Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 88/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
658
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1,  art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 396,  art. 407,  art. 409
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz –Kremis Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. S.A z siedzibą we W. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego I. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. S.A we W. (dalej jako M.) działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako organ I instancji) w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Wniesienie skargi poprzedzały następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 12 lipca 2023 r. M. złożyło do organu wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - wprowadzanie ścieków do wód podczas wystąpienia intensywnych opadów deszczu lub odwilży i gwałtownych roztopów za pośrednictwem wylotu przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej [...], zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...], AM-[...], obręb S. we W. Do wniosku dołączono:

- operat wodnoprawny z lipca 2023 r. na odprowadzanie ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej [...] – jeden egzemplarz w wersji papierowej i elektronicznej (płyta CD),

- uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, tj. dla działki nr [...], AM-[...], obręb S., działki nr [...], AM-[...] , obręb P., działki nr [...], AM-[...], obręb S. (wg stanu na dzień 16 grudnia 2021 r. i 24 sierpnia 2021 r.),

- zaświadczenie z dnia 7 października 2021 r wydane przez Prezydenta W. (nr [...]) o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, między innymi dla działki nr [...], AM-[...], obręb S. Z zaświadczenia wynika także, że uchwałą Rady Miejskiej W. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie ulic [...], [...] i [...].

- potwierdzenie uiszczenia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego (250 zł).

Pismem z dnia 26 lipca 2023 r. organ I instancji działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych, w terminie 7 dni od daty doręczania pisma, przez:

1) doprecyzowanie treści żądania wniosku w zakresie wskazania o jakie pozwolenie wodnoprawne wymienione w art. 389-390 w związku z art. 401 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm., zwanej dalej Prawem wodnym) ubiega się Spółka,

2) uzupełnienie części graficznej operatu wodnoprawnego poprzez przedłożenie aktualnej mapy sytuacyjno - wysokościowej terenu (wydanej w okresie trzech ostatnich miesięcy) z wyraźnym oznaczeniem inwestycji oraz nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód wraz z legendą do mapy – organ wskazał, że do operatu załączono mapę sytuacyjno – wysokościową z oznaczeniem lokalizacji urządzenia wodnego oraz zasięgu zamierzonego korzystania z wód" z zaznaczonym zasięgiem [...] ha. Wyjaśniono, że mapa sytuacyjno-wysokościowa powstaje na bazie mapy zasadniczej ale zawiera dodatkowe informacje o aktualnym przestrzennym rozmieszczeniu obiektów geograficznych oraz o elementach ewidencji gruntów, uwzględnia podziemne, nadziemne i naziemne sieci uzbrojenia terenu. Ponadto załączony rysunek nie posiada tytułu mapy, identyfikatora i nazwy jednostki ewidencyjnej, identyfikatora i nazwy obrębu ewidencyjnego, imiona i nazwiska, numeru świadectwa nadania uprawnień geodety który sporządził mapę oraz jego podpisu, nazwy układu współrzędnych prostokątnych płaskich oraz układu wysokości itp. Dodatkowo należy uzasadnić przyjęty zasięg oddziaływania zamierzonego korzystanie z wód, przedstawić stosowne obliczenia.

3) dołączenie aktualnego, wydanego w okresie trzech ostatnich miesięcy, wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane dla działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania, w przypadku jego braku zaświadczenie o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przedłożenie oryginału dokumentu lub odpisu bądź wyciągu z dokumentu poświadczonego urzędowo przez organ który sporządził ten dokument (art. 76a § 1 k.p.a.) lub odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza (art. 76a § 2 k.p.a.) , bądź okazać oryginał dokumentu wraz z odpisem w celu poświadczenia zgodności dokumentu z oryginałem przez upoważnionego w tym zakresie pracownika tut. organu (art. 76a § 2b k.p.a.).

4) dołączenie aktualnego, wydanego w okresie trzech ostatnich miesięcy, wypisu z rejestru gruntów lub uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, poprzez przedłożenie oryginału dokumentu lub odpisu bądź wyciągu z dokumentu poświadczonego urzędowo przez organ, który sporządził ten dokument (art. 76a § 1 k.p.a.) lub odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza (art. 76a § 2 k.p.a.) bądź okazać oryginał dokumentu wraz z odpisem w celu poświadczenia zgodności dokumentu z oryginałem przez upoważnionego w tym zakresie pracownika tut. organu (art. 76a § 2b k.p.a.). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 401 ust. 5 ustawy - Prawo wodne adres zamieszkania albo siedziby stron innych niż wnioskodawca ustala się na podstawie ewidencji gruntów i budynków. Do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego załączono uproszczone wypis z rejestru gruntów z dnia 24 sierpnia 2021 r. i 16 grudnia 2021 r.

5) wyjaśnienie, czy wnioskodawca jest aktualnie w posiadaniu decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie objętym wnioskiem,

6) przedłożenie w formie pisemnej i graficznej skorygowanego operatu na elektronicznym nośniku danych jako dokument tekstowy (np. .txt, .rtf, .odt czy .doc) lub plików w formacie wektorowym danych przestrzennych, odwzorowanych w jednym z obowiązujący układów współrzędnych geodezyjnych.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka złożyła pismo z dnia 7 sierpnia 2023 r. w którym ustosunkowała się do poszczególnych punktów wezwania.

Co do pkt 1 – sprecyzowano wniosek zgodnie przepisami Prawa wodnego wskazując, że dotyczy on wydania pozwolenia wodnoprawnego na usług wodną – wprowadzenie ścieków do wód podczas wystąpienia intensywnych opadów deszczu lub odwilży i gwałtownych roztopów za pośrednictwem wylotu przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej;

Co do pkt 2 wyjaśniono, że do operatu wodnoprawnego załączono plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód wraz z ich powierzchnią, naniesiony na aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową zawierającą zarówno dane sytuacyjne (oznaczenie cieków, przebiegu sieci podziemnych) jak i wysokościowe (rzędne terenu) oraz granice i numery działek w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Do sporządzenia tej mapy posłużono się materiałami znajdującymi się w zasobach wnioskodawcy udostępnionymi przez ZGKiKM na które M. posiada stosowną licencję – do pisma dołączono kopie dwóch licencji z dnia 4 stycznia 2023 r. dotyczące możliwości wykorzystania przez M. materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Spółki wymagania wskazane w wezwaniu wynikają z rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do zasobu i dotyczą:

- standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych,

- opracowywania i przekazywania wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych do zasobu na potrzeby: ewidencji gruntów, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych, zagospodarowania przestrzennego, budownictwa w tym geodezyjnej obsługi inwestycji budowlanej.

Wyżej wymienione rozporządzenie nie zawiera natomiast wymogów dotyczących załącznika graficznego w operacie wodnoprawnym. Nie jest zatem wymagane aby plan urządzeń wodnych był naniesiony na mapę zasadniczą poświadczoną przez właściwy organ (i spełniającą inne wymagania wskazane w wezwaniu) oraz wydaną w okresie ostatnich trzech miesięcy. Z wyjaśnień Spółki wynika także, że nie ma możliwości wyraźnego oznaczenia "inwestycji" na załączniku graficznym, gdyż wniosek dotyczy usankcjonowania istniejącego urządzenia a nie inwestycji planowanej do wykonania. W art. 409 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego nie pojawia się wymóg oznaczenia inwestycji, tylko oznaczenia nieruchomości, co zostało uczynione. Natomiast przedstawiony na załączniku zasięg zamierzonego korzystania jest zgodny z częścią tekstową operatu w której przedstawiono stosowne obliczenia.

Co do pkt 3 - Spółka oświadczyła, że załączone wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są aktualne. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa terminu w którym dokumenty te miałaby utracić swoją ważność. Z przepisów Prawa wodnego także nie wynika aby wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miał być wydany w okresie trzech ostatnich miesięcy.

Co do pkt 4 – wyjaśniono, że przedstawione uproszczone wypisy z ewidencji gruntów są aktualne. Prawo geodezyjne i rozporządzania wykonawcze do tego aktu nie określają terminu w który dokumenty te miałyby utracić swoją ważność. Podobnie Prawo wodne. Żądanie uznano za nieuzasadnione, ale wychodząc naprzeciw oczekiwaniom organu wnioskodawca oświadczył, że wystąpił o wydanie nowych wypisów z rejestru gruntów jednak ze względu na czas oczekiwania, możliwe jest ich przedstawienie do dnia 4 września 2023 r.

Co do pkt 5 – poinformowano, że M. nie posiada aktualnej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2023 r. organ I instancji powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. zawiadomił Spółkę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Organ stwierdził, że pismo z dnia 7 sierpnia 2023 r. i złożone dokumenty nie usuwają wszystkich stwierdzonych w wezwaniu braków formalnych. Nie złożono aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej z zaznaczonym zasięgiem oddziaływania zamierzonego korzystania z wód spełniającego wymogi art. 409 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego. Dodatkowo nie przedłożono aktualnych wypisów i wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oryginałów wypisów z ewidencji gruntów znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (stan prawny nieruchomości). W związku tym nie jest możliwe określenie stron postępowania.

Wobec bezczynności organu I instancji - nie godząc się z powyższym stanowiskiem - M. wniosło pismem z dnia 7 września 2023 r. ponaglenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu PGW Wody Polskie.

Organ wyższego stopnia nie uwzględnił złożonego ponaglenia (postanowienie nr 42/2023 z dnia 21 września 2023 r.).

W tych okolicznościach Spółka wniosła skargę na bezczynność organu I instancji w której zrzuciła:

1)naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 409 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że załączona przez M. do operatu wodnoprawnego mapa sytuacyjno - wysokościowa z oznaczeniem zasięgu zamierzonego korzystania z wód nie jest aktualna i nie spełnia wymogów określonych w art. 409 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, pomimo, że przepis ten nie przewiduje wymogów dla mapy sytuacyjno - wysokościowej,

- art. 407 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo wodnego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być aktualne, wydane w okresie trzech ostatnich miesięcy, pomimo, że ww. przepis nie przewiduje takich wymogów,

- art. 407 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo wodne przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uproszczone wypisy z rejestru gruntów powinny być aktualne, wydane w okresie trzech ostatnich miesięcy pomimo, że przywołany przepis nie przewiduje takich wymogów,

- art. 401 ust. 1 ustawy - Prawo wodne w zw. z art. 409 ust.; 1 pkt 2 lit. d) ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przerzuceniu na M. obowiązku ustalenia podmiotów na które oddziaływać będzie zamierzone korzystanie z wód i tym samym określenia kręgu stron postępowania, które powinno podlegać badaniu na etapie merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ a nie na etapie uzupełnienia braków formalnych,

- art. 400 ust. 2 w zw. z art. 407 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne polegające na niewydaniu decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawego pomimo złożenia przez M. wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z wymaganiami załącznikami,

2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 64 § 2 w zw. z art. 35 k.p.a. polegające na pozostawieniu wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania, w związku z nieprzedłożeniem aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej spełniającej liczne wymogi dowolnie określone przez organ i nie znajdujące poparcia w przepisach, nieprzedłożeniem aktualnych, wydanych w okresie trzech miesięcy wypisów i wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wypisów z rejestru gruntów, pomimo braku takich wymogów w obowiązujących przepisach i upływu terminu załatwienia sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1/ zobowiązanie Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu do wydania decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego, w określonym przez Sąd terminie, 2) stwierdzenia, że Dyrektor Zarządu Zlewni we Wrocławiu dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie Dyrektorowi Zarządu Zlewni we Wrocławiu grzywny w wysokości 31.000,00 zł (słownie: trzydzieści jeden tysięcy złotych 00/100) oraz przyznanie od Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.500,00 zł

W uzasadnieniu skargi podniesiono, między innymi, że zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania zostało wydane na etapie postępowania w którym wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego spełniał wszystkie wymogi wynikające z przepisów prawa i nie istniały przeszkody formalne do wydania decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżącej pozostawienie wniosku bez rozpoznania w przedstawionym stanie faktycznym świadczy o bezczynności organu.

Autor skargi nie zgodził się oceną organu, że Spółka nie uzupełniła braku w części graficznej operatu wodnoprawnego przez przedłożenie aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej terenu z zaznaczonym zasięgiem oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, spełniającej liczne wymogi dowolnie określone przez organ I instancji bez przywołania podstawy prawnej lub zgodnie z twierdzeniem organu, rzekomo wynikające art. 409 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego. Wnioskodawca wypełnił bowiem wymagania dla mapy sytuacyjno-wysokościowej wynikające z obowiązujących przepisów, w szczególności wymogi wynikające z art. 409 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego.

Za nieuzasadnione uznano także kolejne braki wniosku w postaci nieprzedłożenia aktualnych, tj. wydanych w okresie ostatnich trzech miesięcy, wypisów i wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wypisów z rejestru gruntów. Skarżąca Spółka kwestionowała bowiem istnienie podstawy prawnej do żądania przedłożenia dokumentów wydanych wyłącznie w zakreślonym przez organ trzymiesięcznym okresie wskazując, że ani w wezwaniu do uzupełninia braków ani w wydanym zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (po zapoznaniu się ze stanowiskiem wnioskodawcy z odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, kwestionującym zasadność żądania w tym zakresie) organ nie przedstawił uzasadnienia prawnego dla prezentowanego stanowiska.

Autor skargi podkreślił, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy tego rodzaju braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Także wszelkie braki odnoszące się do ewentualnych wad materialnych mogą być - co do zasady sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania.

Z tych też względów uzasadnione stało się wystąpienie ze skargą na bezczynność organu I instancji. Z orzecznictwa jasno wynika bowiem, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo, że nie zaszły przesłanki wskazane w art 64 § 2 k.p.a.) bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji i w związku z tym pozostaje w bezczynności.

W ocenie skarżącej przedstawiona bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ wykroczył bowiem poza zakres swojego uprawnienia, żądając uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie nieuregulowanym w przepisach prawa. Wymogi stawiane wnioskowi nie znajdują poparcia w przepisach prawa i - zdaniem strony - są ukierunkowanie na stworzenie podstaw do uchylenia się organu od wydania decyzji, gdyż Spółka spełniła wszystkie wynikające z przepisów prawa warunki formalne konieczne do wydania decyzji.

Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej skarżąca wskazała na całokształt okoliczności sprawy akcentując w szczególności, że nie znajdują umocowania w przepisach prawa skutki które wywołało opisane postępowanie sprowadzające się do braku uzyskania przez stronę merytorycznej decyzji, pomimo spełnienia przesłanek do jej wydania. Wbrew stanowisku organu regulacyjnego nie można bowiem uznać, że art. 409 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, reguluje wymogi mapy sytuacyjno-wysokościowej terenu dla potrzeb części graficznej operatu wodnoprawnego. Natomiast, co do pozostałych wskazanych braków, podkreślono, że organ całkowicie pominął argumentację Spółki dotyczącą przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów oraz nie wskazał podstawy dla zajętego stanowiska o braku ich aktualności. Zwrócono również uwagę, na znaczenie przedmiotowego postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego ze względu nie tylko na interes skarżącej, ale także na bezpieczeństwo mieszkańców i funkcjonowania miasta. Zdaniem strony, zastosowanie obu dopuszczalnych środków przyczyni się do pełniejszego osiągnięcia celów postępowania ze skargi na bezczynność: poprzez zapobiegniecie podobnym naruszeniom przez organ w przyszłości oraz skompensowanie skarżącemu doczasowych negatywnych skutków niewydania merytorycznej decyzji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o: 1) umorzenie postępowania, 2) oddalenie skargi na bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie sumy pieniężnej, 4) wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania sądowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, że co prawda w ustawie - Prawo wodne brak jest definicji legalnej "mapy sytuacyjno-wysokościowej", niemniej w dalszej części, w art. 422 pkt 1 tej ustawy, prawodawca doprecyzował wymogi formalne dotyczące mapy sytuacyjno-wysokościowej wskazując, że do zgłoszenia wodnoprawnego dołącza się: mapę sytuacyjno-wysokościową pobraną z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (...) lub inną mapę opatrzoną przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej odpowiednią klauzulą urzędową. Zdaniem organu wymogi jakie określił ustawodawca w zakresie źródła pozyskania mapy sytuacyjno-wysokościowej do zgłoszeń wodnoprawnych należy również odnieść do postępowań w zakresie wydania pozwoleń wodnoprawnych. Jeżeli bowiem wolą ustawodawcy jest, by do zgłoszeń wodnoprawnych, rozpoznawanych w ramach postępowań uproszczonych (sprawy załatwiane milcząco) było dołączenie mapy sytuacyjno-wysokościowe pobrane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub innej mapy opatrzonej przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej odpowiednia klauzulą urzędową, to tym bardziej wymóg taki powinien obejmować mapy sytuacyjno-wysokościowe stanowiące nieodłączną część graficzną operatu wodnoprawnego będącego podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego (decyzji administracyjnej).

W kwestii braku aktualnego wypisu i wyrysu z planu miejscowego stwierdzono, że Spółka nie wykazała, że zaświadczenie o braku planu miejscowego dla działek objętych wnioskiem nie uległo zmianie i jest nadal aktualne. Organ nie mógł także uznać za aktualne uproszczonych wypisów z rejestru gruntów według stanu na dzień 24 sierpnia 2021 r. i 16 grudnia 2021 r. skoro wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został złożony do w dniu 12 lipca 2023 r. (data prezentaty).

Organ zwrócił także uwagę, że wymóg określony przepisem art. 409 ust. 2 ustawy z 2017 r. - Prawo wodne ma służyć w ustaleniu stron postępowania w rozumieniu art. 401 ust. 1 ustawy z 2017 r. - Prawo wodne, którymi są wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Przedstawiony w operacie wodnoprawnym zasięg oddziaływania wpływa zatem na określenie przez organ stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz..., dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowił bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie wyrażającą się – jak wskazano w skardze - w bezpodstawnym pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej Spółki o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - wprowadzanie ścieków do wód podczas wystąpienia intensywnych opadów deszczu lub odwilży. Podstawę działania organu stanowił przepis art. 64 § 2 k.p.a.

Wobec tak zakreślonego przedmiotu skargi wskazać najpierw należy, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność zachodzi, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych jak też w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bieg terminów określonych w art. 35 k.p.a. (nie później niż miesiąc w przypadku sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później dwa miesiące) pozostaje w ścisłym związku z datą wszczęcia postępowania. W przypadku żądania strony datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia tego żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.), nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takim jednak przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy.

W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami prawa administracyjnego, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (obowiązku informacyjnego o niezałatwieniu sprawy w terminie), ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. m.in. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99). Stąd też wniosek, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy pomimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjne. Pozostawienie podania bez rozpoznania uznane jest za formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. W związku z powyższym w judykaturze jednolicie przyjęto, że jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W takiej sytuacji na pozostawienie podania/wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje stronie skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała NSA z 3 września 2013r., I OPS 2/13, CBOSA).

Zaakcentować także trzeba, że artykuł 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. A. Wróbel (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Orzecznictwo. Piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 353). Tym samym przepis ten nie może być stosowany do merytorycznej oceny złożonego wniosku - ten cel może być realizowane jedynie w ramach postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2023 r., I OSK 1969/22, CBOSA). Instytucja unormowana w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które uniemożliwiają podjęcie dalszych czynności postępowania administracyjnego, np. brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, niezałączenie pełnomocnictwa lub brak wymaganej przepisami prawa dokumentacji.

Należy także zwrócić uwagę, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie uzasadnia stwierdzenia bezczynności tylko w sytuacji, gdy poprzedzone zostało prawidłowym wezwaniem i pouczeniem organu. Braki podania (wniosku) stanowiące przedmiot zgodnego z prawem wezwania muszą więc wynikać z konkretnych wymagań określonych w przepisach prawa, a więc ze ściśle określonych przepisów prawa. Powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 kpa i pozostawienie podania bez rozpoznania może więc dotycząc wyłącznie sytuacji, w które adresat wezwania, będąc prawidłowo pouczony o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania, nie uzupełni w wyznaczonym terminie braków formalnych podania wynikających ze ściśle określonych przepisów, uniemożliwiających nadanie mu dalszego biegu.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka, złożyła do organu I instancji w dniu 7 lipca 2023 r. wniosek o wydanie opisanego na wstępie pozwolenia wodnoprawnego. Z treści wniosku wynika, że załączono do niego: 1/ operat wodnoprawny na odprowadzanie ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej za pomocą wylotu [...] zawierającego streszczenie w języku nietechnicznym, 2/ uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla działek w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód tj. dla działek: nr [...], AM-[...], obręb S., nr [...], AM-[...] obręb P., nr [...], AM-[...] obręb S., 3/ wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] - z akt sprawy wynika jednak, że faktycznie strona załączyła zaświadczenie Prezydenta W. z dnia 7 listopada 2021 r. z którego wynika, między innymi, że dla działki nr [...], AM-[...], obręb S. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a uchwałą z [...] listopada 2019 r. nr [...] Rada Miejska W. przystąpiła do sporządzania planu w obrębie ulic [...], [...] i [...] we W., 4/opłatę skarbową.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 407 § 1 ustawy – Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Do wniosku, w myśl art. 407 ust. 2 ww. ustawy dołącza się:

1/ operat wodnoprawny spełniający wymagania określone w art. 409 z oznaczeniem daty jego wydania, wraz z opisem zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych,

2/ decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana,

2a/ w przypadku przedsięwzięć dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa – załącznik graficzny określający przewidywany teren na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz przewidywany obszar na które będzie oddziaływać przedsięwzięcie (...),

3/ wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku – decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy o ile są wymagane,

4/ ocenę wodnoprawną o ile jest wymagana,

5/ wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystanie z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

6/ potwierdzenie skutecznego zgłoszenia o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jeżeli jest wymagane.

W art. 408 ustawy –Prawo wodne postanowiono, że operat wodnoprawny sporządza się w formie opisowej i graficznej a także na informatycznych nośnikach danych. W art. 409 ust. 1 określono co winna zawierać część opisowa operatu wodnoprawnego a w ust. 2 tego przepisu, co winna zawierać część graficzna operatu. Wynika z niego, że część graficzna winna zawierać plan urządzeń wodnych i zasięg odziaływania zamierzonego korzystana z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno–wysokościową terenu, z oznaczeniem nieruchomości.

W kontekście przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych stwierdzić należy, że wystosowane do strony skarżącej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie w jakim organ żądał uzupełnienia części graficznej operatu przez: 1/ przedłożenie aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej (wydanej w okresie ostatnich trzech miesięcy) z wyraźnym oznaczeniem inwestycji oraz nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, 2/ dołączenia aktualnego (sporządzonego w okresie ostatnich trzech miesięcy) wypisu i wyrysu z planu miejscowego a w przypadku jego braku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy jeżeli są wymagane – w przypadku zaś jego braku zaświadczenia o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przedłożenie oryginału lub odpisu bądź wyciągu z dokumentu poświadczonego urzędowo przez organ który go sporządził, 3/ dołączenia aktualnego (sporządzonego w okresie ostatnich trzech miesięcy) wypisu z rejestru gruntów lub uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, nie spełniało wymogów legalności.

Raz jeszcze podkreślić należy, że wezwanie wydane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. może służyć wyłącznie uzupełnieniu braków formalnych wniosku, wynikających ze ściśle określonych przepisów, przy czym chodzi tu o braki uniemożliwiające nadanie wnioskowi dalszego biegu.

Co do wezwania dotyczącego przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjno - wysokościowej wskazać należy, że nie jest to brak formalny wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ale brak w części graficznej operatu wodno-prawnego który stanowi dokument załączony do wniosku. Z akt wynika, że Spółka dołączyła do wniosku operat o wydanie pozwolenia wodnoprawnego a częścią tego operatu jest mapa opisana przez autora jako sytuacyjno-wysokościowa. Wezwanie do uzupełninia omawianego braku wynika zatem nie tyle z braku załączenia do wniosku dokumentu wymaganego prawem ale z dokonanej przez organ oceny merytorycznej operatu wodnoprawnego. Tym samym nie stanowi on braku formalnego wniosku. Przypomnieć w związku z tym wypada, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji. Operat wodnoprawny służy zatem organowi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i stanowi jeden z kluczowych dowodów. Jak każdy dowód podlega zatem ocenie organu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ciężar przedłożenia podstawowych dokumentów i informacji w sprawie obciąża stronę wnioskującą o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, co wynika nie tylko z obowiązku dołączenia samego operatu wodnoprawnego (art. 407 ust. 2 pkt 1) ale także z treści części opisowej i graficznej operatu którego szczegółowość powinna umożliwić organowi orzekającemu w sprawie weryfikację podstaw do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 399 ustawy). Te dokumenty podlegają ocenie organu, który może w nich stwierdzić braki lub nieprawidłowości. W związku z tym strona wnioskująca o wydanie pozwolenia wodnoprawnego musi mieć zapewnioną możliwość uzupełnienia lub uszczegółowienia nie tylko treści samego operatu ale także wszelkich informacji i dokumentów, które będą wykazywać, że nie zachodzą podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia oraz, że wnioskowany sposób korzystania z wód nie narusza ustaleń dokumentów o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 ustawy – Prawo wodne jak też, że spełnione są wymagania o których mowa w art. 396 ust. 1 ww. ustawy. W przypadku zatem stwierdzenia braków, niejasności lub wadliwości samego operatu albo przedłożonych z nim dokumentów organ powinien wezwać stronę do ich usunięcia w wyznaczonym terminie – ale nie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (gdyż jak wcześniej wskazano, stwierdzenie braków, wadliwości lub niejasności operatu wodnoprawnego wynika już z merytorycznej (a nie formalnej) oceny wniosku. W takiej sytuacji, jak wynika z orzecznictwa, organ powinien wezwać stronę wnioskującą w trybie art. 79a § 1 k.p.a. do przedłożenia dodatkowych dowodów, informacji lub wyjaśnień (dokumentów) w wyznaczonym terminie pod rygorem wydania decyzji odmownej, określając szczegółowo i precyzyjnie, jakie dowody, informacje (dane), wyjaśnienia (inne dokumenty) strona powinna przedłożyć oraz jakie treści powyższe dokumenty powinny zawierać (por. NSA w wyroku z dnia 15 października 2021 r. sygn.akt III OSK 3997/21, CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy do wezwania Spółki o uzupełnienie operatu wodnoprawnego o mapę sytuacyjno-wysokościową, gdyż – niezależnie od oceny prawidłowości tego wezwania – wskazany przez organ brak nie mógł być kwalifikowany jako brak formalny wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego a ewentualnie jako brak merytoryczny tego wniosku (a raczej jego załącznika). W konsekwencji nie mógł też wystąpić skutek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie tego braku.

W ocenie Sądu wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku wadliwe jest także w pozostałym zakresie. Z obowiązujących przepisów nie wynika bowiem aby podmiot wnioskujący o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zobowiązany był dołączyć do wniosku zaświadczenie o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku gdy dla danego terenu plan ten nie został uchwalony. Zgodnie z art. 407 ust. 2 Prawa wodnego wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku – decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy o ile są wymagane. Tymczasem w niniejszej sprawie organ wezwał stronę skarżącą do przedłożenia aktualnego (sporządzonego w okresie ostatnich trzech miesięcy) wypisu i wyrysu z planu miejscowego a w przypadku jego braku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy jeżeli są wymagane – w przypadku zaś jego braku zaświadczenia o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przedłożenie oryginału lub odpisu bądź wyciągu z dokumentu poświadczonego urzędowo przez organ który go sporządził. Nie ulega zatem wątpliwości, że wezwanie w części w której organ domagał się zaświadczenia o braku planu miejscowego pozbawione zostało podstaw prawnych. Wobec wadliwości wezwania w tym zakresie przyczyną pozostawienia podania bez rozpoznania nie mogła być podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że Spółka nie wykazała, że zaświadczenie o braku planu miejscowego dla działek objętych wnioskiem nie uległo zmianie i jest nadal aktualne. Przyczyną pozostawienia wniosku bez rozpoznania, nie mógł być także wskazany w piśmie z dnia 10 sierpnia 2023 r. fakt nie przedłożenia przez Spółkę aktualnego wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - organ nie stwierdził bowiem aby dla terenu objętego wnioskiem plan taki, w chwili złożenia tego wniosku, był już uchwalony i obowiązujący. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi przepis prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na danym terenie, tym samym, ewentualny fakt istnienia takiego przepisu powinien być organowi orzekającemu znany. Jeżeli więc organ nie podważył skutecznie twierdzenia skarżącej, że w chwili złożenia wniosku dla przedmiotowego terenu nie był uchwalony plan miejscowy, to w świetle art. 407 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego brak wskazanego w tym przepisie wypisu i wyrysu z planu miejscowego nie mógł być uznany za brak formalny wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Podobnie Sąd ocenia wezwanie o przedłożenie aktualnego – czyli sporządzonego w okresie ostatnich trzech miesięcy - wypisu z rejestru gruntów lub uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania urządzenia wodnego objętego wnioskiem. Strona dołączyła bowiem do wniosku uproszczony wypis z rejestru gruntów a organ podważając jego aktualność, nie wskazał żadnych przepisów z których wynikałoby, że po upływie trzech miesięcy wypis tak traci ważność ewentualnie jak długo ważność taką tego rodzaju wpis zachowuje. Przypomnieć trzeba, że wezwanie wydawane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. musi mieć oparcie w konkretnych przepisach prawa, a takich w tym przypadku organ nie wskazał. Dodatkowo wypada zwrócić uwagę, że aktualność tego rodzaju wypisu (podobnie jak odpisu z księgi wieczystej) uzależniona jest od istniejącego stanu prawnego i faktycznego. Można więc przyjąć, że dopóki ujawniony w wypisie stan prawny i faktyczny nie ulega zmianie, pozostaje on aktualny.

Niezależnie od przedstawionych wyżej okoliczności należy zwrócić uwagę, że w piśmie z dnia 7 sierpnia 2023 r. strona skarżąca oświadczyła, że wystąpiła o wydanie nowego wypisu z rejestru gruntów jednak ze względu na czas oczekiwania możliwe jest jego przedstawienie do dnia 4 września 2023 r. To oświadczenie zostało przez organ zupełnie pominięte, pomimo, że w istocie zawierało ono wniosek o przedłużenie terminu uzupełnienia podania o wskazany dokument. Rolą organu było zatem umożliwienie stronie ich złożenie. Z tego obowiązku organ się nie wywiązał, zawiadamiając stronę kilka dni później o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia z powodu, między innymi, nieuzupełnienia braków w omawianym zakresie.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności wskazujące na nieprawidłowości wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, Sąd stwierdził, że organ niezgodnie z prawem pozostawił wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania. Wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. surowy rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania i daleko idące dla strony skarżącej związane z tym konsekwencje, obligowały organ do wnikliwej weryfikacji wniosku i ograniczenia wezwania wyłącznie do usunięcia braków, po pierwsze - formalnych, po drugie - których zaistnienie wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa. Nadto podważając aktualność złożonych dokumentów, organ powinien wskazać konkretne przepisy prawa uprawniające go do takiej oceny. Kluczowe jednak jest, że organ powinien odróżnić braki formalne od braków materialnych wymagających merytorycznej oceny przedstawionego przez Spółkę wniosku i jego załączników. W przypadku bowiem braku spełnienia materialnoprawnych przesłanek, które nakładają odpowiednie normy prawa materialnego, przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania.

Biorąc powyższe po uwagę Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, błędnie uznając, że ze względu na braki formalne wniosku, z mocy art. 64 § 2 k.p.a. nie jest zobowiązany do działania. W konsekwencji nieprawidłowe pozostawienie wniosku bez rozpoznania spowodowało uchybienie ustawowym terminom załatwienia sprawy określonym w art. 35 k.p.a. co skutkować musiało zobowiązaniem przez Sąd organu do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w ustalonym terminie ( pkt I i III sentencji wyroku).

Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W niniejszej sprawie bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ strony, lecz była skutkiem błędnej wykładni art. 64 § 2 k.p.a. i przepisów ustawy – Prawo wodne wynikającym z niewłaściwej oceny charakteru braków stwierdzonych przez organ we wniosku skarżącej, jak również z nieprawidłowo sformułowanego wezwania do usunięcia tych braków. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.

W konsekwencji powyższej oceny Sąd nie uwzględnił również wniosków o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 31 000 zł oraz o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15 500 zł.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako takie, nie stanowi warunku przyznania sumy pieniężnej. Z drugiej jednak strony, przyjęcie kwalifikacji rażącego naruszenia prawa może być istotną składową stanu faktycznego przemawiającą za przyznaniem tej sumy. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego i dyscyplinującego charakteru tegoż uprawnienia.

Natomiast grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, jej celem jest oddziaływanie mobilizujące, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy.

Zważywszy na te okoliczności, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie tak drastycznych środków dyscyplinujących jak wymierzenie organowi grzywny i przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej.

Nie budzi wątpliwości, że organ niezwłocznie po złożeniu wniosku podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy – wzywając stronę do uzupełnienia wniosku. Zastosowanie niewłaściwej podstawy wezwania, nie oznacza, że działania organu noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto skarżąca występując z żądaniem zasądzenia sumy pieniężnej w wysokości 15 5000 zł nie uzasadniła dostatecznie swojego żądania, a mianowicie w zakresie wysokości dochodzonej kwoty. Skarżąca nie podała konkretnych okoliczności wymagających zrekompensowania, ani nie wykazała wymiernych strat, które byłyby wynikiem zachowania się organu.

W ocenie Sądu także niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jak również wymierzenia organowi grzywny. Sąd uznaje, że sam fakt uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie stanowić będzie wystarczająco dyscyplinujący środek zapobiegający zwłoce w dalszym rozpatrzeniu wniosku. Z tych też względów w pkt IV sentencji wyroku Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt V sentencji wyroku przy uwzględnieniu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.