Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 191/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1897/19 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2019 r. nr 882/19 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1897/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 28 czerwca 2019 r., nr 882/19, oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w S. z dnia 5 kwietnia 2019 r., nr 58/2019, którą na podstawie art. 59f ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", odmówiono udzielenia skarżącemu – W. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (segment [...]) zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty Sochaczewskiego Nr 233/2017 z 10 maja 2017 r.).

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego nie rozpatrzyły w sposób kompleksowy wniosku skarżącego zgodnie ze zgłoszonym przez niego żądaniem udzielenia zgody częściowej, w sytuacji gdy WINB za "istotne odstąpienie" od projektu budowlanego uznał jedynie niewykonanie dojazdu (zagrażające bezpieczeństwu), skierowanie wód opadowych na teren nieruchomości sąsiada i wykonanie utwardzenia pod pojemniki na odpady stałe, co ma zmniejszać dojazd do budynku. Skarżący w swoich pismach, doprecyzowujących złożony wniosek, wskazywał, że domaga się wydania pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, w tym w szczególności dojazdu do budynku, stanowiącego główną oś sporu w sprawie. W ten sposób skarżący wykonał postanowienie organu z 15 lutego 2019 r., którym zobowiązano inwestora do wskazania robót, które zostaną wykonane w terminie późniejszym z określeniem terminu ich zakończenia. Skarżący wyraźnie wyartykułował potrzebę uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed ostatecznym wykonaniem dojazdu. W związku z tym, to w kontekście tych twierdzeń należy rozpatrywać podjęte w sprawie czynności kontrolne i wydane decyzje. Nie zmienia takiej oceny kolejny wniosek z dnia 4 marca 2019 r., określający termin wykonania brakujących robót (do lipca 2019 r.), który należy odczytywać łącznie z wcześniejszą korespondencją, co zaznacza sam skarżący w złożonym razem piśmie przewodnim.

Tym samym organy powinny były prowadzić postępowanie w sposób uwzględniający złożony wniosek, tj. poza kontrolą koniecznych elementów z art. 59a ust. 2 P.b. niezbędne było uwzględnienie także i tego, czy jest możliwe udzielenie zgody częściowej, przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, w tym tych dotyczących dojazdu, co było jednym z głównych motywów działania skarżącego. Okoliczność, że inwestor w składanym wniosku i pismach nie jest w stanie na tyle wyraźnie i precyzyjnie wyartykułować swoich myśli, aby bez wątpliwości można było je jasno odczytać, nie oznacza jeszcze, że organ może nad tym przejść do porządku. Organy nadzoru budowlanego związane są zasadami wynikającymi m.in. z art. 7, art. 8 § 1, czy art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", i w tym zakresie mają stronom postępowania udzielać niezbędnych wyjaśnień, pouczać o skutkach ich działań, tak aby sprawa wywołana wnioskiem danej osoby została, w braku przeszkód, załatwiona zgodnie z jej żądaniem i aby na przeszkodzie ku temu nie stanęło zwłaszcza niedopowiedzenie czy niezrozumienie intencji strony bądź jej błąd, który można było usunąć.

W ocenie Sądu, sprawa w obu instancjach nie została należycie zbadana. Po pierwsze, nie odniesiono się do istoty żądania, traktując zgłoszony wniosek tak jakby dotyczył udzielenia zgody po wykonaniu wszystkich robót budowlanych. Tymczasem skarżący konsekwentnie wskazuje na udzielenie zgody przed wykonaniem wszystkich prac, do czego ma prawo, a organ powinien mu w tym w granicach prawa pomóc. Po drugie, zebrany materiał dowodowy, w szczególności wyjaśnienia skarżącego i kierownika budowy nie zostały należycie ocenione. Brak jest odniesienia się do funkcji utwardzenia z kostki, możliwości korzystania z dojazdu w sytuacji gdy nie jest on jeszcze skończony, a także braku odprowadzania wód opadowych na działkę sąsiada (brak w ogóle sprawdzenia który teren leży wyżej).

W tej sytuacji Sąd uznał, że organ w odniesieniu do art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. niewłaściwie ocenił materiał dowodowy i istotę żądania skarżącego oraz nie wyjaśnił przekonująco zajętego przez siebie stanowiska. Jak już wskazano, skarżący domagał się zgody na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich prac, co już ze swej istoty wymagało szczegółowego wskazania, dlaczego organ nie zgadza się na uwzględnienie takiego wniosku i dlaczego, pomimo możliwości wyrażenia zgody warunkowej, uzależnionej od wykonania określonych robót, np. obniżających teleskopowe studzienki kanalizacyjne, nie skorzystał z takiej możliwości.

W ponownym postępowaniu organy dokonają w razie potrzeby weryfikacji materiału dowodowego (stan nieruchomości mógł bowiem ulec już zmianie) i uwzględnią w granicach prawa potrzebę probywatelskiej wykładni przepisów i oceny wniosku.

Ponadto Sąd zwrócił skarżącemu uwagę na konieczność odpowiedniego zachowania się w trakcie wykonywanych czynność podejmowanych przez pracowników organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Mazowiecki WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi "zwykłej"; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 [w brzmieniu obowiązującym na dzień wydają, decyzji] w zw. z art. 55 i art. 59 P.b. oraz w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065):

a) przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. Mazowieckiego WINB i wydanej przez ten organ decyzji, co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez skarżącego;

b) przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie WINB wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. że kontrola instancyjna jest niepełna i nie udziela odpowiedzi na istotne okoliczności sprawy i żądania skarżącego – podczas gdy WINB w sposób właściwy zebrał materiał dowodowy, dokonał jego oceny i analizy w ramach przepisów K.p.a., jak również dokonał właściwej wykładni przepisów, co zostało wykazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzje organu I instancji;

c) poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego i uznanie, że w niniejszej sprawie skarga złożona przez skarżącego zasługuje na uwzględnienie;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 [w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji] w zw. z art. 55 i art. 59 P.b. poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącego pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi złożonej przez skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2020 r. skarżący – W. D. przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., jednak w sprawie skarżący zażądał przeprowadzenia rozprawy i dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Z uwagi na treść art. 59 ust. 3 P.b., który dopuszcza możliwość udzielenia pozwolenia na użytkowanie w przypadku niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, ma rację Sąd I instancji, że wydanie decyzji administracyjnej w ww. zakresie wymaga dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o zasady wynikające z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wymagane jest bowiem ustalenie, czy dany obiekt spełnia warunki określone w art. 59 ust. 1 P.b. oraz czy możliwe jest określenie w wydanym pozwoleniu na użytkowanie terminu wykonania robót, które nie zostały zakończone. Tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako segmentu III ([...]) w zabudowie szeregowej, stanowiącego część inwestycji obejmującej budowę sześciu segmentów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W tym miejscu należy wskazać, że w skardze kasacyjnej organ nie kwestionuje, że wniosek złożony przez skarżącego stanowił wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie części inwestycji objętej pozwoleniem na budowę (segment III) oraz że złożony został przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Ponadto uzupełniająco wskazania wymaga, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) normodawca doprecyzował istniejące do tej pory wątpliwości interpretacyjne, czy oddawanie do użytkowania może dotyczyć całych, ale niewykończonych obiektów budowlanych, części obiektów budowlanych, czy też niektórych z kilku obiektów budowlanych objętych tym samym pozwoleniem na budowę. Niezależnie od tej nowelizacji, Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie dopuszczał możliwość częściowego oddawania inwestycji do użytkowania na tle stanu prawnego sprzed ww. nowelizacji (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2023 r., II OSK 666/22; z 24 października 2022 r., II OSK 1653/21; z 25 maja 2018 r., II OSK 1646/16), który to pogląd potwierdza niejako dokonane tą nowelizacją "doprecyzowanie" normodawcze.

Ma rację Sąd I instancji, że odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie we wnioskowanej przez skarżącego części nie uzasadnia stan istniejący na gruncie, ponieważ organ nadzoru budowlanego powinien ocenić i rozważyć, czy istnieje możliwość częściowego udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Możliwe jest bowiem w tym zakresie nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w zakreślony przez organ terminie, co wprost wynika z art. 59 ust. 3 P.b. Nie wystarczy zatem samo ustalenie, że zostało zrealizowane jakieś utwardzenie powierzchni działki dla pojemników na odpady, wyniesione nad aktualny poziom gruntu, lecz uwzględniając wielkość i ilość pojemników na odpady, wymagane jest ustalenie, czy istnieją możliwości dla zagwarantowania odpowiedniego dojazdu do budynku objętego wnioskiem. Tego rodzaju ocena ma oczywiście znaczenie, czy w danej sprawie będziemy mieli do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, czy też – nie. Na uwagę zasługuje, że, przyjmując pogląd Sądu I instancji, który uwzględnił argumentację skarżącego, iż dla pojemników na odpady wystarczające będzie 0,5 m z planowanych 5 m szerokości drogi dojazdowej, już chociażby z przywołanego w skardze kasacyjnej § 14 ww. rozporządzenia wynika, że mogą zostać spełnione prawne wymogi związane z zapewnieniem dojścia i dojazdu do budynku (segmentu III) objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W świetle podnoszonej przez skarżącego argumentacji wymaga to jednak wyjaśnienia, ponieważ stosownie do § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Wynika z powyższego, że przedwczesna była ocena organu, że w zakresie wskazywanego wyżej utwardzenia terenu o wymiarach 1,31 m x 3,20 m mamy do czynienia z "istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego", o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b., a tym samym przedwczesna jest odmowa organu na udzielenie pozwolenia na użytkowanie we wnioskowanej części. W tych warunkach nie jest wystarczająca wypowiedź organu zawarta w uzasadnieniu decyzji, że "droga nie jest jeszcze ukończona [i] należy zauważyć, iż w takim stanie inwestycja nie jest zdatna do użytkowania z uwagi na brak prawidłowego zapewnienia drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych. Tym samym również z tego powodu nie można było udzielić pozwolenia na użytkowanie". Ponadto ma rację Sąd I instancji pomimo możliwości wyrażenia zgody warunkowej, uzależnionej od wykonania określonych robót, np. obniżających teleskopowe studzienki kanalizacyjne, nie skorzystał z takiej możliwości. W omawianym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej jest nieprzekonująca, tym bardziej, że z jej treści wynika, że decyzją Nr 57/2020 z dnia 4 czerwca 2020 r. PINB w S. udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie VI budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w części obejmującej trzy budynki: budynek [...] (dot. sprawy podnoszonej w skardze kasacyjnej), budynek [...] i budynek [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 P.b. Pozostałe 3 budynki zostały przyjęte do użytkowania w oparciu o wniosek z dnia 8 czerwca 2020 r. do którego nie zgłoszono sprzeciwu. Wynika z tego, że dla częściowego udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji realizowanej w oparciu o to samo pozwolenie na budowę, przewidujące ten sam zaprojektowany dojazd, istniały możliwości zapewnienia odpowiedniego dojazdu do budynków (kilku segmentów) za pomocą tej samej drogi dojazdowej, która w okolicznościach niniejszej sprawy miałaby stanowić podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie segmentu [...].

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 [w brzmieniu obowiązującym na dzień wydają, decyzji] w zw. z art. 55 i art. 59 P.b. oraz w związku z § 14 ww. rozporządzenia, a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 [w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji] w zw. z art. 55 i art. 59 P.b. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W tych zaś warunkach, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji przez Sąd I instancji i wydania już przez organ nadzoru budowlanego pozwolenia na użytkowanie segmentu [...], Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, jednak w świetle przepisów p.p.s.a., w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej, brak jest podstawy prawnej do umorzenia postępowania administracyjnego przez Sąd Administracyjny. Stosowne rozstrzygnięcie w tym zakresie będzie więc musiał podjąć właściwy organ nadzoru budowlanego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.