Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 224/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwo R. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwo R. Sp. z o.o. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 listopada 2021 r., nr [...] Wójt Gminy R. nakazał solidarnie K. K., P. K., P. sp. z o.o. oraz P. " K. G. usunięcie odpadów o kodzie 170504 z terenu działek nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb K., gmina R. i przywrócenie stanu poprzedniego na przedmiotowych nieruchomościach (pkt I decyzji). Organ wskazał, że wykonanie decyzji powinno nastąpić poprzez usunięcie odpadów o kodzie 170504 i przetransportowanie ich do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, z którym to podmiotem strony zawrą stosowne umowy wraz z wydaną kartą przekazania odpadu oraz przywrócenie stanu poprzedniego (pkt II decyzji). Organ ustalił również termin wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 do dnia 31 marca 2022 roku (pkt III decyzji).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło w dniu 20 grudnia 2021 r. Przedsiębiorstwo R. Sp. z o.o.

Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. K. i P. K..

Decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania K. K. i P. K. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia 29 listopada 2021 r.:

I. Uchyliło punkt I. decyzji i w tym zakresie orzekło:

1). Nakazuję solidarnie: K. K., P. Sp. z o.o., K. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą P. " K. G. usunięcie odpadów z terenu działek [...], [...], [...], ,[...], [...] obręb K., gmina R. i określam rodzaj odpadów przeznaczonych do usunięcia: 17 05 04 Gleba i ziemia; w tym kamienie; inne niż wymienione w 17 05 03;

II. Uchyliło punkt III. decyzji i w tym zakresie orzekło:

1. Ustala się termin wykonania obowiązku usunięcia odpadów do dnia 31 maja 2023 roku.

2. W terminie do 15 czerwca 2023 r. przekazać Wójtowi Gminy R. dokumentację potwierdzającą usunięcie odpadów i przeprowadzone działania."

III. W pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wywiodło do Sądu Przedsiębiorstwo R. Sp. z o.o. wnosząc:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ewentualnie (o ile Sąd nie stwierdzi nieważności):

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy R. z dnia 29 listopada 2021 roku

3. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania,

Zaskarżonej decyzji zarzucono m.in.

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie odwołania od decyzji Wójta Gminy R., które zostało złożone przez Przedsiębiorstwo R. Sp. z o.o. w dniu 20 grudnia 2021 r., co powoduje, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności,

b) art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa poprzez niepodjęcie przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Strona skarżąca wskazała, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż "w sytuacji, gdy w postępowaniu występuje wiele stron, organ II instancji winien w pierwszej kolejności ustalić czy termin na złożenie odwołania dla każdej z nich upłynął oraz czy wszystkie odwołania zostały przekazane do rozpoznania przez organ I instancji. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań traktowane jest jako istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, ale również art. 127 § 1 i 2 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku prawidłowego złożenia w terminie więcej niż jednego odwołania przez strony postępowania, i wydania decyzji podjętej na skutek rozpoznania tylko jednego z nich, obowiązkiem organu odwoławczego jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji. Dopiero w razie uchylenia tej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2022 roku, sygn. II SA/Łd 631/22, publ. Legalis).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, że zachodzi koniczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na brak rozpoznania odwołania Przedsiębiorstwo R. Sp. z o.o. od decyzji Wójta Gminy R.. Jednocześnie wyjaśniono, że brak rozpoznania odwołania skarżącej nie wynikał z winy Kolegium. Odwołanie nie zostało bowiem przekazane przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Wydanie decyzji przez organ I instancji otwiera drogę do wniesienia przez stronę odwołania. Sytuacja, w której złożono kilka środków zaskarżenia, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostało wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od liczby wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, są one rozpatrywane łącznie i wydawana jest tylko jedna decyzja organu odwoławczego. Powyższe wynika z tego, że pomimo wielości odwołań, przed organem toczy się w istocie jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane szeregiem odwołań.

W sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, zasada dwuinstancyjności nakłada na organ II instancji obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie. Co do zasady, organ winien zatem wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich skarżących stron. Jest to oczywisty i bezwzględny wymóg w przypadku merytorycznego rozpatrywania sprawy. Nawet w przypadku, gdy z uwagi na brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie istnieją przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, rozstrzygnięcie tej kwestii także winno nastąpić łącznie z merytorycznym rozpatrzeniem sprawy w jednej decyzji, załatwiającej jednocześnie wszystkie wniesione odwołania. Za dopuszczalne uznaje się także wydanie odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Niedopuszczalne jest natomiast, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, mimo nierozpatrzenia wszystkich odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wówczas możliwość rozpatrzenia innych, dotychczas nierozpatrzonych, odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (zob.: wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r., sygn. akt IV SA 3643/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.)

Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozstrzygnięcia co do odwołania jednej strony, czy kilku stron, jednak z pominięciem któregoś ze złożonych odwołań, to w rezultacie wydane orzeczenie kończy postępowanie odwoławcze i wyłączona jest możliwość wydania drugiej decyzji w tej samej sprawie. Dlatego niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań traktowane jest zasadniczo jako istotne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 25.03.2021 r., II OSK 3025/20, LEX nr 3176059).

W takiej sytuacji aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11; z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2638/12 - htttps://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z jednej strony wykluczyć należy stan, w którym odwołania niektórych stron pozostają nierozpoznane po zakończeniu postępowania. Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie ponownych decyzji w celu ich rozpoznania, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie. Decyzja, którą nie rozpoznano wszystkich odwołań jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt OSK 1230/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, pomimo wniesienia przez dwie strony odwołań od tej samej decyzji organu I instancji, wydał zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu wyłącznie odwołania jednej ze stron K. K. i P. K., pozostawiając tym samym w obrocie prawnym nierozpatrzone odwołanie Przedsiębiorstwo R. Sp. z o.o.

Powyższe oznacza, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2023 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Wydanie zaskarżonej decyzji odbyło się bowiem bez rozpatrzenia pozostałego odwołania (skarżącej), co w sposób oczywisty narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Wskazać przy tym należy, że z żadnego fragmentu treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby odwołanie wniesione przez stronę skarżącą zostało przez Kolegium rozpoznane. O powyższym świadczy brak jakiegokolwiek odniesienia w zaskarżonej decyzji do treści jego odwołania. Zresztą sam organ odwoławczy przyznaje w odpowiedzi na skargę, że nie rozpoznał odwołania strony skarżącej, bowiem nie zostało mu ono przesłane przez organ I instancji.

Reasumując pominięcie nawet jednego z odwołań stanowi rażące naruszenie zasad ogólnych k.p.a., a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Nadto, wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (Jaśkowska M., Zakamycze 2005, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Stwierdzenie zatem nieważności decyzji wydanej wskutek rozpoznania tylko jednego odwołania jest konieczne dla umożliwienia łącznego rozpoznania wszystkich złożonych w niniejszej sprawie odwołań.

Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 12 do art. 145).

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego.

Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania.

Z uwagi na uwzględnienie skarg sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.