Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6241/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od punktu I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Lu 143/20 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 143/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę (pkt I), a także przyznał radcy prawnemu K. L. od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł, w tym 55,20 zł należnego podatku od towarów i usług (pkt II).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z [...] października 2020 r. R. S. (dalej: "skarżący") powołując się na art. 61 Konstytucji RP zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w 2016 roku w sprawach zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 325.

W odpowiedzi organ poinformował skarżącego, że w 2016 r. w Sądzie Rejonowym w [...] rozpoznano 15 spraw zarejestrowanych pod symbolem 325 (znaczna część wraz z uzasadnieniami). Jednocześnie wskazał, że wyodrębnienie i przygotowanie wnioskowanych informacji jest bardzo pracochłonne i zdezorganizuje bieżąca pracę wydziału cywilnego, co czyni żądaną informację przetworzoną, której udzielenie wymaga wykazania interesu publicznego. W związku z tym wezwał skarżącego do wskazania w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 27 października 2020 r.

W dniu 30 listopada 2020 r. organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, z uwagi na brak przesłanki interesu publicznego, której istnienia skarżący nie wykazał. W tym samym dniu skarżący wywiódł skargę do sądu na bezczynność organu. Powołując się na art. 61 Konstytucji RP skarżący podniósł, że organ mimo upływu terminów ustawowych nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, co oznacza, że pozostaje w zwłoce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że na etapie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy już została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w niniejszej sprawie w dniu wniesieniu skargi) sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości dokonanej przez organ kwalifikacji informacji jako przetworzonej. Dopiero po wydaniu decyzji odmownej w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, zwana dalej: "u.d.i.p.") z powodu niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu społecznego, która byłaby poddana kontroli sądu administracyjnego wskutek skargi na tę decyzję, byłaby możliwa ocena przez sąd, czy żądana informacja w istocie jest informacją przetworzoną i czy wobec tego wymagane było wykazanie szczególnie istotnego interesu społecznego i czy przesłanka ta została spełniona. Przy skardze na bezczynność organu zadaniem sądu jest ustalenie, czy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, a organ zobowiązany do jej udzielenie nie udziela jej (mimo że ją posiada), nie wydaje decyzji odmawiającej lub decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Przy kontroli bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie ma pola dla dalszej oceny charakteru żądanej informacji publicznej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie można zarzucić organowi bezczynności w niniejszej sprawie. Nietrafne jest stanowisko, że organ na wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ograniczony jest terminem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Powszechnie przyjęta w orzecznictwie teza, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie dotyczy przypadku wydania takiej decyzji z uwagi na brak przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sytuacji bowiem, gdy w toku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dojdzie do przekonania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobligowany jest w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie do wydania decyzji, lecz do powiadomienia strony wnioskującej, tak aby ta miała możliwość wykazania w zakreślonym przez organ terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co też w niniejszej sprawie nastąpiło.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. S., zaskarżając wyrok w części obejmującej pkt I i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to: art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez dopuszczenie się błędnej wykładni tego przepisu poprzez błędne przyjęcie, że wymieniony w tym przepisie podstawowy termin do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej chociaż ma również zastosowanie do wydania decyzji odmownej, to z niezrozumiałego względu nie ma zastosowania do decyzji odmownej wydanej z uwagi na brak przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.,

2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe domniemane zastosowanie przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. do ustalonego stanu faktycznego, sprowadzającego się do sytuacji, w której pismo podmiotu obowiązanego wystosowane do skarżącego wnioskodawcy jedenastego dnia od otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej,

- ani nie wskazuje jako podstawy prawnej do jego wystosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p.,

- ani nie zawiera jakiejkolwiek informacji wymienionej dyspozycją art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a mianowicie

- nie zawiera ani powodów opóźnienia

- ani nie zawiera wskazania nowego terminu załatwienia sprawy mieszczącego się przed upływem 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a zawiera w odniesieniu do nieudostępnianej nim informacji publicznej jedynie stanowisko podmiotu obowiązanego, że kwalifikuje on wnioskowaną informację jako informację przetworzoną i w związku z tym wzywa on wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji, rzekomo wypełnia przesłanki zastosowania trybu przedłużenia terminu przewidzianego w art. 13 ust 2 u.d.i.p. i rzekomo wywiera skutek prawny w postaci przedłużenia terminu do załatwienia sprawy ponad czternastodniowy termin statuowany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie podstawowy termin do załatwienia wniosku upłynął w dniu 26 października 2020 r. i do tego czasu organ powinien był udzielić w pełni wnioskowanej informacji publicznej lub wydać decyzję odmowną, albo przedłużyć w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin do załatwienia sprawy maksymalnie do 12 grudnia 2020 r., podając ku temu uzasadnienie. Skoro organ nie dokonał powyższych czynności, to wydanie decyzji w dniu 30 listopada 2020 r. należy uznać jako dopuszczenie się bezczynności.

Pismem z 8 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie uzupełnił wniosek dotyczący zasądzenia kosztów postępowania poprzez oświadczenie, że opłaty z tytułu udzielenia pomocy prawnej nie zostały zapłacone w całości ani w części.

W pozostałym zakresie podtrzymał wszystkie zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, określone jako naruszenia prawa materialnego, dotyczą błędnej wykładni art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Przede wszystkim należy zauważyć, że podstawa skargi kasacyjnej została nieprawidłowo skonstruowana, poprzez powiązanie wskazanych naruszeń z pierwszą podstawą kasacyjną (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Cytowany wyżej przepis art. 13 u.d.i.p. nie ma bowiem charakteru materialnego, lecz procesowy. Fakt, że został umieszczony w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma decydującego znaczenia. Należy podkreślić, że w doktrynie prawa administracyjnego prawo materialne jest postrzegane w szerszym lub węższym ujęciu. Zdaniem Z. Leońskiego (Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 28) prawo materialne w szerszym znaczeniu obejmuje "prawo ustalające w sposób władczy zachowanie jednostki, ale także tzw. normy zadaniowe dotyczące działalności niewładczej administracji, jej funkcje organizatorskie i tzw. administrację świadczącą". W węższym znaczeniu (sensu stricto) normy prawa materialnego oznaczają "normy zawarte w przepisach prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, które określają treść praw i obowiązków (zachowanie się) ich adresatów". J. Zimmermann (Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 89) definiuje normy prawa materialnego jako normy określające "treść uprawnień lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów w sferze prawa administracyjnego, przy czym adresatami tymi są podmioty znajdujące się poza administracją publiczną". Na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zasadne jest przyjęcie wąskiego rozumienia pojęcia prawa materialnego. Należy przy tym podkreślić, że dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne, w jakim akcie normatywnym jest on zamieszczony, gdyż elementami decydującymi o charakterze materialnym lub procesowym są treść i cel konkretnego przepisu. Przepisy prawa procesowego stanowią normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe definicje należy przesądzić, że art. 13 u.d.i.p. ma charakter procesowy, a nie materialny.

Naruszenie prawa procesowego może stanowić drugą podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta na powyższej podstawie zostanie uwzględniona tylko wówczas, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to znaczy, że między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu istnieje związek przyczynowy, który jednak nie musi być realny. Wystarczy, że skarżący uprawdopodobni istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania. Wpływ naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy musi jednak być istotny, a zatem nie wystarczy jedynie wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Skarżący musi jeszcze wykazać, że następstwa podnoszonych wadliwości postępowania miały wpływ na treść kwestionowanego w skardze kasacyjnej orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący istnienia takiego związku przyczynowego nie wykazał.

Niewątpliwe jest, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2023 r. wpłynął do podmiotu zobowiązanego w dniu 12 października 2023 r. Odpowiedź na ten wniosek została wnioskodawcy przesłana w dniu 23 października 2023 r., a zatem z zachowaniem terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi zostało wskazane, że część informacji objętej wnioskiem stanowi informację przetworzoną, wnioskodawca został wezwany o wykazanie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego z prawidłowym rygorem w terminie 14 dni. W dniu 30 listopada 2020 r., po bezskutecznym upływie 14-dniowego terminu, podmiot zobowiązany wydał decyzję o odmowie udostępnienie informacji publicznej, zatem sprawa została w całości załatwiona przed upływem terminu dwóch miesięcy. W tym samym dniu została wniesiona skarga na bezczynność podmiotu zobowiązanego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien zatem poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Takie właśnie - właściwe - czynności podjął w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany. Sam fakt niepowiadomienia wnioskodawcy w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o nowym terminie załatwienia sprawy nie miał wpływu na dalszy tok postępowania oraz na sam sposób procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Skoro istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej, o czym stanowi jej art. 13, to w tym też zakresie należy interpretować jej przepisy, określające terminy udostępnienia informacji publicznej. Zatem skoro wykonanie obowiązku informacyjnego polega na udostępnieniu żądanej informacji wprost, albo na wydaniu przez organ (posiadacza informacji) decyzji o odmowie jej udostępnienia, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., znaczy to, iż obie te czynności (pojmowane zamiennie) powinny być wykonane w terminach przewidzianych w u.d.i.p. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 642/13, z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, z dnia 3 październik 2014 r. sygn. akt I OSK 431/14, CBOSA).

Dodatkowo wskazać należy, że termin określony w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Uprawnienie do przedłużenia terminu w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy znajduje praktyczne zastosowanie właśnie w przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej. Podmiot dysponujący informacją publiczną musi bowiem posiadać odpowiednią ilość czasu, tak aby w sposób prawidłowy móc podjąć decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX/el. 2003). Brak powiadomienia w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi zatem co do zasady uchybienie procesowe, jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mające znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Decydujące znaczenie dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej ma bowiem fakt, że w dniu wniesienia skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego bezczynność ta nie miała miejsca, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej został w całości rozpoznany. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. W niniejszej sprawie w dniu wniesienia skargi bezczynność nie istniała, gdyż została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej (nr [...]).

Należy zatem stwierdzić, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne, a wyrok sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie stosowny wniosek w tym przedmiocie.