Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1026/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. S. E. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1572/18 w sprawie ze skargi P. S. S. E. Sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 13 lipca 2018 r., nr DZF-IV.025.7.2018.IM.7 w przedmiocie ulgi w postaci umorzenia w całości należności przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S. S. E. Sp. z o.o. w G. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2019r., sygn. akt V SA/Wa 1572/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz 1302 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę P.S.S.E. Sp. z o.o. w S. (dalej też: "strona", "skarżąca", "PSSE Sp. z o.o.", "PSSE", "Spółka") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej też: "Minister", "organ") z 13 lipca 2018r., nr DZF-IV.025.7.2018.IM.7 w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia w całości należności przypadającej do zwrotu.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. Nr 2018r., poz. 2107 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w konsekwencji naruszenie pewności wobec prawa oraz pogłębiania zaufania do prawa i organów władzy publicznej, w ten sposób, że Sąd nie uwzględnił w wydanym rozstrzygnięciu okoliczności związanych z istnieniem niedoskonałości przepisów ustawy prawo zamówień publicznych w czasie kiedy P.S.S.E. Sp. z o.o. wydatkowała środki, jak również faktu, iż skarżąca posiadała stanowisko Ministra Gospodarki, zgodnie z treścią, którego spółki zarządzające specjalnymi strefami ekonomicznymi nie są podmiotami zobowiązanymi do stosowania prawa zamówień publicznych, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji skutkowały stwierdzeniem przez Sąd, iż nie zachodzi ważny interes zobowiązanego, czy interes publiczny w umorzeniu należności.

2. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2017.2077 t.j. z 2017.11.10), dalej: "u.f.p.", poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem iż w niniejszej sprawie nie zachodzi ważny interes podatnika lub interes publiczny uzasadniający umorzenie należności objętej niniejszym postępowaniem;

2) art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. poprzez jego niezastosowanie i odmowę umorzenia należności w kwocie 19.030,20 zł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty te nie są usprawiedliwione.

Niezasadnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 8 k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, w ten sposób, że Sąd nie uwzględnił w wydanym rozstrzygnięciu okoliczności związanych z istnieniem niedoskonałości przepisów ustawy prawo zamówień publicznych w czasie kiedy P.S.S.E. Sp. z o.o. wydatkowała środki, jak również faktu, iż skarżąca posiadała stanowisko Ministra Gospodarki, zgodnie z treścią, którego spółki zarządzające specjalnymi strefami ekonomicznymi nie są podmiotami zobowiązanymi do stosowania prawa zamówień publicznych.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest normą ustrojową, zawierającą w § 2 określenie kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez Sądy administracyjne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji działały na podstawie przepisów prawa, oraz podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

WSA w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny w sprawie i szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu przesłanki, jakimi kierował się przy wydawaniu wyroku.

Prawidłowo odniósł się do ustaleń organu, że w dacie udzielenia zamówienia w skarżonym projekcie nie było w obrocie prawnym aktu normatywnego, który zwalniał specjalne strefy ekonomiczne, w tym skarżącą, z obowiązku stosowania p.z.p. Przypomniał, że skarżąca przedstawiła dwa sprzeczne ze sobą stanowiska. Wskazała bowiem m.in. na stanowisko Ministra Gospodarki (pismo podmiotu założycielskiego i nadzorującego działalność specjalnych stref ekonomicznych z 8 października 2012r.), który stwierdził, że brak podstaw stosowania m.in. przez skarżącą przepisów p.z.p. Przeciwnego zdania był Prezes Urzędu Zamówień Publicznych. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że w sprawach z zakresu zamówień publicznych Minister Gospodarki nie jest właściwym organem do interpretacji przepisów prawa zamówień publicznych, a takim organem jest Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, który był odmiennego od Ministra Gospodarki zdania na sporny temat. W powyższym kontekście skarżąca jak słusznie wskazał Sąd I instancji nie powinna przyjmować stanowiska Ministra Gospodarki. Winna natomiast przyjąć i zastosować stanowisko Prezesa UZP. Minister Gospodarki będący podmiotem założycielskim i nadzorującym działalność specjalnych stref ekonomicznych ma bowiem jedynie kompetencje do nadzoru działalności specjalnych stref. Natomiast pozbawiony jest kompetencji do orzekania w sprawie stwierdzenia, czy dany podmiot zobowiązany jest do stosowania przepisów p.z.p. W tym zakresie trafnie wywiódł, że skarżąca może i powinna działać w zaufaniu do działań organów państwa, ale tylko w zakresie ich kompetencji nałożonej ustawami. Skarżąca nie zwróciła się Prezesa UZP z oficjalnym wnioskiem o rozstrzygnięcie jej wątpliwości w zakresie obowiązku stosowania przepisów p.z.p., tym samym argumentacja dotycząca istnienia sprzeczności w wykładni przepisów nie może być rozpatrywana jako argument wskazujący, że zachodzi ważny interes Spółki w udzieleniu ulgi, ani też, że działaniem takim naruszono art. 2 Konstytucji RP. Za taką okoliczność nie można też uznać dokonania przez Sąd I instancji odmiennej od oczekiwań strony oceny zaskarżonej decyzji.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Zaznaczyć natomiast należy, że w tej sprawie autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie ustaleń organu administracyjnego przyjętych przez Sąd I instancji.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 60 pkt 6 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności.

W myśl art. 64 ust. 1 u.f.p. należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może:

1) z urzędu umarzać w całości - w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4;

2) na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego.

Zgodnie z art. 64 ust. 2 pkt 2 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w ust. 1 pkt 2 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, które stanowią pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis.

Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, używając zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia wniosku. W przypadku wniosków o umorzenie, w trybie art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. będą to: umorzenie w całości lub w części bądź też odmowa umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Skoro zatem zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, oznacza to, że nawet w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia należności organ nie musi uwzględnić wniosku o umorzenie a orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie przesłanek umorzeniowych, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń, to wobec braku skuteczności podnoszonego zarzutu naruszenia procedury, nie można uznać, że wybór ten nosi znamiona dowolności. Ponadto przesłanki umorzenia (a więc ważny interes podatnika i interes publiczny) należy oceniać nie tylko w kontekście sytuacji majątkowej podatnika, lecz także z uwzględnieniem związku zachodzącego pomiędzy obniżeniem zdolności płatniczej, a zajściem wypadków powodujących i uzasadniających niemożność zapłaty. W stanie sprawy nie budziło wątpliwości, że przesłanki ważnego interesu dłużnika i interesu publicznego zostały prawidłowo rozważone przez organ, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji.

WSA podkreślił, że w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego organ rozpoznał wszystkie dostępne mu dowody i w oparciu o analizę dostępnych materiałów uznał, że nie zaistniały przesłanki ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego, w związku z czym odmówił umorzenia należności w całości. W zaskarżonej decyzji wskazał, powołując przepisy ustawy z 20 października 1994r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 1010 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Gospodarki z 2 lipca 2009r. w sprawie powierzenia P.S.S.E. Sp. z o.o. udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej oraz wykonywania kontroli realizacji warunków zezwolenia (Dz.U. z 2009r., Nr 112, poz. 928), co należy do głównych zadań strony jako zarządzającej Specjalną Strefą Ekonomiczną (art. 8 ust. 1 ww. ustawy). Jak wskazał okoliczność, że strona realizuje określone bardzo pozytywne działania zahaczające o wykonywanie zadań publicznych nie może sama w sobie stanowić przesłanek dla których organ miałby uznać wystąpienie interesu publicznego. Tym samym wykonywanie określonych działań ukierunkowanych na realizację szczytnych społecznie celów nie może samo w sobie przemawiać za uwzględnieniem wniosku o umorzenie należności.

Trafnie WSA uznał i prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, które w zaskarżonych decyzjach przeanalizowały sprawozdania finansowe skarżącej za lata 2014-2017. Analiza jednoznacznie wskazała, że sytuacja ekonomiczna strony jest co najmniej dobra. Aktywa obrotowe i aktywa trwałe skarżącej rosły, także kapitał własny w analizowanym okresie był również na wysokim i podobnym poziomie przekraczając 424.000.000 zł. Podobny poziom przedstawiały zobowiązania i rezerwy na zobowiązania w latach 2014-2016, osiągając poziom ok. 200.000.000 zł, natomiast w 2017r. - 188.178.590,27 zł. Organ także zauważył, że w analizowanym okresie rokrocznie Spółka notowała stratę w sprzedaży wynoszącą ok. 7 mln zł. Natomiast strata ta zmniejszyła się w 2017r. o blisko 6 mln zł. W latach 2014-2016 PSSE notowała coroczny zysk z działalności operacyjnej, który ulegał zwiększeniu o ok. 1 mln zł na przestrzeni roku obrotowego, z kolei w 2017r. PSSE odnotowała stratę z działalności operacyjnej w wysokości - 834 485,68 zł. Z analizy sprawozdań finansowych wynika także, że w latach 2014-2016 PSSE odnotowała zysk ok. 800.000,00 - 1.100.000 zł, aby ostatecznie w 2017r. zanotować zysk w kwocie 1.479.061,57 zł netto, co obrazuje korzystną sytuację finansową skarżącej.

Wskazać należy, że zaprezentowana przez WSA oparta na orzecznictwie wykładnia pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego" jest prawidłowa. Rozumienie tego pojęcia dotyczy zarówno zdarzeń nadzwyczajnych, które uniemożliwiają umorzenie należności jak również normalnej sytuacji podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych wydatków, dochodów, możliwości spłaty innych zobowiązań a następnie ocena tej "normalnej sytuacji strony". Trzeba również pamiętać, że kontrola Sądu administracyjnego tego rodzaju rozstrzygnięć ogranicza się do zbadania, czy decyzja uznaniowa poprzedzona została prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd bada zatem, czy organ dochował wystarczającej staranności i nie przekroczył dopuszczalnych granic przy stosowaniu nadanej mu przez ustawodawcę dyskrecjonalnej władzy, która sama w sobie nie może być kwestionowana. Innymi słowy Sąd nie jest uprawniony do ograniczania opartych na uznaniowości uprawnień organu w sytuacji, w której organ ten odniósł się do istotnych okoliczności sprawy oraz racjonalnie uzasadnił swoje stanowisko w kwestii odmowy wnioskowanego przez stronę umorzenia. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Zasadnie również WSA wskazał, że w sprawie nie występują także przesłanki "interesu publicznego" w umorzeniu należności. Spółka przedstawiła symulację spodziewanych strat związanych z obowiązkiem zwrotu dofinansowania w różnych programach operacyjnych, jednakże, analiza ta nie została poparta żadnymi dokumentami, nie przedstawiono metodologii obliczeń, możliwości wdrożenia przez PSSE planów naprawczych czy oszczędnościowych. Zasadnie też stwierdzono, że kwota 19.030,20 zł stanowi 1,2 % zysku skarżącej z 2017r., obowiązkiem strony jest zaś ponoszenie ciężarów publicznoprawnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).