Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2282/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 19 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1745/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz A. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r. III SA/Kr 1745/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.M. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (Kolegium) z 17 sierpnia 2022 r., nr SKO-NP-4115-302/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją z 2 maja 2022 r., znak: [...] Wójt Gminy [...] (Wójt) odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M.W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) - dalej: "u.ś.r.". Na podstawie wydanego przez lekarza orzecznika ZUS orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie można było bowiem ustalić kiedy powstała niepełnosprawność matki Skarżącej.

W odwołaniu pełnomocnik Skarżącej zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13.

Kolegium decyzją z 17 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, mimo dokonania przez ten organ wadliwej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Organ ustalił, że matka Skarżącej (ur. [...] r.) legitymowała się orzeczeniem z [...] 2019 r., wydanym przez lekarza orzecznika ZUS, stwierdzającym jej trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu tym nie została wskazana data powstania niepełnosprawności. Organ wskazał też, że w aktach sprawy znajdują się oświadczenia Skarżącej o braku podejmowania przez nią zatrudnienia z uwagi na opiekę sprawowaną nad niepełnosprawną matką, braku posiadania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych oraz o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od 8 marca 2022 r. W przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym wskazano, że Skarżąca jest jedynaczką, mieszka z matką i sprawuje nad nią opiekę całodobowo, gdyż matka jest osobą trwale niezdolną do pracy oraz nie może samodzielnie funkcjonować. Skarżąca pomaga matce podnieść się z łóżka, ubrać, uczesać, doraźnie zakłada pampersa, mierzy ciśnienie przed każdym posiłkiem i podaje odpowiednie leki, przygotowuje posiłki, sprząta, zamawia wizyty domowe i jeździ do poradni specjalistycznych.

W ocenie organu, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można było wnioskować, jakoby faktyczny zakres opieki jakiej wymagała matka Skarżącej i jaki wykonywała Skarżąca był tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to podjęcie jej jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Organ wskazał, że Skarżąca zaprzestała wykonywania prac w gospodarstwie - jak oświadczyła z dniem 8 marca 2022 r., ze względu na sprawowaną opiekę nad matką. W zgromadzonym materiale dowodowym brak było jednak dowodu na to, że po dniu [...] 2019 r., tj. dniu wydania orzeczenia stwierdzającego niezdolność matki Skarżącej do samodzielnej egzystencji, w stanie zdrowia matki Skarżącej zaszły zmiany, które uzasadniałaby konieczność zaprzestania prac w gospodarstwie rolnym. Z zamieszczonej w aktach sprawy karty informacyjnej z leczenia szpitalnego wynikało, że matka Skarżącej była hospitalizowana od [...] do [...] 2022 r. ze względu na osłabienie gorączką, dusznością i rozpoznaniem [...]. W zaleceniach lekarskich wskazane zostało systematyczne zażywanie leków, odpowiednia dieta, jak też wydano pisemne wskazówki pielęgniarskie dotyczące nadciśnienia tętniczego. Skarżąca nie wskazała aby stan zdrowia jej matki po hospitalizacji wymagał rozszerzenia zakresu sprawowanej nad nią opieki i miał wpływ na rezygnację z pracy w gospodarstwie rolnym, której wykonywanie dotychczas godziła ze sprawowaniem opieki nad matką. Zdaniem Kolegium, wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez Skarżącą nad niepełnosprawną matką jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik Skarżącej domagał się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniósł też o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Pełnomocnik Skarżącej zarzucił Kolegium naruszenie art. 17 ust 1 u.ś.r. przez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymagał rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą.

W uzasadnieniu podniósł, że organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samą Skarżącą w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia Skarżącej odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Tymczasem wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzały, że matka Skarżącej potrzebuje, w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie została uwzględniona ponieważ Skarżąca nie uprawdopodobniła związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wskazał, że Skarżąca do 8 marca 2022 r. prowadziła gospodarstwo rolne i to, pomimo że jej matka już od [...] 2019 r. posiadała orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Podkreślił, że Skarżąca na okoliczność pogorszenia się stanu zdrowia matki przedstawiła jedynie kartę leczenia szpitalnego z [...] 2022 r., ale z treści epikryzy wynikło jedynie, że matka Skarżącej została przyjęta do szpitala z osłabieniem gorączką i dusznością, a pacjentkę wypisano do domu w stanie ogólnym dobrym (k. 24 str. 2 akt administracyjnych).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie prowadzenie gospodarstwa rolnego, co do zasady, pozwala bardziej elastycznie, niż w przypadku pełnoetatowego zatrudnienia, planować i wykonywać poszczególne prace, a z przedstawionych przez pełnomocnika Skarżącej dokumentów lub informacji nie wynika, aby obowiązki Skarżącej w prowadzonym dotychczas gospodarstwie rolnym były tego rodzaju, że uniemożliwiały godzenie pracy z opieką nad niepełnosprawną matką.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Wskazując na powyższe podstawy Skarżąca wniosła o:

1)uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

2)przyznania Skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych;

3)rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została jedynie na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. zarzucie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w uzasadnieniu doprecyzowano, iż chodzi o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) polegającej na uznaniu, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Niepodważenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organy i zaakceptowanymi przez Sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywiedzionej w niniejszej sprawie jasno wynika, że Skarżąca nie zgadza się z ustaleniami dokonanymi przez organy.

Nie ulega wątpliwości, że spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem pracy a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 dokonanej przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie.

Bezsprzecznie (co zauważył też Sąd Wojewódzki) przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., określający warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, formułuje wobec organu administracji przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, obowiązek ustalenia, w ramach wykazania związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, rozmiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Samo wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie jest bowiem jednoznaczne z koniecznością sprawowania nad osobą, której orzeczenie dotyczy, opieki w takim wymiarze, że opiekun zmuszony jest każdorazowo do rezygnacji z pracy lub jej niepodejmowania. O ile bowiem konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle - zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. - dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędny jest bezpośredni i ścisły związek pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Podkreślenia wymaga, że wprawdzie kwalifikacja niepełnosprawności i konieczność objęcia opieką osoby niepełnosprawnej pozostaje poza kompetencjami organu oraz sądu administracyjnego, niemniej jednak organ ma prawo i obowiązek zbadania zakresu świadczonej opieki i oceny, czy zakres ten jest nie do pogodzenia z zatrudnieniem.

Sąd Wojewódzki dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. błędnie natomiast wywiódł, że dla przyznania ww. świadczenia trzeba wykazać, że to obowiązki pracownicze - w tym przypadku prowadzenie gospodarstwa – są na tyle duże, że nie sposób opiekować się osobą bliską, podczas, gdy z analizy przepisu wynika, iż jest odwrotnie. Obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyznanie rzeczonego świadczenia jest wykazanie, że to właśnie zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Zapewnienie tego rodzaju opieki podopiecznemu musi polegać na sprawowaniu przez opiekuna osobistych starań i na tyle wypełniać jego czas, że nie jest on w stanie podjąć żadnej innej, stałej aktywności, wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania czyli aktywności zawodowej. Pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Dodatkowo wskazać należy, że organ odwoławczy stwierdził, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak było dowodu na to, że po dniu [...] 2019 r., tj. dniu wydania orzeczenia stwierdzającego niezdolność matki Skarżącej do samodzielnej egzystencji, w stanie zdrowia matki Skarżącej zaszły zmiany, które uzasadniałaby konieczność zaprzestania prac w gospodarstwie rolnym, jednakże zaznaczyć należy, że wykazywanie tego wykracza poza zakres przepisu. Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment złożenia wniosku o przyznanie tej formy pomocy.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki dokona oceny zarzutów skargi wywiedzionej w niniejszej sprawie uwzględniając wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.