Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 788/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 15 , 20  , 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2023 r. sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce nr XLIX/712/2023 z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – "obszar B" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] gmina W. ; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Miasta i Gminy w Wieliczce na rzecz skarżącego P. M. kwotę 797 zł ( siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. M. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 roku, nr XLIX/712/2023 o zmianie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "B", zaskarżając uchwałę w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procedury:

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 - tekst jednolity, dalej jako Kodeks cywilny) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 r. poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 - dalej jako upzp) poprzez nieuzasadnione prawnie, niecelowe, nieproporcjonalne i dowolne ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w obszarze 12.MW planu naruszające istotę prawa własności, w stopniu naruszającym władztwo planistyczne Gminy;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404) poprzez nieprawidłowe, dowolne ustalenie zasad obsługi komunikacyjnej w zakresie minimalnej ilości miejsc parkingowych poprzez wykluczenie zaliczania do wskaźnika miejsc postojowych miejsc usytuowanych w podziemnych garażach w budynkach naruszające istotę prawa własności, w stopniu naruszającym władztwo planistyczne gminy;

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy upzp, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 12.MW są niezgodne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, w którym to dokumencie dla terenów zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej (MW) dopuszczono parametry zabudowy znacznie korzystniejsze dla inwestorów niż przewidziano to w uchwalonej zmianie obowiązującego planu miejscowego, a wprowadzona zasada zgodnie, z którą do minimalnej liczby miejsc postojowych nie wlicza się miejsc w garażach podziemnych w budynkach, nie ma tak jak przyjęto to w zmianie planu charakteru bezwzględnego, gdyż nie dotyczy ona garaży, które zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź w części w zakresie ustaleń dotyczących dziatki ewidencyjnej [...] obręb [...] C., gmina W., to jest w zakresie § 2 pkt 1-9 zaskarżonej uchwały, a więc w zakresie w jakim drastycznie ograniczono parametry dopuszczalnej zabudowy terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym ustaleniami skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B". Nieruchomości skarżącego to: nieruchomość składająca się z działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina W., dla której Sąd Rejonowy w W., III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], nieruchomość składająca się z działek o numerach ewidencyjnych [...] obręb [...], gmina W. dla której Sąd Rejonowy w Wieliczce, III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] Powyższe nieruchomości znajdują się w terenie o symbolu 12 MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Rada Miejska w Wieliczce uchwałą Nr XLIX/712/2023 z dnia 26 stycznia 2023 roku dokonała zmiany części tekstowej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B", bez dokonywania zmian w części graficznej planu. W uchwale rozstrzygnięto również o nieuwzględnieniu uwag wniesionych przez skarżącego na etapie procedury planistycznej. Zmiany objęły swoim zakresem:

- określenie minimalnego wskaźnika parkingowego dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dotychczasowego wskaźnika; 1 miejsce na 1 mieszkanie, na nowy wskaźnik: 1,5 miejsca na jedno mieszkanie, przy czym dodano zapis, zgodnie z którym nie będą wliczane do wskaźników parkingowych miejsca w garażach podziemnych w budynkach;

- określenie wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania oraz wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, poprzez określenie wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania, która nie może przekroczyć 50% z zastrzeżeniem uwzględnienia wskaźnika intensywności zabudowy od 0,1 do 1,0 oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, rozumianego, jako procentowy udział powierzchni zabudowy w powierzchni terenu inwestycji, max 30%;

- określenie wskaźnika terenu biologicznie czynnego z dotychczasowego, który nie mógł być niższy niż 40% na nowy, który nie może być niższy niż 50%;

- określenie maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych, z obowiązującego poprzednio wskaźnika w wysokości określonej jako nieprzekraczająca 5 kondygnacji na nowy: określony jako nieprzekraczający 3 kondygnacji;

- określenie maksymalnej wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu płaskim z obowiązującego poprzednio wskaźnika określonego, jako 16 metrów na nowy - 11 metrów;

- określenie maksymalnej wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu dwuspadowym lub wielospadowym z obowiązującego dotychczas wskaźnika 18 metrów na nowy 13 metrów.

Skarżący ma interes prawny uzasadniający prawo do złożenia skargi, albowiem nieruchomości skarżącego objęte są zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która w istotny sposób ogranicza przysługujące mu prawo własności nieruchomości poprzez ograniczenie prawa jej zabudowy polegające na drastycznym zmniejszeniu dopuszczalnych parametrów zabudowy i wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Zgodnie natomiast z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane każdemu przysługuje prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepisami, które mogą określać kształt prawa własności w kontekście maksymalnych parametrów zabudowy są między innymi przepisy aktów prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, zgodnie bowiem z art. 14 ust, 1 upzp przeznaczenie terenu oraz określenie sposobu jego zagospodarowania i zabudowy określa rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zmiana parametrów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 12.MW określonych w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminny Wieliczka - obszar "B" wpływa wprost na zakres prawa własności skarżącego poprzez jego istotne ograniczenie, a zatem ma on interes prawny w zaskarżeniu uchwały, na mocy której wprowadzono te zmiany.

Zdaniem skarżącego uchwalona przez Radę Miejską w Wieliczce zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B" naruszyła zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, nie uwzględniła interesu jednostki, nie uwzględniła prawa własności nieruchomości skarżącego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, a to wszystko wobec nieuzasadnionego, drastycznego ograniczenia możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w poprzednim brzmieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym wskazać, że rozpatrywane w sposób kompleksowy zmiany we wskaźnikach zabudowy i zagospodarowania terenu 12.MW wyraźnie wskazują, że celem prawodawcy miejscowego nie były względy ładu przestrzennego lecz jedynie ograniczenie opłacalności inwestowania na tym terenie, poprzez ograniczenie możliwej do zrealizowania powierzchni lokali mieszkalnych oraz usługowych lub ich ilości, na co wyraźnie wskazuje ograniczenie gabarytów budynków przy jednoczesnym zakazie uwzględniania we wskaźnikach parkingowych miejsc parkingowych w garażach podziemnych w budynkach. Ograniczenie to jest nie spotykane w aktach prawa miejscowego i wskazuje wyraźnie na sztuczne, nie uzasadnione utrudnienie inwestorowi uzyskania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z pozostałymi parametrami zabudowy, w szczególności maksymalną wysokością budynku, maksymalną ilością kondygnacji naziemnych budynku, wskaźnikiem dopuszczalnej powierzchni zainwestowania, wskaźnikiem intensywności zabudowy oraz minimalnym wskaźnikiem terenu biologicznie czynnego. Skarżący wskazał, że w terenie sąsiadującym bezpośrednio z terenem nieruchomości składających się z działek o numerach ewidencyjnych [...] obręb [...], gmina W. , znajduje się wysoka zabudowa wielorodzinna, której parametry ustalono w oparciu o poprzednio obowiązującą treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar B. Skarżący wskazał, że teren jego nieruchomości leży w obszarze przewidzianym dla intensywnej zabudowy wielorodzinnej, przy czym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieliczki celem polityki przestrzennej na tym terenie jest utrzymanie i zapewnienie harmonijnego rozwoju struktur przestrzennych jednostek osadniczych o wyraźnie zachowanym układzie przestrzennym - rozumiane jako optymalna koncentracja zabudowy w obecnych granicach zainwestowania miejscowości. Wprowadzenie zmian mających na celu jedynie drastyczne ograniczenie prawa zabudowy poprzez uchwalenie kompleksowej zmiany parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, które wyraźnie służą ograniczeniu opłacalności inwestycji budowlanych na tym terenie poprzez nieuzasadnione zasadami ładu przestrzennego formułowanie "na siłę" przepisów ograniczających powierzchnię użytkową lokali mieszkalnych lub usługowych oraz ich ilość, czego dobitnym wyrazem jest wprowadzenie zakazu wliczania miejsc postojowych garażach podziemnych do wymaganej planem minimalnej ilości miejsc parkingowych. Powyższe powoduje, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Wieliczce przekroczyła granicę władztwa planistycznego. Warto w tym miejscu wskazać, że podziemne garaże wbudowane w budynki wielorodzinne są obecnie powszechnym standardem, wpływającym pozytywnie na warunki ochrony środowiska, bezpieczeństwo mienia użytkowników budynku oraz co istotne w obecnych czasach względy bezpieczeństwa państwa, ponieważ konstrukcja garaży podziemnych czyni z nich, niejako automatycznie, gotowe schrony służące ochronie ludności cywilnej na wypadek zagrożeń militarnych. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe; walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego. Organ planistyczny musi więc rozważać każdy przypadek ograniczenia prawa własności, zwłaszcza godzący w walory ekonomiczne przestrzeni. Wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż wprowadzone w ramach planu miejscowego ograniczenia prawa własności muszą być "konieczne" ze względu na wartości wyżej cenione. Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie "wyważenie" ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego, W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej." Jak ponadto wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych "Przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego." Rada Miejska w Wieliczce dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez celowe ograniczenie parametrów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu obszaru 12.MW, czyniąc to jednak w sposób, który przede wszystkim ogranicza możliwą do uzyskania przez inwestora w ramach zabudowy wielorodzinnej powierzchnię użytkową oraz ilość mogących powstać lokali mieszkalnych oraz użytkowych, celowo i mechanicznie ograniczając minimalny wskaźnik parkingowy jednocześnie zakazując wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach, wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania , wskaźnik intensywności zabudowy oraz wskaźnik powierzchni zabudowy z zastrzeżeniem uwzględnienia wskaźnika intensywności zabudowy od 0,1 do 1,0 oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnik terenu biologicznie czynnego, liczbę kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych, maksymalną wysokość budynków wielorodzinnych i usługowych. Oceniając te zmiany kompleksowo, należy zauważyć, że organ planistyczny starał się zachować pozory zgodności przyjętych rozwiązań ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, przy czym wyraźnie celem, jaki przyświecał organowi planistycznemu było nie tyle określenie na nowo w sposób uzasadniony zasadami ładu przestrzennego i walorów ekonomicznych nieruchomości parametrów zabudowy, lecz w istocie nieprzewidziana prawem ingerencja w ilość lokali mieszkalnych oraz lokali użytkowych, jaką można zrealizować przy zachowaniu określonych parametrów, w szczególności wysokości budynku oraz wskaźników intensywności zabudowy, tak aby sztucznie ograniczyć właściciela nieruchomości w przysługującym mu prawie zabudowy. Zakaz zaliczania do wskaźników zabudowy miejsc w garażach podziemnych w budynkach nie daje się usprawiedliwić ochroną, żadnej wyżej cenionej wartości, a jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny "Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oczywiście, kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, nie może nosić znamion dowolności. Musi być uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może wynikać z ochrony innych wartości wysoko cenionych, określnych w art, 1 ust. 2 u.p.z.p." (Wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858). Ponadto należy z całą mocą podkreślić, że dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana części tekstowej dotyczy stosunkowo niedawno uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zdaniem skarżącego nie zaszły żadne okoliczności uzasadniające pogłębienie ograniczeń prawa zabudowy ukształtowanych w 2016 roku. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny "Przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Rozważania te muszą oczywiście znaleźć swój wyraz w dokumentach planistycznych (...)" . Skarżący podniósł, że Rada Miejska w Wieliczce w żadnym zakresie nie uzasadniła motywów, jakimi kierowała się dokonując istotnego pogłębienia dotychczasowych ograniczeń prawa zabudowy. Należy przy tym zauważyć, że w sytuacji ważenia sprzecznych wartości podlegających ochronie rzeczą organu planistycznego jest dokonanie ważenia dóbr, których nie da się w pełni pogodzić i uzasadnienie motywów podjętej decyzji. Jak słuszne wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie, w której stwierdził nieważność uchwały dokonującej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "W odniesieniu do podnoszonego w skardze naruszenia prawa własności Sąd stwierdził, że w tym zakresie zasada proporcjonalności i równości została naruszona. Przede wszystkim pomimo kilkukrotnie składanych uwag i wniosków przez skarżącego w uzasadnieniu uchwały w ogóle nie wyjaśniono tej kwestii. Wprawdzie uzasadnienie uchwały stanowiącej plan miejscowy ze swej natury nie może wyjaśniać wszystkich kwestii objętych planem, jednak w przypadku tak istotnego ograniczenia prawa własności, w sytuacji gdy skarżący kilkakrotnie kwestionował wolę organu w zakresie ograniczenia jego prawa własności (tj. zakazu zabudowy) należało w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśnić przesłanki tego ograniczenia (podjąć próbę wyważenia interesów - indywidulanego i publicznego). Tymczasem nie uczyniono tego w ogóle. Jedynie w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, gdzie organ rozstrzygał o wniesionych uwagach, lakonicznie wyjaśniono, że nie uwzględniono uwag w zakresie działek skarżącego" (Wyrok NSA z 12.10.2021 r., IIGSK 2771/20, LEX nr 3253780). Nadto skarżący podniósł, że decyzją z dnia 30 września 2021 roku Starosta Wielicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (dwie części nadziemne) z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi: wod. L kan., c.o., wentylacją mechaniczną, elektryczną, gazową, instalacjami wewnętrznymi na zewnątrz budynku; kanalizacją deszczową ze zbiornikiem retencyjnym, kanalizacją sanitarną, instalacją elektryczną, instalacją gazową wraz z zagospodarowaniem terenu oraz połączeniem z drogą wewnętrzną na dz. nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości C., gm. W. . Decyzja ta nie jest uzyskała wałom ostateczności w administracyjnym toku instancji, a zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia realizację tej inwestycji, która była zgodna z poprzednio obowiązującym brzmieniem aktu planistycznego.

W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący podniósł, iż zgodnie z tym przepisem plan miejscowy uchwala rada , po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przestrzeganie zgodności treści planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten wynika wprost z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd też, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia Studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Na taki zakres związania ustaleniami Studium przy sporządzaniu planów miejscowych zwraca się uwagę w orzecznictwie, gdzie wyraźnie podkreśla się, że plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010 roku, sygn. II SA/Kr 632/10, LEX nr 753575). Przedmiotowa okoliczność jest o tyle istotna w niniejszej sprawie, że w oparciu o ten sam dokument Studium oraz niezmienioną jego treść, organ planistyczny na przestrzeni krótkiego okresu czasu dokonał radykalnej zmiany podstawowych wskaźników i parametrów zabudowy obowiązujących na terenach zabudowy mieszkaniowej (MW). Wskazuje to na to, że organ planistyczny uchwalając plan miejscowy, a następnie zakwestionowaną jego zmianę, całkowicie dowolnie zinterpretował treść obowiązującego Studium. Pierwotnie bowiem organ stwierdził, że zgodnie ze Studium jest ustalenie znacznie korzystniejszych z punktu widzenia inwestorskiego parametrów, a zaledwie po upływie kilku kolejnych lat postanowił przedmiotowe parametry w sposób skrajny ograniczyć, w konsekwencji praktycznie zrównując w zakresie dopuszczalnych podstawowych gabarytów projektowanych budynków zabudowę mieszkaniową o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej (MW) z wyodrębnioną w Studium zabudową mieszkaniową o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej (MN). W ocenie skarżącego działania organu planistycznego prowadzą pośrednio właśnie do przeznaczenia znacznych terenów gminy, w tym jego nieruchomości, do terenów zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności bez uprzedniej zmiany obowiązującego Studium. Ponadto wprowadzona zmiana planu miejscowego przewidująca znaczne ograniczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie uwzględnia przyjętych w Studium założeń, zgodnie z którymi: "Projektowanie nowych terenów związanych z zabudową mieszkaniową (w szczególności z przewagą zabudowy wielorodzinnej) jest nie tylko ofertą inwestycyjną, ale zwiększającą się liczbę mieszkańców (szczególnie poprzez imigrację), która świadczy o tym, że gmina Wieliczka postrzegana jest jako atrakcyjne miejsce do osiedlenia się. Ma to także związek z coraz częściej spotykanym zjawiskiem suburbanizacji, związanym z osiedlaniem się mieszkańców aglomeracji w obszarze podmiejskim. W przypadku gminy Wieliczka zjawisko to jest źródłem korzyści ekonomicznych i demograficznych" ("Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka" - pkt. 4.2. Prognoza Rozwoju Społeczno-Gospodarczego). Z treści obowiązującego studium jednoznacznie wynika bowiem, że przeznaczenie określonych terenów pod zabudowę mieszkaniową, w tym wielorodzinną, było jednym z głównych założeń przyjętych w obowiązującym Studium. Tymczasem aktualne działania gminy wskazują na dążenie do istotnego ograniczenia przedmiotowej funkcji w uchwalanych planach miejscowych. Niezależnie od powyższego należy dodatkowo wskazać na niezgodność z obowiązującym Studium wprowadzonego w zaskarżonej uchwale zapisu, zgodnie z którym miejsca w garażach podziemnych w budynkach mają nie być wliczane do wskaźników parkingowych. Uzasadniając przedmiotowy zarzut należy zauważyć, że Studium co prawda przewiduje takie rozwiązanie jednak równocześnie wskazuje, że ograniczenie to nie dotyczy garaży, które zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne. Tymczasem regulacja zawarta w zaskarżonej zmianie plami miejscowego dotyczy wszystkich, bez wyjątku, garaży podziemnych, a zatem również tych, które zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne. W ocenie skarżącego omawiany zapis jest zatem jednoznacznie niezgodny z obowiązującym Studium. Wprowadzenie w zmienionym planie miejscowym zapisu o charakterze bezwzględnym, nie przewidującego jakiegokolwiek wyjątku, należy uznać w ocenie skarżącego za niezgodne z dokumentem Studium. Konkludując przedmiotową skargę należy stwierdzić, iż kwestionowany skargą zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B" terenie dotyczącym terenu o funkcji 12.MW narusza wyżej wskazane przez skarżącego przepisy prawa procesowego i materialnego, bowiem stanowi konsekwencję braku właściwego wyważenia wskazanych interesów podmiotu prywatnego, naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego, prowadząc w rezultacie do nadmiernego, a przed wszystkim dowolnego ograniczenia własności nieruchomości skarżącego - nie mającego uzasadnienia w ochronie żadnej innej cennej wartości, jakiej wprowadzane ograniczenia miałyby służyć. W konsekwencji zdaniem skarżącego naruszono granice władztwa planistycznego. Ponadto uchwalone zmiany planu miejscowego są w istotnym zakresie niezgodne z obowiązującym Studium. Nie uwzględniają one bowiem uwarunkowań społeczno - gospodarczych, branych pod uwagę na etapie sporządzania i uchwalania obowiązująco aktualnie Studium. Uchwalone zmiany w zakresie zasad bilansowania ilości miejsc postojowych nie przewidują natomiast wprowadzonego w Studium dopuszczenia wliczania do ilości miejsc w garażach podziemnych w budynkach, które zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne.

Powyższe zarzuty w ocenie skarżącego czynią niniejszą skargę zasadną i konieczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż jest ona w całości zgodna z przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") - postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.

Na wstępie trzeba dostrzec, że skarżący jako właściciel działek w C. ma interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu jego prawa własności. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

Trzeba też wskazać, że Sąd, nie jest związany zarzutami skargi, która wyznacza jedynie granice zaskarżenia i kontroli Sądu.

Badając procedurę planistyczną poprzedzającą podjęcie uchwały z dnia 26 stycznia 2023 roku, nr XLIX/712/2023 o zmianie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "B", Sąd nie dostrzega naruszeń w tym względzie, z jednym wyjątkiem, o czym niżej.

Zgodnie z art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.741 ze zm.), Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36.

W czasie trwania procedury planistycznej prognoza skutków finansowych nie została sporządzona.

W aktach planistycznych zalegają dwie opinie rzeczoznawcy majątkowego. Pierwsza dotyczy wartości możliwego odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości obj. [...], składającej się z działek o nr [...] i części działki nr [...] o łącznej powierzchni 1,6734 ha, położonych w terenach zabudowy wielorodzinnej 12 MW w C. Na skutek uchwalenia kontrolowanej obecnie zmiany planu rzeczoznawca wskazał na możliwe odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości na kwotę [...]zł. Druga opinia dotyczy możliwego odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości składających się z działek nr [...] o pow. łącznej 1,7935 w miejscowości S. położonych na terenie zabudowy wielorodzinnej 5MW. W przypadku tej nieruchomości, na skutek zmiany planu możliwe odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości będzie wynosiło 2 630 000 zł.

Tym sposobem organ planistyczny był informowany, także poprzez składanie uwag do projektu, o możliwej wysokości odszkodowania związanego z uchwaleniem procedowanej zmiany. Jednakże odstąpił od sporządzenia prognozy skutków finansowych. Przyczyny odstąpienia od wykonania tejże są zmieszczone w dokumencie p.n. "Analiza pod kątem konieczności zmiany prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – ob."B" (Czerwony skoroszyt – procedura cz.I). Jak wynika z tego dokumentu, organ nie prognozował żadnych wpływów i wydatków do budżetu i z budżetu gminy z żadnego powodu. W szczególności odnośnie art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. ustalono, że ze względu na przedmiot zmiany nie prognozuje się kosztów z tytułu wykupu nieruchomości, a także nie prognozuje się kosztów z tytułu odszkodowań. Wobec tego konkludowano, że faktyczna ocena skutków zmiany następować będzie indywidualnie na drodze sądowej. W świetle prognozowanego braku wpływu zmiany planu na przychody i koszty – odstąpiono od opracowania skutków finansowych uchwalenia zmiany planu; dokumentem obowiązującym wedle organu planistycznego pozostaje prognoza skutków finansowych planu pierwotnego.

W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych w procedurze planistycznej wynika z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania - również ich orientacyjnych wysokości. Prognoza skutków finansowych nie jest aktem prawnym, nie podlega uchwaleniu, ani publikowaniu, stanowi jedynie dokument pomocniczy dla rady gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc podane w prognozie dane dotyczące kosztów i cen nieruchomości mają charakter szacunkowy, nie stanowią wyceny inwestycji, wyceny wartości nieruchomości czy wartości należnych odszkodowań. Jednakże rzecz w tym, że rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło ( tak wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2021 r. II OSK 2809/18 LEX nr 3243544 ).

Warto w tym miejscu zacytować obszerniej wyrok NSA z dnia 9.06.2022r. sygn. akt II OSK 2258/20 (publ. CBOSA), zapadły w stanie faktycznym, gdy wprawdzie sporządzono prognozę skutków finansowych, ale żadnych skutków finansowych w niej nie podano, w sytuacji, gdy plan miejscowy powodował zmianę przeznaczenia szeregu nieruchomości z możliwych do zabudowy na tereny zielone. W uzasadnieniu tego wyroku, które Sąd w obecnym składzie podziela, wskazano co następuje:

"Uchwalenie planu powoduje często zmianę przeznaczenia konkretnych terenów, bądź ogranicza możliwości ich użytkowania. Stosownie do art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, (...), żądać od gminy (...):

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Nie negując zatem prawa gminy do prowadzenia własnej polityki przestrzennej, wyrażającego się w posiadanym przez nią tzw. władztwie planistycznym, nie można jednak pominąć ewentualnych skutków finansowych, jakie uchwalenie planu może wywołać. Kwestia ta jest uwzględniona w unormowaniach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 17 pkt 5 stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (wyrok NSA z 20.01.2022r., II OSK 81/19, LEX nr 3318912). Niemniej jednak NSA słusznie wskazywał również, że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło (wyroki NSA z 23.01.2013r., II OSK 2348/12, LEX nr 1361625; z 21.06.2021r., II OSK 2809/18, LEX nr 324354). Skoro bowiem z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p. na gminie ciąży obowiązek odszkodowania za poniesioną przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem rzeczywistą szkodę wynikającą z uchwalenia planu, bądź wykupienia takiej nieruchomości lub jej części, to uchwalając plan gmina musi mieć chociaż podstawową wiedzę o skutkach finansowych, jakie wiążą się z uchwaleniem tego planu. Korzystając zaś z przysługującego gminie władztwa planistycznego i realizując określone koncepcje ładu przestrzennego gmina musi dysponować odpowiednimi środkami pieniężnymi, niezbędnymi do naprawienia poniesionych przez właścicieli szkód związanych w szczególności z narzuconego planem przeznaczenia ich nieruchomości. Naprawa szkód (wykupienie nieruchomości) musi być realna i zależy od konkretnych okoliczności. Jeżeli bowiem dana nieruchomość może być dalej użytkowana zgodnie z oczekiwaniami jej właściciela, to nie ma potrzeby wykupywania tej nieruchomości, a jej właściciel – użytkując ją zgodnie z własnymi potrzebami – w istocie żadnej szkody nie ponosi. Inna jest jednak sytuacja, gdy właściciel ma zamiar określonego użytkowania nieruchomości, do chwili uchwalenia planu możliwego do zrealizowania (np. zamierza wybudować dom i uzyskał już lub mógł uzyskać decyzję o warunkach zabudowy lub nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę ), jednak po uchwaleniu planu zamiaru tego zrealizować nie może. Ponosi zatem konkretną, odczuwalną szkodę, a wartość jego nieruchomości niewątpliwie w takich okolicznościach spada. W tych warunkach ma prawo oczekiwać jej naprawienia niezależnie od tego, czy cel zamierzony przez gminę jest realizowany. Może bowiem zachodzić sytuacja, w której gmina na danym terenie zamierza w nieokreślonej przyszłości zrealizować jakiś cel i chociaż jeszcze tego nie czyni (i nie wiadomo, kiedy i czy w ogóle to uczyni), treścią planu uniemożliwia właścicielowi nieruchomości realizację jego zamierzeń inwestycyjnych. W ten sposób gmina korzystając z władztwa planistycznego ogranicza właścicielowi możliwość korzystania z jego nieruchomości zgodnego z jego wolą i realnie obniża jej wartość, chociaż ograniczenie to nie sprawia, że jest realizowany jakiś cel pożądany przez gminę. Taka sytuacja w praktyce może trwać latami. Dlatego też – niezależnie od tego, czy i kiedy cel przewidziany w planie zostanie zrealizowany, właścicielom nieruchomości objętych planem przysługuje stosowne odszkodowanie niezwłocznie po jego uchwaleniu, ponieważ od wejścia tego planu w życie ponoszą oni szkodę. Upływ czasu systematycznie ją powiększa. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której w wyniku uchwalenia planu właściciel ma ograniczone uprawnienia właścicielskie, a wyrządzona mu szkoda nie jest naprawiana. Z tego względu – chociaż prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni jedynie funkcję informacyjną i nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, to w sytuacji takiej, jaka zachodzi w niniejszej sprawie, a więc gdy dotyczy istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowywania licznych nieruchomości, stanowiących kilka procent powierzchni jednego z największych i najbardziej atrakcyjnych polskich miast, na którym spoczywa obowiązek naprawienia szkód właścicielom przedmiotowych działek (bądź wykupienia tych nieruchomości), Rada Miasta powinna mieć rzetelną wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia zaskarżonego planu. Nie można bowiem wykluczyć, że – z uwagi na wielkość obszaru objętego planem i ewentualną konieczność wykupu wielu objętych planem nieruchomości lub naprawienia szkód ich właścicielom, gdyby prognoza skutków finansowych została należycie sporządzona, do uchwalenia zaskarżonego planu by nie doszło. Tymczasem w niniejszej sprawie – jak wynika z akt planistycznych – przed podjęciem zaskarżonej uchwały sporządzano prognozę skutków finansowych w styczniu 2018 r., w kwietniu 2018 r. i we wrześniu 2018 r. We wszystkich tych prognozach określając wpływ ustaleń planu na rynek nieruchomości i ustosunkowując się do ograniczeń z tytułu uchwalenia planu (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.) stwierdzono, że: "Na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem". W odniesieniu zaś do wydatków związanych z obniżeniem wartości nieruchomości podano, że: "Na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego". Biorąc pod uwagę treść prognozy skutków finansowych należy dojść do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie w istocie doszło do nadużycia przez Radę Miasta (...) władztwa planistycznego, gdyż podjęto uchwałę nie mając rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalanego planu. Skoro bowiem przed uchwaleniem zaskarżonego planu w stosunku do wielu nieruchomości objętych tym planem istniała możliwość uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ( jak w przypadku skarżącego, który uzyskał decyzje o pozwoleniu na budowę która jednak nie stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji z uwagi na zmiany w planie zagospodarowania, a obecnie tereny te nie mogą zostać zabudowane zgodnie z tym pozwoleniem, to niewątpliwie doszło zarówno do uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, jak i do obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. W prognozie skutków finansowych jednak stwierdzono, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oraz nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Tym samym Rada nie tylko nie miała rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia przedmiotowego planu, ale też w takich warunkach nie mogła prawidłowo wyważyć interesu publicznego oraz prywatnego. Podkreślić raz jeszcze należy, że przed podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina musi przewidzieć jakie koszty będzie musiała ponieść w związku z uchwaleniem planu, a następnie – jeżeli zdecyduje się na uchwalenie konkretnego planu miejscowego mimo świadomości związanych z tym kosztów – koszty te będzie musiała uiścić, rekompensując szkody właścicielom objętych planem nieruchomości. Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność skarżącycego została podjęta z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., co w konsekwencji powyższych naruszeń doprowadziło do nietrafnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Transponując klarowne tezy tego orzeczenia do niniejszego stanu faktycznego stwierdzić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie skarżący miał plany ich zabudowy ( już skonkretyzowane nieostatecznym pozwoleniem na budowę) , a po zmianie planu i wskaźników będzie mógł zabudować o połowę mniej, co powoduje roszczeniem o znaczącą kwotę odszkodowania. Niemniej fakt ten nie skłonił organu do sporządzenia prognozy finansowej, gdyż nie dostrzeżono żadnych ewentualnych roszczeń. Tymczasem stwierdzenie we wspomnianej "analizie", że obowiązuje prognoza z czasów uchwalenia pierwotnego planu - jest bezzasadne; skoro bowiem zmieniają się parametry zabudowy w stosunku do niego, to nie można w żadnym wypadku twierdzić, że obowiązuje poprzednia prognoza. Dla uchwalanej zmiany organ winien sporządzić prognozę do niej się odnoszącą.

Przechodząc w tym miejscu do wskaźników zabudowy, ogólnie wskazać należy, że w stosunku do planu poprzedniego w terenach zabudowy wielorodzinnej MW i w terenach zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowo – usługowej MWU: zmniejszono powierzchnię zainwestowania, powierzchnię zabudowy z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego, liczbę kondygnacji w budynkach wielorodzinnych, wysokość budynków wielorodzinnych i usługowych, oraz zwiększono wskaźnik terenu biologicznie czynnego. W ocenie Sądu, przedmiotowa zmiana, sama w sobie, nie mogłaby zostać poczytana jako nadużycie władztwa planistycznego. Organ uchwałodawczy ma bowiem prawo kreować na swoim terenie porządek zabudowy, o którym jest przekonany, iż służy zachowaniu pewnych wartości: zwiększenia harmonii i ładu przestrzennego, rozgęszczenia skupisk mieszkańców, zmniejszenia ciasnoty zabudowy i wykreowania przestrzeni mniejszej jej intensywności. Jest tak zwłaszcza, gdy takie działanie następuje w odpowiedzi na stanowisko mieszkańców. Jednak pamiętać należy, że pierwotny plan, zmieniony zaskarżoną uchwałą, został uchwalony w 2016r., czyli nie był to okres bardzo odległy. Należy także zauważyć, że wskaźniki ustalono w nim (planie pierwotnym) zasadniczo na maksymalnym poziomie przewidzianym w Studium ( Kierunki zagospodarowania - Załącznik Nr 1b do uchwały NR LIV/662/2018 z dnia 11 września 2018 Rady Miejskiej w Wieliczce Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, strona internetowa MiG Wieliczka BiP). Na marginesie, stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skargi, wobec faktu, że wskaźniki zabudowy ustalono obecnie na poziomie niższym niż określony w Studium, nietrafny jest argument, że aktualnie są one sprzeczne ze Studium, skoro Studium przewidywało wskaźniki maksymalne. Jednakże zmieniając parametry i wskaźniki na niekorzyść podmiotów realizujących zabudowę wielorodzinną, organ winien przedstawić skutki finansowe tej zmiany, aby Rada Miasta i Gminy mogła się z nimi zapoznać. Nie czyniąc tego, w sytuacji, gdy skutki były prognozowane w przedstawionej do akt planistycznych opinii rzeczoznawcy, organ planistyczny w istocie uchylił się od tego obowiązku. Można zasadnie stawiać hipotezę, że nie jest wcale pewne, że Rada Miasta i Gminy uchwaliłaby tę zmianę w sytuacji, gdyby znała prognozowane koszty. Już ta wątpliwość w ocenie Sądu świadczy o naruszeniu w sposób istotny zasad sporządzania planu, poprzez brak sporządzenia prognozy skutków finansowych. Stąd stwierdzić należy istotne naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i § 10 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2021.2404).

Niezależnie od powyższych uwag dotyczących wskaźników zabudowy, (gdzie oceniono zmianę samą w sobie jako akceptowalną, a zarzucalną z powodu braku prognozy skutków finansowych), inaczej Sąd ocenia zmianę odnośnie miejsc parkingowych w terenach MW i MWU. Pierwotnie plan wymagał dla mieszkańców 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie. Zmiana planu określa 1,5 miejsca na 1 mieszkanie, ale nie to jest przedmiotem krytycznej oceny Sądu. Bowiem tak jak w przypadku wskaźników zabudowy, zwiększenie wskaźnika miejsc parkingowych o 0,5 miejsca samo w sobie nie jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a w tym przypadku jest zgodne z zapisami Studium. Jednak równocześnie kwestionowaną zmianą wprowadzono zasadę, że "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach". Wprawdzie w Studium znajdujemy zapis, że "Do minimalnej liczby miejsc postojowych nie wlicza się miejsc w garażach podziemnych w budynkach, jeżeli garaże te nie zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne". Jednak zapis Planu w tym zakresie jest niezgodny z zacytowanym zapisem Studium i jawi się jako przekroczenie władztwa planistycznego, albowiem wyłącza z możliwości objęcia sferą parkingów znacznej liczby potencjalnych miejsc parkingowych, wbrew zapisowi Studium, wg. którego zakaz nie dotyczy garaży podziemnych ogólnodostępnych. Ponadto jest to w sytuacji planowania garażu podziemnego wymóg stworzenia ilości miejsc parkingowych ponad miarę wynikającą ze wskaźnika, a tam, gdzie nie ma miejsca na parking naziemny – pozbawienie opcji dokonania zabudowy, możliwej z innego punktu widzenia. Wobec tego zapis narusza art. 140 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności ( art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Trzeba przy tym dostrzec, że, jak to trafnie zauważył NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r. II OSK 1509/22 LEX nr 3452961: " Okoliczność, że kwestionowane postanowienie planu miejscowego powiela zakaz przewidziany w studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego zakazu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie kwestionowanego zakazu w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego (...)". Stąd też i ta zmiana została oceniona jako nadużycie władztwa planistycznego, z naruszeniem prawa własności.

Wobec wskazanego wyżej istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w ramach interesu prawnego skarżącego, czyli w odniesieniu do działek inwestycyjnych, których jest właścicielem – wskazanych w treści skargi. Jak to bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19 LEX nr 3065239 : "W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Tylko wadliwe ustalenia, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1973/14, LEX nr 2081354: " 1. Przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. 2. Jeśli skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości".

Stąd orzeczono o nieważności całej skarżonej uchwały, ale wyłącznie w odniesieniu do działek skarżącego (art. 147 § 1 p.p.s.a.), oddalając żądanie skargi stwierdzenia nieważności uchwały w całości, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł, oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.