Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 378/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, 45, 27,26
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Prądnik Biały - M. P. sprawy ze skarg J. R. i K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej J. R. kwotę [...]zł (słownie: [...]) oraz na rzecz skarżącego K. D. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z. decyzją z 25.10.2019 r. (znak: [...]) nakazał J. R. i K. D., jako posiadaczom odpadów, usunięcie odpadów z grupy 17 05 04 (tj. gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienione w grupie 17 05 03) w ilości 7485 Mg z miejsca nieprzeznaczonego od ich składowania lub magazynowania, tj. z działki nr [...] w miejscowości G. . Decyzja zawierała także nakaz przywrócenia terenu przedmiotowej działki do stanu sprzed składowania odpadów oraz określała termin wykonania nałożonych obowiązków ustalając ten termin do dnia 30.09.2020 r. Nadto, w decyzji tej ustalono sposób wykonania nakazu poprzez przekazanie odpadów podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie lub też osobie fizycznej – na własne jej potrzeby w granicach dopuszczalnych prawem ilości. Sentencja decyzji zawierała również wskazanie, że wykonanie nakazanego obowiązku winno zostać udokumentowane poprzez przedłożenie Wójtowi Gminy Z. dokumentów potwierdzających usunięcie odpadów.

W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że w toku oględzin działki nr [...] w miejscowości G. , które odbyły się w dniach 18.10.2018, 22.11.2018, 5.09.2019 r., w których uczestniczył także powołany w sprawie ekspert stwierdzono, że na działkę tę nawieziona została ziemia. Czynność nawożenia ziemi wykonywana była od 2017 r. Przedmiotową ziemię organ I instancji zakwalifikował jako odpad. Wójt Gminy Z. podkreślił, że wbrew twierdzeniom właścicieli działki - J. R. i K. D., z ziemi tej nie została stworzona budowla ziemna w postaci winnicy. Ziemia ta została przemieszczona w obrębie tego samego terenu, tj. tego samego nasypu ziemnego. Na podstawie wizji, która odbyła się w dniu 5 września 2019 r. ustalono, iż na terenie całej działki nr [...] zostały wykonane półki ziemne (tarasy), a według oświadczenia właścicieli, dalsze prace związane z budowlą prowadzone mają być na wiosnę i polegać mają na nasadzeniu winorośli. Organ I instancji zauważył, iż właściciele nieruchomości, w toku postępowania podawali pierwotnie, że nawiezienie ziemi miało na celu niwelację terenu, następnie wskazywali na rekultywację, zaś w końcowym stadium postępowania podawali, że sporna ziemia zostanie wykorzystana do wykonania budowli ziemnej w postaci winnicy. Organ I instancji podkreślał przy tym, iż właściciele działki nr [...] nie dysponowali zezwoleniem na gospodarowanie odpadami, czego wymaga art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Powyższe, uzasadniało nałożenie obowiązków opisanych na wstępie uzasadnienia.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy Z. z 25.10.2019 r. wnieśli J. R. i K. D.. Zarzucili naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. Wskazali na pominięcie regulacji wynikającej z Rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. 2015 r., poz. 796). Podnosili, że regulacja ta pozwala na odzysk odpadów w procesie oznaczonym symbolem R5 poza instalacjami, czego organ I instancji nie uwzględnił pomimo zgłaszanych zarzutów. W toku postępowania wskazywano bowiem na rekultywację terenu, magazynowanie ziemi (co nie wymaga zezwolenia), a skutkiem powyższego jest budowla ziemna w postaci winnicy. Takie wykorzystanie działki zgodne jest z treścią obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, nie narusza przepisów Prawa budowlanego i nie czyni szkód w środowisku.

Odwołujący się wskazali także, iż Starosta [...] nie stwierdził wyłączenia działki z produkcji rolnej. Podkreślali, iż założenie winnicy wiąże się z wysiłkiem finansowym. Zdaniem odwołujących się, wykonanie winnicy było formą rekultywacji terenu, która wymaga również wykonania częściowej niwelacji. Winnica została wykonana z odpadów o kodzie 17 05 04 poddanych odzyskowi w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach i przewiduje to wprost powołane wyżej rozporządzenie Ministra Środowiska (proces odzysku R5). Składający odwołanie akcentowali, że Starosta [...] postanowieniem z dnia 2 lipca 2019 r. wskazał na brak wymogu uzyskania pozwolenia i potwierdził fakt prawidłowego zastosowanie procedury R5. Nadto odwołujący się zarzucili, iż organ I instancji nie uwzględnił ilości ziemi, które osoby fizyczne mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne.

Pismem z 23 grudnia 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w związku z rozpoznaniem odwołania J. R. i K. D. zwróciło się do Starostwa Powiatowego w K. o udzielenie informacji, czy Starosta [...] wydawał odwołującym się decyzję wyrażającą zgodę na przetwarzanie odpadów na działce nr [...] w miejscowości G. , w trybie art. 41 ustawy o odpadach, np. w zakresie odzysku odpadów (mas ziemnych) w procesie odzysku oznaczonym symbolem R5, pod realizację winnicy zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Nadto, Kolegium Odwoławcze domagało się przedłożenia kopii postanowienia Starosty [...] z 2.07.2019 r. (znak [...]) na które powoływali się odwołujący w swoim piśmie.

Pismem z 7 stycznia 2020r. Starostwo Powiatowe w K. poinformowało, iż Starosta [...] nie wydawał decyzji - zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami na działce nr [...] w m. G. . Nadto wskazany organ administracji przekazał kopię żądanego postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 3.02.2020 r. ([...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazało, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2019, poz.701). Zgodnie z tym przepisem posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania. SKO w K. podkreśliło, że do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie: istnienia odpadów, składowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania oraz ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów). W ocenie organu II instancji, masy ziemne, co do zasady, nie stanowią odpadu. W pewnych jednak okolicznościach, wobec ziemi znajdują zastosowanie przepisy ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, przepisów tej ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Tak więc, masa ziemna jest traktowana jak odpad, gdy materiał ten został przetworzony lub wykorzystany do innych celów lub gdzie indziej, np. nastąpiło usunięcie lub przemieszczanie, przetransportowanie mas ziemnych w związku z realizacją jakiejś inwestycji, czy w sytuacji zdeponowania ziemi w innym miejscu niż miejsce wydobycia. Podkreśliło Kolegium Odwoławcze, że kwestia zdeponowania ziemi nawiezionej z innych miejsc nie jest w sprawie sporna. Okoliczność tę przyznają strony np. protokole z [...].2018 r. Wskazano tam, że ze względu na brak możliwości użytkowania działki, ziemia została nawieziona z zewnątrz w celu wyrównania terenu. Również zarzuty dotyczące zagospodarowania niezanieczyszczonej gleby w sposób użyteczny, tj. przywrócenie obszaru zgodnie z jego przeznaczeniem i klasyfikacją (odtworzenie terenu rolniczego poprzez ukształtowanie rzeźby terenu - rekultywacja) o czym mowa w odwołaniu, jak i w toku postępowania - nie mogą w stanie sprawy zostać uwzględnione. Zwróciło uwagę SKO w K., że zagospodarowanie takiego odpadu musi się odbyć ściśle według zasad wynikających z ustawy o odpadach i rozporządzeń wydanych na jej podstawie. Zasadniczo masy ziemne, które nawożone są z jednej nieruchomości na drugą należy traktować jako odpad o kodzie 17 05 04, tj. gleba i ziemia, w tym kamienie (inne niż wymienione w 17 05 03, tj. substancje niebezpieczne). Według zasad obowiązujących w reżimie ustawy o odpadach obowiązującej od 23 stycznia 2013 r. rozmieszczenie nawiezionych mas ziemnych na gruncie należy traktować jako prowadzenie procesu odzysku odpadów, a dokonywanie takiej czynności wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, tj. zezwolenia na przetwarzanie odpadów i obowiązek ten dotyczy również odzysku dokonywanego poza instalacjami lub urządzeniami na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z 11.05.2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Kolegium Odwoławcze powołało wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2019 r. , II SA/Lu 361/19, wydany w podobnym stanie sprawy.

SKO w K. podało, że przez przetwarzanie odpadów rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Przez proces odzysku należy rozumieć jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Zgodnie z 41 ustawy o odpadach: prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów (tj. procesu odzysku) wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania.

Z kolei możliwość zagospodarowania odpadów bez uzyskania zezwolenia musi przewidywać wprost przepis prawa. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Ostatnio wskazany przepis stanowi, że osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Z przepisów wykonawczych do ustawy o odpadach (wydanych na podstawie ust. 10) tj. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku wynika, że osoba prywatna może przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m2 tj. 200kg/m2, w celu utwardzenia powierzchni (po ewentualnym rozkruszeniu odpadów, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania) z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa budowalnego i Prawa wodnego. SKO w K. zwróciło uwagę, iż powołane rozporządzenie obowiązuje od 24 stycznia 2016 r. Od tej daty osoba fizyczna może przyjąć na swój grunt jedynie masy ziemne sklasyfikowane według określonego kodu odpadu (np. 17 05 04) i to w konkretnym celu, tj. utwardzenia gruntu. Nadto ograniczenie stanowi ilość odpadów możliwych legalnie do przyjęcia. Podkreśliło SKO w K., że jak wynika z akt sprawy, przyjęcie odpadów w postaci mas ziemnych nastąpiło w celu wykonania obiektu winnicy (dowód m.in. wystąpienie o udzielenie zezwolenia budowlanego, oświadczenia odwołujących), a nie utwardzenia gruntu, stąd argumenty o nieuwzględnieniu tej regulacji są nieuzasadnione.

Zwróciło uwagę Kolegium Odwoławcze, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy nawiezione na działkę skarżących odpady (masy ziemne) stanowiło składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, czy też było, jak wskazują odwołujący się odzyskiem odpadów w procesie odzysku R5 zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, polegające końcowo na założeniu winnicy, na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane ze stwierdzonym brakiem konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

Wg organu odwoławczego, brak jest podstaw do podzielenia twierdzeń odwołujących się. Nie posiadali oni decyzji wydanej na podstawie art. 41 ustawy o odpadach na przetwarzanie mas ziemnych w procesie R5, co ustaliło również Kolegium zwracając się do Starosty [...] w K.. Pismem z 7 stycznia 2020 r. Starosta [...] poinformował, iż nie wydawał decyzji - zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami na działce nr [...] w m. G. oraz przekazał kopię własnego postanowienia o znaku [...] Wskazanym postanowieniem odmówiono wszczęcia postępowania w sprawia podania złożonego przez odwołujących się, a dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pod nazwą "Budowa budowli ziemnej na działach nr [...] i [...] w miejscowości G. gm. Z.". Postanowienie to nie zastępuje decyzji wydanej w oparciu o art. 41 ustawy o odpadach. Co więcej, z treści uzasadnienia tego postanowienia wynika, iż "użycie materiału w postaci mas ziemnych w miejscu innym niż został wydobyty prowadzi do zakwalifikowania go jako odpadu z którym postępowanie podlega przepisom ww. ustawy o odpadach i wszelkim obostrzeniom w tej ustawie zawartym." Wskazało Kolegium Odwoławcze w K., iż teren działki nr [...] nie jest niewątpliwie miejscem przeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów, co wypełnia dyspozycję art. 26 ustawy o odpadach. Mianowicie składowiskiem odpadów jest obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach), którego realizacja może nastąpić tylko na podstawie przepisów szczególnych. Akta sprawy wskazują natomiast, że przedmiotowa nieruchomość nie jest składowiskiem odpadów, a więc nie można na tejże nieruchomości prowadzić składowania odpadów. Brak jest odpowiednich zezwoleń. Starosta [...] nie wydał także żadnej decyzji w trybie art. 41 ustawy o odpadach zezwalającej na zbieranie odpadów, czy ich przetwarzanie na w/w działce. Magazynowaniem odpadów, jest bowiem czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:

a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,

b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,

a) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach).

Zatem, w ocenie SKO w K., magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach). Tym samym, w świetle cytowanej ustawy, magazynowanie odpadów nie jest co do zasady działaniem zakazanym przez prawo, a nawet jest działaniem dozwolonym ale tylko w ramach innej działalności związanej z wytwarzaniem (co nie ma miejsca w sprawie) lub gospodarowaniem odpadami (zbieraniem lub przetwarzaniem). W tych okolicznościach podkreślał organ odwoławczy - nie było podstaw do rozważania wystąpienia przesłanek z art. 25 ustawy o odpadach co do procesu, monitorowania i wymogów magazynowania odpadów.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, chyba że władający powierzchnią ziemi wykaże, że odpadem włada inny podmiot. W sprawie natomiast ustalone i niekwestionowane było to, iż na zlecenie odwołujących się (właścicieli działek) zostały nawiezione masy ziemne. Na poparcie powyższego stanowiska organ odwoławczy przytoczył wyrok NSA z 19.04.2018r., sygn. akt II OSK 2655/17. W ocenie SKO w K., organ I instancji wydał więc prawidłowa decyzję, opartą na ocenach wyrażonych przez powołanego w toku postępowania biegłego. Ustalił on rodzaj i ilość nawiezionych odpadów. Kwestia ustalenia ilości odpadów nie jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia, jednakże jest elementem pożądanym i pozytywnie Kolegium Odwoławcze oceniło ustalenia w tym względzie poczynione przy udziale biegłego, który w sposób wyczerpujący dokonał badań bezpośrednich (próbki, odwierty - tak k. 19) przyjmując, iż na działce nr [...] zdeponowano 7485 Mg odpadów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję SKO w K. z dnia 3.02.2020 r. wnieśli J. R. oraz K. D.. Zarzucili naruszenie następujących przepisów:

1. art. 3 ust. 6 w związku z art. 2 pkt 3 i art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach oraz art. 3 pkt 1 Dyrektywy 2008/98/WE (Ramowa Dyrektywa o Odpadach) poprzez:

a) niezastosowanie art. 2 pkt 3 ustawy pomimo ustalenia, iż część niezanieczyszczonej gleby pochodziła z działki nr [...] i [...] (działek sąsiednich), a zatem nie została nawieziona z zewnątrz, a tym samym nie miały do niej zastosowanie przepisy ustawy o odpadach;

b) błędne przyjęcie, iż wydobyta w trakcie robót budowalnych, a wykorzystywana poza miejscem wydobycia niezanieczyszczona gleba, zawsze posiada status odpadu.

2. art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez pominięcie, iż utrata statusu odpadu następuje z mocy prawa, w razie spełnienia przesłanek z tego przepisu, bez potrzeby wydania decyzji administracyjnej;

3. art. 27 ust. 8 i 10 ustawy o odpadach w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. 2016 r., poz. 93) oraz art. 13 i 24 Dyrektywy 2008/98/WE poprzez przyjęcie, że skarżąca nie mogła wykorzystać nawiezionej niezanieczyszczonej ziemi na potrzeby własne bez obowiązku posiadania zezwolenia pomimo, że wykorzystanie na potrzeby własne nie spowodowało żadnego niebezpieczeństwa dla zdrowia czy środowiska;

4. art. 138 par. 2 w zw. z art. 141 kpa, 7, 77, 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że niezanieczyszczona gleba została w całości nawieziona z zewnątrz i pominięcie faktu, że część gleby wykorzystanej na działce nr [...] pochodzi z terenu inwestycji tj. działki [...] i [...], a zatem nie została nawieziona z zewnątrz;

5. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że ziemia nawieziona na działkę [...] utraciła status odpadu wskutek poddania jej procesowi odzysku; brak podstaw do uznania, że następuje magazynowanie lub składowanie odpadów na nieruchomości;

6. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i ustalenie, że w toku robót ziemnych wykonywania budowli ziemnej (winnicy) nie nastąpiło częściowe utwardzenie gruntu (wykorzystanie odpadów na potrzeby własne) podczas gdy z istoty wskazanej inwestycji – wykonanie tarasów zmiennych- wynika, że wykonanie utwardzenia jest jednym z etapów tej inwestycji; skutkowało to niezastosowaniem art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia MŚ w sprawie listy odpadów które osoby fizyczne (...) mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne;

7. art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach oraz art. 26 ust. 3a w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia poprzednich posiadaczy odpadów, a tym samym ich wytwórcy oraz ustalenia ich odpowiedzialności za gospodarowania odpadami, a tym samym nałożenia całego ciężaru ekonomicznego usunięcia odpadów na właścicieli działki nr [...].

Skarga domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Nadto, w skardze zawarty został wniosek o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Postanowieniem z dnia [...].08.2020 r. sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji SKO w K. z dnia 3.02.2020 r. (znak: [...]) jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 25.10.2019 r.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że trafnie SKO w K. zidentyfikowało problem prawny występujący w kontrolowanej sprawie poprzez wskazanie, że dotyczy ona tego, czy nawiezienie ziemi na działkę stanowiło składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, czy też mogło stanowić odzysk odpadów polegający na założeniu winnicy na działce nr [...] w G. . Prawidłowa odpowiedź na postawione pytanie wymaga jednak uprzedniego ustalenia, czy ziemia nawieziona na przedmiotową działkę jest w ogóle odpadem w rozumieniu ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020 r., poz. 797). Przesądzenie powyższej okoliczności jest bowiem kluczowe dla dalszych ocen w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumieć należy każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W piśmiennictwie wskazuje się, że samo ustalenie zakresu znaczeniowego pojęcia "odpady" nie jest sprawą prostą. Wynika to z normatywnej konstrukcji tego pojęcia, które odwołuje się do kryteriów subiektywnych. Kluczowe znaczenie ma tu termin "pozbywanie się odpadów" (por. B. Rakoczy Ustawa o odpadach. Komentarz, Lexis Nexis 2013 r., uwaga 2 do art. 3). Wskazane pojęcie bowiem odróżnia odpady od innych, niemających takiej kwalifikacji substancji i przedmiotów. Należy zatem zauważyć, że "pozbycie się" oznacza uwolnienie się lub uwalnianie się od czegoś niepotrzebnego, uciążliwego (por. sjp.pwn.pl). Pojęcie "pozbywać się" na gruncie kontrolowanej sprawy należy przy tym interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach. Celem tym zaś jest ochrona zdrowia ludzi i ochrona środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady. Nadto, interpretacja ocenianego pojęcia odbywać się winna także w świetle celów szczegółowych wynikających z zasad gospodarki odpadami (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13.02.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 491/19). O ile zatem, niewątpliwie należy przyjmować, że sam fakt nawiezienia ziemi na działkę stanowi okoliczność mogącą być ocenianą przez pryzmat ustawy o odpadach, to zarazem podkreślić trzeba, że brak jest automatyzmu w stwierdzaniu tego, iż w każdym przypadku nawieziona ziemia stanowić będzie odpad, w rozumieniu powyżej przedstawionym. Istotne jest bowiem ustalenie zarówno faktu pozbycia się ziemi przez jej dysponenta, jak też odniesienie tej okoliczności do wskazanych wyżej celów cytowanej ustawy, mającej w założeniu zabezpieczać zdrowie i życie ludzi oraz chronić środowisko przed szkodliwymi skutkami wynikającymi z braku należytego gospodarowania odpadami. Aby zatem – w realiach rozpatrywanej sprawy – możliwe było przyjęcie, że nawieziona przez skarżących ziemia stanowi odpad, konieczne jest ustalenie, że nastąpiło, w wyżej podanym rozumieniu, pozbycie się jej przez dotychczasowego dysponenta. Konieczne jest również stwierdzenie, że to nawiezienie ziemi jest sprzeczne z celami cytowanej ustawy o odpadach, tj., że negatywnie wpływa na ochronę zdrowia ludzi i ochronę środowiska. Nie można bowiem przyjmować aby surowe nakazy przewidziane w powoływanej wyżej ustawie o odpadach, mogły być stosowane do działalności, która nie narusza celów tego aktu prawnego.

Analiza zaskarżonych w sprawie decyzji wskazuje natomiast, że orzekające organy administracji nie dokonały należytych ocen i nie przedstawiły koniecznych w sprawie rozważań odnośnie samej kwalifikacji ziemi nawiezionej na działkę nr [...] w G. przez pryzmat powołanych wyżej, normatywnych przesłanek. Dostrzec bowiem trzeba, iż ze zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego zarzutów wynika, że część ziemi nawiezionej na wskazaną wyżej działkę została tam przemieszczona z innych działek stanowiących także własność tych osób. Chodzi tu o sąsiednią działkę nr [...]. Powyższy zarzut nakazywał zatem rozważyć, czy ziemia przemieszczona z działki sąsiedniej (nr [...]) - na działkę nr [...], w ogóle mogła nosić normatywne cechy odpadu. Jak bowiem wyżej akcentowano, cechy te bowiem – co do zasady – wskazują na chęć uwolnienia się dysponenta od czegoś niepotrzebnego, uciążliwego (por. wyżej). Tymczasem w tej sprawie, samo przemieszczenie ziemi z działki stanowiącej własność skarżących, na inną (sąsiednią) działkę tych samych osób – mogło być pozbawione cechy "pozbywania się czegoś niepotrzebnego", lecz – z uwagi na powiązania własnościowe obu nieruchomości - mogło stanowić jedynie dozwolone w ramach uprawnień właścicielskich (art. 140 k.c.) – korzystanie z własnej rzeczy w przyjęty przez właściciela sposób. Oceniając to zagadnienie rzeczą organu administracji było więc rozważenie, czy ziemia znajdująca się na sąsiedniej działce będącej własnością skarżących (nr [...]), a mająca zostać przemieszczona na działkę [...] – może stanowić "coś niepotrzebnego i uciążliwego", co dopiero kwalifikowałoby tę ziemię jako odpad. Podkreślić przy tym trzeba, że wskazane powyżej przesłanki – w założeniu ustawodawcy – należy ustalać przez pryzmat subiektywnych kryteriów i ocen osób, względem których prowadzone było postępowanie i – jak już wyżej wskazano - przy uwzględnieniu aksjologii ustawy o odpadach. W tym też zakresie, poza powiązaniem właścicielskim obu wskazywanych nieruchomości dostrzec też należy, iż ze znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego sądowego przy sądzie Okręgowym w K. W. K. (k. 96 a.a.) wynika jednoznacznie, że nawiezienie ziemi na działkę nr [...] w G. nie miało negatywnego wpływu na środowisko naturalne, w tym także na grunty sąsiednie (wnioski opinii k. 108). Można wobec tego przyjmować, że czynność nawiezienia ziemi była zatem neutralna z punktu widzenia wartości, które chronić ma ustawa o odpadach, w szczególności poprzez restrykcyjne i dotkliwe finansowo przepisy pozwalające na nałożenie nakazu, jaki został zastosowany w przedmiotowej sprawie. Powyższego aspektu także nie wzięły pod uwagę orzekające organy administracji poprzestając jedynie na samym fakcie stwierdzenia nawiezienia ziemi na działkę nr [...] oraz przedwczesnego przyjęcia jej kwalifikacji prawnej jako odpadu w rozumieniu powoływanej wyżej ustawy. W tym więc zakresie podzielić należało stanowisko skarżących, iż w sprawie naruszono art. 7, 77 par. 1, 80 k.p.a. poprzez brak kompleksowego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Rozważania zatem co do tego, czy w sprawie miało miejsce składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, czy też miała miejsce czynność odzysku odpadów – możliwe byłyby po uprzednim przesądzeniu, że ziemia nawieziona na działkę nr [...] ma w ogóle normatywny status odpadu. Brak analiz i ocen w przedstawionym zakresie czynił zaskarżone decyzje wadliwymi, a przez to podlegającymi uchyleniu, w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325).

W okolicznościach ocenianej sprawy zwrócić nadto należy uwagę na inne istotne jej aspekty, mogące się aktualizować w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Niewątpliwie kluczowym z punktu widzenia kontrolowanej sprawy jest okoliczność dotycząca ilości ziemi nawiezionej na działkę skarżących nr [...]. Ilość ta - 7485 Mg – ustalona została w oparciu o opinię powołanego w sprawie biegłego. Z opinii tej nie wynika natomiast to, czy i ewentualnie ile ziemi nawiezionej na wskazaną działkę, zostało przemieszczone z sąsiedniej działki skarżących o nr [...]. Jak bowiem wyżej wskazywano, ziemia ta mogła mieć inną od przyjętej kwalifikację prawną (mogła nie stanowić odpadu). Niewątpliwie więc okoliczność powyższa winna zostać ustalona w ponowienie prowadzonym postępowaniu.

Nadto, należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną (...) wykorzystującą odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Z ostatnio wskazanego przepisu wynika, że osoba fizyczna może poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. 2016 r., poz. 93) wynika natomiast, iż osoba fizyczna może przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m2 (200kg/m2) w celu utwardzenia powierzchni (po ewentualnym rozkruszeniu odpadów, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania) z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa budowalnego i Prawa wodnego. SKO w K. w zaskarżonej decyzji zwróciło uwagę, iż przyjęcie na własny grunt mas ziemnych może mieć miejsce w konkretnym celu, tj. utwardzenia gruntu. Podkreślało zarazem, iż w tej sprawie przyjęcie odpadów (ziemi) nastąpiło w celu wykonania obiektu winnicy, a nie utwardzenia gruntu. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić. Nie można bowiem wykluczać, iż celem utworzenia wskazywanej przez skarżących winnicy – niezbędne było uprzednie utwardzenie nawiezionej ziemi. Wskazane w tym przepisie utwardzenie gruntu nie może wszak służyć celowi samemu w sobie. Z reguły bowiem, utwardzenie gruntu stanowi przygotowanie terenu do rozpoczęcia dalszych prac i jest względem tego celu służebne. Zatem, brak podstaw by wykluczać, że budowie winnicy mogło towarzyszyć uprzednie utwardzenie gruntu na którym ta winnica miała powstać (mogą świadczyć o tym fotografie znajdujące się w aktach sprawy obrazujące utworzenie półek – tarasów ziemnych). Przedstawiony zatem wyżej pogląd SKO w K. ocenić należało jako nietrafny, bo nieuwzględniający celu utwardzania terenu dla potrzeb realizacji określonych, specyficznych obiektów. Powyższe stanowisko, w realiach ocenianego przypadku skutkuje również stwierdzeniem, iż sporządzona w sprawie opinia biegłego M. C., w zakresie dotyczącym ilości nawiezionej ziemi na działkę nr [...], nie uwzględnia powołanej wyżej regulacji art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z cytowanym rozporządzeniem. Regulacja ta dopuszcza bowiem możliwość przyjęcia na działkę osoby fizycznej 200 kg ziemi, na każdy metr kwadratowy utwardzanej powierzchni. Zawarte zaś w złożonej w sprawie opinii wnioski, nie obejmują ustaleń w zakresie zarówno dat nawiezienia spornej ziemi na działkę nr [...], jak i prawnie dopuszczalnej ilości możliwej do przyjęcia w ciągu roku ziemi, celem utwardzenia powierzchni działki (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15.01.2020 r.; sygn. akt II SA/Gd 309/19). W tym więc zakresie stwierdzić również należy, iż wydane w sprawie decyzje, jako oparte na opinii biegłego nieuwzględniającej zasadniczych okoliczności sprawy – ocenić należało jako nietrafne i podlegające uchyleniu, w oparciu o powołane już wyżej przepisy. Zasadniczo zatem, sąd podzielił przedstawione na wstępie zarzuty skargi.

Jako nietrafny uznać jednak należało zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach oraz art. 26 ust. 3a w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia poprzednich posiadaczy odpadów, a tym samym ich wytwórcy oraz ustalenia ich odpowiedzialności za gospodarowania odpadami, a tym samym nałożenia całego ciężaru ekonomicznego usunięcia odpadów na właścicieli działki nr [...].

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, iż wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Wg ustępu 3a, decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Należy zauważyć, że definicja "posiadacza odpadów" zawarta jest w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Termin ten oznacza wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Adresaci nałożonego w kontrolowanej sprawie obowiązku nie wykazywali w toku postępowania, iż obowiązek ten obciążać może także inne podmioty. Skarżący są właścicielami działki nr [...] na której składowana jest sporna ziemia, co przy braku innych podmiotów oznaczało, iż zasadnie zostali oni uznani za adresatów nałożonego obowiązku.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy.