Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 612/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: sekr. sąd. Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 roku sprawy z połączonych skarg B. K., P. K. i [...] Prokuratury Rejonowej w N. na decyzję Wojewody z dnia 28 lipca 2023 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz stron skarżących – B. K. i P. K. – solidarnie kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy są skargi wniesione przez B. K. i P. K. (zwanych dalej "skarżącymi") oraz Prokuratora Prokuratury Rejonowej w N. (zwanego dalej "Prokuratorem") na decyzję Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") z dnia 28 lipca 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Starosty N. (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") z dnia 17 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielającej J. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w N. w restrukturyzacji (zwanej dalej "inwestorem" lub "Spółką") pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz parkingiem na działce nr ew. [...] w N. , obręb G.. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Dnia 21 listopada 2022 r. do Starostwa Powiatowego w N. wpłynął wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Dla działki inwestycyjnej obowiązuje plan miejscowy ustanowiony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: ul. [...] – [...] w N. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2002 r. Nr [...], poz. 3019 z późn. zm., zwana dalej "uchwałą nr [...]" – żadna ze zmian nie dotyczy działki inwestora – uw. Sądu).

Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2022 r., nr [...], Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia złożonych dokumentów. Przedstawiony projekt budowlany miał nie spełniać wymagań, o których mowa w uchwale nr [...] oraz w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."). Strona postępowania – A. K. – zawiadomiła Starostę, że w innej sprawie z wniosku inwestora, zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK [...], którym wyłożono, jak należy interpretować postanowienia uchwały nr [...] w kontekście działki nr ew. [...]. Dla tej działki już poprzednio starano się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Do sprawy przystąpili także skarżący, składając pismo z dnia 17 stycznia 2023 r. Starosta uznał, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na działkę skarżących, stąd są oni stronami w tym postępowaniu.

Inwestor uzupełnił braki formalne swojego wniosku na czas. Przedstawił dowód w postaci postanowienia Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia 28 lipca 2020 r. o sygn. akt XI GR [...] w przedmiocie otwarcia postępowania sanacyjnego względem Spółki.

Skarżący przedstawili szereg argumentów, które miały świadczyć na rzecz tezy, że Starosta nie może udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę. Należy brać pod uwagę część działki inwestycyjnej przeznaczonej tylko pod zabudowę, a nie całość, ponieważ pozostała część działki jest przeznaczona na urządzenie zieleni ochronnej oraz izolacyjnej i nie podlega ona zabudowie, stąd musi być wyłączona.

Decyzją nr [...] z dnia 17 marca 2023 r., znak: [...], Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla zamierzonej przez niego inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Starosta podniósł, że należy przyjąć pogląd za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że działką budowlaną w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, zwanego dalej "rozporządzeniem"), jest ta część działki inwestycyjnej, na której obiekt wielorodzinny ma zostać posadowiony. Innymi słowy, ta część działki inwestora, która jest przeznaczona pod urządzenie zieleni, nie może być brana pod uwagę przy obliczaniu powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie Starosty, planowana inwestycja spełnia zatem wymóg § 39 rozporządzenia. W rozumieniu powyższego wywodu, projekt budowlany zakłada dla działki inwestora aż 34% powierzchni biologicznie czynnej.

Strony postępowania, w tym skarżący, kwestionują to, że tzw. ekokraty będą stanowiły podłoże do wegetacji roślin oraz do retencji wody opadowej. Starosta uznał, za orzecznictwem, że takie rozwiązanie można traktować jako element powierzchni biologicznie czynnej. Przedłożony do akt projekt zakłada, że metodyka posadowienia krat będzie zapewniać wegetację roślin i retencję wody. Organ I instancji nie ma zatem wątpliwości, że takie rozwiązania zaliczają się do powierzchni biologicznie czynnej.

Kolejne wątpliwości dotyczą kondygnacji. Przepis § 2 ust. 1 pkt 12 lit. a uchwały nr [...] zakłada realizację czterech kondygnacji, w tym poddasza użytkowego. Zdaniem Starosty, inwestor przedstawił w poprawionym projekcie budowlanym cztery kondygnacje, z czego ostatnia jest poddaszem użytkowym. Nie zmienia to faktu, że w rozumieniu uchwały nr [...], planowana inwestycja odpowiada pojęciu małego domu mieszkalnego. Starosta uznał te rozwiązania za zgodne z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.

Odnosząc się do kolejnego problemu podnoszonego przez strony, Starosta uważa, że skoro część działki inwestora jest przeznaczona na cele urządzenia zieleni, to inwestor, projektując swoją inwestycję, nie musi przestrzegać wymagań, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia, tj. inwestor nie jest związany wymaganiami odległościowymi co do usadowienia inwestycji względem granicy działki. Nie ma także regulacji ustawowych, ani w planie miejscowym, ani także w rozporządzeniu kwestii odległości zabudowy od rowu melioracyjnego.

Zdaniem Starosty, rozwiązania związane z budową parkingu także zostały zaprojektowane w sposób właściwy. Rozwiązania te odpowiadają § 18-21 rozporządzenia.

Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika – r. pr. B. B. – oraz strona postępowania – U. Ś.. Skarżący uważają, że zapadła decyzja nie odpowiada treści uchwały nr [...] Za zapadłym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że uchwała nr [...] przewiduje następujące rozwiązanie – cztery kondygnacje naziemne, przy czym czwarta kondygnacja to poddasze użytkowe. Zdaniem skarżących, czwarta kondygnacja zaprojektowana przez inwestora, jest samodzielną "pełną" kondygnacją.

Skarżący podnoszą, że uchwała nr [...] nie dopuszcza budowy garażu w bryle budynku, tylko jako obiekt towarzyszący. Kolejna niezgodność – plan miejscowy przewiduje pokrycie dachu dachówką albo materiałem imitującym dachówkę. Inwestor zaproponował arkusz czy panel, który jednak nie ma tłoczeń charakterystycznych dla dachówki.

Skarżący nadal podtrzymują, że działką budowlaną w rozumieniu rozporządzenia jest ta część działki inwestycyjnej, która jest przeznaczona pod zabudowę, a to oznacza, że część przewidziana pod urządzenie zieleni nie może stanowić przedmiotu analizy w kontekście wyznaczenia wskaźnika powierzchni czynnej biologicznie. Tak też uznał Naczelny Sąd Administracyjny w poprzedniej sprawie, kiedy poprzednik prawny Spółki próbował uzyskać podobne pozwolenie na budowę dla tej samej działki. Konsekwencją tego poglądu, zdaniem skarżących, jest chociażby to, że odległości, o których mowa w § 12 rozporządzenia powinny odnosić się do działki budowlanej, a nie działki inwestycyjnej. Organ I instancji stwierdził zaś, że inwestor jest w tej sytuacji zwolniony z powyższych wymogów. Skarżący odrzucają taką tezę.

Skarżący zanegowali pogląd Starosty dotyczący lokalizacji zjazdów. Skarżący uważają, że Starosta błędnie zaniechał wezwania inwestora do przedłożenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...]. Brak takiego dokumentu stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b.

Zdaniem skarżących, miejsca postojowe znajdują się zbyt blisko, bo mniej niż 10 m od ściany budynku z oknami pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Skarżący kwestionują przyjęcie takiego rozwiązania, w myśl którego miejsca postojowe wykonane z ekokraty, należy wliczać do powierzchni czynnej biologicznie. Organ I instancji miał skonstatować, że takie rozwiązanie zapewnia naturalną wegetację roślin oraz retencję wody, a nie wiadomo czy postój pojazdów nie będzie przeszkadzać w tym "naturalnym procesie".

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył także Prokurator, który po wydaniu decyzji przez Starostę, przystąpił do postępowania. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 35 ust. 1 p.b. poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo niezgodności projektu z uchwałą nr [...];

2) art. 29 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm., zwanej dalej "u.d.p.") poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo braku załączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej na lokalizację zjazdów;

3) § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projektowane miejsca parkingowe znajdują się w odległości mniejszej niż 10 m od budynku mieszkalnego;

4) § 12 rozporządzenia poprzez wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy odległość budynku od granicy działki jest niezgodna z zapisami rozporządzenia.

Uzasadnienie odwołania wniesionego przez Prokuratora jest zbieżne z uzasadnieniem odwołania skarżących w zakresie ww. zarzutów.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. K. P. – wniosła odpowiedź na wszystkie odwołania. Spółka odniosła się do stawianych zarzutów i wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Wojewoda zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy N. (zwanego dalej "Burmistrzem") z prośbą o nadesłanie kopii decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z dnia 19 kwietnia 2019 r. Burmistrz nadesłał kopię ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w ul. [...]. Decyzja ta jest ostateczna i wykonalna od dnia 6 marca 2021 r.

Decyzją z dnia 28 lipca 2023 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny. Odniósł się następnie do wszystkich zagadnień spornych. W jego ocenie, inwestor zaprojektował cztery kondygnacje, z czego ostatnia z nich, jest poddaszem użytkowym. Wojewoda stwierdził, że to co odróżnia poddasze od kondygnacji to sposób jego ukształtowania – chociaż część stropu nie może być równoległa do posadzki, tj. musi istnieć skos. Zdaniem Wojewody, żadna regulacja prawna nie precyzuje pojęcia poddasza, a zatem nie można zawężać jego znaczenia. Skoro plan miejscowy nie wprowadza żadnych dodatkowych obostrzeń, należy uznać, że propozycja inwestora zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie, zaprojektowane poddasze użytkowe ma skosy, a pomieszczenia w nim zlokalizowane są przeznaczone na pobyt ludzi i spełniają wymagania z § 72 rozporządzenia.

Wojewoda nie zgodził się z zarzutami dotyczącymi odległości planowanego budynku od granicy działki. Spółka jest właścicielem całości działki inwestycyjnej o różnym przeznaczeniu każdej z trzech jej części. Nie może być tak, że skoro budynek ma stanąć na części przeznaczonej pod zabudowę, to wymagania odległościowe mają dotyczyć terenów w ramach jednej części działki inwestycyjnej.

Wojewoda zgodził się z tym, że mówiąc o powierzchni biologicznie czynnej, należy wyłączyć z tego te fragmenty działki inwestycyjnej, które nie są przeznaczone pod zabudowę. W tym przypadku są to tereny zieleni ochronnej i izolacyjnej. W projekcie budowlanym przedstawiono "ekokraty" do zapewnienia retencji wody i wegetacji rośli, a jednocześnie będzie to służyło za ciąg komunikacyjny. Mimo, że na tych kratach będą parkowały pojazdy, to w 86% zapewnione jest, że będą rozwijały się rośliny.

Skoro plan miejscowy nie reguluje kwestii ilości miejsc postojowych, należy poprzestać na regulacji § 18 rozporządzenia. Inwestor przewidział 16 mieszkań i dla nich 24 miejsca postojowe, w tym dwa w bryle budynku mieszkalnego. Wojewoda uznał, że mowa jest o trzech parkingach, ponieważ do każdego z nich dochodzi osobny dojazd, każdy z ul. [...]. Biorąc pod uwagę, że aktualnie toczą się roboty budowlane o wykonanie decyzji drogowej, realizacji podlegają trzy zjazdy na działkę inwestycyjną należącej do Spółki.

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika (radcę prawnego), wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 10 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") przez ich niewłaściwe, przedwczesne zastosowanie, gromadzenie dodatkowego materiału dowodowego po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania i zaniechanie umożliwienia stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w ich sprawie;

2) art. 15, art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zarzut nierozpoznania odwołania;

3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwe decyzji przez organ II instancji;

4) art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. poprzez pominięcie braku formalnego wniosku w postaci nie dołączenia do wniosku pozwolenia na budowę decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację zjazdów, której obowiązek dołączenia wynika z przepisu art. 29 ust. 3a u.d.p.;

5) art. 33 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez wadliwe przyjęcie, że dokumentacja projektowa obejmuje całe zamierzenie budowlane;

6) art. 6 k.p.a. poprzez przekroczenie kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej i dokonanie przez Wojewodę własnej i arbitralnej oceny "możliwości zrealizowania zjazdów zgodnie z założeniami wskazanymi w projekcie budowlanym", zignorowanie przepisów u.d.p., które wyłączną kompetencję w tym zakresie przypisują zarządcy drogi;

7) art. 35 ust. 1 p.b. poprzez zaniechanie kompletnego sprawdzenia, czy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy projekt zagospodarowania działki odpowiada przepisom, w tym techniczno-budowlanym;

8) art. 75 i art. 78 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku skarżących z dnia 29 maja 2023 r. o przeprowadzenie dowodów z projektów budowlanych przedłożonych przez inwestora (jego poprzedników prawnych) w postępowaniach prowadzonych przez Starostę na okoliczność pozorności projektowania rozwiązań technicznych i dobierania ich wyłącznie w celu obejścia przepisów prawa;

9) art. 33 p.b. poprzez pominięcie, że pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, obejmującego także elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia (zjazdy);

10) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w związku z § 2 ustalenia szczegółowe ust. 1 pkt 12 uchwały nr [...] poprzez:

a) przyjęcie, że zaprojektowana czwarta kondygnacja stanowi poddasze użytkowe, a nie pełną kondygnację,

b) przyjęcie, że zaprojektowane pokrycie dachowe (blacha na rąbek stojący) spełnia wymóg planu miejscowego (dachów lub materiał imitujący dachówkę),

c) pominięcie, że uchwała nr [...] nie dopuszcza budowy garaży w bryle budynku wielorodzinnego;

11) § 12 ust. 1 w związku z § 3 pkt 1a rozporządzenia poprzez przyjęcie, że dla oceny spełnienia warunku minimalnych odległości projektowanego budynku od granicy działki budowlanej organ może arbitralnie przyjąć granice działki ewidencyjnej, pomimo, iż granice działki ewidencyjnej nie pokrywają się z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym;

12) § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez niezachowanie minimalnej odległości stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi;

13) § 19 ust. 2 pkt 1 w związku z § 3 pkt 1a rozporządzenia poprzez przyjęcie, że dla oceny spełnienia warunku minimalnych odległości projektowanych miejsc postojowych od granic działki budowlanej organ może arbitralnie przyjąć granice działki ewidencyjnej pomimo, że granice działki ewidencyjnej nie pokrywają się z liniami rozgraniczającymi terenu o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym;

14) art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d p.b. i § 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1679, zwanego dalej "r.p.b.") poprzez pominięcie braku określenia układu komunikacyjnego, a w szczególności braku dojazdów manewrowych do części miejsc postojowych;

15) § 39 rozporządzenia poprzez brak wykazania spełnienia warunku minimalnej powierzchni biologicznie czynnej;

16) § 18 rozporządzenia poprzez brak wykazania dostatecznej liczby miejsc postojowych.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie wiedzieli o wystąpieniu przez Wojewodę do Burmistrza w sprawie realizacji inwestycji drogowej. O tym skarżący dowiedzieli się z decyzji. Skarżący uważają, że Wojewoda nie odniósł się do większości zarzutów odwołania. Nie wypowiedział się o czwartej kondygnacji, o pokryciu dachu, niezgodności projektu z planem miejscowym, nie uwzględnił braku dojazdów do miejsc postojowych. Wojewoda pominął interes społeczny, który sygnalizował Prokurator.

Skarżący uważają, że obowiązkiem inwestora było dołączenie do wniosku inicjującego postępowanie pozwolenia na realizację zjazdów z ulicy [...] na działkę inwestycyjną. Przepisy r.p.b. stanowią, że należy wskazać w projekcie budowalnym sposób dojazdu do miejsc postojowych, a także na działkę. Tylko zarządca drogi może udzielić zezwolenia na lokalizację i realizację zjazdu z drogi publicznej. Skarżący uważają, że decyzja Starosty z 2019 r. w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej przewiduje tylko jeden zjazd i jest on w innym miejscu, niż zjazdy, które zaplanował inwestor.

Skarżący nadal uważają, że czwarta kondygnacja nie jest poddaszem, ale normalnym piętrem. Jest to niedopuszczalne rozwiązanie, gdyż musi istnieć coś co je odróżnia. Same skosy nie stanowią o istnieniu poddasza. To skarżący chcieli wykazać w postępowaniu dowodowym z dokumentów z poprzednich postępowań.

Z treści projektu wynika, że dach ma być pokryty blachą na rąbek w kolorze szarym, co zdaniem skarżących, nie odpowiada planowi miejscowemu, gdzie mowa jest o materiale imitującym dachówkę albo o samej dachówce.

Skarżący podnoszą, że plan miejscowy nie dopuszcza budowy garaży w bryle budynku, ale na zewnątrz, jako osobne obiekty. W projekcie są dwa garaże w bryle budynku.

Zdaniem skarżących nie zostały zachowane wymagania dotyczące odległości miejsc postojowych od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Pas zieleni o szerokości 50 cm nie może zmieniać tego, że jest 19 miejsc postojowych, która tak czy inaczej będą oddziaływać na okolicę. Nie wskazano w projekcie pasa manewrowego, z którego będzie odbywać się dojazd ze zjazdów do miejsc postojowych.

Skarżący podnoszą, że zastosowane "ekokraty" nie mogą być zaliczone do powierzchni biologicznie czynnej. Ich zdaniem jest tak dlatego, że takie kraty nie zapewniają wegetacji rośli i retencji wody.

W odpowiedzi na skargę wniesioną przez skarżących, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.

W kolejnym piśmie skarżący podnieśli dodatkowy zarzut. Dotyczy on naruszenia art. 12a ust. 2 i 4 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (t.j Dz. U. z 2023 r. poz. 875 z późn. zm., zwanej dalej "u.e.p.a.") poprzez pominięcie przez Wojewodę tego, że projektując co najmniej 10 miejsc postojowych, należy zapewnić oprzyrządowanie do ładowania pojazdów elektrycznych.

W piśmie z dnia 15 listopada 2023 r. inwestor wniósł własną odpowiedź na skargę, domagając się jej oddalenia. Inwestor odniósł się do każdego zarzutu, nie godząc się z żadnym z nich.

Skargę na decyzję Wojewody wniósł także Prokurator. Podniósł on zarzut naruszenia:

1) art. 35 ust. 1 p.b. poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo braku załączenia do wniosku pozwolenia na budowę zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej;

2) § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projektowane miejsca parkingowe znajdują się w odległości mniejszej niż 10 m od budynku mieszkalnego;

3) § 12 rozporządzenia poprzez wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy odległość budynku od granicy działki budowlanej jest niezgodna z zapisami rozporządzenia.

W oparciu o ww. zarzuty, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Argumentacja na rzecz trafności zarzutów Prokuratora jest zbieżna z argumentacją przedstawioną w skardze wniesionej przez skarżących.

W odpowiedzi na skargę Prokuratora, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jak w przypadku skarżących.

Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania sprawę skarżących (II SA/Po [...]) oraz sprawę Prokuratora (II SA/Po [...]) i prowadzi ją pod wspólną sygn. akt II SA/Po [...] w celu wspólnego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawę w dniu 18 kwietnia 2024 r. stawili się: pełnomocnik skarżących – r. pr. B. B., pełnomocnik oraz pracownik Wojewody – r. pr. M. Ś. i K. Ż. oraz pełnomocnik inwestora – adw. M. D.. Żaden z uczestników postępowania, ani Prokurator nie stawili się. Pełnomocnik skarżących wnosi i wywodzi jak w skardze. Pełnomocnik Wojewody podniósł jak w odpowiedzi na skargę. Szczególnie zaakcentował to, że w projekcie budowlanym mowa jest o blachodachówce, a nie blasze na rąbek stojący. Pełnomocnik inwestora podnosi jak w odpowiedzi na skargę. Sąd odroczył ogłoszenie wyroku do dnia 25 kwietnia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż zdecydowana większość zarzutów okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."]). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Zanim Sąd przejdzie do właściwych rozważań nad istotą sprawy, podkreślenia wymaga to, że dla porządku dalszej analizy Sąd odniesie się w pierwszej kolejności do tych zarzutów, których Sąd nie podzielił i uznał za niezasadne. Następnie Sąd przejdzie do omówienia tych przesłanek, które skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd przeanalizuje najpierw zarzuty skarżących, a następnie zarzuty Prokuratora.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a. w takim znaczeniu, że ich naruszenie nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. O ile rzeczywiście skarżący i Prokurator nie mieli możliwości zapoznania się z decyzją drogową, która ustanowiła miejsce, w jakim ma zostać zlokalizowany zjazd z ulicy [...], to trzeba jednak mieć na względzie to, iż rzeczone uchybienie nie zamknęło skarżącym możliwości zakwestionowania tej okoliczności w skardze i sformułowania swojego stanowiska. Naruszenie art. 10 i art. 81 k.p.a. byłoby uznane za samodzielną przesłankę uchylenia decyzji, gdyby na skutek pominięcia faktu zebrania dowodu (tu: w postaci decyzji o realizacji inwestycji drogowej) nie było już żadnej możliwości odniesienia się do niego. Chociaż Wojewoda dopuścił się tutaj naruszenia, to nie jest to wystarczająca podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący mogli zająć stanowisko w tej sprawie i uwzględnić to w ramach sformułowanego zarzutu skargi.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15, art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. To, że organ miejscowo bardzo lakonicznie odniósł się do poszczególnych zarzutów odwołania albo nawet pominął niektóre z nich, nie oznacza to, że z szerszego kontekstu wypowiedzi organu odwoławczego nie da się zrekonstruować jego stanowiska. Wojewoda wypowiedział się na wszystkie tematy, które były newralgiczne, ponieważ ich nierozpoznanie z pewnością skutkowałoby uchyleniem decyzji z uwagi na zasadę z art. 11 k.p.a. Przepis art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. nie wymaga każdorazowego odnoszenia się do zarzutów, nawet gdy organ odmawia uwzględnienia odwołania od decyzji organu I instancji. Rolą organu odwoławczego jest ustosunkowanie się przede wszystkim do tych zarzutów, które mają kluczowe znaczenie dla sprawy. Jeżeli z całej wypowiedzi organu da się odczytać jego zamysł, to pominięcie niektórych zarzutów nie jest jednoznaczne z uchyleniem decyzji (zob. szerzej wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 733/22, dostępny Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za nietrafiony należało uznać art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wojewoda dysponował kompletnym materiałem dowodowym. Co więcej, Wojewoda zasadnie dotarł do decyzji drogowej, na podstawie której ma być zrealizowany zjazd na działkę inwestora. Kompletność materiału dowodowego nie oznacza z kolei, że organ II instancji trafnie go zinterpretował. Sąd powróci jeszcze do tego wątku, gdy uczyni problematykę zjazdów podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 p.b. jest nieuzasadniony w kontekście większości zarzutów, które pozostają w związku z tym przepisem. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia ww. przepisu w związku z § 2 ustalenia szczegółowe ust. 1 pkt 12 uchwały nr [...] Projekt budowlany, jaki przedstawił inwestor zawiera cztery kondygnacje, przy czym ta ostatnia jest poddaszem użytkowym. Podczas rozprawy sądowej, jak i w pismach procesowych niemalże każda ze stron postępowania sądowoadministracyjnego zasadnie podnosiła, że przepisy prawa nie posiadają definicji poddasza użytkowego. Jest to prawda i z tego właśnie względu uzasadnione jest odniesienie się do definicji słownikowej, a jednocześnie nieuzasadnione jest to, aby czynić teraz podstawy do zastosowania wykładni zawężającej. Stosowanie definicji legalnych jest bowiem sposobem stosowania wykładni zawężającej (zob. szerzej M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017, s. 176 i następne), ponieważ ustawodawca niejako narzuca interpretatorowi sposób rozumienia pojęcia prawnego. Tego ograniczenia nie ma, kiedy ustawodawca nie uregulował definicji legalnej jakiegoś pojęcia i należy odnosić się do definicji słownikowych. Zgodnie zatem ze słownikowym znaczeniem, poddasze to "część budynku znajdująca się bezpośrednio pod dachem, strych; mieszkanie urządzone w tej części budynku; facjata" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 690).

Przedłożony do akt sprawy projekt budowlany wskazuje na ulokowanie pod dachem budynku pomieszczeń użytkowych. Z projektu wynika także, że pomiędzy zewnętrzną stroną, a więc połacią dachową pokrytą blachodachówką, a wewnętrzną płaszczyzną, czyli płytą gipsowo-kartonową, nie ma żadnego stropu żelbetowego, ani tynku. Nie ma zatem elementu konstrukcyjnego, który oddzielałaby dach od pomieszczenia. Innymi słowy, nie ma dodatkowej "bariery" pomiędzy dachówką a sufitem pomieszczenia na poddaszu. Z tego też względu, kierując się słownikową definicją słowa "poddasze", należy uznać, że czwarta kondygnacja jest położona bezpośrednio pod dachem planowanego budynku. Dodatkowo skosy, które ograniczają swobodę poruszania się, służą za element konstrukcyjny dachu. Powiązanie dachu z pomieszczeniami, mimo iż przeznaczonymi na pobyt ludzi, świadczy od istnieniu dystynkcji pomiędzy poddaszem a samodzielną, czwartą kondygnacją, czy też jak to określili skarżący – pełną kondygnacją. Kondygnacja ze swojej istoty zakłada powstanie określonych nowych pomieszczeń (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1526/20, dostępny w CBOSA). Kondygnacja z pomieszczeniami na pobyt ludzi jest poddaszem użytkowym, ponieważ istnieje powiązanie techniczne tejże kondygnacji z dachem, a nie ma pomiędzy nimi osobnej konstrukcji izolującej dach od tych pomieszczeń jak ma to miejsce np. kiedy dach jest płaski i pomiędzy nim a pomieszczeniem występuje jeszcze osobno strop. W niniejszej sprawie tego nie ma. Z tego względu nie sposób uznać, że inwestor zaplanował czwartą "pełną" kondygnację.

Niezrozumiały jest kolejny zarzut skarżących, że inwestor zaplanował pokrycie dachu w sposób następujący: blacha na rąbek stojący. Zgodnie z § 2 ustalenia szczegółowe ust. 1 pkt 12 lit. a uchwały nr [...], dach ma być stromy, pokryty dachówką lub materiałem, który tę dachówkę imituje. W opisie technicznym projektu budowlanego zawarto następującą adnotację: "Elewacja budynku zostanie wykończona tynkiem w kolorze białym oraz szarym, dach zostanie pokryty blachodachówką w kolorze szarym." (k. [...] projektu budowlanego dołączonego do akt administracyjnych organu I instancji). Sąd traktuje zarzut skarżących jako błąd, gdyż w oczywisty sposób nie dojdzie do zamontowania blachy na rąbek stojący. Ta kwestia została także omówiona podczas rozprawy sądowej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w związku z § 2 ustalenia szczegółowe ust. 1 pkt 12 uchwały nr [...] poprzez pominięcie, że uchwała nr [...] nie dopuszcza budowy garaży w bryle budynku wielorodzinnego. Skarżący ponownie nie mają racji. Przepis § 2 ustalenia szczegółowe ust. 1 pkt 12 lit. b uchwały nr [...] stanowi, że istnieje obowiązek opracowania dla poszczególnych terenów planów zagospodarowania, które określą układ budynków oraz usytuowanie obiektów i urządzeń towarzyszących (parkingi, garaże, śmietniki itp.). Skarżący wywodzą z tego przepisu, że stanowi on zakaz lokowania garaży w bryle budynku. Nie jest to prawda. Spójnik "i", jaki łączy usytuowanie budynku oraz urządzeń nie stanowi koniunkcji tylko wyliczenie, a poprzez użycie słowa "usytuowanie" zamiast "lokalizacja" dopuszcza do usytuowania urządzenia typu garaż do ramach budynku. Plan określa układ budynków, jako osobnych bytów. Usytuowanie natomiast budynków i urządzeń nie stoi na przeszkodzie temu, aby mogło dojść do połączenia ich w ramach jednej konstrukcji budowlanej. Na rzecz tego poglądu Sądu w składzie orzekającym świadczy definicja słownikowa słowa "usytuować" – "postawić, umieścić coś w jakimś miejscu, ulokować, umiejscowić" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 1087). Garaż może być zatem ulokowany w bryle budynku, a plan miejscowy nie stoi temu na przeszkodzie.

Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 75 i art. 78 k.p.a. Żadna z planowanych przez inwestora, czy jego poprzedników prawnych instancyjna nie zakończyła się sukcesem, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej albo sądy administracyjne skutecznie je powstrzymały. Z tego względu niezasadne było odwoływanie się do akt spraw, w których inwestycje ostatecznie nie powstały. Te dokumenty nie są w żaden sposób wiążące, a zatem nie ma żadnego celu w tym, aby opierać się o nie w niniejszym postępowaniu. Przypomnienia wymaga to, że organ administracji publicznej ma analizować te dokumenty, które mają znaczenie dla sprawy zawisłej przed nim. Zamierzenia, które nie powiodły się są traktowane jako niebyłe.

Niezasadny był zarzut naruszenia § 12 ust. 1 w związku z § 3 pkt 1a rozporządzenia. W pierwszej kolejności trzeba zaznaczyć, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, na który powołują się skarżący, dotyczył rozważań nad istotą działki budowlanej i działki ewidencyjnej w kontekście wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jako elementu środowiskowego. Poziom zabudowy, który w obecnym budownictwie jest systematycznie powiększany, coraz rzadziej przewiduje tereny biologicznie czynne. W tym zakresie należy zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym. W sytuacji, gdy mowa jest o odległości przyszłej zabudowy od granicy działki budowlanej, mniejszej od działki ewidencyjnej w tym przypadku, definicja z § 3 pkt 1a rozporządzenia nie może stawać na przeszkodzie temu, aby obiektu nie dało się przybliżyć do granicy działki ewidencyjnej, będącej przecież w całości własnością inwestora. Podobnie wskazał to inwestor w odpowiedzi na skargę – skoro przedmiotem sprawy nie są sporne interesy osób trzecich, przybliżenie obiektu budowalnego do granicy działki ewidencyjnej w ramach działki budowlanej nie rodzi naruszenia prawa, gdyż obiekt ten nie będzie zagrażać powierzchni biologicznie czynnej. Ten wskaźnik musi być przecież utrzymany za wszelką cenę.

Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem skarżących nie zostały zachowane wymagania dotyczące odległości miejsc postojowych od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Pas zieleni o szerokości 50 cm, ich zdaniem, nie może zmieniać tego, że jest 19 miejsc postojowych, które tak czy inaczej będą oddziaływać na okolicę. Nie wskazano w projekcie pasa manewrowego, z którego będzie odbywać się dojazd ze zjazdów do miejsc postojowych. Przede wszystkim należy zauważyć, że działka inwestycyjna jest dość podłużna. Z tego chociażby względu nie da się traktować wszystkich miejsc postojowych jako jeden parking, który zlokalizowany jest przy zamierzonym budynku. Istnieją odstępstwa między poszczególnymi stanowiskami postojowymi. Pierwszych sześć miejsc postojowych od strony garaży znajduje się w odległości 7 m od budynku, co wynika z projektu budowlanego. Pozostałe miejsca, jakie znajdują się od strony ulicy [...], znajdują się w jeszcze większej odległości – 12 m. Jeśli chodzi o przeciwną stronę budynku, należy przypomnieć, że w § 19 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W elewacji południowo-wschodniej nie ma okien na poziomie pojazdów, z tego też względu ulokowanie miejsc postojowych (dwóch) nie wymaga zachowania odległości, o której mowa w powołanym przepisie.

Nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia § 19 ust. 2 pkt 1 w związku z § 3 pkt 1a rozporządzenia. Skarżący pominęli bowiem fakt, że zgodnie z § 19 ust. 7 rozporządzenia można odstąpić od obowiązku zachowania odległości wskazanych w § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, jeżeli sąsiednia działka jest działką drogową. W niniejszej sprawie mowa jest aż od dwóch działkach drogowych, ponieważ miejsca te znajdują się na działce sąsiadującej z działkami drogowymi w ulicach [...] i [...]. Z tego względu nie było obowiązku zachowania tych odległości.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia § 39 rozporządzenia. Warunek zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej został spełniony, co wynika wprost z projektu budowlanego. Co więcej, zastosowanie przez inwestora tzw. "ekokrat" również wpisuje się w spełnienie tego wymogu. W projekcie budowalnym przedstawiono sposób funkcjonowania tego podłoża w ramach miejsc postojowych. Wskazano bowiem, że zakres zastosowania tych krat jest wskazany dla miejsc postojowych dla pojazdów, dróg dojazdowych, a nawet dla lotnisk (k. [...] projektu budowlanego dołączonego do akt administracyjnych organu I instancji). Zgodnie z opisem tego materiału, jest to "nośnik" również dla roślinności np. trawy. Producent tego materiału wskazuje, że można wykorzystać "ekokratę" bez ograniczeń dla realizacji miejsc postojowych i dróg wewnętrznych. "Teren wyłożony kratką eko może być uznany za teren umożliwiający naturalną wegetację, jak wymaga tego warunek zawarty w definicji terenu biologicznie czynnego." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2390/16, dostępny w CBOSA).

Niezasadny był zarzut naruszenia § 18 rozporządzenia. Z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika ile powinno być miejsc postojowych. Inwestor, co zrozumiałe, nie mógł uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, a więc nie można uznać, że w związku z tym nie można określić warunków co do ilości miejsc postojowych. Inwestor przewidział więcej miejsc parkingowych niż łącznie jest lokali mieszkalnych. Dodatkowo są jeszcze dwa miejsca postojowe w garażach w bryle budynku. Wymóg z § 18 rozporządzenia został więc spełniony.

Zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d p.b. i § 15 ust. 2 pkt 6 r.p.b. jest częściowo niezasadny, co nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z tego powodu. Kwestia zjazdów zostanie poniżej omówiona, jednakże projekt budowlany, przedłożony przez inwestora zakłada istnienie trzech zjazdów, a z nich dostęp do układu komunikacyjnego, który prowadzi do każdego miejsca postojowego, jakie przewidziano na działce inwestycyjnej. Układ komunikacyjny nie musi być zaznaczony w jakiś konkretny sposób. Ważne, aby miał on parametry pozwalający na manewrowanie pojazdów samochodowych. Projekt uwidacznia na tyle duże odległości pomiędzy granicami działki budowlanej a miejscami postojowymi, które są większe niż szerokość tych miejsc, że manewrowanie pojazdami samochodowymi będzie możliwe. Rozważania nad tym zarzutem są w zasadzie bezcelowe, ponieważ Sąd oparł treść swojego orzeczenia o kwestię zjazdów z drogi publicznej, a zatem ta kwestia będzie musiała zostać poddana weryfikacji.

Niezasadny był zarzut wskazany w piśmie procesowym uzupełniającym skargę. Jak stanowi art. 12a ust. 2 u.e.p.a., jeżeli projektuje się co najmniej 10 miejsc postojowych, należy zapewnić oprzyrządowanie dla pojazdów elektrycznych. Z kolei przepis art. 12a ust. 4 u.e.p.a. wskazuje, że przez przyleganie miejsc postojowych w ramach parkingu do budynku należy rozumieć zarówno przyleganie bezpośrednie jak i nieprzyleganie bezpośrednie. Sąd wyjaśnia, że inwestor zaprojektował de facto trzy parkingi. Dwa od strony ul. [...] i jeden, który obejmuje trzy stanowiska, od strony ul. [...]. Skarżący podnosili, że pas 50 cm zieleni nie może być żadną granicą oddzielającą stanowiska i czyniące te dwa zespoły stanowisk postojowych osobnymi parkingami. Sąd zauważa, że pas 50 cm obejmuje nie tylko zieleń niską, ale także i drzewa, które tworzą naturalną barierę pomiędzy parkingami. Co więcej, dla każdego z nich przewiduje się osobny wjazd, co czyni je samodzielnymi. Dopóki trzy wjazdy są możliwe do zrealizowania, należy uznać, że są trzy parkingi.

Pozostałe zarzuty podniesione przez skarżących okazały się zasadne. Inwestor, składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę powinien dołączyć decyzję administracyjną, wydaną przez zarządcę drogi publicznej, w której wskazuje się lokalizację zjazdu. Niezasadna była argumentacja organu II instancji, a także inwestora, że w drodze pozwolenia na budowę uzyskuje się prawo do realizacji takich zjazdów, a w samym projekcie budowalnym można wskazać, gdzie one będą się znajdować. Czym innym jest bowiem pozwolenie na budowę, zezwalające na realizację obiektu w procesie budowlanym, a czym innym jest decyzja o lokalizacji zjazdu. Najpierw, na podstawie art. 29 ust. 1, 3 i 3a u.d.p., określa się gdzie będzie znajdować się zjazd z drogi publicznej na działkę inwestora. Dopiero później można wnioskować, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej zezwolił na jego budowę według tych parametrów, jakie określił zarządca drogi. Jak stanowi art. 29 ust. 3a u.d.p., zezwolenie na lokalizację zjazdu dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w p.b. Nie można, poprzez zastosowanie dyrektyw wykładni celowościowej przyjąć innego sposobu interpretacji powołanego przepisu. Nie może być tak, że ze względu na cel przyjmie się inną interpretację, która zaprzeczyłaby literalnemu brzmieniu przepisu. Jeżeli wykładnia celowościowa prowadzi w sposób oczywisty do innych rezultatów niż wskazany w przepisie prawa przez ustawodawcę zamiar, to tylko w takich okolicznościach należy poprzestać na efektach wykładni językowej, gdyż to wykładni językowej przypisuje się priorytet w procesie interpretacji prawa (zob. uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III CZP 37/04, Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna 42/3/2005).

Inwestor nie mógł sam wskazać miejsc, w których zostanie zrealizowany zjazd albo zjazdy. Szczególnie ma to znaczenie wobec tego, że zarządca drogi udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, która miała określić tylko jeden zjazd i to w zupełnie innym miejscu niż zrobił to inwestor. Ta okoliczność podlega obligatoryjnemu wyjaśnieniu, aby nie doszło do kolizji zjazdów.

Dnia 21 listopada 2022 r. zostało zainicjowane postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę, a przepis art. 29 ust. 3a u.d.p. obowiązuje od dnia 19 września 2020 r. W momencie wszczęcia postępowania administracyjnego inwestor miał obowiązek dołączyć do swojego wniosku decyzję o lokalizacji zjazdu.

W stosunku do zarzutów Prokuratora, tylko pierwszy z nich zasługiwał na uwzględnienie, a pozostałe nie. Motywy uwzględnienia oraz odrzucenia tych zarzutów są zbieżne z tymi rozważaniami, które przedstawiono powyżej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności obydwóch skarg, mimo iż zdecydowana większość zarzutów okazała się chybiona. Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, co oznacza konieczność eliminacji jego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) wyłącznie w stosunku do skarżących. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Prokurator nie miał obowiązku ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, a więc uwzględnienie jego skargi nie generuje obowiązku zwrotu kosztów sądowych. Sąd zasądził względem skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, na co złożyło się: 500 zł – wartość wpisu stałego od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wojewoda wezwie inwestora do przedłożenia decyzji administracyjne wydanej prze zarządcę drogi, w której zostanie wskazana lokalizacja zjazdu albo zjazdów z ul. [...]. Jest to niezbędne do spełnienia obowiązku z art. 29 ust. 3a u.d.p.