Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 502/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2018 r., nr [..], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2018 r., nr [..], i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 328/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2012 r., nr [..], oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2006 r., nr [..], w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia R.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr [..] w miejscowości O. gmina S.

W uzasadnieniu do wyroku Sąd wskazał, iż "rzeczą organu nadzoru budowlanego było dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy celem ustalenia, czy należało zastosować tryb legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego, czy tryb naprawczy uregulowany w art. 50 i art. 51 tego Prawa. W ocenie Sądu "trudno mówić o odstępstwach od projektu w sytuacji, gdy w momencie ich dokonywania brak było zatwierdzonego projektu budowlanego, a wydany następnie dziennik budowy został częściowo sfałszowany, i gdy wydany przez sąd powszechny wyrok podważa wartość dowodową dziennika budowy".

Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 10 września 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [..] w O. i nałożył, w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), na R. K. obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wymienionych w osnowie dokumentów: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w razie spełnienia tego warunku - 4 egzemplarzy projektu budowlanego, sporządzonego i sprawdzonego przez uprawnioną osobę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął z urzędu postępowanie zawieszone w dniu 26 maja 2015 r. "do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydania prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy przez Urząd Gminy" stwierdzając, że "ustąpiła przyczyna zawieszenia, tj. właściciel uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy".

Dokonując następnie sprawdzenia wykonania obowiązków nałożonych na inwestora w dniu 10 września 2014 r. organ stwierdził, że nie została przedłożona wymagana dokumentacja, w związku z czym decyzją z dnia 1 czerwca 2018 r., na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od decyzji inwestor wskazał, że obecnie prowadzi czynności zmierzające do uzyskania warunków zabudowy przedmiotowego obiektu, w celu jego legalizacji.

Na skutego rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia 20 lipca 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu, w którym podjęto w sprawie zawieszone postępowanie, tj. w dniu 19 kwietnia 2017 r., inwestor dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W momencie powzięcia wiadomości o tym, że wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 267/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 marca 2017 r., sygn. SKO [..], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 25 października 2016 r., nr [..], ustalającą warunki zabudowy dla budynku na działce nr [..] w O., organ pierwszej instancji powinien ponownie zawiesić postępowanie. Na skutek wydania ww. wyroku Wójt Gminy będzie bowiem zobligowany ponownie rozpoznać sprawę dotyczącą warunków zabudowy przedmiotowej działki, zaś dla możliwości doprowadzenia kwestionowanego budynku do zgodności z prawem istotne jest ustalenie, czy jest on zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w niniejszej sprawie może nastąpić poprzez ocenę decyzji o warunkach zabudowy.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zakwestionowała działania organów nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [..] wskazując, że postępowanie, w którym organy ignorują prawomocne i niekorzystne dla inwestora wyroki sądów, nie budzi zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W związku z tym wniosła o uchylenie w całości zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl nowego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu ustawy nowelizującej, instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta jest na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl). Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a., który stawowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17 (LEX nr 2408524) stwierdził, że "Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Odwołując się raz jeszcze do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Z tego względu w postępowaniu sądowoadministracyjnym ograniczony został krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu, jedynie do skarżącego i organu, który wydał zaskarżony akt (art. 64b § 3 p.p.s.a.)".

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Służy on zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w toku postępowania legalizacyjnego, prowadzonego w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), zwanego dalej Prawem budowlanym, obejmującego samowolną budowę budynku mieszkalnego na działce nr [..] w O. Bezspornym w sprawie jest, że obiekt ten został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniało wszczęcie i prowadzenie postępowania na zasadach wynikających z art. 48 Prawa budowlanego, którego ust. 1 przewiduje sankcję rozbiórki w takiej sytuacji.

Rygoryzm tej sankcji, w wyniku wielu zmian legislacyjnych przeprowadzonych na przestrzeni obowiązywania Prawa budowlanego, ustawodawca złagodził zobowiązując organ nadzoru do uprzedniego przeprowadzenia postępowania umożliwiającego sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4).

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Wskazać należy, że przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi złagodzenie rygoryzmu prawnego wynikającego z ust. 1 art. 48, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego umożliwia bowiem przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Wynika z niego, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonania określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji.

W niniejszej sprawie bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym został wybudowany budynek mieszkalny. W takim przypadku warunkiem legalizacji budowy jest jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przypadku, w którym wszczęto postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, a dla obszaru lokalizacji inwestycji nie ma planu miejscowego, jak też nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, konieczne będzie uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. rozstrzygnięcie sprawy warunków zabudowy. Od takiego rozstrzygnięcia zależy bowiem możliwość ustalenia zgodności samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2010 r., II SA/Kr 98/10, LEX nr 753720).

Organ nadzoru budowlanego powinien wezwać stronę w wyznaczonym terminie do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i do tego czasu zawiesić postępowanie prowadzone w sprawie samowoli budowlanej, chyba że strona wykaże, że już wcześniej zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jako zasadę powinno się przyjmować zawieszenie postępowania w celu umożliwienia stronie wystąpienia o decyzję w sprawie warunków zabudowy i podjęcie postępowania po wydaniu decyzji w tym przedmiocie.

W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 10 września 2014 r. organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora R. K. obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego spełniającego wymogi formalne oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia 26 maja 2016 r. organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 97 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie legalizacyjne ze względu na wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla budynku na działce nr [..] w O.

Następnie, po uzyskaniu informacji o ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy, postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2017 r. organ pierwszej instancji podjął postępowanie legalizacyjne. Z pisma Wójta Gminy z dnia 19 kwietnia 2017 r. wynikało, że w dniu 25 października 2016 r. wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [..], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 marca 2017 r. utrzymało w mocy.

W toku postępowania legalizacyjnego organ uzyskał informację o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 267/17, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 17 marca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 25 października 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla budynku na działce nr [..]. Sąd polecił organom nadzoru budowlanego ponowne rozpoznanie sprawy z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że organ nadzoru rozpoznający sprawę legalizacji rozstrzygając o rozbiórce pominął okoliczność o charakterze prejudycjalnym, a mianowicie fakt toczącego się cały czas, z wniosku inwestora, postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w gruncie rzeczy nie rozstrzygniętą kwestię zgodności zabudowy na działce nr [..] z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkiem uchylenia obu decyzji ustalających warunki zabudowy przez sąd było ponowne rozpoznanie, przez organ architektoniczno – budowlany, wniosku R. K. o wydanie warunków zabudowy.

W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2013 r., II OSK 2217/11, konieczność zawieszenia postępowania nie ustaje z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie kwestii warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, lecz rozciąga się ona również na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. W pierwszej kolejności organ administracyjny winien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wypadku pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie organ administracyjny przystępuje do czynności składających się na tryb legalizacyjny.

Zatem dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy organ winien podjąć postępowanie w sprawie i procedować w trybie legalizacyjnym. W niniejszej sprawie organ podjął zawieszone postępowanie powziąwszy informację o wydaniu ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednak między podjęciem postępowania w dniu 19 kwietnia 2017 r. a orzeczeniem rozbiórki w dniu 1 czerwca 2018 r. wystąpiły okoliczności, które uniemożliwiały organowi podjęcie rozstrzygnięcia przekreślającego definitywnie szansę inwestora na legalizację. Organ powziął bowiem informację o prawomocnym wyeliminowaniu przez sąd administracyjny z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, która wskutek tego nie mogła już dłużej stanowić aktu potwierdzającego zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Okoliczność tą organ winien był uwzględnić, albowiem wyrok sądu administracyjnego zaktualizował ponownie kwestię rozpoznania wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, do którego zobowiązany jest organ, któremu przekazano sprawę do rozpoznania. Na aktualności nie straciła zatem kwestia prejudycjalna w postaci ustalenia warunków zabudowy, bez której rozstrzygnięcia przez właściwe organy, nie można było zakończyć postępowania legalizacyjnego. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Organy w niniejszej sprawie natomiast całkowicie pominęły kwestię, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie zostało jeszcze zakończone i że w związku z tym nie można rozstrzygać o legalizacji zabudowy. Wskazać należy, że z zasadą państwa prawnego nie da się pogodzić taka wykładnia art. 48 Prawa budowlanego, która prowadzi do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, co do którego w toku pozostaje sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim przypadku właściwą instytucją jest określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. instytucja zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego), której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Taka konstatacja jest możliwa przy założeniu, że wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, w tym również korzystania w razie potrzeby z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 945/06, LEX nr 338867)

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania legalizacyjnego do momentu zakończenia postępowania o wydanie warunków zabudowy. Tylko bowiem ostateczne zakończenie tego postępowania pozwoliłoby na prowadzenie i rozstrzygnięcie sprawy legalizacji. W przeciwnym wypadku organ nie mógł dyskrecjonalnie stwierdzić, że zachodziła w niniejszej sprawie niemożność wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, która nie pozwała na legalizację takiego obiektu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy inwestor nie może przedstawić decyzji o warunkach zabudowy z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie jej wydania nie zostało zakończone, to zawieszenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za w pełni uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., II OSK 1243/15, LEX nr 2291038).

W sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy została uchylona i inwestor bez własnej winy nie mógł jej przedstawić, wydawanie nakazu rozbiórki z tego powodu, że inwestor nie wykonał obowiązku jej przedłożenia nie ma uzasadnienia. W konsekwencji bowiem uchylenia decyzji o warunkach zabudowy do ponownego rozpoznania inwestor ma jeszcze możliwość uzyskania i przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, co spowodowałoby wykonanie obowiązku nałożonego przez organ. Wobec tego istniały w niniejszej sprawie przesłanki do zawieszenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 97 § 4 k.p.a., czemu organ pierwszej instancji uchybił. Organ z uchybieniem powyższego przepisu rozstrzygnął sprawę legalizacji zabudowy na działce nr [..], nie dysponując decyzją o warunkach zabudowy, która jako jedyna mogła potwierdzić spełnienie wymogów z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznał bowiem sprawę legalizacji merytorycznie nie dysponując decyzją o warunkach zabudowy i posiadając wiedzę, że postępowanie w przedmiocie ich ustalenia nadal jest w toku. Dostrzeżone uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się przy tym w kompetencji organu odwoławczego, nadanej mu mocą art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten uprawnia bowiem jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia w efekcie postępowania legalizacyjnego od nowa. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd oddalił sprzeciw K. B. na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.