Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 91/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 listopada 2023 r., nr NRŚ-OR.7534.12.2023.MP w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjnego wskazują na wydanie skarżonego rozstrzygnięcia w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 05.12.1980 r. (znak. GPA-8221/5/80) Naczelnik Dzielnicy W. - F. orzekł o pozbawieniu F. B. prawa własności nieruchomości - oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], AM-[...], obręb J., o powierzchni [...] ha, objętej wówczas księgą wieczystą nr [...] - za odszkodowaniem w wysokości 898.092,00 zł. Decyzję wywłaszczeniową wydano na podstawie przepisów ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) – dalej: "z.i.t.w.n.", na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W., działającej jako inwestor zastępczy budowy Portu Lotniczego – [...]. Wywłaszczenia opisanej nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę Portu Lotniczego-[...] dokonano na rzecz Skarbu Państwa, w oparciu o materiał obejmujący decyzję Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z 25.05.1978r. (nr [...]) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy Portu Lotniczego. Przewidywał on m.in.: budowę pawilonu dworca pasażerskiego, pawilonu dworca towarowego, pawilon wielofunkcyjny służb technicznych i obsługi startu oraz rezerwę pod jego rozbudowę, stację transformatorową, magazyn przesyłek promieniotwórczych, zieleń wysoką, place utwardzone, drogi wewnętrzne, parkingi, a także sieci uzbrojenia. Opisana decyzja została zmieniona - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzją Naczelnika Dzielnicy W. - F. z 09.12.1982 r. (znak GPA-8221/55/82). Zmiana polegała m.in. na wyłączeniu z pkt 1-7 decyzji wywłaszczeniowej działek nr [...], [...] i [...] i nadaniu mu nowego brzmienia obejmującego działki nr [...] i [...] i kwotę należnego odszkodowania w wysokości 538.534,00 zł. Jednocześnie zmieniono decyzję wywłaszczeniową tego samego organu z 29.11.1980 r. (nr GPA-8221/4/80), w ten sposób, że dodano do niej nowy punkt obejmujący działki nr [...], [...] i [...], z należnym odszkodowaniem w wysokości 369.558,00 zł. Do zrefundowania tej kwoty na rzecz Zarządu Ruchu Lotniczego i Lotnisk Komunikacyjnych w W.(1) zobowiązano Miejski Zarząd Ulic i Mostów we W. Jak wskazano w uzasadnieniu wymienione działki były niezbędne do budowy parkingów przed pawilonem dworca pasażerskiego lotniska [...], co uzasadniało konieczność prawidłowego naliczenia i rozdzielenia opłat za nieruchomości nabyte przez obydwa podmioty.

Z dniem 27.05.1990 r. prawo własności działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni [...] ha przeszło z mocy prawa na rzecz Gminy W. (dalej: strona skarżąca lub Gmina), co stwierdzono deklaratoryjnie wydaną w dniu 16.09.1993 r. decyzją Wojewody W. nr GK.gw.8224/K/40/30/11/93.

W dniu 17.10.2006 r. Gmina W. zawarła z P. SA umowę dzierżawy dotyczącą m.in. terenów działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Umowa miała obowiązywać od momentu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nowego portu lotniczego. Umowę tę przedłużano aneksami z 07.03.2008 r. i 10.05.2011 r., obejmującymi część nieruchomości wywłaszczonej, tj.: działki nr [...] (po podziale działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), części działki nr [...] (po podziale działki nr [...], nr [...], nr [...]) oraz części działki nr [...] (po podziale działki nr [...], nr [...], nr [...]).

Następnie spadkobierczynie wywłaszczonego – T. K. i A. M. - wystąpiły w dniu 28.06.2007 r. do Prezydenta W. z żądaniem zwrotu nieruchomości. Na wniosek Prezydenta do rozpatrzenia zainicjowanego w ten sposób postępowania Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda), postanowieniem z 17.09.2007 r., wyznaczył Starostę Średzkiego.

W toku postępowania do wniosku przyłączyli się pozostali spadkobiercy wywłaszczonego: A. K., J. B., S. B. i J. K. W późniejszym okresie - do daty wydania zaskarżonej decyzji - w miejsce zmarłych stron wstępowali kolejno spadkobiercy: A. M. – M. M.; T. K. – G. K. oraz E. K.; J. K. - K. K.; S. B. - L. B.; E. K. - K. P.; M. M. - A. M.(1)

Na przestrzeni kilkunastu lat prowadzenia w ten sposób zainicjowanego postępowania Starosta Średzki podejmował odmienne rozstrzygnięcia. Decyzją z 27.02.2008 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Natomiast decyzją z 22.10.2009 r. orzekł o jej zwrocie. W każdym przypadku opisane decyzje były uchylane przez organ II instancji. Decyzją z 20.05.2016 r. Starosta orzekł o częściowym zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Powyższa decyzja została uchylona w administracyjnym toku instancji, decyzją z 25.07.2017 r. Wywiedziony na to rozstrzygnięcie sprzeciw został uwzględniony wyrokiem tut. Sądu z 12.12.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 589/17. W wyniku ponownego rozparzenia sprawy Wojewoda podjął decyzję z 30.10.2018 r., którą raz jeszcze uchylił decyzję organu I instancji. Sprzeciw od tej decyzji został oddalony wyrokiem tut. Sądu z 12.03.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 866/18.

Kontynuując postępowanie po zwrocie akt sprawy do pierwszej instancji Starosta uzupełnił materiał dowodowy o operat szacunkowy z 21.11.2019 r., zastąpiony w wyniku uwzględnienia stanowiska Gminy operatem szacunkowym z 28.02.2020 r. Następnie z uwagi na zmianę stanu otoczenia nieruchomości wycenianej a także zmianę cen nieruchomości porównawczy oraz zmianę stanu techniczno-użytkowego nieruchomości - dokonania kolejnych podziałów, biegły w związku z otrzymaniem kolejnych uwag Gminy do operatu szacunkowego, nie potwierdził aktualności operatu szacunkowego. W dniu 21.10.2022 r. przedłożony został do akt sprawy operat szacunkowy z 14.10.2022 r. W wyniku uwzględnienia uwag Gminy, operat ten został zastąpiony operatem z 30.11.2022 r.

Ponadto organ I instancji pozyskał do akt sprawy: decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 18.04.2008r. (nr I-L-82/08) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa terminala pasażerskiego Międzynarodowego Portu Lotniczego we W. wraz z infrastrukturą, obejmującą: drogi dojazdowe, miejsca parkingowe, garaże wielopoziomowe, budynek techniczny, urządzenia techniczne, dojścia piesze wraz z obiektami małej architektury, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W. na działkach: [...] AM-[...], obręb S., nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM—[...], obręb S., nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-[...], obręb J., nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-[...], obręb J., decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 27.03.2009 r. (nr I-L-63/09) w sprawie zmiany decyzji tego organu z 18.04.2008 r. poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, a także poświadczoną za zgodność z oryginałem kopie dziennika budowy pn. Budowa terminala pasażerskiego międzynarodowego Portu Lotniczego we W. wraz z infrastrukturą (dziennik budowy z [...]. Tom VI z 13.12.2012 ). Ponadto w poczet materiału dowodowego włączono decyzję Prezydenta z 25.05.2011 r. (nr 203/2011) w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiących działki nr [...], nr [...] nr [...] AM [...], obręb J. Nadto organ I instancji przeprowadził w dniu 16.12.2021 r. wizję lokalną, w trakcie której zostały wskazane przez uprawnionego geodetę granice nieruchomości składającej się z działek nr [...] , [...], [...], AM-[...], obręb J. Powyższe czynność udokumentowano protokołem z wizji lokalnej oraz protokołem wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych.

Po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i tzw. gotowości decyzyjnej, w dniu 20.04.2023 r. Starosta Średzki wydał decyzję znak MiD.7221/Zwrot/4/160/2007-2011-2022-2023, którą na podstawie art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, art. 141 ust. 1, 2 i 3, art. 142, art. 217 ust. 2 i art. 5 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) - dalej: u.g.n., orzekł:

I.1. Zwrócić na rzecz wnioskodawców: L. B. w udziale 26/112, A. M.(1) w udziale 26/112, A. K. w udziale 13/112, J. B. w udziale 13/112, G. K. w udziale 13/112, K. P. w udziale 13/112, K. K. w udziale 8/112 prawo własności do części wywłaszczonej nieruchomości gruntowej, niezabudowanej, która w chwili orzekania stanowi własność Gminy, położonej we W., w obrębie J., gmina Miejska W., składającej się z następujących działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako: nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, KWNr [...], nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, KWNr [...] i nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, KWNr [...] - o łącznej powierzchni [...] ha.

2. Zwrotu opisanej w pkt 1 części wywłaszczonej nieruchomości dokona Prezydent, reprezentujący Gminę wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do złożenia odwołania od niniejszej decyzji do Wojewody.

3. Ustalić wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za część zwracanej wywłaszczonej nieruchomości opisanej w pkt 1, na kwotę 380.923,12 zł.

4. a) Zobowiązać L. B. do zwrotu kwoty 88.428,58 zł, w wysokości stanowiącej równowartość udziału 26/112 zwracanej nieruchomości, na rzecz Gminy, w dziesięciu rocznych ratach, gdzie 1 rata = 8.842,93 złotych, pozostałe dziewięć rat każda po 8.842,85 zł, przy czym pierwsza rata płatna jest wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do złożenia odwołania od niniejszej decyzji do Wojewody, a pozostałe 9 rat płatne będą wraz z oprocentowaniem równym stopie procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski do dnia 30.04 każdego kolejnego roku kalendarzowego na rachunek bankowy Gminy.

b) Zobowiązać A. M.(1) do zwrotu kwoty 88.428,58 zł, w wysokości stanowiącej równowartość udziału 26/112 zwracanej nieruchomości, na rzecz Gminy, w dziesięciu rocznych ratach, gdzie 1 rata - 8,842,93 zł, pozostałe dziewięć rat każda po 8.842,85 zł, płatne jak wyżej.

c) Zobowiązać A. K. do zwrotu kwoty 44.214,29 zł, w wysokości stanowiącej równowartość udziału 13/112 zwracanej nieruchomości, na rzecz Gminy, w dziesięciu rocznych ratach, gdzie 1 rata - 4.421,51 zł, pozostałe dziewięć rat każda po 4.421,42 zł, płatne jak wyżej.

d) Zobowiązać J. B. do zwrotu kwoty 44.214,29 zł w wysokości stanowiącej równowartość udziału 13/112 zwracanej nieruchomości, na rzecz Gminy, w dziesięciu rocznych ratach, gdzie 1 rata = 4.421,51 zł, pozostałe dziewięć rat każda po 4.421,42 zł, płatne jak wyżej.

e) Zobowiązać G. K. do zwrotu kwoty 44.214,29 zł, w wysokości stanowiącej równowartość udziału 13/112 zwracanej nieruchomości, na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości tj. Gminy, w dziesięciu rocznych ratach, gdzie 1 rata - 4.421,51 zł, pozostałe dziewięć rat każda po 4.421,42 zł płatne jak wyżej.

f) Zobowiązać K. P. do zwrotu kwoty 44.214,29 zł, w wysokości stanowiącej równowartość udziału 13/112 zwracanej nieruchomości, na rzecz Gminy, w dziesięciu rocznych ratach, gdzie 1 rata - 4.421,51 zł, pozostałe dziewięć rat każda po 4.421,42 zł płatne jak wyżej.

g) Zobowiązać K. K. do zwrotu kwoty 27.208,80 zł, w wysokości stanowiącej równowartość udziału 8/112 zwracanej nieruchomości, na rzecz Gminy, w dziesięciu rocznych ratach, gdzie 1 rata = 2.720,70 zł, pozostałe dziewięć rat każda po 2.720,90 zł płatne jak wyżej.

5. Wierzytelności Gminy, określone w pkt. 4a-g niniejszej decyzji, w łącznej kwocie 380.923,12 zł, podlegają zabezpieczeniu poprzez ustanowienie hipotek na poszczególnych udziałach w prawie własności podlegającej zwrotowi części nieruchomości wywłaszczonej (nieruchomości określonej w pkt. 1 decyzji) wraz z należnymi odsetkami, a decyzja o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

II. Odmówić na rzecz wnioskodawców określonych jak w pkt I ppkt 1:

zwrotu udziałów w prawie własności części wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy, położonej we W., w obrębie J., gmina Miejska W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, nr [...]; AM-[...], o powierzchni [...] ha, nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha - o łącznej powierzchni [...] ha.

III. 1. Zatwierdzić projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie J. we W., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] , AM-[...], o powierzchni [...] ha, w ten sposób, że w wyniku podziału utworzone zostały następujące działki: działka nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, działka nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, zgodnie z mapą z projektem podziału stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji.

2. Zatwierdzić projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie J. we W., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, w ten sposób, że w wyniku podziału utworzone zostały następujące działki: działka nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, działka

nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, zgodnie z mapą z projektem podziału stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zreferował stan faktyczny sprawy oraz przytoczył regulacje prawne dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ przedstawił powody, które doprowadziły do stwierdzenia, że na zwracanej nieruchomościach nie została zrealizowana żadna inwestycja, o której była mowa w decyzji wywłaszczeniowej, a która miała być realizowana na podstawie planu realizacyjnego nr [...], co oznacza, że zwracana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ wskazał również powody przemawiające za uznaniem, że w przypadku działek wyszczególnionych w pkt II decyzji nie zaistniały podstawy do ich zwrotowi. W tym zakresie powołał się na ich położenie w liniach rozgraniczających drogi publicznej.

Odwołanie od opisanej decyzji wniosła Gmina W. , zarzucając Staroście naruszenie:

1) art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłych właścicieli uzależniony jest od spełnienia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego przesłanek zdefiniowanych w u.g.n., w sytuacji gdy badane przez organ I instancji przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazywane obecnie w u.g.n. mogłyby mieć miejsce jedynie w latach 1980-1987, kiedy to u.g.n. jeszcze nie obowiązywała, a tym samym podmiot zobowiązany do zwrotu nieruchomości nie mógł mieć nawet wiedzy co do ich istnienia;

2) art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., w zw. z art. 9 ustawy z 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: u.p.w., polegające na niezastosowaniu w sprawie art. 9 tej ustawy, podczas gdy zawarta w nim norma prawna definiuje zakres praw i obowiązków Skarbu Państwa, które stały się z 27.05.1990 r. prawami oraz obowiązkami właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym warunkiem koniecznym dla przejęcia praw i obowiązków było ich istnienie w dacie 27.05.1990 r. - zaś obowiązek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej mógł powstać na gruncie u.g.n. dopiero od dnia 01.01.1998 r.;

3) art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że Gmina nie będąca sukcesorem Skarbu Państwa w zakresie obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na zasadach u.g.n, jest adresatem normy prawnej zawartej w art. 136 ust. 3 oraz w art. 137 ust. 1 u.g.n, to znaczy, że jest podmiotem zobowiązanym do zwrotu nieruchomości, podczas gdy regulacje u.g.n odnoszące się zarówno do wywłaszczenia nieruchomości, jak i tym samym do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, mają charakter regulacji szczególnych i nie mogą podlegać jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., polegające na naruszeniu przez organ I instancji zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji błędnym ustaleniu kluczowej okoliczności w sprawie, tj. braku zrealizowania celu wywłaszczenia, podczas gdy: organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości celu wywłaszczenia dla poszczególnych działek gruntu objętych wnioskiem o zwrot, a skoro nie zostało ustalone jakie zagospodarowanie nieruchomości miało powstać na poszczególnych działkach gruntu, nie jest możliwe stwierdzenie, że nie zostało ono zrealizowane; sam organ I instancji dokonuje kolidujących ze sobą ustaleń, co do zdefiniowania celu wywłaszczenia wskazując że: "decyzja określa cel wywłaszczenia w sposób nie bezpośredni" (str. 16 decyzji), "w decyzji nie określono wyraźnie celu wywłaszczenia" (str. 17, akapit pierwszy decyzji) oraz wskazując że: "decyzja wywłaszczeniowa określa bardzo ogólnie cel wywłaszczenia" (str. 17, akapit 4 decyzji); natomiast w toku postępowania organy winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrać i w sposób niebudzący wątpliwości rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie;

5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. polegające na orzeczeniu przez organ I instancji o zwrocie na rzecz wnioskodawców prawa własności do części wywłaszczonej nieruchomości gruntowej, niezabudowanej, która w chwili orzekania stanowi własność Gminy, składającej się z działki nr [...], a także z działek nr [...] i nr [...], które na datę wydania zaskarżonej decyzji nie funkcjonują w obrocie prawnym i nie występują ani w księdze wieczystej nr [...], ani w ewidencji gruntów jako działki istniejące, a stanowią jedynie projektowane do wydzielenia działki gruntu zgodnie ze sporządzonym projektem podziału;

6) art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy w kwocie 380.923,12 zł, z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, poprzez ustanowienie hipoteki w sposób, który nie doprowadzi do skutecznego ustanowienia takiego zabezpieczenia przez sąd wieczystoksięgowy, orzeczenie nie wskazuje bowiem, na jakiej nieruchomości hipoteka winna zostać ustanowiona, gdyż zgodnie z zaskarżoną decyzją działki podlegające zwrotowi objęte są księgą wieczystą nr [...], która nie obejmuje działek nr [...] i nr [...], nie jest zatem wiadome na jakiej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe winno zostać ustanowione przez sąd wieczystoksięgowy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów odwołania jego autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o odmowie zwrotu nieruchomości w całości, bądź uchylenie jej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po przeprowadzeniu w ramach postępowania odwoławczego uzupełniającego postępowania dowodowego (pozyskaniu ortofotomap, map podstawowych na półprzeźroczystym podkładzie, załączników graficznych do decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 27.03.2009 r., nr I-L-63/09), a także otrzymaniu skorygowanego przez rzeczoznawcę majątkowego na wniosek organu odwoławczego operatu szacunkowego z 07.09.2023 r. oraz stanowiska rzeczoznawcy z 11.07.2023 r., Wojewoda zawiadomieniem z 08.11.2023 r. poinformował strony postępowania o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i tzw. gotowości decyzyjnej. Następnie zaskarżoną obecnie decyzją z 30.11.2023 r. (nr NRŚ-OR.7534.12.2023.MP), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda Dolnośląski orzekł w ten sposób, że:

1) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt I. 3, pkt II, pkt III rozstrzygnięcia;

2) uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt I. 1, pkt I. 2, pkt I. 4, pkt I. 5 rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł:

I. 1. Zwrócić część wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy, położonej we W., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach działek gruntu o łącznej powierzchni [...] ha, oznaczonych geodezyjnie jako: istniejąca działka nr [...], AM-[...], obręb J., o powierzchni [...] ha; projektowane działki nr [...] AM-[...], obręb J., o powierzchni [...] ha oraz nr [...], AM-[...], obręb J., o powierzchni [...] ha; na własność: a) L. B. w udziale 26/112, b) A. M.(1) w udziale 26/112, c) A. K. w udziale 13/112, d) J. B. w udziale 13/112, e) G. K. w udziale 13/112, f) K. P. w udziale 13/112, g) K. K. w udziale 8/112.

2. Zwrotu nieruchomości opisanej w pkt I. 1 dokona Prezydent reprezentujący Gminę w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się wykonalna.

4. Zobowiązać niżej wymienione strony do zwrotu należności ustalonej w pkt I. 3. - proporcjonalnie do przysługujących im udziałów w podlegającej zwrotowi nieruchomości - w dziesięciu ratach, płatnych: pierwsza w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się wykonalna; dziewięć kolejnych – podlegających oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski - corocznie w terminach do dnia 30.04, przez dziewięć kolejnych lat, począwszy od roku następującego po roku, w którym niniejsza decyzja stanie się wykonalna, które strony zobowiązane są uiścić w następujących wysokościach: a) L. B. - przy należności wynoszącej 88.428,58 zł - pierwsza rata w kwocie 8.842,93 zł, a dziewięć kolejnych w kwotach po 8.842,85 zł, wraz z odsetkami; b) A. M.(1) - przy należności wynoszącej 88.428,58 zł - pierwsza rata w kwocie 8.842,93 zł, a dziewięć kolejnych w kwotach po 8.842,85 zł, wraz z odsetkami; c) A. K. - przy należności wynoszącej 44.214,29 zł - pierwsza rata w kwocie 4.421,51 zł, a dziewięć kolejnych w kwotach po 4.421,42 zł, wraz z odsetkami; d) J. B. - przy należności wynoszącej 44.214,29 zł -pierwsza rata w kwocie 4.421,51 zł, a dziewięć kolejnych w kwotach po 4.421,42 zł, wraz z odsetkami; e) G. K. - przy należności wynoszącej 44.214,29 zł - pierwsza rata w kwocie 4.421,51 zł, a dziewięć kolejnych w kwotach po 4.421,42 zł, wraz z odsetkami; j) K. P. - przy należności wynoszącej 44.214,29 zł -pierwsza rata w kwocie 4.421,51 zł, a dziewięć kolejnych w kwotach po 4.421,42 zł, wraz z odsetkami; g) K. K. - przy należności wynoszącej 27.208,80 zł - pierwsza rata w kwocie 2.720,70 zł, a dziewięć kolejnych w kwotach po 2.720,90 zł, wraz z odsetkami.

5. Zabezpieczyć wierzytelności Gminy, ustalone w pkt I. 4 rozstrzygnięcia poprzez ustanowienie hipotek na przysługujących wnioskodawcom częściach ułamkowych, stanowiących ich udziały w podlegającej zwrotowi części nieruchomości wywłaszczonej, określonej w pkt l. 1 rozstrzygnięcia.

Wojewoda w uzasadnieniu decyzji odniósł się do kwestii zastosowania w sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które regulują zwrot nieruchomości wywłaszczonych, które przejęto lub nabyto na rzecz Państwa przed dniem wejścia w życie przepisów tej ustawy. Wskazał, że w tej materii wypowiedział się jednoznacznie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13.03.2014 r., sygn. akt P 38/11. W tym wyroku stwierdzono, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27.05.1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22.09.2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewoda podkreślił, że przepisy o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych obejmują swoim zastosowaniem również jednostki samorządu terytorialnego nabywające nieruchomości Skarbu Państwa w trybie u.p.w. Nabycie własności przez gminę na takiej podstawie nie jest bowiem rezultatem obrotu cywilnoprawnego, ale skorzystania z władztwa państwa, ingerującego w sferę praw majątkowych jednostek, stania się beneficjentem funkcjonowania państwa i jednostek samorządu terytorialnego w ramach imperium. Gminy - jako sukcesora beneficjenta decyzji wywłaszczeniowej - dotyczył obowiązek wypłaty odszkodowania (jeśli nie zostałoby wcześniej wypłacone), a także zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inne cele niż cele uzasadniające wywłaszczenie, chyba że nie mogła być ona zwrócona z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego - zob. 50 ust. 5 i art. 74 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu z 27.05.1990 r., a od dnia 10.04.1991 r. art. 47 ust. 4 i art. 69) – dalej: u.g.w.i.n. Natomiast obowiązek zwrotu sensu stricte, w formie zindywidualizowanego - podmiotowo i przedmiotowo - zobowiązania do wydania nieruchomości, powstaje dopiero z datą uostatecznienia się decyzji o zwrocie. De facto aprobata dla wykładni proponowanej przez Gminę - w ramach zarzutów z pkt 1, 2 i 3 petitum odwołania - oznaczałaby, że zwrotowi nie podlegają nieruchomości, które zostały wywłaszczone przed dniem 27.05.1990 r., a w tej dacie przeszły z mocy prawa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego.

Po przesądzeniu podstaw materialnoprawnych wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił opis zdarzeń o charakterze prawnym kształtujących sytuację nieruchomości objętej rozstrzygnięciem, poczynając od roku 1980. Na podstawie pozyskanych dokumentów organ przeprowadził analizę zmierzającą do wykazania, że zwracana nieruchomość stała się zbędne na cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy stwierdził, że w sposób prawidłowy ustalono w pierwszej instancji losy wywłaszczonej nieruchomości. Wyjaśniono, że z dniem 27.05.1990 r. cała wywłaszczona nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Gminy, co stwierdzono decyzją komunalizacyjną z 16.09.1993 r. Na mocy podpisanego w dniu 12.03.2020 r., aneksu nr 4 do umowy dzierżawy nr [...] zawartej w dniu 17.10.2006 r. Gmina oddała P. SA w dzierżawę działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Powyższe ustalenia są poza sporem, a obecny stan prawny nieruchomości potwierdza treść ksiąg wieczystych. Wojewoda przedstawił również analizę przekształceń geodezyjnych dokonywanych wobec gruntów objętych wywłaszczeniem. W tym zakresie wskazał, że grunt w granicach działki nr [...] został podzielony na działki nr [...] i nr [...] (decyzją z 16.08.2007 r.). Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (decyzją z 25.05.2011 r.). Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...] (decyzją z 16.08.2007 r.). Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...] (decyzją z 25.05.2011 r.), zaś działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...] (decyzją z 16.08.2007r.). Działka nr [...] została z kolei podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...] (decyzją z 25.05.2011r.), natomiast działki nr [...] i nr [...] nie podlegały przekształceniom.

Wojewoda stwierdził, że z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że celem wywłaszczenia była budowa Portu Lotniczego-[...]. w zakresie przewidzianym decyzją z 25.05.1978 r. (nr [...]), zatwierdzającą plan realizacyjny budowy Portu Lotniczego. Mając na względzie wysoki stopień ogólności decyzji z 05.12.1980 r. (nr GPA-8221/5/80) i zmieniającej ją decyzji z 09.12.1982 r. (nr GPA-8221/55/82), dokładny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ustalono w oparciu o część graficzną planu realizacyjnego zestawioną z pozyskanymi w pierwszej instancji mapami ewidencyjnymi, zasadniczymi a także zasobami mapowymi powszechnie dostępnymi w SIPW. Z przeprowadzanej analizy wynika, że wskazane przez Starostę obiekty rozmieszczone były w następujący sposób:

- pawilon dworca pasażerskiego - nr [...] - w części planowany w północno-zachodnim rogu działki nr [...] (w tym projektowanej działki nr [...]);

-pawilon wielofunkcyjny służby technicznych służb obsługi startu - nr [...] - projektowany wzdłuż północnej granicy działki nr [...] (w tym projektowanej działki nr [...]);

-stacja transformatorowa - nr [...] - przewidziana w północnej części działki nr [...] (w tym projektowanej działki nr [...]), o obrysie budynku nr [...];

-pawilon dworca towarowego - nr [...] - projektowany wzdłuż północnej granicy działki nr [...] (w tym projektowanej działki nr [...]), z przebiegiem północnej ściany na styku z działką nr [...];

- magazyn przesyłek promieniotwórczych - nr [...] - planowany w południowo-zachodnim rogu działki nr [...] (w tym projektowanej działki nr [...]);

- budynek wieży /rezerwa/ - nr [...] - z fragmentem przewidzianym w południowo-wschodnim rogu działki nr [...] (w tym projektowanej działki nr [...]);

- drogi - z przebiegiem przez działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] (w tym projektowane działki nr [...] i [...])

- zieleń wysoka - przewidziana do posadzenia w granicach działek nr [...], [...], [...], nr [...] (w tym projektowanej działki nr [...]), w jej południowo zachodnim rogu;

- rezerwa pod parking przyszłościowy – obejmowała zachodnie fragmenty działek nr [...], [...], północną część działki nr [...] i całą działkę nr [...];

- infrastruktura techniczna obejmująca wszystkie media, a także kanalizację deszczową, która przebiega w kierunku północ-południe przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...] (w tym projektowaną działkę nr [...]), a także północ-południe i dalej wschód zachód przez istniejącą działkę nr [...] (w tym projektowaną działkę nr [...]).

Na podstawie analizy dokumentów związanych z realizacją opisanych obiektów Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, dotyczące zaistnienia podstaw zwrotu istniejącej działki nr [...] oraz projektowanych działek nr [...] i nr [...]. W tym zakresie organ wskazał na formalnoprawne postawy wydania decyzji o wywłaszczeniu oraz okoliczności świadczące najpierw o wstrzymaniu realizacji tego celu a następnie o jego całkowitym zarzuceniu, co świadczy o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przed dniem 22.09.2004 r. Według Wojewody takim ustaleniom nie stoi na przeszkodzie okoliczność zrealizowania na części zwracanej nieruchomości kanalizacji deszczowej, skoro bowiem nie zrealizowano żadnych obiektów, mogących pełnić zgodną z celem wywłaszczenia funkcję lotniska, to budowy samej tylko - służebnej wobec takich obiektów - kanalizacji deszczowej nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia, w tym częściową. Jako fakty powszechnie znane Wojewoda przywołał okoliczności związane z realizacją w obecnej formie portu lotniczego. Organ wyjaśnił przy tym, że ani drzewa porastające działkę nr [...] (widoczne na ortofotomapach z lat 2006-2009), a także działki nr [...] i nr [...] (widoczne na ortofotomapach z lat 2006-2022), ani drogi publiczne, których fragmenty znajdują się na terenie działek nr [...] i nr [...], nie stanowią elementów zrealizowanych na podstawie planu realizacyjnego nr [...], nawet jeśli częściowo pokrywają się z odcinkiem drogi przewidzianym w tym planie. Inny jest bowiem jej przebieg, a data oraz podstawy formalne i techniczne ich budowy.

Skoro zatem w granicach zwracanej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przed dniem 22.09.2004 r. tym samym spełniona została przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia, ujęta w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w brzmieniu uwzględniającym wyrok TK sygn. akt P 38/11. Co istotne, spełnienie jednej z przesłanek ujętych w art. 137 ust. 1 u.g.n. jest wystarczające, aby zastosować art. 136 ust. 3 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego Gmina nie przedstawiła argumentów popartych dowodami, które podważałyby przyjęte okoliczności. W istocie inwestycja została przerwana i zarzucona, jeszcze przed dniem 22.09.2004 r. Wojewoda uznał, że wobec wyszczególnionych w decyzji wątpliwości, przesądzające znaczenie powinno odgrywać przeznaczenie w planie miejscowym, a także zgodne z nim wydzielenie działek gruntu stanowiących pasy drogowe dróg publicznych, na których faktycznie znajdują się obiekty, co do których nie ma żadnych wątpliwości, że stanowią element całości techniczno-użytkowej, służącej do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych.

Za prawidłowe organ II instancji uznał orzeczenie o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości składającej się z istniejących działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz projektowanych działek nr [...] i nr [...], do czasu zatwierdzenia projektu podziału stanowiące fragmenty istniejących działek nr [...] i nr [...]. Rozstrzygnięcie w tej części było skutkiem ustalenia, że aktualnie te nieruchomości stanowią drogi publiczne.

Organ II instancji odniósł się również do projektu podziału nieruchomości, który uznał za spełniający wymogi formalne określone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 07.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663). Jednocześnie organ wyjaśnił, że w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej podział z natury rzeczy tworzone w tym trybie działki nie są jeszcze ujawnione ani w księgach wieczystych, ani w ewidencji gruntów. W oparciu o mogącą podlegać wykonaniu decyzję administracyjną ujawnia się podział w istniejącej, lub jak w niniejszym przypadku - wobec skutku prawnego polegającego na zmianie podmiotu prawa własności - w odrębnej, tudzież nowozakładanej księdze wieczystej, do której odłączana jest podlegająca zwrotowi część nieruchomości wywłaszczonej. Dopiero na tym etapie podział uwzględnia się w ewidencji gruntów. Wojewoda zaznaczył, że decyzja o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej powinna być odczytywana jako całość, ze wszystkimi punktami jej rozstrzygnięcia, w tym zatwierdzającym podziały, a w razie wątpliwości również jej uzasadnieniem. Z tego jednoznacznie wynika, jaka część nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], podlega zwrotowi, z koniecznością odłączenia jej do odrębnej księgi wieczystej.

Wojewoda zaaprobował również ustalenia podyktowane treścią art. 217 ust. 2 u.g.n. Ze względu na konieczność zawarcia w decyzji zwrotowej rozstrzygnięcia w przedmiocie rozliczenia (zwrotu) zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, organ wskazał, że w tym celu dokonano waloryzacji wysokości części wypłaconego odszkodowania - proporcjonalnej do powierzchni zwracanej części nieruchomości - gdzie za kwotę wyjściową przyjęto 810.864,00 zł (898.092,00 zł / 49.894 m2 = 18 zł/m2 x 45.048 m2) i zwaloryzowano do kwoty 380.923,12 zł. Ustalono, że wartość ta jest wielokrotnie niższa od aktualnej wartości podlegających zwrotowi działek gruntu, określonej w operacie szacunkowym z 30.11.2022 r. - na kwotę 9.272.000,00 zł. Jednocześnie Wojewoda ustalił, że zarówno waloryzacja jak i operat szacunkowy z 30.11.2022 r. zawierają błędy w wyliczeniach, które jednak nie wpływają na konstatację o prawidłowym zastosowaniu art. 217 ust. 2 u.g.n.

Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił na czym polegał błąd organu dotyczący ustalonej wysokości zwaloryzowanego odszkodowania. Wskazał, że błąd dotyczył zastosowania nieprawidłowego wskaźnika miesięcznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Prawidłowo zwaloryzowana - na dzień wydania zaskarżonej decyzji - proporcjonalna kwota wypłaconego odszkodowania powinna wynieść - 357.928,41 zł, zamiast - 380.923,12 zł. Powołując się na zasadę prawdy obiektywnej, a także kierując się obowiązkiem wynikającym z art. 140 ust. 2 u.g.n. Wojewoda dokonał stosownej waloryzacji na dzień orzekania w drugiej instancji. Uzyskany wynik organ przedstawił w tabelach znajdujących się w decyzji. Na tej podstawie organ wskazał, że proporcjonalna kwota wypłaconego odszkodowania, zwaloryzowana na dzień orzekania w drugiej instancji, jest niższa od kwoty zwaloryzowanej na dzień wydania kontrolowanej decyzji o 18.183,31 zł. Nie wynika to jednak wyłącznie ze zmiany poziomu cen towarów i usług, lecz również z błędu organu I instancji.

Dokonując oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z 30.11.2022 r., Wojewoda wyjaśnił, że zweryfikował operat szacunkowy pod kątem zgodności z przepisami prawa, wyliczeń matematycznych, jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawcę wymogów prawnych i założeń dotyczących analizy rynku (§ 26 rozp. w sprawie wyceny), doboru materiału porównawczego dla każdego z uwzględnionych przeznaczeń (art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 2 i art. 140 ust. 4 u.g.n.) oraz jakości poszczególnych cech rynkowych, ich opisu, a także korekty różnic w procesie określania wartości rynkowej gruntu w każdym z zastosowanych podejść, w każdej metodzie i w każdym szacunku. W konsekwencji opinię uznał za przejrzystą, spójną i prawidłową pod kątem przyjętych założeń i ich realizacji. Jedyny błąd organ stwierdził w wyliczeniu "rₒ - stopy bazowej realnej, obligacji wieloletnich 7-10 lat (str. 47-48, pkt 8.4.7.1.8 operatu). W związku z tym, działając w oparciu o art. 136 k.p.a., Wojewoda wezwał biegłą do złożenia do akt sprawy poprawionego operatu szacunkowego z 30.11.2022 r., w którym skorygowano wskazaną omyłkę, a także dalsze obliczenia i wyniki, na które wpłynęła (str. 48, pkt 8.4.7.1.9 i 8.4.8; str. 52, pkt 9 i 9.4 operatu). Rzeczoznawczyni przedłożyła organowi odwoławczemu wykonaną w dniu 07.09.2023 r. korektę ww. operatu, wycofując zarazem poprzednią wersję. Jak wynika z treści poprawionej opinii, błąd wynikał z omyłki pisarskiej w wyliczeniu "rₒ" gdzie zamieniając kolejność cyfr biegła omyłkowo wpisała "-6,25%" zamiast "-6,52%". Jednocześnie adekwatnie poprawiono dalsze wyliczenia uwzględniające tę korektę, w tym wartość gruntu przeznaczonego "pod parkingi".

W konsekwencji wykonanej korekty, Wojewoda nie wniósł zastrzeżeń do wyników końcowych wyceny, wedle których aktualna wartość części nieruchomości o poszczególnych przeznaczeniach w planie wynosi, w zaokrągleniu:

1) na terenie oznaczonym symbolem [...]U - 1.298.900,00 zł;

2) na terenie oznaczonym symbolami [...]KDP, [...]KDPL/[...] i [...]KDPL/[...] - 356.500,00 zł;

3) gruntu na terenie oznaczonym symbolami [...]KS/[...] i [...]KS/[...] - 7.135.520,00 zł.

Tym samym aktualna wartość podlegającej zwrotowi części nieruchomości - w granicach istniejącej działki nr [...] oraz projektowanych działek nr [...] i nr [...] wynosi - 9.423.100,00 zł.

Wojewoda uznał, że skorygowany operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód co do aktualności wartości prawa własności istniejącej działki nr [...] oraz projektowanych działek [...] i [...], a także braku wzrostu wartości gruntu w ich granicach wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Ponadto organ wskazał, że jakkolwiek korekta operatu skutkowała zmianą wyniku końcowego wyceny, to nie miała ona żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wprost przeciwnie, wobec zwiększenia wartości przedmiotu wyceny z 9.272.000,00 zł do 9.423.100,00 zł, tym bardziej potwierdzone zostało, że aktualna wartość nieruchomość jest większa niż 50% podlegającej zwrotowi zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, która według wyliczeń organu I instancji wynosi 380.923,12 zł. Tym bardziej jest ona wyższa w stosunku do prawidłowo zwaloryzowanej kwoty tej należności, tj. na dzień orzekania przez Starostę kwoty - 357.928,41 zł, a w dacie wydania niniejszej decyzji kwoty - 362.739,81 zł. Przy czym dla każdej z tych wartości okoliczność ta jest oczywista i bezsporna. Operat szacunkowy z 30.11.2022 r. - w wersji z 07.09.2023 r. - mógł być zatem przyjęty za dowód w sprawie bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności.

Odrębny fragment rozważań Wojewoda poświęcił wyjaśnieniu kwestii dotyczących zastosowania zasady zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym, a to z tego względu, że w świetle dokonanych przed tym organem ustaleń należałoby orzec o zwrocie większej części nieruchomości wywłaszczonej, jak również o zmniejszeniu podlegającej zwrotowi kwoty odszkodowania, co jednak byłoby niekorzystne dla odwołującej się Gminy. Jednakże w żadnej z tych kwestii wszechstronna analiza nie pozwala na stwierdzenie, że uzasadnione jest odstąpienie od zakazu reformationis in peius.

Przedstawiając powody uchylenia części pierwszoinstancyjnej decyzji organ II instancji wskazał, że pkt I.1 należało uchylić i zredagować ponownie ze względu na oczywistą omyłkę pisarską polegającą na podaniu nieprawidłowej powierzchni działki nr [...], gdzie podano "[...] ha", zamiast "[...] ha". Jednocześnie, organ doprecyzował, która działka istnieje, a które są projektowane, a także usunął zbędne adresy stron. Niezbędna okazała się również reformacja pkt I. 2 i pkt I. 4 sentencji decyzji Starosty z uwagi na możliwość wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego, która może przesunąć termin wykonania decyzji. Pkt I. 5 wymagał reformacji ze względu na powielenie w jego treści dyspozycji art. 141 ust. 2 zd. 2 in fine u.g.n., z którego wynika, że decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję Wojewody wniosła Gmina W. , zaskarżając podjęte rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania za zasądzeniem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze zarzucono Wojewodzie naruszenie:

1). art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 34 ust. 1 z.i.t.w.n. poprzez dokonanie przez organ II instancji oceny zbędności nieruchomości wyłącznie przez pryzmat art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., w tym wyłącznie przez pryzmat aktualnych terminów wskazanych w tych przepisach, podczas gdy ocena zbędności nieruchomości z uwzględnieniem terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisów art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazujących te terminy. W tym zakresie skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu i podkreśliła, że dopiero z dniem 01.01.1998 r. została wprowadzona do porządku prawnego obecna ustawowa przesłanka zbędności nieruchomości określona w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. powiązana z upływem czasu przeznaczonego na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia, zatem w odniesieniu do wywłaszczenia dokonanego w roku 1980, 7-letni termin na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia mógłby być liczony najszybciej od dnia 01.01.1998 r. (data wejścia w życie ustawy u.g.n.), a ponadto dopiero z dniem 22.09.2004 r. została wprowadzona do porządku prawnego obecna ustawowa przesłanka zbędności nieruchomości określona w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. powiązana z upływem czasu przeznaczonego na zrealizowanie celu wywłaszczenia, zatem w odniesieniu do wywłaszczenia dokonanego w roku 1980, 10-letni termin na zrealizowanie celu wywłaszczenia mógłby być liczony najszybciej od dnia 22.09.2004 r. (data wejścia w życie nowelizacji u.g.n.), dlatego nie sposób wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były określone w dacie przejęcia, a tym samym znane. Przeciwna wykładania prawa stanowi naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz w związku z art. 34 ust. 1 z.i.t.w.n., poprzez dokonanie błędnego ustalenia, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany i zasadne jest orzeczenie o zwrocie części nieruchomości, podczas gdy organ II instancji dokonał takich ustaleń wyłącznie przez pryzmat aktualnych regulacji, w tym terminów, wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Tymczasem ocena zbędności nieruchomości z uwzględnieniem ww. terminów nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce w 1980 r., tj. przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n., wskazującego te terminy. Powyższe ograniczenie zakresu postępowania dowodowego stanowi istotny brak precyzyjnego i wyczerpującego ustalenia przez organ II instancji stanu faktycznego sprawy i istotny brak przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów - z uwzględnieniem regulacji prawa właściwych w niniejszej sprawie. Organ skoncentrował się wyłącznie na badaniu rozpoczęcia oraz realizacji celu wywłaszczenia w kontekście obecnego brzmienia art. 137 u.g.n. (stan prawny na listopad 2023 r.), pomijając w całości badanie od kiedy Gmina była uprawniona do realizacji celu wywłaszczenia - z uwzględnieniem gruntownych zmian regulacji prawnych dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z 1998 r. i 2004 r.;

3) art. 77 § 2, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz w zw. z art. 34 ust. 1 z.i.t.w.n., poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że faktem powszechnie znanym jest rozbudowa lotniska w obecnym kształcie rozpoczęła się i zakończyła po upływie terminów uzasadniających uznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną. Zdaniem pełnomocnika Gminy, nie zostało wystarczająco ustalone, czy cel wywłaszczenia został rozpoczęty oraz zrealizowany w terminach w jakich Gmina była uprawniona do zrealizowania celu wywłaszczenia z wszelkimi dopuszczalnymi modyfikacjami celu wywłaszczenia, podczas gdy faktem powszechnie znanym nie jest ani rozbudowa lotniska we W. w obecnym kształcie, ani tym bardziej przyjęcie, że rozbudowa lotniska we W. w obecnym kształcie nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia na konkretnych nieruchomościach objętych wnioskiem. Nie można, zdaniem pełnomocnika przyjąć, żeby istotne okoliczności, na których oparto decyzję, kwestionowane przez stronę, mogły zostać uznane przez organ administracji publicznej za fakty powszechnie znane. Skoro celem wywłaszczenia w 1980 r. była budowa Portu Lotniczego we W. , a także zgodnie z ustaleniem organu II instancji, szczegółowym celem wywłaszczenia była między innymi rezerwa pod parking przyszłościowy - to konieczne było ustalenie przez organ administracji, na podstawie dowodów, czy ww. cel nie został zrealizowany, skoro obecnie przedmiotowe nieruchomości znajdują się bezpośrednio przed terminalem istniejącego portu lotniczego i bezpośrednio graniczą z parkingiem lotniskowym, w potocznym rozumieniu tereny te kwalifikowane mogą być właśnie jako "rezerwa pod parking przyszłościowy". Organ II instancji pominął także ustalenie jaki wpływ na realizację celu wywłaszczenia w postaci rezerwy pod parking przyszłościowy miała umowa dzierżawy zawarta pomiędzy Gminą a P. SA we W., na mocy której podmiot ten przejął pieczę nad przedmiotowymi działkami. Skoro ocena zbędności nieruchomości z uwzględnieniem terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce w 1980 r., tj. przed wprowadzeniem do obrotu prawnego tego przepisu, to organ orzekający winien był poprawnie ustalić czy Gmina stała się zobowiązana do zrealizowania celu wywłaszczenia - jeśli tak, na jakiej podstawie prawnej i w jakich terminach, a następnie - czy rozbudowa lotniska w obecnym kształcie wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą i systemem dróg dojazdowych rozpoczęła się i zakończyła w tych terminach. Dotyczy to także ustalenia czy zrealizowana "rezerwa pod parking przyszłościowy" oraz istniejąca infrastruktura, w tym infrastruktura podziemna - stanowią, czy nie stanowią realizacji celu w postaci utworzenia rezerwy pod parking przyszłościowy, będącej elementem rozbudowy lotniska. Trudno także aby ewentualna zmiana sposobu zagospodarowania niektórych części działek gruntu była niedopuszczalną modyfikacją celu wywłaszczenia, skoro cel wywłaszczenia dotyczył rozbudowy lotniska i rozbudowa lotniska została ostatecznie zrealizowana. Powyższych ustaleń zaskarżona decyzja nie zawiera, a organ II instancji takich ustaleń nie poczynił, co narusza zasady gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego, jak i przepisy powszechnie obowiązujące. Teza Wojewody, że powyższe fakty są powszechnie znane nie zasługuje na uwzględnienie i nie zwalnia organu II instancji z obowiązków w zakresie gromadzenia materiału dowodowego;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 1 i art. 156 ust. 4 u.g.n., poprzez przyjęcie do materiału dowodowego operatu szacunkowego z 30.11.2022 r. - w nowej wersji z 07.09.2023 r., która to "wycofuje" wcześniejszą wersję operatu szacunkowego, koryguje omyłki pisarskie i na nowo określa wartość nieruchomości, podczas gdy korekta omyłek pisarskich operatu szacunkowego nie może prowadzić do istotnej zmiany wartości szacowanej nieruchomości. Takie podejście do operatu szacunkowego podważa w całości jego sens jako wiążącej opinii o wartości nieruchomości. Operat szacunkowy jest bowiem normatywnie wiążącą opinią o wartości nieruchomości, stąd poprawa omyłki pisarskiej zawartej w operacie szacunkowym, w przypadku gdy w wyniku poprawy istotnie zmieniana jest wartość nieruchomości, a więc dotyczy końcowego efektu operatu - nie jest dopuszczalna w formie korekty czy przedstawienia nowej "zaktualizowanej" wersji operatu szacunkowego, w miejsce wersji "wycofanej". Ewentualna zmiana wartości nieruchomości ustalona w operacie szacunkowym winna nastąpić poprzez przedstawienie przez rzeczoznawcę majątkowego nowego operatu szacunkowego; przyjęcie do materiału dowodowego operatu szacunkowego z listopada 2022 r. w wersji z września 2023, stanowi obejście ustawowych regulacji o okresach ważności operatu szacunkowego oraz o zasadach aktualizacji operatu szacunkowego, przyjęty do materiału dowodowego operat szacunkowy z 30.11.2022 r., w wersji z 07.09.2023 r. i wydanie na jego podstawie decyzji z 30.11.2023 r. powoduje, że ww. operat szacunkowy nie uwzględnia zmian prawnych wynikających z rozporządzenie w sprawie wyceny. Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników wymagają zastosowania właściwej procedury ustalenia/aktualizacji wartości nieruchomości. Do daty wydania decyzji przez organ II instancji taka istotna zmiana uwarunkowań prawnych oraz istotna zmiana czynników nastąpiły - tryb aktualizacji operatu nie został jednak zastosowany. W wyniku analizy rozważań organu II instancji nie sposób jednoznacznie ustalić, czy dowodem w sprawie jest operat szacunkowy z 14.10.2022 r., operat szacunkowy z 30.11.2022 r., będący korektą operatu z 14.10.2022 r., lecz wycofany z 07.09.2023 r., operat szacunkowy z 07.09.2023 r., będący korektą wycofanego operatu z 30.11.2022 r., czy może suma powyższych poszczególnych dokumentów. Tego jednoznacznego ustalenia nie zastępuje ogólnikowe stwierdzenie organu II instancji, że "opinię należy uznać za przejrzystą i prawidłową pod kątem przyjętych założeń i ich realizacji;

5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie do materiału dowodowego operatu szacunkowego z 30.11.2022 r. w wersji z 07.09.2023 r., który błędnie posługuje się podejściem dochodowym w szacowaniu części nieruchomości przeznaczonej pod parkingi, oraz który błędnie porównuje nieruchomości leżące w strefie ograniczonego użytkowania z nieruchomościami leżącymi poza taką strefą, podczas gdy rolą organu administracyjnego było poddanie dowodu w postaci operatu szacunkowego, właściwej/wszechstronnej ocenie. O ile dobór metody wyceny oraz dobór nieruchomości podobnych przyjętych do porównania jest domeną biegłego rzeczoznawcy, to jednakże dobór ten nie jest dowolny, lecz uzależniony od charakteru wycenianej nieruchomości. Tę okoliczność organ II instancji winien być dostrzec oraz rozważyć, czego nie uczynił. Podejście dochodowe możliwe jest w sytuacji gdy znana jest wysokość dochodu uzyskiwanego lub możliwego do uzyskania z czynszów i z innych dochodów z nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny oraz z nieruchomości podobnych. Podejście dochodowe odnosi się zatem wyłącznie do nieruchomości - w stanie z daty szacowania, które przynoszą lub mogą w tym stanie przynosić dochód, bez dokonywania hipotetycznych nakładów. Błędem zatem jest stosowanie podejścia dochodowego do wyceny nieruchomości, w sytuacji kiedy zagospodarowanie działki nie wskazuje na osiąganie dochodów lub na możliwość ich osiągania - bez poniesienia dodatkowych nakładów inwestycyjnych. Przy wycenie części nieruchomości przeznaczonych w planie zagospodarowania na usługi oraz na publiczne cele komunikacyjne, zastosowano porównanie do nieruchomości które nie są nieruchomościami podobnymi, jako że leżą poza strefą ograniczonego użytkowania, wyznaczoną przepisami rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 17.11.2006 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Lotniska [...] we W. (Dz. Urz. Woj. Dolno, z 2006 r. Nr 248, poz. [...]; dalej jako "rozporządzenie Wojewody"). Błędne zatem było zaakceptowanie przez organ II instancji tezy biegłego rzeczoznawcy, że lokalizacja nieruchomości w strefie ograniczonego użytkowania jest obojętna dla ustalania wartości nieruchomości, a wartości nieruchomości w obrębie ww. strefy i poza nią są porównywalne. Wartości te, z samej natury ograniczeń wynikających z położenia nieruchomości w strefie ograniczonego użytkowania, muszą być po prostu różne.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że nawet gdyby przyjąć za prawidłową wykładnię zaproponowaną przez Gminę, to również wówczas spełnione byłyby przesłanki zwrotu istniejącej działki nr [...] oraz projektowanych działek nr [...] i nr [...]. W tym ujęciu termin 7 lat do rozpoczęcia inwestycji, rozpocząłby bieg w dniu 01.01.1998r., a upłynąłby z dniem 31.12.2003 r. Z analizy zebranego w sprawie materiału, którą zaprezentowano na str. 10-13 zaskarżonej decyzji, wynika natomiast, że w tym okresie na terenie przedmiotowej nieruchomości nie przeprowadzono żadnych prac służących realizacji celu wywłaszczenia dokonanego w 1980 r. Natomiast termin 10 lat na realizację inwestycji rozpocząłby bieg w dniu 22.09.2004 r., a upłynąłby z dniem 21.09.2014 r. W tym okresie na terenie podlegających zwrotowi istniejącej działki nr [...] oraz projektowanych działek nr [...] i nr [...], nie zrealizowano ani żadnego obiektu planowanego w ramach realizacji celu wywłaszczenia dokonanego w 1980 r., ani żadnego obiektu stanowiącego element pierwotnie zaplanowanej inwestycji. Wojewoda przyznał przy tym, że na terenie istniejących działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a także projektowanych działek nr [...] i nr [...], powstały jedynie fragmenty dróg publicznych, co było przyczyną orzeczenia o odmowie zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewoda wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję, nie oparł swoich ustaleń wyłącznie na faktach znanych powszechnie, lecz przede wszystkim na wnikliwej analizie obszernego materiału dowodowego. Z tych powodów nie jest uzasadniona argumentacja Gminy dotycząca "rezerwy pod parking przyszłościowy". Uszczegółowienie celu wywłaszczenia jako "rezerwy" nie oznacza, że tak określanego terenu nie obejmują terminy określone w przepisach art. 137 ust. 1 u.g.n., z uwzględnieniem wyroku TK z 13.03.2014 r. sygn. akt P 38/11. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do absurdu, uniemożliwiając zwrot nieruchomości lub ich części, które nie zostały zagospodarowane w żaden sposób, niezależnie od daty wywłaszczenia. Nawet "rezerwa" musi być zagospodarowana zgodnie z przypisaną jej funkcją, przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, tudzież jak przyjął TK przed dniem 22.09.2004r. Wojewoda nie zgodził się również z twierdzeniem na temat modyfikacji celu wywłaszczenia. Przedsięwzięcia opisane w odniesieniu do zarzutu z pkt 2 skargi stanowią bowiem nowe inwestycje, które na terenie spornej nieruchomości zostały zrealizowane jedynie w zakresie infrastruktury drogowej na działkach gruntu, co do których orzeczono o odmowie zwrotu. Ponadto Wojewoda podtrzymał stanowisko odnośnie oceny operatu szacunkowego z 30.11.2022 r., w wersji z 07.09.2023 r. (po korekcie omyłki pisarskiej). Z ostrożności procesowej wskazał, że w orzecznictwie NSA aprobowany jest pogląd, iż art. 140 ust. 1 u.g.n. określa wyłącznie regułę, że ze zwrotem nieruchomości związany jest obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, nie ma jednak przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania. Oba te elementy stanowią bowiem samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne. Gdyby zatem Sąd przyjął, że nawet w niniejszym przypadku skorygowany operat szacunkowy powinien być przedmiotem oceny również w I instancji, zgodnie z powyższym poglądem możliwe byłoby uchylenie decyzji organów obydwu instancji jedynie w częściach w jakich ustalono: wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za część zwracanej wywłaszczonej nieruchomości; zobowiązania przypadające na poszczególnych spadkobierców wywłaszczonych wraz z zasadami ich płatności; zabezpieczenie wierzytelności Gminy w postaci hipoteki. Natomiast w pozostałym zakresie, w takim przypadku - analizowanym z ostrożności procesowej - nadal zasadne byłoby oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 30.04.2024 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi w całości, popierając twierdzenia i argumentację prawną przedstawioną przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie w dniu 11.06.2024 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Spór w sprawie koncentruje się wokół następujących kwestii.

Pierwsza z nich dotyczy prawidłowość zastosowania przez organ administracji przepisów ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (ich następcom prawnym), jeżeli podstawę wywłaszczenia stanowiły przepisy ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarżąca strona w tym aspekcie sporu zasadniczo zarzuca organowi administracyjnemu dokonanie oceny zbędności nieruchomości z uwzględnieniem terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., podczas gdy ta regulacja nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisów art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazujących te terminy.

Drugi istotny aspekt sporu koncentruje się wokół tego, czy na wywłaszczonej działce został zrealizowany cel publiczny stanowiący podstawę wywłaszczenia, a co za tym idzie, czy żądanie zwrotu było uprawnione na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Skarżąca Gmina w tym przypadku podważa całości decyzji z 30.11.2023 r., ale w istocie kwestionuje legalność rozstrzygnięcia o zwrocie działek nr [...], [...] i [...], ponieważ w jej ocenie, przesłanki zwrotu nie zaistniały, zaś organ nie wykazał należycie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wojewoda dowodzi z kolei, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, dlatego spełniona została przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia.

Wobec tak zarysowanej zasadniczej osi sporu w sprawie należy przypomnieć, że do wywłaszczenia nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją zwrotową doszło na drodze decyzji administracyjnej, którą wydano na podstawie ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która dopuszczała wywłaszczenie ze względu na cele użyteczności publicznej, na cele obronności Państwa albo wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1). Jako formę prawną wywłaszczenia ustawa przewidywała decyzję Naczelnika Powiatu (art. 21 ust. 1). W przypadku ustalenia przez Naczelnika Powiatu, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, nieruchomość podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela (art. 34 ust. 1).

W aktach sprawy znajduje się decyzja Naczelnika Dzielnicy W. – F. z 05.12.1980 r. orzekająca o odjęciu na rzecz Dyrekcji Rozbudowy Miasta W., działającego jako inwestora zastępczego, prawa własności do nieruchomości rolnych, wśród których znajdowała się nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem zwrotowym.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, orzekające organy prawidłowo przyjęły materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia, które znajdują się w ustawie z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro w sprawie mamy do czynienia z nieruchomościami wywłaszczonymi na zasadach określonych ustawą z 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to odpowiednie zastosowanie znajdą, co wynika z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, co jest poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec tego należycie znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III u.g.n.

W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem jej zwrotu jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, zgodnie z art. 140 u.g.n. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli jednak w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Zgodzić się należy w jednym ze stroną skarżącą. Mianowicie w tym, że określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od 01.01.1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje od 22.09.2004r.

Naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz byłoby zatem odnoszenie tych terminów do stanu faktycznego opisanego, który zaistniał przed 01.01.1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed 22.09.2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy.

Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13.03.2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27.05.1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22.09.2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Ponadto Trybunał wywiódł, że jeśli nowe przepisy (przepisy regulujące uznanie wywłaszczonej nieruchomości za zbędną) są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego, to nie można im przypisać zastosowania retroaktywnego.

Powołany wyrok trybunalski na nowo zatem zdefiniował pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27.05.1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22.09.2004 r., to należy jednoznacznie stwierdzić brak podstaw do tego aby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione. Z treści wyroku trybunalskiego należy zatem wywieść, że w przypadku ustalenia, że na nieruchomości wywłaszczonej przed 27.05.1990 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany do dnia złożenia wniosku o zwrot, nie później niż do 22.09.2004 r., nieruchomość nie może być uznana za zbędną. Przyjdzie jednocześnie zauważyć, że sprawa, na której tle zapadł wyrok TK, dotyczyła postępowania zwrotowego wszczętego w kwietniu 1996 r., i w tym sensie, orzeczenie trybunalskie nie odnosi się kompleksowo do oceny zbędności nieruchomości z uwzględnieniem terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie do wszczęcia postępowania doszło w czerwcu 2007 r. Pomimo poczynienia takiego zastrzeżenia, w ocenie Sądu, w realiach rozpatrywanej sprawy, prawidłowo przyjęto, że o możliwości zwrotu spornych działek przesądzać będzie ustalenie, czy cel wywłaszczenia na wywłaszczonej nieruchomości (lub jej części) został zrealizowany nie przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, ale przed dniem 22.09.2004 r. Tak też przyjął NSA w wyroku z 30.01.2024 r., sygn. akt I OSK 1849/20, wskazując, że termin z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. znajduje zastosowanie wówczas, gdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed 22.09.2004 r.

Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące błędnego zastosowania w sprawie terminów z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nie mogły, w okolicznościach niniejszej sprawy, odnieść zamierzonego skutku. Kierując się przedstawionym stanowiskiem prawnym, w ocenie Sądu, ustalenia organów obu instancji, że zwracana nieruchomość stała się - w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, okazały się prawidłowe. W przypadku zwracanej nieruchomości (verba legis: "przejętej") na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, według niewadliwych ustaleń organów (o czym niżej), przed dniem 22.09.2004 r. nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Co więcej, cel taki nie został także zrealizowany ani przed dniem złożenia wniosku zwrotowego, ani nawet w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko dotyczy zarówno inwestycji pierwotnie zaplanowanej w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, ale także inwestycji, którą finalnie zrealizowano w latach 2008-2012 w postaci Międzynarodowego Portu Lotniczego.

Konieczną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (w całości albo w części), określoną w art. 136 ust. 3 u.g.n., jest to, aby dana nieruchomość albo jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle tego przepisu kluczowym pozostaje ustalenie celu (celów) wywłaszczenia spornych nieruchomości oraz tego, czy owe cele zostały zrealizowane.

W tym zakresie Sąd podziela ustalenia organów, że ogólnym celem wywłaszczenia nieruchomości odebranej decyzją Naczelnika Dzielnicy W. – F. z 05.12.1980 r. była budowa Portu Lotniczego-[...], realizowana przez inwestora zastępczego Dyrekcję Rozbudowy Miasta W., w zakresie przewidzianym decyzją z 25.05.1978 r. (nr [...]), zatwierdzającą plan realizacji budowy Portu Lotniczego. Ze względu jednak na stopień ogólności decyzji z 05.12.1980 r. i zmieniającej ją decyzji z 09.12.1982 r., dokładny cel wywłaszczenia nieruchomości ustalono w oparciu o część graficzną planu realizacyjnego, zestawioną z mapami ewidencyjnymi, zasadniczymi, a także zasobami mapowymi powszechnie dostępnymi w SPIW. Na tej postawie prawidłowo ustalono, czego strona skarżąca nie kwestionuje, że zaplanowane w ramach wskazanej inwestycji lotniskowej obiekty rozmieszczono w ten sposób, że pawilon dworca pasażerskiego nr [...] w części planowany był w północno-zachodnim rogu działki nr [...] (w tym projektowanej działki nr [...]), pawilon wielofunkcyjny służby technicznych służb obsługi startu nr 2, był projektowany wzdłuż północnej granicy działki nr [...] (w tym projektowanej działki nr [...]), stacja transformatorowa nr [...] została przewidziana w północnej części działki nr [...] (w tym projektowanej działki nr [...]), o obrysie budynku nr [...], pawilon dworca towarowego nr 3 został zaprojektowany wzdłuż północnej granicy działki nr [...] (w tym projektowanej działki nr [...]), z przebiegiem północnej ściany na styku z działką nr [...], magazyn przesyłek promieniotwórczych nr [...] został przewidziany w południowo-zachodnim rogu działki nr [...] (w tym projektowanej działki nr [...]), budynek wieży /rezerwa/ nr [...] został przewidziany we fragmencie w południowo-wschodnim rogu działki nr [...] (w tym projektowanej działki nr [...]), drogi miały przebiegać przez działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] (w tym projektowane działki nr [...] i [...]), zieleń wysoka przewidziana została do posadzenia w granicach działek nr [...], [...], [...], nr [...] (w tym projektowanej działki nr [...]), w jej południowo zachodnim rogu, rezerwa pod parking przyszłościowy obejmowała z kolei zachodnie fragmenty działek nr [...], [...], północną część działki nr [...] i całą działkę nr [...], infrastruktura techniczna obejmująca wszystkie media, a także kanalizację deszczową, przebiegała w kierunku północ-południe przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...] (w tym projektowaną działkę nr [...]), a także północ-południe i dalej wschód zachód przez istniejącą działkę nr [...] (w tym projektowaną działkę nr [...]).

W rozpatrywanej sprawie kluczowym było zatem ustalenie szczegółowego celu wywłaszczenia w postaci: "rezerwy pod parking przyszłościowy", który obejmował zachodnie fragmenty działek nr [...], nr [...], północną część działki nr [...] i całą działkę nr [...]. Powyższy cel zostały trafnie zlokalizowany na istniejących i planowanych działkach w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym o analizę zmian gruntowych.

W realiach sprawy o realizacji tak określonego cel wywłaszczenia w ogóle nie może być mowy, albowiem ze względu na sytuację gospodarczą budowa Portu Lotniczego-[...]. została wstrzymana już w roku 1982, zaś jak wynika z opinii Wydziału Prawnego Urzędu Wojewódzkiego we W. z 10.10.1986 r., wyrażono wówczas ocenę, że w takich okolicznościach nieruchomość powinna być zwrócona na rzecz poprzednich właścicieli. Wywłaszczone grunty nie zmieniły przy tym swojego charakteru rolnego, ponieważ pozostawały w nieprzerwanym użytkowaniu rolnym. Poza wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla drogi dojazdowej, stacji uzdatniania wody i oczyszczania ścieków dla lotniska oraz kanalizacji deszczowej, w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że nie wydano żadnych innych decyzji, czy też pozwoleń, które świadczyłby o tym, że przystąpiono do realizacji inwestycji. Z przedstawionych powodów Sąd podzielił stanowisko orzekających organów, jeśli chodzi o uznanie, że o realizacji celu wywłaszczenia nie świadczy wykonanie na części zwracanej nieruchomości (działek nr [...] i nr [...]), kanalizacji deszczowej. Trafne jest w tym przypadku twierdzenie Wojewody, że wobec prawnych możliwości uzyskania zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej, powstanie kanalizacji deszczowej, pośród gruntów rolnych, dla inwestycji której realizacji została następnie przerwana i zarzucona, nie jest tożsame z realizacją celu wywłaszczenia polegającego na budowie lotniska. Należy odróżnić przypadki, w których następuje realizacja infrastruktury technicznej (w tym przypadku kanalizacji deszczowej) dla potrzeb obiektów, na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie od przypadków, w których infrastruktura techniczna została faktycznie realizowana jako samodzielna i odrębna inwestycja.

Za przyjęciem, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty na zwracanych działkach, przemawiają również ustalania poczynione przez organy obu instancji w związku ze zrealizowaniem w latach 2008-2012 dwóch inwestycji związanych z organizacją we W. turnieju piłkarskiego [...]. Pierwszej, która nosiła nazwę: Budowa terminala pasażerskiego Międzynarodowego Portu Lotniczego we W. wraz z infrastrukturą, obejmującą; drogi dojazdowe, miejsca parkingowe, garaże wielopoziomowe, budynek techniczny, urządzenia techniczne, dojścia piesze wraz z obiektami małej infrastruktury, przewidzianej do realizacji przy ulicy [...] we W.. Druga inwestycja określona była jako: Droga stanowiąca połączenia O. z regionalnym Portem Lotniczym we W. - zadanie 3 (przebudowa ul [...] na odcinku od ul [...] do Nowego Portu Lotniczego).

W ocenie Sądu, nawet przyjmując, że faktyczny/ogólny cel wywłaszczenia z 1980 r. nie rozmija się ze zrealizowaną w latach 2008-2012 inwestycją w postaci budowy Międzynarodowego Portu Lotniczego we W. wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz drogami dojazdowymi, to jednak należy podkreślić, że obszar objęty wywłaszczeniem musi zostać zagospodarowany w taki sposób, aby można było utożsamić osiągnięty w ten sposób rezultat z celem (nawet ogólnie zakreślonym), dla którego wywłaszczenia dokonano. Dlatego nie można mieć zastrzeżeń do prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, z których wynika, że wywłaszczona nieruchomość nie została w całości przeznaczona pod tak zdefiniowany (zmodyfikowany) cel wywłaszczenia. W aktach sprawy znajduje się obszerny materiał dowodowy w postaci m.in. kopii map zasadniczych, decyzji podziałowych, wykazów zmian gruntowych, protokołów oględzin z 15.09.2008 r., 15.11.2011 r. i 16.12.2021 r. (wraz ze sporządzoną dokumentacją fotograficzną), zdjęć lotniczych z 12.08.1995 r. i 19.05.2013 r. (pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej), danych z SIPW, obejmujących ortofotomapy z lat 1994, 2006, 2007, 2009, 2011, 2012, 2014, 2015, 2018-2022 oraz dokumentacji projektowej. Powyższy materiał dowodowy, wbrew zarzutom skargi, wskazuje, że Wojewoda nie oparł swoich ustaleń wyłączenie na faktach znanych powszechnie. Przeczy temu chociażby pozyskanie przez organ odwoławczy załączników mapowych do decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 27.03.2009 r., które w sposób jednoznaczny obrazują zagospodarowanie terenu bezpośrednio sąsiadującego z działkami nr [...], nr [...] i nr [...]. Na tej podstawie trafnie ustalono, że działki te są zarośnięte i niezagospodarowane. Nie stwierdzono na nich jakiejkolwiek zabudowy, która umożliwiałaby/warunkowałaby chociażby częściowe funkcjonowanie lotniska. Nie można przy tym zaaprobować stanowiska skarżącej strony, która dowodzi, że sam fakt realizacji celu wywłaszczenia na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości (ogólnego celu wywłaszczenia w postaci budowy portu lotniczego), pozwala na dokonanie odmowy zwrotu również tych działek. Skarżący, poza zaprezentowaną w treści skargi polemiką z prawidłowymi ustaleniami dokonanymi przez organy, nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów, uzasadniających zaprezentowane stanowisko. Spór zaś jest wynikiem przyjmowania przez Gminę, że cel wywłaszczenia winien być w niniejszej sprawie ujmowany szerzej, jako budowa portu lotniczego i związanej z nim infrastruktury. W ocenie Sądu, takie stanowisko jest błędne, gdyż nie respektuje zasady ścisłego interpretowania celu wywłaszczenia oraz generalnego zakazu użycia nieruchomości wywłaszczonej na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu bez zgody wywłaszczonego. Stanowisko takie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami, w tym normą z art. 136 ust. 3 u.g.n. W sprawie nikt nie kwestionuje przecież tego, że rozbudowa lotniska wraz z towarzyszącą infrastrukturą i systemem dróg dojazdowych została zrealizowana, ale taka okoliczność nie może skutkować automatycznym uznaniem, że wszystkie nieruchomości wywłaszczone w roku 1980, zostały wykorzystane na realizację celu wywłaszczenia i tym samym nieruchomość nie może być uznana za zbędną. Znaczenie ma ustalenie, jakie konkretne części nieruchomości zostały zagospodarowane na potrzeby celu wywłaszczenia i w związku z jego realizacją. Posługiwanie się w tym zakresie zbiorczą kategorią celu publicznego w postaci rozbudowy portu lotniczego wraz z infrastrukturą i drogami dojazdowymi nie jest uzasadnione. Z tych powodów nie można takiego skutku wywodzić tylko z tego, że zwracana nieruchomość znajduje się bezpośrednio przed terminalem portu lotniczego i bezpośrednio graniczy z parkingiem lotniskowym i dlatego tereny te należy kwalifikować jako "rezerwa pod parking przyszłościowy" (w potocznym rozumieniu). Skarżący w sposób pozbawiony podstaw faktycznych i prawnych wyciąga w tym przypadku korzystne dla siebie konsekwencje. Przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. liczą się jednak fakty w postaci konkretnych zdarzeń w przestrzeni, związanych z wywłaszczoną nieruchomością lub jej częścią, nie zaś deklaracje. Sąd podziela również stanowisko Wojewody, który słusznie stwierdził, że uszczegółowienie celu wywłaszczenia jako "rezerwy pod parking przyszłościowy", nie może oznaczać, że tak określanego celu nie obejmują terminy określone w przepisach art. 137 ust 1 u.g.n., z uwzględnieniem ww. wyroku TK. Nawet "rezerwa" musi być zagospodarowana zgodnie z przypisaną jej funkcją, przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ewentualnie za powołanym wyrokiem TK, przed dniem 22.09.2004 r. Przyjdzie dalej zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję ze strony skarżącej strony, która z jednej strony powołuje się na pierwotny cel wywłaszczenia w postaci "rezerwy pod parking przyszłościowy", aby jednocześnie wywodzi, że wystarczającym powodem do odmowy zwrotu nieruchomości powinien być fakt umiejscowienia spornej nieruchomości w kompleksie nieruchomości Portu Lotniczego we W. , bezpośrednio przed terminalem portu lotniczego i bezpośrednio graniczą z parkingiem lotniskowym. Sąd zauważa, że zwracana nieruchomość nie znajduje w strefie lotniska do której ograniczony został dostęp osób trzecich. Sporna nieruchomość nie jest ogrodzona i istnieje do niej swobodny dostęp. Co więcej, w świetle dokumentacji planistycznej, stanowi ona odrębną od kompleksu Portu Lotniczego we W. , kategorię przeznaczenia terenu. Ponadto z okoliczności sprawy wynika, że nie została ona wniesiona aportem przez Gminę do spółki P. SA, tak jak to miało miejsce w przypadku innych wywłaszczonych nieruchomości, a tym samym aby była w jakiś szczególny sposób predysponowana na cele związane z inwestycją lotniskową. Strona skarżąca nie przedstawiła na tę okoliczność jakikolwiek dowodów, które podważałby ustalenia organów administracji. Ponadto należy wskazać, że powoływane przez stronę skarżącą postanowienia umowy dzierżawy, nie pociągają za sobą skutku w postaci utraty przez Gminę tytułu własności do zwracanej nieruchomości.

Podsumowując dotychczasową część rozważań, w wystarczająco ustalonym stanie faktycznym organy administracji prawidłowo określiły cel wywłaszczenia spornych nieruchomości, jako: "rezerwa pod parking przyszłościowy", a następnie trafnie stwierdziły, że taki cel nie został zrealizowany na zwracanych działkach. Nie można zatem zgodzić się z autorem skargi, który zarzucił organowi administracyjnemu ocenę zbędności nieruchomości wyłączenie przez pryzmat art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Organ bowiem wykazał spełnienie przesłanki "zbędności", o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., ponieważ cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. W świetle zebranego materiału dowodowego ta okoliczność została wykazana w sposób odpowiadający zasadzie swobodnej oceny dowodów. Sąd nie może natomiast dokonać odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału, albowiem ustalenia zawarte w decyzji nie mają charakteru dowolnych. Ponadto nawet przyjmując najkorzystniejszy dla strony skarżącej sposób rozumienia terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n., to należy zgodzić się z Wojewodą, że zarówno przed dniem 21.09.2014 r., jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, na terenie podlegających zwrotowi działek, nie zrealizowano ani żadnego obiektu planowanego w ramach realizacji celu wywłaszczenia dokonanego w 1980 r. ani żadnego obiektu stanowiącego element zrealizowanej faktycznie inwestycji (budowy terminala oraz dróg dojazdowych).

Odnosząc się do zarzutów skargi, które dotyczą operatu szacunkowego, to przede wszystkim należy podkreślić, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje instytucji "wycofania operatu z obiegu prawnego", ponieważ taki operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym, pozostaje nadal materiałem dowodowym. Jednakże należy wskazać, że istnieje możliwość skorygowania przez rzeczoznawcę dostrzeżonych wad operatu (np. na skutek uwzględnienia zarzutów strony lub stanowiska organu). W takiej sytuacji organ administracji, tak jak w niniejszej sprawie, opiera rozstrzygnięcie na skorygowanym operacie szacunkowym, względnie nowym operacie, jeśli skala wymaganych zmian uzasadniała sporządzenie nowego operatu. Nie ma przy tym możliwości aby korekta operatu szacunkowego zawarta została w uzupełnieniu czy też aneksie do operatu szacunkowego. Zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy przepisem § 56 rozporządzenia z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wszystkie kluczowe elementy wyceny – w tym wszystkie wyliczenia i wynik końcowy – powinny znajdować się w treści tego samego dokumentu. Ponadto należy przypomnieć, że celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy powinien zatem przeprowadzić własną i kompleksową ocenę elementów faktycznych i prawnych sprawy. Organ odwoławczy ma wobec tego prawo do samodzielnej oceny operatu szacunkowego, w konsekwencji zażądania skorygowania przez rzeczoznawcę stwierdzonych w nim błędów rachunkowych, czy też omyłek pisarskich, które pozostają bez wpływu na jego wartość dowodową, a następnie wydania decyzji odwoławczej w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Posłużenie się przez organ odwoławczy skorygowanym operatem szacunkowym nie oznacza przy tym braku tożsamości sprawy administracyjnej i tym samym zaistnienia konieczności cofnięcia sprawy do postępowania pierwszoinstancyjnego, aby strony postępowania, na powtórnym etapie w I instancji, ponowie zapoznały się ze takim operatem. Kluczowa w takim przypadku pozostaje waga stwierdzonych błędów i ich wpływ na wartość opracowania rzeczoznawcy. Ponadto zaskarżona decyzja nie jest wydawana w przedmiocie zatwierdzenia operatu szacunkowego, stanowi on bowiem jedynie element postępowania wyjaśniającego, na podstawie wyników którego organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie. Dlatego, podchodząc przy tym z dużą ostrożnością do twierdzeń organu odwoławczego na temat roli operatu szacunkowego w niniejszym postępowaniu, albowiem stanowi on istotny element postępowania przy orzekaniu o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości ze względu na konieczność zawarcia w decyzji zwrotowej rozstrzygnięcia w przedmiocie rozliczenia (zwrotu) zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to w realiach tej konkretnej sprawy, skorygowany operat szacunkowy, z którego wyeliminowano błąd nie odnoszący się do kluczowych elementów tego opracowania, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, stanowić mógł podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Skorygowany operat szacunkowy, w zakresie błędu rachunkowego w wyliczeniu "rₒ - stopy bazowej realnej, obligacji wieloletnich 7-10 lat" (str. 47-48), a także dalsze obliczenia i wyniki, na które wpłynął ten błąd (str. 48), stanowił bowiem wiarygodny dowód co do aktualnej wartości prawa własności istniejącej działki nr [...] oraz projektowanych działek nr [...] i nr [...], a także braku wzrostu wartości gruntu w ich granicach wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Skorygowany operat nie wpłyną przy tym bezpośrednio na zmianę treść decyzji, kształtując odmiennie zakres praw i obowiązków stron postępowania m.in. poprzez stwierdzenie, że aktualna wartość nieruchomości nie jest większa niż 50 % podlegającej zwrotowi zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. Przeciwnie, korekta operatu szczurkowanego wykazała, że taka wartości jest większa. Przedstawiona w tym miejscu ocena okoliczności sprawy nie wykazała zatem podstaw do zastosowania art. 156 ust. 4 u.g.n. Wobec tego nie było również podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący błędnego posłużenia się przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzeniu operatu szacunkowego podejściem dochodowym w szacowaniu części nieruchomości przeznaczonej w mpzp pod parking. Nie kwestionując w żaden sposób tego, że strona ma prawo poznać motywy jakimi kierował się rzeczoznawca wybierając podejście dochodowe przy wycenie nieruchomości, tym niemniej należy podkreślić, że rolą organów orzekających w niniejszej sprawie jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Organ prowadzący postępowanie, jak również sąd administracyjny, nie może zatem wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, albowiem nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocenę prawną co do istnienia w niniejszym postępowaniu ograniczeń w zakresie możliwości podważanie przez organ administracji wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy, wyraził tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 12.12.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 589/17, wskazując, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. W związku z tym w sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu sądu są wiążące dla organów, jak i sądów, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. W zakresie przywołanego poglądu, nie mamy jednak do czynienia ze zmianą stanu prawnego, która uzasadniałaby odstąpienie w tym zakresie od oceny prawnej i wskazań wyrażonych w powołanym wyroku.

Ponadto w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jakkolwiek operat szacunkowy może zostać zweryfikowany przez organizację zawodową rzeczoznawców, jednak o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie samo żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Jeśli organ nie poweźmie wątpliwości w tym zakresie, to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić sama strona (por. wyroki NSA z 02.02.2022 r., sygn. I OSK 755/19, z 19.10.2021 r., sygn. I OSK 578/21, z 10.08. 2021 r., sygn. I OSK 494/21). Z tego rodzaju inicjatywą skarżąca strona jednak nie wystąpiła.

Przyjdzie dalej wskazać, że sposoby określania wartości nieruchomości, stosowane podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa rodzaje podejść, jakie należy zastosować przy wycenie nieruchomości oraz wyjaśnia, na czym one polegają (art. 153 ust. 2, 3 i art. 153 u.g.n.). Podejście dochodowe opisane zostało w art. 153 ust. 2 u.g.n. O ile rodzaje podejść stosowanych przy wycenie nieruchomości określone zostały w u.g.n., regulacje kwestii bardziej szczegółowych, jak np. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, ustawodawca pozostawił aktowi rangi rozporządzenia, tu rozporządzeniu z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W przypadku analizowanego operatu szacunkowego, na str. 35 tego opracowania, zeczoznawca wskazał, że w celu obliczenia części nieruchomości przeznaczonej w planie ogólnym pod parking – symbol [...]KS/[...] i [...]KS/[...] - zastosowano metodę interwencyjną, technikę kapitalizacji prostej w podejściu dochodowym. Analizując dalszą treść operatu należy wskazać, że rzeczoznawca wyjaśnił na czym polega zastosowane przez niego podejście dochodowe, w metodzie inwestycyjnej, techniką kapitalizacji prostej (str. 37-39). Dokonane na tej podstawie szczegółowe obliczenia przedstawione zostały na stronach 44-48 operatu. Sąd nie dopatrzył się uchybień w dokonanej przez organy administracji ocenie operatu szacunkowego. Operat został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest oparty na należycie uzasadnionych metodach wyceny. W konsekwencji wartość dowodowa operatu nie budzi zastrzeżeń, zważywszy jego spójność, wewnętrzną niesprzeczność i logiczność wnioskowań. Sąd podzielił również stanowisko Wojewody, który na podstawie wyjaśnień rzeczoznawczy z 07.11.2023 r. przyjął, że wpływ rozporządzenia z 17.11.2006 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Lotniska [...] we W., na możliwość zabudowy i zagospodarowania zwracanych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem w planie miejscowym jest żaden lub znikomy. Postanowienia tego rozporządzenia (w tym § 7, § 9), nie kolidują bowiem z żadnym przeznaczeń przewidzianych dla zawracanej nieruchomości, albowiem w zasadzie zostały one uwzględnione w obowiązującym planie miejscowym. Z tego względu niezasadnym okazał się argumentacja skargi, że nieruchomości porównawcze, które nie są położone w strefie ograniczonego użytkowania nie spełniają wymogu podobieństwa.

Chybione okazały się tym samym zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy nie budzą zastrzeżeń Sądu. Zostały oparte na kompleksowo zebranym i prawidłowo rozważonym materiale dowodowym, a przede wszystkim były wystarczające dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Również kontrola pozostałej części zaskarżonej decyzji, która dotyczy wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, którą należy wpłacić na rzecz Gminy, nie wykazała jej wadliwości. Zgodnie z wymogiem określonym w art. 140 u.g.n., orzekając z zwrocie udziału w spornej części nieruchomości, organy nałożyły na wnioskodawców obowiązek zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania wypłaconego ze tę nieruchomość – w częściach odpowiadających zwracanym im udziałom w prawie własności. Wysokość tej należności nie była przy tym przez skarżącą stronę kwestionowana. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza art. 139 k.p.a. Nie była również kwestionowana ta część decyzji, mocą której organ odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na jej przeznaczenie pod drogi publiczne.

Skoro podniesione w skardze Gminy W. zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, to Sąd zobowiązany był orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.