Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 301/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 uist. 1, art. 53 ust. 4 pkt 5a, art. 5, art. 60 ust,. 1, art.2 pkt 14
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

K. K. i J. K. (dalej – "skarżący") wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie objęte skargą zapadło w postępowaniu administracyjnym, które przebiegało w następujący sposób.

M. T. wnioskiem opatrzonym datą 7 lipca 2021 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy M. o ustalenie warunków zabudowy. Zawiadomieniem z dnia 17 września 2021 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie. Następnie sporządzony projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia właściwym organom. W toku postępowania skarżący wystąpili do organu pierwszej instancji pismem z dnia 5 października 2021 r., w którym wyrazili sprzeciw do planowanej budowy.

Po zawiadomieniu stron pismem z dnia 13 lipca 2022 r. o zakończeniu postępowania, w dniu 24 sierpnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. wydał decyzję nr 73/2022/WZ, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej – "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozp.now.zabud."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...], obręb M., gmina M. W decyzji organ pierwszej instancji podał warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, poczynione ustalenia dokonane z innymi organami, oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w uzasadnieniu zaś decyzji - przedstawił szczegółowe rozważania dotyczące uwzględnienia złożonego w sprawie wniosku, wskazując na konkretne unormowania wynikające z przepisów prawa materialnego.

W terminie przewidzianym na złożenie instancyjnego środka zaskarżenia skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Według odwołujących się, z przekazanych im dokumentów wynika, że nasyp wskazany pod zabudowę po wizji lokalnej z dnia 10 listopada 2021 r. nie jest terenem wykonanym z materiałów nadających się do wykonywania zagęszczeń budowlanych, co zgodnie ze sztuką budowlaną powinno zostać wykonane zanim przestąpi się do budowy. Nadto, nie otrzymali oni dokumentacji dotyczącej zgody na wykonanie nasypu oraz jego badań geotechnicznych. Organ nie odpowiedział na ich pytania, co pozwala przypuszczać, iż nie posiada on stosownych dokumentów oraz wiedzy na temat inwestycji. Podali również, że w dokumentach znajduje się poświadczona przez Burmistrza oraz Starostę nieaktualna mapa terenu. Wskazane na niej rzędne wysokościowe nie ukazują stworzonego nasypu, a już tylko ta informacja stanowi podstawę do odwołania w całości powyższej decyzji oraz przywrócenie terenu do stanu pierwotnego. Z uwagi na brak dokumentów stwierdzają, że nasyp stanowi samowolę budowlaną. Dalej odwołujący wskazali, że wykazany podczas wizji lokalnej fakt utworzenia nasypu - według geologa (pismo z dnia 23 sierpnia 2022 r.) stanowi niwelację spadku terenu naturalnego. Ich zdaniem nie jest to prawdą, bo punkt nachylenia oraz teren rodzimy znajdują się około 5 m poniżej wykonanego nasypu. Wykonanie nasypu jest nielegalnie i nieprawidłowo wykonaną niwelacją spadku terenu powodującą, że wody opadowe będą spływały na teren ich działki. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2022 r. znajduje się informacja, iż "Utworzony nasyp niwelujący teren pod zabudowę o wysokości w strefie czołowej ok. 3,5 m nie jest nasypem aktualnie utworzonym, gdyż jest samoistnie zadarniony z kilkuletnimi samosiewami. Nie wykazuje destabilizacji, ale jeżeli ma to być podłoże budowlane, to wykonujący je powinien okazać, że materiał pod budowę został przygotowany juko nasyp budowlany za (zagęszczany co najmniej 0,5 m) tworzony z materiału nadających się do zagęszczeń (ten z oglądanego wykopu nie nadaje się do zagęszczeń). Jeżeli nasyp nie został tak wykonany nie może stanowić podłoża budowlanego a tym samym po obciążeniu zabudową i właściwym odprowadzeniu wód deszczowych (poza teren położony poniżej) może wykazywać niestabilność, co przy odległości podstawy nasypu od granicy działki nr [...] ok 5 m może powodować przemieszczanie się części mas ziemnych". Wedle odwołujących się wykonany nasyp stanowi dla nich zagrożenie, gdyż stanowi budowlę niestabilną i może się osunąć na ich działkę. Burmistrz i inwestor nie przedstawili im stosownych dokumentów potwierdzających prawidłowość wykonania oraz zgodność z prawem stworzonego nasypu. Istnieje przypuszczenie, że nasyp oraz cała infrastruktura została wykonana bez stosownych zezwoleń i jest to samowola budowlana. Fakt, iż jest to teren znajdujący się w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej, nie jest wystarczający w momencie, kiedy podstawa tej zabudowy została wykonana bez zezwoleń lub niezgodnie ze sztuką budowlaną. Jest to ich przypuszczenie, ponieważ nie otrzymali dokumentów i odpowiedzi na postawione pytania.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej – "SKO", "Kolegium"), w dniu 24 marca 2023 r. wydało – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 r. ze zm.; dalej – “K.p.a.") w zw. z art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p. (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) w zw. z § 1 i § 4 - § 9 rozp.now.zabud. - decyzję nr SKO/41/GP-49/2022, którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu stanu sprawy, treści decyzji pierwszoinstancyjnej i twierdzeń odwołania, w ramach własnych rozważań organ odwoławczy w obszerny sposób, z przytoczeniem poglądów judykatury, przedstawił uwarunkowania prawnomaterialne dotyczące ustalenia warunków zabudowy. W szczególności omówiono zasady kształtowania polityki przestrzennej, właściwość organu, tryb uzgadniania decyzji, cech zagospodarowania terenu, zasady wyznaczania obszaru analizowanego oraz elementy składowe decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc zaś te rozważania do przedmiotowej sprawy, Kolegium wskazało, że teren objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, tj. działka nr [...] położona w miejscowości M., nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie podlega również na podstawie przepisów odrębnych obowiązkowi sporządzenia takiego planu miejscowego. Oceniając natomiast spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., organ drugiej instancji stwierdził, że:

1) został spełniony warunek, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) został spełniony warunek, że teren ma dostęp do drogi publicznej - dostęp z drogi gminnej nr [...] (działka nr [...] dr, obręb M.) poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność Gminy M. (działka nr [...] dr, obręb M.). Stan nawierzchni drogi nie ma wpływu na ustalenia w zakresie dostępności działki objętej planowana inwestycją do drogi publicznej;

3) został spełniony też warunek, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Do wniosku została załączona informacja T. S.A., że istnieje możliwość przyłączenia obiektu do linii energetycznej. Z decyzji wynika też, że zaopatrzenie w wodę będzie lokalne - ze studni, odprowadzenie ścieków - do istniejącej kanalizacji sanitarnej, zgodnie ze stanowiskiem Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M., odprowadzenie wód opadowych - do gruntu na działce lub/i studni chłonnej. Ogrzewanie we własnym zakresie;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przedmiotowa działka stanowi użytki rolne klas RIVa, RIVb i Pslv. Oznacza to, że teren ten nie podlega ochronie i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, co potwierdził Starosta Lwówecki w postanowieniu z dnia 30 września 2021 r. nr GŚ.6123.105.2021.4;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Również ten warunek został spełniony w niniejszej sprawie;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273), ustanowiony został zakaz, o którym mowa wart. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu

- warunek z pkt. 6 ustawy został spełniony.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniające wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto, Kolegium wskazało, powołując się na przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p., że w niniejszej sprawie ustalono, iż organami uzgadniającymi projekt decyzji są Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu - Delegatura w Jeleniej Górze w zakresie ochrony zabytków, Marszałek Województwa Dolnośląskiego w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, Starosta Lwówecki w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, Dyrektor Zarządu Zlewni w L.(1) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie melioracji wodnych, Burmistrz Miasta i Gminy M. jako zarządca dróg gminnych w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wskazane powyżej organy pozytywnie uzgodniły przedłożony przez organ pierwszej instancji projekt decyzji. Organ wskazał przy tym, że uzgodnienia w odniesieniu do kwestii dotyczącej nasypu na działce nr [...] i ewentualnego jego osuwania się poprzez realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego dokonał Starosta Lwówecki poprzez niezajęcie stanowiska w ustawowym terminie. Tym samym przyjęto, że Starosta nie uznał, iż wskazane powyżej okoliczności uniemożliwiają realizację przedmiotowej inwestycji na ww. działce. Wskazane w piśmie Starosty z dnia 8 grudnia 2021 r. ustalenia z oględzin przeprowadzonych przez geologa powiatowego oraz jego stanowisko w tym zakresie nie mają – w ocenie SKO - wpływu na sposób rozpatrzenia wniosku inwestora. Kwestie dotyczące wykonania badań stabilności nasypu, tj. badania geotechniczne nośności podłoża, powinny być przedmiotem rozważań w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Kolegium wskazało również, że inwestor zwrócił się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną w granicach działki nr [...], obręb M. Dla tak sformułowanego żądania został przygotowany projekt decyzji, który został następnie uzgodniony przez ww. organy uzgadniające. W toku postępowania w piśmie z dnia 11 stycznia 2022 r. inwestor zmienił ww. wniosek, domagając się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie wolnostojącej wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości M.". Organ pierwszej instancji nie sporządził nowego projektu decyzji i nie poddał jej procesowi uzgodnień i ustalił warunki zabudowy dla tak określonej inwestycji. W tych okolicznościach sprawy Kolegium uznało, że takie postępowanie organu pierwszej instancji nie narusza przepisów u.p.z.p., gdyż zarówno pierwszy jak i drugi wniosek inwestora odnosi się te tego samego rodzaju zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Różnica polega jedynie na tym, że pierwszy wniosek dotyczył 4 budynków jednorodzinnych, z których każdy jest budynkiem wolnostojącym, a po zmodyfikowaniu - dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwuklatkowych w zabudowie wolnostojącej.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowości treści mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji w zakresie rzędnych terenu, Kolegium wyjaśniło, że na wskazanym załączniku znajduje się adnotacja, że Starosta lwówecki poświadcza zgodność tej kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 22 czerwca 2021 r. Oznacza to, że mapa znajdująca się w aktach sprawy może być wykorzystywana w niniejszym postępowaniu. Wobec powyższego Kolegium uznało, że zarzuty odwołujących podniesione w toku postępowania nie mogły zostać uwzględnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu powyższej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z:

a) art. 61 ust. 1, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225; dalej – "rozp.war.techn."), art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5, art. 2 pkt 13 u.p.z.p. a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a. poprzez brak zastosowania ww. przepisów prawa (tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., art. 15 K.p.a.), a więc brak dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu działki nr [...] i brak wydania decyzji o uchyleniu decyzji z dnia 24 sierpnia 2022 r. i odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem z uwagi na brak spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (tj. brak faktycznego dostępu terenu działki nr [...] do drogi publicznej z uwagi na brak spełnienia przez działkę nr [...] warunków wskazanych w § 14 rozp.war.techn.) oraz przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. (tj. braku zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a wnioskodawcą tego, że projektowane uzbrojenie terenu działki nr [...], w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 13 u.p.z.p., jest wystarczające dla planowanej inwestycji);

b) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 9 ust. 1, 2, 3 rozp.now.zabud., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a. poprzez brak zastosowania ww. przepisów prawa (tj. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., art. 15 K.p.a.), a więc brak dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu działki nr [...] i brak wydania decyzji o uchyleniu decyzji z dnia 24 sierpnia 2022 r. i odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji gdy w sprawie została przedłożona przez wnioskodawcę nieaktualna mapa (w szczególności zawierająca nieaktualne rzędne terenu działki nr [...] z uwagi na bezprawnie wykonany prawie 4-metrowy nasyp na całej powierzchni ww. działki) i ww. mapa została wykorzystana podczas sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a także stanowi cześć graficzną decyzji z dnia 24 sierpnia 2022 r., jednocześnie pozostając w sprzeczności ze stanem faktycznym, a do dokonania ww. analizy oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą zostać wykorzystane aktualne dokumenty (w tym aktualna mapa zasadnicza lub katastralna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), tj. obrazujące aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, co z kolei przemawia za koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji;

2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z:

a) art. 61 ust. 1, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 rozp.war.techn., art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5, art. 2 pkt 13 u.p.z.p., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a., poprzez brak zastosowania ww. przepisów prawa (tj. art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., art. 15 K.p.a.), a więc brak dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu działki nr [...], i zastosowanie ww. przepisu prawa (tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), a więc bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, gdy tymczasem - ze względów wskazanych w pkt 1a powyżej - brak było podstaw do utrzymania jej w mocy;

b) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 9 ust. 1, 2, 3 rozp.war.techn., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a., poprzez brak zastosowania ww. przepisów prawa (tj. art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., art. 15 K.p.a.), a więc brak dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu działki nr [...], i poprzez zastosowanie ww. przepisu prawa (tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), a w konsekwencji bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji z dnia 24 sierpnia 2022 r., gdy tymczasem - ze względów wskazanych w pkt 1.b powyżej - brak było podstaw do jej utrzymania w mocy;

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 136 K.p.a. w zw. z:

a) art. 61 ust. 1, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 rozp.war.techn., art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5, art. 2 pkt 13 u.p.z.p., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zastosowania ww. przepisów prawa skutkujące brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w tym brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) w zakresie spełnienia przesłanek wskazanych w ww. przepisach prawa (w szczególności w art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 3 u.p.z.p.) i - w konsekwencji - błędne przyjęcie, że w sprawie zostały spełnione ww. przesłanki, podczas gdy - ze względów wskazanych w pkt 1a powyżej - należy stwierdzić, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, aby ww. przesłanki zaistniały;

b) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 9 ust. 1, 2, 3 rozp.now.zabud., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zastosowania ww. przepisów prawa skutkujące brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w tym brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) w zakresie prawidłowości mapy zastosowanej do sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a także stanowiącej część graficzną decyzji z dnia 24 sierpnia 2022 r., i - w konsekwencji - zaakceptowanie stanu polegającego na wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji z wykorzystaniem nieaktualnych dokumentów (ww. mapy), podczas gdy - ze względów wskazanych w pkt 1.b powyżej - ww. mapa nie może być elementem materiału dowodowego w sprawie i nie może stanowić podstawy do wydania tej decyzji;

c) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej – "Pr.bud.") w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez brak zastosowania ww. przepisów prawa skutkujące brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w tym brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) w zakresie bezprawnie wykonanego prawie 4-metrowego nasypu na całej powierzchni działki nr [...] z uwagi na wydanie decyzji z dnia 12 października 2021 r. Nr 320/2021 o wygaśnięciu decyzji z dnia 25 stycznia 2012 r. Nr 21/2012 oraz z uwagi na brak podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia 25 stycznia 2012 r. Nr 21/2012 obejmowała wykonanie ww. nasypu, jak również brak podstaw do przyjęcia, że wnioskodawca był uprawniony do wykonania nasypu (w jakiejkolwiek części), i - w konsekwencji - zaakceptowanie stanu polegającego na wydaniu decyzji z dnia 24 sierpnia 2022 r., podczas gdy ww. nasyp został wykonany nielegalnie i stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa skarżących (co całkowicie zostało zbagatelizowane i pominięte przez organ drugiej instancji), a zatem brak było podstaw do utrzymania w mocy tej decyzji, która powinna zostać uchylona w całości, jak również - z uwagi na ww. okoliczności - organ powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji;

d) art. 53 ust. 4 pkt 5a, art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez brak zastosowania ww. przepisów prawa skutkujące brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w tym brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) w zakresie bezprawnie wykonanego prawie 4-metrowego nasypu na całej powierzchni działki nr [...] i bezpodstawne przyjęcie, że milczące uzgodnienie dokonane przez organ współdziałający jako właściwy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych jest wiążące również w niniejszej sprawie, i - w konsekwencji - zaakceptowanie stanu polegającego na wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, podczas gdy ww. nasyp został wykonany nielegalnie i stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa skarżących (co całkowicie zostało zbagatelizowane i pominięte przez organ drugiej instancji, w tym organ drugiej instancji nie podjął żadnych czynności celem wyeliminowania z obrotu prawnego ww. wadliwego uzgodnienia ani nawet nie dokonał formalnej weryfikacji ww. uzgodnienia), a zatem brak było podstaw do utrzymania tej decyzji w mocy, która powinna zostać uchylona w całości, jak również - z uwagi na ww. okoliczności - organ powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy;

4) art. 80 k.p.a. w zw. z:

a) art. 61 ust. 1, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 rozp.war.techn., art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5, art. 2 pkt 13 u.p.z.p., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a., polegające na braku dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu działki nr [...], i błędnym zastosowaniu ww. przepisu prawa (tj. art. 80 K.p.a.; jednocześnie w odniesieniu do błędnie ustalonego stanu faktycznego istniejącego w sprawie) oraz dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, co doprowadziło do błędnego uznania, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wskazane w ww. przepisach prawa (w szczególności w art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 3 u.p.z.p.), podczas gdy ze względów wskazanych w pkt 1.a oraz 1.b powyżej - należy stwierdzić, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, aby ww. przesłanki zaistniały;

b) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 9 ust. 1, 2, 3 rozp.now.zabud., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a. polegające na braku dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu działki nr [...] i błędnym zastosowaniu ww. przepisu prawa (tj. art. 80 K.p.a.; jednocześnie w odniesieniu do błędnie ustalonego stanu faktycznego istniejącego w sprawie) i dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, co doprowadziło do błędnego zaakceptowania stanu polegającego na wydaniu decyzji z dnia 24 sierpnia 2022 r. z wykorzystaniem nieaktualnych dokumentów (ww. mapy) oraz całkowitym zbagatelizowaniu i pominięciu faktu, że na działce nr [...] został nielegalnie wykonany prawie 4-metrowy nasyp stanowiący realne zagrożenie dla skarżących, podczas gdy - ze względów wskazanych w pkt 1.b powyżej - ww. mapa nie może być elementem materiału dowodowego w sprawie i nie może stanowić podstawy do wydania tej decyzji, a fakt wykonania ww. nasypu w żadnym wypadku nie może zostać zbagatelizowany i pominięty;

5) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3, a także art. 11, art. 8 § 1 K.p.a. polegające na niezastosowaniu ww. przepisów prawa, albowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że organ dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu działki nr [...], a także nie wynika wyczerpująco i w sposób odpowiadający realiom niniejszej sprawy, jakie przepisy prawa i jakie ustalenia faktyczne doprowadziły do uznania, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w szczególności w art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 3 u.p.z.p.), jak również nie wynika, z jakich względów opieczętowana, lecz w rzeczywistości nieaktualna, mapa mogła zostać zastosowana do sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz może stanowić część graficzną decyzji z dnia 24 sierpnia 2022 r., jak również z jakich faktycznie przyczyn całkowicie został pominięty fakt, że na działce nr [...] został nielegalnie wykonany prawie 4-metrowy nasyp, podczas gdy ze względów wskazanych w pkt 1.a oraz 1.b powyżej - należy stwierdzić, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż ww. przesłanki zaistniały, a mapa nie odpowiadająca stanowi faktycznemu i prawnemu nie może stanowić podstawy do sporządzenia ww. analizy i być elementem decyzji o warunkach zabudowy i jednocześnie kwestia nielegalnie wykonanego nasypu w żadnym wypadku nie może zostać pominięta;

6) art. 6, art. 8 § 1 K.p.a., art. 7, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej – "Konstytucja RP") polegające na niezastosowaniu ww. przepisów prawa (tj. w pkt 1-5), co doprowadziło do uznania, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wskazane w ww. przepisach prawa (w szczególności w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) oraz jednoczesnego naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, podczas gdy ze względów wskazanych w pkt 1.a oraz 1.b powyżej należy stwierdzić, że z materiału dowodowego nie wynika, aby ww. przesłanki zaistniały, jak również nieaktualna mapa nie może stanowić podstawy do sporządzenia ww. analizy i być elementem decyzji z dnia 24 sierpnia i jednocześnie kwestia nielegalnie wykonanego nasypu w żadnym wypadku nie może zostać pominięta.

W nawiązaniu do powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zbadanie prawidłowości "podjętego" przez Starostę Lwóweckiego (jako organu właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5a p.u.z.p.) aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydana została decyzja z dnia 24 sierpnia 2022 r., a w konsekwencji także - zaskarżona decyzja, zobowiązanie Kolegium do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach P.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.p.z.p. Zgodnie z jej art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie zaś z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy oznaczają, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały – wbrew twierdzeniom skarżących - spełnione w rozpoznawanej sprawie.

Jak wskazał organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu, teren objęty wnioskiem oraz działki w obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W tym miejscu należy odnieść się do zarzutów skargi, w których podnoszona jest kwestia aktualności mapy stanowiącej załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skarżący wskazują w nich, że ponieważ wnioskodawca przedłożył nieaktualną mapę, bowiem zawiera ona nieaktualne rzędne terenu działki nr [...] z uwagi na wykonany na całej jej powierzchni 4-metrowy nasyp, to nie może ona stanowić podstawy do sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Tym samym nie może ona stanowić – zdaniem skarżących – jako sprzeczna ze stanem faktycznym części graficznej decyzji organu pierwszej instancji. Przy takiej analizie muszą zostać wykorzystane aktualne dokumenty (w tym aktualna mapa zasadnicza lub katastralna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), tj. obrazujące aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Z tymi twierdzeniami skład orzekający się nie zgodził. Należy tutaj bowiem zauważyć, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozp.now.zabud., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozp.now.zabud.). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozp.now.zabud.). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozp.now.zabud.). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozp.now.zabud.). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozp.now.zabud.). W ocenie Sądu, obszar analizowany w rozpoznawanej sprawie został wyznaczony wokół działki budowlanej objętej zamierzeniem inwestycyjnym (nr działki [...]) zgodnie z powołanymi wyżej przepisami rozp.now.zabud. Granice terenu analizowanego zostały wyznaczone z uwzględnieniem szerokości frontu działki - ok. 35 m, w odległości minimum trzykrotności frontu działki do ok. 6 krotności frontu działki. Obszar analizowany ma kształt owalny. Ponadto, przeprowadzono w sposób prawidłowy analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wynika z niej, że na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa, gospodarcza i usługowa (usługi turystyki). Określono nieprzekraczalną linię zabudowy dla zamierzonej inwestycji, maksymalny wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej lub attyki, układ kalenicy głównej, geometrie dachu, elewacje i pokrycie dachu. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Gminy M. z dnia [...] października 2018 r. nr [...]) przedmiotowa działka położona jest w granicach terenów z przewaga zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zagrodowej oraz usług i produkcji nie kolidującej z funkcją mieszkaniową, oznaczonych symbolem MP.

W tym miejscu należy podkreślić, że fakt wykonania na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy 4-metrowego nasypu może stanowić przedmiot odrębnego postępowania (czy to dotyczącego osuwania się ziemi, zmiany stosunków wodnych i zalewania sąsiednich działek czy też pozwolenia na budowę), nie może on natomiast stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości podjętej przez organ pierwszej instancji decyzji, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy. Również kwestia legalności wykonania nasypu czy też wygaśnięcia poprzednio wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie są przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zresztą w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 3 grudnia 2021 r., którym - w odpowiedzi na pismo Burmistrza nr [...] z dnia 2 listopada 2021 r. dotyczącym nasypów ziemnych zalegających na działce nr [...] - Kierownik Nadzoru Wodnego L. w Państwowym Gospodarstwie Wodnym Wody Polskie poinformował, że w dniu 26 listopada 2021 r. pracownicy Nadzoru Wodnego L. dokonali wizję terenową, podczas której potwierdzono występowanie nasypów ziemnych na działce nr [...] graniczącej z działką nr [...] będącą własnością skarżących. Ponadto, ujawniono na działce nr [...] wykonany rów wraz z przepustem na działce nr [...] (droga nieutwardzona), z którego wody odprowadzane są do rowu melioracyjnego o nazwie ewidencyjnej R-220 (działka nr [...]). Z przeprowadzonej wizji została sporządzona notatka służbowa wraz z dokumentacją fotograficzną. Sprawa została przekazana do Działu Zgód Wodnoprawnych Zarządu Zlewni w L.(1). Ponadto, pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Zarządu Zlewni w L.(1) , na działce nr [...], obręb M., gmina M., w związku z pismem skarżących z dnia 25 marca 2022 r. oraz ww. pismem z dnia 3 grudnia 2021 r., prosząc o wyjaśnienie, jakie czynności zostały wykonane po przekazaniu do Działu Zgód Wodnoprawnych Zarządu Zlewni w L.(1) notatki służbowej wraz z dokumentacją fotograficzną z przeprowadzonej w dniu 26 listopada 2021 r. wizji terenowej na działce nr [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo, pracownik Zarządu pismem z dnia 2 maja 2022 r. poinformował, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji urządzenia wodnego, tj. rowu (działka nr. [...]) wraz z przepustem (działka nr. [...]), z którego wody odprowadzone są do rowu melioracyjnego (działka nr. [...]), zgodnie z art. 190 ust. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w L.(1) z dnia 5 września 2022 r. nr WRZUZ.3.4217.24.2022.AK, którą legalizuje się wykonanie rowów odwadniających m.in. na działce nr [...], przy spełnieniu pewnych warunków).

Ponadto, jak wskazał organ pierwszej instancji na s. 4-5 decyzji, odnosząc się do innych warunków i wymagań związanych z procesem inwestycyjnym, "uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania decyzji o powaleniu na budowę na podstawie art. 28 Prawo budowlane" (pkt 2.7.1.), przy sporządzeniu projektu budowlanego należy zachować przepisy m.in. ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (pkt 2.7.2.), "podstawą stabilności utworzonego na działce nr [...], obręb M., gmina M., nasypu jest jego wykonanie zgodnie ze sztuką budowlaną, co winno być potwierdzone wynikami badań zagęszczenia z okresu budowy nasypu lub przed zabudowaniem nasypu okazaniem wyników badania geotechnicznych nośności podłoża. Inwestor powinien okazać, że materiał pod budowę został przygotowany jako nasyp budowlany (zagęszczany co najmniej 0,5 m) tworzony z materiału nadających się do zagęszczeń" (pkt 2.7.3.). Nadto, należy również zauważyć, że pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. Starosta Lwówecki, w nawiązaniu do pisma skarżących w sprawie utworzenia nasypu niwelującego teren pod zabudowę jednorodzinną na działce nr [...], po przeprowadzonej w dniu 10 listopada 2021 r. przez geologa powiatowego wizji terenowej stwierdzono: naturalny teren w obrębie przedmiotowej działki to stok wzniesienia o spadku 16,6%, stok w stanie naturalnym nie wykazuje istnienia zjawisk osuwiskowych, nasyp utworzono niwelując spadek terenu z gruntu prawdopodobnie rodzimego - zwietrzelina z okruchami skały podłoża - gnejsu - materiał okruchowy ostrokrawędzisty z przewagą frakcji gliniastej (oględziny materiału ze "świeżego" wykopu wykonanego pod rurę drenarską). Utworzony na działce [...] nasyp niwelujący teren pod zabudowę o wysokości w strefie czołowej ok. 3,5 m nie jest nasypem aktualnie, w stosunku do złożonego ww. pisma, utworzonym, gdyż jest samoistnie zadarniony z kilkuletnimi (2-4 lata) samosiewami. Nie wykazuje destabilizacji ale, jeżeli to ma być podłoże budowlane, to wykonujący je powinien okazać, że materiał pod budowę został przygotowany jako nasyp budowlany (zagęszczany co przynajmniej 0,5m) tworzony z materiału nadającego się do zagęszczeń (ten z oglądanego wykopu nie nadaje się do zagęszczeń). Jeżeli nasyp nie został tak wykonany, nie może stanowić podłoża budowlanego a tym samym po obciążeniu zabudową i właściwym odprowadzeniu wód deszczowych (poza teren położony poniżej ) może wykazywać niestabilność, co przy odległości podstawy nasypu od granicy działki nr [...] ok. 5 m może spowodować przemieszczanie się części mas ziemnych. Podsumowując, w stanie naturalnym nie stwierdzono na przedmiotowym stoku zjawisk osuwiskowych. Podstawą stabilności utworzonego na działce nr [...] nasypu jest jego wykonanie zgodnie ze sztuką budowlaną, co winno być potwierdzone wynikami badań zagęszczenia z okresu budowy nasypu lub przed zabudowaniem nasypu okazaniem wyników badania geotechnicznych nośności podłoża. Ponadto, pismem z dnia 2 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji wezwał pełnomocnika inwestora, by przedłożył pisemne wyjaśnienia dotyczące kwestii nasypu ziemnego wskazanego w piśmie skarżących z dnia 5 października 2021 r., wskazał sposób przeprowadzenia inwestycji, który nie spowoduje pogorszenia możliwości zagospodarowania działki nr [...] oraz nie spowoduje zagrożenia osuwania się mas zmiennych i zmiany stosunków wodnych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik inwestora pismem z dnia 10 listopada 2021 r. poinformował, że istniejący nasyp powstał w skutek prac ziemnych poprzedniego właściciela działki - prace budowlane były prowadzone na mocy decyzji Starosty Lwóweckiego udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 25 stycznia 2012 r. nr 21/2012. Na przedmiotowej działce w 2012 r. zostało wydane pozwolenie na budowę dotyczące budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o powierzchni zabudowy znacznie większej niż inwestycja, dla której obecnie toczy się postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy. Obecnie jest planowana inwestycja, która nie spowoduje zagrożenia osuwania się mas ziemnych i zmiany stosunków wodnych. Działka [...] położona jest na terenie górzystym. Na etapie projektowym zostaną przewidziane zabiegi mające na celu zabezpieczenie terenu przed osuwaniem, np. murki oporowe. Działka zostanie zniwelowana, aby uzyskać naturalne nachylenie terenu oraz zdrenowana, aby nie dochodziło do zalewania sąsiada itd. Wszystkie działania będą skutkowały polepszeniem sytuacji sąsiada. Całość inwestycji zostanie zaprojektowana zgodnie zobowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należało zatem, że kwestia wykonania nasypu jak i mapy nie mogły doprowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i odmowy ustalenia warunków zabudowy, jak tego domagają się skarżący. Słusznie zresztą Kolegium zwróciło uwagę, że na wskazanym załączniku znajduje się adnotacja, że Starosta Lwówecki poświadcza zgodność tej kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 22 czerwca 2021 r., co oznacza, iż mapa znajdująca się w aktach sprawy może być wykorzystywana w niniejszym postępowaniu.

Nie ma również potrzeby – zgodnie z żądaniem skarżący - badania prawidłowości "podjętego" przez Starostę Lwóweckiego jako organu właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5a p.u.z.p., aktu uzgadniającego, zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do treści art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest zdanie drugie powołanego art. 53 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pismo z dnia 17 września 2021 r. stanowiące wezwanie do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Starosta otrzymał w dniu 17 września 2021 r. i do dnia 1 października 2021 r. miał możliwość podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Skoro jednak tego nie uczynił, to należało uznać, że uzgodnienie zostało dokonane. Tym samym nie ma podstaw do zakwestionowania – jak czynią to skarżący - milczącego uzgodnienia dokonanego przez organ współdziałający jako właściwy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Stąd też Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 9 ust. 1, 2, 3 rozp.now.zabud., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a. (pkt 1b skargi), art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 136 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 9 ust. 1, 2, 3 rozp.now.zabud., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (pkt 3b skargi), art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 136 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Pr.b. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. (pkt 3c skargi), art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 136 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a, art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 K.p.a. (pkt 3d skargi), art. 80 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 9 ust. 1, 2, 3 rozp.now.zabud., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a. (pkt 4b skargi), art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3, a także art. 11, art. 8 § 1 K.p.a. (pkt 5 skargi) oraz art. 6, art. 8 § 1 K.p.a., art. 7, art. 2 Konstytucji RP (pkt 6 skargi) za nieuzasadnione.

Przechodząc do kolejnych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z., należy stwierdzić, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, tj. z drogi gminnej [...] (działa nr [...]dr, obręb M.) poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność Gminy M. (działka nr [...] dr, obręb M.). Zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., został spełniony. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tym samym za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 rozp.war.techn., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a. (pkt 1a skargi w zakresie niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. braku faktycznego dostępu terenu działki nr [...] do drogi publicznej z uwagi na brak spełnienia przez działkę nr [...] warunków wskazanych w § 14 rozp.war.techn.), jak również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 136 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 rozp.war.techn., art. 2 pkt 13 u.p.z.p., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (pkt 3a skargi) oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 rozp.war.techn., art. 2 pkt 13 u.p.z.p., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a. (pkt 4a skargi) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 rozp.war.techn., art. 2 pkt 13 u.p.z.p., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a. (pkt 2a skargi). Kwestia spełniania wymogów z § 14 rozp.war.techn. będzie stanowić przedmiot odrębnego postępowania, tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Ponadto, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że do wniosku została załączona informacja T. S.A., że istnieje możliwość przyłączenia obiektu do linii energetycznej. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika również, że zaopatrzenie w wodę będzie lokalne - ze studni, odprowadzenie ścieków - do istniejącej kanalizacji sanitarnej, zgodnie ze stanowiskiem Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M., odprowadzenie wód opadowych - do gruntu na działce lub/i studni chłonnej. Ogrzewanie zostanie zapewnione we własnym zakresie. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został tym samym spełniony w rozpoznawanej sparwie, co czyni zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5, art. 2 pkt 13 u.p.z.p. a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a. (pkt 1a skargi w zakresie niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., tj. braku zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a wnioskodawcą tego, że projektowane uzbrojenie terenu działki nr [...] jest wystarczające dla planowanej inwestycji) nieuzasadnionym. Za takie należy również uznać zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5, art. 2 pkt 13 u.p.z.p., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a. (pkt 2b skargi), art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 136 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5, art. 2 pkt 13 u.p.z.p., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (pkt 3a skargi) oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5, art. 2 pkt 13 u.p.z.p., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a. (pkt 4a skargi).

Działka nr [...] posiada ponadto użytkowanie RIVa 0,0072 ha, RIVb 0,0840 ha, PslV 0,2244 ha, w związku z czym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest ponadto zgodna z przepisami odrębnymi (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Zamierzenie budowlane nie znajdzie się również w obszarze ani w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ani w strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu ani strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.).

Biorąc pod uwagę powyżej powołane przepisy oraz dokonane ustalenia faktyczne, organ pierwszej instancji nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Należało zatem uznać, że decyzja ustalająca te warunki odpowiada prawu, a w takiej sytuacji organ odwoławczy rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę w jej całokształcie, nie mógł podjąć innej decyzji, jak o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji pierwszoinstancyjnej może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa. Natomiast podjęcie przez organ pierwszej instancji decyzji nienaruszającej przepisy postępowania administracyjnego ani przepisy prawa materialnego obliguje organ odwoławczy do utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy. Z drugą sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, co pozwala na uznanie zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2, § 9 ust. 1, 2, 3 rozp.war.techn., a także art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 K.p.a. za bezpodstawne.

Uwzględniając powyższe rozważania - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Rozpatrując niniejszą sprawę oraz badając tylko i wyłącznie pod względem zgodności podjętych przez organy administracji rozstrzygnięć z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego obowiązującymi w dacie ich wydania, nie dopatrzono się uchybień, które uzasadniałyby jej uchylenie. Skarga nie mogła być zatem uwzględniona, co obligowało do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Stąd orzeczono jak w sentencji.