Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 175/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku O. S. z dnia 2 marca 2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga O. S. (w transkrypcji: O. S.) - ob. [...] (dalej: wnioskodawczyni; skarżąca; strona) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę (dalej również: Wojewoda; organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Zarzucana Wojewodzie zwłoka w załatwieniu sprawy miała powstać w poniżej przedstawionych okolicznościach sprawy.

Dnia 2 marca 2023 r. do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął wniosek skarżącej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wnioskodawczyni wskazała we wniosku, że przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie decyzji Wojewody z dnia 29 grudnia 2020 r. o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został zarejestrowany pod nr [...] Jeszcze tego samego dnia, tj. 2 marca 2023 r. Wojewoda zawiadomił wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie.

W piśmie z dnia 25 października 2023 r. (data pływu do organu: 27 października 2023 r.) skarżąca wniosła ponaglenie w związku niezałatwieniem sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt długoterminowy rezydenta UE. Pismem z dnia 31 października 2023 r. Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania. Organ wskazał na to, że na podstawie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy (dalej również: u.p.o.U.) w okresie do dnia 4 marca 2023 r. bieg terminów w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

O. S. w piśmie z dnia 3 listopada 2023 r. (data nadania pocztowego), które wpłynęło do organu 7 listopada 2023 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "bezczynność i przewlekłość" Wojewody w przedmiotowej sprawie. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do dokonania czynności w zakresie wydania decyzji oraz ustalenia terminu wydania tej decyzji, 3) zasądzenie od Wojewody "kosztów zadośćuczynienia pieniężnego za szkodę niemajątkową w wysokości [...] zł.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również: k.p.a.) oraz art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (dalej również: u.c.).

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła okoliczności osobiste związane ze śmiercią małżonka i utrudnienia związane z wykonaniem jego ostatniej woli. Podniosła też, że nie dotyczą jej przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy, gdyż przebywa na terytorium Polski na podstawie [wcześniej wydanego] zezwolenia na pobyt czasowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie w całości.

Organ przedstawił stanowisko, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy zawiesiła bieg terminów dotyczących legalizacji pobytu wszystkich cudzoziemców, w tym również obywateli Ukrainy, którzy przybywają do Polski z innych względów niż szukanie schronienia przed konfliktem zbrojnym w kraju pochodzenia.

Powołując się na art. 37 § 3a k.p.a., Wojewoda podniósł także, że wobec tego wniesione ponaglenie nie wywarło skutków prawnych, w konsekwencji nie została spełniona przesłanka wyczerpania środków zaskarżenie, o której mowa w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej również: p.p.s.a.). Wobec tego stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej twierdzenia i żądania były zasadne.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów) na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.). Przepis ten dotyczy skarg, których przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wniesiona skarga zarzuca Wojewodzie bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobt rezydenta długoterminowego UE.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach załatwianych poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez sąd.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. został wyczerpany. Strona przed wywiedzeniem skargi wniosła bowiem 25 października 2023 r. stosowne ponaglenie, co w sposób oczywisty miało miejsce przed zakończeniem postępowania administracyjnego (do dnia wyrokowania sprawa nie została załatwiona). Sąd w tym zakresie uznał, że przepisy przywołanej przez Wojewodę ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania (pismo Wojewody z dnia 31 października 2023 r.) nie miało znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi.

Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi, należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przede wszystkim przyjdzie jednak wyjaśnić, dlaczego skarga została przyjęta do merytorycznego rozpoznania.

Warto także zauważyć, że stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu, gdyż w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ, nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w Internecie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ pozostaje w stanie zwłoki – jest bezczynny lub zachodzi przewlekłość postępowania – musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminów załatwienia sprawy albo podejmowaniem czynności opieszale, co prowadzi do naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).

Skarżąca zarzuca Wojewodzie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia 2 marca 2023 r. Wojewoda z kolei odpiera te zarzuty, odwołując się przede wszystkim do przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.).

Jak stanowią art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.U., w okresie do dnia - odpowiednio 31 grudnia 2022 r. (art. 100c ust. 1 pkt 1) i 4 marca 2024 r. (art. 100d ust. 1 pkt 1) bieg terminów na załatwienie wskazanych w tym przepisie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę [w tym pobyt rezydenta długoterminowego UE - lit. c] nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w ust. 3 obydwu tych przepisów wskazano, że w powyższych okresach przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Natomiast w ust. 4 stwierdzono, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Od razu należy zastrzec, że Sąd w niniejszym składzie uznaje, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do także do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in. NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2059/22, dostępnym jw.).

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody ani orzecznictwa sądów administracyjnych, które jest zbieżne z poglądem Wojewody, co do tego, że powyższe przepisy stanowią przeszkodę do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W swoich dalszych rozważaniach Sąd odwoła się do argumentacji przedstawionej m.in. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Po 100/23 oraz z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 129/23 i IV SAB/Po 130/23.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w myśl regulacji zawartej w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy dochodzi do sytuacji, w której w sprawach z zakresu udzielenia zezwolenia na dany rodzaj pobytu nie można zastosować przepisów o bezczynności i przewlekłości, a zatem również i przepisu art. 37 k.p.a. W konsekwencji nie jest możliwe, w razie przyjęcia stanowiska Wojewody, skuteczne wniesienie ponaglenia, a następnie skargi w takiej sprawie, skoro dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania niezbędne jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 52 § 2 i 2b p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu, komentowana regulacja w tej konkretnej sprawie stanowi pośrednie wyłączenie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do czego Sąd jeszcze powróci w dalszych rozważaniach.

W tym miejscu natomiast należy wskazać jeszcze na regulację z art. 210 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.). Ten ostatni wskazuje bowiem, jakie przepisy stosowane są do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE]. W przepisie art. 210 u.c. w ust. 1 przewidziano termin do wydania decyzji w takich sprawach, wskazując, że decyzje wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie zaś z ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. Przywołane przepisy stanowią zatem podstawę terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Wobec tego, że skarżąca zamierzał uzyskać zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, należy zwrócić uwagę na treść dyrektywy Rady Unii Europejskiej 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2011 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U.UE L. z 2004 r. nr 16, poz. 44 ze zm.) - dalej: dyrektywa 2003/109/WE, jako podstawy implementacji zagwarantowanej w przywołanych przepisach ustawy o cudzoziemcach. Przepis art. 7 tej dyrektywy w ust. 2 stanowi, że właściwe organy krajowe przesyłają składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego. W wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy termin wskazany w akapicie pierwszym może być przedłużony. Z kolei art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE przewiduje, że właściwe organy krajowe rozpatrują wnioski w terminie czterech miesięcy od daty ich złożenia. Jeżeli do wniosku nie dołączono dokumentacji dowodowej, wymienionej w art. 15 i 16, lub w wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy, termin określony w akapicie pierwszym może być przedłużony o okres nie dłuższy niż trzy miesiące. W takich przypadkach właściwe organy krajowe powiadamiają o tym wnioskodawcę. Z kolei w art. 20 ust. 1 stwierdzono, że konsekwencje niewydania decyzji w terminie, o którym mowa w art. 19 ust. 1, określa ustawodawstwo krajowe danego Państwa Członkowskiego.

Celem wskazanej dyrektywy – jak czytamy w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego (10). Procedury te powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji Państw Członkowskich, jak również powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinny one stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu.

Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że prawodawca unijny wskazał na to, że zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. Natomiast w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłącza się we wszystkich postępowaniach wskazanych w tym przepisie bieg terminów procesowych, w tym zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE (lit. c), co stanowi sprzeczność z przepisami dyrektywy. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy 2003/109/WE oraz ustawy o cudzoziemcach stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, bez względu na wynik sprawy. Z przepisów tych należy wyprowadzić obowiązek wydania decyzji, niezależnie od merytorycznego wyniku sprawy, zatem nie przewidują one niemożności wydania decyzji w tej sprawie.

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów przywołanej dyrektywy należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 7 ust. 2 oraz art. 19 ust. 1 dyrektywy. Dlatego też jako niedopuszczalne – bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania 6-miesięcznego (art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c.), jak i terminu podstawowego z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE (6-miesięcznego z dopuszczalnym przedłużeniem) czy odpowiednio terminu zasadniczego 4 miesięcy z możliwością jego przedłużenia maksymalnie o 3 miesiące, jak to wynika z art. 19 ust. 1 tej dyrektywy.

Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym – sprzecznie z art. 26 zd. pierwsze dyrektywy 2003/109/WE. Dodać należy, że w ocenie Sądu przepisy art. 7 ust. 2 i art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE wywierają tzw. bezpośredni skutek, gdyż określają maksymalny termin wydania decyzji w sprawie i informowania o tym wnioskodawcy.

Poza tym nie wolno pominąć tego, że złożenie przez skarżącą wniosku doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, dostępna jw.). Nie ulega zatem wątpliwości to, że postępowanie administracyjne zostało w niniejszej sprawie wszczęte na wniosek skarżącego. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przez Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny osiągnąć swój zamierzony cel (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r. sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" z 1989 r. nr 2, s. 8 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny jw. - oraz przywołane tam poglądy piśmiennictwa).

Wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje zatem możliwość skorzystania m.in. z prawa do wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Obecnie przepis art. 100d ust. 3 (a wcześniej art. 100c ust. 3) u.p.o.U. wyłącza natomiast możliwość zastosowania przepisów o bezczynności i przewlekłości, a więc tak jak wskazano powyżej - nie można wnieść ponaglenia. W konsekwencji w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego idąca w ślad za ponagleniem, powinna zostać uznana za niedopuszczalną i podlegać odrzuceniu (por. np. postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 510/23, postanowienie WSA w Lublinie z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Lu 27/23 i postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 października 2023 r. - dostępne jw.).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska.

Obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE przewidziany jest w przywołanej już dyrektywie unijnej. Nie można uznać, że na podstawie przepisów krajowych decyzja w tej materii nie zostanie wydana, skoro przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak zachodzi to na gruncie prawa krajowego. Należy zatem uznać, że przepis art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. stoi w sprzeczności z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c., ale przede wszystkim z art. 7 ust. 2 i art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE.

W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji. Sąd, związany przepisami Konstytucji, musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, jest zobowiązany do stosowania przepisów europejskich (umocowanie do takiego wniosku wynika z art. 91 ust. 3 Konstytucji i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) - [reguła Simmenthal – wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amministrazione delle Finanze dello Stato a Simmenthal SA].

Niezasadne jest zatem twierdzenie Wojewody, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że przepisów o bezczynności i przewlekłości nie stosuje się tak, jak stanowi o tym aktualnie art. 100d ust. 3 u.p.o.U. Sąd nie akceptuje tego stanowiska, ponieważ powołany przepis wyłączałby w takiej sytuacji prawo do sądu.

W rozpoznawanej sprawie nie mogły zatem znaleźć zastosowania przepisy art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U., jako niedające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.

Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawodawca konstytucyjny, mówiąc "każdy", ma na myśli każdy podmiot prawa i nie czyni w tym miejscu wyłączenia dla cudzoziemców. I to nawet jeśli zwróci się uwagę na przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie mowa jest o dopuszczalnym ograniczeniu konstytucyjnych wolności oraz praw oraz art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji, przewidującym, że ten, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej [a zatem co do zasady każdy], korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji (ust. 1), a wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (ust. 2).

Ograniczenie jest rodzajowo czymś innym niż pozbawienie prawa do sądu, ponieważ ograniczenie w swej istocie pozostawia jakiś zakres do zastosowania względem całości. Pozbawienie zaś tego nie czyni, tj. odejmuje całość uprawnienia. Poza tym konstytucyjna zasada proporcjonalności wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje jasno, że ograniczenie prawa i wolności nie może wypaczać istoty tegoż prawa i wolności. Ograniczenie prawa cudzoziemca do sądu nie może polegać na tym, że zostanie on pozbawiony tego prawa i nie jest istotne, czy czyni się to pośrednio, jak w przypadku art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. czy też bezpośrednio, skoro efekt jest tożsamy.

Trzeba mieć również na uwadze, że Rzeczpospolita Polska jest związana przepisami szeroko rozumianego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji), które nakładają na nią obowiązki względem każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (zob. także D. Lis-Staranowicz, Prawo do sądu [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Taką regulacją jest m.in. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) - dalej: EKPC. W art. 1 EKPC wszystkie umawiające się strony konwencji zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I tejże konwencji. Jednym z przepisów rozdziału I EKPC jest art. 6 ust. 1, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości.

W przywołanym przepisie mowa jest wprawdzie o prawach cywilnych i karnych, to jednak nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że strony konwencji przyjęły prawo do każdego sądu, który został ustanowiony ustawą. Polski ustrojodawca ustanawia sądownictwo administracyjne, które jest pionem sądów właściwych w sprawach administracyjnych, jednakże w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, w którym ustanawia się organy wymiaru sprawiedliwości do rozstrzygania sporów na gruncie praw i wolności obywatelskich i człowieka, nie można stwierdzić, że w art. 6 ust. 1 EKPC mowa jest wyłącznie o sprawach stricte cywilnych oraz karnych (patrz: P. Hofmański, A. Wróbel, Komentarz do art. 6 [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pod red. L. Garlickiego, nb 27 i 223, Warszawa 2011). Rzeczpospolita Polska musi zatem gwarantować prawo do sądu każdemu, kto znajduje się pod jej władzą.

Przepisy, które wyłączają to prawo, naruszają przywołaną konwencję. Takim przepisom nie można dawać posłuchu, jeżeli przepisy prawa międzynarodowego (europejskie i unijne) stanowią inaczej. Wspomniana reguła Simmenthal pozwala sądowi w konkretnej sprawie na zastosowanie przepisów dyrektywy 2011/98/UE z uwzględnieniem przepisów art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. w istocie pozbawiają cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 211 ust. 1 u.c. w związku z art. 7, art. 19 i art. 20 dyrektywy 2003/109/WE (por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, Komentarz do art. 100c [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022). Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z przywołanej dyrektywy Rady. Zgodnie zaś z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Skoro przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. wyłączają prawo cudzoziemca do zaskarżenia bezczynności w związku z niemożnością wydania decyzji w tej materii z inicjatywy cudzoziemca, należy uznać, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny.

Uwagę Sądu zwraca także i to, że w niemalże w każdym z przepisów międzynarodowych, jakie zostały powyżej przywołane, mowa jest o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym czasie. Jest to kolejny akcent, który wskazuje na konieczność poddania sprawy ocenie dokonywanej przez sąd administracyjny względem aktywności organu administracji publicznej w sprawie z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt na terytorium RP (tu: zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE). W takich warunkach sąd krajowy jest zobowiązany od odstąpienia od zastosowania przepisu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Z tych wszystkich powodów należało przyjąć, że Wojewoda dopuścił się zawinionej zwłoki w rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącej. Wniosek cudzoziemca wpłynął do organu w dniu 2 marca 2023 r., ponaglenie miało miejsce w październiku 2023 r., tj. przed wniesieniem skargi, a po bezskutecznym upływie terminu 6 miesięcy, o którym mowa w art. 210 w zw. z art. 223 u.c., zaś skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest z dnia 3 listopada 2023 r. Wojewoda dopuścił się zatem na dzień wniesienia skargi dwumiesięcznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy (licząc do dnia wniesienia skargi), co wskazywało na naruszenie terminu, o jakim mowa w art. 210 w zw. z art. 223 u.c., a także w przywołanych przepisach dyrektywy. Świadczyło to o popadnięciu w stan bezczynności w przedmiotowej sprawie.

W tym zakresie Sąd wyjaśnia, że jeżeli w danej sprawie wyjściowo dojdzie do stanu zawinionej zwłoki polegającej na przekroczeniu terminów ustawowych, tj. do niezałatwienia sprawy w terminie, to taki stan należy kwalifikować jako bezczynność, która z natury rzeczy obejmować będzie również nieskuteczne, przewlekle działania (i zaniechania), w wyniku których doszłoby do niezałatwienia sprawy w terminie (bezczynność może być bowiem skutek całkowitej bierności organu, jak i konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania). Mając to na względzie, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w związku z niezałatwieniem sprawy, gdyż nie dotrzymał prawem ustanowionych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Po 144/22, dostępny jw.).

Wojewoda w dniu 2 marca 2023 r. (w dacie wpływu wniosku) wystosował do skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Od tamtej pory, poza zwróceniem się 15 czerwca 2023 r. do placówki Straży Granicznej o udostępnienie informacji, do czasu wniesienia skargi organ nie podjął jednak skutecznych działań nakierowanych na załatwienie sprawy. Co oczywiste, pozostawienie wniesionego w dniu 25 października 2023 r. ponaglenia bez rozpoznania (pismo Wojewody z dnia 31 października 2023 r.) nie miało wpływu na dynamikę postępowania, skoro w żadne sposób nie przybliżyło załatwienia sprawy. Dopiero po wpłynięciu skargi wezwał skarżącą w piśmie z dnia 16 listopada 2023 r. do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia. Wszystko to oznacza, że Wojewoda pozostaje w zawinionej zwłoce w załatwieniu przedmiotowej sprawy.

W konsekwencji Sąd stwierdził tenże fakt, orzekając w tym przedmiocie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (żadna ze stron nie zasygnalizowała okoliczności przeciwnej), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku z dnia 2 marca 2023 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd podjął to rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, uznając, że wyznaczony termin pozwoli na załatwienie sprawy. Sąd wziął pod uwagę aktualny stan sprawy, dotychczasowy okres trwania postępowania, jak i przepisy ustawy o cudzoziemcach, przepisy przywołanej dyrektywy oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35).

Sąd zarazem uznał, że stwierdzony stan zawinionej zwłoki (bezczynność w załatwieniu sprawy) Wojewody nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, dostępny jw.). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Sąd uwzględnił również, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 61 § 3 i 4 k.p.a. (zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania). Wojewoda pozostawał w błędnym przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa, wynikających z przywołanych ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Należy mieć na uwadze, że Wojewoda jest organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Trzeba jednakże pamiętać o tym, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić sąd. Organ respektował przywołane przepisy ustawy szczególnej, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej czy też działania na jej szkodę. Ponadto Sąd wziął pod uwagę znane z urzędu (tzw. wiedza notoryjna) okoliczności związane z istotnie zwiększoną liczbą wpływających wniosków cudzoziemców oraz uwarunkowania organizacyjno-kadrowe organu. Nie mogą one wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże należy je uwzględniać przy ocenie, czy stwierdzona zwłoka w załatwieniu sprawy naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. W takich warunkach Sąd stwierdził zatem na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu (pkt 4 sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20, dostępny jw.).

Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził podstawę do oddalenia skargi w tym zakresie, tj. co do przyznania sumy pieniężnej. Sąd z urzędu nie znalazł również podstaw do orzeczenia grzywny w stosunku do organu. Dodać jeszcze ubocznie należy, że w sytuacji, w której sąd administracyjny orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonych przez stronę kosztów sądowych (100 zł tytułem wpisu od skargi).