Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 757/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. Spółki z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 maja 2024 r., nr NSP-II.7581.1.4.2023.MG w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

N. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 29 maja 2024 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Nowodworskiego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta Nowodworski decyzją z 14 kwietnia 2023 r. odmówił skarżącej Spółce przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]-[...], obręb [...], gmina S., zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że skarżąca Spółka złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w dniu 19 września 2022 r. Wniosek został uzupełniony w dniu 11 stycznia 2023 r. poprzez wskazanie jako podstawy prawnej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie organu wnioskodawca jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a więc osoba prawna, nie spełnia wymogów wskazanych w art. 1 tej ustawy, zatem przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego nie może być przekształcone w prawo własności.

Wojewoda Pomorski decyzją z 29 maja 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Nowodworskiego z 14 kwietnia 2023 r.

W uzasadnieniu wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w dniu 10 marca 2015 r. wydał wyrok o sygn. akt K 29/13 (Dz.U. z 2015 r. poz. 373) stwierdzający niezgodność z Konstytucją przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187 poz. 1110, zwanej dalej ustawą nowelizującą). W konsekwencji ustawodawca zmienił treść ustawy przekształceniowej i nadał jej ponownie brzmienie odpowiadające treści sprzed nowelizacji zakwestionowanej przez Trybunał. Zatem stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne. Stosownie do art. 1 ust. 3 - z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości było P. Spółka z o.o., natomiast na podstawie umowy sprzedaży z dnia 31 stycznia 2013 r. Repertorium A nr [...], użytkownikiem wieczystym stała się N. Spółka z o.o. Stosownie do art. 1 ust. 3 ustawy przekształceniowej z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. N. Spółka z o.o. nie jest osobą fizyczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Ponadto P. Spółka z o.o. również nie było osobą fizyczną. N. Spółka z o.o. nie jest również następcą prawnym osób wymienionych w ust. 2, czyli osób będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego ani spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży, gdyż żadnym z tych podmiotów nie było P. Spółka z o.o. N. Spółka z o.o. nie jest zatem podmiotem uprawnionym do przekształcenia na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy przekształceniowej, jest bowiem osobą prawną, będącą następcą osoby prawnej, której nie przysługiwało prawo do przekształcenia. Tym samym Starosta Nowodworski, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zasadnie odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz N. Spółki z o.o.

Co do stwierdzenia zawartego w odwołaniu, że N. Spółka z o.o. nie może zbyć prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości z uwagi na jej niejednolity stan prawny wskazano, że zgodnie z art. 237 Kodeksu cywilnego do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu prawa własności nieruchomości.

N. Spółka z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z 29 maja 2024 r. zarzuciła naruszenie:

art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski w zw. art. 64 Konstytucji poprzez niezastosowanie bezpośrednio przepisów Konstytucji, a w konsekwencji odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i w następstwie jego ograniczenie, w sytuacji braku konieczności podjęcia takiego działania dla zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, a przez to naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji;

art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez nierealizowanie celu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jakim jest usunięcie z polskiego systemu prawnego instytucji użytkowania wieczystego i wydanie decyzji odmownej z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

art. 10 k.p.a. w zw. art. 8 k.p.a. poprzez brak faktycznego umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, ponieważ możliwość wypowiedzenia się skarżącej co do zebranych dowodów i materiałów organ ustalił na 14 dni od dnia doręczenia pisma z dnia 14 lipca 2023 r., w powiązaniu z tym, że od zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów do wydania decyzji upłynęło 10 miesięcy, czyni iluzoryczną możliwość czynnego udziału strony w postępowaniu;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdyż organ nie uzasadnił, dlaczego pominął wielokrotnie wyrażane przez Trybunał Konstytucyjny stanowisko dotyczące zakazu rozróżniania sytuacji prawnej podmiotów z uwagi na to, czy podmiotem wnioskującym o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności są osoby fizyczne, czy osoby prawne. Organ w uzasadnieniu skupił się jedynie na analizie jednego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stojącego w sprzeczności z orzeczeniami przytaczanymi przez skarżącego w odwołaniu. Całkowicie pominął także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji w zakresie zarzucanych przez skarżącego naruszeń przepisów ustawy zasadniczej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty Nowodworskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sąd w pełni aprobuje stanowisko prawne przedstawione przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestia kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została kompleksowo przenalizowana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. Wyrokiem tym Trybunał stwierdził m. in., że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to jest istotne dla rozstrzygania w niniejszej sprawie, ponieważ argumentacja skarżącej Spółki sprowadza się do zarzutu wykluczenia Spółki, jako osoby prawnej z kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawie własności. Istotne jest przy tym, że zakwestionowana przez Trybunał treść art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była następująca: osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (ust. 1). Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 (ust. 3). Z kolei obowiązująca w dacie orzekania przez organy administracji treść tych przepisów była następująca: osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne (ust. 1). Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 (ust. 3).

W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne było, że skarżąca Spółka nie należy do kategorii podmiotów uprawnionych przez ustawodawcę do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Spółki nie obejmuje bowiem treść ust. 2 ustawy przekształceniowej, to znaczy nie jest właścicielem lokalu, którego udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, nie jest też następcą osoby fizycznej ani prawnej będącej właścicielem takiego lokalu.

W przywołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił między innymi, że użytkowanie wieczyste wprowadzono do systemu prawa polskiego ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159, ze zm.). Jego kształt ustrojowy został następnie doprecyzowany w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c. lub kodeks cywilny). Nie ulega wątpliwości, że prawo to zostało wykreowane w okresie obowiązywania zasady jednolitego, niepodzielnego funduszu własności państwowej (art. 128 k.c.) i było pomyślane jako pewnego rodzaju surogat własności nieruchomości. W okresie gdy nie istniała możliwość nabywania gruntów państwowych na własność, stanowiło jedyną formę prawną, która pozwalała na realizację inwestycji budowlanych, podejmowanych przez podmioty niepaństwowe. Instytucję tę wprowadzono przede wszystkim z myślą o udostępnianiu gruntów państwowych, położonych w miastach i osiedlach oraz gruntów włączonych do planu zagospodarowania przestrzennego miasta (osiedla) na cele budownictwa mieszkaniowego - spółdzielczego i indywidualnego (por. S. Breyer, Prawo wieczystego użytkowania, "Państwo i Prawo" nr 8-9/1962, s. 313; J. Winiarz, Użytkowanie wieczyste, Warszawa 1967, s. 87 i nast.). Cel ten znajdował bezpośredni wyraz w określeniu kręgu podmiotów, na rzecz których użytkowanie wieczyste mogło powstać. Były to mianowicie osoby fizyczne, spółdzielnie budownictwa mieszkaniowego oraz osoby prawne określone w przepisach szczególnych. Cechą charakteryzującą omawiane prawo w jego pierwotnym kształcie legislacyjnym był mieszany, administracyjno-cywilistyczny, sposób ustanawiania prawa, a ponadto - możliwość rozwiązania stosunku prawnego mocą decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy uprawniony nie wykonywał postanowień umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Uprawnienia użytkownika wieczystego zawsze były bardzo szerokie, określone w art. 233 k.c. za pomocą klauzuli ogólnej uprawniającej "do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób"; prawo to było zbywalne i dziedziczne. Różnica w zestawieniu z określeniem treści prawa własności (art. 140 k.c.) polegała na wskazaniu, że uprawnienia użytkownika są ograniczone nie tylko ustawami i zasadami współżycia społecznego, ale ponadto - postanowieniami umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Natomiast, w odróżnieniu od własności, użytkowanie - choć nazywane wieczystym - było zawsze prawem czasowym.

Użytkowanie wieczyste, w okresie już ponad 50-letniego funkcjonowania w systemie prawa polskiego, przeszło głęboką ewolucję, częściowo będącą wynikiem zmian ustrojowych, częściowo - pośrednio z nimi związanych - zmian przepisów regulujących to prawo. Zasadnicze zmiany ustrojowe, które miały wpływ na pozycję użytkowania wieczystego wśród praw rzeczowych, to - po pierwsze - zniesienie zasady jednolitego funduszu własności państwowej (ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 3, poz. 11) oraz - po drugie - przywrócenie samorządu terytorialnego (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.; obecnie ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) i komunalizacja mienia państwowego, tj. wyposażenie gmin w majątek stanowiący dotąd niepodzielną własność państwa (ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna). Nowy kształt legislacyjny użytkowanie wieczyste uzyskało na skutek nowelizacji regulujących je przepisów kodeksu cywilnego, ale przede wszystkim w efekcie zasadniczych zmian w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.), które dokonały się mocą ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.). Data wejścia w życie tej nowelizacji, tj. 5 grudnia 1990 r., wyznacza istotną granicę statusu prawnego i zasad gospodarowania nieruchomościami należącymi do tzw. zasobu publicznego. Nowe zasady zostały utrwalone i pogłębione w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.; dalej: u.g.n. lub ustawa o gospodarce nieruchomościami).

W wyniku dokonanych zmian użytkowanie wieczyste przestało pełnić rolę surogatu prawa własności, gdyż nieruchomości - należące już nie tylko do Państwa, ale i do jednostek samorządu terytorialnego - mogą być obecnie przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, w szczególności mogą być nabywane na własność przez osoby fizyczne i prawne, a także inne jednostki organizacyjne posiadające zdolność prawną. "Uwolnienie" własności publicznej spowodowało, że to do podmiotu zainteresowanego korzystaniem z nieruchomości należącej do zasobu publicznego należy wybór formy prawnej, w jakiej będzie to czynić. Zasadnicza zmiana na poziomie unormowania prawa użytkowania wieczystego dotyczy sposobu jego ustanawiania. Ustawodawca odstąpił od trybu administracyjnego na rzecz poddania go regulacjom cywilnoprawnym; stosunek użytkowania wieczystego powstaje na mocy umowy zawieranej w formie aktu notarialnego, przy czym kontrahentem publicznego właściciela nieruchomości co do zasady jest osoba, która wygrała przetarg ogłoszony wcześniej przez odpowiedni organ (por. art. 27 i art. 28 u.g.n.). Zniesiono także administracyjny tryb rozwiązywania stosunku prawnego; nawet rażące naruszenie warunków umowy nie upoważnia publicznego właściciela do jego jednostronnego zakończenia, a jedynie uprawnia do wystąpienia z odpowiednim żądaniem do sądu. Zasadniczo został rozszerzony krąg podmiotów, na rzecz których może być ustanowione użytkowanie wieczyste, co wiąże się z odejściem ustawodawcy od celowego charakteru prawa służącego dotąd budownictwu mieszkaniowemu (zob. szerzej Z. Truszkiewicz, Użytkowanie wieczyste. Zagadnienia konstrukcyjne, Kraków 2006, s. 105). W chwili obecnej przepisy kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują w zasadzie ograniczeń, jeśli chodzi o cele, którym może służyć to prawo. Bez zmian pozostaje natomiast określony w art. 233 k.c. bardzo szeroki zakres uprawnień użytkownika wieczystego, który - w granicach określonych ustawami, zasadami współżycia społecznego oraz postanowieniami umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste - może korzystać z gruntu z wyłączaniem innych osób, a także może swym prawem rozporządzać. Staje się on również właścicielem budynków i urządzeń wzniesionych na gruncie oddanym w użytkowanie. Użytkowanie wieczyste, także bez zmian, jest prawem terminowym, ustanawianym na 40 do 99 lat, z możliwością przedłużenia, chyba że przeciwko przedłużeniu przemawia ważny interes społeczny w rozumieniu art. 236 § 2 k.c.

Możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na drodze administracyjnoprawnej pojawiła się w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299, ze zm.; dalej: ustawa o przekształceniu z 1997 r.), która weszła w życie 1 stycznia 1998 r. i obowiązywała do 12 października 2005 r. Ustawa przyznawała prawo do uwłaszczenia wszystkim osobom fizycznym, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed 31 października 1998 r. (lub przed tą datą zawarły umowę o ustanowienie użytkowania wieczystego) i złożyły odpowiedni wniosek do 31 grudnia 2000 r. Określała też niezwykle korzystne dla użytkowników wieczystych warunki przekształcenia, zwłaszcza w zakresie wnoszonej przez nich opłaty za przekształcenie. Ponadto przewidywała sytuacje, w których przekształcenie takie następowało nieodpłatnie. W wyroku o sygn. K 8/98 zaskarżone przepisy tej ustawy zostały uznane za niezgodne z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Kolejnym aktem prawnym, którego celem było uregulowanie problematyki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, ze zm.; dalej: ustawa o nabywaniu z 2001 r.). Ustawa ta obowiązywała od 24 października 2001 r. do 12 października 2005 r., a więc częściowo równolegle z wyżej opisaną ustawą o przekształceniu z 1997 r. W swoim pierwotnym brzmieniu przyznawała ona osobom fizycznym będącym 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach państwa polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340, ze zm.), które były zabudowane na cele mieszkaniowe lub stanowiące nieruchomości rolne, roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości. Zakres podmiotowy tej ustawy został w szerokim zakresie zmieniony ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592, ze zm.; dalej: ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego), zgodnie z którą roszczenie o nabycie prawa własności przyznano wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, niezależnie od miejsca ich położenia.

Kolejnym aktem przewidującym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była obecnie obowiązująca ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83; dalej: ustawa o przekształceniu z 2005 r.), która 13 października 2005 r. zastąpiła ustawę o przekształceniu z 1997 r. i ustawę o nabywaniu z 2001 r. (por. art. 9 ustawy o przekształceniu z 2005 r.). W swoim pierwotnym kształcie ustawa ta, w art. 1, umożliwiała dokonanie przekształcenia osobom fizycznym, które 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (w odniesieniu do tych ostatnich przekształcenie było wyłączone, w razie przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne). Ponadto o przekształcenie mogły wnosić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po 13 października 2005 r., oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Ustawa prawo takie przyznawała również osobom fizycznym i prawnym będącym następcami prawnymi tych podmiotów.

Krąg pomiotów mogących żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został następnie rozszerzony ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371; dalej: ustawa o zmianie z 2007 r.). Na jej podstawie do art. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r. dodano ustęp 1a, zgodnie z którym przekształcenia mogły żądać osoby fizyczne, które 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały:

- w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed 5 grudnia 1990 r.,

- na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret). Tym podmiotom uprawnienie przysługiwało niezależnie od przeznaczenia nieruchomości oraz nawet wówczas, gdy prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po 13 października 2005 r.

Treść art. 1 ust. 1 i 3 zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny wprowadzona została ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Natomiast obecnie obowiązujące brzmienie nadano tym przepisom ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2024 r. poz. 386 z ze. zm.).

Dla oceny zasadności zarzutów skargi istotne są jednakże rozważania prawne Trybunału dotyczące zasadności rozszerzenia podmiotowego uprawnionych do żądania przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, tak jak było to w uprzednio obowiązującym stanie prawnym.

W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny uznał, że radykalizm zmiany, która dokonała się mocą kontrolowanego przepisu ustawy nowelizującej z 2011 r., polegał przede wszystkim na objęciu uwłaszczeniem wszystkich osób prawnych, podczas gdy do tej pory - co do zasady - uprawnionymi były spółdzielnie mieszkaniowe. Ponadto istotnie rozszerzono krąg osób fizycznych, które mogą skorzystać z przekształcenia. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., uprawnienie do przekształcenia przysługiwało osobom fizycznym, wskazanym przez ustawodawcę według dających się zidentyfikować, obiektywnych kryteriów. Po nowelizacji uprawnienie obejmuje wszystkie osoby fizyczne, niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa. Rozszerzenie przedmiotowe polega na tym, że ustawodawca całkowicie oderwał uwłaszczenie od celu, na jaki przeznaczona jest nieruchomość. Uwłaszczenie obejmuje zatem wszystkie nieruchomości (niezależnie od ich przeznaczenia) i ogół podmiotów prawnych (osoby fizyczne i osoby prawne), pod warunkiem przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) użytkowania wieczystego 13 października 2005 r. Według znowelizowanej treści art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. uwłaszczenie ma charakter powszechny, a jedynym warunkiem decydującym o powstaniu uprawnienia jest przysługiwanie danemu podmiotowi prawa użytkowania wieczystego we wskazanym dniu. Uzasadniona jest teza, że po nowelizacji każdy, kto był użytkownikiem wieczystym 13 października 2005 r., może żądać przekształcenia swego prawa we własność.

Powyższą tezę należy skonfrontować z uwagami historycznymi dotyczącymi użytkowania wieczystego, w szczególności ze spostrzeżeniem, że do 1990 r. było ono jedyną dostępną formą władania gruntem państwowym i jako ściśle związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych dotyczyło wąskiego kręgu podmiotów (por. pkt 1.1, 1.2 uzasadnienia). Konfrontacja ta ujawnia zasadniczą różnicę ocenianego w niniejszej sprawie uwłaszczenia w zestawieniu z wcześniejszymi ustawami pozwalającymi na żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Różnica polega na tym, że o ile wcześniejsze ustawy co do zasady dotyczyły (a w każdym razie - mogły dotyczyć) tych użytkowników wieczystych, dla których użytkowanie wieczyste było jedyną dostępną formą władania nieruchomością, gdyż nie mogli nabyć własności nieruchomości państwowej, o tyle ustawa nowelizująca z 2011 r. z założenia objęła te podmioty (wszystkie osoby prawne) i te nieruchomości (przeznaczone na cele inne niż mieszkaniowe), co do których oddanie w użytkowanie wieczyste na pewno nastąpiło po zmianach systemowych w zakresie własności nieruchomości należących do publicznych właścicieli, dokonanych na przełomie lat 80. i 90. ubiegłego wieku. Przed tymi zmianami osoby prawne - poza spółdzielniami mieszkaniowymi - w ogóle nie mogły bowiem być podmiotami użytkowania wieczystego, a osoby fizyczne mogły uzyskiwać to prawo tylko na cele mieszkaniowe. W ocenie Trybunału, z tego spostrzeżenia płyną jednoznaczne wnioski charakteryzujące grupę podmiotów uwłaszczonych mocą nowelizacji.

Po pierwsze, jej beneficjentami są wyłącznie podmioty (osoby fizyczne i prawne), które - działając w okresie, gdy możliwe już było nabywanie własności nieruchomości należących do zasobu publicznego - wybrały użytkowanie wieczyste jako odpowiadającą im formę władania nieruchomością, a wybór ten znalazł odzwierciedlenie w cywilnoprawnej umowie, określającej warunki korzystania z nieruchomości. Trybunał podkreśla, że wszystkie osoby fizyczne i te osoby prawne (spółdzielnie mieszkaniowe), dla których użytkowanie wieczyste powstało przed "uwolnieniem" obrotu nieruchomościami, możliwość przekształcenia tego prawa we własność uzyskały na podstawie wcześniejszych ustaw.

Po drugie, zasadniczym skutkiem kwestionowanego rozszerzenia kręgu uprawnionych jest przyznanie prawa własności osobom fizycznym i prawnym, które - jako użytkownicy wieczyści - wykorzystują nieruchomości w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

W ocenie Trybunału, uprzywilejowanie podmiotów, które uzyskały możliwość przekształcenia na podstawie kwestionowanego przepisu idzie tak daleko, że – w wypadku gdy uprawnionym jest przedsiębiorca - powstaje pytanie o zgodność regulacji z obowiązującym w prawie europejskim zakazem udzielania pomocy publicznej (art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.). Wprawdzie w art. 5a ustawy o przekształceniu z 2005 r. ustawodawca nakazuje jej stosowanie z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, jednak sposób zaliczania wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet ceny nieruchomości był - na wniosek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta (pismo z 23 kwietnia 2013 r.) - badany przez Komisję Europejską. Komisja, oceniając poddane procedurze notyfikacji przepisy u.g.n., po pierwsze - uznała, że przepisy odnoszące się do ustalania opłaty za nabycie prawa własności przez użytkownika wieczystego powinny uwzględniać zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom i - po drugie - z punktu widzenia tychże zasad sformułowała trzy zastrzeżenia dotyczące notyfikowanej regulacji prawnej. Wszystkie trzy dotyczyły mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie, która - w ocenie Komisji - ma charakter preferencyjny i nie spełnia wymogów "testu prywatnego inwestora" (pismo z 28 października 2013 r. COMP.H.3/UD/hvdsD*2013/106265).

Zdaniem Trybunału, w pełni uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że kwestionowany przepis wykreował przywileje majątkowe dla określonych grup podmiotów. Nie wymaga dowodu teza, że przywileje te w każdym wypadku uwłaszczenia są realizowane kosztem mienia publicznego: państwowego, jeśli nieruchomość stanowi własność państwową, jednostek samorządu terytorialnego, jeśli to któraś z nich jest właścicielem nieruchomości objętej działaniem ocenianego przepisu. Trybunał nie kwestionuje możliwości szczególnego, wyróżniającego, traktowania przez ustawodawcę pewnych grup podmiotów. Takie traktowanie, aby pozostawało w zgodzie z zasadą sprawiedliwości społecznej, musi być jednak uzasadnione aksjologicznie. Innymi słowy, muszą za nim przemawiać wartości konstytucyjne, które sprawiają, że owo wyróżnienie w rzeczywistości nie stanowi przywileju, lecz raczej jest słuszną rekompensatą, wyrównaniem szansy, czy też zmierza do realizacji praw konstytucyjnych. Ocena zgodności kwestionowanych przepisów z zasadą sprawiedliwości społecznej zależała zatem od ustalenia celu, który ustawodawca chciał zrealizować, przyznając możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność nieruchomości.

W wypadku ustawy o przekształceniu z 1997 r. można było przyjąć, że celem owego uwłaszczenia było stworzenie szansy uzyskania prawa własności tym podmiotom, które w chwili gdy nabywały prawo do nieruchomości (przed 1990 r.), nie mogły stać się jej właścicielami, bo obowiązujący w Polsce system własnościowy na to nie pozwalał. Ponadto, ponieważ użytkowanie wieczyste ustanawiane było dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, można mówić o zamierzonym przez ustawodawcę umocnieniu prawa do mieszkania. Taki cel przekształcenia był uzasadniony przede wszystkim przez art. 75 ust. 1 Konstytucji, który nakłada na władze publiczne obowiązek podejmowania działań służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. W konsekwencji, zaspokojenie tych potrzeb należy traktować jako ogólniejszą wartość konstytucyjną, wyznaczającą sposób stanowienia i stosowania wszystkich przepisów prawa (por. L. Garlicki, komentarz do art. 75 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, pkt 3, s. 2). Przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności można było zatem uznać za element polityki państwa, sprzyjającej zaspokojeniu przez jak najszerszą grupę obywateli potrzeb mieszkaniowych. Trybunał nie rozstrzygał w tym miejscu, jak należy rozumieć pojęcie "własnego mieszkania", którym posługuje się art. 75 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok TK z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK nr 4/2001, poz. 87), lecz stwierdził jedynie, że przekształcenie we własność użytkowania wieczystego, które zostało ustanowione dla realizacji budownictwa mieszkaniowego, jest konstytucyjnie uzasadnione. Uprawnienie to ustawodawca utrzymał w ustawie o nabywaniu z 2001 r., przy czym - co wymaga podkreślenia - wiązał je z posiadaniem statusu użytkownika wieczystego 26 maja 1990 r., a zatem beneficjentami uwłaszczenia byli tylko użytkownicy wieczyści "z konieczności", a nie - z wyboru. Ustawa o przekształceniu z 2005 r., rozszerzając krąg beneficjentów przekształcenia, także uwzględniała cel w postaci wzmocnienia prawa do mieszkania, o czym świadczy m.in. przyznanie możliwości przekształcenia spółdzielniom mieszkaniowym. Z kolei art. 23 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym "Podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne", mimo wątpliwości, jakie wzbudza jego treść, na pewno może być traktowany jako uzasadnienie uwłaszczenia użytkowników wieczystych gospodarstw rolnych. Uznaje się bowiem, że przepis ten wyznacza taki kierunek polityki państwa i - tym samym - ustawodawcy, który zapewni gospodarstwom rodzinnym należyte wsparcie, także prawne (por. L. Garlicki, komentarz do art. 23 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, pkt 4, s. 4). W tej polityce mieści się wzmocnienie tytułu prawnego do nieruchomości, na której zorganizowane jest gospodarstwo rolne. Art. 23 Konstytucji może zatem służyć jako uzasadnienie przekształcenia przewidzianego w ustawie o nabywaniu z 2001 r. oraz ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Kontynuacja uprawnienia tej grupy beneficjentów także znalazła się w ustawie o przekształceniu z 2005 r.

W świetle aksjologii art. 2 Konstytucji nie budzą też wątpliwości sytuacje przekształcenia określone w art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu z 2005 r. Już w wyroku Trybunału o sygn. K 8/98 uznano za konstytucyjnie uzasadnione przyznanie prawa przekształcenia użytkowania wieczystego osobom, które były zmuszone opuścić swe nieruchomości w wyniku decyzji wywłaszczeniowych, co odpowiednio można odnieść do skutków dekretu. Uzasadnienie to można również odnieść do użytkowników wieczystych nieruchomości na Ziemiach Odzyskanych, których po raz pierwszy objęło uwłaszczenie przewidziane w ustawie o nabywaniu z 2001 r. Za rozwiązaniem takim przemawiają przede wszystkim wyrażone w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości wyrównawczej.

Trybunał zwraca uwagę, że choć przewidziany we wcześniejszych ustawach administracyjny tryb przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności znajdował pewne aksjologiczne uzasadnienie w Konstytucji, zaskarżane przepisy były oceniane jako naruszające standard wyznaczony przez jej art. 165 ust. 1 i art. 2. Trybunał uznawał, że cele zamierzone przez ustawodawcę nie usprawiedliwiają tak daleko idącej ingerencji ustawodawcy we własność publiczną.

Poszukując wartości konstytucyjnej, której realizacji miałoby służyć obecnie oceniane rozszerzenie kręgu beneficjentów administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Trybunał sięgnął do prac legislacyjnych nad ustawą nowelizującą z 2011 r. Ustawę tę uchwalono na jednym z ostatnich posiedzeń Sejmu VI kadencji. Powstała ona na podstawie projektów poselskich, zawartych w drukach Sejmu VI kadencji nr: 3765, 3859 i 4352, oraz projektu senackiego, zawartego w druku nr 4131. Projekty te miały różnorodne cele. Projekt senacki i projekt poselski zawarty w druku nr 3765 dotyczyły wprowadzenia zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami, które rozszerzałyby możliwość udzielenia bonifikaty od pierwszej opłaty i opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, bez względu na cel, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Projekt senacki zakładał ponadto możliwość aktualizacji opłaty rocznej przez gminę co trzy lata, zamiast - jak dotychczas - co roku. W uzasadnieniu tego projektu jako zasadniczy motyw zmiany przepisów ustawy o przekształceniu wskazano konieczność dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału o sygn. K 9/08 i wprowadzenie fakultatywności udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia.

Najdalej idące były zmiany przewidziane w pozostałych dwóch projektach poselskich (druki nr 3859 i 4352). Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3859) miał na celu przekształcenie z mocy prawa, z dniem wejścia w życie projektowanej regulacji, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz zniesienie instytucji użytkowania wieczystego. Projekt całkowitego zniesienia użytkowania wieczystego nie był aprobowany w toku prac parlamentarnych, na co wskazuje wyraźne odrzucenie przez Sejm rozwiązań przewidywanych w druku sejmowym nr 3859.

Z kolei celem nowelizacji zaproponowanej w poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (druk sejmowy nr 4352) było "przyśpieszenie i udrożnienie procesów przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poszerzenie podmiotowe i przedmiotowe uprawnionych do przekształceń, a także złagodzenie wzrostu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w przypadku drastycznych zwyżek oraz dostosowanie do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego". Cel ten miał zostać zrealizowany przez zmianę brzmienia art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. W toku dyskusji sejmowej nad projektem w zakresie nowelizacji art. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r. podkreślano, że: "od lat było wiele postulatów, by zdynamizować przekształcenia użytkowania wieczystego we własność ze strony użytkowników wieczystych, którzy z różnych powodów chcieliby być właścicielami gruntów, a nie użytkownikami wieczystymi. Ten właśnie artykuł odpowiada na ich postulaty" (wypowiedź posła Stanisława Huskowskiego - Sprawozdanie Stenograficzne z 97 posiedzenia Sejmu VI kadencji z 27 lipca 2011 r., http://orka2.sejm.gov.pl/Debata6.nsf/main/5FFD134D). Za zakwestionowaną regulacją miała przemawiać sama negatywna ocena przez ustawodawcę prawa użytkowania wieczystego, jako - jak wskazał w swoim stanowisku Marszałek Sejmu - "niedoskonałego substytutu prawa własności będącego reliktem systemu realnego socjalizmu".

Po przeanalizowaniu przebiegu prac legislacyjnych Trybunał stwierdził, że - w odróżnieniu od poprzednich ustaw określających coraz szerszy krąg osób uprawnionych do uwłaszczenia - w przypadku rozszerzenia ocenianego w niniejszej sprawie nie sposób wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a co za tym idzie - nie sposób ustalić racji uprzywilejowania przez ustawodawcę właśnie tych podmiotów kosztem własności publicznej. Trybunał podkreślił przede wszystkim, że - wbrew pozorom - kwestionowanego rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie można uznać za kontynuację procesu rozbijania jednolitego funduszu własności publicznej (dawniej: państwowej) i przywracania "sprawiedliwości dziejowej", tj. przyznania własności podmiotom, które w warunkach socjalistycznego prawa nie mogły jej uzyskać. Efektem ustawy nowelizującej z 2011 r. na pewno nie jest usuwanie użytkowania wieczystego jako reliktu epoki realnego socjalizmu. Tym bardziej nieuzasadnione jest ujmowanie kwestionowanej nowelizacji jako instrumentu służącego "likwidacji spuścizny z okresu PRL", gdyż - jak Trybunał wykazał wyżej (pkt 4.2 uzasadnienia) - ustawa nowelizująca z 2011 r. objęła wyłącznie te podmioty, które nabyły użytkowanie wieczyste już po przemianach ustrojowych, w okresie gdy nieruchomości komunalne podlegały zbyciu na warunkach rynkowych.

Ingerencji w przysługujące podmiotom publicznym prawo własności nie usprawiedliwia też ogólnie ujmowane dążenie do upowszechnienia własności, nawet w razie uznania go za samoistną wartość konstytucyjną. Trybunał zwraca uwagę, że - gdyby zamiarem ustawodawcy było usunięcie z porządku prawnego RP instytucji użytkowania wieczystego - zakwestionowana ustawa nie jest w stanie do tego doprowadzić. Użytkowanie wieczyste nadal jest bowiem regulowane w kodeksie cywilnym oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami i w praktyce nadal jest ustanawiane, zarówno na rzecz osób fizycznych, jak i osób prawnych, przy czym – ze względu na wysokość pierwszej opłaty, wynoszącą 15-25% ceny nieruchomości - wciąż istnieje duże zainteresowanie tą formą korzystania z gruntów. Na brak spójności działań legislacyjnych dotyczących użytkowania wieczystego Trybunał zwrócił uwagę w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. P 31/10 (OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 114), a więc wydanym już po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że ustawy dotyczące przekształcenia, uchwalane zwykle w końcowej fazie kadencji parlamentu, są efektem zderzenia odmiennych koncepcji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; brak w nich jednolitej koncepcji co do form uwłaszczenia i zakresu podmiotów nim objętych.

Oceniane w niniejszej sprawie rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wprowadzone bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia i obejmujące przypadkową grupę podmiotów, które w celu prowadzenia działalności gospodarczej zawarły umowy użytkowania wieczystego nieruchomości, dokonało się kosztem mienia publicznego, uszczuplając możliwości finansowe państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał uznał, że rozwiązanie to stanowi naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej.

Podsumowując, Trybunał stwierdził, że w wypadku kwestionowanego rozszerzenia zakresu uwłaszczenia nie sposób wskazać konstytucyjnie uzasadnionego celu, dla którego ustawodawca okroił prawo własności przysługującego państwu i jednostkom samorządu terytorialnego. Sygnalizowany w toku prac legislacyjnych cel w postaci upowszechnienia własności oceniany przepis realizuje w sposób nieudolny, przyznając to prawo przypadkowo wybranej grupie podmiotów, które 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi. Trudno odnaleźć racje przemawiające za uprzywilejowaniem tak określonej grupy uprawnionych.

Powyższe rozważania Trybunału Konstytucyjnego mają fundamentalne znaczenie dla rozstrzygania niniejszej sprawy. Trafnie zauważył Wojewoda, że uznanie skargi za zadaną doprowadziłoby do interpretacji art. 1 ustawy przekształceniowej w sposób sprzeczny z oceną dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny. Skarżąca Spółka uzyskała prawo użytkowania wieczystego na podstawie umowy cywilno-prawnej, na zasadach rynkowych. Nie ma zatem żadnego aksjologicznego uzasadnienia uprzywilejowania Skarżącej, kosztem mienia Skarbu Państwa. Wbrew twierdzeniom skargi, zaprezentowane w niej stanowisko prawny prowadziłoby do naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 8 i 10 k.p.a., zauważyć należy, że w judykaturze jednolicie przyjmuje się, iż dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie tej zasadzie uniemożliwiło przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (NSA, II OSK 2164/21). W tej sprawie skarżąca Spółka takiej okoliczności nie wykazano.

Co do zaś naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., to w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom tego przepisu. Zawiera zarówno uzasadnienia faktyczne oraz prawne rozstrzygnięcia, wyczerpująco wyjaśniając podstawę prawną orzeczenia.

Z tych też wglądów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), skargę oddalił.

Na wniosek Wojewody sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).