Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1857/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 57
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant st. sekr. sąd. - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia ... maja 2010 r. nr ... w przedmiocie odmowy wypłacenia dopłaty krajowej do spożycia mleka i przetworów mlecznych w szkołach podstawowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz P. K. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...].03.2010 r. do OT ARR wpłynął wniosek P. K. o dopłatę krajową do spożycia mleka i przetworów mlecznych w szkołach podstawowych. Wniosek został nadany w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 01.03.2010 r.

W dniu [...]04.2010 r. Dyrektor OT ARR w K., na podstawie § 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 06.08.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłacania dopłaty krajowej oraz szczegółowego zakresu kontroii wykorzystania tej dopłaty (Dz. U. Nr 147, poz. 1039 z późn. zm.), wydał w stosunku do P. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. decyzję Nr [...] o odmowie wypłacenia dopłaty krajowej do spożycia mleka i przetworów mlecznych w szkołach podstawowych. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że wniosek o dopłatę krajową Nr [...] nadany w placówce pocztowej w dniu 01.03.2010 r., został złożony po ostatecznym terminie do złożenia wniosków, upływającym w dniu 28.02.2010 r.

W dniu 27.04.2010 r. P. K. odwołał się od powyższej decyzji do Prezesa Agencji Rynku Rolnego za pośrednictwem Dyrektora OT ARR w K.. W uzasadnieniu odwołania strona stwierdziła, iż nie uchybiła terminowi do złożenia wniosku o dopłatę krajową wskazując na fakt, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu ustala się najbliższy dzień powszedni. Ostateczny termin na złożenie wniosku o dopłatę krajową za okres rozliczeniowy wrzesień - październik 2009 r. przypadał na dzień 28.02.2010 r. (niedziela), czyli na dzień ustawowo wolny od pracy, a ww. wniosek strona nadała w placówce pocztowej w dniu 01.03.2010 r. (poniedziałek), tj. w najbliższy dzień powszedni przypadający po dniu ustawowo wolnym od pracy.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OT ARR w K. z dnia [...].04.2010r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, odnosząc się do zarzutów zawartych w treści odwołania stwierdził, że zgodnie z § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 06.08.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłacania dopłaty krajowej oraz szczegółowego zakresu kontroli wykorzystania tej dopłaty (Dz. U. Nr 147, poz. 1039 z późn. zm.) wniosek o dopłatę krajową składa się nie później niż 4 miesiące po zakończeniu okresu rozliczeniowego, w którym podmiot ubiegający się o dopłatę krajową dostarczał mleko lub przetwory mleczne do szkół podstawowych. Organ wskazał, że wniosek P. K. o dopłatę krajową nr [...] za okres rozliczeniowy wrzesień – październik 2009 r. został nadany w placówce pocztowej w dniu 01.03.2010 r., tj. 1 dzień po upływie terminu określonego w § 4 ust 3 ww. rozporządzenia.

Zdaniem organu odwoławczego argumenty strony odwołującej się dotyczące błędnej interpretacji przez organ I instancji przepisów prawa nie zasługują na uwzględnienie. Prezes Agencji Rynku Rolnego stwierdził, że termin wynikający z brzmienia § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 06.08.2007 r. jest terminem prawa materialnego i w związku z tym nie mogą się do tego terminu odnosić zasady, dotyczące przywracania terminu na warunkach i w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, iż uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków, natomiast stosunek materialnoprawny nie może być w takiej sytuacji nawiązany. Do przywrócenia terminu materialnego nie ma uprawnień ani sąd ani tym bardziej organ administracyjny.

Prezes Agencji Rynku Rolnego powołujac się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24.09.2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 225/08 podkreślił, że przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. Zatem materialnoprawny charakter mają terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego, na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa (...). Termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego. Konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności.

Organ wyjaśnił, że powyższe oznacza, że termin materialny zawsze upływa w ostatnim oznaczonym dniu bez względu na to, czy ma on charakter dnia ustawowo wolnego od pracy czy też dnia powszedniego.

Ponadto, organ wskazał na fakt, iż zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, wnioskodawca ma możliwość złożenia wniosku (wniosków) w ciągu 4 miesięcy od dnia zakończenia okresu rozliczeniowego (w przedmiotowej sprawie wniosek mógł być złożony od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 28 lutego 2010 r.). Organ stwierdził, że wnioskodawca, dochowując należytej staranności przy prowadzeniu własnych spraw, powinien zdawać sobie sprawę z ryzyka, jakie pociąga za sobą odkładanie na koniec terminu złożenia przedmiotowego wniosku. j

Reasumując organ stwierdził, że uchybienie terminu prawa materialnego, powoduje dla strony negatywne konsekwencje w postaci niemożności dochodzenia przez nią określonego uprawnienia, w tym wypadku przyznania dopłaty krajowej.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia, w przypadku, gdy wnioskodawca nie spełni warunku określonego w § 4 ust. 3, właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego odmawia, w drodze decyzji, wypłacenia dopłaty krajowej. Prezes Agencji Rynku Rolnego wskazał, iż Dyrektor OT ARR w K. prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy i w konsekwencji tego wydał prawidłową decyzję o odmowie wypłaty dopłaty krajowej.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutu, że dopiero w Zarządzeniu Nr 67/2010/Z Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 30 marca 2010 r. zmieniającym Zarządzenie w sprawie wprowadzenia "Warunków udzielania dopłaty krajowej do spożycia mleka i przetworów mlecznych w szkołach podstawowych", w pkt 24 wskazano, że za ostatni dzień terminu na złożenie poprawnie sporządzonego wniosku uznaje się ostatni dzień czwartego miesiąca po zakończeniu okresu rozliczeniowego, bez względu na to, czy jest to dzień ustawowo wolny od pracy, czy też dzień roboczy. Organ stwierdził, iż powyższa zmiana nie wpływa na rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 06.08.2007 r., a stanowi jedynie doprecyzowanie wcześniej istniejącego zapisu, w taki sposób aby nie budził wątpliwości .

Dalej organ podkreślił, że w kolejnym zarzucie odwołania strona wskazała, że Agencja Rynku Rolnego w warunkach, jakim winny odpowiadać wnioski o dofinansowania do spożycia mleka i przetworów mlecznych w placówkach oświatowych ze środków Funduszu Promocji Mleczarstwa podaje do wiadomości, że jeżeli 4 miesięczny termin na złożenie wniosku upływa w dzień ustawowo wolny od pracy za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień roboczy. Podkreślił również, że zdaniem skarżącego, organ nie jest konsekwentny w swoim działaniu. Powyższy zarzut, zdaniem organu, również nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ termin na składanie wniosków o dofinansowanie i ze środków Funduszu Promocji Mleczarstwa został określony w "Trybie udzielania dofinansowania z Funduszu Promocji j Mleczarstwa do spożycia mleka i przetworów mlecznych w placówkach oświatowych" stanowiących załącznik do uchwały z dnia 23.09.2008 r. nr 04/08 Komisji Porozumiewawczej ds. Mleka i Przetworów Mlecznych. A więc powyższy termin, w odróżnieniu do terminu określonego przy dopłacie krajowej jako nie wynikający z przepisu rangi ustawy lub rozporządzenia nie zalicza się do terminów prawno - materialnych.

W ocenie Prezesa Agencji Rynku Rolnego w odwołaniu P. K. nie wskazał konkretnych okoliczności ani faktów, które uzasadniałyby zmianę decyzji Dyrektora OT ARR w K. z dnia [...].04.2010 r.

W świetle powyższego, Prezes Agencji Rynku Rolnego stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy oraz zasadnie odmówił wypłacenia dopłaty krajowej do spożycia mleka i przetworów mlecznych w szkołach podstawowych.

W skardze na decyzję z dnia [...] maja 2010 r. P. K. wniósł o uchyelnie ww. decyzji w całości jako naruszajacej prawo, w szczegółności art. 115 w zw. z art. 110 kodeksu cywilnego, art. 57 § 4 k.p.a. oraz § 4 ust. 3 i § 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłacania dopłaty krajowej oraz szczegółowego zakresu kontroli wykorzystania tej dopłaty, mający wpływ na treść wydanej decyzji poprzez stwierdzenie, iż skarżący uchybił terminowi złożenia wniosku o dopłatę krajową.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Podstawowym celem tej kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany eliminowaniem z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Rozpoznając sprawę Sąd twierdził, że stanowisko organu jest całkowicie błędne. Organy obu instancji przyjęły , że termin do złożenia wniosku o dopłatę krajową wynikający z § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 06.08 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłacania dopłaty krajowej oraz szczegółowego zakresu kontroli wykorzystania tej dopłaty (Dz. U. Nr 147, poz. 1039 z późn. zm.) wobec tego , że jest terminem materialnoprawnym upływa z ostatnim dniem czwartego miesiąca po zakończeniu okresu do którego się odnoszą nawet w sytuacji, gdy przypada on na dzień ustawowo wolny od pracy, a więc nie stosuje się do niego reguły wynikającej z art. 57 § 4 k.p.a. Ponieważ organ w żaden sposób nie uzasadnia swojego poglądu trudno jest szczegółowo się do niego odnieść poprzez polemikę z konkretnymi argumentami, bo takich w uzasadnieniu nie wskazano.

Sąd podziela pogląd organów, że wyżej wspomniany termin ma charakter materialnoprawny. Jednak termin ten oblicza się zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 57 § 4 k.p.a., bowiem ten przepis odnosi się do obliczania wszystkich terminów – zarówno procesowych jak i materialnoprawnych. Należy zauważyć, że termin ten jest terminem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie wypłacenia dopłaty krajowej - odmawia się jej przyznania w formie decyzji administracyjnej ( § 7 rozporządzenia ). Złożenie wniosku jest więc pierwszym etapem postępowania normowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, który organy zresztą same w toku przedmiotowego postępowania stosowały, więc kwestia ta nie powinna być sporna. Zresztą stanowi o tym art. 3 ust.1. ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych ( tekst jedn. Dz.U. z 2009 Nr 11 poz. 65 z późn. zm. ) zgodnie z którym do postępowania w sprawach indywidualnych związanych z kwotowaniem produkcji mleka, rozstrzyganych przez Prezesa Agencji oraz dyrektora oddziału terenowego Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Nie wydaje się zresztą, jak już wyżej wspomniano, że kwestia sporna tkwi w tezie przeciwnej tj. że do postępowania nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu źródłem mylnego stanowiska ARR jest przekonanie, że kodeks ten normuje tylko terminy procesowe. Jest to jednak pogląd całkowicie błędny. W przepisach kpa oprócz regulacji terminów procesowych mamy również regulację terminów o charakterze materialnym, np. termin uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 1 ), termin stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2). Takim terminem był również termin dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 § 6 (obecnie nieobowiązujący). Terminy te są terminami zawitymi (nieprzywracanymi) ( tak B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004 , str. 323). O charakterze terminu nie zawsze przesądza miejsce jego zamieszczenia, decydujące znaczenie ma skutek prawny uchybienia terminu ( por. j.w. str. 321,322 ).

Na koniec należy wskazać, że podobny pogląd i wątpliwości nie występują ani w doktrynie ani w orzecznictwie od co najmniej kilkudziesięciu lat. Na dowód tego należy przypomnieć, że w prawie cywilnym regułę podobną do tej wyrażonej w art. 57 § 4 k.p.a. wyraża art. 115 , a bez wątpienia odnosi się on do terminów prawa materialnego. Oczywiście powołanie się na treść art. 115 kc następuje tylko, aby wykazać, że w prawie polskim nie występuje żadna ogólna reguła określająca, że terminy prawa materialnego obliczane są odmiennie od terminów procesowych i upływają zawsze po upływie ściśle określonego czasu.

Reasumując, termin do złożenia wniosku o dopłatę krajową jest terminem materialnoprawnym, terminem do wszczęcia postępowania administracyjnego, więc odnosi się do niego sposób liczenia określony w art. 57 k.p.a. łącznie z § 4 tegoż artykułu. Wobec powyższego Skarżący składając wniosek w dniu 1 marca 2010 r. - w poniedziałek czyli pierwszy roboczy dzień po ostatnim dniu lutego, który przypadał na niedzielę, a więc dzień ustawowo wolny od pracy, zachował termin do złożenia wniosku określony w § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 06.08.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłacania dopłaty krajowej oraz szczegółowego zakresu kontroli wykorzystania tej dopłaty.

W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a., art. 205 p.p.s.a. i §14 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.(Dz.U.Nr 163, poz.1349 ze zm.).