Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 600/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3  ust. 4, art. 61 ust. 1  pkt 2d,  ust. 2, ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 kwietnia 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. Ż., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 16 stycznia 2023 r. znak: [...], wydanej z upoważnienia Burmistrza P. przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P., w sprawie ustalenia odpłatności A. Ż. za pobyt matki Pani L. S. w [...] Domu Opieki ". " w M. oraz częściowego zwolnienia z ponoszenia tej odpłatności.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu, decyzją z 16 stycznia 2023 r. organ I instancji wydał decyzję, w której ustalił odpłatność stronie za pobyt matki L. S. w [...] Domu Opieki ". " w M. w ten sposób, że:

1) od dnia 01.10.2022 r. do dnia 30.10.2022 r. w kwocie [...]zł,

2) od dnia 01.11.2022 r. do dnia 31.11.2022 r. w kwocie [...]zł,

3) od dnia 01.12.2022 r. do dnia 31.01.2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie;

4) od dnia 01.02.2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie

Na mocy tej samej decyzji organ zwolnił częściowo stronę z ponoszenia odpłatności, za pobyt matki w DPS w ten sposób, że ustalił odpłatność:

1) od dnia 01.10.2022 r. do dnia 30.10.2022 r. w kwocie [...]zł,

2) od dnia 01.11.2022 r. do dnia 31.11.2022 r. w kwocie [...]zł;

3) od dnia 01.12.2022 r. do dnia 31.01.2023 r. w kwocie [...]zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji Strona zarzuciła, iż rozstrzygnięcie zostało wydane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w P. jako przez organ, "co nie odpowiada istniejącemu stanowi prawnemu". Decyzja nie została wydana przed organ do tego uprawniony. Nadto skarżący podnosił, że został bezpodstawnie obciążony opłatą za okres poprzedzający wydanie i ewentualne przyszłe uprawomocnienie się skarżonej decyzji z dnia 16 stycznia 2023 r., a rozważania organu dotyczące rzekomej wiedzy, co do potencjalnej możliwości ponoszenia w przyszłości kosztów opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej matki uznał za niecelowe. Zdaniem odwołującego okoliczności te są bowiem z prawnego punktu widzenia pozbawione znaczenia wobec faktu, iż aktualizacja obowiązku partycypacji w opłacie za pobyt w domu pomocy społecznej każdorazowo wymaga zawarcia stosownej umowy lub wydania odpowiedniej decyzji przez organ, nie zaś posiadania przez stronę określonego stanu świadomości. Nadto w ocenie odwołującego organ ustalając wysokość jego partycypacji w opłacie za pobyt w domu pomocy społecznej bezwzględnie obowiązany był do uwzględnienia wydatków związanych ze spłatą rat kredytu udzielonego w ramach Umowy o kredyt gotówkowy z dnia 23 sierpnia 2022 r., która została zawarta jeszcze w okresie przed otrzymaniem zawiadomienia z dnia 20 października 2022 r. o wszczęciu postępowania w sprawie. Tym samym zawierając przedmiotową umowę nie posiadał on wiedzy o tym, iż w przyszłości może zostać obciążony dodatkowymi wydatkami związanymi z partycypacją w opłacie za pobyt w domu opieki społecznej.

Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium, po przytoczeniu przepisów ustawy o pomocy społecznej mających zastosowanie w sprawie wskazało, że organ I instancji dokonał niespornych ustaleń, iż:

1) Decyzją z 19 stycznia 2010 r. L. S. została skierowana do DPS.

2) Decyzją 25 marca 2010 r., z późniejszymi zmianami, została ustalona odpłatność L. S. za pobyt w DPS, w wysokości 70 % jej dochodu, która od 1 kwietnia 2022 r. wynosi [...] zł miesięcznie.

3) Matka L. S., K. N., zgodnie z umową zawartą 17 grudnia 2019 r., zobowiązała się do ponoszenia odpłatności za pobyt córki w DPS w kwocie [...]zł miesięcznie. Następnie w 2 stycznia 2020 r. zwróciła się z prośbą o częściowe zwolnienie jej z opłaty za pobyt córki, skutkiem czego, decyzją z 3 lutego 2020 r. została częściowo zwolniona z odpłatności za pobyt córki w DPS w kwocie [...]zł miesięcznie. W związku z powyższym Aneksem do umowy zawartym z 4 marca 2020 r. K. N. począwszy od dnia 1 stycznia 2020 r. wnosiła opłatę za pobyt córki w domu pomocy społecznej w kwocie [...]zł miesięcznie. Jednakże od 1 listopada 2022 r. nie jest zobowiązana do dalszego ponoszenia odpłatności z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej i rodzinnej, albowiem w jej rodzinie dochód na osobę nie przekracza 300% kryterium dochodowego, tj. [...] zł.

4) Na podstawie Zarządzenia Nr [...] Starosty [...], z dnia 27 stycznia 2022 r., średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w [...] Domu Opieki ". " w M. wynosi [...] zł. Opłata, jaką wnosi matka A. Ż. - i jaką wnosiła babcia - nie pokrywa pełnego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS, wobec czego Gmina P. przekazywała na konto przedmiotowego Domu tytułem opłaty za okres:

a. do dnia 31 października 2022 r. kwotę [...]zł,

b. od dnia 1 listopada 2022 r. kwotę [...]zł miesięcznie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, iż decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej może wywierać skutki z mocą wsteczną bowiem konkretyzuje ona obowiązek wynikający z mocy prawa, tj. którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Decyzja w tym przedmiocie pozostaje bowiem w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że Skarżący jest osobą zobowiązaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Stosowny wywiad środowiskowy u Skarżącego został przeprowadzony, jednak odmówił on podpisania umowy w trybie art. 103 ust 2 ustawy o pomocy społecznej. W takim przypadku dla ustalenia wysokości odpłatności znajduje zastosowanie art. 61 ust. 2d powyższej ustawy, zgodnie z którym w przypadku odmowy zawarcia umowy przez osoby zobowiązane wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w DPS ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Rozstrzygając w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy dostrzegł także, że matematycznie ustalona wysokość odpłatności od osoby zobowiązanej, stanowiąca różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, odpłatnością pensjonariusza, a odpłatnością członka rodziny zobowiązanego do ponoszenia opłat, nie jest wysokością ostateczną. Wynik powyższego działania matematycznego, o ile stanowi liczbę dodatnią stanowi górną granicę opłaty jaką można obciążyć daną osobę zobowiązaną. Powstały wynik (dodatni), stanowi zatem jedynie górną granicę odpłatności, nie zaś wysokość ostateczną.

Jak wyjaśniono powyższe znajduje potwierdzenie w obowiązujących przepisach, tj. art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej. Ustalenie dochodu strony na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy pozostaje obowiązkiem organu przy uwzględnieniu kwoty jej dochodu oraz przy uwzględnieniu "dochodów i możliwości". Nie jest to zatem działanie wyłącznie matematyczne mające na celu ustalenie dochodu, następnie ustalenie czy dochód ten jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego, a przy określaniu skonkretyzowanej odpłatności uwzględnienie by dochód pozostały po wniesieniu opłaty nie był niższy niż 300% kryterium dochodowego. Konieczne pozostaje bowiem, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2d ustawy, uwzględnienie ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, jak i wynikających z art. 103 ust. 2 ustawy, tj. poza wysokością dochodów także "możliwości", o których mowa w powyższym przepisie.

Organy zważyły też na okoliczność, że w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej Skarżący złożył w dniu 16 listopada 2022 r. wniosek o częściowe zwolnienie z tego obowiązku.

Dokonując oceny okoliczności sprawy Kolegium wskazało, że Skarżący zamieszkuje w dwupokojowym mieszkaniu z zasobów komunalnych, którego głównym najemcą jest matka - L. S.. Do 31 grudnia 2022 r. Skarżący był zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Dochód uzyskany w miesiącu wrześniu 2022 r. wyniósł [...] zł, w miesiącu październiku [...] zł. Przy czym podczas wywiadu środowiskowego Skarżący wyraził zgodę na ponoszenie odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej w kwocie nie większej niż [...] zł miesięcznie, powołując się na konieczność spłaty rat kredytu w wysokości po [...] zł miesięcznie, zaciągniętego w kwocie [...]zł, na remont i wyposażenie mieszkania.

Organ odwoławczy ustalił ponadto, że ponoszone przez Skarżącego opłaty związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą ok. [...] zł, a zadeklarowane choć nieudokumentowane wydatki Skarżącego związane z leczeniem cukrzycy wynoszą [...] zł miesięcznie. Nadto uwzględniono, że Skarżący poinformował organ, iż od stycznia 2023 r. otrzymał propozycję pracy od swojego obecnego pracodawcy, lecz na innym stanowisku za mniejsze wynagrodzenie na czas określony, tj. do czerwca 2023 r.

Wobec powyższego stwierdzono, że dochód Skarżącego wyniósł: we wrześniu 2022 r. - [...] zł, co stanowi 698 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (776 zł), w październiku 2022 r. - [...] zł, co stanowi 658 % ww. kryterium, w listopadzie 2022 r. - [...] zł co stanowi 512% w/w kryterium, zaś od stycznia 2023 r. - 3.950,00 brutto, czyli [...] zł netto, co stanowi 357 % ww. kryterium. Różnica między kwotą [...]zł (300% kryterium dochodowego - 3 x [...] zł), a dochodem strony wynosiła zatem: we wrześniu 2022 r. - [...] zł, w październiku 2022 r. — [...] zł, w listopadzie 2022r. [...] zł, zaś od stycznia 2023 r. - [...] zł i są to maksymalne kwoty, którymi może być strona obciążona.

Rozpatrując możliwość zwolnienia Skarżącego z wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w DPS Kolegium wyjaśniło, że przesłanki, wyliczone w art. 64 ustawy o pomocy społecznej łączą względy słuszności i sprawiedliwości. Ustawodawca w powołanym przepisie wskazuje, że w przypadkach wyliczonych wprost oraz w przypadkach im podobnych uzasadnione jest rozważenie czy względy słuszności i sprawiedliwości społecznej przemawiają za częściowym albo nawet całkowitym zwolnieniem od ponoszenia danej osoby opłat za pobyt w domu pomocy społecznej innych członków rodziny. Kolegium zaakcentowało ponadto, że użyty w art. 64 ustawy o pomocy społecznej zwrot "w szczególności" oznacza, że określona w tym przepisie lista przesłanek uzasadniających zwolnienie z ponoszenia ustalonej opłaty jest listą przykładową. W tej sytuacji również inne uzasadnione okoliczności mogą spowodować uwzględnienie wniosku o zwolnienie od obowiązku ponoszenia ww. opłaty. Zwolnienie z opłaty powinno jednak zawsze znaleźć uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach, w przeciwnym razie może dojść do nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w placówce i nadmiernego obciążania sektora finansów publicznych, a w konsekwencji - całego społeczeństwa.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy w ślad za Burmistrzem P. uznał, że brak jest w ustalonym stanie faktycznym podstaw do całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Zdaniem Kolegium, słusznie organ I instancji uwzględnił wniosek Skarżącego o częściowe zwolnienie z tej odpłatności, biorąc pod uwagę sytuację dochodową i osobistą strony.

Pismem z 5 czerwca 2023 r. A. Ż. wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości.

Zdaniem Skarżącego objęte skargą rozstrzygnięcie zostało wydane z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w tym m. in. przepisów postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy niezasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części ustalającej odpłatność za pobyt L. S. w DPS za okres poprzedzający wydanie decyzji z dnia 16stycznia 2023 r., tj. za okres od 1 października 2022 r. do 15 stycznia 2023 r.

Ponadto wykładnia przepisów prezentowana przez organ w skarżonej decyzji jest wprost sprzeczna z powoływaną przez ten organ w treści decyzji Uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17), a twierdzenia SKO o wstecznej mocy obowiązywania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia wysokości partycypacji w kosztach pobytu w domu opieki społecznej nie znajdują dla siebie podstaw w Ustawie o pomocy społecznej.

Zdaniem Skarżącego w zakresie konieczności uwzględnienia faktycznych możliwości finansowych wadliwie przy ustalaniu zdolności finansowych w całości pominięto jego wydatki związane ze spłatą rat kredytu udzielonego w ramach Umowy o kredyt gotówkowy z dnia 23 sierpnia 2022 r. Przedmiotowa umowa została zawarta jeszcze w okresie przed otrzymaniem zawiadomienia z dnia 20 października 2022 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Tym samym zawierając przedmiotową umowę Skarżący nie posiadał wiedzy o tym, iż w przyszłości może zostać obciążony dodatkowymi wydatkami związanymi z partycypacją w opłacie za pobyt w domu opieki społecznej. W świetle powyższego zawarcie umowy kredytu nie było przejawem priorytetowego traktowania osobistych wydatków kosztem obowiązku partycypacji w opłacie za pobyt w domu opieki społecznej.

Jak wywiódł skarżący obecnie nie posiada możliwości uniknięcia ponoszenia wydatku w postaci zapłaty rat kredytu. Zaniechanie płatności rat kredytu wiązałoby się bowiem z naliczeniem odsetek karnych, a w dłuższej perspektywie z ryzykiem wypowiedzenia umowy kredytu przez bank i postawienie pełnej kwoty kredytu w stan natychmiastowej wymagalności.

W odpowiedzi na powyższą skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Nadto Skarżący wyjaśnił, iż wskazywana przez niego kwota [...]zł, które gotowy jest dobrowolnie płacić tytułem pokrycia kosztów pobytu matki w DPS wynika z jego realnych możliwości spłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje również orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (vide: art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium, którą utrzymano decyzję organu I instancji ustalającą Skarżącemu opłatę za pobyt jego matki w DPS począwszy od 1 października 2022 r. przy uwzględnieniu uzyskiwanych przez niego dochodów w poszczególnych miesiącach Nadto na mocy tej samej decyzji Skarżący został częściowo zwolniony z ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w ten sposób, iż zwolniono go z części opłaty po [...] zł miesięcznie w październiku i listopadzie 2022 r. oraz o [...] zł w grudniu i styczniu 2023 r.

W badanej sprawie jest bezsporne, iż matka Skarżącego została umieszczona w DPS w 2013 r. i dotychczas Skarżący nie partycypował w finansowaniu jej kosztów utrzymania w powyższej placówce. Skarżący odmówił zawarcia umowy w powyższym zakresie, a w toku postępowania administracyjnego oświadczał, iż jest gotów partycypować w kosztach utrzymania matki w wysokości [...] zł i domagał się zwolnienia z opłaty w pozostałym zakresie.

W sprawie zostało należycie ustalone, iż Skarżący należy do kręgu osób określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.), a także to, że jego dochód w okresie objętym postepowaniem przekraczał kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W badanej sprawie Skarżący nie kwestionował dopuszczalności ustalania wobec niego opłaty Skarżący kwestionował natomiast: właściwość organu wydającego decyzję, datę początkową, od której organ zażądał uiszczania opłaty, a także jej jako ustalonej w pominięciem ograniczonych możliwości finansowych będących skutkiem w szczególności zaciągnięcia przez skarżącego kredytu gotówkowego na kwotę [...]zł.

W zakresie braku właściwości organu w badanej sprawie Skarżący wskazał, że decyzja została wydana przez Ośrodek Pomocy Społecznej w P. jako przez organ, co nie odpowiada jednak istniejącemu stanowi prawnemu. Tym samym skarżona decyzja nie została wydana przez organ do tego uprawniony

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2d ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm., dalej także jako: u.p.s.) w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.

W badanej sprawie wskazano w decyzji organu I instancji, że została ona wydana szczególności na podstawie Zarządzenia Nr [...] Burmistrza P. z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora i innych pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w P. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej oraz została podpisana z upoważnienia Burmistrza P. przez Dyrektora OPS. Mając na względzie miejsce zamieszkania Skarżącego, fakt, iż to gmina P. ponosi zastępczo koszty utrzymania matki Skarżącego w DPS, a nadto, że Burmistrz jest upoważniony do upoważniania Dyrektora OPS do wydawania decyzji z zakresu pomocy społecznej, brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości decyzji z ponoszonych w stanowisku skarżącego przyczyn dotyczących "braku właściwości organu w badanej sprawie". W szczególności podstaw do wywodzenia wadliwości decyzji w zakresie uzasadniającym jej uchylenie nie daje opatrzenie badanej decyzji pieczęcią nagłówkową Ośrodka Pomocy S. w czym zdaje się upatrywać jej wadliwości Skarżący. Wymogi dotyczące decyzji administracyjnej określa art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), a badana decyzja niewątpliwie je wypełnia.

W zakresie zarzutu dotyczącego okresu na jaki może być ustalona opłata wbrew twierdzeniom Skarżącego z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 wynika jedynie, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Analizując obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS, należy mieć na uwadze, że na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s. do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu. Prawodawca gwarantuje w art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Na zasadzie tych unormowań Państwo i samorządy terytorialne nie tylko mają obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej, ale muszą również ponosić związane z tym obciążenia finansowe. Wynika z nich zasada finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych. Uzupełnieniem jednak powyższej zasady jest zasada odpłatności, określająca udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej. Zasada ta wynika z obowiązującej przy świadczeniu pomocy społecznej zasadzie pomocniczości (subsydiarności), określonej w art. 2 u.p.s. Zgodnie z tym unormowaniem pomoc społeczna ma wspierać obywateli w trudnych sytuacjach życiowych, a nie wyręczać ich w ciążących na nich obowiązkach. W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień (I. Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC 2009 r.).

Na zasadzie art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. wprowadza bezwzględny obowiązek ponoszenia odpłatności przez mieszkańca domu w wysokości 70% swojego dochodu. Różnicę pomiędzy kosztem utrzymania beneficjenta, a wniesioną przez niego opłatą mają obowiązek pokryć odpowiednio małżonek, zstępni przed wstępnymi, wymienieni w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., gdyż na nich ciąży obowiązek alimentacyjny polegający na dostarczaniu środków utrzymania (art. 128, art. 129, art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz. U z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm.). Ustalenie opłaty za pobyt w DPS jest obligatoryjne. Z brzmienia art. 61 ust. 2 pkt 2 i ust. 2d. u.p.s. wynika jasno, że opłaty uiszczane są albo na podstawie umów zawieranych w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., albo (w przypadku niewyrażenia zgody na zawarcie umowy) w drodze decyzji. Podkreślić należy, że zasady ustalania odpłatności za pobyt w DPS od małżonka, zstępnych czy wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej są takie same przy zawieraniu umowy, jak i wydawaniu decyzji. Potwierdza to brzmienie art. 61 ust. 2d u.p.s. Podkreślić też należy, że w art. 61 u.p.s. ustawodawca wskazał kolejność zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS i kryteria brane pod uwagę przy ustaleniu tego obowiązku. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s. gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. Na podstawie tego przepisu gmina jest obowiązana ponosić opłaty za pobyt w DPS, gdy zostanie ustalone, że podmioty wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. nie są w stanie pokryć pełnych kosztów utrzymania mieszkańca DPS. Ustalenie takie powinno znaleźć wyraz w zawartej umowie lub wydanej decyzji. Inną sytuacją jest niewywiązywanie się przez zobowiązanych z ustalonej umownie lub w drodze decyzji odpłatności za pobyt w DPS. W takim przypadku gmina wnosi opłaty zastępczo (art. 61 ust. 3 u.p.s.) i może dochodzić ich zwrotu zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest sporne, że decyzja ustalająca opłatę za pobyt w DPS ma charakter konstytutywny i może wywierać skutki z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 704/17 i powołane w nim orzecznictwo, także wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 410/15, z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1449/14, CBOSA). W wyroku z 23 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 76/20, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił zresztą, powołując się na uzasadnienie do uchwały z 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym, o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwolą na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje, począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. NSA wskazał, że osoby, wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., a obowiązane do pokrywania kosztów pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, powinny być informowane przez właściwy organ o prawach i obowiązkach, związanych z umieszczeniem w takiej placówce. Dlatego znaczenie może mieć też, czy zobowiązany wiedział o ciążącym na nim obowiązku ponoszenia odpłatności. W niniejszej sprawie nie budzi jednak wątpliwości, iż Skarżący zamieszkujący przecież w mieszkaniu swojej matki umieszczonej w DPS musiał wiedzieć, iż jego matka w 2013 r. została umieszczona w takiej placówce, a opłat związanych z jej utrzymaniem nie ponosił wcześniej jedynie z uwagi na nieprzekroczenie 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Nie sposób przyjąć, iżby nie miał świadomości, iż z uwagi na przekroczenie powyższej wartości opłaty takie ponosi jego babcia. Stąd, jeśli jego dochody wzrosły winien liczyć się z koniecznością partycypacji w kosztach utrzymania swojej matki na zasadach opisanych powyżej. W konsekwencji dopuszczalnym było ustalenie opłaty począwszy od października 2022 r. Przy czym należało też stwierdzić, iż organ w swojej decyzji działał z należytą wnikliwością weryfikując dochody Skarżącego w poszczególnych miesiącach i dostosowując w tym zakresie wysokość opłaty do uzyskiwanych dochodów. Wnikliwie też zweryfikowano sytuację majątkową i rodzinną Skarżącego.

W sytuacji, w której Skarżący w toku postępowania wystąpił o częściowe zwolnienie opłaty za pobyt matki w DPS, zasadnym i dopuszczalnym było też jedoczesne rozpatrzenie powyższego wniosku.

W myśl art. 103 ust. 2 u.p.s., który ma też zastosowanie do opłaty ustalanej na podstawie decyzji, wysokość wnoszonej opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala się, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Przepis ten pozwala organowi na ocenę możliwości zobowiązanego, a tym samym miarkowanie obowiązku ponoszenia odpłatności z uwagi na sytuację dochodową, rodzinną, majątkową i bytową zobowiązanego. Dokonując oceny w tym względzie organ musi kierować się obowiązującymi przepisami, szczególnie zasadami korzystania z pomocy społecznej. Rozstrzygając o obowiązku ponoszenia opłaty musi mieć na względzie nie tylko interes osoby zobowiązanej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, a korzystających z pomocy społecznej. Podkreślić należy, iż organ pomocy społecznej musi uwzględniać fakt, że ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje, winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W art. 2 u.p.s. zawarta została też zasada pomocniczości. Z treścią powyższych przepisów koresponduje art. 7 k.p.a., w świetle którego, organ administracji publicznej działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Przy czym w interesie społecznym natomiast jest, aby zobowiązani do alimentacji wywiązywali się samodzielnie z ciążących na nich zobowiązań i ponosili w miarę możliwości pełną odpłatność. Ograniczenie odpłatności za pobyt w DPS może być stosowane w sytuacjach wyjątkowych, gdy istnieją uzasadnione powody do przerzucenia ciężaru dotyczącego danej osoby czy osób, na współobywateli. Z ich bowiem środków pochodzą dochody budżetu państwa, z których pokrywa się koszty pobytu w DPS w przypadku niewnoszenia opłat przez zobowiązanych do alimentacji.

W badanej sprawie Skarżący wskazywał, iż jego możliwości płatnicze ogranicza konieczność spłaty kredytu zaciągniętego - według jego oświadczenia - 23 sierpnia 2022 r., przy czym podkreślał, iż umowa z bankiem została zawarta w okresie przed otrzymaniem zawiadomienia z dnia 20 października 2022 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Skarżący nie przełożył umowy kredytu, stąd jego twierdzenia nie poddają się kontroli. Jedynym dowodem na powyższą okoliczność jest przedłożony przez Skarżącego jest "Harmonogram Spłaty Kredytu Gotówkowego", z którego wynika, że został on opracowany dla okresu od 15 listopada 2022 r. do 15 października 2026 r. i w takim okresie Skarżący zobowiązał się płacić raty stałe w kwocie [...]zł. Jak przyjął organ I instancji opisywany przez Skarżącego remont miał dotyczyć mieszkania komunalnego, którego głównym najemcą jest matka Skarżącego, a jego przeprowadzenie było powodu tego, że od około 30 lat nie było ono odnawiane. Jak racjonalnie przyjął organ nie była to sytuacja, która nie pozwalała na dalsze zamieszkanie. Przy czym na etapie postępowania administracyjnego trafnie też dostrzeżono, iż żadnych wydatków finansowanych kredytem Skarżących nie udokumentował.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ w dopuszczany sposób ustalił Skarżącemu kwotę zwolnienia z opłaty za pobyt matki w DPS a dla oceny możliwości płatniczych Skarżącego w świetle przedstawionej argumentacji i dowodów nie mogło mieć znaczenia, że zaciągnął on wysoki kredyt gotówkowy w okresie, w którym jego dochody w istotny sposób wzrosły. Z wyjaśnień Skarżącego nie wynikało, aby faktycznie konieczne było dokonanie pilnych nieprzewidzianych wydatków a opisywane przez Skarżącego wydatki na polepszenie warunków zamieszkania – nawet w razie przyjęcia za wiarygodne jego oświadczeń w tym zakresie - nie pozwalają na odliczenie takich wydatków od dochodu ani na zastosowanie ulgi z tego tytułu. Skarżący powinien mieć świadomość ciążącego na nim wobec matki obowiązku alimentacyjnego i zapewnienia właściwej opieki szczególnie w sytuacji, gdy w zakresie zaspokajania swoich potrzeb mieszkaniowych korzysta z jej majątku. Skarżący nie wykazał też, aby podejmował jakiekolwiek działania zmierzające do zmniejszenia zaciągniętych rat kredytu co mogłoby następować choćby poprzez przedłużenie okresu jego spłaty. Sąd miał przy tym na względzie, że zwolnienie Skarżącego z ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS powoduje, iż są one ponoszone w jego zastępstwie przez wszystkich podatników. Powyższe powinno następować jedynie w uzasadnionych i wyjątkowych przypadkach i może powodować przerzucenia ponad miarę ciężaru utrzymania mieszkańca DPS na społeczeństwo. W realiach niniejszej sprawy nie sposób dopatrzyć się podstaw do uznania, że Skarżący może wnosić opłatę tylko w kwocie [...]zł miesięcznie skoro w której w żaden poddający się kontroli sposób nie wykazał takiej wartości jako "kwoty granicznej" - natomiast podawał ją jako oczekiwaną wartość, niezależnie od faktycznie uzyskiwanych dochodów w danym miesiącu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzecznictwo sądów administracyjnych cytowane powyżej jest dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl