Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 242/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Asesor WSA Aneta Brzezińska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] D. S.A. z/s we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2023 r. nr SKO E 4112/2/23 w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. S.A. z siedzibą we W. (dalej: Strona, Skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 14 lutego 2023 r. numer SKO E 4112/2/23, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia (dalej: organ I instancji) z dnia 4 stycznia 2023 r. numer WZN-DE.3160.2.14.2023.RK, WZN-DE.3160.8.77.2022.RK oddalające zarzut wygaśnięcia obowiązku w całości.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Wrocławia, będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wystawił 20 września 2022 r. na Skarżącego tytuł wykonawczy o numerze SG/35/2022 obejmujący opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (z terminem płatności w dniu 31 marca 2018 r.) i skierował ją do postępowania egzekucyjnego. W dniu 10 października 2022 r. Strona wniosła zarzuty na postępowanie egzekucyjne, wskazując na niedopuszczalność egzekwowania powyższej opłaty w trybie egzekucji administracyjnej z powodu jej cywilnoprawnego charakteru, wygaśnięcie egzekwowanej należności poprzez dokonane przez zobowiązanego potrącenia (zdaniem strony przysługiwała jej wobec gminy wierzytelność z tytułu obniżenia wartości nieruchomości ze względu na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość położoną we W. przy "ul. [...]") oraz na przedawnienie egzekwowanego obowiązku (opłata za rok 2018 r. przedawnia się zdaniem Strony po upływie 3 lat na podstawie art. 118 k.c.).

Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2023 r. numer WZN-DE.3160.2.15.2023.RK, WZN-DE.3160.8.77.2022.RK organ I instancji wskazał, że przesłanka niedopuszczalności egzekucji nie jest ujęta w katalogu zarzutów określonych w art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.- dalej jako u.p.e.a.) lecz jest okolicznością wymienioną w art. 59 § 1 u.p.e.a. i rozpoznając przesłanki wymienione w tym przepisie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. A organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Strona złożyła skargę do tutejszego Sądu, która zarejestrowana jest pod sygn. akt III SA/Wr 243/23.

Z kolei postanowieniem z dnia 4 stycznia 2023 r. organ I instancji oddalił zarzuty wygaśnięcia obowiązku, zarówno wskutek potrącenia, jak i przedawnienia. Organ wskazał, że egzekwowane obowiązki zostały ustalone w decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 13 lipca 2012 r. (nr 313/2012) i na tej podstawie Strona powinna uiścić opłatę w kwocie 436.680 zł. Kwotę tej opłaty rozłożono na 10 rocznych rat. Termin płatności raty w roku 2018 upływał 31 marca 2018 r. Nie uiszczenie raty opłaty za 2018 r. spowodowało wszczęcie egzekucji administracyjnej.

Odnosząc się do kwestii potrącenia to potrącenie wierzytelności roszczeń z tytułu odszkodowań nie były uznane przez Gminę Wrocław. Podkreślono, że Skarżący nie zapłacił zaległości uzasadniając brak zapłaty kierowanymi do Prezydenta Wrocławia pismami o potrąceniu wierzytelności. Potrącenia, zdaniem Strony, miały być rekompensatą ze rzekome obniżenie wartości innych nieruchomości we W. przy "ul.[...]". Sporna sprawa potrąceń zawisła przed Sądem Okręgowym we Wrocławiu z powództwa Gminy Wrocław. Sąd wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt XII C 1053/18 orzekł, że potrącenia dokonywane przez Skarżącego były bezzasadne, gdyż nie tylko do zmniejszenia wartości nieruchomości nie doszło, ale przeciwnie – wycena nieruchomości wzrosła znaczące. Ponadto nieruchomości te nie były własnością Skarżącego zarówno w dniu wymagalności raty za przekształcenie, jak również w dniu wydania tytułu wykonawczego i w dniu złożenia zarzutów.

Z kolei odnośnie zarzutu przedawnienia, organ stwierdził, że opłata ta nie ma charakteru świadczenia okresowego, lecz jest opłatą jednorazową, czego nie zmienia fakt jej rozłożenia na raty. W związku z tym termin przedawnienia wynosi w ocenie organu 10 lat, a zatem upływałby z dniem 31 grudnia 2028 r. Dalej organ wskazał na zmianę k.c. dokonaną ustawą zmieniającą z dnia 13 kwietnia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1104), wprowadzającą skrócenie terminu przedawnienia do 5 lat i powołał się na treść art. 5 § 2 ustawy zmieniającej, konkludując, że korzystniejszy dla Skarżącego termin przedawnienia upływa z dniem 31 grudnia 2024 r.

W zażaleniu na to postanowienie Strona podtrzymała złożone zarzuty.

Po rozpatrzeniu zażalenia Strony na powyższe postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 14 stycznia 2023 r. SKO E 4112/2/23 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ ten powołał się na treść przepisów art. 34 § 2 i art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej jako: u.p.e.a.) i stwierdził, że nie zostały one naruszone przez organ I instancji. W szczególności wskazał, że jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza prawidłowość stanowiska organu I instancji odnośnie podlegania przedmiotowej opłaty egzekucji administracyjnej, a nie sądowej. Również w zakresie zarzutu potrącenia oraz przedawnienia, SKO podzieliło w całości stanowisko organu I instancji.

W skardze do tutejszego Sądu Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotne wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i art. 33 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 758 k.p.c. wyrażające się w przyjęciu, że opłata za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, która ma charakter cywilnoprawny, czyli wynika ze stosunku z zakresu prawa cywilnego podlega egzekucji w trybie administracyjnym w sytuacji, gdy w myśl przepisów k.p.c. sprawy egzekucji zobowiązań wynikających ze stosunków z zakresu prawa cywilnego należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników, a nie organów egzekucji administracyjnej, a tym samym nie jest dozwolona egzekucja opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez egzekucję administracyjną, a także naruszenie przedmiotowych przepisów poprzez uznanie, że organy administracyjne mają kompetencję do egzekucji opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji, gdy art. 2 u.p.e.a. nie wskazuje, że egzekucja wskazanej opłaty należy do kompetencji organów wskazanych w tej ustawie;

- naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 118 k.c. w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1314 ze zm., dalej jako: u.p.p.u.w.) wyrażające się w przyjęciu, że roszczenie każdej z rat dotyczących opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność przedawnia się z upływem 10 lat (teraz 6 lat) w stosunku do każdej z rat, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do konkluzji, że opłata z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność w zakresie każdej z rat powinna przedawniać się z upływem lat 3 jako roszczenie okresowe bądź związane z działalnością gospodarczą w ramach dominium przez właściciela nieruchomości jakim jest Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego, co potwierdził TSUE w wyroku z dnia 25 lutego 2021 r. (C-604/19) w zakresie podatku VAT.

-naruszenie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. w związku z art. 498 § 1 i § 2 k,c, przez nieuznanie wygaśnięcia egzekwowanego roszczenia na skutek dokonanego przez Skarżącego potrącenia i lapidarna ocena dokonanego potrącenia przez oba organy egzekucyjne, co miało wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie od organu egzekucyjnego na rzecz Strony kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie SKO o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji w sprawie oddalenia zarzutu wygaśnięcia obowiązku. Skarżący w ramach zarzutów wskazywał na wygaśnięcie egzekwowanej należności poprzez dokonane przez zobowiązanego potrącenia (zdaniem Strony przysługiwała jej wobec gminy wierzytelność z tytułu obniżenia wartości nieruchomości ze względu na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość położoną we W. przy "ul. [...]") oraz na przedawnienie egzekwowanego obowiązku (opłata za rok 2018 r. przedawnia się zdaniem Strony po upływie 3 lat na podstawie art. 118 k.c.).

Odnosząc się do tak zarysowanego sporu, w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wymienione enumeratywnie w art. 33 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Po myśli art. 34 § 2 u.p.e.a. wierzyciel wydaje postanowienie, w którym:

1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;

2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:

a) w całości,

b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;

3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli:

a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,

b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

Odnosząc się do pierwszej spornej w sprawie kwestii, dotyczącej wykonania obowiązku przez potrącenie Sąd stwierdza, że stanowisko Strony jest nieuzasadnione.

Jak wynika z akt sprawy potrącenie wierzytelności roszczeń z tytułu odszkodowań nie były uznane przez Gminę Wrocław, co potwierdził Sąd Okręgowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt XII C 1053/18 który orzekł, że potrącenia dokonywane przez Skarżącego były bezzasadne, gdyż nie tylko do zmniejszenia wartości nieruchomości nie doszło, ale przeciwnie – wycena nieruchomości wzrosła znaczące. Ponadto nieruchomości te nie były własnością Skarżącego zarówno w dniu wymagalności raty za przekształcenie, jak również w dniu wydania tytułu wykonawczego i w dniu złożenia zarzutów.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia Sąd podziela stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 10 grudnia 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 192/20 (CBOIS) dotyczącym Skarżącego za wcześniejszy okres i przyjmuje je jako własne.

W ocenie Sądu, do roszczenia dotychczasowego właściciela o zapłatę opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jako do roszczenia majątkowego o charakterze cywilnoprawnym, istotnie znajdują zastosowanie przepisy k.c. o przedawnieniu, na czele z jego art. 117, statuującym zasadę, że roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że nawet jeśli opłata za przekształcenie jest – tak jak w niniejszej sprawie – uiszczana w systemie rocznych rat (co w dacie wydania decyzji po przekształceniu dopuszcza art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w.), raty te nie mają charakteru świadczeń okresowych w rozumieniu art. 118 k.c., co oznacza, że każda z tych rat podlega zasadniczemu, dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia (tak trafnie A. Cisek, J. Kremis, Ustawa o przekształceniu..., uwaga 4 do art. 5).

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Skarżącego, że roszczenie o zapłatę opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności miałoby mieć związek z działalnością gospodarczą Gminy, a tym samym, że miałoby podlegać 3-letniemu terminowi przedawnienia.

W tym miejscu Sąd pragnie przywołać orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym zakresie. Jak wielokrotnie wskazywano, dla zakwalifikowania określonej działalności, jako gospodarczej nie ma znaczenia jej niezarobkowy charakter czy status podejmującego ją podmiotu (tak Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 14 marca 1995 r. III CZP 6/95, OSNC 1995, Nr 5, poz. 72; w uzasadnieniu uchwał: z 13 stycznia 2006 r., III CZP 124/05, OSNC 2006, Nr 12, poz. 201, z 30 listopada 1992 r.,III CZP 134/92, OSNCP 1993, Nr 5, poz. 79, z 9 marca 1993 r., III CZP 156/92, OSNCP 1993, Nr 9, poz. 152; w wyroku z 15 stycznia 2010 r., I CSK 225/09, niepubl., a także w postanowieniach: z 12 maja 2000 r., V CKN 48/00, niepubl.; z 23 listopada 2000 r., III CZ 112/00, niepubl.; z 22 sierpnia 2001 r., V CKN 756/00, niepubl.; z 7 sierpnia 2003 r., IV CZ 90/03, niepubl.). Podkreślano jednak, że działalność prowadzona przez gminę jest działalnością gospodarczą, jeśli odpowiada kryteriom tego rodzaju aktywności, posiada jej cechy charakterystyczne takie jak: fachowość, podporządkowanie regułom opłacalności i zysku lub zasadzie racjonalnego gospodarowania, jest działaniem na własny rachunek, powtarzalnym, związanym z uczestnictwem w obrocie gospodarczym (zob. uzasadnienia uchwał składów siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91, OSNCP 1992, Nr 2, poz. 17 oraz z 6 grudnia 1991 r., III CZP 117/91, OSNCP 1992, Nr 5, poz. 65).

W ocenie Sądu w kwestii pobierania opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności brak jest powyższych elementów. Opłata ta oraz zasady jej pobierania została uregulowana w ustawie (u.p.p.u.w.). Zatem pobierając opłatę za przekształcenie, Gmina działa władczo w zakresie wskazanym w ustawie o przekształceniu. W zakresie przekształcenia nie jest zawierana umowa cywilnoprawna, przekształcenie odbywa się z mocy prawa, bez możliwości negocjowania warunków tej czynności, co zasadniczo dotyczy również warunków wnoszenia opłat za przekształcenie.

Odnośnie podlegania powyższej opłaty opodatkowaniu podatkiem VAT, Sąd jest zdania, że okoliczność ta sama w sobie nie oznacza, że roszczenie o zapłatę przedmiotowej opłaty miałoby być związane z działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 118 k.c. Opodatkowanie opłaty za przekształcenie podatkiem VAT jest konsekwencją przyjęcia, że czynność przekształcenia stanowi dostawę towarów w rozumieniu art. 14 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/112. Nie można przyjąć, iż miałoby to być równoznaczne z uznaniem, że omawiane roszczenie związane jest z działalnością gospodarczą w rozumieniu wskazanego przepisu k.c. Trzeba podkreślić, że kwestie odnoszące się do opodatkowania podatkiem VAT, jako uregulowane w przepisach o innych charakterze, wprowadzających odrębne, właściwe jedynie dla prawa podatkowego przesłanki podlegania bądź niepodlegania temu podatkowi, nie mogą być w ocenie Sądu przenoszone w sposób bezkrytyczny na grunt zagadnień cywilnoprawnych dotyczących charakteru danego roszczenia i jego przedawnienia.

W konsekwencji Sąd uznał, że prawidłowe jest stanowisko organu odnośnie podlegania omawianego roszczenia ogólnemu terminowi przedawnienia z art. 118 k.c. Słusznie też organ podnosi, że termin przedawnienia roszczenia o zapłatę przedmiotowej opłaty rozpoczął się przed zmianą k.c. w 2018 r., skracającą ogólny 10-letni termin przedawnienia do 6 lat (powołana już wyżej ustawa z dnia 13 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2018 r. poz. 1104). Prawidłowo zatem w wydanych w sprawie postanowieniach przyjęto, że zgodnie z treścią przepisu przejściowego ustawy zmieniającej, tj. jej art. 5 ust. 2, termin ten wynosi 6 lat i rozpoczyna swój bieg z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 9 lipca 2018 r.

Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów, które powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, w związku z czym skargę oddalono na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.