Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2397/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2, art. 147 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 3a
journal: Dz.U. 2023 poz 165
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 589/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 lutego 2023 r. nr SKO.NA/4130/21/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Postanowieniem z 23 sierpnia 2021 r. (Nr OSO-.8141.2.101.2021) Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie (dalej: Komisja), działając na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2023, poz. 165; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości; u.w.t.p.a.) oraz art. 106 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), wydała pozytywną opinię dla przedsiębiorcy [...] (dalej: przedsiębiorca) na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży wskazując, że lokalizacja tego punktu sprzedaży jest zgodna z uchwałą Rady Gminy Gdów nr LVI/406/2018 z 6 września 2018 r. w sprawie uchwalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów oraz uchwałą Rady Gminy Gdów nr LVI/407/2018 z 6 września 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 863/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Gdów z 6 września 2018 Nr LVI/407/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów., natomiast wyrokiem z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 841/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Gdów Nr LVI/406/2018 z dnia 6 września 2018 r. w sprawie uchwalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie (dalej: Prokurator) pismem z dnia 20 października 2022 r. wniósł sprzeciw od ww. postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie, wnosząc o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a., tj. na podstawie nieistniejącej w obiegu prawnym uchwały Rady Gminy Gdów nr LVI/406/2018 i nr LVI/407/2018 z 6 września 2018 r., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnymi wyrokami z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 841/21 oraz z 25 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 863/21 stwierdził nieważność tych uchwał. Prokurator podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek ex tunc.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO) postanowieniem z 20 grudnia 2022 r. (nr SKO.NA/4130/86/2022) odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z 23 sierpnia 2021 r. Zdaniem SKO nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności, natomiast wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania.

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO postanowieniem z 13 lutego 2023 r. (SKO.NA/4130/21/2023) utrzymało w mocy swoje postanowienie z 20 grudnia 2022 r. Organ podkreślił, że wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Skoro w dacie wydania postanowienia funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego, to nie można twierdzić, że postanowienie wydane w oparciu o ten akt było wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem nie miał w tej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w akcie prawa miejscowego. W ocenie SKO można natomiast stwierdzić, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które istniały w dacie wydania postanowienia (skutek ex tunc wyroku), jednak nie były znane organowi wydającemu postanowienie. Wznowienie postępowania daje w tej sytuacji możliwość wzruszenia postanowienia stosownie do art. 147 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Prokurator Okręgowy w Krakowie zaskarżył postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a. oraz art. 147 § 2 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 589/23, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Krakowie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Sąd oddalając skargę wskazał, że Prokurator we wniesionym sprzeciwie powołał się na konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności postanowienia Komisji wskazując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W treści sprzeciwu tj. jego wnioskach i uzasadnieniu, nie zostały jednak wskazane jakiekolwiek inne okoliczności prawne i faktyczne niż wyeliminowanie przez sąd administracyjny ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego uchwały rady gminy, przemawiające za wzruszeniem aktu administracyjnego.

WSA uznał, że stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny aktu prawa miejscowego, stanowiącego podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym, nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, w konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest badanie, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie prawnej istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania - art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a. - oraz pozostałych okoliczności uzasadniających lub nieuzasadniających wzruszenie aktu prawnego, w szczególności zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Sąd wskazał, że nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę do wydania postanowienia opiniującego pozytywnie punkt sprzedaży alkoholu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a., zezwolenia na sprzedaż konkretnych rodzajów alkoholi (art. 18 ust. 3 u.w.t.p.a.) organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 u.w.t.p.a. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny tych uchwał nie oznacza, że odpadła norma kompetencyjna do działania organu. Podstawą wydania pozytywnej opinii o lokalizacji punktu sprzedaży był art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a., powołany również jako podstawa prawna w postanowieniu Gminnej Komisji.

W tym kontekście powoływany przez Prokuratora na poparcie swojej argumentacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 maja 2019 r., II SA/Sz 302/19, nie jest miarodajny w sprawie, bowiem dotyczy on sytuacji, gdy uchwały rady gminy w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów oraz zasad usytuowania punktów sprzedaży utraciły moc w związku z ustawowymi przepisami intertemporalnymi, tj. ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310). Dotychczasowe uchwały obowiązywały wyłącznie do 9 września 2018 r., a więc w dniu orzekania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie istniała do tego podstawa prawna z powodu wyraźnej regulacji ustawowej. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Prokuratora wskazując, że: "Nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zgodności powinno odnosić się do obowiązujących uchwał rady gminy, nie zaś do aktów, które zostały uchylone lub przestały obowiązywać na skutek decyzji ustawodawcy".

Sąd zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie prawo miejscowe (uchwała rady gminy) utraciło moc nie z uwagi na treść przepisu ustawy (przepisu przejściowego nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości), ale na skutek stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny. Sąd odwołując się do treści art. 147 § 2 p.p.s.a. wskazał, że ustawodawca wyraźnie postanowił o skutkach stwierdzenia nieważności prawa miejscowego w takich sytuacjach - rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa) podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Zdaniem Sądu, literalna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego.

Odwołując się do orzecznictwa administracyjnego oraz literatury Sąd wskazał, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. należy interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Z tych to powodów nieważność aktu prawa miejscowego nie oznacza automatycznej nieważności aktu prawnego podjętego na jego podstawie. Należy zawsze poddać ocenie wpływ nieważności tego aktu normatywnego na akty wydane w duchu norm z niego wynikających.

Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie na podstawie pozytywnej opinii Gminnej Komisji przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Gdyby przyjąć argumentację Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w sprawie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom (art. 43 i nast. u.w.t.p.a.). W ocenie Sądu, w rozpoznawanym stanie faktycznym Prokurator nie wskazał jakie to przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia postanowienia o pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w świetle zasady stałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Sąd wskazał również, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze Prokurator wykluczył możliwość wznowienia postępowania powołując się przede wszystkim per analogiam na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. W ocenie Sądu ta uchwała NSA w ogóle nie ma zastosowania, ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej szczególnym przepisem art. 147 § 2 p.p.s.a., bowiem w uchwale NSA przedstawił tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd zwrócił szczególną uwagę, że w uchwale NSA w ogóle nie rozważał wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a., tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.

III.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie oraz złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to: 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a oraz z art. 18 ust. 3 a) u.w.t.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy Gdów nr LVI/407/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów oraz nr LVI/406/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, to w momencie wydania przez tę komisję zaskarżonego postanowienia, nadal obowiązywały powołane uchwały rady gminy, gdyż dopiero później zostały uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej - uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia;

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko - jako: zmianę lub uchylenie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego - również stwierdzenia nieważności.

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji - błędne zastosowanie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 147 § 2 p.p.s.a. tj. bezzasadne oddalenie skargi, pomimo że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało w całości uchylić zaskarżone postanowienie wobec zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator przedstawił argumentację wywiedzionych zarzutów. W szczególności w pełni podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, że stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutek ex tunc. Nieważność ex tunc oznacza nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego czynność nie wywołuje żadnych skutków, a skutki które powstały, muszą zostać unieważnione. Nie można więc jednocześnie w sposób logiczny i zasadny twierdzić, że w dacie wydania postanowienia Komisji, będąca jego podstawą prawną unieważniona uchwała rady gminy pozostawała w obiegu prawnym.

IV.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna Prokuratora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena prawidłowości stosowania przepisów materialnych jest możliwa tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Prokuratora jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA istnieją dwie podstawy uzasadniające takie stanowisko.

Pierwsza wynika ze stwierdzenia, że skarga kasacyjna jest formalnie wadliwa. Wprawdzie wadliwość ta nie dawała podstawy odrzucenia tej skargi, jednak w sposób znaczący wpływa na zakres weryfikacji zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, którym strona skarżąca wyznacza granice sprawy rozpoznawanej przez NSA. Wyznaczenie tych granic wiąże NSA, a ich modyfikacja może mieć miejsce tylko na zasadach określonych w uchwale NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem prowadzić postępowania w zakresie ani w kierunku, które nie zostały wyznaczone zarzutami kasacyjnymi. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna tych warunków nie spełnia.

We wszystkich trzech zarzutach skargi kasacyjnej (pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) zarzucono naruszenie przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jednak na czym jego zdaniem miałoby polegać ich naruszenie. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny konstytuuje skargę kasacyjną. Już w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia. Wymogów tych nie spełnia wywiedziona skarga kasacyjna.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może zatem naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonego postanowienia i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym polega zarzucana błędna wykładnia tego przepisu. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może zatem być uwzględniony.

Zdaniem NSA nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię. Także tego zarzutu skarżący kasacyjnie nie sprecyzował i nie uzasadnił. Przepis ten wskazuje zakres kognicji sądów administracyjnych, wymieniając w pkt 2 niektóre rodzaje postanowień, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego (postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty). Postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności niewątpliwie mieści się we wskazanym przez art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zakresie kognicji. Także zatem sformułowany w tak ogólny sposób zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie może zostać przez NSA uwzględniony.

Pozostałe zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty materialne (pkt 1 i 2 petitum) i ich uzasadnienie koncentrują się na kwestii błędnego według skarżącego kasacyjnie przyjęcia przez Sąd w ślad za organem, że w tej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy z 6 września 2018 r. i błędnego przyjęcia, że użyte w art. 147 § 2 p.p.s.a. pojęcie "wzruszenie" należy interpretować wąsko, tj. jako zmianę lub uchylenie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stwierdzenie nieważności uchwał wywołało skutek ex tunc, powinno zatem skutkować stwierdzeniem nieważności wydanego na podstawie uchwał postanowienia ze względu na fikcję prawną, że uchwała której nieważność stwierdzono nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Użyte zaś w art. 147 § 2 p.p.s.a. pojęcie "wzruszenie" zdaniem skarżącego obejmuje również stwierdzenie nieważności.

Zdaniem NSA również w tym przypadku mamy do czynienia z wadliwością formalną, bo nie wskazano w tych zarzutach prawidłowo przepisów naruszonych przez Sąd pierwszej instancji w postaci tzw. normy odniesienia, wyprowadzanej z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.; por. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Przepisy te powinny być powołane łącznie z tzw. normą dopełnienia, stanowią one bowiem dla NSA wzorce kontroli wyroku sądu pierwszej instancji.

Wadliwość konstrukcyjna tych zarzutów spowodowała zatem ograniczenie zakresu ich rozpoznania przez NSA jedynie do granic wyznaczonych treścią zrekonstruowaną samodzielnie przez NSA na podstawie ich uzasadnienia (por. cyt. powyżej uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, NSA samodzielnie zidentyfikował te zarzuty uznając, że ich istota oparta jest na założeniu, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i w ten sposób przeprowadził wadliwą kontrolę działań administracji publicznej, co doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi. Wadliwość ta sprowadzała się do przyjęcia, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, będącej jedną z podstaw prawnych postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż tych napojów, prowadzi do "wzruszalności" takiego aktu, a nie jego "nieważności" jako wydanego bez podstawy prawnej.

Zdaniem NSA zarzut ten jest merytorycznie nietrafny.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, co podkreślił na wstępie także Sąd pierwszej instancji, że nie jest prawidłowy pogląd skarżącego kasacyjnie, że z powodu stwierdzenia nieważności uchwał, do których odwoływało się sporne postanowienie Gminnej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych, "nie istniała" (bo "nigdy nie weszła do obiegu prawnego" z powodu stwierdzenia nieważności uchwał z mocą ex tunc) podstawa prawna do wydania tego postanowienia. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że norma kompetencyjna do wydania postanowienia wynika z ustawy (art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a.) i ta norma nie zmieniła się (nie została wyeliminowana) na skutek stwierdzenia nieważności uchwał, do których odwoływał się organ w treści tego postanowienia, tj. uchwał Rady Gminy z 6 września 2018 r. Argumentacja skarżącego kasacyjnie dotycząca "nieistnienia podstawy prawnej" do wydania postanowienia jest zatem niezasadna.

W ocenie NSA nie jest także zasadne stanowisko skarżącego kasacyjnie co do wadliwości przyjętej przez Sąd wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. Z wywodu Sądu Wojewódzkiego wynika trafny wniosek, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie pociąga za sobą w sposób bezpośredni (automatyczny) nieważności decyzji lub postanowienia wydanych na podstawie tego aktu, lecz wymaga uruchomienia odpowiedniego trybu wzruszenia tego rodzaju rozstrzygnięć administracyjnych. Wniosek ten znajduje zresztą potwierdzenie w treści art. 147 § 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwał lub aktów, o których mowa w § 1 (czyli uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Na tle powyższych uwag wystarczy jedynie przypomnieć, że art. 147 § 2 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze lex specialis (por. m.in. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 989/17 i cytowane tam orzecznictwo) względem art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten reguluje w sposób odrębny – na zasadzie szerokiego odesłania do przepisów normujących postępowania administracyjne ogólne lub szczególne – skutki, jakie wywołuje stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie, że uchwały lub akty wydane zostały z naruszeniem prawa, dla dalszego obowiązywania rozstrzygnięć administracyjnych wydanych na podstawie tego rodzaju aktów lub uchwał. Użyte w tym przepisie sformułowanie "wzruszenie" nie zostało normatywnie zdefiniowane, co przemawia za technicznoprawnym znaczeniem użycia powyższego terminu, bez bezpośredniego nawiązania do uznanych koncepcji doktrynalnych z zakresu teorii prawa administracyjnego, w tym koncepcji wadliwości aktów administracyjnych, jak również bez wyraźnego odesłania do określonego trybu weryfikacji orzeczeń administracyjnych w nadzwyczajnych postępowaniach administracyjnych. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że ustawodawca opowiedział się w analizowanym przepisie za ściśle określonym rozumieniem pojęcia wzruszania rozstrzygnięć administracyjnych wydanych na podstawie wadliwych aktów lub uchwał, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w tym za takim rozumieniem, które preferuje sankcję stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono ponadto przekonujących i poważnych argumentów doktrynalnych lub wykładniczych na rzecz stawianej tezy, co skutkuje zakończeniem procesu kontrolnego w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny. .

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – pozostając związany zakresem podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienia - uznał, że nie jest zasadny ani zarzut dotyczący wadliwości wykładni przez Sąd pierwszej instancji terminu "wzruszenie" przewidzianego w art. 147 § 2 p.p.s.a., ani też w konsekwencji zarzut braku podstaw do przyjęcia, że w tej zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia z powodu stwierdzenia nieważności uchwał, do których zaskarżone postanowienie się odnosiło, a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Wobec niezasadności omówionych powyżej zarzutów kasacyjnych, nie doszło bowiem również do zarzucanego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd tzw. przepisów wynikowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a.

NSA nie odnosi się do wątków, do których nawiązuje uzasadnienie skargi kasacyjnej "z ostrożności procesowej", związanych z możliwością stosowania analogii z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a także możliwości zastosowania art. 154 lub art. 155 k.p.a., gdyż wobec braku sformułowania w tym zakresie zarzutów kasacyjnych zagadnienia te wykraczają poza dopuszczalny zakres rozpoznania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.