Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 445/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6c ust. 1 i 2; art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2; art. 6j ust. 1 i 2; art. 6r ust. 1aa, ust. 2-2b i 2d.
journal: Dz.U. 2022 poz 2519
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Miasta M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1883/19 w sprawie ze skargi H.P. na uchwałę Rady Miasta Mława z dnia 25 czerwca 2019 r., nr IX/120/2019 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 października 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1883/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi H.P. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta M. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zasądził od Miasta M. na rzecz na rzecz H.P. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Organ, działający za pośrednictwem radcy prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 184 zd. 2 Konstytucji RP (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 87 poz. 482 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez dokonanie kontroli uchwały przez pryzmat kryterium rzetelności;

1.2. art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu za fakt powszechnie znany liczby ludności miasta, ustalanej w oparciu o dane Głównego Urzędu Statystycznego, jako punkt odniesienia do oceny prawidłowości ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kontrolowanej uchwale;

1.3. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.; dalej: u.s.g.) poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie w zaskarżanym wyroku nieważności uchwały, w sytuacji w której jest ona zgodna z przepisami prawa (nie naruszała prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie jej nieważności) - zarówno ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), jak i u.s.g.;

1.4. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skargi, w sytuacji, w której zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami;

1.5. art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez niekonsekwentne odwoływanie się do konieczności uzasadniania projektów uchwał i uzasadniania podjętej już uchwały.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej – na wypadek przyjęcia przez NSA, że uchwała została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa – organ zarzucił naruszenie:

1.6. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez brak stwierdzenia podjęcia uchwały z naruszeniem prawa, co skutkować powinno brakiem stwierdzenia jej nieważności;

2. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie:

2.1. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 14 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż uchwała w sprawie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi musi zawierać uzasadnienie, w którym zawarta jest kalkulacja stawek opłat oraz poprzez przyjęcie, że intencje prawodawcy lokalnego w tym zakresie nie mogą zostać zrekonstruowane na podstawie innych materiałów z lokalnego procesu prawotwórczego, w tym na podstawie materiałów udostępnionych radnym;

2.2. art. 6k ust. 1 w zw. z ust. 2 oraz w zw. z art. ,,6r ust’’. 6r ust. 2-2b i 2d u.c.p.g. poprzez przyjęcie, iż stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalone w uchwale zostały ustalone niezgodnie z tymi przepisami;

2.3. art. 6r ust. 1aa i 2 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, iż Rada Miasta M. podejmując uchwałę naruszyła te przepisy, w sytuacji w której adresowane są one do organu wykonawczego gminy, dokonującego wydatków budżetowych pokrywanych ze środków pochodzących z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

2.4. § 131 w zw. z § 143 załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.; dalej: z.t.p.) poprzez przyjęcie, że przepisy te bezpośrednio znajdują zastosowanie do samorządowych aktów prawa miejscowego oraz poprzez przyjęcie, że wynika z nich obowiązek sporządzania uzasadnienia projektów samorządowych aktów prawa miejscowego poprzez przyjęcie, że wynika z nich obowiązek sporządzania uzasadnienia projektów samorządowych aktów prawa miejscowego zawierającego określone elementy.

W oparciu o tak postawione zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości; ewentualnie – w przypadku uznania przez NSA, że kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa –wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie przez NSA co do istoty sprawy, tj. o stwierdzenie, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa; ewentualnie – w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone kasacyjnie orzeczenie. Organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Jednocześnie z uwagi na niezbędność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, przy jednoczesnym braku nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, na podstawie art. 106 § 1 w zw. z 193 p.p.s.a. organ wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z następujących dokumentów:

1. wyciągu z protokołu Nr [...] Komisji ds. Rodziny i Spraw Społecznych Rady Miasta M. z dnia 17 czerwca 2019 r. wraz z prezentacją stanowiącą załącznik do tego protokołu;

2. wyciągu z protokołu Nr [...] Komisji Oświaty, Kultury i Sportu Rady Miasta M. z 18 czerwca 2019 r.;

3. wyciągu z protokołu Nr [...] Komisji Bezpieczeństwa Publicznego i Ochrony Przeciwpożarowej Rady Miasta M. z 19 czerwca 2019 r.;

4. wyciągu z protokołu Nr [...] Komisji Budownictwa, Gospodarki Komunalnej, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Rady Miasta M. z 21 czerwca 2019 r.;

5. wyciągu z protokołu Nr [...] Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu Rady Miasta M. z 24 czerwca 2019 r.,

6. wyciągu z protokołu [...] z sesji Rady Miasta M. z 25 czerwca 2019 r.;

7. wyciągu ze sprawozdania z wykonania budżetu Miasta M. za 2019 r.;

8. wyciągu ze sprawozdania z wykonania budżetu Miasta M. za 2020 r.;

9. uchwały Nr [...] składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 15 kwietnia 2020 r. w sprawie wydania opinii o przedłożonym przez Burmistrza Miasta M. sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2019 r.;

10. uchwały Nr [...] składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie wydania opinii o przedłożonym przez Burmistrza Miasta M. sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2020 r.

- na okoliczność ustalenia przez Radę Miasta M. w uchwale stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w oparciu o prawidłowo sporządzoną kalkulację oraz w wysokości, która nie skutkuje nadmiernymi dochodami po stronie gminy, przewyższającymi koszty funkcjonowania gminnego systemu odpadowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.P. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku – o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, oddalenie wniosków dowodowych oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej, wydanym 10 maja 2023 r. na podstawie art. 15zzs[4] ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O powyższym strony zostały zawiadomione przy jednoczesnym pouczeniu co do możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Zawiadomienie to H.P. otrzymała 18 maja 2023 r., natomiast uczestnicy postępowania, jak i skarżący kasacyjnie organ - 17 maja 2023 r. Przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego (25 lipca 2023 r.) strony nie zgłosiły sprzeciwu co do trybu jej rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że chodzi o naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak również naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego wniosku o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów oznaczonych pod pozycją od 1 do 10 zauważa, że zgodnie z art. 106 §3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kompetencja sądu do zastosowania tej regulacji jest uzależniona od łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. po pierwsze niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, po drugie braku spowodowania nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sytuacji niespełnienia jednego z tak określonych warunków nie ma podstaw do zastosowania tej kompetencji. Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy uznał, że przeprowadzenie dowodów uzupełniających wskazanych pod pozycją od 1 do 10 nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, stąd też brak podstaw do zastosowania regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności sformułowanych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Tak określony ustawowo obowiązek nałożony na gminy sprowadza się de facto do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych w przypadku tych właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Prawodawca we wskazanym przepisie posługuje się wyrażeniem ,,zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych’’ nie precyzując formy w jakiej ma to nastąpić. Jest to bowiem obowiązek ustawowy, stąd też ustawodawca posłużył się stosunkowo ogólnym sformułowaniem normatywnym w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. Z kolei w odniesieniu do właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne prawodawca, wprowadzając możliwość postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych, wskazał wprost na formę uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). Rozwiązanie to daje podstawę do przyjęcia, jak zasadnie wskazał także Sąd pierwszej instancji, powołując się na wykładnię systemową, iż następuje to również w takiej formie dla sytuacji określonej w art. 6c ust. 1 u.c.p.g., a zatem uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego.

Trzeba jednocześnie nadmienić, że realizując określony obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych ustawodawca w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nałożył również na radę gminy wymóg dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz ustalenia stawki takiej opłaty. Pierwsza z normatywnie określonych metod ustalenia tej opłaty, wskazana w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa równocześnie, że ustawodawca w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wskazał jakie czynniki ma obowiązek uwzględnić rada gminy określając stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. m.in. liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę (pkt 1), czy koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d (pkt 3). Trzeba zatem podkreślić, że normodawca nieprzypadkowo nałożył na radę gminy wymóg uwzględnienia m.in. tych ustawowo wskazanych czynników, co stanowi jednocześnie realizację obowiązku wskazanego w art. 6c ust. 1 tej ustawy. Należy więc zauważyć, że jednym z istotnych czynników, które bierze pod uwagę rada gminy określając stawki tej opłaty, są koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi wymienione w art. 6r ust. 2-2b i 2d u.c.p.g. Ustawodawca posługuje się zatem dwoma wyrażeniami, tj. pojęciem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a także kosztami jego funkcjonowania. Godzi się zatem podkreślić, że wyrażenia te zostały użyte bez dodatkowego zwrotu poszerzającego ich ramy, poprzez wskazanie przykładowo relacji z tym systemem, czy też z kosztami jego funkcjonowania. Chodzi więc o tak sformułowane koszty. Należy jednocześnie nadmienić, że normodawca wprost wskazuje w art. 6r ust. 2 u.c.p.g., iż pokrycie przez gminę kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi następuje z pobranych opłat za gospodarowanie tymi odpadami, jednocześnie precyzując ich zakres, który obejmuje koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3) obsługi administracyjnej tego systemu; 4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednocześnie, że ustawowe określenie kosztów, które są pokrywane z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostało dodatkowe doprecyzowane poprzez wprowadzenie regulacji art. 6r ust. 1aa u.c.p.g., zgodnie z którą środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Sformułowanie de facto zakazu wykorzystania środków z tytułu tej opłaty na cele, które nie są związane z pokrywaniem tych kosztów zostało wprowadzone w unormowaniu zamieszczonym przed wskazaniem kosztów, które są pokrywane z tych opłat, co również, z punktu widzenia wykładni systemowej, dodatkowo wzmacnia unormowanie dotyczące przeznaczenia wskazanych środków. Trzeba także nadmienić, że sformułowanie zakazu dotyczącego wykorzystania przedmiotowych środków ma stosunkowo szeroki zakres, gdyż ustawodawca posługuje się w tym względzie pojęciem celów niezwiązanych z pokrywaniem kosztów funkcjonowania tego systemu.

Przenosząc te uwagi ogólne do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadzające się do stwierdzenia, że rada gminy, która podejmuje uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Przyjęcie takiego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest uzasadnione regulacjami dotyczącymi wyboru metody ustalenia tej opłaty, czynników jakie należy brać pod uwagę przy określeniu wysokości stawki tej opłaty, a także przeznaczenia środków na koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami wraz z wyrażonym normatywnie zakazem. Regulacje te można zatem uznać również jako stanowiące podstawę do posłużenia się zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji zwrotem ,,rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami na terenie gminy’’, a także stwierdzeniem, że prawidłowo skalkulowana opłata nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało sporządzone w taki sposób, który uniemożliwia skontrolowanie zasadności ustalenia stawek opłaty w kwotach podwyższonych na mocy tej uchwały w stosunku do stawek obowiązujących na mocy poprzednio obowiązującej uchwały. Trafnie bowiem wskazał Sąd pierwszej instancji, że w uzasadnieniu tym nie ma nawet ,,śladowej kalkulacji wysokości stawek’’, która dawałaby podstawę do stwierdzenia, że opłaty te będą pokrywały rzeczywiste koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami na terenie gminy, gdyż podano jedynie niektóre dane niezbędne do przeprowadzenia takiej kalkulacji, tj. dane procentowe uczestników, którzy zadeklarowali zbieranie odpadów oraz wartość wynagrodzenia firmy mającej realizować umowę obejmującą odbiór, transport i zagospodarowanie odpadów.

W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprowadzające się do stwierdzenia, że brak takiej kalkulacji, a nawet danych liczbowych, które pozwalają jej przeprowadzenie uniemożliwia zbadanie, czy stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalone w zaskarżonej uchwale spełniają warunki, które wskazano w art. 6r ust. 1aa i ust. 2 u.c.p.g., a zatem nie ma możliwości dokonania kontroli, czy uchwała ta nie narusza przywołanych regulacji.

Z uwagi na znaczenie unormowania art. 6r ust. 1aa i ust. 2 u.c.p.g., istotne zatem staje się uzasadnienie zaskarżonej uchwały, które prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji jako niewystarczające do wyjaśnienia sposobu wyliczenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące zastosowania Zasad techniki prawodawczej (zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej’’ (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 283).), sformułowane w oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym wyrażono reguły stanowiące ,,rudymentarne kanony techniki prawodawczej’’ jak również z wykorzystaniem poglądów doktryny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc za prawidłowe stwierdzenie Sądu pierwszej instancji dotyczące uzasadnienia uchwały jako niewystarczającego do wyjaśnienia sposobu wyliczenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dlatego też należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wada ta jest istotna prowadząc do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż uniemożliwia skontrolowanie, czy stawki opłaty zostały skalkulowane adekwatnie do kosztów funkcjonowania całego systemu.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przywołane regulacje. Nie można zatem uznać zasadności zarzutów poprzez które organ podnosi naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 14 ust. 1 u.s.g., art. 6k ust. 1 w zw. z ust. 2 oraz w zw. z art. ,,6r ust’’ (powtórzenie określenia ,,6r ust.’’ NSA uznał jako oczywistą omyłkę), 6r ust. 2-2b i 2d u.c.p.g., art. 6r ust. 1aa i 2 u.c.p.g., § 131 w zw. z § 143 z.t.p. Należy bowiem ponownie zauważyć, że prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż ustalenie stawek w sposób zaproponowany w zaskarżonej uchwale uniemożliwia dokonanie ich kontroli. Dlatego też należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnoszące się do uzasadnienia tej uchwały, a w rezultacie do stwierdzenia jej nieważności.

W konsekwencji powyższego nie sposób również uwzględnić zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 184 zd. 2 Konstytucji RP, jak również art. 106 § 4 p.p.s.a., a także art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się przy tym do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również uznał, że jest on nietrafny. Naczelny Sąd Administracyjny poddając ocenie powyższy zarzut stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie umożliwiając jego kontrolę instancyjną. Zawiera bowiem: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie stanowi skutecznej podstawy do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a., który jako przepis wynikowy stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami organu nie stanowi jeszcze o naruszeniu tych przepisów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Mirella Łent Paweł Borszowski(spr) Sławomir Presnarowicz