Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1106/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1,  art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi "A" w S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. (dalej także PPIS) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz.23 z późn.zm. - dalej- "K.p.a.") umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w związku z kwestionowanym wynikiem badania wody przeznaczonej do spożycia pochodzącej z ujęcia wody w S. ul. [...].

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz Miasta S. pismem z dnia [...] r nr [...] skierowanym do Wojewody [...] wniósł o wszczęcie natychmiastowej egzekucji administracyjnej w związku z gromadzeniem odpadów na terenie S. informując jednocześnie, że "odpady te mogą zagrażać życiu lub zdrowiu człowieka, spowodować istotne obniżenie jakości wody lub powierzchni ziemi, a także powodować zanieczyszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znaczących rozmiarach" ponadto "odcieki przedostające się do wód gruntowych i poziomu wodonośnego niosą ze sobą silny ładunek zanieczyszczeń tj. szkodliwe kwasy, związki azotu, i fosforu, metale ciężkie (kadm, rtęć, nikiel, ołów, chrom i inne), bakterie oraz inne substancje toksyczne". Wobec powyższego, jak wskazał organ I instancji, ustalono termin dostarczenia próbki wody do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w K. na dzień 13 kwietnia 2016 r. i w tym dniu pobrano próbkę wody, którą następnie przekazano do laboratorium.

W dniu 15 kwietnia 2016 r. Wojewódzka Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w K. poinformowała organ I instancji o przekroczeniu wartości dopuszczalnych w próbce wody z dnia 13 kwietnia 2016 r.

PPIS decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził brak przydatności do spożycia wody pochodzącej z ujęcia wody w S. ul. [...], oraz nakazał A ul. [...] (dalej także Zakład lub A) w S. podjąć natychmiastowe działania naprawcze, zmierzające do doprowadzenia jakości wody w ww. ujęciu do wymaganych norm parametrów czystości mikrobiologicznej, przewidzianych dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi: powiadomić odbiorców, zaopatrywanych w wodę do spożycia przez ludzi z ujęcia głębinowego w S. ul. [...] - o braku przydatności wody do spożycia do czasu uzyskania pozytywnych wyników badania wody z ujęcia i sieci wodociągowej: powiadomić PPIS o wykonaniu działań naprawczych; zapewnić do czasu wykonania skutecznych działań naprawczych, odbiorcom wody - wody przydatnej do spożycia przez ludzi oraz powiadomić odbiorców o punktach jej poboru; powiadomić Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. o sposobie zapewniania odbiorcom, zaopatrywanym z ww. ujęcia dostawy wody przydatnej do spożycia. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Stroną odpowiedzialną za wykonanie decyzji i zobowiązaną do czuwania nad jej wykonaniem określono: A, [...] S. ul. [...].

A pismem z dnia [...] r. poinformował PPIS o podjętych działaniach, w tym o pobraniu przez Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska w K. trzech próbek wody ze studni głębinowej ul. [...], Urzędu Miejskiego w S. i SPZOZ w S. przy ul. [...].

W dniu [...] r. PPIS decyzją nr [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia [...] r. nr [...] w sprawie braku przydatności wody do spożycia pochodzącej z ujęcia wody w S. ul. [...]. Wskazał, że w dniu 16 kwietnia 2016 r. pobrano do badań laboratoryjnych próbki wody; bezpośrednio z ujęcia głębinowego, podawanej do sieci (ze zbiorników retencyjnych) oraz przeznaczonej do spożycia (na sieci wodociągowe). Przeprowadzono badanie próbek wody, które nie wykazało obecności bakterii z grupy coli. Wobec powyższego organ I instancji ocenił, że woda nadaje się do spożycia przez ludzi.

W odwołaniach od decyzji z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. A zarzucił sprzeczność ustaleń faktycznych oraz naruszenie przepisów postępowania (art.7 K.p.a., art. 11 K.p.a, art. 77 § 1K.p.a, art. 107 § 3 K.p.a), wskazując jednocześnie okoliczności pobrania próbki wody w dniu 13 kwietnia 2016 r. mogące mieć wpływ na wynik analizy próbki wody. Zakład stwierdził, że przedstawione okoliczności związane są z naruszeniem procedur poboru wody, a także z błędnymi ustaleniami w zakresie stanu faktycznego. Wskazał, że pobranie próbek do badania z pomieszczenia socjalnego nastąpiło w dniu 13 kwietnia 2016 r., o wynikach badania Zakład dowiedział się w dniu 15 kwietnia 2016 r., a zatem istniała możliwość podjęcia czynności wyjaśniających, jak i pobrania próbek do badania w innych miejscach, czego organ nie uczynił, a co świadczy o nieprzeprowadzeniu postępowania w niezbędnym zakresie.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dnia [...] r. wydał decyzje nr [...] uchylające w całości zaskarżone decyzje nr [...] z dnia [...] r. oraz [...] z dnia [...] r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. została wydana na podstawie wyniku badań laboratoryjnych, którego wiarygodność nie została wyjaśniona. Zauważył, że jeżeli okaże się, że próbka wody została niewłaściwie pobrana to nie może ona stanowić przesłanki do wydania decyzji o braku przydatności wody do spożycia pochodzącej z ujęcia wody w S., ul. [...]. Wskazał, ze organ I instancji ustalił okoliczności sprawy mając na uwadze przeprowadzoną kontrolę jakości z pominięciem faktycznych czynności podjętych w trakcie pobierania próbek wody. Wskazał dalej, że pomimo braku w protokole pobrania próbki wody uwag, dotyczących pozostawienia perlatora w punkcie monitoringowym na terenie Zakładu, to należy tę okoliczność wyjaśnić, ponieważ ma ona istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie dowodowe wymaga wyjaśnienia z uwagi na występujące błędy formalne.

Natomiast odnosząc się do decyzji [...] z dnia [...] r organ odwoławczy stwierdził, że w kontekście uzyskania przez organ I instancji wyników badań wskazujących na brak obecności bakterii grupy coli w próbkach wody pobranych w dniu 16 kwietnia 2016 r. to zasadność wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] r. nie powinna budzić wątpliwości. Zauważył dalej, że jeżeli okaże się, że próbka wody została niewłaściwie pobrana to nie może ona stanowić przesłanki do wydania decyzji o braku przydatności wody do spożycia pochodzącej z ujęcia wody w S. ul. [...], a w konsekwencji również decyzji o jej wygaśnięciu. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dowodowe wymaga wyjaśnienia. Nadto zauważył, że wydanie decyzji wygaszającej będzie bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy organ I instancji po ponownym przeanalizowaniu sprawy uzna, że wydanie decyzji merytorycznej będzie nieuzasadnione.

Ponownie rozpoznając sprawę w kontekście stanowiska przedstawionego przez organ odwoławczy i po analizie dokumentów zgromadzonych w sprawie organ I instancji stwierdził, że decyzja PPIS z dnia [...] r. nr [...] została wydana zgodnie z nadanymi organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawa i obowiązki, przedstawione szczegółowo w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412). Punkt, w którym dokonano w dniu 13 kwietnia 2016 r. poboru próbki wody pochodzącej z ujęcia głębinowego w S. przy ulicy [...], został wyznaczony w pomieszczeniu socjalnym A około 2001 r. Próbki wody do badań ze wskazanego punktu przedstawiciele organu I instancji pobierali wielokrotnie, a zatem, zdaniem organu I instancji, pracownicy Zakładu posiadali wiedzę na temat dokładnego miejsca wyznaczenia punktu monitoringowego jakości wody na terenie zakładu, a strona nie wnosiła zastrzeżeń co do ustalenia powyższej lokalizacji. Stwierdził, że pobieranie próbek wody do badań odbywa się zgodnie z Instrukcją Roboczą Systemu Zarządzania "Pobieranie próbek wody do badań laboratoryjnych" Instrukcja Robocza nr [...], obowiązującą wyłącznie organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej województwa [...], która oparta jest m.in. na normie PN-EN ISO 19458:2007 - "Jakość wody - pobieranie próbek do analiz mikrobiologicznych". Dnia 13 kwietnia 2016 r. upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. pobrał próbkę wody ze stałego punktu monitoringowego, wyznaczonego w pomieszczeniu socjalnym oraz sporządził protokół pobrania próbki wody nr [...] z dnia [...] r. W protokole tym, w punkcie 13 opisanym jako "nazwisko i imię, podpis osoby obecnej przy pobraniu próbki", widniał podpis B. D. Podkreślił nadto, że w dniu wydania decyzji PPIS nie był w posiadaniu informacji jakoby istniały okoliczności mogące mieć wpływy na ewentualnie kwestionowany wynik badania (zamontowany podczas poboru perlator/sitko na króćcu czerpalnym), a wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] r. było zasadne i miało na celu ochronę zdrowia mieszkańców miasta S.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, że decyzja z dnia [...] r. została wydana w oparciu o wynik badań laboratoryjnych, którego wiarygodność nie została wyjaśniona, a możliwość pozostawienia perlatora podczas pobierania próbki wody pozwala uznać otrzymany wynik za niepewny organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona podczas pobierania próbki wody dezynfekcja chusteczkami stanowi sposób alternatywny do dezynfekcji termicznej oraz dezynfekcji przez zanurzenie, co zostało dopuszczone normą PN-EN ISO 19458:2007 - "Jakość wody - pobieranie próbek do analiz mikrobiologicznych", a tym samym nie wpływa na wyniki badań. W treści obowiązujących norm w zakresie pobierania próbek wody do badań mikrobiologicznych ma konieczności przeprowadzenia dezynfekcji rąk czy stosowania jednorazowych rękawiczek, a zapisy wskazanej normy dotyczące konkretnego stężenia odczynników jak również ogół czynności do wykorzystania podczas pobrania próbek wody nie są wymagane.

Organ I instancji zauważył, że Zakład nie informował go, że D. L. został wyznaczony jako jedyna osoba upoważniona przez Zakład do reprezentowania A w S. w czynnościach, związanych z pobraniem próbek wody, a art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.- dalej "ustawa" lub "ustawa o swobodzie działalności gospodarczej") określa, iż to kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. Dalej zauważył, że art. 80 ust. 5 ustawy dopuszcza wykonywanie czynności kontrolnych w obecności innego pracownika kontrolowanego lub przywołanego świadka, a więc pomimo nieobecności kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy w trakcie kontroli. Organ I instancji zauważył, że każdorazowo podczas pobierania próbek wody jego pracownicy informowali osobę obecną w sekretariacie A w S. o swojej obecności, jak i podejmowanych czynnościach, co stwarzało realną możliwość uczestniczenia w pobraniu próbek wody. W protokołach przedstawionych organowi odwoławczemu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D., łącznie z protokołem z dnia [...] r., widnieje podpis pracownika A w S. Osoba pracująca w Zakładzie, a więc również w sekretariacie, w rozumieniu wykładni prawnej art. 80 ust. 5 ustawy, może zostać uznana za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, w kontekście dopuszczenia wykonywania czynności kontrolnych w obecności innego pracownika kontrolowanego. Organ I instancji stwierdził, ze fakt podpisania protokołu pobrania próbek wody z dnia13 kwietnia 2016 r. przez B. D. w punkcie 13 protokołu, opisanym jako "nazwisko i imię, podpis osoby obecnej przy pobraniu próbki", w dniu sporządzenia decyzji znak [...] z dnia [...] r. nie istniały przesłanki do zakwestionowania danych osobowych pracownika A w S. Podkreślił dalej, że nie wniesiono do protokołu żadnych uwag świadczących o nieobecności pracownika A w S. w czynnościach związanych z pobraniem próbki wody w dniu 13 kwietnia 2016 r. Warunek zawiadomienia o czynnościach kontrolnych, zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, dotyczy jedynie przedsiębiorców, a Zakład nie może zostać uznany za przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy. Ponadto, zdaniem organu I instancji, przeprowadzenie kontroli było uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, a zatem zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, nie była konieczna obecność przy czynnościach kontrolnych kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Wskazał, że organ I instancji otrzymał od Burmistrza Miasta S. informację o możliwym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców z uwagi na potencjalne skażenie wody pitnej na skutek gromadzenia odpadów na terenie gminy.

Organ I instancji wskazał, że skoro nie ma możliwości ponownego pobrania próbki wody dostarczanej w dniu 13 kwietnia 2016 r. z ujęcia głębinowego w S. ul. [...], to wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.

W odwołaniu Zakład zaskarżył w całości decyzję organu I instancji zarzucając sprzeczność ustaleń faktycznych z rzeczywistym stanem faktycznym poprzez przyjęcie, że w dniu 13 kwietnia 2016 r. doszło do poboru próbki wody z ujęcia głębinowego w S. ul. [...], przez pracownika organu I instancji, a także błędne ustalenie, że doszło do przekroczenia wartości dopuszczalnych w próbce wody podawanej do sieci, gdy próbka wody pobrana była z kranu znajdującego się w pomieszczeniu socjalnym, a pobór próbki wody z ujęcia głębinowego w S. ul. [...] nie miał w dniu 13 kwietnia 2015 r. miejsca, a nadto nie ustalono jaki wpływ na wynik przedmiotowego badania miał brak weryfikacji czy perlator znajdujący się na kranie nie zaburzał odczytu próbki i czy po jego zdjęciu próbka pobranej wody spełniałaby normy; naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewykazanie zaistnienia wszystkich przesłanek zastosowanych przepisów, niewskazanie faktów i dowodów na podstawie, których organ wydał zaskarżaną decyzję oraz z jakich względów nie przeprowadził postępowania dowodowego, jakie organ odwoławczy wskazał w treści dwóch decyzji uchylających oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zakresu sprawy oraz okoliczności na jakie wskazał organ odwoławczy uchylając dwie decyzje, w zakresie których prowadzone było niniejsze postępowanie i które należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie w wyżej wymienionym zakresie co do istoty sprawy - po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności dowodu z zeznań świadków: D. L., Z. T., B. D., S. K. - na okoliczność: miejsca, czasu, sposobu przeprowadzenia poboru próbek wody do badania w dniach 13 kwietnia 2016 r., 15 kwietnia 2016 r., 16 kwietnia 2016 r., a także osobach uczestniczących w powyższych czynnościach; oraz przeprowadzenia dowodu z zawiadomienia złożonego przez Burmistrza Miasta S. o uzasadnionej możliwości popełnienia przestępstwa - na okoliczność naruszenia prawa przy procedurach poboru wody do badania w dniu 13 kwietnia 2016 r. i skutkach tego naruszenia, którego do tej pory organ nie przeprowadził.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wydanie decyzji znak [...] z dnia [...] r. było zasadne, ponieważ wynikało z konieczności ochrony zdrowia mieszkańców S. Stwierdził, że ze względu na zmienny charakter nie istnieje techniczna możliwość odtworzenia składu próbki wody z dnia pobrania i nie można przystąpić do ponownego pobrania próbki wody dostarczonej do badania w dniu 13 kwietnia 2016 r. Podkreślił, że w celu jednoznacznego określenia czy po zdemontowaniu perlatora w dniu 13 kwietnia 2016 r. próbka wody spełniałaby wymagania prawne koniecznym byłoby pobranie próbki bezpośrednio po przepływie przez perlator i po jego zdemontowaniu, co przy uwzględnieniu czasu, który upłynął od dnia pobrania, pozostaje niemożliwe do zrealizowania. Organ odwoławczy stwierdził, że każda próbka wody reprezentuje jakość wody w danym miejscu i czasie, stąd też wydanie decyzji merytorycznej w przedmiocie próbki pobranej w dniu 13 kwietnia 2016 r. staje się bezcelowe, a organ I instancji nie ma obiektywnej możliwości ponownego przeprowadzenia dowodu w postaci pobrania próbki wody z dnia 13 kwietnia 2016 r. Organ odwoławczy stwierdził, że brak dowodu w postaci próbki wody z dokonanego czasu pobrania, skutkuje brakiem spełnienia podstawowej przesłanki do wydania decyzji merytorycznej, a wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. było uzasadnione.

Od powyższej decyzji Zakład wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia w całości decyzji wydanych w obydwu instancjach, zarzucając sprzeczność ustaleń faktycznych PPIS z rzeczywistym stanem faktycznym poprzez przyjęcie, że w dniu 13 kwietnia .2016 r. doszło do poboru próbki wody z ujęcia głębinowego w S. ul. [...], przez pracownika Sanepidu, a także błędne ustalenie, że doszło do przekroczenia wartości dopuszczalnych w próbce wody podawanej do sieci, gdy próbka wody pobrana była z kranu znajdującego się w pomieszczeniu socjalnym, a pobór próbki wody z ujęcia głębinowego w S. ul. [...] nie miał w dniu 13 kwietnia 2015 r. miejsca, a nadto nie ustalono jaki wpływ na wynik przedmiotowego badania miał brak weryfikacji czy perlator znajdujący się na kranie nie zaburzał odczytu próbki i czy po jego zdjęciu próbka pobranej wody spełniałaby normy oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewykazanie zaistnienia wszystkich przesłanek zastosowanych przepisów, niewskazanie faktów i dowodów na podstawie, których organ wydał zaskarżaną decyzję oraz z jakich względów nie przeprowadził postępowania dowodowego, jakie organ odwoławczy wskazał w treści dwóch decyzji uchylających oraz obrazy art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Uzasadniając zarzuty Zakład wskazał, że decyzje obu instancji są słuszne w zakresie rozstrzygnięcia, jednakże ich uzasadnienie stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku istniała sprawa administracyjna wymagająca załatwienia w drodze decyzji, która powinna odpowiadać wymogom z art. 107 K.p.a. Zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 105 K.p.a. jako podstawy umorzenia postępowania uchybia przepisom, jako że organy obu instancji nie podjęły wysiłku, aby przeprowadzić postępowanie dowodowe i należycie uzasadnić umorzenie postępowania, za podstawę biorąc nieodwracalne błędy i uchybienia powstałe już na etapie kontroli. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania nie odpowiada prawdzie. Zdaniem pełnomocnika organu decyzje obu instancji należy uchylić i ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w rzetelnie sformułowanym uzasadnieniu faktycznym decyzji. Skarżący zauważył, że w dniu 13 kwietnia 2016 r. próbkobiorca organu I instancji dokonał w godzinach przedpołudniowych poboru wody w pokoju socjalnym, a nie jak wskazano w zaskarżanej decyzji, z ujęcia głębinowego w S. ul. [...]. Skarżący zauważył, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, a organ odwoławczy nie rozważył wszystkich okoliczności i nie widzi potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nadto skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu o zasadności umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Nie zgodził się z zarzutami skarżącego i podkreślił, że postępowanie prowadzone było zgodnie z zachowaniem zasad określonych w K.p.a.

Na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej zaakcentował, że w wyniku decyzji z dnia [...] r. zostały wydatkowane środki publiczne, a zatem wyjaśnienie wszelkich wątpliwości podstaw wydawanych decyzji jest sprawą istotną. Sprawa w ocenie pełnomocnika strony skarżącej nie jest bezprzedmiotowa i nie można dokonywać rozszerzającej interpretacji art. 105 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm-dalej "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych naruszeń prawa niż te, które wskazała strona skarżąca. Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla rozpoznania sprawy i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w tym w kontekście okoliczności podniesionych w odwołaniu. W konsekwencji tego naruszył przepisy art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a. , a w rezultacie także art. 107 § 3 K.p.a.

Przypomnieć trzeba, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu całości postepowania administracyjnego wszczętego w związku z kwestionowanym wynikiem badania wody przeznaczonej do spożycia pochodzącej z ujęcia wody w S. ul. [...]. Podstawą prawną decyzji organu I instancji był art. 105 § 1 K.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana w rezultacie uchylenia w całości decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...], decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. nr [...] z dnia [...] r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] r. jednoznacznie stwierdził, że:" Decyzja (..) z dnia [...] r. została wydana w oparciu o wynik badań laboratoryjnych, którego wiarygodność nie została wyjaśniona. Bowiem jeżeli okaże się, że próbka wody została niewłaściwie pobrana to nie może ona stanowić przesłanki do wydania decyzji o braku przydatności wody do spożycia pochodzącej z ujęcia wody w S., ul. [...]". Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że : "Pomimo braku w protokole pobrania próbki wody uwag dotyczących pozostawienia perlatora w punkcie monitoringowym na terenie Zakładu, to należy te okoliczność wyjaśnić, ponieważ ma ona istotny wpływ na wynik sprawy."

Nie jest sporne w rozpatrywanej sprawie, że istniały podstawy do umorzenia postępowania. W ocenie organów postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. W ocenie strony skarżącej zastosowanie art. 105 K.p.a. jako podstawy umorzenia postępowania uchybia przepisom, a organy nie przeprowadziły należycie postepowania i nie uzasadniły umorzenia postepowania. Należy zauważyć, że co do zasady bezprzedmiotowość postępowania powoduje, że nie może ono prowadzić do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem (wnioskiem) zainteresowanego. W literaturze przedmiotu wyrażano pogląd, że istota bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego polega na tym, że "nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 624). Skoro art. 105 § 1 K.p.a przewiduje umorzenie postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, to przyjąć należy, że postępowanie może się toczyć jedynie w sytuacji, kiedy ma ono swój przedmiot. Chodzi tu o przedmiot konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego, który będzie stanowić sprawa administracyjna mająca charakter indywidualny, co oznacza, że dotyczyć ona będzie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i z uwagi na to nie można wydać rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty, a także w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Przy czym bezprzedmiotowość postepowania administracyjnego może mieć charakter pierwotny i następczy. Pierwotna bezprzedmiotowość postepowania ma miejsce wtedy, gdy po wszczęciu postepowania administracyjnego i podjęciu w nim czynności procesowych okaże się, że w dacie wszczęcia postepowania nie istniała sprawa administracyjna, którą organ administracji miałby rozstrzygnąć decyzją. Natomiast następcza bezprzedmiotowość postepowania ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania odpadną przesłanki decydujące o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej.

Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że przepis art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w zakresie postępowania odwoławczego także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w odwołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny.

Podkreślić należy, że wskazane wyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego.

Dostrzec należy, że na każdym etapie postępowania Zakład kwestionował prawidłowość pobrania próbek wody poddanych następnie badaniu, którego wyniki stanowiły podstawę do stwierdzenia naruszenia wymagań mikrobiologicznych jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i nałożenia na stronę skarżącą określonych obowiązków, na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W tym zakresie Zakład wskazywał na okoliczności, które w jego ocenie mogły mieć wpływ na wynik badań, a tym samym, w przypadku ich potwierdzenia, mogły skutecznie podważyć ich wiarygodność.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji rozpoznając sprawę nie podjęły wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich zgłoszonych przez A zastrzeżeń, które niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Organ obu instancji akcentowały, że dla dokonania oceny w niniejszej sprawie nie było możliwe powtórzenie kwestionowanego poboru próbek wody i ponownego jej badania próbki wody na dzień 13 kwietnia 2016 r. Organ I instancji zasadniczo ograniczył się do wskazania, że nie możliwości ponownego pobrania próbek wody dostarczanej w dniu 13 kwietnia 2016 r. z ujęcia głębinowego w S. ul. [...] i wobec powyższego wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, co potwierdził organ II instancji .

W ocenie Sądu organy przedwcześnie rozstrzygnęły o bezprzedmiotowości postępowania, bowiem nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego i nie ustalono, jak faktycznie wyglądał pobór próbek wody, a w szczególności czy pozostawienie perlatora mogło wpłynąć na wynik badań próbki wody. Koniecznym było wyjaśnienie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Organy nie wskazały, czy w kontekście dokonanych ustaleń stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania było uzasadnione. Zatem skoro sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, na podstawie prawidłowo i wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego, to rozpoznanie sprawy nastąpiło z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć znaczenie dla podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne –wyjaśnienie podstawy, czemu organy obu instancji nie sprostały.

Zdaniem Sądu wobec wskazanych niedostatków postępowania decyzje organów obu instancji były przedwczesne, a tym samym nie ma podstaw do odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparte zostało o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej wynoszące 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań.