Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1043/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 60 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 233, art. 240
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy A. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 13 lipca 2022 r., nr KI.411.98.2022, znak KI.43.21.52.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w A. zmieniającej uchwałę budżetową skargę oddala.


UZASADNIENIE

1.1. Pismem z 31 maja 2022 r. Burmistrz Gminy A., skierowanym do Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, wniosła o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w A. z 24 maja 2022 r. w sprawie zmian w uchwale budżetowej Gminy A. na 2022 r. (nr V/36/2022) w zakresie zmiany przez Radę Miejską uchwały budżetowej obejmującą wprowadzenie do budżetu gminy wydatków dotyczących:

- budowy chodnika w ramach ciągu drogi wojewódzkiej (dział 600 Transport i łączność, rozdział 60013 Drogi publiczne wojewódzkie);

- zakupu dla Policji Samochodu (dział 754 Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, rozdział 75405 Komendy Powiatowe Policji);

- zwiększenia dotacji podmiotowej dla Samorządowego Ośrodka Kultury w A. (dział 921 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, rozdział 92109 Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby).

1.2. Uchwałą z 13 lipca 2022 r. (nr KI.411.98.2022) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w A. z 24 maja 2022 r. w sprawie zmian w uchwale budżetowej Gminy A. na 2022 r. (nr V/36/2022) w części obejmującej plany wydatków majątkowych oraz zwiększenie planu wydatków majątkowych w zakresie działu 600 Transport i łączność, rozdział 60013 Drogi publiczne wojewódzkie oraz działu 754 Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, rozdział 75405 Komendy Powiatowe Policji.

Jednocześnie w motywach uchwały KRIO odniosło się do zmian wprowadzonych przez Radę Miejską w A. w uchwale budżetowej w dziale 921 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, rozdział 92109 Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby. Burmistrz Gminy A. w przedłożonym Radzie Miejskiej projekcie zmian uchwały budżetowej zaproponowała zwiększenie dotacji podmiotowej dla instytucji kultury o 173.000 zł, podczas gdy Rada Miejska zwiększyła tę dotację do kwoty 218.000 zł. Równocześnie Rada Miejska zmniejszyła zaplanowaną w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, rozdział 70005 Gospodarka gruntami nieruchomościami kwotę wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją ich zadań statutowych. Ponieważ powyższe zmiany dotyczyły projektu Burmistrz Gminy A., w tym zakresie KRIO nie dopatrzyło się naruszenia prawa.

1.3. Pismem z 18 lipca 2022 r. Burmistrz Gminy A. wniosła o uzupełnienie powyższej uchwały KRIO poprzez dodania w jej sentencji rozstrzygnięcia obejmującego część skargi dotyczącą "zwiększenia dotacji podmiotowej dla Samorządowego Ośrodka Kultury w A. z kwoty 173,000 zł do kwoty 218.000 zł zmniejszając jednocześnie o tę kwotę plan wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją ich zadań statutowych w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, w rozdziale 70005 Gospodarka gruntami i nieruchomościami"

Jako podstawę wniosku strona wskazała art. 111 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej jako "k.p.a.").

1.4. Pismem z 29 lipca 2022 r. KRIO wyjaśniło, że zgodnie z art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej jako "u.s.g.") sprawując nadzór nad działalnością gminy kieruje się kryterium zgodności z prawem. Natomiast z art. 86 u.s.g. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm.; dalej jako "u.r.i.o.") wynika, że regionalne izby rozrachunkowe prowadzą postępowanie nadzorcze z urzędu. Przy czym badając zgodność z prawem danej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, dokonuje tego wyłącznie w oparciu o kryterium legalności i nie jest związane zakresem skargi wniesionej przez organ wykonawczy. Tym samym w sentencji rozstrzygnięto tylko w tym zakresie, w którym KRIO uznało, że kontrolowana uchwała Rady Miejskiej była sprzecza z prawem.

2.1. Burmistrz Gminy A. zaskarżyła powyższą uchwałę w części obejmującej części jej uzasadnienia dotyczącą stwierdzenia nieważności uchwały V/36/2022 z dnia 24 maja 2022 roku w zakresie dotyczącym zwiększenia dotacji podmiotowej dla Samorządowego Ośrodka Kultury z kwoty 173.000,00 zł do kwoty 218.000,00 zł zmniejszając jednocześnie o tę kwotę plan wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją ich zadań statutowych w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, w rozdziale 70005 Gospodarka gruntami i nieruchomościami.

Burmistrz Gminy A. podniosła następujące zarzuty naruszenia:

- art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z § 14 ust. 1 pkt e) Regulaminu Rady Miejskiej w A. poprzez wprowadzenie przez Radę zmian do uchwały budżetowej i poddanie jej pod głosowanie z naruszeniem art. 233 ustawy z 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 poz. 1634 ze zm.; dalej jako "u.f.p.") wbrew wnioskowi i uwagom organu wykonawczego jednostki samorządowej i z pominięciem negatywnej opinii organu wykonawczego na możliwość wykonania budżetu w zakresie zaproponowanej zmiany, jak również bez dokonania analizy konsekwencji budżetowych dokonanych zmian i przyjęcie uchwały w kształcie który uniemożliwia zrealizowania budżetu w zakresie zaproponowanych zmian;

- art. 179 u.f.p. z 2005 r. i art. 233 u.f.p. poprzez wprowadzenie przez Radę Miejską zmian do uchwały budżetowej z naruszeniem uprawnień ustawowych Rady Miejskiej pomimo tego, że wyłączna kompetencja w tym zakresie przysługuje organowi wykonawczemu gminy;

- art. 233 u.f.p. poprzez wprowadzenie przez Radę zmian do uchwały budżetowej pomimo tego, że wyłączna kompetencja w tym zakresie przysługuje organowi wykonawczemu gminy – Burmistrzowi.

Ponadto w motywach skargi Burmistrz Gminy A. zwróciła ponownie uwagę, że w sentencji zaskarżonej uchwały nie rozstrzygnięto, co do tej części skargi, w której organ odniósł się do zwiększenia przez Radę Miejską w A. dotacji podmiotowej dla Samorządowego Ośrodka Kultury w A. (dział 921 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, rozdział 92109 Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby).

2.2. Burmistrz Gminy A. wniosła o zmianę zaskarżonej uchwały poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w A. z 24 maja 2022 r. w powyższym zakresie, jak również nakazanie KRIO ustalenie budżetu Gminy A. z uwzględnieniem zaskarżonej pozycji budżetowej.

2.3. W odpowiedzi na skargę KRIO w Krakowie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

3.1. Skarga okazała się niezasadna, dlatego została oddalona.

3.2. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasygnalizowanej w motywach skargi kwestii pominięcia przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w sentencji własnej uchwały zagadnienia zwiększenia przez Radę Miejską A. dotacji podmiotowej dla Samorządowego Ośrodka Kultury z kwoty 173.000,00 zł do kwoty 218.000,00 zł zmniejszając jednocześnie o tę kwotę plan wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją ich zadań statutowych w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, w rozdziale 70005 Gospodarka gruntami i nieruchomościami – należy zwrócić uwagę, że została ona wydana w związku z wniesieniem skargi, o której jest mowa w art. 227 w zw. z art. 229 pkt 1 k.p.a. Rozpoznając skargę regionalna izba obrachunkowa powinna zatem ustosunkować się do poszczególnych kwestii w niej podniesionych. Nie oznacza to jednak, że ocena każdej z nich musi znaleźć odzwierciedlenie w sentencji rozstrzygnięcia. Samo postępowanie zainicjowane skargą ma bowiem charakter odformalizowany i kończy się zawiadomieniem wnoszącego skargę o sposobie załatwienia sprawy, które nie przybiera szczególnej formy (art. 237 § 3 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie następstwem skargi było podjęcie przez KRIO uchwały z 22 czerwca 2022 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przywołanej uchwały Rady Miejskiej w A. w zakresie zwiększenie planu wydatków majątkowych w dziale 600 Transport i łączność, rozdział 60013 Drogi publiczne wojewódzkie oraz dziale 754 Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, rozdział 75405 Komendy Powiatowe Policji. Dalsza kontrola zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w A. przeprowadzona została zatem na podstawie przepisów ustawy o regionalnych izbach rozrachunkowych. Zakres rozstrzygnięć podejmowanych w ramach postępowań nadzorczych w sprawach dotyczących uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, prowadzonych na podstawie tej ustawy, tak jak przewiduje art. 12 ust. 1-2, wymaga orzeczenia o ich nieważności w całości lub części. Tym samym regionalna izba obrachunkowa, oceniając zgodność z prawem badanej uchwały budżetowej, powinna wyraźnie określić w sentencji rozstrzygnięcia, w jakim zakresie orzekła o jej nieważności. Nie ma natomiast podstaw do umieszczania w tej części rozstrzygnięcia postanowień potwierdzających zgodność danej uchwały budżetowej z prawem.

Stąd też nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że rozstrzygnięcie sprawy w powyższym zakresie zapadło, "choć nie w prawem przewidzianej formie (w sentencji orzeczenia" (s. 4 skargi).

3.3. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały należy wskazać, że przyczyną stwierdzenia przez Kolegium RIO nieważności uchwały Rady Miejskiej w A. było wprowadzenie przez nią zmian w przedłożonym przez wójta projekcie uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Zdaniem KRIO, nastąpiło to z naruszeniem art. 233 pkt 3 u.f.p. w w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Innymi słowy Rada Miejska wydając kontrolowaną uchwałę przekroczyła swoje kompetencje.

W tym zaś zakresie, w którym KRIO uznało, że zwiększenie przez Radę Miejską A. dotacji podmiotowej dla Samorządowego Ośrodka Kultury z kwoty 173.000,00 zł do kwoty 218.000,00 zł, przy równoczesnym zmniejszeniu o tę kwotę plan wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją ich zadań statutowych w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, w rozdziale 70005 Gospodarka gruntami i nieruchomościami – organ nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w przedstawionym przez Burmistrz Gminy A. projekcie zmian w uchwale budżetowej znalazły się propozycje zwiększenia wydatków przewidzianych w rozdziale 70005 o kwotę 198.000 zł oraz zwiększenia wydatków przewidzianych w rozdziale 92109 o kwotę 173.000 zł (por. załącznik nr 2, projekt uchwały Rady Miejskiej w A. w sprawie zmian w uchwale budżetowej). Tym samym zmiany wprowadzone przez Radę dotyczyły pozycji wskazanych przez Burmistrz, a polegały na zwiększeniu kwoty wydatków przewidzianych w rozdziale 92109 przy odpowiednim zmniejszeniu kwoty wydatków określonych w rozdziale 70005.

Spór zatem sprowadza się zatem przede wszystkim do wykładni art. 60 ust. 1 ust. 2 pkt 4 w u.s.g. oraz art. 233 pkt 3 u.f.p. w zakresie ustrojowego podziału kompetencji pomiędzy organem wykonawczym a organem stanowiący gminy.

Podział kompetencji pomiędzy radę gminy a wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) przy tworzeniu i wykonywaniu budżetu gminy został dokonany zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w ustawie o finansach publicznych. Niewątpliwie uchwalanie budżetu oraz jego zmian należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Z art. 233 pkt 3 u.f.p. wynika natomiast, iż inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej przysługuje w gminie wyłącznie wójtowi (burmistrzowi, względnie prezydentowi miasta). Z kolei art. 60 ust. 1 u.s.g. stanowi, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt, a w myśl art. 60 ust. 2 pkt 4 tej ustawy wójtowi gminy przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy.

3.4. W związku z powyższym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 233 u.f.p. inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, o prowizorium budżetowym oraz o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, a jak stanowi art. 2 pkt 2 tej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, rozumieć przez to należy również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Uwzględniając wszystkie określone przepisami prawa etapy postępowania uchwałodawczego w sprawie uchwalenia uchwały budżetowej oraz chronologię podejmowanych na nich - z ze skutkiem prawnym - działań uprawnionych podmiotów, przypomnienia wymaga również, że zgodnie z art. 238 ust. 1 pkt 1 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, zgodnie zaś z art. 239 tej ustawy uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego.

Z przywołanej regulacji wynika, że podczas gdy wyłączna inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej oraz wyłączne prawo wykonania inicjatywy uchwałodawczej w tym przedmiocie, tj. w sprawie uchwalenia oraz zmiany uchwały budżetowej należy do organu wykonawczego jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego, to prawo do podejmowania uchwał w sprawie budżetu, tj. jego uchwalania oraz jego zmiany, należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

W rozpatrywanej sprawie, kwestia sporna zarysowała się na tle zagadnienia odnoszącego się do konsekwencji prawnych wykonania przez wójta gminy inicjatywy uchwałodawczej w sprawie zmiany budżetu w wymiarze, który odnosi się do ich wpływu na zakres związania tą inicjatywą rady gminy, jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a przez to, wpływu na treść i zakres kompetencji uchwałodawczych tego organu w sprawach budżetowych.

Podkreślić należy, że przyjęte rozwiązania prawne, gdy chodzi o pierwszy spośród powyżej wskazanych etapów postępowania uchwałodawczego w sprawach budżetowych - tj. etap wykonania inicjatywy ustawodawczej – zmierzają do gwarantowania wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w tych sprawach. Stanowi to konsekwencję pozycji prawnej tego organu, w tym zwłaszcza jego odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego oraz wykonanie jej budżetu. Niemniej jednak podkreślić należy również, że kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał obejmuje swoim zakresem, zważywszy na istotę tej kompetencji, także uprawnienie do kształtowania treści uchwalanego aktu oraz decydowania o jego treści. Co do zasady bowiem, inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego nie wiąże organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Inicjatywę uchwałodawczą rozmieć należy bowiem, jako prawo określonego w ustawie podmiotu do wniesienia projektu uchwały z takim skutkiem, że organ stanowiący zobowiązany jest uczynić go przedmiotem swoich obrad.

Potwierdzeniem powyższego, w zakresie odnoszącym się do istoty kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego, w tym również w zakresie odnoszącym się do kompetencji realizowanych w sprawach budżetowych, jest regulacja zawarta w ust. 2 art. 240 u.f.p. Jakkolwiek bowiem, art. 240 wymienionej ustawy, gdy chodzi o zawartą w nim treść normatywną, reguluje zagadnienie podstaw funkcjonowania gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w okresie do czasu podjęcia uchwały budżetowej oraz określa konsekwencje niepodjęcia przez organ stanowiący tej uchwały budżetowej w terminie określonym przepisami prawa, co wyraża się w ustaleniu przez regionalną izbę obrachunkową tzw. budżetu zastępczego (ust. 1 – 2 oraz ust. 3), to jednak nie może budzić żadnych wątpliwości, że rozwiązanie prawne zawarte w ust. 2 tego przepisu, mają istotne znaczenie z punktu widzenia opisu istoty oraz treści zasadniczych kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych, w tym również z punktu widzenia określenia granic, w jakich kompetencje te mogą być realizowane. Zgodnie bowiem art. 240 ust. 2 u.f.p., bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że powyższe uwagi dotyczą nie tylko wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej w rozumieniu art. 233 pkt 1 u.f.p., ale również uchwały o zmianie uchwały budżetowej, o której jest mowa w art. 233 pkt 2 tej ustawy. Przez podjęcie uchwały budżetowej należy bowiem również rozumieć dokonywanie zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego. Takie stanowisko zawarte w wyroku NSA z 22.12.1999r.( wyrok z 22 grudnia 1999r., sygn. akt III SA 2201/99 opubl. ONSA 2000, nr 2, poz.70 ), w którym sąd ten stwierdził, iż "Wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalania budżetu tej jednostki, wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 122 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po uchwaleniu", jest powszechnie aprobowane. Andrzej Niezgoda, w glosie do innego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (A. Niezgoda, Glosa do wyroku NSA z 9.10.2002r., III S.A. 1799/02, OSP z 2003r. Nr 6, poz. 73) podkreślił, że podjęcie uchwały budżetowej, przez co należy także rozumieć dokonywanie zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego, należy do wyłącznej kompetencji rady, a ograniczenie tej kompetencji mogłoby nastąpić jedynie na podstawie ustawy i powinno być interpretowane zawężająco, jako wyjątek od zasady, tymczasem żaden przepis ustawowy nie wyłącza expressis verbis kompetencji rady gminy do dokonywania określonych zmian w treści uchwały budżetowej.

Wykładnia przywołanego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczony w kształtowaniu treści uchwały budżetowej – w tym także dotyczącej zmiany budżetu w trakcie roku budżetowego – tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie z niego wynika (por. również wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt Ii GSK 224/10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 82/07; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07, w których wskazany kierunek interpretacji przyjmowany był w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., stanowiącej odpowiednik przepisu art. 240 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy). Innymi słowy – gdy jednocześnie podkreślić znaczenie powyżej już przedstawionych uwag – oznacza to, że rozpatrując przedłożenie (inicjatywę uchwałodawczą) organu wykonawczego w sprawie uchwalenia budżetu lub jego zmiany, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w tak zainicjowanym postępowaniu uchwałodawczym, nie może dokonywać takich zmian w tym przedłożeniu, których przyjęcie skutkowałoby spowodowaniem zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków przy jednoczesnym zwiększeniu deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że uzyska w tym względzie akceptację organu, który wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą. Tym samym, z powyższego wynika, że w sprawach budżetowych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ograniczony jest w prawie wprowadzania takich propozycji poprawek do wniesionego projektu uchwały budżetowej lub uchwały w sprawie zmiany budżetu w trakcie jego wykonywania, których skutkiem byłaby opisana sytuacja, a ograniczenie to ma charakter względny, bo determinowany zgodą/brakiem zgody organu wykonawczego. Z przywołanej regulacji wynika tym samym również, że w zakresie kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych realizowanych bez wymogu uzyskania zgody organu wykonawczego mieściłyby się natomiast takie propozycje poprawek do wniesionego projektu uchwały budżetowej lub projektu uchwały w sprawie zmiany budżetu, których przyjęcie w głosowaniu nie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego w związku ze zmniejszeniem dochodów lub zwiększeniem wydatków budżetu. Wiązać należałoby to na przykład, z sytuacją zwiększenia określonych wydatków w przypadku znalezienia dla nich pokrycia w planowanych dochodach, w tym w nowych źródłach dochodów lub, gdy przedstawiony projekt budżetu zamyka się nadwyżką budżetową albo z sytuacją zmniejszenia wydatków (z wyjątkiem sztywnych) i przeniesienia zaoszczędzonych w ten sposób kwot na inne lub nowe zadania – a tak właśnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W każdym jednak spośród omawianych przypadków podstawowe znaczenie ma to, czy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą w sprawie budżetu, tj. w sprawie jego uchwalenia lub zmiany. Brak wykonania inicjatywy uchwałodawczej w tej sprawie pozbawia organ stanowiący możliwości procedowania i podjęcia uchwały w tej kwestii. Organ wykonawczy dysponuje bowiem w tym względzie wyłącznym prawem inicjowania postępowania uchwałodawczego w sprawach budżetowych (art. 233 w związku z art. 238 u.f.p.).

Jednocześnie, co wymaga szczególnego podkreślenia z punktu widzenia przedstawionych uwag oraz istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, organ stanowiący podejmując, na podstawie przedłożenia organu wykonawczego, uchwałę o zmianie uchwały budżetowej, nie jest uprawniony do wprowadzania do niego takich zmian, których przyjęcie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego. Ponadto nie może również wprowadzać do niego z własnej inicjatywy takich propozycji poprawek, których przyjęcie wykraczałyby poza zakres przekazanej mu do rozpatrzenia i uchwalenia materii. Innymi słowy, nie jest on uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nieobjętych projektem. Projekt uchwały dotycząc konkretnych kwestii wyznacza w ten sposób organowi stanowiącemu ramy, w których może on nadać podejmowanej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest więc wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii budżetowej (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09).

Uwzględniając przedstawiony powyżej kierunek wykładni przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych stwierdzić należy, że z punktu widzenia prawidłowego ich stosowania, tj. innymi słowy oceny, czy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmując, na podstawie przedłożenia organu wykonawczego, uchwałę w sprawie zmiany uchwały budżetowej operuje w granicach wyznaczonych treścią przepisów art. 233 pkt 3 i art. 240 ust. 2 u.f.p., czy też granice te przekracza, istotne znaczenie ma to, czy wprowadzane do tego przedłożenia zmiany mieszczą się w jego przedmiotowym zakresie, czy też poza zakres ten wykraczają. W tej mierze, istotne kryterium oceny stanowi treść wniesionego projektu uchwały o zmianie budżetu w relacji do treści podjętej uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Występując z inicjatywą uchwałodawczą w omawianym przedmiocie, organ wykonawczy musi bowiem określić nie tylko rodzaj proponowanych zmian uchwały budżetowej, lecz także ich zakres (wielkość), wyznaczając tym samym ramy możliwych zmian, w granicach których jest możliwa i prawnie dopuszczalna aktywność uchwałodawcza organu stanowiącego. Jak bowiem już to podkreślono, związanie organu stanowiącego inicjatywą uchwałodawczą organu wykonawczego w sprawie zmiany budżetu, nie oznacza braku możliwości decydowania przez ten organ o kształcie zaproponowanych zmian w granicach wynikających z dyspozycji art. 240 ust. 2 u.f.p. w przedstawionym powyżej jego rozumieniu. Organ stanowiący może bowiem nie tylko dokonać zmian w uchwale budżetowej, zgodnie z wniesionym projektem tych zmian, bądź zmiany te w całości lub w części odrzucić, lecz także może przesądzić o ostatecznym ich kształcie

3.6. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy zatem stwierdzić, że organ uchwałodawczy może dokonać zmian w uchwale budżetowej o ile z odpowiednią inicjatywą wystąpi organ wykonawczy, składając odpowiedni projekt. Równocześnie organ uchwałodawczy nie jest zobowiązany wyłącznie do przyjęcia bądź odrzucenia w całości zmian proponowanych w tym projekcie. Tym niemniej modyfikacje projektu wprowadzone przez organ uchwałodawczy muszą mieścić się w jego granicach przedmiotowych, a w przypadku zmian kwot wydatków przewidzianych w poszczególnych pozycjach, nie mogą one prowadzić do zwiększenia deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu, przyjęta w kontrolowanej uchwale KRIO ocena uchwały Rady Miejskiej w A. z 24 maja 2022 r. w sprawie zmian w uchwale budżetowej Gminy A. na 2022 r. (nr V/36/2022) w zakresie, którego dotyczy skarga skierowana do WSA w Krakowie, pozostaje w zgodzie z powyższymi wymogami.

Wspomniana uchwała Rady Miejskiej w A. podjęta została w efekcie inicjatywy organu wykonawczego gminy, czyli Burmistrza Gminy A., która złożyła projekt uchwały zmieniającej uchwałę budżetową. Stąd też należało przyjąć, że organ ten zachował inicjatywę uchwałodawczą. Równocześnie w przedstawionym projekcie Burmistrz Gminy A. przewidziała zmiany w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, w rozdziale 70005 Gospodarka gruntami i nieruchomościami polegające na zwiększeniu wydatków o kwotę 198.000 zł. Natomiast w dziale 921 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, rozdział 92109 Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby, projekt zmiany uchwały budżetowej przewidywał zwiększenie dotacji podmiotowej dla Samorządowego Ośrodka Kultury o kwotę 173.000,00 zł. W świetle przedstawionej powyżej wykładni art. 233 pkt 3 oraz art. 240 ust. 2 u.p.f. należy zatem dojść do wniosku, że przyjęte przez Radę Miejską A. zmiany mieściły się w granicach jej kompetencji uchwałodawczej. Rada, podejmując uchwałę o zmianie uchwały budżetowej, dokonała bowiem takich zmian, które mieściły się w ramach wytyczonych przez projekt złożony przez organ wykonawczy. Zwiększyła bowiem wydatki przewidziane w rozdziale 92109, a jednocześnie zmniejszyła odpowiednio wydatki wskazane w rozdziale 70005. Zmiany te nie były zatem ani dowolne, ani dokonane bez wiedzy organu wykonawczego. Nie prowadziły również do zwiększenia całościowej sumy wydatków przewidzianych w projekcie przedstawionym przez organ wykonawczy – a co za tym idzie nie powiększały deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego ponad to, co zostało przewidziane w tym projekcie przez samo organ wykonawczy.

Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 233 u.f.p. należało ocenić, jako bezzasadne.

3.7. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 327).