Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 368/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1061
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 czerwca 2023 r. nr 010070/680/3230941/2021; 303186595 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia na dziecko M.G. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 010070/680/3230941/2021; 303186595.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2021 r. G. G. (dalej także Skarżący) złożył wniosek o świadczenie "Dobry start" na rok szkolny 2021/2022 na dzieci: [...]. Do wniosku dołączył akty urodzenia dzieci oraz zaświadczenie potwierdzające, że jest członkiem sił zbrojnych NATO i tymczasowo mieszka w Polsce.

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku w dniu [...] grudnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: ZUS, Zakład, organ) przyznał Skarżącemu prawo do świadczenia "Dobry start" na ww. dzieci, w kwocie po [...] zł na każde z nich.

Następnie, w związku z weryfikacją uprawnień do świadczenia, decyzjami z [...] kwietnia 2023 r. i [...] kwietnia 2023 r. uchylono prawo do tego świadczenia, wskazując w uzasadnieniu, że Polska nie jest centrum życiowym Skarżącego i jego rodziny, a ich pobyt jest ściśle związany z oddelegowaniem kwietnia do [...] NATO w B. i tym samym pobyt ten ma charakter tymczasowy. Zakład podkreślił, że świadczenie przysługuje osobom zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Od powyższych decyzji Skarżący wniósł w dniu [...] kwietnia 2023 r. odwołanie do Prezesa ZUS.

Decyzjami Prezesa z dnia [...] czerwca 2023 r. utrzymano w mocy ww. decyzje uchylające prawo do świadczenia "Dobry start". W uzasadnieniu wskazano, że w kwestii ustalenia, czy Skarżący wraz z dziećmi zamieszkuje na terytorium Polski istotne znaczenie ma przede wszystkim spełnienie warunków wskazanych w art. 10 ust 4 umowy między Rządem RP, a Dowództwem Naczelnego Sojuszniczego Dowódcy Transformacji i Naczelnym Dowództwem Sojuszniczych Sił w Europie uzupełniającej Protokół dotyczącej statusu międzynarodowych dowództw wojskowych ustanowionych na podstawie Traktatu Północnoatlantyckiego, podpisanej w Warszawie z dnia 9 lipca 2016 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1179). Zgodnie z tym przepisem obecność członków Dowództwa Sojuszniczego, w tym również służb zbrojnych lub personelu cywilnego oraz członków ich rodzin, nieposiadających obywatelstwa polskiego lub niezamieszkałych na stałe na terytorium RP traktowana jest jako tymczasowa bez względu na czas trwania ich rozkazów lub kontraktów. W ocenie Prezesa Zakładu nie można uznać, że Skarżący zamieszkuje w Polsce z uwagi na to, że nie przybył do Polski w celu osiedlenia się, tzn. założenia tu stałego ośrodka swoich interesów życiowych i majątkowych. Jednocześnie powołując się na § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. poz. 1092) cudzoziemcom zamieszkującym na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej Prezes ZUS wskazał, że świadczenie to przysługuje wskazanym w nim cudzoziemcom, jeśli zamieszkują na terytorium Polski.

W skardze do tut. Sądu Skarżący wniósł o anulowanie decyzji ZUS i przywrócenie mu prawa do "świadczenia 300+" na jego dzieci. W ocenie Skarżącego decyzje ZUS są wadliwe, gdyż przebywa wraz z żoną i dziećmi na terytorium RP. Służy w jednostce NATO ([...]) w B., żona pracuje w szkole międzynarodowej w B. ([...]), a dzieci chodzą tam do szkoły. W związku z pracą w Polsce żona Skarżącego jest ubezpieczona w ZUS. W związku z tym z całą stanowczością stwierdził, że Polska jest dla niego i dla całej jego rodziny centrum życiowym. Jego żona pracuje na umowę zlecenie w szkole ISOB, otrzymuje wynagrodzenie, a więc płaci podatki. Ona i cała rodzina są ubezpieczeni w ZUS-ie i dla Skarżącego nie jest jasne, dlaczego dzieci nie mogą być beneficjentem świadczenia 300+. Dodał, że niejasność wynika z tego, że ZUS nie uznaje ani Certyfikatu Statusu, ani Legitymacji Specjalnej, jako dokumentów stwierdzającego legalność pobytu Skarżącego i jego rodziny w Polsce, gdyż żaden z tych dokumentów nie jest wymieniony w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Jednakże zgodnie z hierarchią aktów prawnych ratyfikowane umowy międzynarodowe stoją nad ustawami i rozporządzeniami. W związku z tym dokumenty poświadczające legalność pobytu w Polsce wydane przez [...] i rząd RP na podstawie wymienionych umów międzynarodowe muszą być respektowane, jako dokumenty szczególne. Wskazał na stanowisko oddziału prawnego [...] dotyczące dokumentów stwierdzających legalność pobytu w Polsce cudzoziemców służących w [...] i ich rodzin. Ponadto wskazał, że w żadnym z przypadków ZUS nie dotrzymał ustawowego terminu rozpatrzenia odwołania, co w powinno z urzędu skutkować uznaniem racji Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a, gdyż obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Przed wydaniem wyroku Sąd umożliwił Skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie (por. k. 79 akt sądowych).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Zakładu uchylającą prawo do świadczenia "Dobry start" na rzecz dziecka Skarżącego – Manany Gognadze.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organ powołał § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. poz. 1092) podnosząc w odniesieniu do tego przepisu, że świadczenie to przysługuje wskazanym w nim cudzoziemcom, jeżeli zamieszkują terytorium Polski.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. świadczenie "Dobry start" przysługuje zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

1) obywatelom polskim;

2) cudzoziemcom:

a) obywatelom Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego albo Szwajcarii,

b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym,

c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35, 2023, 2320 i 2369 oraz z 2021 r. poz. 159), jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy,

e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

. na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub

. w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

– jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający 9 miesięcy, chyba że dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej,

f) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

. na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,

. na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych,

. w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,

– z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy, chyba że dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej,

g) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelom Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, o których mowa w art. 10 ust. 1 lit. b, d, e lub f Umowy z dnia 24 stycznia 2020 r. o Wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Dz.Urz. UE L 29 z 31.01.2020, str. 7, z późn. zm.).

Wskazane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. zostało wydane podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821) – dalej: "u.w.r.".

Mając powyższe na uwadze należy przede wszystkim zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że powołane rozporządzenie wykonawcze określając w § 2 zakres podmiotowy beneficjentów świadczenia "Dobry start" zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 187a ust. 2 u.w.r. (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 391/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe rozstrzygnięcia sądów administracyjnych przywołane w dalszej części uzasadnienia). Przepis art. 187a ust. 2 u.w.r. upoważnił bowiem Radę Ministrów wyłącznie do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków realizacji programu "Dobry start", co żadną miarą nie może być uznane za stworzenie możliwości dokonania zmian w zakresie podmiotowym samej ustawy, wyznaczonym treścią art. 5 ust. 1. Takie założenie stałoby bowiem w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Pierwsza z powołanych norm konstytucyjnych wskazuje hierarchiczny porządek aktów prawnych obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, zaś druga definiuje pojęcie i zakres delegacji ustawowej. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się w tym zakresie do poglądów Trybunału Konstytucyjnego, który wskazuje, że rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Konstrukcję i treść rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te oznaczają więc zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2734/19). Brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się w braku lub choćby tylko nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczej w danym zakresie. Oznacza to, że rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Rozporządzenie nie jest aktem normatywnym samoistnym, lecz jego zadaniem jest wykonywanie ustawy, nie zaś jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2876/15).

Sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. W przypadku stwierdzenia takiej niezgodności są zobowiązane do odmowy zastosowania w sprawie przepisów takiego aktu wykonawczego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Sąd odmawiając zastosowania w sprawie przepisów aktu wykonawczego niezgodnego z ustawą lub Konstytucją jest uprawniony do wskazania w wytycznych sposobu procedowania w sprawie obligując przy tym organ do odstąpienia od stosowania regulacji aktu wykonawczego w takim zakresie, w jakim są one niezgodne z ustawą lub Konstytucją.

Wskazać należy, że organ rozpatrywał wniosek skarżącego, kierując się § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", który formalnie obowiązuje. Sąd jednak jest związany tylko Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji) i odmawia, z wymienionych wyżej względów, zastosowania tego przepisu.

Podkreślenia wymaga, że podmiotowy zakres regulacji ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej określono w art. 5 ust. 1, który stanowi, że znajduje ona zastosowanie w odniesieniu do następujących kategorii osób:

1) osób posiadających obywatelstwo polskie:

a) mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

b) niemających miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej oraz członków ich rodzin w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz.U. z 2021 r. poz. 1697 oraz z 2023 r. poz. 547), posiadających prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2a) osób umieszczonych w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu lub innego organu państwa obcego za zgodą sądu polskiego;

3) cudzoziemców mających miejsce zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie:

a) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

b) uzyskania w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej;

4) cudzoziemców mających miejsce zamieszkania i przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie:

a) zezwolenia na pobyt stały,

b) zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r. poz. 519, 185 i 547);

5) cudzoziemców przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca;

6) mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz członków ich rodzin, o których mowa w art. 10 ust. 1 lit. b, d, e lub f Umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Dz.Urz. UE L 29 z 31.01.2020, str. 7, z późn. zm.), posiadających prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wziąwszy powyższe pod uwagę organ przeanalizuje zgromadzony materiał dowodowy z punktu widzenia, określonych w art. 5 u.w.r., ustawowych kryteriów podmiotowych pozwalających na przyznanie świadczenia, o które wnosi Skarżący i przedstawi wyniki tych rozważań w uzasadnieniu decyzji. Organ odstąpi natomiast od stosowania § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", z uwagi na to, że regulacja ta wykracza poza zakres delegacji ustawowej, o której mowa w art. 187a ust. 2 u.w.r.

Ponadto Prezes ZUS oceni status Skarżącego w świetle zapisów umowy z dnia 9 lipca 2016 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Dowództwem Naczelnego Sojuszniczego Dowódcy Transformacji i Naczelnym Dowództwem Sojuszniczych Sił w Europie uzupełniającej Protokół dotyczący statusu międzynarodowych dowództw wojskowych ustanowionych na podstawie Traktatu Północnoatlantyckiego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1179), na której art. 10 ust. 4 Skarżący powołał się zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, a także postanowień protokołu z dnia 28 sierpnia 1952 r. dotyczącego statusu międzynarodowych dowództw wojskowych, ustanowionych na podstawie Traktatu Północnoatlantyckiego, (Dz.U. z 2000 r. Nr 64, poz. 746) oraz umowy z dnia 19 czerwca 1951 r. między Państwami-Stronami Traktatu Północnoatlantyckiego dotyczącej statusu ich sił zbrojnych (Dz.U. z 2000 r. Nr 21, poz. 257). Poczynione w oparciu o te umowy ustalenia w zakresie statusu Skarżącego oraz członków jego rodziny organ skonfrontuje z przepisami ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i odniesie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w kontekście przysługiwania mu prawa do świadczenia "Dobry start", mając przy tym na względzie pozycję ratyfikowanych umów międzynarodowych w systemie źródeł prawa wynikającym z przepisów art. 87 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP.

Ponadto należy wskazać, że w toku postępowania organy zobowiązane są do respektowania zasad wynikających m.in. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.". Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie zaś do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie nie spełnia wymogów ustawowych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, brak jasnej, pełnej, rzetelnej i znajdującej oparcie w materiale dowodowym argumentacji co do tego czy Skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia "Dobry start", czyni w istocie nieweryfikowalnym twierdzenie ZUS w tym zakresie. Ponadto należy zwrócić uwagę, że celem wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno w swej konstrukcji umożliwiać realizację tej zasady oraz umożliwić Skarżącemu poznanie, a sądowi administracyjnemu zbadanie prawidłowości, toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności czy dowodów istotnych dla danej sprawy. Okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Nie jest wystarczające poprzestanie na przywołaniu treści przepisów, bez szczegółowego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy przy ograniczeniu się do lakonicznych konkluzji. Rzetelne, pełne i przekonujące uzasadnienie decyzji powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn, które legły u podstaw stwierdzenia, że Skarżącemu omawiane świadczenie nie przysługuje, co z kolei umożliwiałoby skontrolowanie legalności decyzji.

Także decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów wynikających z art. 11 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji ogranicza się w istocie do lakonicznego podania powodu "uchylenia prawa do świadczenia" w postaci braku stałego zamieszkania na terytorium Polski będącego w ocenie organu pierwszej instancji warunkiem przyznania świadczenia "Dobry start". Organ ten nie wskazał przy tym jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, które miały przemawiać za zasadnością takiego rozstrzygnięcia.

Podkreślić jednocześnie należy, że w związku z powyższym Sąd na obecnym etapie nie przesądza, czy Skarżącemu przysługuje świadczenie "Dobry start", o przyznanie którego wystąpił we wniosku z dnia [...] listopada 2021 r.

Ponadto z treści decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji wynika, że postępowanie zakończone jej wydaniem toczyło się w trybie nadzwyczajnym, wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Pomijając już zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2023 r. samo niefortunne sformułowanie "uchyla prawo do świadczenia dobry start" (w sytuacji, gdy uchylenie może w świetle art. 151 k.p.a. dotyczyć dotychczasowej decyzji) należy zauważyć, że organ w żaden sposób nie odniósł się do jakiejkolwiek przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a. Niewątpliwie nie wskazują na to zawarte w tej decyzji konkluzje co do stałego miejsca zamieszkania Skarżącego i charakteru pobytu w Polsce w związku z oddelegowaniem go do służby w [...] NATO w B.. W aktach sprawy Sąd nie odnalazł nawet postanowienia o wznowieniu postępowania, które zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Potwierdzenia tej okoliczności dostarcza sporządzony przez ZUS spis dokumentów składających się na akta administracyjne. Trudno zatem mówić, że organ w ogóle przeprowadził postępowanie w trybie nadzwyczajnym.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią poczynione przez Sąd wskazania i oceny prawne.

Z przedstawionych wyżej powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

T. Wójcik H. Adamczewska-Wasilewicz U. Wiśniewska