Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2376/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust 4a
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją", "decyzją odwoławczą") Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] (dalej "Prezydenta") od decyzji odszkodowawczej Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], orzekającej o:

1) ustaleniu odszkodowania w wysokości 89.011,00 zł na rzecz M. S. (dalej "byłego właściciela") za prawo własności nieruchomości położonej w gminie R., obręb R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0891 ha (dalej "nieruchomości"), przeznaczonej na realizację inwestycji pn.: "Budowa Regionalnej Drogi [...] – [...] - Etap III - km 4+0,20,00 - km 7 + 990,00" (dalej "inwestycja drogowa"),

2) odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania,

3) zobowiązaniu Prezydenta do wypłaty ustalonego odszkodowania

- utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Decyzją Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej " decyzją zrid") nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na potrzeby realizacji inwestycji drogowej. W/w decyzja zrid stała się ostateczna z dniem 24 sierpnia 2016 r., a zatem z tym dniem ww. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Województwa [...] (dalej "Województwa").

2. Decyzją odszkodowawczą z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewoda orzekł w sposób wskazany na wstępie.

3. Prezydent wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody. W odwołaniu zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Prezydenta analiza rynku nieruchomości nabywanych na cele drogowe przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania jest powierzchowna. Wątpliwości odwołującego się budzi okoliczność, iż oszacowana przez biegłego wartość nieruchomości przewyższa w znacznym stopniu wartość określoną przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. (dalej "autorka kontroperatu") w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 26 października 2016 r. na zlecenie Prezydenta Miasta [...].

III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą Minister rozpatrzył odwołanie Prezydenta od decyzji Wojewody, utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości przez Województwo oraz ustalenie należnego z tego tytułu odszkodowania, następuje na zasadach określonych w art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), dalej "specustawy drogowej".

2. Podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia 13 grudnia 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (nr uprawnienia [...]), dalej "autor operatu", zaktualizowany stosowną klauzulą w dniu 30 marca 2018 r.

Biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość, stanowiąca działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,0891 ha, ma regularny kształt trapezu, teren jest płaski, działka jest niezabudowana, stanowi fragment pola uprawnego. W operacie wskazano, iż według stanu na dzień [...] lipca 2016 r., zgodnie z inwentaryzacją sporządzoną przez [...] Sp. z o. o i [...] sp. z o. o oraz na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 grudnia 2016 r. przedmiotowa nieruchomość była wolna od części składowych podlegających wycenie. Nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Przedmiotowa działka położona jest w odległości ok. 3 km na południowy wschód od rynku w R. u. W najbliższym otoczeniu znajdują się głównie tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo i zadrzewione (lasy), ponadto luźna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w większej odległości zaś teren Kopalni [...] i tereny leśne.

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla określonych terenów, w obszarze na wschód od ul. [...] do ulicy [...], działka nr [...] znajdowała się w ok. 33% powierzchni działki w terenach komunikacji drogowej, oznaczonej jako: E3 KDGP - tereny publicznych dróg klasy "główna ruchu przyspieszonego", zaś w ok. 67% powierzchni działki w terenach oznaczonych jako: E7 ZR - tereny zalesień. W ramach przeznaczenia drogowego dopuszcza się możliwość funkcjonowania i realizacji wydzielonych ścieżek rowerowych, ponadto przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach planowanych wpływów eksploatacji górniczej.

Wyceny prawa własności gruntu dokonano w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej.

W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenia", przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Na potrzeby wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen zarówno nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny dróg jak i nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym - częściowo pod tereny zalesień i częściowo pod tereny dróg.

W pierwszej kolejności przeprowadzono analizę nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym: częściowo drogowym i częściowo pod tereny zieleni. Badaniem objęto okres dwóch lat poprzedzających datę wyceny, tj. od grudnia 2014 r. do grudnia 2016 r. Jako obszar rynku przyjęto Miasto R.. Analizę przeprowadzono w oparciu o akty notarialne dokumentujące umowy sprzedaży, przy czym pod uwagę brano tylko obrót prawem własności. Ustalono, iż w badanym okresie na przyjętym rynku lokalnym nie stwierdzono wolnorynkowych transakcji sprzedaży spełniających przyjęte kryteria. W związku z tym analizę poszerzono o rynek regionalny - tj. teren województwa [...]. Stwierdzono, iż na rozszerzonym rynku praktycznie nie występują w obrocie nieruchomości spełniające podstawowe kryteria podobieństwa, o zbliżonej powierzchni i strukturze poszczególnych przeznaczeń. W związku z powyższym, na potrzeby wyceny przeprowadzono równolegle dwie analizy: nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni, w tym tereny zalesień oraz nieruchomości przeznaczonych pod drogi.

Do analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny zieleni przyjęto obszar południowo-wschodniej części miasta [...], obręby ewidencyjne [...], [...], [...] oraz R., biorąc pod uwagę nieruchomości odznaczające się zbliżoną atrakcyjnością lokalizacyjną. Analizę przeprowadzono w oparciu o akty notarialne dokumentujące umowy sprzedaży. Na przyjętym rynku odnotowano kilka transakcji nieruchomościami podobnymi, w których ceny wahały się w przedziale od 4,01 zł/m2 do 37,54 zł/m2 , ze średnią ceną w zbiorze wynoszącą 18,28 zł/m2.

Następnie analizie poddano rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi, obejmujący swym zasięgiem Miasto R.. Badaniem objęto akty notarialne transakcji sprzedaży z okresu dwóch lat poprzedzających datę wyceny, tj. od grudnia 2014 do grudnia 2016 r. Pod uwagę brano tylko obrót prawem własności. W operacie wskazano, iż uwagi na niewielką liczbę transakcji rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (5 transakcji), w dalszej kolejności przeanalizowano transakcje dokonane na rynku regionalnym, obejmującym teren województwa [...], biorąc pod uwagę nieruchomości położone w miastach wchodzących w skład [...] Okręgu Przemysłowego o podobnej atrakcyjności lokalizacyjnej, wielkości, strukturze demograficznej oraz o zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego, a także położone na obszarze znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie tych miast. Na rynku regionalnym odnotowano 21 transakcji nieruchomościami podobnymi, w których ceny wahały się w przedziale od 46,89 zł/m2 do 140,45 zł/m2, ze średnią ceną w zbiorze wynoszącą 97,25 zł/m2.

Biorąc pod uwagę, iż ceny nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni były niższe od cen uzyskiwanych za nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi, do określenia wartości części nieruchomości (67% powierzchni) o przeznaczeniu pod zieleń przyjęto alternatywne przeznaczenie, wynikające z ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast dla części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym (ok. 33% powierzchni) wyceny dokonano bezpośrednio na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. W związku z powyższym, do dalszego procesu wyceny przyjęto transakcje nieruchomości nabywanymi pod drogi z rynku regionalnego, dokonane w okresie od grudnia 2014 do grudnia 2016 r.

W dalszej kolejności ustalono cechy rynkowe wpływające na wartość wycenianej nieruchomości i ich wagi [procentowy wpływ poszczególnych atrybutów (cech) na wartość nieruchomości]: położenie (waga - 40%), otoczenie (waga - 35%), topografia (waga - 25%). Ponadto dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich. Jak wskazano w operacie, ze względu na obserwowaną stagnację na rynku nieruchomości, nie wprowadzono korekty cen transakcyjnych z względu na upływ czasu.

Następnie dokonano charakterystyki dwóch nieruchomości o cenie maksymalnej i jednej nieruchomości o cenie minimalnej z analizowanego zbioru transakcji w aspekcie przyjętych cech rynkowych. Określono następnie zakres współczynników korygujących dla szacowanej nieruchomości. Ostatecznie, po określeniu współczynnika korygującego dla przedmiotowej nieruchomości, wartość gruntu oszacowano na kwotę 89.011,00 zł.

3. Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia 13 grudnia 2016 r. należy wskazać, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Operat ten nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji stronom została zapewniona możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat.

4. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, wskazującego na przeprowadzoną powierzchownie analizę rynku, należy podkreślić, iż doboru rynku nieruchomości podobnych dokonuje biegły, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiedzę specjalną oraz stosowne uprawnienia zawodowe. Przyjęte do analizy rynku transakcje drogowe muszą spełniać warunek podobieństwa do analizowanej nieruchomości drogowej. Biegły decydując jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości i dokonując określenia cech mających wpływ na wartość nieruchomości kieruje się posiadaną wiedzą w tym zakresie, która stanowi wiedzę specjalną jaką dysponuje będąc osobą posiadające stosowne uprawnienia zawodowe (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 483/16).

W operacie na stronie 14 biegły wskazał, że na rynku lokalnym, obejmującym całe miasto R. w okresie od grudnia 2014 do grudnia 2016 r. odnotowano zaledwie 5 transakcji nieruchomościami drogowymi, podobnymi do wycenianej. Mając na uwadze powyższe, w ocenie tutejszego organu biegły zasadnie dokonał rozszerzenia rynku na obszar województwa [...], do czego był uprawniony na podstawie 36 ust. 2 rozporządzenia.

Należy ponadto zauważyć, iż zarzuty tożsame do podnoszonych w odwołaniu, wskazujące na powierzchowną analizę rynku przeprowadzoną przez rzeczoznawcę majątkowego podnoszone były w toku postępowania przed organem pierwszej instancji (pismo z dnia 13 marca 2017 r.). Wojewoda przekazał je biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu, który ustosunkował się do nich w piśmie z dnia 25 kwietnia 2017 r. W ww. piśmie biegły odniósł się do kwestii analizy rynku nieruchomości drogowych, jak również do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 26 października 2016 r. na zlecenie Prezydenta.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż zakres oceny operatu szacunkowego, która może być realizowana przez organ jest ograniczony. Wyjaśnić bowiem należy, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, sporządzaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, których organ nie posiada. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę, który nie posiada wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje biegły, może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, przede wszystkim pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11, CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ administracji nie obejmuje zagadnień specjalistycznych, to przedłożone w toku postępowania odszkodowawczego zarzuty dotyczące wiedzy specjalistycznej powinny być przekazane przez organ administracji biegłemu celem ustosunkowania się do nich. Brak wypowiedzi specjalisty prowadziłby do iluzorycznej kontroli operatu i pozbawiałby skarżącego możliwości obrony swoich praw i ustosunkowania się biegłego do przedłożonych zarzutów dotyczących wiedzy specjalistycznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3151/16). W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, zawarte w piśmie z dnia 13 marca 2017 r. (tożsame z zarzutami odwołania) przekazał rzeczoznawcy majątkowemu. Biegły ustosunkował się do wątpliwości skarżącego w piśmie z dnia 25 kwietnia 2017 r.

Biegły wskazał, iż zgodnie z informacją publiczną otrzymaną z wydziału Mienia Urzędu Miasta [...] z dnia 31 maja 2016 r. i 10 listopada 2016 r. do gminnego zasobu nieruchomości w okresie dwóch lat wstecz od daty sporządzenia operatu szacunkowego nabyto 14 nieruchomości drogowych lecz jedynie 5 z nich stanowiło przedmiot prawa własności, a przy tym nieruchomości te przeznaczone były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w całości pod tereny dróg. Wszystkie te nieruchomości zostały uwzględnione w wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego P. T., jednak ze względu na niewielką ilość transakcji, analizą objęto rynek regionalny województwa [...]. Biegły wskazał, iż w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. nie zostały uwzględnione 3 spośród ww. nieruchomości. W wyjaśnieniach wskazano, że informacja o transakcjach była już dostępna dla rzeczoznawców majątkowych. W ocenie biegłego P. T. a nie uwzględnienie w wycenie sporządzonej przez E. W. wskazanych wyżej nieruchomości, w których ceny wahały się w zakresie między 46,89 zł m2 a 60,00 zł/m2 i były wyższe od większości cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych do bazy nieruchomości porównawczych w operacie sporządzonym dnia 26 października 2016 r., a zatem nie uwzględnienie ich w procesie wyceny w oczywisty sposób skutkuje zaniżeniem ceny średniej.

Ponadto biegły wskazał, iż 4 spośród nieruchomości przyjętych przez autorkę kontroperatu przeznaczone są w całości lub w zdecydowanej części pod zabudowę mieszkaniową a tym samym w odniesieniu do tych nieruchomości nie została spełniona przesłanka podobieństwa do wycenianej nieruchomości w aspekcie przeznaczenia gruntu.

Ponadto w wyjaśnieniach wskazano, iż nieruchomości przyjęte do porównań w przedłożonym kontroperacie szacunkowym wykazują bardzo duże zróżnicowanie pod względem powierzchni, bowiem powierzchnia działki o najmniejszej powierzchni w bazie jest ponad 276 razy mniejsza od działki największej. Wątpliwości biegłego budzi również bardzo duży rozstęp cenowy pomiędzy ceną maksymalną i minimalną wynoszący aż 70,12 zł/m2.

Rzeczoznawca P. T. zwrócił również uwagę, iż w operacie szacunkowym sporządzonym przez E. W. dokonano błędnej charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej, bowiem nieruchomość położona jest w mieście Z., tj. mieście liczącym powyżej 60 tys. mieszkańców (co zgodnie z gradacją cechy "położenie" odpowiada ocenie dobrej), a nie jak wskazano w operacie średniej. Biegły wskazał, iż otoczenie nieruchomości o cenie maksymalnej także scharakteryzowano nieprawidłowo, bowiem określono je jako "tereny zagospodarowane o dużym stopniu zurbanizowania na terenie osiedla mieszkaniowego w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo - usługowej", a tymczasem działka położona jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o przeciętnym stopniu zurbanizowania, w bezpośrednim sąsiedztwie od strony zachodniej znajdują się tereny niezabudowane, zadrzewione i zakrzewione.

Ponadto biegły wskazał, iż w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. operacie szacunkowym błędnie przypisano wartość współczynników korygujących dla cechy "dostępność komunikacyjna", bowiem cesze tej winna zostać przypisana ocena bardzo dobra, a nie jak to stwierdzono w kontroperacie ocena dobra.

Organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, wskazujące na uchybienia w procesie wyceny nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...], dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. stwierdził, że sporządzony przez nią operat szacunkowy z dnia 26 października 2016 r. nie może stanowić dowodu o wartości przejętej nieruchomości i tym samym podważyć prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego na zlecenie Wojewody [...].

W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju dane zawarte w sporządzonym przez P. T. operacie szacunkowym z dnia 13 grudnia 2016 r. nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że wartość nieruchomości została wyceniona w sposób

IV. Pismem z dnia 26 lipca 2018 r. Prezydent wniósł do Sądu skargę na decyzję odwoławczą Wojewody, podnosząc przeciwko tej decyzji następujące zarzuty:

- naruszenia art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 specustawy w zw. z art. 130 ust. 2, 134 i 135 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że opinia sporządzona na zlecenie Wojewody jest prawidłowa natomiast kontropinia z uwagi na nieprawidłowości i niejasności nie może stanowić podstawy do dokonania wyceny,

- art. 7, 77 i 84 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w sytuacji gdy do akt sprawy złożone zostały dwa operaty sporządzone przez rzeczoznawców z zastosowaniem różnych metod wyceny nie zasięgnięto opinii innej osoby posiadającej wiedzę specjalną a względnie wobec twierdzeń organu dotyczących niejasności i nieprawidłowości w jednym z operatów nie uzyskano stosownych wyjaśnień od autorów tegoż operatu,

Prezydent wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - operatu szacunkowego znajdującego się w aktach Wojewody [...] – wniósł o zwrócenie się do Wojewody o nadesłanie akt przedmiotowej sprawy na okoliczność treści tych dokumentów.

Uzasadniając zarzuty skargi, Prezydent wskazał w szczególności, co następuje:

W sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się dwie opinie rzeczoznawców prezentujące znaczną rozbieżność w wartości wyceny nieruchomości będącej przedmiotem postępowania organ administracji powinien powołać innego biegłego lub biegłych celem wydania nowej opinii lub oceny tych złożonych do akt sprawy a względnie w razie powzięcia wątpliwości co do prawidłowości jednej z opinii - uzyskanie stosownego stanowiska autorów tejże opinii (co do której istnieją przedmiotowe wątpliwości). Obowiązkiem organu jest bowiem wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, w szczególności jeżeli znajdujące się w materiale dowodowym opinie biegłych nie są ze sobą zgodne.

Co prawda kontrola opinii biegłego przez organ administracji publicznej polega na sprawdzeniu - z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego - prawidłowości rozumowania przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii, jednakże nie zwalnia to organu w ocenie skarżącego od przynajmniej uzyskania dodatkowych wyjaśnień od autora (autorów) opinii budzącej wątpliwości tegoż organu. W doktrynie i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów co to tego, że opinia biegłego, powołanego w postępowaniu administracyjnym, nie wiąże organu prowadzącego to postępowanie, lecz tak samo jak inne dowody podlega swobodnej ocenie dokonywanej przez ten organ z uwzględnieniem całego materiału dowodowego zebranego w sprawie

Pomija przy tym organ administracji, na co wskazywano w treści odwołania, na różnice pomiędzy ustaloną przez biegłego P. T. na potrzeby decyzji Wojewody ceną średnią w wysokości 99,90 zł/m2. W innych postępowaniach prowadzonych równolegle inni biegli powołani przez organ w wyniku analogicznej analizy rynku posiłkowali się średnią ceną nieruchomości drogowej w wysokości 55,34 zł/m2. Skarżący tym samym odwoływał się nie tylko do opinii sporządzonej przez biegłą E. W., ale również do opinii biegłych którymi w analogicznych sprawach posiłkował się sam organ administracji. Wskazuję, że opinie te dotyczyły tej samej inwestycji drogowej oraz tożsamego rynku nieruchomości i tym samym zaskakującym było zaakceptowanie, bez ich merytorycznej weryfikacji, tak dużych rozbieżności w dokonanych wycenach.

Nie należy do kompetencji stron decydowanie o tym, jakie transakcje porównawcze były brane pod uwagę. Decydują o tym bowiem wyłącznie biegli mając na względzie podlegające ocenie okoliczności, zebrany w sprawie materiał dowodowy. Tym samym w sytuacji, gdy w wycenie stanowiącej dowód z opinii biegłego, jak też wycenie stanowiącej dowód z dokumentu istnieją opisane wyżej rozbieżności - wobec powstających trudności w ocenie dokonanej przez biegłych analizie rynku w sytuacji, gdy organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną - koniecznym zdaje się zasięgnięcie opinii kolejnego rzeczoznawcy. Podkreślam, że wspomniane rozbieżności dotyczą również opinii biegłych którymi posługuje się sam organ.

W przypadku dysponowania wiedzą o istotnych rozbieżnościach, a niewątpliwie taką jest prawie 100 % różnica w ustalonej cenie średniej uzyskania w kilku opiniach, oparcie w decyzji na jednej opinii bez wyjaśnienia sprzeczności z drugą jest nieprawidłowe. W przypadku istnienia dowodu z dokumentu o wyniku odmiennym od opinii ww. biegłego, w ocenie skarżącego argumentacja przyjęcie jednego, a odrzucenie drugiego stanowiska wymaga wiedzy specjalnej. W takiej sytuacji dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebne jest, zgodnie z dyspozycją art. 84 kpa, przeprowadzenie trzeciej opinii rzeczoznawców (dowodu przez osobę posiadającą wiedzę specjalną), ustosunkowującej się do rozbieżnych stanowisk względnie szczegółowego odniesienia się do treści ich obu czego jednak nie uczyniono.

Dodać należy, iż w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] skarżący podnosił powyższe okoliczności, gdzie po analizie uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak odniesienia się do tego rodzaju zarzutów. Organ dokonał oceny opinii biegłej E. W. pomijając, że podniesiony zarzut zawyżenia ceny średniej jednego m2 nieruchomości został podniesiony również w stosunku do innych opinii zleconych przez organ na potrzeby innych postępowań prowadzonych z udziałem strony skarżącej.

Skarżący zwrócił również uwagę na fakt, iż Wojewoda w równolegle prowadzonych postępowaniach wobec podobnych nieruchomości do nieruchomości o których mowa w niniejszej sprawie akceptował o wiele niższe stawki ww. ceny średniej z opinii sporządzonych przez innych biegłych. Z przedmiotowym stanowiskiem, zaakceptowanym przez Ministra, nie można się do końca zgodzić. Jak się wydaje, jeżeli organ prowadzący postępowanie, posiada z urzędu wiedzę na temat wycen nieruchomości o podobnych walorach jak w przypadku nieruchomości będącej przedmiotem danego postępowania, gdzie uzyskano inną cenę średnią powinien w ocenie skarżącej skonfrontować posiadaną wiedzę z operatem złożonym do akt innej sprawy. Tytułem przykładu skarżący wskazuje na postępowanie przed Wojewodą [...] w sprawie [...], gdzie znajduje się operat szacunkowy dotyczący podobnej nieruchomości jak w niniejszej sprawie, gdzie zastosowano cenę o wiele niższą. W załączeniu zdjęcia wyciągu ze znajdujących się ww. aktach operatu.

Na koniec przyjdzie wskazać, iż przy przyjęciu prawidłowości kontroperatu znajdującego się w aktach niniejszej sprawy różnica pomiędzy wysokością odszkodowania ustalonego przez Wojewodę a wysokością łącznego odszkodowania ustaloną w oparciu o tenże operat to kwota 44.871,00 zł, zaś przy przyjęciu innych operatów akceptowanych przez wojewoda różnica ta jeszcze wzrasta.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji naruszył również art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W konsekwencji doszło również do uchybienia art. 77 § 1 kpa, w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wady te miały istotne znaczenie, dlatego niezbędne w ocenie skarżącej jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Ocenę tę uzasadnia również odniesienie się przez organ jedynie co do części zarzutów sformułowanych w treści odwołania.

V. W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia 20 sierpnia 2018 r. Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.12 ust.4a, ust.4f, ust.5, art.18 ust.1, ust.1e pkt 1 i art.22 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, było ustalenie na rzecz właściciela przedmiotowej nieruchomości, objętej decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, odszkodowania należnego z tytułu utraty własności tej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego (Województwa).

Określenie wysokości w/w odszkodowania przez organy obu instancji nastąpiło w oparciu o wartość przedmiotowej nieruchomości ustaloną w opinii rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej na zlecenie organu I instancji. Tak ustalone odszkodowanie uznać należy za prawidłowe, albowiem w przekonujący sposób organy wykazały zarówno wiarygodność w/w operatu przyjętego za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie, jak i brak dostatecznej wiarygodności przedłożonego przez Prezydenta operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie.

Zarzutów skargi nie można było w tej sytuacji uwzględnić.

Brak było również przesłanek do uwzględnienia wniosku Prezydenta o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z kolejnego operatu szacunkowego, wykorzystanego w innym postępowaniu odszkodowawczym, przeprowadzonym przez organ I instancji, w którym to operacie miano powołać niższe (a zatem korzystniejsze z punktu Prezydenta – dłużnika odszkodowawczego) ceny transakcyjne nieruchomości podobnych.

2. Stwierdzić należy, że organy obu instancji wywiązały się z obowiązku dokonania - w myśl art.80 k.p.a. - szczegółowej oceny wiarygodności w/w dowodu z operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Wojewody, w tym w szczególności oceniły prawidłowość jego sporządzenia (uwzględniając granice takiej oceny, zastrzeżone dla podmiotów nie dysponujących wiedzą specjalistyczną), uznając ostatecznie operat za w pełni wiarygodny i odpowiadający wymaganiom przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ocenę tę Sąd w pełni podziela.

Z w/w operatu sporządzonego na zlecenie Wojewody, w oparciu o który ustalono odszkodowanie, wynika w szczególności, co następuje:

(-) Wyceny prawa własności gruntu dokonano w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej.

(-) Na dzień wydania decyzji zrid nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w myśl którego: (-) ok. 33% powierzchni działki znajdowało się na terenach komunikacji drogowej, oznaczonej jako: E3 KDGP - tereny publicznych dróg klasy "główna ruchu przyspieszonego", (-) ok. 67% powierzchni działki w terenach oznaczonych jako: E7 ZR - tereny zalesień.

(-) Na potrzeby wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen zarówno nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny dróg jak i nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym - częściowo pod tereny zalesień i częściowo pod tereny dróg.

(-) Biorąc pod uwagę, iż ceny nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni były niższe od cen uzyskiwanych za nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi, do określenia wartości części nieruchomości (67% powierzchni) o przeznaczeniu pod zieleń przyjęto alternatywne przeznaczenie, wynikające z ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast dla części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym (ok. 33% powierzchni) wyceny dokonano bezpośrednio na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia.

(-) W związku z powyższym, do dalszego procesu wyceny przyjęto transakcje nieruchomości nabywanymi pod drogi z rynku regionalnego, dokonane w okresie od grudnia 2014 do grudnia 2016 r.

(-) W operacie na stronie 14 biegły wskazał, że na rynku lokalnym, obejmującym całe miasto R. w okresie od grudnia 2014 do grudnia 2016 r. odnotowano zaledwie 5 transakcji nieruchomościami drogowymi, podobnymi do wycenianej. Mając na uwadze powyższe, biegły dokonał rozszerzenia rynku na obszar województwa [...].

(-) W dalszej kolejności ustalono cechy rynkowe wpływające na wartość wycenianej nieruchomości i ich wagi [procentowy wpływ poszczególnych atrybutów (cech) na wartość nieruchomości]: położenie (waga - 40%), otoczenie (waga - 35%), topografia (waga - 25%). Ponadto dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich. Jak wskazano w operacie, ze względu na obserwowaną stagnację na rynku nieruchomości, nie wprowadzono korekty cen transakcyjnych z względu na upływ czasu.

(-) Następnie dokonano charakterystyki dwóch nieruchomości o cenie maksymalnej i jednej nieruchomości o cenie minimalnej z analizowanego zbioru transakcji w aspekcie przyjętych cech rynkowych. Określono następnie zakres współczynników korygujących dla szacowanej nieruchomości. Ostatecznie, po określeniu współczynnika korygującego dla przedmiotowej nieruchomości, wartość gruntu oszacowano na kwotę 89.011,00 zł.

W tej sytuacji trafnie stwierdził Minister, że:

(-) Przyjęcie przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, uznać należy za zgodne z treścią art. 154 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy.

(-) Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał doboru nieruchomości porównawczych do wycenianej działki. Uwzględniając fakt, iż przeznaczenie nieruchomości określone w dokumencie planistycznym - miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tylko częściowo zgodne jest z celem wywłaszczenia, a także okoliczność, iż na analizowanym obszarze (zarówno na rynku lokalnym jak i regionalnym) nie odnotowano transakcji nieruchomościami, spełniającymi podstawowe kryteria podobieństwa, o zbliżonej powierzchni i strukturze poszczególnych przeznaczeń, rzeczoznawca prawidłowo dokonał analizy obydwu segmentów rynku, tj. nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi, jak również segmentu rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod zieleń w celu określenia, który wariant wyceny będzie korzystniejszy dla właściciela nieruchomości. Przeprowadzona analiza wykazała, iż działki o przeznaczeniu pod drogi publiczne, uzyskują na rynku wyższe ceny od gruntów o przeznaczeniu pod zieleń. Zasadnie zatem do wyceny przyjął biegły nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne.

(-) Rzeczoznawca wypełnił dyspozycję art. 134 ust. 4 u.g.n. W operacie szacunkowym szczegółowo scharakteryzowano nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej w aspekcie przyjętych cen rynkowych. Właściwie ustalono również współczynniki korygujące.

(-) Biegły zasadnie dokonał rozszerzenia rynku na obszar województwa [...], do czego był uprawniony na podstawie 36 ust. 2 rozporządzenia.

3. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalona w operacie opracowanym przez biegłego, działającego na zlecenie Wojewody, średnia cena 1m2 nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, którą Prezydent kwestionuje, uznając za zbyt wysoką. Tym samym podważa prawidłowość doboru nieruchomości podobnych, których ceny transakcyjne miały wpływ na określenie wartości wycenianej nieruchomości. Twierdzenie swoje opiera jedynie na porównaniach w zakresie doboru nieruchomości podobnych przyjętych do sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę, który sporządził prywatną opinię (operat szacunkowy) na zlecenie strony, a także informacjach o niższych cenach średnich wyliczanych przez rzeczoznawców w operatach sporządzanych w odrębnych postępowaniach dotyczących ustalania odszkodowań za nieruchomości przeznaczane na realizację tej samej inwestycji. W opracowaniu sporządzonym na zlecenie Prezydenta również dokonano wyceny na podstawie cech transakcyjnych nieruchomościami drogowymi przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej.

W ustawowej definicji nieruchomości podobnej wynikającej z art. 4 pkt 16 u.g.n. wskazano przykładowe cechy nieruchomości porównywalnej z nieruchomością wycenianą i są nimi położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Cechy, które powinien brać pod uwagę biegły wskazują na sposób doboru najbardziej zbliżonych według takiej charakterystyki nieruchomości, nie zaś nieruchomości identycznych, a zadaniem rzeczoznawcy jest wskazanie różnic występujących między porównywanymi nieruchomościami i uwzględnienie ich przy określaniu wartości rynkowej.

Należy podkreślić, że rzeczoznawca ma obowiązek dokonać wyboru wystarczającej liczby nieruchomości podobnych w zależności od przyjętej przez siebie metody. Nieruchomości te niewątpliwie muszą charakteryzować się tożsamym przeznaczeniem. Nie ma wątpliwości, że biegły sporządzający operat na potrzeby tego postępowania uwzględnił jako nieruchomości podobne nieruchomości niezabudowane, będące przedmiotem własności, o przeznaczeniu drogowym, położone w miastach lub bezpośrednim sąsiedztwie miast.

Stwierdzić należy, iż organ odwoławczy dokonał analizy przedstawionego przez Prezydenta dowodu w postaci kontroperatu, formułując konkretne zastrzeżenia do jego wiarygodności, a przychylając się w tym zakresie do szczegółowo umotywowanego stanowiska rzeczoznawcy majątkowego – autora opinii zleconej przez Wojewodę, które to stanowisko zostało przedstawione Wojewodzie w piśmie z dnia 25 kwietnia 2017 r. Minister wskazał zatem, co następuje:

W toku postępowania przed organem I instancji Wojewoda wezwał rzeczoznawcę majątkowego – autora opinii zleconej przez w/w organ o wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości co do trafności dokonanego przez niego doboru nieruchomości porównawczych, mogących powstać w związku z przedłożeniem przez Prezydenta kontroperatu, zawierającego w tym zakresie ustalenia odmienne. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2017 r. biegły odniósł się do kwestii analizy rynku nieruchomości drogowych, jak również do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 26 października 2016 r. na zlecenie Prezydenta, wskazując na następujące kwestie:

(-) Zgodnie z informacją publiczną otrzymaną z wydziału Mienia Urzędu Miasta [...] do gminnego zasobu nieruchomości w okresie dwóch lat wstecz od daty sporządzenia operatu szacunkowego nabyto 14 nieruchomości drogowych lecz jedynie 5 z nich stanowiło przedmiot prawa własności, a przy tym nieruchomości te przeznaczone były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w całości pod tereny dróg. W kontroperacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Prezydenta nie zostały uwzględnione 3 spośród ww. nieruchomości. Nieuwzględnienie w/w nieruchomości, w których ceny wahały się w zakresie między 46,89 zł m2 a 60,00 zł/m2 i były wyższe od większości cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych do bazy nieruchomości porównawczych w operacie sporządzonym w oczywisty sposób skutkuje zaniżeniem ceny średniej.

(-) Cztery spośród nieruchomości przyjętych w operacie zleconym przez Prezydenta przeznaczone są w całości lub w zdecydowanej części pod zabudowę mieszkaniową a tym samym w odniesieniu do tych nieruchomości nie została spełniona przesłanka podobieństwa do wycenianej nieruchomości w aspekcie przeznaczenia gruntu.

(-) Nieruchomości przyjęte do porównań w przedłożonym kontroperacie szacunkowym wykazują bardzo duże zróżnicowanie pod względem powierzchni, bowiem powierzchnia działki o najmniejszej powierzchni w bazie jest ponad 276 razy mniejsza od działki największej. Wątpliwości biegłego budzi również bardzo duży rozstęp cenowy pomiędzy ceną maksymalną i minimalną wynoszący aż 70,12 zł/m2.

(-) Kontroperat zawiera błędną charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej, bowiem nieruchomość położona jest w mieście Z., tj. mieście liczącym powyżej 60 tys. mieszkańców (co zgodnie z gradacją cechy "położenie" odpowiada ocenie dobrej), a nie jak wskazano w operacie średniej. Biegły wskazał, iż otoczenie nieruchomości o cenie maksymalnej także scharakteryzowano nieprawidłowo, bowiem określono je jako "tereny zagospodarowane o dużym stopniu zurbanizowania na terenie osiedla mieszkaniowego w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo - usługowej", a tymczasem działka położona jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o przeciętnym stopniu zurbanizowania, w bezpośrednim sąsiedztwie od strony zachodniej znajdują się tereny niezabudowane, zadrzewione i zakrzewione.

(-) Kontroperat błędnie przypisuje wartość współczynników korygujących dla cechy "dostępność komunikacyjna", bowiem cesze tej winna zostać przypisana ocena bardzo dobra, a nie jak to stwierdzono w kontroperacie ocena dobra.

Organ odwoławczy przychylił się do w/w zastrzeżeń, konkludując iż w ich świetle kontroperat sporządzony na zlecenie Prezydenta nie może stanowić dowodu na wartość przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie może skutecznie podważyć wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie Wojewody. Powyższe obliguje do uznania, że organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, dlaczego odmówił wiarygodności operatowi sporządzonemu na zlecenie Prezydenta, które to stanowisko należy uznać za w pełni trafne i uzasadnione.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Ministra, sformułowane w odpowiedzi na skargę, że nie każda sytuacja, w której w aktach sprawy znajdują się dwie opinie rzeczoznawców majątkowych, wykonane z zastosowaniem różnych metod i prezentujące rozbieżności w ustalonej wartości nieruchomości, obliguje organ prowadzący postępowanie do powołania kolejnego biegłego celem wydania nowej opinii lub oceny tych znajdujących się w aktach sprawy bądź, też pozyskania dodatkowych wyjaśnień od (na tle rozpatrywanej sprawy) autorki operatu szacunkowego z dnia 26 października 2016 r. Jak już wskazano, weryfikując poprawność ustalenia odszkodowania, organ odwoławczy poddał wnikliwej analizie zarówno operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody, jak i opinię sporządzoną na zlecenie Prezydenta. Wobec stwierdzenia prawidłowości operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono odszkodowanie nie zachodziła konieczność zlecenia ponownej opinii o wartości nieruchomości czy też wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzonej wyceny. Natomiast wskutek dostrzeżenia ewidentnych uchybień w alternatywnym opracowaniu przedstawionym przez Prezydenta nie stwierdzono potrzeby uzyskania dodatkowych wyjaśnień autorki tejże opinii.

4. Wbrew ocenie skargi nie ma w sprawie istotnego znaczenia fakt, iż w równolegle prowadzonych postępowaniach dotyczących ustalenia odszkodowania prowadzonych przed Wojewoda, organ te akceptował niższe stawki ceny średniej sporządzone przez innych biegłych. W orzecznictwie sądowym podnosi się konsekwentnie (por. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 351/06), że operat szacunkowy jest "autorską" opinią o wartości nieruchomości. Podstawą ustalenia wartości nieruchomości w postępowaniu administracyjnym (dokonywany najczęściej w formie decyzji administracyjnej) może być wartość określona w operacie szacunkowi przygotowanym właśnie na potrzeby tego postępowania. Cel wyceny ma wpływ nie tylko na wybór właściwego sposobu szacowania nieruchomości, ale w konsekwencji może wpływać na wynik wyceny. Operat szacunkowy jako opinia o wartości nieruchomości tworzona na potrzeby konkretnego postępowania, dla konkretnej nieruchomości, charakteryzującej się indywidualnymi cechami, nie może a wręcz nie powinien być oceniany przez pryzmat innych wycen. Wobec tego, odnoszenie się do innych wycen, sporządzonych w odrębnych postępowaniach administracyjnych, jest bezzasadne.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.