Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 320/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106 § 3, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2823/19 w sprawie ze skargi P. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2019 r. znak: DON.7200.269.2018.WEJ w przedmiocie zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2823/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2019 r., znak DON,7200.269.2018.WEJ w przedmiocie zmiany decyzji .

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("ZWINB") decyzją z 4 grudnia 2017 r., znak: WIK.7741.13.2016.AP, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej jako "p.b") oraz art. 104 K.p.a. nakazał Z. w S. ("Zarząd") usunięcie, w terminie do 31 grudnia 2018 r., nieprawidłowości występujących w grobli położonej wzdłuż prawego brzegu rzeki R. (M. od km 0+745 do km 2+214), gmina T., powiat g., poprzez zlikwidowanie przecieków i filtracji wody przez korpus grobli, pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymującej się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego.

Rozpoznając odwołanie Z. GINB decyzją z 1 marca 2018 r., znak DON.7100.10.2018.ANF, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję ZWINB w części określającej podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku i nałożył ten obowiązek na P., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

P. w G. 15 października 2018 r. wniosło o zmianę terminu wykonania obowiązku z 31 grudnia 2018 r. na 31 grudnia 2020 r., wskazując na trudności organizacyjne z uwagi na powołanie P. dopiero co uchwaloną ustawą (ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566, "Prawo wodne")), które powodują trudności w realizacji całości robót w wyznaczonym terminie. Do wniosku załączono zgodę Starosty Gryfickiego na zmianę ww. terminu.

W międzyczasie P. wniosło skargę do WSA w Warszawie na decyzję GINB z 1 marca 2018 r.

Postanowieniem z 22 listopada 2018 r., znak: DON.7200.269.2018.KKL, GINB zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ww. wniosku do czasu rozpoznania wniesionej przez skarżącego skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1010/18 oddalił skargę na decyzję z 1 marca 2018 r. Wyrok ten jest prawomocny.

Następnie GINB, stosownie do dyspozycji art. 97 § 2 K.p.a., postanowieniem z 24 czerwca 2019 r., znak: DON.7200.269.2018.WEJ podjął postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia 4 października 2019 r., znak DON.7200.269.2018.WEJ, wydaną na podstawie art. 155 K.p.a., GINB odmówił zmiany własnej decyzji z 1 marca 2018 r.

GINB wskazał, że warunkiem zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest uzyskanie zgody stron postępowania zakończonego decyzją, której zmiany wniosek dotyczy. Zgoda ta musi pochodzić nie tylko od strony wnioskującej, która nabyła prawo, ale też od pozostałych stron uczestniczących w postępowaniu pierwotnym, co jest związane z wyjątkowością odstąpienia od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. w sytuacji, gdy jedna ze stron nie wyraża na to zgody, prowadzi do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ wskazał, że ZWINB prowadząc z urzędu postępowanie w sprawie niewłaściwego stanu technicznego grobli wzdłuż prawego brzegu rzeki R., jako strony postępowania wskazał właścicieli działek nr [...], [...] i [...] obręb [...], przyległych do grobli w miejscu występowania rozlewiska, tj. Starostę Gryfickiego i Panią A. S., do której, jak wynika z informacji zawartej w wyrysie i wypisie z ewidencji gruntów należy własność nieruchomości o nr działki [...] (prawy brzeg zawala rzeki R. – działka nr [...]), (kw. [...]), która leży w zasięgu oddziaływania rzeki R.. A. S. jest zatem stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 1 marca 2018 r. Jej zgoda jest niezbędną przesłanką do ewentualnej zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku. Skarżący we wniosku o zmianę terminu poinformował, że uzyskał zgodę Starosty Gryfickiego lecz Pani A. S. nie zajęła jednoznacznego stanowiska w sprawie i nie posiada jej pisemnej zgody na zmianę terminu. Organ wskazał okoliczności, z których wynika, że taka zgoda nie została uzyskana. Wezwanie GINB z 9 sierpnia 2019 r. jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zostało podjęte przez A. S. 19 sierpnia 2019 r., zatem termin do zajęcia stanowiska upłynął 2 września 2019 r. Wezwanie w ww. przedmiocie pozostało bez odpowiedzi. Wobec powyższego GINB stwierdził, że decyzja z 1 marca 2018 r., nie może być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a.

Oceniając wystąpienie kolejnej przesłanki warunkującej zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z art. 155 K.p.a. tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony organ wziął pod uwagę zmiany organizacyjne związane z wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne, która wprowadziła zmiany organizacyjne w strukturze organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami (od 1 stycznia 2018 r,. zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, a ścisłej rzecz biorąc jego organy – Prezes Wód Polskich oraz dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich - art. 526 Prawa wodnego) i stwierdził, że jego obowiązkiem jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, wyznaczenie możliwie krótkiego, aczkolwiek oczywiście racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązanego, terminu wykonania nakazanych czynności. GINB zauważył, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Szczecinie już w grudniu 2015 r. miał wiedzę, że stan techniczny grobli położonej wzdłuż prawego brzegu rzeki R., gmina [...] jest nieodpowiedni, co ustalił podczas kontroli przeprowadzonej 17 grudnia 2015 r. P. obowiązkami w przedmiocie grobli z mocy prawa zostało zobowiązane już 1 stycznia 2018 r.

W ocenie organu pozostawienie niewłaściwego stanu grobli na dalsze dwa lata, co powoduje kolejne zalewanie terenów zawala w okresach wysokiej wody czy wypłukiwanie kruszyw z korony grobli, nie jest w interesie społecznym ani w interesie strony. Zmiana o dwa lata terminu wykonania obowiązku jedynie uzasadniana przekształceniami organizacyjnymi związanymi z wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne nie była do zaakceptowania.

Skarżący P. wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 66 ust. 1 p.b. poprzez wyznaczenie terminu wykonania zobowiązania w sposób nieracjonalnie krótki, uniemożliwiający wypełnienie nałożonych obowiązków w terminie i pozostawienie w mocy decyzji z dnia 1 marca 2018 r. w zakresie wyznaczonego terminu wykonania nałożonych obowiązków przy jednoczesnej zmianie podmiotu zobowiązanego w tym zakresie, podczas gdy zgodnie z wykładnią powołanego przepisu organ powinien wyznaczyć termin wykonania nałożonych obowiązków uwzględniając realia sprawy, a tym samym powinien wziąć pod uwagę zmianę podmiotu zobowiązanego i realny brak możliwości wykonania zobowiązania przez skarżącego w tak krótkim terminie;

2. błędną wykładnię art. 155 K.p.a. prowadzącą do jego zastosowania w sprawie kiedy podstawą wydania decyzji powinien być inny przepis; skarżący nie zgodził się z przyjęciem, że przez nabycie prawa należy rozumieć też nałożenie na stronę obowiązku prawnego oraz stwierdził, że w sprawie nie występują sprzeczne interesy stron;

3. niezastosowanie art. 154 K.p.a. podczas gdy przedmiotowa sprawa dotyczy decyzji, z której nie wynikają prawa strony, co oznacza brak obowiązku uzyskania zgody stron na uchylenie lub zmianę decyzji, wadliwe uznanie, że nie istnieje słuszny interes strony postępowania uzasadniający zmianę decyzji i przedłużenie terminu na wypełnienie nałożonego na skarżącego obowiązku,

4. art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji po terminie, o którego przedłużenie wnosił skarżący, podczas gdy organ administracji ma obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy, która nie wymaga zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Przy piśmie z dnia 23 lipca 2020 r. skarżący przesłał oświadczenie A. S. z dnia 14 lipca 2020 r., że wyraża ona zgodę na zmianę ww. decyzji GINB w zakresie wyznaczonego terminu wykonania nałożonego obowiązku.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd uznał, ze organ wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze treść art. 155 K.p.a. stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnił, że z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (patrz: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn.. akt II OSK 3723/19, cbois; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2020, pkt 13 do art. 155).

Odnosząc się do zarzutu, że w omawianej sprawie zastosowano art. 155 zamiast art. 154 K.p.a., Sąd zauważył, że w doktrynie i orzecznictwie od lat ugruntowany jest pogląd, że przepisom art. 155 podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące (tak m.in. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2020, na który notabene powołuje się w swojej skardze skarżący; wyroki Sądu Najwyższego z 12 grudnia 1997 r., sygn. akt III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290; Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1985 r., sygn. akt III SA 1003/85, OSPiKA z 1987 r. Nr 7-8 poz. 163; Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01). W doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie praw nabytych, o których mowa w art. 155 K.p.a. Treścią prawa nabytego jest również rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s.898). Decyzje nakładające obowiązek są decyzjami, na mocy których strony nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków określonych w decyzji a nie innych.

Zasadnie zatem GINB do wniosku skarżącego zastosował art. 155, nie zaś art. 154 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego co do braku stanowiska uczestniczki postępowania A. S. Sąd wskazał, że organ zwrócił się do niej pismem z 9 sierpnia 2019 r., o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku o zmianę decyzji i prawidłowo przyjął rygor braku zgody w razie braku jej wyraźnego udzielenia w zakreślonym terminie. Zgoda wszystkich stron postępowania stanowi podstawową przesłankę zastosowania przepisu art. 155 K.p.a., prowadzącego do zmiany decyzji ostatecznej. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1220/17). Zasadnie zatem organ przyjął, że – wobec braku wyraźnej zgody A. S. na zmianę decyzji z 1 marca 2018 r. – nie może ona zostać dokonana, i już sam ten argument byłby wystarczający do uzasadnienia decyzji odmownej.

Sąd uznał, że przedłożone oświadczenie A. S. z dnia 14 lipca 2020 r., że wyraża ona zgodę na zmianę ww. decyzji GINB w zakresie wyznaczonego terminu wykonania nałożonego obowiązku, jest irrelewantne dla rozstrzygnięcia GINB wydanego w omawianej sprawie, albowiem zostało uzyskane już po zakończeniu postepowania administracyjnego. Zgoda przewidziana w art. 155 K.p.a. powinna być uprzednia (tj. udzielona przed wydaniem decyzji z art. 155 K.p.a.). W ocenie Sądu, dyskrecjonalna wola stron co do zgody na zmianę decyzji była ograniczona czasowo, a zmianie treści oświadczenia woli dokonanej po wydaniu decyzji nie można przypisywać takiego samego znaczenia, jak oświadczeniu woli złożonemu przed wydaniem decyzji zmienionej. W przeciwnym razie ujęcie przez ustawodawcę zgody stron jako przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. nie miałoby znaczenia.

Zdaniem Sądu, również zarzut dotyczący ustalenia przez organ braku słusznego interesu strony był niezasadny. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że decyzje wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. mają charakter związany. Właściwy organ jest zobligowany do wydania w określonych okolicznościach decyzji takiego rodzaju, a na jej zmianę nie może mieć wpływu zgoda lub wola stron, nie jest to bowiem decyzja uznaniowa organ ma jednak możliwość swobody w zakresie określenia terminu wykonania nakazanych robót budowlanych. Zatem ostateczna decyzja może zostać w powyższym zakresie zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. Niemniej jednak zbyt długie utrzymywanie budynku w nieodpowiednim stanie technicznym nie realizuje interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2019 r, sygn. akt II OSK 3287/17). O złym stanie przedmiotowej grobli poprzednik prawny skarżącego wiedział już w grudniu 2015 r., a skarżący – od daty utworzenia (1 stycznia 2018 r.), albowiem przejął on ogół praw i obowiązków dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw, związanych z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej (art. 526 Prawa wodnego). Według Sądu, problemy natury organizacyjnej nie stanowią o słusznym interesie strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy w grę wchodzą obowiązki nałożone na podstawie art. 66 ust. 1 p.b., który, jak słusznie wskazał GINB w odpowiedzi na skargę, pełni funkcję dyscyplinującą w stosunku do zarządcy obiektu budowlanego, który nie wywiązuje się z określonego w art. 61 tej ustawy obowiązku utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Nie można było zatem w przedmiotowej sprawie mówić o słusznym interesie strony ani tym bardziej o interesie społecznym.

Zarzut naruszenia art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 K.p.a. pozostawał bez wpływu na wynik kontroli zaskarżonej decyzji. Jeśli strona była niezadowolona z tempa załatwiania sprawy, winna była podjąć odpowiednie kroki zmierzające do zdyscyplinowania organu (np. wniesienie ponaglenia, a następnie skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy, zaskarżenie postanowienia o zawieszeniu postępowania).

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie wskazano na naruszenie art. 151 PPSA w zw. z art. 155 KPA oraz art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej: "prawo budowlane") polegające na przyjęciu, iż wyznaczenie skarżącemu kasacyjnie terminu wykonania zobowiązania, w sposób nieracjonalnie krótki, uniemożliwiający wypełnienie nałożonych obowiązków w terminie na mocy decyzji GINB z 1 marca 2018 r. (znak: DON.7100.10.2018.ANF) oraz odmówienie zmiany decyzji GINB z dnia 4 października 2019 r. w zakresie wyznaczonego terminu wykonania nałożonych obowiązków, podczas gdy zgodnie z wykładnią art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, organ powinien wyznaczyć termin wykonania nałożonych obowiązków uwzględniając realia sprawy, a tym samym powinien wziąć pod uwagę zmianę podmiotu zobowiązanego i realny brak możliwości wykonania zobowiązania przez skarżącego kasacyjnie w tak krótkim terminie, co doprowadziło do uznania, iż zaskarżana decyzja GINB z dnia 4 października 2019 r. (znak: DON.7200.269.2018.WEJ) odpowiada prawu i nie należy zmieniać terminu jej realizacji na podstawie art. 155 K.p.a., a skarga z dnia 7 listopada 2019 r. (dalej jako: "Skarga") wniesiona przez skarżącego kasacyjnie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., w sytuacji, gdy WSA w Warszawie powinien był te skargę uwzględnić, a w konsekwencji uchylić decyzję GINB z dnia 4 października 2019 r. (znak: DON.7200.269.2018.\JG7J), ponieważ termin realizacji obowiązku przez skarżącego kasacyjnie powinien być wydłużony.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i nieuwzględnienie skargi skarżącego kasacyjnie w całości, a w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji GINB z dnia 4 października 2019 r. oraz oddalenie ww. skargi w całości w sytuacji, gdy niniejsza skarga powinna zostać uwzględniona w całości dla dobra społeczeństwa i zgodnego interesu stron oraz uczestników postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z 155 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie istnieje słuszny interes strony postępowania, a tym bardziej interes społeczny uzasadniający zmianę decyzji GINB z dnia 4 października 2019 r., w sytuacji, gdy ww. interesy niewątpliwie istnieją i przedłużenie terminu na wypełnienie nałożonego na skarżącego kasacyjnie obowiązku, podczas gdy skarżący kasacyjnie wnosząc o przedłużenie terminu wykonania zobowiązania wskazał na słuszny interes strony polegający na wstąpieniu do postępowania w czasie jego trwania na skutek zmiany ustawmy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne"), co oznaczało, iż jako nowa jednostka, przechodząca proces reorganizacji, z uwagi na wielkość inwestycji oraz nieracjonalnie krótki termin wykonania zobowiązania nie posiada wystarczającego zabezpieczenia organizacyjnego oraz finansowego na wykonanie nałożonego przez organ zobowiązania w terminie oraz okoliczności wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej, a w konsekwencji niniejsze uznanie spowodowało nieuzasadnione oddalenie skargi przez WSA w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., a tym samym jego nieuzasadnione/niewłaściwe zastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż wystarczające dla wyjaśnienia istoty sprawy przez GINB było zwrócenie się do A. S. pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku o zmianę decyzji z dnia 1 marca 2018 r. pod rygorem przyjęcia, iż brak zajęcia stanowiska w określonym terminie, a brak odpowiedzi będzie oznaczał, że nie wyraziła ona zgody na zmianę decyzji GINB z dnia 1 marca 2018 r., a w konsekwencji oddalenie skargi na podstawie art. 151 PPSA, w sytuacji, gdy GINB nie podjął wszelkich niezbędnych czynności oraz nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego, a w szczególności zabrakło wyczerpującego ustalenia stanowiska uczestniczki A. S., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zgodę na zmianę decyzji GINB z dnia 1 marca 2018 r. wyraziły wszystkie strony i uczestnicy postępowania, do czego był zobowiązany,

d) art. 106 § 3 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci zgody na A. S. na zmianę decyzji GINB z dnia 1 marca 2018 r. chociaż było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości istniejących w sprawie (co samodzielnie WSA przyznaje w uzasadnieniu, iż nie ma zgody trzeciej strony, a pojawiła się w międzyczasie, więc przedłożenie na podstawie art. 155 K.p.a. było uzasadnione, a wręcz konieczne – były spełnione przesłanki wynikające z dyspozycji art 155 K.p.a.) w związku z tym decyzja z dnia 4 października 2019 r. powinna być uchylona przez WSA w Warszawie, a Skarga uwzględniona, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także wystąpił o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. w G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a. oraz art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Kwestia prawidłowości wyznaczenia terminu do wykonania obowiązków – zawartych w decyzji, której dotyczy wniosek o zmianę – dotyczy decyzji zmienianej. Jeśli termin ten, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został wyznaczony błędnie na skutek nieprawidłowego zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to zarzut naruszenia tego przepisu może być kierowany jedynie w odniesieniu do decyzji, w której termin ten został wskazany poprzez wniesienie odwołania czy też skargi do sądu administracyjnego. Organ administracji nie ma obowiązku zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. w celu naprawy ewentualnych naruszeń prawa powstałych przy wydawaniu decyzji, której dotyczy wniosek o zamianę.

Za niezasadny uznać również należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji bezzasadnie uznał, iż nie zaistniał słuszny interes strony oraz interes społeczny uzasadniający zmianę decyzji. Kwestia ta została należycie rozważona zarówno przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny i stanowisko to należy w pełni podzielić. Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie trudności związane ze zmianą ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie mogą usprawiedliwiać niepodejmowania czynności w celu wykonania obowiązku naprawienia grobli. Reorganizacja organów administracji zajmujących się zarządem wodami nie może być uznana z cel priorytetowy uzasadniający odłożenie w czasie zadań, którymi organy te powinny się zajmować.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Jeżeli w sprawie występuje klika stron postępowania, to warunkiem koniecznym zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest zgoda wszystkich stron na tę zmianę. Organ administracji podjął próbę uzyskania stanowiska A. S. w sprawie wniosku skarżącego kasacyjnie o zmianę decyzji jednakże stanowiska tego nie uzyskał. Na organie administracji nie ciążył obowiązek ponawiania pism do A. S. o zajęcie stanowiska w sprawie. Nic też nie stało na przeszkodzie by sam skarżący kasacyjnie w toku postępowania uzyskał zgodę A. S. na zmianę decyzji.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie było zgody A. S. na zmianę decyzji. Okoliczność, że zgoda taka pojawiła się po wydaniu zaskarżonej decyzji nie oznacza, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa i powinna zostać uchylona. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu, z którego wynika ww. zgoda nie miałoby tym samym znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.