Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2462/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 270
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania  wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów
article: art. 7 i 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 80 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1500/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2020 r. nr KOX/289/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1500/22 uchylił zaskarżone przez Miasto Stołeczne Warszawę orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 maja 2020 r. nr KOX/289/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy 3 grudnia 2018 r. wypowiedział A. A. wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, będącej własnością m.st. Warszawy, oznaczonej jako działki ew. o numerach: [1], [2] i [3] z obrębu [...], o łącznej pow. 8 585 m2 (w udziale wynoszącym [...] części), położonej przy ul. [...], związanego z lokalem nr [...], mieszczącym się w posadowionym na tym gruncie budynku mieszkalnym, i zaproponował nową wysokość opłaty rocznej od 1 stycznia 2019 r.

Wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu 13 grudnia 2018 r. A. A. we wniosku z 3 stycznia 2019 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty jest niezasadne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z 12 maja 2020 r. nr KOX/289/Po/19 umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, powołując art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca". Kolegium wyjaśniło, że złożenie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona z uchybieniem trzydziestodniowego terminu na dokonanie tej czynności, przewidzianego w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", powoduje bezskuteczność wniosku, czego następstwem jest ostateczność wypowiedzenia.

Miasto Stołeczne Warszawa wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 maja 2020 r.

Postanowieniem z 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1626/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy oceniając, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21 uchylił postanowienie WSA wskazując, że orzeczenie Kolegium, jako wydane na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy, uznał, że jest ona zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Jak zauważył Sąd I instancji, kwestionowane orzeczenie w istocie w ogóle nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego, odnoszącego się do materialnoprawnej podstawy jego podjęcia, a tym samym narusza art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Sąd I instancji wskazał, że warunkiem koniecznym, aby na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej doszło do umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, jest łączne spełnienie następujących przesłanek: wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r., brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. oraz jego niezakończenie do 13 lutego 2019 r. Kolegium, wydając orzeczenie na tej podstawie, próbowało wykazać, że ww. przesłanki w sprawie zaistniały. Tymczasem, organ w ogóle nie odniósł się do tych elementów w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że złożenie wniosku o ustalenie, że opłata aktualizacyjna jest nieuzasadniona albo uzasadniona jest w innej wysokości, z uchybieniem 30-dniowego terminu (a taka sytuacja w sprawie miała miejsce w niniejszej sprawie) nie czynni postępowania nim wywołanego bezprzedmiotowym. Powoduje jedynie, że nie może już dojść do ustalenia wymiaru tej opłaty przez Kolegium na etapie postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze musi wówczas wydać merytoryczne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku. Sąd I instancji podkreślił, że należy odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od niezasadności zgłoszonego w nim żądania, wynikającego także z przyczyn formalnoprawnych.

Poza tym, Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut m.st. Warszawy naruszenia przez Kolegium art. 134 K.p.a. przez jego niezastosowanie. Zdaniem Sądu, wypowiedzenie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jest oświadczeniem woli jednej ze stron umowy co do istotnego elementu tej umowy. Poddanie kontroli administracyjnej tego oświadczenia przed ewentualnym sporem cywilnym nie zmienia jego charakteru i nie czyni go aktem administracyjnym, chociaż w odniesieniu do późniejszych procedur, stosować się będzie różne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też, w odniesieniu do złożonego w związku z tym wypowiedzeniem wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., już tylko ze względu na charakter tego wypowiedzenia, zdaniem Sądu I instancji, nie mogła znaleźć zastosowania instytucja przewidziana dla procedury odwoławczej od jurysdykcyjnych aktów administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 153 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nakazanie Kolegium zbadania zaistnienia drugiej z przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, w postaci ustalenia skuteczności doręczenia wszystkim współużytkownikom wieczystym wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, w sytuacji gdy w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy zmieniającej, nie istnieją podstawy prawne do wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku użytkownika wieczystego przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawie o uznanie bezskuteczności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, wobec niezakończenia postępowania aktualizacyjnego przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez wadliwe zarzucenie organowi naruszenia zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego na skutek braku ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, w postaci ustalenia, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r., podczas gdy wobec treści art. 4 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy zmieniającej i ustalenia, że postępowanie aktualizacyjne nie zostało zakończone do 13 lutego 2019 r., brak było przesłanek do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie podlegało umorzeniu w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej;

na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że umorzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnione, wymaga spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści art. 4 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, że spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej skutkuje ustaleniem z mocy prawa rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją, zaś postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnioną lub uzasadnioną w innej wysokości - niezakończone do 13 lutego 2019 r. - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, niezależnie od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej;

b. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz art. 80 ust. 1 i 3 u.g.n., przez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo ustawowego obowiązku wydania przez organ orzeczenia o umorzeniu postępowania, co skutkowało przeniesieniem sporu na grunt postępowania przed sądem cywilnym, organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. i zależnie od jego wyników wydać prawidłowe orzeczenie w sprawie, podczas gdy już samo stwierdzenie braku zakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r., stanowiło samoistną przesłankę wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi m.st. Warszawy. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W szczególności, wnoszący skargę kasacyjną organ podkreślił, że postanowieniem NSA z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21 przesądzona została dopuszczalność zaskarżenia orzeczenia SKO. Zatem, rozważania i stanowisko NSA zawarte postanowieniu, dotyczące wykładni art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej oraz przesłanek umorzenia postępowania aktualizacyjnego, nie są wiążące w zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia SKO.

Uzasadniając zarzut zawarty w punkcie I lit. a skargi kasacyjnej, organ podkreślił, że wobec braku podstaw do zajęcia stanowiska przez Kolegium w sprawie prawidłowości aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, nie jest dopuszczalne na obecnym etapie przeprowadzenie przez Kolegium dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz wydanie w sprawie orzeczenia w myśl postanowień art. 78-80 u.g.n. w związku z art. 4 ustawy zmieniającej. Ponadto, Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny, w świetle powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy zmieniającej, stanowiska, że Kolegium powinno wydać, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, ponowne orzeczenie, którego treść powinna zależeć od wyjaśnienia, czy właściciel doręczył przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości, wypowiedzenia dotychczasowych wysokości opłat rocznych.

Uzasadniając zarzut opisany w pkt I lit. b skargi kasacyjnej, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Kolegium nie mogło naruszyć przepisów postępowania przez brak ustalenia, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r., skoro w myśl art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, zobligowane było do umorzenia postępowania w drodze orzeczenia.

SKO, uzasadniając zarzut zawarty w pkt II lit. a skargi kasacyjnej wskazało, że podstawą wykładni przepisów jest ich literalna wykładnia, polegająca na przyjęciu, że norma przepisu odpowiada jego gramatycznemu brzmieniu. Konstrukcja art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje wprost, że spełnienie przesłanek wskazanych w tym ustępie, skutkuje ustaleniem z mocy prawa wysokości rocznej opłaty przekształceniowej, jako równiej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Tymczasem, hipoteza art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej odnosi się wprost do postępowań, o których mowa w ust. 1, a więc postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, które jednak nie zostały zakończone w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wskazuje to, zdaniem organu, na odrębność obu powołanych norm w zakresie wynikających z nich dyspozycji.

Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, oznacza to, że warunki, o których mowa w ust. 1, dotyczą jedynie wystąpienia z mocy prawa skutku w postaci ukształtowania wysokości opłaty przekształceniowej. Zatem, błędnie uznał Sąd I instancji, że warunkiem umorzenia postępowania zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, jest spełnienie przesłanek wskazanych w ust. 1 tego przepisu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przepis art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi samodzielną podstawę umorzenia wszystkich postępowań toczących się przed SKO w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, które nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r.

Uzasadniając zarzut opisany w pkt II lit. b skargi kasacyjnej, SKO wskazało, że uznanie konieczności wydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego wniosek o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości była nieuzasadniona, prowadziłoby do błędnego braku zastosowania art. 80 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., przez brak przeniesienia sprawy na grunt postępowania cywilnego już po wydaniu orzeczenia i wniesienia w stosunku do niego sprzeciwu przez właściciela nieruchomości. Błędne stanowisko Sądu I instancji skutkuje koniecznością ponownego wydania przez Kolegium orzeczenia w sprawie o charakterze cywilnym, pomimo nakazu umorzenia postępowań przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi, w myśl art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Sprawa zasadności aktualizacji, jako sprawa o charakterze cywilnym, i tak musiałaby zostać rozpoznana przez sąd powszechny. Wyjątku od tej zasady nie wprowadza art. 4 ust. 1 lub ust. 2 ustawy zmieniającej, co zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, umknęło Sądowi I instancji.

W odpowiedzi, Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaznaczyło, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a zarzuty podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze są całkowicie chybione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tym niemniej w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię konieczne jest odniesienie się do tego zarzutu, ponieważ prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1239/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej wskazano na przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 80 ust. 1 i 3 u.g.n. i zarzucono ich błędną wykładnię sprowadzającą się do nieuwzględnienia przez Sąd I instancji stanowiska, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznane aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnioną lub uzasadnioną w innej wysokości – niezakończone do dnia 13 lutego 2019 r. - podlega umorzeniu, niezależnie od przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej.

Na wstępie należy odwołać się do ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1495), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa", która w art. 7 ust. 1 i 2 stanowi, że z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Pojęcie "obowiązywałaby" użyte w cytowanym przepisie oznacza w istocie opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości należnej od 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia z tym dniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r. spowodowało bowiem bezprzedmiotowość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wobec nieruchomości objętych przekształceniem prawa na podstawie powołanej ustawy przekształceniowej, skoro od wskazanego dnia nie istnieje już prawo, za które opłata była pobierana. Wskazane sformułowanie "obowiązywałaby" oznacza zatem, że wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która byłaby opłatą należną z dniem 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Omawiane pojęcie należy więc odnieść do hipotetycznej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, należnej począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. Chodzi zatem o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należnej w tym dniu z uwzględnieniem tych norm prawnych, które kształtują wysokość opłaty należnej, np. w wyniku skutecznie dokonanej aktualizacji (por. art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej), a nie tylko o opłatę formalnie obowiązującą na dzień 1 stycznia 2019 r., bez uwzględnienia ewentualnej aktualizacji.

W tym kontekście art. 4 ustawy zmieniającej nie pozostawia żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z treści cytowanego przepisu wynika, że opłata za przekształcenie jest równa wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, jeżeli aktualizacja ta została wszczęta nawet po 5 października 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej, ale nie zostały jednak skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości, czyli aktualizacja ta nie została skutecznie wszczęta wobec wszystkich zobowiązanych użytkowników wieczystych danej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., tj. przed dniem zaistnienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy samego prawa. Skuteczność wszczęcia procedury aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wobec wszystkich zobowiązanych, która to opłata ma obowiązywać w zaktualizowanej wysokości od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano takiej aktualizacji, zależy bowiem od skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed 1 stycznia tego roku, w którym ma obowiązywać opłata roczna w wysokości zaktualizowanej, co wynika z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz z art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej.

Z omawianego art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika zatem, że w sprawach, w których nie doszło do skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim zobowiązanym, wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji ze względu na bezprzedmiotowość tej aktualizacji po 1 stycznia 2019 r.

Z tego względu w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy ustawodawca wskazał, że: "Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się.", aby w ten sposób, tj. umorzeniem, zakończyć te wszystkie postępowania aktualizacyjne, i tylko te, które stały się bezprzedmiotowe ze względu na ustalenie w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, że nawet przy podjętej po 5 października 2018 r. aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale nieskutecznym jej wszczęciu przed 1 stycznia 2019 r. wobec wszystkich zobowiązanych (tj. nieskutecznym wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości) opłata roczna w zaktualizowanej wysokości nie miałaby już żadnego znaczenia, skoro za podstawę do ustalenia opłaty za przekształcenie należy w takiej sytuacji przyjąć wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed jej aktualizacją i sama opłata za użytkowanie wieczyste po aktualizacji nie byłaby już należna ze względu na odpadnięcie podstawy do jej uiszczenia, tj. wygaśnięcie użytkowania wieczystego wskutek jego przekształcenia w prawo własności.

Omawiany art. 4 ust. 2 nie dotyczy zatem postępowań aktualizacyjnych, w których właściwy organ, reprezentujący publicznego właściciela nieruchomości, skutecznie wszczął postępowanie aktualizacyjne przed 1 stycznia 2019 r. przez doręczenie wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W takim wypadku nie stosuje się normy wynikającej z art. 4 ust. 1 o ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości równej opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste przed aktualizacją. Wysokość opłaty za przekształcenie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej jest wtedy równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r., a więc w wysokości uwzględniającej aktualizację, zgodnie z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n.

Umorzenie postępowania aktualizacyjnego, które zostało skutecznie wszczęte przed 1 stycznia 2019 r. przez doręczenie przed tym dniem stosownego wypowiedzenia wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym doprowadziłoby do sytuacji, w której nie byłoby możliwe ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie ze względu na brak normy prawnej w tym zakresie, skoro norma wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej znajduje zastosowanie tylko w sytuacji opisanej w tym przepisie. Umorzenie postępowania aktualizacyjnego w sytuacji nieobjętej treścią art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej doprowadziłoby także do faktycznego wywłaszczenia podmiotów publicznoprawnych z uzyskania dochodów z tytułu opłaty za przekształcenie w wysokości wynikającej z treści przepisów art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej w związku z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz w związku z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej a contrario.

W związku z powyższym, umorzeniu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, podlega tylko takie postępowanie aktualizacyjne, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, zostało wszczęte po 5 października 2018 r., ale przed 1 stycznia 2019 r. nie zostało skutecznie doręczone wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym danej nieruchomości.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 153 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., przede wszystkim należy zauważyć, że w uzasadnieniu powtórzona została argumentacja, która została wskazana w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego art. 4 ustawy zmieniającej. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest prawidłowa zważywszy na treść art.174 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zarzuty te nie mogły być zasadne, ponieważ kierunek i zakres wskazanego przez Sąd I instancji postępowania dowodowego, został wytyczony jako konsekwencja przyjętego rozumienia prawa materialnego. Zasadnie więc wskazał Sąd I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ponownie prowadzonym postępowaniu, uwzględniając prawidłową wykładnię art. 4 ustawy zmieniającej, poczyni ustalenia istotne z punktu widzenia przesłanek zawartych w nim norm prawnych. Trafnie też Sąd I instancji wskazał, że Kolegium rozpoznając sprawę ze "spóźnionego" wniosku (o ile nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej), jest obowiązane do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 79 ust. 3 u.g.n., co prawidłowo uargumentował wskazując, że odróżnić należy bezprzedmiotowość postępowania od niezasadności zgłoszonego w nim żądania, wynikającego także z przyczyn formalnoprawnych.

Z punktu widzenia formalnego zaś, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. W szczególności Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, a także zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd uchylając zaskarżone orzeczenie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).