Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4301/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 285
journal: Dz.U. 2018 poz 1669
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 244/20 w sprawie ze skargi D.T. na decyzję Rektora [...] z dnia 29 stycznia 2020 r. nr DSS-127005-2-2019/2020 w przedmiocie stypendium doktoranckiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 244/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D.T. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Rektora [...] (dalej jako "Rektor") z dnia 29 stycznia 2020 r. nr DSS-127005-2-2019/2020 w przedmiocie stypendium doktoranckiego uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prorektora do spraw studentów [...] (dalej jako "Prorektor") z dnia 29 października 2019 r. nr DSS-048-127005/2019/2020 oraz zasądził od Rektora na rzecz skarżącej kwotę 697 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z 29 października 2019 r. Prorektor - po rozpoznaniu wniosku doktorantki – skarżącej - z dnia 10 września 2019 r. o przyznanie stypendium doktoranckiego na III rok studiów doktoranckich w dyscyplinie [...] w roku akademickim 2019/2020 – na podstawie art. 66 ust. 2 w zw. z art. 200 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.), dalej "P.o.s.w." w zw. z art. 279 ust. 1, art. 280 i art. 285 ustawy z dnia 30 sierpnia 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669) i § 12-15 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz. U. z 2017 r., poz. 1696) oraz § 7 ust. 1 Regulaminu w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania stypendiów doktoranckich na [...], stanowiącego załącznik do zarządzenia Rektora [...] z dnia 17 czerwca 2019 r., nr ROP-0101-55/19 (Monitor [...] poz. 304/2019) oraz zgodnie z § 1 zarządzenia Rektora [...] z dnia 1 października 2019 r., nr ROP-0101-121/19 (Monitor [...] poz. 466) w sprawie określenia wysokości i trybu wypłacania stypendiów doktoranckich w roku akademickim 2019/2020 – przyznał skarżącej stypendium doktoranckie w wysokości 1.470 zł miesięcznie na okres od 1 października 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. na III roku studiów na Wydziale [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji Prorektor ds. studentów wyjaśnił, że w oparciu o listę rankingową sporządzoną przez Doktorancką Komisję Stypendialną na [...] oraz na podstawie zarządzenia Rektora [...] z dnia 4 października 2019 r. w sprawie określenia liczby stypendiów doktoranckich w roku akademickim 2019/2020 ustalono, że doktorantka uzyskała łącznie 84 punkty, co uzasadniało udzielenie przez Komisję Stypendialną rekomendacji do przyznania stypendium doktoranckiego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją w części dotyczącej wysokości przyznanego stypendium, które w jej ocenie powinno wynosić 1.923 zł miesięcznie. Jej zdaniem, uchylone przepisy ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, jak również przepisy rozporządzenia wykonawczego z 2016 r. nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej z 29 października 2019 r.

Decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r. Rektor uchylił w całości decyzję Prorektora ds. studentów z 29 października 2019 r. oraz przyznał skarżącej stypendium doktoranckie w wysokości 1.470 zł miesięcznie na okres od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. na III rok studiów. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że decyzja została uchylona z uwagi na to, że podstawą prawną rozstrzygnięcia powinny być wyłącznie przepisy art. 279 ust. 1, art. 280 w związku z art. 285 ustawy z dnia 30 sierpnia 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669) oraz § 2 pkt. 4 lit. d zarządzenia Rektora [...] z dnia 4 października 2019 r. nr ROP-OlOl-128/19 (Monitor [...] poz. 473) w sprawie określenia liczby stypendiów doktoranckich na rok akademicki 2019/2020 w zw. z § 7 ust. 3 Regulaminu w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania stypendiów doktoranckich na [...], stanowiącego załącznik do zarządzenia Rektora [...] z dnia 17 czerwca 2019 r., nr ROP-OlOl-55/19 (Monitor v poz. 304/2019). Powołanie przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji niewłaściwych przepisów pozostało jednak bez wpływu na wysokość przyznanego stypendium. Rektor wyjaśnił, że podstawą decyzji przyznającej stypendium jest art. 285 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce stanowiący, że uczestnicy studiów stacjonarnych doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylonej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy uchylonej. Uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich, którzy rozpoczęli kształcenie przed rokiem akademickim 2019/2020, mogą otrzymywać stypendium doktoranckie do końca 2023 r. na zasadach określonych w przepisach przejściowych, które precyzyjnie odnoszą się do mechanizmów uzyskania jak i wysokości tego stypendium. W tym ostatnim przypadku przepisami, które jako ostatnie regulowały przed wejściem w życie przepisów wprowadzających ustawę nową kwestię wysokości stypendium doktoranckiego, były przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2063). Dlatego rozpoznając sprawę ponownie Rektor zwrócił uwagę, że minimalna wysokość świadczenia stypendialnego obliczana zgodnie z art. 285 przepisów wprowadzających, przejęta z przepisów wskazanego wyżej rozporządzania wynosi 60% minimalnego wskazanego tam wynagrodzenia asystenta obliczanego z kwoty 2.450 zł, czyli 1.470 zł miesięcznie i taka wysokość stypendium obowiązuje przez cały okres, o którym mowa w art. 279 ust. 1 ustawy wprowadzającej, czyli do 2023 r.

Skarżąca wywiodła skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżając decyzję Rektora w zakresie, w jakim decyzja przyznaje jej stypendium doktoranckie w wysokości 1.470 zł miesięcznie i wniosła o uchylenie decyzji w tej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, zarzucając organowi naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 279 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669), dalej jako "ustawa wprowadzająca", poprzez niewłaściwe zastosowanie go jako podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stypendium doktoranckiego, w sytuacji, gdy przepis ten odnieść należy do zasad związanych z prowadzeniem studiów, co w połączeniu z niewłaściwą wykładnią przepisu art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej doprowadziło do negatywnego rozstrzygnięcia;

2) art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wysokość stypendium doktoranckiego należy ustalać w odniesieniu do przepisu art. 151 ust. 1 P.o.s.w., i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2063), dalej "rozporządzenie wykonawcze z 2016 r.", co doprowadziło do przyznania stypendium doktoranckiego w wysokości 1.470 zł miesięcznie, kiedy należało uznać, że przepis art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, zawiera w swej treści rozwiązanie odnoszące się do zasad przyznawania stypendium doktoranckiego i nie opiera się na typowej konstrukcji odesłania ustawowego, zaś zamieszczone w nim odwołanie do art. 151 ust. 1 ustawy uchylonej i rozporządzenia z 2016 r. należy odnieść do wskazania na źródło konieczne dla prawidłowego zdefiniowania instytucji "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", a nie co do określenia samej wysokości wynagrodzenia asystenta;

3) art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą to nierównego traktowania uczestników studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 w zakresie zasad obliczania przysługującego im stypendium doktoranckiego, poprzez nieuzasadnione, w świetle treści tego przepisu, pominięcie zasady waloryzacji tych świadczeń w stosunku do wysokości wynagrodzenia asystenta, niedającego się pogodzić z poczuciem sprawiedliwości społecznej oraz zasadą równości wobec prawa, czego konsekwencją jest naruszenie przepisów art. 70 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.);

4) art. 116 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1668 ze zm.), dalej "ustawa nowa", w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1838 ze zm.), dalej "rozporządzenie wykonawcze z 2018 r.", poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy na podstawie wskazanych przepisów należało ustalić wysokość minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego w uczelni publicznej dla asystenta, a co za tym idzie minimalną wysokość stypendium doktoranckiego;

5) § 1 ust. 7 Regulaminu w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania stypendiów doktoranckich na [...], stanowiącego załącznik do zarządzenia nr ROP-OlOl-55/19 Rektora [...] z dnia 17 czerwca 2019 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania stypendiów doktoranckich na [...] (dalej "Regulaminem"), w zw. z art. 285 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej, poprzez jego niezastosowanie i przyznanie stypendium doktoranckiego w wysokości 1.470 zł miesięcznie, zamiast w wysokości 1.923 zł miesięcznie, stanowiącej 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich, obowiązujących zarówno w dniu wydania wskazanego Regulaminu jak i zaskarżonej decyzji;

II. przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 6 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a., poprzez oparcie decyzji administracyjnej na uznanych za udowodnione okolicznościach faktycznych wywodzonych z pisma Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej "MNiSW") oraz informacji zawartych na stronie internetowej MNiSW, w sytuacji kiedy organ nie wydał formalnego postanowienia dopuszczającego powyższe dowody, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 10 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez oparcie decyzji administracyjnej na uznanych za udowodnione okolicznościach faktycznych wywodzonych z pisma MNiSW oraz informacji zawartych na stronie internetowej MNiSW, w sytuacji kiedy strona nie miała możności wypowiedzenia się co do tychże dowodów, co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania niekorzystnej dla skarżącej decyzji;

3) art. 10 § 1 w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co skutkowało brakiem możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w szczególności co do wyroków sądów administracyjnych, pisma MNiSW oraz informacji zawartych na stronie internetowej MNiSW, na które to powołuje się organ, co z kolei miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie twierdzeń strony, pominięcie okoliczności, iż MNiSW nie odniosło się co wszystkich pytań organu i niewzięcie pod uwagę informacji zawartych na stronie internetowej Uniwersytetu [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do przyznania stypendium doktoranckiego w wysokości 1.470 zł miesięcznie, zamiast w wysokości 1923 zł miesięcznie;

5) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości w wykładni normy prawnej, tj. przepisu art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej na korzyść strony, w sytuacji w której nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania miałby bezpośredni wpływ, co doprowadziło do wydania niekorzystnej dla strony decyzji administracyjnej;

6) art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli i zasady przekonywania, wynikające z braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 stycznia 2020 r. do argumentów i zarzutów strony skarżącej z ograniczeniem się do ich wymienienia;

7) art. 8 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podobnej w ujęciu stanu faktycznego do spraw z poprzednich lat, jednakże rozpoznawanej na kanwie innego stanu prawnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do niekorzystnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestię sporną między stronami stanowi sposób ustalenia wysokości stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2019/2020. W ocenie organu stypendium to wynosić powinno 1.470 zł miesięcznie, natomiast zdaniem skarżącej kwota ta nie odpowiada 60% wynagrodzenia asystenta obliczonego według zasad przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668 ze zm.), dalej jako "ustawa nowa". W ocenie skarżącej stypendium powinno wynosić 1.923 zł miesięcznie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 285 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669 ze zm.), dalej jako "ustawa wprowadzająca", zgodnie z którym uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, czyli ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.), dalej jako "ustawa uchylona", w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy. Z tego względu wykładnia tego przepisu miała istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z Rektorem, że wskazany przepis art. 285 ustawy wprowadzającej jednoznacznie odwołuje się do przepisów nieobowiązującej ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, w zakresie sposobu ustalenia wysokości stypendium dla doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed wejściem w życie przepisów nowych, czyli ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.). Należało zauważyć, że powyższy przepis wcale nie jest jednoznaczny, a ponadto budzi istotne wątpliwości interpretacyjne w zakresie omawianej kwestii, dlatego konieczne jest dokonanie jego należytej wykładni językowej, uwzględniającej także reguły wykładni systemowej, w tym zasady konstytucyjne. Wymaga przy tym zwrócenia uwagi, że wykładnia językowa nie pozwala w prosty sposób, zakładając racjonalność ustawodawcy, postawić znaku równości pomiędzy odesłaniem do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 151 ustawy uchylonej a koniecznością zastosowania przepisów dotychczasowych. Skoro bowiem w wielu innych przepisach ustawy wprowadzającej (np. w art. 176, w art. 178 - 179, czy w art. 184) wskazano, że w przewidzianych tam wypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe, natomiast w przepisie stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji przyjęto inne rozwiązanie niż "stosuje się przepisy dotychczasowe", gdyż przewidziano odwołanie do konkretnych przepisów, to nie można w sposób należycie uzasadniony przyjmować, że przepis art. 285 ustawy wprowadzającej wprost nakazał stosowanie tylko przepisów dotychczasowych. W takiej sytuacji, wbrew stanowisku organu należało przyjąć, że ustawodawca nie nakazał, jak w przypadku wielu innych przepisów tej ustawy, stosowania tylko przepisów dotychczasowych, w tym art. 200 ust. 1 i 2 ustawy uchylonej oraz przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy uchylonej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w treści art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej odwołano się wprawdzie, m.in. do dotychczasowego przepisu art. 200 ust. 1 ustawy uchylonej stanowiącego, że uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie, jednak nie nakazano go stosować, lecz postanowiono w tym przepisie (a nie przez odesłanie), że doktoranci (uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020) – mogą otrzymywać stypendium doktoranckie ("o którym mowa" w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3). Oznacza to w konsekwencji, że omawiany przepis – co do zasady – pozwala doktorantom, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020, korzystać w dalszym ciągu ze wsparcia w postaci stypendium doktoranckiego, po spełnieniu przewidzianych prawem warunków. Natomiast co do wysokości stypendium doktoranckiego w przepisie art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej nie nakazano, ani nawet nie odwołano się do przepisu art. 200 ust. 2 ustawy uchylonej, stanowiącego, że minimalne stypendium nie może być niższe niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich. To wprost z treści art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej wynika, że doktoranci mogą otrzymywać stypendium doktoranckie w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy. Jak zatem z powyższych rozważań wynika, przepisy art. 285 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej nie nakazały stosowania przepisów dotychczasowych, ale same są podstawą prawną do przyznawania omawianego stypendium. Treści omawianej regulacji nie należało tym samym odczytywać w taki sposób, w jaki uczynił to organ. Nie jest ona bowiem prostym odesłaniem do przepisów dotychczasowych. To, że omawiany przepis odwołuje się do stypendium "o którym mowa" w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, czy do wynagrodzenia zasadniczego asystenta "o którym mowa" w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy, nie jest równoznaczne z tym, że przepisy uchylone nadal pozostają w mocy i należało je w takiej sytuacji stosować. Pozostaje to w sprzeczności z przepisem art. 169 pkt 3 ustawy wprowadzającej oraz przepisami rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1838), stanowiącego nowe przepisy wykonawcze do nowej regulacji ustawowej. Należało zwrócić uwagę, że podstawę prawną do przyznania w roku akademickim 2018/2019 stypendium doktoranckiego "na zasadach dotychczasowych i w trybie dotychczasowym", a nie w dotychczasowej wysokości, stanowił przepis art. 273 ust. 1 ustawy wprowadzającej, według którego w roku akademickim 2018/2019 pomoc materialną, zakwaterowanie i wyżywienie, o których mowa w art. 173 i art. 199 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, przyznaje się na "zasadach dotychczasowych i w trybie dotychczasowym". Dokonując zaś wykładni art. 285 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej, należało porównać treść dotychczasowych i nowych przepisów regulujących powyższe kwestie, a następnie rozważyć, jaki był cel dokonanej reorganizacji szkolnictwa wyższego, by uwzględnić również reguły wykładni celowościowej i systemowej. W ocenie sądu, zarzuty skargi co do nieprawidłowej wykładni przepisu art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej dokonanej przez organ są uzasadnione. Jak już wskazano, wykładnia językowa tego unormowania – wbrew twierdzeniom organu – nie jest jednoznaczna. Nie ulega wątpliwości, że w omawianym przepisie ustawodawca wskazał, iż dotychczasowi doktoranci mogą otrzymać stypendium doktoranckie, którego wysokość – co do zasady – nie może być niższa niż 60% wynagrodzenia asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ustawy uchylanej. Ustawodawca wcale zatem nie nakazał jednoznacznie stosowania przepisów dotychczasowych (uchylonych tą samą ustawą – art. 169 ustawy wprowadzającej), w szczególności przez zwrot użyty w innych przepisach tej samej ustawy w postaci: "stosuje się przepisy dotychczasowe". Również z powołanego wyżej art. 273 ust. 1 ustawy wprowadzającej nie wynika, aby wskazani w nim doktoranci aż do czasu ukończenia studiów byli uprawnieni do otrzymywania jedynie stypendium w dotychczasowej wysokości, czy też wysokości, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ustawy uchylanej, czyli w wysokości 1.470 zł.

Powyższe rozważania prowadzą w ocenie Sądu pierwszej instancji do wniosku, że prawidłowa wykładnia art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej wskazuje, że ustawodawca ustanowił zasadę wiążącą wysokość stypendium doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem 2019/2020, a więc przed wejściem w życie ustawy nowej, z wynagrodzeniem zasadniczym asystenta, "o którym mowa" (nie zaś w wysokości "o której" mowa) w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ustawy uchylanej. Tego rodzaju powiązanie – w ocenie Sądu pierwszej instancji – nie oznacza tym samym, że aż do ukończenia studiów doktoranckich minimalna wysokość stypendium doktorantów, którzy rozpoczęli studia przed rokiem akademickim 2019/2020 będzie wynosiła jedynie 1.470 zł miesięcznie, to jest wysokość ustaloną na podstawie derogowanego już przepisu właściwego rozporządzenia wykonawczego, niezależnie od wysokości wynagrodzenia zasadniczego uzyskiwanego przez asystenta aktualnie. Takie rozumienie tego przepisu przyjęte przez organ, szczególnie w przypadku wzrostu wynagrodzenia asystenta, jest nie tylko niezgodne z jego wykładnią językową (gdzie wysokość przedmiotowego stypendium doktoranckiego nie może być niższa niż 60% wynagrodzenia zasadniczego asystenta), ale również z pozostałymi metodami wykładni. Trudno byłoby wówczas należycie uzasadnić, jaki byłby cel ustawodawcy w zakresie różnicowania wysokości stypendiów doktoranckich, poprzez względniejsze traktowanie doktorantów rozpoczynających studia doktoranckie pod rządem przepisów ustawy nowej, w stosunku do doktorantów, którzy studia rozpoczęli wcześniej na podstawie przepisów ustawy już nieobowiązującej. Trudno byłoby również należycie uzasadnić, że w całej społeczności akademickiej, łącznie ze studentami, wynagrodzenia i stypendia miałyby podlegać ewentualnym zmianom (ich wysokość według nowej ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce z 2018 r. odnosi się do aktualnego wynagrodzenia profesora), z jednym wyjątkiem – właśnie dotyczącym stypendiów doktorantów, którzy studia rozpoczęli wcześniej, na podstawie przepisów ustawy już nieobowiązującej. Tymczasem wymaga w tym miejscu zwrócenia uwagi, że w świetle art. 70 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, takiego rodzaju nierówne traktowanie części uczestników studiów doktoranckich (rozpoczętych przed rokiem 2019/2020) w zakresie zasad ustalania wysokości przysługującego im stypendium doktoranckiego (w porównaniu np. ze stypendiami studentów, którzy rozpoczęli studia przed rokiem 2019/2020), nie da się pogodzić z poczuciem sprawiedliwości społecznej, czy zasadą równości wobec prawa. Z tych względów Sąd meriti nie podzielił argumentacji organu, że wprowadzenie nowego systemu kształcenia doktorantów uzasadnia tak istotne zróżnicowanie wysokości stypendiów. W konsekwencji, zgodnie z prawidłową wykładnią przepisu art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, podwyższenie minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta (według zawartych w rozporządzeniu wykonawczym z 2016 r. elementów składających się na to wynagrodzenie, do którego odsyła ten przepis), powoduje podwyższenie minimalnej wysokość stypendium także dla tej grupy doktorantów, do której należy skarżąca. Przepis ten, przez odesłanie do przepisów wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy uchylonej, nie określa zatem sztywnej (stałej) wysokości wynagrodzenia asystenta, na podstawie której następnie określona winna zostać minimalna wysokość stypendium doktoranckiego, do czasu ukończenia studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020. Nie oznacza to jednocześnie, że "minimalne wynagrodzenie zasadnicze asystenta" jest równe kwocie określonej w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r., czyli nieobowiązującym już rozporządzeniu wykonawczym z dnia 2 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 2063), gdzie minimalne wynagrodzenie asystenta zostało określone na kwotę 2.450 zł, a 60% tej kwoty to właśnie 1.470 zł, która została przyznana skarżącej na mocy zaskarżonej decyzji. Wysokość stypendium doktoranckiego wiązać należy z aktualnym wynagrodzeniem asystenta, określonym na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji, a więc przepisów nowej ustawy (art. 137 ust. 1) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej. Zgodnie z tymi przepisami wysokość stypendium wynosiłaby 1.923 zł.

Sąd pierwszej instancji podniósł nadto, że nie sposób nie zauważyć, że zarządzeniem z dnia 8 października 2020 r. Rektor [...] określił nową wysokość stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2020/2021 dla doktorantów, którzy rozpoczęli kształcenie przed rokiem akademickim 2019/2020. Wysokość stypendium ustalona została na 1.923 zł, a zatem kwotę wyższą niż wynikająca z uchylonych przepisów o wynagrodzeniu asystenta, na które dotychczas powoływał się organ, a jednocześnie odpowiadającą 60% minimalnego wynagrodzenia asystenta według nowych przepisów. Sam organ odstąpił zatem od prezentowanej w zaskarżonej decyzji interpretacji przepisów, zgodnie z którą wysokość stypendium dla doktorantów, którzy rozpoczęli kształcenie przed rokiem akademickim 2019/2020 powinna być stała do 2023 r. i wynosić powinna przez wszystkie te lata 1.470 zł miesięcznie. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że organy obu instancji naruszyły w tej sprawie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, na podstawie których wydane zostały decyzje.

Rektor wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1) P.p.s.a naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 273 ust. 1 ustawy wprowadzającej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się on do zasad przyznawania pomocy materialnej, zakwaterowania i wyżywienia w roku akademickim 2018/2019 na zasadach dotychczasowych i w trybie dotychczasowym, a przedmiotowa sprawa dotyczy stypendium doktoranckiego przyznanego na rok akademicki 2019/2020;

b) art. 279 ust. 1 ustawy wprowadzającej poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie podczas gdy przepis wprowadza nakaz prowadzenia studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 na zasadach dotychczasowych, co dotyczy także kwestii otrzymywania przez doktorantów stypendium doktoranckiego w tym w dotychczasowej wysokości tego stypendium;

c) art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na:

- przyjęciu, że ww. przepis nie odwołuje się jednoznacznie do przepisów nieobowiązującej ustawy, pomimo iż przepis zawiera bezpośrednie odesłanie do art. 151 ust. 1 P.o.s.w.;

- przyjęciu, że każdorazowe podwyższenie minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, powoduje podwyższenie minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego;

- przyjęciu, że ww. przepis co do wysokości stypendium doktoranckiego nie zawiera bezpośredniego odwołania do przepisów dotychczasowych oraz, że sformułowanie "o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy" nie oznacza, że aż do ukończenia studiów doktoranckich minimalna wysokość stypendium doktoranckiego dla doktorantów, którzy rozpoczęli studia przed rokiem 2019/2020, ma wynosić 1.470 zł, pomimo iż przepis zawiera bezpośrednie odesłanie do art. 151 ust. 1 P.o.s.w. i tym samym nakazuje ustalać wysokość tego stypendium na podstawie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 P.o.s.w., czyli rozporządzenia MNiSW z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej;

- przyjęciu, iż brak uwzględniania przy ustalaniu wysokości stypendium doktoranckiego dla osób które studia zaczęły przed rokiem 2019/2020 wzrostu wynagrodzeń i stypendiów przyznawanych pod rządami nowej ustawy, których wysokość ustala się w odniesieniu do wynagrodzenia profesora stanowi naruszenie zasad równego traktowania doktorantów i tym samym względniejsze traktowanie doktorantów, którzy rozpoczęli studia pod rządami nowej ustawy, podczas gdy dla tych drugich doktorantów został wprowadzony całkowicie odmienny system stypendialny i nie mogą oni otrzymywać stypendiów, o które nadal mogą ubiegać się doktoranci, którzy rozpoczęli kształcenie przed rokiem 2019/2020;

II. na podstawie art. 174 pkt 2) P.p.s.a. naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prorektora do spraw studentów [...] z dnia 29 października 2019 r., DSS — 048 — 127005/2019/2020, pomimo wydania przez organ zarówno I jak i II instancji decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nie odniesieniu się do stanowiska Ministerstwa Nauki Szkolnictwa Wyższego zamieszczonego zarówno na stronie internetowej Ministerstwa jak i wyrażonego w piśmie z dnia 19 grudnia 2019r. wydanym na skutek zapytania skarżącego kasacyjnie wskazującego, że dotychczasowe zasady prowadzenia studiów doktoranckich rozpoczętymi przed rokiem akademickim 2019/2020 dotyczą także zasad możliwości otrzymywania stypendium doktoranckiego w tym jego wysokości, przez co istnieje uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania Rektor [...] przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów prowadzonych w tym postępowaniu, co uniemożliwi merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, rozpoznanie skargi na rozprawie, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania w tym wyodrębnionych kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Orzekając w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że spór dotyczy wysokości stypendium doktoranckiego przyznanego skarżącej i zaistniał on na tle zmiany stanu prawnego dotyczącego systemu kształcenia oraz uprawnień doktorantów. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, w szczególności nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca rozpoczęła studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020.

Na mocy przepisu art. 169 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669), dalej "ustawa wprowadzająca", z dniem jej wejścia w życie utraciła moc ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, tj. ustawa, pod rządami której skarżąca rozpoczęła studia doktoranckie. Nowa ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce – stosownie do art. 1 ustawy – weszła w życie z dniem 1 października 2018 r. z wyjątkiem części jej przepisów wymienionych w art. 1 pkt 1-6. Z powyższej regulacji wynika, że od dnia 1 października 2018 r. aktem prawnym, określającym zasady funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki, jest ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a ponadto, w okresie przejściowym, także przepisy ustawy, w warunkach, na zasadach i w terminach określonych w jej Rozdziale 3 zatytułowanym: "Przepisy uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe". W powstałej sytuacji, wobec utraty mocy obowiązującej przez ustawę z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, materialnoprawną podstawę przyznania stypendium doktoranckiego, objętego dyspozycją art. 200 ust. 1 ustawy uchylonej, stanowią przepisy art. 285 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Powyższa okoliczność była w realiach rozpatrywanej sprawy bezsporna, a spór miedzy skarżącą a skarżącym kasacyjnie organem dotyczył jedynie interpretacji tych regulacji.

Przepis art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej stanowi, że "uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy". Ustęp 2 tego artykułu określa, że "decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w instytucie naukowym Polskiej Akademii Nauk, instytucie badawczym oraz międzynarodowym instytucie naukowym – dyrektor tego instytutu".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny jest podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 285 ust. 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął bowiem, że użyte w nim pojęcie "minimalne wynagrodzenie zasadnicze asystenta", poprzez odesłanie do art. 151 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz rozporządzenia z 2016 r., odnosi się jedynie do zdefiniowania tej instytucji jako "60% wynagrodzenia zasadniczego asystenta", ale już nie do wynikającej z tych przepisów wysokości wynagrodzenia asystenta określonego kwotowo w wysokości 2.450 zł. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja w sprawie przyznania stypendium doktoranckiego jest decyzją uznaniową, o czym świadczy użyty w nim zwrot: "(...) uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich (...) mogą otrzymywać stypendium doktoranckie (...)". Skoro zatem ustawodawca wprost wskazał, że doktorantom funkcjonującym poza nowopowstałą szkołą doktorską może być przyznane stypendium w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy, to minimalna wysokość stypendium dla tej grupy wnioskodawców każdorazowo wyniesie 60% wynagrodzenia zasadniczego asystenta, określonego kwotowo w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na tej podstawie, a więc w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2063). W § 2 powołanego rozporządzenia wykonawczego wskazano, że w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia ustala się tabele miesięcznych minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli akademickich, gdzie minimalne zasadnicze wynagrodzenie asystenta przewidziano w wysokości 2.450 zł (stosownie do lp. 3 tabeli A załącznika nr 1 do rozporządzenia). Mając to na uwadze, należy uznać, że zasadnie organ przyznał skarżącej stypendium w wysokości 1.470 zł (to jest 60% z 2.450 zł). Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia stanowiska skarżącej, że wysokość przyznanego jej stypendium powinna być wyliczona przy uwzględnieniu aktualnego minimalnego wynagrodzenia zasadniczego dla asystenta, które – po utracie mocy obowiązującej przez ustawę z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych – wylicza się jako procentową pochodną wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej, to jest przy uwzględnianiu treści art. 137 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz wydanego na podstawie ust. 2 tego przepisu rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie miesięcznego minimalnego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora uczelni publicznej. Zgodnie z tymi regulacjami, stypendium doktoranckie wynosiłoby 1.923 zł. Zarówno skarżąca, jak i Sąd pierwszej instancji, podzielający jej stanowisko, akcentują przy tym, że wywodząc powyższe biorą w szczególności pod uwagę wykładnię systemową i funkcjonalną art. 285 ust. 1 ustawy. Kwoty stypendiów i wynagrodzeń w nowej ustawie są zrelatywizowane do aktualnego wynagrodzenia profesora, co zapewnia automatyczną waloryzację stawek i równomierność zmian wysokości świadczeń uzyskiwanych na uczelni oraz brak jest podstaw do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2016 r., które zostało uchylone. W przeciwnym wypadku stypendium, które może zostać przyznane doktorantom, którzy rozpoczęli studia przed rokiem akademickim 2019/2020, zostałoby zamrożone do końca okresu ich studiów doktoranckich.

Ponadto, w ich ocenie, przedstawiony przez organ sposób wyliczenia spornego stypendium doktoranckiego narusza zasadę wyrażoną w przepisach art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, to jest zasadę równości wobec prawa, w nieuprawniony sposób różnicując kwotę stypendiów doktoranckich przyznawanych doktorantom w zależności od czasu rozpoczęcia przez nich studiów doktoranckich, na niekorzyść tych osób, które stały się uczestnikami studiów doktoranckich przed rozpoczęciem funkcjonowania szkół doktorskich, o których mowa w art. 198 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, to jest przed dniem 1 października 2019 r.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy – na tle zaprezentowanych przeciwstawnych stanowisk obydwu stron – wymagało w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bardziej kompleksowej wykładni art. 285 ust. 1 ustawy, niż to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Należy podkreślić, że art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej jest przepisem intertemporalnym, mającym za zadanie uregulowanie sytuacji o charakterze tymczasowym, przejściowym. Wobec swej istoty przepisy intertemporalne odwołują się zwykle w swej treści również do przepisów, które zostały uchylone. Istotą przepisów intertemporalnych jest bowiem wskazanie, czy do danego stanu faktycznego, który zaistniał przed wejściem w życie nowego prawa, zastosowanie mają przepisy nowe, czy też obowiązujące dotychczas. Podkreślenia wymaga, że w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej nie poprzestano na wskazaniu, że wysokość stypendium dla uczestników studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 odpowiada 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja wskazanego przepisu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w nieuprawniony sposób eliminuje z jego treści wyrażenie "o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 tej ustawy" i pomija jego znaczenie jako przepisu odsyłającego do aktu wykonawczego, to jest rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej. Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie to zostało uchylone wraz z uchyleniem ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, jednak zawarte w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej odesłanie do zasad określonych tym rozporządzeniem nie może być uznawane za błąd ustawodawcy. Jak wskazano wyżej, odesłanie to ma bowiem charakter przejściowy, umożliwiający przyznanie doktorantom, którzy studia doktoranckie rozpoczęli przed rokiem akademickim 2019/2020, stypendiów na dotychczasowych zasadach. Przy tego rodzaju treści odesłania nie można uznać, że odnosi się ono tylko do wybranych przepisów, a do pozostałych nie, bowiem ustawodawca w przepisie art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej takiego zastrzeżenia nie uczynił. Należy w tym miejscu podkreślić, że prawodawca w powołanym wyżej rozporządzeniu określił kwotowo wynagrodzenie asystenta. Jeśli zatem przepisy wprowadzające odsyłają, w celu określenia stypendium, do tego rozporządzenia (wydanego na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym), to nie sposób twierdzić, że odesłanie to nie dotyczy jednoznacznie określonej w nim kwoty, a jedynie definicji tego pojęcia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to analizowane odesłanie byłoby w ogóle zbyteczne. Brak jest zatem podstaw, aby dokonywać wykładni językowej art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, przyjmując za celowe odwołanie się ustawodawcy jedynie do pojęcia "minimalnego wynagrodzenia asystenta", a całkowicie pomijać treść przepisu dotyczącego obowiązku stosowania w celu ustalenia wysokości stypendium przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Nie można bowiem interpretować treści przepisu w taki sposób, że pewne zawarte w nim sformułowanie nie miałoby znaczenia. Konkludując powyższe rozważania wskazać należy, że stypendium doktoranckie przyznano zatem skarżącej w kwocie wynikającej z art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej i przepisów prawa, do których ta regulacja odsyła.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że minimalna wysokość stypendiów doktoranckich, przyznawanych na podstawie art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, jest niższa od minimalnej wysokości stypendiów doktoranckich przyznawanych tym doktorantom, którzy rozpoczęli kształcenie w szkole doktorskiej, a więc po dniu 1 października 2019 r. Wskazać jednak należy, że przepis art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej wprost stanowi, że sporne stypendium przysługuje "w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta". Określa więc tylko jego dolną granicę. Ponadto podkreślić należy, że nie było intencją ustawodawcy stosowanie w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020, tylko "części" przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. W uzasadnieniu do projektu ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jednoznacznie stwierdzono, że w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przez rokiem akademickim 2019/2020, wsparcie finansowe w postaci stypendiów doktoranckich, zwiększeń stypendiów doktoranckich i świadczeń pomocy materialnej będzie oparte na dotychczasowych zasadach. Wyjątkiem "będzie wyłącznie możliwość ubiegania się o stypendium ministra dla wybitnych doktorantów i zastąpienie jej przez prawo do ubiegania się o stypendium ministra dla wybitnych młodych naukowców".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zróżnicowanie kwoty stypendium nie narusza konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z licznym i utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12; publ. OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 60), zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Dopuszczalne jest natomiast niejednolite traktowanie przez prawo podmiotów niemających istotnej cechy wspólnej. Jednocześnie z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że na gruncie zasady równości dopuszczalne jest odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Zasada ta nie ma bowiem charakteru absolutnego. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą być jednak przekonująco uargumentowane. Muszą pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, służyć realizacji tego celu oraz wymagają racjonalnego uzasadnienia. Zróżnicowanie musi być ponadto proporcjonalne, to znaczy pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Odstępstwa od zasady równości muszą także być uzasadnione innymi wartościami i zasadami konstytucyjnymi (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2000 r., sygn. K 33/99; publ. OTK ZU nr 6/2000, poz. 188).

Dokonując porównania studiów doktoranckich prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym ze studiami doktoranckimi prowadzonymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, stwierdzić należy, że system kształcenia, uprawnień i obowiązków doktorantów określony w obecnie obowiązującej ustawie zasadniczo odbiega od dotychczasowego. Niewątpliwie obydwie grupy doktorantów, zróżnicowane stosownie do daty, w której rozpoczęły studia doktoranckie, zmierzają do tego samego celu, którym jest przygotowanie rozprawy doktorskiej oraz zdobycie stopnia naukowego doktora. Niemniej skala modyfikacji zasad studiów doktoranckich prowadzonych w ramach szkół doktorskich w odniesieniu do poprzedniego reżimu prawnego regulującego takie studia pozwala na stwierdzenie, że różnice między tymi grupami doktorantów uzasadniają zastosowanie przez ustawodawcę odmiennych zasad przyznawania stypendiów. Różnice te dotyczą nie tylko podmiotów, które mogą aktualnie prowadzić szkoły doktoranckie i zakresu dyscyplin, jakich mogą być prowadzone. Zgodnie z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r., stypendium doktoranckie mogli uzyskać jednie doktoranci stacjonarnych studiów doktoranckich w wysokości nie niższej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich. Stypendium doktoranckie nie było przyznawane automatycznie i nie było powiązane jedynie z posiadaniem statusu doktoranta, ale wymagało spełnienia innych kryteriów. Co istotne, stypendium doktoranckie dla uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich było również przyznawane niezależnie od otrzymywanych przez doktoranta:

1) świadczeń ze środków funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, o którym mowa w art. 199 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym;

2) środków w ramach pomocy materialnej, o której mowa w art. 199a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym;

3) stypendiów naukowych, o których mowa w art. 199b ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym;

4) stypendiów za wybitne osiągnięcia, o którym mowa w:

a) art. 199 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym;

b) art. 37a ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych;

c) art. 70a ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk;

5) stypendium doktorskiego, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki.

Pod rządami nowej ustawy system kształcenia doktorantów został zasadniczo zmieniony poprzez wprowadzenie w art. 198 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce instytucji szkół doktorskich. Za kształcenie w szkole doktorskiej nie pobiera się opłat. Jednocześnie każdy doktorant nieposiadający stopnia doktora otrzymuje stypendium doktoranckie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, zróżnicowanie systemów studiów doktoranckich związane z ich reformą uzasadnia nienaruszające art. 32 ust. 1 Konstytucji RP odmienne regulacje co do minimalnej wysokości stypendium dla doktorantów kształcących się w powyżej przedstawionych, odrębnych reżimach prawnych.

Powyższe rozważania prowadzą nie tylko do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał błędnej wykładni art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, ale także bezzasadnie zawęził zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej – tylko do zdefiniowania instytucji "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta". Przepisy te winny również mieć zastosowanie do określenia jego wysokości w ujęciu kwotowym.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów, w tym art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, jak również to, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie oraz że stan faktyczny w niniejszej sprawie był bezsporny, stwierdzić należy, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwalało na rozpoznanie skargi wniesionej przez skarżącą. Z przyczyn wyżej wskazanych uznać należy, że zaskarżona decyzja, określająca wysokość stypendium przyznanego skarżącej, odpowiada prawu.

Powyższa ocena prawna jest zbieżna z ugruntowanym już stanowiskiem, jakie w podobnych stanach faktycznych zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt III OSK 3808/21; 1 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3552/21; 20 stycznia 2023 r., sygn. akt: III OSK 1692/21, III OSK 1785/21 i III OSK 1868/21; 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 204821; 14 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 3788/21. Stanowisko to zostało także zaaprobowane przez doktrynę (por. M. Gubała "Zasady przyznawania stypendium doktoranckiego w aspekcie międzyczasowym", glosa do wyroku NSA z dnia 1 lipca 2021 r. III OSK 3552/21, PPP 2022, nr 6, s. 119-129).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.