Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 841/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi E.K. i T.K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących – E.K. i T.K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 21.07.2014 r. znak [...] nakazał inwestorowi T. K. rozbiórkę budynku gospodarczego oznaczonego nr [...], przy ul. Z. w K., na dz. nr [...] obr. [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-administracyjnej - wobec braku wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16.02.2010 r. znak: [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych w dniu 21.06.2006 r. i 9.12.2008 r. oględzin stwierdzono, iż na przedmiotowej posesji jest wybudowany parterowy, niepodpiwniczony, budynek gospodarczy oznaczony nr [...]. Ww. obiekt został wybudowany w miejscu uprzednio rozebranego tunelu foliowego oznaczonego nr [...]. Ustalono, iż budowa ww. budynku gospodarczego została zakończona w 2007r. Budynek znacznie przekracza 25m2 powierzchni zabudowy. Obiekt jest posadowiony na betonowych fundamentach. Zarówno ściany nośne, jak i konstrukcja dachu, są wykonane w konstrukcji szkieletowej, ściany w konstrukcji stalowej, dach w konstrukcji drewnianej. Dach jest dwuspadowy, kryty blachą trapezową. Ściany zewnętrzne obiektu budowlanego wykonane z blachy trapezowej falistej na ww. konstrukcji z wewnętrznym wykończeniem z płyt GKF na ruszcie, podobnie jak przestrzeń dachu nad sufitem z płyt GKF na ruszcie wypełnione są wełną mineralną. Budynek gospodarczy wyposażony jest w wewnętrzne instalacje: wod.-kan., co. i elektryczną.

W dniu 20.08.2008 r. inwestor przedłożył dokumentację techniczną zawierającą: inwentaryzację architektoniczno-budowlaną powykonawczą budynków magazynowych nr [...] zlokalizowanych przy ul. Z. w K. wraz z orzeczeniem technicznym oceniającym przydatność ww. obiektów budowlanych do ich użytkowania, opracowaną w 2007 r. Ponadto do akt spraw inwestor przedłożył opinię rzeczoznawcy BHP i ergonomii opracowaną w dniu 24.08.2006 r. i opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych opracowaną w lipcu 2006 r., między innymi dla budynku gospodarczego oznaczonego nr [...], przy ul. Z. z B w K..

Organ wskazał, że ustawodawca w art. 28 P.b. przesądził, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 P.b., które regulują sytuacje, w których dla realizacji obiektów lub robót budowlanych nie jest wymagane pozwolenie na budowę oraz które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Organ zaznaczył, że budynku gospodarczego oznaczonego nr [...] przy ul. Z. z B. w K. nie można zakwalifikować do żadnego z wyjątków wskazanych w art. 29 P.b. W związku z powyższym, przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej inwestycji, inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego inwestor T. K. nie legitymuje się wymaganą decyzją o pozwoleniu na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 16.02.2010 r., znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia niezbędnych dokumentów wskazanych w art. 48 P.b.. Organ przywołał treść art. 48 P.b., wskazując że art. 48 ust. 3 określa obowiązki procesowe organu prowadzącego postępowanie administracyjne w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej odnoszące się do nałożenia na inwestora postanowieniem obowiązków w kwestii przedstawienia wskazanych dowodów, które mają posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji, zaś ust. 4 stanowi, że niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym przez organ obowiązków w zakresie przedstawienia dowodów skutkuje zastosowaniem ust. 1, a więc orzeczeniem o nakazie rozbiórki.

Wykonanie nakazanych postanowieniem legalizacyjnym (art. 48 ust. 2 i 3 P.b.) czynności nie jest prawem, lecz obowiązkiem inwestora, z którym ustawodawca wiąże określone skutki. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki, w przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków orzeka się nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 P.b.. Przepis art. 48 ust. 5 ustala ustawowe domniemanie, że wykonanie w terminie nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie ust. 3 obowiązku przedłożenia stosownych dowodów "traktuje się jako wniosek" o prowadzenie sprawy administracyjnej, której istotą jest zalegalizowanie dotychczasowej budowy i zatwierdzenie projektu budowlanego wraz z pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Organ wskazał, że nakaz nałożony postanowieniem z dnia 16.02.2010 r., znak: [...], do dnia wydania niniejszej decyzji nie został wypełniony. Organ nadzoru budowlanego nie mógł wdrożyć postępowania legalizacyjnego, gdyż przesłanka z art. 48 ust. 2 nie została spełniona.

Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego zobligowany był do zastosowania art. 48 ust. 1 P.b..

Powołując się na art. 10 i art. 77 § 4 K.p.a. organ poinformował stronę postępowania o niewypełnieniu obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 16.02.2010 r. znak: [...] i w związku z tym o planowanym wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał.

E. K. i T. K. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie, żądając uchylenia tej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania oraz zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r., nr CXV/1555/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogiła". Podnieśli, że w toku postępowania przed organem I instancji organ postanowieniem z dnia 16 lutego 2010 r. znak [...] nałożył na inwestora T. K. obowiązek przedłożenia w PINB następujących dokumentów związanych z budową przedmiotowego obiektu budowlanego:

- zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy ww. obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, aktualnej w dniu wszczęcia postępowania nin. postępowania bądź w dniu orzekania,

- oświadczenia inwestora złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dla dz. nr [...] obt. [...],

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego dla ww. budynku gospodarczego, sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust 7 P.b., aktualnym na dzień sporządzenia projektu, o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego.

Inwestor przystąpił do wykonania nałożonych przez organ obowiązków, jednak w toku tego procesu doszło do ważnych i niezależnych w żadnym zakresie od inwestora zdarzeń mających istotny wpływ na ich wykonanie. I tak w dniu 3 listopada 2010 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CXV/1555/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogiła".

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obr. [...], na której zlokalizowany jest objęty nakazem rozbiórki budynek gospodarczy, położona jest na obszarze objętym zapisami ww. planu. Tymczasem już w dniu 28 stycznia 2011 r. wniesiona została do sądu administracyjnego skarga na ww. uchwałę z żądaniem stwierdzenia jej nieważności. Sprawa pozostawała w toku i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 351/11, została stwierdzona nieważność ww. uchwały w całości. Powyższe orzeczenie nie jest prawomocne - Rada Miasta Krakowa wniosła skargę kasacyjną.

Wyżej opisany stan w zasadniczym stopniu rzutował na wykonanie obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem z dnia 16 lutego 2010 r., w tym w szczególności na obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Inwestor może uzyskać tylko jeden z wyżej wymienionych dokumenty o charakterze planistycznym, jako że z natury prawnej są one alternatywne. W postanowieniu z dnia 16 lutego 2010 r. organ nie rozstrzygnął, który z dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. powinien zostać przedłożony w celu zadośćuczynienia nałożonemu obowiązkowi. Na inwestorze spoczął zatem ciężar decyzji, który z ww. dokumentów powinien zostać przedłożony. W aktualnym stanie rzeczy inwestor doznaje jednak niezawinionych przeszkód w tym wyborze, spowodowanych długotrwałą niepewnością co do losów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogiła".

Przeszkodę, o której mowa powyżej, należy przy tym rozpatrywać nie tylko w kategorii formalnej z daty wypełnienia danego obowiązku zawartego w postanowieniu z dnia 16 lutego 2010 r., ale dla celu któremu dany obowiązek ma służyć. Cel ten nie zostanie zatem spełniony w przypadku przedłożenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli w obrocie prawym funkcjonuje wyrok sądu administracyjnego, który stwierdza jego nieważność, nawet jeżeli jest to wyrok w owej dacie nieprawomocny. Decyzja organu wydana w oparciu o takie zaświadczenie nosiłaby znamiona tymczasowości i obarczona byłaby ryzykiem wzruszenia, a czynności podejmowane przez inwestora byłyby nieefektywne, a nadto naznaczone niepotrzebnymi kosztami.

W ocenie odwołujących do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ważności ww. uchwały Rady Miasta Krakowa nie jest obiektywnie i przejściowo możliwe wypełnienie nałożonych na inwestora w tej sprawie obowiązków z art. 48 P.b., a tym samym nie można uznać, że zostały spełnione przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę. Występowania obiektywnych przeszkód do wypełnienia nałożonych na inwestora w tej sprawie obowiązków z art. 48 P.b. organ nie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, choć mógł i powinien w tym względzie posiadać wiedzę z urzędu. Sprawa ważności ww. uchwały Rady Miasta Krakowa ma w tej sprawie prejudycjalne znaczenie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 13 maja 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialno-prawną skarżonej decyzji jest art. 48 ust. 1 P.b. Organ przywołał art. 28 P.b.. Stwierdził, że wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, dlatego też organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie w trybie art. 48 P.b..

Organ odwoławczy zauważył, że organ nadzoru budowlanego nie nakłada obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę automatycznie. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest bowiem jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Przepisy P.b. przewidują zatem możliwość legalizacji samowoli budowlanej, obiektu budowlanego, który to proces przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który musi zbadać, czy w ogóle zachodzą przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. Jeśli takie przesłanki zachodzą, organ musi stwierdzić, że legalizacja jest dopuszczalna i wydać postanowienie nakładające określone obowiązki na inwestora.

W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje inwestor, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2011 r., II SA/Po 571/10).

W niniejszej sprawie PINB w dniu 16 lutego 2010 r., znak: [...], nałożył na Inwestora w trybie art. 48 ust. 2, 3 P.b. obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 P.b. Termin wykonania nałożonych na inwestora obowiązków został wyznaczony do dnia 31 grudnia 2010 r.

Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna tylko w przypadku spełnienia określonych obowiązków skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wynikających z art. 48 ust. 3 P.b. obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b. Przepisy cyt. ustawy nie przewidują w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt: II OSK 310/11). Organ wskazał bowiem, że nieprzedstawienie przez inwestora wymaganych dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym wypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje tego rodzaju zaniechania obciążać muszą inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie przez organ z urzędu jest w tej mierze wykluczone (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 864/12).

W niniejszej sprawie inwestor przystąpił do wykonania nałożonych na niego obowiązków i wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na uchwalenie uchwały Rady Miasta Krakowa nr CXV/1555/10 z dnia 3 listopada 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", którym została objęta przedmiotowa działka nr [...] obr. [...] położona przy ul. Z. w K., postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku gospodarczego zostało umorzone.

Inwestor nie przedłożył zatem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także innych dokumentów, których obowiązek przedłożenia wynikał z postanowienia PINB w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.. Dlatego też, wobec nie wypełnienia przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, legalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego nie była możliwa.

W niniejszej sprawie – zdaniem organu odwoławczego - inwestor nie podjął aktywnych działań mających na celu zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, poza złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem brzmienie art. 48 ust. 4 P.b. jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości organu.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu w zakresie niepewności sytuacji inwestora w związku z prowadzonym postępowaniem sądowoadministracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr CXV/1555/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogiła", organ zauważył, że wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt: II OSK 2304/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 351/11 stwierdzającego nieważność uchwały nr CXV/1555/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogiła".

Nie mniej jednak w ocenie WINB powyższe nie stanowi podstawy do uchylenia skarżonej decyzji. Pomiędzy wydaniem postanowienia PINB z dnia 16.02.2010 r., znak: [...], a wydaniem skarżonej decyzji upłynął wystarczająco długi okres czasu, w którym inwestor mógł podjąć działania mające na celu wywiązanie się z nałożonych na niego obowiązków. Zarówno w ww. postanowieniu, jak i przed wydaniem skarżonej decyzji, organ I instancji poinformował inwestora o konsekwencjach nieprzedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.

Po umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor nie podjął starań w zakresie uzyskania zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie przedłożył również innych dokumentów, których obowiązek przedłożenia wynikał z postanowienia PINB w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b..

E. K. i T. K. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie, a to:

- art. 10 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w sprawie i brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji,

- art. 77 § 1 w zw. art. 140 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego,

- art. 81 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności faktycznej ustalonej w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów wydaniem decyzji przy jednoczesnym braku zachodzenia okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a..

W uzasadnieniu zarzutów podnieśli, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji inwestor T. K. wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego postanowieniem, bowiem przedłożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kompletną dokumentację. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat poinformował nawet o tym zdarzeniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. i przesłał mu odpowiednią dokumentację, ale dopiero pismem z dnia 28 maja 2015 r. (zatem po wydaniu przez organ II instancji zaskarżonej decyzji).

Gdyby organ II instancji uczynił zadość art. 10 § 1 K.p.a., skarżący mieliby możliwość poinformowania o tym zdarzeniu bezpośrednio organ II instancji oraz przedłożyliby stosowne dokumenty jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a wówczas treść wydanej decyzji byłaby bez wątpienia inna. To właśnie dokonania tej czynności procesowej przez skarżących uniemożliwiło im uchybienie zarzucane organowi II instancji, który nie zapewnił im czynnego udziału w sprawie i nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Zamiast tego organ II instancji postąpił wbrew art. 81 K.p.a. i uznał za udowodnioną okoliczność faktyczną ustaloną w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji.

Co prawda odstąpienie od omawianej zasady jest możliwe, ale tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi lub z powodu grożącej niepowetowanej straty materialnej (art. 10 § 2 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie zaistniały. W aktach sprawy brak również adnotacji organu II instancji o przyczynach odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (stosowanie do art. 10 § 3 K.p.a.).

Skarżący wskazali, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (np. wyrok NSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, wyrok NSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 1988 r., SA/Ka 378/88).

Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że przepis ten jest przejawem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i ma służyć umożliwieniu stronie brania udziału w postępowaniu. I pomimo, że jest to uprawnienie, a nie obowiązek strony postępowania, to obowiązek przestrzegania tej zasady spoczywa na organie administracyjnym (por. wyroki m. in. NSA we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r., I SA/Wr 294/97, WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., V SA/Wa 1252/09).

O tym, że zasada ta obowiązuje również w postępowaniu odwoławczym świadczy norma wyinterpretowana z art. 10 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04). Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło, choć nie musiało, mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że inwestor T. K. nie podjął działań w zakresie uzyskania zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także innych dokumentów, których obowiązek przedłożenia wynikał z postanowienia PINB z dnia 16.02. 2010 r. Jednak powyższe stwierdzenie pozostaje w sprzeczności z stanem faktycznym zaistniałym w sprawie.

Powinności organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku decyzji organu I instancji. Dokumenty konieczne do zgodnego z wnioskiem strony rozpoznania sprawy skarżący przedłożyli do właściwego organu administracji publicznej przed wydaniem decyzji organu II instancji, co umożliwiało ich uwzględnienie w rozstrzygnięciu.

Przy uwzględnieniu faktu, że rozpoznanie odwołania skarżących zajęło organowi II instancji blisko 10 miesięcy, skarżący - którzy aktywnie w tym okresie podejmowali czynności do zadośćuczynienia obowiązkom nałożonym przez PINB, zostali niejako zaskoczeni zakończeniem postępowania i wydaniem rozstrzygnięcia w tej dacie.

Organ II Instancji nie rozpoznał odwołania w terminie 1 miesiąca, o którym mowa wart. 35 § K.p.a., ani nie wyznaczył w myśl art. 36 § 1 K.p.a. nowego terminu załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w treści skargi podniósł, że pomimo braku zawiadomienia przez organ odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, materiałów i żądań zgłoszonych w postępowaniu przed organem II instancji, nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Jak wynika z akt sprawy, organ II instancji nie przeprowadził w sprawie żadnych nowych dowodów, nie analizował żadnych innych materiałów czy żądań niż te, które były już znane w postępowaniu przed organem I instancji. Ponadto podkreślił, że strona pismem PINB w K. z dnia 19.08.2014 r. została zawiadomiona o przekazaniu odwołania do organu odwoławczego, zatem miała świadomość, że sprawa jest rozpatrywana przez WINB w toku postępowania odwoławczego. Obowiązki nałożone na inwestora, mające umożliwić legalizację obiektu, wynikały z postanowienia PINB z 2010r. Dokumenty przedłożone do organu I instancji w dniu 13.05.2015 r., przekazane do WINB w dniu 29.05.2015r., zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie stanowiły kompletnej dokumentacji, jakiej zażądał organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełni z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 48 ust. 1 P.b.. Zgodnie z treścią tego przepisu organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do powyższego zastrzeżenia, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Powyższy przepis umożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. W toku tego postępowania, w myśl art. 48 ust. 3 P.b., organ nakłada postanowieniem obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dopiero w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (art. 48 ust. 4) organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego stosownie do treści art.48 ust. 1 P.b..

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012r. (sygn. II OSK 155/11, LEX nr 1219065) przesłanką zastosowania przepisu art. 48 P.b. jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Podstawową kwestią, którą należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie, jest możliwość skutecznego żądania przez organ dokumentów potrzebnych do legalizacji samowoli budowlanej i realna możliwość ich przedłożenia przez inwestora we wskazanym przez organ terminie, w sytuacji, gdy w toku było postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową działkę.

Należy wskazać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 16.02.2010 r., znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia niezbędnych dokumentów wskazanych w art. 48 P.b., m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy ww. obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, aktualnej w dniu wszczęcia postępowania nin. postępowania bądź w dniu orzekania. Termin przedłożenia ww. dokumentów, w tym zaświadczenia o zgodności z planem albo decyzji o warunkach zabudowy został wyznaczony na 31 grudnia 2010 r..

Należy przy tym podkreślić, że Rada Miasta Krakowa podjęła dnia 3 listopada 2010 r. uchwałę nr CXV/1555/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogiła", której następnie nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 351/11. Postępowanie sądowe zakończyło się oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt: II OSK 2304/13.

Trafnie podnieśli skarżący, że wyżej opisany stan rzutował na wykonanie przez inwestora obowiązków postanowieniem z dnia 16 lutego 2010 r. znak [...].

Oczywistym jest, że inwestor może uzyskać tylko jeden z wyżej wymienionych dokumentów o charakterze planistycznym, jako że z natury prawnej są one alternatywne.

W okresie aż do wydania ww. wyroku NSA z 7 maja 2015 r. inwestor pozostawał w niezawinionej niepewności co do losów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogiła".

Cel postępowania legalizacyjnego nie mógł być zatem spełniony w przypadku przedłożenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli w obrocie prawym funkcjonował wyrok sądu administracyjnego, który stwierdza jego nieważność. Decyzja organu wydana w oparciu o takie zaświadczenie nosiłaby znamiona tymczasowości i obarczona byłaby ryzykiem wzruszenia, a czynności podejmowane przez inwestora byłyby nieefektywne, a nadto naznaczone niepotrzebnymi kosztami.

Do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ważności ww. uchwały Rady Miasta Krakowa co do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nie było przejściowo obiektywnie możliwe wypełnienie nałożonych na inwestora w tej sprawie obowiązków z art. 48 P.b..

Tym samym nie można uznać, że w sprawie spełnione były przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę z art. 48 P.b.. Organ nie uwzględnił, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, występowania obiektywnych przeszkód do wypełnienia nałożonych na inwestora w tej sprawie obowiązków, choć powinien w tym względzie posiadać wiedzę z urzędu.

Należy podkreślić, co przyznał organ odwoławczy, że inwestor przystąpił do wykonania nałożonych na niego obowiązków, przedłożył dokumentację techniczną, i wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na uchwalenie uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXV/1555/10 z dnia 3 listopada 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", którym została objęta przedmiotowa działka nr [...] obr. [...] położona przy ul. Z. w K., postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku gospodarczego zostało umorzone.

W konsekwencji powyższego, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ raz jeszcze rozważy i ustali, czy w sprawie, po ostatecznym usunięciu z obrotu prawnego uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające przeprowadzenie procedury legalizacyjnej.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, iż roboty budowlane zostały wykonane w latach 2006 -2007, a skarżący nie dysponowali pozwoleniem na budowę. Skarżący wybudowali parterowy, niepodpiwniczony, budynek gospodarczy oznaczony nr [...]. Ww. obiekt został wybudowany w miejscu uprzednio rozebranego tunelu foliowego oznaczonego nr [...]. Budowa ww. budynku gospodarczego została zakończona w 2007 r. Budynek znacznie przekracza 25m2 powierzchni zabudowy, jest posadowiony na betonowych fundamentach. Zarówno ściany nośne jak i konstrukcja dachu wykonane są w konstrukcji szkieletowej, ściany w konstrukcji stalowej, dach w konstrukcji drewnianej. Dach jest dwuspadowy, kryty blachą trapezową. Ściany zewnętrzne obiektu budowlanego wykonane z blachy trapezowej falistej na ww. konstrukcji z wewnętrznym wykończeniem z płyt GKF na ruszcie, podobnie jak przestrzeń dachu nad sufitem z płyt GKF na ruszcie wypełnione są wełną mineralną. Budynek gospodarczy wyposażony jest w wewnętrzne instalacje: wod.-kan., co. i elektryczną.

Skarżący przyznali również, że zakres wykonanych prac jest niewątpliwy i w sposób jednoznaczny wynika z protokołów i fotografii sporządzonych podczas oględzin dokonywanych przez PINB w K. podczas kontroli w dniach 21.06.2006 r. i 9.12.2008 r..

Stan powyższy potwierdzają również przedłożone przez skarżących organowi: inwentaryzacja architektoniczno-budowlana powykonawcza budynków magazynowych nr [...] zlokalizowanych przy ul. Z. w K. wraz z orzeczeniem technicznym oceniającym przydatność ww. obiektów budowlanych do ich użytkowania oraz opinia rzeczoznawcy BHP i Ergonomii i opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych opracowana w lipcu 2006 r., między innymi dla budynku gospodarczego oznaczonego nr [...] przy ul. Z. w K..

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast stosownie do art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane (w tym rozbudowę obiektu) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 P.b..

W świetle powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy słusznie zastosowały dla procedury legalizacyjnej oraz ewentualnego nakazu rozbiórki przepisy z art. 48 P.b.. O ile jednak organy trafnie wskazały na obowiązek zastosowania opisanej w tym przepisie procedury legalizacyjnej, o tyle przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo organy uznały, że budynku gospodarczego oznaczonego nr [...] przy ul. Z. w K. nie można zakwalifikować do żadnego z wyjątków wskazanych w art. 29 P.b.. Trafnie organy stwierdziły, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2115/09).

Jednakże mimo, że inwestor nie przedłożył w terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy uznać, że obiektywnie nie mógł tego uczynić.

Po oddaleniu przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie stwierdzającego nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", organ nie wdrożył postępowania legalizacyjnego, którego negatywny wynik warunkuje dopiero możliwość wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Błędne zatem działanie organów skutkowało pozbawieniem inwestora, jako uczestnika procesu budowlanego (inwestycyjnego), możliwości legalizacji samowoli budowlanej, w konsekwencji czego wadliwe decyzje organów obu instancji musiały zostać uchylone przez Sąd.

Ewentualna decyzja o rozbiórce musi być poprzedzona prawidłowym wezwaniem inwestora do zadośćuczynienia postanowieniu nakładającemu na niego obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów celem legalizacji samowoli budowlanej, w odpowiednim terminie, w którym jest to rzeczywiście możliwe.

Opisane powyżej uchybienia dostrzeżone przez Sąd w ramach postępowania sądowoadministracyjnego są związane z brakiem wdrożenia i przeprowadzenia przez organ I instancji należytej procedury legalizacyjnej, przy czym organ odwoławczy nie zauważył tych błędów.

Sąd doszedł zatem do przekonania, że organy naruszyły w niniejszej sprawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też uznał, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, jej uchylenie także stało się konieczne.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżących naruszenia przez organ II instancji art. 10 K.p.a.. Zdaniem Sądu, pomimo braku zawiadomienia przez organ odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, materiałów i żądań zgłoszonych w postępowaniu przed organem II instancji, nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, organ II instancji nie przeprowadził w sprawie żadnych nowych dowodów, nie analizował żadnych innych materiałów, czy żądań niż te, które były zgromadzone w postępowaniu przed organem I instancji. Ponadto strona, pismem PINB w K. z dnia 19.08.2014 r. została zawiadomiona o przekazaniu odwołania do organu odwoławczego, zatem miała świadomość, że sprawa jest rozpatrywana przez WINB w postępowaniu odwoławczym.

Ponadto rację ma organ II instancji, iż dokumenty przedłożone przez inwestora do organu I instancji w dniu 13.05.2015 r., a przekazane do WINB w dniu 29.05.2015r. (już po wydaniu zaskarżonej decyzji) nie stanowiły kompletnej dokumentacji, jakiej zażądał organ I instancji postanowieniem z dnia 16 lutego 2010 r..

Rozpoznając sprawę ponownie, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., organy uwzględnią zamieszczone w treści niniejszego uzasadnienia wskazania Sądu co do dalszego postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.. Na zasądzoną na rzecz skarżących kwotę 757 zł składa się: kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł oraz koszt uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.