Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3247/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 121 e ust. 1,3,7
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 266/20 w sprawie ze skargi F. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2019 r. nr 69 w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od F. T. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 266/20, po rozpoznaniu skargi F. T. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2019 r. nr 69 w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Pruszczu Gdańskim z dnia 22 października 2019 r. nr 13.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Powiatowy Policji w Pruszczu Gdańskim decyzją z dnia 22 października 2019 r. – działając na podstawie art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm. – zwanej dalej: "ustawą") oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - zwanej dalej jako: "k.p.a.") - stwierdził wobec skarżącego utratę prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego wystawionego na okres od dnia 16 czerwca 2019 r. do dnia 8 lipca 2019 r. (23 dni), tj. obejmującego okres, w którym policjant został zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych; jednocześnie decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 1 sierpnia 2019 r. organ dokonał kontroli prawidłowości wykorzystywania przez skarżącego zwolnień lekarskich wystawionych na okres od 16 czerwca 2019 r. do 8 lipca 2019 r. (ZUS ZLA ZX nr 2186005) oraz na okres od 9 lipca 2019 r. do 2 sierpnia 2019 r. (ZUS ZLA ZX nr 0864911), przesyłając następnie stronie protokół kontroli wraz z upoważnieniem do jej przeprowadzenia, w celu wniesienia do niego ewentualnych uwag.

Organ wyjaśnił, że podstawą sporządzenia protokołu był wcześniejszy raport skarżącego z dnia 30 maja 2019 r., w którym zwrócił się z prośbą o udzielenie urlopu okolicznościowego z uwagi na konieczność przygotowania się i przystąpienia do egzaminu końcowego w Wyższej Szkole Bankowej w Gdańsku wskazując, że przewidywaną datą przystąpienia do egzaminu jest termin między 24 czerwca a 12 lipca 2019 r.

Funkcjonariusz ustosunkowując się do protokołu kontroli wskazał, że jest prawdą, iż kierował do Komendanta Powiatowego Policji w Pruszczu Gdańskim raport o udzielenie urlopu okolicznościowego z uwagi na przygotowanie się do egzaminu kończącego studia magisterskie, jednakże sugerowanie, że przebywa na zwolnieniu lekarskim w związku z negatywnym rozpatrzeniem wymienionego raportu jest "co najmniej dużym nadużyciem", z którym nie zgadza się. Wyjaśnił, że w dniu 15 czerwca 2019 r. uległ wypadkowi pełniąc służbę - został dwukrotnie uderzony w tył głowy podczas zatrzymania osoby poszukiwanej za dokonanie rozboju. Od tego czasu przebywa na zwolnieniu lekarskim, kontynuując leczenie. Wskazał, że zbieżność terminów jest "zwyczajnym zbiegiem okoliczności i niczym więcej", nie odnosząc się – na co zwrócił organ uwagę - do kwestii ewentualnego przystąpienia przez niego w tym czasie do obrony pracy magisterskiej i dyplomowej.

Natomiast z informacji uzyskanej przez organ z Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku wynikało, że skarżący posiadał status studenta w okresie od dnia 1 października 2017 r. do dnia 24 czerwca 2019 r. Uczelnia wyjaśniła, że nie prowadzi list obecności na zajęciach, a przedmioty oraz terminy ich zaliczenia w semestrze IV zostały wskazane w przesłanej tabeli; ponadto wyjaśniono, że skarżący do obrony pracy magisterskiej podszedł dnia 24 czerwca 2019 r., uzyskując tytuł magistra.

W dniu 21 października 2019 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym informował on o wzięciu udziału w egzaminie magisterskim w dniu 24 czerwca 2019 r. oraz o tym, że nie spowodowało to naruszeń zaleceń lekarskich i nie spowodowało przedłużenia leczenia urazu doznanego w wypadku na służbie w dniu 15 czerwca 2019 r. Wskazał, że "udział w ww. egzaminie miał cechy wyższej konieczności, bowiem nieprzystąpienie do niego w wyznaczonym terminie, doprowadziłoby do jego przystąpienia w bardzo odległym, następnym terminie". Do pisma załączone zostało także zaświadczenie lekarskie z dnia 18 października 2019 r., w którym lekarz wystawiający uprzednio zwolnienie lekarskie zaświadczył, że udział w egzaminie magisterskim w dniu 26 czerwca 2019 r. nie spowodował naruszeń zaleceń lekarskich i nie spowodował przedłużenia leczenia, urazu powstałego w pracy w dniu 15 czerwca 2019 r.

W ocenie organu zachowanie skarżącego, polegające na wykorzystaniu zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby - wynikającej z jego choroby spowodowanej wypadkiem na służbie i uniemożliwiającej wykonywanie zajęć służbowych - było niezgodnie z jego przeznaczeniem oraz naruszyło zasady współżycia społecznego.

Zdaniem organu podejście w dniu 24 czerwca 2019 r. do obrony pracy magisterskiej świadczy o wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem, którym było leczenie się. Skoro zaświadczenie lekarskie stanowiło dla przełożonego w sprawach osobowych obowiązek zwolnienia skarżącego od pełnienia przez niego codziennej służby, to bez wątpienia jego zachowanie było sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, którymi - jako funkcjonariusz publicznego zaufania - winien się na co dzień kierować i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji.

Organ stwierdził, że istotnym w sprawie jest, iż na dzień wydania przedmiotowej decyzji policjant nadal przebywa na zwolnieniu lekarskim. Ponadto organ podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu nie był zobligowany do ustalenia stanu zdrowia policjanta oraz czy wykonywane przez niego czynności poza zaleceniami lekarskimi wpłynęły na jego zdrowie. Ocenił natomiast, czy doszło do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego w kontekście rodzaju czynności wykonywanych na zwolnieniu lekarskim, dlatego w tak kształtującym się obrazie sprawy, zaświadczenie lekarskie z dnia 18 października 2019 r. należy - zdaniem organu - uznać za niemające znaczenia w niniejszym przypadku.

Przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowiła dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego. Nawet zapis w zaświadczeniu lekarskim wskazujący, że pacjent może chodzić uprawnia jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg czy kontrolę lekarską (zob. wyrok SA w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt III AUa 3189/01).

Organ stwierdził, że przystąpienie do obrony pracy magisterskiej nie należy do czynności życia codziennego, a zatem jest to wykorzystywanie zwolnienia w innym celu niż odzyskiwanie zdolności do pracy czy służby. Nie ma również znaczenia, że czynność ta była wykonana incydentalnie. Nawet jedna czynność będąca przejawem wykorzystywania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem i przeznaczeniem wystarczy, by można było mówić o nieprawidłowości wykorzystania całego zwolnienia lekarskiego. Organ zwrócił uwagę też, że z uzyskanej odpowiedzi wynika, iż lekarz POZ nie wydaje zaleceń dotyczących obrony prac magisterskich.

Odnosząc się do treści wniosku dowodowego strony z dnia 18 października 2019 r. organ wskazał, że nie podziela zdania, iż udział w egzaminie posiadał cechy wyższej konieczności. Przytaczając definicją encyklopedyczną PWN pojęcia "wyższa konieczność (stan wyższej konieczności)", organ stwierdził, że trudno jest uznać, że przystąpienie do obrony pracy magisterskiej na zwolnieniu lekarskim było działaniem w celu uchylenia jakiekolwiek niebezpieczeństwa, zatem obrona pracy magisterskiej w innym terminie nawet odległym, nie może stanowić argumentu w rozpatrywanym przedmiocie.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, który decyzją z dnia 9 grudnia 2019 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 268a k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przywołał art. 121 ust. 3 pkt 2, ust. 3, ust. 7, ust. 9, ust. 11 i ust. 12 ustawy, stwierdzając, że istotą sprawy nie jest udowodnienie stanu zdrowia skarżącego, ani udowodnienie czy udział w przystąpieniu do egzaminu magisterskiego wpłynął na jego zdrowie, a jedynie udowodnienie i ocena tego, czy organ I instancji miał podstawy do stwierdzenia, że strona wykorzystała zwolnienie lekarskie w okresie od 16 czerwca do 8 lipca 2019 r. w sposób nieprawidłowy, niezgodny z jego celem.

Organ stwierdził, że ustawodawca w art. 121e ust. 7 ustawy nie określił, czy wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem ma mieć charakter jednorazowy, czy ciągły. Wskazano, że co prawda ustawodawca nie reguluje kwestii ograniczenia poruszania się w przypadku wskazania lekarskiego: "chory może chodzić", jednakże – w ocenie organu odwoławczego - zwolnienie od pracy z powodu choroby to czas, w którym pracownik powinien odzyskać zdrowie, aby móc wrócić do pracy. Musi również wykonywać zalecenia lekarskie, a kod 2 ("chory może chodzić") na druku zwolnienia lekarskiego nie oznacza, że można normalnie i aktywnie żyć. Umożliwienie chodzenia podczas choroby nie daje możliwości rozporządzania czasem dowolnie. W trakcie trwania zwolnienia lekarskiego czynności, które można wykonywać nie mogą zakłócać dochodzenia do pełni zdrowia. Możliwość poruszania się podczas zwolnienia lekarskiego to głównie ewentualność udania się do lekarza na kontrolę, po potrzebne leki do apteki, albo udania się na przepisany lub zlecony przez lekarza zabieg. Ważne, by wyjście z domu było związane z chorobą. Inne zachowanie, tj. wyjazdy lub chodzenie na kursy, uczestniczenie w szkoleniach, uznać można za niesprzyjające odzyskaniu zdolności do pracy. Wysiłek umysłowy i fizyczny nie sprzyja powrotom do zdrowia. Jeśli w trakcie kontroli pracownika na zwolnieniu lekarskim wyjdą takie nieprawidłowości, można uznać to za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, co skutkuje utratą prawa do świadczenia chorobowego za cały czas trwania zwolnienia (zob. stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia 6 kwietnia 2011 r., nr SPS-023-21763/11).

W ocenie organu odwoławczego funkcjonariusz wykorzystywał wskazane zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego celem, gdyż celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby. Samo bowiem zwolnienie lekarskie przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym. Przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowiła dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego. Zapis w zaświadczeniu lekarskim wskazujący, że pacjent "może chodzić" uprawnia jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg czy kontrolę lekarską. W tej sytuacji zakres dopuszczalnego poruszania się funkcjonariusza w przypadku orzeczenia o czasowej niezdolności do pracy zawierającego określenie "chory może chodzić" winien ograniczać się do najbliższych okolic jego miejsca zamieszkania i tylko dla załatwienia podstawowych potrzeb życiowych lub tych związanych z zaleconym leczeniem. Strona nie wskazała w sposób nie budzący wątpliwości innych okoliczności świadczących o tym, że przebywała w dniu 24 czerwca 2019 r. w Wyższej Szkole Bankowej w Gdańsku w innych celach, niż wskazano w toku przeprowadzonego postępowania. Nie można uznać przystąpienia do obrony pracy magisterskiej za usprawiedliwione obiektywnymi okolicznościami, czy też wystąpienie w egzaminie cechy wyższej konieczności, na którą wskazuje skarżący.

Organ odwoławczy stwierdził, że rozumiejąc argument skarżącego, że nieprzystąpienie do obrany pracy magisterskiej w wyznaczonym przez szkołę wyższą terminie spowodowałoby, że termin ten zostałby przesunięty na termin następny (odległy), to jednak - jak wskazuje sam skarżący - nie niemożliwy do ustalenia. Dlatego nie można przyjąć, że przystąpienie do powyższego egzaminu należałoby traktować jako "stan wyższej konieczności" w stosunku do prawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, celem powrotu do służby.

Skarżący zaskarżył w całości ww. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o wyeliminowanie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania w I instancji, względnie o przekazanie sprawy celem jej ponownego i prawidłowego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skarżącego za chybione i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a w szczególności art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 7, ust. 9, ust. 10, ust. 12 i ust. 13 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, z treści przywołanych powyżej przepisów ustawy o Policji nie wynika, na czym polega nieprawidłowe czy niezgodne z celem wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Z oczywistych względów kwestia ta powinna być zatem przedmiotem wnikliwego badania organu kontrolującego prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, indywidualnie w każdej sprawie. Ocena prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego niewątpliwie jest uzależniona od rodzaju schorzenia, zaleceń lekarskich, dopuszczalnej aktywności chorego i jej ewentualnego wpływu na proces rekonwalescencji i powrotu do zdrowia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasadniczym celem zwolnienia lekarskiego jest wyleczenie i powrót do pełnienia obowiązków służbowych. Zatem wszelkie działania podejmowane przez chorego w trakcie zwolnienia powinny być oceniane właśnie z punktu widzenia ich wpływu, pozytywnego bądź negatywnego, na proces zdrowienia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 806/19).

Z treści zwolnienia lekarskiego wynika, że wystawiający je lekarz na zaświadczeniu lekarskim umieścił adnotację, że "chory może chodzić". Oznaczało to, że choroba nie wymagała leżenia przez funkcjonariusza w łóżku. Taka adnotacja lekarza upoważniała chorego niewątpliwie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego. Należy jednakowoż w tym miejscu stwierdzić, że przyjęcie za zasadę generalną – co w istocie uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie – że chory mogący na podstawie zwolnienia lekarskiego chodzić jest uprawniony jedynie do poruszania się po mieszkaniu lub do wyjścia z domu wyłącznie w celu zrobienia zakupów czy udania się na zabieg lub kontrolę lekarską, a codzienna aktywność takiej osoby kategorycznie nie może obejmować innych czynności, nie jest prawidłowe. Wbrew przekonaniu organów kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest określeniem precyzyjnym, o zamkniętym znaczeniu. Wskazanie, że "chory może chodzić" nie determinuje jakich dokładnie czynności może on się podejmować. Oczywiste jedynie być musi, że pacjent nie powinien podejmować się czynności, które nie sprzyjają leczeniu, utrudniają powrót do zdrowia i przedłużają czas rekonwalescencji. Nie sposób jest jednak ocenić takich czynności abstrakcyjnie, bez odwołania się do charakteru schorzenia (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1095/18 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1029/19).

Tymczasem w ocenie Sądu, organy właśnie abstrakcyjnie, bez odwołania się do charakteru choroby skarżącego, uznały, że wskazanie lekarskie na zaświadczeniu lekarskim dopuszczało wymienionego jedynie do podejmowania się zwykłych czynności życia codziennego, wyłącznie takich jak chodzenie na niezbędne zakupy czy kontrole lekarskie. Argumentacja organu w powyższym zakresie nie została w żaden sposób skonkretyzowana i umotywowana w stosunku do indywidualnej sytuacji skarżącego. W szczególności organy nie wykazały, jak przystąpienie przez skarżącego w dniu 24 czerwca 2019 r. do obrony pracy magisterskiej stoi w sprzeczność z celem jego leczenia, utrudniając bądź też je przedłużając, i tym samym odwlekając jego powrót do służby. Kontrola prowadzona w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia wymaga zatem odniesienia się do indywidualnego celu zwolnienia. Przy ustaleniu ewentualnej nieprawidłowości w wykorzystaniu zwolnienia nie należy więc abstrahować od rodzaju schorzenia czy niesprawności jaką stwierdzono u pacjenta i w związku z której istnieniem, udzielono zwolnienia od służby. Każdy przypadek należy badać w sposób indywidualny, nie opierając się na wyłącznie ogólnych założeniach.

Mając powyższe na uwadze należy Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie i przekonująco, że w przedmiotowej sprawie, w konkretnym przypadku skarżącego, jego zachowanie stanowiło nieprawidłowe (niezgodne z celem) wykorzystanie zwolnienia lekarskiego.

W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 121e ust. 1 oraz ust. 7 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, jak też z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro bowiem prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego może podlegać kontroli (art. 121e ust. 1 ustawy), to dokonując takiej kontroli i stosując kryterium prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 7 ustawy), rzeczą organów było wyjaśnić w trakcie przeprowadzonego postępowania i wskazać, po pierwsze, z jakiego rodzaju chorobą (czy niesprawnością) funkcjonariusza mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku, a po drugie, czy z uwagi na stwierdzoną przez lekarza chorobę, zachowanie skarżącego policjanta, polegające na przystąpieniu do obrony pracy magisterskiej w trakcie przebywania na przedmiotowym zwolnieniu lekarskim, utrudniało mu powrót do zdrowia i pełni sił, a w konsekwencji powrót do pełnienia służby.

W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę, że organy – co słusznie podkreślił skarżący - w istocie nie oceniły pod tym kątem załączonego przez skarżącego do jego wyjaśnień z dnia 18 października 2019 r. zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez lekarza z Gminnego Ośrodka Zdrowia w Starej Kiszewie w dniu 18 października 2019 r. (a więc lekarza wystawiającego skarżącemu zwolnienie lekarskie), w którym to lekarz stwierdził, że udział skarżącego w egzaminie magisterskim nie spowodował naruszenia zaleceń lekarskich i nie spowodował przedłużenia leczenia (urazu powstałego w pracy w dniu 15 czerwca 2019 r.). W ocenie Sądu odmowa wartości dowodowej tego dokumentu (dokonana zresztą dopiero przez organ odwoławczy), z uwagi na to, że został on wydany niejako ex post, tj. po terminie złożenia egzaminu magisterskiego i 2 miesiące po przeprowadzonej kontroli, oraz w celu wzmocnienia przyjętej przez funkcjonariusza linii obrony, nie może zostać zaakceptowana. Oczywistym jest, że dokument ten - jako środek dowodowy przedłożony przez skarżącego – został złożony w celu wsparcia jego stanowiska prezentowanego w kwestii dopuszczalności podjętej przez niego aktywności z punktu widzenia celu wskazanego zwolnienia lekarskiego. Sam fakt natomiast wystawienia takiego dokumentu po terminie złożenia przez skarżącego egzaminu magisterskiego czy też po 2 miesiącach od przeprowadzonej przez organ kontroli, nie dyskwalifikuje sam w sobie oświadczenia wiedzy złożonego w tym dokumencie przez lekarza, który diagnozował dolegliwość skarżącego i wydał mu ww. zwolnienie lekarskie usprawiedliwiające jego czasową niezdolność do pracy (służby) w okresie od 16 czerwca 2019 r. do 8 lipca 2019 r. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły żadnego innego dowodu, z którego wynikałoby, iż podjęta przez skarżącego funkcjonariusza aktywność stała w sprzeczności z celem jego leczenia czy też je przedłużała.

Sąd I instancji uznał, że ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego okazała się niewystarczająca (dowolna), a poczynione przez organy ustalenia faktyczne nie pozwalały w istocie na postawienie tezy, że zwolnienie lekarskie skarżącego zostało wykorzystane niewłaściwie i co stanowiło podstawę do pozbawienia skarżącego na mocy art. 121e ust. 3 ustawy prawa do uposażenia za cały okres przebywania na zwolnieniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają prawo (art. 121e ust. 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy). Przedwczesnym jest bowiem orzeczenie o utracie prawa do uposażenia w sytuacji, kiedy stan faktyczny sprawy (wbrew zasadom określonym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) nie został w sposób należyty wyjaśniony.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 121 e ust. 1 pkt 3, art. 121e ust. 1, 3 i 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że skoro w zwolnieniu lekarskim lekarz umieścił adnotację, że "chory może chodzić" to oznaczało to, że choroba nie wymaga leżenia przez funkcjonariusza w łóżku i stwierdzenie, że organy nie wykazały, że podejście do obrony pracy magisterskiej stoi w sprzeczności z celem leczenia, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie był uprawiony do podejścia do obrony pracy magisterskiej, gdyż zwolnienie lekarskie nie uprawniało go do tego i tym samym skarżący wykorzystał zwolnienie niezgodnie z jego celem;

2) błąd w ustaleniu stanu faktycznego poprzez stwierdzenie, że udział w obronie pracy magisterskiej nie spowoduje przedłużenia leczenia skarżącego, podczas gdy z prawidłowej oceny stanu faktycznego wynika, że miałoby to wpływ na przedłużenie leczenia.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W świetle art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie, chociaż w skardze kasacyjnej powołano się na zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, to jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego przepisu procesowego, który naruszył Sąd I instancji. Brak ten uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do powyższego zarzutu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się że

prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), uwzględniając przedmiot objęty kontrolą w zaskarżonym wyroku, powinien, przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie.

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania prawidłowa konstrukcja zarzutu kasacyjnego, uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami postępowania, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o tę podstawę kasacyjną nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny ( por. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2022r. I FSK 1427/18 LEX nr 3527956 , wyrok z dnia 13 września 2023 r. II OSK 1629/20 LEX nr 3616972 ).

Usprawiedliwiony okazał się natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego – art. 121 e ust. 1, 3, 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. 2019, poz. 161).

Zgodnie z art.121 e ust. 1 ustawy prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli.

Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia ( ust. 3 ).

Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej ( ust. 7 ).

W rozpoznawanej sprawie niespornie ustalono, że F. T. – funkcjonariusz Policji w czasie zwolnienia lekarskiego przystąpił do egzaminu magisterskiego. Powyższe skutkowało pozbawieniem funkcjonariusza prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy Policji nie wyjaśniły z jakiego rodzaju chorobą ( czy niesprawnością ) funkcjonariusza miały do czynienia oraz czy przystąpienie przez funkcjonariusza do egzaminu utrudniało mu powrót do zdrowia i pełni sił, a w konsekwencji powrót do pełnienia służby. Organy nie oceniły zaświadczenia wystawionego przez lekarza w dniu 18 października 2019r. , z którego wynika że udział skarżącego w egzaminie nie spowodował przedłużenia leczenia.

Powyższa ocena doprowadziła Sąd I instancji do konkluzji, że organy naruszyły art. 121 ust. 1 , ust. 3 i ust. 7 ustawy o Policji i przedwcześnie pozbawiły skarżącego prawa do uposażenia.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie prawidłowa realizacja dyrektywy wynikającej z art. 121e ust. 7 ustawy o Policji wymaga odniesienia się do indywidualnych uwarunkowań faktycznych, w których doszło do udzielenia zwolnienia lekarskiego konkretnemu policjantowi oraz skonfrontowania ich z działaniem, które ocenia się jak sprzeczne z celem tego zwolnienia – tak również NSA w wyrokach z 27 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 1095/18 i z 12 maja 2020 r., sygn. I OSK 1041/19.

Nie można jednak, jak chce tego Sąd I instancji nakładać na organy Policji obowiązku nie wynikającego z przepisów ustawy o Policji, a związanego z czynieniem ustaleń co do tego czy udział w egzaminie pogorszył, czy też nie stan zdrowia funkcjonariusza.

Przepisy ustawy o Policji jako jedyną przesłankę uzasadniającą pozbawienie funkcjonariusza prawa do uposażenia przewidują wykorzystanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem.

Niewątpliwie celem każdego zwolnienia lekarskiego jest podjęcie przez chorego leczenia i w razie takiej potrzeby podjęcie rehabilitacji. Z akt sprawy wynika, że F. T. w dniu 15 czerwca 2019r. doznał urazu kręgosłupa w odcinku szyjnym, w związku z czym wystawiono mu zwolnienie lekarskie od dnia 16 czerwca 2019r. do dnia 8 lipca 2019r.

Czynienie zatem organowi zarzutu, że nie wyjaśnił z jakiego rodzaju chorobą ( niesprawnością) miał do czynienia, nie jest uzasadnione.

Z uwagi na rodzaj schorzenia funkcjonariusza celem zwolnienia od zajęć służbowych było zatem leczenie i rehabilitacja doznanego urazu kręgosłupa.

Należy zauważyć, że przepis art. 121 e ust. 3 ustawy ma chronić interes publiczny w zakresie wydatkowania środków publicznych. Z tych względów obowiązujące przepisy umożliwiają pozbawienie funkcjonariusza prawa do uposażenia w przypadku wykorzystania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem. Podobne uregulowanie zawarte jest w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa ( tj. Dz. U z 2014r. poz. 159 ze zm. ), zgodnie z którym wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem skutkuje utratą zasiłku chorobowego za cały okres zwolnienia. W takich sytuacjach pracodawcy przysługuje też prawo do zwolnienia pracownika z jego winy.

Wracając na grunt ustawy o Policji trzeba wyrazić pogląd, w myśl którego w interesie publicznym jest nieopłacanie funkcjonariusza, który ze względów zdrowotnych został odsunięty od służby, a mimo to przejawia aktywność i załatwia osobiste sprawy. W trakcie zwolnienia lekarskiego, za które funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie, powinien on powstrzymać się od wszelkich form aktywności, które nie są związane z zaspokojeniem podstawowych potrzeb bytowych, leczeniem i rehabilitacją. Funkcjonariusz w czasie zwolnienia lekarskiego może podejmować zwykłe czynności dnia codziennego ( zakupy, wizyta u lekarza, badania itp.). Każda inna aktywność funkcjonariusza, która nie jest związana z leczeniem, świadczy o wykorzystaniu zwolnienia niezgodnie z jego celem.

W orzecznictwie sądowym zauważa się, że wykonywanie czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy zawsze stanowi wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem, którym jest odzyskanie przez ubezpieczonego zdolności do pracy. W osiągnięciu tego celu przeszkodą może być zarówno wykonywanie pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i inne zachowania ubezpieczonego utrudniające proces leczenia i rekonwalescencję. Okresowe zwolnienie z zajęć służbowych, o którym zdecydował lekarz, powinno skutkować całkowitym powstrzymywaniem się od realizacji czynności, które pozostają bez związku z udzielonym zwolnieniem lekarskim. W innym przypadku wątpliwy jest w ogóle sens wydania zwolnienia.

Jak wspomniano już wcześniej ustawodawca nie wymaga, aby niezgodne z celem wykorzystanie zwolnienia lekarskiego miało prowadzić do pogorszenia stanu zdrowia funkcjonariusza. Nie jest to dodatkowa ( poza wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem ) przesłanka umożliwiająca pozbawienie funkcjonariusza prawa do uposażenia. W tym miejscu pojawia się pytanie z jakich środków dowodowych winien skorzystać z organ w celu dokonania oceny czy doszło, czy też nie do pogorszenia zdrowia funkcjonariusza w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego. Organ nie tylko nie ma takiego obowiązku, ale i nie posiada wiadomości specjalnych pozwalających na dokonanie takiej oceny. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska Sądu I instancji co do potrzeby poczynienia ustaleń w tym zakresie, oznaczałoby konieczność dopuszczania dowodu z opinii biegłego, podczas gdy w niewątpliwym stanie faktycznym kierując się zasadami doświadczenia życiowego organ jest w stanie samodzielnie ocenić, czy zwolnienie lekarskie było wykorzystywane w celu poprawy zdrowia.

W kontekście powyższych wywodów bez znaczenia w sprawie pozostaje treść zaświadczenia wystawionego przez lekarza w dniu 18 października 2019r.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że udział skarżącego w egzaminie podczas zwolnienia lekarskiego nie pozostaje w związku z celem zwolnienia i jako taki stanowi o nadużyciu prawa funkcjonariusza do uposażenia przysługującego w związku chorobą.

Mając powyższe względy na uwadze i uznając, że istota sprawy została wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono uwzględniając regulacje art. 207 § 2 P.p.s.a. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.