Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2614/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 23 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy – Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2633/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2021 r. nr 1406/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2633/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy – Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 4 listopada 2021 r., nr 1406/2021, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla m.st. Warszawy z dnia 17 sierpnia 2021 r., Nr IOT/193/2021, nakazującą Miastu Stołecznemu Warszawa rozbiórkę altany śmietnikowej o wymiarach 3,67 x 4,41 m usytuowanej na działce nr ew. [...] obr. [...] w Warszawie.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł tryb postępowania naprawczego z art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", który umożliwia doprowadzenie inwestycji, która powstała nielegalnie do stanu zgodnego z prawem. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy niemożliwym było doprowadzenie przedmiotowej altany śmietnikowej do stanu zgodnego z prawem, dlatego zasadnym było zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. i orzeczenie nakazu rozbiórki. Przede wszystkim przedmiotowy obiekt nie spełnia norm odległościowych z § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) – odległość jest mniejsza niż 10 m od drzwi do budynków usytuowanych przy ul. [...] i [...], które są budynkami z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Dla tej oceny nie ma znaczenia to, że, zdaniem Miasta, istniała możliwość doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. O możliwości tej nie przesądza opinia rzeczoznawcy do spraw higieniczno-sanitarnych mgra inż. A. K., który zaproponował zastąpienie ażurowych fragmentów ścian altany ścianami pełnymi, bowiem w ocenie Sądu, zabieg ten nie spowoduje zwiększenia ich odległości od drzwi klatek schodowych sąsiednich budynków usytuowanych przy ul. [...] oraz [...], a tym samym stanu zgodności z przepisami technicznymi.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Wynika to z lokalizacji spornej altany. Konieczność doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem wiązałaby się z jej rozbiórką i posadowieniem nowej altany, której ściany znajdowałyby się w wymaganej przepisami rozporządzenia odległości od wejść do klatek schodowych.

Sąd nie znalazł także podstaw do uznania, że organ, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 w zw. z art. i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Organ bowiem z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania zebrał, a następnie ocenił materiał dowodowy, zaś jego argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji jest w ocenie Sądu przekonująca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. przez jego błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na tej podstawie prawnej można nałożyć obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji gdy inwestor uzyskał zgodę organu administracji architektoniczno-budowlanej na jego budowę, a organy administracji publicznej nie wykazały, że rzeczony obiekt wybudowano niezgodnie z rzeczoną zgodą (skutecznie dokonanym zgłoszeniem czy pozwoleniem na budowę);

- art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. przez jego błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że można zastosować sankcję przewidzianą w tym przepisie, w sytuacji gdy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem;

- art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy poprzez wykonanie robót i czynności istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, zwłaszcza, że istnieje taka możliwość w realiach niniejszej sprawy poprzez nakazanie wykonania robót określonych w ekspertyzie technicznej mgra inż. A. K.;

- § 2 ust. 2 rozporządzenia przez jego niezastosowanie w realiach niniejszej sprawy;

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 81a w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, nierozpatrzenie materiału, nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, nierozważenie wszystkich okoliczności, a zwłaszcza, że w niniejszej sprawie:

a) organ nadzoru budowlanego w protokole kontroli z dnia 30 sierpnia 2019 r., stwierdził, że rzeczone miejsce przeznaczone na składowanie odpadów stałych (na którym posadowiono sporną altanę) spełnia wymogi ww. rozporządzenia, w efekcie czego skarżący mając na uwadze art. 8 K.p.a. podjął decyzję o realizacji spornej altany w tym miejscu;

b) według wykonanej opinii rzeczoznawcy do spraw higieniczno-sanitarnych mgra inż. A. K., istnieje możliwość dostosowania altany do stanu zgodnego z prawem poprzez przerobienie ażurowych fragmentów ścian altany na elementy pełne;

c) w dniu 16 września 2019 r. skarżący dokonał skutecznego zgłoszenia planowanej budowy altany śmietnikowej do organu administracji architektoniczno-budowlanej (Prezydent m.st. Warszawy-Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy), co potwierdza zaświadczenie ww. organu administracji architektoniczno-budowlanej z 19 września 2019 r.,

d) organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji w rzeczonej sprawie w ogóle nie wykazały, że rzeczony obiekt wybudowano niezgodnie ze skutecznie dokonanym zgłoszeniem potwierdzonym zaświadczeniem ww. organu administracji architektoniczno-budowlanej z 19 września 2019 r.;

- art. 141 § 2 i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nierozważenie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza podniesionych jako zarzuty skargi, a także poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, w tym, że niewykazano, iż rzeczony obiekt wybudowano niezgodnie ze skutecznie dokonanym zgłoszeniem jego budowy, a właściwy organ podczas kontroli w dniu 30 sierpnia 2019 r. stwierdził zgodność inwestycji w przepisami prawa, w tym co do odległości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodzi wskazywane w skardze do WSA naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 P.b.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodzi wskazane w skardze do WSA naruszenie przepisów postępowania stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły, że przedmiotowa inwestycja (altana śmietnikowa) jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie dokonanych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń, z których wynika, że sporna altana usytuowana jest w odległości 9,30 m oraz 8,97 m od drzwi klatek schodowych wspomnianych budynków, a zatem wymagana przepisami technicznymi (§ 23 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia) odległość 10 metrów nie została zachowana.

Taka zaś ocena uprawniała organy nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania w trybie naprawczym z art. 50-51 P.b.; zaś powoływana w sprawie opinia sanitarna nie znosi skutków wynikłych ze stwierdzonego w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Strona skarżąca nie wykazała aby obowiązujące przepisy dawały podstawę do zniesienia skutków naruszenia prawa poprzez uzyskanie opinii sanitarnej. Ponadto w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. stosowna kompetencja do uzyskania odstępstwa została przypisana organom administracji architektoniczno-budowlanej, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ta nie ma charakteru przesądzającego, ponieważ strona skarżąca i tak nie wykazała aby uzyskała zgodę właściwego organu na odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 P.b. W tych warunkach w sprawie niewadliwie oceniono, że nie zachodzi możliwości doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem (np. przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a taka ocena obligowała organy nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. organ wydaje, jeżeli nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych.

Ponadto należy wyjaśnić stronie skarżącej, że warunkiem skutecznego skorzystania z uproszczonej procedury uzyskania zgody na budowę, tj. w trybie zgłoszenia, jest zgodność zgłaszanej budowy z prawem. Późniejsza ocena danej inwestycji jako niezgodnej z prawem oznacza, że inwestor nie może już skutecznie powoływać się do fakt dokonanego zgłoszenia budowy.

Strona skarżąca nie wykazała nadto aby przedmiotowy obiekt powstał w ramach nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania. W takiej sytuacji brak jest podstaw do twierdzenia aby w sprawie miał zastosowanie § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia. W wyniku robót budowlanych w określonym miejscu powstał nowy obiekt budowlany w postaci altany śmietnikowej. Trudno więc przyjąć, że przedmiot postępowania powstał w ramach "nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania".

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, ponieważ wskazane w nich naruszenia nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, skoro usytuowanie przedmiotowej altany śmietnikowej narusza normy odległościowe, to brak jest podstaw do twierdzenia, że przedmiotowy obiekt spełnia wymogi ww. rozporządzenia. Dla tej oceny nie ma znaczenia ww. opinia sanitarna, a także fakt dokonania zgłoszenia budowy z 2019 r., o czym wyżej była mowa. W tych warunkach pozbawiona jest skuteczności argumentacja strony skarżącej wskazująca, że organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji w rzeczonej sprawie – w ramach zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 81a w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. – w ogóle nie wykazały, iż przedmiotowy obiekt wybudowano niezgodnie ze skutecznie dokonanym zgłoszeniem potwierdzonym zaświadczeniem ww. organu administracji architektoniczno-budowlanej z 19 września 2019 r. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że skuteczność zgłoszenia jest uzależniona od zgodności inwestycji z prawem. Nie ma więc dla tej oceny znaczenia okoliczność, że zrealizowana inwestycja odpowiada zgłoszeniu. Takie argumenty nie uprawniają do twierdzenia, że przedmiotowy obiekt powstał zgodnie z prawem (znaczenie ma bowiem to czy inwestycja jest zgodna bądź nie – z prawem). Dlatego w omawianym zakresie nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że ten nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, ponieważ – niewadliwie uwzględnił zaistniałe naruszenie norm odległościowych oraz brak możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a także "nieskuteczność" zgłoszenia, które to okoliczności uprawniały do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. A zatem okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą w skardze "zwykłej" (powielone także w skardze kasacyjnej), jako nieistotne, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Taka zaś ocena uprawnia do stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 81a w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.; art. 141 § 2 i art. 133 § 1 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 P.b.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.