Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 112/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 2 ust. 1 pkt 10 art. 4  pkt 11 pkt 12 pkt 13  pkt 20 art. 12 ust. 1  ust. 6 ust. 7 ust. 9 art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Starosta K., po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z dnia 11 lipca 2023 roku (nr [...]), na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, postanowił z urzędu:

1) wyrazić zgodę na wyłączenie z produkcji rolnej położonej w K. działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni przyjętej do wyłączenia 0,0749ha stanowiącej rolę klasy IIIa typu mineralnego oraz działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni przyjętej do wyłączenia 0,0285ha stanowiącej rolę klasy IIIa typu mineralnego. Łącznie powierzchnia działek 0,1034ha;

2) ustalić, że sprawcą wyłączenia z produkcji rolnej działek położonych w K. o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] jest L. R. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "I. " z siedzibą w K. ul. [...];

3) ustalić należność podwyższoną o 10% z tytułu użytkowania na cele nierolnicze powierzchni 0,1034ha bez wymaganej decyzji w kwocie [...]zł;

4) nie wymierzać jednorazowej należności z tytułu przeznaczenia powierzchni 0,1034ha na inny cel niż użytkowanie rolnicze z uwagi na fakt, iż wartość zastosowanego umniejszenia przewyższa wartość wyłączonego gruntu;

5) ustalić opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze powierzchni 0,1034ha w kwocie [...]zł, która stanowi 10% podwyższonej należności.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że L. R., właściciel działek nr [...] i nr [...], nie posiada zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów obejmujących te działki.

Teren wskazanych działek, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 25 marca 1999 roku w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miast K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 17 maja 1994 roku i uchwałą [...] Rady Gminy K. z dnia 25 maja 1994 roku, oznaczony jest symbolem D1.1 UA MN - teren aktywności gospodarczej. Na wskazanym terenie dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w powiązaniu z działalnością gospodarczą.

Organ stwierdził, że działka numer [...] nie jest uprawiana rolniczo, obejmuje ubity pas gruntu, który stanowi drogę wewnętrzną, dojazdową do budynku właściciela oraz nowopowstałych budynków. Działki o numerach [...] oraz [...] stanowią dojazd do budowanych budynków i są niezbędne do realizacji zamierzenia budowlanego. Na przedmiotowych działkach zgodnie z mapą zasadniczą zlokalizowane są sieci uzbrojenia terenu (przewód elektroenergetyczny, gazowy) służące do obsługi i zasilania nowobudowanych budynków mieszkalnych, co uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej. Wskazane działki wykazują powiązanie funkcjonalne z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i stanowią drogę wewnętrzną, niezbędną do obsługi budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że wykorzystanie działek o numerach [...] oraz [...] jako drogi wewnętrznej - drogi dojazdowej, bez decyzji zezwalającej, stanowi nieuprawnione wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i uzasadnia wszczęcie postępowania sanacyjnego z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Organ przyjął, że wyłączenie gruntu nastąpiło w 2021 roku, a sprawcą wyłączenia jest właściciel L. R., który nie prowadzi działalności rolniczej, a w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej figuruje jako przedsiębiorca "I. " L. R. prowadzący przeważającą działalność gospodarczą polegającą na realizacji projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków.

L. R. skorzystał z prawa do wniesienia odwołania.

W ocenie strony organ dokonał ustaleń z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia zażądanie całkowitego uchylenia decyzji.

Odwołujący się stwierdził, że zaprzecza wszelkim insynuacjom zawartym w decyzji oraz wskazał, że działka nr [...] jako całość stanowi teren aktywności gospodarczej z przeznaczeniem podstawowym, jako istniejąca produkcja z adaptacją już istniejącej zabudowy wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Nieruchomość od 1975 roku stanowi gospodarstwo rolne i teren jest użytkowany rolniczo. Strona płaci podatek rolny od nieruchomości rolnej. Działki o numerach [...] oraz [...] stanowią drogi dojazdowe do gruntów rolnych, stanowią dojazd do działki numer [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 20 listopada 2023 roku (nr [...]), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 12 w związku z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ odwoławczy przypomniał, że L. R., umową z dnia 24 kwietnia 2014 roku, wydzierżawił M. P. na okres 10 lat działkę o numerze [...] o powierzchni 1,4467ha położoną w K.. Z kolei przesłuchany w sprawie dzierżawca wyjaśnił, że w ramach umowy użytkował obszar około 1ha z tyłu zabudowań, tj. od strony drogi nr [...] do zabudowań/siedliska. Teren obejmujący działki [...] oraz [...] nie był wykorzystywany rolniczo. Świadek nie wie, jakie dokładnie było zagospodarowanie gruntu od ulicy [...], jednak potwierdza, że była tam prowadzona budowa. Protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną potwierdza, że sporne działki nie są użytkowane rolniczo. Na całym terenie należącym do L. R. nie jest prowadzona działalność rolnicza. Na gruncie zalegają zwały pisaku, materiały budowlane, znajduje się tam blaszany garaż oraz skrzynki energetyczne. Składowane są deski. Budowane są kolejne budynki mieszkalne.

Działka numer [...] to ubity pas gruntu, który stanowiący drogę wewnętrzną - dojazdową do budynku właściciela oraz nowowybudowanych budynków. Z kolei działka numer [...] znajduje się pomiędzy wybudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a budynkami w budowie.

W ocenie organu odwoławczego z analizy dowodów włączonych do akt wynika, że doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej gruntu ornego klasy IIIa typu mineralnego o powierzchni 0,1034ha.

W ocenie Kolegium prawidłowa jest konkluzja, że do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej doszło w 2021 roku. Inwestycję na działce o numerze [...] realizowano w 2021 roku, tj. na podstawie wydanych na rzecz L. R. decyzji Starosty K. z dnia 17 czerwca 2021 roku zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej dla tej działki o powierzchni 0,0500ha pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz decyzji Starosty K. z dnia 24 czerwca 2021 roku zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej dla tej działki o powierzchni 0,0500ha pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

L. R., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. , a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem:

1) art. 7a kodeksu postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie, że:

- skarżący L. R. (powinno być R. ) nie prowadzi gospodarstwa rolnego, dla którego potrzeb wykorzystuje się drogi dojazdowe do pól i zabudowy siedliskowej, w skutek czego bezpodstawnie przyjęto, że działki o numerach [...] oraz [...] jako drogi do użytków rolnych nie stanowią gruntu rolnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

- w trakcie wydzierżawiania gospodarstwa rolnego M. P. działki o numerach [...] oraz [...] nie stanowiły gruntu użytkowanego rolniczo, co doprowadziło do błędnego przekonania, że nie stanowią one gruntu rolnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

2) art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że działki o numerach [...] oraz [...] stanowiące drogi dojazdowe do gruntów rolnych zostały wyłączone z produkcji rolnej, gdy szereg dowodów wskazuje, że działki te faktycznie służyły i służą produkcji rolnej.

W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko, że droga dojazdowa oznaczona obecnie jako działka ewidencyjna [...] stanowi nieprzerwanie od 1975 roku drogę dojazdowa do użytków rolnych i zabudowy siedliskowej w tym budynków wykorzystywanych przez skarżącego do produkcji rolnej w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego. Charakter tej drogi nie uległ zmianie w 2014 roku, tj. z chwilą zaprzestania osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez ubezpieczonego ubiegającego się o przyznanie świadczeń emerytalno-rentowych. Fakt wydzierżawienia gruntów i zabudowy gospodarczej nie zmienił rolniczego charakteru wydzierżawionej nieruchomości. Dzierżawca prowadził produkcję rolną, a tym samym nie zmieniono charakteru dróg usytuowanych na terenie gospodarstwa.

Strona uznaje przy tym, że dowód z przesłuchania świadka został przeprowadzony w sposób wadliwy, gdyż na pytanie czy świadek użytkował rolniczo drogi dojazdowe mogła zostać udzielona tylko jedna odpowiedź "NIE". W ocenie skarżącego świadkowi powinno zostać zadane pytanie, czy z przedmiotowych dróg korzystał on w celu dojazdu do dzierżawionej nieruchomości. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy "użytkowany rolniczo" a "gruntem rolnym" w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżący podkreślił, że fakt prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej pod nazwą "I. " nie wyklucza prowadzenia gospodarstwa rolnego. Skarżący rozwiązał umowę dzierżawy i powrócił do działalności rolniczej. Wnioskuje o dopłaty obszarowe i płaci podatek rolny. Do skargi załączono zaświadczenie o numerze REGON gospodarstwa rolnego, zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym gospodarstwa rolnego, wniosek o dopłaty obszarowe za rok 2023, decyzję określającą wymiar podatku rolnego za rok 2023.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażądało oddalenia skargi, podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022, poz. 2492).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 - dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sprawa, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż organ w odpowiedzi na skargę zgłosił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, tj. doręczenia odpowiedzi na skargę, co miało miejsce w dniu 19 lutego 2024 roku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Sąd nie ujawnił podstaw dla przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) P.p.s.a.

Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska, że kwestionowane skargą decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej w skrócie "K.p.a.").

Organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy, na który składają się w szczególności: treść uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 25 marca 1999 roku w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miast K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 17 maja 1994 roku i uchwałą [...] Rady Gminy K. z dnia 25 maja 1994 roku, informacje z rejestru gruntów, decyzje zatwierdzające podział nieruchomości, zgłoszenia budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, protokoły oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną, wydruki ortofotomapy z geoportalu, protokół z przesłuchania świadka, umowa dzierżawy gruntów rolnych wraz z aneksami, a także pisemne wyjaśnienia skarżącego.

Analiza dowodów włączonych do akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy.

Działka położona w K., oznaczona numerem ewidencyjnym gruntów [...], od 1975 roku wchodziła w skład gospodarstwa rolnego i była użytkowana rolniczo.

W dniu 24 kwietnia 2014 roku skarżący wydzierżawił gospodarstwo rolne składające się ze wskazanej działki o powierzchni 1,4467ha fizycznego w związku z nabyciem rolniczych uprawnień emerytalnych. Zgodnie z aneksami do umowy obszar dzierżawionych gruntów uległ umniejszeniu. Na mocy aneksu z dnia 30 listopada 2017 roku do 1,4208ha. Z treści tego aneksu wynika, że działki o numerach [...] oraz [...] i łącznej powierzchni 0,0259ha zostały nieodpłatnie przekazane gminie w celu budowy sieci wodno-kanalizacyjnej. Na mocy aneksu z dnia 2 października 2018 roku przedmiot dzierżawy ograniczono do działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] o łącznej powierzchni do 1,2876ha. Umowa dzierżawy została rozwiązana z dniem 1 stycznia 2023 roku na mocy porozumienia z dnia 31 grudnia 2022 roku.

Dzierżawca przesłuchany w toku postępowania administracyjnego wyjaśnił, że na mocy umowy dzierżawy użytkował grunty rolne o powierzchni około 1ha, tj. niezabudowany (a więc bez siedliska na działce [...]) grunt od drogi nr [...] do zabudowań wydzierżawiającego. Zeznał jednocześnie, że nie użytkował rolniczo działek o numerach [...] i [...] usytuowanych od strony ulicy [...] do zabudowań wydzierżawiającego. Świadek zaznaczył, że nie wie jak dokładnie zagospodarowany był grunt od ulicy [...] oraz potwierdził, że prowadzone tam były prace budowlane.

Udokumentowane w aktach administracyjnych zmiany w zagospodarowaniu części działki numer [...] od strony ulicy [...] do zabudowań/siedliska gospodarstwa rolnego datuje się od 2015 roku.

Decyzją z dnia 21 października 2015 roku zatwierdzony został projekt podziału działki [...] o powierzchni 1.44,67ha na pięć działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...] z warunkiem ustanowienia służebności przejazdu na działce numer [...]. W projekcie podziału przewidziano zabudowę działek o numerach [...] oraz [...].

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2017 roku zatwierdzony został projekt podziału:

- działki numer [...] na cztery działki o numerach [...], [...], [...], [...] oraz

- działki numer [...] na dwie działki o numerach [...], [...].

Działki o numerach [...], [...], [...] zostały wydzielone jako zabudowane. Działki o numerach [...], [...] i [...] zostały przeznaczone na komunikację wewnętrzną. Podziału dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek [...] oraz [...] zostanie ustanowiona służebność przejazdu, przechodu przez działkę [...], a przy zbywaniu działki [...] zostanie ustanowiona do niej służebność przejazdu, przechodu przez działkę [...]. W projekcie podziału przewidziano zabudowę działek o numerach [...] oraz [...].

Decyzją z dnia 11 lutego 2020 roku zatwierdzony został projekt podziału działki [...] na trzy działki o numerach [...], [...], [...]. Działki o numerach [...], [...] zostały wydzielone jako zabudowane. Działka [...] została wydzielona pod komunikację wewnętrzną. Podziału dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek [...], [...] oraz [...] zostanie ustanowiona do nich służebność. W projekcie podziału przewidziano zabudowę działek o numerach [...]. Załącznikiem do decyzji uczyniono rzut parteru i poddasza budynku mieszkalnego na nieruchomości z proponowaną linia podziału działek, spełniającą wymogi przeciwpożarowe.

Decyzją z dnia 21 grudnia 2020 roku zatwierdzony został projekt podziału działki [...] na sześć działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Działki o numerach [...], [...], [...] zostały wydzielone jako zabudowane, a jako warunkiem ich zbycia ustalono konieczność ustanowienia do nich służebności. Za spełnienie tego warunku przyjęto sprzedaż udziału w działce gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Działki o numerach [...] oraz [...] zostały wydzielona na powiększenie odpowiednio działek o numerach [...] oraz [...], a warunkiem ich zbycia uczyniono ustanowienie do nich służebności. W projekcie podziału przewidziano zabudowę działek o numerach [...], [...] oraz [...]. Załącznikiem do decyzji uczyniono rzut parteru i poddasza budynku mieszkalnego na nieruchomości z proponowaną linia podziału działek, spełniającą wymogi przeciwpożarowe.

Do akt sprawy włączone zostały także dowody z dokumentów urzędowych obrazujące proces zagospodarowywania części działki o numerze [...].

W treści informacji z rejestru gruntów aktualnej na dzień 1 grudnia 2021 roku dla jednostki rejestrowej, której właścicielem/władającym jest skarżący, znajduje się uwaga, że część działki o numerze [...] o powierzchni 0,0500ha została wyłączona z produkcji rolnej.

Do akt sprawy włączone zostały zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (pierwsze z dnia 6 lipca 2021 roku, drugie z dnia 16 września 2021 roku) na działce numer [...], które dokonane zostały przez inwestora L. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "I. " z siedzibą w K. ul. [...]. Analiza tych dokumentów wskazuje, że na wskazanej działce powstaną dwa budynki jednorodzinne dwulokalowe na wzór tych już zrealizowanych.

Sposób uzbrojenia dla zagospodarowanego powyżej terenu został udokumentowany wydrukiem z arkusza mapy zasadniczej w skali 1:500. Rzeczywisty stan zagospodarowania/użytkowania opisanego powyżej terenu, brak prowadzenia działalności rolniczej, został zobrazowany dokumentacją fotograficzną oraz wydrukiem z ortofotomapy.

Powyżej przedstawione okoliczności, jako znajdujące potwierdzenie w dowodach włączonych do akt sprawy oraz niekwestionowane przez skarżącego na żadnym etapie postępowania administracyjnego, czy sądowego, Sąd przyjmuje, jako własne ustalenia faktyczne w kontrolowanej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326).

Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem opatrzonym datą 1 grudnia 2021 roku.

Natomiast zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2021 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. poz. 2163), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 roku, do wyłączenia gruntów z produkcji w rozumieniu ustawy zmienianej w art. 1, w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Gruntami rolnymi są także grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Zgodnie z ustawową definicją przez drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych rozumie się drogi zakładowe prowadzące do gospodarstw rolnych i leśnych oraz drogi wiejskie w rozumieniu przepisów o drogach publicznych (art. 4 pkt 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Natomiast przez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych)

Organy słusznie uznały, że rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów klasy IIIa pochodzenia mineralnego pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Sąd nie znalazł żadnych podstaw do kwestionowania stanowiska organów, że skarżący rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie działki [...] o powierzchni przyjętej do wyłączenia 0,0749ha oraz działki [...] o powierzchni przyjętej do wyłączenia 0,0285ha.

W ocenie Sądu dowody włączone do akt sprawy jednoznacznie potwierdzają, że na skutek kolejnych podziałów gruntów rolnych usytuowanych od strony ulicy [...] w stronę siedliska gospodarstwa rolnego oraz powstawania w tym obszarze kolejnych budynków mieszkalnych nastąpiło zakończenie rolniczego użytkowania wskazanych gruntów.

Organy trafnie uznały, że aktualnie sporne działki na całej ich powierzchni stanowią drogi dojazdowe do nowopowstałych budynków, w tym budynków realizowanych na części działki numer [...], która obejmuje także siedlisko gospodarstwa rolnego oraz wykorzystywany rolniczo przez dzierżawcę obszar pomiędzy tym siedliskiem a drogą nr [...].

Sąd podziela ocenę, że ułożona w spornych działkach sieci uzbrojenia terenu (przewód elektroenergetyczny, gazowy) uniemożliwia rolnicze użytkowanie tego obszaru.

Działka numer [...] wykazuje nie tylko powiązanie funkcjonalne/faktyczne z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, ale na mocy decyzji podziałowych także powiązanie prawne z podbudowanym zespołem budynków mieszkalnych, stanowi bowiem drogę wewnętrzną niezbędną do obsługi budynków mieszkalnych posadowionych na wydzielonych działkach sąsiednich, w tym budynków wznoszonych na działce [...].

Z kolei działka nr [...] znajduje się pomiędzy już wybudowanymi budynkami mieszkalnymi, a budynkami w budowie, przez co jest całkowicie zbędna z punktu widzenia dojazdu do działki nr [...], na której znajduje się siedlisko gospodarstwa rolnego oraz wykorzystywany rolniczo przez dzierżawcę obszar pomiędzy tym siedliskiem a drogą nr [...].

Powyższej oceny nie podważa argumentacja, że działka [...] objęta była umową dzierżawy, a dzierżawca wykorzystywał tę działkę jako dojazd do gruntów użytkowanych rolniczo. Okoliczność, że skarżący po rozwiązaniu umowy dzierżawy powrócił do prowadzenia działalności rolniczej (opłaca podatek rolny oraz złożył wniosek o dopłaty obszarowe) również nie dowodzi wadliwości ustaleń dotyczących rozpoczęcia innego niż rolnicze wykorzystywania działki [...].

Wyłączenie gruntu z produkcji rolnej należy wiązać ze sposobem jego zagospodarowania/użytkowania. Sprawcą wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej niewątpliwie może być także czynny rolnik. Skoro skarżący włączył prawnie i faktycznie sporne działki w system komunikacji wewnętrznej pobudowanego zespołu budynków mieszkalnych, to organy z poszanowaniem art. 80 K.p.a. doszły do przekonania, że nastąpiło wyłącznie gruntów z produkcji rolnej.

Organy zgodnie z prawem przyjęły stanowisko, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy znajdował zastosowanie sankcyjny tryb orzekania o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej określony w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W świetle powołanej podstawy prawnej w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Sporne działki zostały wyłączone z produkcji rolnej bez wymaganego zezwolenia, a na mocy aktu prawa miejscowego stanowią teren aktywności gospodarczej z możliwością lokalizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Zgodnie z ustawowymi definicjami przez należność rozumie się jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, a przez opłatę roczną rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 pkt 12 i pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Przyjmuje się, że w odróżnieniu od należności (przez którą należy rozumieć jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji) i opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, opłaty przewidziane w art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mają charakter sankcyjny. Wyłączenie z produkcji, o którym stanowi art. 28 ust. 2 wskazanej ustawy jest postępowaniem legalizacyjnym, które obejmuje swoim zakresem sytuację faktyczną, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji aktualizuje kompetencję do zalegalizowania takiej sytuacji post factum. Właściwy organ, działając z urzędu, wydaje wówczas decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% w stosunku do należności wynikającej z decyzji wydawanych na wniosek w trybie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Warszawa 2015).

Należność za wyłączenie z produkcji 1ha gruntów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 10, a więc gruntów pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych, ustala się jak za grunty pod budynkami i urządzeniami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych oraz grunty pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi (art. 12 ust. 9 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należność za wyłączenie z produkcji 1ha gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. gruntów określonych w ewidencji, jako użytki rolne klasy IIIa wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego pod budynkami i urządzeniami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, wynosi [...] zł.

W tym stanie rzeczy o istotnym naruszenia prawa nie stanowi to, czy organy przyjmowały, że wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez wymaganego zezwolenia dotyczyło gruntów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też gruntów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 10 tej ustawy. Na gruncie okoliczności kontrolowanej sprawy wysokość należności za wyłączenie z produkcji 1ha gruntów rolnych w obu przypadkach jest taka sama, tj. wynosi [...] zł.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wykładnię, która przyjmuje, że w sytuacji sankcyjnego orzekania o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej opłatę roczną ustala się od należności podwyższonej o 10% (art. 28 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 oraz art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

W konsekwencji organy prawidłowo ustaliły, że opłatę roczną wynosząca 1/10 należności za wyłącznie z produkcji gruntu rolnego o powierzchni 0,1034ha klasy IIIa typu mineralnego, czyli [...] zł (0,1034ha x [...] zł), należało podwyższyć o 10%, tj. do kwoty [...]zł.

Sąd uznał jednak, że organy z naruszeniem prawa materialnego przyjęły, iż w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zachodziły podstawy do obciążenia skarżącego także należnością, tj. jednorazową opłatą z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji.

Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że na gruncie regulacji art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdzie w przypadku gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze, następczo wydaje się decyzję o wyłączeniu z produkcji, nie może mieć zastosowania instytucja pomniejszenia należności o wartość gruntów określona w art. 12 ust. 6 tej ustawy. W takim przypadku organ z urzędu wydaje decyzję hybrydową, która oprócz wydanego post factum zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, jednocześnie nakłada sankcję finansową. Pomniejszenie należności o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności jedynie w zakresie legalnych wyłączeń gruntów rolnych z produkcji (wyrok WSA we Wrocławiu z 28.11.2019 r., II SA/Wr 658/19, LEX nr 2976830 oraz wyrok NSA z 2.09.2020 r., II OSK 1039/20, LEX nr 3117105 i powołane tam orzecznictwo).

Ujawnione naruszenie prawa materialnego nie mogło jednak stanowić podstawy do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji.

Zgodnie bowiem z art. 134 § 2 P.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że ujawni naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Odnotować zatem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych co do stosowania art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadku sankcyjnego trybu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, tj. wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pojawiały się rozbieżne orzeczenia.

W takiej sytuacji brak jest podstaw dla stwierdzenia, że kontrolowane decyzje rażąco naruszają prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.