Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2943/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 i 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta w Krakowie sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1471/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Koniusza z dnia 16 czerwca 2016 r. nr XVI/111/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Koniusza uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Kraków Nowa Huta w Krakowie na uchwałę nr XVI/111/2016 Rady Gminy Koniusza z 16 czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Koniusza.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga Prokuratora dotyczyła § 13 oraz § 14 ust. 2 załącznika do uchwały regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Koniusza. Prokurator zarzucił Radzie Gminy Koniusza naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, dalej: u.s.g.), art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250) w związku z § 118 oraz w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.)

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu dotyczącego § 13 ust. 1 regulaminu, jako normy stanowiącej naruszenie zasad prawidłowego prawodawstwa, stanowiącej powtórzenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Reguły wyrażone w zasadach techniki prawodawczej mogą stanowić podstawę do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy, w świetle zasady poprawnej legislacji, która to zasada stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada Gminy Koniusza uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna czynić to w zgodzie z tymi zasadami. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 zasad techniki prawodawczej, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Sąd I instancji podkreślił jednak, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. Zasady techniki prawodawczej mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń). W ocenie Sądu I instancji, naruszenie zasad techniki prawodawczej, jako pewnego zbioru zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa, nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem.

Zdaniem Sądu I instancji, naruszenie zasad techniki prawodawczej polegające na powtórzeniu w § 13 ust. 1 Regulaminu treści art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, świadczy o "pewnej nieprawidłowości redakcji owych przepisów gminnych", nie może być jednak uznane za istotne naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności wskazanego przepisu Regulaminu. Nie została bowiem w ten sposób przekroczona delegacja ustawowa. Wskazując w § 13 regulaminu, jakie zagadnienia reguluje przedmiotowy akt prawa miejscowego, Rada Gminy Koniusza przesądziła o charakterze informacyjnym i porządkowym tych przepisów, czyniąc sporną uchwałę aktem prawnym czytelnym i zrozumiałym. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że przytoczenie w regulaminie definicji lub obowiązków ustawowych stanowi "swoiste ułatwienie" dla adresatów uchwały.

W ocenie Sądu I instancji, § 13 ust. 2 regulaminu spełnia przesłanki do uznania za racjonalną próbę wyważenia konstytucyjnych praw obywateli przez ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Właściciele psów, szczególnie tych dużych i olbrzymich lub należących do ras uznanych za agresywne, powinni być w pełni świadomi zagrożenia i odpowiedzialności, jakie płyną z posiadania takiego zwierzęcia. Dlatego też nałożenie na nich obowiązku w akcie prawa miejscowego jest adekwatne do konkretnej sytuacji. Obowiązek, czyli powinność określonego postępowania, może być wyrażony zarówno przez nakazy określonego zachowania, jak i nakazy powstrzymania się od pewnych zachowań, które sprowadzają się do formułowania określonych zakazów. Właśnie tak określone obowiązki wymienione w § 13 ust. 2 regulaminu, mogą prowadzić do skutecznej realizacji przez gminę celów ustawy tj. do ochrony ludzi przed zagrożeniem i uciążliwością ze strony psów. Zachowania nawet spokojnych psów nigdy nie są możliwe do przewidzenia, na co niejednokrotnie wskazują doniesienia medialne. Ponadto w miejscach publicznych, zarówno dzieci, jak i dorośli jeżdżą na rowerach, rolkach, hulajnogach lub biegają. Tego rodzaju zachowanie, niejednokrotnie wyzwala w psach agresję, a bardzo często prowadzi do "obszczekiwania" lub biegnięcia za szybko poruszającą się osobą. Takie zachowanie psa jest niewątpliwie co najmniej uciążliwe dla osoby, która jest "obszczekiwana" lub goniona przez psa. W przypadku małych dzieci, może w nich budzić silny lęk. Ponadto osoba może nie życzyć sobie, aby być obwąchiwaną przez obcego psa lub, żeby obwąchiwane było jej dziecko, a zachowanie psa, które z jego perspektywy jest jedynie wyrazem zaciekawienia, dla człowieka może być uciążliwe lub stanowić "przypuszczenie potencjalnego niebezpieczeństwa". Tego rodzaju sytuacje są natomiast do uniknięcia tylko wtedy, gdy pies znajduje się na smyczy. Podkreślić przy tym należy, że właściciel psa nie musi prowadzać go na smyczy krótkiej. Na rynku dostępne są smycze regulowane o znacznej długości, które z jednej strony zapewniają psom dużą swobodę ruchu, a nawet możliwość biegania, a z drugiej strony dają możliwość szybkiego i skutecznego zapanowania nad psem, który z różnych przyczyn staje się groźny lub uciążliwy dla ludzi. Natomiast w odniesieniu do psów zagrażających otoczeniu i należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras, to obowiązek prowadzenia ich na smyczy i w kagańcu również jest w pełni uzasadniony. Są to psy silne, często naturalnie agresywne i to, że istnieje realna możliwość nagłego wyrwania się takiego psa spod panowania właściciela oraz duże ryzyko groźnego pogryzienia, uzasadniają obowiązek, żeby tego rodzaju psy były prowadzane zarówno na smyczy jak i w kagańcu. Dlatego nakazy wyrażone w § 13 ust. 2 regulaminu należy z jednej strony ocenić jako będące w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nie skutków, a z drugiej, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli psów.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 13 ust. 2 lit. c) regulaminu, Sąd I instancji uznał, że Rada Gminy Koniusza przyjmując tą regulację, nie naruszyła w sposób istotny zakresu upoważnienia ustawowego, rozszerzając regulacje z § 13 ust. 2 lit. a) i b) na inne zwierzęta domowe. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w których zawarto delegację ustawową dla rady gminy m.in. do określenia celowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie zawierają definicji legalnej terminu "zwierzęta domowe". Przepisy te nie zawierają także odesłania w zakresie rozumienia tego terminu do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). Przepis art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt zawiera wprawdzie definicję legalną terminu "zwierzęta domowe", ale sformułowaną na potrzeby aktu prawnego regulującego inną materię niż określona w art. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W sytuacji braku definicji legalnej terminu użytego w akcie prawnym, należy przy wykładni przepisu posługiwać się znaczeniem potocznym danego pojęcia, o ile otrzymamy normę spójną systemowo i logiczną w obwiązującym porządku prawnym

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu odnoszącego się do § 14 regulaminu. Wyjaśnił, że wiele nieruchomości prywatnych przylega do terenów publicznych (chodniki, drogi, parki), a osoby na nich przebywające, w tym w szczególności dzieci, mają prawo czuć się w takim terenie wolne od zagrożenia, jakie mogą stanowić psy lub inne zwierzęta domowe, wybiegające z posesji i próbujące w różny sposób atakować. Szczególnie, że właściciel posesji, jeśli chce posiadać np. psa, a nie chce lub nie może jej ogrodzić, może wybudować dla psa tzw. kojec lub stosowny wybieg. Kwestia ogrodzenia i wskazanego zabezpieczenia i oznaczenia jest też o tyle uzasadniona, że w przypadku nieruchomości przylegających do terenów publicznych, brak tych elementów uniemożliwia ustalenie, gdzie kończy się teren publicznie dostępny, a zaczyna teren prywatny. Umieszczenie natomiast stosownego oznaczenia (tabliczki ostrzegawczej) nie jest trudnym do zrealizowania obowiązkiem i nie może być uznane za obowiązek niewspółmierny.

W ocenie Sądu I instancji, redakcja art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie upoważnia do zawężającego interpretowania tego przepisu, całkowicie wykluczającego ustalenie obowiązków profilaktycznych, uprzednich, jak i następczych - oczywiście pod warunkiem, żeby nie są to dyrektywy postępowania wykluczone przez inne przepisy powszechnie obowiązujące oraz, że takie obowiązki są proporcjonalne do celu, jakiemu ma służyć art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie ulega wątpliwości, że punktem odniesienia, czyli dobrem chronionym przez cytowany przepis, jest bezpieczeństwo ludzi i czystość terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie ma powodów, żeby akceptować wyłącznie działania prawodawcze rady gminy mające za przedmiot sam tylko nadzór nad psem w miejscu publicznym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator.

Prokurator zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego ustanowienia w §13 ust. 2 lit. a) i b" regulaminu, niejasnych i wieloznacznych sformułowań "psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu" oraz "psa ras dużych i olbrzymich", a także "w miejscach mało uczęszczanych".

Ponadto Prokurator zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 u.s.g. oraz w związku art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Polegało to na błędnej wykładni i przyjęciu, że przepisy § 13 ust. 2 pkt a) i b) regulaminu nie stanowią zagrożenia dla konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań, a także nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów. Ponadto polegało to na przyjęciu, że § 14 ust. 2 regulaminu, dotyczący obowiązku właścicieli nieruchomości oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której trzymane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, nie stanowi przekroczenia delegacji do unormowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Prokurator oświadczył, że nie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły odnieść zamierzony skutek.

Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego wymaga upoważnienia ustawowego, bądź to ogólnego, określonego w ustawie o samorządzie gminnym, bądź to szczegółowego, zawartego w innej ustawie (por. art. 40 ust. 1 u.s.g.), a co za tym idzie, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest chociażby to, że nie mogą normować materii uregulowanej aktami wyższego rzędu.

Upoważnienie do podjęcia kwestionowanej przez Prokuratora uchwały wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Z kolei, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia więc radę gminy do sformułowania obowiązków wobec właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym także przewidujących konieczność wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu. Upoważnia między innymi do określenia obowiązków wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Istotą tej regulacji jest zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Zaznaczyć należy, że unormowanie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma konstrukcję imperatywną. W art. 4 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy nie wymieniono bowiem (tak jak w innych punktach art. 4 ust. 2) wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Postanowienia Regulaminu wprowadzające obowiązek wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu mają niewątpliwie na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, co oznacza, że co do zasady przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może stanowić podstawę do nałożenia na właścicieli psów tego rodzaju obowiązków. Nie sposób przy tym uznać, że samo wyprowadzenie psa na spacer na smyczy lub w kagańcu ma charakter zachowania niehumanitarnego. Tego rodzaju przepis aktu prawa miejscowego, nie tylko nie narusza prawa, ale służy osiągnięciu celu, o którym stanowi art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje bowiem większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna, czy kontrola gestem, przewidując jednak stosowne wyjątki, do których można zakwalifikować cechy osobnicze psa (mała waga, wielkość) lub stan zdrowia (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14, LEX nr 1990891). Zagrożenie, o którym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach to nie tylko fizyczny atak zwierzęcia, ale także obawa, czy też niedogodność dla osoby trzeciej, spowodowana tym, że pies porusza się obok bez smyczy i kagańca. Na uwzględnienie nie zasługiwał zatem zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 u.s.g. oraz w związku art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ § 13 ust. 2 pkt a) i b) regulaminu nie stanowi zagrożenia dla konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz nie prowadzi do niehumanitarnych działań, a także nie stanowi nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, LEX nr 597986 i z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, LEX nr 1675977). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Nawet sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15, ONSAiWSA 2019, nr 1, poz. 9). Oznacza to, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi nie w każdym przypadku wymaga odniesienia się wprost do każdego zarzutu wskazanego w skardze, lecz wymaga zajęcia przez Sąd I instancji konkretnego stanowiska w odniesieniu do tych zarzutów, w sposób, który pozwoli na kontrolę instancyjną zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza zatem granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tej sprawie należy podzielić stanowisko Prokuratora wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że tego rodzaju warunku zaskarżony wyrok nie spełnia. O ile bowiem Sąd I instancji zajął stanowisko w zakresie legalności § 13 ust. 2 lit. a) i b) załącznika do Regulaminu, o tyle stanowisko to całkowicie pomija zarzuty skargi Prokuratora podnoszące, że Rada Gminy Koniusza użyła w tym przepisie pojęć nieostrych i niejednoznacznych, takich jak "psy ras dużych i olbrzymich", psy "w inny sposób zagrażające otoczeniu" oraz "miejsce mało uczęszczane przez ludzi". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde z tych pojęć budzi wątpliwości interpretacyjne, a jak już jednak wyżej zasygnalizowano, obowiązki zamieszczone w akcie prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach muszą zostać sformułowane precyzyjnie i w sposób jednoznaczny oraz z uwzględnieniem cech osobniczych danego zwierzęcia. Podział ras według wielkości nie jest podstawą systematyki ras psów, a uwzględnienie w załączniku do Regulaminu "psów ras dużych i olbrzymich" nie przewiduje nawet mieszańców tych ras. Ponadto, brak jest podstaw prawnych do zrównania psów dużych lub olbrzymich z rasami niebezpiecznymi. Przyjmuje się, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych osób ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2021 r. III OSK 3403/21). Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Również pojęcia psów "w inny sposób zagrażający otoczeniu" oraz "miejsc mało uczęszczanych przez ludzi" są pojęciami nieostrymi, mogącymi podlegać subiektywnej ocenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada na pytanie, z jakiego powodu Sąd I instancji uznał, że kwestia ta nie miała wpływu na wynik sprawy, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie. Ma to szczególne znaczenie, uwzględniając, że kwestia uregulowania obowiązków właścicieli zwierząt w tego rodzaju akcie prawa miejscowego budzi liczne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r., II OSK 2950/19, LEX nr 3047304 i z 30 kwietnia 2020 r., II OSK 2541/19, LEX nr 3034352 oraz z 25 maja 2021 r., III OSK 511/21, LEX nr 3197550).

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinien być wykładany z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 i 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, które zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, w tym określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że upoważnienie, o którym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obejmuje kompetencję do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscach publicznych, w tym terenach do wspólnego użytku. A contrario, norma tak rozumiana nie obejmuje miejsc i terenów prywatnych (por. P. Chmielnicki, K. Bandarzewski, B. Dziadkiewicz, Komentarz do art. 4, [w:] P. Chmielnicki, K. Bandarzewski, B. Dziadkiewicz, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, LexisNexis 2007).

Niewątpliwie można uznać, że obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej chroni przed zagrożeniem lub uciążliwością, na jakie może narazić się osoba znajdująca się w pobliżu obiektu lub też na terenie nieruchomości, gdzie przebywa pies i jest to informacja przydatna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę jedynie te cele nie można jednoznacznie stwierdzić, że dopuszczalne jest zawarcie takiego przepisu w treści Regulaminu. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na właściciela psa dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ta zasadą "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Oznacza to, że przepisy przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Natomiast przedmiotowy zakaz nie dotyczy w ogóle terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, lecz terenów prywatnych, które nawet mogą, ale wcale nie muszą graniczyć z terenami wspólnymi. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 u.s.g. oraz w związku art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach również zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.