Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 93/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3, art. 6, art. 14 ust. 1, art. 16 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Zarządu Województwa w rozpoznaniu wniosku z dnia [...]" 1. zobowiązuje Zarząd Województwa do rozpatrzenia wniosku Spółki A z dnia "[...]" w terminie 14 dni od daty doręczenia akt; 2. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz Spółki A kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 6 października 2010r. spółka A, powołując się na treść art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wystąpiła do Zarządu Województwa - Departament Zarządzania Programami Rozwoju Regionalnego, o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie w siedzibie organu lub przesłanie na adres spółki kserokopii wskazanych dokumentów: karty oceny merytorycznej dotyczącej wniosku spółki A zarejestrowanego pod numerem "[...]" w ramach konkursu nr 01/10/1.2.1, opinii prawnych stanowiących podstawę negatywnej oceny tegoż wniosku oraz innych ekspertyz stanowiących podstawę negatywnej oceny wniosku.

W odpowiedzi pismem dnia 26 października 2010r., znak: "[...]" Marszałek Województwa zawiadomił spółkę A, iż wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie, gdyż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniono, że karty oceny merytorycznej stanowią dokumentację służącą wyłącznie do użytku służbowego Instytucji Zarządzającej oraz podmiotów uprawnionych do przeprowadzenia kontroli w zakresie realizacji RPO WiM. (§ 9 art. 12 Regulamin naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu 01/10/.1.2.1). Wyjaśniono, że zgodnie z przepisami informacja mogłaby zostać udostępniona tylko wówczas, gdyby przybrała postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. "Dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli i wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akty sprawy". Organ podkreślił, że wskazany przepis wymaga, iż aby treść oświadczenia woli lub wiedzy mogła zostać uznana po utrwaleniu za dokument urzędowy, musi być podpisana przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jeżeli nie spełnia tego warunku, należy uznać, że takie oświadczenie woli lub wiedzy nie ma charakteru dokumentu urzędowego i nie podlega udostępnieniu w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 roku, I OSK 745/08). Reasumując organ stwierdził, że karty oceny merytorycznej nie stanowią danych publicznych, bo nie można zakwalifikować ich do kategorii dokumentu urzędowego. Zdaniem organu ustawodawca stworzył podmiotom zobligowanym do udostępnienie informacji publicznej możliwość zachowania w tajemnicy tzw. dokumentów roboczych.

Dalej organ wskazał, że opinia prawna sporządzona jest po posiedzeniu Komisji Oceny Projektów (projektów dofinansowanych ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013) i stanowi dokument wewnętrzny na użytek organu administracyjnego. Podniesiono, iż zgodnie z orzecznictwem NSA nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania

w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 OSK/89/09).

Odnosząc się natomiast do wniosku o udostępnienie ekspertyz, organ stwierdził, że Urząd Marszałkowski Województwa do powyższej dokumentacji nie przeprowadzał ekspertyz.

W dniu 25 listopada 2010r. spółka A, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Zarządu Województwa w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do wydania stronie skarżącej, w terminie 14 dni, kserokopii karty oceny merytorycznej dotyczącej wniosku spółki A zarejestrowanego pod numerem "[...]" w ramach konkursu nr 01/10/1.2.1 oraz kserokopii opinii prawnej stanowiącej podstawę negatywnej oceny tegoż wniosku.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że Zarząd Województwa jest Instytucją Zarządzającą Regionalnego Programu Operacyjnego "Warmia i Mazury" i w ramach konkursu nr 01/10/1.2.1 dokonywał oceny wniosków podmiotów ubiegających się o dofinansowanie w ramach tego programu, w tym także dokonał oceny wniosku skarżącej spółki, zarejestrowanego w ramach w/w konkursu pod numerem "[...]", który to wniosek został negatywnie oceniony. Podstawą dla dokonania przez Zarząd Województwa negatywnej oceny wniosku była karta oceny merytorycznej oraz opinia prawna dotycząca tego wniosku. Zdaniem strony skarżącej powyższe dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą one oceny organu władzy publicznej w sprawie dotyczącej dysponowaniem środkami publicznymi w ramach procedury dotyczącej dofinansowania beneficjentów ze środków unijnych, która to procedura powinna być prowadzona zgodnie z zasadami jawności i przejrzystości. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, pełnomocnik wskazał, że informacją publiczną mogą być również dokumenty inne niż dokumenty urzędowe (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11.09.2009r., sygn. II SA/Ol 713/09, LEX nr 523495), także tzw. dokumenty wewnętrzne. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.07.2008r., sygn. SA/Wa 721/08, LEX nr 423325).

Pełnomocnik skrytykował, że organ odmawiając udostępnienia opinii prawnej wskazanej w petitum skargi nawet nie podjął próby dokonania oceny jej charakteru, powołując się jedynie na orzeczenie zapadłe na gruncie innego stanu faktycznego,

z którego wynika, że co do zasady opinia może posiadać walor informacji publicznej. Podkreślił, że wnioskowaną opinię prawną sporządzono w celu uzasadnienia decyzji

o wyeliminowaniu skarżącej spółki z grona wnioskodawców mogących ubiegać się

o dofinansowanie ze środków unijnych, jest więc ona również informacją publiczną. Opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy, czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw, jako dokument wewnętrzny, służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, posiada walor informacji publicznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.06.2007r., sygn. II SAB/Wa 156/06, LEX nr 340013).

Reasumując pełnomocnik stwierdził, że skarżącej przysługuje skarga na bezczynność organu. Zauważono przy tym, że przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej, nie jest wymagane wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane przed sądami administracyjnymi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009r., sygn.

II SAB/Wa 57/09, LEX nr 527024).

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi jako niezasadnej. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy podnosząc, iż strona skarżąca, z naruszeniem art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wyczerpała środków zaskarżenia służących stronie w postępowaniu przed organem administracji poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto organ wskazał, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Jednak

w przedmiotowej sprawie, jak podkreślono, nie mamy do czynienia z udzieleniem informacji publicznej. Informacje, do których dostępu domaga się strona skarżąca nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie mają zastosowania

w przedmiotowej sprawie jakiekolwiek postanowienia ustawy o udostępnieniu informacji publicznej. W konsekwencji nie można zarzucić Zarządowi Województwa bezczynności, skoro w dniu 26 października 2010 r. zajął stanowisko wskazując, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym niezasadne było wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Zaznaczono, że pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1

i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych regulacji informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej

i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002r., II SAB 105/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007r., II SAB/Wa 175/06 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., II SAB/Wa 1/06).

Zdaniem organu, zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej karty oceny merytorycznej mogłyby zostać udostępnione tylko wówczas, gdyby przybrały postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy

o dostępie do informacji publicznej. Ze wskazanego uregulowania wynika,

że "dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli i wiedzy, utrwalona

i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Tym samym, w ocenie organu, ustawodawca stworzył podmiotom zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej możliwość zachowania w tajemnicy tzw. dokumentów roboczych. Aby treść oświadczenia woli lub wiedzy mogła zostać uznana po utrwaleniu za dokument urzędowy, musi być podpisana przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jeżeli nie spełnia tego warunku, należy uznać, że takie oświadczenie woli lub wiedzy nie ma charakteru dokumentu urzędowego i nie podlega udostępnieniu w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA

w Warszawie z dnia 25 września 2008r., I OSK 745/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organ zaznaczył, że wzór karty oceny merytorycznej został opublikowany

na stronach internetowych Instytucji Zarządzającej. Same karty oceny merytorycznej stanowią dokumentację służącą wyłącznie do użytku służbowego Instytucji Zarządzającej oraz podmiotów uprawnionych do przeprowadzenia kontroli w zakresie realizacji RPO WiM. (tak § 9 ust. 12 Regulamin naboru i oceny wniosków

o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 20072013 do konkursu 01/10/.1.2.1, opublikowany na stronach internetowych Instytucji Zarządzającej (http://www.rpo.warmia.mazury. pllindex.php?page=dzia1&dzia1_id=534). Zauważono, że Skarżący przystępując do konkursu i składając wniosek musiał zapoznać się z treścią wskazanego regulaminu

i musiał zaakceptować jego treść. Organ ponownie podkreślił, że wypełnionej karty oceny merytorycznej nie można zakwalifikować do kategorii dokumentu urzędowego

i nie można jej uznać za informację publiczną. Jest ona wypełniana przez członków Komisji Oceny Projektu i stanowi subiektywną ocenę każdego z nich, dokonaną

w oparciu o kryteria z zakresu posiadanej przez nich wiedzy i doświadczenia. Dopiero wynik oceny merytorycznej będący podstawą przyznania dofinansowania lub jego odmowy stanowi informację publiczną. O negatywnej ocenie projektu wraz

z uzasadnieniem skarżący został poinformowany w dniu 4 października 2010 r. znak: ZPRR.IV.0743 - 9 - 002 - 6/10.

Odnośnie żądanych opinii prawnych, czy innych ekspertyz stanowiących podstawę negatywnej oceny wniosku spółki A zarejestrowanego w ramach konkursu nr 01/10/1.2.1, organ wskazał, że nie były przeprowadzane żadne opinie prawne czy ekspertyzy, związane z rozpatrzeniem projektu skarżącego i informacją o negatywnej ocenie projektu. Jedyna opinia prawna, związana ze skarżącym, została sporządzona już po posiedzeniu Komisji Oceny Projektów (projektów dofinansowanych ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013). Wskazana opinia prawna stanowi dokument wewnętrzny sporządzony na użytek organu administracyjnego. Ponadto ta opinia prawna nie stanowiła podstawy negatywnej oceny wniosku spółki A.

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wniesioną skargę w całości. Podał że w stosunku do skarżącej spółki procedura konkursowa została zakończona. Spółka wniosła protest, który nie został uwzględniony. Spółka nie wniosła z tego tytułu skargi do WSA.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty

i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę. Potwierdził, że w stosunku do skarżącej spółki procedura konkursowa została zakończona. Dodatkowo wyjaśnił, iż sama wypełniona karta oceny nie podlega udostępnieniu, gdyż zawiera ona ocenę trzech niezależnych ekspertów i w celu ochrony ich niezawisłości nie udostępnia się treści tych ocen, a jedynie końcowy wynik przekazuje się do wiadomości uczestnika postępowania konkursowego. Pełnomocnik wskazał, że spółka przed przystąpieniem do konkursu złożyła oświadczenie, iż zapoznała się z regulaminem konkursowym wraz z treścią formularza karty oceny projektu. Stwierdził, iż spółka mogła zapoznać się

z dokumentami zgromadzonymi w sprawie na etapie postępowania protestacyjnego,

a następnie odwoławczego do sądu administracyjnego.

W tym miejscu pełnomocnik skarżącej zaprzeczył, iż nie jest prawdą, aby w toku postępowania na skutek zgłoszonego protestu udostępniono spółce dokumentację konkursową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi, Sąd nie stwierdził podnoszonej przez organ przeszkody

w merytorycznej jej ocenie, w postaci braku wyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia w postępowaniu przed organami administracji. W tym względzie skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009r., sygn. II SAB/Wa 57/09, LEX nr 527024, na które powołano się

w skardze. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Poza tym w rozpatrywanym przypadku nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ppsa), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten jak wynika z jego literalnego brzmienia odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl tej ustawy zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 cytowanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2008r., sygn. akt I OSK 262/08 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska organu, iż przedmiotowa skarga wniesiona została przedwcześnie, co uzasadniałoby jej odrzucenie.

Oceniając natomiast zasadność skargi pod względem merytorycznym, Sąd stwierdził, iż ma ona uzasadnione podstawy prawne.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa.) Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ppsa, jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej.

Podnieść należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA

w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. A więc, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ustawy, na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

W rozpoznawanej sprawie organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej, wyjaśniając, iż nie może zostać on uwzględniony, gdyż żądana karta oceny merytorycznej wniosku nie jest dokumentem urzędowym w znaczeniu określonym

w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i tym samym nie zawiera informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Takich treści nie zawiera też, zdaniem organu, wnioskowana opinia prawna i tym samym nie ma podstaw do ich wydania lub odmowy ich wydania w procesowej formie decyzji administracyjnej. Rozważając zasadność tego stanowiska oraz analizując pod tym kątem przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712), normujących zasady realizacji programów operacyjnych, jak również przepisy omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że wnioskowane przez stronę skarżącą dokumenty, wbrew stanowisku organu, zawierają informację publiczną, przez co spółka może dochodzić udostępnienia ich treści w trybie wskazanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji rozpatrując żądanie zawarte we wniosku skarżącej spółki, organ mógł albo udostępnić żądane informacje lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy

o dostępie do informacji publicznej, odmówić w drodze decyzji administracyjnej ich udostępnienia. Brak takich działań w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy oznacza, iż Zarząd Województwa pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu zgłoszonego wniosku, co uzasadniało uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia, zgodnie z pkt 1 sentencji wyroku.

Sąd zważył w tym względzie, iż zakres pojęcia informacji publicznej interpretować należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie, z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom,

i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03, niepubl. oraz wyrok z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. I OSK 1774/10 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Art. 6 zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych, z czego wnioskować należy, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą, jest każda informacja dotycząca szeroko rozumianej działalności organów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej, za informację publiczną uznaje wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjmować, że treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej jak i tych, których organy te używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich- stanowi informację publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010r., sygn. akt. II SAB/Wa 41/10).

Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca określając w art. 3 ust. 1 pkt 1-3 omawianej ustawy zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej ustalił, iż uprawnienie to obejmuje: uzyskanie informacji publicznej, w tym uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wgląd do dokumentów urzędowych oraz dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wbrew stanowisku organu przepis ten nie ogranicza prawa dostępu do treści dokumentów nie stanowiących dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Nie ma podstaw prawnych twierdzenie organu, iż tylko takie dokumenty, podpisane przez funkcjonariusza publicznego zawierają treści o charakterze publicznym, podlegające udostępnieniu w trybie niniejszej ustawy. Z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 wynika bowiem wyraźnie, iż przede wszystkim udostępnieniu podlega informacja publiczna. Taki charakter ma zaś każda informacja zawarta w dokumencie sporządzonym na potrzeby związane z realizacją zadań publicznych, bez względu na to kto takie pismo podpisał. Możliwość zapoznania się z dokumentami urzędowymi stanowi kolejne uprawnienie składające się na prawo do informacji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 należy zatem interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 37-39). Poza tym ustawodawca nie wprowadził ograniczeń co do formy udostępnienia informacji publicznej. Dysponent informacji publicznej w myśl art. 14 ust. 1 cyt. ustawy - jest zobowiązany bowiem do jej udostępnienia w formie określonej przez wnioskodawcę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż dokumenty, których udostępnienia domaga się strona skarżąca, tj. karta oceny merytorycznej wniosku oraz opinia prawna dotycząca tego wniosku zawierają informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery faktów publicznych, zostały wytworzone na zlecenie organu administracji publicznej (w ramach sfery jego działalności), zawierają informację o sposobie załatwienia sprawy, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d", będąc rodzajem informacji o sposobie prowadzenia spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Na uwadze należy mieć tutaj w szczególności okoliczności, które zasadnie zostały wskazane przez stronę skarżącą, a mianowicie, iż karta oceny merytorycznej stanowiła podstawę negatywnej oceny wniosku strony skarżącej, dokonywanej przez Zarząd Województwa, jako Instytucją Zarządzającą Regionalnego Programu Operacyjnego "Warmia i Mazury" i w ramach konkursu nr 01/10/1.2.1, realizowanego w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 25 tej ustawy za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio zarząd województwa. Do zadań tej instytucji należy w szczególności wybór, w oparciu o ustalone kryteria, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego ze środków unijnych (art. 26 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). W tym celu instytucja ogłasza konkurs, wskazując m.in. kryteria wyboru projektu. Instytucja zarządzająca, realizując nałożone na nią zadania, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2). Poza tym w art. 31 ust. 1 wskazanej ustawy ustawodawca dopuścił do uczestniczenia w procesie wyboru projektów ekspertów, mających zapewnić rzetelną i bezstronną ocenę projektów. Zgodnie z Regulaminem naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "Warmia i Mazury" na lata 2007-2013 do konkursu 01/10/1.2.1, opublikowanego na wskazanej przez organ stronie internetowej, ocenę merytoryczną wniosku przeprowadzali eksperci, wypełniając w tym celu kartę oceny merytorycznej (§ 9 pkt 5 regulaminu). Wniosek mógł uzyskać pozytywną ocenę Komisji Oceny Projektów w przypadku uzyskania co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów przewidzianych w Karcie oceny merytorycznej (§ 9 pkt 7). Zatem de facto karta oceny merytorycznej jest dokumentem, którego treść ma zasadnicze znaczenie przy ustaleniu wyniku oceny wniosku zgłoszonego do konkursu. Zatem zupełnie zrozumiała jest dociekliwość strony, odnośnie zawartych w niej uwag, skoro dokument ten dotyczy bezpośrednio przysługujących stronie uprawnień. Nie jest to tylko dokument roboczy, jak to wskazuje organ. Dokument ten bowiem nie ma charakteru wewnętrznego. Wyraża on oficjalne stanowisko ekspertów powołanych do merytorycznej oceny wniosku konkursowego. Dlatego nie budzi wątpliwości Sądu, że karta oceny merytorycznej, wskazująca na sposób procedowania instytucji zarządzającej powinna być jawna wobec strony, jak również opinii publicznej. Uniemożliwienie stronie zapoznanie się z treścią tego dokumentu, jak to zostało uregulowane w powołanym regulaminie w § 9 pkt 12 i § 10 pkt 10, jest bezpodstawne, a tym samym naruszające prawo. Zgodnie bowiem z zasadą legalizmu przyjętą w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa. Natomiast żaden akt normatywny nie wprowadza w omawianym zakresie żadnych ograniczeń. Wskazana ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje odrębnie kwestii dostępu do akt postępowania konkursowego. Wyłącza też w art. 37 możliwość zastosowania do tego postępowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym strona postępowania nie może skorzystać z uprawnień, który dawałby jej przepis art. 73 § 1 kpa. W konsekwencji strona może poszukiwać ochrony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która gwarantuje podmiotom dostęp do wszelkich faktów sfery publicznej, tj. informacji wytworzonych w ramach działalności organów władzy publicznej.

Zdaniem Sądu opinia prawna sporządzona na potrzeby organu jako dokument służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu – co do zasady - posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, jest wytworzony na potrzeby organu, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie działania organów oraz sposobie załatwienia sprawy (spraw), itp., stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a tym samym podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy opinia została sporządzona przez podmiot zewnętrzny w ramach wykonywanej na rzecz organu obsługi prawnej, czy przez pracownika organu, skoro organ dokumentu tego używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Zgodzić się natomiast trzeba z poglądem, że nie każda opinia prawna, ze względu na cel jej opracowania, posiada walor informacji publicznej. W ocenie Sądu waloru informacji publicznej nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma ona służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który organ ten reprezentuje. Wniosek o udostępnienie treści takiej opinii nie może być bowiem środkiem służącym do dostarczenia informacji pozostałym stronom istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania. Sąd podziela tym samym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09, że w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje bowiem bez związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego. Natomiast w niniejszej sprawie opinia prawna, o udostępnienie której wystąpiła skarżąca, nie wiąże się z taką sytuacją. Dotyczy ona bowiem, jak należy wnioskować z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, sposobu załatwienia wniosku konkursowego strony. Żądany dokument pozostaje zatem w ścisłym związku z obowiązkami instytucji zarządzającej w zakresie realizacji zadań publicznych i został sporządzony na potrzeby związane z realizacją tych zadań.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądzając o sposobie załatwienia wniosku strony skarżącej uznał, że Zarząd Województwa pozostaje w bezczynności i z tego względu na podstawie art. 149 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku, wyznaczając 14-dniowy termin do rozpatrzenia tegoż wniosku, licząc od dnia doręczenia akt organowi- art. 286 § 1 wymienionej ustawy.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł, orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).