Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1474/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi E.W. i H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. (dalej jako Prezydent) decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił na rzecz inwestora "A." sp. z o.o. z siedzibą w B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa składu surowców energetycznych wraz ze sprzedażą detaliczną oraz linią do pakowania na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 1, 2 i 3 obręb K. przy ul. [...] w B.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zamierzona inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz.1945), w tym również co najmniej jedna z działek sąsiednich dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zbudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu np. hurtownia materiałów budowlanych "B.", prowadząca także sprzedaż kruszyw, położona przy ul. [...]. Przedstawiono, w jaki sposób ustalono parametry urbanistyczno-architektoniczne zamierzonej inwestycji. W odniesieniu do uwag zgłaszanych przez strony postępowania wskazano, iż zgodnie z decyzją środowiskową z dnia [...] r. nr [...], wydaną w oparciu o stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. nr [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. [...], inwestycja nie będzie oddziaływała negatywnie na sąsiednie nieruchomości, nie wpłynie negatywnie na dojazd do nich, ani na związaną z nimi infrastrukturę techniczną. Podkreślono, że mimo uwag składanych do postępowania w przedmiocie wydania ww. decyzji środowiskowej strony nie skorzystały z możliwości odwołania się od niej, a w konsekwencji stała się ona ostateczna z dniem [...] r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej jako Kolegium) na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 - dalej jako u.p.z.p.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 163, poz. 1589) oraz na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej jako Kpa), decyzją z dnia [...] r.

nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta.

W zaskarżonej decyzji przyjęto, iż zamierzona inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. dobrego sąsiedztwa, bowiem istnieje w terenie objętym analizą przestrzenną zabudowa w postaci hurtowni materiałów budowlanych "B.", dając podstawy do uznania warunku kontynuacji funkcji za spełniony. Ponadto zwrócono uwagę, iż na terenie objętym planowanym inwestycją istnieje już zabudowa handlowo-usługowa oraz baza transportowa firmy budowlanej, wobec tego planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji handlowo-usługowej. W uzasadnieniu Kolegium podało, że Prezydent dokonał wyczerpującej analizy odnośnie spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i prawidłowo wyznaczył obszar, na którym następnie przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej Kolegium uznało, że Prezydent prawidłowo zastosował przepisy § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określając parametry urbanistyczno-architektoniczne planowanej inwestycji.

Odnosząc się do kluczowych zarzutów odwołania, wskazano, iż ww. decyzja środowiskowa wobec niewniesienia środka zaskarżenia, stała się ostateczna, a wynika z niej, iż zamierzona inwestycja nie będzie oddziaływała negatywnie na sąsiednie nieruchomości. Kolegium przeprowadziło obszerny wywód w przedmiocie odrębności postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, konkludując, iż liczne uwagi co do oddziaływania inwestycji na środowisko, a dotyczące kwestii określonych wspomnianą decyzją środowiskową, nie mogą być ponownie rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Zwrócono również uwagę na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz na okoliczność, że w kontrolowanej decyzji została zapewniona ochrona interesu osób trzecich, ochrona środowiska i zdrowia ludzi - w sposób wystarczający na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Wypowiadając się co do kwestii zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. (uchwały Rada Miasta nr [...] z dnia [...] r.), Kolegium wskazało, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego (jest aktem kierownictwa wewnętrznego), nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, a przez to jego zapisy nie mogą być podstawą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Z decyzją Kolegium nie zgodzili się H. W. i E. W. (dalej jako skarżący), wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. Decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nieuwzględnieniu słusznego interesu obywateli w obliczu zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji przyjęcie, iż decyzja Prezydenta została wydana po spełnieniu wszystkich przesłanek.

- naruszenie art. 28 Kpa polegające na przyjęciu, że D. Z., J. Z., E. S. oraz M. C. "C" nie mają interesu prawnego w niniejszej sprawie i nie są stroną niniejszego postępowania.

Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem skarżących planowana inwestycja w postaci budowy składu surowców energetycznych wraz ze sprzedażą detaliczną oraz linią do pakowania wskazuje na funkcje przemysłowe i magazynowe, a na obszarze wskazanym w decyzji brakuje obiektu o podobnych parametrach.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 Kpa wskazali, że podczas postępowania związanego z wydaniem decyzji środowiskowej organ nie odniósł się w żaden sposób do zgłaszanych przez strony kwestii, ani nie znalazł podstaw do powołania biegłego z zakresu ochrony przyrody i środowiska na okoliczność ustalenia, iż przedmiotowa inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko i zdrowie okolicznych mieszkańców. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślali też, iż planowana działalność będzie uciążliwa ze względu na pył węglowy unoszący się podczas rozładunku i załadunku pojazdów i usytuowanie składu w bliskiej odległości (5 m) od budynków mieszkalnych. Kwestionowali również prawidłowość wyliczenia uciążliwości akustycznej oraz obciążenia ruchem drogowym przedstawionych w raporcie środowiskowym. Ponadto podnosili, że inwestycja jest sprzeczna z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B., zgodnie z którym ten teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z przewagą tej pierwszej funkcji, wobec czego organy orzekające powinny się stosować do zapisów studium.

Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podważając zasadność zarzutu naruszenia art 28 Kpa wskazało, że D. Z. i J. Z. mieli status strony w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji, a pozostałe osoby wymienione przez skarżących - mimo wezwania - nie wykazały interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazało, aby była ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie.

Na wstępie należy przypomnieć, iż przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ administracji nie może badać innych warunków zamierzonej inwestycji niż wyżej wskazane. Nie może również podważać ustaleń ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - uzyskanie takiej decyzji poprzedzać musi wydanie decyzji co do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko (wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacznie oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

Wobec tego należy wskazać, że zarzuty dotyczące niewyjaśnienia okoliczności sprawy co do oddziaływania inwestycji mogłoby mieć znaczenie w toku rozpatrywania odwołania od decyzji środowiskowej, natomiast w niniejszym postępowaniu były irrelewantne. Wskazać bowiem należy, że organ administracji, ustalając warunki zabudowy, był związany ostateczną decyzją środowiskową - nie było podstawy prawnej, aby ponownie badać wpływ inwestycji na środowisko i w tym celu zasięgać opinii biegłego. Nie zgadzając się z ustaleniami ww. decyzji środowiskowej, w tym z treścią raportu, skarżący mieli prawo złożyć odwołanie, czego - jak ustalono - nie uczynili. Kolegium szczegółowo wyjaśniło w uzasadnieniu powody, dla których tożsamy zarzut podniesiony w odwołaniu, nie mógł zostać uwzględniony, stąd też nie ma potrzeby, aby Sąd czynił na ten temat szersze uwagi.

Zarzut naruszenia przepisów art 7, art. 11, art. 77 i art. 80 Kpa należy zatem ocenić jako chybiony. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo oceniło, iż postępowanie toczące się przed Prezydentem prowadzone było prawidłowo, nie dopuszczono się naruszenia żadnego z wymienionych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w decyzji Prezydenta (pkt. 2.2.) zawarto szereg warunków, które mają na celu zminimalizowanie oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. W ten sposób uwzględniono w zakresie, w jakim jest to możliwe na tym etapie inwestycyjnym, ochronę interesów mieszkańców sąsiednich budynków.

Sąd nie dopatrzył się, aby w toku postępowania administracyjnego dopuszczono się naruszenia art. 28 Kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcia interesu prawnego i obowiązku nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. W doktrynie wyjaśniono, że interes prawny to rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, związana z interesem osobistym podmiotu, który musi być konkretny - dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny - nie ewentualny oraz prawny - oparty na obowiązujących przepisach prawa. Co do zasady oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca, w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu prawnego (Bursztynowicz Michał i Sługocka Martyna. Art. 28. W: Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2020).

W realiach rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły podmioty mające status strony. Ponadto należy zauważyć, że w przedmiotowej skardze nie zawarto argumentów, które świadczyłaby o tym, że po stronie wskazanych osób istnieje interes prawny. Twierdzenia skarżących, że zamierzone przedsięwzięcie będzie oddziaływać na nieruchomość ww. osób nie zostały poparte żadnym dowodem.

Nietrafny okazały się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż dokonując oceny w zakresie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (o której w mowa w art. 61 ust pkt 1 u.p.z.p.), organ administracji winien wziąć pod uwagę cały obszar "wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami". O tym, jak ma zostać wyznaczony obszar analizy, stanowią przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według § 3 ust. 2 ww. aktu prawnego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z tego przepisu wynika, iż ustalając granice obszaru analizowanego, bierze się pod uwagę szerokość frontu działki, którą mnoży się przez trzy, przy tym jest to jedno minimum dla ustalenia omawianych granic. Drugim minimum jest wskazanie, że uzyskany wynik nie może być niższy od 50 metrów. Wskazuje się w orzecznictwie, iż obszar analizowany powinien obejmować teren tworzący pewną całość urbanistyczną, a określenie granic obszaru analizowanego powinno być dokonywane nie w sposób automatyczny, ale zgodnie ze specyfiką urbanistyczną.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej skargi, wskazać przyjdzie, iż Prezydent w uzasadnieniu decyzji podał dokładnie, w jaki sposób wyznaczył przyjęty do analizy obszar (przyjęto promień 105,0 m, stanowiący więcej niż trzykrotność szerokości frontu i więcej niż 50,0 m). W ocenie Sądu nie sposób uznać, że wytyczenie ww. obszaru nastąpiło niezgodnie z ww. przepisami, skarżący również nie kwestionowali tych ustaleń.

Co się zaś tyczy spełnienia warunku kontynuacji funkcji, Sąd nie mógł zgodzić się z twierdzeniami skarżących, jakoby zamierzona inwestycja miała spełniać funkcje przemysłowe i magazynowe. Odwołując się do językowego znaczenia pojęcia "magazynu" i "przemysłu" należy wskazać, iż działalność przemysłowa polega na pozyskiwaniu i (lub) przetwarzaniu surowców, natomiast w magazynie gromadzi się zapasy dóbr materialnych i przechowuje je we właściwych warunkach do czasu wydania odbiorcom.

Skarżący nie przedstawili żadnej argumentacji, z której wynikałoby, iż faktycznie zamierzone przedsięwzięcie ma służyć produkcji przemysłowej albo działalności magazynowej. Sama okoliczność, że na wskazanym terenie będą składowane i pakowane surowce energetyczne nie uzasadnia zakwalifikowania tego rodzaju działalności jako przemysłowej albo magazynowej. Z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej wynika jednoznacznie, że inwestor będzie trudnił się detaliczną sprzedażą opału. Zarówno składowanie jak i pakowanie surowca służyć ma prowadzeniu działalności handlowej, jest to zatem działalność stanowiąca element procesu sprzedaży. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że jest to działalność przemysłowa (produkcyjna) lub magazynowa.

W realiach rozpatrywanej sprawy ustalono, iż w obszarze analizowanym i to w najbliższym sąsiedztwie znajduje się dostępna z tej samej ulicy zabudowa tj. hurtownia materiałów budowlanych "B.", która pełni funkcje usługowo-handlowe, stąd też trafnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, iż zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana. Nie ma znaczenia podnoszona przez skarżących okoliczność, iż na tym obszarze dominuje zabudowa o funkcji mieszkalnej. Wystarczającym jest, iż choćby na jednej z działek sąsiednich, dostępnej z tej samej drogi publicznej, istniała zabudowa o funkcjach usługowo-handlowych, aby uznać, że warunek kontynuacji funkcji został spełniony. Ponadto w obu decyzjach słusznie zwrócono uwagę, że obecnie na terenie planowanej inwestycji również prowadzona jest działalność usługowo-handlowa. Nowa inwestycja wpasowuje się zatem zarówno w funkcję zastanej w sąsiedztwie zabudowy, jak i zabudowy na terenie objętym planowaną inwestycją.

Wobec stwierdzenia, iż planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom z art. 61 ust. 1 u.p.z.g., Prezydent był obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. nie mogły być podstawą wydania decyzji odmownej, bowiem - jak słusznie wskazało Kolegium - studium jest dokumentem planistycznym, określającym politykę zagospodarowania przestrzennego miasta i wiąże wewnętrznie organy miasta przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Dopiero sporządzony na kolejnym etapie plan zagospodarowania przestrzennego staje się prawem miejscowym, co wynika wprost z treści art. 14 ust. 8 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sąd nie dopatrzył się także innych, niewymienionych w skardze nieprawidłowości zaskarżonej decyzji. Kolegium wnikliwie rozważyło bowiem okoliczności sprawy i prawidłowo oceniło, iż decyzja pierwszoinstancyjna jest zgodna z prawem, a w konsekwencji utrzymało ją w mocy.

Wobec przedstawionych wyżej wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

mr