Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 350/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
article: art. 15 ust.1, art.17 pkt 6 lit.a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106 § 3 i 5, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1563/21 w sprawie ze skargi P. R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P.R. na rzecz Miasta [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1563/21 oddalił skargę P. R. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miasta st. Warszawy z [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" (dalej plan miejscowy).

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy w kwestionowanym przez skarżącego zakresie, tj. postanowień dotyczących działki nr ew. [...] z obrębu [...] (teren zieleni leśnej [...] w strefie ochrony sanitarnej w odległości 50 m wokół cmentarza), nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej upzp), dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności w tej części. Plan miejscowy w kwestionowanym przez skarżącego zakresie zakazuje realizacji obiektów kubaturowych, nowej zabudowy, natomiast dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z prawem do działań remontowych, bez prawa rozbudowy, przebudowy czy wymiany (por. § 33 pkt 2 ppkt 2a planu miejscowego). Zgodnie z rysunkiem planu, przedmiotowa działka położona jest na terenie strefy sanitarnej cmentarza - 50 m wokół cmentarza, w której to strefie zabrania się lokalizowania wszelkiej zabudowy mieszkaniowej, zakładów żywienia zbiorowego, bądź zakładów przechowujących żywność oraz studni do czerpania wody do celów konsumpcyjnych i potrzeb gospodarczych. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zasadnie organ wskazał na okoliczność, że skoro (jak widać na zdjęciach lotniczych z okresu przystąpienia do sporządzania planu miejscowego i jego uchwalenia) widoczny zasięg terenów gdzie realizowane są pochówki obejmuje tereny w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego, to określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu, w przypadku terenu cmentarza, odzwierciedla stan na gruncie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżony plan miejscowy nie spowodował zatem faktycznego rozszerzenia cmentarza wyznaniowego.

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania:

a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa), poprzez nieuwzględnienie oraz oddalenie skargi w całości, wobec uznania przez Sąd (wbrew treści planu miejscowego w części graficznej i tekstowej), że nie nastąpiła zmiana granic cmentarza, granicy cmentarza nie rozszerzono, w momencie podejmowania prac nad planem miejscowym odległość pomiędzy budynkiem należącym do skarżącego a cmentarzem była taka sama jak po uchwaleniu planu miejscowego, stan faktyczny nie uległ zmianie w tym zakresie, działka skarżącego zlokalizowana była wewnątrz strefy 50 m od cmentarza, w sytuacji gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny, w tym przede wszystkim analiza graficznej części planu dotyczącej granic cmentarza w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego oraz w planie miejscowym, pozwala ewidentnie ustalić, iż nastąpiła zmiana granic cmentarza, cmentarz rozszerzono, a przez to zmianie uległa odległość nieruchomości i budynków na niej posadowionych wobec rozszerzonego cmentarza, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które w dalszej kolejności doprowadziło do naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 Ppsa w z w. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm., dalej usg), poprzez brak dokładnego zbadania sprawy, powielenie stanowiska organu, przy jednoczesnym wyrażeniu przez Sąd w uzasadnieniu stanowiska, iż granice cmentarza nie uległy zmianie, w szczególności zaś przez niestaranną ocenę położenia cmentarza, co wprost sprzeczne jest z treścią planu miejscowego, w sytuacji gdy cmentarz został rozszerzony planem miejscowym, skracając w sposób niedozwolony odległość budynków w stosunku do granicy cmentarza, jak również zostało to przeprowadzone bez wymaganych odrębnymi przepisami prawa materialnego wniosków oraz zgód na rozszerzenie cmentarza, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 141 § 4 Ppsa, poprzez dokonanie błędu w ustaleniach faktycznych i wskazanie w uzasadnieniu wyroku, iż granice cmentarza nie uległy zmianie względem poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, budynek posadowiony na nieruchomości oddalony był od granicy cmentarza o 25 m również pod rządami poprzedniego planu, wbrew ewidentnej treści MPZP oraz poprzedniego planu w graficznych częściach tych planów dotyczących granic cmentarza, w sytuacji gdy z akt postępowania przedłożonych przez organ, w tym w szczególności obu planów wynika, że cmentarz uległ rozszerzeniu w planie miejscowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

d) art. 106 § 3 Ppsa, poprzez oddalenie i nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów zawnioskowanych przez skarżącego, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz niepowodujących nadmiernego przedłużenia postępowania, a wykazujących fakt zmiany przez plan miejscowy granic cmentarza, jego rozszerzenia, a wobec tego zmiany odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych posadowionych na nieruchomości do 25 m, które to budynki na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 52 poz. 315, dalej rozporządzenie) winny znajdować się co najmniej 50 m od granic rozszerzonego cmentarza, w sytuacji gdy przeprowadzenie uzupełniających dowodów z przedłożonych dokumentów potwierdziłoby rozszerzenie granic cmentarza;

e) art. 106 § 5 Ppsa w zw. art. 2352 § 2 oraz art. 2432 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296), poprzez pominięcie dowodów zgłoszonych w skardze bez wydania postanowienia, jak również poprzez brak wskazania przez Sąd podstawy prawnej dokonanego pominięcia dowodów, w sytuacji gdy pominięcie dowodu wymaga odrębnego postanowienia od stwierdzenia oddalenia skargi, a w niniejszej sprawie wzmianka o pominięciu dowodów występuje dopiero w uzasadnieniu wyroku, jak również z uwagi na brak podanych podstaw prawnych, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał dowody za nieprzydatne, zakazane;

f) art. 134 § 1 Ppsa, poprzez błędne uznanie, pomimo okoliczności wykazywanych przez skarżącego, a ewidentnie wynikających z dokumentacji organu w niniejszej sprawie tj. graficznej części planów dotyczących granic cmentarza w poprzednim planie oraz w nowym planie miejscowym, iż w planie miejscowym granice cmentarza nie uległy zmianie względem planu poprzedniego, cmentarz nie został rozszerzony, a co za tym idzie nie występowała konieczność otrzymania przez organ uprzedniego wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego na rozszerzenie cmentarza wyznaniowego co doprowadziło do niewypełnienia obowiązku Sądu oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami, w sytuacji gdy całościowe rozstrzygnięcie skargi doprowadziłoby do ujawnienia naruszeń przepisów prawa materialnego oraz do stwierdzenia na tych podstawach nieważności planu miejscowego;

2) prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm., dalej uocchz) w zw. z art. 17 pkt 6 lit. a oraz art. 15 ust. 1 upzp:

- przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż brak wyrażenia zgody przez właściwego inspektora sanitarnego na rozszerzenie cmentarza wyznaniowego, o którą to zgodę winien wystąpić organ i uzyskać ją po przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego a przed jego uchwaleniem, która to zgoda powinna stanowić element dokumentacji planistycznej, nie stanowił przeszkody w uchwaleniu MPZP, który rozszerzył granice cmentarza wyznaniowego, a w którym to MPZP, jak wynika z dokumentacji planistycznej w sprawie, brak jest zgody inspektora sanitarnego na rozszerzenie cmentarza;

- przez ich błędną wykładnię, przy hipotetycznym założeniu, że stan faktyczny ustalony przez Sąd jest prawidłowy, przejawiającą się w przyjęciu, iż wymóg uprzedniości wydania zgody dla założenia lub rozszerzenia cmentarza przez inspektora sanitarnego oznacza, że nie może on wydać następczej zgody na rozszerzenie cmentarza legalizującej już przeprowadzone pochówki, a przez to po stronie organu nie występuje obowiązek uzyskania zgody inspektora sanitarnego dla założenia lub rozszerzenia cmentarza, w tym uprawniony jest organ do usunięcia niezgodności faktycznej z niezgodnością prawną poprzez zalegalizowanie "samowoli pochówkowej" poprzez rozszerzenie cmentarza, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przepisu przewiduje, iż wymóg uprzedniości uzyskania zgody na założenie lub rozszerzenie cmentarza, przy niemożności udzielenia zgody następczej, stwarza konieczność usunięcia niezgodności faktycznej z niezgodnością prawną poprzez usunięcie nielegalnych pochówków z miejsca do nich nieprzeznaczonego, tj. co do którego nie wydano zgody na zlokalizowanie cmentarza, z uwagi na brak możliwości wydania zgody inspektora sanitarnego na rozszerzenie cmentarza po jego rozszerzeniu, jak również z uwagi na nie podlegający wyjątkom obowiązek uzyskania zezwolenia inspektora sanitarnego na rozszerzenie cmentarza;

b) art. 1 ust. 3 uocchz w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej Dz. U. z 2023 r. poz. 1966 ze zm., dalej ustawa o KK), przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż: organ władny był, bez uprzedniego wniosku właściwych władz kościelnych tj. biskupa diecezjalnego, objąć w planie zagospodarowania przestrzennego zmiany w powierzchni cmentarza katolickiego (wyznaniowego), a w związku z tym, iż MPZP, w którym, jak wynika z dokumentacji planistycznej w sprawie, brak jest wniosku biskupa diecezjalnego o rozszerzenie cmentarza; jest zgodny z prawem, w sytuacji gdy gmina nie posiada uprawnień do przeznaczania określonych obszarów na katolickie cmentarze wyznaniowe - ich rozszerzenie z własnej inicjatywy, wobec czego brak uprzedniego wniosku właściwej władzy kościelnej o rozszerzenie cmentarza wyznaniowego prowadzi do nieważności uchwały w jej części tekstowej i graficznej w zaskarżanym zakresie;

c) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315, dalej rozporządzenie) w zw. z art. 15 ust. 1 upzp, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- uznaniu, iż rozszerzenie cmentarza w planie miejscowym w ten sposób, że cała działka nr [...][ znalazła się wewnątrz strefy 50 m od granic cmentarza, a co za tym idzie ww. uchwała, pozostają w zgodzie z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia, który określa minimalną odległość granicy cmentarza od wszelkiej zabudowy mieszkaniowej, zakładów żywienia zbiorowego, bądź zakładów przechowujących żywność na co najmniej 50 m, są zgodne z prawem, w sytuacji gdy rozszerzenie cmentarza spowodowało umiejscowienie całej nieruchomości wewnątrz strefy 50 m od granicy cmentarza, a budynków posadowionych na nieruchomości w odległości 25 m od tej granicy, sytuacji niedopuszczalnej w reżimie ww. przepisów;

- uznaniu, iż część tekstowa uchwały w § 12 pkt 3 tj. "Na obszarze planu obowiązują wymagania szczególne przy inwestowaniu lub zagospodarowywaniu terenów, wynikające z przepisów odrębnych (...) wskazuje się strefę ochrony sanitarnej w odległości 50 m wokół cmentarza oznaczonego symbolem przeznaczenia ZC, w której zabrania się lokalizowania wszelkiej zabudowy mieszkalnej, zakładów żywienia zbiorowego, bądź zakładów przechowujących żywność oraz studzien służących do czerpania wody do celów konsumpcyjnych i potrzeb gospodarczych" tożsama jest z dyspozycją § 3 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji gdy w przywołanym przepisie nie występuje sformułowanie "wokół cmentarza" dotyczące wyznaczenia strefy minimalnej odległości w jakiej nie mogą znajdować się zabudowania - przepisy prawa materialnego nie posługują się taką terminologią, a co za tym idzie, że uchwała zgodna jest z przywołanym przepisem w tym zakresie, w sytuacji gdy uchwała o prawidłowej pod względem przepisów prawa materialnego treści winna posłużyć się terminem "w odległości co najmniej 50 m od granicy cmentarza" albo "w odległości do 50 m od granicy cmentarza" w przypadku zakazu lokalizowania wszelkiej zabudowy;

d) art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, przez:

- niewłaściwe ich zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż plan miejscowy w części tekstowej i graficznej dotyczącej nieruchomości nie ograniczył własności skarżącego naruszając istotę jego prawa własności, a ograniczył prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania proporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz na usprawiedliwione potrzeby publiczne, w sytuacji gdy rozszerzenie cmentarza do granic przewidzianych w planie miejscowym oraz spowodowanie tym powstania odległości pomiędzy granicą cmentarza a nieruchomością wynoszącej 25 m, co wobec brzmienia przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia ustanowiło trwały zakaz powstawania zabudowań mieszkalnych (w tym również rozbudowy, przebudowy, wymiany istniejących) w odległości mniejszej niż 50 m od granic cmentarza, doprowadziło do "śmierci prawnej" nieruchomości oraz ograniczyło własność skarżącego przez de facto wywłaszczenie jej i to bez słusznego odszkodowania;

- przez ich błędną wykładnię przejawiające się w przyjęciu, iż przepisów art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP organ nie stosuje bezpośrednio, jak również sąd administracyjny bezpośrednio nie bada zgodności aktów prawa miejscowego z Konstytucją RP, gdyż postanowienia Konstytucji RP są jedynie źródłem gwarancji a nie praw i spełniają jedynie rolę wzorca konstytucyjnego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów przewiduje, iż nieważnymi - bo naruszającymi przepisy prawa materialnego określone w Konstytucji RP, są akty prawa miejscowego przekraczające granice przysługującego im władztwa planistycznego, tj. wynikające z innych przepisów prawa materialnego (art. 1 ust. 2 uocchz oraz art. 1 ust. 3 uocchz w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o KK), w niniejszej sprawie zaś rozszerzającego granice cmentarza wyznaniowego, pozbawiającego przy tym skarżącego możliwości jakiegokolwiek dysponowania nieruchomością, skazując ją na "śmierć prawną", wywłaszczając ją de facto bez słusznego odszkodowania.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności planu miejscowego w żądanym zakresie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o przeprowadzenie dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz z dokumentu załączonego do niniejszej skargi stanowiącego opracowanie dr inż. arch. T. S., specjalisty z zakresu urbanistyki.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

3.3. Punktem wyjścia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej musi być wyjaśnienie zasad wprowadzenia do planu miejscowego ustaleń związanych z istniejącym cmentarzem. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów. Obligatoryjne jest również określenie (pkt 9) szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia ich użytkowania, w tym zakazu zabudowy. Do wspomnianych przepisów odrębnych należy bez wątpienia powołana ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie, które w § 3 ust. 1 stwierdza wyraźnie, że "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone".

Objęty ustaleniami planu miejscowego cmentarz istniał już w dacie uchwalania planu, zatem Gmina musiała wziąć pod uwagę stan zastany na gruncie i uwzględnić jego położenie na w planie (łącznie ze strefami ochronnymi, regulowanymi ustawowo). Rzeczywiste położenie cmentarza jest okolicznością faktyczną i nie mogło być ustalane na podstawie ustaleń planu ogólnego z 1992 r., prowadziłoby to bowiem do sytuacji, kiedy teren istniejącego cmentarza miałby inne przeznaczenie. Ustalenia w tym zakresie nie są samodzielnymi ustaleniami planistycznymi organu gminy i muszą odzwierciedlać stan na gruncie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Czy innymi jest natomiast planowane założenie cmentarza i nowa jego rozbudowa, która wymaga ustalenia tego w planie miejscowym (art. 3 uocchz). Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżony plan miejscowy nie spowodował faktycznego rozszerzenia cmentarza wyznaniowego i nie dotyczył tworzenia tego rodzaju obiektu na terenach dotychczas użytkowanych w inny sposób. Dodatkowo projekt planu został przesłany do uzgodnienia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu, który postanowił uzgodnić projekt (znak sprawy: [...] z [...] lutego 2010 r.). Tym samym zrzuty naruszenia art. 1 ust. 2 uocchz w zw. z art. 17 pkt 6 lit. a oraz art. 15 ust. 1 upzp oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 1 upzp są nieusprawiedliwione.

3.4. W związku z powyższym, skoro ustalenia planu miejscowego odzwierciedlające obszar istnienia cmentarza stanowią wprost wypełnienie obowiązku wynikającego z przepisów odrębnych tj. ustawy o cmentarzach i stanowią przewidziane ustawą ograniczenie prawa własności, to zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP jest zatem bezzasadny.

3.5. Nie mają też żadnego znaczenia dla oceny legalności planu miejscowego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów dotyczących czynności założenia cmentarza czy jego powiększenia i procedury z tym związanej, ponieważ plan miejscowy w świetle upzp nie jest aktem rozstrzygającym o założeniu cmentarza. Niezasadnie zarzuca się zatem naruszenie art. 1 ust. 3 uocchz w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o KK.

3.6. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to zarzuty a-c zostały błędnie skonstruowane i wymykają się spod kontroli instancyjnej. Wskazany w pierwszym zarzucie art. 151 Ppsa to przepis wynikowy i bez powiązania go z innymi przepisami nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie ma zaś w ogóle zastosowania do skarg na uchwałę w sprawie planu miejscowego (ponieważ stwierdzenie nieważności planu następuje na podstawie art. 147 Ppsa). Z kolei przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 usg jest przepisem kompetencyjnym i o jego naruszeniu można być mówić, kiedy inny organ niż rada gminy uchwaliły plan miejscowy. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I FPS 8/09, np. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 344/23, z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 792/21, z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 457/23 i inne). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu błędne przyjęcie stanu faktycznego. Natomiast analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska skarżącego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

3.7. Nieusprawiedliwione są również zarzuty dotyczące zaniechania przeprowadzenia przez Sąd I instancji dodatkowego postępowania dowodowego. Materiał, którym dysponował Sąd I instancji jednoznacznie wskazywał na jakim obszarze istnieje cmentarz. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 Ppsa, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z: 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18, 23 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 863/21). Pomijając zatem okoliczność, że art. 106 § 3 Ppsa nie może stanowić podstawy kasacyjnej, ponieważ przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentu jest pozostawione uznaniu sądu, w przedmiotowej sprawie w związku z kompletnością materiału dowodowego nie było jakiekolwiek potrzeby przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 Ppsa uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczącego granic cmentarza. Skoro zaś Sąd nie przeprowadzał dodatkowych dowodów to nie mógł naruszyć na art. 106 § 5 Ppsa ponieważ przepis ten może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego ale tylko wtedy, gdy Sąd I instancji dopuści dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 Ppsa.

3.8. Wskazane w ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenie art. 134 § 1 mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdyby sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2349/17, z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1695/17). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę legalności badanego planu miejscowego w granicach interesu prawnego skarżącego.

3.9. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

3.10. Nie było przy tym jakiejkolwiek potrzeby przeprowadzania dowodów uzupełniających z dokumentów powołanych w skardze kasacyjnej, ponieważ są one Sądowi wiadome z urzędu.

3.11. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.