Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1529/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr SKO.4103.80.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 21 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta C, (dalej: "organ", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., por. 977, dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku F.S. z dnia 4 listopada 2021 r. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu o powierzchni ok. 810 m2 obejmującego działkę nr ewid. 1 i część działki nr ewid. 2 z obrębu [...], położonego w C. przy [...].

W uzasadnieniu podał, że wniosek inicjujący postępowanie obejmował rozbudowę budynku wielorodzinnego z usługami polegającą na dobudowie zewnętrznej windy osobowej od strony południowej budynku wraz z niezbędną zmianą konstrukcji dachu i niezbędną infrastrukturą, na terenie opisanej wyżej nieruchomości. Teren ten nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W oparciu o charakterystykę inwestycji stwierdzono, że planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przeprowadzono również analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1-6 u.p.z.p. i stwierdzono, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji występujących w obszarze analizowanym, a także z uwagi na jej rodzaj oraz planowaną lokalizację nie zmieni podstawowych parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz w niewielkim stopniu wpłynie na zmianę gabarytów istniejącego obiektu. Ustalono, że teren posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wydanie decyzji jest zgodne z przepisami odrębnymi, a obszar planowanej inwestycji nie podlega ograniczeniom w korzystaniu z nieruchomości. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został uzgodniony z Państwowym Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postanowieniem [...].z dnia 17 stycznia 2022 r.

W dalszej kolejności organ wskazał, iż w dniu 9 lutego 2022 r. wpłynęły zastrzeżenia A.K. oraz G.K. Organ odnosząc się do złożonego żądania odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter deklaratywny. Nie skutkuje rozszerzeniem ani ograniczeniem praw związanych z prawem własności nieruchomości. Organy rozstrzygające zobowiązane są ustalić, czy planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi etap wstępny w procesie inwestycyjnym i nie przesądza jeszcze o tym, że inwestycja zostanie zrealizowana. W wyniku przeprowadzonych analiz organ stwierdził, że dla wnioskowanej inwestycji można ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem, ponieważ są one zgodne z wynikami analizy i stanowiskiem konserwatora zabytków. Tym samym, zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ wyjaśnił także, iż w sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.

Decyzja została doręczona Skarżącej w dniu 5 maja 2022 r.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji w dniu 17 maja 2022 r. wniosła A.K. (dalej: "Skarżąca") podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego:

a) art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, iż planowana inwestycja naruszyła i nadal narusza chroniony interes osób trzecich, a żądania inwestora stoją w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem innych osób, a inwestor nie wykazał posiadania ani od pozostałych współwłaścicieli ani od wspólnoty mieszkaniowej, zgody na budowę szybu windy w miejscu skutych balkonów albowiem uchwała w tym przedmiocie została zaskarżona do Sądu Okręgowego w C., tym samym inwestor nie wykazał tytułu prawnego do posiadania wskazanej we wniosku przestrzeni i powierzchni elewacji,

b) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez kumulatywnego spełnienia wszystkich warunków uprawniających do wydania takiej decyzji tj. nieuwzględnienie, że wydawana decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, stwierdzonymi: decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 23 grudnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 17 czerwca 2021 r. oraz w sprawie o sygn. akt [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 23 listopada 2020 r., a to z uwagi na bezprawne wyburzenie fragmentów balkonów przynależnych do lokali stanowiących własność Strony,

c) art. 62 u.p.z.p. poprzez odstąpienie od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż w ocenie organu wnioskowany teren nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wnioskowany teren objęty jest zabytkowym układem urbanistycznym Miasta, nadto dla tego obszaru przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

d) art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), poprzez niezbadanie przez organ, czy inwestor w zakresie planowanych robót budowlanych posiada prawo do dysponowania nieruchomością w zakresie objętym inwestycją, a co za tym idzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy przewidującej zamontowanie szybu windy w miejscu do tego nieuprawnionym, w którym inwestor skuł przynależne do lokali Strony balkony bez zgody Strony i bez uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli,

2. naruszenia przepisów postępowania:

art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. tj. błędne, dowolne i niepełne zebranie, rozpatrzenie i ocena materiału dowodowego i stanu faktycznego, a w szczególności polegające na niezbadaniu przez organ okoliczności, że w miejscu planowanej inwestycji doszło do bezprawnego skucia balkonów stanowiących własność osób trzecich i bez uzyskania ich zgody, a także nieznalezienie podstaw przez organ w materiale dowodowym do zawieszenia postępowania bądź odmowy przez organ wydania decyzji o warunkach zabudowy,

art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuprawnioną i całkowicie dowolną odmowę zawieszenia niniejszego postępowania, podczas gdy takie zawieszenie było konieczne, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależne było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. prowadzonego przed PINB postępowania naprawczego zmierzającego do odtworzenia skutych balkonów zlokalizowanych w miejscu planowanej windy.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów odwołania.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr SKO.4103.80.2022 z dnia 18 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił aktualny stan sprawy oraz dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności. Następnie podał, iż obowiązkiem organu odwoławczego przy dokonywaniu czynności wstępnych jest ustalenie czy odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jest dopuszczalne i czy zostało wniesione przez stronę postępowania oraz w ustawowo określonym terminie. Rozważając kwestię reprezentacji Wspólnoty [...] w C., jako strony postępowania w niniejszym postępowaniu, przywołał treść art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, dalej: "u.w.l."), wskazał, iż jak wynika z analizy księgi wieczystej nr [...] w budynku zostało wyodrębnionych 17 samodzielnych lokali. Zastosowanie więc ma w tej sprawie art. 20 u.w.l., co oznacza, że na podstawie znajdującej się w aktach sprawy uchwały nr [...] właścicieli lokali w nieruchomości [...] w C. z dnia 23 lipca 2021 r., uprawnionym do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej jest jednoosobowy Zarząd tej Wspólnoty w osobie F.S.

Skarżąca nie jest członkiem Zarządu wymienionej Wspólnoty Mieszkaniowej, nie jest więc uprawniona samodzielnie do reprezentowania Wspólnoty na zewnątrz, a w szczególności do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Kolegium przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w kwestii reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej i ustaliło, że Skarżąca zaskarżyła do Sądu Okręgowego w C. ww. uchwałę nr [...] z dnia 23 lipca 2021 r. Sąd Okręgowy w C. prowadzi postępowanie w tej sprawie pod sygnaturą [...] i nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia. Sąd Okręgowy nie wstrzymał wykonania zaskarżonej uchwały, w związku z tym zgodnie z art. 25 ust. 2 u.w.l. zaskarżona uchwała podlega wykonaniu i tym samym Inwestor jako jednoosobowy Zarząd Wspólnoty, jest uprawniony do jej reprezentacji na zewnątrz.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na orzeczenia sądów administracyjnych, w których wskazuje się, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej – jeśli członek Wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota. W tym kontekście ustalił, że Skarżąca jest właścicielem trzech lokali mieszkalnych o nr [...], [...] i [...], usytuowanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym i z tego tytułu posiada udziały w nieruchomości wspólnej. Na podstawie analizy księgi wieczystej wymienił części wspólne przedmiotowej nieruchomości oraz stwierdził, że skoro wniosek Inwestora dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego poprzez dobudowę zewnętrznej windy osobowej na elewacji południowej tego budynku oraz zmianę konstrukcji dachu, a dach i elewacje budynku są częściami wspólnymi, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali usytuowanych w tym budynku, natomiast Skarżącej służy wyłączne prawo do korzystania z lokali mieszkalnych o nr [...], [...] i [...] oraz pomieszczeń przynależnych, wymienionych w księdze wieczystej nr [...], zatem tylko Zarząd Wspólnoty jest uprawiony do podejmowania działań dotyczących części wspólnych nieruchomości. W rezultacie odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Zaistniała zatem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych, która stwarza po stronie organu obowiązek zakończenia postępowania przez jego umorzenie.

Decyzja została doręczona Skarżącej w dniu 25 sierpnia 2022 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca. W skardze z dnia 12 września 2023 r., sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego jak w treści odwołania, a ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy Skarżąca ma interes prawny w sprawie z uwagi na okoliczność, że jest właścicielką lokali mieszkalnych nr [...] i [...] i współwłaścicielką budynku, a postępowanie dotyczy inwestycji mającej na celu przeprowadzenie szybu windy pomiędzy częściami skutych balkonów stanowiących część składową ww. lokali mieszkalnych, a pozbawienie Skarżącej przymiotu strony w postępowaniu jest rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko prezentowane na etapie wniesionego odwołania. Podkreślono, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony umorzył postępowanie odwoławcze, podczas gdy obowiązkiem było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wskazano również, że rozstrzygnięcia w sprawie wydawane są z pominięciem interesu Skarżącej, natomiast z uwzględnieniem stanowiska i zamiarów Inwestora, zmierzającego do obejścia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie podlegały merytorycznemu rozparzeniu, ponieważ organ odwoławczy ustalił, że odwołanie nie pochodzi od strony postępowania, ponieważ planowana inwestycja dotyczy części wspólnych budynku. W kwestii wykazywanego przez Skarżącą interesu prawnego, tj. że balkony są częścią składową lokali mieszkalnych, organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2022 r. sygn. II OSK 835/19.

W odpowiedzi na zarządzenie z dnia 14 listopada 2022 r. Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] – F.S. wraz z pismem z dnia 5 grudnia 2022 r., nadesłał Uchwałę Nr [...] właścicieli lokali w nieruchomości [...] w C. z dnia 23 lipca 2021 r. w sprawie ustalenia składu Zarządu Wspólnoty: w osobie F.S. (karta nr 31-32 akt sądowych).

Pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w C. przesłał kopię protokołu zebrania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy [...] w C. z dnia 17 lutego 2009 r., na którym powołano obecny Zarząd w składzie: B.Z., A.B. (karta nr 46-52 akt sądowych).

Pismem z dnia 15 lutego 2023 r. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w C. przesłał kopię Uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy [...] w C. z dnia 7 listopada 2022 r. oraz zawiadomienie o powołaniu obecnego zarządu w składzie: E.G., A.W., M.Z., U.P., P.S. (karta nr 64-66 akt sądowych).

W wykonaniu zarządzenia z dnia 1 marca 2023 r. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w C. poinformował, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w C. i Wspólnota Mieszkaniowa [...] w C. reprezentowane są przez Zarządy wybrane na podstawie art. 20 u.w.l. (karta nr 72 akt sądowych).

Pełnomocnik Skarżącej w piśmie z dnia 30 maja 2023 r. wniósł o dopuszczenie dowodów z kserokopii dokumentu, tj. wyroku Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. sygn. [...] dla wykazania faktu uchylenia Uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...]w C. z dnia 3 września 2020 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zainstalowanie zewnętrznej windy osobowej i związanej z tym częściowej rozbiórki płyt balkonowych (karta nr 115-119 akt sądowych).

Pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w C. w piśmie z dnia 29 maja 2023 r. wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego przedmiotową działkę nie jest postępowaniem, w którym Skarżąca może indywidualnie podejmować decyzje w sprawie działań dotyczących części wspólnych nieruchomości. Zwrócono uwagę, że rozbiórce nie podlegały balkony w całości, a tylko ich niewielkie fragmenty - w pozostałym zakresie wszystkie płyty balkonowe przeznaczone zostały do wzmocnienia zbrojeń oraz poprawienia elementów betonowych. Przestrzeń balkonowa w ocenie Wspólnoty nie jest częścią składową poszczególnych nieruchomości lokalowych. W powołaniu na zapisy księgi wieczystej podano, że część wspólną stanowi elewacja budynku i tylko Zarząd Wspólnoty jest uprawniony do podejmowania działań w zakresie części wspólnych nieruchomości. Nadto Skarżąca jest jedyną osobą, która sprzeciwia się wszelkim remontom, naprawom i pracom wykonywanym w kamienicy z powodu niechęci partycypacji w kosztach utrzymania kamienicy, oraz nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań finansowych względem Wspólnoty. Skarżąca opowiedziała się za przyjęciem uchwały nr [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia kosztów remontu budynku w związku z nadbudową kolejnej kondygnacji (o czym świadczy umieszczenie jej podpisu na liście głosujących). Podkreślono, że Skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, a żadne postępowanie, na które powołuje się Skarżąca, nie zostało zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. [...] p.p.s.a.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. W ocenie Sądu zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a jego uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., obejmując uzasadnienie faktyczne oraz prawne decyzji. Analiza przeprowadzona przez Sąd doprowadziła do wniosku, iż organy prawidłowo dokonały zbadania przesłanek warunkujących ustalenie interesu prawnego Skarżącej, co skutkowało w pełni uzasadnionym umorzeniem przez Kolegium postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego.

Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie uczyniona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr SKO.4103.80.2022, mocą której organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze, ze względu na stwierdzenie, że Skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Kwestią sporną pozostawało zatem ustalenie, czy Skarżąca była legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Zauważenia na wstępie wymaga, iż umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić jedynie w przypadku dostrzeżenia bezprzedmiotowości samego postępowania odwoławczego a nie bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu akcentuje się, iż z uwagi na brak wskazania w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, należy przy jego wykładni posługiwać się art. 105 § 1 k.p.a., a więc ogólną regulacją odnoszącą się do przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. VII SA/Wa 1388/20, za: A. Wróbel (w): M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Kraków 2000 r. str. 758 i 759).

Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy F.S. złożył w dniu 4 listopada 2021 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu "rozbudowa istniejącego budynku wielorodzinnego z funkcją usługową o windę osobową zewnętrzną wraz z niezbędną przebudową konstrukcji budynku i niezbędną infrastrukturą" przewidzianą do realizacji na terenie położonym w C. przy [...] obejmującym działki o nr ewid. 1 i 2. Projektowane zmiany w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu – rozbudowa budynku o szyb windy osobowej zewnętrznej o powierzchni 5m2, zmiana nawierzchni o powierzchni 5m2, niezbędna przebudowa istniejącej infrastruktury - uzbrojenia (karta nr 1-9 akt administracyjnych). Stosownie do przedłożonych do wniosku załączników planowana winda ma zostać zlokalizowana w środku osi elewacji południowej budynku.

Pismem z dnia 16 lutego 2022 r. Skarżąca oświadczyła, iż zgłasza swój udział w przedmiotowej sprawie jako uczestnik postępowania oraz wniosła o odmowę ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (karta nr 61-64 akt administracyjnych). Następnie, po zapoznaniu się z aktami sprawy, pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. wniosła uwagi do projektu decyzji o warunkach zabudowy, a także sformułowała wniosek o zawieszenie postępowania (karta nr 72-74 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r. organ odmówił zawieszenia postępowania, natomiast decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, względem której to decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, a organ odwoławczy decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r., objętą kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszym postępowaniu, umorzył postępowanie odwoławcze.

W aktach pozostaje również ww. Uchwała Nr [...] właścicieli lokali w nieruchomości [...] w C. z dnia 23 lipca 2021 r. w sprawie ustalenia składu Zarządu Wspólnoty: w osobie F.S.. Stosownie do informacji przekazanej przez Inwestora pismem z dnia 25 lipca 2022 r. w związku z zaskarżeniem ww. Uchwały do Sądu Okręgowego w C. postępowanie w sprawie ustalenia składu zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] pozostaje w toku pod sygn. [...]. Sąd Okręgowy w C. nie wstrzymał wykonania zaskarżonej Uchwały.

Jak natomiast wynika z Działu I-O księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Wydział IX Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w C., do części wspólnych nieruchomości należą: klatki schodowe, strychy, ławy fundamentowe, ściany konstrukcyjne, ściany oddzielające poszczególne lokale, stropy, dach, kominy, elewacje budynku, obróbki blacharskie, przewody dymowe i wentylacyjne, instalacje elektryczne powierzchni wspólnych, instalacje elektryczne od przyłącza do liczników w poszczególnych lokalach, instalacje kanalizacyjne od przyłącza od kanalizacji ogólnej, przyłącza elektryczne i gazowe.

Skarżąca legitymuje się prawem odrębnej własności lokalu w opisanym budynku, z którym pozostaje związany udział w nieruchomości wspólnej (księga wieczysta nr [...]– lokal nr [...], nr [...]– lokal nr [...], nr [...]– lokal nr [...]). Do przylegających do siebie lokali nr [...] i [...] przynależy balkon (kondygnacja 3). Planowana winda ma być zlokalizowana pomiędzy tymi balkonami.

W zakresie spornego pomiędzy stronami statusu strony, należy zwrócić uwagę, iż w postępowaniu administracyjnym przy ustaleniu kręgu stron postępowania uwzględnienia wymaga treść art. 28 k.p.a. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera bowiem unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy.

Wobec braku w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów regulujących pojęcie strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to czy dany podmiot jest jego stroną, ustala się na podstawie przywołanego art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Nie ma wątpliwości, że przedstawione w ww. przepisie pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r. sygn. I OSK 178/18). Powyższe oznacza więc, że dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 388/17 oraz z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 1094/18).

Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony - przesłanka interesu prawnego, wymaga wyprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego z przepisów prawa cywilnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r. sygn. II OSK 2879/17).

Co do zasady to wspólnota mieszkaniowa, reprezentująca ogół właścicieli wyodrębnionych lokali, posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie nieruchomości wspólnej. Powyższe wynika z ustawowego powierzenia zarządowi wspólnoty mieszkaniowej zadania reprezentacji członków wspólnoty. Jedynie na zasadzie wyjątku przymiot strony postępowania może przysługiwać członkowi wspólnoty. Musi za tym jednak przemawiać jego zindywidualizowany interes wynikający najczęściej z wpływu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na konkretny lokal mieszkalny. Istnienie tego interesu musi zostać przy tym przez niego wykazane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Kr 1717/17). Inaczej rzecz ujmując członkowie wspólnoty, aby uzyskać przymiot strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy muszą wykazać się własnym, indywidualnym interesem prawnym, niezależnym od interesu prawnego Wspólnoty.

W rezultacie prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Skarżąca nie wykazała, że parametry planowanej zabudowy wpływają na jej nieruchomość lokalową.

Należy pamiętać, że legitymacja do udziału w postępowaniu nie wynika z przepisów regulujących prawo własności. Decyzja o warunkach zabudowy nie ingeruje bowiem w żaden sposób w odrębną własność lokalu przysługującego Skarżącej.

Jak wynika z akt sprawy, inwestycja zakładała dwa odrębne etapy jej realizacji. W ramach pierwszego etapu, stosownie do decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 23 listopada 2020 r., obejmującej, poza: nadbudową wraz niezbędną przebudową budynku, zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe, remont elewacji budynku, prace dociepleniowe budynku, remont istniejących płyt balkonowych oraz loggi, także: rozbiórkę 3 balkonów na elewacji południowej (projekt budowalny, karta nr 35 akt administracyjnych, termomodernizacja elewacji północnej budynku str. 78 projektu, termomodernizacja elewacji południowej budynku wraz z rozbiórką części balkonów str. 79 projektu budowlanego, akta w sprawie o sygn. II SA/Gl 322/22), natomiast w ramach drugiego etapu – rozbudowę budynku wielorodzinnego z usługami polegającą na dobudowie zewnętrznej windy osobowej od strony południowej budynku wraz z niezbędną zmianą konstrukcji dachu i niezbędną infrastrukturą (akta administracyjne niniejszej sprawy).

Jak już wskazywał tut. Sąd w uzasadnieniu (prawomocnego) wyroku z dnia 25 listopada 2022 r. w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, sygn. II SA/Gl 322/22, w odniesieniu do pierwszego etapu realizacji inwestycji: "Tego rodzaju roboty budowlane, wykraczają w ocenie Sądu, poza czynności związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Sam fakt remontu istniejących płyt balkonowych, o którym mowa w projekcie nie stanowi podstawy do uznania, aby godził w uprawnienia dotyczące korzystania z lokalu, jednakże w ramach prac przewidziano również rozbiórkę fragmentów, wskazanych w projekcie, balkonów na elewacji południowej budynku, w tym balkonów pomiędzy lokalami należącymi do Uczestniczki postępowania, co w rezultacie uzasadniało przyznanie przymiotu jej strony w postępowaniu administracyjnym. Sąd zważył również, iż "roboty budowlane w budynku objętym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę niewątpliwie będą wykonywane na elementach zewnętrznych, konstrukcyjnych budynku, w tym elementach konstrukcyjnych balkonów, a jednocześnie będą mieć bezpośredni wpływ na wewnętrzną część balkonów z uwagi na przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym prace polegające na ich częściowej rozbiórce.", "Takie okoliczności stanowią o legitymacji jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. II SA/Gl 322/22).

W rezultacie w odniesieniu do pierwszego etapu prac obejmujących m.in. rozbiórkę fragmentów balkonów pomiędzy lokalami należącymi do Skarżącej, w sprawie wznowienia postępowania o pozwoleniu na budowę, tut. Sąd (w sprawie o sygn. II SA/Gl 322/222) nie miał wątpliwości co do interesu prawnego Skarżącej.

Odmiennie przedstawia się natomiast sytuacja w odniesieniu do odrębnego etapu inwestycji objętego przedmiotem niniejszej sprawy. Przede wszystkim nie jest to postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, lecz wyłącznie wydania warunków zabudowy, która to decyzja stanowi dopiero wstępny etap procesu budowlanego i nie daje podstaw prawnych do rozpoczęcia realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 229/11). Ponadto nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa.

Planowana w ramach tego etapu inwestycja polegająca na dobudowie zewnętrznej windy osobowej, nie zakłada już rozbiórki jakichkolwiek fragmentów balkonów, które służą do użytku Strony, a tylko w takim przypadku możliwe byłoby wykazywanie interesu prawnego Skarżącej na gruncie rozpoznawanej sprawy. Kwestia dotycząca balkonów, a dokładnie ich częściowej rozbiórki, na które Skarżąca powołuje się w ramach rozpoznawanej sprawy, wywodząc z tego swój interes prawny, nie jest w ogóle objęta przedmiotem niniejszego postępowania.

W ocenie Sądu, żadna ze wskazanych przez Skarżącą okoliczności nie uzasadnia przyjęcia, że wynik postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji dotyczy zindywidualizowanego interesu prawnego Skarżącej.

Odnotowania również wymaga, iż takie okoliczności jak zaburzenie obecnej infrastruktury, zacienienie czy drgania mogą być, co najwyżej, źródłem interesu faktycznego (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. II SA/Kr 998/20).

Zasadne pozostawało zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Powyższe stanowi jednocześnie odniesienie się do zarzutu skargi naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego (zarzut nr 1 petitum skargi), który to zarzut, jak już wyjaśniono, nie był uzasadniony. Wobec powyższego, pozostałe zarzuty skargi, wymagające merytorycznego odniesienia się do decyzji organu I instancji, nie mogły stać się przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Stwierdzenie bowiem, że Skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, nie pozwalał na analizowanie zarzutów odnoszących się do rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy.

Natomiast co do wniosku pełnomocnika Uczestniczki – Wspólnoty Mieszkaniowej, w zakresie zwrotu kosztów postępowania, wskazania wymaga, że obowiązujące przepisy nie przewidują zasądzenia na rzecz Uczestniczki zwrotu kosztów postępowania, bez względu na wynik postępowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 marca 2013 r. sygn. II OZ 174/13, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. W przepisach art. 200-202 p.p.s.a., odnoszących się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tego postępowania (podobnie: por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 494, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex el. 2019).

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.