Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 363/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 marca 2024 r., nr SKO Gd/4899/22 w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oddala sprzeciw. Gdańsk, dnia 25 czerwca 2024 r. Zarządzenie 1. Na podstawie art. 139 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi publicznie udostępnić wyrok przez wyłożenie jego odpisu w sekretariacie Sądu przez okres 14 dni. 2. Doręczyć odpis wyroku wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej organowi oraz wnoszącym sprzeciw bez pouczenia. 3. Przedłożyć akta z wpływem lub za 50 dni. s. WSA Dariusz Kurkiewicz


UZASADNIENIE

Z. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 marca 2024 r., sygn. SKO Gd/4899/22 uchylającej w całości decyzję z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr PŚ.DZ.5025.05.2022.MW wydaną z upoważnienia Burmistrza Nowego Stawu w przedmiocie ustalenia wysokości należności polegającej zwrotowi z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej.

Sprzeciw został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 8 lutego 2022 r. z upoważnienia Burmistrza Nowego Stawu organ I instancji wydał decyzję o nr PŚ.5025.119.2022.MW ustalającą wobec Z. R. wysokość opłaty za pobyt syna J. R. w Domu Pomocy Społecznej : od dnia 01.01.2021 r. do dnia 28.02.2021 r. w wysokości 1765,30 zł miesięcznie; od dnia 01.03.2021 r. do dnia 31.05.2021 r. w wysokości 2160,58 zł miesięcznie; w czerwcu 2021 r. w wysokości 1483,38 zł; w lipcu 2021 r. w wysokości 1364,29 zł; w sierpniu 2021 r. w wysokości 1516,71 zł; we wrześniu 2021 r. w wysokości 1549,51 zł; od dnia 01.10.2021 r. do dnia 31.12.2021 r. w wysokości 1226,86 zł miesięcznie; od dnia 01.01.2022 r. w wysokości 1231,82 zł miesięcznie.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 18 lipca 2022 r. nr SKO Gd/1503/22 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr PŚ.DZ.5025.05.2022.MW wydaną z upoważnienia Burmistrza Nowego Stawu organ I instancji określił wysokość należności podlegających zwrotowi z tytułu wydatków Gminy Nowy Staw za pobyt J. R., syna Z. R., w Domu Pomocy Społecznej w okresie od dnia 01 stycznia 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r. na łączną kwotę 29.461,37zł. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie.

W dniu 11 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że mając na względzie przepisy ustawy o pomocy społecznej, przedłożoną przez organ I instancji dokumentację w sprawie, na którą składa się jedynie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2022 r, SKO Gd/1503/22, decyzja organu I instancji z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr PŚ.DZ.5025.05.2022.MW, zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji i kilka stron wydruków tłumaczeń z języka niemieckiego, a także treść wniesionego odwołania wraz z załącznikiem, Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO podkreśliło, że organ I instancji nie zawiadomił Z. R. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę za pobyt J. R. w Domu Pomocy Społecznej.

Organ I instancji nie dokonał także oceny, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności w myśl art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.), dalej u.p.s. Kolegium wskazało więc, że organ I instancji jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz ustalenia faktów na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ocenionego w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Organ I instancji winien w pierwszej kolejności wszcząć z urzędu postępowanie o zwrot poniesionych zastępczo wydatków i umożliwić Z. R. dla potrzeb tego postępowania wyjaśnienie jego sytuacji osobistej, rodzinnej, majątkowej, bytowej i zawodowej. Dopiero dokonanie tych ustaleń pozwoli na ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym również pod kątem zaistnienia po stronie Z. R. szczególnych okoliczności uzasadniających ewentualne zastosowanie ulgi z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Gdańsku z dnia 11 marca 2024 r. Z. R. złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że nie zmieniły się jego dochody, ale zwiększyły się wydatki. Wskazał, że wzrósł jego czynsz za mieszkanie i jest jedynie w stanie płacić 50 € miesięcznie. Podał, że opłata za Dom Pomocy Społecznej jest równa jego emeryturze, a organy administracyjne nie wzięły tego pod uwagę.

Organ II instancji wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuję:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023 poz. 775 ze zm.) dalej k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17).

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

W ocenie Sądu wydana w sprawie decyzja kasacyjna nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z poglądem doktryny organ wydaję decyzję kasacyjną, gdy występują łącznie dwie przesłanki: postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodatkowo wskazuje się, że wystąpienie pierwszej przesłanki ma miejsce między innymi, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu) (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 64(e).). Sąd nie ma wątpliwości, że organ drugiej instancji prawidłowo wskazał rażące naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przedłożonym Sądowi materiałem dowodowym skarżący nie został poinformowany o wszczęciu postępowania, a pierwszym pismem jakie otrzymał w sprawie jest decyzja z 26 sierpnia 2022 r., nr PŚ.DZ.5025.05.2022.MW.

Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, jednak trzeba przyjąć, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego, co do zasady, nie jest uprawniony z uwagi na treść art. 136 § 1 k.p.a, w którym mowa o możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego - decyzja kasacyjna - jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2021 r. o sygn. II OSK 584/21, z dnia 29 kwietnia 2021 r. o sygn. I OSK 590/21, z 26 maja 2023 r. o sygn. akt III OSK 2319/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ I instancji uniemożliwił wnoszącemu sprzeciw branie czynnego udziału w postępowaniu. W ten sposób doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż wnoszący sprzeciw mógł złożyć odpowiednie wyjaśnienia dopiero przed organem drugiej instancji. W związku z tym wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pozwoli uczynić zadość przytoczonej zasadzie.

Ponadto organ II instancji słusznie wskazał, jakie kwestie wymagają wyjaśnienia w toku ponownego postępowania. SKO nakazało wszcząć postępowanie z urzędu o zwrot poniesionych zastępczo wydatków i umożliwić Z.R. dla potrzeb postępowania wyjaśnienie jego sytuacji osobistej, rodzinnej, majątkowej, bytowej i zawodowej. W wyniku zebranego materiału organ zobowiązany jest dokonać oceny pod kątem zaistnienia po stronie wnoszącego sprzeciw szczególnych okoliczności uzasadniających ewentualne zastosowanie ulgi z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże nawet jeżeli strona spełnia przesłanki zawarte we wskazanym przepisie organ nie jest zobowiązany do zastosowania ulgi.

Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia sprzeciwu jako bezzasadnego.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.