Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 588/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddala sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze sprzeciwu K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Burmistrz decyzją z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] odmówił K.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną (matką) z uwagi na to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 16 lutego 2023 r. do OPS wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją Burmistrza z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] odmówiono stronie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ponowionym postępowaniu administracyjnym Burmistrz ustalił, iż matka strony jest wdową i legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak nie da się określić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a zgodnie z oświadczeniem strony niepełnosprawność matki powstała po roku 2018, czyli po jej 79 roku życia. Strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca pozostaje w związku małżeńskim, żona mieszka w [...]. Wnioskodawca od kilku lat mieszka i gospodaruje ze swoją matką, którą się opiekuje. Nie pracuje zawodowo, nie jest zarejestrowany w PUP, nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej, nie posiada ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, nie pobiera świadczeń z ZUS, jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego przy żonie. Matka wnioskodawcy jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną, ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, choruje na: zwyrodnienie kręgosłupa, stan po złamaniu odcinka piersiowego kręgosłupa, żeber, natarczywe bóle głowy, astmę oskrzelową, miażdżycę naczyń kończyn dolnych, nadciśnienie tętnicze, niewydolność serca, po złamaniu kręgu szyjnego, tzw. wisielczego. Jest pod stałą kontrolą lekarza rodzinnego, systematycznie przyjmuje przepisane leki. W środowisku domowym i lokalnym porusza się przy pomocy laski. Wnioskodawca pomaga matce w zakresie: utrzymania higieny osobistej (pomoc przy myciu, mycie głowy, obcinanie paznokci, zmiana pieluchomajtek, zmiana bielizny osobistej i pościelowej), pomocy przy ubieraniu (przygotowywanie odzieży odpowiednio do warunków atmosferycznych, pomoc przy ubieraniu i rozbieraniu), przygotowywania posiłków (szykowanie posiłków, gotowanie obiadów), prowadzenia gospodarstwa domowego (sprzątanie mieszkania, robienie zakupów, regulowanie opłat mieszkaniowych, przynoszenie opału do kominka), dbania o zdrowie (kontakty z lekarzem, wspólne wizyty u lekarza), realizacja recept, szykowanie i podawanie leków, rozmowy wspierające. W ocenie pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy wnioskodawca faktycznie sprawuje opiekę i udziela niezbędnego wsparcia swojej niepełnosprawnej matce.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ powołał treść przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. art. 17 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako u.ś.r.) oraz art. 128 i art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Mając na uwadze treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekający o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, który zdaniem organu nie oznacza usunięcia kryterium wieku z ustawy – Burmistrz odmówił wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką z uwagi na to, że jej niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] – na podstawie m.in. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności powołało treść przepisów, na podstawie których podjęło decyzję, tj. art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. i przedstawiło stan faktyczny sprawy, zgodnie z którym matka wnioskodawcy jest wdową, zalicza się do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Daty powstania niepełnosprawności nie da się określić, a ustalony na stałe stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2022 r. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy niepełnosprawność u jego matki powstała po roku 2018, czyli po jej 79 roku życia. W ocenie pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy wnioskodawca faktycznie sprawuje opiekę i udziela niezbędnego wsparcia swojej niepełnosprawnej matce.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak spełnienia przesłanki dotyczącej wieku w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium ponownie uznało za błędne stanowisko organu I instancji, według którego strona nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł bowiem, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku TK. Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium stwierdziło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przestanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W ocenie Kolegium, mimo wskazanego powyżej błędnego stanowiska organu I instancji, odmowa przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego jest przedwczesna, ponieważ organ I instancji nie zbadał należycie czy wnioskowane świadczenie może być mu przyznane. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. We wniosku z dnia [...] lutego 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawca wpisał, iż nie jest zatrudniony, gdyż sprawuje opiekę i nie ma ustalonego prawa do świadczeń z innego tytułu. Natomiast z przeprowadzonego w dniu [...] marca 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca pozostaje w związku małżeńskim, od kilku lat mieszka i gospodaruje wspólnie z niepełnosprawną matką. Wnioskodawca podał, iż nie posiada własnego dochodu, nie pracuje zawodowo, nie jest zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna, nie posiada ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, nie pobiera świadczeń z ZUS, nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej i nie osiąga dodatkowych dochodów, jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego przy żonie. Organ odwoławczy zauważył, iż organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w toku postępowania i w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium, biorąc pod uwagę istotę świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji winien ustalić aktywność zawodową i historię zatrudnienia wnioskodawcy oraz powody obecnego braku zatrudnienia. Bez zbadania tej kwestii nie można wskazać związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodjęciem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że wnioskodawca ukończył 65 lat, tj. osiągnął ustawowy wiek emerytalny, a w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno- rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Ponadto Kolegium zauważyło, iż organ I instancji w trakcie przeprowadzonego postępowania nie zbadał czy wnioskodawca ma rodzeństwo, które ewentualnie mogłoby zaopiekować się niepełnosprawną matką. Zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obowiązek alimentacyjny dzieci względem mamy obciąża wszystkie dzieci w równym stopniu.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, iż w sprawie nie poczyniono ustaleń dotyczących historii zatrudnienia i powodów obecnej rezygnacji z zatrudnienia oraz nie ustalono czy wnioskodawca, w związku z osiągnięciem ustawowego wieku, pobiera świadczenie emerytalne, a także nie zbadano, czy ma on rodzeństwo, które mogłoby zaopiekować się mamą - co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

K.M. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium, zarzucając jej naruszenie prawa i wskazując, iż Kolegium porusza sprawy, w których złożył już oświadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego na podstawie art. 64d ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1364 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. uchylająca decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2023 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Przed dokonaniem merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającą w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Oznacza to, że w przypadku sprzeciwu wykluczona jest tym samym całościowa kontrola legalności postępowania administracyjnego, (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), P.p.s.a. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 724). Potwierdzeniem takiego stanowiska jest także treść art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w którym określono, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ustawa nie wskazuje innych, dodatkowych przesłanek uwzględnienia sprzeciwu od decyzji. W konsekwencji w piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skorzystanie z decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a., sąd oddala sprzeciw (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, op. cit., s. 726-727).

Zatem kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi, gdy :

a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. /w/ Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).

Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14).

Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji prawi interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż organ odwoławczy w sposób zgodny z art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji o odmowie przyznania wnoszącemu sprzeciw prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Najpierw wskazać należy, iż instytucja świadczenia pielęgnacyjnego uregulowana została w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budziło wątpliwości, iż osoba wymagająca opieki – matka wnioskodawcy, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ustalony stopień datuje się na [...] grudnia 2012 r.), a wnoszący sprzeciw sprawuje nad matką opiekę.

W tak opisanym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji orzekł o odmowie przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jako jedyną przyczynę w tym zakresie wskazując wystąpienie negatywnej przesłanki wynikającej z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, czyli matki wnioskodawcy, powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji I instancji, Burmistrz nie dokonał analizy materiału dowodowego pod jakimkolwiek innym kątem, poprzestając wyłącznie na opisanej kwestii uniemożliwiającej zdaniem organu uwzględnienie wniosku.

Niewątpliwie za prawidłowe uznać należało stanowisko SKO, który uchylając decyzje organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi, w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że błędnie zastosowana została przez organ I instancji przesłanka z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Przesłanka ta bowiem na gruncie przedmiotowej sprawy, w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, nie powinna zostać zastosowana i podlega ona pominięciu. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, iż w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, jak w przypadku matki wnoszącego sprzeciw, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Powyższe oznacza, iż w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Mając na uwadze powyższe w przedmiotowej sprawie w/w kryterium w stosunku do matki wnioskującego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego należało pominąć i go nie stosować, nawet jeżeli jej niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nią 25 lat.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wskazana przez organ I instancji okoliczność nie może stanowić przesłanki do wydania decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zobligowało SKO do dokonania analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceny czy możliwe jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Dokonując takiej analizy organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie byłoby przedwczesne, gdyż materiał dowodowy jest niepełny i wymaga uzupełnienia. Przy czym dotyczy to znacznej części tego materiału, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

SKO zwróciło po pierwsze uwagę, iż istotą świadczenia pielęgnacyjnego, na co wskazuje treść art. 17 u.ś.r., jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki na osoba niepełnosprawną wymagająca takiej opieki, przy czym w sytuacji gdy osoba opiekująca rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jej z w/w przyczyn nie podejmuje. Świadczenie pielęgnacyjne stanowić ma bowiem rodzaj rekompensaty z tytułu utraconego w w/w okolicznościach wynagrodzenia za pracę. Stąd elementem ustaleń dokonywanych przez organy w postępowaniu z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego są m.in. kwestie dotyczące rezygnacji wnioskodawcy z zatrudnienia lub niepodejmowania przez niego zatrudnienia oraz związku przyczynowo - skutkowego zachodzącego pomiędzy tą okolicznością a sprawowaniem opieki nad osobą bliską.

Biorąc pod uwagę, iż z akt sprawy (wywiad środowiskowy z dnia [...] marca 2023 r.) wynika jedynie, iż wnioskodawca nie pracuje, nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, nie posiada pobiera żadnych świadczeń, nie osiąga żadnych dochodów, mieszka od kilku lat z matką, pozostaje w związku małżeńskim i jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego przy żonie, w tych okolicznościach za konieczne uznał organ odwoławczy uzupełnienie materiału dowodowego odnośnie przebiegu zatrudnienia wnioskodawcy (należycie udokumentowane), powodów braku obecnego zatrudnienia. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż dokonanie ustaleń w powyższym zakresie jest konieczne do przeprowadzenia przez organy oceny w zakresie wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego miedzy rezygnacją z pracy czy niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania przez wnoszącego sprzeciw opieki nad niepełnosprawną matką.

Jednocześnie SKO prawidłowo dostrzegło, iż wnoszący sprzeciw w dniu 30 marca 2023 r. osiągnął określony ustawowo wiek emerytalny 65 lat. W aktach sprawy natomiast brak jakichkolwiek ustaleń odnośnie pobieranego przez wnioskodawcę ewentualnego świadczenia emerytalnego (wywiad środowiskowy pochodzi jeszcze z dnia [...] marca 2023 r.). Powyższe zaś może stanowić istotną okoliczność mającą wpływ na wynik postępowania.

Należy wyjaśnić, iż pobieranie świadczenia emerytalnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje bowiem, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego, świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Przy czym należy na marginesie dodać, iż w świetle jednolitego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (por. por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20, z 18 sierpnia 2020 r., I OSK 766/20, z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20, z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20, z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 650/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2478/20, z 27 maja 2021r., I OSK 303/21, z 19 maja 2021r., I OSK 190/21). W takiej sytuacji wnioskodawca może zrealizować wybór przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, które eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury.

Zatem zdaniem Sądu SKO prawidłowo zwróciło uwagę na kwestię braku w aktach sprawy ustaleń co do okoliczności dotyczącej ewentualnego pobierania przez wnoszącego sprzeciw świadczenia emerytalnego. Jest to bowiem istotna okoliczność mogąca mieć wpływ na wynik postępowania i z ustaleniem której wiązać może się konieczność podjęcia określonych czynności.

Jedynie za nieuzasadnione i zbędne uznał Sąd wskazanie przez SKO na konieczność uzupełniania materiału dowodowego w sprawie co do posiadanego przez wnoszącego sprzeciw rodzeństwa, które ewentualnie mogłoby zaopiekować się ich matką. Od posiadanego rodzeństwa i możliwości sprawowania przez nich opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą, nie jest uzależnione przyznanie lub odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Warunek taki nie wynika z cyt. wcześniej przepisów u.ś.r., ani też na interpretację taką nie wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych. Zatem okoliczność, na którą wskazało SKO pozostaje bez wpływu na przyznanie lub odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego ustalenia w tym względzie uznać należało za zbędne.

Mając na uwadze powyższe Sądu uznał, iż SKO prawidłowo wobec stwierdzenia dopuszczenia się przez organ I instancji naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., uznało, iż uzasadnione jest wydanie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z uwagi na zakres postępowania wyjaśniającego jakie musi zostać przeprowadzone w sprawie, w tym konieczność ustalenia czy wnoszący sprzeciw będący w wieku emerytalnym pobiera w tym zakresie świadczenie i podjęcia w zależności od tego ewentualnych czynności oraz konieczność dokonania ustaleń odnośnie okoliczności rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania przez wnoszącego sprzeciw i ich związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawna matką, zdaniem Sądu organ II instancji, zasadnie nie zastosował art. 136 k.p.a., a orzekł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym razie organ II instancji w rzeczywistości zmuszony byłby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co do istotnych elementów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a to stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, o której mowa była powyżej.

Sąd dodatkowo odnosząc się do treści sprzeciwu wyjaśnia, iż badając zgodność z prawem objętej sprzeciwem decyzji Sąd nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a jedynie bada czy stan taki został prawidłowo ustalony przez skarżony organ. Sąd orzekając w sprawie bierze pod uwagę stan sprawy ustalony na dzień wydania zaskarżonej decyzji i obowiązujący wówczas stan prawny.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w kontrolowanej sprawie. W oparciu o powyższe rozważania Sąd uznał, iż sprzeciw jest niezasadny i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. go oddalił.

-----------------------

#

2