Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 986/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania R. O. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 775., dalej jako: "k.p.a."), uchyliło decyzję z 15 czerwca 2023 r. Burmistrza Miasta [...] (dalej jako: organ I instancji) w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy z 25 lutego 2022 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku mieszkalno-gospodarczego, budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną w ramach zabudowy siedliskowej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...].

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że decyzją z 25 lutego 2022 r. organ I instancji ustalił na wniosek A. Z. (dalej jako: "strona skarżąca", "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku mieszkalno-gospodarczego, budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną w ramach zabudowy siedliskowej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...]. Wnioskiem z 4 maja 2023 r. inwestor wystąpiła o zmianę decyzji o warunkach zabudowy poprzez zmianę zapisu dotyczącego szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z 20 m na 26 m oraz szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalno-gospodarczego z 18 m na 25 m. Decyzją z 15 czerwca 2023 r. organ I instancji zmienił decyzję o warunkach zabudowy z 25 lutego 2022 r. zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. ust 2 lit. a tiret drugie w brzmieniu: "szerokość elewacji frontowej do 20 m" otrzymał brzmienie: "szerokość elewacji frontowej - do 26 m", ust. 2 lit. a tiret ósme w brzmieniu "szerokość elewacji frontowej do 18 m" otrzymał brzmienie: "szerokość elewacji frontowej do 25 m". W uzasadnieniu decyzji organ zacytował treść przepisu art. 155 k.p.a. i podał, że nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych po dniu wydania dotychczasowej decyzji, która według oceny organu I instancji mieści się w zakresie "słusznego interesu strony".

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. O. (dalej jako: "odwołujący"). Podał, że mimo, że jest stroną postępowania, nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, a następnie nie doręczono mu decyzji z 25 lutego 2022 r.

W ten sposób pozbawiono go czynnego udziału w postępowaniu.

Rozpoznając wniesione odwołanie Kolegium wskazało, że okoliczności podniesione przez odwołującego dotyczą wydania decyzji z 25 lutego 2022 r. i nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Mimo to odwołanie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn podanych poniżej.

Organ odwoławczy podniósł, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Kolegium wyjaśniło, że przesłankami zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. są zatem: po pierwsze, ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; po drugie, wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; po trzecie, brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; i w końcu po czwarte, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji. Przy czym prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W związku z tym wątpliwości budzi możliwość zastosowania tego trybu w niniejszej sprawie z uwagi na to, że w uzasadnieniu decyzji organ przywołał zmianę okoliczności faktycznych, które miałyby przemawiać za zmianą decyzji, mieszcząc się w zakresie słusznego interesu strony. Jednocześnie organ nie wskazał, jakiego rodzaju jest to zmiana i czego na dotyczy, co wymaga doprecyzowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Zdaniem Kolegium przede wszystkim podkreślić należy, że jedną z przesłanek zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowania nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu. Przy czym tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155. Zgoda strony lub stron na zmianę lub uchylenie decyzji może być złożona w dowolnej formie. Jeżeli taka zgoda ma być wyrażona ustnie, a nie w formie pisemnej, to powinna być złożona do protokołu. W orzecznictwie stwierdzono, że zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 musi być udzielona wprost i wyraźnie - nie można jej domniemywać.

Organ odwoławczy argumentował, że z akt sprawy wynika, że organ nie uzyskał zgody stron postępowania na zmianę decyzji z 25 lutego 2022 r., w związku z czym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a.

Strona skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że osoba, która od początku postępowania administracyjnego o wydanie warunków zabudowy nie miała interesu prawnego, ani obowiązku, których przedmiotowa decyzja by dotyczyła, ma status strony na podstawie zaskarżonego artykułu;

2. art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w postępowaniu o zmianie decyzji o warunkach zabudowy wymagana jest zgoda podmiotu, który zgodnie z przepisami prawa materialnego nie może zostać uznany za stronę i na prawach strony brać udziału w postępowaniu.

Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie następujących dowodów:

a) mapy do celów projektowych

b) mapy odległości

- dla wykazania faktu braku jakiegokolwiek oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią należącą do odwołującego, a tym samym braku jego interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym jako strona od jego początku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca podniosła, że odwołujący się jako właściciel działki sąsiadującej mógłby być brany pod uwagę jako strona postępowania, jednakże tylko i wyłącznie gdyby inwestycja planowana przez stronę skarżącą miałaby na tyle duży zasięg oddziaływania oraz stopień uciążliwości, który uzasadniałby występowanie interesu prawnego po stronie tej osoby. W okolicznościach niniejszego postępowania oczywistym jest na podstawie powołanych w niniejszym piśmie dowodów, że inwestycja strony skarżącej w postaci budowy domu jednorodzinnego w miejscu, w którym ma on być postawiony w żaden sposób nie będzie oddziaływać na prawa odwołującego dotyczące jego nieruchomości. Wynika to z faktu, że odległość pomiędzy planowanymi budynkami (przy wzięciu pod uwagę ich gabarytów i charakteru) a granicą należącej do niego działki jest stanowczo zbyt duża. W ocenie strony skarżącej zgodnie z załączonymi do niniejszego pisma mapami odległość pomiędzy planowaną inwestycją a najbliższym punktem granicy działki odwołującego (nie mówiąc już o odległości od jakichkolwiek należących do niego budynków znajdujących się na nieruchomości, gdyż takich budynków na tej działce nie ma) wynosi ponad 250 m. Dodatkowo charakter planowanej budowy (dom jednorodzinny) nie pozwala na przyjęcie, że mogłoby wystąpić jakiekolwiek oddziaływanie, nie mówiąc już o negatywnym i uciążliwym wpływie planowanej inwestycji na wykorzystywaną na cele rolne nieruchomość odwołującego. Strona skarżąca podniosła dalej, że organ prowadzący postępowanie w pierwotnym postępowaniu o wydanie warunków zabudowy popełnił istotny błąd przyjmując, iż odwołujący tylko z tego względu, że jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej (choć - z uwagi na wielkość dziatki strony skarżącej - istotnie oddalonej od miejsca planowanej inwestycji) powinien występować w postępowaniu jako strona. Pogląd Kolegium odnoszący się do orzecznictwa sądów administracyjnych polegający na tym, że w postępowaniu o zmianę decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a. powinny brać udział wszystkie strony, a także wszystkie podmioty mające przymiot strony w postępowaniu powinny zostać zawiadomione jest co do zasady właściwy, aczkolwiek w niniejszym postępowaniu błędnie zastosowany właśnie z uwagi na nieprawidłowe ustalenie kręgu podmiotów, którym status strony przysługuje. Strona skarżąca wywiodła dalej, że kryterium bycia stroną uzależnione jest od obiektywnej przesłanki istnienia interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie. Status prawny strony jest zatem dość jasny i polega na tym, że będąc stroną można nawet nie brać udziału w postępowaniu, a także podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym może nie być stroną, pomimo, iż za stronę błędnie uznał ją organ.

Strona skarżąca podniosła ponadto, że na tej podstawie należy stwierdzić, iż Kolegium nie może wręcz automatycznie powielać błędnej oceny organu l instancji i odmawiać stronie skarżącej możliwości zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. z uwagi na to, że wszystkie strony w postępowaniu o zmianie decyzji ostatecznej nie wyraziły zgody, ponieważ właściciele działek sąsiednich (w tym odwołujący) nie są stroną tego postępowania, bo planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na ich nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Podstawowym zatem obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne w CBOSA).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępne w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Rozpoznając niniejszą sprawę sąd miał na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1484/21; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne w CBOSA). Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując, że jedną z przesłanek zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowania nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu. Przy czym tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155. Organ I instancji zaś według Kolegium nie uzyskał zgody stron postępowania na zmianę decyzji z 25 lutego 2022 r., w związku z czym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a.

Przede wszystkim należy podnieść, że według art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne, wskazane w tym przepisie przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jego zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09, dostępny w CBOSA). Trybu z art. 155 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej trzeciej instancji. Przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji.

Art. 155 k.p.a. jest zatem jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania wskazanego przepisu, a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli decyzja dotyczyła więcej niż jednej strony, wówczas niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania (vide: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie 4, s. 1111; wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 2293/21, dostępny w CBOSA).

Organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 jest zobowiązany zatem do uzyskania zgody wszystkich stron. Należy mieć na uwadze, że celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja (M. P. Przybysz, Komentarz aktualizowany Lex).

Jednocześnie podkreślić należy, że z uwagi na to, że przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Nie ma przy tym znaczenia w tym postępowaniu czy strony w pierwotnym postępowaniu zostały ustalone właściwie czy też błędnie. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 i tym samym jest niedopuszczalna (vide: wyrok NSA z 26.11.2010 r., I OSK 1544/10, LEX nr 745078).

Należy zatem przyjąć, że krąg stron postępowania został skutecznie ustalony na etapie pierwotnego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku mieszkalno-gospodarczego, budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną w ramach zabudowy siedliskowej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...]. Organ I instancji zobowiązany jest zatem uzyskać zgodę wszystkich stron ustalonych na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a., należy bowiem rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu. Tym samym niezasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię.

Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych względów wskazane uchybienie nie może być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i musi zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji.

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.