Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1249/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art 3 ust 1 w zw z art 22 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w K. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 28 lutego 2022 r., znak: KZ-02.4120.7.6.2019.MB w przedmiocie założenia karty adresowej zabytku oraz włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa - Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz C. sp. z o.o. w K. kwotę 1 037 zł (jeden tysiąc trzydzieści siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżąca C. sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła skargę na czynność Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie polegającą na sporządzeniu dla nieruchomości budynkowej w Krakowie – budynku Wydziału Konstrukcji Stalowych (obiekt nr [...]) położonego na terenie Kombinatu metalurgicznego Huta [...] (znak sprawy: [...]) karty zabytku i włączeniu jej w dniu 28 lutego 2022 roku do gminnej ewidencji zabytków. Informacja o włączeniu wskazanej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków poinformowany została skierowana do poprzednika prawnego skarżącego – A. S.A. z siedzibą w D. G. pismem z dnia 4 marca 2022 roku, które zostało doręczone w dniu 9 marca 2022 roku (karta 183 akt administracyjnych).

Zaskarżonej czynności strona skarżąca zarzuciła:

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) w zw. z art. 146 § 1 zd. 2 ppsa naruszenie przepisów stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 2) Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wykonanie czynności Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w sprawie z zakresu administracji publicznej polegającej na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków budynku Wydziału Konstrukcji Stalowych (obiektu nr [...]) położonego na terenie Kombinatu metalurgicznego Huta im. [...] bez uzyskania uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wymaganego art. 22 ust. 5 pkt 3) Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako " uoz") oraz § 18 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (dalej jako: "Rozporządzenie '');

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 146 § 1 zd. 2 ppsa naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 pkt 1 uoz poprzez błędną interpretację i w konsekwencji uznanie budynku Wydziału Konstrukcji Stalowych (obiektu nr [...]) położonego na terenie Kombinatu metalurgicznego Huta im[...] za spełniającego wymogi do uznania ww. budynku za zabytek pomimo braku przesłanek do uznania eksploatowanego jako hala produkcyjno-usługowa budynku przemysłowego, dostosowywanego na bieżąco od chwili jego wzniesienia do aktualnie obowiązujących norm technicznych, jako posiadającego wartość historyczną, artystyczną lub naukową predestynującego do objęcia ochroną konserwatorską w interesie społecznym;

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 146 § 1 zd. 2 ppsa naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 10 ust. 1 Rozporządzenia poprzez błędną interpretację i w konsekwencji nieuzasadnione zamieszczenie w karcie ewidencji gminnej ewidencji zabytków obowiązków dotyczących prowadzenia robót budowlanych;

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 146 § 1 zd. 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 kpa poprzez nałożenie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie nakazów dotyczących prowadzenia robót budowlanych względem budynku objętego skarżoną czynnością bez podstawy prawnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka rozwinęła zarzuty skargi, podkreślając, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do włączenia przedmiotowej karty adresowej i innych kart adresowych obiektów do gminnej ewidencji zabytków, bowiem nie stanowią one zabytku nieruchomego w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków. Spółka podkreśliła przy tym, że ani z akt postępowania ani ze sporządzonych kart ewidencyjnych obiektów nie wynika, z jakich przyczyn zostały one uznane za zabytki w rozumieniu w/w ustawy.

Zdaniem strony skarżącej nawet fakt sporządzenia karty ewidencyjnej zabytku przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (i w warunkach, w których obiekty nie zostały jeszcze włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków) nie przesądza jeszcze o tym, że stanowią one zabytki i podlegają ochronie konserwatorskiej. Ochrona zabytku polegająca na ujęciu go w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków wynika bowiem nie z samego faktu dokonania czynności materialno - technicznej włączenia obiektu do ewidencji (która to czynność nie posiada charakteru konstytutywnego), tylko z faktu, że dany obiekt stanowi lub nie zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków. Obiekty stanowią typową zabudowę przemysłową nieposiadającą żadnych walorów historycznych, artystycznych i naukowych, a większość z nich jest aktualnie wykorzystywana w procesach technologicznych jej zakładu produkcyjnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że podobne sprawy były zainicjowane skargami A. Spółka Akcyjna z siedzibą w D. G..

Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą ujęcia zabytków nieruchomych, w tym budynku Wydziału Konstrukcji Stalowych (obiekt nr [...]) położonego na terenie Kombinatu metalurgicznego Huta im. [...], w gminnej ewidencji zabytków był przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym warunkiem wyznaczenia przez organ gminy obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji zabytków jest uprzednie porozumienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków, który jako organ fachowy samodzielnie dokonuje oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską.

Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że czynności techniczne związane z ujęciem w gminnej ewidencji zabytków obiektów z terenu kombinatu były poprzedzone oględzinami przeprowadzonymi na terenie zakładu w dniu 18 listopada 2019 r. w obecności przedstawiciela A. S.A., przedstawicieli Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz eksperta zewnętrznego. Zgromadzono wówczas ikonografię obiektów udostępnionych przez Spółkę, która równocześnie przekazała mapę z numeracją obiektów oraz listę z ich datowaniem. Efektem ww. czynności było sporządzenie na zlecenie Miejskiego Konserwatora Zabytków opracowania autorstwa M. M. pt.: "Rozpoznanie obiektów na terenie Huty [...] SA w K. przy ul. [...], które powinny być wpisane do rejestru zabytków", mpis, Kraków 29 listopada 2019 r. Następnie Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków we własnym zakresie przeprowadziło krytyczną weryfikację ustaleń zawartych w ww. dokumentacji historyczno-konserwatorskiej, w oparciu o kwerendę bibliografii oraz ikonografii (zbiory Muzeum Krakowa oraz Archiwum Narodowego w Krakowie), z użyciem metod nauk humanistycznych (historii oraz historii sztuki i architektury). Wyniki analiz, opisy, datowania, wybór ikonografią były na bieżąco wprowadzane do aplikacji bazodanowej przeznaczonej do prowadzenia gminnej ewidencji zabytków w połączeniu z systemami informatycznymi Urzędu Miasta Krakowa. Produktem końcowym ww. czynności było wytworzenie kart adresowych gminnej ewidencji zabytków, przesłanych do ostatecznego uzgodnienia do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a następnie do właścicieli.

Odnośnie ograniczeń w dostępie osób postronnych do obiektów na terenie czynnego zakładu produkcyjnego (wynikające z charakteru produkcji podwyższone wymogi bezpieczeństwa przy obsłudze niebezpiecznych procesów technologicznych) - jako stojących na przeszkodzie ich włączenia do ewidencji konserwatorskiej - organ stwierdził, że fakt użytkowania obiektów nie pozbawia ich wartości historycznych, artystycznych i naukowych możliwych do objęcia ochroną konserwatorską. Ewentualne ograniczenia i restrykcje związane z charakterem zakładu, w którym są położone obiekty zabytkowe, występują także przy wielu innych obiektach czynnie wykorzystywanych np. przez Wojsko (obiekty dawnej Twierdzy Kraków), Policję, Straż Pożarną, zakłady penitencjarne, zakłady opieki zdrowotnej (szpitale), itp. Ponadto organ stwierdził, że podnoszone w skardze ryzyka nie dotyczą w równym stopniu wszystkich obiektów wskazanych do ochrony konserwatorskiej (inny charakter mają hale produkcyjne i infrastruktura, a inny obiekty administracyjne). Jednocześnie organ podniósł, że niezależnie od zachowania pierwotnej funkcji poszczególnych obiektów lub stopniowej zmiany ich przeznaczenia poprzez dostosowywanie do działalności nowych podmiotów, zamykania wydziałów (ostatnio wygaszenie Wielkiego Pieca nr 5 oraz wyburzeń (Zgniatacz, Stalownia Martenowska, Wielkie Piece nr 1-4), wskazane do ochrony konserwatorskiej obiekty powstały w określonym czasie, miejscu i funkcji jako części składowe dawnego kombinatu i spełniają wymagania definicji zabytku nieruchomego zawartej w art. 3 ust. 1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W związku z powyższym za nietrafny Prezydent Miasta Krakowa uznał zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. Przewidziana bowiem przez ww. przepisy procedura wyznaczenia obiektów zabytkowych w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków została w niniejszej sprawie ze wszech miar zachowana, a Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków jako organ fachowy uznał, że obiekty na terenie Kombinatu Metalurgicznego dawnej Huty im. [...] są zabytkami, które winny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków, a ponadto powiadomił o zamiarze włączenia obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Zatem organ podtrzymał stanowisko, iż zarzucając niezgodność z prawem czynności polegającej na założeniu kart adresowych zabytku nieruchomego, w tym karty adresowej przedmiotowego obiektu oraz włączeniu go do gminnej ewidencji zabytków, nie można kwestionować ich zabytkowego charakteru, tj. oceny czy te obiekty odpowiadają definicji zabytku nieruchomego z art. 3 pkt 1 ww. ustawy, z którego wynika, że zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Organ stwierdził, że ustalenie okoliczności wskazanych w art. 3 pkt 1 tej ustawy wymaga przeprowadzenia specjalistycznych ustaleń i ocen. Natomiast wymagań takich nie stawia art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten posługuje się bowiem terminem zabytku, określając jednocześnie powinność wyznaczenia zabytku przez właściwy organ w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wobec powyższego zarzuty skargi w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. nie są, zdaniem organu, zasadne.

Postanowieniem z 21 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę C. Sp. z o.o. w K. stwierdzając, że przedmiotowa skarga została wniesiona po terminie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że informacja o włączeniu objętej skargą nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków została skierowana do poprzednika prawnego skarżącej Spółki, tj. do A. S.A. z siedzibą w D. pismem z 4 marca 2022 r., które zostało doręczone adresatowi w 9 marca 2022 r. (karta 183 akt administracyjnych).

Skargę w tej sprawie należało wnieść się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga C. Sp. z o.o. została wniesiona po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia, gdyż nastąpiło to w dniu 11 kwietnia 2022 r., podczas gdy ostatnim dniem na wniesienie skargi był 8 kwietnia 2022 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła C. Sp. z o.o. w K., zaskarżając je w całości i podnosząc, że wbrew stanowisku Sądu I instancji skarga została wniesiona w terminie.

W uzasadnieniu zażalenia strona wskazała, że w chwili podejmowania przez organ zaskarżonej czynności nie mogła być uznana za jej adresata, gdyż interes prawny wnoszącej zażalenie Spółki łączyć należy z zawarciem przez nią w dniu 25 marca 2022 r. umowy z A. Spółka Akcyjna, na mocy której skarżąca nabyła prawo wieczystego użytkowania budynku WKS (Wydziału Konstrukcji Stalowych), tj. nieruchomości, której dotyczy zaskarżona czynność Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. W tym też dniu skarżącej została przekazana całość dokumentacji dotyczącej tego budynku, w tym wydane na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840), dalej: u.o.z., zawiadomienie organu o włączeniu Budynku WKS do gminnej ewidencji zabytków.

W oparciu o powołane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 października 2022 r., sygn. II OZ 610/22, uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Krakowie uznając, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wskazuje, że niniejsza sprawa jest jedną z kilkunastu podobnych spraw (k. 64 niniejszych akt sądowych), dotyczących zaskarżonych do tut. Sądu przez A. Spółka Akcyjna z siedzibą w D. G., czynności Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 28 lutego 2022 r. w przedmiocie założenia kart adresowych zabytków i włączenia zabytków nieruchomych do gminnej ewidencji zabytków (karty adresowe dot. Budynków socjalnych i biurowych Stalowni Martenowskiej (obiekt nr [...]), Walcowni Gorącej Blach (obiekt nr [...]), Biurowca Walcowni Gorącej Blach (obiekt nr [...]), Biurowca Walcowni Zimnej Blach (obiekt nr [...]), Odlewni Żeliwa (obiekt nr [...]), Odlewni Staliwa (obiekt nr [...]), Warsztatu Mechanicznego (obiekt nr [...]), Warsztatu Remontowego (obiekt nr [...]), Magazynu Centralnego (obiekt nr [...]), Centralnego Laboratorium (obiekt nr [...]), Biurowców Wydziału Koksowni (obiekty nr [...]), Stołówki (obiekt nr [...]), Biurowca Zakładu Materiałów Ogniotrwałych (obiekt nr [...]), Remizy strażackiej z wieżą (wspinalnią) (obiekt nr [...]) na terenie dawnego kombinatu metalurgicznego Huta im[...] w K. – sprawy o sygnaturach od II SA/Kr 864/22 do II SA/Kr 876/22. Zapadło już kilkanaście nieprawomocnych wyroków w ww. sprawach uwzględniających skargi. Akta administracyjne wraz z kartą adresową - przy sprawie II SA/Kr 597/22.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie 30 dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany, bowiem o zaskarżonej czynności strona skarżąca dowiedziała się w dniu 25 marca 2022 r., a skargę wniosła 11 kwietnia 2022 r. – k. 50.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie było sporządzenie karty ewidencyjnej dla obiektu Wydziału Konstrukcji Stalowych (obiekt nr [...]) położonego na terenie Kombinatu metalurgicznego Huta im[...] (znak sprawy: [...]) i włączeniu jej w dniu 28 lutego 2022 roku do gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa, którego zadania wykonuje Miejski Konserwator Zabytków.

Sąd zauważa, że czynności dotyczące poszczególnych obiektów na terenie Huty dokonywane były zbiorczo.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że karta dla przedmiotowego obiektu Wydziału Konstrukcji Stalowych (obiekt nr [...]) położonego na terenie Kombinatu metalurgicznego Huta im. [...] – k. 64 niniejszych akt sądowych) była sporządzona w lutym 2021 r. (vide: rubryka 10 Karty adresowej zabytku).

W dniu 25 stycznia 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków w Krakowie przekazał Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Krakowie karty adresowe gminnej ewidencji zabytków, w tym kartę dotyczącą przedmiotowego obiektu.

Pismem z 21 lutego 2022 r., sprostowanym pismem z 28 lutego 2022 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił włączenie do gminnej ewidencji zabytków kart adresowych wymienionych obiektów, w tym przedmiotowego obiektu.

Pismem z 4 marca 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków zawiadomił spółkę A. Spółka Akcyjna z siedzibą w D. o włączeniu ww. obiektów do gminnej ewidencji zabytków z dniem 21.1.2022 r.

W chwili podejmowania przez organ zaskarżonej czynności strona skarżąca nie mogła być uznana za jej adresata, gdyż interes prawny skarżącej Spółki C. należy łączyć z zawarciem przez nią w dniu 25 marca 2022 r. umowy z A. Spółka Akcyjna, na mocy której skarżąca nabyła prawo wieczystego użytkowania budynku WKS (Wydziału Konstrukcji Stalowych), tj. nieruchomości, której dotyczy zaskarżona czynność Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. W tym też dniu skarżącej, jak twierdzi, została przekazana całość dokumentacji dotyczącej tego budynku, w tym wydane na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., zawiadomienie organu o włączeniu Wydziału Konstrukcji Stalowych (obiekt nr [...]) do gminnej ewidencji zabytków.

Uwzględniając treść powyższych dokumentów, a także wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, posiłkując się również powszechnie dostępną listą adresową Gminnej Ewidencji Zabytków zamieszczoną na https://www.bip.krakow.pl, Sąd przyjął, że włączenie Wydziału Konstrukcji Stalowych (obiekt nr [...]) położonego na terenie Kombinatu metalurgicznego Huta im[...] do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło 28 lutego 2022 r.

Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710, dalej: u.o.z.), w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56, dalej: "rozporządzenie") - jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. II OZ 218/21). Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) P.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 146 § 1 P.p.s.a.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16).

Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).

Nietrafne jest zatem stanowisko organu, zgodnie z którym właściciel obiektu, zarzucając niezgodność z prawem czynności polegającej na założeniu karty adresowej zabytku oraz włączeniu go do gminnej ewidencji zabytków, nie może kwestionować jego zabytkowego charakteru tj. oceny czy obiekt ten odpowiada definicji zabytku nieruchomego z art. 3 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu jest przeciwnie - właściciel może kwestionować działania organu, także w zakresie zasadniczej kwestii – kwalifikacji danego obiektu jako zabytku.

Przywołany wyżej przepis definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

Ze wskazanych przepisów wynika, że karta zabytku może być sporządzona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków. Niemniej jednak ewidencja zabytków może być traktowana jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy, wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków, powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, określone w art. 5 i 28 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; ograniczenia w swobodnym korzystaniu z zabytku wynikają także z przepisów innych ustaw. W szczególności np. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków, musi zostać uzgodniona z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma zatem prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. W tym zakresie Sąd nie podziela przeciwnego stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Ze względu na powyższe, postępowanie jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że pomimo ciążącego na organie obowiązku wykazania, że obiekt wpisany do gminnej ewidencji zabytków charakteryzuje się cechami zabytku, które uzasadniają objęcie go ewidencją, w odniesieniu do obiektu Wydziału Konstrukcji Stalowych (obiekt nr [...]) położonego na terenie Kombinatu metalurgicznego Huta im. L. - takich cech nie wykazano. Organ wskazywał wprawdzie, że podstawą dla czynności włączenia karty adresowej do rejestru zabytków było wykonane na zlecenie Miejskiego Konserwatora Zabytków opracowanie autorstwa M. M. pt.: "Rozpoznanie obiektów na terenie Huty [...] SA w K. przy ul. [...], które powinny być wpisane do rejestru zabytków ". Jednakże z lektury przywołanego wyżej opracowania nie wynika, aby obiekt Wydziału Konstrukcji Stalowych (obiekt nr [...]) położonego na terenie Kombinatu metalurgicznego Huta im. [...] - charakteryzował się cechami, które uzasadniają objęcie go ochroną przez wpisanie do ewidencji zabytków. Opis obiektu jest bardzo ogólny, nie wskazano na jakiekolwiek elementy, które mogłyby stanowić podstawę do sporządzenia karty zabytku i dołączenia jej do ewidencji. W aktach sprawy nie znajdują się jakiekolwiek inne materiały, z których wynikałaby taka zasadność. Wartości zabytkowych w odniesieniu do Wydziału Konstrukcji Stalowych (obiekt nr [...]) położonego na terenie Kombinatu metalurgicznego Huta im[...] nie sposób wyprowadzić również ze sporządzonej dla tego obiektu karty adresowej zabytku. W pozycji 8 ("historia, opis i wartości") wskazano ogólne informacje dotyczące historii budynku, opis jego aktualnego stanu, brak jest natomiast jakichkolwiek danych i ocen odnoszących się wartości cechujących zabytek.

Zauważyć trzeba, że w treści Karty adresowej zabytku nie wskazano daty dziennej jej sporządzenia ani autora Karty.

To wszystko wskazuje, że organ nie wykazał podstaw do sporządzenia karty adresowej zabytku w odniesieniu do Wydziału Konstrukcji Stalowych (obiekt nr [...]) położonego na terenie Kombinatu metalurgicznego Huta im. [...]

Natomiast o bezzasadności objęcia ewidencją nie musi świadczyć okoliczność, że obiekt znajduje się na terenie czynnego zakładu. Fakt użytkowania obiektu nie pozbawia obiektu wartości historycznych, artystycznych i naukowych możliwych do objęcia ochroną konserwatorską.

Jakkolwiek w przedmiotowym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 77, 78 oraz art. 80 K.p.a.), to jednak w tym miejscu trzeba zaznaczyć, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej, chociażby w uproszczonej formie (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2020 roku, sygn. II OSK 433/20). Włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki NSA z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania.

Ocena wyrażona przez organ musi jednak wynikać z zebranych wiadomości oraz danych na temat obiektu, takich które uzasadniałyby wytworzenie karty zabytku oraz dołączenie jej do ewidencji, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wobec powyższego na zasadzie art. 146 § 1 P.p.s.a orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku o stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonej czynności.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Zakres kosztów niezbędnych określa art. 205 P.p.s.a. Niezbędność oraz celowość kosztów postępowania podlega ocenie sądu i jest uwarunkowana konkretnymi okolicznościami sprawy. Sąd powinien rozważyć, czy poniesione koszty związane były z czynnością celową z punktu widzenia dochodzenia przez skarżącego jego praw do uruchomienia kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności albo braku działania organu. W postanowieniu z 25.07.2005 r., II OSK 552/05, ONSAiWSA 2006/1, poz. 17, Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego podlegają zaliczeniu do kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i w razie uwzględnienia skargi mogą być zasądzone na rzecz skarżącego od organu na podstawie art. 200 P.p.s.a.

To stanowisko utrwaliło się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym przyjmuje się, że w przypadku uwzględnienia skargi skarżącemu należy się od organu zwrot kosztów postępowania incydentalnego, nawet wówczas, gdy jego wynik był niekorzystny dla skarżącego (zob. postanowienie NSA z 11.10.2012 r., I OZ 756/12, LEX nr 1219899; podobnie postanowienie NSA z 17.01.2012 r., I OZ 5/12, LEX nr 1120758).

Zatem na zasądzone na rzecz strony skarżącej koszty 1 037 zł składa się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, uiszczony wpis od zażalenia w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa radcy prawnego (480 zł za pierwszą instancję, 240 zł za drugą instancję, koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł).