Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 249/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) WSA Grzegorz Wałejko Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi D. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2023 r. nr SKO.II.41/1208/O/2022 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 26 sierpnia 2022 r. znak BK.1711.2.2020; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. kwotę 4.508 zł (cztery tysiące pięćset osiem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", "organ odwoławczy", po rozpatrzeniu odwołania D. C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w D. prowadzącej przedszkole M. S. w C., dalej: "spółka", "strona", "skarżąca", od decyzji Prezydenta Miasta C., dalej: "Prezydent Miasta", "organ pierwszej instancji", z dnia 26 sierpnia 2022 r., określającej (w pkt. 1.) wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w kwocie: 29.687,08 zł, wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych oraz określającej (w pkt. 2.) do zwrotu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem za okres od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w kwocie: 29.687,08 zł wraz z odsetkami liczonymi, jak od zaległości podatkowych, ze wskazaniem kwot dotacji podlegających zwrotowi i dat, od których należy obliczać odsetki, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że w ocenie organu pierwszej instancji, na przypadającą do zwrotu kwotę dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 35 ust. 1-4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, składają się dwa elementy: wydatki na wypłatę środków finansowych, wg spółki z tytułu wynagrodzenia za pracę, dla J. D.-K. w kwocie 19.999,68 zł oraz wydatki na wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z pochodnymi w kwocie: 9.687,40 zł.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 80, 81a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe i w związku z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Uzasadniając odwołanie spółka podniosła, że w stosunku do umowy łączącej J. D.-K. oraz spółkę występowały wszystkie cechy stosunku pracy. Prezydent Miasta C. koncentrował się zaś na kwestii nieważności umowy Nie przeanalizował natomiast możliwości nawiązania stosunku pracy przez czynności konkludentne, co zdaniem spółki, niewątpliwie miało miejsce.

Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że wprawdzie jak wskazuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz w doktrynie, pomimo zawarcia umowy z naruszeniem zasad reprezentacji spółki objętej normą art. 210 § 1 k.s.h., a zatem przy czynnościach między spółką, a członkiem jej zarządu, możliwe jest nawiązanie stosunku pracy z członkiem zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w sposób dorozumiany przez dopuszczenie do wykonywania pracy. W spółce nie istniały jednak organy właściwe do jej reprezentowania zgodnie z treścią art. 210 § 1 k.s.h. Tym samym nie było możliwe ustalenie, że odwołująca się zawarła umowę o pracę w sposób dorozumiany, poprzez dopuszczenie do pracy za wiedzą i zgodą organów spółki uprawnionych do dokonywania czynności prawnych z członkiem zarządu. Zatem, mimo że wskazana osoba rzeczywiście wykonywała określone czynności świadcząc pracę na rzecz spółki i wykonywała ją rzetelnie, to jednak żaden z przeprowadzonych dowodów nie prowadzi do uznania, że w wykonywaniu pracy była ona komukolwiek podporządkowana, co jest m.in istotą stosunku pracy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy więc dojść do wniosku, że umowa o pracę J. D.-K. jest nieważna z uwagi na brak organów właściwych do reprezentowania spółki zgodnie z treścią art. 210 § 1 k.s.h.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie są też wydatkami poniesionymi na cele kształcenia, wychowania i opieki wydatki na ekwiwalent za urlop wypoczynkowy. Wydatek tego rodzaju nie jest wydatkiem wynikającym z treści art. 35 ustawy o finansowaniu oświaty, gdyż jako rekompensata za niewykorzystany urlop nie ma związku z wykonywaną pracą. Zgodnie z regulacją Kodeksu pracy, tj. art. 171, świadczenie takie nie jest składnikiem wynagrodzenia i nie odnosi się do pracy, gdyż należne jest w związku z ustaniem stosunku pracy oraz zaprzestaniem świadczenia pracy, nie jest zaś przewidziane jako wynagrodzenie pracownika przysługujące za świadczoną pracę.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji podczas gdy zaistniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bowiem została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 80, 81a § 1, 107 § 3 k.p.a., przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia tylko na jego części, jak również lakoniczne i niepoparte przepisami lub orzecznictwem sądów uzasadnienie stanowiska organu w zakresie braku możliwości uznania wynagrodzenia wypłaconego na rzecz J. D.-K., jako wydatku zgodnego z przeznaczeniem uzyskanej od Miasta dotacji, przy jednoczesnym braku kwestionowania przez organ, że wskazana osoba rzeczywiście wykonywała rzetelnie i sumienne obowiązki powierzone jej przez organ prowadzący placówkę przedszkolną;

2. art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wypłacone na rzecz J. D.-K. wynagrodzenie nie może być uznane jako cel dotacji oświatowej wskazany w tych przepisach, choć faktem bezspornym jest, iż ta osoba wykonywała obowiązki ściśle związane z funkcjonowaniem placówki przedszkolnej,a sama forma i podstawa jej działań ma drugorzędne znaczenie;

3. art. 11 w zw. z art. 22 i art. 29 § 2 Kodeksu pracy w zw. z art. 210 § 1 k.s.h. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nie jest możliwe zawarcie przez spółkę z członkiem zarządu umowy o pracę w formie innej, aniżeli pisemna, podpisana z ramienia pracodawcy przez osobę wskazaną w art. 210 § 1 k.s.h.

Formułując powyższe zarzuty skarżąca wniosła:

1. na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 135 tej ustawy o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta w całości;

2. na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów sądowych, w tym wynagrodzenia pełnomocnika.

Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 powołanej ustawy skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności związane z uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz.2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie z kolei do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji w całości lub części następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jak natomiast stanowi art. 151 powołanej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę, odpowiednio, w całości albo w części.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, także niepodniesione w skardze, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków skargi, jednak w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem sporu między stronami postępowania przed sądem administracyjnym jest dopuszczalność sfinansowania z dotacji udzielonej przez Miasto na prowadzenie przedszkola, tj. dotacji o której mowa w art. 16 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie: Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.) świadczenia dla J. D.-K., które to świadczenie wg skarżącej stanowi wynagrodzenie za pracę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje, że wskazana osoba rzeczywiście wykonywała określone czynności na rzecz spółki. Stoi ono jednak na stanowisku, że skarżącej spółki z J. D.-K. nie łączył stosunek pracy ponieważ umowa o pracę, podpisana przez tę osobę zarówno jako reprezentująca spółkę, jak i pracownik, jest nieważna. Nie można także zdaniem Kolegium przyjąć, by stosunek pracy zaistniał przez dopuszczenie do pracy za wiedzą i zgodą organów spółki uprawnionych do dokonywania czynności prawnych z członkiem zarządu, ponieważ brak było w spółce takich organów. Formułując swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na treść art. 210 § 1 k.s.h.

Odnosząc się do tego stanowiska Kolegium trzeba zauważyć, że powołany przepis w brzmieniu niezmienionym od uchwalenia ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (oznaczony jako § 1 na podstawie art. 1 pkt 27 z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks spółek handlowych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2276) stanowi, że w umowie między spółką a członkiem zarządu oraz w sporze z nim spółkę reprezentuje rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany uchwałą zgromadzenia wspólników. Celem przepisu art. 210 § 1 k.s.h., jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt I NSNc 50/21, jest ochrona interesów spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a pośrednio także jej wspólników i wierzycieli, na wypadek konfliktu interesów, który może się ujawnić w sytuacji, gdy członek zarządu zawiera umowę "z samym sobą", a więc w sytuacji, gdy po obu stronach umowy występują te same osoby. Przepis ten nie różnicuje czynności prawnych, wobec czego dotyczy wszystkich umów między spółką a członkiem zarządu, bez względu na to, czy mają związek z funkcją pełnioną przez niego w zarządzie spółki. Ochrona polega w tym wypadku na wyeliminowaniu możliwości działania członka zarządu w podwójnej roli: reprezentanta interesów spółki i reprezentanta interesów własnych, co zapobiega nadużyciom, do jakich mogłoby dojść w związku z kierowaniem się przez członka zarządu interesem własnym, pozostającym w sprzeczności z interesem spółki. Nie jest przy tym konieczne, aby sprzeczność interesów rzeczywiście występowała; wystarczy potencjalna kolizja interesów. Ma więc rację organ odwoławczy, że umowa zawarta między spółką a J. D.-K., w której J. D.-K. reprezentowała obie strony, jest bezwzględnie nieważna, co wynika z treści art. 58 § 1 k.c. w zw. z art. 2 k.s.h.

Trzeba mieć jednak na uwadze, że jak przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III USKP 64/21, warunkowo dopuszcza się możliwość zawarcia umowy o pracę pomiędzy spółką z ograniczoną odpowiedzialnością i członkiem jej zarządu, przez przystąpienie do faktycznego wykonywania pracy, jeżeli spółka jako pracodawca wyraziła przez właściwy do jej reprezentacji organ w sposób niebudzący wątpliwości wolę zatrudniania członka zarządu spółki, a jednocześnie z czynności faktycznych podjętych przez strony wynika, że miało miejsce zobowiązanie się pracownika do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz zobowiązanie się pracodawcy do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Należy przy tym podkreślić, że ocena, czy z członkiem zarządu spółki została zawarta umowa o pracę przez dopuszczenie do jej wykonywania, zależy od okoliczności konkretnej sprawy w zakresie dotyczącym celów, do jakich zmierzały strony, a przede wszystkim od tego, czy nawiązanie stosunku pracy w ten sposób nie miało na celu obejścia prawa (art. 210 § 1 k.s.h.) oraz od zachowania elementów konstrukcyjnych stosunku pracy.

Z powołanego wyżej wyroku Sądu Najwyższego wynika także, iż jednym z elementów konstrukcyjnych stosunku pracy jest autonomiczne podporządkowanie pracownika kierownictwu pracodawcy. Istnienie autonomicznego podporządkowania pracowniczego członka zarządu można jednak przyjąć tylko w sytuacji prawidłowo nawiązanego stosunku pracy. Samo autonomiczne podporządkowanie nie zastępuje natomiast brakującej albo nieważnej umowy o pracę. W sytuacji uznania umowy o pracę członka zarządu za nieważną z uwagi na naruszenie art. 210 § 1 k.s.h., wskazywanie na istnienie autonomicznego podporządkowania nie będzie więc wystarczające do uznania, że członek zarządu pozostaje ze spółką w stosunku pracy. Stosunek pracy może natomiast zostać nawiązany, na co także wskazał Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku, w sposób dorozumiany poprzez przystąpienie do wykonywania pracy.

Trzeba zatem mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 22 § 1 Kodeksu pracy, przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem.

Z ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego wynika zaś, że J. D.-K. wykonywała obowiązki wskazane w nieważnej umowie o pracę i wykonywała je sumiennie. Jak podał organ pierwszej instancji, i czego Kolegium nie zakwestionowało, nie jest więc sporny fakt, że osoba ta w rzeczywistości przystąpiła do wykonywania pracy i wykonywała ją w sposób prawidłowy, a pracodawca to akceptował. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że jak wynika z wpisów w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, wprawdzie w okresie objętym zaskarżoną decyzją J. D.-K. była jedynym wspólnikiem spółki, jednakże zarząd spółki był dwuosobowy. Oprócz J. D.-K., w jego skład wchodziła M. D., przy czym do reprezentowania spółki upoważniony był każdy z członków zarządu samodzielnie. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie można więc negować, że stosunek pracy między organem prowadzącym przedszkole, tj. spółką a J. D.-K. został nawiązany w sposób dorozumiany przez przystąpienie przez J. D.-K. do wykonywania pracy, spółka zaś wykonywanie pracy przez wskazaną osobę akceptowała. Z tego względu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestionującego wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w części dotyczącej wynagrodzenia dla J. D.-K. nie odpowiada prawu.

Jak bowiem wynika z treści przepisu art. 16 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Z kolei z art. 35 ust. 1 tej ustawy stanowi, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

– 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

– 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela – w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm.),

2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,

c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.

Przez wydatki bieżące, jak wynika z ustępu 2. powołanego artykułu, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z kolei przepis ustępu 3. stanowi, że dotacja, o której mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania.

Natomiast ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.) w art. 10 ust. 1 przewiduje, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Trzeba natomiast zaznaczyć, że w ocenie Sądu, nie mogą być finansowane z dotacji oświatowej wypłacane pracownikom premie. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2101/18, zgodnie z którym, wynagrodzenia dla pracowników i wypłacana im premia nie są tożsamymi należnościami, zwłaszcza w sytuacji braku wyjaśnienia konkretnie jak kalkulowane są premie i w związku z jakimi okolicznościami są wypłacane. Dotacja nie może być traktowana na takich samych zasadach jak wypracowany zysk. Służy ona bowiem realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wypłacane premie z zasady tego celu nie realizują, stanowiąc przysporzenie majątkowe dla pracowników, nawiązujące do wykonywania obowiązków pracownika. Pracodawca wprawdzie może premiować pracowników przedszkola, tyle tylko, że nie kosztem dotacji uzyskanej na zupełnie inne cele.

Zdaniem Sądu, nie ma natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze racji kwestionując co do zasady, dopuszczalność sfinansowania z dotacji oświatowej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zgodnie bowiem z treścią art. 161 Kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany udzielić pracownikowi urlopu w tym roku kalendarzowym, w którym pracownik uzyskał do niego prawo. Art. 163 § 1 tej ustawy stanowi, że urlopy powinny być udzielane zgodnie z planem urlopów. Jednak, jak wynika z treści art. 165 pkt 1 Kodeksu pracy, jeżeli pracownik nie może rozpocząć urlopu w ustalonym terminie z przyczyn usprawiedliwiających nieobecność w pracy, a w szczególności z powodu czasowej niezdolności do pracy wskutek choroby pracodawca jest obowiązany przesunąć urlop na termin późniejszy. Zgodnie z treścią art. 171 § 1 Kodeksu pracy, w przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy pracownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny.

W określonych sytuacjach, mimo obowiązującej zasady naturalnego wykonania zobowiązań urlopowych, obowiązkiem pracodawcy jest więc dokonanie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jak przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II BU 1/14, prawo do płatnego urlopu stanowi należność (wynagrodzenie) za świadczoną poprzednio pracę, gdy się weźmie pod uwagę, że na podstawie art. 172 Kodeksu pracy za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Dotyczy to również ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (ma on charakter wynagrodzenia za pracę - por. zachowującą aktualność uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1972 r., III PZP 40/72), wypłacanego po ustaniu zatrudnienia. Oznacza to, że wynagrodzenie za urlop, a także ekwiwalent wypłacony pracownikowi z tytułu należnego i niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, stanowi przychód podlegający obowiązkowi składkowemu, tj. podlega składce na ubezpieczenie społeczne, a więc wpływa na przychód pracownika. Stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku nie jest sprzeczne ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7. sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 grudnia 1986 r., sygn. akt III PZP 42/86. Z uchwały tej wynika bowiem, że wynagrodzenie jest świadczeniem koniecznym o charakterze majątkowym, które pracodawca jest zobowiązany wypłacać okresowo pracownikowi w zamian za wykonaną pracę, świadczoną w ramach stosunku pracy, odpowiednio do rodzaju, ilości i jakości pracy.

W sytuacji, gdy ze względu na ustanie stosunku pracy nie jest możliwe wykorzystanie przez pracownika prawa do urlopu w sposób naturalny, obowiązkiem pracodawcy jest więc wypłata ekwiwalentu. Obowiązek ten ma swoje oparcie w stosunku pracy i związany jest z wykonywaniem przez pracownika pracy w czasie, w którym stosunek pracy istniał. W takiej zatem sytuacji może on być także finansowany środkami dotacji oświatowej.

W zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu pierwszej instancji brak jest jednak ustaleń koniecznych dla oceny dopuszczalności sfinansowania z dotacji ekwiwalentu za wykorzystany urlop zgodnie z przytoczonym wyżej stanowiskiem. Organy uznały bowiem nietrafnie, że w ogóle nie jest możliwe finansowanie z dotacji oświatowej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Ma więc rację skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem w toku postępowania administracyjnego organy zaniechały podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Trafny jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie zawiera bowiem odpowiedniego odniesienia się do wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, a także wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organy nie negowały natomiast możliwości dopuszczenia w charakterze dowodu tego wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, ani nie stwierdzały istnienia wątpliwości co do stanu faktycznego, które należałoby rozstrzygać na niekorzyść strony. Z tego względu zarzut naruszenia art. 75 § 1 oraz 81a § 1 k.p.a., Sąd ocenia jako nietrafny.

Odnosząc się do orzekania w sprawie odsetek od dotacji podlegających zwrotowi wskazać należy, że zgodnie z art. 252 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15. dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (ust. 1). W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 2). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6). Na podstawie art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 powołanej ustawy, do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości albo wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem mają zaś odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1704/20, że skoro na gruncie Ordynacji podatkowej nie ma przepisu uprawniającego organ do orzekania o odsetkach wraz z deklaratoryjnym określeniem wysokości zobowiązania podatkowego, to tym samym nie ma unormowania, które co do orzekania o odsetkach mogłoby podlegać odpowiedniemu zastosowaniu w przypadku deklaratoryjnego orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości albo wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na gruncie ustawy o finansach publicznych. Na gruncie Ordynacji podatkowej nie przewiduje się przy deklaratoryjnym określaniu wysokości zobowiązania podatkowego jednoczesnego orzekania o odsetkach (wyjątek z art. 53a O.p. dotyczy zaliczek). Przyjmuje się bowiem, że obowiązek wyliczenia i zapłaty odsetek w prawidłowej wysokości należy do podatnika z mocy samego prawa (art. 51 § 1, art. 53 § 1 O.p.). Wobec tego także w przypadku deklaratoryjnej decyzji o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości albo wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie ma podstaw do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach. Ewentualny przyszły spór o odsetki oraz sposób jego rozstrzygnięcia to zagadnienia pozostające poza granicami sprawy, mającej za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji.

W ponownym postępowaniu organy uwzględnią wyrażone wyżej stanowisko Sądu.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmujących uiszczony wpis oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika będącego adwokatem znajduje uzasadnienie w treści art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., a także § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).