Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1039/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105  par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Krakowie na decyzję nr 239/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 3 czerwca 2024 r. znak WOB.7721.30.2024.MULE w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 czerwca 2024 r. nr 239/2024 znak WOB.7721.30.2024.MULE Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania Zastępcy Prokuratora Regionalnego w Krakowie, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 188/2023 z dnia 22 grudnia 2023r., znak: PINB-I-5160.103.22.14, którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania 37 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej przy ul J. , usytuowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] w miejscowości S., gmina S. - jako bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że 37 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej zrealizowanych zostało na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego nr AB.II-S.1.336.2017 z dnia 18 lipca 2017 r., zmienionej w zakresie zmiany układu pomieszczeń wewnętrznych w tym komunikacji decyzją z dnia 21 marca 2018 r., która następnie została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 4 czerwca 2018 r. Z ww. decyzji wynika, że projektowane budynki mają funkcję budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w których wyodrębniono po dwa lokale, z czego lokal nr 2 zajmuje dwa piętra. W takiej formie – jednorodzinnej – budynki te przyjęte zostały przez PINB milczącą zgodą do użytkowania.

Przeprowadzone postępowanie oraz zgromadzone dowody, m.in. w postaci dokumentów oraz oględzin doprowadziły organy obu instancji do zgodnego wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania 37 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wielorodzinne, jak również nie nastąpiła intensyfikacja stopnia realizacji dotychczasowej funkcji przedmiotowych budynków, co w konsekwencji spowodowało brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, które na podstawie art. 105 § 1 kpa zostało z tego względu umorzone.

Organy przyznały, że rozwiązania projektowe i układ pomieszczeń dają techniczną możliwość wyodrębnienia dodatkowego (trzeciego) lokalu w tych budynkach, jednakże taki dodatkowy lokal nie został wyodrębniony, co potwierdzają zaświadczenia Starosty Krakowskiego.

Analizując zastane rozwiązania funkcjonalnoprzestrzenne wskazano, że parter każdego z 37 budynków stanowi część wspólną budynku i znajdują się w nim jedynie dwa miejsca postojowe oraz dwie komórki lokatorskie (trzecim pomieszczeniem jest pomieszczenie techniczne). Dodatkowo klatka schodowa w obrębie II i III piętra jest wydzielona i nie należy do części wspólnych budynku, w całości stanowi ona część lokalu mieszkalnego nr 2. Natomiast osobne piece gazowe zapewniające ciepłą wodę dla pomieszczeń na II piętrze i osobne dla pomieszczeń na III piętrze lub umieszczenie dodatkowego wyposażenia kuchennego w lokalu nie dają podstaw do uznania, że pomieszczenia te stanowią dwa odrębne lokale mieszkalne.

Również przyjęte i zrealizowane rozwiązania projektowe w zakresie zagospodarowania terenu osiedla nie dają podstaw do uznania, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

Odnosząc się do kwestii warunków bezpieczeństwa pożarowego wskazano na uzyskaną opinię dotyczącej ochrony przeciwpożarowej dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, z której wynika, że zakres zmian dokonanych w trakcie realizacji inwestycji na podstawie projektu zmiennego nie wpłynął na zmianę warunków ochrony przeciwpożarowej oraz nie spowodował zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych. Tym samym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania poprzez podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego.

W wyniku przeprowadzonych oględzin oraz analizy przedłożonych umów najmu ustalono, że lokale nr 2 są wynajmowane w celach mieszkalnych (najem długoterminowy), co oznacza, że lokale zachowują swoją funkcję. Pomieszczenia na II piętrze są wynajmowane odrębnie od pomieszczeń na III piętrze, zdaniem organu nie ma to jednak wpływu na ocenę charakteru budynku. Zamieszkiwanie budynku jednorodzinnego przez więcej niż jedną rodzinę albo przez osoby niespokrewnione nie eliminuje budynku z kategorii jednorodzinnych. Organ argumentował, że gdyby przyjąć inaczej, nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania sprowadzałby się do nałożenia zakazu wynajmowania pomieszczeń na II i III piętrze obcym sobie osobom, co w sposób nieuprawniony wkraczałoby w sferę prawa cywilnego.

Organ ustalił, że zarówno w pomieszczeniach na II, jak i na III piętrze najczęściej mieszkają po 2 osoby, choć zdarza się też zamieszkanie przez 3, 4 i 5 osób. Biorąc pod uwagę powierzchnię każdej z kondygnacji (49 i 45 m kw.) nie jest to skala, która świadczyłaby o nadmiernym zwiększeniu stopnia realizacji funkcji mieszkalnej.

W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu, w którym domagano się ustalenia, czy dokumentacja graficzna będąca załącznikiem do wydanych zaświadczeń o samodzielności lokali nr 2 jest tożsama ze zmianami jakie dokonał inwestor przed zgłoszeniem zakończenia budowy, organ wyjaśnił, że kontrola prawidłowości wydawanych przez Starostę zaświadczeń o samodzielności lokali wykracza poza zakres niniejszego postępowania.

Wskazywane przez Prokuratora roboty budowlane w postaci budowy i przebudowy zjazdu, były natomiast objęte zamierzeniem budowlanym i nie stanowią zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator, wnosząc o jej uchylenie w związku z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez błędną i dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, w efekcie prowadzącą do uznania, że materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania 37 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wielorodzinne, przez co umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Zgodnie z art. 71 ust.1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. (t.j. na dzień wydania skarżonej decyzji Dz.U. z 2024, poz. 725 ze zmianami, dalej p.b.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

- odjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;

- podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Stosownie do art. 71 ust. 2 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W myśl art. 71a p.b. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Zgodnie z art. 72a p.b. postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia jest postępowaniem wszczynanym z urzędu.

W orzecznictwie wskazuje się, że "zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Za trafnością tej interpretacji przemawia sposób sformułowania przepisu, a także jego istota. Przyjęta bowiem przez ustawodawcę formuła "podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego.." itp.) (w przeciwieństwie do formuły, np. "podjęcie działalności zwiększającej ryzyko pożarowe") wskazuje na zamierzone odwołanie się ustawodawcy do pewnych norm ("warunków"), które mogą mieć zastosowanie do nowo podjętej działalności. Należy też pamiętać, że celem reglamentacji prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami. Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. Innymi słowy, zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania." (wyrok NSA z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 2490/20).

Zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania (tak m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 30 września 2021 r. sygn. II SA/Gl 331/21, wyrok WSA w Poznaniu z 5 stycznia 2023 r. II SA/Po 562/22, wyrok WSA w warszawie z dnia 1 marca 2023, sygn. VII SA/WA 2146/22).

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 1 p.b. tylko wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez prawo budowlane. Wówczas bowiem istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nadmiernym natomiast ograniczeniem prawa własności i co za tym idzie naruszającym konstytucyjną zasadę proporcjonalności, byłoby przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w znaczeniu przyjętym w art. 71 ust. 1 p.b., gdy zmiana ta nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych p.b. (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2021 r. , sygn. akt II SA/Kr 766/21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania 37 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, co w konsekwencji obligowało organ do podjęcia czynności, o których mowa w art. 71a p.b., czy też nie doszło do takiej zmiany, wskutek czego zgodne z prawem było rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Odczytując zarzuty skargi w szczególności należy postawić pytanie, czy doszło w przedmiotowej sprawie do takiego zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania 37 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, że w istocie można mówić o nowym sposobie użytkowania charakterystycznym dla zabudowy mieszkaniowej np. wielorodzinnej.

Podkreślenia wymaga, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest obszerny i wystarczający dla dokonania takiej oceny.

Na zgromadzony materiał dowodowy składają się:

- wykaz aktualnych właścicieli lokali (tom I, k. 43-175, tom IV, k. 273 akt, tom VI, k. 35 administracyjnych PINB)

- kopie aktów notarialnych (tom III, tom IV k. 1-77 akt administracyjnych PINB)

- zaświadczenia o samodzielności lokali (tom II oraz tom IV, k.72-272 akt administracyjnych PINB)

- oględziny 37 budynków położonych na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. wraz z obszerną dokumentacja fotograficzną (tom VI, tom VII, k. 1-112 akt administracyjnych PINB).

- kopie protokołów z okresowej kontroli stanu technicznego instalacji gazowej, przewodów kominowych (tom V, k. 160-299 akt administracyjnych PINB).

- opinia dotycząca ochrony przeciwpożarowej dla zamierzenia budowlanego pn. budowa 37 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie zmiany układu pomieszczeń wewnętrznych w tym komunikacji w lokalu dwupoziomowym (tom V, k.338, tom VII k. 129 akt administracyjnych PINB).

Podczas przeprowadzanych przez pracowników PINB oględzin ustalono w zakresie lokali nr 2 w każdym z 37 budynków, co następuje:

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 2 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 2 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 2 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 3 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze udostępnił P. K. F. jako administrator osiedla, a pomieszczenia na III piętrze udostępnił najemca,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 3 osoby i pomieszczenia na III piętrze nie są użytkowane,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 3 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmuje 1 osoba - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 2 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 2 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 2 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 3 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 2 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 3 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na U piętrze wynajmują 3 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 2 osoby - lokal m 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze udostępnione przez wynajmujących i pomieszczenia na III piętrze udostępnione przez wynajmujących (zamieszkują 3 osoby) - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 4 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 2 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 3 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 4 osoby - lokal m 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 2 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 4 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmuje I osoba i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 2 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze udostępnił najemca i pomieszczenia na III piętrze również udostępnił najemca - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 2 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 2 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] lokal nr 2 jest własnością P. M. S. i zamieszkują w nim 4 osoby,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 3 osoby, a pomieszczenia na III piętrze nie są użytkowane (trwają prace wykończeniowe),

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 2 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 3 osoby - lokal m 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmuje 5 osób i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 3 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 3 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 2 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny.

- w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 2 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 3 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 2 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmuje I osoba - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

, - w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 5 osób i pomieszczenia na III piętrze wynajmuje 1 osoba - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 2 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 3 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 3 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 4 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze udostępnione przez wynajmujących i pomieszczenia na III piętrze udostępnione przez wynajmujących - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 4 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 2 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 4 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 2 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 3 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 2 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 2 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 3 osoby - lokal m 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 3 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 2 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na U piętrze wynajmują 3 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 2 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 3 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 3 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmują 3 osoby i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 4 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmuje 5 osób i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 4 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny,

w budynku [...] pomieszczenia na II piętrze wynajmuje 1 osoba i pomieszczenia na III piętrze wynajmują 2 osoby - lokal nr 2 użytkowany jest jako mieszkalny.

Budynkiem wielorodzinnym w świetle przepisów prawa budowlanego jest każdy budynek mieszkalny, który nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2a p.b. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Zgodnie z art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 1048 ze zmianami, dalej u.w.l.) ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. W myśl art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Stosownie zaś do art. 2 ust. 3 u.w.l. spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że nie uległ zmianie mieszkalny charakter lokali w budynkach, nie doszło w nich do wyodrębnienia więcej niż dwóch lokali mieszkalnych (budynki zostały przyjęte do użytkowania milczącą zgodą organu, jednak wcześniej – przed zakończeniem realizacji inwestycji - organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadził postępowanie kontrolując, czy budynki są realizowane zgodnie z projektem budowalnym znak PINB-I-5120.788.20.XI.14). Wynajem lokali odbywa się w perspektywie długoterminowej (zwykle rocznej), nie uległy zmianie warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.Także okoliczność, że w lokalach nr 2 obejmujących dwie kondygnacje kuchnie znajdują się na każdej z kondygnacji sama w sobie nie może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania, podobnie jak ilość np. łazienek sama w sobie nie determinuje jedno czy wielorodzinnego charakteru zabudowy. Podobnie rzecz się ma z miejscami parkingowymi. Sam fakt, że dla planowanej inwestycji ilość miejsc parkingowych jest większa niż minimalna przewidziana dla obsługi tego typu inwestycji nie świadczy o zmianie sposobu użytkowania z zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną. W ocenie Sądu także struktura własnościowa lokali nr 2 (w większości są one własnością spółki d. Osiedle T. sp. z o.o. sp. k.) także nie skutkuje uznaniem, że doszło do zmiany sposobu użytkowania. Struktura ta nie ma bowiem charakteru stałego.Uwadze Sądu nie umknęło oznaczenie domofonów i skrzynek pocztowych oraz komórek lokatorskich (np. k. 106, dokumentacja fotograficzna akt administracyjnych PINB) umożliwiające de facto w miarę niezależne funkcjonowanie lokali nr 2 w każdym z 37 budynków.

Jednak w świetle przytoczonej definicji lokalu mieszkalnego jednorodzinnego oraz określonej procedury wyodrębniania samodzielnych lokali okoliczności te nie mogą prowadzić do konkluzji, że każdy z 37 budynków jest budynkiem mieszkalnym trzylokalowym, a tym samym budynkiem wielorodzinnym. Do tego bowiem sprowadza się istota problemu w przedmiotowej sprawie. Czy w świetle przepisów art. 3 ust. 2a p.b. i art. 2 u.w.l. można mówić o zmianie sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinny w sytuacji, gdy nie doszło do zmiany funkcji (mieszkalna), nie doszło do prawnego wyodrębnienia więcej niż dwóch lokali oraz bez zmiany mających zastosowanie norm z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczących wielkości lub układu obciążeń, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania.

W orzecznictwie wskazuje się, że "sens art. 2 ust. 1a u.w.l. ogranicza nadużywanie instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenie przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy przez wznoszenie budynków określanych jako jednorodzinne, a następnie wydzielanie w nich większej ilości lokali - co prowadzi do jawnej sprzeczności z istotą budownictwa jednorodzinnego" (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. I OSK 2032/18).

W ocenie Sądu w/w stanowisko nie znajduje zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na wydzielenie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, które są odrębnym przedmiotem własności. Właściciel/e lokali nr 2 dwupoziomowych wynajmują te lokale. Liczba osób wynajmujących jest adekwatna do wielkości tych lokali (organy ustaliły, że powierzchnia łączna lokali nr 2 w budynkach to ok. 120 m˛, na II piętrze to ok. 49 m˛, zaś na III piętrze ok. 45 m˛). Żaden z lokali oznaczonych nr 2 nie może być przedmiotem obrotu, a tak byłoby gdyby był odrębnym wydzielonym lokalem.

Mając na uwadze treść przepisów u.w.l., w szczególności art. 2 tej ustawy, który określa, w jaki sposób dochodzi do wydzielenia lokali samodzielnych, nie sposób postawić zarzutu skarżonej decyzji sprzeczności z prawem. Kryterium wyróżnienia zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym punktem odniesienia dla oceny zgodności z prawem administracyjnym, jest bowiem ilość prawnie wyodrębnionych lokali (nie więcej niż dwa lokale samodzielne w zabudowie jednorodzinnej), nie zaś sposób korzystania przez właściciela lokali z przedmiotu prawa własności.

Ten ostatni aspekt reguluje prawo prywatne, w tym art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 1061 ze zmianami), zgodnie z którym nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Należy zaznaczyć, że zasada ustanowiona w art. 5 k.c. jest zasadą rządzącą wyłącznie prawem prywatnym, znajdującą zastosowanie do stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 k.p.c., nie będąc transponowana na grunt prawa publicznego.

Podsumowując, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania 37 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej przy ul. J. , usytuowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] w miejscowości S., gmina S. . A skoro tak, to prawidłowe było rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania jako bezprzedmiotowego.

W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.