Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 181/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W skardze na bezczynność Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. w przedmiocie informacji publicznej skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a wysłanej za pośrednictwem organu, z dnia 18 listopada 2014 r., Rada A w K., wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku z dnia 23 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła także o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając skargę jej autor przedstawił chronologię zdarzeń podnosząc, że pismem z dnia 23 października 2014 r., doręczonym organowi w dniu 24 października 2014 r., Rada A w K. przesłała do Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. wniosek o przesłanie:

a) Regulaminu Rady Pedagogicznej Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K.,

b) kserokopii wszystkich protokołów zebrań Rady Pedagogicznej Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. odbytych w miesiącach: sierpniu, wrześniu i październiku 2014 r., oraz

c) uchwał Rady Rodziców Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. podjętych w sprawie zaopiniowania projektów planów finansowych składanych przez Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. za lata: 2012, 2013 i 2014.

Tymczasem – na co zwrócił uwagę autor skargi – organ w odpowiedzi na wniosek strony wraz z pismem z dnia 29 października 2014 r. (doręczonym skarżącej w dniu 30 października 2014 r.) przesłał wnioskowane protokoły zebrań Rady Pedagogicznej ale – w jego ocenie – "w niepełnym zakresie", gdyż po ich "anonimizacji" i usunięciu imion i nazwisk nauczycieli uczestniczących w tych zebraniach. Natomiast w odniesieniu do uchwał Rady Rodziców Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. organ poinformował, że skarżąca może wystąpić o ich udostępnienie bezpośrednio do Rady. Tym samym zdaniem skarżącej "organ nie udostępnił skarżącej kserokopii dokumentów we wnioskowanym zakresie. Udostępnił jedynie kserokopie wnioskowanych protokołów zebrań Rady Pedagogicznej Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. w niepełnym zakresie i nie przesłał kserokopii wnioskowanych uchwał Rady Rodziców Miejskiego Przedszkolna Nr [...] w K., którymi organ ten dysponuje, ponieważ projekty planów finansowych przedkłada do zaopiniowania Radzie Rodziców stosownie do uregulowań zawartych w art. 54 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i jest jedynym organem uprawnionym do reprezentowania Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. na zewnątrz (por. art. 39 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy)".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie akcentując jej bezprzedmiotowość. Ustosunkowując się do zawartych w niej zarzutów podał, że skarżący otrzymał wszystkie informacje publiczne, których domagał się od organu w swoich pismach z dnia 23 października 2014 r. i z dnia 3 listopada 2014 r. Na dowód przywołał pismo organu z dnia 29 października 2014 r. wraz z załącznikami i z dnia 19 listopada 2014 r. także z załącznikami.

Jednocześnie poinformował, że skarżący nie otrzymał uchwał Rady Rodziców ponieważ te nie posiadają cech informacji publicznej. Wyjaśnił przy tym, że Rada Rodziców zgodnie z przepisami art. 53 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. 2004 r. Nr 256) jest organizacją społeczną z kompetencjami ściśle określonymi w jej art. 54. Odwołując się do orzecznictwa przedmiotu wskazał, że NSA w postanowieniu z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt OSK 121/2009 orzekł, że "Rada Rodziców jest organizacją społeczną uprawnioną do występowania jedynie wobec podmiotów wymienionych w art. 54 ust. 1 ustawy o systemie oświaty czyli do rady szkoły, rady pedagogicznej i dyrektora szkoły. Sama w sobie Rada Rodziców jest organizacją społeczną, tylko wewnątrz systemu oświaty". Mając to na uwadze uznał, że Rada Rodziców nie jest organem publicznym w związku z czym nie mają w stosunku do niej zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu w przypadku gdyby należało uznać, że członkowie Rady Rodziców pełnią funkcję publiczne to korzystają oni z ochrony wynikającej z przepisów art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej: "ustawa" lub "u.o.d.i.p."), ponieważ jako osoby fizyczne korzystają z ochrony swojej prywatności. Zaakcentował, że skarżący nie zwrócił się do Rady Rodziców o wyrażenie przez jej członków zgody na zwolnienie ich z ochrony przysługującej z mocą art. 5 ust. ustawy.

W związku z powyższym stwierdził, że wniosek o oddalenie skargi jest w pełni uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz. U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga według wymienionych wyżej kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy Dyrektor Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. w sytuacji gdy ustosunkował się do żądania strony, odpowiadając na jej wniosek i przekazując posiadane dokumenty z zachowaniem zasad ich udostępniania, czyli po uprzedniej ich anonimizacji oraz wskazując na drogę pozyskania pozostałych dokumentów pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącej – w którym domagała się udostępnienia:

a) Regulaminu Rady Pedagogicznej Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K.,

b) kserokopii wszystkich protokołów zebrań Rady Pedagogicznej Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. odbytych w miesiącach: sierpniu, wrześniu i październiku 2014 r., oraz

c) uchwał Rady Rodziców Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. podjętych w sprawie zaopiniowania projektów planów finansowych składanych przez Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr[...]w K. za lata: 2012, 2013 i 2014.

Spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność – jak wywodzi strona skarżąca, czy też nie – jak twierdzi organ.

W sprawie poza sporem jest, że strona:

po pierwsze – otrzymała tak Regulamin Rady Pedagogicznej Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K., jak i protokoły zebrań Rady Pedagogicznej Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. odbytych w miesiącach: sierpniu, wrześniu i październiku 2014 r., po ich anonimizacji,

po drugie – nie wnioskowała o projekty planów finansowych składanych przez Dyrektora Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. za lata: 2012, 2013 i 2014, ani też plany finansowe za te lata a "uchwały Rady Rodziców Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. podjęte w sprawie zaopiniowania projektów planów finansowych".

Ponadto poza sporem jest, że organ, poinformował o podmiocie, w którego dyspozycji pozostają wnioskowane przez skarżącą dokumenty, których – niezależnie od przyczyny – nie jest nie tylko wyłącznym dysponentem ale, co wymaga podkreślenia, także z uwagi na ich charakter i ich ilość, a także sposób składowania wymaga podjęcia przez ten organ szeregu czynności, których to zakres pozwoliłby na zakwalifikowanie żądanej informacji do kategorii informacji nie prostej a przetworzonej.

Tym samym w ocenie składu orzekającego w sprawie nie doszło, gdyż nie mogło dojść do bezczynności, albowiem organ odpowiedział na żądanie strony przekazując posiadane dokumenty i wskazując tryb udostępnienia tych, co do których uznał się na obecnym etapie przy tak sformułowanym żądaniu za niewłaściwym w sprawie. Wyjaśnił sposób pracy Rady Rodziców i wskazał na działania jakie powinna podjąć skarżąca ażeby wejść w posiadanie wnioskowanych informacji. W tej sytuacji organ prawidłowo uczynił informując pisemnie osobę zainteresowaną o trybie pozyskania żądanej informacji.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że skarga dotyczy bezczynności organu a nie sposobu jego działania w zakresie realizacji wniosku strony. Tym samym badaniem objęto, jak wskazano powyżej, wyłącznie ocenę czy w sprawie wystąpiła bezczynność organu.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że stosownie do ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dyrektor kieruje działalnością placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz oraz dysponuje środkami określonymi w jej planie finansowym oraz organizuje administracyjną, finansową i gospodarczą jej obsługę. Z powyższego jednoznacznie wynika, że dyrektor jest organem reprezentującym jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne (por. art. 2 pkt 4 w związku z art. 3 pkt 3, art. 5 ust. 3, ust.5a i 5b oraz art. 5a ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty) i jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Z powyższym koreluje Statut Miejskiego Przedszkola nr [...] w K., podjęty na podstawie:

a) ustawy o systemie oświaty,

b) rozporządzenia MENiS z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001r. Nr 61, poz.624 z późniejszymi zm.).

Zgodnie z jego § 3 organami przedszkola są:

a) dyrektor przedszkola;

b) rada pedagogiczna;

c) rada rodziców.

Mocą ust. 4 przywołanego § 3 Rada Rodziców jest społecznie działającym organem na rzecz przedszkola. W skład Rady wchodzą po jednym przedstawicielu rad oddziałowych, wybranych w tajnych wyborach przez zebranie rodziców dzieci danego oddziału, powoływana jest na jeden rok szkolny, zgodnie z trybem przeprowadzania wyborów uchwalonym przez Radę Rodziców lub w przypadku jej braku przez Radę Pedagogiczną. Do jej zadań należą m.in. opiniowanie projektów planu finansowego składanych przez dyrektora przedszkola (pkt 11).

Natomiast zgodnie z ust. 5 pkt 1 organy przedszkola współdziałają między sobą dając sobie możliwość swobodnego działania i podejmowania decyzji w ramach swoich kompetencji określonych ustawą i zawartych w statucie przedszkola.

Mając powyższe na uwadze w tym miejscu należy rozważyć, czy Dyrektor przedszkola publicznego jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Jak wykazano powyżej w świetle brzmienia art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, są w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w ust.1 i 2. Na tle ustawy o systemie oświaty Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2008 r. o sygn. akt I OSK 1180/08 – na zasadach analogii dyrektora przedszkola – wyjaśnił, że dyrektor szkoły publicznej jest organem administracji szkolnej. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012r. o sygn. akt I OSK 248/12 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) dowodząc, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Sąd zwrócił uwagę, że szkoła publiczna jest zakładem administracyjnym, a więc podmiotem składającym się z wyodrębnionego majątku oraz osób, które przy użyciu tego majątku świadczą usługi oświaty, który to zakład zostaje utworzony na podstawie ustawy w celu realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu tzw. władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu. Jak wskazano, władztwo zakładowe jest częścią władztwa państwowego, przekazaną w drodze ustawy organom danego zakładu publicznego. Płynie stąd wniosek, że organy te są uprawnione do podejmowania konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Zatem uregulowania zawarte w aktach wewnątrzzakładowych wiążą użytkowników zakładu, o ile są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, na podstawie których zostały podjęte (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 2521/00). Władztwo zakładowe, jakimi dysponują szkoły publiczne uprawnia je do kształtowania w sposób jednostronny i władczy sytuacji prawnej użytkowników, na których rzecz usługi oświatowe są świadczone. Za przyznaniem dyrektorowi szkoły publicznej – czy przedszkola, jak w przedmiotowej sprawie, statusu organu administracji publicznej przemawia przyznanie mu szeregu kompetencji określonych w ustawie o systemie oświaty.

Przechodząc do oceny, czy żądane informacje powinny zostać zakwalifikowane jako informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

W ocenie Sądu, będące w posiadaniu organu protokoły z posiedzenia Rady Rodziców, w zakresie spraw publicznych, stanowią – co do zasady – informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo wglądu do dokumentów urzędowych i uzyskania informacji publicznej zawierającej wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Niemniej jednak – o czym także powyżej – nie można a priori przyjąć, że każda uchwała Rady Rodziców będzie podlegała udostępnieniu na tożsamych zasadach. Wszak ustawodawca w przywołanej ustawie rozróżnił tryb pozyskiwania informacji prostej i przetworzonej. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2291/11.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny.

Mając na względzie powyższe regulacje prawne należy stwierdzić, iż uchwały rady rodziców, których przedmiotem są sprawy publiczne posiadają walor informacji publicznej – wbrew stanowisku organu. Z uwagi na zakres przedmiotowy stanowiący o sprawach publicznych, gdyż oscylujący wokół dysponowania przed podmiot publiczny środkami publicznymi, tj. "groszem publicznym" należy na zasadach per analogia wskazać na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, które wykształciło się na tle rad pedagogicznych, a w którym przyjęto, że "protokoły z rad pedagogicznych są danymi publicznymi stanowiącymi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jako takie winny więc zostać udostępnione na żądanie (...)" – tak WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 22/11 (publik. LEX nr 1088977). Analogiczny pogląd wyraził tenże Sąd w wyroku z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 30/11, którego prawidłowość potwierdzi NSA wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2291/11 (publik. LEX nr 1122884).

Niemniej jednak strona skarżąca nie zwróciła się do tegoż organu o protokoły li tylko do Dyrektora Przedszkola, który – z kolei – tak z uwagi na ich rodzaj, jak i charakter czy też ich treść, poinformował skarżącą o drodze uzyskania tychże dokumentów.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publiczne wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, tj.:

1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w biuletynie;

2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej;

3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy – co wystąpiło w przedmiotowej sprawie;

4) udostępnienie informacji publicznej;

5) decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Stosownie z kolei do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze:

a) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej;

b) udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p.;

c) wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.

Z przytoczonego powyżej katalogu sposobów udostępnienia informacji publicznej istotne jest w niniejszej sprawie udostępnienie informacji publicznej na wniosek podmiotu zainteresowanego (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

Zaznaczyć również należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt l OSK 1774/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Stosownie do treści art. 14 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek nie konkuruje z pozostałymi sposobami udostępniania informacji określonymi w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. W szczególności to od podmiotu zainteresowanego zależy, czy uzna za wystarczający dostęp do danej informacji poprzez możliwość zapoznania się z nią w miejscu ogólnie dostępnym (art. 11 u.d.i.p.), czy też w stosownym wniosku będzie żądał, aby została ona mu udostępniona w określonej formie (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Mając na uwadze treść art. 5 u.d.i.p. należy podkreślić, że ustawodawca gwarantując szeroki dostęp do informacji publicznej dopuścił ograniczenia prawa do informacji (art. 5) stanowiąc, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, nadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a w związku z tym określił szczególny tryb odmowy. Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (§ 1). Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach (§ 2). W tym miejscu należy podkreślić, że tylko w sytuacji wskazanej w przytoczonym powyżej przepisie organ może wydać decyzję administracyjną. A zatem, tylko gdy organ dysponuje informacją publiczną, ale ze względu na wynikające z prawa ograniczenia nie może jej udzielić lub gdy zachodzą warunki do umorzenia postępowania – organ może wydać decyzję administracyjną. W pozostałych sytuacjach albo udziela wnioskowanej informacji albo gdy zachodzą inne powody niż wskazane w art. 16 w zw. z art. 5 i 14 ust. 2 u.d.i.p. informuje pismem o powodach nieudzielenia informacji – co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone.

Podsumowując powyższy wywód podnieść należy, że podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) czy też poinformować pismem o powodach nieudzielenia informacji. Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie ujęcia normatywnego tego zagadnienia z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy – i tylko wtedy – gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, że bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" czy też "jest bierny" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia również w przypadku, gdy nie powiadamia on w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, jak i w sytuacji gdy organ nie powiadamia wnioskodawcy, że żądana informacja:

po pierwsze – nie jest informacją publiczną lub

po drugie – nie posiada żądanej informacji.

Tym samym "milczenie" organu trzeba odróżnić od sytuacji, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób czy też tryb, "drogę" udostępnienia żądanych informacji. Zwłaszcza – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – strona spośród trzech z żądanych informacji nie otrzymała uchwał Rady Rodziców Miejskiego Przedszkola Nr [...] w K. podjętych w sprawie zaopiniowania projektów planów finansowych składanych przez Dyrektora tejże placówki oświatowej za lata 2012-2014, ale otrzymała informację o sposobie pozyskania tychże dokumentów.

Zatem – jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze skarga na bezczynność organu nie mogła odnieść pożądanego w niej skutku.

Podsumowując Sąd podkreśla, że bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej – jak wykazano powyżej – mamy do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skoro w przedmiotowej sprawie organ przesłał stronie skarżącej posiadane dokumenty i poinformował ją niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o trybie dalszego działania, to należy uznać, że w sprawie nie wystąpiła bezczynności w sposobie jej załatwienia.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.