Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 80/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 151 art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]" oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Rada Miasta [...] utworzyła park kulturowy pod nazwą "[...]". Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. pod poz. [...].

Na powyższą uchwałę skargę złożyła E. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568, ze zm.), dalej jako "u.o.z.o.z.", poprzez przyjęcie, że na nieruchomości skarżącej (działki ewidencyjne nr: [...],[...] i [...]) zaistniała potrzeba utworzenia parku kulturowego w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, podczas, gdy powyższe działki położone są poza terenem Rezerwatu Przyrody [...] i nie stanowią krajobrazu kulturowego. Na terenie w/w działek nie ma żadnych zabytków nieruchomych, a więc nie ma również takich, które mogłyby być charakterystyczne dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Tym samym nie ma ustawowych przesłanek do włączenia w/w działek w granice parku kulturowego.

2) art. 16 ust. 3 u.o.z.o.z., poprzez nie spełnienie warunków w nim zawartych, tj. brak uzgodnienia planu ochrony parku kulturowego z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że działka nr [...] z obrębu [...] stanowi część dawnej nieruchomości powstałej z os. [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod Nr [...] działka "[...]" , objętej Zbiorem Dokumentów Rep. Zd. [...]. Nieruchomość ta oznaczona była jako działka nr [...] z obrębu [...]i od wieków stanowiła własność prywatną, co znajduje potwierdzenie m.in. w treści aktu not. Rep. Nr [...]z dnia [...].12.1955r. - dział majątku spadkowego. Na str. 4 tego aktu jest opis działki niezabudowanej zwanej "[...]", która graniczyła "od północy - z gruntami Państwowego Ośrodka Maszynowego [...]" (czyli obecnego terenu Szkoły [...], dalej jako "[...]"). Z powyższego wynika, że działka nr [...] z obrębu [...]znajduje się nie tylko poza terenem założenia pałacowo-parkowego w [...], ale w ogóle poza terenem [...]. Nie można więc, zdaniem skarżącej, mówić o zachowaniu jakiegokolwiek charakteru zabytkowego na terenie tej działki, a tym samym nie ma ustawowych przesłanek do włączenia jej w granice parku kulturowego.

Odnosząc się do działek nr [...] i [...] z obrębu [...], skarżąca wskazała, że działki te objęte są prawomocną decyzją Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę zespołu jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Projektowana zabudowa na powyższych działkach stanowi uzupełnienie istniejącej już od kilkunastu lat zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej na działkach sąsiednich, położonych po zachodniej stronie ulicy [...] w pasie gruntu pomiędzy ulicą [...] i koroną [...]. Tym samym ustawowe cele parku kulturowego na tym terenie nie mogą być realizowane i osiągnięte.

Podniosła ponadto, że uchwała Rady Miasta [...] nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]" została uchwalona w dniu [...] marca 2012 r. w czasie gdy dla terenu działki nr [...] z obrębu [...], obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Zgodnie z powyższym planem m.in. na działce nr [...] z obrębu [...] (oraz na sąsiednich działkach nr [...] z obrębu [...] i na działce nr [...] z obrębu [...]) zaplanowano nową zabudowę w postaci drogi publicznej. Przyszła realizacja nowej drogi w żaden sposób nie spełnia cech istniejącej wartości zabytkowej.

Także w prognozie oddziaływania na środowisko do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] wskazano, iż projektowana droga - przedłużenie istniejącej ulicy [...] - po terenie m.in. działki nr [...] stanowi "znaczne pogorszenie standardów środowiska", co w istocie przeczy objęciu tego terenu ochroną, a takiemu celowi służyć ma powołanie parku kulturowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] uznała podniesione zarzuty za bezzasadne. Wbrew stanowisku skarżącej, utworzenie parku kulturowego w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, oznacza, że wymóg ten dotyczy całego obszaru, na którym takie elementy się znajdują, zaś działki wymienione w skardze nie tworzą i nie muszą samoistnie posiadać wszystkich znamion parku kulturowego. Współtworzą one park kulturowy posiadając cechy składające się, wraz z innymi nieruchomościami sąsiednimi, na teren odpowiadający ustawowemu określeniu parku kulturowego.

Organ wskazał, że przedmiotowe działki położone są nad koroną [...], która w całości jest najbardziej charakterystycznym, naturalnym elementem ukształtowania terenu [...], jednym z tych, który ma znaczący wpływ na kształtowanie krajobrazu i struktury przestrzennej miasta, a zatem jest cennym obiektem przyrodniczym i kulturowym. Odcinek włączony w obręb [...] - to jest począwszy od wzgórza [...], na którym wznosi się kościół [...] aż do południowej granicy [...], a w kierunku zachodnim aż do ulicy [...] (łącznie z ulicą), która jest śladem starego, historycznego traktu prowadzącego z [...] do [...]- jest najistotniejszym i jednym z najcenniejszych elementów krajobrazu kulturowego [...] i [...]. Dlatego działki nr [...] i nr [...], współtworzące koronę [...] oraz działka nr [...] położona w niedalekim sąsiedztwie, znalazły się w obrębie [...].

Zdaniem organu, świadomość unikatowej wartości krajobrazowej i kulturowej obszaru objętego obecnie granicami [...] Parku Kulturowego istniała od dawna. Na terenie dzielnicy [...] i części dzielnicy [...] znajdują się bowiem miejsca ważne dla historii obydwu dzielnic, dla całej [...], a częściowo też Polski - zespół pałacowo-parkowy w [...] wraz z parkiem w [...], siedziby filialne położone na krawędzi [...] i u jej podnóża - [...],[...] i [...] wraz z kościołem [...]. Wszystkie tworzą nadal czytelny układ świadomie ukształtowanego wielkoprzestrzennego założenia krajobrazowego, który stał się osnową [...] Parku Kulturowego.

Miejscom tym towarzyszą cenne przyrodniczo obszary - rezerwaty "[...]", "[...]" i "[...]" utworzone współcześnie na obszarach dawnych rezydencji filialnych [...], a także [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, utworzony rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...]Obszaru Chronionego Krajobrazu. Sposób powiązania tych terenów pod względem widokowym i funkcjonalnym powoduje, że powstała tutaj przestrzeń, w której zabytki i przyroda tworzą spójną całość i razem stanowią krajobraz kulturowy o niezaprzeczalnej wartości.

Szczególnym miejscem na tym obszarze jest [...]. Jako miejsce lokalizacji w przeszłości obiektów architektury i architektury w otoczeniu ogrodowym, świadomie wykorzystujących walory krajobrazowe i widokowe położenia na skarpie, była wielokrotnie przedmiotem badań naukowych i opracowań. Już w 1996 roku na zlecenie Gminy [...]-[...] zespół pracowników naukowych [...] pod kierunkiem prof. dr hab. L. M. przygotował Studium środowiska przyrodniczo-kulturowego i krajobrazu obszaru Gminy [...]-[...], wynikiem którego miało być utworzenie Rezerwatu Kulturowego [...], w skład którego miały wchodzić - pałac i park w [...] wraz z plebanią i cmentarzem, park [...] wraz z powiązaniami krajobrazowymi z okolicą, zespół [...] z [...] , [...],[...] i [...], zespół [...] Doliny [...] z [...],[...] i dolina rzeki [...] - a zatem obszar bardzo zbliżony do obszaru obecnego [...] Parku Kulturowego. Motywem jednoczącym wszystkie zespoły miały być powiązania krajobrazowe i urbanistyczne oraz przyrodnicze.

Zdaniem organu, skarżąca, przytaczając treść art.16 ust. 1 u.o.z.o.z. zinterpretowała go w sposób dowolny, a przede wszystkim niepełny. Przepis pozwala Radzie Gminy utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. W art. 3 pkt 14 cytowanej ustawy podana jest definicja krajobrazu kulturowego, który stanowi przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. [...] w pełni odpowiada tej definicji.

Organ podkreślił, że utworzenie Parku kulturowego to rodzaj nowoczesnego zarządzania określonym obszarem, dzięki któremu rozwija się on harmonijnie, a rozwój odbywa się z poszanowaniem zabytków, przyrody i krajobrazu kulturowego.

Odnosząc się do niespełnienia warunków zawartych w art. 16 ust. 3 u.o.z.o.z. organ wskazał, że uchwała została wydana w oparciu o art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z., co oznacza, że zarzuty nie dotyczą skarżonej uchwały. W przypadku tworzenia parku kulturowego art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. stanowi o "zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków" i ten wymóg został spełniony (pozytywna opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dn. [...] września 2006 r.).

W piśmie z dnia [...] października 2013 roku skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała nie zawiera uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego w całości lub w części.

Na wstępie wyjaśnić należy, że uchwała z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]Rady Miasta [...] była już przedmiotem kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2197/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na powyższą uchwałę, oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 roku, sygn. akt II OSK 923/14 oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od powyższego wyroku.

W świetle powyższych okoliczności wskazać należy, iż zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 435 uw. 1, 2). Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia wynikającą z art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. (por. wyrok NSA z: 13 kwietnia 2010 r., I GSK 1071/08, Lex nr 594362; 24 marca 2010 r., I FSK 266/09, Lex nr 593861; 29 stycznia 2010 r., I FSK 1716/08, Lex nr 593683; 6 marca 2008 r., II IOSK 152/07, Lex nr 468722).

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż kwestia naruszenia art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. została przesądzona w wyżej przywołanym wyroku Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że zadaniem tworzonych na podstawie przepisów tej ustawy parków kulturowych jest "ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi i charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej". Co należy rozumieć pod pojęciem "krajobrazu kulturowego" definiuje ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 3 pkt 14, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowiąc: "Użyte w ustawie określenia oznaczają: przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze". Celem ochrony parku kulturowego jest przestrzeń historycznie ukształtowana, a to przesądza, że nie można ograniczyć terenu ochrony tylko do działek, na których jest obiekt zabytkowy. Park kulturowy przedstawia wartość kulturową jako całość, a zatem pod tym kątem podlega ocenie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. (por. wyrok NSA z: 8 grudnia 2015 r., II OSK 923/14).

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 16 ust. 3 u.o.z.o.z.. Prawidłowo organ wskazał, że skarga dotyczy uchwały Rady m. [...] nr [...]z dnia [...] marca 2012 roku w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]", a więc wydanej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. a nie ust. 3, jak wskazała skarżąca. A zatem zarzut ten nie dotyczy skarżonej uchwały. W przypadku tworzenia parku kulturowego przepis art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. mówi o "zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków" i ten wymóg został przez organ spełniony co potwierdza pozytywna opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2006 r.

Sąd akceptuje także ocenę organu dotycząca podniesionego w skardze zarzut terminologii zastosowanej w opisie granic [...]Parku Kulturowego która odnosi się do stanowiska [...] Konserwatora Zabytków, a nie do uchwały Rady Miasta [...]. Obawa skarżącej, że w przypadku stosowania pojęcia "skraj ulicy" rozumianego jako krawędź jezdni, w przypadku poszerzenia jezdni dojdzie do zmiany granic parku kulturowego w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie uchwały Rady Miasta, jest nieuzasadniona.

Podniesione przez skarżącą w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. argumenty sprowadzają się do ogólnych stwierdzeń, że Rada podejmując uchwałę o utworzeniu parku kulturowego uczyniła to dowolnie. Skarżąca nie wskazuje jednak skonkretyzowanych argumentów przemawiających za takim poglądem. Dokonana przez Sąd z urzędu analiza zaskarżonej uchwały nie dała podstaw do przyjęcia, że podjęcie uchwały o utworzeniu parku kulturowego nosi cechy dowolności.

Brak jest takze podstaw do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.