Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 824/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2022 r., nr WOP.7722.133.2022.TA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. K. i H. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. K. i H. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 września 2022 r., nr WOP.7722.133.2022.TA, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z 8 lipca 2022 r., nr PINB.5161.77.2022.AC i wstrzymano M. K. i H. K. prowadzenie robót budowlanych przy wybudowanym bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny C., gmina K., obiekcie budowlanym składającym się z wiaty oraz zamocowanej do niej przyczepy kempingowej, oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 28 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny C., gmina K., obiektu budowlanego składającego się z wiaty, pod którą ustawiona została przyczepa kempingowa. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w wyniku ustaleń dokonanych podczas kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu 27 czerwca 2022 r.

Podczas kontroli ustalono, że na terenie działki nr [...] istnieje obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, składający się z przyczepy kempingowej, która jest ustawiona pod wiatą, z dachem jednospadowym o wymiarach w rzucie 5,70 m x 2,50 m (14,25 m2). W trakcie kontroli skarżący oświadczyli, że wiata została przez nich wykonana w latach 2003-2004, a przyczepa została ustawiona wcześniej.

Jak ustalił organ I instancji, budowa ww. obiektu odbyła się bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowieniem z 8 lipca 2022 r. wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych przy istniejącym na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny C. gmina K., obiekcie budowlanym składającym się z wiaty, pod którą ustawiona jest przyczepa kempingowa oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację oraz o jej warunkach.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazali, że przedmiotowe obiekty zostały przez nich postawione w 1999 r., dlatego wnoszą o wszczęcie z urzędu uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Rozpatrując złożone zażalenie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 5 września 2022 r. uchylił powyższe postanowienie i wstrzymał M. K. i H. K. prowadzenie robót budowlanych przy wybudowanym bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny C., gmina K., obiekcie budowlanym składającym się z wiaty oraz zamocowanej do niej przyczepy kempingowej, oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w toku postępowania zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin w celu uszczegółowienia i sprecyzowania kwestii całości funkcjonalno-użytkowej przedmiotowego zespołu wiata-przyczepa. Z protokołu oględzin oraz dodatkowej dokumentacji fotograficznej wynika, że przyczepa kempingowa ustawiona jest na dwóch belkach drewnianych, połączonych konstrukcyjnie z drewnianą wiatą, które to belki wraz z wiatą posadowione są na trylinkach betonowych umieszczonych na gruncie. W związku z tym, organ I instancji ustalił, że objęty postępowaniem obiekt jest trwale związany z gruntem, posadowiony jest bowiem na trylinkach betonowych, na których oparta jest konstrukcja dwóch belek drewnianych, przenoszących obciążenie przyczepy oraz wiaty (całość konstrukcji jest ze sobą połączona). Zdaniem organu I instancji, biorąc pod uwagę, że ww. płyty betonowe przenoszą punktowo ciężar całego obiektu na grunt, stanowią jego fundament i mają za zadanie zapewnić stabilność konstrukcji.

Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą, o sposobie powiązania obiektu z gruntem świadczy fakt jego trwałości, zaś przedmiotowy obiekt istnieje od 2003/2004 r. i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy o tym, że jest na tyle trwały, że nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i głębokość ich posadowienia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dane urządzenie jest przestawne i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że można przyjąć, iż nie jest ono trwale związane z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Również fakt, że fundament jest płytko, albo i wcale nie jest zagłębiony w ziemi nie przesądza tego, że dany obiekt nie jest trwale związane z gruntem. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia.

W konsekwencji, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowy obiekt – jako że jest posadowiony na trylinkach betonowych, które stanowią fundamenty punktowe – jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, posiadającym fundamenty, więc jest budynkiem z dodatkowym zadaszeniem w formie wiaty stanowiącym całość konstrukcyjno-funkcjonalną.

Organ II instancji wyjaśnił, że co do zasady kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa, musi być oceniana w dacie orzekania, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy. Jak zaś ustalono, w dacie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego (2003/2004) inwestycja ta wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.). Natomiast postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji pismem z 28 czerwca 2022 r. - tak więc zastosowanie w sprawie znajduje Prawo budowlane z 1994 r., w brzmieniu po 19 września 2020 r. Zgodnie zaś z treścią art. 29 ust. 1 pkt 16 ww. ustawy (w brzmieniu od 3 stycznia 2022 r.), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2; b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji (8 lipca 2022 r.) budowa przedmiotowego budynku wymagała dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ww. ustawy. Inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali, zatem organ I instancji prawidłowo zastosował tryb art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu możliwości wszczęcia przez organ z urzędu uproszczonego postępowania legalizacyjnego Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że tzw. uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f Prawa budowlanego, nie może być wszczęte w przedmiotowym przypadku, bowiem ustalono, że obiekt jako całość (przyczepa kempingowa obudowana drewnianą wiatą) został wykonany w latach 2003-2004 r., a zatem obowiązkowe kryterium upłynięcia co najmniej 20 lat od czasu powstania obiektu nie zostało spełnione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się pismo Pomorskiego Zespołu Parków Krajobrazowych z 30 czerwca 2022 r., nr [..] (wraz z dołączoną jako dowód w sprawie dokumentacją fotograficzną z zasobów ortofotomapy Geoportalu krajowego https://mapy.geoportal.gov.pl/) wskazujące, że przedmiotowy obiekt powstał w latach 2004-2005. W związku z tym, organ II instancji odmówił wiarygodności dowodowej dołączonemu do zażalenia oświadczeniu A. J. z 4 lipca 2022 r., który wskazał, że budowa przedmiotowego obiektu nastąpiła przed rokiem 2000.

Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że zasadnym było podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w zakresie dotyczącym właściwego trybu art. 48 Prawa budowlanego, który winien być w sprawie zastosowany (obiekt wymagał zgłoszenia).

W skardze na powyższe postanowienie M. K. i H. K. wskazali, że organ II instancji, rozpatrując zażalenie, nie uwzględnił ich wyjaśnienia, iż obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania stoi na działce nr [...] od 1999 r. (ponad 20 lat), a prace wykonywane przy nim w latach 2003 - 2004 dotyczyły jedynie demontażu podwozia przyczepy, a nie jej posadowienia wraz z wiatą. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie powinien był opierać się na danych pochodzących z geoportalu krajowego, bowiem prezentowane w tym serwisie informacje mają charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie mogą być traktowane jako dowód w sprawie.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uznanie, iż przedmiotowy obiekt budowlany złożony z przyczepy campingowej i wiaty postawionej nad nią, stoją na działce nr [...] w C. ponad 20 lat, a zatem zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 49f Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty stanowią jedynie potwierdzenie, że przedmiotowy obiekt budowlany jako całość konstrukcyjno-funkcjonalna istnieje od 2003/2004 r., w związku z czym nie ma zastosowania tzw. uproszczona procedura legalizacyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych powodów niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 września 2022 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z 8 lipca 2022 r. wstrzymujące skarżącym prowadzenie robót budowlanych przy istniejącym na terenie działki nr [...] w C., gmina K., obiekcie budowlanym składającym się z wiaty, pod którą ustawiona jest przyczepa kempingowa, i orzeczono merytorycznie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy wybudowanym bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] obiekcie budowlanym składającym się z wiaty oraz z zamocowanej do niej przyczepy kempingowej.

Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć są przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, który w ust. 1 stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Asumptem do wdrożenia powyższej procedury było stwierdzenie w trakcie przeprowadzonej kontroli, potwierdzonej wynikami oględzin, istnienia na wskazanej działce, samowoli budowlanej w postaci stanowiącej funkcjonalno – konstrukcyjną całość przyczepy i obudowującej ją wiaty, które skarżący jako inwestorzy zrealizowali bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

W takiej sytuacji kontrola legalności działań organów nadzoru winna rozpocząć się od sprawdzenia prawidłowości dokonanej kwalifikacji prawnobudowlanej obiektu powstałego samowolnie.

Wskazać bowiem należy, że w sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest zatem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury.

Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy obu instancji, w tym organ odwoławczy w sposób wyraźny dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przedmiotem działań nadzorczych objęły finalny efekt działań budowlanych skarżących. Z chronologii zdarzeń odnoszących się do obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wzniesionego na działce nr [...] w C. wynika, że w latach 2003-2004 r. skarżący obudowali, uprzednio posadowioną na działce, przyczepę kempingową bez podwozia wiatą w taki sposób, że powstała całość funcjonalno – konstrukcyjna. Obiekt ten ustawiono na dwóch belkach drewnianych (legarach), umieszczonych na trelinkach. W protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2022 r. w obecności skarżących stwierdzono, że przyczepa wraz z wiatą stanowią całość funkcjonalną i są ze sobą powiązane konstrukcyjnie. W protokole z kontroli doraźnej przeprowadzonej w obecności skarżących w dniu 27 czerwca 2022 r. wskazali oni, że przyczepę kempingową obudowali wiatą w 2003-2004 roku. W zażaleniu natomiast skarżący stwierdzili, że w 2003 – 2004 roku doszło do demontażu podwozia przyczepy, zaś samo jej ustawienie i postawienie nad nią wiaty miało miejsce w 1999 r. W piśmie z 20 czerwca 2022 r. Wdzydzki Park Krajobrazowy wskazał, w oparciu o załączoną dokumentację fotograficzną pochodzącą z zasobów Geoportalu, że obiekty budowlane na działkach nr [...] i [...] w obrębie C. powstały w latach 2004-2005 oraz w latach 2012-2013.

Z powyższych ustaleń faktycznych wyłajają się fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które organy w prawidłowy sposób uwzględniły, tj. finalny efekt samowolnych działań inwestycyjnych skarżących jako całość funkcjonalno – konstrukcyjna, czyli przyczepa z wiatą, powstał w latach 2003-2004 r., a ten czasookres potwierdza materiał dowodowym zaoferowany przez Wdzydzki Park Krajobrazowy, którego wartość dowodowa, w rozumieniu art. 75 k.p.a., nie została podważona dowodami przeciwnymi. Skarżący nie zaproponowali żadnego materiału dowodowego, który uwiarygodniłby ich twierdzenia zawarte w zażaleniu o zrealizowaniu całego obiektu w 1999 r., co każe uznać je za gołosłowną próbę wykreowania takiego stanu faktycznego, który uczyniłby możliwym skorzystanie z uproszczonej procedury legalizacyjnej. Wyjaśniając zastrzeżenia dowodowe skarżących odnośnie przydatności dowodowej wydruków z Geoportalu przywołać należy przepis art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wobec takiego brzmienia przepisów, fakt, że w myśl § 2 ust. 3 regulaminu Serwisu (www.geoportal.gov.pl) "(...) informacje prezentowane w serwisie Geoportal mają charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie mogą być traktowane jako dokument o charakterze oficjalnym. Nie mogą też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych", nie stanowi przeszkody do ich wykorzystania jako dowodu potwierdzającego twierdzenia o okolicznościach faktycznych sprawy, wobec którego każda ze stron może przedstawić dowód przeciwny.

W tej sytuacji, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje kwestia wcześniejszego posadowienia na działce samej przyczepy, albowiem to nie przyczepa jest finalnym wynikiem samowolnych działań inwestycyjnych skarżących, ale obiekt budowlany, na który oprócz przyczepy składa się związana z nią wiata, ustawiony na wspólnej konstrukcji obejmującej dwie belki drewniane ustawione na bloczkach betonowych.

Wobec tego usprawiedliwione jest stanowisko organów o braku podstaw do wszczęcia, zgodnie z wolą skarżących, uproszczonego postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 49f Prawa budowlanego. Przepis art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Jednakże zgodnie z dyspozycją art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1 (20 lat), upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Tymczasem w niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu budowy organ I instancji wydał w dniu 8 lipca 2022 r., zasadniczo trafnie inicjując postępowanie legalizacyjne na zasadach określonych w przepisach art. 48 Prawa budowlanego.

W takim stanie sprawy, o ile Sąd nie ma wątpliwości co do potraktowania przedmiotowego obiektu budowlanego w postaci przyczepy i wiaty jako całości pełniącej funkcje rekreacyjne, albowiem ujawnione w trakcie oględzin ich cechy w postaci wspólnej konstrukcji wsporczej uprawniały do takiej oceny i łącznej kwalifikacji tego obiektu jako efektu działań budowlanych skarżących, a także nie kwestionuje prawidłowości skierowania działań legalizacyjnych co do obiektu będącego finalnym efektem robót budowlanych skarżących, o tyle nie podziela kwalifikacji prawnej tego obiektu dokonanej przez organ odwoławczy uznając ją za abstrahującą od poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i opartą o błędną wykładnię art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ani dokonana przez organ I instancji odrębna kwalifikacja przyczepy i wiaty, prowadząca w istocie do stwierdzenia, że obiekty te wymagały zgłoszenia, ani ocena organu II instancji, który uznał przedmiotowy obiekt za budynek wymagający zgłoszenia, nie są prawidłowe.

Niewątpliwie znajdujący się na terenie działki nr [...] obiekt, posadowiony na bloczkach betonowych, jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, do którego zastosowanie znajduje zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, według której, o ile co innego nie wynika z art. 29 – 31 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Przepis art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wyjaśnia bowiem, że obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Wbrew stanowisku organu odwoławczego, materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt posiada fundamenty. Skoro bowiem jest on usadowiony na bloczkach betonowych to nie ma fundamentów i nie może być uznany za budynek. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Warunkiem zatem przyjęcia, że mamy do czynienia z budynkiem jest ustalenie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (zob. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 1324/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ustawa ta również nie odsyła do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Zdaniem Sądu, punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem (tak też wyrok WSA w Szczecinie z 15 października 2020 r., II SA/Sz 151/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotowy obiekt nie jest też obiektem małej architektury. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane obiektem małej architektury są obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Z definicji o charakterze zakresowym, zawartej w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wynika, że wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary. Wprawdzie definicja ta nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich rodzajów takich obiektów, jednak wyraźnie wskazuje na obiekty kultu religijnego, obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (śmietniki). Lista obiektów nie jest przy tym wyczerpująca i niewątpliwie do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w niej wymienionymi. Należy jednak mieć na względzie, że mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Obiekt będący przedmiotem niniejszej sprawy nie posiada zaś cech obiektu małej architektury zarówno z uwagi na jego rozmiary, jak i funkcję rekreacyjną, którą pełni.

Przedmiotowy obiekt stanowi natomiast budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Kwalifikacja przedmiotowego obiektu dokonana przez orzekające w sprawie organy jako budynku była zatem nieprawidłowa. Do uznania bowiem obiektu budowlanego za budynek nie wystarcza samo trwałe związanie z gruntem, albowiem normatywna definicja budynku wymaga, aby oprócz tego był on wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadał fundamenty i dach. Obiekt będący w kontrolowanym postępowaniu przedmiotem zainteresowania organów niewątpliwie nie posiada fundamentów, do których nie można zaliczyć bowiem bloczków betonowych, na których ustawiony jest obiekt. O ile nawet tego rodzaju konstrukcję można by uznać za powodującą trwałe związanie z gruntem budowli, o tyle z pewnością nie tworzy ona fundamentu jako elementu konstrukcyjnego budynku, przenoszącego jego ciężar na grunt. W tej sytuacji wypracowane przez judykaturę w odniesieniu do budowli (tablic reklamowych) i nadal aktualne stanowisko odnośnie trwałości związania obiektu z gruntem, rozumianej jako jego posadowienie na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce, nie miało żadnego znaczenia dla klasyfikacji przedmiotowego obiektu jako budynku.

Dodatkowo, w obliczu brzmienia przepisów Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie realizacji przedmiotowego obiektu, w tym zwłaszcza art. 28 i art. 29, kwestia trwałego związania z gruntem wskazanego obiektu nie miała wpływu na ocenę wymogów prawnobudowlanych wpływających na jego zgodność z prawem.

W latach 2003-2004, kiedy sfinalizowano przedmiotowy obiekt, przepis art. 29 Prawa budowlanego, w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a obligujących do dokonania zgłoszenia, nie wymieniał ani budynku rekreacji indywidulanej ani budowli trwale związanej z gruntem pełniącej taką rolę. Natomiast możliwość ewentualnego skorzystania z ułatwienia w postaci zgłoszenia tymczasowego obiektu budowlanego, nietrwale związanego z gruntem (gdyby uznać, że przedmiotowy obiekt posiada taką cechę), na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, nie była możliwa z uwagi na upływ czasu. Podsumowująco stwierdzić należy, że żaden przepis Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w latach 2003-2004 nie zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, będącego przedmiotem niniejszej sprawy.

Z tego wynika, że w dacie samowolnej realizacji inwestycji skarżący zobowiązani byli do uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, którego bezsprzecznie nie uzyskały.

Orzekające w sprawie organy oceniły natomiast wystąpienie samowoli budowlanej z pominięciem reżimu prawnego obowiązującego w dacie jej dokonania, kierując się wadliwie przepisami obowiązującymi w dacie działań jurysdykcyjnych i formułując w konsekwencji fałszywy wniosek o potrzebie dokonania zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu, któremu uchybiono. Tymczasem ocena samowoli dokonywana jest zawsze według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej.

To uzasadniało zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, ale wadliwa kwalifikacja samowolnie wzniesionego obiektu jako wymagającego zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę nie mogła się ostać, albowiem od niej zależy sposób i warunki legalizacji przewidziane w art. 48b i art. 49 Prawa budowlanego, o których należy poinformować na typ etapie procedury samowolników.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, że eliminacja dostrzeżonych uchybień jest możliwa w ramach kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego w administracyjnym toku instancji. Prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów. Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia w zakresie zastosowania prawa procesowego i materialnego miały wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpozna sprawę zgodne z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i podejmie rozstrzygnięcie z katalogu określonego w art. 138 k.p.a., dając temu wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy do skargi.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.