Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 5272/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44, art. 10, art. 7, artr. 77, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 7d ust. 1-5, art. 7 ust. 2, art. 7c
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 133 par. 1, art. 134
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51 art. 3 ust. 1 lit. b, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1-2a
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)
journal: Dz.U.UE.L 2016 nr 74 poz 8 zał. nr 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr  1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez  przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 lipca 2023 r. nr BP.570.34.2023.1284.BTM.432403 w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 lipca 2023 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: organ lub GITD), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b, art. 7d ust. 4 pkt 1-4, ust. 5, art. 94b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm., dalej jako u.t.d.), art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 lit. a, załącznik nr IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51 ze zm.), lp. 1 grupy 2 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L z 2016 r., Nr 74, str. 8, zwanego dalej rozporządzeniem 2016/403) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 22 maja 2023 r. stwierdzającej utratę dobrej reputacji przez przedsiębiorcę T.J. (dalej także jako: skarżący).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W wyniku kontroli drogowej w Czechach, która odbyła się 18 października 2022 r. nałożono na T. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] sankcję za najpoważniejsze naruszenie, o którym mowa w grupie 2 pod nr 1 w załączniku nr I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 tj. Instalacja i korzystanie z niehomologowanego tachografu. Z treści komunikatu ERRU (powiadomienie o naruszeniu) przesłanego zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2016/480 z dnia 1 kwietnia 2016 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące połączenia krajowych rejestrów elektronicznych przedsiębiorców transportu drogowego i uchylającym rozporządzenie (UE) nr 1213/2010 (Dz. Urz. UE L 87 z 02.04.2016, str. 4 oraz Dz. Urz. UE L 206 z 09.08.2017, str. 3, dalej rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2016/480) wynika, że grzywna za przedmiotowe naruszenie została wyegzekwowana w dniu 26 października 2022 r.

Wobec powyższego GIDT wszczął z urzędu postępowanie w sprawie spełniania przez skarżącego wymogu dobrej reputacji w związku z popełnieniem naruszenia o charakterze najpoważniejszym, o czym powiadomił skarżącego pismem z dnia 9 lutego 2023 r. Zawiadomienie zostało uznane za doręczone na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., ze skutkiem na dzień 1 marca 2023 r.

Pismem z 20 marca 2023 r. organ zawiadomił skarżącego o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Zawiadomienie wraz z pouczeniem o możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym zostało skarżącemu doręczona osobiście.

Decyzją z dnia 22 maja 2023 r. GITD stwierdził utratę przez skarżącego dobrej reputacji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że nie otrzymał pisma z dnia 9 lutego 2023 r. zawierającego zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a jedynie pisma z dnia 20 marca 2023 r. oraz 25 kwietnia 2023 r. Podał dodatkowo, że zatrudnia 65 osób i utrata dobrej reputacji spowoduje duże problemy w utrzymaniu zatrudnienia.

Wspomnianą na wstępie decyzję z dnia 11 lipca 2023 r. GITD utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z lp. 1 grupy 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia 403/2016 Instalacja i korzystanie z niehomologowanego tachografu stanowi najpoważniejsze naruszenie (NN). Ustalenie, że wobec przewoźnika wydano wykonalną decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie, które zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze organ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego. Organ wskazał na okoliczności brane pod uwagę przy ocenie dobrej reputacji (art. 7d ust. 4 u.t.d.). Ponadto wskazał, że nałożoną karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie określone w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 lub poważne naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu. W niniejszej sprawie grzywna za przedmiotowe naruszenie została wyegzekwowana w dniu 26 października 2022 r. Zatem na dzień wydania niniejszej decyzji nałożonej kary nie można uznać za niebyłą.

Organ uznał, że w świetle poczynionych ustaleń oraz uwzględniając brak udziału strony w postępowaniu, odebranie stronie dobrej reputacji będzie proporcjonalną reakcją na stwierdzone naruszenia. W szczególności organ wziął pod uwagę fakt nieprzesłania przez skarżącego zestawienia wykonanych operacji transportowych w okresie 3 miesięcy poprzedzających wszczęcie postępowania administracyjnego oraz nieprzedłożenie dowodów na okoliczność podjęcia działań mających na celu poprawę sytuacji w przedsiębiorstwie.

GITD zaznaczył, że samo orzeczenie lub nałożenie prawomocnie na przedsiębiorcę kary pieniężnej za naruszenie zakwalifikowane jako najpoważniejsze stosownie do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 nie oznacza automatycznie, że strona traci przymiot dobrej reputacji. Organ ma obowiązek wszcząć postępowanie i ocenić czy zachodzą przesłanki do odebrania dobrej reputacji. Organ stwierdził, że strona nie wykazała skali prowadzonych operacji transportowych, a także okoliczności, czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jednocześnie organ stwierdził, że interes społeczny nie stałby na przeszkodzie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy. Co więcej, należy wskazać, że skutki likwidacji przedsiębiorcy muszą dotyczyć szerszej społeczności, a nie tylko przedsiębiorcy i jego pracowników. W złożonych wyjaśnieniach strona nie wskazała, że jest członkiem polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych.

Wszystkie te okoliczności w ocenie organu, a przede wszystkim brak aktywności skarżącego uzasadniały orzeczenie o utracie przez skarżącego dobrej reputacji.

Od tej decyzji skargę złożył T. J. wnosząc o jej uchylenie w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 7d ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d. poprzez jego niewłaściwe w stosunku do strony zastosowanie, wyrażające się w całkowitym pominięciu przez organ tego, że na podstawie tego przepisu wszczyna się postępowanie w zakresie spełnienia wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, tylko wtedy, jeżeli wydano wykonalną decyzję administracyjną lub wykonalne decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej, jeżeli zostało ono zakwalifikowane jako poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, i jedynie wtedy, gdy częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, wymaga dopiero oceny dobrej reputacji, podczas gdy w niniejszej sprawie mowa jest o jednym li tylko naruszeniu i braku jakichkolwiek przeciwnych dowodów w tym zakresie, albowiem innych naruszeń w działalności skarżącego nie ma - czego z kolei organ, mimo powoływania się w decyzji z dnia 11 lipca 2023 r. art. 7d ust. 1 pkt 2 lit, a) u.t.d. w ogóle nie zbadał i nie wyjaśnił, zaś przed wydaniem zaskarżonej decyzji całkowicie uniemożliwił stronie czynny udział na każdym etapie postępowania, w tym uniemożliwił wypowiedzenie się przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze (rażące naruszenie art. 10 k.p.a.),

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. u.t.d. zw. z art. 7d ust. 4 pkt 1 i pkt 2 wyrażające się z jednej strony w błędnym, w okolicznościach dokonywanych przez organ ustaleń faktycznych i ocen, stosowaniu unormowania przepisu art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. polegającym na wadliwym przyjmowaniu w istocie, że podstawą do zastosowania najdotkliwszej sankcji w postaci "stwierdzenia utraty dobrej reputacji" przez przedsiębiorcę transportowego pozostaje samo już tylko: "wydanie wykonalnej decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do powyższej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie", podczas gdy jest to dopiero jedynie przesłanka do wszczęcia - na zasadzie przepisu art. 7d ust. 1 u.t.d. i przeprowadzenia "w odpowiedni i terminowy sposób należycie zakończonego postępowania administracyjnego obejmującego w odpowiednich wypadkach kontrolę w lokalach danego przedsiębiorstwa" (w rozumieniu Załącznika IV do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1071/2009), zaś stwierdzanie utraty dobrej reputacji w rozumieniu przepisów prawa krajowego (art. 7d ust. 4 u.t.d.) i wspólnotowego dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy przeanalizowane i dogłębnie ocenione w szczególności zostaną okoliczności stypizowane w art. 7d ust. 4 ustawy (a których przykładowo z punktu widzenia istotnego art. 7d ust. 4 pkt 1 w/w ustawy organ w ogóle nie zbadał,

3. naruszenie prawa materialnego a to art. 7d ust. 4 pkt 1-4 u.t.d. polegające na jego błędnym zastosowaniu i niewłaściwej interpretacji a wyrażające się w tym, że organ - mimo możliwości zgromadzenia i przeprowadzenia niezbędnych dowodów, w tym również z urzędu, w tym uzyskania niezbędnych wyjaśnień, przesłuchania strony czy też przeprowadzenia przewidzianej przepisami rozporządzenia (WE) 1071/2009 kontroli - poczynił ustalenia faktyczne oparte w istocie na domysłach, czy też domniemaniach, prowadzących do wypaczenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, i z naruszeniem ustawowego nakazu dokonywania ocen, tj. obowiązku brania pod rozwagę przy ocenie dobrej reputacji tego, czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych (art. 7d ust. 4 pkt 1 ustawy), zaniechał w tym zakresie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania,

4. naruszenie prawa materialnego, a to art 7d ust. 5 u.t.d. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i wydaniu najdotkliwszego dla strony rozstrzygnięcia w postaci stwierdzenia przez organ "utraty dobrej reputacji przez skarżącego mimo że wydanie takiej decyzji wymaga zgłębionej i popartej dowodami oceny tego, czy sankcja taka będzie stanowiła "proporcjonalną reakcję na popełnione naruszenia" - a więc reakcję nie tylko odpowiednią, ale przede wszystkim stosowną w świetle ustalonych "popełnionych naruszeń" (a więc kilku, a nie zaś jednego naruszenia), podczas gdy organ, żadnych innych naruszeń nie ustalił, co zresztą sam wprost przyznał w zaskarżonej decyzji,

5. naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 w zw. z art 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 oraz w zw. z art. 7d ust. 4 u.t.d. polegające na ich wadliwym zastosowaniu i całkowitym pominięciu tego, że warunek dobrej reputacji, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 nie może być stosowny w oderwaniu od unormowania art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym państwa członkowskie określają warunki, które przedsiębiorca i zarządzający transportem muszą spełnić, aby zapewnić zgodność z wymogiem dobrej reputacji, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia, a w konsekwencji, wymóg ten ("dobrej reputacji") musi być oceniany przez pryzmat kryteriów stypizowanych w przepisach art. 7d ust. 4 i art. 7d ust. 5 u.t.d., czego w niniejszej sprawie - z przyczyn wskazywanych powyżej - organ z naruszeniem prawa nie uczynił, dokonując nieprawidłowych stwierdzeń i ocen,

6. naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009 , polegające na jego niezastosowaniu i wadliwym w okolicznościach niniejszej sprawy rozumieniu - w szczególności w powiązaniu z przepisami krajowymi - okoliczności przemawiających za stwierdzeniem dobrej reputacji zarządzającego transportem lub przedsiębiorcy transportowego, która aktualizuje się wtedy, gdy nie podważają jej "poważne zarzuty, takie jak wyroki skazujące lub sankcje za popełnienie poważnego naruszenia obowiązujących przepisów krajowych w enumeratywnie wymienionym w nim dziedzinach – a czego również organ w okolicznościach niniejszej sprawy, dotyczącej skarżącego w ogóle nie brał pod rozwagę,

7. naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 wyrażające się w jego niewłaściwym zastosowaniu, albowiem zgodnie z powyższym unormowaniem, jeżeli zarządzający transportem albo przedsiębiorca transportowy zostali, w jednym lub kilku państwach członkowskich, skazani za popełnienie poważnego przestępstwa lub nałożono na nich "sankcje" (nie zaś jedną "sankcję"] za jedno z najpoważniejszym naruszeń przepisów wspólnotowych, wymienionych w załączniku IV, właściwy organ państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorca ma siedzibę, przeprowadza w odpowiedni i terminowy sposób, należycie zakończone postępowanie administracyjne, obejmujące w odpowiednich przypadkach kontrolę w lokalach danego przedsiębiorstwa, podczas gdy w postępowaniu organu, ani nie przeprowadzono wymaganego przepisami rozporządzenia postępowania "w odpowiedni sposób", ani nie przeprowadzono - mając na uwadze wszelkie naczelne zasady postępowania administracyjnego - postępowania "należycie zakończonego", ani też nie przeprowadzono żadnej, jakiejkolwiek kontroli, w tym nie przeprowadzono żadnych dowodów, w tym takich, które organ z łatwością z urzędu mógł przeprowadzić,

8. naruszenie prawa materialnego, a to unormowań załącznika nr IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 polegające na całkowicie błędnym rozumieniu unormowań w/w załącznika, w którym wprost mowa jest o: "braku tachografu lub ogranicznika prędkości lub o korzystaniu z nielegalnego urządzenia, które może zmieniać zapisy w urządzeniach rejestrujących lub ograniczniku prędkości, lub o fałszowaniu wykresów lub danych pobranych z tachografu lub karty kierowcy", a które to okoliczności w niniejszej sprawie nie występują, zaś w postępowaniu prowadzonym w stosunku do skarżącego w ogóle nie zostały wyjaśnione, co z kolei nakazuje uchylenie zaskarżonej Decyzji w całości, celem ustalenia prawdziwego stanu rzeczy i poszanowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.),

9. naruszenie przepisów postępowania, a to art 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 6 i art. 7 k.p.a., wyrażające się w dokonywaniu przez organ wadliwych, sprzecznych z prawem ustaleń faktycznych, skutkujące poczynieniem szeregu błędnych stwierdzeń i ocen, jak choćby tego, że strona miałaby się hipotetycznie dopuścić jakichś innych, niż jedno naruszenie potwierdzone kontrolą drogową w Czechach w dniu 18 października 2022 r., podczas gdy nie ma żadnych dowodów na jakiekolwiek inne naruszenia, których na gruncie postępowania administracyjnego i w świetle sankcji mających wynikać z wydanego przez organ, dalece wadliwego i całkowicie niesprawiedliwego rozstrzygnięcia, nie można domniemywać, co nakazuje uchylenie zaskarżonej decyzji, celem ustalenia prawdziwego - odpowiadającego zasadzie prawdy obiektywnej - stanu rzeczy i wydania odpowiadającego prawu rozstrzygnięcia,

10. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10 k.p.a., wyrażające się w całkowitym i niedopuszczalnym zaniechaniu przez organ zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oraz zaniechaniu przed wydaniem decyzji z dnia 11 lipca 2023 r. umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań (a mające postać oczywistego uniemożliwienia stronie jakiegokolwiek udziału w tym stadium postępowania), tj. naruszenie polegające na niedopuszczalnym wydaniu zaskarżonej decyzji, a to wskutek rozpoznania, na zasadzie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, bez jakiegokolwiek zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem tej ostatecznej decyzji, co nie tylko skutkuje koniecznością jej uchylenia i przekazania sprawy GITD do ponownego rozpatrzenia, ale przemawia również za stwierdzeniem nieważności tej decyzji, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

11. naruszenie zaskarżoną decyzją konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, która w procedowaniu organu w niniejszej sprawie wyraża się i w tym, iż z jednej strony organ, związany miałby być danymi w postaci jednego naruszenia, odnotowanego w Krajowym Rejestrze Przedsiębiorców Transportu Drogowego, z drugiej zaś strony - wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne i nie przeprowadzając w nim niemal żadnych dowodów, w tym również zaniechując przeprowadzenia przewidywanej przecież przepisami art. 6 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE] nr 1071/2009 "kontroli" w lokalach danego przedsiębiorstwa - miałby mieć możliwość arbitralnego stwierdzania utraty dobrej reputacji przez przedsiębiorcę, w tym na zasadzie przyjmowania niedopuszczalnego domniemania istnienia jakichś innych naruszeń, których nie ma, co z kolei równość wobec prawa oraz gwarancje praw człowieka i obywatela czyni na gruncie takiego zapatrywania w niniejszej sprawie całkowicie iluzorycznymi, a nadto ewidentnie prowadzi na gruncie wydawanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji do pogwałcenia zasady prawdy obiektywnej, zasady praworządności oraz słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie mówiąc już o naruszeniu w postępowaniu organu w niniejszej sprawie zasady legalności działania administracji publicznej (art. 6 k.p.a.),

12. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., wyrażające się w utrzymaniu w mocy i nieuchyleniu decyzji GITD z dnia 22 maja 2023 r.

GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga złożona w niniejszej sprawie jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja GITD orzekająca utratę dobrej reputacji przez skarżącego jako przewoźnika drogowego.

Istota obszernie rozbudowanych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania przez skarżącego możliwości orzeczenia przez organ o utracie dobrej reputacji przewoźnika w przypadku stwierdzenia pojedynczego naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

W ramach natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał na brak możliwości udziału w postępowaniu i na poważne uchybienia w zakresie postępowania dowodowego.

Z art. 3 ust. 1 lit. b) w zw. z art. 4 ust.1 rozporządzenia nr 1071/2009 wynika, że przedsiębiorcy wykonujący zawód przewoźnika drogowego muszą cieszyć się dobrą reputacją. Z kolei w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009 wskazano, że - z zastrzeżeniem ust. 2 - państwa członkowskie określają warunki, które przedsiębiorstwa i zarządzający transportem muszą spełniać, aby zapewnić zgodność z wymogiem dobrej reputacji, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. b), przy czym warunki te muszą obejmować m.in. wymóg, że zarządzający transportem lub przedsiębiorca transportowy nie zostali, w jednym lub kilku państwach członkowskich, skazani za poważne przestępstwo ani nie nałożono na nich sankcji za poważne naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących w szczególności czasu prowadzenia pojazdu i odpoczynku kierowców, czasu pracy oraz instalacji i używania urządzeń kontrolnych. Stosownie do art.6 ust. 2 a rozporządzenia nr 1071/2009 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) jeśli zarządzający transportem lub przedsiębiorca transportowy zostali, w jednym lub kilku państwach członkowskich, skazani za popełnienie poważnego przestępstwa lub nałożono na nich sankcje za jedno z najpoważniejszych naruszeń przepisów wspólnotowych, wymienionych w załączniku IV, właściwy organ państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorca ma siedzibę, przeprowadza w odpowiedni i terminowy sposób należycie zakończone postępowanie administracyjne obejmujące w odpowiednich przypadkach kontrolę w lokalach danego przedsiębiorstwa.

W ramach postępowania ustala się, czy w określonym przypadku i w danych okolicznościach utrata dobrej reputacji stanowiłaby nieproporcjonalną reakcję.

Zgodnie z art. 7d ust. 1 pkt 2 u.t.d., organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c, jeżeli wobec przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c wydano wykonalną decyzję administracyjną lub wykonalne decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, zostało zakwalifikowane jako poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, jeżeli częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, wymaga oceny dobrej reputacji (lit. a); wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie (lit. b).

W niniejszej sprawie podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia podstaw do utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego było wymierzenie skarżącemu kary za najpoważniejsze naruszenie, o którym mowa w grupie 2 pod nr 1 w załączniku nr I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 tj. Instalacja i korzystanie z niehomologowanego tachografu.

Jak wynika z art. 7d ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, po wszczęciu postępowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, weryfikuje sposób i warunki wykonywania transportu drogowego. Art. 7d ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, natomiast stanowi, że przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, bierze pod uwagę w szczególności: 1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych; 2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego; 3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie; 4) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem.

W myśl art. 7d ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2: 1) wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, albo 2) wydaje decyzję stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia.

Z przywołanych przepisów wynika, że obowiązkiem właściwego organu (organem właściwym do stwierdzenia utraty dobrej reputacji jest organ właściwy w sprawach udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany oraz zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego – art. 7 ust. 2 u.t.d.) jest wszczęcie postępowania wobec przewoźnika drogowego lub zarządzającego transportem w przypadku nałożenia sankcji wymienionej w art. 7d ust. 1 u.t.d. Nie oznacza to jednak, że stwierdzenie najpoważniejszego naruszenia skutkuje automatycznie utratą dobrej reputacji. To czy przewoźnik drogowy nadal spełnia wymóg dobrej reputacji, organ ustala, przeprowadzając postępowanie zgodnie z art. 7d ust. 4 u.t.d. Ustalenia dokonane w tym postępowaniu są podstawą do wydania rozstrzygnięcia, w którym organ wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji lub wydaje decyzję stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona.

W rozpoznawanej sprawie skarżący został objęty, jak wspomniano, sankcją za najpoważniejsze naruszenie. Organ pismem z dnia 9 lutego 2023 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego. Jednocześnie wezwał skarżącego do przedstawienia i udokumentowania, zgodnie z art. 7d ust. 4 u.t.d. informacji o liczbie zatrudnionych kierowców, skali prowadzonych operacji transportowych, informacji o ewentualnych działaniach mających na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy oraz wdrożeniu procedury zapobiegającej powstawaniu naruszeń, a także informacji czy przedsiębiorca jest członkiem polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, także wszelkiej innej dokumentacji mającej znaczenie dla prowadzonego postępowania. Zawiadomienie to zostało wysłane na adres skarżącego wynikający z Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD). Korespondencja została zwrócona do organu z adnotacją "nie podjęto w terminie". Wobec tego organ działając na podstawie art. 44 k.p.a. uznał zawiadomienie za doręczone w dniu 1 marca 2023 r.

Następnie organ pismem z dnia 20 marca 2023 r. poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania i pouczył o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zaznaczyć należy, że organ poinformował stronę, że nie udzieliła ona odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie z dnia 9 lutego 2023 r. i nie wykazała przesłanek określonych w art. 7d ust. 4 u.t.d. Zawiadomienie zostało wysłane na ten sam adres co pismo organu z dnia 9 lutego 2023 r. i zostało osobiście odebrane przez skarżącego w dniu 31 marca 2023 r. GITD przed wydaniem decyzji pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. ponownie zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania i ponownie poinformował o braku odpowiedzi na pytania dotyczące przesłanek istotnych z punktu widzenia oceny dobrej reputacji. Organ pouczył skarżącego, że brak odpowiedzi na to żądanie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia spowoduje wydanie decyzji w oparciu o posiadany materiał dowodowy.

Skarżący w toku całego postępowania administracyjnego, mimo że wiedział, że się ono toczy to nie udzielił odpowiedzi na pytania przedstawione w piśmie z dnia 9 lutego 2023 r. i nie podjął żadnej inne aktywności procesowej mającej na celu obronę swojego interesu.

Jak wspomniano podstawą do wszczęcia przez GITD postępowania było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za najpoważniejsze naruszenie o którym mowa w grupie 2 pod nr 1 w załączniku nr I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 tj. Instalacja i korzystanie z niehomologowanego tachografu.

Wbrew twierdzeniom skarżącego z art. 7d ust. 1 u.t.d. wynika, że organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie dotyczące badania dobrej reputacji w przypadku stwierdzenia popełnienia przez przedsiębiorcę nawet pojedynczego najpoważniejszego naruszenia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem już jedno najpoważniejsze naruszenie może być podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie badania dobrej reputacji, to tym samym także do stwierdzenia w decyzji jej utraty. Inna wykładnia tych przepisów byłaby bowiem nieracjonalna – dlaczego ustawodawca nakazywałby organowi wszczynanie postępowania w przypadku jednego najpoważniejszego naruszenia, skoro z założenia sankcja utraty dobrej reputacji w takiej sytuacji miałaby być nieproporcjonalna? To na stronie zatem spoczywa ciężar wykazania m.in., że naruszenia stanowią niewielką część jej działalności i jakie środki dyscyplinujące podjęła lub planuje podjąć w związku z naruszeniem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1790/21, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zwrócić uwagę na motyw 12 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009. Stanowi on, że najpóźniejsze sankcje za naruszenia przepisów przez przewoźników zastrzeżone są dla podmiotów, które nagminnie ignorują przepisy lub wykazują w tym względzie brak dobrej woli. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, podstawą uzasadniającą stwierdzenie dobrej reputacji był brak dobrej woli skarżącego.

Z uwagi na całkowity brak współpracy skarżącego organ nie był w stanie ocenić skali operacji transportowych oraz liczby kierowców zatrudnionych przez skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu i wiedział, że nie udzielił organowi odpowiedzi na pytania wynikające z art. 7d ust. 4 u.t.d. Mimo, że nie odebrał pisma z dnia 9 lutego 2023 r. to organ jeszcze przed wydaniem swojej pierwszej decyzji dwukrotnie przypominał skarżącemu o tym (pisma z dnia 20 marca i 25 kwietnia 2023 r.). Również we wniosku o ponowne rozpoznanie skarżący wskazał jedynie, że brak odpowiedzi wynikał z błędu w jaki wprowadził go pracownik, a ponadto że firma zatrudnia 65 osób i utrata dobrej reputacji spowoduje problemy w utrzymaniu zatrudnienia.

Uwzględniając powyższe ustalenia oraz biorąc pod uwagę niemal kompletny brak udziału strony w postępowaniu, zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że odebranie stronie dobrej reputacji będzie proporcjonalną reakcją na stwierdzone naruszenie. Skarżący w istocie uniemożliwił organowi ocenę przesłanek wynikających z art. 7d ust. 4 u.t.d. poprzez nieprzesłanie zestawienia wykonanych operacji transportowych w okresie 3 miesięcy poprzedzających wszczęcie postępowania administracyjnego, liczby kierowców oraz nieprzedłożenia dowodów na okoliczność podjęcia działań mających na celu poprawę sytuacji w przedsiębiorstwie. Wskazanie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy informacji o liczbie osób zatrudnionych w firmie nie jest jednoznaczne ze wskazaniem liczby kierowców, a to liczba kierowców ma istotne znaczenie dla oceny skali naruszenia. W ramach możliwości podjęcia z urzędu ustaleń na okoliczność przesłanek z art. 7d ust. 4 organ ustalił, że interes społeczny nie stoi na przeszkodzie stwierdzenia utraty dobrej reputacji skarżącego. Co więcej, należy wskazać, że skutki likwidacji przedsiębiorcy muszą dotyczyć szerszej społeczności, a nie tylko przedsiębiorcy i jego pracowników. Organ na podstawie "Barometr zawodów" (https://barometrzawodow.pl) prowadzonego przez Wojewódzki Urząd Pracy w Krakowie ustalił, że według prognozy w województwie dolnośląskim oraz powiecie zgorzelskim zawód kierowcy został zakwalifikowany do grupy zawodów zrównoważonych tj. liczba ofert pracy jest zbliżona do liczby osób zdolnych i chętnych do podjęcia zatrudnienia w tym zawodzie.

Stąd też w ocenie Sądu nie są zasadne wymienione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skarżącego stwierdzenie jednego poważnego naruszenia przepisów może stanowić podstawę zarówno do wszczęcia postępowania w przedmiocie badania dobrej reputacji przewoźnika drogowego, ale również orzeczenia o jej utracie. W niniejszej sprawie, co istotne, skarżący nie podjął żadnej próby wykazania istnienia przesłanek, które pozwoliłby organowi na orzeczenie że dobra reputacja pozostaje nienaruszona.

W ocenie Sądu organ nie naruszył także przepisów postępowania.

Przede wszystkim brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu. Podkreślić należy, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane na właściwy adres wynikający zarówno z KREPTD, jak też z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP. Stąd też, zasadnie organ przyjął fikcję doręczenia skarżącemu pisma z dnia 9 lutego 2023 r. zgodnie z art. 44 k.p.a. Niezależnie jednak od powyższego skarżący osobiście odebrał pisma organu z dnia 20 marca i 25 kwietnia 2023 r., a zatem niezasadne jest twierdzenie, że nie miał on zapewnionego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie. Należy zwrócić uwagę, że skarżący przed wydaniem przez GITD pierwszej decyzji był dwukrotnie zawiadamiany w trybie art. 10 k.p.a. Niezawiadomienie zaś strony o zakończeniu postępowania po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie stanowi w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6, poz. 157). W niniejszej sprawie skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wnioskował o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów. Także organ nie prowadził na tym etapie żadnych dodatkowych czynności z urzędu.

W ocenie Sądu organ nie naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany i poddany wyczerpującej ocenie, co znalazło swój wyraz w motywach wydanych w sprawie decyzji. Uzasadnienie tej decyzji jest obszerne i przekonujące i faktu tego nie zmienia to, że strona subiektywnie się z nim nie zgadza. Nie został zatem naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, dowody zgromadzone przez GITD przy braku jakichkolwiek przeciwnych dowodów zgłoszonych na etapie postępowania administracyjnego przez stronę były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia o utracie przez skarżącego dobrej reputacji, które – w świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa materialnego – jest prawidłowe. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza tego prawa w sposób kwalifikowany, o którym stanowi wskazany w skardze art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu organy nie naruszyły również określonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Decyzje GITD zostały wydane na podstawie i w granicach prawa. Organ wskazał w decyzji podstawę prawną rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę, że art. 7d ust. 5 u.t.d. zgodnie z którym organ wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, pozostawia organowi rozpatrującemu sprawę stosunkowo szeroki zakres uznania administracyjnego. W takich przypadkach szczególnie istotne znaczenie ma przestrzeganie przez organ obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie dopełniając tych obowiązków organ naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji, która pozostaje także w sprzeczności z zasadami wynikającymi z art. 2 i 7 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie, z powodów opisanych wyżej, zdaniem Sądu, organ nie przekroczył granic uznania.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.