Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2787/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94 ust 2 i 3, 218 ust 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 431/22 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: ‘’Sąd pierwszej instancji’’) wyrokiem z 16 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 431/22, po rozpoznaniu skargi M. D. (dalej: ‘’skarżący’’) na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w [...] (dalej: ‘’DOSW w Poznaniu’’) z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję personalną Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z [...] lutego 2022 r., nr [...] (pkt I wyroku) oraz zasądził od DOSW w [...] na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor Zakładu Karnego w [...] decyzją personalną z [...] lutego 2022 r., nr [...], zawiesił młodszego chorążego M. D. - starszego oddziałowego Zakładu Karnego w [...] w czynnościach służbowych na okres od [...] lutego 2022 r. do [...] maja 2022 r. oraz zawiesił wypłatę 50% należnego uposażenia od najbliższego terminu płatności.

W uzasadnieniu Dyrektor Zakładu Karnego w [...] stwierdził, że otrzymał pismo z Prokuratury Rejonowej w [...] informujące o zastosowaniu wobec funkcjonariusza środka zapobiegawczego polegającego na zawieszeniu w czynnościach służbowych funkcjonariusza Służby Więziennej w związku z podejrzeniem przekroczenia swoich uprawnień w ten sposób, iż w nieuprawniony sposób dokonał on [...]. Czyn ten spowodował, że doszło do niedopuszczalnego przetworzenia danych osobowych osadzonego, w tym danych dotyczących stanu zdrowia. Wobec tego Dyrektor Zakładu Karnego w [...] zawiesił funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy od [...] listopada 2021 r. do [...] lutego 2022 r. Następnie Sąd Rejonowy w [...] uchylił prokuratorskie zawieszenie w czynnościach służbowych, jednakże Prokuratura Rejonowa w [...] poinformowała organ, że postępowanie wobec funkcjonariusza nadal jest w toku. Dyrektor Zakładu Karnego w [...] mając na względzie dbałość o autorytet Służby Więziennej, jak również oczekiwania wysokiego poziomu moralnego jej funkcjonariuszy, uznał za zasadne dalsze zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na kolejne 3 miesiące i wydał wspomnianą uprzednio decyzję nr [...].

Odwołanie od tej decyzji wniósł zawieszony w czynnościach funkcjonariusz, kwestionując brak ciągłości zawieszenia i nienależyte uzasadnienie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych.

DOSW w [...] decyzją personalną z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące niezachowania ciągłości zawieszenia. Decyzja o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych z [...] lutego 2022 r. została bowiem doręczona skarżącemu [...] lutego 2022 r. a ponadto o fakcie wydania decyzji skarżący został powiadomiony telefonicznie [...] lutego 2022 r.

Uzasadniając przedłużenie zawieszenia, DOWS w [...] uznał, że ciężar gatunkowy postawionych zarzutów jest wysoki i świadczy o rażącym naruszeniu dyscypliny służbowej, ponadto w dniu przedłużenia zawieszenia Prokuratura Rejonowa w [...] skierowała do Sądu Rejonowego w [...] akt oskarżenia przeciwko skarżącemu, co jest dodatkowym argumentem przemawiającym za przedłużeniem zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych.

Od powyższej decyzji została wniesiona skarga do Sądu pierwszej instancji, który w wyniku rozpatrzenia tej skargi wydał powołany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że na rozprawie przed tym Sądem w dniu 16 września 2022 r. skarżący potwierdził, iż telefonicznie [...] lutego 2022 r. poinformowano go z kadr o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji jej poprzedzającej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, gdyż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Akta administracyjne obrazują bowiem, że [.] lutego 2022 r. Dyrektor Zakładu Karnego w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, które to postanowienie doręczono zainteresowanemu [...] lutego 2022 r. Następnie decyzją z [...] lutego 2022 r. zawieszono skarżącego w czynnościach służbowych na okres kolejnych trzech miesięcy i decyzję tę doręczono mu [...] lutego 2022 r., a dzień wcześniej poinformowano telefonicznie skarżącego o przedłużeniu zawieszenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 94 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 848, dalej jako: ‘’u.s.w’’), zgodnie z którym funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego. Przy czym instytucja ta pełni rolę podobną do środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym, a jej celem jest uniemożliwienie wykonywania jakichkolwiek czynności służbowych przez funkcjonariusza Służby Więziennej w przypadku zaistnienia sytuacji określonej w powołanym przepisie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosownie do art. 218 ust. 1 pkt 4 u.s.w., sprawy dotyczące zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji. Natomiast w myśl art. 218 ust. 4 u.s.w., do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a.

Według Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych była konsekwencją uprzedniego zawieszenia skarżącego funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Z treści art. 94 ust. 3 u.s.w. wynika natomiast, że funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące oraz w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. Decyzja o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych nie ma zatem samodzielnego bytu w tym znaczeniu, że jest decyzją zależną od uprzedniego wydania decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro wspomniany przepis art. 94 ust. 3 zd. 2 u.s.w. przewiduje możliwość przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, to musiało ono nastąpić przed upływem dnia wskazanego jako ostatni dzień okresu zawieszenia. Bezwzględnie zatem decyzja o przedłużeniu terminu zawieszenia powinna zostać wydana oraz doręczona funkcjonariuszowi przed upływem tego terminu .Nieuwzględnienie powyższego przez organy obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie stanowi o naruszeniu art. 94 ust. 3 zdanie drugie u.s.w. regulującego instytucję przedłużenia zwieszenia w czynnościach służbowych poprzez brak zachowania ciągłości owego zawieszenia. Skoro bowiem funkcjonariusz w trakcie zawieszenia w czynnościach służbowych nie może wykonywać żadnych czynności, a organ postanowi o przedłużeniu okresu zawieszenia, to podjęta w tym przedmiocie decyzja właśnie z uwagi na jej szczególny charakter i walor natychmiastowej wykonalności bezwzględnie musi zostać wydana i doręczona stronie przed końcem poprzedniego okresu zawieszenia. Innymi słowy przedłużenie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych musi nastąpić przed upływem pierwotnego zawieszenia w związku z koniecznością uwzględnienia sytuacji faktycznej i prawnej w chwili upływu terminu pierwotnego zawieszenia, co w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie wystąpiło. Trudno bowiem uznać, że telefoniczna informacja zastąpić miała pisemną decyzję zawierającą motywy rozstrzygnięcia. Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że doszło do naruszenia art. 94 ust. 3. u.s.w oraz art. 110 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do przedłużenia terminu zawieszenia w czynnościach służbowych na okres dalszych trzech miesięcy, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana [...] lutego 2022 r., a następnie doręczona stronie [...] lutego 2022 r., czyli już po upływie terminu wskazanego w pierwotnej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] zawieszającej skarżącego w czynnościach służbowych na okres do [...] lutego 2022 r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pozostawienie organowi swobody w stosowaniu przepisu art. 94 u.s.w. pozostaje związane z przepisami postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. czyli że podejmując decyzję w ramach uznania administracyjnego, organ winien rozważyć wszelkie okoliczności sprawy przemawiające za zawieszeniem funkcjonariusza lub też jego niezawieszeniem, a stosowną argumentację zawrzeć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak tych elementów w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Co prawda zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy wskazały wprawdzie taki sam stan faktyczny, ale w żaden sposób nie wyjaśniły, z jakich względów zakwalifikowały przedmiotową sytuację jako "szczególnie uzasadniony przypadek", który uzasadniał przedłużenie zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego. W tym względzie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy powinny przy uzasadnieniu przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych wyjaśnić, z jakich konkretnie powodów zakwalifikowały okoliczności przedmiotowej sprawy jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Odróżnienia bowiem wymagają podstawy przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych od podstaw zawieszenia w czynnościach służbowych. Według Sądu pierwszej instancji brak takiego jednoznacznego stwierdzenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy dodatkowo sprawia, że organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego, co z kolei przełożyło się na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł DOSW w [...], zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1064) i przyjęcie, że w sprawie nie wystąpił szczególny przypadek uzasadniający zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych, a także przyjęcie, że do przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych konieczne jest doręczenie decyzji przed upływem terminu zawieszenia określonego w poprzedniej decyzji oraz poprzez przyjęcie, że nie dochodzi do przedłużenia zawieszenia w przypadku, gdy decyzja w tym przedmiocie została wydana przed upływem okresu zawieszenia;

- poprzez błędną wykładnię przepisu art. 218 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej i przyjęcie, że dla zaistnienia waloru natychmiastowej wykonalności decyzji konieczne jest jej doręczenie z pominięciem zasady związania decyzją od momentu jej wydania.

2) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ naruszył art. 110 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 ustawy o Służbie Więziennej polegające na:

- błędnej wykładni skutkującej nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego z pominięciem okoliczności mającej istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego;

- przyjęciu, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej poprzez zaniechanie rozważenia wszelkich okoliczności przemawiających za zawieszeniem funkcjonariusza lub jego niezawieszaniem, podczas gdy okoliczność uzasadniająca zawieszenie, tj. wszczęcie postępowania karnego jest oczywista, wyraźnie wskazana w decyzji i nie była kwestionowana przez stronę, a okoliczności przemawiające za zawieszeniem funkcjonariusza zostały wprost wskazane w uzasadnieniach decyzji obu organów (art. 7 k.p.a.);

- przyjęciu, że organ nie rozważył okoliczności przemawiających za zawieszeniem funkcjonariusza, podczas gdy zostały one wprost i wyraźnie wskazane w decyzjach obu organów (art. 77 § 1 k.p.a.);

- uznaniu, że organy nie zawarły w zaskarżonych decyzjach uzasadnienia faktycznego, podczas gdy w decyzjach tych wyraźnie wskazano podstawy zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, a także zaistnienie szczególnego przypadku uzasadniającego przedłużenie zawieszenia w granicach uznania administracyjnego (art. 107 § 3 k.p.a.);

- pominięciu zasady związania decyzją administracyjną, która rozciąga się na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która istnieje już w momencie wydania oraz błędne przyjęcie, że decyzja nie wywołała skutków prawnych z dniem w niej określonym jako początek biegu zawieszenia (art. 110 k.p.a.);

- przyjęciu, że dla zaistnienia natychmiastowej wykonalności decyzji konieczne jest jej wydanie i doręczenie z pominięciem zasady związania decyzją (art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 ustawy o Służbie Więziennej), które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty DOSW w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w trybie art. 185 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie DOSW w [...] oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie postawione w nim zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Usprawiedliwione są podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 110 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zarzucił organom obu instancji przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez nierozważenie wszelkich okoliczności sprawy i niewskazanie, z jakich względów zakwalifikowały przedmiotową sytuację jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Z taką oceną nie można się zgodzić.

W myśl art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe, umyślne albo nieumyślne, lub wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony i ustalenie właściwych proporcji pomiędzy tymi interesami. Zarówno pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, a taką jest decyzja o zawieszeniu w czynnościach służbowych na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, ma ograniczony zakres i sprowadza się jedynie do zbadania, czy zaskarżony akt nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy też wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10). Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji oznacza to, że w sprawach dotyczących fakultatywnego zawieszenia funkcjonariusza Służby Więziennej w czynnościach służbowych, sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja w tym przedmiocie nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Powołany art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej stanowi o możliwości zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu m.in. postępowania karnego w sprawie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala organom Służby Więziennej na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości zawieszenia w czynnościach służbowych. Z pewnością ustawodawca, wskazując na przesłankę wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania dyscyplinarnego, dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Przy podejmowaniu decyzji w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych powinien zostać uwzględniony zarówno interes Służby Więziennej, jak i charakter oraz rodzaj zarzucanego funkcjonariuszowi czynu (zwłaszcza gdy może on świadczyć o braku przydatności funkcjonariusza do służby w Służbie Więziennej), a także dobro toczącego się postępowania karnego.

Zauważyć należy, iż z uwagi na cele i zadania Służby Więziennej oraz status funkcjonariuszy tej służby, osoby realizujące tę służbę nie mogą szkodzić zaufaniu publicznemu i podważać autorytetu państwa. Już zatem samo istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych dolegliwości przewidzianych w obowiązujących przepisach, w tym przypadku określonych w art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Wynikające z prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego wątpliwości co do postawy moralnej funkcjonariusza i respektowania zasad etyki zawodowej oraz zagrożenie, że wykonując w obowiązki służbowe, funkcjonariusz będzie szkodził dobremu imieniu służby, mogą stanowić podstawę do zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie ww. przepisu. Podkreślenia wymaga, że okoliczności brane pod uwagę przy ocenie zasadności zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie ograniczają się do przypadków naruszenia przez funkcjonariusza obowiązków służbowych, ale mogą one wynikać z innych zachowań funkcjonariusza w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowania kolidują z dobrem macierzystej formacji. Na podkreślenie zasługuje, że stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, do zadań Służby Więziennej należy prowadzenie oddziaływań penitencjarnych i resocjalizacyjnych wobec osób skazanych na karę pozbawienia wolności, przede wszystkim przez organizowanie pracy sprzyjającej zdobywaniu kwalifikacji zawodowych, nauczania, zajęć kulturalno-oświatowych, zajęć z zakresu kultury fizycznej i sportu oraz specjalistycznych oddziaływań terapeutycznych. Realizacji takich celów z przyczyn oczywistych musi bezwzględnie towarzyszyć nieposzlakowana opinia funkcjonariusza więziennictwa, który swoim zachowaniem winien dawać gwarancję prawidłowego wykonywania obowiązków. Wskazać należy, że pełnienie służby publicznej przez funkcjonariusza Służby Więziennej wymaga - jak stanowi art. 27 ustawy o Służbie Więziennej - wysokiego poziomu moralnego oraz nieposzlakowanej opinii, i takiemu wizerunkowi społecznemu funkcjonariusza ma służyć możliwość skorzystania przez organ z instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych w razie wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu niezasadnie podważył przedstawioną przez organy Służby Więziennej analizę powodów przedłużenia zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, wskazujących, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na podjęcie decyzji o dalszym odsunięciu skarżącego od wykonywania obowiązków służbowych.

Wyjaśnić należy, iż w postępowaniu karnym rezultatem, do jakiego ma ono doprowadzić, jest udowodnienie obwinionemu winy w popełnieniu zarzucanego czynu. Natomiast odmienne kryteria są brane pod uwagę przy ocenie tego, czy dany funkcjonariusz spełnia przesłanki do zawieszenia w czynnościach służbowych. W takim przypadku znaczenie mają nie tylko dowody świadczące o winie funkcjonariusza, lecz nawet okoliczności sytuacji, w jakiej się on znalazł. Jeśli z tych okoliczności wynikają wątpliwości co do tego, czy funkcjonariusz nie naruszył prawa, to w odbiorze społecznym, postrzeganym przez pryzmat dobra służby, osoba taka nie daje już gwarancji, że w sposób poprawny będzie egzekwować prawo od innych osób. Dla prawidłowego zastosowania w sprawie art. 94 ust. 2 i ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej istotna była zatem wyłącznie analiza ogółu okoliczności dotyczących przedstawionego zachowania skarżącego w kontekście przedstawienia mu w postępowaniu karnym zarzutu przekroczenia uprawnień oraz wyciągnięte z niej przez organy wnioski. Przedstawiona przez organ ocena tych wniosków podważa wiarygodność skarżącego jako funkcjonariusza Służby Więziennej, niezbędną do wykonywania czynności służbowych. Jego zachowanie miało bowiem niekorzystny wpływ na wizerunek Służby Więziennej oraz godziło w dobre formacji, w której pełnił służbę. Specyfika służby organów Służby Więziennej oraz cele, jakie te organy mają realizować, sprawiają, że funkcjonariusze muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania, które mogą godzić w dobre imię służby. Z postawionych skarżącemu zarzutów wynika natomiast, że w sposób nieuprawniony dokonał wydruku wizerunku skazanego, który opatrzył informacjami o charakterze prześmiewczym i który to wydruk umieścił na tablicy ogłoszeń pawilonu.

Przepis art. 94 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że zawieszenie może nastąpić na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. W szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. W kontrolowanym postępowaniu okres zawieszenia w czynnościach służbowych został określony w granicach zakreślonych tym przepisem, tzn. na kolejne 3 miesiące, mieszczące się w 12 miesiącach, podczas których funkcjonariusz może pozostawać w zawieszeniu. W sprawie zostały rozważone szczególne okoliczności, które są wymagane aby można było zastosować instytucję zawieszenia w czynnościach służbowych. To, że pokrywają się one z tymi, które doprowadziły do podjęcia decyzji o odsunięciu skarżącego od czynności służbowych, nie oznacza ich niezasadności. Świadczą one niewątpliwie o tym, że skarżący z uwagi na charakter zarzucanego mu czynu, pełnić służby w tym czasie nie mógł.

Organ podkreślił, że za przedłużeniem zawieszenia w czynnościach służbowych o kolejne trzy miesiące przemawia rozmiar, waga oraz poważne skutki zarzucanego czynu. Z oceną tą należy się zgodzić. Zwrócić także należy uwagę na stanowisko organu, który zdecydował o przedłużeniu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych o 3 miesiące, a nie na okres wyczerpujący 12 miesięczny limit zawieszenia. Organ rozważył zatem także interes strony.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ wykazał, dlaczego zakwalifikował przedmiotową sytuację jako "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przedłużenie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, a motywacja organu nie uzasadnia tezy o przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. zarzutu naruszenia art. 94 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego błędną wykładnię, wskazać należy, iż w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006/5/132, wyrażone zostało trafne stanowisko, iż "Obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością wywołującą oznaczone skutki prawne".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zawarty w wyroku tego Sądu z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 81/09, LEX nr 595550, że wydanie aktu administracyjnego, zaopatrzonego we wszystkie niezbędne składniki formalne powoduje, że zostaje w ten sposób załatwiona sprawa administracyjna. Od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny, a doręczenie oznacza zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że decyzja wydana nie kończy sprawy, a więc, że w okresie po wydaniu decyzji sprawa dalej pozostaje niezakończoną. Jest to istotne także z punktu widzenia ustalenia poprawności podstawy prawnej. Data wydania decyzji jest bowiem miarodajna dla określenia momentu, dla którego przyjmuje się obowiązywanie i stosowalność przepisów prawnych, stanowiących podstawę decyzji, a przyjęcie daty doręczenia decyzji jako podstawy tego określenia mogłoby prowadzić do osłabienia wartości pewności stosowania prawa z punktu widzenia jednolitości ustaleń dotyczących wyboru przepisu obowiązującego jako podstawy prawnej decyzji wydanej oraz decyzji doręczonej (w terminie późniejszym w stosunku do daty jej wydania). Ponadto uzależniałoby skutki "materialnoprawne" wydanej decyzji w dużej mierze od sprawnego działania podmiotu doręczającego decyzję. Doręczenie decyzji, powodując jej wejście do obrotu prawnego, a więc wywołując "skutki proceduralne", wpływa natomiast na bieg terminów związanych z jej zaskarżaniem w różnych formach czy też na inne konsekwencje (np. wykonawcze).

Trafnie też w przywołanym wyroku zaznaczono, że jeżeli rozpoczęcie wywoływania skutków prawnych decyzji wiązałoby się z datą jej doręczenia, a doręczenie miałoby miejsce w różnych datach w stosunku do różnych stron, to oznaczałoby to, niezależnie od możliwego braku jednolitości w podstawach prawnych wydanej decyzji, przyjęcie, w zależności od momentu doręczenia, różnych sytuacji prawnych lub różnych skutków prawnych w stosunku do poszczególnych podmiotów w tych samych datach, mimo jednakowej treści samej decyzji.

Przyjęcie, że decyzja wywołuje skutki z datą jej wydania, jeśli została ona doręczona, nie może budzić wątpliwości zwłaszcza w występującej w niniejszej sprawie sytuacji, w której okoliczności zawieszenia w stosunku do decyzji poprzedzającej decyzję o przedłużeniu zawieszenia nie uległy zmianie, a więc gdy nadal toczyło się postępowanie karne przeciwko skarżącemu funkcjonariuszowi. Prawidłowe jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że do przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie było konieczne doręczenie decyzji w przedmiocie dalszego zawieszenia przed upływem okresu poprzedniego zawieszenia. Decyzja o przedłużeniu zawieszenia, wydana w okresie zawieszenia, następnie doręczona stronie już w trakcie trwania przedłużonego okresu zawieszenia, powoduje bowiem skutki procesowe dla strony od momentu jej doręczenia, natomiast wywołuje skutki "materialne", określające sytuację prawną jej adresata, od momentu jej wydania. Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 94 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego błędną wykładnię zasługuje na uwzględnienie (por. też wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., III OSK 7448/21, dostępny w CBOSA).

Jako chybiony natomiast należy ocenić zarzut drugi ujęty w podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż przepis art. 218 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej jest przepisem procesowym, a nie materialnym. Przepis ten określa formę rozstrzygnięcia w sprawach w nim wymienionych, środki odwoławcze w trybie instancyjnym i w formie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 218 ust. 3 ww. ustawy wniesienie odwołania do wyższego przełożonego nie wstrzymuje wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Do przepisu tego Sąd pierwszej instancji nie odnosił się, albowiem materia w nim uregulowana nie była istotna w uchybieniu, jakiego dopatrzył się Sąd pierwszej instancji w procedowaniu przez organ w przedmiotowej sprawie. W sprawie nie było bowiem ważne, czy wniesienie przez skarżącego odwołania wstrzymało wykonanie decyzji z 21 lutego 2022 r. w przedmiocie przedłużenia jego zawieszenia w czynnościach służbowych, lecz czy decyzja ta została wydana i doręczona skarżącemu przed upływem terminu zakończenia poprzedniego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Z tych też względów niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. wyłączający wpływ odwołania na wykonanie decyzji w sytuacji, gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.

Mając te wszystkie względy na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.