Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 887/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. K. i Z. K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. K. i Z. K. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 11 maja 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Nidzicy (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonanych przez M. i Z.K. (dalej: "skarżący", "inwestorzy") przy budowie obiektu budowlanego – budowli (domku holenderskiego), spełniającego funkcje użytkowe budynku letniskowego, na działce [...] . PINB poinformował inwestorów o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i możliwości jego wycofania do dnia wydania decyzji o legalizacji oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w wysokości 125.000 zł, wyliczonej przy zastosowaniu "przykładowej stawki opłaty legalizacyjnej dla obiektów zaliczonych do kategorii VIII - inne budowle".

W uzasadnieniu PINB podał, że w toku kontroli ustalił, że na ww. działce znajduje się "inny obiekt budowlany" parterowy o konstrukcji drewnianej o wymiarach 10,15 m x 6,24 m i wysokości 3,8 m z dachem dwuspadowym, posadowiony na kostkach betonowych i legarach drewnianych, który jest przeznaczany na cele letniskowe. Przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w odległości 1,2 m od ogrodzenia działki sąsiedniej. PINB stwierdził, że w grudniu 2015 r. domek holenderski został ustawiony na pustakach betonowych, a na początku 2016 r. wykonano drewnianą dobudówkę przed domkiem. Wywiódł, że ww. obiekt budowlany nie jest budynkiem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej: Pr.bud.), gdyż nie posiada fundamentów i tym samym wypełnia definicję "budowli", zawartą w art. 3 pkt 3 Pr.bud. i stanowi obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 1 i art. 48 Pr.bud. Budowa domku holenderskiego nie jest ujęta w art. 29 Pr.bud. i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, że gdyby ww. obiekt posiadał fundamenty to stanowiłby budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2 Pr.bud., a opłata legalizacyjna wyniosłaby 5.000 zł. PINB zaznaczył, że budowa ww. domku holenderskiego jest niezgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem.

W złożonym zażaleniu inwestorzy zarzucili, że PINB błędnie zakwalifikował przedmiotowy budynek jako obiekt budowlany. Zaznaczyli, że obiekt ten jest otynkowany i znajduje się na fundamencie, w związku z czym powinien zostać zakwalifikowany jako budynek. Stwierdzili, że jest on trwale związany z gruntem i nie jest przeznaczony do przenoszenia. Na trwałe związanie z gruntem wskazują rozmiary budynku i czas jego eksploatacji. Skarżący zarzucili ponadto PINB naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr.bud. przez uznanie, że usytuowanie budynku przez okres dłuższy niż 180 dni pozbawia go przymiotu obiektu tymczasowego. Ponadto wywiedli, że budowa budynku rekreacji indywidualnej nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 20 lipca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu WINB zacytował art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Pr.bud. i stwierdził, że

z uwagi na wymiary ww. obiektu (powierzchnia zabudowy ok. 63 m2), na jego wykonanie niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż jest to budynek w rozumieniu przepisów Pr.bud. W związku z tym, że inwestorzy nie dysponowali stosowną decyzją należało zastosować art. 48 Pr.bud. WINB poinformował, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończonej budowy. Podkreślił, że wszczęcie procedury legalizacyjnej wymaga złożenia przez stronę odpowiedniego wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Stwierdził ponadto, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia użyte przez PINB nazewnictwo przedmiotowego obiektu budowlanego. Obiekt budowlany zakwalifikowany został jako budynek, tak jak wskazali skarżący w zażaleniu, i mają do niego zastosowanie przepisy odnoszące się do budynków.

W złożonej skardze skarżący powtórzyli w całości zarzuty i ich uzasadnienie, zawarte w zażaleniu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia PINB i umorzenie postępowania lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia

i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Skarżący, bez uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, na ww. działce w grudniu 2015 r. wybudowali parterowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej o wymiarach 10,15 m x 6,24 m i wysokości 3,8 m z dachem dwuspadowym, posadowiony na kostkach betonowych i legarach drewnianych, przeznaczony na cele letniskowe. Na początku 2016 r. wykonali drewnianą dobudówkę przed ww. domkiem.

Ustalenia te skutkowały wydaniem przez PINB 11 maja 2023 r. postanowienia w trybie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: Pr.bud.).

Zgodnie z art. 48 ust. 1 organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie

o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego

w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem

o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3).

Przypomnieć należy, że po wydaniu postanowienia w trybie art. 48 ust. 1 inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania tego postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1), w przeciwnym wypadku organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Jeżeli inwestor złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną, którą inicjuje wydanie postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Do dokumentów legalizacyjnych konieczne jest dołączenie zaświadczenie właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku obiektu budowlanego realizowanego bez zgłoszenia - również projekt zagospodarowania działki lub terenu (art. 48b ust. 2 i 3). Nieprzedłożenie dokumentacji legalizacyjnej w określonym terminie skutkuje rozbiórką

(art. 49e pkt 3). W przypadku przedłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych (art. 49 ust. 1), organ nadzoru budowlanego sprawdza ich kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami Prawa budowlanego, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Jeżeli organ nadzoru budowlanego nie stwierdził nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej (lub gdy w reakcji na wezwanie organu inwestor usunął nieprawidłowości), nakłada obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a). Legalizacja samowoli budowlanej następuje po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 4). Wówczas organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu i – jeżeli budowa nie została zakończona – zezwala na jej wznowienie. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje rozbiórką samowolnie wzniesionego obiektu (art. 49e pkt 5).

W postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 organ nadzoru budowlanego ocenia, czy budowa obiektu budowlanego winna zostać poprzedzona decyzją

o pozwoleniu na budowę, czy zgłoszeniem. Podkreślić należy, że postanowienie to stanowi w tym zakresie formę prejudykatu, który w przypadku uzyskania przymiotu ostateczności, wiąże organ w dalszym postępowaniu dotyczącym stwierdzonej samowoli. Istotna jest zatem prawidłowa ocena kwestii mających znaczenie w procedurze legalizacyjnej, to jest nie tylko, czy powstanie danego obiektu budowlanego wymagało właściwej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, ocenie podlega bowiem również możliwość złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego (jego części). W konsekwencji tej oceny organ nadzoru budowlanego ma obowiązek poinformowania o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na to, że na podstawie informacji zawartych w omawianym postanowieniu inwestor samowoli budowlanej podejmuje decyzję o dalszym kierunku postępowania legalizacyjnego, to jest o legalizacji obiektu lub o jego rozbiórce, informacje te powinny być jednoznaczne. Organ nadzoru budowlanego, w przypadku uznania, że legalizacja jest możliwa, ma więc obowiązek precyzyjnego zakwalifikowania obiektu budowlanego do jednej z kategorii obiektów budowlanych określonych w załączniku do Pr.bud. Jest to istotne, gdyż wysokość opłaty legalizacyjnej może w sposób istotny wpłynąć na decyzję inwestora co do ekonomicznej zasadności złożenia wniosku o legalizację. Zauważyć bowiem należy, że samo wskazanie zasad obliczania opłaty legalizacyjnej bez poinformowania o tym, do której kategorii obiektów budowlanych organ nadzoru zaliczył samowolny obiekt budowany, nie spełni tej funkcji. To organ nadzoru budowlanego, jako wyspecjalizowany organ w zakresie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (zob. art. 84 i art. 84a Pr.bud.), nie zaś inwestor, ma wiedzę niezbędną do prawidłowego zakwalifikowania obiektu budowlanego do jednej z kategorii obiektów budowlanych określonych w załączniku do Pr.bud.

W postanowieniu z 11 maja 2023 r. PINB określił przedmiotowy obiekt budowlany jako "budowlę (domek holenderski) spełniający funkcje użytkowe budynku o przeznaczeniu letniskowym", poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego i wyliczył "przykładową" stawkę opłaty legalizacyjnej dla obiektów zaliczonych do kategorii VIII – inne budowle (k = 5,0, w =1,0)

w kwocie 125.000 zł. W uzasadnieniu podkreślił, że przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 Pr.bud., ponieważ nie posiada fundamentów i tym samym wypełnia definicję "budowli", zawartą w art. 3 pkt 3 (zgodnie z którym przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury). Ocenił, że budowa "obiektu budowlanego – domku holenderskiego" nie jest ujęta w art. 29 Pr.bud. i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie podkreślił, że gdyby ten obiekt posiadał fundamenty, to stanowiłby budynek, wymagający zgłoszenia, a w trakcie procedury legalizacyjnej inwestorzy mogliby "uiścić opłatę legalizacyjną w kwocie 5.000 zł". Stwierdził również, że budowa przedmiotowego obiektu jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem.

Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że WINB zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany (prawdopodobnie – z uwagi na jego wymiary, gdyż oceny tej WINB nie uzasadnił) jako "budynek" w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr.bud. Stwierdził, że nie ma znaczenia nazewnictwo przedmiotowego obiektu budowlanego użyte przez PINB i że "organ zastosował przepisy odnoszące się do budynków".

Zgodnie z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.; dalej: k.p.a.) postanowienie powinno zawierać m.in. rozstrzygnięcie. Zaznaczyć należy, że utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oznacza utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia zwartego w tym postanowieniu.

W niniejszej sprawie oznacza to akceptację przez WINB rozstrzygnięcia PINB nie tylko co do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (pkt 1 postanowienia PINB), ale również w zakresie opłaty legalizacyjnej (pkt 3 postanowienia PINB). Wprawdzie organ nadzoru budowlanego wiążąco ustala wysokość opłaty legalizacyjnej w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 49 ust. 2a, a na obecnym etapie ma tylko obowiązek przedstawienia zasad obliczania opłaty legalizacyjnej, to ze wskazanych wyżej powodów, nie może tego czynić w sposób, który wprowadza inwestora w błąd co do wysokości tej opłaty, a w konsekwencji co do trafności ewentualnej decyzji dotyczącej kontynuowania postępowania legalizacyjnego. W postanowieniu z 11 maja 2023 r. PINB wyliczył wysokość opłaty legalizacyjnej nie jak dla "budynku", lecz jak dla "obiektu budowlanego", co w sposób istotny wpłynęło na wysokość tej opłaty, od uiszczenia której zależy wszakże zakończenie postępowania naprawczego legalizacją przedmiotowego obiektu, a nie jego rozbiórką. Jedynie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB wskazał tytułem przykładu, że gdyby przedmiotowy obiekt był "budynkiem", to opłata byłaby wielokrotnie niższa. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu WINB, utrzymujące w mocy postanowienie PINB, nie jest więc spójne z jego uzasadnieniem.

Nadto zasadny jest zarzut skargi, że WINB nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie miał zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 16 Pr.bud. Zgodnie z tym przepisem nie wymaga decyzji

o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy:

a) do 35 m2,

b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m

- przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 124 § 1 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, WINB weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, w szczególności jednoznacznie oceni i wyjaśni kwestię zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego do jednej z kategorii obiektów budowlanych określonych w załączniku do Pr.bud. oraz zasad ustalenia opłaty legalizacyjnej w odniesieniu do tego obiektu. WINB odniesie się też do wywodów zażalenia dotyczących zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 7 i pkt 16 Pr.bud.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.