Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1988/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz M. K. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

M. K. (dalej: "Skarżący") pismem z [...] września 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej również: "Organ")

nr [...] z [...] września 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. Skarżący zwrócił się do Organu o wszczęcie postępowania przeciwko O. sp. z.o.o. z siedzibą

w G. (dalej: "Spółka") oraz osobom wchodzącym w skład zarządu tej spółki, wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz ukaranie wskazanych podmiotów za fakt uruchomienia systemu monitoringu, rejestrowanie, nagrywanie, udostępnianie nagrań, w skład których wchodzą nagrania nieruchomości gruntowej (tzn. części wspólnych) należących do kilkuset podmiotów, w tym Skarżącego oraz ustawienie kamer monitorujących i nagrywanie obrazu prywatnego lokalu należącego do Skarżącego.

W odpowiedzi na podanie Skarżącego Organ pismem z [...] września 2021 r. wezwał Skarżącego w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, m.in. do:

- sprecyzowania, czy jest ono zawiadomieniem o nieprawidłowościach

w procesie przetwarzania danych osobowych, czy jest ono wnioskiem

o podjęcie działań w sprawie indywidualnej,

- doprecyzowania zarzutów poprzez wskazanie osób trzecich, którym dane osobowe zostały udostępnione,

- wskazanie, jakiego rodzaju czynności przewidzianych przez prawo Skarżący domaga się od Organu.

W odpowiedzi na wezwanie Skarżący pismem z [...] września 2021 r. poinformował Organ, że podanie powinno zostać uznane zarówno jako zawiadomienie

o nieprawidłowościach w procesie przetwarzania danych osobowych, jak również wniosek o podjęcie działań w sprawie indywidualnej. Wskazał również podmioty, którym dane osobowe zostały udostępnione.

Postanowieniem z [...] września 2023 r. Organ odmówił wszczęcia postępowania

w sprawie podania Skarżącego o nakazanie Spółce usunięcia jego danych osobowych przetwarzanych za pomocą systemu monitoringu wizyjnego oraz spełnienia obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 13-15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie

o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127

z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021, str. 35; dalej: RODO),

w związku z przetwarzaniem ww. danych.

W uzasadnieniu Organ podniósł, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (publikator na dzień wydania postanowienia: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast zgodnie z art. 61a § 1, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zdaniem Organu z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. O tym, jaki jest charakter

i zakres żądania zawarty w piśmie wniesionym przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona. Organ nie może wyręczyć strony

i zdecydować za nią, w jakiej sprawie toczyć się będzie postępowanie zainicjowane jej wnioskiem.

Ponadto Organ wyjaśnił, że prawa osoby, której dane dotyczą, zostały określone przede wszystkim w rozdziale III RODO. Osobie, której dane dotyczą, przysługuje m.in. prawo do przejrzystej komunikacji z administratorem danych (art. 12), prawo do informacji, o których mowa w art. 13 i 14 RODO, prawo dostępu do danych (art. 15), do ich sprostowania (art. 16), usunięcia (w tym "prawo do bycia zapominanym)

(art. 17), do ograniczenia ich przetwarzania (art. 18), do wniesienia sprzeciwu wobec ich przetwarzania (art. 21), prawo do przenoszenia danych (art. 20).

Z uzasadnienia wynika ponadto, że Skarżący zwrócił się do Organu z wnioskiem

o podjęcie działań w indywidualnej sprawie Skarżącego poprzez nakazanie Spółce usunięcia jego danych osobowych przetwarzanych za pomocą systemu monitoringu wizyjnego oraz spełnienia obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 13-15 RODO, w związku z przetwarzaniem przedmiotowych danych.

Organ podkreślił, że administrator musi przetwarzać dane, aby możliwe było spełnienie obowiązku informacyjnego. Tym samym w przypadku uwzględnienia żądania usunięcia danych Organ nie może jednocześnie uwzględnić żądania spełnienia obowiązku informacyjnego; natomiast uwzględnienie żądania spełnienia obowiązku informacyjnego uniemożliwia nakazanie usunięcia danych osobowych, gdyż, usuwając je, administrator nie mógłby wywiązać się ze spełnienia obowiązku informacyjnego. Ponadto gdyby administrator usunął dane po spełnieniu obowiązku informacyjnego, Organ nie mógłby stwierdzić, czy obowiązek informacyjny został wykonany prawidłowo.

Organ stwierdził zatem, że żądania Skarżącego są ze sobą sprzeczne

i wykluczają się wzajemnie. Żądanie przez Skarżącego usunięcia jego danych osobowych wyklucza możliwość ubiegania się przez niego o spełnienie obowiązku informacyjnego w związku z przetwarzaniem przedmiotowych danych za pomocą monitoringu wizyjnego. Sprzeczność żądań zawartych we wniesionym przez Skarżącego do Organu wniosku stanowi inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa

w art. 61a § 1 k.p.a., której zaistnienie obliguje Organ do wydania postanowienia

o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie podania Skarżącego.

W skardze na ww. postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie i nakazanie Organowi załatwienia sprawy w terminie 30 dni, zarzucając Organowi rażące naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i/lub zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie.

W świetle art. 61 § 1 k.p.a. (publikator na dzień wydania wyroku: Dz.U. z 2024 r. poz. 572) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W tym pierwszym wypadku pismo wszczynające postępowanie (podanie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również

w przypadku podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.).

Braki uniemożliwiające nadanie podaniu dalszego biegu można podzielić na braki nieusuwalne oraz usuwalne.

Braki nieusuwalne uniemożliwiają jakąkolwiek konwalidację wniesionego podania. W takiej sytuacji organ posiada kompetencję do wydania postanowienia

o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Zgodnie z brzmieniem cytowanego przepisu przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną postępowania oraz inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania.

Oś sporu między stronami w niniejszej sprawie stanowi interpretacja pojęcia innych uzasadnionych przyczyn w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.

Rzeczone pojęcie obejmuje sytuacje, w których wszczęcie postępowania nie jest prawnie - w kontekście całokształtu regulacji k.p.a. lub ustaw szczególnych, także materialnoprawnych - możliwe, a nie ma możliwości pokonania tychże przeszkód poprzez uzupełnienie podania, natomiast przepis szczególny nie przewiduje wydania odrębnego aktu lub dokonania odrębnej czynności (np. art. 65 § 1 i art. 66 § 3 k.p.a.). Do kategorii innych uzasadnionych przyczyn należy m.in. wniesienie żądania

w sprawie już rozstrzygniętej decyzją (res iudicata) lub w której toczy się już postępowanie przed właściwym organem (lis pendens), po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia danego prawa lub w sprawie, której nie rozpatruje się

w trybie administracyjnym (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2022 r., pkt II 5 komentarza do art. 61a k.p.a.).

Do kategorii nieusuwalnych braków podania nie można zdaniem Sądu zaliczyć nieprawidłowo określonego żądania. Organ może wszak wezwać stronę do sprecyzowania, o co konkretnie wnosi, ewentualnie poinformować, że nie jest w stanie zadośćuczynić wszystkim żądaniom łącznie. Tego typu działanie należy odczytywać jako wywiązanie się przez organ z obowiązków postępowania wyjaśniającego określonych w art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów) oraz art. 80 k.p.a. (swobodna ocena dowodów; por. wyrok NSA z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 570/21). Żądanie strony zawarte w podaniu nie ma dla organu charakteru ostatecznego o tyle, o ile, że

w razie uzasadnionych wątpliwości (czy to redakcyjnych, czy to stricte prawnych) może zwrócić się do niej o jego klasyfikację (por. wyrok NSA z 17 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92 - wnioski płynące z tego orzeczenia pozostają aktualne w obecnym stanie prawnym).

Do usuwalnych braków podania ma zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie

z którym, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Do wymogów podania ustawodawca zaliczył w art. 63 § 2 k.p.a. m.in. żądanie. Powinno być ono określone w taki sposób, aby organ nie miał wątpliwości co do intencji strony - zwłaszcza w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze istnieje kontrowersja co do prawidłowej reakcji organu na pismo strony niezawierające jednoznacznie określonego żądania. Z jednej strony podkreśla się, że sformułowanie żądania w sposób budzący wątpliwości organu co do jego rzeczywistej treści nie jest równoznaczne z brakiem żądania (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2024 r., pkt 5 komentarza do art. 64 k.p.a.), a wątpliwości co do treści żądania powinny być usuwane na wstępnym etapie formalnego badania prawidłowości podania (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2257/12). Z drugiej strony przyjmuje się, że, jeżeli podanie jest zredagowane tak, że trudno należycie ocenić intencje strony, która je wniosła, organ powinien wezwać stronę do wyjaśnienia bądź sprecyzowania jego treści na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2768/15, oraz M. Romańska w: H. Knysiak-Sudyka [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2023 r., pkt 6 komentarza do art. 64 k.p.a.).

Sąd w niniejszym składzie przyjął wykładnię prawa, która łączy postulaty obu zaprezentowanych powyżej stanowisk.

Nie powinno podlegać wątpliwości, że organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego powinien wykładać przepisy k.p.a., za wzorzec interpretacji przyjmując zasady ogólne określone w rozdziale 2 k.p.a. Należą do nich m.in. zasada informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasada szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Organ powinien w konkretnej sprawie ważyć wartości reprezentowane przez kolidujące ze sobą naczelne dyrektywy, zanim stwierdzi, której przyznać pierwszeństwo.

W sytuacji, w której strona nie sprecyzowała w podaniu żądania w sposób jednoznaczny, organ powinien wezwać ją do jego sprecyzowania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W wezwaniu powinien jednak w sposób zrozumiały wyjaśnić stronie, dlaczego ma wątpliwości co do treści żądania, przedstawić jej, jakie możliwe prawnie działania jest

w stanie podjąć oraz konsekwencje działania lub zaniechania strony.

Zdaniem Sądu żądanie jako węzłowy element podania powinno podlegać innym kryteriom oceny niż pozostałe, bardziej "techniczne" składowe pisma, takie jak np. podpis lub pełnomocnictwo. Stąd też wezwanie do usunięcia braku formalnego podania, jakim jest określenie żądania w sposób niejasny lub wewnętrznie sprzeczny, musi spełnić wyższe wymagania informacyjne niż np. wezwanie do uzupełnienia pełnomocnictwa. Organ nie może jednak dopuścić do sytuacji, w której mimo prawidłowo sformułowanych wezwań do sprecyzowania żądania postępowanie administracyjne "zatrzymało się" na etapie postępowania wyjaśniającego nieprowadzącego do efektywnego załatwienia sprawy. Stąd też konieczne jest zastosowanie rygoru pozostawienia pisma bez rozpoznania.

W niniejszej sprawie Organ w zasadzie dopiero w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania w jakikolwiek sposób podjął próbę wyjaśnienia Skarżącemu motywów uznania jego żądania za niewykonalne oraz konsekwencji, jakie wiążą się na niwie postępowania w materii ochrony danych osobowych z wyborem jednego

z żądań, a jednocześnie rezygnacją z drugiego. W piśmie z [...] września 2021 r. Organ jedynie wezwał Skarżącego do wyjaśnienia, czy ów domaga się wszczęcia postępowania w sprawie indywidualnej, czy tylko wnosi o wszczęcie postępowania

z urzędu. Co istotne, wzywając do uzupełnienia pozostałych braków formalnych podania, Organ nie objął rygorem pozostawienia go bez rozpoznania terminowego sprecyzowania żądania.

Biorąc pod uwagę powyższe, Organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego bez podstawy prawnej. Zastosowanie do usuwalnego braku podania trybu określonego w art. 61a § 1 k.p.a. nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Organ wezwie Skarżącego do wyjaśnienia

w trybie przewidzianym przez art. 64 § 2 k.p.a., podjęcia jakich działań się domaga, stosując się do wytycznych Sądu co do treści takiego wezwania.

Zauważyć również należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w dniu wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. [...] września 2023 r., Organ skierował do Skarżącego pismo, że wszczął postępowanie wyjaśniające oraz jednocześnie zwrócił się do Spółki o złożenie wyjaśnień

w zainicjowanej przez niego sprawie. W przedmiotowych aktach znajduje się zaś ww. pismo (również z [...] września 2023 r.), kierowane przez Organ do Spółki. Tym samym, stwierdzić należy, że takie działanie Organu w niniejszej sprawie jest co najmniej sprzeczne ze sobą. Organ odmawia bowiem Skarżącemu wszczęcia postępowania

w przedmiotowej sprawie, a jednocześnie prowadzi to postępowanie.

Na marginesie rozważań, ustosunkowując się do wniosku Skarżącego, Sąd stwierdza, że nie posiada kompetencji do zobowiązania Organu do załatwienia sprawy z podania Skarżącego w konkretnym terminie w tej sprawie. Zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a., jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania

w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Sąd jednakże uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., a zatem kompetencja wynikająca z art. 145a § 1 p.p.s.a. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w pkt. 1 sentencji wyroku, natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt. 2 sentencji wyroku, zaliczając na poczet kosztów wpis od skargi

w wysokości 100 zł.