Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 930/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52, art. 61
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 15, art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e, art. 134, art. 145, art. 182, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 747/22 w sprawie ze sprzeciwu K.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 7 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 18 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 747/22, oddalił sprzeciw K. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 7 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił P. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], w miejscowości [...] nad [...], gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zamierzona inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 poz. 741, dalej: u.p.z.p.).

Decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, po rozpatrzeniu odwołania K. P., uchyliło powyższe rozstrzygnięcie I instancji i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że: z akt sprawy nie wynika, jaka jest szerokość frontu działki, a tym samym nie można skontrolować, czy obszar analizowany został określony w prawidłowy sposób; nie jest możliwym ustalenie, gdzie znajdować będzie się główny zjazd na teren inwestycji, a tym samym nie można ustalić, czy w sposób właściwy został ustalony front działki; granice obszaru analizowanego nieprawidłowo poprowadzono w taki sposób, że przecinają one działki ewidencyjne, a więc obszar zawiera części działek, co jest błędem; nie ustalono parametrów architektonicznych zabudowy działek objętych granicami obszaru analizowanego, poza stwierdzeniem, że występuje na tych działkach dominująco zabudowa jednorodzinna - w istocie nie przeprowadzono analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym organ odwoławczy za zasadny uznał zarzut, że decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów dotyczących sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Sprzeciwem K. P. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego sprzeciw stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zarzuty organu odwoławczego względem rozstrzygnięcia I instancji uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W jego ocenie zasadnie organ odwoławczy stwierdził naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W myśl zaś § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego determinuje prawidłowość decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (czy to ich ustaleniu, czy o odmowie ustalenia). Jedynie na podstawie zgodnego z § 3 rozporządzenia wyznaczenia tego obszaru można bowiem przeprowadzić analizę urbanistyczną w zakresie spełnienia wskazanej zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd podzielił pogląd, że analiza urbanistyczno-architektoniczna dokonywana w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi zasadniczy dowód w sprawie prowadzonej w tym przedmiocie, toteż jego prawidłowe przeprowadzenie (sporządzenie i ocena analizy) należy przede wszystkim do organu rozpoznającego wniosek w pierwszej instancji (wójta - zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) i - co do zasady - organ ten nie może być "wyręczany" w tym zakresie przez organ odwoławczy dostrzegający wadliwość przeprowadzonej analizy. Koresponduje z takim stanowiskiem pogląd wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego może godzić w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), albowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie tej kwestii - zasadniczej dla sprawy warunków zabudowy - jedynie przez organ odwoławczy świadczyłoby o rozstrzygnięciu sprawy tylko w jednej instancji, a to z kolei pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Sąd dostrzegł, że powyższe nie jest zasadą nieznoszącą wyjątków, ma ona jednak w pełni uzasadnione zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Wójt w zasadzie nie przeprowadził przedmiotowej analizy. Z treści decyzji oraz jej załączników nie wynika po pierwsze, jaka jest szerokość frontu działki objętej wnioskiem, która determinuje - zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia - zasięg granic obszaru analizowanego. Przyjęcie granic obszaru analizowanego o takim zasięgu, jak uczyniono to w decyzji I instancji, uznać należy za dowolne. Ma to zasadnicze znaczenie dla prawidłowości całego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, od zasięgu granic obszaru analizowanego zależy bowiem, które nieruchomości będą brane pod uwagę w procesie ustalania poszczególnych parametrów architektonicznych oraz cech zagospodarowania terenu. Nieprawidłowe, bo nieuzasadnione wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi samodzielną podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Przeprowadzenie w tych warunkach analizy architektoniczno-urbanistycznej przez organ II instancji stanowiłoby wyraźne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (ar. 15 k.p.a.). Nie tylko jednak brak uzasadnienia w zakresie zasięgu ustalonego obszaru analizowanego, ale również brak jakichkolwiek rozważań co do poszczególnych parametrów zabudowy występujących na tym obszarze, stanowiło zdaniem Sądu w kontrolowanym przypadku podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Parametry zabudowy występującej na obszarze analizowanym, jakie muszą zostać zidentyfikowane na potrzeby analizy architektoniczno-urbanistycznej to zgodnie z art. 61 ust. 7 u.p.z.p.: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąta nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). W części tekstowej analizy sporządzający wymienił jedynie część działek sąsiednich posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej, oceniając funkcję zabudowy tych działek (dominująco mieszkaniowa jednorodzinna) oraz wskazując dla poszczególnych działek powierzchnię zabudowy. Żadne z parametrów wymienionych w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. i o których mowa w § 1 rozporządzenia, nie zostały ustalone. Zupełnie bezpodstawne jest w ocenie Sądu stwierdzenie zawarte w części tekstowej analizy, że "wnioskowane parametry mieszczą się w parametrach wynikających z analizy sąsiedniej zabudowy oraz architektonicznie i urbanistycznie wpisują się w krajobraz istniejącej zabudowy". Zdaniem Sądu, pomijając już omówioną kwestię nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego (co z gruntu czyni powyższe stwierdzenie organu wadliwym) stanowisko organu jest w tym zakresie dowolne, albowiem powyższych parametrów w ogóle nie zidentyfikowano, trudno zatem kategorycznie oceniać (czy to pozytywnie, czy negatywnie), że zamierzona zabudowa będzie miała parametry odpowiadające średnim wartościom parametrów, cech i wskaźników zabudowy na tym obszarze występującej. Sąd stwierdził, że powyższe uchybienie zostały prawidłowo dostrzeżone przez SKO, które - z uwagi na charakter i znaczny zakres braków postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji - zasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Wskazania SKO wynikające z uzasadnienia decyzji kasacyjnej są Sąd uznał natomiast za trafne i uzasadnione w zakresie, w jakim dotyczą konieczności przeprowadzenia przez Wójta ponownej, prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd nie zgodził się jednak z kategorycznym twierdzeniem SKO, jakoby nieprawidłowym było prowadzenie granic obszaru analizowanego po fragmentach działek lub budynków. Istotne jest, by objęte obszarem analizowanym działki, przez które jedynie częściowo przebiegała granica tego obszaru, zostały w całości ujęte w analizie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku dostępu działki inwestora do drogi publicznej, Sąd stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego dostatecznie wynika, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...] – dz. nr ewid. [...]) za pośrednictwem działki nr [...], na której ustanowiono służebność przejazdu (służebność ujęta na załączonej do decyzji urzędowej kopii mapy zasadniczej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), oraz działkę [...] (droga wewnętrzna - projektowany zjazd). Brak było zatem zdaniem Sądu podstaw do rozstrzygania merytorycznego, negatywnego z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

W odniesieniu do zarzutu nieuprawnionego zastosowania przepisów prawa budowlanego przez organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy Sąd wskazał, że powołanie przez organ I instancji obu aktów nie było związane z konkretyzacją wymogów z tych aktów wynikających – powołanie w decyzji o warunkach zabudowy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i powołanie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, miało jedynie charakter kierunkowy i nie może być tu mowy o regulowaniu kwestii zarezerwowanych dla kompetencji organu architektoniczno- budowlanego rozstrzygającego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił sprzeciw.

Skargą kasacyjną K. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 64d ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku uznania, że kasatoryjna decyzja SKO w Toruniu z dnia 7 czerwca 2022 r. ([...]) została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej wymaganej przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzji kasacyjnej. Słuszne są bowiem zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawidłowości sporządzenia na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analizy zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 27 grudnia 2021 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588), wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym jest, że aby dokonać oceny, czy obszar analizowany został przez organ orzekający w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyznaczony prawidłowo, konieczne jest posiadanie informacji o szerokości frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Z części tekstowej i graficznej analizy powinno jednoznacznie wynikać, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z ww. § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Część tekstowa i graficzna analizy powinny pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie - bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami - że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, to winny pozwalać na jednoznaczne ustalenie przyjętej przez organ wielokrotności tego minimum. Dane dotyczące szerokości frontu działki objętej wnioskiem są niezbędne, aby sprawdzić wielkość wyznaczonego obszaru analizy i sposób wyznaczenia tego obszaru (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1780/08, publ. CBOSA).

W przedmiotowej sprawie nie sposób nie zauważyć, że zarówno część tekstowa analizy zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 27 grudnia 2021 r., jak i część graficzna analizy, nie zawierają żadnych danych dotyczących szerokości frontu działki i w konsekwencji wielkości obszaru wyznaczonego do analizy. W tych okolicznościach nie można z całą stanowczością stwierdzić, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z ww. rozporządzeniem. Analogicznie należy także ocenić dokonane przez organ I instancji ustalenia w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu. W przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizie brak jest bowiem danych w zakresie linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu czy gabarytów obiektów budowlanych znajdujących się na analizowanym obszarze. Brak tych podstawowych danych uniemożliwia w konsekwencji ocenę prawidłowości ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem inwestora. Gdyby organ odwoławczy uznał, bez dysponowania konkretnymi danymi, za prawidłowe wyznaczenie przez organ I instancji obszaru analizowanego oraz ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu inwestycji, takie stanowisko nosiłoby znamiona dowolności.

Wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane (o czym była mowa powyżej) uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i ponownie, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządził analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tej decyzji z innymi organami, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18). W tych okolicznościach podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 64d p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.