Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1152/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1, art. 184 i 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 77 ust. 3 i 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 146 § 1 i 2, art. 184, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1434/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta K. z zakresu administracji publicznej z dnia 5 września 2019 r., nr UK-II.5410.1.1011.2019.IP w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1434/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w W. (dalej także: "wnioskodawczyni", "skarżąca") na akt Prezydenta Miasta K. (dalej także: "organ", "prezydent", "skarżący kasacyjnie") z 5 września 2019 r., nr UK-II.5410.1.1011.2019.IP w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylił zaskarżony akt (pkt 1 wyroku), uznał obowiązek Prezydenta Miasta K. dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 425 złotych tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu (pkt 2 wyroku) i zasądził od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania (pkt 3 wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 1 sierpnia 2019 r. [...] Sp. z o.o. w W., działając jako następca prawny spółki [...] S.A., zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o stwierdzenie uprawnienia wnioskodawczyni do otrzymania od organu zwrotu kwoty 425 złotych, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] dla pojazdu marki [...] o nr rej. [...], pobranej przy rejestracji pojazdu 12 listopada 2004 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wyrokiem z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. nr 15, poz. 119) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r., nr 137, poz. 1310, dalej: "rozporządzenie") jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990, dalej: "prd") oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie wnioskodawczyni przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, tym samym skoro poprzednik prawny skarżącej na podstawie powyższego przepisu uiścił kwotę 500 złotych tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu, to opłata ta w części przekraczającej faktyczny koszt wytworzenia tej karty została pobrana bez podstawy prawnej, co uzasadnia jej zwrot.

Pismem z 5 września 2019 r. nr UK-II.5410.1.1011.2019.IP organ odmówił zwrotu żądanej kwoty. W piśmie tym wskazano, że obowiązek pobierania przez organy rejestrujące opłaty za kartę pojazdu wynikał z przepisu art. 77 ust. 3 prd oraz przepisu § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorców dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2130). Organ podniósł, że zgodnie z obowiązującym w dacie złożenia przez [...] S.A. wniosku o zarejestrowanie pojazdu, tj. 12 listopada 2004 r., przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia opłata za kartę pojazdu wynosiła 500 złotych i taka opłata została pobrana. Wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności powyższego przepisu z Konstytucją RP oraz prd i jednocześnie ustalił datę utraty jego mocy obowiązującej na 1 maja 2006 r. Nowy przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2006 r., nr 59 poz. 421) wszedł w życie 15 kwietnia 2006 r. W ocenie prezydenta do czasu wejścia w życie nowego rozporządzenia zmieniającego wysokość opłaty za kartę pojazdu, wcześniejsze rozporządzenie było aktem powszechnie obowiązującym i organ rejestrujący pojazdy był zobligowany do jego stosowania. Tym samym do 14 kwietnia 2006 r. opłata za kartę pojazdu w kwocie 500 złotych była pobierana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Jednocześnie organ zauważył, że przedawniła się już przewidziana w art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa") możliwość wznowienia postępowania administracyjnego

Pismem z 1 października 2019 r. [...] Sp. z o.o. w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na akt zawarty w piśmie Prezydenta Miasta K. z 5 września 2019 r. nr UK-II.5410.1.1011.2019.IP. W skardze zarzucono naruszenie:

1. art. 6, 7, 8 i 77 § 1 i 4 kpa;

2. § 1 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 77 ust. 4 i 5 prd a także art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

3. art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Wyrokiem z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1434/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżony akt, uznał obowiązek Prezydenta Miasta K. dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 425 złotych tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności wskazał, że kwestia właściwości sądu administracyjnego w sprawach z zakresu zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawa taka jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Następnie Sąd I instancji podniósł, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia § 1 ust. 1 rozporządzenia nie oznacza jednak, że w okresie pozostawania tego przepisu w obrocie prawnym był on zgodny z Konstytucją RP i ustawowym upoważnieniem. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia wyroku z 17 stycznia 2006 r. niewątpliwym jest, że przepis ten był niekonstytucyjny od chwili jego wydania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego odroczenie wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przeszkody do odmowy stosowania przepisu rozporządzenia, który został uznany za niezgodny z Konstytucją. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił uwagę na fakt, że w doktrynie i orzecznictwie właściwie zgodnie przyjmuje się, że w myśl art. 178 Konstytucji RP sędziowie podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom, co jednocześnie oznacza brak związania sądów aktami rangi podustawowej. Ocena konstytucyjności i legalności tego rodzaju aktów może być zatem dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten ma być zastosowany. Dokonując takiej oceny Sąd Wojewódzki uznał, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, albowiem upoważnienie to nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją karty. Nadto w ocenie Sądu I instancji możliwość kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego taką niekonstytucyjność wynika z treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest sprzeczny także z art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zgodnie z którym żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Przepisy traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich. Ponieważ nałożenie opłaty za kartę pojazdu było od początku sprzeczne z prawem unijnym, kupujący nie był zobowiązany do uiszczania tej opłaty.

Sąd Wojewódzki podał ponadto, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej także: "ufp") albowiem ustawa ta weszła w życie 1 stycznia 2010 r. i ma zastosowanie tylko do tych opłat za wydanie kart pojazdu, które zostały wydane po tej dacie. W konsekwencji w sprawie nie będą miały również zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, dalej także: "op") dotyczące terminów przedawniania. Byłoby to bowiem sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowały zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, a jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej. W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania również przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1241 ze zm., dalej: "ustawa z 27 sierpnia 2009 r."), przewidujący normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta dotyczy bowiem wyłącznie spraw będących w toku na dzień jej wejścia w życie, a nie spraw już zakończonych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta K., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny jest władny samodzielnie oceniać zgodność przepisu z Konstytucją, pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia określającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa od początku jego obowiązywania, co prowadzi do odmowy zastosowania przepisu, który formalnie istnieje w systemie prawnym;

b. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ rozstrzygający miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności aktu podustawowego z Konstytucją i ustawami oraz odmówić jego zastosowania;

c. art. 77 ust. 3 prd oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i nietrafne przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd I instancji przekroczenie upoważnienia ustawowego przez organ powoduje uznanie ww. przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej;

d. art. 77 ust. 4 pkt 2 prd, polegające na uznaniu Prezydenta Miasta K. za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zwrotu opłaty z pominięciem kompetencji ministra do spraw transportu;

e. art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 op, poprzez ich niezastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), poprzez uchylenie czynności Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty w kwocie 425 złotych, podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa z których wynika uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu takiej należności i obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu;

b. art. 146 § 2 ppsa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał obowiązek organu do zwrotu części pobranej opłaty bez podstawy prawnej a skargi nie oddalił;

c. naruszenie art. 146 § 2 ppsa, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wniosku o samoistności uprawnienia sądu administracyjnego do orzekania w sprawach podatkowych poza tokiem instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na zasadzie art. 185 § 1 ppsa oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył ponadto, że domaga się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Pismem z 25 maja 2020 r. [...] Sp. z o.o. w W. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że norma intertemporalna zawarta w art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. nie ma zastosowania w sprawie, jako że dotyczy wyłącznie spraw w toku, a nie spraw już zakończonych. Brak jest również podstaw do zastosowania instytucji przedawnienia, uregulowanej w art. 79 § 2 op, albowiem obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. nie mogą być stosowane do czynności dokonanych na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego. W ocenie skarżącej nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż Sąd I instancji prawidłowo zastosował wskazaną normę konstytucyjną w celu orzeczenia, czy przepisy wykonawcze są zgodne z właściwymi przepisami rangi ustawowej. Z kolei postawiony w skardze kasacyjnej zarzut przedawnienia roszczenia przysługiwałby skarżącemu kasacyjnie jedynie w razie wyboru przez wnioskodawczynię innego sposobu dochodzenia roszczenia, tj. przed sądem powszechnym. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Pierwsze trzy spośród zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczą kwestii dopuszczalności odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, zanim przepis ten został usunięty systemu prawa. Rozważając to zagadnienie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, sądy nie są związane aktami rangi podustawowej. Wskazany brak związania przekłada się na uprawnienie sądu rozpatrującego sprawę indywidualną do dokonania oceny konstytucyjności i legalności przepisu takiej rangi w ramach rozpoznania sprawy oraz do odmowy zastosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie, w przypadku stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją lub ustawą. Pogląd powyższy powszechnie przyjmowano już w okresie obowiązywania Konstytucji PRL z 1952 r., wywodząc go z treści art. 62 ówcześnie obowiązującej ustawy zasadniczej, który stanowił, że sędziowie w zakresie orzekania podlegają tylko ustawom. Przykładowo, w wyroku z 27 czerwca 1957 r. sygn. akt 3 CR 702/56 Sąd Najwyższy stwierdził, że "sędziowie, podlegający tylko ustawom, uprawnieni są do kontroli legalności rozporządzeń wykonawczych pod kątem ich zgodności z ustawami, w szczególności gdy przepisy tych aktów normatywnych naruszają prawa obywateli". Na gruncie przepisów obowiązującej obecnie Konstytucji RP z 1997 r. wskazane stanowisko uzyskało jeszcze silniejsze uzasadnienie. Obecnie prawo sądu do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia można wywieść z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom (użycie przez ustawodawcę konstytucyjnego partykuły "tylko" wskazuje, że wymieniony katalog ma charakter zamknięty) oraz z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który przewiduje, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W stosunku do sądów administracyjnych należy wskazać dodatkowo na art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa. Dopuszczalność kontroli legalności i konstytucyjności aktów podustawowych przez sądy w toku rozpoznawania rozstrzyganych przez nie spraw jest w zasadzie jednolicie akceptowana w orzecznictwie (zob. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, 3 lutego 2005 r., sygn. akt SK 7/03 i 23 września 2009 r., sygn. akt P 81/08, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00 i 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05 i 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, uchwała Sądu Najwyższego z 7 sierpnia 2002 r., sygn. akt III PZP 15/02, wyrok Sądu Najwyższego z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV CNP 99/08). Ten kierunek argumentacji jest również powszechnie aprobowany w doktrynie (A. Mączyński: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2005, nr 5, s. 12; L. Garlicki: Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro sąd jest uprawniony do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia, co do którego samodzielnie stwierdzi jego niezgodność z Konstytucją bądź ustawą, to stosując rozumowanie a minori ad maius nie może budzić wątpliwości, że tym bardziej uprawnienie takie przysługuje sądowi co do przepisu rozporządzenia, którego niekonstytucyjność została przesądzona przez Trybunał Konstytucyjny, również w przypadku gdy odroczono utratę mocy obowiązującej przepisu. Przeciwne rozumowanie musiałoby prowadzić do wniosku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego obalający domniemanie zgodności z Konstytucją danego przepisu rozporządzenia przyznaje jednocześnie temu przepisowi szczególnego rodzaju moc obowiązującą, której nie posiadał on przed powyższym wyrokiem. Brak jednak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, jako że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu ma jedynie na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi dokonania stosownej zmiany tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lutego 2010 r., sygn. akt P 16/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1205/09, wyrok Sądu Najwyższego z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV CNP 99/08).

Zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nie jest zatem trafny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach był uprawniony do samodzielnego dokonania incydentalnej kontroli przepisu rozporządzenia pod względem zgodności z Konstytucją oraz ustawą, także w stosunku do przepisu którego utrata mocy obowiązującej została odroczona przez Trybunał Konstytucyjny.

Nie jest również prawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia był niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności powyższego przepisu z Konstytucją i ustawą oznacza, że taki charakter przepis ten miał nie od dnia wyroku, ale od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i to pomimo, że utrata jego mocy obowiązującej została odroczona do 1 maja 2006 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07 oraz z 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Ponadto, co wykazano już powyżej, niezależnie od wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd I instancji był uprawniony do samodzielnego dokonania incydentalnej kontroli przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia pod względem zgodności z Konstytucją i ustawą oraz odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpująco wyjaśnił z jakich powodów uznał, że przepis ten został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, przez co był niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ i tym samym dlaczego pobrana opłata za kartę pojazdu była częściowo nienależna, co w konsekwencji otwiera możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty. Argumentacji tej skarżący kasacyjnie nie podważył i ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinął omawianego zarzutu, pozostając przy stwierdzeniu, że w okresie obowiązywania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia organ nie był uprawniony do pobierania opłaty w innej wysokości niż określona w ww. przepisie. Fakt ten nie podważa jednak ani skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, ani uprawnienia sądu administracyjnego do dokonania kontroli incydentalnej. Okoliczności te czynią niezasadnym zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 prd oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa wskazać należy, że przepisy powyższe formułują dla organów administracji publicznej i władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Istota sporu nie dotyczy jednak tego, czy organ był zobowiązany stosować przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia w okresie przed jego usunięciem z systemu prawnego, ale tego czy strona która na podstawie niekonstytucyjnego przepisu uiściła opłatę za kartę pojazdu w zawyżonej wysokości może domagać się następnie zwrotu nadpłaconej kwoty. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy decyzji administracyjnej, ale czynności organu administracji publicznej, polegającej na pobraniu opłaty za kartę pojazdu. Jeżeli zatem została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a sprawa nie dotyczy decyzji administracyjnej, to w takiej sytuacji otwarta została droga do wydania "innego rozstrzygnięcia" do którego odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W realiach rozpoznawanej sprawy tego rodzaju "innym rozstrzygnięciem" jest zwrot nadpłaconej opłaty. Przyjęcie za skarżącym kasacyjnie założenia, że do chwili utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, przepis ten był prawidłową i legalną podstawą do pobierania opłaty za kartę pojazdu pozbawiałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Wydanie "innego rozstrzygnięcia" o którym mowa w ww. przepisie nie może być bowiem odniesione do rozstrzygnięć podjętych dopiero po dniu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, ponieważ z tym dniem odpadnie już podstawa prawna do wydania takich rozstrzygnięć (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2643/19). W orzeczeniach dotyczących tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony praw jednostki zagwarantowanej wskazanym przepisem, który daje prawo do kwestionowania w indywidualnej sprawie rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/12 i sygn. akt I OSK 2201/12).

Konkludując należy stwierdzić, że o ile istotnie organ administracji publicznej na dzień pobrania opłaty, tj. 12 listopada 2004 r. - a zatem przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt U 6/04 - nie był uprawniony do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, o tyle na skutek stwierdzenia niezgodności wskazanego przepisu z Konstytucją dla strony powstało wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP uprawnienie do żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie zakwestionował wynikającego z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa związania organu rozporządzeniem na dzień pobierania opłaty, zakwestionował natomiast akt odmowny podjęty 5 września 2019 r. W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że sprawując kontrolę legalności administracji publicznej na datę podjęcia zaskarżonego aktu Sąd Wojewódzki był uprawniony do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia w rozpoznawanej sprawie oraz że skoro przepis rozporządzenia będący podstawą kontrolowanego aktu został uznany za niezgodny z ustawą zwykłą i zasadniczą, to prawidłowo odmówił jego zastosowania. Uprawnienie wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP istnieje natomiast niezależnie od faktu związania organu rozporządzeniem w dacie pobierania opłaty. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 77 ust. 4 pkt 2 prd. We wskazanym przepisie zawarte jest ustawowe upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z powyższym przepisem Prezydent Miasta K. nie był organem uprawnionym do wydania rozporządzenia określającego wysokość opłat za kartę pojazdu. Upoważnienie do wydania rozporządzenia nie ma jednak żadnego związku z obowiązkiem zwrotu nadpłaconej opłaty, dotyczy bowiem kwestii stanowienia prawa, a nie jego stosowania w sprawie indywidualnej. Z tego względu nie budzi również wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uiszczona opłata została w części pobrana bez podstawy prawnej, zobowiązany do jej zwrotu jest ten organ stosujący prawo, który wcześniej ją pobrał. Zgodnie z art. 77 ust. 3 prd organem tym jest starosta, a zatem także prezydent miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Również ostatni spośród zarzutów materialnoprawnych, dotyczący naruszenia art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 op poprzez ich niezastosowanie nie zasługuje na podzielenie. Na wstępie zauważyć należy, że zarzut ten skonstruowany został niestarannie. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że powyższe przepisy powinny mieć zastosowanie w sprawie z uwagi na treść "art. 115 ust. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.)". Ponadto zarówno art. 72 § 1 op jak i art. 115 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych. Prawidłowo skonstruowany zarzut winien wskazywać konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12 i 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12). Z uzasadnienia zarzutów wynika jednak, że intencją skarżącego kasacyjnie było powiązanie wskazanych przepisów op z art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Tak zrekonstruowany zarzut może podlegać rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r., do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1 (tj. ustawy o finansach publicznych) wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zauważyć w tym miejscu należy, że ustawa o finansach publicznych weszła w życie 1 stycznia 2010 r. Na podstawie art. 60 pkt 7 powyższej ustawy z dniem jej wejścia w życie opłata za wydanie karty pojazdu stała się niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym. Stosownie do art. 2 § 1 pkt 1 op przepisy ordynacji podatkowej mają zastosowanie do tego rodzaju należności. Przepis art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidział decyzyjnego trybu załatwienia. Innych przepisów intertemporalnych powołana ustawa nie zawiera. Przyjęcie poglądu, że w takiej sytuacji do spraw innych niż wymienione w art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. należy automatycznie stosować przepisy ufp oznaczałoby, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy op dotyczące przedawnień. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż luka ta winna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą w tym zakresie nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie. Pod uwagę należy brać także skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2014 r., sygn. akt OSK 2163/12, zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ufp, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ordynacji podatkowej i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania wynikających z niej terminów przedawnienia. Taka jednak wykładnia wymienionych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia.

Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciła się jednolita linia orzecznicza, zgodnie z którą przepisy ustawy o finansach publicznych - i co za tym idzie także ordynacji podatkowej - nie mają zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 818/12, 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12, 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12, sygn. akt I OSK 2092/12, sygn. akt I OSK 2093/12, sygn. akt I OSK 2094/12, sygn. akt I OSK 2095/12, sygn. akt I OSK 2096/12, 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2883/16, 22 października 2020 r., sygn. akt I OSK 743/20). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę powyższy pogląd w całości podziela i tym samym uznaje zarzut naruszenia art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 op za niezasadny.

Zarzuty procesowe ograniczają się do wskazania na naruszenie przez Sąd I instancji art. 146 § 1 i 2 ppsa. Powyższe przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa. Tego rodzaju przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, mają one bowiem charakter ogólny i wynikowy, ich naruszenie zawsze będzie następstwem naruszenia innych przepisów, materialnych bądź procesowych. Strona kwestionująca zastosowanie przez sąd art. 146 § 1 i 2 ppsa zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z naruszeniem innych przepisów którym sąd uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli bowiem z wyroku wynika, że w ocenie Sądu I instancji skargę na akt Prezydenta Miasta K. należało uwzględnić, to nie można sądowi zarzucić, że zastosował art. 146 § 1 i 2 ppsa uchylając zaskarżony akt i uznając obowiązek Prezydenta Miasta K., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd Wojewódzki normy prawnej. Skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu naruszenia art. 146 § 1 i 2 ppsa z naruszeniem jakiegokolwiek innego przepisu, co oznacza, że tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść skutku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).