Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1025/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 523/18, w sprawie ze skargi G. B. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. III SA/Wr 523/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA we Wrocławiu) oddalił skargę G. B. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności ekologicznej na 2017 r.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 24 stycznia 2019 r. wniósł wnioskodawca, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 P.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej zwanej P.u.s.a.) poprzez jego niezastosowanie, polegające na przeprowadzeniu kontroli wyłącznie poprzez wybiórcze zastosowanie przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, a nie wszystkich, a w rezultacie rozpoznanie sprawy niezgodnie z kryterium legalności, przewidzianym przez przepisy; fakt ten wywarł wynik na rozstrzygnięcie w postaci ostanie się w obrocie decyzji opartej na niepełnej podstawie prawnej,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 z późn. zm., zwanej dalej u.w.r.o.w.) w zw. z art. 9 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm., dalej zwane rozporządzeniem 1307/2013) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że rozpoznawana przez Sąd sprawa stanowi kwestię wstępną, umożliwiającą zawieszenie postępowania w zw. z art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w., w momencie w którym przesłanka ustanowiona na gruncie art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w. pozostaje w sprzeczności z treścią art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1307/2013, określającego dopuszczalne definicje rolnika aktywnego. Tym samym pozostaje to w sprzeczności z przepisami unijnymi w konsekwencji, w prawidłowym toku rozpoznania sprawy, przedmiotowa kwestia wstępna nigdy nie powinna stanowić przedmiotu badania przez organ płatniczy. W rezultacie doprowadziło to do wywołania szkody skarżącemu, poprzez zawieszenie postępowania, w sprawie przyznania środków i odmowę ich wypłaty, gdy w normalnym toku postępowania środki te winny być przyznane i wypłacone,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w., w zw. z art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1307/2013 poprzez jego zastosowanie w momencie kiedy przepis hierarchicznie nadrzędny oraz określający zakres dyspozycji Państw Członkowskich do określenia ograniczeń w ustawach krajowych nie dopuszcza ograniczenia określonego w art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w., a w konsekwencji wywołanie szkody u skarżącego, poprzez zawieszenie postępowania w sprawie o przyznanie środków i odmowe ich wypłaty, gdy w normalnym toku postępowania środki te winny być przyznane i wypłacone,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na działaniu przez organ administracji, z pominięciem ogółu przepisów prawa europejskiego, a zatem rozstrzygnięcie postępowania wbrew zasadzie praworządności, poprzez wybiórcze stosowanie przepisów,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji, która jest niezgodna z polityką wsparcia rolnictwa i godzi w interesy rolnika, a tym samym podważa zaufanie do organu prowadzącego sprawę. W rezultacie naruszenia wyrządzającego skarżącemu szkodę poprzez zawieszenie postepowania w sprawie przyznania pomocy ze środków Europejskiego Funduszu na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, utrudniając prowadzenie działalności rolniczej,

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości interpretacyjnych na rzecz strony postępowania,

g) art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, lecz oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 2, art. 13, art. 11 K.p.a., czego przyczyną był brak uwzględnienia przez Sąd dowolności przy wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienia postanowienia organu, z którego nie wynika dlaczego organ przyjął niepełna regulację prawną, odnośnie materii orzeczonej. Obrazuje to wadliwy ogląd Sądu na postępowanie, albowiem rozstrzygniecie zostało wydane w oparciu jedynie o fragment unormowania prawnego, stanowiącego niezwykle złożoną całość systemu płatności, który powinien być w niniejszej sprawie rozpatrzony całościowo. Wynika to z oparcia rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia wyłącznie o art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w., przy pominięciu rozporządzenia 1305/2013, rozporządzenia 1307/2013 i TFUE, co jest sprzeczne z kryterium legalności, będącym podstawowym kryterium sprawowania kontroli przez sądy administracyjne. Gdyby Sąd uwzględnił całościowo regulacje dotyczące systemu płatności – rozstrzygnięcie wydane w sprawie można by uznać za oparte na prawidłowej podstawie prawne; w skutek takiego działania. Sąd dopuścił się błędu w ocenie stosowania K.p.a. i wydał na tej podstawie wadliwe orzeczenie,

h) art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., tj. jego błędną wykładnię, tj. że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że posiadanie tytułu prawnego do gruntów objętych deklaracją, będące okolicznością faktyczną, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu, skutkujące obligatoryjnym zawieszenie postępowania w przedmiocie płatności. W rzeczywistości na gruncie prawa europejskiego, które w tym wypadku stosuje się bezpośrednio, nie ma żadnego powszechnie obowiązującego przepisu, który uzależniałby merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy rolnej od wydania przez sąd lub organ inny niż organ Agencji odpowiedniego rozstrzygnięcia, które stanowiłoby że bez niego nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy płatności. Prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisy dałaby bowiem podstawy do stwierdzenia, że dla rozpoznania sprawy o przyznanie płatności nie jest konieczne rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sporu o prawo do dalszego dzierżawienia spornych gruntów, co prowadzi jednoznacznie do wniosku, że organ Agencji zobowiązany był rozpoznać wniosek merytorycznie, tj. przyznać płatność, w sytuacji spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do przyznania, czego nie zrobił, czym wyrządził skarżącemu szkodę majątkową,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie przepisu:

a) art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w. w zw. z art. 9 ust. 3 rozporządzenie 1307/2013 poprzez jego zastosowanie w momencie, kiedy przepis hierarchicznie nadrzędny oraz określający zakres dyspozycji Państw członkowskich do określenia zakresu ograniczeń w ustawach krajowych, nie dopuszcza ograniczenia określonego w przepisie art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w. a w konsekwencji wywołanie szkody skarżącemu, poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania środków i odmowe ich wypłaty, gdy w normalnym toku postępowania środki te winny być przyznane i wypłacone,

b) art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich) w zw. z art. 93 ust. 3 Konstytucji RP i art. 288 TFUE poprzez jej nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przypadku sprzeczności treści ustawy z aktem prawa unijnego pierwszeństwo ma przepis krajowy, który powinien zostać uznany za nieobowiązujący,

i) art. 288 TFUE poprzez jego niezastosowanie, polegające na zastosowaniu przez organ administracji państwa członkowskiego art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w., gdy pozostaje on w sprzeczności z art. 29 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013 oraz art. 31 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013 i art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1307/2013, a także poprzez zastosowanie ograniczeń w przyznawaniu płatności, nieznanych prawu wspólnotowemu. Tym samym doszło do naruszenia zasady bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, co spowodowało wyrządzenie skarżącemu szkody, poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania pomocy, ze środków Europejskiego Funduszu na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, utrudniając prowadzenie działalności rolniczej,

c) art. 9 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że w toku postępowania organ pominął w stosowaniu obowiązujące Rzeczpospolitą akty Unii Europejskiej, które przy zastosowaniu doprowadziłyby do odmiennego rozstrzygnięcia niż podjęte w sprawie,

d) art. 91 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że w sytuacji, gdy akt Unii Europejskiej pozostawał w sprzeczności z przepisami ustawodawstwa krajowego, przyznano pierwszeństwo stosowania przepisom prawa krajowego, a w konsekwencji wyrządzono skarżącemu szkodę.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej jej autor, oprócz rozwinięcia zarzutów, podkreślił niepełny charakter uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zaznaczył, że w sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których na gruncie tej sprawy nie stwierdzono.

Zainicjowane skargą kasacyjną wnioskodawcy postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności wobec czego nie polega ono na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, pod kątem ich zasadności.

Rozpoznając skargę kasacyjną wnioskodawcy w granicach sformułowanych w niej zarzutów - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek skargi o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w kolejności wskazanej w petitum wniesionego środka należy wskazać, że zarzut opisany w pkt 1 lit. a) tj. naruszenia art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest trafny. Przytoczone w nim przepisy te nie mogły bowiem zostać naruszone przez Sąd I instancji w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej, tj. poprzez wybiórcze zastosowanie mających zastosowanie w sprawie regulacji prawnych, co w intencji skarżącego kasacyjnie jest tożsame z rozpoznaniem sprawy niezgodnie z kryterium legalności, przewidzianym przez te przepisy. W tym kontekście stwierdzić należy, że nie jest uprawnione identyfikowanie legalności, jako kryterium oceny, z prawidłowym zastosowaniem przepisów prawnych przez Sąd I instancji. Użyte w tych przepisach słowo "zgodność z prawem" (legalność) posłużyło ustawodawcy do skonstruowania wzorca sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej poprzez wskazanie, że wzorcem tym są przepisy prawa, nie zaś np. celowość czy racjonalność działania administracji.

Przepisy art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.p.s.a. - pomijając, że skarga kasacyjna nie wykazuje w żaden sposób wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, co już czyni zarzut kasacyjny nieskutecznym - mają charakter ustrojowy. Normują one pozycję sądów administracyjnych jako sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz zasadnicze kryterium tej kontroli, w postaci zgodności z prawem działalności administracji. Wobec tego skuteczne zarzucenie naruszenie tych przepisów mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd administracyjny kontroli podał akt lub czynność, w ogóle niepodlegający kontroli sądowoadministracyjnej lub skontrolował akt podlegający tej kontroli, lecz zastosował inne kryterium jego oceny niż jego legalność.

Skarga kasacyjna wnioskodawcy nie zarzuca, że poddany kontroli akt (postanowienie) nie jest objęty kompetencją sądów administracyjnych oraz że w sprawie Sąd I instancji zastosował kryterium oceny, nieprzewidziane w ustawie. Nie wykazuje również, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Ze sposobu sformułowania zarzutu wynika natomiast, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. czy art. 1 P.p.s.a. nie stanowi jednakże podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., II GSK 1979/14 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych więc względów zarzuty naruszenia tych przepisów nie mogą zostać uwzględnione.

Zarzuty kasacyjne, w których treści zarzucono naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z szeregiem innych przepisów zastosowanych w różnej konfiguracji, a mianowicie art. 97 § 1 ust. 4 (zamiast pkt 4) K.p.a., art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w., art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013, art. 6 art. 7 i art. 7a § 1 K.p.a.; art. 288 TFUE, art. 29 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013 art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/13; oraz art. 9 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zarzuty pkt 1 lit. b), c), d), e) i f) oraz pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, pozostają w funkcjonalnym związku, tj. mają komplementarny charakter i z tego względu podlegają łącznemu rozpoznaniu.

Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje – najogólniej to ujmując – w odmowie przyznania mu wnioskowanej płatności, podczas gdy "w normalnym toku postępowania środki te powinny być przyznane i wypłacone". Podnosi także, że przepis prawa krajowego (w tym wypadku art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w.) pozostaje w sprzeczności z prawem unijnym, a w sprawie przepisy prawa zostały zastosowane w sposób wybiórczy.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje ograniczenie oceny okoliczności prawnych sprawy do kwestii posiadania przez niego tytułu prawnego do zadeklarowanych do płatności gruntów, który to warunek, w jego ocenie, jest sprzeczny z prawem unijnym, a co prowadzi do zastosowania ograniczeń w przyznaniu płatności nieznanych prawu unijnemu, skutkującego w efekcie bezpodstawnym zawieszeniem postępowania w sprawie. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej sprowadza się zaś do kwestionowana negatywnego, w ocenie skarżącego, rozpatrzenia sprawy. Z podanych przez niego argumentów wynika, iż każde rozstrzygnięcie inne niż przyznające mu płatność, jest jego zdaniem ograniczeniem uprawnień rolnika, w tym o treści stosunku prawnego łączącego skarżącego z agencją nieruchomości rolnych, i jest sprzeczne z prawem unijnym.

Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie stwierdzić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy była kwestia wpadkowa, jaką stanowiło zagadnienie związane z zaistnieniem, bądź wykluczeniem zaistnienia na jej gruncie zagadnienia wstępnego, konsekwencją którego byłoby zawieszenie postępowania, do czasu rozstrzygnięcia go przez właściwy organ. W związku z tym jej granice obejmowały wyłącznie tego rodzaju problematykę, tak więc wszelkie argumenty skargi kasacyjnej, wskazujące na konieczność wydania decyzji uwzględniającej wniosek o przyznanie płatności nie odnoszą się do przedmiotu postępowania.

Niezależnie od powyższego jednak zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że ewentualne wykluczenie na gruncie przedmiotowej sprawy zaistnienia zagadnienia wstępnego musiałoby prowadzić do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z tego jednak rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w., stanowiącego podstawę prawną rozpatrzenia wniosku skarżącego kasacyjnie, wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że warunkiem uzyskania między innymi płatności ekologicznej do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), jest posiadanie tytułu prawnego do tego gruntów. Regulacja ta jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Skarżący kasacyjnie podnosi jednakże, że przepis art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w. nie powinien znaleźć zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy, gdyż jest on sprzeczny z regulacjami unijnymi. Wśród tych wskazuje, w dwóch swoich zarzutach, art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1307/2013, a pośrednio także 29 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013, w kolejnych zaś odwołuje się do bliżej nieokreślonego prawa europejskiego (zarzut 1 d i h).

Odnosząc się do tych argumentów skarżącego kasacyjnie stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania ich zasadności. Żadna bowiem z wymienionych regulacji prawa unijnego nie wyklucza wykreowania w prawie krajowym dodatkowego warunku uzyskania płatności, jakim jest posiadania tytułu prawnego do określonej kategorii gruntów, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nie wspomina o tym ani art. 29 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013, który generalnie traktuje o wparciu udzielanym rolnictwu ekologicznemu, ani art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1307/2013. Ten ostatni przepis mówi bowiem jedynie o możliwości wykluczenia z płatności określonych w nim grup producentów rolnych, szczegółowo zdefiniowanych, wobec czego twierdzenie odnośnie ograniczenia jego brzmieniem możliwości wprowadzenia przez prawodawcę krajowego dodatkowych wymagań uzyskania płatności, nie znajduje jakichkolwiek podstaw.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż rozpatrywanie zagadnienia wstępnego na gruncie przedmiotowej sprawy, związane jest z oceną wymagań odnośnie uzyskania płatności, zawartych w prawie krajowym, między innymi pod kątem zgodności z przepisami europejskimi, a nie zakresem dopuszczalnych przez prawo wyłączeń podmiotowo-przedmiotowych, do których to odnosi się art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1307/2013.

Wykluczenia zaistnienia w sprawie zagadnienia wstępnego nie sposób wywieść także z regulacji procesowych – przepisów K.p.a., które to skarżący kasacyjnie wymienił jako naruszone w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. art. 6, art. 7, art. 7 a K.p.a. O kwestii zaistnienia zagadnienia wstępnego, bądź wykluczenia jego wystąpienia może bowiem przesądzić jedynie wykładnia i zastosowanie konkretnych regulacji materialnoprawnych. Przytoczone zaś przez skarżącego kasacyjnie przepisy zaś nie mają takiego charakteru i w związku z tym nie mogą stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy.

W ramach zarzutów skargi, związanych z naruszeniem przepisów prawa procesowego skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisów wynikowych P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 2, art. 13, art. 11 K.p.a. W tym wypadku również jednak nie wskazał na czym dokładnie miałoby polegać uchybienie tym właśnie regulacjom. Za takie wskazanie nie można bowiem uznać ogólnikowych i w istocie gołosłownych twierdzeń o akceptowaniu przez Sąd I instancji dowolności procedowania przez organ, poprzez wybiórcze i fragmentaryczne traktowania podstaw prawnych rozstrzygnięcia.

Te same argumenty i podstawy prawne dotyczące niezgodności regulacji krajowych z prawem europejskim co w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, skarżący kasacyjnie przytacza także w ramach zarzutów opartych na twierdzeniach dotyczących naruszenia regulacji materialnoprawnych. W tym wypadku również nie sposób jest jednak stwierdzić sprzeczności czy też niezgodności regulacji krajowych z prawem unijnym, z przyczyn o których wyżej mowa.

Na marginesie niniejszych rozważań dodać należy, iż w ramach zarzutu odznaczonego numerem nr 2 b, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 93 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 288 TFUE. Pierwszy z tych przepisów nie był jednak przedmiotem zastosowania czy to przez Sąd czy też organ. Do zawieszenia postępowania doszło bowiem na gruncie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego kasacyjnie o przyznanie mu płatności ekologicznej, a nie płatności bezpośrednich. Tak więc zarzut ten, już tylko z uwagi na jego nieprawidłowe sformułowanie, nie mógł zostać uwzględniony.

Zarzuty naruszenia art. 288 TFUE oraz art. 93 ust.3 Konstytucji RP, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku sprzeczności ustawy z aktem prawa unijnego pierwszeństwo ma przepis krajowy, zostały odrębnie sformułowane w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do nich wskazać należy, że brak jest podstaw do uznania ich zasadności, co jest wynikiem stwierdzenia, że na gruncie regulacji znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie nie sposób jest stwierdzić sprzeczności prawa krajowego z unijnym, a tym bardziej nieprawidłowego zaakceptowania przez WSA we Wrocławiu twierdzeń organu, odnośnie prymatu przepisów krajowych w takiej sytuacji nad prawe unijnym. W zaskarżonym wyroku nie wyrażono bowiem takiego poglądu.

Zgodnie przepisami u.w.r.o.w. dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek stanowiących własność ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z Agencją Nieruchomości Rolnych umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2329 z późn. zm.), która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8.

Zawarty w rozdziale 8 omawianej ustawy art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Ponadto pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w. nie można rozumieć, jako bezumownego korzystania z działek.

Dla potwierdzenia interpretacji wskazanego wyżej przepisu trzeba przytoczyć uzasadnienie do projektu do ustawy z dnia 9 marca 2016 r. W tymże uzasadnieniu (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że – ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym – projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego. W związku z powyższym wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

W uzasadnieniu zaznaczono, że jednocześnie proponuje się, aby analogiczne rozwiązania (jak w przypadku płatności bezpośrednich) obowiązywały w stosunku do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, ekologicznych i ONW realizowanych w ramach PROW 2014-2020 oraz płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013. Z uwagi na tożsamy charakter wsparcia (płatności obszarowe), przepisy regulujące warunki przyznawania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, ekologicznych i ONW w ramach PROW 2014-2020 oraz płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 odwołują się bezpośrednio do przepisów i definicji unijnych dotyczących płatności bezpośrednich. Z tego względu projektowane rozwiązanie powinno zostać jednocześnie przyjęte zarówno odnośnie do płatności bezpośrednich, jak i do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, ekologicznych i ONW realizowanych w ramach PROW 2014-2020 (art. 3) oraz płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 (druk nr VIII.274).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela zapatrywania wyrażone we wcześniejszym orzecznictwie tego Sądu, odnoszące się do obowiązku posiadania przez rolnika tytułu prawnego do nieruchomości rolnych wykorzystywanych przez niego rolniczo, a stanowiących własność Skarbu Państwa, w szczególności zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20 (dost. w CBOiS) i przejmuje te zapatrywania jako własne.

Stwierdzić należy, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w którym przyjęto analogiczne rozwiązanie jak w art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w. z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Go 56/19, (wszystkie orzeczenia dostępne w bazie internetowej CBOiS) ). Jak bowiem wywiedziono, w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L2013.347.549) uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). TSUE orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wskazać przy tym należy, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, ANR (obecnie KOWR) jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku.

Co prawda, zgodnie z art. 343 K.c., ANR (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. ANR (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 K.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytułu ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. Rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.

W świetle powyższego, przyjęta w wyroku zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną koncepcja "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest prawidłowa i spójna, a zarzuty kasacyjny błędnej wykładni tego przepisu, a następnie jego niewłaściwego zastosowania są niezasadne.

Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że posiadanie tytułu prawnego do gruntów objętych deklaracją, będące okolicznością faktyczną, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tegoż przepisu prawa, skutkujące obligatoryjnym zawieszeniem postępowania w przedmiocie płatności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.