Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1161/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd.Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi T. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Miasta K. na rzecz skarżącego T. P. kwotę [...]zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2017 r. Burmistrz Miasta (dalej też jako "Burmistrz" lub "Organ") – wskazując jako podstawę prawną art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 z późn. zm.; dalej w skrócie "pr.oświat.") – wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. A. F. w K. z zajmowanego stanowiska (zwane też dalej "Zarządzeniem"). W treści tego zarządzenia wskazano, że odwołuje się z dniem [...] września 2017 r., bez wypowiedzenia, T. P. z ww. stanowiska, a uzasadnienie stanowi integralną część Zarządzenia (§ 1), oraz że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 2).

W uzasadnieniu Zarządzenia wskazano, że w przedmiotowej sprawie istota problemu sprowadza się do ustalenia, "czy systematycznie i wielokrotnie oraz publicznie krytykując organ prowadzący, dyrektor szkoły przekroczył granice, jakie każdemu obywatelowi przyznaje Konstytucja (w tym m.in. jej art. 54), biorąc w szczególności pod uwagę to, jaką funkcję pełnił i jaki wpływ na funkcjonowanie szkoły miała formułowana przezeń krytyka. W tym kontekście Burmistrz podkreślił, że K. jest niewielkim miastem, w którym dyrektor szkoły jest ważnym uczestnikiem życia publicznego, autorytetem i osobą pilnie obserwowaną przez lokalną społeczność. Wszelkie więc pisma przezeń kierowane, jego wystąpienia i inne formy publicznej aktywności są szeroko znane i komentowane, w tym również przez społeczność szkolną, a zwłaszcza młodzież oraz rodziny uczniów szkoły. Tymczasem T. P. (dalej też jako "Dyrektor" lub "Skarżący") kilkakrotnie i systematycznie krytykował publicznie działania organu prowadzącego, a także dopuszczał się naruszenia dyscypliny pracy, niestety – jak ocenił Organ – w sposób zauważalny dla społeczności szkolnej. I tak:

- w dniu [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor został ukarany karą nagany – za kilkukrotne (w dniach [...] i [...] sierpnia 2016 r.) uchybienia dyscyplinie pracy, polegające na nieobecności w czasie pracy na stanowisku pracy – od której ukarany odwołał się, ale bezskutecznie, gdyż pozew o uchylenie tej kary został oddalony prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z [...] kwietnia 2017 r.;

- w dniu [...] marca 2017 r. Dyrektor złożył w KPP w K. ustne zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 k.k., które miało polegać na udzieleniu ww. kary porządkowej, lecz Prokuratura Rejonowa w S. umorzyła postępowanie w tej sprawie postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r.;

- w dniu [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor wniósł skargę na działanie Burmistrza do Rady Miejskiej w K. (zwanej też dalej "Radą Miejską"). W ocenie Organu była to próba rozstrzygnięcia na forum Rady Miejskiej sporu o charakterze pracowniczym, co do którego zapadło już ww. rozstrzygnięcie, oraz próba eskalowania sporu z organem prowadzącym, jego nagłośnienia i publicznego zaatakowania organu. Burmistrz podkreślił, że niezależnie od samego faktu złożenia skargi – podlegającej przecież publicznemu wglądowi i omawianej na publicznie dostępnej i transmitowanej w Internecie sesji Rady Miejskiej – niedopuszczalne i wykraczające poza granice chronionej konstytucyjnie swobody wypowiedzi były treści zawarte w tejże skardze, stanowiące krytykę organu prowadzącego (w tym osobiście Burmistrza), nacechowane złośliwością, nierzeczowe i stanowiące "czystą ekspresję osobistej niechęci";

- Dyrektor kontynuował tak formułowaną krytykę organu prowadzącego (w tym osobiście Burmistrza) podczas sesji Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] marca 2017 r. Zdaniem Organu zachowanie Dyrektora, "jego lekceważący i instrumentalny stosunek do procedur prawnych oraz całkowity brak refleksji nad odbiorem jego wypowiedzi przez społeczność szkolną – było wyjątkowo naganne".

Dalej Burmistrz stwierdził, że uczniowie i wychowankowie Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] (dalej w skrócie "SP nr [...]" lub "Szkoła") nie mogą być świadkami tego rodzaju zachowań dyrektora szkoły wobec Burmistrza. W ocenie Organu przeciągający się – z wyłącznej winy Dyrektora – gorszący konflikt negatywnie oddziałuje na postawy młodzieży, ucząc młodych ludzi lekceważenia przełożonych (w relacjach szkolnych łatwo jest przełożyć taki wzorzec na relacje uczeń–nauczyciel), złośliwości i zatwardziałości. Zarzuty podnoszone przez Dyrektora są, w ocenie organu prowadzącego, całkowicie niezasadne, ale nawet gdyby były zasadne, to nade wszystko młodzi ludzie nie mogą być świadkami tak gorszących publicznych filipik. Spór ten musi więc zostać natychmiast przerwany, a jedyną do tego drogą jest – zdaniem Burmistrza –zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat.

Ponadto w uzasadnieniu Zarządzenia zaznaczono, że przed jego wydaniem Burmistrz zwrócił się o opinię do W. Kuratora Oświaty w P. (zwanego też dalej "Kuratorem"), który wprawdzie negatywnie zaopiniował odwołanie T. P. ze stanowiska dyrektora SP nr [...], jednakże – jak wskazał Organ – stanowisko Kuratora nie jest wiążące dla organu prowadzącego. Jeżeli zaś idzie o jego argumentację, to nie przekonała ona organu prowadzącego o niesłuszności odwołania Dyrektora. Burmistrz zgodził się z Kuratorem, że T. P. istotnie wykonywał swoje konstytucyjne uprawnienia, jednakże – w ocenie Organu – nadużywał on procedur prawnych, publicznie, kilkakrotnie i systematycznie atakując organ prowadzący, co silnie oddziaływało negatywnie na realizację funkcji wychowawczej kierowanej przezeń szkoły. Tej zaś kwestii, zdaniem Burmistrza, Kurator nie dostrzegł.

W konkluzji uzasadnienia Zarządzenia wskazano, że: "Biorąc pod uwagę odpowiedzialność organu prowadzącego za zapewnienie warunków działania szkoły, wpływ panującej atmosfery na poziom dydaktyczny i wychowawczy w placówce, dbałość o poczucie bezpieczeństwa wśród uczniów i pracowników a także wymóg prowadzenia przez Dyrektora szkoły działań w granicach obowiązującego prawa organ prowadzący uważa, że jedynym rozwiązaniem tej sytuacji jest odwołanie Pana T. P., ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. A. F. w [...] z dniem [...] września 2017 r."

Pismem z [...] października 2017 r. T. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisane Zarządzenie Burmistrza, zarzucając naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat. oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia, wstrzymanie jego wykonania, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. Ponadto Skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z wyszczególnionych w skardze dokumentów.

Uzasadniając skargę jej autor w pierwszej kolejności podkreślił, że zaskarżone Zarządzenie narusza jego interes prawny jako osoby powołanej na stanowisko dyrektora SP nr [...] na pięcioletnią kadencję od 2015 r. do 2020 r. zarządzeniem Burmistrza Miasta z [...] czerwca 2015 r. (nr [...]). Dalej podniósł, że zarzucając jemu, iż wielokrotnie publicznie krytykował organ prowadzący, Burmistrz nie podał żadnych konkretnych sytuacji, kiedy miałoby to nastąpić i w jakiej formie. Z [...] odnosząc się do zarzutu kilkukrotnej nieobecności na swoim stanowisku pracy, Skarżący – powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – stwierdził, że praca dyrektora wiąże się z jego nieobecnością w szkole i zdarzenie to nie może stanowić przesłanki do odwołania ze stanowiska. Dyrektor szkoły jest pracownikiem szkoły, a nie zarządu gminy (obecnie: burmistrza) i szkoła jako jednostka organizacyjna zatrudniająca pracowników jest jego pracodawcą (art. 3 Kodeksu pracy). Dyrektor zatem zajmuje najwyższą pozycję w strukturze organizacyjnej szkoły i z tego względu jego pracownicze podporządkowanie ma inną treść, niż podporządkowanie pozostałych pracowników. Nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego, kierującego jego pracą. W tę rolę nie wchodzi zarząd gminy (obecnie: burmistrz). Ponadto, jak zaznaczył Skarżący, jego nieobecność miała miejsce w okresie wakacyjnym i w żaden sposób nie mogła dezorganizować pracy szkoły.

Podobnie, zdaniem Skarżącego, nie można uznać za wystarczającą przesłankę odwołania go ze stanowiska dyrektora, faktu, że w dniu [...] marca 2017 r. złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa – gdyż do takich działań ma prawo każdy obywatel, który podejrzewa popełnienie przestępstwa. Zainicjowane w ten sposób postępowanie w żadnym zakresie nie odbywało się publicznie i otwarcie. Również jako obywatel, Skarżący – jak stwierdził – miał prawo złożyć skargę do Rady Miejskiej, która władna jest rozpatrywać skargi na działania Burmistrza jako organu gminy. Zarzut, jakoby w ten sposób Skarżący nadużywał procedur prawnych, jest, jego zdaniem, bezpodstawny. Również za zupełnie chybione autor skargi uznał twierdzenie, jakoby wystarczającym uzasadnieniem dla jego odwołania ze stanowiska dyrektora był fakt, iż świadkami rzekomego konfliktu dyrektora z burmistrzem nie mogą być uczniowie i wychowankowie Szkoły Podstawowej Nr [...]. Skarżący nadmienił, że żadnego konfliktu między nim a organem prowadzącym nie było. Jako dyrektor placówki oświatowej miał obowiązek przestrzegać obowiązującego prawa.

W konkluzji Skarżący podkreślił, że jako dyrektor SP nr [...] nie złamał żadnego przepisu prawa, a jego działania jako dyrektora tej szkoły w żaden sposób negatywnie nie wpłynęły na jej funkcjonowanie. Ponadto Kurator negatywnie zaopiniował jego odwołanie ze stanowiska. Skarżący zauważył także, iż Zarządzenie dotknięte jest wadliwością, albowiem jego uzasadnienie nie zostało podpisane.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu powtarzając in extenso argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonego Zarządzenia.

Na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. Skarżący podtrzymał wnioski i wywody skargi. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że w jego ocenie konflikt z Burmistrzem datuje się mniej więcej od kwietnia 2016 r., kiedy to Skarżący zaczął oczekiwać od Burmistrza zarządzeń na piśmie, bo z wieloma z nich się nie zgadzał, gdyż w jego ocenie naruszały one prawo, o czym też zawiadamiał prokuraturę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

2. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji było w niniejszej sprawie Zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2017 r. w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. A. F. w [...] – T. P. – z zajmowanego stanowiska.

3. W pierwszej kolejności należało zbadać, czy skarga na opisane wyżej Zarządzenie była w ogóle dopuszczalna, tj. czy została wniesiona w sprawie należącej do właściwości sądu administracyjnego i przez uprawniony podmiot.

1. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania Zarządzenia oraz w dniu wniesienia skargi – "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Z kolei art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: [...] 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej".

2. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że akt (uchwała, zarządzenie) organu samorządu terytorialnego w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły jest zaskarżalnym do sądu administracyjnego "aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zostało to już przesądzone pod rządem ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198; dalej w skrócie "u.s.o.") – na tle jej art. 38 (por. uchwała NSA(7) z 16.12.1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48, a także wyroki NSA: z 22.06.2005 r., I OSK 296/05; z 12.08.2010 r., I OSK 817/10; z 08.02.2011 r., I OSK 1362/10; z 08.02.2013 r., I OSK 2641/12; z 19.03.2013 r., I OSK 2475/12; z 04.01.2017 r., I OSK 800/16; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – i wejście w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 z późn. zm.; w skrócie "pr.oświat."), z jej art. 66 stanowiącym odpowiednik art. 38 u.s.o., niczego w tej kwestii nie zmieniło.

3. Podobnie obecnie nie kwestionuje się już w orzecznictwie sądowym posiadania legitymacji do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły przez osobę odwołaną z tego stanowiska (por. np. wyroki NSA: z 18.07.2006 r., I OSK 648/06; z 26.07.2007 r., I OSK 237/07, z 18.04.2008 r., I OSK 86/08; z 09.12.2008 r., I OSK 637/08; z 04.01.2010 r., I OSK 939/09; z 14.12.2017 r., I OSK 2090/17 – dostępne w CBOSA). Podnosi się przy tym zgodnie, że możliwość dochodzenia przez odwołanego dyrektora szkoły roszczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym w żaden sposób nie koliduje, a tym samym nie wyklucza prawa do zaskarżenia przedmiotowego aktu do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 04.01.2010 r., I OSK 939/09, CBOSA).

4. W świetle art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), do skarg na akty organów administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wydane po dniu wejścia w życie tej ustawy – co nastąpiło [...] czerwca 2017 r. – nie znajduje zastosowania dotychczasowy wymóg uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego jedynie ubocznie należy zauważyć, że mimo to w kontrolowanej sprawie Skarżący takie wezwanie do Burmistrza wystosował (pismo z [...].09.2017 r., k. 12 akt sądowych) i otrzymał na nie odpowiedź (pismo z [...].10.2017 r., k. 13 akt sądowych).

5. W świetle powyższych uwag formalna dopuszczalność skargi na Zarządzenie oraz jej wniesienie przez legitymowany podmiot nie budzą wątpliwości.

4. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego Zarządzenia należy stwierdzić, że jego materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat., zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, "w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty [...] może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia".

1. Nie ulega wątpliwości, że art. 66 pr.oświat. – który określa przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (dyrektora, wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego) w szkole lub placówce publicznej w sposób wyczerpujący (tak trafnie M. Pilich [w:] M. Pilich, A. Olszewski, Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, Warszawa 2017, uw. 2 do art. 66) – ma stwarzać gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na takich stanowiskach. Zatem musi być on zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie (również przez właściwe sądy), traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku: nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce (por. wyrok SN z 09.12.2003 r., I PK 103/03, OSNP 2004, nr 21, poz. 371).

2. W konsekwencji przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat., dopuszczający wyjątkowo możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia, powinien być interpretowany wąsko, a to zgodnie z regułą, że wyjątków (tu: od zasady stabilności zatrudnienia – por. wyrok NSA z 26.09.2014 r., I OSK 1433/14, CBOSA) nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Dlatego Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko – powszechnie przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie już na gruncie poprzednio obowiązującego, a identycznie brzmiącego art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. – w myśl którego dodanie przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat. do określenia "uzasadnione przypadki" (używanego także w innych przepisach Prawa oświatowego, np. w art. 63 ust. 21) przysłówka "szczególnie", zawęża pole zastosowania analizowanego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia (zob. M. Pilich [w:] M. Pilich, A. Olszewski, Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, Warszawa 2017, uw. 5 do art. 66, i tam przywołane orzecznictwo sądowe; por. też wyrok NSA z 15.11.2017 r., I OSK 1870/17, CBOSA). Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" oznacza więc takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Musi być ono przy tym na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę (por. wyrok SN z 09.12.2003 r., I PK 103/03, OSNP 2004, nr 21, poz. 371). Innymi słowy, chodzi o działanie lub zaniechanie o charakterze zupełnie wyjątkowym i nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez nauczyciela – dyrektora szkoły, które powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. np. wyroki NSA: z 14.02.2013 r., I OSK 1797/12; z 14.12.2017 r., I OSK 2090/17 – CBOSA). Jeszcze inne określenie omawianej przesłanki odwołania wskazuje na to, że muszą zachodzić takie okoliczności, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym i wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym. Subiektywne przekonanie organu prowadzącego o potrzebie odwołania nie jest wystarczające (por. wyroki NSA: z 09.04.2013 r., I OSK 2703/12; z 26.09.2014 r., I OSK 1433/14 – CBOSA). "Przypadki szczególnie uzasadnione" obejmują więc sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (por. wyrok NSA z 27.09.2017 r., I OSK 1318/17, CBOSA).

3. Wobec powyższego w dotychczasowym orzecznictwie sądowym – wypracowanym na gruncie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale zachowującym swą aktualność także pod rządem art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat. – z katalogu "szczególnie uzasadnionych przypadków" usprawiedliwiających natychmiastowe odwołanie dyrektora szkoły wykluczono m.in. takie okoliczności, jak: utrata zaufania organu prowadzącego, naruszenie dyscypliny finansów publicznych, naruszenie procedury udzielania zamówień publicznych, tudzież okoliczności, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie. Również negatywna ocena działalności dyrektora w zakresie gospodarki finansowej szkoły, zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym nie mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku" w analizowanym tu rozumieniu (por. np. wyroki NSA: z 09.05.2001 r., II SA 3293/00; z 23.09.2005 r., I OSK 91/05; z 09.07.2010 r., I OSK 525/10; z 25.02.2011 r., I OSK 2018/10; z 08.02.2011 r., I OSK 1928/10; z 19.11.2010 r., I OSK 1530/10; z 11.05.2012 r., I OSK 1972/11; z 06.12.2012 r., I OSK 1775/12 – CBOSA).

4. W świetle gwarancyjnej roli art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat. staje się oczywiste, że w sytuacji zastosowania tego przepisu organ prowadzący ma obowiązek starannego uzasadnienia swej decyzji (podobnie M. Pilich [w:] M. Pilich, A. Olszewski, Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, Warszawa 2017, uw. 5 do art. 66, i tam przywołane orzecznictwo sądowe). W orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się w związku z tym, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu (uchwały, zarządzenia) o odwołaniu, zaś wywód i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu (por. wyrok SN z 19.02.1997 r., III RN 3/97, OSNP 1997, nr 19, poz. 369). W uzasadnieniu takiego aktu powinny przy tym znaleźć się wszystkie wytykane nieprawidłowości wraz z wykazaniem i umotywowaniem, na czym polega "szczególnie uzasadniony przypadek". Celem postępowania nadzorczego jest bowiem jedynie ocena legalności kontrolowanego zarządzenia (wyrok NSA z 24.01.2017 r., I OSK 2059/16, CBOSA). W konsekwencji prawidłowość wydanego przez organ zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody, w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej, oraz na ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w analizowanym rozumieniu (por. wyrok NSA z 31.01.2017 r., I OSK 2330/16, CBOSA).

5. Z motywów zaskarżonego Zarządzenia jasno wynika, że u podstaw rozstrzygnięcia o odwołaniu Skarżącego ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. A. F. w [...] legł konflikt ("spór") personalny zaistniały ówcześnie pomiędzy Skarżącym a organem prowadzącym tej Szkoły, a ściślej: tego organu prowadzącego – którym, w świetle definicji z art. 4 pkt 16 pr.oświat., jest M. K. – organem wykonawczym, tj. Burmistrzem Miasta. W uzasadnieniu Zarządzenia zarzucono wszak Skarżącemu expressis verbis "próbę eskalowania sporu z organem prowadzącym" oraz przeciąganie "gorszącego konfliktu". Istnienie sporu ("konfliktu") z Burmistrzem przyznał także sam Skarżący na rozprawie. Natomiast jako przesłanki odwołania T. P. z zajmowanego stanowiska wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego Zarządzenia dwie podstawowe przyczyny:

i) kilkukrotne i systematyczne krytykowanie publiczne przez Dyrektora działań organu prowadzącego Szkołę (a dokładniej: Burmistrza), w tym podczas sesji Rady Miejskiej – zdaniem Organu: "w sposób niedopuszczalny i wykraczający poza granice chronionej konstytucyjnie swobody wypowiedzi", a także "w sposób zauważalny dla społeczności szkolnej" oraz negatywnie oddziałujący na postawy młodzieży, "ucząc młodych ludzi lekceważenia przełożonych";

ii) ukaranie Dyrektora karą nagany za kilkukrotne uchybienie dyscyplinie pracy, polegające na nieobecności w czasie pracy na stanowisku pracy.

Z tym ostatnim uchybieniem wiązały się dalsze zarzuty stawiane Skarżącemu: "niewłaściwego" i niezasadnego korzystania z procedur prawnych oraz "lekceważący i instrumentalny stosunek" do tych procedur, które były wykorzystywane przez Skarżącego w celu wzruszenia ww. kary, a które zdaniem Organu wyrażały się w:

- "bezskutecznym" wystąpieniu przez Skarżącego do sądu pracy o uchylenie nałożonej kary porządkowej;

- "oczywiście bezzasadnym" złożeniu przez Skarżącego zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, które miało polegać na udzieleniu kary;

- złożeniu skargi na działanie Burmistrza do "in principio niewłaściwej" w takich sprawach Rady Miejskiej, które to działanie było, zdaniem Organu, próbą rozstrzygnięcia na tym forum sporu o charakterze pracowniczym, co do którego zapadło już rozstrzygnięcie, a więc było w istocie jedynie "próbą eskalowania sporu z organem prowadzącym, jego nagłośnienia i publicznego zaatakowania organu prowadzącego".

6. W ocenie Sądu żadna z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu Zarządzenia z osobna, ani wszystkie one łącznie nie dawały dostatecznych podstaw do uznania, że w sprawie zachodził "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat., uprawniający Organ do odwołania Skarżącego ze stanowiska Dyrektora Szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przemawiają za tym w szczególności następujące względy:

1. Jak to już wyżej wskazano w pkt 4.3., "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie stanowi fakt występowania konfliktu pomiędzy odwoływanym dyrektorem a organem prowadzącym (w kontrolowanej sprawie: Burmistrzem, jako organem wykonawczym organu prowadzącego Szkołę, którym jest M. K.) – por. np. wyroki NSA: z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10 (CBOSA) oraz z 11 maja 2012 r., I OSK 1972/11 (CBOSA).

2. "Szczególnie uzasadnionego przypadku" nie mogły stanowić również krytyczne wypowiedzi Dyrektora względem Burmistrza, także te formułowane publicznie (np. na sesji Rady Miasta). W tym kontekście godzi się zauważyć, że w licznych orzeczeniach Sąd Najwyższy uznał co do zasady prawo pracownika do krytyki przełożonego lub pracodawcy, i to także krytyki publicznej (por. np. wyroki SN: z 18.07.2012 r., I PK 44/12; z 28.03.2017 r., II PK 18/18 – dostępne w Bazie Orzeczeń Sądu Najwyższego, http://www.sn.pl/orzecznictwo/SitePages/Baza_orzeczen.aspx, dalej w skrócie "BOSN"), oraz do informowania o ewentualnych nieprawidłowościach w zakładzie jego właściciela – nie uznając takich działań za rażące naruszenie obowiązków pracowniczych nawet wówczas, jeżeli wskazane zarzuty okażą się bezpodstawne (por. wyrok SN z 18.07.2012 r., I PK 44/12, BOSN). Tym bardziej należy dopuścić możliwość formułowania takiej krytyki w relacji dyrektor szkoły – organ prowadzący (lub jego przedstawiciel), która to relacja, jak trafnie zauważono w skardze, nie wykazuje cech tak silnego podporządkowania i zależności, jakie występują w relacji pracownik – pracodawca lub przełożony. Jednocześnie Sąd w niniejszym składzie nie dopatrzył się w, udokumentowanych w aktach sprawy, działaniach Skarżącego zarzucanego przez Organ wykroczenia poza granice chronionej konstytucyjne swobody wypowiedzi; a już na pewno: wykroczenia w sposób rażący. Z pewnością nie stanowi takiego wykroczenia samo formułowanie krytycznych wypowiedzi nacechowanych pewną dozą złośliwości, kpiny czy ironii, "nierzeczowych", a nawet "stanowiących czystą ekspresję osobistej niechęci". Tym bardziej tego rodzaju wypowiedzi nie dawały podstaw do sięgnięcia przez ich adresata w okolicznościach kontrolowanej sprawy po środek prawny z art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat.

3. Jako chybione należy również ocenić powołanie się przez Burmistrza na okoliczności i fakt wymierzenia Skarżącemu kary nagany. Po pierwsze, w ocenie Sądu, ani sam fakt ukarania Skarżącego ww. karą, ani tym bardziej uznane przez Organ za podstawę jej wymierzenia uchybienia przeciwko dyscyplinie (verba legis: "porządkowi") pracy (tj. kilkukrotna nieobecność na stanowisku pracy w okresie wakacyjnym), nie mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których mowa w ww. przepisie. Po drugie, godzi się zauważyć, że do wymierzenia ww. kary porządkowej – na podstawie art. 75 ust. 2 Karty Nauczyciela w zw. z art. 108 Kodeksu pracy – doszło [...] sierpnia 2016 r., natomiast do odwołania ze stanowiska dyrektora dopiero w dniu [...] września 2017 r., a więc po upływie roku od ukarania. Tymczasem zgodnie z art. 113 § 1 zdanie pierwsze Kodeksu pracy karę uważa się za niebyłą, a odpis zawiadomienia o ukaraniu usuwa się z akt osobowych pracownika po roku nienagannej pracy. Zatem także z tego względu Organ nie mógł skutecznie powołać się na fakt ukarania Dyrektora karą porządkowaną w uzasadnieniu wydanego Zarządzenia.

4. Nie ulega wątpliwości, że występując do sądu pracy, organów ścigania oraz Rady Miejskiej z, odpowiednio, powództwem o uchylenie kary porządkowej, zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa przez Burmistrza w związku z wymierzeniem tej kary oraz ze skargą na działanie Burmistrza, Skarżący realizował swe konstytucyjne i obywatelskie prawa – co trafnie podkreślono w opinii W. Kuratora Oświaty z [...] września 2017 r. (znak: [...]). Tymczasem "szczególnie uzasadnione przypadki" muszą wiązać się, co do zasady, z naruszeniem porządku prawnego, przekroczeniem uprawnień lub niewykonywaniem obowiązków przez dyrektora szkoły, a nie z korzystaniem przezeń ze swych obywatelskich uprawnień. Sam fakt, że działania te finalnie okazały się nieskuteczne lub niecelowe, nie uprawnia jeszcze Organu do przypisywania Skarżącemu woli nadużywania procedur, ich niewłaściwego stosowania, instrumentalizacji lub lekceważenia – i to w dodatku z konsekwencjami wskazanymi w art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat.

5. Godzi się także zauważyć, że zdarzenia, które w przekonaniu Organu uzasadniały odwołanie Skarżącego ze stanowiska dyrektora, miały miejsce w lipcu i sierpniu 2016 r. (absencje w pracy, kara nagany), marcu 2017 r. (złożenie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, wystąpienie z "publiczną" krytyką na posiedzeniu Rady Miejskiej) oraz w kwietniu 2017 r. (złożenie skargi do Rady Miejskiej), natomiast do wydania zaskarżonego Zarządzenia doszło dopiero we wrześniu 2017 r. Jest to istotne dlatego, że w orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż "szczególnie uzasadnione przypadki", to takie, które powodują, iż nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w "szczególnie uzasadnionym przypadku" powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (obecnie: art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat). Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyroki NSA: z 19.02.2002 r., II SA 3053/01, LEX nr 82679; oraz z 27.09.2012 r., I OSK 1615/12, z 19.03.2013 r., I OSK 2448/12, z 04.12.2014 r., I OSK 2166/14 – CBOSA). W świetle powyższych uwag także stosunkowo długi upływ czasu pomiędzy wystąpieniem zarzucanych Dyrektorowi zdarzeń (uchybień), a wydaniem zaskarżonego Zarządzenia każe uznać, że do jego wydania doszło z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.

6. Jak to już wyżej wskazano w pkt 4.2., przyczyny odwołania mieszczące się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" muszą być na tyle poważne, że ich dalsze tolerowanie mogłoby prowadzić wręcz do destabilizacji w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły (por. też wyrok NSA z [...].04.2013 r., I OSK [...], CBOSA). W kontrolowanej sprawie Burmistrz – wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi – nie wykazał, iżby zarzucane Skarżącemu uchybienia wywierały tego rodzaju negatywny wpływ na funkcjonowanie szkoły. W szczególności obowiązkowi temu nie czyniło zadość li tylko ogólnikowe powołanie się przez Organ na to, iż wskazane przezeń zdarzenia są "zauważalne dla społeczności szkolnej", a zaistniały konflikt "negatywnie oddziałuje na postawy młodzieży, ucząc młodych ludzi lekceważenia przełożonych (w relacjach szkolnych łatwo jest przełożyć taki wzorzec na relacje uczeń-nauczyciel), złośliwości i zatwardziałości" – a to już z uwagi na czysto spekulatywny charakter tych twierdzeń, ich gołosłowność i brak poparcia jakimikolwiek dowodami.

7. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż odwołanie Dyrektora z zajmowanego stanowiska zostało negatywnie zaopiniowane przez W. Kuratora Oświaty. Wprawdzie taka opinia, wydawana na podstawie art. 66 ust. 2 pr.oświat., nie jest wiążąca dla organu odwołującego (zob. np.: M. Pilich [w:] M. Pilich, A. Olszewski, Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, Warszawa 2017, uw. 6 do art. 66; M. Pyter [w:] M. Pyter, A. Balicki, Prawo oświatowe. Komentarz, Warszawa 2017, art. 66 Nb 5) – a ponadto Burmistrz wskazał, że zawarta w niej argumentacja go "nie przekonała" – to jednak uszło uwagi tego organu, że to nie Kurator powinien przekonać Burmistrza o niecelowości opiniowanego odwołania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2, tylko Burmistrz winien wykazać obiektywną zasadność tego odwołania – czego w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie w świetle uzasadnienia Zarządzenia oraz dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie uczynił.

7. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego Zarządzenia (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a, uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.