Postanowienie WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 633/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi H. G. na pismo Wójta Gminy Giżycko z dnia 16 maja 2023 r. znak: RRG.6822.12.2023.MK w przedmiocie nabycia przez gminę nieruchomości gruntowej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (dwieście złotych).


UZASADNIENIE

W skardze z 14 czerwca 2023 r. H. G. (dalej jako: "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pismo Wójta Gminy Giżycko (dalej jako: "organ", "wójt gminy"), stanowiące odpowiedź organu na wniosek skarżącego z 17 kwietnia 2023 r., w którym skarżący ponownie wystąpił o nabycie przez gminę Giżycko nieruchomości oznaczonych nr [...], położonych w miejscowości S., a następnie zmianę statusu tych nieruchomości z drogi wewnętrznej na drogę publiczną.

Zaskarżonym pismem z 16 maja 2023 r. wójt gminy poinformował skarżącego, że nie znajduje podstawy prawnej do nabycia powyższych działek. Wskazał, że zgodnie

z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ww. działki przeznaczone są pod drogi wewnętrzne. Na terenie objętym planem nie ma terenów gminnych. "Proszę rozważyć sprzedaż działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne dla poszczególnych właścicieli nieruchomości, którym te drogi służą".

W skardze skarżący zarzucił, że organ pozbawił go skutecznego dochodzenia przysługujących mu praw do kwestionowania rozstrzygnięcia o braku prawa do wystąpienia z roszczeniem o przejęcie przedmiotowych działek i zmianę statusu biegnącej po nich drogi. Podniósł, że organ działał z odgórnie przyjętym założeniem, że nie ma zamiaru zajęcia się tematem, zbadania sprawy i ustalenia statusu drogi. Wskazał, że co do braku zamiaru przejęcia drogi i zarządzania nią, wójt wypowiadał się już wcześniej. Zdaniem skarżącego wójt przekroczył granice uznania administracyjnego, nie wyjaśnił z czego wynika jego decyzja i dlaczego nie skierował sprawy do rady gminy. W przekonaniu skarżącego zaskarżone pismo stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawiera bowiem władcze rozstrzygnięcie co do braku uprawnienia skarżącego odnośnie do przyznania drodze statusu drogi publicznej. Według skarżącego art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest jedyną drogą umożliwiającą mu walkę o dostosowanie statusu drogi do faktycznego jej przeznaczenia i sposobu wykorzystywania. Zarzucił, że pismo wójta pozbawia go prawa do sądu. Wójt wykorzystuje sytuację, że nie ma jednoznacznego przepisu dającego roszczenie o przeniesienie własności nieruchomości na gminę celem zmiany statusu drogi wewnętrznej na drogę publiczną. Następnie przekonywał, że przedmiotowe działki utraciły całkowicie charakter drogi wewnętrznej. Obecnie droga ta spełnia wszystkie przesłanki, aby uznać ją za drogę publiczną. Dlatego gmina nie może się zasłaniać ustaleniami planu miejscowego i tym, że to skarżący wystąpił o wydanie decyzji podziałowej. Skarżący wskazał na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r., sygn. akt 22531/05. Stwierdził, że niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia skarżącego tylko z tego powodu, że w planie miejscowym przewidziano, że na tych działkach będzie biegła droga wewnętrzna. Reasumując, skarżący wskazał, że istnieją jak najbardziej podstawy prawne i faktyczne do podjęcia przez gminę działań w kierunku zmiany statusu drogi. Zauważył, że zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy; zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Zaznaczył, że konieczną przesłanką podjęcia takiej uchwały jest nabycie gruntu od skarżącego. Podkreślił, że taka uchwała rady gminy nie ma charakteru absolutnie swobodnej decyzji uznaniowej. Gmina nie może odmówić przejęcia drogi wewnętrznej na drogę gminną.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Podniósł, że nie ma podstaw prawnych nakładających

obowiązek wykupu przez gminę działek stanowiących drogę wewnętrzną. Wskazał,

że kwestie związane z nabywaniem gruntów pod drogi publiczne reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), a w szczególności art. 98 ust. 1 tej ustawy. Przepisu tego nie stosuje się jednak do dróg wewnętrznych wydzielonych zgodnie z planem miejscowym. Stwierdził, że droga wewnętrzna nie stanowi ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego, służy jedynie właścicielom nieruchomości przyległych do drogi oraz osobom ich odwiedzających. Pełnomocnik podał, że sprawą zajmowała się Komisja Rozwoju Gospodarczego w 2019 r., w związku z wnioskiem mieszkańców miejscowości S. W dniu 25 kwietnia 2019 r. członkowie komisji jednogłośnie negatywnie zaopiniowali wniosek w sprawie wykupu przez gminę ww. działek. Jednocześnie wójt gminy zlecił w 2022 r. wykonanie analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, w celu oceny aktualności studium i planu. Analiza ta wskazuje, że plan miejscowy jest aktualny i nie wymaga zmiany. Wykup żądanych działek jest niezasadny z punktu racjonalnej gospodarki mieniem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy

z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań,

do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Na zasadzie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają również

w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone

w tych przepisach.

Powyższe unormowania wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony. Objęte są nią jedynie działania administracyjne o charakterze władczym albo ich brak, wskazane w ustawie. Nie wszystkie działania organów administracji publicznej są wyrazem ich władczego działania. Kwestionowane skargą pismo wójta gminy z 16 maja 2023 r. nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. W szczególności zaskarżonego pisma nie można uznać za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie

i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły

i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Podobnie w uchwale składu 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są

w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony

i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

W skrócie, czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to jednostronna, władcza czynność z zakresu administracji publicznej, nakładająca obowiązki lub odnosząca się do uprawnień indywidualnego podmiotu wynikających wprost

z przepisów prawa, dla których ustalenia ustawodawca nie zastrzegł procesowej formy decyzji ani postanowienia. Aby można było stwierdzić, że konkretne działanie organu administracji publicznej jest taką czynnością, najpierw trzeba zweryfikować treść obowiązujących przepisów i stwierdzić, czy w danym przedmiocie organ ma kompetencje do władczego działania. W doktrynie podkreśla się, iż kryterium wyróżniającym zaskarżalność danego aktu stanowi jego przedmiot i skutki z niego wynikające. Innymi słowy, skarżący mógłby wywieść skutecznie skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyby rzeczywiście istniał przepis, który wskazywałby, że wniosek skarżącego podlega załatwieniu w trybie administracyjnoprawnym. Mogłoby być tak, gdyby istniały przepisy regulujące przechodzenie dróg wewnętrznych na własność jednostki samorządu terytorialnego

z mocy prawa albo zobowiązywałby organ wykonawczy gminy do rozważenia nabycia od właścicieli nieruchomości takich gruntów na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast, jak przyznaje sam skarżący, przepisu takiego brak. Bezsporne w sprawie jest, że skarżący jest właścicielem ww. działek, stanowiących drogę wewnętrzną, wydzielonych na podstawie decyzji podziałowej, zgodnie

z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645) drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. W myśl art. 8 ust. 2 tej ustawy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Przepisy te wskazują, że nie każda droga musi mieć charakter publiczny, a w konsekwencji być zarządzana i utrzymywana przez jednostkę samorządu terytorialnego. Skarżący prawidłowo wskazał, że aby dana droga mogła zostać zaliczona do kategorii drogi publicznej musi najpierw stać się własnością danej jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązujące przepisy prawa określają natomiast przypadki, kiedy w trybie administracyjnym dochodzi do wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne, m.in. stanowi o tym ustawa o gospodarce nieruchomościami, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 176 ze zm.). Niesporne jest

w sprawie, że przepisy tych ustaw nie mają zastosowania do stanu faktycznego objętego żądaniem skarżącego. Działki posiadają obecnie status drogi wewnętrznej, stanowią prywatną własność i brak jest jakiejkolwiek normy prawnej, która uprawniałby skarżącego do żądania, aby ich własność, a tym samym konieczność ich utrzymania, przeszła na gminę w trybie administracyjnym. Jeżeli skarżący uważa, że przeznaczenie spornych działek powinno być inne, to należy kwestionować ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli skarżący dotychczas nie skarżył tego aktu prawa miejscowego, to może to uczynić w każdym czasie, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) i art. 53 § 2a p.p.s.a.

Wobec braku przepisów, które zobowiązywałyby organ wykonawczy gminy do działania w trybie administracyjnym w stosunku do zgłoszonego przez skarżącego żądania, zaskarżonemu pismu organu wykonawczego gminy nie można w ogóle przypisać charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. Dlatego zaskarżone postępowanie organu wykonawczego gminy w sprawie odmowy nabycia nieruchomości gruntowej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Powyższe uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł Sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego unormowania sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.