Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 190/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. M. i R. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego oraz myjni samochodowej dla samochodów osobowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 1477 zł (słownie: jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent L. zatwierdził projekt budowalny i udzielił R. M. i Z. M. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego oraz myjni samochodowej dla samochodów osobowych wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr [...], nr [...] i [...] przy ul. N. w L..

Na skutek odwołań wniesionych przez I. O. i A. H., Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekając o istocie sprawy odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Szczegółowo opisał wstępny etap postępowania odwoławczego, w którym badaniu podlegało czy zostały dochowane wymogi formalne wniesienia odwołania. Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku czynności weryfikacyjnych ustalił, że I. O. wniosła odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji, zaś A. H. w terminie 14 dni od dnia doręczenie jej postanowienia Prezydenta L. z dnia [...] r. w którym rozpoznano w trybie art. 111 § 1 k.p.a. wniosek o uzupełnienie decyzji.

Przechodząc do argumentacji merytorycznej podjętego rozstrzygnięcia organ odwołując się do treści art. 35 ust. 4, art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wskazał na warunki konieczne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, w tym między innymi, na wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymóg zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku tego planu.

Badając wymienione wcześniej przesłanki wydania pozwolenia na budowę, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nie została spełniona opisana wcześniej przesłanka zgodności planowej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego.

W tym względzie zauważył że z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, że planowana jest budowa domu jednorodzinnego, myjni samochodowej dla samochodów osobowych wraz z niezbędną infrastrukturą. Przewidziana do realizacji infrastruktura obejmuje: lokalizację zjazdu z ul. N. w południowo-zachodniej części działki, przygotowane miejsce do składowania odpadów od strony ul. F., parking na 5 miejsc postojowych, drogi wewnętrzne i chodniki, ogrodzenie od strony południowej oraz częściowo od strony północnej oraz ogrodzenie pełne do wysokości 2,5 m od strony wschodniej. Myjnia składać się będzie z budynku usługowego w którym znajdować się będą dwa pomieszczenia główne oraz pomieszczenia techniczne i pomocnicze (w tym sanitariaty oraz pomieszczenia z urządzeniami grzewczymi, pompownią, zbiornikami) a także (na zewnątrz budynku) stanowisko do samodzielnego mycia pojazdów, dwustanowiskowe miejsce do odkurzania oraz trzepak do dywanów.

Wojewoda ustalił, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. – dla południowej części L. rejon os. [...], ul. [...] i autostrady [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej L. nr [...] z dnia [...] r (Dz.Urzęd. Wojew. D. nr [...]). Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 24 MU, działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem 04 KDZ, działka nr [...] – terenie 084 KDP. Zasadnicza część inwestycji usytuowana zatem jest na działce nr [...], która według § 20 ust. 1 i ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczona została jako teren 24 MU, dla którego przewidziano przeznaczenie:

1/podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, przy czym, w obrębie działek budowlanych:

a/ za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolami 10, 12, 42 i 45 MU może występować funkcja mieszkaniowo – usługowa albo mieszkaniowa;

b/ funkcja usługowa może być realizowana w lokalach usługowych w budynku mieszkalno-usługowym oraz w odrębnym budynku usługowym;

c/ w przypadku budynków mieszkalno-usługowych na lokale użytkowe należy przeznaczyć co najmniej parter budynku;

d/ w przypadku zabudowy usługowej, część budynku usługowego z wyłączeniem parteru można przeznaczyć na mieszkania;

2/ dopuszczalne- a/ wewnętrzne drogi dojazdowe; b/ sieci i obiekty infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym;

Z powyższych postanowień aktu prawa miejscowego Wojewoda wywiódł, że w zamierzeniu obowiązującego planu zasadniczym, głównym i dominującym przeznaczeniem terenu inwestycji jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Usługi są zaś przeznaczeniem uzupełniającym. Na przedmiotowym terenie może być więc zrealizowane tego rodzaju przeznaczenie ale akceptowalna jest także inwestycja obejmująca jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Interpretacja taka wynika z przywołanego § 20 ust. 1 pkt 1 lit. a planu.

W ocenie Wojewody za niewłaściwą należy uznać interpretację organu pierwszej instancji, według którego funkcje wymienione w ppkt a/-d/ ust. 1 § 20 przywołanej wyżej uchwały, mogą występować alternatywnie. Przyjmując, że ustalenia planu należy stosować całościowo, za obowiązujące należy uznać ustalenia zawarte na początku § 20 ust. 1 pkt 1 lit.a ww. uchwały, z których wynika, że przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami. Przepis § 20 ust. 1 pkt 1 lit.a wskazuje, że plan dopuszcza (oprócz zabudowy mieszkaniowo – usługowej) zabudowę tylko mieszkaniową (bez usług). Pozostałe podpunkty (lit. b - lit. d) wprowadzają bardziej szczegółowe ustalenia dotyczące rozmieszczenia funkcji na poszczególnych terenach. Natomiast żadne z tych ustaleń nie dopuszcza zabudowy jedyne usługowej. Z omawianych ustaleń planu wynika, że na terenie inwestycji musi być zlokalizowana funkcja mieszkaniowa, która może być wzbogacona, uzupełniona funkcją usługową. Zdaniem Wojewody, z powyższych ustaleń planu wynika także, że funkcja mieszkaniowa ma przeważać na danym terenie.

Wskazując na powyższe organ II instancji zauważył, że planowana inwestycja obejmuje dwa zasadnicze elementy – dom mieszkalny o pow. zabudowy 27 m2 i budynek myjni o pow. 163 m2. Myjnia zlokalizowana jest centralnie na działce i jej podporządkowana jest infrastruktura i układ komunikacyjny. Nie można więc – zdaniem organu - uznać, że funkcja mieszkalna jest funkcją dominującą w zaprojektowanym sposobie użytkowania działki, co jest niezgodne z planem miejscowym. Powyższa okoliczność, ma zdaniem organu przesądzające znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia.

Z tej też przyczyny Wojewoda uznał, że wobec wykazanej wyżej niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego nie ma konieczności badania podniesionych w odwołaniu kwestii oddziaływania inwestycji ze względu na emisje hałasu, przesłaniania i zacieniania, niezbędnych uzgodnień dokumentacji projektowej czy poprawności wykonania mapy dla celów projektowych.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Z. M. i R. M. zarzucając decyzji Wojewody naruszenie:

1/ prawa materialnego przez nieprawidłową analizę zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym;

2/ prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego;

Zarzucając powyższe, skarżący wnieśli o: 1/ przeprowadzenie dowodu z dokumentów zaległych w aktach sprawy Wojewody zakończonych decyzją nr [...] z dnia [...] r. na okoliczność zasadności skargi i podniesionych w niej zarzutów; 2/ zmianę zaskarżonej decyzji i zezwolenie na przeprowadzenie inwestycji 3/ zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zawarta została argumentacja wskazująca, że Wojewoda dokonał nieprawidłowej analizy zgodności projektu budowlanego z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznaczenie literowe terenu 24MU wskazuje – zdaniem autora skargi - na mieszane przeznaczenie terenu tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Jest to też podstawowe przeznaczenie terenu. Nie można jednak twierdzić – jak czyni to Wojewoda – że przeznaczeniem głównym, dominującym jest zabudowa mieszkaniowa. Gdyby tak miało być, teren zostałby oznaczony symbolem MN – tj. teren zabudowy mieszkaniowej na której dopuszcza się usługi - a nie MU. Zdaniem skarżących, na terenie MU funkcja mieszkaniowa dopuszczona jest na równi z funkcją usługową. W tym sensie zaskarżona decyzja narusza § 8 uchwały zawierającej plan miejscowy. Nadto, nigdzie w planie nie ma mowy o tym, że funkcja mieszkaniowa ma dominować. Gdyby tak było, konieczne byłoby ustalenie dodatkowych wskaźników pozwalających na określenie miary dominacji danej funkcji. W § 20 uchwały nie ma też mowy o funkcji uzupełniającej. Zapisy planu § 20 ust. 1 lit c nakładają natomiast ograniczenia w funkcji mieszkalnej poprzez ograniczenie możliwości ich realizacji w zabudowie mieszkalno-usługowej w parterze, bez ograniczeń dla funkcji usługowej, wskazując obowiązek dominującej funkcji usługowej a w przypadku zabudowy wyłącznie usługowej (§ 20 ust. 1 lit d) dopuszczają wykonanie funkcji mieszkaniowej wyłączając z tej możliwości parter. Dowodem na powyższe są także zapisy § 20 ust. 3 uchwały, gdzie opisano parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu a w pkt 2 maksymalne wysokości budynków – w tym wymienia się obiekty halowe o wysokości max do 12 m. Autor skargi zwrócił uwagę, że w takiej sytuacji trudnym zadaniem jest aby dom jednorodzinny dominował z obiektem halowym o wysokości 12 m. Taka sytuacja jest zaś prawnie dopuszczalna na omawianym terenie. Zapisy planu jednoznacznie określają możliwość zabudowy zarówno mieszkaniowej, usługowej jak i mieszkaniowo – usługowej. Jednoznacznie określają także możliwość występowania dominującej zabudowy usługowej lub mieszalno-usługowej nad zabudową wyłącznie mieszkalną.

Skarżący podnieśli, że teren opisany jako symbol 24 MU obejmuje wiele działek budowlanych dlatego w § 20 opisano szczegółowo sposób zagospodarowania w obrębie działek budowlanych dla rożnych wariantów. Dla terenu MU przeznaczeniem podstawowym jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, przy czym usługi wymienione są w przeznaczeniu podstawowym a nie uzupełniającym jak dowodzi Wojewoda. Dla terenów MU – z wyjątkami – plan dopuszcza zabudowę mieszkaniową bez usług, jednak nie dowodzi to w żaden sposób, że funkcja usługowa ma być tylko funkcją uzupełniającą. Funkcja mieszkaniowa może występować łącznie z usługami ale nie ogranicza funkcji usługowej. Gdyby funkcja mieszkaniowa miała być dominująca teren zyskałby symbol MN a usługi byłby dopuszczalne – inaczej mówiąc uzupełniające (jak w przypadku terenów MN).

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji, decyzja administracji publicznej podlega weryfikacji w postępowaniu sądowym z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W świetle wynikającego z przywołanego przepisu kryterium kontroli sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm. zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (por. [red ] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w konsekwencji tej niewłaściwej wykładni treści planu, odmówił skarżącym udzielenia pozwolenia na budowę.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno – budowalnej ma obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego) zgodności projektu budowalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dokonanie takiego sprawdzenia wymaga znajomości treści wymienionych w cytowanym przepisie aktów prawnych a w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również właściwej wykładni norm planu.

Przy dokonywaniu wykładni norm prawa miejscowego nie można pomijać, że uchwała o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości fakt, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są źródłem prawa na obszarze którego dotyczą.

Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczące zarówno rodzaju, zakresu jak i sposobu wykonania robót budowlanych, polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz możliwości dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W sytuacji ustalenia naruszeń z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ nie może udzielić pozwolenia na budowę.

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą jednak podlegać dowolnej wykładni a w toku interpretowania ustaleń planu, którego postanowienia wprowadzają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, należy pamiętać o konstytucyjnie gwarantowanej ochronie prawa własności, wyrażonej art. 21 ust. 1, 64 ust. 1, 64 ust. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro prawo do zabudowy terenu jest elementem prawa własności, a ewentualne regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą na równi z regulacjami ustawowymi, wprowadzić ograniczenia prawa do zabudowy, to w konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (vide: stanowisko z Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 5, Warszawa 2009r., str. 56).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że na organie architektoniczno – budowlanym spoczywa obowiązek stosowania w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dyrektyw interpretacyjnych w sposób mający na uwadze:

- ogólne reguły wykładni z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności;

- w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładni najpełniej uwzględniającej prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu;

- w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora (por. wyrok z dnia 25 kwietnia 2017 r. II SA/Bk 201/17, CBOSA, nsa.gov.pl)

Nadto, jeżeli jak wyżej powiedziano, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to przy jego interpretacji należy stosować takie same reguły wykładni jakie znajdują zastosowanie przy innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego (tak NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r. II OSK 1739/14). Przy ustaleniu treści zawartych w nim norm prawnych należy więc sięgnąć do ogólnie ustalonych zasad interpretowania przepisów powszechnie obowiązujących, poprzez przeprowadzenie wykładni przepisu w oparciu przyjęte dyrektywy interpretacyjne, przy czym jak wynika z orzecznictwa NSA, wykładnia przepisu prawa wymaga odwołania nie tylko do wykładni językowej ale także do wykładni systemowej i celowościowo-funkcjonalnej, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektywy chronologicznie wcześniejszej ( por. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. I OSK 2320/12).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wbrew stanowisku Wojewody D., planowana przez skarżących inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – dla południowej części L. rejon os. [...], ul. [...] i autostrady [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej L. nr [...] z dnia [...] r. przyjętych dla terenu na której znajduje się objęta zasadniczą częścią inwestycji tj. działka nr [...], ze względu na brak zgodności inwestycji z dopuszczoną planem funkcją tego terenu.

Nie ulega wątpliwości, że przy interpretacji planu uwzględnić należy jego postanowienia ogólne jak też postanowienia szczegółowe. Potwierdza to prawodawca gminny, wskazując w § 6 ust. 1 ww. uchwały, że przeznaczenie terenów oraz sposób zagospodarowania i zabudowy określa się łącznie na podstawie: 1/ ustaleń tekstowych ogólnych, zawartych w rozdziale 2 uchwały; 2/ ustaleń tekstowych szczegółowych dla poszczególnych terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi albo grup terenów o jednakowym przeznaczeniu lub tych samych zasadach zagospodarowania, zawartych w rozdziale 3 uchwały; 3/ oznaczeń graficznych, stanowiące ustalenia obowiązujące, zawarte na rysunku planu.

Jak wynika z rysunku planu działka oznaczona nr [...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 24 MU.

Według § 8 ust. 1 uchwały, symbol 24 MU obejmuje teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, przy czym "teren" w rozumieniu planu to część obszaru oznaczona symbolem literowo-cyfrowym, w którym cyfra oznacza kolejny numer terenu a część literowa przeznaczenie podstawowe terenu (§ 5 pkt 10 uchwały). Istotne także jest, że przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć ustalone w planie wyłączne lub przeważające przeznaczenie terenu (§ 5 pkt 6) a przez przeznaczenie dopuszczalne - ustalony w planie sposób użytkowania terenu lub jego części który uzupełnia przeznaczenie podstawowe lub może z nim współistnieć w warunkach określonych planem (§ 5 pkt 7).

Według ustaleń szczegółowych planu zawartych w § 20 ust. 1 uchwały, przeznaczeniem podstawowym dla całego terenu 24 MU jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami. Jednocześnie przewidziano szczegółowe zasady zagospodarowania w obrębie działek budowlanych znajdujących się na tym terenie. W tym zakresie plan dopuścił możliwość występowania funkcji mieszkaniowo – usługowej albo mieszkaniowej (pkt 1 lit. a § 20); dopuścił też aby funkcja usługowa była realizowana w lokalach użytkowych w budynku mieszkalno – usługowym oraz w odrębnym budynku usługowym (lit b), przy czym w przypadku budynków mieszkalno-usługowych wprowadził wymóg przeznaczenia na lokale użytkowe co najmniej parteru budynku (lit. c), w przypadku zabudowy usługowej dopuścił przeznaczenie części budynku usługowego z wyłączeniem parteru na mieszkania.

W świetle przedstawionych wyżej przepisów należy zgodzić się ze skarżącymi, że przewidziane dla terenu 24 MU przeznaczenie określone w § 8 pkt 2 uchwały – jako zabudowa mieszkaniowo – usługowa, zaś w § 20 ust.1 jako zabudowa mieszkaniowa z usługami, jest przeznaczeniem mieszanym. Jest to też przeznaczenie podstawowe, co oznacza, że na terenie 24 MU przeznaczeniem wyłącznym lub przeważającym jest zabudowa mieszkaniowa z usługami (mieszkaniowo-usługowa) a nie zabudowa mieszkaniowa, jak przyjął to Wojewoda. Wolą prawodawcy gminnego na omawianym terenie dopuszczona została realizacja funkcji mieszkaniowo i usługowej, gdyż uznano, że nie są one ze sobą sprzeczne i nie wykluczają się nawzajem. Uzupełniająco tylko odnotować należy, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnego przeznaczenia), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne jest powszechnie stosowane w planach i aprobowane w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z: dnia 24 września 2013 r., II OSK 2478/12; dnia 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11; dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11).

W ocenie Sądu przytoczone wyżej ustalenia ogólne i szczegółowe planu miejscowego nie potwierdzają stanowiska Wojewody, że dla terenu 24 MU "zasadniczym, głównym, dominującym" przeznaczeniem terenu inwestycji (przy czym za teren inwestycji uznać należy działkę budowlaną - przyp. Sądu) jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zaś usługi są przeznaczeniem uzupełniającym. Przedstawiona interpretacja organu nie wynika z żadnego zapisu planu. Podnieść przy tym należy, że plan dla przedmiotowego terenu nie przewiduje w ogóle przeznaczenia uzupełniającego. Mowa jest natomiast o przeznaczeniu dopuszczalnym, które ma "uzupełniać" przeznaczenie podstawowe. Nie da się jednak wywieść, że dla omawianego obszaru usługi stanowią funkcję dopuszczalną – uzupełniającą dla mieszkalnictwa – skoro w § 20 ust. 2 uchwały ustalono jako przeznaczenie dopuszczalne wewnętrzne drogi dojazdowe oraz sieci i obiekty infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym.

Treści normy prawnej przyjętej przez Wojewodę nie da się także wyprowadzić bezpośrednio z § 20 ust. 1 pkt 1 lit. a planu. Ze wskazanego przez organ odwoławczy przepisu wynika bowiem, że w obrębie każdej z działek budowalnych położonych na terenie oznaczonym symbolem MU (z wyjątkiem terenów oznaczonych symbolami 10 MU, 12 MU, 42 MU i 45 MU) w ramach przeznaczenia podstawowego tj. zabudowy mieszkaniowej z usługami, plan dopuszcza możliwość wystąpienia funkcji mieszkaniowo-usługową albo mieszkaniowej. Z przytoczonego przepisu nie wynika zatem nic ponadto to, że poszczególne działki budowlane znajdujące się terenie 24 MU mogą być wykorzystywane na cele mieszkaniowe albo na cele mieszkaniowo – usługowe. Co istotne, dopuszczając na działce budowlanej funkcję usługowo – mieszkaniową, plan przyjął możliwość realizowana funkcji usługowej (przy przeznaczeniu mieszanym) w odrębnym budynku. Tym samym za zgodne z przepisami planu uznać należy zarówno zamierzenie w którym na działce budowlanej przewidziany został budynek mieszkalno-usługowy jak też zamierzenie w którym przewidziano odrębny budynek mieszkalny i odrębny budynek usługowy.

Prawodawca lokalny nie zdecydował się natomiast na określenie wzajemnych wskaźników dla obu wskazanych wyżej funkcji. Co istotne i słusznie akcentowane w skardze, zarówno w ustaleniach szczegółowych planu miejscowego jak też w ustaleniach ogólnych nie wprowadzono przepisu wskazującego na dominowanie funkcji mieszkaniowej nad usługową. W szczególności nie określono stosunku procentowego (lub innego rodzaju mierników) obu dopuszczonych planem funkcji. Mając zaś na uwadze brzmienie § 5 pkt 6 planu, przyjąć należy, że przeważającym (dominującym) przeznaczeniem przedmiotowego terenu jest funkcja mieszkaniowo – usługowa, wprost określona jako przeznaczenie podstawowe. Z żadnego zapisu planu znajdującego zastosowanie do omawianego terenu nie wynika też aby w ramach tak określonego przeznaczenia podstawowego, funkcja mieszkaniowa miała dominować nad usługami. Jeżeli obie funkcje są wprowadzane powinny ze sobą współistnieć na działkach budowlanych w sposób określony planem.

Z przywołanego przez Wojewodę zapisu planu wywieść natomiast można, że skoro dopuszczono w obrębie działki budowlanej funkcję mieszkaniowo-usługową albo mieszkaniową, to tym nie jest możliwe dopuszczenie w obrębie działki budowlanej tylko funkcji usługowej. Jak jednak słusznie zauważa skarga, nie wynika z tego w żaden sposób, że funkcja usługowa ma być tylko funkcją uzupełniającą. Istotne jednak jest, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z inwestycją obejmującą tylko funkcję usługową. Z projektu budowlanego wynika, że inwestorzy planują na działce stanowiącej zasadniczą cześć inwestycji realizować obie funkcje mieszkaniową i usługową.

Potwierdzeniem stanowiska, że w zapisach planu brak wyprowadzonego przez organ odwoławczy ograniczenia polegającego na dominowaniu funkcji mieszkaniowej, są także przywoływane przez skarżącą przepisy określające parametry i wskaźniki zabudowy dla terenu 24 MU. Trafnie autor skargi zauważa, że skoro na przedmiotowym terenie dopuszczono obiekty halowe o maksymalnej wysokości 12 m do zwieńczenia elewacji frontowej, to trudno aby obiekt mieszkalny o max. 3 kondygnacjach dominował nad taką zabudowa halową.

Wojewoda dokonując interpretacji postanowień planu w kwestii oceny zgodności zamierzenia z przeznaczeniem w nim określonym, pominął zupełnie omówione wyżej regulacje i opierając się jedynie na treści § 20 ust 1 (w szczególności lit. a) przyjął – nawet wbrew literalnej treści przepisu - że usługi są przeznaczeniem uzupełniającym.

Przypomnieć zatem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadany był pogląd, że wprowadzane planem zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w prawie zabudowy i zagospodarowania terenu winny być wyrażone konkretnymi nakazami, zakazami czy ograniczeniami w sposób precyzyjny tj. zawężający pole interpretacji, tak aby organy stosujące prawo owych zakazów czy ograniczeń nie rozumiały zbyt szeroko a na pewno nie wyprowadzały ich na podstawie domniemań (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013r. sygn. II OSK 2645/1, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014r. sygn. II OSK 2132/12). Jakakolwiek rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi rażące naruszenie ustaleń tego planu (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999r. IV SA 295/96, Lex nr 47787 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2008r. sygn. II SA/Kr 31/08, Lex nr 487248).

Wobec poczynionych wyżej ustaleń Sąd uznał, że przyjęta przez Wojewodę wykładnia ograniczająca uprawnienia skarżącego do zabudowy działki, nie wynika z konkretnych zapisów planu miejscowego lecz z rozszerzającej interpretacji ustaleń tego planu. Z tego też względu rozstrzygnięcie Wojewody o odmowie zatwierdzenia projektu budowalnego ze względu na niezgodność inwestycji z przeznaczeniem terenu przyjętym w planie miejscowym nie mogło zostać przez Sąd zaakceptowane, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, uwzględniając wyrażone przez Sąd stanowisko, dokona ponownej oceny dopuszczalności udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę w kontekście przepisów Prawa budowalnego oraz pozostałych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odniesie się także do zarzutów odwołań.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lita. a i c u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 ww. ustawy.