Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2322/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 49 ust.1, art. 84, art. 100 ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 4 , art. 101 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 1,
journal: Dz.U. 2007 nr 50 poz 331
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
article: art. 3 § 2 pkt 2 , art. 3 § 2 pkt 8,  art. 185 § 1 w zw. z art. 173 § 1 i art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 182 § 1 i § 3,
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 156/23 w sprawie ze skargi L. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie podjęcia postępowania o stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt. I SAB/Wa 156/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. K. (skarżący) na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie podjęcia postępowania o stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z 2 czerwca 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie podjęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów przez F.P.H.P. Sp. z o.o. we W., zarzucając organowi naruszenie art. 100 w związku z art. 86 ust. 2-4 i art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (u.o.k.k.). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania celem zbadania zgłoszonych przez skarżącego naruszeń oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ dwukrotnie, pismami z 29 września 2022 r. i 2 marca 2023 r., odmówił podjęcia działań w sprawie, wskazując w uzasadnieniu, że zagadnienie nie ma charakteru konsumenckiego. W ocenie skarżącego stanowisko organu jest błędne zarówno merytorycznie, jak i formalnie. Skarżący przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, podał, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji informacja Prezesa Urzędu o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia, o którym mowa w art. 100 ust. 1 u.o.k.k. nie stanowi tzw. innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA w Warszawie – biorąc pod uwagę określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. – katalog spraw należących do kognicji sądów administracyjnych uznał, że bezczynność Prezesa UOKiK w zakresie rozpatrzenia złożonego zawiadomienia dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, nie jest sprawą, która podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Sąd Wojewódzki wskazał, że ocena charakteru prawnego informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia była przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1035/11 oraz postanowieniu z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1912/12. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ww. zawiadomienie jest jedynie środkiem o charakterze sygnalizacyjnym, niewiążącym Prezesa UOKiK, który dysponuje pełną uznaniowością w zakresie wszczynania postępowań. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że złożona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 1) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., tj. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia przez Sąd, że Prezes UOKiK nie ma obowiązku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z zawiadomienia skarżącego i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego;

b) art. 47 ust.1 w związku z art. 49 ust. 1 uraz art. 47 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że Prezes UOKiK ma pełną dowolność w podejmowaniu decyzji o wszczęciu postępowania o naruszenie zbiorowych praw konsumentów a zawiadomienie z art. 86 ust. 4 w związku z art. 100 u.o.k.i.k. wyczerpuje obowiązki Prezesa UOKiK w zakresie objętym zawiadomieniem.

Organ złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą podstawy, o których mowa w art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne wskazane w art. 174 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie, wobec niestwierdzenia podstaw do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył proces czynności rozpoznawczych do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że o ile nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni przepisów art. 47 ust.1 w zw. z art. 49 ust. 1 oraz art. 47 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (u.o.k.k.) przez uznanie, że "Prezes UOKiK ma pełną dowolność w podejmowaniu decyzji o wszczęciu postępowania o naruszenie zbiorowych praw konsumentów, a zawiadomienie z art. 86 ust. 4 w związku z art. 100 u.o.k.i.k. wyczerpuje obowiązki" tego organu w zakresie objętym zawiadomieniem, o tyle nie można odmówić racji twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, że kontrolowany Sąd Wojewódzki wadliwe zastosował art. 58 § 1 pkt 1) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że "Prezes UOKiK nie ma obowiązku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z zawiadomienia" skarżącego.

Strona skarżąca nie dostrzegła wprawdzie, że przedmiotem oceny prawnej w zaskarżonym postanowieniu było zagadnienie dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność organu w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, natomiast Sąd Wojewódzki nie wypowiadał się na temat tego, czy i w jakim zakresie skarżony organ dysponuje swobodą kwalifikacji stanu faktycznego przedstawionego w zawiadomieniu dotyczącym podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 100 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 2-3 u.o.k.k.). Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zamieszczono twierdzenie, że organ w zakresie rozstrzygania o wszczęciu postępowania oraz sposobie rozpatrzenia zawiadomienia, o którym mowa w art. 100 ust. 1 u.o.k.k., dysponuje "pełną uznaniowością", to jednak pogląd ten należy rozumieć jako pewien skrót myślowy. Jest bowiem oczywiste, że Prezes UOKiK w zakresie oceny i sposobu rozpatrzenia zawiadomienia, o którym mowa w art. 100 ust. 1 u.o.k.k., pozostaje związany normami celowymi i zadaniowymi określonymi w ustawie. Nie można zatem twierdzić, że skarżony organ może w tym zakresie działać dowolnie. Nadzór nad sposobem wykonywania zadań publicznych w tym przedmiocie nie należy jednak do sądu administracyjnego, lecz właściwego organu nadzorczego, którym jest Prezes Rady Ministrów (zob. art. 29 ust. 1 zd. 2 u.o.k.k.).

W związku ze złożoną skargą sąd administracyjny był natomiast zobowiązany do odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność złożonego środka zaskarżenia, co wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaniechanie Prezesa UOKiK w zakresie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 49 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2 u.o.k.k.) w związku z pismem skarżącego z dnia 31 sierpnia 2022 r., stanowiącym zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 100 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 2-3 u.o.k.k.), mieści się w zakresie przedmiotowym drogi sądowoadministracyjnej.

Sąd Wojewódzki, nawiązując do orzeczeń NSA wydawanych w analogicznych stanach faktycznych, doszedł do przekonania, że przekazane skarżącemu pisma organu z dnia 29 września 2022 r. oraz z dnia 2 marca 2023 r. informującego o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 100 ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 4 u.o.k.k.), nie stanowią zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tego względu – wobec uznania, że brak jest możliwości kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia także w świetle innych zaskarżalnych form zachowań kompetencyjnych, o których mowa w art. 3 § 2-3 p.p.s.a. – postanowił o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest jednak błędne. Nie budzi wątpliwości ocena prawna w przedmiocie kwalifikacji informacji, o której mowa w art. 100 ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 4 u.o.k.k. jako niezaskarżalnej do sądu administracyjnego czynności skarżonego organu, jednak kontrolowany Sąd nie dostrzegł, że strona skarżąca zakwestionowała sz lecz bezczynność w zakresie wydania postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

Uwzględniając treść art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., w przedmiotowej sprawie należało stwierdzić, że o ile postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 101 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.k.k.) nie należy do żadnej z kategorii postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego (nie jest to bowiem postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty), o tyle rozstrzygnięcie odmowne w tym zakresie podlega już zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 83 u.o.k.k., gdy żądanie wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a na postanowienie to służy zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). W związku z powyższym bezczynność organu w zakresie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na zaskarżalność tego rodzaju postanowienia w drodze zażalenia może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast relacja informacji, o której mowa w art. 100 ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 4 u.o.k.k., do postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Normatywnie ukształtowanie instytucji informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 100 ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 4 u.o.k.k.) wskazuje, że instytucja ta jest zbliżona charakterem do skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a. Jest to zatem czynność informacyjna skarżonego organu, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wyraźnie domagała się jednak kontroli legalności zaniechania Prezesa UOKiK w zakresie wydania postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, co oczywiście wpływa na zakres ochrony procesowej związany z koniecznością zastosowania formy postanowienia, bez względu na to, że zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.k.k. postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów jest wszczynane tylko z urzędu, a stroną tego postępowania jest ten tylko, wobec kogo zostało wszczęte postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 101 ust. 1 u.o.k.k. jako lex specialis względem art. 28 k.p.a.).

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanego wyżej zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 173 § 1 i art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. – uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomina jednocześnie pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie, że zgodnie z uchwałą z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23, przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.