Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2952/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. K. i M. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 40/24 o odrzuceniu skarg w sprawie ze skarg Ł. K. oraz M. B. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 października 2023 r. Nr LXXIV/1895/23 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 40/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargi Ł. K. oraz M. B. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 października 2023 r., Nr LXXIV/1895/23, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego [...]), zwaną dalej "MPZP", ponieważ nie można doszukać się aby ww. MPZP naruszał interes prawny lub uprawnienie skarżących.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący są właścicielami lokali mieszkalnych znajdujących się odpowiednio przy ul. [...] oraz Walońskiej [...] we Wrocławiu, a więc na terenie, który nie jest objęty zaskarżonym MPZP. Takie jednak okoliczności z góry nie wykluczają możliwości skutecznego zaskarżenia MPZP w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", o ile w istocie MPZP prowadzi do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę, które nieruchomości jedynie sąsiadują z terenem objętym zaskarżonym MPZP. Sąd I instancji wyjaśnił na czym polega zagadnienie prawne dotyczące "naruszenia interesu prawnego" z powołaniem się na ugruntowane w tej mierze orzecznictwo. Mając powyższe na względzie Sąd wskazał, że skarżący argumentowali, iż zaskarżony plan oddziałuje bezpośrednio na nieruchomość sąsiadującą z gruntami objętymi planem poprzez: ustalenie przedłużenia ul. Walońskiej aż do ul. [...], spowodowanie, że plac zabaw dla dzieci znajdzie się między dwoma ruchliwymi pasami ruchu samochodowego, spowodowanie, że na 2 lokale mieszkalne będzie przypadało tylko 1 miejsce parkingowe, likwidację dyskontu handlowego, a także niezagwarantowanie, a wręcz uniemożliwienie wykonania naziemnych miejsc dla osób z niepełnosprawnościami.

Sąd, przechodząc do oceny argumentacji powołanej w skardze oraz w pismach skarżących z 7 lipca 2024 r., stwierdził brak możliwości przyjęcia, że w sprawie istnieją okoliczności, które świadczyłyby o naruszeniu ustawowo chronionego interesu prawnego. Przyjęte ustalenia planistyczne w bezpośredni sposób nie zmieniają sytuacji prawnej skarżących. Skoro bowiem ich nieruchomości znajdują się poza obszarem planu to nie zmienia on przeznaczenia i sposobu ich zagospodarowana. Tym bardziej, ustalenia planu nie zawierają regulacji o ograniczeniu uprawnień właścicielskich skarżących co do zabudowy na ich działce. Analiza przepisów zaskarżonego planu prowadzi również do wniosku, że nie wykazano wpływu MPZP na wykonywanie przez skarżących przysługującego im prawa własności.

Sąd wskazał, że o istnieniu interesu prawnego nie mogły przesądzać zarzuty skarżących odnoszące się do naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można bowiem upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących zasad sporządzania planu, procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07). Do wniesienia skargi nie legitymuje zaś ewentualna sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu.

Ponadto Sąd stwierdził, że przedłużenie ul. Walońskiej i wprowadzenie intensywnego ruchu pod oknami skarżących, jak również pogorszenie lokalizacji istniejącego placu zabaw dla dzieci nie powoduje zmian w zakresie uprawnień skarżących, wynikających z własności nieruchomości lokalowych przy ul. [...] oraz [...] i nie narusza istoty ich prawa własności. Skarżący niewątpliwie mogą mieć interes w kwestionowaniu ustaleń planu, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. W takich kategoriach należy bowiem określić ewentualną zmianę natężenia ruchu na drodze. Również powoływane przez skarżących obniżenie wartości ekonomicznej nieruchomości lokalowych skarżących świadczyć może wyłącznie o istnieniu interesu faktycznego. Tak samo zresztą należy określić zarzut likwidacji dyskontu handlowego umożliwiającego dokonywanie zakupów w przystępnych cenach. Z kolei w odniesieniu do zarzutu niewystarczającej ilości miejsc parkingowych (w tym miejsc dla osób niepełnosprawnych) wskazać należy, że zarzut ten jest czysto hipotetyczny i opiera się wyłącznie na przypuszczeniach skarżących. Przewidywania skutków uchwalonego planu mają wyłącznie walor subiektywny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących.

Podsumowując Sąd stwierdził, że analiza treści kwestionowanej przez skarżących uchwały oraz przedstawione w skardze zarzuty nie potwierdziły, ażeby postanowienia spornego aktu aktualnie negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżących. Skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby uchwała naruszała ich aktualnie i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. W rezultacie, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie byli legitymowani do wniesienia skarg, według art. 101 ust. 1 u.s.g. Dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skarg wniesionych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą ich merytoryczne rozpoznanie, a skoro skargi nie spełniały tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyli Ł. K. i M. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy sądowej oraz dopuszczenie dowodu z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z widocznym planem połączenia ul. [...] z ul. [...] oraz zdjęcia poglądowego nieruchomości budynkowych Wspólnoty przy ul. [...] wraz z widoczną na zdjęciu drogą wewnętrzną ul. [...] – na okoliczność wykazania interesu prawnego Skarżących w niniejszej sprawie oraz wpływu zapisów planu zagospodarowania przestrzennego na wykonywanie prawa własności przez Skarżących.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie uchwalenia MPZP, w sytuacji w której prawidłowa ocena przedstawionego stanu faktycznego oraz ocena prawna prowadzi do wniosku, że zaskarżone zapisy MPZP wpływają na uprawnienia właścicielskie skarżących przez co po ich stronie pojawił się interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Wrocławia, co miało wpływ na wynik sprawy skutkujący nierozpatrzeniem merytorycznie skargi.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 (ochrona własności) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, zwanej dalej "K.c.", przez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia uprawnień płynących z prawa własności jako źródła interesu prawnego i uprawnienia skarżących, o którym mowa w art. 101 u.s.g., skutkiem czego Sąd wadliwe przyjął, że prawo do niezakłóconego wykorzystywania nieruchomości nie jest interesem prawnym skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł aby przedmiotowa sprawa była tego rodzaju, że wymagałaby rozpoznania na rozprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego, ponieważ za ich pomocą skarżący nie podważyli skutecznie argumentacji Sądu I instancji, który w okolicznościach niniejszej sprawy niewadliwie ocenił, że skarżący nie wykazali istnienia naruszenia interesu prawnego, warunkującego możliwości skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na MPZP. Taka zaś okoliczność stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. obligowała Sąd I instancji do odrzucenia skarg.

Skutecznie wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania nie naruszenia prawa z jakim została podjęta zaskarżona uchwała, lecz naruszenia interesu prawnego skarżącego. Jeżeli więc interes prawny skarżącego wynika z tego względu, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości, to powinien wykazać jak plan miejscowy wpływa na sposób wykonywania prawa własności, w szczególności czy ogranicza to prawo. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK 1999, Nr 4, poz. 78 oraz z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, Nr 1, poz. 2). Tym samym nie każde, nawet znaczne pozbawienie właściciela atrybutów korzystania z nieruchomości, oznacza ingerencję w istotę prawa własności. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Argumentacja skarżącego dotyczy zaś problematyki związanej z obawami związanymi z uchwaleniem takiego czy innego aktu planistycznego, np. zwiększającego ruch samochodowy. Zasadniczo proces planowania przestrzennego może mieć wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a tym samym może mieć wpływ na uprawnienia właścicielskie. Nie jest to jednak równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego właścicieli. Takie prawne naruszenie trzeba wykazać. W tej zaś sprawie skarżący na wezwanie Sądu I instancji takiego naruszenia interesu prawnego nie wykazali, na co niewadliwie wskazał tenże Sąd.

O tego rodzaju naruszeniu interesu prawego nie świadczą przywołane w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące połączenia, poprzez ciąg komunikacyjny ("ck"), o jakim mowa w § 20 ust. 2 pkt 16 lit. a MPZP, w ciągu ul. Walońskiej (będącej drogą wewnętrzną Wspólnoty Mieszkaniowej), terenu Wspólnoty Mieszkaniowej z ul. [...] stanowiącą drogę dojazdową KDD-2 (tzw. "ślepą" i zakończoną/ograniczoną z jednej strony terenem placu o symbolu 1KDPL). W tym zakresie MPZP temu połączeniu o oznaczeniu "ck" nadaje także charakter "drogi wewnętrznej". Trudno więc przyjąć argumenty skarżących, że wskazywany "łącznik", tj. zaplanowany ciąg komunikacyjny, spowoduje, że zacznie funkcjonować ruchliwa droga. Z reguły bowiem droga wewnętrza nie służy funkcjonowaniu tzw. dróg przelotowych, lecz służy obsłudze komunikacyjnej danego osiedla. Poza tym na tych samych zasadach "ck", co w przypadku Wspólnoty Mieszkaniowej skarżących przy drodze wewnętrznej, MPZP przewiduje tą samą zabudowę, a mianowicie o symbolu 3MW-U i 4MN-U, czyli zabudowę wielorodzinną, zamieszkania zbiorowego i usług. Wynika z tego, że ewentualne kwestie związane ze zwiększeniem ruchu samochodowego to normalne skutki związane z możliwością rozwoju przestrzennego miasta i w żaden sposób nie mają wpływu na zakres przysługującego skarżącym prawa własności do ich lokali mieszkalnych, o jakim mowa w art. 140 K.c. Poza tym w ramach funkcjonującej Wspólnoty Mieszkaniowej skarżący nie mogą samodzielnie dysponować gruntem (tj. przysługującym im udziałem w gruncie związanym z prawem własności do wyodrębnionego lokalu mieszkalnego). To są bowiem kwestie dotyczące zarządzania nieruchomością wspólną przez Wspólnotę Mieszkaniową na podstawie ustawy o własności lokali. Jest to zatem zagadnienie wewnątrzwspólnotowe, które nie potwierdza w tym zakresie naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżących.

Ponadto wbrew twierdzeniom skarżących Sąd uwzględnił przysługujące skarżącym prawo własności, lecz nie doszukał się aby MPZP naruszał interes prawny przysługujący skarżącym w związku z tym, że są właścicielami lokali mieszkalnych. Sąd też z automatu nie wykluczył, że samo sąsiedztwo z terem objętym MPZP wyklucza możliwości zaskarżenia MPZP. Tak czy inaczej wymagane jest wykazanie także w odniesieniu do właścicieli nieruchomości w sąsiedztwie MPZP, że MPZP narusza ich interesy prawne, czego w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, odwołując się w skardze kasacyjnej do ruchu samochodowego co miałoby wzmagać hałas, także w porze nocnej, zwiększyć emisja spalin – wyłączając w zasadzie funkcjonalność i celowość placu zabaw dla dzieci. A zatem oceny Sądu I instancji nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, której argumentacja bazuje wyłącznie na ogólnikowych twierdzeniach odwołujących się do przewidywanych immisji związanych z funkcjonowaniem drogi wewnętrznej.

W świetle art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. A więc samo wskazywanie na "jakieś" immisje nie jest wystraczające, ponieważ zasadniczo powstanie immisji nie oznacza, że plan miejscowy narusza prawo, a tym samym – interes prawny skarżących. Jeśli chodzi o kwestie immisji w kontekście wykazania interesu prawnego, to w orzecznictwie wyrażono pogląd, że co najwyżej powstawanie immisji, ale ponad przeciętną miarę (art. 144 K.c.) może stanowić o naruszeniu prawa własności danego podmiotu. Zwykłe immisje jako akceptowane mieszczą się istniejących stosunkach społeczno-gospodarczych, a nierzadko wynikają z istoty prawa własności lub celu jaki pełnią drogi publiczne (gminne), czy też drogi wewnętrzne. Odnośnie zaś hałasu MPZP w § 7 pkt 2 stanowi, że obowiązują następujące ustalenia dotyczące ochrony oraz kształtowania środowiska, przyrody i krajobrazu, a mianowicie zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska w zakresie ochrony przed hałasem, tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 1MW-U, 2MW-U, 3MW-U, 4MW-U należą do terenów w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tysięcy mieszkańców. Oznacza to, że przedmiotowy łącznik (droga wewnętrzna) nie może powodować faktycznie większego hałasu niż dopuszczonego przepisami prawa. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że argumentacja skarżących świadczy o istnieniu interesu faktycznego, a nie – prawnego. Nie można bowiem na tym etapie procesu planistycznego stwierdzić, że treść MPZP godzi w istotę prawa własności wynikającą z art. 140 K.c. RP, tym bardziej, że z istoty prawa własności wynika, że może ono podlegać ograniczeniom, co wynika z samej treści art. 140 K.c. ale przede wszystkim z art. 21 ust. 2 , art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, czego doskonałym przykładem jest właśnie proces planistyczny.

W żadnym razie przedstawionej powyżej oceny nie podważa wyrys miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z widocznym planem połączenia ul. [...] z ul. [...] oraz zdjęcie poglądowe nieruchomości budynkowych Wspólnoty przy ul. [...] wraz z widoczną na zdjęciu drogą wewnętrzną ul. [...].

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 140 K.c. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.