Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2336/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 30/21 w sprawie ze skargi C. T. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 20 października 2020 r. nr K-AP-2.7840.41-4.2020.AN w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 30/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uwzględniając skargę C. T., uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 20 października 2020 r., nr K-AP-2.7840.41-4.2020.AN, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Drawskiego z dnia 14 maja 2020 r., Nr 6740.6.31.2020, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. nr [...] obejmującej:

1. wieżę o konstrukcji kratowej stalowej i wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. wraz z urządzeniami sterującymi zamontowanymi na typowych konstrukcjach wsporczych posadowionych wewnątrz wieży na płytach ażurowych, na wieży zostaną zainstalowane: anteny sektorowe - 3 szt. i anteny radiolinii - 2 szt.,

2. energetyczną wewnętrzną linię zasilającą (wiz) od projektowanej rozdzielnicy stacji bazowej TBSB posadowionej pod wieżą, do realizacji na terenie działki nr [...] obr. [...] miasta C..

Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo dopatrzył się wadliwości działania organu I instancji polegającego na pominięciu skarżącego jako strony postępowania. Stwierdzenie tego rodzaju uchybienia i dążność do jego konwalidowania na etapie postępowania odwoławczego powinna była jednak skłaniać organ do szczególnej staranności weryfikacji kręgu stron uprzednio określonych przez organ I instancji. Tym bardziej, że z zastrzeżeniami do decyzji wystąpiły jeszcze inne osoby, domagając się między innymi: stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na pominięcie ich jako stron postępowania (tak: Państwo M. i K. D.), kwestionujących prawidłowość doręczenia decyzji w trybie zastępczym w okresie ograniczeń związanych ze stanem epidemii (tak: Państwo A. i T. S.), czy wreszcie wyrażając "sprzeciw" na okoliczność gdyby budowa masztu skutkowała brakiem możliwości zabudowania działki (tak: Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa).

Rozstrzygając w sprawie organ uznał, iż odwołanie skutecznie wnieśli jedynie A. i T. S. oraz M. i C. T.. W odniesieniu do M. i K. D., odrębną decyzją wydaną w tej samej dacie co skarżone rozstrzygnięcie, organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". W tym ostatnim przypadku okazało się jednak, że w toku weryfikacji obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej organ odwoławczy przyjmował, przynajmniej w części, błędne dane. Na dzień rozstrzygania w niniejszej sprawie, zostało to ustalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 20/21 [a wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1800/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną]. Powyższa sprawa jest ściśle związana z badaną decyzją, dotyczy bowiem negatywnej oceny przez Wojewodę istnienia podstaw do przypisania K. D. statusu strony postępowania i umorzenia wobec niego postępowania odwoławczego podczas gdy domagał się on uznania za stronę w rozpatrywanej aktualnie przez Sąd sprawie. Jak wyjaśnił WSA w Szczecinie w powołanym wyżej wyroku, umorzenie wobec K. D. postępowania było następstwem błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, iż działka będąca własnością tego skarżącego (tj. działka nr [...]) znajduje się w odległości ok. 400 m od stacji bazowej, a budynki na niej zlokalizowane są położone w odległości ok. 700 m, podczas gdy w rzeczywistości, odległość ta wynosiła odpowiednio ok. 40 m i ok. 70 m, co stanowi aż dziesięciokrotną różnicę. Sąd rozstrzygając w powyższej sprawie zobowiązał Wojewodę do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie położenia działki nr [...] i posadowionych na niej zabudowań względem spornej stacji bazowej telefonii komórkowej czemu organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia oraz poprzez zastosowanie przedstawionego w wyroku sposobu rozumienia interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania i umożliwienie im czynnego udziału w jego toku jest jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie, bowiem pominięcie strony, szczególnie na końcowym etapie postępowania, może uniemożliwić jej zaskarżenie decyzji kształtującej jej prawa i obowiązki, a co za tym idzie uniemożliwić skuteczną obronę jej praw. Tego rodzaju naruszenie prawa stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a jego znaczenie dodatkowo uwypuklił ustawodawca obligując sąd administracyjny do uchylenia tych decyzji i postanowień, w toku wydawania których doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Jeśli chodzi natomiast o weryfikację istotnych dla sprawy okoliczności w postaci przebiegu osi głównej wiązki promieniowania względne miejsc dostępnych dla ludności i obszaru występowania pola elektromagnetycznego, orzekając w niniejszej sprawie nie sposób pomijać nowej okoliczności ujawnionej już po wniesieniu skargi.

Otóż zadeklarowana w projekcie budowalnym konfiguracja anten, która posłużyła analizie występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), została przeprowadzona dla tiltu anteny A264521R1: 0o-6o, zaś dla anteny ADU4518R8: 2o-6o. Tymczasem w przesłanych przez pełnomocnika inwestora skanów kart katalogowych tego typu anten wynika, iż zestaw montażowy dla anteny A264521R1 przewiduje nachylenie mechaniczne w zakresie 0o-12o, zaś jego odpowiednik dla anteny ADU4518R8 odpowiednio 2o-6o.

Z projektu budowalnego wynika, że obliczenia dla minimalnych i maksymalnych pochyleń wiązek anten sektorowych określano na anten A1 i B1 w przedziale 0o-6o, zaś dla anteny C1 w przedziale 2o-6o. Jeśli przyjąć, że powyższe przedstawione przez inwestora w skanach kart katalogowych dane są zgodne z prawdą, należałoby uznać, iż w projekcie dokonywano obliczeń dla odmiennych parametrów niż te, które faktycznie deklaruje producent anten. Nie sposób przy tym nie zauważać, że skoro powyższe dane służyły stosownym obliczeniom i na ich podstawie dokonano analizy występowania miejsc dostępnych dla ludności i obszaru występowania pola elektromagnetycznego, owe wyliczenia i wnioski przedstawione w projekcie budowlanym nie mogą być uznane za sformułowane na podstawie prawidłowych danych. Skoro bowiem jak zauważyli autorzy projektu budowlanego przy wyznaczaniu powyższej odległości należy uwzględnić zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki, jak i jej pochylenia (tilt) zmiana któregokolwiek z powyższych parametrów wpływa na ostatecznie uzyskane wyniki.

W odpowiedzi na skargę organ podjął się analizy powyższych okoliczności, niemniej jednak nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której dane przyjmowane w toku obliczeń i analiz w projekcie budowalnym są odmienne od faktycznych parametrów anten, a kluczowe dla postępowania ustalenia nie wynikają z projektu budowalnego lecz zostają poczynione dopiero po wniesieniu skargi i to nie przez osoby opracowujące projekt i ponoszące z tego tytułu odpowiedzialność, lecz przez organ administracji. Rolą organu nie jest dokonywanie obliczeń w zastępstwie projektantów lecz weryfikacja poprawności takich obliczeń i przyjętych założeń. Podobnie nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której taka ocena miałaby następować na podstawie skanów dokumentów, przesłanych zwykłą pocztą email i to na dodatek po części nieczytelnych (pieczęcie), a taki jest właśnie charakter dokumentów przedstawionych aktualnie przez pełnomocnika inwestora.

Sąd wskazał, że takie dokumenty były niedostępne dla stron postępowania w jego toku. Strony nie miały zatem możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie.

Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że w projekcie budowalnym powinny być zawarte faktyczne i prawidłowe parametry anten, a ujawnione rozbieżności pomiędzy projektem, a ich faktyczną specyfikacją, powinny być należycie wyjaśnione i ewentualnie skorygowane.

Zdaniem Sądu, w toku dalszego postępowania organ powinien wnikliwie zbadać krąg stron postępowania należycie weryfikując obszar oddziaływania projektowanego obiektu w oparciu o odpowiednio szczegółowe i wiarygodne dane dotyczące parametrów i cech anten mających być zainstalowanymi na stacji bazowej. W toku postępowania organ powinien mieć na względzie, iż skoro ustalenie kręgu stron przez organ I instancji okazało się nieprawidłowe, czynności zmierzające do ewentualnego konwalidacji tego uchybienia, powinny być wykonywane ze szczególną starannością zapewniającą realizację praw stron tym podmiotom, które taki status posiadają, a nie uczestniczyły w postępowaniu przed organem I instancji.

Organ powinien też mieć na względzie, że badany projekt budowalny powinien zawierać weryfikowalne dane, tak aby rola organów administracji architektoniczno-budowlanej nie sprowadzała się wyłącznie do oceny formalnej projektu. Organ powinien również rozważyć, czy skoro inwestor na etapie skargi przedstawił odmienne dane dotyczące tiltów anten, inne dane ujęte w projekcie, a dotyczące obliczeń promieniowania, można uznać za wiarygodne, czy też inwestor powinien okazać dokumenty, na podstawie których przyjęto istotne założenia dla obliczeń promieniowania w projekcie budowalnym.

Sąd uznał, że ocena pozostałych zarzutów skargi byłaby przedwczesna, gdyż dla jej celowości konieczne jest w pierwszej kolejności należyte ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, a dalej zweryfikowanie kręgu stron postępowania oraz dokonanie merytorycznej weryfikacji projektu w oparciu o wiarygodne dane.

Opisane wyżej uchybienia Sąd zakwalifikował jako naruszenie przepisów postępowania art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 35 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. przez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji powinny ingerować w treść wniosku poprzez badanie inwestycji w zakresie niewskazanym przez inwestora, tj. analizować przedsięwzięcie w zakresie w jakim inwestor nie zamierza z niego korzystać, w szczególności w zakresie maksymalnych i minimalnych tiltów;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej "p.o.ś.", w zw. z przepisami wskazanymi w pkt 1 powyżej – poprzez bezpodstawne uznanie skargi C. T., podczas gdy analiza wniosku o pozwolenie na budowę jednoznacznie wskazuje, że jego nieruchomość nie znajduje się w strefie oddziaływania obiektu i nie jest on stroną postępowania.

Przy piśmie z dnia 2 czerwca 2024 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] zawnioskowało o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i przedstawiło swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił dopuścić ww. Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

Na rozprawie ww. Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, choć częściowo jej argumentacja zawiera usprawiedliwione podstawy (co do projektowanego sposobu korzystania z urządzeń).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego nie podważono skutecznie legalności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Ma rację Sąd I instancji, że dla oceny prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę w pierwszej kolejności wymagane jest ustalenie/weryfikacja przez organ administracyjny (w tym odwoławczy) właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego. Nieprawidłowości w tym zakresie mogą stanowić podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej jako obarczonej wadą procesową, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy na aktualnym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym na mocy art. 170 p.p.s.a. wyroku o sygn. akt II OSK 1800/23 potwierdził, że w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu organ nie rozważył ww. kwestii należycie, albowiem ocena organu opierała się na błędnie przyjętych odległościach inwestycji od nieruchomości sąsiednich. Potwierdza to ocenę Sądu I instancji, który w tych warunkach niewadliwie ocenił, że w niniejszej sprawie organ administracji powinien ustalić w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. prawidłowy krąg stron postępowania administracyjnego. Taką też ocenę poniekąd potwierdza zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś. jakoby nieruchomość skarżącego C. T. nie znajdowała się w strefie oddziaływania obiektu, a tym samym, że podmiot ten nie był stroną postępowania. Jeżeli w tym zakresie skarżąca Spółka stoi na takim stanowisku, to wynika z tego, że w istocie w niniejszej sprawie wymagane jest ponowne ustalenie przez organ administracyjny prawidłowego kręgu stron postępowania.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto co do zasady Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w projekcie budowalnym powinny być zawarte faktyczne i prawidłowe parametry anten, a ujawnione rozbieżności pomiędzy projektem, a ich faktyczną specyfikacją, powinny być należycie wyjaśnione i ewentualnie skorygowane. W okolicznościach niniejszej sprawy pomimo że przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę był przedłożony projekt budowlany zawierający określone dane, to jednak, po wydaniu zaskarżonej decyzji i po wniesieniu skargi przez skarżącego, inwestor przedstawił organowi skany dokumentów, z których wynikają odmienne dane dotyczące projektowanych anten sektorowych. Oznacza to, że zaistniałe w sprawie rozbieżności dotyczące przedmiotu postępowania powinny zostać wyjaśnione przez organ w ponowionym postępowaniu, a nie następczo w odpowiedzi na skargę, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Oceny tej nie zmienia argumentacja inwestora, że nie zamierza korzystać z pełni możliwości technicznych urządzeń. Czym innym są bowiem kwestie projektowe, a czym innych możliwości techniczne urządzenia. Udzielając pozwolenia na budowę organ administracyjny powinien mieć świadomość co do możliwości technicznych urządzenia i czy udzielone pozwolenie na budowę intencjonalnie (dlaczego) ma prowadzić do ograniczenia możliwości użytkowania urządzenia w określony sposób, np. tiltu 0o-6o, a nie wskazywanego później przez inwestora tiltu 0o-12o. Oczywiście taka ocena nie niweczy poglądu, zgodnie z którym pozwolenie na budowę zatwierdza, ale "projektowane rozwiązanie techniczne" i nie będzie w tym zakresie dowolności inwestora jeśli chodzi o pochylenie wiązek promieniowania. Inwestor nie może legalnie zrealizować i użytkować inwestycji w sposób inny niż jest to przewidziane w projekcie budowlanym. Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy wskazane rozbieżności w zakresie specyfikacji technicznej anten powinny zostać wyjaśnione, tym bardziej, że dla oceny kwestii przymiotu strony ma znaczenie to jakie moce anten i tilty zostały przewidziane w projekcie budowlanym.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.