Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6967/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 571/21 w sprawie ze skargi R. Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 22 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 571/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 22 lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia 27 stycznia 2021 r., nr [...].

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia 23 listopada 2018 r. R. Ł. (dalej: skarżący) zwrócił się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy związku ze zwolnienie ze służby w Policji z dniem 25 lutego 2010 r., z uwzględnieniem należnych odsetek.

Komendant Powiatowego Policji w C. decyzją z dnia 27 stycznia 2021 r. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Komendant Wojewódzki, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, przywołał treść art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) – dalej: "ustawa o Policji", a także wskazał na ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. (poz. 2102) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) - dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", na mocy której art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie. Powołując się na art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach Komendant uznał jednak, że do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości spornego ekwiwalentu pieniężnego, chyba że sprawa dotycząca wypłaty tego ekwiwalent została wszczęta i niezakończona przed tym dniem. W stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje zatem prawo do wypłaty rzeczonego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy przewidujące inny niż uprzednio zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalenia wymiaru tego ekwiwalentu.

Od decyzji organu drugiej instancji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Komendant Wojewódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Nadto wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 866/20.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2021 r. Sąd Wojewódzki odmówił zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu podniósł, że istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy przyjęta przez organy administracji publicznej wykładnia art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 14 sierpnia 2020 r. jest zgodna z przepisami Konstytucji. Organy przyjęły bowiem, powołując się na treść tych przepisów, że skarżącemu prawidłowo wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień niewykorzystanego urlopu, a więc w wymiarze wynikającym z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Natomiast skarżąca przede wszystkim podnosi, że taki wymiar rzeczonego ekwiwalentu pieniężnego narusza prawo, gdyż jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji.

W ocenie Sądu meriti zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Komendanta Powiatowego, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", stanowi podstawę ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Jak podniósł Sąd Wojewódzki. skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, było to, iż z dniem 6 listopada 2018 r. – to jest z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw pod poz. 2102 – wyeliminowany został z porządku prawnego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, ze skutkiem od dnia jego wejścia w życie, to jest od 19 października 2001 r. W konsekwencji, przepis ten – w orzeczonym zakresie – nie może być stosowany, począwszy od dnia jego dodania do ustawy o Policji. Zarazem należy przyjąć, że dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej standardom konstytucyjnym. Taki wniosek znajduje swoje oparcie w treści art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przepis art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, celem ustawodawcy było w tym względzie wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15. Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej zawarto przepis przejściowy, który stanowi, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018, określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustawodawca nie tyle nawet ustanowił nowy przepis prawa materialnego, który nie odpowiadał zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, co przepisem intertemporalnym zawartym w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej – nota bene nieznajdujący żadnego oparcia w wyroku sądu konstytucyjnego – ponownie wprowadził do porządku prawnego przepis prawa materialnego, ujęty pierwotnie w art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu bezpośrednio poddanym w tym wyroku negatywnej ocenie Trybunału. Trybunał, co wymaga ponownego podkreślenia, nie odroczył bowiem terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej normy prawnej. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny – w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 – niekonstytucyjność odnosi się nadal do norm prawnych wywodzonych z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Stąd też Sąd orzekając w niniejszej sprawie, uznał, że art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim nakazuje ustalać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest oczywiście niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji.

Stwierdzone powyżej naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, skutkowało koniecznością zastosowania przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Sąd Wojewódzki zarazem nie znalazł podstaw prawnych do tego, aby zobowiązać organ do "dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami", o co zwróciła się skarżąca w petitum skargi. Możliwość podjęcia przez sąd takiego rodzaju rozstrzygnięcia przewiduje art. 145a § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten dotyczy zatem spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie przywołanych przepisów orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj.:

1) art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się odmową jego zastosowania z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność, podczas, gdy nie zaistniały przesłanki do takiego uznania, a sąd miał obowiązek rozpatrzyć sprawę w oparciu o ten przepis;

2) art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, przez uznanie, że dla prawidłowości decyzji wydanych w sprawie nie mają znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od 1 października 2020 r. ustawie nowelizującej, w tym art. 9 ust. 1 zdanie drugie tej ustawy, i stwierdzenie we wskazaniach co do dalszego postępowania, że organ powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału, podczas gdy ustawodawca wskazał wprost w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji - przypis organu) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. - czym też Sąd pierwszej instancji narzuca organowi podjęcie działań niezgodnych z obowiązującym prawem;

3) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;

4) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu do funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy przepis ten nie został poddany kontroli konstytucyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie;

5) art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP przez błędne ich zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu ustawy, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, z Konstytucją RP, podczas gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny;

6) art. 107 ust. 1 ustawy o Policji przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych, w tym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne tj. z dniem rozwiązania stosunku służbowego;

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, niepowodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej jest niezgodny z Konstytucją RP, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, niepowodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. przez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania obu decyzji;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP przez:

a) dokonanie błędnej oceny prawnej w zaskarżonym wyroku i odmowę zastosowania uznanego przez Sąd jako niekonstytucyjnego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej;

b) błędne udzielenie wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie organom przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej;

- podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności, a ocena i orzekanie o konstytucyjności przepisu ustawy należy wyłącznie do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komendant wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania z urzędu, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, także jako powiązane z art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji, okazały się niezasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem 6 listopada 2018 r. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie argumentacji mającej uzasadniać powyższe stanowisko jest częściowo błędne.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowiącego, że: "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Sąd pierwszej instancji oparł się bowiem w niniejszej sprawie wyłącznie na językowej wykładni zdania pierwszego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie dokonując analizy tego przepisu w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pełna wykładnia przepisów art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów.

Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". Stanowisko to jest zbieżne z wykładnią ustawowego pojęcia "ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że pojęcie: "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do 19 października 2001 r., tj. do wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od 19 października 2001 r., tj. od wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Nie można uznać za skuteczny zarzutu naruszenia art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji nie wyszedł poza swoje kompetencje i nie wszedł w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, nie stwierdził bowiem niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, a tym samym nie naruszył art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji. Sąd I instancji dokonał procesu wykładniczego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmującego również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał kompetencję, skoro zgodnie z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem 6 listopada 2018 r. Częściowa wadliwość argumentacji przytoczonej przez Sąd I instancji na uzasadnienie powyższego stanowiska nie skutkowała – jak wyżej wykazano – wadliwością rezultatu wykładni, nie mogła również tym bardziej skutkować przekroczeniem kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 107 ust. 1 ustawy o Policji przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przez Sąd, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych, w tym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, tj. zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z dniem rozwiązania stosunku prawnego - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny. Wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, dochodzeniu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie stoi na przeszkodzie przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny i jego ogłoszeniem skarżący nie mógł wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału w sprawie o sygn. akt K 7/15, a więc od 6 listopada 2018 r., powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji zwolnionego ze służby po 19 października 2001 r. roszczenie o wypłatę wyrównania należnego ekwiwalentu. Innymi słowy, z chwilą wejścia w życie ww. orzeczenia Trybunału rozpoczął się bieg terminu przedawnienia roszczeń wynikających z tego wyroku.

Konsekwencją przedstawionego wyżej stanowiska Sądu kasacyjnego jest niezasadność zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Nieskuteczność zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. występuje w sytuacji nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów powiązanych z zarzutem naruszenia tego przepisu, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy naruszyły art. 115a ustawy o Policji i wadliwie wyłożyły i zastosowały art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, to zaszły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. do uwzględnienia skargi przez ten Sąd i uchylenia decyzji organów obu instancji.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mogły odnieść także skutku zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 178 ust. 1 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, przez dokonanie błędnej oceny prawnej w zaskarżonym wyroku i błędne udzielenie wskazówek co do dalszego postępowania. Abstrahując od tego, że treść art. 141 § 4 P.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, to sformułowane wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji są niezgodne z Konstytucją RP oraz mając na uwadze treść art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który nie obliguje sądu do zawieszenia postępowania, a stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie uwzględnił wniosku strony skarżącej kasacyjnie o zwieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.