Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 53/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta~Wójt Gminy~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 146
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta Kock z dnia 24 kwietnia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Kock, Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, Burmistrzem Miasta i Gminy Piaseczno, Wójtem Gminy Lesznowola w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z 24 kwietnia 2024 r. Burmistrza Miasta Kock wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a:

1. Prezydentem m.st. Warszawy,

2. Burmistrzem Miasta i Gminy Piaseczno,

3. Wójtem Gminy Lesznowola,

poprzez wskazanie Burmistrza Miasta Piaseczno jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo A. R. (świadczeniobiorca, pacjentka) do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Jak wyjaśnił, 3 grudnia 2023 r. pacjentka została przyjęta do Szpitala Praskiego w Warszawie. 4 grudnia 2023 r. Szpital wystąpił do Dyrektora OPS Dzielnicy Praga-Północ o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki medycznej finansowanych ze środków publicznych.

Podczas wywiadu środowiskowego (wykonany 6 grudnia 2023 r.) pacjentka oświadczyła, że zamieszkuje w P. przy ul. J. K. [...].

W dniu 7 grudnia 2023 r. sprawa została przekazana przez OPS Dzielnicy Praga Północ do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Piasecznie.

Sprawdzenia MGOPS w Piasecznie (notatki służbowe) wskazały, że pacjentka od kilku lat nie mieszka w P.. Przed hospitalizacją mieszkała w Ł. przy ul. I. [...], wcześniej zaś w W. przy ul. W. [...]. Do Szpitala Praskiego została przewieziona ze Szpitala w Piasecznie, do którego została na SOR przewiedziona przez pogotowie ratunkowe z miejscowości Łazy. Właściciel nieruchomości w Ł. oświadczył 28 grudnia 2023 r., że pod tym adresem pacjentka nie mieszkała cały miesiąc, nie miała umowy najmu, została spod tego adresu zabrana przez karetkę pogotowia. Nie będzie pod tym adresem przebywała i nie ma możliwości powrotu.

W dniu 20 grudnia 2023 r. MGOPS w Piasecznie przekazał sprawę do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lesznowoli (według właściwości dla miejscowości Łazy).

Pismem z 16 stycznia 2024 r. GOPS w Lesznowoli przekazał sprawę do Ośrodka Pomocy Społecznej w Kocku. Wskazał w piśmie z 7 lutego 2024 r., że pacjentka nigdy nie korzystała z pomocy finansowej i niefinansowej. Nie pobierała świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zasiłków rodzinnych, dodatków osłonowych, dodatków mieszkaniowych, energetycznych.

Z treści pisma MGOPS w Piasecznie z 7 lutego 2024 r. wynika natomiast, że pacjentka korzystała z pomocy materialnej, z przerwami w okresie od stycznia 2009 r. do grudnia 2015 r., w latach 2016-2017 była prowadzona procedura niebieskiej karty. W tym czasie zamieszkiwała w P. przy ul. A. [...].

Z pisma UMiG Piaseczno z 12 lutego 2024 r. wynika, że pacjentka w okresie 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012 uzyskiwała prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci. Składając wnioski o przyznanie świadczeń jako adres wskazywała P. ul. K. [...].

Z protokołu OPS w Kocku z 30 stycznia 2024 r. wynika natomiast, że pod adresem zameldowanie w K. ul. W. P. [...] nikt nie otworzył drzwi. Z rozmowy z sąsiadem wynika, że pacjentka nie zamieszkuje pod tym adresem od około 25 lat, wyjechała do Warszawy lub w okolice Warszawy.

Z kolei z protokołu OPS w Kocku z 8 marca 2024 r. (rozmowa z matką pacjentki i jej siostrą) wynika, że pacjentka nie zamieszkuje w Kocku od około 20 lat, siostra i matka utrzymują z nią jednak kontakt, ale nie znają miejsca jej pobytu. Z informacji uzyskanej od pacjentki wynika, że po opuszczeniu szpitala mieszkała u znajomego w okolicach Piaseczna, obecnie mieszka u koleżanki, prawdopodobnie w okolicach Warszawy.

Z treści protokołu OPS w Kocku z 12 marca 2024 r. obrazującego treść rozmowy telefonicznej z pacjentką wynika, że mieszka ona u znajomych za Warszawą. Odmówiła jednak podania adresu. Pobyt ma charakter przejściowy, raczej nie zatrzyma się tam na stałe.

W ocenie Burmistrza Miasta Kock sprawa nie należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (Warszawa). Zdarzeniem powodującym wszczęcie postępowania jest złożenie przez Szpital Praski wniosku do Dyrektora OPS Dzielnicy Praga-Północ. Art. 23 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania, z uwagi na możliwość ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania pacjentki. Ostatnim miejscem zamieszkania, które można ustalić jest Piaseczno, w którym pacjentka korzystała ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych, była objęta procedurą niebieskiej karty. W trakcie wyżej wymienionych czynności w latach 2009-2017 podawała adresy w Piasecznie. Piaseczno przez co najmniej 8 lat w okresie 2009-2017 było centrum życiowym pacjentki. W tej miejscowości koncentrowało się jej życie rodzinne, majątkowe (zamieszkanie, składanie wniosków o pomoc społeczną, o świadczenia rodzinne na dzieci). Po tym okresie brak jest możliwości ustalenia miejsca zamieszkania pacjentki, sama zainteresowana w rozmowie telefonicznej takiego miejsca nie podała. Miejsce zamieszkania nie wynika również z innych podjętych czynności.

Właściwość organu należy w ocenie wnioskodawcy ustalić na podstawie art. 23 § 1 pkt 3 k.p.a. zatem do rozpoznania sprawy właściwy jest Burmistrza Miasta Piaseczno według kryterium jakim jest miejsce ostatniego zamieszkania pacjentki.

II.

W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno wniósł o stwierdzenie, że organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo pacjentki do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 146 - dalej jako ustawa) jest Wójt Gminy Lesznowola jako gminy właściwej ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a nie Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno.

Pacjentka nie zamieszkiwała przed hospitalizacja na terenie Gminy Piaseczno, natomiast według jej oświadczenia mieszkała w Ł. przy ul. I. [...]. Bez znaczenia jest fakt długości zamieszkiwania. Została z niego zabrana przez pogotowie ratunkowe ze względu na stan zdrowia. Natomiast istotnym jest fakt, że pod tym adresem, do zdarzenia pozostającego poza jej wolą, miała zamiar faktycznie przebywać z zamiarem stałego pobytu.

III.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent m.st. Warszawy wniósł o umorzenie postępowania w stosunku do niego, ewentualnie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zgodnie z wnioskiem Burmistrza Miasta Kock poprzez wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno jako właściwego do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo pacjentki do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy nie powinien on być stroną niniejszego sporu kompetencyjnego. Zdarzeniem powodującym wszczęcie postępowania jest złożenie przez Szpital Praski wniosku do Dyrektora OPS Dzielnicy Praga-Północ. Co do zasady Prezydent m.st. Warszawy podziela stanowisko wnioskodawcy co do braku swojej właściwości do rozpoznania sprawy to jednak zdarzeniem powodującym wszczęcie postępowania nie zaistniało w Szpitalu Praskim.

IV.

W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Lesznowola wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Kock jako organu właściwego do załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Przypomnieć należy, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej (minimum dwoma) co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi dotyczyć konkretnego sporu związanego z indywidualną sprawą administracyjną. Z dotychczasowego orzecznictwa NSA wynika zgodny pogląd, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 79/05). Przedmiot sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego powinien być przy tym we wniosku dokładnie określony, tak aby można było zdefiniować sprawę, która ma być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek nieprecyzyjny podlega oddaleniu (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GW 4/09).

Wniosek złożony w niniejszej sprawie spełnia powyższe kryteria i jest dopuszczalny, gdyż sprawa dotyczy rozpatrzenia żądania Szpitala o wydanie decyzji potwierdzającej prawo pacjentki do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

VI.

Odnosząc się do meritum należy wskazać, że w analizowanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że Szpital wystąpił o objęcie pacjentki, w drodze decyzji, prawem do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych na podstawie art. 54 ust. 1 i 4 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Po przeprowadzeniu z pacjentką wywiadu środowiskowego i odebraniu od niej oświadczeń przez pracownika socjalnego OPS Dzielnicy Praga-Północ w Warszawie ustalono, że zamieszkuje ona pod wskazanym przez siebie adresem w Piasecznie i to tam koncentruje się jej życie.

W tego rodzaju sprawach jak niniejsza, co należy wyraźnie podkreślić, właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, uregulowano w art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z przepisu tego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta), gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Wnioskować o nią może również świadczeniobiorca.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd, wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a.

Za słuszne uznać należy stanowisko, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem należy posiłkować się w tym przypadku art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Stosownie do art. 25 k.c., co do zasady miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z 4 września 2012 r. sygn. akt I OW 100/12).

Uwzględniając zatem powyższe wywody wskazać wypada, że pacjentka w sposób jednoznaczny oświadczyła w wywiadzie środowiskowym i złożonych oświadczeniach, jakie jest jej miejsce zamieszkania, co nie może być przez żaden organ dowolnie modyfikowane. Wskazała przy tym na Piaseczno, a brak podpisu pod dokumentacją, spowodowany stanem fizycznym pacjentki (osłabienie związane z COVID), nie podważa tego oświadczenia. Zostało ono bowiem złożone w obecności pracownika socjalnego i zawiera szereg szczegółowych danych znanych tylko pacjentce np. status osoby bezrobotnej.

Nie zmienia tej oceny również informacja pozyskana z bazy PESEL, wskazująca na stały meldunek pacjentki w K. przy ul. W. P. [...] m. [...]. Pacjentka była zameldowana pod tym adresem na pobyt stały od 22 marca 1999 r. do 18 lutego 2011 r. Wobec jednak wymeldowania, mamy do czynienia z oświadczeniem o zmianie miejsca zamieszkania, a zatem K. przestał być przez nią traktowany jako miejsce zamieszkania.

Decydujące w tym przypadku jest zatem złożone oświadczenie, przesądzające o woli zamieszkiwania i zamieszkiwaniu w Piasecznie, bez względu na "zawirowania" związane z ustalanymi przez organy różnymi miejscami aktualnego przebywania tej osoby oraz problemy w kontakcie z nią.

Tym samym Organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno.

Nie zachodzi również sytuacja całkowitego braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkiwania pacjentki. Nie podważając stanowiska wyrażonego w postanowieniu NSA z 4 września 2012 r. sygn. akt I OW 100/12 w którym wskazano, że jeśli nie można ustalić miejsca zamieszkania osoby przebywającej w szpitalu, to potwierdzenie jej prawa do bezpłatnej opieki zdrowotnej wydaje ten organ samorządowy, na terenie którego powstało zdarzenie prawne inicjujące postępowanie w sprawie (podobnie postanowienie z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OW 4/10), należy zwrócić uwagę na fakt złożonego przez pacjentkę oświadczenia.