Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1561/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciwy
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Kraków, 15 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwów L. P. i K. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 25 września 2023 r. numer SKO-ZP-415-257/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwów K. P. i L. P. (dalej: skarżące) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 25 września 2023 r. znak SKO.ZP-415-257/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W stanie faktycznym sprawy P. S. (inwestor) złożył do Wójta Gminy B. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w B. . Decyzją z 28 czerwca 2023 r. znak BUA/6730.43.2023 organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.). Organ wskazał, że działka objęta wnioskiem nie jest położona przy drodze publicznej, nie posiada więc bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Do działki objętej wnioskiem prowadzi w terenie droga gruntowa, przy czym przebiega ona częściowo po działkach prywatnych, do których właściciel działki objętej wnioskiem nie posiada żadnego tytułu prawnego. Nawet jeżeli w analizowanym przypadku istniejący szlak drogowy faktycznie umożliwia przejście i przejazd z drogi publicznej, to pod względem formalnym szlak ten nie stanowi dojazdu, z którego może korzystać właściciel działki planowanej do zainwestowania. Ponadto organ wskazał, że podłączenie planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej wymaga rozbudowy sieci w zakresie obejmującym budowę linii kablowej niskiego napięcia. Realizacja uzbrojenia wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznej, sporządzenia stosownej dokumentacji projektowej, a także uzyskania zgód właścicieli sąsiednich działek. Decyzja taka nie została wydana, a dokumentacja nie została sporządzona, zatem uzbrojenie terenu nie jest wystarczające.

W odwołaniu inwestor podniósł, że w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie są weryfikowane parametry szlaku stanowiącego dostęp do drogi publicznej, ani jego przebieg w terenie, ani tytuł prawny do użytkowania. Odnośnie do uzbrojenia terenu, inwestor wskazał, że pozostaje w trakcie procedury prowadzącej do zawarcia umowy z dostawcą energii elektrycznej.

Decyzją z 25 września 2023 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że załączone do akt sprawy mapy nie spełniają wymogów art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Po pierwsze mapa ewidencyjna jest w skali 1:2880, która nie odpowiada przepisom (1:500 lub 1:1000), a ponadto zawiera nieaktualne dane co do rozmieszczenia budynków i jak wskazało starostwo w zamieszczonej na tej mapie klauzuli, nie może służyć do celów prawnych i nie posiada danych dotyczących budynków. Natomiast mapa sytuacyjno-wysokościowa nie zawiera działek ewidencyjnych. Brak odpowiedniej mapy czyni niemożliwą weryfikację ustaleń analizy. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę należy załączyć do akt mapę odpowiadającą powołanemu przepisowi.

Dalej Kolegium wskazało, że stanowisko organu I instancji w zakresie dostępu do drogi publicznej jest oczywiście błędne. Dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej nie jest niezbędne aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Istotne w sprawie jest to, że prawnie droga wewnętrzna istnieje i jest ogólnie dostępna, zaś jej faktyczny przebieg – niezgodny z wytyczonymi granicami – jest kwestią wtórną i powinien podlegać ewentualnym ustaleniom w drodze odrębnego postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony.

Kolejno organ II instancji dodał, że wystarczające jest przedłożenie zapewnienia i warunków przyłączenia do sieci i dostaw energii elektrycznej, co inwestor niewątpliwie uczynił, co więcej w uzupełnieniu odwołania przedłożył umową o przyłączeni do sieci z 25 lipca 2023 r. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony.

Organ dodał, że stronami postępowania nie są podmioty, przez których działki w terenie przebiega droga wewnętrzna, lecz wyłącznie właściciele i użytkownicy nieruchomości, na których oddziaływać będzie inwestycja.

W sprzeciwach od powyższej decyzji skarżące podniosły zarzuty naruszenia:

– art. 7,8, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: K.p.a.), polegające na wydaniu decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że na części działek nr [...] i nr [...] nastąpiły zmiany w zakresie stanu prawnego, ewidencyjnego i użytkowego powodujące przyjęcie ich jako składowe gminnej drogi wewnętrznej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr [...] będącej we władaniu gminy B. przy jednoczesnym pominięciu ustalenia prawa własności i faktycznego władztwa w stosunku do przedmiotowych działek. Kwestia regulacji prawnej własności właściwej działki drogowej nie została do dnia dzisiejszego wyjaśniona przez Wójta Gminy B. na wskutek występujących kolizji związanych z odcinkową zabudową ww. działki przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wynikiem wieloletniego niewłaściwego użytkowania m.in. działek nr.[...], [...] było wznowienie granic działki drogowej przeprowadzone w 2017r. przez biegłego geodetę, na czym poprzestano z uwagi na protest mieszkańców oraz na brak środków budżetowych Gminy. Niemniej wskazane powyżej uchybienie miało decydujący wpływ na treść zaskarżonej decyzji, bowiem doprowadziło do poczynienia przez Organ II instancji dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych. Jak podały skarżące, w stanowisku SKO pojawia się rażące naruszenie prawa materialnego i proceduralnego, jakim jest twierdzenie, że na etapie wydawania decyzji nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości przez którą być realizowany dostęp do drogi publicznej.

– art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia zaistnienia przesłanki, że na każdym etapie postępowań bada stosunki własnościowe wszystkich nieruchomości na których i poprzez które ma być realizowana inwestycja budowlana.

– wadliwe i sprzeczne z logiką ustalenie, że aktualnie istniejący szlak drogowy w skład którego wchodzą działki prywatne jest tożsamy z istniejącą w teorii i na mapie geodezyjnej gminną działką drogową. Gdy tymczasem istniejąca droga na przejezdnym odcinku dojazdowym zawsze pozostawała w zarządzie i utrzymaniu jej współwłaścicieli.

– art. 140 i 143 KC., art. 32 ust. 4 pkt 2 PB. Inwestor na żadnym etapie postępowania nie wykazał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomościami tj. częścią działek nr. [...] i [...] po których przebiega aktualny szlak drogowy jak np.: prawo współwłasności prawo użytkowania wieczystego, użytkowanie, prawo zarządu czy prawo z zakresu ograniczonego prawa rzeczowego jak : służebność lub prawa wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego jak: dzierżawa, najem lub inna forma umowy nienazwana i nie uregulowana w KC, a przewidująca np. uprawnienia do transportu drogowego na innych nieruchomościach w celu wykonywania robót budowlanych i użytkowania.

– art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ wynik sprawy bowiem wnioski skarżących na etapie I instancyjnym nie zostały uwzględnione, a tym samym przepis ten sprowadzony został do fikcji.

Skarżące zaakcentowały, że istniejący szlak drogowy nie jest własnością Gminy, a nawet nie pozostaje w jej zarządzie. Dlatego eksploatacja komunikacyjna mająca zapewnić obsługę nowopowstałych 5-ciu budynków mieszkalnych m.in. przez transport materiałów budowlanych powoduje nieuprawnione zmiany stanu na gruncie działek skarżących. Nie może być tak, że Organ II instancji stwierdza ,że w niniejszej sprawie stronami nie są podmioty przez które działki w terenie przebiega droga wewnętrzna. Wg. zastosowania reguły dowolności uznania SKO przypisał Gminie jako jej własność istniejący w terenie szlak drogowy. Skarżące zwracały uwagę Wójtowi na konieczność uregulowania prawnego niniejszej drogi wewnętrznej przez bezstronnego biegłego geodetę. Wniosek ten został zawieszony. Określone przez SKO wytyczne dotyczące zakresu wykładni przepisów w przedmiotowej sprawie są nie do przyjęcia. Zdaniem skarżących decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. pozostaje niespełniony.

Zdaniem skarżących organ II instancji powinien zwrócić się do organu I instancji o prawne geodezyjne uregulowanie w terenie drogi dojazdowej, następnie powinno zostać przeprowadzone postępowanie zmierzające do ustalenia zgodnego z prawem przebiegu drogi wewnętrznej i jej wytyczenia oraz wybudowania. Nie ma zgody, aby Gmina dokonywała pod wpływem wydanej decyzji samowolnych zmian i zezwoleń w zakresie użytkowania terenu przez osoby trzecie.

W odpowiedziach na sprzeciwy Kolegium wniosło o oddalenie sprzeciwów.

Postanowieniem z 15 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze sprzeciwów skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 64d § 1 P.p.s.a.

Sprzeciw okazał się niezasadny. Jak stanowi art. 3 § 2a w zw. z art. 64a P.p.s.a., sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W świetle powyższego, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się również, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).

Przez pryzmat powyższego w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem, gdzie sąd ocenia jedynie czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., nie sposób było uwzględnić zarzutów skarżących odnośnie do błędnej wykładni prawa materialnego, tj. powołanych przez skarżące art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i art. 140 i 143 KC, art. 32 ust. 4 pkt 2 PB. Uznanie przez organ II instancji spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p., wbrew temu co uczynił organ I instancji, miało charakter rozstrzygnięcia reformatoryjnego i nie to było uzasadnieniem do wydania decyzji kasacyjnej przez Kolegium. Zgodnie bowiem z art. 132 § 2a K.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Powyższy przypadek zaistniał w analizowanej sprawie, co organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 5). Sformułowanie przez organ II instancji wykładni przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, nie stanowi przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Te bowiem przesłanki zawarto w art. 138 § 2 K.p.a. i są nimi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, gdzie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To te przesłanki podlegają kontroli w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem, co podkreślono w art. 64e P.p.s.a. Podniesione zatem przez skarżące zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skarżące będą miały okazję zaprezentować swoją argumentację w tym zakresie w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego lub również ewentualnie w toku sądowoadministracyjnej kontroli decyzji merytorycznej, a nie decyzji kasacyjnej.

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie znalazł również podstaw do uzasadnionego zarzucenia organowi II instancji naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze, organ II instancji sformułował wobec rozstrzygnięcia organu I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 K.p.a. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że organ winien wyznaczyć obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przepisy przewidują jednoznacznie (art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), że mapa zasadnicza lub, w przypadku jej braku, mapa ewidencyjna, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinny być w skali 1:500 lub 1:1000. Analiza akt sprawy potwierdza konstatacje organu odwoławczego, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ opierał się o mapę ewidencyjną w skali 1:2880, nieprzewidzianej przepisami ustawy, gdzie brak było informacji o istniejących budynkach oraz o mapę sytuacyjno-wysokościową, na której nie wyznaczono granic działek ewidencyjnych. Jako że powyższe mapy były podstawą do wyznaczenia obszaru analizowanego i poprowadzenia dalszej analizy, to organ odwoławczy miał prawo stwierdzić, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a uchybienie to miało wagę na tyle dużą, że uniemożliwiło Kolegium przeprowadzenie kontroli instancyjnej. W istocie bowiem prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego rzutuje w sposób zasadniczy na ocenę przesłanek do ustalenia warunków zabudowy. Warto zwrócić uwagę, że skarżące nie kwestionują powyższych ustaleń organu odwoławczego.

Dalej należało zauważyć, że organ II instancji – w zgodzie z art. 138 § 2 K.p.a. – wyjaśnił, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. na s. 3 uzasadnienia wyszczególnił na jakich mapach należy oprzeć się w ponownie prowadzonym postępowaniu. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania czyni niemożliwym kontrolę instancyjną. Oznacza to, że w sprawie nie było możliwe uzupełnienie braków postępowania za pomocą instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 § 1 K.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do pozbawienia praw stron do dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a.

Należy wyjaśnić również skarżącym, że przewidziana w art. 10 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu oznacza, że organ ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, ale nie oznacza, że każde stanowisko strony postępowania musi zostać uwzględnione przez organ. Złożenie przez stronę swojego stanowiska w toku postępowania nie jest zaś niczym innym jak realizacją powyższej zasady. W kontekście uwag zawartych w sprzeciwach dodać również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko – zaprezentowane już skarżącym przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do gruntu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Ol 767/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. II SA/Kr 340/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Łd 646/21). Skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi takich praw, czego zdają się obawiać skarżące, to tym bardziej decyzja kasacyjna – która ze swojej istoty nie kończy postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz oznacza, że postępowania takie nadal będzie się toczyć – również nie może mieć i nie ma takiej cechy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd oddalił sprzeciwy, jako niezasadne, o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.