Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 838/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta R. decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływana jajko kpa) po ponownym rozpatrzeniu wniosku I. K. (dalej określana jako Skarżąca lub Inwestorka) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: "nadbudowa oraz zmiana konstrukcji dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne" według projektu budowlanego na działce nr [...] w miejscowości R., gmina Miasto R. ul. R.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa była wcześniej rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który wyrokiem z 21.01.2020 r. w sprawie II SA/Bd 882/19 uchylił decyzje organów obu instancji. Starosta R. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zobowiązał postanowieniem z [...] .10.2020 r. Inwestorkę do usunięcia braków w złożonym wniosku i przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma 4 egz. poprawionych projektów budowlanych o wskazane w nim elementy.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) - § 8.1. cyt: "Projekt zagospodarowania działki lub terenu winien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na aktualnej mapie do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta". Projekt zagospodarowania działki ww. inwestycji jest niezgodny z cyt. rozporządzeniem, gdyż mapa załączona do projektu budowlanego zagospodarowania działki jest mapą nieaktualną (z 19.01.2017 r.) nieuwzględniającą przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] oraz działką nr [...] , gdzie zgodnie z decyzją wydaną przez Burmistrza R. z dnia [...].10.2017 r., nr [...], przebieg granicy pomiędzy działkami o nr [...] i [...] przebiega po krawędzi ściany (co oznacza, że ściana ta w całości jest zlokalizowana na działce o nr [...]). W konsekwencji tego należy stwierdzić, że planowana inwestycja wykracza swoim zakresem poza działkę o nr [...] i obejmuje również obszar działki o nr [...]. Z tego też względu wykracza również poza zakres decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...].03.2017 r., nr [...], o warunkach zabudowy, wyrażającej zgodę na przeprowadzenie planowanej inwestycji wyłącznie na działce o nr ewidencyjnym [...].

W myśl art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności inwestycji budowlanej z przepisami. W rezultacie tego inwestor, planując wykonanie zamierzenia projektowego na określonej nieruchomości na cele budowlane, powinien wykazać, że służy mu prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestorka zatem winna przedłożyć w oparciu o ww. wyrok WSA w Bydgoszczy nowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane dotyczące działek o nr ewidencyjnych [...], a także działki o nr [...] i [...] - pas drogowy (z uwagi na wejście inwestycji w te działki).

Inwestorka w ramach uzupełnienia swojego projektu powinna również zlecić autorowi projektu wymaganego przepisami § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego określenie rodzaju i zasięgu uciążliwości, na co zwrócił uwagę w swoim wyroku WSA w Bydgoszczy. Ostatnim elementem podlegającym uzupełnieniu w projekcie budowlanym było zapewnienie przez Inwestorkę przy planowanej inwestycji miejsca parkingowego - wymóg decyzji o warunkach zabudowy (pkt 5 ppkt 7 decyzji Burmistrza R. z [...].03.2017 r.), gdzie Inwestorka nie wywiązała się w pełni z nałożonego obowiązku.

W myśl art. 4 Prawo budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności inwestycji budowlanej z przepisami. W rezultacie tego Inwestorka, planując wykonanie zamierzenia projektowego na określonej nieruchomości na cele budowlane, powinna wykazać, że służy jej prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestorka winna przedłożyć nowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane dot. działek o nr ewidencyjnych [...] , a także działek o nr [...] i [...] - pas drogowy (z uwagi na wejście inwestycji w te działki). Inwestorka natomiast w swoim uzupełnieniu wniosku z dnia [...] .11.2020 r. przedłożyła nowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko do działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] (pas drogi powiatowej), nie przedłożyła natomiast oświadczenia do dysponowania nieruchomością dotyczącego działki o nr ewidencyjnym [...].

Również z samej analizy poprawionego i przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanych, tj. z rzutów fundamentów, konstrukcji parteru czy z rzutu stropu i konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem jednoznacznie wynika fakt, że planowana inwestycja wykracza swoim zakresem poza działkę nr [...] . Inwestorka w poprawionej i przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji budowlanej nie wywiązała się również z obowiązku ustanowionego przepisami § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, tj. prawidłowego określenia rodzaju i zasięgu uciążliwości, na co zwrócił uwagę w swoim wyroku WSA w Bydgoszczy.

Z uwagi na powyższe, tj. niewywiązanie się w określonym terminie przez Inwestorkę z obowiązku przedłożenia poprawionej dokumentacji budowlanej o elementy wskazane w postanowieniu, orzeczono jak w sentencji niniejszej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca, zarzucając jej:

1. naruszenie art. 6 kpa w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego polegające na tym, że organ I instancji, powołując się na brzmienie § 8 ust 1 rozporządzenia, posłużył się innym, ustalonym przez siebie i nigdy nieobowiązującym brzmieniem tegoż przepisu, nie wynikającym z ogłoszonego w Dzienniku Ustaw obwieszczeniu Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 13 września 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935);

2. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na tym, że organ I instancji, wydając decyzję, nie dokonał jej należytego uzasadnienia - zarówno prawnego jak i faktycznego, nie wskazując, konkretnie na czym polega niezgodność dokumentacji budowlanej z przepisami zawartymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego;

3. naruszenie art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na tym, że organ I instancji odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wskazując, których wymogów określonych w przepisach art. 35 ust. 1 nie spełnia przedłożony przez Skarżącą projekt budowlany;

4. naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na tym, że organ I instancji, wydając decyzję, wskazał, że Skarżąca nie wykonała obowiązku określonego w art. 35 ust. 3, który został nałożony postanowieniem z dnia [...] .10.2020 r.;

6. naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 123 § 1 i art. 124 § 1 w zw. z art. 126, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 kpa polegające na tym, że postanowienie z dnia [...] .10.2020 r. nakładając obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym nie zawiera konkretnego wskazania, jakie przesłanki określone w przepisach art. 35 ust 1 nie zostały przez tenże projekt spełnione.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2022 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 35, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami stanowi obowiązek organu architektoniczno-budowlanego wynikający z treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:

w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3;

w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;

jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wcześniejsze brzmienie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zawierało zarówno obowiązek odpowiadający swej treści obecnemu brzmieniu art. 35 ust. 3, jak i sankcję odmowy wydania pozwolenia na budowę zawartą obecnie w art. 35 ust. 5 pkt 1 ppkt a.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że specyfiką niniejszej inwestycji jest fakt, iż granice nieruchomości między działką nr [...] a działką nr [...] (na której zlokalizowany jest budynek będący przedmiotem pozwolenia na budowę) zlokalizowana jest po krawędzi ściany, tak że całość ściany należy do nieruchomości - działki o nr [...] , a budynek przy ul. R. pozbawiony jest swojej ściany od strony północnej, co ustalono na podstawie załączonej kopii załącznika do decyzji Burmistrza Miasta R. nr [...] z dnia [...] .10.2017 r. Ustalenie przebiegu tej granicy oznacza, że istniejący dach budynku przy ul. R. oparty jest na ścianie budynku sąsiedniego i w tym fragmencie znajduje się na terenie sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...].

Realizując obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ odwoławczy wskazał, że na rysunku na str. 54 projektu budowlanego "rzut dachu inwentaryzacja" wykonanym w skali 1:100 wyraźnie wskazano, iż granica inwestycji jest zlokalizowana na ścianie budynku sąsiedniego, co oznacza, że wchodzi na teren nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...]. Na mapie w skali 1:100 zajęcie to wynosi 3-4 mm, co w rzeczywistości oznacza zajęcie części ściany sąsiedniego budynku i wkroczenie na sąsiednią nieruchomość na głębokość ok. 30-40 cm. Należy wskazać, że mamy do czynienia z trwałym, nie zaś czasowym zajęciem nieruchomości. Fakt, że stanowi to utrwalenie już istniejącego stanu, nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy dokonał przeglądu elektronicznych ksiąg wieczystych dotyczących działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. W wyniku ww. przeglądu nie stwierdził wpisów w dziale III księgi wieczystej, co oznacza, że wyżej wskazane faktyczne obciążenie nie znajduje swojego odzwierciedlenia we wpisach ograniczonych prawach rzeczowych w księgach wieczystych tych nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na skalę mapy do celów projektowych 1:500, na której został wykonany projekt zagospodarowania terenu, ww. zajęcie fragmentu działki nr [...] (rzeczywiste ok. 30-40 cm) odpowiada w skali 1:500 ok. 0,6-0,8 mm, co w przybliżeniu odpowiada grubości kreski wyznaczającej granicę między działkami. Powyższe oznacza, że nie sposób udowodnić istnienia naruszenie granicy nieruchomości wprost z mapy zagospodarowania terenu. Należy jednak stwierdzić, że z całości projektu budowlanego wynika jednoznacznie, iż zakłada on zajęcie nieruchomości sąsiedniej i oparcie dachu na ścianie budynku sąsiedniego przy ul. R. Pomimo że z uwagi na skalę mapy do celów projektowych nie można wprost z tej mapy udowodnić niezgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta R. z dnia [...].10.2017 r., to nie ulega wątpliwości, że ta niezgodność nadal istnieje. Organ architektoniczno-budowlany musi bowiem przyjąć, w razie wątpliwości, spójność projektu zagospodarowania terenu z pozostałą częścią projektu budowlanego, a z rysunku na str. 52 (również pomocniczo na str. 63) wykonanego w skali 1:100 jednoznacznie wynika, że dach projektowanego budynku obejmuje fragment nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...]. Powyższe oznacza nie tylko niezgodność, o której mowa obecnie w art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a Prawa budowlanego, lecz również wskazuje na brak tożsamości między projektem zagospodarowania terenu i projektem budowlanym a decyzją Burmistrza Miasta R. z dnia [...].10.2017 r. o warunkach zabudowy. Decyzja Burmistrza dotyczy bowiem wyłącznie działki nr [...], projekt zaś obejmuje również działkę nr [...] (działkę nr [...] droga publiczna - chodnik w wyjaśnieniu pominięto, bowiem dotyczą jej przepisy szczególne, a jej uwzględnienie nie powoduje niezgodności z ww. przepisem).

Starosta R. prawidłowo stwierdził naruszenia w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. niezgodności projektu zagospodarowania terenu z warunkami zabudowy. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] .10.2020 r. wezwał do dostosowania projektu do ustaleń decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] , a wobec niewykonania przez Inwestorkę nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie organ I instancji prawidłowo zastosował sankcję określoną w art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, wydając decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy nie stwierdził, by przedłożony projekt zagospodarowania terenu został wykonany na nieprawidłowej mapie do celów projektowych. Mapa posiada wszystkie niezbędne elementy, a organ nie dostrzegł, by mapa przedstawiona w projekcie zagospodarowania terenu była mapą nieaktualną. Jak wynika z pieczęci geodezyjnej (klauzuli), mapa została zweryfikowana w dniu [...] .08.2020 r., jest to więc z pewnością inna mapa niż ta, która podlegała ocenie Sądu w wyroku w sprawie II SA/Bd 882/19. Organ stwierdził, że nałożony postanowieniem z dnia [...] .10.2020 r. obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych został przez Inwestorkę zrealizowany prawidłowo. Na marginesie (w związku z zarzutem 1 odwołania) organ odwoławczy wyjaśnił, że w treści § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie wskazano słowa "aktualną". Aktualność mapy do celów projektowych jest bowiem wymogiem wynikających z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz był częstym przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. NSA w wyroku w sprawie II OSK 1088/18 szczegółowo określa przepisy, z jakich wynika obowiązek sporządzania projektu zagospodarowania działki i terenu na "aktualnej" kopii mapy do celów projektowych, a swoje zdanie podsumowuje stwierdzeniem: "rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu, będącego elementem projektu budowlanego, sporządza się na aktualnej kopii mapy do celów projektowych, która powinna być opatrzona klauzulą według wzoru określonego w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego".

W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowe było żądanie przez organ I instancji w postanowieniu z dnia [...].10.2020 r. oświadczenia o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości nieobjętej wnioskiem, tj. działki nr [...], bowiem żądanie takie stanowi ingerencję organu w treść wniosku zależną wyłącznie od woli Inwestorki. Organ w tym zakresie powinien ograniczyć się jedynie do wskazania dostosowania projektu do warunków zabudowy, tj. do dokonania zmian w projekcie ograniczających zakres inwestycji do działki budowlanej, tj. działki nr [...]. W wyżej wskazanym zakresie organ odwoławczy podzielił częściowo zastrzeżenia Skarżącej, zwłaszcza w zakresie dotyczącym uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał jednak, że uchybienia te nie miały istotnego znaczenia dla sprawy. Niewątpliwym jest bowiem, że projekt przewiduje zajęcie fragmentu cudzej nieruchomości, a organ architektoniczno-budowlany poprzez pozwolenie na budowę nie może takiego uprawnienia Inwestorce przyznać, nawet jeżeli odpowiada to długotrwałemu stanowi istniejącemu. Po drugie, rozszerzenie inwestycji na działkę nr [...] sprawia ponadto, że projekt inwestycji traci tożsamość z decyzją o warunkach zabudowy wydaną tylko dla działki nr [...]. Wobec powyższego decyzja o pozwoleniu na budowę mogłaby być w tych warunkach wydana jedynie w przypadku ograniczenia projektu do działki nr [...]. Uzyskanie prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane (czy to na zasadzie zgody właściciela, czy też w oparciu o stwierdzone przez sąd zasiedzenie prawa) wymagałoby uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy dla wszystkich działek objętych wnioskiem.

Wskazane przez Skarżącą uchybienia organu I instancji nie miały istotnego znaczenia dla wyniku postępowania. Organ I instancji prawidłowo ustalił kluczowe w tym postępowaniu nieprawidłowości i zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwał Inwestorką do ich usunięcia, wyznaczając termin na ich usunięcie, a wobec nieusunięcia ich w wyznaczonym terminie, zastosował sankcję przewidzianą wcześniej w art. 35 ust. 3 (obecnie w art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego).

Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej:

1. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez brak rozważenia i merytorycznego odniesienia się do postawionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 35 ust. 3 Prawo budowlanego w zw. z art. 123 § 1 i art. 124 § 1 w zw. z art. 126, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 kpa polegającego na tym, że postanowienie z dnia [...].10.2020 r. nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym nie zawiera konkretnego wskazania, jakie przesłanki określone w przepisach art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie zostały przez tenże projekt spełnione, a w konsekwencji przyjęciu, że organ I instancji w sposób prawidłowy wezwał do usunięcia niezgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy;

2. naruszenie art. 80 kpa poprzez pominięcie na etapie oceny dowodów, a w szczególności oceny projektu budowlanego, faktu, że budynek należący do Skarżącej, objęty projektem budowlanym, nie posiada ściany północnej i konieczne jest tym samym oparcie dachu na części ściany budynku sąsiedniego położonego na działce nr [...], co skutkowało wydaniem decyzji bez oparcia się na całokształcie materiału dowodowego samodzielnie ustalonego przez organ II instancji;

3. naruszenie art. 81a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, że organ II instancji nie był w stanie udowodnić, iż projektowany budynek narusza granice nieruchomości sąsiedniej położonej na działce nr [...], co winno zostać zakwalifikowane jako niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które należało uwzględnić na korzyść Skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do niewydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w oparciu hipotetyczną niezgodność projektu z przepisami Prawa budowlanego;

4. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy okoliczność ta, jak wprost wskazał organ II instancji, nie została udowodniona ponad wszelką wątpliwość, co w konsekwencji doprowadziło do niewydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w oparciu o hipotetyczną niezgodność projektu z przepisami Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty R. z dnia [...].12.2021 r., ewentualnie przekazanie sprawy Staroście R. do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała m.in., że w ocenie Wojewody planowany budynek wykracza poza granice nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i wkracza na działkę nr [...] po krawędzi ściany. Jednakże owa niezgodność (ani jakakolwiek inna) nie była wskazywana przez Starostę R., zaś ujawniła się dopiero przed organem II instancji w ramach administracyjnego toku instancji. Nie sposób ustalić, czy właśnie to uchybienie było przyczyną wydania postanowienia z dnia [...].10.2020 r. przez Starostę. Organ II instancji w istocie swe własne ustalenia przypisał Staroście, jednak w ogóle nie wskazał, aby były one przez niego podnoszone. Skarżąca pozbawiona była jakiejkolwiek możliwości ewentualnego dostosowania projektu do zgodności z prawem, bowiem nie wiedziała, na czym ta niezgodność polega.

Skarżąca o konkretnej niezgodności projektu budowlanego z przepisami prawa i decyzją o warunkach zabudowy dowiedziała się z uzasadnienia decyzji Wojewody. Organ ten wskazał, że granica inwestycji jest zlokalizowana na ścianie budynku sąsiedniego, co oznacza, że wchodzi na teren nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...]. Argumentacja i postępowanie organu II instancji w tym zakresie również nie są wolne od wad. Otóż w dalszej kolejności organ II instancji wskazuje, że z uwagi na skalę mapy do celów projektowych 1:500, na której został wykonany projekt zagospodarowania terenu, wskazane zajęcie działki nr [...] odpowiada w skali 1:500 ok. 0,6-0,8 mm, co w przybliżeniu odpowiada grubości kreski wyznaczającej granicę między działkami. Dalej organ wskazuje, że w oparciu o powyższe nie sposób udowodnić istnienia naruszenia granicy nieruchomości wprost z mapy zagospodarowania terenu. Ponadto Wojewoda wskazał, że z uwagi na skalę mapy do celów projektowych nie można wprost z tej mapy udowodnić niezgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowany. Mimo powyższego organ II instancji uznał, że nie ulega wątpliwości, iż ta niezgodność nadal istnieje. Zatem explicite organ II instancji wskazał, że nie jest w stanie udowodnić niezgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, a mimo to uznał, iż niezgodność ta występuje. Takie zapatrywanie organu wprost narusza przepis zawarty w art. 81a § 1 kpa.

Ponadto Skarżąca wskazała, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż budynek należący do niej i ten nowoprojektowany nie posiada swej ściany północnej. Tym samym konieczne było oparcie części dachu na ścianie budynku sąsiedniego. Taki stan rzeczy wynika z faktu zwartej i zabytkowej zabudowy rynku w R. oraz utrwalonego od dziesięcioleci stanu faktycznego w tym zakresie. Organ II instancji zatem z jednej strony wskazuje, że nie ma możliwości innego wzniesienia dachu niż oparcie go o część ściany budynku sąsiedniego (co dotychczas miało miejsce), a z drugiej czyni Skarżącej zarzut, że projekt budowlany czyni temu zadość. Skoro Wojewoda dostrzegł fakt, że budynek należący do Skarżącej nie posiada ściany północnej, to nie mógł w konsekwencji oczekiwać od niej, by przedłożyła inny projekt budowlany, bowiem było to niemożliwe. Postępowanie organu II instancji w tym zakresie nie licuje z dyspozycją art. 80 kpa. W istocie Skarżąca udowodniła, że nie ma możliwości innego zaprojektowania dachu, a ponadto fakt ten organ II instancji dostrzegł z urzędu, jednak nie wyciągnął z niego prawidłowych wniosków.

W konsekwencji powyższe uchybienia stawiane obu organom doprowadziły do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) (uchylona),

b) (uchylona),

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) (uchylona);

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Z kolei w myśl art. 35 ust. Prawa budowlanego w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

Zgodnie z art. 4 cyt. ustawy, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W rezultacie, w sytuacji kiedy inwestor planuje wykonanie projektowanego zamierzenia budowlanego na określonej nieruchomości, powinien wykazać, że służy mu prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez WSA w Bydgoszczy, który w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bd 882/19, wskazał m.in., że "(...) zasadne jest stanowisko Skarżących, z którego wynika, iż organ powinien zbadać, na jakiej nieruchomości (na jakich działkach ewidencyjnych) planowana jest inwestycja. Inwestor bowiem winien wykazać się prawem do dysponowania na cele budowlane (czego wyrazem jest złożenie stosownego oświadczenia w tym względzie, podlegającego weryfikacji przez organ) całą nieruchomością, na której ma być przeprowadzona inwestycja, a nie tylko jej częścią". W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że: "Dopiero po dokonaniu stosownych ustaleń co do obszaru objętego inwestycją (w szczególności, czy obejmuje on wyłącznie działkę nr [...] czy także inne nieruchomości), organ będzie mógł, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dokonać prawidłowej oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna z warunkami zabudowy (tj. ze znajdującą się w aktach sprawy decyzją Burmistrza R. z [...] marca 2017 r.) oraz czy konieczne jest wezwanie inwestorki do uzupełnienia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane". Zwrócić uwagę należy, że zarówno organy, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, byli związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259).

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] .10.2020 r. (k. 78 akt adm.) wezwał Skarżącą na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego m.in. do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane dotyczącego działki nr [...], wyjaśniając równocześnie, że planowana inwestycja wykracza swoim zakresem poza działkę [...] i obejmuje również m.in. działkę nr [...].

W świetle powyższego nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że z ww. postanowienia nie wynika, jakie przesłanki określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie zostały spełnione. Z treści przedmiotowego postanowienia wprost bowiem wynika ta okoliczność, tj. fakt, że inwestycja obejmuje również sąsiednią działkę nr [...] , która nie jest objęta decyzją o pozwoleniu na budowę oraz odnośnie której Skarżąca nie przedłożyła oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto Skarżąca w toku postępowania przed organem I instancji nie zgłaszała żadnych wątpliwości odnośnie treści postanowienia z dnia [...] .10.2020 r., dołączając do akt sprawy różne dokumenty w celu jego wykonania, co dodatkowo wskazuje, że nie miała ona wątpliwości co do jego treści.

Nie można również zgodzić się ze Skarżącą, że w sprawie istnieją wątpliwości dotyczące objęcia przez inwestycję również działki nr [...] . Już z samej treści skargi wynika, że w celu wykonania zmiany konstrukcji dachu - z powodu braku ściany w przedmiotowym budynku (ponieważ ściana ta w całości znajduje się na sąsiedniej działce nr [...] ) - konieczne jest oparcie dachu na części ściany budynku sąsiedniego, co niewątpliwie już samo w sobie wyjaśnia konieczność ingerencji w konstrukcję tejże ściany. Ponadto należy w pełni podzielić stanowisko organu, który w sposób szczegółowy wyjaśnił, że na rysunku na str. 54 projektu budowlanego "rzut dachu inwentaryzacja" wykonanym w skali 1:100 wyraźnie wskazano, iż zajęcie to wynosi 3-4 mm, co w rzeczywistości oznacza zajęcie części ściany sąsiedniego budynku i wkroczenie na sąsiednią nieruchomość na głębokość ok. 30-40 cm. Powyższe wynika także z projektu budowlanego - z rysunku na str. 52 i 63 projektu wykonanego w skali 1:100 wynika, że dach projektowanego budynku obejmuje fragment działki nr [...] . Natomiast fakt, że powyższego nie można wywnioskować z treści mapy do celów projektowych, nie podważa tego, że okoliczność ta wynika w jednoznaczny sposób z innych dokumentów, tj. z projektu budowlanego – s. 52, 54 i 63, który co prawda został sporządzony w skali 1:500, jednakże na ww. rysunkach widoczne są znacznie mniejsze, konkretne fragmenty projektowanej inwestycji niż te zawarte na mapie do celów projektowych, co przekłada się na dokładniejsze odwzorowanie rzeczywistego zakresu inwestycji.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że zaistniała niezgodność projektu zagospodarowania działki nr [...] i projektu budowlanego z decyzją Burmistrza Miasta R. z dnia [...] .10.2017 r. o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a Prawa budowlanego). Decyzja ta dotyczy bowiem wyłącznie działki nr [...] , projekt zaś obejmuje również działkę nr [...] , tj. wykonanie prac w ścianie znajdującego się na niej budynku.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że nie został naruszony art. 81a § 1 kpa, ponieważ nie istniały w sprawie niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Wątpliwości, które zaistniały, a dotyczące tego, czy inwestycja obejmuje również działkę na [...] , zostały wyjaśnione w oparciu o znajdujące się w aktach dokumenty. To samo dotyczy ustalonej w sprawie niezgodności pomiędzy projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy.

Niezrozumiałe są zarzuty skargi, jakoby organ II instancji zarzucał, że projekt budowlany przewiduje konieczność oparcia dachu budynku na ścianie sąsiedniego budynku. Wojewoda nie kwestionuje konieczności takiego rozwiązania, natomiast słusznie wskazuje, że powoduje to konkretne obowiązki po stronie Inwestorki, o których mowa była wyżej.

Nie można natomiast zgodzić się z organem II instancji, że nieprawidłowo Starosta wezwał Inwestorkę do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane dotyczącego również nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Jak wskazał w cyt. wyżej wyroku w sprawie II SA/Bd 882/16 WSA w Bydgoszczy "zasadne jest stanowisko Skarżących, z którego wynika, iż organ powinien zbadać, na jakiej nieruchomości (na jakich działkach ewidencyjnych) planowana jest inwestycja. Inwestor bowiem winien wykazać się prawem do dysponowania na cele budowlane (czego wyrazem jest złożenie stosownego oświadczenia w tym względzie, podlegającego weryfikacji przez organ) całą nieruchomością, na której ma być przeprowadzona inwestycja, a nie tylko jej częścią". Skoro zatem, jak słusznie ustaliły organy, planowana inwestycja obejmuje również działkę nr [...], to zasadnie Starosta wezwał Inwestorkę do przedłożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Powyższe jednak nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia organu II instancji.

Mając na uwadze powyższe, zasadnie organ stwierdził, że skoro Skarżąca nie przedłożyła oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz z uwagi na niezgodność projektu zagospodarowania działki nr [...] i projektu budowlanego z decyzją Burmistrza Miasta R. z dnia [...] .10.2017 r. o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a Prawa budowlanego) nie było możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Reasumując, organ rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tak jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa, wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnił również podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 17.03.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.