Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 25/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: referent Iga Nowik po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi P. Ch. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Pieńsk z dnia 25 października 2022 r. nr 167/2022 w przedmiocie odwołania Dyrektora Euroregionalnego Centrum Kultury i Komunikacji w Pieńsku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 20 lipca 2022 r. nr 94/2022 Burmistrz Miasta i Gminy Pieńsk (dalej: organ) zarządził przeprowadzenie kontroli doraźnej w Euroregionalnym Centrum Kultury i Komunikacji w Pieńsku (dalej także jako: Euroregionalne Centrum Kultury). Na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli, a także na podstawie własnej oceny wykonywania przez dyrektora umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Euroregionalnego Centrum Kultury oraz realizacji Programu Działania, organ stwierdził, że zachodzą przesłanki do odwołania ze stanowiska dyrektora Euroregionalnego Centrum Kultury.

Zarządzeniem z dnia 25 października 2022 r. nr 167/2022, wydanym z powołaniem się na przepisy art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) dalej : u.s.g. , art. 15 ust. 1, ust. 6 pkt 3 i ust. 7, art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 194 ze zm.) , dalej: ustawa o działalności kulturalnej oraz art. 70 § 1, § 11 i 12 i § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1510), organ odwołał P. C. (dalej: strona, skarżący) ze stanowiska Dyrektora Euroregionalnego Centrum Kultury i Komunikacji w Pieńsku. Odwołanie było równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, który upłynął w dniu 30 listopada 2022 r. Jednocześnie organ zwolnił stronę ze świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia.

W uzasadnieniu powyższego zarządzenia jako przyczyny uzasadniające odwołanie wskazano przede wszystkim naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej). Na podstawie protokołu kontroli stwierdzono następujące naruszenia:

1. ustalenie głównej księgowej (zatrudnionej na 1/2 etatu) wynagrodzenia zasadniczego przekraczającego, o kwotę 74,25 zł (miesięcznie), jest to niezgodnie z Regulaminem wynagradzania pracowników przyjętym zarządzeniem dyrektora nr 28/2021 dnia 17 września 2021 r.;

2. powierzenie głównej księgowej na podstawie umów zleceń obowiązków prowadzenia spraw kadrowych, nie zapewniło to skutecznej kontroli zarządczej, jest naruszeniem art. 54 ust, 3 i 4 ustawy o finansach publicznych;

3. brak Biuletynu Informacji Publicznej instytucji, niewypełnienie obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4. nieprowadzenie strony internetowej instytucji od grudnia 2021 do lipca 2022, co jest niezgodne z zawartą umową pomiędzy Dyrektorem a Organizatorem - załącznikiem nr 1 w zakresie działań: pobudzanie i inspirowanie działań życia kulturowego dla mieszkańców Gminy Pieńsk pkt 1 w brzmieniu "Poprawa wyglądu strony internetowej Euroregionalnego Centrum Kultury i Komunikacji w Pieńsku, prowadzenie bieżącej aktualizacji strony", powyższe skutkuje niewykonaniem zapisu wiążącej strony umowy (http://euregiokom.webd.pl/news.php; umowa z dnia 30 marca 2021 r. zawarta została pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Pieńsk a P. C. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Euroregionalnego Centrum Kultury oraz Programu Działania);

5. niezgodność regulaminów wewnętrznych obowiązujących w instytucji w zakresie stanowisk pracy, obsadzanie stanowisk niewynikających z przyjętego regulaminu organizacyjnego i wynagradzania;

6. przyjęcie regulaminu wynagradzania z dnia 17 września 2021 r., co skutkowało wypłatą premii pracownikom od miesiąca września 2021 r. bez zastosowania zasady określonej w ustawie kodeks pracy, tj. regulamin wchodzi w życie po upływie dwóch tygodni od dnia podania go do publicznej wiadomości pracownikom, w sposób przyjęty u danego pracodawcy; potwierdzeniem otrzymania regulaminu wynagradzania jest oświadczenie pracownika np. zastępca dyrektora przyjął go 21 września 2021 r. (załącznik nr 5 do zarządzenia) - niezgodnie z art. 772 § 6 Kodeksu Pracy (strona 7 protokołu);

7. przyznawanie premii określonej w regulaminie wynagradzania głównej księgowej oraz zastępcy dyrektora, co narusza przepisy art. 5 i 10 ustawy o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (ustawa z dnia 3 marca

2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2136);

8. przyznawanie nagród (w tym świątecznych) głównej księgowej i zastępcy dyrektora osób na kierowniczych stanowiskach niezgodnie z art. 10 powyższej ustawy o wynagradzaniu;

9. wypłacenie głównej księgowej w dniu 30 kwietnia 2021 r. odprawy w związku z rozwiązaniem stosunku pracy w wysokości 11.087,34 zł, co jest niezgodne z paragrafem 5 Rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników instytucji kultury (rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wynagradzania pracowników instytucji kultury - Dz. U. 2015, poz. 1798) ani nie znajduje to żadnej podstawy prawnej;

10. wypłacenie dwóm pracownikom za okres 12 dni zgodnie z wypisaną kartą urlopową świadczenie urlopowe, co narusza zapis regulaminu wynagradzania pracowników paragraf 21 który brzmi: Świadczenie urlopowe przysługuje każdemu pracownikowi, w tym również pracownikowi kadry zarządzającej korzystającemu z urlopu wypoczynkowego w wymiarze, co najmniej 14 kolejnych dni kalendarzowych;

11. wystawianie świadectw pracy niezgodnie z paragrafem 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie świadectw pracy (rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2016 r. w sprawie świadectwa pracy - Dz. U. z 2020 r. poz. 1862);

12. nieoszacowane wartości zamówienia na szkolenia z zakresu platformy do spotkań online, podcasty, aplikacje mobilne, ochrona dziedzictwa narodowego, co jest niezgodne z punktem 2 przyjętego regulaminu udzielania zamówień publicznych, co może skutkować zwrotem dotacji celowej.

Ponadto w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia stwierdzono, że wykazane powyżej nieprawidłowości skutkowały na wynik finansowy instytucji za 2021 r., w którym wykazano stratę w wysokości [...] zł - zarządzenie nr 76/2022 z dnia 27 maja 2022 w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego instytucji za rok 2021. Wszystko to budzi duże wątpliwości co do możliwości realizacji planowanych kierunków rozwoju. Podkreślono również, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej przed odwołaniem skarżącego ze stanowiska Dyrektora Euroregionalnego Centrum Kultury zasięgnięto opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Euroregionalne Centrum Kultury. Opinię uzyskano od Stowarzyszenia Aktywnych Seniorów "A" w Pieńsku. Przy czym odstąpiono od zasięgnięcia opinii związków zawodowych , gdyż w Euroregionalnym Centrum Kultury nie dział żaden związek zawodowy.

Powyższe zarządzenie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł o stwierdzenie jego nieważności w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów :

- art. 15 ust. 6 ustawy działalności kulturalnej, poprzez uznanie, że podstawą odwołania skarżącego ze stanowiska są "przede wszystkim" naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, w sytuacji braku wskazania innych podstaw do jego odwołania;

- art. 15 ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 5 ustawy o działalności kulturalnej, poprzez uznanie, że podstawą odwołania może być własna ocena organu wykonywania przez skarżącego umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Euroregionalnego Centrum Kultury oraz realizacji Programu Działania, bez wskazania także dokładnie jakich warunków umowy skarżący nie dopełnił i realizacji jakiej części programu nie dokonał;

- art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej, poprzez zasięgniecie opinii jedynie jednego stowarzyszenia właściwego ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, w sytuacji, gdy jest ich w rejonie więcej;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.), polegające na odstąpieniu od realizacji zasady prawdy obiektywnej, co doprowadziło do zaniechania podjęcia działań, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do wydania zaskarżanego zarządzenia w oparciu o arbitralnie ustalony stan faktyczny sprawy, bez prawidłowego uzasadnienia i bez wiarygodnych dowodów na poparcie twierdzeń, podnoszonym w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 9 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego aktu, niepozwalającego ustalić jakich działań, czy też naruszenie których konkretnie przepisów prawa skarżący dopuścił się w związku z pełnieniem powierzonego stanowiska, czym naruszono zasadę przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł , że jako osoba, której dotyczy zaskarżone zarządzenie, posiada interes prawny do wniesienia skargi. W jego ocenie , kontrola organu była nieuprawniona, w związku z tym jej wyniki nie są wiążące i nie powinny stanowić podstawy jego odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Poza tym zarzuty zawarte w protokole kontroli są w znacznej części nieprawdziwe. Według skarżącego, odwołanie ze stanowisko nastąpiło z naruszeniem prawa, a przyczyny odwołania nie zostały w sposób prawidłowy wskazany w odwołaniu. W tym zakresie skarżący powołał się na art. 18a ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego prawo do kontrolowania instytucji kultury ustawodawca przyznał wyłącznie organowi stanowiącemu gminy, tj. radzie gminy, która w tym celu tworzy komisję rewizyjną. Zdaniem skarżącego, rada gminy, poprzez komisję rewizyjną, jest jedynym organem gminy uprawnionym do przeprowadzania kontroli w instytucji kultury, dla której dana gmina jest organizatorem. Organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz lub prezydenta miasta) nie ma żadnych uprawnień do kontrolowania osobiście, albo przez wyznaczone osoby z urzędu gminy, albo też poprzez podmioty spoza urzędu wyznaczone do przeprowadzania kontroli w instytucji kultury. Podstawy prawne podane w zarządzeniu organu nr 94/2022 z dnia 20 lipca 2022 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli doraźnej w Euroregionalnym Centrum Kultury nie dają podstaw do przeprowadzenia kontroli w instytucji kultury przez organ wykonawczy gminy.

Według skarżącego w art. 30 ustawy o samorządzie gminnym nie przewidziano żadnego uprawnienia dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do przeprowadzenia kontroli w odrębnej organizacyjnie jednostce jaką jest instytucji kultury. Błędnie także wskazano jako podstawę prawną przeprowadzenia kontroli doraźnej art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, gdyż ta podstawa prawa nie daje organowi wykonawczemu gminy uprawnień do kontrolowania nie tylko gospodarki finansowej instytucji kultury, a to z uwagi na wyżej opisany art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale także do kontrolowania efektywności zarządzania w tej jednostce. W ocenie skarżącego, art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie uprawnia burmistrza do kontrolowania instytucji kultury, gdyż ta jednostka nie jest podległa miastu. Jedyne uprawnienia kontrolne jakie ma organizator w stosunku do instytucji kultury wynikają z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i przysługują radzie gminy. Ponadto przeprowadzona kontrola w znacznej części dotyczyła spraw związanych z prawem pracy, do których kontrolowania jedynym ustawowo uprawnionym podmiotem jest Państwowa Inspekcja Pracy.

Zdaniem skarżącego , opisane w zaskarżonym zarządzeniu "naruszenia" nie zostały dostatecznie uzasadnione, a także nie powiązano ich z konkretnymi przepisami prawa, co świadczy o wydaniu zaskarżonego zarządzenia z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego, w czasie sprawowania funkcji nie naruszył on w związku z zajmowanym stanowiskiem przepisów prawa, jak również nie odstąpił od realizacji umowy zawartej z organizatorem. Końcowo skarżący podniósł , że organ – przed jego odwołaniem - zwrócił się o wymaganą prawem opinię tylko do jednego stowarzyszenia, co należy uznać za niewystarczające i stanowi pozorną realizację wymogu wynikającego z art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie , powołując się wyniki kontroli przeprowadzonej na podstawie zarządzenia nr 94/2022 z dnia 20 lipca 2022 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli doraźnej w Euroregionalnym Centrum Kultury. Natomiast odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu zasięgnięcia opinii tylko jednego stowarzyszenia właściwego ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję przed odwołaniem skarżącego, organ wskazał że przeprowadził konsultacje z 5 stowarzyszeniami, z czego 2 przekazały mu opinie (jedno z nich po terminie). Z kolei w odniesieniu do zarzutu o braku uprawnień kontrolnych i nadzorczych organu w stosunku do Euroregionalnego Centrum Kultury, organ wyjaśnił, że ta instytucja kultury jest jednostką organizacyjną gminy - samorządową instytucją kultury - centrum, której organizator przekazuje dotację podmiotową w celu realizacji zadań statutowych. Nadzór nad instytucją powierzono Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy Pieńsk - zgodnie z regulaminem organizacyjnym urzędu (treść regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy w Pieńsku wprowadzonego na mocy zarządzenia nr 18/2013 r. Burmistrza Miasta i Gminy Pieńsk z dnia 20 lutego 2013 r.). Regulamin w sposób wyczerpujący precyzuje uprawnienia i obowiązki poszczególnych osób funkcjonujących w ramach struktury organizacyjnej urzędu gminy. W § 12 pkt 3 regulaminu wskazano , że do zadań zastępcy burmistrza należy prowadzenie nadzoru nad Euroregionalnym Centrum Kultury. Instytucje kultury działające w ramach gmin są finansowe ze środków gmin (środków publicznych), wobec czego dokonywanie nadzoru oraz kontroli wydatkowania środków publicznych przez organizatora jest uzasadnione. W ocenie organu, jest on uprawiony do kontrolowania instytucji kulturalnej w zakresie wykonania przepisów określonych w ustawie o działalności kulturalnej.

W ocenie organu - wbrew twierdzeniom skarżącego o braku dostatecznego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia – zawarto w nim szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, z wyszczególnieniem naruszeń, niezgodności z konkretnymi przepisami prawa, do których doszło na wykonywanym stanowisku dyrektora przez skarżącego. Organ podkreślił, że powodem odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora jest wyłącznie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej, tj. naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Zaskarżone zarządzenie zawiera konkretne zarzuty co do naruszeń przepisów prawnych, które mają wpływ na finanse jednostki, a zostały wykazane w kontroli przeprowadzonej w jednostce. Zdaniem organu , z treści art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej wynika, że dla odwołania dyrektora instytucji kultury wystarczające jest każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem, niezależnie od tego, czy naruszenie było istotne, a ocena spełnienia przesłanek do odwołania dyrektora instytucji kultury mieści się w kompetencji organizatora.

Pismem z dnia 28 listopada 2022 r. nr NK-N.4131.104.10.2021.FZ Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do organu - w trybie postępowania nadzorczego prowadzonego w stosunku do zaskarżonego zarządzenia - o przedłożenie uzyskanych opinii stowarzyszeń oraz całej dokumentacji w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o udzielenie informacji dotyczącej wyniku prowadzonego postępowania nadzorczego, Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r. poinformował, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Pozostaje zatem poza sporem w badanej sprawie ,że warunki formalne wniesienia skargi w niniejszej sprawie zostały skutecznie spełnione , bowiem jako oczywisty przedstawia się interes prawny skarżącego , gdyż zaskarżone zarządzenie z uwagi na jego przedmiot i treść dotyczy go w sposób bezpośredni. Skuteczne zatem – pod względem formalnym - wniesienie skargi spowodowało w konsekwencji przeprowadzenie merytorycznej kontroli sądowej zaskarżonego zarządzenia .

Powyższa konstatacja nie prowadzi jednak automatycznie do uwzględnienia skargi. Do tego doprowadzić może jedynie ocena Sądu ,że zarządzenie naruszające interes skarżącego jednocześnie narusza prawo. Wymaga bowiem podkreślenia, że przesłanki, od których uzależniona jest legitymacja skargowa nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygniecie Sądu . Na uwzględnienie bowiem skargi w żaden sposób nie wpływa sam fakt naruszenia interesu prawnego skarżącego, a jedynie obiektywna niezgodność zaskarżonego zarządzenia z obowiązującym prawem. Według art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259.) dalej: p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 art. 91 u.s.g.. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenia wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały lub zarządzenia , skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał lub zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały ( zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał lub zarządzeń (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Dokonując zatem wyłącznie pod takim kątem kontroli zaskarżonego zarządzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przy jego podjęciu nie naruszono przepisów regulujących procedurę jego podejmowania , zaś jego postanowienia nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury . Podstawą prawną zakwestionowanego zarządzenia stanowi m.in. przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej , wedle którego dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony , z zastrzeżeniem ust.3 , po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie (...).

W tym miejscu wymaga zaakcentowania ,że zarządzenie o odwołaniu (jak i powołaniu) danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest aktem o podwójnym charakterze, tj. aktem publicznoprawnym wywołującym skutki w zakresie prawa publicznego, a także aktem z zakresu prawa pracy wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Wobec tego przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia o odwołaniu nie będą ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania. Odwołanie dyrektora przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego jest czynnością służącą realizacji zadań tego samorządu, mającą znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej ( zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn.. III SA/Kr 829/16 , LEX nr 2162630 ) . W związku z tym, sądowa kontrola musi umożliwić zbadanie przesłanek, leżących u podstaw wydania omawianego aktu, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym, zgodności z prawem tego aktu odwołania.

Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej stanowi on samoistną podstawę prawną do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury , zaś podjęcie decyzji tym zakresie przez organizatora- zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu- winno poprzedzić zasięgnięcie opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Przytoczony przepis precyzuje krąg podmiotów, z którymi organizator ma obowiązek współpracować przy powołaniu i odwołaniu dyrektora instytucji kultury . W powołanym wyżej przepisie ustawodawca nie określił jednak terminu, w którym uprawnione związki zawodowe oraz związki i stowarzyszenia twórcze mają prawo przedstawić organizatorowi opinię w przedmiocie powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury.

Przyjąć zatem należy, że tak jak obowiązkiem organizatora jest zasięgnięcie opinii związków i stowarzyszeń wymienionych w art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej, tak podmioty te mają prawo do wyrażenia opinii w sprawie powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury. Natomiast podjęte przez podmiot tworzący instytucję kultury (organizatora ) , o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy o działalności kulturalnej, akty współdziałania mogą przybrać dowolną formę, na podstawie której możliwym będzie ustalenie jakie jest stanowisko w sprawie instytucji , co do których przewidziany został w art. 15 ust.1 i ust.3 ustawy o działalności kulturalnej wymóg działań konsultacyjnych ( zasięganie opinii) . W takiej sytuacji ustawodawca nie przewidział prawnej formy wyrażania opinii w postaci postanowienia i obowiązku doręczenia przez organizatora dyrektorowi instytucji kultury stanowiska podmiotów z nim współdziałających . Zarówno związki zawodowe, jak i stowarzyszenia zawodowe i twórcze nie mają statusu organu w rozumieniu k.p.a.

Jak wynika z materiału aktowego badanej sprawie , organ pięcioma odrębnymi pismami z dnia 11 października 2022 r. nr B.033.43.2022 , wyraził zamiar odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora z powodu naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem i wystąpił do stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Euroregionalne Centrum Kultury z prośbą o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji dyrektora tej instytucji kultury wraz z podaniem przyczyn uzasadniających odwołanie. Jednocześnie wspomnianymi pismami zakreślono termin do wydania opinii w terminie do dnia 22 października 2023r. Zasięgnięcie opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych miało więc charakter uprzedzający, albowiem nastąpiło przed wydaniem aktu w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury. Natomiast - jak wynika z uzasadnienia przedmiotowego zarządzenia - odstąpiono od zasięgnięcia opinii związków zawodowych , bowiem w Euroregionalnym Centrum Kultury nie dział żaden związek zawodowy , czego skarżący nie kwestionował.

Wobec tego w ocenie Sądu , wbrew zarzutom skargi , w realiach analizowanej sprawy zachowano określony ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej tryb poprzedzający wydanie zarządzenia w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury są w istocie wynikiem zarzutu o charakterze materialnoprawnym. Wobec tego w dalszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi nakierowanych na materialną treść kwestionowanego zarządzenia . W punkcie wyjścia tej oceny przywołać należy brzmienie art. 15 ust. 6 ustawy o działalności kulturalnej , zgodnie z którym dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu:

1) na własną prośbę;

2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;

3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;

4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 tejże ustawy;

5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6 tej ustawy.

Przytoczony przepis art. 15 ust. 6 ustawy o działalności kulturalnej zawiera enumeratywny katalog przesłanek odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został on powołany, co w konsekwencji oznacza, że możliwość odwołania dyrektora instytucji kultury nie została pozostawiona swobodnej decyzji organizatora, albowiem akt odwołania może zostać wydany jedynie w przypadkach wskazanych w powołanym wyżej przepisie art. 15 ust. 6 ustawy o działalności kulturalnej . Wynika z tego – zdaniem Sądu- kolejna konstatacja, a mianowicie wydanie aktu odwołania dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, z którego wynikałoby, na jakiej podstawie dokonano odwołania i jakie okoliczności legły u jego podstaw, w szczególności czy są prawdziwe, rzeczywiste i zgodne z prawem ( zob. wyrok Sądu Najwyższego z 21 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 65/97, OSNAPiUS z 1998 r. Nr 1, poz. 6).

Pozostaje poza sporem w kontrolowanej sprawie ,że skarżący został powołany przez organ zarządzeniem nr 33/2021 z dnia 31 marca 2021 r. na stanowisko dyrektora Euroregionalnego Centrum Kultury i Komunikacji w Pieńsku na okres 5 lat tj. od 3 kwietnia 2021r. do dnia 3 kwietnia 2026 r. Zarówno z uzasadnienia pism organu z dnia 11 października 2022r. , kierowanych do stowarzyszeń twórczych , o zamiarze odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora , jak i uzasadnienia oraz wskazanej podstawy prawnej kwestionowanego zarządzenia wynika, że powodem odwołania skarżącego było przed wszystkim naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem , a więc wskazanie przesłanki , o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej. W uzasadnieniu spornego aktu odwołania organ poczynił szczegółowe ustalenia co do faktu zaistnienia tej przesłanki odwołania. W tym zakresie organ powołał się na wyniki przeprowadzonej w sierpniu i we wrześniu 2022 r. w Euroregionalnym Centrum Kultury kontroli , która wykazała szereg nieprawidłowości , mających wpływ na poziom funkcjonowania tej instytucji i jej wynik finansowy. Powyższe stwierdzenie organu znajduje w pełni potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy ,a to w protokole z kontroli przeprowadzonej w jednostce w dniach od 8 sierpnia do 9 września 2022r. Tych ustaleń poczynionych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, wskazujących na zaistnienie jednej z podstaw odwołania skarżącego ze stanowiska , skarżący skutecznie nie podważył.

W związku pod adresem organu nie może być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art.9 k.p.a. , art.11 , art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem skarżący poza zaprzeczeniem okolicznościom faktycznym , które legły u podstaw wydanego zarządzenia , nie wykazał, że przyczyna (przesłanka) odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został on powołany – w istocie nie zaistniała czy też jest nieprawdziwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że istotą sądowej kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonego aktu według stanu z dnia jego podjęcia. Sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanego działania organu administracji publicznej, a wynikającego z akt sprawy. Stąd powoływane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności faktyczne zaistniałe do daty jego wydania mają znaczenia prawne dla oceny zgodności z prawem tego aktu.

Z tych względów nieuprawniony jest zarzut skargi podnoszący naruszenie przez organ art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej . Wbrew zarzutom skargi , materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dowodzi trafności tej podstawy odwołania skarżącego ze stanowiska .W uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia wyraźnie wskazano , jakie uchybienia skarżącego jako dyrektora danej instytucji spełniły znamiona naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Przy czym podkreślić należy ,że nie ma znaczenia , czy naruszenie to ma charakter istotny . Z treści art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej wynika ,że przepis ten nie zawiera warunku, aby naruszenie prawa miało charakter rażący bądź istotny. Nie jest też wymaga wielość popełnionych naruszeń Wystarczające jest więc dla odwołania dyrektora instytucji kultury każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem ( zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2020r. sygn. II SA/ Łd 756/19 , LEX nr 2825462) . Należy bowiem przyjąć ,że osoba pełniąca funkcję kierowniczą ponosi zwiększoną odpowiedzialność związaną z kierowaniem daną jednostką i naruszenie prawa może być podstawą do jej odwołania. Z taką sytuacją – z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia - mamy do czynienia w analizowanym przypadku.

Natomiast zamierzonego skutku prawnego nie może odnieść zarzut skarżącego , który powołując się na przepis art.18 a u.s.g. , zakwestionował legitymację burmistrza do przeprowadzenia kontroli doraźnej w Euroregionalnym Centrum Kultury. Zgodnie z art. 15 ust. 1 w zw. z art.18a u.s.g. rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym. Do jej zadań należy zatem także kontrola pracy wójta oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Dla sprawnego realizowania funkcji kontrolnej rada powołuje komisję rewizyjną. Jednak komisja rewizyjna (co należy wyraźnie podkreślić) nie jest organem kontrolnym gminy, a jedynie aparatem pomocniczym (wewnętrznym) rady gminy, za którego pomocą rada wykonuje swoją funkcję kontrolną. Innymi słowy, komisja rewizyjna, dokonując czynności kontrolnych, nie działa samodzielnie, może bowiem wykonywać te czynności wyłącznie w zakresie i trybie ustalonych przez radę, i przedstawia radzie wyniki kontroli wraz ze stosownymi wnioskami . . Rozstrzygnięcie w sprawie objętej kontrolą należy wyłącznie do rady gminy ( zob. Bogdan Dolnickim ( red) , Ustawa o samorządzie gminnym , Komentarz do art.18a , wyd . III) .Omawiany przepis art.18 a ust. 1 u.s.g. wskazuje na podmiotowy zakres kontroli wykonywanej przez radę gminy. Zakres ten obejmuje wójta jako organ wykonawczy gminy oraz gminne jednostki organizacyjne. Należy przypomnieć, że za pomocą jednostek organizacyjnych gmina wykonuje swoje zadania publiczne, nie może zatem budzić wątpliwości możliwość kontroli omawianych jednostek w tym zakresie.

Jak wyjaśnia C. Kociński: "Pojęcie «gminne jednostki organizacyjne», o którym mowa w art. 18a ust. 1 u.s.g. będzie dotyczyło wyłącznie tych jednostek organizacyjnych, które zostały utworzone przez konkretną gminę i nie posiadają osobowości prawnej, a więc są w pełni podległe władztwu organizacyjnemu, służbowemu i osobowemu organów gminy. Ponadto pojęcie gminne jednostki organizacyjne będzie obejmowało takie jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, które posiadają osobowość prawną, a gmina posiada w nich pełnię władztwa właścicielskiego, o ile z przepisów prawa wynika szczególne uprawnienie publicznoprawne lub obowiązek do przeprowadzania kontroli przez organ stanowiący gminy" ( zob. C. Kociński, Dopuszczalność przeprowadzenia kontroli Ośrodka Sportu i Rekreacji w Likwidacji sp. z o.o. przez komisję rewizyjną rady miejskiej, NZS 2011/3, s. 37)

Sąd jednak zwraca uwagę na to , że poza kompetencjami kontrolnymi komisji rewizyjnej ustawodawca jednocześnie uznał ,że badanie czysto finansowego aspektu funkcjonowania jednostki sektora finansów publicznych jest niewystarczające. Jak stwierdzono w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o finansach publicznych zamierzeniem projektodawcy było objęcie zakresem kontroli zarządczej wszystkich aspektów działalności jednostki sektora finansów publicznych . Podstawowym bowiem elementem kontroli zarządczej w administracji jest odpowiedzialność każdego kierownika jednostki za wdrożenie i monitorowanie takich elementów kontroli zarządczej, aby jednostka osiągała wyznaczone jej cele w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. W literaturze przedmiotu podkreślono systemowe rozumienie kontroli, o której mowa w art. 68 ustawy o finansach publicznych, implikujące jej ścisłą integrację z działalnością jednostki. Zatem poza działaniami obejmującymi kontrolę instytucjonalną lub funkcjonalną kontrola zarządcza obejmuje również zespół działań, zdarzeń, mechanizmów, w które zaangażowane jest kierownictwo i pracownicy wszystkich szczebli, nierozłącznie związanych ze sposobem, w jaki jest wykonywana działalność jednostki (zob. Zbigniew Ofirski ( red. ) , Ustawa o finansach publicznych , komentarz, LEX/el. 2021).

Mając zatem na względzie definicję kontroli zarządczej, o której mowa w art.68 ust.1 ustawy o finansach publicznych , należy uznać, że ustawodawca objął zakresem kontroli zarządczej wszystkie aspekty działalności jednostki sektora finansów publicznych. W myśl art. 69 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych zapewnienie funkcjonowania , skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do wójta, burmistrza , prezydenta miasta (... ) . Cytowany przepis wprost zatem wskazuje m.in. na burmistrza jako na organ właściwy , zapewniający funkcjonowanie kontroli zarządczej .

W tym miejscu wymaga przypomnienia ,że przepis art.9 ust.1-2 u.s.g. stanowi ,że jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym.

Z przepisu § 1 Statutu Euroregionalnego Centrum Kultury i Komunikacji w Pieńsku ( stanowiącym załącznik do Uchwały nr XXIII/113/2012 Rady Miejskiej w Pieńsku z dnia 23 maja 2012r. ) wynika, że jest ono gminną instytucją kultury , centrum posiada osobowość prawną i samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową, zaś organizatorem Centrum jest Gmina. Z kolei § 12 pkt 3 Regulaminu organizacyjnego Zarządu Miasta i Gminy w Pieńsku , ( stanowiącego załącznik do zarządzenia Burmistrza Miasta I Gminy Pieńsku nr 18/2013 r. z dnia 20 lutego 2013 r.) ustanawia , że do zadań zastępcy Burmistrza należy m.in. prowadzenie nadzoru nad Euroregionalnym Centrum Kultury i Komunikacji w Pieńsku.

Jak wynika z ustępu 3 art.9 u.s.g. instytucje kultury, dla których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego, mogą otrzymywać dotacje celowe na zadania objęte mecenatem państwa, w tym dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, z budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Ma zatem rację organ , kiedy wywodzi , że instytucje kultury działające w ramach gmin są finansowe ze środków gmin (środków publicznych), wobec czego dokonywanie nadzoru oraz kontroli wydatkowania środków publicznych przez organizatora jest uzasadnione. A tym samym niezależnie od kontroli komisji rewizyjnej powoływanej przez radę Gminy , Burmistrz , który w imieniu organizatora ( Gminy ) powołuje i odwołuje dyrektora instytucji kultury , jest podmiotem uprawionym do kontrolowania instytucji kulturalnej w zakresie wykonania przepisów określonych w ustawie o działalności kulturalnej. A w konsekwencji , zarzuty skargi nakierowane na kwestionowanie kompetencji kontrolnych organu są pozbawione doniosłości prawnej

Jedynie na marginesie sprawy dodać należy ,że finalnie podobne stanowisko w kwestii kompetencji Burmistrza do przeprowadzenia kontroli doraźnej w Euroregionalnym Centrum Kultury zaprezentował organ nadzoru , który pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r. zawiadomił tutejszy Sąd, że przeprowadzone postepowanie nadzorcze wobec przedmiotowego zarządzenia nie wykazało podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Konkludując powyższe stwierdzić należy, że skarżący kwestionując legalność zarządzenia w sprawie odwołania go ze stanowiska dyrektora Euroregionalnego Centrum Kultury nie wykazał, że zarządzenie to w sposób istotny narusza obowiązujące prawo. Przy weryfikacji wskazanych w zaskarżonym zarządzeniu przyczyn jego wydania Sąd doszedł do przekonania, że organ wykazał ,iż odwołanie skarżącego ze stanowiska było uzasadnione i nie naruszało prawa. Ocena organu nie ma charakteru dowolnego i arbitralnego, przeciwnie w uzasadnieniu aktu odwołującego skarżącego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta została dokładnie i szczegółowo umotywowana. Natomiast zarzucane skarżącemu nieprawidłowości, które skutkowały odwołaniem go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, zostały wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonego zarządzenia. W konsekwencji , zdaniem Sądu , powołane przez organ przesłanki wynikające z art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej uzasadniały wydanie zaskarżonego zarządzenia ,zaś Burmistrz przed wydaniem zarządzenia nie naruszył wymaganej przepisami prawa procedury odwołania dyrektora instytucji kultury.

Z tych względów brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu , na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobligowany był oddalić skargę w całości.