Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2021/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 2 pkt 1, art. 219
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1377/20 w sprawie ze skargi B. S. i E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 września 2020 r. znak SKO-Z-4100-12/20 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany użytkowania obiektu budowlanego z planem zagospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r., II SA/Kr 1377/20, oddalił skargę B. S. i E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej SKO) z dnia 11 września 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego z planem zagospodarowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Burmistrz Miasta Nowy Targ (dalej Burmistrz) postanowieniem z dnia 27 marca 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku E. S. i B. S. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla budynku położonego w Nowym Targu przy ul. [...], na nieruchomości obejmującej działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej: k.p.a.).

E. S. i B. S. na to postanowienie złożyli zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem SKO uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

E. S. i B. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej "decyzji" w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy organ mógł wydać merytoryczną decyzję w sprawie

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę.

Sąd podał, że w kontrolowanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., bowiem zaświadczenie o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wymagane na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.). W opinii Sądu nie ulega wątpliwości, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną. Jedynie odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje, po myśli art. 219 k.p.a., w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Sąd przywołał pogląd doktryny mówiący, że kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ II instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy może jedynie uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Uznając zatem, że co do zasady, w przypadku zakwestionowania prawidłowości postanowienia organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia, organ II instancji mógł wydać tylko postanowienie kasatoryjne, należało odpowiedzieć na pytanie, czy motywy wskazane w postanowieniu SKO uzasadniały uchylenie postanowienia Burmistrza. Sąd I instancji uznał, że motywy te były słuszne i w konsekwencji, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i w szczególności nie narusza art. 80, art. 136 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Nie budzą też wątpliwości Sądu wskazania SKO co do okoliczności, które Burmistrz powinien wyjaśnić ponownie rozpatrując sprawę, sformułowane w nawiązaniu do wytycznych zawartych w poprzednim postanowieniu SKO z 7 października 2019 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. S. i B. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art 138 § 1 pkt 2 oraz 2 w zw. z art 144 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie, pomimo że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przepisami powszechnie obowiązującymi, wobec czego organ odwoławczy mógł samodzielnie je zastosować i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, zamiast uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, naruszając w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi w całości;

II. naruszenie prawa materialnego, to jest art 71 ust. 2 pkt 4 p.b. w zw. z art. 217 § 2 w zw. z 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 w zw. z art 144 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że organy odwoławcze nie mogą orzekać reformatoryjnie w sprawie wydawania zaświadczenia w trybie przewidzianym przepisami działu VII k.p.a., gdyż tylko organy wykonawcze gminy mogą wydawać tego rodzaju zaświadczenia, podczas gdy organ II instancji nie tylko mógł dokonać samodzielnie oceny czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu, ale i dokonał wykładni postanowień planu w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy, wobec czego brak było podstaw do uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ale zachodziły podstawy do wydania przez SKO merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie;

III. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 87 ust 2 Konstytucji w zw. z art 8 § 1 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania w sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że SKO nie może wydać skarżącym wnioskowanego zaświadczenia, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i dopuszczalne jest wydanie na podstawie jego przepisów rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy, czego konsekwencją było prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w sposób naruszający zasadę zaufania jego uczestników do władzy publicznej, oraz zasadę wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności planowanej przez inwestorów zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji oddalając skargę uznał, iż rozstrzygnięcie kasacyjne SKO jest prawidłowe albowiem nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy reformatoryjnego postanowienia w trybie przewidzianym przepisami działu VII kodeksu postępowania administracyjnego, tj. obejmującym wydawanie zaświadczeń – przy uwzględnieniu specyfiki trybu wynikającego z art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b.

Skarżący kasacyjnie zarzutami opartymi na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. kwestionują stanowisko Sądu I instancji podając, iż błędnie przyjął, że organ odwoławczy nie może wydać w tym wypadku postanowienia merytorycznego (wydać zaświadczenia żądanej treści), zamiast uchylać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w sytuacji gdy nie jest konieczne przeprowadzenie dodatkowych dowodów skoro miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującym i tym samym dopuszczalne jest wydanie na podstawie jego przepisów rozstrzygnięcia merytorycznego.

Powyższego poglądu skarżących w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zaakceptować. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w z w. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji oraz prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. w zw. z 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., jak i niezastosowanie art. 87 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., nie są zasadne.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w trybie przewidzianym przepisami działu VII k.p.a., tj. obejmującym wydawanie zaświadczeń – przy uwzględnieniu specyfiki trybu wynikającego z art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. – jest możliwe reformatoryjne orzekanie przez organ II instancji, a następnie prawidłowo uznano, iż nie jest to dopuszczalne, przedstawiając do tego prawidłowe uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji zasadnie zauważył, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno – techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. inną niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 219 k.p.a.). Rozpoznając zażalenie na postanowienie organ II instancji może jedynie wydać postanowienie, natomiast nie może w zastępstwie organu I instancji wykonać czynności materialno-technicznej. Nie może też w postanowieniu orzec o wydaniu zaświadczenia. W trybie wydawania zaświadczeń – niezależnie od ich przedmiotu – nie ma możliwości uchylenia postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia i reformatoryjnego orzeczenia o wydaniu zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.

Za stanowiskiem przyjętym w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji przemawia również prezentowany w orzecznictwie NSA pogląd, iż kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ II instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy może uchylić postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia, gdy uzna je za błędne i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (por. wyrok NSA z 27 marca 2009 r., II OSK 443/08).

Podkreślić także należy, iż stanowisko, że organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie w sprawie odmowy wydania zaświadczenia nie jest uprawniony do wydania zaświadczenia wynika z treści uchwały NSA z 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09, w której zagadnieniem budzącym wątpliwości prawne było co prawda to czy organem II instancji w sprawach wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali, na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t.Dz.U.2000.80.903 ze zm.), jest samorządowe kolegium odwoławcze, czy też wojewoda, niemniej jednak w uzasadnieniu tej uchwały poczyniono uniwersalne rozważania, które pozostają aktualne w realiach tej sprawy. Z treści uzasadnienia tej uchwały wynika bowiem, że "Przepisy działu VII K.p.a. bezpośrednio odnoszą się wyłącznie do określenia trybu wszczęcia postępowania, terminu wydania zaświadczenia, dopuszczenia możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także ustalenia formy odmowy wydania zaświadczenia oraz środka zaskarżenia. Jednakże brak zamieszczenia w dziale VII szczegółowej regulacji dotyczącej zasad i trybu rozpatrywania zażaleń na postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia nie oznacza, że powyższa materia procesowa została wyłączona spod ustawowego unormowania przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie sądowym odnoszącym się do problematyki zaświadczeń (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1321/96; postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r. sygn. akt III RN 9/97, OSNP 1997, nr 20, poz. 395), jak i w aktualnych wypowiedziach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1816/07, ONSAiWSA 2009, nr 1, poz. 5), jednolicie jest przyjmowane, że w zakresie nieuregulowanym w dziale VII do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 124 i 125 k.p.a., natomiast do zażalenia na to postanowienie - przepisy art. 141 i nast. k.p.a. W piśmiennictwie kwestia związana z odpowiedniością stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego do postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia wzbudza wprawdzie pewne wątpliwości, ale do zagadnień spornych nie należy obowiązek traktowania zażalenia, o którym mowa w art. 219 k.p.a., jako środka odwoławczego w rozumieniu art. 141-144 k.p.a. (por. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka: glosa do postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 465/08, OSP 2009, nr 1, poz. 2). Podkreśla się w piśmiennictwie, że kodeksowa regulacja postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest niezwykle lakoniczna, niemniej jednak z wykładni systemowej i celowościowej wynika, iż w odniesieniu do zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści powinny być stosowane przepisy rozdziału 11 działu II K.p.a. (por. W. Chróścielewski: glosa do wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 433/98, OSP 2001, nr 6, poz. 284)". "Tylko w sytuacji, gdy nie zostanie spełnione żądanie - dla wzmocnienia pozycji osoby ubiegającej się o zaświadczenie - Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje uruchomienie toku instancji, w którym dwa organy będą upoważnione do orzekania odnośnie do podstaw odmowy wydania zaświadczenia. Odpowiedniość zastosowania w stosunku do zaświadczeń przepisów dotyczących uprawnień organu wyższego stopnia wyrażać się będzie w tym, że organ wyższego stopnia uprawniony jest do rozstrzygnięcia jedynie o prawie odmowy lub obowiązku wydania zaświadczenia, nie jest natomiast upoważniony do wydania samego zaświadczenia. (...) Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując ww. uchwałę, w całości zaaprobował wyrażane w literaturze przedmiotu stanowisko odnośnie do zawężonego (kasacyjnego) zakresu uprawnień organu drugiej instancji w rozważanej sprawie".

Podzielając w pełni powyższy pogląd stwierdzić należy, że przedstawione wyżej rozważania wskazują jednoznacznie, że organ wyższego stopnia nie dysponuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, kompetencją do reformatoryjnego orzekania w sprawie wydania zaświadczenia żądanej treści i w tych okolicznościach organ odwoławczy nie mógł zastosować konstrukcji prawnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie zaświadczenia zastrzeżono tylko dla właściwych rzeczowo organów. Stwierdzenie przez organ wyższego stopnia, że działanie organu spełnia kryteria legalności, stanowi podstawę do utrzymania w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez ubiegającą się o nie osobę. Te cechy zażaleniowego toku instancji w sprawach o wydanie zaświadczenia z działu VII stanowią podstawę do przyjęcia wniosku, że zażalenie to ma charakter względnie dewolutywny w ujęciu formalnym. Organ wyższego stopnia wykonuje władztwo procesowe wyłącznie w zakresie kontroli działań organu I instancji, bez możliwości przejęcia sprawy do rozpoznania. Równocześnie specyfika tych uproszczonych spraw może wywołać stan, kiedy wskazania organu "zażaleniowego" poczynione na podstawie art. 138 § 2 in fine w zw. z art. 144 ograniczą organ I instancji w czynnościach procesowych przy ponownym załatwianiu sprawy wyłącznie do wariantu wydania zaświadczenia.

Identyczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1472/21.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.