Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 773/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skarg M. R. na postanowienia Wojewody z dnia 18 października 2023 r. nr [...]) w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego; z dnia 18 października 2023 r. nr [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia; z dnia 10 listopada 2023 r. nr [...]) w przedmiocie oddalenia zarzutu 1. uchyla zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 18 października 2023 r. nr [...]) oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 09 sierpnia 2023 r. nr [...]; 2. uchyla zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 18 października 2023 r. nr [...]) oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 24 lipca 2023 r. nr [...]; 3. oddala skargę na postanowienie Wojewody z dnia 10 listopada 2023 r. nr [...] 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. R. kwotę 2588 (dwa tysiące pięćset osiemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zwraca skarżącemu M. R. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z 24 marca 1994 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, dalej również jako prawo budowlane z 1974 r.) oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48, dalej: rozporządzenie) Prezydent Miasta P. udzielił M. R. pozwolenia na budowę, obejmującą rozbudowę małego domu mieszkalnego w zakresie budowy pom. mieszkalnych przynależnych do lokalu nr [...], którego użytkownikiem jest wnioskodawca oraz pozwolenia na realizację garażu i pomieszczenia sklepowego wg indywidualnej dokumentacji technicznej, na działce położonej w P. przy ul. [...] nr [...]. W treści przedmiotowej decyzji wskazano, iż realizację pawilonu handlowego wydaje się na okres tymczasowy, tj. do 2004 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż lokalizacja pom. sklepowego zespolonego z rozbudową budynku uzyskała akceptację Wydziału decyzją z dnia 18 lutego 1994 r. nr [...] Zauważono, że współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] nie zgłosili w toku postępowania administracyjnego uwag do lokalizacji i projektowanej rozbudowy.

W dokumencie Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z 17 kwietnia 1996 r. zatytułowanym "Stwierdzenie" wskazano, iż M. R. dokonał zgłoszenia gotowości do użytkowania budowy, obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego (pkt 1) oraz pawilonu handlowego - na okres tymczasowy tj. do 2004 r. (pkt 2).

Pismem z 14 sierpnia 2019 r. J. M. - współwłaściciel nieruchomości położnej przy ul. [...] w P. - zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia legalności wybudowania i użytkowania budynku - pawilonu handlowego. PINB przekazał ww. podanie Prezydentowi Miasta P. jako organowi właściwemu do jego załatwienia.

Działając w charakterze wierzyciela, Prezydent Miasta P. skierował do zobowiązanego M. R. upomnienie z 6 sierpnia 2020 r. przypominające o obowiązku rozbiórki pawilonu handlowego położonego na działce nr [...], ark. [...], obr. J. w P. przy ul. [...]. W treści upomnienia zastrzeżono, że w przypadku niewypełnienia obowiązku zostanie wszczęte z urzędu postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku o charakterze niepieniężnym, którego koszty obciążą zobowiązanego. Pismo zostało odebrane przez zobowiązanego 12 sierpnia 2020 r.

W aktach sprawy zamieszczono notatkę urzędową z 2 czerwca 2023 r. z której wynika, iż we wskazanej dacie pracownik organu dokonał czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości i ustalił, iż obowiązek rozbiórki nie został wykonany.

W dniu 24 lipca 2023 r. Prezydent Miasta P. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] ([...]) stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym na podstawie art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.) dotyczący decyzji z 24 marca 1994 r. dot. rozbiórki pawilonu handlowego, położonego na działce nr [...], ark. [...], obr. J. przy ul. [...] w P..

Wraz z tytułem wykonawczym organ egzekucyjny doręczył zobowiązanemu postanowienie z 24 lipca 2023 r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w wysokości [...] zł, stosownie do art. 122 § 1 i 2, art. 121 § 4 i 5 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479, dalej: u.p.e.a.) oraz art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Przesyłka zawierająca przedmiotowe pisma została doręczona zobowiązanemu 26 lipca 2023 r.

Pismem z 28 lipca 2023 r. działający w imieniu zobowiązanego M. R. ad B. zwrócił się do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania oraz o uchylenie wszystkich podjętych do tej pory czynności egzekucyjnych. Jako podstawę prawną żądań pełnomocnik wskazał przepisy art. 59 § 1 pkt 2, § 4, art. 60 § 1 oraz art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Pełnomocnik zobowiązanego podniósł, iż postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. O niewykonalności obowiązku świadczą przyczyny niezależne od zobowiązanego, które uniemożliwiają wykonanie obowiązku. Pawilon handlowy, który w opinii organu ma charakter tymczasowy (czemu zobowiązany zaprzecza) znajduje się na terenie posesji przy ul. [...] w P.. Sąd Rejonowy P. postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. sygn. [...] dokonał zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] W myśl postanowienia sądu, w budynku mieszkalnym ustanowiono samodzielny lokal niemieszkalny nr [...], w skład którego weszły w szczególności wymienione przez pełnomocnika pomieszczenia przynależne. Postanowienie sądu uprawomocniło się 6 maja 2023 r. W skład lokalu niemieszkalnego LU2 weszły pomieszczenia utworzone na bazie dawnego pawilonu handlowego, które zgodnie z tytułem wykonawczym mają podlegać rozbiórce, to jest: WC, przedsionek, wiatrołap i szatnia. W ocenie zobowiązanego, aktualny stan zabudowy wyklucza możliwość realizacji obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego.

W piśmie pełnomocnik zobowiązanego podniósł również zarzut nieistnienia obowiązku objętego egzekucją. W ocenie strony, pawilon handlowy nigdy nie miał charakteru obiektu tymczasowego, zaś zastrzeżenie wyrażone w treści decyzji, dotyczące realizacji obiektu do końca 2004 r. odnosi się wprost do udzielonego pozwolenia, nie zaś do terminu możliwości jego użytkowania. Tym samym, dotyczy samego pozwolenia na budowę - stanowi w istocie przedłużony termin ważności decyzji.

Postanowieniem z 9 sierpnia 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu obowiązek rozbiórki pawilonu handlowego wynika wprost z udzielonego pozwolenia na budowę, które obejmowało również rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Organ stwierdził również, że zobowiązany nigdy nie kontestował treści udzielonego pozwolenia, podnosząc niewykonalność rozbiórki. W istocie zobowiązany wskazuje zatem na powody, które utrudniają wykonanie obowiązku. Okoliczności te nie świadczą jednak o niewykonalności samego obowiązku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że o niewykonalności obowiązku można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, natomiast względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji.

Postanowieniem z 4 września 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta P. oddalił zarzut nieistnienia obowiązku. Organ przyjął, że objęty obowiązkiem rozbiórki pawilon handlowy nie stanowi samowoli budowlanej, bowiem został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. W ocenie Prezydenta Miasta P. niezasadne jest również powoływanie się przez pełnomocnika strony na okoliczność wydzielenia samodzielnych lokali w budynku, gdyż w prowadzonym postępowaniu organ nie zajmował się tą kwestią. Egzekwowany obowiązek istnieje, a wynika z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 24 marca 1994 r., która pozostaje w obrocie i wywołuje skutki. Z uwagi na powołaną w niej podstawę prawną, tj. przepisów rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, pawilon handlowy został uznany w tym akcie administracyjnym za tymczasowy obiekt budowlany z określeniem terminu, do którego będzie mógł istnieć, tj. do 2004 r. Z uwagi na upływ ww. terminu, obiekt powinien zostać rozebrany, co wynika z udzielonego pozwolenia.

Zażalenia od postanowień Prezydenta Miasta P. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym wywiódł pełnomocnik zobowiązanego.

Pismem z 15 września 2023 r. Wojewoda wezwał Prezydenta miasta P. do wyjaśnienia w jaki sposób wyliczono kwotę grzywny w celu przymuszenia, określoną w postanowieniu z 24 lipca 2023 r. w odniesieniu do powierzchni zabudowy objętej obowiązkiem rozbiórki. W odpowiedzi organ przekazał, że powierzchnia zabudowy została obliczona na podstawie znajdującego się w aktach sprawy projektu technicznego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 24 marca 1994 r. na podstawie rys. 1 - rzut parteru (wymiary 533 x 824 cm = 43,92 m2). Powierzchnia zabudowy wyznaczona jest przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do przedmiotowego pisma organ załączył kserokopie wymienionego rysunku, na której zaznaczono przywołane wymiary.

Wojewoda postanowieniem z 18 października 2023 r. nr [...] ([...]) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z 9 sierpnia 2023 r. odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W motywach rozstrzygnięcia, po przytoczeniu ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Wojewoda ocenił, że w rozpatrywanej sprawie nie istnieją przeszkody faktyczne lub prawne, uniemożliwiające wykonanie obowiązku rozbiórki pawilonu handlowego. Zobowiązany nie zakwestionował warunków udzielenia pozwolenia na budowę, w którym zawarto zapis podkreślający tymczasowy charakter pawilonu handlowego. Dalsze działania zobowiązanego w ocenie organu wskazują na chęć utrzymania dotychczasowego stanu rzeczy bez względu na treść decyzji administracyjnej. Dokonane przez Sąd zniesienie współwłasności nieruchomości i ustanowienie odrębnej własności lokali nastąpiło dopiero w drodze postanowienia z 28 kwietnia 2023 r., zatem długo po terminie, w którym pawilon powinien zostać rozebrany. Rozbiórka obiektu niezwłocznie po upływie wyznaczonego terminu spowodowałaby, że Sąd powszechny nie uwzględniłby go w swoim postanowieniu jako część lokalu. Z tych względów organ doszedł do przekonania, że w sprawie nie zaistniały przesłanki skutkujące umorzeniem postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z 18 października 2023 r. nr [...] ([...]) Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Uzasadniając przyjęte stanowisko organ powołał się na treść art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego; grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W dalszej kolejności organ powołał się na art. 121 § 4 i 5 ustawy, w myśl którego jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Wojewoda przytoczył również metodę wyliczenia przez organ I instancji wysokości nałożonej grzywny oraz przyjętych wymiarów stanowiących podstawę jej obliczenia, obejmujących rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Organ odwoławczy wskazał, że prawo budowlane nie definiuje pojęcia powierzchni zabudowy, jednak orzecznictwo sądowoadministracyjne stosuje rozumienie tego pojęcia w sposób zbieżny z tym, które zastosował Prezydent Miasta P., to jest w oparciu o tzw. Polskie Normy. Z tych względów, w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy organ doszedł do przekonania, że Prezydent Miasta P. prawidłowo określił powierzchnię zabudowy przy obliczaniu wysokości grzywny.

Postanowieniem z 10 listopada 2023 r. nr [...] ([...]) Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z 4 września 2023 r. w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

Organ stwierdził, iż dla wykazania charakteru obiektu objętego obowiązkiem rozbiórki odwołano się w zaskarżonym postanowieniu do treści § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, który przewidywał ustalenie w pozwoleniu na budowę terminów, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. Wskazane rozporządzenie zostało również przywołane jako podstawa prawna decyzji z 24 marca 1994 r. Po przywołaniu art. 33 § 1 i 2 u.p.e.a. Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta P. prawidłowo oddalił zarzut podnoszony przez zobowiązanego. Wskazany pawilon mógł zostać zrealizowany jedynie jako tymczasowy obiekt budowlany z okresem istnienia do 2004 r., a jego realizacja miała towarzyszyć rozbudowie budynku mieszkalnego, a nie stanowić jej część - co wynika z decyzji z 24 marca 1994 r. Zobowiązany, będący jednocześnie inwestorem, nie zakwestionował warunków udzielonego pozwolenia.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie egzekucyjnej pełnomocnik M. R. w osobie adwokata zarzucił naruszenie:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do podstawy i zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co doprowadziło do nałożenia grzywny w celu przymuszenia;

- art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału i uznanie, że w sprawie nie zachodzi nieistnienie obowiązku skutkujące umorzeniem postępowania, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja z 24 marca 1994 r. o pozwoleniu na budowę nie stwarza dla zobowiązanego obowiązku rozbiórki pawilonu handlowego ze względu na to, że nie można go uznać za obiekt tymczasowy.

Skargą wniesioną od postanowienia Wojewody w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego pełnomocnik M. R. zarzucił naruszenie:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do podstawy i zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co doprowadziło do nałożenia grzywny w celu przymuszenia;

- art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału i uznanie, że w sprawie nie zachodzi niewykonalność obowiązku skutkująca umorzeniem postępowania egzekucyjnego, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika iż obowiązek wynikający z decyzji Urzędu Miasta w P. z 24 marca 1994 r. [...] jest niewykonalny.

Pełnomocnik M. R. wniósł również skargę na postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zarzucając naruszenie:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do powierzchni pawilonu handlowego objętego obowiązkiem rozbiórki;

- art. 121 § 5 u.p.e.a. przez błędne ustalenie wysokości grzywny na skutek przyjęcia do wyliczenia niewłaściwie określonej powierzchni zabudowy objętej nakazem przymusowej rozbiórki.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości skarżonych postanowień oraz postanowień organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na wniesione skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonych postanowieniach.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2023 r. wydanym na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SA/Po 773/23 ze skargi M. R. na postanowienie Wojewody z dnia 18 października 2023 r. nr [...] ([...]) ze sprawą o sygn. akt IV SA/Po 774/23 ze skargi M. R. na postanowienie Wojewody z dnia 18 października 2023 r. nr [...] ([...]) i zarządził prowadzenie ich dalej pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 773/23. Postanowieniem z 10 stycznia 2024 r. sprawę o sygn. akt IV SA/Po 773/23 połączono ze sprawą o sygn. akt IV SA/Po 825/23 ze skargi M. R. na postanowienie Wojewody z dnia 10 listopada 2023 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 3 § 2 ust. 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.

W kontrolowanym postępowaniu organ I instancji wydał postanowienia w przedmiocie: oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zaś Wojewoda utrzymał ww. postanowienia w mocy.

Sąd doszedł do przekonania, że skarga złożona na postanowienie Wojewody w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. stanowi, iż zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl art. 33 § 2 pkt 1 ustawy, podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest w szczególności nieistnienie obowiązku. W przedmiotowym postępowaniu pełnomocnik skarżącego okoliczność nieistnienia obowiązku objętego postępowaniem egzekucyjnym wywodził z tego, iż decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę z 24 marca 1994 r. nie stwarza dla zobowiązanego obowiązku rozbiórki pawilonu handlowego, ponieważ nie można uznać go za obiekt tymczasowy.

W ocenie Sądu, argumentacja pełnomocnika strony nie zasługuje na uznanie. Jak wynika z treści przywołanej decyzji z 24 marca 1994 r., podstawę prawną dla jej wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a także wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Przedmiotową decyzją organ udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, obejmującą rozbudowę małego domu mieszkalnego, jak również pozwolenia na realizację garażu i pomieszczenia sklepowego wg indywidualnej dokumentacji technicznej. W treści rozstrzygnięcia wskazano, iż realizacje pawilonu handlowego wydaje się na okres tymczasowy, tj. do 2004 r.

Stosownie do art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z 1974 inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Przepis ust. 1 stosuje się również do obiektów budowlanych, podlegających rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki zostały wzniesione.

Z kolei § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia stanowił, iż pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe.

Mając powyższe na względzie Sąd przychyla się do stanowiska organów obu instancji, iż decyzja z 24 marca 1994 r., będąca podstawą wydania tytułu wykonawczego, stanowiła zarówno o rozbudowie istniejącej nieruchomości oraz o budowie tymczasowego obiektu budowlanego - pawilonu handlowego, który winien być rozebrany przez inwestora lub właściciela z upływem 2003 r.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż w odniesieniu do obiektów, o których mowa w art. 38 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r., wyłączone jest wydawanie decyzji nakazującej przymusową ich rozbiórkę, ponieważ obowiązek dokonania rozbiórki tych obiektów wynika bezpośrednio z przepisu prawa i podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Obiekty wskazane w ww. przepisie podlegają rozbiórce ze względu na upływ czasu, który został przez organ określony w treści pozwolenia na budowę. Obowiązek rozebrania obiektów budowlanych wzniesionych na czas oznaczony nie wynika więc z nakazu dokonania przymusowej rozbiórki, lecz bezpośrednio z tego przepisu i powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 1987 r. IV SA 900/86, z 5 września 1988 r. IV SA 644/88, z 20 grudnia 2011 r. II OSK 1921/10, z 25 lutego 2014 r. II OSK 2303/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 lutego 2013 r. IV SA/Po 1147/12).

Argumentacja pełnomocnika strony skarżącej, sprowadzająca się do uznania, że zastrzeżenie przez organ realizacji pawilonu tymczasowego do 2004 r. należy interpretować jako przedłużenie terminu obowiązywania udzielonego pozwolenia na budowę nie zasługiwała na uznanie. Jak stanowił bowiem art. 32 ust. 1 ustawy z 1974 r., pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa: nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu (pkt 1); została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata (pkt 2). Jedocześnie żaden przepis nie uprawniał organów do przedłużania lub innej modyfikacji przedmiotowych terminów.

Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę złożoną na postanowienie Wojewody z dnia 10 listopada 2023 r. nr [...] ([...]) utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym.

Zasadna okazała się natomiast skarga wywiedziona od postanowienia Wojewody w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Umorzenie postępowania egzekucyjnego jest konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają trwały, a nie przejściowy charakter. Stosownie do art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Obowiązek jest wykonalny wówczas, gdy na zobowiązanym ciąży powinność zachowania obiektywnie możliwego do zrealizowania i dopuszczalnego z punktu widzenia prawnego. O niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowić mogą okoliczności natury faktycznej bądź prawnej. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. O niewykonalności obowiązku może świadczyć również brak możliwości technicznych.

Decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności gdy nakłada na stronę obowiązek, który jest zgodny z prawem, ale którego strona nie może wykonać z powodu przeszkód prawnych, np. strona zostaje zobligowana do podjęcia działań w stosunku do rzeczy, której nie jest właścicielem i których nie może dokonać bez zgody właściciela (por. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 59 i wskazane tam orzecznictwo).

Umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uzasadnia zatem wystąpienie okoliczności, które w sposób trwały uniemożliwiają dalszy jego bieg. Co istotne, przesłanki umorzenia postępowania mogą wystąpić na każdym etapie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, a więc zarówno przed, jak i po zakończeniu będącej jego częścią egzekucji administracyjnej (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. 2, Warszawa 2024).

Przepis art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dotyczy sytuacji trojakiego rodzaju. Po pierwsze, dotyczy okoliczności, gdy obowiązek nie jest wymagalny, co oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Po drugie, wskazany przepis dotyczy sytuacji, gdy obowiązek został umorzony lub wygasł z innego powodu, co oznacza, że obowiązek powstał i nie został wykonany, ale z innych powodów przestał istnieć przed dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Na przykład dojdzie do wygaśnięcia obowiązku z innego powodu, jeżeli została uchylona decyzja, na podstawie której został wystawiony tytuł wykonawczy. Po trzecie, komentowany przepis dotyczy sytuacji, gdy obowiązek nie istniał, tj. nie powstał przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku z 20 grudnia 2023 r. I SA/Gd 900/23, z 19 września 2023 r. I SA/Gd 553/23; we Wrocławiu z 23 listopada 2023 r. III SA/Wr 900/22).

W kontrolowanym postępowaniu strona skarżąca przesłanki niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym dopatruje się w spodziewanej konieczności ingerencji w legalnie rozbudowaną część budynku podczas prac rozbiórkowych obejmujących pawilon handlowy. Obiekt objęty obowiązkiem rozbiórki jest bowiem trwale zespolony konstrukcyjnie z rozbudowaną częścią mieszkalną i stanowi nierozłączną część budynku zasadniczego. Posiada w szczególności wspólny dach, ścianę, strop, część fundamentów oraz infrastrukturę techniczną, obejmująca instalację wodociągowo-kanalizacyjną i elektryczną. Argumentacja strony sprowadza się do twierdzenia, że wyburzenie choćby części tego obiektu doprowadzi do naruszenia konstrukcji reszty budynku.

W orzecznictwie przyjmuje się, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Nie stanowią przykładu faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2023 r. II OSK 31/22, z 4 września 2023 r. II OSK 929/22).

W toku postępowania strona skarżąca podnosiła również okoliczność wyodrębnienia lokali na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego P. z 28 kwietnia 2023 r. sygn. [...]. Przedmiotowym postanowieniem sąd dokonał zniesienia współwłasności nieruchomości w P. przy ul. [...] w ten sposób, że w budynku mieszkalnym na wymienionej wyżej nieruchomości ustanowił odrębną własność lokali zgodnie z pisemną opinią biegłego, stanowiąca integralną część postanowienia.

Jak wynika z treści postanowienia oraz stanowiącej jego część opinii, pomieszczenia składające się na obiekt tymczasowy - pawilon handlowy, weszły w skład samodzielnego lokalu niemieszkalnego oznaczonego jako [...]. Lokal ten, o łącznej powierzchni użytkowej wynoszącej 143,03 m2, składa się z pomieszczeń, które w projekcie technicznym rozbudowy domu przy ul. [...] z roku 1994 obejmowały zarówno część usługową (pawilon handlowy) oraz fragment części mieszkalnej - garaż znajdujący się w przyziemiu. W skład lokalu oznaczonego jako [...] weszły także pomieszczenia wchodzące w skład budynku mieszkalnego w stanie sprzed jego rozbudowy. Jak wynika z treści ww. postanowienia, przedmiotowy lokal [...] jest objęty współwłasnością w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej A. R. i M. R..

Ustosunkowując się do tej okoliczności organ II instancji wskazał, że ustanowienie odrębnej własności lokali nastąpiło na długo po terminie, w jakim pawilon handlowy powinien być rozebrany. Dokonanie rozbiórki w terminie wynikającym z pozwolenia na budowę spowodowałoby, że sąd nie uwzględniałby go w postanowieniu jako część lokalu.

Okoliczności faktyczne ustalone w toku postępowania powodują wątpliwość co do tego, czy pawilon handlowy, o którym traktuje decyzja o pozwoleniu na budowę z 24 marca 1994 r. w dalszym ciągu ma charakter obiektu tymczasowego. Jak wynika z materiałów znajdujących się w aktach postępowania, obejmujących w szczególności dokumentację fotograficzną, przedmiotowy obiekt jest obecnie bezpośrednio związany z substancją rozbudowanego budynku mieszkalnego. Niezależnie jednak od faktycznych właściwości konstrukcyjnych, jest on także częścią lokalu usługowego, wyodrębnionego mocą postanowienia Sądu Rejonowego P. . W ocenie Sądu powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Dokumentacja zgromadzona przez organy w toku postępowania nie pozwala na odtworzenie pierwotnego wyglądu pawilonu handlowego, nie jest również możliwe wykluczenie, że w trakcie jego użytkowania podlegał on przebudowie. Obecnie wątpliwe jest jednak twierdzenie iż stanowi on samodzielny obiekt w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, nadto został on w całości włączony w nowo wyodrębniony lokal użytkowy.

Końcowo wypada zauważyć, że postanowienie w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości zostało wydane 28 kwietnia 2023 r., natomiast tytuł wykonawczy w kontrolowanym postępowaniu sporządzono w dacie późniejszej - 24 lipca 2023 r.

W konsekwencji powyższego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd w punkcie I wyroku orzekł o uchyleniu postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta P. z 9 sierpnia 2023 r. Ponownie procedując w tym zakresie rolą organu będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu rozstrzygnięcia, czy pawilon handlowy nadal posiada cechy obiektu tymczasowego, a w szczególności czy jest on samodzielnym obiektem budowlanym czy też jego charakter uległ zmianie.

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługiwała również skarga na postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Postanowieniem z 24 lipca 2023 r. organ egzekucyjny - Prezydent Miasta P. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Jak wynika z treści przedmiotowego postanowienia, wysokość grzywny została obliczona na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Stosownie zaś do § 5 wskazanego artykułu, wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

W dacie wydania postanowienia zastosowanie znajdowała cena 1 m2 ogłoszona w komunikacie z dnia 25 maja 2023 r. Prezesa GUS, która wynosiła [...] zł (Dz.Urz.GUS.2023.19 z dnia 2023.05.25). Organ II instancji, rozpoznając zażalenie pełnomocnika zobowiązanego, uzyskał od organu I instancji dodatkową dokumentację, obejmująca kopię projektu technicznego wraz z zaznaczoną powierzchnią, którą organ egzekucyjny wziął pod uwagę obliczając grzywnę. Powierzchnia zabudowy wyznaczona została przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu i wyniosła 43,92 m2.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, Wojewoda powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 sierpnia 2020 r. sygn. VII SA/Wa 2878/19 wskazując, iż przyjęta przez organ egzekucyjny metodyka obliczania powierzchni zabudowy w oparciu o tzw. Polskie Normy znajduje poparcie w orzecznictwie.

Wypada w tym miejscu wskazać, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "powierzchnia zabudowy". Ustalenia w tym przedmiocie mają charakter techniczny i w braku obowiązującej regulacji o randze ustawowej, rolą organów w każdym przypadku jest dokonać wykładni przedmiotowego pojęcia oraz uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, iż dopuszcza się możliwość wyłącznie posiłkowego stosowania ustaleń zawartych w przepisach innych niż przepisy Prawa budowlanego oraz wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych. Polskie Normy nie należą zaś do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Powołanie się na Polską Normę w określonym przepisie prawa nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie ten status zmieni, co jest możliwe tylko przez wyraźne wskazanie tego w przepisach określonej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2019 r. II OSK 1214/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 lipca 2016 r., II SA/Po 307/16). Powierzchnię, jaką organy administracji powinny przyjąć do obliczenia wysokości grzywny stanowi powierzchnia zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do rozbiórki (niezależnie od etapu budowy). Powierzchnię tą liczy się wraz z zewnętrznym obrysem danego obiektu (lub jego części), czyli tzw. powierzchnię zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r. II OSK 538/13).

Kwestionując postanowienie Wojewody, strona skarżąca podniosła, iż objęty obowiązkiem rozbiórki obiekt posiada dwie kondygnacje. Przyjęty przez organy sposób wyznaczenia powierzchni zabudowy, uwzględniający rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku, uwzględniał także zadaszenie, które przynależy do piętra (drugiej kondygnacji budynku) i znajduje się ponad podjazdem do garażu. Argumentacja pełnomocnika skarżącego sprowadza się do przyjęcia, że podstawą naliczenia grzywny w celu przymuszenia powinna być jedynie powierzchnia faktycznie zajmowana przez obiekt tymczasowy, wyznaczana przez rzut pionowy ścian samego pomieszczenia sklepowego - z wyłączeniem powierzchni stanowiącej podjazd do garażu, ponad którą znajduje się fragment piętra rozbudowanej nieruchomości, nienależący do pawilonu handlowego. Powierzchnia zabudowy wyliczona z uwzględnieniem metodyki zaprezentowanej przez stronę jest zauważalnie niższa względem powierzchni przyjętej przez organ jako podstawa naliczonej grzywny w celu przymuszenia. Wypada w tym miejscu wskazać, iż Wojewoda nie odniósł się do argumentacji strony skarżącej w odpowiedzi na wniesioną skargę.

Sąd doszedł do przekonania, że organy w sposób nieprawidłowy wyznaczyły podstawę powierzchni zabudowy obiektu tymczasowego objętego obowiązkiem rozbiórki. Projekt techniczny rozbudowy domu mieszkalnego, w opisie techniczno-architektonicznym wyszczególnia, iż projektowany budynek składać się będzie z dwóch części: mieszkalnej, stanowiącej rozbudowę istniejącego budynku wielorodzinnego (na piętrze, z garażami w przyziemiu) oraz część usługową (sklep) dobudowany w lekkiej konstrukcji stalowej do części mieszkalnej. Całość przykryta wspólnym dachem stromym. Z kolei w punkcie 3 (dane ogólne budynku), część mieszkalna oraz część handlowa zostały wyraźnie rozgraniczone, ze wskazaniem powierzchni zabudowy wynoszącej 29,7 m2 dla części handlowej.

Procedujące w sprawie organy I i II instancji nie odniosły się do wskazanych wyżej okoliczności. Z uwagi na specyfikę przedmiotowej sprawy, wynikającą zarówno z faktu objęcia decyzją o pozwoleniu na budowę rozbudowy istniejącej nieruchomości wraz z realizacją obiektu tymczasowego, jak i z technicznych uwarunkowań przedmiotowej inwestycji, organy powinny w sposób szczegółowy uargumentować przyjętą w sprawie powierzchnię zabudowy obiektu tymczasowego. W niniejszym postępowaniu organ egzekucyjny poprzestał na wskazaniu powierzchni przyjętej jako podstawa obliczenia grzywny oraz na ogólnikowym stwierdzeniu iż jest to powierzchnia zabudowy objęta obowiązkiem rozbiórki. Organ odwoławczy uzyskał od Prezydenta Miasta P. wyjaśnienie, iż powierzchnia ta została obliczona z uwzględnieniem rzutu pionowego zewnętrznych krawędzi budynku, przy czym krawędzie te wyznaczono na podstawie rzutu parteru.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy poprowadzą postępowanie w zakresie poprawności obliczenia powierzchni zabudowy obiektu tymczasowego, z uwzględnieniem ustalenia rzeczywistych parametrów obiektu, jego cech charakterystycznych, w tym w szczególności z uwzględnieniem sposobu jego powiązania z częścią mieszkalną zlokalizowaną na piętrze oraz wspólnym pokryciem dachowym.

W punkcie IV wyroku orzeczono w przedmiocie kosztów postępowania zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., które objęły wpisy sądowe uiszczone w połączonych sprawach w wysokości 100 zł oraz 1 494 zł, opłatę skarbową od udzielonych pełnomocnictw w wysokości łącznej kwocie 34 zł oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości łącznej 960 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Przyznając wynagrodzenie Sąd miał na uwadze charakter rozpoznawanych łącznie spraw oraz okoliczność, iż dotyczyły one w istocie tego samego stanu faktycznego.

Sąd z urzędu zwrócił stronie skarżącej kwotę 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi wniesionej od postanowienia Wojewody nr [...] ([...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.