Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 537/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki jawnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 maja 2022 r., nr WI-I.7841.3.12.2021.ZK w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. Spółka jawna (dalej: strona, skarżąca, inwestor) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Wojewoda) z 17 maja 2022 r., nr WI-I.7841.3.12.2021.ZK, którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 3 września 2021 r., zatwierdzającą projekt rozbiórki i udzielającą skarżącej pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowo-usługowego w Gdańsku przy ul. W. [...], działki nr [...] i [...] obręb [...], oraz odmówiono skarżącej pozwolenia na opisaną wyżej rozbiórkę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 26 listopada 2020 r. udzielił E. Sp. j. pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowo-usługowego w Gdańsku, ul. W. [...], dz. nr [...], [...], obręb [...]. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania B. Spółki Akcyjnej, Wojewoda Pomorski - decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r. - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego nierozstrzygnięta pozostała kwestia niezależności konstrukcyjnej przewidzianego do rozbiórki budynku. Na rysunkach rzutów przedstawionych na stronach 35-39 projektu rozbiórki zawarto bowiem jedynie stwierdzenia, że budynek na sąsiedniej działce nr [...] oraz budynek na działce nr [...] stanowią niezależną konstrukcję zdylatowaną od budynku objętego projektem rozbiórki. Podobnie autor projektu odniósł się do fragmentu dobudówki zlokalizowanej na działce nr [...], który według opisu został objęty osobnym wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę. Ocena niezależności konstrukcyjnej planowanego do rozbiórki budynku nie była jednak (zdaniem Wojewody) możliwa bez przedstawienia na rzutach ścian budynków sąsiadujących bezpośrednio z obiektem przeznaczonym do rozbiórki. Wojewoda Pomorski stwierdził zatem, że wyłącznie rysunki uzupełnione o rzuty budynków przylegających do budynku rozbieranego umożliwiłyby stwierdzenie ewentualnego braku powiązań konstrukcyjnych pomiędzy budynkami. Zastrzeżenia organu odwoławczego budził również zakres inwestycji, który zgodnie ze skorygowanym wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę obejmował działki nr [...] i [...] obręb [...] w Gdańsku, podczas gdy z rzutu 2. piętra (strona 38 projektu) wynikało, że budynek znajduje się częściowo na sąsiedniej działce nr [...] i [...]. W projekcie rozbiórki nie znalazł się również rzut dachu, który w ocenie organu odwoławczego jest niezbędny ze względu na usytuowanie komina na styku rozbieranego budynku oraz budynku na działce nr [...]. W decyzji zawarto również wskazania, zgodnie z którymi organ I instancji powinien wyjaśnić, czy w ramach przedmiotowej inwestycji zamiarem inwestora jest także przebudowa sieci.

Prezydent Miasta Gdańska – po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącej - decyzją z dnia 3 września 2021 r. zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowo-usługowego w Gdańsku przy ul. W. [...], działki nr [...] i [...] obręb [...].

Organ wyjaśnił, że inwestor złożył uzupełniony projekt rozbiórki oraz wyjaśnienia dotyczące realizacji robót rozbiórkowych, zgodnie z którymi - w celu umożliwienia dalszego użytkowania budynku na działce [...] obr. [...], zmieniono zakres rozbiórki na parterze budynku na dz. [...] oraz [...] poprzez pozostawienie na parterze fragmentu ściany nośnej przylegającej do budynku na dz. [...] obr. [...]. Skorygowano też rzut II-go piętra. Zgodnie ze skorygowanym projektem rozbierany budynek z przybudówką stanowią odrębną konstrukcję nośną. Zdaniem inwestora, po analizie rozmieszczenia sieci uzbrojenia terenu stwierdzono, że rozbiórka budynku nie spowoduje zakłóceń w dostawie mediów do sąsiadujących budynków i nie będzie konieczności ich przełożenia. Dotyczy to również przewodu wodociągowego zasilającego "P.".

W ocenie Prezydenta analiza przedłożonych dokumentów wykazała, że wniosek spełnia wymogi art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) – w skrócie "Prawo budowlane". Do wniosku inwestor dołączył zgodę właściciela obiektu, projekt rozbiórki - zawierający szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku - decyzją z dnia 24 lutego 2020 r. - udzielił pozwolenia na wykonanie robót rozbiórkowych, zatem inwestor przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty konieczne do wydania pozwolenia na rozbiórkę.

Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania B. Spółki Akcyjnej, decyzją z 17 maja 2022 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 3 września 2021 r. oraz odmówił skarżącej pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowo-usługowego w Gdańsku przy ul. W. [...], działki nr [...] i [...], obręb [...].

Wojewoda podkreślił, że celem pozwolenia na rozbiórkę jest przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia podczas jej wykonywania, wobec czego opracowanie dokumentacji technicznej robót rozbiórkowych powinno gwarantować spełnienie tego wymagania. W związku z tym, wyjaśnił organ, zwrócił się do inwestora o uzupełnienie przedłożonego projektu rozbiórki poprzez:

przedstawienie szczegółowego sposobu zabezpieczenia fundamentów budynku przy ul. W. [..];

- przedstawienie sposobu zabezpieczenia fragmentu ściany przewidzianej do pozostawienia, w tym otworów znajdujących się w kondygnacji parteru;

- usunięcie rozbieżności dotyczących przewidzianych w projekcie zabezpieczeń budynków sąsiednich (na stronie 32 projektu w punkcie 6.15 zawarto sformułowanie, zgodnie z którym "zabezpieczenie sąsiedniego budynku na czas trwania prac rozbiórkowych nie jest wymagane", z kolei w punkcie 6.16 określono, że "na czas prac rozbiórkowych dla kondygnacji podziemnej przewidziano konieczność zabezpieczenia ścian i krawędzi głębokiego wykopu");

- uzupełnienie części opisowej projektu o informację, w jakim zakresie przewidziano do pozostawienia fragment ściany nośnej przylegającej do budynku na działce nr [...] (według informacji zawartej w piśmie z dnia 9 sierpnia 2021 r. nastąpiła zmiana zakresu rozbiórki w celu dalszego funkcjonowania budynku na działce nr [...] - "P.", z kolei zgodnie z opisem na stronie 26 budynek podlega rozbiórce w całości;

- usunięcie rozbieżności wynikających z porównania opisu znajdującego się na stronie 47 i 48, według którego budynek rozbierany oraz budynek "P." stanowią dwie niezależne konstrukcje, a "ściana na styku tych budynków nie będzie rozbierana na poziomie piwnicy i parteru, ponieważ stanowi ścianę osłonową dla "P." oraz rysunków na stronach 47, 48 i 61, z których ta niezależność konstrukcyjna nie wynika;

- przedstawienie i prawidłowe nazwanie rzutów wszystkich kondygnacji ukazujących sąsiedztwo rozbieranego budynku oraz budynku przy ul. W. [..] - strony 60 - 64 (w projekcie brakuje rzutu kondygnacji parteru, z kolei rzut przedstawiony na stronie 64 nie został nazwany);

- jednoznaczne określenie sposobu prowadzonych robót: rozbiórka jednoetapowa - pkt 14 na stronie 29, pkt 13 na stronie 32, pkt 14 na stronie 34 projektu oraz rozbiórka wieloetapowa ("kondygnacji po kondygnacji" według informacji zamieszczonej na stronie 32).

Pismem z dnia 25 stycznia 2022 r. inwestor udzielił odpowiedzi przedkładając również 4 egzemplarze uzupełnionego projektu rozbiórki. Do nałożonego przez organ odwoławczy obowiązku przedstawienia szczegółowego sposobu zabezpieczenia fundamentów budynku przy ul. W. [...] inwestor odniósł się w następujący sposób: "w związku z wątpliwościami dotyczącymi zabezpieczenia fundamentów budynku przy ul. W. [...] przed ewentualnym osiadaniem i zarysowaniem, które mogą być spowodowane pracami rozbiórkowymi budynku przy ul. W. [...], w projekcie rozbiórki, w punkcie 6.13 przedstawiono w sposób opisowy i graficzny szczegóły dotyczące technologii zabezpieczania kondygnacji podziemnej". Z opisu do punktu 6.13 projektu rozbiórki zatytułowanego "Etapowanie" (strona 28) wynika, że w ramach etapu I przewidziano do pozostawienia ściany fundamentowe i fundamenty do poziomu ok. 150 cm nad dolną krawędzią posadowienia ławy fundamentowej budynku przy ul. W. [...] zgodnie z rysunkiem nr 1 oraz ścianą na styku z "P." do wysokości parteru (zgodnie z rysunkami nr 4 i 5 na stronie 51 i 52). W ramach etapu II projektant określił, że "w razie potrzeby zostanie wykonana iniekcja cementowa pod fundamentem budynku przy ul. W. [...]. Z kolei w ramach etapu III przewidziano rozbiórkę pozostałości ścian fundamentowych i fundamentów budynku przy ul. W. [...] odcinkami, co 2-2,5 m. Natomiast w miejscu rozebranej konstrukcji budynku mają zostać wykonane ściany szczelinowe, które będą zabezpieczać budynek przy ul. W. [..] przed osunięciem, pełnić rolę obudowy wykopu oraz stanowić ścianę konstrukcyjną nowego budynku.

Biorąc pod uwagę przedstawione uzupełnienia Wojewoda Pomorski zobowiązał inwestora do dostarczenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącego działki nr [...] i [...] obręb [...] w Gdańsku.

Wojewoda - przedstawiając sekwencję wydarzeń mających miejsce w postępowaniu odwoławczym - wskazał, że skarżąca w odpowiedzi na powyższe zobowiązanie wyjaśniła, że prace na działkach sąsiednich, o ile będą konieczne, nie są objęte wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę, a więc dostarczenie organowi oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane jest bezprzedmiotowe. Ponadto - w opinii inwestora - są to działania odrębne od rozbiórki, a tym samym wymagające odrębnego pozwolenia. Zdaniem Wojewody, z tej argumentacji wysnuć można wniosek, że roboty budowlane odnoszące się do sąsiedniego budynku, które mają zapewnić bezpieczeństwo ludzi i mienia, inwestor ma zamiar realizować na podstawie odrębnego, bliżej nieokreślonego pozwolenia, niezależnie od prowadzonej rozbiórki, która bezpieczeństwu sąsiedniego budynku zagraża. Z takim stanowiskiem nie można się - zdaniem Wojewody - zgodzić. Otóż budynek przeznaczony do rozbiórki - zlokalizowany przy ul. W. [...] (działka nr [...]) stanowi szczytową

4-kondygnacyjną kamienicę i wraz z sąsiednim budynkiem - zlokalizowanym przy ulicy W. [...], tworzy zabudowę pierzejową. W związku z tym inwestor powinien dokładnie przewidzieć, jakie działania i kiedy ma podjąć, aby zagwarantować stabilność fundamentów budynku przy ul. W. [...], a tego, jak wynika z wyjaśnień skarżącej wyżej przedstawionych, nie uczynił.

Wojewoda zwrócił również uwagę na niezgodność między zawartymi w uzupełnionym projekcie rozbiórki rozwiązaniami służącymi zapewnieniu bezpieczeństwa ludzi i mienia a twierdzeniami inwestora przedstawionymi w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z którymi przewidziane w projekcie rozbiórki rozwiązania mające zapewnić bezpieczeństwo na terenie sąsiedniej nieruchomości zamierza zrealizować "ewentualnie", czy "w razie potrzeby", na podstawie odrębnego pozwolenia.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy Wojewoda uznał, że złożony wniosek powinien obejmować nie tylko wykonanie robót rozbiórkowych, ale i wykonanie robót, które mają zabezpieczać budynek przy ul. W. [...] przed osunięciem, które ta rozbiórka może spowodować.

Organ odwoławczy podkreślił też, że technologia prowadzonej rozbiórki nie została jednoznacznie w projekcie określona, w konsekwencji nie jest możliwa ocena, czy realizowana technologia wyburzenia będzie gwarantowała bezpieczeństwo ludzi i mienia znajdującego się w sąsiedztwie prowadzonych robót rozbiórkowych. Ponadto projekt rozbiórki przewiduje wykonywanie robót budowlanych na działce, co do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takimi robotami jest iniekcja cementowa pod budynkiem przy ul. W. [...].

Zdaniem organu odwoławczego usytuowanie budynków w zabudowie pierzejowej wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na sposób zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia znajdującego się na nieruchomości sąsiedniej, mimo to projektant nie określił, jakie realne, niezbędne działania i czynności zostaną podjęte w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia na działce sąsiedniej.

Reasumując, organ uznał, że przedłożony projekt rozbiórki jest wadliwy, nie określa ostatecznej metody prowadzenia robót rozbiórkowych, a ponadto nie obejmuje zabezpieczenia sąsiednich nieruchomości przed negatywnymi skutkami, jakie może za sobą nieść rozbiórka.

E. Spółka jawna w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z 17 maja 2022 r. nr WI-I.7841.3.12.2021.ZK, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie następujących artykułów Prawa budowlanego:

1. art. 30b ust. 2 i art. 32 ust. 1 poprzez uznanie, że wydanie pozwolenia na rozbiórkę musi być zestawione z jednoczesnym wydaniem pozwolenia na budowę;

2. art. 30b ust. 3 pkt 4 i pkt 6 oraz art. 32 ust. 1 poprzez uznanie, że pozwolenie na rozbiórkę może być wydane po uprzednim zapewnieniu bezpieczeństwa ludzi i mienia, a nie przy przedstawieniu (opisaniu) sposobu tego zapewnienia;

3. art. 18 w związku z art. 22 i art. 42 ust. 1 pkt 2 lit. ca poprzez uznanie, że to inwestor przed procesem budowy, czyli przed wydaniem stosownego pozwolenia, ma obowiązek zapewnić bezpieczeństwo ludzi i mienia w sposób niemodyfikowalny, adekwatnie do zaistniałych w tym procesie okoliczności, a nie ustanowiony przez niego kierownik budowy;

4. art. 47 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 poprzez uznanie, że w przypadku niezbędności skorzystania z nieruchomości sąsiedniej w celu zabezpieczenia wykonania robót rozbiórkowych - na pewnym ich etapie, inwestor powinien przed uzyskaniem pozwolenia na wykonanie tych robót uzyskać zgodę właściciela tej nieruchomości na to;

5. art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 5 poprzez nadużycie tych przepisów, tj. ich zastosowanie do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę i załączonego do niego projektu rozbiórki.

Zdaniem skarżącej w sprawie powinny mieć zastosowanie wyłącznie obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy art. 30b i art. 32 ust. 1-3 Prawa budowlanego, a nie nieobowiązujący w tym czasie art. 33 ust. 4 i inne przepisy tej ustawy, które nie mają zastosowania do postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę.

Określający warunki wydania pozwolenia na rozbiórkę art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego nawiązuje jedynie do art. 30b ust. 3 pkt 5, a nie do pozostałych jego punktów. Nie może więc być mowy o tym, że ubiegający się o pozwolenie na rozbiórkę ma zapewnić bezpieczeństwo ludzi i mienia na etapie tego ubiegania się. Zapewnienie to następuje dopiero na etapie wykonywania robót w oparciu o to pozwolenie. Pełny opis sposobu tego zapewnienia na tym właśnie etapie – zawierający różne alternatywy z uwagi na możliwość wystąpienia różnego rodzaju w tym względzie potrzeb - zawiera w sobie załączony do wniosku projekt rozbiórki. Skarżąca spółka wyjaśniła, że na terenie objętym wnioskiem o rozbiórkę zamierza wybudować inny budynek, planując uzyskanie uprzednio najpierw pozwolenia na rozbiórkę, a następnie pozwolenia na budowę, po czym rozpocząć wykonywanie odpowiednio robót budowlanych w pozwoleniach tych określonych. Na tym drugim etapie inwestor planuje ubiegać się o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, których efektem będzie powstanie określonych elementów konstrukcyjnych nowego obiektu, w tym zabezpieczających obiekty sąsiadujące z obiektem budowanym (wykazanych w projekcie rozbiórki jako ewentualne roboty zabezpieczające, do realizacji w oparciu o odrębne pozwolenie).

Zdaniem skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub na jego rozbiórkę, nie obejmuje zagadnień związanych ze sposobem prowadzenia robót budowlanych w oparciu o te pozwolenia. Sposób prowadzenia tych robót należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Z kolei ochrona właściciela nieruchomości sąsiedniej w związku z możliwością powstania ewentualnych szkód na jego nieruchomości podczas prowadzenia rozbiórki realizowana jest na gruncie cywilnoprawnym.

Wskazano też, że każdy budynek w zabudowie pierzejowej jest samodzielnym konstrukcyjnie obiektem budowlanym i jako taki musi spełniać wymogi określone

w § 204 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosownie do których to przepisów budynek w pierzei ma być projektowany, budowany i utrzymywany tak, aby w przypadku czasowego braku budynków sąsiednich mógł bezpiecznie samodzielnie funkcjonować.

Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania B. Spółka Akcyjna w piśmie procesowym z 25 sierpnia 2022 r. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując twierdzenia i wnioski zgłoszone na etapie postępowania odwoławczego oraz odniósł się do zarzutów skargi. I tak, w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Wojewodę Pomorskiego:

- art. 30b ust.2 i art. 32 ust. 1 Prawa Budowlanego wskazano, że organ na żadnym etapie postępowania nie warunkował uzyskania pozwolenia na rozbiórkę od uzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który zamierza tam zrealizować; organ wymagał od skarżącej, aby zrealizowała obowiązki wynikające z art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. przedstawiła zgodę właściciela obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, odpowiednie pozwolenia, uzgodnienia itp. oraz prawidłowo wykonany i kompletny projekt rozbiórki; każdy z powyższych elementów wniosku został wymieniony w treści przepisu jako warunek uzasadniający wydanie pozwolenia na rozbiórkę; skarżąca nie przedstawiła wymienionej dokumentacji na żądanie Wojewody Pomorskiego, stąd zasadne było podjęcie decyzji odmownej; organ nie warunkował wydania decyzji uwzględniającej wniosek o pozwolenie na rozbiórkę od uzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę obiektu;

- art. 30b ust. 3 pkt 4 i pkt 6 oraz art, 32 ust. 1 Prawa Budowlanego stwierdzono, że Wojewoda Pomorski na etapie procedowania wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie wymagał faktycznego zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagał natomiast, by skarżąca na etapie wydawania pozwolenia na rozbiórkę przedstawiła wystarczający i realny opis sposobu zabezpieczenia osób i mienia; podkreślono, że wnioskodawca ma obowiązek profesjonalnego i wnikliwego zbadania obecnego stanu faktycznego, w szczególności stanu technicznego obiektów przeznaczonych do rozbiórki, obiektów sąsiadujących, podłoża, obecnej infrastruktury technicznej itd. oraz przedstawienia rzeczywistych i możliwych do zrealizowania rozwiązań zapewniających zabezpieczenie ludzi i mienia, w kontekście przedstawionej analizy obecnego stanu faktycznego; dopiero po wnikliwym zbadaniu i opisaniu stanu faktycznego oraz opisaniu i przedstawieniu realnych i bezpiecznych rozwiązań technicznych, kolejnym krokiem jest przyjęcie pewnej dozy elastyczności na wypadek wystąpienia okoliczności, które nie były możliwe do przewidzenia na etapie uzyskiwania pozwolenia na rozbiórkę; tych obowiązków skarżąca nie dopełniła;

- art. 18 w związku z art. 22 i art. 42 ust. 1 pkt 2 lit. ca Prawa Budowlanego wskazano, że to wnioskodawca, a nie kierownik budowy, ma obowiązek na etapie składania wniosku o pozwolenie na rozbiórkę w sposób wyczerpujący i przekonujący zbadać okoliczności faktyczne i opisać sposób zabezpieczenia ludzi i mienia; obowiązek ten wynika wprost z art. 30b ust. 3 Prawa Budowlanego;

- art. 47 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa Budowlanego stwierdzono, że zważywszy, iż w ramach prac zabezpieczających w trakcie realizacji prac rozbiórkowych projekt rozbiórki przedstawiony przez skarżącą przewiduje wykonywanie prac zabezpieczających w obszarze nieruchomości uczestnika postępowania, nie ulega wątpliwości, że organ ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca dysponuje tytułem prawnym do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane;

- art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 5 Prawa Budowlanego - uczestnik postępowania wyraził pogląd, że jeżeli w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę niezbędne okaże się przedłożenie projektu rozbiórki, to ocena tego projektu następuje z odpowiednim zastosowaniem przepisów dotyczących projektu budowlanego - z uwzględnieniem okoliczności i odmienności wynikających z różnic dotyczących tych dwóch postępowań.

Na koniec wskazano, że rzeczoznawca budowlany w sprawie projektu budowlanego rozbiórki z dnia 14 lutego 2022 stwierdził, że projekt rozbiórki przedstawiony przez skarżącą jest sprzeczny z wymaganiami prawa, w szczególności niekompletny i niesprawdzony, zmusza kierownika budowy do popełnienia czynów zabronionych, m.in. do prowadzenia robót na działce sąsiada, zakłada prowadzenie robót niebezpiecznych dla konstrukcji sąsiedniego budynku, jest niekompletny - nie przewiduje zabezpieczenia powstałego wykopu i odkrywa ścianę sąsiada, dotąd przyległą do dylatacji, na działanie warunków atmosferycznych, do czego nie jest przystosowana. Ponadto, w ocenie rzeczoznawcy - konstruktora, realizacja prac w sposób zgodny z przedłożonym projektem przez skarżącego grozi powstaniem katastrofy budowlanej.

Skarżąca w piśmie procesowym z 20 lutego 2023 r. - odnosząc się do przedstawionych wyżej twierdzeń uczestnika postępowania - wskazała, że

art. 30b ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie zawiera słowa "udowodnić", nakłada jedynie obowiązek przedstawienia "opisu sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia", co zostało uczynione w projekcie rozbiórki. Podkreśliła też, że właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek, jest skarżąca. Dodatkowo - w piśmie

z 28 lutego 2023 r. – skarżąca stwierdziła, że ewentualność wystąpienia szkód związanych z rozbiórką obiektu budowlanego nie wpływa na dopuszczalność wydania pozwolenia na jego rozbiórkę. Organ administracji - mając wątpliwości co do skuteczności opisanego przez skarżącą sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, powinien był określić szczegółowe warunki prowadzenia robót rozbiórkowych, a nie odmówić wydania pozwolenia na ich wykonanie. W razie wykonywania przez skarżącą rozbiórki w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi i mienia będzie miała zastosowanie instytucja wstrzymania robót budowlanych z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, organ administracji zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę, w kontekście miejsca wykonywania robót, wyłącznie w granicach nieruchomości oznaczonych we wniosku o wydanie tego pozwolenia. Spółka wyraziła także pogląd, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego

art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego nie ma zastosowania.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 17 maja 2022 r. nie narusza przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Kontrolowaną decyzją z 17 maja 2022 r. Wojewoda Pomorski odmówił E. Spółce jawnej (dalej: strona, skarżąca, inwestor) udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowo-usługowego, zlokalizowanego w Gdańsku przy ul. W. [...], na działkach nr [...] i [...] obręb [...]. O wydanie tego pozwolenia skarżąca wniosła w dniu 2 kwietnia 2020 roku.

Obowiązujące w chwili złożenia wniosku przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.) kwestię pozwolenia na rozbiórkę budynku znajdującego się w układzie urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków, tak jak ma to miejsce w tej sprawie, regulowały w następujący sposób.

Z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (a contrario) wynikało, że rozbiórka takiego budynku wymaga pozwolenia właściwego organu. Warunki wydania pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego określały przepisy art. 32 i 33 tej ustawy. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego mogło być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów (art. 32 ust. 1 pkt 2). Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należało dołączyć (vide art. 33 ust. 4):

1) zgodę właściciela obiektu;

2) szkic usytuowania obiektu budowlanego;

3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych;

4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;

5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi;

6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu.

Powyższe przepisy zostały wprawdzie zmienione w toku prowadzenia przez organy postępowania, w szczególności wskazaną przez organ odwoławczy nowelą Prawa budowlanego z 10 grudnia 2020 roku (vide art. 6 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 roku o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa – Dz. U. z 2021 r., poz. 11), jednak uregulowane nimi zasady udzielania pozwolenia na rozbiórkę tego typu budynków nie uległy co do istoty zmianie. Dlatego też błędny pogląd organu II instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż w tej sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego sprzed tej zmiany, nie miał wpływu na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Pogląd ten był błędny, ponieważ wskazana nowela nie zawierała przepisów przejściowych dotyczących ww. regulacji, a zatem zmiany nią wprowadzone weszły w życie w dniu 4 lutego 2021 roku i dotyczyły również spraw w toku (vide art. 51 pkt 2 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 roku o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa).

I tak – na dzień orzekania przez organ II instancji, nadal – zgodnie z art. 30b w związku z art. 31 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego - rozbiórka przedmiotowego budynku wymagała pozwolenia właściwego organu. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego mogła być wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Z przepisów art. 30b ust. 3 cyt. ustawy wynikało zaś, że do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dołącza się:

1) zgodę właściciela obiektu budowlanego lub jej kopię;

2) szkic usytuowania obiektu budowlanego;

3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych;

4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;

5) pozwolenia, uzgodnienia, opinie i inne dokumenty, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów;

6) projekt rozbiórki lub jego kopię - w zależności od potrzeb.

Budynek przeznaczony do rozbiórki - zlokalizowany przy ul. W. [...] (działka nr [...]) stanowi szczytową 4-kondygnacyjną kamienicę i wraz z sąsiednim budynkiem - zlokalizowanym przy ulicy W. [...], tworzy zabudowę pierzejową.

W niniejszej sprawie było bezsporne, że inwestor legitymuje się stosowną decyzją konserwatora zabytków zezwalającą na tę rozbiórkę. Bezsporne również pozostawało, iż ze względu na zakres planowanych robót budowlanych, inwestor powinien załączyć do wniosku projekt rozbiórki, co też uczynił. Sporny natomiast pozostawał zakres tego projektu, a także przewidziany w nim przez inwestora sposób zapewnienia – podczas rozbiórki - bezpieczeństwa ludzi i mienia, w szczególności znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej własność uczestnika postępowania, B. S.A.

Zgodnie z art. 30b ust. 3 pkt 3 Prawa Budowlanego (wcześniej

art. 33 ust. 4 pkt 3), do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dołącza się opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych. Oznacza to, że zakres prowadzenia robót rozbiórkowych powinien być określony w decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę (tak NSA w wyroku z 12 kwietnia 2019 roku, sygn. II OSK 1386/17, LEX nr 2657672). Jak słusznie wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2019 roku, sygn. II OSK 1386/17: "Jest oczywiste, że zawarte w decyzji uprawnienie powinno być sformułowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Skoro w myśl art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części, to z decyzji powinno wynikać, jakie rozstrzygnięcie zostało przez organ podjęte. Dotyczy to także decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego. Pamiętać trzeba, że realizacja decyzji o rozbiórce wiąże się z fizyczną likwidacją obiektu, a ewentualne odtworzenie nie doprowadzi do pełnego przywrócenia stanu poprzedniego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku obiektów objętych ochroną konserwatorską. Z tego względu, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o rozbiórce powinno charakteryzować się szczególnie wysokimi standardami w zakresie precyzji sformułowań rozstrzygnięcia. Taką jasność rozstrzygnięcia uzyskać można m.in. poprzez dostosowanie sentencji i uzasadnienia decyzji do wymagań odnoszących się co prawda do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, ale w konsekwencji wskazujących na istotne elementy decyzji. W myśl art. 33 ust. 4 pkt 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych. Oznacza to, że zakres prowadzenia robót rozbiórkowych powinien być określony w decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Jeśli zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej udziela pozwolenia na rozbiórkę, nie precyzując zakresu robót rozbiórkowych, to pozwolenie oznacza zgodę na zakres wskazany we wniosku.". Jeżeli zatem rozbiórka jest na tyle skomplikowana, że do wniosku o pozwolenie na jej wykonanie inwestor powinien dołączyć projekt rozbiórki (art. 30b ust. 3 pkt 6 cyt. ustawy), to należy przyjąć, iż projekt ten organ – wydając decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę - zatwierdza i akceptuje. Z treści przepisów art. 30b ust. 3 pkt 2, 3, 4 cyt. ustawy wynika nadto, iż projekt taki zawierać powinien co najmniej: szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, a także opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że ustawodawca nie określił treści i formy projektu rozbiórki budynku i że z uwagi na charakter robót budowlanych, które polegają na rozbiórce istniejącego obiektu, a nie na wzniesieniu nowego obiektu budowlanego, niecelowym byłoby stosowanie do projektu rozbiórki obiektu wszystkich wymogów określonych dla projektu budowlanego w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz jej przepisach wykonawczych. Jednak z zacytowanych powyżej przepisów niewątpliwie wynika, że celem pozwolenia na rozbiórkę jest przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia podczas jej wykonywania

(art. 30b ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego), wobec czego opracowanie dokumentacji technicznej robót rozbiórkowych powinno gwarantować spełnienie tego wymagania. Projekt rozbiórki obiektu powinien więc zostać sporządzony przez osobę dysponującą odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i zawierać opis sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych oraz opis rozwiązań co do zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca co do zasady nie rozstrzyga, jakie uprawnienia budowlane powinna posiadać osoba sporządzająca projekt rozbiórki obiektu budowlanego. W praktyce przyjmuje się, że projekty rozbiórki mogą sporządzać osoby legitymujące się uprawnieniami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Specjalność ta jest bowiem najbardziej odpowiednia do planowania robót rozbiórkowych, które dotyczą konstrukcji budynku. Jest jednak jeden wyjątek. Stanowi go rozbiórka wykonywana z użyciem materiałów wybuchowych, do zaprojektowania i wykonania której wymagane są uprawnienia w specjalności wyburzeniowej. Z przepisów wydanego na podstawie art. 72 ust. 2 Prawa budowlanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie rozbiórek obiektów budowlanych wykonywanych metodą wybuchową (Dz. U. z 2003 r., poz. 120, nr 1135) wynika, iż roboty strzałowe w obiekcie budowlanym, dla którego jest wymagane pozwolenie na rozbiórkę, wykonuje się na podstawie dokumentacji strzałowej (§ 5 ust. 1 i 2). Robotami strzałowymi są roboty wykonywane przy użyciu środków strzałowych, tj. materiałów wybuchowych oraz środków technicznych, zawierających materiały wybuchowe, służące do zainicjowania detonacji ładunku wybuchowego (§ 2 pkt 6 rozporządzenia). Zgodnie z § 5 ust. 3 tego rozporządzenia, dokumentację strzałową oraz metrykę strzałową sporządza projektant, o którym mowa w art. 17 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie zaś z § 6 tego rozporządzenia:

1. Dokumentacja strzałowa powinna określać w szczególności:

1) opis techniczny rozbieranego obiektu budowlanego w zakresie niezbędnym do wykonania robót strzałowych;

2) sposób wykonania robót strzałowych dla dokonania rozbiórki obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi obliczeniami wytrzymałościowymi;

3) rodzaje zagrożeń, ich oddziaływanie na ludzi i obiekty budowlane znajdujące się w otoczeniu rozbiórki oraz możliwość ograniczenia tych zagrożeń;

4) warunki prowadzenia robót strzałowych oraz rodzaje przewidzianych do użycia środków strzałowych;

5) rozmiary i masę brył gruzu powstających po robotach strzałowych;

6) warunki zachowania bezpieczeństwa przy wykonywaniu robót strzałowych.

2. Szczegółową treść dokumentacji strzałowej określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.

3. Dokumentacja strzałowa sporządzana dla rozbiórki obiektu budowlanego, dla której wymagany jest projekt rozbiórki, podlega sprawdzeniu zgodnie

z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego: Projektant zapewnia sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego oraz technicznego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.).

4. Po wykonaniu robót strzałowych dokumentację strzałową lub odpowiednio metrykę strzałową włącza się do dokumentacji powykonawczej.

5. Dokumentacja strzałowa powinna być dołączona do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę lub do zgłoszenia właściwemu organowi. Przepisy art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio.

6. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu rozbiórki z zastosowaniem robót strzałowych lub innych warunków pozwolenia na rozbiórkę mają zastosowanie przepisy art. 36a ustawy Prawo budowlane.

Z analizy powyższych przepisów wynika, iż rację miał organ odwoławczy, który stwierdził, że wadą przedłożonego przez inwestora projektu rozbiórki, nieusuniętą w toku postępowania - pomimo wezwania organu, jest nieprecyzyjnie określenie technologii prowadzonej rozbiórki. Jak podkreślił organ, brak jednoznacznego określenia w projekcie technologii wyburzenia (vide str. 32 projektu rozbiórki) powoduje, że nie jest możliwa ocena, czy realizowana technologia wyburzenia będzie gwarantowała bezpieczeństwo ludzi i mienia znajdującego się w sąsiedztwie prowadzonych robót rozbiórkowych. Dodać należy, iż brak ten oznacza, że nie można należycie zweryfikować przedłożonej przez inwestora dokumentacji, ponieważ inne wymogi niewątpliwie będą jej stawiane w przypadku przewidzenia jakichkolwiek robót strzałowych na obiekcie, a inne – jeżeli będzie on rozbierany bez zastosowania takiej technologii. Należy przy tym podkreślić, iż szczególne wymogi stawiane dokumentacji dotyczącej robót strzałowych dotyczą każdej sytuacji, gdy są one przeprowadzane, niezależnie od tego czy roboty strzałowe będą obejmować cały obiekt budowlany, jego część czy też tylko element obiektu budowlanego

(vide § 4 w zw. z § 5 cyt. rozporządzenia).

Treść przepisów § 6 ust. 5 i 6 cyt. rozporządzenia ostatecznie przesądza także o tym, że już na etapie składania wniosku o rozbiórkę inwestor musi wiedzieć jaką technologie wyburzeniową zastosuje, skoro z przepisu § 6 ust. 5 rozporządzenia wynika, iż dokumentacja strzałowa musi być dołączona do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Wynika także z tych przepisów, że wydając pozwolenie na rozbiórkę organ jednocześnie zatwierdza projekt rozbiórki, skoro – zgodnie z § 6 ust. 6 rozporządzenia, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu rozbiórki z zastosowaniem robót strzałowych lub innych warunków pozwolenia na rozbiórkę mają zastosowanie przepisy art. 36a Prawa budowlanego.

Trzeba też wyjaśnić, że Sąd orzekający w tym składzie co do zasady podziela wyrażany wielokrotnie przez Naczelny Sad Administracyjny pogląd, zgodnie z którym odpowiedzialność za rozwiązania projektowe została nałożona w Prawie budowlanym na projektanta oraz - w razie takiego wymogu, na osoby sprawdzające projekt. Jak podkreślił NSA w wyroku z 8 maja 2018 r., sygn. II OSK 3115/17 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "Organ nie jest zatem uprawniony do prowadzenia ustaleń faktycznych, czy przyjęte rozwiązania konstrukcyjne (podkreślenie tut. Sądu) projektu architektoniczno-budowlanego są prawidłowe oraz czy sformułowane przez strony postępowania zarzuty podważają zasadność takich rozwiązań. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej zostało ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przypadków, tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie jest utrwalone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07; z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1323/15)." Jednak z zacytowanych powyżej przepisów szczególnych wynika, iż nie pozostaje poza kontrolą organów i Sądu, czy projekt rozbiórki zawiera niezbędne informacje dotyczące zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, a także sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jak już wykazano powyżej, szczególnie istotne jest precyzyjne określenie w projekcie sposobu przeprowadzenia wyburzenia, kwestia ta wpływa bowiem na zakres dokumentacji projektowej i chociażby z tego powodu nie może zostać ustalona dopiero po wydaniu pozwolenia na rozbiórkę, jak chciałby inwestor w tej sprawie. Z zapisów zawartych na stronie 32. projektu rozbiórki wynika bowiem, że to firma wyburzeniowa, która miałaby realizować rozbiórkę, ostatecznie podejmowałaby decyzję o technologii wyburzenia. Również na str. 9. projektu zapisano (5.2 pkt 2), iż: "Przed przystąpieniem do prac rozbiórkowych należy dobrać odpowiednią technologię (...)". Podobnie na str. 36. projektu rozbiórki widnieje zapis, wskazany przez organ odwoławczy, który też świadczy o tym, iż ostateczna technologia rozbiórki miałaby zostać - według projektanta - ustalana dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że ochrona uzasadnionych interesów prawnych właścicieli sąsiednich nieruchomości w związku z wykonywanymi robotami budowlanymi, w tym rozbiórkowymi, powinna być oceniona na etapie wydawania decyzji zezwalającej na rozbiórkę obiektu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2021 r., sygn. II OSK 2932/19, Baza Orzeczeń LEX nr 3332060). Wynika to wprost z treści art. 30b ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, stanowiącego, że już do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Niewątpliwie w przypadku prowadzenia robót rozbiórkowych w zabudowie pierzejowej opis ten winien być szczególnie dokładny, a sposób zabezpieczenia tych dóbr określony szczegółowo w projekcie rozbiórki. Tutaj tego szczegółowego opisu zabezpieczenia dóbr właściciela sąsiedniej nieruchomości zabrakło. Nie przedstawiono przede wszystkim wiążących informacji dotyczących sposobu wykonania (technologii) samej rozbiórki, co niewątpliwie przełożyłoby się na ustalenia dotyczące sposobu ochrony tych dóbr. Jeszcze raz należy podkreślić w tym miejscu, że budynek przeznaczony do rozbiórki stanowi szczytową 4-kondygnacyjną kamienicę i wraz z sąsiednim budynkiem - zlokalizowanym przy ulicy W. [...], tworzy zabudowę pierzejową. Dodatkowo – z rysunku znajdującego się na str. 28. projektu rozbiórki wynika, iż fundamenty sąsiedniego budynku (budynku B. S.A.) znajdują się wyżej niż fundamenty budynku rozbieranego, podczas rozbiórki zostaną zatem w części odsłonięte. W związku z tym inwestor powinien dokładnie przewidzieć już na etapie sporządzania projektu rozbiórki, jakie działania i kiedy ma podjąć aby zagwarantować stabilność fundamentów budynku przy ul. W.[...], a tego, jak wynika z wyżej przedstawionych okoliczności sprawy, nie uczynił. Inwestor błędnie zakłada, jak wynika ze skargi, że prace zabezpieczające budynki sąsiednie zostaną zatwierdzone dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jego budynku (który ma powstać na miejscu budynku rozbieranego). W skardze inwestor wyjaśnił, że na terenie objętym wnioskiem o rozbiórkę zamierza wybudować inny budynek, planując uzyskanie uprzednio najpierw pozwolenia na rozbiórkę, a następnie pozwolenia na budowę, po czym rozpocząć wykonywanie odpowiednio robót budowlanych w pozwoleniach tych określonych. Na tym drugim etapie inwestor planuje ubiegać się o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, których efektem będzie powstanie określonych elementów konstrukcyjnych nowego obiektu, w tym zabezpieczających obiekty sąsiadujące z obiektem budowanym (wykazanych w projekcie rozbiórki jako ewentualne roboty zabezpieczające, do realizacji w oparciu o odrębne pozwolenie). W ocenie Sądu takie założenie jest błędne, ponieważ – skoro postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę nowego budynku jest postępowaniem odrębnym i mogącym nie zaistnieć lub zaistnieć w bliżej nieokreślonej przyszłości, to już na etapie pozwolenia na rozbiórkę inwestor musi wskazać jak chce zabezpieczyć budynki sąsiednie, a następnie te czynności zabezpieczające wykonać w ramach rozbiórki obiektu. Udzielając pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego organ udziela bowiem także zgody na wykonanie tych wszystkich robót budowlanych, które są niezbędne aby rozbiórka została wykonana w sposób bezpieczny, a więc również tych o charakterze zabezpieczającym, np. projektowanych w celu zapewnienia stabilności budynku sąsiedniego. Osobnego pozwolenia na budowę takie roboty nie wymagają. Co za tym idzie, jedynie taki projekt rozbiórki będzie kompletny, który zawierać będzie zarówno opis robót stricte o charakterze rozbiórkowym, jak i tych, które roboty stricte rozbiórkowe będą zabezpieczały tak aby zostały one wykonane z zapewnieniem bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 30b ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Oznacza to również, że aby organ mógł zaakceptować przedstawiony projekt rozbiórki, wszystkie wymienione w nim roboty budowane muszą zostać zaprojektowane jako wykonywane na nieruchomości, co do której inwestor będzie miał stosowny tytuł prawny. Błędnie zatem inwestor uważa, że dopiero w czasie realizacji rozbiórki będzie analizował jakie roboty zabezpieczające są potrzebne i na nie uzyskiwał stosowne pozwolenia. Jak to już wielokrotnie podkreślano, sposób zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia musi znaleźć się w projekcie rozbiórki i musi to być taki sposób, który będzie możliwy do wykonania na etapie rozbiórki, bez potrzeby uzyskiwania odrębnych pozwoleń na budowę. Dlatego też nie jest dopuszczalne aby w projekcie rozbiórki znajdowały się rozwiązania, nawet ewentualne, które nie są możliwe do wykonania na etapie realizacji robót rozbiórkowych. W przedłożonym projekcie takie rozwiązania się znalazły, przewidziano w nim bowiem – jako ochronę budynku sąsiedniego – iniekcję cementową pod fundament budynku B. S.A., a zatem wykonanie robót budowlanych na działce innego podmiotu, co do której inwestor nie ma prawa aby dysponować nią na cele budowane.

Należy dodać, że zapisy projektu rozbiórki w zakresie rozwiązań służącymi zapewnieniu bezpieczeństwa ludzi i mienia, szczególnie budynku sąsiedniego B. S.A., jak to podkreślał Wojewoda, istotnie są niespójne, chociażby z tego powodu, iż z jednej strony przewiduje się w projekcie rozbiórki "ewentualne" rozwiązania mające zapewnić bezpieczeństwo na terenie sąsiedniej nieruchomości, a z drugiej np. na stronie 37. projektu projektant stwierdza kategorycznie, bez żadnego uzasadnienie, że: "Zabezpieczenie sąsiedniego budynku na czas trwania prac rozbiórkowych nie jest wymagane".

Wagę projektu rozbiórki dostrzegł również ustawodawca, który - nowelizując określający obowiązki kierownika budowy art. 45a Prawa budowlanego (vide art. 1 pkt 18 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2022 r., poz. 1557), dodał do niego obowiązek potwierdzenia przez kierownika budowy - przed rozpoczęciem rozbiórki, wpisem w dzienniku budowy, otrzymania od inwestora zatwierdzonego projektu rozbiórki.

Rację miał również organ odwoławczy uznając, że przedstawiony przez inwestora projekt rozbiórki jest wadliwy, ponieważ przewiduje wykonywanie robót budowlanych na działce, co do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takimi robotami jest wskazana w projekcie (rysunek nr 2, str. 29 projektu rozbiórki) iniekcja cementu pod fundament budynku przy ul. W. [...], na którą uczestnik postępowania – B. S.A. (właściciel działki i budynku przy ul. W. [...]) nie wyraża zgody.

Istotnie, inwestor nie musi legitymować się zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości ażeby uzyskać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu, nawet jeśli obiekt przeznaczony do rozbiórki znajduje się w granicy działek (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2021 r., sygn. II OSK 2932/19, Baza Orzeczeń LEX nr 3332060; por. też przywołany przez NSA wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r. II SA/Łd 1073/15, LEX nr 2105214). Jeżeli jednak podczas rozbiórki inwestor planuje wykonanie robót budowlanych na działce sąsiedniej, tak jak w tej sprawie, to na zasadach ogólnych Prawa budowlanego (vide art. 4 Prawa budowlanego) musi legitymować się tytułem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Takiego tytułu inwestor w tej sprawie, pomimo wezwania organu, nie przedstawił. Błędny jest przy tym pogląd inwestora, że w takiej sytuacji może uzyskać zgodę na wykonanie tych robót w trybie art. 47 Prawa budowlanego. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1358/15 (Baza Orzeczeń LEX nr 2247820), zakres ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej – uregulowany tym przepisem - dotyczy tylko robót budowlanych, których realizacja będzie miała legalny charakter. Przepis ten dotyczy zatem jedynie takiej sytuacji, w której inwestor chce wykonać roboty budowlane na nieruchomości, co do której ma stosowny tytuł prawny, jednak do ich wykonania konieczne jest wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, na co nie może uzyskać zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Wynika to wprost z treści art. 47 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, "Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (art. 47 ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (art. 47 ust. 2)." W tym przepisie nie ma mowy o udzieleniu zgody na wykonanie na cudzej nieruchomości robót budowlanych. Dotyczy on takich sytuacji, w których do wykonania przez inwestora określonych robót budowlanych na jego nieruchomości może być niezbędne korzystanie z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Korzystanie z cudzej nieruchomości jest dopuszczalne tylko w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia tych robót i tylko wtedy, gdy ich wykonanie jest niemożliwe w inny sposób niż z terenu sąsiedniej nieruchomości (tak Rafał Godlewski w komentarzu do art. 47 Prawa budowlanego w: "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Dominika Sypniewskiego, WKP 2022). Natomiast aby wykonać roboty budowlane na cudzej nieruchomości inwestor musi legitymować się tytułem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, a nie decyzją wydaną w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego o zezwoleniu na wejście na tę nieruchomość. Takiego tytułu inwestor nie uzyskał.

Należy również wyjaśnić inwestorowi, iż wynikające z Prawa budowanego obowiązki kierownika budowy, który również ma czuwać nad bezpieczeństwem wykonywania robót budowlanych, w żaden sposób nie niweczą jego obowiązków, które wynikają z treści art. 30b ust. 3 pkt 4 i 6 Prawa budowlanego.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.