Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 663/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a  i lt. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E.B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 6 czerwca 2023 r. E.B. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Panem B.B.. Podała, iż nie pracuje zawodowo, pobiera rentę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, opiekuje się mężem, ponieważ jego stan zdrowia tego wymaga. Mąż wnioskodawczyni choruje na astmę oskrzelową, jest po dwóch udarach, po których ma niedowład lewej ręki i nogi. Jest także po operacjach nogi z powodu silnej miażdżycy, ma niedokrwienie kończyn dolnych i wymaga pomocy w codziennych czynnościach.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Burmistrz odmówił E.B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad niepełnosprawnym mężem B.B.. Jako przyczyny odmowy organ wskazał brak ustalonej daty powstania niepełnosprawności, osoba sprawująca opiekę jest w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, jak również osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty.

Według ustaleń organu I instancji wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu [...] września 2017 r. na stałe, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, przy czym nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Zgodnie z oświadczeniem strony niepełnosprawność u jej męża powstała w maju 1973 r. tj. w wieku 13 lat. W ocenie organu nie stanowi to przesłanki umożliwiającej dokonanie jednoznacznej oceny, że niepełnosprawność powstała przed 25 rokiem życia. B.B. został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Choruje na astmę oskrzelową, nadcisnienie tętnicze, zakrzepicę, stan po zawale mięśnia sercowego, stan po udarze. Jest pod stałą kontrolą lekarza rodzinnego i lekarzy specjalistów. Systematycznie przyjmuje leki i korzysta z rehabilitacji. Porusza się przy pomocy wózka inwalidzkiego i balkonika. Większośc czasu spędza w łóżku. W obrębie mieszkania przemieszcza się samodzielnie jedynie w asyście żony, natomiast w środowisku lokalnym przy pomocy wózka inwalidzkiego oraz żony. E.B. nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, pobiera rente z ZUS, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej. Pomaga mężowi w zakresie utrzymania higieny osobistej, przy ubieraniu, przygotowywania i podawania posiłków, prowadzenia gospodarstwa domowego, dbania o zdrowie. Strona faktycznie sprawuje opiekę i udziela niezbędnego wsparcia swojemu niepełnosprawnemu mężowi.

W ocenie organu na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku stoi treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej w skrócie u.ś.r.), z którego wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności małżonka wnioskodawczyni nie da się ustalić, od kiedy u B.B. istnieje niepełnosprawność. Na podstawie oświadczenia strony organ I instancji uzyskał informację, że początkiem niepełnosprawności jej małżonka była rozedma płuc, na którą zachorował w wieku 13 lat. Jednakże oświadczenia tego organ nie mógl potraktować jako miarodajnego materiału dowodowego, w związku z czym oparł swoją decyzję na danych zawartych w w/w orzeczeniu. W związku z tym świadczenie pielęgnacyjne dla wnioskodawczyni nie przysługuje, przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie została spełniona.

Ponadto zgodnie z art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek jednego małżonka do dostarczenia środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. E.B. i B.B. są małżeństwem i dlatego przepis ten nie ma zastosowania i w związku z tym świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni nie przysługuje. Dodatkowo strona pobiera rentę wypłacaną przez ZUS, dlatego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni nie przysługuje.

Od powyższej decyzji Burmistrza E.B. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc m.in., iż mąż potrzebuje 24 godzinnej opieki, kwestionując odmowę przyzania świadczenia ze względu na związek małżeński i brak ustalonej daty niepełnosprawności oraz wskazując, że ma niższą rentę i że zrezygnuje z niej w momencie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ze względu na konieczność opieki nad mężem nie może podjąć dodatkowej pracy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.

Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji niewłaściwie interpretuje art. 17 ust. 1b u.ś.r. – bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego spowodowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, którego bezpośrednim skutkiem jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem części przepisu art. 17 u.ś.r., uznanej za niekonstytucyjną, tzn. bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Kolegium oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu I instancji. Tym samym organ ten dopuścił się w tym zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Ponadto strona jest w pierwszej kolejności zobowiązana do alimentacji względem małżonka, a w konsekwencji również uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu świadczonej wobec niego opieki związanej z jego niepełnosprawnością w stopniu znacznym, co potwierdza utrwalone w tym zakresie orzecznictwo sądowe.

Kolejną przyczynę odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było to, iż E.B. posiada ustalone prawo do renty w ZUS. Okoliczność ta zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od decyzji E.B. wskazała, że zrezygnuje z renty w momencie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego oraz że rentę ma niższą, dlatego stara się o świadczenie pielęgnacyjne. Strona nie spełnia warunków pozwalających na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem, gdyż ma ustalone prawo do renty i jak wynika z odwołania od decyzji organu I instancji – wyraża chęć rezygnacji z renty dopiero w momencie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Kolegium podzieliło w tym względzie stanowisko organu I instancji. Pomimo, że w sprawie spełnione zostały przez wnioskodawczynię przesłanki pozytywne, od których przepisy uzależniają uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak, skoro decyzją ZUS stronie została przyznana renta, okoliczność ta wyczerpuje przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego byłoby możliwie jedynie w przypadku zawieszenia prawa do renty, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie.

Nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy są one niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W takiej sytuacji uprawniony powinien mieć możliwość dokonania wyboru świadczenia, które chce otrzymywać. Potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba legitymująca się prawem do świadczenia emerytalnego, która spełnia warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania jednego z nich np. świadczenia niższego, tj. np. renty.

Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji pobierania przez osobę zainteresowaną emerytury (renty), jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wybór taki może zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (renty) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.). W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy bowiem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie. Sytuacja, w której E.B. nie zawiesiła prawa do renty, uniemożliwia organowi I instancji oraz organowi odwoławczemu uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, stojąc na straży praworządności i podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wykluczył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku pobierania renty i w tym zakresie przepis jest jasny i zgodny z Konstytucją RP. Niewątpliwie po stronie wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne i pobierającej emeryturę musi wystąpić zawieszenie prawa do renty. Pobieranie przez E.B. renty uniemożliwia w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze Kolegium na podstawie przedłożonego materiału dowodowego uznało, iż stronie z uwagi na pobieraną rentę, mimo iż sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuty podniesione w odwołaniu były nieuzasadnione.

Na powyższą decyzję SKO E.B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, w jakiej posłużono się literalną, a nie celowościową wykładnią niniejszego przepisu, a nadto niniejszy przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu pobieranie renty przez odwołującą w sytuacji gdy, otrzymane świadczenie rentowe stanowi kwotę niższą od świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast wysokie koszty życia oraz leczenia, powodują, że nie jest możliwe zawieszenie renty bez uszczerbku dla rodziny, jednocześnie różnicowana jest ponownie sytuacja opiekunów, w zależności od tego, czy złożyli wniosek przed 1 stycznia 2022 r., czy też po tym okresie, co jednocześnie stanowi naruszenie art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;

2) prawa procesowego, tj. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie odwołania w sytuacji, gdy zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu pobieranie renty w sytuacji, gdy otrzymane świadczenie rentowe stanowi kwotę niższą od świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast wysokie koszty życia oraz leczenia, powodują, że nie jest możliwe zawieszenie renty bez uszczerbku dla rodziny, skutkujące jednocześnie naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. 7 k.p.a., 8 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej prscy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Skarżąca oświadczyła, iż z dniem 9 października 2023 r. złoży wniosek o zawieszenie pobieranej aktualnie renty, tym samym wypełnią się wszystkie ustawowe przesłanki do uwzględnienia jej żądania.

Nadto wyjaśniła, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W efekcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego od 9 stycznia 2020 r. ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie jest przeszkodą w otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W praktyce jednak znów różnicuje się opiekunów osób z niepełnosprawnościami, w zależności od tego, czy złożyli wniosek o rentę przed 1 stycznia 2022 r., czy po tej dacie. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. miał jedynie na celu unikanie kumulowania świadczeń poprzez przyznanie w pełni dwóch świadczeń i emerytalnego, czy rentowego i pielęgnacyjnego. Jego wykładnia celowościowa winna prowadzić do takiej jego interpretacji, w której gdy uprawniona otrzymuje rentę w niższej wysokości, winna utrzymać wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości w jakiej ono aktualnie przysługuje. Właśnie taką interpretację przepisu należy uznać za zasadną, inna powoduje naruszenie, o jakim mowa w petitum skargi.

Już z powyższych względów skarga zasługuje na uwzględnienie, jednocześnie na skutek wydanej decyzji doszło do naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. Skarżąca rezygnując z prawa do renty pozbawiona zostanie prawa do jej pobierania. Uwzględniając wysokie koszty życia, inflację, brak oszczędności i koszty leczenia, skarżąca nie powinna być stawiana w sytuacji, w której zmuszona zostanie do zaprzestania zaspokajania swoich i męża podstawowych potrzeb życiowych do czasu rozpatrzenia niniejszego wniosku.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarzonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Świadczenie pielęgnacyjne objęte wnioskiem skarżącej przyznawane jest na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359, dalej jako k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, iż małżonek skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym dnia [...] września 2017 r., przy czym zgodnie z treścią tego orzeczenia daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazuje, iż organ ten nie uznał za negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczności wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) podzielając oparte na orzecznictwie sądowym stanowisko, iż z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem (por. m.in. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, wyroki WSA w Rzeszowie z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 298/18, WSA w Szczecinie z 19 czerwca 2019 r., II SA/Sz 450/19, WSA w Łodzi z 16 czerwca 2020 r., II SA/Łd 303/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten aprobuje.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wskazuje także, iż organ ten posłużył się prawidłową wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W piśmiennictwie wskazuje się, iż językowa wykładnia tego przepisu wskazywałaby, iż małżonek osoby niepełnosprawnej mógłby ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, kiedy sam legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, a więc miałby to być małżonek – opiekun, który sam wymaga opieki stałej. Paradoks ten jednak rozwiązać dzięki zastosowaniu tego samego zabiegu interpretacyjnego, co w przypadku art. 17 ust. 1a u.ś.r. przyjmując, że racjonalny ustawodawca nie mógł uwzględnić w zakresie podmiotowym tej regulacji współmałżonka osoby wymagającej opieki, a w związku z tym jest ona adresowana tylko do innych osób zobowiązanych do alimentacji wobec niepełnosprawnego. Uwzględniając takie stanowisko, można przyjąć, iż w pierwszym rzędzie zobowiązani do opieki, a przez to i uprawnieni do świadczenia pielęgnacyjnego są małżonkowie osób niepełnosprawnych; co znajduje oparcie w przepisach k.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego. Natomiast inne osoby mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, tylko wówczas, kiedy małżonek osoby wymagającej opieki nie będzie mógł sam tej opieki sprawować (por. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, t. 4.2 do art. 7).

Tożsame stanowisko wyrażane jest w orzecznictwie, w którym podkreśla się, że obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w k.r.o, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Przy czym, obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (art. 130 k.r.o.). Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o. Oznacza to, iż art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ma w pełni zastosowanie do małżonka, ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyroki NSA z 19 lipca 2013 r., I OSK 2277/12; z 20 września 2013 r., I OSK 2796/12; z 27 czerwca 2014 r., I OSK 789/13; z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18; WSA w Poznaniu z 9 grudnia 2021 r. IV SA/Po 920/21, WSA w Krakowie z 27 lutego 2023 r., III SA/Kr 1597/22, WSA w Lublinie z 20 kwietnia 2022 r., III SA/Lu 130/22).

Organy orzekające w sprawie uznały jednak, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, iż otrzymuje ona rentę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przy czym jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie Kolegium była to wyłączna podstawa odmowy przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia, natomiast zdaniem Burmistrza – jedna z trzech podstaw wymienionych w decyzji tego organu

Stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m in. prawo do renty. Literalne brzmienie przywołanego przepisu wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi, który pobiera rentę, co skutkuje koniecznością analizy tego przepisu z punktu widzenia celów i funkcji świadczenia pielęgnacyjnego w perspektywie aksjologii konstytucyjnej.

Zdaniem Sądu te właśnie względy uzasadniają potrzebę "przełamania" brzmienia językowego powołanego przepisu w niniejszej sprawie. Świadczenie pielęgnacyjne, zostało wprowadzone do systemu zabezpieczenia społecznego w celu skompensowania osobom pracującym całkowitego braku możliwości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub całkowitej rezygnacji z nich) wynikającego ze sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kolei system emerytalno-rentowy służyć ma zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim obywatelom, dając jednocześnie możliwość wypełnienia państwu zobowiązań zaciągniętych w przeszłości oraz gwarantując sprawiedliwość społeczną, stabilność i sprawne funkcjonowanie tego systemu przez wiele pokoleń.

Kwestia możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego była już wielokrotnie analizowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak już wyżej wskazano, literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawiony w orzecznictwie sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska o możliwości wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia, wyrażonego m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 czerwca 2022 r. I OSK 1590/21; z 14 czerwca 2022 r. I OSK 1562/21; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20, z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20, z 25 czerwca 2021 r., I OSK 563/21; z 12 października 2021 r., I OSK 544/21; z 12 stycznia 2022 r., I OSK 917/21; z 9 lutego 2022 r., I OSK 1072/21; z 11 lutego 2022 r., I OSK 1166/21, polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W wyrokach tych dostrzeżono konieczność uzupełnienia wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (niejednokrotnie wyższego) a wysokością świadczeń emerytalno-rentowych, których pobieranie wyłącza prawo do tego pierwszego. Z kolei z treści art. 17 ust. 1 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych.

Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1251, dalej u.e.r.f.u.s.). Przepis art. 95 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, osobie uprawnionej wypłaca się jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.e.r.f.u.s. generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) – osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z drugiego świadczenia mniej korzystnego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Tym samym konsekwentnie, w przypadku podęcia przez wnioskodawcę decyzji o wyborze świadczenia korzystniejszego organ winien rozważyć spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., I OSK 1336/22).

Świadczenie rentowe jest co prawda prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jego zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta lub rencisty wynikająca z powyższego przepisu winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczeń emerytalno-rentowych lecz z ich realizacją w postaci wypłaty świadczenia. W konsekwencji, tak długo jak pobierane jest świadczenie emerytalno-rentowe, występuje negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo strony do wyboru innego świadczenia niż to, które jest jej aktualnie wypłacane, urzeczywistnia się w momencie zaniechania pobierania drugiego ze zbiegający się świadczeń (wyrok NSA z 18 maja 2023 r., I OSK 1356/22).

W rozpatrywanej sprawie skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego ograniczył się do przytoczenia przedstawionej wyżej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jednocześnie jednak utrzymał w mocy odmowną decyzję organu I instancji. Tymczasem skoro w rozpoznawanej sprawie fakt pobierania przez skarżącą renty nie prowadził automatycznie do definitywnego pozbawienia jej prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, to na organach prowadzących postępowanie administracyjne ciążył obowiązek wyjaśnienia zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czy skarżąca podjęła działania mające prowadzić do wstrzymania pobierania przez nią tego świadczenia, a w przypadku ustalenia, że działania te nie zostały podjęte, organy miały obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Tylko wówczas, gdy strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest przy tym taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Organy obu instancji nie uczyniły tego przed wydaniem decyzji.

Wymaganie od skarżącej, aby w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia emerytalno-rentowego, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, stawia stronę w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce aktualnie otrzymywanego. Konieczność unikania tego rodzaju stanu niepewności co do rzeczywistych uprawnień strony (braku pewności prawa), nakazuje zaniechać czynienia przez organy administracji przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia wybranego (korzystniejszego), a przeciwnie, organy winny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W tym zakresie organy winny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru świadczenia. To po stronie organu administracji publicznej leży obowiązek podjęcia takich działań aby strona uprawniona do zbiegających się uprawnień nie została pozbawiona możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno świadczenie. Zawieszenie prawa do renty wywołuje daleko idące skutki dla strony, gdyż w jego wyniku strona świadczenia rentowego nie otrzymuje. Trudno więc wymagać od strony, aby ta zawiesiła prawo do świadczenia niejako "z góry" w sytuacji, gdy nie ma pewności, że otrzyma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z 27 października 2023 r., I OSK 1863/22 oraz WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2022 r., II SA/Rz 880/22).

Podkreślić należy, iż obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 9 k.p.a. i art. 79a k.p.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zaś decyzja organu I instancji dodatkowo z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r., co uzasadniało uchylenie powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Obowiązkiem organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie powyższej oceny prawnej i umożliwienie skarżącej dokonania wyboru jednego ze świadczeń. W szczególności obowiązkiem organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie umożliwienie skarżącej dokonania powyższego wyboru poprzez wyznaczenie stronie stosownego terminu celem udokumentowania, iż wystąpiła ona do właściwego organu emerytalno-rentowego z wnioskiem o zawieszenie jej prawa do renty, a następnie wydanie w sprawie ponownego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem stosownej treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 153 p.p.s.a.).