Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6389/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 47
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1466/20 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 17 czerwca 2020 r. nr BP-DZ.412.22.2020/2 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z dnia 18 maja 2020 r., nr 369/ŚO/2020; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz Z.W. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1466/20, oddalił skargę Z.W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 17 czerwca 2020 r., nr BP-DZ.412.22.2020/2 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Z.W. wnioskiem z dnia 20 lutego 2020 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW [...] o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Wnioskodawca został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy 31 stycznia 2020 r., wskutek upływu terminu wypowiedzenia przez żołnierza stosunku służbowego (rozkaz personalny Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z 20 września 2019 r., nr 88). Wnioskodawca pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i w ostatnim dniu pełnienia czynnej służby wojskowej posiadał 22 lata, 3 miesiące i 26 dni wysługi, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową. W oświadczeniu do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał dzień 10 października 2019 r., w którym członkami jego rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm., dalej "ustawa o zakwaterowaniu") byli: żona i syn – urodzony 9 maja 1995 r., z którymi wspólnie zamieszkiwał w B., ul. [...].

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...], działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 pkt 4 i ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu, decyzją z dnia 18 maja 2020 r., nr 369/ŚO/2020, orzekł o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej. Organ, przyznając odprawę mieszkaniową, uwzględnił do jej wyliczenia 2 normy powierzchni użytkowej podstawowej: na wnioskodawcę i jego małżonkę. Nie uwzględnił normy na syna, choć z oświadczenia wynikało, że 10 października 2019 r. zamieszkiwał on wspólnie z wnioskodawcą. Dyrektor poczynił ustalenia na dzień wydania decyzji co do członków rodziny żołnierza, których uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Syn żołnierza nie spełniał przesłanek wynikających z tego przepisu, choć zamieszkiwał z wnioskodawcą - ukończył bowiem 25 lat i wstąpił w związek małżeński w dniu 12 października 2019 r.

Prezes AMW, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 17 czerwca, nr BP-DZ.412.22.2020/2, utrzymał w mocy decyzję z dnia 18 maja 2020 r.

Organ odwoławczy wskazał, że odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej (...). Art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu stanowi, że odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% i wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca z uwzględnieniem okresu służby żołnierza liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny i wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, jako iloczynu maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa GUS. Stosownie do art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i przedstawieniu co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w art. 47 ust. 2 pkt 1-4, w tym decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wraz z zaświadczeniem o wysłudze lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, wydanym przez właściwy organ wojskowy, jaką żołnierz zawodowy będzie posiadał w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej. W myśl art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa GUS. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje.

Zdaniem Prezesa AMW, postępowanie w sprawie wypłaty odprawy, poza ustaleniem prawa do niej, składa się z naliczenia jej wysokości. Jedną z przyjętych zasad jest ustalenie wartości przysługującego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wybranym przez żołnierza. Kwestią sporną jest ustalenie ilości norm powierzchni użytkowej podstawowej, które należało uwzględnić przy obliczaniu należnej żołnierzowi odprawy mieszkaniowej. Dyrektor AMW słusznie przy obliczeniu wysokości odprawy przyjął, na mocy art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu, że żołnierzowi przysługiwało uprawnienie do 2 norm. Wynikało to ze stanu rodzinny: 2 osoby (żołnierz i jego żona). Syn żołnierza w dacie wydania decyzji przez Dyrektora ukończył 25 lat i zawarł związek małżeński. Organ odwołał się do wykładni "normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 26 ust. 3 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu" i do zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. z uwzględnieniem elementów celowości i wykładni systemowej. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego, stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi od 8 m2 do 12 m2. Członków rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego definiuje i określa art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu i są nimi: małżonek i wspólnie zamieszkałe dzieci własne (...), do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

Art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, co do zasady, reguluje sytuację dzieci żołnierza, które nie zawarły związku małżeńskiego i nie są samodzielne, gdyż pozostają z rodzicami we wspólnym gospodarstwie domowym, najczęściej dlatego, że np. uczą się. Wobec takich dzieci rodzice mają obowiązek zapewnienia im warunków mieszkaniowych. W normie wyrażonej w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu chodzi więc o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe dzieciom i dlatego brane są one pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej do wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Pogląd taki jest zbieżny ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2621/17. Sąd nie uwzględnił stanu faktycznego dotyczącego członków rodziny żołnierza w dniu przez niego wskazanym w oświadczeniu do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej, wskazując, że celem odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej (por. wyrok SN z 7 października 2011r. sygn. akt II CSK 693/10, Lex nr 1102855). Owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bo to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. Z takim celem odprawy mieszkaniowej, a nie z naliczeniem wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiadał "najliczniejszą" rodzinę, związane jest prawo, o którym mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu i tak rozumianemu uprawnieniu żołnierza zwalnianego ze służby wojskowej odpowiadają obowiązki organu w zaspokojeniu tego prawa.

Prezes AMW, odwołując się do wykładni funkcjonalnej art. 26 ust. 1 i 3 i art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, stwierdził, że organ rozstrzygając o wypłacie odprawy mieszkaniowej obowiązany jest stosować się do treści przepisów, mających zastosowanie w sprawie, ale adekwatnie do stanu faktycznego występującego w dacie wydania decyzji. Na ten dzień ustalany jest stan faktyczny i prawny sprawy, i ocenie podlega m.in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności istniejących na dzień wydania decyzji. Skoro syn żołnierza ukończył 25 rok życia, a 12 października 2019 r. zawarł związek małżeński i od dnia ślubu objęty jest małżeńską wspólnością majątkową, pominięcie tych okoliczności i przyjęcie, że potrzeby mieszkaniowe syna, który posiada własną rodzinę, będzie nadal zabezpieczał żołnierz, po odejściu ze służby wojskowej, z odprawy, kłóciłoby się zarówno z funkcją odprawy wyrażonej w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, jak i z definicją członków rodziny żołnierza zawartą w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu jednoznacznie wynika, że członkiem rodziny żołnierza zawodowego są wspólnie zamieszkałe dzieci, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia.

Tymczasem ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu i przyjęcie stanu rodzinnego istniejącego w dniu przez żołnierza wskazanym, nie zasługuje na akceptację. Uwzględnienie nieistniejących (fikcyjnych) potrzeb mieszkaniowych (syna, który posiada własną rodzinę), wskazywanych przez żołnierza odchodzącego z wojska, prowadziłoby do powstania negatywnych skutków nie tylko społecznych, ale także ekonomicznych, gdyż odprawa mieszkaniowa finansowana jest w całości z dotacji budżetowej. Wybór przez żołnierza dnia ze służby, korzystnego z punktu widzenia wysokości odprawy (kiedy posiadał "najliczniejszą rodzinę"), koliduje ze stanem faktycznym ustalonym na gruncie okoliczności badanej sprawy w dacie określania odprawy mieszkaniowej i w konsekwencji kłóci się z zasadami: prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i praworządności (art. 6 k.p.a.). Zgodnie ze stanem faktycznym syn żołnierza nie jest już członkiem rodziny w świetle art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Odmienna interpretacja pozostawałaby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej i nosiłaby wszelkie cechy nadużycia prawa do odprawy.

Z powyższą decyzją nie zgodził się żołnierz, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istota sporu sprowadzała się do oceny, czy Prezes AMW prawidłowo uznał, że skarżącemu przy wyliczaniu odprawy mieszkaniowej, przysługującej w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniem do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia przez skarżącego stosunku służbowego, nie była należna dodatkowa norma mieszkaniowa na syna, który ukończył 25 lat i wstąpił w związek małżeński w dniu 12 października 2019 r., czy też nie oraz czy możliwa była ocena oświadczenia żołnierza złożonego, na mocy art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu na dzień wydania decyzji przez Dyrektora AMW.

Zdaniem WSA w Warszawie, rację ma Prezes AMW, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, co do zasady, reguluje sytuację dzieci żołnierza, które nie zawarły związku małżeńskiego i nie są samodzielne, gdyż pozostają z rodzicami we wspólnym gospodarstwie domowym, najczęściej dlatego, że np. uczą się. Wobec takich dzieci rodzice mają obowiązek zapewnienia im warunków mieszkaniowych. Konsekwencją powyższego było prawidłowe przyjęcie przez organ, że w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu chodzi więc o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe dzieciom i dlatego brane są one pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy, potrzebnej do wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Pogląd taki jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powoływanym w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2621/17. NSA, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny do rozpatrywanego w sprawie, odwołał się w tym orzeczeniu do celu odprawy mieszkaniowej, jakim jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej z środków Skarbu Państwa (por. wyrok SN z 7 października 2011r. sygn. akt II CSK 693/10, Lex nr 1102855) i wskazał, że owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bo to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. Z takim celem odprawy mieszkaniowej, a nie z naliczeniem wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiadał "najliczniejszą" rodzinę, związane jest prawo, o którym mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu i tak rozumianemu uprawnieniu żołnierza zwalnianego ze służby wojskowej odpowiadają obowiązki organu w zaspokojeniu tego prawa.

Przyjęcie przez Prezesa AMW tej interpretacji, odwołującej się do wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, za własną nie może budzić wątpliwości. Normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa, będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (por: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, a różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich.

Przyznanie zatem przez organ odwoławczy pierwszeństwa dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej, będącej podstawą rozpatrzenia sprawy, nie może być uznane za dowolne, bowiem przez odwołanie się do celu instytucji odprawy mieszkaniowej, należnej żołnierzowi, o której mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, dochodzi do rekonstrukcji jej kształtu w sposób zasługujący na akceptację na gruncie okoliczności badanej sprawy. Skoro nie jest kwestionowane, że celem odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej, to owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza. Wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej.

Ponadto niezbędne było sięgnięcie przez organy obu instancji do art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, bo definiuje on pojęcie członka rodziny żołnierza zawodowego, którego uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej. Przepis ten stanowi więc jeden z elementów iloczynu, określającego wartość odprawy mieszkaniowej żołnierza (art. 47 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu). Potrzeby mieszkaniowe winny być zatem oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. Skoro żądanie skarżącego sprowadzało się do zaspokojenia nieaktualnych potrzeb mieszkaniowych, które przestały istnieć jeszcze w toku pełnienia przez skarżącego służby (syn zawarł związek małżeński 12 października 2019 r., zaś skarżącego zwolniono ze służby 31 stycznia 2020 r., a Dyrektor AMW wydał decyzję 18 maja 2020 r.), prawidłowe było stanowisko Prezesa AMW w sprawie, że uwzględnienie oświadczenia skarżącego, złożonego na wybrany dzień pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi i nosiłoby cechy nadużycia prawa do tej odprawy. Pozostawałoby bowiem bez związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu skarżącego ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom jego rodziny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższe rozważania i wykładnia przepisów prawa stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji wskazują, że zarzuty skargi o naruszeniu przepisów prawa materialnego były niezasadne, a organy działały w granicach prawa.

W świetle całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że w toku postępowania administracyjnego nie naruszono zasady zaufania do organów administracyjnych, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zasady przekonywania, czy zasady dwuinstancyjności postępowania. Lektura uzasadnień wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji wskazuje wyraźnie, że toku postępowania administracyjnego doszło do uprzedniego, należytego wyjaśnienia wszystkich kluczowych w sprawie okoliczności i do dokonania oceny zebranego materiału dowodowego, a skarżącemu umożliwiono zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy, jak też wyjaśniono przesłanki, które zaważyły na wydaniu decyzji, i to zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Prezes AMW ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu argumentów, jak również zajął merytoryczne stanowisko w sprawie, podzielając przy tym argumentację prezentowaną przez organ pierwszej instancji. Nie sposób w związku z tym przyjąć, że naruszono prawo w sposób rażący i że możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dniu 13 sierpnia 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego spisu kosztów. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 5 a także 2. art. 26 ust. 3 pkt 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., polegającą na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał błędnej jego wykładni poprzez uznanie, że skarżącemu odmówiono wypłaty odprawy mieszkaniowej na syna, pomimo wskazania okresu, w którym wraz z synem zamieszkiwał wspólnie i tworzył wspólne gospodarstwo domowe na dzień przez niego wskazany, gdy żadnej z tych przesłanek skutkujących odmowną decyzją nie można skarżącemu przypisać;

2. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji publicznej istotnie naruszył przepisy dotyczące właściwej oceny dowodów i zebranego w sprawie materiału dowodowego uznając, że zachodzą wobec skarżącego przesłanki do odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej na wskazanych członków rodzinny we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, podczas, gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego nie daje podstaw do odmowy wypłaty odprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie w całości jako całkowicie niezasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa wg norm obowiązujących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, sprowadzają się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozumienia art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, który wyłącza możliwość wskazania przez żołnierza dowolnego dnia miarodajnego do ustalenia jego stanu rodzinnego, jako elementu koniecznego do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony przez WSA w Warszawie pogląd jest wadliwy. W pierwszej kolejności należy wskazać na treść całej regulacji zawierającej problematyczne sformułowanie. I tak, art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej skargą decyzji - stanowił: "Odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad" W punkcie trzecim tego ustępu wskazano: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m(2) powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego".

Stosownie zaś do art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów: (...)".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowość stanowiska skarżącego co do wykładni zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 3 zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" potwierdza jednoznacznie analiza zmian ustawodawczych odnoszących się do tego niezbędnego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej elementu tj. "ilości norm". Do 2010 r. przewidziana w ustawie o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, a dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m(2) powierzchni użytkowej określonej w pkt 3" - por. art. 47 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy w wersji do 30 czerwca 2010 r., Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398). Ilość norm przyjmowano zatem na dzień zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z Nr 28, poz. 143) zmieniono treść art. 47 ust. 2 w ten sposób, że uzyskał on następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów (...)". W ustępie 1 punkcie 3 artykułu 47 przyjęto, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Ustanawiając zatem decyzyjny tryb ustalania i przyznawania odprawy ustawodawca wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie ilość norm należna żołnierzowi z dnia wydania decyzji.

Kolejnej nowelizacji ww. przepisu dokonano w związku z powstaniem Agencji Mienia Wojskowego w oparciu o ustawę z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego. W art. 107 pkt 13 lit. b nadano art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów (...)". Zauważyć przy tym trzeba, że pierwotny projekt ustawy przedstawiony przez Radę Ministrów nie zawierał przesłanki "oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza" (Druk nr 3342 - Sejm VII kadencji), a która została dodana w analizowanym przepisie w toku prac sejmowych (sprawozdanie komisji - druk nr 3554). Jednocześnie w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie ustawy z 10 lipca 2015 r. zmieniono brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, określając zasady obliczenia i wypłacania odprawy mieszkaniowej poprzez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Powyższe oznacza, że taki zabieg legislacyjny był celowym działaniem ustawodawcy, nakierowanym na doprecyzowanie przepisu i pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny. Opisane wyżej zmiany w określeniu dnia, na który należało przyjmować potrzebną do obliczenia odprawy mieszkaniowej ilość norm należnych żołnierzowi, tj. z "dnia zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej", "okresu zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" jednoznacznie wskazują, że ten ostatni zwrot nie może być rozumiany w taki sam sposób jak poprzednie, czyli tak jak przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, bo w przeciwnym razie ta ostatnia zmiana nie miałaby żadnego sensu. Oznacza to, że zmiana w 2015 r. była celowa i nieprzypadkowa i miała na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazania dnia z okresu jego służby, w którym ilość norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby jeszcze w tym czasie. Wskazuje na to kolejna zmiana ww. regulacji, która chociaż nie może być podstawą oceny zaskarżonej w sprawie decyzji, to jednak dodatkowo potwierdza powyższy wniosek, że działanie ustawodawcy poprzez przyznanie żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodzinny było działaniem celowym i zamierzonym, a nie przypadkowym niemającym znaczenia. W kolejnej bowiem nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, ustawodawca do zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodał: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej" (art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, Dz.U. z 2022 r., poz. 655). Tym samym w obecnym stanie prawnym ustawodawca usunął wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że ostatnia zmiana dokonana już po wydaniu decyzji organów i wyroku WSA w Warszawie miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wcześniejsze wątpliwości co do rozumienia wcześniejszego sformułowania.

Tak więc wynik wykładni historycznej dowodzi niepoprawności poglądu Sądu pierwszej instancji. Przyjęcie, że odprawa mieszkaniowa służy zaspokojeniu wyłącznie aktualnych na dzień zwolnienia ze służby potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny mogłaby prowadzić do pogorszenia sytuacji faktycznej takiego żołnierza, szczególnie uwzględniając żołnierzy z długim stażem służby, których stan osobowy rodziny zmniejszył się na skutek ukończenia przez dzieci 25 roku życia (por. art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu). Wykładnia literalna art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu mogłaby zatem służyć promocji dłuższego pozostawania przez żołnierza w służbie wojskowej, uniezależniając ją od takiej okoliczności jak powyżej wskazana. Potwierdza to także regulacja dotycząca ustalania odprawy mieszkaniowej w przypadku śmierci żołnierza zawodowego (art. 47 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu), która z przyczyn obiektywnych nie może już spełnić powyższego celu.

Akceptacja stanowiska WSA w Warszawie w procesie wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu prowadziłoby faktycznie do uznania zwrotu "w dniu wskazanym przez żołnierza" za zbędny, gdy tymczasem zasady wykładni tekstów prawnych nakazują w pierwszym rzędzie stosować językowe reguły interpretacyjne, gdyż założeniem jest językowa racjonalność prawodawcy, a więc zasada, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne do zrekonstruowania danej normy (zakaz wykładni per non est). Powyższa reguła interpretacyjna znajduje również swoje zastosowanie w poglądach judykatury. Za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa, uznał Trybunał Konstytucyjny taką wykładnię, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwała TK z 14 czerwca 1995 r., W 19/94, OTK 1995/1/23). Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 czerwca 1999 r., I KZP 19/99, zauważył, że podstawowe reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie - rzecz jasna idealizujące - o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także uchwała SN z 16 marca 2000 r., I KZP 53/99). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, że stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwały NSA z 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97, uzasadnienie uchwały z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn. akt FPS 19/98 oraz uchwała z 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, ONSA 2000/3/92). Pogląd ten jest również wyrażany w aktualnym orzecznictwie NSA (por. wyroki z 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 871/12, 15 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1328/13, 13 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 790/17).

Podkreślić również należy, że przedstawione oceny prawne są zbieżne z jednolitym i stabilnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznych sprawach - zob. wyroki NSA z 2 czerwca 2022 r., III OSK 5108/21, z 6 września 2023 r., III OSK 1019/22, z 12 października 2022 r., III OSK 5367/21, z 12 października 2022 r., sygn. III OSK 5257/21.

Uwzględniając powyższe oceny prawne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił w całości zaskarżony wyrok. Jednocześnie, wobec wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 17 czerwca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z dnia 18 maja 2020 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią przyjętą w części zważającej niniejszego uzasadnienia wykładnię art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu.

O kosztach postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.