Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 965/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 70, art. 20 ust. 1 art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z. C. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Gminy K. (dalej: organ, Rada) uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi K. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV - część 1 (Dz. Urz. Woj. [...] [...].[...]).

Z.C. (dalej: skarżący) w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. wezwał Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę Uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV - część 1, polegającą na zmianie przedmiotowego planu w zakresie określenia przebiegu przedmiotowej linii elektroenergetycznej 400 kV w obrębie jego działek zgodnie z pismem skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. oraz załączonym do niego szkicem.

W ocenie skarżącego, ustalenia planu spowodują całkowitą utratę wartości należących do niego działek: nr [...], [...], [...], [...] i [...], w tym w szczególności uniemożliwią jakiekolwiek ich racjonalne zagospodarowanie. Zdaniem skarżącego, znaczna część jego działek została objęta przeznaczeniem na lokalizację elektroenergetycznej linii 400 kV (ponad 5.000 m2). Pozostała część, przy uwzględnieniu wyznaczonej linii zabudowy oraz

zapisanego w planie przeznaczenia oraz sposobu zabudowy terenu MNU, nie będzie nadawała się w ogóle do zabudowy. Ponadto skarżący uważa, iż bezpośrednie sąsiedztwo planowanej linii energetycznej pozbawi tereny należące do niego jakiejkolwiek wartości handlowej. Skarżący podnosi także, że w tym rejonie na terenie działek nr: [...], [...] i [...] przebiega już linia średniego napięcia 15 kV, której położenie jego zdaniem, jest niezgodne z tym wynikającym z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącego, przeznaczenie tak znacznej części należących do niego nieruchomości na lokalizację przedmiotowej linii nie znajduje uzasadnienia z uwagi na fakt, iż istnieje możliwość alternatywnego przebiegu przedmiotowej linii z mniejszym obciążeniem dla innych nieruchomości o charakterze rolnym.

Zdaniem skarżącego, przewidziane w planie ustalenia w sposób rażący naruszają jego prawo własności oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. , wniósł o zmianę przedmiotowego projektu w części odnoszącej się do jego działek. W jego ocenie, realizacja trzech inwestycji celu publicznego (dwie linie elektroenergetyczne oraz droga publiczna) na jego nieruchomości w sposób rażący częściowo odbiera i w znacznym stopniu ogranicza przysługujące mu prawo własności i nie może być traktowana inaczej niż jako nadmierne obciążenie jego indywidualnych praw, kosztem interesu ogólnego. Skarżący wskazał także na nieprawidłowości, do jakich jego zdaniem, doszło w samej procedurze uchwalania przedmiotowej uchwały, w tym w szczególności w zakresie zgłoszonej przez niego uwagi do przedmiotowego planu. Według skarżącego, nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na treść podjętej uchwały.

Rada Gminy K. w piśmie z [...] lutego 2014 r. za niezasadne uznała zarzuty zawarte w ww. wezwaniu skarżącego. Następnie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działek nr: [...], [...] i [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 6 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucji) oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121, dalej: k.c.) polegające na niedopuszczalnym ograniczeniu prawa własności skarżącego na skutek ustaleń zawartych z przedmiotowym planie,

2) art. 18, 19 i 20 u.p.z.p. poprzez podjęcie skarżonej uchwały w sytuacji istnienia niezgodności między jej treścią (tj. załącznika nr 2 do tej uchwały zawierającego rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV - część 1) a informacjami udzielonymi na przedmiotowej sesji w trakcie procedury głosowania nad przedmiotową uchwałą.

Ponadto skarżący na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: ustawa p.p.s.a.) - wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania sądowego.

Skarżący podniósł, że posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, gdyż planowana inwestycja, której podstawę stanowi zaskarżona uchwała, będzie bezpośrednio oddziaływała na sferę wykonywania prawa własności nieruchomości przysługującego skarżącemu na podstawie art. 140 k.c. Zdaniem skarżącego, podejmując zaskarżoną uchwałę Gmina K. niewątpliwie wpłynęła na zakres jego uprawnień w zakresie korzystania z nieruchomości. Skarżący uważa, że postanowienia zaskarżonej uchwały wprost dotyczą nieruchomości skarżącego, ograniczając sposób korzystania przez niego z nieruchomości. W ocenie skarżącego, ustalenia planu spowodują w zasadzie całkowitą utratę wartości nieruchomości należących do skarżącego, w tym w szczególności uniemożliwią jakiekolwiek ich racjonalne zagospodarowanie.

Skarżący uważa, że przeznaczenie tak znacznej części jego nieruchomości na lokalizację przedmiotowej linii (kolejnej już na jego działkach w tym rejonie) nie znajduje uzasadnienia z uwagi na fakt, iż istnieje możliwość alternatywnego przebiegu przedmiotowej linii z uwzględnieniem mniejszego obciążenia dla innych nieruchomości o charakterze rolnym. W ocenie skarżącego, lokalizacja tak dużej linii energetycznej w bliskiej odległości zabudowań niewątpliwie będzie wpływać niekorzystnie na zdrowie zamieszkujących w nich osób.

Według skarżącego, w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że przewidziane w planie ustalenia w sposób rażący naruszają jego prawo własności oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Skarżący stoi na stanowisku, iż jego prawo własności zostało naruszone w sposób rażący i niedopuszczalny. Zdaniem skarżącego, realizacja trzech inwestycji celu publicznego (dwie linie elektroenergetyczne oraz droga publiczna) na jednej nieruchomości w sposób rażący częściowo odbiera i w znacznym stopniu ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności i nie może być traktowana inaczej niż jako nadmierne obciążenie jego indywidualnych praw kosztem interesu ogólnego. Skarżący wskazał także na nieprawidłowości, do jakich jego zdaniem, doszło w samej procedurze uchwalania przedmiotowej uchwały, w tym w szczególności odnośnie rozpatrzenia zgłoszonej przez niego uwagi do przedmiotowego planu. W ocenie skarżącego, nieprawidłowość ta z całą pewnością mogła mieć wpływ na treść podjętej uchwały, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności wobec naruszenia art. 19 i 20 u.p.z.p., (art. 28 ww. ustawy).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do interesu prawnego po stronie skarżącego organ podał, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał interesu prawnego stanowiącego przesłankę do zaskarżenia aktu prawa miejscowego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.).

Według organu, plan wprowadzony uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w istocie nie prowadzi ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] i [...], ponad ograniczenia już istniejące. Przebieg objętej ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego linii 400 kV został określony ponad 40 lat temu, a w stosunku do nieruchomości skarżącego znajdował on odzwierciedlenie w kolejnych obowiązujących uprzednio aktach planistycznych. W ocenie Rady, bezzasadności skargi dowodzi przy tym również przywołany przez skarżącego Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 2880/00, w którym wskazano, że "[...] wątpliwe jest, czy wyłożony do publicznego wglądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., naruszył interes prawny lub uprawnienia skarżącego, skoro linia wysokiego napięcia i droga KUL - inwestycje kwestionowane przez skarżącego, były już przewidziane w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.[...]. Należy również podkreślić, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) i nie jest tu wymagana zgoda właściciela nieruchomości na konkretne ustalenia co do przeznaczenia terenu".

Zdaniem organu, żądana przez skarżącego zmiana trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV nie jest możliwa do uwzględnienia z przyczyn obiektywnych. W ocenie Rady, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ uchwałodawczy gminy nie ma prawnie dopuszczalnej możliwości dokonania zmiany trasy przebiegu inwestycji celu publicznego (napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV), która powodowałaby niezgodności z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Ponadto według organu, nie jest zasadne stanowisko skarżącego, iż sporny plan zagospodarowania rażąco narusza jego prawo własności oraz spowoduje utratę wartości ekonomicznej nieruchomości stanowiących własność skarżącego. Organ powołał się na utrwalone stanowisko orzecznictwa. Zdaniem Rady, podstawy prezentowanego w skardze stanowiska nie mogą stanowić elementy ekonomicznych uwarunkowań uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Może to potwierdzać, co najwyżej interes faktyczny skrzącego, nie zaś interes prawny. Według organu, uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku nie prowadzi do niedopuszczalnego ograniczenia prawa własności skarżącego, albowiem została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami z uwzględnieniem interesu publicznego, interesów indywidualnych poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz obowiązujących aktów planistycznych wyższego rzędu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18,19 i 20 u.p.z.p. Rada podniosła, iż kwestionowana treść pkt. 9 protokołu nr [...] z obrad [...] Sesji Rady Gminy K. odbytej w dniu [...] grudnia 2013 r., stanowiła oczywistą omyłkę pisarską, która została sprostowana. Zdaniem Rady, podnoszone przez skarżącego, rzekome uchybienie w zakresie rozpoznania jego uwagi do projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rzeczywistości nie wystąpiły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. W orzecznictwie podnosi się, że żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (zob. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 - opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Są to zadania publiczne. W procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego powinniśmy mówić nie o pojedynczych zadaniach, lecz o systemie zadań związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Najważniejszą właściwością takiego systemu jest obecność w nim zadań integrujących. Ważną cechą tych zadań jest odpowiednia konstrukcja struktury celów związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, które można sprowadzić do sumy właściwości pojedynczych zadań publicznych. W literaturze przyjmuje się, iż zadaniem jest to, co mamy czynić w dążeniu do określonego celu. Tak rozumiane zadanie może polegać na tym, że nakazuje się komuś zrealizowanie swym działaniem pewnego celu instrumentalnego w stosunku do określonego celu zasadniczego (Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadnia, roli i funkcji prawa, PiP 1987, nr 12, s. 18–19.). Z funkcją zadań wiąże się także potrzeba hierarchizacji wartości, które należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Ważne znaczenie ma rozkładanie ich realizacji w czasie oraz koncentrowanie środków na zabezpieczenie wartości uznanych za najważniejsze i najpilniejsze dla osiągnięcia ustalonych przez prawodawcę celów. Przepisy u.p.z.p. pozwala w szczególności na dokonywanie wyboru wartości, którym należy zapewnić realizację w pierwszej kolejności.

Skupienie decyzji na zasadniczych kierunkach planowania i zagospodarowania przestrzennego, którym nadano priorytet zwiększa skuteczność wykonywania poszczególnych zadań publicznych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dzięki temu można z góry określić pożądaną kolejność realizacji wielu wartości gwarantowanych przez prawo. Hierarchizacja wartości w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje swój wyraz m.in. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie "wartość" jest związana z uznanymi przez społeczeństwo oraz ustawodawcę właściwościami jakiegoś zjawiska, które posiadają pozytywne znaczenie dla danego podmiotu, który ocenia te wartości. Wartość może istnieć jedynie ze względu na określony cel jako środek jego realizacji.

Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne powinno w sposób zrównoważony zaspokajać potrzeby człowieka związane z jego życiem w przestrzeni środowiska naturalnego. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne wchodzące w skład gospodarki przestrzennej jest także niezbędne dla zaspokajania wielu dodatkowych potrzeb człowieka związanych z korzystaniem z nieruchomości oraz realizacją zadań publicznych. Z tych powodów ustawodawca wyznaczył w art. 1 u.p.z.p. wprost hierarchię wartości w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W polityce przestrzennej zadania publiczne są realizowane za pomocą tych wartości przy wykorzystaniu instrumentów prawnych. Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Według M. Stahl, "określenie zadania publicznego, celu publicznego, a szerzej interesu publicznego jest zmienne w czasie i przestrzeni, zależy od określonego kontekstu prawnego, politycznego, społecznego, przyjmowanego systemu wartości" (M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, [w:] J. Zimmermann (red.), [w:] J. Zimmermann(red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego Zakopane 24–27 września 2006 r., Warszawa 2007,, s. 95). Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy podkreślić, że ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów.

Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się tak potrzeby interesu publicznego (pkt 9) jak i prawo własności (pkt 7). Istotne jest przy tym, że przyjęte w u.p.z.p., rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to zawsze obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych oraz interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem strony wynikającym z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga uwzględniania wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (zob. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 177-178).

W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa, wymagania ochrony środowiska (przyrody), czy ochrony dóbr kultury. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Dlatego też, prawo do nieruchomości (prawo własności, prawo użytkowania wieczystego) mimo, że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 13/11, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oczywistym jest, że w przypadku gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Według M. Kuleszy, planowanie przestrzenne można traktować jako "ogniwo, które ma spajać układy działowe i jednocześnie stanowić podstawę zintegrowanego działania na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu, począwszy od makroskali, aż do skali poszczególnych układów funkcjonalno-przestrzennych i ich fragmentów" (M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Warszawa 1987, s. 38.).

Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina w sposób władczy reguluje możliwości korzystania z nieruchomości, które są objęte planem. Prawne umocowanie do takiego działania wynika m.in. z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

W literaturze przyjmuje się, że "Jest rzeczą zrozumiałą, że prawa własności nie da się zamknąć w ramach prawa cywilnego. Regulacja prawna problematyki związanej z kształtowaniem i gospodarką terenami budowlanymi, odrywając się od problematyki prawa własności nieruchomości, przyjmuje model kształtowania terenów budowlanych nie z punktu widzenia poszczególnych praw podmiotowych właścicieli tych nieruchomości, lecz z punktu widzenia organizacyjnego(planistyczno-geodezyjnego) kształtowania tych terenów (W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 83).

W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przepisów, a powoływany przez skarżącego argument według, którego na przedmiotowych nieruchomościach znajdują się budynki mieszkalne, a bliska lokalizacja tak dużej linii energetycznej niewątpliwie będzie wpływać niekorzystnie na zdrowie zamieszkujących w nich osób nie może być uwzględniony.

Ochrona środowiska przed oddziaływaniem linii elektroenergetycznej 400 kV realizowana jest w Polsce w oparciu o szereg przepisów różnej rangi. Przestrzeganie ustaleń zawartych w obowiązujących przepisach jest obowiązkiem ciążącym na wszystkich uczestnikach procesu inwestycyjnego, zarówno w fazie prognozowania, projektowania, wykonawstwa, jak i eksploatacji. Skarżący nie wskazuje, które przepisy zostały naruszone.

Organy Gminy K. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązane były przestrzegać obowiązującego w Polsce prawa. Projektowana linia elektroenergetyczna 400 kV M. – S. U. jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym uwzględnioną w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] uchwalonym przez Sejmik Województwa [...][...] czerwca 2004 r. Linia jest częścią projektu budowy [...], który stanowi istotny element w tworzeniu wspólnego europejskiego rynku energii poprzez zamknięcie tzw. [...]. W związku z powyższym Unia Europejska nadała decyzją [...] projektowi status priorytetowy i partycypuje w jego kosztach.

Inwestycja otrzymała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. ([...] z dnia [...] października 2011 r.) oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. ([...] z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] z dnia [...] maja 2013 r.).

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska z trzech przedstawionych przez inwestora wariantów lokalizacji planowanej inwestycji wybrali wariant III. Po wnikliwej analizie przebiegu poszczególnych wariantów oraz dokonaniu oceny ich środowiskowych, społecznych i ekonomicznych uwarunkowań, wybrano do realizacji wariant III. Całkowita rezygnacja z przedsięwzięcia skutkowałaby pozostawieniem północno-wschodnich rejonów województwa [...] i południowej części województwa [...] oraz całej aglomeracji [...] w stanie nie gwarantującym niezbędnego poziomu zasilania w energię elektryczną. Ponadto w celu zminimalizowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w sentencji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano szereg warunków realizacji inwestycji, dotyczących wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, jak również wymagań koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Przy ich uwzględnieniu planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko.

Z uzasadnienia do uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2013 r. wynika, że obszar objęty planem to pas terenu o szerokości 70 m, czyli szerokości pasa technologicznego linii. Powierzchnia planu wynosi 31,3 ha. Obszar ten stanowią użytki rolne, lasy prywatne, lasy Skarbu Państwa, fragmenty dróg, fragment rzeki S., fragment terenów kolejowych. Plan ustanawia tereny lokalizacji linii 400 kV z dopuszczeniem ograniczonej możliwości gospodarowania na terenach rolnych i terenach lasów.

Podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 6 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c. nie zostały uzasadnione. Należy jednak wskazać, że przedmiotem tych regulacji jest ochrona prawa własności. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie ingerencja gminy w prawa właścicielskie wynikająca z władztwa planistycznego uwzględnia proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Gmina dokonała wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadniła prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, LEX nr 1483388). W literaturze na tle interpretacji art. 6 u.p.z.p. wyrażono pogląd według, którego "[...] ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, nadając (w przypadku przeznaczenia w planie miejscowym gruntu na cele inwestycyjne) prawo do zabudowy, stanowią one natomiast ograniczenie prawa właściciela. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wynikających z licznych przepisów szczególnych dochodzą zatem ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" (Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 57).

Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego i istotnych naruszeń trybu jego przygotowania skutkujących stwierdzeniem nieważności części lub całości uchwały. Rada Gminy K. nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w omawianej ustawie (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Przy czym upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Postanowienia uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych.

Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, przy czym nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie terenu w sposób odbiegający od zamierzeń właściciela nieruchomości, stanowi naruszenie przepisów prawa. Pomimo, że przepisy u.p.z.p. statuują obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, to jednak nie można z nich wyprowadzić zakazu przeznaczania tych terenów w planach dla realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Opisane przeznaczenie nie zostało bowiem wprowadzone obecnie, ale jest konsekwencją i wynikiem polityki przestrzennej przyjętej dla tego obszaru w latach poprzednich. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy teren przeznaczony na określony cel przez lata nie jest zagospodarowany w ustalony planem sposób. W literaturze wyrażono pogląd według, którego "Takie «zamrożenie» terenu na przyszłe cele jest często społecznie niezbędne. [...]. Innymi słowy, plan sam w sobie jeszcze nie stwarza bezpośrednio nowej sytuacji prawnej, lecz niejako antycypuje, informuje uprzedzająco o sposobie i zasadach zagospodarowania terenu i o jego przeznaczeniu." (zob. M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Warszawa 1987, s. 209).

W ocenie Sądu, z przyczyn wyżej omówionych, przede wszystkim z braku możliwości wykazania, że doszło do naruszenia przepisów, prawo własności zostało ograniczone w dozwolonym zakresie. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności.

Również przepisy procesowe nie zostały w rozpatrywanej sprawie naruszone. Podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag, pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Mimo, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por.: wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10, CBOSA). Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia obowiązek rady rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Powinność ta stanowi element procedury planistycznej, zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, powoduje nieważności uchwały rady gminy w całości lub części.

Jak wynika z dołączonej dokumentacji planistycznej, organy gminy dochowały trybu przewidzianego w szczególności w art. 17 u.p.z.p. Z załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że Rada rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprzednio nieuwzględnionych. W materiałach planistycznych przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę znajduje się wykaz uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i informacja o sposobie ich rozpatrzenia. Projekt uchwały został poddany głosowaniu w wersji zaproponowanej przez Wójta Gminy K., tj. wraz z załącznikami co do sposobu rozpatrzenia uwag. W konsekwencji zaskarżona uchwała została podjęta łącznie, a jej załącznik nr 2 stanowi rozstrzygnięcie o uwagach, które nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy K., ani też przez Radę. Czyni to niezasadnym zarzut odnoszący się do naruszenia art. 20 u.p.z.p.

Reasumując Sąd stwierdza, że jeżeli wprowadzone zapisami planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia mają umocowanie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie naruszają innych ustaw, to należy uznać, że do stanowiącego ich konsekwencję ograniczenia własności czy wolności działalności gospodarczej dochodzi na podstawie przepisu ustawowego, czyli w sposób dopuszczalny przez Konstytucję RP. W ocenie Sądu nie ma podstaw do kwestionowania zapisów przedmiotowego planu z powodu naruszenia zasady proporcjonalności.

Odnośnie postanowień planu, co do działek ewidencyjnych nr: [...], [...] i [...], których skarżący jest właścicielem, należy stwierdzić, że przy uchwalaniu omawianego planu nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy.

Plan miejscowy został opracowany z założeniem kontynuacji myśli urbanistycznej, która była zawarta w poprzednim planie miejscowym.

Skarżący nie został pozbawiony, przez zapisy zaskarżonego aktu atrybutów korzystania i rozporządzania nieruchomością, a jedynie zostały one ograniczone, co do części nieruchomości stanowiących jego własność, na skutek legalnych działań organu gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych w skardze, sąd uznał je za bezpodstawne.

Skoro argumenty skarżącego nie przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., a kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, to Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.