Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 50/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Agnieszka Kosowska WSA Andrzej Niezgoda Protokolant starszy inspektor sądowy Marta Ścibor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 listopada 2022 r. nr 200000/71/45/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek - uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 29 listopada 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ", "ZUS", "Zakład") ponownie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek za okres od 1 marca do 31 maja 2020 r. płatnika składek A. Spółkę z o.o. z siedzibą w L. (dalej "skarżąca", "Spółka").

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) na wniosek płatnika składek złożony do 30 czerwca 2020 r. zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz-Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres - po spełnieniu innych określonych ustawą warunków.

Pismem z 2 listopada 2020 r. działająca przez pełnomocnika Spółka zwróciła się do Zakładu o przesłanie informacji dotyczących złożonego wniosku o zwolnienie z opłacania należności ż tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r. podnosząc, że dotychczas nie uzyskała odpowiedzi ani potwierdzenia zwolnienia z ww. składek.

W dniu 6 listopada 2020 r. organ poinformował, że taki wniosek nie wpłynął do Zakładu, a termin na jego złożenie upłynął 30 czerwca 2020 r.

W dniu 20 listopada 2020 r. pełnomocnik Spółki zwrócił się o wyjaśnienie i ponowne rozpatrzenie wniosku podnosząc, że wniosek został złożony 29 kwietnia 2020 r. o godzinie 14.25 w siedzibie Zakładu i pozostawiony w skrzyni do przekazywania korespondencji. Do pisma dołączono wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należnych składek opatrzony datą wypełnienia 29 kwietnia 2020 r.

ZUS uznał za datę złożenia wniosku dzień 20 listopada 2020 r. i decyzją z 1 grudnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania składek wyjaśniając, że do 30 czerwca 2020 r. wniosek nie wpłynął do Zakładu, w związku z czym postępowanie administracyjne nie może być wszczęte.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zakład decyzją z 13 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z 1 grudnia 2020 r.

Zakład wskazał, że oświadczenie Spółki o sporządzeniu wniosku RDZ o zwolnienie z opłacenia składek przez pracownika biura rachunkowego J. S. i jego wrzuceniu do skrzynki na dokumenty w dniu 29 kwietnia 2020 r. o godz. 14:25 przez B. G., nie stanowi dowodu jego faktycznego złożenia, gdyż w ZUS nie odnotowano wpływu takiego wniosku. Gdyby wniosek został wrzucony do skrzynki, zostałby zarejestrowany i opatrzony datą wpływu oraz zgodnie z obowiązującymi procedurami, po jego dwudniowej kwarantannie przydzielony zostałby do rozpatrzenia. W skrzynce na dokumenty, w dniu 29 kwietnia 2020 r., ani w kolejnych dniach nie potwierdzono wpływu wniosku skarżącej.

Zakład wskazał ponadto, że istniała możliwość złożenia dokumentu w innej formie, która zapewniała uzyskanie przez stronę potwierdzenia jego odbioru, podnosząc przy tym, że okoliczność sporządzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek przez profesjonalny podmiot obsługujący płatnika, jakim jest biuro rachunkowe, uzasadniała podjęcie kroków prowadzących do finalnego, skutecznego złożenia wniosku na rzecz mocodawcy.

Według Zakładu skarżąca nie dochowała należytej staranności podczas składania wniosku, zwłaszcza że to na zainteresowanym spoczywa ciężar jego prawidłowego złożenia. Osobiste złożenie wniosku w formie papierowej do skrzynki nie łączyło się z uzyskaniem potwierdzenia jego przyjęcia przez pracownika ZUS. Nie było jednak jedynym dopuszczalnym wariantem w tym zakresie. Istniała również możliwość złożenia wniosku w sposób przewidziany informacją ZUS z dnia 25 maja 2020 r., w tym jego wysłania w formie papierowej za pośrednictwem urzędu pocztowego, w którym zapewnione były względy bezpieczeństwa i reżim sanitarny dotyczący wizyt klientów. W sytuacji złożenia wniosku pocztą i dysponowania zwrotnym potwierdzeniem jego odbioru przez nadawcę, bądź przez PUE ZUS – automatycznie generującego informację o wpływie pisma tym kanałem, skarżąca mogłaby skutecznie powoływać się na fakt złożenia wniosku. Skoro "bezspornie" brak było wniosku RDZ w skrzynce na dokumenty i Spółka nie skorzystała z pozostałych form skutecznego złożenia pisma, Zakład nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków J. S. (na okoliczność sporządzenia wniosku) i B. G. (na okoliczność złożenia wniosku), uznając że te dowody nie mają znaczenia w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek, ponieważ nie ma żadnych wątpliwości, że wniosek nie wpłynął.

Decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wyrokiem z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 136/21 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z 13 stycznia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 1 grudnia 2020 r. nakazując Zakładowi ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd wskazał, ze kluczowe jest wyjaśnienie, czy wniosek o zwolnienie skarżącej z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., został przez skarżącą rzeczywiście złożony. Faktem powszechnie znanym jest, że z uwagi na epidemię Covid-19, przeorganizowana została praca w placówkach ZUS. Z komunikatu umieszczonego na stronie internetowej ZUS wynika, że wnioski dotyczące wsparcia z ZUS w ramach Tarczy Antykryzysowej można było składać drogą elektroniczną oraz w formie papierowej za pośrednictwem poczty lub osobiście w placówce ZUS – na przykład do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa". Skorzystanie z ostatniego sposobu składania wniosków – do skrzynki na dokumenty w placówce ZUS, wiązało się jednak z brakiem możliwości uzyskania potwierdzenia złożenia dokumentów. Okoliczność ta jest bezsporna. Treść notatki służbowej z dnia 31 grudnia 2020 r. znajdującej się w aktach administracyjnych potwierdza, że dopiero od dnia 4 maja 2020 r. Sala Obsługi Klientów ZUS/Oddział w L. wznowiła przyjmowanie pism w formie papierowej od swoich klientów. Zatem w dniu 29 kwietnia 2020 r., w którym strona (według jej twierdzeń) miała wnieść stosowne podanie, nie istniała możliwość uzyskania potwierdzenia dokonania tej czynności na piśmie.

W ocenie Sądu brak możliwości udokumentowania złożenia wniosku do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" nie przesądza a priori o zaistnieniu przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. W przedstawionym stanie faktycznym, strona została bowiem pozbawiona – z przyczyn leżących po stronie organu, możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia złożenia wniosku w dniu 29 kwietnia 2020 r. Zatem ta okoliczność mogła być wykazana w każdy dozwolony prawem sposób, nie wykluczając choćby przesłuchania świadków, w tym pracowników obsługujących skrzynkę na dokumenty z napisem "Tarcza Antykryzysowa," bądź osobę wskazaną przez skarżącą, która miała umieścić wniosek w skrzynce. Pomocne byłoby skorzystanie z systemu monitoringu, który z pewnością był zainstalowany na zewnątrz Zakładu. Jest to o tyle istotne, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca oświadczyła, że wniosek o przyznanie pomocy został przez nią złożony w dniu 29 kwietnia 2020 r., podała dokładną godzinę złożenia wniosku oraz wskazała osobę, która przygotowała wniosek oraz osobę, która go umieściła w skrzynce organu, wnosząc jednocześnie o ich przesłuchanie. Te okoliczności należało zatem zweryfikować. Stosownie do art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Według Sądu organ nie podjął żadnych działań (ani z urzędu, ani na wniosek strony), mających na celu rzetelne wyjaśnienie, czy wniosek został przez skarżącą złożony, czy też nie. Z notatki służbowej z dnia 31 grudnia 2020 r. wytworzonej na podstawie informacji uzyskanej od niewymienionego z imienia i nazwiska pracownika wynika, że pod koniec dnia pracy, zawartość skrzynki przenoszona była do odpowiedniego pomieszczenia na sali i następnego dnia rozdzielana z datą wpływu (poprzedniego dnia). W notatce tej wskazano również, że zgodnie z obowiązującymi zasadami bezpieczeństwa, dokumenty poddane były dwudniowej kwarantannie, a dopiero potem trafiały do właściwych komórek. Według notatki, system przyjmowania wniosków za pośrednictwem skrzynki działał prawidłowo i nie odnotowano naruszeń. Z notatki nie wynika jednak sposób postępowania, w przypadku np. zaginięcia wniosku. W sytuacji, gdy organ dopuścił możliwość składania podań za pośrednictwem skrzynki na dokumenty, musiał przygotować proceduralne zasady w zakresie obsługi dokumentów wrzucanych do tej skrzynki. W aktach sprawy brak jest dokumentu zawierającego opis wskazanych w notatce procedur, nie wiadomo nawet czy taki dokument został wytworzony, czy też sposób postępowania z dokumentami wrzuconymi do skrzynki został opracowany i przekazany pracownikom w formie ustnej.

Jeżeli organ uznał wyjaśnienia strony zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za niewystarczające, to w myśl art. 10 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., powinien wezwać ją do złożenia dodatkowych dowodów, potwierdzających okoliczność złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Takiej możliwości organ skarżącej nie zapewnił. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w skardze złożonej do sądu skarżąca powołała dalsze dowody na poparcie swych twierdzeń. Wskazując nie tylko dzień złożenia wniosku, ale również dokładną godzinę skarżąca zasugerowała organowi sprawdzenie zapisów monitoringu na okoliczność umieszczenia wniosku do skrzynki oraz przesłuchanie pracowników ZUS, którzy odbierali ze skrzynki dokumenty z dnia 29 kwietnia 2020 r. i zauważyła, że być może wniosek niefortunnie podpiął się do innych akt.

Sąd wskazał również, że organ w ogóle nie zareagował na wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodów w postaci zeznań świadków. Przyjął natomiast, że wobec "bezspornego" braku wniosku w skrzynce na dokumenty i nieskorzystania przez stronę z innych form składania dokumentów, brak jest podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów. Takie działanie organu jest całkowicie nieuzasadnione i w sposób istotny narusza art. 78 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu w sytuacji, gdy przewidziane było kilka sposobów składania wniosków o pomoc, podmiot ubiegający się o jej przyznanie miał prawo swobodnego decydowania, z którego z nich chce skorzystać. W tym kontekście nieuprawniona jest argumentacja organu, zmierzająca do przerzucenia odpowiedzialności na podmiot ubiegający się o pomoc, w zakresie wyboru drogi złożenia wniosku. Skoro przewidziano kilka sposobów złożenia wniosku i każdy z nich jest równoważny, wnioskodawca mógł skorzystać z dowolnego z nich, w tym również z wrzucenia wniosku do specjalnej skrzynki wystawionej przez organ.

Według wskazań Sądu ponownie rozpatrując sprawę organ powinien dostosować się do przedstawionych wskazań, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia istotnych okoliczności, ocenić zebrany materiał dowodowy, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia 5 listopada 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie umorzył postępowanie. Organ uzyskał pisemne zeznania świadków B. G. i J. S..

J. S. zeznała, że 29 kwietnia 2020 r. osobiście sporządziła wniosek, który następnie przekazała do płatnika celem sprawdzenia wszystkich danych i uzyskania podpisu. Podpisany wniosek został wrzucony do udostępnionej przez biuro rachunkowe skrzyni na dokumenty i przekazany B. G. w celu dostarczenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. B. G. zeznała, że 29 kwietnia 2020 r. pomiędzy godziną 7.00 a 10.00 płatnik złożył dyspozycję sporządzenia wniosku. Wniosek został sporządzony przez J. S. i przesłany pocztą elektroniczną do płatnika a następnie podpisany przez płatnika pozostawiony w skrzyni przed siedzibą biura rachunkowego. Świadek zeznała ponadto, że wniosek zaniosła osobiście do siedziby Zakładu i 29 kwietnia 2020 r. o godzinie 14.25 umieściła w skrzyni na dokumenty usytuowanej przed wejściem do sali obsługi klientów w budynku przy ul. [...]

Według organu w wewnętrznym postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że skrzynia na dokumenty usytuowana we wskazanym przez świadka miejscu była codziennie oznaczana bieżącą datą, nadzorowana przez pracownika zakładu oraz objęta monitoringiem telewizji przemysłowej nadzorowanym przez pracownika ochrony budynku. Po zakończonym dniu pracy wszystkie dokumenty ze skrzyni były oznaczane datą wpływu, rejestrowane w systemie elektronicznym Zakładu i przekazywane do opracowania. Stosowana procedura wykluczała możliwość zagubienia bądź zniszczenia dokumentów. Rejestracja dokumentacji papierowej odbywa się za pomocą skanowania. Wymaga to rozpinania/rozszywania poszczególnych dokumentów, co wyklucza możliwość niefortunnego podpięcia wniosku do innych akt. Ustalono ponadto, że zapisy monitoringu telewizji przemysłowej nie są dostępne, ponieważ są przechowywane przez okres około 1 miesiąca kalendarzowego od daty zdarzenia, a następnie automatycznie usuwane. Organ podkreślił, że stroną skarżącą jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która jako przedsiębiorca powinna brać pod uwagę, że wybrana przez nią forma złożenia wniosku bezpośrednio w skrzynce podawczej, choć była jedną z form przewidzianych przez obowiązujące przepisy, może utrudnić lub pozbawić możliwości wykazania faktu złożenia wniosku. Ponadto organ zauważył, że na podstawie art. 63 § 4 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. Z przepisu tego wynika, że osoba składająca w siedzibie organu pismo może, ale nie musi, domagać się od tego organu potwierdzenia przyjęcia tego pisma. To na wnoszącym pismo spoczywa obowiązek wykazania, że pismo określonej treści dotarło do organu. Dlatego, zdaniem organu, strona należycie dbająca o swoje interesy winna zażądać od organu urzędowego poświadczenia odbioru, aby mieć dowód na to, że wnoszone podanie dotarło do organu. Tym samym gdy podmiot wnoszący do organu administracji podanie nie dysponuje żadnym dowodem potwierdzającym jego wniesienie, nie może pod adresem tego organu skutecznie postawić zarzutu, że zgubił pismo, jak czyni to skarżąca. W postępowaniach w sprawach indywidualnych, zainicjowanych wnioskiem strony i rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Brak wniosku oznacza brak przedmiotu postępowania.

Decyzja z dnia 5 listopada 2021 r. została uchylona wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 16 marca 2022 r.

Sąd ocenił, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku z 10 czerwca 2021 r. sygn. III SA/Lu 136/21 z istotnym naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a.")

Sąd wskazał, że faktem powszechnie znanym było przeorganizowanie pracy organu z uwagi na COVID-19. Wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacania składek można było składać między innymi w placówce organu do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem TARCZA ANTYKRYZYSOWA, co wiązało się z brakiem możliwości uzyskania potwierdzenia złożenia dokumentów. Złożenie wniosku mogło być wykazane w każdy dozwolony prawem sposób, nie wykluczając choćby przesłuchania świadków, w tym pracowników obsługujących skrzynkę na dokumenty bądź osoby, która miała umieścić wniosek w skrzynce. Pomocne byłoby skorzystanie z systemu monitoringu. Te okoliczności należało zweryfikować przy zastosowaniu art. 75 § 1 k.p.a. Z notatki służbowej z 31 grudnia 2020 r. wytworzonej na podstawie informacji uzyskanej od niewymienionego z imienia i nazwiska pracownika wynika, że pod koniec dnia pracy zawartość skrzynki przenoszona była do odpowiedniego pomieszczenia na sali i następnego dnia rozdzielana z datą wpływu (poprzedniego dnia). W notatce tej wskazano również, że zgodnie z obowiązującymi zasadami bezpieczeństwa, dokumenty poddane były dwudniowej kwarantannie, a dopiero potem trafiały do właściwych komórek. Według notatki, system przyjmowania wniosków za pośrednictwem skrzynki działał prawidłowo i nie odnotowano naruszeń. Z notatki nie wynika jednak sposób postępowania w przypadku na przykład zaginięcia wniosku. W sytuacji, gdy organ dopuścił możliwość składania podań za pośrednictwem skrzynki na dokumenty, musiał przygotować proceduralne zasady w zakresie obsługi dokumentów wrzucanych do tej skrzynki. Sąd zauważył, że w aktach sprawy brak jest dokumentu zawierającego opis wskazanych w notatce procedur, nie wiadomo nawet czy taki dokument został wytworzony, czy też sposób postępowania z dokumentami wrzuconymi do skrzynki został opracowany i przekazany pracownikom w formie ustnej. Jeżeli organ uznał wyjaśnienia spółki za niewystarczające, to w myśl art. 10, art. 75 § 1 k.p.a. powinien wezwać ją do złożenia dodatkowych dowodów potwierdzających okoliczność złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Takiej możliwości organ spółce nie zapewnił. Sąd zwrócił uwagę na potrzebę sprawdzenia zapisów monitoringu oraz przesłuchania pracowników organu, którzy odbierali ze skrzynki dokumenty złożone 29 kwietnia 2020 r. W sytuacji, gdy przewidziano kilka sposobów składania wniosków o pomoc, podmiot ubiegający się o jej przyznanie miał prawo swobodnego decydowania, z którego z nich chce skorzystać. Sąd ocenił, że nieuprawniona jest argumentacja organu, zmierzająca do przerzucenia odpowiedzialności na spółkę za wybór drogi złożenia wniosku.

Według Sądu organ miał obowiązek wyjaśnić dokładny przebieg złożenia wniosku spółki o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Sąd wskazał na okoliczności, które należało wyjaśnić. Uznał, że same twierdzenia organu o postępowaniu z dokumentami wyjętymi ze skrzyni nie są wystarczające

Sąd podzielił pogląd przyjęty w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym zasady przewidziane w art. 7 (prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 (budowania zaufania do władzy publicznej), art. 9 (informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, ochrony interesów strony) wymagają od organu konkretnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności obrazujących procedurę przyjmowania wniosków do skrzyni, wyjmowania ze skrzyni, ewidencjonowania i nadawania dalszego biegu (por. sprawy sygn. akt I GSK 967/21, I GSK 1031/21 - strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu te kluczowe kwestie organ w istocie rzeczy dotychczas przemilczał. Zastąpił je ogólnymi i niespójnymi stwierdzeniami, pozbawionymi odniesienia do konkretnych dowodów obrazujących funkcjonowanie organu w szczególności 29 kwietnia 2020 r.

Sąd ponadto podkreślił, że z punktu widzenia standardów konstytucyjnych, a zwłaszcza art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którymi w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjmowanie korespondencji przez organ w sposób całkowicie odformalizowany nie może obciążać spółki negatywnymi konsekwencjami. Rzeczą organu było bowiem zorganizowanie przyjmowania korespondencji – czynności o istotnych skutkach dla obywatela – adekwatnie z jednej strony do sytuacji spowodowanej przez COVID-19, z drugiej zaś do podstawowych standardów funkcjonowania organu władzy publicznej. Sąd podkreślił również, że te ostatnie nie pozwalają organowi na przyjmowanie korespondencji w sposób pozbawiony jakiegokolwiek udokumentowania i jednocześnie na niezachowywanie zapisów monitoringu. Wymagają również od organu skrupulatnego rejestrowania konkretnie kto, kiedy i jakie dokumenty wyjął ze skrzyni ze ścisłym zachowaniem chronologii. Tylko wówczas organ jest w stanie obiektywnie wykazać spółce, że jej wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek w ogóle nie trafił do skrzyni, że nie organ ponosi odpowiedzialność za aktualny brak tego wniosku.

W następstwie w ocenie Sądu pozostaje otwarta pozostaje kwestia czy i w jakiej dacie spółka złożyła do organu (do skrzyni) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Bez wyjaśnienia tej podstawowej okoliczności co najmniej przedwczesne było stosowanie przez organ art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania administracyjnego.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie umorzył postępowanie. Wskazał, że w kwietniu 2020 r. opracowana została w Zakładzie procedura wewnętrzna pod nazwą "Plan działań dla Oddziałów ZUS w okresie od 14 kwietnia do 30 kwietnia 2020 r." W dokumencie tym wskazano między innymi organizację zadań związanych z obsługą wniosków z zakresu "Tarczy antykryzysowej 1.0", w tym wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. W zakresie bezpośredniej obsługi klientów procedura wprowadziła następujące zasady postępowania:

-bezpośrednia obsługa klientów na stanowiskach zlokalizowanych w salach obsługi klientów była wyłączona,

- w jednostkach Zakładu zostały uruchomione wyodrębnione strefy, w których klienci samodzielnie składali wnioski bez kontaktu osobistego z pracownikami Zakładu,

- w wyodrębnionych strefach funkcjonowały skrzynki na wnioski od klientów przy czym umieszczono odrębne skrzynki dla obsługi zadań wynikających z realizacji regulacji

będących elementem tarczy antykryzysowej, takie skrzynki były opatrzone napisem "wnioski przedsiębiorców-tarcza antykryzysowa",

- skrzynki te były nadzorowane przez pracowników Zakładu tak, by chronić dane i dokumenty w nich złożone.

- skrzynki były oznaczone w sposób widoczny datą i po każdym dniu były przenoszone do odrębnych pomieszczeń, w których bez otwierania pozostawały w "kwarantannie" przez 3 dni kalendarzowe, rejestrowanie dokumentów odbywało się z datą faktycznego ich wpływu do Zakładu, czyli z datą skrzynki,

- na drzwiach wejścia głównego do placówek Zakładu oraz przy drzwiach prowadzących do sal obsługi klientów umieszczono komunikaty o zasadach obsługi, komunikaty te dostępne były również na stronie internetowej Zakładu,

- po upływie okresu kwarantanny skrzynki były otwierane przez pracowników komórek kancelaryjnych Zakładu i rejestrowane z faktyczną datą wpływu do ZUS.

Naczelnik Wydziału Obsługi Klientów i Korespondencji w dniu 12 lipca 2022 r. złożyła wyjaśnienia, że procedura ta była realizowana. Wyjaśniła, że wszystkie pomieszczenia w których skrzynki się znalazły, objęte były całodobowym monitoringiem kamer przemysłowych i nadzorem pracowników ochrony. Jednak z dnia 29 kwietnia 2020 r. brak jest nagrania z kamer, ponieważ nagrania w systemie monitoringu są przechowywane ok. 1 miesiąca. Wnioski ze skrzynek, w zależności od ich treści rejestrowane były pod właściwym symbolem w aplikacjach dziedzinowych. Do skrzynek dostęp mieli wszyscy klienci Zakładu. Wnioski o zwolnienie ze składek były rejestrowane w aplikacji EPWD jako wniosek RDZ. Wnioski te z chwilą rejestracji zostają zeskanowane. Sprawdzono zapisy aplikacji EPWD, w teczce klienta brak jest wniosku RDZ z datą 29 kwietnia 2020r. Rejestracja dokumentów przez pracowników następowała z datą faktycznego wpływu do ZUS (datą skrzynki). Zarówno w dniu wskazywanym przez stronę jako dzień złożenia wniosku jak również w okresie funkcjonowania skrzynki podawczej nie zarejestrowano nieprawidłowości.

Zakład spis zdawczo - odbiorczy dotyczący wszystkich wniosków o zwolnienie z opłacania składek złożonych do skrzynek podawczych i opatrzonych datą sporządzenia z kwietnia 2020 r. Zgodnie ze spisem do ZUS Oddział w L. wpłynęły 573 wnioski RDZ oznaczone datą sporządzenia - 29 kwietnia 2020 r. Nie odnotowano wniosku, który by pochodził od A. Sp. z o.o. lub od K. .

Zakład ustalił na podstawie wyjaśnienia pełnomocnika strony, że w dniu 29 kwietnia 2020 r. oprócz wniosku RDZ strony biuro obsługujące stronę nie składało za pomocą skrzynki dokumentów dotyczących innych klientów.

W toku postępowania odebrano zeznania od 29 pracowników Wydziału Obsługi Klientów i Korespondencji i pracowników innych komórek organizacyjnych oddelegowanych czasowo do pomocy a także Naczelnika Wydziału i jego 2 zastępców.

Wszyscy pracownicy odpowiadali na 14 podstawowych pytań dotyczących organizacji pracy sali obsługi klientów 29 kwietnia 2020 r. oraz obsługi dokumentów, które wpłynęły

do Zakładu i były opatrzone datą sporządzenia 29 kwietnia 2020 r. ze szczególnym uwzględnieniem wniosku RDZ od spółki A.. '

Z analizy udzielonych odpowiedzi wynika, że:

- jedyną formą zabezpieczenia skrzyń podawczych był monitoring telewizji przemysłowej prowadzony w strefach wydzielonych, w których znajdowały się skrzynie, tak aby uniknąć kontaktu osobistego pracowników Zakładu z klientami obraz z monitoringu śledzili pracownicy ochrony budynku,

- w skrzyniach podawczych znajdowały się worki pocztowe, skrzynie posiadały pojedyncze wąskie otwory do wkładania dokumentów, były zamknięte i przymocowane do elementów stałych pomieszczenia.

- nie stwierdzono nieprawidłowości w zabezpieczeniu skrzyni, do której w dniu 29 kwietnia 2020 r. były składane dokumenty,

- korespondencja była wyjmowana ze skrzyni przez pracowników sali obsługi klienta,

- wyjęta dokumentacja była dzielona na typy spraw/wniosków i w zależności od ilości wniosków do obsługi wyznaczana była niezbędna ilość pracowników zapewniająca terminową rejestrację wniosków, następnie wnioski były przydzielane poszczególnym pracownikom.

- w trakcie rejestracji wniosku skanowano każdą kartkę i stronę dokumentu, a następnie wprowadzano wniosek do aplikacji dziedzinowe, jaką dla wniosków RDZ jest aplikacja EPWD, rejestracja odbywała się z użyciem identyfikatorów NIP lub PESEL, w aplikacji dziedzinowej powstawał zapis informatyczny zawierający skany dokumentów,

- po zarejestrowaniu wniosku wniosek w formie papierowej był przekazywany spisem zdawczo - odbiorczym do archiwum zakładowego,

- korespondencję wyjętą ze skrzyni rejestrowali wszyscy pracownicy Wydziału obecni danego dnia w pracy,

- wnioski z 29 kwietnia 2020 r. były rejestrowane 4 maja 2020 r. przez pracowników wskazanych przez Naczelnika Wydziału oraz jej zastępców,

- z uwagi na upływ czasu (zeznania odbierano we wrześniu 2022 r.) oraz bardzo dużą ilość wniosków z dnia 29 kwietnia 2020 r. brak jest możliwości ustalenia, który pracownik rejestrował wnioski jakich podmiotów i czy wśród tych wniosków był wniosek RDZ pochodzący od Spółki A. ,

- w przypadku powzięcia przez Zakład informacji o zaginięciu dokumentów sprawdzane są wszystkie dokumenty pozostające do rejestracji, zapisy w aplikacjach dziedzinowych, dokumenty przekazane do archiwum zakładowego oraz na stanowiskach pracy poszczególnych pracowników,

- brak wniosku RDZ pochodzącego od Spółki A. stwierdzono z uwagi na nieodnalezienie wniosku w wersji papierowej oraz zapisów w aplikacji dziedzinowej,

- poszukiwaniami objęto dokumenty opatrzone datami od 29 kwietnia 2020 r. do 4 maja 2020 r.,

- w dniu 29 kwietnia 2020 r. nie stwierdzono żadnych szczególnych okoliczności mających wpływ na funkcjonowanie skrzyni podawczej.

W ocenie Zakładu wyniki postępowania pozwalają na stwierdzenie że spółka A. nie złożyła w Zakładzie w ustawowym terminie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od marca do maja 2020 r. Udowodnione zostało, że została wprowadzona ekstraordynaryjna procedura obsługi klientów w warunkach pandemii COVID - 19. Postanowienia procedury były prawidłowo realizowane przez pracowników Zakładu w dniu 29 kwietnia 2020 r., co wykluczało możliwość zagubienia wniosku z uwzględnieniem okoliczności, że nie odnotowano podobnego przypadku ani w dniu 29 kwietnia 2020 r, ani w całym okresie, kiedy funkcjonowały skrzynie podawcze, czyli do 29 kwietnia 2020 r. z uwzględnieniem 4 maja 2020 r., gdy rejestrowano wnioski złożone 29 kwietnia 2020 r. Tym samym Zakład nie uznał za wiarygodne zeznań świadka - B. G., że 29 kwietnia 2020 r. wrzuciła do skrzyni podawczej wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek dotyczący Spółki A. uznając, że złożenie zeznań innej treści doprowadziłoby do konfliktu interesów pomiędzy świadkiem, a pracodawcą świadka oraz klientem pracodawcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 poz. 646) poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób nieufny do strony, z góry zakładając, że działa ona nieuczciwie.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie na niekorzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego.

a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że analiza stanu faktyczno - prawnego nie daje podstaw do zakończenia postępowania decyzją merytoryczną,

b) art. 7,75, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie stanu faktycznego, w oderwaniu od zgromadzonych w sprawie dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona. Postępowanie w sprawie toczyło się ponownie na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 marca 2022 roku, sygn. akt III SA/Lu 668/21, uchylającego decyzję organu w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku skarżącej spółki o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek z okres od 1 marca 2020 roku do 31 maja 2022 roku.

W związku z tym kluczowe znaczenie ma ocena, czy postępowanie zostało przeprowadzone z prawidłowym uwzględnieniem normy prawnej wynikającej z art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania Wskazuje się też, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Związanie oceną prawną oznacza więc, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym

w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie Jeżeli sprawa podlegała już kontroli i ocenie sądu administracyjnego,

a wydany wyrok miał charakter kasatoryjny, to przy ponownym rozpoznawaniu kolejnej skargi podstawowym obowiązkiem sądu jest zweryfikowanie, czy organy zastosowały się do oceny prawnej i zaleceń, wynikających z prawomocnego wyroku.

Należy podkreślić, że skoro sąd zdecydował się na wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to w każdym tego rodzaju wyroku znajdzie się wytknięcie błędów, uchybień z zakresu prawa materialnego lub procesowego. Łączy się ono wówczas ze wskazaniem co do dalszego toku postępowania – wyraźnym zaznaczeniem, jaką wykładnię przepisów powinien przyjąć organ, jakie przepisy ma w sprawie zastosować lub jakich czynności procesowych winien dokonać, aby wydana ponownie decyzja odpowiadała wymogom prawa.

Analiza treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 marca 2022 roku, sygn. akt III SA/Lu 668/21 wskazuje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, po pierwsze dotyczy nieprawidłowości jakie Sąd dostrzegł w dotychczasowym postępowaniu wyjaśniającym i w związku tym wskazań jakie okoliczności powinny być ustalone i w jaki sposób. Po drugie jednak uzasadnienie wyroku zawiera ocenę prawną co do interpretacji ustalonego stanu faktycznego w kontekście konsekwencji dla strony oraz organu dopuszczenia do przyjmowania przez organ korespondencji w sposób odformalizowany przez wrzucenie jej do udostępnionej skrzyni. Sąd z powołaniem się na art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a więc na zasadę demokratycznego państwa i na zasadę praworządności wskazał, że przyjmowanie korespondencji przez organ w sposób całkowicie odformalizowany nie może obciążać spółki negatywnymi konsekwencjami. Rzeczą organu było bowiem zorganizowanie przyjmowania korespondencji – czynności o istotnych skutkach dla obywatela – adekwatnie z jednej strony do sytuacji spowodowanej przez COVID-19, z drugiej zaś do podstawowych standardów funkcjonowania organu władzy publicznej. Sąd podkreślił również, że te ostatnie nie pozwalają organowi na przyjmowanie korespondencji w sposób pozbawiony jakiegokolwiek udokumentowania i jednocześnie na niezachowywanie zapisów monitoringu. Wymagają również od organu skrupulatnego rejestrowania konkretnie kto, kiedy i jakie dokumenty wyjął ze skrzyni ze ścisłym zachowaniem chronologii. Tylko wówczas organ jest w stanie obiektywnie wykazać stronie, że jej wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek w ogóle nie trafił do skrzyni i że organ nie ponosi odpowiedzialność za brak tego wniosku.

Należy zauważyć, że organ wykonując wskazania Sądu bardzo dokładnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dowodowe ustalając, że sporządzona została procedura postępowania z wnioskami w okresie obowiązywania obostrzeń z powodu pandemii COVID-19, jacy pracownicy byli zatrudnieni przy obsłudze wniosków, to jest ich wyjmowaniu ze skrzyni, segregacji wniosków, wpisywania ich do systemu teleinformatycznego, skanowaniu do tego systemu oraz archiwizowaniu ich a także załatwianiu spraw wynikających z wniosków. Jednakże te ustalenia nie pozwalają na stwierdzenie, który z pracowników zajmował się konkretnym wnioskiem aż do czasu wpisania go systemu teleinformatycznego. Ponadto ustalono, że nie zachowano zapisów monitoringu wizyjnego ze względu na okres jego przechowywania. W związku z tym wystąpiła sytuacja, na którą wskazywał we wcześniejszym wyroku Sąd, to jest jednoczesny brak możliwości ustalenia na podstawie przyjętej procedury i czynności poszczególnych prawników kto konkretnie i kiedy wyjmował ze skrzyni konkretne wnioski i kto dalej zajmował się nimi ze ścisłym zachowaniem chronologii poszczególnych etapów postępowania z wnioskami – oraz brak możliwości skorzystania z zapisów monitoringu z powodu jego niezachowania. Istnienie tych zapisów monitoringu pozwoliłoby przede wszystkim na weryfikację precyzyjnych wskazań strony co do czasu i okoliczności złożenia wniosku strony. W związku z tym organ nie był w stanie obiektywnie wykazać – tak jak wymagał Sąd w poprzednim wyroku - że wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacania składek w ogóle nie trafił do skrzyni i że organ nie ponosi odpowiedzialność za brak tego wniosku. W takiej sytuacji zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., bowiem w ustalonych okolicznościach brak było podstawy do przyjęcia, że postępowanie o zwolnienie z obowiązku opłacania składek było bezprzedmiotowe i że w związku z tym podlegało umorzeniu.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.