Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 72/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 18 listopada 2022 r. nr 915/2022 znak: WOB.7722.119.2021.JKUR w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej postanowieniem z dnia 31 marca 2021 r. nr 56/2021 działając na podstawie art. 123 § 1 K.p.a. oraz na podstawie 48 ust 2 i ust 3 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw nakazał Gminie Maków Podhalański

w pkt 1 wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową drogi przebiegającej po działkach o nr ew. [...] i [...] (powstałej z podziału działki [...]) w K. - w późniejszym okresie rozbudowywanej (poszerzanej), - bez wymaganego pozwolenia na budowę od połączenia z drogą krajową DK28 w kierunku północnym, wzdłuż nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym [...]

w pkt 2 przedłożyć w terminie do dnia 30.11.2021r: zaświadczenie Burmistrza Makowa Podhalańskiego o zgodności wykonanej dotychczas drogi przebiegającej po działkach o nr ew. [...] i [...] (powstałej z podziału dz. ew. [...]) w K. , z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami

wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 5 sierpnia 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne dotyczące poszerzenia drogi gminnej przebiegającej przez działkę ewidencyjną nr [...] w K. . W trakcie przedmiotowych czynności kontrolnych ustalono, że w stosunku działki ([...]) przez którą również przebiega szlak komunikacyjny złożony został wniosek do Wojewody o stwierdzenie że gmina nabyła z mocy prawa prawo własności w/w działki zajęty pod drogę. Przedmiotowa droga na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku — Białej została zaliczona do kategorii dróg gminnych, oraz że przedmiotowa droga przebiegająca przez część w/w działki istniała już od lat 50-tych. Kolejne czynności kontrolne na działkach nr ewid. [...] i [...] w K. w celu ustalenia odległości utwardzenia asfaltem krawędzi drogi przebiegającej przez w/w działki od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] zostały przeprowadzone przez PINB w dniu 19 lipca 2016r. W trakcie rzeczonych czynności ustalono, że krawężnik utwardzonej asfaltem drogi oddalony jest od ściany budynku ok. 70 cm. K. K. przedłożyła mapę ewidencyjną z naniesionymi budynkiem (w skali 1:1000) z której wynika, że granicy działki przebiega ok. 2,0 m od ściany budynku. Przedłożyła ponadto akt notarialny z 1937r. z którego wynika, że na w/w działce wybudowany był już budynek oznaczony numerem porządkowym nr [...]. Oświadczyła ponadto, że w 1985 roku zaczęła zamieszkiwać przedmiotowy budynek i w tym czasie droga była węższa. Przedstawiciele Urzędu Gminy oświadczyli, że w posiadaniu Urzędu nie ma żadnej dokumentacji potwierdzającej legalność budowy przedmiotowej drogi. Najstarszy dokument dotyczący przedmiotowej drogi stanowi zgłoszenie jej remontu w 2013 r. Postanowieniem z dnia 7 września 2016 r., PINB na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na Gminę Maków Podhalański obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji rozbudowy drogi na działce nr [...] w K. . W dniu 21 listopada 2016 r., wpłynęło pismo Burmistrza Gminy Maków Podhalański, którym podważono czas powstania przedmiotowej rozbudowy oraz poinformowano o postępowaniu w sprawie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa własności nieruchomości położonej w obrębie K., zakończonym wydaniem przez Wojewodę Małopolskiego decyzji odmownej. W dniu 13 stycznia 2017 r. wpłynęło do PINB pismo K. K., którym poinformowała, że do rozbudowy drogi doszło w 2013 r., w czasie remontu drogi wykonanego przez Przedsiębiorstwo [...] w W.. Do pisma dołączone zostały zdjęcia oraz oświadczenie okolicznych mieszkańców dotyczące szerokości drogi przed 2013 r. Do akt postępowania włączono również, wypis z rejestru gruntów, mapę ewidencyjną i zasadniczą dla działki nr [...] w K. , zgłoszenie robót budowlanych polegających na remoncie ok. 250 mb zniszczonej nawierzchni asfaltowej i odsypaniu pobocza, mapy do celów projektowych z dnia 10 września 2009 r. obrazujący przedmiotowy obszar, zdjęcia wykonane w dniu 9 lutego 2017 r., przez PINB oraz przedłożone przez K. K. obrazujące stan drogi w 1997 r., i 2008 r. W dniu 8 marca 2017 r., wpłynęło pismo Burmistrza Makowa Podhalańskiego, którym przedstawiono kolejność prowadzonych remontów, do pisma dołączone zostały znalezione w gminnym archiwum dokumenty. PINB postanowieniem z dnia 10 marca 2017r. postanowił uchylić postanowienie PINB z dnia 7 września 2016 r. i na podstawie art. 56 ust. l ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nakazał Gminie Maków Podhalański jako inwestorowi zrealizowanej rozbudowy drogi gminnej przebiegającej po działkach o nr ew. [...] i [...] w K. dokonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną drogi wykonanej na działkach ewid. nr [...] i [...] w K. , uwzględniającej zmiany i przeróbki mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Kolejno do akt włączona została uchwała nr XXII/214/05 Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego wieś K. w Gminie Maków Podhalański oraz pisma K. K.. W dniu 10 kwietnia 2017 r., do PINB wpłynęła ekspertyza techniczna inwentaryzacji wykonanych robót. W dniu 8 maja 2017 r. organ I instancji wydał decyzję, którą działając na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazano Gminie Maków Podhalański wykonać w terminie do dnia 31.12.2019r niezbędne roboty budowlane związane z drogą wykonaną na działkach nr ew. [...] i [...] w K. , polegające na likwidacji wszelkich wyrw w istniejącej konstrukcji nawierzchni drogi i wykonaniu w tym miejscu nowych warstw bitumicznych wraz ze spadkami poprzecznymi w obrębie poboczy oraz lokalną wymiana zniszczonej konstrukcji drogi, w oparciu o przedłożoną ekspertyzę techniczną drogi, stanowiąca załącznik do niniejszej decyzji. MWINB rozpatrując odwołanie decyzją z dnia 21 sierpnia 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia 8 maja 2017 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na ww. decyzję MWINB został wniesiony przez Gminę Maków Podhalański sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II Kr 1167/17 oddalił sprzeciw Gminy Maków Podhalański od decyzji MWINB z dnia 21 sierpnia 2017 r. Gmina Maków Podhalański wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2018r., sygn. akt II OSK 1125/18 oddalił skargę kasacyjną. Ponownie prowadząc postępowanie PINB przeprowadził w dniu 30 lipca 2018 r. oględziny na działkach ewid. nr [...] oraz [...] w Kojszówce. W trakcie przedmiotowych oględzin ustalono m.in., że na działkach o nr ew. [...] i [...] w K. , zlokalizowana jest droga, której jezdnia (o szerokości jak na szkicu) jest utwardzona asfaltem. W/w utwardzona droga ma bezpośrednie połączenie z drogą krajową (DK28), poprzez działkę o nr ew. [...] w K. . Na drodze, będącej przedmiotem oględzin, przy zjeździe z DK 28 widoczne są dziury w jezdni natomiast od strony wschodniej, dziury w jezdni natomiast od strony wschodniej, dziury w jezdni zostały wypełnione mieszanką bitumiczną mniej więcej do połowy szerokości jezdni (obejmując działkę [...]). Droga stanowiąca przedmiot oględzin ma wjeździe z DK 28 posiada oznakowanie "[...]" z lewej strony oraz z prawej "obszar zabudowany", na wjeździe z drogi przy połączeniu z drogą krajową usytuowany jest znak "stop". W miejscach gdzie widoczne są dziury na działce nr ewid. [...] - ich uwidocznienie spowodowało, że nakładane w rożnych odstępach czasowych (dwie lub trzy warstwy) o różnych grubościach (8xm i 12cm). Ustalono że szerokość drogi przy połączeniu z drogą krajową DK28 wynosi ok 10,70m i stopniowo zmniejsza się do szerokości: 9,80; 6,5; 5,20; zgodnie z załączonym szkicem. Ponadto ustalono, że przy budynku o numerze porządkowym Kojszówka 15 w odległości ok 70 cm od budynku usytuowane są krawężniki (9 sztuk w pozycji pionowej) do których bezpośrednio dolega jezdnia drogi utwardzona asfaltem. Po przeciwnej stronie w/w budynku, począwszy od budynku o nr porządkowym K. 16 biegną korytka które odprowadzają wodę z drogi w kierunku północnym. Na kontrolowanym odcinku drogi brak jest pobocza do ruchu pieszych (brak miejsca na jego wykonanie) z uwagi na bliskie sąsiedztwo budynków zlokalizowanych przy w/w drodze. Pas zieleni od strony północnej działki nr ewid. [...] do. ogrodzenia posiada szerokość 70 cm. Do sporządzonego protokołu załączono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny. W dniu 31 lipca 2018 r. do organu wpłynęło pismo Gminy Maków Podhalański wyjaśniające, że przedmiotowa droga stanowi drogę gminną relacji K. M.-Z. nr [...], ponadto do przedmiotowego pisma załączono kserokopię uchwały nr XIX/143/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku Białej z dnia 31 marca 1987r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg wyszczególnionych w wykazie stanowiącym załącznik do rzeczonej uchwały. W dniu 28 sierpnia 2018 r. do organu wpłynęło pismo K. K. z dnia 28 sierpnia 2018 r. zawierające wnioski dowodowe strony - dokumentację fotograficzną oraz oświadczenie grupy osób w przedmiocie szerokości (na dzień 1 stycznia 1995 r.) drogi będącej przedmiotem postępowania. PINB w dniu 19 października 2018 r. wydał decyzję, którą działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wykonanej przez Gminę Maków Podhalański na działce nr ew. [...] położonej w K. rozbudowy drogi gminnej przebiegającej przez działkę nr ew. [...] położoną w Kojszówce, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. K. i R. K.. W dniu 26 sierpnia 2019 r. pracownicy PINB przeprowadzili ponowne czynności kontrolne przedmiotowej drogi, w trakcie których ustalono m.in., że cyt. ustalono, że pobocze w/w drogi znajdujące się od strony działki [...], na długości w/w działki począwszy od drogi krajowej DK 28 nie posiada pobocza. Dalej w kierunku północnym od stronnych zachodniej w/w droga posiada pobocze o zmiennej szerokości wynoszące od 30 cm do około 70 cm. Od strony wschodniej w/w drogi szerokość pobocza na długości działki [...] wynosi około 40 cm. Stwierdzono że od strony -wschodniej w/w drogi od obiektu zlokalizowanego na działce [...] w K. ułożone są korytka stanowiące odwodnienie w/w drogi, odprowadzające wodę w kierunku północnym na długości wynoszącej około 56j20m. Stwierdzono że odległość utwardzenia jezdni od ogrodzenia zlokalizowanego wzdłuż drogi przebiegającego po działkach [...] wynosi około 1,9m. Stwierdzono, że w/w droga przy połączeniu z droga krajową DK 28 posiada szerokość wynoszącą 10,80m, następnie dokonując pomiarów szerokości drogi w zakresie jezdni utwardzonej asfaltem w kierunku północnym w równych odległościach co 5m - szerokość utwardzenia jezdni w/w drogi jest zmienna i wynosi stosownie od 10,80, następnie dokonując pomiarów szerokości w zakresie jezdni utwardzonej asfaltem w kierunku północnym w równych odległościach co 5m — szerokość utwardzenia jedni w/w drogi jest zmienna i wynosi stosownie od 10,80m, 8m, 6,40m, 5,35m, 5,4m, 5,46m, 5,59m, 5,50m, 5,30m, 5,46m, 5,67m, 5,53m, 5,56m, 5,65m, 5,45m, 5,34m, 5,32m, 5,39m, 5,50m (...). W toku przeprowadzonych oględzin dokonano zmierzenia szerokości drogi w miejscu określonym w planie realizacyjny z 1988r., dotyczącym budynku na działce [...]. Ustalono, iż miejsce to zlokalizowane jest w po połowie długości pomiędzy słupami energii elektrycznej niskiego napięcia zlokalizowanymi od strony wschodniej w/w drogi. Obecnie w okolicach miejsca określonego w planie realizacyjnym z 1988 r. gdzie widoczny jest wymiar "5,20" wykonano pomiar szerokości utwardzenia jezdni która obecnie wynosi około 5,65m. Ustalono że obecnie miejsce określone w planie realizacyjnym z 1988r. obecnie zlokalizowane jest w okolicach budynku mieszkalnego oznaczonego numerem [...], natomiast działka o nr ew. [...] w K. w wyniku scalenia posiada obecnie ew. [...] Na żądanie K. K. dokonano pomiaru całej szerokości drogi wraz z poboczem i rowem odwadniającym w miejscu pomiaru oznaczonego w planie realizacyjnym z 1988r. jako "5,20", który wynosi obecnie około 8,60m. Ustalono, że od miejsca dokonanego w/w pomiaru działka o nr rew. [...] w K. zlokalizowana jest w odległości około 30m w kierunku południowym, natomiast obecnie nie można ustalić dokładnej odległości od miejsca dokonanego pomiaru szerokości drogi do działki o nr ew. [...] gdyż obecnie działka ta uległa scaleniu i obecnie posiada nr ew. [...] oraz odmienny kształt niż w planie realizacyjnym z 1988r. Ustalono jedynie że działka o nr ew. [...] w K. zlokalizowana była od strony wschodniej w/w drogi i dokonanego pomiaru "5,20" oraz że działka ta nigdy nie sąsiadowała z działką o nr ew. [...] ani nie była położona naprzeciwko działki Państwa k. o nr ew. [...] w K. . Do sporządzonego z protokołu z oględzin załączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną. W dniu 29 sierpnia 2019 r. odbyła się rozprawa administracyjna, której celem było ustalenie daty i okoliczności ewentualnej rozbudowy drogi w celu wyjaśnienia czy przedmiotowy obiekt od początku jego istnienia pozostaje w niezmienionym stanie, czy był na przestrzeni lat przebudowywany względnie rozbudowywany, a jeśli tak to kiedy i w jakim zakresie z uwzględnieniem czy po l stycznia 1995r doszło do rozbudowy drogi oraz wyjaśnienia czy ewentualna rozbudowa dotyczyła pierwszych około 34 metrów bieżących drogi. MWINB po rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB z dnia 19 października 2018r., decyzją z dnia 5 marca 2020r, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na ww. decyzję MWINB sprzeciw do WSA w Krakowie wniosła Gmina Maków Podhalański. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 3 lipca 2020r., sygn. akt II SA/Kr 445/20 sprzeciw oddalił. Organ I instancji ponownie prowadząc przedmiotową sprawę pozyskał z Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej I Wydział Cywilny informacje, że postępowanie w sprawie z wniosku Gminy Maków Podhalański z udziałem K. K. i R. K. o zasiedzenie jest zakończone, a wyrok nie jest prawomocny. W dniu 27 stycznia 2021 r. do organu wpłynęło pismo Gminy Maków Podhalański w którym poinformowano m.in., że zaliczenie do kategorii dróg gminnych leżących na terenie gminy Maków Podhalański nastąpiło na mocy uchwał Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku Białej a nie uchwał Rady Narodowej Miasta i Gminy. Ponadto do akt sprawy załączono zdjęcia fotogrametryczne lotnicze dla działek ewid. nr [...] i [...] w K. z lat: 2015, 2009, 2003,1997,1994, 1983 pozyskane od Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Starostwo Powiatowe w Suchej Beskidzkiej pismem z dnia 22 marca 2021r., poinformowało, że na dzień 1 stycznia 1995r., działka ewidencyjna numer [...] o powierzchni 0,2133 ha - dr, figurowała w poz. rej. 4 z wpisem własności na rzecz Urzędu Miasta i Gminy w Makowie Podhalańskim drogi powszechnego korzystania. Przy działce brak adnotacji o dokumencie własności oraz że w roku 2009 działka ewidencyjna numer [...] o powierzchni 0,2133 ha - dr. figurowała w poz. rej. G.4. z wpisem władania na rzecz Urzędu Miasta i Gminy w Makowie Podhalańskim - drogi powszechnego korzystania. Ponadto do akt sprawy pozyskano dokumenty, z których wynika, że przedmiotowa droga przebiegająca po działkach ewid. nr [...] oraz [...] w K. figuruje jako droga lokalna o nazwie [...]. Gmina Maków Podhalański pismem z dnia 26 marca 2021 r., poinformowała o fakcie wydania przez Sąd Okręgowy w Krakowie II Wydział Cywilny Odwoławczy prawomocnego postanowienia sygn. akt II Ca 1647/20, którym m.in. oddalono apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej z dnia 20 grudnia sygn. akt I Ns 286/17. Zgodnie z ww. postanowieniem Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w K. objęta księgą wieczystą o numerze KR1 [...] uległa podziałowi na działki ewid. o numerach [...] o pow. 0,0632 ha oraz [...] o pow. 0,0054 ha, Gmina Maków Podhalański nabyła przez zasiedzenie prawo własności nieruchomości położonej w Kojszówce składającej się z działki ewid. o numerze [...]. W dniu 30 marca 2021 r. do organu wpłynęło pismo R. i K. K. w którym poinformowano o przeprowadzaniu prac remontowych drogi będącej przedmiotem postępowania. Do przedmiotowego pisma załączono dokumentacje fotograficzną. Organ I instancji wskazał, że WSA w Krakowie w Krakowie w wiążącym wyroku dla przedmiotowej sprawy wskazał m.in. iż bezsporne było w sprawie, że obecny zarządca drogi - strona skarżąca - nie wykazała się w postępowaniu stosownym zgłoszeniem lub pozwoleniem na sama budowę drogi istniejącej od lat 50-tvch. (...) Okoliczność rozbudowy, jeśli zostanie potwierdzona, wyłącza możliwość zastosowania w sprawie przepisów P.b. z 1974 r. w stosunku do części rozbudowanej. Trafnie organ wskazał, że nawet po ustaleniu, że obiekt budowlany został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., przepisy ustawy z 1974 r. nie będą miały zastosowania do części rozbudowanej, jeżeli obiekt podlegał po tej dacie kolejnym samowolom budowlanym np. był rozbudowany. Nie ma wątpliwości, że zarówno pod rządami P.b. z 1974 r., jak i P.b. z 1994 r., na budowę drogi było wymagane pozwolenie na budowę. Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą l stycznia 1995 r. zostanie następnie rozbudowany lub nadbudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 P.b. z 1994 r., gdyż nie ma tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, również bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie (por. wyroku NSA z 18 maja 2007 r. sygn. II OSK 782/06). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu kardynalną kwestią, rzutującą na mające w sprawie zastosowanie odpowiednich przepisów prawa, było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, jaki był stan i status przedmiotowej drogi na dzień 1 stycznia 1995 r. Drugą rozstrzygającą kwestią było ustalenie, czy po 1 stycznia 1995 r. doszło do rozbudowy (poszerzenia) drogi. Organ winien również odnieść faktycznie przeprowadzone remonty do konkretnych fragmentów drogi, w tym przypadku przede wszystkim do jej początkowego fragmentu na działkach (...) i (...) (pierwsze ok. 34 metry bieżące drogi). Organ I instancji winien m.in. kategorycznie zweryfikować, czy remont w 1995 r., w 1999 r. i w 2013 r. w ogóle dotyczyły pierwszych 34 mb drogi.

Pierwszym odnalezionym przez organ dokumentem, w którym pojawia się procedowana droga wg. zgodności jej przebiegu z załącznikiem graficznym, jest zbiorcze ewidencjonowane zestawienie dróg lokalnych, z początku lat 70-tych ubiegłego wieku, prowadzone przez Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych - Sucha Beskidzka. Droga stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania widnieje w w/w wykazie pod numerem [...] jako droga lokalna o nazwie [...]. co potwierdza załączony do w/w wykazu załącznik graficzny. Na dzień 1 stycznia 1995r - procedowana droga przebiegająca po działkach o nr ew. [...] i [...] w K. miała status drogi lokalnej, lecz nie miała statusu drogi publicznej, gdyż w zakresie wykazu dróg gminnych na terenie miejscowości K., Gmina Maków Podhalański dotychczas legitymuje się bowiem jedynie uchwałą nr XIX/143/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia 31 marca 1987r., w której zaliczone zostały wymienione tam drogi, na terenie Gminy Maków Podhalański - do kategorii dróg gminnych. Jak ustalono procedowana droga lokalna nr [...] o nazwie [...] - nie została zaliczona w w/w uchwale do dróg gminnych. Gmina M. P. nie przedłożyła również do akt prowadzonej sprawy administracyjnej żadnej innej podjętej uchwały w sprawie zaliczenia procedowanej drogi w K. do kategorii dróg gminnych, bądź wykazu obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przez rady narodowe i nadal obowiązujących na terenie gminy Maków Podhalański na podstawie przepisu art. 31 ust. 1 i 4 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - z którego wynikałby dla powyższej drogi - status drogi publicznej. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z obowiązującą, na dzień 1 stycznia 1995 r., treścią ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast art. 7 ust 2 w/w ustawy stanowił iż zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Jest zatem oczywistym, że drogą publiczną zgodnie z obowiązującymi przepisami mogła i może być wyłącznie droga zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie stosownej uchwały - wówczas wojewódzkiej rady narodowej. Nie budzi wątpliwości PINB w Suchej Beskidzkiej, iż procedowana droga nie figurowała w uchwale wojewódzkiej rady narodowej - na którą powołuje się Burmistrz Makowa Podhalańskiego w prowadzonym postępowaniu przed rut. organem nadzoru budowlanego. Również w ocenie PINB, procedowana droga nie jest wskazywaną przez Burmistrza Makowa Podhalańskiego drogą [...] Nr [...], jak również drogą nr [...], wskazywaną przez inwestora - Gminę Maków Podhalański - w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę chodnika przy tej samej drodze. Badana droga posiada bowiem zupełnie inną nazwę, m.in. ujawnioną w zbiorczym zestawieniu dróg lokalnych, prowadzonym na początku lat 70-tych ubiegłego wieku przez Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w Suchej Beskidzkiej. Za powyższym stanowiskiem tut. organu przemawia również ustalony przez PINB nieuregulowany stan prawny działki o nr ew. [...] w K. , która jak się okazuje była jedynie we władaniu Gminy Maków Podhalański. Z ustalonych okoliczności nasuwa się zatem wniosek ze skoro działka o nr ew. [...] nie stanowiła własności Gminy Maków Podhalański, nie mogła zostać również zaliczona do kategorii dróg gminnych również w późniejszym okresie. Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów należy wskazać w dalszej kolejności, że w obowiązującym od l stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych było i jest obecnie możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] oraz obecnie działki [...] w K. , po której przebiega procedowana droga nie stanowiła własności gminy. Oznacza to, że zaliczenie przedmiotowej drogi do dróg gminnych z uwagi na to, że nieuregulowany był jej stan prawny stanowiło przeszkodę do podjęcia stosownej uchwały. Uznać zatem należy w myśl obowiązujących na dzień 1 stycznia 1995r., przepisów ustawy o drogach publicznych - m.in. art. 11 u.d.p., iż procedowana droga przebiegająca po działkach o nr ew. [...] i [...] (obecnie podzielona m.in. na działkę [...]) w K. , na dzień 1 stycznia 1995r była i do dnia dzisiejszego jest drogą wewnętrzną.W rozpoznawanej sprawie doszło do budowy, a w dalszej kolejności regularnej rozbudowy drogi wewnętrznej przebiegającej obecnie po działkach o nr ew. [...] i [...] w K. , pod argumentem wykonywania jej remontu m.in. przez Gminę Maków Podhalański, wskazanego w zgłoszeniu do organu w dniu 31.05.2013r. Zatem skoro drogi wewnętrzne nie posiadają granic pasa drogowego (co ma miejsce w rozpoznawanym przypadku) wykonanie robót budowlanych związanych z budową oraz poszerzaniem drogi wewnętrznej również na część działki o nr ew. [...] w K. (obecnie [...] - jako nieobjętą dokonanym zgłoszeniem) zaliczyć należy do budowy i w dalszej kolejności rozbudowy tej drogi, wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2016r, sygn akt II OSK 2484/14 " P.b. nie zawiera legalnej definicji rozbudowy, jednakże nie ulega wątpliwości, że za rozbudowę budynku nie sposób uznać budowy (art. 3 pkt 6) całkowicie nowych obiektów budowlanych. Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. (...). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż zrealizowane dotychczas roboty budowlane przy drodze przebiegającej na jej początkowym fragmencie po działkach o nr ew. [...] i [...] w K. dążyły in fine do jej wybudowania i rozbudowania w związku działającymi przedsiębiorstwami tartacznymi we wsi K., a wraz z tym potrzebami mieszkańców wioski -co zostało podniesione przez K. K.. W ocenie organu bezsprzeczny jest fakt wykonania w/w robót budowlanych, w warunkach samowoli budowlanej. Brak jest bowiem dokumentów świadczących o legalności wykonanej drogi.

Na to postanowienie zażalenie wniosła Gmina Maków Podhalanski.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r. nr 915/2022 znak: WOB.7722.119.2021.JKUR uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł

w pkt 1 o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie drogi przebiegającej po działkach ewid. nr [...] oraz [...] (powstałej z działki ewid. [...]) w K. , a w późniejszym okresie rozbudowywanej (poszerzanej) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, od połączenia z droga krajową DK28 w kierunku pomocnym, wzdłuż nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym [...],

w pkt 2 o obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 25 września 2023 r.:

a/ zaświadczenia Burmistrza Gminy Maków Podhalański o zgodności wykonanej drogi przebiegającej po działkach ewid. nr [...] i [...] (powstałej z działki ewid. [...]) w K. z ustaleniami obowiązującego dla ww. działek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b/ czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 upb, aktualnym na dzień opracowania projektu,

c/ oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane (działki ewid. nr [...] oraz [...] w K. ).

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa droga istnieje od lat 50-tych ubiegłego wieku. Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Suchej Beskidzkiej, IV Wydział Ksiąg Wieczystych dla działki ewid. nr [...] w Kojszówce wynika, że działka ta powstała z części l. kat. [...] dla którego prowadzona była księga wieczysta numer [...], nieruchomości objęte księga numer [...] nie pozostawały własnością Gminy Maków Podhalański. Dla porządku wzmiankować należy, że aktualna księga wieczysta prowadzona dla działki ewid. nr [...] w K. została założona 6 czerwca 2012r. Kolejno, z pisma Starostwa Powiatowego w Suchej Beskidzkiej z dnia 22 marca 2021 r. wynika, że działka ewid. nr [...] na dzień 1 stycznia 1995r. figurowała w póz. rej. 4 z wpisem własności na rzecz Urzędu Miasta i Gminy w Makowie Podhalańskim - drogi powszechnego korzystania (brak adnotacji o dokumencie własności), natomiast w roku 2009 działka ewid. numer [...] figurowała w poz. rej. G.4 z wpisem władania na rzecz Urzędu Miasta i Gminy w Makowie Podhalańskim - drogi powszechnego korzystania. Ponadto z informacji pozyskanych ze Starostwa Powiatowego w Suchej Beskidzkiej wynika, że przedmiotowa droga umieszczona była w tym okresie w wykazie dróg lokalnych prowadzonym przez Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Biorąc pod uwagę ustalony okres powstania przedmiotowej drogi odwołać należy się do regulacji prawnych obowiązujących co do przedmiotowego obiektu na przestrzeni lat. Zgodnie z dekretem z dnia 4 sierpnia 1956r. o podziale dróg publicznych drogi publiczne dzielą się na drogi państwowe (mające ogólnopaństwowe lub regionalne znaczenie ekonomiczno-komunikacyjne) oraz drogi lokalne (mające miejscowe znaczenie ekonomiczno-komunikacyjne oraz ulice i place miejskie, osiedlowe i wiejskie (vide: art. l dekret56). Wzmiankowany wyżej dekret do kategorii dróg lokalnych zalicza: 1) drogi łączące miejscowości będące siedzibami gromadzkich rad narodowych z miastami będącymi siedzibami powiatowych rad narodowych i z siecią dróg państwowych , 2) drogi łączące między sobą siedziby gromadzkich rad narodowych, 3) drogi łączące wsie, osiedle i miasta nie stanowiące powiatów między sobą i z siecią dróg państwowych, 4) dojazdy od dróg lokalnych do stacji i przystanków kolejowych oraz do przystani rzecznych, morskich i portów lotniczych, 5) drogi łącznikowe o mniejszym znaczeniu komunikacyjnym między drogami państwowymi oraz drogi łącznikowe między drogami lokalnymi, 6) ulice i place miejskie, osiedlowe i wiejskie nie stanowiące odcinków dróg państwowych (vide: art. 3 dekretu56). Natomiast z art. 4 ust. 2 dekretu56 wynika, że zaliczenie do kategorii dróg lokalnych drogi nie zaliczonej do kategorii dróg państwowych następuje w drodze uchwały powiatowej rady narodowej, powziętej na wniosek gromadzkiej rady narodowej, lub w drodze uchwały miejskiej rady narodowej, względnie rady narodowej osiedla. Organ I instancji w toku postępowania pierwszoinstancyjnego podjął szereg działań mających na celu pozyskanie dokumentacji dotyczących przedmiotowej drogi. Najwcześniejszym z dokumentów pozyskanych przez PINB w którym wzmiankowana jest przedmiotowa droga jest Wykaz stanu drogi lokalnej [...] wraz z załącznikiem graficznym z początku lat 70-tych ubiegłego wieku sporządzony przez Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych- Sucha Beskidzka. Z rzeczonego dokumentu wynika, że droga będąca przedmiotem postępowania widnieje pod numerem [...] jako droga lokalna o nazwie K.-W.. Kolejną regulacją normująca problematykę dróg publicznych była ustawa z dnia 29 marca 1962r. o drogach publicznych. W myśl art. 54 udp62 drogi publiczne zaliczone do kategorii dróg państwowych przed wejściem w życie niniejszej ustawy, stają się drogami państwowymi, zaliczone zaś do kategorii dróg lokalnych - drogami lokalnymi w rozumieniu niniejszej ustawy. Ww. ustawa została zastąpiona ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Ustawa nie zawierała przepisów przejściowych odnoszących się co do dróg zaliczonych uprzednio do kategorii dróg lokalnych. Końcem lat 90-ych ubiegłego wieku przeprowadzono reformę administracji publicznej. W ustawie z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w art. 103 ust. 2 wskazano, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przedmiotowa droga była drogą lokalną, ale nie była drogą lokalną miejską - bowiem nie była usytuowana na terenie miasta Maków Podhalański, a zatem droga ta nie stała się z mocy powyżej powołanego unormowania drogą gminną. Z Archiwum Państwowego w Katowicach Oddział w Bielsku-Białej organ I instancji pozyskał odpis uchwały nr XIX/143/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej oraz stronę tytułową wraz ze stronami zawierającymi treść poszukiwanej uchwały i załącznikiem dotyczącym zaliczenia do kategorii dróg gminnych z terenu funkcjonowania Urzędu Miasta i Gminy w Makowie Podhalańskim zawartym w Dzienniku Urzędowym Województwa Bielskiego z dnia 25 kwietnia 1987r. Z analizy kserokopii ww. dokumentów archiwalnych wynika, że droga lokalna nr [...] o nazwie [...] nie została zaliczona ww. uchwałą do kategorii dróg gminnych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w 1990r. uchwalona została ustawa z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W rzeczonym akcie w art. 31 ust. 1 i 4 zawarto uregulowanie stanowiące, że Rady gmin uchwalą i ogłoszą w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazy aktów prawa miejscowego, wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nadal obowiązujących na obszarze tych gmin (ust. 1) oraz akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazach, o których mowa w ust. 1, tracą moc z dniem ogłoszenia wykazów (ust. 4). W toku postępowania pierwszoinstancyjnego PINB występował do Gminy Maków Podhalański o udzielenie informacji odnośnie kategorii przedmiotowej drogi, Gmina nie przedłożyła żadnej uchwały w sprawie zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych ani też wykazu obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przed rady narodowe i nadal obowiązujących na terenie Gminy Maków Podhalański sporządzonego na podstawie art. 31 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z którego to wykazu wynikałoby, że powyższa droga jest drogą publiczną gminną. Z akt zgromadzonych w sprawie wynika także niekonsekwencja Gminy Maków Podhalański w nazewnictwie przedmiotowej drogi. W toku postępowania przed organem I instancji droga ta jest nazywana przez wyżej wymienioną droga [...] natomiast przed organem administracji architektoniczno-budowlanej była ona nazywana drogą [...] nr [...] K. O czym już była mowa w powyższych akapitach w zbiorczym zestawieniu dróg lokalnych z lat 70-tych ubiegłego wieku prowadzonym przez Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w Suchej Beskidzkiej drogę tą określono nazwą [...]. W tym miejscu przypomnieć należy, że działka ewid. nr [...] w K. powstała z części [...] dla którego prowadzona była księga wieczysta numer [...], a nieruchomości objęte księga numer [...] nie pozostawały własnością Gminy Maków Podhalański. Wobec powyższego zważając na fakt, że w 2012r. została założona księga wieczysta, która obejmuje m.in. działkę ewid. nr [...] w K. stwierdzić należy, że do tego roku stan własności przedmiotowej drogi pozostawał nieuregulowany, co stanowiło jednocześnie przeszkodę do podjęcia przez Gminę Maków Podhalański uchwały o zaliczeniu przedmiotowej drogi do kategorii dróg publicznych gminnych. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy MWINB wskazuje, że przedmiotową drogę należy zakwalifikować jako drogę niebędącą drogą publiczną - drogę wewnętrzną. Całokształt materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa droga została wybudowana przed dniem 1 stycznia 1995r., po tej dacie zaś dochodziło na przestrzeni lat do jej rozbudowy (poszerzenia drogi). W tym miejscu przytoczyć należy wiążącą w przedmiotowej sprawy oceną prawną co do kwestii ustalenia" właściwego reżimu prawnego w jakim winno być prowadzone przedmiotowe postępowanie wyrażoną przez WSA w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach zapadłych w przedmiotowej sprawie. W wyroku z dnia 22 listopada 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1167/17, WSA w Krakowie wyraził stanowisko, że (...) data budowy i data przebudowy obiektu ma istotne znaczenie dla ustalenia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r., odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy. Jest to bowiem przepis o charakterze intertemporalnym, odnoszący się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Ponadto okoliczność rozbudowy, jeśli zostanie potwierdzona, wyłącza możliwość zastosowania w sprawie przepisów P.b. z 1974 r. w stosunku do części rozbudowanej. Trafnie organ wskazał, że nawet po ustaleniu, że obiekt budowlany został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., przepisy ustawy z 1974 r. nie będą miały zastosowania do części rozbudowanej, jeżeli obiekt podlegał po tej dacie kolejnym samowolom budowlanym np. był rozbudowany. Nie ma wątpliwości, że zarówno pod rządami P.b. z 1974 r., jak i P.b. z 1994 r., na budowę drogi było wymagane pozwolenie na budowę. Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą l stycznia 1995 r. zostanie następnie rozbudowany lub nadbudowany po tej dacie, takie bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 P.b. z 1994 r., gdyż nie ma tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, również bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie (por. wyroku NSA z 18 maja 2007 r. sygn. IIOSK 782/06). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu kardynalną kwestią, rzutującą na mające w sprawie zastosowanie odpowiednich przepisów prawa, było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, jaki był stan i status przedmiotowej drogi na dzień l stycznia 1995 r. Drugą rozstrzygającą kwestią było ustalenie, czy po l stycznia 1995 r. doszło do, rozbudowy (poszerzenia) drogi. Powyższym problemom organ I instancji nie podołał, co zasadnie wytknął organ odwoławczy. Wobec powyższego zważając na całokształt materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, tut. Organ stwierdza, że okoliczność dokonywania rozbudowy obiektu postępowania po 1 stycznia 1995r. wyłącza możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. niniejsze postępowanie winno być zatem prowadzone w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. Zatem PINB prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu przed nowelizacją z dnia 19 września 2020r.). Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że zgodnie z art. 365 § 1 Kodeks postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wskazać należy, że zakresem prawomocności materialnej prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego, objęte jest tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie, a nie jego przesłanki. Tym samym organy administracji publicznej są związane prawomocnymi orzeczeniami sądu powszechnego, a więc tym co stwierdzono w sentencji wyroku, nie dotyczy to jednak przesłanek faktycznych i prawnych, które legły u podstaw danego rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 1539/18). Ponadto MWINB wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób nieograniczony, a jedynie do momentu, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1446/14). Dokonanie zaś oceny materiału dowodowego w sposób odmienny od stanowiska strony nie oznacza, że organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. W ocenie MWINB zebrany przez PINB materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w realiach przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z budową drogi od połączenia z drogą krajową DK28 w kierunku pomocnym, wzdłuż nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym [...] bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę na działkach ewid. nr [...] oraz [...] (powstałej z podziału działki ewid. [...]) w K. , a następnie z dokonaniem jej rozbudowy. Organ I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie oparł się głównie na sporządzonych przez upoważnionych pracowników PINB protokołach z oględzin i czynności kontrolnych, dokumentacji mapowej oraz zdjęć lotniczych fotogrametrycznych (wykonanych w stosownej skali) pozyskanych od Głównego Geodety Kraju.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Maków Podhalański zarzucając naruszenie:

1/ art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niepełnym gromadzeniu materiału dowodowego prowadzącego do błędów w ustaleniach faktycznych mających istotne znaczenie dla zapadłego rozstrzygnięcia, poprzez zaniechanie pełnego i kompletnego zebrania materiału dowodowego w postaci m. in. ekspertyzy biegłego do spraw fotografii - zwłaszcza zdjęć lotniczych fotogrametrycznych, ekspertyzy biegłego do spraw geologii - w zakresie oceny dat powstawania kolejnych warstw utwardzenia w drodze objętej przedmiotem postępowania;

2/ art. 80 k.p.a. poprzez nieobiektywną ocenę materiałów dowodowych zgormadzonych w postępowaniu, nieoparte na materiale dowodowych ustalenia faktyczne, w szczególności w zakresie ustaleń co do dokonywania przez Skarżącą jakichkolwiek prac rozbudowujących istniejącą przed dniem 01 stycznia 1995 r. drogę, podczas gdy okoliczność taka nie wynika z jakichkolwiek dowodów w postaci dokumentów, a jedynie wynika z zeznań świadków (Państwa K. ) pozostających ze Skarżącą w sporze prawnym dotyczącym nieruchomości;

3/ art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na rozstrzyganiu niedających się usunąć wątpliwości w kwestii dokonywania rozbudowy drogi po 1 stycznia 1995 r. na niekorzyść skarżącej;

4/ art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na czynieniu ustaleń w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych bez zwrócenia się o wydanie opinii przez biegłych, m. in. ekspertyzy biegłego do spraw fotografii - zwłaszcza zdjęć lotniczych fotogrametrycznych, ekspertyzy biegłego do spraw geologii - w zakresie oceny dat powstawania kolejnych warstw utwardzenia w drodze objętej przedmiotem postępowania

5/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, stanowiących konsekwencję powyższych zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na uznaniu, że Skarżąca dokonywała jakichkolwiek remontów lub prac stanowiących rozbudowę (poszerzenie drogi) po dniu 1 stycznia 1995 r. podczas gdy ze zgromadzonych w aktach zdjęć z lat 1983, 1994, 1997, 2003, 2009, 2015 nie sposób dostrzec jakiekolwiek różnice w szerokości pasa drogowego.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazania przedłożenia dokumentów, wydanego na podstawie art. 48 ust 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie sądu postanowienie to jest prawidłowe.

Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust 1 pkt 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.(dalej; ustawa) wg stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji - organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust 2 ustawy przesadza, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Przepis art. 48 ust 3 stanowi, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to wstępna ocena organu czy obiekt można zalegalizować tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, choćby nie były już prowadzone i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu) a kończy postępowanie bądź zatwierdzenie projektu budowlanego bądź nakaz rozbiórki.

Jak mowa wyżej, drugi etap postępowania – wstrzymanie robót budowlanych i nakazanie przedstawienia dokumentów determinuje ustalenie organu, że po pierwsze obiekt budowlany zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, po drugie według wstępnej oceny organu obiekt ten nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (posadowieniu obiektu nie sprzeciwia się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy prawa miejscowego) a stan techniczny obiektu jest na tyle dobry, że można go doprowadzić do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Brak prawidłowości stwierdzenia takiego faktu tj., że obiekt budowlany lub jego samodzielna (wyodrębniona) część została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę daje podstawę do eliminacji postanowienia wydanego w oparciu o art. 48 ust 2 ustawy z obrotu prawnego. Sąd na tym etapie poddaje ocenie przede wszystkim czy organ wszczął postępowanie w sposób legalny (faktycznie doszło do samowoli budowlanej) oraz czy stosuje prawidłowy tryb zmierzający do likwidacji stanu samowoli budowlanej. Oprócz trybu z art. 48 oraz 49b (samowola budowlana dotycząca prac podlegających zgłoszeniu) likwidacji stanu samowoli budowlanej służą także przepisy art. 50-51 ustawy. Mają one zastosowanie do innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy). Postępowanie to także zmierza do legalizacji samowoli budowlanej (art. 51 ust 4 ustawy) lub nakazu rozbiórki (art. 51 ust 5 ustawy).

Dalej wskazać należ, iż zgodnie z art. z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że ocena prawna dotyczy stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, czy kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Ocena prawna dotyczy zatem dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Związanie oceną prawną i wskazaniami oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Wiążący charakter oceny prawnej traci moc jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej, którego decyzja z dnia 8 maja 2017 r., została uchylona do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Po wniesieniu sprzeciwu od tej decyzji sprawa, była też przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. II SA/Kr 1167/17 sprzeciw oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto stwierdzenie, iż "W zaskarżonej decyzji słusznie organ odwoławczy wskazał, że data budowy i data przebudowy obiektu ma istotne znaczenie dla ustalenia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r., odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy. Jest to bowiem przepis o charakterze intertemporalnym, odnoszący się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Ponadto okoliczność rozbudowy, jeśli zostanie potwierdzona, wyłącza możliwość zastosowania w sprawie przepisów P.b. z 1974 r. w stosunku do części rozbudowanej. Trafnie organ wskazał, że nawet po ustaleniu, że obiekt budowlany został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., przepisy ustawy z 1974 r. nie będą miały zastosowania do części rozbudowanej, jeżeli obiekt podlegał po tej dacie kolejnym samowolom budowlanym np. był rozbudowany. Nie ma wątpliwości, że zarówno pod rządami P.b. z 1974 r., jak i P.b. z 1994 r., na budowę drogi było wymagane pozwolenie na budowę. Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r. zostanie następnie rozbudowany lub nadbudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 P.b. z 1994 r., gdyż nie ma tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, również bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie (por. wyroku NSA z 18 maja 2007 r. sygn. II OSK 782/06). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu kardynalną kwestią, rzutującą na mające w sprawie zastosowanie odpowiednich przepisów prawa, było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, jaki był stan i status przedmiotowej drogi na dzień 1 stycznia 1995 r. Drugą rozstrzygającą kwestią było ustalenie, czy po 1 stycznia 1995 r. doszło do rozbudowy (poszerzenia) drogi. Powyższym problemom organ I instancji nie podołał, co zasadnie wytknął organ odwoławczy".

Rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 16 maja 2018 r. II OSK 1125/18 wskazał, iż "rację ma bowiem ten Sąd, iż norma art. 138 § 2 k.p.a. została przez organ odwoławczy zastosowana prawidłowo. W sprawie niesporne jest, że przedmiotowa droga istnieje od lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku i biegła w części na działce nr [...] należącej do Gminy, a w części na działce nr [...] należącej do K. K. i R. K.. Sporne jest natomiast to, czy miała miejsce jej rozbudowa i w jakim ewentualnie okresie. Okoliczność ta jest istotna z punktu widzenia konieczności zastosowania właściwych przepisów. W związku z tym organ pierwszej instancji winien podjąć wszelkie możliwe kroki w celu wywiązania się z obowiązków nałożonych na niego normami art. 7 i 77 k.p.a. (...) W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, takiego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji zabrakło, zwłaszcza w świetle twierdzeń K. K., że poszerzenie drogi w rejonie jej działki miało miejsce najwcześniej w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych, na działce nr [...] rozbudowa drogi była wykonywana w roku 2013 r. (zobacz: pismo z dnia 11 stycznia 2017 r. znajdujące się w aktach organu pierwszej instancji). Na dane wskazujące na możliwość poszerzenia drogi zwraca uwagę także organ odwoławczy, podnosząc, że z dokumentacji dotyczącej remontu drogi w 1995 r. wynika, że położona nawierzchnia miała wymiary 9,5 m x 5,1 m, zaś obecnie posiada ona szerokość 5,50 m".

Poglądami tymi związany był organ ale też sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Powinnością organu było ustalenie czy do rozbudowy przedmiotowej drogi doszło, a jeżeli tak, to w jakim okresie by uruchomić właściwy (ewentualny) proces legalizacji samowolnej rozbudowy. W ocenie sądu organ przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie wystraczającym do ustalenia, że do rozbudowy tej drogi przez stronę skarżącą doszło. Jak wynika z ustaleń organu, przy okazji jej bieżącego remontu w roku 2013 droga została poszerzona. Uległy więc zmianie charakterystycznych parametry użytkowe i techniczne obiektu liniowego jakim jest przedmiotowa droga, a roboty budowlane w wyniku których do zmiany tych parametrów doszło, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor się jednak nie legitymował. Roboty te były przy tym wykonane w czasie, kiedy obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), a co za tym idzie, przepis art. 48 w/w ustawy nie jest wyłączony (art. 103 ust 2 w/w ustawy). Uznając zarazem, że obiekt ten nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a jego stan techniczny jest na tyle dobry, że można go doprowadzić do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, powinnością organu nadzoru budowlanego było wdrożenie pierwszego etapu postępowania legalizacyjnego tj. wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy i nakazania przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację robót budowlanych, wykonanych w ramach samowoli budowlanej. W ocenie sądu postanowieniu temu nie można odmówić cech legalności.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie II SA/Kr 1167/17 a także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1125/18 nie odmawiał wiarygodności zgromadzonym w sprawie dowodom, zwłaszcza ustnym i pisemnym relacjom K. K.. Naczelny Sąd Administracyjny w pisemnym uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2018 r. II OSK 1125/18 do tych relacji wręcz nawiązywał co potwierdza pozytywną ocenę ich wiarygodności. Materiał dowodowy został przy tym uzupełniony, między innymi o zdjęcia lotnicze, rozprawę administracyjną z dnia 29 sierpnia 2019 r., nowe dokumenty jak wykaz stanu drogi lokalnej [...] wraz z załącznikiem graficznym z początku lat 70-tych ubiegłego wieku sporządzony przez Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych- Sucha Beskidzka (z dokumentu tego wynika, że droga będąca przedmiotem postępowania widnieje pod numerem [...] jako droga lokalna o nazwie [...]) a także o wykonanie nowych pomiarów wykazujących, że droga jest szersza niż wynikało to z planów realizacyjnych z 1988. Materiał ten pozwala uznać, że sprawa została wyjaśniona dostatecznie do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia, które w ocenie sądu jest prawidłowe.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.