Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2813/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2006 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: KRUS) decyzją z [...] czerwca 2005r. stwierdził, iż B. P. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz obowiązana jest opłacać składki z tego tytułu począwszy od czwartego kwartału 1994r. Jednocześnie stwierdzono, iż składki za okres od 1 grudnia 1994r. do 30 czerwca 1995r. nie będą dochodzone ze względu na przedawnienie.

B. P. pismem z 5 lipca 2005r., adresowanym do Sądu Okręgowego w G., wystąpiła o "anulowanie odsetek" od zaległych składek KRUS. W uzasadnieniu wyjaśniła, że zaległość wobec KRUS powstała w wyniku braku wiedzy o konieczności opłacania składek związanych z zakupioną na zasadzie wspólności ustawowej wraz mężem nieruchomości rolnej od gminy P.. Strona oświadczyła, że na poczet należności głównej wpłaciła 4000 złotych, lecz z naliczonymi odsetkami nie może się zgodzić. Wskazała, iż sama zgłosiła się do oddziału KRUS, aby opłacać składki, co wskazuje, iż nie jest osobą uchylającą się regulowania zobowiązań. Wyjaśniła, że nieruchomości rolnej nie użytkuje i nie ma z tego tytułu zysków. Nie pracuje też i nie uzyskuje własnych dochodów. Jej zdaniem w momencie zakupu nieruchomości rolnej od gminy P. powinna była zostać poinformowana o obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie rolnicze. Uznała ponadto, że naliczenie odsetek w wysokości 8.843,50 zł, przekraczających wysokość należności głównej (7.412 zł) jest nie do przyjęcia i przekracza jej możliwości finansowe.

Prezes KRUS decyzją z [...] lipca 2005r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm., dalej: u.s.r.) odmówił umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek. W jednozdaniowym uzasadnieniu stwierdził, iż sytuacja w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni nie daje podstaw do udzielenia ulgi.

Pismem z 9 sierpnia 2005r. strona zwróciła się do Prezesa KRUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu stwierdziła, iż wnioskując o umorzenie odsetek od zaległości nie powoływała się na "sytuację w gospodarstwie domowym", lecz na inne okoliczności, które spowodowały, że we właściwym czasie nie zgłosiła się do KRUS celem zgłoszenia obowiązku uiszczania składek, o których ponowne przeanalizowanie poprosiła.

Prezes KRUS w sentencji decyzji z [...] sierpnia 2005r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 41a ust. 1 pkt 2 u.s.r. "nie wyraził zgody na umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 3.1995r. do 1.2005r.

W jednozdaniowym uzasadnieniu stwierdził natomiast, iż utrzymuje w mocy decyzję wydaną [...] lipca 2005r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona podniosła, iż przesłanki wydania zaskarżonej decyzji uznaniowej budzą jej wątpliwości. W opinii skarżącej decyzja dotycząca znacznej sumy odsetek, powstałych nie z jej winy, nie powinna zależeć "od dobrego lub złego humoru" urzędnika państwowego. Oświadczyła ponadto, że w okresie od 1 grudnia 1994r. do 2005r. była ubezpieczona w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia przez męża działalności gospodarczej i korzystała jedynie z opieki zdrowotnej. W związku z tym KRUS przez sporny okres 10 lat nie poniósł żadnych kosztów związanych z jej ubezpieczeniem. Nie powinien zatem naliczać składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, ani odsetek od nich.

W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania w sprawie i stwierdził, że w związku z przeprowadzoną wizytacją w gospodarstwie rolnym skarżącej oraz wziąwszy pod uwagę jej możliwości płatnicze organ nie znalazł podstaw do umorzenia odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie rolnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym Sąd może uwzględnić skargę nawet, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją.

Zdaniem Sądu Prezes KRUS, który zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej i decyzje wydawane przez niego w trybie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. są decyzjami administracyjnymi, dopuścił się przede wszystkim naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze nie zastosował się, tak jak nakazywała dyspozycja art. 1 pkt 1 K.p.a., w postępowaniu przy wydaniu zaskarżonej decyzji, do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sentencja zaskarżonej do Sądu decyzji nie spełnia bowiem wymogów z art. 138 K.p.a.

Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzje, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis art. 138 K.p.a. wyczerpująco reguluje więc rodzaje decyzji, które może wydać organ rozpoznający sprawę w drugiej instancji. W konsekwencji podjęcie innego rozstrzygnięcia, stanowi naruszenie art. 138 K.p.a. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co sugeruje, że intencją Prezesa KRUS było utrzymanie w mocy orzeczenia I instancji. Na ten charakter decyzji wskazuje również jej uzasadnienie, w którym znalazło się stwierdzenie "utrzymuję w mocy decyzję wydaną dn. [...].07.2005r.". Jednak w sentencji badanej decyzji organ "nie wyraził zgody na umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych w terminie składek (...)", a więc podjął rozstrzygnięcie nieprzewidziane w przepisie określającym rodzaje decyzji odwoławczych, czym naruszył powołany wyżej przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Zdaniem Sądu za niewystarczające z punktu widzenia prawidłowości wskazania podstawy prawnej jest też zamieszczenie w zaskarżonej decyzji, oprócz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a., jedynie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Należało bowiem powołać, tak jak prawidłowo uczynił to organ pierwszej instancji, art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r.

Nie do zaakceptowania jest również jednozdaniowe uzasadnienie decyzji organu, który miał obowiązek ponownie rozpoznać sprawę, szczególnie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji zawierała, jakże lakoniczne - jednozdaniowe uzasadnienie, uznaniowego rozstrzygnięcia. Stanowi to bowiem naruszenie art. 107 K.p.a., przede wszystkim w zakresie sporządzonego uzasadnienia faktycznego. Błąd ten co prawda Prezes KRUS usiłował naprawić w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, ale należy podkreślić, iż nie jest to właściwy moment do uzasadnienia już podjętego rozstrzygnięcia. W tym zakresie aktualność zachowują poglądy wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z: 5 stycznia 2001r., sygn. akt V SA 3368/00, LEX nr 50119, 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00, LEX nr 84485, 25 maja 2001r., sygn. akt III SA 2024/00, Przegląd Podatkowy 2002/4/63, 30 października 2000r., sygn. akt I SA/Łd 588/98, LEX nr 47097, 21 stycznia 1998r., sygn. akt I SA/Gd 209/96, LEX nr 33692, 4 czerwca 1997r., sygn. akt SA/Gd 3691/95, LEX nr 30254).

Sąd zwraca również uwagę, że w przepisie art. 107 K.p.a. określono, jakie elementy składowe powinna zawierać decyzja. Należy w niej zamieścić: organ administracji publicznej, stronę lub strony, datę wydania decyzji, podstawę prawną rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinna także zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi.

Tymczasem zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezes KRUS z [...] lipca 2005r., zawierają zasadnicze braki w uzasadnieniu faktycznym, odbiegając tym samym od normy prawnej wyrażonej w art. 107 § 3 K.p.a.

Nie spełniają też wymogów określonych w art. 11 K.p.a., naruszając w ten sposób jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej - zasadę przekonywania stron, która nabiera szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, o którym mowa w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Zgodnie z wyżej wskazaną regułą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji.

Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ podatkowy nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub pominie je milczeniem, nie ujmując ich w decyzji.

W rozpoznawanej sprawie Prezes KRUS, jako organ pierwszej i drugiej instancji, nie wskazał w uzasadnieniach swych decyzji ani faktów, które uznał za udowodnione, ani dowodów, na których się oparł, ani przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zabrakło w nim również analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, chociaż w tym zakresie przeprowadzono - co wynika z odpowiedzi na skargę oraz z akt administracyjnych (k. 26) wizytację w gospodarstwie płatnika. Nie odniesiono się również do argumentacji podatnika, iż odsetki powinny być umorzone ze względu na to, że strona nie płacąc składek nie uczyniła tego ze swej winy.

W tym miejscu zauważyć należy, że rolą uzasadnienia decyzji jest to, aby strona na podstawie jego lektury mogła stwierdzić, jakie okoliczności faktyczne zostały ustalone przez organ i jaki jest ich wpływ na zakres rozstrzygnięcia. umorzenia wnioskowanych należności. Zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji zdania, iż utrzymuje się w mocy decyzję wydaną w I instancji, oraz stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji, iż sytuacja w gospodarstwie domowym strony nie daje podstaw do umorzenia odsetek nie wypełnia wymogu zawartego w wyżej wskazanych przepisach - art. 11, art. 107 § 3 K.p.a. Daje również podstawę do stwierdzenia, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 K.p.a.) oraz nie przedstawił stanu faktycznego i nie ustosunkowania się do zarzutów strony skarżącej podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy ocena, której dokonano postępowaniu administracyjnym, a której odzwierciedleniem powinna być sentencja zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, jest prawidłowa i czy odpowiada dyspozycji art. 80 K.p.a. Nie można też stwierdzić czy rozważono interes społeczny oraz słuszny interes obywatela.

Sąd zauważa ponadto, że - stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. - na organie, a nie na stronie ciąży obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Realizacja zasady prawdy materialnej, wynikającej z ww. przepisu, wymaga podjęcia przez organ działań w celu zebrania wszelkich dowodów mających znaczenie prawne. Nie oznacza to jednak, iż strona nie może i nie powinna przedstawić posiadanych przez siebie dokumentów potwierdzające okoliczności, w jakich się znajduje. Obowiązkiem organu jest ponadto umożliwienie przedstawienia tych dokumentów przez skierowanie do strony stosownego wezwania, jak również wezwanie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

W tym miejscu warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 1995r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, który obrazuje rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Sąd stwierdza dodatkowo, że organ administracyjny w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji postąpił także wbrew dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Sąd zauważa, że ani Prezes KRUS, jako organ pierwszej, jak i drugiej instancji, nie zastosował przepisu art. 10 § 1 K.p.a., gdyż nie wyznaczył stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego. Jest to o tyle istotne, że z art. 81 K.p.a., regulującego przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, wynika, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Skarżącej, na co wskazuje analiza akt sprawy, nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Nie zapewniono także możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek: załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia, grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W aktach sprawy nie utrwalono bowiem, stosownie do treści art. 10 § 3 K.p.a., w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10 K.p.a. Tym samym nie można twierdzić, że zaszła okoliczność wymieniona w § 2 art. 10 K.p.a.

Uchybienia przepisom powyższym wiążą się więc z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią wadliwym postępowanie prowadzone przed Prezesem KRUS.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, których dopuściły się organy administracyjne prowadząc postępowanie i wydając zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję, zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wyeliminowane z obrotu prawnego decyzji wskazanych w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Rozstrzygniecie z punktu drugiego ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a.

Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca nie była zobowiązana do uiszczenia wpisu, a wobec nie uczestniczenia w rozprawie nie poniosła też kosztów związanych z dojazdem do sądu. Nie reprezentował jej również pełnomocnik, z którego udziałem łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.