Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 915/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 , art 119  , art 20  , art 134  , art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 6 , art 7  , art 8 , art 77  , art 80 , art 123 , art 128 , art 134  , art 138  , art 141  ,art 149
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Kraków, dnia 3 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi B. M. – [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 marca 2024 roku, znak: SKO.OŚ/4170/59/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. M. – [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie postanowienie z dnia 18 marca 2024 r., znak SKO.OŚ/4170/59/2024, którym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2023 roku, poz. 775) stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącej - B. M. - N. oraz A. N. od pisma [...] z dnia 06 grudnia 2023 r. Zastępcy Dyrektora Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. E. O. [...], dotyczącego obowiązku zgłoszenia - w trybie art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska - przydomowej oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w K..

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach.

Zastępca Dyrektora Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. pismem z dnia 06.12.2023 r. nr WS-08.6324.202.2023.EW, poinformował skarżącą i jej męża o obowiązku zgłoszenia - w trybie art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska - przydomowej oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, że w lipcu 2023 roku przedstawiciele Straży Miejskiej Miasta K. przeprowadzili kontrolę gospodarki ściekowej nieruchomości przy ul. [...]. Kontrola ujawniła, iż przedmiotowa nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Informacja została przekazana do Wydziału Kształtowania Środowiska w celu przeprowadzenia kontroli poprawności funkcjonowania instalacji.

Wskazano, iż na podstawie analizy posiadanej dokumentacji ustalono, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków nie została zgłoszona przed jej eksploatacją do właściwego organu ochrony środowiska (Prezydenta Miasta Krakowa, działającego przez Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K.), podczas gdy do zgłoszenia zobowiązani są właściciele na podstawie art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.).

Jak wskazano, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 02 lipa 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz.U. z 2010 poz. 2019 tj.), zgłoszenia z uwagi na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wymagają oczyszczalnie ścieków o przepustowości do 5 rn3 na dobę, wykorzystywane na potrzeby własnego gospodarstwa domowego lub rolnego w ramach zwykłego korzystania z wód.

W związku z powyższym wskazano, że należy dopełnić obowiązku wynikającego z art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska tj. dokonać zgłoszenia przedmiotowej instalacji zgodnie z załączoną procedurą WS-62, w terminie do 30 dni od dnia otrzymania pisma.

Poinformowano również, że w celu zweryfikowania, czy dochowano wymagań ochrony środowiska, niezbędne będzie dołączenie do zgłoszenia również m.in. wyników badania gruntu, mapy zasadniczej z zaznaczoną lokalizacją przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z urządzeniem wprowadzającym ścieki do ziemi, dokumentu potwierdzającego dopełnienie formalności wynikających z przepisów architektoniczne - budowlanych (pozwolenie na budowę lub zgłoszenie przydomowej oczyszczalni ścieków w Wydziale Architektury UMK), jak też dokumentu potwierdzającego brak możliwości odprowadzania ścieków bytowych do miejskiej kanalizacji sanitarnej.

W przywołanym piśmie wskazano również na sankcje wynikające z art. 342 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Odwołanie od powyższego pisma złożyła skarżąca, oświadczając, iż odwołuje się w imieniu własnym oraz również w imieniu swojego męża A. N..

W uzasadnieniu skarżąca zaznaczyła, iż pismo z dnia 06 grudnia 2023 r. potraktowane zostało jako decyzja administracyjna, gdyż zdaniem skarżącej zawiera rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że pismo nie zostało poprzedzane postanowieniem o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, pomimo tego przyjęto, że przydomowa oczyszczalnia ścieków znajdująca się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., nie została zgłoszona Prezydentowi Miasta Krakowa (WKŚ UMK). W związku z tym Strony zostały zobowiązane do dokonania stosownego zgłoszenia, a jednocześnie nałożono obowiązek użytkowania oczyszczalni jako szczelnego szamba. W ten sposób - zdaniem skarżącej - władczo rozstrzygnięto o obowiązkach stron, ponieważ w piśmie tym Organ I instancji stwierdził, że oczyszczalnia jest używana nielegalnie, bowiem nie została zgłoszona.

Następnie w obszernym uzasadnieniu skarżąca zarzuciła zaskarżonemu pismu naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego - tj. art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i przepisów postępowania (k.p.a.) oraz przedstawiła stanowisko na okoliczność naruszenia tych przepisów. Przywołano również okoliczności dotyczące stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do przydomowej oczyszczalni ścieków, nawiązując do zaświadczenia PMK z dnia 24.08.2007 r. o braku sprzeciwu na dowód legalności posadowionej infrastruktury.

Następnie pismem z dnia 18 marca 2024 r. skarżąca działająca w imieniu własnym oraz swojego męża sformułowała kolejny zarzut, naruszenia przez Organ I instancji art. 367 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w razie niezgłoszenia instalacji przez podmiot korzystający ze środowiska lub użytkowania instalacji niezgodnie z informacją zawartą w zgłoszeniu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wstrzymać, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji.

Tak więc w uzupełnieniu wcześniejszego pisma określonego jako odwołanie, skarżąca zwróciła uwagę, że WKŚ UMK formułując swój nakaz naruszył kompetencje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, bowiem na podstawie przywołanego przepisu, tylko wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest organem władnym wstrzymać, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po zapoznaniu się z materiałami sprawy wyjaśniło, że stwierdzenie dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia jest koniecznym warunkiem do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem - wbrew zarzutom - brak jest przedmiotu zaskarżenia, tj. wydanej przez Organ I instancji decyzji administracyjnej rozstrzygającej w przedmiocie przydomowej oczyszczalni ścieków, od której to decyzji Stronom przysługiwałoby odwołanie.

Pismem wskazanym na wstępie z dnia 06.12.2023 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Kształtowania Urzędu Miasta K. poinformował skarżącą i jej męża o konieczności dokonania zgłoszenia, z uwzględnieniem podanych w piśmie warunków i dokumentów, przydomowej oczyszczalni ścieków znajdującej się na posesji przy ul. [...] w K. oraz o sankcjach wynikających z ustawy Prawy ochrony środowiska w przypadku zaniechania podjęcia wskazanych czynności formalnych.

Kolegium stwierdziło, iż pismo to ma charakter wyłącznie informacyjny i nie jest decyzją administracyjną rozstrzygającą w sposób władczy o prawach lub obowiązkach stron postępowania, w związku z czym nie może podlegać zaskarżeniu w drodze odwołania.

Wskazano, że pismo z dnia 06.12.2023 r. Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. miało jedynie charakter wystąpienia zawierającego pouczenie o konsekwencjach ustaleń dokonanych w wyniku kontroli przeprowadzonej na nieruchomości adresatów przez Straż Miejską i intencją pisma nie było w żadnej mierze dokonywanie jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia i nie miało ono w związku z tym charakteru jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Jak bowiem wyjaśniono, kontrola gospodarki wodno-ściekowej przeprowadzona przez Straż Miejską Miasta K. w lipcu 2023 r. wykazała, że nieruchomość pod adresem ul. [...] w K. wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków, zaś na podstawie analizy posiadanej dokumentacji ustalono, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków nie została zgłoszona przed jej eksploatacją do organu ochrony środowiska - Prezydenta Miasta Krakowa, do czego zobowiązani są właściciele na podstawie art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Mając zatem na uwadze powyższe wyjaśnienia Kolegium stwierdziło, że w tych okolicznościach odwołanie jest niedopuszczalne od pisma informacyjnego w sprawie, a to wobec braku wydania przez Organ I instancji decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty, w związku z czym nie może być merytorycznie rozpatrzone, co obligowało Kolegium do stwierdzenia zgodnie z art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wpłynęła skarga skarżącej B. M. – [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła ona cyt.: "naruszenie przepisów prawa materialnego, a także regulacji procesowej, tj.:

- art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej określanego jako k.p.a.)

- art. 3 pkt 15 w zw. z art. 376 pkt 1 P.o.s.-ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualne miejsce publikacji - t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 - zwanej dalej P.o.s.),

- art. 367 ust. 1 pkt 3 P.o.s.,

- art. 104 k.p.a.,

- art. 107 § 1 pkt 1,3, 4, 7 oraz 8 k.p.a.,

- art. 127 k.p.a.,

- art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.,

- art. 8 § 1 k.p.a."

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych.

Skarżąca podkreśliła, że we wskazanym piśmie nieuprawniony do tego podmiot jasno przesądził o nielegalnym używaniu oczyszczalni i nałożył na nią obowiązek zaprzestania eksploatacji wspomnianego urządzenia. W dodatku wezwanie to zostało wsparte sankcją. Zdaniem skarżącej nakazanie stronie użytkowania legalnie wybudowanej, zgłoszonej właściwemu organowi administracyjnemu i eksploatowanej przydomowej oczyszczalni ścieków jako bezodpływowego szamba (tak, jak to się stało udziałem Zastępca Dyrektora Wydziału Kształtowania Środowiska UMK) nie ma podstawy normatywnej. Formułując to ponad wszelką wątpliwość władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie (a nie informację, jak przyjmuje Organ odwoławczy), Zastępca Dyrektora Wydziału Kształtowania Środowiska UMK (uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za organ administracyjny pierwszej instancji) także nie wskazuje zaś normy prawnej, w oparciu o którą w ostatnim akapicie swojej decyzji (pisma z 6 grudnia 2023 r.) nakłada tę powinność. Tym samym decyzja, której Organ odwoławczy nie chce uznać za taki akt administracyjny nie ma podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezprawnie odmawia natomiast uznania tego rozstrzygnięcia za akt administracyjny (decyzję).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 roku, [poz. 775) – dalej jako "K.p.a." organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne. W przypadku ustalenia, że odwołanie nie przysługuje, obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 21 maja 2021 roku, sygn. I OSK 2705/20, NSA z dnia 6 lipca 2022 roku, sygn. II OSK 2042/19, NSA z dnia 19 października 2023 roku, sygn. II GSK 980/23)

Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest np. aktem prawa miejscowego, czy też czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 600).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo uznało, że w niniejszej sprawie nie występuje przedmiot zaskarżenia, a tym samym, że zachodzi niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. z przyczyn o charakterze przedmiotowym.

Stanowisko to Sąd podziela i uznaje, że pismo z dnia 6 grudnia 2023 r. nie ma waloru decyzji w rozumieniu art. 104 K.p.a. Wbrew stanowisku Skarżącej pismo to nie zawiera jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, które w sposób władczy kształtowałoby sytuację prawną Skarżącej (por. np. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 12 maja 2016 roku, sygn. I OSK 1014/16). W istocie pismo z dnia 6 grudnia 2023 roku, znak: WS-08.6324.202.2023.EW stanowi jedynie informację udzieloną przez Prezydenta Miasta Krakowa działającego przez Dyrektora Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K., a dotyczącą zasad i trybu zgłaszania właściwemu organowi ochrony środowiska instalacji z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko (por. art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2256 ze zm.)). Decyzję, czy postanowienie należy odróżniać od innych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu skierowanej na wywołanie określonych skutków prawnych (por. np. A. Wróbel, Komentarz do art. 104 k.p.a., LEX/el, oraz uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 137/20).

W takiej sytuacji Kolegium trafnie na zasadzie powołanego powyżej art. 134 K.p.a. zobligowane było stwierdzić niedopuszczalność odwołania w formie postanowienia. Jeżeli strona wniosła odwołanie od pisma informacyjnego, to art. 134 k.p.a., będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawia organowi odwoławczemu innej możliwości.

W świetle treści pisma, które ma charakter wyłącznie informacyjny, należy uznać za prawidłową konstatację organu o wyłączeniu dopuszczalności złożenia środka odwoławczego od tego pisma. Nie można bowiem uznać, że przez wzgląd na to, że zawiera oznaczenie organu, datę i oznaczenie strony (w rozdzielniku), a także podpis osoby działającej w imieniu organu, pismo to stanowi decyzję, od której przysługuje odwołanie. Wśród elementów konstytuujących decyzję przepis art. 107 § 1 k.p.a. wymienia również powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, i pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Tych elementów pismo Urzędu Miasta K. z 6 grudnia 2023 r. nie zawiera. Przywołanie w jego treści art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczącego zgłoszenia instalacji niewymagającej uzyskania pozwolenia, nie stanowi o powołaniu podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia. Z tych względów należało przyjąć, że odwołanie na pismo dotyczące zgłoszenia instalacji przydomowej oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w K.., nie jest środkiem dopuszczalnym.

Sąd podziela stanowisko organu Organ I instancji, że pismo z dnia 06.12.2023 r. Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. miało jedynie charakter wystąpienia zawierającego pouczenie o konsekwencjach ustaleń dokonanych w wyniku kontroli przeprowadzonej na nieruchomości skarżącej przez Straż Miejską i intencją pisma nie było w żadnej mierze dokonywanie jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia i nie miało ono w związku z tym charakteru jakiejkolwiek decyzji administracyjnej.

Z powyższych względów zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania spowodowane było przeszkodą przedmiotową w postaci braku decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.