Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 981/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5  pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 888/22 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 11 października 2022 r. nr SKO.82.905.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 888/22 oddalił skargę W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 11 października 2022 r. nr SKO.82.905.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 6 maja 2022 r. W.W. (dalej "skarżący) złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Szczytnie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką C.W.

Decyzją z 15 czerwca 2022 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczytnie, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Szczytna odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie została ustalona, a zatem nie spełniona została przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej "u.ś.r."). Ponadto strona ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto zarzucił nieprawidłową i błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) u.ś.r.

W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie pismem z 3 sierpnia 2022 r. poinformowało stronę, że wstępna analiza akt sprawy wykazała, że strona spełnia tzw. pozytywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Jedyną przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W dniu 15 września 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wpłynęła decyzja organu I instancji z 5 września 2022 r., z której wynika, że na wniosek strony m.in. uchylono od dnia 1 września 2022 r., decyzję z dnia 29 września 2021 r., przyznającą skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką C.W.

Decyzją z 11 października 2022 r. Kolegium uchyliło w całości decyzję organu I instancji z 1 września 2022 r. i orzekło co do istoty w ten sposób, że przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką C.W. od dnia 1 września 2022 r. na czas nieokreślony.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył obowiązujące przepisy u.ś.r. regulujące kwestię świadczeń pielęgnacyjnych i zbiegu uprawnień do różnych rodzajowo świadczeń. Podkreślił, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakwestionowanej przez TK części. Następnie Kolegium wskazało, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Zajmuje się matką, sprawując nad nią całodobową opiekę i udzielając pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. Natomiast na dzień wydania decyzji nie istniała już żadna z przesłanek negatywnych uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż 15 września 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wpłynęła decyzja organu I instancji z 5 września 2022 r., z której wynika, że na wniosek strony m.in. uchylono od dnia 1 września 2022 r. decyzję z 29 września 2021 r. przyznającą skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wniósł W.W. wnosząc o jej uchylenie w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 maja 2022 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podzielił zapatrywania organu odwoławczego w zakresie braku podstaw do różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13) i odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej podstawie.

Sąd wskazał, że na mocy decyzji z 29 września 2021 r. przyznano skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką od 1 listopada 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r. Natomiast decyzją z 5 września 2022 r. Burmistrz Miasta Szczytna uchylił powyższą decyzję ze skutkiem od 1 września 2022 r. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności i pozostaje w obrocie prawnym. W konsekwencji decyzją z 11 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką od dnia 1 września 2022 r, na czas nieokreślony. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest data przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd, przytaczając treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. podniósł, że posiadanie prawa m.in. do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem, dopóki w obrocie prawnym pozostawała i była realizowana decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle powyższego przepisu nie było możliwe przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł W.W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;

2. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. o zarzuty naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., natomiast istota sporu sprowadza się wyłącznie do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Skarżący przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu konkurujących ze sobą świadczeń.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.

W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).

W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzją z 5 września 2022 r. Burmistrz Miasta Szczytna uchylił od dnia 1 września 2022 r. decyzję 29 września 2021 r. przyznającą skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W związku z tym, skoro do dnia 31 sierpnia 2022 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez opieki nad matką, to nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącemu konkurencyjne świadczenie. Zaakcentować przy tym trzeba, że decyzja z dnia 5 września 2021 r. nie została przez stronę zaskarżona. Skarżący nie kwestionował jej treści. Skutkiem tego decyzja, uchylająca przyznane skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś miała w rozpoznawanej decydujące znaczenie.

Zaznaczenia wymaga, że na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez Burmistrza Miasta Szczytna wyżej wspomnianej decyzji z dnia 5 września 2021 r. uchylającej wcześniej przyznane skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie - jak twierdziła strona - złożenie przez nią wniosku z dnia 6 maja 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od 1 września 2022 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie skarżącemu przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie można ponadto zgodzić się z twierdzeniami podniesionymi w skardze kasacyjnej odnoszącymi się do możliwości wyrównania różnicy pomiędzy już wypłaconym świadczeniem a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i innego świadczenia pobieranego przez zainteresowanego, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r. I OSK 887/23 i powołane tam orzecznictwo.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Nie są również trafne spostrzeżenia pełnomocnika skarżącej, że w wyroku z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o możliwości przyznania (pobrania) specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednocześnie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na ten sam okres. W ww. wyroku Sąd wskazał bowiem, że "(...) dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna". Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji zasadnie stwierdziły, że skoro na mocy decyzji z 5 września 2022 r. uchylono decyzję przyznającą skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką od dnia 1 września 2022 r. to dopiero od tej daty zaistniał brak kolizji świadczeń, a tym samym możliwym stało się przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, tym samym Sąd wojewódzki prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.