Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2241/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1a i ust. 6 pkt 3, art. 21
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 30 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R., W. G., M. W. działającej w imieniu własnym oraz jako wykonawca testamentu Z. P., A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2339/16 w sprawie ze skargi W. R., W. G., M. W. działającej w imieniu własnym oraz jako wykonawca testamentu Z.P., A. H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 20116 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADANIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2339/16 oddalił skargę W. G., W. R., M. W. działającej w imieniu własnym oraz jako wykonawca testamentu Z.P. oraz A. H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. G., W. R., M. W. działająca w imieniu własnym oraz jako wykonawca testamentu Z. P. oraz A. H., reprezentowani przez radcę prawnego A. S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 §2 pkt 1 w związku z art. 133 §1 P.p.s.a. oraz art. 7 w związku z art. 77 §1 w związku z art. 8 w związku z art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem polegającej na bezzasadnym przyjęciu, że ustalenie odszkodowania z pominięciem przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, z uwagi na bezzasadne przyjęcie, że wycena dotycząca nieruchomości została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, na podstawie odgórnie ustalonej stawki, a zatem przeprowadzenie rozprawy było zbędne jako niemające żadnego wpływu na wysokość tak ustalonego odszkodowania, w sytuacji gdy zgodnie z art. 21 (22) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] marca 1973 r. o odszkodowaniu, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było obligatoryjne i niezależne od tego, czy jej przeprowadzenie miałoby wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, a zatem zachodziłyby przesłanki rażącego naruszenia prawa spowodowanego naruszeniem reguł ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 §2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 §1 w związku z art. 80 w związku z art. 84 w związku z art. 156 §1 pkt 2 w związku z art. 157 §1 K.p.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej przez pominięcie, że organ nadzorczy dokonując samodzielnego obliczenia wysokości odszkodowania, jakie powinno być przyznane poprzednikom prawnym w decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1973 r. za niezabudowaną nieruchomość przekroczył swoją kognicję poprzez prowadzenie w postępowaniu nadzorczym czynności dowodowych, które mogą być podejmowane wyłącznie w postępowaniu zwykłym, gdyż organ nie był uprawniony do samodzielnego wyliczenia wysokości odszkodowania celem weryfikacji w trybie nadzorczym prawidłowości kwestionowanej decyzji;

3) art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 §2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 138 §1 pkt 1 i 2 w związku z art. 127 §3 K.p.a w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej z uwagi na bezzasadne przyjęcie, że skierowanie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. nr [...] do zmarłej Z. P. nie uzasadniało wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z powodu jednoczesnego skierowania decyzji do M. W., wykonawcy testamentu Z. P., w sytuacji gdy w dniu wydania decyzji orzeczenie sądu zagranicznego przekazujące zarząd nad spadkiem wykonawcy testamentu nie podlegało jeszcze uznaniu na obszarze Polski, a ponadto decyzja została skierowana do M. W. jako do strony postępowania nie zaś jako do wykonawcy testamentu, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem decyzji.

- na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

1) art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 1a oraz ust. 6 pkt 3 w związku z art. 21 (22) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia w związku z art. 8 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że wysokość odszkodowania za odjęcie gruntu niezabudowanego mogła być ustalona bez zorganizowania rozprawy, gdyż jej wynik z uwagi na uproszczony sposób ustalenia odszkodowania, na podstawie działania matematycznego oraz odpowiednich tabel, nie wpływał na wynik końcowy takiego odszkodowania, a tym samym niezastosowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie praw strony, podczas gdy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w trakcie której odczytywano opinię ustalającą odszkodowanie i sporządzoną przez biegłego powołanego przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej, stanowiło obligatoryjny element ustalenia odszkodowania za odjecie gruntu, co powoduje, że nie zostały spełnione przesłanki ustalenia odszkodowania przewidziane w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co rażąco narusza prawo;

2) art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez błędną wykładnię polegająca na bezzasadnym uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa określenie wysokości odszkodowania za nieruchomość, przez pracownika organu administracji, na podstawie działania matematycznego w oparciu o odpowiednie tabele, nie zaś przez biegłego powołanego przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej [...], na podstawie szczegółowo uzasadnionej opinii, podczas gdy wyłącznym dokumentem, na podstawie którego można było ustalić wysokość odszkodowania była opinia sporządzona przez biegłego, a zatem zastąpienie jej wyliczeniem pracownika organu powodowało, że nie zostały spełnione przesłanki ustalenia odszkodowania zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co rażąco narusza prawo;

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. Na podstawie art. 176 §2 P.p.s.a. zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z art. 182 §2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały.

Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżących. Otóż W. R. i W. G. w dniu [...] października 2010 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1973 r. nr [...] przyznającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...],[...], oznaczoną jako Tabela Likwidacyjna nr [...], część o pow. [...]m2, na rzecz A. R., W. N. i S. Z.

Niezabudowana nieruchomość warszawska pochodząca z Tabeli Likwidacyjnej [...] nr [...] położona na [...] będąca własnością A. R., W. N. i S. Z. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 października 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r., Nr 14, poz. 130).

Decyzja z [...] marca 1973 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania została wydana na podstawie art. art. 7, 8, 12, 13, 53 i 55 i 58 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. poz. 94).

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] lipca 2016 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1973 r. Organ uznał, że decyzja o ustaleniu odszkodowania nie narusza rażąco prawa. Ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku wskazując, że została ona należycie uzasadniona i tym samym uznając, że nie była dowolna.

Zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w punktach 1 i 2, podniesione zarówno w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 jak i art. 174 pkt 2 P.p.s.a., sprowadzają się do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji przeprowadzenia nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie braku rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji wydania decyzji o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość na własność Państwa bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz ustalenia odszkodowania nie na podstawie opinii biegłego, ale na podstawie tabel wskazanych w przepisach prawa.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W kwestii rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. należy odwołać się do poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego i 15 marca 2018 r. sygn. akt odpowiednio I OSK 868/16 i I OSK 2217/1. Wskazano w nich, że w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91 i 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX 1244513). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 §1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Dodać trzeba, że wady decyzji wyliczone w art. 156 §1 pkt 1-6 K.p.a. w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny, ich występowanie powoduje, ze z mocy decyzji powstaje stosunek prawny ułomny albo w ogóle się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 720).

W tym stanie rzeczy wskazane powyżej zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ dotyczą one naruszeń przepisów postępowania zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1973 r. nr [...] o odszkodowaniu za przejęcie nieruchomości położonej w [...],[...], oznaczonej jako Tabela Likwidacyjna nr [...], część o pow. [...]m2. Mogą być one zatem oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny (ustalenie odszkodowania), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w szczególności art. 53 tej ustawy, określające wówczas obowiązujące przesłanki ustalenia odszkodowania za grunt przejęty na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Nie jest argumentem przemawiającym za wydaniem kwestionowanej decyzji z [...] marca 1973 r. z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1a i ust. 6 pkt 3 oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. również prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2156/14 dotyczący części tej samej nieruchomości o pow. [...] m2, za którą odszkodowanie zostało ustalone decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r nr [...]. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (oznaczenie przepisu w dacie wydania decyzji) jako dotyczący zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego jest bezwzględnie obowiązujący i wynika z niego jednoznacznie, że odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez właściwy organ, a opinia ta winna być przedstawiona w trakcie rozprawy, co umożliwiałoby stronom ustosunkowanie się do zawartych w niej założeń.

Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach stał jednak na stanowisku o braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r.(vide wyroki: z 6 listopada 2008 r. (sygn. I OSK 1459/07), z 20 listopada 2009 r. (sygn. I OSK 195/09), czy z 9 grudnia 2010 r. (sygn. I OSK 228/10). W orzecznictwie wyrażany był też pogląd, że przy ocenie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych konieczne jest wzięcie pod uwagę specyfiki opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a w poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1274/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1688/13).

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone we wskazanym wyroku z 4 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2156/14 jest zatem wyłącznie potwierdzeniem, że treść przepisu prowadzi do takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych. Oznacza to, że konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych w nim zawartych nie są wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw i obowiązków stron postępowania o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Z tego powodu niewystarczającym było dla uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa przez Sąd Wojewódzki powołanie się w skardze kasacyjnej jedynie na określone wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, a należało pogląd ten dokładnie uzasadnić.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 §2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 138 §1 pkt 1 i 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a w związku z art. 8 K.c., poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że skierowanie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r. nr [...] do zmarłej Z.P. nie uzasadniało wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, należało stwierdzić, że jest on niezasadny. Zwrócić uwagę należy jednak, że autor skargi kasacyjnej w zarzucie skargi wskazuje na decyzję z [...] września 2015 r., a w uzasadnieniu do tego zarzutu wskazuje na decyzję z [...] kwietnia 2015 r.

Istotnym dla oceny sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie jest to, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r. obejmuje prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, mające charakter praw dziedzicznych. Zgodnie z art. 30 §4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Tak, więc powyższy przepis reguluje przypadki następstwa proceduralnego, w tym między innymi w postępowaniu dotyczącym praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). Jednocześnie nie winno budzić wątpliwości znaczenie aktu doręczenia decyzji administracyjnej jej adresatowi. Powyższy jednak fakt, nie może nie uwzględniać zdarzeń procesowych, które wystąpiły w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i które ze względu na swój charakter, miały zasadniczy wpływ na bieg postępowania (możliwość jego kontynuowania). Przykładem takiego zdarzenia prawnego, którego wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania bezpośrednio wpływa na jego przebieg jest śmierć strony. Nie można odmówić racji autorowi skargi kasacyjnej, który wywiódł, że osoba zmarła nie może być podmiotem, któremu mogłaby zostać skutecznie doręczona decyzja administracyjna. Przyznanie słuszności temu stanowisku nie oznacza jednak, że za poprawne mogły być uznane wnioski, które wyprowadził on z tego prawidłowego twierdzenia. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że niedoręczenie decyzji stronie, która po wszczęciu postępowania, lecz przed jego formalnym zakończeniem zmarła skutkuje tym, że wydana w niniejszej sprawie decyzja z tego tylko względu jest dotknięta wadą nieważności, skoro wykonawca testamentu osoby zmarłej, nie będącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydania obu decyzji, przez organ wiedział. Zgodnie z art. 988 §1 K.c. wykonawca testamentu powinien zarządzać majątkiem spadkowym. Może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, czyli sprawować zarząd w pełnym zakresie (A. Kidyba (red.), E. Niezbecka, Komentarz do art. 988 K.c., stan prawny na 15 czerwca 2015 r., LEX). Sprawując zarząd spadkiem wykonawca testamentu może pozywać i być pozywanym w sprawach wynikających z zarządu spadkiem, jego zorganizowaną częścią lub oznaczonym składnikiem. Może również pozywać w sprawach o prawa należące do spadku i być pozywany w sprawach o długi spadkowe (art. 988 §2 K.c.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 129/10 i 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 406/08 (publ. OSP 2010/7-8/73), zgodnie z którym przepisy dotyczące doręczeń i wiążące z tym faktem obowiązywanie w porządku prawnym indywidualnych aktów stosowania prawa mają przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania. Z tego względu sytuacja braku doręczenia decyzji stronie, która zmarła, nie może być traktowana jako równoznaczna z brakiem wydania (zaistnieniem) decyzji administracyjnej.

Reasumując stwierdzić trzeba, że brak dokonania czynności doręczenia decyzji administracyjnej będącej przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie osobie, która zmarła w trakcie toczącego się postępowania, nie będąc jednocześnie jedyną jego stroną oraz faktyczne doręczenie decyzji wykonawcy testamentu zmarłej strony, skutkuje tym, że nie można przyjąć, aby decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r. dotknięta była wadą, o jakiej mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.

Nie ma przy tym wpływu na wynik sprawy podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia, że w dniu wydania decyzji orzeczenie sądu zagranicznego przekazujące zarząd nad spadkiem wykonawcy testamentu nie podlegało jeszcze uznaniu na obszarze Polski, wobec wydania na etapie ponownego rozpoznawania sprawy przez Ministra postanowienia Sądu Okręgowego z W. z [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...] i jego deklaratywnego charakteru.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.