Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 6287/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant referent Anna Chudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. P. (dalej: "Strona", "Skarżący"), jest decyzja z 12 października 2023 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO") nr [...], wydana na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego odnośnie występowania interesu prawnego Strony w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z 20 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka"), na zajęcie wieżycy [...] mostu im. [...] zlokalizowanej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej o pow. 35 m2 w okresie od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r. oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego z tego tytułu w kwocie 3 542,00 zł, umarzająca postępowanie w sprawie na zasadzie art. 105 § 1 w związku z art. 28 K.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że pismem z 24 marca 2023 r., doręczonym organowi 29 marca 2023 r., Strona, działając w imieniu własnym, wniosła o uznanie nieważności wszystkich decyzji Prezydenta [...]wydanych przez Zarząd Dróg Miejskich w stosunku do Spółki i członków zarządu, w tym zaskarżonej decyzji oraz całkowite umorzenie postępowania z powodu braku podstawy prawnej do wydania odnośnych decyzji. W uzasadnieniu pisma (wniosku) zostało podane, iż w okresie od 2009 roku do dzisiejszego toczy się postępowanie administracyjne w sprawie zadłużenia Spółki wynikającego z szeregu decyzji administracyjnych wydanych przez ZDM, w tym kar administracyjnych za samowolne zajęcie pasa drogowego - wieżycy [...] mostu im. [...] w W.. Jednak decyzją SKO z 4 września 2009 r. nr [...] wydaną w przedmiocie uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania dot. nałożenia kary na rzeczoną Spółkę za samowolne zajęcie pasa drogowego stwierdzono brak obowiązku ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego, skoro taki fakt nie występował.

Organ wyjaśnił, że w stosunku do Strony toczy się administracyjne postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Prezydenta [...] na podstawie tytułu wykonawczego z 9 maja 2023 r. nr [...], którego podstawą wystawienia jest decyzja Prezydenta [...] z 29 listopada 2022 r. nr [...]. W toku tego postępowania Strona wniosła zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, który przez wierzyciela został uznany za niezasadny (zażalenie na postanowienie w tej sprawie jest przedmiotem rozpoznania przez SKO w Warszawie).

Ponadto, SKO ustaliło, że Spółka jest Spółką istniejącą, wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS: [...], co potwierdza wydruk z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego z 11 października 2023 r. zawierający informację odpowiadającą odpisowi pełnemu z Rejestru Przedsiębiorców. Organem uprawnionym do reprezentacji tej Spółki jest zarząd, przy czym rzeczoną Spółkę reprezentują dwaj członkowie zarządu łącznie lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Strona w Spółce pełni funkcję Prezesa zarządu, zaś P. P. pełni funkcję Wiceprezesa zarządu.

Organ wyjaśnił następnie, że pismem z 26 lipca 2023 r. SKO wezwało Stronę do wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w tym zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na powyższe Strona w piśmie z 21 sierpnia 2023 r., doręczonym Kolegium 24 sierpnia 2023 r., wskazał, iż przed Sądem Rejonowym [...] sygn. akt [...] toczy się sprawa z powództwa ZDM przeciwko Skarżącemu jako członkowi zarządu Spółki - zainteresowany jest wezwany przez sąd do wyjawienia majątku i złożenia przyrzeczenia z tytułu pełnienia funkcji członka zarządu wymienionej Spółki.

Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest decyzja Prezydenta [...] z 20 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia Spółce na zajęcie wieżycy [...] mostu im. [...] zlokalizowanej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej o pow, 35 m2 w okresie od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r. oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego z tego tytułu w kwocie 3 542,00 zł.

Kolegium następnie wyjaśniło, że dokonując oceny całokształtu okoliczności, doszło do przekonania, iż Strona nie posiada interesu prawnego, opartego na konkretnej normie prawnej, dającego jej legitymację do skutecznego żądania od tutejszego organu stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta [...]. Decyzja organu administracji stopnia podstawowego z 20 września 2016 r. nr [....] dotyczy bowiem zezwolenia za zajęcie pasa drogowego, jakie zostało wydane na wniosek Spółki. To zatem sama Spółka jako podmiot funkcjonujący w obrocie prawnym może ewentualnie żądać unieważnienia takiej decyzji. Sprawowanie zaś funkcji członka zarządu tej Spółki nie daje Stronie wymaganej prawem legitymacji do skutecznego domagania się przeprowadzenia merytorycznego postępowania nadzorczego odnośnie w/w decyzji.

Organ dodał, że toczące się postępowania: egzekucyjne i sądowe o wyjawienie majątku w stosunku do Strony nie dają jej prawa do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z 20 września 2016 r. nr [...].

Niezależnie od powyższego, wyłącznie informacyjnie na użytek wnioskodawcy, organ stwierdził, że nawet gdyby było dopuszczalne merytoryczne badanie wyżej opisanej decyzji Prezydenta [...], nie zachodziłyby jakiekolwiek przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a zwłaszcza z powodów wskazanych przez wnioskodawcę. Organ wskazał, że powołana we wniosku decyzja Kolegium z 4 września 2009 r. nr [...] nie może być miarodajna do oceny legalności wydania przyszłych decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego lub kary za zajęcie bez zezwolenia wieżycy [...] mostu im. [...] zlokalizowanej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej. Zawarty w tym orzeczeniu pogląd o braku podstaw do stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych do przestrzeni w wymienionej wieżycy jest błędny i nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w prawie. Kolegium podkreśliło, iż w pełni zgadza się ze stanowiskiem Prezydenta [...] zawartym w piśmie z 7 lipca 2023 r. znak [...], zgodnie z którym wieżyce mostu [..]są elementem konstrukcyjnym obiektu mostowego stanowiącym część budowli jaką jest droga. Droga jako budowla jest usytuowana w pasie drogowym. Stąd też korzystanie przez Spółkę z przedmiotowej wieżycy w poszczególnych okresach w celach niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg każdorazowo wymagało zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanego przez właściwego zarządcę drogi w formie decyzji administracyjnej. Posiadanie takiego zezwolenia było jedyną legalną podstawą do zajmowania wnętrza tej wieżycy (funkcjonującego wyłącznie de facio w formie niejako lokalu) i nie ma innej prawnej możliwości udostępnienia komukolwiek tej przestrzeni, jak tylko wydanie stosowanego zezwolenia w trybie administracyjnym. Fakt zaś, iż zajęta powierzchnia znajdowała się wewnątrz wieżycy jako elementu konstrukcyjnego obiektu mostowego nie czyniła tej powierzchni i nadal nie czyni samodzielnym lokalem w znaczeniu prawnym, w szczególności w rozumieniu przepisów o własności lokali, która to przestrzeń podlegałaby udostępnieniu na zasadach określonych przez prawo cywilne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając decyzję SKO z 12 października 2023 r. w całości. Skarżący wniósł o zabezpieczenie poprzez zwieszenie na okres do daty uprawomocnienia się orzeczenia w sprawie niniejszej skargi następujących postępowań sądowych i administracyjnych wszczętych z wniosków Wierzyciela, a w szczególności:

1) postępowania sądowego w sprawie zmuszenia Skarżącego do wyjawienia majątku, które toczy się z powództwa ZDM przed Sądem Rejonowym [...]sygn. akt VI [...],

2) postępowania egzekucyjnego prowadzonego z wniosku ZDM przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] M. K. sygn. akt komorniczych [...],

3) postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Centrum Obsługi Podatnika w W. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 9 maja 2023 r.

Zdaniem Skarżącego istnieją przesłanki do żądania zabezpieczenia w postaci uprawdopodobnienia zagrożenia stratą w wysokości przekraczającej 100 tys. zł, na którą składają się kwoty należności głównych powiększone o odsetki za opóźnienie i koszty egzekucji, podczas gdy interes prawny w udzieleniu zabezpieczenia występuje po stronie Skarżącego w postaci zamiaru realizacji celu postępowania w sprawie tj. unieważnienia m.in. zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Zaskarżoną decyzją Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z 20 września 2016 r. [...] w przedmiocie zezwolenia Spółce na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego z tego tytułu, ze względu na brak interesu prawnego Skarżącego w umarzonym postępowaniu, a więc ze względu na brak statusu strony w tym postępowaniu.

Kwestia komu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego została wyjaśniona w art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują, zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem, ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Od tak pojętego interesu prawnego należy natomiast, odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1668/14).

W orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2014 r., sygn. akt II GSK 972/13, z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1668/14). Bezpośredniość interesu prawnego strony oznacza jej sytuację prawną, która wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Realność interesu prawnego oznacza natomiast jego rzeczywiste istnienie w dacie stosowania danych norm prawa materialnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, LEX nr 81670).

W przedmiotowej sprawie Skarżący domagał się stwierdzenia przez SKO nieważności decyzji Prezydenta [...] z 20 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia Spółce kapitałowej na zajęcie wieżycy [...] mostu im. [...] zlokalizowanej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej o pow. 35 m2 w okresie od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r. oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego z tego tytułu. Stroną ww. postępowania w przedmiocie zezwolenia Spółce na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, była Spółka. Co istotne w niniejszej sprawie, statusu strony w tym postępowaniu nie posiadał Skarżący jako członek zarządu Spółki – Prezes zarządu, brak jest bowiem jakiejkolwiek materialnoprawnej normy, która wiązałaby w sposób bezpośredni, konkretny i aktualny sytuację prawną Skarżącego z nałożoną na Spółkę karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 30 § 1 i § 3 K.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 1). Strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli (§ 3). W świetle art. 38 Kodeksu cywilnego, osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Z art. 201 § 1 Kodeksu spółek handlowych, regulującego zarząd spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wynika natomiast, że zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Jak słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, zgodnie z wpisem w Krajowym Rejestrze Sądowym nr KRS: [...] (wydruk z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego z 11 października 2023 r.), Spółkę reprezentują dwaj członkowie zarządu łącznie lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. W świetle powyższego, Skarżący jak członek zarządu (prezes zarządu) Spółki mógł reprezentować Spółkę jako stronę w ww. postępowaniu w przedmiocie zezwolenia Spółce na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego z tego tytułu, nie posiadając przy tym samodzielnie, jako osoba fizyczna, statusu strony tego postępowania. Dlatego też Skarżący, jako osoba fizyczna, a nie osoba reprezentująca Spółkę, nie mógł zaskarżyć decyzji Prezydenta [...] z 20 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia Spółce na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, zarówno w zwyczajnym trybie zaskarżeni, jak i w nadzwyczajnych trybach zaskarżenia w tym wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Wyjaśnienia wymaga, że nie jest przepisem normującym interes prawny Skarżącego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zezwolenia Spółce na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego – art. 299 § 1 Kodeksu spółek handlowych, zgodnie z którym jeżeli egzekucja przeciwko spółce okaże się bezskuteczna, członkowie zarządu odpowiadają solidarnie za jej zobowiązania. Z przepisu tego wynika interes prawny Skarżącego w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności członka zarządu za zobowiązania spółki – w niniejszej sprawie – Spółki. W tym postępowaniu bowiem interes prawny Skarżącego wynikający z tego przepisu, jest niewątpliwie bezpośredni, konkretny i realny. Z perspektywy postępowania w przedmiocie zezwolenia Spółce na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, interes wynikający z tego przepisu nie posiada waloru bezpośredniości, konkretności i realności, na tym bowiem etapie odpowiedzialność członka zarządu za zobowiązania spółki jest całkowicie nieokreślona, nie jest bowiem rzeczywista lecz tylko hipotetyczna, możliwa, ale niekonieczna w przyszłości. Członek zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością ponosi bowiem odpowiedzialność za zobowiązania spółki wówczas gdy egzekucja przeciwko spółce okaże się bezskuteczna, co w rzeczywistości może nie mieć miejsca w ogóle, a także wówczas, gdy członek zarządu nie uwolni się od odpowiedzialności za zobowiązania spółki spełniając wymogi unormowane w art. 299 § 2 Kodeksu spółek handlowych.

Z powyższych względów SKO słusznie uznało, że Skarżący nie mając interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia Spółce na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, a więc nie będąc stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie miał legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z 20 września 2016 r. [...], w przedmiocie zezwolenia Spółce na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Okoliczności – podnoszone przez Skarżącego w skardze, jak i w pismach procesowych wniesionych do Sądu – dotyczące toczących się wobec Skarżącego postępowań związanych z odpowiedzialnością Skarżącego za zobowiązania Spółki, wynikające również z decyzji Prezydenta [...] z 20 września 2016 r. nr [...] – jak: 1) postępowanie sądowe w sprawie zmuszenia Skarżącego do wyjawienia majątku, które toczy się z powództwa ZDM przed Sądem Rejonowym dla [...] sygn. akt [...], 2) postępowanie egzekucyjne prowadzonego z wniosku ZDM przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...]sygn. akt komorniczych [...], 3) postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Centrum Obsługi Podatnika w W. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] maja 2023 r. – nie mają wpływu na interes prawny Skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z 20 września 2016 r. nr [...]. Jak zostało to bowiem wyjaśnione, interes prawny w postępowaniu administracyjnym może statuować jedynie przepis prawa materialnego, a nie okoliczność faktyczna, w tym przypadku fakt toczących się wobec Skarżącego ww. postępowań.

Dlatego też Kolegium prawidłowo umorzyło na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z 20 września 2016 r. nr [...], jako bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość umorzonego przez Kolegium postępowania, wynika w niniejszej sprawie z braku strony tego postępowania, Skarżący bowiem, jak zostało to wykazane powyżej, nie miał legitymacji prawnej do zaskarżenia decyzji Prezydenta [...] z 20 września 2016 r. nr [...], również w nadzwyczajnych trybach zaskarżenia decyzji.

Sąd oddalił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wnioski dowodowe zawarte w pismach procesowych wniesionych do Sądu (z 1 lutego 2024 r., 5 marca 2024 r. oraz 20 marca 2024 r.), ponieważ nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcie, odnosiły się one bowiem do okoliczności faktycznych sprawy związanych z toczącymi się wobec Skarżącego, wskazanymi w skardze postępowaniami, które z kolei, jak zostało to wyjaśnione, nie miały wpływu na interes prawny Skarżącego w umorzonym zaskarżoną decyzją postępowaniu administracyjnym.

Sąd wyjaśnia również, że brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia zawartego w skardze wniosku o zawieszenie postępowań wskazanych w skardze, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień przepisom prawa materialnego oraz postępowania, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.