Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 276/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 122a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 922/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 maja 2022 r. nr WS-VI.7534.2.55.2021.PC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. A. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 922/22 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Wojewody Małopolskiego z 13 maja 2022 r. nr WS-VI.7534.2.55.2021.PC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy X. decyzją z 26 lutego 2002 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi [...]" dla Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowo-Wschodni w [...] Decyzja stała się ostateczna z dniem 7 czerwca 2002 r. Decyzja objęła części działek oznaczonych numerami: [...]/15, [...]/17, [...]/19 i [...]/20 obręb X. [...] jedn. ewid. X. W wyniku dokonanych podziałów wskazanych działek powstały m.in. działki: nr [...] o pow. 0,0197 ha, nr [...] o pow. 0,5669 ha, nr [...] o pow. 0,0206 ha, nr [...] o pow. 0,6295 ha i [...} o pow. 0,0039 ha. Działki objęte inwestycją stanowiły własność Gminy X. i były obciążone prawem użytkowania wieczystego na rzecz B. i C. C. oraz A. A. (umowa notarialna zawarta w dniu 16 grudnia 1998 r. Rep. A nr [...]). W umowie notarialnej przepis § 4 przewidywał, że w razie podziału nieruchomości na cele drogowe, użytkownicy wieczyści zrzekną się odszkodowania za odjęte prawo.

Zamierzenie inwestycyjne zostało zrealizowane i przebudowana droga na odcinku [...]-X. została oddana do użytku w styczniu 2006 r.

Wojewoda Małopolski decyzją z 30 grudnia 2003 r. nr RR.II.G.G.7724/2-1014/03, wydaną na podstawie art. 14 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. poz. 721), stwierdził nabycie z dniem 7 czerwca 2002 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej numerami: [...], [...], [...], [...] i [...] obręb 3 X. oraz ustalił z tego tytułu odszkodowanie od Skarbu Państwa na rzecz Gminy X.

Następnie, na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (powoływanej dalej jako "GDDKiA") Oddział w [...] z 31 maja 2004 r., Wojewoda Małopolski wszczął postępowanie w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego działek nr: [...], [...], [...], [...] obręb [...] X. (zawiadomienie z 23 czerwca 2004 r.nr RR.II.AK.7724-4-4-04). Jednocześnie, decyzją o tym samym znaku i w tej samej dacie co zawiadomienie, Wojewoda Małopolski zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie ww. działek. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Na wniosek GDDKiA z 19 sierpnia 2004 r. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 1 września 2004 r. nr RR.II.AK.7724-4-4-04 zawiesił, na podstawie art. 98 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", postępowanie w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości z uwagi na toczące się postępowanie sądowe o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego.

Wnioskiem z 2 grudnia 2005 r. B. B., C. C. i A. A. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z 30 grudnia 2003 r. Minister Budownictwa decyzją z 24 listopada 2006 r. nr BO1s/781-R-1160/05 orzekł o stwierdzeniu nieważności objętej wnioskiem nadzorczym decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę, na skutek wniosku GDDKiA, Minister Budownictwa decyzją z 12 marca 2007 r. nr BO1g/781-WP-97/06 utrzymał w mocy własną decyzję z 24 listopada 2006 r. Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 806/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z 24 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje nadzorcze gdyż uznał, że użytkownicy wieczyści nie mieli interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości Gminy X., a wobec tego na ich wniosek nie mogło być wszczęte postępowanie. NSA wyrokiem z 24 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1635/07 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] 26 stycznia 2006 r. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]-X.

Wojewoda Małopolski decyzją z 30 maja 2011 r. umorzył wszczęte zawiadomieniem z 23 czerwca 2004 r. postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zajętych pod pas drogi krajowej. Podstawą umorzenia był art. 98 § 2 K.p.a. stanowiący, że jeżeli w okresie trzech lat od zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ podał, że pomimo prawomocnego zakończenia spraw sądowych żadna ze stron nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania wywłaszczeniowego. W sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i odszkodowania zostały wydane: wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z 13 sierpnia 2004 r. sygn. akt I ACa 654/04 oddalający apelację Skarbu Państwa–Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z 7 kwietnia 2004 r. sygn. akt I C 240/04 oddalającego powództwo SP–GDDKiA oddział w [...]przeciwko C. C., B. B. i A. A. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt I ACa 585/06 o zmianie punktu I i II wyroku Sądu Okręgowego w [...] z 31 października 2005 r. sygn. akt IC 684/04 orzekającego w pkt I o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego z 16 grudnia 1998 r. w części dot. wydzielonych działek na cel publiczny nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], za odszkodowaniem dla każdego z pozwanych i w pkt II o zobowiązaniu każdego z pozwanych do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się zasądzonego na rzecz każdego z nich odszkodowania, w ten sposób, że powództwo w tym zakresie oddalił.

Wojewoda Małopolski, na wniosek Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...] z 8 marca 2012 r., po uprzednim wyznaczeniu dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy notarialnej sprzedaży posiadanych udziałów zawiadomieniem z 4 lipca 2013 r., na podstawie art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", wszczął postępowanie w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...] i [...] obręb X. 3, będącej w użytkowaniu wieczystym C. C. i B. B. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej w 2/3 części oraz A. A. w 1/3 części.

W efekcie tego postępowania, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 122 a u.g.n., decyzją z 29 października 2014 r. znak: WSI.7570.3.60.2012.ABT orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej wyżej, zajętej pod drogę krajową nr [...] (pkt 1), o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego w ww. nieruchomości (pkt 2), przyznaniu ustalonego w pkt 2 odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego D. sp. z o.o. z siedzibą w W. (pkt 3) i zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 2 i 3 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt 4).

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 27 stycznia 2016 r. Nr DO.2.6612.46.2016.KC uchylił powyższą decyzję z 29 października 2014 r. w zakresie pkt 2, pkt 3 i pkt 4 oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji w tym zakresie, uznając że organ I instancji nie był organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Wskutek rozpoznania skargi B. B., A. A. i C. C. na decyzję Ministra Budownictwa z 27 stycznia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 990/17 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z 29 października 2014 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę Małopolskiego. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, zasadnie Minister uznał, że Wojewoda Małopolski wydając decyzję w niniejszej sprawie nie był właściwy do jej wydania. Dlatego nie ulega wątpliwości, że cała decyzja Wojewody Małopolskiego obarczona jest wadą nieważności i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem, Sąd nie podzielił argumentacji organu odwoławczego, że uprawniony był do wyeliminowania ww. decyzji jedynie w zaskarżonej odwołaniem części, z uwagi na to, że w części w jakiej nie wniesiono odwołania, tj. pkt 1, decyzja ta stała się ostateczna.

Konsekwencją powyższego, zawiadomieniem z 19 sierpnia 2020 r., Wojewoda Małopolski przekazał Staroście X. do rozpatrzenia wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie z 8 marca 2012 r. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...] i [...] obręb [...] jedn. ewid. X., w trybie art. 122a u.g.n.

Starosta X. decyzją z 29 października 2021 r. nr BGN-GN.6821.1.5.2020, działając na podstawie art. 122 a, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 132 ust. 1 u.g.n., orzekł:

w pkt 1) o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0197 ha, [...] o pow. 0,0206 ha, [...] o pow. 0,6295 ha, [...] o pow. 0,5363 ha i [...] o pow. 0,0306 ha, obręb [...] X. jednostka ewidencyjna X., objętej księgą wieczystą nr [...],stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym B. B., A. A. i B. oraz E. E., zajętej pod drogę krajową nr [...] na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy X. z 26 lutego 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi [...]";

w pkt 2) o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości na rzecz: B. B. w 4/9 części w wysokości [...] zł; A. A. w 4/9 części w wysokości [...] zł, E. E. w 1/9 części w wysokości [...] zł;

w pkt 3) o zobowiązaniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 2 odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Jak uznał organ, przedłożona przez GDDKiA decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 26 stycznia 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji pn. "przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi [...]", stanowi potwierdzenie, że cel publiczny, jakim jest ww. inwestycja, został zrealizowany.

Jak wskazał Starosta X., w sprawie zlecono rzeczoznawcy majątkowemu T. B. (nr uprawnień [...]) sporządzenie operatu szacunkowego, ustalającego aktualną wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 26 lutego 2002 r., tj. na dzień wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy X. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przebudowy odcinka drogi krajowej nr [...]. W operacie z 12 marca 2021 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł..

Następnie, Starosta wskazał, że nowy operat z 20 września 2021 r., przy uwzględnieniu pełnej treści planu miejscowego uchwalonego uchwałą nr [...], ustala wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł.. Ww. operat szacunkowy został przyjęty jako dowód w przedmiotowej sprawie i na jego podstawie zostało ustalone odszkodowanie.

Od tej decyzji odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a Wojewoda Małopolski decyzją z 13 maja 2022 r. nr WS-VI.7534.2.55.2021.PC uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Zdaniem Wojewody, w sprawie nie można zastosować art. 122a u.g.n., z uwagi na treść art. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323), którą dodano art. 122a.

Organ wyjaśnił, że omawiany art. 122a znajduje się w dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego nie można go stosować do spraw wszczętych i niezakończonych przed 27 listopada 2010 r. Organ podkreślił, że warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 122a u.g.n. jest przede wszystkim wszczęcie w przeszłości, ale po 27 listopada 2010 r., postępowania wywłaszczeniowego i jego niezakończenie ostateczną decyzją do chwili zrealizowania celu publicznego. Zatem, nie można stosować omawianego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny.

Nie można również stosować tego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny. Biorąc pod uwagę, że art. 122a obowiązuje od 27 listopada 2010 r., a także biorąc pod uwagę brzmienie zdania pierwszego tego przepisu, w którym umieszczono dwie przesłanki (zrealizowanie celu publicznego i niezakończenie postępowania wywłaszczeniowego ostateczną decyzją) Wojewoda uznał, że przepis ten ma zastosowanie również do przypadków, gdy cel publiczny został zrealizowany przed dniem jego wejścia w życie, zaś ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nie została wydana ani do tego dnia, ani później.

Jak wskazał Wojewoda Małopolski, w przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte zawiadomieniem Wojewody Małopolskiego z 23 czerwca 2004 r. znak RR.II.AK.7724-4-4-04, z kolei 30 maja 2011 r. organ ten decyzją znak WS.II.ABT.7724-6-55-10 orzekł o jego umorzeniu. Tym samym, w ocenie Wojewody, nie został spełniony warunek umożliwiający zastosowanie przepisu art. 122a u.g.n., tj. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego najwcześniej w dniu 27 listopada 2010 r. W świetle powyższego, przedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie art. 122a u.g.n. jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.

Na opisaną decyzję Wojewody Małopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. A.

Orzekając w sprawie, Sąd I instancji uznał, że decyzja ta jest wadliwa, a co najmniej o przedwczesna, ponieważ nie analizuje możliwości merytorycznego zakończenia postępowania w oparciu o inną regulację.

W ocenie Sądu I instancji, bezprzedmiotowość z powodu braku normy prawnej, w oparciu o którą merytorycznie należy załatwić sprawę administracyjną, zachodzi nie wtedy, kiedy organ stwierdza, że norma, na którą powołuje się strona, czy też na podstawie której organ dotychczas procedował, nie stanowi podstawy do wydania orzeczenia merytorycznego, ale wtedy kiedy norma stanowiąca podstawę do załatwienia sprawy w ogóle nie istnieje, tj. nigdy jej nie było, bądź utraciła swoją moc, ponieważ np. została uchylona, czy wygasła. Jeżeli natomiast przepis, na który powołuje się strona, czy też w oparciu o którą orzekał organ I instancji, nie powinna stanowić podstawy rozstrzygnięcia, ale istnieje inny przepis, w oparciu o który zaistniały stan faktyczny może być rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej, to sprawa nie jest bezprzedmiotowa.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że w sprawie nie było możliwe orzekanie na podstawie art. 122a u.g.n., jednak równocześnie zarzucił organowi brak rozważenia czy do stanu faktycznego niniejszej sprawy (to jest pozbawienia prawa użytkowania wieczystego przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, bez ustalenia odszkodowania na rzecz użytkownika wieczystego), nie powinien mieć zastosowania art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis ten znajduje zastosowanie do wywłaszczenia oraz innych aktów o podobnym charakterze jak wywłaszczenie, ale też do stanów faktycznych, w których pozbawiono kogoś prawa do nieruchomości na cel publiczny poprzez fakty dokonane, bez ustalenia i wypłacenia mu odszkodowania.

W ocenie Sądu I instancji, przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy a nie materialnoprawny. Nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Zatem, ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie prawa przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości na cel publiczny (tak NSA w wyroku z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2011/20). Wskazana regulacja, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, którą wprowadzono przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu.

Sąd I instancji uznał zatem, że organ powinien rozważyć, czy w dacie faktycznego pozbawienia użytkowników wieczystych przysługującego im prawa na cel budowy drogi publicznej, obowiązujące wówczas przepisy przewidywały wypłatę na ich rzecz odszkodowania. Jedynie w sytuacji, kiedy w porządku prawnym, jaki obowiązywał w dacie dokonania przejęcia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, istniałaby podstawa prawna do dokonania tego przejęcia bez ustalenia i wypłacenia odszkodowania na rzecz użytkownika wieczystego, organ mógłby uznać, że sprawa jest bezprzedmiotowa, ponieważ nie istnieje norma prawna pozwalająca, a jednocześnie nakazująca, organowi ustalić odszkodowanie. Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku ustalenia okoliczności przeciwnej, tj. że obowiązujące w dacie przejęcia prawa użytkowania przepisy nie pozwalały na dokonanie tej czynności bez odszkodowania, nie można będzie uznać, że sprawa nie jest bezprzedmiotowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., "gdyż błędnie Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przyjmując, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bezprzedmiotowe i wydając decyzję wadliwą, a co najmniej przedwczesną bez dokonania analizy możliwości merytorycznego zakończenia postępowania w oparciu o inną regulację".

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że postępowanie wszczęte zawiadomieniem z 23 czerwca 2004 r. nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji, lecz zostało zakończone przez jego umorzenie decyzją Wojewody Małopolskiego z 30 maja 2011 r. Z kolei, postępowanie w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania zostało wszczęte na podstawie art. 122a u.g.n. na wniosek GDDKiA z 8 marca 2012 r. Przepis art. 122a u.g.n. wszedł w życie 27 listopada 2010 r. We wniosku wyraźnie wskazano art. 122a u.g.n. jako podstawę prawną.

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, w toku postępowania nie jest dopuszczalna zmiana jego przedmiotu, trybu i podstawy prawnej, a do tego zmierza Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Przedmiotem toczącego się na podstawie art. 122a u.g.n. postępowania była kwestia nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania z tego tytułu. Z kolei Sąd I instancji zmierza do "przekształcenia przedmiotowego" postępowania w takie, które umożliwi orzeczenie co do samego tylko odszkodowania. W efekcie doprowadzi to do sytuacji, w której niezałatwiona zostanie kwestia uregulowania stanu prawnego (nabycia przez podmiot publiczny prawa użytkowania wieczystego) przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do możliwości zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że w sprawie nie doszło do pozbawienia osób wskazanych w punkcie 2 decyzji organu prawa użytkowania wieczystego, gdyż miało do dopiero nastąpić w punkcie 1 tej decyzji. Nie można więc ustalić odszkodowania za samo faktyczne zajęcie nieruchomości w sytuacji, gdy do odjęcia prawa rzeczowego nigdy nie doszło. Faktyczne zajęcie nieruchomości pod drogę nie oznacza, że doszło do odjęcia prawa rzeczowego.

Wnoszący skargę kasacyjną przyznał, że nie budzi już wątpliwości żadnej ze stron postępowania (ani Sądu I instancji), że przepis art. 122a u.g.n. nie może być podstawą rozstrzygnięcia w niniejszym stanie faktycznym.

Skoro żądanie zarządcy drogi, pod którą faktycznie zajęto nieruchomość, będącą przedmiotem nadal funkcjonującego w obrocie prawnym użytkowania wieczystego, nie mogło zostać zrealizowane w drodze decyzji administracyjnej, to wszczęte w tym zakresie postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, choć niewolna od uchybień formalnoprawnych, jest zasadna. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi bowiem do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przede wszystkim należy wytknąć, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autorka wyliczenie przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych poprzedziła zwrotem "w szczególności". Użycie takiego sformułowania może wskazywać, że oczekiwała ona, że NSA oceni sprawę także pod kątem innych jeszcze przepisów, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do wyręczania strony i uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji autorki skargi kasacyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów, które wprost zostały wskazane w skardze kasacyjnej (wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1596/14).

W ramach zarzutów kasacyjnych opartych na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. wskazano w petitum skargi kasacyjnej na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 122a u.g.n., a w jej uzasadnieniu – dodatkowo na naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wobec tak skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Analiza argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pozwala na ustalenie granic zaskarżenia. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje bowiem stanowisko Sądu I instancji o wadliwości zastosowania w sprawie art. 105 § 1 K.p.a., tj. umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 8 marca 2012 r. o uregulowanie w trybie art. 122a u.g.n. stanu prawnego nieruchomości przeznaczonej i zajętej pod drogę krajową nr [...] (dawny [...]) w X. oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...]/21, [...]/25, [...]/27 i [...]/31 poprzez zniesienie użytkowania wieczystego bez odszkodowania.

Wprawdzie w kontrolowanej sprawie stosowanie art. 122a u.g.n. nie jest sporne, gdyż Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą Małopolskim, że niemożliwe jest zastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jednak warto przypomnieć, że przepis ten uregulował kwestię tzw. faktycznego wywłaszczania, tj. sytuacji, gdy cel publiczny został zrealizowany przed zakończeniem (w toku) postępowania wywłaszczeniowego, a zatem gdy odpadła ustawowa przesłanka wydania decyzji o wywłaszczeniu, jaką jest niezbędność nieruchomości do realizacji celu publicznego. Przepis art. 122a u.g.n. stanowi bowiem, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Przepis ten wprowadza do rozdziału 4 działu III u.g.n., kolejny, obok wywłaszczenia, administracyjny tryb nabycia w drodze decyzji prawa własności, tj. przez stwierdzenie nabycia prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stanowi on uregulowanie szczególne wobec ogólnych reguł wywłaszczania i jako wyjątek od zasady nie może być on interpretowany rozszerzająco. Przepis ten, co istotne w sprawie, został dodany do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z dnia 24 września 2010 r. i wszedł do porządku prawnego z dniem 27 listopada 2010 r. Zgodnie z normą intertemporalną, zawartą w art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 24 września 2010 r., w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III ustawy, o której mowa w art. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1748/16 z przytoczonego przepisu przejściowego (art. 2) wynikają wprost następujące zasady stosowania przepisów u.g.n. w kształcie nadanym ustawą zmieniającą z dnia 24 września 2010 r., w odniesieniu do postępowań administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III tej ustawy (tj. m.in. przepisów Rozdziału 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" - art. 112-127 u.g.n.):

1) nakaz stosowania przepisów u.g.n. w kształcie dotychczasowym, tj. nieuwzględniającym zmian dokonanych ustawą zmieniającą, do tych postępowań, które przed dniem wejścia w życie, tj. przed dniem 27 listopada 2010 r., zostały wszczęte i niezakończone,

2) nakaz stosowania przepisów u.g.n. w kształcie nadanym ustawą zmieniającą do tych postępowań, które zostały wszczęte od dnia jej wejścia w życie, tj. od dnia 27 listopada 2010 r.

Z powyższego wynika, że przepis art. 122a u.g.n., który zaczął funkcjonować w porządku prawnym dopiero z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. z dniem 27 listopada 2010 r., znajdzie zastosowanie wyłącznie do tych postępowań wywłaszczeniowych, które zostały wszczęte najwcześniej w tej dacie. Natomiast nie znajdzie on zastosowania do postępowań wszczętych wcześniej, tj. przed dniem 27 listopada 2010 r. Taki pogląd wyraża się również jednolicie w doktrynie, np. M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz 2. wydanie C.H. BECK, str. 882-883; Paweł Wojciechowski, Komentarz do art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, punkt 7, System informacji prawnej LEX).

Tak jak była o tym mowa, Sąd I instancji nie kwestionował stanowiska organu o braku podstaw do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 122a u.g.n., jednak uznał, że umorzenie postępowania jest wadliwe, ponieważ bezprzedmiotowość z powodu braku normy prawnej, w oparciu o którą merytorycznie należy załatwić sprawę administracyjną zachodzi nie wtedy, kiedy organ stwierdza, że norma na którą powołuje się strona, czy też na podstawie której organ dotychczas procedował, nie stanowi podstawy do wydania orzeczenia merytorycznego, ale wtedy kiedy norma stanowiąca podstawę do załatwienia sprawy nie istnieje w ogóle, tj. norma, której nigdy nie było, bądź utraciła swoją moc, np. została uchylona czy wygasła. Jeżeli natomiast przepis, na który powołuje się strona (norma prawna), czy też w oparciu o którą orzekał organ I instancji nie powinna stanowić podstawy rozstrzygnięcia, ale istnieje inny przepis, w oparciu o który zaistniały stan faktyczny może być rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej, sprawa nie jest bezprzedmiotowa. Okoliczność taka, w ocenie Sądu I instancji, zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż organ nie rozważył, czy do stanu faktycznego, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, a więc odjęcia (pozbawienia) prawa użytkowania wieczystego poprzez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, bez ustalenia odszkodowania na rzecz użytkownika wieczystego, nie powinno się rozpoznać na podstawie art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n.

O ile, co do zasady, należy zgodzić się z Sądem I instancji o braku bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej w razie istnienia normy prawnej, w oparciu o którą zaistniały stan faktyczny może być rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej, o tyle konieczne jest zastrzeżenie – pomijając póki co możliwość stosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - że organ administracyjny jest związany żądaniem strony oraz ograniczony przedmiotem sprawy w swoich kompetencjach procesowych. Kwestie te, zasadnie podnosi skarga kasacyjna.

Po pierwsze, nie jest sporne, że we wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 8 marca 2012 r. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości przeznaczonej i zajętej pod drogę krajową nr [...] (dawny [...]) w X. oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...]/21, [...]/25, [...]/27 i [...]/31, poprzez zniesienie użytkowania wieczystego bez odszkodowania, wyraźnie wskazano przepis art. 122a u.g.n. jako podstawę prawną żądania. Organ administracyjny - zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. – miał obowiązek wszcząć postępowanie zgodnie z żądaniem strony. Podanie wniesione przez stronę wszczyna bowiem postępowanie w sprawie zakreślonej treścią wniosku. Oczywiście, w razie gdy wniosek budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nawet uczynienie zadość temu obowiązkowi przez organ administracyjny prowadzące w konsekwencji do zmiany treści żądania strony, a w rezultacie do zmiany przedmiotu sprawy, musi nastąpić z uwzględnieniem etapu postępowania administracyjnego i możliwości orzeczniczych organu administracyjnego określonych przepisami art. 138 K.p.a. Zasadnie więc wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalna zmiana jego przedmiotu, trybu i podstawy prawnej, do czego w rezultacie prowadzi zaskarżony wyrok, w którym uchyleniem objęto wyłącznie decyzję organu II instancji. Przedmiotem toczącego się na podstawie art. 122a u.g.n. postępowania była kwestia nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania z tego tytułu. Skoro Sąd I instancji uznał za zasadne rozważenie "przekształcenia przedmiotowego" postępowania w takie, które umożliwi orzeczenie co do samego tylko odszkodowania, to powinien skorzystać z kompetencji przewidzianej art. 135 P.p.s.a. i powinien objąć zakresem orzekania również decyzję organu I instancji. Decyzja ta została bowiem wydana właśnie na podstawie art. 122a u.g.n., a taki sposób rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy zakwestionował Sąd I instancji uchylając decyzję organu II instancji.

Po drugie, w odniesieniu do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w kontrolowanej sprawie, należy zgodzić ze skarżącym kasacyjnie organem, który kwestionuje stanowisko Sądu I instancji o możliwości ustalenia odszkodowania w tym trybie za samo faktyczne zajęcie nieruchomości, w sytuacji gdy do odjęcia prawa rzeczowego nigdy nie doszło. Sąd I intonacji wskazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "Zaznaczyć przy tym należy (jest to druga przesłanka), iż w przepisie art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy nie ma mowy o wywłaszczeniu ale o pozbawieniu prawa do nieruchomości. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przepis ten znajduje zastosowanie do wywłaszczenia oraz innych aktów o podobnym charakterze jak wywłaszczenie ale też do stanów faktycznych, w których pozbawiono kogoś prawa do nieruchomości na cel publiczny poprzez fakty dokonane, bez ustalenia i wypłacenia mu odszkodowania.".

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n:. "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie".

Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n., dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, normuje wyczerpująco sytuacje, w których może dojść do oddzielnego rozstrzygnięcia w sprawie wywłaszczenia oraz należnego za nie odszkodowania,

Zaznaczyć należy, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Przepis ten ma charakter procesowy a nie materialnoprawny. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten niejako "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło (np. wyroki NSA z : 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 2800/19, 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2011/20, 18 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3870/18, 24 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 845/21). Odnotować trzeba, że wskazane tu orzeczenia NSA w zasadniczej większości odnosiły się przede wszystkim do kwestii intertemporalnej obowiązywania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz kwestii przedawnienia. Jednak nie można nie dostrzec, że dotyczyły one także zasadniczej dla niniejszej sprawy kwestii wskazania - z którymi sytuacjami polegającymi na ingerencji w prawo do nieruchomości, wiąże się wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków, ale nie jest jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości na cel publiczny (por. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11, 19 lipca 2019 r. sygn. 2472/17, 26 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2011/20). Pozbawienie bądź ograniczenie prawa do nieruchomości, które skutkuje powstaniem roszczenia odszkodowawczego dochodzonego w trybie administracyjnoprawnym, musi jednak stanowić taką ingerencję w prawo własności, która może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Przepis ten stanowiący definicję wywłaszczenia, wyraźnie wskazuje, że wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego.

Sięgając do wykładni autentycznej, należy wskazać, że z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej przepis art. 129 u.g.n. (wprowadzającej punkt 3) wynika, że zamiarem ustawodawcy było: "Uregulowanie trybu postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości." (zmiana 76 do art. 129, zob. druk sejmowy nr 1421, Sejm RP IV kadencji, http://www.sejm.gov.pl.).

Powyższe prowadzi do wniosku, że tylko pozbawienie praw do nieruchomości, które nastąpiło w drodze jej legalnego odebrania – czy to na podstawie decyzji administracyjnej, czy z mocy prawa – może być objęte dyspozycją art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wynika to już z samej istoty "odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (taki tytuł nosi rozdział 5 w dziale III u.g.n., obejmujący m.in. art. 129), które stanowi jedną z postaci odpowiedzialności odszkodowawczej za legalne działania administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 250/18, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania administracji publicznej, Warszawa 2007, passim). Podobnie E. Lemańska w monografii "Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości", Warszawa 2014 (https://sip.lex.pl; dostęp: 2024-07-09) wskazuje, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy odczytywać wyłącznie jako nakaz wydania decyzji o odszkodowaniu w tych sytuacjach, gdy ono według ustawy przysługuje z tytułu przeprowadzenia legalnych ingerencji w prawo do nieruchomości, ale brak jest wyraźnej podstawy prawnej do wydania odrębnej decyzji w tym przedmiocie.

Trafnie więc zwraca uwagę skarżący kasacyjnie, że faktyczne zajęcie nieruchomości pod drogę nie oznacza, że doszło do odjęcia prawa rzeczowego. Stanowisko Sądu I instancji w niespornym stanie faktycznym sprawy doprowadziłoby zaś do sytuacji, w której niezałatwiona zostanie sprawa uregulowania stanu prawnego (nabycia przez podmiot publiczny prawa użytkowania wieczystego) przedmiotowej nieruchomości, gdyż wcześniej nie doszło do pozbawienia osób wskazanych w punkcie 2 decyzji organu pierwszej instancji prawa użytkowania wieczystego - miało to dopiero nastąpić w punkcie 1 tej decyzji.

Z przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że postępowanie o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek gruntu zajętych pod pas drogi krajowej, z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 31 maja 2004 r., wszczęte zawiadomieniem Wojewody Małopolskiego z 23 czerwca 2004 r., zostało umorzone przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z 30 maja 2011 r. wydaną na podstawie art. 98 § 2 K.p.a. W związku z tym w obrocie prawnym nie pozostało ani rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu, ani o odszkodowaniu za odjęcie prawa użytkowania wieczystego, jednocześnie cel wywłaszczenia został zrealizowany. W tej sytuacji uprawnione jest twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że w odniesieniu do nieruchomości nie zostało wykazane, że pozbawienie praw do nieruchomości odbyło się w sposób władczy z podstawą prawną, a co najwyżej można przyjąć, że pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło poprzez faktyczne działania, rozumiane jako faktyczna niemożność korzystania przez użytkowników wieczystych ze swojego prawa zgodnie z przeznaczeniem.

Powyższe determinuje prawidłowość stanowiska o bezprzedmiotowości wszczętego w trybie art. 122a u.g.n. postępowania, co z kolei prowadzi do konieczności umorzenia postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Powyższej konstatacji nie podważa zarówno fakt niewypłacenia użytkownikom wieczystym stosownego odszkodowania za zajęty grunt, czy też realizacja na tym gruncie celu publicznego.

Warto wskazać, że prezentowany jest pogląd, że w przypadku gdy na nieruchomości zrealizowany został cel publiczny, ale z braku spełnienia pozostałych przesłanek nie jest dopuszczalne zastosowanie administracyjnoprawnego trybu nabycia własności uregulowanego w art. 122a u.g.n., zastosowanie znajdą ogólne reguły przewidziane w art. 224-231 K.c., a w szczególności możliwe jest wysunięcie roszczeń cywilnoprawnych o nabycie nieruchomości, na której wzniesiony został budynek lub urządzenie, zarówno przez właściciela, jak i przez samoistnego posiadacza na podstawie art. 231 K.c. (vide P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 122a; cyt. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., I OSK 1748/16).

Warto też zwrócić uwagę na pogląd prezentowany w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomości (M. Wolanin [w] Jaworski, Prusarczyk, Tułodziecki, Wolanin; 8 wyd., art. 6, nb 16, Legalis, dostęp 09-07.2024), który eksponuje jako odrębny cel publiczny - utrzymanie drogi publicznej. Wskazano tam, że każda z okoliczności zawartych w art. 6 pkt 1 u.g.n., tj. wydzielanie gruntów pod drogi, budowa dróg, utrzymywanie dróg oraz wykonywanie robót budowlanych na drogach, stanowi odrębny cel publiczny. Legislacyjna budowa tego przepisu, w której ustawodawca posłużył się wyliczeniem rozdzielonym przecinkami, oznacza, że okoliczności te mogą być traktowane jako cel publiczny także wtedy, gdy zaistnieją samodzielnie. Jeżeli bowiem każda z tych okoliczności zaistnieje samodzielnie, to wtedy stanowi samodzielny cel publiczny dla zastosowania instytucji prawnych zawartych w u.g.n. zwłaszcza instytucji wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli oczywiście istnieje taka konieczność prawna dla osiągnięcia któregoś z tych celów. Jak wywodzi się dalej, dotyczy to w szczególności pojęcia "utrzymywanie" dróg publicznych. Do 22.10.2007 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1218), w art. 6 pkt 1 tej ustawy było zapisane, że celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie dróg, co w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych bywało odczytywane jako konieczność łącznego traktowania jako celu publicznego budowy i utrzymywania drogi publicznej bez możliwości odrębnego traktowania pojęcia "utrzymywanie drogi" za samodzielny cel publiczny (por. wyr. NSA z 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1759/06, Legalis, który dotyczy wprawdzie art. 6 pkt 2, 3 i 4 u.g.n., ale zawiera wypowiedź w takiej samej kwestii jak powyżej). Taki pogląd ukształtował się w przeszłości na tle traktowania spójnika "i", jako spójnika koniunkcji, czyli jednoczesnego występowania wszystkich okoliczności połączonych tym spójnikiem. Praktyka orzecznicza w tym względzie nie była jednak jednolita, być może dlatego w nowelizacji ustawy, która weszła w życie 22 października 2007 r., ustawodawca przyjął literalne rozwiązanie dopuszczalności traktowania każdej z tych okoliczności za samodzielny cel publiczny, w szczególności zastępując spójnik "i" przecinkiem i w ten sposób uznając dotychczasową praktykę orzeczniczą na tym tle za nieaktualną.

W Komentarzu tym wskazano również, że praktyka dowodzi, że w dalszym ciągu istnieje jednak wiele sytuacji, w których na gruntach prywatnych istnieją drogi publiczne, i nie można takiego stanu faktycznego usankcjonować prawnie za pomocą dostępnych procedur, np. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (Dz. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) albo w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), bądź też w trybie procedur cywilnych (np. zasiedzenia lub na podstawie art. 231 § 1 K.c.). Jeżeli więc z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi te stanowią własność publiczną, a z art. 1 tej ustawy wynika, że z dróg publicznych może korzystać każdy, to w konsekwencji posadowienie drogi publicznej na gruncie stanowiącym prywatną własność, bez uregulowania tej własności na rzecz podmiotów publicznoprawnych, albo spowoduje, że własność tego gruntu stanie się iluzją w kontekście uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 KC, albo też właściciel skutecznie skorzysta ze swoich uprawnień eksmisyjnych określonych w art. 222 § 1 KC.

Według autora Komentarza, uznanie przez ustawodawcę utrzymania drogi publicznej za samodzielny cel publiczny umożliwia w takiej sytuacji prawne usankcjonowanie – poprzez wywłaszczenie – zaistniałego stanu faktycznego na gruncie, z jednoczesnym uzyskaniem przez właściciela odszkodowania za odjęte prawo rzeczowe do nieruchomości. Nie oznacza to oczywiście zalegalizowania stanu naruszenia prawa przy posadawianiu drogi na gruncie niestanowiącym własności publicznej. Powinno to służyć jedynie zachowaniu istniejącej drogi publicznej, dlatego procedura wywłaszczenia w powołaniu się na przesłankę utrzymania takiej drogi będzie mogła być podjęta dopiero wtedy, gdy nie będzie możliwe uregulowanie jej stanu prawnego na rzecz podmiotów publicznoprawnych w inny sposób, zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n.

W świetle powyższego należało uznać, że nieprawidłowo Sąd I instancji oparł zaskarżony wyrok na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., uchylając zaskarżoną decyzję jako niezasadną.

Zgodnie z regulacją określoną w art. 188 P.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku NSA orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie, w aspekcie wskazanym wyżej, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 188 P.p.s.a.

Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądzając od skarżącego na rzecz organu 340 zł. Na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem I instancji (240 zł).