Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 357/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Damian Bronowicki Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Czajkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi R spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowych za lata 2013-2016 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

R., spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (Spółka), wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ odwoławczy, Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] r. nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika następujący stan sprawy.

W dniu 15.05.2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (płatność PRŚ) na rok 2013. Spółka zadeklarowała realizację wariantu 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarze 62,92 ha. Decyzją z [...] r. organ pierwszej instancji przyznał płatność PRŚ w wysokości 79.504,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia PRS, jest dzień 15.03.2013 r. Tym samym spółka zobowiązała się do realizacji zobowiązania do dnia 14.03.2018 r. Środki finansowe zostały przekazane skarżącej w dniu [...].10.2013 r.

W dniu 14.05.2014 r. do organu pierwszej instancji wpłyną kolejny wniosek o przyznanie płatności PRŚ za 2014 r. Spółka zadeklarowała realizację wariantu 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarze 62,92 ha. Decyzja z [...] r. przyznano skarżącej płatności PRŚ w wysokości 75.504.00 zł. Środki finansowe zostały przekazane skarżącej w dniu [...].10.2014 r.

Płatność PRŚ za 2015 r. została przyznana na podstawie decyzji z dnia [...] r. Spółka zadeklarowała realizację wariantu 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarze 62,92 ha. Pomoc została przyznana w wysokości 75.504,00 zł (środki zostały wypłacone w dniu [...].05.2016 r.).

W dniu 13.06.2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynął kolejny wniosek o przyznanie płatności PRŚ za 2016 r., w którym skarżąca zadeklarowała realizacje wariantu 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarze 62,92 ha. Decyzja z dnia [...] r. przyznano płatność PRŚ w wysokości 75.504,00 zł (środki zostały wypłacone w dniu [...].02.2017 r.).

W dniu 5.05.2017 r. od organu pierwszej instancji wpłynął wniosek o przyznanie płatności PRŚ na rok 2017, wariant 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków – na obszarze 62,92 ha. W wyniku przeprowadzonego postepowania organ stwierdził brak spełnienia przez skarżąca przesłanek samodzielnego prowadzenia działalności rolniczej. W ocenie organu spółka nie była autonomiczną w zakresie zarządzania. Brak było również dowodów potwierdzających samodzielność ekonomiczną gospodarstwa.

W ocenie organu wszystkie jednostki produkcyjne, tj. szereg spółek powiązanych osobowo i kapitałowo (w tym skarżąca), tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane ze S. T. oraz J. G. Organ uznał, że zaszły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami (szeregiem spółek oraz osób fizycznych). Zorganizowanie kilku spółek kapitałowych przez tych samych udziałowców było sztucznym działaniem w celu obejścia modulacji wynikającej z przepisów wskazanych w § 20 Rozporządzenia PRS. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami decyzja z [...] r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania płatności PRŚ na rok 2017. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013.

Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżąca odwołania organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta został zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 23.06.2020 r., sygn. akt I SA/Go 36/20 oddalił skargę. Od powyższego wyroku strona wywiodła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W kontekście opisanych okoliczności, wskazujących na to, że Skarżąca stworzyła w sposób sztuczny warunki by uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, organ wszczął postepowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2013 – 2016.

Decyzją z [...] r. ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2013, 2014, 2015 i 2016 w łącznej wysokości 306.016,00 zł, a w wyniku rozpoznania odwołania, organ odwoławczy utrzymał ją w mocy decyzją z [...] r.

Po rozpoznaniu wniesionej przez Skarżącą skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z 31.03.2022 r., sygn. akt I SA/Go 432/21 uchylił zaskarżona decyzję w całości. W motywach uzasadnienia Sąd wskazał m.in., że żądanie zwrotu płatności RSK za lata 2013 - 2016 wyłącznie na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniach w sprawie płatności na 2017 i 2018 rok było wadliwe, ponieważ, uwzględniając podstawę prawną rozstrzygnięcia na organach spoczywał ciężar dowodu w zakresie wykazania, że w sprawie ziściły się przesłanki do uznania płatności za 2013 - 2016 za nienależną, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości istniejące w tym właśnie w tych latach. Na tę okoliczność organy jednak nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, a w rozpoznawanej sprawie organy miały obowiązek zbadania, czy również w latach 2013 - 2016 zaistniały przesłanki zwrotu z powodu istnienia ujemnej przesłanki do przyznania płatności wynikającej z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, czyli stworzenie sztucznych warunków sprzecznych z celami wsparcia.Sąd wskazał również, iż rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosków o płatności za lata następne nie wiązały w zakresie poczynionych w nich ustaleń faktycznych, a w konkluzji, że doszło w sprawie do naruszenia art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988 w zw. z art. 8, 11, 80 Kpa albowiem organy nie dokonały niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych i nie rozważyły dostatecznie okoliczności sprawy pod kątem stworzenia przez Skarżącą, wraz z innymi podmiotami, sztucznych warunków prowadzenia działalności rolnej także w latach 2013 - 2016 roku. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 27.05.2022 r.

W dniu [...] sierpnia 2022 r. Dyrektor Oddziału ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień dotyczących prowadzenia przez działalności rolniczej w latach 2013 – 2016 oraz do przedłożenia bilansów za wskazany okres, dokumentacji potwierdzającej dysponowanie zasobami technicznymi niezbędnymi do prowadzenia działalności rolniczej oraz dokumentacji finansowej związanej z prowadzeniem działalności. Skarżąca wniosła pismo 14.11.2022 r., w którym wskazała,że w latach 2013 - 2016 wg rejestrów agrotechnicznych wykonywała na deklarowanych gruntach koszenie oraz zbiór biomasy, a w dniu 31.10.2022 r. przekazała rachunki zysków i strat za lata 2013 -2016 oraz bilanse spółki.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR analizując wniesioną przez spółkę dokumentację uznał, że istnieją daleko idące powiązania pomiędzy podmiotami wydzielanymi ze spółki R., której majątek stał się bazą do tworzenia kolejnych podmiotów prawa handlowego. Uznał również, że jedynymi osobami, które mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie R., jak i pozostałych tworzonych sukcesywnie w latach 2013 - 2016 spółek są J. G. oraz S. T., który również swoim własnym majątkiem - w postaci nieruchomości gruntowych - wpisuje się w mechanizm kreowania pozornie działających w w/w okresie podmiotów, które następnie w poszczególnych latach występowały odrębnie o przyznanie płatności do gruntów rolnych. W ocenie organu wniesiony przez spółkę do sprawy materiał dowodowy wskazuje na czynne uczestnictwo R. sp. z o. o. w procederze kreowania sztucznych warunków w celu pozyskiwania płatności. Aspekt ten odnieść należy również do lat 2013 - 2016 kiedy to w/w osoby fizyczne piastując naprzemiennie w różnych spółkach funkcje prezesów zarządów, udziałowców, czy wspólników w sposób zamierzony koordynowali działania poszczególnych podmiotów, a jedynym celem takich działań było pozyskanie płatności w kwotach większych niż faktycznie przysługująca jednemu spójnemu gospodarstwu rolnemu.

W świetle powyższych ustaleń organ uznał, że Skarżąca w latach 2013 - 2016 nie działała samodzielnie, a przy pomocy funkcjonalnej współzależności i w związku z tym w sprawach tej spółki (związanych z wnioskowaniem o płatności w danym roku) winny mieć zastosowanie przepisy art. 4 ust. 3 Rozporządzenia 2988/95 w zw. z art. 60 Rozporządzenia 1306/2013. W konsekwencji decyzja z 15 listopada 2022 r. organ ustalił Skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007 – 2013 w łącznej wysokości 306.016,00 zł.

W wywiedzionych odwołaniach (z [...].12.2022 i [...].12.2022) skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niedopuszczenie dowodów zgłoszonych pismem z 9 czerwca 2021 r.

Dyrektor OR ARiMR decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał m.in., że Skarżąca nie była w latach 2013-2016 samodzielnym podmiotem, ale funkcjonowała jako część większej całości(w rozumieniu gospodarstwa rolnego) wyłącznie w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwie do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki, poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego, jak również powiązanych personalnie osób fizycznych. Na potwierdzenie tezy dotyczącej faktu sztucznego podziału potencjału gruntów rolnychznajdujących się w rzeczywistości pod kontrolą S. T. oraz J. G., jak również faktu, że Skarżąca (oraz inne podmioty) nie jest wyodrębnionym, samodzielnym producentem rolnym –organ przedstawił mechanizm mający na celu zmaksymalizowanie wysokości otrzymanych płatności oraz uzyskać płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia maksymalnej powierzchni do jakiej na mocy przepisów prawa przysługują płatności.Jak wynika z materiałów zawartych w ogólnodostępnym Krajowym Rejestrze Sądowym (zwanym dalej KRS) R. sp. z o. o. została zarejestrowana w dniu [...].08.2002 r. Prezesem Zarządu spółki jest S. T., który posiada również 888 z 7400 udziałów, a prokurentem w spółce jest J. G. Ponadto 6512 udziałów w R. sp. z o. o. przypada podmiotowi P. sp. z o. o., w której zarząd pełnią S. T. (Prezes Zarządu) oraz J. G. (Wiceprezes Zarządu). Z kolei jedynym wspólnikiem w P. sp. z o. o, jest podmiot M. sp. z o. o., w której jedynym wspólnikiem i prezesem zarządu jest J. G. Tym samym wśród sfery zarządzająco - właścicielskiej R. sp. z o. o. (oraz innych spółek) "przewijają się" te same osoby fizyczne będące także wspólnikami lub kadrą zarządczą w innych spółkach zgłaszających grunty rolne do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie oraz sprawach pozostałych podmiotów Skarżąca ma kluczowe znaczenie. Organ wskazał, że ze złożonych przez Skarżącą dokumentów wynika, że w ramach rzeczowych aktywów trwałych spółka posiadała: grunty; budynki, urządzenia techniczne i maszyny, środki transportu oraz inne środki trwałe. W tabeli na stronach 20 - 21 organ przedstawił jakie powierzchnie gruntów deklarowała Skarżąca w latach 2007 – 2018.

Z danych tych wynikało, że od roku 2013 nastąpił znaczący spadek powierzchni zgłaszanej do płatności obszarowych przez Skarżącą, a apogeum procesu nastąpiło w rok 2018, kiedy to obszar zgłaszany do płatności został drastycznie ograniczony 4,82 ha, wobec 878,67 ha w roku 2007). Jak wskazał organ w roku 2013 rozpoczął się podział spółki R. Konkretnie w dniu [...] r. zarejestrowano spółkę T. sp. z o. o., a [...].10.2014 r. zarejestrowano podmiot P1 sp. z o. o., które na podstawie art. 529 § 1 ust. 4 Kodeksu spółek handlowych powstały z podziału R. sp. z o. o. Zarówno w spółce T., jak również w spółce P1, funkcję prezesa zarządu pełni J. G. Natomiast udziałowcem w/w spółek, poprzez inne spółki kapitałowe, jest S. T. Jak ocenił organ, wyjątkowe znaczenie w przypadku wydzielenia dwóch w/w spółek ma fakt, że jak wynika z planu z dnia [...].10.2013 r. podziału R. sp. z o. o., w ramach podziału składników majątku do P1 sp. z o. o. oraz do T. sp. z o. o. przeniesiono tylko i wyłącznie grunty. Natomiast pozostałe składniki tj. budynki, urządzenia techniczne i maszyny, środki transportu i inne środki trwałe pozostały w spółce "matce" tj. R. sp. z o. o. Taka forma podziału Skarżącej potwierdza w ocenie organu odwoławczego tezę, że chodziło jedynie o rozdrobnienie areału gruntów pozostających w zasobach spółki R., w celu uzyskiwania wyższych płatności, poprzez spółki nowo zawiązane, które nadal kierowane są przez zarząd i udziałowców spółki dzielonej.

W 2014 r. podzielona została kolejna spółka związana bezpośrednio ze S. T. oraz J. G., tj. R1 sp. z o. o. (aktualnie K. sp. z o. o.), a więc od podmiotu, w którym od roku 2004 do roku 2013 S. T. posiadał całościowy pakiet udziałów. Z podmiotu R1 sp. z o. o. wydzielono - w trybie art. 529§1 pkt. 4 Kodeksu spółek handlowych - cztery podmioty, tj.: J. sp. z o. o., B. sp. z o. o., D. sp. z o. o. oraz M. sp. z o. o.

Z czterech wymienionych spółek tylko J. sp. z o.o. jest podmiotem, który występował od organu o płatności i w ramach rzeczowych aktywów trwałych posiadał grunty i aktywa w postaci budynków, obiektów inżynierii lądowej i wodnej. Natomiast spółki: B., D. i M. w ramach aktywów nie posiadały gruntów, a udziały w nich zostały sprzedane podmiotom zewnętrznym. Przy czym, jak ustalono na postawie danych znajdujących się w KRS, w pierwszej kolejności udziały w spółkach: B., D. i M. w roku 2013 zostały sprzedane do podmiotów powiązanych kapitałowo ze S. T., tj. odpowiednio do spółek D. sp. z. o. o., D1. sp. z o. o. oraz F. sp. z o. o. Ostatecznie w roku 2014 udziały w spółkach B., D. oraz M. zostały przeniesione na rzecz podmiotu B. E. P. sp. z o. o. Ostatecznie, jak wynika z danych zawartych w publicznym rejestrze KRS, S. T. w roku 2013 sprzedał udziały w spółce R1 na rzecz podmiotu E. sp. z o. o. Obecnie spółka R1 działa pod nazwą K. sp. z o. o. i znajduje się w stanie likwidacji. Od spółki R1 sp. z o. o. część gruntów nabyła kolejna spółka tj. T. sp. z o. o. (zarządzana przez te same osoby co pozostałe spółki), która nabyte działki wydzierżawiła J. G. i S. T. Organ stwierdził, że w okolicznościach sprawy R. sp. z o. o. oraz innych wymienianych podmiotów, kluczowe znaczenie mają: potencjał gruntów rolnych należących do S. T. oraz okoliczności funkcjonowania spółki R. sp. z o. o. (zarejestrowana w KRS w dniu [...].08.2002 r.) oraz R1 sp. z o .o. (aktualnie K. sp. z o. o. - zarejestrowany w KRS w dniu [...].04.2004 r.), składająca wnioski o przyznanie płatności od 2004 r. do 2013 r. Wyjątkowo istotne znaczenie w przypadku wydzielenia "nowych’" spółek ma fakt, że w ramach podziału składników majątku do większości (poza J. sp. z o. o.) podmiotów nowopowstających przeniesiono jedynie grunty. Natomiast pozostałe składniki tj. budynki lokale, urządzenia techniczne i maszyny, środki transportu i inne środki trwałe pozostały w spółce R. sp. z o. o. W nawiązaniu do opisanych wyżej okoliczności organ wskazał, że analizując zestawienie obszarów zgłaszanych do płatności w poszczególnych latach przez R. sp. z o. o. należy zauważyć, że od roku 2013 nastąpił znaczący spadek powierzchni zgłaszanej do płatności obszarowej przez Skarżącą. Oceniając kwestie multiplikowania poszczególnych podmiotów wnioskujących o płatności organ wskazał również, że konieczne jest szczegółowe odniesienie się do spółek kapitałowych tworzonych sukcesywnie i w podobny sposób - bezpośrednio bądź pośrednio - przez S. T. i J. G. Zachowując w tym zakresie chronologiczną kolejność organ odwoławczy wskazał raz jeszcze, iż w dniu [...].05.2013 r. zarejestrowano spółkę T. sp. z o. o., która na podstawie art. 529 § 1 ust. 4 Kodeksu spółek handlowych powstała z podziału R. sp. z o. o. przejmując od "spółki matki" wyłącznie grunty rolne. Następnie w dniu [...].04.2013 r. w KRS została zarejestrowana T1 sp. z o. o. Podmiot rozpoczął jednakże składanie wniosków o przyznanie płatności obszarowych od roku 2017, w którym do płatności zadeklarowano powierzchnię 199,59 ha. T1 sp. z o. o. w ramach rzeczowych aktywów trwałych posiada jedynie grunty, które nabyła od podmiotu R1 sp. z o. o. Organ przypomniał, że według danych znajdujących się w bazie KRS w w/w dacie całość udziałów w R1 sp. z o. o. należała do S. T.

W dniu [...].05.2013 r. w KRS została zarejestrowana J. sp. z o. o., która rozpoczęła składanie wniosków o przyznanie płatności obszarowych od roku 2013. Podmiot powstał w wyniku podziału w trybie art. 529 § 1 pkt 4 Kodeks spółek handlowych przez przeniesienie części majątku spółki dzielonej tj. R1 sp. z o. o. na spółkę nowo zawiązaną (J.). Według danych znajdujących się w bazie KRS w dacie podziału spółki R1 sp. z o. o. całość udziałów w tej spółce należała do S. T. Z bilansu J. sp. z o. o. sporządzonego na dzień 31.12.2018 r. wynika, że w ramach rzeczowych aktywów trwałych spółka posiada grunty oraz składniki ujęte w pozycji: budynki, urządzenia techniczne i maszyny, środki transportu. W dniu [...].10.2014 r. zarejestrowano podmiot P1 sp. z o. o., której forma powołania do funkcjonowania jest tożsama ze sposobem w jaki funkcjonowanie rozpoczęła spółka T. (przejęcie jedynie gruntów z majątku spółki dzielonej tj. R.). W dniu [...].12.2015 r. w KRS zarejestrowana została kolejna spółka tj. L. sp. z o. o., która składanie wniosków o przyznanie płatności rozpoczęła od roku 2016. L. sp. z o. o. w ramach rzeczowych aktywów trwałych spółka ta posiada jedynie grunty, które nabyła od S. T. w dniu [...].04.2016 r.

W dniu [...].12.2015 r. w KRS zarejestrowana została spółka T. sp. z o. o. Podmiot ten rozpoczął składanie wniosków o przyznanie płatności od roku 2016. T. sp. z o. o. w ramach rzeczowych aktywów trwałych posiada jedynie grunty, które nabyła od S. T. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...].03.2016 r. W dniu 29.01.2016 r. w KRS zarejestrowana została P2 sp. z o. o., który to podmiot rozpoczął składanie wniosków o przyznanie płatności od roku 2016. P2 sp. z o. o. w ramach rzeczowych aktywów trwałych posiada jedynie grunty, które nabyła od S. T. na podstawie aktu notarialnego repertorium z dnia [...].03.2016 r.

W dniu [...].02.2016 r. w KRS zarejestrowana została Z. P. K. sp. z o. o., który to podmiot rozpoczął składanie wniosków o przyznanie płatności od roku 2016. Z. P. K. sp. o. o. w ramach rzeczowych aktywów trwałych posiada tylko grunty, które nabyła w dniu [...].04.2016 r. od S. T.

W kontekście multiplikowania podmiotów w latach 2013 - 2016 organ zwrócił uwagę na działalność osób fizycznych powiązanych personalnie z osobą decyzyjną w R. sp. z o. o. Zauważył, że J. G. w dniu [...].06.2014 r. zawarła umowę dzierżawy, na mocy której wydzierżawiła właśnie od R. sp. z o. o. nieruchomości gruntowe o łącznej powierzchni 49,67 ha. W imieniu spółki R. umowa została podpisana przez prokurenta spółki J. G. (ojca J. Ga.). J. Ga. rozpoczęła składanie wniosków obszarowych od roku 2015. Jak wynika z postępowań prowadzonych w sprawach wniosków J. Ga. osoba ta, nie posiada żadnej infrastruktury rolniczej, w tym magazynów przechowalniczych, maszyn urządzeń i środków transportu. Wszystkie usługi agrotechniczne zlecane są osobom/podmiotom trzecim.

Z kolei Ł. G. w dniu [...].06.2015 zawarł umowę dzierżawy, na mocy której wydzierżawił od S. T. nieruchomości gruntowe o łącznej powierzchni 135,16 ha. Dodatkowo w dniu [...].06.2015 r. na mocy aktu notarialnego Ł. G. zakupił od S.T. grunt o powierzchni 4,60 ha. Ł. G. rozpoczął składanie wniosków obszarowych od 2015 r. Jak wynika z postępowań w sprawach Ł. G., nie posiadał on żadnej infrastruktury rolniczej, w tym magazynów przechowalniczych, maszyn urządzeń i środków transportu. Wszystkie usługi agrotechniczne zlecane są osobom/podmiotom trzecim.

Z kolei J. G. w dniu [...].03.2014 r. zawarł umowę dzierżawny, na mocy której wydzierżawił od spółki T1 sp. z o. o. (w której jest prezesem zarządu i która mimo zarejestrowania w 2013 r. nie rozpoczęła działalności i składania wniosków o płatności w ARiMR, uczyniła to dopiero w roku 2017) działki rolne o łącznej powierzchni 31,19 ha. W imieniu spółki T1 umowa dzierżawy została podpisana przez ustanowionego na tę okoliczność pełnomocnika – M. P. J. G. rozpoczął składanie wniosków o przyznanie płatności obszarowych od roku 2014. Jak wynika z postępowań prowadzonych w sprawach J. G., nie posiada on żadnej infrastruktury rolniczej, w tym magazynów przechowalniczych, maszyn, urządzeń i środków transportu. Wszystkie prace zleca osobom trzecim.

Analiza okoliczności w jakich tworzone były w latach 2013 – 2016 spółki: T., P1, T1, J., P2, D., L., T. i Z. P. organ stwierdził, że za wyjątkiem spółki J. oraz Skarżącej - wszystkie podmioty w ramach rzeczowych aktywówtrwałych posiadają jedynie grunty, a za wyjątkiem podmiotu J. i R. nie posiadają na własność jakiejkolwiek infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej (budynki inwentarskie, magazyny przechowalnicze, maszyny i urządzenia, środki transportu etc.). Jeżeli muszą korzystać z powierzchni magazynowych, to są to budynki stanowiące wyłączną własność S. T. i zostały wydzielone z jego zasobu własnościowego. Część w/w spółek została utworzona niemal w tym samym czasie (D., L., T.), a w przypadku spółek: L. i D. w tym samym dniu sporządzone zostały akty notarialne dotyczące zakupu ziemi. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, iż w/w spółki zarządzane są w podobny sposób, organ stwierdził, że zostały one utworzone w celu przypisania im gruntów rolnych rozdzielonych przez udziałowców R1 sp. z o. o. i R. sp. z o. o. (S. T.) celem otrzymywania wyższych dopłat obszarowych, poprzez ominięcie przepisów ustanawiających limity kwotowe i powierzchniowe obowiązujące dla pojedynczego gospodarstwa.

W celu zobrazowania wskazanych okoliczności organ w tabeli na stronach 25 – 28 decyzji dokonał analizy deklarowanych powierzchni, które (w ramach różnych programów pomocowych) podlegały modulacji.

Organ podkreślił, że w w/w spółkach tylko S. T. oraz J. G. mają istotny wpływ na ich działalność. Nikt inny nie zasiada w zarządzie w/w spółek, Z analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika ponadto, że w przypadku osób fizycznych, tj. J. Ga. i Ł. G. ich gospodarstwa pozostają w ścisłej zależności z osobami J. G. (ojciec wyżej wymienionych) oraz S. T. Stwierdzono również, że J. G. także nie posiada gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną i niezależną całość gospodarczą. W ocenie organu odwoławczego J. G. oraz S. T. w sposób sztuczny dokonali multiplikacji podmiotów, w celu obejścia limitów kwotowych płatności obszarowych przysługujących jednego gospodarstwu rolnemu.

Organ wskazał, że "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (art. 4 ust. 1 lit. b Rozporządzenia nr 1307/2013). Zgodnie z definicją określoną w art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2018/1091 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011 (Dz.U.UE.L.2018.200.1) gospodarstwo rolne oznacza oddzielną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada własne kierownictwo i która prowadzi działalność gospodarczą w rolnictwie zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1893/2006, należącą w ramach działalności podstawowej lub drugorzędnej do klasy A.01.1, A.01.2, A.01.3, A.01.4, A.01.5 lub do klasy A.01.6 w zakresie "utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z wymogami ochrony środowiska" na obszarze gospodarczym Unii. W odniesieniu do działalności w ramach klasy A.01.49 definicja obejmuje jedynie działalność "chów i hodowla pozostałych zwierząt, włącznie z częściowo oswojonymi:" (z wyjątkiem hodowli owadów) oraz "chów i hodowla pszczół oraz produkcja miodu i wosku pszczelego".

W ocenie organu, w świetle przytoczonych przepisów, wskazanym podmiotom, w tym Skarżącej, nie można przypisać statusu samodzielnego gospodarstwa rolnego, stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą. W przypadku analizowanych spółek kapitałowych, jak również podmiotów występującycho dopłaty jako osoby fizyczne, organ stwierdził brak podstawowych atrybutów odrębności pod względem technicznym, jak również kierowniczym. W zarządach wszystkich spółek kapitałowych - w tym R. sp. z o. o. - zasiadają te same osoby, tj. tylko i wyłącznie S. T. i J. G. Nie stwierdzono ponadto posiadania udziałów w w/w spółkach przez inne osoby. Wobec powyższego realny wypływ na sposób działalności spółek kapitałowych mają tylko S. T. i J. G. Tym samym wszystkie spółki kapitałowe, tworzone sukcesywnie na bazie majątku S. T. oraz wyodrębnione z majątku R. sp. z o. o. oraz R1 sp. z o. o., są pod wyłączną kontrolą wskazanych osób, a wymienione wyżej podmioty należy traktować jako jeden organizm gospodarczy, tj. jako jedno gospodarstwo rolne zarządzane przez J. G. i S. T.

Organ nie kwestionował faktu, że każda z wymienionych spółek kapitałowych posiada odrębny byt prawny. Jednakże nie oznacza to, pomimo posiadania tytułów prawnych do działek gruntu rolnego (deklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności w poszczególnych latach), że można im przypisać status gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą. Działalność tych spółek zdecydowanie nie wpisuje się w założenia wynikające z przywołanych definicji. S. T. oraz J. G. sukcesywnie od roku 2013 powoływali do życia nowe podmioty gospodarcze, które stawały się formalnymi posiadaczami działek gruntu rolnego, a to, w ocenie organu odwoławczego, realizowane było w celu ominięcia limitów kwotowych przysługujących jednemu gospodarstwu rolnemu. Tym samym jest to postępowanie wbrew regulacji określonej w art. 11 ust. 4 Rozporządzenia nr 1307/2103, zgodnie z którą, nie zapewnia się korzyści polegającej na uniknięciu zmniejszenia płatności rolnikom, w przypadku których stwierdzono, że w sztuczny sposób stworzyli, po dniu 18 października 2011 r., warunki, które pozwalają im uniknąć skutków wynikających z niniejszego artykułu.

Organ poddał ocenie aspekt prowadzenia przez Skarżącą w latach 2013 - 2016 działalności rolniczej na własną rzecz, ryzyko i rachunek. Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu wskazał m.in., że proces produkcyjny przedstawiał się następująco: rok 2013 - 9.09.2013 r. - koszenie oraz zbiór biomasy, rok 2014: 18.08.2014 r. - koszenie, 19.08.2014 - zbiór biomasy, rok 2015: 08.08.2015 r. koszenie, 12.08.2015 r. zbiór biomasy oraz rok 2016: 15.09.2016 r. koszenie, 18.09.2016 r. zbiór biomasy. Następnie w dniu 31.10.2022 r. wpłynęło pismo (datowane na dzień [...].10.2022 r.), do którego pełnomocnik dołączyła bilanse R. sp. z o. o. wraz z rachunkami zysków i strat za lata 2013 - 2016. Innej dokumentacji spółka do sprawy nie wyniosła.

W toku postępowania odwoławczego Skarżąca była również wzywana do złożenia wyjaśnień w zakresie prowadzenia działalności rolniczej w latach 2013 - 2016. W odpowiedzi Skarżąca podtrzymała wniosek o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania w całości. Jednocześnie zwróciła uwagę na fakt, że w jej ocenie zobowiązanie, którego zwrotu żądają organy ARiMR jest przedawnione.

Organ wskazał, że Skarżąca na przestrzeni lat 2013 - 2016 deklarowała uprawę m.in. kukurydzy rzepaku, pszenicy, pszenżyta, jęczmienia, łubinu oraz trwałych użytków zielonych. Tymczasem odpowiadając na wezwania jedynie bardzo ogólnie odniesiono się do aspektu prowadzenia działalności rolniczej na łąkach, całkowicie pomijając kwestię gospodarowania gruntami obsiewanymi zbożami. Organ odwoławczy podkreśla, iż w niniejszym postępowaniu to na organie spoczywał obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, tzn. że w postępowaniu dotyczącym lat 2013 - 2016 doszło do stworzenia sztucznych warunków. Z kolei wykazanie przez organ stworzenia sztucznych warunków może być kwestionowane przez stronę. Jednak w takim przypadku, to na stronie spoczywa ciężar wykazania materiału dowodowego kwestionującego zasadność przyjętego stanowiska o stworzeniu sztucznych warunków. Tym bardziej, iż w wyroku sygn. akt I SA/Go 532/21 Sąd wyraźnie zaznaczył, że kwestia ta winna podlegać konstruktywnej weryfikacji. Organ uznał, że Skarżąca zdecydowanie zbagatelizowała powyższy obowiązek. Podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności strona nie może decydować o tym, jakie dowody są przydatne, a jakie nieprzydatne organowi administracyjnemu w postępowaniu i od tej oceny uzależniać udostępnienie materiału dowodowego. W tym zakresie gospodarzem postępowania jest bowiem organ. Ocenił, że brak konstruktywnej reakcji strony na wezwanie organu do przedstawienia dowodów musi być oceniony jako naruszenie ustawowego obowiązku współdziałania z organem. Strona, która nie wywiązuje się z powyższego obowiązku musi mieć świadomości tego, że od jej postawy uzależniony będzie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

W świetle powyższego organ odwoławczy, bazując na przedłożonej dokumentacji w postaci bilansów oraz rachunków zysków i strat za lata 2013 - 2016 stwierdza, że w tym okresie funkcjonowania Skarżąca zatrudniała pracowników, ponosiła koszty wynagrodzeń i ubezpieczeńspołecznych, jak również sprzedawała towary i ponosiła koszty. Jednakże mając wszelkie możliwości ku temu by udokumentować swoją samodzielność w prowadzeniu działalności rolniczej w opisywanym okresie, nie podjęła konstruktywnej inicjatywy dowodowej (faktury kupna, faktury sprzedaży, rachunki, zlecenia, umowy itd.). Okoliczność ta utwierdziła organ odwoławczy w przekonaniu, że Skarżąca w opisywanym okresie,stanowiła część większej, zorganizowanej całości, zarządzanej w tożsamy sposób przez S.T. oraz J. G. Owa część wraz z pozostałymi spółkami i osobami fizycznymi stanowiła w każdym z opisywanych lat jedno spójne gospodarstwo rolne, sztucznie podzielone i kreujące odrębność w swej działalności. Zasadniczym celem takich działań było zmaksymalizowanie zysków płynących z dopłat wypłacanych przez ARiMR.

Organ odwoławczy podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika ponadto, iż wszystkie nowo powstałe spółki tj. T. sp. z o. o., P1 sp. z o. o., T1 sp. z o. o., D. sp. z o. o., L. sp. z o. o., T2 sp. z o. o., P2 sp. z o. o., Z. P. K. sp. z o. o., prowadzenie księgowości zleciły do spółki R. sp. z o. o. Ponadto żadna z nowotworzonych spółek nie zatrudniała pracowników, a ich siedziby (za wyjątkiem Z. P. K. sp. z o. o.) mieściły się pod jednym adresem, tj. adresem ówczesnej siedziby Skarżącej (tabela na stronach 33 - 34 decyzji). Wskazał, że adresy zarówno siedzib spółek, jak i adresy do korespondencji przewijają się we wszystkich podmiotach prawa handlowego oraz wśród osób fizycznych, które konsekwentnie powstawały i zgłaszały do płatności w latach 2013 - 2016 grunty rolne wyodrębnione z majątku R. sp. z o. o., R1 sp. z o. o. oraz S. T. O ile zabieg taki jest prawnie dozwolony, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy musi budzić wątpliwości. Spółki i osoby fizyczne zarejestrowane w ewidencji producentów ARiMR wskazywały jako miejsce swojej siedziby pod zasadniczym adresem: [...] (prócz spółki Z. P. K. sp. z o. o.) będącym jednocześnie adresem, pod który należało kierować korespondencję dla wszystkich podmiotów - w tym osób fizycznych.

W ocenie organu, to nieruchomości należące do Skarżącej stanowiły fundament do umiejscawiania siedzib konsekwentnie tworzonych i pozornie działających podmiotów prawa handlowego. Podmioty te pełniły rolę podrzędną w stosunku do spółki Skarżącej, a czynnikiem łączącym wszystkie podmioty są osoby S. T. oraz J. G. Stanowią oni podstawowy substrat osobowy, będący spoiwem wiążącym szereg w/w podmiotów, będących w ocenie organu odwoławczego spółkami, działającymi w sposób pozorny i wykreowanymi wyłącznie w kontekście pozyskiwania płatności. Organ raz jeszcze podkreślił, że opisane w decyzji osoby fizyczne i prawne nie posiadały żadnej infrastruktury do gospodarowania w rolnictwie, w tym magazynów przechowalniczych, maszyn, urządzeń i środków transportu. W tym zakresie niezbędnym stało się korzystanie z usług świadczonych przez wykonawców zewnętrznych. W wyniku analizy zgromadzonego na przestrzeni lat materiału dowodowego organ ustalił, ze w/w spółki kapitałowe oraz osoby fizyczne oficjalnie zawarły w roku 2016 jednobrzmiące umowy na świadczenie usług rolniczych z podmiotami R3 sp. z o. o. oraz ze Skarżącą (zob. tabela na s. 35 – 36 decyzji).

Jeśli chodzi o umowy najmu, organ wskazał, że zgodnie z ich treścią spółka R3 sp. z o. o. zobowiązała się do wynajmu na rzecz w/w podmiotów sprzętu rolnego (wymienionego enumeratywnie w załączniku nr 1 do Umowy) do celów własnych związanych z usługami rolnymi świadczonymi na rzecz własną i swoich kontrahentów. Funkcję prezesa zarządu spółki R3 sp. z o. o. pełnił J. G. Natomiast 670 udziałów w spółce o łącznej wartości 670 000,00 zł (kapitał spółki wynosi: 680 000,00 zł) posiadał S. T.

W zakresie ramowych umów o współpracy, organ wskazał, że zgodnie z ich treścią Skarżąca zobowiązała się do wykonywania na rzecz w/w podmiotów: - usług agrotechnicznych; - udostępniania sprzętu rolnego, maszyn, urządzeń, ciągników z obsługą pracownika; - wykonywania usług rolnych zleconych w ramach potrzeb zleceniodawcy.

Organ podkreślił, że aktualnie funkcję prezesa zarządu spółki R. pełni S. T. a J. G. jest prokurentem. Ponadto J. G. pośrednio, tj. poprzez inne spółki kapitałowe, posiada większość udziałów w spółce R. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności świadczą jednoznacznie, że podział areału gruntu rolnego pozostającego w dyspozycji S. T. i J. G. miał pozorny, a tym samym sztuczny charakter. Macierzysta spółka R. oraz spółka R3, są pod wyłączną kontrolą S. T. i J. G. Spółki te - w odróżnieniu od innych sukcesywnie powstających - posiadały na przestrzeni lat niezbędne zaplecze do prowadzenia działalności rolniczej, w tym kadrę pracowniczą, księgowość, infrastrukturę techniczną, w tym budynki inwentarskie, maszyny rolnicze, środki transportu. Pod kontrolą S. T. i J. G. były ponadto grunty rolne o osoby te postawiły ten areał rozpisać na podmioty powiązane.

Część gruntów rozpisano w ramach podziału spółek R. i R1, a część gruntów rozpisano na nowo powołane podmioty oraz osoby fizyczne. Nie ulegawątpliwości, że nie doszło na przestrzeni lat 2013 - 2016 do powstania nowych odrębnych i samodzielnych gospodarstw rolnych, gdyż de facto całe to zaplecze produkcyjne było stale zarządzane przez S. T. i J. G. Przypisanie gruntów nowym podmiotom miało jedynie formalny charakter, gdyż podmioty te nie w stanie samodzielnie prowadzić działalności rolniczej (brak niezbędnej infrastruktury), a w celu upozorowania prowadzenia tej działalności, wszelkie zabiegi agrotechniczne i obsługa administracyjno-księgowa, zostały formalnie zwrotnie zlecone do spółek S. T. i J. G. W ocenie organu odwoławczego twórcy opisywanego mechanizmu powołali do życia dodatkowe sztuczne ogniwa, aby pod pozorem prowadzenia przez nie gospodarstw rolnych mogły ubiegać się o dopłaty obszarowe, a to w celu ominięcia limitów wsparcia przewidzianego dla pojedynczego gospodarstwa. Opisywane okoliczności potwierdzają jednoznacznie, że nowo powstałe podmioty nie posiadały w opisywanym okresie atrybutówodrębności w sferze kierowniczej, jak również funkcjonalnej. Zarządzane były w jednolity sposób, na co realny wpływ mają jedynie S. T. i J. G. Wskazane podmioty zostały utworzone w ten sposób, że przydzielono im tylko grunty, a przez to, że nie posiadają kadry pracowniczej oraz zaplecza produkcyjnego, tj. maszyn, urządzeń, magazynów, środków transportu (za wyjątkiem spółki J. posiadającej budynki), wszelkie niezbędne działania związane z prowadzeniem działalności rolniczej nadal wykonywane były przez spółki kierowane przez S. T. i J. G. (R. czy R3).

Organ podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa gospodarstwo rolne oznacza oddzielną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada własne kierownictwo i która prowadzi działalność gospodarczą w rolnictwie. Opisany stan faktyczny stwierdzony w przypadku R. sp. z o. o., jak i podmiotów wydzielonych ze spółek: R. i R1, tj. T. sp. z o. o., P1 sp. z o. o. i J. sp. z o. o. oraz w przypadku nowo powstałych spółek: D., L., T1, T2, P2, Z. P. K., jak również w przypadku Ł. G., J. Ga., J. G. (składających wnioski jako osoby fizyczne), wyklucza nadanie tym podmiotom statusu odrębnego gospodarstwa rolnego, którego definicję przywołano powyżej.

Organ odwoławczy wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), przekładałby się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulujących. Działanie takie byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, oczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części.

W ocenie organu, działalność Skarżącej - jako część większej całości, na rzecz której działała przedmiotowa spółka - a jednocześnie przekazywanie poszczególnych gruntów nowo wydzielonym oraz nowo utworzonym spółkom oraz Ł. G., J. G. (jako osobie fizycznej) oraz J. Ga., wyczerpuje kwestię tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

Organ podkreślił, że do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. W ramach istnienia elementu obiektywnego do organu należy zatem rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich (EFRROW). Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) należy rozważyć obiektywne dowody pozwalające na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie opierać się należy nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami (zob. orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 12.09.2013 r. w sprawie C-434/12).

Organ odwoławczy stwierdził, że nowo powołane podmioty w latach 2013 - 2016 powstały m.in. wyłącznie w celu podzielenia potencjału areału grunturolniczego pozostającego pod kontrolą S. T. oraz J. G. na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej. O powyższym procederze świadczą takie fakty, jak: ta sama siedziba spółek powiązanych, brak odrębności i samodzielności nowo powołanych podmiotów, swobodne przekazywanie gruntów rolnych pomiędzy podmiotami, zlecanie księgowości do jednego podmiotu, zlecanie wszelkich działań agrotechnicznych do tych samym podmiotów (w tym bezpośrednio powiązanych z osobami S. T. oraz J. G.) na co wskazują podpisane pomiędzy spółkami umowy. Nie znajduje uzasadnienia stworzenie struktury składającej się z kilkudziesięciu spółek z ograniczoną odpowiedzialnością w celu prowadzenia przez nie działalności rolniczej na gruntach rolnych stanowiących majątek jednej osoby. Nowo powoływane spółki nie miały zdolności do prowadzenia działalności rolniczej, ponieważ nie dysponowały infrastrukturą techniczną oraz kadrą pracowniczą. W zamyśle ich twórców nie było również takiej kadry i infrastruktury tworzyć. Wobec powyższego w ocenie organu zasadniczy cel multiplikacji podmiotów spełniających formalne kryteria do ubiegania się o płatności zmierzał do obejścia przepisów prawa materialnego, a tym samym jest sprzeczny z celem przepisów regulujących wspieranie rolników.

Powołanie nowych podmiotów miało na celu ominięcie skutków modulacji oraz degresywnych stawek płatności, czyli stoi w sprzeczności z celami wspólnej polityki rolnej. W sytuacji gdyby uznać, że płatności za lata 2013 - 2016 należne są do całości areału pozostającego pod kontrolą S. T., to kwota wsparcia byłaby znacznie niższa od łącznej kwoty otrzymałyby pozornie wykreowane podmioty z osobna. W ocenie organu odwoławczego zamiarem J. G. oraz S. T., pod kontrolą których w latach 2013 - 2016 znajdował się areał od 948 ha do 1500 ha gruntów uprawnych, było zmultiplikowanie podmiotów mogących się ubiegać o dopłaty obszarowe, w celu uzyskiwania ich w wyższej wysokości poprzez ominięcie limitów kwotowych i powierzchniowych oraz przepisów o degresywności obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa.

Organ odstąpił od wyliczania potencjalnych zysków jakie w oparciu o opisywany mechanizm multiplikacji podmiotów mógłby uzyskać S. T. albowiem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w celu powołania się na regulację art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 organy nie muszą przedstawiać szczegółowych wyliczeń kwot, jakie dodatkowo uzyskałoby, a jedynie opisać mechanizm, który wypełniał warunki uznania ich za sztuczne odnośnie do poszczególnych płatności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10.11.2022 r. sygn. II SA/Rz 497/22 czy z dnia 7.04.2022 r. sygn. I SA/Rz 96/22). Podkreślił, że każdy z opisanych w niniejszej decyzji podmiotów powiązanych z S. T., w tym R. sp. z o. o., deklarował w latach 2013 - 2016 działki do: płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (limity powierzchniowe: 50 ha w przypadku płatności dla młodych rolników, 27 ha w przypadku płatności redystrybucyjnej, 75 ha w przypadku płatności do roślin wysokobiałkowych), płatności dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) (limit powierzchniowy 75 ha lub 300 ha) oraz płatności rolnośrodowiskowych (PRŚ) bądź rolno - środowiskowo klimatycznych (RSK) czy rolnictwa ekologicznego (RE) (limity powierzchniowe: do 10 ha, do 20 ha, do 30 ha, do 50 ha, do 100 ha, do 200 ha - w zależności od danego programu oraz roku jego realizacji). Z analizy okoliczności w jakich funkcjonowała Skarżąca należy dojść do ewidentnego wniosku, że jedynym celem multiplikacji podmiotów przez J. G. oraz S. T. było uzyskanie dodatkowych korzyści finansowych z tytułu dopłat bezpośrednich, płatności ONW, płatności PRŚ, płatności RSK 1 płatności RE (s. 41 – 44 decyzji).

Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle okoliczności sprawy wykazanych wdecyzji - uznanie, że płatności PRS za lata 2013 - 2016 spółce R. sp. z o. o. sp. z o. o. przysługują, stałoby w oczywistej sprzeczności nie tylko z zasadami rzetelnego finansowania i wydatkowania środków unijnych, ale przede wszystkim z celami wspólnej polityki rolnej wskazanymi w art. 33 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz w art. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013. Celem pomocy dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej nie jest wspieranie podmiotów, które pozorują status rolnika. Jeżeli natomiast mamy do czynienia ze stworzeniem tylko pozorów (sztucznych warunków), by uzyskać dopłaty, jest to sprzeczne z celami systemu wsparcia producentów rolnych. Powyższe cele nie mogą być uznane za spełnione w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące w rzeczywistości majątek S. T. lub osób prawnych z nim powiązanych są następnie z tego potencjału wydzielane i stają się przedmiotem deklaracji o unijne dotacje ze strony tworzonych sukcesywnie podmiotów prawa handlowego. Wskazane cele nie mogą być również uznane za spełnione w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące przedmiot deklaracji zarówno spółki R. sp. z o. o., jak i innych wskazywanych podmiotów, są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek. W świetle zgromadzonej dokumentacji nie można mówić o tym by działalność Skarżącej w roku 2013 - 2017 spełniła cele wspólnej polityki rolnej jakimi są: zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie oraz osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy czy optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej.

Tym samym organ stwierdził, że w sprawach Skarżącej, dotyczących przyznania płatności PRS za lata: 2013, 2014, 2015 oraz 2016, nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co jest sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów prawa krajowego i narusza tym samym art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95.

Dalej organ omówił zasadności zwrotu przez Skarżącą płatności PRS pobranych za lata: 2013, 2014, 2015 oraz 2016. Wskazał, że w sprawach, w których R sp. z o. o. wnioskowała o płatności PRS za lata 2013 - 2016, na mocy w/w decyzji administracyjnych wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, wypłacono spółce łączna kwotę 306.016,00 zł. Środki zostatały wypłacone spółce na podstawie rokrocznie składanych wniosków.Składając wnioski prezes zarządu R. sp. z o. o. S. T.lub prokurent spółki J. G. oświadczali, że znane są im skutki składania fałszywych oświadczeń oraz zasady przyznawania płatności, jak również, że spółka nie stwarza sztucznych warunków, o których mowa w art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami systemów pomocy.

Podkreślił, że płatności PRS wypłacone spółce R. zostały - w związku ze stworzeniem przez spółkę pozorów prowadzenia działalności rolniczej - pobrane nienależnie, a zatem konieczne było rozstrzygnięcie o ustaleniu jej zwrotu na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 8 Ustawy o Agencji. Zgromadzona w sprawie dokumentacja, opisana w uzasadnieniu decyzji, jak również poddana weryfikacji przez organ odwoławczy w postępowaniu, obligowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zarówno do wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i wydania decyzji ustalającej kwoty zwrotu płatności PRS za lata 2013 – 2016.

Organ wskazał, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 Ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w tym przepisie funduszy. Organ stwierdził, że ustawodawca unormował w przepisach prawa materialnego dodatkowe przesłanki zwrotu płatności w ramach zobowiązań wieloletnich wynikające wyłącznie z charakteru tych płatności, ich cyklicznej wypłaty w oparciu o zobowiązanie podjęte w dłuższej perspektywie czasowej, które może w tym czasie ulec zmianie zarówno z przyczyn zależnych od beneficjenta, jak i przyczyn od niego niezależnych, w konsekwencji potencjalnie szerszego zbioru zdarzeń, które w ocenie ustawodawcy, powinny mieścić się w hipotezie normy regulującej zwrot płatności. Nie wyłącza to jednakżezasady, że również w odniesieniu do zobowiązań wieloletnich istnieje podstawa prawna ustalenia nienależnie, czy nadmiernie pobranych płatności w oparciu o klauzulę "sztucznych warunków" - przy czym należy jej dopatrywać nie w przepisach Rozporządzenia PRS, lecz w przepisach art. 29 Ustawy o ARiMR oraz art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013. Przepis art. 29 ust. 3 Ustawy o Agencji dopuszcza ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, co w sposób oczywisty oznacza, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w odrębnym postępowaniu.

Wskazał, że przepisy art. 29 ustawy o Agencji oraz art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/1995 w zw. z art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 statuują odrębną podstawę prawną do działania organu w sytuacji ustalenia wypełnienia przesłanek klauzuli "sztucznych warunków". Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ w postępowaniu, w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności stwierdzi, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości poprzez stworzenie sztucznych warunków, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści. Oznacza to, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez Skarżącą nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc finansową RSK za lata 2013 – 2016.

Zatem w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Zaznaczenie odrębności postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności ma istotne znaczenie, bowiem w jego ramach organ ma za zadanie ustalenie, że doszło do dokonania nienależnej płatności oraz czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania jej zwrotu.

W świetle powyższych okoliczności kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, że wypłacona spółce płatność PRS ma charakter nienależny, a zatem czy w sprawie wystąpiła nieprawidłowość - w rozumieniu art. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 - polegająca na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, pociągająca za sobą konieczność zwrotu pobranych płatności. "Nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (zob. art. 1 ust. 2 Rozporządzenia nr 2988/95). Nieprawidłowość, stanowiąca podstawę do podjęcia środków chroniących interesy finansowe Wspólnot Europejskich, obejmuje zatem wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego w działaniu lub zaniechaniu rolnika, powodujące lub mogące spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty. Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności (co w przypadku Skarżącej jest faktem w odniesieniu do lat 2013 - 2016), należy zakwalifikować do nieprawidłowości naruszających przepisy prawa wspólnotowego w rozumieniu art. 1 ust. 2 Rozporządzenia nr 2988/95. Zgodnie z art. 4 ust. 3 tego aktu prawnego, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Stosownie zaś do art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013, zawierającego także "klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa", bez uszczerbku dla przepisów' szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Wobec zatem treści art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95 w związku z art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2033, przypadek pozyskania płatności w ramach stworzenia sztucznych warunków skutkuje m.in. koniecznością wycofania korzyści. Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, mieszczą się w pojęciu "nieprawidłowości", pociąga konieczność zwrotu przyznania płatności, jako płatności nienależnych.

Organ, mając na względzie kwestię ewentualnego przedawnienia terminu na zwrot płatności wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia nr 2988/95, w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Nieprawidłowość - co zostało już wskazane - oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 akapit 1-4 Rozporządzenia nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata odczasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1.

Zasady sektorowe mogą ją jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu,przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary (...). Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95, państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.

Organ odwołał się w zakresie interpretacji art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95, do wyroku TSUE, który w wyroku z 15 czerwca 2017 r. C-436/15. Wskazał, że TSUE orzekł, że artykuł 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, iż termin termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach "programu wieloletniego", (...) biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości - zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 2988/95, przy czym jeśli chodzi o nieprawidłowość "ciągłą lub powtarzającą się" termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała - zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia nr 2988/95. Poza tym "program wieloletni" uznaje się za "ostatecznie zakończony" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie Rozporządzenia nr 2988/95 w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu, zgodnie z przepisami, które go normują (...). Z powyższego jednoznacznie wynika, że normy prawa unijnego określają datę graniczną, do której przedawnienie zobowiązań nie może nastąpić oraz ustanawiają szczególną regulację instytucji przedawnienia. W przypadku programów wieloletnich - a do takich należy PROW na lata 2007-2013 - do przedawnienia nie może dojść wcześniej niż z chwilą zakończenia programu. Oznacza to, że w każdym przypadku niezależnie od początkowego dnia biegu terminu przedawnienia końcowy termin przedawnienia nie może być wcześniejszy niż dzień zamknięcia programu. Organ wskazał, że wraz z zakończeniem PROW 2007 - 2013 mogły się przedawnić wyłącznie nieprawidłowości, które nie są ciągłe lub powtarzające się, nadto tylko takie, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym terminem zakończenia programu, co do których nie podejmowano czynności w celu przerwania biegu terminu przedawnienia. Jednakże w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowościami ciągłymi i powtarzającymi się, o których mowa w art. 3 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia nr 2988/1995.

W przypadku Skarżącej, która w odrębnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym została uznana za podmiot sztucznie wykreowany i odmówiono jej przyznania płatności do gruntów rolnych, w ostatecznej - odmownej - decyzji za rok 2017 przesądzona została kwestia naruszenia prawa Unii. Natomiast kwestię szkody lub potencjalnej szkody - biorąc pod uwagę okoliczność corocznie składanych wniosków o płatności oraz tryb ich rozpatrywania - kształtuje dokonanie przelewu z tytułu płatności lub samo złożenie wniosku o przyznanie płatności przez podmiot pozorujący samodzielność w prowadzeniu działalności rolniczej.

Organ zauważył, że Skarżąca otrzymywała płatności PRS realizowane z PROW 2007 - 2013 od roku 2013 do roku 2016. Natomiast w latach kolejnych spółka kontynuowała składanie wniosków w ARiMR (otrzymując odmowy przyznania płatności za lata: 2017, 2018 i 2019). Organ uznał, że już sam fakt złożenia przez Skarżącą wniosków o przyznanie płatności za lata: 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 i 2019 wskazuje na naruszenie przepisów prawa wynikających z działania organu zarządczego spółki, które mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnoty i tym samym nie można mówić o ustaniu nieprawidłowości ciągłej po dokonaniu ostatniej płatności tzn. za rok 2016.

Zgodne ze stanowiskiem wyrażonym przez TSUE w sprawie C-52/14 (pkt 65 i 66) gdzie wskazano, iż cyt. ,jeśli zaś chodzi rozpoczęcie biegu (dies a quo) tego terminu, zarówno ze struktury art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95, jak i w szczególności z braku ustanowienia szczególnych reguł w tej dziedzinie wynika, że moment tego rozpoczęcia należy ustalać na podstawie przepisów określonych w dwóch pierwszych akapitach tego ustępu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi tego rozporządzenia w przypadku powtarzających się nieprawidłowości termin przedawnienia biegnie począwszy od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Jak zostało zaś przypomniane w pkt 49 niniejszego wyroku, gdy podmiot gospodarczy, celem uzyskania korzyści ekonomicznej, dopuszcza się szeregu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii, należy uznać te operacje za składające się na jedną i tą samą ciągłą lub też powtarzającą się nieprawidłowość. Tak więc użyte w tym przepisie pojęcie "nieprawidłowość (która) ustała" należy rozumieć jako odnoszące się do dnia, w którym ustała ostatnia z nieprawidłowości składających się na nieprawidłowość powtarzającą się". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, nieprawidłowość należy uznać za "ciągłą", jeśli zaniedbanie będące podstawą naruszenia przepisów prawa Unii trwa (zob. wyrok z dnia 2 grudnia 2004 r. C-226/03 P, EU:C:2004:768, pkt 17). Z kolei nieprawidłowość ma charakter "powtarzający się" w rozumieniu w/w przepisu, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji naruszających ten sam przepis prawa Unii (zob. wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer&Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 49). Organ odwoławczy stwierdza, że w przypadku Skarżącej mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą i powtarzającą się, trwającą w okresie od dnia 15.05.2013 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2013) do dnia 08.04.2019 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019), kiedy to w/w spółka, pozorująca prowadzenie samodzielnej działalności rolniczej, niewątpliwie miała zamiar czerpać korzyści ekonomiczne w postaci otrzymywania z ARiMR dopłat realizowanych z budżetu krajowego i wspólnotowego. Tym samym, w ocenie organu 4-letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95, jeszcze nie minął. Jeśli przyjmie się, iż w/w, termin liczy się od dnia 25.04.2018 r. (data złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, rozpatrzonego w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania - postępowania zakończone wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ostatecznych decyzji za rok 2018), to termin, o którym mowa w/w przepisie prawa upłynie dopiero w dniu w dniu 25.04.2022 r. Natomiast uwzględniając fakt, że Skarżąca złożyła również wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 (konkretnie w dniu 08.04.2019 r.), to 4-letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. I Rozporządzenia nr 2988/95, ulega przesunięciu aż do 8.04.2023 r. Tym samym wszczęcie przez organ I instancji postępowania - w zakresie odzyskania kwoty nienależnie pobranych przez Skarżącą płatności PRS za lata 2013 2016 - w dniu 7.06.2021 r. (zawiadomienie nr [...]) zostało wszczęte przed upływem 4-letniego okresu przedawnienia art. 3 ust. 1 akapit 1 Rozporządzenia nr 2988/95. W związku z przytoczonymi okolicznościami w podsumowaniu stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie upłynął okres przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 1 - 4 Rozporządzenia nr 2988/95, zatem obowiązek zwrotu uznać należy za jak najbardziej uzasadniony.

W skardze wniesionej do tut. Sądu pełnomocnik Skarżącej zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7,77,80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy przez Organ i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, polegające na: a) jedynie ogólnikowym stwierdzeniu, że naruszenia, których dopuściła się Skarżąca miały charakter "ciągły" i "powtarzający się", bez wyjaśnienia stronie na podstawie jakich okoliczności faktycznych Organ dokonał takiej klasyfikacji czynności podejmowanych przez Spółkę (zwłaszcza, iż jednoczesne uznanie naruszenia jako ciągłego i powtarzającego się jest samo w sobie sprzeczne), b) niewyjaśnieniu o jakie płatności, w ramach jakich programów i kiedy Spółka występowała za lata 2018 i 2019 r., a także czy, kiedy i dlaczego wnioski za te lata zostały rozpoznane odmownie, co nie pozwala dokonać jednoznacznej oceny, czy złożone wnioski o przyznanie płatności za lata 2018 i 2019 r. pozostają w jakimkolwiek związku z wnioskami składanymi za łata 2013, 2014, 2015 i 2016, a tym bardziej, czy ich złożenie można uznać za nieprawidłowość "ciągłą" albo "powtarzającą się" względem rzekomych naruszeń, których miała dopuścić się Spółka składając wnioski o przyznanie płatności PRS za lata 2013, 2014, 2015 i 2016, c) braku jednoznacznego wskazania od kiedy Organ liczył bieg 4-letniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 wobec przedstawienia przez Organ w uzasadnieniu decyzji kilku różnych wariantów, d) braku ustaleń w zakresie końcowej daty biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit czwarty Rozporządzenia 2988/95; podczas gdy ustalenia te odnoszą się do istotnych kwestii dotyczących ewentualnego przedawnienia, co powinno przesądzać o nierozpoznaniu istoty sprawy przez Organy w tym zakresie;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony

interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej jako: "Rozporządzenie Rady nr 2988/95) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzezjego błędną wykładnię skutkującą następnie nieprawidłowym zastosowaniem polegającą na przyjęciu, iż "nieprawidłowość", której miała dopuścić skarżąca Spółka miała jednocześnie charakter "ciągły" jak i "powtarzający się", trwała w okresie od dnia 15 maja 2013 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2013) do dnia 08 kwietnia 2019 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 r.), podczas gdy z definicji tych pojęć wynika, iż zakwalifikowanie nieprawidłowości, jako mającej charakter "powtarzający się" wyklucza jednocześnie uznanie jej za czynność o charakterze "ciągłym", gdyż powtarzający się charakter świadczy o ich wyodrębnieniu w czasie, zaś o naruszeniach ciągłych można mówić jedynie wtedy, gdy poszczególnych czynności wykonywanych przez naruszającego nie da się wyodrębnić, zaś stan naruszenia trwa, co powoduje, że wyrażona przez Organ ocena jest wewnętrznie sprzeczna;

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu rzekomych nieprawidłowości, których miała dopuścić się Skarżąca w latach 2013, 2014, 2015, 2016 oraz rzekomych nieprawidłowości, których miała dopuścić się w latach 2017,201812019 łącznie, j ako maj ących charakter "powtarzający" i "ciągły", podczas gdy na podstawie wniosków złożonych po 2016 r. nigdy nie doszło do wypłaty Spółce płatności, przez co nie można uznać, że wnioski składane w późniejszych latach powtarzały rzekome nieprawidłowości, które wystąpiły w latach 2013 - 2016 r., a które miały polegać na uzyskaniu nienależnych korzyści ekonomicznych w ramach programu PROW 2007-2013, za które Spółka otrzymała korzyść ekonomiczną, co powoduje, że tych dwóch grup rzekomych nieprawidłowości nie można kwalifikować łącznie;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zakwalifikowanie "nieprawidłowości", których miała się dopuścić Skarżąca w latach 2013, 2014, 2015, 2016 oraz po 2016 r., jako jednej czynności mającej charakter ciągły i trwający od dnia 15 maja 2013 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2013) aż do 8 kwietnia 2019 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 r.), podczas gdy:

a) nie był to jednolity ciąg tych samych zdarzeń (przez fakt, że za lata 2013 - 2016 Spółka otrzymała płatność, a za rok 2017 nie), co nie pozwala ich rozpoznać łącznie;

b) Skarżąca składała wnioski o przyznanie płatności za każdy rok odrębnie, co nie pozwala ich uznać za czynność ciągłą, lecz złożenie każdego wniosku da się wyodrębnić w czasie c) zdarzenia te nie miały jednakowego charakteru, a przez to nie powinny być kwalifikowane jako naruszenia o charakterze ciągłym, lecz powinny być rozpoznane odrębnie.

5. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zakwalifikowanie "nieprawidłowości", których miała się dopuścić Skarżąca w latach 2013, 2014, 2015, 2016 oraz po 2016 r., jako nieprawidłowości powtarzających się od dnia 15 maja 2013 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2013) aż do 8 kwietnia 2019 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 r.), podczas gdy ewentualne naruszenie polegające na dysponowaniu prawem do nieuprawnionego otrzymania płatności przyznanych za lata 2013, 2014, 2015 i 2016 trwało od momentu złożenia wniosku o przyznanie płatności za 2013 r. i zakończyło się z dniem uzyskania ostatniej z tych płatności, tj. z dniem 23 lutego 2017 r., kiedy Skarżąca otrzymała płatność za 2016 r. Pomimo bowiem, że Strona złożyła wniosek o płatność za 2017 r., to Organ odmówił Spółce przyznania płatności, a zatem nie doszło do powstania szkody w budżecie Unii i uzyskania przez Spółkę korzyści ekonomicznej. Tymczasem nieprawidłowość stanowiąca podstawę do żądania zwrotu wypłaconej płatności musi wiązać się z: 1) działaniem strony i 2) powstaniem szkody w budżecie UE, przez co za dzień ustania nieprawidłowości nie można uznać dnia, w którym Spółka złożyła ostatni wniosek o przyznanie płatności rozpoznany odmownie, gdyż Spółka nie uzyskała na jego podstawie żadnej korzyści ekonomicznej, przez co zdarzenie to nie może być oceniane w powiązaniu z wnioskami, za które Spółka uzyskała płatność;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95W zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 przyznanych za lata 2013, 2014 i 2015 r. w warunkach przedawnienia, tj. po upływie okresu odpowiadającemu podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, liczonego od dnia dopuszczenia się rzekomych nieprawidłowości, tj. od złożenia przez Skarżącą poszczególnych wniosków o przyznanie płatności - odpowiednio 15 maja 2013 r., 14maja2014r., 15 czerwca 2015 r .- a więc upływającemu odpowiednio 15 maja 2021 r., 14 maja 2022 r., 15 czerwca 2023 r, pomimo że do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary, co rodziłokonieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia Dostępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego zarzucono organowi II instancji:

7. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95, poprzezjego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, iż wszczęcie przez Organ I instancji postępowania w zakresie odzyskania kwoty nienależnie pobranych przed podmiot płatności PRS w dniu 7 czerwca 2021 r. (zawiadomienie nr [...]) przerwało bieg terminu przedawniania, podczas gdy do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji (a tym bardziej samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania), lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej, co skutkowało błędnym uznaniem, że nie upłynął 4-letni okres przedawnienia;

8. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013, podczas gdy nawetjeżeli przyjąć, że 4-letni okres przedawnienia dla zwrotu winien być liczony od daty 8 kwietnia 2019 r., to upłynął on 8 kwietnia 2023 r. i nie został przerwany, bowiem do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej, co w niniejszym postępowaniu nastąpiło w dniu 29 sierpnia 2023 r., czyli już po upływie terminu przedawniania, co rodziło konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego.

Z daleko idącej ostrożności procesowej zaskarżonej decyzji zarzucono:

9. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na wydaniu przez Organ II instancji decyzji na podstawie uchylonych przepisów, tj. art. 7 Rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014, oraz art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które utraciły moc z dniem 1 stycznia 2023 r., co oznacza, że przepisy wskazane przez Organ w sentencji decyzji, jako jej podstawa prawna oraz w uzasadnieniu prawnym decyzji, nie obowiązywały w dniu jej wydania przez co nie mogły stanowić podstawy prawnej jej wydania, podczas gdy organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany przepisów, które nastąpiły na etapie postępowania odwoławczego i wydać decyzję według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania;

10. art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a polegające na: 1) braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego wobec pobieżnej i tendencyjnej analizy przedłożonych przez stronę dowodów; 2) pominięciu części dowodów składanych przez Stronę i niepoddania ich jakiejkolwiek ocenie, w szczególności opinii prywatnej w sprawie działań restrukturyzacyjnych podjętych przez R1 i R. Sp. z o.o. sporządzonej przez dr A. Z. przedłożonej przy piśmie z dnia [...] października 2022 r., 3) nie rozpoznaniu wniosków dowodowych złożonych przez Stronę przy piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r., w tym w szczególności wniosków o przeprowadzenie dowodów ze źródeł osobowych oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego zgłoszonych, pomimo że WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt: I SA/Go 432/21 polecił organom poddanie ich analizie, co dodatkowo stanowi niewykonanie wiążących wskazań sądu administracyjnego, a także w ocenie Spółki uzasadnia twierdzenie, że wbrew stanowisku wyrażonym przez Sąd w ww. wyroku, organy ARiMR ponownie rozpatrując sprawę ponownie oparły się wyłącznie na ustaleniach dokonanych w postępowaniach w sprawie płatności na 2017 r. i automatycznie przeniosły swoje wnioski z ww. sprawy na grunt niniejszej sprawy. stwarzając jedynie pozory i iluzję przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie;

11. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich polegające na niepoczynieniu przez Organ niebudzących wątpliwości ustaleń odnośnie rzekomego wykreowania przez Skarżącą tzw. sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie płatności w kwotach wyższych niż te, które by Skarżącej przysługiwały, gdyby do stworzenia takich warunkównie doszło, w szczególności wobec niepoczynienia przez Organjakichkolwiek ustaleń dotyczących rzeczywistych intencji przeprowadzenia podziału gospodarczego gospodarstwa rolnego R. i R1, podczas gdy stwierdzenie sztucznych warunków do otrzymania płatności z systemu wsparcia wymaga ustalenia ponad wszelkawątpliwość subiektywnego elementu woli uzyskania takich korzyści przez Spółkę, tj. że wyłącznym powodem podziału gospodarstw rolnych było stworzenie warunków wymaganych do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego w celu uzyskania wyższych płatności w sposób niezgodny z zasadami systemu wsparcia w latach 2013, 2014, 2015 i 2016, ocenianymi rok do roku samodzielnie;

12. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z § 39 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (dalej jako: "rozporządzenie PRŚ") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niedokonaniu niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, nierozważeniu dostatecznie okoliczności sprawy, podczas gdy prowadząc postępowanie na podstawie § 39 Rozporządzenia PRS powołanego przez organy obydwu instancji w uzasadnieniu decyzji, organy ARiMR zobowiązane był ustalić, czy Spółka dopuściła się uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego, w szczególności czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie Spółka zaprzestała realizacji warunków zgłoszonego do płatności programu rolnośrodowiskowego, a brak tych ustaleń powoduje, że Organ nie udowodnił, aby Spółka pozorowała status rolnika tym bardziej, że wydana decyzja wprzedmiocie wniosku o płatności za ostatni rok realizacji programu nie wiązała w zakresie poczynionych w niej ustaleń faktycznych, a wykazanie okoliczności uzasadniających obowiązek zwrotu przyznanych płatności spoczywało na Organie.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postepowania, a w razie nieuwzględnienia wskazanego wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowa argumentację, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Stwierdzenie, że poddaną kontroli decyzję (postanowienie) wydano z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013.

Organy uznały, że Skarżąca dopuściła się nieprawidłowości poprzez stworzenie sztucznych warunków. Za podstawę prawną wycofania płatności organy przyjęły art. 4 ust. 3 rozporządzenia RADY (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 312 z 23 grudnia 1995 r. - dalej jako: rozporządzenie nr 2988/95) w zw. z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE L 347 z 20 grudnia 2013r., str. 549 ze zm. - dalej jako: rozporządzenie nr 1306/2013).

W celu prawidłowego rozpoznania zarzutów dotyczących przedawnienia niezbędna jest analiza charakteru nieprawidłowości, której zdaniem organu dopuściła się skarżąca. Uznanie jej bowiem za nieprawidłowość ciągłą lub powtarzającą się skutkować będzie, stosownie do treści art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95, przyjęciem, że termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Dlatego też w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do tej części skargi, która dotyczy ustaleń organów co do sztucznego stworzenie przez Skarżącą warunków w celu uzyskania korzyści w postaci płatności PRS. Tryb i warunki ustalania oraz odzyskiwania kwot nienależnie pobranych płatności rolnych reguluje art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019r., poz. 1505, dalej jako: ustawa o Agencji).

Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Środki te podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.

W myśl art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa Unii wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach, które są zarządzane przez Unię, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów pochodzących ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Unii, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

W art. 4 ust. 1 wskazano z kolei, że każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści, m. in. poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych nienależnie lub bezprawnie uzyskanych. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Wskazany przepis stanowi samodzielną podstawę do wycofania korzyści, czyli do jej odzyskania w drodze decyzji o zwrocie, bez konieczności uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu poszczególnych płatności z tego tytułu. Regulacja ta wymaga jednak od organu wykazania, że sztuczne warunki w istocie zostały stworzone. Jakkolwiek w niniejszej sprawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, to dla wykładni zawartego w nim pojęcia "sztucznego stworzenia warunków" pomocne jest bogate orzecznictwo dotyczące art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Stosownie do treści tego przepisu, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Kwestia ta była przedmiotem rozważań TSUE, który dokonując interpretacji obowiązującej wówczas regulacji tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawenfond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Wykładnia pojęcia sztuczne warunki sformułowana w ww. orzeczeniu Trybunału wprost przystaje do pojęcia sztucznych warunków, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wskazał na to TSUE w wyroku z 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20 SC Avio Lucos SRL przeciwko Agenţia de PlăţişiIntervenţiepentruAgricultură – CentruljudeţeanDolj, Agenţia de PlăţişiIntervenţiepentruAgricultură (APIA) – Aparat Central (EU:C:2022:213:5 pkt 72). Wg TSUE, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Z przywołanych orzeczeń TSUE, wynika ponadto wprost, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność. Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia (zob. wyr. NSA z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/17, wszystkie cytowane orzeczenia NSA dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak dokonana ocena powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych, które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności (por. wyr. NSA z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1313/18).

Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 29 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 1772/18 o tym, że utworzenie kilkudziesięciu gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, a następnie złożenie kilkudziesięciu odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na poszczególne działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych wskazuje na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych. Bez znaczenia pozostaje to, że każdy z tych podmiotów może wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo oraz to, że posiada wyodrębnienie organizacyjno-prawne. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że podmioty te podjęły czynności prawne i faktyczne wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko LandwirtschaftskammerHannover; pkt 52-53)). Ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Zatem przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia. Można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona w ramach jednego podmiotu (gospodarstwa rolnego) a nie kilkudziesięciu podmiotów gospodarczych. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaskarżonej decyzji pozwala przyjąć, że organy ARiMR wykazały, iż Skarżąca wraz z powiązanymi podmiotami, współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało wycofaniem korzyści na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.

Organy prawidłowo ustaliły relacje pomiędzy spółkami i podmiotami powiązanymi ze S. T. i J. G. Ustalił prawidłowo powiązania kapitałowe, zasadnie również badając sposób powstania określonych zależnych osobowo i kapitałowo spółek. Właściwie ustalił też więzy rodzinne w przypadku osób fizycznych zgłaszających grunty, słusznie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym spójnie kierowanym przez S. T. i J. G. W świetle poczynionych ustaleń trafnie skonkludował, że wszystkie podmioty, a ściślej ich majątek, współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, a tym samym, że poprzez wykreowanie części podmiotów oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie degresywnych stawek płatności.

Zasadnie również ustalono fakty świadczące o faktycznej gospodarczej niesamodzielności grupy 13 podmiotów występującej z wnioskami, w tej liczbie i skarżącej, i ich zależności od decyzji S. T. i J. G. podporządkowanych interesom całej stanowiącej de facto jedno gospodarstwo rolne, grupy podmiotów powiązanych, jak również o braku prawnych cech pozwalających na przypisanie jej statusu "rolnika" (art. 4 ust. 1 lit. a, b i c rozporządzenia nr 1307/2013). Co do istnienia jednego spójnego gospodarstwa obejmującego wszystkie grunty formalnie zgłoszone do płatności przez odrębne, acz niesamodzielne podmioty organy: 1) Prawidłowo ustaliły schemat podmiotów powiązanych występujących o płatności w roku 2016 r. obok S. T., J. G., jego córki J. Ga. i syna Ł. G., o płatności wystąpił szereg podmiotów prawa handlowego związanych bezpośrednio bądź pośrednio (poprzez szereg kolejnych spółek kapitałowych) z J. G. oraz ze S. T., tj. R. sp. z o. o., P1 sp. z o. o., L. sp. z o. o. J. sp. z o. o., T1 sp. z o. o., T2 sp. z o. o., T. sp. z o. o., P2 sp. z o. o., D. sp. z o.o. oraz N.sp. z o. o. (aktualnie Z. P. K. sp. z o. o.); 2) Trafnie skonkludowały o funkcjonowaniu szerszego przedsięwzięcia gospodarczego, jednolicie i spójnie zarządzanego przez S. T. i J. G.; 3) Jednocześnie trafnie ustaliły, iż nie wykazano, by spółki, w tym Skarżąca, samodzielnie prowadziły odrębne gospodarstwa rolne rozumiane jako zarządzane przez siebie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej (art. 4 ust. 1 lit. a, b i c rozporządzenia nr 1307/2013). Wskazują na to następujące ustalenia i argumenty: a) z przedstawionych przez spółkę dokumentów wynikało, że wszystkie spółki i osoby fizyczne prowadziły działalność w niemal identyczny sposób. Korzystały z usług tych samych podmiotów w przypadku prac agrotechnicznych. Wszystkie spółki miały jednocześnie ten sam adres siedziby, a osoby fizyczne korzystały z tego samego adresu do korespondencji; b) wskazane w decyzji podmioty korzystały z usług R. sp. z o.o., czyli spółki kierowanej również przez S. T. i J. G. dla obsługi księgowej i organizacyjnej; d) trafnie ustalono rolę Skarzącej w działalności rolniczej prowadzonej pod kierownictwem S. T. i J. G. Z uzyskanych przez organ danych zawartych w KRS wynikało, że te osoby kierowały działaniami spółki oraz pozostałych podmiotów wskazanych w decyzji.

Suma powyższych wniosków potwierdza prawidłowość konkluzji sformułowanej przez organ, że wszelkie deklarowane zmiany w strukturze posiadania gruntów wśród zależnych podmiotów dokonywały w ramach jednego wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego, spójnie kierowanego przez S. T. i J. G. i w istocie nie oznaczały, że przenoszone grunty były uprawiane przez tych producentów, którzy deklarowali ich posiadanie.

Podsumowując: w świetle powyższych spostrzeżeń, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, o tym że: - działalność spółek zależnych i powiązanych osób fizycznych w ramach szerszego organizmu gospodarczego centralnie i spójnie kierowanego przez S. T. i J. G. nie miała charakteru rzeczywistego i autonomicznego, a działalność rolnicza przez zależne podmioty miała charakter wyłącznie formalny, ekonomicznie nieuzasadniony, co świadczyło o cechującym ich funkcjonowanie "sztuczności" w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, - skarżąca nie była samodzielna gospodarczo i nie spełniała definicji rolnika, ponieważ nie wykazała, by w 2016 roku prowadziła gospodarstwo rolne rozumiane jako zarządzane przez siebie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej (art. 4 ust. 1 lit. a, b i c rozporządzenia nr 1307/2013). Grunty zgłoszone przez nią do płatności były wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej w ramach gospodarstwa rolnego prowadzonego w istocie przez inny podmiot. Poza rzeczowymi i obligacyjnymi prawami do gruntów rolnymi nie miała innych atrybutów mogących być uznane za składniki gospodarstwa rolnego.

Okoliczności te rozpatrywane łącznie, nakazywały uznać, że podział areału gospodarstwa rolnego pomiędzy liczne podmioty, nieprowadzące w rzeczywistości działalności rolniczej uzasadnionej celami gospodarczymi, miał charakter sztuczny. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy bowiem rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26).

Trafnie ustalił organ, że zabieg polegający na sztucznym wydzieleniu gospodarstw rolnych, prowadzić mógł do uzyskania dodatkowych korzyści finansowych w porównaniu z sytuacją, gdyby o płatności ubiegał się jeden podmiot. Nadmienić należy, że każdy z ww. podmiotów powiązanych z S. T. i J. G. deklarował działki do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, do płatności redystrybucyjnej, płatności do roślin wysokobiałkowych, płatności dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), płatności rolnośrodowiskowych (PRS) oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (RSK). Dzięki zgłoszeniu do płatności 13 podmiotów ominięto szereg limitów kwotowych i powierzchniowych oraz przepisów o degresywności obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. Działaniom tym organ słusznie przypisał cel, jakim było uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

Prawidłowo ustalono również, że uzyskane korzyści były sprzeczne z celami wsparcia. Jak trafnie wskazał organ cele wsparcia rolnictwa wynikają wprost z art. 33 ust. 1 pkt b TUWE, gdzie wskazano, że wspólna polityka rolna służyć ma m. in. zapewnieniu odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego sprawy, Sąd uznał, że trafny był wniosek organów ARiMR, iż działania polegające na powoływaniu spółek oraz rozdrabnianiu przez J. G. i S. T. zawiadywanego przez nich areału, organy trafnie miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia. Organ, poprzez analizę okoliczności obiektywnych, dowiódł, że przekształcenia korporacyjne oraz transfery gruntów rolnych służyły obejściu mechanizmów służących realizacji celu wsparcia, a wyrażających się w zmniejszeniu kwot płatności proporcjonalnie do wielkości areału. Zasadnie ustalił, że doszło do skoordynowanego działania mającego na celu maksymalizację globalnych sum wsparcia ze wszystkich tytułów przewidzianych w ramach obu filarów polityki rolnej czyli płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Za pozytywną oceną ustaleń organu na temat celów stworzenia sztucznych warunków przemawiały następujące argumenty: 1) Organ dokonując oceny zamiaru, zasadnie przyjął szeroką (globalną) perspektywę faktyczną, obejmującą zmiany kapitałowe oraz zmiany w zakresie stanu własności oraz obligacyjnych praw do gruntów rolnych dokonywane w ramach całej grupy spółek oraz podmiotów zależnych od J. G. i S. T. Dopiero bowiem dokonywane na tym poziomie ustalenia pozwalały na stworzenie spójnego obrazu i poczynienie ustaleń co do korzyści płynących z rozdrobnienia i zmian struktury podmiotowej w zakresie deklarowanego posiadania gruntów rolnych; 2) Dyrektor Oddziału Regionalnego ustaleń w tej kwestii zasadnie dokonał w oparciu o okoliczności obiektywne. Prawidłowość takiego postępowania znajduje potwierdzenie w przywołanym już wcześniej wyroku TSUE w sprawie C-434/12 oraz wyroku C-176/20. Z wyroków tych wynika, że Trybunał uznaje za obowiązek sądów krajowych (a w konsekwencji także organom) weryfikację obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że przez sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał osiągnąć korzyść sprzeczną z celami systemu;3) Trafnie oceniał cel działań tych osób w szerszej perspektywie czasowej. W tym zakresie, na podstawie m. in. zapisów w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dokonał szczegółowej analizy powiązań kapitałowych i osobowych, jak również dat i sposobów powołania spółek powiązanych z J. G. i S. T. To tym wnioskom należy przypisać kluczowe znaczenie w odczytaniu z ustalonych faktów celu stworzenia sztucznych warunków. Zasadnie ustalenia te odnosił do regulacji prawnych przewidujących zmniejszania płatności, w tym również dla zapewnienia realizacji celów wsparcia. Wnioski płynące z tej analizy, potwierdzały, że kolejne, dokonywane na przestrzeni lat, zmiany polegające na wstępowaniu nowych osób fizycznych oraz tworzeniu nowych spółek i pozyskiwaniu przez nie praw do gruntów już wcześniej należących do podmiotów związanych z J. G. i S. T., odpowiadały zmianom legislacyjnym promującym kwotami należnego wsparcia mniejszych producentów.

Organ prawidłowo ocenił również skutki kolejnych transferów gruntów w zestawieniu z regulacjami określającymi pułapy wsparcia. Trafnie dostrzegł i wykazał że: - pomniejszenie areału R. sp. z o.o. w 2013 r. na rzecz T. sp. z o.o., - włączenie się 2014 roku w krąg podmiotów zgłaszających grunty do płatności przez J. G. (dzierżawiącego grunty od działającej w ramach schematu T1 sp. z o.o.), - w 2016 roku przez Ł. G. i J. Ga., - w 2016 r. włączenie w krąg aplikujących o wsparcie spółek z o.o.: P1, D., T2, L., P2 i Z. P. K., doprowadzało do sukcesywnego ograniczenia skutków: zmniejszającej korekty kwot wsparcia bezpośredniego, ograniczeniem finansowych skutków limitów powierzchniowych pozostałych płatności oraz zakazu łączenia określonych programów wsparcia.

Jako trafną uznał Sąd ocenę, że zestawienie ww. zdarzeń ze korzystnymi skutkami finansowymi polegającymi na zwiększeniu globalnej sumy płatności, uprawniało sformułowany przez Dyrektora OR ARiMR wniosek, iż opisane powyżej zdarzenia skutkujące przesunięciami gruntów wskutek których nowi beneficjenci uzyskiwali grunty o areale ograniczonym wielkościowo do wartości optymalnej z punktu widzenia korzyści finansowych płynących ze wsparcia, jako że pozwalały na ominięcie mechanizmów zmniejszenia płatności, miały na celu korzyści sprzeczne z celami wsparcia.

W ocenie Sądu Skarżąca wniosków tych nie podważyła argumentami opartymi o twierdzenie o innym podłożu zdarzeń poddanych analizie organu.

Zauważyć należy, że ocenie organów, w ramach badania istnienia "sztucznych warunków", podlegał kwestia prowadzenia działalności rolniczej latach 2013 – 2016 Jak powyżej wskazano okoliczności podjęcia deklarowanej działalności rolniczej osadzono w kontekście działania całej grupy podmiotów pośrednio lub bezpośrednio podległych osobom S. T. i J. G. Wynik tej oceny, zreferowany i oceniony we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia jednoznacznie, potwierdził prawidłowość stanowiska Dyrektora OR ARiMR o tym, że celem było zwielokrotnienie w sposób nieuprawniony wysokości otrzymanej pomocy.

Oceny poczynionej przez organy ARiMR nie podważa wyjaśnienie Spółki, że restrukturyzacja spółek R. i R1 sp. z o.o. obejmująca podział gospodarstw rolnych na mniejsze miała na celu uratowanie spółek przed upadłością, utratą majątku, a przede wszystkim miała charakter działań naprawczych. Skarżąca pominęła fakt, że czas w którym wyodrębniano kolejne spółki, pokrywał się ze zmianami przepisów, które wprowadzały ograniczenia m.in. obszarowe do uzyskania płatności. W ocenie Sądu powyższe okoliczności w powiązaniu z obszernymi ustaleniami i wyjaśnieniami organu pozwalają przyjąć, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu, że została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów.

Organy sprostały zadaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowo uzasadniły decyzje zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym miejscu podkreślić należy, że organ pierwszej instancji (po uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia) wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień dotyczących realizacji działalności rolniczej w 2013-2016 r. Zwrócił się m.in. o wszelką dokumentację bezpośrednio związaną wspomnianą działalnością. W odpowiedzi Skarżąca wskazała, że w latach 2013 – 2016 wykonywała jedynie na deklarowanych gruntach koszenie oraz zbiór biomasy. Następnie przedłożyła bilanse i rachunki zysków i strat.

Podkreślić należy, że jakkolwiek w postępowaniu w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności ciężar dowodowy został przerzucony na organ, to obowiązek poszukiwania dowodów nie jest jednak nieograniczony. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że Spółka podjęła działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści. Z treści art. 77 § 1 k.p.a. nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Zatem nie naruszono art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), ani art. 77 k.p.a. (obowiązek zebrania całego materiału dowodowego). Organy podatkowe wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonych decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, a przy tym właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Stan faktyczny i prawny spraw zostały ustalone zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a., zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów

Podsumowując, w ocenie Sądu organy słusznie uznał, iż płatność PRS za rok 2013 - 2016 wypłacona Skarżącej ma charakter nienależnie pobranej, z uwagi na wykreowanie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przedawnienia dochodzonej płatności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowany przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary.

Raz jeszcze wskazać należy, że stosownie do art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Tak zdefiniowana nieprawidłowość składa się zatem z dwóch elementów: naruszenia przepisów prawa wspólnotowego oraz szkody rzeczywistej lub potencjalnej, które owo naruszenie spowodowało lub mogło spowodować.

Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Zestawienie treści dwóch ostatnich przepisów wskazuje, że działania, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 są specyficznym rodzajem nieprawidłowości. W wypadku ich wystąpienia dopuszczalne jest nie tylko wycofanie korzyści, jak ma to miejsce w wypadku "zwykłych" nieprawidłowości (stosownie do art. 4 ust. 1 rozporządzenia 2988/95) ale także ich nieprzyznanie. Oznacza to, że ocena czy działanie podmiotu polegało na sztucznym stworzeniu warunków w celu uzyskania korzyści, powinna zostać dokonana zarówno w oparciu o okoliczności, które doprowadziły do uzyskania korzyści jak i okoliczności, które mogą dopiero być podstawą do przyznania korzyści. Dlatego też, oceniając czy nieprawidłowość polegająca na stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści ma charakter ciągły lub powtarzający się, należy mieć na uwadze wszystkie działania podmiotu, które doprowadziły do uzyskania korzyści oraz potencjalnie mogły doprowadzić do uzyskania korzyści, a których wspólnym elementem jest wspomniana sztuczność i ukierunkowanie na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego. Naruszeniem przepisów prawa wspólnotowego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 jest bowiem w tym przypadku samo sztuczne stworzenie warunków wskazane w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, jak i w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, art. 60 rozporządzenia 1306/2013, czy art. 62 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (EU:L.2021.435 pkt 187).

Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 11 czerwca 2015 r. C-52/14 Pfeifer&Lagen (EU:C:2015:381, pkt 49) wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. Zgodnie z przedstawionym rozumieniem, o ciągłym lub powtarzającym się charakterze nieprawidłowości przesądza ocena całokształtu zachowań beneficjenta, polegających na utrzymującym się lub powtarzającym naruszeniu prawa Unii, z których podmiot ten czerpie korzyści.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Spółka oraz inne wymienione w decyzji podmioty nie była wyodrębnionym, samodzielnym producentem rolnym a jedynie elementem sztucznie stworzonego mechanizmu polegającego na multiplikacji podmiotów ubiegających się o płatności, którego celem było zmaksymalizowanie wysokości otrzymanych płatności oraz uzyskanie płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia maksymalnej powierzchni do jakiej na mocy przepisów prawa przysługują płatności. Mechanizm ten funkcjonował na przestrzeni kilku lat bowiem Spółka wnioskowała o płatności, w tym płatność rolnośrodowiskową, w latach 2013-2017 r.

Jak już wspomniano nieprawidłowością jest naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty. Nie ulega zatem wątpliwości, że działanie Spółki, z uwagi na wieloletnie funkcjonowanie opisanego mechanizmu, a tym samym wieloletnie, stałe naruszenie przepisów prawa wspólnotowego jest działaniem utrzymującym się. Z kolei cykliczne składanie przez Spółkę wniosków o płatności na kolejne lata, w sytuacji sztucznego stworzenia warunków do ich uzyskania, było działaniem powtarzającym się, które powodowało lub mogło powodować szkodę. Nie ma zatem znaczenia, że w wypadku wniosków za 2017 odmówiono przyznania płatności. Wskazana specyfika nieprawidłowości uregulowanej w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 powoduje, że obejmuje ona również korzyści nieprzyznane.

Zatem, stworzenie przez Skarżącą sztucznych warunków do uzyskania płatności oraz ubieganie się przez nią w kolejnych latach jest nieprawidłowością zarówno ciągłą jak i powtarzającą się, bowiem doprowadziło do uzyskania korzyści lub potencjalnie mogło doprowadzić do uzyskania korzyści z całokształtu tych samych działań, naruszających ten sam przepis prawa Unii.

W związku z powyższym, w przypadku tego rodzaju nieprawidłowości, okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił datę, od której należy liczyć okres przedawnienia zwrotu dochodzonej płatności - do dnia 08.04.2019 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019), kiedy to Skarżąca, miała zamiar czerpać korzyści ekonomiczne w postaci otrzymywania z ARiMR dopłat realizowanych z budżetu krajowego i wspólnotowego. Tym samym 4-letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95, jeszcze nie minął. Jeśli przyjmie się, iż w/w, termin liczy się od dnia 25.04.2018 r. (data złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, rozpatrzonego w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania - postępowania zakończone wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ostatecznych decyzji za rok 2018), to termin, o którym mowa w/w przepisie prawa upłynie dopiero w dniu w dniu 25.04.2022 r. Natomiast uwzględniając fakt, że Skarżąca złożyła również wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 (konkretnie w dniu 8.04.2019 r.), to 4-letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95, ulega przesunięciu aż do 8.04.2023 r. Tym samym wszczęcie przez organ I instancji postępowania - w zakresie odzyskania kwoty nienależnie pobranych przez Skarżącą płatności PRS za lata 2013 2016 - w dniu 7.06.2021 r. (zawiadomienie nr [...] zostało wszczęte przed upływem 4-letniego okresu przedawnienia art. 3 ust. 1 akapit 1 Rozporządzenia nr 2988/95.

Zatem nawet jeżeli przyjąć argumentację Skarżącej, że do przerwania biegu terminu przedawnienia niezbędne jest doręczenie decyzji ostatecznej, to zauważyć trzeba, że nastąpiło to w niniejszej sprawie już w 2021 r., a okoliczność uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] r. wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z 31 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Go 432/21 nie miała wpływu na skutek w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia.

Sąd podziela opinię organów, że do wywołania skutku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia 2988/95 wystarczający jest każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości.

W orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazano przykładowe akty, które mogą przerwać bieg terminu przedawnienia. Stwierdzono m.in., że art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że sprawozdanie z kontroli na miejscu, które ogranicza się do wskazania wystąpienia nieprawidłowości bez wzmianki o jakimkolwiek zamiarze wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie tej nieprawidłowości, można wszakże uznać za 'akt odnoszący się do dochodzenia lub postępowania' w rozumieniu tego przepisu, który może przerwać bieg określonego w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia terminu przedawnienia, jeżeli określa ono w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości (postanowienie z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt C-728/21 Of & IFAP, EU:C:2022:303:9). Organy krajowe, które doręczają danej osobie sprawozdanie stwierdzające nieprawidłowość, do której się ona przyczyniła w związku z konkretną operacją, i żądają od niej przedstawienia dodatkowych informacji dotyczących tej operacji lub w związku z ową operacją nakładające na nią karę, organy te wydają dostatecznie precyzyjne akty odnoszące się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95. Ponadto art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w taki sposób, że pojęcie 'właściwy organ' w rozumieniu tego przepisu oznacza organ mający zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wydawania aktów stanowiącego czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, przy czym organ ten nie musi być tożsamy z organem, który jest uprawniony do przydzielania [subwencji] czy też odzyskiwania kwot pobranych nienależnie ze szkodą dla interesów finansowych Unii (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer&Langen, C-52/14, EU:C:2015:381). Podanie do wiadomości spółce wyspecjalizowanej w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru, która dostarczyła świadectwo wprowadzenia do obrotu dla konkretnej czynności wywozu, sprawozdania z kontroli stwierdzającego nieprawidłowość w związku z tą czynnością, przedstawienie tej spółce wezwania do przedstawienia dodatkowych dokumentów wykazujących faktyczne dopuszczenie do obrotu lub wysłanie listu poleconego nakładającego karę na rzeczoną spółkę za udział w nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, stanowią dostatecznie konkretne akty, o których zawiadamia się daną osobę, a które odnoszą się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, które w konsekwencji przerywają bieg przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci omawianego rozporządzenia (wyrok z 28 października 2010 r. C-367/09, SGS Belgium i in. EU:C:2010:648).

Przytoczone orzeczenia jednoznacznie wskazują, że aktem, o którym mowa art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia 2988/95 nie musi być decyzja ustalająca kwoty nienależnie pobranej płatności, a tym bardziej taka decyzja mająca walor ostateczności. Dla przerwania biegu terminu przedawnienia wystarczające jest doręczenie dowolnego aktu dowolnego organu, który opisuje operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości.

W niniejszej sprawie takim aktem było m.in. zawiadomienie z 7.06.2021 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności czy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] r. w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2017 r., w której opisano nieprawidłowość ciągłą i powtarzającą się będącą przyczyną wycofania korzyści również w niniejszej sprawie.

Sąd nie dostrzegł również naruszenia prawa poprzez przywołanie w treści zaskarżonej decyzji art. 7 rozporządzenia 809/2014 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013, pomimo tego, że przepisy te utraciły moc z dniem 1 stycznia 2023 r.

Co do pierwszego z wymienionych przepisów zauważyć należy, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Zgodnie z jego treścią w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. (ust. 1). Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, jednak nie może być niższa niż stopa procentowa stosowana przy odzyskiwaniu kwot zgodnie z przepisami krajowymi (ust. 2) Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach (ust. 3) Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji nie ustalała kwoty nienależnej płatności powiększonej o odsetki wskazane w ww. przepisie. Równocześnie organy nie uznały, że płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu. Zatem przywołanie wśród podstaw prawnych wydanej decyzji wspomnianego artykułu, nie stanowiło naruszenia postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z kolei odnosząc się do wskazania w treści zaskarżonej decyzji art. 60 rozporządzenia 1306/2013, raz jeszcze należy podkreślić, że samodzielną podstawą do żądania zwrotu nienależnie pobranej płatności jest art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 sankcjonujący działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści. Zatem powoływanie się na wykładnię pojęcia "sztucznych warunków" wypracowaną na gruncie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie oznacza, że ten ostatni przepis był podstawą wydania decyzji obu instancji. Równocześnie opisane przez organy działania Spółki były naruszeniem prawa wspólnotowego w latach 2016-2019 r. a zatem w latach obowiązywania tego przepisu.

Przytoczone w uzasadnieniu skargi pozostałe zarzuty znalazły bezpośrednią lub pośrednią odpowiedź we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia.

Z tych też powodów oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako niezasadną.