Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2252/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43
journal: Dz.U. 2020 poz 282
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 179/21 w sprawie ze skarg P.M. i W. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 12 listopada 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.1126.2020.MT w przedmiocie nakazu wstrzymania prac rozbiórkowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. sp. z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 19 maja 2021 r., VII SA/Wa 179/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (powoływany dalej jako: WSA) oddalił skargi P.M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. sp. z o.o. z/s w R. (Spółka) na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (MKiDN, Minister) z 12 listopada 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.1126.2020.MT, w przedmiocie nakazu wstrzymania prac rozbiórkowych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków (PWKZ) decyzją Nr 295/20 z 25 sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 43, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 2, art. 92 ust. 6, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2020, poz. 282; Uoz) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), po przeprowadzeniu inspekcji samowolnie wykonywanych robót rozbiórkowych w otoczeniu budynku przy ul. [...] w R. - działka nr ewid. [...], obr. [...], z bramą wjazdową i bramką wejściową, tarasem oraz kamienną fontanną), nakazał wstrzymanie wycinki drzew i krzewów oraz dalszych prac rozbiórkowych ogrodzenia w zespole zabytkowej willi przy ul. [...] w R., na okres nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia doręczenia niniejszej decyzji oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W powyższej decyzji wskazano m. in., że założenie willowe znajduje się pod ścisłą ochroną konserwatorską na podstawie indywidualnej decyzji o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych [...] z 15 lutego 2016 r. oraz jako obiekt należący do zespołu zabudowy ul. [...] w R. objętego wpisem do rejestru zabytków nr [...] z 2 września 2015 r.

2.2. W wyroku przywołano, że powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości w dniu 25 sierpnia 2020 r., podczas których ujawniono, że w narożniku północno-wschodnim terenu zabytkowej willi z ogrodem prowadzone są roboty rozbiórkowe części ogrodzenia oraz wycinka drzew i krzewów. Wycięte zostały dwa metalowe przęsła ogrodzenia oraz pocięte na kloce drzewa rosnące w ogrodzie zabytkowej willi. Roboty budowlane oraz towarzysząca im wycinka drzew prowadzone były bez pozwolenia konserwatorskiego. Kierujący pracami P.M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P. (wykonawca) poinformował, że prace realizowane są na zlecenie inwestora – właściciela nieruchomości – Spółki, na podstawie umowy z 24 sierpnia 2020 r. na rozbiórkę budynku mieszkalnego oraz garażu, usytuowanych przy ul. [...] w R. wraz z uprzątnięciem terenu i utylizacją odpadów powstałych na skutek rozbiórki. W trakcie inspekcji stwierdzono wywożenie kloców drewna i wyciętych metalowych przęseł ogrodzenia, organ konserwatorski nie uzyskał informacji odnośnie jakiejkolwiek dokumentacji projektowej, a także stosownych dokumentów uprawniających do wykonywania robót rozbiórkowych (na podstawie obowiązujących przepisów budowlanych i ochrony konserwatorskiej). W treści okazanej umowy inwestor oświadczył, że zlecenie ma związek z przeciwdziałaniem COVID-19 na podstawie art. 12 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (uCOVID-19). Nakaz wstrzymania wycinki drzew i krzewów oraz dalszych prac rozbiórkowych został skierowany zarówno do inwestora, jak i wykonawcy robót.

2.3. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 179/21 kolejno wskazano, że odwołanie od w/w decyzji PKWZ złożyli inwestor oraz wykonawca. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z 12 listopada 2020 r. MKiDN - działając na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 Uoz oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję organu wojewódzkiego w części dotyczącej nakazu wstrzymania wycinki drzew i krzewów i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, zaś w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy.

2.4. W wyroku przywołano następnie, że w toku postępowania odwoławczego MKiDN ustalił, iż willa położona na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w R. wraz z ogrodzeniem (od strony północnej, wschodniej i południowej) z bramą wjazdową i bramką wejściową, tarasem oraz kamienną fontanną, w granicach działki nr [...] obręb [...] uznanej za otoczenie zabytku, została wpisana do rejestru zabytków województwa podkarpackiego decyzją PWKZ z 15 lutego 2016 r. pod numerem rejestru [...]. Ponadto, powyższa willa stanowi część zespołu budowlanego ul. [...] w R., obejmującego kamienice przy ul. [...] nr [...], [...], [...] i [...] i willę przy ul. [...] nr [...], tereny wolne od zabudowy (wskazane działki i skwer), wskazany drzewostan na działkach nr [...] i [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa podkarpackiego decyzją PWKZ z 2 września 2015 r. pod numerem rejestru [...], w granicach określonych w tej decyzji.

Zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie organ I instancji, podejmując interwencję w dniu 25 sierpnia 2020 r. i wstrzymując prace rozbiórkowe, nie dysponował żadnymi przesłankami ani dowodami świadczącymi, że działania te mają związek z przeciwdziałaniem COVID-19. W ocenie organu naczelnego, niewystarczającym jest oświadczenie inwestora zamieszczone w umowie z wykonawcą prac, polegające na przywołaniu art. 12 ust. 1 uCOVID-19, z oświadczenia tego konkretnie nie wynika w jaki sposób prowadzone prace rozbiórkowe mają przyczynić się do przeciwdziałania pandemii, ani jaka inwestycja, mająca na celu powyższe, powstanie na nieruchomości przy ul. [...] w R. MKiDN stwierdził ponadto, że organ I instancji posiadając z urzędu od 2015 r. wiedzę o zamiarze wyburzenia przedmiotowej willi i planach budowy na rzeczonej działce apartamentowca oraz kierując się powinnością, o której mowa w art. 4 Uoz, miał podstawy uznać prowadzone prace rozbiórkowe za samowolę budowlaną i wstrzymać je na podstawie art. 43 Uoz. Ponadto, informację o tym, że inwestor dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 uCOVID-19 i poinformował organ administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, organ I stopnia uzyskał pismem z 4 września 2020 r., przekazanym drogą elektroniczną 8 września 2020 r., zatem już po wstrzymaniu prac.

Zdaniem Ministra, za roboty budowlane wykonywane bez pozwolenia organu ochrony zabytków, nie można uznać wycinki drzew i krzewów z terenu działki nr [...] przy ul. [...], z tego też względu decyzja organu I instancji w tym zakresie została uchylona przez organ odwoławczy, a postępowanie w tej części zostało umorzone. W ocenie organu odwoławczego, w odniesieniu do wstrzymania prac polegających na usuwaniu drzew i krzewów, nie znajdzie zastosowania art. 43 ust. 1 pkt 4 Uoz dotyczący wstrzymania wykonywanych bez pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8, 10 i 11 Uoz. Minister wskazał bowiem, że ogród towarzyszący willi nie został wpisany do rejestru zabytków jako komponowana forma zieleni, zatem usunięcie z niego drzew i krzewów nie wymagało pozwolenia konserwatorskiego wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 Uoz. Niemniej jednak, ponieważ działka nr [...] obręb [...] jest wpisana do rejestru zabytków, usunięcie z niej drzew i krzewów wymaga zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawanego na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia podlega administracyjnej karze pieniężnej wymierzanej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o czym stanowi art. 88 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zdaniem organu przepis art. 12 ust. 1 uCOVID-19 nie wyłączał stosowania przepisów ustawy o ochronie przyrody.

2.5. W wyroku wskazano dalej, że orzekając o utrzymaniu w mocy nakazu wstrzymania prac rozbiórkowych ogrodzenia zabytkowej willi przy ul. [...] w R., organ II instancji wziął pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organ wojewódzki. MKiDN zauważył, że od 5 września 2020 r. wszelkie inwestycje, niezależnie od ich związku z przeciwdziałaniem COVID-19, ponownie wymagają stosownych pozwoleń i uzgodnień na podstawie ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, Uoz i przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Minister ocenił, że z akt sprawy wynika, że Spółka (inwestor) rozpoczynając inwestycję bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, powołując się na art. 12 ust. 1 uCOVID-19, nie wykazała jaki bezpośredni związek mają prace rozbiórkowe zabytkowej willi i pozostałych elementów objętych wpisem do rejestru zabytków z przeciwdziałaniem COVID-19. Zatem przedmiotowe prace są realizowane bezprawnie, a wydanie decyzji nakazowej w części było słuszne. Zdaniem Ministra, w aktualnym stanie prawnym zaplanowane przez inwestora działania wymagają pozwolenia konserwatorskiego. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja została słusznie skierowana do właściciela zabytku i do wykonawcy prac, bowiem gwarantowało to skuteczność wstrzymania prac, które w ocenie organu I instancji były samowolne i nielegalne. W ocenie MKiDN, roboty budowlane związane z rozbiórką ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] w R., a docelowo rozbiórka willi pod tym adresem i garażu na dz. nr [...] obręb [...] wpisanej do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku, prowadzone bez aktualnie wymaganego pozwolenia PWKZ, zostały prawidłowo i zasadnie wstrzymane przez organ I instancji.

3.1. Dalej w wyroku VII SA/Wa 179/21 przywołano, że z powyższym rozstrzygnięciem Ministra nie zgodzili się wykonawca oraz inwestor wnosząc skargi do WSA w Warszawie.

3.2. P.M. zaskarżył decyzję Ministra w części dotyczącej pkt II, tj. w zakresie w jakim organ administracji publicznej utrzymał w mocy decyzję I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to obrazę dyspozycji art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób prawidłowy materiału dowodowego w niniejszej sprawie, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie i dokonanie wybiórczej i dowolnej, a nie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co przejawiło się w pominięciu i niezweryfikowaniu, że prace rozbiórkowe realizowane w dniu 25 sierpnia 2020 r. w niniejszej sprawie miały na celu przeciwdziałanie COVID-19 i realizowane były na podstawie dyspozycji art. 12 ust. 1 uCOVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, co sprawia że realizowane prace budowlane nie były samowolne i nie wymagały pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skarżący wykonawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji.

3.3. Inwestor – Spółka – zaskarżyła w całości decyzję Ministra. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 uCOVID-19 (w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoczęcia prac budowlanych), poprzez:

- błędne stanowisko, że organ I instancji miał podstawy uznać prowadzone roboty budowlane na nieruchomości przy ul. [...] w R., za samowolę budowlaną i wstrzymać je na podstawie art. 43 Uoz, podczas gdy PWKZ miał wiedzę, że rozpoczęte na nieruchomości działania mają związek z przeciwdziałaniem COVID-19 w rozumieniu art. 2 ust. 2 uCOVID-19;

- wadliwe utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej, ponieważ do rozpoczętych robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 nie stosuje się w ogóle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w konsekwencji organ postąpił wbrew jasnemu w swej treści art. 12 ust. 1 uCOVID-19;

2) art. 2, art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 1 uCOVID-19, poprzez:

- podjęcie decyzji naruszającej zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności, jako że organ niewłaściwie uznał, że w omawianym przypadku zobowiązany jest do stosowania "nowego prawa", obowiązującego w dacie orzekania przez organ odwoławczy, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosować należało zasadę dalszego obowiązywania "dawnego prawa" z uwagi na rozpoczęcie robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 w okresie obowiązywania art. 12 Ustawy oraz czasochłonność i specyfikę procesu budowlanego (tutaj: Centrum Anty Covid mieszczącego m. in.: przychodnię zdrowia, poradnię psychologiczną dla ofiar Covid-19), a w konsekwencji należało stosować prawo z daty zaistnienia zdarzenia prawnego, tj. z daty 25 sierpnia 2020 r.,

- bezpodstawne wstrzymanie prac przez organ konserwatorski mających na celu powstanie budynku mieszczącego przychodnię zdrowia i posiadającego funkcjonalności związane z przeciwdziałaniem COVID-19, uniemożliwiających ich kontynuację, prowadzące do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i zasady ochrony praw nabytych,

- wadliwe przyjęcie, że skoro ustawodawca nie przewidział przepisów intertemporalnych dotyczących stosowania art. 12 ustawy po dniu 4 września 2020 r. to należy to uznać za przejaw woli ustawodawcy automatycznego działania "nowego prawa", podczas gdy w przypadku braku przepisów przejściowych w procesie stosowania prawa należy uwzględnić jedną z trzech zasad:

1) zasadę bezpośredniego działania nowego prawa,

2) zasadę dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości;

3) zasadę wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego, mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom,

- nieuzasadnione przyjęcie, że w braku wyraźnych przepisów przejściowych organ zobowiązany był do wyboru zasady działania prawa nowego, podczas gdy do omawianego przypadku należało zastosować "stare prawo",

- naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, albowiem skarżąca podejmując prace mające na celu realizację Centrum Anty Covid w oparciu o art. 12 uCOVID-19, poprzez nieuprawnione wstrzymanie prac została pozbawiona ich kontynuacji, a tym samym niezasadnie została pozbawiona słusznie nabytego prawa,

3) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11 K.p.a., poprzez podjęcie decyzji, która narusza zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę praworządności i zasadę przekonywania;

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

3.4. Zarzuty podniesione w skargach, zostały rozwinięte w ich uzasadnieniach.

3.5. W odpowiedziach na skargi, Minister wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargi oddalił.

4.2. W motywach w/w orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ I instancji chroniąc wartości artystyczne i historyczne zabytkowej willi, zasadnie podjął interwencję wstrzymując prace rozbiórkowe. Organ I instancji, w ocenie tegoż sądu, nie dysponował bowiem żadnymi przesłankami wskazującymi na to, że działania podejmowane przez inwestora i wykonawcę, mają związek z przeciwdziałaniem COVID-19. Zdaniem sądu wojewódzkiego nie można było uznać za wystarczającego w tym zakresie oświadczenia inwestora zamieszczonego w umowie z wykonawcą prac, polegającego na przywołaniu przepisu art. 12 ust. 1 uCOVID-19, z którego nie wynika w jaki sposób prowadzone prace rozbiórkowe mają przyczynić się do przeciwdziałania pandemii ani jaka inwestycja, spełniająca ten cel, powstanie na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem tegoż sądu oczywiste jest, że skoro przepis art. 12 ust. 3 pkt 1 uCOVID-19, wymaga określenia w stosownej informacji terminu rozpoczęcia robót, to informacja w tym zakresie, powinna być przekazana wcześniej, aby umożliwić weryfikację rzeczywistego celu danej inwestycji.

4.2. Sąd wojewódzki zwrócił nadto uwagę, że organ I instancji otrzymał pismo inwestora już po wstrzymaniu prac. Sąd wojewódzki zauważył, że w interesie inwestora było przesłanie właściwym organom informacji na temat planowanej inwestycji w odpowiednim czasie. Ponadto zdaniem tegoż sądu sama data pisma informującego o rzekomym charakterze przedmiotowej inwestycji, już po wstrzymaniu robót świadczy o tym, że zostało ono sporządzone dopiero na użytek prowadzonego postępowania, a nie przed rozpoczęciem robót. Wbrew zarzutom skargi inwestora, organ I instancji nie miał zatem wiedzy o tym, że rozpoczęte roboty mają związek z przeciwdziałaniem COVID-19.

4.3. W ocenie sądu a quo, organy słusznie uznały, że od 5 września 2020 r. wszelkie inwestycje, niezależnie od ich związku z przeciwdziałaniem COVID-19, ponownie wymagają uzyskania stosownych pozwoleń i uzgodnień na podstawie ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, Uoz i przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy o działalności leczniczej. Zdaniem tegoż sądu, nawet jeśli roboty budowlane zostały rozpoczęte przez inwestora w okresie, kiedy dla inwestycji związanych z zapobieganiem COVID-19 nie obowiązywały przepisy Uoz, to nie zmienia to faktu, że od 5 września 2020 r. przepisy te obowiązują, a inwestor nie miał prawa kontynuować rozbiórki zabytku bez dysponowania wymaganą prawem decyzją o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych. Od 5 września 2020 r. (jeżeliby przyjąć, że przedmiotowa inwestycja w ogóle spełniała warunki wygasłego przepisu art. 12 uCOVID-19), organ I instancji posiadał - zdaniem sądu a quo - kompetencje do wydania decyzji na podstawie art. 43 Uoz, wobec stwierdzenia, że rozbiórka przedmiotowego obiektu zabytkowego prowadzona jest bez wymaganych przepisami tej ustawy decyzji organów ochrony zabytków.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, biorąc pod uwagę że planowana inwestycja, miałaby polegać na realizacji obiektu mieszczącego przychodnię zdrowia i poradnię psychologiczną dla ofiar COVID-19, nie sposób uznać za wystarczające ogólnikowego i nieweryfikowalnego powołania się na "przeciwdziałanie COVID-19" w rozumieniu art. 12 ust. 1 uCOVID-19. Sąd wojewódzki stwierdził, że w omawianej sytuacji organ, wbrew zarzutom skargi inwestora, nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 7a K.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy, skarżący inwestor nie nabył prawa do skorzystania z dyspozycji ww. art. 12 ust. 1 i 2 uCOVID-19, ponieważ nie złożył w odpowiednim czasie wymaganej ustawą informacji dotyczącej inwestycji.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

I. w ramach postawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

(1) art. 151 Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy ochrony konserwatorskiej obu instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które doprowadziły do nieuzasadnionego wydania decyzji nakazującej wstrzymanie dalszych prac rozbiórkowych, podczas, gdy przeprowadzenie wyczerpującego postępowania w sprawie pozwoliłoby na dalsze prowadzenie prac, ze względu na ich oparcie w przepisach prawa,

(2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 6, art. 7a, art. 8, art. 11 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo, że rozstrzygnięcia organów ochrony konserwatorskiej obu instancji nie realizują wytycznych zawartych w zasadach ogólnych K.p.a., w tym zasady przekonywania, czy też rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, podczas, gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Spółka dochowała wszelkich wymogów prawnych niezbędnych do skorzystania z trybu prowadzenia robót budowlanych, dopuszczonego przepisem art. 12 ust. 1 uCOVID-19, a z uwagi na fakt, że "zapisy przedmiotowego przepisu" nie są jednoznaczne, ich wykładnia powinna zostać przeprowadzona na korzyść strony postępowania;

(3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., polegające na błędach w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że:

a) organ ochrony konserwatorskiej nie dysponował wystarczającymi dowodami poświadczającymi, że wykonywane prace mają związek z przeciwdziałaniem COVID-19 i przez to uznanie, że roboty budowlane nie stanowią działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas, gdy organowi ochrony konserwatorskiej została przedstawiona umowa o roboty budowlane, w której precyzyjnie określono ich cel, który stanowiła budowa Centrum Anty COVID-19, na podstawie art. 12 uCOVID-19, a także informacja o celu prowadzonych robót budowlanych przekazana bezpośrednio w toku prowadzonej przez organ ochrony konserwatorskiej I instancji kontroli,

b) organ administracji architektoniczno-budowlanej został powiadomiony przez inwestora o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 pismem z 4 września 2020 r., gdy tymczasem stosowna informacja do Prezydenta Miasta Rzeszowa jest datowana na dzień 24 sierpnia 2020 r. i została przesłana listem poleconymi w tym samym dniu;

II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie prawa materialnego:

(1) art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 uCOVID-19, polegający na:

a) jego błędnej wykładni, przejawiającej się w przyjęciu przez sąd, że możliwość zastosowania przepisu występuje jedynie w sytuacji, w której inwestor w sposób rzetelny i nie budzący wątpliwości udokumentował związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 i to przed przystąpieniem do jej realizacji, podczas gdy obowiązek poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzeniu robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 nie stanowi warunku przystąpienia do wykonywania tych prac, a podstawowym warunkiem umożliwiającym skorzystanie z wyjątku przewidzianego w przepisie art. 12 uCOVID-19 jest przeciwdziałanie COVID-19,

b) jego błędnym niezastosowaniu, wynikającym z dokonania nieprawidłowej wykładni przepisu art. 12 ust. 1 uCOVID-19, o której mowa powyżej;

(2) art. 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 uCOVID-19, polegający na dokonaniu błędnej wykładni przedmiotowego przepisu przez sąd, poprzez przyjęcie, że możliwość rozpoczęcia robót w oparciu o regulację z art. 12 ust. 1 uCOVID-19 związana jest z przedłożeniem przez inwestora przed przystąpieniem do ich realizacji - informacji o charakterze i zakresie prowadzonych robót, podczas, gdy wymóg przekazania tej informacji nie jest warunkiem przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, a w konsekwencji czas poinformowania organu o przystąpieniu do robót nie powinien stanowić przesłanki ich wstrzymania skoro inwestor dopełnił obowiązku niezwłocznego poinformowania właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej;

(3) art. 36 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 uCOVID-19 w zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu przez sąd, że od 5 września 2020 r. (chwila wygaśnięcia art. 12 uCOVID-19) wszelkie inwestycje wymagają ponownego uzyskania stosownych pozwoleń i uzgodnień, w tym pozwolenia konserwatorskiego i uznaniu, że w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział przepisów intertemporalnych dotyczących stosowania art. 12 uCOVID-19, to należy stosować prawo nowe, podczas, gdy w przypadku braku przepisów przejściowych w procesie stosowania prawa należy uwzględnić jedną z trzech zasad: 1) zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, 2) zasadę dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; 3) zasadę wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego, mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom, gdyż przeciwna wykładnia stanowi naruszenie zasady ochrony praw nabytych.

4) art. 36 ust. 1 uCOVID-19, polegający na jego błędnym zastosowaniu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, tj. w odniesieniu do robót budowlanych realizowanych w oparciu o art. 12 ust. 1 uCOVID-19 i w okresie jego obowiązywania,

(5) art. 43 ust. 1 pkt 2 Uoz poprzez jego błędne zastosowanie do inwestycji realizowanej w oparciu o art. 12 ust. 1 uCOVID-19, która wyłącza stosowanie m. in. przepisów Uoz.

5.3. Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie – uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu sądowi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Spółka zaplanowała - po rozbiórce budynku mieszkalnego oraz garażu - realizację obiektu mieszczącego usługi związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzeniania się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby COVID-19, tj. Centrum Anty Covid mieszczące m. in.: przychodnię zdrowia, punkt wykonywania szybkich testów anty-COVID, poradnię psychologiczną dla ofiar COVID-19, punkty dezynfekcji, punkt informacyjny COVID. Tym samym zakres działania tej jednostki bezsprzecznie wpisuje się w przeciwdziałanie COVID-19.

5.5. W odpowiedzi MKiDN na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu swego stanowiska MKiDN podkreśla, że w tej chwili stan prawny w niniejszej sprawie jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości. W chwili, w której przepisy zostały uchylone nie można ich stosować, tj. w momencie, w którym przepis art. 12 uCO\/ID-19, przestał obowiązywać, nie podlega on dalszemu stosowaniu, a skarżąca obowiązana była pozyskać wszystkie wymagane prawem pozwolenia. Po drugie, Minister podkreśla, że organy obydwu instancji przeprowadziły postępowanie w sposób dokładny, należyty i prawidłowy, z poszanowaniem przepisów prawa administracyjnego.

5.6. Podczas rozprawy pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

6.2. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Argumentacja skarżącej kasacyjnie Spółki, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala poznać wszystkich motywów, które stanęły u podstaw tego orzeczenia, jak również kwestionowania tego stanowiska sądu a quo, w ramach którego przywoływano uprzednie (tj. w okresie sprzed wejścia w życie uCOVID-19) działania Spółki mające na celu zrealizowaniu innej inwestycji w miejscu zabytkowej willi w R. przy ul. [...], kwestionowanie oceny szeregu argumentów strony skarżącej jako niesłusznych – dowodzi w istocie, że Spółka nie zgadza się ze stwierdzeniami meriti zawartymi w zaskarżonym wyroku. Tak ocenić także należy zarzut braku podjęcia próby przez sąd pierwszej instancji "przeanalizowania innych możliwości wykładni chociażby w odniesieniu do prawa intertemporalnego". Rozważania w tym zakresie znajdują się w zaskarżonym wyroku, okoliczność wedle której Spółka nie zgadza się z wykładnią przepisów prawa materialnego dokonaną przez sąd wojewódzki, nie dowodzi skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

6.3. Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 K.p.a. W skardze kasacyjnej zresztą nie uzasadniono – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – tak sformułowanych podstaw kasacyjnych, obejmujących naruszenie wskazanych przepisów K.p.a. Sposób sformułowania podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie wskazuje, że istota sprawy związana jest z zarzutem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego.

6.4. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego węzłowe znaczenie w sprawie ma ocena trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 uCOVID-19 oraz art. 12 ust. 2 i 3 pkt 1 cyt. ustawy. Wedle art. 2 ust. 1 uCOVID-19 jej przepisy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, w art. 2 ust. 2 cyt. ustawy przyjęto, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to "wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1". Z treści art. 12 ust. 1 uCOVID-19 (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji nakazowej przez organ I instancji – uwaga Sądu) wynikało, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 uCOVID-19, przepisy art. 3-6 i art. 10-14 (a więc także przepisy art. 12 tej ustawy – uwaga Sądu) tracą moc po upływie 180 dni od dnia jej wejścia w życie. Niesporne jest przeto, że z dniem 5 września 2020 r. przepisy art. 12 uCOVID-19 utraciły moc.

6.5. Zasadniczą w sprawie kwestię jest ocena, czy roboty rozbiórkowe, obejmujące obiekty objęte ochroną konserwatorską, które podjęła skarżąca kasacyjnie Spółka, w zakresie określonym w umowie z wykonawcą tych robót, jak również oznaczając ich cel w informacji przesłanej Prezydentowi Miasta Rzeszowa 24 sierpnia 2020 r., wyczerpywały dyspozycję art. 12 ust. 2 uCOVID-19 w brzmieniu z daty podjęcia tych robót. Sąd Naczelny podziela w tym zakresie co do reguły stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku.

6.6. Kwestia wykładni przepisów art. 12 ust. 1 i 2 uCOVID-19 była przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1837/21 (CBOSA.nsa.gov.pl), obszernie wyjaśniono, że inwestor mógł skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji oznaczonych przedsięwzięć określonych w art. 12 uCOVID-19 tylko wówczas, gdy jego inwestycja musiała być związana z przeciwdziałaniem SARS-CoV2, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Wskazana natomiast została w ustawie bardzo szeroka definicja tego pojęcia, gdy w dacie uchwalania tego przepisu zapewne nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19. W przywołanym judykacie wskazuje się, że ten tryb szczególny był niewątpliwie skierowany do jednostek, które były władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym nałożony został obowiązek niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o fakcie ich prowadzenia, określając ich rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Tym samym celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, a jego głównym powodem była walka z czasem, bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych (...) nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. W przywołanym wyroku trafnie wywodzono m. in., że: "Opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy trzymać się zasady, że wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych ustawą Prawo budowlane było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu i ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały, albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Tak więc brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych jasno wskazuje, że treścią art. 12 ustawy covidowej ustawodawca objął te inwestycje, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i (...) mogą być zrealizowane w szybkim tempie".

6.7. Tożsame stanowisko odnośnie wykładni przepisów art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 2 UCOVID-19 zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2604/21 (CBOSA.nsa.gov.pl). W przywołanym orzeczeniu trafnie argumentowano, że "wykładnia (...) całej ustawy (uCOVID-19 – uwaga Sądu) prowadzi do wniosku, że wymieniona regulacja jest całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych między innymi w prawie budowalnym. Skoro jest wyjątkiem to nie może być interpretowana rozszerzająco, bo gdyby tak było to stanowiłoby pole do licznych nadużyć. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że celem specustawy covidowej były szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do przeciwdziałania epidemii". Nie było także podważane w sprawie, że przed wejściem w życie uCOVID-19, Spółka miała podejmować starania w celu rozbiórki zabytkowego obiektu willi przy ul. [...] w Rzeszowie.

6.8. Podzielając kierunek wykładniczy prezentowany w przywołanych judykatach, dojść należało do wniosku, że celem wskazanych w przepisach art. 12 ust. 1 i 2 uCOVID-19 rozwiązań normatywnych było wprowadzenie wyjątkowego trybu ułatwiającego doraźne i szybkie prowadzenie oznaczonego rodzaju robót budowlanych, w związku z przeciwdziałaniem pandemii wirusa SARS-CoV-2. Zawarte w przywołanych przepisach o charakterze epizodycznym wyłączenie obowiązku stosowania m. in. przepisów Uoz, w tym uzyskiwania pozwolenia konserwatora zabytków w odniesieniu do robót ingerujących w zabytki, musi być jednakowoż traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe, wymagające zastosowania wykładni zwężającej, a nie rozszerzającej. Sąd podziela to stanowisko judykatury, w którym przyjmuje się, że celem ustawodawcy w tym aspekcie, były szybkie działania doraźne odnośnie do powstania infrastruktury do skutecznego przeciwdziałania epidemii. Uwzględniając epizodyczny charakter rozwiązania ujętego w przepisie art. 12 ust. 2 uCOVID-19, wyrażane także w motywach projektu ustawy wprowadzającej to rozwiązanie (przywołane przez sąd a quo w motywach zaskarżonego wyroku – uwaga Sądu), zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że był to przepis absolutnie wyjątkowy, i że taki wyjątek musi być interpretowany ściśle i rygorystycznie, a zasadą winno być traktowanie go zawężająco.

6.9. W tych okolicznościach zasadnie sąd pierwszej instancji przyjął, że wykonanie przez Spółkę robót rozbiórkowych obiektów objętych ochroną konserwatorską, nie stanowiło takich działań, do których zastosowanie miałby tryb ujęty w art. 12 ust. 2 uCOVID-19. W szczególności nie sposób przyjąć, aby rozpoczynając w sierpniu 2020 r. rozbiórkę ogrodzenia działki przy ul. [...] w R., niewątpliwie objętego ochroną konserwatora zabytków, roboty te miały stanowić działania, o których mowa w art. 2 ust. 2 uCOVID-19. Gdyby przyjąć argumentację Spółkę za uzasadnioną, należałoby by się zgodzić z legalnością hipotetycznego działania, polegającego na dopuszczalności rozbiórki w trybie art. 12 ust. 2 uCOVID-19 np. [...], w celu np. pobudowania w tym miejscu szpitala dla osób chorych na SARS-CoV-2. Skoro roboty budowlane przedsięwzięte przez Spółkę na kilkanaście dni przed utratą mocy obowiązującej przepisów art. 12 ust. 1 i 2 uCOVID-19 nie służyły celowi przeciwdziałania pandemii SARS-CoV-2, to nie podlegały rygorowi specjalnemu, wynikającemu z cyt. przepisów. Zdaniem Sądu takiego rodzaju inwestycję zgłoszono w tej sprawie.

6.10. W realiach przedmiotowej sprawy, należało zgodzić się z sądem pierwszej instancji, który zaaprobował stanowisko organów konserwatorskich, że rozbiórka obiektu budowlanego objętego ochroną konserwatorską, nie mogła być zakwalifikowana, jako "czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2". Były to bowiem czynności zmierzające bezpośrednio tylko i wyłącznie do rozbiórki zabytkowego obiektu, objętego ochroną przewidzianą w przepisach Uoz. Słusznie zatem uznano w sprawie, że inwestor dokonując zgłoszenia spornego zamierzenia nie wykazał dla jego realizacji przesłanki uprawiającej zastosowanie trybu ujętego przepisami art. 12 uCOVID-19.

6.11. W konsekwencji powyższych wywodów nie jest trafny zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 uCOVID-19, z którego wynikało wyłącznie, że regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 cyt. ustawy miała charakter epizodyczny. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni cyt. art. 36 ust. 1 uCOVID-19, przyjmując iż po 5 września 2020 r. przedsięwzięcia ujęte w dotychczasowym brzmieniu art. 12 ust. 2 cyt. ustawy, wymagają m. in. stosownych zezwoleń konserwatorskich. Sprawa stosowania reguł intertemporalnych do zdarzeń sprzed 5 września 2020 r., w aspekcie wyłączenia stosowania oznaczonych ustaw do czynności wyczerpujących pojęcie z art. 2 ust. 2 uCOVID-19 nie miała znaczenia, skoro roboty przedsięwzięte przez Spółkę, nie wyczerpywały tego pojęcia. Sąd nie dopatruje się zatem naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP.

6.12. W następstwie wszystkich uprzednich ustaleń i stwierdzeń, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 pkt 2 Uoz, skoro do przedsięwziętych przez Spółkę robót należało stosować przepisy cyt. ustawy.

6.13. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7a K.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że art. 7a K.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, stanowiąc w pierwszym z nich, że: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Zgodzić się wypadnie z sądem pierwszej instancji, że dyspozycja art. 7a § 2 pkt 2 K.p.a. ogranicza możliwość zastosowania konstrukcji z § 1 art. 7 K.p.a., gdy wymaga tego ważny interes publiczny, takim wszak jest potrzeba strzeżenia dziedzictwa narodowego, do którego należy niewątpliwie obiekt zabytkowy, objęty ochroną prawną. Obowiązek uwzględniania konstytucyjnego nakazu strzeżenia dziedzictwa narodowego wynikający z art. 5 Konstytucji RP, uzasadnia jego uwzględnianie także w procesie stosowania prawa, w piśmiennictwie prezentowany jest pogląd – który Sąd w realiach tej sprawy podziela – iż przepis ten może służyć do rozstrzygania wątpliwości pojawiających się w procesie wykładni celowościowej, w szczególności wtedy, gdy powstają wątpliwości dotyczące ratio legis regulacji (por. P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, wyd. II, WKP 2023, el.).

7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.