Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 320/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 721/22 w sprawie ze skargi W. M. i R. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2022 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 721/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.M. i R.M., uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] września 2022 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], a także zasądził od WINB na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem, WINB utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej jako: k.p.a.) postanowienie PINB zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie budynku mieszkalnego i budynku garażowego, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. Ż. W M., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest rozstrzygnięcia przez Burmistrza Gminy M. sprawy z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm, zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2020 r., II SA/Po 902/19;

2) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd od związania prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2020 r. II SA/Po 902/19 mimo niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy;

3) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a. w związku z 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuznanie, że uzyskanie od Burmistrza Gminy M. decyzji o warunkach zabudowy, co budynku mieszkalnego i garażowego do zrealizowanego z istotnymi odstępstwami, zlokalizowanych na działce nr ew. [...] przy ul. Ż. [...] w M. jest zagadnieniem wstępnym uprawniającym do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowanych istotnych odstępstw przy przedmiotowej inwestycji.

WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB stwierdził, iż PINB zastosował się do wyroku z dnia 2 lipca 2020 r. II SA/Po 902/19 i omówił istotne odstępstwa, których dopuścił się inwestor. Sąd w zaskarżonym wyroku sformułował ocenę prawną, z której wynika, że organy nadzoru budowlanego miały obowiązek analizy projektu budowlanego, zamiennego tylko w kontekście decyzji Burmistrza Gminy M. o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2012 r., zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., co jest niezgodne z oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 2 lipca 2020 r., II SA/Po 902/19. Ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 2 lipca 2020 r., uprawniała PINB do wezwania inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego przez dostosowanie szerokości budynku garażowego o dopuszczalne wymiary zgodnie z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy. W konsekwencji PINB był uprawniony zawiesić postępowanie w sprawie zrealizowanych istotnych odstępstw do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego czyli rozstrzygnięcia przez Burmistrza Gminy wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W realiach sprawy inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami, a przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne do zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy przesądzi o tym czy będzie możliwa legalizacja i jaki będzie jej zakres.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie ma racji WINB, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu.

Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie zarzucił organom nadzoru budowlanego niezastosowania się do oceny prawnej oraz zaleceń zawartych w wyroku dnia 2 lipca 2020 r. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał tylko na obowiązki organów wynikające z uprzednio wydanego wyroku oraz stwierdził, iż były one wiążące w toku ponownie prowadzonego postępowania. Sąd I instancji nie zarzucił też organom, iż nie ustaliły one jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dopuścił się inwestor, bowiem nie to było przedmiotem oceny Sądu. Przedmiotem tej oceny było tylko, czy wskazana przez organy nadzoru budowlanego okoliczność stanowiła zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania.

Nie ma też racji WINB, iż rozstrzygnięcie przez Burmistrza Gminy M. wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stanowiło zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie budynku mieszkalnego i budynku garażowego, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. Ż. [...] w M.. Trafnie zaakcentował Sąd pierwszej instancji, że zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie innego organu lub sądu jest niezbędnym i koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia i załatwienia konkretnej sprawy przez wydanie decyzji kończącej to postępowanie. Zatem gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się w relacji, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2015 r., I OSK 321/14; z 28 lipca 2021 r., II OSK 3082/18; z 26 listopada 2020 r., II OSK 1400/18; z 1 marca 2023 r., II OSK 953/22, z 15 marca 2023 r. II OSK 184/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może przy tym kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (wyroki NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 441/09 oraz z dnia 30 stycznia 2014 r., II OSK 2082/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było dokonanie oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, m.in. w zakresie zgodności tego projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy tj. decyzją Burmistrza Gminy M. o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2012 r., zmienioną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. W konsekwencji nie sposób uznać, aby uzyskanie w przedmiotowej sprawie kolejnej decyzji było zagadnieniem wstępnym w postępowaniu naprawczym prowadzonym w ww. trybie. Zakończenie postępowania naprawczego nie jest uzależnione od uzyskania przez inwestora nowej decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie takiej decyzji może okazać się konieczne, jeśli inwestycja ma być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem zgodnie z oczekiwaniami inwestora, jednak jej brak nie stanowi przeszkody do zakończenia postępowania. Możliwa jest bowiem ocena projektu budowlanego zamiennego z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją Burmistrza Gminy M. z dnia [...] listopada 2012 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.