Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1810/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77
journal: Dz.U. 1977 nr 32 poz 140
law: Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi J. B., A. B., E. B., K. P., W. B., E.B., H. Z., J. Z., T. Z., K. W., E. B., G.B., D. N., S. N., F. C., E.W., A. K., A.K., D. K., M.P., F. P., A. H., F. P., T. B., M. M., M. P., G.H., E.K., Z. H. i Ł. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2011 r. , utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Naczelnik Miasta i Gminy w P. decyzją z dnia [...] września 1978 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118) w związku z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140) orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego w sołectwie W., stanowiącego własność [...].

Z wnioskami o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji wystąpili następcy prawni byłych właścicielek gospodarstwa – [...].

Legitymację Stron organ ustalił o na podstawie postanowień: [...].

W wyniku rozpoznania wniosku Minister ustalił , że z treści kontrolowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] września 1978 r. Nr [...] wynika, iż podstawę prawną przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego w sołectwie W., stanowiącego byłą własność [...], stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne w związku z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.

Organ wskazał , że zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 9 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być z urzędu przejęte na własność państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

Z kolei zgodnie z art. 77 ust. 2 w/w ustawy z dnia 27 października 1977 r. w razie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. rolnikowi przysługiwała emerytura lub renta inwalidzka.

Pod względem wieku Z. W., W. W. oraz A. W. spełniały przesłankę określoną w art. 9 ust. 2 cyt. ustawy - na dzień wydania decyzji o przejęciu miały bowiem ukończone odpowiednio 64, 63 oraz 70 lat. Prawo własności Z. W., W. W. oraz A. W. do nieruchomości wchodzących w skład przejmowanego gospodarstwa wynikało z aktu własności ziemi z dnia [...].

Minister podkreślił , że powołana wyżej ustawa nie definiowała użytego w jej treści wyrażenia "niski poziom produkcji rolnej". Wyrażenie to było sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58). Rozporządzenie to zostało wydane wprawdzie jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14), jednakże mogło być stosowane posiłkowo przez orzekające ówcześnie organy przy realizacji unormowań wynikających z ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne.

W myśl § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat:

nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub

plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe, co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym

obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych nie mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując:

1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową,

1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej,

1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.

Organ wskazał , że w niniejszej sprawie nie zachowała się całość akt archiwalnych związanych z przejęciem gospodarstwa należącego do Z. W., W. W. oraz A. W. na rzecz Skarbu Państwa. Nie udało się odnaleźć m.in. protokołu lustracji omawianego gospodarstwa. Minister podkreślił jednak, że brak zachowania stosownej dokumentacji nie pozwala domniemywać braku legalizmu w działaniu organu administracji, w sytuacji, gdy ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] września 1978 r. Nr [...] wskazują, że istniały przesłanki do przejęcia omawianego gospodarstwa z urzędu w zamian za rentę.

Organ podkreślił, że byłe właścicielki nie kwestionowały ustaleń, że ich gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji rolnej i nie wniosły odwołania od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] września 1978 r. Nr [...], wskutek powyższego w/w decyzja uprawomocniła się.

Wskazał ponadto , że powyższych ustaleń, nie są w stanie podważyć nadesłane przez Panią F. S. oraz Panią M. J. do akt sprawy oświadczenia z dnia 24 listopada 2008 r. oraz z dnia 20 listopada 2008 r. - mają one bowiem charakter ogólnikowy. Oświadczające nie precyzują jaka konkretnie była obsada bydła oraz trzody chlewnej w omawianym gospodarstwie, nie wynika z nich ponadto jakiego okresu dotyczą.

Również zeznania Pana F. C. oraz Pani Ł. P. zawarte w protokołach z dnia 24 listopada 2008 r. oraz z dnia 25 listopada 2008 r. nie mogą mieć znaczenia przesądzającego w rozpatrywanej sprawie. Przede wszystkim dlatego, że dotyczą one bezpośrednio interesów majątkowych samych wnioskodawców bądź członków ich rodzin, którzy są bezpośrednio zainteresowani wynikiem sprawy.

Minister wskazał , że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wnioskodawcy podnieśli, że A. W., Z. W. oraz W. W. nie złożyły podpisu na karcie informacyjnej "w sprawie renty dla rolników", nie były również wyłącznymi właścicielkami przejmowanego gospodarstwa, które należało do ośmiu spadkobierców dziedziczących po J. W.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów organ zauważył, że postępowanie w sprawie uzyskania świadczeń emerytalnych lub rentowych, którego dotyczyła powołana wyżej karta informacyjna było postępowaniem całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Z powyższych względów uchybienia formalne odnoszące się do tego postępowania nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w P. decyzji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że osoby od których przejęto gospodarstwo nie były jego wyłącznymi właścicielkami, zauważył, że przeczy temu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Z aktu własności ziemi z dnia [...] wynika bowiem jednoznacznie, iż wyłącznymi właścicielkami gospodarstwa o powierzchni [...] ha były A. W., Z. W. oraz W. W.

Ostatecznie Minister stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki świadczące w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] września 1978 r. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

J. B. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji poczynił ustalenia faktyczne identyczne z dokonanymi przez organ I instancji. Dokonując zaś oceny prawnej wskazał ponadto , że spośród przepisów dotyczących przejęcia gospodarstwa za rentę, jedynym przepisem, który bezsprzecznie odnosił się do niskiego poziomu produkcji rolnej był wyłącznie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Powyższe zaś oznacza, że ówczesny ustawodawca wyposażył naczelników gmin w stosunkowo szeroki zakres uznaniowości w trakcie ustalania poziomu produkcji rolnej w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.

Minister wskazał , że w ramach przyznanej przez ustawę z dnia 29 maja 1974r. uznaniowości Naczelnik Miasta i Gminy w P. uznał, że gospodarstwo cechujące się niskim poziomem produkcji rolnej, to m.in. gospodarstwo:

a) w którym nie osiąga się produkcji rolnej równej, bądź wyższej od średniej produkcji rolnej w sołectwie,

b) w którym nie wykonuje się podstawowych zabiegów agrotechnicznych (m. in. podorywki, orki zimowej, nawożenia nawozami mineralnymi),

c) w którym sprzedaż produktów rolnych jest niska, bądź w którym w ogóle nie sprzedaje się tych produktów,

d) które nie rokuje poprawy.

Toczące się postępowanie nieważnościowe zmierzać zatem powinno do ustalenia, czy w dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa, istniały dowody świadczące o tym, że gospodarstwo to nie spełniało ww. kryteriów niskiego poziomu produkcji rolnej, przyjętych przez Naczelnika Miasta i Gminy w P.

W ocenie organu , za istnieniem niskiego poziomu produkcji rolnej w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. przemawiały:

a) ustalenia zawarte w treści decyzji o przejęciu gospodarstwa - gdzie wskazano, że: produkcja rolna w gospodarstwie była poniżej średniej w sołectwie, nie wykonywano podstawowych zabiegów agrotechnicznych, od kilku lat nie wykonywano podorywek, ani orek zimowych, palono ścierniska, nie stosowano żadnych nawozów mineralnych, gospodarstwo było nierentowne z uwagi na znikomą sprzedaż produktów rolnych, brak było rokowań na poprawę gospodarstwa,

b) karta informacyjna, z której wynika, że w okresie od 1977 r. do września 1978 r. współwłaścicielki nie sprzedawały jednostkom gospodarki uspołecznionej żadnych produktów rolnych.

Jednocześnie organ podkreślił , że brak jest wśród dokumentów zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym, jakichkolwiek dowodów wskazujących na prawidłowy poziom produkcji rolnej.

Organ odwoławczy negatywnie ocenił przedstawione przez skarżącego dowody w postaci twierdzeń stron i zeznań świadków. Podkreślił , że nie mogą one skutecznie podważyć ustaleń dokonanych przed wydaniem decyzji o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa . Jednocześnie zaznaczył , że dowodom tym przeczą ujawnione w toku postępowania nadzwyczajnego, okoliczności:

pobranie pieniędzy za przejęte grunty (por. odwołanie stron z dnia 15 marca 2000 r.),

niekwestionowanie przez współwłaścicielki ustaleń zawartych w decyzji o przejęciu, (tj. niezaskarżenie tej decyzji odwołaniem w trybie zwykłym zgodnie z pouczeniem, oraz brak zaskarżania w trybach nadzwyczajnych przez kolejne kilkanaście lat swojego życia) - co może oznaczać, że współwłaścicielki zgadzały się z ustaleniami zawartymi w treści decyzji o przejęciu,

pismo stron z dnia 7 listopada 2006 r. -

d) odwołanie z dnia 15 marca 2000 r., w którym strony stwierdziły, że "Jeżeli był słaby poziom w gospodarstwie, wówczas Naczelnik był winien o tym poinformować rodzinę, na pewno ktoś by się zajął gospodarstwem", z czego wynika, że strony nie wykluczają jednoznacznie wykazywania przez gospodarstwo niskiego poziomu produkcji rolnej.

W dalszych rozważaniach Minister wskazał , że w jego ocenie Naczelnik Miasta i Gminy w P. zasadnie pominął przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58).

Podkreślił , że akty prawne wykonawcze wydane z upoważnienia ustawy mają zastosowanie tylko do realizacji tej ustawy, chyba że inna ustawa także wskazuje wyraźnie na możliwość stosowania tego aktu w szerszym zakresie i przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie . Zastosowanie rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. wydanego do ustawy dotyczącej przymusowego wykupu nieruchomości, nie było zatem możliwe do ustawy z dnia 29 maja 1974 r. dotyczącej przejęcia gospodarstwa za rentę. Nie jest więc możliwe zarzucenie Naczelnikowi Miasta i Gminy w P. rażącego naruszenia prawa z powodu niezastosowania aktu wykonawczego, do którego stosowania nie był zobligowany.

Minister przywołał także orzeczenia prezentujące stanowisko, iż do przejęć gospodarstw rolnych za rentę na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. powinny być brane pod uwagę kryteria wskazane w ww. rozporządzeniu wykonawczym do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. dotyczącej przymusowego wykupu nieruchomości. Co więcej, niezastosowanie tych kryteriów, według tego stanowiska, oznacza wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa Minister podsumował, że gdyby jednak nawet koncepcja ścisłego stosowania rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. do przejęć gospodarstw rolnych za rentę okazała się dominująca, to mając na uwadze stwierdzenie zawarte w wyroku NSA z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 481/08, iż "błędna wykładnia nie stanowi rażącego naruszenia prawa", Naczelnikowi Miasta i Gminy w P. w dalszym ciągu nie można byłoby zarzucić rażącego naruszenia prawa z tego powodu. Rażące naruszenie prawa może bowiem dotyczyć kwestii uregulowanych w sposób jednoznaczny i oczywisty bez potrzeby sięgania do bardziej złożonych reguł wykładni. W sprawie niniejszej Naczelnik Miasta i Gminy w P. zmuszony był bowiem do dokonania wykładni pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej".

W konkluzji organ II instancji , sprzecznie ze swoją wcześniejszą argumentacją, zauważył , że nie jest wykluczone, że Naczelnik Miasta i Gminy w P. pomimo braku takiego obowiązku, skorzystał z unormowań zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. i sporządził jednak protokół z lustracji przedmiotowego gospodarstwa. Poza fizycznym brakiem takiego protokołu w aktach sprawy, brak jest bowiem jednoznacznego dowodu wskazującego, że protokół z lustracji nie był sporządzony. Z kolei jego fizyczny brak może wynikać chociażby z faktu upływu ok. 26 lat od zakończenia postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa (akta z pierwotnego postępowania nadesłane zostały przez Urząd Miejski w P. w 2004 r.). Upływ takiego okresu czasu powoduje, że nie wszystkie akta z postępowania prowadzonego przez Naczelnika Miasta i Gminy w P. zachowały się. W aktach archiwalnych nie zachował się nawet oryginał decyzji z dnia [...] września 1978 r., a także większość zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji . Minister podkreślił , że brak zachowania stosownej dokumentacji nie pozwala na skuteczne negowanie prawidłowości działań organu administracji przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zauważył także , że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji znajdują się stwierdzenia, z których wynika, że gospodarstwo objęte było co najmniej trzyletnią obserwacją oraz stwierdzenie, że co do tego gospodarstwa dokonywane były dokładne wyliczenia, m.in. takie, jakie wymagane były przez przepisy rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. Wspomniane stwierdzenia to: a) wskazujące na kilkuletnią obserwację: "od kilku lat nie wykonuje się podorywek ani też orek zimowych (...)" i "Od 3 lat część gruntów poddzierżawiają sąsiadom"; b) wskazujące na konieczność dokonania wyliczeń: "Produkcja w /wym. Gospodarstwie jest poniżej średniej w sołectwie" i "Zaliczone jest do gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej (...)".

Ostatecznie Minister podsumował , że brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym – zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości co stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia

Skargę na powyższą decyzję do tutejszego sądu wniósł J. B. W jej obszernym uzasadnieniu wskazał między innymi , że zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa . Podkreślił , że organ orzekający w sprawie nie zainteresował się czy ówczesne właścicielki przejętego gospodarstwa rolnego W. A. i Z. W. miały rodzeństwo , które miało jego zdaniem pierwszeństwo w przejęciu gospodarstwa , a zostało pominięte. Skarżący wywiódł także, że organ ustalił, iż właścicielki gospodarstwa nie sprzedawały produktów rolnych do skupu jednostkom uspołecznionym. Wyraził wątpliwość z czego wobec powyższego, według urzędników, osoby te się utrzymywały - zważywszy, że ponosiły opłaty za prąd, opał, lekarstwa, żywności itp Wskazał także, że wg jego oceny przedstawieni w niniejszej sprawie świadkowie mieli rzetelną i prawdziwą wiedzę, na temat funkcjonowania gospodarstwa w 1978r. Podkreślił, że w jego ocenie nie ma żadnych dowodów potwierdzających negatywny stan tego gospodarstwa w dacie przejęcia , wskazał, że długotrwałość postępowania była dla jego stron niezwykle uciążliwa . Na zakończenie zaś wskazał, że przekazanie gospodarstwa nastąpiło bez obecności właścicielek i bez ich wiedzy, jedynie w obecności sąsiadki D. C.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przesądza, że skargę wypada uznać za niezasadną.

Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć.

Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu o przejęciu gospodarstwa rolnego w zamian za rentę lub emeryturę ), ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego.

Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] września 1978r. , stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. - o przekazywaniu gruntów rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118 ze zm.). Zgodnie z tym unormowaniem gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Przepis ten, mimo uchylenia z dniem 1 stycznia 1978 r. ww. ustawy, zachował moc do końca 1979 roku na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. - o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140).

Mając zatem na względzie to, że warunkiem przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej w trybie określonym w art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. były dwie przesłanki: osiągnięcie odpowiedniego wieku przez rolnika i niski poziom produkcji rolnej w gospodarstwie, organ nadzoru prowadząc postępowanie na zasadach określonych w art. 156 i nast. k.p.a. badał, czy wydając decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego stanowiącego własność A. W., Z. W. oraz W. W. , organ ustalił i udokumentował w sposób należyty spełnienie tych przesłanek.

Okolicznością niesporną i znajdującą oparcie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy jest to, że w chwili wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. właścicielki gospodarstwa rolnego przekroczyły wiek, o którym mowa w art. 9 ust. 2 powołanej ustawy. Miały bowiem one wówczas odpowiednio 63, 64 i 70 lat. Istotą sporu jest natomiast to, czy ich gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Jak trafnie podniósł organ nadzoru ustawa o przekazywaniu gruntów rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie zawierała definicji legalnej "niskiego poziomu produkcji rolnej". Nie definiowały tego wyrażenia także wydane do tej ustawy akty wykonawcze. Z tego względu, wbrew niejednoznacznemu stanowisku Ministra, ocenę niskiej produktywności gospodarstwa rolnego formułowano, przez pryzmat regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58), które to rozporządzenie - co należy podkreślić - stanowi akt wykonawczy do ustawy z 24 stycznia 1968 r.– o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14). Z tego względu w sprawach rozstrzyganych na gruncie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. – mogło ono być i było stosowane jedynie posiłkowo.

W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej uznawało się takie gospodarstwa, w których w okresie trzech lat: 1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub, 2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując: a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową, b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.

Rozporządzenie to przewidywało jednocześnie lustrację gospodarstwa rolnego dokonywaną przez zespół w składzie 3 specjalistów (§ 2 ust. 2) i sporządzenie z niej protokołu, w którym na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5).

Jak wynika z akt postępowania, w niniejszej sprawie organ nadzoru dysponował jedynie szczątkowym materiałem archiwalnym, zgromadzonym w postępowaniu o przejęcie na własność Państwa za emeryturę przedmiotowego gospodarstwa. Nie zachował się ani oryginał samej decyzji ani inne dokumenty zebrane w celu jej wydania. Dostępny pozostał dokument – karta informacyjna- potwierdzający, że właścicielki gospodarstwa nie sprzedawały jednostkom gospodarki uspołecznionej żadnych produktów.

Z treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji jednoznacznie jednak wynika , że potrzebna dokumentacja została przez organ orzekający w sprawie zgromadzona. Dowodem na powyższe są użyte przez Naczelnika Miasta i Gminy w P. sformułowania. Literalne brzmienie przedstawionej argumentacji w sposób oczywisty dokumentuje , że organ przed wydaniem decyzji ustalił, iż " produkcja w wymienionym gospodarstwie jest poniżej średniej w sołectwie" . Gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji poprzez niewykonywanie podstawowych zabiegów agrotechnicznych . " Od kilku lat nie wykonuje się podorywek ani orek zimowych, wiosną pali się ścierniska".

W uzasadnieniu decyzji podkreślono także, że gospodarze : " nie stosują żadnych nawozów mineralnych, gospodarstwo jest nierentowne czego dowodem jest znikoma sprzedaż produktów rolnych do uspołecznionego aparatu skupu , jest ono częściowo poddzierżawiane". Zachowane zapisy potwierdzają ponadto jego zadłużenie.

W ocenie sądu orzekającego w sprawie niniejszej treść uzasadnienia kontrolowanej decyzji wprost dowodzi , że jej wydanie jest nie tylko następstwem wcześniejszych ustaleń organu ale świadczy także o tym , że obserwacje Naczelnika Miasta i Gminy w P. były czynione w znaczącym przedziale czasowym , co pozwoliło mu na dokonanie oceny , która nie miała charakteru jednorazowego spostrzeżenia lecz precyzowała faktyczny stan gospodarstwa na przestrzeni kilku lat.

Tym samym Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że nie odnalezienie dokumentów w postaci między innymi protokołu lustracji lub opinii nie może przesądzać w realiach niniejszej sprawy o tym , że faktycznie lustracja przedmiotowego gospodarstwa nie miała miejsca . Pogląd przeciwny zasługiwałby na akceptację jedynie w przypadku gdyby z treści kontrolowanej decyzji powyższe nie wynikało. Tymczasem decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w P. wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości , że ocena funkcjonowania gospodarstwa była przeprowadzona , co znalazło odzwierciedlenie w treści jej uzasadnienia jak to wskazano wyżej.

Sąd w pełni akceptuje pogląd organów obu instancji , że okoliczność braku zachowania dokumentów archiwalnych, zwłaszcza na przestrzeni niemal 40 lat , nie stanowi podstawy do domniemania braku legalizmu w działaniu organu administracji analizowanego w postępowaniu nieważnościowym.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Ponadto podkreślić wypada, że w aktach sprawy zachował się dowód doręczenia kontrolowanej decyzji W. W. wraz z prawidłowym pouczeniem o sposobie wniesienia od niej odwołania. Domniemywać należy , że właścicielka, która pokwitowała jej odbiór i zaniechała wniesienia od niej odwołania akceptowała jej treść i ustalenia.

W dniu 4 grudnia 1978 roku złożony został ponadto wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. o przyznanie jej emerytury w zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego. ZUS uwzględnił wniosek w dniu 4 stycznia 1979r przyznając W. W. świadczenie w łącznej kwocie [...] zł.

Sąd dostrzega, że brak w jest w kontrolowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego się do przesłanek z art. 9 ust. 2 ww. ustawy i rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r, co stanowi niewątpliwie naruszenie obowiązujących w tym względzie przepisów postępowania administracyjnego , jednakże wada ta nie mogła w realiach rozpoznawanej sprawy prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Samo bowiem naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, nie oznaczało, że stosunek administracyjnoprawny, w kontekście zastosowanych w sprawie norm prawa materialnego, ukształtowany został wadliwie. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenia procedury administracyjnej, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy poprzez oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania doszło do istotnego ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu i miało to wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 22.09.2011 r. sygn. akt II OSK 1351/10 Lex nr 1069004). Taka zaś sytuacja, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Także stwierdzony przez sąd orzekający w sprawie brak w decyzji pierwszoinstancyjnej wszystkich elementów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125), a obejmujących m.in. wskazanie poziomu produkcji danego gospodarstwa, nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Tym bardzie, że jak zasadnie zauważył Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, akt ten utracił moc prawną z dniem 1 stycznia 1978 r. w konsekwencji uchylenia z tym dniem ustawy z 29 maja 1974 r., w której zawarte było upoważnienie do jego wydania, co nastąpiło na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. - o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.

W ocenie Sądu niecelowe było przeprowadzenie przez organ nadzoru dowodu w postaci oświadczeń [...] na okoliczność, że przejęte gospodarstwo rolne miało prawidłowy poziom produkcji, odmiennie niż wynikało to z treści decyzji .

Jak już bowiem zasygnalizowano na wstępie, w postępowaniu nadzorczym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy i nie prowadzi postępowania dowodowego w celu poczynienia niezbędnych dla zastosowania norm prawa materialnego ustaleń stanu faktycznego. Ocenia się jedynie legalność wydanego rozstrzygnięcia na gruncie obowiązujących w dacie jego podejmowania przepisów, w kontekście stanu faktycznego wówczas ustalonego przez organy.

W nawiązaniu do pozostałych zarzutów skargi wskazać wypada, że sąd podziela pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi , że rodzeństwo właścicielek przedmiotowego gospodarstwa nie miało pierwszeństwa przed Skarbem Państwa w nabyciu tego gospodarstwa. Taka regulacja pojawiła się dopiero w ramach ustawy z dnia 27 października 1977r o zaopatrzeniu emerytalnym rolników, która jednak nie miała w niniejszej sprawie zastosowania.

Odnośnie zarzutu braku ustalenia przez organy administracji z czego utrzymywały się właścicielki gospodarstwa rolnego skoro nie sprzedawały produktów rolnych do skupu, wskazać należy , że okoliczność ta nie była przedmiotem zainteresowania ani organu wydającego decyzję pierwszej instancji ani też organów nadzoru.

Co do kwestii ewentualnego nieotrzymania decyzji przez wszystkie strony postępowania administracyjnego tj. A. W. i Z. W. Sąd aprobuje stanowisko Ministra, że okoliczność ta może być jedynie podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 kpa nie zaś postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Na zakończenie dodać należy , że Sąd orzekający w sprawie dostrzega, iż przy pierwszym rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powoływał się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. jako te, którymi kierował się organ orzekający o przejęciu gospodarstwa w zakresie ustalania zaistnienia przesłanki niskiej produkcji rolnej, podczas gdy w decyzji wydanej w ponownie prowadzonym postępowaniu zawarł stwierdzenie przeciwne nie miało istotnego znaczenia dla oceny kontrolowanych przezeń decyzji i stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki ustawowe do przejęcia gospodarstwa rolnego.

Okoliczności te - zdaniem Sądu – stanowią podstawę dla dokonania oceny, że w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego, gdyż decyzja ta jest co do zasady prawidłowa.

Brak było więc podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a. wydanej w tym przedmiocie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] września 1978r. ., co z kolei oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięć nie naruszają prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.