Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 273/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 953/22 w sprawie ze sprzeciwu J. B. i E. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 26 maja 2022 r. nr SKO.415.47.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 953/22 oddalił sprzeciw J. B. i E. B. (dalej powoływanych jako skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 26 maja 2022 r., nr SKO.415.47.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 28 października 2020 r. odmówił skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych parterowych z poddaszem użytkowym na działce nr ew. [...] położonej w [...], gmina [...], obręb [...] przyjmując, że nie spełnia ona wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.; dalej określanej jako u.p.z.p.). Teren przeznaczony pod zamierzenie inwestycyjne położony jest bowiem na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki [...], na którym nie jest dopuszczalna lokalizacja obiektów budowlanych. W wyniku odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Następnie skarżący wnieśli skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 356/21 uchylił obie wskazane decyzje. Jak podał Sąd, działka inwestycyjna położona jest w pasie o szerokości 100 m od linii brzegu rzeki [...], na którym to obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego z [...] poz. [...]). Zgodnie jednak z dalszymi zapisami tejże uchwały, tj. § 3 ust. 2 i 3 zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 nie narusza lokalizacji obiektów budowlanych wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w ramach uzgodnień z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli nie wpłynie to znacząco negatywnie na ochronę przyrody Obszaru. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że rzetelna odpowiedź na pytanie, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. powołaną uchwałą Sejmiku Województwa Podkarpackiego wymaga poznania treści studium oraz dokonania analizy jego treści, także przez pryzmat § 3 ust. 2 i 3 przedmiotowej uchwały. Tymczasem, zdaniem Sądu, ani z decyzji organów nie można dowiedzieć się, o jakim studium była mowa w analizie urbanistycznej, jakiej treści jest to akt i z jakiej daty. Wskazał zatem, oby organy wyjaśniły skarżącym, dlaczego dopuszczalna jest zabudowa w pasie 100 m od rzeki na sąsiednich działkach, a na ich działkach nie jest to możliwe.

W wyniku powtórnego rozpoznania sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uznał bowiem, że nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż nie mieści się w części [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla której dopuszczono w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania [...] lub w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego możliwość lokalizowania obiektów budowlanych.

Wskutek złożonego przez skarżących odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r. uchyliło ją w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium organ ten nie zastosował się ściśle do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Rzeszowie. Wskazał tylko, że studium, o którym mowa w decyzji to Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalone uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] i powołał się na postanowienia tego aktu. W dalszym ciągu nie wiadomo natomiast, jakiej treści jest to akt.

Kolejną decyzją z dnia 31 marca 2022 r. Wójt Gminy [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podtrzymał stanowisko, że nie mieści się ona w części [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla której dopuszczono w Studium lub w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego możliwość lokalizowania obiektów budowlanych, co oznacza niespełnienie warunku wyrażonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wskazał też, że części obszaru, dla których dopuszczono w Studium możliwość lokalizowania obiektów budowlanych przedstawione są w formie graficznej na dodatkowym załączniku do decyzji. Działka inwestycyjna zlokalizowana jest poza tym obszarem. W ocenie organu oznacza to niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi - uchwałą z dnia [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu decyzją z dnia 26 maja 2022 r. uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na zasadzie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jako powód rozstrzygnięcia Kolegium wskazało dalsze niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2021 r. Stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest oryginałów lub uwierzytelnionych przez organ odpisów uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] oraz tekstu Studium. Brak jest także wskazania miejsca publikacji tego aktu prawnego. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji, mimo zaleceń Sądu wciąż nie wyjaśnił przekonująco, dlaczego dopuszczalna jest zabudowa w pasie 100 m od rzeki na sąsiednich działkach, a na działkach skarżących jest ona niedopuszczalna, gdyż wymaga to dokładnej znajomości treści powyższego aktu prawnego.

Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciw od opisanej wyżej decyzji domagając się jej uchylenia ponawiając argumentację prezentowaną w toku postępowania. Wskazali, że inną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 25 czerwca 2021 r., nr BG.6730.59.2021 ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych parterowych z poddaszem użytkowym na działkach nr [...] i [...] w [...], tymczasem ich wniosek o warunki zabudowy spotyka się z odmową.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając sprzeciw zaskarżonym wyrokiem na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej P.p.s.a.) zwrócił w szczególności uwagę na art. 153 tej ustawy. Przypomniał, że w sprawie braki w zakresie postępowania wyjaśniającego wskazał wyraźnie Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r.

Na podstawie analizy akt prowadzonego postępowania i uzasadnienia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 31 marca 2022 r. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zalecenia Sądu zawarte w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Rz 356/21 wciąż nie zostały wykonane, co jego zdaniem słusznie wytknęło Kolegium w kwestionowanej sprzeciwem decyzji. W tym zakresie zauważył, że Wójt wskazał wprawdzie nazwę, numer i datę uchwały Rady Gminy [...] dotyczącej przyjęcia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], jednakże nie podał miejsca jej publikacji, jak też nie zamieścił w aktach sprawy jej potwierdzonej za zgodność kserokopii wraz z jej załącznikami. Zdaniem Sądu brak treści tego aktu nie pozwala na dokonanie prawidłowej oceny czy działka, na której składający sprzeciw chcą realizować zaplanowaną inwestycję znajduje się na terenie, na którym w świetle wskazanego studium dopuszczalna jest taka inwestycja. Niewystarczający jest w tym względzie graficzny załącznik do decyzji organu I instancji, na którym wyraźnie zaznaczono część [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie jest dopuszczalna w świetle przedmiotowego Studium lokalizacja obiektów budowlanych oraz część, w której lokalizacja taka nie jest możliwa. Nie można bowiem, jak przyjął, porównać tego załącznika z rzeczywistą treścią studium celem dokonania analizy w wymaganym dla sprawy zakresie. Wiarygodność stanowiska organu pierwszej instancji nie została więc w ogóle wykazana, przez co nie poddaje się kontroli.

Dodatkowo zauważył, że Kolegium nie mogło samodzielnie uzupełnić koniecznego materiału dowodowego, o czym przesądził Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Rz 356/21. Sąd uchylił w nim bowiem zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uznał tym samym, że postępowanie w sprawie ma tego rodzaju braki dowodowe, które winny zostać uzupełnione przez Wójta Gminy [...]. Konkludując wskazał, że skorzystanie przez Kolegium z decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. było uprawnione.

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 28 września 2022 r., zaskarżając go w całości. Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.

Najpierw pełnomocnik podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59, art. 60, art. 61 w związku z art. 64 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie.

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez sąd, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodu z oceny stanu prawnego obszaru, na którym skarżący planują inwestycję, a zaniechanie uniemożliwiło prawidłowe ustalenia bądź przeprowadzenia innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że teren na którym planowana jest inwestycja był niedopuszczalny na podstawie odrębnych przepisów do zabudowy, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do wydania błędnej decyzji, a także na treść zaskarżonego wyroku.

Na tej podstawie pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto zrzekł się rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2022 r. odrzucił skargę kasacyjną E. B., jako wniesioną z uchybieniem ustawowego terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do jej rozpoznania stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, bez możliwości dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny ich samodzielnej konkretyzacji, uściślania czy korekty (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2164/17, LEX nr 2697722).

Poczynienie tej uwagi jest o tyle konieczne, gdyż rozpoznawana skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób, który utrudnia, czy wręcz uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu przecież granicami skargi kasacyjnej, odniesienie się do wszystkich występujących w sprawie zagadnień, przede wszystkim, czy Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy kasacyjnej decyzji z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po pierwsze jej podstawy nie obejmują kluczowego w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., który legł u podstaw decyzji organu odwoławczego, będącej przedmiotem kontroli sądu dokonanej w zaskarżonym wyroku. Tym samym poza granicami skargi kasacyjnej pozostawiono przepis, z którego Sąd pierwszej instancji wywiódł swoje stanowisko uznając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego za zgodną z prawem, w tym z powołanym przepisem.

Po drugie podstawy skargi kasacyjnej pomijają art. 153 P.p.s.a., w świetle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Sąd pierwszej instancji rozpoznając wniesiony przez skarżących sprzeciw orzekał zaś w warunkach, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 356/21. Nie mógł więc, wobec niezmienionego stanu prawnego, formułować nowych ocen sprzecznych z poglądem wyrażonym na wcześniejszym etapie rozpoznawania przedmiotowej sprawy.

Po trzecie autor skargi kasacyjnej w sposób nieprecyzyjny oznaczył podstawę naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59, art. 60 i art. 61 w związku z art. 64 u.p.z.p. Należy mieć na uwadze, że powołane przepisy mają niezwykle rozbudowaną postać, składają się z wielu jednostek redakcyjnych (ust.), niektóre z nich dzielą się na dalsze jednostki (pkt). Nie oznaczono w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i przepisów odrębnych, do których odwołuje się ostatnio powołany przepis, w tym w niniejszej sprawie zawartych w uchwale Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Naczelny Sąd Administracyjny, jak już zauważono, nie jest uprawniony do snucia domysłów, którego konkretnie przepisu dotyczy podstawa kasacji.

Po czwarte w odniesieniu do zarzutu procesowego naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. należy stwierdzić, że nie został on powiązany z żadnym przepisem ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem aktem prawnym normującym postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Powołanie wyłącznie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za odpowiadające w pełni obowiązkowi przytoczenia podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 P.p.s.a., skoro przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a., jest orzeczenie sądu.

Przytoczone mankamenty nie dyskwalifikują jednak skargi kasacyjnej w stopniu uniemożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.

W postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem rzeczą Sądu pierwszej instancji była jedynie ocena przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, tj. weryfikacja prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając wniesiony przez skarżących sprzeciw słusznie stwierdził w motywach zaskarżonego wyroku, że jest związany oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 356/21 uznając, że wskazania co do dalszego postępowania wciąż nie zostały przez organ pierwszej instancji wykonane. Przypomnieć jedynie należy, że z powołanego wyroku wynika, że rzetelna odpowiedź na pytanie, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. uchwałą Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wymaga poznania m.in. treści studium i dokonania analizy jego treści. Aczkolwiek na terenie Obszaru zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 4 urządzeń wodnych i obiektów, to jednakże zakaz ten nie narusza również lokalizacji obiektów wskazanych w § 3 ust. 2, a strefa wyłączona z zabudowy może podlegać ograniczeniom na zasadach określonych w § 3 ust 3. Braki postępowania dowodowego w tym zakresie przesądziły bowiem o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 i art. 80, a w zakresie umotywowania decyzji - art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy, co trafnie dostrzegł uprzednio organ odwoławczy.

Należy zgodzić się z Sądem, że wymienione braki postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji powodują, że koniecznym jest, aby sprawa wróciła na etap postepowania przed tym organem, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu stosując się do wskazań zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Rz 356/21 ustalił, czy planowana inwestycja zgodna jest z przytoczonymi przepisami odrębnymi. Prawidłowo także przyjął, że organ odwoławczy nie mógł samodzielnie uzupełnić materiału dowodowego, gdyż są to braki tego rodzaju, że winny zostać uzupełnione przez organ pierwszej instancji.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji miał podstawy do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i w konsekwencji oddalił sprzeciw skarżącego.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, do czego upoważnia art. 182 § 2a P.p.s.a.