Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 690/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c art. 200 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7 art. 8 par. 1 art. 11 art. 77 par. 1 art. 80 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 25 art. 27 ust. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 48 ust. 2 ust. 3 art. 49 ust. 1  ust. 3  zd. 1 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w N. , K. P. i A. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. P. i A. P. kwotę 1014 zł (słownie: tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. , decyzją z dnia 15 czerwca 2023 roku (Nr [...]), skierowaną do J. Sp. z o.o. Sp. K. w restrukturyzacji z siedzibą w N. , na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 lipca 1994r. Prawo budowlane (dz. U. 2023, poz. 682 ze zm.), udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku wielorodzinnym z miejscami postojowymi na działce numer [...] obręb G. gmina N. oraz zatwierdził projekt budowlany.

Organ wskazał, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu inwestor zobowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

PINB wyjaśnił, że w rozstrzyganej sprawie zakres uprawnień kontrolnych organu został określonych przepisem art. 49 Prawa budowlanego.

Pełnomocnik inwestora przedłożył zaświadczenie Burmistrza N. z dnia 12 października 2021 roku, w którym stwierdzono, iż "inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z miejscami postojowymi na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w G. jest zgodna miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – ul. [...] – Obwodnica w N. – uchwała Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2002 roku (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 22 sierpnia 2002 roku, poz. [...]).

PINB dokonał jednak we własnym zakresie analizy zgodności inwestycji z planem miejscowym, który dla terenu działki inwestycyjnej przewiduje zabudowę wielorodzinną (małe domy mieszkalne) z ustaleniami szczegółowymi: charakter budynków: 4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe), dachy strome, kryte dachówką lub materiałem imitującym dachówkę.

Organ wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym, a także w momencie uchwalania planu miejscowego, nie obowiązywała definicja "małych domów mieszkalnych". Tego pojęcia nie definiuje uchwała Rady Miejskiej w N. . Odwołując się do poglądów prezentowanych w orzeczeniach sądów administracyjnych PINB przyjął, że nie należy sięgać do definicji, które są już nieaktualne oraz zostały sformułowane w zupełnie odmiennych warunkach ustrojowych.

Organ nie znalazł podstaw do tego, aby to sformułowanie stanowiło determinantę i funkcję nadrzędną nad zapisami szczegółowymi określonymi dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem organu nie można przyjmować, aby zapis planu "małe domy mieszkalne" oraz "charakter budynków: 4 kondygnacje" wzajemnie się wykluczały i niemożliwym czyniły jakikolwiek rodzaj zabudowy działki. PINB uznał, że budynek będzie zgodny z planem miejscowym, jeżeli będzie spełniał wymagania szczegółowe, czyli wskazane w uchwale parametry obiektu budowlanego (ilości kondygnacji, rodzaju i kształtu dachu oraz funkcji zabudowy).

W ocenie organu ograniczenie "4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe)" oznacza, że co najmniej czwarta kondygnacja w zaprojektowanym budynku może, choć nie musi stanowić "poddasza użytkowego". Postanowienia planu należy odczytywać w ten sposób, że do ustalonego limitu kondygnacji nadziemnych wlicza się także poddasze użytkowe, o ile inwestor zamierza takie w planowanym budynku zrealizować.

Niezależnie od powyższego PINB uznał, że ostatnia kondygnacja jest poddaszem, gdyż zgodnie z ogólną definicją poddasze użytkowe to przestrzeń mieszkalna znajdująca się nad najwyższym stropem budynku. Pomiędzy konstrukcją dachu a pomieszczeniami trzeciego piętra nie zrealizowano stropu, lecz zaprojektowano lekką konstrukcję na ruszcie metalowym z zastosowaniem płyt gipsowo-kartonowych, warstwą osłaniającą izolację cieplną stropu jest pokrycie dachu (rysunki A8 i A9 projektu budowlanego).

Konstrukcja dachu, układ pasa górnego, dolnego, słupów, krzyżulców oraz stężeń wyraźnie uniemożliwia przebywanie tam ludzi, w obszarze więźby dachowej nie ma przestrzeni, która umożliwiałaby swobodne przebywanie, przemieszczanie się ludzi. Nie może być mowy o spełnieniu wymagać stawianych pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi. Do tej przestrzeni nie zaplanowano samodzielnego dojścia (klatki schodowej, windy). Z dokumentacji fotograficznej wynika także, iż w przestrzeni konstrukcji dachu nie zlokalizowano urządzeń technicznych. Przyjmując zasady matematyczne dla dachów dwuspadowych organ uznał, że szacunkowa wysokość w świetle omawianej przestrzeni nie przekracza 2m i wynosi około 1,85m. Nie ma podstaw, aby twierdzić, że część budynku stanowiąca konstrukcję dachu jest odrębną, kolejną, V kondygnacją.

Przestrzeń nad IV kondygnacją nie ma stropu, tj. poziomego elementu konstrukcyjnego oddzielającego poszczególne kondygnacje budynku przenoszącego obciążenia na pionowe elementy lub słupy. Przestrzeń nad ostatnim stropem znajduje się pod więźbą dachową, nie posiada oddzielnego stropu i w takiej sytuacji stanowi poddasze.

PINB podkreślił, że ani maksymalna wysokość budynku, ani wysokość poddasza, nie zostały określone w akcie prawa miejscowego oraz w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakie powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro w planie miejscowym nie unormowano kwestii wysokości obiektów w inny sposób niż poprzez wskazanie kondygnacji, których definicja znajduje się w powołanym rozporządzeniu, to inwestor ma prawo zabudować nieruchomość budynkiem posiadającym ilość kondygnacji wskazaną w planie.

Organ wskazał, że nie ma legalnej definicji poddasza. Zwyczajowe rozumienie określa poddasze jako najwyższą kondygnację usytuowaną pod dachem. Przepisy nie definiują poddasza użytkowego. Przyjmuje się jednak, że poddasze użytkowe to przestrzeń mieszkalna znajdująca się nad najwyższym stropem budynku, przestrzeń między stromym dachem, a ostatnią kondygnacja budynku, a także, że jest to przeciwieństwo poddasz nieużytkowego.

Przesłanką uznania poddasza za użytkowe jest możliwość przeznaczenia go na pobyt ludzi, a tym samym zapewnienie minimalnej wysokości, która dla pokoi 2,5m (§ 72 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Minimalna wysokość dla pokoi na poddaszu wynosi 2,2m, ale ten standard dotyczy wyłącznie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, mieszkalnych zagrodowych oraz pomieszczeń w budynkach rekreacji indywidualnej. Nie da się stwierdzić, że przestrzeń zawierająca się w konstrukcji dachu jest piątą kondygnacją.

PINB wyjaśnił, że plan miejscowy ustala "4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe)", a zatem przywołuje 4 kondygnacje, a nie stosowane popularnie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "3,5 kondygnacji" lub "3 kondygnacje plus poddasze użytkowe". Przywołane w pismach stron argumenty i orzecznictwo sądowe dotyczą sytuacji gdzie mowa jest o ułamkowych (0,5) częściach kondygnacji, a nie zapisu określającego cała "kondygnację (w tym poddasze użytkowe)".

PINB stwierdził, że inwestor zaprojektował i częściowo wykonał pokrycie dachu blachą na rąbek stojący w kolorze antracytowy. Plan miejscowy nie określa szczegółowo koloru, ani rodzaju dachówki, a blacha na rąbek stojący jest pokryciem spełniającym te same funkcje, stosowana jest w tych samych rodzajach dachu.

Organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia braku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie pokrycia dachu blacha na rąbek stojący oraz zaznaczył, że w kwestii tego rozwiązania wypowiedział się autor planu, który stwierdził, że takie rozwiązanie nie narusza ustaleń planu.

PINB nie stwierdził, aby roboty budowlane były kontynuowane po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 roku. Organ za wyjaśnione uznał wątpliwości dotyczące stanu technicznego wykonywanych robót budowlanych.

Wykonana przez projektanta analiza zacieniania i nasłonecznienia na dzień 21 marca i dzień 21 września wskazuje możliwe okresowe zacienienia nieruchomości. Jednak sam ten fakt nie powoduje, iż właściciele tych nieruchomości automatycznie stają się stronami postępowania. Opracowanie projektowe potwierdza, iż przedmiotowy budynek nie będzie powodował naruszenia § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w odniesieniu do budynków znajdujących się na działkach sąsiednich.

Po porównaniu wyników wizji lokalnej, opracowanej dokumentacji projektowej oraz mapy pozyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej organ uznał, że nie ma podstaw twierdzenie, iż roboty realizowane są niezgodnie z dokumentacja projektową. Wytyczenia obiektu w terenie dokonał uprawniony geodeta.

Oceniając spełnienie wymogu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla planowanego przedsięwzięcia oraz sposobu ich urządzenia z punktu widzenia ich uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich PINB wyjaśnił, że "inwestor określił, iż wymagana liczba miejsc postojowych została dostosowana do przeznaczenia działki i jej zabudowy". Miejsca postojowe są urządzone na działce inwestycyjnej.

Budynek wraz z miejscami postojowymi jest zlokalizowany w sąsiedztwie działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną oraz dróg gminnych dojazdowych do tych działek. Dojazd do inwestowanej działki przewidziany jest dwoma zjazdami z ulicy [...] i [...]. Inwestor jest zobowiązany do zapewnienia miejsc postojowych na własnej posesji. Drogi osiedlowe przy których zlokalizowany jest budynek nie są przystosowane do parkowania samochodów. Plan miejscowy nie przewiduje na tych drogach miejsc postojowych. Lokalizacja miejsc postojowych jest zgodna z obowiązującymi przepisami technicznymi.

Organ wskazał przy tym, że w prawie budowlanym brak jest przepisów, w tym techniczno-budowlanych, które w sposób obligatoryjny normowałyby liczbę miejsc postojowych przy nowych inwestycjach. Powoływanie się na różne analizy i opinie byłoby bezzasadne. Zaprojektowana ilość miejsc postojowych jest zgodna z przepisami dla danego przedsięwzięcia.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołań złożonych przez Prokuratora Rejonowego w N. oraz K. i A. P., decyzją z dnia 7 września 2023 roku (Nr [...]), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w dniu 16 czerwca 2018 roku. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471 ze zm.) zastosowanie w sprawie mają przepisy dotychczasowe, czyli przepisy prawa budowlanego obowiązujące przed nowelizacją prawa budowlanego, która wchodziła w życie z dniem 19 września 2020 roku.

Zarzut o braku pełnej dokumentacji, tj. braku wniosku o legalizację, jest nieuzasadniony. Przepis art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 628) wszedł w życie po 19 września 2020 roku, a postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 16 czerwca 2018 roku. Zastosowania w sprawie nie powinien mieć przytoczony przez PINB przepis art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego. WWINB uznał, że powyższe uchybienie organu I instancji nie miało wpływu na zasadność wydanej decyzji.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy art. 49 ust. 4 pkt 1-2 ustawy - Prawo budowlane.

Po spełnieniu wymagań określonych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor uiścił całą opłatę legalizacyjną (250.000 zł). Organ nadzoru budowlanego obowiązany był zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na budowę.

WWINB wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, zgodnie z wymogami prawa, kolejno dokonał analizy dokumentacji przedłożonej przez inwestora, sprawdził uiszczenie opłaty legalizacyjnej, dokonał szczegółowej analizy zaświadczenia z dnia 12 października 2021 roku wydanego przez Burmistrza N. , a następnie wydał decyzję.

WWINB podzielił stanowisko, że ostatnia kondygnacja projektowanego budynku jest poddaszem, gdyż poddasze użytkowe to przestrzeń mieszkalna znajdująca się nad najwyższym stropem budynku (przestrzeń pomiędzy stromym dachem a ostatnią kondygnacją budynku). Pomiędzy konstrukcją dachu o pomieszczeniem III piętra zaprojektowano lekką konstrukcję na ruszcie metalowym z zastosowaniem płyt gipsowo-kartonowych, która nie stanowi stropu. Warstwą osłaniającą izolację cieplną stopu jest pokrycie dachu. Konstrukcja dachu uniemożliwia przebywanie tam ludzi. W obszarze więźby dachowej nie ma przestrzeni, która umożliwiałaby swobodne przebywanie ludzi. Część budynku stanowiąca konstrukcję dachu nie stanowi odrębnej kondygnacji. Przestrzeń pod dachem nie ma stropu, czyli poziomego elementu konstrukcyjnego oddzielającego poszczególne kondygnacje budynku przenoszącego obciążenia na pionowe elementy lub słupy.

Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją jakoby wysokość budynku i wysokość kondygnacji wpływały na uznanie ich za kolejną kondygnację.

Wysokość budynku oraz wysokość poszczególnych kondygnacji nie zostały określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają regulacji prawnych w zakresie wysokości kondygnacji.

W kwestii ilości miejsc postojowych WWINB wyjaśnił, że plan miejscowy nie określa ilości miejsc postojowych, a więc PINB słusznie odwołał się do § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy uznał, że ilość zaplanowanych miejsc postojowych przy uwzględnieniu rodzaju i wielkości inwestycji, zaprojektowanych garaży jest adekwatna do realiów niniejszej sprawy. Żaden przepis nie nakazuje wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. PINB nie miał podstaw, aby kwestionować ilość miejsc parkingowych wskazanych w projekcie.

Hipotetyczna ilość miejsc postojowych dla osób dojeżdżających, czy odwiedzających mieszkańców budynku stanowi tylko hipotezę i nie zasługuje na uwzględnienie. Osoby chcące zaparkować przy budynku nie potrzebują do tego większej ilości miejsc niż miejsca zaprojektowane i zaplanowane przez inwestora. Istnieje możliwość pozostawienia samochodu w miejscach do tego dozwolonych, nie zawsze w bezpośrednim, czy też bliskim sąsiedztwie budynku.

WWINB podzielił ocenę organu I instancji co do kwestii zacieniania i nasłonecznienia oraz stwierdził brak konieczności rozszerzenia kręgu stron postępowania.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania w kwestii stanu technicznego budynku i wykonanych robót budowlanych. WWINB wskazał, że zarzuty odwołania nie zostały poparte żadnymi dowodami wobec opinii kierownika budowy (jeden z projektantów), że budowa spełnia warunki bezpieczeństwa. Kierownik budowy jest osobą pełniącą samodzielne funkcje w budownictwie i mógł sformułować opinię na temat stanu technicznego spornego obiektu budowlanego.

Prokurator Rejonowy w N. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego i zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zdaniem skarżącego decyzje zostały wydane z naruszeniem:

1) art. 7 K.p.a., gdyż decyzja zmierza do usankcjonowania przestępczego działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz bezprawnego działania inwestora poprzez wydanie decyzji pozostającej w oczywistej sprzeczności z interesem społecznym,

2) art. 48b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zatwierdzenia projektu budowlanego mimo niezgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło 20 lipca 2018 roku na wyraźne żądanie prokuratora. Do tego czasu przez okres 7 miesięcy jaki upłynął o wyroku uchylającego decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, na skutek przestępczych działań byłego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzonych prawomocnym wyrokiem skazującym, inwestor wykonywał roboty budowlane co doprowadziło do bezprawnego wzniesienia dwóch kolejnych kondygnacji budynku, pokrycia go dachem oraz wstawienia okien.

Już sam fakt wzniesienia budynku w następstwie popełnienia przestępstwa musi prowadzić do jego rozebrania.

Zaskarżona decyzja zmierza wprost do usankcjonowania przestępczego działania PINB oraz bezprawnego działania inwestora, którego konsekwencją było powstanie samowoli budowlanej.

Sąd skazując byłego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za przestępstwo z art. 231 § 1 Kodeksu karnego stwierdził wyraźnie, iż nie daje wiary zeznaniom A. G. i R. M., że nie mieli oni świadomości, iż nie mogli kontynuować robót po wyroku WSA w Poznaniu. Działanie inwestora w sposób jednoznaczny ocenić należy jako bezprawne. Nie do zaakceptowania jest zalegalizowanie budynku wzniesionego z jawnym pogwałceniem przepisów. W przedmiotowej sprawie interes społeczny zdecydowanie przemawia przeciwko uwzględnieniu zamiarów inwestora.

W interesie społecznym nie leży sankcjonowanie samowoli budowlanej wzniesionej w następstwie łamania prawa oraz lekceważenia wyroku WSA w Poznaniu, który jednoznacznie zakazywał kontynuowania robót budowlanych. Nie leży w interesie społecznym stwarzanie wśród obywateli przekonania (które i tak wiele osób posiada), że konsekwencje nieprzestrzegania prawa dotykają wyłącznie zwykłych, przeciętnych obywateli podczas gdy osoby (czy też firmy) dysponujące znacznym kapitałem i mające na swoich usługach prawników zawsze unikają konsekwencji bezprawnego zachowania.

Interes społeczny to również interes znacznej części mieszkańców osiedla przeciwnych zamiarom inwestora, którzy wznosili swoje domy w przekonaniu, iż będą zamieszkiwali na osiedlu domków jednorodzinnych i nie spodziewali się, że za płotem powstanie kilkupiętrowy budynek, którego mieszkańcy z uwagi na różnicę wysokości będą mieli wgląd na wszystko co dzieje się na terenie sąsiednich nieruchomości pozbawiając w ten sposób mieszkańców chociażby prawa do prywatności.

W ocenie Prokuratora projektowany budynek nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Czwarta kondygnacja nie nosi cech poddasza użytkowego. Brak jest bowiem jej położenia bezpośrednio pod pokryciem dachowym, zaś z przekrojów wynika, iż jej wysokość znacząco przekracza 2,5m. Czwarta kondygnacja jest kondygnacją "pełną", co winno być ocenione jako niezgodne z m.p.z.p. Z projektu budowlanego wynika, że wszystkie kondygnacje to kondygnacje mieszkalne o wysokości od 2,70m do 2,80m, przy czym w ramach czwartej kondygnacji zaprojektowano poddasze nieużytkowe o wysokości 3,90m. Finalnie czwarta kondygnacja, która zdaniem projektanta ma być poddaszem użytkowym, ma wysokość 6,70m, a w części mieszkalnej wydzielonej sufitem podwieszanym, w ogóle nie występują skosy. W całości kondygnacja ta spełnia wymogi dotyczące wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z projektu wynika, że skosy dachu w ogóle nie zmniejszają wysokości w świetle pomieszczeń. Skosy występują nad tymi pomieszczeniami. Tak zaprojektowane skosy nie mogą przesądzać, że kondygnacja czwarta ma cechy poddasza, tym bardziej, że jednocześnie zapewniona jest dla całej kondygnacji wysokość wymagana dla pomieszczeń w kondygnacji pełnej.

Analiza projektu prowadzi do wniosku, że czwarta najwyższa kondygnacja nie odbiega od trzech pozostałych kondygnacji, a to wprost oznacza, że sprzecznie z zapisem planu miejscowego obiekt (samowola budowlana) będzie miał wysokość czterech pełnych kondygnacji.

Prokurator nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że zaprojektowane pokrycie dachowe (blacha na rąbek stojący) nie stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego organy dowolnie interpretują przepisy wyłącznie w celu uzasadnienia działań inwestora. Plan przewiduje jako pokrycie budynku dachówkę lub materiał imitujący dachówkę. Imitacja to "rzecz naśladująca inną rzecz". W sposób oczywisty chodzi zatem o tańsze płytki wykonane z innego materiału niż dachówki, jednak wyglądem swoim przypominające "klasyczną" dachówkę. Pokrycie z blachy na rąbek stojący w najmniejszym stopniu nie przypomina dachówki, nawet dla osoby nie znającej się na zagadnieniach związanych z budową domów i już na pierwszy rzut oka jest to całkowicie inne pokrycie dachu.

W ocenie skarżącego stanowisko organów o zgodności z m.p.z.p. wybudowania garaży w bryle obiektu, a nie jako obiektów towarzyszących również stanowi przykład dowolnej interpretacji przepisów w celu zrealizowania celu spółki będącej inwestorem.

Wbrew twierdzeniom organu mpzp nie przewiduje możliwości umieszczania garaży w obrębie budynku, ale nakazuje opracowanie planu, który określa układ budynków oraz usytuowanie obiektów i urządzeń towarzyszących (parkingi, garaże, śmietniki itp.). Nazwanie garażu obiektem towarzyszącym jasno wskazuje, iż ma on funkcjonować poza budynkiem i nie może być w tym zakresie żadnych wątpliwości.

Prokurator zaznaczył, że zaświadczenie wystawione przez Burmistrza N. noszące datę 12 października 2021 roku złożył w imieniu inwestora radca prawny K. S.. Ten sam radca prawny świadczy usługi prawne w Biurze Prawnym Urzędu Miejskiego w N. . Jest to niewątpliwie sytuacja, która nie powinna mieć miejsca, podważająca wiarygodność wystawionego dokumentu.

K. P. oraz A. P., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, również skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozpoznania sprawy na rozprawie, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżących kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem:

1) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji przez organ odwoławczy,

2) art. 10 i art. 81 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe, przedwczesne zastosowanie i zaniechanie umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w ich całokształcie,

3) art. 11, art. 15, art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. brak rozpoznania zarzutów odwołania,

4) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez wydanie decyzji w oparciu nie o przepisy prawa i zasady jego wykładni, lecz poglądy zawarte w piśmie z dnia 25 listopada 2013 roku Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz w piśmie Burmistrza N. z dnia 14 czerwca 2018 roku,

5) art. 49 ust. 1 w związku z 48b ust. 2 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, brak wszechstronnej analizy i wybiórcze podejście do materiału dowodowego,

6) art. 49 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane poprzez stwierdzenie braku nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji pomimo występowania takich nieprawidłowości szczegółowo opisanych w skardze,

7) art. 33 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 48b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane poprzez pominięcie braku formalnego w postaci nie dołączenia do dokumentacji decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, której obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych, tj. art. 29 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz wadliwe przyjęcie, że dokumentacja projektowa obejmuje całe zamierzenie budowlane,

9) art. 49 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane poprzez stwierdzenie braku nieprawidłowości pomimo, iż dokumentacja projektowa jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi,

10) art. 33 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane poprzez pominięcie, że pozwolenie na budowę dotyczyć musi całego zamierzenia budowlanego, obejmującego także elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia (zjazdy),

11) art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane poprzez pominięcie braku decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację zjazdów, którego obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych, tj. art. 29 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zignorowanie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, które wyłączną kompetencję w zakresie decydowania o lokalizacji zjazdu przypisują zarządcy drogi,

12) art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane w związku z § 2 pkt 1 ppkt 12 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 26 kwietnia 2002 roku poprzez przyjęcie, że zaprojektowana czwarta kondygnacja budynku stanowi poddasze użytkowe, a nie pełną kondygnację, zaprojektowane pokrycie dachowe (blacha na rąbek stojący) spełnia wymóg mpzp (dachówka lub materiał imitujący dachówkę) oraz poprzez pominięcie, że mpzp nie dopuszcza budowy garaży w bryle budynku wielorodzinnego,

13) § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak wskazania dostatecznej liczby miejsc parkingowych,

14) art. 12a ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 roku o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz. U. 2023, poz. 875 ze zm.) poprzez jego całkowite pominięcie, a w konsekwencji zignorowanie wymogu zapewnienia, aby budynki mieszkalne, z którymi związany jest więcej niż 10 stanowisk postojowych, projektuje się i buduje, zapewniając zainstalowanie kanałów na przewody i kable elektryczne na wszystkich stanowiskach postojowych, umożliwiających zainstalowanie punktów ładowania na każdym stanowisku postojowym.

Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Organ nie zgodził się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania i wskazał, że strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy i na bieżąco była informowana o nowych dowodach w sprawie. WWINB zastosował art. 10 K.p.a. Zaskarżona decyzja jest decyzją obszerną i odnosi się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym do argumentacji skarżących. To, że organ nie podziela argumentacji skarżących nie stanowi o naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Uzupełniająco WWINB wskazał, że nie naruszył art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 48b ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ procesował w granicach zaskarżonej decyzji PINB, a więc organu I instancji prowadzącego sprawę zamierzenia budowlanego w oparciu o niezbędne dokumenty dla inwestycji budowlanej.

Skarżony organ zaznaczył, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych przepisu art. 12 ust. 1 ustawy nie stosuje się do zamierzeń budowlanych, dla których przed dniem 1 stycznia 2019 roku złożono wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę albo odrębnej decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego.

J. Sp. z o.o. Sp. k. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego (inwestor), w dwóch pismach z dnia 15 listopada 2023 roku, wniosła o oddalenie obu skarg w całości.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skargach inwestor zaznaczył, że skarżący zdają się pomijać szczególny charakter decyzji wydawanej w sprawach legalizacyjnych oraz zakres kompetencji organów w tego rodzaju sprawach.

W sprawie znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 roku, w tym w szczególności przepis art. 49 ust. 4 tej ustawy.

Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu jest decyzją związaną. W przypadku spełnienia przez inwestora określonych wymagań organ jest zobowiązany do wydania decyzji legalizacyjnej. Brak stwierdzenia nieprawidłowości albo uzupełnienie braków w wyznaczonym terminie nakłada na organ obowiązek legalizacji samowoli budowlanej. Wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest wyrazem uznania przez organ nadzoru budowlanego, że inwestor spełnia wszystkie wymagania umożliwiające zatwierdzenie projektu budowlanego.

Kwestia spełnienia wymagań pozwalających na legalizację została w zasadzie rozstrzygnięta z chwilą uprawomocnienia się postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, które to postanowienie nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron, co de facto potwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym w szczególności zgodność realizowanej inwestycji z ustaleniami mpzp. Jeśli strony nie zgadzały się ze stanowiskiem organu, to powinny na tamtym etapie kwestionować stanowisko organu zaskarżając postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Stąd kwestionowanie przez skarżących na tym etapie zgodności inwestycji z mpzp jest całkowicie nieuzasadnione i spóźnione. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej w istocie kończy postępowanie w sprawie legalizacyjnej. Czynności dowodowe zmierzające do weryfikacji spełnienia przez inwestora warunków określonych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego powinny być podejmowane przed wydaniem postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

Niezależnie od powyższego inwestor nie zgodził się z zarzutami podniesionymi w skargach.

Zarzut konieczności rozbiórki budynku z uwagi na jego wzniesienie w następstwie popełnienie przestępstwa uznał za całkowicie oderwany od okoliczności faktycznych sprawy oraz obowiązujących przepisów dotyczących postępowania legalizacyjnego. Inwestor działał w dobrej wierze opierając się na ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto przepisy prawa budowlanego nie różnicują przypadku legalizacji budowlanej w zależności od przyczyn, które legły u podstaw wszczęcia postępowania legalizacyjnego.

Materiał dowodowy sprawy jest obszerny, ale był on znany skarżącym od dłuższego czasu. Po wydaniu decyzji przez organ I instancji do akt sprawy wpłynęły tylko odwołania oraz pismo inwestora będące odpowiedzią na odwołania. Nie istniały żadne obiektywne podstawy do przedłużenia terminu z art. 10 K.p.a. Skarżący nie podjęli nawet próby wykazania w jaki sposób brak przedłużenia terminu wpłynął na wynik sprawy i jakich konkretnie czynności nie mogli podjąć z tego powodu. Sprawa toczy się od wielu lat. W toku różnych postępowań inicjowanych najczęściej na skutek środków zaskarżenia wnoszonych przez skarżących, zarówno organy administracji publicznej, jak i wojewódzkie sądy administracyjne, wielokrotnie odnosiły się szczegółowo do podnoszonych i nieustannie powtarzanych zarzutów.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Zarzut opiera się na błędnym założeniu, że pisma Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Burmistrza N. stanowiły materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Nieuzasadniony jest zarzut braku zezwolenia zarządcy drogi na lokalizacje zjazdu. W przepisu art. 29 ust. 3a ustawy o drogach publicznych mowa jest o wniosku o pozwolenie na budowę, zgłoszeniu budowy lub wykonania robót budowlanych w zakresie budowy zjazdu z drogi publicznej, a nie jakiejkolwiek innej inwestycji, w związku z którą taki zjazd ma zostać wybudowany. Obowiązek dysponowania przez inwestora odpowiednim zezwoleniem zarządcy drogi zaktualizuje się dopiero w momencie składania wniosku o pozwolenie na budowę zjazdu z drogi publicznej - ulicy [...]. Złożony przez inwestora wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie obejmuje budowy zjazdu z drogi publicznej ulicy [...], gdyż będzie to przedsięwzięcie objęte odrębną procedurą administracyjną.

Inwestor uznaje, że zgodność planowanej inwestycji z mpzp została w przeszłości wielokrotnie potwierdzona przez organy administracyjne, w tym w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, które zostało uchylone, ale ze względów formalnych. Zgodność inwestycji z mpzp potwierdza zaświadczenie Burmistrza N. z dnia 12 października 2021 roku.

Niezależnie od powyższego inwestor w całości przychyla się do stanowiska organów administracji publicznej. Jednocześnie podnosi, że 4 kondygnacja nie musi być poddaszem. Odwołując się do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 października 2016 roku o sygn. akt II SA/Po 389/16 inwestor uznaje, że sformułowanie "w tym poddasze" odczytywać należy jedynie jako doprecyzowanie, iż do ustalonego limitu kondygnacji nadziemnych wlicza się poddasze użytkowe, o ile inwestor zamierza takie w planowanym budynku zrealizować. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do konstatacji, że na terenach oznaczonych symbole M jedyna dopuszczalną formą jest zabudowa budynkami posiadającymi 4 kondygnacje, gdyż nie użyto sformułowania "dopuszcza się" charakter budynków "do 4 kondygnacji" i dodatkowo w każdym musiałoby znajdować się poddasze użytkowe. Tymczasem celem planu miejscowego jest określenie pewnych ram w odniesieniu do parametrów planowanej inwestycji z pozostawieniem swobody uzależnionej od decyzji poszczególnych inwestorów.

Z daleko posuniętej ostrożności inwestor zgodził się jednak z szeroko uargumentowaną oceną organów nadzoru budowlanego, że 4 kondygnacja inwestycji spełnia kryteria zakwalifikowania jej jako poddasza. Zaznaczył przy tym, że wbrew twierdzeniom skarżących nie istnieje żadna regulacja prawna, która wskazywałaby na to, że czynnikiem odróżniającym poddasze użytkowe od "pełnej" kondygnacji jest różna wysokość. Ograniczenie pojęcia poddasza do konkretnych parametrów technicznych wymaga wyraźnego określenia takich parametrów w mpzp.

Ani przepisy prawa powszechnie obowiązującego, ani przepisy prawa miejscowego nie zawierają żadnych parametrów technicznych, jakie winna spełniać najwyższa kondygnacja, aby mogła być uznana za poddasze. Jedynym wymaganiem w tym zakresie jest wynikający z definicji kondygnacji warunek, aby poddasze było posadowione pomiędzy stropem ostatniej pełnej kondygnacji a dachem budynku.

Rozważania skarżących w zakresie zapisów planistycznych dotyczących 0,5 kondygnacji są nieprzydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż plan miejscowy nie posługuje się pojęciem 0,5 kondygnacji, lecz przewiduje możliwość budowy budynków posiadających 4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe).

Kondygnacja będąca poddaszem powinna posiadać pewne cechy charakterystyczne tylko dla tego typu części budynku odróżniające ja od "pełnej" kondygnacji, przy czym nie istnieje wymóg, aby tego typu kondygnacja była kondygnacją niższą od pełnej kondygnacji. Brak precyzji i jednoznaczności ustaleń mpzp nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej.

Inwestor w pełni podziela stanowisko organów, że pokrycie dachowe z blachy na rąbek stojący spełnia te same funkcje co dachówka lub materiał ja imitujący. Stąd nie sposób uznać, aby jego zastosowanie było sprzeczne z zapisami planu miejscowego. Blacha na rąbek stojący z punktu widzenia norm techniczno-budowlanych spełnia taką samą funkcję jak dachówka. Jej zastosowanie nie stoi w sprzeczności z zapisami mpzp.

W ocenie inwestora mpzp w żadnym miejscu expressis verbis nie wprowadza zakazu lokalizowania garaży w bryle budynku. Możliwość sytuowania obiektów towarzyszących, w tym garaży, nie dowodzi zakazu sytuowania garaży w bryle budynku. Zakaz zabudowy musi być wyraźny i nie można domniemywać go w drodze interpretacji przepisów mpzp. W razie wątpliwości na uwadze należy mieć przepis art. 4 ustawy - Prawo budowlane, który statuuje zasadę wolności budowlanej.

Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 roku strony postępowania (skarżony organ, inwestor oraz K. i A. P. zastępowani przez syna oraz pełnomocnika w osobie adwokata) podtrzymały dotychczasowe stanowiska prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634; dalej w skrócie "P.p.s.a.").

W świetle art. 145 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Dokumenty włączone do przekazanych Sądowi akt administracyjnych, a także informacje znane Sądowi z urzędu, ujawnią następujące okoliczności kontrolowanej sprawy, które Sąd przyjmuje, jako własne ustalenia faktyczne.

Starosta N. , decyzją z dnia 5 maja 2017 r. (nr [...]), po rozpoznaniu wniosku J. sp. z o.o. sp. k., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego z miejscami postojowymi na działce nr [...] obręb G..

Wojewoda W., po rozpoznaniu odwołania inwestora, decyzją z dnia 21 lipca 2017 roku (nr [...]), uchylił decyzję Starosty oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku wielorodzinnego z miejscami postojowymi w miejscowości G. (kategoria obiektu: XIII, XXII).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. oraz A. P., wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 roku o sygn. akt IV SA/Po 932/17, uchylił decyzję Wojewody W..

W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że nadesłane akta nie potwierdzają, aby Wojewoda weryfikował posiadane przez inwestora prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd uznał, że Wojewoda naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji. Sąd zaznaczył, że skarżony organ nie wykonał obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. Z uwagi na przesłanie niekompletnych akt administracyjnych Sąd nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

Postępowanie sądowe wszczęte na skutek skargi kasacyjnej inwestora zostało umorzone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2018 roku o sygn. akt II OSK 1087/18, gdyż spółka J. skutecznie cofnęła skargę kasacyjną.

K. i A. P., pismami kierowanymi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. , począwszy od dnia 27 grudnia 2017 roku (data wpływu pierwszego pisma do organu), informowali organy nadzoru budowlanego, że inwestor kontynuuje roboty budowlane pomimo usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Pisma zawierały żądanie wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych oraz nakazu rozbiórki. Na dowód postępu prac budowlanych przedkładano organowi dokumentację fotograficzną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. przeprowadził kontrolę budowy w dniu 7 marca 2018 roku w związku ze skargą złożoną przez K. i A. P. do Inspektor Nadzoru Budowlanego (pismo z dnia 10 lutego 2018 roku).

Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 6 czerwca 2018 roku, zawiadomił skarżących oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uznaniu skargi za uzasadnioną. Pismo zostało przekazane do wiadomości Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który prowadził postępowanie o stwierdzenie nieważności spornego pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. , pismem z dnia 12 czerwca 2018 roku, zawiadomił K. i A. P. oraz J. Sp. z o.o. Sp. k. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi na nieruchomości położonej w G. , gm. N. , działka nr ewidencyjny [...].

Pismem z dnia 28 czerwca 2018 roku do postępowania przystąpił Prokurator Prokuratury Rejonowej w N. .

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 20 lipca 2018 roku, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał wykonywanie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z ocena techniczną sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami do celów projektowych.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 17 września 2018 roku (nr [...]), działając na skutek zażalenia K. i A. P., uchylił w całości postanowienie PINB z dnia 20 lipca 2018 roku oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

WWINB wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a inwestor po wyroku uchylającym pozwolenie na budowę niewątpliwe prowadził roboty, które nie były robotami zabezpieczającymi budowę, co stanowi samowolę budowlaną. W ocenie organu odwoławczego roboty budowlane mające na celu kontynuowanie inwestycji podlegają procedurze, o której stanowi przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym (drugim) rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia 19 października 2018 roku, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w nieprzekraczalnym terminie do 31 marca 2019 roku:

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego robót wykonanych w okresie od 11 stycznia do 7 maja 2018 roku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 21 grudnia 2018 roku (nr [...]), działając na skutek zażalenia K. i A. P., uchylił w całości postanowienie PINB z dnia 19 października 2018 roku oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych WWINB wyjaśnił, że w stosunku do części budowy, która miał miejsce przed wydaniem prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 932/17, zastosowanie znajduje procedura określona w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Z akt sprawy nie wynika jaka część inwestycji została wykonana na podstawie obowiązującego pozwolenia, a kwestia ta ma istotne znaczenie dla sprawy. Stanowi podstawę do rozstrzygnięcia jakie przepisy prawa budowlanego winny zostać zastosowane w stosunku do określonej części przedmiotowej inwestycji. Ponadto w aktach sprawy nie ma dziennika budowy, na który powołuje się PINB.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym (trzecim) rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia 14 lutego 2019 roku, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w nieprzekraczalnym terminie do 31 marca 2019 roku dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 3 oraz ust. 2a Prawa budowlanego:

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego robót wykonanych w okresie od 11 stycznia do 7 maja 2018 roku (zapisy w dzienniku budowy nr [...] z dnia 23 sierpnia 2017r.) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2019 roku (nr [...]), działając na skutek zażalenia K. i A. P., uchylił postanowienie PINB z dnia 14 lutego października 2019 roku w części dotyczącej obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i w to miejsce nałożył obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza N. o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwałą Rady Miejskiej N. z dnia 26 kwietnia 2002 roku nr [...]) oraz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w to miejsce wskazał nowy termin wykonania do dnia 12 października 2019 roku. W pozostałym zakresie organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. i A. P., wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 910/19, uchylił postanowienie WWINB z dnia 12 sierpnia 2019 roku oraz poprzedzające je postanowienie PINB w N. z dnia 14 lutego 2019 roku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że zasady kontynuacji prac budowlanych po uchyleniu pozwolenia na budowę zasadniczo dotyczy art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor, który ze wskazanych w przepisie przyczyn utracił pozwolenie na budowę, aby móc legalnie ją rozpocząć lub kontynuować, musi wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego o nową decyzję o pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy budowa była już prowadzona, podstawę wydania tej decyzji będzie stanowiła inwentaryzacja wykonanych robót oraz projekt budowlany. Inwestor, który uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę, które następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, nie może bowiem być stawiany na równi ze sprawcami samowoli budowlanej, którzy w ogóle nie uzyskali pozwolenia na budowę wymaganego przez art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jeżeli inwestor zobowiązany w myśl art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo utraty dotychczasowego pozwolenia na budowę prowadził roboty budowlane (nie powstrzymał się od prowadzenia robót), to zastosowanie będzie miał art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji naprawienie sytuacji z tego wynikłej będzie należało do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Przepis ten nakazuje wstrzymanie robót budowlanych do czasu uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego a contrario, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że dalej prowadzone roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i nałożyły na inwestora obowiązek przedłożenia m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych.

Jednocześnie Sąd zgodził się ze skarżącymi, że w materiale dowodowym nie znajduje potwierdzenia przyjęty przez organy zakres robót zrealizowanych samowolnie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustalenie obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego uwarunkowane zostało zapisami w dzienniku budowy. W uzasadnieniu postanowienia nie odniesiono się jednak do pism skarżących i przekazywanej dokumentacji fotograficznej, które przeczą zapisom w Dzienniku Budowy, jakoby z uwagi na przerwę świąteczną do dnia 11 stycznia 2018 roku nie prowadzono żadnych prac budowlanych. Organy były informowane o kontynuowaniu robót budowlanych, ale nie odniosły się do dokumentacji fotograficznej z okresu od dnia 21 grudnia 2017 roku do dnia 11 stycznia 2018 roku.

Sąd zobowiązał organy do jednoznacznego ustalenia zakresu prac ukończonych do oraz po 21 grudnia 2017 roku i wydania postanowienia z dokładnym wskazaniem robót, których dotyczy nałożony na inwestora obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy na skutek wyroku, postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 roku, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez J. Sp. z o.o. Sp. K w restrukturyzacji przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi na działce nr [...] obręb G., gm. N. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 13 października 2021 roku:

- zaświadczenia Burmistrza N. o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwałą Rady Miejskiej N. z dnia 26 kwietnia 2002 roku nr [...])

- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 3 oraz ust. 2a Prawa budowlanego, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu w zakresie robót budowlanych wykonanych w okresie od dnia 21 grudnia 2017 roku do dnia 20 lipca 2018 roku (tj. wykonania w odniesieniu do segmentu B: stanu surowego zamkniętego z częściową instalacją elektryczną bez fundamentów, podbetonu oraz ścian i elementów konstrukcyjnych parteru i pierwszego piętra oraz segmentu A: murów i elementów konstrukcyjnych parteru, pierwszego i częściowo drugiego piętra bez fundamentów i podbetonu) oraz robót budowlanych stanowiących kontynuację, aż do zakończenia obiektu budowlanego,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2021 roku (nr [...]), działając na skutek zażalenia K. i A. P., uchylił postanowienie PINB z dnia 14 lutego października 2019 roku w części dotyczącej obowiązku przedłożenia "dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 3 oraz ust. 2a Prawa budowlanego, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu w zakresie robót budowlanych wykonanych w okresie od dnia 21 grudnia 2017 roku do dnia 20 lipca 2018 roku (tj. wykonania w odniesieniu do segmentu B: stanu surowego zamkniętego z częściową instalacją elektryczną bez fundamentów, podbetonu oraz ścian i elementów konstrukcyjnych parteru i pierwszego piętra oraz segmentu A: murów i elementów konstrukcyjnych parteru, pierwszego i częściowo drugiego piętra bez fundamentów i podbetonu) oraz robót budowlanych stanowiących kontynuację, aż do zakończenia obiektu budowlanego" i w to miejsce nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego robót budowlanych:

- wykonanych w segmencie "A" po dniu 21 grudnia 2017 roku, a w szczególności obejmujących:

. ściany parteru wraz z elementami żelbetowymi i kominami,

. ścianki działowe parteru,

. strop nad parterem z płytami balkonowymi,

. schody żelbetowe pomiędzy parterem a pierwszym piętrem,

. ściany pierwszego piętra wraz z elementami żelbetowymi i kominami,

. ścianki działowe pierwszego piętra,

. strop nad pierwszym piętrem z płytami balkonowymi,

. schody żelbetowe pomiędzy pierwszym i drugim piętrem,

. ściany drugiego piętra do połowy wysokości,

czyli roboty wykraczające swym zakresem poza roboty wykonane do dnia 21 grudnia 2017 roku, tj. roboty ziemne (usunięci humusu, wykopy fundamentowe), ławy fundamentowe, mury fundamentowe wraz z izolacją przeciwwilgociową i termiczną, podsypki piaskowe podposadzkowe stabilizowane, kanalizacja podposadzkowe, podbetonu;

- wykonanych w segmencie "B" po dniu 21 grudnia 2017 roku, a w szczególności obejmujących:

. ściany działowe parteru,

. ściany działowe pierwszego piętra,

. strop nad pierwszym piętrem z płytami balkonowymi,

. schody żelbetowe pomiędzy pierwszym i drugim piętrem,

. ściany drugiego piętra wraz z elementami żelbetowymi i kominami,

. ścianki działowe drugiego piętra oraz pozostałe do wykonania ścianki parteru i pierwszego piętra,

. strop nad drugim piętrem wraz z płytami balkonowymi,

. schody żelbetowe pomiędzy drugim i trzecim piętrem,

. ściany trzeciego piętra wraz z elementami żelbetowymi i kominami,

. ściany działowe trzeciego piętra,

. konstrukcja drewniana dachu,

. pokrycie dachu wraz z obróbkami blacharskimi i orynnowanie,

. stolarka okienna,

. instalacje elektryczne,

czyli roboty wykraczające swym zakresem poza roboty wykonane do dnia 21 grudnia 2017 roku, tj. roboty ziemne (usunięci humusu, wykopy fundamentowe), ławy fundamentowe, mury fundamentowe wraz z izolacją przeciwwilgociową i termiczną, podsypki piaskowe podposadzkowe stabilizowane, kanalizacja podposadzkowe, podbetonu, ściany parteru wraz z elementami żelbetowymi i kominami, strop nad parterem z pływami balkonowymi, schody żelbetowe pomiędzy parterem a pierwszym piętrem, ściany pierwszego piętra wraz z elementami żelbetowymi i kominami.

W pozostałym zakresie WWINB utrzymał w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie.

Rozstrzygnięcie WWINB stało się prawomocne. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty, a także wykonał postanowienie PINB z dnia 15 listopada 2021 roku zobowiązujące do uzupełnienia dokumentacji w zakresie doprowadzenia do zgodności z art. 33 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego oraz § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także poprawienia nazwy opracowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 roku, na podstawie art. 49 ust. 2a Prawa budowlanego, ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie [...]zł. Postanowienie nie było kwestionowane. Opłata legalizacyjna, po wyczerpaniu procedury dotyczącej udzielania ulgi, została uiszczona w całości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismo z dnia 12 stycznia 2023 roku, otworzył stroną postępowania możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowych oraz wypowiedzenia w sprawie. K. i A. P. oraz inwestor przedstawili stanowisko na piśmie.

K. i A. P., pismem z dnia 3 marca 2023 roku, poinformowali Prokuratora Rejonowego w N. , że inwestor przy składaniu zaświadczenia Burmistrza N. z 12 października 2021 roku o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działał przez radcę prawnego K. S.. Tymczasem w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w N. widnieje informacja, że radca prawny K. S. jest pracownikiem biura prawnego Urzędu Miejskiego. Strony zażądały, aby Prokurator podjął czynności wyjaśniające.

PINB, w odpowiedzi na interwencję Prokuratora, w piśmie z dnia 16 maja 2023 roku wyjaśnił, że "Nie sama treść zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przesądza o zgodności inwestycji z planem, a analiza przedłożonego projektu budowlanego i zapisów planu przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego i uzasadnienie jej w rozstrzygnięciu administracyjnym, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego".

W odpowiedzi powyższe wyjaśnienia Prokurator zawiadomił PINB, że nie podtrzymuje dotychczasowego stanowiska o potrzebie wstrzymania biegu postępowania i wnosi o jego zakończenie (pismo z dnia 6 czerwca 2023 roku).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. , decyzją z dnia 15 czerwca 2023 roku, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zatwierdził projekt budowlany.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania Prokuratora Rejonowego w N. oraz odwołania K. i A. P., decyzją z dnia 7 września 2023 roku, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Prokurator Rejonowy w N. oraz K. i A. P. skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Skargi okazały się częściowo uzasadnione.

Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z prawem przyjął, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333).

Postępowanie administracyjne w sprawie załatwionej zaskarżoną decyzją zostało wszczęte w dniu 16 czerwca 2018 roku.

Natomiast zgodnie z przepisem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Powołany przepis przejściowy swym zakresem obejmuje postępowania administracyjne prowadzone we wszystkich sprawach uregulowanych ustawą zmienianą, a więc także te dotyczące legalizacji samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 2-3 ustawy Prawo budowlane.

W przypadku budowy realizowanej lub zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdy jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Zgodnie z przepisem art. 49 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego poprzedza, warunkuje:

- zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

- wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- ustalenie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej.

W przypadku stwierdzenia naruszeń powyższych obowiązków organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o rozbiórce obiektu lub jego części (art. 49 ust. 3 zdanie pierwsze Prawa budowlanego). Decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego, wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 3 zdanie pierwsze Prawa budowlanego).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela sugestii pełnomocnika inwestora o braku możności badania zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, braku możności usunięcia z obrotu prawnego, czy też obowiązku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót, skoro ten organ ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, a inwestor tę opłatę uiścił.

Z całą stanowczością podkreślić należy, że opłata legalizacyjna nie stanowi sui generis ceny za dopuszczenie budowy niezgodnej z przepisami prawa. Organ nadzoru budowlanego nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala w postanowieniu jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Tylko spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (wyrok NSA z 30.08.2022 r., II OSK 2782/19, LEX nr 3412535).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że co do zasady w incydentalnym postanowieniu o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej organ nadzoru nie powinien wyprzedzająco badać zagadnień merytorycznych, dotyczących oceny projektu budowlanego i nakreślonej w nim inwestycji, jako że te powinny być dopiero przedmiotem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wieńczącej postępowanie legalizacyjne (art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego). Inne rozumowanie prowadziłoby do wniosku o zbędności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w postępowaniu legalizacyjnym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lipca 2019 roku o sygn. akt II SA/Po 266/19, Lex nr 2703502). Na etapie poprzedzającym wydanie tejże decyzji, tj. w postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną (wyrok NSA z 18.06.2020 r., II OSK 3621/19, LEX nr 3071946).

Nieuzasadnione jest oczekiwanie inwestora, aby zaświadczeniu Burmistrza N. o zgodności spornej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przypisywać charakter aktu, który nie podlega weryfikacji, bo na gruncie art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli stanu prawnego po zmianach przepisów Prawa budowlanego wchodzących w życie z dniem 19 września 2020 roku, Burmistrz ostatecznie rozstrzyga o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak to już powyżej wyjaśniono, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym, czyli w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 sierpnia 2020 roku do dnia 18 września 2020 roku. W tej sytuacji aktualne pozostaje przyjmowanie wykładni prawa oraz zwyczajów jego stosowania właściwych dla stanu prawnego sprzed nowelizacji Prawa budowlanego obowiązującej od dnia 19 września 2020 roku.

Organy nadzoru budowlanego działały zgodnie z prawem przyjmując, że realizowana w kontrolowanej sprawie kompetencja decyzyjna obejmowała swoim zakresem obowiązek dokonania przez organy nadzoru budowlanego weryfikacji zgodności spornej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2002 roku (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 22 sierpnia 2002 roku, poz. 3019).

Z tych samych względów nie ma podstaw do przyjmowania oceny, że kwestionowane skargami decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 48b ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis obowiązuje od dnia 19 września 2020 roku i nie stanowi prawidłowego wzorca oceny legalności dla zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał niewłaściwe podstawy prawne dla wydania decyzji. Jednak ta okoliczność, co trafnie rozpoznał WWINB, nie miała istotnego znaczenia dla prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, czy przyjętych ocen prawnych.

Brak jest podstaw dla przyjmowania stanowiska, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Wzorcem oceny legalności kwestionowanych decyzji nie może być przepis art. 29 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.), który stanowi, że zezwolenie na lokalizację zjazdu dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane.

Wskazany przepis został dodany do ustawy o drogach publicznych na mocy art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), obowiązuje od dnia 19 września 2020 roku.

Dostrzegać przy tym należy, że zgodnie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26,

2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia

- przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jeżeli projekt budowlany wymaga uzgodnienia na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz w art. 3, uzgodnień tych należy dokonać na podstawie przepisów tych ustaw w brzmieniu dotychczasowym.

Z tych względów nieuzasadniony okazał się zarzut o braku dołączenia do projektu budowlanego zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej, ulicy [...].

Wzorca legalności zaskarżonych decyzji nie stanowią również przepisy art. 12 ust. 1 oraz art. 12a ust. 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 roku o elektromobilność i paliwach alternatywnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 875 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 powołanej ustawy budynki mieszkalne wielorodzinne, usytuowane w gminach, o których mowa w art. 60 ust. 1, oraz związane z nimi wewnętrzne i zewnętrzne stanowiska postojowe, projektuje się i buduje, zapewniając moc przyłączeniową pozwalającą wyposażyć te stanowiska w punkty ładowania o mocy nie mniejszej niż 3,7 kW. Dostrzegać jednak należy, że tego przepisu nie stosuje się do zamierzeń budowlanych, dla których przed dniem 1 stycznia 2019 roku złożono wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę albo odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 75 ust. 1 powołanej ustawy).

Przypomnieć zatem należy, że budowa spornego budynku wielorodzinnego z miejscami postojowymi rozpoczęta został na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę udzielonego na mocy decyzji Wojewody W. z dnia 21 lipca 2017 roku. Sporna budowa stanowi zatem zamierzenie, co do którego przed dniem 1 stycznia 2019 roku złożono wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę.

Z kolei przepis art. 12a ust. 1 pkt 1-2 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych, ustanawiający obowiązek projektowania i budowania budynków mieszkalnych, z którymi związanych jest więcej niż 10 stanowisk postojowych, w sposób zapewniający zainstalowanie kanałów na przewody i kable elektryczne na wszystkich stanowiskach postojowych, umożliwiających zainstalowanie punktów ładowania na każdym stanowisku postojowym, jeżeli te stanowiska postojowe znajdują się wewnątrz budynku lub przylegają do budynku, obowiązuje od dnia 24 grudnia 2021 roku i został dodany na mocy ustawy z dnia 2 grudnia 2021 roku o zmianie ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2269 z późn. zm.).

Jednak przepisu art. 12a ust. 1 pkt 1-2 ustawy o elektromobilność i paliwach alternatywnych nie stosuje się, w przypadku gdy przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, odrębny wniosek o wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych lub wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego albo projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego.

Z uwagi na powyższe Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania stanowiska skarżonych organów w przedmiocie kompletność projektu budowlanego.

Sąd nie dopatrzył się uzasadnionych podstaw do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z uwagi na zarzucane w skargach naruszenie art. 7, art. 10, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej w skrócie "K.p.a.").

WWINB przed wydaniem decyzji, zgodnie z przepisem art. 10 § 1 K.p.a., otworzył stronom możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz przedstawienia własnego końcowego stanowiska w sprawie.

Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów i przekonującej argumentacji na to, aby nieuwzględnienie wniosku o wydłużenie terminu na wypowiedzenie się w sprawie miało ten skutek, że w kontrolowanej sprawie zaniechane zostały czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mającego na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Pełnomocnik inwestora trafnie zauważa, że materiał zgromadzony w aktach sprawy był znany stronom od dłuższego czasu, a po wydaniu decyzji przez PINB do akt sprawy włączono jedynie odwołania oraz pismo inwestora. Jednocześnie, w toku postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych prowadzonych przez wiele lat w kwestiach pozostających w granicach kontrolowanej sprawy administracyjnej, skarżący nie zgłaszali żadnych nowych zarzutów.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji jednoznacznie potwierdza, że organy obu instancji rozpatrzyły sprawę w aspekcie wszystkich zarzutów zgłaszanych przez strony/skarżących w toku postępowania administracyjnego.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 11, czy art. 107 § 3 K.p.a., które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

WWINB trafnie podnosi, że odmienna ocena danego zagadnienia przez organ, brak uwzględnienia stanowiska prezentowanego przez skarżących, nie dowodzi naruszenia wskazanych powyżej reguł postępowania administracyjnego.

Jako pozbawiony przymiotu zasadności ocenić należy zarzut "braku rozpoznania odwołania", gdy organ odwoławczy w odpowiedzi na zarzuty odwołania stanowiące powtórzenie argumentacji już prezentowanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, uznaje stanowisko organu pierwszej instancji za prawidłowe, bo w całości podziela ustalenia faktyczne i ocenę prawną tego organu.

W uzasadnieniu decyzji wskazane zostały powody, które przesądziły o tym, że organy nie podzielają stanowiska prezentowanego skarżących w kwestii zgodności spornego budynku z planem miejscowym.

Sąd nie ujawniał żadnych braków w materiale dowodowym, które czyniłyby niemożliwym dokonanie kontroli legalności kwestionowanych decyzji w aspekcie prawidłowego zastosowania prawa materialnego, w tym oceny zgodności spornego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy scharakteryzowały rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym oraz przedstawiły pełną ocenę zamierzenia budowlanego co do jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych jest stanowisko, że kwestionowane skargą decyzje "zmierzają do usankcjonowania przestępczego działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz bezprawnego działania inwestora, a także naruszają interes znacznej części mieszkańców osiedla przeciwnych zamiarom inwestora, którzy wznosili swoje domy w przekonaniu, iż będą zamieszkiwali na osiedlu domków jednorodzinnych i nie spodziewali się, że za płotem powstanie kilkupiętrowy budynek, którego mieszkańcy z uwagi na różnicę wysokości będą mieli wgląd na wszystko co dzieje się na terenie sąsiednich nieruchomości pozbawiając w ten sposób mieszkańców chociażby prawa do prywatności".

Całkowicie indyferentne z punktu widzenia legalności zaskarżonych decyzji są okoliczności, że były Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został skazany za przestępstwo z art. 231 § 1 Kodeksu karnego, a Sąd nie dał wiary przedstawicielom inwestora, że nie mieli oni świadomości, iż nie mogli kontynuować robót po wyroku uchylającym pozwolenie na budowę. Oczekiwanie, że powołane powyżej okoliczności uzasadniają wydanie nakazu rozbiórki nie ma żadnych podstaw prawnych.

Na gruncie dokumentów włączonych do akt sprawy zasadnie jest przyjmować, że były Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został skazany za niedopełnienie obowiązków, czyli brak działania ze szkodą dla interesu publicznego lub prywatnego. Tymczasem przedmiotem zaskarżonych decyzji są skutki działań podejmowanych przez inwestora, wynik/efekt robót budowlanych prowadzonych po upadku ostatecznego pozwolenia na budowę.

Wykonywanie robót budowlanych w przypadkach określonych w art. 48 Prawa budowlanego było występkiem (art. 90 Prawa budowlanego), a od 19 września 2020 roku jest wykroczeniem (art. 93 pkt 13 Prawa budowlanego).

Przypomnieć zatem należy, że odpowiedzialność karna inwestora z art. 90 Prawa budowlanego nie wyłącza możliwość legalizacji samowoli budowlanej ze względu na fakt spełnienia przesłanek sformułowanych w przepisach art. 48, 49 oraz 49b Prawa budowlanego (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 9). Z kolei decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, wydana na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego (decyzja legalizacyjna), nie znosi odpowiedzialności karnej za występek określony w art. 90 Prawa budowlanego (wyrok SN z 14.03.2013 r., IV KK 390/12, LEX nr 1293832).

W odpowiedzi na argumentację, że zaskarżone decyzje "(...) naruszają interes znacznej części mieszkańców osiedla przeciwnych zamiarom inwestora, którzy wznosili swoje domy w przekonaniu, iż będą zamieszkiwali na osiedlu domków jednorodzinnych i nie spodziewali się, że za płotem powstanie kilkupiętrowy budynek (...)," wystarczające będzie przytoczenie fragmentu z części uzasadnienia wyroku karnego, która została "wklejona" do odwołania złożonego przez K. i A. P..

W uzasadnieniu wyroku Sąd Rejonowy w N. (sygn. akt [...]) stwierdził "Oczywiście pokrzywdzeni kupując nieruchomość obok działki, dla której przeznaczono zabudowę wielorodzinną, musieli liczyć się z tym, że kiedyś obok nich powstanie budynek wielorodzinny (...)".

Dostrzegać zatem należy, że kwestia rodzaju zabudowy dopuszczonej na sąsiedniej działce rozstrzygnięta została aktem o charakterze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie zaskarżoną decyzją legalizacyjną.

Skoro wydanie decyzji legalizacyjnej warunkuje zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to już z treści prawa wynika, że wykluczona jest sytuacja, aby decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót stanowiła źródło deklarowanego w skardze "naruszenia interesu znacznej części mieszkańców osiedla przeciwnych zamiarom inwestora".

Brak jest jakichkolwiek podstaw dla formułowania stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

O naruszenia powołanego przepisu nie stanowi argumentacja, iż skarżony organ przy wyjaśnianiu motywów wydanego rozstrzygnięcia odwołał się do stanowiska zawartego w piśmie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 listopada 2013 roku, czy opinii Burmistrza N. z dnia 14 czerwca 2018 roku.

Brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby przyjmować, że wskazane powyżej pisma WWINB rozpoznał jako źródło prawa. Z treści uzasadnienia decyzji jasno wynika, że treść tych pism została zacytowana w celu wyjaśnienia akceptowanej przez organ odwoławczy możności interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przez organ właściwy do ich sporządzenia, a w dalszej perspektywie, jako podstawa dla przedstawienia charakteru/mocy dowodowej stanowiska Burmistrza N. w przedmiocie zgodności spornej budowy z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2002 roku (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 22 sierpnia 2002 roku, poz. [...]).

W ocenie Sądu sytuacja, że inwestor przy składaniu zaświadczenia Burmistrza N. z 12 października 2021 roku o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działał przez radcę prawnego K. S., który świadczy usługi prawne w Biurze Prawnym Urzędu Miejskiego w N. , pozostaje w ewidentnej kolizji z zasadą zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Jest to sytuacja, która nie powinna mieć miejsca, oraz skutecznie podważa wiarygodność zaświadczenia wystawionego przez Burmistrza N. .

Skoro jednak organy nadzoru budowlanego we własnym zakresie dokonały pełnej oceny zgodności spornej budowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to brak jest podstaw do tego, aby przyjmować, że opisana powyżej sytuacja mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym uzasadnia uchylenie kwestionowanych decyzji z uwagi na ich istotną wadliwość prawną.

Na terenie legalizowanej budowy (działka nr [...]) obowiązują postanowienia uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2002 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: ul. [...] - Obwodnica w N. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 22 sierpnia 2002 roku, poz. [...]).

W zakresie ustaleń dotyczących mieszkalnictwa w § 2 ust. 1 pkt 4 Ustalenia szczegółowe powołanej uchwały przyjęto ustalenie, że "projektuje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową oraz zabudowę wielorodzinną (małe domy mieszkalne)".

Inwestowana działka położona jest w obszarze oznaczonym symbolem M, dla którego w § 2 ust. 1 pkt 12 Ustalenia szczegółowe powołanej uchwały przyjęto:

a) charakter budynków: 4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe), dachy strome, kryte dachówką lub materiałem imitującym dachówkę,

b) obowiązek opracowania dla poszczególnych terenów planów zagospodarowania, które określą układ budynków oraz usytuowanie obiektów i urządzeń towarzyszących (parkingi, garaże, śmietniki itp.),

c) możliwość zmiany zabudowy wielorodzinnej na jednorodzinną (konieczność opracowania planu zagospodarowania terenu).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela wykładnię powołanych powyżej postanowień mpzp dokonaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2018 roku o sygn. akt II SA/Po 1123/17, gdzie wskazane zostało, że na gruncie treści powołanych powyżej postanowień przyjmować należy, iż uchwalając plan rada gminy kategorycznie określiła ilość kondygnacji budynków wielorodzinnych na 4, wskazując, iż ostatnia kondygnacja ma stanowić poddasze użytkowe. Postanowienia planu nie pozostawiają swobody czy budynek wielorodzinny będzie składał się z 4 "pełnych" kondygnacji czy też z 3 "pełnych" kondygnacji plus poddasz użytkowe. Przepis § 2 ust. 1 pkt 12 lit a (ustalenia szczegółowe) powołanego planu miejscowego nie pozostawia swobody w wyborze ilości kondygnacji.

Takie rozumienie opisanych postanowień uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2002 roku (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 22 sierpnia 2002 roku, poz. [...]) potwierdził na etapie kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2021 roku o sygn. akt II OSK 2663/18.

Z uwagi na powyższe rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym WWINB prawidłowo zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji, że ostatnia, czwarta, kondygnacja w zaprojektowanym budynku może, choć nie musi stanowić poddasza użytkowego.

Sąd nie znalazł podstaw dla zakwestionowania legalności zaskarżonych decyzji odnośnie oceny, że wybudowany/zaprojektowany budynek spełnia wymogi planu miejscowego w zakresie ilości kondygnacji, a konstrukcja ostatniej kondygnacji przesądza, iż stanowi ona poddasze użytkowe.

Materiał dowodowy potwierdza ustalenia organów, że sporny budynek wielorodzinny ma mieć trzy "pełne" kondygnacje - czyli trzy poziome nadziemne części budynku, zawarte pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie oraz poddasze, na którym przewidziano pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi.

Zgodnie z projektem pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi zlokalizowane na poddaszu nie zajmują całej jego objętości, lecz są wydzielone w przestrzeni od góry podwieszanym sufitem z płyt gipsowo-kartonowych.

Przestrzeń czwartej kondygnacji nie ma stropu, tj. poziomego elementu konstrukcyjnego oddzielającego poszczególne kondygnacje budynku przenoszącego obciążenia na pionowe elementy lub słupy. Choć jest ona podzielona podwieszanym sufitem z płyt gipsowo-kartonowych na część mieszkalną oraz przestrzeń konstrukcji dachu (więźby dachowej), to w całości stanowi poddasze, czyli kondygnację nadziemną zawartą między najwyżej położonym stropem a dachem spornego budynku.

Rozstrzygając kwestie sporne pomiędzy stronami organy z poszanowaniem dla zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) wskazały, że brak jest legalnej definicji poddasza. Odwołując się do konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności stanowiącej źródło zasady wolności budowlanej organy podkreśliły jednocześnie, że wykładnia przepisów z zakresu reglamentacji budowlanej powinna być ścisła, a wszelkie wątpliwości rozstrzygać należy na korzyść inwestora. Organy wyjaśniły przy tym, że dla ograniczenia wolności zabudowy w sposób oczekiwany przez skarżących w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługiwano się sformułowaniem "3,5 kondygnacji" lub "3 kondygnacje plus poddasze".

Podejmując rozstrzygnięcie co do zgodności ostatniej kondygnacji z mpzp organy również uwzględniały stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2018 roku o sygn. akt II SA/Po 1123/17, które nie zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 roku o sygn. akt II OSK 2663/18). Wskazać należy, że takie działanie skarżonych organów uzasadnia nie tylko to, iż wskazany wyrok został wydany na gruncie tych samych postanowień uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2002 roku (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 22 sierpnia 2002 roku, poz. [...]), ale także i to, że wyrok odnosił się do tego samego inwestora oraz jego inwestycji o takiej samej charakterystyce, tj. budowy wielorodzinnego czterokondygnacyjnego budynku mieszkalnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową, lecz zlokalizowanej na innej działce ([...]), ale w tej samej miejscowości (G. , gmina N. ).

Organy dokonały prawidłowej wykładni postanowień mpzp oraz prawidłowo oceniły zgodność z planem rozwiązań projektowych przyjętych co do umiejscowienia garaży w obrębie spornego budynku.

Na mocy § 2 ust. 1 pkt 12 lit b Ustalenia szczegółowe uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2002 roku ustanowiony został "obowiązek opracowania dla poszczególnych terenów planów zagospodarowania, które określą układ budynków oraz usytuowanie obiektów i urządzeń towarzyszących (parkingi, garaże, śmietniki itp.)".

Już tylko językowa analiza zacytowanego postanowienia wskazuje, że wyrażony w nim obowiązek/nakaz obejmuje "opracowanie dla poszczególnych terenów planów zagospodarowania". Fragment "które określą układ budynków oraz usytuowanie obiektów i urządzeń towarzyszących (parkingi, garaże, śmietniki itp.)" stanowi jedynie o tym co takie opracowanie powinno zawierać. Dostrzegać jednocześnie należy, że wyliczenie "(parkingi, garaże, śmietniki itp.)" ma wyłącznie charakter przykładowy i służy eksplikacji treści pojęcia "obiekty i urządzenia towarzyszące". W konsekwencji brak jest podstaw do tego, aby na gruncie treści powołanego postanowienia mpzp konstruować ograniczenie prawa zabudowy w postaci zakazu sytuowania garaży w budynku.

Sąd podziela stanowisko skarżący, że zaprojektowane i częściowo wykonane pokrycie dachowe z blachy na rąbek stojący nie spełnia wymogu "dachy strome, kryte dachówką lub materiałem imitującym dachówkę".

Organy oraz inwestor prezentują całkowicie nieuzasadnione stanowisko, że dla spełnienia omawianego wymogu wystarczające jest, iż pokrycie z blachy na rąbek stojący z punktu widzenia norm technicznych spełnia te same funkcje co dachówka oraz stosowane jest w tych samych rodzajach dachu.

W ocenie Sądu interpretacja słowa "imitacja" oraz ład przestrzenny, jako wartość chroniona aktami o charakterze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że analizowanego wymogu nie spełnia zaprojektowane i częściowo wykonane już pokrycie dachowe z blachy na rąbek stojący. W sposób oczywisty wymóg zgodności z postanowieniami planu spełnia pokrycie dachowe przykładowo w postaci blachodachówki. Odstąpienie od zastosowania takiego rodzaju pokrycia dachowego nie może zostać sanowane, jako nieistotna zmiana, co sugeruje adnotacja poczyniona na piśmie Burmistrza N. z dnia 14 czerwca 2018 roku.

Powoływane w skardze stanowisko/oświadczenie Rady Miejskiej w N. z dnia 26 września 2016 roku (nr [...]), że minimalna ilości miejsc parkingowych dla budownictwa wielorodzinnego w gminie N. powinna wynosić 2 miejsca parkingowe na jedno mieszkanie nie jest źródłem prawa.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje jaka powinna być zapewniona ilość miejsc parkingowych.

Zgodnie z treścią § 18 § 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Przyjmuje się, że w sytuacji gdy ani plan miejscowy, ani decyzja o warunkach zabudowy, nie określają liczby wymaganych stanowisk postojowych, stosowną analizę powinien sporządzić projektant, uwzględniając rodzaj projektowanej inwestycji (M. Bursztynowicz, M. Sługocka [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz, Warszawa 2022, § 18).

PINB ustalił, że miejsca postojowe są urządzone na działce inwestycyjnej, a drogi osiedlowe, przy których zlokalizowany jest budynek nie są przystosowane do parkowania samochodów. Plan miejscowy nie przewiduje na tych drogach miejsc postojowych. Organ stwierdził, że w prawie budowlanym brak jest przepisów, w tym techniczno-budowlanych, które w sposób obligatoryjny normowałyby liczbę miejsc postojowych przy nowych inwestycjach, następnie uznał, że powoływanie się na różne analizy i opinie byłoby bezzasadne oraz końcowo wyjaśnił, że "inwestor określił, iż wymagana liczba miejsc postojowych została dostosowana do przeznaczenia działki i jej zabudowy".

Natomiast organ odwoławczy przyjął, że ilość zaplanowanych miejsc postojowych przy uwzględnieniu rodzaju i wielkości inwestycji, zaprojektowanych garaży jest adekwatna do realiów niniejszej sprawy. Natomiast w odpowiedzi na zarzuty o braku wystarczającej liczby miejsc postojowych dla obsługi komunikacyjnej spornej inwestycji, a w szczególności braku miejsc postojowych dla osób przebywających okresowo, wskazał, że ilość miejsc postojowych dla osób dojeżdżających stanowi tylko hipotezę i nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto istnieje możliwość pozostawienia samochodu w miejscach do tego dozwolonych, nie zawsze w bezpośrednim, czy też bliskim sąsiedztwie budynku.

Nie ma wątpliwości, że w zaistniałym stanie faktyczno-prawnym na inwestorze nie ciąży obowiązek zapewnienia konkretnej liczby miejsc parkingowych, lecz liczby odpowiedniej. Nie ma jest jednak podstaw dla przyjęcia stanowisko, że taki warunek został spełniony w kontrolowanej sprawie.

W projekcie budowlanym nie ma analizy potwierdzającej spełnienie tego warunku technicznego. Na stronie 55 projektu znajduje się jedynie dwuzdaniowa informacja, że "Dla obsługi budynku zaprojektowano 57 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, w tym trzy dla osób niepełnosprawnych. Dodatkowo w budynku przewidziano 12 stanowisk postojowych w garażach".

Stanowiska organów nadzoru budowlanego co do oceny tej kwestii wzajemnie się wykluczają, bo jeden organ wskazuje na możliwość zaparkowania samochodu w bliskim sąsiedztwie spornego budynku, a drugi stwierdza, że pobliskie drogi osiedlowe nie są do tego przystosowane, a plan miejscowy nie przewiduje na tych drogach miejsc postojowych.

W tym stanie rzeczy uznać należało, że kwestionowane decyzje w zakresie wymogu zapewnienia odpowiedniej liczby stanowisk postojowych dla obsługi komunikacyjnej spornego budynku są obarczone ewidentnym naruszeniem art. 7, art. 11, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O należnych K. P. i A. P. kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł) oraz opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nałoży na inwestora postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie: rodzaju zastosowanego pokrycia dachowego oraz braku analizy co do odpowiedniej liczby miejsc parkingowych dla obsługi spornej inwestycji, a następnie stosownie do wyników tego postępowania wpadkowego ponownie wyda stosowną decyzję.