Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1006/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1-3, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. S. i S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 154/19 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2018 r., nr SKO Gd/4336/18 w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu i wyznaczenia terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 października 2019 r., II SA/Gd 154/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku ("SKO" lub "Kolegium") z 12 grudnia 2018 r., nr SKO Gd/4336/18, w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu i wyznaczenia terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z 11 października 2018 r., nr U.6731.1.2018.AA, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Burmistrz K. z urzędu prowadził postępowanie w sprawie nakazania S.P., właścicielowi działki nr [...] położonej w B., wstrzymania użytkowania terenu lub przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. Burmistrz ustalił, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] częściowo stanowi las, częściowo zaś teren oznaczony symbolem M2 – tereny wielofunkcyjnej zabudowy wsi. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka ta posiada powierzchnię 8,15 ha, na która składają się rodzaje użytków: RV, RVI, PsVI, PsV, LsV, LsVI, Lzr-RVI. Ponadto dla przedmiotowego terenu w dniu 15 października 2008 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego w siedlisku rolniczym. 21 lipca 2008 r. Starosta K. przyjął zgłoszenie robót budowlanych, polegających na budowie ogrodzenia wzdłuż drogi gminnej, zaś 14 października 2016 r. zgłoszenie dotyczące budowy 10 budynków rekreacji indywidualnej. Następnie 22 listopada 2016 r. S.P. (inwestor) zgłosił budowę 10 budynków rekreacji indywidualnej, parterowych bez antresoli, a 25 kwietnia 2017 r. budowę przyłącza wodociągowego. Jak wynika natomiast z wyjaśnień PINB w K. z 10 września 2018 r. organ ten wydał decyzję o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb), od której złożono odwołanie. Mając to na uwadze, Burmistrz K. stwierdził, że na działce nr [...] doszło do zmiany zagospodarowania terenu z budowy budynku mieszkalnego w siedlisku rolniczym na lokalizację parterowych budynków rekreacji indywidualnej, bez uzyskania stosownej decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy organ ten, działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp), nakazał S.P. – właścicielowi gruntu – wstrzymanie użytkowania terenu i wystąpienie z wnioskiem o wydanie takiej decyzji, zakreślając termin do 30 listopada 2018 r.

Dalej w wyroku II SA/Gd 154/19 przywołano, że w odwołaniu od powyższej decyzji nakazowej S.P. zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy z 15 października 2008 r. obejmuje tylko część działki, zaś roboty polegające na budowie 20 parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m², są realizowane na innej części działki, nieprzekraczającej powierzchni 0,5 ha i nieobjętej miejscowym planem. Tego typu roboty nie wymagają więc ustalenia warunków zabudowy.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na skutek rozpoznania odwołania powołaną na wstępie decyzją z 12 grudnia 2018 r. SKO uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu do wystąpienia przez właściciela z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki, i wyznaczyło nowy termin do 31 grudnia 2018 r., w pozostałej zaś części, tj. w zakresie nałożonego obowiązku, decyzję organu I instancji utrzymano w mocy. Kolegium orzekało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257; K.p.a.) w zw. z art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 Upzp. W wyroku przywołano motywy uzasadnienia organu odwoławczego, który zaakceptował ustalenia organu I instancji odnośnie przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości inwestora. Kolegium wskazało, że na działce nr [...] w B. realizowana jest budowa 20 parterowych budynków rekreacji indywidualnej, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz objęta była procedurą zgłoszenia. Niemniej jednak budowa taka, jeśli prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu, wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi zaś na to, że przedmiotowa działka jest w części działką rolną, a w części leśną, na której znajduje się siedlisko rolnicze, posadowienie 20 budynków rekreacji indywidualnej, bez wątpienia zmienia sposób zagospodarowania działki. Zdaniem Kolegium, bez znaczenia jest fakt, że siedlisko rolnicze znajduje się w innej części działki, niż sporna budowa, przeto uzasadnione było nakazanie właścicielowi działki nr [...] wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w zakresie budowy domków rekreacyjnych i wyznaczenie terminu na dokonanie tej czynności.

W skardze do WSA w Gdańsku S.P. wniósł o uchylenie w/w decyzji SKO, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o ustalenia nieistotne dla rozstrzygnięcia, a także art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy ponownie całościowo, lecz tylko w zakresie niektórych zarzutów. Skarżący podniósł brak wnikliwego rozpoznania zarzutu braku kompetencji po stronie organu I instancji do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 ust. 3 Upzp, w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu dokonanej w wyniku wykonywania robót budowlanych. Błędne przeprowadzenie postępowania doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 59 ust. 3 oraz ust. 2a Upzp poprzez przyjęcie, że budowa obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem zawsze wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdy tymczasem tego typu budowa stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 59 ust. 2 Upzp, że uzyskanie warunków zabudowy jest konieczne także w wypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania, M.S., wniósł o jej oddalenie. Zdaniem uczestnika nie budzi wątpliwości, że także budowa obiektu budowlanego, która wymaga dokonania wyłącznie zgłoszenia, również objęta jest obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W piśmie procesowym skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę uczestnika, przedstawiając swoje stanowisko, zbieżne z tym, które przedstawiono w skardze.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę uwzględnił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy burmistrz K. nie miał kompetencji do wydania nakazu wstrzymania użytkowania terenu wraz z nałożeniem obowiązku wystąpienia w określonym terminie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem sprawa niniejsza dotyczy inwestycji, polegającej na budowie budynków, niewątpliwie objętej reżimem uPb i co do której w dalszym ciągu aktualne są kompetencje organów nadzoru budowlanego do podjęcia czynności zmierzających do kontroli zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym.

Dalej sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych wynika, iż organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu w odniesieniu do zgłoszeń dotyczących budowy budynków rekreacji indywidualnej, mimo braku załączenia do zgłoszeń decyzji o warunkach zabudowy. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że w odniesieniu do analizowanej inwestycji wszczęte zostało postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 uPb. Zdaniem tegoż sądu nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, powinien zażądać od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie sądu pierwszej instancji wydanej w toku kontrolowanej sprawy sądowej zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zatem zasadnie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. "art. 58 ust. 3 Upzp" w zakresie, w jakim organ I instancji z naruszeniem przepisów kompetencyjnych orzekł o obowiązkach określonych w decyzji, oraz przepisów prawa procesowego, mające istotne wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 19 K.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli M.S. i S.P. – zastępowani przez profesjonalnych pełnomocników – zaskarżając to orzeczenie w całości.

W skardze kasacyjnej M.S. w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się wydanie z naruszeniem prawa materialnego, tj.

1. art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 Upzp poprzez nieprawidłowe pominięcie zastosowania przywołanych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia i uznanie a priori, iż stwierdzona w okolicznościach stanu faktycznego zmiana zagospodarowania terenu wynikająca z rozpoczęcia budowy budynku wypełnia przesłankę z art. 59 ust. 1 Upzp, gdy tymczasem w niniejszej sprawie przesłanką do wstrzymania użytkowania terenu jest okoliczność faktyczna odstąpienia inwestora od dotychczas ustalonego decyzją o warunkach zabudowy z 2008 r. przeznaczenia terenu na siedlisko rolnicze służące do spełnienia własnych potrzeb mieszkaniowych i rozpoczęcie na terenie nieruchomości działalności gospodarczej polegającej na wynajmie domków letniskowych i organizowania turystyki, zatem sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej subsumpcji prawa materialnego do stanu faktycznego;

2. art. 59 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 Upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym dokonywaniu rozróżnienia obszaru działania wójta, burmistrza, prezydenta miasta, od obszaru działania organu nadzoru budowlanego w zależności od tego czy zmiana zagospodarowania terenu jest objęta reglamentacją przepisów Prawa budowlanego, gdy tymczasem hipoteza rzeczonej normy związana jest z weryfikacją wyłącznie sposobu zagospodarowania terenu, na gruncie "zapisów" określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, a nie okoliczności wykonywania czynności spełniających cechy robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego;

3. art. 84 ust. 1 pkt 1 zw. z art. 84a ust. 1 i 2 uPb poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie, że do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy kontrolowanie stosowania przepisów prawa budowlanego, bez zastrzeżenia na rzecz tych organów weryfikacji stosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, iż organy nadzoru budowlanego nie realizują dyspozycji przepisu art. 59 ust. 1 Upzp;

4. art. 60 ust. 1 Upzp w zw. z art. 59 ust. 1 Upzp poprzez jego błędne zastosowanie i "pomięcie" (przyjdzie uznać, że chodzi skarżącemu kasacyjnie o "pominięcie" – uwaga Sądu), iż to wójt, burmistrz, prezydent miasta jest organem stwierdzającym zmianę zagospodarowania terenu w związku z posiadaną kompetencją do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, zatem dokonując wykładni funkcjonalnej rzeczonych przepisów to organ wskazany w art. 60 ust. 1 Upzp weryfikuje sposób użytkowania oraz zagospodarowania terenu i ewentualnie korzysta z kompetencji kontrolnych w zakresie stwierdzenia odstąpienia od zmiany zagospodarowania terenu w związku z art. 59 ust. 1 Upzp;

5. art. 29 ust. 1 pkt 2a uPb poprzez jego błędne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i uznanie, iż prowadzenie przedmiotowych prac budowlanych mieści się w hipotezie przywołanego przepisu i w konsekwencji nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie przywołanej normy nie ogranicza się wyłącznie do przeliczenia ilości posadowionych budynków względem całkowitej powierzchni nieruchomości gruntowej, lecz wyznaczenia poszczególnych obszarów o powierzchni nie mniejszej niż 500 m², na której może zostać posadowiony jeden budynek, co w okolicznościach niniejszej sprawy determinuje konieczność zastosowania przepisu art. 28 ust. 1 uPb, zgodnie z którym wykonywanie robót budowlanych odbywa się na podstawie pozwolenia na budowę.

W oparciu o art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi w skardze M.S. zarzuca się wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i nieprawidłowe uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, pomimo prawidłowego wydania tych decyzji przez kompetentne (organy – uwaga Sądu), którym ustawodawca przyznał kompetencję do weryfikacji przestrzegania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art 77 § 1, 80, i 107 § 3 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji wydanych po zebraniu kompletnego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie z prawidłowo zastosowaną zasadą swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych wg art. 16 K.p.a., których możliwość uchylenia zastrzeżono w ściśle określonych przypadkach dotyczących w szczególności, gdy decyzja narusza prawo;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 Ppsa w zw. z art. 20 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie procesu kontroli działalności administracji publicznej i odmowę uznania kompetencji Burmistrza do nakazania odmowy wstrzymania użytkowania terenu w przypadku jego zmiany z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przypisaniu tej kompetencji organowi nadzoru budowlanego mimo braku przepisu regulującego przedmiotową kompetencję;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez nieprawidłowe zastosowanie i "przekroczenie prerogatywy sędziowskiej" do podejmowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa polegające na uchyleniu prawidłowo wydanych decyzji organów administracji publicznej.

Skarżący kasacyjnie wnosi o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – odpisu skargi z 3 października 2019 r. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 sierpnia 2019 r., nr WOP.7721.158.2018.HB, zawiadomienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z "11.13.2019", nr WOP.7724.166.2019.JS na okoliczność odmowy prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w zakresie inwestycji objętej skargą kasacyjną, pomimo stwierdzenia zmiany zagospodarowania terenu naruszającego przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

M.S. wnosi o uchylenie wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Ppsa, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa na rzecz skarżącego kasacyjnie od skarżącego zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto, wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Zdaniem tego skarżącego kasacyjnie, mając na uwadze rozwiązanie systemowe polegające na oddzieleniu etapu uzgadniania sposobu i możliwości przeznaczenia terenu od zgody na prowadzenie robót, nieuzasadnione jest ograniczenie kompetencji organów powołanych do działania w pierwszym etapie – wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym samo stwierdzenie przez skarżącego, iż nie zamierza wykorzystywać nieruchomości na siedlisko rolnicze, co również znalazło potwierdzenie w wystąpieniu do Starosty K. ze zgłoszeniami robót budowlanych, pozostaje wystarczające do uznania zmiany zagospodarowania terenu.

W skardze kasacyjnej S.P. wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie uzasadnienia w części określonej skargą, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Jako podstawę skargi kasacyjnej S.P. wskazuje:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 Ppsa poprzez ustosunkowanie się w treści uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego w sytuacji stwierdzenia braku kompetencji organu do orzekania w niniejszej sprawie;

2. art. 134 § 1 Ppsa poprzez ograniczenie badania naruszenia prawa materialnego w zaskarżonej decyzji tylko do zarzutów podniesionych w skardze, podczas gdy sąd nie jest zarzutami związany, przy równoczesnym nierozpoznaniu zarzutu pominięcia przez organ orzekający art. 59 ust. 2a Upzp;

II. naruszenie prawa materialnego, polegające na:

1. błędnej wykładni art. 59 ust. 1 i 2 Upzp, dokonanej z pominięciem art. 59 ust. 2a tej ustawy, a polegającej na przyjęciu, że budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę, a objętego obowiązkiem zgłoszenia, zawsze wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy obowiązek uzyskania takiej decyzji od 28 czerwca 2015 r. istnieje tylko w przypadku dwóch rodzajów obiektów budowlanych;

2. pominięciu, mającego znaczenie dla dokonania wykładni art. 59 ust. 1 Upzp, przepisu art. 30 ust. 4b uPb, który określa do jakiego rodzaju obiektów budowlanych podlegających zgłoszeniu robót, wśród których nie są wymienione budynki rekreacji indywidualnej, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a tej ustawy, winna być dołączona decyzja o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S.P. podniesiono, że sąd pierwszej instancji pominął wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r. zapadły w sprawie II OSK 646/15, który nadał kierunek linii orzeczniczej co do zakresu stosowania art. 59 ust. 1 Upzp. W świetle tego wyroku roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę co do zasady nie wymagają decyzji o warunkach zabudowy. Dokonana, wbrew temu kierunkowi wykładnia przepisu art. 59 ust. 1 i 2 Upzp, z uwagi na występujące rozbieżności w orzecznictwie, mogłaby zostać uznana za znajdującą swoje oparcie w przepisach Upzp oraz uPb w stanie prawnym obowiązującym do 28 czerwca 2015 r. Z uwagi na to, że w tym dniu, na mocy ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy prawo budowlane i oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015, poz. 443; nowela 2015) weszły w życie przepisy ustępu 2a dodanego do art. 59 Upzp oraz przepisy dodane do art. 29 ust. 1 uPb w postaci dodatkowych punktów, oraz do art. 30 uPb, w postaci ustępu 4b, nie znajduje ona jednak żadnego uzasadnienia.

Zdaniem S.P., dokonując wykładni art. 59 Upzp sąd pierwszej instancji pominął treść art. 30 ust. 4b uPb, który wskazuje, że do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4, a przepis art. 35 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Przepis ten wskazuje więc przypadki budów wymagających zgłoszenia robót, w których do takiego zgłoszenia należy dołączyć dokumenty, takie jak do wniosku o pozwolenie na budowę, a więc wskazaną w pkt 3 przepisu art. 33 ust. 2 uPb decyzję o warunkach zabudowy. Wśród przypadków wskazanych w art. 30 ust. 4b uPb nie został wymieniony art. 29 ust. 1 pkt 2a tej ustawy, mówiący o budynkach rekreacji indywidualnej. Oznacza to, że do zgłoszenia budowlanego dla takich budynków decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana, a tym samym nie istnieją podstawy prawne, aby taki obowiązek nakładać na skarżącego na podstawie przepisów Upzp. Pogląd taki prezentowany jest ponadto na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego.

Zdaniem S.P. uznając jeden z zarzutów skargi, iż organ prowadzący przedmiotowe postępowanie nie jest kompetentny w sprawie, a co stanowi – zdaniem skarżącego kasacyjnie – rażące naruszenie prawa, nie powinien dokonywać wykładni przepisu prawa materialnego. Brakowi potrzeby dokonywania wykładni materialnej podstawy rozstrzygnięcia dokonanego przez niekompetentne "organu" (organy – uwaga Sądu) nie stoi na przeszkodzie obowiązek sądu odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Sąd wojewódzki ograniczył się do uznania zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia art. 59 ust. 2a Upzp za wadliwy, ale nie wyjaśnił swego stanowiska, w efekcie zarzut ten nie został rzetelnie rozpoznany. Gdyby zarzut ten został rzetelnie rozpoznany, jego ocena mogłaby być odmienna. Sąd nie dokonał także zbadania treści art. 30 ust. 4b uPb i nie uwzględnił go przy dokonywania wykładni prawa.

W odpowiedzi skarżącego S.P. na skargę kasacyjną uczestnika postępowania wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej M.S. w całości na jego koszt oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie uczestnika postępowania na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przypisanych. Zdaniem skarżącego autor skargi kasacyjnej uczestnika bezpodstawnie wywodzi, że ustalenia wydanej wcześniej przez gminny organ wykonawczy decyzji o warunkach zabudowy ograniczają sposób zagospodarowania nieruchomości tylko do inwestycji, dla której ta decyzja o warunkach zabudowy została wydana i dokonywanie jakichkolwiek zmian w zagospodarowaniu terenu wbrew ustaleniom tej decyzji uprawnia organ do zastosowania sankcji przewidzianych w art. 59 ust. 3 Upzp.

Zarządzeniem z 18 stycznia 2023 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, informując strony o tym fakcie, składzie orzekającym oraz możliwości uzupełnienia argumentacji.

W piśmie procesowym z 15 marca 2023 r. skarżący kasacyjnie S.P. podtrzymał wnioski i wywody zawarte w swojej skardze kasacyjnej. Dodatkowo eksponuje treść i motywy, jak podaje "wyroku" z 22 września 2022 r., II OW 20/22 (powinno być postanowienia – uwaga Sądu), gdzie powołując się na wyrok II OSK 208/19 uznano, że kompetencja przyznana organowi gminnemu w art. 59 ust. 3 Upzp obejmuje wyłącznie samowolę urbanistyczną. Tym samym w sprawach zmiany zagospodarowania terenu, poprzedzonych skutecznym zgłoszeniem robót, organem kompetentnym jest organ nadzoru budowlanego. Skoro Burmistrz nie posiada kompetencji do wstrzymywania użytkowania terenu na skutek robót budowlanych, to nie ma być istotna ocena w kwestii poprawności wykładni przepisów prawa materialnego zastosowanych w jego decyzji. Z ostrożności procesowej S.P. podnosi, że sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił znaczenia art. 59 ust. 2a Upzp dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy przed zgłoszeniem robót. Naprowadza, że wykładnia przepisów art. 59 Upzp wymaga weryfikacji dla stanów faktycznych po 28 czerwca 2015 r., kiedy wszedł w życie art. 59 ust. 2a Upzp. W piśmie poddano krytyce dwa nieprawomocne wyroki WSA w Poznaniu (na dzień sporządzania niniejszego uzasadnienia, przywołane w powyższym piśmie strony wyroki IV SA/Po 817/22 i II SA/Po 776/22, jak wynika z danych bazy orzeczeń CBOSA.nsa.gov.pl, są prawomocne – uwaga Sądu), w których odnoszono się do wykładni przepisu art. 59 ust. 2a Upzp. Skarżący kasacyjnie naprowadza, że ustawodawca – mimo dwukrotnej nowelizacji Upzp – nie uchylił jej art. 59 ust. 2a, ale rozszerzył zakres jego stosowania. Jednocześnie w piśmie tym S.P. informuje, że realizuje w południowo-wschodniej części działki nr [...] w B. budowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na podstawie pozwolenia na budowę.

W piśmie procesowym M.S. z 28 marca 2023 r. wniesiono o uwzględnienie jego skargi kasacyjnej i oddalenie skargi kasacyjnej S.P. W ocenie M.S. prawidłowo orzekające organy zastosowały przepisy prawa. Ten skarżący kasacyjnie popiera te wywody sądu pierwszej instancji, które odnoszą się do konieczności ustalenia warunków zabudowy w związku z zaistnieniem zmiany zagospodarowania terenu, w tym do realizacji obiektów na podstawie "art. 29 ust. 1a uPb". M.S. eksponuje fragmenty uzasadnienia do projektu nowelizacji Upzp (druk nr 2710, sejm.gov.pl), uchwalonej w dniu 20 lutego 2015 r., gdzie wywodzono, że zmiany mają charakter doprecyzowujący. Podkreśla, że celem ustawodawcy była liberalizacja przepisów uPb, przy jednoczesnym wprowadzeniu przepisu art. 59 ust. 2a Upzp, co miało służyć doprecyzowaniu, iż zmiana zagospodarowania terenu wynikająca z budowy obiektu budowlanego każdorazowo wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wywód ten wsparto przywołaniem oznaczonych judykatów, mających potwierdzać trafność prezentowanej argumentacji. M.S. wskazuje, że w art. 59 ust. 1 Upzp pod słowach "z zastrzeżeniem" brak jest odwołania do art. 59 ust. 2a cyt. ustawy, zatem wykładnia tych przepisów w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia ich zarzutów.

Skargi kasacyjne zostały oparte na częściowo uzasadnionych podstawach.

A. Istota sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem II SA/Gd 154/19 sprowadza się do oceny trafności stanowiska sądu a quo, w którym sąd pierwszej instancji nie uwzględniając zarzutów skarżącego (S.P.), gdy idzie o kwalifikację budowy wolnostojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w B. realizowanych na podstawie zgłoszeń robót budowlanych, dokonanych w 2016 r., jako wymagających uzyskania decyzji o warunkach, zarazem uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zatem zasadnie należy zarzucić naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. "art. 58 ust. 3 Upzp" w zakresie, w jakim "organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów kompetencyjnych orzekł o obowiązkach określonych w decyzji", oraz przepisów prawa procesowego, mające istotne wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77, 80 i 107 § 3 oraz art. 19 K.p.a.

B. Usprawiedliwiony jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej M.S. odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał, jakie to okoliczności faktyczne nie zostały przez organ I instancji wyjaśnione w sprawie, nie wskazał z jakich względów przyjął, że nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, nie wskazał z jakich względów ocenił, że dana okoliczność nie została udowodniona na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego, nie wskazał ponadto z jakich względów ocenił, że decyzja organu I instancji nie spełnia wymagań wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. pod względem jej uzasadnienia. Okoliczności faktyczne sprawy nie budziły wszak wątpliwości sądu pierwszej instancji, co wynika z motywów zaskarżonego wyroku, wskazano w nim, że dla terenu działki nr [...] o powierzchni 8,15 ha położonej w B. nie obowiązują przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania ustalono jej przeznaczenie w Studium, gdzie częściowo stanowi ona las, częściowo zaś – tereny wielofunkcyjnej zabudowy wsi. Sąd pierwszej instancji wskazał w ślad za ustaleniami organu gminy, że dla przedmiotowego terenu w dniu 15 października 2008 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego w siedlisku rolniczym, zaś Starosta K. w 2016 r. m. in. przyjął zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie 10 budynków rekreacji indywidualnej oraz kolejnych 10 budynków rekreacji indywidualnej – parterowych, bez antresoli. Sąd pierwszej instancji na podstawie akt administracyjnych stwierdził, że organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu od powyższych zgłoszeń robót budowlanych. W zaskarżonym wyroku wskazano ponadto, że organ gminy ustalił, co nie było kwestionowane przez strony, że PINB w K. nieostateczną decyzją z 10 września 2018 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 uPb. Sąd wojewódzki w kwestionowanym wyroku stwierdził autorytatywnie, iż okoliczności niniejszej sprawy wskazują bezspornie, że "mamy do czynienia nie z robotami budowlanymi, wymagającymi lub nie wymagającymi pozwolenia na budowę, lecz z budową budynków – wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m² powierzchni działki (domków rekreacyjnych), która w świetle art. 29 ust. 2a uPb, nie wymaga pozwolenia na budowę". Te ustalenia zawarte w zaskarżonym wyroku przekonują, że chybione jest stanowisko sądu pierwszej instancji, jakoby organy miały dopuścić się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej M.S. przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a co z kolei uprawniało ten sąd do zastosowania dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Stan faktyczny sprawy został ustalony niewadliwie, nie jest zresztą kwestionowany w obu skargach kasacyjnych.

C. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności podjętego przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia, w aspekcie zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego, jak również stwierdzenia zawartego w konkluzji zaskarżonego wyroku odnośnie naruszenia przez organ I instancji "przepisów kompetencyjnych".

D. Nie jest usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej S.P. zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa poprzez nie rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 59 ust. 2a Upzp. Wbrew takiemu zarzutowi sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia powyższego przepisu Upzp podniesionego w skardze, ocenił jako nietrafny, zauważając, że dodanie go w następstwie noweli 2015 nie zmienia ogólnej reguły wynikającej z art. 59 ust. 1 Upzp, który nakłada obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla każdej zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego – i to niezależnie od tego, czy wiąże się ona z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie na s. 10 wyroku stwierdził, że: "Zwolnienie z tego obowiązku dotyczy bowiem wyłącznie robót budowlanych nie będących budową i niewymagających pozwolenia na budowę, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Konkludując, w ocenie sądu skarżący powinien był, zgłaszając zamiar budowy obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1a Prawa budowlanego, legitymować się decyzją o warunkach zabudowy. Zwolnienie na podstawie art. 29 Prawa budowlanego danej budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zwalnia z obowiązku zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Tym samym chybiony jest zarzut S.P. odnośnie naruszenia art. 134 § 1 Ppsa.

E. Nie jest usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej M.S. zarzut błędnego zastosowania art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 i 2 uPb. Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się na temat stosowania przywołanych przepisów, w zaskarżonym wyroku brak jest ponadto takiej wypowiedzi sąd a quo, z której należałoby wywodzić, że można byłoby temu sądowi przypisać osąd przywołany w podstawie kasacyjnej powołującej naruszenia wyłuszczonych powyżej przepisów uPb.

F. Nie jest usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej M.S. zarzut nieprawidłowego zastosowania (pominięcia) art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 Upzp jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia i uznanie a priori, iż stwierdzona w okolicznościach stanu faktycznego zmiana zagospodarowania terenu wynikająca z rozpoczęcia budowy budynku wypełnia przesłankę z art. 59 ust. 1 Upzp. Ten skarżący kasacyjnie uwypukla, że w niniejszej sprawie przesłanką do wstrzymania użytkowania terenu jest okoliczność faktyczna odstąpienia inwestora od dotychczas ustalonego decyzją o warunkach zabudowy z 2008 r. przeznaczenia terenu na siedlisko rolnicze służące do spełnienia własnych potrzeb mieszkaniowych i rozpoczęcie na terenie nieruchomości działalności gospodarczej polegającej na wynajmie domków letniskowych i organizowania turystyki, zatem sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej subsumpcji prawa materialnego do stanu faktycznego. Trafnie sąd pierwszej instancji przyjął, że bez znaczenia – dla oceny działań inwestora, który ograniczając się do zgłoszenia zamiaru wykonania oznaczonych robót budowlanych ujętych w zgłoszeniach Staroście K. zamiaru wykonania robót budowlanych, w kontekście potrzeby uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla takiej zmiany sposobu zagospodarowania tej działki – było posiadanie przezeń wydanej w 2008 r. decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego w siedlisku rolniczym. Słusznie sąd pierwszej instancji ocenił, że roboty budowlane objęte owymi zgłoszeniami z 2016 r. są inną inwestycją, bez związku z uprzednio uzyskanymi warunkami zabudowy (na s. 11 wyroku oczywiście omyłkowo podano datę roczną wydania tej decyzji, jako "15 października 2018 r.", gdy właściwa data to 15 października 2008 r. – uwaga Sądu). Trafnie w tym aspekcie w odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. wywodzi skarżący, że dla danego terenu może być wydanych wiele decyzji o warunkach zabudowy.

G. Nie jest usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej M.S. zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2a uPb poprzez jego błędne zastosowanie. Z przywołanego przepisu wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki". Podnosząc uchybienie tego przepisu ten skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji nietrafne przyjęcie jakoby prowadzenie "przedmiotowych prac budowlanych" mieściło się w hipotezie przywołanego przepisu i w konsekwencji nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie przywołanej normy nie ogranicza się wyłącznie do przeliczenia ilości posadowionych budynków względem całkowitej powierzchni nieruchomości gruntowej, lecz wyznaczenia poszczególnych obszarów o powierzchni nie mniejszej niż 500 m², na której może zostać posadowiony jeden budynek, co w okolicznościach niniejszej sprawy determinuje konieczność zastosowania przepisu art. 28 ust. 1 uPb, zgodnie z którym wykonywanie robót budowlanych odbywa się na podstawie pozwolenia na budowę. Rzecz w tym, że przedmiotem oceny sądu pierwszej instancji nie były podjęte roboty budowlane pod kątem ich kwalifikacji jako wypełniających dyspozycję wyłuszczonego w podstawie kasacyjnej przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a uPb w aspekcie ich faktycznego wykonywania w sposób określony w skardze kasacyjnej M.S. W części zważeniowej sąd pierwszej instancji, bazując na ustaleniach organów i odnosząc się do wniesionych do Starosty K. zgłoszeń zamiaru wykonywania robót budowlanych ograniczył się do ich kwalifikacji, skoro zgłoszenia te opierały się na wskazywanym art. 29 ust. 1 pkt 2a uPb (nie zaś, jak w zaskarżonym wyroku oczywiście omyłkowo na s. 8 uzasadnienia podano "art. 29 ust. 2a uPb" czy na s. 9 "art. 29 ust.1a uPb", skoro przepisów o takich jednostkach redakcyjnych w uPb brak, i nie tak jak w piśmie procesowym M.S. z 28 marca 2023 r., gdzie odwoływano się do "art. 29 ust. 1a uPb" – uwaga Sądu) w kontekście potrzeby uzyskania uprzednio decyzji o warunkach zabudowy.

H. Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacyjny S.P. pominięcia przepisu art. 30 ust. 4b uPb. Cyt. przepis stanowi, że "Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4. Przepis art. 35 ust. 1 stosuje się odpowiednio". Ten skarżący kasacyjnie wyprowadza z treści cyt. przepisu wniosek, że skoro jego inwestycja opierała się na zgłoszeniach zamiaru wzniesienia obiektów budowlanych ujętych w art. 29 ust. 1 pkt 2a uPb, to nie miał obowiązku dołączania do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy. Rzecz w tym, że przedmiotem skargi były decyzje rozstrzygające kwestię konieczności legitymowania się przez skarżącego decyzją o warunkach zabudowy, sąd wojewódzki w przedmiotowej sprawie nie wypowiadał się wszak co do prawidłowości i skuteczności owych zgłoszeń. W sprawie nie jest kwestyjne, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie tzw. naprawcze względem robót budowlanych objętych owymi zgłoszeniami, a ich legalność jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego (vide: odpis skargi M.S. na decyzję PWINB, dołączony do jego skargi kasacyjnej).

I. Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacyjny S.P. błędnej wykładni art. 59 ust. 1 i 2 Upzp, dokonanej z pominięciem art. 59 ust. 2a tej ustawy, a polegającej na przyjęciu, że budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę, a objętego obowiązkiem zgłoszenia, zawsze wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 59 ust. 1 Upzp "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Unormowanie powyższe wskazuje na trzy różne sytuacje, w których inwestor przy braku planu miejscowego ma obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Będzie to: po pierwsze, budowa obiektu budowlanego, po drugie, wykonanie innych (niż budowa obiektu) prac budowlanych i po trzecie, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z kolei art. 50 ust. 2 Upzp określa tylko jeden wyjątek, kiedy zmiana sposobu zagospodarowania nie wymaga ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – a stosując odpowiednio – decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie zwolnieniem tym objęte są jedynie niektóre roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagające pozwolenia na budowę. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 Upzp do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie więc polegało na tym, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 Upzp zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, tj. wykonywanie innych prac budowlanych w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 2, a polegających na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagających pozwolenia na budowę. Ponieważ w art. 50 ust. 2 nie są wymienione pozostałe dwa przypadki, o których mowa w art. 59 ust. 1, tj. budowa obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu, przypadków tych nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o ustalenie warunków zabudowy o którym mowa w tym przepisie. (por. motywy wyroku NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 3329/18, LEX nr 3278906). Również budowa obiektu budowlanego wiążąca się ze zmianą zagospodarowania terenu, czego w odniesieniu do inwestycji objętej zaskarżoną decyzją nie kwestionowano, nie wymagająca pozwolenia na budowę, a nie będąca jednorazową, zmianą zagospodarowania terenu, trwającą do roku" (art. 59 ust. 2 Upzp), wymagać będzie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie Sąd Naczelny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji.

Podzielić trzeba i te wywody sądu a quo wskazującego, iż zmiana Upzp poprzez dodanie w art. 59 cyt. ustawy ust. 2a, nie powoduje, że art. 59 ust. 2 Upzp należy wykładać w sposób określany w skardze kasacyjnej S.P. Podzielić należy to stanowisko sądu pierwszej instancji na s. 9 i n. uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że dodanie ust. 2a do art. 59 Upzp nie miało na celu zmiany rozumienia art. 59 ust. 1 i 2 cyt. ustawy i konkretyzacji, jakie obiekty budowlane wymagają uzyskania warunków zabudowy. Słusznie sąd wojewódzki wywodził, że nowelą 2015 nie dokonano w Upzp zmiany zasadniczej konstrukcji, wedle której co do reguły zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie objętego ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nie można więc art. 59 ust. 2a Upzp rozumieć w ten sposób, że tylko zmiana zagospodarowania terenu poprzez wznoszenie tam ujętych obiektów budowlanych, podlega obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Trafnie także w piśmie procesowym M.S. z 28 marca 2023 r. eksponowano treść uzasadnienia do projektu noweli 2015, którą do art. 59 Upzp dodano ust. 2a. Projektodawca cyt. ustawy wskazał tam (druk VII kadencji nr 2710, sejm.gov.pl) m. in., że "pojęcie "zmiana sposobu zagospodarowania terenu" nie jest zdefiniowane, stanowi określenie doktryny urbanistycznej, w związku z tym niezwykle trudno jest sformułować zamknięty i precyzyjny katalog inwestycji wymagających uzyskania w drodze decyzji warunków zabudowy; trudność ta wynika również z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 Upzp; orzecznictwo sądów administracyjnych już obecnie stwierdza, że decyzji o warunkach zabudowy mogą wymagać również zamierzenia budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, jednakże w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie zgłoszenia z projektem budowlanym na nieruchomości nieobjętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w każdym przypadku wymaga decyzji o warunkach zabudowy, zaproponowano dodanie ust. 2a w art. 59 Upzp.". Wnioskowanie przeto z treści dodanego w celach "doprecyzowujących" art. 59 ust. 2a Upzp w taki sposób, aby zmiana zagospodarowania terenu wywołana wzniesieniem innego niż określonego w cyt. przepisie obiektu budowlanego, nie wymagającego również uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymagającego uprzedniego zgłoszenia robót budowlanych, nie jest uprawnione.

J. Nie jest trafny zarzut kasacyjny M.S. dotyczący błędnego stosowania art. 60 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 Upzp. W sprawie administracyjnej poddanej kontroli sądu nie stosowano pierwszego z tych przepisów, przeto zarzut błędnego jest zastosowania przez sąd pierwszej instancji jest chybiony.

K. Zarzuty kasacyjne M.S. odnośnie naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 Upzp oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 19 i 20 K.p.a. podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Stanowisko sądu pierwszej instancji w powyższym aspekcie wymaga pewnej rekonstrukcji, albowiem uznając zasadność naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie w jakim organ I instancji z naruszeniem "przepisów kompetencyjnych" orzekł o obowiązkach określonych w decyzji i przywołując także przepis art. 19 K.p.a., WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku na s. 15 przywołał zarazem "art. 58 ust. 3 Upzp", jako mający być naruszonym przez organ I instancji. Rzecz w tym, że przepisu o takiej jednostce redakcyjnej brak w cyt. ustawie. Biorąc pod uwagę uprzednie wywody sądu a quo (zwłaszcza na s. 12-13 uzasadnienia wyroku) przyjdzie uznać, że chodziło o zarzut naruszenia art. 59 ust. 3 Upzp. Mając to na względzie Sąd Naczelny uznaje, że w realiach kontrolowanej sprawy jest uprawniony pogląd zawarty w skardze kasacyjnej M.S. o naruszeniu prawa materialnego, a to art. 59 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 2 Upzp.

Z art. 59 ust. 3 Upzp wynika, że "W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania". Zaskarżoną decyzją SKO zasadniczo utrzymano w mocy decyzję Burmistrza nakazującego na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 wstrzymanie użytkowania terenu, zmieniając li tylko termin, w którym zobowiązano inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji parterowych budynków rekreacji indywidualnej. Budynki te inwestor wznosi na podstawie zgłoszeń przyjętych bez sprzeciwu przez Starostę K. Niesporne jest także, że organy nadzoru budowlanego nie znalazły podstaw do zastosowania przepisów art. 50 i 51 uPb. Sąd Naczelny nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie miał zastosowania art. 59 ust. 2 uPb, skoro doszło do zmiany zagospodarowania terenu działki inwestora, które nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a nie było jednorazową zmianą zagospodarowania terenu, trwającą do roku. W tych okolicznościach ziściła się kompetencja organu gminy – wójta, burmistrza, prezydenta miasta – do możliwości nakazania w drodze decyzji, wstrzymania użytkowania terenu, z zobowiązaniem właściciela do uzyskania w oznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy, w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że leży to w kompetencjach takiego organu (por. Z. Niewiadomski, (red.) Planowanie i zagospodarowania przestrzenne, Komentarz, 12. Wydanie, Warszawa 2021, s. 347). Wprawdzie sąd pierwszej instancji posłużył się określeniem "kompetencja" uznając, że brak było takowej dla Burmistrza K., jednocześnie podnosząc zarzut naruszenia art. 19 K.p.a., to w przepisie tym mowa jest wszak nie o kompetencji, ale o właściwości, skoro określa on, iż "Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej". W doktrynie prawa administracyjnego kompetencję organu zwykle określa się jako jego zdolność do skonkretyzowanego aktualizowania potencjalnego, sformułowanego przez prawo obowiązku działania, a jeżeli realizacja kompetencji ma polegać na rozpoznawaniu i rozstrzyganiu spraw w postępowaniu administracyjnym, czyli na stosowaniu prawa administracyjnego za pomocą wydawania aktów konkretyzujących jego normy (decyzji administracyjnych), wtedy kompetencję tę nazywa się właściwością organu (por. J. Zmimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 119 i n.). Z wyroku nie można dociec, w jaki sposób organ I instancji miałby naruszyć i którą właściwość, z kontekstu motywów wyroku wynikałoby, że chodziłoby o właściwość rzeczową. Właściwość rzeczowa organu wynika z przepisów o zakresie jego działania (art. 20 K.p.a.), takiej właściwości w ocenie Sądu Naczelnego Burmistrz nie naruszył, skoro to niewątpliwie do takiego organu należy korzystanie z kompetencji ujętej w art. 59 ust. 3 pkt 1 Upzp. To przepisy Upzp normują m. in. zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (por. art. 1 ust. 1 pkt 2 Upzp) i to w tej ustawie kompetencje odnośnie wstrzymania użytkowania nieruchomości w razie dokonania zmiany zagospodarowania terenu bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku zmiany, o której mowa w art. 59 ust. 2 Upzp, przyznano wójtowi, burmistrzowi i prezydentowi miasta. Stanowisko sądu pierwszej instancji jest o tyle niekonsekwentne, że uznając iż organ I instancji naruszył kompetencję, a w zasadzie właściwość, winien orzec po myśli art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa o stwierdzeniu nieważności decyzji SKO, jako rażąco naruszającej prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), skoro organ ten utrzymywałby w mocy decyzję wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Tymczasem w wyroku brak takiego rozstrzygnięcia.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że sąd pierwszej instancji naruszył wyłuszczone w omawianej tu podstawie skargi kasacyjnej M.S. przepisy art. 59 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 Upzp oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 19 i 20 K.p.a.

L. W konsekwencji zasadny jest zarzut kasacyjny M.S. odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Ppsa, skoro zaskarżona decyzja nie jest obarczona naruszeniem prawa materialnego, a to art. 59 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 2 Upzp. Ubocznie wypadnie wytknąć sądowi pierwszej instancji, że wbrew swego spostrzeżeniu, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa ma zastosowanie w przypadku uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (s. 5 uzasadnienia wyroku), to w zaskarżonym wyroku sąd ten doszedł do przekonania, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które "mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia". W przypadku naruszenia prawa materialnego, tylko naruszenie, które miało, a nie potencjalnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, stanowi o skuteczności skargi na decyzję administracyjną.

M. W konsekwencji zasadny jest jedynie zarzut kasacyjny S.P. odnośnie art. 141 § 4 Ppsa, poprzez "ustosunkowanie się w treści uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego w sytuacji stwierdzenia braku kompetencji organu do orzekania w niniejszej sprawie". Sąd stwierdzając niewłaściwość Burmistrza i niedostrzeżenie tego przez organ II instancji, jak to wyłuszczono powyżej, winien – nie tyle uchylić – co stwierdzić nieważność decyzji obu instancji, czego jednak nie uczynił, a to dowodzi naruszenia cyt. pzrepisu.

Naruszenie art. 141 § 4 Ppsa polegało ponadto i na tym, że w zaskarżonym wyroku w tzw. wytycznych dla organu ograniczono się do wskazania, aby uwzględnić treść rozważań sądu a quo. Takie wskazanie, przy jednoczesnym wywodzie tegoż sądu wojewódzkiego odnośnie – jak to powyżej oceniono – nietrafnym przyjęciu tezy o naruszeniu przez organ I instancji art. 19 K.p.a. oraz art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. – nie wyczerpuje funkcji sądu administracyjnego, aby ponowne rozstrzygnięcie w sprawie odpowiadało wymogom zgodności z prawem.

N. Z tych wszystkich powodów i uznając, że zarzuty skarg kasacyjnych częściowo zasługiwały na uwzględnienie, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, orzeczono na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniu skargi. Przyczyny, dla których oceniono skargę jako nieuzasadnioną wynikają bezpośrednio z motywów niniejszego uzasadnienia.

Konkludując: w przypadku stwierdzenia, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ gminy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 Upzp). Kompetencja do likwidacji tzw. samowoli urbanistycznej w tym przypadku przysługuje właściwemu organowi gminy.

O. Uwzględniając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości.