Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 56/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Iłży z dnia 23 kwietnia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Iłży a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

I.

Pismem z 23 kwietnia 2024 r. Burmistrz Iłży wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G. O. E. Sp. z o.o. w W. z 15 marca 2023 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania ruchem lub potrzebami ruchu drogowego, tj. dla światłowodu w pasie drogowym drogi dojazdowej nr [...] - działka ewidencyjna [...] obręb I. i wskazanie GDDKiA jako organu właściwego do załatwienia wniosku.

Pismem z 18 marca 2024 r. GDDKiA na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przesłała wniosek podmiotu zainteresowanego do Burmistrza Iłży. Wskazała, że przedmiotowy odcinek drogi dojazdowej DDnr 3 zgodnie z Projektem Podziału Kompetencji nie jest zarządzany przez GDDKiA.

Droga DD3 została wybudowana przez GDDKiA w ramach realizacji zamierzenia budowlanego - Budowa obwodnicy Iłży w ciągu drogi krajowej nr 9 realizowanego w trzech etapach i jest to nowa droga, która nie istniała wcześniej.

Pismem z 18 października 2022 r. GDDKiA wystąpiła do Burmistrza Iłży informując, że następujące drogi o znaczeniu miejscowym (zbiorcze - Z, lokalne - L oraz dojazdowe - D: DD1, DD2, DD3, DD4, DD5, DG2, DD5a, DD5b, DG5, DG6, DD6, DD9, DG7, DG9, DD7, DD8) na terenie miasta i gminy Iłża nie posiadają klasy oraz parametrów technicznych przewidzianych dla dróg krajowych i nie będą utrzymywane przez GDDKiA od 25 października 2022 r.

Przedmiotowe drogi z chwilą oddania ich do użytku zostały zaliczone do innych kategorii dróg niż drogi krajowe na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Powyższa kwalifikacja powstaje z mocy prawa z chwilą oddania odcinka drogi do użytkowania i owo zaliczenie nie wymaga protokołu zdawczo-odbiorczego lub stosownego porozumienia.

Gmina poinformowała GDDKiA, że przejmuje w zarząd 4 odcinki dróg: DD5a zjazd, drogę DG2, drogę DG5 i drogę DG6. Pozostałe drogi są jej zdaniem drogami serwisowymi leżącymi w pasie nowo wybudowanej obwodnicy Iłży w ciągu drogi krajowej nr 9 Radom - Rzeszów i nie mogą być zaliczone do kategorii dróg gminnych. Drogi serwisowe znajdują się w pasie drogowym obwodnicy i stanowią jezdnię dodatkową obok jezdni głównej (drogi krajowej), oddzieloną od jezdni głównej pasem dzielącym. Taka dodatkowa jezdnia została wybudowana jako droga techniczna. Umożliwiają one zarządcy drogi dojazd do urządzeń obsługujących trasę główną. Jezdnie dodatkowe powstały, aby zapewnić odpowiednią przepustowość, natomiast nie są przeznaczone do obsługi ruchu drogowego w gminie lub między gminami, gdy tę rolę pełni sieć dróg lokalnych, tj. drogi gminne i powiatowe.

Wskazano także, że na sesji nr LXVI odbytej 27 kwietnia 2023 r. Rada Miejska w Iłży obradowała nad podjęciem uchwały o wyrażeniu woli przejęcia od Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości stanowiących drogi o znaczeniu lokalnym wybudowanych/przebudowanych w ramach inwestycji pn.: "Budowa obwodnicy Iłży w ciągu drogi krajowej nr 9" znajdujących się na terenie Gminy Iłża oraz wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia w sprawie woli przejęcia zadania zarządzania tymi drogami. Projekt uchwały został jednogłośnie odrzucony w głosowaniu jawnym.

Droga DD3 nie łączy się z żadną z dróg gminnych. Z jednej strony łączy się z drogą powiatową 3555W (ul. B. Ch. w Iłży) a z drugiej również z drogą powiatową 3554W Iłża -Seredzice.

W ocenie Burmistrza należy rozróżniać dwie sytuacje odnoszące się do dodatkowych jezdni dróg:

1) sytuacje, w których nowo wybudowane odcinki dróg (dodatkowe jezdnie) leżą w ciągu istniejących dróg publicznych innych kategorii niż krajowa,

2) sytuacje, w których nowo wybudowane odcinki dróg (dodatkowe jezdnie) nie leżą w ciągu istniejących dróg publicznych innych kategorii niż krajowa.

W pierwszym przypadku nowe odcinki dróg leżące w ciągu innych dróg publicznych, które powstały w ramach realizacji budowy drogi krajowej z chwilą oddania ich do użytkowania powinny zostać zaliczone do innej kategorii dróg publicznych niż drogi krajowe, na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W drugim przypadku nie następuje z mocy prawa zmiana kategorii drogi. Możliwe jest zawarcie porozumienia między GDDKiA, a właściwym samorządem celem uregulowania spraw zarządzania drogami o charakterze lokalnym, które w związku z realizacją dróg przez GDDKiA w dalszym ciągu znajdują się na gruntach Skarbu Państwa. Do momentu zawarcia takiego porozumienia GDDKiA jest zobowiązana do utrzymywania tych odcinków dróg i zarządzania nimi.

Przedmiotowa droga DD3 nie stała się więc na mocy art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, droga gminną. Pomiędzy Gminą Iłża a GDDKiA nie doszło także do zawarcia porozumienia w sprawie przejęcia zarządzania drogą DD3.

II.

W odpowiedzi na wniosek, GDDKiA wniósł o wskazanie Burmistrza Iłży, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zgody na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania ruchem lub potrzebami ruchu drogowego.

Wyjaśnił, że po zapoznaniu się z dokumentacją związaną z zadaniem inwestycyjnym pn. "Budowa obwodnicy Iłży, w ciągu drogi krajowej nr 9 Radom - Rzeszów" droga DD3 (oznaczona w dokumentacji projektowej jako droga w klasie dojazdowej) jest drogą gminną.

Burmistrz błędnie kwalifikuje tę drogę, jak i wszystkie drogi dojazdowe wybudowane wzdłuż obwodnicy Iłży. Nie jest to droga serwisowa. Jest ona równoległa do drogi krajowej, która umożliwia mieszkańcom Iłży komunikację z drogą krajową. Przedmiotowa droga klasy drogi dojazdowej spełnia wszelkie wymagania jakie są niezbędna dla zaliczenia jej do drogi gminnej.

Uwzględniając zatem, że czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi, jest kategoria, do której droga została zaliczona (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), to nie powinno budzić wątpliwości, że zarządcą drogi DD3, która z mocy prawa stała się drogą gminną jest zarządca dróg gminnych. Jest to droga o typowo lokalnym znaczeniu i tym samym o mniejszych wymogach technicznych niż drogi krajowe, wojewódzkie i powiatowe. Z tego względu w § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazuje się, że droga gminna powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe dla drogi klasy Z, L lub D (droga zbiorcza, lokalna i dojazdowa). Droga DD3 stanowi drogę o charakterze dojazdowym, której w przywołanym rozporządzeniu nadano klasę "D", a wynika to wprost z dokumentacji projektowej tej drogi.

Ponadto wskazano, że GDDKiA jest zarządcą wyłącznie dróg krajowych i w związku z tym nie może być zarządcą drogi innej kategorii. Zgodnie z art. 10 ust. 4 udp wybudowany odcinek drogi należy do kategorii drogi, w ciągu której leży. Powołany przepis ma charakter lex specialis w stosunku do pozostałych przepisów określających sposób zaliczenia drogi do określonej kategorii, bowiem rozstrzyga o nadaniu kategorii drogi publicznej z mocy prawa w sposób niezależny od woli podmiotów zaineresowanych. Innymi słowy, o kategorii wybudowanego odcinka rozstrzyga położenie w ciągu wybudowanej i użytkowanej drogi publicznej.

GDDKiA była tylko inwestorem budowy odcinka drogi gminnej, natomiast nigdy droga ta nie była planowana jako droga krajowa. Dlatego pomimo braku miejscami bezpośredniego ciągu drogi gminnej, drogi te faktycznie, tak przeznaczeniem, jak i charakterem, są drogami gminnymi i z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie ich zarządcą stał się Burmistrz Iłży.

Odnosząc się do argumentu, jakoby nowe odcinki dróg dojazdowych zostały wybudowane jako jezdnie dodatkowe drogi DK9 zauważono, że zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla tej inwestycji zostało wydane przez Wojewodę Mazowieckiego 23 grudnia 2013 r. natomiast § 8a o jezdniach dodatkowych został dodany do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dopiero rozporządzeniem z 17 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 329), które weszło w życie 25 marca 2015 r. Wobec tego przedmiotowe drogi nie mogły zostać wybudowane jako jezdnie dodatkowe w rozumieniu ww. § 8a tego rozporządzenia.

Nie ma również znaczenia kwestia własności działki, na której umiejscowiona jest droga. O pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu.

Nie ma także znaczenia brak uchwały Rady Miejskiej w Iłży o woli przejęcia wybudowanych dróg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

III.

Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Zaistniały w niniejszej sprawie spór kompetencyjny jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania ruchem lub potrzebami ruchu drogowego (ułożenie światłowodu przecinającego sporny odcinek drogi publicznej).

Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 19 ust. 1 udp, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W ustępie 2 tego przepisu przyporządkowano z kolei zarządcę do określonej kategorii drogi i dla dróg krajowych jest nim GDDKiA, zaś dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Z treści przytoczonego przepisu wywodzi się również, notabene w pełni zasadnie, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii (art. 2 ust. 1 udp) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej mierze pozostaje natomiast rodzaj tytułu prawnego do nieruchomości (działki) na której posadowiona została droga (por. postanowienia NSA z 24 listopada 2020 r. sygn. akt II GW 57/20, z 30 maja 2018 r. sygn. akt II GW 12/18, z 24 maja 2013 r. sygn. akt I OW 2/13, z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OW 18/16, z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OW 67/15). Jest to tym bardziej zrozumiałe, gdy uwzględni się fakt, że aktualnie nie stanowi żadnego technologicznego ale i praktycznego novum sytuacja, gdy po i nad daną nieruchomością (konkretną działką gruntu) przebiegają drogi, które mogą przynależeć do różnych kategorii np. pod wyniesioną na estakadzie drogą krajową przebiega droga powiatowa lub gminna (taka sytuacja może także występować m.in. w rejonie stacji elektroenergetycznej - Głównego Punktu Zasilania obwodnicy Iłży, w okolicach której ma zostać zrealizowany światłowód zob. [...] - wyszukiwanie po numerze identyfikatora działki [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że istota sporu w tego rodzaju sprawach jak niniejsza, jest w zasadzie zawsze zależna od tego, do jakiej kategorii przyporządkowana została dana droga publiczna. Inaczej mówiąc, rozstrzygnięcie kwestii właściwej kategorii drogi w zasadzie zawsze rozstrzygać będzie problem jej zarządcy. Z kolei zasady zaliczania dróg do określonych kategorii regulują przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 5-7, art. 8, art. 10), zaś kwestia ta, co do zasady, powinna wynikać z prawa, zaś sądowej weryfikacji powinno podlegać to, czy organy prawidłowo oceniły przepisy tej problematyki dotyczące. Należy więc podzielić stanowisko prezentowane w doktrynie, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając spory o właściwość lub spory kompetencyjne, nie może kreować stanu prawnego (konstytutywnie stwierdzać jaką kategorię posiada dana droga - ustalać ją). Niemniej jednak NSA może, i jest to praktyka w pełni uzasadniona, oceniać czy stanowisko organów w przedmiocie powstania bądź zmiany przez daną drogę kategorii (np. w procesie jej deklasacji z mocy prawa, o której mowa w art. 10 udp), jest przez organy słusznie postrzegana (jest to widoczne szczególnie w sprawach, w których mamy do czynienia z procedurą deklasacji dotychczasowych odcinków dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi).

Wspomniano już wyżej, że rozstrzygnięcie sporu pomiędzy organami o to, który z nich w istocie jest zarządcą drogi jest w znakomitej większości przypadków zależne od ustalenia kategorii spornej drogi. Odpowiedź na to pytanie (o kategorię drogi) rozstrzyga więc w zasadzie o jej zarządcy. Niemniej jednak należy mieć na uwadze także i to, co w państwie praworządnym musi stanowić szczególną wartość, zwłaszcza dla Sądu, że w tle każdego sporu zaistniałego pomiędzy organami administracji publicznej, pozostaje obywatel, oczekujący na załatwienie jego indywidualnej sprawy, z którą zwrócił się do organu. Nie pozostaje to zatem bez uzasadnionego wpływu na kwestię oceny tak postawy organów, jak i ich działania w ramach zaistniałego sporu.

W konsekwencji wskazać wypada, że zaliczenie określonej drogi do danej kategorii dróg, co do zasady zależy od woli podmiotu uprawnionego i w przypadku podmiotów samorządowy (województw, powiatów, gmin), następuje w drodze odpowiedniej uchwały organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego (sejmiku lub rady - por. art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 czy art. 7 ust. 2 udp). Oprócz tej - ze swej istoty "wolicjonalnej" - procedury, prawo przewiduje również pewne obligatoryjne mechanizmy, niezależne od woli wymienionych wyżej podmiotów samorządowych, w wyniku zaistnienia których dochodzi w rzeczywistości do zmiany - z mocy prawa - dotychczasowej kategorii drogi. Reguły te określono w art. 10 udp, z którego wynika po pierwsze zasada kaskadowego ("w dół") przekazywania dróg zastąpionych nowymi odcinkami np. deklasacja dotychczasowej drogi krajowej na drogę kategorii wojewódzkiej, itd. Po drugie, reguła zgodnie z którą nowo wybudowany odcinek drogi zalicza się do kategorii drogi (dzieli on jej los), w której ciągu leży (w myśl art. 10 ust. 4 udp). To na tle tego właśnie przepisu dochodzi pomiędzy organami do sporu w niniejszej sprawie.

Analiza przedłożonych przez spierające się organy dokumentów, zwłaszcza zaś załączonych map, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wskazuje na to, że zachodzi podkreślana przez GDDKiA "oczywista łączność" wybudowanego odcinka drogi oznaczonej projektowo numerem DD3 z drogą gminną, w której ciągu miałby leżeć ów nowo wybudowany odcinek, składający się na całą inwestycję w postaci obwodnicy Iłży. GDDKiA niewątpliwie szeroko argumentuje w kwestii założeń projektowych jakie przyświecały budowie wskazanej obwodnicy, zwłaszcza podkreślając mający z nich wynikać podział drogowych elementów tej inwestycji pomiędzy zarządcę dróg krajowych i gminnych. Jednakże organ ten nie jest w stanie w niniejszej sprawie wykazać i powiązać swoich twierdzeń z właściwą dokumentacją projektową (prawną), przede wszystkim zaś nawiązać do treści art. 10 ust. 4 udp, na który się wprost powołuje, a który - co wymaga wyraźnego podkreślenia - odwołuje się do pojęcia ciągu (dotychczasowej, a więc już istniejącej) drogi, do kategorii której ma zostać zaliczony nowo wybudowany odcinek (ma on leżeć w jej ciągu). Inaczej mówiąc, w sprawie nie wykazano, aby sporny odcinek drogi nr DD3, którego dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację światłowodu, a nie cały przebieg wskazywany przez GDDKiA mógł zostać zaliczony do kategorii jakiejkolwiek istniejącej drogi gminnej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że twierdzenie powyższe może się odnosić wyłącznie do spornego odcinka drogi, nie zaś do całości drogi oznaczanej nr DD3, co do której w niniejszej sprawie nie ma kompetencji orzeczniczych (nie jest to przedmiotem sporu).

Za trafne należy zatem uznać stanowisko Burmistrza. Bez wątpienia obwodnica Iłży została wybudowana w całkowicie nowym śladzie niż dotychczasowa DK 9, która uprzednio przebiegała przez tę miejscowość, co jest faktem notoryjnym. Część wskazywanej przez GDDKiA drogi nr DD3, przez którą planowane jest przeprowadzenie światłowodu, przebiega wokół stacji elektroenergetycznej (Głównego Punktu Zasilania - GPZ) i do niego się "podłącza" (vide projekt). Sporny fragment został więc wybudowany jako całkowicie nowy element drogowy, wokół istniejącej wcześniej stacji elektroenergetycznej. Natomiast to, że realizuje on wiele funkcji (droga serwisowa, droga dojazdowa i zjazd z nowego odcinka DK 9), nie oznacza per se, że jest automatycznie drogą gminną (w zakresie, którego dotyczy wniosek). Nie można bowiem nie dostrzegać lokalizacji części zjazdowej, okrążającej wskazany GPZ.

Na marginesie należy także wskazać, że jakkolwiek nie jest rzeczą sądów administracyjnych, a już zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywanie organom sposobu pozyskiwania materiałów dowodowych obrazujących ich twierdzenia, to jednak należy podnieść, że w wydawałoby się podstawowym narzędziu wykorzystywanym w tego rodzaju postępowaniach, a więc w portalu mapowym Geoportal, dostępnym pod adresem https://geoportal.gov.pl udostępnia się funkcjonalność "Danych archiwalnych", a w jej ramach podgrupy "Ortofotomapa" oraz "Dane topograficzne" przedstawiające archiwalne dane przestrzenne. W przypadku ortofotomapy istnieje możliwość przeglądania zasobów według wybranej przez użytkownika daty (Pasek czasu). W tym celu należy rozwinąć menu przy warstwie "Standardowa" tj. "kliknąć" w symbol skierowanej ku dołowi strzałki wyświetlany po ustawieniu kursora na nazwie warstwy, a następnie skorzystać ze wspomnianej opcji "Pasek czasu" i dokonać odpowiedniego sprawdzenia wybranej ortofotomapy według daty. Zebranie tego rodzaju danych może pomóc wyjaśnić lub co najmniej uzupełnić twierdzenia co do tego, jakiego rodzaju droga została wzniesiona w ramach danej inwestycji drogowej.

W związku z powyższym, należy - na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy - uznać, że wobec braku wykazania przez GDDKiA związku fragmentu drogi DD3 wokół GPZ z drogą gminną, właściwym organem do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o lokalizację światłowodu będzie GDDKiA, jako zarządca dróg krajowych, a tego rodzaju inwestycja została zrealizowana w ramach budowy obwodnicy Iłży. Nie wykazano bowiem w sprawie, aby na spornym odcinku wokół GPZ powstała droga gminna, która służy wyłącznie celom miejscowego ruchu. Jeszcze raz podkreślić należy, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie spornego odcinka wokół GPZ. GDDKiA bezzasadnie argumentuje, że drogę nr DD3 należy widzieć w całości tak, jak ją wskazuje, podczas gdy z punktu widzenia art. 10 ust. 4 udp istotne jest ustalenie w ciągu jakiej drogi gminnej pozostaje droga nr DD3.