Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5060/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 106 § 2-6
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 120 ust. 1 i 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 536
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - t.j.
article: § 7 ust. 3 pkt 2, § 8 ust. 1. § 10
journal: Dz.U. 2014 poz 1622
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego,  przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2084/20 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania refundacji kosztów przewodu doktorskiego zorganizowanego przez Wojskowy Instytut Medyczny w Warszawie 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej na rzecz R.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowa administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej jako "k.p.a.", art. 120 ust. 1 w zw. z art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 860), dalej jako "ustawa o służbie wojskowej", oraz § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1622), dalej jako "rozporządzenie z 19 listopada 2014 r.", nie wyraził zgody na refundację kosztów przewodu doktorskiego ppłk R.K. zorganizowanego przez Wojskowy Instytut Medyczny w Warszawie w terminie od [...] 2018 r. do [...] 2018 r., w wysokości 9247,50 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący zawnioskował o zwrot kosztów przeprowadzenia przewodu doktorskiego, na które składały się: wynagrodzenie promotora i wynagrodzenie za dwie recenzje, koszty administracyjne i wynajem sal oraz narzuty na składki ZUS od tych wynagrodzeń, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu natomiast ww. składowe kosztów przewodu doktorskiego nie mieszczą się w katalogu kosztów przekwalifikowania zawodowego wskazanych w rozporządzeniu z 19 listopada 2014 r., a tym samym nie mogą być uwzględnione przy przyznawaniu prawa do ich pokrycia.

Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją z [...] sierpnia 2020 r. po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 120 ust. 1, 3 pkt 2 i 4 ustawy o służbie wojskowej oraz § 7 ust. 3 pkt 2, § 10 ust. 2 rozporządzenia z 19 listopada 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że żołnierz przed rozpoczęciem przekwalifikowania powinien legitymować się zgodą dowódcy na jego odbycie, a brak takiej zgody oznacza, że przekwalifikowanie nastąpiło bez związku z prowadzonymi działaniami rekonwersyjnymi i bez związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Jako że skarżący w dacie rozpoczęcia przewodu doktorskiego nie posiadał wymaganej przepisami prawa zgody dowódcy, tym samym decyzja organu I instancji była zasadna.

W wyniku rozpoznania skargi skarżącego na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2084/20, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że żołnierz zawodowy wnioskując o pomoc rekonwersyjną obowiązany jest dołączyć zgodę dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego. Stosownie do treści art. 120 ust. 3a ustawy o służbie wojskowej do zgody na przekwalifikowanie nie stosuje się art. 106 § 2-6 k.p.a., a tym samym zgoda ta nie musi przybierać określonej sformalizowanej formy. Przepis § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 19 listopada 2014 r. wprowadza jedynie wymóg załączenia do wniosku żołnierza zgody dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego nie doprecyzowując, że zgoda ta musi być udzielona na piśmie najpóźniej w dniu rozpoczęcia przekwalifikowania zawodowego. W przedmiotowej sprawie bezspornie skarżący uzyskał zgodę na przekwalifikowanie, co potwierdza pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w Warszawie z 28 stycznia 2020 r. oraz pismo z 26 marca 2020 r. i dokument ten został załączony do wniosku o pomoc rekonwersyjną, a tym samym nie sposób było przyjąć, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy rekonwersyjnej nie spełniał wymagań określonych w art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej oraz § 7 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz rozstrzygnięcia co do kosztów postępowania. Dodatkowo organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono:

I. na zasadzie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej w zw. z § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 19 listopada 2014 r. przez błędną wykładnię zwrotu "za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego", polegającą na przyjęciu, że zgoda nie przybiera określonej sformalizowanej formy i nie musi być ona udzielona na piśmie najpóźniej w dniu rozpoczęcia przekwalifikowania zawodowego, podczas gdy zwrot "za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego" jasno wskazuje, że zgoda ta jest uprzednia do rozpoczęcia szkolenia (nauki) i stanowi załącznik do wniosku o udzielenie pomocy rekonwersyjnej

II. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, że organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły istotne okoliczności faktyczne sprawy, ponieważ z okoliczności sprawy wynika, że przełożony strony wyraził ustną zgodę na realizację przekwalifikowania zawodowego, potwierdzoną późniejszym pismem, a więc nie jest prawdą, że nie dysponował zgodą w chwili rozpoczęcia przewodu doktorskiego, nie wskazując jednakże w jaki konkretny sposób organy naruszyły reguły postępowania dowodowego, podczas gdy organ w oparciu o całokształt materiału dowodowego (wszystkie dokumenty dotyczące zgody na przekwalifikowanie), swoją wiedzę i doświadczenie ocenił za nieudowodnioną okoliczność, że strona korzystała z pomocy rekonwersyjnej za zgodą dowódcy, o której mowa w art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że strona załączyła do swojego wniosku pisemną zgodę dowódcy, a wniosek spełniał wymagania określone w art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej i § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 19 listopada 2014 r. i dysponowała tą zgodą w chwili rozpoczęcia przekwalifikowania zawodowego, podczas gdy ustalenia takie nie znajdują oparcia w faktach i dowodach znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, co doprowadziło do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, bo z pominięciem przede wszystkim faktów wynikających z informacji przedstawionej przez dowódcę za pismem Nr [...] z dnia 27 lipca 2020 r. odnośnie braku wiedzy dowódcy o udzielonej zgodzie;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku w uzasadnianiu wyroku wyjaśnienia co do jego podstawy prawnej - istotnego naruszenia przepisów postępowania i wpływu tego naruszenia na wynik sprawy poprzez brak określenia w jaki sposób organ naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co uniemożliwia organowi zrozumienie i pełne odniesienie się do procesu myślowego, który legł u podstaw skarżonego orzeczenia oraz wskazania co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powtórzył argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W kontekście naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważono natomiast, że musi ono być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a w ocenie skarżącego autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu zadaniu w przekonujący sposób. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący uznał, że jest to jedynie polemika z wykładnią obowiązującego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W przedmiotowej sprawie kluczowym zagadnieniem, które wpływa zarówno na rozpoznanie zarzutów prawa materialnego jak i prawa procesowego, jest ustalenie czy przy procedurze przyznania świadczenia w postaci pomocy rekonwersyjnej na podstawie art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej konieczne jest uzyskanie zgody przez żołnierza wnioskującego od bezpośredniego przełożonego na rozpoczęcie przekwalifikowania przed przystąpieniem do tego szkolenia i w jakiej formie.

Przepis art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej stanowi, że "[ż]ołnierz zawodowy, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, z pomocy w zakresie: 2) przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy na dwa lata przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił tę służbę co najmniej cztery lata". Z powyższego przepisu nie wynika ograniczenie zgody dowódcy na odbycie przeszkolenia do konieczności jej uzyskania wyłącznie w formie pisemnej, a tym bardziej brak jest wskazania, kiedy zgoda powinna być udzielona. Natomiast pewne wskazania odnośnie do formy lub sposobu udzielania zgody wynikają z § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 19 listopada 2014 r. stanowiącego, że żołnierz do wniosku powinien dołączyć "zgodę dowódcy jednostki na odbycie przeszkolenia zawodowego". Tym samym do wniosku o przyznanie pomocy rekonwersyjnej powinien być załączony pewien dokument, ale nie – jak interpretuje organ – potwierdzający, że w momencie rozpoczęcia przeszkolenia żołnierz dysponował pisemną zgodą dowódcy na odbycie przeszkolenia, gdyż przepis ustawy nie mówi o pisemnej zgodzie dowódcy, a jedynie dokument zaświadczający, że żołnierz odbywał przeszkolenie za wiedzą i zgodą swojego dowódcy, przy czym zgoda ta w momencie rozpoczęcia przeszkolenia nie musiała być pisemna a mogła być ustna. W przepisie art. 120 ust. 3 ustawy chodzi bowiem jedynie o to, aby odbywanie przeszkolenia nie kolidowało z obowiązkami żołnierza, a nie o jakąś pisemną zgodę na przyszłą refundację kosztów. O refundacji rozstrzyga organ emerytalny, którego przedmiotem zainteresowania, oprócz oczywiście pozostałych przesłanek refundacji (limitu wysokości, terminów służby itp.), powinno być jedynie czy żołnierz posiadał zgodę dowódcy na odbycie przeszkolenia przy założeniu, że w momencie rozpoczęcia przeszkolenia ta zgoda mogła być ustna. Zauważyć należy, że wszelkie dywagacje na tle art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej sprowadzające się do roztrząsania kwestii momentu wyrażenia zgody dowódcy na odbycie przez żołnierza przeszkolenia pozbawione są w istocie większego znaczenia. Organ, który refunduje koszty przeszkolenia nie kontroluje przecież dowódcy żołnierza co do wyrażenia przez niego zgody na odbycie przez żołnierza przeszkolenia, ale bada jedynie czy taka zgoda została udzielona bez względu w istocie na moment i formę jej udzielenia. Należy zauważyć, że żołnierz rozpoczynający przeszkolenie wbrew wiedzy i zgodzie swojego dowódcy naraża się na niemożność uzyskania pisemnego potwierdzenia wymaganego dla złożenia wniosku o refundację kosztów. W jego interesie zatem pozostaje uzyskanie pisemnej zgody przed rozpoczęciem przeszkolenia. Nie ma natomiast jakichkolwiek przeszkód, aby zgoda dowódcy została wyrażona ustnie, a następnie dla celów jedynie dowodowych potwierdzona na piśmie.

Analizując zatem treść pism, jakie znajdują się w aktach rozpatrywanej sprawy należało przyjąć, że skarżący dysponował zgodą dowódcy na odbycie przeszkolenia. Organ, zakładając błędnie, że żołnierz musi mieć pisemną zgodę w momencie rozpoczęcia przeszkolenia swoją uwagę skoncentrował na dacie pisma z 28 lutego 2020 r. zamiast na jego treści. W piśmie tym zatytułowanym "zezwolenie" dowódca wyjaśnił: "Wyraziłem zgodę Panu ppłk. (...), pozostającemu w okresie wypowiedzenia/w dyspozycji, na – realizowanie w ramach pomocy rekonwersyjnej – przekwalifikowanie zawodowe na kursie:" i dalej szczegółowo wskazał z podaniem okresu odbywania przekwalifikowania. Następnie na pytanie organu zawarte w piśmie z 24 marca 2020 r. "o pisemną informację, w jakiej formie i kiedy zgoda ta była zainteresowanemu wyrażona" z zaleceniem: "[w] przypadku braku przedmiotowej zgody Dowódcy na odbycie przekwalifikowania zawodowego przed rozpoczęciem przewodu doktorskiego, proszę o pisemne poinformowanie Biura o tym fakcie", dowódca wskazał: "W dniu (...) 02.01.2018 r. Pan ppłk (...) poinformował mnie o realizowanym przez niego przewodzie doktorskim (...) uzyskując moją ustną zgodę na realizację w/w przekwalifikowania zawodowego.". Zauważyć należy, że odpowiedź ta informuje jedynie o zgodzie i potwierdza treść pisma z 28 lutego 2020 r., w którym mowa o wyrażeniu zgody na przekwalifikowanie. Jednocześnie dowódca nie zaprzeczył, na wyraźne pytanie organu, aby żołnierz nie posiadał jego zgody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioski do jakich doszedł Sąd pierwszej instancji, analizując materiał dowodowy są zatem w pełni uprawnione. Wyraźnie jednak należy stwierdzić, że zgoda dowódcy na odbycie przeszkolenia, o której mowa w art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej może być wyrażona w formie ustnej, a następnie potwierdzona pisemnie w momencie, gdy żołnierz zdecyduje się na złożenie wniosku o przyznanie pomocy rekonwersyjnej. Już tylko dodatkowo można wskazać, że powyższy wniosek potwierdza także treść art. 120 ust. 3a ustawy zgodnie z którym "[d]o zgody, o której mowa w ust.3 nie stosuje się art. 106 § 2-6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego", co oznacza, że zgoda dowódcy na odbycie przeszkolenia powinna być wyrażona w zasadzie w trybie tzw. współdziałania organów w toku sprawy. I wprawdzie § 7 ust. 3 pkt 2 stanowi, że do wniosku uprawniony dołącza "zgodę dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego" to mając na uwadze, że wniosek taki składany jest za pośrednictwem tego dowódcy (§ 8 ust. 1 rozporządzenie z 19 listopada 2014 r.) brak dołączonej zgody w świetle art. 120 ust. 3a ustawy uprawnia dowódcę do jej wyrażenia lub odmowy nawet na treści złożonego przez uprawnionego wniosku przekazywanego następnie właściwemu dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego. W związku z powyższym zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za chybiony. Już tylko dodatkowo zauważyć należy, że w obowiązującej aktualnie tj. w dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny regulacji prawnej – art. 236 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 2024 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r., poz. 248), która uchyliła ustawę o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ustawodawca jednoznacznie rozstrzygnął o "uprzedniej pisemnej zgodzie dowódcy jednostki wojskowej" na korzystanie przez żołnierza z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy i praktyk zawodowych. Brak natomiast takiego określenia w analizowanym art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych uniemożliwiał taką interpretację jaką przyjął organ odwoławczy w wydanej pod rządem tej ustawy decyzji.

Analogicznie należy również podejść do zarzutów procesowych, które powiązane zostały z naruszeniem art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej lub § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 19 listopada 2014 r. Przepis art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. ma charakter ogólny i jego naruszenie zawsze jest następstwem naruszenia innych przepisów prawa procesowego, a w związku z faktem, że stan faktyczny sprawy nie został przez skarżącego kasacyjnie podważony, to nie mogło dojść do jego naruszenia. Natomiast odnosząc się do naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. zarzuty te również nie są zasadne, bowiem Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał w oparciu o materiał dowodowy, że naruszenie ww. przepisów k.p.a. polegało na nieprawidłowym ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy i uznania, że skarżący nie posiadał zgody dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego. Jak już wcześniej wyjaśniono, organ błędnie uznawał, że zgoda o której mowa w art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej oraz § 7 ust.3 pkt 2 rozporządzenia z 19 listopada 2014 r. musi zostać udzielona przed przystąpieniem przez wnioskującego do szkolenia przekwalifikującego. Tym samym organ błędnie przyjmował, że brak uprzedniej zgody należy uznać jako brak zgody w ogóle. Właśnie ta kwestia w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowiła błąd w ustaleniach faktycznych, co według Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało jasno wskazane. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem wszystkie wymagania zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.