Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1225/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7d ust. 1a, art. 2 pkt 12, art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: par 5 i par 8
journal: Dz.U. 2012 poz 1246
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi B. M. i A. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 maja 2023 r. znak: IG-II.7513.8.2023.UK w przedmiocie odmowy zmiany ustalonej gleboznawczej klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących B. M i A. M. solidarnie 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 29 maja 2023 r., znak IG-II.7513.8.2023.UK Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z [...] r. znak: [...] o odmowie B. M. i A. M. (dalej: skarżący) zmiany dotychczasowej klasyfikacji gruntów działki nr [...] obręb R., na podstawie operatu technicznego [...] z RIIIb ha na RIVa ha.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżący zwrócili się z wnioskiem do organu pierwszej instancji o zweryfikowanie klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie R. gmina L. Uzasadniając wniosek wskazali, że gleba na działce jest zbyt sucha, przez co plony są niższe od zakładanych.

Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia klasyfikacji dla ww. działki i upoważnił do wykonania czynności terenowych gleboznawcę, klasyfikatora gruntów mgr inż. K. S. W wyniku dokonanych czynności geodeta uprawniony, sporządziła operat techniczny [...] włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 19 października 2022 r.

W wyniku dokonanych prac, klasyfikator stwierdziła istotne zmiany w stosunku do obowiązującej klasyfikacji z 1978 r. Wskazała, że gleba na działce nr [...] to gleba płowa zerodowana, brunatna niecałkowita, wytworzona z lessów spłaszczonych, zalegająca od 30 cm na piaskach. Stosunki wodne określiła jako wadliwe - okresowo za sucho, a plony uzależnione od ilości opadów atmosferycznych. Wobec powyższego cały teren działki nr [...] obręb R. zaliczyła do klasy RIVa-6-a, w miejsce dotychczasowej klasy Rlllb.

Po zapoznaniu z treścią ww. operatu klasyfikacyjnego organ pierwszej instancji stwierdził, że jego treść jest niepełna i wymaga uzupełnienia. W ocenie organu ww. operat nie zwierał analizy operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów [...] sporządzonego przez klasyfikatora M. S., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 2 listopada 2020 r., w którym potwierdzono, że dla działki nr [...] obręb R. jest aktualna dotychczasowa klasyfikacja gruntów ustalona operatem z 1978 r.

Odpowiadając na wezwanie organu, w swoich wyjaśnieniach gleboznawca stwierdziła min., że jej zdaniem ze względu na nieścisłości i błędy w operacie [...] prawdopodobnie będące skutkiem zbyt płytko wykonanych badań profili glebowych (nieco poniżej 80 cm. w głąb profilu glebowego gdy badanie takie na gruntach ornych powinno się wykonać do 150 cm), doszło do nieprawidłowego przypisania gatunku gleby z UTKG oraz nieprawidłowego ustalenia klasy bonitacyjnej R III b na przedmiotowej działce.

Decyzją Starosty Krakowskiego z [...] r. odmówiono skarżącym zmiany dotychczasowej klasyfikacji gruntów na przedmiotowej działce na podstawie operatu technicznego [...] z RIIIb 0,5990 ha na RIVa 0,5990 ha.

Zdaniem organu pierwszej instancji klasyfikator nie przeprowadził analizy materiałów PZGiK we właściwym czasie i na właściwym etapie postępowania klasyfikacyjnego do czego był zobligowany przepisami rozporządzenia. Tym samym ustalił stan faktyczny w niepełnym zakresie do rozstrzygnięcia sprawy. Klasyfikator w operacie klasyfikacji nie uzasadnił stwierdzonych zmian w środowisku glebowym, w nawiązaniu do ustaleń dokonanych w innych operatach gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Uznano więc, że czynności klasyfikacyjne nie zostały dokonane poprawnie, a określony w operacie stan faktyczny nie został ustalony w sposób wyczerpujący. Wobec powyższego, po dokonaniu analizy operatu klasyfikacyjnego sporządzonego przez gleboznawcę organ postanowił odmówić wprowadzenia zmiany w dotychczasowej klasyfikacji gruntów dla działki nr [...] położonej w obrębie R. gmina L.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji i ustalenie prawidłowej klasy gruntu zgodnie z projektem ustalenia klasyfikacji sporządzonym przez klasyfikatora K. S.

Decyzją z 29 maja 2023 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że uchybienie wskazane przez Starostę Krakowskiego nie stanowi wystarczającego powodu odmowy wprowadzenia zmiany w dotychczasowej klasyfikacji gruntów dla działki nr [...]. Klasyfikator K. S., po wezwaniu przez Starostę o uzupełnienie projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów [...], udzieliła wyjaśnień i dokonała brakującej analizy operatu [...]. Wypełniła zatem obowiązek wynikający § 5 ust.1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Wątpliwości organu odwoławczego budziło natomiast przeprowadzenie przez organ l instancji dwóch klasyfikacji w przeciągu niespełna dwóch lat i upoważnienie do czynności klasyfikacyjnych - w obydwu przypadkach - klasyfikatora wskazanego we wniosku strony.

Mając na względzie raport NIK z 25 stycznia 2023 r. oraz taki właśnie sposób upoważnienia klasyfikatora przez Starostę Krakowskiego w toczącym się postępowaniu, stwierdzono że organ, powołując klasyfikatora wskazanego we wniosku stron, naruszył zasadę bezstronności i niezależności klasyfikatorów. Skoro jednak postępowanie administracyjne zostało wszczęte, pozyskano nowy dowód w sprawie (operat [...]) i ponownie orzeczono decyzją z 17 lutego 2023 r. o odmowie zmiany dotychczasowej klasyfikacji gruntów działki nr [...] - organ odwoławczy w celu wykazania zasadności wnioskowanych zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] dokonał analizy zarówno operatu sporządzonego w toczącym się postępowaniu jak i operatu wcześniejszego, który nie wskazywał na zmianę klas bonitacyjnych, lecz podtrzymywał dotychczas obowiązującą klasyfikację gruntów. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w operacie [...] nie wykazały jednoznacznych zmian w jakości i strukturze gleby w stosunku do operatu [...] sporządzonego przez klasyfikatora M. S. Zatem odmowę zmiany dotychczasowej klasyfikacji gruntów działki nr [...] obręb R. uznano za zasadną.

Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w skardze zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1/ § 8-10 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o niezgodne z przepisami prawa dokumenty. Skarżący wskazali, że podstawę do wydania decyzji w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, stanowi opracowany przez klasyfikatora projekt ustalenia klasyfikacji gleboznawczej zawierający dokumenty, o których mowa w § 8.1 rozporządzenia, a nie operat techniczny gleboznawczej klasyfikacji gruntów, sporządzony przez geodetę. Stwierdzono, też że nie ma konieczności dołączania analizy materiałów PZGiK w zakresie klasyfikacji gleboznawczej zatem za nieprawidłowe uznano wydanie decyzji w oparciu o operat techniczny z klasyfikacji gleboznawczej, a nie w oparciu o sporządzony przez klasyfikatora Projekt ustalenia klasyfikacji, do którego zgodnie z § 9.2 strona może zgłaszać zastrzeżenia (czego nie może robić względem do operatu technicznego z klasyfikacji gleboznawczej);

2/ art. 7 k.p.a. poprzez mało wnikliwe zbadanie i ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wydanie decyzji. W ocenie skarżących projekt ustalenia klasyfikacji gleboznawczej sporządzony przez mgr inż. K. S. zawiera wszystkie niezbędne dokumenty określone w § 8.1 rozporządzenia, a dodatkowo zawiera wyniki analiz laboratoryjnych badania składu granulometrycznego gleby w odkrywce nr 1, dokumentację fotograficzną oraz wyniki analizy materiałów PZGiK. W ten sposób wykazano istotne zmiany w stosunku do obowiązującej klasyfikacji z 1978 r., która zdaniem skarżących została ustalona wówczas w sposób nieprawidłowy.

3/ art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisu prawa w sytuacji gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z analizy operatu [...] w porównaniu z zasadami wykonywania i gleboznawczej klasyfikacji gruntów wskazanymi w opracowaniu "Szczegółowe zasady przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów" wynika, że zawiera on szereg nieprawidłowości w zakresie technicznego wykonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Jak podano w klasyfikacji gleboznawczej wykonywanej do operatu [...] zbyt płytko wykonano badanie profili glebowych (nieco poniżej 80 cm w głąb profilu glebowego gdy badanie takie na gruntach ornych powinno się wykonać do 150 cm) co skutkowało błędnymi ustaleniami w tej klasyfikacji oraz w wyniku tego błędnym orzeczeniem w decyzji wydanej na podstawie tego operatu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądu sprowadza się więc się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza jego nieważność.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, uzasadniającym wyeliminowanie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie przez wymienione organy stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz.1990 ze zm.), dalej jako "pgik" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 roku w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz.1246).

Zgodnie z art. 7d ust. 1a pgik gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Przepis art. 2 pkt 12 pgik zawiera definicję ustawową gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zgodnie z którą, że jest to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Natomiast w art. 20 ust. 3 pgik wskazano, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

Sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów określony został w przywołanym rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 1 pgik. Zgodnie z § 5 ust. 1 tego aktu wykonawczego, przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie; 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji; 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji; 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji.

Natomiast w ust. 2 określono, że czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana klasyfikatorem. Przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia: 1) sporządzenie opisu fizjograficznego; 2) ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji; 3) badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań; 4) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych; 5) ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych; 6) ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych; 7) zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej; 8) ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych.

Po przeprowadzeniu czynności klasyfikacyjnych w terenie klasyfikator opracowuje projekt ustalenia klasyfikacji (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Prawidłowo sporządzony operat techniczny (zawierający w szczególności protokół oraz projekt klasyfikacji gruntów), przyjęty następnie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wydania orzeczenia w sprawie klasyfikacji gruntów, a to z kolei pozwala ujawnić zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów w ewidencji gruntów i budynków.

Stwierdzić zatem należy, że dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia klasyfikacji gleboznawczej gruntu zasadnicze znaczenie posiada dowód w postaci operatu technicznego gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Mając na uwadze tak zakreślony stan prawny istota niniejszej sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy istniały podstawy do uznania, że sporządzony przez klasyfikatora K. S. projekt ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie wykazał jednoznacznych zmian w jakości i strukturze gleby w stosunku do operatu [...] sporządzonego przez klasyfikatora M. S., a w konsekwencji czy zasadnie odmówiono zmiany dotychczasowej klasyfikacji gruntów działki nr [...] obręb R. z Rlllb na RIVa .

W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie organu w realiach kontrolowanej sprawy należy uznać za przedwczesne albowiem nie zostało ono poprzedzone należytym ustaleniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia.

W operacie [...] klasyfikator K. S. określiła w całej działce nr [...] typ gleby, jej rodzaj i gatunek: B-6-a, ustalając klasoużytek jako: RIVa. Natomiast w operacie [...] klasyfikator M. S. określił na części obszaru działki typ gleby, jej rodzaj i gatunek: B-6-d, na części obszaru typ gleby, jej rodzaj i gatunek: A-6, ustalając dla całej działki klasoużytek jako: Rlllb.

Zgodnie z Urzędową Tabelą Klas Gruntów stanowiącą załącznik do rozporządzenia w sprawie Gleboznawczej Klasyfikacji Gruntów do gleb brunatnych wytworzonych z lessów są zaliczane:

- w klasie Rlllb (B-6-"d") - gleby brunatne lessowe, różniące się od gleb gatunku "a" w tej klasie brakiem cech wymycia iłu koloidalnego i występowaniem węglanu wapnia w profilu glebowym; gleby gatunku "a" to: "gleby płowe lessowe, niecałkowite, na piaskach, żwirach lub wapieniach, o miąższości warstwy lessowej 60-80 cm. Poziom próchniczny o miąższości około 25 cm. Są to gleby wrażliwe na brak opadów. Nadają się pod uprawę żyta, ziemniaków, a nawet pszenicy".

- w klasie RIVa: - "Gleby brunatne lessowe, płytkie, niecałkowite, na piaskach lub żwirach, o miąższości warstwy lessowej 50-60 cm. Niekiedy za suche. Poziom próchniczny o miąższości około 20 cm. Gleby żytnio - ziemniaczane".

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje organ odwoławczy słusznie stwierdził, że to miąższość warstwy lessowej zalegającej na piaskach oraz panujące stosunki wodne mają istotne znaczenie dla ustalenia klasy bonitacyjnej. Jednakże stwierdzając, że projekt ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów [...] nie wykazał jednoznacznych zmian w jakości i strukturze gleby w stosunku do [...], organ w ogóle nie odniósł się do wniosków klasyfikatora K. S. odnośnie nieprawidłowego wykonania okrywek przez klasyfikatora M. S. i do wyników badań laboratoryjnych próbek glebowych, co zdaniem klasyfikatora K. S. miało wpływ na prawidłowe określenie stosunków wodnych, a tym samym właściwe zaklasyfikowanie do klasy bonitacyjnej (por. k. 22 akt adm.). Organ odwoławczy wskazał jedynie na różne miesiące roku, w których dokonywano odkrywek w obydwu operatach jednak jest to zdaniem Sadu niewystarczające dla zweryfikowania słuszności wniosków klasyfikatora K. S.

Ponadto w ocenie Sądu skoro sam organ odwoławczy stwierdza, że grunt jest na pograniczu klasy lllb i IVa, to tym bardziej konieczne jest skrupulatne ustalenie i zweryfikowanie wszystkich czynników tak aby dokonana klasyfikacja była w jak największym stopniu miarodajna i adekwatna. Sąd zauważa w tym miejscu, że odkrywki (nr 355, 357, 358) dokonywane w latach siedemdziesiątych, na podstawie których ustalono dotychczasową klasyfikację gruntów, nie były wykonywane na działce nr [...], ale na działkach sąsiednich (por. mapa k. 10 akt. adm). Natomiast zgodnie z twierdzeniami klasyfikatora K. S. (którym organ nie zaprzeczył), odkrywki dokonane przez klasyfikatora M. S. zostały dokonane zbyt płytko (80 cm podczas gdy powinno być 150 cm), a zatem nie dawały pełnego obrazu i nie mogły być miarodajne. Kwestie te zdaniem Sądu wymagały wyjaśnienia i powinny być poddane ocenie, tak aby postępowanie administracyjne doprowadziło do rzeczywistego ustalenia istniejącej na działce klasy gruntu.

Sąd podkreśla, że wyrażona w art. 7 k.p.a. jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie zaś do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów, zgodnie z wymienionym ostatnio przepisem powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Z kolei przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego – w szczególności zawierającego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – i uzasadnienia prawnego wydawanych decyzji. W szczególności decyzje negatywne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych i poddał je ocenie. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r., sygn. akt II SA 96/98, lex nr 41681).

W realiach kontrolowanej sprawy organ odwoławczy wobec nie odniesienia się do przywołanych powyżej twierdzeń klasyfikatora K. S. dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak to już wyżej wspomniano, dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia klasyfikacji gleboznawczej gruntu zasadnicze znaczenie posiada dowód w postaci operatu technicznego gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Stanowi on opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a zatem podważenie takiego dowodu generalnie jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy, merytorycznych argumentów, bądź też poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do wniosków klasyfikatora K. S. odnośnie poprawności sporządzenia odkrywek przez klasyfikatora M. S. oraz wyników badań poszczególnych poziomów genetycznych występujących w glebie, które to czynniki mogą mieć wpływ na właściwe określenie cech wpływających na określenie klasy gruntu. Ponadto, merytoryczne odniesie się w tym zakresie zdaniem Sądu wymaga wiadomości specjalnych. Zatem bez dowodu weryfikującego poprawność projektu ustalenia klasyfikacji gruntów klasyfikatora K. S., nie można w sposób rzetelny, bazując tylko na danych wynikających z dotychczasowej klasyfikacji (której zarzuca się błędy metodologiczne, czy nieaktualność) i oświadczeniach zainteresowanych stron postępowania wydać prawidłowiej decyzji, tym bardziej wbrew dokonanym ustaleniom przez powołanego klasyfikatora.

Dlatego dla rozwiania wszelkich wątpliwości, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powoła wyznaczonego przez siebie klasyfikatora, który przeprowadzi własne badania i zweryfikuje projekt ustalenia klasyfikacji gleboznawczej klasyfikatora K. S. wraz z wyjaśnieniami do projektu z 16 grudnia 2022 r., odniesie się do operatu technicznego gleboznawczej klasyfikacji gruntów M. S. [...], a także wypełni wszelkie wymogi, które nakłada rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Jednocześnie swoje prace wykona z zachowaniem najwyższych standardów zakresie technicznego wykonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Dopiero taka opinia będzie dawała podstawę do rzetelnej polemiki z operatem klasyfikatora K. S. i ewentualnego podważenia jej ustaleń oraz wykazania, że aktualny stan gleb na przedmiotowej działce odpowiada charakterystyce dotychczasowej klasy bonitacyjnej. Ponadto powołanie klasyfikatora wyznaczonego przez organ, uczyni zadość potrzebie zachowania bezstronności i niezależności klasyfikatora, na co zwrócił uwagę w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy.

Dodatkowo w ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego polega nie na wydaniu w sprawie dwóch rozstrzygnięć, lecz na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w pierwszej, jak i w drugiej instancji co do jej istoty. Obowiązkiem zatem organu odwoławczego, jest oczywiście ocena decyzji organu pierwszej instancji, jednak nie tylko przez pryzmat zarzutów odwołania, ale pod kątem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego, a następnie stwierdzeniu, czy stanowisko organu odwoławczego jest zbieżne ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, czy też nie. W zależności bowiem od tego stwierdzenia organ odwoławczy winien wydać w trybie odwoławczym jedną z decyzji, przewidzianych art. 138 k.p.a., co wiąże się z tym, że każdy z tych organów postępowania merytorycznego (pierwszej, jak i drugiej instancji) musi dwukrotnie ocenić dowody i przeanalizować wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji w zasadzie nie rozstrzygnął sprawy co do istoty. Stwierdził bowiem, że klasyfikator nie przeprowadził analizy materiałów PZGiK we właściwym czasie i na właściwym etapie postępowania klasyfikacyjnego do czego był zobligowany przepisami rozporządzenia. Tym samym ustalił stan faktyczny w niepełnym zakresie do rozstrzygnięcia sprawy. Uznano więc, że czynności klasyfikacyjne nie zostały dokonane poprawnie, a określony w operacie stan faktyczny nie został ustalony w sposób wyczerpujący. Stwierdził końcowo, że w konsekwencji powyższego, po dokonaniu analizy operatu klasyfikacyjnego sporządzonego przez gleboznawcę K. S. postanowił odmówić wprowadzenia zmiany w dotychczasowej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowej działki. Jednocześnie należy podkreślić, że w toku postępowania organ pierwszej instancji wezwał gleboznawcę K. S. o uzupełnienie sporządzonego przez nią Projektu klasyfikacji gleboznawczej (zgłoszenie [...]), co gleboznawca uczyniła pismem z 16 grudnia 2022 r. (k. 22-25 akt adm.). Mimo tego organ pierwszej instancji nie odniósł się merytorycznie do istoty sprawy.

Dostrzegł to organ odwoławczy stwierdzając na k. 3 i 4 swojej decyzji, że "(...) uchybienie wskazane przez Starostę Krakowskiego nie stanowi wystarczającego powodu odmowy wprowadzenia zmiany w dotychczasowej klasyfikacji gruntów dla działki nr [...]. Klasyfikator K. S., po wezwaniu przez Starostę o uzupełnienie projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów [...], udzieliła wyjaśnień i dokonała brakującej analizy operatu [...]. Wypełniła zatem obowiązek wynikający § 5 ust.1 pkt 1 rozporządzenia gkg".

W tych okolicznościach organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy pozbawił skarżących rozstrzygnięcia sprawy przez jedną instancję.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.