Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 82/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 8 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2016 poz 153
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48  art. 19 ust. 1
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. L. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2023 r., nr 315/OR14/2023 w przedmiocie wypłaty premii zalesieniowej na rok 2022 oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga D.L. (dalej: "producent rolny", "strona", "skarżący") dotyczy decyzji Dyrektora Warmińsko–Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostródzie (dalej: "Kierownik BP" "organ I instancji") z dnia 20 marca 2023 r. nr 0263-2023-002842, w przedmiocie wypłaty premii zalesieniowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne - objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" na 2022 r.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 20 maja 2022 r. producent rolny zwrócił się do Kierownika BP o wypłatę na 2022 r. pomocy na zalesianie (PROW 2007-2013) do powierzchni uprawy leśnej wynoszącej łącznie 19,88 ha.

Opisaną na wstępie decyzją z 20 marca 2023 r. Kierownik BP wypłacił stronie wnioskowaną pomoc w kwocie 12.197 zł, wskazując, że kwota ta została pomniejszona z powodu przedeklarowania powierzchni o 3,21 ha. Organ I instancji powołał się przy tym na ustalenia z kontroli administracyjnej podczas której stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowanych gruntów zalesionych w granicach działki ewidencyjnej nr [...] jest większa od istniejącej powierzchni zalesienia, wynikającej z warstwy zalesienia w bazie referencyjnej, która została określona na podstawie raportu z kontroli na miejscu (nr dokumentu [...], dalej: "raport z kontroli", "raport z KnM") wykonanej w dniach 26 listopada 2021 r. i 27 grudnia 2021 r. W ramach tej działki producent rolny zadeklarował łączną powierzchnię 7,41 ha, natomiast podczas kontroli za uprawnioną do pomocy uznano dla tej działki powierzchnię 4,20 ha, zaś jako przyczynę wykluczenia powierzchni 3,21 ha wskazano "granice wyrysowane poza obszarem zalesionym".

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1356 ze zm.) przez wykluczenie z działki ewidencyjnej nr [...] obszaru o powierzchni 3,21 ha wyznaczonego w ewidencji gruntów jako las, mimo że spełnia on wszystkie kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia określone w tym przepisie. Wskazała także na naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 72, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "Kpa") poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w tym pozbawienie strony czynnego udziału w czynnościach kontrolnych. W oparciu o te zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji Kierownika BP i wypłatę premii zalesieniowej w odniesieniu do całej powierzchni zadeklarowanej. Ponadto zwróciła się o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego, a w tym:

dowodu z ekspertyzy geodety-klasyfikatora gruntów, gleboznawcy A.M., zawierającej mapę pomiaru powierzchni roślinności leśnej na obszarze działki ewidencyjnej nr [...], wykonaną 16 stycznia 2023 r., z której wynika, że całkowita powierzchnia zalesiona oraz sukcesji naturalnej na tej działce wynosi 7,82 ha,

dowodu z ekspertyzy z dnia 25 stycznia 2023 r. sporządzonej przez M.D. z Katedry [...], w celu stwierdzenia, że na obszarze 7,41 ha działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się las, tj. zalesienie zachowujące ciągłość struktury przestrzennej, ilościowej i jakościowej drzewostanu i brak jest wskaźników wyłączających powierzchnię lub część zalesienia z kryterium wymagalności ze spójnością prowadzenia drzewostanu,

decyzji Starosty O. z 13 listopada 2013 r. w sprawie zatwierdzenia ponownej klasyfikacji gruntów m.in. dla działki nr [...], którą stanowi Ls III o pow. 8,2392 ha i Ls IV o pow. 1,3029 ha.

Utrzymując w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania, Dyrektor ARiMR podał, że warunki do przyznania pomocy na zalesianie (PROW 2007-2013) określone zostały m.in. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 153 ze zm.; dalej: "rozporządzenie zalesieniowe"). Wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 4 tego rozporządzenia wysokość pomocy na zalesianie, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej na hektar gruntu i powierzchni zalesionego gruntu objętego obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Wyjaśnił, że powierzchnia obszaru zalesionego - ZJ, położonego na działce referencyjnej nr [...], została wyznaczona na podstawie bezpośredniego pomiaru w terenie, ze względu na stwierdzone na działce nieużytki oraz liczne wypady drzew. Stwierdzoną w terenie sytuację obrazuje wykonana w dniu kontroli dokumentacja fotograficzna (zdjęcia nr: 12-17, 35, 38-52, 59-73, 78, 79, 84-92, 69-101, 103, 104, 112, 114-127, 131). Miejsca i kierunki wykonania zdjęć zostały oznaczone na szkicu pomiarowym będącym załącznikiem do oryginału raportu oraz niniejszej decyzji (załącznik nr 1).

Organ odwoławczy podkreślił, że czynności kontrolne przeprowadzone zostały w oparciu o przepisy: ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 [(t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1105 ze zm.; dalej: "ustawa PROW 2007-2013"), rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającym zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L. z 2014 r. nr 227, s. 69 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 809/2014") oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1493; dalej: "rozp.KnM"). Zrelacjonował, że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 7 rozp.KnM raport z kontroli zawiera nazwiska i numery upoważnień osób przeprowadzających kontrolę na miejscu, tj. L.S. i B.F., przy czym brak podpisu pod raportem drugiego z ww. inspektorów wynika z faktu, że w dniu sporządzenia raportu, tj. 29 grudnia 2021 r. nie świadczył on pracy, co odnotowano na stronie 6 raportu w pozycji Uwagi inspektora terenowego. Zauważył, że jak wynika z danych zawartych w raporcie inspektor L.S. skutecznie i w odpowiednim terminie (tj. 25 listopada 2021 r.) powiadomił telefonicznie stronę o kontroli. Natomiast pomiaru powierzchni kompleksu ZJ dokonano odbiornikami [...] metodą punktową, a odległości pomiędzy kolejnymi punktami pomiarowymi nie przekraczały 25 m (w danych pokontrolnych znajduje się plik pomiarowy GML).

Odnosząc się zaś do załączonej przez stronę dokumentacji geodezyjnej Dyrektor ARiMR zauważył, że co prawda uprawniony geodeta stwierdził, że całkowita powierzchnia zalesienia oraz sukcesji naturalnej na działce referencyjnej nr [...] wynosi 7,82 ha, lecz na szkicu z pomiaru nie wyodrębniono obszaru z sukcesją naturalną, wypadów, które nie kwalifikują się do płatności z tytułu PROW 2007-2013. Pomiar ten zawiera obszar wyłączony z produkcji rolnej. Ponadto zauważył, że ekspertyza została wykonana 16 stycznia 2023 r., tj. w warunkach zbliżonych do pomiaru wykonanego przez inspektorów ARiMR. Ocenił zatem, że brak jest podstaw by sądzić, że te warunki pogodowe odbiegały od warunków, w których dokonali pomiaru inspektorzy ARiMR. Pomiar ten obejmuje obszar nieuprawniany rolniczo (bez kwalifikacji, na którym obszarze są nasadzenia, a na której powierzchni ich brak, gdzie występują nieużytki, bądź linia energetyczną, pod którą częściowo również brak nasadzeń).

Oceniając zaś załączoną przez stronę ekspertyzę zalesienia wykonaną przez M.D. organ odwoławczy podniósł, że w opisie widnieje powierzchnia 8,04 ha pomierzona w dwóch kompleksach. Wskazał na brak mapy uwzględniającej te dwa kompleksy oraz informacji z jakiego miejsca wykonane są zdjęcia uprawy, która podlegała analizie, aby móc ocenić i porównać sytuację zastaną przez kontrolerów ARiMR. Nadmienił, że inspektorzy ARiMR również stwierdzili zalesienie na działce referencyjnej nr [...], zaś stwierdzona powierzchnia 4,20 ha została zakwalifikowana przez kontrolujących jako uprawa leśna zgodna z planem zalesienia. Zrelacjonował, że w północnej części kompleksu, środkowej oraz wąski pas w części zachodniej stwierdzono wypady oraz nieużytki (sukcesję naturalną - zakrzaczenia). Uznał, że liczna dokumentacja fotograficzna potwierdza brak uzupełnień w miejscach wskazanych na szkicu z pomiaru kompleksu ZJ. W dołączonej ekspertyzie brak jest wskazania miejsc, gdzie stwierdzono uzupełnienia nasadzeń.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że strona nie złożyła do ARiMR żadnej dokumentacji w związku z wypadami sadzonek i potrzebą ich uzupełnienia. Tymczasem, składając corocznie wniosek o wypłatę pomocy na zalesienie (PROW2007-2013) beneficjent zobowiązuje się do prowadzenia uprawy leśnej na gruntach objętych niniejszym wnioskiem przez okres 15 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesienie, a także do niezwłocznego informowania na piśmie organów ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, pobierania lub wypłacanie pomocy na zalesienie, o każdej zmianie stanu faktycznego (wykorzystywania gruntu, wielkości powierzchni) w okresie trwania złożonych zobowiązań. Jeżeli podczas trwania zobowiązania beneficjent stwierdził, że sadzonki wypadły powinien zgłosić ten fakt do Kierownika BP oraz uzupełnić nasadzenia. Podczas kontroli w 2021 r. nie stwierdzono jednak nowych nasadzeń w miejscach wypadu sadzonek. W tych okolicznościach Dyrektor ARiMR ocenił, że raport z czynności kontrolnych nr [...] został sporządzony poprawnie i zawiera wyniki kontroli odpowiadające stanowi stwierdzonemu w dniach 26 listopada 2021 r. i 27 grudnia 2021 r.

W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił organom ARiMR naruszenie:

1. art. 25 rozporządzenia nr 809/2014, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy PROW 2007-2013, § 8 rozp.KnM poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że:

- powiadomienie skarżącego o czasie przeprowadzenia czynności kontroli w miejscu telefonicznie na dzień przed podjęciem czynności, bez wskazania miejsca przeprowadzenia czynności kontrolnych jest zgodne z ww. przepisami;

- udział kontrolującego w czynnościach kontroli w miejscu kończy się w momencie sporządzenia czynności w terenie i uznaniu, że nie ma on obowiązku złożenia podpisu na raporcie z czynności kontroli, a także czynnego udziału na etapie doręczenia raportu i rozpatrywania zgłoszonych do raportu zastrzeżeń;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie powodów braku podpisu jednego z kontrolujących pod raportem z kontroli oraz niewyjaśnienie, dlaczego organ nie uznał stanu wpisu w ewidencji gruntów i budynków dla obszaru działki nr [...], z którego wynika, że działka ta stanowi grunty oznaczone symbolem Ls III o pow. 8,2392 ha i Ls IV o pow. 1,3029 ha - jako dokumentów urzędowych stanowiących podstawę wydania decyzji o przyznaniu premii za zalesienie;

3. art. 78 § 1 i 2 Kpa w zw. z art. 136 § 1-3 Kpa poprzez odmowę przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu z dokumentów (załączonych do odwołania ekspertyz), przez co organ ten uchylił się od przeprowadzenia analizy poprawności przeprowadzonej KnM, do czego był zobowiązany, wobec zakwestionowania przez skarżącego treści raportu i braku możliwości przeprowadzenia takiej analizy przez kontrolujących w pełnym składzie;

4. art. 76 § 1 Kpa w zw. z art. 31 ust. 6 ustawy PROW 2007-2013 w zw. z § 8 rozp.KnM poprzez uznanie, że niepodpisany przez osoby kontrolujące raport z czynności kontrolnych stanowi dokument urzędowy, ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i stanowi dowód tego, co zostało w nim zaświadczone, korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone i organ jest związany jego ustaleniami i w konsekwencji pozbawienia skarżącego należnej mu części premii zalesieniowej w pełnej wysokości;

5. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW 2007-2013 poprzez wypłatę premii w zaniżonej wysokości od pow.16,67 ha a nie od objętej wnioskiem pow. 19,88 ha.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. ekspertyz załączonych uprzednio do odwołania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie został prawidłowo poinformowany o miejscu i terminie kontroli. Z uwagi na obowiązujące organ zasady: pisemności (art. 14 Kpa) i informowania (art. 9 Kpa) skarżący za niewystarczające w tym zakresie uznał telefoniczne powiadomienie go na dzień przez kontrolą bez precyzyjnego wskazania, gdzie konkretnie zostaną przeprowadzone czynności. Wskazał, że działka nr [...] obejmuje obszar 45,4903 ha, z czego ponad 7 ha to lasy. Nie jest zatem możliwym, by skarżący mógł na takim obszarze poszukiwać kontrolerów, w lesie lub na polu. Dodał, że w świetle art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 zapowiedzenie kontroli na miejscu następuje z wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni. Ocenił, że powiadomienie telefoniczne o przeprowadzeniu czynności kontrolnych na dzień wcześniej, bez precyzyjnego wskazania, gdzie konkretnie zostaną one przeprowadzone, oznacza pozbawienie skarżącego udziału w tych czynnościach.

Zdaniem skarżącego wskutek podpisania raportu z kontroli tylko przez jednego z kontrolujących, bez względu na przyczynę takie stanu rzeczy, doszło do pozbawienia skarżącego prawa do ponownej analizy raportu przez kontrolujących w trybie § 8 rozp.KnM. Skarżący uznał, że czynności kontrolne z udziałem jednego kontrolującego nie mogą być uznane za spełniające wymogi prawa. Ocenił, że wobec braku możliwości rozpatrzenia zastrzeżeń podmiotu kontrolowanego zgodnie z procedurą zastrzeżoną w przepisach, organ nie mógł skutecznie wezwać skarżącego do podpisania raportu lub zgłoszenia zastrzeżeń. Stwierdził, że skoro jego zastrzeżenia nie mogły być poddane analizie kontrolujących, to organ odwoławczy powinien dopuścić zawnioskowane przez skarżącego dowody.

Ponadto skarżący zauważył, że ani z treści raportu, ani z akt sprawy nie wynika, jakimi uprawnieniami (wiedzą specjalistyczną) dysponowali inspektorzy, a zatem czy posiadali dostateczną wiedzę i kwalifikacje by ocenić stan zdrowotny drzew i zakrzewień na działce nr [...]. Podał, że nie jest mu wiadome, dlaczego inspektorzy wykluczyli z pomiaru lasu cały wąski pas lasu zaznaczony na mapie pomiaru powierzchni roślinności leśnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę A.M. w dniu 16 grudnia 2023 r. Wskazał, że o tym czy dany obszar zalesienia jest wypadem, czy lasem może wypowiedzieć się ekspert, a nie urzędnik. Takim ekspertem w ocenie skarżącego jest M.D. która jednoznacznie w swojej ekspertyzie uznała, że obszar zalesiony przez podmiot kontrolowany nie utracił charakteru lasu. Skarżący dodał, że las to nie tylko drzewa, lecz w rozumieniu ustawy o lasach - grunt posiadający zwartą powierzchnię co najmniej 0,10 hektara i pokryty roślinnością leśną (drzewa, krzewy, runo) lub przejściowo jej pozbawiony. Skonstatował, że sposób procedowania przez organy ARiMR naruszył przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Spór w sprawie dotyczy wysokości premii zalesieniowej przysługującej skarżącemu na podstawie § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacanej corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia, w formie zryczałtowanej płatności.

Z akt sprawy wynika, że skarżący dokonał zalesienia i od 2008 r. składa wnioski o przyznanie pomocy na zalesianie. Na ich podstawie otrzymywał pomoc we wnioskowanym zakresie. Wniosek dotyczący 2022 r. został uwzględniony jedynie w części z uwagi na stwierdzoną przez organ mniejszą powierzchnię niż powierzchnia zadeklarowana przez producenta rolnego.

Jednym z warunków przyznania pomocy na zalesianie jest prowadzenie założonej uprawy leśnej przez 15 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, co wynika z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego. W § 8 ust. 4 tego aktu przyjęto, że wysokość pomocy na zalesianie w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej na hektar gruntu i powierzchni zalesionego gruntu objętego obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit.b rozporządzenia nr 640/2014 (w przypadku systemów pomocy obszarowej - obszar, w odniesieniu do którego spełniono wszystkie kryteria kwalifikowalności lub inne obowiązki związane z warunkami przyznania pomocy, bez względu na liczbę uprawnień do płatności, które posiada beneficjent; zaś w przypadku środków wsparcia obszarowego jest to obszar poletek lub działek zidentyfikowanych w drodze kontroli administracyjnych lub KnM), po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, w szczególności zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 16 i art. 19 rozporządzenia nr 640/2014, a w przypadku wsparcia na zalesienie - zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 63 rozporządzenia nr 809/2014.

Z kolei art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 640/2014") pomimo utraty mocy tego aktu od 1 stycznia 2023 r. mającego jednak zastosowanie do wniosków o płatność złożonych przed 1 stycznia 2023 r. na podstawie art. 13 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. U. UE. L. z 2022 r. Nr 183, str. 12 z późn. zm.) – przewiduje, że jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej (...) przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego (...).

Natomiast w art. 63 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 przyjęto, że płatności oblicza się na podstawie kwot uznanych za kwalifikujące się podczas kontroli administracyjnych, o których mowa w art. 48. Właściwy organ sprawdza wniosek o płatność otrzymany od beneficjenta i określa kwoty, które kwalifikują się do wsparcia. Właściwy organ określa a) kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi w oparciu o wniosek o płatność i decyzję w sprawie przyznania dotacji; b) kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi po sprawdzeniu kwalifikowalności wydatków we wniosku o płatność. Jeżeli kwota określona zgodnie z akapitem drugim lit. a) przekracza kwotę określoną zgodnie z lit. b) tego akapitu o więcej niż 10 %, do kwoty określonej zgodnie z lit. b) należy zastosować karę administracyjną. Kwota kary jest równa różnicy między tymi dwiema kwotami, ale nie może przekraczać kwoty całkowitego wycofania wsparcia. Nie stosuje się jednak kar, jeżeli beneficjent może wykazać, w sposób satysfakcjonujący właściwy organ, że nie ponosi winy za włączenie niekwalifikującej się kwoty, lub jeśli właściwy organ z innego powodu jest przekonany o tym, że beneficjent nie ponosi winy.

W związku z treścią przytoczonych przepisów należy wyjaśnić, czy we wniosku o przyznanie pomocy prawidłowo zadeklarowano powierzchnię gruntu zalesionego, czy też była to powierzchnia przedeklarowana. Wysokość premii zalesieniowej jest bowiem uzależniona m.in. od powierzchni zalesionego gruntu objętego obszarem zatwierdzonym, czyli takim, który nie tylko został wyłączony z produkcji rolnej, ale także spełnia wymogi przepisów rozporządzenia zalesieniowego, co podlega kontroli organu rozpatrującego wniosek o przyznanie pomocy.

Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że obszar zatwierdzony jest mniejszy o 3,21 ha od obszaru zadeklarowanego we wniosku o przyznanie pomocy, co dawało organowi podstawę do wyrażenia oceny, że sporna premia przysługuje do powierzchni mniejszej o 3,21 ha niż zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia 19,88 ha, z uwagi na zakwestionowanie części powierzchni zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...].

Zasadniczym dowodem, na którym oparł się organ stwierdzając przedeklarowanie powierzchni, jest raport z KnM. W odniesieniu do 3,21 ha powierzchni działki referencyjnej nr [...] stwierdzono w nim nieużytki, obszary z licznymi wypadami drzew, pojedyncze nasadzenia świerku, modrzewia lub dębu (K-47/3). Zastosowano kod pokontrolny ZGR5 (zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona).

Potwierdzeniem prawidłowości ustaleń zawartych w raporcie z kontroli jest dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie kontroli, znajdująca się w aktach sprawy, zaś zdjęcia obrazujące zakwestionowaną przez organ powierzchnię – zostały wymienione w zaskarżonej decyzji na str. 8.

Ustalenia raportu z kontroli potwierdza załącznik do zaskarżonej decyzji, tj. szkic wykonanego pomiaru terenowego działki ewidencyjnej [...] kompleks ZJ (K-64-9), dostępny także w bardziej czytelnej formie w materiałach graficznych na płycie CD (folder "Szkice") dołączonej do akt sądowych (K-16 akt sądowych). Z Legendy do szkiców wynika kierunek robienia zdjęć.

W ocenie Sądu na wskazanych w decyzji fotografiach nie uwidoczniono lasu. Widać na nich m.in. przestrzeń porośniętą roślinnością inną niż typowa dla lasu (przykładowo, zdjęcie nr 12) czy dzikorosnące krzaki (przykładowo, zdjęcie nr 15). Prawidłowo zatem ocenił organ, że wymienione w decyzji zdjęcia obrazują nieużytki bądź wypady drzew, co ma znaczenie dla prawidłowego ustalenia wysokości pomocy przysługującej do hektara powierzchni zalesionego gruntu (§ 8 ust. 4 rozporządzenia zalesieniowego).

Skarżący nie podważa autentyczności omawianego dowodu z fotografii sporządzonych przez kontrolujących. Zgłasza zaś zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia samej kontroli i sporządzenia raportu, do czego Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia. Skarżący ponadto przedstawił w postępowaniu administracyjnym kontrdowody, tj. dwie ekspertyzy. Chociaż organ odwoławczy na podstawie art. 78 Kpa odmówił przeprowadzenia tego dowodu, to jednak uzasadnił w zaskarżonej decyzji (str. 8-9), dlaczego treść ekspertyz nie wpłynęła na zmianę stanowiska co do zakwestionowanej powierzchni. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy PROW 2007-2013 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przedkładając wraz z odwołaniem ww. ekspertyzy skarżący skorzystał z możliwości prawnych wynikających z tego przepisu, lecz nie osiągnął zamierzonego skutku procesowego, tj. nie przekonał organu odwoławczego, że Kierownik BP zaniżył powierzchnię stwierdzoną działki nr [...].

Zdaniem Sądu wystąpiły przesłanki z § 2 art. 78 Kpa do odmowy przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, gdyż skarżący nie poważył ani autentyczności dowodu z wykonanych w toku KnM fotografii obrazujących nieużytki bądź tereny bez drzew (tzw. wypady), ani sposobu ich wykonania. Na podstawie tego dowodu organ I instancji zasadnie uznał, że część terenu znajdującego się w kompleksie ZJ w dniu wykonania fotografii przez inspektorów (26 listopada 2021 r.) była niezalesiona. Wobec braku zastrzeżeń co do autentyczności dowodu i metody sporządzenia - okoliczność powyższa nie wymagała dalszego wyjaśnienia. Skoro wiarygodny dowód z fotografii wskazywał na brak zalesienia na części terenu kompleksu ZJ w czasie wykonania zdjęć (26 listopada 2021 r.), to niemożliwe, aby ten stan rzeczy zmienił się w krótkim okresie, tj. do czasu sporządzenia przedłożonych wraz z odwołaniem: dokumentacji geodezyjnej (z 16 grudnia 2022 r.) oraz ekspertyzy zalesienia (z 25 stycznia 2023 r.). Jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji (str. 9), wszelkie zmiany stanu zalesienia, w tym wypadanie sadzonek producent rolny powinien zgłaszać organowi przed ewentualnym dokonaniem nowych nasadzeń (których kontrolujący nie stwierdzili).

Do oceny stanu zalesienia wymaganego do przyznania pomocy uprawniony jest wyłącznie organ przyznający tę pomoc. Nie jest to geodeta. Z kolei przedłożona wraz z odwołaniem ekspertyza zalesienia zawiera fotografie, nie mogły zostać porównane z fotografiami sporządzonymi w toku kontroli, gdyż nie wiadomo, z jakich miejsc wykonano zdjęcia załączone do ekspertyzy. Wobec powyższego omawiane ekspertyzy nie stanowiły wystarczającej podstawy do uznania, że cały grunt zgłoszony do udzielenia wsparcia w ramach kompleksu ZJ spełniał wymóg zalesienia.

Zdaniem Sądu ocena prawna zawarta w zaskarżonej decyzji mieściła się w granicach wyznaczonych przez art. 80 Kpa (organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona). Zebrany materiał dowodowy dawał podstawy do stwierdzenia, że powierzchnia zgłoszona we wniosku o udzielenie pomocy na 2022 r. była większa niż powierzchnia stwierdzona, co uzasadniało zmniejszenie pomocy w sposób określony w zaskarżonej decyzji. Dlatego, wbrew zarzutom skargi, organ, zmniejszając wysokość przyznanej pomocy, nie naruszył art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW 2007-2013 (organ prowadzący postępowanie stoi na straży praworządności).

W skardze złożono wniosek o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dołączonych do odwołania ekspertyz na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"). Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ekspertyzy powyższe znajdują się w aktach administracyjnych, wobec czego Sąd zapoznał się z nimi tak, jak z pozostałym materiałem dowodowym, podlegającym ocenie prawnej w wyroku. Dlatego też wniosek dowodowy w powyższym zakresie był zbędny.

Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie kierował się założeniem, że raport z KnM "jest niewzruszalny i przeprowadzenie innych dowodów podważających jego treść jest niedopuszczalne" i nie dopuścił się zarzucanego naruszenia art. 78 § 1 i 2 Kpa w zw. z art. 136 § 1-3 Kpa. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Dyrektor ARiMR wziął pod uwagę także inne dowody, tj. wymienione wyżej fotografie oraz szkic terenu. Wypowiedział się też co do dowodów zaoferowanych przez skarżącego. Inną kwestią jest to, że ocena organu nie była zgodna z oczekiwaniami skarżącego.

Prawidłowo wskazał organ, że raport z KnM jest dokumentem urzędowym w znaczeniu wynikającym z art. 76 § 1 Kpa (dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone). Jednak szczególna moc dowodowa tego środka jest ograniczona, gdyż na podstawie § 3 art. 76 Kpa możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Taki dowód został zgłoszony w odwołaniu, tj. skarżący przedłożył wyżej opisane ekspertyzy, które zostały omówione przez organ odwoławczy pomimo odmowy przeprowadzenia tego dowodu. Dodać też należy, że skarżący wniósł zastrzeżenia do raportu, na które organ udzielił odpowiedzi (pismo z 8 lutego 2023 r., K-47/9 – 47/10).

Zgodnie z § 8 ust. 3 rozp.KNM zgłoszone zastrzeżenia są poddawane przez kontrolujących analizie. W art. 31 ust. 6 ustawy PROW 2007-2013 przyjęto, że raport podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. Jednak zdaniem Sądu nie należy wywodzić z powyższego, że tylko osoby uczestniczące w kontroli są uprawnione do opisanych czynności. Kontrolę przeprowadza organ poprzez upoważnionych pracowników. Raportu z kontroli nie dostarcza producentowi rolnemu osoba kontrolująca, lecz organ, w rozpoznawanej sprawie był to zastępca Kierownika Biura Kontroli Na Miejscu. Niewątpliwie pożądane i w pełni odpowiadające przytoczonym przepisom byłoby, aby osoby kontrolujące podpisywały raport z kontroli i dokonywały analizy zastrzeżeń do raportu oraz jego ewentualnej zmiany czy uzupełnienia. Jednak w niektórych przypadkach mogłoby to okazać się niemożliwe, przykładowo w razie długotrwałej nieobecności pracownika spowodowanej chorobą, czy też tak, jak w rozpoznawanej sprawie, z tego powodu, że jeden z kontrolujących zakończył zatrudnienie w organie (zaskarżona decyzja str. 7). Dlatego literalna wykładnia przytoczonych przepisów wydaje się niezasadna. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy PROW 2007-2013 czynności w ramach kontroli na miejscu (...) są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego. Na tej podstawie należy przyjąć, że osoby zatrudnione w organie, działające na podstawie stosownych upoważnień i wyposażone w odpowiedni sprzęt, posiadają kompetencje do wykonywania powierzonych im obowiązków. Zatem jeżeli osoba kontrolująca nie mogła dokonać analizy zastrzeżeń, mógł uczynić to inny upoważniony pracownik lub jego przełożony, zaś działanie takie nie stanowi wadliwości dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, w którym jest mowa o dokumentach sporządzonych w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, nie zaś o pracownikach organu działających z upoważnienia.

Dodać także należy, że skarżący zarzucając nieprawidłowości w sporządzeniu raportu z kontroli, nie wskazał w skardze konkretnych skutków zarzucanej wadliwości, poprzestając na twierdzeniach, że doszło do naruszenia zasad prowadzenia kontroli. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa wynika, że podstawą uchylenia przez Sąd decyzji jest tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem, nawet gdyby (hipotetycznie) uznać, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, to skuteczność zarzutu w tym zakresie zależałaby od: 1) wykazania naruszenia przepisu postępowania, 2) istotnego wpływu tego naruszenia na treść decyzji organu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, ani w sposób istotny, ani w "zwykły" oraz ewentualnego związku uchybienia z treścią decyzji. Dlatego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 76 § 1 Kpa w zw. z art. 31 ust. 6 ustawy PROW 2007-2013 w zw. z § 8 rozp.KnM.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 (organ stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 77 § 1 (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ) i art. 80 Kpa (zasada swobodnej oceny dowodów) – zauważyć należy, że nie wszystkie przepisy Kpa mają zastosowanie w sprawach dotyczących pomocy finansowej udzielanej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy PROW 2007-2013 do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zaś w ust. 2 tego artykułu przyjęto, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Na podstawie ust. 3 art. 21 ww. ustawy strony (...) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W związku z treścią przytoczonych przepisów skardze nieprawidłowo postawiono zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, które zostały wyłączone ze stosowania wobec brzmienia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy PROW 2007-2013 i te przepisy Sąd wziął pod uwagę, odnosząc się do omawianego zarzutu.

W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił na str. 7 zaskarżonej decyzji, dlaczego jeden z kontrolujących nie mógł podpisać raportu, wobec czego podpisał go jego przełożony. Kwestia ta została omówiona w poprzednim akapicie. Podpis został złożony przez przełożonego nieobecnego pracownika, co zostało wyjaśnione w decyzji. Ponadto, nawet gdyby uznać, że wystąpiła zarzucana wadliwość, to nie pozostawała ona w bezpośrednim związku z treścią decyzji. Rozważania skarżącego co do możliwości wydania decyzji o innej treści w razie podpisania raportu przez osobę kontrolującą stanowią jedynie spekulacje, niedające, w świetle wyżej przytoczonego art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa, wystarczających podstaw do uchylenia decyzji.

W ramach omawianego zarzutu wskazano także w skardze na brak podania przyczyn nieuznania stanu wpisu w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], z którego wynika, że działka ta stanowi grunty leśne. Należy wyjaśnić skarżącemu, że obowiązkiem organu (także odwoławczego) wynikającym z art. 107 § 3 Kpa w odniesieniu do treści uzasadnienia decyzji - jest wskazanie w nim faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem organ ma obowiązek odnieść się do argumentów strony, ale tylko do tych, które są istotne dla sprawy. Obowiązek ten nie dotyczy twierdzeń i argumentów strony niemających znaczenia dla podejmowanego rozstrzygnięcia. Taki zaś charakter mają twierdzenia skarżącego oparte na wypisie z rejestru gruntów i budynków, treść którego nie stanowi o obecnym (na czas kontroli) stanie zalesienia działki nr [...]. Skarżący, aby otrzymać pomoc na zalesianie, powinien spełniać warunki określone w rozporządzeniu zalesieniowym i przepisach, do których odsyła to rozporządzenie. W tym kontekście zarzuty naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy PROW 2007-2013 i art. 80 Kpa nie są zasadne.

W kwestii zaś wadliwego, zdaniem skarżącego, sposobu powiadomienia o kontroli (telefonicznie) zauważenia wymaga, że powołany w skardze art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 nie przewiduje obowiązku powiadamiania o przeprowadzeniu kontroli. Z przepisu tego wynika, że "kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni". Zatem informując skarżącego telefonicznie o zamiarze przeprowadzenia kontroli (co nie jest w sprawie sporne), organ nie naruszył powyższego przepisu oraz zasad określonych w przytoczonym wyżej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy PROW 2007-2013. Nie doszło także do zarzucanego naruszenia § 8 rozp.KnM, określającego sposób postępowania w razie wniesienia zastrzeżeń do protokołu z kontroli - zarówno w odniesieniu do podnoszonej w skardze kwestii telefonicznego powiadomienia o kontroli, jak i co do wyżej już omówionych okoliczności dotyczących podpisania raportu.

Dodać należy, że formułując zarzuty o charakterze proceduralnym, skarżący podważał sposób wykonania wybranych czynności kontrolnych, lecz nie wskazał przełożenia zarzucanych naruszeń na efekty kontroli, a w dalszej kolejności na treść wydanych decyzji. Nie przedstawił więc skarżący wystarczających argumentów do uznania przez Sąd, że doszło do tak istotnego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu materiał dowodowy w rozpoznawanej sprawie zebrany został zgodnie z obowiązującą procedurą oraz w granicach wyznaczonych przez prawo materialne. Dokonana przez organ ocena co do przedeklarowania powierzchni we wniosku o udzielenie pomocy oraz skutku w postaci zmniejszenia pomocy - mieści się w tak wyznaczonych granicach. Zarówno raport z kontroli, jak i wykonane w jej trakcie fotografie oraz szkic stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji wskazują, że w czasie kontroli na części działki nr [...] występowały nieużytki i liczne wypady drzew, co miało wpływ na ustalenie wysokości pomocy na 2022 r. Skarżący nie zakwestionował skutecznie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym.

Argumenty przedstawione w skardze nie dały podstaw do podważenia oceny prawnej dokonanej w zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.