Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 812/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 75 par. 1 , art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2177/19 w sprawie ze skargi A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. w W. 3373 (trzy tysiące trzysta siedemdziesiąt trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2177/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem organu, w świetle zebranego materiału dowodowego (protokół z kontroli pasa drogowego z dnia 4 kwietnia 2019 r., szkic sytuacyjny sporządzony 1 kwietnia 2019 r. przez uprawnionego geodetę, adnotacja urzędowa z dnia 1 kwietnia 2019 r., sporządzona przez uprawnionego geodetę, karta kontroli zajęcia pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna, mapa zasadnicza w skali 1:500, informacja z rejestru gruntów, pismo skarżącej z dnia 13 maja 2019 r. powiadamiające Prezydenta m.st. Warszawy - Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie o usunięciu reklamy wraz z załączoną dokumentacją zdjęciową) dwustronna reklama skarżącej o treści "[...]" częściowo (częścią o powierzchni 8,95 m2) znajdowała się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. S. w rej. posesji nr [...] w okresie 4-29 kwietnia 2019 r., a nawet dłużej, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie wymierzył skarżącej karę pieniężną i prawidłowo również ustalił jej wysokość zgodnie z następującym wyliczeniem: 8,95 m2 (powierzchnia reklamy znajdującej się w pasie drogowym) x 4,10 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej pod reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 3 m2 do 9 m2 włącznie, określona w poz. 21b Załącznika nr 3 do Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) x 26 (liczba dni zajęcia pasa drogowego) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) = 9 540,70 zł.

Skargę na powyższą decyzję organu złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd na wstępie wskazał, że w niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował kwestię zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd odnosząc się do powyższej kwestii wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów wynikało, że działka nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa stanowi drogę publiczną: wojewódzką – [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczoną granicą działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej jak wynika z informacji z rejestru gruntów, drogę publiczną: wojewódzką – [...] wynikało, że w granicach tej działki znajduje się większa część pasa zieleni na którym znajdowała się sporna reklama.

Z mapy tej wynikało również, że drzewo znajdujące się na tym pasie zieleni, w pobliżu którego umieszczona była sporna reklama, znajduje się na granicy działki nr [...]. Zamieszczona zatem w aktach sprawy fotografia pylonu reklamowego potwierdzała, że sporna reklama znajdowała się na granicy tej działki. Ponadto w aktach sprawy znajduje się szkic sytuacyjny sporządzony 1 kwietnia 2019 r. przez uprawnionego geodetę, z którego jednoznacznie wynikało, że granica działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]), pokrywała się z granicą pasa drogowego i że sporna reklama znajdowała się na tej granicy, częściowo zajmując obszar pasa drogowego.

Sąd wskazał zatem, że nie można było zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że organy przyjęły pokrywanie się granicy pasa drogowego z granicą działki nr [...], poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 1 w związku z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej jako: "u.d.p.").

Sąd wyjaśnił, że z definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p., nie wynika, że w granicach pasa drogowego znajdują się tylko droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z definicji pasa drogowego wynika bowiem, że jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz wymienione obiekty i urządzenia. Pas drogowy może zatem być szerszym obszarem gruntu niż tylko ten, który zajmuje droga oraz wymienione obiekty i urządzenia, chodzi bowiem o grunt w którym droga, obiekty budowlane i urządzenia techniczne są zlokalizowane, a nie który zajmują. Skarżący błędnie przyjął, że granice pasa drogowego wytycza ostatnie z urządzeń drogowych wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p., w tym przypadku miała to być ścieżka rowerowa, a pas zieleni może znajdować się w granicach pasa drogowego tylko wtedy, gdy oddziela obiekty i urządzenia drogowe.

Sąd stwierdził także, że niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako: "k.p.a.") poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy i dowolną analizę materiału dowodowego, sprowadzające się do uznania, że z dowodów w postaci wydruku z mapy zasadniczej, szkicu pomiaru pylonów reklamowych wynikało zajęcie pasa drogowego. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy, jak również treści zaskarżonej decyzji prowadziła do wniosku, że organy zebrały, a następnie rozważyły cały materiał dowodowy.

Sąd nie zgodził się z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 189f k.p.a. Skarżący jednak, ani w postępowaniu administracyjnym ani w skardze nie wskazał na takie okoliczności, które dawałyby podstawę do takiego rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznając sprawę również nie dopatrzył się takich okoliczności, dlatego uznał, że nierozważenie powyższej kwestii przez organy nie stanowiło takiego naruszenia art. 189f k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

I. MAJĄCE ISTOTNY WPŁYW NA WYNIK SPRAWY NARUSZENIE PRZEPISÓW POSTĘPOWANIA, TJ.:

1) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art., 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art 6 k.p.a., poprzez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa i nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2019 r., a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy - Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] maja 2019 r., w sytuacji gdy powyższe decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 79 k.p.a.. oraz art 80 k.p.a. poprzez:

– brak jednoznacznego oraz szczegółowego ustalenia przebiegu pasa drogowego, utożsamiając granice działki publicznej z granicami pasa drogowego oraz nie wyjaśniając mimo obowiązku stanu faktycznego, co w konsekwencji spowodowało, że skarżąca nie miała jasności co do kryteriów, jakimi kierował się organ w tym zakresie,

– w materiałach dowodowych sprawy nie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny (choćby książka drogi, jako dokument ewidencyjny dróg] określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego, co ma podstawowe znaczenie dla przestrzegania dyspozycji art. 34 u.d.p.

– pomiary pylonu dokonane przez geodetę zostały przeprowadzone bez udziału Skarżącej, Skarżąca nie została nawet powiadomiona o terminie czynności pomiarowych, nie brała w nich udziału oraz nie mogła się na bieżąco odnieść do ww. czynności,

– oparcie ustaleń z zakresu objętego nałożeniem kary administracyjnej jedynie w oparciu o nierzetelnie oraz niekompletnie sporządzone dokumenty w tym m.in. notatki służbowe oraz zdjęcia pracowników organów,

wszystkie ww. wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawidłowego ustalenie stanu faktycznego, w tym przebiegu granic pasa drogowego, zaś prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy wskazuje, iż przedmiotowa reklama znajdowała się jednak poza jednią, pasem zieleni oddzielającym jednię od chodnika, chodnikiem i ścieżką rowerową (tj. na drodze publicznej, lecz poza granicami pasa drogowego),

b) art. 189a § 1 k.p.a. przez uznanie, ze organy administracji publicznej nie mogą odstępować od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział takiej możliwości w ustawie materialnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odmienna konstatacja mogłaby prowadzić do uznania, że należało odstąpić od wymierzenia kary administracyjnej,

c) art. 189f k.p.a. przez uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy nie jest w ogóle dopuszczalne odstąpienie od wymierzenia kary, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odmienna konstatacja mogłaby prowadzić do uznania, że należało odstąpić od wymierzenia kary administracyjnej;

2) art. 141 § 4 zd. 1 in fine w zw. z art 189f k.p.a. poprzez przez nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ tak sformułowane uzasadnienie może wyłączać możliwość przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Wszak błędnym jest stwierdzenie, że art 189f k.p.a. stanowi przepis postępowania (proceduralny), bowiem według § 1 powołanego przepisu, w kwestii nakładania lub wymierzania kary administracyjnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa k.p.a. Dział ten zaś zawiera regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, albowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania kar administracyjnych przewidzianych w przepisach prawa materialnego.

II. MAJĄCE ISTOTNY WPŁYW NA WYNIK SPRAWY NARUSZENIE PRZEPISÓW PRAWA MATERIALNEGO, TJ.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art 189a § 1 w zw. z art 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy ustalony stan faktyczny sprawy winien skutkować podciągnięciem ustaleń Sądu pod hipotezę normy z art 145 § 1 pkt 1 lit a, bowiem powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, a powołane przepisy k.p.a. są regulacjami prawa materialnego. Naruszenie zaś regulacji prawa materialnego poprzez niepoczynienie przez Organ stosownych ustaleń pod kątem możliwości odstąpienia od nałożenia kary winno skutkować uchyleniem decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ewentualnie przekazaniem Organowi do ponownego rozpoznania,

2) art 4 pkt 1 w zw. z art 34 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że granica pasa drogowego drogi powiatowej to granica działki ewidencyjnej należącej do jednostki samorządu terytorialnego, będącej drogą wojewódzką nr [...], podczas gdy granica pasa drogowego ustalana jest w odniesieniu do każdego odcinka drogi odrębnie przy uwzględnieniu wymagań wskazanych wart 34 u.d.p, zaś droga jest elementem szerszego zakresowe pojęcia, jakim jest pas,

3) art 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i usankcjonowanie opłaty karnej, w sytuacji gdy po pierwsze granica pasa drogowego, na którym znajdowała się rzekomo reklama nie została jasno sprecyzowana, a nawet jeśli reklama znajdowała się na pasie, to skarżąca uczyniła zadość przesłankom odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej (art 189 f k.p.a.), zaś w razie kolizji przepisów stosować należy reguły kolizyjne w zakresie nakładania administracyjnych kar pieniężnych (art 189a k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe wniesiono na podstawie art 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i w konsekwencji o rozstrzygnięcie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r., uchylenie poprzedzającej ww. decyzji, decyzji Prezydenta m.st Warszawy - Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] maja 2019 r., na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku wniesiono na podstawie art 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o przyznanie skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zostały spełnione przesłanki prowadzące do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wszystkie istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. zajęcie pasa drogowego, sposób i okres czasu tego zajęcia zostały ustalone w sposób prawidłowy i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w sprawie. Teść przedmiotowego baneru stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.. Skarżąca nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi, co nie jest sporne.

Przystępując do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, NSA zauważa, że zostały one oparte na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia wydanej w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W świetle tych zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego spór dotyczy zasadniczo trzech kwestii - oceny prawidłowości ustaleń organu co do samego faktu zajęcia pasa drogowego, sposobu procedowania organu oraz możliwości stosowania do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 w związku z art. 189a § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutu opisanego w punkcie I podpunkt a petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zakwestionowana została ocena Sądu pierwszej instancji o zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego, które określone są w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że zakres badania sprawy nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy. W świetle tego przepisu okolicznościami istotnymi w rozpoznawanej sprawie są ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia lub umowy o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Z przywołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością.

Tak więc stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 374/21; wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 274/20).

W skardze kasacyjnej kwestionowane są ustalenia faktyczne dotyczące usytuowania nośnika reklamowego oraz jego powierzchni. Zdaniem strony skarżącej materiał dowodowy nie zawiera dokumentu geodezyjnego jednoznacznie, szczegółowo określającego przebieg granic pasa drogowego i działki publicznej, a także podnosi brak zawiadomienia o terminie dokonywania czynności pomiarowych, co uniemożliwiło stronie skarżącej branie udziału przy dokonywaniu pomiaru 5 pylonów reklamy dwustronnej.

W ocenie NSA wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny wszystkich okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów u.d.p. Ustalenia na okoliczność usytuowania reklamy w granicy pasa drogowego, jej powierzchni i okresu zajęcia pasa drogowego są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się bowiem m.in. protokół z kontroli pasa drogowego, karta kontroli pasa drogowego, informacja z rejestru gruntów dotycząca działki numer [...] z obrębu [...] (ul. S.), z której wynika, że działka ta stanowi drogę publiczną wojewódzką nr [...], wydruk z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego ul. S. w rej. posesji nr [...] (tożsamą z granicą działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]) wraz z oznaczeniem miejsca usytuowania reklamy, a także dokumentacja fotograficzna. Z dokumentów tych wynika również okres umieszczenia spornego nośnika reklamowego.

Podkreślić należy, że zarządca drogi, prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami - zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Zarządca drogi, który ma ustalać takie fakty, to organ specjalistyczny, zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. ma on ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Zatem podstawowym jego obowiązkiem jest wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi.

Trafnie w orzecznictwie NSA wskazuje się, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest - co do zasady - sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 - "Prace geodezyjne i kartograficzne"). W tym też kontekście należy przypomnieć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. kat II GSK 1165/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych w zarzucie kasacyjnym zasad przeprowadzenie postępowania w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze za trafną należało uznać ocenę wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że organy wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Poczynione ustalenia faktyczne co do miejsca usytuowania spornej reklamy, okresu zajęcia pasa drogowego, a także powierzchni nośnika reklamowego nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie spółkę. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego skarżąca spółka nie przedstawiła żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń.

Natomiast nie sposób jest odmówić racji stronie skarżącej kasacyjnie w zakresie, w jakim zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podważa z pozycji stanowiska o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art.189a § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że z treści regulacji prawnych zawartych w Dziale IVa - "Kary administracyjne" - ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a także wobec treści art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 tej ustawy w zestawieniu z ustawą o drogach publicznych wynika, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - wobec charakteru wymienionego deliktu administracyjnego, który nosi cechy zachowania ciągłego i trwałego - znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 23 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 133/20; 25 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 703/20; 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2461/21).

Z przywołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Wobec funkcji oraz treści art. 189f § 1 i § 2 k.p.a., za uzasadniony należałoby więc uznać wniosek, że stwierdzenie faktu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz przypisanie tego naruszenia jego sprawcy, zobowiązuje organ administracji publicznej na etapie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, do rozważenia - bo taka powinna być właśnie sekwencja działań podejmowanych przez organ w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, których brak podjęcia podważa jednocześnie zgodność z prawem rozstrzygnięcia nakładającego sankcję administracyjną - zaktualizowania się przesłanek stosowania wobec sprawcy wymienionego naruszenia instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub instytucji udzielenia pouczenia, a w konsekwencji dania temu stosownego wyrazu.

Z akt sprawy nie wynika, aby stwierdzając naruszenie prawa polegające na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz przypisując to naruszenie stronie skarżącej, organ administracji publicznej rozważył możliwości zastosowania wobec strony instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, to w świetle przedstawionych argumentów należało stwierdzić, że decyzja ta nie odpowiada prawu i powinna podlegać uchyleniu.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że wobec błędnego stanowiska organu w zakresie zastosowania przepisu art.189f k.p.a. do postępowania w sprawie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak aktywności strony na etapie postępowania administracyjnego zwalnia organ od oceny przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z tych względów zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., rozpoznał skargę, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji publicznej uwzględni przedstawioną ocenę prawną, mając także na względzie konieczność poczynienia stosownych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim będzie to niezbędne do dokonania oceny spełnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej - określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.