Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1806/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 132, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. w sprawie ze skargi U. G., M. G. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 11 września 2023 r. nr SKO.4103.135.2023 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 lipca 2023 r., nr [...] Wójt Gminy K. działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977) oraz w oparciu o stosowne akty wykonawcze wydane w ramach delegacji zawartej w tej ustawie, odmówił ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę dwudziestu budynków mieszkalnych wraz z wyznaczeniem drogi dojazdowej na działkach o nr. ewid.: [...], [...], [...], [...] , [...] oraz [...], obręb K. . W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wniosek w przedmiotowym zakresie został złożony 11 kwietnia 2023 r. przez U. G. i J. G. (dalej jako strony lub skarżący). Podkreślono przy tym, że zgodnie z art. 61 ust. 1-6 wspomnianej wyżej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić tylko w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych w niniejszym przepisie. W tym kontekście organ pierwszej instancji wywiódł, że w sprawie nie został zachowany wymóg określony w pkt 1 cytowanego unormowania, polegający na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podniósł bowiem, że działki, na których planowana jest sporna inwestycja obejmują grunty orne słabszych klas, które graniczą z gruntami rolnymi, za wyjątkiem frontu działek nr: [...], [...] oraz [...] położonego od strony działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa stanowiącą zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów teren kolejowy (Tk) zaliczany do terenów zamkniętych. Równocześnie organ wywiódł, że w wyniku przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej ustalono, że w analizowanym obszarze wokół całego terenu inwestycji, wyznaczonym jako trzykrotność jej frontu o długości 50 m (czyli wynoszącego 150 m) nie występuje zabudowa mieszkaniowa, gdyż najbliższym terenem zabudowanym jest działka nr [...] oddalona od objętego wnioskiem obszaru o 168,5 m. Jakkolwiek przy tym z dokonanych ustaleń wynika, że w obszarze poddanym analizie znajduje się jedna działka (nr [...]), która została zabudowana nielegalnie (jak wynika z informacji przekazanej przez Starostę, L. , w rejestrach tego organu nie odnaleziono pozwolenia na budowę ani zgłoszenia dotyczącego tej działki), to jednak nie może ona być brana pod uwagę, albowiem odniesieniem dla ustalania kontynuacji i funkcji parametrów wskazanych w powołanym wyżej przepisie może być tylko zabudowa zgodna z porządkiem prawnym. W tym stanie rzeczy podkreślono, że teren planowanej inwestycji znajduje się poza obszarem zabudowy wyznaczonym jako trzykrotność jej frontu, a skoro teren, po którym faktycznie następuje dojazd do działek nie jest działką ewidencyjnie drogową, stanowi własność Skarbu Państwa oraz należy do terenów zamkniętych, to nie sposób uznać, aby warunek zachowania kontynuacji funkcji został tu zachowany. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że sporna inwestycja nie spełnia także wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wymaga bowiem, aby teren objęty planowanym zamierzeniem budowlanym miał dostęp do drogi publicznej, zaś pod pojęciem tym należy rozumieć bezpośredni dostęp do takiej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tymczasem cały obszar objęty wnioskiem skarżących nie posiada takiego dostępu, gdyż działka, którą wskazano w niniejszym zakresie (nr [...]) nie jest drogą ani też nie jest obciążona służebnością przejścia czy przejazdu na rzecz każdorazowych właścicieli rzeczonego terenu. Nadto zwrócono uwagę, że każda z należących do stron działek posiada powierzchnię większą niż 0,3 ha, co wskazuje na to, że doszło tu wcześniej do podziału nieruchomości w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) czyli tzw. podziału rolnego, a zatem nie wydano decyzji o zatwierdzeniu nieruchomości, lecz jedynie miało miejsce dokonanie przez uprawnionego geodetę podziału mającego na celu wydzielenie przyszłych "działek budowlanych", pomiędzy którymi wyznaczono działkę przeznaczoną pod drogę. Brak jest więc prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej czy to przez drogę wewnętrzną czy też poprzez ustanowioną służebność, zaś okoliczności te potwierdza pismo P. S.A. z 25 kwietnia 2019 r. nr [...] oraz pismo Starosty L. z 7 lipca 2022 r., nr [...]. Chociaż przy tym w toku postępowania strony uzupełniły swój wniosek przedstawiając kopie korespondencji z P. S.A., to jednak z zawartych tam informacji nie wynika, aby ustalony wcześniej stan prawny uległ zmianie, zaś sformułowanie, że "droga ta jest ogólnodostępna i wykorzystywana przez mieszkańców" nie znajduje potwierdzenia w stanie prawnym zgodnym z ewidencją gruntów, w której nie podano, aby wspomniana działka posiadała status drogi, zaś w takim przypadku, aby zapewniać dostęp do drogi publicznej musiałaby zostać obciążona służebnością drogową. W rezultacie sporna inwestycja nie ma gwarancji dostępu do drogi publicznej, co jest tym bardziej istotne ze względu na jej skalę obejmującą budowę 20 domów, gdyż po ich wybudowaniu mogłoby dojść - z różnych przyczyn zależnych od woli właściciela rzeczonej działki - do sytuacji, w której ich mieszkańcy zostaliby pozbawieni dostępu do swych posesji.

Niezadowoleni z powyższej decyzji skarżący oraz trzeci współwłaściciel spornej nieruchomości - T. G. (dalej również jako strona lub skarżący) wnieśli od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jak również zasadności przyjętych przesłanek, braku zebrania i rozpatrzenia przedstawionych przez nich dowodów, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów państwa, błędną ocenę materiału dowodowego oraz okoliczności sprawy, a także poprzez nieprzeprowadzenie oględzin w terenie oraz opieszałość zamiast szybkiego działania w tym postępowaniu. Nadto zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu zawężającej wykładni pojęcia "działki sąsiedniej" oraz błędnej wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", jak również naruszenie przepisów ustaw: z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), a także naruszenie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i "konstytucyjnego i cywilnego prawa do dysponowania i korzystania z nieruchomości". W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślili, że orzekający w sprawie organ, pomimo posiadania ustawowej kompetencji, w ciągu 33 lat nie podjął żadnych czynności mających na celu zapewnienie dostępu do spornych działek. Chociaż bowiem dojazd do nich faktycznie istnieje i jego fragment jest utrzymywany przez Gminę, to jednak ta nie wystąpiła do P. o przekazanie niniejszego terenu, aby następnie uregulować jego stan prawny w sposób gwarantujący dojazd. Droga ta powstała w trakcie budowy kolei i do dnia dzisiejszego korzystają z niej okoliczni mieszkańcy, z kolei P. S.A. nie zgłasza do tego stanu rzeczy zastrzeżeń i dostrzega możliwość rozwiązania tego problemu, zaś w takiej sytuacji organ powinien niezwłocznie podjąć działania zmierzające do załatwienia sprawy z tym podmiotem oraz ze Skarbem Państwa. Skarżący zakwestionowali również twierdzenie, jakoby planowana przez nich inwestycja nie spełniała wymogu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślili bowiem, że pod wymienionym w tym unormowaniu pojęciem "działki sąsiedniej", która powinna być zabudowana w sposób w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, należy rozumieć nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące (graniczące) z terenem inwestycji, lecz wszystkie, które są położone w jej pobliżu, czyli w tzw. sąsiedztwie urbanistycznym. W ich ocenie właśnie w takim sąsiedztwie, a mianowicie w odległości mniejszej niż 150 m znajduje się zabudowa, co potwierdza stosowna dokumentacja graficzna. Z pisma Starostwa L. wynika wprawdzie, ze właściciel działki, na której rzeczona zabudowa się znajduje, nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia, jednak nie zwalniało to organu pierwszej instancji od wyjaśnienia, na jakiej podstawie powstała i zwrócenia się z takim zapytaniem do właściciela, tym bardziej, że z posiadanych przez nich - jak to określili - "nie potwierdzonych" informacji wynika, że zabudowę tą wykonano na podstawie "wydanej przez Wójta Gminy decyzji o zabudowie".

Decyzją z 11 września 2023 r., nr SKO.4103.135.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego aktu wpierw zaprezentowano dotychczasowy przebieg postępowania oraz mający zastosowanie w sprawie stan prawny. W tych ramach organ odwoławczy przywołał treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w pkt 1-6 niniejszego unormowania. W tym kontekście Kolegium zaaprobowało stanowisko o tym, że w sprawie nie zachodzi wymóg określony w pkt 1 wspomnianego przepisu. Podkreśliło bowiem, że dołączona do akt sprawy analiza potwierdza, że w objętym nią obszarze brak jest legalnej zabudowy umożliwiającej ustalenie parametrów i wskaźników dla zabudowy nowej. W tym miejscu dodało, że brak było okoliczności przemawiających za zachowaniem ładu przestrzennego, które uzasadniałyby poszerzenie analizowanego obszaru, a zatem prawidłowo przyjęto tu obszar sąsiedni (pobliski) w minimalnym rozmiarze wymaganym z mocy obowiązujących przepisów. W obszarze tym brak jest zabudowy mieszkaniowej a objęte wnioskiem stron działki położone są na terenach rolnych sąsiadujących z obszarami rolnymi. Organ odwoławczy zgodził się również z tym, że wnioskowany obszar nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż przylega bezpośrednio do kolejowych terenów zamkniętych (symbol w ewidencji "Tk") i choć część tego terenu jest faktycznie wykorzystywana jako droga dojazdowa do pól, to jednak nie stanowi ona drogi wydzielonej i choć P. S.A w swoich pismach podkreśla, że jest to droga ogólnodostępna, to jednak nie ma możliwości bezpłatnego udostępnienia należącej do tej Spółki nieruchomości, z kolei z pisma Starostwa L. z 7 lipca 2022 r. wynika, że dla wspomnianych terenów kolejowych (działki nr [...], [...] i [...]) została założona księga wieczysta KW nr [...], której zapis jest tożsamy z ewidencją gruntów w zakresie symbolu "Tk". W tym stanie rzeczy, terenu wykorzystywanego faktycznie jako drogi nie można uznać za prawny dostęp spornych terenów do drogi publicznej, bowiem w przypadku jakiegokolwiek zagrożenia może on być w każdym czasie zamknięty.

Z powyższą decyzją nie zgodziły się strony, które wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu oraz poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia norm procesowych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie; art. 7 i art. 7b, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; art. 8, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu; art. 77 § 1, poprzez brak zebrania dowodów oraz prawidłowego rozpatrzenia przedstawionego przez nich materiału dowodowego, art. 80, poprzez błędną ocenę dowodów oraz okoliczności faktycznych sprawy i art. 85 § 1, poprzez brak przeprowadzenia oględzin w terenie. Zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w ustawach: o drogach publicznych, o gospodarce nieruchomościami, a także ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jak również naruszenie "norm konstytucyjnych i cywilnych dotyczących prawa do dysponowania oraz korzystania z nieruchomości". W uzasadnieniu strony podkreśliły, iż orzekające w sprawie organy nie uwzględniły i świadomie pominęły informację o tym, że Wójt Gminy K. 21 października 2016 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej między innymi budynek mieszkalny jednorodzinny na gruntach sąsiednich (działki nr [...] i [...]), a także to, że Starostwo L. potwierdziło, że na innej sąsiedniej działce (nr [...]) przyjęto zgłoszenie budowy budynku gospodarczego, które stało się skuteczne z dniem 27 listopada 2020 r. Dodali przy tym, że 20 września 2023 r. wystąpili do Starosty z - jak to określili - "wnioskiem-zgłoszeniem" budowy budynku mieszkalnego na jednej z działek objętych postępowaniem o warunki zabudowy i oczekują na stosowną decyzję. Równocześnie zaznaczyli, że komunikacja z należącymi do nich gruntami odbywała się i nadal jest realizowana po terenach Skarbu Państwa, bez zakazów i zastrzeżeń, których brak jest również w księdze wieczystej oraz dodali, że komunikacja z powyższymi działkami sąsiednimi o nr [...], [...] jak również [...] także odbywa się po gruntach Skarbu Państwa. Powołali się wreszcie na zawiadomienie Wojewody Śląskiego z 13 lipca 2023 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w tej Gminie w obrębie ewid. [...] , obejmującej działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],, [...], [...], [...] oraz [...]

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska oraz zasadniczo powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Nadto, odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżących wywiódł, że z dołączonych do akt sprawy map nie wynika, aby działki objęte postępowaniem o stwierdzenie nabycia własności przez Gminę K. sąsiadowały z działkami, których dotyczy ich planowana inwestycja, zaś brak zabudowy w obszarze objętym analizą architektoniczno-urbanistyczną powoduje konieczność odmowy wydania wobec tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócił również uwagę, że dołączona do skargi decyzja o warunkach zabudowy sąsiednich działek nr [...] i [...] dotyczy zabudowy zagrodowej, która w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych stanowi innego rodzaju, szczególny rodzaj zabudowy i dlatego istnienie jej na danym obszarze uniemożliwia wprowadzenie na sąsiednim terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem głównie prowadzeniu działalności gospodarczej i obejmuje przede wszystkim miejsce pracy rolnika, któremu towarzyszy zamieszkiwany przezeń dom, przy czym grunt pod takim domem uznaje się za wykorzystywany rolniczo. W tym zaś stanie rzeczy nie można przyjąć, aby zabudowa jednorodzinna, stanowiła kontynuację występującej na przedmiotowym terenie funkcji rolniczego wykorzystania terenu, tym bardziej, że składa się na nią aż 20 budynków mieszkalnych.

Pismami z 15 i 19 marca 2024 r. skarżący uzupełnili wniesioną skargę i przedstawili nowe dokumenty, które w ich ocenie uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd - co warto podkreślić - nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa.

Dokonując oceny zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności przyjdzie wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi w swojej istocie promesę, czyli rozstrzygnięcie umożliwiające realizację zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego. Określa ona parametry przyszłej inwestycji i w świetle art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wydawana, gdy - jak ma to bezspornie miejsce w rozpoznanym przypadku - dla danego obszaru nie istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to decyzja uznaniowa, a zatem organ właściwy do jej podjęcia jest obowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, z kolei odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy planowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z konkretnej normy prawnomaterialnej.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego aktu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek, a mianowicie: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 273 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Orzekające w sprawie organy zgodnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji powołując się na niezachowanie przez to zamierzenie budowlane przesłanek określonych w pkt. 1 oraz w pkt. 2 powyższego unormowania. Pierwszy z tych wymogów czyli "zasada dobrego sąsiedztwa" uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego i sprowadza się do reguły, zgodnie z którą planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, zaś ratio legis tego przepisu jest ochrona ładu przestrzennego (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, publ. LEX nr 322329 oraz z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tych ramach, na mocy art. 61 ust. 5a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół terenu inwestycji budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 wyżej wymienionej ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej, w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i nie większej niż 200 m.

Organ pierwszej instancji powołał się wprawdzie w tym zakresie na nieaktualny zapis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), jednak niniejsze uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż przyjął do analizy obszar w odległości odpowiadającej trzykrotności frontu terenu objętego wnioskiem stron (150 m, czyli 3 x 50 m), co czyni zadość zasadom określonym w powołanym wyżej, aktualnie regulującym tę kwestię art. 61 ust. 5a ustawy z 27 marca 2003 r. W wyniku przedmiotowej analizy ustalono, że w tak wyznaczonym obszarze brak jest zabudowy, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, które korespondowałyby z charakterem zamierzonej inwestycji, a mianowicie zabudowy o charakterze jednorodzinnym, co z kolei prowadzi do trafnego wniosku o braku zachowania wymogu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym kontekście zarzuty skarżących dotyczące zabudowy na znajdujących się w pobliżu ich terenu działkach nr ewid. [...] oraz [...] i [...] nie mogły odnieść skutku. W przypadku pierwszej z tych działek - jak wynika z dołączonego do skargi pisma Starostwa L. z 13 września 2023 r., przyjęto wprawdzie 5 listopada 2020 r. zgłoszenie wykonania robót budowlanych (które stało się skuteczne 27 listopada 2020 r.), jednak dotyczyło ono budynku gospodarczego, co w żadnym razie nie pozwala uznać, aby planowane przez strony zamierzenie stanowiło tu kontynuację funkcji zabudowy, skoro dotyczyło ono domów mieszkalnych, a więc zabudowy innego rodzaju. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, na wspomnianej działce nr [...] znajduje się aktualnie budynek (w aktach administracyjnych zalega stosowna dokumentacja fotograficzna), przy czym nie jest jasne, czy chodzi o objęty tamtym zgłoszeniem budynek gospodarczy, czy też o jeszcze inny budynek o charakterze mieszkalnym (na co może wskazywać powyższa dokumentacja). Nawet jednak, gdyby na powyższej działce, poza budynkiem gospodarczym istniał także budynek mieszkalny, nie mogłoby to skutecznie rzutować na ocenę legalności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Z powołanego pisma z 13 września 2023 r. wynika bowiem jednoznacznie, że wskazane zgłoszenie z 5 listopada 2020 r. było jedynym, które przyjęto w zakresie tej, jak i pozostałych działek znajdujących się w sąsiedztwie spornego terenu, co oznacza, że nie doszło tu ani do innych zgłoszeń ani też do uzyskania pozwoleń na budowę. W takiej zaś sytuacji, rzeczony budynek mieszkalny musiałby stanowić samowolę budowlaną, która nie podlega uwzględnieniu przy badaniu przesłanki dobrego sąsiedztwa wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymaga bowiem podkreślenia, że odniesieniem dla ustalania kontynuacji funkcji i parametrów, o którym mowa w cytowanym unormowaniu może być tylko i wyłącznie zabudowa zgodna z porządkiem prawnym, a więc wykonana legalnie, czyli z zachowaniem przewidzianego w ustawie wymogu uzyskania pozwolenia lub poprzedzenia zgłoszeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2092/15, publ. Lex nr 2316080 oraz z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1318/16, publ. Lex nr 2497792).

Zdaniem Sądu chybiona jest także argumentacja stron dotycząca działek nr [...] i [...]. W odniesieniu do tego terenu 21 października 2016 r. wydana została wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy, jednak również ta okoliczność w żadnym razie nie powoduje, aby zamierzona przez nich inwestycja spełniała wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. Po pierwsze - sam fakt wydania wspomnianej decyzji nie oznacza jeszcze, że w jej następstwie doszło do wybudowania domu mieszkalnego (akta sprawy nie potwierdzają, aby na dzień wydania zaskarżonej decyzji budynek taki miał już zostać wybudowany), a trzeba pamiętać, że spełnienie powyższego warunku polegać musi na tym, aby sąsiednia działka "była zabudowana", co oznacza, że nie wystarczy tu wydanie decyzji o warunkach zabudowy czy nawet późniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, lecz koniecznym jest, aby zabudowa już istniała. Po drugie - w przypadku nieruchomości obejmującej wskazane działki o nr [...] i [...], obszar poddany analizie nie jest tożsamy z tym przyjętym w sprawie niniejszej, a w rezultacie okoliczność, iż w jej przypadku wydano decyzję o warunkach zabudowy wcale nie musi powodować, że decyzja taka powinna zapaść także w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Po trzecie wreszcie - nawet gdyby inwestycja objęta powołaną decyzją z 21 października 2016 r. została zrealizowana, fakt ten nie tylko nie przemawiałby za uwzględnieniem skargi, lecz przeciwnie - stanowiłby przesłankę bezzasadności niniejszego zarzutu. Jak bowiem trafnie zwróciło uwagę Kolegium, chociaż wspomniana decyzja o warunkach zabudowy przewiduje budowę domu mieszkalnego, to jednak w ramach inwestycji w zabudowie zagrodowej, która nie może być utożsamiana z zabudową jednorodzinną, zwłaszcza realizowaną w tak relatywnie dużej skali jak planowana przez skarżących, obejmująca 20 domów. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że zabudowa zagrodowa jest nierozerwalnie związana w znaczeniu funkcjonalnym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, gdyż stanowi kompleks (zespół) budynków służący prowadzeniu gospodarstwa rolnego (w ramach jednego podwórza). Budynek mieszkalny jednorodzinny jest tu związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym, ponieważ zaspokaja potrzeby mieszkaniowe jego użytkowników. W tej zaś sytuacji planowane przez skarżących budynki jednorodzinne o funkcji czysto mieszkaniowej nie nawiązują do budownictwa zagrodowego, co jest równoznaczne z brakiem kontynuacji funkcji (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1191/13, publ. Lex 1498081 - stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2016 r., sygn.. akt II OSK 1175/14, publ. Lex nr 2033975).

W ocenie Sądu organy obydwu instancji zasadnie uznały, że sporna inwestycja nie zachowuje także przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako że nie posiada dostępu do drogi publicznej. Przyjdzie zaakcentować, że w świetle definicji sformułowanej w art. 2 pkt 14 tej ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to, że istnieją trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni - gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej, albo dostęp pośredni - poprzez drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi bądź też poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Skarżący wskazali, że dostęp należących do nich terenów do drogi publicznej następuje poprzez inne działki stanowiące własność Skarbu Państwa. Jest przy tym poza sporem, że na przedmiotowych gruntach nie ustanowiono służebności drogowej.

Dodatkowo przyjdzie zaakcentować, że zarówno w ewidencji gruntów jak i w księdze wieczystej zostały one oznaczone jako tereny kolejowe. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że nie zapewniają one spornej nieruchomości dostępu do drogi publicznej w rozumieniu powyższego przepisu. Jakkolwiek więc skarżący podnosili, że są one faktycznie wykorzystywane przez mieszkańców jako droga "bez zakazów i zastrzeżeń", to jednak bezsprzecznie nie stanowią drogi w znaczeniu prawnym, skoro nie posiadają takiego statusu ani też nie mogą legalnie pełnić takiej funkcji, skoro nie ustanowiono na nich służebności przejazdu czy drogi koniecznej. Trafnie przy tym zwrócono uwagę, że w takim przypadku wspomniane grunty nie gwarantują realnego dojazdu do spornych terenów, gdyż z woli właściciela, z różnorakich przyczyn w każdej chwili mogą zostać wykorzystane w taki sposób, który dojazd ten uniemożliwi. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje natomiast fakt, że w odniesieniu do części przedmiotowych działek kolejowych Wojewoda Śląski wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia ich nabycia przez Gminę K. . Postępowanie to dotyczy wprawdzie między innymi działek nr [...] i [...] (nie obejmuje wskazanej przez strony trzeciej działki o nr [...]), jednak samo wszczęcie przedmiotowej procedury nie powoduje jeszcze ich komunalizacji ani tym bardziej - co odgrywa kluczową rolę - zmiany ich sposobu korzystania polegającej na nadaniu statusu drogi. Warto tu dodać, że oznaczenie wszystkich tych trzech działek jako "tereny kolejowe" widnieje w księdze wieczystej aż do dnia dzisiejszego. Z kolei zarzuty dotyczące opieszałości organów w zakresie podjęcia czynności zmierzających do nadania rzeczonym działkom statusu drogi wykraczają poza granice niniejszej sprawy wyznaczone przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, jakim jest odmowa ustalenia warunków zabudowy terenu.

W świetle powyższego należy podnieść, że wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa i wbrew twierdzeniom skarżących została poprzedzona dostatecznie wnikliwą analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który poddano trafnej ocenie. Nie sposób również przypisać orzekającym w niej organom naruszeń konstytucyjnej zasady ochrony własności czy też przysługującego skarżącym prawa do dysponowania i korzystania z nieruchomości. Wymaga bowiem podkreślenia, że wskazane prawo nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom na zasadach określonych w obowiązującym prawie. Tymczasem z przepisów tego prawa, a mianowicie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jednoznacznie, że niedochowanie któregokolwiek z określonych tam wymogów obliguje organ do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

O uwzględnieniu skargi nie mogła wreszcie przesądzić podnoszona przez strony okoliczność, że 20 września 2023 r. wystąpiły one do Starosty z - jak to określiły - "wnioskiem-zgłoszeniem" budowy budynku mieszkalnego na jednej z działek objętych postępowaniem o warunki zabudowy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że fakt zgłoszenia tej budowy, pomimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy równoczesnej odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem w istocie rzeczy dokonanie zgłoszenia w sytuacji niezachowania przesłanek warunkujących jego skuteczność nie może rzutować na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, mocą którego uprzednio odmówiono im ustalenia warunków zabudowy spornego terenu.

Na marginesie można zauważyć, że sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji na dzień ich wydania, a tym samym wszelkie zmiany stanu prawnego jak i faktycznego, które miały miejsce po dacie wydania nie mają prawnego znaczenia dla określenia ich legalności. Zmiany takie mogą natomiast stanowić impuls dla uruchomienia nowego odrębnego postępowania, uwzględniającego zmieniony stan faktyczny i prawny.

Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł o oddaleniu skargi.