Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1581/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odmówiono zmiany postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej G. w Warszawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej G. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2053/23 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej G. w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 lipca 2023 r. nr LXXXIV/2729/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej postanawia: odmówić zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2053/23.


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa G. w Warszawie (dalej zwana skarżącą) wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 lipca 2023 r., nr LXXXIV/2729/2023 o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej przy ul. [...] oraz [...] i [...] w Dzielnicy Praga - Południe m.st. Warszawy.

Skarżąca w skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, który uzasadniła tym, że brak wstrzymania prowadzić będzie do trudnych do odwrócenia skutków w postaci kontynuowania przez inwestora procesu inwestycyjnego i uzyskanie dalszych decyzji pozwalających na realizację inwestycji, w szczególności pozwolenia na budowę, co skutkować będzie rozpoczęciem prac budowlanych i rozbiórkowych przed rozstrzygnięciem kwestii prawidłowości zaskarżonej uchwały.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2053/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej P.p.s.a.).

Zdaniem Sądu uchwała, której wstrzymania domaga się skarżąca, nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych i nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia prac budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Uprawnienie takie kreuje dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest bowiem wyłącznie etapem wstępnym do uzyskania pozwolenia na budowę, które wydawane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego strona jest uprawniona do dochodzenia swoich praw (podobnie postanowienie NSA z 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OZ 601/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem realnych skutków w sferze praw i obowiązków stron postępowania. Sama ewentualność uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Sąd nie jest zaś uprawniony do oceny w postępowaniu wpadkowym o wstrzymanie wykonania uchwały lokalizacyjnej prawdopodobieństwa wydania pozwolenia na budowę (tak też postanowienie NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1188/18, publ. CBOSA). Na marginesie Sąd wskazał, że nawet gdyby przyjąć odmienne stanowisko i uznać wykonalność uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, wniosek i tak nie zasługiwałby na uwzględnienie. Nie jest bowiem wystarczające powoływanie we wniosku, że brak wstrzymania wykonania aktu prowadzić będzie do trudnych do odwrócenia skutków w postaci kontynuowania przez inwestora procesu inwestycyjnego i uzyskania dalszych decyzji pozwalających na realizację inwestycji, w szczególności pozwolenia na budowę, co skutkować będzie rozpoczęciem prac budowlanych i rozbiórkowych. Przewidywane skutki realizacji inwestycji mieszkaniowej mają bowiem wyłącznie walor hipotetyczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2053/23 oddalił skargę skarżącej.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, z uwagi na możliwość spowodowania trudnych do odwrócenia skutków o charakterze zarówno faktycznym, jak i prawnym. W uzasadnieniu wniosku skarżącą podniosła, że pomimo iż zaskarżona uchwała nie powoduje bezpośrednio powstania konkretnego i możliwego do realizacji obowiązku lub uprawnienia, to jednak rodzi ona daleko idące konsekwencje skutkujące otwarciem drogi do uzyskania kolejnych decyzji, już bezpośrednio wpływających na prawa i obowiązki zarówno inwestora, jak i osób trzecich. Uchwała ta, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538; dalej zwana ustawą) wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, a podjęcie uchwały w trybie tej ustawy jest warunkiem wstępnym do uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z kolei z art. 25 ust. 4, 5 i 6 pkt 1 ustawy. Oznacza to, że w przypadku uwzględnienia wniosku inwestora i podjęcia przez radę gminy uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie określonym przepisami ustawy, inwestor taki uzyskuje możliwość wystąpienia do organu administracji budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę, a następnie, po uzyskaniu przez taką decyzję przymiotu ostateczności, przystąpienia do realizacji zamierzenia budowlanego. Okoliczności te w sposób oczywisty wskazują na znaczne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, mających charakter zarówno prawny, jak i faktyczny, co w pełni uzasadnia konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego.

Zaskarżony organ w piśmie z dnia 27 czerwca 2024 r., będącym odpowiedzią na skargę kasacyjną, wniósł o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wobec niewykazania przez skarżącą zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności, które uprawdopodobniałyby możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na wniosek strony skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jak też aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, o których mowa w § 1 przywołanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Stosownie do § 4 cytowanego przepisu postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarżąca już na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji wnioskowała o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W efekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2023 r. odmówił wstrzymania jej wykonania. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji określonej w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych i nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia prac budowlanych związanych z planowaną inwestycją. Uprawnienie takie kreuje dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. Na tym etapie postępowania Sąd nie stwierdził zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a sama ewentualność uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Postanowienie Sądu z dnia 21 grudnia 2023 r. nie zostało przez skarżącą zaskarżone.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, obecnie rozpoznając kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania, jest związany granicami oceny takiego wniosku określonymi w art. 61 § 4 P.p.s.a. Podkreślić jednocześnie należy, że zmiana okoliczności sprawy jest również przesłanką zmiany i uchylenia postanowienia prawomocnego niekończącego postępowania w sprawie, o czym stanowi art. 165 P.p.s.a. Wobec tego NSA będzie uprawniony do zmiany zapadłego w niniejszej sprawie prawomocnego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli w sprawie zmianie uległy okoliczności sprawy (por. postanowienia NSA z dni: 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1473/19 oraz 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3342/19; publ. CBOSA). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wniosek skarżącej zawarty w skardze kasacyjnej stanowi w zasadzie powtórzenie pierwotnego wniosku i polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji zawartym w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania uchwały. Obowiązkiem skarżącej było przedstawienie konkretnych, zmienionych okoliczności, które uzasadniają zastosowanie ochrony tymczasowej. Skarżąca nie przedstawiła jednak żadnych nowych argumentów, które przemawiałyby za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Ponadto zdaje się nie zauważać, że zgłoszone żądanie to już ponowny wniosek, który powinien być formułowany w oparciu o przesłanki wskazane w art. 61 § 4 P.p.s.a.

W efekcie brak jest podstaw do zmiany zapadłego już w sprawie postanowienia z dnia 21 grudnia 2023 r., na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a., nie zachodzą przeto warunki do wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i § 4 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.