Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 980/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 126, art. 138 par. 1 pkt 2  i par. 2, art. 61 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. Nr (...), 3. określa, że opisane w pkt 1 ( pierwszym ) i 2 ( drugim ) orzeczenia nie mogą być wykonane. /-/ M.Dybowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2005 r.) działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] (dalej Dyrektor [...]) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. 261/04/2603 ze zm., dalej ugn bądź ustawa o gospodarce nieruchomościami) i § 9 uchwały [...], zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku Z. i K. S. o podział nieruchomości położonej w [...], do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], jednakże na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy.

W motywach tego orzeczenia organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ugn, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie braku takiego planu stosuje się przepisy art. 94 ugn. W przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość znajduje się na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia takiego planu oraz gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji (art. 94 ust. 1 ugn). W przypadku, o którym mowa w art. 94 ust. 1, gmina ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego przed złożeniem wniosku o podział nieruchomości, postępowanie w sprawie podziału zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu, jednak nie dłużej niż na okres 12 miesięcy (art. 94 ust. 2 ugn). W myśl art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80/03/717 ze zm., dalej upzp), obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Wynika z tego, że od dnia 1 stycznia 2004 r. utracił moc miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...]. Owa nieruchomość znajduje się na terenie, na którym brak jest planu miejscowego i dla którego Rada Miasta [...] uchwałą [...] przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] i Prezydent Miasta [...] ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia takiego planu w dniu [...] grudnia 2003 r., czyli przed datą złożenia owego wniosku o podział nieruchomości. Organ pierwszej instancji ustalił, że w tej sprawie zachodzi przypadek, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy gmina ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia takiego planu miejscowego przed złożeniem wniosku o podział nieruchomości, nie jest możliwe zastosowanie art. 94 ust.1 ugn, mimo wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie, w czasie, gdy ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje bezwarunkowy obowiązek zastosowania art. 94 ust. 2 ugn. W związku z powyższym Dyrektor [...], jako organ właściwy w sprawach o podział nieruchomości w mieście [...], zawiesił postępowanie w sprawie o podział przedmiotowej nieruchomości, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], jednakże na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy (k. 122-123 teczka 3 akt administracyjnych).

Do wniosku Z. i K. S. o podział nieruchomości załączono ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej do realizacji na części przedmiotowej działki [...].

Nadto Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] maja 2005 r. decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie przedłużenia ulicy [...] i połączeniem z istniejącym węzłem bezkolizyjnym oraz rozbudową ul. [...], obejmującą m.in. część przedmiotowej nieruchomości, tj. działki [...]. Prezydent Miasta [...], określając warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazał wymogi dla dróg [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta [...] w szczególności wskazał w szczególności, że ze względu na stopień zaawansowania prac planistycznych, ze względów terenowych i funkcjonalnych, zmiana przebiegu trasy jest niemożliwa. Przebieg projektowanej trasy jest objęty opracowywanym obecnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", przy czym osie tras komunikacyjnych wyznaczał już wcześniej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (k. 126-129v teczka 3 akt administracyjnych).

Na postanowienie z [...] maja 2005 r. zażalenie złożył K. S. , który wniósł o jego uchylenie i wskazał, że kolejne zawieszenie niniejszego postępowania w związku z opracowywaniem planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] nie ma uzasadnienia prawnego, ani logicznego, a podział jego działki nie ma wpływu na to Centrum (k. 120-121 teczka 3 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2005 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO bądź Kolegium) na podstawie art. 126, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło postanowienie z 23 maja 2005 r. w całości i zatwierdziło podział działki [...] w kształcie zaproponowanym we wniosku z dnia [...] kwietnia 2005 r.

W uzasadnieniu podano, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 94 ust. 2 ugn. SKO stanęło na stanowisku, że 12 miesięczny termin, podany w tym przepisie, winien być liczony od dnia podjęcia stosownej uchwały przez Radę Miasta [...], a inna wykładnia uniemożliwiłaby motywowanie rad gmin do podejmowania działań zmierzających do szybkiego uchwalania wywołanych planów zagospodarowania przestrzennego. Za taką wykładnią art. 94 ust. 2 ugn przemawia brzmienie art. 62 upzp. W uzasadnieniu SKO wskazało, że "załącznikiem do niniejszej decyzji jest mapa zasadnicza w skali 1:500" (k. 115-116 teczka 3 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], SKO na podstawie art. 113 kpa sprostowało na wniosek geodety uprawnionego A. S. opisane powyżej postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 r. i zastąpiło stwierdzenie "zatwierdza podział" słowami "opiniuje pozytywnie proponowany podział" (k. 112-114 teczka 3 akt administracyjnych).

Skargą z dnia [...] października 2005 r. Prokurator Rejonowy [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], sprostowane postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], zarzucając: obrazę prawa materialnego w szczególności art. 94 ust. 2 ugn przez błędne wskazanie, że 12 miesięczny termin zawieszenia postępowania winien być liczony od dnia podjęcia stosowanej uchwały przez Radę Miasta [...] czyli od [...] czerwca 2003 r., podczas gdy termin ów winien być liczony od dnia złożenia wniosku do organu administracji pierwszej instancji z żądaniem wszczęcia postępowania tj. od dnia [...] kwietnia 2005 r.; naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez rozstrzygniecie w zakresie wykraczającym poza kompetencję udzieloną przez ten przepis, które to naruszenie wyraża się w orzeczeniu o pozytywnym zaopiniowaniu proponowanego podziału nieruchomości. Kolegium błędnie twierdzi, że za wykładnią przepisu art. 94 ust. 2 ugn, zaprezentowaną w zaskarżony postanowieniu przemawia brzmienie art. 62 upzp. Zdaniem Prokuratora, treść art. 62 upzp jest co do swej istoty tożsama z art. 58 ust. 1, odnoszącym się do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Zgodnie z tymi przepisami wprowadzone zostały dwie cezury czasowe, pierwsza- wyznacza maksymalny 12 miesięczny czas zawieszenia postępowania liczony od dnia złożenia wniosku. Nadto przepisy rozdziału 6 działu II kpa określają zasady, w których możliwe jest zawieszenie postępowania administracyjnego. By takie postanowienie mogło zostać wydane, konieczne jest wcześniejsze zainicjowanie postępowania, a to nastąpiło dopiero z wniosku strony, który został doręczony organowi w dniu [...] kwietnia 2005 r. Nie można zawieszać postępowania od momentu, w którym nie zostało ono jeszcze rozpoczęte. Postanowienie z [...] czerwca 2005 r. naruszyło zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa), bowiem organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnął również w przedmiocie zgodności proponowanego podziału z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy, właściwy do rozpatrzenia zażalenia w przedmiocie zawieszenia postępowania, ma kompetencję jedynie do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania (k. 3-6 akt IV SA/Po 980/09).

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wskazując, że wykładnia językowa art. 94 ust. 2 ugn i art. 62 upzp nie jest wystarczającą podstawą odmowy zaopiniowania i późniejszego zatwierdzenia projektu podziału. Jeśli sama wykładnia językowa prowadzi do wniosku o "niewykonalności przepisu prawnego", wtedy należy się posłużyć dodatkowo wykładnią systemową i regułami wykładni funkcjonalnej. Jeśli ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zezwalała na zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i Prezydent Miasta [...] ustalił te warunki zabudowy, to przyjęcie, że Dyrektor [...], działający w imieniu Prezydenta Miasta [...], miał obowiązek zawiesić postępowanie podziałowe, prowadziłoby do pozornej sprzeczności i niewykonalności tych przepisów. Dlatego posługując się regułami pozostałych wykładni należało uznać, że prymat ma działanie Prezydenta Miasta [...] zakończone ustaleniem warunków zabudowy. Ponadto Dyrektor [...], przygotowując rozstrzygniecie w sprawie warunków zabudowy, pismem z dnia [...] lutego 2005 r. wystąpił do [...] o zajęcie stanowiska w tej sprawie pytając "czy przedmiotowa inwestycja może być zlokalizowana dopiero po wydzieleniu odrębnej działki geodezyjnej w granicach obszaru w/w zamierzenia inwestycyjnego?". W odpowiedzi nie wspomniano o bezwzględnej konieczności wcześniejszego wydzielenia działki i zawieszenia postępowania. Ponieważ [...] nie wskazał na taką okoliczność, Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy decyzją z [...] kwietnia 2005 r. i Wnioskodawca nie może być obciążany negatywnymi skutkami zatajenia pewnych okoliczności przez [...]. Błędny jest zarzut, że "zaopiniowanie" jest równoznaczne z wiążącym rozstrzygnięciem sprawy zatwierdzenia projektu podziału. Oczywistym jest, że dopiero wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału jest merytorycznym i wiążącym załatwieniem sprawy a nie postanowienie i to tym bardziej opiniujące. Kodeks postępowania administracyjnego zarezerwował bowiem do rozstrzygania merytorycznego spraw decyzję a nie postanowienie (k. 8-10 akt IV SA/Po 980/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417, dalej ussa) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2006 r. – II SA/Po 21/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 125 § 1 p. 1 ppsa zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie II SA/Po 20/06 (k. 11 akt IV SA/Po 980/09). Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2006 r. – III SA/Po 285/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 p. 2 i art. 152 ppsa, stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] października 2005 r. nr [...] (dalej postanowienie z 18 października 2005 r.) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i orzekł, że postanowienie z [...] października 2005 r. nie może być wykonane (k. 30, 31-39 akt III SA/Po 285/06). Rozstrzygnięcie w sprawie IV SA/Po 980/09 (uprzednio oznaczonej sygnaturami: II SA/Po 21/06 i III SA/Po 466/06) zależało od wyniku toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego II SA/Po 20/06 [następnie oznaczonego sygnaturą III SA/Po 285/06], bowiem postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 126, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 94 i 95 ugn i art. 54 § 3 ppsa, uchyliło własne postanowienia z [...] czerwca 2005 r. i [...] czerwca 2005 r.; uchyliło postanowienie Dyrektora [...] z [...] maja 2005 r. w całości i opiniowało pozytywnie podział działki nr [...] w kształcie zaproponowanym we wniosku z [...] kwietnia 2005 r. (k. 101-102 teczki 3 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. – II SA/Po 21/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 128 § 1 p. 4 ppsa podjął postępowanie w niniejszej sprawie, wobec uprawomocnienia się wyroku z dnia 27 września 2006 r. – III SA/Po 285/06. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2009 r. III SA/Po 466/06 WSA w Poznaniu zawiesił na podstawie art. 124 § 1 p. 1 ppsa postępowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na śmierć K. S. Postanowieniem z dnia 03 grudnia 2009 r. III SA/Po 466/06 WSA w Poznaniu na podstawie art. 128 § 1 p. 1 ppsa podjął postępowanie w sprawie, wobec ustalenia następców prawnych K. S. (k. 57-58, 83, 86 akt IV SA/Po 980/09).

Istotą problemu w sprawie IV SA/Po 980/09 były dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze: czy SKO rozpatrując zażalenie od postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania mogło orzec o zatwierdzeniu podziału działki; po drugie: od którego momentu należy liczyć 12 miesięczny termin zawieszenia postępowania przewidziany w art. 94 ust. 2 ugn - od daty wniesienia wniosku o podział nieruchomości (tak jak to uczynił Dyrektor [...] w postanowieniu z [...] maja 2005 r.) czy od daty powzięcia uchwały z dnia [...] września 2003 r. przez Radę Miasta [...] o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego (tak jak to przyjęło SKO w postanowieniu z [...] czerwca 2005 r.).

W pierwszej kolejności Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność orzeczenia. Stwierdzić nieważność może tylko wtedy, gdy zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 kpa, znajdującym odpowiednio zastosowanie do postanowień w myśl art. 126 kpa, stwierdzenie nieważności decyzji, następuje wówczas, gdy:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W doktrynie przyjmuje się, że naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Duża grupa przypadków nieważności decyzji dotyczy rażącego naruszenia przepisów kpa i obejmuje przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie odwoławcze (Janusz Borkowski, "Nieważność decyzji administracyjnej" – Zachodnie Centrum Organizacji Łódź – Zielona Góra 1997 s. 102-103 i akceptowane przez Autora orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postanowieniu z [...] czerwca 2005 r., powołując między innymi art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło postanowienie z [...] maja 2005 r. i zatwierdziło podział działki nr [...] w kształcie zaproponowanym we wniosku z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Art. 138 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji.

Organy pierwszej instancji i organy odwoławcze tworzą tok instancji administracyjnych, zgodny z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 kpa, w którym sprawa jest rozpatrywana w tzw. zwykłym trybie tego postępowania.

W analizowanej sprawie Dyrektor [...], jako organ pierwszej instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości, w żaden sposób nie rozstrzygając merytorycznie o żądaniu. W zażaleniu K. S. kwestionował zasadność zawieszenia tego postępowania. Tymczasem organ odwoławczy uchylając postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania, jednocześnie w tym samym orzeczeniu – z rażącym naruszeniem art. 15 kpa (wyrok NSA z 10.4.1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1/89/36, akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 80 nb 1) dokonał zatwierdzenia podziału działki, choć nie orzekał o tym organ I instancji.

Nie ulega wątpliwości, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dokonany przez organ odwoławczy wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Zatem organ drugiej instancji nie mógł w niniejszej sprawie wykroczyć poza granice wyznaczone przez orzeczenie, od którego strona wniosła zażalenie. Nie do przyjęcia jest w tej kwestii stanowisko Kolegium, że pozytywne zaopiniowanie podziału przedmiotowej nieruchomości zawarte w postanowieniu z [...] czerwca 2005 r. (następnie sprostowanym postanowieniem z [...] czerwca 2005 r.) nie jest w istocie rozstrzygnięciem merytorycznym. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, kompetencje w tym zakresie należą do organu pierwszej instancji, zatem słuszny okazał się zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 kpa, a tym samym pozbawienie możliwości weryfikacji orzeczenia w części dotyczącej pozytywnego zaopiniowania podziału przedmiotowej nieruchomości w postępowaniu odwoławczym.

Organ odwoławczy, podejmując decyzję bądź postanowienie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, podlega ustawowym rygorom. W przypadku wniesienia zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania, organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma wyłącznie kompetencje do dokonania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia. Nie jest zatem właściwy do wkroczenia decyzyjnie w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy (wyrok NSA z 22.X.1998 r., I SA 421/98, LEX nr 44546).

W przypadku uznania, że brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania przez organ I instancji (co wynika z uzasadnienia postanowienia z 22 czerwca 2005 r.) organ odwoławczy winien był ograniczyć się jedynie do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (art. 101 § 3 kpa; B. Adamiak - op. cit. s. 368-369 nb 4; s. 503).

Przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczące kwestii merytorycznej, która nie była przedmiotem orzekania I instancji, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa; wyrok NSA z 21.12.1987 r., IV SA 907/87, GAP 12/88/s. 41; podobnie wyrok NSA z 17.9.1990 r., III SA 647/90, Wspólnota 36/91/s.21 - akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla "Kpa orzecznictwo piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 792 t. 102).

Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 26.9.2000 r., V SA 2998/99, LEX nr 51249).

W ocenie Sądu ujawniona wada, polegająca na zatwierdzeniu podziału owej nieruchomości, powstała w wyniku naruszenia prawa procesowego, które ma charakter rażący, bowiem treść zaskarżonego postanowienia stanowi zaprzeczenie stanu prawnego. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego poglądem, skłaniającego się ku czysto kasacyjnej formule instytucji uregulowanej w treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, z racji istnienia w nim wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Postanowienie z 28 czerwca 2005 r. rażąco narusza art. 113 § 1 w zw. z art. 126 kpa. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że w trybie przewidzianym w art. 113 kpa nie podlegają sprostowaniu błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa. Organ nie może bowiem zmienić w ten sposób rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (odpowiednio – wyrok NSA z 4.5.1988 r., III SA 1466/87, OSP 11-12/90/398, akceptowany przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 434 nb 5). O tym, że w postanowieniu z 22 czerwca 2005 r. nie doszło do niezgodności między rzeczywistą wolą i wiedzą a ich wyrażeniem na piśmie wskazuje użycie w uzasadnieniu tego postanowienia słów: "Organ odwoławczy [...] orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia i o zatwierdzeniu projektu podziału w kształcie proponowanym we wniosku z [...].04.2005 r. [...] Załącznikiem do niniejszej decyzji jest mapa zasadnicza w skali 1:500" (k. 116 teczka 3 akt administracyjnych).

W świetle stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] czerwca 2005 r. zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Jedynie na marginesie należy wskazać, że termin 12 miesięczny zawieszenia postępowania zawarty w art. 94 ust. 2 ugn należy liczyć od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. od dnia złożenia organowi żądania wydania postanowienia w przedmiocie podziału nieruchomości [...] czyli od dnia [...] kwietnia 2005 r. Za przyjęciem takiego stanowiska, jak słusznie wskazał Prokurator, przemawiają względy natury systemowej. W szczególności ustawodawca w art. 62 ust. 1 in princ. upzp wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 58 ust. 1 zd. 1 upzp, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem regulacji jest umożliwienie organom gminy przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni jest, w myśl komentowanej ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, jeżeli wnioskodawca zażąda od organu gminy ustalenia warunków oraz zasad zagospodarowania i zabudowy jakiegoś terenu pod inwestycję wójt, burmistrz, (prezydent miasta) uznając, że lepiej byłoby zagospodarować teren opierając się na planie miejscowym, może zawiesić wszczęte w dniu złożenia wniosku postępowanie (red. prof. Z Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" C.H. Beck 2008. s. 458- 459 nb 1).

W niniejszej sprawie organy obu instancji stosowały art. 94 ust. 1 i 2 w brzmieniu ustalonym w jednolitym tekście ugn (Dz.U. 261/04/2603; bowiem zmiana dokonana art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o portach [...] oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. 281/04/2782, nie wpłynęła na treść normatywną istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Ust. 1 artykułu 94 ugn stanowił, że jeżeli nieruchomość znajduje się na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia takiego planu oraz gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji.

Natomiast zgodnie z przepisem art. 94 ust. 2 uog, o którym mowa w art. 94 ust. 1, gmina ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego przed złożeniem wniosku o podział nieruchomości, postępowanie w sprawie podziału zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu, jednak nie dłużej niż na okres 12 miesięcy.

W sytuacji, gdy gmina podjęła uchwałę o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego, i która została ogłoszona, postępowanie w sprawie o podział nieruchomości podlega obligatoryjnemu zawieszeniu na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy (E. Mzyk w: red. G. Bieniek "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" W. Pr.: Wydanie 1, 2005 s. 341 uw. 3; Wydanie 2, 2007, s. 358, uw. 3).

Zgodnie z art. 94 ust. 2 ugn, zawieszenie było obligatoryjne, skoro gmina ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu. Bieg terminu zawieszenia wskazanego w art. 94 ust. 2 ugn, należało liczyć analogicznie jak we wskazanych przepisach tj. art. 58 i 62 upzp , tj. od dnia złożenia wniosku. Tylko bowiem postępowanie wszczęte (art. 61 § 1 i 3 kpa) mogło ulec zawieszeniu.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się rażącego naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania (art. 138 § 2 Kpa) i wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 i 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ M. Dybowski /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus

jh