Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 699/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2006-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dodatku samorządowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy wystąpił w dniu [...] maja 2005r. z wnioskiem do Rady Miasta o zmianę uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2004r. w sprawie samorządowego dodatku dla osób wychowujących co najmniej dwoje niepełnosprawnych dzieci - poprzez umieszczenie w w/w uchwale zapisu, iż wchodzi on w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym Województwa.

Pismem z [...] czerwca 2005r. Przewodniczący Rady Miasta poinformował, że Rada nie uznała za zasadne podjęcia działań zmierzających do uchylenia i zmiany wskazanej we wniosku uchwały, gdyż zdaniem Rady uchwała nie jest przepisem prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, ani o samorządzie gminnym.

W dniu [...] czerwca 2005r. Prokurator Okręgowy złożył skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...]r. z dnia [...] maja 2004r. w sprawie samorządowego dodatku dla osób wychowujących co najmniej dwoje niepełnosprawnych dzieci.

Uchwale zarzucano rażące naruszenie prawa tj. art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez umieszczenie w/w uchwale zapisu, iż wchodzi ono w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 maja 2004r. oraz bez opublikowania jej w sposób przewidziany z prawem.

Z tego też względu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wskazano, że w § 1 przedmiotowej uchwały określono kryteria jakie musza spełniać osoby ubiegające się o przyznanie dodatku określonego w uchwale, oraz jego wysokość. W § 2 wskazano tryb postępowania w sprawie przyznania powyższego dodatku, a w § 3 wykonania uchwały powierzono Prezydentowi Miasta, natomiast § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od [...] maja 2004r. Zdaniem skarżącego uchwała rażąco narusza prawo w części dotyczącej zasad wejścia jej w życie, które określone zostały w § 4.

Zgodnie z art. 88 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich publikacja na zasadach i w trybie określonym ustawą.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienie aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych- zaś zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy - akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące są ogłoszone w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, natomiast art. 13 ust. 2 tej ustawy stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zdaniem skarżącego uchwała z [...] maja 2004r. w sprawie samorządowego dodatku dla osób wychowujących co najmniej dwoje niepełnosprawnych dzieci zawiera przepisy ustanawiające uprawnienia dla określonego generalnie kręgu osób- to jest osób sprawujących osobistą opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi, a w szczególności określa kryteria, od których spełnienia zależy otrzymanie przez takie osoby świadczeń pieniężnych od Gminy.

Zdaniem skarżącego uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera przepisy ustalające uprawnienie określonego generalnie kręgu osób - to jest wszystkich osób sprawujących opiekę nad co najmniej dwojgiem niepełnosprawnych dzieci, w tym kryteria warunkujące otrzymanie przez takie osoby świadczeń pieniężnych od Gminy.

Ponadto zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym sprawy z zakresu pomocy społecznej należą do zadań własnych gminy, zaś zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Zdaniem skarżącego do kategorii zasad zarządu mienia gminy należy zaś ustanowienie wypłaconego ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego, nie przewidzianego w ustawie jako obligatoryjny zasiłek.

Ponadto jak wskazuje skarżący przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w podstawie prawnej uchwały nie został w ogóle powołany. Natomiast bezzasadnie powołano art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej.

Przepisy zawarte w uchwale są adresowane do wszystkich mieszkańców gminy, którzy kiedykolwiek mogliby znaleźć się w sytuacji sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi co wskazuje, że uchwała ta ma charakter prawa lokalnego, a nie przepisów regulujących wewnętrzne sprawy gminy jako osoby prawnej.

Odpowiedź na skargę złożył Przewodniczący Rady Miasta. Rada Miasta została zobowiązana do wykazania, że Przewodniczący Rady był umocowany do udzielenia odpowiedzi na skargę pod rygorem pominięcia czynności. Umocowania takiego Rada Miasta nie wykazała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zaważył co następuje:

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest określenie czy zaskarżona uchwała stanowi prawo miejscowe, a tym samym czy w, stosunku do niej miał zastosowanie przepis art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Organy gminy mogą wydać akty prawa miejscowego w zakresie:

1. wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2. organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3. zasad zarządu mieniem gminy,

4. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Akty prawa miejscowego stanowią kategorię źródeł prawa powszechnie obowiązującego na wewnątrz terytorialnym obszarze struktur państwa i co do zasady mają terytorialny zakres obowiązywania. Konstytucja, upoważniając do wydawania aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "organy samorządu terytorialnego", a ustawa o samorządzie gminnym i pozostałe ustawy ustrojowe, normujące status poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, stanowią wprost o organach poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.

Ustawodawca uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania wprowadza w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym generalną klauzulą kompetencyjną, zobowiązującą gminę do stanowienia aktów prawa miejscowego "na obszarze gminy" tylko na podstawie upoważnień ustawowych.

Gminny samorząd terytorialny jest zatem legitymowany do wydania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym.

Akty prawa miejscowego jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mają charakter normatywny i generalny. Takiego charakteru nie mają uchwały podejmowane w formie aktów kierownictwa wewnętrznego.

Kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego.

Istnienie ustawowej podstawy do podejmowania działań przez Radę Gminy zawiera normy powszechnie obowiązujące.

Jak już wskazano nie każda uchwała ma walor aktu prawa miejscowego. Wyróżnić bowiem można w działalności rady gminy trzy kategorie uchwał:

1. będące aktami prawa miejscowego,

2. będące aktami prawa wewnętrznie obowiązującego,

3. o znamionach aktów indywidualnych.

W niniejszej sprawie uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2004r. należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Uchwała ta nie może zostać uznana jako dotyczące zarządu mieniem gminy.

Przez mienie rozumie się własności i inne prawa majątkowe należące do gminy, ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych w tym przedsiębiorstw (art.43 ustawy o samorządzie gminnym). Jak z tego wynika mienie obejmuje tylko aktywa, a nie pasywa. Mienie więc nie jest tożsame z pojęciem majątku, gdyż ten stanowi określoną masę składającą się nie tylko z majątkowych aktywów ale i z pasywów. Przedmiot własności został ujęty według koncepcji przyjętej przez kodeks cywilny i ogranicza się go do rzeczy w znaczeniu przedmiotów materialnych.

W odróżnieniu natomiast od własności, przedmiotem innych praw majątkowych mogą być zarówno rzeczy jak i przedmioty nie będące rzeczami. Prawa stanowiące mienie muszą mieć charakter majątkowy. W orzecznictwie przyjął się pogląd zgodnie z którym pieniądz obiegowy nie jest rzeczą ruchomą. Nie można ująć go również jako prawo majątkowe.

Zgodnie z treścią art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej Prezydent Miasta udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydania decyzji administracyjnej w zakresie wykonywania zadań zleconych oraz może upoważnić go do wydania decyzji administracyjnych w celu wykonania zadań własnych gminy oraz zadań własnych o charakterze obowiązkowym. Mając takie upoważnienie kierownik ośrodka pomocy społecznej jest organem gminy i wydając decyzję realizuje zadanie własne gminy w zakresie określonym przepisami art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych.

Upoważnienie kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydania decyzji w tym zakresie ustawodawca związał ze zobowiązaniem ośrodka pomocy społecznej do wykonywania zadań własnych gminy, zgodnie z ustaleniami przekazanymi w tej sprawie przez radę gminy.

Uchwała rady gminy ustalająca zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej dla osób wychowujących co najmniej dwoje niepełnosprawnych dzieci oraz ustalające zasady przyznania tego rodzaju świadczenia nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała taka jest aktem kierownictwa wewnętrznego, to jest dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem nie są świadczeniobiorcy, a kierownika ośrodka pomocy społecznej. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 15 kwietnia 1996r. OPK 3/96 ONSA 1997/1/6 dotyczącej zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej.

Działalność ośrodka pomocy społecznej polega na wykonaniu zadań ustawowych, niezależnie od tego czy dotyczy zadań zleconych, czy też zadań własnych gminy.

Realizacje świadczeń z pomocy społecznej jest instytucją polityki społecznej państwa. Rada gminy może ukierunkować działalność ośrodka pomocy społecznej poprzez opracowanie i skierowanie do wdrożenia lokalnego programu pomocy społecznej (art. 110 ust.10 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej).

Słusznie skarżący zauważył, że dodatek który został przyznany zaskarżoną uchwałą nie jest przewidziany w ustawie o pomocy społecznej. Z tego względu nie można uznać, że uchwała w sprawie przyznania takiego dodatku podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego. Z tego też względu nie można uchwały tej uznać za akt prawa miejscowego określony w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można uznać również przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym bowiem nie dotyczy ona zarządu mieniem komunalnym z tego względu, że przyznanie uprawnienia do korzystania ze świadczenia pieniężnego w świetle art. 43 ustawy o samorządzie gminnym nie można uznać za zarząd mieniem komunalnym.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). skargę należało oddalić.