Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 10/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 149 § 1a ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia punktu piątego wniosku strony skarżącej z dnia 4 listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I niniejszego wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy [...] grzywny w wysokości 500 zł /słownie: pięćset złotych/; IV. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 20 lutego 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga Fundacji [...] z siedzibą [...] (strona skarżąca, Fundacja) na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższa skarga została wniesiona za pośrednictwem skarżonego organu 7 lutego 2017 r.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw.

z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej w pełnym zakresie a przez to udzielenie informacji niepełnej oraz niezgodnej z wnioskiem a także poprzez niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności.

Strona skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej;

2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku;

3. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 złotych;

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

6. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz kwoty uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca w dniu 4 listopada 2016 r. zwróciła się do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej o udostępnienie informacji publicznych w zakresie:

1. informacji: z jakim podmiotem/podmiotami gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci;

2. umowy cywilnoprawnej / umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem / podmiotami wskazanymi w pkt. 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku;

3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności tut. urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 roku do dnia 31 lipca 2016 roku;

4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w tut. urzędzie na dzień złożenia wniosku;

5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 roku otrzymali nagrodę / nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

W powyższym wniosku strona skarżąca zażądała przekazania ww. informacji drogą elektroniczną, z zastrzeżeniem, że informacje objęte pkt. 2,3,4 mają zostać przesłane w formie skanów ww. dokumentów (ich pełnej treści), natomiast jedna wiadomość nie powinna mieć więcej niż 20 MB. W przypadku większego rozmiaru plików Fundacja zwróciła się o wysłanie kilku wiadomości.

W odpowiedzi na wniosek organ przesłał w dniu 18 listopada 2016 r. w formie elektronicznej informacje objęte żądaniem w zakresie pkt. 1-4 wniosku. W zakresie pkt. 5 wniosku organ nie udzielił wnioskowanej informacji, lecz przekazał informację

o którą skarżący nie wnosił. Fundacja podkreśliła, że w tym zakresie wniosek odnosił się do:

1. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 roku otrzymali nagrodę / nagrody oraz wysokość tej nagrody / tych nagród;

2. w odniesieniu do każdego nagrodzonych pracowników samorządowych;

3. informacji o tym, jakie osiągnięcia u pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

Skarżąca wskazała, że w odpowiedzi na tak postawione pytanie organ przekazał jedynie ogólną informację o liczbie pracowników, którzy we wskazanym okresie otrzymali nagrody oraz o przedziale w jakim oscylowały wypłacone nagrody, bez wskazania konkretnych kwot.

Odpowiedź organu w zakresie pkt. 5 wniosku brzmiała następująco: "Urząd Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek z dnia 4.11.2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt. 5 informuje, że w roku 2015 pracownicy samorządowi zatrudnieni w tut. urzędzie nie otrzymali nagród.

W roku 2016 z okazji święta narodowego 11 Listopada zostało przyznanych 16 nagród, w tym: 14 dla pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych których kwota mieściła się w przedziale od 1 700,00 do 2 300,00 zł i przyznane były głównie za szczególną sprawność i odpowiedzialność przy wykonywaniu powierzonych obowiązków, oraz wnikliwe i bezstronne załatwianie spraw z zakresu zajmowanego stanowiska; 2 dla pracowników zatrudnionych na stanowiskach obsługi których kwota mieściła się w przedziale od 1000,00 do 1200,00 zł

i przyznane były, za bardzo dużą sprawność i odpowiedzialność przy wykonywaniu swoich obowiązków oraz szczególną dbałość o powierzone mienie".

Zdaniem strony skarżącej, w udzielonej odpowiedzi organ nie odniósł się więc do tego, co było przedmiotem wniosku. W szczególności organ nie wskazał:

1. imiennej listy pracowników, którym przyznano nagrody;

2. konkretnej wysokości przyznanych nagród przyznanej na rzecz każdego z pracowników;

3. jakie osiągnięcia w pracy zawodowej danego pracownika stanowiły podstawę przyznania przyznanych mu nagród.

W ocenie Fundacji udzielona informacja nie stanowi odpowiedzi na postawione pytanie. Celem wniosku w tym zakresie było bowiem uzyskanie informacji co do konkretnych funkcjonariuszy publicznych, a nie informacji o ogólnej wysokości wydatków danego urzędu na nagrody w danym okresie. Jeśli organ nie zgadzał się na udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie, powinien zdaniem skarżącej wydać decyzję odmowną.

Skarżąca podniosła, że do dnia wniesienia skargi (7 lutego 2017 r.) organ nie wykonał obowiązków nałożonych na niego na mocy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Ponieważ czternastodniowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej upłynął przed wniesieniem skargi, dlatego zdaniem skarżącej należy stwierdzić, że organ pozostaje w stanie bezczynności.

Skarżąca podała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych identycznie jak bezczynność w udzieleniu informacji publicznej traktuje się również przedstawienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku (np. wyrok z dnia 10 stycznia 2013 r., II SAB/Sz 51/12), jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym brak zawiadomienia strony wnioskującej - w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i w drodze zwykłego pisma - o tym, że do jej wniosku nie mogą zostać zastosowane przepisy u.d.i.p. (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2015 r., II SAB/Łd 125/15; wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 23 września 2014 r., II SAB/Bk 42/14).

W ocenie skarżącej u.d.i.p. wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację

w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem (tak. np. WSA w Białymstoku w wyroku z 30 sierpnia 2016 r. II SAB/Bk 70/16; WSA w Szczecinie w wyroku z 17 października 2016, II SAB/Sz 88/16).

Skarżąca zwróciła uwagę, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Skarga na bezczynność ma na celu zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Skarżąca podała, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udostępnione w trybie u.d.i.p. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2015, II SAB/Wa 1008/14).

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych

z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - powinna przyjąć procesowa formę decyzji administracyjnej. Wydanie ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie i sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu, poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia treści wnioskowanych dokumentów (por. np. wyrok WSA w Warszawie

z dnia 26 marca 2015 r, II SAB/Wa 1008/14).

W przypadku przyjęcia, że organ pozostawił wniosek w pozostałym zakresie bez rozpoznania skarżąca wskazała, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury bezpodstawne pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego.

Skarżąca podała, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicją informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zdaniem skarżącej wobec powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13). Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty, jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Zaznaczenia przy tym wymaga, że na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację

o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną

i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną.

W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, które może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstelacja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35).

Zdaniem skarżącej, w świetle powyżej przytoczonych okoliczności uzasadniony jest pogląd, że treść umów o dzieło oraz umów zlecenia zawartych przez organ stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym, żądana przez Fundację informacja dotycząca skanów umów posiada walor informacji publicznej. Powyższa informacja stanowi element umowy cywilnoprawnej zawartej przez organ w związku z realizacją określonych zadań związanych z jego działalnością i odnosi się do sposobu dysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym przez dysponowanie majątkiem należy rozumieć całokształt możliwości rozporządzania poszczególnymi składnikami majątku na podstawie stosunków umownych i faktycznych. W ocenie skarżącej podkreślenia wymaga, że zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego jest informacją publiczną (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 912 12; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14).

Skarżąca zwróciła uwagę, że w judykaturze podkreśla się, iż informację publiczną stanowią nie tylko decyzje administracyjne, lecz także inne dokumenty odnoszące się do działania podmiotów publicznych (np. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., OSK 812/05; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., II OSK 1523/06).

Fundacja podniosła, że zakres przedmiotowy stosowania przepisów u.d.i.p. określony został przepisem art. 6 u.d.i.p. przy czym zamieszczone tam wyliczenie spraw zaliczanych do kategorii uznanych za sprawy publiczne ma charakter przykładowy. Bez wątpienia gospodarka finansami publicznymi zaliczona musi zostać do kategorii informacji publicznej, a to z uwagi na treść art. 33 ust. 1 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, statuującego zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ponadto ograniczenia takie wynikają też z przepisów ustawy dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (np. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2015 r. IV SAB/Po 134/15).

Skarżąca podała, że w świetle poglądów doktryny osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis 2012). W orzecznictwie sądowym zgodnie wskazuje się natomiast, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r. II SA/Gd, 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r. II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., II SA/Bd 395/14).

Zdaniem skarżącej informacja publiczna dotyczy zatem wszystkich pracowników organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych. Odnosi się bowiem wprost do sfery działalności organu i z tego względu ma charakter publiczny. W ostatnio powołanym przepisie ustawodawca nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu tych osób objęte mogą być informacją publiczną.

Skarżąca podała, że w opisywanej sprawie treść wniosku została sformułowana w sposób precyzyjny. Skarżąca domaga się bowiem udostępnienia informacji dotyczącej wysokości nagród przyznanych i wypłaconych wszystkim funkcjonariuszom publicznym, a także listy tychże funkcjonariuszy publicznych. Wobec powyższego, w ocenie Fundacji bezspornym jest, że informacje żądane przez skarżącego w tym zakresie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś wójt, reprezentujący gminę, będącą jednostką samorządu terytorialnego, która gospodaruje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne, należy do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o umorzenie postępowania sądowego, względnie o oddalenie skargi.

Organ podniósł, że zakres wniosku skarżącej był szeroki i jego rozpatrzenie zostało przydzielone na poszczególne merytoryczne stanowiska pracy w urzędzie gminy. Organ podał, że udzielił skarżącej, w terminie wskazanym w art. 17 ust. 2

w zw. 16 ust. 2 u.d.i.p. odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku i przekazał żądane dokumenty w pismach:

1. e-mail z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] temat: Informacja publiczna ad. 1 i ad. 2 z załącznikami;

2. e-maile z dnia [...] listopada 2016 r. temat: Urząd Gminy [...] - udostępnienie informacji publicznej (wiadomości od 1 do 21) z załącznikami, (załączniki ze względu na objętość dołączono na płycie cd);

3. e-mail z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] temat: Informacja publiczna ad. 4 z załącznikami;

4. e-mail z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] temat: Informacja publiczna ad. 4 część 2 z załącznikami;

5. e-mail z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] temat: Informacja publiczna ad. 5;

6. e-mail z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] temat: Informacja publiczna uzupełnienie.

Odnosząc się do zarzutów Fundacji o uzyskaniu informacji niepełnej i niezgodnej z pkt 5 wniosku - pkt 5 organ podniósł, że w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] podał liczbę wszystkich pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...], którzy otrzymali nagrody, ich wysokość od najniższej do najwyższej kwoty oraz podstawy przyznania tych nagród. Wójt wskazał, że taki zakres udzielonej informacji publicznej był wynikiem nieprawidłowego stanowiska dotyczącego pojęć "informacji publicznej" i "urzędników-funkcjonariuszy pełniących funkcję publiczną". Dlatego też, niezwłocznie po wpłynięciu skargi dokonał ponownej oceny treści pkt 5 wniosku oraz zakresu kompetencji przypisanych pracownikom Urzędu Gminy którym przyznano nagrody (w kontekście funkcji publicznej związanej z działalnością publiczną) i w dniu 9 lutego 2017 r. udzielił skarżącej żądanej informacji podając wszystkich pracowników Urzędu Gminy z imienia i nazwiska pełniących funkcje publiczne, wysokość otrzymanej nagrody i podstawy jej przyznania.

Organ podał, że udzielenie przez organ w dniu 18 listopada 2016 r. niepełnej informacji nie było celowym, zamierzonym działaniem organu, a wynikało jedynie

z błędnej wykładni i zastosowania prawa dotyczącego pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" (wyrok NSA z 4 grudnia 2015 r., I OSK 2863/15). Po otrzymaniu skargi organ niezwłocznie uzupełnił żądane informacje w koniecznym zakresie.

Końcowo organ wskazał, że zgodnie już z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, w przypadku, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem terminów ustawowych, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności. Zdaniem organu powyższe okoliczności nie uzasadniają przyjęcia, że bezczynność organu tj. udzielenie niepełnej informacji tylko co do części zakresu przedmiotowego wniosku

o udzielenie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (wyrok WSA w Olsztynie z 15 grudnia 2016 r., II SAB/OI 94/16; wyrok WSA

w Gdańsku z 22 kwietnia 2015 r., II SAB/Gd 29/15 ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga jest co do zasady oczywiście uzasadniona. Nie wszystkie żądania skargi zasługują jednak na uwzględnienie.

Kontrolując legalność zaskarżonego zaniechania kompetencyjnego skarżonego organu w zakresie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej

o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt. 5 wniosku z dnia 4 listopada 2016 r., Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do powstania stanu bezczynności,

o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 13, 16 i 21 u.d.i.p. Stan bezczynności w zakresie załatwienia pkt. 5 wniosku powstał już 19 listopada 2016 r. i trwał do dnia 9 lutego 2017 r. Z powyższego wynika, że

w momencie wniesienia skargi (7 lutego 2017 r.) skarżony organ nadal pozostawał

w stanie bezczynności i stan ten został usunięty w dniu 9 lutego 2017 r.

Nie ulega wątpliwości, że wniosek strony skarżącej z dnia 4 listopada 2016 r. o udostępnienie informacji został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne (podmiotu publicznego), a żądana informacja dotyczy szeroko rozumianych spraw publicznych i jako taka stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadniczo zgodnie przyjmuje się, że informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom urzędu gminy (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. II SAB/Gd 64/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r. II SAB/Ke 72/14, wyrok WSA

w Rzeszowie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. II SA/Rz 1334/14 , wyrok WSA w Rzeszowie z dnia z 17 listopada 2015 r., II SA/Rz 1234/15; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 544/16). Informacje te mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.)

w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.).

W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na gruncie przepisów u.d.i.p. z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie wyznaczonym terminie podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie podjął żadnych wymaganych prawem czynności lub wprawdzie podjął określone czynności, jednak w wymaganym terminie nie zakończył postępowania w formie: 1) decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 lub art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.); 2) decyzji o umorzeniu postępowania

o udostępnienie informacji publicznej (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), 3) aktu w postaci zawiadomienia o niedopuszczalności (w sytuacji, gdy przepisy szczególne w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączają lub ograniczają zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej), niemożliwości (gdy informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.; informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu podmiotu publicznego będącego adresatem wniosku; informacja publiczna objęta wnioskiem nie istnieje) lub innej formie udostępnienia informacji publicznej (zob. art. 8-9c, art. 10 ust. 2, art. 19 i 20 w zw.

z art. 18 u.d.i.p.); 4) czynności materialno-technicznej faktycznego udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie określonej przez wnioskodawcę (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) albo wskazanej przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W świetle powyższych uwag należy przyjąć, że brak wydania decyzji

o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, niewydanie aktu zawiadamiającego o niedopuszczalności, niemożliwości lub innej formie udostępnienia informacji publicznej albo niepodjęcie czynności udostępnienia informacji publicznej w terminach określonych w art. 13 ust. 1 z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 u.d.i.p. skutkuje powstaniem stanu bezczynności. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że niezałatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w pełnym zakresie, w sposób wskazany wyżej (zob. powyżej pkt. 1-4), w terminach wskazanych w art. 13 u.d.i.p. z uwzględnieniem treści art. 14 i 15 u.d.i.p., również prowadzi do bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie, w jakim wniosek nie został rozpatrzony.

Wobec stwierdzenia, że organ ostatecznie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania, nie wydał aktu zawiadamiającego o niedopuszczalności, niemożliwości lub innej formie udostępnienia informacji publicznej, jak również nie podjął czynności udostępnienia informacji publicznej w terminach określonych zarówno w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak

i w art. 13 ust. 2 i art. 15 u.d.i.p., zasadne stało się uznanie, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego

o udostępnienie informacji publicznej w części obejmującej pkt. 5 wniosku z dnia 4 listopada 2016 r. Stan bezczynności trwał od dnia 19 listopada 2016 r. do dnia 9 lutego 2017 r.

W konsekwencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 zw.

z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a., Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia punktu piątego wniosku strony skarżącej z dnia 4 listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Ponieważ w momencie wniesienia skargi stan bezczynności jeszcze trwał, skarga podlegała uwzględnieniu poprzez deklaratoryjne stwierdzenie istnienia tego stanu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), pomimo iż w momencie orzekania przez Sąd stan bezczynności już ustał.

Jednocześnie uwzględniając charakter żądanych informacji publicznych (informacje o nagrodach dla pracowników samorządowych) i długi okres milczenia strony skarżącej po upływie terminu załatwienia wniosku, oraz nie dostrzegając, aby w bezczynności skarżonego organu zachodziły wyjątkowe i atypowe cechy wskazujące na znaczny ciężar nielegalności, Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że stan bezczynności nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

Sąd zauważa, że stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, wyjątkowe, pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15).

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej

o wymierzenie skarżonemu organowi grzywny w wysokości 500 złotych (art. 149 § 2 p.p.s.a.). U podstaw powyższych rozstrzygnięć leżą te same przesłanki, które uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.