Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 802/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 4, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2016 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia A i Wspólnoty Mieszkaniowej B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. na skutek skargi Stowarzyszenia A uchylić zaskarżoną decyzję w punkcie 1, w części w jakiej umorzono postepowanie odwoławcze względem tego podmiotu; 2. odrzucić skargę Stowarzyszenia A w pozostałym zakresie; 3. uchylić w punkcie 2 zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2015 r., nr [...]); 4. zasądzić na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej B od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania; 5. zasądzić na rzecz Stowarzyszenia A od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania A.P., W.W., R.S., Stowarzyszenia A, Fundacji B oraz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] od decyzji Prezydenta Miasta P, (dalej "Prezydent") z dnia [...] października 2014 r., [...] ([...])

– w pkt 1 decyzji umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do A.P., W.W., R.S., Stowarzyszenia A oraz Fundacji B,

– w pkt 2 decyzji utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Pracownia Projektowa [...] zwróciła się do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego (hotel) na działce nr [...] ark. [...]. obręb J. przy ul. J. [...] w P. (k. 1 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. (k. 166 akt administracyjnych) Stowarzyszenie A zwróciło się do Prezydenta z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego/budynku biurowego/budynku zamieszkania zbiorowego (hotel) na działce nr [...] ark [...], obręb J. przy ul. J. [...] w P. (sprawy [...],[...],[...]).

Z tożsamym wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zwróciła się Fundacja B (k. 156 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Prezydent odmówił dopuszczenia Stowarzyszeniu A dopuszczenia do udziału w postępowaniach w sprawach [...],[...] i [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowo – handlowego / budynku biurowego / budynku zamieszkania zbiorowego (hotel) na działce nr [...] ark. [...]. obręb J. przy ul. J. [...] w P. (k. 185 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Prezydent odmówił dopuszczenia do udziału w wyżej wymienionych postępowaniach również Fundacji B (k. 180 akt administracyjnych).

Następnie decyzją z dnia [...] października 2014 r., [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego (hotel) na działce nr [...] ark. [...]. obręb J. przy ul. J. [...] w P. (k. 180 akt administracyjnych).

Powyższa decyzja została zaskarżona przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...], A.P., W.W., R.S., Stowarzyszenie A oraz Fundację B.

Przed rozpoznaniem odwołań, w wyniku zażalenia na postanowienie z dnia [...] września 2014 r wniesionego przez Stowarzyszenie A, Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., [...] (k. 275 akt administracyjnych) uchyliło wskazane powyżej postanowienie Prezydenta z dnia [...] września 2014 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ Prezydent wszczął i prowadził trzy odrębne postępowania, które zakończył wydaniem trzech odrębnych decyzji, to jest: decyzją [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego sprawa: [...], na działce nr [...] ark. [...]. obręb J. przy ul. J. [...], decyzją [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego sprawa: [...], na działce nr [...] ark. [...]. obręb J. przy ul. J. [...] oraz decyzją [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego hotel w sprawie: [...],na działce nr [...] ark. [...]. obręb J. przy ul. J. [...] w P. Tymczasem jak wynikało z sentencji zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2014 r. odmówiono dopuszczenia Stowarzyszenia A do udziału w postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego / budynku biurowego / budynku zamieszkania zbiorowego (hotel) na działce nr [...] ark. [...]. obręb J. przy ul. J. [...] w P., a postanowienie wydano w sprawach: [...],[...],[...]. W ocenie Kolegium połączono zatem trzy odrębne postępowania nie wskazując podstawy prawnej, przy czym stan faktyczny tych spraw nie był tożsamy (poszczególne inwestycje dotyczyły tej same działki, ale różnych obiektów).

Analogiczne postanowienie jak wymienione powyżej wydane zostało na skutek zażalenia Fundacji B i dotyczyło ono postanowienia o odmowie dopuszczenia tego podmiotu do udziału w postępowaniu (postanowienie z dnia [...] marca 2003 r., [...] – k. 270 akt administracyjnych).

Następnie Kolegium uznając się za właściwe do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia A o dopuszczenie do udziału w postępowaniu – postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...]na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 poz. 270 – dalej jako "K.p.a.") odmówiło dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu (k. 287 akt administracyjnych). Kolegium wyjaśniło, że w związku z tym, iż w dniu [...] października 2014 r. została przez organ pierwszej instancji wydana decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy (decyzja [...]) i zostały od niej złożone odwołania, w tym skarżącego Stowarzyszenia, to koniecznym stało się rozpatrzenie przez Kolegium kwestii dopuszczenia tego podmiotu do udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] (k. 295 akt administracyjnych) Kolegium z analogicznych przyczyn odmówiło dopuszczenia do udziału Fundacji B.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. (w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia A – k. 310 akt administracyjnych), a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] utrzymało w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. (w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Fundacji B – k. 302 akt administracyjnych).

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] Kolegium działając – na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i 3 K.p.a.):

– w pkt 1 decyzji umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do A.P., W.W., R.S., Stowarzyszenia A i Fundacji B;

– w pkt 2 decyzji utrzymało w mocy decyzję organu Prezydenta.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wśród podmiotów składających odwołanie jedynie Wspólnota Mieszkaniowa miała przymiot strony. Brak przymiotu stron w postępowaniu organizacji społecznych wynikał on z postanowień o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W.W. i A.P. zostali wezwani do wykazania interesu w sprawie i pouczeni, że brak odpowiedzi w terminie 5 dni od otrzymania wezwania pisma lub przekazanie odpowiedzi bez podpisania (w toku postępowania wielokrotnie przekazywano pisma bez podpisu lub przekazywane były do niewłaściwego Kolegium) spowoduje rozpoznanie sprawy na podstawie posiadanych dokumentów. Pomimo takiego pouczenia w dniu [...] lipca 2015 r. przekazano pismo bez podpisu wyżej wymienionych osób. W związku z powyższym Kolegium nie wzywało od uzupełnienia braku, a rozpatrzenie nastąpiło zgodnie z pouczeniem na podstawie posiadanych dokumentów. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że w odwołaniu A.P. oraz W.W. wskazali jedynie, że są współwłaścicielami mieszkania położonego naprzeciwko planowanej inwestycji, natomiast nie wykazali, w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomość i w jaki sposób przyczyni się do ograniczenia ich władztwa nad nieruchomością, wobec czego brak było podstaw do uznania ich za strony postępowania.

Odnosząc się do statusu R.S. Kolegium wskazało, że został on wezwany do wykazania interesu prawnego. Wskazał, że jest właścicielem mieszkania w budynku przy ul. K., stojącego na działce [...], art. [...], J. – bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której planuje się inwestycję. Nie przedłożył jednak żadnego dokumentu potwierdzającego ten fakt.

Wszystkie wymienione wyżej względy doprowadziły Kolegium do przekonania, że postępowania odwoławcze zainicjowane przez A.P., W.W., R.S., Stowarzyszenie A oraz Fundację B należało umorzyć.

Odnosząc się do zarzutów Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy Kolegium wyjaśniło, że z ustaleń analizy urbanistycznej wynikało, że średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi około 57,2 % powierzchni działek. Wnioskowany wskaźnik zabudowy wynosi maksymalnie 83 %. W uzasadnieniu analizy, a następnie decyzji wyjaśniono, że w sąsiedztwie występują działki zainwestowane na poziomie około 80-90 % (posesje przy ul. J. [...] i ul. J. [...]). Uwzględniając powyższe oraz lokalizację działki wnioskowanej jako narożnikowej u zbiegu dwóch ulic, dopuszczono możliwość realizacji inwestycji na poziomie 75 % dla zabudowy wysokiej, a łącznie dla całej zabudowy na działce, na poziomie 83 %. Zapewni to zachowanie właściwych relacji przestrzennych nie niosących za sobą negatywnych skutków urbanistycznych.

W kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium wskazało, że przy tak zróżnicowanej wysokości zabudowy sąsiedniej, dla planowanej inwestycji wartość tą ustalono zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że analiza akt sprawy, a w szczególności ustaleń analizy urbanistycznej potwierdza, iż w obszarze analizowanym średnia powierzchnia zabudowy przetoczona jest na większości działek znajdujących się w obszarze analizy: na ulicy J. [...]-[...] - 66,1 %, J. [...] - 68,5 %, J. [...] - 57,8% J. [...] - 80,2 %, J. [...] - 5,73 %, J. [...]-[...] - 72,5% , J. [...]-[...] - 60,7 %, P. [...] - 66,2% , P. [...] - 64,2 % , P. [...] - 72,9 %, P. [...] - 58,7% J. [...] - 98,5 %, w tym ulica K., gdzie wskaźnik ten wynosi 98 %.

W ocenie Kolegium wbrew również zarzutom odwołania określono charakterystykę urbanistyczną istniejącej zabudowy.

W zakresie ustalenia linii zabudowy Kolegium wyjaśniło, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2015 r. skutecznie wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] (skarga pierwotnie zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 807/15) oraz Stowarzyszenie A (skargi pozostałych podmiotów zostały odrzucone).

Wspólnota zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie wyrażającej się w przekonaniu, że projektowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję, wykazywała podobne cechy oraz zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej sposób zagospodarowania terenu, a zatem łącznie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust 1 u.p.z.p., podczas gdy planowany budynek będzie wyższy od istniejącej zabudowy, co narusza ład przestrzenny oraz zasadę dobrego sąsiedztwa; ponadto zamierzenie inwestycyjne doprowadzi do powstania między ścianami budynków tunelów powietrznych, które na tej wysokości spowodują przemieszczanie się dymów z sąsiednich starych kamienic najczęściej opalanych węglem; organ nie uwzględnił uciążliwości planowanej inwestycji dla mieszkańców pobliskich domów - w szczególności zacienienia, inwestycja doprowadzi do naruszenia norm hałasu, stawiane mury zbyt blisko linii drzew, spowodują zachwianie równowagi wodnej, przyczynią się do braku możliwości rozwoju drzew i doprowadzą do ich obumierania;

– art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak szczegółowego uzasadnienia odstępstwa od zasady kontynuacji średniego wskaźnika zabudowy podczas, gdy zgodnie z § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione;

– art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy narusza ona przepisy prawa;

oraz naruszenie prawa materialnego:

– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, która wykracza poza istniejącą linię zabudowy – wyznaczoną przez budynek przy ulicy K. podczas, gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę;

– art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez nie ustalenie obligatoryjnie wysokości planowanego budynku, a jedynie określenie ilości kondygnacji; w decyzji skazano, że budynki na działkach sąsiadujących z wnioskowaną inwestycją posiadają od 4 kondygnacji nadziemnych do 6 kondygnacji, tymczasem w § 7 ust. 2 rozporządzenia mowa jest o parametrze wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej od średniego poziomu terenu (wymagany jest zatem pomiar w jednostce metra, a nie w kondygnacjach);

Stowarzyszenie A zarzuciło w swej skardze naruszenie:

– art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 pkt 1 Statutu Stowarzyszenia A poprzez uznanie, że nie stanowi ono strony postępowania, mimo że za udziałem tej organizacji w postępowaniu przemawiają cele statutowe oraz interes społeczny;

– art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że A.P. i W.W. nie są stronami postępowania, mimo że dotyczy ono ich interesu prawnego, a w konsekwencji naruszenie art. 7, 8 10, 77 § 1 oraz art. 138 § 2 K.p.a. W odniesieniu do tego zarzutu wyjaśniono, że będący własnością A.P. i W.W. lokal nr [...] położony jest przy ul. K. na działce [...], która jest oddalona zaledwie o [...] m od działki [...], na której ma powstać inwestycja. Działka o [...] jest oddalona od działki [...] o [...] m. Wskazano, że działka o [...] jest oddalona od działki o [...] o [...] m. Mimo, że działka [...] jest położona znacznie bliżej niż działka [...] organ pierwszej instancji z nieznanych przyczyn uznał, że współwłaściciele działki [...] stanowią strony postępowania, natomiast współwłaściciele działki nr [...] tymi stronami już nie są;

– art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1, § 7 ust. 1;

– art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.p.z.p.;

– art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 4 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., IV SA/Po 628/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność postanowień Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] oraz z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] (wyrok nieprawomocny).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że rozstrzygnięcie Kolegium ma charakter zarówno formalny jak i merytoryczny. W pkt 1 decyzji Kolegium umorzyło bowiem postępowanie odwoławcze w stosunku do A.P., W.W., R.S., Stowarzyszenia A i Fundacji B, a w pkt 2 w wyniku rozpoznania odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.

Powyższe oznacza, że skargę Stowarzyszenia A rozpoznać należało jedynie w zakresie formalnego rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia postępowania odwoławczego (skarga Fundacji B , A.P., W.W. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 12 lutego 2016 r.).

Ustosunkowując się do rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie natomiast z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. uchyliło postanowienie Prezydenta o odmowie dopuszczenia do udziału Stowarzyszenia A i przekazało sprawę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie Kolegium uznało się za właściwe do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] (k. 287 akt administracyjnych) rozpoznało ten wniosek oraz odmówiło dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wprawdzie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., IV SA/Po 628/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność postanowień Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...]. oraz z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], to jednak wyrok ten pozostaje bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia w kontekście postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2014 r. W postanowieniu tym Kolegium uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta P. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postepowaniu nie został ostatecznie rozpoznany. Pomimo tego organ pierwszej instancji a następnie Kolegium wydały merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.

Analogiczna sytuacja miała miejsce w odniesieniu do Fundacji B, z tym że zauważyć należy, że skarga na postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu została odrzucona postanowieniem w sprawie II SA/Po 742/15.

Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku organizacji społecznej, którego treść wskazuje na to, że wyraża ona wolę uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, obowiązkiem organu jest ocena tego wniosku z punktu widzenia treści art. 31 § 1-3 K.p.a. Prowadzenie postępowania bez rozpatrzenia takiego wniosku jest istotnym naruszeniem prawa procesowego przejawiającym się w niewyjaśnieniu katalogu wszystkich podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w tym postępowaniu w sytuacji, gdy ustawodawca zagwarantował organizacji społecznej prawo złożenia zażalenia – a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2014 r., III SA/Kr 1407/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. o dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Zaznaczyć jednak należy, co podkreśla się również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ten ogólnie słuszny co do zasady pogląd musi być konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy. Nie może być bowiem rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji art. 31 K.p.a., który wprowadza proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym postępowaniu oraz do uczynienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2008 r., II OSK 1388/07, z dnia 12 czerwca 2007 r., II GSK 20/07, z dnia 25 października 2013 r., II OSK 1217/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim w przywołanych powyżej wyroków, w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., uprawnienie organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 K.p.a.

Za niedopuszczalne uznać należy takie działanie organu, który nie czekając na ostateczne rozstrzygnięcie zagadnienia dopuszczenia Stowarzyszenia A do udziału w postępowaniu wydaje merytoryczne rozstrzygnięcie kończące postępowanie (w tym przypadku decyzję o warunkach zabudowy). Takie działanie odczytywane może być jako obejście prawa mające na celu uniemożliwienie Stowarzyszeniu wzięcia udziału w postępowaniu. Działanie organów uniemożliwia Stowarzyszeniu skuteczne podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do zweryfikowania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym skuteczne wniesienie odwołania. Ponadto krytycznie odnieść się należy do sytuacji, w której Kolegium przekazując do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta P. sprawę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, nie czeka na jej rozstrzygnięcie i wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie nie można uznać ażeby organ pierwszej jak i drugiej instancji ustaliły krąg stron postępowania skoro w dalszym ciągu nierozpoznany jest wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Skoro więc nie został rozpoznany wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu do jako przedwczesne należało uznać rozstrzygniecie Kolegium w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do Stowarzyszenia A.

Sąd zaznacza, że w punkcie 2 wyroku zawarł rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia A w zakresie w jakim obejmowała ona decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2015 r. w pozostałej części. Stowarzyszenie A nie mogło bowiem zaskarżyć decyzji Kolegium w części utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, gdyż podmiot ten nie posiadał uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, a nadto wydane przez organ odwoławczy merytoryczne rozstrzygnięcie (utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta) nie było wywołane jego odwołaniem. Wobec punktu 2 decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie A nie spełniło więc warunku wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji (ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...]) w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję Prezydenta ustalającą warunki zabudowy wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 59 ust. u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie decyzji o ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 506).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2015 r., II OSK 2320/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) organ powinien wyznaczając obszar analizowany mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje, iż przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie powinna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. (ust 2). Przy czym przez front działki zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Decyzje wydane w niniejszej sprawie wydane zostały w specyficznym stanie faktycznym. Działka objęta wnioskiem jest bowiem działką narożnikową, posiadającą dostęp do drogi publicznej od strony ul. J. oraz od strony ul. K. W złożonym wniosku inwestor nie wskazał z jakiej drogi odbywać się będzie główny wjazd lub wejście na działkę. Nie wyjaśnia tego pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] maja 2014 r. znajdujące się na k. 68 akt administracyjnych, które zakłada, że działka będzie miała dwa równorzędne zjazdy.

Również w samej decyzji nie wynika, którą stronę działki organ uznał za front działki. Natomiast przyjęcie za front działki odległości od strony ul. J. (węższa część działki) mogło spowodować zmniejszenie obszaru analizowanego i w konsekwencji naruszenie przepisu § 3 rozporządzenia. W sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie jednoznacznego wyjaśnienia wymagało, którą ze stron przedmiotowej nieruchomości organ uznał, za front działki. Brak ustaleń w tym zakresie nie pozwala na dokonanie kontroli prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. W konsekwencji uznać należało, że decyzja wydana została z naruszeniem art.. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy i stanowiło samodzielną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak ustaleń w powyższym zakresie powoduje, że niemożliwym stało się dokonanie kontroli w zakresie prawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego.

Ponadto poważne wątpliwości budzi rzetelność dokonanej w niniejszej sprawie analizy. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie powinno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11 oraz z dnia 19 września 2013 r., II OSK 961/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 10/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem z akt sprawy wynika, że autor analizy dokonał szczegółowej analizy parametrów zabudowy tylko w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Natomiast w zakresie geometrii dachów autor analizy ograniczył się do ogólnikowego wskazania, że budynki mieszkalne wielorodzinne w zabudowie pierzejowej posiadają bardzo zróżnicowane dachy: mansardowe, częściowo strome i płaskie jak i dachy płaskie. Podobnie w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki autor analizy ograniczył się do ogólnego wyjaśnienia, że budynki na działkach sąsiadujących z wnioskowaną posiadają od 4 kondygnacji naziemnych do 6 kondygnacji naziemnych i maksymalna wysokość do gzymsu wynosi około 18 m. W dalszym sąsiedztwie na skraju obszaru analizowanego zlokalizowane są budynki – wieżowce posiadające do 10 kondygnacji i wysokość około 30 m. W konsekwencji przyjąć należało, że analiza wykona została w sposób nierzetelny i niekompletny. To natomiast powodowało, że niemożliwym było dokonanie przez organ wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazane powyżej niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosków, że nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym jest było stwierdzenie organu jakoby wartość w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki ustalona została zgodnie z § 7 ust. 3 jako średnia wielkość występująca w obszarze analizowanym, bowiem ani z wyników analizy nie wynika jak jest ta średnia wartość.

Z uwagi na powyższe przedwczesnym byłoby odnoszenie się do konkretnych parametrów nowej zabudowy ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy.

Niemniej jednak niezbędnym jest odniesienie się do kwestionowanego w skardze ustalenia linii zabudowy. Jak wynika z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 3).

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak również w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a jej ustalenie służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia walorów ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy jak: "obowiązująca", "nieprzekraczalnej" czy też "w głębi zabudowy" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2014 r., IV SA/Po 264/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując zarówno językowej jak i celowościowej wykładni przepisów § 4 ust. 1-4 rozporządzenia nie sposób przyjąć, że wynika z nich obowiązek wyznaczenia więcej niż jednej linii zabudowy. Powołane przepisy rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 174/10).

Wyjaśnić też trzeba, że na gruncie § 4 rozporządzenia brak jest podstaw prawnych, aby różnicować pojęcie "linii zabudowy" i wprowadzać pojęcie typu "nieprzekraczalna linia zabudowy", "linia w głębi zabudowy". Trzeba mieć na względzie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy i jest to linia od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na też części która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Linię zabudowy ustala się w celu, aby określić od którego miejsca na działce patrząc od strony drogi publicznej możliwa jest nowa zabudowa" (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, (red.) A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2014, s. 493).

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie (działką narożną, posiadającą dostęp do drogi publicznej z dwóch stron) za dopuszczalne, a nawet wskazane było ustalenie linii zabudowy z każdej ze stron z jakiej działka ta posiada dostęp do drogi publicznej. Generalną zasadą jest wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wynika z załącznika nr 1 do decyzji ustalającej warunki zabudowy w taki właśnie sposób linia zabudowy została wyznaczona od strony ul. J. Jeśli natomiast chodzi o linię zabudowy od strony ul. K. to niewątpliwie nie została ona wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. . W wynikach analizy wskazuje się, że linia zabudowy w obszarze analizowanym jest uporządkowana i generalnie pokrywa się z frontami działek. Inwestycja jako zabudowa o charakterze pierzejowym ma – zdaniem autora analizy urbanistycznej – kontynuować taki sposób kształtowania linii zabudowy. Tymczasem z załącznika graficznego do decyzji wynika jednoznacznie, że ustalona linia zabudowy nie pokrywa się z istniejąca linią zabudowy. Ustalona przez organ linia zabudowy od strony ul. K. wyznaczona jest wzdłuż linii rozgraniczającej działkę budowlaną z działką stanowiącą ul. K., przesuwając planowany budynek bliżej ul. K. od sąsiedniego budynku, którego fasada wyznacza linię zabudowy. O ile prawodawca przewidział możliwość odstępstwa od zasady z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., to ustalenie linii zabudowy w inny sposób, niż przewidziany w tym przepisie wymaga stosownego uzasadnienia, czego organy nie uczyniły. Z decyzji wynika jedynie, że organ ustalił obowiązująca linię zabudowy wzdłuż linii rozgraniczającej działkę z ul. K.. Wyznaczono także maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną jako przedłużenie tylnej ściany budynku usytuowanego na działce [...] (przy ul. K.). Uchybieniem organu w zakresie ustalenia linii zabudowy było nie tylko ustalenie jej w sposób niezgodny z generalną zasadą wynikającą z § 4 ust. 1 rozporządzenia, ale i wyznaczenie dwóch linii zabudowy od strony ul. K. – pierwszej od strony ulicy zapewniającej dostęp do drogi publicznej i drugiej jako przedłużenie tylnej ściany budynku.

Wymienione względy: braki analizy urbanistycznej, wątpliwości dotyczące określenia frontu działki mającego stanowić punkt wyjścia dla określenia promienia obszaru analizowanego oraz niejasne powody dopuszczenia wysuniętej w kierunku drogi publicznej linii zabudowy stanowią w ocenie Sądu podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium w zakresie w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta, a także do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy wymaga bowiem wnikliwszej analizy uwzględniającej brzmienie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i zawierającej rzetelne wyjaśnienia uzasadniające zastosowanie zawartych w tym akcie prawnym odstępstw.

Mając to wszystko na uwadze Sąd – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") – uchylił na skutek skargi Stowarzyszenia A punkt 1 zaskarżonej decyzji Kolegium w zakresie w jakim umorzono postępowanie odwoławcze w odniesieniu do tego podmiotu (punkt 1 wyroku); skargę Stowarzyszenia A w pozostałym zakresie odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (punkt 2 wyroku); natomiast – po rozpatrzeniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium w punkcie 2 oraz uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. (punkt 3 wyroku).

O kosztach postępowania względem ostatniego z wymienionych wyżej skarżących postanowiono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na przyznane koszty złożyły się kwoty obejmujące wpis od skargi 500 zł, koszty zastępstwa procesowego 240 zł oraz opłata od pełnomocnictwa 17 zł (punkt 4 wyroku).

W oparciu o ten sam przepis orzeczono o kosztach postępowania na rzecz Stowarzyszenia A (punkt 5 wyroku).