Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 816/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 383  par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...]. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od [...] Gminy Miejskiej [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. B. (dalej: skarżący, strona skarżąca, radny) jest uchwała Rady Miejskiej w S. (dalej jako: Rada) numer [...] z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu niezłożenia w ustawowym terminie oświadczenia o swoim stanie majątkowym.

Sąd przyjął w sprawie następujący stan faktyczny.

W dniu 29 kwietnia 2022 r. o godz. 11:17 skarżący będący radnym [...] Gminy Miejskiej w S. (dalej jako: Gmina) przesłał pocztą mailową na adres Biura Rady Miejskiej [...] wypełniony formularz oświadczenia majątkowego podpisany podpisem elektronicznym kwalifikowanym, bez żadnych załączników. Z uwagi na wątpliwości dotyczące interpretacji tak zrealizowanego ustawowego obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego z art. 24h ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej jako: u.s.g.), Urząd Gminy skierował do kancelarii prawnej prośbę o informację prawną dotyczącą tego zagadnienia i otrzymał informację wskazującą na brak realizacji przez radnego powyższego obowiązku ustawowego. W związku z powyższym Przewodniczący Rady pismem z dnia 23 maja 2022 r. wezwał radnego do niezwłocznego złożenia oświadczenia majątkowego wraz z kopią zeznania podatkowego o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą w dwóch egzemplarzach w terminie 14 dni od dnia skutecznego dostarczenia wezwania (wezwanie zostało doręczone skarżącemu w tym samym dniu). W tym samym dniu, jeszcze przed dostarczeniem wezwania, skarżący przesłał pocztą elektroniczną na podany wyżej adres Biura Rady Miejskiej skany informacji o przychodach z innych źródeł oraz o dochodach i pobranych zaliczkach na podatek dochodowy w roku 2021 (PIT-11) oraz informacji o wypłacanych podatnikowi kwotach z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich w roku 2021 (PIT-R), jak również złożył pismo odnoszące się do treści wezwania. Ponadto w dniu 31 maja 2022 r. radny złożył w Urzędzie Gminy dwa egzemplarze własnoręcznie podpisanego oświadczenia majątkowego za 2021 r., do których załączył po dwie kopie wyżej wskazanych informacji PIT-11 i PIT-R. Do dnia 6 czerwca 2022 r., tj. do końca dodatkowego terminu wyznaczonego przez Przewodniczącego Rady, do Urzędu Gminy ani do Biura Rady nie wpłynęła żadna inna korespondencja od radnego w tym zakresie.

Zaskarżona uchwała Rady numer [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego została podjęta na sesji Rady w dniu [...] r. Na wcześniej wyznaczonej sesji Rady w dniu 29 sierpnia 2022 r. skarżący nie stawił się i usprawiedliwił swoją nieobecność przyczynami losowymi.

Na sesji Rady w dniu [...] r. skarżący złożył wyjaśnienia, w trakcie których stwierdził, że jego zdaniem oświadczenie majątkowe za 2021 r. zostało złożone skutecznie, ponieważ zostało przesłane w formie elektronicznej. W głosowaniu nad podjęciem uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu niezłożenia w ustawowym terminie oświadczenia o swoim stanie majątkowym wzięło udział 15 radnych, 8 z nich oddało głos za uchwałą, 1 z nich wstrzymał się od głosu, 6 z nich oddało głos przeciw uchwale. Następnie odbyła się reasumpcja głosowania z uwagi na to, że skarżący, mimo pouczenia o wyłączeniu z głosowania, wziął w nim udział. Po reasumpcji głosowania stwierdzono, że uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego została podjęta większością głosów w głosowaniu, w którym udział wzięło 14 radnych, spośród których 8 osób oddało głos za uchwałą, 1 osoba wstrzymała się od głosu, a 5 osób oddało głos przeciw uchwale (protokół [...] sesji Rady Miejskiej w S. w dniu [...] r., wydruk ze strony [...], nagranie dostępne na stronie [...]).

W treści uchwały przedstawiono chronologię wydarzeń związanych ze składaniem przez skarżącego dokumentów tytułem realizacji obowiązku z art. 24 h ust. 1 u.s.g. oraz stwierdzono, że w roku bieżącym (2022), z uwagi na obowiązujący kalendarz, ostatecznym terminem do złożenia oświadczenia majątkowego był dzień 2 maja tego roku i radny nie wywiązał się z tego obowiązku w ustawowym terminie, wobec czego Rada zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu.

W skardze na powyższą uchwałę skarżący zaskarżył ją w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w skardze i o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 383 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21 poz. 112 ze zm., dalej jako: K.w.) w zw. z art. 24 k ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie w zaskarżonej uchwale wygaśnięcia mandatu skarżącego z powodu niezłożenia w ustawowym terminie oświadczenia o swoim stanie majątkowym, w sytuacji gdy z samego uzasadnienia uchwały wynika, że skarżący oświadczenie złożył, a jedynie błędnie dołączył do niego informację PIT-11 zamiast zeznania PIT-37;

b) art. 383 § 1 pkt 7 K.w. w zw. z art. 24 k ust. 1 i art. 24 ust. 1 i 3 u.s.g poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezasadne uznanie, że sankcja wygaśnięcia mandatu radnego ma zastosowanie także w razie niedołączenia do oświadczenia majątkowego kopii zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym w sytuacji, gdy taka wykładnia pozostaje w sprzeczności z zasadami wykładni językowej ale także celem ustawy, w szczególności, iż wobec sankcyjnego charakteru normy prawnej i jej ingerencję w prawo wybieralności radnego, przepis powinien być interpretowany wąsko;

c) art. 24 h ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. nr 130 poz. 1450, dalej jako: u.p.e.) poprzez niezasadne przyjęcie, że złożenie przez skarżącego oświadczenia majątkowego w formie elektronicznej podpisanego podpisem kwalifikowanym nie wywołało skutków prawnych, w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie wyłącza formy elektronicznej w odniesieniu do oświadczeń majątkowych radnych;

d) art. 24 h ust. 5a u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez niezasadne przyjęcie, iż skarżący został skutecznie wezwany do złożenia brakujących dokumentów, w sytuacji, gdy treść wezwania była oderwana od stanu faktycznego i wprowadzająca skarżącego w błąd;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 383 § 2 K.w. poprzez przekroczenie terminu na podjęcie uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego;

b) § 35 ust. 2 pkt 8 uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie Statutu [...] Gminy S. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez brak faktycznego uzasadnienia motywów podjętej uchwały i ograniczenie się do wskazania chronologii czynności podejmowanych przez skarżącego i Przewodniczącego Rady w związku z procedurą złożenia oświadczenia majątkowego, przy pominięciu wyjaśnienia, dlaczego Rada uznała, iż skarżący nie złożył oświadczenia majątkowego w terminie, skoro w samym uzasadnieniu wskazano, iż uczynił to dwukrotnie;

c) art. 14 ust. 1 u.s.g poprzez powtórzenie procedury głosowania nad podjęciem zaskarżonej uchwały (reasumpcja głosowania) pomimo, iż Statut nie przewiduje takiej możliwości, a także mimo braku wniosku radnego lub radnych w tym przedmiocie, jak również mimo braku wątpliwości co do wyników pierwszego głosowania;

d) art. 383 § 3 K.w. poprzez uniemożliwienie skarżącemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały po zarządzeniu reasumpcji głosowania.

W treści skargi skarżący uzasadnił szerzej swoje stanowisko, m.in. z przywołaniem wyroków sądów administracyjnych i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie K 8/07, podkreślając w szczególności cel przedłożenia oświadczenia majątkowego przez radnego, jakim jest przejrzystość funkcjonowania organów samorządowych oraz brak podstaw do rozszerzania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego na kwestię niezłożenia zeznania podatkowego, które jest weryfikowane przez organy skarbowe, dysponujące tym zeznaniem. Skarżący zaakcentował przy tym, że dwukrotnie złożył oświadczenie majątkowe oraz, że zeznanie podatkowe nie jest częścią oświadczenia majątkowego, a jedynie jest składane wraz z nim.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi w całości, podtrzymując i rozszerzając stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale, z odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów. W szczególności zaakcentowano, że skoro ustawodawca zobowiązał radnego do złożenia oświadczenia majątkowego wraz z kopią zeznania podatkowego (PIT) za rok poprzedni, ustalając, że oświadczenie majątkowe radnego winno być złożone łącznie z tym zeznaniem, to oznacza to, że sankcją za brak wypełnienia tak określonego obowiązku przez radnego jest wygaśnięcie jego mandatu. Ponadto podniesiono, że przepisy u.s.g nie przewidują formy elektronicznej dla oświadczenia majątkowego, zaś informacje składane w tym oświadczeniu podlegają ochronie przewidzianej dla informacji o klauzuli tajności "zastrzeżone", a co za tym idzie, przesłanie ich w formie elektronicznej musiałaby się odbywać szczególnymi kanałami komunikacji, a nie zwykłą pocztą elektroniczną. Odniesiono się również do zarzutów skargi o charakterze proceduralnym, wskazując m.in., że termin na podjęcie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego ma charakter instrukcyjny oraz, że reasumpcja głosowania nad uchwałą była konieczna z uwagi na oczywiste uchybienie mogące skutkować podjęciem uchwały z naruszeniem prawa (nieuprawniony udział skarżącego w tym głosowaniu) i że nie wypaczyła ona jego wyniku. Ponadto w ocenie organu nie było podstaw do umożliwienia skarżącemu ponownego zabrania głosu po reasumpcji głosowania, która odnosi się wyłącznie do procedury głosowania, a nie merytorycznego rozpoznawania sprawy.

Na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej jako nieistotne dla rozstrzygnięcia (dotyczące dokumentów znajdujących się w aktach sprawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Chodzi o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał.

Jako podstawę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w zaskarżonej uchwale Rada wskazała przepis art. 383 § 1 pkt 7 i § 2 K.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24h ust. 4 i art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g.

Zgodnie z treścią art. 383 § 1 pkt 7 K.w., wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym. W myśl art. 383 § 2 K.w., wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa m.in. w § 1 pkt 7 tego artykułu, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Dalej trzeba wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 24h ust. 3 u.s.g., radny rady gminy składa przewodniczącemu rady oświadczenie majątkowe w dwóch egzemplarzach wraz z kopią swojego zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą. Pierwsze oświadczenie majątkowe radny składa w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Kolejne oświadczenia majątkowe są składane przez radnego, co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz na 2 miesiące przed upływem kadencji (art. 24h ust. 4 u.s.g.). Jeżeli te terminy nie zostaną dotrzymane, przewodniczący rady gminy, w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu, wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia, do jego niezwłocznego złożenia, wyznaczając dodatkowy 14-dniowy termin. Termin ten liczy się od dnia skutecznego dostarczenia wezwania (art. 24h ust. 5a u.s.g.). Jak stanowi przepis art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g., niezłożenie oświadczenia majątkowego mimo upływu dodatkowego terminu, o którym mowa w art. 24h ust. 5a przez radnego lub wójta – powoduje wygaśnięcie mandatu w trybie odpowiednio art. 383 lub art. 492 K.w.

W sprawie bezspornym jest, że w dniu 29 kwietnia 2022 r. o godz. 11:17 skarżący będący radnym Gminy przesłał pocztą mailową na adres Biura Rady Miejskiej wypełniony formularz oświadczenia majątkowego podpisany podpisem elektronicznym kwalifikowanym, bez żadnych załączników. Następnie, w dniu 23 maja 2022 r., skarżący przesłał pocztą elektroniczną na podany wyżej adres Biura Rady Miejskiej skany informacji o przychodach z innych źródeł oraz o dochodach i pobranych zaliczkach na podatek dochodowy w roku 2021 (PIT-11) oraz informacji o wypłacanych podatnikowi kwotach z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich w roku 2021 (PIT-R). Po otrzymaniu wezwania Przewodniczącego Rady z dnia 23 maja 2022 r. do niezwłocznego złożenia oświadczenia majątkowego wraz z kopią zeznania podatkowego o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą w dwóch egzemplarzach w terminie 14 dni od dnia skutecznego dostarczenia wezwania, radny złożył w dniu 31 maja 2022 r. w Urzędzie Gminy dwa egzemplarze własnoręcznie podpisanego oświadczenia majątkowego za 2021 r., do których załączył po dwie kopie wyżej wskazanych informacji PIT-11 i PIT-R.

W tak zakreślonym stanie faktycznym należało rozstrzygnąć dwa sporne zagadnienia – po pierwsze, czy skarżący złożył w terminie oświadczenie majątkowe (w szczególności, czy przesłanie przez niego oświadczenia majątkowego w formie elektronicznej z podpisem kwalifikowanym stanowiło wypełnienie obowiązku ustawowego jego złożenia), a po drugie, czy niezłożenie w terminie kopii zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku poprzednim skutkuje wygaśnięciem mandatu po myśli przepisu art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przede wszystkim fakt, że skarżący w dniu 29 kwietnia 2022 r. przesłał pocztą mailową na adres Biura Rady Miejskiej swoje oświadczenie majątkowe za 2021 r. w formie elektronicznej z podpisem kwalifikowanym, jak również okoliczność, że w dniu 31 maja 2022 r. (po otrzymaniu wezwania z dnia 23 maja 2022 r., w którym wyznaczono dodatkowy termin 14 dni na jego złożenie) skarżący złożył w Urzędzie Gminy dwa egzemplarze własnoręcznie podpisanego oświadczenia majątkowego za 2021 r., należy uznać, iż oświadczenie majątkowe zostało przez niego skutecznie złożone w ustawowym terminie. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że wypełnienie przez skarżącego ustawowego obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego nastąpiło już w dniu 29 kwietnia 2022 r., kiedy to skarżący przesłał oświadczenie majątkowe w formie elektronicznej z podpisem kwalifikowanym. Biorąc pod uwagę zasadnie przywoływany przez skarżącego przepis art. 5 ust. 2 u.p.e., nie sposób uznać, że taka forma złożenia oświadczenia majątkowego miałaby nie być dopuszczalna. Zgodnie z tą regulacją, dane w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W ocenie Sądu, przy tak sformułowanej treści powyższego przepisu, nie jest trafny argument Rady, że skoro przepisy u.s.g. nie zawierają regulacji pozwalającej na złożenie oświadczenia majątkowego w formie elektronicznej z podpisem kwalifikowanym, to miałoby to oznaczać brak prawnej możliwości jego złożenia w omawianej formie. Wręcz przeciwnie, to przepis art. 5 ust. 2 u.p.e. ustanawia zasadę, zgodnie z którą każdy rodzaj danych w postaci elektronicznej opatrzonej kwalifikowanym podpisem jest równoważny w skutkach z dokumentem opatrzonym podpisem własnoręcznym, a jedynie wyjątki od tej zasady mogą zostać określone w przepisach odrębnych. Przepisy u.s.g. takich wyjątków nie przewidują, zatem zasada z art. 5 ust. 2 u.p.e. znajduje w sprawie pełne zastosowanie. Przywoływane przez Radę kwestie dotyczące bezpieczeństwa przesyłania danych podlegających ochronie przewidzianej dla informacji o klauzuli tajności "zastrzeżone", mimo ich doniosłości, nie mogą mieć wpływu na ocenę samej skuteczności złożenia oświadczenia majątkowego przez radnego w tej formie, skoro przepis art. 5 ust. 2 u.p.e. wprost do tych skutków się odnosi, zrównując je ze skutkami złożenia dokumentu w formie pisemnej.

W tej sytuacji należy uznać, ze brak było podstaw do wyznaczania radnemu dodatkowego terminu 14 dni na złożenie oświadczenia majątkowego za poprzedni rok z powołaniem się na treść przepisu art. 24h ust. 5a u.s.g., skoro oświadczenie to zostało przez radnego złożone już wcześniej. Niezależnie od powyższego, trzeba zauważyć, że radny i tak złożył przedmiotowe oświadczenie po raz drugi, tym razem w formie pisemnej, przedkładając je w Urzędzie Gminy, co miało miejsce w dniu 31 maja 2022 r., a więc przed upływem tak wyznaczonego terminu.

Zupełnie inną kwestią jest to, czy złożenie oświadczenia majątkowego bez wskazanej w art. 24h ust. 3 u.s.g. kopii zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego ewentualnej korekty, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, jak wywodził w sprawie organ. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 24h ust. 3 u.s.g. wprowadza obowiązek radnego w zakresie złożenia przewodniczącemu rady oświadczenia majątkowego wraz z kopią zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą. Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżący nie wypełnił tak określonego obowiązku złożenia kopii zeznania podatkowego. Skarżący dołączył do składanego oświadczenia majątkowego wyłącznie informacje PIT-11 i PIT-R, które z całą pewnością nie stanowią zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym za rok poprzedni, tak jak wymaga tego treść art. 24 h ust. 3 u.s.g. Jednakże zdaniem Sądu przedstawiona przez organ wykładnia przepisu regulującego przesłankę wygaśnięcia mandatu radnego (art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g.) jest nieprawidłowa i nie znajduje odzwierciedlenia w jego treści, stanowiąc jej niedopuszczalne rozszerzenie. Sąd zgadza się ze skarżącym, że brak jest możliwości dokonywania wykładni przepisu art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g. w taki sposób, aby sankcja wygaśnięcia mandatu miała objąć także niewykonanie obowiązku złożenia kopii zeznania podatkowego. Przepis ten w swojej treści wyraźnie wskazuje, że sankcja ta odnosi się wyłącznie do niewypełnienia przez radnego obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego. W szczególności przepis ten nie odwołuje się w żaden sposób do treści przepisu art. 24h ust. 3 u.s.g. ani nie stanowi, że przesłanką wygaśnięcia mandatu miałoby być niewypełnienie obu wskazanych tam obowiązków.

Sąd w pełni podziela przywołane przez skarżącego stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1083/04, CBOSA (zawarte również w innych licznych orzeczeniach sądów administracyjnych), zgodnie z którym przy wykładni przepisu prawa należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne, sankcje, mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcje wobec jednostki, ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, a to z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd w pełni zgadza się również z tezą wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie III SA/Wr 731/16, CBOSA, zgodnie z którą sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu.

Wziąwszy zatem pod uwagę, że ustanawiający omawianą sankcję przepis art. art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g. stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w razie niezłożenia przez radnego oświadczenia majątkowego mimo upływu dodatkowego terminu, o którym mowa w art. 24h ust. 5a u.s.g., to sankcji tej nie można rozciągać na niewykonanie przez radnego obowiązku złożenia kopii zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym za rok poprzedni.

Niezależnie od powyższego, Sąd zwraca uwagę, że wprawdzie w myśl art. 24h ust. 3 u.s.g. oświadczenie majątkowe radnego winno być złożone łącznie ("wraz") z zeznaniem podatkowym, to jednak - jak zasadnie zwraca uwagę skarżący - składanie tych dwóch dokumentów realizuje różne cele. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2005 r. w sprawie SK 7/05, złożenie oświadczenia majątkowego przez osobę pełniącą funkcje publiczne realizuje cel określony w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantującym obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących powyższe funkcje. Ograniczenia nakładane na te osoby mają zapewnić prawidłowe funkcjonowanie instytucji publicznych. Obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego przez te osoby ma zapobiegać wikłaniu się w sytuacje mogące podważać ich bezstronność i uczciwość, a w konsekwencji także podważać autorytet instytucji, w których pełnią one funkcje. Przedłożenie oświadczenia majątkowego wraz z kopią zeznania ma natomiast urealniać proces analizy danych zamieszczonych w oświadczeniu. W ocenie Sądu złożenie przez radnego zeznania podatkowego służy zatem innemu celowi – weryfikacji danych przedstawionych w oświadczeniu. Słusznie wskazuje przy tym skarżący, że analizy oświadczenia majątkowego złożonego przez radnego dokonują organy skarbowe, które mają w posiadaniu jego zeznanie podatkowe. Sąd dostrzega też, że w myśl art. 24 h ust. 6 u.s.g., analizy danych zawartych w oświadczeniu dokonują również osoby, którym złożono oświadczenie majątkowe (w przypadku radnego jest to przewodniczący rady gminy). Zarówno organy skarbowe, jak i osoby, którym oświadczenie złożono, w przypadku podejrzenia podania nieprawdy lub zatajenia prawdy w oświadczeniu, występują do Centralnego Biura Antykorupcyjnego z wnioskiem o kontrolę takiego oświadczenia (art. 24 h ust. 9 u.s.g.). Zdaniem Sądu złożenie zeznania podatkowego przez radnego jest zatem komplementarne wobec złożenia przez niego oświadczenia majątkowego w tym sensie, że złożenie zeznania pozwala na dokonanie analizy prawdziwości danych zawartych w oświadczeniu. Są to więc cele odmienne i nie są one równorzędne.

Biorąc to wszystko pod uwagę, w ocenie Sądu nie sposób przyjąć, tak jak uczynił to organ, że sankcją za brak wypełnienia przez radnego obowiązku złożenia zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym za rok poprzedni miałoby być wygaśnięcie jego mandatu. Sankcja ta dotyczy tylko i wyłącznie niedopełnienia obowiązku złożenia w terminie oświadczenia majątkowego, a obowiązek ten został przez radnego spełniony. Organ dopuścił się zatem błędnej, rozszerzającej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz art. 383 § 1 pkt 7 K.w.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnoszących się do podnoszonych naruszeń przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu nie okazał się trafny zarzut naruszenia art. 383 § 2 K.w. poprzez podjęcie uchwały po upływie terminu do jej uchwalenia. Powyższy przepis stanowi, iż uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Zdaniem Sądu termin ten ma jednak charakter instrukcyjny. Jego upływ nie pozbawia zatem rady prawa do podjęcia rozstrzygnięcia. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie NSA, w tym w zachowującej aktualność w zakresie przedstawionej w niej argumentacji uchwale 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r., sygn. OPS 13/00, gdzie wskazano, że upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 2 z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.), nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

Sąd nie zgodził się również z zarzutem skargi dotyczącym braku faktycznego uzasadnienia motywów podjętej uchwały. Rzeczywiście, w uzasadnieniu uchwały ograniczono się do przywołania treści przepisów prawa i wskazania chronologii czynności podejmowanych przez skarżącego i Przewodniczącego Rady w związku z procedurą złożenia oświadczenia majątkowego, po czym wskazano, że wobec niezłożenia oświadczenia majątkowego przez radnego, Rada zobowiązana była podjąć uchwałę o wygaśnięciu jego mandatu. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, Sąd doszedł jednak do przekonania, że w jej realiach takie uzasadnienie jest wystarczające. W istocie organ uznał bowiem, że w jego ocenie stan faktyczny sprawy (przedstawiony w treści uzasadnienia) stanowi wypełnienie przesłanki wygaśnięcia mandatu z art. 24 k ust. 1 pkt 1 u.s.g. (przywołanym w treści uchwały). Spór w sprawie koncentrował się właśnie na tym zagadnieniu, które możliwe było do rozstrzygnięcia przez Sąd w oparciu o zacytowane przepisy prawa. Przedmiotowa uchwała, mimo pewnej lakoniczności uzasadnienia, poddawała się zatem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny.

Nie sposób również podzielić zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ przepisu art. 14 ust. 1 u.s.g poprzez powtórzenie procedury głosowania nad podjęciem zaskarżonej uchwały (reasumpcja głosowania). Sąd podziela stanowisko organu, że reasumpcja głosowania nad uchwałą była konieczna z uwagi na oczywiste uchybienie mogące skutkować podjęciem uchwały z naruszeniem prawa (nieuprawniony udział skarżącego w głosowaniu). Z całą pewnością radny, którego dotyczy uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wyłączony jest od glosowania w tej sprawie (tak również: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 981/12, CBOSA). Zatem mimo braku wątpliwości co do wyników pierwszego głosowania, w którym nieprawidłowo uczestniczył skarżący, zarządzenie ponownego głosowania było w pełni uzasadnione.

Jako nietrafny Sąd ocenił również zarzut naruszenia przepisu art. 383 § 3 K.w. poprzez uniemożliwienie skarżącemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały po zarządzeniu reasumpcji głosowania. Zdaniem Sądu brak było podstaw do umożliwienia skarżącemu ponownego zabrania głosu po reasumpcji głosowania, skoro skarżący złożył już wcześniej wyjaśnienia, dyskusja została zamknięta, a reasumpcja odbyła się wyłącznie ze względów proceduralnych i nie spowodowała ponownego merytorycznego rozpoznawania kwestii wygaśnięcia mandatu radnego.

Mając na względzie dostrzeżone naruszenia prawa materialnego, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.