Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 152/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 103 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Go 470/18 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia [...] września 2018 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2018 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent), na podstawie art. 104 i art. 108 kpa oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm., dalej ukp), cofnął B. S. (dalej skarżący) uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B [prawa jazdy] w związku z orzeczeniem lekarskim, stwierdzającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...] października 2016 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] października 2016 r.] Prezydent Miasta [...] [na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 ukp] skierował skarżącego na badania lekarskie, w związku ze wskazanym przez Prokuraturę Okręgową w [...] zastrzeżeniem co do stanu jego zdrowia.

Dnia [...] lutego 2018 r. do organu wpłynęło pismo Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] (dalej Instytut) z [...] stycznia 2018 r. wraz z orzeczeniem lekarskim z [...] grudnia 2017 r. [nr [...] Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]], w którym - w wyniku przeprowadzonego badania lekarskiego - stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii "AM,A1,A2,A,B1,B,B+E,T,C1,C1+E,C,C+E,D1,D,D+E". W związku z treścią orzeczenia lekarskiego wszczęto postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B.

Prezydent stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp, bo na podstawie orzeczenia lekarskiego stwierdzono przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, co skutkowało wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów kategorii B [prawa jazdy].

Od decyzji z [...] marca 2018 r. B. S. wniósł odwołanie. Skarżący podniósł, że od 20 lat posiada prawo jazdy i prowadzi pojazdy, nigdy nie spowodował wypadku drogowego. W przeszłości miał kłopoty z narkotykami, ale od 17 lat nie używa środków psychotropowych, nie leczył się psychiatrycznie, gdyż nie było takiej potrzeby. Obecnie jego sytuacja życiowa unormowała się. Postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2001 r. [...], z powodu zażywania środków psychoaktywnych, został ubezwłasnowolniony, jednak postanowieniem z [...] maja 2017 r. [...] Sąd Okręgowy w [...] uchylił ubezwłasnowolnienie. W maju 2016 r. zdał egzamin teoretyczny i praktyczny na prawo jazdy kategorii C. Prawo jazdy jest mu niezbędne do wykonywania prac zawodowych. Zdolność do prowadzenia pojazdów mechanicznych mogą potwierdzić jego znajomi, których pisemne oświadczenia na ten temat załączono do odwołania. Skarżący przedłożył do akt sprawy kserokopie: zaświadczenia psychologicznego z [...] grudnia 2015 r., stwierdzającego brak przeciwwskazań do operowania wózkiem jezdniowym oraz orzeczeń psychologicznych o braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem w zakresie prawa jazdy kategorii AM,A1, A2,A,B1,B,B+E,T,C1,C1+E,C,C+E,D1,D1+E,D,D+E i orzeczeń lekarskich o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E, opinii psychologicznej z [...] grudnia 2016 r., zaświadczenia o stanie zdrowia z [...] listopada 2016 r. i pisma Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z [...] stycznia 2018 r. w sprawie orzeczenia lekarskiego z [...] grudnia 2017 r., wydanego przez ten Instytut.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2018 r.

Kolegium wskazało, że decyzja wydana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp ma charakter związany. Starosta dysponujący orzeczeniem o istnieniu przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem nie ma luzu decyzyjnego, lecz jest zobligowany do wydania decyzji cofającej posiadane przez tę osobę uprawnienie do kierowania pojazdem. Na podstawie przeprowadzanych badań lekarskich, orzeczeniem z 20 grudnia 2017 r. nr 373/2017/KIER stwierdzono u skarżącego przeciwskazania do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E. Orzeczenie to wydano w związku ze skierowaniem skarżącego na badania lekarskie na podstawie decyzji z [...] października 2016 r., od której strona nie wniosła odwołania. Nie ma możliwości merytorycznego badania orzeczenia lekarskiego, dlatego podnoszone przez skarżącego w odwołaniu argumenty dotyczące stanu zdrowia nie mogą skutecznie podważyć wiarygodności orzeczenia lekarskiego. Dołączone do odwołania dokumenty i opinie innych osób nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie podlegają ocenie organu.

B. S. wniósł skargę, zarzucając decyzji z [...] kwietnia 2018 r. naruszenie przepisów prawa polegające na przyjęciu, że Prezydent był związany orzeczeniem lekarskim, mimo tego, że w odwołaniu skarżący wykazał bezzasadność orzeczenia lekarskiego i wskazał na uchybienia w postępowaniach, które doprowadziły do pozbawienia go uprawnień do kierowania pojazdami. W trakcie postępowania administracyjnego toczącego się w tej sprawie nabył prawo jazdy kategorii C i podchodził do egzaminu z kategorii C+E. Badania lekarskie przeprowadzane były w sposób nieobiektywny, a uprawnienia do kierowania pojazdami odebrano mu bezpodstawnie.

W pismach z [...] sierpnia 2018 r., [...] września 2018 r. i [...] września 2018 r. I. S. - matka skarżącego - potwierdzała stanowisko skarżącego wyrażone w skardze. W piśmie z [...] września 2018 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem [...], na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ppsa).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Z akt sprawy wynika, że w orzeczeniu lekarskim nr [...], po przeprowadzeniu badań w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5 ukp, stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1. D1+E,D, D+E.

Wydanie powyższego orzeczenia poprzedziło badanie i orzeczenie z [...] lipca 2017 r. nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...], w którym stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, BE, C, CE.

W orzecznictwie ugruntowanym na tle obowiązującego poprzednio rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r. poz. 133), przyjmuje się, że orzeczenia lekarskie stanowią środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 kpa, tj. dokument urzędowy (wyrok NSA z 16.10.2013 r. I OSK 952/12 i powołane tam orzecznictwo).

Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 kpa). Wprawdzie art. 76 § 3 kpa nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów, jednak ustanowiona przez prawodawcę szczególna procedura wydawania i weryfikacji orzeczeń lekarskich w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 kpa możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie związanego z takim dokumentem domniemania prawdziwości możliwe jest w zasadzie jedynie przy zastosowaniu procedury określonej w art. 79 ukp (wyrok I OSK 1243/17). W myśl art. 79 ust. 4-7 ukp, osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81. Ponowne badanie lekarskie jest przeprowadzane na koszt osoby badanej, z wyjątkiem badań, o których mowa w art. 229 Kodeksu pracy. Jednostka, o której mowa w ust. 4, mająca przeprowadzać badania w trybie odwoławczym powinna być jednostką o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne. Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem lekarza, który je wydał. Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne.

Skarżący wyczerpał tryb postępowania wynikający z art. 79 ukp, odwołując się od orzeczenia z [...] lipca 2017 r. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...], skutkiem czego w sprawie wypowiedział się uprawniony organ orzeczniczy II inst. - Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]. W wyniku przeprowadzonych badań i dokumentacji stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AM,A1,A2,A,B1,B,B+E,T, C1,C1+E,C,C+E,D1,D1+E,D,D+E. Owe orzeczenia lekarskie stanowiły podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzja, o której mowa w art. 103 ukp, ma charakter związany, co oznacza że w sytuacji spełnienia się określonych przesłanek organ administracyjny ma obowiązek wydania orzeczenie o treści wskazanej przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a [ukp], starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.

Brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń organów orzekających w sprawie i stawiania im zarzutu o braku kontroli postępowania diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego przez uprawnionych lekarzy.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy odpowiedzieć na pytanie - czy dokumentacja przedłożona przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, w tym zaświadczenia o stanie jego zdrowia, podważały skutecznie treść orzeczeń lekarskich wydanych przez odpowiednie jednostki orzecznicze. Prezentowane przez organ stanowisko w tej kwestii odpowiada przepisom prawa. Orzeczenia lekarskie mają walor dokumentu urzędowego, a ich treść - po myśli art. "73" [winno być "76"] § 3 kpa - nie została podważona. Orzeczenia wydane zostały przez powołane jednostki, o których mowa § 10 ust. 1 i § 11 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. [z] "2014 [r.] poz. 949 ze zm." [winno być "2017 r. poz. 250, sprost. poz. 293"]), który to akt wykonawczy wydany został na podstawie delegacji zawartej w art. 81 ukp. Wymienione w rozporządzeniu jednostki orzecznicze są jednostkami specjalistycznymi, dysponującymi wiedzą szczególną. Dokumenty przedłożone przez stronę w toku postępowania należy zakwalifikować jako dokumenty prywatne, które mają moc dowodową i służą wyjaśnieniu stanu faktycznego, ale nie podważyły treści orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 30.11.2016 r. I OSK 3273/14, zgodnie z którym dokonywanie ocen istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przekazano wyłącznie uprawnionym lekarzom z wojewódzkich ośrodków medycyny pracy (art. 77 ukp i § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami - Dz. U. z 2013 r. poz. 133). Przeprowadzenie badań w trybie odwoławczym powierzono jednostkom o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne, czyli podmiotom medycznym enumeratywnie wymienionym w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Tego rodzaju regulacja dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie kierowców, oznacza, że na potrzeby postępowania prowadzonego przez organy administracji w celu kontroli uprawnień do prowadzenia pojazdów, nie jest dopuszczalne przeprowadzenie badań medycznych wskazanych osób w inny sposób. W szczególności nie jest możliwa weryfikacja treści orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.

Z dniem 20 lipca 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. z 2014 r. poz. 949 ze zm.), które w omawianym zakresie zawiera regulacje analogiczne do przyjętych na podstawie uprzednio obowiązującego rozporządzenia z 7 stycznia 2004 r., na które powołał się NSA w ww. wyroku. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu (k. 75, 82-88 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł B. S., reprezentowany przez adw. P. P., zaskarżając wyrok [...] w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 134 § 1 ppsa przez odstąpienie od wymogu rozpoznania w granicach sprawy i wszechstronnego zbadania legalności zaskarżonej decyzji i wnikliwego rozważania podniesionych w skardze zarzutów, co w konsekwencji skutkowało błędnym oddaleniem skargi;

II. art. 151 ppsa w zw. z art. 1 § 2 pusa przez błędne oddalenie skargi przez Sąd Administracyjny I instancji, wskutek wadliwego wykonania funkcji kontroli sądowoadministracyjnej legalności zaskarżonej decyzji, w tym braku wnikliwego zbadania naruszeń art. 7, art. 80 i art. 76 § 1 i 3 kpa oraz błędów w zastosowaniu prawa materialnego - art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 [ze zm.]) oraz art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP w zakresie, w którym wyłącza luz decyzyjny organu administracji związanego przy wydaniu decyzji administracyjnej treścią orzeczenia lekarskiego, która w ten sposób zostaje wyłączona spod kontroli legalności decyzji sprawowanej przez Sądy Administracyjne;

III. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp (Dz.U. z 2017 r. poz. 978 [ze zm.]) oraz art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP w zakresie, w którym wyłącza spod kontroli sądowoadministracyjnej legalność decyzji organu administracji związanego treścią wadliwego orzeczenia lekarskiego wydanego w sposób sprzeczny ze wskazaniami wiedzy medycznej i zgromadzonej dokumentacji lekarskiej.

Wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] celem uwzględnienia skargi; zasądzenie [zwrotu] kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu, na zasadzie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego co do zgodności art. 103 ust. 1 pkt 1 Iit. a ukp (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 [ze zm.]) z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP w zakresie, w którym wyłącza spod kontroli sądowoadministracyjnej ocenę legalności decyzji organu administracji, związanego treścią wadliwego orzeczenia lekarskiego, które jest ostateczne i nie podlega kontroli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego (k. 94-98 akt sądowych).

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnie na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 ppsa). Pismem z 21 września 2021 r. B. S., reprezentowany przez adw. P. P., nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; wniósł o przeprowadzenie rozprawy; podtrzymał dotychczasowe wnioski, w tym o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym; przedstawił uzupełniające stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem z [...] września 2021 r. [...] Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. 111-119, 121, 125-128, 129 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 1 [§ 1 i] § 2 pusa ma charakter ustrojowy, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (wyrok NSA z 4.3.2015 r. II GSK 109/14, Lex 1751054).

Nierelewantny był zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP (pkt II i III petitum skargi kasacyjnej).

Art. 78 Konstytucji RP wprowadza zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Prawo to, choć możliwe jest jego ograniczenie (art. 78 zd. 2 Konstytucji RP), zostało przez skarżącego skonsumowane. Skarżący wniósł bowiem odwołanie od decyzji z 1 marca 2018 r. na etapie postępowania administracyjnego (art. 15, art. 127 § 1 kpa), a w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywiódł skargę kasacyjną od wyroku [...] (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, art. 173 § 1 ppsa).

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Za względu na charakter zarzutów prawa materialnego ujętych w pkt II i III petitum skargi kasacyjnej, należało je rozpoznać łącznie.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp i art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżący kasacyjnie sam przyznaje, że ugruntowany w orzecznictwie Sądów Administracyjnych jest pogląd, że decyzja wydawana w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp ma charakter związany (s. 5 skargi kasacyjnej, s. 2 akapit 2 uzasadnienia pisma z [...] września 2021 r.). Trafnie w orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych tymi orzeczeniami (wyrok NSA z: 18.3.2021 r. II GSK 40/21, Lex 3158958; 16.10.2013 r. I OSK 952/12; 22.6.2009 r. I OSK 840/08; 17.3.2005 r. I OSK 1273/04, cbosa). Decyzje wydawane w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp stanowią akty o charakterze związanym, czyli takie, które nie zależą od uznania organu. Organ w przypadku stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma nie tylko prawo lecz i bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści (wyrok NSA z 23.7.2020 r. I OSK 3137/19, Lex 3110824). Z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp wynika obowiązek starosty wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji, zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Decyzja ta ma zatem charakter związany. Jej bezwzględne wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (wyrok NSA z 21.1.2020 r. I OSK 1883/18, Lex 2798949).

W realiach niniejszej sprawy wydano ostateczne orzeczenie lekarskie z [...] grudnia 2017 r. nr [...], w którym stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM,A1,A2,A,B1,B,B+E,T,C1,C1+E,C,C+E,D1,D,D+E (k. 77 akt administracyjnych). Przedmiotowe orzeczenie wydano zgodnie z wymogami określonymi w art. 79 ukp, przy czym należy podkreślić, że skarżący skorzystał z prawa do ponownego badania lekarskiego (art. 79 ust. 4 i 6 ukp - na marginesie należy wskazać, że procedura uzyskania orzeczenia lekarskiego nie jest postępowaniem administracyjnym, nie znajdują do niej przeto zastosowania przepisy kpa i art. 78 Konstytucji RP). Wobec powyższego Prezydent był obowiązany wydać decyzję na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp, którą to decyzję prawidłowo utrzymał w mocy organ odwoławczy. Sąd I instancji nie miał tym samym podstaw do uwzględniania skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mechanizm przewidziany w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp odpowiada standardom konstytucyjnym. Przede wszystkim, decyzja organu II instancji podlega kontroli sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), która sprawowana jest pod kątem zgodności decyzji z prawem (art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 2 pusa). Samo związanie organu orzeczeniem lekarskim nie stoi na przeszkodzie zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Ustawodawca wprowadził gwarancje, by orzeczenie lekarskie zostało wydane przez odpowiednio wykwalifikowane osoby, w uregulowanej prawem procedurze (art. 79 ukp oraz wydane na podstawie art. 81 ukp - właściwe dla niniejszej sprawy - rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, Dz. U. z 2017 r. poz. 250 ze zm., dalej rozporządzenie z 2014 r.). Wprowadzono mechanizmy nadzoru nad wykonywaniem badań lekarskich i wydawaniem orzeczeń lekarskich do kierowania pojazdem (art. 80 ukp), a także możliwość ponownego badania lekarskiego (art. 79 ust. 4 i 6 ukp). Należy zauważyć, że wolności i prawa, w tym skarżącego, mogą być ograniczone, co uzasadnia m.in. wzgląd na porządek publiczny i zdrowie (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Niewątpliwie wartości te są realizowane przez niedopuszczenie do kierowania pojazdami osób, w stosunku do których istnieją przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem. Art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp stanowi zatem wyraz ochrony życia i zdrowia skarżącego - jako kierowcy oraz innych uczestników ruchu drogowego.

Kwestionowany przez skarżącego mechanizm związania organu orzeczeniem lekarskim, stwierdzającym przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, odpowiada konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego i pochodnej jej zasadzie proporcjonalności. Procedura wydania przedmiotowego orzeczenia zapewnia pełne gwarancje dla skarżącego. Organ jest obowiązany zbadać, czy orzeczenie lekarskie spełnia ustawowe wymogi (np. w zakresie prawidłowości podmiotu, który je wydał). Kwestie ściśle medyczne, wymagające wiedzy specjalistycznej, znajdują się poza sferą kompetencji organu. Możliwość samodzielnego ustalania przez organ istnienia przeciwskazań zdrowotnych byłaby działaniem nieracjonalnym. Organ nie ma stosownych narzędzi ani wiedzy, by należycie ocenić stan zdrowia kierowcy. Dodatkowo procedura ta wpłynęłaby na długość samego postępowania (w interesie ogółu jest jak najszybciej cofnąć uprawnienia osobie niezdolnej do kierowania pojazdem). Uprawniony lekarz jest osobą właściwie przeszkoloną, posiadającą odpowiednie kwalifikacje intelektualne i moralne, co czyni go osobą godną zaufania (art. 77 ust. 1 ukp). W konsekwencji, orzeczenie lekarskie może (i powinno) wiązać organ przy stosowaniu art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp.

Art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) umożliwia sądowi wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie powziął wątpliwości, co do konstytucyjności art. 103 ust. 1 pkt 1 Iit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.).

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 80 i art. 76 § 1 i 3 kpa (pkt II petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził już, że decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp ma charakter związany. Organ dysponując orzeczeniem lekarskim, stwierdzającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, jest obowiązany wydać decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Dalsze postępowanie w tym zakresie (np. pozyskiwanie nowych dowodów) jest zbędne. W niniejszej sprawie organ I instancji pozyskał stosowne orzeczenie lekarskie, przeto zasadnie cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami. W konsekwencji, prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę na zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję z 1 marca 2018 r.

Sąd I instancji trafnie podzielił pogląd, w świetle którego orzeczenie lekarskie, o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 79 ust. 2 i 7 ukp, ma walor dokumentu urzędowego. Stanowisko to znajduje aprobatę w orzecznictwie (wyroki NSA z: 10.7.2019 r. I OSK 2474/17, Lex 2769618; 29.4.2020 r. I OSK 571/19, Lex 3009427; 18.5.2020 r. I OSK 786/19, Lex 3020861) i doktrynie (A. Drelichowska, Glosa do wyroku WSA z dnia 8 sierpnia 2013 r. III SA/Łd 474/13, Prok. i Pr. 2014/7-8/235-241). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie również się do niego przychyla. Skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie prawdziwości wydanych w stosunku do niego orzeczeń lekarskich (art. 76 § 3 kpa). Byłoby to możliwe jedynie przez przedstawienie orzeczeń lekarskich, które spełniałyby wymagania art. 79 ust. 4-7 ukp i § 10 ust. 1 i § 11 pkt 2 rozporządzenia z 2014 r. Odpisy: orzeczeń psychologicznych; wyniku badania psychologicznego; orzeczeń lekarskich złożonych przez skarżącego nie spełniały wymogów art. 79 ust. 4-7 ukp i § 10 ust. 1 i § 11 pkt 2 rozporządzenia z 2014 r. i nie podważyły mocy dowodowej dokumentów urzędowych jakim są: orzeczenie lekarskie z [...] lipca 2017 r. nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i [...] grudnia 2017 r. nr [...] Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] (art. 76 § 2 kpa). Autor skargi kasacyjnej nietrafnie wskazał jako wzorzec kontroli art. 76 § 1 kpa, skoro orzeczenia lekarskie z [...] lipca 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. stanowiły dokumenty urzędowe z art. 76 § 2 kpa.

Nietrafny był zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa (pkt I petitum skargi kasacyjnej). Sąd I instancji nie wyszedł poza granice niniejszej sprawy i dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji. WSA odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi i starannie uzasadnił swoje stanowisko, co potwierdzają powyższe wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.