Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2272/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2006r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2005r., Nr sprawy [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i odsetek za zwłokę 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2005r. B. P. zwróciła się Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od września do grudnia 2004r. W uzasadnieniu podniosła, iż od września 1994r. do 31 grudnia 2004r. prowadziła działalność gospodarczą, tj. [...] w L. Przewlekła choroba uniemożliwia jej uzyskanie dochodu pozwalającego na regularne opłacanie składek. Obecna sytuacja finansowa wnioskodawczyni jest tak dramatyczna, że brakuje jej pieniędzy na wykup niezbędnych lekarstw oraz opłacenie czynszu za mieszkanie. Wnioskodawczyni oświadczyła, iż ma na utrzymaniu dwoje dzieci. Nie posiada żadnych wartościowych przedmiotów, ani nieruchomości.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2005r., nr sprawy [...], odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę. Powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej w skrócie jako rozporządzenie z 31 lipca 2003r., stwierdził, iż czasookres i wysokość zadłużenia, brak prowadzonej egzekucji potwierdzającej całkowitą nieściągalność, możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym, a także brak wykazania przez wnioskodawczynię, iż uregulowanie należności pociągnęłoby za sobą wyjątkowo ciężkie skutki dla niej i jej rodziny, nie stanowią podstawy do umorzenia zaległych składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2005r. B. P. ponownie zwróciła się o umorzenie zaległych składek. Powołując się na argumenty zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2005r. podniosła ponadto, iż działki wymienione w zaskarżonej decyzji nie przynoszą żadnych dochodów. Nikt nie chce ich również wydzierżawić. Wnioskodawczyni nie posiada krów, wobec czego nie korzysta ze wspólnoty gruntowej wsi C. Obecnie zarejestrowana jest w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Przyznano jej zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 605 zł miesięcznie. Kwota ta stanowi jedyny dochód jej rodziny. W ocenie wnioskodawczyni opłacenie zaległych składek pozbawi ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2005r., nr sprawy [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż wnioskodawczyni we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedłożyła nowych istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na umorzenie należności. Dodał również, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony został z uchybieniem czternastodniowego terminu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2005r. B. P. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2005r. oraz o umorzenie zaległych składek. W uzasadnieniu, przytaczając okoliczności podnoszone w pismach do organu ubezpieczeniowego, stwierdziła ponadto, iż wspólnie z małżonkiem mają zadłużenie w spółdzielni mieszkaniowej. Z tego też powodu grozi im eksmisja. Mąż skarżącej prowadzi obecnie działalność gospodarczą [...]. Jednak działalność ta nie przynosi dochodów, na skutek silnej konkurencji. Duże bezrobocie, brak pracy w L. spowodowały również bardzo niski poziom życia. Jako załączniki skarżąca nadesłała cztery kserokopie badań lekarskich, pismo L. Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2005r. oraz decyzję Powiatowego Urzędu Pracy w L. z dnia [...] września 2005r. o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.) - zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Została ona wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania.

Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną.

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek w I instancji. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast brak jest podstaw prawnych do uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji tego Zakładu w indywidualnych sprawach, wydawanych w pierwszej instancji w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek. Decyzję wydaną w niniejszej sprawie w drugiej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w stanie prawnym obowiązującym w dacie jej wydania, należy uznać, za wydaną z naruszeniem właściwości instancyjnej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną ( art. 66 ust. 1 u.s.u.s.) nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu k.p.a. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład w pierwszej instancji nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowania zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Tak więc uznać należy, że do postępowania w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek zastosowanie znajduje także art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Kierując się tym fundamentalnym prawem strony, konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia, wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek służy odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia.

W tym miejscu wskazać trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje we własnym imieniu, m.in. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, był Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w I instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, rozpatrywanie zarzutów skargi jest przedwczesne. Doprowadziłoby to bowiem do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd zamiast organu zobowiązanego do rozpoznania odwołania, co byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponieważ Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem, nie jest on kompetentny do rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Kontrola działalności administracji obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2), art. 152 w związku z art. 119 pkt 1) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.