Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2448/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3 oraz ust. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 218 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 188, art. 203 okt 1, art. 205 § 2, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.Y. S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1323/19 w sprawie ze skargi X.Y. S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr KOC 1927/Zs/19 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 19 lutego 2019 r. nr UD-VI-WGN-OP-32. 6826.ASL.2019; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz X.Y. S.A. w Warszawie kwotę 1157 (słownie: jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1323/19 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca), wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] - wskazując, że jest użytkownikiem wieczystym gruntu tej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent [...] (dalej Prezydent) postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lutego 2019 r.), odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716, dalej upuw lub ustawa z 2018 r.), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W art. 1 ust. 2 upuw sprecyzowano jakie grunty zabudowane należy uznać za przeznaczone na cele mieszkaniowe. Są to nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, lub mieszkaniami wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub budynkami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, oraz innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przekształcenie potwierdzane jest zaświadczeniem wydawanym przez właściwy organ. Ustalił - na podstawie informacji z ewidencji gruntów i budynków - że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem [...]. Prezydent stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 1 ust. 1 i 2 upuw i brak jest możliwości wydania zaświadczenia, gdyż prawo użytkowania wieczystego nie przekształciło się w prawo własności.

Skarżąca w zażaleniu zarzuciła postanowieniu z [...] lutego 2019 r. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 1 ust. 2 pkt 3 upuw przez błędne uznanie przez organ, że [...] nie są obiektami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, w związku z powyższym nie została spełniona przesłanka umożliwiająca przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności;

2. art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 kpa przez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i szczegółowej analizy dokumentów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że [...] stanowią infrastrukturę obsługującą budynki mieszkalne. Powiązane są funkcjonalnie z zabudową mieszkaniową. Są obiektami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ wydał orzeczenie wyłącznie w oparciu o informację z ewidencji gruntów i budynków, bez analizy innych dokumentów.

W rezultacie rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium) postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2019 r.), utrzymało w mocy postanowienie z [...] lutego 2019 r.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że kwestię zaświadczeń reguluje art. 217 kpa i zauważyło, że skarżąca zażądała wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [....], z obrębu [...], położoną przy ul. [...] w [...] w prawo własności tego gruntu, mimo że jest ona zabudowana budynkiem [...], nie zaś w całości lub przynajmniej w części budynkiem mieszkalnym.

O braku możliwości potwierdzenia w takim stanie faktu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo jego własności świadczy treść przepisów ustawy z 2018 r. Zdaniem Kolegium, treść powołanych w uzasadnieniu postanowienia I instancji przepisów ustawy określających warunki potwierdzenia przekształcenia nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z tych względów nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, czego konsekwencją jest odmowa jego wydania. Kolegium stwierdziło, że Prezydent zasadnie odmówił wydania zaświadczenia, gdyż żądanie zawarte we wniosku skarżącej nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy i w obowiązujących przepisach prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. w [...], zarzucając postanowieniu z [...] kwietnia 2019 r. naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 217 § 1 i 2 w zw. z art. 218 § 1 i 2 kpa przez niewłaściwe uznanie organu II instancji, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła podstawa do wydana rzeczonego zaświadczenia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - zważywszy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ II instancji, jak i Prezydent [...], byli w posiadaniu dwu decyzji:

- nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę [...] na części działek nr [...] i w tym na spornej działce nr [...] (pow. [...] m2) i działce nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...];

- nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę [...], zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą na części działek o nr [...] i w tym na spornej działce nr [...] (pow. [...] m2) i działce nr [...] obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...],

- nr [....] [dotyczącej] udzielenia pozwolenia na użytkowanie części inwestycji polegającej na budowie [...], zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą na części działek nr [...] i w tym na spornej działce nr [...] (pow. [...] m2) i działce nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...], a więc nie można powiedzieć, że wydanie rzeczonego zaświadczenia zastępuje w rezultacie decyzję, ponieważ już ww. decyzje wskazywały, że bez [...] znajdujących się na działce nr [....] nie byłoby możliwe prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych znajdujących się na sąsiedniej działce, a zatem na gruncie obowiązujących przepisów organy administracyjne był[y] obowiązane do wydania rzeczonego zaświadczenia;

b. art. 107 § 3 w zw. z art. 15 w z art. 126 kpa przez utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w mocy postanowienia z [...] lutego 2019 r. Prezydenta [...] - na podstawie tylko i wyłącznie argumentacji przytoczonej przez organ I instancji bez odniesienia się do kolejnych uwag przytoczonych w zażaleniu, co doprowadziło do nieprzeprowadzenia wszelkich działań mających na celu wyjaśnienie sprawy, co Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ II instancji miało obowiązek uczynić i w rezultacie powielenie i oparcie się na stanowisku Prezydenta [...] doprowadziło do pozbawienia ustawowego i konstytucyjnego uprawnienia [...] S.A. do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i w konsekwencji do wydania niesłusznego postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymującego w mocy postanowienie z [...] lutego 2019 r. o odmowie wydania rzeczonego zaświadczenia;

c. art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa przez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że nie wystąpiła podstawa do wydania rzeczonego zaświadczenia - zważywszy, że jako organ II instancji miał dostęp do wszelkich dokumentów/decyzji związanych z przedmiotową działką i z nią sąsiadującymi, które świadczyłyby o tym, że [...] usadowione na działce nr [...] winny być traktowane jako umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, czego organ II instancji w ogóle nie zważył, co w rezultacie przyczyniło się do wydania przez Kolegium niesłusznego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie z [...] lutego 2019 r. o odmowie wydania rzeczonego zaświadczenia;

2. prawa materialnego: art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 upuw przez błędne ich zastosowanie i uznanie przez organ II instancji, że w przypadku, gdy na jednej działce ewidencyjnej znajdują się same [...], które umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych wielorodzinnych, to w tym przypadku ni[e] ma podstaw do wydania zaświadczenia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - zważywszy, że bez wybudowania przedmiotowych [...] skarżąca nie mogłaby wybudować budynków mieszkalnych i użytkować ich, co potwierdzają decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, i decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, które zostały wydane m.in. przez Prezydenta [...], czego Kolegium w ogóle nie zważyło.

Skarżąca na podstawie art. 106 § 3 ppsa wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci:

a. kopii decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2016 r. nr [...];

b. kopii decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...];

c. kopii postanowienia Prezydenta [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...];

d. kopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...];

e. kopii wypisu i wyrysu z rejestru gruntów i budynków;

ww. dokumenty na okoliczność, że:

- działka nr [...], na której znajdują się [...], umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, które są położone na sąsiadujących działkach,

- bez wybudowania [...] na działce o nr [...] skarżąca nie otrzymałaby pozwolenia na budowę [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zespołu budynków wielorodzinnych,

- bez wybudowania [...] na działce o nr [...] skarżąca nie otrzymałaby pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych,

- wystąpienia podstawy do wydania zaświadczenia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności,

- oraz na inne okoliczności potrzebne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów skargi.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżanego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia I instancji w całości; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 2-9, 21-29v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1323/19, powołując art. 119 pkt 3, art. 120 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej ppsa), oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kwestie wydawania zaświadczeń uregulowano w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd przytoczył brzmienie art. 217 § 1 i 2 kpa. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 kpa - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji; danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.

Zaświadczenia wydawane w trybie kpa nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają jedynie określony stan faktyczny bądź prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy.

Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kpa, należy brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

Z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów (art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - Dz.U. z 2018 r. poz. 1716). Zgodnie z art. 4 ust. 1 upuw podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1 do 4 upuw. Organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek (art. 4 ust. 2 upuw).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], wskazując jako podstawę wydania zaświadczenia art. 1, art. 4 i art. 13 ust. 2 upuw.

Już z samego tytułu ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 upuw, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Przez pojęcie przekształcenie należy rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu (art. 1 ust. 3 upuw).

Z przepisów tych jasno wynika, że wymienione w nim obiekty i urządzenia budowlane, by mogły podlegać powyższej regulacji, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Potwierdza to ust. 5 art. 1 upuw, który stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa z ust. 2, z dniem przekształcenia stają częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne.

Oznacza to, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich nie podlegają cytowanej regulacji. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego.

By mogło nastąpić przedmiotowe przekształcenie muszą zostać spełnione dwa warunki:

1. wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny. W sytuacji gdy obiekty te będą znajdowały się na innej nieruchomości, o odrębnym stanie prawnym, nie podlega ona przekształceniu;

2. musi istnieć związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez te obiekty. Jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie nie nastąpiło (wyrok WSA w Warszawie z 30.10.2019 r. I SA/Wa 1080/19).

Ustawa nie definiuje pojęcia nieruchomości, wobec czego należy odwołać się do definicji nieruchomości zawartej w Kodeksie cywilnym. Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 § 1 kc).

Dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece [Dz.U. z 2018 r. poz. 1916, zm. poz. 2354, dalej kwh]).

Sąd Najwyższy w uchwale z 21.3.2013 r. III CZP 8/13 wskazał, że dominująca w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest koncepcja przewidująca pierwszeństwo wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, w myśl której nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość (uchwały SN z 7.4.2006 r. III CZP 24/06; 26. 4.2007 r. III CZP 27/07; 26.2.2003 r. II CKN 1306/00; 22.2.2012 r. IV CSK 278/11).

Sąd Najwyższy podkreślił, że gdy dla określonej nieruchomości zostanie założona księga wieczysta, obowiązuje reguła "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość", odnosząca się także do graniczących ze sobą nieruchomości, które stanowią własność tej samej osoby, a nadto do nieruchomości stanowiących całość gospodarczą, ale nie graniczących ze sobą. Sąd Najwyższy podkreślił, że odmienny pogląd godzi w podstawową funkcję ksiąg wieczystych, jaką jest ustalenie stanu prawnego wpisanej do księgi wieczystej nieruchomości, jako odrębnego przedmiotu własności i samoistnego przedmiotu obrotu prawnego (art. 1 kwh). Jest on także niezgodny z ustawową zasadą (art. 24 kwh), że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Uznanie księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece i art. 46 § 1 kc.

Sąd I instancji uznał, że organy orzekające prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że działka nr [...] wpisana jest do jednej księgi wieczystej, wobec czego stanowi jedną nieruchomość. Wynika to wprost ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów.

Niesporne jest, że działka nr [...] nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 upuw, gdyż na nieruchomości tej nie jest posadowiony budynek mieszkalny jednorodzinny ani wielorodzinny, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Na działce tej znajduje się wyłącznie budynek [...], co jednoznacznie wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z kartoteki budynków.

Zdaniem Sądu I instancji, samo wybudowanie na nieruchomości budynku [...] umożliwiającego prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych położonych na działkach sąsiednich nie powoduje, że nieruchomość ta staje się z tej przyczyny zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu ww. przepisów.

Wprawdzie art. 1 ust. 2 pkt 3 upuw przewiduje możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów, na których znajdują się inne obiekty budowlane i urządzenia budowlane, ale muszą to być grunty, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2, tj. zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym. Wówczas przekształcenie zabudowanego gruntu następuje wraz z tymi obiektami lub urządzeniami.

Art. 1 ust. 2 upuw stanowi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane "wyłącznie" budynkami wskazanymi w tym przepisie. Użycie sformułowania "wyłącznie" oznacza, że nie dopuszcza się w tej kwestii żadnych odstępstw.

W realiach niniejszej sprawy nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 upuw, bowiem w sytuacji, gdy na jednej działce znajduje się tylko i wyłącznie budynek [...], to nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu.

Wbrew zarzutom skargi, nieodniesienie się przez Kolegium do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenie na budowę nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro na jej podstawie na przedmiotowej działce nie został wzniesiony budynek mieszkalny, a wyłącznie budynek [...]. Z tego samego powodu bez znaczenia jest nieodniesienie się przez Kolegium do decyzji PINB [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Chybione są zarzuty skargi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć teren objęty pozwoleniem na budowę, na którym realizowana jest inwestycja, gdyż nie wynika to z przepisów ustawy. Wręcz przeciwnie, użyte w art. 1 ust. 2 upuw słowo "wyłącznie" nie pozwala na rozumienie pojęcia "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" w sposób rozszerzający definicję zawartą w tym przepisie.

Skarżąca wnioskując o wydanie zaświadczenia wskazała także art. 13 ust. 2 upuw. Przepis ten dotyczy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności po oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania.

Jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio (art. 13 ust. 1 upuw).

Właściwy organ wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 2). Ów przepis nie mógł w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania, gdyż wynika z niego, że dla jego zastosowania grunt musi być zabudowany budynkiem mieszkalnym.

Z przyczyn wyżej omówionych chybione są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy art. 15, 126, 217 § 1 i 2 w zw. z art. 218 kpa.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa uznając, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny i prawny sprawy, i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przekonująco swe stanowisko zyskując całkowitą aprobatę Sądu I instancji - zaś uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia niezbędne wymogi z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa (k. 41, 53-58 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła [...] S.A. z siedzibą w [...], zastępowana przez r. pr. [...], zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 1323/19, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa art. 217 § 1 i 2 w zw. z art. 218 § 1 i 2 kpa przez niewłaściwe uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła podstawa do wydana rzeczonego zaświadczenia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - zważywszy, że Sąd oraz organy byli w posiadaniu całej dokumentacji urzędowej dla przedmiotowej nieruchomości, a więc nie można powiedzieć, że wydanie rzeczonego zaświadczenia nie jest możliwe z uwagi na brak zabudowania działki nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], a jest wręcz przeciwnie, ponieważ na gruncie jest wybudowany [...] i bez niego nie byłoby możliwe przeprowadzenie i zrealizowanie inwestycji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...];

2. art. 145 § 1 pkt 1 [lit.] c w zw. art. 151 ppsa przez oddalenie skargi, mimo że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1, art. 7, 8, 80, 107 § 1 i 3 w zw. z art. 138 § 2 kpa, przez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez WSA w Warszawie, że nie wystąpiła podstawia do wydania rzeczonego zaświadczenia - zważywszy, że Sąd miał dostęp do wszelkich dokumentów/decyzji związanych z przedmiotową działką i z nią sąsiadującymi, które świadczyłyby o tym, że [...] winien być traktowany jako obiekt budowlany, umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych i razem z domami mieszkalnymi stanowią nieruchomość, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 upuw, co w rezultacie przyczyniło się do oddalenia skargi;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez brak należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego), mogącego być przedmiotem kontroli kasacyjnej w szczególności brak merytorycznego odniesienia się do twierdzeń i zarzutów podniesionych w skardze;

II. prawa materialnego:

1. art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 upuw, przez błędne ich zastosowanie i uznanie przez Sąd, że przekształceniu ulegają nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe, wyłącznie w rozumieniu: "jedna księga wieczysta jedna nieruchomość", z pominięciem wykładni funkcjonalnej pierwszej części cytowanego przepisu wskazującego na liczbę mnogą zarówno gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, jak również nieruchomości zabudowanych zgodnie z celem wskazanym w pkt. 1, 2 i 3,

a w efekcie błędne uznanie, że w przypadku, gdy nieruchomość nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, a tylko [...] czy też innymi urządzeniami infrastruktury, w tym wewnętrznymi drogami dojazdowymi, placem zabaw dla dzieci i posiada jeszcze własną księgę wieczysta, to mimo, że bez niej (tzn. jej roli służebnej względem nieruchomości władnących zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi) nie mogłaby nastąpić zabudowa mieszkaniowa oraz następcze wydzielenie działek, na których znajdują się budynki mieszkalne do oddzielnych ksiąg wieczystych (art. 93 ust. 3 ugn), to nie oznacza mimo wszystko, że spełnia ona funkcję, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 upuw, a tym samym, zdaniem Sądu i organów, nie można jej traktować w połączeniu z nieruchomościami "władnącymi", jako grunty stanowiące jedno zamierzenie budowlane (art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) ulegające przekształceniu w rozumieniu ustawy [z 2018 r.] i w konsekwencji nie można wydać stosownego zaświadczenia;

2. art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (wskazujący, że jako działkę budowlaną [nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę] uznaje nieruchomość gruntową [tzn. składającą się z kilku działek ewidencyjnych] lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego) w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [dalej pb], przez ich niezastosowanie i w efekcie pominiecie celu, jaki przysługiwał ustawodawcy, który zamierzał przekształcić w prawo własności przede wszystkim działki budowlane wykorzystywane na cele mieszkaniowe, nawet jeżeli w następstwie zrealizowania na takiej działce budowlanej zamierzenia budowlanego "w związku z jego istotą" powstało kilka nieruchomości, dla których obecnie prowadzone są oddzielne księgi wieczyste.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: w razie stwierdzenia przez Sąd I instancji, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, przed przedstawieniem skargi kasacyjnej NSA na podstawie art. 179a ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania przed WSA i kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; w przypadku przekazania skargi kasacyjnej NSA o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r.; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z 9 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podtrzymał skargę kasacyjną, uzupełniając uzasadnienie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, wskazując że wyrokiem z 10.1.2024 r. I OSK 1791/20 w analogicznej sprawie uwzględnił stanowisko Spółki (k. 94-103v akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Na rozprawie dnia 22 marca 2024 r. nie stawił się pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie; pełnomocnik substytucyjny Spółki wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej (k. 108 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716, zm. poz. 2450; z 2019 r. poz. 1309 i 270). Jakkolwiek jako formę naruszenia podano w skardze niewłaściwe ("błędne") ich zastosowanie, to argumentacja odnosząca się do tego zarzutu wskazuje, że skarżąca kwestionuje przyjętą wykładnię (rozumienie) tych przepisów w zakresie pojęcia nieruchomości, co pozwala zakwalifikować ten zarzut jako odnoszący się do błędnej ich wykładni. Zarzut ten jest skuteczny.

Przy wykładni wskazanych przepisów ustawy, zasadniczą kwestią jest ustalenie relacji między pojęciem gruntu i pojęciem nieruchomości, jakimi posłużył się ustawodawca. Przekształcenie, zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 upuw, dotyczy gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe; gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe są zaś nieruchomości zabudowane w sposób określony w art. 1 ust. 2 upuw. Z tego względu zasadniczego znaczenia nabiera to, w jaki sposób termin "nieruchomość" użyty w ustawie z 2018 r., będzie rozumiany.

Jak wskazano w komentarzu do ustawy, wyznaczony w art. 1 ust. 1-3 jej zakres przedmiotowy nie został przez ustawodawcę opisany w sposób precyzyjny i może rodzić wątpliwości (Łukasz Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 1, uw. 3). Ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają. Ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Odniesienie się do pojęcia nieruchomości ma swoje doniosłe konsekwencje, bowiem istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Takim właśnie wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości posłużono się w sprawie na etapie postępowania administracyjnego, co nietrafnie zaaprobował Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że stanowisko judykatury w kwestii tego, czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie (w ujęciu materialnym), nie jest jednolite. W wyrokach z: 19.5.2021 r. I OSK 200/21 i I OSK 227/21; 19.10.2021 r. I OSK 557/21; 19.11.2021 r. I OSK 608/21; 12.5.2022 r. I OSK 1738/21, 10.5.2023 r. I OSK 854/22; 10.1.2024 r. I OSK 1791/20; 24.1.2024 r. I OSK 1738/20; 29.2.2024 r. I OSK 2352/20 i 2381/20 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).

Odmienne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach z: 28. 5.2021 r. I OSK 236/21 i I OSK 237/21; 3.3.2022 r. I OSK 963/21, opowiadając się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości.

Choć kwestia ta nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądowym, to Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za przyjęciem dla potrzeb stosowania ustawy z 2018 r. materialnoprawnego (funkcjonalnego), a nie wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości.

Przemawia za tym szereg argumentów. Po pierwsze, jak wskazuje również Komentator, przyjęcie na potrzeby stosowania ustawy rozumienia wieczystoksięgowego może prowadzić do rozlicznych komplikacji, związanych z faktem, że mieszkaniowa zabudowa terenu nie zawsze dotyczy działek objętych jedną księgą wieczystą. Przyjęcie dla potrzeb ustawy koncepcji wieczystoksięgowej mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której wyłącznie w odniesieniu do jednej z nieruchomości, na których znajduje się budynek, zostałyby spełnione przesłanki do przekształcenia, zaś druga nieruchomość, zajęta pod obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym (niemniej jednak w takiej sytuacji warunkiem przekształcenia jest tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. W przypadku braku tej tożsamości mamy do czynienia z dwoma nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym).

Po drugie, ustawa z 2018 r. nie definiuje pojęcia nieruchomości. Dokonując wykładni powołanych przepisów Sąd I instancji odwołał się do wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości, w myśl którego nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. W systemie prawa można odnaleźć jednak wiele definicji nieruchomości, formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać na definicje nieruchomości w prawie podatkowym, formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, na co wskazano w szczególności w skardze kasacyjnej. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych winno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (wyroki NSA z: 23.8.2007 r. II OSK 1118/06; 4.12.2008 r. II OSK 1536/07).

Celem ustawy z 2018 r. jest umożliwienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu przez założenie dwu ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste, ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zdaniem składu orzekającego NSA, biorąc pod uwagę cel ustawy z 2018 r., pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i mający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, w szczególności przez lokalizację na nim urządzeń budowalnych związanych z tymi budynkami, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 upuw.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), jak też art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) przez ich niezastosowanie. Postępowanie nie dotyczyło kwestii uregulowanych wskazanymi ustawami, nie było nakierowane na wydanie decyzji przewidzianych w tych ustawach. Przepisy ustawy z 2018 r. nie odsyłają do stosowania wskazanych ustaw. Posłużenie się ewentualnie argumentacją systemową w procesie wykładni nie jest tożsame z zastosowaniem przepisu ustawy przyjętej za relewantną dla takiej argumentacji, błędna wykładnia wymaga wskazania na naruszone dyrektywy interpretacyjne, a nie naruszone przepisy prawa materialnego. Względy funkcjonalne, na jakie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku, nie są również tożsame z przyjęciem wykładni systemowej. Za koniecznością przyjęcia innego, niż wieczystoksięgowe, rozumienia nieruchomości, przemawiają względy funkcjonalne, a zatem zorientowane na skutki wynikające z zastosowania konkurencyjnych rozumień nieruchomości i wynikające z tego zagrożenie dla realizacji celów ustawy z 2018 r. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że jednym z motywów jej przedłożenia, było ustabilizowanie sytuacji finansowej właścicieli mieszkań, związanej z obciążeniami opłatami dotyczącymi gruntu. Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby udziały właścicieli mieszkań w działkach zajętych pod urządzenia służące do realizacji funkcji mieszkaniowej budynku nadal pozostały udziałami w prawie użytkowania wieczystego.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.

Ze względu na przyjętą w ustawie konstrukcję zaświadczenia, organ przed jego wydaniem nie prowadzi postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ w takim przypadku, zgodnie z art. 218 § 2 kpa, może przeprowadzić w koniecznym zakresie jedynie postępowanie wyjaśniające. Odgrywa ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych lub wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów albo stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i określenie ich ewentualnych dysponentów. W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać, czy dokumenty będące w jego posiadaniu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Ponieważ w postępowaniu oparto się na wieczystoksięgowym rozumieniu nieruchomości, kwestia związana ze sposobem i funkcją zagospodarowania przedmiotowej działki nie była uprzednio badana. W ponownie prowadzonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia organy, uwzględniając przedstawione rozumienie "nieruchomości gruntowej" będą obligowane do określenia, czy będący w ich posiadaniu materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez ubiegającą się o zaświadczenie Spółkę, pozwala na stwierdzenie podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 ppsa. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają dla organów z przedstawionego stanowiska w kwestii wykładni art. 1 ust. 1-3 upuw (art. 153 ppsa).