Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 402/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: Art. 9 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 1, art. 15a ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
article: Art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1  i ust. 2 pkt 4, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 987
law: Ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach - tekst jedn.
article: Art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 115, § 118, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 12 września 2013 r. nr XXXII/388/13 w sprawie nadania statutu Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 12 września 2023 r. Rada Miejska w Wieluniu na podstawie 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594, ze zm., dalej w skrócie również jako: "u.s.g."), 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (wówczas t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 406, dalej również jako: "u.o.p.d.k.") i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (wówczas t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 987, dalej również jako: "u.o.m."), po uzgodnieniu z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podjęła uchwałę nr XXXII/388/13 w sprawie nadania statutu Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu. W § 1 uchwały stwierdzono, iż nadaje się Statut Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu stanowiący załącznik do niniejszej uchwały (dalej również jako: "Statut"). Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 1 października 2013 r. pod poz. 4389.

Stosownie do § 9 załącznika do powyższej uchwały: "Ogólny nadzór nad Muzeum sprawuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a bezpośredni Burmistrz Wielunia".

Zgodnie z § 11 ust. 1 Statutu: "Muzeum zarządzane jest przez Dyrektora Muzeum, zwanego dalej "Dyrektorem", który reprezentuje je na zewnątrz i jest za nie odpowiedzialny".

W myśl § 11 ust. 2 Statutu: "Dyrektora Muzeum powołuje i odwołuje Burmistrz Wielunia na zasadach i w trybie przewidzianym w obowiązujących przepisach".

Skargą z dnia 23 kwietnia 2024 r. Prokurator Rejonowy w Sieradzu zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej:

I. istotne naruszenie prawa tj. przepisów art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 u.o.m. w formie niewypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z tych przepisów - poprzez zaniechanie wskazania konkretnego sposobu powołania Dyrektora Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu i w konsekwencji naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

II. istotne naruszenie prawa tj. przepisów art. 6 ust. 6 pkt.3 u.o.p.d.k. oraz art. 6a ust. 1 pkt 2, art.8 ust. 1, art. 11 ust. 2 pkt 1, art. 16 pkt. 1 i 2 u.o.m., dokonane przepisem § 9 Załącznika Statutu Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu - polegające na nadaniu bez podstawy prawnej uprawnień nadzorczych nad Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu organowi wykonawczemu samorządu terytorialnego tj. Burmistrzowi Wielunia oraz powieleniu ustawy upoważniającej i nadanie uchwałą uprawnień nadzorczych ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Sieradzu wskazał, iż zaskarżona uchwała oparta została na delegacjach do stanowienia prawa zawartych w dwóch aktach prawnych tj. ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i pozostającej wobec niej w relacji lex specialis ustawie o muzeach. Oba akty prawne nakładają na jednostki samorządu terytorialnego jako organizatora, obowiązek wskazania organu zarządzającego, nadzorującego i doradczego oraz obowiązek określenia sposobu ich powoływania.

Zdaniem skarżącego organ administracji nie zrealizował w pełni delegacji ustawowej. W § 11 wskazane zostały organy nadzorcze i zarządzające tj. Rada Muzeum i Dyrektor. Co do sposobu powołania i odwołania Dyrektora Muzeum, zaskarżona uchwała w ust. 2 przywołanego przepisu poprzestaje na stwierdzeniu, że powołuje go i odwołuje Burmistrz Wielunia na zasadach w trybie przewidzianym w obowiązujących ustawach. Jest to jedyna znajdująca się w zaskarżonej uchwale regulacja, dotycząca powoływania i odwoływania organu zarządzającego oraz nadzorującego i, w ocenie skarżącego, nie wyczerpuje zakresu przekazanego do uregulowania przez ustawę upoważniającą. Przepis § 11 ust. 2 wskazuje tylko organ powołujący i odwołujący, ale w żaden sposób nie określa sposobu, w jaki te procesy mają być przeprowadzone. Ogólnikowe odesłanie do "trybu przewidzianego w obowiązujących przepisach" nie jest w tym wypadku wystarczające, gdyż ustawa o charakterze specjalnym, czyli ustawa o muzeach, nie reguluje trybu powoływania dyrektora muzeum, odsyłając w art. 4 do ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ta zaś przewiduje dwa sposoby powoływania dyrektora opisane w art. 15 ust 1 w zw. z art. 15a ust.1 i art. 16 ust 1. Organ administracji, regulując sposób powoływania dyrektora, nie mógł więc poprzestać na ogólnikowym odesłaniu do "zasad i trybu przewidzianego w obowiązujących przepisach". Doszło więc do sytuacji, w której organ administracji nie wykonał delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważność zaskarżonego aktu prawnego w całości.

Drugim zarzutem, sformułowanym wobec zaskarżonego aktu prawnego, jest oczywiste przekroczenie granic upoważnienia i powielanie zapisów ustawy dokonane w przepisie § 9 załącznika. Zgodnie z nim "ogólny nadzór nad Muzeum sprawuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a bezpośredni Burmistrz Wielunia". Skarżący podkreślił, że nie było potrzeby wskazywania ministra do spraw kultury i dziedzictwa narodowego jako podmiotu posiadającego uprawnienia nadzorcze, bo takie przewiduje dlań ustawa o muzeach w art. 6a ust. 2 pkt. 2 i art. 8. Co więcej, przepis ten wyłącza nadzór Rady Muzeum, który wynika z art. 11 ust. 2 pkt 1, czy art. 16. Choć w § 10 zaskarżona uchwała wskazuje, że Rada Muzeum działa na zasadach i w zakresie określonym w art. 11 ustawy o muzeach, to dość kategoryczne i esencjonalne sformułowanie przepisu § 9 może rodzić problemy interpretacyjne co do kompetencji Rady.

Niezależnie od powyższego skarżący podkreślił, iż zupełnie pozbawionym podstawy prawnej było nadanie uprawnień nadzorczych organowi wykonawczemu samorządu czyli Burmistrzowi Wielunia. Żadna z ustaw, które są źródłem upoważnienia ustawowego do wydania zaskarżonego aktu prawa miejscowego, nie przewiduje takich kompetencji dla tego organu. W ocenie skarżącego jest to ewidentne wyjście poza przyznane kompetencje do tworzenia prawa, którego nie można oceniać inaczej jak istotne, co z kolei stanowi podstawę do wnioskowania o stwierdzenie nieważności wspomnianego przepisu.

Wprowadzenie przez Radę Miejską nieprzewidzianych w ustawie upoważniającej regulacji, czy też dokonywanie modyfikacji takiego aktu, jest niedopuszczalne i niezgodne z zasadami legislacji. Przepisy rangi uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów. Akty wykonawcze takie jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego, winny być zgodne ze znajdującymi się wyżej w hierarchii źródeł prawa aktami czyli z konstytucją, ustawami i rozporządzeniami. Wykroczenie przez organ administracji poza granice normy kompetencyjnej należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu, skoro art 7 i art. 94 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, istotnym jest, czy odpowiada on przepisom prawa, które upoważniają dany organ do jego wydania.

Jednakowoż skarżący podkreślił, iż dalej idące konsekwencje wynikają z naruszenia prawa, o którym mowa w pierwszym zarzucie. Skoro bowiem ustawodawca zastrzegł, że w akcie prawa miejscowego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością uchwały, jako niewypełniającej przyznanej kompetencji. Orzecznictwo w tym zakresie jest jednoznaczne. Niewyczerpanie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa i musi doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem.

Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wniósł jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieluniu, reprezentowana przez Burmistrza Wielunia, wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie, w przypadku uznania zasadności skargi, o uchylenie zapisów, co do których prokurator złożył zarzuty.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, iż skarga dotyczy uchwały, która została przyjęta 11 lat temu. Ówcześnie obowiązujące przepisy oraz ich interpretacja, a także wzory statutów instytucji kultury dopuszczały taką treść uregulowań statutów, które obecnie są przedmiotem skargi. Również w chwili podjęcia uchwały organy opiniujące statut oraz organy nadzoru, weryfikujące poprawność zapisów i zgodność z prawem nie wnosiły wobec jej postanowień żadnych zastrzeżeń. Analogiczne statuty przyjmowane w okresie kilkunastu lat wstecz, obowiązywały do dnia dzisiejszego dla większości samorządowych instytucji kultury.

Odnosząc się do wskazanych zarzutów, organ podniósł, iż linia orzecznicza w zakresie zapisów objętych skargą w okresie ostatnich lat ulegała zmianie i obecnie formułowane zarzuty są oparte na pojawiających się w ostatnich dwóch latach stanowiskach orzecznictwa sądów administracyjnych. Mając na względzie analizę obecnej linii orzeczniczej, organ podejmie działania w celu zmiany statutu Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu, w tym także z uwzględnieniem wskazań zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przywołana norma konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepisy te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych, podejmowanych w formie uchwał. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej).

Art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast po myśli art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Treść powyższych przepisów wskazuje, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takie rodzaje naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2023 r., sygn. III SA/Gd 826/22; wyrok WSA w Szczecinie z 26 października 2023 r., sygn. II SA/Sz 707/23; wyrok WSA w Łodzi z 6 marca 2024 r., sygn. II SA/Łd 31/24 dostępne, podobnie jak inne przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi, należy wskazać, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. W myśl zaś art. 9 ust. 2 u.o.p.d.k. prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k. instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Natomiast art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. stanowi, iż statut zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Uchwała rady gminy, regulująca organizację funkcjonowania instytucji kultury w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma normatywny charakter, jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w statucie jednostki kultury nie są bowiem wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z niego akt o charakterze prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. II OSK 1526/08, publ. CBOSA). Statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. Analiza normatywna przepisu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej upoważniającego do uchwalenia statutu wskazuje, że jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej. Ustawodawca nie zawarł w nim ścisłych wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, lecz nakazał, by instytucje kultury działały na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 71/22, publ. CBOSA).

Przepisy szczególne wobec przywołanych unormowań u.o.p.d.k. stanowią wskazane poniżej normy ustawy o muzeach. W myśl art. 5 ust. 1 tejże ustawy muzea mogą być tworzone przez ministrów i kierowników urzędów centralnych, jednostki samorządu terytorialnego, osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Art. 6 ust. 1 u.o.m. stanowi, iż muzeum działa na podstawie statutu nadanego przez podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 1, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, z zastrzeżeniem ust. 5. Natomiast art. 6 ust. 2 u.o.m. stanowi, iż statut określa w szczególności:

1) nazwę, teren działania i siedzibę muzeum;

2) zakres działania;

3) rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów;

4) organ zarządzający i nadzorujący oraz organy doradcze i sposób ich powoływania;

5) źródła finansowania działalności muzeum;

6) zasady dokonywania zmian w statucie;

7) zasady prowadzenia działalności, o której mowa w art. 9, jeżeli muzeum zamierza taką działalność prowadzić.

Analiza treści art. 6 ust. 2 u.o.m. wskazuje, iż stanowi on katalog otwarty elementów, jakie podmiot tworzący muzeum musi zawrzeć w jego statucie. Wprawdzie nie są to jedyne unormowania, jakie mogą zostać wskazane w statucie, jednak elementy wymienione w art. 6 ust. 2 pkt 1 – 7 u.o.m. stanowią obligatoryjną treść statutu muzeum, dlatego też wszystkie muszą być w nim zawarte.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja przytaczana przez Radę Miejską w Wieluniu, zgodnie z którą usprawiedliwieniem dla ewentualnych naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale miałby być fakt, iż ówcześnie obowiązujące przepisy i ich interpretacja, a także wzory statutów instytucji kultury dopuszczały taką treść uregulowań statutów, które obecnie są przedmiotem skargi. Samo to, że treść przepisów została uzgodniona przez inny organ, zaś Rada Miejska skorzystała ze wzorów, nie oznacza jeszcze, że wykluczone jest naruszenie prawa przez tak sformułowane przepisy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 listopada 2023 r., sygn. II OSK 1386/22 (publ. CBOSA): "Przywołanie uzyskanych przez organy gminy uzgodnień, czy wskazanie na fakt posiłkowania się określonymi materiałami źródłowymi, może być pomocniczym argumentem na obronę określonego stanowiska co do prawidłowości określonego brzmienia statutu instytucji kultury, ale nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku przeprowadzenia kontroli legalności uchwały w przedmiocie nadania statutu instytucji kultury". Dlatego też sam fakt korzystania z projektu statutu i zaopiniowania jego treści przez Ministerstwo nie może wykluczyć zasadności skargi. Dla oceny zgodności uchwały z prawem nie ma też znaczenia to, że organy nadzoru dotychczas nie wniosły wobec niej żadnych zastrzeżeń. Szczególnie biorąc pod uwagę, że treść powołanych powyżej przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz ustawy o muzeach nie zmieniła się od momentu podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili obecnej.

Przechodząc do analizy podniesionych w skardze zarzutów, zdaniem Sądu należy przyznać rację Prokuratorowi Rejonowemu w Sieradzu, iż § 11 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 u.o.m., gdyż nie wskazuje konkretnego trybu wyboru Dyrektora Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 zd. 1 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Art. 15a ust. 1 zd. 1 tejże ustawy stanowi, iż organizator może powierzyć zarządzanie instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej. Zarządca nie jest jednak dyrektorem muzeum. Ponadto organizator nie może uczynić tego swobodnie, bowiem zgodnie z art. 15a ust. 1 zd. 2 u.o.p.d.k. w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały do wyboru zarządcy stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 u.o.p.d.k. kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2.

Wprawdzie w odniesieniu do muzeum przepisem szczególnym, dotyczącym jego statutu, jest powołany powyżej art. 6 u.o.m., jednak ustawa u muzeach samodzielnie nie reguluje trybu powoływania dyrektora muzeum, zaś zgodnie z art. 4 u.o.m. w sprawach nieuregulowanych w ustawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy. Jednak to odesłanie nie może niwelować obowiązku wybrania i określenia konkretnego sposobu powoływania w tym wypadku dyrektora przez organ stanowiący. Z tego odesłania musiałoby wynikać, jaki tryb został wybrany. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej określa bowiem kilka trybów powoływania dyrektora i w akcie prawa miejscowego należy wskazać, który z tych trybów ma zastosowanie (por. wyrok NSA z 1 marca 2022 r., sygn. III OSK 754/21; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r., sygn. II SA/Rz 41/20; wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2021 r., sygn. II SA/Łd 203/21, publ. CBOSA).

Należy zatem przyjąć, iż Rada Miejska w Wieluniu naruszyła prawo w sposób istotny, bowiem nie wypełniła delegacji ustawowej, wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 u.o.m., gdyż nie wskazała sposobu powoływania organu zarządzającego muzeum, a więc obligatoryjnego elementu statutu tej instytucji kultury. Sankcją tego naruszenia, zgodnie z przedstawianymi powyżej rozważaniami, jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Nie sposób zgodzić z Radą Miejską w Wieluniu, iż w przypadku podzielenia zarzutów podniesionych w skardze wystarczające będzie "uchylenie" zapisów uchwały kwestionowanych przez Prokuratora. Gdyby Sąd stwierdził nieważność jedynie § 9 i § 11 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, przedmiotowy akt prawa miejscowego w dalszym ciągu nie określałby trybu wyboru Dyrektora Muzeum, zatem nadal nie wypełniałby delegacji ustawowej i naruszałby prawo w sposób istotny, a to poprzez naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. i art. 6 ust. 2 pkt 4 u.o.m.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma także znaczenia zawarta w odpowiedzi na skargę deklaracja, zgodnie z którą organ wskazał na zamiar zmiany kwestionowanego aktu prawa miejscowego zgodnie z nowymi wytycznymi, zawartymi w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślić należy, że zmiana uchwały ma wyłącznie skutek konstytutywny (ex nunc, tj. na przyszłość). Natomiast od momentu wejścia w życie do chwili zmiany kwestionowana uchwała obowiązywała i wywoływała skutki prawne. Natomiast stwierdzenie jej nieważności jest jedynym sposobem na wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od momentu jej uchwalenia.

Za zasadny należy uznać również drugi z zarzutów, podniesionych przez Prokuratora Rejonowego w Sieradzu, a mianowicie zarzut niezasadnego nadania Burmistrzowi Wielunia uprawnień nadzorczych nad Muzeum oraz powielenia postanowień ustawy. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały Dz.U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; publ. OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2023 r., sygn. IV SA/Wa 220/23, publ. CBOSA).

Należy przyznać rację Prokuratorowi Rejonowemu w Sieradzu, iż § 9 Statutu jest sprzeczny z powyższymi normami prawnymi, powtarza bowiem, w części dotyczącej ogólnego nadzoru nad Muzeum sprawowanego przez ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, postanowienia art. 8 ust. 1 u.o.m., zgodnie z którym minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego sprawuje nadzór nad muzeami. W tym celu może dokonywać kontroli ich działalności. Tak sformułowany przepis Statutu jest zatem sprzeczny z przywołanym powyżej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Skarżący trafnie wskazał również, iż § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały przyznaje nadzór nad Muzeum organowi stanowiącemu gminy, a więc Burmistrzowi Wielunia, bez podstawy prawnej. Przywołany powyżej art. 8 ust. 1 u.o.m. wyraźnie wskazuje, że organem nadzoru nad muzeami jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 1 u.o.m., Rada muzeum sprawuje nadzór nad wypełnianiem przez muzeum jego powinności wobec zbiorów i społeczeństwa, w szczególności nad realizacją celów określonych w art. 1. Rada Miejska w Wieluniu w § 9 Statutu nie mogła zatem przyznać Burmistrzowi Wielunia uprawnień nadzorczych. Organ niezasadnie również podzielił nadzór nad muzeum na "ogólny i bezpośredni", nie wyjaśniając jednocześnie, jakie są zakresy tych pojęć i jak przyznanie nadzoru bezpośredniego nad Muzeum Burmistrzowi Wielunia wpływa na uprawnienia nadzorcze Rady muzeum.

Reasumując, biorąc pod uwagę stwierdzone w zaskarżonej uchwale istotne naruszenia prawa, a w szczególności to, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich elementów statutu wskazanych w ustawie, czyli nie wskazuje sposobu powoływania organu zarządzającego (dyrektora), uchwała wymaga całkowitego wyeliminowania z obrotu prawnego. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.