Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 3450/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 8 i 9
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 367/17 o odrzuceniu skargi D. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie przedłożenia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 16 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gliwicach odrzucił skargę D. S. (dalej także: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej także: Dyrektor lub organ) w przedmiocie przedłożenia propozycji służby.

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Przedmiotem skargi z 19 października 2017 r. wniesionej przez D. S. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wyrażająca się w braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm., "przepisy wprowadzające"). Tymczasem Dyrektor pismem z 24 maja 2017 r. złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została przez nią przyjęta.

Pismem z 31 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora do przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi z 19 lipca 2017 r. organ poinformował ją, że brak jest podstaw prawnych do przedstawienia takiej propozycji.

Pismem z 18 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora i niezałatwienie sprawy w terminie, które nie zostało uwzględnione z tego powodu, że sprawy propozycji służby/pracy nie są prowadzone w trybie postępowania administracyjnego i nie stosuje się do nich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (pismo Dyrektora z 7 września 2017 r.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, podnosząc, że bezczynność stanowiąca podstawę skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że analiza art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 tej ustawy przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, ale również dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy). Odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.

Mając na uwadze powyższe, Sąd ten stwierdził brak podstaw do zaliczenia bezczynności Dyrektora do katalogu bezczynności określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zdaniem tego Sądu propozycje przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętym na podstawie i w celu konkretyzacji generalno - abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (decyzje, postanowienia) w sposób, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.

Składana propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy). Organ nie miał wynikającego z przepisów prawa obowiązku przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, albowiem mógł takiej propozycji nie złożyć.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądana przez skarżącą czynność organu nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego, zwłaszcza art 3 § 3 p.p.s.a.

Zdaniem tego Sądu argumentacja skarżącej zmierza do zachowania przysługującego jej uprzednio statusu służbowego funkcjonariusza Służby Celno -Skarbowej, a zatem spór w sprawie niniejszej związany jest z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego (art. 277 ustawy o KAS), wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd ten w sprawie, z uwagi na art. 199¹ k.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 58/18, CBOS).

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając ww. postanowienie w całości. Domagała się: "uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozpoznania skargi i zmiany postanowienia w całości", ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie zawrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 § 1 i § 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających), co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, a skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;

4) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 169 ust 4 ustawy, a także w zw.

z art. 165 ust 7 przepisów wprowadzających, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy, skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

5) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;

b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

e) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2523 ze zm.), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Sądu pierwszej instancji nie są trafne.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ww. ustawa wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedstawieniu skarżącej propozycji określającej warunki pełnienia służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie przez Sąd pierwszej instancji braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było następstwem prawidłowego przyjęcia, że przepisy wprowadzające przewidują trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, wśród których jedną z możliwych propozycji jest przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, a nie przedstawienie propozycji służby.

Zauważyć należy, że z twierdzeń skarżącej i akt sprawy wynika, iż Dyrektor przedstawił skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, które skarżąca przyjęła. Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających) powoduje, iż dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wówczas istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie – wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej – organowi nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby, albowiem nie miał on obowiązku przedstawienia skarżącej takiej propozycji. Nieprzedstawienie tej propozycji, a przestawienie propozycji pracy, stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w tej ustawie.

Ponadto wskazać należy, iż ocena podanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, które zawierają określoną treść normatywną, nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP zostały uzasadnione wyłącznie w oparciu o przekonanie naruszenia przepisów wprowadzających, których nie potwierdzono. Ubocznie wyjaśnić należy, iż w przypadku, gdy skarżąca kasacyjnie uważa, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne są niezgodne z określonymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi, jest uprawniona do złożenia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowania o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.

Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować powołany w skardze kasacyjnej art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie.

Za niezrozumiały natomiast należy uznać podniesiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).