Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1635/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 50, 58, 182, 183, 185, 203, 204
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 101
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T.i T.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1037/23 w sprawie ze skargi J. T. i T. T. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1037/23, odrzucił skargę J. T. i T. T. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że J. T. i T. T. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w obszarze zespołu pałacowo – parkowego, [...] oraz [...] w [...] (część [...]), opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia [...] maja 2021 r., poz. [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako: działka numer [...] obr. [...] [...], działka numer [...] obr. [...] [...], działka numer [...] obr. [...] [...] – sąsiadujących z nieruchomością skarżących oznaczoną ewidencyjnie jako działka numer [...] obręb [...] miasto w [...], w zakresie: 1) § 4 ust. 6 pkt 1 - w zakresie, w jakim ustala minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej mniejszej niż 1.500 m2; 2) § 4 ust. 6 pkt 2 - w zakresie, w jakim ustala minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki usługowej mniejszej niż 1.500 m2; 3) § 4 ust. 7 pkt 2 - w zakresie, w jakim ustala minimalną powierzchnię działki mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej w wyniku scalenia i podziału nieruchomości mniejszej niż 1.500 m2; 4) § 4 ust. 7 pkt 3 - w zakresie, w jakim ustala minimalną powierzchnię działki usługowej w wyniku scalenia i podziału nieruchomości mniejszej niż 1.500 m2; 5) § 8 pkt 7 - w zakresie dopuszczającym budowę budynków bliźniaczych oraz w zakresie dopuszczającym budowę budynku przy granicy działki sąsiedniej lub w odległości co najmniej 1,5 metra od granicy działki sąsiedniej; 6) § 8 pkt 8 - w zakresie ustalającym minimalną powierzchnię biologicznie czynną na mniej niż 70% powierzchni działki; 7) § 8 pkt 12 - w zakresie dopuszczającym wysokość budynków wyższych niż 9 m przy dachach stromych i 7 m przy dachu płaskim; 8) § 8 pkt 13 - w zakresie dopuszczającym budowę więcej niż dwóch kondygnacji nadziemnych. Przedmiotowej uchwale w zaskarżonej części zarzucili rażące naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 9 i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. – dalej: u.p.z.p.); art. 140 Kodeksu cywilnego; art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego gminy, nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących oraz naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych i zasady zaufania obywateli do władzy publicznej; art. 17 pkt 6 u.p.z.p. polegające na nieuzyskaniu wymaganych prawem opinii i uzgodnień treści planu, który został uchwalony. Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] w [...]. Z powyższą nieruchomością graniczą bezpośrednio nieruchomości oznaczone geodezyjnie jako działki nr [...], [...] i [...], obręb [...] w [...]. Nieruchomość skarżących jest już zabudowana na podstawie ustaleń planu miejscowego obowiązującego przed wejściem w życie zakwestionowanej uchwały. Nieruchomości przyległe do nieruchomości skarżących są niezabudowane, więc obecnie mogą zostać zagospodarowane na podstawie zakwestionowanej uchwały - na działce nr [...] została rozpoczęta zabudowa (są wzniesione fundamenty). Wskazując na treść przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazali, że teren objęty przedmiotowym planem miejscowym - w części oznaczonej jako 27MN i 22MN jest w znacznej części już zagospodarowany na podstawie poprzednio obowiązującego na nim planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...]z dnia 26 czerwca 2001 r. (Dz.U. Woj. Pom. z [...] r., nr [...], poz. [...]). Zaskarżoną uchwałą wprowadzono zupełnie odmienne zasady zagospodarowania przestrzennego, w tym zwiększając znacznie możliwą intensywność zabudowy, zaburzając ład przestrzenny w tej okolicy, ale przede wszystkim naruszając prawa właścicieli już zagospodarowanych nieruchomości. W terenie zabudowy jednorodzinnej, wolnostojącej, na którym dotąd obowiązywała stosunkowo niska intensywność zabudowy, wprowadzono znaczne zwiększenie maksymalnej intensywności zabudowy do 1,6, zmniejszając znacznie minimalną wielkość nowo wydzielanej działki budowlanej (z 1.500 m2 na 600 m2, a nawet 200 m2) oraz dopuszczając zabudowę bezpośrednio przy granicy działki. W ocenie skarżących zmiana warunków zagospodarowania negatywnie oddziałuje na ich już zagospodarowaną nieruchomość, w wielu aspektach. Zdaniem skarżących wprowadzenie możliwości zagęszczonej zabudowy, zwiększa intensywność zagospodarowania terenu, powodując między innymi znaczny wzrost uciążliwości ruchu drogowego, co nie tylko negatywnie wpływa na wartość i sposób korzystania z ich nieruchomości, ale przede wszystkim powoduje naruszenie ładu przestrzennego. Obecne zapisy całkowicie zmieniają charakter terenu z obszaru zabudowy rezydencjonalnej na zabudowę intensywną, charakterystyczną dla rejonów śródmiejskich. Tymczasem przedmiotowy teren jest rejonem peryferyjnym [...], już zagospodarowanym w znacznej części poprzez zabudowę o charakterze rezydencjonalnym na podstawie wcześniej obowiązującego planu miejscowego. W dalszej kolejności skarżący przedstawili swoje stanowisko odnośnie zapisu § 8 pkt 7 uchwały (zarzut 5) wskazując, że zapis ten kwestionują w zakresie dopuszczającym budowę budynków bliźniaczych oraz w zakresie dopuszczającym budowę budynku przy granicy działki sąsiedniej lub w odległości co najmniej 1,5 metra od granicy działki sąsiedniej. W ich ocenie jest to zapis najbardziej wkraczający w uzasadnione interesy i prawa dotychczasowych właścicieli już zagospodarowanych nieruchomości. Zabudowa bezpośrednio przy granicy działki stanowi znaczną ingerencję w prawo własności działek sąsiednich oraz narusza warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wprawdzie dopuszczalne jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określenie mniejszych odległości, a nawet budowę przy granicy działki, niemniej rozwiązanie takie może być stosowane wyjątkowo, np. w szczególności w terenach niezagospodarowanych, aby takie warunki mieli na równych prawach wszyscy właściciele nieruchomości. Tymczasem w przypadku nieruchomości już zagospodarowanych na podstawie dotychczas obowiązującego planu miejscowego, jak ma to miejsce w zaskarżonym planie miejscowym, takie ustalenie stanowi naruszenie praw skarżących. Zdaniem skarżących podobnie nadmierną i nieuzasadnioną ingerencją w ich prawo własności jest dopuszczenie lokalizacji budynków w zabudowie bliźniaczej w miejsce dotychczas obowiązującej w tym terenie zabudowy wolnostojącej. Skarżący wyjaśnili, że nabyli i zagospodarowali nieruchomość w obszarze zabudowy wolnostojącej, rezydencjonalnej. Zagospodarowując swoją nieruchomość według wówczas obowiązujących zasad mieli prawo oczekiwać, że nieruchomości sąsiednie będą zagospodarowywane na takich samych (podobnych) warunkach. Tymczasem wprowadzenie możliwości zabudowy w granicy działki powoduje diametralną zmianę sposobu zagospodarowania terenu i znacząco pogarsza warunki korzystania z nieruchomości w sąsiedztwie tak zabudowanych nieruchomości. Podkreślili, że zabudowa w granicy działki charakterystyczna jest dla obszarów śródmiejskich, a nie peryferyjnych osiedli, jakim jest teren, którego dotyczy niniejszy wniosek. Powyższe w połączeniu z możliwością podziału nieruchomości na działki po 600 m2 (a nawet po 200 m2), zamiast dotychczasowych 1.500 m2, powoduje diametralną zmianę charakteru zabudowy z naruszeniem praw właścicieli zabudowanych nieruchomości.

Uzasadniając zarzut nr 6 dotyczący zapisu § 8 pkt 8 uchwały w zakresie ustalającym minimalną powierzchnię biologicznie czynną na mniej niż 70% powierzchni działki skarżący wyjaśnili, że w dotychczas obowiązującym planie miejscowym wymagany był wskaźnik 70% powierzchni biologicznie czynnej. Zmiana tego wskaźnika na 30% prowadzi do znacznego pogorszenia zagospodarowania wód opadowych na całym terenie, uprzywilejowuje nieruchomości niezagospodarowane w stosunku do już zagospodarowanych nieruchomości, dla których obowiązywał 70% limit powierzchni biologicznie czynnej. Podnieśli, że cały teren jest obszarem podmokłym o wysokim poziomie wód gruntowych, częściowo położony w otulinie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego oraz sąsiaduje z terenami cennymi przyrodniczo włączonymi w granice TPK, w tym rezerwatem przyrody "[...]" oraz graniczy z obszarem Natura 2000 "[...]" [...]. Zbyt intensywna zabudowa (zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej) będzie prowadzić do pogorszenia stosunków wodnych i trwałego pogarszania stanu środowiska naturalnego. Zauważyli jednocześnie, że w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej dla potrzeb uchwalenia przedmiotowej zmiany planu miejscowego przez mgra B. G. zawarto ustalenie jako zapis stanowiący 50% powierzchni biologicznie czynnej dla terenów zabudowy mieszkaniowej i 40% powierzchni biologicznie czynnej dla terenów zabudowy usługowo-mieszkaniowej (str. 47 prognozy). W ich ocenie zwiększenie intensywności zabudowy - zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej wpływa negatywnie na nieruchomości sąsiednie, na które będą wpływać negatywne skutki bardziej intensywnej zabudowy, choćby poprzez zwiększoną ingerencję wód opadowych.

Następnie, przedstawiając swoje stanowisko odnośnie zarzutów 7-8, dotyczących zapisów § 8 pkt 12 i 13 zaskarżonej uchwały w zakresie dopuszczającym wysokość budynków wyższych niż 9 m przy dachach stromych i 7 m przy dachu płaskim oraz dopuszczającym budowę więcej niż dwóch kondygnacji nadziemnych skarżący wskazali, że zakwestionowane zapisy ustalają bardzo wysoki współczynnik intensywności dla projektowanej zabudowy, określając, że może on wynosić nawet 1,6. To powoduje, że na działce o powierzchni 600 m2 będzie można wybudować budynek o powierzchni całkowitej nawet 960 m2, zaś na działce o powierzchni 200 m2 budynek o powierzchni 320 m2. Tak intensywna zabudowa spowoduje także niemożność właściwego przewietrzania tego terenu, na którym z uwagi specyficzne położenie i warunki fizjogeograficzne (teren stanowi otoczoną lasami oddzielną od aglomeracji miejskiej zamkniętą enklawę, położoną w dolinie rzecznej w sąsiedztwie terenów podmokłych stale bądź okresowo) problem ten stanowi bardzo istotne zagadnienie a jego nierozwiązanie stanowić może realne zagrożenie dla życia i zdrowia aktualnych mieszkańców i stanu środowiska naturalnego. Skarżący podnieśli, że zamiast dotychczasowych, występujących na tym terenie budynków o wysokości 9 m przy dachach stromych i 7 m przy dachu płaskim (wybudowanych na podstawie uprzednio obowiązującego planu) wprowadzono dopuszczalną wysokość 10 m, a w miejsce dotychczas obowiązujących 1,5 kondygnacji nadziemnych dopuszczono 3 kondygnacje nadziemne.

Uzasadniając zarzut nadużycia władztwa planistycznego skarżący wskazali, że nowy plan w terenie niskiej, ekstensywnej zabudowy rezydencjonalnej (wolno stojącej) wprowadził możliwość wznoszenia budynków 3 kondygnacyjnych tuż przy granicy działki na 600 metrowych działkach budowlanych. Ta zmiana następuje w czasie, gdy zdecydowana większość nieruchomości w tym terenie została już zagospodarowana na podstawie wcześniej obowiązującego planu miejscowego. Nowe zasady wprowadzono przede wszystkim dla 3 niezabudowanych działek w tym na terenie oznaczonym symbolem 27 MN, zaburzając ład przestrzenny całej okolicy i naruszając uzasadnione prawa nieruchomości sąsiednich.

Końcowo skarżący przedstawili swoje stanowisko odnośnie zarzutu naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego wyjaśniając, że część opinii i uzgodnień uzyskano w 2018 roku, a sam plan uchwalono dopiero w 2021 r. W okresie tych 3 lat projekt planu podlegał wielokrotnym modyfikacjom. Z uzyskanych przez skarżących informacji wynika, że uzgadniany projekt planu różnił się w zapisach i rysunku od wersji, która ostatecznie została zatwierdzona uchwała Rady Miasta.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku uznania przez Sąd, że został naruszony interes skarżących - o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Wskazał, że z treści skargi wynika, że skarżący upatrują naruszenia swojego interesu prawnego we wprowadzeniu przez zaskarżoną uchwałę zupełnie odmiennych od dotychczas obowiązujących zasad zagospodarowania przestrzennego. Ich wprowadzenie wiąże się ze znacznie zwiększoną intensywnością zabudowy, co ma zaburzać ład przestrzenny w okolicy i naruszać prawa właścicieli już zagospodarowanych nieruchomości. Związany z tym wzrost uciążliwości ruchu drogowego, ma nie tylko negatywnie wpływać na wartość i sposób korzystania z ich nieruchomości, ale przede wszystkim powoduje naruszenie ładu przestrzennego. Skarżący podkreślili, że zagospodarowując swoją nieruchomość (poprzez jaki to określili "zabudowę rezydencjalną") oczekiwali, że także nieruchomości sąsiednie będą zagospodarowane w podobny sposób. Zdaniem skarżących dopuszczenie w skarżonej uchwale budowy budynków bliźniaczych także dopuszczenie budowy budynku przy granicy działki sąsiedniej lub w odległości co najmniej 1,5 metra od granicy działki sąsiedniej wkracza w uzasadnione interesy i prawa dotychczasowych właścicieli już zagospodarowanych nieruchomości.

W ocenie Sądu skarżący nie wskazali z jakimi konkretnie przepisami pozostaje w sprzeczności zabudowa bliźniacza skoro oni sami posiadają już nieruchomość zabudowaną. Podnoszona w skardze okoliczność, że nabyli oni i zagospodarowali nieruchomość w obszarze zabudowy wolnostojącej, rezydencjonalnej nie została potwierdzona. Jak wskazał organ, była to nieruchomość rolna, a podnoszony charakter rezydencjalny wynika z faktu w jaki skarżący zagospodarowali swoją nieruchomość (budynek o powierzchni zabudowy ok. 160 m2 został posadowiony na dwóch scalonych działkach o łącznej powierzchni ok. 2184 m2). Sąd zauważa przy tym, że w obowiązującym prawie nie ma przepisów, które chroniłby oczekiwania właścicieli nieruchomości odnośnie sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, do których nie mają oni tytułu prawnego. Twierdzenia o negatywnych skutkach bardziej intensywnej zabudowy, poprzez zwiększoną ingerencję wód opadowych mają charakter przewidywań nie popartych żadnymi dowodami. Powoływana prognoza oddziaływania na środowisko określająca wskaźniki minimalnej powierzchni biologicznie czynnej stanowiła, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, wytyczne dla projektanta, który wyważyć musi różne wartości (interes społeczny, interes ekonomiczny, interes środowiskowy, politykę przestrzenną miasta). Ponadto, przewidywania te mają charakter przyszłościowy, a zatem nie można mówić w tej sytuacji o bezpośrednim i realnym naruszeniu interesu prawnego. Na naruszenie interesu prawnego nie wskazują także twierdzenia o tym, że intensywna zabudowa spowoduje niemożność właściwego przewietrzania tego terenu, co stanowić może realne zagrożenie dla życia i zdrowia aktualnych mieszkańców i stanu środowiska naturalnego. Jak była już o tym mowa skarżący nie mogą kwestionować rozwiązań planistycznych w imieniu ogółu mieszkańców, czy opierać naruszenia ich interesu prawnego na tym, że treść planu może powodować szkodliwe oddziaływania na mieszkańców terenu.

Sąd podkreślił też, że skarżący nie wnieśli skargi w zakresie obowiązujących ustaleń planistycznych w stosunku do swojej działki. Skarżący kwestionują natomiast ustalenia zawarte w § 4ust. 6 pkt 2 oraz w § 4 ust. 7 pkt 3 planu miejscowego, dotyczące zabudowy usługowej, która nie jest dopuszczona w jednostce urbanistycznej 27MN, w której położone są skarżone nieruchomości oraz działka skarżących. Ustalenia te obowiązują w jednostkach urbanistycznych oznaczonych symbolem MNU, ale żadna z takich jednostek nie sąsiaduje z terenem będącym przedmiotem skargi. W rezultacie skarżący kwestionują ustalony w planie parametr minimalnej powierzchni działek przeznaczonych nie tylko pod zabudowę mieszkaniową, jakimi są skarżone odrębne nieruchomości oraz działka skarżących, ale również innych działek o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym i usługowym, tj. działek innych niż podane w skardze działki nr [...], [...] i [...] obręb [...] w [...].

Sąd w pełni podzielił stanowisko Rady Miasta [...], że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić tylko z tego powodu, że w planie miejscowym przyjęto rozwiązania planistyczne inne niż oczekiwania skarżących, a sam fakt posiadania prawa własności nie przesądza o wykazaniu naruszenia ich interesu prawnego. Sama zamiana planu miejscowego nie oznacza też zaburzenia ładu przestrzennego. Gmina ma bowiem prawo by w granicach określonych przez ustawy zmieniać swoją koncepcję ładu przestrzennego i przyjmować inne zasady zagospodarowania i zabudowy terenu niż dotychczas obowiązujące. Dodatkowo, że treść niektórych zaskarżonych przepisów planu miejscowego, tj. § 4 ust. 6 pkt 2 i § 4 ust. 7 pkt 3 dotyczy wyłącznie działek usługowych, a taką nie jest ani działka skarżących, ani działki skarżone ani też działka skarżących nie przylega do takiego rodzaju działek

Rekapitulując powyższe, Sąd uznał, że powołane w skardze okoliczności nie świadczą o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie jest wystarczający do uznania legitymacji strony skarżącej. Skarżący nie wykazali także, że zaskarżona uchwała ogranicza ich prawo własności, nie wskazali także na żadne ograniczenia w korzystaniu z ich praw czy pozbawieniu ich praw w związku z podjętą uchwałą. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę.

Skargą kasacyjną J. T. i T. T. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 50 i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na odrzuceniu skargi, pomimo istnienia i wykazania interesu prawnego skarżących;

2) przepisów prawa materialnego - art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący nie mają i nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Miasta [...].

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie i zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA 2005/1/2).

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie objęcie postanowieniami zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] z dnia 13 kwietnia 2021r. nr [...] w przedmiocie zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze zespołu pałacowo-parkowego, [...] oraz [...] w [...] (część [...]), wprowadzającej odmienne od dotychczasowych zasad zagospodarowania przestrzennego nieruchomości należącej do skarżących (działka nr [...]), świadczy o posiadaniu przez nich interesu prawnego w skarżeniu postanowień ww. uchwały. Na naruszenie interesu prawnego przez uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste) należące do kategorii praw bezwzględnych. Skarżący – co nie jest kwestionowane w sprawie - legitymują się takim tytułem prawnorzeczowym. Prawo własności, o którym mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego jest naczelnym prawem własności. Jest to prawo na rzeczy własnej i obejmuje pełen zakres uprawnień. Jak zaś stanowi art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Samo uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w sposób wiążący plan miejscowy określa nowy, inny od dotychczasowego sposób wykonywania prawa własności powoduje, że jego postanowienia naruszają, dotykają tego prawa. W przypadku kiedy strona skarżąca posiada prawo własności działki usytuowanej na terenie objętym postanowieniami kwestionowanego planu, to w sytuacji, gdy postanowienia planu kształtują odmiennie sposób korzystania z nieruchomości w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości lub zawężają sposób korzystania z tej nieruchomości mieszczący się w dotychczasowych uprawnieniach właściciela, należy przyjąć istnienie związku pomiędzy sytuacją prawną strony skarżącej a treścią planu polegającego na naruszeniu interesu prawnego przejawiającego się istnieniem bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją strony skarżącej. Taki związek, istniejący w chwili wprowadzenia w życie danego aktu, powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych, mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień. Wprowadzenie w przedmiotowej uchwale na obszarze, na którym znajduje się nieruchomość skarżących, tj. na terenie oznaczonym symbolem 27MN, odmiennych od poprzednio obowiązujących postanowień wprowadzających m.in.: nowe zasady i warunki podziału nieruchomości (§ 4 ust. 6); możliwość realizacji zabudowy w określonej formie oraz bezpośrednio przy granicach działek budowlanych lub w odległości 1,5 m od granic tych działek (§ 8 pkt 8); obowiązek zachowania nie mniej niż 30% obszaru działki budowlanej jako powierzchni biologicznie czynnej (§ 8 pkt 8); obowiązującą maksymalną wysokość zabudowy do 10m (§ 8 pkt 12) przy dopuszczeniu realizacji do 3 kondygnacji nadziemnych (§ 8 pkt 13) – na co powołują się skarżący - niewątpliwie wpływa na sposób korzystania z przysługującego skarżącym prawa własności, a więc świadczy o istnieniu po ich stronie interesu prawnego w kwestionowaniu postanowień spornej uchwały.

Przy czym pokreślenia wymaga wobec oparcia się przez Sąd pierwszej instancji na okoliczności, iż skarżący nie wnieśli skargi w zakresie obowiązujących ustaleń planistycznych w stosunku do swojej działki (co w istocie nie jest do końca prawdą bowiem zarówno działka skarżących nr [...] jak i przywołane w skardze działki nr [...], [...] i [...] znajdują się na tym samym obszarze oznaczonym w kwestionowanym planie symbolem 27MN), że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu posiadanym do niej prawem, co w przedmiotowej sprawie nie jest trudne do wykazania wobec chociażby wprowadzenia w przedmiotowej uchwale w § 8 pkt 7 na wskazanych w skardze działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżących możliwości realizacji zabudowy bezpośrednio przy granicach działek budowlanych i to o 3 kondygnacjach nadziemnych i wysokości do 10m (§ 8 pkt 12 i 13 uchwały). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wysnuł zatem błędne wnioski co do braku legitymacji skarżących do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA wyjaśnia, że zgodnie z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w wypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Nie oznacza to jednak, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania (por.: uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji postanowienia