Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1128/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Jacek Mrozek (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr SKO/I/I/463/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z 6 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. (dalej: "Burmistrz") nr [...] z 30 stycznia 2023 r. o odmowie przyznania L. J. (dalej: "skarżący") świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. J.

Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący 9 stycznia 2023 r. złożył do Burmistrza wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, której małżonek nie żyje. Skarżący do wniosku dołączył wykaz czynności wykonywanych podczas opieki, z którego wynika, że m.in. pomaga on matce w kąpieli, masuje i smaruje kremami, kupuje i podaje leki, mierzy ciśnienie i poziom cukru, przygotowuje i podaje posiłki, sprząta, pierze i prasuje ubrania, opłaca rachunki oraz pomaga w wyjściu na spacer, do kościoła i lekarza.

Burmistrz decyzją z 30 stycznia 2023 r. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) – dalej: "u.ś.r.", bowiem brak jest możliwości określenia daty powstania niepełnosprawności matki skarżącego. W treści załączonego do akt sprawy wypisu z orzeczenia lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wskazano jedynie datę wydania orzeczenia o stwierdzeniu u matki skarżącego trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, tj. [...] marca 2012 r., czyli w wieku 74 lat.

Organ podniósł, że zgodnie z powołanym przepisem prawa świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ podkreślił, iż pomimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13) niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki. W związku z powyższym, do czasu kiedy w drodze inicjatywy władzy ustawodawczej przepisy obowiązującego prawa nie zostaną zmienione bądź uchylone organy administracji publicznej rozstrzygając daną sprawę administracyjną związane są tymi regulacjami zgodnie z zasadą praworządności określoną w treści art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: "k.p.a.".

Ponadto organ ustalił, że skarżący nie pracuje i nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej, będąc od 2 stycznia 2023 r. zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. z prawem do zasiłku. Z przedłożonego przez skarżącego świadectwa pracy wynika, że ostatnio wykonywał on stanowisko konserwatora powierzchni płaskich w okresie od 6 czerwca do 31 grudnia 2022 r. Skarżący wskazał, że nie zamieszkuje z matką tylko dojeżdża do niej codziennie 6 km. Wykazał on również, iż sprawuje opiekę nad matką w godzinach od 07.00 do godziny 23.00, a po godzinie 23.00 opiekę może sprawować brat, który mieszka w tym samym budynku (na piętrze) razem z matką, przy czym skarżący nie wykazał dlaczego jego brat nie może sprawować opieki nad matką, pomimo iż z nią zamieszkuje.

W ocenie organu opieka, którą skarżący wykonuje, nie jest sprawowana w sposób ciągły. Ponadto czynności związane z zakupami, przygotowaniem posiłków, czy sprzątaniem domu należą do zwykłych prac domowych, które wykonywane są w każdej rodzinie. Są to czynności dnia codziennego, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które nie mogą być uznane za opiekę w rozumieniu art. 17 u.ś.r. Również konieczność zapewnienia kontaktu z lekarzem nie może być uznana za przeszkodę w podjęciu zatrudnienia lub innej pracy. Dotyczy to także wykupywania leków, co wykonywane jest raz na jakiś czas i podjęcie pracy da się pogodzić z tymi czynnościami. Organ podniósł, że pomoc w postaci świadczenia pielęgnacyjnego dedykowana jest natomiast osobom rzeczywiście nie mogącym podjąć żadnego zatrudnienia, które w sposób ciągły sprawują opieką nad osobami niepełnosprawnymi. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W związku z tym, po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego, organ stwierdził, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie powołanych przepisów prawa.

Na powyższą decyzję skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł odwołanie do Kolegium, w którym:

1) zaskarżył decyzję w całości;

2) zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i pominięcie okoliczności, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

3) zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;

4) zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych przyjętych na podstawie wadliwie zebranego lub ocenionego przez organ materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że skarżący nie sprawuje opieki nad matką w sposób ciągły, i jednocześnie zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie wyklucza możliwości zatrudnienia, co – w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad matką;

5) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do przedmiotowego świadczenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności – czyli wieku, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto podniósł, że jego matka jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji od ponad 10 lat. Do końca ubiegłego roku był on w stanie godzić obowiązki zawodowe z opieką nad matką. Jednak z uwagi na pogłębiające się ograniczenia w funkcjonowaniu jego matki, a także początki demencji, konieczność zapewnienia opieki w coraz szerszym wymiarze zmusiła go do rezygnacji z zatrudnienia z dniem 31 grudnia 2022 r. Pogodzenie bowiem pracy zawodowej i zapewnienia matce właściwej opieki stało się już niemożliwe. Zakres zatem sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką uniemożliwia mu jakąkolwiek pracę zarobkową, nawet w niepełnym wymiarze pracy. Skarżący podkreślił, że jest zdolny i gotowy do wykonywania pracy zawodowej i gdyby nie konieczność sprawowana opieki, to w dalszym ciągu byłby osobą pracującą. Konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką pozostaje więc w ścisłym związku przyczynowo-skutkowym pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia. Skarżący także podkreślił, że Organ nie może uzależniać prawa do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że warunku "stałej" opieki nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego. Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Ponadto nadmienił, iż o ile w decyzji nie wskazano wprost, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia jest równocześnie fakt, że matka skarżącego posiada jeszcze inne dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, to jednak skarżący zapewnia jej stałą opiekę w związku z jego znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Brat skarżącego R. J. jest osobą aktywną zawodowo, prowadzi gospodarstwo rolne i nie ma możliwości zapewnienia matce opieki w zakresie, który jest niezbędny. Według skarżącego, świadczenie pielęgnacyjne przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą i która spełnia przesłanki wskazane w przywołanym przepisie. W żadnym razie organ nie może wybierać i wskazywać osoby, która ma sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Kolegium z 6 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 30 stycznia 2023 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie tego orzeczenia. Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o ww. przepis w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Kolegium nadmieniło, że stanowisko sądów administracyjnych w takich przypadkach jest stosunkowo jednolite.

Ponadto organ podkreślił, że skarżący nie zamieszkuje wspólnie z matką, która zamieszkuje w miejscowości S. gm. L., gdzie również zamieszkuje jej drugi syn R. J., z którym – jak wskazała matka skarżącego podczas wywiadu środowiskowego – jest w wieloletnim konflikcie i ten syn nie opiekuje się nią. Matka skarżącego mieszka w domu syna R., w którym dożywotnio zajmuje parter. Na górze mieszka syn z rodziną, pracują zawodowo i prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. Skarżący oświadczył, że to on opiekuje się matką, przyjeżdża do matki codziennie, robi zakupy artykułów pierwszej potrzeby, sporządza posiłki, sprząta mieszkanie, dowozi w miarę potrzeby do lekarza, wraz ze swoją żoną pomaga jej przy codziennej higienie osobistej.

Zdaniem Kolegium, zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka ma być sprawowana nad osobą niepełnosprawną, która nie jest w stanie samodzielnie egzystować, radzić sobie samodzielnie w życiu codziennym. Opieka ta musi być stała i absorbująca, a nie doraźna albo fikcyjna. Stała opieka – z definicji – jest opieką ciągłą, nieprzerwaną, codzienną, a w niektórych przypadkach wręcz całodobową. W ocenie Kolegium pomoc świadczona przez skarżacego mieści się wyłącznie w ramach zwykłej pomocy jaką powinni świadczyć dorosłe dzieci swoim rodzicom i nie mieści się w kategorii pomocy stałej wykonywanej w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez stronę skarżącą. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, a umowa o pracę została rozwiązana za wypowiedzeniem przez pracodawcę.

Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką. Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne ma charakter rekompensaty za niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konieczność sprawowania stałej opieki a nie inne okoliczności powinny być przyczyną niemożliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto Kolegium podniosło, że dzieci wobec rodziców mają obowiązek alimentacyjny i wszystkie dzieci zobowiązane są do zapewnienia opieki rodzicom wówczas, gdy rodzic tego potrzebuje albo poprzez zapewnienia osobistej opieki albo poprzez partycypowanie w kosztach związanych z zapewnieniem opieki przez inną osobę. Kolegium, nie kwestionując faktu, że skarżący pomaga matce w jej bieżącym funkcjonowaniu orzeka na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a te zdaniem Kolegium uniemożliwiły pozytywne rozpatrzenie odwołania skarżącego.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżył decyzję w całości i zarzucił jej:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. – poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez organ materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki nad matką nie wyklucza możliwości zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego matka mieszka w jednym domu ze swoim drugim synem, ale każde z nich zajmuje jedną kondygnację budynku. Z uwagi na wieloletni konflikt tych osób, brat skarżącego nie sprawuje opieki nad matką.

Ponadto skarżący podkreślił, iż u jego matki występują objawy demencji starczej, zapominania się oraz tracenia orientacji, wobec czego nie zgadza się ona na zmianę miejsca zamieszkania i zamieszkanie z nim na stałe. Nie potrafi ona zaakceptować nowego miejsca, dlatego też skarżący zmuszony jest dojeżdżać codziennie do matki celem sprawowania nad nią opieki.

Zdaniem skarżącego, organ winien uwzględnić zmniejszenie sprawności umysłowej osoby zaopiekowanej, które przejawiają się postępującym osłabieniem funkcji poznawczych, takich jak: pamięć, myślenie, orientacja, czy zdolność rozumienia.

Skarżący nadto wskazał, iż orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji jego matki datowane jest na marzec 2012 r., a więc od jego wydania upłynęło już ponad dziesięć lat. W tym czasie stan zdrowia jego matki pogorszył się, w tym również w sferze jej psychiki i postępującej demencji starczej. W porównaniu do momentu wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, matka skarżącego wymaga znacznie większej uwagi i pomocy w o wiele większym zakresie. Logicznym powinno być dla organu, iż w wieku w jakim jest matka skarżącego, z upływem czasu osoba taka wymaga jeszcze większej pomocy wynikającej z degradacji jej zdrowia fizycznego i psychicznego. Z każdym dniem możliwości samodzielnej egzystencji osoby starszej stają się coraz bardziej ograniczone.

Zdaniem skarżącego, do końca ubiegłego roku był on w stanie godzić obowiązki zawodowe z opieką nad matką. Jednak z uwagi na pogłębiające się ograniczenia w funkcjonowaniu jego matki, a także początki demencji, konieczność zapewnienia opieki w coraz szerszym wymiarze zmusiła go do rezygnacji z zatrudnienia z dniem 31 grudnia 2022 r. Pogodzenie bowiem pracy zawodowej i zapewnienia matce właściwej opieki stało się już niemożliwe.

Ponadto, skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom Kolegium, na podstawie zebranych w sprawie dowodów nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia matki skarżącego był na tyle dobry, a wykonywane przy niej przez skarżącego czynności na tyle zwykłe, aby mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby skarżącemu choć w części, na równoległe podjęcie pracy. Skarżący dodał, że poza przywołanymi w decyzji czynnościami, trzy razy dziennie wymagane jest smarowanie kremami przeciw odparzeniom, jeden / dwa razy dziennie wykonywanie ćwiczeń fizycznych w celu rozruszania stawów, masażu mięśni, trzy razy dziennie kontrola ciśnienia, mierzenie poziomu cukru, podawanie leków oraz konieczna jest asysta przy codziennym spacerze.

Skarżący nie musi więc pielęgnować swojej matki w ten sposób, w jaki oczekuje tego organ I i II instancji, jednakże czuwanie i troska o jej dobrostan także stanowi opiekę, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie sposób więc deprecjonować zakresu czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącego wobec wymagającej opieki matki i twierdzić, że działania te nie wypełniają pojęcia opieki, a skarżący może podjąć pracę zarobkową. Tym samym charakter dolegliwości matki skarżącego oraz brak przewidywalności w występowaniu i nasileniu objawów, powinny być więc przez organy rozważone w kontekście możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącego.

Skarżący również wskazał, że dla odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powinien mieć znaczenia fakt, iż oprócz skarżącego, jego matka posiada jeszcze jednego syna, na którym w równym stopniu co na stronie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, ponieważ osoby te pozostają ze sobą od lat w konflikcie i brat skarżącego nie sprawuje opieki nad matką. Opieka ta jest w całości sprawowana przez skarżącego. Biorąc pod uwagę jednakowo treść przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, treść orzeczenia o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz argumentację powołaną w odwołaniu, za nieuprawnione należy uznać twierdzenie organu I i II instancji, że zakres sprawowanej nad matką opieki pozwala skarżącemu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze. Skarżący nie podejmuje żadnej aktywności zawodowej, wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Matka skarżącego wymaga stałej i całodziennej opieki, która wypełnia większość dnia. Skarżący w swoim gospodarstwie domowym spędza niewiele czasu. Uchybienie zaś organu II instancji polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a opieką sprawowaną przez skarżącego nad jego matką.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium przedstawione w skardze argumenty nie mają wpływu na sytuację prawną przedmiotowej sprawy i nie mogły spowodować zmiany decyzji organu II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podstawą odmowy wydania zaskarżonej decyzji był art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis ten określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, a przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Interpretacja art. 17 ust. 1 wymaga od organów zindywidualizowanej oceny konkretnej sytuacji rodzinnej występującego o przyznanie świadczenia opiekuna osoby niepełnosprawnej. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być bowiem traktowane jako alternatywa do uzyskiwania stałego dochodu przez członków najbliższej rodziny w sytuacji gdy obowiązujące przepisy gwarantują uzyskiwanie świadczeń w postaci obowiązku alimentacyjnego. Z tych to powodów powołany art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20).

Podkreślić również należy, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2023 r., III SA/Kr 30/23).

Strona nie jest zatem zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Jeśli organ administracji publicznej dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08).

W niniejszej sprawie skarżący nie uprawdopodobnił, aby w jego sytuacji rodzinnej, konieczna była rezygnacja z dotychczasowego zatrudnienia lub niepodejmowanie pracy zawodowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Znajdujące się w aktach informacje skarżącego odnośnie jego brata są rozbieżne. Z jednej strony skarżący w wykazie czynności wykonywanych w ramach opieki nad matką w rubryce "czuwanie podczas snu" (z uwagi na niezamieszkiwanie z matką) podał, że na I piętrze mieszka brat. Następnie podniósł, że brat jest skonfliktowany z matką, po czym wskazał, że brat jest osobą aktywną zawodowo i prowadzi gospodarstwo rolne i nie ma możliwości zapewnienia matce opieki w zakresie, który jest niezbędny. W tej sytuacji trudno wywnioskować, czy brat skarżącego faktycznie nie chce czy nie może zapewnić swojej matce opieki. Z akt sprawy nie wynika również, czy skarżący jest skonfliktowany z bratem, czy jednak mógłby w porozumieniu z nim zapewnić opiekę niepełnosprawnej matce. Skarżący więc nie uprawdopodobnił swojej indywidualnej sytuacji, zwłaszcza braku obiektywnej możliwości udzielenia pomocy matce przez zamieszkałego w tym samym domu brata.

Zgodnie bowiem z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.), dalej "k.r.o.", obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 § 2 k.r.o. stanowi, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Art. 135 § 1 k.r.o. przewiduje, że zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Przepisy przewidują również możliwość wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych w drodze sądowej. Podkreślić zatem należy, że wykonywanie pracy czy inne zajęcie nie zwalniają z wykonywania względem matki obowiązku alimentacyjnego – albo osobiście, albo poprzez osoby trzecie. Praca zarobkowa nie jest bowiem obiektywną przeszkodą w wywiązaniu się z obowiązku alimentacyjnego. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny – w zależności od tego, kto sprawowania opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej w art. 17 u.ś.r. kategorii osób. To nie rodzina ma prawo decydować, komu spośród jej członków powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, lecz decyduje o tym przepis prawa – por. R. Kopania (red.), Świadczenia rodzinne. Świadczenia dla opiekunów. Komentarz, Warszawa 2017. Na przykład okoliczność, że jedna z osób zobowiązanych do alimentacji pracuje, wobec czego nie może osobiście sprawować opieki, nie uprawnia do przyznania "automatycznie" świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego wobec uprawnionego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, a może polegać na przykład na opłaceniu osoby trzeciej, która tą opiekę zapewni. Może to być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności (np. wnuki). Wyłącznie deklarowana wola, nawet urzeczywistniona w sprawowaniu opieki nad daną osobą, czy własny, swobodny wybór (zgoda czy też brak chęci) członków rodziny w tej mierze, które są przejawem subiektywnego nastawienia i własnej decyzji, nie są wystarczające dla przełamania ustawowych reguł przyznawania świadczenia (por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1210/21, LEX nr 3323066).

W kontekście powyższego podnieść też należy, że – jak wskazują zasady doświadczenia życiowego – w rodzinach wielopokoleniowych (rodzice, dzieci, wnuki) istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad osobami starszymi (dziadkami), aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2022 r., III SA/Kr 1369/21, LEX nr 3330408).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżący nie spełnił przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ prawidłowo ustalił, że z materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana przez skarżącego, wykluczała podjęcie przez niego jakiegokolwiek zatrudnienia.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu nie można było przyjąć, że opieki nad niepełnosprawną matką nie można było tak zorganizować czy też zabezpieczyć przy współudziale pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji (np. brata) oraz przy uzyskaniu pomocy w opiece nad niepełnosprawną matką przez usługi opiekuńcze realizowane w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo, aby skarżącego odciążyć. Wtedy nie musiałby on rezygnować z podejmowania zatrudnienia lub podejmowania pracy choćby w ograniczonym zakresie czasowym.

Sąd zgadza się z wnioskami organu, że opieka jaką wykonuje skarżący nie jest sprawowana w sposób ciągły. Czynności związane z zakupami, przygotowywaniem posiłków, czy sprzątaniem domu i praniem odzieży należą do zwykłych prac domowych, które są wykonywane w każdej rodzinie, zatem czynności dnia codziennego związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie mogą być uznane za opiekę w rozumieniu ar. 17 ustawy. Należy podkreślić, że matka skarżącego nie jest osobą leżącą, pampersowaną lub cewnikowaną, samodzielnie udaje się do toalety, bez pomocy spożywa posiłki, ubiera się, drzemie w ciągu dnia, korzysta z telewizji i telefonu.

Ocena związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem nie może się ograniczać do badania wyłącznie dwóch elementów stanu faktycznego: sprawowania opieki i faktu posiadania wymaganego przepisami orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Sąd zwraca przy tym uwagę, że niezależnie od potencjalnej możliwości skorzystania przez skarżącego z pomocy brata, zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie był tego rodzaju, ażeby zmuszał jego do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką był więc do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Zdaniem Sądu, system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy.

O związku tym decyduje nie tylko wola uzyskiwania rekompensaty za sprawowana opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, ale wykazanie, że wnioskujący o takie świadczenie nie jest w stanie pogodzić swojej pracy zawodowej z rozmiarem niezbędnych czynności opiekuńczych i obiektywnym brakiem możliwości uzyskania pomocy od osób zobowiązanych do alimentacji w analogicznym stopniu.

Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącego i konieczności niesienia jej pomocy przez syna (do czego zresztą był zobowiązany zgodnie z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym). Należy jednak podkreślić za Kolegium, które nie negowało również faktu należytego sprawowania opieki przez skarżącego, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreśla także, że organy nie podważały stopnia niepełnosprawności matki skarżącego oraz faktu, że matka skarżącego była trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Organy odmówiły przyznania świadczenia ze względu na fakt, że zakres opieki w sytuacji rodzinnej skarżącego, nie uniemożliwia jemu podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie.

W ocenie Sądu, skoro skarżący mógł liczyć na pomoc brata to nie jest tak, że uprawniony był do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ przy sprawowaniu opieki nad matką nie podejmował w tym czasie zatrudnienia.

Na zakończenie warto również zauważyć, że – wbrew twierdzeniu skarżącego – nie zrezygnował on dobrowolnie z zatrudnienia (nie wypowiedział umowy o pracę), bowiem w przekazanej przez niego kopii świadectwa pracy jako przyczynę ustania stosunku pracy wskazano rozwiązanie umowy za wypowiedzeniem złożonym przez jego pracodawcę.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że biorąc pod uwagę możliwość skorzystania przez skarżącego z pomocy rodzeństwa w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką, organy rozpoznające niniejszą sprawę w sposób prawidłowy dokonały wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z tych to powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.