Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 146/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 158 § 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , Protokolant: referent Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2022 r. nr DOA.7110.344.2017.MML w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 listopada 2022 r., znak: [...].MML Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M.W. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2005 r., Nr [...] , znak: [...] , została wydana z naruszeniem prawa.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...] , Wojewoda [...] stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu w związku ze sprzeciwem P.P. - Prokuratora Prokuratury Regionalnej w G., nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2005 r" Nr [...] , znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.W. pozwolenia na budowę budynku magazynowo-biurowo-handlowego wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektrycznej i wodociągowej na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...].

Od powyższej decyzji M.W. złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. znak:[...]. [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...] , i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 448/18, uchylił zaskarżoną decyzję GINB z [...] grudnia 2017 r.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1256/19, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 13 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 448/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 448/18, wskazał, że oceniając skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego przez siebie naruszenia organ błędnie, zdaniem Sądu przyjął także, że stwierdzone naruszenie nie może zostać zakwalifikowane jako rażąco naruszające prawo z uwagi na znaczny upływ czasu, oraz z uwagi na fakt zlokalizowania na omawianym terenie także innych obiektów o podobnej funkcji zapisów planu miejscowego, organ wadliwie wywiódł w uzasadnieniu swojej decyzji, z powołaniem się na treść § 45 ust.3 planu, że lokalny ustawodawca dopuścił na analizowanym obszarze lokalizowanie usług, które nie stanowią zagrożenia dla funkcji mieszkaniowej pod względem sanitarnym, pożarowym lub też wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a realizacja inwestycji objętej pozwoleniem na budowę takiego zagrożenia nie stwarza. Podkreślić należy, że wskazana argumentacja zachowuje swą aktualność wyłącznie w przypadku omawiania funkcji usługowej obiektu, nie znajduje natomiast uzasadnienia w odniesieniu do niewątpliwie zaprojektowanej funkcji magazynowej." Ponadto w dalszej części uzasadnienia wskazano, że "kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 prawa budowlanego w zw. § 43 ust. 3 mpzp Miasta [...]. Sąd podziela w tym względzie argumentację wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1657/17, posiadającego w ocenie Sądu, uniwersalne znaczenie dla oceny kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym. Ostatecznie uznać należy, że nie zasługuje na ochronę prawną akt administracyjny, którym zaniedbano potrzebie uwzględnienia zapisów planu miejscowego i to o charakterze podstawowym. Działanie takie narusza elementarną zasadę praworządności, mającą równoważne znaczenie co eksponowana przez organy i Inwestora zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Trwałość decyzji ostatecznej nie jest bowiem wartością samą w sobie". Natomiast NSA w wyroku z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1256/19, podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Po ponownym rozpatrzeniu ww. odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy, mając na uwadze wytyczne Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że przedmiotem kontrolowanego pozwolenia na budowę jest budynek magazynowo- biurowo-handlowy wraz z instalacjami na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...]. W projektowanym budynku usługowym zaplanowano sprzedaż materiałów budowlanych, składowanych na placu składowym zlokalizowanym wzdłuż budynku. W ramach inwestycji zaplanowano pomieszczenie sprzedaży, pomieszczenie biurowe, socjalno-techniczne oraz część magazynową (Projekt budowlany - str. 39).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 2017, poz. 2016 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor M.W. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka o nr ewid. [...]) na cele budowlane. Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym ww. przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Analiza akt sprawy wykazała, że działka inwestycyjna o nr ewid. [...], objęta jest zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2004 r., Nr [...] r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] "O." - teren ograniczony ul. [...], G., Z., a torami kolejowymi relacji [...] - K. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr 127, poz. 2211) i znajduje się na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MNU1 - zabudowa mieszkaniowo - usługowa. Zgodnie z § 45 ust. 3 ww. planu miejscowego dla terenów mieszkaniowo - usługowych przewidziano przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i jednorodzinną oraz różne formy usług nieuciążliwych, które nie stanowią zagrożenia dla funkcji mieszkaniowej pod względem sanitarnym i pożarowym. Wyklucza się prowadzenie działalności gospodarczej, która może wymagać sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Do usług wykluczonych zalicza się: rzemiosło produkcyjne, stacje paliw, składowanie złomu oraz następujące typy warsztatów samochodowych: blacharstwo, lakiernictwo, wulkanizacja i ślusarstwo. Zgodnie z § 45 ust. 4 planu, na terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej dopuszcza się realizację wyłącznie zabudowy usługowej na działkach powyżej 1000 m2, pod warunkiem spełnienia ustaleń ust. 3.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 289/09, oddalającym skargę M.W. od wyroku WSA w Gdańsku z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 646/07, zapadłym w przedmiocie ww. inwestycji w trybie wznowieniowym, przeznaczenie spornej inwestycji jest sprzeczne z ww. miejscowym planie zagospodarowania terenu. Sądy wskazały bowiem, że "(...) do usług związanych z funkcją mieszkaniową nie można zaliczyć prowadzenia magazynów i składów". Ocena ta nie mogła być pominięta w niniejszej sprawie, z uwagi na przepis art. 170 p.p.s.a. Tym samym należało przyjąć, że ww. decyzja Starosty [...] z [...] marca 2005 r., Nr [...] , znak: [...] , została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z uwagi na niezgodność funkcji przedmiotowego obiektu z przeznaczeniem terenu.

Ponadto w wiążących w niniejszej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1256/19 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2018 r, sygn. akt VII SA/Wa 448/18, Sądy jednoznacznie przesądziły o tym, że stwierdzone naruszenie ma charakter rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszone przepisy art. 35 prawa budowlanego w zw. § 43 ust. 3 uchwały Rady Miasta [...] z 25 sierpnia 2004 r., Nr [...] r., są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. W przedmiotowej sprawie w sposób wyraźny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano możliwość realizacji na obszarze MNU1 jedynie zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej oraz różne formy usług nieuciążliwych. Nie przewidziano natomiast możliwości zabudowy magazynowej, więc sporna inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem obszaru MNU1 określonym w planie miejscowym.

Organ stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia są poważne, gdyż udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14). Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów (tak wyroki NSA z 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1944/16 i z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1657/17). Z powyższego wynika, że organ wojewódzki zasadnie stwierdził iż decyzja Starosty [...] z [...] marca 2005 r., Nr [...] obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 156 § 2 k.p.a., w brzmieniu zacytowanym powyżej został wprowadzony do systemu prawa na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz.U. 2021 r., poz. 1491) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i obowiązuje od dnia 16 września 2021 r. Na mocy art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do treści art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z treści art. 158 § 2 k.p.a. wynika zatem, że jeśli decyzja narusza prawo i to w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ale nastąpiła okoliczność z art. 156 § 2 k.p.a. (upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji), organ ogranicza się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa.

Z adnotacji na znajdującej się w aktach sprawy decyzji Starosty [...] z [...] marca 2005 r., Nr [...] wynika że ww. decyzja została odebrana w dniu 16 marca 2005 r. Jakkolwiek podpis osoby odbierającej jest nieczytelny, to jednak z uwagi na fakt, że strony postępowania nie podnosiły, że przedmiotowa decyzja nie została doręczona, a także mając na uwadze datę jej wydania, nie ulega wątpliwość, że upłynął dziesięcioletni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Tym samym z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a., brak jest możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] marca 2005 r., w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a należy orzec - stosownie do art 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. - o jej wydaniu z naruszeniem prawa.

Należy wyjaśnić, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Jak wskazano powyżej, przepis art. 156 § 2 k.p.a., w przytoczonym powyżej brzmieniu obowiązuje od dnia 16 września 2021 r. i zgodnie z przepisami przejściowymi znajduje on zastosowanie również do postępowań wszczętych, ale niezakończonych przed jego wejściem w życie decyzją ostateczną. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem uwzględnić zmianę stanu prawnego, która nastąpiła w toku niniejszego postępowania.

Przechodząc do dalszej analizy kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2005 r., organ podkreślił, że nie stwierdzono rażącego naruszenia innych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności należy zauważyć, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają rażąco, określonych w § 45 ust. 5 ww. planu miejscowego, ustaleń co do wysokości zabudowy - budynek usługowy 1 - 2 kondygnacji i maksymalnej wysokości 10 m (projektowana: budynek usługowy 1 kondygnacyjny o wysokości 6,66 m - Projekt budowlany - Przekrój 1-1, 2-2 - rysunek nr 6); ilości miejsc parkingowych - minimum 1 miejsce postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej usług (projektowana: 4 miejsca postojowe oraz parking dla obsługi - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - rysunek nr 1), maksimum zabudowy działki - do 40% (projektowana: ok. 19% - Projekt budowlany - s. 32 i 39), wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Ponadto badana decyzja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Elewacja wschodnia i południowa (narożnik) budynku została usytuowana w minimalnej odległości ok. 11 m od granicy z działką drogową nr ewid. [...](ul. [...]). Elewacja północna usytuowana jest w odległości od 6,76 do 10,7 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Z kolei elewacja zachodnia budynku została zaprojektowana w odległości większej niż 4 m m od granicy z działką nr ewid. [...], stanowiącą rzekę [...].

W ocenie organu II instancji, sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki budowlanej), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz 60 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Jednocześnie zatwierdzony projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Natomiast projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją, w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej, został uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych S.B..

Ponadto decyzją z [...] października 2004 r., znak: [...], Marszałek Województwa [...] zwolnił M.W. od zakazu dotyczącego zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych rzeki [...], określając warunki zastępcze zapewnienia ich bezpieczeństwa. Natomiast postanowieniem z [...] grudnia 2004 r., znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. uzgodnił realizację przedmiotowej inwestycji z zastrzeżeniami dotyczącymi wyłącznie realizacji zlewozmywaka w pomieszczeniu socjalnym.

Organ stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] marca 2005 r., Nr [...] , nie jest obarczona żadną z pozostałych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Mając na uwadze powyższe organ uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. oraz stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2005 r., Nr [...] z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z uwagi na upływ 10 letniego terminu, od wydania kontrolowanej decyzji, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.W..

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niezgodna z art. 2 Konstytucji RP, narusza ona zasadę ochrony praw słusznie nabytych, interesów w toku, prawo do sądu i sprawiedliwości proceduralnej oraz zasady sprawiedliwości społecznej.

Analizując akta sprawy organ pominął informacje zawarte w decyzji SKO nr 1624/2004 z dnia 13 września 2004 r., postanowienia SKO nr 2908/2004 z dnia 13 września 2004 r. i uzasadnienie wyroku WSA, sygn.. akt II SA/Gd 984/05 z dnia 27 września 2006 r. Ani decyzja o warunkach zabudowy, ani o pozwoleniu na budowę nie były decyzjami, ponieważ nie spełniały wymogów formalnych decyzji. Skarżący wskazał, że decyzji o pozwoleniu na budowę nadal nie otrzymał, nie został uznany za stronę postępowania. Bezkarność inwestora i urzędników doprowadziła do wybudowania na tej samej działce kolejne hali niezgodnej z planem.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2023 r. pełnomocnik uczestnika postępowania M.W. wniósł o jej oddalenie, wskazując na zmianę art. 156 § 2 k.p.a., która była skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2005 r., Nr [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 2017, poz. 2016 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Pozwolenie na budowę z [...] marca 2005 r. dotyczyło budowy budynku magazynowo- biurowo-handlowy wraz z instalacjami na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...]. W projektowanym budynku usługowym zaplanowano sprzedaż materiałów budowlanych, składowanych na placu składowym zlokalizowanym wzdłuż budynku. W ramach inwestycji zaplanowano pomieszczenie sprzedaży, pomieszczenie biurowe, socjalno-techniczne oraz część magazynową (Projekt budowlany - str. 39). Analiza akt sprawy wykazała, że działka inwestycyjna nr [...], objęta jest zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2004 r., Nr [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] "O." - teren ograniczony ul. [...], G., Z., a torami kolejowymi relacji [...] - K. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr 127, poz. 2211) i znajduje się na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MNU1 - zabudowa mieszkaniowo - usługowa. Zgodnie z § 45 ust. 3 ww. planu miejscowego dla terenów mieszkaniowo - usługowych przewidziano przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i jednorodzinną oraz różne formy usług nieuciążliwych, które nie stanowią zagrożenia dla funkcji mieszkaniowej pod względem sanitarnym i pożarowym. Wyklucza się prowadzenie działalności gospodarczej, która może wymagać sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Do usług wykluczonych zalicza się: rzemiosło produkcyjne, stacje paliw, składowanie złomu oraz następujące typy warsztatów samochodowych: blacharstwo, lakiernictwo, wulkanizacja i ślusarstwo. Zgodnie z § 45 ust. 4 planu, na terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej dopuszcza się realizację wyłącznie zabudowy usługowej na działkach powyżej 1000 m2, pod warunkiem spełnienia ustaleń ust. 3.

W zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym organ powołał się na ocenę prawną przedstawioną w wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych. W wyroku z 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 289/09, oddalającym skargę M.W. od wyroku WSA w Gdańsku z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 646/07, zapadłym w przedmiocie ww. inwestycji w trybie wznowieniowym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przeznaczenie spornej inwestycji jest sprzeczne z ww. miejscowym planem zagospodarowania terenu. Sądy obu instancji zajęły stanowisko, że podstawowym przeznaczeniem obiektu jest magazynowanie i składowanie, a więc sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania terenu stanowiącym jako prawo miejscowe, iż chodzi o teren o podstawowej funkcji mieszkaniowej, której uzupełnieniem są usługi, zaś do usług związanych z funkcją mieszkaniową nie można zaliczyć prowadzenia magazynów i składów. Ocena ta wiąże organy i Sąd w niniejszej sprawie na podstawie art. 170 p.p.s.a. Ponadto w wiążących w niniejszej sprawie - na podstawie art. 153 p.ps.a. - wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1256/19 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 448/18, Sądy jednoznacznie przesądziły o tym, że stwierdzone naruszenie ma charakter rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w wyroku z 13 listopada 2018 r, wprost stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 Prawa budowlanego w zw. § 43 ust. 3 mpzp Miasta [...]. Ocenę te podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że decyzja ta ze wskazanych względów rażąco narusza prawo. Sąd orzekający w tej sprawie podziela więc pogląd organu i sądów, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z uwagi na niezgodność funkcji przedmiotowego obiektu z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz istotne negatywne skutki społeczno-gospodarcze realizacji tej inwestycji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wytycznych dla organów architektoniczno-budowlanych w tej sprawie zawartych w uzasadnieniu wyroku z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1256/19, ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) z dniem 16 września 2021 r. dokonano nowelizacji art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W tej zaś sprawie wyrok uchylający zaskarżoną decyzję zapadł przed rzeczoną nowelizacją i w związku z treścią art. 152 § 1 p.p.s.a. nie można uznać niniejszej sprawy za zakończoną.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał więc obowiązek uwzględnienia zmiany art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis ten został wprowadzony do systemu prawa na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz.U. 2021 r., poz. 1491) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i obowiązuje od dnia 16 września 2021 r. Na mocy art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do treści art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z treści art. 158 § 2 k.p.a. wynika zatem, że jeśli decyzja narusza prawo i to w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ale nastąpiła okoliczność z art. 156 § 2 k.p.a. (upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji), organ ogranicza się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2005 r. decyzja została odebrana w dniu 16 marca 2005 r. przez inwestora M.W. i stronę postępowania A.W.. Od tej daty upłynął dziesięcioletni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), miał obowiązek uwzględnić zmianę art. 156 § 2 k.p.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł utrzymać w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. stwierdzającej nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2005 r., lecz musiał orzec - stosownie do art 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. - o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie, a orzekając, ma obowiązek stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej. W tej sprawie art. 156 § 2 k.p.a., w przytoczonym powyżej brzmieniu obowiązuje od dnia 16 września 2021 r. i zgodnie z przepisami przejściowymi znajduje on zastosowanie również do postępowań wszczętych, ale niezakończonych przed jego wejściem w życie decyzją ostateczną. Organ odwoławczy obowiązany był zatem uwzględnić zmianę stanu prawnego, która nastąpiła w toku niniejszego postępowania.

Nie są zatem zasadne zarzuty skargi naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 2 Konstytucji RP, zasady ochrony praw słusznie nabytych i interesów w toku. Wskazać należy, iż nowelizacja art. 156 § 2 k.p.a. nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem Trybunału, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby te ograniczenia nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

W tej sprawie od wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z 2005 r. minęło ponad 17 lat, zatem – w związku z obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. – nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, lecz jedynie stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących rażącej niezgodności z prawem decyzji Starosty [...] z [...] marca 2005 r., Sąd podziale tę ocenę prawną skarżącego, lecz – jak już wskazano powyżej – w stanie faktycznym i prawnym, w którym orzekał organ II instancji kwalifikowana wada prawna decyzji rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie mogła prowadzić do stwierdzenia jej nieważności i wyeliminowania z obrotu prawnego, lecz organ mógł jedynie wydać rozstrzygnięcie stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.