Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 169/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez B. i W. Ś. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § l pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję, po rozpatrzeniu odwołania z 11 lutego 2005 r. L. Ś., działającego jako pełnomocnik Państwa B. i W. Ś. od decyzji Starosty [...] z [...], nr [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 4 sierpnia 1997 r., nr [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej A. M. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego zlokalizowanego w K przy ul.[...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, odnosząc się do wniosku skarżących w przedmiocie wygaszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z 4 sierpnia 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. M. pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego, przedstawił przebieg postępowania nadzorczego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], który w 1999 r., nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych, a po doprowadzeniu obiektu do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją z 29 marca 2000 r. zezwolił na ich wznowienie. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja ta zezwalała na podjęcie wcześniej wstrzymanych robót, jednak nie zastępowała pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z 4 sierpnia 1997 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O., które następnie decyzją z 5 września 2000 r., nr [...] zostało na wniosek inwestora przeniesione na A. M. i M. M.

Następnie Wojewoda [...], kierując się wskazaniami wyroku WSA w Opolu z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 94/02, uznał skarżących za stronę postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji oraz rozpatrzył sprawę na podstawie art. 37 Prawa budowlanego, według którego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Na podstawie przeprowadzonego postępowania nie stwierdził, aby w sprawie występowały wyżej wymienione przesłanki do wygaśnięcia wskazanego pozwolenia na budowę. Starosta [...], bowiem dokonał w tym zakresie stosownych ustaleń, analizując zapisy w dzienniku budowy i na podstawie tego urzędowego dokumentu, wydanego przez Urząd Rejonowy w O. Oddział Nadzoru Budowlanego w K., nr [...] z 12 marca 1998 r., stwierdzono, że rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego pawilonu nastąpiło 16 marca 1998 r., to jest w terminie ważności pozwolenia na budowę i budowa ta nie została przerwana na okres dłuższy niż 2 lata. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do podważenia tych ustaleń i żądania innych dowodów w sprawie przebiegu prowadzonych robót, mimo zarzutów podniesionych w odwołaniu, ponieważ skarżący nie powołali żadnych okoliczności mogących podważyć zapisy w dzienniku budowy. Podzielając w całej rozciągłości ustalenia faktyczne i wnioski organu I instancji uznał, że dopóki dowód ten nie został obalony, przysługuje mu pełna moc dowodowa.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. art. 7, 77 i 80 kpa poprzez przyjęcie, iż skarżący nie przedstawił dowodu przeciwko treści dziennika budowy, mimo że wskazał szereg orzeczeń organów administracji z których wynika, iż budowa pawilonu handlowego położonego w K. przy ul. [...] była prowadzona nie na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 4 sierpnia 1997r., lecz na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 21 kwietnia 1998 r. której adresatem byli A. M. i M. M., co wielokrotnie podnosili. Zarzucili, że pominięto milczeniem inne istotne w sprawie okoliczności, w szczególności fakty, że:

- postanowieniem z dnia 13.10.1999r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił wstrzymać prace prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 21.04.1998r. realizowane w K. przy ul.[...];

- następnie decyzją z dnia 19.11.1999r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą doprowadzenie wybudowanego budynku do zgodności z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 21.04.1998r.

- decyzją z dnia 29.03.2000r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję zezwalającą na wznowienie robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia 21.04.1998r.; decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 26.06.2000r. nr [...].

Skarżący wskazali także, iż organ wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 21 kwietnia 1998r., a z treści odwołania inwestora jednoznacznie wynikało, że inwestycja była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 21 kwietnia 1998r.

W konkluzji, zdaniem skarżących, orzeczenia administracyjne wprost wskazują na fakt realizowania inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 21 kwietnia 1998r., zatem dziennik budowy nie może obrazować przebiegu inwestycji skoro odwołuje się wyłącznie do decyzji z dnia 4 sierpnia 1998r. Z rozdzielnika powyższych orzeczeń wynikało, że były kierowane zarówno do A. M. oraz M. M., tymczasem M. M. był adresatem wyłącznie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 21 kwietnia 1998r. Pominięcie zaś analizy treści orzeczeń organów administracji pod kątem ustalenia na podstawie jakiego pozwolenia na budowę realizowano inwestycję świadczy o naruszeniu fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej nakazującej organowi administracji wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W tym stanie rzeczy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 4 sierpnia 1997r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podnosząc, iż po zakończeniu postępowań prowadzonych przez Wojewodę [...] w trybie odwoławczym i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji w obrocie prawnym pozostała decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z 4 sierpnia 1997 r. oraz decyzja Starosty [...] z 5 września 2000 r., co oznaczało, że inwestycja realizowana była na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z 4 sierpnia 1997 r. przeniesiona następnie decyzją Starosty [...] z 5 września 2000 r. na nowych adresatów, czyli A. M. i M. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sadowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej Prawo o postępowaniu). Decyzja naruszająca prawo może, zatem zostać tylko przez sąd administracyjny uchylona, gdy stwierdzi, że organ prowadzący postępowanie naruszył przepisy prawa procesowego lub materialnego. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy).

Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona wymogom prawa. W skardze nie zostały zawarte żadne zarzuty, które by pośrednio lub bezpośrednio mogły wskazywać, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Sąd z urzędu również nie dopatrzył się przesłanek pozwalających na uchylenie zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu wskazać trzeba, iż w skardze skarżący kwestionują prawidłowość rozstrzygnięcia I i II instancji z uwagi na pominięcie analizy treści orzeczeń organów administracji pod kątem wykazania, na podstawie jakiego pozwolenia na budowę realizowano inwestycję, tymczasem w ich ocenie, z przedstawionej argumentacji zawartej we wniosku, odwołaniu i skardze, jednoznacznie wynika, że inwestycja była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 21 kwietnia 1998r., a nie 4 sierpnia 1997 r., stąd zaistniała podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 4 sierpnia 1997 r. z uwagi na jej bezprzedmiotowość.

Najpierw trzeba powiedzieć, iż instytucja wygaśnięcia decyzji unormowana została w art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwaną dalej kpa). Przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa ustanawia dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie wymienione przesłanki. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych, np. zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. – zwaną dalej Prawo budowlane), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W związku z tym należy podzielić pogląd, że w takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (J. Borkowski, Komentarz, 1996, str. 751). W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

Odnosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę, że jak już wyżej powiedziano w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przewidziano możliwość wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a skarżący B. i W. Ś. w swoim wniosku z dnia 27 sierpnia 2001 r., nie podnosili, że rozstrzygnięcia wymaga interes społeczny, czy też interes strony, zatem należało przyjąć, iż podstawę faktyczną i prawną swego żądania upatrywali w przepisach prawa.

Przeto organy zobligowane były do przeprowadzenia postępowania w tym kierunku, badając sprawę tylko pod kątem wymienionych przesłanek w cytowanym wyżej przepisie, a więc, czy inwestor rozpoczął inwestycję w ciągu dwóch lat od uprawomocnienia się decyzji oraz czy nie przerwał budowy na ponad 2 lata. Ustalenia swoje w tej kwestii oparły na dzienniku budowy, z którego wynikało, że inwestor rozpoczął budowę w ciągu dwóch lat od uprawomocnienia się decyzji (decyzja wydana została 4 sierpnia 1997 r.), rozpoczynając budowę w dniu 16 marca 1998 r. i kontynuował budowę, nie przerywając jej na okres dłuższy niż 2 lata, gdyż tylko w takiej sytuacji miał podstawę prawną do stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej przez skarżących decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że dokumentem miarodajnym w tym przedmiocie, był dziennik budowy, który zgodnie z wolą ustawodawcy jest dokumentem urzędowym poświadczającym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych (art. 45 ust 1 Prawa budowlanego). W myśl art. 78 § 1 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis art. 78 § 3 kpa dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Domniemanie może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić (zob. wyrok SN z dnia 5 października 1995 r., III ARN 38/95, OSNAPiUS 1996, nr 8, poz. 109).

W świetle poczynionych uwag nie może budzić wątpliwości wniosek, że wyżej wskazany przepis nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dziennika budowy będącego dokumentem urzędowym, jednak strona powinna tę okoliczność wykazać i udowodnić. Skarżący zaś w skardze kwestionują stanowisko organu zajęte na podstawie analizy zapisów dokonanych w dzienniku budowy, upatrując kontrdowodu przeciwko treści dziennika budowy w podjętych decyzjach przez organy nadzoru budowlanego oraz architektoniczno-budowlane, które kontrolowały przebieg realizowanej inwestycji, jak też zgodność wydawanych decyzji na rzecz A. M. oraz A. i M. M., z prawem. Uważają, że inwestycja była realizowana na podstawie decyzji z dnia 21 kwietnia 1998r., przenoszącej pozwolenie na budowę na rzecz A. i M. M., która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia nieważności.

W ocenie Sądu wskazane przez skarżących okoliczności nie mogą podważyć faktu, iż inwestycja była realizowana na podstawie decyzji z 4 sierpnia 1997 r., nr [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O., jak też stanowiska, że dziennik budowy, korzystając z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, potwierdza przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych. Przedstawiona argumentacja skarżących mająca podważyć to domniemanie nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z kolejnym zarzutem skargi, trzeba odnieść się do decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności, której przedmiotem było przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu. W myśl wówczas obowiązującego art. 40 Prawa budowlanego, organ, który wydał decyzję, określoną w art. 28, był obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmował ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na dzień dzisiejszy przepis ten w podobny sposób reguluje tę kwestię. Treść przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że zmiana podmiotu decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie powoduje wyeliminowania wydanego pozwolenia na budowę, dochodzi jedynie do przeniesienia tej decyzji na inny podmiot. Jest to zatem wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem. Inwestycja realizowana jest na podstawie wydanego pozwolenia na budowę, a nowy adresat kontynuuje zamierzenie inwestycyjne określone w pozwoleniu na budowę, przyjmując warunki w nim zawarte. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji również nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem ten skutek prawny obejmuje tylko i wyłącznie decyzję zweryfikowaną.

Powiedziane dotychczas przesądziło o nieuwzględnieniu skargi, bowiem postępowanie z wniosku skarżących przeprowadzone zostało zgodnie z przywołanymi przepisami. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów postępowania, stąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu, oddalił skargę.