Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2047/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 55
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f, § 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 472/19 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 24 czerwca 2019 r. nr IF-VII.7840.7.26.2019.AG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P.M. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 24 marca 2020 r., II SA/Lu 472/19, w wyniku rozpoznania skargi P.M., uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z 24 czerwca 2019 r. nr IF-VII.7840.7.26.2019.AG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że wskazaną powyżej decyzją Wojewoda Lubelski, nie uwzględniając odwołań złożonych przez P.M. i B.L. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 2 maja 2019 r. nr 86.2019, którą organ ten, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nr [...], zlokalizowaną na działce nr ew. [...], obręb [...], gm. [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor spełnił wszystkie wymagania, od których uzależnione jest zatwierdzenie przedłożonego przy wniosku z 20 lutego 2019 r. projektu budowlanego. Analiza akt administracyjnych nie wykazała niezgodności dokumentacji projektowej z przepisami. Złożony projekt jest kompletny i pozostaje zgodny z decyzją Wójta Gminy [...] z 10 września 2018 r. nr KNK.6730.7.2018 ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 17 grudnia 2018 r. znak SKO.1074.18. Decyzja ta została uzgodniona z Dyrektorem Roztoczańskiego Parku Narodowego. W projekcie stwierdzono w kontekście pkt 1 ppkt 13 rozdziału 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 19 kwietnia 2018 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Roztoczańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1091), dalej: r.u.p.o., że dopuszcza się w tym akcie możliwość budowy neutralnych krajobrazowo obiektów służących poprawie jakości połączeń. W ocenie Wojewody Lubelskiego, Starosta [...] prawidłowo stwierdził, że sporna instalacja radiotelekomunikacyjna składająca się z dziewięciu anten sektorowych nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przez co inwestor nie miał obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Odnosząc się do twierdzeń odwołujących, organ odwoławczy stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu nie zachodziły warunki nakazujące jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodzić się należało bowiem ze stanowiskiem Starosty [...], iż zagadnieniem wstępnym nie jest toczące się przed Wójtem Gminy [...] postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji o zatwierdzeniu rozgraniczenia działek nr ew. [...] i [...]. Kwestia związana z ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami podlegać może w sprawie ocenie wyłącznie z punktu widzenia art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.

P.M/ złożył skargę na ww. decyzję Wojewody Lubelskiego, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Skarżący zarzucił zapadłemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, pomimo toczącego się przed Wójtem Gminy [...] postępowania o wygaśnięcie decyzji tegoż organu o rozgraniczeniu działki nr ew. [...] z działką nr ew. [...], którego wynik może mieć bezpośredni wpływ na treść złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 22 listopada 2019 r. [...] sp. z o.o. wniosła również o oddalenie skargi.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że podlega ona uwzględnieniu, niemniej nie z powodów w niej wskazanych przez stronę. Skarżący nie ma bowiem racji podnosząc konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie do czasu rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji w tym zakresie wyjaśnił, że podziela stanowisko wyrażone odnośnie do tej kwestii w zaskarżonej decyzji i argumentację ją uzasadniającą. Dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy złożyć, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są upoważnione do badania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami bądź przeprowadzenia oceny, czy w danym przypadku jest konieczne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Organy te nie rozstrzygają bowiem władczo kwestii przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami objętymi planowaną inwestycją oraz nieruchomościami sąsiednimi, lecz opierają się w tym względzie na aktualnych dokumentach geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które – w myśl art. 76 k.p.a. – korzystają z domniemania prawdziwości jako dokumenty urzędowe.

Odnosząc się do powodów podważenia legalności zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji z kolei zauważył, że nie budzi jego wątpliwości, iż przed wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek dokonania oceny charakteru planowanej inwestycji w kontekście spełnienia wymagań ochrony środowiska. W tym celu organ powinien poddać wnikliwej analizie jej parametry techniczne i użytkowe wynikające ze złożonej dokumentacji. Od dokonania takiej oceny właściwy organ nie jest zwolniony w przypadku uprzedniego wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla projektowanej inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest wykluczone kwestionowanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazanej decyzji, o ile nasuwa ona wątpliwości co do swej zgodności z prawem, co może wymagać wystąpienia do właściwego organu o wszczęcie, w odrębnym trybie, nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia tejże kwestii. W tym kontekście Sąd I instancji podkreślił, że stanowisko organu odwoławczego, iż planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie należy do kategorii wymienionych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), dalej: r.p.m.z.o.ś., jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7), bądź mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8), jest co najmniej przedwczesne. Przypomniał, że stanowisko organu w tym zakresie powiela konkluzje wynikające z załączonej do projektu budowlanego kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko oraz stanowiącej jej uzupełnienie graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej, w świetle tych dokumentów, z uwagi na przedstawioną przez inwestora konfigurację anten sektorowych, stacja nie zalicza się bowiem do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przez co inwestor ma nie mieć obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. Miejsca dostępne dla ludności nie występują bowiem w osi promieniowania anten. Nie ulega jednakże wątpliwości, że składana przez inwestora kwalifikacja projektowanego przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego dla organu. Stanowi ona tylko dowód, który jak każdy inny podlega ocenie organu pod względem swej wartości dowodowej, wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy nie spełnił prawidłowo tego obowiązku, gdyż bezkrytycznie zaaprobował stanowisko autora kwalifikacji, mimo braku należytego wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co nie pozwalało na prawidłową ocenę charakteru inwestycji i zakresu oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Sąd I instancji wskazał na ukształtowany odnośnie do wykładni przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. pogląd uznający, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. W celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, wymagane jest więc wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez inwestorów, co nie było intencją ustawodawcy. W ocenie Sądu I instancji, dla prawidłowej oceny, czy planowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, konieczne jest zarówno dokładne określenie parametrów poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Pozwoli to również jednoznacznie ustalić granice wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Ma to istotne znaczenie, skoro w myśl § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Zdaniem Sądu I instancji, błędne jest również stanowisko organu odwoławczego, jakoby za zasadnością uwzględnienia wniosku inwestora o pozwolenie na budowę stacji bazowej przemawiał pkt 1 ppkt 13 rozdziału 7 r.u.p.o., nie ulega bowiem wątpliwości, że celem zapisanej w nim normy jest wprowadzenie całkowitego zakazu lokalizowania na obszarze otuliny Roztoczańskiego Parku Narodowego (w tym na działce nr ew. [...], obręb [...]) obiektów o charakterze "masztów telefonii komórkowej", a więc takich jak projektowana przez inwestora stacja bazowa, która składa się z zespołu anten i urządzeń mocowanych na wieży rurowej (stylizowanej na wzór drzewa) o wysokości trzonu 51,5 m, posadowionej na żelbetowej, kwadratowej, schodkowej płycie fundamentowej o boku 9,0 m. Jakkolwiek przepis ten ma charakter zalecenia, to niewątpliwie powinien być odczytywany jako wskazówka interpretacyjna pomocna w podjęciu zgodnego z prawem rozstrzygnięcia organu administracji, w celu "eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych Roztoczańskiego Parku Narodowego", które to zagrożenia stwarzałoby usytuowanie omawianego obiektu w otulinie tego Parku, a więc zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55), dalej: u.o.p., w strefie ochronnej, wyznaczonej w celu zabezpieczenia Roztoczańskiego Parku Narodowego przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka.

[...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym i wystarczającym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby oparły się wyłącznie na kwalifikacji instalacji radiofonii telekomunikacyjnej telefonii komórkowej przedstawionej przez skarżącą, a w konsekwencji nie dokonały weryfikacji, czy projektowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie oddziaływać na środowisko, podczas gdy organy administracji I i II instancji wydały decyzje na podstawie wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, obejmującego m.in. pismo Wójta Gminy [...] z 19 lutego 2019 r., czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji i na tej podstawie wywiodły słuszne wnioski, iż planowana przez skarżącego kasacyjnie inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz na pominięciu przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I, jak i organ II instancji;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadami polegającymi na naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności Sąd I instancji nie wskazał, jakie konkretnie przepisy prawa naruszył organ administracji II instancji, które poskutkowały wydaniem zaskarżonego wyroku w takim kształcie;

4) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym sprawowaniu funkcji kontrolnej, gdyż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania, pomimo braku naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie;

5) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

6) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), dalej: u.o.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nieuprawnionym przyjęciem przez Sąd I instancji, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy możliwe jest zaliczenie inwestycji skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ parametry krytyczne planowanej inwestycji nie kwalifikują jej do ww. kategorii, jak również nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie jest wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

7) naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f r.p.m.z.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że dla ustalenia wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko konieczne jest zbadanie równoważnej mocy promieniowania izotropowego obejmującego całą instalację, podczas gdy organy administracji I i II instancji prawidłowo określiły równoważną moc promieniową izotropowo oddzielnie dla każdej z planowanych anten sektorowych, albowiem ww. przepisy stanowią wprost, iż "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Równocześnie Sąd I instancji, analizując zgromadzony materiał dowodowy, w całkowicie dowolny sposób przyjął, że parametry planowanej inwestycji, które zostały wprost wskazane przez skarżącego kasacyjnie, należy rozpatrywać w innym niż podanym zakresie poprzez określenie parametrów dla poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, co nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa;

8) naruszenie § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że organy administracji I i II instancji nie zweryfikowały, czy ww. przepis nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy nie reguluje on inwestycji obejmujących stacje bazowe telefonii komórkowej (do których zalicza się planowana inwestycja) z uwagi na normy zawarte w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. Ponadto z logicznego punktu widzenia nie sposób wyobrazić sobie, w jaki sposób mogłoby dojść do kumulacji parametru określonego wyłącznie dla "pojedynczej anteny" oraz jako odległość od jej środka mierzoną w osi głównej tej właśnie anteny. Parametru takiego nie da się po prostu sumować, w związku z czym rozumowanie Sądu I instancji w tym zakresie należy uznać za błędne;

9) błędną interpretacją pojęcia "pojedyncza antena", o której mowa w r.p.m.z.o.ś.;

10) naruszenie pkt 1 ppkt 13 rozdziału 7 r.u.p.o., poprzez jego błędną interpretację i odczytanie z normy nakazującej dostosowanie formy obiektów infrastruktury do otoczenia całkowitego zakazu lokowania takich obiektów, tymczasem w przedmiotowej sprawie została zastosowana specjalna, dedykowana konstrukcja obiektu imitującego drzewo, by przy zachowaniu wymogów narzuconych ww. dokumentem umożliwić korzystanie z łączności telekomunikacyjnej na obszarze, gdzie brak jest obiektów kubaturowych mogących stanowić podstawę do zlokalizowania infrastruktury technicznej, a więc niemożliwym byłoby zrealizowanie obiektu mającego zapewnić tak pożądaną w obecnych czasach możliwość korzystania z łączności;

11) art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, pomimo oczywistej treści przedmiotowego przepisu, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana w warunkach niniejszej sprawy nie wiąże organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, jak i organu II instancji, i organy te, pomimo że przedmiotowa decyzja nie została w żaden sposób wzruszona, a jej treść nie budzi wątpliwości organów architektoniczno-budowlanych, powinna zostać przez te organy zakwestionowana, niezależnie iż brak jest jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wzruszenie jej treści.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Usprawiedliwiony charakter mają te zarzuty skargi kasacyjnej, które łączą się z przypisaniem Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. wynikającego z nadania ww. przepisom błędnego znaczenia normatywnego. Następstwem dopuszczenia się błędnej wykładni ww. przepisów było nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji w kontekście dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.o.ś., że Wojewoda Lubelski dokonał wadliwej kontroli przedłożonej przez skarżącego kasacyjnie kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem wymagań środowiskowych, przez co rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję Starosty [...] z 2 maja 2019 r. pozostawać miało rozstrzygnięciem "przedwczesnym". Ocena zgromadzonych w sprawie dowodów nie powinna prowadzić do sformułowania przez Sąd I instancji tego rodzaju wniosku i z tego względu, jak trafnie uznał skarżący kasacyjnie, nie jest ona prawidłowa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.).

Nie stanowi przedmiotu sporu stanowisko, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Następuje to w szczególności poprzez ustalenie, czy ze względu na charakter i rozmiar inwestycji zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczność uzyskania takiej decyzji jest uzależniona od zakwalifikowania objętego wnioskiem inwestora przedsięwzięcia do przedsięwzięć wskazanych w r.p.m.z.o.ś. - przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do stacji bazowych telefonii komórkowych odnosi się powołany w podstawie skargi kasacyjnej § 2 ust. 1 pkt 7 r.p.m.z.o.ś., wskazujący parametry, które nakazują uznać, że stacja ta stanowi przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Parametrami tymi są równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości oznaczonej w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przepis ten wskazuje, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Parametry przedsięwzięcia tego samego rodzaju (stacja bazowa telefonii komórkowej) mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazano z kolei w § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. W tym przepisie także parametrem podlegającym ocenie jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Zatem, aby powstał obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.), należy na podstawie danych przekazanych przez inwestora dotyczących parametrów technicznych anten, jakie mają być zainstalowane w zaprojektowanej stacji bazowej, wyliczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo takiej instalacji oraz ustalić, czy i w jakiej odległości od osi głównej wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej w zakresie, w jakim wskazuje ono, że przedstawione przez inwestora we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę parametry techniczne przedsięwzięcia wraz z analizą środowiskową, wbrew odmiennemu poglądowi Sądu I instancji, umożliwiały zbadanie tego, czy przedsięwzięcie zaprojektowane na działce nr ew. [...], obręb [...] zalicza się do kategorii inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. W oparciu o przedstawiony przez stronę dokument kwalifikacji przedsięwzięcia (k. 70-86 projektu budowlanego) przyjąć należy, że dla projektowanej instalacji dla dziewięciu anten sektorowych skierowanych na azymuty 40°, 130° i 315° wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) zawiera się w przedziale 100-500 W (6 anten typu ADU4518R8v06) i 1000-2000 W (3 anteny typu A704517R0v06), a zatem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b i d r.p.m.z.o.ś., które powinny w sprawie zostać wzięte pod uwagę, ocena, czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uzależniona jest od stwierdzenia, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości odpowiednio nie większej niż 20 m oraz 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tych anten. Z przedstawionych rzutów pionowych rozkładu osi głównych wiązek promieniowania (k. 84-86 projektu budowlanego) wynika, że opisany warunek (niewystępowanie miejsc dostępnych dla ludności) został spełniony dla każdej z anten sektorowych wobec stwierdzenia, iż przy maksymalnym ich pochyleniu (tilt 10°) w podanych odległościach od środka elektrycznego, oś główna wiązek znajduje się na wysokości 39,1 i 45,5 m (azymut 315°), 48,5 i 44,9 m (azymut 40°), 48,9 i 48,2 m (azymut 130°), a zatem w przestrzeni ponad działkami nieprzeznaczonej pod zabudowę. Tenże wniosek obejmuje również należącą do skarżącego działkę nr ew. [...], nad którą przebiegają osie wiązek promieniowania 3 anten skierowanych na ten ostatni azymut (130°).

Zasadnie skarżący kasacyjnie w zamieszczonych w skardze kasacyjnej wyjaśnieniach stwierdził, że na potrzeby rozważenia w sprawie tego, czy jako inwestor powinien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne było dokonanie oceny nie tyle całego przedsięwzięcia, ale wyłącznie parametrów poszczególnych urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej. Pogląd ten należy uznać w całości za prawidłowy. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 odnośnie do przedstawionego do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 703/21 zagadnienia prawnego, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. Wskazany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Powyższa zasada jest szczególnie akcentowana w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych po dacie podjęcia ww. uchwały, albowiem kształtuje ona w sposób bezpośredni ocenę poglądu prawnego prezentowanych przez strony postępowania co do prawidłowości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2023 r., II OSK 1264/20; wyrok NSA z 30 marca 2023 r., II OSK 2635/19; wyrok NSA z 27 marca 2023 r., II OSK 911/20; wyrok NSA z 15 marca 2023 r., II OSK 3285/19).

Sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna dotycząca kwalifikacji prawnej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] została oparta na przeciwnym do przywołanego założeniu, albowiem Sąd jednoznacznie stwierdził, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie wnioskowane na działce nr ew. [...], obręb [...] oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest uwzględnienie kumulacji oddziaływania poszczególnych anten tak, aby to zsumowane parametry charakteryzujące całe przedsięwzięcie pozwalały określić, jaki wpływ ono wywiera na otoczenie, w tym nieruchomość skarżącego. Powyższe, mając na uwadze treść uchwały III OPS 1/22 i postawione zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia prawa materialnego, czyni zaskarżony wyrok wadliwym w stopniu nakazującym jego uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ten zarzut skargi kasacyjnej, który odnosi się do dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni pkt 1 ppkt 13 rozdziału 7 załącznika r.u.p.o. Przepis ten jakkolwiek wskazuje, że ochrona walorów krajobrazowych obszarów eksponowanych widokowo w otulinie Roztoczańskiego Parku Narodowego powinno prowadzić do wykluczenia budowy masztów telefonii komórkowej podobnie, jak turbin wiatrowych, naziemnych obszarów lokalizacji ogniw fotowoltaicznych lub innych elementów dysharmonijnych w krajobrazie, tym niemniej przepis ten wyłącza spod tego zakazu budowę neutralnych krajobrazowo obiektów służących poprawie jakości połączeń telefonicznych, które to zastrzeżenie, jak przyjęły organy, sporny obiekt z zamontowanym maskowaniem imitującym koronę drzewa spełnia. Co dla rozważanej kwestii istotne, niezrozumiałe jest łączenie przez Sąd I instancji wymagania przewidzianego w pkt 1 ppkt 13 rozdziału 7 załącznika r.u.p.o. z warunkami prawnymi kształtującymi dopuszczalność zatwierdzenia przez Wojewodę Lubelskiego wnioskowanego projektu budowlanego. Wskazanie przez Sąd, że wprawdzie ww. przepis ma charakter zalecenia, jednakże "powinien być odczytywany jako wskazówka interpretacyjna pomocna w podjęciu zgodnego z prawem rozstrzygnięcia organu administracji", pomija, iż przedmiotem wypowiedzi interpretacyjnej Sądu pozostawało ustalenie dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych Parku, które odnosi się wyłącznie do sporządzanych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (gmin [...]), miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak również planu zagospodarowania przestrzennego województwa lubelskiego. Wyraźne wynika to z treści omawianej części załącznika r.u.p.o., jak i § 2 r.u.p.o., który odpowiada dyspozycji art. 20 ust. 3 pkt 7 u.o.p. Przy określeniu relacji zachodzącej pomiędzy sporządzonym dla Roztoczańskiego Parku Narodowego planem ochrony a wnioskowanym sposobem korzystania ze środowiska na terenie tej formy ochrony przyrody nie można ponadto tracić z pola widzenia tego, że zatwierdzenie projektu budowlanego spornej inwestycji (obiektu infrastruktury technicznej z zakresu łączności) zostało poprzedzone wydaniem przez Wójta Gminy [...] decyzji z 10 września 2018 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która, na co trafnie zwrócił uwagę organ administracji architektoniczno-budowlanej, podlegała uprzedniemu uzgodnieniu z Dyrektorem Roztoczańskiego Parku Narodowego.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Trafne zakwestionowanie prawidłowości oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku odnośnie do sposobu rozumienia kryteriów dokonywania kwalifikacji środowiskowej spornej inwestycji nie oznacza, że Sąd uchybił art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., naruszając równocześnie art. 141 § 4 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 55 u.p.z.p. należy z kolei wskazać, że wynikające z art. 55 u.p.z.p. związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, iż organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kierować się odmiennymi warunkami zabudowy działki budowalnej od tych, które zostały określone w tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Jakkolwiek decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach określonych w tej decyzji, tym niemniej następuje to pod warunkiem, że jej adresat jako inwestor spełni wszystkie warunki przewidziane przepisami p.b. Zawarte w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdzenie, że inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stanowi dokonanie na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaganej konkretyzacji art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. Działanie to nie oznacza jednak, że z uwagi na treść art. 55 u.p.z.p. organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 865/19; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 209/19; wyrok NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2490/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1590/19).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że załatwiając w toku instancji sprawę udzielenia pozwolenia na budowę, Wojewoda Lubelski zgodność decyzji z prawem w zakresie opisanym w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.o.ś. nie powiązał z tym, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu w decyzji z 17 grudnia 2018 r. znak SKO.1074.18 utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 10 września 2018 r. potwierdziło, że dla inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale wyprowadził tenże wniosek z samodzielnej analizy zgromadzonej w postępowaniu dokumentacji projektowej potwierdzającej, iż w wyznaczonym obszarze wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania zaprojektowanych anten sektorowych nie występują miejsca dostępne dla ludności.

Z wyłożonych powodów, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną przez skarżącego skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z 24 czerwca 2019 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.