Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 206/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3, art. 106, art. 188, art. 193, art. 197 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r, sygn. akt VII SA/Wa 1720/23 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2023 r., znak: DON.7200.23.2023.KAL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.41.2022.PG.


UZASADNIENIE

P. Spółka Akcyjna z siedzibą w K., w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2023 r., znak: DON.7200.23.2023.KAL, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.41.2022.PG, nakazującej rozbiórkę całości ogrodzenia, zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2022 r. Skarżąca Spółka podniosła, że wykonanie decyzji rozbiórkowej doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody majątkowej i spowoduje trudne do odwrócenia skutki.

Postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania wyżej wymienionej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie został uzasadniony. Nie wskazano, na czym polegałaby ewentualna znaczna szkoda bądź trudne do odwrócenia skutki związane z wykonaniem zaskarżonego aktu. Zwrócono uwagę, że rozpoznając, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zawartości skargi (powołano się na postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2004 r., sygn. akt FZ 163/04, niepubl.). Zaznaczono, że niezgodność orzeczenia z prawem, która jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 P.p.s.a., to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (powołano się na postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 184/05, niepubl.). Powyższe sprawia, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej, w ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie jest niezasadne. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem nie mogą być przedmiotem oceny na obecnym etapie postępowania sądowego.

Ponadto, Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zabrakło żądania wstrzymania zaskarżonej decyzji, zatem domaganie się wstrzymania decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2022 r. było bezpodstawne. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie najpierw bada, czy dotyczy on zaskarżonego aktu. Następnie, po wcześniejszym uznaniu, że jest on dopuszczalny bada, czy wykazano wystąpienie choć jednej z przesłanek, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Jeśli te przesłanki wystąpiły Sąd orzeka, które akty wydane w innym postępowaniu w granicach tej samej sprawy (np. w postępowaniu zwykłym) z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony tymczasowej na czas rozpatrzenia skargi należy jeszcze wstrzymać by udzielona ochrona nie okazała się iluzoryczna.

Reasumując, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie przedstawiła okoliczności, pozwalających przyjąć, że wykonanie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2022 r., spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, bądź trudne do odwrócenia skutki. Tym bardziej, że strona skarżąca nie wystąpiła z żądaniem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Skarżąca Spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2022 r.;

b) art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez brak przyjęcia iż skarżąca jest spółką Skarbu Państwa, która jest objęta system dofinasowania przez państwo oraz jest objęta obowiązkiem realizowania Umowy Społecznej dotyczącej transformacji sektora górnictwa węgla kamiennego oraz wybranych procesów transformacji województwa śląskiego, podczas gdy Sąd powinien wziąć pod uwagę ten fakt pod uwagę, jako fakt powszechnie znany.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego dla strony zastępowanej przez radcę prawnego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu zażalenia Spółka podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie uznał, iż skarżąca nie wykazała istnienia przesłanki znacznej szkody majątkowej oraz trudnych do odwrócenia skutków. Wskazano, że skarżąca jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, która jest objęta nie tylko regularnym dofinansowaniem ze środków Skarbu Państwa, ale również obowiązkiem ścisłego rozliczenia się ze wszystkich otrzymanych środków. W związku z powyższym, skarżąca nie posiada znacznych środków finansowych w rezerwie, koniecznych na realizację decyzji rozbiórki spornego ogrodzenia. Co więcej, w chwili obecnej P. S.A. od [...] 2021 r. systematycznie realizuje wyznaczony przez Umowę Społeczną kierunek polityki węglowej państwa, mający na celu dekarbonizację państwa. W związku z powyższym, skarżąca każdego roku ponosi ogromne koszty majątkowe mające na celu nie tylko zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, ale również proces stopniowej likwidacji kopalń. Tymczasem konieczność dokonania rozbiórki spornego ogrodzenia wiąże się nie tylko z olbrzymim nakładem finansowym w postaci samego rozebrania ogrodzenia, ale również z koniecznością wybudowania nowego płotu. Nie ulega zatem wątpliwości, iż konieczność przesunięcia ogrodzenia wiąże się z podjęciem inwestycji sięgającej kilkuset tysięcy złotych. Tym samym, nie sposób stwierdzić (logicznie odczytując wywód powinno być: "nie sposób nie twierdzić"), iż wykonanie decyzji rozbiórkowej pociągnie za sobą dla skarżącej znaczną szkodę majątkową. Nie można również tracić z pola widzenia, iż realizacja zaskarżonej decyzji pociągnie za sobą niemożliwe wręcz do odwrócenia skutki. Demontaż ogrodzenia powiązany z postawieniem nowego ogrodzenia ma bowiem skutek trwały i jak wskazano powyżej, wiąże się ze znacznym nakładem finansowym. Zaznaczono, iż skarżąca kwestionuje zasadność wydanych przez GUNB i ŚWINB decyzji. Sąd może przychylić się do argumentacji zawartej w skardze i uchylić ww. decyzje. W takim przypadku, P. S.A. poniosłaby znaczne koszty demontażu ogrodzenia, pomimo pozytywnego zakończenia dla niej postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wynika z tego, że przed sądem administracyjnym wymagane jest wykazanie czy może wystąpić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. To umożliwia sądowi administracyjnemu wstrzymanie wykonania decyzji.

Najpierw skonstatować należy, że wniosek niewątpliwie dotyczył decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, tj. ogrodzenia. Ta decyzja jest wydana w materialnych granicach sprawy w której nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego. Złożenie tego wniosku w skardze na decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności, bez powołania zaskarżonej decyzji, stanowi wadliwość procesową. Wniosek powinien dotyczyć zaskarżonej decyzji. Nie jest jednak wykluczone odczytanie intencji skarżącej, jako chęci powstrzymania nie tyle formalnego toku dalszych czynności procesowych organów administracji państwowej, ile powstrzymania wykonania samego nakazu rozbiórki.

Przy szerokim materialnoprawnym rozumieniu sprawy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 § 3 P.p.s.a. mieści się nie tylko zaskarżona decyzja, ale także decyzja wydana przez organ pierwszej instancji. Co więcej, w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, we wznowionym postępowaniu i w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3, wniosek ten może również dotyczyć decyzji wydanych w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej - z punktu widzenia materialnoprawnego - sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie (por. T. Woś [w:], T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 61, WK 2016, Wyd. VI, Lex; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 61, LexisNexis 2011, Wyd. V, Lex).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca nie uzasadniła wystarczająco, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia.

Takie uzasadnienie skarżąca przedstawiła w zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w postępowaniu zażaleniowym istnieje możliwość orzekania reformatoryjnego, na podstawie materiału dowodowego, uzupełnionego na etapie tego postępowania. Możliwość taką dostrzegano w piśmiennictwie i orzecznictwie na tle poprzedniego brzmienia art. 188 P.p.s.a. Uznawano, że zdanie drugie art. 188 P.p.s.a., wiążące Sąd drugiej instancji stanem faktycznym przyjętym w zaskarżonym orzeczeniu, nie miało zastosowania w postępowaniu zażaleniowym. Wskazywano, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w zakresie dopuszczonym przez art. 106 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 P.p.s.a. Podkreślano, że ma to szczególne znaczenie przy rozpatrywaniu zażaleń dotyczących prawa pomocy lub kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego (zob. teza 6 (w:) Komentarz do art. 197 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Gruszczyński, A. Kabat, LEX 2013 i powołany tam: R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed NSA (w:) Materiały na konferencję sędziów NSA, Serock 18-19 października 2004 r., maszynopis powielony, Warszawa 2004, s. 71-72; postanowienie NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OZ 269/16). Pogląd ten należy tym bardziej wyrazić na tle obecnego brzmienia art. 188 P.p.s.a., poszerzającego zakres reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. W obecnym stanie prawnym, rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu zażaleniowym powinny co do zasady mieć charakter reformatoryjny (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WK 2016, teza 5 do art. 197).

Argumentacja skarżącej przedstawiona w zażaleniu jest przekonująca.

Wskazać trzeba, że wykonanie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.41.2022.PG, nakazującej rozbiórkę całości ogrodzenia, może rodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Ewentualna szkoda poniesiona wskutek wykonania robót rozbiórkowych, a następnie konieczności wykonania nowego ogrodzenia, w wysokości kilkuset tysięcy złotych, biorąc pod uwagę brak środków finansowych w rezerwie, koniecznych na realizację decyzji rozbiórki spornego ogrodzenia, może być kwalifikowana jako znaczna, w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Ocenę tę umacnia wskazanie przez skarżącą, że P. S.A. od [...] 2021 r. realizuje wyznaczony przez Umowę Społeczną kierunek polityki węglowej państwa, mający na celu dekarbonizację państwa. W związku z powyższym, skarżąca każdego roku ponosi koszty majątkowe mające na celu nie tylko zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, ale również realizację procesu stopniowej likwidacji kopalń.

Ponadto, w sprawach budowlanych, w których chodzi o rozbiórkę obiektu, trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są, co do zasady, nieuniknione (por. postanowienia NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OZ 1382/11; z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 385/12; z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt II OZ 863/12 oraz z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 29/13).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.