Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 682/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a,  art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 28 marca 2024 r. nr SKO.4106.75.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 marca 2024 r. nr SKO.4106.75.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie po rozpoznaniu wniosku T. S. ("skarżący", "strona") odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta C. z dnia 3 listopada 2016r. nr [...] przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką M. S. w kwocie 520 zł na okres od 1 listopada 2016r. do 31 października 2017r. Jako podstawę prawną postanowienia Kolegium wskazało art. 61a § 1 i 2 w związku z art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (obecnie: t.j.: Dz.U. z 2024r., poz. 572 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.).

W uzasadnieniu Kolegium podało, że skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 kwietnia 2016r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., gdyż nie został on pouczony przez organ o możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, z uwagi na nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym orzeczono niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych stanowiącym materialnoprawną podstawę wydanej decyzji. Ponadto kwestionowana decyzja posiada wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa z uwagi na niezastosowanie powyższego wyroku Trybunału poprzez umyślne ograniczenie praw zagwarantowanych w Konstytucji, w tym zasadę równego traktowania. Skarżący zarzucił również rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 6 i art. 9 k.p.a. z uwagi na niepouczenie go o możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia z pomocy społecznej. Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku stwierdził, że w grę może wchodzić jednoczesne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej inne świadczenie, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji.

Kolegium przybliżyło także podstawę prawną swojego postanowienia w tym m.in. art. 61a k.p.a. Wskazało, że w przepisie tym ustawodawca wymienia dwie samodzielne i niezależne przesłanki, które stanowią podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania uznaje się zaś m.in. sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił.

Kolegium wskazało jednocześnie, że według materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy wnioskiem z dnia 17 czerwca 2020 r. skarżący zwrócił się już do tego organu o stwierdzenie wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta. Kolegium zaś decyzją z 16 lipca 2020 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Odmowę tę uzasadniło brakiem podstaw do uznania, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż rozstrzygnięcie w niej zawarte jest w pełni zgodne z żądaniem strony. Okoliczność niepoinformowania strony o przysługującym jej korzystniejszym świadczeniu nie może stanowić podstawy do uznania decyzji za wyczerpującej powyższą przesłankę, gdyż obowiązki informacyjne ciążące na organie nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu działania, a dotyczą jedynie uprawnień strony w ramach prowadzonego postępowania. Kolegium oceniło wówczas również, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji nie zaistniały także inne przesłanki powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Decyzję Kolegium z dnia z 16 lipca 2020 r. nr [...] skarżący zakwestionował w drodze wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jednak decyzją z dnia 3 września 2020r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podzielono dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do uznania wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta była następnie przedmiotem skargi wniesionej przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wyrokiem z dnia 31 marca 2021 r sygn. akt II SA/Gl 1415/20 Sąd skargę tę jednak oddalił.

W kontekście powyższych okoliczności Kolegium zaakcentowało, że Sąd rozstrzygając skargę na powołaną powyżej decyzję Kolegium nie dostrzegł zaistnienia przesłanki, która winna skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

Natomiast wskazania zawarte w prawomocnym orzeczeniu sądu na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 259) wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji zarzuty, które poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym nie zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 listopada 2016r.

Strona wniosła skargę na powyższe postanowienie Kolegium, zaskarżając je w całości. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c, pkt 2 p.p.s.a. poprzez:

1. naruszenie art. 7 i 77 § 4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na arbitralnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym brak zakomunikowania stronie w skarżonych decyzjach oraz niewyjaśnienie, czy i w jakim zakresie w sprawie miał zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 do przyznania należnego świadczenia;

2. naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez odstąpienie od zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności gdy przy tym samym stanie faktycznym organ wydał wcześniej pozytywne orzeczenie stwierdzając nieważność części decyzji z dnia 27 lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a.

W skardze zarzucono jednocześnie rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 145 §1 pkt 1a, pkt 2 p.p.s.a., przez umyślne i celowe pominięcie przepisów art.17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. (Dz.U. 2015r., poz.114), bez stosowania art. 17 ust.1 b u.ś.r, czyli wydanie decyzji niezgodnej z obowiązującym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację zmierzającą do wykazania zasadności podniesionych w niej zarzutów. Wyjaśnił m.in. że pismem z dnia 2 stycznia 2024 r. do Kolegium złożył wniosek o stwierdzenie nieważności sześciu decyzji Prezydenta Miasta C. z całego okresu opieki nad niepełnosprawną matką od 1 listopada 2014 r. do 24 lipca 2018 roku, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a., ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Zaakcentował przy tym, że wniosek w tym postępowaniu stanowi jedną nową sprawę składającą się z sześciu cyklicznie wydawanych decyzji na okres zasiłkowy dla świadczeniobiorcy. Sprawa ta powinna być rozpatrywana jako nowa w szerszym zakresie czasu i w ramach jednolitych podstaw stwierdzenia nieważności, gdzie Kolegium w Częstochowie w tej sprawie wydało łącznie sześć orzeczeń powielając uzasadnienia, gdzie postanowieniami z dnia 28 marca 2024 r. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wobec trzech decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia: 7 kwietnia 2016 roku nr [...], 3 listopada 2016 roku nr [...], 21 listopada 2017 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 11 grudnia 2024 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera osobistą skargę skarżącego oraz stanowisko w niej zawarte. W uzupełnieniu zarzutów przedstawionych w skardze podniósł, że zaskarżone postanowienie narusza art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i 1b oraz ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej specjalnego zasiłki opiekuńczego. Zarzucił także naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw do świadczeń skarżącego z zakresu świadczeń rodzinnych, na skutek czego poniósł on szkodę.

Rozwijając zaś stanowisko wskazane w skardze zaakcentował, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza gdy mogła dokonać wyboru w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Kolegium odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta C. z dnia 3 listopada 2016r. nr [...] przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką M. S. w kwocie 520 zł na okres od 1 listopada 2016r. do 31 października 2017r. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.)

Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od dnia 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317).

W ocenie Sądu zasadnie Kolegium przyjęło, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego co do wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 3 listopada 2016r. przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką M. S. w kwocie 520 zł na okres od 1 listopada 2016r. do 31 października 2017r.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Kolegium przyjęło pogląd, że uprzednie ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie kwestii nieważności danej decyzji stanowi bezwzględną przeszkodę do prowadzenia w stosunku do niej kolejnego postępowania nieważnościowego. Z kolei skarżący pogląd ten kwestionuje i twierdzi, iż kolejne postępowanie nieważnościowe jest dopuszczalne, a argumentem przemawiającym za tym ma być m.in. okoliczność, że jego obecne żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy nie jednej lecz łącznie kilku decyzji. Według skarżącego objęcie żądaniem stwierdzenia nieważności większej liczby decyzji powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą. Zdaniem Sądu, rację ma jednak organ, a nie skarżący.

W sprawie należało wziąć pod uwagę istotę oraz skutki ostatecznej i prawomocnej decyzji Kolegium z dnia 3 września 2020r. nr [...] utrzymującej w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta, uwzględniając przy tym prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1415/20 oddalający skargę na decyzję Kolegium.

W postępowaniu nieważnościowym organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać istnienie przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym w założeniu jest brana pod uwagę każda z nich, a nie tylko ta, która została wskazana w podaniu strony albo - szerzej rzecz ujmując - "legła u podstaw wszczęcia postępowania" (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07; por też wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r., I SA 1197/03 oraz W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 195). W konsekwencji podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie to tworzy stan rei iudicatae - granice tego stanu są pochodną granic "sprawy nadzorczej", limitowanych wprawdzie decyzją, której postępowanie nieważnościowe dotyczy, ale obejmujących kwestię istnienia wszystkich - gdy idzie o tę decyzję - wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Granice stanu rei iudicatae mają tu charakter obiektywny, a w szczególności nie zależą ani od treści wniosku strony, ani od treści uzasadnienia rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2009 r., II SA/Bk 11/09). Jeżeli nawet organ nie odniósł się w tym uzasadnieniu do którejś z przyczyn nieważności, nie oznacza to, że kwestia jej istnienia pozostaje otwarta. Trzeba przyjąć, że organ stwierdził jej brak - w sposób dorozumiany, ale autorytatywny i prawnie wiążący.

Ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji powoduje zatem niedopuszczalność ponownego wszczęcia postępowania i orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji (por. M. Kamiński (w:) T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 584; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 547/08). Niedopuszczalności tej nie można "ominąć" powołaniem się na inną przyczynę nieważności niż eksponowana w zakończonym postępowaniu ani wskazaniem "nowych" okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., I SA 2038/01). "Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym" (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07).

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy zaakcentować, że: "Okoliczność składania przez stronę kolejnych wniosków, które różnią się w treści nie ma żadnego znaczenia dla granic sprawy administracyjnej. W innym przypadku strona mogłaby w nieskończoność składać kolejne wnioski o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji twierdząc, że różnią się one zarzutami czy wskazanymi w nich okolicznościami" (wyrok z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 3337/19).

Zważywszy na powyżej przeprowadzone rozważania stwierdzić należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium prawidłowo zidentyfikowało "inną uzasadnioną przyczynę", z powodu której postępowanie nie mogło być wszczęte, w postaci istnienia w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji rozstrzygającej sprawę ("sprawę nieważnościową") - i prawidłowo zastosowało art. 61a k.p.a.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.