Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1665/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art.153, art.174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 682/22 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr SKO 4316/323/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz D. B. kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 682/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi D.B. (dalej również: "Skarżąca", "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej również: "skarżący kasacyjnie", "SKO", "Kolegium") z 9 sierpnia 2022 r., nr SKO 4316/323/22, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z 24 czerwca 2022 r., nr 000345/SP/06/2022, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji, naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r.", "ustawa"), poprzez błędną jego wykładnię - tj. błąd interpretacji (błąd rozumowania) wynikający z wadliwego zrekonstruowania wynikającej z tego przepisu normy prawnej polegający na przyjęciu, że:

a) przepis ten nie wyklucza przyznania wnioskującej świadczenia pielęgnacyjnego, choć jest to osoba, która ma ustalone prawo do emerytury (z KRUS) , podczas gdy - w ocenie Kolegium - z brzmienia tej regulacji wprost wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (z KRUS) ;

b) przepis ten, interpretowany przy zastosowaniu wykładni – także dyrektyw celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, również nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury (z KRUS) ;

c) zawieszenie prawa do emerytury (z KRUS) eliminuje negatywną przesłankę określoną w tym unormowaniu wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć zawieszenie prawa do emerytury (z KRUS) na wniosek emeryta nie powoduje uzyskania przez niego statusu osoby bez ustalonego prawa do emerytury (z KRUS), a w konsekwencji - pominięcie jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, wedle którego przysługiwanie uprawnienia do emerytury (z KRUS) osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę uzyskania tego świadczenia rodzinnego;

nota bene - powyższy wynik wykładni potwierdzają także rezultaty interpretacji prawa wykraczające poza kontekst stricte literalny;

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - tj. błąd interpretacji (błąd rozumowania) wynikający z błędu subsumpcji polegającego na błędnej ocenie, że:

a) organy obu instancji wadliwie zinterpretowały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., prowadząc do uznania, że przepis ten nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy ustalone prawo do emerytury (z KRUS) jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;

b) prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury (z KRUS), podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, że ustalone prawo do emerytury (z KRUS) jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu zawieszenia prawa do emerytury (z KRUS) i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia decyzji organów obu instancji.

W środku zaskarżenia wskazano również na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Z 2023 r. poz. 259 - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez Skarżącą decyzji, przez wadliwe zastosowanie przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego innej niż literalna, bazujące na błędnie wyprowadzonych rezultatach wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, skutkujące nieznajdującym umocowania prawnego zrównaniem sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, które mają ustalone prawo do emerytury (z KRUS) z opiekunami, którzy takiego prawa nie mają, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji organów obu instancji, choć organy te dokonały zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), gdyż w okolicznościach tej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując - w zakresie prawnie relewantnych dla sprawy okoliczności - zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, nie naruszając tym samym przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a brak przesłania wnioskującej informacji wskazującej na możliwość zawieszenia emerytury (z KRUS) i wyboru świadczenia, czy też niezweryfikowanie spełnienia pozostałych warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – nie mają wpływu na wynik sprawy przyznania jej tego prawa;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79a k.p.a., gdyż skarga strony - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściły się podstawy do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Podnosząc jak wyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości rozpoznanie skargi i jej oddalenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych powyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik D.B. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od SKO kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz 1634 - dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Istota zarzutów zawartych skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż osoba spełniająca warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego o którego ustalenie wnioskuje, a jednocześnie pobierająca emeryturę, winna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z ww. konkurencyjnych świadczeń poprzez rezygnację z jednego z nich (niższego). Wybór taki może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego stosownego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zdaniem Kolegium brak jest możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji zaistnienia jego zbiegu ze świadczeniem konkurencyjnym, którym w analizowanej sprawie jest emerytura. SKO stoi na stanowisku, że dopiero w razie braku uprawnienia z systemu ubezpieczenia społecznego (nie zaś jedynie jego zawieszenia), można ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty jak też przytoczona w niej argumentacja były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnych w podobnych sprawach zainicjowanych skargami kasacyjnymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w mniejszym sprawie podziela ocenę prawną wyrażoną w m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego 09 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 1403/23 oraz z 29 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 1625/23 (dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl) stąd też przywoła ją w dalszej części niniejszego uzasadnienia jako własną.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ( w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego , świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Kolegium konsekwentnie stoi na stanowisku, że sam fakt przyznania Skarżącej emerytury wyczerpuje nieusuwalną przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.. Zdaniem SKO, nawet gdyby strona złożyła wniosek o zawieszenie emerytury, nadal (po jej zawieszeniu) dysponowałaby ustalonym prawem do tego świadczenia - konsekwencją czego byłoby wypełnienie ww. przesłanki, wyłączającej ją z grona osób, które mogą być beneficjentami świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący kasacyjnie podkreśla również, że ewentualne wystosowanie do strony pouczenia o możliwości zawieszenia emerytury wynikałoby w tej sytuacji z błędnej interpretacji prawa i skutkowałoby wprowadzeniem wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne emerytki w błąd.

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Skąd orzekający w mniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą, która nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i nauce dominujące jest aktualnie stanowisko, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wyniku wykładni językowej, w sytuacji gdy jej rezultat niweczy podstawowe założenia racjonalności ustawodawcy.

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. u.ś.r., wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z dniem 1 maja 2014 r., wysokość opisywanego świadczenia wzrosła do kwoty 800 zł (wyższej od najniższej emerytury), następnie wynosiło 1583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 listopada 2023 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2024 (M. P. z 2023 r., poz. 1224), świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2988 zł. Można więc uznać można, że intencją ustawodawcy, wprowadzającego wyłączenia w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r prowadzi obecnie do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty tej wykładni na datę uchwalania ustawy. Z tego względu rozważając omawiane zagadnienie należy uwzględnić dyrektywy celowościowe i systemowe, w tym także obowiązek wykładni prokonstytucyjnej. Sąd w składzie rozpoznającym nie podziela poglądu SKO, jakoby fakt, że w uzasadnieniu projektu u.ś.r. wskazano, że od świadczenia odliczana będzie składka emerytalna, co umożliwi osobom pobierającym świadczenie pielęgnacyjne wypracowanie emerytury, miał świadczyć o tym, że intencją ustawodawcy było aby sam fakt przysługiwania prawa do emerytury miał uniemożliwiać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od jego wysokości w relacji z emeryturą.

Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia wyższego. Podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w dwóch ww. przepisach przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał zaś, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Zwrócić należy uwagę na stanowisko przedstawione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17. Trybunał we wskazanym orzeczeniu uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r, w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podniósł, że wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna - rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Stąd też, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego w stopniu znacznym członka rodziny przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentownego bądź emerytalnego istnieje możliwość wyboru przez wnioskodawcę jednego z tych świadczeń. Z tych przyczyn w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że brak jest argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającej na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec tych z nich, którzy mają ustalone prawo nie tylko do emerytury, ale w ogóle do jednego ze świadczeń, wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Ugruntowane już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża stanowisko, że prokonstytucyjna wykładnia ww. przepisu powinna wiązać wskazany zakaz nie z samym przysługiwaniem opiekunowi prawa do emerytury, ale z jej pobieraniem oraz winna uwzględniać przewidzianą przez ustawodawcę w zbliżonej sytuacji, opisanej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., możliwość wyboru przez stronę świadczenia, spośród tych które mu przysługują. Skoro w powyższej sytuacji norma przewiduje wybór świadczenia, wymóg równego traktowania opiekunów z uwagi na ich cechę relewantną to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (vide: wyroki z: 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21).

Wybór świadczenia może polegać na złożeniu do organu emerytalno- rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury - na podstawie art. 34 ust. 1 w zw. z art 6 pkt 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 90 z późn. zm. dalej: "u.s.r.") i art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, dalej: "u.e.r.f.u.s."). Stosownie do tych przepisów prawo do emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia ulega zawieszeniu lub zmniejszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem również na wniosek emeryta i rencisty. W konsekwencji, zgodnie z art. 49 u.s.r. w zw. z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., nastąpi skutek wstrzymania wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że emerytura jest prawem niezbywalnym, uznać należy, że jej zawieszenie eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wynikająca z ww. normy istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawa do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zaś zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem takiej wypłaty jasnym jest, że w ten sposób dochodzi do wyłączenia negatywnej przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Trzeba przy tym mieć na względzie, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu jej wypłaty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a.

Tym samym, wbrew twierdzeniom Kolegium, uzasadnione jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ustalone Skarżącej prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przeszkody w przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe jest bowiem wynikiem wartościowania systemowych i funkcjonalnych rezultatów wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w szczególności zaś uwzględnienia jej kontekstu konstytucyjnego. Niezasadne są zatem zarzuty materialnoprawne, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W konsekwencji niezasadne są również zarzuty procesowe, jako że zasadniczo sprowadzają się one do wskazywania na niezasadne uchylenie zaskarżonych decyzji. Ponieważ, co omówiono już powyżej, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego i zasadnie zakwestionował stanowisko kolegium, zarzuty tego rodzaju nie mogą odnieść skutku. Mając to na uwadze zasadnie również Sąd I instancji wskazał, że w ramach postępowania administracyjnego organy powinny umożliwić Skarżącej dokonanie wyboru jednego spośród przysługujących jej świadczeń i to w taki sposób, aby nie została ona pozbawiona któregokolwiek spośród nich, nawet na krótki czas. Skarżąca została pozbawiona przysługującego jej uprawnienia do złożenia stosownego, opisanego powyżej, oświadczenia, którego treść miałaby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79 a kpa pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt II.3 skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze wynikowym, regulującym jedynie wynik rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie tego przepisu jest konsekwencją wcześniejszego etapu postępowania, czyli fazy kontroli zaskarżonego aktu organu. Prawidłową podstawą skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, mogą zaś być jedynie normy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, nie przepisy je określające (z wyjątkiem sytuacji, gdy sąd administracyjny wyda rozstrzygnięcie w formie innej, niż przewidziana w p.p.s.a). Skoro sąd I instancji przepisu art. 151 p.p.s.a. nie zastosował, to nie mogło więc dojść do jego naruszenia. Ponadto art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. jest przepisem materialnoprawnym i nawet jego powiązanie z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79a k.p.a. (dotyczącymi postępowania przed organami administracji), nie uzasadnia umiejscowienia tej normy, jako podstawy zarzutu procesowego. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, gdy jako jedyną argumentację na potwierdzenie zasadności wskazanego naruszenia, podnosi się wydanie przez Sąd Wojewódzki wyroku niezgodnego z intencją skarżącego kasacyjnie (uchylenie decyzji organów obu instancji zamiast oddalenia skargi) – co miało miejsce w sprawie.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O zwrocie kosztów na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty sądowe składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 złotych za postępowanie kasacyjne.