Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2014/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 3 i art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 20, art. 24, art. 25, art. 30
journal: Dz.U. 1946 nr 16 poz 109
law: Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2051/15 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2051/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. G. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Jak wskazał w jego uzasadnieniu, nieruchomość położona przy ul. [...], oznaczona jako Emfiteutyczna Kolonia w D. W. W., nr [...], rej. hip. [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej dekret. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. Wydziału Hipotecznego z dnia [...] października 1947 r., Nr [...], nieruchomość ta o pow. 3 617, 75 m² stanowiła współwłasność T. O., H. M., M. K. oraz C. O. Wnioskiem z dnia [...] października 1948 r. współwłaściciele ww. nieruchomości zwrócili się do Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy o przyznanie im prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...], odmówiono uwzględnienia tego żądania. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości jest przeznaczony pod budownictwo przemysłowe - budowę fabryki. Przy czym nie powołano konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego. Część przedmiotowej nieruchomości o pow. 2430 m² - zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], z dnia [...] października1959 r. - została przekazana [...] Fabrykom [...]. Za tę część nieruchomości spadkobiercy byłych właścicieli otrzymali odszkodowanie pieniężne - w wyniku umowy notarialnej z dnia [...] lipca 1961 r. Pozostała część nieruchomości została wykorzystana przez Zarząd Dróg Miejskich pod urządzenie ulic [...] i [...] - odpowiednio 973 m² i 415 m².

W dniu [...] grudnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek H. G. (spadkobierczyni współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości) o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1959 r. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części obejmującej obecnie grunt skomunalizowany, tj. działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Kolegium wskazało, iż z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu wynika, że odmowa przyznania prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie orzekania. Ustaliło, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji dekretowej przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rządu PRL z dnia [...] lipca 1956 r. i przeznaczona była pod budownictwo przemysłowe. Następnie zważyło, iż decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] października 1959 r. (jak i wcześniejsza lokalizacja szczegółowa nr [...] z [...] listopada 1956 r.), wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, uszczegóławiając ten plan zagospodarowania przestrzennego przez określenie, iż przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod budowę fabryki [...], stanowiła - obok wyżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego - dokument uwzględniony przy wydawaniu orzeczenia dekretowego z 1959 r. Zdaniem organu, w sytuacji gdy treść decyzji lokalizacyjnej jest zgodna z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi jedynie jego uzupełnienie oraz uszczegółowienie, to przy rozpatrywaniu wniosków o własność czasową, a następnie przy badaniu legalności orzeczeń dekretowych, nie można pominąć takiego dokumentu. Przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109) wskazują, że dane zawarte w planach zagospodarowania przestrzennego przesądzały jedynie o najistotniejszych cechach zagospodarowania terenu nieruchomości warszawskich, pozostawiając regulację szczegółów zagospodarowania terenu innym aktom planistycznym. Oznacza to, iż decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, zgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, powinna stanowić obok samego planu zagospodarowania, dokument będący podstawą do wydania rozstrzygnięć dekretowych. Następnie Kolegium wskazało, że w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji dekretowej obowiązywał już przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). W związku z tym decyzja ta została wydana także i na jego podstawie. Stanowił on, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy (który z kolei przewidywał m.in. że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych). Nie ma przy tym znaczenia, iż kwestionowana decyzja dekretowa nie zawiera tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. Kolegium zwróciło również uwagę na specyfikę prawną gruntów położonych na terenie objętym działaniem dekretu. Z dniem jego wejścia w życie własność tych gruntów przeszła z mocy prawa na rzecz gminy m.st. Warszawa, a następnie z dniem 13 kwietnia 1950 r. stała się własnością Skarbu Państwa. Z punktu widzenia wyżej cytowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niemożliwe było zatem wywłaszczenie nieruchomości będącej już własnością Skarbu Państwa. Dlatego przepisy tej ustawy należy traktować w tym zakresie jako rozszerzenie katalogu przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Wspomniany przepis art. 51 ustawy wywłaszczeniowej uwzględniał zatem specyfikę prawną gruntów warszawskich i winien być stosowany przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych. W dalszej części uzasadnienia tej decyzji organ podniósł, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, iż przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład terenu objętego lokalizacją nr [...] z dnia [...] października 1959 r. i lokalizacji wcześniejszych. Była zatem przeznaczona pod budownictwo przemysłowe. Biorąc pod uwagę obowiązujące wówczas przepisy prawa, organ orzekający mógł dojść do konkluzji, że zamierzenia planistyczne dla tego terenu uniemożliwiałyby zagospodarowanie terenu przez osoby prywatne. Istniejąca decyzja lokalizacyjna przesądzała o konieczności zagospodarowania gruntu na cele państwowe, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Natomiast brak powołania w badanej decyzji konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego (jego numeru, bądź daty uchwalenia) nie może być kwalifikowane, zdaniem Kolegium, jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Plan taki był bowiem aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, a treść jego opublikowana i powszechnie znana. W tym stanie rzeczy pominięcie w orzeczeniu danych identyfikujących ten plan wskazuje wprawdzie na niedochowanie należytej staranności przy sporządzaniu jego uzasadnienia i naruszenia w tym zakresie art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którym decyzja odmowna winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne. Jednakże tego rodzaju uchybienie w procedurze administracyjnej nie może być traktowane jako naruszenie prawa w stopniu "rażącym". Za "rażące" uznać bowiem należy, zdaniem Kolegium, tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a takich skutków sam brak właściwego uzasadnienia orzeczenia dekretowego, nie spowodował. Organ powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r., sygn. I OSK 766/10 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), który potwierdza, że organ nadzoru powinien - dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 K.p.a. – uwzględnić przepisy powołane w podstawie prawnej kontrolowanych orzeczeń, w tym przypadku art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i przepisy obowiązujące w dacie ich wydania, tj. art. 51 ust. 1 (po nowelizacji w 1961 r. - art. 54 ust. 1) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podobne stanowisko zajął ten Sąd w wyroku z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. jw.).

H. G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 7 ust. 2 dekretu poprzez uznanie, że powołany plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rządu PRL z dnia [...] lipca 1956 r. stanowił obowiązujące prawo;

- art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie w tej sprawie z uwagi na próbę nowego uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 1959 r. i odwołanie się do planów gospodarczych przyjętych po dacie jej wydania;

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego stanowiły prawo, mimo braku ich publikacji i uchwalenia przez niewłaściwy organ;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania podstawy faktycznej i prawnej oraz wprowadzenie "bałaganu" do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1959 r., w części obejmującej grunt skomunalizowany, tj. działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. W jej uzasadnieniu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, przedstawiając poprzednią argumentację sprowadzającą się do konkluzji o braku wyczerpania przesłanki rażącego naruszenia prawa decyzją dotychczasową.

Skargę na powyższą decyzję ostateczną wniosła H. G. postulując jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji, zarzucając naruszenie tych samych przepisów, które wskazała w odwołaniu i podobnie je motywując. Ponadto eksponowała uchybienie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez pominięcie i uznanie, że przy wydawaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa, art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP - poprzez uznanie, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego stanowiły prawo, mimo braku ich publikacji i uchwalenia przez niewłaściwy organ, braku ustalenia planu obowiązującego na dzień wydania decyzji, braku jednoznacznego ustalenia, czy przytoczone decyzje lokalizacyjne obejmowały przedmiotową nieruchomość, pominięcie ustaleń w zakresie obowiązującego planu zagospodarowania w innych decyzjach i wyrokach dotyczących tej nieruchomości, wreszcie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem stwierdził, że nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Przybliżył instytucję nieważności decyzji i doszedł do przekonania, że w tej sprawie została ona zastosowana prawidłowo, gdyż decyzja dotychczasowa nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Wskazując na różnice pomiędzy postępowaniem nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności), a postępowaniem zwykłym Sąd I instancji uznał, iż Kolegium prawidłowo przyjęło, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Dokonując bowiem oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa decydujące znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania decyzji. Ponadto w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 18), stwierdzono że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. W związku z powyższym przy ocenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, lecz obowiązujących w dacie jej wydania. Dlatego brak sprecyzowania prawidłowego przepisu lub wskazanie niepełnej podstawy prawnej (jeżeli taka podstawa prawna istniała w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia) jest niewątpliwie wadą, jednakże tego rodzaju uchybienie nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Sądu meriti trafnie organ nadzoru podał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było możliwe ustanowienie dla byłych właścicieli spornego gruntu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu i inne osoby w nim ujęte mogły uzyskać prawo wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez te osoby dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Po myśli art. 51 ust. 1 cytowanej już ustawy z 12 marca 1958 r. odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 powołanej ustawy, tj. użyteczności publicznej, obrony Państwa, albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Mając na uwadze treść art. 51 ust. 1 ww. ustawy z 12 marca 1958 r. Kolegium słusznie uznało, że niemożliwe było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, gdyż zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwalą Prezydium Rządu PRL z dnia [...] lipca 1956 r. oraz zgodnie z zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] listopada 1956 r. sporny teren został przeznaczony pod budownictwo przemysłowe – budowę fabryki. Z kontrolowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1959 r. wynika, iż powodem odmowy przyznania prawa własności czasowej było takie przeznaczenie nieruchomości. Ponadto przywołane zaświadczenie ewidentnie przekonuje, że Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową zakładu produkcyjnego dla [...] Fabryk [...] na terenie oznaczonym na załączonym szkicu. Fabryka ta została wybudowana, zaś spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli otrzymali stosowne odszkodowanie. Zatem treść zaświadczenia lokalizacyjnego jest zgodna z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi jedynie jego uzupełnienie oraz uszczegółowienie – dlatego też przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy nie można go pominąć. Sąd I instancji wziął pod uwagę fakt, iż brak jest dowodu na opublikowanie Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Prezydium Rządu PRL z dnia [...] lipca 1956 r. w Monitorze Polskim. Jednakże z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że do 1961 r. nawet samo zaświadczenie lokalizacyjne mogło być podstawą wywłaszczenia nieruchomości. W tym aspekcie Sąd meriti w całości podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 1383/10, który obszernie przytoczył w motywach zaskarżonego orzeczenia. Wynika z niego przede wszystkim uzyskanie mocy obowiązującej planów miejscowych z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto z dniem wywieszenia w zarządach właściwych gmin (art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 dekretu z dnia [...] kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Sąd I instancji wskazał dalej, iż budowę zakładu produkcyjnego dla [...] Fabryk [...], z uwagi na charakter i rozmiar, mogło realizować w ówczesnym systemie wyłącznie Państwo. Z tej tylko przyczyny dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowego, prywatnego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu. Cel, na jaki przeznaczono przejętą nieruchomość uniemożliwiał uwzględnienie żądania przyznania wieczystej dzierżawy, a także nie mógł być przez nich zrealizowany. Zamiar wykonania takiej inwestycji uzasadniał przejęcie gruntu na podstawie art. 3 w związku z art. 51 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w związku z art. 7 ust. 2 dekretu, jako niezbędnego dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przy czym możliwość stosowania przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. - jako podstawy orzeczenia dekretowego - nie budzi wątpliwości i w orzecznictwie jest przyjmowana (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 1427/08, z 3 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 1383/10, z 25 marca 2011 r., sygn. I OSK 766/10, z 6 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1643/11, publ. CBOSA). Podsumowując, Sąd I instancji w całości zaaprobował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - które w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1959 r., odmawiającym dotychczasowym właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] - dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 K.p.a. uwzględniło przepisy prawne powołane w podstawie prawnej kontrolowanego orzeczenia - w tym przypadku art. 7 dekretu, jak i przepisy obowiązujące w dacie jego wydania, tj. art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, uznając legalność zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku.

Zaskarżyła go skargą kasacyjną H. G., która zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie obu decyzji organu nadzorczego, mimo iż nie zbadał on, czy organ wydający kontrolowane orzeczenie administracyjne dopuścił się rażącego naruszenia prawa i zamiast tego zbadał, czy organ ten mógł wydać tożsame orzeczenie administracyjne w oparciu o inną podstawę faktyczną i prawną, której zastosowanie zależało od uznania organu dekretowego, przez co doszło do niedopuszczalnego zastąpienia przez organ nadzoru, który wydał zaskarżoną decyzję, funkcji nadzorczej funkcją orzeczniczą, i w konsekwencji niewydania decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego, pomimo że rażąco narusza ono obowiązujące prawo, w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuchylenie obu decyzji organu nadzorczego, mimo sporządzenia niepełnego i niejasnego oraz sprzecznego logicznie uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji oraz dokonania ustaleń na podstawie sprzecznych dokumentów i odwołania się do prawa przyszłego, w tym m.in.:

- brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i konkretnych ustaleń, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i ograniczenie się jedynie do przytoczenia okoliczności faktycznych powołanych przez organ administracji, bez dokonania jakiejkolwiek oceny w zakresie prawidłowości oraz zupełności ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym,

- brak wskazania, która z dyspozycji zawartych w art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ma zastosowanie w tej sprawie i realizacją, którego z opisanych tam celów była budowa fabryki [...],

- brak ustalenia możliwości korzystania przez dawnych właścicieli z przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy wątpliwa prawnie była moc aktów planistycznych dotyczących tej nieruchomości, tzn. planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Prezydium Rządu PRL z [...] lipca 1956 r. oraz decyzjami lokalizacyjnymi z [...] listopada 1956 r. i [...] października 1959 r., a także braku wykazania czy akty planistyczne obejmowały całą nieruchomość położoną przy ul. [...], czy tylko jakąś jej część,

- wadliwe odwołanie się do decyzji lokalizacyjnej z [...] października 1959 r. w sytuacji, gdy dotychczasowe orzeczenie zostało wydane [...] lipca 1959 r., a więc 5 miesięcy wcześniej,

- wadliwe uznanie legalności decyzji lokalizacyjnych wydanych w zakresie tej nieruchomości (w 1959 r.) i odwoływanie się do ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, a więc do aktu prawnego, który moc uzyskał dwa lata później,

2. prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w kontekście oceny wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w świetle braku podstawy prawnej do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] na rzecz dawnych właścicieli wobec możliwości wykorzystania go zgodnie z przeznaczeniem, zwłaszcza zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz. U. Nr 3, poz. 18 ze zm.);

b) art. 20, art. 24 ust. 2 oraz art. 30 w zw. z art. 25 dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z dnia [...] kwietnia 1946 r. poprzez pominięcie tych przepisów, a tym samym wadliwe uznanie za akty planistyczne w tej sprawie - uchwały Prezydium Rządu PRL z [...] lipca 1956 r. oraz decyzji lokalizacyjnych z dnia [...] listopada 1956 r. i z [...] października 1959 r., a także oparcia rozstrzygnięcia o ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym nieobowiązującą w dacie ich wydania;

wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie gdyby nie nastąpiły naruszenia procedury, to także o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W jej motywach autor skargi kasacyjnej, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał iż zasadą jest ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów warszawskich, jeżeli nieruchomość objęta wnioskiem dekretowym spełniałaby przesłanki określone w art. 7 ust. 2 dekretu, co oznacza że skoro plany zagospodarowania tej nieruchomości nie stanowiły przeszkody do korzystania z niej przez dawnego właściciela, to wniosek powinien być uwzględniony. W tej sprawie nie było przeszkód tym zakresie, a zgromadzony materiał dowodowy nie wykluczył pozytywnego załatwienia wniosku dekretowego. Przeznaczenie spornej działki nie nastąpiło na żaden z celów określonych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, zatem korzystanie z niej dało się pogodzić z planem. Tym samym odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 5/08, przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Spełnienie bądź nie tego warunku dekretowego nie może być z góry założone, konieczne jest poczynienie ustaleń, co do możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości zgodnie z planem. Może się bowiem okazać, że takie pogodzenie jest możliwe, a nawet że takie wykorzystanie nieruchomości, tj. zgodne z planem, w wypadku przeznaczenia pod użyteczność publiczną, jest nie tylko możliwe, ale już spełnione. W tej sprawie, zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, zarówno plan ogólny, a nawet lokalizacja szczegółowa nie uniemożliwiały korzystania dawnym właścicielom zgodnie z tymi regulacjami. Osoba fizyczna mogła wszak mieć fabrykę [...]. Dalej zaakcentowano, iż akty planistyczne dla swej mocy inny być publikowane, co w odniesieniu do powołanych przez Sąd meriti nie miało miejsca. Na tym terenie obowiązywały przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), wymagające ich publikacji. Odnosząc się do wskazanych w petitum skargi kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sprzeczne wewnętrznie i narusza zasady logiki oraz doświadczenia życiowego. Dwukrotnie Sąd I instancji posługuje się stanem prawnym z przyszłości do zdarzeń z przeszłości (decyzja odmowna w zakresie ustanowienia użytkowania wieczystego została wydana [...] lipca 1959 r., stąd decyzja lokalizacyjna z dnia [...] października 1959 r. nie ma znaczenia dla jej oceny, a uchwała Prezydium Rządu PRL z [...] lipca 1956 r. oraz decyzje lokalizacyjne z [...] listopada 1956 r. i z [...] października 1959 r. nie mogły opierać się o ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym nieobowiązującą w dacie tych "aktów planistycznych". Nadto wytknięto, iż Sąd opisując nieruchomość oraz fakt wypłaty części odszkodowania, nie wyjaśnił czy przywołane "akty planistyczne" obejmowały całą działkę, czy tylko jej część 2430 m2 z 3617,75 m2. Skoro zatem nie ustalono jednoznacznie ani zakresu "aktów planistycznych", ani ich mocy prawnej w oparciu o obowiązujący wówczas dekret o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z dnia [...] kwietnia 1946 r., to trudno zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, uznać wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia za prawidłowe, a konkluzja o braku rażącego naruszenia prawa orzeczeniem odmawiającym przyznania własności czasowej jest przedwczesna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że z uwagi na zawiłość sprawy i jej doniosłość nie uwzględniono wniosku o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Dalej należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W razie powołania obu podstaw w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero ustalenie poprawności procedowania przez sąd wojewódzki oraz prawidłowości dokonanych przezeń ustaleń faktycznych może prowadzić do oceny zasadności zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego.

Przedstawione w kasacji zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nietrafne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia uregulowane w art. 141 § 4 P.p.s.a. wymogi, gdyż zawiera stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Prowadzi to do wniosku, że odpowiada ono warunkom stawianym w tym przepisie. Jest tak przede wszystkim dlatego, że umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto to orzeczenie. Zaprezentowany w nim tok rozumowania jest przejrzysty i nie sposób mu przypisać ograniczenia kontroli instancyjnej. Przyszło też zważyć, iż z reguły art. 141 § 4 P.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej, bo może to mieć miejsce wyjątkowo, wówczas tylko gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Zatem podniesienie tego zarzutu wymaga co najmniej powiązania go z innymi naruszonymi przepisami. W tej sprawie powiązano go z przepisami K.p.a., którym rzekomo nie sprostał organ. Jednakowoż w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie motywują one trafności poglądu o mającej wpływ na wynik sprawy wadzie uzasadnienia wyroku. Sprawa bowiem dojrzała do rozstrzygnięcia, gdyż jej stan faktyczny został dostatecznie wyjaśniony pod kątem przesłanek materialnoprawnych mających w sprawie zastosowanie. W każdym razie skarga kasacyjna nie prezentuje okoliczności faktycznych, jakie miałyby być jeszcze ustalone, jakie fakty zostały ustalone błędnie, zaś większość zarzutów w tym obrębie nie dotyczy ustaleń faktycznych a rozważań prawnych i to na gruncie prawa materialnego. Możliwość korzystania przez właściciela z nieruchomości "warszawskiej" jest konsekwencją oceny stanu faktycznego dokonanego na gruncie przepisów dekretu, zwłaszcza w zakresie planistycznego przeznaczenia spornego gruntu. Wbrew twierdzeniu jej autora Sąd meriti wskazał, iż okoliczności prawy przekonują do stanowiska o wyczerpaniu przesłanki przeznaczenia gruntu dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonym planie gospodarczym (str. 15 uzasadnienia). To zaś, jakie plany wziął pod rozwagę i czy one obowiązywały, czy więc były skuteczne, a w konsekwencji czy pogląd ten jest prawidłowy, niepodobna podważać tego rodzaju zarzutem. Nie może on bowiem prowadzić do oceny słuszności rozstrzygnięcia, jak i podważać trafność ustaleń faktycznych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt I GSK 338/15 (CBOSA) w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ustaleń stanu faktycznego czy wyrażonej w jego zakresie oceny Sądu I instancji, jak też dokonanej przez ten Sąd kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego przez działające w sprawie organy. Zarzut naruszenia tego przepisu nie służy kwestionowaniu ustaleń ani zastosowania prawa materialnego. Eksponowana w skardze kasacyjnej data decyzji z dnia [...] października 1959 r. (i wcześniejszej) nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż została ona przywołana tylko na okoliczność późniejszego przekazania spornego gruntu [...] Fabryce [...]. Poza tym Sąd meriti nie oceniał legalności tej decyzji, ani nie uznał jej za akt planistyczny, jak dowodzi się w skardze kasacyjnej. Podobnie rzekome odwoływanie się do ustawy z 1961 r. nie miało wpływu na wynik sprawy, jako że ilustrowało linię orzecznictwa i odnosiło się do pewnego jego fragmentu generalnie (str. 13 uzasadnienia). Jeśli zaś chodzi o zarzut uchybienia 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to trzeba wyjaśnić, iż przepis ten reguluje sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w jego hipotezie sytuacji. Zatem jego zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie go może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi na mocy art. 151 P.p.s.a. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym. Jego zastosowanie w sprawie jest konsekwencją oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Ta natomiast, w kontekście zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w kasacji, wykazała jej zgodność z prawem, ergo nie pozwala na uwzględnienie tej skargi. Skutkiem oddalenia zarzutów formalnych jest przesądzenie ustalonego dotąd stanu faktycznego. Na jego podstawie dokonano oceny dalszych wytyków. Istotą sporu w tej sprawie jest kwestia, czy istniały podstawy do twierdzenia o rażącym naruszeniu prawa orzeczeniem z dnia [...] lipca 1959 r. odmawiającym poprzednikom prawnym skarżącej kasacyjnie wieczystej dzierżawy (własności czasowej, czy użytkowania wieczystego) przedmiotowej nieruchomości. Przede wszystkim godzi się zważyć, że zasadnie Sąd I instancji zaakcentował tryb postępowania, w którym do głosu dochodzą szczególne przesłanki składające się na instytucję nieważności decyzji – tu z powodu rażącego naruszenia prawa. Przesłanki te poprawnie przywołał, przeto nie ma potrzeby ich powielania w tym miejscu. Istotne, wyraźne i oczywiste naruszenie jasnobrzmiącego przepisu prawa w orzeczeniu z dnia [...] lipca 1959 r. nie miało miejsca, zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co prawidłowo skonstatował Sąd meriti. Wyprowadził tę konkluzję w wyniku zbadania legalności tej decyzji w jej całokształcie. Trzeba na wstępie wyjaśnić, że organ wypowiadający się w sprawie nie orzekał na innej podstawie prawnej niż organ wydający orzeczenie objęte kontrolą nadzorczą. Miał bowiem rację zarówno on, jak i Sąd I instancji twierdząc, że w postępowaniu nadzwyczajnym dopuszczalne jest sprawdzenie, czy w systemie prawa istnieje przepis, który uzasadnia orzeczenie, może stanowić jego podstawę prawną, mimo jego niepowołania. Utrwalone jest stanowisko judykatury, wedle którego brak wskazania w podstawie prawnej przepisu, na jakim oparto akt, jest wadą, jednak usankcjonowaną pozostawaniem stosownego przepisu mogącego stanowić taką podstawę w obrocie prawnym. Nie może zatem ta okoliczność motywować poglądu o rażącym naruszenia prawa takim aktem. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela przy tym pogląd, wedle którego w sprawach dekretowych mógł mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 w związku z art. 3 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przeto do nich odnoszą się także te uwagi. Niemniej jednak w niniejszej sprawie w zasadzie było to zbędne, bo przepis ten nie miał zastosowania. Wystarczającą przesłanką odmowy była regulacja dekretowa w kontekście planu zagospodarowania. Dlatego ubocznie tylko można dodać, że w sprawie "w grę" nie wchodziły raczej cele użyteczności publicznej ani obrony Państwa, zaś przeznaczenie spornego gruntu dla wykonania zadań określonych w planach gospodarczych jest w rozumieniu tego ostatniego przepisu nie dość przekonujące jeśli zważyć, że w przepisach dekretu mowa jest o planach zagospodarowania, które stricte pojęciu planu gospodarczego nie odpowiadają, choć mogą zawierać podobne ustalenia. Art. 7 ust. 2 dekretu stanowi wszak o "planie zabudowy", które to pojęcie odpowiada planom zagospodarowania przestrzennego po wejściu w życie dekretu z dnia [...] kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Jak wynika z aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które obecny skład tego Sądu podziela, ten akt prawny jest relewantny dla oceny planu obowiązującego na przedmiotowej nieruchomości. Bowiem ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy nie obowiązywała w dacie wydania dotychczasowego orzeczenia poprzez jej niestosowanie, czyli w wyniku negatywnego zwyczaju, począwszy od 1 stycznia 1951r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523), z którym to faktem wiąże się też zaprzestanie działania Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 sierpnia 2011r., sygn., akt I OSK 1383/10, 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2663/13, 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1643/11, publ. CBOSA). Jak wynika z niewadliwych ustaleń poczynionych w obu postępowaniach, ów teren położony był w granicach terenu przeznaczonego przez plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rządu PRL z 2 lipca 1956 r. pod budownictwo przemysłowe (por. reprodukcja z planu sporządzona przez organ odwoławczy z akt Archiwum Państwowym m.st. Warszawy w dniu [...] lutego 2014 r.). Plan ten w praktyce obowiązywał, skoro na jego podstawie wydawano decyzje lokalizacyjne, przeto brak dowodu jego formalnej publikacji nie może skłaniać do odmiennej konkluzji. Generalnie plany miejscowe przyjmowane na tej podstawie były publikowane poprzez ogłoszenie we właściwym organie promulgacyjnym lub w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto w formie obwieszczenia w zarządach właściwych gmin (art. 20, art. 24 ust. 2, art. 25 ust.1). W tej materii należy mieć na uwadze ówczesne realia, w których panowały obniżone standardy prawne, co jest faktem notoryjnym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/14, z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3002/13, publ. CBOSA). Bowiem niepodobna obecnych wymagań państwa prawnego stosować do oceny aktów wydanych w minionych latach i ustrojach. W orzecznictwie przyjmuje się, iż każdy ze wskazanych sposobów wejścia w życie planów był skuteczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1643/11, 5 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1811/14, publ. CBOSA). Nie doszło więc do podniesionego w kasacji naruszenia art. 20 (dotyczącego procedowania z projektem planu krajowego), art. 24 ust. 2 (dotyczącego mocy obowiązywania planu regionalnego), art. 30 w związku z art. 25 (dotyczącego obowiązywania planu miejscowego) przywołanego wcześniej dekretu z [...] kwietnia 1946 r. W tej sytuacji przyjąć należało, iż cała sporna nieruchomość (brak jest powodów do twierdzenia, że tylko część, a nawet skarżąca kasacyjnie ich nie podaje) objęta była planem przewidującym tamże budownictwo przemysłowe – budowę fabryki. A skoro tak, to korzystanie z tego gruntu przez dotychczasowych współwłaścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem planistycznym. Trzeba mieć na uwadze fakt, iż budownictwo przemysłowe w ówczesnych realiach oznaczało budowę infrastruktury przemysłu państwowego. Było to bowiem wówczas standardem, bo generalnie cel ten był zbliżony do celu publicznego, który z zasady realizowało wtedy tylko państwo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2684, publ. CBOSA). Oczywiście przepisy przewidywały także inne możliwości – prowadzenie działalności przez podmioty prywatne, lecz praktyka wynikająca ze znajomości ówczesnej rzeczywistości - dowodzi rzadkości tego rodzaju sytuacji. Zatem należało ją wykluczyć w tej sprawie. Przeto niepodobna podważyć tej konkluzji regulacją zawartą w przepisach ustawy z 3 stycznia 1946 r. zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu.

Końcowo wypada dostrzec potrzebę stabilizacji stosunków prawnych dawno ukształtowanych, która winna mieć prymat przed zasadami pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa. Zwrócił na to uwagę m.in. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (65/5/A/2015),orzekając, że " Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Zatem w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Co prawda użyty w przywołanym wyroku zwrot "znaczny upływ czasu" nie został wyłożony, lecz oznacza to, iż należy mu nadać treść stosowną do okoliczności danej sprawy, a w każdym razie odczytać go w kontekście terminów ujętych w art. 156 § 2 K.p.a. Z taką sytuacją spotykamy się w tej sprawie, w której kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja zapadła przed 58 laty. Przytoczony pogląd prezentowany jest również w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 53/15 i cytowane w jego uzasadnieniu orzeczenia).

Z wyłożonych powodów, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalono.