Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2342/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 573/23 w sprawie ze sprzeciwu P. S.A. w L. od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2023 r. nr WOP.7721.84.2023.MW w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego linii napowietrznej wysokiego napięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2023 r. oddalił sprzeciw P. S.A. w L. (dalej również jako "skarżąca") od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej również jako "WINB") z dnia 27 czerwca 2023 r., w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego linii napowietrznej wysokiego napięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z 27 czerwca 2023 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, orzekając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej powoływany jako PINB, organ pierwszej instancji) z 29 maja 2023 r. o umorzeniu postępowania dotyczącego linii napowietrznej wysokiego napięcia 110kV, [...], [...] (wcześniej [...], [...]) w zakresie ustalenia czy ww. linia stwarza zagrożenie w rozumieniu wszystkich przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, dalej jako: u.p.b.) oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Sprzeciw od decyzji PWINB wniosła do WSA P. S.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw.

Sąd I instancji podzielił wskazania organu odwoławczego, że w swoim rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji nie uwzględnił wiążącej ten organ oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 3 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2961/19. Z powołanego wyroku NSA w sprawie II OSK 2961/19 płynie jednoznaczne stanowisko, że to linia napowietrzna zarządzana przez Spółkę powoduje zagrożenie. NSA podkreślił przy tym, że postępowanie jest prowadzone od 2008 r. i w dalszym ciągu nie doprowadziło do nałożenia obowiązku, którego wykonanie eliminowałoby stan zagrożenia na nieruchomości stanowiącej współwłasność S. K. i J. K. Równie ściśle i konkretnie NSA wskazał, że to zarządca linii energetycznej powinien być zobowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Dla takiej konkluzji sądu kasacyjnego duże znaczenie miał fakt, że uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę i wybudowanie budynku mieszkalnego, którego właścicielami są obecnie S. i J. K., nastąpiło przed uzyskaniem stosownego zezwolenia i wybudowania linii energetycznej i elektroenergetycznej. NSA we wskazaniach co do dalszego postępowania wyjaśnił, że organ, nakładając stosowne obowiązki na zarządcę linii napowietrznej, będzie musiał rozważyć, czy nie istnieje możliwość przebudowy ww. linii wysokiego napięcia przez umieszczenie jej fragmentu pod ziemią (co niewątpliwie eliminuje stan zagrożenia na nieruchomości skarżącego); czy też istnieją inne skuteczne sposoby na eliminację przez zarządcę linii napowietrznej wszelkiego stanu zagrożenia na nieruchomości skarżącego, tzn. w odniesieniu do wszystkich elementów sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego (np. dach budynku, ogrodzenia, instalacji technicznych itp.).

W świetle wskazań z powyższego wyroku Sąd uznał za wykluczone odstąpienie od nałożenia obowiązków na zarządcę linii, tj. na Spółkę i w związku z tym umorzenie postępowania w tym zakresie, a tym bardziej rozważanie czy obowiązki można nałożyć na właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w B. Po ww. wyroku NSA rzeczą organów nadzoru budowlanego pozostało rozważenie jakie obowiązki nałożyć na Spółkę będącą zarządcą linii. Wydając decyzję o umorzeniu postępowania PINB niewątpliwie, w ocenie Sądu, postąpił wbrew ocenie prawnej wyrażonej przez NSA, co obligowało organ odwoławczy do jej uchylenia. Sąd podkreślił, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy postępowanie dowodowe powinno być prowadzone w kierunku nadanym przez sądy administracyjne w dotychczasowym orzecznictwie w sprawie, w szczególności w wyroku NSA w sprawie II OSK 2961/19. Jednoznaczne stwierdzenie w tym wyroku, że to linia energetyczna zarządzana przez Spółkę powoduje zagrożenie a nie budynek mieszkalny, którego właścicielami są obecnie S. i J. K. oznacza, że kwestia ta nie wymaga już ponownego badania. Organ powinien więc także weryfikować czy dowody i twierdzenia przedstawiane w postępowaniu przez stronę służą ustaleniu okoliczności, które pozostały do wyjaśnienia, czy też podważeniu wiążącej oceny prawnej NSA.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wobec zaskarżonego wyroku podniesiono następujące zarzuty:

- błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że:

1) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 29 maja 2023 r. nie uwzględnił wiążącej ten organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z 3 października 2022 r. (II OSK 2961/19) tj. że:

a. obiektem, który stworzył zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia w rozumieniu art 66 ust. 1 pkt 1 p.b. jest linia 110 kV przebiegająca nad budynkiem skarżącego, zaś do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinien być zobowiązany zarządca sieci,

b. obowiązkiem PINB powinno być:

i. ustalenie wszelkich możliwych i potencjalnych zagrożeń mogących powstać z uwagi na istnienie linii 110 kV w tym w odniesieniu do ogrodzenia nieruchomości, a następnie rozważenie zastosowania rozwiązań dopuszczalnych na gruncie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1-4 p.b.

ii. rozważenie, czy nie istnieje możliwość przebudowy linii 110 kV poprzez umieszczenie jej fragmentu pod ziemią, czy też istnieją inne skuteczne sposoby na eliminację wszelkiego stanu zagrożenia na nieruchomości skarżącego w odniesieniu do wszystkich elementów zagospodarowania nieruchomości skarżącego,

c. w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego powinny uwzględnić ocenę i wskazania NSA ujęte w wyroku z 3 października 2022 r. (II OSK 2961/19), w szczególności w zakresie:

i. oznaczenia jako adresata obowiązków zarządcy linii 110 kV (czyli P. spółki akcyjnej],

ii. konieczności wyeliminowania wszelkich zagrożeń jako powoduje przedmiotowa linia 110 kV na nieruchomości skarżącego,

a w konsekwencji powyższego przyjęcie, że PINB postąpił wbrew ocenie prawnej oraz wskazaniom co do dalszego postępowania ujętym przez NSA w wyroku z 3 października 2022 r. (II OSK 2961/19), co - w ocenie WSA w Białymstoku - uzasadniało uchylenie decyzji PINB z 29 maja 2023 r. przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

podczas, gdy

w wyniku przedłożenia przez Spółkę wraz pismem z 19 stycznia 2023 r. dokumentacji technicznej linii 110 kV (tj. m.in. książki obiektu budowlanego, kart oględzin, pomiarów rezystancji uziemienia odgromowego, protokołów oceny stanu technicznego, dokumentacji powykonawczej) oraz w wyniku przedłożenia przez Spółkę z pismem z 27 lutego 2023 r. wyników badań napięcia rażenia przeprowadzonych 23 lutego 2023 r., zaistniały nowe okoliczności faktyczne - powstałe po wydaniu decyzji PWINB z 21 listopada 2010 r. oraz po wydaniu ww. wyroku w sprawie II OSK 2961/19 - z których wynika, że wyniki pomiarów wartości napięcia rażenia w zakresie słupa nr 20A linii 110 kV oceniono pozytywnie tj. jako spełniające normy w zakresie dopuszczalnych wartości tego napięcia, a stan techniczny linii 110 kV oceniono na dobry/dostateczny,

w konsekwencji czego

organy obu instancji nie były związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA z 3 października 2022 r. (II OSK 2961/19), jako że ustały przesłanki ich związania powyższymi elementami wyroku NSA (art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a,),

zatem

błędnie WSA w Białymstoku powołał się na związanie oceną prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania w wyroku NSA z 3 października 2022 r. (II OSK 2961/19), a w konsekwencji nietrafnie przyjął, ze PINB wydając decyzję z 29 maja 2023 r. postąpił wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w prawomocnym wyroku w sprawie II OSK 2961/19, a następnie błędnie uznał, że powyższe obligowało organ odwoławczy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

zaś

zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ WSA w Białymstoku błędnie przyjął, że organ jest związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania w wyroku z 3 października 2022 r. (11 OSK 2961/19), a przy rozpoznawaniu sprzeciwu winien był dokonać jedynie oceny zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez PWINB (art, 64e p.p.s.a.), w związku z czym przyjęte przez WSA w Białymstoku stanowisko było nieuzasadnione,

2) alternatywnie względem zarzutu w pkt 1) powyżej - to jest na wypadek, gdyby NSA przyjął, że PINB i PWINB były związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania ujętymi w wyroku z 3 października 2022 r. (II OSK 2961/190 - to ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku w sprawie II OSK 2961/19 zostały uwzględnione w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu zakończonym decyzją z 29 maja 2023 r., ponieważ organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie istnienia zagrożeń na nieruchomości skarżącego wywołanych istnieniem linii 110 kV,

a w konsekwencji

organ I instancji podjął rozstrzygnięcie w oparciu zarówno o ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania podane przez NSA w sprawie II OSK 2961/19, jak i w oparciu zaistniałe po wydaniu decyzji PWINB z 21 listopada 2018 r. oraz po wydaniu wyroku z 3 października 2022 r. (II OSK 2961/19) nowe, istotne okoliczności faktyczne,

zatem

nie doszło do naruszenia zasady związania organu prawomocnym wyrokiem w sprawie II OSK 2961/19 art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a.], w konsekwencji czego nieuprawnione było przyjęcie, że koniecznym było wydanie decyzji kasatoryjnej przez PWINB,

zaś

zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ WSA w Białymstoku przedwcześnie przyjął, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez PWINB było uzasadnione niezastosowaniem się przez organ I instancji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku w sprawie II OSK 2961/19,

3) uznanie przez WSA w Białymstoku decyzji kasatoryjnej PWINB z 27 czerwca 2023 r.; za prawidłową, a to wobec stwierdzenia, że decyzja organu I instancji nie uwzględniała i nie respektowała oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z 3 października 2022 r. (II OSK 2961/19)

podczas, gdy

WSA w Białymstoku nie uwzględnił tego, że z decyzji PWINB z 27 czerwca 2023 r. nie wynika, dlaczego koniecznym było wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego, a także dlaczego PWINB w ramach prowadzonego postępowania nie mógł wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, zaś wyrok WSA w Białymstoku nie zawiera jasnej i precyzyjnej oceny prawnej co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na ustalenie przyczyn zaaprobowania przez WSA w Białymstoku stanowiska PWINB wyrażonego w decyzji z 27 czerwca 2023 r.

w konsekwencji czego

zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje jedynie, że prawidłowe było uznanie przez PWINB, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym w trybie art. 138 § 2 k.p.a., co bezsprzecznie nie pozwala na ustalenie podstaw uzasadniających konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie przedstawia stanowiska WSA w Białymstoku w zakresie możliwości przeprowadzenia przez Organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w efekcie czego wyrok ten nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w złożonej skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc, gdy przepisy prawne uległy zmianie. Zatem ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie.

Istotnej zmiany stanu faktycznego skarżąca kasacyjnie upatruje w dokonaniu szeregu czynności takich jak pomiary i badania w zakresie dowiedzenia, że linia 110 kV na nieruchomości skarżącego nie stwarza realnego zagrożenia.

Czynności tego typu i przedstawianie kolejnych ekspertyz w tym zakresie nie stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiany stanu faktycznego, a jedynie, na co zwrócił uwagę również Sąd I instancji, próbę podważenia oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 3 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2961/19.

Jak wskazał Sąd I instancji "Jednoznaczne stwierdzenie w tym wyroku, że to linia energetyczna zarządzana przez Spółkę powoduje zagrożenie a nie budynek mieszkalny, którego właścicielami są obecnie S. i J. K. oznacza, że kwestia ta nie wymaga już ponownego badania." Zasadnie zatem stwierdzono, że "rzeczą organów nadzoru budowlanego pozostało rozważenie jakie obowiązki nałożyć na Spółkę będącą zarządcą linii".

Z oceny przedstawionej w ww. wiążącym wyroku NSA jasno wynika, że w ustalonym stanie faktycznym stwierdzono, że zagrożenie istnieje i należy ustalić w jaki sposób Spółka ma je wyeliminować. Niedopuszczalne jest natomiast podważanie tego stanowiska i przedstawianie kolejnych ekspertyz przeczących temu stanowisku. Za istotną zmianę stanu faktycznego można uznać okoliczności, które sprawiają, że wyrażona przez sąd administracyjny ocena staje się całkowicie nieaktualna. Tego typu okoliczność to np. potencjalna sytuacja, w której na etapie procedowania przez organ I instancji linia 110 kV przebiegająca nad budynkiem skarżącego została już przebudowana, wobec czego zniknął stan zagrożenia ustalony w przywołanym wyżej wyroku NSA.

Należy jednak stanowczo podkreślić, że odmienna ocena stanu faktycznego nie może być mylona ze zmianą stanu faktycznego. Tymczasem zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej zmierzają właśnie do zmiany oceny stanu faktycznego.

Należy zatem uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku nie uwzględnił wiążącej ten organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 października 2022 r., co stanowiło podstawę do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocenę tę zasadnie podtrzymał następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając sprzeciw.

Za niezasadne należy zatem uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 64e p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151a § 1 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., art, 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.