Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SAB/Op 12/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1-2, art. 5, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. K. (dalej jako: wnioskodawca, skarżący lub strona), jest bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego (dalej jako: organ lub Rektor), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku skarżącego z dnia 12 października 2023 r., skierowanego do organu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.), dalej: ustawa o dostępie do informacji lub udip.

Wywiedzenie skargi poprzedziły następujące czynności. Skarżący w dniu 12 października 2023 r. złożył, za pośrednictwem platformy ePUAP, wniosek o udostępnienie informacji o:

1) zawartej ugodzie, której efektem było ogłoszenie na stronie internetowej Uniwersytetu Opolskiego: "Uniwersytet Opolski przeprasza W. Sp. z o. o. za naruszenie jego autorskich praw majątkowych do publikacji książkowych [...] autorstwa B. W. oraz [...] autorstwa L. C. poprzez nieuprawnione ich rozpowszechnianie i udostępnienie w formie cyfrowej na stronie internetowej Biblioteki Głównej Uniwersytetu Opolskiego, co, w wyniku technicznej awarii informatycznych systemów zabezpieczeń, doprowadziło do czasowego, otwartego dostępu do wymienionych dziel, Bardzo przepraszamy za zaistniały bez naszej wiedzy incydent i zapewniamy, że nieuprawnione udostępnienie wymienionych publikacji w żadnej mierze nie było naszą intencją. Uniwersytet Opolski podejmuje wszelkie starania, aby podobne zdarzenia nie miały miejsca w przyszłości",

2) pisma wydawnictwa w sprawie naruszenia autorskich praw majątkowych;

3) dokumentów wytworzonych przez Uniwersytet Opolski dotyczących przedmiotowej sprawy, tj. opinii radców prawnych, wyjaśnień personelu, opinie techniczną dot. awarii systemów zabezpieczeń; Informacji, kto podjął decyzję o zawarciu ugody;

4) treści ugody;

5) informacji, czy Uniwersytet Opolski zapłacił zadośćuczynienie; Jeżeli tak, jaka była kwota zadośćuczynienia;

6) czy Uniwersytet Opolski dochodził pośrednio zapłaconych roszczeń do developera systemu informatycznego; Przedstawienia dokumentów wytworzonych w związku z roszczeniem, w szczególności ustaleniem winnego tej sytuacji. Jeżeli ustalono winnego proszę o informację dot. konsekwencji.

We wniosku zawarto żądanie, by odpowiedzi udzielić w formie elektronicznej przez ePUAP.

Odpowiadając na ten wniosek, organ w piśmie z dnia 24 października 2023 r. zwrócił się do skarżącego o doprecyzowanie zakresu żądania, zwracając przy tym uwagę, że zawarte w jego treści sformułowanie "w szczególności" sugeruje, że zadane pytania stanowią katalog otwarty i nie wyczerpują w pełni jego żądania. Niezależnie od powyższego organ podał, że w odniesieniu do żądania uzyskania pism w sprawie naruszenia autorskich praw majątkowych, zastrzegł konieczność zbadania, czy możliwe jest jego spełnienie. Rektor zaznaczył, że opinie radców prawnych, wyjaśnień personelu czy też opinie techniczne dotyczące awarii systemów zabezpieczeń, nie stanowią opinii w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. 2) udip, i w tym zakresie - w jego ocenie - brak jest możliwości rozpatrzenia wniosku skarżącego. Zaznaczając przy tym, że opinia techniczna dotycząca awarii systemów zabezpieczeń nie istnieje. Organ poinformował skarżącego, że był umocowany na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 742 ze zm.), dalej: ustawa, był uprawniony do zarządzania i reprezentowania Uniwersytetu. Odnośnie żądania informacji w zakresie treści ugody i wysokości wypłaconego kwot, Rektor zakreślił do 12 grudnia 2023 r. czas na udzielenie odpowiedzi w zakresie ustalenia przesłanki, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Następnie zaznaczył, że żądanie podania personaliów osoby odpowiedzialnej za naruszenia, skutkujące koniecznością zawarcia ugody nie stanowi informacji publicznej.

Ustosunkowując się do pisma organu strona w piśmie z dnia 26 października 2023 r., precyzując wniosek z dnia 12 października 2024 r., zacytowała fragment uzasadnienia wyroku NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2719/14 (wszystkie przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

W dalszych motywach skarżący wskazał, że informacje dotyczące finansów uczelni wyższej stanowią informację publiczną, stąd wniosek winien zostać rozpatrzony pozytywnie. Tym samym ponowił żądanie udostępnienia dokumentu w oparciu o który została zawarta ugoda pomiędzy W. sp. z o.o. (dalej również jako: "W.") a Uniwersytetem Opolskim (Uniwersytet). Jednocześnie skarżący zakwestionował stanowisko organu jakoby opinia radców prawnych i innych pracowników uczelni nie stanowiła informacji publicznej. Precyzując swój wniosek wyjaśnił, że chce uzyskać informację dlaczego Uniwersytet Opolski przeprosił za naruszenie praw autorskich z powodu awarii systemów zabezpieczeń, pomimo że opinia techniczna o awarii "nie istnieje". Zażądał opisania całego procesu "rozpowszechniania i udostępniania w formie cyfrowej na stronie internetowej Biblioteki Głównej Uniwersytetu Opolskiego publikacji książkowych [...] autorstwa B. W. oraz [...] autorstwa L. C.". Jak również wniósł o opis całego ciągu zdarzeń, na podstawie których ustalono odpowiedzialność zmarłego pracownika.

W konkluzjach pisma skarżący doprecyzował, że żąda uzyskania:

1) korespondencji z wyżej wymienionym w. w sprawie naruszenia praw majątkowych,

2) dokumentu będącego ugodą pomiędzy Uniwersytetem a W.,

3) opinii prawnych dotyczących wyżej wymienionej ugody,

4) dokumentów księgowych wypłaconego odszkodowania.

Następnie w dniu 13 listopada 2023 r. wnioskodawca wniósł przytoczoną na wstępie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") "w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji",

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

3) art. 10 ust. 1 udip w "zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji",

4) art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 udip w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor powielił treść korespondencji wysłanej do Rektora w sprawie oraz treść pism organu kierowanych do niego. Następnie wskazał, że zobowiązany podmiot nie udzielił mu odpowiedzi w ustawowym terminie, ani nie wydał decyzji stosownie do art. 16 ust. 1 udip. Dalej zaznaczył, że bezpodstawne było "wydłużenie terminu" do 12 grudnia 2023 r., w którym organ zakreślił do udzielenia odpowiedzi na resztę żądanych informacji, zawartych w piśmie skarżącego z dnia 12 października 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie. Argumentując opisał dotychczasowy przebieg postępowania, zgodny z powyżej przedstawionym, po czym zaznaczył, że przy piśmie z dnia 16 listopada 2023 r. udostępnił skarżącemu: wezwanie W. "z dnia 10 lipca 2021 r. do ujawnienia informacji, zaniechania naruszenia autorskich praw majątkowych, usunięcia skutków naruszenia oraz do zapłaty", ugodę zawartą pomiędzy Uniwersytetem Opolskim a W. oraz dokument księgowy potwierdzający wypłatę środków. Dodatkowo podniósł, że wyjaśnił skarżącemu proces rozpowszechnienia utworu, a także odniósł się do wątpliwości czy opinia prawna sporządzona na zlecenie organu może stanowić informację publiczną, szczegółowo przytaczając w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Rektor zwrócił również uwagę, że w sytuacji gdy dana informacja nie jest informacją publiczną, to – w jego ocenie – nie ma obowiązku wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 udip. Zaznaczył, że na dzień wniesienia skargi nie udostępnił skarżącemu wyłącznie opinii radcy prawnego i korespondencji prowadzonej z W. Szczegółowo wyjaśniając, w oparciu o stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dodatkowo organ wyeksponował, że z tych samych względów nie pozostaje w stanie bezczynności, bowiem żądana informacja nie jest informacją publiczną, a tym samym nie był związany zawartymi w ustawie terminami do udzielenia odpowiedzi. Jednocześnie podkreślając, że udzielał na bieżąco odpowiedzi skarżącemu i zrealizował swoje zobowiązanie dotyczące udostępnienia informacji publicznej w wyznaczonym terminie tj. do 12 grudnia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: ppsa. Na podstawie art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (...); 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa).

Sąd, w przypadku ustanowionym w art. 149 § 1 ppsa, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy (art. 149 § 2 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Sprawa niniejsza została rozpatrzona, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów - na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność. Sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 122 ppsa). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł żadnych podstaw do jej przekazania do rozpoznania na rozprawie. Cytowany wyżej przepis wskazuje na kompetencję Sądu do skierowania sprawy na rozprawę, nie wprowadzając jednocześnie obowiązku Sądu w tym zakresie.

Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę – nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się stosując art. 122 ppsa (zob. wyrok NSA z 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7467/21).

Podkreślenia także wymaga, że w sytuacji, gdy z prawa wynika kompetencja organu oraz jednocześnie obowiązek realizacji tej kompetencji, bezczynność organu polegająca na niepodjęciu określonego działania jest zachowaniem sprzecznym z prawem. Tym samym należy przyjąć, że bezczynność ma miejsce, gdy organ nie podjął czynności, do których podjęcia był zobowiązany na podstawie przepisów prawa, w terminie określonym przez przepisy proceduralne (A. Skoczylas, P. Szustakiewicz. (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2023, art. 3).

Kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia (wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1913/18). W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie (wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1443/19). W przypadku skargi na bezczynność, właściwość sądów administracyjnych dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 3).

Jak stanowi art. 19 ust. 2. Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), każdy człowiek ma prawo do swobodnego wyrażania opinii; prawo to obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru.

Swoboda wypowiedzi, co wymaga podkreślenia, obejmuje nie tylko wolność otrzymywania i przekazywania informacji i idei, lecz również wolność ich aktywnego poszukiwania czy zdobywania. Wolność poszukiwania informacji i idei, w aspekcie negatywnym, obejmuje zobowiązanie państwa do powstrzymania się od ingerencji, gdy jednostka realizuje swe prawo do uzyskiwania informacji publicznych. Ze względu na coraz bardziej aktywny udział i zaangażowanie jednostek w sprawy publiczne, jak również coraz szerszy zakres kwestii regulowanych w przepisach prawnych i decyzjach władz państwowych, państwa-strony mają obowiązek podawać do wiadomości opinii publicznej wszystkie informacje, które mogą być przedmiotem jej zainteresowania. Państwa-strony powinny również podjąć wszelkie wysiłki w celu zapewniania łatwego, szybkiego, skutecznego oraz praktycznego dostępu do informacji publicznych, jak również wprowadzić odpowiednie procedury uzyskiwania takich informacji przez zainteresowane jednostki. Każda decyzja odmowna władz w zakresie dostępu do informacji musi być wydana z uzasadnieniem, konieczne jest ponadto ustanowienie procedury odwoławczej od takiej decyzji (R. Wieruszewski (red.), Międzynarodowy pakt praw obywatelskich (osobistych) i politycznych. Komentarz, Warszawa 2012, art. 19).

W rozpatrywanej sprawie, zarzut bezczynności organu związany jest z nieudostępnieniem informacji publicznej na wniosek skarżącego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Powyższa zasada została skonkretyzowana w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak stanowi art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 udip). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 udip). Udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; (...); 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1524), zwanym dalej "portalem danych". Informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 udip). Stosownie do art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niemniej jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ppsa). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 udip). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...) (art. 16 ust. 2 udip).

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest procedurą hybrydową, którą można opisać jako współstosowanie przy załatwieniu sprawy zarówno norm postępowania o charakterze uproszczonym, kończącego się czynnością materialno-techniczną, jak i norm postępowania administracyjnego w znaczeniu wąskim, gwarantującego odpowiedni standard stosowania prawa i kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wywołuje w zależności od okoliczności odmienne rezultaty. W następstwie jego rozpatrzenia adresat wniosku może, w danym przypadku: 1) wysłać wnioskodawcy powiadomienie związane z brakiem realizacji zakresu podmiotowego lub przedmiotowego trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej; 2) udostępnić informację w postaci zanonimizowanej albo niezanonimizowanej; 3) wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w tym informacji przetworzonej); 4) wydać decyzję o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji. Określony sposób załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest przy tym determinowany przesłankami prawnymi, ograniczającymi dowolność adresata wniosku w zakresie jego rozpoznania (A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2023, art. 16).

Mając to na uwadze o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 udip. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności wyjaśniające, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 udip oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2512/15, CBOSA). Pozytywne załatwienie wniosku, tj. udostępnienie żądanej informacji nie wymaga formy decyzji i uwalnia organ od ewentualnego zarzutu bezczynności. Konstatacja taka dotyczy jednak tylko sytuacji, kiedy odpowiedź jest pełna. Udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21, CBOSA).

Ponadto wskazania wymaga, że nie było żadnych przeszkód formalnych do wniesienia a następnie rozpoznania skargi. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b ppsa wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w szczególności w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: Kpa. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 udip, przepisy kpa stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 Kpa. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

W dalszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym udip. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów udip, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Sprawa publiczna to każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu, dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu. W potocznym rozumieniu słowo "publiczny" oznacza "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny, społeczny, nieprywatny" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 1). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, stwierdził, że informacją publiczną w rozumieniu udip jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ponadto, informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących już faktów.

Z kolei art. 6 udip konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji" (wyrok NSA z 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 260/13, CBOSA). Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 udip, statuującego rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 udip łączącego pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa" (wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2419/17, CBOSA).

Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem sporu jest czy wystąpiła w okolicznościach wyżej zaprezentowanych bezczynność Rektora w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego we wniosku z dnia 12 października 2023 r., jak uznaje strona, czy wprost przeciwnie – jak wywodzi organ.

Mając na uwadze tak zakreślony spór zauważenia wymaga, na co także zwrócił uwagę organ, że treść wniosku skarżącego nie była precyzyjna, a część żądanych informacji mogła sugerować, że nie obejmowała wykonania prostej czynności o charakterze technicznym, tj. wykonania kopii lub wersji elektronicznej posiadanego dokumentu przez organ. Rację miał organ, że zwrócił się do skarżącego w piśmie z dnia 24 października 2023 r. o doprecyzowanie zakresu żądania. Tylko w tej sytuacji mógł ocenić w pierwszej kolejności czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, a następnie czy jest to informacja o charakterze prostym czy przetworzonym. Niezależnie od wymiany korespondencji pomiędzy Rektorem a skarżącym zaznaczenia wymaga, że art. 13 ust. 2 udip dopuszcza pod warunkami wskazanymi w tym przepisie możliwość udostępnienia informacji do 2 miesięcy od złożenia wniosku. Tym samym nawet gdyby uznać, że cały zakres żądania zawarty w piśmie z dnia 12 października 2023 r. odnosił się wyłącznie do informacji publicznej, mając na względnie ogólnikowość treści samego podania, to organ korzystając z przysługującego mu prawa przesunął termin do udzielenia odpowiedzi na dzień 12 grudnia 2023 r.

Dalej zaznaczenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy jedynie udzielaniu informacji publicznej, a nie pozyskiwaniu w jej trybie wszelkich informacji. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (tzw. dokumenty wewnętrzne). W orzecznictwem sądów administracyjnych podkreśla się, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np. opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, CBOSA). W wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, NSA doszedł do konstatacji, że nie stanowią informacji publicznej różnego rodzaju materiały znajdujące się co prawda w posiadaniu organu, których jednak zawartość (treść) intelektualna nie została użyta przez organ przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw publicznych, a przez to materiały te nie nabrały cech dokumentów urzędowych (por. również wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2967/21, CBOSA). Wyrażona w przywołanych wyrokach ocenę skład orzekający w tej sprawie w pełni akceptuje. W szczególności podkreślenia wymaga, iż opinie prawne sporządzone przez radcę prawnego lub adwokata nie są tożsame z opiniami wydawanymi przez organy, do których odnosi się art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi. Przypomnieć należy, że opinia prawna sporządzana przez radcę prawnego lub adwokata jest niewiążącą organ poradą, wskazówką co do potencjalnych kierunków działania, analizą sytuacji prawnej. Od niej należy odróżnić opinię wydawaną w trybie art. 106 Kpa, która jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie.

Z tych względów wyżej wymienione opinie prawne nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy (nawet sprawy publicznej) mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Przypomnieć należy, że dostęp do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań, czy też o analizie sporządzanej na potrzeby organu, która nie ma charakteru wiążącego, a jedynie służy poszerzeniu spektrum informacji potrzebnych organowi do zajęcia określonego stanowiska. Powiązana z dostępem do informacji publicznej kontrola społeczna nie jest konieczna, ani potrzebna na każdym etapie procesu decyzyjnego, lecz w zasadzie na jego końcu, w zakresie podjętego przez organ działania.

W zaistniałej sprawie skarżący otrzymał treść żądanej ugody pozasądowej, pismo W. w sprawie naruszenia autorskich praw majątkowych i dokument księgowy potwierdzający wypłatę przez organ środków pieniężnych, przy piśmie Rektora z dnia 16 listopada 2023 r. Tym samym otrzymał dokumenty stanowiące finalną czynność organu, związaną z roszczeniami W. sp. z o.o., która zakończyła spór cywilnoprawny zaistniały pomiędzy tymi podmiotami.

Reasumując, rację ma Rektor, że opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności podjęcia i prowadzenia, a także możliwy wariantów rozwiązań, kierunków i skutków działań tego organu, która nie ma dla tego podmiotu charakteru wiążącego, nie stanowi informacji publicznej. Podobnie należało ocenić korespondencję wymienianą pomiędzy organem a W. przed zawarciem ugody, której kopię skarżący otrzymał.

W konsekwencji również organ nie był zobligowany do wydania decyzji z art. 16 ust. 1 udip, bowiem zakres wniosku obejmował żądanie udostępnienia informacji, która nie stanowiła informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe uznać należy, że pozostałe zarzuty podniesione w skardze są oczywiście bezzasadne.

W rozpoznanej sprawie, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie pozostawał w bezczynności, zatem skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.