Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 923/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 782/11 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 782/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

B. S. wnioskiem z dnia 18 stycznia 2010 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] kwietnia 1992 r. , nr [...], zatwierdzającej podział działki w Nowej Rudzie przy ul. Słupeckiej, oznaczonej nr [...], na działki o numerach: [...], [...], [...] i [...]. W ocenie wnioskodawczyni decyzja ta rażąco naruszyła prawo, gdyż nie zapewniła działkom nr [...] i nr [...], które nabyła po podziale, dostępu do drogi publicznej. Ponadto zarzuciła, że podział naruszył przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż powinien być zgodny z ustaleniami planu miejscowego, który nie był sporządzony, a materiały do takiego planu nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy o zatwierdzenie podziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] maja 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku jest zgodna z obowiązującym wówczas art. 10 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Kolegium podniosło, że wprawdzie nie obowiązywał wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale zatwierdzony podział był zgodny z ustaleniami planu ogólnego zatwierdzonego zarządzeniem Wojewody Wrocławskiego z dnia 10 grudnia 1974 r. o numerze 127. Kolegium przyjęło, że według tego planu teren działki nr [...] był przeznaczony na usługi osiedlowe, kulturalne i handlowe. Odnosząc się braku ustanowienia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości służebności drogowej, Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji nie był zobowiązany do badania kwestii dróg dojazdowych do wydzielanych działek. Służebność taką można było ustanowić w postępowaniu o ustanowienie drogi koniecznej i wnioskodawczyni z takiej możliwości skorzystała.

Na skutek skargi B. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r., II SA/Wr 690/10, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2010 r. Uwzględniając skargę Sąd w wyroku wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium obowiązane będzie ustalić, jaki/e akt/y miejscowego/ych planu/ów zagospodarowania przestrzennego obowiązywał/y w dacie wydania decyzji podziałowej w 1992 r. (czy obowiązywał tylko ten powołany w treści zaskarżonej decyzji, czy też istniał plan szczegółowy dla przedmiotowego terenu) i uzyskać ich tekst wraz rysunkiem planu oraz przede wszystkim dokonać wszechstronnej analizy zapisów planu/ów i części graficznej w kontekście wymogów art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 2 czerwca 2011 r., nr SKO 4141/62/2011, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] kwietnia 1992 r. W uzasadnieniu wskazało, że w czasie jej wydania dla terenu objętego działką nr [...] w Nowej Rudzie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ogólny plan zagospodarowania miasta Nowej Rudy, co nie wykluczało dokonania podziału nieruchomości. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzje wpływające na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów podejmuje terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz spełnieniu wymagań określonych w przepisach szczególnych. Kolegium przyjęło, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), stwierdzający, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do miejscowości, dla których plan taki nie został sporządzony, nie wyłącza możliwości podziału lecz odsyła do trybu określonego w art. 47 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym. Kolegium po zapoznaniu się z treścią miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Nowej Rudy zatwierdzonego zarządzeniem nr 127 Wojewody Wrocławskiego uznało, że działka [...] położona była na terenie przeznaczonym na wiele funkcji między innymi na usługi osiedlowe, kulturalne i handlowe, a podział działki nie kłócił się z tą funkcją, która nadal mogła być na tym terenie wykonywana. Kolegium wskazało także, że w decyzji podziałowej nie było możliwe ustanowienie służebności drogowej.

Po rozpatrzeniu wniosku B. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest prowadzone przez organ wyższego stopnia, ma na celu dokonanie oceny ważności decyzji merytorycznej, na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Oznacza to, że organy administracyjne nie gromadzą w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odrębnych dowodów, lecz w zasadzie opierają się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, która jest weryfikowana w kontekście istnienia przesłanek nieważności.

Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi w sprawie przesłanka braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku wydana została na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 3 obowiązującej w dacie wydania rozpatrywanej decyzji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl tych przepisów, podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z pisma Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 24 maja 2011 r. wynika, że dla działki nr [...] w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku obowiązywał jedynie ogólny plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do zapisów powyższego planu teren działki nr [...] występował w jednostce oznaczonej symbolem F 59 UH, UK, dla której plan przewidywał jako obecny rodzaj użytkowania- teren upraw polowych, zabudowy mieszkaniowej i Klubu Górnika z biblioteka. Szczegółowe ustalenia planu perspektywicznego przewidywały dla tej działki teren usług osiedlowych, kulturalnych i handlowych. Kolegium argumentowało, że mający zastosowanie w stanie prawnym, w którym podjęta została objęta wnioskiem decyzja przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie przewidywał innych przesłanek warunkujących podział nieruchomości, niż zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono dalej, że zgodnie z utrwalonym w takich sprawach orzecznictwem administracyjnym, w razie braku sprzeczności projektu podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, rejonowy organ rządowej administracji ogólnej miał obowiązek zatwierdzić taki projekt. Projekt dokonywany w trybie art.10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości miał tylko jeden cel: zapewnić zgodność podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. Za zasadne zostało uznane także stanowisko, zgodnie z którym projekt podziału zatwierdzany w tym trybie był jedynie swego rodzaju pozwoleniem na podział prawny polegający na utworzeniu, w drodze dalszych czynności prawnych, z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Podkreślono, że żaden przepis, obowiązującej w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku decyzji zatwierdzającej podział działki 52, ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zobowiązywał organu do badania kwestii dróg dojazdowych do wydzielanych nieruchomości, gdyż w przypadku braku takiego dojazdu, istnieje możliwość ustanowienia drogi koniecznej, co też wnioskodawczyni uczyniła. Badając dalsze przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zdaniem Kolegium nie zachodzą w sprawie również przesłanki z pkt 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiodła B. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła Kolegium: 1) powiązanie treści rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji z wadliwym zastosowaniem przepisów prawa i wadliwym ustaleniem stanu faktycznego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności kwalifikowane naruszenie prawa wyliczone w podstawach stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), poprzez: a) wydanie decyzji bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.); b) wydanie decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej, prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2011 roku (sygn. akt. II SA/Wr 690/10), (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.); c) wydanie decyzji posiadającej istotną wadę, powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a.); 3) naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego a w szczególności kwalifikowane naruszenie prawa wyliczone w podstawach stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 k.p.a.), poprzez: a) uznanie przez SKO w Wałbrzychu fałszywych dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, za prawdziwe (art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a.); b) wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a.); c) wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a.); 4) niekwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego określone w art. 154 i art. 155 k.p.a.; 5) pogwałcenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), przez sprzeniewierzenie się w toku postępowania zasadzie stania na straży praworządności i podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony; 6) rażące pogwałcenie zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), przez prowadzenie zaskarżonego postępowania organu wyższego stopnia w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej i utrwalający przekonanie strony o braku praworządności (art. 6 k.p.a.).

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wskazała, że na podstawie umowy notarialnej kupiła działki (nr [...] i [...]) tylko i wyłącznie w celach budowlanych. Wyjaśniła, że działka nr [...], z której wydzielono kupione przez nią dwie działki, była częściowo zabudowana pawilonem handlowym oraz dwoma garażami, posiadała drogę wewnętrzną służącą za dojazd do garaży i drugą drogę poprzeczną stanowiącą drogę przeciwpożarową oraz drogę dojazdową do studzienek kanalizacyjnych. O istnieniu drogi wewnętrznej na działce nr [...] świadczy wyrys geodezyjny na planie podziału z opisem "Jezdnia asfaltowa". Część działki, skarżąca wydzierżawiła od A. w K. i zabudowała garażem w ramach środków własnych. Po podziale była to działka nr [...] natomiast działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] jako działka budowlana w chwili podziału nie spełniała swego przeznaczenia jako działki budowlanej ponieważ nie posiadała drogi dojazdowej. Obie drogi dojazdowe zostały bez uzasadnionych podstaw prawnych sprzedane po podziale właścicielowi działki nr [...] i dołączone do jego areału wynoszącego 17.26 arów. Wobec tak kształtującego się stanu faktycznego sprawy, zdaniem skarżącej bezsprzecznie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] dotknięta jest wadami materialno – prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i pozostawała niewykonalna w dniu jej wydania (brak wymaganej prawem drogi dojazdowej), a jej niewykonalność ma charakter trwały, o czym świadczy fakt braku możliwości jej zabudowy ze względu na brak możliwości dojazdu do wydzielonych działek. Organ administracji dokonując podziału (zgodnie z obowiązującym prawem) miał obowiązek zapewnić do każdej nowopowstałej działki dostęp do drogi publicznej. Wydzielenie działki budowlanej bez dostępu do drogi publicznej jest bowiem sprzeczne z prawem budowlanym, gdyż brak drogi dojazdowej dyskwalifikuje działkę jako budowlaną - następuje zatem niewykonalność decyzji - zabudowy działki. Ponadto obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu dokonującego weryfikacji decyzji podziałowej w kontekście jej zgodności z planem miejscowym było dokładne ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czy w dacie wydania kwestionowanej decyzji podziałowej obowiązywał tylko ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Nowa Ruda, czy też dla obszaru w którym położona była działka nr [...] obowiązywał plan szczegółowy. Tych ustaleń Kolegium nie poczyniło już kolejny raz.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., II SA/Wr 782/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., II SA/Wr 690/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego Kolegium z dnia [...] maja 2010 r., orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] kwietnia 1992 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Sąd uznał za konieczne wyjaśnienie, jaki/e akt/y miejscowego/ych planu/ów zagospodarowania przestrzennego obowiązywał/y w dacie wydania decyzji podziałowej w 1992 r. (czy obowiązywał tylko ten powołany w treści zaskarżonej decyzji, czy też istniał plan szczegółowy dla przedmiotowego terenu) i uzyskać ich tekst wraz rysunkiem planu oraz przede wszystkim dokonać wszechstronnej analizy zapisów planu/ów i części graficznej w kontekście wymogów art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż naruszono przedstawioną wyżej zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, do którego przedmiotowa sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku, uzupełnił materiał dowodowy o niezbędną dokumentację (kopia tekstu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Nowa Ruda zatwierdzonego zarządzeniem nr 127 Wojewody Wrocławskiego z dnia 10 grudnia 1974 r. oraz fragmentu rysunku planu) oraz ustalił, że w dacie wydania decyzji podziałowej w roku 1992 nie istniał plan szczegółowy dla terenu miasta Nowa Ruda, gdzie położona była ówczesna działka nr [...] (pismo Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego w Urzędzie Miejskim w Nowej Rudzie z dnia 24 maja 2011r.). Kolegium na tej podstawie ustaliło, że treść ogólnego planu, który obowiązywał w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości pozwalała na podział działki nr [...].

Dokonując oceny zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia pod kątem zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) Sąd wskazał, że zgodnie z art.10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podział nieruchomości mógł mieć miejsce jeżeli był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. W razie braku sprzeczności projektu podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, rejonowy organ rządowej administracji ogólnej miał obowiązek zatwierdzić taki projekt. Powoływany przepis nie przewidywał innych przesłanek warunkujących podział nieruchomości. W myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185) plany miejscowe sporządzane były jako plany ogólne i szczegółowe. Miejscowy plan ogólny określał przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek. W przypadku miejscowych planów szczegółowych zasadą było sporządzanie ich dla obszarów określonych w miejscowym planie ogólnym. Sporządzane były dla części miasta (dzielnicy) lub gminy, a w uzasadnionych wypadkach - dla całości miasta (miasta i gminy). W odniesieniu do miejscowości, dla których plan nie został sporządzony, ustawodawca nie wyłączał możliwości podziału lecz odsyłał do trybu określonego w art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 4 ustawy, na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzje wpływające na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów podejmuje terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz spełnieniu wymagań określonych w przepisach szczególnych. W rozpatrywanej sprawie organ wydający decyzję z dnia [...] kwietnia 1992 r. podjął działania określone w art. 47 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, między innymi zaopiniował pozytywnie wniosek likwidatora przedsiębiorstwa o stwierdzenie zgodności planowanego podziału z ustaleniami planu ogólnego. Również za w pełni uprawnione należy uznać stanowisko Kolegium, które na podstawie materiału aktowego zgromadzonego w niniejszej sprawie przyjęło, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Nowej Rudy zatwierdzonego zarządzeniem nr 127 Wojewody Wrocławskiego działka numer [...] położona była na terenie przeznaczonym na wiele funkcji, między innymi na usługi osiedlowe kulturalne i handlowe. Podział działki nie kłócił się z tą funkcją, która nadal mogła być na tym terenie wykonywana. Również działka skarżącej o stosunkowo nieznacznej powierzchni - 97 m2 mogła być zabudowana, o czym świadczy treść decyzji o warunkach zabudowy. Podzielić należy także argumentację Kolegium, że żaden z przepis ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w 1992 r. nie zobowiązywał organu do badania kwestii dróg dojazdowych do wydzielanych nieruchomości, gdyż w przypadku braku takiego dojazdu, istnieje możliwość ustanowienia drogi koniecznej, co też skarżąca uczyniła. Projekt podziału zatwierdzany w tym trybie był jedynie swego rodzaju pozwoleniem na podział prawny polegający na utworzeniu, w drodze dalszych czynności prawnych, z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Zgodnie z tezą zawartą w wyroku WSA z dnia 12 czerwca 2008 r. (I SA/Wa 227/08) podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. miał do spełnienia tylko jeden cel tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Z kolei w wyroku WSA z dnia 11 czerwca 2008 r. (II SA/Gd 223/08) zasadnie wskazuje się, że wydzielenie gruntów pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału następuje dopiero na wniosek właściciela nieruchomości objętej podziałem.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu I instancji Kolegium w sposób prawidłowy dokonało analizy zapisów planu oraz jego części graficznej w kontekście wymogów z art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Także w zakresie pozostałych przesłanek stwierdzania nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium w sposób prawidłowy uznało brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] kwietnia 1992 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie dopatrzył się w działaniu Kolegium zarzucanego pogwałcenia podstawowych reguł procedury administracyjnej, zawartych w art. 6 i 7 k.p.a. Za nieuprawnione uznał także wyrażone w skardze oczekiwanie skarżącej w zakresie uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, które w efekcie prowadziłoby do powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej nr [...].

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2012 r., II SA/Wr 782/11, wniosła B. S., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że przepis ten dopuszcza możliwość podziału nieruchomości na działki nieposiadające dostępu do drogi publicznej;

2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, przez naruszenie

a) art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że organ nie podjął wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Nie odniósł się bowiem do dokumentów, z których wyraźnie wynika, iż działka nr [...] w chwili wydania decyzji podziałowej była częściowo zabudowana pawilonem handlowym oraz dwoma garażami, posiadała od 1970 r. (z dniem oddania do użytku pawilonu handlowego) drogę wewnętrzną służącą za dojazd do garaży (od 1983 r.) i stanowiącą drogę przeciwpożarową oraz drogę dojazdową do studzienek kanalizacyjnych,

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i pozostawała niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały. Wydzielenie bowiem działki budowlanej bez dostępu do drogi publicznej naruszało przepisy prawa budowlanego, gdyż brak drogi dojazdowej dyskwalifikuje działkę jako budowlaną i tym samym następuje niemożliwość zabudowania działki, czyli niewykonalność decyzji.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że przed podziałem działka nr [...] stanowiąca wieczyste użytkowanie A. w K. była częściowo zabudowana pawilonem handlowym oraz dwoma garażami, posiadała drogę wewnętrzną służącą za dojazd do garaży i stanowiącą drogę przeciwpożarową oraz drogę dojazdową do studzienek kanalizacyjnych. Organ dokonując podziału przedmiotowej nieruchomości, aby mogła ona nadal spełniać swój cel, powinien zapewnić jej dostęp do drogi publicznej. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej wiąże się więc z faktem, iż wydzielona działka gruntu staje się odrębną nieruchomością i jej samodzielne zagospodarowanie bez dostępu do drogi publicznej jest niemożliwe.

Faktyczną możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej z zastrzeżeniem w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości warunku ustanowienia określonej służebności drogowej lub zbycia udziału w prawie do działki drogi wewnętrznej albo też poprzez zastrzeżenie w omawianej decyzji ustanowienia służebności drogi koniecznej na innych działkach gruntu, jeżeli nie wydzielono drogi wewnętrznej, należy określić już na etapie ewidencyjnego podziału nieruchomości, a nie jak stwierdził Sąd I instancji dopiero na wniosek właściciela nieruchomości objętej podziałem.

WSA naruszył więc przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ z art. 10 wskazanej ustawy, w wydanej decyzji nie został zastosowany pkt 2 ust. 2, nakazujący wydzielenie gruntu do prawidłowego korzystania z nieruchomości, poprzez wydzielenie drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniosły się nigdy do dokumentów, z których wynika, iż działka nr [...] w chwili wydania decyzji podziałowej była częściowo zabudowana pawilonem handlowym oraz dwoma garażami, posiadała od 1983 r. drogę wewnętrzną służącą za dojazd do garaży i stanowiącą drogę przeciwpożarową oraz drogę dojazdową do studzienek kanalizacyjnych. Tej istotnej kwestii organy jednak nie wzięły pod uwagę, przez co zaniechały rozważenia w dostateczny sposób kwestii zapewnienia nowopowstałym w wyniku podziału działkom ewidencyjnym realnego dostępu do drogi publicznej. Z tych powodów skarżąca podnosi zarzut, że mimo naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a., Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O tym, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i pozostawała niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały, świadczy fakt braku możliwości zabudowy powstałej po podziale działki nr [...] o powierzchni 97 m2 należącej do skarżącej, ze względu na brak możliwości dojazdu zgodnie z wymogami prawa budowlanego. Organ administracji dokonując podziału nieruchomości miał obowiązek zapewnić do każdej nowopowstałej działki dostęp do drogi publicznej. Wydzielenie działki budowlanej bez drogi publicznej jest bowiem sprzeczne z prawem budowlanym, gdyż brak drogi dojazdowej dyskwalifikuje działkę jako budowlaną – następuje zatem niewykonalność decyzji, gdyż niemożliwe jest do chwili obecnej zabudowanie działki. W okolicznościach tych wadliwe było więc nie zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może być oceniany przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Tym niemniej, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, w szczególności to, że główny nacisk został położony na zarzut naruszenia prawa materialnego, a zarzuty "procesowe" dotyczące niepełnego wyjaśnienia sprawy i niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej zostały powiązane z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., a także art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w odniesieniu do właściwej przesłanki rozstrzygnięcia, istotnej dla zakresu ustaleń faktycznych) – postawione w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie.

Istota zarzutów sprowadza się do tego, czy zatwierdzając decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. podział działki w Nowej Rudzie przy ul. Słupeckiej, oznaczonej nr [...], między innymi na działki nr [...] i nr [...], które nie uzyskały w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej – organ rażąco naruszył art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i czy przez to decyzja o podziale stała się niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.).

W kwietniu 1992 r. ustępy 1 i 3 art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiły, że (1) podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że (3) następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Dla jasności dodać jedynie należy, że ust. 2 art. 10 wymieniał także przypadki, gdy podział nieruchomości mógł nastąpić niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie dotyczy to tej sprawy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie z powołanych wyżej przepisów wynikał obowiązek zapewnienia działkom powstałym w wyniku podziału nieruchomości dostępu do drogi publicznej, a brak takiego dostępu oznaczał rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zauważyć więc należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 12.09.2012 r., I OSK 1107/11, LEX nr 1228463). Jest to warunek podstawowy, stanowiący punkt wyjścia do oceny wystąpienia rażącego naruszenia prawa.

Z tego punktu widzenia nie można przyjąć, aby norma zawarta w art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została rażąco naruszona, gdyż z treści tych przepisów w ogóle nie wynika obowiązek zapewnienia nowopowstałym działkom dostępu do drogi publicznej. Nie można zatem mówić nawet o spełnieniu pierwszego warunku uznania rażącego naruszenia prawa, tj. o oczywistości naruszenia przepisu, poprzez zanegowanie jego treści w sposób jednoznaczny. Za utrwalony w ówczesnym stanie prawnym należy uznać pogląd, że "Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) nie uzależnia podziału nieruchomości od wydzielenia działek pod budowę ulic, lecz jedynie od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego" (zob. wyrok SN z dnia 7.08.1996 r., III ARN 28/96, OSNP 1997/5/65).

Podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości miał więc do spełnienia tylko jeden cel, mianowicie zapewnienie zgodności podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. Nie odbywał się też w sposób arbitralny, gdyż następował na wniosek i zgodnie z wolą właściciela bądź (jak w tym wypadku) użytkownika wieczystego nieruchomości i był podziałem wyłącznie geodezyjnym. Dalsze zagospodarowanie działek powstałych w wyniku podziału geodezyjnego (w tym podział prawny oraz zapewnienie dostępu do drogi publicznej, jeśli to ostatnie nie nastąpiło już na skutek podziału zgodnego z wolą wnioskodawcy i z planem miejscowym) możliwe było w następstwie innych (wtórnych wobec podziału geodezyjnego) czynności, w tym poprzez ustanowienie służebności gruntowej (art. 145 k.c.). Wola wnioskodawcy podziału uwarunkowana zgodnością z planem miejscowym mogła też doprowadzić do powstania dróg dojazdowych już na skutek samego podziału, a gdy drogi (a ściślej rzecz biorąc ulice) były ogólnodostępne, rodziło to skutki opisane w ust. 5 art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Sytuacja w tym zakresie zmieniła się dopiero z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który ustanowił zasadę, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, przez co w pierwotnym tekście ustawodawca rozumiał również ustanowienie odpowiednich służebności drogowych. Ustawowa definicja dostępu do drogi publicznej ulegała następnie zmianie. Cytowane w skardze kasacyjnej orzecznictwo odnośnie do konieczności zapewnienia wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej już w decyzji podziałowej, odnosi się do stanu prawnego istniejącego od dnia 1 stycznia 1998 r. A w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Nie można też uznać, że decyzja podziałowa z dnia [...] kwietnia 1992 r. była niewykonalna, i to w sposób trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Podział wpisany został bowiem do ewidencji gruntów, a na jego podstawie dokonany został także podział cywilny (zbycie użytkowania wieczystego w odniesieniu do działek nr [...] i [...]). Ponadto ocena wykonalności decyzji musi się bezpośrednio wiązać z przedmiotem rozstrzygnięcia. Tymczasem decyzja z dnia [...] kwietnia 1992 r. nie orzekała o możliwości (lub nie) zabudowy działek powstałych w wyniku podziału. Zauważyć też należy, że umowa zbycia użytkowania wieczystego nie przewidywała dodatkowej zabudowy na wymienionych działkach, poza istniejącym już garażem. Tym niemniej, jeżeli co do zasady zabudowa byłaby możliwa na gruncie prawa budowlanego, a przeszkodą miałby być tylko brak dostępu do drogi publicznej, to ten warunek mógł zostać spełniony przez odpowiednią treść służebności drogi koniecznej. Taka służebność została na rzecz skarżącej kasacyjnie ustanowiona w 2002 r., i jeśli parametry drogi koniecznej były, zdaniem skarżącej, niewystarczające do zabudowy, to tylko w drodze środków zaskarżenia od postanowienia Sądu Rejonowego w Kłodzku z dnia 10 lipca 2002 r., I Ns 554/01, można było dążyć do ich zmiany.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia też w sposób przekonujący, jaki wpływ na wynik sprawy miało to, że – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie – ani organ, ani Sąd Wojewódzki przy kontroli działalności organu, nie wzięli pod uwagę, że przed podziałem działka nr [...], stanowiąca wieczyste użytkowanie A. w K., była częściowo zabudowana pawilonem handlowym oraz dwoma garażami, posiadała drogę wewnętrzną służącą za dojazd do garaży i stanowiącą drogę przeciwpożarową oraz drogę dojazdową do studzienek kanalizacyjnych. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości miał przecież zastosowanie również do nieruchomości zabudowanej, a nie tylko przeznaczonej pod zabudowę, a możliwość podziału takiej nieruchomości ze względu na dostęp do drogi publicznej została już omówiona wyżej.

W tej sytuacji za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., a skoro – jak wykazano wyżej – nie miało miejsca również rażące naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz nie mamy do czynienia z niewykonalnością decyzji podziałowej, to niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.