Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1795/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 2 pkt 1, art. 4 ust 1, art 9, art 10 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi E.S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. E. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej: "organ", "Rada") z [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w dzielnicy [...] m.[...] – część wschodnia (dalej: "MPZP", "uchwała"). Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 6 oraz pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1994 NR 89 poz. 415 ze zm., dalej: "u.z.p."), poprzez brak ustalenia maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy, a także zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane dla obszaru określonego w MPZP jako UO (tereny usług oświaty), których konieczność zawarcia w MPZP wynika wprost z przepisów prawa tj. art 10 u.z.p., a brak postanowień w tym zakresie stanowi naruszenie prawa oraz naruszenie procedury planistycznej, a to z uwagi na charakter przedmiotowych postanowień, których zawarcie jest niezbędnym, celem prawidłowego zrealizowania przez skarżącą zamierzenia inwestycyjnego;

2) art 25 w zw. z art. 18 ust. 2 u.z.p., poprzez brak ponownego wyłożenia projektu MPZP [...] - części wschodniej, pomimo zmiany postanowień projektu planu, po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 10 września do 20 października 2003 r. dokonanych na skutek wniesionych zarzutów i protestów, w związku z czym nie został zagwarantowany udział społeczeństwa w pracach nad MPZP, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego;

3) art 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p., poprzez niewskazanie w zawiadomieniu Prezydenta m.[...] o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], czy wyłożeniu w tym terminie podlegał projekt miejscowego planu [...] - części wschodniej, czy części [...], w związku z czym nie został zagwarantowany w odpowiedni sposób udział społeczeństwa w ocenie projektu planu miejscowego podlegającego wyłożeniu;

4) art. 18 ust 2 pkt 6 w zw. z art. 25 u.z.p., poprzez niedostosowanie prognozy skutków oddziaływania na środowisko do postanowień projektu MPZP [...] - części wschodniej, zmienionych przez organ po pierwszym wyłożeniu projektu MPZP [...] — części wschodniej na skutek wniesionych protestów i zarzutów, a w konsekwencji niewyłożenie zaktualizowanej treści prognozy skutków oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego;

5) art. 18 ust 2 pkt 6 u.z.p. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p. w zw. z art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001 nr 62 poz. 627, dalej: "p.o.ś.") w zw. z art. 43 ust. 2 i ust. 3 p.o.ś., w brzmieniu wówczas obowiązującym poprzez naruszenie przez organ obowiązku wskazania w zawiadomieniu o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu MPZP [...] - części wschodniej oraz prognozy oddziaływania na środowisko informacji o możliwości, formie, miejscu oraz terminie w jakim możliwe było składanie uwag i wniosków w ramach procedury dotyczącej strategicznej prognozy oddziaływania na środowisko, w związku z czym nie został zagwarantowany udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego;

6) art. 8 ust. 1 u.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie MPZP [...] — części wschodniej, której część tekstowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z częścią graficzną, co powoduje dysfunkcjonalność MPZP oraz niemożność wykonania postanowień tam zawartych;

7) art. 140 k.c., w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p., w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art 64 ust. 3 Konstytucji - polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy uchwaleniu MPZP, co doprowadziło do niedopuszczalnej ingerencji w treść prawa własności skarżącej, to jest przyjęcie w MPZP ustaleń naruszających interes prawny skarżącej i ograniczających jej prawo własności, czym organ naruszył zasady proporcjonalności ograniczenia prawa własności nieruchomości przy uchwalaniu przedmiotowego MPZP, a w konsekwencji przekroczył uprawnienia wynikające z władztwa planistycznego, poprzez przyjęcie ustaleń dla obszaru oznaczonego jako UO (usługi oświaty):

a) bez dokładnego wskazania, jakie usługi mieszczą się w zakresie pojęcia usług oświaty, a także bez wskazania udziału procentowanego przeznaczenia terenu pod usługi oświaty, jako funkcji podstawowej;

b) nakazujących realizację pełnowymiarowego boiska sportowego dla funkcji podstawowej lub uzupełniającej, bez wskazania, czy nakaz ten odnosi się do każdego z właścicieli planujących realizację jakiejkolwiek inwestycji mieszczącej się w granicach przeznaczenia terenu na tym obszarze, a także bez określenia definicji pojęcia pełnowymiarowego boiska sportowego, czy rodzaju boiska spełniającego ww. funkcję;

c) nakazujących realizację m.in. pełnowartościowego boiska sportowego zarówno dla funkcji podstawowej, jak i uzupełniającej, przy jednoczesnym nakazaniu zachowania 30% powierzchni biologicznie czynnej, pomimo faktu, iż na żadnej z nieruchomości znajdujących się na ww. obszarze łączna realizacja inwestycji w połączeniu z ww. postanowieniami nie jest możliwa;

d) nakazujących w treści uchwały realizację wzdłuż terenu graniczącego z ul. [...] szpaleru zieleni o szerokości co najmniej 10 m, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z rysunkiem MPZP, na którym szpaler zieleni zaprojektowano od strony ulicy [...], a ponadto bez wskazania adresata przedmiotowego obowiązku;

8) art. 140 k.c., w zw. z art. 1 ust 2 pkt 5 u.z.p. w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 64 ust 3 Konstytucji - polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy uchwalaniu MPZP - co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, jako współwłaściciela nieruchomości objętej ww. planem zagospodarowania przestrzennego, przejawiającego się:

a) brakiem dokładnego ustalenia, jak planowana jest obsługa komunikacyjna obszaru oznaczonego w MPZP jako UO, szczególnie w zakresie nieruchomości pozbawionych dostępu do drogi publicznej, do których należy nieruchomość skarżącej, podczas gdy nieruchomość ta nie przylega bezpośrednio do ul. oznaczonej jako 20 KUD czy ul. oznaczonej jako 5KUL, wobec czego dostęp do tych dróg nie będzie możliwy bez uzyskania dodatkowego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości należących do osób trzecich;

- w przypadku, gdy żadna z zasad planowana przestrzennego określona w art. 1 ust. 2 u.z.p. nie uzasadnia w niniejszym przypadku ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącej, które zostało naruszone poprzez przyjęcie postanowień, uniemożliwiających skarżącej projektowanie i realizowanie na nieruchomości zabudowy zgodnie z obowiązującymi w MPZP postanowieniami, w sytuacji gdy położenie nieruchomości skarżącej pozwala na jej inne przeznaczenie i wykorzystanie w racjonalny sposób.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, względnie w części odnoszącej się do jej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położoną w [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...], XIII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW o nr [...] (dalej: "działka", "nieruchomość"). Wskazał również, że w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku, stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie dotyczącym ustaleń § 6 pkt 12 MPZP i § 15 MPZP odnoszących się do działki skarżącej. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszego pisma, na okoliczności szczegółowo wykazane w treści uzasadnienia przedmiotowej skargi oraz na okoliczność przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę prowadzącego do nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie zaskarżenia niniejszą skargą oraz na okoliczność naruszenia interesu prawnego skarżącej: wydruk z aktualnej treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...], położoną w [...], Dzielnicy [...]; treść MPZP; fragment rysunku MPZP; fragment mapy m.[...] z zaznaczeniem nieruchomości skarżącej; treść uchwały nr [...] Rady Gminy [...]- [...] z [...] lipca 1996 r.; treść uchwały nr [...] Rady Gminy [...] — [...] z [...] czerwca 2001 r.; zarządzenie Prezydenta m.[...] nr [...] z [...] grudnia 2003 r. (znak: [...]); zarządzenie Prezydenta m.[...] nr [...] z [...] grudnia 2003 r. (znak: [...]); kopia projektu planu miejscowego [...] - część wschodnia; kopia zawiadomienia o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kopia wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do Rady w dniu 17 czerwca 2021 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że jest współwłaścicielem ww. działki, która objęta jest postanowieniami MPZP. Wskazał, że MPZP do roku 2001 był sporządzany łącznie zarówno dla [...] - części wschodniej, jak też dla [...] - części [...]. Podniosła, że uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] - [...] z [...] czerwca 2001 r. przesądzono, iż miejscowy plan [...] zostanie sporządzony i przedłożony do uchwalenia w dwóch częściach — części [...] i części wschodniej. Zaznaczyła, że do tego czasu, wszystkie czynności związane z procedurą uchwalania miejscowych planów podejmowane były łącznie dla obu tych planów.

Wskazał również, że zgodnie z MPZP, działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UO (tereny usług oświaty). Odwołała się jednocześnie do § 15 MPZP i wyjaśniła, że jej działka graniczy z nieruchomościami położonymi w obszarze określonym w MPZP jako U (tereny o funkcji usługowej), Z/US (tereny sportowe osiedlowe) oraz MUV (tereny o funkcji mieszkaniowo-usługowej) oraz z innymi nieruchomościami znajdującymi się w obrębie terenu oznaczonego jako UO. Podniosła, że teren ten przylega bezpośrednio do ulicy [...], będącej zgodnie z MPZP drogą lokalną, oznaczoną na rysunku MPZP jako 5KUL, której szerokość w liniach rozgraniczających jest zmienna i wynosi od 30,0 m do 40,0 m oraz do ulicy [...], która zgodnie z MPZP jest ulicą dojazdową, oznaczoną w części graficznej jako 19KUD, której szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 18,0 m.

W ocenie skarżącej, MPZP został podjęty z naruszeniem prawa, obowiązującego w dacie podejmowania przez organ czynności planistycznych. Wskazała, że uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] - [...] z [...] lipca 1996 r. podjęto decyzję o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...]. Kolejno, uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] - [...] z [...] czerwca 2001 r. przesądzono, iż miejscowy plan [...] zostanie sporządzony i przedłożony do uchwalenia w dwóch częściach określonych w załączniku graficznym do przedmiotowej uchwały, jako część zachodnia i część wschodnia. Ponadto podniosła, że wszelkie czynności planistyczne podejmowane były w oparciu o przepisy u.z.p. Wskazała, że w międzyczasie, zanim uchwalono MPZP, w życie weszła ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którą uchylono u.z.p. Następnie odwołała się do art. 85 ust 2 tejże ustawy i podniosła, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Dalej wskazała, że zarzuty przedmiotowej skargi można podzielić na te, dotyczące zasad sporządzania planów miejscowych oraz te, które odnoszą się do naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie władztwa planistycznego oraz zasad proporcjonalności ograniczenia prawa własności nieruchomości przy uchwalaniu planów miejscowych. Odwołała się ponadto do art. 10 ust. 6 oraz ust. 7 u.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazała, że dla jej działki, zgodnie z MPZP nie określono zarówno maksymalnego, jak i minimalnego wskaźnika zabudowy, czy zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 6 oraz pkt 7 u.z.p. Wskazał, że minimalna wartość wskaźnika zabudowy jest ustalana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w celu racjonalnego zagospodarowania nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, a przede wszystkim w celu zoptymalizowania kosztów związanych z budową infrastruktury. Ponadto maksymalna wartość wskaźnika intensywności zabudowy jest ustalana, ażeby zapewnić ład przestrzenny na danym terenie, a także w celu ochrony środowiska naturalnego. W związku z powyższym wskazała, że organ uchwalając MPZP bez ww. ustaleń naruszył również § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego przepisy określają obligatoryjne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a których obowiązek określenia i uregulowania w planach miejscowych spoczywa bezpośrednio na organie.

Dalej skarżąca wskazała, że jako współwłaściciel ww. działki, dąży do jej racjonalnego zagospodarowania poprzez zamierzenie zabudowania działki obiektem budowlanym o powierzchni pozwalającej na racjonalne korzystanie zarówno z obiektu, jak i nieruchomości. Zdaniem skarżącej brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy w MPZP powoduje niemożność odniesienia się w projekcie architektoniczno-budowlanym do tej wartości. Ponadto przyjęcie arbitralnej przez projektanta wartości wpłynąć może na wydanie przez organ decyzji odmownej w przypadku wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W efekcie czego nie może zaprojektować i zrealizować na działce zabudowy zgodnie z obowiązującymi w MPZP postanowieniami oraz w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, bowiem MPZP nie zawiera istotnych ustaleń, których wymóg uwzględnienia wynika wprost z przepisów prawa.

Podkreśliła również, że zgodnie z tekstem obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.[...], w przeważającej części obszar na którym znajduje się nieruchomość skarżącej został oznaczony jako teren nieużytkowy i niefunkcjonujący, a jego przeznaczenie winno zostać przesądzone w MPZP, z zaznaczeniem, że są to tereny usług, które zgodnie z treścią obowiązującego Studium winny być definiowane szeroko. W ocenie skarżącej ustalenia MPZP powinny w sposób wyczerpujący regulować wszelkie kwestie związane z możliwością i sposobem zabudowy nieruchomości znajdujących się na terenie objętym postanowieniami MPZP, czego w niniejszym akcie prawa miejscowego nie uczyniono. Ponadto przeznaczenie terenu oznaczonego w MPZP jako UO (usługi oświaty) w części jest niezgodne z przeznaczeniem terenu w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego m.[...].

Dalej podniosła, że zgodnie z art. 3 pkt. 1 i 2 u.z.p. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, a także do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W ocenie skarżącej ustalenia MPZP kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości znajdujących się w określonym obszarze jego oddziaływania, a skarżąca jako współwłaściciel działki ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, zgodnie z warunkami zawartymi w MPZP. W przypadku, gdy plan nie zawiera kompleksowych ustaleń, prawo właściciela do zagospodarowania terenu zostaje tak naprawdę ograniczone, albowiem ich brak, może doprowadzić do arbitralnego podejmowania decyzji przez organ stosujący prawo w zakresie zabudowy działki. Zdaniem skarżącej, brak wskazania w MPZP postanowień, dotyczących maksymalnych lub minimalnych wskaźników zabudowy, zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane oraz innych niezbędnych i przewidzianych przepisami prawa parametrów, narusza jej interes prawny, bowiem pozbawia ją tak naprawdę realnej możliwości zagospodarowania działki, która jest położona w obszarze oddziaływania postanowień MPZP.

Kolejno wskazała, że Rada przy uchwalaniu MPZP naruszyła art. 25 u.z.p. Wyjaśniła, że jak wynika z dokumentów planistycznych MPZP, projekt tego planu (dalej: "projekt", "projekt m.p.z.p.") został wyłożony do publicznego wglądu tylko jeden raz - w dniach od 19 września do 20 października 2003 r., o czym świadczy adnotacja zawarta na pierwszej stronie tego dokumentu, razem z innym projektem m.p.z.p. [...] — części [...]. W tym czasie, możliwe było zatem składanie protestów i zarzutów do obu wyłożonych projektów planów miejscowych. Podniosła, że ustawodawca w art. 23 u.z.p. oraz art. 24 u.z.p. wskazał kto i kiedy mógł wnosić odpowiednio protest lub zarzut wskazując, że wniesienie protestu jest kwestionowaniem całości postanowień planu.

Wskazała ponadto, że jak wynika z analizy akt planistycznych MPZP, Prezydent m.[...] uwzględnił w całości następujące protesty:

1. Protest wniesiony przez K. Z. dotyczący braku zawarcia w projekcie planu postanowień w zakresie rozmieszczania reklam, który został uwzględniony w całości. W wyniku uwzględnionego protestu, w uchwalonym następnie MPZP, a dokładnie w § 6 pkt 12 MPZP wprowadzono postanowienia regulujące możliwość rozmieszczania reklam. Podkreśliła, że projekt planu wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 19 września do 23 października 2003 r., nie zawierał postanowień w tym zakresie. Tym samym konsekwencją uwzględnienia protestu była zmiana projektu planu miejscowego, jednakże po dokonaniu zmian nie został on ponownie wyłożony.

2. Protest wniesiony przez J. K. dotyczący braku zapisu o możliwości lokalizacji zabudowy w ostrej granicy wzdłuż pierzei ulic: [...], który również został uwzględniony w całości poprzez wprowadzenie w § 6 pkt 5 MPZP postanowienia umożliwiającego wytworzenie pierzei ww. ulic. W następstwie uwzględnionego protestu, dokonano zmiany projektu planu, jednakże nie został on ponownie wyłożony.

Dalej wskazała, że zmienione zostały również inne ustalenia zawarte w projekcie miejscowego planu wyłożonym do publicznego wglądu. Do takich ustaleń należy zaliczyć m.in.:

1) zmianę § 10 pkt 6 projektu planu w zakresie miejsc postojowych, z postanowienia o treści: "dla obiektów usługowych 30 mp/100 m2 pow. użytkowej obiektów usługowych" na postanowienie: "10 miejsc postojowych na każde 300 m2 powierzchni użytkowej obiektów usługowych" (odpowiednio § 6 pkt. 8 ppkt c uchwały);

2) rezygnację w § 15 z pkt 6 projektu planu tj. "zapewnienie działce dostępu do drogi publicznej" (odpowiednio § 10 uchwały);

3) zmianę § 18 projektu planu i ustalenie w § 14 pkt 4) MPZP powierzchni biologicznie czynnej według § 22 pkt 3;

4) rezygnację w § 24 pkt. 2 ppkt. a projektu planu z magistrali wodnej przy ul. Puławskiej.

Zaznaczyła, że powyższe wynika wprost z analizy projektu m.p.z.p. [...] - części wschodniej, wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 19 września do 23 października 2003 r. oraz tekstu MPZP.

Dalej odwołała się do wyroku NSA z 12 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 2517/12) i wyjaśniła, że wniesienie protestu, jest kwestionowaniem całości postanowień projektu planu przyjętych przez organ, a uwzględnienie protestów wniesionych do projektu m.p.z.p. [...] - części wschodniej i następnie zmiana postanowień wynikająca z uwzględnionych zarzutów i protestów, mając na względzie treść art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. winna zostać ponownie poddana pod ocenę społeczeństwa, ażeby umożliwić osobom zainteresowanym składanie zarzutów i protestów do zaktualizowanych już postanowień planu. Wskazał, że gdy postanowienia miejscowego planu oddziaływają na prawa i wolności właścicieli, których nieruchomości znajdują się w obszarze objętym postanowieniami miejscowego planu, organ gminy powinien umożliwić odniesienie się każdemu, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami zawartymi w projekcie planu. Zdaniem skarżącej, brak ponownego wyłożenia projektu miejscowego planu, pomimo uwzględniania protestów wpływających na wykonywanie prawa własności właściciela nieruchomości, należy zatem uznać za naruszenie przepisów prawa materialnego wskazanych w petitum przedmiotowego wezwania, a także przepisów procedury planowania tj. naruszenie art. 25 u.z.p. w zw. z art. 18 § 2 u.z.p. skutkujące, zgodnie z art. 27 u.z.p. nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Zaznaczyła, że nieważność uchwały, zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem powoduje zatem każde naruszenie postępowania określonego przepisami u.z.p.

Skarżąca stwierdziła, że koniecznym w przedmiotowej sprawie było dokonanie ponownego wyłożenia projektu z uwzględnionymi istotnymi zmianami, a to z uwagi na fakt, że postanowienia przyjęte przez organ m.in. ograniczają prawo własności skarżącej. Arbitralne dokonywanie zmian postanowień projektu planu bez dokonania wyłożenia i poddania ich opinii społecznej oraz bez ich uzasadnienia, w ocenie skarżącej stanowi rażące naruszenie prawa.

Ponadto wskazał, że w zawiadomieniu Prezydenta m.[...] o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], opublikowanego w [...] we wtorek 8 lipca 2003 r., nie wskazano, czy wyłożeniu w tym dniu podlegał projekt m.p.z.p. [...] - części wschodniej, czy części [...], co niewątpliwie miało wpływ na ilość składanych zarzutów i protestów, bowiem informacje zawarte w zawiadomieniu o wyłożeniu nie były wystarczająco skonkretyzowane, w szczególności organ nie wskazał tak naprawdę, który projekt planu dotyczący terenu [...], w danym okresie będzie podlegał wyłożeniu. Na marginesie podkreśliła, że decyzja o podziale i sporządzeniu planu miejscowego terenu [...] w dwóch częściach została podjęte 5 czerwca 2001 r. Zdaniem skarżącej organ naruszył przepisy dotyczące procedury planistycznej, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p., bowiem pozbawił ją, jak i innych obywateli możliwości składania zarzutów i protestów do wyłożonego projektu m.p.z.p.

Dodatkowo podniosła, że w zawiadomieniu nie została zawarta informacja o możliwości składania uwag i wniosków do przygotowanej i podlegającej wyłożeniu prognozy oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącej jest to kolejne naruszenie procedury planistycznej przez organ przy uchwalaniu MPZP tj. naruszenie art. 31 p.o.ś. w zw. z art. 43 ust. 2 oraz ust. 3 p.o.ś. poprzez niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w sprawie oceny prognozy oddziaływania na środowisko projektu m.p.z.p. [...] - części wschodniej. Skarżąca odwołała się do art. 31 p.o.ś., w brzmieniu wówczas obowiązującym i wskazała, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 i 3 tejże ustawy, to na organie administracji spoczywa obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oddziaływania na środowisko projektów planów miejscowych, a zasady i tryb wnoszenia uwag oraz wniosków, a także opiniowanie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określają przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej organ naruszył przepisy dotyczące procedury planistycznej, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. w zw. z art. 18 ust 2 pkt 1 u.z.p., poprzez nieprawidłowe dokonanie ogłoszenia, czym organ administracji w konsekwencji pozbawił osoby zainteresowane możliwości składania uwag i wniosków do podlegającej wyłożeniu prognozy.

Dalej skarżąca ponownie wskazała, że w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały jej działka znajdująca się na obszarze oznaczonym w MPZP jako UO (usługi oświaty) nie może zostać racjonalnie zagospodarowana, a to z uwagi na dysfunkcjonalność MPZP oraz sprzeczność wewnętrzną postanowień części tekstowej, z częścią graficzną.

Odwołał się do art. 8 ust. 1 u.z.p. i wyjaśniła, że analiza treści MPZP oraz zestawienie części tekstowej MPZP z ustaleniami załącznika, w postaci części graficznej, prowadzi do wniosku, iż zachodzi między nimi ewidentna i istotna sprzeczność, bowiem część graficzna nie odzwierciedla treści postanowień zawartych w treści uchwały m.in.:

1. dla obszaru UO (usługi oświaty), w szczególności, w aspekcie określonego w części tekstowej nakazu realizacji wzdłuż terenu graniczącego z ul. [...] szpaleru zieleni o szerokości co najmniej 10m, który został zaprojektowany na obszarze UO od strony ulicy [...], a nie od strony ul. [...], co więcej szpaler ten, zgodnie z częścią graficzną planu został rozciągnięty również wzdłuż ulicy [...], graniczącej także z obszarem oznaczonym jako U (tereny o funkcji usługowej), co również jest niezgodne z treścią uchwały, która nie przewiduje szpaleru drzew na tym terenie;

2. dla obszaru Z/US (tereny sportowe osiedlowe), w szczególności, w części rysunkowej dla tego obszaru zaprojektowany został podwójny szpaler drzew towarzyszących ciągom komunikacyjnym — ciąg powiązań przyrodniczych, co nie odnajduje odzwierciedlenia w części tekstowej, która nie zawiera postanowień w tym zakresie;

3. dla wszystkich obszarów oznaczonych w MPZP jako MU V (tereny o funkcji mieszkaniowo-usługowej), wzdłuż ulicy [...] (5KUL) w części rysunkowej zaprojektowany został szpaler drzew towarzyszących ciągom komunikacyjnym, co również nie odnajduje potwierdzenia w części tekstowej MPZP, która nie zawiera postanowień w tym zakresie;

4. dla obszaru UZ (tereny usług zdrowia), zgodnie z częścią tekstową przewidziano nakaz realizacji szpaleru zieleni wzdłuż terenu graniczącego z ul. Rtm. [...], co nie odnajduje odzwierciedlenia w części rysunkowej MPZP.

Skarżąca podniosła, że wskazane powyżej rozbieżności między częścią tekstową, a częścią graficzną MPZP jednoznacznie pokazują, że postanowienia MPZP są wewnętrznie sprzeczne, przez co MPZP ten winno uznać się za dysfunkcjonalny. Podniosła jednocześnie, że obowiązywanie postanowień w tym zakresie, doprowadziło do sytuacji, w której, będąc jednocześnie współwłaścicielem działki położonej w obszarze UO (usługi oświaty), nie ma możliwości zagospodarowania tej działki oraz przygotowania racjonalnego projektu architektoniczno- budowlanego, zgodnego z MPZP, bowiem jego postanowienia są sprzeczne wewnętrznie. Wskazała, że w przypadku, gdy nie uwzględni w projekcie szpaleru zieleni, zgodnie z częścią graficzną projekt będzie niezgodny z rysunkiem MPZP. Zaznaczyła, że z drugiej strony uwzględnienie szpaleru zgodnie z rysunkiem MPZP, skutkować będzie niezgodnością z ustaleniami określonymi dla tego obszaru w m.in. w § 15 MPZP. Wyjaśniła, że powyższe jednoznacznie obrazuje sprzeczność wewnętrzną postanowień MPZP, co rodzi także negatywne konsekwencje dla organów stosujących prawo.

Skarżąca wskazała również, że w art. 35 ust. 1 p.b. określony został zakres obowiązków organu, którego celem jest kompleksowe dokonanie analizy i sprawdzenie całego przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazała, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno- budowlanej jest zbadanie zgodności zaproponowanych przez inwestora czy projektanta rozwiązań z ustaleniami obowiązującego na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał ponadto, że miejscowy plan powinien określać przeznaczenie danego terenu, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz inne niezbędne parametry w tym np. linie zabudowy, wskaźniki intensywności zabudowy, czy maksymalną lub minimalną wysokość zabudowy. Ponadto postanowienia planów miejscowych kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości znajdujących się na obszarze obowiązywania postanowień danego planu. Podniosła również, że w przypadku gdy organ ustali, iż projekt nie spełnia wymagań wskazanych w planie, nie będzie mógł wydać decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę, bowiem wydanie takiego pozwolenia, w przypadku niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazała, że organ stosujący prawo winien mieć jasność co do ustaleń MPZP, a skoro postanowienia te są sprzeczne wewnętrznie to również organ nie będzie miał możności dokonania prawidłowej ich wykładni.

W ocenie skarżącej, trudno jest mówić o jednoznaczności postanowień MPZP, skoro próba ich odczytania łącznie z ustaleniami wskazanymi w części graficznej prowadzi do wniosku, że oba dokumenty są wewnętrznie sprzeczne, a część graficzna nie odpowiada części tekstowej. Skarżąca stwierdziła, że Rada naruszyła art. 8 ust. 1 u.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia, co zgodnie z art. 27 u.z.p. skutkować winno nieważnością MPZP w całości lub w części dotyczącej tychże rozbieżności.

Odnosząc się natomiast dalej do postanowień w zakresie obszarów oznaczonych jako UO (usługi oświaty), Z/US (tereny sportowe osiedlowe) oraz MU V (tereny o funkcji mieszkaniowo- usługowej) stwierdziła również dysfunkcjonalność postanowień zawartych w § 15 pkt 3, § 17 pkt 1 oraz § 13 pkt 4, które dla trzech różnych, graniczących ze sobą obszarów, położonych w granicach obowiązywania jednego MPZP, przewidują postanowienia, nakazujące realizację boisk, obiektów rekreacji czy placów zabaw dla dzieci. Nadto wskazał, że na obszarze oznaczonym jako UO, przewidziano dodatkowo nakaz realizacji pełnowymiarowego boiska, które nie może zostać wykonane z uwagi na wielkość nieruchomości znajdujących się na danym obszarze.

Skarżąca wskazała, że obszar oznaczony w MPZP jako UO został przeznaczony pod zabudowę i obiekty z zakresu oświaty jako funkcji podstawowej oraz z zakresu nauki, sportu i rekreacji jako funkcji uzupełniającej w stosunku do funkcji podstawowej. Przy czym w żadnej części MPZP nie zdefiniowano, co należy rozumieć przez pojęcie funkcji podstawowej oraz funkcji uzupełniającej i jaki % obszaru powinna zajmować zabudowa z zakresu przeznaczenia podstawowego. Dodatkowo, na obszarze tym postanowiono o konieczności realizacji pełnowymiarowego boiska sportowego dla funkcji podstawowej lub uzupełniającej. Skarżąca wskazała, że MPZP nie zawiera definicji, czy wyjaśniania jakie sportowe boisko pełnowymiarowe winno się na tym obszarze znaleźć, nie wskazano również, kto ma zrealizować takie boisko, czy nakazem objęty jest teren należący do Miasta [...], czy realizacja boiska jest obowiązkiem każdego z właścicieli nieruchomości położonych na tym terenie. Ponadto brak wskazania w MPZP jakiego rodzaju boisko sportowe winno zostać zrealizowane prowadzi do powstania zapytania, czy funkcję boiska sportowego spełni realizacja boiska np. do siatkówki, czy może jednym pełnowymiarowym boiskiem sportowym, które winno zostać zrealizowane jest boisko wielofunkcyjne. Podkreśliła, że wymiary pełnowymiarowego boiska np. do piłki nożnej wynoszą 105 x 56 m, boiska do siatkówki 18 x 9 m, boiska do piłki ręcznej 40 x 20 m, do każdej ze wskazanych powierzchni winno się doliczyć również strefę wolną, która powinna mieć minimum 3 metry z każdej strony oraz inne ograniczenia wynikające z przepisów prawa min. p.b. Zaznaczyła, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje żadna definicja legalna pojęcia pełnowymiarowe boisko sportowe, skoro zatem organ w akcie prawa miejscowego posługuje się taką terminologią, która nie odnajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa winien na potrzeby przedmiotowego aktu zawrzeć w jego treści definicję tegoż pojęcia, aby umożliwić obywatelom oraz innym organom stosującym prawo możliwość wykonania postanowień zawartych w skarżonej uchwale.

Wyjaśniła, że zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. boisko, powinno się zakwalifikować jako budowlę sportową, która zgodnie z ustawą wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika wprost z wykładni art. 29 ust. 1 p.b., bowiem tylko boiska szkolne lub boiska, korty tenisowe służące do rekreacji nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Nadto podkreśliła, że nawet jeżeli w projektowanym przedsięwzięciu, obok głównego obiektu tj. boiska, które może być wykonane na podstawie zgłoszenia np. boisko szkolne, znajdują się inne obiekty, których wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę np. budynek zaplecza, to całość nie może być wykonana jedynie na podstawie zgłoszenia. Dalej wskazała, że gdy inwestycja obejmie swoim zakresem, poza boiskiem również związane z nim konstrukcje czy urządzenia np. oświetlenie, inwestycję taką winno się traktować jak budowlę sportową w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Zatem, pełnowymiarowe boisko sportowe, którego nakaz realizacji został zawarty w uchwale winno traktować się jako budowlę, to na nieruchomości, na której zostanie ono zrealizowane winno dodatkowo zachować się co najmniej 30% powierzchni biologicznie czynnej, o czym mowa w § 15 pkt 3 MPZP. Wskazała również, że MPZP zawiera postanowienia, które tak naprawdę nie są możliwe do zrealizowania, bowiem na obszarze UO nie ma nieruchomości, która wielkością sprostałby warunkom, o których mowa w MPZP.

Ponadto wyjaśniła, że MPZP dla obszaru oznaczonego jako Z/US (tereny sportowe osiedlowe) przewidziano tylko przeznaczenie pod terenowe urządzenia sportowe (boiska, place zabaw dla dzieci), zakazane jest na tym obszarze również wnoszenie obiektów kubaturowych. Natomiast, na obszarze MU V (tereny o funkcji mieszkaniowo-usługowej), organ przewidział "nakaz realizacji placu rekreacyjnego z zielenią towarzyszącą o powierzchni co najmniej 25% terenu inwestycji, a przy osiedlach powyżej 150 lokali mieszkalnych ponadto place do gier sportowych dla młodzieży (co najmniej 3 boiska do siatkówki i koszykówki)". Zawarcie w MPZP postanowień, nakazujących realizację tak dużej ilości boisk, obiektów sportowych i rekreacyjnych, prowadzi do naruszenia przez gminę władztwa planistycznego, która nazbyt ograniczyła prawa właścicieli, w tym prawo skarżącej w stosunku do tych trzech obszarów. Wyjaśniła, że nieracjonalnym zdaje się być konieczność przewidzenia w każdym graniczących ze sobą obszarów wskazanych powyżej jednego z obiektów sportowych lub rekreacyjnych, szczególnie, że w sąsiedztwie działki skarżącej znajdują się już obiekty z zakresu oświaty oraz usług oświaty, do których można niewątpliwie zaliczyć m.in. [..., [...], czy Szkołę Podstawową nr [...].

Wskazała również, że umiejscowienie pełnowymiarowego boiska sportowego, na którejkolwiek z działek znajdujących się na obszarze UO wyłączy możliwość jej dalszego zagospodarowania i zabudowania, a realizacja jakiegokolwiek obiektu sportowego, do którego niewątpliwie należy zaliczyć boisko sportowe, na obszarze gdzie tak naprawdę nie ma żadnej szkoły, czy innej instytucji o charakterze oświatowym jest niecelowe. Nadto podniosła, że zgodnie z art. 1 u.z.p., w brzmieniu wówczas obowiązującym, w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Nakaz realizacji boiska sportowego w miejscu, gdzie tak naprawdę realizacja tak dużego przedsięwzięcia jest niemożliwa, powoduje zbyt daleko idące naruszenie prawa własności skarżącej, a w konsekwencji naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p.

Kolejno wskazała, że zgodnie z MPZP obsługa tego kwartału komunikacyjnego obejmującego m.in. działkę skarżącej odbywa się poprzez drogę 5KUL tj. ulica [...], która jest drogą lokalną oraz drogę dojazdową projektowaną, oznaczoną w MPZP 20 KUD tj. ul. działki skarżącej nie przylega bezpośrednio do drogi 5KUL, ani do drogi projektowanej 20 KUD wobec czego dostęp do tych dróg nie będzie możliwy bez uzyskania dodatkowego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości należących do osób trzecich i oddzielających działkę skarżącej od tych ulic. W związku z powyższym skarżąca wskazała, że jej działka została pozbawiona de facto dostępu do drogi publicznej.

Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze wskazała, że postanowienia MPZP w sposób sprzeczny z ustawą ograniczają możliwość zagospodarowania nieruchomości oraz wpływają na treść i sposób wykonywania prawa własności skarżącej. Ponadto wskazała, że jednym z uprawnień właściciela wynikających z istoty prawa własności, jest prawo do korzystania z nieruchomości, w tym prawo do jej zabudowy.

Skarżąca wyjaśniła, że zasada proporcjonalności ma szczególnie istotne znaczenie na gruncie uprawnień przysługujących gminie w ramach władztwa planistycznego na podstawie ustaw dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przepisy wówczas obowiązujące, tj. przepisy u.z.p. określają zakres władztwa gminy, w ramach którego, dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności - właścicieli nieruchomości objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej szczególne znaczenie przy ustalaniu ówczesnych granic władztwa planistycznego gminy ma art. 1 u.z.p. Wskazała, że w ust. 1 art. 1 u.z.p. zostały określone podstawowe cele publiczne jakim ma służyć planowanie przestrzenne, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań. Ponadto w ust. 2 tego artykułu określony został natomiast katalog zasad obowiązujących organ w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W związku z powyższym wskazała, że uwzględnienie tych zasad jest warunkiem uznania aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami u.z.p. Zasady określone w omawianym przepisie wyznaczają, tym samym, ramy interesu publicznego uzasadniającego ograniczenie prawa własności przysługującego jednostce.

Skarżąca wskazał jednocześnie, że Rada wydając przedmiotową uchwałę, ograniczyła niewątpliwie prawo jej własności, poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego oraz zasad planowania, wymienionych w petitum przedmiotowego wezwania. Nadto wskazał, że zawarcie w MPZP nakazów dotyczących realizacji boisk sportowych czy innych obiektów rekreacji, w trzech graniczących ze sobą obszarach jej zdaniem nie odnajduje uzasadnienia w interesie publicznym, którego granice wyznaczają zasady określone w art. 1 ust 2 u.z.p. Jednocześnie analizując stan faktyczny oraz prawny nieruchomości znajdujących się na obszarze określonym w MPZP jako UO wskazał, że żadna z ogólnych zasad określonych w art. 1 ust. 2 u.z.p., jak również żaden z przepisów szczególnych, nie uzasadniają ograniczenia prawa jej własności.

Zaznaczyła również, że ustalenia dla obszarów oznaczonych w MPZP jako UO, Z/US, MU V dotyczące obowiązku realizacji w każdym z tych obszarów boisk sportowych lub innych obiektów rekreacyjnych nie znajduje również żadnego uzasadnienia w kontekście: wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego, ani też potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej.

W ocenie skarżącej, MPZP jest ponadto rażąco sprzeczny z zasadą uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni, określoną w art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p. Zaznaczyła ponadto, że rozstrzygnięcia planistyczne nie są niezależne od uwarunkowań i potencjału danego obszaru. Planowanie nie polega więc na swobodnym (w granicach obowiązujących przepisów) przeznaczaniu na określone cele poszczególnych terenów przez uprawnione organy, ani również na arbitralnym przyjmowaniu przez organ postanowień w dowolnie ustalonym zakresie. Wskazała, że dany obszar, ze względu na istniejące uwarunkowania (lokalizację, sposób skomunikowania, znajdujące się na nim zasoby itp.), jest "predystynowany" do określonego ekonomicznego wykorzystania.

Skarżąca wskazał ponadto, że powyższe zapisy, ingerując w prawo własności, w rzeczywistości faktycznie pozbawiają ją możliwości zabudowy działki, albowiem ich wspólne zastosowanie jest niemożliwe. W konsekwencji ww. postanowienia MPZP winno uznać się za dysfunkcjonalne.

W związku z powyższym skarżąca podniosła, że nadużycie władztwa planistycznego przez Radę uchwalającą MPZP, szczególnie w zakresie kwartału UO, zostało dokonane wskutek nieuzasadnionego naruszenia prawa jej własności, jak również wskutek nieuwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni objętej MPZP. Ponadto wskazał, że brak postanowień w MPZP dotyczących maksymalnego i minimalnego wskaźnika zabudowy uniemożliwiają dodatkowo racjonalne zagospodarowanie jej działki w zgodzie z postanowieniami MPZP.

Dalej skarżąca wskazała, że treść MPZP oddziałuje na jej interes prawny i aktualnie nie ma możliwości, w żaden racjonalny sposób zagospodarować działki. Ponadto wskazał, że kwestionowane zapisy MPZP w sposób istotny zmniejszają wartość użytkową działki oraz uniemożliwiają swobodne wykonywanie przysługującego jej prawa własności i zabudowania nieruchomości.

Jednocześnie wskazała, że kwestionowane postanowienia MPZP, nie tylko uniemożliwiają jej zagospodarowanie działki, ale również stoją na przeszkodzie w sprzedaży. Skarżąca zaznaczyła również, że kupujący uzależniają bowiem nabycie nieruchomości od zapewnienia przez nią obsługi komunikacyjnej, a przy wyborze nieruchomości kierują się możliwością ich jak najpełniejszej zabudowy.

Zwróciła również uwagę, że każde wyznaczenie w MPZP dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi mieć swoje uzasadnienie w obowiązujących przepisach, a władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Zdaniem skarżącej, ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Zaznaczyła ponadto, że wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności, czego w niniejszym przypadku nie uczyniono.

Ponadto skarżąca zaznaczyła, że postanowienia MPZP w nieuzasadniony sposób nadmiernie ograniczają możliwość zagospodarowania jej oraz wpływają na treść i sposób wykonywania przez nią prawa własności. Nadto zaznaczyła, że w przedmiotowej sprawie naruszono w sposób istotny procedurę planowania. Wyjaśniła ponadto, że procedurę planistyczną określa w szczególności art. 18 u.z.p. Podniosła również, że organ dokonując zmian w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie m.p.z.p., szczególnie na skutek złożonych zarzutów i protestów, powinien dokonać ponownego wyłożenia projektu m.p.z.p. z naniesionymi uwagami i zmianami. Jednocześnie podniosła, że brak dokonania ponownego wyłożenia m.p.z.p., pomimo istotnych zmian postanowień, stanowi rażące naruszenie procedury planowania z art. 27 ust. 1 u.z.p.

Nadto wyjaśniła, że prawnie uzasadnione tzw. władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych. Ponadto zaznaczyła, że władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone, gdyż gmina ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stwierdziła, że w niniejszym przypadku Rada w sposób nieracjonalny i nieuzasadniony dokonał ingerencji w sferę jej własności i w istotny sposób naruszyła jej słuszny interes. Podniosła, że aktualnie nie jest w stanie w żaden możliwy i dozwolony przez MPZP sposób, zagospodarować działki przy pełnym wykorzystaniu jej potencjału inwestycyjnego. Nadto wskazał, że postanowienia MPZP, jako dysfunkcyjne - przynajmniej dla obszaru UO (usług oświaty) - są niemożliwe do zrealizowania.

2. W odpowiedzi na skargę Rady Miasta [...] wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o oddalenie skargi.

Rada wskazała, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne i nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Wyjaśniła, że w przedmiotowej sprawie nie można bowiem dopatrzeć się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez Radę w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych u.z.p., czy też jakichkolwiek innych uchybień, w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Wskazał również, że w myśl utrwalonego orzecznictwa NSA, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Rada wyjaśniła, że skarżąca wnosi w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej jej działek ewidencyjnych, wyłącznie których jest właścicielem. Podniosła, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała posiadania interesu prawnego w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru MPZP, których nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym. Wskazała jednocześnie, że w niniejszym stanie faktycznym skarżąca dąży do wyeliminowania z porządku prawnego postanowień MPZP, które nie odnoszą się do jej nieruchomości. Wyjaśniła również, że do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego żadnego podmiotu (z wyjątkiem organu nadzoru tj. wojewody, który swoje nieograniczenie w zakresie zaskarżania wywodzi z art. 93 ust. 1 u.s.g.) nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zdaniem Rady, w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego uzasadniającego żądania stwierdzenia nieważności w całości MPZP, względnie w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącej. W związku z powyższym skarga w tym zakresie powinna zostać odrzucona.

Rada odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących kształtowania polityki przestrzennej oraz zasad sporządzania planów miejscowych organ wskazała, że działka skarżącej wskazana w skardze położona jest w środkowej części Dzielnicy [...], między terenami usługowymi ([...], [...]) oraz terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Podniosłą, że na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę działka skarżącej nie była w żaden sposób zagospodarowana. Ponadto zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] - część wschodnia, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady m.[...] z dnia [...] czerwca 2007 r. (Dz. U. Woj. [...] nr 149 z dnia 1 sierpnia 2007 r., poz. 4063) przedmiotowa działka przeznaczona jest pod usługi oświaty, oznaczone na rysunku planu symbolem UO. Zaznaczyła, że funkcją uzupełniającą jest zabudowa i obiekty z zakresu nauki, sportu i rekreacji.

Rada wskazał również, że procedurę planistyczną sporządzania MPZP zainicjowała uchwała nr [...] Rady Gminy [...] [...] z dnia [...] lipca 1996 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (ze zmianami w 1996 r, 2001 r. i 2006 r.). Zatem prace rozpoczęły się zarówno dla części wschodniej i [...] [...]. Zaznaczył ponadto, że podczas prac koncepcyjnych nad projektem planu [...] zakładano, że wyznaczone tereny usług oświaty będą obsługiwać tereny między ul. [...], ul. [...] a ul. [...].

Dalej wyjaśniła, że w chwili obecnej, czyli 14 lat od uchwalenia MPZP [...] - część wschodnia oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - część zachodnia A, nie wszystkie tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową zostały zainwestowane. Około 20% z nich nadal może zostać zabudowane. Podniosła jednocześnie, że jest to dobrze skomunikowana część dzielnicy, położona blisko wjazdu na [...] oraz drogi wylotowej na południe (ul. [...]), w bliskiej odległości od centrum handlowego, a także nieopodal rezerwatu przyrody [...]. Ponadto występująca dynamika rozwoju Dzielnicy [...] i prognozy demograficzne wskazujące na przyrost liczby mieszkańców tej części miasta, powoduje wzrost zapotrzebowania na usługi publiczne, w tym również usługi oświaty. Wskazał, że należy pamiętać, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 u.s.g. do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu gminnych dróg, ulic, mostów, placów, organizacji ruchu drogowego oraz edukacji publicznej. Rada podniosła, że z powyższego wynika, iż gmina ma obowiązek zabezpieczania terenów pod ww. cele, w tym także oświatowe.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku ustalenia maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy, a także zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane dla obszaru określonego w MPZP jako UO (tereny usług oświaty) Rada wskazał, że zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy u.z.p. Podniosła, że według wskazanego przepisu, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie, na podstawie powołanego przepisu, zastosowanie znajdują przepisy u.z.p. o zagospodarowaniu przestrzennym i dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone były na podstawie tejże ustawy.

Rada podniosła, że art. 10 ust 1 u.z.p. wskazuje że "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb (...)" - tak więc ustawodawca nie wprowadził nakazu ustalania w planie przytoczonych przez skarżącą wskaźników w postaci maksymalnych i minimalnych wskaźników intensywności zabudowy (pkt 6) oraz zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane (pkt 7). Podkreśliła również, że ustalone w planie wskaźniki, w tym w szczególności określenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (dalej: "pbc"), są wystarczające do realizacji zainwestowania, zgodnie z ustaleniami MPZP określonymi dla terenu w § 15 MPZP. Uznała, że określenie pbc oraz maksymalnej wysokości zabudowy 12 m pozwala inwestorowi na zrealizowanie inwestycji w granicach określonych poprzez parametry ustalone w MPZP. Ponadto, parametry te są korzystne dla skarżącej i pozwalają na maksymalne wykorzystanie terenu w sposób elastyczny.

Zaznaczyła jednocześnie, że istotnym w sprawie jest, iż skarżąca nie powołała się w skardze na prowadzone postępowanie administracyjne o pozwolenie na budowę, z których wynikałoby, że naruszenie interesu skarżącej nie jest jedynie potencjalne, gdyż na nieruchomości podejmowano próby rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Zaznaczyła ponadto, że do skargi nie dołączono decyzji odmawiającej udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę. Ponadto wskazał, że okoliczności te potwierdzają fakt, iż nie podejmowano próby procesu inwestycyjnego, co potwierdza brak naruszenie interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu ustaleń MPZP.

Rada podkreśliła, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1587) jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na co wskazuje wprost art. 16 ust 2. Zdaniem Rady błędnie skarżąca opiera się na przepisach prawnych, które nie maja zastosowania w tym przypadku, gdyż w niniejszej sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. 2002 nr 1 poz. 12), będące aktem wykonawczym do ustawy z 1994 r., które określało: 1) rodzaje i wzory dokumentów stosowanych w pracach planistycznych, 2) zakres i rodzaje dokumentów wymaganych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczył, że nie było w nim zawartych wymogów dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Ponadto wyjaśniła, że zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.[...] (przyjętym Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. ze zm.) przedmiotowa działka położona jest w obszarze oznaczonym symbolem (U).20 - tereny rozwoju funkcji usługowych, na których:

- ustala się priorytet dla lokalizowania usług z zakresu: obsługi imprez międzynarodowych (obiekty kongresowe i targowo-wystawiennicze), administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, wdrażania wyspecjalizowanych nowoczesnych technologii (parki technologiczne, instytuty badawcze, inkubatory przedsiębiorczości, itp.), szkolnictwa, handlu, oświaty, gastronomii, hotelarstwa, turystyki, sportu (w tym dużych obiektów sportowych dla organizacji imprez międzynarodowych), transportu, łączności, itp. - o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim,

- dopuszcza się lokalizowanie:

• funkcji mieszkaniowej - z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie,

• niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej,

• małych i średnich obiektów produkcyjnych stosujących nowoczesne technologie,

• funkcji uzupełniających związanych z funkcją podstawową.

Rada wyjaśniła, że takie sformułowanie postanowień Studium umożliwia doprecyzowanie profilu usług w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazał również, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.z.p. w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Wskazał jednocześnie, że z kolei art. 18 ust. 2 pkt 2a) ww. ustawy wskazuje, że wójt/burmistrz/prezydent miasta bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium. Zdaniem Rady na ówczesnym etapie istniała możliwość ustalenia dla omawianych działek jako przeznaczenia podstawowego usług oświaty (co było spójne ze Studium).

Następnie, przechodząc do zarzutu braku ponownego wyłożenia projektu MPZP, pomimo zmiany postanowień projektu planu, po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 19 września do 20 października 2003 r. dokonanych na skutek wniesionych zarzutów i protestów, Rada wskazała, że projekt planu [...] (zarówno część wschodnia jak i zachodnia) był wyłożony w dniach od 19 września do 20 października 2003 r. Podniosła, że zgodnie z art. 23 ust. 1 u.z.p., każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu mógł wnieść protest. Z kolei na podstawie art. 24 ust, 1 przedmiotowej ustawy każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu może wnieść zarzut.

Wyjaśniła, że w wyznaczonym terminie do projektu MPZP wpłynęły 3 protesty osób fizycznych, które zostały rozpatrzone pozytywnie. Zaznaczyła, że uwzględnione protesty dotyczyły ustaleń przyjętych w planie w zakresie reklamy oraz możliwości lokalizacji zabudowy w ostrej granicy działki. Zdaniem Rady nie ingerowały one w kwestie związane z prawem własności. Ponadto wskazała, że nie uległo zmianie przeznaczenie terenów oraz nie zmieniły się wskaźniki zagospodarowania terenu. Zaznaczyła, że wprowadzone zmiany miały na celu doszczegółowienie oraz uporządkowanie zapisów w projekcie planu oraz ich aktualizację.

Zdaniem Rady, każdy z protestów oraz zarzutów został przeanalizowany, czego efektem są uchwały podjęte na sesji w dniu 14 kwietnia 2005 r. Rada uznała, że w przypadku uwzględnienia protestów do projektu MPZP, nie zaszła konieczność ponowienia czynności poprzez kolejne wyłożenie. Podniosła również, że zmiany wprowadzone do skarżonego MPZP w zakresie zasad rozmieszczenia reklam, najdalej idące, a więc zakazujące umieszczania reklam, tablic i urządzeń reklamowych dotyczą terenów komunikacji, terenów sportowych osiedlowych, czy strefy dróg publicznych, natomiast pozostałe zapisy mają jedynie charakter porządkujący, nie dotykający istoty prawa własności. Podkreśliła również, że uwzględnienie protestu w zakresie możliwości lokalizacji zabudowy w ostrej granicy działki dotyczyło tylko i wyłącznie wskazanego obszaru, wzdłuż pierzei ulic: [...], [...] i [...], przewidzianej jako pierzeja usługowa. Zauważyła, że wprowadzenie takiego zapisu do planu miało ograniczone potencjalne oddziaływanie, a mianowicie do terenu ww. dróg publicznych i trudno byłoby uzasadnić ponowne wyłożenie planu z uwagi na krąg osób "dotkniętych" wprowadzoną zmianą. Zaznaczyła jednocześnie, że organ nadzoru, tj. Wojewoda [...], na etapie sprawdzania dokumentacji formalno-prawnej, dotyczącej skarżonego MPZP, nie zarzucił Radzie nieprawidłowości przy prowadzeniu procedury planistycznej (brak rozstrzygnięcia nadzorczego).

Przechodząc do zarzutu niewskazania w zawiadomieniu Prezydenta m.[...] o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - bez wskazania czy chodzi o część wschodnią czy zachodnią Rada podniosła, że Prezydent m.[...] zawiadomił mieszkańców oraz inne osoby zainteresowane o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] poprzez ogłoszenie w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Zaznaczyła, że ogłoszenie w Gazecie Wyborczej ukazało się 8 lipca 2003 r. Jednocześnie wskazała, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p., Prezydent m.[...] zawiadomił pisemnie o terminie wyłożenia wszystkich właścicieli i władających gruntami. Potwierdzeniem, jest oświadczenie Prezydenta m.[...] z 9 października 2006 r.

Rada wskazał, że ustawowy wymóg pisemnego zawiadomienia wszystkich właścicieli i władających gruntami czyni nieskutecznym zarzut o braku sprecyzowania czy chodzi o część wschodnią czy zachodnią projektu planu i wpływu tegoż na ilość złożonych protestów oraz zarzutów do projektu planu. Rada uznała, że otrzymanie pisemnego zawiadomienia przez wszystkich właścicieli oraz władających gruntami, pomimo braku uszczegółowienia, której części planu dotyczy, nie mogło w żaden sposób uniemożliwić, czy negatywnie wpłynąć na skorzystanie z przysługującego prawa do złożenia protestów i zarzutów. Wskazał, że wszyscy mieszkańcy tego terenu objętego projektem planu zostali poinformowani o jego wyłożeniu poprzez pisemne zawiadomienia. Zaznaczyła, że dowodem potwierdzającym powyższe twierdzenia jest to, iż złożone protesty i zarzuty dotyczyły zarówno części wschodniej jak i [...].

Odnosząc się do zarzutu niedostosowanie prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze do postanowień projektu MPZP, zmienionych przez organ po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu na skutek wniesionych protestów i zarzutów, a w konsekwencji niewyłożenie zaktualizowanej treści prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze do publicznego wglądu, podniosła, że prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze (aktualizacja z 2003 r.) została wyłożona razem z projektem planu do publicznego wglądu. Zaznaczyła, że w związku z uwzględnieniem jedynie dwóch protestów, które odnosiły się do uszczegółowienia zapisów w projekcie MPZP, nie zaszła konieczność zaktualizowania prognozy środowiskowej w tym zakresie. Wskazał, że prognoza ocenia wpływ ustaleń planu na poszczególne komponenty środowiska przyrodniczego: powierzchnię ziemi, rzeźbę, krajobraz, glebę oraz kopaliny, warunki klimatyczne, wody powierzchniowe, wody podziemne, świat roślin i zwierząt, system przyrodniczy miasta oraz obszary i obiekty chronione. Ponadto wskazał, że został oceniony również wpływ na jakość powietrza, klimat akustyczny, oraz promieniowanie elektromagnetyczne. Ponadto wskazano także działania eliminujące lub ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko. Zdaniem Rady zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2002 r. nr 197 poz. 1667) zostały w prognozie wykonane ww. analizy i oceny zarówno w formie kartograficznej jak i opisowej.

Dalej, odnosząc się do zarzutu brak wskazania w zawiadomieniu o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu MPZP oraz prognozy oddziaływania na środowisko informacji o możliwości, formie, miejscu oraz terminie w jakim możliwe było składanie uwag i wniosków w ramach procedury dotyczącej strategicznej prognozy oddziaływania na środowisko Rada wskazała, że art. 43 ust. 3 p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalania przedmiotowego MPZP) wyraźnie wskazywał, iż zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określają przepisy u.z.p. Zdaniem Rady oba te akty prawne należało stosować łącznie przy procedurach planistycznych. Rada uznała, że terminy wskazane w ogłoszeniu dotyczą obu dokumentów, przez co mieszkańcy oraz inne osoby zainteresowane mogły składać uwagi do projektu planu i prognozy w tym samym czasie. Dodatkowo podkreśliła, że zawiadomienie o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu MPZP [...] zostało przygotowane w oparciu o wzór zawarty w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego Rada podniosła, że celem organu sporządzającego projekt MPZP było wyznaczenie obszaru pod usługi oświaty, którego powierzchnia zezwoli na budowę placówki oświatowej wraz z odpowiednim zapleczem sportowo-rekreacyjnym. Wskazał, że wyznaczony w MPZP obszar o powierzchni ponad 2 ha może umożliwić realizacje poprawnie zaprojektowanej szkoły, zgodniej ze standardami architektonicznymi i funkcjonalnymi dla szkól i zespołu placówek szkolno-przedszkolnych i oferującej miejsc dla ponad 600 dzieci. Wyjaśniła, że postanowienia MPZP nie odnoszą się w tym przypadku do działki ewidencyjnej, tylko do terenu. Wyjaśnia ponadto, że nie wskazano precyzyjnie rodzaju usług oświaty by móc je zrealizować w przyszłości według aktualnych potrzeb.

Rada wyjaśniła, że pojęcie "terenu" jest pojęciem szerszym, niż "działka budowlana". Wskazał, że przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego nie definiują "terenu", dlatego przyjmuje się, że jest to obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne. Podniosła, że w przypadku omawianego MPZP ustalono tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi o określonym przeznaczeniu i nadano im adekwatne symbole. Zaznaczyła, że jako teren MPZP zatem traktuje wydzielony obszar większy niż działka ewidencyjna.

Rada uznał za nietrafiony zarzut skarżącej dotyczący braku definicji usług oświaty bez dokładnego wskazania jakie usługi mieszczą się w zakresie pojęcia usług oświaty. Zwróciła uwagę, że w czasie sporządzania uchwały obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, gdzie w art. 2 (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia MPZP) ustawodawca wyraźnie wskazał, co mieści się pod tym pojęciem i jakiego rodzaju instytucje oświatowe tworzą ten system. Ponadto wyjaśniła, że późniejsza ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe, również w art. 2 powtórzyła zapisy ww. ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym zarzut skarżącej o braku wskazania zakresu pojęcia usług oświaty jest chybiony. Ponadto wskazała, że przeznaczeniem podstawowym mają być usługi oświaty jako funkcja dominująca, to jest przeważająca, tzn. ujmując rzecz matematycznie powyżej 50%. Zdaniem Rady, funkcja natomiast dopuszczalna może lecz nie musi zostać zrealizowana i siłą rzeczy nie może być funkcją przeważającą na terenie.

W ocenie Rady, MPZP zawiera również obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne, z którego niezbicie wynika, że przyjęte w planie ustalenie nie cechuje dowolność. Teren przeznaczony w skarżonym planie pod usługi oświaty jest niezabudowany, a ustalona funkcja jest niezbędnym uzupełnieniem istniejącej i projektowanej funkcji mieszkaniowej. Rezygnacja z tego ustalenia wykluczałaby możliwość lokalizacji w tym obszarze usług oświatowych, wobec braku nieruchomości Skarbu Państwa. Rada wskazała, że w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, poprzez ich niezastosowanie, a tym samym niedopuszczalną ingerencję w treść prawa własności skarżącej, czym organ miałby naruszyć zasadę proporcjonalności. Podniosła również, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada bowiem samodzielność gminy, jak i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Zdaniem Rady, zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że Rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa planistycznego z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie. W ocenie Rady naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej, jeżeli nie jest powiązane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego nie może być uznane za przekroczenie władztwa planistycznego i naruszenie przez organ zasady proporcjonalności. Zaznaczyła jednocześnie, że w niniejszej sprawie organ działał zgodnie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 4 ust. 1 u.z.p., w ramach których Rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Zdaniem Rady nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności.

Na marginesie Rada zwróciła uwagę, że podczas wyłożenia do publicznego wglądu, do przedmiotowego projektu planu został złożony zarzut dotyczący zmiany przeznaczenia działki ew. nr [...] z obrębu [...] z usług oświaty na zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zarzut został odrzucony, czego efektem jest Zarządzenie nr [...]Prezydenta m.[...] z 3 grudnia 2003 r. Ponadto została również podjęta uchwała nr [...]Rady m.[...] z [...] kwietnia 2005 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu MPZP, odrzucająca zarzut w całości z powodów faktycznych i prawnych.

Odnosząc się do sprzeczności części tekstowej z graficzną uchwalonego MPZP Rada wskazała, że zgodnie z ustaleniami Rozdziału II przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów § 6 pkt 16 zawartymi w MPZP na terenie całego planu nakazuje się realizację ciągów powiązań przyrodniczych, oznaczonych na rysunku planu wzdłuż wyznaczonych w planie ulic i ciągów pieszych, w formie szpalerów drzew i krzewów. Wskazał, że MPZP definiuje ciąg powiązań przyrodniczych jako pas zieleni (drzew, krzewów) stanowiący połączenie z innymi terenami zielonymi.

Dalej Rada wyjaśniła, że oddzielnym zagadnieniem są ustalenia w planie, które nakazują realizację szpalerów drzew wzdłuż terenu graniczącego z ul. [...] (teren UO) oraz ul. [...] (teren UZ). Ustalenia te nie mają odzwierciedlenia na rysunku planu, co nie jest błędem. Dają możliwość ustalenia w dowolnej lokalizacji (ale wzdłuż ul. [...]) przebiegu szpaleru na etapie sporządzania projektu budowlanego, co było wynikiem tego, iż w czasie procedury sporządzania planu przedmiotowa ulica nie była zrealizowana w docelowym kształcie. W związku z czym nie wprowadzono na rysunku planu oznaczenia tegoż szpaleru drzew. Natomiast, zieleń na rysunku planu, na którą wskazuje błędnie skarżąca jest zupełnie inną zielenią i nie dotyczy szpaleru zieleni wzdłuż ul. [...]. Zdaniem Rady w tym zakresie ustalenia planu w części tekstowej są spójne z rysunkiem. Z kolei przy ul. [...] na rysunku planu oznaczone są, jako ustalenie, szpalery drzew towarzszących ciągom komunikacyjnym.

Ponadto Rada wskazał, że zgodnie z art. 10. ust. i pkt 2 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Podniosła, że w planie MPZP ustalony został układ drogowo-uliczny, który stanowią ulice i ciągi pieszo- jezdne publiczne oraz ciągi pieszo-jezdne wewnętrzne. Obsługa komunikacyjna poszczególnych terenów nie została sprecyzowana poprzez konkretne ustalenia w tekście planu. Przylegające do terenów drogi publiczne są widoczne na rysunku planu, który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Obsługa komunikacyjna terenu UO, zgodnie z rysunkiem planu, może być realizowana zarówno z drogi 5 KUL, 19 KUD oraz 20 KUD.

Rada wskazał również, że przy ustalaniu planów miejscowych jako dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (co zostało doprecyzowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Rady działka skarżącej, która nie przylega bezpośrednio do drogi wyznaczonej na rysunku planu, może być obsługiwana poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Wskazał, że ustanowienie służebności drogi koniecznej regulują przepisy odrębne, dlatego nie było podstaw do wprowadzenia takowych ustaleń do planu.

W związku z powyższym w odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu naruszenia władztwa planistycznego gminy Rada uznała, że jest on niezasadny i wskazuje na niezrozumienie uprawnienia władz gminy do kształtowania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Rada stwierdziła, że skarga oparta jest na niezgodnym z przepisami rozumieniu własności, jako nieograniczonego prawa do kształtowania zagospodarowania nieruchomości a także błędnym rozumieniu przepisów dotyczących materii planowania zagospodarowania przestrzennego. Zauważyła, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Rada wskazał, że ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Ponadto na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Wskazał, że w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Rada stwierdziła również, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają również z przepisów u.z.p. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.p., w ramach władztwa planistycznego, rada gminy jest umocowana do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze jej działania. Wyjaśniła, że Rada działała w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie.

Rada wyjaśniła ponadto, że kreowanie poprzez miejscowy plan polityki przestrzennej wymaga często rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Zdaniem Rady w trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów uwzględniać należy wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie wówczas gdy wymaga tego inne dobro chronione.

Wskazał jednocześnie, że w myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 u.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko wymagania ładu przestrzennego, ale walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych. W ocenie Rady działanie gminy, wprowadzające zapisy dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącej jest odzwierciedleniem zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy.

3. Pismami z 14 października 2021 r. i z 8 lutego 2022 r. skarżąca podtrzymała w całości skargę. Ponadto w obszernym uzasadnieniu pisma z 14 października 2021 r. wskazała m.in., że jest współwłaścicielką działki położonej w tym kwartale i w żaden możliwy sposób nie może jej zagospodarować. Podkreśliła również, że nieruchomości położone na obszarze UO należą do różnych właścicieli, którzy po przeszło 14 latach od uchwalenia MPZP nie mają możliwości w sposób racjonalny zagospodarować tego terenu. Wskazała ponadto, że Rada, która tak podkreśla wagę i potrzebę realizacji inwestycji z zakresu usług oświaty przez 14 lat nawet nie podjęła prób realizacji inwestycji, o której mowa w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zasadności skargi, w której skarżąca kwestionuje zgodność z prawem uchwały nr [...] Rady m.st. [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w dzielnicy [...] m.[...] - część wschodnia, wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanego MPZP:

a) w całości,

b) względnie w części odnoszącej się do nieruchomości Skarżącej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położoną w Warszawie, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] XIII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW o nr [...];

c) w przypadku nieuwzględnienia wyżej wskazanego wniosku, wnosi o stwierdzenie nieważności MPZP w zakresie dotyczącym ustaleń odnoszących się do nieruchomości Skarżącej stanowiącej dz. ewid. nr [...]:

- § 6 pkt 12 MPZP: "Dla terenów położonych w granicach planu ustala się (...)zasady rozmieszczania reklam i znaków informacyjnych o powierzchni przekraczającej 0,2 m2 w formie urządzeń wolno stojących, trwale związanych z gruntem lub umieszczanych na budynkach, w tym: a) zakaz umieszczania reklam na terenie oznaczonym symbolem Z/US, KUPJW oraz na drzewach i w odległości mniejszej niż 1,0 m od korony drzewa, b) zakaz umieszczania tablic i urządzeń reklamowych w strefie jezdni dróg publicznych; strefa obejmuje jezdnie wraz z terenem położnym po obu stronach na zewnątrz jezdni po 2,5 m od krawężnika dla ulic oznaczonych symbolami: KUG, KUZ, KUL, KUD, c) miejsca na reklamy na elewacjach budynków muszą być elementem opracowanym w projekcie architektoniczno - budowlanym, d) nieprzekraczalna wysokość wolno stojącego nośnika reklamowego, łącznie z planszą reklamową - 5,0m e) tablice i urządzenia reklamowe, lokalizowane na budynkach nie mogą być wyższe niż dopuszczalna zabudowa dla terenu; powierzchnia reklamowa nie może przekraczać 2 m2";

- § 15 MPZP: "Dla terenów usług oświaty, oznaczonych na rysunku planu symbolem UO ustala się: 1) przeznaczenie terenu pod usługi oświaty - zabudowę i obiekty z zakresu oświaty jako funkcji podstawowej, 2) dopuszczenie zabudowy i obiektów z zakresu nauki, sportu i rekreacji jako funkcji uzupełniającej w stosunku do funkcji podstawowej, 3) nakaz realizacji pełno wymiarowego boiska sportowego dla funkcji podstawowej lub uzupełniającej, 4) nakaz zachowania na działce budowlanej co najmniej 30% powierzchni biologicznie czynnej, 5) nakaz realizacji wzdłuż terenu graniczącego z ul. [...] szpaleru zieleni o szerokości co najmniej 10 m, 6) maksymalną wysokość zabudowy 12,0m.

W ocenie Sądu, wszelkie zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne i nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Zatem skarga została w całości oddalona. W przedmiotowej sprawie nie można bowiem dopatrzeć się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień w zakresie władztwa planistycznego, czy też innych istotnych uchybień, w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności w całości lub też we wskazywanej części przedmiotowego MPZP.

Na wstępie Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżony MPZP został podjęty przez Radę m.[...] przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały - przed jej zaskarżeniem do sądu administracyjnego - obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

Sąd zobligowany był zatem ustalić, czy powyższa procedura została w niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowana. Nie jest sporne, że skarżąca w dniu 14 czerwca 2021 r. wystąpiła do Rady m.[...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – interesu prawnego skarżącej – poprzez przyjęcie ustaleń planu miejscowego, wskazanych również w skardze, względem nieruchomości skarżącej. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Badając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi trzeba jednak również ocenić, czy skarżącej przysługuje indywidualny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego Planu miejscowego. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wr 424/16).

W ocenie Sądu, skarżąca w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał ją do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Skarżąca jest bowiem właścicielem działek gruntu nr [...] objętych postanowieniami MPZP z przeznaczeniem terenu pod usługi oświaty - ozn. symbolem: UO - funkcja podstawowa – zabudowa i obiekty oświaty; jako funkcję uzupełniającą w stosunku do funkcji podstawowej dopuszczono zabudowę i obiekty z zakresu nauki, sportu i rekreacji. Ustalenia szczegółowe MPZP dla tego obszaru zawierają określenie konkretnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym, MPZP ustanawia pewne ograniczenia w swobodzie przeznaczenia i zagospodarowania terenów nim objętych.

Bez wątpienia MPZP ingeruje więc bezpośrednio w interes prawny skarżącej, a jak wskazuje się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ingerencja ta nie musi jednak uzasadniać unieważnienia Uchwały w postulowanym zakresie. Rozpoznając skargę merytorycznie sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15).

Warto w tym miejscu również zauważyć, że w przypadku kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nie jest konieczne ustalenie rażącego naruszenia, warunkującego np. stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego wniosku o stwierdzenie nieważności MPZP w całości. W ocenie Sądu, wniosek ten jest bezzasadny.

Podkreślić należy, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004). Skarżący musi wykazać się zarówno indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02). Skarżący musi wskazać jego naruszenie polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym MPZP a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Ponadto, podnieść należy związek pomiędzy zaskarżonym MPZP a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien polegać na tym, że zaskarżony MPZP, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W przedmiotowej sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień w kształtowaniu polityki przestrzennej, czy też jakichkolwiek innych istotnych uchybień, w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności MPZP w całości, czy też we wnioskowanej części.

Podkreślić należy, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004). Skarżący musi wykazać się zarówno indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02). Skarżący musi wskazać jego naruszenie polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym MPZP a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Ponadto, podnieść należy związek pomiędzy zaskarżonym MPZP a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien polegać na tym, że zaskarżony MPZP, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W przedmiotowej sprawie skarżąca wnosi w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności MPZP w całości, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej jej działki ewidencyjnej, wyłącznie której jest właścicielem. Zdaniem Sądu, zasadnie twierdzi organ, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała posiadania interesu prawnego w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru MPZP, których nie jest ani właścicielem użytkownikiem wieczystym (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK1883/07). Zatem skarżąca dąży do wyeliminowania z porządku prawnego MPZP w całości, nawet, gdy różne jego postanowienia nie odnoszą się do jej nieruchomości.

Podkreślić należy, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. i u.s.g. (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13). Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko wadliwe ustalenia, które dezintegrują postanowienia całego MPZP, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1287/11). Do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności MPZP żadnego podmiotu (z wyjątkiem organu nadzoru) nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego MPZP ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zatem potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2296/19).

Zdaniem Sądu, zasadnie twierdzi organ, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała naruszenia Jej interesu prawnego uzasadniającego żądania stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonego MPZP. Z uwagi na powyższe, skarga w tym zakresie jest bezzasadna.

Przed przystąpieniem do merytorycznego badania MPZP należy przypomnieć, że z uwagi na datę zainicjowania procedury planistycznej dotyczącej skarżonego MPZP (uchwała nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r.), słusznie przyjęto, że stosownie do dyspozycji art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w niniejszej sprawie regulację zasad, trybu oraz właściwości organów określa ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r.

Zastosowanie znajdzie tu zatem przepis szczególny art. 27 ust. 1 u.z.p., który stanowi, że nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy.

W kontekście przesłanek nieważności określonych w art. 27 ust. 1 u.z.p., należy wyjaśnić, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16).

Dokonując analizy niniejszej sprawy tutejszy Sąd miał natomiast na uwadze fakt, że w literaturze i judykaturze zarysowała się rozbieżność poglądów, co do zakresu kontroli sprawowanej w trybie art. 27 ust. 1 u.p.z. Sama tylko językowa wykładnia tej normy prawnej może bowiem prowadzić do wniosku, że stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały powinno co do zasady nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zostanie wykazane, że pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym dotyczącym procedury jej uchwalania oraz właściwości organów. Niemniej pogląd ten był niejednokrotnie poddany krytyce, gdyż zwracano uwagę, że jego przyjęcie prowadzi do całkowicie nieracjonalnych wniosków wskazujących na obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w razie stwierdzenia naruszenia trybu, a jednocześnie braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności w wypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (zob. m.in. wyrok NSA z 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1422/12). Poza tym, w orzecznictwie niekiedy wskazuje się, iż użyte w art. 27 ust. 1 u.z.p. pojęcie "trybu postępowania" jest kategorią szerszą, niż "tryb sporządzania planu" sformułowany w art. 18 tej ustawy. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za konieczne ustosunkowanie się także do tych zarzutów skargi, w których podnoszone są argumenty, iż doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. nadużycia władztwa planistycznego gminy, w odniesieniu do działek gruntu należących do skarżącej.

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.z.p., mogących skutkować stwierdzeniem nieważności MPZP.

4. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących kształtowania polityki przestrzennej oraz zasad sporządzania planów miejscowych, wskazać należy na następujące okoliczności faktyczne i prawne:

- działka skarżącej wskazana w skardze położona jest w środkowej części Dzielnicy [...], między terenami usługowymi ([...], [...]) oraz terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami;

- działka skarżącej nr [...] nie jest w żaden sposób zagospodarowana;

- zgodnie z obowiązującym MPZP, przedmiotowa działka przeznaczona została pod "usługi oświaty", oznaczone na rysunku MPZP symbolem UO (funkcją uzupełniającą jest zabudowa i obiekty z zakresu nauki, sportu i rekreacji);

- procedurę planistyczną sporządzania MPZP zainicjowała uchwała nr [...] Rady Gminy [...] [...] z [...] lipca 1996 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP [...] (ze zmianami w 1996 r., 2001 r. i 2006 r.);

- prace nad MPZP rozpoczęły się zarówno dla części wschodniej i [...] [...];

- podczas prac koncepcyjnych nad projektem MPZP [...] zakładano, że wyznaczone tereny "usług oświaty" będą obsługiwać tereny między ul. [...], ul. [...] a ul. [...];

- aktualnie, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, (tj. 14 lat od uchwalenia MPZP [...] - część wschodnia oraz MPZP [...] - część zachodnia A) nie wszystkie tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową zostały zainwestowane; około 20% z nich nadal może zostać zabudowane;

- omawiane tereny te to dobrze skomunikowana część dzielnicy, położona blisko wjazdu na [...] oraz drogi wylotowej na południe (ul. [...]), w bliskiej odległości od centrum handlowego, a także nieopodal rezerwatu przyrody [...];

- Rada wskazała, że występująca dynamika rozwoju Dzielnicy [...] i prognozy demograficzne wskazujące na przyrost liczby mieszkańców tej części miasta, powoduje wzrost zapotrzebowania na usługi publiczne, w tym również "usługi oświaty";

- do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu gminnych dróg, ulic, mostów, placów, organizacji ruchu drogowego oraz edukacji publicznej (por. art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 u.s.g.);

- zatem każda gmina ma obowiązek zabezpieczania terenów pod wskazane cele, w tym także cele oświatowe.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących kształtowania polityki przestrzennej oraz zasad sporządzania MPZP wskazać można, że zarzuty te są bezzasadne. Oceniając MPZP pod względem trybu podejmowania należy wskazać, że organ dokonał ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu w wymagany sposób, dokonał uzgodnień i zasięgnął opinii właściwych w sprawie organów oraz przeprowadził procedurę planistyczną z zachowaniem możliwości wypowiedzi przez osoby zainteresowane, w tym zgłaszania wniosków, protestów i zarzutów do projektu planu.

Zgodnie z MPZP przedmiotowe działki przeznaczone są pod "usługi oświaty", oznaczone na rysunku planu symbolem UO. Funkcją uzupełniającą jest zabudowa i obiekty z zakresu nauki, sportu i rekreacji. Rada w sposób zasadny wskazała, że dynamika rozwoju tych dzielnic i prognozy demograficzne wskazujące na przyrost liczby mieszkańców tej części miasta, powoduje wzrost zapotrzebowania na usługi publiczne, którymi są również usługi oświaty. Zatem w istotę władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na koniecznej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Takie też zasady zostały uwzględnione przy uchwalaniu zaskarżonego MPZP.

5. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku ustalenia maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy, a także zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane dla obszaru określonego w MPZP jako UO (tereny usług oświaty) wskazać należy, że zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej u.p.z.p. w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.z.p."). Według wskazanego przepisu, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc, w przedmiotowej sprawie, na podstawie powołanego przepisu, zastosowanie znajdują przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.) i dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone były na podstawie tej ustawy.

W skardze podniesiono, że MPZP narusza dyspozycję art. 10 ust. 1 pkt 6 oraz pkt 7 u.z.p. z uwagi na brak ustalenia maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy, a także zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane dla obszaru zabudowy, a także zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane dla obszaru określonego w Planie jako UO (tereny usług oświaty).

W ocenie Sądu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Art. 10 ust. 1 u.z.p. wskazuje że "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb (...)" - tak więc ustawodawca nie wprowadził nakazu ustalania w planie przytoczonych przez Skarżącego wskaźników w postaci maksymalnych i minimalnych wskaźników intensywności zabudowy (pkt 6) oraz zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane (pkt 7). Podkreślenia wymaga, iż ustalone w planie wskaźniki, w tym w szczególności określenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (zwanej dalej: pbc), są wystarczające do realizacji zainwestowania, zgodnie z ustaleniami uchwały określonymi dla terenu w § 15 uchwały. Należy uznać, iż określenie pbc oraz maksymalnej wysokości zabudowy 12 m pozwala inwestorowi na zrealizowanie inwestycji w granicach określonych poprzez parametry ustalone w uchwale. Ponadto, parametry te są korzystne dla Skarżącej i pozwalają na maksymalne wykorzystanie terenu w sposób elastyczny.

Sąd podziela ten kierunek orzecznictwa, w którym stwierdza się, że znajdujący się na początku przywołanego unormowania zwrotu "w zależności od potrzeb" wskazuje tylko, że elementy wymienione w pkt 1 art. 10 ust. 1 u.z.p. nie są obligatoryjne. Rada Gminy mogła ich nie zawrzeć w treści uchwały, jeżeli z uwagi na uwarunkowania faktyczne lub prawne nie było takiej potrzeby. Celem art. 10 ust. 1 u.z.p., zawierającego klauzulę "w zależności od potrzeb" - było zatem zapewnienie tej regulacji niezbędnej elastyczności, pozwalającej na racjonalne działania organu w ramach władztwa planistycznego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 487/21, CBOSA). W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że kwestie określone w art. 10 ust. 1 u.z.p. mogą być w planie regulowane fakultatywnie, bowiem przepis ten stanowi o ich ustaleniu "w zależności od potrzeb" (por. wyroki NSA: z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1422/12; z 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09; z 9 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1267/09). Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na gruncie przepisów u.z.p. podkreślał, że do rady gminy jako autonomicznego organu, powołanego do uchwalania planu miejscowego, należy określanie reguł zabudowy terenu, nie wyłączając stopnia zainwestowania terenu i intensywności zabudowy, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2423/97, CBOSA). Poza tym, jak wskazał NSA w wyroku z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3284/19, CBOSA), zastosowane w przepisie art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. wskaźniki związane z kształtowaniem zabudowy i urządzania terenu nie były tak szczegółowe jak w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wyróżniono wymóg określenia:

- maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

- minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Dodatkowo NSA w ww. orzeczeniu przypomniał, że plan miejscowy w kształcie tworzonym na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. w sposób tylko ogólny determinował kształtowanie zabudowy na danym terenie, gdyż szczegółowe ustalenia dokonywane były na etapie decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę, w których to postępowaniach właściwe organy miały obowiązek uwzględnić również ochronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości narażonych na oddziaływanie nowych inwestycji.

Jednakże analiza treści § 15 pkt 4 i 6 MPZP wskazuje, że dla terenu usług oświaty, na którym położone są działki skarżącej określono nakaz zachowania na działce budowlanej 30% powierzchni biologicznie czynnej oraz podano maksymalną wysokość zabudowy 12,0 m. Zgodzić się więc należało z oceną organu, że wymogi wymienionego przepisu § 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. zostały spełnione poprzez ustalenia zawarte w powołanym § 15 pkt 4 i 6 oraz § 6 pkt 1 lit. c Planu. Mianowicie ustalenie gabarytów obiektów nastąpiło przez określenie maksymalnej wysokości obiektów, zaś wskaźnik intensywności zabudowy został określony w ten sposób, iż w § 15 pkt 4 określono wymóg pozostawienia minimum 30% terenu wolnego od zabudowy z przeznaczeniem na powierzchnię biologicznie czynną (por. przywołany już wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3284/19, CBOSA). Jednocześnie w postanowieniach ogólnych MPZP odnoszących się do wszystkich terenów w granicach Planu - § 6 pkt 1 lit. c - określono liczbę kondygnacji, przyjmując dla obiektów o wysokości do 12 m nie więcej niż 4 kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe.

Organ podniósł, że art. 10 ust. 1 ustawy z 1994 r. wskazuje że "W miejscowych planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb (...)" - tak więc ustawodawca nie wprowadził nakazu ustalania w MPZP przytoczonych przez Skarżącego wskaźników w postaci maksymalnych i minimalnych wskaźników intensywności zabudowy (pkt 6) oraz zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane (pkt 7). Podkreślenia wymaga, iż ustalone w MPZP wskaźniki, w tym w szczególności określenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (dalej: "pbc") są wystarczające do realizacji zainwestowania, zgodnie z ustaleniami MPZP określonymi dla terenu w § 15 MPZP. Należy uznać, iż określenie pbc oraz maksymalnej wysokości zabudowy 12 m pozwala inwestorowi na zrealizowanie inwestycji w granicach określonych poprzez parametry ustalone w MPZP.

Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 maja 2021 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 10/21: "(...) Taki jest sens wskazanego unormowania ustawy z 1994 r., zawierającego wymóg ustalenia w zależności od potrzeb lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy i gabarytów obiektów, a także maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy - dla konkretnego terenu, tj. określonej jednostki planistycznej. Określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest więc obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność; przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z 1994 r. (czy obecnie w art. 15 ust. 2 ustawy z 2003 r.), ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2019, pkt 9 do art. 15 oraz orzecznictwo tam powołane). Celem art. 10 ust. 1 u.p.z.p., zawierającego klauzulę "w zależności od potrzeb" - było zapewnienie tej regulacji niezbędnej elastyczności, pozwalającej na racjonalne działania organu w ramach władztwa planistycznego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 487/21). Zatem posłużenie się przez ustawodawcę tym zwrotem uzależnia stosowne ustalenia planu miejscowego od uwarunkowań faktycznych (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3284/19).

Skarżąca nie powołała się w skardze na prowadzone postępowanie administracyjne o pozwolenie na budowę, z których wynikałoby, że naruszenie interesu Skarżącej nie jest jedynie potencjalne, gdyż na nieruchomości podejmowano próby rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Do skargi nie dołączono decyzji odmawiającej udzielenia Skarżącej pozwolenia na budowę. Okoliczności te potwierdzają fakt, iż nie podejmowano próby procesu inwestycyjnego, co potwierdza brak naruszenia interesu prawnego Skarżącej w zaskarżeniu ustaleń MPZP.

Warto podkreślić, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587) jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na co wskazuje wprost art. 16 ust 2. Błędnie Skarżąca opiera się na przepisach prawnych, które nie maja zastosowania w tym przypadku, gdyż w niniejszej sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. 2002 nr 1 poz. 12), będące aktem wykonawczym do ustawy z 1994 r., które określało: 1) rodzaje i wzory dokumentów stosowanych w pracach planistycznych, 2) zakres i rodzaje dokumentów wymaganych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie było w nim zawartych wymogów dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Ponadto, zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.[...] (przyjętym Uchwałą nr [...] z [...] października 2006 r. ze zm.) przedmiotowa działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolem (U).20 - tereny rozwoju funkcji usługowych, na których:

- ustala się priorytet dla lokalizowania usług z zakresu: obsługi imprez międzynarodowych (obiekty kongresowe i targowo-wystawiennicze), administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, wdrażania wyspecjalizowanych nowoczesnych technologii (parki technologiczne, instytuty badawcze, inkubatory przedsiębiorczości, itp.), szkolnictwa, handlu, oświaty, gastronomii, hotelarstwa, turystyki, sportu (w tym dużych obiektów sportowych dla organizacji imprez międzynarodowych), transportu, łączności, itp. - o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim,

- dopuszcza się lokalizowanie: funkcji mieszkaniowej - z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40%; powierzchni zabudowy na terenie, niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, małych i średnich obiektów produkcyjnych stosujących nowoczesne technologie, funkcji uzupełniających związanych z funkcją podstawową.

Takie sformułowanie postanowień Studium umożliwia doprecyzowanie profilu usług w MPZP. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.z.p. w ustaleniach MPZP uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. wskazuje, że wójt/burmistrz/prezydent miasta bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium. Zatem na ówczesnym etapie istniała możliwość ustalenia dla omawianych działek jako przeznaczenia podstawowego "usług oświaty" (co było w sposób oczywisty spójne ze wskazanym Studium).

6. Przechodząc do zarzutu braku ponownego wyłożenia projektu MPZP [...] - część wschodnia, pomimo zmiany postanowień projektu planu, po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 19 września do 20 października 2003 r. dokonanych na skutek wniesionych zarzutów i protestów, należy wskazać, że projekt planu [...] (zarówno część wschodnia jak i zachodnia) był wyłożony w dniach od 19 września do 20 października 2003 r.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.z.p., każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu mógł wnieść protest. Z kolei na podstawie art. 24 ust. 1 u.z.p. każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu może wnieść zarzut. Podstawowym kryterium rozróżnienia pomiędzy zarzutem a protestem jest legitymacja do wniesienia, któregoś ze środków. Jeżeli dany podmiot kwestionując projekt MPZP wykaże naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia to pismo to należy uznać za zarzut, w przeciwnym wypadku jest to protest (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 152/08).

Jak wskazuje Rada, w wyznaczonym terminie do projektu MPZP [...] część wschodnia wpłynęły 3 protesty osób fizycznych, które zostały rozpatrzone pozytywnie. Uwzględnione protesty dotyczyły ustaleń przyjętych w MPZP w zakresie reklamy oraz możliwości lokalizacji zabudowy w ostrej granicy działki. Zatem nie ingerowały one w kwestie związane z istotą prawa własności. Nie uległo zmianie przeznaczenie omawianych terenów oraz nie zmieniły się wskaźniki zagospodarowania terenu. Wprowadzone zmiany miały na celu uszczegółowienie oraz uporządkowanie postanowień zawartych w projekcie MPZP oraz ich aktualizację.

Każdy z protestów oraz zarzutów został przeanalizowany przez Radę, czego efektem były uchwały podjęte na sesji w dniu 14 kwietnia 2005 r. Rada uznała, że w przypadku uwzględnienia protestów do projektu MPZP [...] - część wschodnia, nie zaszła konieczność ponowienia czynności poprzez kolejne wyłożenie. Jak podkreśla się w literaturze i orzecznictwie, powtórzenia wyłożenia projektu MPZP do publicznego wglądu wraz z towarzyszącymi mu czynnościami w aspekcie użytego sformułowania "w niezbędnym zakresie", wymaga rozważenia w kategoriach wyjątkowych. W konsekwencji przesłanki ponowienia procedury planu należy interpretować zawężająco. Ponadto, sama skarżąca w skardze (s. 13) cytuje fragment wyroku NSA z 12 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 2517/12), z którego wynika, że nie każda zmiana w projekcie MPZP wymaga powtórzenia czynności, jeżeli nie dotyczy interesów tych, którzy mogliby przy powtórnym wyłożeniu projektu planu zgłaszać uwagi albo zmiana jest dla nich w całości korzystna. Zasadnie zatem organ podniósł, że zmiany wprowadzone do skarżonego MPZP w zakresie zasad rozmieszczenia reklam, najdalej idące, a więc zakazujące umieszczania reklam, tablic i urządzeń reklamowych dotyczą terenów komunikacji, terenów sportowych osiedlowych, czy strefy dróg publicznych, natomiast pozostałe postanowienia mają jedynie charakter porządkujący, nie dotykający istoty prawa własności. Należy także podkreślić, iż uwzględnienie protestu w zakresie możliwości lokalizacji zabudowy w ostrej granicy działki dotyczyło tylko i wyłącznie wskazanego obszaru, wzdłuż pierzei ulic: [...], [...] i [...], przewidzianej jako pierzeja usługowa. W szczególności można zauważyć, iż wprowadzenie takiego postanowienia do MPZP miało ograniczone potencjalne oddziaływanie, a mianowicie do terenu w/w dróg publicznych i trudno byłoby uzasadnić ponowne wyłożenie MPZP z uwagi na krąg osób "dotkniętych" wprowadzoną zmianą.

W ocenie Sądu, zasadnie wskazuje się w literaturze i orzecznictwie, że powtórzenia wyłożenia projektu MPZP do publicznego wglądu wraz z towarzyszącymi mu czynnościami w aspekcie użytego sformułowania "w niezbędnym zakresie", wymaga rozważenia w kategoriach wyjątkowych. W konsekwencji przesłanki ponowienia procedury MPZP należy interpretować zawężająco. Odnosząc się do zarzutów skargi w przedmiotowym zakresie zauważyć trzeba, że z akt procedury poprzedzającej uchwalenie zaskarżonego MPZP faktycznie nie wynika, ażeby projekt planu po uwzględnieniu powyższych zmian został ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy, gdzie podkreśla się, że ponowne wyłożenie jest niezbędne, gdy występują sprzeczne interesy pomiędzy właścicielami nieruchomości (zob. np. wyrok NSA z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2879/13), a więc potrzeby w danym zakresie należy ważyć właśnie pod tym kątem (tak np. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 555/14). Uznać to należy za niezbędne zwłaszcza, gdy doszło do poszerzenia praw korzystania z terenu przyległego (zob. wyrok NSA z 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11). Nie jest zaś wymagane, gdy nie może dotyczyć interesów spornych (tak NSA w wyroku NSA z 8 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1948/10).

Podkreślić również należy, że organ nadzoru (tj. Wojewoda [...]) na etapie sprawdzania dokumentacji formalno-prawnej, dotyczącej skarżonego MPZP, nie zarzucił Radzie nieprawidłowości przy prowadzeniu procedury planistycznej. Brak jest bowiem w tym zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W świetle powyższych rozważań Sąd w całości aprobuje stanowisko organu i stwierdza, iż interes prawny skarżącej w żaden sposób nie został naruszony. Działki skarżącej zarówno przed jak i po dokonanych przez organ planistyczny zmianach posiadają takie samo przeznaczenie UO – zabudowa i obiekty oświaty. Wprowadzone zmiany nie obejmowały przy tym istotnych uwarunkowań i parametrów zagospodarowania terenu, mogących prowadzić do sprzeczności interesów właścicieli nieruchomości położonych na tym terenie (UO). Tym samym, Sąd nie stwierdził, aby naruszenie procedury planistycznej przez organ miejski było na tyle istotne, by skutkowało koniecznością uznania skarżonych postanowień Planu za nieważne.

7. Przechodząc do zarzutu niewskazania w zawiadomieniu Prezydenta m.[...] o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu MPZP [...] - bez wskazania czy chodzi o część wschodnią czy zachodnią, zasadnie organ wskazuje, że Prezydent m.[...] zawiadomił mieszkańców oraz inne osoby zainteresowane o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu MPZP [...] poprzez ogłoszenie w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (ogłoszenie w Gazecie Wyborczej ukazało się 8 lipca 2003 r.)

Jednocześnie, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. Prezydent m.[...] zawiadomił pisemnie o terminie wyłożenia wszystkich właścicieli i władających gruntami (por. oświadczenie Prezydenta m.[...] z 9 października 2006 r.).

W ocenie Sądu, prawidłowo Rada wskazała, że ustawowy wymóg pisemnego zawiadomienia wszystkich właścicieli i władających gruntami czyni nieskutecznym zarzut o braku sprecyzowania czy chodzi o część wschodnią czy zachodnią projektu MPZP i wpływu tegoż na ilość złożonych protestów oraz zarzutów do projektu MPZP. Należy uznać, iż otrzymanie pisemnego zawiadomienia przez wszystkich właścicieli oraz władających gruntami, pomimo braku uszczegółowienia, której części planu dotyczy, nie mogło w żaden sposób uniemożliwić, czy negatywnie wpłynąć na skorzystanie z przysługującego prawa do złożenia protestów i zarzutów. Wszyscy mieszkańcy tego terenu objętego projektem MPZP zostali poinformowani o jego wyłożeniu poprzez pisemne zawiadomienia. Dowodem potwierdzającym jest to, iż złożone protesty i zarzuty wobec MPZP dotyczyły zarówno części wschodniej jak i [...].

8. Odnosząc się do zarzutu niedostosowania prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze do postanowień projektu MPZP [...] - część wschodnia, zmienionych przez organ po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu na skutek wniesionych protestów i zarzutów, a w konsekwencji niewyłożenie zaktualizowanej treści prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze do publicznego wglądu, należy podnieść, że prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze (aktualizacja z 2003 r.) została wyłożona razem z projektem MPZP do publicznego wglądu. W związku z uwzględnieniem jedynie dwóch protestów, które odnosiły się do uszczegółowienia postanowień w projekcie MPZP [...] - część wschodnia, nie zaszła konieczność zaktualizowania prognozy środowiskowej w tym zakresie. Prognoza ocenia wpływ ustaleń planu na poszczególne komponenty środowiska przyrodniczego: powierzchnię ziemi, rzeźbę, krajobraz, glebę oraz kopaliny, warunki klimatyczne, wody powierzchniowe, wody podziemne, świat roślin i zwierząt, system przyrodniczy miasta oraz obszary i obiekty chronione. Został oceniony również wpływ na jakość powietrza, klimat akustyczny, oraz promieniowanie elektromagnetyczne. Wskazano także działania eliminujące lub ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko. Zatem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2002 r. nr 197 poz. 1667) zostały w prognozie wykonane w/w analizy i oceny zarówno w formie kartograficznej jak i opisowej.

9. Odnosząc się do zarzutu brak wskazania w zawiadomieniu o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu MPZP [...] - część wschodnia oraz prognozy oddziaływania na środowisko informacji o możliwości, formie, miejscu oraz terminie w jakim możliwe było składanie uwag i wniosków w ramach procedury dotyczącej strategicznej prognozy oddziaływania na środowisko organ prawidłowo wskazał, że art. 43 ust. 3 p.o.ś (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalania MPZP) wyraźnie wskazywał, iż zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów MPZP określają przepisy u.z.p. Zatem oba te akty prawne należało stosować łącznie przy procedurach planistycznych. Wobec tego należy uznać, że terminy wskazane w ogłoszeniu dotyczą obu dokumentów, przez co mieszkańcy oraz inne osoby zainteresowane mogły składać uwagi do projektu planu i prognozy w tym samym czasie. W wyroku NSA z 19 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 255/10) odnoszącym się do kwestii studium (stanowisko to można odnieść także do planów miejscowych) wskazano, że: "(...) już z literalnego brzmienia regulacji prawnej mającej w tym wypadku zastosowanie jednoznacznie wynika, że sporządzanym dokumentem, co do którego ustawodawca zapewnia społeczeństwu prawo składania uwag i wniosków, jest w niniejszej sprawie projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Oczywiście również z woli ustawodawcy, udostępniany publicznie jest tenże projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko". W wyroku tym NSA uznał, iż brak informacji o możliwości składania uwag do prognozy oddziaływania na środowisko nie jest naruszeniem trybu sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z powyższym, zasadnie w niniejszej sprawie organ wskazał, iż procedura została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z u.z.p. Podkreślić trzeba również to, że zawiadomienie o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu MPZP [...] zostało przygotowane w oparciu o wzór zawarty w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

10. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że (jak wskazuje Rada), celem sporządzającego projekt MPZP było wyznaczenie obszaru pod "usługi oświaty", którego powierzchnia zezwoli na budowę placówki oświatowej wraz z odpowiednim zapleczem sportowo-rekreacyjnym.

W związku z tym, wyznaczony w MPZP obszar o powierzchni ponad 2 ha może umożliwić realizacje poprawnie zaprojektowanej szkoły, zgodniej ze standardami architektonicznymi i funkcjonalnymi dla szkól i zespołu placówek szkolno-przedszkolnych i oferującej miejsc dla ponad 600 dzieci. Postanowienia MPZP nie odnoszą się w tym przypadku do działki ewidencyjnej, tylko do terenu. Zasadnie również organ wyjaśnił, że nie wskazano precyzyjnie rodzaju usług oświaty by móc je zrealizować w przyszłości według aktualnych potrzeb.

Dodatkowo należy wskazać, że pojęcie "terenu" jest pojęciem szerszym, niż "działka budowlana". Przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego nie definiują "terenu", dlatego przyjmuje się, że jest to obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne. W przypadku MPZP ustalono tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi o określonym przeznaczeniu i nadano im adekwatne symbole. Jako teren MPZP zatem traktuje wydzielony obszar większy niż działka ewidencyjna.

W ocenie Sądu, za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącej dotyczący braku definicji usług oświaty bez dokładnego wskazania jakie usługi mieszczą się w zakresie pojęcia usług oświaty. W czasie sporządzania MPZP obowiązywała ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, gdzie w art. 2 (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia MPZP) ustawodawca wyraźnie wskazał, co mieści się pod tym pojęciem i jakiego rodzaju instytucje oświatowe tworzą ten system. Także późniejsza ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe, również w art. 2 powtórzyła postanowienia ustawy o systemie oświaty. Z tego względu zarzut skarżącej o braku wskazania zakresu pojęcia "usług oświaty" jest zupełnie chybiony.

Dodatkowo zasadnie organ wskazał, że "oświata" to działalność polegająca na upowszechnianiu wykształcenia ogólnego i zawodowego oraz realizowaniu zadań wychowawczych w celu zapewnienia jednostkom wszechstronnego rozwoju i pomyślnej egzystencji, a społeczeństwu więzi kulturalnych łączących jego przeszłość historyczną z teraźniejszością i budową pomyślnej przyszłości (por. Nowy Słownik Pedagogiczny, Wydanie 2 rozszerzone, [...] 1998, s. 279).

Ponadto, przeznaczeniem podstawowym MPZP w analizowanym terenie mają być "usługi oświaty" jako funkcja dominująca (przeważająca, czyli ujmując rzecz matematycznie powyżej 50%). Według skarżącej wątpliwości takie wzbudza nakaz wynikający z § 15 pkt 3 MPZP, w postaci obowiązku realizacji pełnowymiarowego boiska sportowego dla funkcji podstawowej lub uzupełniającej. Tym niemniej, z treści ww. przepisu wynika, że przedmiotowy obowiązek odnosi się po pierwsze do terenów oznaczonych symbolem UO, a pełnomocnik organu na rozprawie wyjaśnił, że powyższy zapis nie określa, jakiej dyscypliny sportu dotyczy wskazany nakaz. Realizacja tego postanowienia MPZP może zatem nastąpić poprzez budowę pełnowymiarowego boiska do każdej z dyscyplin sportowych (np. boiska do piłki siatkowej, ręcznej, koszykówki, kortu tenisowego, ale też boiska do piłki nożnej).

MPZP zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne, z którego wynika, iż przyjęte w planie ustalenie nie cechuje dowolność. Teren przeznaczony w skarżonym MPZP pod usługi oświaty jest niezabudowany, a ustalona funkcja jest niezbędnym uzupełnieniem istniejącej i projektowanej funkcji mieszkaniowej. Rezygnacja z tego ustalenia wykluczałaby możliwość lokalizacji w tym obszarze usług oświatowych, wobec braku nieruchomości Skarbu Państwa. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, poprzez ich niezastosowanie, a tym samym niedopuszczalną ingerencję w treść prawa własności skarżącej. Tym samym nie naruszono w niniejszym MPZP (we wskazanym zakresie) zasady proporcjonalności. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada bowiem samodzielność gminy, jak i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że Rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa planistycznego z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie. Tak więc, naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej, jeżeli nie jest powiązane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego nie może być uznane za przekroczenie władztwa planistycznego i naruszenie przez organ zasady proporcjonalności.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ działał zgodnie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 4 ust. 1 u.z.p., w ramach których Rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W związku z tym Radzie gminy nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Dodatkowo organ wskazał, że podczas wyłożenia do publicznego wglądu, do przedmiotowego projektu MPZP został złożony zarzut dotyczący zmiany przeznaczenia działki ew. nr [...] z obrębu [...] z usług oświaty na zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zarzut został odrzucony, czego efektem jest zarządzenie nr [...]Prezydenta m.[...] z 3 grudnia 2003 r. Została również podjęta uchwała nr [...] Rady m.[...] z [...] kwietnia 2005 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu MPZP [...] - część wschodnia, odrzucająca zarzut w całości z powodów faktycznych i prawnych.

Nie jest sporne, że skarżony MPZP zawiera wymaganą część tekstową, jak i graficzną. MPZP powinien także zawierać obowiązkowe elementy wynikające z art. 10 u.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki i lokalnych potrzeb. Odnosząc się do sprzeczność części tekstowej z graficzną uchwalonego MPZP [...] - część wschodnia organ prawidłowo wskazał, że zgodnie z Rozdziałem II przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów § 6 pkt 16 zawartymi w MPZP [...] - część wschodnia na terenie całego planu nakazuje się realizację ciągów powiązań przyrodniczych, oznaczonych na rysunku planu wzdłuż wyznaczonych w planie ulic i ciągów pieszych, w formie szpalerów drzew i krzewów. MPZP definiuje ciąg powiązań przyrodniczych jako pas zieleni (drzew, krzewów) stanowiący połączenie z innymi terenami zielonymi.

Oddzielnym zagadnieniem są ustalenia w MPZP, które nakazują realizację szpalerów drzew wzdłuż terenu graniczącego z ul. [...] (teren UO) oraz ul. [...] (teren UZ). Ustalenia te nie mają odzwierciedlenia na rysunku planu, co nie jest istotnym błędem. Dają możliwość ustalenia w dowolnej lokalizacji (ale wzdłuż ul. [...]) przebiegu szpaleru na etapie sporządzania projektu budowlanego, co było wynikiem tego, iż w czasie procedury sporządzania MPZP przedmiotowa ulica nie była zrealizowana w docelowym kształcie. W związku z czym nie wprowadzono na rysunku MPZP oznaczenia tegoż szpaleru drzew. Natomiast, zieleń na rysunku MPZP, na którą wskazuje skarżąca jest zupełnie inną zielenią i nie dotyczy szpaleru zieleni wzdłuż ul. [...]. W tym zakresie ustalenia MPZP w części tekstowej są spójne z rysunkiem. Z kolei przy ul. [...] na rysunku MPZP oznaczone są, jako ustalenie, szpalery drzew towarzszących ciągom komunikacyjnym.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. w MPZP ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. W MPZP [...] - część wschodnia ustalony został układ drogowo-uliczny, który stanowią ulice i ciągi pieszo- jezdne publiczne oraz ciągi pieszo-jezdne wewnętrzne. Obsługa komunikacyjna poszczególnych terenów nie została sprecyzowana poprzez konkretne ustalenia w tekście MPZP. Przylegające do terenów drogi publiczne są widoczne na rysunku MPZP (załącznik nr J do MPZP). Obsługa komunikacyjna terenu UO (zgodnie z rysunkiem MPZP) może być realizowana zarówno z drogi 5 KUL, 19 KUD oraz 20 KUD.

Przy ustalaniu MPZP jako dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem działka skarżącej, która nie przylega bezpośrednio do drogi wyznaczonej na rysunku MPZP, może być obsługiwana poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Ustanowienie służebności drogi koniecznej regulują przepisy odrębne, dlatego nie było podstaw do wprowadzenia takowych ustaleń do MPZP. W sytuacji, gdy niektóre z działek ewidencyjnych na danym terenie nie posiadają bezpośredniego skomunikowania z tymi drogami, właściciel powinien zapewnić takie dostęp bądź to poprzez drogę wewnętrzną, bądź poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Nie jest to jednak zadanie organu gminy.

12. W ocenie Sądu, zarzut związany z naruszeniem władztwa planistycznego gminy należy uznać za niezasadny.

Skarga oparta jest na niezgodnym z przepisami rozumieniu własności, jako nieograniczonego prawa do kształtowania zagospodarowania nieruchomości a także błędnym rozumieniu przepisów dotyczących materii planowania zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają postanowienia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają również z przepisów u.z.p. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, że to plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem (por. postanowienie TK z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt SK 23/98).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.p., w ramach władztwa planistycznego, rada gminy jest umocowana do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze jej działania. Rada Miasta [...] działała w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie.

Kreowanie poprzez MPZP polityki przestrzennej wymaga często rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów uwzględniać należy wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie wówczas gdy wymaga tego inne dobro chronione.

W myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 u.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko wymagania ładu przestrzennego, ale walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych. Działanie gminy, wprowadzające postanowienia dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącej jest odzwierciedleniem zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 u.z.p. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia MPZP mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 643/14).

Biorąc powyższe pod uwagę nie można uznać, aby postanowienia MPZP dla terenu oznaczonego symbolem UO, ustalające przeznaczenie pod usługi oświaty, a jako uzupełniające – nauki, sportu i rekreacji, nie mieściły się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu gminy do ograniczania prawa własności, zgodnie z wymogami poszanowania innych wartości. Nawet bowiem przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania, również gdy przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie musi stanowić przekroczenia władztwa planistycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1189/19).

W związku z powyższym Sąd uznał, że Rada m.[...] w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego była umocowana do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze jej działania oraz uwzględniła przy tym w pełni wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. Powyższe doprowadziło Sąd do uznania, że postanowienia planistyczne obejmujące swoim zakresem teren, na którym położone są działki skarżących, jakkolwiek oddziałują na interes skarżących, to nie stanowią przekroczenia planistycznych uprawnień gminy. Ingerencja w sferę ww. praw skarżących pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu społecznego, jakim jest w tym przypadku zabezpieczenie usług oświaty, nauki, sportu i rekreacji.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że dopuszczona na spornym terenie lokalizacji usług celu publicznego, pozostaje w zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.[...].

W rezultacie wszystkich zaprezentowanych wyżej ocen i konkluzji, tutejszy Sąd uznał, że rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 27 ust. 1 u.z.p. do stwierdzenia nieważności przedmiotowego MPZP w części dotyczącej terenu UO.

13. Podsumowując, skoro wniesiona skarga okazała się niezasadna, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało ja oddalić.