Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 531/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 139
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 58 ust. 2, art. 64 ust. 2, art. 74 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 35 ust. 3 i 4
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
article: § 4 ust. 2 pkt 5, § 33, § 34a
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Tomasz Smoleń, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2024 r. nr 9009-2024-000526 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2022 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. N. (dalej: strona/skarżący) jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2024 r. ., nr 9009-2024-000526, którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ustrzykach Dolnych z dnia 2 kwietnia 2024 r., nr 0167-2024-000240 w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2022r.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu 31 maja 2022 r. strona złożyła o w/w płatność, w ramach którego zadeklarowała realizację pakietu 4 - Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 a w jego ramach:

• Wariant 4.5 - Półnaturalne łąki świeże na łącznej powierzchni 47,72 ha obejmującej działki rolne: B1, C1, D1, E1, F1, F2, H1 i I1;

oraz realizację pakietu 7 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie a w jego ramach:

• Wariant 7.1.1 - Zachowanie lokalnych ras bydła w ilości 9 sztuk

Działki rolne C1, D1, E1, F2, H1 i I1 zostały zadeklarowane - sposób użytkowania: pastwisko, działka rolna B1 sposób użytkowania - kośny, natomiast działka F1 - kośno - pastwiskowy.

Zadeklarowane przez wnioskodawcę działki rolne zostały poddane kontroli na miejscu, która odbyła się w gospodarstwie beneficjenta w dniach od 4 do 11 listopada 2022 r., a dane pokontrolne zostały potwierdzone raportem z czynności kontrolnych w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego nr 9009-00000020101/22. W ramach czynności kontrolnych inspektorzy terenowi stwierdzili, że powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 rok w wariancie 4.5 jest mniejsza niż deklaracja rolnika o 0,79 ha, gdyż na rolnej B1 (dz. ew. [...]) stwierdzono powierzchnię mniejszą niż deklarowana o 0,52 ha a na działce rolnej E1 (dz. ew. [...]) powierzchnię mniejszą niż deklaracja o 0,26 ha.

Podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy skontrolowano również wymogi szczegółowe przypisane do realizowanego pakietu 4.5 - Półnaturalne łąki świeże (użytkowanie kośne, pastwiskowe i kośno-pastwiskowe) i stwierdzono, że rolnik nie przestrzega wymogów:

- wykoszenia niedojadów w odpowiednim terminie (użytkowanie pastwiskowe, wymóg R_5_5_17) na działkach rolnych: D1 - na powierzchni 10,25 ha, H1 — na powierzchni 7,30 ha, E1 - na powierzchni 2,55 ha, I1 — na powierzchni 2,14 ha, F2 - na powierzchni 3,06 ha, C1 -na powierzchni 4,47 ha,

- złożenia lub usunięcia ściętej biomasy z niedojadów w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy (użytkowanie pastwiskowe, wymóg R 5-5-18) na działkach rolnych: C1 - na powierzchni 1,38 ha, D1 - na powierzchni 0,77 ha, F2 - na powierzchni 8,92 ha,

- pozostawienia nieskoszoną właściwą część działki rolnej, która została zaznaczona na załączniku graficznym (wymóg R-5-5-14 użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) na działce rolnej F1,

- pozostawienia 15-20% powierzchni niekoszonej (wymóg R_4_5_11 użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) rolnik pozostawił na działce B1 30,51 % powierzchni niekoszonej,

- zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy (wymóg R_5_5_9 użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) na działce rolnej F1 na powierzchni 0,27 ha,

- zakazu przekształcania występujących w gospodarstwie trwałych użytków zielonych R_13.

Kopia raportu z kontroli na miejscu nr 9009-00000020101/22, która zawierała opisane nieprawidłowości, została doręczona stronie w dniu 27 lutego 2023 r. wraz z pouczeniem o prawie wniesienia zastrzeżeń na piśmie, z czego strona nie skorzystała.

W oparciu o powyższe ustalenia Kierownik Biura Powiatowego Agencji w Ustrzykach Dolnych, wydał decyzje z dnia 24 czerwca 2023 r. nr 0167-2023-003359 mocą, której przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2022 rok:

- do wariantu 4.5 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości [...] zł,

- płatność do wariantu 7.1.1 — Bydło polskie czerwone w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości [...] zł,

oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznyrn stanowiący powierzchnię:

- wariant 4.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu 2018-03-15 na powierzchnię 22,24 ha,

- wariant 4.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu 2021-03-15 na powierzchnię 25,38 ha.

A ponadto ustalił zwierzęta objęte zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym:

- w wariancie 7.1.1. Bydło polskie czerwone podjęte w dniu 2021-03-15 do liczby 9 szt.

Na wskutek odwołania wniesionego przez stronę Dyrektor POR Agencji w Rzeszowie decyzją z dnia 25 września 2023 r.nr 9009-2023-002050 uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 24 czerwca 2023 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Organ i instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr 0167-2024-000240 przyznał stronie płatności w łącznej wysokości [...] zł w tym:

• wariant 4.5 - w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.

• wariant 7.1.1 - w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości [...] zł,

ustalił obszar objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym:

• zobowiązanie w wariancie 4.5 - Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu 15.03.2018 r. na powierzchnię 22,24 ha,

• zobowiązanie w wariancie 4.5 - Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu 15.03.2021 r. na powierzchnię 25,38 ha.

oraz ustalił zwierzęta objęte zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym:

• zobowiązanie w wariancie 7.1.1. - Bydło polskie czerwone podjęte w dniu 15.03.2021 r. do liczby 9 szt.

W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujące błędnymi ustaleniami w zakresie nieprawidłowości i uchybień w przestrzeganiu wymogów co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego w zakresie dochodzonej płatności oraz nałożeniem niewspomnienie wysokich kar administracyjnych za cały 5-letni okres realizacji programu, w szczególności, że nałożone zostały kary, pomimo, że ewentualne uchybienia były następstwem niezawinionego działania.

Dyrektor POR Agencji w Rzeszowie opisana na wstępie decyzja z dnia 9 sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 2 kwietnia 2024 r.

Organ odwoławczy na wstępie skarżonej decyzji wskazał oraz omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Wskazał mianowicie, że zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej i przeprowadzania kontroli w zakresie tej płatności określa Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 z późn.zrn., dalej: rozporządzenie RŚK) oraz ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 20142020 (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 2298, dalej: u.w r.o.w.).

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji zasadnie wykluczył powierzchnię 0,79 ha z płatności w ramach wariantu 4.5 uwzględniając raport z czynności kontrolnych. Ustalił, że powierzchnia stwierdzona w wariancie 4.5 - w użytkowaniu kośnym wynosi 40,39 ha i pomniejszona została powierzchnia działki rolnej E1 o 0,26 ha, natomiast w przypadku działek użytkowanych w sposób kośny i kośno-pastwiskowy powierzchnia stwierdzona łącznie wynosi 6,54 ha - wykluczono 0,53 ha z działki F1 - 0,01 ha i z działki rolnej B1 - 0,52 ha.

Jak wyjaśnił organ powyższe wynika stąd, że z zadeklarowanej powierzchni 2,81 ha działki rolnej E1 kontrolerzy pomierzyli powierzchnię 2,55 ha, gdyż na wykluczonej (0,26 ha) powierzchni tej działki zadeklarowanej na działce ewidencyjnej [...] stwierdzono krzewy i zadrzewienia. Zakrzaczenia i zadrzewienia stwierdzono również na powierzchni 0,52 ha na działce rolnej B1 zadeklarowanej na działce ew. nr [...] o powierzchni 3,47 ha (pomierzono 2,95 ha) oraz na 0,01 ha na działce rolnej F1 o zadeklarowanej powierzchni 3,60 ha. Pomiary działek rolnych w terenie potwierdzone zostały wykonanymi na miejscu ponumerowanymi fotografiami od nr 309 do nr 376 (dz. E1), od nr 5 do nr 73 (dz. B1), od nr 502 do nr 539 (dz. F1) mającymi umiejscowienie na sporządzonych szkicach działek będących załącznikami do raportu z kontroli.

Odnosząc się do stanowiska strony co do działki rolnej F położonej na działce ewidencyjnej nr [...], że rosnące na działce drzewa i krzewy nie przeszkadzają w wypasie, oraz, że działka jest dzierżawiona od [...] ([...] w związku z czym nie może dokonywać na niej wycinki drzew, organ zauważył, że w kserokopiach umów dotyczących dzierżawy gruntów od [...] brak jest zapisu o zakazie wycinania zakrzaczeń i zadrzewień z łąk i pastwisk. Znajduje się tam zapis, że dzierżawca jest zobowiązany do prowadzenia zabiegów czynnej ochrony łąk i pastwisk tj. użytkowania zgodnie z zasadami opisanymi w załącznikach do umów dzierżawy.

Co do zmniejszającej się corocznie powierzchni działki rolnej F (we wniosku w 2022 działka rolna E) wyjaśnił organ, ze kontrola przeprowadzona na spornej działce stwierdziła stan faktyczny istniejący na dzień kontroli, a położenie działki w sąsiedztwie lasów sprzyja sukcesji leśnej, która niewątpliwie w przypadku tej działki postępuje, gdyż głównie na obrzeżach działki rolnej stwierdzono obszary nieużytkowane rolniczo z racji ich zakrzaczeń i zadrzewień (fotografia nr 372, 374, 343, 336, 329, 3 19). Natomiast w odniesieniu do działki rolnej F1, wskazał, że wyłączono 0,01 ha ze względu na stwierdzone zmniejszone pole zagospodarowania DR53 w części północno — wschodniej działki zobrazowane na fotografiach 506 i 505 (wysoka zeschnięta trawa z zakrzaczeniami).

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu 4.5 a powierzchnią stwierdzoną wynosi 1,68% i zastosowanie znalazł przepis art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 14 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181, dalej: rozporządzenie Komisji (UE) Nr 640/2014) zgodnie z którym w przypadku gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną oraz gdy różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnia stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.

Ponadto organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji w zakresie naruszenia wymogów:

1. wymogu R _4_5_18 - rolnik nie złożył lub nie usunął ściętej biomasy z niedojadów w odpowiednim terminie, nieprawidłowość objęła działki rolne D1 (pow. 0,77 ha - nr fotografii m. in. 496, 495, 500), F2 (pow. 8,92 ha - nr fot. m. in. 650, 708, 707, 714), C1 (pow. 1,38 ha—nr fot. m. in. 225, 218), a zgodnie z 4 ust. 2 pkt. 5 rozporządzenia RŚK rolnik lub zarządca jest zobowiązany do przestrzegania innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów i ich wariantów określonych w załączniku nr 2 część VI pkt. 3 ppkt. d do w/w rozporządzenia, gdzie wskazane jest, że w przypadku niedojadów - zebranie i usunięcie skoszonej biomasy (w tym zakaz pozostawiania rozdrobnionej biomasy); w terminie do 2 tygodni po pokosie biomasa powinna zostać usunięta z działki rolnej lub ułożona w pryzmy, w tym pryzmy balotowe, stogi lub brogi; w przypadku ułożenia biomasy w pryzmy, w tym pryzmy balotowe, stogi lub brogi powinna ona zostać usunięta z działki rolnej nie później niż do dnia 1 marca kolejnego roku,

2. wymogu R_4_5_17 – rolnik nie wykosił niedojadów w odpowiednim terminie (użytkownie pastwiskowe) - nieprawidłowość objęła działki rolne D1 (pow. 10,25 ha -nr fotografii m. in. 295, 423,432, 399), F2 (pow. 3,06 ha — nr fot. m. in. 696, 510, 650), C1 (pow. 4,47 ha — nr fot. m.in. 255, 258, 209, 247), E1 (2,55 ha - nr fot. m. in. 361, 317, 336) H1 (pow. 7, 30 ha, nr fot. 74-164) i I1 (pow. 2,14 ha, nr fot. 165-200), a w załączniku nr 2 część VI pkt. 3 ppkt. c do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, wskazane jest, że coroczne wykaszanie niedojadów (raz w roku) w terminie określonym przez eksperta przyrodniczego, przy czym termin ten rozpoczyna się nie wcześniej niż w dniu 15 lipca i nie później niż w dniu 31 października,

3. wymogu R_4_5_11 - rolnik nie pozostawił 15-20% powierzchni niekoszonej (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) - nieprawidłowość stwierdzono na działce rolnej B1 - pozostawiono 30,51% powierzchni niekoszonej, a w załączniku nr 2 część VI pkt. 2 ppkt. d do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wskazane jest, że pozostawienie nieskoszonego fragmentu działki rolnej o powierzchni wynoszącej 15-20% powierzchni tej działki; w przypadku stosowania dwóch pokosów w ciągu roku należy pozostawić te same fragmenty działki rolnej nieskoszone, a w dwóch kolejnych latach należy pozostawić inne fragmenty nieskoszone;

4. wymogu R_4_5_9 - rolnik nie zebrał i nie usunął skoszonej biomasy w odpowiednim terminie (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) - nieprawidłowość stwierdzono na działce rolnej F1 na pow. 0,27 ha, a w załączniku nr 2 część IV pkt. 2 ppkt. c do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wskazane jest, że: "zebranie i usunięcie skoszonej biomasy (w tym zakaz pozostawiania rozdrobnionej biomasy); w terminie do 2 tygodni po pokosie biomasa powinna zostać usunięta z działki rolnej lub ułożona w pryzmy, w tym pryzmy balotowe, stogi lub brogi; w przypadku ułożenia biomasy w pryzmy, w tym pryzmy balotowe, stogi lub brogi, powinna ona zostać usunięta z działki rolnej nie później niż do dnia 1 marca kolejnego roku,

5. wymogu R_4_5_14 - rolnik pozostawił niekoszoną część działki rolnej inną niż ta, która została zaznaczona na materiale graficznym (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) nieprawidłowość stwierdzono na działce rolnej F1,

6. wymogu R_13 - rolnik przekształcił występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), nieprawidłowość stwierdzono na działce rolnej B1 i E1.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia w przestrzeganiu w/w wymogów płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna w ramach wariantu 4.5 podlegała pomniejszeniu z zasadami wynikającymi z art. 33 ust. 3 RŚK. Organ odwoławczy dokonał stosownych obliczeń potwierdzając prawidłowość stanowiska organu I instancji także w tym zakresie.

Organ odwoławczy wskazując na dokonane w sprawie ustalenia wynikające z raportu z kontroli na miejscu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło przekształcenie deklarowanego trwałego użytku w taki sposób, że zaprzestano działalności rolniczej polegającej na koszeniu lub wypasaniu na działkach rolnych B1, E1 odzie stwierdzono zakrzaczenia i zadrzewienia, a w przypadku działki rolnej F1 wysoką zeschniętą trawę z zakrzaczeniami, uznając za niezasadny zarzut odwołującego się naruszenia § 4 ust. 2 pkt 2 RŚK.

Organ odwoławczy podkreślił, że wystąpienie nieprawidłowości R_13 powoduje 20 % zmniejszenia płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej dla wariantu 7.1.1. — Bydło polskie czerwone z uwagi na treść 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK - jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek w występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w 4 ust.2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20 %.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy w myśl § 34a ust. 3 lit a rozporządzenia RŚK w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu 33 ust. 1 - 9b oraz 9d - 13 stosuje się odpowiednio, z tym że w przypadku uchybienia określonego w § 33 ust. 3 w odniesieniu do uchybienia wymienionego w załączniku nr 8 do rozporządzenia w pakiecie 4 Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 w lp. 8, 15-20, 26-31, 35, 37, 43, 45, 48-53, 62-65, 67, 68, 76-81, 85, 87, 96, 98, 101-103, 105, 112-117, 121, 123, 130-136, 141, 143, 149151, 153, 154, 162-166, 172, 174, 180-183, 185 i 186 stosuje się iloczyn współczynnika dotkliwości i trwałości danego uchybienia, który wynosi dla roku realizacji zobowiązania rolno-środowiskowoklimatycznego poprzedzającego:

- rok realizacji tego zobowiązania, w odniesieniu, do którego stwierdzono dane uchybienie -

- o 2 lata rok realizacji tego zobowiązania, w odniesieniu, do którego stwierdzono dane uchybienie — 30%

- o 3 lata rok realizacji tego zobowiązania, w odniesieniu, do którego stwierdzono dane uchybienie — 10%

- o 4 lata rok realizacji tego zobowiązania, w odniesieniu, do którego stwierdzono dane uchybienie — 5% - iloczynu współczynnika dotkliwości i trwałości tego uchybienia określonego w załączniku nr 8 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Następnie organ odwoławczy omówił przepisy na podstawię których należało dokonać wyliczeń i przedstawił te wyliczenia w odniesieniu do wcześniejszych lat realizacji programu i w odniesieniu do każdej z nieprawidłowości dochodząc do rezultatów zbieżnych z organem I instancji.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów odwołania organ odwoławczy podkreślił, że kontrola na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona w dniach 4 listopada 2022 r. — 28 listopada 2022 r. metodą inspekcji terenowej przez inspektorów, którzy posiadali wiedzę i uprawnienia w tej materii. Podkreślił, ze raport z kontroli na miejscu nr 9009-000000022503/22 pozwala na określenie zakresu i sposobu użytkowania działek ewidencyjnych nr [...] i [...], na których zastosowano zmniejszenia, a do raportu zostały załączone zdjęcia oraz wykonane szkice, które nie budzą wątpliwości co do ich rzetelności. Zdaniem organu odwoławczego brak jest dowodów mogących skutecznie zakwestionować prawidłowość kontroli na miejscu. Podkreślił także, że nieprawidłowości polegające na naruszeniu wymogów pakietowych zostały opisane w raporcie z czynności kontrolnych, lecz strona nie wniosła żadnych zastrzeżeń.

Jako niezasadne ocenił organ żądanie rolnika o przeprowadzenie dowodów z oświadczenia beneficjenta z dnia 22.04.2024 r, wniosku o przyznania płatności z dnia 31.05.2023 r. oraz z dokumentów złożonych we wcześniejszym odwołaniu (m. in. umowy z [...]) wobec ustaleń z kontroli na miejscu odnośnie stanu deklarowanych do wniosku działek. Stwierdzone nieprawidłowości spowodowały nałożenie na beneficjenta kar i sankcji zarówno w roku wnioskowania (2022) jak również z uwagi, że rolnik realizuje wieloletni program rolno-środowiskowo-klimatyczny — sankcje zostały nałożone na płatności z lat wcześniejszych. Kwestie te regulują przepisy art. 35 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 w świetle których odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich lub, w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach oraz art. 35 ust. 4 ww. rozporządzenia w świetle którego, w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację.

Zdaniem organu fakt złożonego przez stronę oświadczenia o użytkowaniu rolniczym (jako pastwiska) działki [...] i braku możliwości wycinania na tej działce krzewów i drzew ze względu na zawarte w umowie dzierżawy warunki, nie może być argumentem usprawiedliwiającym zaniedbania na działce. Argumenty na które powołuje się odwołujący odnośnie terminu wykoszenia niedojadów i usunięcia ściętej biomasy z niedojadów, które warunkuje umowa z [...] (szczegółowy opis warunków i zasad gospodarowania w obrębie gruntów przeznaczonych do wydzierżawienia) nie ma wpływu na finalne ustalenia zawarte w decyzji o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 rok. Organy nie miały obowiązku brać pod uwagę protokołu z dnia 15.11.2022 r. (na który wskazuje odwołujący) potwierdzającego odbiór prac wykonywanych przez dzierżawcę na dzierżawionych gruntach, które to zdaniem odwołującego stoją w jasnej i oczywistej sprzeczności z ustaleniami z kontroli. Podkreślił, że realizowany przez rolnika program rolno-środowiskowo-klimatyczny ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach a fakt, że na gruntach objętych zobowiązaniem finansowanym przez Agencję ciążą jeszcze inne zobowiązania warunkowane innymi umowami pozostaje bez związku z rozpatrywaną przez Agencję sprawą. Rolnik świadomy ciążących na nim zobowiązań i umów powinien skorelować warunki umowy z [...] z zobowiązaniami programowymi realizowanego wariantu 4.5 w zakresie koszenia niedojadów i biomasy z tych niedojadów.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w rozpatrywanej sprawie stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymogów opisanych w załączniku nr 8 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego i nie ma znaczenia z jakich powodów beneficjent dopuścił się nieprawidłowości. Jego zła lub dobra wola albo też twierdzenie, że nieprawidłowości są następstwem jego niezawinionego działania nie ma żadnego znaczenia dla przyznania płatności, jedynie zgłoszenie przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, w przewidzianym terminie i udokumentowane, może wpłynąć na ocenę prawidłowości realizacji programu — dlatego też, za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), związanego z brakiem powiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu na 7 dni przed kontrolą i brać w nim udział, organ II instancji wyjaśnił, że organy nie mają obowiązku powiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli i zagwarantowania stronie uczestnictwa w czynnościach kontrolnych, a przeprowadzenie kontroli bez udziału strony nie dyskredytuje jej wyników. Powyższe wynika z art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227, dalej: rozporządzenie nr 809/2014) zgodnie, z którym kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem, że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością, jak również z art. 37 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich) zgodnie z którym czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika, także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014. Zasadą mają być raczej kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie rolnika o kontroli ma być wyjątkiem. W okolicznościach sprawy rolnik dniu 4 listopada 2022 r. został powiadomiony telefonicznie o zamiarze przeprowadzenia kontroli i nie ma adnotacji, aby strona na takie czynności w terenie nie wyraziła zgody. Wskazał ponadto organ, że do wnioskodawcy w dniu 24 lutego 2023 r. wysłana została kopia raportu z czynności kontrolnych, od którego strona nie wnosiła zastrzeżeń.

Nie podzielił organ odwoławczy zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, wyrażającego się w wydaniu decyzji z pominięciem zasady reformationis in peius i wydaniem decyzji pogarszającej w sposób istotny sytuację strony w stosunku do pierwotnie wydanej decyzji. Podkreślił, że art. 139 k.p.a. formułuje bowiem ten zakaz nie wskazując do jakich decyzji organu odwoławczego znajduje on zastosowanie. Kategorie rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy są wyczerpująco wymienione w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Większość możliwych rozstrzygnięć organu II instancji ma charakter procesowy - nie wpływają one w żadnym stopniu na materialnoprawną sytuację strony. W jego ocenie sformułowanie "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującej się strony", którym posługuje się przepis art. 139 k.p.a. odnosi się jedynie do decyzji reformatoryjno- merytorycznej z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Skargę do tut. Sądu na opisaną wyżej decyzję Dyrektora POR Agencji w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2024 r. wniósł J. N. - za pośrednictwem fachowego pełnomocnika – radcę prawną. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj.:

1) art. 27 ust. 1 pkt 1 u.w r.o.w. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. naruszenie przez organ zasady praworządności poprzez zaniechanie obowiązkowi podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o wadliwy materiał dowodowy, tj. protokół z czynności kontrolnych, z zupełnym pominięciem przedłożonych przez skarżącego dowodów, w szczególności w postaci protokołu odbioru prac z dnia 15 listopada 2022r., który jednoznacznie potwierdzał, że w tej dacie wszelkie czynności dotyczące wykoszenia niedojadów i usunięcia biomasy zostały w sposób należyty wykonane przez skarżącego,

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez:

- niezapewnienie skarżącemu aktywnego udziału w sprawie, polegające na: przeprowadzeniu kontroli terenowych bez udziału strony, co uniemożliwiło skarżącemu wykazanie, że na wykluczonym z płatności obszarze prowadzi działalność rolniczą i nie doszło do przekształcenia na spornych działkach trwałych użytków zielonych

- braku doręczenia stronie wraz z raportem kontroli na miejscu załączników do niego w postaci dokumentacji fotograficznej i szkiców, co w istocie doprowadziło do pozbawienia go możliwości zweryfikowania raportu i rzeczowego odniesienia się do wniosków zawartych w raporcie;

- sporządzenia raportu z kontroli terenowej w sposób nieczytelny i niezrozumiały, co uniemożliwiło stronie ustosunkowanie się do zawartych w nim wniosków.

3) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prowadzenie postępowania zmierzającego do załatwienia sprawy wbrew zasadzie zaufania strony do władzy publicznej i wydanie decyzji niezgodnej z prawem, z pominięciem zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych;

4) art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy decyzji pogarszającej sytuację skarżącego w sposób istotny;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien był - na podstawie art. 138 - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; które to naruszenia przepisów o postępowaniu miały istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia RŚK poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, w zakresie stwierdzenia naruszenia wymogów obowiązkowych w postaci terminu koszenia i usunięcia biomasy;

2) § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK, przez błędne przyjęcie, iż skarżący dokonał przekształcenia części działek rolnych, na których realizował program rolno-środowiskowo-klimatyczny, co skutkowało obniżeniem wysokości przyznania płatności w roku 2022 ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności, w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącego niewspółmiernie wysokich kar administracyjnych za cały 5-letni okres programu;

3. art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i nienależyte określenie definicji trwałego użytku zielonego, skutkujące uznaniem, że w sprawie doszło do przekształcenia na działkach Skarżącego trwałych użytków zielonych, mimo iż działki są użytkowane rolniczo przez cały okres zobowiązania w taki sam sposób;

4. 33 ust. 3 rozporządzenia RŚK, poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy nie zaistniały uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącego wymogów w ramach poszczególnych pakietów lub ich wariantów;

5 . § 33 oraz § 34a rozporządzenia RŚK przez błędne uznanie, że skarżący dopuścił się uchybień wskazanych w tych przepisach, skutkujących nałożeniem sankcji w wysokości niewspółmiernej do wagi uchybień;

6. art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 r. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącego kary administracyjnej, pomimo faktu, iż ewentualne uchybienie obowiązkom przez skarżącego nie jest następstwem jego zawinionego działania.

Wywodząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił rozwinięcie obszernie sformułowanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor POR Agencji w Rzeszowie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w zakreślonych wyżej granicach, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji.

Zasadnicza kwestia sporna w sprawie dotyczy prawidłowości ustaleń w zakresie przypisanych skarżącemu nieprawidłowości w realizacji w 2022 r. zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w piątym roku jego realizacji) polegających na przedeklarowaniu powierzchni zgłaszanych do płatności działek rolnych oraz związanych z niewypełnianiem wymogów tzw. pakietowych określonych w § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia RŚK w zw. z załącznikiem 2 do tego rozporządzenia.

W ocenie Sądu ustalenia w powyższym zakresie są prawidłowe i głęboko zakorzenione w zgromadzonym materiale dowodowym, a przede wszystkim w wynikach kontroli na miejscu. Kontrola ta w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona w dniach 4 listopada 2022 r. — 28 listopada 2022 r. metodą inspekcji terenowej przez inspektorów, którzy posiadali odpowiednią wiedzę, doświadczenie i kwalifikacje, których zresztą skarżący nie stara się podważać. Kontrolerzy w sporządzonym raporcie z czynności kontrolnych wskazali co do każdej kontrolowanej działki powierzchnię stwierdzoną, opisując stwierdzone nieprawidłowości i przypisując im odpowiednie kody nieprawidłowości. Jak wynika z w/w raportu z kontroli na miejscu z zadeklarowanej powierzchni 2,81 ha działki rolnej E1 (dz. ew. [...]) kontrolerzy wykluczyli powierzchnię 0,26 ha, na której stwierdzono zakrzaczenia i zadrzewienia. Z zadeklarowanej powierzchni 3,47 ha działki rolnej B1 (dz. ew. [...]) wykluczono powierzchnie 0,52 ha, gdzie również stwierdzono zakrzaczenia i zadrzewienia. Z kolei na działce rolnej F1 wyłączono powierzchnię 0,01 ha ze względu na stwierdzony obszar wysokiej zeschniętej trawy z zakrzaczeniami.

Niezależnie od powyższego, mając na względzie realizowany przez skarżącego wariant 4.5 - Półnaturalne łąki świeże kontrolujący stwierdzili również oraz stosinie opisali i udokumentowali naruszenia związanych z nim wymogów przewidzianych w załączniku nr do rozporządzenia RŚK, a mianowicie:

- wymogu R 4_5_18 – pozostawienia rozdrobnionej biomasy (użytkowanie pastwiskowe) – na działkach rolnych D1 (pow. 0,77 ha ), F2 (pow. 8,92) i C1 (pow. 1,38 ha),

- wymogu R_4_5_17 – nie wykoszenie niedojadów w odpowiednim terminie (użytkowanie pastwiskowe) stwierdzone na działkach rolnych D1 (pow. 10,25 ha), F2 (pow. 3,06 ha), C1 (pow. 4,47 ha), E1 (2,55 ha), H1 (pow. 7, 30 ha) i I1 (pow. 2,14 ha),

- wymogu R_4_5_11 - nie pozostawienie 15-20% powierzchni niekoszonej (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) stwierdzone na działce rolnej B1 (pozostawiono 30,51 % powierzchni niekoszonej),

- wymogu R 4_5_9 nie zebranie i nie usunięcie skoszonej biomasy w odpowiednim terminie (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) stwierdzone na działce rolnej F1 (na pow. 0,27 ha),

- wymogu R_4_5_14 - pozostawienie niekoszoną część działki rolnej inną niż ta, która została zaznaczona na materiale graficznym (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) stwierdzone na działce rolnej F1,

- naruszenia wymogu R_13 - przekształcenie występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych stwierdzone na działce rolnej B1 i E1.

Podkreślenia wymaga, ze raport z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie beneficjenta w dniach 4-28 listopada 2022r., zawiera opis stanu zaistniałego na gruncie, a także, co istotne, załączniki w postaci szkiców i dokumentacji fotograficznej. Raport z czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.) i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze takiego dokumentu świadczy to, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane, dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi oraz bezstronne - co do zasady - przypisać należy przymiot wiarygodności (zob. np wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07).

Godzi się podkreślić, ze skarżący zaniechał podważania ustaleń kontroli w przewidziany prawem sposób (vide rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 [DZ.U z 2023, poz. 2549 t.j.]) to jest poprzez wniesienie w określonym czasie zastrzeżeń, co pozwala mniemać, że zaakceptował ustalenia kontroli. Zakwestionował powyższe ustalenia dopiero po wydaniu decyzji przyznającej płatność w pomniejszonej wysokości, ale też nie przedstawił żadnych logicznych powodów wcześniejszego braku działania czy też przekonywujących dowodów pozwalających zanegować ustalenia kontrolerów. Z treści zalegającego w aktach sprawy raportu z czynności kontrolnych w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego nr 9009-00000020101/22 wynika, że zawiera on stosowne pouczenia oraz informację, ze wraz z raportem zostały sporządzone załączniki w postaci szkiców oraz dokumentacji fotograficznej, które wraz z oryginałem raportu przechowywane są w siedzibie właściwego biura powiatowego i mogą być udostępnione do wglądu. Z prawa do zapoznania się z dowodami w sprawie skarżący skorzystał na etapie postepowania administracyjnego przed organem I instancji. Skarżący nie może powoływać się na brak orientacji czy znajomości warunków przyznawania dochodzonej płatności w sytuacji, gdy przystępuje do programu dobrowolnie, a poza tym uczestniczy w nim od wielu lat, a we wniosku o płatność składa oświadczenie, że warunki i zasady przyznawania są mu znane. Poza wszystkim należy zauważyć, że skarżący w celu wyjaśnienia ewentualnych niejasności czy wątpliwości mógł udać się w każdym czasie do organów Agencji o wyjaśnienia czy informacje.

Z dowodów zebranych przez organy Agencji, a zwłaszcza z raportu kontroli i jego załączników wyraźnie wynika, że na w/w działkach nie zachowano TUZ, a wykluczone obszary zadrzewień i zakrzewień mają charakter zwarty, uniemożliwiający prowadzenie na tym terenie działalności rolnej, w szczególności wypasu zwierząt. Na zdjęciach widoczne są drzewa i krzewy w zwartych skupiskach, a niewielkie przestrzenie między nimi porastają kępy wyschniętych traw. Dokumentacja zdjęciowa jest bardzo obszerna, zawiera fotografie terenu kontrolowanych działek, ze szczególnym uwzględnieniem istniejących na nich nieprawidłowości, tj. zadrzewień i zakrzewień, przy czym zdjęcia zostały wykonane z różnych miejsc, wskazanych w protokole i zaznaczonych na szkicach, tak aby w sposób najbardziej wierny odzwierciedlić stan stwierdzony na gruncie.

Nie może być uznany za skuteczny przeciwdowód raportu z kontroli protokół z odbioru prac sygnowany datą z 15 listopada 2022 r. na który powołuje się skarżący. Zważyć należy, że w ramach realizacji przedmiotowego zobowiązania rolnośrodowiskowego, skarżący miał wykonać określone zabiegi do końca października danego roku. Kontrola na miejscu została przeprowadzona po tej dacie (w dniach 4 listopada 2022 r. — 28 listopada 2022 r.) stwierdziła i opisała zastany stan faktyczny na gruncie potwierdzony dodatkowo sporządzoną dokumentacją fotograficzną obrazującą określone obszary kontrolowanych działek ze wskazaniem miejsc i kierunku wykonywanych zdjęć. W świetle powyższego uznać należy, że dokument na który powołuje się skarżący, może potwierdzać wykonywanie określonych działań rolniczych, wszak takich, które nie objęły obszarów na których stwierdzono opisane wyżej nieprawidłowości bądź obszarów na których nie wypełniono wymogów szczególnych związanych z deklarowanym pakietem i wariantem. Przypomnieć należy, że skarżący zaniechał wniesienia zastrzeżeń od wyników mimo, że miał dysponować dokumentacją podważającą ustalenia kontroli.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii związanej z błędnymi ustaleniami w zakresie przekształcenia trwałych użytków zielonych wbrew zasadom i wymogom realizowanego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, należy przypomnieć definicję trwałego użytku zielonego zawartą w art. 4 ust. 1 h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013. Wedle tej definicji trwałe użytki zielone oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także - w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie - grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu. W związku z taką definicją zgodzić się przychodzi z organem, że przez przekształcenie powierzchni użytków rolnych należy rozumieć przekształcenie obszaru trwałych użytków zielonych w inny rodzaj użytkowania gruntu np. w grunty orne lub inne uprawy trwałe lub w obszar pozarolniczy, taki jak zalesienie, osiedle, infrastruktura, teren rekreacyjny lub obszar, który nie jest kwalifikowany ze względu na zaprzestanie prowadzenia na nim działalności rolniczej. Z omówionych wyżej dowodów wyraźnie wynika, że na zakwestionowanych obszarach działek B1, E1 i F1 nie zachowano TUZ, gdyż jak to wcześniej wyjaśniano, wykluczone obszary zadrzewień, zakrzewień i zeschniętych wysokich traw mają charakter zwarty, uniemożliwiający prowadzenie na tym terenie działalności rolnej, w szczególności wypasu zwierząt, co świadczy o zarzuceniu działalności rolniczej na zakwestionowanym obszarze. Poniekąd przyznaje to sam skarżący, który potwierdza, że nie dokonywał wycinki krzewów czy drzew powołując się na rzekomo ustanowiny przez [...] zakaz dokonywania tego rodzaju zabiegów. Na przywołanych przez organ odwoławczy zdjęciach widoczne są drzewa i krzewy w zwartych skupiskach, a niewielkie przestrzenie między nimi porastają kępy wyschniętych traw. Zarastanie użytkowanych działek, zwłaszcza w sąsiedztwie terenów leśnych czy skupisk drzew jest naturalnym procesem, który musi jednak pozostawać pod kontrolą osoby starającej się o płatności rolne i wymaga odpowiednich zabiegów. Zgodnie z wyrażonym w orzecznictwie poglądem, przy wykładni § 33 ust. 6 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK, należy przyjąć, że "przekształcenie" TUZ, to nic innego, jak doprowadzenie zadeklarowanego do płatności obszaru (lub jego części) do takiego stanu agrotechnicznego, że utracił on właściwy mu charakter. Przepis ten nie wskazuje na wielkość/procent zlikwidowanej powierzchni trwałych użytków zielonych - każda powierzchnia zgłoszona w pierwszym roku realizacji programu jako trwały użytek zielony podlega bowiem obowiązkowi utrzymania (por.np. wyrok WSA w Łodzi z 6 października 2023 r., III SA/Łd 377/23).

Dodać trzeba, że korzystanie z dopłat rolniczych ma charakter dobrowolny, lecz w razie ubiegania się o nie beneficjent powinien spełnić wymagania przewidziane dla danej płatności. W niniejszej sprawie organy wykazały, że na wykluczonej powierzchni nie była prowadzona działalność rolnicza, a na części działek występowały zaniedbania świadczące o braku wypełnienia wymogów związanych z realizowanym przez skarżącego wariantem, czego potwierdzeniem są ustalenia z kontroli spójne z załączoną dokumentacją fotograficzną.

Jeszcze raz podkreślić należy, że stan faktyczny działek deklarowanych do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2022 r. odzwierciedla raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej w tymże roku, po terminie wykonywania obowiązkowych zabiegów agrotechnicznych wynikających z realizowanego pakietu i wariantu w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Skarżący nie akceptując wymowy i znaczenia tego dowodu pomija, że nie kwestionował tych ustaleń we właściwym czasie i trybie, oraz to, że stan ten potwierdzenia doznaje ewidentnie w wizualizacji wynikającej z dołączonej do raportu dokumentacji fotograficznej, oraz szkiców wskazujących miejsce i kierunek robienia zdjęć. Ta spójna dokumentacja miała zasadnicze znaczenie dla dokonanych ustaleń, albowiem odzwierciedla zastany na miejscu stan działek, w roku w którym ubiegał się skarżący o w/w płatności. Kontrolujący jednoznacznie i klarownie opisali stwierdzone podczas wizytacji nieprawidłowości oraz zakres ich występowania.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do możliwości powołania się przez skarżącego w niniejszej sprawie na regulację z art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, przewidującego odstępstwa od zastosowania grożących stronie kar administracyjnych. Organ wprost odwołał się okoliczności związanej z działaniem siły wyższej. Ta causa bezspornie nie występuje, bo i skarżący na nią się nie powołuje, a niezależnie od tego takiej okoliczności skarżący nie zgłaszał w trybie przewidzianym w art. 4 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 640/2014, to jest na piśmie, w terminie 15 dni roboczych od dnia, w którym rolnik lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać takiej czynności oraz dostarczyć dowody potwierdzające wystąpienie przypadku siły wyższej (nadzwyczajnej okoliczności) skutkującej powstaniem nieprawidłowości. Skarżący zdaje się powoływać na causa określoną w art. 64 ust. 2 lit. c rozporządzenia 1306/2013. Przywołany przepis stanowi, że można odstąpić od wymierzania stronie grożących kar administracyjnych w przypadku gdy dana osoba może dowieść w sposób zadawalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby. Organ odwoławczy wprawdzie wprost do tej podstawy odstąpienia od wymierzenia kar nie odniósł się, jednak zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania z jakich względów okoliczności na które powołuje się skarżący nie można uznać za niezawinione przez niego.

Mianowicie organ odwoławczy podkreślił, że brak możliwości wycinania na działce rolnej krzewów i drzew ze względu na zawarte w umowie dzierżawy warunki, nie może być argumentem usprawiedliwiającym zaniedbania na działce. Podkreślił, że realizowany przez rolnika program rolno-środowiskowo-klimatyczny ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach a fakt, że na gruntach objętych zobowiązaniem finansowanym przez Agencję ciążą jeszcze inne zobowiązania, warunkowane innymi umowami, pozostaje bez związku z oceną rozpatrywanej sprawy. Słusznie organ skonstatował, że rolnik świadomy ciążących na nim obowiązków z tytułu realizowanego zobowiązania wieloletniego powinien skorelować je z treścią i warunkami umowy, na podstawie której włada gruntami zgłoszonymi do płatności. W treści wniosku o płatność na 2022r. w części IX skarżący zobowiązał się m.in. do niezwłocznego informowania organów Agencji o każdym fakcie mającym wpływ na przyznanie płatności i o każdej w tym zakresie zmianie. Zobowiązał się też do utrzymania wszystkich gruntów, na których prowadzona jest działalność rolnicza, zgodnie z normami i wymogami wzajemnej zgodności przez cały rok kalendarzowy. Zresztą niezależnie od powyższego, organ dostrzegł, że w dołączonych do odwołania z dnia 11 lipca 2023 r. kserokopiach umów dotyczących dzierżawy gruntów od [...] brak jest zapisów o zakazie wycinania zakrzaczeń i zadrzewień z łąk i pastwisk, a wręcz przeciwnie, postanowiono, że dzierżawca jest zobowiązany do prowadzenia zabiegów czynnej ochrony łąk i pastwisk i ich użytkowania zgodnie z zasadami opisanymi w załącznikach do umów.

Z kolei odnosząc się do zarzutu nie powiadomienia skarżącego o zamiarze kontroli na miejscu i przeprowadzenie jej bez jego udziału zaznaczyć należy, że zasady kontroli na miejscu reguluje m.in. rozporządzenie nr 809/2014. Zgodnie z preambułą rozporządzenia nr 809/2014 zapowiadanie kontroli na miejscu w odniesieniu do kwalifikowalności lub wzajemnej zgodności powinno być dopuszczane jedynie, jeżeli nie zagraża celowi kontroli, a w każdym razie należy ustalić odpowiednie ograniczenia czasowe. Ponadto, jeżeli szczególne zasady sektorowe w ramach aktów prawnych lub norm w zakresie wzajemnej zgodności przewidują, że kontrole na miejscu są niezapowiedziane, należy ich przestrzegać. Wskazać także należy, że co do zasady kontrole na miejscu nie muszą mieć charakteru zapowiedzianego. Zgodnie z art. 25 w/w rozporządzenia kontrole na miejscu mogły zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni. Jednakże w przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą lub zobowiązań zgłoszonych zgodnie z art. 14a ust. 5, zapowiedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Z przepisu tego wynika zatem, że co do zasady, kontrole są niezapowiadane, a organ nie ma obowiązku powiadamiania beneficjenta o inspekcji (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 821/22, wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 579/23). Do powyższej regulacji rozporządzenia 809/2014 odwołuje się przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach PROW. Prawidłowo zatem organ wyjaśnił skarżącemu, że ani powiadomienie o kontroli. ani obecność rolnika przy kontroli nie jest warunkiem ważności jej wyników. Poza tym zauważyć należy, co pomija skarżący, a co wynika z zapisu z raportu kontroli z dnia 24 lutego 2024 r. (od którego skarżący zastrzeżeń nie wnosił), że w dniu 4 listopada 2022 r. został powiadomiony telefonicznie o zamiarze przeprowadzenia kontroli, ale z udziału w niej osobiście czy też przez pomocnika zrezygnował. W świetle odrębności powyższych unormowań, jako całkowicie chybione uznać należy zarzuty skargi oparte o przepis art. 10 k.p.a..

Odnotować należy, że skarżący nie kwestionuje zaprezentowanych w sprawie przyjętych zasad wyliczeń i ich rezultatu, dotyczących pomniejszeń i nałożonych sankcji, podważa jedynie zasadność ich dokonywania w niniejszej sprawie w ogólności. Podkreślenia wymaga, ze płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana w ramach zobowiązania wieloletniego. Charakter tego zobowiązania cechuje m.in. to, że w ciągu całego okresu jego trwania, to jest pięciu lat, beneficjent ma obowiązek respektować ogólne zasady dotyczące płatności obszarowych, a nadto wypełniać wymogi związane z danym rodzajem zobowiązania stosownie do realizowanego pakietu i w jego ramach danego wariantu.. Niezachowanie ich w danym roku nie oznacza, że sankcja dotyczy tylko tego roku, bowiem uchybienie (nieprawidłowość) stanowi przesłankę zarówno zmniejszenia płatności jak i przesłankę do zwrotu już przyznanych płatności w ramach realizowanego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Taki właśnie charakter zobowiązania wieloletniego sprawia, że uchybienie w danyrn roku, może negatywnie wpłynąć na płatności już otrzymane nawet za lata poprzednie. Obowiązek zwrotu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem realizacji programu rolno-środowiskowo-klimatycznego. Wywiązanie się przez beneficjenta z obowiązków przyjętych w ramach realizacji programu rolno-środowiskowo-klimatycznego musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania, w tym wypadku od roku 2018 r. W świetle regulacji § 33 i 34a rozporządzenia RŚK, które organ odwoławczy omówił i zastosował w niniejszej sprawie, nie może budzić wątpliwości, że wymogi nałożone na skarżącego w w/w programie wiążą go przez cały okres trwania zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolno-środowiskowo-klimatycznego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie albo pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres od rozpoczęcia zobowiązania wieloletniego (tak np. wyroki NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 1 175/18 czy z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 1 118/18). Na poziomie uregulowań unijnych kwestie tę reguluje art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, z którego wynika, że jeżeli nie spełniono zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich lub nie spełniono innych obowiązków, ustanowionych w przepisach UE czy w przepisach krajowych, wnioskowanego wsparcia odmawia się bądź cofa się je w całości lub części. W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich. Stosownie do art. 35 ust. 3 tego rozporządzenia, przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka. Innymi słowy stwierdzenie uchybień w realizacji programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego i skutkuje obowiązkiem uwzględnienia pobranych kwot, również wypłaconych w latach wcześniejszych, przyznanych za realizację tego zobowiązania.

Tak więc skoro organy stwierdziły, że w niniejszej sprawie skarżący nie spełnił wymogów określonych w załączniku 2 do rozporządzenia RŚK przypisanych do realizowanego zobowiązania wariantu 4.5, szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, miały prawo, ale i obowiązek ustalić, obok pomniejszeń w roku, którego dotyczy niniejszy wniosek o płatność, także obowiązek zwrotu kwot wypłacanych w latach poprzednich za realizację zobowiązania rolno – środowiskowo – klimatycznego. Z zadania tego organy wywiązały się prawidłowo, właściwie interpretując i stosując odnośne przepisy rozporządzenia RŚK oraz jego załączników, które respektują wytyczne dotyczące rozmiaru sankcji wynikające z cytowanego wyżej art. 35 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji szczegółowo przedstawia metodologię i zasady wyliczeń w odniesieniu do każdej nieprawidłowości, a wyliczenia te nie budzą zastrzeżeń ze strony Sądu, notabene nie były też podważane w skardze.

W ocenie Sądu w sytuacji procesowej, która zaistniała w niniejszej, mimo, że decyzja organu I instancji wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu poprzedniej decyzji przez Dyrektora POR Agencji w Rzeszowie jest mniej korzystana dla skarżącego (niż decyzja pierwotna), to wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło do złamania zasady reformationis in peius. Stosownie do art. 139 k.p.a. który statuuje powyższą zasadę, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ustanowiony w tym przepisie zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". Zatem organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją organu I instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, zgodnie z którym nie dochodzi do naruszenia zakazu reformatinis in peius, a więc art. 139 k.p.a., w sytuacji, gdy decyzja zostaje uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a organ orzekając ponownie zmienia zakres praw lub obowiązków będących przedmiotem rozstrzygnięcia pierwotnego (zob. np. uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, wyroki NSA z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3752/21, z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 181/20 czy z dnia 9 października 2015r. sygn. akt I OSK 392/14). Tym samym jako chybione należy również ocenić zarzuty skarżącego naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy, ustosunkowując się do zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym ostatecznie także dowodów na które powoływał się skarżący oraz wynikających z nich okoliczności faktycznych, a wyniki dokonanych ustaleń szczegółowo i rzeczowo przedstawił w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Obszerne uzasadnienie zawiera wszystkie niezbędne elementy prawem przewidziane, odnosi się do wszelkich zarzutów odwołania strony i w pełni pozwala odtworzyć tok rozumowania organu. Ocena dowodów i wyciągnięte z niej wnioski tam zaprezentowane, zdaniem Sądu, nie naruszają granic swobodnej oceny bowiem poczynione ustalenia wynikają z przeprowadzonych dowodów, tok rozumowania jest przejrzysty oraz zgodny z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego. Chybione są w tym zakresie zarzuty skargi oparte o art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 k.p.a., tym bardziej przy uwzględnieniu treści art. 27 ust. 1 i 2 u.w.r.o.w..

Co do zarzutu skargi o braku lojalności czy postępowania organów w sposób podważający zaufanie do działania organu publicznego wskazać należy, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności oraz prawidłowe wykonywanie podjętych zobowiązań odpowiada rolnik, a obowiązkiem organów Agencji jest ustalenie zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie (art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013) i stosowanie, w razie zaistnienia ku temu podstaw, pomniejszeń i sankcji wynikających z wyżej wskazanych przepisów praw krajowego i unijnego, które stanowiły prawidłową podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie, że skarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami prawa procesowego i nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.