Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 865/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26b ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1172
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 707/19 w sprawie ze skargi D. w L. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz D. w L. 10800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 707/19 po rozpoznaniu skargi D. z siedzibą w L. (dalej "skarżąca", "strona", "DPS") uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i zasądził na rzecz skarżącej od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 13 835 zł (trzynaście tysięcy osiemset trzydzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Przedmiotem skargi wniesionej przez DPS jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] stycznia 2018 r., nr [...]; [...] nakazującą stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od czerwca 2014 r. do lutego 2017 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od wskazanych w decyzji dat.

Organ ustalił, że skarżąca w okresie od czerwca 2014 r. do lutego 2017 r. otrzymała dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w łącznej wysokości 303.051,85 zł. Na podstawie dokumentacji, w tym wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w Lublinie ustalił, że skarżąca ubiegała się i otrzymała dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, pomimo finansowania wynagrodzeń ze środków publicznych, co jest niezgodne z art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.), dalej "ustawa o rehabilitacji". W ocenie organu, skarżąca jako jednostka budżetowa nie posiada własnego wydzielonego rachunku dochodów. Tym samym jako jednostce sektora finansów publicznych finansującej swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych, nie przysługiwały dopłaty do wynagrodzeń i dlatego też winny one być zwrócone na mocy art. 26a ust. 11 pkt 1 w zw. z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 707/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja w części odnoszącej się do braku uprawnienia skarżącej do otrzymywania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest prawidłowa i nie narusza prawa. Natomiast w części dotyczącej obowiązku zwrotu przez skarżącą środków Funduszu wraz z odsetkami narusza prawo w zakresie powodującym konieczność jej uchylenia. Zdaniem Sądu I instancji, na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), dalej "u.f.p.", nie może budzić wątpliwości fakt, że wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżąca są środkami publicznymi. W konsekwencji środki, które przeznacza na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca zasadnie wskazała, że działała w zaufaniu do organów państwa, gdyż uzyskała stosowną opinię Zastępcy Dyrektora Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych z 17 czerwca 2013 r., w której jednoznacznie wskazano, że skarżącej przysługuje prawo do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Organ II instancji w żaden sposób do powyższego się nie ustosunkował w kontekście konieczności zwrotu już wypłaconych środków Funduszu. Minister nie dokonał w szczególności analizy sprawy w zakresie, wskazywanego już w odwołaniu naruszenia przez Prezesa Zarządu PFRON art. 7a i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) dalej: "k.p.a.". W ocenie Sądu I instancji, sprawa ta dotyczy środków już wypłaconych, na podstawie błędnej interpretacji przepisów. W takim wypadku organ administracji publicznej jakim jest Prezes Zarządu PFRON zobowiązany jest do szczególnie wnikliwego uzasadnienia powodów, dla których obecnie żąda zwrotu środków, mimo że strona działała w zaufaniu do organów państwa. Takiego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sprawie zabrakło. Tym samym na tym etapie postępowania Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie naruszono powołane art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie zażądał zwrotu odsetek, skoro w sprawie winien mieć zastosowanie art. 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji. Dodatkowo wskazano, że organ I instancji nie przedstawił w decyzji żadnej podstawy prawnej na żądanie od strony zwrotu środków Funduszu w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji próżno poszukiwać podstawy prawnej wskazującej na 14-dniowy termin zwrotu środków.

Sąd I instancji podkreślił, że dniem przyznania pomocy niezgodnej z prawem powinien być dzień faktycznej wypłaty pomocy. Złożenie wniosku o dofinansowanie daje jedynie potencjalną możliwość uzyskania pomocy. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że sprawie niniejszej termin przewidziany w art. 70 § 1 o.p., nie upłynął przed wydaniem decyzji organu odwoławczego, zatem przedmiotowe należności nie uległyby przedawnieniu

Następnie organ, na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst, jedn. D z. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 707/19. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, w zw. z art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), w zw. z art. 26b ust. 7 oraz art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, podczas gdy wydanie decyzji zostało poprzedzone wszelkimi czynnościami niezbędnymi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a organ należycie i przekonywująco, kierując się obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz nie odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, wydał i uzasadnił decyzję oraz poprzez błędne uznanie, że organ winien przedstawić i uzasadnić podstawę prawną żądania od strony zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji;

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

- art. 15 ust. 1 w. zw. z art. 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz. Urz. UE. L Nr 83, str. 1) dalej "rozporządzenie nr 659/1999" (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 13 października 2015 r.) w zw. z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 26a ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym niezastosowanie wynikającego z niego dziesięcioletniego terminu przedawnienia należności w przypadku dochodzenia zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyznanych pracodawcy jako pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. WE L 214 z 09.08.2008, str. 3) dalej "rozporządzenie nr 800/2008" (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r.) oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L Nr 187, str. 1). dalej "rozporządzenie nr 651/2014" (w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r.),

- art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (UE) nr 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.L Nr 248, str. 9), dalej "rozporządzenie nr 2015/1589" (w stanie prawnym obowiązującym od dnia 14 października 2015 r.) w zw. z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 26a ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym niezastosowanie wynikającego z niego dziesięcioletniego terminu przedawnienia należności w przypadku dochodzenia zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyznanych pracodawcy jako pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014",

- art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), dalej "o.p." w zw. z art. 67 § 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.), dalej "u.f.p." w zw. z art. 60 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że określony nim termin przedawnienia miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie,

- art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 13 października 2015 r.) w zw. z motywem 36 preambuły rozporządzenia nr 800/2008 (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r.) oraz w zw. z art. 2 pkt 28 rozporządzenia nr 651 /2014 (w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r.) w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 362, ze zm.) w zw. z art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię i uznanie, że za dzień przyznania pomocy i rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia uznaje się dzień faktycznej wypłaty dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, podczas gdy za datę przyznania pomocy należy uznać dzień, w którym pracodawca nabył prawo przyjęcia pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym, tj. z dniem złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o dofinansowanie (art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji), który to dzień stanowi jednocześnie początek biegu terminu przedawnienia,

- art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 2015/1589 (w stanie prawnym obowiązującym od dnia 14 października 2015 r.) w zw. z art. 2 pkt 28 rozporządzenia nr 651/2014 w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej w zw. z art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię i uznanie, że za dzień przyznania pomocy i rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia uznaje się dzień faktycznej wypłaty dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, podczas gdy za datę przyznania pomocy należy uznać dzień, w którym pracodawca nabył prawo przyjęcia pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym, tj. z dniem złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o dofinansowanie (art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji), który to dzień stanowi jednocześnie początek biegu terminu przedawnienia,

- art. 49e ust. 1 w zw. z art. 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że przepis ten nie był materialnoprawną podstawą żądania odsetek od środków dofinansowania podlegających zwrotowi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł:

1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie

2. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

4. na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę skarżąca w pełni poparła stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Przedmiotem sporu jest rozstrzygnięcie zasadności nakazu zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od czerwca 2014 r. do lutego 2017 r.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził niezasadność zarzutu (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), w którym organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 26b ust. 7 oraz art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, podczas gdy wydanie decyzji zostało poprzedzone wszelkimi czynnościami niezbędnymi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a organ należycie i przekonywująco, kierując się obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz nie odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, wydał i uzasadnił decyzję oraz poprzez błędne uznanie, że organ winien przedstawić i uzasadnić podstawę prawną żądania od strony zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji.

Na wstępie należy wyjaśnić, że według przepisów ustawy o rehabilitacji podmiotem, który gromadzi środki przeznaczone na rehabilitację społeczną i zawodową osób niepełnosprawnych oraz nimi dysponuje i kontroluje ich wydatkowanie jest PFRON. PFRON jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Jako państwowy fundusz celowy PFRON tworzy z innymi podmiotami, wskazanymi w ustawie, sektor finansów publicznych (art. 9 pkt 7 u.f.p.). Zaliczenie do sektora finansów publicznych zobowiązuje PFRON do stosowania pewnych uniwersalnych zasad gospodarki finansowej określonych w u.f.p., w zakresie rachunkowości, planowania i sprawozdawczości (m.in. art. 1 pkt 3 i pkt 10, art. 29 ust. 1 oraz art. 40 – art. 44 u.f.p.), a w związku z tym dokonywania rozliczeń dofinasowania według reguł jak dla niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Pogląd ten znajduje obecnie potwierdzenie w znowelizowanym art. 60 u.f.p., z którego wprost wynika, że przychody państwowych funduszy celowych są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Uszczegółowienie to, odnoszące się z formalnoprawnego punktu widzenia do stanów prawnych powstałych po wejściu w życie noweli z 2017 r., tj. od 28 kwietnia 2017 r., nie przeszkadza w tym, aby do tego momentu środki PFRON były tak samo traktowane. Do takiego wniosku prowadzi także analiza art. 46 ustawy o rehabilitacji. Przepis ten zawiera katalog źródeł przychodu PFRON, z którego wynika, że PFRON jest zasilany środkami pieniężnymi pochodzącymi ze źródeł krajowych, w tym z dotacji z budżetu państwa oraz innych dotacji i subwencji ((1) wpłaty pracodawców, o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 23 oraz art. 31 ust. 3 pkt 1; 2) dotacje z budżetu państwa oraz inne dotacje i subwencje; 3) spadki, zapisy i darowizny; 4) dobrowolne wpłaty pracodawców; 5) dochody z oprocentowania pożyczek oraz wolnych środków przekazanych w zarządzanie zgodnie z przepisami o finansach publicznych; 6) dochody z działalności gospodarczej; 7) wpłaty, o których mowa w art. 12a ust. 2, art. 26 ust. 7, art. 26e ust. 6, art. 26g ust. 2 i 3, spłaty pożyczek udzielonych z Funduszu na rozpoczęcie działalności gospodarczej albo rolniczej, wraz z oprocentowaniem, oraz zwroty środków pobranych przez pracodawców z PFRON na szkolenie osoby niepełnosprawnej, która z przyczyn dotyczących pracodawcy nie będzie zatrudniona zgodnie z kierunkiem szkolenia lub będzie zatrudniona przez okres krótszy niż 24 miesiące, wraz z odsetkami, a także zwroty środków pobranych przez pracodawców z PFRON na pokrycie 60% wynagrodzenia osoby niepełnosprawnej przed opodatkowaniem podatkiem dochodowym oraz 60% jej obowiązkowych składek na ubezpieczenia społeczne od tego wynagrodzenia, która z przyczyn dotyczących pracodawcy będzie zatrudniona przez okres krótszy niż 12 miesięcy, wraz z odsetkami; 8) dywidendy; 8a) odsetki od środków, o których mowa w art. 48 ust. 1; 9) inne wpłaty)). Do spraw nieuregulowanych w ustawie o rehabilitacji powinny mieć i mają zastosowanie nie tylko przepisy k.p.a., ale również kodeks cywilny, kodeks pracy (art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji), ale również przepisy u.f.p. oraz w zw. z art. 67 ust. 1 tej ustawy – odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), dalej "o.p." Wypada zauważyć, że przepisy o rehabilitacji nie wykluczają co do zasady zastosowania w postępowaniach regulowanych tą ustawą przepisów o.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu unormowanym ustawą o rehabilitacji powinno się dopuścić, podobnie jak w postępowaniu unormowanym przepisami u.f.p., poddanie niektórych zagadnień prawny regulacji k.p.a. a innych o.p. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji przepisy k.p.a., k.c. i k.p. stosuje się w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy o rehabilitacji.

Przechodząc do rozważenia zasadności zarzutu, należy wskazać, że adresatem normy prawnej zawartej art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest ten, kto wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem, pobrał je w nadmiernej wysokości lub dopuścił się nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że dla żądania zwrotu wydatkowanych środków PFRON wystarczające jest stwierdzenie obiektywnie istniejących nieprawidłowości związanych z użyciem tych środków i wykrycie ich w toku kontroli (por. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1804/20, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). W ocenie NSA, nie ulega wątpliwości, że z przepisu art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji wynika, że środki PFRON podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych a zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1568/18, tamże). Należy zauważyć, że Sąd I instancji w tym zakresie stwierdził, że z przepisów ustawy o rehabilitacji nie wynika, aby w decyzji organ zobowiązany był do wskazania terminu zwrotu środków. W sprawie niniejszej organ wyznaczył termin 14 dni na zwrot Zasadnie zatem Sąd I instancji uchylił w tej części decyzję organu i stwierdził, że organ nie przedstawił w decyzji żadnej podstawy prawnej na żądanie od skarżącej zwrotu środków PFRON w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Jak wyżej wyjaśniono, art. 66 ustawy o rehabilitacji w zakresie nieuregulowanym tą ustawą odsyła do ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Uwzględniając treść zasad ogólnych k.p.a. (m.in. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10) oraz jego szczegółowych regulacji odnoszących się do postępowania wyjaśniającego i dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (m.in. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80), oraz decyzji i jej elementów składowych (art. 107 § 1 i § 3) nie może budzić żadnych wątpliwości, że to one właśnie stanowią źródło szczegółowych obowiązków oraz kompetencji procesowych organu administracji w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, określając również - w kontekście celu oraz przedmiotu prowadzonego postępowania - tryb oraz zasady ich realizacji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji i podkreśla, że wyznaczony przez organ termin nie został w żaden sposób uzasadniony, a konieczność takiego działania wynika ze stosowania przepisów k.p.a. Ponadto przepis art. 49e w ust. 2 ustawy o rehabilitacji wprawdzie stanowi o zwrocie w terminie 3 miesięcy, ale jest to irrelewantne dla wyniku sprawy.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej opartych na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że są one bezpodstawne. Kasator stoi bowiem na stanowisku, że w sprawie niniejszej obowiązuje dziesięcioletni termin przedawnienia należności w przypadku dochodzenia zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyznanych pracodawcy i okres ten należy liczyć od momentu złożenia przez wnioskodawcę kompletnego wniosku o przyznanie środków.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 był przedmiotem wykładni Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Co wymaga podkreślenia, przywołany w skardze kasacyjnej wyrok w sprawie T-366/00 Scott S.A. v Komisja Wspólnot Europejskich, który zdaniem organu potwierdza pogląd, że w stosunku do beneficjenta ma bezpośrednie zastosowanie art. 15 rozporządzenia proceduralnego a więc 10 lat przedawnienia, nie było trafne. Kasator bowiem nie zwrócił uwagi, że stanowisko prezentowane w orzecznictwie uległo zmianie. Wyrok ten został bowiem uchylony przez TSUE wyrokiem z 23 października 2010 r. (C-290/07P). Natomiast w wyroku z dnia 5 marca 2019 r. C-349/17 TSUE zajął stanowisko, zgodnie z którym w braku uregulowań Unii w zakresie terminu przedawnienia mającego zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jej odzyskanie musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym (pkt 108). W szczególności wbrew twierdzeniom rządów estońskiego i greckiego oraz Komisji do takiego odzyskania nie można stosować ani bezpośrednio, ani pośrednio, ani poprzez analogię dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (pkt 109). Po pierwsze bowiem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 149 i 152 opinii, Trybunał wyjaśnił w pkt 34 i 35 wyroku z dnia 5 października 2006 r., Transalpine Ölleitung in Österreich (C-368/04, EU:C:2006:644), że w zakresie, w jakim rozporządzenie nr 659/1999 zawiera przepisy o charakterze proceduralnym, które znajdują zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w dziedzinie pomocy państwa toczących się przed Komisją, rozporządzenie to normuje oraz wzmacnia praktykę Komisji w zakresie badania pomocy państwa i nie zawiera żadnych przepisów dotyczących uprawnień i obowiązków sądów krajowych, które w dalszym ciągu są regulowane przepisami traktatu, których wykładni dokonuje Trybunał (110). Jak wynika z rozważań przedstawionych w pkt 89-92 niniejszego wyroku, oceny te odnoszą się również do uprawnień i obowiązków krajowych organów administracji (111).

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Unanimes i in., od C-671/11 do C-676/11, EU:C:2013:388, pkt 31) i aby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem oraz że każde stosowanie terminu przedawnienia "w drodze analogii" powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo) (112). Tymczasem w świetle orzecznictwa przywołanego w punkcie poprzednim stosowanie w drodze analogii, w okolicznościach takich jak okoliczności w postępowaniu głównym, dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 nie może zostać uznane za możliwe do przewidzenia w wystarczający sposób dla podmiotu takiego jak Eesti Pagar (113). Natomiast sama okoliczność, że przepisy krajowe w dziedzinie przedawnienia mają co do zasady zastosowanie w odniesieniu do odzyskania z własnej inicjatywy organów krajowych bezprawnie przyznanej pomocy, pozostaje bez uszczerbku dla możliwości późniejszego odzyskania tej pomocy, w wykonaniu decyzji wydanej w tym zakresie przez Komisję, która w przypadku gdy posiada informacje dotyczące domniemanej niezgodności rzeczonej pomocy z prawem, niezależnie od źródła tych informacji, po upływie krajowych terminów przedawnienia zachowuje prawo do zbadania tej pomocy przez okres dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (114).

Nie budzi zatem wątpliwości, że adresatem uregulowania zawartego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 nie jest organ krajowy (w tym PEFRON), lecz Komisja Europejska. Kwestia ta jest ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w wyroku z dnia 22 września 2023 r., sygn. I GSK 2169/19, z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 447/19 oraz z 25 listopada 2020, sygn. akt I GSK 2096/9, tamże. Wobec powyższego za nietrafne Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższy zarzut i stanowisko w nim zawarte.

Za zupełniej nietrafny należy uznać również zarzut kasatora, w ocenie którego początek biegu terminu przedawnienia należy liczyć od dnia złożenia wniosku o jej przyznanie. Jak była mowa wyżej w sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej. Zgodnie bowiem z art. 70 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Ponadto zgodnie z art. 15 pkt 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 659/1999, okres przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi albo w charakterze pomocy indywidualnej, albo w ramach programu pomocowego. Podobnie tę kwestię reguluje obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady (UE) nr 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE L z 24 września 2015 r. nr 248 s. 9, dalej: rozporządzenie 2015/1589) - patrz art. 17 ust. 2 zdanie pierwsze. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera stanowisko Sądu I instancji oraz zawarte w przywołanym tam orzecznictwie, że złożenie wniosku o dofinansowanie daje jedynie potencjalną możliwość uzyskania pomocy. Strona uzyskuje rzeczywistą korzyść majątkową, w momencie otrzymania środków, a nie w momencie złożenia kompletnego wniosku. Decydujące znaczenie ma wobec powyższego rzeczywiste, nie zaś potencjalne przyznanie pomocy (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 8 grudnia 2011r., France Télécom SA przeciwko Unii Europejskiej, sygn. C-81/10/P), w którym stwierdził, że dla celów określenia terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 15 (rozporządzenia 659/1999 - treść tego przepisu odpowiada dyspozycji art. 17 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589), decydujące znaczenie ma okoliczność rzeczywistego przyznania pomocy (pkt 80). Z przepisu tego wynika, że dzień rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia odnosi się do dnia przyznania pomocy beneficjentowi, a nie do dnia przyjęcia systemu pomocy (pkt 81).

Potwierdzeniem tego stanowiska jest również brzmienie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, który posługuje się zwrotem: "wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem", czy też "pobranej w nadmiernej wysokości". Adresatem normy prawnej zawartej bowiem w tym przepisie jest ten, kto wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem, pobrał je w nadmiernej wysokości lub dopuścił się nieprawidłowości. Oznacza to, że organ może stwierdzić powyższe naruszenia tylko wtedy, gdy beneficjent był dysponentem tych środków, czyli faktycznie je posiadał i wykorzystał a nie potencjalnie mógł je posiadać.

Tym samym, to nie dzień złożenia kompletnego wniosku, a rzeczywista wypłata dofinansowania sanowi początek biegu terminu przedawnienia. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zasadniczy spór w sprawie dotyczy dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od czerwca 2014 r. do lutego 2017 r. Środki funduszu za sporne miesiące zostały wypłacone w okresie od lipca 2014 do kwietnia 2017 r., a więc, stosując odpowiednio przepis art. 70 § 1 o.p., przedmiotowe należności uległyby przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2019 r. i później. Termin przewidziany w przywołanym przepisie nie upłynął.

Za nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia art. 49e ust. 1 w zw. z art. 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że przepis ten nie był materialnoprawną podstawą żądania odsetek od środków dofinansowania podlegających zwrotowi.

Zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Przepis ten jest generalnie przepisem materialnoprawnym, ponieważ wprowadza w sposób jednoznaczny prawo żądania przez organ zwrotu kwoty wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ustanawia również przesłanki żądania zwrotu: wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub stwierdzenie nieprawidłowości w wyniku kontroli. Przepis ten zawiera także uregulowanie o charakterze procesowym, gdyż jako właściwy ustanawia tryb decyzji administracyjnej nakazującej zwrot. W myśl art. 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji odsetek nie nalicza się w przypadku, gdy wystąpienie okoliczności powodujących obowiązek zwrotu lub wypłaty środków było niezależne od zobowiązanego do zapłaty. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek wskazań w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z Sądem I instancja, iż w decyzji organu brak jest wyjaśnienia, czy organ w ogóle rozważał możliwość nienaliczania odsetek, a jeżeli rozważał, to dlaczego te odsetki (termin od którego się nalicza odsetki) ostatecznie określił w zaskarżonej decyzji.

Reasumując, w świetle powołanych wyżej argumentów należy uznać, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie dopuścił się zarzucanych przez kasatora uchybień, co czyni skargę kasacyjną niezasadną.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).