Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 64/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę Lubelskiego do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie wniosku E. B. z dnia 4 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Lubelskiego w sprawie wniosku wskazanego w punkcie I. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz E. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 4 marca 2024 r. E. B. (dalej także jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca"), w związku z realizowaną obsługą prawną [...] S.A. z siedzibą w W. – dewelopera rozpoczynającego realizację przedsięwzięcia deweloperskiego na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie [...], mając na uwadze nałożony na deweloperów, mocą ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 695, dalej jako "ustawa deweloperska"), obowiązek dotyczący opracowania nowej poszerzonej treści prospektu informacyjnego, powołując się na przepisy art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."), zwróciła się w imieniu własnym do Wojewody Lubelskiego (dalej także jako "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez:

I. Wskazanie aktów planowania przestrzennego i innych aktów prawnych obowiązujących na terenie objętym przedsięwzięciem deweloperskim tj. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb T., w tym w szczególności:

1) Aktów prawnych (rozporządzenia, zarządzenia, uchwały, decyzje):

a) dotyczących Inwestycji, Inwestycji Towarzyszących oraz obszaru otoczenia CPK,

b) ustanowienia strefy ochronnej terenu ochrony bezpośredniej i terenu ochrony pośredniej ujęcia wody,

wraz z podaniem informacji umożliwiających identyfikację aktu lub linków do strony www. BIP pozwalających na identyfikacje aktu.

II. Wskazanie, czy dla działek o nr ewidencyjnych:[...], [...], [...], [...] [...] i [...], obręb T., lub dla obszaru w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim, zostały wydane następujące decyzje:

1. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

2. decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej,

3. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego,

4. decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych,

5. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej,

6. decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej,

7. decyzja o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej,

8. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego,

9. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej,

10. decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym.

Ponadto, jeżeli którakolwiek z wymienionych powyżej w pkt III ppkt 1-10 decyzji została wydana dla terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (tj. działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...]) lub obszaru w promieniu 1 km od terenu objętego ww. przedsięwzięciem deweloperskim, to wniosła o podanie:

- która z decyzji wymienionych w pkt III ppkt. 1-10 została wydana,

- jakiej inwestycji celu publicznego dotyczy ta decyzja,

- organu wydającego decyzję,

- numeru (znaku) i daty wydania decyzji oraz

- ustaleń decyzji w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, mogących mieć znaczenie dla terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (tj. działek nr ew. [...], [...], [...],[...], [...], [...]).

Jeżeli zaś toczy się postępowanie o wydanie którejkolwiek z decyzji wymienionych powyżej w pkt III ppkt 1-10 dla terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (tj. działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...]) lub obszaru w promieniu 1 km od terenu objętego ww. przedsięwzięciem deweloperskim, wnioskodawczyni dodatkowo zwróciła się o podanie:

- oznaczenia (znak sprawy), pod którym prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji,

- informacji, której z decyzji wymienionych w pkt III ppkt. 1-10 to postępowanie dotyczy,

- kiedy jest przewidywany termin zakończenia tego postępowania i czy zmierza ono do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której ustalania będą mogły mieć znaczenie dla terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (tj. działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...]).

Wnioskodawczyni zaznaczyła jednocześnie, że na wypadek uznania, iż udzielenie informacji żądanych we wniosku stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to ich udostępnienie spełnia kryterium szczególnej istotności dla interesu publicznego, ponieważ na wskazanych działkach deweloper prowadzi przedsięwzięcie deweloperskie polegające na budowie kompleksu budynków wielorodzinnych na potrzeby mieszkaniowe mieszkańców miasta. Ponadto realizacja inwestycji spowoduje poprawę systemu komunikacji w najbliższej okolicy inwestycji, co przyczyni się z kolei do poprawy jakości życia znacznej liczby mieszkańców. W ocenie wnioskodawcy szczególna istotność dla interesu publicznego wynika w niniejszej sprawie również z tego powodu, iż uzyskanie wskazanych wyżej danych zostało nałożone na deweloperów przez ustawodawcę. Co więcej, obowiązek prawidłowego i pełnego wypełnienia prospektu informacyjnego obarczony jest odpowiedzialnością karną po stronie dewelopera i zagrożone jest karą grzywny, ograniczenia wolności albo karą pozbawienia wolności do lat 2. Skoro Państwo nakłada na obywateli obowiązki, dodatkowo za ich niewykonanie zastrzega odpowiedzialnością karną, to z całą stanowczością Państwo winno (ma obowiązek) umożliwić w sposób realny i skuteczny wywiązanie się z tych obowiązków.

Określając sposób i formę udostępnienia żądanych informacji, wnioskodawczyni zwróciła się o przesłanie ich w formie papierowej, wskazując adres do doręczeń, ewentualnie wniosła o przesłanie żądanych informacji w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail.

Odpowiadając na powyższe żądanie organ w piśmie z dnia 14 marca 2024 r. stwierdził, że treść wniosku wskazuje, iż wnioskodawca żąda udostępnienia danych w związku z planowaną realizacją przedsięwzięcia deweloperskiego, a w szczególności w celu przygotowania prospektu informacyjnego (wg wzoru o którym mowa w treści wniosku - załącznik nr 1). Obowiązek ten został nałożony na deweloperów w art. 20 ust. 1 i 3 ustawy deweloperskiej.

W ocenie organu, powyższe okoliczności wskazują że żądanie zawarte we wniosku nie może być zrealizowane w trybie u.d.i.p., ponieważ dotyczy ono własnej, indywidualnej sprawy wnioskodawcy, jako przedsiębiorcy i jako takie nie stanowi informacji publicznej. Przedmiotowy wniosek o udostępnienie danych do przygotowania przez wnioskodawcę prospektu informacyjnego nie ma na celu uzyskania informacji służącej obiektywnie dobru powszechnemu, lecz dotyczy on indywidualnego interesu wnioskodawcy.

Niezależnie od powyższego organ poinformował, że wszystkie dokumenty publicznie dostępne, które mogą zawierać informacje określone ustawą deweloperską, dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w zakładce » Ogłoszenia » Decyzje Wojewody Lubelskiego oraz » Obwieszczenia Wojewody Lubelskiego oraz » Akty prawne » Rozporządzenia Wojewody Lubelskiego.

Odnosząc się do żądania udzielenia informacji dotyczących obowiązujących na terenie wskazanych działek ewidencyjnych aktów planowania przestrzennego, Wojewoda poinformował, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne należy do zadań własnych właściwej jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie należy zwrócić się do właściwego miejscowo wójta/burmistrza.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w powyższym piśmie, E. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Wojewody Lubelskiego w sprawie wniosku z dnia 4 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze skarżąca zarzuciła organowi bezczynność polegającą na braku wydania decyzji w przedmiocie udzielenia informacji lub odmowy udzielenia informacji publicznej, a w związku z tym naruszenie art. 4 ust. 1 zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem wniosku w ustawowym terminie, a także naruszenie art. 16 u.d.i.p. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie organu do udzielenia skarżącej wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynność oraz, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych,

4) dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w skardze oraz znajdujących się w aktach sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła treść złożonego w dniu 4 marca 2024 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz treść odpowiedzi na ten wniosek udzielonej przez organ w piśmie z dnia 14 marca 2024 r. Następnie podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu dotyczącym kwestii uzasadnienia przez wnioskodawcę interesu publicznego. Skarżąca podkreśliła, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wymaga uzasadnienia oraz wykazania interesu prawnego. Organ winien udostępnić informacje zgodnie żądaniem, gdy wnioskowane informacje znajdują się w jego zasobach lub powinien wydać decyzję o odmowie dostępu do informacji publicznej.

Wnioskodawczyni wyjaśniła, że nie ma możliwości wskazania precyzyjnych danych ze wskazaniem numeru decyzji, daty jej wydania oraz znaku, dlatego też, aby uzyskać szczegółowe informacje wystąpił z wnioskiem do Wojewody Lubelskiego, który w żądnym zakresie jest dysponentem tych informacji, a wnioskowane dane znajdują się w prowadzonym przez Wojewodę rejestrze. We wniosku został wskazany nr nieruchomości oraz obszar, co do którego wnioskodawczyni poszukuje informacji publicznych, co więcej zakres wnioskowanych informacji odnosi się min. do decyzji wydanych przez organ, co - zdaniem skarżącej - wystarczająco zawęża zakres żądanych informacji publicznych,. Zawartość strony Biuletynu Informacji Publicznej Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego, w którym wnioskodawczyni poszukiwała wymienionych aktów prawa wydanych przez Wojewodę Lubelskiego, jest natomiast zbyt ogólny, co uniemożliwia dotarcie do informacji opisanych we wniosku.

Skarżąca zaznaczyła, że informacje publiczne objęte przedmiotowym wnioskiem nie będą wykorzystywane przez dewelopera wyłącznie dla celów prywatnych. Oferta budowy mieszkań dla mieszkańców Lublina i okolic pozwoli bowiem zainteresowanym nabyciem lokali na zapoznanie się z planowanymi inwestycjami o charakterze publicznym w obrębie 1 km od planowanego przedsięwzięcia, co stanowi w pewnym senacie uzasadniony interes społeczny. Co więcej wniosek nie stanowi nadużycia prawa. Pozyskanie ścieżki dostępu do aktów prawnych poprzez wskazanie linków do rekordów/adresów strony internetowej BIP Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego jest jedyną możliwością uzyskania informacji objętych wnioskiem. Poprzez uzyskanie linków do strony internetowej odpowiednio zawężających skarżącej wyszukiwanie potrzebnych informacji w ogromnym zbiorze danych BIP, organ nie jest narażony na nadmierne obciążenie swojej działalności. W ocenie skarżącej pozyskanie informacji bezpośrednio od organu administracji publicznej, który jest dysponentem zbioru, organem stanowiącym lub publikującym akty wymieniowe we wniosku, czyni wniosek o dostęp do informacji publicznej w pełni zasadnym.

Powołując się na uzasadnienie do ustawy deweloperskiej skarżąca dodała, że informacje objęte jej wnioskiem, a źródłowo formularzem prospektu informacyjnego, stanowią dane w publicznie dostępnych dokumentach dotyczące inwestycji planowanych w promieniu 1 km od nieruchomości, na której prowadzone jest przedsięwzięcie deweloperskiego. Tym samym, w ocenie skarżącej, już sam ustawodawca wskazuje, że danych do uzupełnienia treści prospektu informacyjnego należy szukać w dokumentach stanowiących informację publiczną, w konsekwencji czego organ jest prawidłowym adresatem przedmiotowego wniosku.

Podsumowując skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie zakres żądanych informacji został wskazany na tyle precyzyjnie, że organ bez przeszkód mógł informacje te zidentyfikować, chociażby w oparciu o załącznik mapowy. Przedstawione wyjaśnienie co do przyczyn uzyskania wnioskowanych informacji, było zaś na tyle czytelny, aby nawet kwalifikując informacje jako przetworzone organ mógł je udostępnić skarżącej.

Odnosząc się do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia skarżąca zaznaczyła, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona ponagleniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie. Ponadto organ zwrócił się o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie pismem z dnia 14 marca 2024 r. w ustawowym terminie 14 dni, poinformował wnioskodawcę, że żądanie zawarte we wniosku nie może być realizowane w trybie u.d.i.p., ponieważ dotyczy ono własnej indywidualnej sprawy wnioskodawcy jako przedsiębiorcy. Dodatkowo w części wniosku dotyczącej wskazania obowiązujących na wnioskowanym terenie aktów planowania przestrzennego poinformował, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne należy do zadań własnych właściwej jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie należy zwrócić się do właściwego miejscowo wójta/burmistrza.

Organ podkreślił, że w przypadku aktów planowania przestrzennego, ich publikowanie odbywa się zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2019 r. poz. 1461), będącą jednym z przykładów regulacji szczególnej, o jakiej mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Obowiązywanie tych regulacji zwalnia adresata wniosku o udostępnienia informacji i obowiązującym prawie z obowiązku udostępnienia żądanej informacji. Treść uchwalonych i ogłoszonych aktów prawa miejscowego, nie podlega zatem udostępnieniu w trybie wnioskowym z u.d.i.p.

Organ zaznaczył, że niezależnie od powyższego, wychodząc naprzeciw potrzebom wnioskodawcy, w udzielonej odpowiedzi wskazał dodatkowo linki do adresów strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego, gdzie odnaleźć można żądane przez wnioskodawcę informacje. Powyższe czynności wskazują, że Wojewoda Lubelski nie pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności.

Wojewoda podkreślił, że informacja o wszystkich żądanych do udostępnienia decyzjach czy też wydawanych zarządzeniach każdorazowo przekazywana jest do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie zamieszczane m.in. na stronie BIP Urzędu. Ze wszystkich ustaw, na podstawie których prowadzone są postępowania administracyjne dotyczące żądanych do udostępnienia decyzji, wynika obowiązek informowania zarówno o wszczęciu postępowania jak i o wydaniu decyzji, poprzez publiczne obwieszczenie zamieszczane m.in. na stronie BIP organu. Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi natomiast, że na wniosek udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. BIP to główne kompendium wiedzy o informacji publicznej, uznawany za podstawowy, bezwnioskowy tryb udostępniania informacji publicznych, wyłączający konieczność udostępnienia informacji tam zawartych w trybie wnioskowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Ze względu na przedmiot skargi w niniejszej sprawie, jakim jest bezczynność, Sąd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1534 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") i rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność decyzja o rozpoznaniu sprawy w tym trybie pozostawiona jest sądowi i nie jest zależna ani od złożenia przez którąkolwiek ze stron wniosku w tym przedmiocie, ani też od ewentualnego żądania przez którąkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi, należy w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii jej dopuszczalności i podzielić w tym zakresie stanowisko skarżącej, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a zatem wyłączony jest obowiązek przewidziany w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. O braku takiego obowiązku w przypadku skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej decyduje specyfika postępowania o udostępnienie informacji publicznej, wynikająca z ograniczonego zastosowania w takim postępowaniu przepisów k.p.a. (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11; z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2603/13; z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18, opubl. w CBOSA). Wobec tego skarga wniesiona w niniejszej sprawie, pomimo, że nie została poprzedzona ponagleniem, jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda Lubelski nie załatwił bowiem w sposób prawidłowy wniosku skarżącej z dnia 4 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej i w konsekwencji pozostaje w sprawie tego wniosku bezczynny.

Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Ustawy Zasadniczej. W sprawie bezsporne pozostaje, że Wojewoda Lubelski – jako organ władzy publicznej – należy z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej na zasadach określonych w tej ustawie.

W świetle przepisów u.d.i.p., złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie – w zależności od wyników tej oceny – w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić wnioskodawcą, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania.

Co za tym idzie, w sprawach dostępu do informacji publicznej bezczynność może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji i możliwości jej udostępnienia w trybie u.d.i.p. W takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnienie informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 106).

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wniosek skarżącej z dnia 4 marca 2024 r. spotkał się bowiem z odpowiedzią, w której Wojewoda Lubelski zakwestionował możliwość przypisania żądanym informacjom waloru informacji publicznej. Ocena tej kwestii determinuje zatem rozstrzygnięcie podniesionego wobec organu zarzutu bezczynności.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, pośród których znalazły się między innymi informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.) oraz informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.).

Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wa 4059/02; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

W ocenie Sądu, informacjom żądanym przez skarżącą we wniosku z dnia 5 marca 2024 r. należy przypisać walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Taka kwalifikacja jest oczywista w odniesieniu do tej części żądanych informacji, które wynikają z obowiązujących dla wskazanego przez wnioskodawczynię terenu decyzji administracyjnych oraz innych aktów niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, albowiem ten zakres informacji wprost wpisuje się z kategorię informacji publicznych wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. W ocenie Sądu, również pozostała część informacji objętych wnioskiem skarżącej, tj. informacje, których źródłem są akty prawa powszechnie obowiązującego (akty prawa miejscowego), ma walor informacji publicznej, przy czym wypada w tym miejscu zauważyć, że kwestia kwalifikacji na gruncie u.d.i.p. informacji o powszechnie obowiązujących przepisach prawa jest różnie oceniana w orzecznictwie i doktrynie. Według jednego z poglądów, domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i w takim wypadku nie znajdują zastosowania przepisy u.d.i.p. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12). Według drugiego, odmiennego stanowiska, informacje o obowiązującym prawie, jako informacje o działalności władzy publicznej, są informacjami o sprawach publicznych, a tym samym informacjami publicznymi (tak np. T. R. Aleksandrowicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. IV – uwagi do art. 1, LexisNexis 2008). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela drugi z powyższych poglądów. Należy jednak podkreślić, że przypisanie informacjom o obowiązującym prawie charakteru informacji publicznej nie przesądza o możliwości skutecznego żądania udostępnienia takich danych w trybie przepisów u.d.i.p. Jak bowiem słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, dostęp do treści aktów prawnych zapewniony jest powszechnie na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w świetle normy kolizyjnej wyrażonej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyprzedza, a zarazem wyklucza stosowanie u.d.i.p.

Kwestia podziału informacji objętych żądaniem skarżącej pod kątem możliwości ich udostępnienia w trybie u.d.i.p. ze względu na regułę kolizyjną wyrażoną w art. 1 ust. 2 tej ustawy, ma jednak charakter wtórny względem oceny tych danych pod kątem możliwości przypisania im waloru informacji publicznej. W tym zasadniczym zakresie Sąd, jak już wyżej wskazano, doszedł do wniosku, że całość informacji żądanych przez skarżącą stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego załatwienie przez organ wniosku skarżącej z dnia 4 marca 2024 r. poprzez poinformowanie jej, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, uznać należy za wadliwe.

Przypomnieć należy, że zanegowanie przez organ publicznego charakteru przedmiotowym informacji wynikało z uznania, iż skoro informacje te służyć mają przygotowaniu na rzecz dewelopera prospektu informacyjnego, o którym mowa w ustawie deweloperska, to oznacza to, że przedmiotowy wniosek został złożony w indywidualnej sprawie wnioskodawcy. Argumentacja organu nawiązuje tym samym do znanej w orzecznictwie i literaturze koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej, którego jedną z postaci jest wykorzystywanie u.d.i.p. jako instrumentu służącego pozyskiwaniu informacji służących wyłącznie celom partykularnym, realizacji interesu indywidualnego wnioskodawcy, nie mających żadnego związku z dbałością o sprawy publiczne. W koncepcji tej podkreśla się, że celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Przyjmuje się, wobec tego, że nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 146, 147; podobnie: W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163-170; J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, s. 548-551; wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 545/09; z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 947/09; z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 769/12; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 846/12; z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1500/12; z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1284/11; z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12; z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2267/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1601/19; z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2817/19; z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 404/20; z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2055/18).

Skład orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela opisane wyżej stanowisko orzecznictwa i doktryny, przyjmujące koncepcję nadużycia prawa do informacji publicznej wynikającego z wykorzystywania tego prawa do celów prywatnych, a więc sprzecznych z intencją ustawodawcy, jako podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy powołanie się przez organ na tę koncepcję, nie może zostać uznane za zasadne.

Zdaniem Sądu, wnioskowi z dnia 4 marca 2024 r. nie można przypisać znamion działania w celu realizacji indywidualnego interesu - ani dewelopera, na rzecz którego obsługę prawną świadczy skarżąca, ani tym bardziej indywidualnego interesu samej skarżącej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że celem pozyskania dostępu do przedmiotowych danych nie jest realizacja indywidualnych roszczeń tych podmiotów, a jedynie wywiązanie się z obowiązku, jaki na daną kategorie podmiotów gospodarczych (tj. na deweloperów) nałożył ustawodawca w drodze art. 20 ustawy deweloperskiej, i który to obowiązek służyć ma ochronie praw nabywców lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, zawierających umowy z deweloperem. To zaś świadczy o obiektywnym, a nie subiektywnym interesie w uzyskaniu przedmiotowych informacji – nawet w przypadku osoby świadczącej obsługę prawną na rzecz dewelopera. Nie sposób wszakże uznać, że skarżąca zwróciła się o ich udostepnienie w swojej własnej sprawie.

Publiczny charakter informacji objętych wnioskiem skarżącej z dnia 4 marca 2024 r. przy jednoczesnym braku podstaw do przypisania temu wnioskowi znamion nadużycia prawa do informacji publicznej, nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia żądanych informacji zgodnie z wnioskiem, jednak decyduje powstaniu po stronie organu obowiązku załatwienia przedmiotowego żądania zgodnie z wymogami wynikającymi z u.d.i.p.

W odniesieniu do tej części żądanych informacji, która obejmuje dane wynikające z przepisów aktów prawa miejscowego – ze względu na dostępność tych aktów zapewnioną przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – organ powinien poinformować wnioskodawczynię o braku możliwości udostępnienia tych informacji, powołując się na regułę kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Co do zasady należy zgodzić się z organem, że również informacje publiczne, które zostały upublicznione w Biuletynie Informacji Publicznej Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego, nie są objęte obowiązkiem udostępnienia w trybie wnioskowym. Art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza bowiem tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub w portalu danych.

W niniejszej sprawie powoływanie się na tę klauzulę jest jednak o tyle niezasadne, że przedmiotem wniosku skarżącej nie jest treść określonych aktów znajdujących się w BIP, co wskazanie (zidentyfikowanie) aktów obowiązujących dla określonego obszaru, w tym ewentualne wskazanie miejsca ich upublicznienia na stronie BIP Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego. W ocenie Sądu, tego rodzaju żądanie może być realizowane w trybie wnioskowego dostępu do informacji publicznych, skoro nawet w przypadku żądania udostępnienia w tym trybie samej treści dokumentów zawartych w BIP, przyjmuje się, że obowiązkiem adresata wniosku jest podanie wnioskodawcy precyzyjnego adresu internetowego strony BIP, pod którym dokument ten się znajduje (por. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1073/22; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 65/23; wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 229/21).

Zatem poza danymi wynikającymi z przepisów aktów prawa miejscowego ogłaszanych w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w pozostałym zakresie organ powinien załatwić wniosek z dnia 4 marca 2024 r. poprzez udostępnienie skarżącej żądanych informacji publicznych (w tym m.in. wskazanie oznaczeń interesujących skarżącą aktów i ewentualnego adresu, pod którym są one dostępne w BIP), ewentualnie wydanie, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzji o odmowie udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych, co może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez organ, że informacje te objęte są ochrona przewidzianą w art. 5 u.d.i.p., lub też w przypadku zakwalifikowania przez organ żądanych informacji publicznych, jako informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i jednocześnie uznania, że skarżąca nie wykazała istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego, która warunkuje uzyskanie dostępu do tego rodzaju informacji. Zaznaczyć wypada, że w ramach oceny, czy udostępnienie skarżącej żądanych informacji publicznych w sposób i formie określonych we wniosku, wymaga ich uprzedniego przetworzenia, organ winien wziąć pod uwagę zakres czynności niezbędnych do wykonania celem zidentyfikowania interesujących skarżącą aktów i ustalenia miejsca ich publikacji.

Podkreślić trzeba, że rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie jest władny rozstrzygać o tym, który ze wskazanych wyżej sposobów załatwienia przedmiotowego wniosku jest w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowy. Tym samym przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd oceny, czy w sprawie istotnie zachodzi konieczność uprzedniego przetworzenia żądanych informacji celem ich udostępnienia skarżącej, a także, czy spełniona została przesłanka szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego, skoro sam organ tych kwestii w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu jeszcze nie rozstrzygał.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę Lubelskiego do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie wniosku skarżącej z dnia 4 marca 2024 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, opubl. w CBOSA). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, albowiem nie wynikła z zaniechania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku skarżącej, lecz stanowiła konsekwencję błędnej oceny, iż w sprawie mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej polegającym na wykorzystaniu przepisów u.d.i.p. w indywidualnym, subiektywnym interesie wnioskodawcy. Nie można natomiast pominąć okoliczności, że organ – choć w wadliwy sposób – na wniosek ten odpowiedział w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji zaistniałej w sprawie bezczynności nie można przypisać rażącego charakteru.

O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczają się do uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Mając na względzie, że skarżąca w treści skargi zwróciła się o zasądzenie kosztów obejmujących koszty zastępstwa procesowego, wyjaśnić należy, że uwzględnienie w ramach zasądzonych kosztów postępowania wynagrodzenia dla adwokata lub radcy prawnego, może mieć w miejsce jedynie wówczas, gdy strona skarżąca jest w sprawie reprezentowana przez takiego pełnomocnika (art. 205 § 2 p.p.s.a.), W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy skarżąca sama jest radcą prawnym, leczy występuje w sprawie samodzielnie, działając we własnym imieniu, nie mamy do czynienia z zastępstwem procesowym, którego koszty należałoby uwzględnić w ramach zasądzanych kosztów postępowania.

Końcowo wyjaśnić też trzeba, że zbędny był sformułowany w skardze wniosek dowodowy, którym skarżąca objęła dokumentację z przebiegu postępowania zainicjowanego jej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz załączony do skargi odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 560/23. W zakresie, w jakim wniosek ten odnosił się do dokumentów zawartych w aktach sprawy, wyjaśnić należy, że analiza materiału dowodowego zawartego w przekazanych sądowi aktach nie wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz dokonywana jest w ramach kontroli sądowej. Przeprowadzenia uzupełniającego dowodu na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wymaga również powołanie sią na pogląd orzeczniczy wyrażony w wyroku zapadłym w innej sprawie.

Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.