Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 115/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 6 ust. 2 w zakresie słów "z osobą o której mowa w ust. 1", § 7, § 8, § 14 ust. 2, § 20, § 21, § 22, § 23, § 24, § 27 ust. 1 i 2, § 28 oraz § 36 ust. 1 załącznika do uchwały


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Warszawie (dalej: "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2022 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy G. (dalej: "Regulamin").

Skarżący zaskarżył ww. uchwałę w całości, zarzucając naruszenie:

1) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028, dalej: "u.z.z.w.") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: "u.g.") oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja RP") polegające na niewypełnieniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 Regulaminu poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie minimalnej ilości dostarczanej wody oraz minimalnej ilości odprowadzanych ścieków;

2) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g., art. 7 i 94 Konstytucja RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz tym samym naruszeniu zasady legalizmu, w drodze określenia w § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 i § 8 Regulaminu wymogów dotyczących formy, treści umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków oraz określenie podmiotów uprawnionych do jej zawarcia, co jednocześnie stanowiło powtórzenie w Uchwale treści przepisów u.z.z.w., a to art. 6 ust. 1, 2, 4, 5 i 6 tej ustawy;

3) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 i 3 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucja RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego oraz tym samym naruszeniu zasady legalizmu poprzez uregulowanie w § 14 ust. 2 Regulaminu sposobu postępowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w przypadku zmiany cen i stawek opłat za świadczone usługi, do czego rada gminy nie była upoważniona, bowiem zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie treści postanowień umownych, które podlegają uregulowaniu bezpośrednio w umowie pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym;

4) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego oraz tym samym naruszeniu zasady legalizmu poprzez nałożenie w § 20, § 21, § 22, § 23, § 24 Regulaminu na odbiorców usług szeregu obowiązków związanych z korzystaniem z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, regulowaniem należności i powiadamianiem o zmianach własnościowych nieruchomości w sytuacji gdy Organ nie jest upoważniony do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego powyższych kwestii;

5) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2, u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w powyższych przepisach oraz tym samym naruszeniu zasady legalizmu, w drodze wprowadzenia w § 27 ust. 1 Regulaminu wykazu sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest uprawnione do odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, do czego Organ nie był upoważniony;

6) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 3 u.z.z.w., art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach oraz tym samym naruszeniu zasady legalizmu, poprzez określenie w § 28 Regulaminu zasad obliczania ilości pobranej wody w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego, w sytuacji gdy powyższa kwestia została uregulowana wyczerpująco w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (. Dz.U. z 2022 r. poz. 1074);

7) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach oraz tym samym naruszeniu zasady legalizmu, poprzez nałożenie w § 36 ust. 1 Regulaminu na jednostki straży pożarnej obowiązku niezwłocznego przekazywania przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu informacji o ilości wody pobranej na cele przeciwpożarowe, w przypadku jej poboru z urządzeń wodociągowych, którymi woda jest dostarczana dla innych odbiorców usług, do czego Organ nie był upoważniony.

Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej przepisy § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 6 ust. 2 w zakresie słów "z osobą o której mowa w ust. 1", § 7, § 8, § 14 ust. 2, § 20, § 21, § 22, § 23, § 24, § 27 ust. 1 i 2, § 28 oraz 36 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o oddalenie w całości skargi na uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. Rada Miejska wskazała, że skarga Prokuratora Okręgowego jest w sposób oczywisty bezzasadna a sformułowane w niej zarzuty albo wprost nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa - jak np. zarzut "braku wskazania minimalnych ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków" (co w żadnej mierze nie jest wymagane przez delegację ustawową z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy) - albo dotyczą wprawdzie kwestii kontrowersyjnych w orzecznictwie lecz nieposiadających żadnego istotnego znaczenia praktycznego z punktu widzenia interesu publicznego jak np. zarzuty "powtarzania przepisów ustawowych". Co więcej, ewentualne wzruszenie - zaakceptowanego przez organ nadzoru i obowiązującego już od kilku miesięcy Regulaminu - na podstawie tak nieistotnych i blankietowo sformułowanych zarzutów - będzie godziło w pewność prawa i obrotu prawnego na obszarze Gminy a więc de facto będzie godziło także w interes publiczny mieszkańców Gminy G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna .

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego, jednak czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zaskarżona uchwała podjęta została w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. i 152 ze zm.), który stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 5 ustawy wskazuje, że regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zatem wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w art. 19 ust. 5 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Wskazując natomiast zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.

W konsekwencji wadliwe są również postanowienia aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie i stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, za uzasadnione należy uznać zarzuty Prokuratora dotyczące nieważności § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 6 ust. 2 w zakresie słów "z osobą o której mowa w ust. 1", § 7, § 8, § 14 ust. 2, § 20, § 21, § 22, § 23, § 24, § 27 ust. 1 i 2, § 28 oraz 36 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały.

Należy podkreślić, że Uchwała w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt prawa miejscowego, winna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji, co skutkuje tym, że mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Dlatego jej postanowienia w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. LEX nr 2467900).

W tym kontekście, stwierdzić należy, że na uwzględnienie w szczególności zasługuje zarzut istotnego naruszenia art. 19 ust 3 i ust 5 pkt 1 u.z.z.w. w § 4 ust 1 regulaminu polegający na niewykonaniu przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Analiza treści upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że dla wyczerpania delegowanej materii konieczne jest co najmniej określenie poziomów minimalnej ilości, jakości i ciśnienia dostarczanej wody oraz ilości i jakości odprowadzanych ścieków. Nieustalenie tych poziomów i odwołanie się do treści umowy, albo innych aktów nie tylko nie realizuje delegacji, ale pozostaje w sprzeczności z celem tej regulacji. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma bowiem wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13, publ. LEX nr 1466238; wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 231/18, publ. LEX nr 2534282).

Należy zgodzić się ze skarżącym, że w § 4 ust 1 regulaminu określono co prawda minimalne ciśnienie wody, ale brak uregulowania konkretnych parametrów w zakresie minimalnej ilości dostarczonej wody i minimalnej ilości odprowadzanych ścieków. Słusznie Prokurator wskazuje , że w tym zakresie brak samodzielnego określenia parametrów przez organ uchwałodawczy, co stanowi niepełna realizację upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust 3 i ust 5 pkt 1 u.z.z.w. Niewyczerpanie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa i musi doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (tak NSA w wyroku z 10.05.2022 r., III OSK 1115/21; WSA w Opolu w wyrokach z 14.11.2019 r., I SA/Op 345/19 i I SA/Op 337/19; WSA w Opolu w wyroku z 18.12.2019 r., I SA/Op 396/19; WSA w Kielcach w wyroku z 13.09.2017 r., II SA/Ke 483/17; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, zapisy § 5 ust 1 i 2 oraz § 6 ust 1 Regulaminu ( Rozdział 3 szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług), jak słusznie wskazał Prokurator, podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Rada Gminy nie dostrzegła bowiem, że w art. 6 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W ww. przepisie jako jedyny wymóg dotyczący wniosku o zawarcie umowy wskazano obowiązek zachowania jego formy pisemnej. Nie jest zatem dopuszczalne, by Gmina w regulaminie powtarzała zapisy ustawowe, a także by wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast przywołane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, by strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie formy i treści umowy o dostarczenia wody lub odprowadzanie ścieków. W związku z tym należy stwierdzić, że regulacja § 5 ust 1 i 2 i § 6 ust 1 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 122/20; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 54/21, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 217/20; https://cbois.nsa.gov.pl). Co więcej, określenie w Regulaminie treści umowy stanowi jednocześnie ingerencję Gminy w treść stosunków umownych między odbiorcą usług z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Przywołany przepis art. 19 ust 5 pkt 2 ustawy jednoznacznie nakazuje natomiast określenie w regulaminie warunków i trybu, w ramach których dopuszczalne jest zawarcie stosownej umowy, a więc sposób w jaki dochodzi do zawarcia takiej umowy w zależności od podmiotu, z którym umowa jest zawierana, jej przedmiotu oraz ewentualnych okoliczności szczególnych, wynikających ze specyfiki tego rodzaju umów. Należy przez to rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Przytoczone regulacje Regulaminu nie uwzględniają więc w żaden sposób stanowiska odbiorcy usług, np. poprzez umożliwienie wnoszenia uwag, proponowania innych rozwiązań lub negocjacji. Zdaniem Sądu, w konsekwencji zaproponowane zapisy Regulaminu pozwalają przedsiębiorstwu na władcze rozstrzyganie w kwestii warunków zawierania umów, co jest w sposób jednoznaczny sprzeczne z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Sąd w składzie orzekającym, podziela pogląd, zgodnie z którym wskazanie w Regulaminie, co należy określić w treści umowy wykracza poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków umowy, a więc treści samej umowy (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19). Tutejszy Sąd podziela stanowisko wyrażone w przywołanym wyżej wyroku, że takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach Regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W myśl art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. mowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń. Natomiast z treści art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. wynika, że prawa i obowiązki stron umowy określa właśnie wspomniana umowa, co wyklucza możliwość regulacji tych kwestii w Regulaminie. Próba ich uregulowania w Regulaminie stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a gminą, do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy. Należy podkreślić, że zasada swobody umów, która zawarta jest w art. 353 k.c. stanowi, iż strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Tutejszy sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18), że kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.

W § 6 ust 1 Regulaminu, § 7 i § 8 określono podmioty uprawnione do zawarcia umowy, która według tych regulacji może być zawarta z m.in. z osobą , której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy, osobą która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości albo osoba która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynkach wielolokalowych.

Podkreślić trzeba, że uzasadnione okazały się zarzuty skargi dotyczące postanowień zamieszczonych w § 6 ust 1, § 7 i § 8 Regulaminu. Z treści tych zapisów jednoznacznie bowiem wynika, że stanowią one w gruncie rzeczy niedozwolone powtórzenie przepisów wyższego rzędu. W przywołanych normach Rada Gminy G. dokonała powtórzenia treści art. 6 ust. 2,4,5 i 6 u.z.z.w.

Jak wynika z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1782/18, CBOSA) wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową. Prawo miejscowe nie może regulować kwestii stosowania w zakresie w nim nienormowanym ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Takie bowiem regulacje naruszają zasadę hierarchiczności aktów prawnych (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (zob.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 69/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 331/21; CBOSA).

W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że stosownie do § 118 w związku z § 148 ww. rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko wyżej powołane zapisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic. Stanowisko takie zostało zawarte w linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002r., sygn. akt II SA/Ks 508/02). NSA w wyroku z 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba liczyć się bowiem z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do częściowej lub całkowitej intencji prawodawcy".

W tych okolicznościach, regulacja zamieszczona w § 6 ust 1, § 7 i § 8 załącznika do zaskarżonej Uchwały wykraczała poza delegację ustawową, naruszając jednocześnie przywołane przepisy dotyczące zasad sporządzania aktów prawa miejscowego.

Podzielić także należy stanowisko Prokuratora w zakresie naruszenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust 5 pkt 2 i 3 u.z.z.w. przez przepis § 14 ust 2 Regulaminu dotyczącego zasad dokonywania zmiany taryf i związanych z nimi obowiązków informacyjnych w stosunku do odbiorców usług. Przepis ten przewiduje, że stosowanie przez przedsiębiorstwo wodno- kanalizacyjne cen stawek opłat wynikających z nowych, prawidłowo podanych do wiadomości publicznej taryf nie wymaga odrębnego informowania odbiorców usług o ich rodzaju ani wysokości. Tymczasem cena świadczonej usługi , stanowi istotny element umowy, o zmianie której – na skutek wejścia w życie nowej taryfy-a wiec o zmianie wysokości opłat , odbiorca dowiedziałby się dopiero z wystawionego rachunku . Powyższe rozwiązanie legislacyjne wykracza zatem poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. art. 19 ust 5 pkt 2 i 3 u.z.z.w. i wkracza w materię umowy między stronami , której postanowienia zostały określone w art. 6 ust 3 pkt 2 i 3 ustawy.

Zgodnie z § 20 Regulaminu na odbiorców usług nałożono szereg obowiązków, m.in. w zakresie użytkowania instalacji wodociągowej, montażu i utrzymywania zaworów antyskażeniowych, czy informowania o własnych ujęciach wody. W § 21 ustalono obowiązek zapewnienia przez odbiorcę usług odpowiedniego zabezpieczenia wodomierza oraz zapewnienia ciągłości jego działania, zaś w § 22 nałożono na odbiorcę obowiązek powiadamiania przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o uszkodzeniach wodomierza i wszelkich zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci. W § 23 i 24 Regulaminu nałożono na odbiorców usług obowiązek terminowego regulowania należności za wodę oraz odprowadzanie ścieków oraz pisemnego powiadamiania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu. Tymczasem z upoważnienia ustawowego wynikającego z 19 ust 5 pkt 1- 9 u.z.z.w. wynika uprawnienie Rady do określenia obowiązków odbiorców usług lecz wyłącznie w zakresie w tym przepisie wymienionych, do których przywołane wyżej obowiązki nie należą. W art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania usług wodociągowych i kanalizacyjnych na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 316/19, CBOSA).

W § 27 Regulaminu określono przypadki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Zdaniem Sądu, tego rodzaju regulacja narusza przepis art. 19 ust. 3 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W cytowanym upoważnieniu ustawowym nie zawiera się kompetencja do określenia w regulaminie sytuacji, w których dopuszczalne jest " odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego ". Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 89/19, LEX nr 2665529; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 248/19, CBOSA). Trafnie więc zauważył WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 2 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Go 389/21, CBOSA), że w regulaminie rada jest władna określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków., Katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, został bowiem enumeratywnie wymieniony w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Zamieszczenie więc powyższej regulacji stanowi naruszenie art. 19 ust 5 u.z.z.w ( bowiem takiej delegacji ustawa nie przewiduje) i jednocześnie niedopuszczalne powtórzenie normy art. 8 ust. 1 u.z.z.w.

Podzielić także należy argumentację Prokuratora odnoszącą się do § 28 Regulaminu w którym określono zasady obliczania ilości pobranej wody w przypadku nieprawidłowego działania wodomierza głównego. Jednak całościowa i kompletna regulacja dotycząca obliczania zużytej wody zamieszczona została w art. 27 ust 1-6 u.z.z.w. Jak wynika z treści art. art. 27 (ust. 4-6) u.z..z.w. ustawodawca ustalił metody i ich kolejność w odniesieniu do ustalania ilości pobranej wody. I tak w ust. 4 wskazano, że Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych; zgodnie z ust. 5 w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie, a zgodnie z ust. 6 w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usługi. Regulacja ta jest wyczerpująca, a Rada Gminy nie posiada kompetencji do odmiennego ustalania sposobu obliczania ilości odprowadzanych

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego treści § 36 ust 1 Regulaminu wskazać przyjdzie, że regulacja ta narusza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., który nie stanowi podstawy uregulowania zasad rozliczania dostarczone wody na cele przeciwpożarowe. Ma ona na celu umożliwienie uregulowania w uchwale warunków technicznych bądź faktycznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe. Stąd zapisanie obowiązku straży pożarnej przekazywania przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu niezwłocznie informacji o ilości wody pobranej na ten cel , w przypadku jej poboru z urządzeń wodociągowych, którymi woda dostarczana jest dla innych odbiorców usług wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. Podkreślenia także wymaga, że przepis art. 22 pkt 2 u.z.z.w., reguluje kwestię odpłatności za zużyta wodę na cele przeciwpożarowe( przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe).

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na własnym terenie. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma konkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę.

Na zakończenie warto przypomnieć, że akty prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa zajmują miejsce na poziomie aktów podustawowych. Są równe pod względem hierarchicznym względem rozporządzeń. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego wydawane są "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", w odróżnieniu od sformułowania "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania", zawartego w art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i odnoszącego się do rozporządzeń. Na organach wydających akty prawa miejscowego na podstawie ustawy ciąży więc w zasadzie jedynie obowiązek nienaruszania ustaw, a nie, sensu stricto, działania w celu wykonania ustaw.

Podstawową zasadą jest zakaz sprzeczności aktu prawa miejscowego z aktem hierarchicznie wyższym. Ma on walor uniwersalny. Zakaz ten odnosi się do relacji treściowej pomiędzy normami systemu prawa i obejmuje wymaganie, by treść norm prawnych zawartych w akcie normatywnym hierarchicznie niższym nie była sprzeczna/niezgodna z treścią norm prawnych zawartych w akcie hierarchicznie wyższym (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego. Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego, Gdańsk 2008, s. 217-218).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w wyroku.