Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 250/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 35 i art. 37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego- ziemskiego w Krakowie w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu i warunków pozwolenia na budowę I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie do wydania aktu w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu i warunków pozwolenia na budowę w terminie miesiąca od dnia doręczenia niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego- ziemskiego w Krakowie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego- ziemskiego w Krakowie na rzecz P. P. kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga P. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie, w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu i warunków pozwolenia na budowę z 1953 r. dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina Jerzmanowice - Przeginia oraz od projektu z 1975 dobudowy ganku wskazanego budynku".

Skarżący wskazał, że przedmiotowa skarga poprzedzona została ponagleniem złożonym dnia 27 marca 2023r. Małopolski Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie uznał ponaglenie za uzasadnione, stwierdzając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego w Krakowie dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie i wyznaczył termin do załatwienia przedmiotowej sprawy do 12 czerwca 2023 r.

Skarżący w skardze sformułował następujące żądania:

1) stwierdzenie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego w Krakowie i niezałatwienia sprawy w terminie;

2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym noszeniem prawa,

3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub nałożenie na organ grzywny, w obu przypadkach w wysokości 1000 złotych;

5) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że od dnia złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie upłynęły ponad 3 lata. Zachowanie organu od samego początku świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady prowadzenia postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego w Krakowie pomimo wyznaczenia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 12 czerwca 2023 r. w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina Jerzmanowice-Przeginia toczyły się liczne postępowania zakończone ostatecznymi decyzjami i prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych:

1) postępowanie w sprawie rozbudowy o ganek budynku mieszkalnego usytuowanego na dz. nr [...] w m. J. , gm. Jerzmanowice zakończone decyzją Urzędu Powiatowego w Olkuszu z dnia 30 listopada 1974 (znak: GKP-lIl-610/115/74) utrzymaną w mocy decyzją Urzędu Wojewódzkiego z dnia 14 stycznia 1975 r. (znak: GP.IV.-601/251/74);

2) postępowanie w sprawie okna w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na dz. nr [...] w m. J. , gm. Jerzmanowice, zakończone decyzją MWINB nr 202/2018 z dnia 08.05.2018 r. (znak: WOB.7721.83.2018.MKLE),

3) postępowanie w sprawie sprawdzenia wykonania decyzji nr 202/2018 MWINB z dnia 08.05.2018 r. (znak: WOB.7721.83.2018.MKLE) nakładającej na właścicielkę Panią J. K., obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu na pełną grubość ściany, cegłą ceramiczną pełną na zaprawie cementowo-wapiennej otworu okiennego w wymiarach 105 x 48cm zlokalizowanego w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego na działce nr [...] w J. (od strony granicy z działką nr [...] w miejscowości J.), gm. Jerzmanowice-Przeginia); 4

4) postępowanie w sprawie ocieplenia budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w m. J. gm. Jerzmanowice-Przeginia, wydano decyzję PINB Nr 141/2018 z dnia 31.07.2018, znak: PINB-1- 5160.291.18.3084.44 oraz zapadł nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1413/18;

5) postępowanie w sprawie dobudowy części gospodarczej do budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w m. J. , gm. Jerzmanowice-Przeginia zakończone decyzją PINB Nr 38/2014 z dnia 21.02.2014 nakazującą wykonanie rozbiórki w/w części gospodarczej (znak; PINB7355/110/14/12 -rozbiórka wykonana),

6) postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o polegającej na budowie tarasu i schodów do budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w m. J. , gm. Jerzmanowice Przeginia, zakończone decyzji PINB nr 363/2016 z dnia 08.05.2018 r. (znak: PINB7355/53/26/16 rozbiórka wykonana).

Wskazano, iż w postępowaniu wszczętym w dniu 29.03.2016 r. w sprawie dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina Jerzmanowice-Przeginia znak: PINB-I-5160.68.18.44, PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie postanowieniem nr 181/2022 z dnia 14.03.2022 r. nałożył na P. J. K., właścicielkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w m. J. obowiązek dostarczenia następujących dokumentów: 1. Ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J.. Ekspertyza winna obejmować zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku mieszkalnego do zgodności z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia konstrukcyjno-budowlane; 2. Opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych dotyczącej zgodności przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych z przepisami przeciwpożarowymi. Ww. postanowienie zostało wydane, zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji MWINB Nr 534/2020 z dnia 04.11.2020 r. znak: WOB.7721.136.2020.MOPIE. W w/w decyzji MWINB stwierdził cyt.: "(...) Z uwagi na powyższe tut. organ stoi na stanowisku, iż koniecznym w toku ponownie prowadzonego postępowania będzie wyegzekwowanie od zobowiązanej P. J. K. ekspertyzy technicznej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, dotyczącą całego budynku i dachu przedmiotowego obiektu w zakresie robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami prawa. W tym zwrócić uwagę należy, iż PINB w toku prowadzonego postępowania nałożył już na P. J. K. przedłożenie ekspertyzy w zakresie wskazanym j.w, niemniej taka ekspertyza nigdy nie została przez zobowiązaną przedłożona. Organ odwoławczy wobec w/w braku kluczowej w sprawie ekspertyzy technicznej zobligowany jest do wdrożenia adekwatnego do niniejszej sprawy mechanizmu tj. regulacji art 81c u.p.b.

Z uwagi na powzięte wątpliwości co do zgodności wydanego postanowienia z przepisami, PINB pismem z dnia 16.03.2023 r. zwrócił się do MWINB o rozważenie czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności w/w postanowienia. Po przekazaniu do MWINB w dniu 06.04.2023 r. akt postępowania, pismem z dnia 19.05.2023 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że nie znajduje podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB Nr 181/2022 z dnia 14.03.2022 r. znak: WOP.771.16.2023.AMLY. Ponadto wskazuje się, iż w tut. organie prowadzone było równolegle postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 30.08.2021 r. w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J. oraz od projektu z 1975 dobudowy ganku wskazanego budynku znak: PlNB-1-5160.123.20.44. Organ, mając na uwadze art. 62 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony - uznał, że możliwe jest połączenie dwóch postępowań i prowadzenie jako jednego postępowania, z uwzględnieniem dokonanych już czynności i ustaleń, a także zaleceń MWINB w Krakowie. Pismem z dnia 21.06.2023 r. znak PINB-I5160.68.18.44 zawiadomiono strony postępowania na podstawie art. 61 § 1 oraz 62 K.p.a. o połączeniu postępowania w sprawie "dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina Jerzmanowice-Przeginia" znak: PINB-I5160.68.18.44 oraz postępowania w sprawie "istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu i warunków pozwolenia na budowę z 1953 r. dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina Jerzmanowice-Przeginia oraz od projektu z 1975 dobudowy ganku wskazanego budynku" znak: PINB-I-5160.123.20.44 oraz kontynuowaniu postępowania administracyjne w przedmiocie "robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina Jerzmanowice-Przeginia". Jak już wyżej wspomniano, w postępowaniu w sprawie dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina Jerzmanowice-Przeginia, znak: PINB-1-5160.68.18.44 nałożono obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczącej całego budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce, celem całościowego rozstrzygnięcia sprawy i doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy w decyzji nr 534/2020 znak. WOB.7721.136.2020.MOPIE, która uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości J., do ponownego rozpoznania - stwierdził, że PINB w toku prowadzonego postępowania nałożył już na P. J. K. obowiązek przedłożenia ekspertyzy, niemniej taka ekspertyza nigdy nie została przez zobowiązaną przedłożona, dlatego PINB wobec braku kluczowej w sprawie ekspertyzy technicznej zobligowany jest do wdrożenia adekwatnego do niniejszej sprawy mechanizmu tj. regulacji art. 81c u.p.b. W związku z powyższym organ prowadząc obecnie połączone za pismem z dnia 21.06.2023 r. postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] w miejscowości J., gmina Jerzmanowice-Przeginia pod znakiem PINB-I-5160.68.18.44. podjął czynności zmierzające do wyegzekwowania tej ekspertyzy.

Organ informował również strony w toku postępowania w myśl art. 36 § 1 K.p.a. o przesunięciu terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego. Następnie w dniu 25.07.2023 r. zwrócono się do Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów w Krakowie o pomoc w wyłonieniu osób mogących sporządzić ekspertyzę, posiadających odpowiednie uprawnienia. Ponadto z podobną prośbą zwrócono do Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa, Oddział Małopolski pismem z dnia 31.08.2023 r. Organ wyjaśnia także, iż został wprowadzony przez Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego system teleinformatyczny pn. e-wykonania zastępcze (https://www.gunb.gov.pl/aktualnosc/rusza-serwisewykonaniazastepcze). mający na celu usprawnienie realizacji wykonań zastępczych. Wymaga to dokonania za pośrednictwem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie zgłoszenia takiego zapotrzebowania, co zostało wyrażone w piśmie WINB z dnia 03.10.2023 r. znak: WNA.762.18.2023.LBUD, zalegającego w aktach sprawy. PINB przesłał zatem informację do WINB w Krakowie o planowanych wykonaniach zastępczych, w tym w zakresie sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego na działce nr [...] w J. , za pismem z dnia 05.10.2023 r. Powyższe potwierdza, iż tut. PINB podejmuje czynności zmierzające do załatwienia sprawy, które są niezbędne, gdyż bez sporządzenia ekspertyzy nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy, a osoba zobowiązania nie realizuje tego obowiązku. Ponadto, na skutek złożonego przez Panią J. K. wniosku z dnia 10.10.2023 r. o zawieszenie niniejszego postępowania z uwagi na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie sądowe znak II OSK 163/21 ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1413/18 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2018 r. nr 450/2018 znak: WOB.7721.394.2018.APAB w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. organ postanowieniem z dnia 16.10.2023 r. nr 739/2023 odmówił zawieszenia postępowania. W dniu 25.10.2023 r. wpłynęło zażalenie na to postanowienie, które zostało przekazane do MINB w dniu 3 listopada 2023 r. W dniu 8.11.2023 r. przekazane zostało postanowienie MWTNB nr 899/2023 z 8.11.2023 znak.WOB.7722.326.2023.AJAN, którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia. P. J. K. złożyła także wniosek do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia MWINB w Krakowie nr 476/2022 z dnia 23.06.2022 r. znak.WOB.722.85.2022.MOPlE odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, co spowodowało konieczność przekazania akt sprawy do GUNB. W dniu 22.11.2023 r. wpłynęło postanowienie GINB z dnia 21.11.2023 r. znak.DOR.7201.29.2023.ANM odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności ww. postanowienia MWINB. Do dnia 27.11.2023 r. akta w/w postępowania nie zostały zwrócone do tut. Inspektoratu. Reasumując, organ od momentu otrzymania akt sprawy znak. PINB-I-5160.68.18.44 tj. od dnia 3.01.2023 r. (postanowienie doręczono w dniu 9.01.2023 r.) oraz akt znak. PINB-I-5160.123.20.44 tj. od dnia 12.12.2022 r. podejmował działania niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, takie jak wystąpienia o dokumenty i informacje do Wojewódzkiej Inspekcji Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego, Starostwa Powiatowego w Krakowie Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru, czy też Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zwrócił się też do MWINB o zbadanie zgodności z prawem wydanego postanowienia w sprawie ekspertyzy, z uwagi na powzięte wątpliwości, co do zaistnienia naruszenia prawa w zakresie podstawy prawnej. MWINB udzielił odpowiedzi w tym zakresie w dniu 19.05.2023 r. Następnie po wnikliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego w obu sprawach połączył postępowania i kontynuował działania w sposób wyżej opisany. Nie można zatem zarzucić organowi ani bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Sprawa dotyczy bowiem budynku wybudowanego w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku, w stosunku do którego prowadzono wiele postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, wydawano kolejne rozstrzygnięcia i orzeczenia, zatem przyjęcie, że ma charakter skomplikowany jest całkowicie uzasadnione. Niewątpliwie powyższe okoliczności sprawiają, iż rozstrzygnięcie co do legalności wykonanych na przestrzeni lat robót wymaga uwzględnienia faktu, że większość robót była wykonana na podstawie pozwolenia na budowę, w stosunku do części wydano już ostateczne decyzje, zatem zachodzi powaga rzeczy osądzonej, a pozostałe wymagają odniesienia do zmieniających się przepisów oraz stanu faktycznego. Istotne jest też podkreślenie, iż także prowadzone równolegle postępowania sądowe oraz nadzwyczajne, mają wpływ na przebieg niniejszego postępowania. Trzeba również podnieś, że również same działania Skarżącego, który kierował kolejne wnioski o wszczęcie postępowań administracyjnych np. w sprawie odstępstw od zatwierdzonego planu i warunków pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...] w J. , w sytuacji gdy postępowanie w sprawie istotnych odstępstw dotyczące tego samego budynku było w toku, mają znaczenie dla oceny sposobu prowadzenia przez organ postępowania. Organ musiał bowiem podjąć działania w celu załatwienia tego wniosku i wydał postanowienie nr 611/2021 znak. PlNB-I-5160.141.21.5715.44 o odmowie wszczęcia, utrzymane w mocy postanowienia MWINB nr 797/2021 z dnia 7.09.2021 r. znak.WOB.7722.188.2021.MOPIE. Z ostrożności procesowej, na wypadek uwzględnienia skargi, wnoszę o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § la p.p.s.a oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1783/20 i II OSK 1727/20, z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18, z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt 1 OSK 2171/17). Wyjątkowe okoliczności związane z warunkami funkcjonowania organu administracji mogą stanowić usprawiedliwienie dla wydłużonego czasu rozpatrywania konkretnej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt 11 OSK 1783/20 i II OSK 1727/20). Organ zwraca uwagę również na dodatkowe okoliczności, gdyż przed PINB rozpatrywana jest bardzo duża liczba postępowań administracyjnych, co wynika z wielkości powiatu i faktu jego lokalizacji w bezpośrednim sąsiedztwie Miasta Krakowa, a co za tym idzie zwiększonej intensywności inwestycji na tym obszarze. Wobec tego w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia. Ponadto organ podnosi, że od kilku lat sytuacja kadrowa w tut. Inspektoracie jest bardzo trudna, bowiem istnieje duża rotacja pracowników i nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Podnieść należy, że postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są w większości skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nabycie wymaga co najmniej kilkunastu miesięcy pracy. Powyższe uwarunkowania powodują spiętrzenie dużej liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie. W niniejszym przypadku nie można mówić o bezczynności i przewlekłości organu, bowiem strony zostały poinformowane o wyznaczeniu przez organ nowego terminu załatwienia sprawy. Gdyby jednak Sąd stwierdził, że na jakimś etapie postępowania miała miejsce przewlekłość bądź bezczynność to opóźnienie w podejmowaniu kolejnych czynności było nieznaczne. Opóźnienie to nie wynikało ze złej woli organu, lecz ze skomplikowanego charakteru sprawy jak również ze wskazanych wyżej problemów związanych z funkcjonowaniem tut. Inspektoratu, które powodują wydłużenie czasu rozpatrywania wszystkich spraw, a nie tylko sprawy Skarżącego. Tut. Inspektorat to stosunkowo mała jednostka i obecnie w tut. Inspektoracie aktualnie pracuje 13 inspektorów oraz 3 pracowników sekretariatu, zajmujących się sprawami dotyczącymi 17 gmin Powiatu Krakowskiego. Przykładowo, według stanu na dzień 31.09.2023 r. w tut. Inspektoracie w okresie od dnia 01.01.2023 r. do dnia 31.09.2023 r. prowadzonych było 2692 różnego rodzaju spraw, z czego zakończono 2112 spraw. Organ wnosi o uwzględnienie powyższych okoliczności przy dokonywaniu oceny, czy ewentualne opóźnienie w załatwieniu sprawy, stanowiło bezczynność lub przewlekłość mającą charakter rażący, ale zdaniem skarżonego organu w sprawie nie było bezczynności ani przewlekłości. W odniesieniu do wniosku o przyznanie na rzecz Skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej strona przeciwna do Skarżącego podnosi, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż zasądzona suma pieniężna ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek, jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracji, wobec czego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19). Skarżący nie wykazał jakiegokolwiek uszczerbku. Nie ma też potrzeby dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny, gdyż organ wykazał, że podejmuje niezbędne czynności zmierzające bezpośrednio do rozstrzygnięcia sprawy. Gdyby jednak Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność PINB, to podkreślenia wymaga, że nie wynikała ona z zamierzonego działania organu, lecz ze skomplikowanego charakteru sprawy co spowodowało, że PINB nadal gromadzi materiał dowodowy, w szczególności podejmuje działania celem zastępczego sporządzenia ekspertyzy, w której osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia określi zakres robót koniecznych do wykonania by doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt pkt 8 oraz 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.sa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec powyższego przedmiotowa skarga na przewlekłość postępowania została rozpoznana w trybie uproszczonym.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarga jest dopuszczalna, albowiem przed jej wniesieniem została ona poprzedzona ponagleniem złożonym do organu wyższego stopnia.

Przechodząc do meritum sprawy należy podkreślić, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.), jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jak stanowi art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przedmiotowa skarga obejmuje bezczynność i przewlekłość postępowania.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 486/23).

Istotą przewlekłości postępowania z kolei jest to, że postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. W przypadku przewlekłości postępowania organ formalnie nie przekracza terminu załatwienia sprawy (np. zawiadamia strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i przedłuża termin do załatwienia sprawy, zawiesza postępowanie), lecz w prowadzonym przez niego postępowaniu wystąpiły nieprawidłowości, które doprowadziły do tego, że postępowanie trwa znacznie dłużej, niż jest to rzeczywiście potrzebne dla załatwienia sprawy. Jako konkretne przypadki prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły wskazać należy m.in. niezasadne wyznaczenie w oparciu o art. 36 k.p.a. dodatkowego terminu załatwienia sprawy, wyznaczenie nadmiernie odległego terminu załatwienia sprawy, wielokrotne niewłaściwe korzystanie z instytucji sygnalizacji, zatrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy na skutek bezzasadnego podejmowania przez organ czynności, z którymi połączone są ustawowe terminy, niewliczane do terminu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. (P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 381–382), brak podjęcia działań zmierzających do usunięcia przeszkód w kontynuowaniu zawieszonego postępowania (zob. A. Golęba, Komentarz do art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, WKP/el. 2019). Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 10 września 2021 r. I SAB/Wa 240/21, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 772/17, z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17 i z 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Poza sporem jest, że w związku z ponagleniem organ wyższego stopnia wyznaczył w przedmiotowej sprawie termin jej załatwienia na dzień 12 czerwca 2023 r. (postanowienie MWINB z 11 kwietnia 2024 r. znak WSE.76.41.111.2023.AZDZ). Poza sporem pozostaje także, że do dnia wydania niniejszego orzeczenia rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało wydane, mimo upływu terminu wskazanego w postanowieniu wydanym w wyniku ponaglenia. Uzasadnia to rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w kategorii stanu bezczynności, kiedy to pomimo upływu terminu do wydania rozstrzygnięcia nie zostało ono wydane. Za niemające wpływu na wynik sprawy uznać należy kolejne przedłużenia terminu do załatwienia sprawy z dnia 10 lipca 2023 r. i 25 października 2023 r., ponieważ przedłużenia tego organ dokonał już po upływie terminu wyznaczonego przez organ wyższego stopnia (MWINB).

Jako, że brak rozstrzygnięcia w sprawie nie budzi wątpliwości, konieczne było w pkt I wyroku zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie miesiąca od dnia doręczenia niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy. Na marginesie wskazać należy, iż organ może rozważyć, czy rozłączenie połączonych 21 czerwca 2023 r. postępowań w sprawie "dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina Jerzmanowice-Przeginia" znak: PINB-I5160.68.18.44 oraz postępowania w sprawie "istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu i warunków pozwolenia na budowę z 1953 r. dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina Jerzmanowice-Przeginia oraz od projektu z 1975 dobudowy ganku wskazanego budynku" przyczyni się do szybszego załatwienia tej ostatniej sprawy. O ile powoływana przez organ ekspertyza nie stanowi dowodu niezbędnego również do wydania rozstrzygnięcia w tej ostatniej sprawie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w pkt II wskazać należy, co następuje.

Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2023, sygn. akt II SAB/163/23). Obiektywnie rzecz biorąc przedmiotowe postępowanie jest skomplikowane z wielu powodów. Po pierwsze, dotyczy decyzji dawnych i wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, które zwykle w takich przypadkach jest długotrwałe, bowiem wiąże się z pozyskiwaniem archiwalnych dokumentów. Po drugie, w przedmiotowej sprawie strony składają liczne pisma procesowe i wnioski, które organ zobowiązany jest rozpatrzyć, co z kolei wpływa tamująco na bieg postępowania. Z akt sprawy wynika również, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga dowodu w postaci ekspertyzy, której pomimo wezwania inwestor nie przedłożył, dlatego też organ wdrożył procedurę wykonania zastępczego. Złożony i skomplikowany charakter sprawy, jej wielowątkowość oraz istnienie okoliczności leżących po stronie stron postępowania, a nie organu, które spowalniają jej rozpoznanie sprawy w terminie w ocenie Sądu uzasadnia konieczność odstąpienia od stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Tymczasem w świetle przytoczonych powyżej okoliczności, jakkolwiek postępowanie toczy się już długo i nie zostało wydane rozstrzygnięcie, nie można stwierdzić, że naruszenie prawa - które bez wątpienia miało miejsce – miało charakter rażący.

W konsekwencji Sąd oddalił wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej lub nałożenie grzywny na organ. Skorzystanie ze środków, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 204/23). W niniejszej sprawie Sąd zważył na fakt, że organ nie dopuścił się rażącej bezczynności, został zobowiązany do wydania aktu, zaś złożony charakter sprawy i obiektywne trudności w jej terminowym załatwieniu nie są wynikiem jedynie działań lub zaniechań organu. Wobec tego Sąd uznał, że brak jest podstaw do uczynienia zadość tym wnioskom.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a zasądzając na rzecz skarżącego P. P. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.