Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2368/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: arpar 3 pkt 4, 5, 8 i 11
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 127/15 w sprawie ze skargi P. D. i A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 127/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. D. i A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W związku z administracyjnym tokiem instancji (decyzjami Starosty S. z [...] października 2013 r., [...] kwietnia 2014 r. i [...] sierpnia 2014 r. odmawiano udzielenia pozwolenia na budowę, a odpowiednio decyzjami Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r., [...] czerwca 2014 r. i [...] października 2014 r. uchylano ww. decyzje Starosty) i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 446/15, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 486/14; oraz wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 780/14 – Starosta S. wydał postanowienie z dnia [...] października 2014 r. o odmowie wyłączenia pracownika organu od prowadzenia postępowania, a następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nałożył na inwestorów – P. D. i A. D. obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o wskazanie na projekcie zagospodarowania terenu ilości miejsc postojowych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wnioskodawcy w piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. wyjaśnili, że wskazana w projekcie zagospodarowania ilość miejsc parkingowych jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócili się jednocześnie o prawidłowe wskazanie ilości miejsc parkingowych.

Starosta, pismem z dnia 21 listopada 2014 r. wyjaśnił, że w jego ocenie cały zaprojektowany budynek o łącznej powierzchni 956,39 m2 wykorzystywany będzie do prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z czym zaprojektowana ilość miejsc parkingowych jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 17 listopada 2014 r. Starosta S. poinformował wnioskodawców, że opłata skarbowa w niniejszej sprawie powinna być uiszczona w kwocie 539 zł.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta S., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "budynku mieszkalno-usługowego świadczącego usługę opieki nad osobami starszymi" na działce nr [...], gm. S..

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. D. i P. D., podnosząc, że Starosta błędnie zakwalifikował planowaną przez nich inwestycję, przez co naliczył nieprawidłową opłatę skarbową, a także niesłusznie żąda dostosowania ilości miejsc parkingowych do wymogów planu. Skarżący zaskarżyli ponadto postanowienie Starosty S. z dnia [...] października 2014 r., twierdząc, że istnieją przesłanki do wyłączenia wskazanych pracowników Starostwa S..

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z [...] grudnia 2014 r. oraz postanowienie Starosty S. z dnia [...] października 2014 r.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Słupsk Nr X/94/2011 z dnia 31 sierpnia 2011 r.) minimalne wskaźniki zaspokojenia potrzeb parkingowych ustalono:

- dla zabudowy mieszkaniowej – 1 miejsce postojowe na jeden budynek mieszkalny lub jedno mieszkanie;

- dla funkcji usługowych – nie mniej niż 3 miejsca na 100 m2 powierzchni całkowitej przeznaczonej dla usług.

Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że cały zaprojektowany budynek wykorzystywany będzie przez właściciela do prowadzenia działalności gospodarczej, mimo że z analizy sporządzonej przez projektanta w projekcie budowlanym złożonym w Starostwie S. wynika, że powierzchnia użytkowa usług w planowanym budynku wynosi 71,90 m2. W ocenie organów projektowana powierzchnia użytkowo-usługowa wynosi 956,39 m2, a w związku z tym projektowana ilość miejsc postojowych jest niezgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji zasadnie uznał, że cała projektowana inwestycja będzie funkcjonowała w sposób zapewniający świadczenie usług. Ich zakres bowiem obejmuje świadczenie całodobowej opieki w formie: udzielenia stałego zamieszkania, wyżywienia, zapewnienia środków higieny osobistej, pościeli, odzieży i obuwia oraz kompleksowej pomocy opiekuńczo-wspomagającej, lekarskiej dostosowanej do indywidualnych potrzeb klientów. Projektowany budynek nastawiony jest na prowadzenie usługi zbiorowego zamieszkania. Domy te są prowadzone na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub statutowej, a nie, jak wskazuje strona, na podstawie ustawy o pomocy społecznej.

Wojewoda zwrócił uwagę, że część budynku, w której będą przebywać pensjonariusze, uznawana przez skarżących za mieszkalną, będzie również wykorzystywana przez właściciela obiektu do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu domu opieki społecznej. Okoliczność zamieszkiwania pensjonariuszy nie umożliwia traktowania części budynku jako obiektu mieszkalnego spełniającego wymogi zawarte w definicji zamieszczonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Wskazując na przepisy powyższego rozporządzenia, ustawy o pomocy społecznej, a także na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) organy architektoniczno-budowlane doszły do przekonania, że projektowaną inwestycję należy zakwalifikować do kategorii budynków świadczących usługi zakwaterowania z opieką lekarską i pielęgniarską dla ludzi starszych, określonych w dziale 12 (budynki niemieszkalne), grupie 126, klasie 1264 PKOB.

Uznając zatem, że projektowany budynek nie jest w części wskazanej przez skarżących budynkiem mieszkalnym skarżący zostali wezwani do uiszczenia prawidłowej opłaty skarbowej oraz do dostosowania ilości miejsc parkingowych wymaganych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda, ustosunkowując się do kwestii odmowy wyłączenia z udziału w przedmiotowym postępowaniu Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego M. M. oraz inspektora tego Wydziału A. G., wskazał na treść art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i wyjaśnił, że ewentualne branie udziału przez danego pracownika w wydawaniu poprzednio decyzji organu I instancji, następnie uchylonej, nie stanowi przesłanki wyłączenia go od udziału w sprawie. Podstawa taka nie wynika w szczególności z unormowania wskazanego powyżej przepisu, regulującego kwestie wyłączenia rozpatrywania sprawy w II instancji przez pracownika, który wydawał decyzję organu I instancji, gdyż w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. D. i P. D., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów o właściwości, tj. art. 12 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1282). Następnie wskazali na szereg uchybień w odniesieniu do przepisów postępowania, które w ich ocenie miały wpływ na wynik tego postępowania. W szczególności wskazali na naruszenie:

- art. 15 K.p.a. przez brak przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego i dokonanie jedynie weryfikacji decyzji organu I instancji;

- art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na błędną wykładnię tego przepisu;

- art. 107 § 3 K.p.a.- nieodniesienie się przez Wojewodę do wszystkich zarzutów oraz niedokonanie uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia;

- art. 7 i art. 80 K.p.a. polegające na nieuprawnionej, arbitralnej konwersji wniosku strony;

- art. 138 § 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty pomimo, że uchybienia postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji i wynikające stąd wady decyzji przemawiają, zdaniem skarżących, za koniecznością wyeliminowania decyzji Starosty z obrotu prawnego;

- art. 7 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. przez rozpatrzenie zażalenia w przedmiocie wyłączenia pracownika w oparciu o niewłaściwe przepisy postępowania, niezgodnie z żądaniem strony, a w konsekwencji nieprawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie zażalenia.

W ocenie skarżących zaskarżona decyzja została wydana ponadto z naruszeniem następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na uznanie, że organ administracji publicznej może dokonywać oceny funkcji budynku wbrew dowodom zebranym w sprawie, tj. dokumentacji projektowej, oświadczeniom i wnioskowi strony oraz wbrew posiadanym kompetencjom;

- art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 12 ustawy o opłacie skarbowej poprzez uznanie, że organ administracji budowlanej może uzależniać wydanie decyzji pozwolenia na budowę od uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości ustalonej przez ten organ.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 127/15, oddalając skargę, wskazał, że organy prawidłowo uznały, że zaprojektowany obiekt jest w całości budynkiem usługowym, mimo że jedną ze świadczonych w nim usług będzie usługa bytowa polegająca na zamieszkiwaniu w nim pensjonariuszy. Przedmiotowy budynek służyć ma bowiem prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług przewidzianych dla "placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku", a określonych w art. 68 ustawy o pomocy społecznej. Jest to więc budynek zamieszkania zbiorowego, który przynależy nie do budynków mieszkalnych, a do budynków gospodarczych.

W konsekwencji organ prawidłowo żądał i wielokrotnie wskazywał skarżącym na konieczność przeprojektowania inwestycji i dostosowania ilości miejsc parkingowych przewidzianych w projekcie zagospodarowania terenu do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 12 ustawy o opłacie skarbowej. Podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie stanowiła niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie, jak twierdzą skarżący, nieuiszczenie opłaty skarbowej.

Sąd nie doszukał się aby zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 w zw. z art. 136 K.p.a.).

Ponadto kwestia oceny zaistnienia w tej sprawie przesłanki wyłączenia pracownika organu z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. z tej przyczyny, że po uchyleniu decyzji na ponownym etapie postępowania brał udział ten sam pracownik, była już przedmiotem oceny przez NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 446/15, który stwierdził, że w takiej sytuacji brak jest podstaw do wyłączania pracownika.

Bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie Sąd ocenił okoliczność naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 K.p.a. Nawet gdyby przyjąć, jak chce tego strona skarżąca, że Wojewoda [...] nie ustosunkował się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, to nie miały one wpływu na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wbrew stanowisku skarżących organy nie dokonały zarzucanej "konwersji wniosku strony", a jedynie dokonały oceny złożonego projektu budowlanego, co nastąpiło pod względem zgodności z art. 34 ust. 3 pkt 2 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na stwierdzone braki w dokumentacji organ na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Jednak inwestor w piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. stwierdził, że zaplanowana ilość miejsc parkingowych jest prawidłowa. W tej sytuacji organ I instancji był zobligowany do zakończenia prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że uznanie przez organy usługowego charakteru zaprojektowanego budynku umożliwia skarżącym realizację w przyszłości planowanej inwestycji, oczywiście pod warunkiem dostosowania projektu do wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie natomiast, tak jak oczekują skarżący, że budynek ma charakter częściowo mieszkalny mogłoby skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego z innych względów i wykluczać całkowicie możliwość realizacji inwestycji. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości W. wynika bowiem, że na terenie oznaczonym symbolem A.09.MU (na terenie obejmującym nieruchomość skarżących) przewidzianym pod funkcję zabudowy mieszkaniowo-usługowej "zabudowę mieszkaniową dopuszcza się w formie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej" (§ 26 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego). Powyższa uwaga nie ma jakiegokolwiek charakteru przesądzającego, czy wiążącego organy architektoniczno-budowlane w przyszłych postępowaniach administracyjnych. Prawidłowa wykładnia postanowień planu nie powinna bowiem ograniczać się wyłącznie do analizy jednego z jego zapisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli A. D. i P. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 12 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1282) przez niezastosowanie pomimo, że w ramach postępowań prowadzonych przez organy I i II instancji zaktualizowały się przesłanki dające podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na naruszenie właściwości rzeczowej przez oba te organy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. przez niezastosowanie pomimo błędnego ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego, które to naruszenie nie zostało dostrzeżone przez WSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 80 K.p.a. przez niezastosowanie w sytuacji, w której organy obu instancji dokonały arbitralnej konwersji wniosku skarżących;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. przez niezastosowanie, pomimo, że Wojewoda, w ramach postępowania odwoławczego, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że norma tego przepisu odnosi się do budynku będącego przedmiotem postępowania;

- przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) przez niewłaściwe zastosowanie klasy 1264 do stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszej sprawy;

- art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że organ administracji publicznej może dokonywać oceny funkcji budynku wbrew dowodom zebranym w sprawie oraz wbrew posiadanym kompetencjom.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, wymaga wykazania, że tego typu naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej zaś sprawie dla dokonanej oceny kompletności dokumentacji projektowej decydujące było ustalenie, czy przedmiotowy budynek w całości jest budynkiem usługowym, a nie jak wskazują skarżący jako budynek mieszkalno-usługowy. W ramach oceny prawnej tego zagadnienia Sąd I instancji przeprowadził stosowny wywód prawny, opierając się na stanie faktycznym jaki wynika z przedstawionej przez skarżących dokumentacji projektowej oraz na przepisach obowiązującego prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie takiej oceny. Świadczenie usług polegających na zapewnieniu miejsca zamieszkania nie przesądza o tym, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym. Przede wszystkim owa "mieszkaniowość" w tej sprawie polega na świadczeniu usługi o takim charakterze i dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywód prawny w tym zakresie Sądu I instancji nie jest wadliwy. Co innego znaczy bowiem klasyfikacja budynku jako budynek mieszkalny, a co innego określenie jego funkcji jako budynek usługowy, bo zapewniający swoim usługobiorcom – pensjonariuszom możliwość zamieszkiwania w nim wraz ze świadczeniem usług medycznych. A zatem choć taki budynek w znaczeniu faktycznym służy także do zamieszkiwania przez większą liczbę ludzi, to już w znaczeniu prawnym nie. Z uwagi na swoją funkcję należy go uznać za budynek zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5 ww. rozporządzenia z 2002 r.), jako budynek do okresowego (pensjonat) lub stałego pobytu ludzi w podeszłym wieku (np. rencistów itp.) celem zapewnienia im odpowiedniej opieki bytowej i medycznej. Taka funkcja budynku ma być wykonywana w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług o takim charakterze. Oceny w tym zakresie nie zmienia to, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że budynek zamieszkania zbiorowego przynależy do budynków gospodarczych. Zgodnie z § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2002 r. budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom m.in. budynku zamieszkania zbiorowego. Wyraźnie z ww. definicji wynika, że budynek gospodarczy to zupełnie odrębny budynek od budynków zamieszkania zbiorowego choć służący mieszkańcom budynków zamieszkania zbiorowego. W okolicznościach tej sprawy istotne jest bowiem to, że w budynku zamieszkania zbiorowego wykonywana będzie działalność gospodarcza polegająca na "świadczeniu usług opieki nad osobami starszymi", a kwestia zapewnienia zamieszkania jest związana z taką usługą. Wbrew stanowisku strony skarżącej jako części usługowej budynku nie można traktować jedynie gabinetu lekarskiego, gabinetu zabiegowego, wc personelu, pomieszczenia socjalnego, komunikacji i magazynu dobowego, zmywaka i kuchni, lecz także część w której znajduje się 20 pokoi (jedno-, dwu-, trzyosobowych), z uwagi na specyfikę wykonywanej tam działalności gospodarczej jako całości. W takiej bowiem sytuacji nie można wyraźnie oddzielić funkcji mieszkaniowej budynku od wykonywanej w tym budynku działalności gospodarczej, która także polegać będzie na zapewnieniu schronienia pensjonariuszy. Taka ocena wynika także z projektu budowlanego, który przedstawia układ funkcjonalny nie tyle dla budynków mieszkalnych co właśnie zamieszkania zbiorowego, w układzie pokój-łazienka, z oddzielnymi kuchniami dla wszystkich pokoi w ramach poszczególnych kondygnacji budynku. W odniesieniu zaś do legalnej definicji "budynku mieszkalnego" (§ 3 pkt 4 ww. rozporządzenia z 2002 r.) w skardze kasacyjnej nie wykazano aby przedmiotowy budynek także w części był budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym lub budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a tylko wtedy można by uznać, że przedmiotowy budynek ma charakter także mieszkalny, tj. mieszkalno-usługowy. Nie wykazano aby w budynku znajdowały się mieszkania, które to pojęcie związane jest z prowadzeniem samodzielnego gospodarstwa domowego, a opisany wyżej układ funkcjonalny budynku wyklucza prowadzenie w nim samodzielnego gospodarstwa domowego. Trudno zatem w tej sprawie odnieść się do pojęcia pomieszczenia pomocniczego (§ 3 pkt 11 ww. rozporządzenia z 2002 r.), które związane jest z mieszkaniem lub lokalem użytkowym. Taka ocena jest również zbieżna z treścią ww. rozporządzenia z 1999 r., które wyklucza możliwość uznania budynku nawet jako budynku zamieszkania zbiorowego, w sytuacji gdy w takim budynku jest sprawowana opieka medyczna. Wtedy zgodnie z tym rozporządzeniem mamy do czynienia z budynkiem niemieszkalnym. Jednak na gruncie Prawa budowlanego ww. rozporządzenie z 1999 r. należy uwzględniać tylko pomocniczo, ponieważ jest ono powołane dla innych celów, tj. statystycznych w zakresie określenia przebiegu i opisu procesów gospodarczych i społecznych. Prawo budowlane zawiera zaś własną kategoryzację obiektów budowlanych oraz legalne definicje obiektów budowlanych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianym wyżej zakresie prawidłowo przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym, na podstawie którego można było wywieść, że mamy do czynienia z budynkiem usługowym, ale dotyczącym zapewnienia opieki osobom starym, co bardziej odpowiada kategorii XI obiektów budowlanych, która tylko przykładowo wymienia np. domy pomocy i opieki społecznej, domy rencisty. Pojęcie usług jest bowiem szerokie i nawet w świetle kategoryzacji zawartej w Prawie budowlanym nie można wykluczyć, że obiekty z kategorii XI mają charakter usługowy bo nastawiony na wykonywanie pracy służącej bezpośrednio zaspokajaniu potrzeb – w tej sprawie osób starych. Ponadto w odniesieniu do zgodności z planem miejscowym wymagane jest wskazanie nie tyle kategorii obiektu budowlanego, co jego funkcji, np. usługowej, która może przybrać różne formy, w tym opiekę nad ludźmi starszymi. Poza tym kategoryzacja obiektów budowlanych nie jest ścisła. Są w niej wymienione tylko przykładowo określone budynki. Kategoryzacja nie ma tu zatem przesądzającego znaczenia, bo najistotniejsze jest to jaką ma pełnić funkcję dany budynek jako całość w odniesieniu do funkcji terenu jaką przewiduje plan miejscowy. Istniały tym samym powody, dla których w okolicznościach tej sprawy prawidłowo oceniono funkcję przedmiotowej inwestycji jako budynku usługowego bo służącego do sprawowania opieki nad jego pensjonariuszami (osobami starszymi). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a.; § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2002 r.; przepisów ww. rozporządzenia z 1999 r.; oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie określenia wysokości opłaty skarbowej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę była niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W kwestii opłaty skarbowej organ I instancji jedynie wskazał na błędne wyliczenie stawki opłaty skarbowej. Dokonanie takiej oceny nie zmienia faktu, że Starosta nie jest organem podatkowym w sprawach opłaty skargowej, a jest organem architektoniczno-budowlanym, który sprawdza czy wnioskodawca uiścił opłatę skarbową od wniosków o udzielenie pozwolenia na budowę i w związku z tym powinien dołożyć wszelkich starań celem poinformowania wnioskodawcy jaka jest prawidłowa wysokość opłaty skarbowej w danej sprawie, tak aby wnioskodawca mógł uiścić opłatę skarbową w wymaganej wysokości. Nie można więc uznać, że Starosta zajmując w tym przedmiocie stanowisko wkroczył w kompetencje organu podatkowego, tzn. w jego zdolność do rozpoznawania i rozstrzygania spraw podatkowych określonego rodzaju. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że obowiązek zapłaty opłaty skarbowej powstaje z chwilą złożenia wniosku o wydanie zezwolenia, co oznacza, że opłata skarbowa jest należnością opłacaną z góry. W konsekwencji, w przypadku złożenia wniosku bez uiszczenia należnej opłaty skarbowej ma zastosowanie przepis art. 261 K.p.a. W świetle tego przepisu, jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest zobowiązany do wezwania do uiszczenia należnej opłaty, wyznaczając termin do dokonania zapłaty. Termin nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Dopiero po wniesieniu należnej opłaty skarbowej organ administracji publicznej przystępuje do merytorycznego rozpatrywania wniosku. Jeżeli zaś strona nie uiściła należnej opłaty skarbowej w wyznaczonym przez organ administracji publicznej terminie, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od tej opłaty zostanie zaniechana. Od zasady tej są wyjątki, gdy mimo nieuiszczenia opłaty skarbowej organ jest zobowiązany załatwić wniosek (podanie). Należą do nich przypadki, w których m.in. za niezwłocznym załatwieniem sprawy przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony. Wynika z tego, że Starosta przystępując do rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest uprawniony do zbadania czy opłata skarbowa została uiszczona w prawidłowej wysokości. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ustawy o opłacie skarbowej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jednak w okolicznościach tej sprawy powyższe wywody wskazujące na fiskalne przeszkody w merytorycznym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie mają większego znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ Starosta w tej sprawie rozpatrzył merytorycznie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, oceniając, o czym już wyżej była mowa, że projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na funkcję usługową przedmiotowego budynku projekt nie spełnia wymogów w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Nie doszło tym samym, jak wskazuje się w skardze kasacyjnej, do konwersji wniosku o pozwolenie na budowę, lecz – oceny materiału dowodowego, z którego wynikają określone skutki. Z wydanych decyzji organów obu instancji wyraźnie wynika, że nie dokonano zmiany żądana zawartego we wniosku. Organy wskazywały, że przedmiotem ich oceny jest wniosek dotyczący budynku mieszkalno-usługowego. Nie dokonały zatem samodzielnego przekształcenia wniosku. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie braku odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu "skargi zwykłej" naruszenia art. 7 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. wskazania wymaga, że zastosowanie art. 24 § 3 K.p.a. wymaga uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek niewymienionych w art. 24 § 1 K.p.a. W tym zakresie strona w skardze skierowanej do WSA akcentowała okoliczność kilkukrotnego udziału tych samych pracowników organu I instancji w wydawaniu decyzji tegoż organu, co korespondowało z treścią odwołania w zakresie wskazywanym przyczyn wyłączenia pracowników, co i tak nawiązywało do przesłanki wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (wielokrotny udział tych samych osób w wydawaniu decyzji organu I instancji). Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w wiążącym wyroku o sygn. akt II OSK 446/15 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że nie stanowi przesłanki wyłączenia pracownika organu okoliczność ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. Wynika z tego, że Sąd I instancji wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie odniósł się do kwestii wyłączenia pracowników organu w zakresie w jakim wskazywano w zarzucie "skargi zwykłej". W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast zaistnienia innych przesłanek do wyłączenia pracowników organu, co zgodnie z art. 24 § 3 K.p.a. wymagało uprawdopodobnienia wystąpienia innych przesłanek niż zawartych w art. 24 § 1 K.p.a. Nie wskazano jakie istnieją inne powody przemawiające za wyłączeniem pracowników organu niż te nawiązujące do treści art. 24 § 1 K.p.a. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia wymogu wynikającego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. konieczności wykazania, że naruszenie prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wykazano tym samym w skardze kasacyjnej, aby w tym zakresie Sąd I instancji dopuścił się jakichkolwiek istotnych błędów, dlatego koniecznym było uznanie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako pozbawionego usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.