Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 813/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1, art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1574/22 w sprawie ze skargi J.K. na niewykonanie przez Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 172/20 w zakresie zobowiązującym do rozpatrzenia punktu nr 8 i nr 9 wniosku z dnia [...] marca 2018 r. postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę; 2. zasądzić od J.K. na rzecz Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej (powoływanego dalej również jako: "organ", "Dyrektor CKE") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1574/22 którym, po rozpoznaniu skargi J.K. (powoływanego dalej również jako "skarżący") na niewykonanie przez Dyrektora CKE wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2020 r. o sygn. akt II SAB/Wa 172/20 w zakresie zobowiązującym do rozpatrzenia punktu nr 8 i nr 9 wniosku z dnia [...] marca 2018 r., wymierzono Dyrektorowi CKE grzywnę w kwocie 200 zł (pkt 1 wyroku); stwierdzono, że bezczynność Dyrektora CKE w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2020 r. o sygn. akt II SAB/Wa 172/20 w zakresie zobowiązującym do rozpatrzenia punktu nr 8 i nr 9 wniosku z [...] marca 2018 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku); zasądzono od Dyrektora CKE na rzecz skarżącego kwotę 680zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 172/20: 1) zobowiązał Dyrektora CKE do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] marca 2018 r. oraz punktów 3 i 4 wniosku z [...] lipca 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 12634 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a."); 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 2 p.p.s.a.); 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie (art. 151 p.p.s.a.); 4) zasądził od Dyrektora CKE na rzecz skarżącego 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.).

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że skarżący pismem z dnia [...] marca 2018 r. zwrócił się do Dyrektora CKE o przekazanie informacji na temat przeprowadzonej w 2017 r. w Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Poznaniu (zwana dalej "OKE") kontroli w sprawie wystąpienia mobbingu wobec pracowników. Skarżący zapytał: 1) kto przeprowadził kontrolę i z jakiego powodu? 2) w jakim terminie przeprowadzono kontrolę? 3) czy przeprowadzono ankietę mobbingową? 4) jeżeli tak to ile osób wypełniło ankietę z podziałem na pracowników i kierownictwo, w tym kierownicy i zastępcy, kadrowa? 5) czy badaniem objęto także byłych pracowników, którzy odeszli z OKE w ciągu ostatnich 4 lat? 6) jaka był treść ankiety mobbingowej? 7) czy pracownicy potwierdzili, że w OKE dochodziło do mobbingu? 8) jeżeli pracownicy potwierdzili występowanie mobbingu w OKE, to kogo wskazali jako odpowiedzialnego za mobbing? 9) czy w ankietach pracownicy podawali konkretne przykłady mobbingu, przytaczając konkretne sytuacje?

W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący wystąpił o udostępnienie: 1) kopii ankiet kontroli przeprowadzonych w pierwszej połowie 2017r. w OKE przez CKE, które wypełniali pracownicy; 2) kopii wyników zebranych ankiet; 3) kopii protokołów z przeprowadzonych kontroli w pierwszej połowie 2017r. w OKE przez CKE; 4) kopii wydanych zaleceń przez CKE po przeprowadzonych kontrolach.

W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2018 r. poinformowano skarżącego, że kontrola, która miała miejsce w 2017 r. w OKE, była kontrolą wewnętrzną, która służyła tylko i wyłącznie usprawnieniu pracy OKE i wyeliminowaniu ewentualnych uchybień. W związku z tym żądane informacje dotyczą spraw wewnętrznych, a nie urzędowych, i nie stanowią danych publicznych, albowiem nie można ich zakwalifikować do kategorii dokumentów urzędowych.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący wniósł odwołanie do Ministerstwa Edukacji Narodowej, argumentując, że pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. doszło de facto do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ przekazał odwołanie [...] września 2018 r., wnosząc o stwierdzenie jego niedopuszczalności.

W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. J.K. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora CKE.

Z uzasadnienia ww. orzeczenia WSA w Warszawie wynika, że zdaniem Sądu, informacja o przeprowadzonej kontroli OKE – w ramach nadzoru sprawowanego przez CKE, stosownie do art. 9d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2019 r., poz. 1481 ze zm., zwana dalej "u.s.o.") – jest informacją o sprawach publicznych. Nie ma przy tym znaczenia, to że przedmiotem kontroli były sprawy z zakresu prawa pracy, a w szczególności kwestia podejmowanych przez podmiot nadzorowany działań zmierzających do przeciwdziałania mobbingowi w miejscu pracy. Działania objęte kontrolą dotyczyły bowiem funkcjonowania podmiotu publicznego, jakim niewątpliwie jest OKE (art. 9c u.s.o.). Z tych powodów Sąd uznał, że wniosek skarżącego z [...] marca 2018r. oraz punkt 3 i 4 uzupełnienia tego wniosku z [...] lipca 2018 r. dotyczą spraw publicznych, a zatem winien być rozpatrzony w trybie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, ze zm. – zwana dalej u.d.i.p.").

Sąd, odnosząc się do pkt 1 i 2 z pisma skarżącego z dnia [...] lipca 2018r. (żądania dotyczące wypełnionych ankiet, wyników zebranych ankiet), przyjął, że są to dokumenty wewnętrzne, które będą stanowiły podstawę do sporządzenia dokumentu zawierającego raport końcowy z przeprowadzonej kontroli i skargę w tym zakresie oddalił. Sąd stwierdził ponadto, że wniosek skarżącego nie został załatwiony w terminie wskutek błędnej interpretacji przez organ przepisów u.d.i.p. i przyjęcia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Dyrektor CKE w piśmie z dnia [...] września 2020 r. - po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. i pkt 3 i 4 wniosku z dnia [...] lipca 2018 r., dotyczących kontroli przeprowadzonej przez CKE w OKE przesłał kopię protokołu kontroli oraz kopię wydrukowanych zaleceń, anonimizując dane na s. 3 protokołu oraz odpowiedział na pytania:

1) kto przeprowadził kontrolę i z jakiego powodu? - kontrolę w OKE w 2017 r. na temat przestrzegania wybranych wewnętrznych i zewnętrznych regulacji z zakresu prawa pracy w ramach realizacji ustawowych uprawnień Dyrektora CKE (art. 9d ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 9d ust. 3 u.s.o.) przeprowadzili kontrolerzy upoważnieni przez Dyrektora CKE;

2) w jakim terminie przeprowadzono kontrolę? - kontrolę przeprowadzono 23 marca 2017 r. w siedzibie OKE i w siedzibie CKE w terminie od 24 marca 2017 r. do 10 maja 2017 r.;

3) czy przeprowadzono ankietę mobbingową? - wśród pracowników przeprowadzono anonimową ankietę monitorującą relacje pracownicze oraz wypełnianie przez pracodawcę obowiązku przeciwdziałania mobbingowi;

4) jeżeli tak to ile osób wypełniło ankietę z podziałem na pracowników i kierownictwo w tym kierownicy i zastępcy, kadrowa? - ankietę wypełniło 30 pracowników.

5) - czy badaniem objęto także byłych pracowników, którzy odeszli z OKE w ciągu ostatnich 4 lat? – nie;

6) jaka był treść ankiety mobbingowej? - kopia zastosowanego wzoru ankiety w załączeniu;

7) czy pracownicy potwierdzili, że w OKE dochodziło do mobbingu? - analiza ankiet w zakresie, w jakim stanowi informację publiczną zawarta jest w protokole z przeprowadzonej kontroli - w załączeniu;

8) Jeżeli pracownicy potwierdzili występowanie mobbingu w OKE to kogo wskazali jako odpowiedzialnego za mobbing? - analiza ankiet w zakresie, w jakim stanowi informację publiczną zawarta jest w protokole z przeprowadzonej kontroli – w załączeniu;

9) czy w ankietach pracownicy podawali konkretne przykłady mobbingu, przytaczając konkretne sytuacje? - analiza ankiet w zakresie, w jakim stanowi informację publiczną zawarta jest w protokole z przeprowadzonej kontroli – w załączeniu.

Dyrektor CKE w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. - w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r., dotyczące ankiet wypełnionych anonimowo przez pracowników OKE w czasie kontroli przeprowadzonej przez CKE w 2017r. na temat przestrzegania wybranych wewnętrznych i zewnętrznych regulacji z zakresu prawa pracy w OKE zatytułowane "Wniosek o udzielenie informacji publicznej", w którym skarżący po raz kolejny żądał "dostępu do ankiet lub informacji z nich wynikających", formułując szczegółowe pytania o odpowiedzi udzielone w ankietach przez pracowników OKE (1. czy w ankietach mobbingowych z 2017 r. pracownicy wskazywali Z.H. (zwana dale "Dyrektorem OKE") jako osobę, która ich mobbingowała w szerokim znaczeniu? 2. czy pracownicy opisywali w jaki sposób się to odbywało? 3. jeżeli w ankietach znalazły się takie opisy to proszę o zestawienie, ile osób wskazywało na naruszanie przez Dyrektora OKE ich praw; 4. jeżeli pracownicy opisywali, w jaki sposób są nękani przez Dyrektora OKE w szerokim tego znaczeniu, to proszę zestawić najczęściej opisywane sytuacje; 5. proszę o informację, czy w ankietach pracownicy wskazywali innych pracowników z ówczesnego kierownictwa jako winnych naruszenia przepisów prawa pracy; 6. jeżeli tak, to których i jaka liczba pracowników wskazywała na te osoby) – poinformował, że WSA w prawomocnym wyroku z 22 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 172/20 – oddalając skargę - stwierdził m.in., że wypełnione ankiety, a także wyniki zebranych ankiet (w postaci odrębnego dokumentu) są dokumentami wewnętrznymi i nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie z ww. wyrokiem informacją publiczną jest raport końcowy z przeprowadzonej kontroli, który to dokument Skarżący otrzymał.

W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. skarżący wskazał m.in., że Dyrektor CKE ma obowiązek odpowiedzi na zadane pytania. Podkreślił, że powołany w ww. piśmie z [...] marca 2022 r. wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 172/20 jasno precyzuje, że organ nie musi udostępniać ankiet. Skarżący dodał, że organ świadomie usiłuje uniemożliwić mu wejście w posiadanie ankiet. W konsekwencji wezwał Dyrektora CKE do bezzwłocznego udzielenia odpowiedzi na zadane pytania oraz poinformował, że w przypadku odmowy wystąpi na drogę prawną, celem wyegzekwowania należnego prawa do dostępu do informacji publicznej.

Dyrektor CKE w piśmie z [...] marca 2022 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, ponownie powołując się na ww. prawomocny wyrok WSA o sygn. akt II SAB/Wa 172/20 i wskazał m.in., że opinie pracowników wyrażone w anonimowych ankietach monitorujących relacje pracownicze, nie mają charakteru publicznego i w konsekwencji nie mają waloru informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora CKE do udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 8 i 9 ww. wniosku z [...] marca 2018 r. oraz w piśmie z [...] lutego 2022 r., zgodnie z ww. wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 172/20; uznanie, że doszło do bezczynności Dyrektora CKE z rażącym naruszeniem prawa, nałożenia grzywny i zawiadomienia organów ścigania o możliwości naruszenia odpowiednich zapisów k.k., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wyjaśnił, że pytania z pisma z dnia [...] lutego 2022 r. stanowią uszczegółowienie zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na pytania 8 i 9 ww. wniosku z [...] marca 2018 r.

Dyrektor CKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko z ww. pism kierowanych do skarżącego. Wskazał też, że wykonał w całości prawomocny wyrok o sygn. akt II SAB/Wa 172/20.

W piśmie z [...] września 2022 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1574/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Dyrektorowi CKE grzywnę w kwocie 200 zł (pkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność Dyrektora CKE w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2020 r. o sygn. akt II SAB/Wa 172/20 w zakresie zobowiązującym do rozpatrzenia punktu nr 8 i nr 9 wniosku z [...] marca 2018 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 wyroku).

Sąd I instancji stwierdził - wbrew stanowisku prezentowanemu przez Dyrektora CKE w odpowiedzi na skargę - że należało uznać, iż całokształt dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, wiążących się z wykonaniem – jak twierdzi organ – albo z niewykonaniem – jak twierdzi skarżący – w ww. orzeczenia WSA w Warszawie z 22 maja 2020r. sygn. akt II SAB/Wa 172/20, wskazuje, że skarżący dokonał, stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a., pisemnego wezwania właściwego organu – Dyrektora CKE – o jakim mowa w tym przepisie: do wykonania ww. wyroku lub załatwienia sprawy wiążącej się z ww., prawomocnym wyrokiem. Zdaniem Sądu, skarżący uczynił to w szczególności w piśmie z [...] marca 2022 r., wskazując że Dyrektor CKE ma obowiązek udzielić odpowiedzi na zadane pytania. Skarżący powołał się przy tym na wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 172/20, do którego odwoływał się też organ w ww. piśmie z [...] marca 2022 r., skierowanym do skarżącego. Dodatkowo skarżący wezwał też Dyrektora CKE do bezzwłocznego udzielenia odpowiedzi na zadane pytania, informując przy tym, że w przypadku odmowy wystąpi na drogę prawną, celem wyegzekwowania należnego prawa do dostępu do informacji publicznej. W ocenie WSA skarżący dążył przez swe wezwanie do załatwienia sprawy wiążącej się z ww., prawomocnym wyrokiem. Sąd I instancji przyjął zatem, że wypełniono warunek formalny, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., umożliwiający merytoryczne rozpatrzenie skargi na niewykonanie ww. orzeczenia WSA w Warszawie z 22 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 172/20.

Sąd I instancji zauważył też, że analiza akt administracyjnych, a przede wszystkim pism kierowanych przez skarżącego do Dyrektora CKE wskazuje, że są one związane z pierwotnym żądaniem skarżącego, zawartym z pytaniach nr 8 i 9 wniosku skarżącego z [...] marca 2018r. o udzielenie informacji publicznej, który był przedmiotem skargi na bezczynność, rozpoznanej przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 172/20. Pytania te były wyraźnie postanowienie:

8) jeżeli pracownicy potwierdzili występowanie mobbingu w OKE to kogo wskazali jako odpowiedzialnego za mobbing?

9) czy w ankietach pracownicy podawali konkretne przykłady mobbingu, przytaczając konkretne sytuacje?

WSA zaznaczył, że skarżący w piśmie Dyrektora CKE z [...] września 2020r. otrzymał na oba ww. pytania taką samą odpowiedź: "analiza ankiet w zakresie, w jakim stanowi informację publiczną zawarta jest w protokole z przeprowadzonej kontroli – w załączeniu". Tym samym, w ocenie WSA, skarżący nie otrzymał jednoznacznej odpowiedzi na pytanie nr 8 i 9 - zadane we wniosku z [...] marca 2018r., a z wiążącego w sprawie wyroku WSA w Warszawie z 22 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 172/20 nie wynikało, że Dyrektor CKE był zwolniony od udzielenia odpowiedzi na ww. pytania. Sąd w tym zakresie nie oddalił bowiem skargi, lecz wprost zobowiązał w punkcie 1 wyroku Dyrektora CKE do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] marca 2018r. oraz punktów 3 i 4 ww. wniosku z [...] lipca 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała jednak charakteru rażącego, gdyż Dyrektor CKE w piśmie z [...] września 2020r. – po otrzymaniu ww. prawomocnego orzeczenia WSA w Warszawie o sygn. akt II SAB/WA 172/20 i po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] marca 2018 r. i pkt 3 i 4 wniosku z [...] lipca 2018r., dotyczących kontroli przeprowadzonej przez CKE w OKE przesłał kopię protokołu kontroli oraz kopię wydrukowanych zaleceń, anonimizując dane na s. 3 protokołu oraz odpowiedział na pytania, choć odpowiedzi na pytania nr 8 i 9 ww. wniosku z [...] marca 2018r. nie były pełne.

Od powyższego wyroku Dyrektor CKE, reprezentowany przez radcę prawnego wywiódł skargę kasacyjną zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2020 r. w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Wa 172/20, podczas gdy pismem z dnia [...] września 2020 r. rozpatrzył wniosek skarżącego z [...] marca 2018 r. w terminie wyznaczonym przez Sąd i zgodnie z oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu;

- art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że całokształt dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wskazuje, że skarżący przesłanymi na adres e-mailowy organu pismami, a w szczególności pismem z [...]marca 2022 r., dokonał stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a. pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku, podczas gdy skarżący nigdy nie wezwał organu na piśmie do wykonania wyroku, a z treści przesłanych przez skarżącego do organu e-mailowo pism z [...] lutego 2022 r. oraz [...] marca 2022 r. nie wynika, że skarżący wzywa organ do wykonania wyroku, ponieważ pisma te są kolejnym, nowym wnioskiem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniesionym przez skarżącego do organu;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się sądu do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniu zapadłym w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Wa 172/20 i sformułowanie nowej oceny prawnej poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie wniosku skarżącego z [...] marca 2018 r. w zakresie pkt 8 i 9 powinno polegać na udzieleniu skarżącemu jednoznacznej odpowiedzi na zadane pytania, podczas gdy rozpatrzenie wniosku zgodnie z oceną prawną i wskazaniami wyroku polegało w pierwszej kolejności na dokonaniu przez organ analizy, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a analiza ankiet, której domaga się skarżący w pkt 8 i 9, nie stanowi informacji publicznej, albowiem wypełnione przez pracowników anonimowe ankiety monitorujące relacje pracownicze są dokumentami wewnętrznymi i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi

skarżącego w sytuacji, gdy skarżący nie spełnił wymogów formalnych wniesienia skargi, tj. przed jej wniesieniem nie wezwał organu na piśmie do wykonania wyroku, a zatem skarga była niedopuszczalna. Wada ta skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Wobec podniesionych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Organ zaznaczył, że skuteczne wniesienie skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a. uzależnione jest od spełnienia jednego warunku, tj. uprzedniego, pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. Podkreślił, że przed złożeniem skargi skarżący skierował do organu dwa pisma, tj. wniosek o udzielenie informacji publicznej z [...] lutego 2022 r. oraz związane z tym wnioskiem pismo z [...] marca 2022r., będące jednocześnie polemiką ze stanowiskiem organu wyrażonym w piśmie z [...] marca 2022r. Oba pisma zostały przesłane do organu na adres e-mail sekretariatu i nie miały formy pisemnej. W żadnym z tych pism skarżący nie wezwał organu do wykonania wyroku. We wniosku z [...] lutego 2022 r. skarżący skierował do organu kolejne pytania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast powołując się w piśmie z [...] marca 2022 r. (str. 2) na wyrok w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Wa 172/20 zaprezentował stanowisko, że wyrok jasno precyzuje, że organ nie musi skarżącemu udostępniać ankiet oraz wyjaśnił, że w tamtej sprawie (tj. sprawie, w której zapadł wyrok z 22 maja 2020 r.) wnosił o udostępnienie ankiet, a teraz (tj. pismem z [...] lutego 2022 r.) wnosi o udzielenie odpowiedzi na pytania (4 wiersz od góry pisma z [...] marca 2022 r.). Organ podkreślił, że dopiero w skardze do Sądu skarżący wskazał, że żąda zobowiązania Dyrektora CKE do udostępnienia informacji w zakresie wnioskowanym zgodnie z orzeczeniem II SAB/Wa 172/20 - pytania 8 i 9 zawarte w piśmie z [...] marca 2018 r. oraz w piśmie z [...] lutego 2022 r. W ocenie organu stanowisko WSA, że całokształt dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wskazuje, że skarżący dokonał stosowanie do art. 154 § 1 p.p.s.a. pisemnego wezwania dyrektora CKE do wykonania wyroku, jest nieprawidłowe. Zdaniem organu wezwanie do wykonania wyroku w ocenie organu powinno być jednoznaczne i, wbrew stanowisku Sądu, nie może wynikać z całokształtu dokumentów znajdujących się aktach sprawy. Organ stwierdził, że skarżący nie spełnił wymogów formalnych skargi. Skarga nie powinna być rozpoznana merytorycznie. Nawet jeżeli przyjąć, że pismami z [...] lutego 2022 r. i 14 marca 2022 r. skarżący wezwał organ do wykonania wyroku, przy czym takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w treści pism, to skarżący nie zachował formy pisemnej. Skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a zaniechanie odrzucenia skargi w sytuacji, gdy skarżący nie spełnił wymogów formalnych jej wniesienia, skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie od Dyrektora CKE na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W piśmie z dnia [...] maja 2023 r. organ, na podstawie art. 106 § 3 i art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów tj. z wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r. o wykonanie wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1574/22 oraz z odpowiedzi organu na ww. wniosek z [...] maja 2023 r., a także z kolejnego wezwania skarżącego z [...] maja 2023 r. do wykonania wyroku będącego odpowiedzią na pismo organu z [...] maja 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku organu w sprawie nie wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej ma miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego (nie należą do kategorii wymienionych w art. 3 - 5 p.p.s.a.). Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. A contrario w pojęciu niedopuszczalności drogi sądowej nie mieści się sytuacja, w której droga sądowa jest zamknięta w związku z uchybieniem terminowi do wniesienia skargi albo gdy skargę wniesiono bez wyczerpania środków zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, teza 25). Wobec powyższego brak uprzedniego wezwania przez stronę organu do wykonania wyroku nie stanowi przesłanki, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Wskazana okoliczność stanowi natomiast o naruszeniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a, które to zarzuty również podniesiono w skardze kasacyjnej i które w realiach niniejszej sprawy są zasadne.

Stosownie do treści art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Jak wynika z treści niniejszego przepisu, jedynym warunkiem dopuszczalności wniesienia uregulowanej nim skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy (szerzej o tym: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, 2011, s. 549, nb 5 oraz postanowienia NSA z: 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2721/12; 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1073/13; 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 540/13). Wezwanie to stanowi przesłankę, której niedochowanie przez stronę skarżącą powoduje odrzucenie skargi bez możliwości jej konwalidacji. Oznacza to, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jeżeli strona nie wezwie organu do wykonania orzeczenia sądu lub załatwienia sprawy (por. m.in. postanowienia NSA z: 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1037/11; 7 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 1679/09; 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 467/09). Wezwanie to otwiera drogę do wniesienia skargi i badania czy zachodzi przesłanka do ukarania organu grzywną, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Jest to istotna czynność, która musi zostać dokonana wyraźnie i jednoznacznie. Nawet przypomnienie o wydaniu wyroku nie jest w żaden sposób równoznaczne z wezwaniem do jego wykonania (por. postanowienie NSA z 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1073/13). Dlatego wezwanie musi zawierać treść imperatywną, by organ administracji miał świadomość, że strona zamierza poddać postępowanie organu kontroli sądowej. Brak takiego wezwania jest równoznaczny z niewyczerpaniem wymaganego ustawą trybu (por. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 743/22).

W ocenie NSA Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżący dokonał, stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a., pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy wiążącej się z tym wyrokiem.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że po wystosowaniu przez organ do skarżącego pisma z dnia [...] września 2020 r. mającego stanowić "wykonanie wyroku" tj. rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. oraz punktów 3 i 4 jego wniosku z [...] lipca 2018 r., skarżący skierował do organu dwa pisma, tj. pismo z dnia [...] lutego 2022 r. i [...] mara 2022 r. W pierwszym z tych pism zatytułowanym "wniosek o udzielenie informacji publicznej" skarżący wskazał, że wnosi o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące istotnych dla prawa obywateli do dostępu do informacji publicznej. Zaznaczył, że z udostępnionego raportu z kontroli nie wynika kogo pracownicy wskazywali jako osoby naruszającej przepisy prawa pracy. Równocześnie z uwagi na to, że organ odmawia udostępnienia mu wypełnionych ankiet celem przeprowadzenia przeze niego analizy skarżący wezwał organ do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na pytania: 1. Czy w ankietach mobbingowych z roku 2017 pracownicy wskazywali Z.H. jako osobę, która ich mobbingowała w szerokim znaczeniu? 2. Czy pracownicy opisywali w jaki sposób się to odbywało? 3. Jeżeli w ankietach znalazły się takie opisy to proszę o zestawienie Ile osób wskazywało na naruszanie przez Z.H. ich praw. 4. Jeżeli pracownicy opisywali w jaki sposób byli nękani przez Z.H. w szerokim tego znaczeniu to proszę zestawić najczęściej opisywane sytuacje. 5. Proszę o informację czy w ankietach pracownicy wskazywali innych pracowników z ówczesnego kierownictwa jako winnych naruszenia przepisów prawa pracy. 6. Jeżeli tak to, których i jaka liczba pracowników wskazywała na te osoby. Skarżący zaznaczył, że podstawą żądania odpowiedzi na zadane wyżej pytania jest fakt, iż organ jest w posiadaniu tych informacji i pozyskał je w drodze przeprowadzonej kontroli.

W odpowiedzi na to pismo organ, w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. wyjaśnił skarżącemu, że prawomocnym wyrokiem z 22 maja 2020 r. sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 172/20 WSA w Warszawie stwierdził m.in., że wypełnione ankiety, a także wyniki zebranych ankiet (w postaci odrębnego dokumentu) są dokumentami wewnętrznymi i nie stanowią informacji publicznej, z tego też względu skarga na bezczynność Dyrektora CKE została częściowo oddalona. Wskazał, że zgodnie z ww. wyrokiem informacją publiczną jest raport końcowy z przeprowadzonej kontroli, który to dokument skarżący otrzymał. Jednocześnie organ zaznaczył, że kierując się wykładnią WSA w Warszawie zaprezentowaną w uzasadnieniu ww. wyroku, ponownie informuje, że wypełnione ankiety, a także ich wyniki, są dokumentami wewnętrznymi i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stąd brak jest podstaw prawnych do udzielenia odpowiedzi na zadane pytania szczegółowe dotyczące treści wypełnionych ankiet.

Pismo skarżącego z dnia [...] marca 2022 r. stanowi odpowiedź na ww. pismo organu. Powołując się na sygnaturę powyższego pisma (niewątpliwie odmienną od tej wskazanej przez organ w piśmie z dnia [...] września 2020 r.) skarżący wskazał, że m.in., że wyrok o sygn. akt II SAB/Wa 172/20, na który powołuje się organ jasno precyzuje, że organ nie musi udostępnić mu wypełnionych ankiet jako dokumentów. Jednak nie upoważnia do odmowy pozyskanych z nich informacji a wręcz zakazuje utajnienia informacji z nich wynikających. Skarżący zaznaczył przy tym, że w tamtej sprawie wnosił m.in. o udostępnienie ankiet, a teraz wnosi o udzielenie odpowiedzi na pytania odnoszące się do informacji będącej w posiadaniu organu. Skarżący stwierdził jednocześnie, że organ świadomie usiłuje uniemożliwić mu wejście w posiadanie informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu oraz, że czyni to z osobistych pobudek i wezwał organ do bezzwłocznego udzielenia odpowiedzi na zadane pytania, informując, że w przypadku odmowy wstąpi na drogę prawną celem wyegzekwowania należnego mu prawa do dostępu do informacji publicznej.

Z powyższych pism nie wynika zatem w żaden sposób, że skarżący wezwał organ do wykonania wyroku z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 172/20. Sugerują one raczej, że skarżący złożył do organu nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co potwierdza m.in. sam skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2022r. wskazując wprost, że "w tamtej sprawie wnosił m.in. o udostępnienie ankiet, a teraz wnosi o udzielenie odpowiedzi na pytania". Jak słusznie zauważył organ dopiero w skardze do WSA skarżący wskazał, że wnosi o zobowiązanie Dyrektora CKE do udostępnienie informacji publicznej w zakresie wnioskowanym zgodnie z orzeczeniem II SAB/Wa 172/20 pytania 8 i 9.

W tej sytuacji skarga J.K. winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. a nie merytorycznie rozpoznana przez Sąd I instancji.

Z uwagi na treść ww. pism bez znaczenia są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym te wskazujące brak spełnienia wymogu pisemności spornego wezwania w kontekście złożenia tych pism drogą mailową.

Jedynie informacyjnie wspomnieć należy, że w istocie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Dlatego też dopuszczalne jest także złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Brak bowiem autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Niemniej jednak zasada ta nie ma zastosowania w przypadku, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. nawet jeżeli dotyczy spraw w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pisemne wezwanie do wykonania wyroku stanowi warunek dopuszczalności wniesienia skargi na niewykonanie wyroku do sądu administracyjnego. Jako takie powinno zawierać wszystkie elementy pisma, a więc przede wszystkim podpis własnoręczny lub elektroniczny.

Odnosząc się natomiast do wniosku organu o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wyjaśnić należy, że w świetle przepisów p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2326/13). W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 86/22).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i odrzucił skargę (pkt 1 postanowienia). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 postanowienia) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi kasacyjnej uiszczony przez organ w kwocie 100zł, oraz wynagrodzenie dla reprezentującego organ pełnomocnika, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) w kwocie 240 zł, obejmujące sporządzenie skargi kasacyjnej.

Niniejsza sprawa, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.