Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 68/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu I. Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy O. z dnia 28 września 2022 r. znak [...], ustalającą na wniosek I. Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych na terenie części działki nr ewid. [...] m. G. .

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia 28 września 2022 r. Wójt Gminy O. ustalił na wniosek I. Ł. (dalej jako: "inwestor" albo "skarżąca") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych na terenie części działki nr ewid. [...] m. G. (dalej jako: "inwestycja").

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła inwestor I. Ł., kwestionując punkt decyzji o warunkach zabudowy odnoszący się do szerokości drogi wewnętrznej oraz lokalizacji placu do zawracania. Inwestor zaproponował szerokość drogi 8 m, a w jego ocenie zaproponowane przez organ 10 metrów pozostaje nieuzasadnione.

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p.") wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Kolegium uznanie przez organ I instancji, iż spełniona została powyższa przesłanka uznać należało za przedwczesne.

Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się zasadniczo do całych działek objętych wnioskiem. W ocenie Kolegium organ I instancji powinien zatem dokonać uzgodnienia projektu decyzji z właściwym w sprawie organem ochrony gruntów rolnych i leśnych z uwagi na to, iż na terenie działki nr [...] znajdują się grunty klasy III.

W zakresie zarzutów odwołania Kolegium ich nie podzieliło. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji miał prawo ustalić szerokość tej drogi na 10 metrów. Za szerokością tą przemawia przede wszystkim okoliczność, iż inwestycja ma polegać na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych. Doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, iż na jeden budynek mieszkalny przypadają co najmniej dwa auta (samych domowników). Taka inwestycja będzie tworzyć bezsprzecznie ruch komunikacyjny kołowy i pieszy.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. Ł. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnie polegającą na wadliwym przyjęciu, że terenem w rozumieniu w/w treści artykułu należy rozumieć obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się zasadniczo do całych działek objętych wnioskiem a zatem teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogu zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze odnoszą się niepodzielnie do całej działki ewidencyjnej, a nie wyłącznie do terenu inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające i nie obejmującego gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III;

3. art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogu zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze odnoszą się także (tj. poza klasą RIVa i RIVb, oznaczenie terenu przez linie rozgraniczające) do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy Rlllb występujących na działce objętej wnioskiem, podczas gdy projekt tej decyzji wyraźnie wyłącza tę klasę użytków rolnych z terenu inwestycji.

W uzasadnieniu sprzeciwu w pierwszej kolejności zakwestionowano stanowisko Kolegium dotyczące prawidłowości ustalenia szerokości drogi wewnętrznej, a następnie wyjaśniono, że wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności dokonania uzgodnienia projektu decyzji z właściwym w sprawie organem ochrony gruntów rolnych i leśnych. Odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że w znacznej części orzeczeń przyjmuje się, że w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizacje zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Zdaniem skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej nie wykluczają: ani art. 52 ust. 2 pkt 1 ani art. 61 ust. 1 ustawy. W przepisach tych jest bowiem mowa o terenie, a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Skarżąca podniosła również, że w niedalekiej odległości od przedmiotowej inwestycji (terenu) na działkach stanowiących klasę Rlllb zostały wydane warunki zabudowy dla 12 budynków (ul. [...]) oraz 5 budynków (działka o ner geod. [...], [...], [...], [...], [...]), a w sprawie powinna znaleźć zastosowanie zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na rzecz, a nie przeciw prawom i wolnościom obywatelskim.

Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej również jako: –"P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W tym miejscu wyjaśnić także należy, że z uwagi na przedmiot kontroli – decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a."), skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw, o jakim mowa art. 3 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Idąc dalej zauważyć należy, że względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że jak wyżej wskazano, nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Oznacza to, że poza zakresem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało zagadnienie odnoszące się do szerokości drogi wewnętrznej oraz lokalizacji placu do zawracania. Kwestia powyższa pozostaje bowiem kwestią materialną, odnoszącą się do warunków przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie nie stanowiła ona bezpośrednio podstawy do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.).

Przechodzą do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że orzeczenie organu II instancji opierało się na przyjęciu, że terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem. Ponieważ na terenie działki nr [...] znajdują się grunty klasy III przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy konieczne było dokonanie uzgodnienia projektu decyzji z właściwym w sprawie organem ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się do powyższych argumentów wskazać należy, że wypowiedzenie się przez Sąd, co do prawidłowości uznania, że w sprawie konieczne jest uzgodnienie projektu decyzji z właściwym w sprawie organem ochrony gruntów rolnych i leśnych wykraczałoby poza ramy zakreślone wniesionym sprzeciwem. Byłaby to bowiem ingerencja w merytoryczną treść wydanej decyzji. Oceniając jednakże powyższe argumenty, jako argumenty przemawiające za wydaniem decyzji kasacyjnej Sąd przyjmuje argumentację organu odwoławczego, że stanowiły one podstawę do skorzystania z treści art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzona przez Kolegium wadliwość w postaci braku rozważenia przez organ I instancji, czy przed wydaniem decyzji konieczne było dokonanie uzgodnienia projektu decyzji z właściwym w sprawie organem ochrony gruntów rolnych i leśnych, zasadnie zostały zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, których wyjaśnienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślał raz jeszcze, że na tym etapie postępowania nie miał możliwości wypowiedzenia się co do prawidłowości wykładni przepisów dokonanej przez organ II instancji. Podzielić jednak należy stanowisko Kolegium, że stwierdzone przez nie braki musiały skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej, gdyż tylko w takim wypadku zachowana została podstawowa zasada postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw