Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 94/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji D. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 280/19 w sprawie ze skargi Fundacji D. w S. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 16 stycznia 2019 r. nr WWRPO/2014-2020/5/W/2019 w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji D. w S. na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., o sygn. akt I SA/Sz 280/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w S. (dalej jako: "Strona", "Fundacja" lub "Skarżąca") na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 16 stycznia 2019 r., nr WWRPO/2014-2020/5/W/2019, w przedmiocie umorzenia odsetek od zwróconej części dofinansowania projektu. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Istota sporu dotyczy wykładni przesłanek dotyczących zastosowania ulgi z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.p.").

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Fundacja, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła opisany powyżej wyrok w całości zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p. poprzez nietrafne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ w toku postępowania zobowiązany jest ustalić, która z przesłanek przeważa w przedmiotowymi postępowaniu, tj. przesłanka społeczna, czy też przesłanka gospodarcza i w zależności od tego ustalenia zdecydować o zastosowaniu dla dłużnika ulgi, bądź też o odmowie jej przyznania, która to błędna wykładania doprowadziła do sytuacji, że pomimo pozytywnego zweryfikowania przez organ, jak i wystąpienia względów społecznych, przemawiających za udzieleniem ulgi dla Skarżącej, ostatecznie jej nie otrzymała, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu wskazuje, że wystąpienie już jednej pozytywnej przesłanki, tj. względów społecznych lub względów gospodarczych, przemawiających za udzieleniem ulgi stanowi podstawę do tego, aby organ przychylił się do wniosku Fundacji o udzielenie ulgi w postaci umorzenia odsetek.

Wobec powyższego zarzutu Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania.

2.2. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, reprezentowany przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacji wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.3. W rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wzięli udziału pełnomocny stron postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutu skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań, oceniających zarzut postawiony wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zakresie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego i w konsekwencji wadliwej subsumpcji do ustalonego stanu faktycznego. Brak zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego w sprawie oznacza, że stan faktyczny ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, nie jest kwestionowany.

3.1. Zasadniczy spór prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p. Stosownie do tego przepisu niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których należą należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Z powołanej regulacji wynika, że w pierwszej kolejności organ winien ustalić, czy w sprawie zachodzi przypadek uzasadniony względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. W sytuacji stwierdzenia, że żadna z powyższych sytuacji nie występuje, organ nie ma możliwości udzielenia stronie wnioskowanej ulgi. W przypadku natomiast stwierdzenia występowania pozytywnych przesłanek do udzielenia ulgi jej zastosowanie jest prawem, a nie obowiązkiem organów. Użyte w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p. sformułowanie "może", przesądza bowiem o tym, że decyzje wydane na podstawie tej regulacji mają charakter uznaniowy. Swoboda uznania organu decydującego o udzieleniu lub nieudzieleniu ulgi jest dość szeroka. Jeżeli bowiem spełnione zostaną przesłanki zastosowania ulgi, do organów należy wybór konsekwencji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Z przyznanej im kompetencji organy nie mogą korzystać w sposób woluntarystyczny, zupełnie nieracjonalny lub sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Wartości te wyznaczają granice uznania administracyjnego.

3.2. Zastosowane w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p. kryteria udzielenia ulgi odwołują się do pojęć nieostrych i niedookreślonych w postaci "względów społecznych lub gospodarczych, w szczególności możliwości płatniczych zobowiązanego". Powyższe zwroty normatywne nie mają stałego zakresu treści, lecz jest to zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnosić je do indywidualnej sytuacji podmiotu występującego z wnioskiem o umorzenie. Są też swoistymi klauzulami generalnymi, odsyłającymi do ocen pozaprawnych. Przesłanka względów społecznych rozumiana jest jako dyrektywa postępowania, nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy, korekta błędnych decyzji. Z kolei względy gospodarcze obejmują sytuację ekonomiczną samego zainteresowanego i otoczenia w jakim funkcjonuje, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości płatniczych tego podmiotu (płynności finansowej, stanu majątkowego, aktywów i pasywów).

Obie przesłanki, czyli zarówno względy społeczne, jak i gospodarcze mają tę samą wartość i podlegają pełnej analizie dowodowej. W związku z tym żadna z nich nie powinna być z góry preferowana przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności. Jednak wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej prawidłowo w niniejszej sprawie organ zbadał obydwie przesłanki. Nie ma zatem racji Skarżąca kasacyjnie, że "wystąpienie już jednej pozytywnej przesłanki, tj. względów społecznych lub względów gospodarczych, przemawiających za udzieleniem ulgi stanowi podstawę do tego, aby organ przychylił się do wniosku Fundacji o udzielenie ulgi w postaci umorzenia odsetek". Spełnienie wymienionych w powołanym przepisie przesłanek czy przesłanki otwiera tylko możliwość rozważenia zasadności wniosku strony, nie obligując organów do uwzględnienia ulgi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego równorzędność obu przesłanek obliguje organ do zbadania każdej z nich i nie można poprzestać na analizie i ocenie tylko jednej. Organ rozpoznając wniosek, nie jest w tym względzie skrępowany stanowiskiem wnioskodawcy oraz jego oceną przesłanek umorzeniowych. Ma jednak obowiązek przeprowadzenia postępowania w sposób umożliwiający wnioskodawcy wykazanie okoliczności uzasadniających umorzenie należności w całości lub w części.

3.3. Z akt sprawy wynika, że Fundacja ubiega się o udzielenie ulgi w postaci umorzenia odsetek, określonych jak dla zaległości podatkowych w wysokości 48 629 zł od zwróconej części dofinansowania otrzymanego w ramach umowy o dofinansowanie z dnia 10 kwietnia 2017 r. na realizację projektu pn. "Utworzenie Centrum Integracji Społecznej w Korytowie". Zdaniem organu i Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie zaistniały względy społeczne przemawiające za przyznaniem ulgi, albowiem Fundacja realizuje zadania pomocowe określane jako pożyteczne i wartościowe. Istota sporu dotyczy jednak oceny drugiej przesłanki i w tym kontekście Sąd pierwszej instancji za "zadziwiające" uznał okoliczności powstania spornej zaległości. Jak wskazała Skarżąca kasacyjnie, zwłoka w zwrocie zaliczki była niewielka i powstała z przyczyn niezależnych, tj. wyjazdu Prezesa Fundacji poza granice kraju w okresie tzw. długiego weekendu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie powyższa okoliczność została negatywnie oceniona przez organ i Sąd pierwszej instancji. Skoro termin zwrotu środków był znany Fundacji, bo wynikał wprost z umowy o dofinansowanie, to w interesie Strony było dochowywanie należytej staranności w regulowaniu zobowiązania w wyznaczonym terminie. Tłumaczenie opóźnienia wyjazdem Prezesa Fundacji poza granice kraju jest nie do przyjęcia. Nie stanowi bowiem przeszkody nie do przezwyciężenia i świadczy o braku podstawowych zasad w dbałości o interesy Fundacji. Nie może być pozytywnie oceniona sytuacja, w której brak właściwej organizacji pracy i przepływu informacji podczas krótkiej nieobecności Prezesa Fundacji miałby usprawiedliwiać opóźnienie w terminowym regulowaniu zobowiązań. Słusznie Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że Strona z powyższych powodów nie może liczyć na ulgę w spłacie odsetek od powstałej zaległości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organy prawidłowo i wszechstronnie rozważyły obie przesłanki z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p., a Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni tej regulacji. O wadliwości wykładni nie może przesądzać okoliczność, że organy zbadały w sprawie wnikliwie zarówno względy społeczne, jak i gospodarcze, w tym niekwestionowane możliwości płatnicze Strony, a następnie dokonując oceny przesłanek za przeważające uznały względy gospodarcze jako wykluczające zastosowanie ulgi. Użyty w powyższym przepisie spójnik "lub" daje możliwość porównania wagi obu przesłanek oraz wzajemnego ich wyłączania. Obie wskazane przesłanki mają równorzędne znaczenie przy ich badaniu. Z kolei dokonując oceny każdej, organ zobowiązany jest ustalić, która z nich na tle danej sprawy jest istotniejsza i na tej podstawie zdecydować o zastosowaniu ewentualnej ulgi. Organ nie miał zatem obowiązku dania prymatu względom społecznym i pominięcia pozostałych okoliczności gospodarczych, jak oczekuje autorka skargi kasacyjnej. Skoro zaistnienie każdej z omawianych przesłanek samodzielnie może uzasadniać podjęcie decyzji w przedmiocie umorzenia, to na organie ciążył obowiązek możliwie szerokiego zbadania sprawy i oceny istnienia przesłanek warunkujących umorzenie wnioskowanych należności oraz istniejących między nimi wzajemnych relacji.

Uwzględniając powyższe w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo zrealizował ciążący na nim obowiązek, nie uchybiając przepisom u.f.p. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zbadał prawidłowość dokonanej przez organ oceny istnienia przesłanek warunkujących umorzenie należności. W skardze kasacyjnej nie podważono ustalonego stanu faktycznego i nie wykazano wadliwości przeprowadzonego przez organ wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Do przekroczenia granic uznania mogłoby dojść wówczas, gdyby wybór alternatywy decyzyjnej dokonany został z naruszeniem zasady sprawiedliwości, wskutek uwzględnienia kryteriów oczywiście nieistotnych lub nieracjonalnych, na podstawie fałszywych przesłanek, argumentów, które są nieprawdziwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2014 r., o sygn. akt II FSK 2427/14). Bogate orzecznictwo w tym względzie zostało co prawda wypracowane głównie na gruncie zbliżonych pojęć "ważny interes podatnika" i "interes publiczny", ale jest w pełni akceptowane na gruncie nowszego uregulowania w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p.

Reasumując Skarżąca kasacyjnie nie wykazała błędnej wykładni powyższego przepisu prawa materialnego i przekroczenia w niniejszej sprawie granic uznaniowości uprawnień organu, który odniósł się do istotnych okoliczności sprawy oraz racjonalnie uzasadnił swoje stanowisko w kwestii odmowy wnioskowanego przez Stronę umorzenia. Skarżąca kasacyjnie polemizuje w istocie z wnioskami wyciągniętymi przez organ dotyczącymi okoliczności, które przesądziły o nieuznaniu wystąpienia przesłanki względów gospodarczych. Wbrew stanowisku Fundacji wydana decyzja nie nosi znamion dowolności, a sama okoliczność, że nie spełniono żądania Skarżącej nie oznacza, że doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wbrew oczekiwaniom Skarżącej kasacyjnie spełnienie określonej w tym przepisie przesłanki w postaci zaistnienia względów społecznych nie oznacza powstania po stronie organów obowiązku udzielenia ulgi, a jedynie stwarza możliwość jej udzielenia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p.

3.4. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Fundacji jako pozbawioną usprawiedliwionej podstawy.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu, na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).

M. Bejgerowska D. Dudra B. Sobocha-Holc