Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1984/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 387/21 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Dyrektora [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 387/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.N., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury [...]z dnia 20 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów sądowych. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

K.N. we wniosku z dnia 22 marca 2021 r. wystąpił do Regionalnego Centrum Kultury o udostępnienie mu następujących informacji:

- kto jest właścicielem strony www. [...] (pełna nazwa firmy/instytucji/osoby/fundacji) począwszy od 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną;

- kto jest wydawcą strony www. [...] (pełna nazwa firmy/instytucji/osoby/fundacji) począwszy od 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną;

- kto jest redaktorem naczelnym strony www. [...] (pełna nazwa firmy/instytucji/osoby/fundacji) począwszy od 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną;

- kto jest administratorem strony www. [...] (pełna nazwa firmy/instytucji/osoby/fundacji) począwszy od 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną.

Wnioskodawca wniósł jednocześnie o udostępnienie skanu umowy na prowadzenie strony internetowej www. [...] począwszy od 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną.

Dyrektor [...], decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p.), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, wskazując, że informacje te stanowią informację publiczną przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a następnie przedstawił dwa możliwe sposoby kwalifikowania informacji publicznej jako informacji przetworzonej. Wyjaśnił, że informacją przetworzoną może być suma informacji prostych lub też informację tego rodzaju (przetworzoną) stanowić będzie jakościowo nowa informacja, tj. nie istniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. W pierwszym przypadku, o charakterze informacji publicznej jako informacji przetworzonej przesądzać będzie rozmiar i zakres żądanej informacji, która wymaga zestawień, opracowań, czy anonimizacji. W drugim przypadku, na charakter informacji publicznej przetworzonej wskazywać będzie konieczność podjęcia określonego działania intelektualnego, osobowego i organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji i nadanie skutkom tego działania cech informacji publicznej.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ zwrócił uwagę, iż w związku z tym, że rozpoznanie wniosku wymagałoby stosownego przetworzenia wielu informacji (odpowiedniego zestawienia informacji), wnioskodawca został wezwany do wykazania stosownego interesu publicznego (w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego objętej żądaniem wniosku informacji publicznej). Wnioskodawca nie uzupełnił informacji o jakie został wezwany, a w udzielonej organowi odpowiedzi jedynie przeprowadził polemikę w zakresie obowiązku wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Brak wykazania przesłanki szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego organ ocenił jako przesłankę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wyrażony w tej mierze pogląd prawny organ uzupełnił o argumentację ukierunkowaną na wykazanie, że strona nadużywa prawa do informacji publicznej. W tym kontekście organ podniósł, że wniosek w sprawie został złożony przez stronę nie ze względu na troskę o dobro publiczne, ale ze względu na chęć osiągniecia własnych celów, a to – wykorzystywania uzyskanych informacji do redagowania na prywatnej stronie wnioskodawcy (www. [...]) oszczerczych materiałów prasowych w stosunku do osób w jakikolwiek związanych z Gminą [...].

Skargę na powyższą decyzję złożył wnioskodawca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanego aktu stanowiły przepisy art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem organu, informacja publiczna, o której udostępnienie wystąpiła strona we wniosku z dnia 22 marca 2021 r. ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a co za tym idzie, wnioskodawca obowiązany był wykazać spełnienie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak wykazania przez wnioskodawcę wspomnianej przesłanki, pomimo skierowania do niego wezwania w tym zakresie, uzasadniał – zdaniem organu – wydanie decyzji odmownej w powołaniu na przepis art.16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.d.i.p.

W sprawie niespornym jest to, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.). W sprawie, adresat wniosku nie kwestionował również, że informacje objęte zakresem wniosku stanowią informację publiczną. Natomiast okolicznością sporną była ocena charakteru wnioskowanej informacji publicznej, tj. czy informacja ta ma charakter przetworzony, a w dalszej kolejności, czy w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obligujący występującego z wnioskiem o wykazanie, że informacja publiczna w zakresie objętym żądaniem wniosku jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej. Lukę tę wypełnia literatura i orzecznictwo sądowoadministracyjne, które dokonały podziału informacji publicznej na prostą i przetworzoną. Informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Dostęp do "prostej" informacji publicznej ma właściwie nieograniczony charakter, co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., według których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Natomiast udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona. Wskazuje się przy tym, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez sam proces anonimizacji (pozbawienie danych wrażliwych, podlegających ochronie, np. danych osobowych), bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu.

Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą zwraca uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Innymi słowy, podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania, szczegółowej identyfikacji czynności (co do ilości i zakresu), które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia. Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań.

Zdaniem WSA we Wrocławiu, w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ przedstawił możliwe przypadki uzasadniające kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej, a następnie wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, albowiem "Rozpoznanie wniosku wymagałoby stosownego przetworzenia wielu informacji – odpowiedniego zestawienia informacji". Jednak poza tym lakonicznym stwierdzeniem, w zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek dodatkowej argumentacji organu, która dawałaby podstawę do przyjęcia, że istotnie wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. W szczególności, brak jest wyjaśnienia co adresat wniosku rozumiał pod stwierdzeniem "wielu informacji". Spostrzeżenie to uznać należy za tym bardziej istotne jeśli zważyć, że z treści wniosku nie wynika prima facie, by udzielenie żądanej informacji wymagałoby od adresata tegoż wniosku przeprowadzenia pracochłonnych i angażujących personel pracowniczy szczegółowych i obszernych analiz zbioru dokumentów, bez których adresat wniosku nie byłby w stanie udzielić wnioskodawcy żądanych informacji. Odwołując się do treści żądania wniosku należy przypomnieć, że wnioskodawca wystąpił o udostępnienie mu informacji w następującym zakresie:

- kto jest właścicielem strony www. [...] (pełna nazwa firmy/instytucji/osoby/fundacji) począwszy od 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną;

- kto jest wydawcą strony www. [...] (pełna nazwa firmy/instytucji/osoby/fundacji) począwszy od 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną;

- kto jest redaktorem naczelnym strony www. [...] (pełna nazwa firmy/instytucji/osoby/fundacji) począwszy od 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną;

- kto jest administratorem strony www. [...] (pełna nazwa firmy/instytucji/osoby/fundacji) począwszy od 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną.

Wnioskodawca wniósł jednocześnie o udostępnienie skanu umowy na prowadzenie strony internetowej www. [...] począwszy od 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną.

Taka treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej przy braku staranności ze strony adresata tegoż wniosku w podaniu szczegółowego (i weryfikowanego tym samym) wyjaśnienia przesłanek na podstawie których uznał on, że wniosek z dnia 22 marca 2021 r. zawiera żądanie udostępnienia informacji publicznej o charakterze informacji przetworzonej, nie pozwala Sądowi uznać na tym etapie sprawy zasadności przyjętej przez organ kwalifikacji wniosku jako zawierającego żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a w dalszej kolejności, przeprowadzenia oceny co do prawidłowości zastosowania przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Jakkolwiek niewątpliwie wnioskodawca, wezwany do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. nie uczynił zadość temu wezwaniu, niemniej, by przyjąć w ogóle istnienie takiego obowiązku po jego stronie należałoby mieć pewność, że adresat wniosku dokonał prawidłowej kwalifikacji pomieszczonej w nim informacji publicznej jako przetworzonej. Co za tym idzie, muszą zostać wykazane weryfikowane przesłanki do stwierdzenia, że wezwanie to miało swoją rzeczywistą podstawę prawną. Lakoniczne stanowisko adresata wniosku nie pozwala na tym etapie natomiast ocenić, czy istotnie informacja publiczna objęta zakresem żądania wniosku ma charakter przetworzony. Nadto w treści wezwania strony do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. adresat wniosku nie uzasadniał i wyjaśnił, dlaczego przyjął taką a nie inna kwalifikację informacji publicznej. Tak więc w sprawie doszło do naruszenia art. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. u.d.i.p. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z kolei odnosząc się do przedstawionej w zaskarżonej decyzji argumentacji organu odnośnie do tego, że skarżący nadużywa prawa do dostępu do informacji publicznej Sąd pierwszej instancji przypomniał, że głównym celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola władzy publicznej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, definiujący owo nadużycie jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów. Jeśli natomiast rzeczywistą intencją wystąpienia z wnioskiem informacyjnym są inne względy, to nie zasługują one na aprobatę, albowiem w takim przypadku stanowią one przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Co ważne, nadużycie nie neguje prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Jakkolwiek więc dostęp do informacji publicznej z zasady nie podlega ograniczeniom (poza wyjątkami określonymi w art. 5 u.d.i.p.), to jednak można powołać się na okoliczność, że w danej sprawie zachodzi przypadek nadużycia prawa do informacji publicznej i odmówić jej udostępnienia z tego powodu. Wszakże w takim wypadku rzeczą organu jest przytoczenie w danej sprawie konkretnych okoliczności faktycznych mających związek z tą konkretną sprawą (wnioskiem), a przede wszystkim z danym organem (podmiotem zobowiązanym), do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony, zaś uzasadnienie winno przede wszystkim wskazywać np. ile wniosków i w jakim czasie wpłynęło od wnioskodawcy do tego konkretnego organu oraz czego dotyczyły, jeżeli organ wywodzi nadużycie prawa w związku z liczbą składanych wniosków. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił w większości jedynie ogólne rozważania dotyczące nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, nie odnosząc ich do rozpatrywanej sprawy poza stwierdzeniem, że wnioskowane informacje wykorzystywane są przez stronę celem tworzenia materiałów prasowych o charakterze oszczerczym w stosunku do osób w jakikolwiek sposób związanych z Gminą [...]. W nawiązaniu do tej argumentacji Sąd pierwszej instancji podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 388/21 w sprawie tego samego skarżącego, w którym Sąd fakt prowadzenia przez stronę portalu internetowego uznał za okoliczność przesądzającą o tym, że wnioskodawca ma realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Takie stwierdzenie organu przeczy zatem tezie, że żądane informacje służą wyłącznie celom osobistym. Tak więc organ nie przytoczył konkretnych okoliczności faktycznych wspierających takie przekonanie organu. Argumentacja w tej materii jest ogólnikowa, z kolei zaś zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenia organu o oszczerczym charakterze materiałów publikowanych przez skarżącego mają charakter polemiczny i nie zostały dowiedzione. Nie poddają się ocenie Sądu.

W dniu 5 lipca 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Dyrektor [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy - w sytuacji gdy dokumenty (informacje) te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały z stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy);

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zakres wniosku, jego obszerność - nie stanowi tzw. informacji przetworzonej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Z uwagi na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami P.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 P.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje sformułowanych w niej zarzutów do konkretnego punktu art. 174 P.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05,), wskazuje jednak na niewypełnienie koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane jako obraza:

✓ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy - w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały z stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy),

✓ art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zakres wniosku, jego obszerność - nie stanowi tzw. informacji przetworzonej.

Zarzuty te nie mogły odnieść skutku ze względu na ich wadliwą konstrukcję. Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia, czy to z podstawy art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego czy z podstawy art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jako naruszenia przepisów procesowych, w związku z wytykaniem przez stronę skarżącą kasacyjnie dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podkreślenia wymaga, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutów dokonania przez WSA we Wrocławiu błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przy przyjęciu, że intencją autora skargi kasacyjnej było sformułowanie zarzutów w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Naruszenia tych przepisów, jak już wskazywano, strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w przyjęciu przez WSA we Wrocławiu, że żądane przez skarżącego konkretne dokumenty nie są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11).

Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że o nieskuteczności omawianych zarzutów świadczy również to, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że WSA we Wrocławiu w ogóle nie wyraził poglądu o tym, że żądane przez skarżącego informacje nie są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Natomiast szeroko odniósł się do argumentacji organu, że przestawiony wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej Natomiast w zakresie kwestii zastosowania w sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. WSA we Wrocławiu wypowiedział się uznając, że lakoniczność uzasadnienia zaskarżanej decyzji w tej materii nie pozwala uznać, że Dyrektor nie wykazał iż żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.