Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2551/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 324/23 w sprawie ze skargi M.S. i W. S. na czynność Burmistrza O. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 lipca 2023 r., III SA/Łd 324/23 w sprawie ze skargi M.S. i W. S. na czynność Burmistrza O. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Zawiadomieniem z [...] września 2021 r. nr [...] Burmistrz O. na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2020.2052 ze zm.), dalej jako "p.g.k." w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U.1368), dalej jako "rozporządzenie z 21 lipca 2021 r.", poinformował M. S. i W. S. o dokonanej z urzędu zmianie numeracji porządkowej nieruchomości w obrębie B., gmina O.: dla budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej w obrębie B., gmina O., dotychczasowy numer porządkowy "[...]", położonej w miejscowości M., gmina O. na "[...]" w miejscowości B., gmina O. W uzasadnieniu zawiadomienia organ powołał treść art. 47a ust. 5 p.g.k., § 6 ust. 9 i § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. i wskazał, że w międzyczasie podjęto działania zmierzające do ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B. Organ w zawiadomieniu przypomniał o wynikającym z art. 47b ust. 1 i 2 p.g.k. obowiązku umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru.

Pismem z [...] września 2021 r. M. S. i W. S. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na naruszenie prawa; wskazując na naruszenie prawa i podkreślając, że ww. zawiadomieniem Burmistrz O. poinformował o zmianie z urzędu istniejącej numeracji porządkowej tylko w odniesieniu do części nieruchomości znajdujących się w obrębie B., w ciągu drogi krajowej nr [...].

W piśmie z [...] września 2021 r. Burmistrz O. podtrzymał stanowisko wyrażone w zawiadomieniu z [...] września 2021 r.

W tej sytuacji M. S. i W. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Burmistrza O. z [...] września 2021 r. w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości położonej w obrębie B., gmina O.: dla budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z dotychczasowego numeru porządkowego "[...]" położonego w miejscowości M. na "[...]" w miejscowości B., gmina O. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że czynnością Burmistrza O. dokonano nie tylko zmiany numeracji ich nieruchomości, ale przede wszystkim zmiany przynależności ich nieruchomości do miejscowości, z M. na miejscowość B. Zmiana numeracji porządkowej nieruchomości może być rozważana w przypadku wadliwości ustalonych numerów porządkowych, jednakże nie może skutkować powstaniem trudności w jej wykorzystaniu, co będzie miało miejsce w zaistniałej sytuacji. Skarżący zauważyli, że powyższa zmiana, wbrew stwierdzeniom zawartym w zawiadomieniu, skutkować będzie zaburzeniem dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej. Skarżący podnieśli, że "M." jest marką ich firmy od 30 lat. Klienci nie rozpoznają ich po nazwisku, czy po nazwie firmy, tylko mówią "sklep w M.". Zdecydowali się "pobudować firmę" w tym miejscu po informacji z Urzędu Gminy, że otrzymają numer porządkowy w miejscowości M., jak również mając sąsiadów z numerami porządkowymi w miejscowości M.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 17 marca 2022 r., III SA/Łd 1003/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Od wyroku tego Burmistrza O. wniósł skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 maja 2023 r., I OSK 1061/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok z dnia 17 marca 2022 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że w nadesłanych przez organ aktach znajdowała się dokumentacja, która pozwalała na dokonanie oceny legalności zaskarżonej czynności. Przede wszystkim stanowiła ją treść zawiadomienia Burmistrza O. z [...] września 2021 r. Wskazano w nim nie tylko podstawy prawne dokonanej z urzędu zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, ale i przytoczono ich pełną treść, w postaci: art. 47a ust. 5 p.g.k. oraz § 6 ust. 9 i § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. Poza tym we wskazanym zawiadomieniu organ poinformował, że podjął działania zmierzające do ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B., a w związku z tym przypomniał też o obowiązku wynikającym z art. 47b ust. 1 i 2 p.g.k. dotyczącym umieszczania w widocznym miejscu tabliczki z numerem domu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w zawiadomieniu treści informowały o generalnych powodach, dla których zaskarżona czynność została dokonana. Bardziej szczegółowe natomiast informacje z nią związane wynikały z treści pozostałej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Zawierała ona w szczególności takie dokumenty jak: uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia statutu sołectwa B. i nr [...] w sprawie ustalenia statutu sołectwa M. wraz ze statutami obu sołectw, szkice sytuacyjne przedstawiające przedmiotowy teren, petycję mieszkańców do Przewodniczącej Rady Miejskiej w O. z [...] sierpnia 2021 r. w sprawie pozostawienia numeracji porządkowej nieruchomości w M. bez zmian, protesty i apele mieszkańców adresowane do Burmistrza O., jak również wezwanie Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa. Wreszcie w aktach sprawy znajdowała się także obszerna odpowiedź organu na skargę. Powyższe pozwalało na dokonanie oceny legalności zaskarżonej czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że organ administracji naruszył prawo. Wskazał, że w kompetencjach wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określonych w art. 47a ust. 5 p.g.k.. mieści się wyłącznie ustalanie numerów porządkowych nieruchomości, a nie zmiana miejscowości. Sąd I instancji podkreślił, że poza numerem porządkowym dane składające się na adres nieruchomości nie są przez organ wykonawczy gminy nadawane, względnie ustalane, lecz winny wynikać z zapisów w ewidencji miejscowości, ulic i adresów prowadzonej przez daną gminę. Zauważył również, że stosownie do § 6 ust. 9 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r., w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej. Nie oznacza to jednak dowolności organu w podejmowaniu działań umożliwiających nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji. W sytuacji gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia tych zmian całościowo, jak twierdzi organ administracji chociażby w piśmie z [...] lipca 2023 r., to zmiany te powinny mieć charakter kompleksowy, a nie fragmentaryczny jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 133 § 1 oraz 146 § 1 p.p.s.a. przez:

1) błędne uznanie, że Burmistrz O. czynnością materialno-techniczną polegającą zmianie numeracji porządkowej nieruchomości skarżących, uzewnętrznioną w zawiadomieniu z dnia [...] września 2021 r., dokonał również zmiany określenia miejscowości, w której znajduje się nieruchomość;

2) błędne uznanie, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie w jakiej miejscowości położona jest nieruchomości skarżących,

3) błędne uznanie, że organ nie wykazał i nieodpowiednio udokumentował konieczność dokonania poprawy zapisów ewidencji miejscowości, ulic i adresów wynikającą z wad numeracji porządkowej i rozbieżności z innymi rejestrami;

- co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w postaci art. § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r., polegającego na błędnym uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia możliwości zastosowania wskazanego przepisu do zmiany numeracji porządkowej nieruchomości skarżących.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od wskazania, iż stosownie do art. 47a ust. 1 pkt 1 p.g.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Z kolei art. 47a ust. 5 p.g.k. wskazuje, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej (vide: wyroki NSA z dnia 1 lutego 2008 r., I OSK 6/07; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., SA/Bk 1074/01; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 30/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przywołana powyżej regulacja prawna stanowi podstawę zaskarżonej czynności materialno-technicznej. Kontrowersja powstała w niniejszej sprawie dotyczy zaś tego, czy zakwestionowana przez stronę skarżącą czynność materialno-techniczna stanowi wyłącznie ustalenie dla nieruchomości nowego (zmianę dotychczasowego) numeru porządkowego, czy też, obok zmiany numeru porządkowego, stanowi także zmianę przynależności tej nieruchomości do innej niż dotychczas miejscowości. Nie jest przy tym kwestionowane, że kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do treści art. 47a ust. 5 p.g.k., pozostaje wyłącznie ustalanie numerów porządkowych nieruchomości. Natomiast nie należy do kompetencji tegoż organu zmiana miejscowości, na której terenie położona jest określona nieruchomość.

Odnosząc się do tak zakreślonego pola sporu nie sposób abstrahować od treści zakwestionowanej w niniejszej sprawie czynność materialno-technicznej. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że w dniu [...] września 2021 r. Burmistrz O. zawiadomił skarżących o dokonanej z urzędu zmianie numeracji porządkowej należącej do nich nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] w ten sposób, że dotychczasowy numer porządkowy "[...]" położony w miejscowości M., gm. O., zmienia się na "[...]" w miejscowości B., gm. O. Analiza treści powyższego zawiadomienia nie pozostawia wątpliwości, iż jego mocą nie doszło do zmiany numeru porządkowego w ramach określonej miejscowości, na terenie której dotychczas położona była ta nieruchomość (M.), lecz dokonano zmiany jej dotychczasowego numeru porządkowego na numer porządkowy w innej miejscowości (B.). Powyższa analiza treści zaskarżonej czynności materialno-technicznej nakazuje uznać – wbrew temu co wywodzi organ administracji – iż dokonując zmiany numeru porządkowego, doszło w rzeczywistości do faktycznej zmiany przynależności przedmiotowej nieruchomości, z dotychczasowego położenia w miejscowości M., gm. O., na położenie w miejscowość B., gm. O. W takiej sytuacji wypada wskazać, iż przepis art. 47a ust. 1 pkt 1 i 5 p.g.k. nie mógł stanowić podstawy prawnej do tego rodzaju działań organu wykonawczego gminy. Kwestie te zatem trafnie ocenił Sąd I instancji.

Podjęte przez organ w toku postępowania sądowego próby wyjaśnienia treści ww. zawiadomienia i usprawiedliwienia jej koniecznością naprawienia błędów, jakie organ popełnił w przeszłości przy nadawaniu numerów porządkowych przedmiotowej nieruchomości, a także innym nieruchomościom położonym w jej sąsiedztwie, nie mogą przynieść satysfakcjonujących organ rezultatów, skoro treść zawiadomienia w swej zasadniczej części, tyczącej zmiany miejscowości, do której przynależy przedmiotowa nieruchomość, nie należy do kompetencji organu, który czynność tę podjął. Ponadto należy zaakcentować, iż ze stanowiska skarżących, ale także z protestów mieszkańców M. wyraźnie wynika, iż czują się oni mieszkańcami tej właśnie miejscowości i nie chcą aby ta część ich miejscowości, którą dotychczas władze gminy uznawały za M., zmieniła nazwę na B. Z miejscowością B. nie identyfikują się bowiem jako z miejscem swego zamieszkiwania i prowadzonej działalności. Powyższe stanowisko skarżących, ale także lokalnej społeczności wyrażone w proteście, zaprzecza tezie organu o jedynie technicznym (oczywistym) charakterze błędu dotychczasowych władz gminy O. w określeniu przynależności do konkretnej miejscowości terenu, na którym znajduje się m.in. przedmiotowa nieruchomość. Nie można zatem zgodzić się z organem, że powyższy charakter błędu popełnionego w przeszłości, winien usprawiedliwiać aktualne działania organu zmierzające jego wyeliminowania, przez zmianę numeracji porządkowej obejmującej w istocie dwie miejscowości. Okoliczności badanej sprawy wyraźnie wskazują, iż problem przynależności do konkretnej miejscowości terenu, na którym znajduje się m.in. przedmiotowa nieruchomość ma charakter zdecydowanie głębszy, a jego rozwiązanie w sposób zaprezentowany w zaskarżonym zawiadomieniu przekracza kompetencje organu stanowiącego gminy, co trafnie zauważył Sąd I instancji.

W konsekwencji powyższych uwag nie można zgodzić się z autorką kasacji, iż zaskarżona czynność materialno-techniczna, uzewnętrzniona w zawiadomieniu z dnia [...] września 2021 r. nie prowadziła do zmiany określenia miejscowości, w której znajduje się nieruchomość skarżących, skoro okoliczność ta wynik wprost w ww. zawiadomienia, a działania organu podjęte w dotychczasowym postępowaniu sądowym nie zdołały nadać temu zawiadomieniu innego znaczenia niż to wynikające z jego treści. Nie zdołały w szczególności zdeprecjonować tej części zawiadomienia, które wskazuje na nadanie przedmiotowej nieruchomości numeru porządkowego w innej miejscowości niż ta, w której nieruchomość ta była położona przed ww. zawiadomieniem.

Nie można także zgodzić się z tezą kasacji, iż z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, w jakiej miejscowości położona jest nieruchomość skarżących, co dla autorki kasacji oznacza miejscowość B. Otóż z okoliczności sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w miejscowości M. Dowodzi tego jednoznacznie z Raportu dla Punktu Dostępowego, który dla tej nieruchomości wskazuje na kod [...], właściwy dla miejscowości M. Jednocześnie z okoliczności sprawy wynika, że nieruchomość ta znajduje się w obrębie ewidencyjnym B. Skoro jednak w dotychczasowym postępowaniu nie udało się wskazać wyrysowania granic miejscowości o kodach [...] właściwych dla miejscowości M. i B., to powyższa okoliczność nie może być uznana za rozstrzygającą o tym, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w miejscowości B. Nie jest bowiem kwestionowane, iż obręb ewidencyjny nie musi pokrywać się z granicami konkretnej miejscowości o określonym kodzie [...], a w konsekwencji również uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] i nr [...] w sprawie uchwalenia statusu odpowiednio: sołectwa B. i sołectwa M., nie są w stanie jednoznacznie wskazać na trafność stanowiska organu, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w miejscowości B. Trafnie w takiej sytuacji dokonano ustaleń w oparciu o dane ujawnione w ewidencji, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie ewidencyjnym B., w miejscowości M. Należy przy tym zgodzić się z Sądem I instancji, iż ewentualne wady tej ewidencji, a także rozbieżności z innymi rejestrami powinny uzasadniać zastosowanie trybu aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany w odpowiednim trybie. W badanej sprawie taki tryb nie został jednak zastosowany.

Z pominięciem okoliczności badanej sprawy został natomiast zgłoszony zarzut kasacyjny błędnego uznania, że organ nie wykazał i nieodpowiednio udokumentował konieczność dokonania poprawy zapisów ewidencji miejscowości, ulic i adresów wynikającą z wad numeracji porządkowej i rozbieżności z innymi rejestrami. Przedmiotem skargi pozostaje wszak czynność zawiadomienia o zmianie numeracji porządkowej nieruchomości. Przywołany w tym zakresie jako naruszony przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. wskazuje, iż w przypadku istnienia numerów porządkowych niespełniających wymogów określonych w § 6 ust. 1-3 tegoż rozporządzenia, które nie zapewniają unikalności związanych z nimi adresów i czytelnej identyfikacji w terenie w powiązaniu z adresami sąsiednimi lub numery porządkowe powtórzone, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów dokonuje odpowiedniego przenumerowania z urzędu. Numery porządkowe niespełniające wymogów określonych w § 6 ust. 1-3 rozporządzenia to: 1) numery porządkowe, które nie przyjęły postaci liczb całkowitych; 2) numery porządkowe w postaci innej niż liczby całkowite uzupełnione wielką literą alfabetu łacińskiego, z wyłączeniem litery I, O, Q; 3) numery porządkowe w innej formie opisowej. Z okoliczności sprawy, a w szczególności z treści zawiadomienia z dnia [...] września 2021 r. nie wynika aby którykolwiek z powyższych powodów stanowił podstawę ww. zawiadomienia. Z kolei przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. wskazuje, że w razie istnienia numerów porządkowych niespełniających wymogów określonych w § 6 ust. 4 tegoż rozporządzenia, tj. w razie prowadzenia numeracji porządkowej dotyczącej części miejscowości, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów dokonuje przenumerowania z urzędu albo wnosi do rady gminy o wszczęcie procedury zmiany rodzaju miejscowości zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Z okoliczności niniejszej sprawy także nie wynika aby doszło do prowadzenia numeracji porządkowej dotyczącej części miejscowości M. lub B. i tego rodzaju sytuacja obejmowała numer porządkowy nadany dotychczas przedmiotowej nieruchomości. Natomiast powyższe przepisy nie uzasadniają zmiany numeru porządkowego sytuację występowania rozbieżności pomiędzy informacjami zawartymi w ewidencji miejscowości, ulic i informacjami wynikającymi z innych rejestrów.

Nie doszło zatem do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r., a w konsekwencji brak jest podstaw do twierdzenia, że nieprawidłowo Sąd I instancji zastosował przepisy 133 §1 i art. 146 §1 p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.