Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1823/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 4,  art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr SKO.4103.139.2021 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr SKO.4103.139.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania P. S. (dalej – Skarżący), uchyliło decyzję Burmistrza B.(dalej – organ I instancji) z dnia 17 września 2021 r. nr [...] i ustaliło sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu na rzecz "M" Sp. z o.o. w C. dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na terenie działki nr ewid. 1, położonej w obrębie ewidencyjnym L., gmina B., dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 10 października 2016 r. Spółka złożyła w organie I instancji wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianych do realizacji na działce nr 1 w obrębie ewidencyjnym L., gmina B. W charakterystyce inwestycji podane zostały przybliżone gabaryty projektowanych budynków mieszkalnych: długość 12 m, szerokość 10 m, wysokość 8 m (mierzona od poziomu terenu do najwyżej położonego punktu dachu), liczba kondygnacji - 2, dach czterospadowy o kącie nachylenia połaci 20-45°. Na załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej zaznaczono lokalizację budynków.

W przedmiotowej sprawie wydane zostały następujące decyzje administracyjne oraz zapadły następujące wyroki sądowe:

1) decyzja Burmistrza B. nr [...] z dnia 13 stycznia 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy, od której odwołanie wniósł Skarżący;

2) decyzja SKO nr SKO.4103.27.2017 z dnia 22 marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 13 stycznia 2017 r.;

3) wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GI 473/17 z dnia 22 września 2017 r. oddalający skargę Skarżącego na decyzję Kolegium z dnia 22 marca 2017 r.;

4) wyrok NSA sygn. akt II OSK 336/18 z dnia 13 grudnia 2019 r. uchylający na skutek skargi kasacyjnej Skarżącego wyrok WSA w Gliwicach oraz poprzedzające go decyzje SKO i Burmistrza B. (Sąd poddał w wątpliwość prawidłowość sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej, w tym brak szczegółowej argumentacji odnoszącej się do ustalonych parametrów zabudowy, w szczególności odstępstw od zastosowania parametrów średnich występujących w obszarze analizowanym);

5) decyzja Burmistrza B. nr [...] z dnia 16 listopada 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, od której odwołanie wniosła Spółka;

6) decyzja SKO nr SKO.4103.191.2020 z dnia 29 marca 2021 r. uchylająca decyzję Burmistrza B. z dnia 16 listopada 2020 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 17 września 2021 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku Spółki. Uznał, że wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej wykazały, że planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W odwołaniu z dnia 21 października 2021 r. Skarżący decyzji organu I instancji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 w związku z art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nierzetelny, a skutkujący wydaniem decyzji opartej na błędnych podstawach faktycznych i nieuwzględniającej uzasadnionych i słusznych interesów Skarżącego jako osoby trzeciej, a także sprzeczności i nieścisłości budzących wątpliwości interpretacyjne i w konsekwencji:

– nieuprawnione rozszerzenie obszaru analizowanego w szczególności od strony wschodniej działki inwestycyjnej, m.in. na działkę nr 7, na której znajduje się jedyny dwukondygnacyjny budynek oraz na inne nieruchomości, jedynie w celu realizacji woli Inwestora;

– nieuprawnione rozszerzenie obszaru analizowanego jedynie w celu znalezienia cech i parametrów dla planowanej inwestycji, a powyższe miało również wpływ na określenie średnich wskaźników kształtowania się zabudowy w obszarze analizowanym;

– nie określono ile kondygnacji posiadają budynki znajdujące się w obszarze analizowanym;

– błędne ustalenie, iż działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej;

– pominięcie, iż decyzja została wydana na podstawie nieaktualnych przyłączy mediów, tj. oświadczenia "T." S.A. z dnia 14 października 2016 r. oraz pisma "P" w C. z dnia 24 października 2016 r.;

– oparcie decyzji na podstawie nieaktualnych map stanowiących załączniki nr 1 i 3, które nie przedstawiają faktycznych zabudowań na działce nr 2;

– błędne ustalenie, iż na działce nr 2 brak jest budynków, które powinny być objęte analizą;

– błędnie uznano, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa (na działkach nr: 4, 3, 2 i 5), podczas gdy faktycznie zabudowa taka nie występuje, co wynika z uprzednio wydanej decyzji w niniejszej sprawie z dnia 13 stycznia 2017 r. nr [...], a stan faktyczny od czasu wydania tej decyzji nie uległ zmianie;

– nieuwzględnienie w analizie wysokości wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, tj. organ w analizie uwzględnił tylko niektóre zabudowania;

– błędne ustalenie, że na działce nr 2 nie ma zabudowań, podczas gdy faktycznie one istnieją i powinny być uwzględnione w analizie;

– błędnie ustalono, iż na działce nr 3 znajduje się tylko jeden budynek, który został ujęty w analizie, podczas gdy na działce tej znajdują się dwa budynki, które powinny być ujęte w analizie, tj. budynek mieszkalny i budynek gospodarczy o wymiarach ok. (18 x 5 x 5);

– nieprawidłowo uznano, iż budynek na działce nr 6 jest budynkiem gospodarczym, który jest w trakcie rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania na budynek letniskowy;

– pominięcie, iż błędnie wyznaczono nieprzekraczalną linie zabudowy;

– błędnie wyznaczono średnią szerokość elewacji frontowej, wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość kalenicy głównej i powierzchni biologicznie czynnej;

– pominięto, że organ I instancji nie dokonał szczegółowego, rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia wyznaczonych parametrów dla nowej zabudowy, które zostały przyjęte na podstawie dopuszczenia (odstępstwa), a nie według średniego parametru w obszarze analizy;

– nieprawidłowe ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej na 0,11 na podstawie błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

– brak uzasadnienia wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej na 50 %;

– pominięcie, iż przesłany z wnioskiem o uzgodnienie projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w C. został uzgodniony na podstawie wadliwego projektu decyzji, do którego dołączone są nieaktualne załączniki nr 1 i 3, tzw. mapy;

– pominięcie, iż przesłany z prośbą o uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do Dyrektora Zarządu [...] w S. został uzgodniony na podstawie wadliwego projektu, do którego dołączone są nieaktualne załączniki nr 1 i 3, tzw. mapy;

– pominiecie, iż przesłany z wnioskiem o uzgodnienie projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. został uzgodniony na podstawie wadliwego projektu, do którego dołączone są nieaktualne załączniki nr 1 i 3, tzw. mapy;

– organ I instancji nie poinformował organów uzgadniających o tym, iż działka inwestycyjna została podniesiona przed wszczęciem postępowania poprzez nawiezienie dużych ilości ziemi co sprawiło, że teren został podniesiony i zmieniły się warunki pod względem melioracji;

– pominięto, iż Spółka przed wszczęciem postępowania nawoziła ziemię, zmieniała ukształtowanie terenu, manipulowała i zmieniała spływ wody, a powyższe miało wpływ na stosunki wodne na działce inwestycyjnej oraz działce Skarżącego, a tym samym nie zostały zachowane zasady zagospodarowania terenu, jego zabudowy i warunki pod względem melioracji;

– nie powiadomiono Skarżącego o uzgadnianiu planowanej inwestycji z Zarządem Dróg Powiatowych w zakresie graniczenia terenu inwestycji z pasem drogowym;

– pominięto, że równolegle toczy się postępowanie w sprawie nr [...] dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzonego na wniosek matki Prezesa Zarządu Spółki oraz postępowanie w sprawie nr [..], gdzie wspólnicy Spółki planują wznieść kolejnych 5 jednorodzinnych budynków mieszkalnych;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 r.u.w.z. poprzez:

– nieuprawnione rozszerzenie obszaru analizowanego w szczególności od strony wschodniej działki inwestycyjnej, m.in. na działkę nr 7, na której znajduje się jedyny dwukondygnacyjny budynek, oraz na inne nieruchomości jedynie w celu realizacji woli Inwestora;

– błędne wyznaczenie obszaru analizowanego albowiem jego granice obejmują obszar w odległości 200 m wokół działki nr 1, podczas gdy z załącznika nr 3 do zaskarżonej decyzji wynika, iż organ objął granicami obszaru analizowanego teren wokół działki nr 1 o zróżnicowanym promieniu, tj. ok. 165 m na północ, ok. 84 m na południe, ok. 95 m na wschód i ok. 152 m na zachód, co skutkuje nieuprawnionym rozszerzeniem obszaru analizowanego na inne nieruchomości;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez próbę obejścia zasady dobrego sąsiedztwa albowiem obszar analizowany został bezzasadnie rozszerzony, a w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym:

– nie znajdowałaby się zabudowa dwukondygnacyjnych budynków o gabarytach wskazanych w treści zaskarżonej decyzji;

– w obszarze analizowanym nie byłoby budynków mieszkalnych: o wysokości 8 metrów, wskaźnika powierzchni zabudowy zainwestowania działki, tj. 0,11 i większej, układzie połaci dachu, tj. czterospadowym i wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. 7m i większej, a ponadto na działce sąsiedniej, tj. 19 wspólnicy Spółki planują wznieść kolejnych 5 jednorodzinnych budynków mieszkalnych o zbliżonych gabarytach, co zostało pominięte a także równolegle toczy się postępowanie w sprawie nr [...] dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzonego na wniosek matki Prezesa Zarządu Spółki;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez oparcie decyzji na błędnie sporządzonej analizie urbanistycznej, która nie odzwierciedla rzeczywistości (faktycznych zabudowań na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, gabarytów tych budynków itd.);

d) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż działka nr 1 posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy de facto działka inwestycyjna nie posiada dostępu do drogi publicznej;

e) art. 63 ust. 1 i 2 w związku z art. 54 lit. d w związku z art. 64, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez brak poszanowania przez Spółkę oraz organy uzasadnionych interesów Skarżącego, albowiem wskutek zaskarżonej decyzji nastąpi zakłócenie dotychczasowego sposobu zamieszkiwania przez mieszkańców nieruchomości sąsiednich, a w szczególności Skarżącego przebywania na nieruchomości oraz nastąpi znaczne obniżenie wartości, użyteczności i atrakcyjności nieruchomości Skarżącego;

f) § 5, § 6, § 7, § 8 i § 9 r.u.w.z. poprzez pominięcie, iż uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego miały wpływ na określenie średnich wskaźników kształtowania się zabudowy w obszarze analizowanym, tj. wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, a także wysokości zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Kolegium decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r. uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z dnia 17 września 2021 r. i ustaliło sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na terenie działki nr ewid. 1, położonej w obrębie ewidencyjnym L., gmina B., dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podniesiono, że organ odwoławczy podjął próbę uzyskania od Burmistrza B. prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując mu jednocześnie nieprawidłowości w przedkładanych dokumentach. Wobec negatywnego efektu kierowanych do organu I instancji wezwań Kolegium uznało, że niezasadnym jest wydawanie po raz kolejny decyzji kasatoryjnej. Dlatego też powołało biegłego dla opracowania projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium dostrzegając zmiany, jakim uległy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjaśniło (z powołaniem się na odpowiednie uregulowania intertemporalne), że należy je w niniejszej sprawie stosować w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r.

W dalszej kolejności przedstawiono zasady wyznaczania obszaru analizowanego. Kolegium podniosło, że działka inwestycyjna posiada bezpośredni dostępu do drogi publicznej. Wyjaśniono, że w kierunku wschodnim i zachodnim obszar analizowany został nieznacznie rozszerzony celem objęcia nim całych działek ewidencyjnych. W kierunku południowym – jak wskazano w zaskarżonej decyzji - objęto działki zlokalizowane po południowej stronie ul. [...].

Następnie Kolegium przystąpiło do uzasadnienia wystąpienia każdej z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Efektem tych rozważań było uznanie, że planowane przedsięwzięcie spełnia wszystkie 5 warunków. W tej sytuacji, jak zauważył organ odwoławczy, był zobligowany do wydania decyzji zgodnej w wnioskiem Spółki. Następnie wyjaśniono, że analiza urbanistyczna musi uwzględniać pewną tolerancję wymiarową ze względu na warunki jej przeprowadzania, umożliwiające ustalenie istniejących parametrów w sposób zbliżony do stanu rzeczywistego, jednak nie z dokładnością jaką zapewnia inwentaryzacja budowlana. Ponadto – jak zaznaczono - ład przestrzenny nie może być rozumiany wyłącznie jako dokładne odwzorowanie cech istniejącej zabudowy. Dlatego też jego rozwój musi mieć charakter ewolucyjny. Zatem nowy budynek powinien nawiązywać do istniejącej zabudowy, nie musi natomiast być jej odwzorowaniem. Dlatego też – zdaniem Kolegium - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności i inicjatyw właścicieli do podejmowania inwestycji budowlanych.

W dalszej części zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że ustawodawca nie zagwarantował niezmienności otoczenia, ani ochrony w przypadku subiektywnego odczucia utraty komfortu zamieszkania. Dodano, że kwestie związane z potencjalnymi uciążliwościami i oddziaływaniem planowanej inwestycji badane są na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Potencjalne zaburzenie stosunków wodnych wywołane nawiezieniem ziemi również nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu. Może to być natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Końcowo wyjaśnił, że zapewnienie ochrony interesów osób trzecich wynikające z art. 54 ust. 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. realizowane jest poprzez zapisy zawarte w pkt 2 lit. e niniejszej decyzji.

W skardze z dnia 12 października 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Strony zarzucił decyzji Kolegium:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 w związku z art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kodeksu poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nierzetelny, a skutkujący wydaniem decyzji opartej na błędnych podstawach faktycznych i nieuwzględniającej uzasadnionych i słusznych interesów Skarżącego jako osoby trzeciej, a także sprzeczności i nieścisłości budzących wątpliwości interpretacyjne i w konsekwencji:

– nieuprawnione rozszerzenie obszaru analizowanego w kierunku wschodnim (obejmując działkę nr 8), zachodnim (obejmując działkę nr 9) i północno-wschodnim (obejmując działki nr: 10, 11, 12);

– błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa;

– brak określenia ilości kondygnacji budynków w obszarze analizowanym, co jest istotne z uwagi na to, że planowane budynki mają posiadać dwie kondygnacje;

– nieuwzględnienie w przeprowadzonej analizie wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym tych na działkach o nr: 6, 13 i 2, koncentrując się wyłącznie na budynkach mieszkalnych, co miało wpływ na ustalenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy w sposób nieprawidłowy;

– nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w kierunku południowym, który jest mniejszy niż 50 m;

– błędne określenie parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy, w tym brak ich uzasadnienia;

– dokonanie oceny zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym na podstawie systemu informacji przestrzennej B. e-mapa, geoportalu powiatu [...], portalu internetowego mapy geoportal.gov.pl, natomiast wskazane serwisy internetowe nie są dokumentami urzędowymi, a tym samym nie mogą być źródłem ustaleń;

2) art. 61 u.p.z.p. w związku z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, iż art. 61 u.p.z.p. ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu przed 3 stycznia 2022 r., podczas gdy w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy znowelizowane w brzmieniu obowiązującym po 3 stycznia 2022 r.;

3) § 5, § 6, § 7, § 8 i § 9 r.u.w.z. w związku z § 2 rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, iż wskazane rozporządzenie ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu przed 3 stycznia 2022 r., podczas gdy w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy znowelizowane w brzmieniu obowiązującym po 3 stycznia 2022 r.;

4) art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdyż Kolegium w istocie przeprowadziło pełne postępowanie dowodowe, którego efektem było ustalenie parametrów i wskaźników zabudowy odmiennych od tych określonych w decyzji organu I instancji, a ponadto Kolegium nie było uprawnione do wzywania organu I instancji do przedstawienia poprawionej analizy urbanistycznej w trybie art. 136 k.p.a. skoro nie wiązało się to uzupełnieniem materiału dowodowego;

5) art. 138 § 2b k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy po odmowie przez organ I instancji dokonania uzupełniania materiału dowodowego Kolegium powinno umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem Spółki, a nie prowadzić nowe postępowanie dowodowe wyręczając organ I instancji;

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 r.u.w.z. poprzez próbę obejścia zasady dobrego sąsiedztwa albowiem obszar analizowany został nieprawidłowo wyznaczony i ustalony, tj. dokonano jego nieuprawnionego rozszerzenia w kierunkach wschodnim, zachodnim i północno-wschodnim w celu realizacji woli Spółki, a także zabieg ten został dokonany bez szczegółowego uzasadnienia; w kierunku południowym nie przekracza on trzykrotności frontu działki inwestycyjnej;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na błędnie sporządzonej analizie urbanistycznej, która nie odzwierciedla rzeczywistości (faktycznych zabudowań na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, pominięciu części zabudowań, a w szczególności budynków gospodarczych, gabarytów tych budynków itd.);

3) art. 63 ust. 1 i 2 w związku z art. 54 lit. d w związku z art. 64, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak poszanowania przez wnioskodawcę oraz organy uzasadnionych interesów Skarżącego albowiem wskutek wydania zaskarżonej decyzji nastąpi zakłócenie dotychczasowego sposobu zamieszkiwania przez mieszkańców nieruchomości sąsiednich, a w szczególności przebywania Skarżącego na nieruchomości oraz nastąpi znaczne obniżenie wartości, użyteczności i atrakcyjności nieruchomości Skarżącego;

4) § 5, § 6, § 7, § 8 i § 9 r.u.w.z. poprzez pominięcie, iż uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego miały wpływ na określenie średnich parametrów kształtowania się zabudowy w obszarze analizowanym, tj.:

– nie uwzględniono przy ustalaniu parametrów i wskaźników projektowanej inwestycji zabudowanych działek o nr: 6, 13, 2;

– przy wyznaczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki uwzględniono wszystkie zabudowania na danej działce, natomiast do wyznaczenia pozostałych parametrów, tj. szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości kalenicy głównej, wysokości elewacji frontowej wzięto pod uwagę jedynie budynki mieszkalne;

– dokonanie oceny zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym na podstawie systemu informacji przestrzennej B. e-mapa, geoportalu, powiatu [...], portalu internetowego mapy geoportal.gov.pl natomiast wskazane serwisy internetowe nie są dokumentami urzędowymi, a tym samym nie mogą być źródłem ustaleń.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium stanęło na stanowisku, iż nie naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania. Uzasadniło to postawą organu I instancji oraz faktem, że decyzja organu I instancji dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla Spółki. Skarżący nie został więc zaskoczony rozstrzygnięciem organu II instancji, które nie jest całkowicie odmiennym rozstrzygnięciem w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji.

Pismem z dnia 20 listopada 2023 r. do skargi ustosunkowała się również Spółka, wnosząc o jej oddalenie. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się pełnomocnik Skarżącego podejmując polemikę w piśmie z dnia 5 stycznia 2024 r.

Na rozprawie pełnomocnik Skarżącego cofnął zarzut naruszenia art. 138 § 2b w związku z art. 15 k.p.a. Ponadto uzupełnił skargę o zarzuty, będące uszczegółowieniem tych zawartych w skardze. Dodatkowo podniósł, że wyznaczenie współczynnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie 0,14 nie pozwoli na realizację inwestycji. Na okoliczność tą nie przedstawiono uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium, którą uchylono rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na działce o nr 1, położonej w obrębie ewidencyjnym L., gmina B., dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Jak wskazał organ odwoławczy, analiza urbanistyczna prowadzi do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie wpisuje się w istniejący w tym obszarze ład przestrzenny.

Z kolei według Skarżącego, przedsięwzięcie to nie tylko negatywnie wpłynie na wartość jego nieruchomości, a nade wszystko na komfort zamieszkiwania. Zwraca uwagę, że wadliwie wyznaczony obszar analizowany, a także błędna metodologia badania istniejącej zabudowy (np. uwzględnianie w analizie wyłącznie budynków o charakterze mieszkalnym) doprowadziła do nieprawidłowego określenia parametrów i wskaźników projektowanej inwestycji. Zasygnalizował również, że przygotowanie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a także analizy urbanistycznej wiązało się z koniecznością przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, co stanowi o naruszeniu art. 136 § 1 k.p.a., a także zasady dwuinstancyjności.

W pierwszej kolejności koniecznym jest wskazanie reżimu prawnego znajdującego zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Zajmując się tym zagadnieniem przyjąć należy, że - wbrew twierdzeniu pełnomocnika Skarżącego (które nie zostało uargumentowane) - Kolegium trafnie uznało, że są to przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Bezspornym jest natomiast, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodzi z 2016 r., a postępowanie nim zainicjowane nie zostało co do meritum zakończone. Uwagi te należy odpowiednio odnieść do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm. – dalej r.u.w.z.). Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że rozstrzygnięcie pozytywne dla wnioskodawcy może zapaść jedynie przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto z dniem 27 maja 2021 r. na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. poz. 922) do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dodano pkt 6 o treści: zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 428 z późn. zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W myśl jednak art. 9 ust. 1 wspomnianej ustawy nowelizacyjnej, do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (tj. u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym.

Spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wywołuje skutek w postaci obowiązku pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. A contrario, brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę dla wydania odmowy ustalania warunków zabudowy. W celu dokonania tych ustaleń, zgodnie z § 3 ust. 1 r.u.w.z. przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wspomnianą analizą obejmuje się obszar, którego granice, w myśl § 3 ust. 2 r.u.w.z., nie mogą być mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, i nie mniejsze niż 50 metrów. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar musi mieć racjonalne uzasadnienie i wykazanie tych powodów ciąży na organie, który opiera się na opracowaniu profesjonalisty, tj. urbanisty lub architekta (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże, o ile nie jest dopuszczalne powiększenie obszaru analizowanego w celu uzasadnienia planowanej zabudowy, to takim kryterium bezspornie jest konieczność zachowania ładu przestrzennego, choćby w celu prawidłowego ustalenia linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 395/22, Lex nr 3602282). Zaznaczyć należy, że nie ma istotnego znaczenia, czy granice obszaru analizowanego przybierają kształt okręgu, prostokąta lub innej figury geometrycznej. Istotne jest bowiem jedynie dostosowanie go do granic objętego wnioskiem terenu (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1291/20, Lex nr 3590722).

Analiza materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że wniosek Spółki dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Jednym z podawanych parametrów jest wysokość budynku mierzona od poziomu terenu do najwyżej położonego punktu dachu, który został określony jako 8 m. Natomiast zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdzie wskazany parametr określony został, jako 7,5 m. Nie jest to niedopatrzenie organu odwoławczego, lecz celowy zabieg. Jak stwierdziło bowiem Kolegium: "(...) wyniki przeprowadzonej analizy w zakresie wysokości budynków doprowadziły do ustalenia warunku w zakresie wysokości kalenicy na poziomie do 7,5 m powyżej poziomu terenu, co nie jest w pełni zgodne z wnioskiem, w którym wysokość ta określona została na 8,0 m. Wobec występowania w granicach obszaru analizowanego budynku o wysokości 10,5 m należy wyjaśnić, że ze względu na fakt, że budynek ten przewyższa o minimum 3,0 m pozostałe budynki, uznano, że optymalnym rozwiązaniem będzie wyważenie tego parametru na poziom 7,5 m."

Tym samym zaskarżona decyzja nie jest zgodna z wnioskiem Spółki. W aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego na zmianę żądania Wnioskodawcy. Ponadto należy stwierdzić, że organ administracji nie jest uprawniony do rozpoznania sprawy w zakresie innym niż zostało to określone żądaniem strony. Organ rozpatrując sprawę związany jest zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1987 r. sygn. akt IV SA 757/87; ONSA 1988/1/20). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. Tym samym organ dokonując analizy obiektu wskazanego we wniosku, odnosi jego podstawowe parametry, oraz wskazane we wniosku przeznaczenie obiektu, do zabudowy już istniejącej na danym terenie. Na tej podstawie albo przyjmuje, że dana inwestycja nawiązuje do zabudowy i przeznaczenia obiektów na danym terenie i będzie stanowić ich kontynuacje, albo nie (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Op 273/23, Lex nr 3650432; wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 707/23, Lex nr 3600102). W związku z tym organ I instancji zobowiązany jest odnieść się do wniosku poprzez jego uwzględnienie lub odmowę jego uwzględnienia. Dlatego też Kolegium winno wypowiedzieć się jednoznacznie, czy w świetle ustaleń analizy urbanistycznej planowane przedsięwzięcie w zakresie wysokości budynków podanej przez Spółkę wpisuje się w zastany ład przestrzenny.

W tym stanie rzeczy niecelowym jest odnoszenie się do większości zarzutów skargi, skoro nie można wykluczyć, że projektowane przedsięwzięcie nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie wysokości planowanych budynków. Niemniej jednak ustosunkowania się wymagają dwie kwestie: po pierwsze – ocena poprawności wyznaczonego obszaru analizowanego, po drugie – zajęcia stanowiska, co do tego, czy doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Zajmując się pierwszym zagadnieniem wyrazić należy stanowisko, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Mianowicie zasadnie organ odwoławczy ustalając obszar analizowany przyjął, że minimalnie powinien on obejmować teren będący trzykrotnością szerokości działki inwestycyjnej, która wynosi 35,5 m. Wyjaśnić należy, iż granica działki nr 1 bezpośrednio przylegająca do pasa drogowego ma długości 16 m. Pozostała cześć szerokości działki inwestycyjnej jest oddzielona od drogi publicznej działką nr 14, w kształcie trójkąta. Wypełnia ona obszar pomiędzy działką nr 15, która oddziela działkę inwestycyjną (przebieg rowu melioracyjnego) od działki nr 16 wartość dla wytyczenia obszaru analizowanego.

Zgodzić się również należy z tym, że zaistniały podstawy do tego, aby rozszerzyć obszar analizowany. W kierunku wschodnim trzykrotność 34 m sięga części działki 9, co przemawiało za potrzebą objęcia jej w całości. W efekcie tego zabiegu w obszarze analizowanym znalazła się również w całości działka nr 17. Z kolei w kierunku zachodnim wspomniana trzykrotność sięga części działki nr 18, co również przemawiało za ujęciem jej w całości w obszarze analizowanym. Prawidłowo również Kolegium objęło obszarem analizowanym tereny działek zlokalizowanych po południowej stronie ul. [...], gdyż daje to pełny obraz ładu przestrzennego uformowanego wzdłuż drogi publicznej, z którą skomunikowana jest nieruchomość przewidziana pod inwestycję. Dodać również należy, że w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, zabudowa jest rozproszona, co również przemawia za zasadnością wyznaczenia obszaru analizowanego ponad minimum określone prawem. W takim przypadku odnosząc się do zabudowy występującej w powiększonym obszarze o określonych funkcjach, cechach i parametrach architektonicznych będzie możliwe ustalenie, czy planowana nowa zabudowa wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania i odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2903/18, Lex nr 2589801).

Nie można natomiast przypisać organowi odwoławczemu tego rodzaju naruszenia prawa, które uzasadniałoby potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, z powodu zawężenia obszaru analizowanego w kierunku południowym od działki inwestycyjnej. Mianowicie we wspomnianym rejonie – poza zabudową znajdującą się w pobliżu ul. [...] - są to tereny niezabudowane, a więc pozostające bez znaczenia dla ustalenia warunków dla nowej zabudowy. Konkludując stwierdzić należy, że działania w tym zakresie zostały poparte argumentacją, która zasługuje na uwzględnienie. Tym samym nie można uznać, aby były one ukierunkowane na odnalezienie zabudowy pozwalającej na ustalenie parametrów i wskaźników dla planowanej inwestycji. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że w niedalekiej odległości od obszaru analizowanego w kierunku zachodnim zabudowa jest bardziej intensywna, w tym również lokowana jest w kilku liniach zabudowy względem ul. [...].

Negatywnie należy również odnieść się do zarzutu naruszenia przez Kolegium zasady dwuinstancyjności. Zasada ta jest wyrażona w art. 15 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może wyłącznie ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz musi ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, uwzględniając przy tym zmianę stanu faktycznego i prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1746/21, Lex nr 3558109). Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1152/23, Lex nr 3580020).

Właśnie z art. 136 k.p.a. pełnomocnik Skarżącego wywodzi naruszenie powyższej zasady. Jego zdaniem, Kolegium ustalając warunki zabudowy zmuszone było przeprowadzić postępowanie dowodowe w pełnym zakresie. Tymczasem – jak podkreśla pełnomocnik – organ odwoławczy może jedynie "uzupełnić" materiał dowodowy. Nie sposób jednak zgodzić się z twierdzeniem przyjmującym pewien automatyzm pomiędzy ustaleniem warunków zabudowy, a uchybieniem zasadzie dwuinstancyjności. Punktem zasadniczym w tych rozważaniach jest to, że decyzja organu I instancji była pozytywna dla Spółki. Organ I instancji uznał bowiem, że planowane przedsięwzięcie wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Inaczej mówiąc, organ I instancji przyjął, że wskazywane we wniosku parametry i wskaźniki są akceptowalne z punktu widzenia przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Jednak lektura decyzji organu I instancji oraz załączników do niej ujawniła szereg niejasności, które nie zostały usunięte na wezwania organu odwoławczego (pisma z dnia: 2 września 2022 r., 25 października 2022 r., 30 listopada 2022 r.). W pismach tych wskazywano na: błędne stosowanie przepisów u.p.z.p. i r.u.w.z. w brzmieniu wprowadzonym nowelizacją w dniu 3 stycznia 2022 r.; nieuzasadnione wyznaczenie linii zabudowy dla inwestycji dotyczącej działki nr 19; rozbieżności m.in. w opisach ustaleń dotyczących tych samych działek w różnych sprawach, w których Skarżący jest stroną; wprowadzenie do decyzji zapisów, które nie zostały wyrażone w uzgodnieniu, tj. postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2021 r. Dyrektora Zarządu [...] w S. [...].

Sytuacja ta nie wymagała tyle przeprowadzenia całego postępowania dowodowego, co jedynie weryfikacji ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości pozwoliło dopiero na ponowne rozpatrzenie sprawy (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności) i odniesienie się do stanowiska organu I instancji uwzględniającego wniosek Spółki. Proces przygotowywania projektu rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest sformalizowany, gdyż wymaga jego przygotowania przez osobę określoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Częścią takiej decyzji są m.in. wyniki analizy urbanistycznej (§ 9 ust. 2 r.u.w.z.). Tym samym wydana przez Kolegium decyzja (przygotowana przez podmiot do tego uprawniony) musiała zawierać wszystkie elementy i załączniki, jakie sprecyzowane zostały w § 9 r.u.w.z. W przeciwnym razie obarczona byłaby kwalifikowaną wadą uwadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Zwrócić należy również uwagę, że Skarżący w odwołaniu formułuje zarzuty, które są niemalże identyczne z tymi zawartymi w skardze. Kwestionuje on prawidłowość ustalenia wszystkich wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Negując przy tym nieuzasadnione objęcie analizą działek o nr 18 i 7. Tym samym trudno przyjąć, aby w rozpatrywanym przypadku doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, skoro w głównych założeniach materiał dowodowy nie uległ zmianie, a jedynie dokonano jego usystematyzowania i wyjaśnienia, czym organ się kierował ustalając warunki dla projektowanej inwestycji.

Podkreślić również należy, że w toczącym się od 2016 r. postępowaniu Kolegium wielokrotnie uchylając rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wskazywało na potrzebę wyeliminowania poszczególnych nieprawidłowości, które to wskazania jednak nie były uwzględniane. Czyni to zatem wysoce prawdopodobnym, że wydanie kolejnej decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) nie przyniosłoby pożądanych efektów. Podważałoby to z kolei zasadę zaufania do władzy publicznej. Tymczasem nie może być tak, aby organ administracji ignorując zalecenia organu nadrzędnego przedłużał załatwienie wniosku strony, w tym przypadku przez okres niemalże 8 lat.

Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) - organ II instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności winien przedsięwziąć działania w celu ustalenia, czy wnioskowana wysokość projektowanych budynków wpisuje się w zastany ład przestrzenny, czy też nie. W zależności od wyniku tych czynności wyda decyzję ustalającą warunki zabudowy lub też decyzję odmawiającą ich ustalenia.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania w kwocie 997 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.