Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 54/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 89, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
article: § 1 ust. 1, § 3 ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 2302
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu  mieszkalnego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 239 § 1 pkt 1 lit. d),
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 139,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr 342/2023 w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z 31 sierpnia 2023 r. nr 342/2023 [dalej: organ odwoławczy, Komendant Wojewódzki], wydana po rozpatrzeniu odwołania E. O. [dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego w Policji w [...] [dalej: organ I instancji, Komendant Powiatowy] z 12 czerwca 2023 r. nr [...], w części w zakresie nieprzyznania jednej normy na syna M. K. prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2021, 2022, 2023.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca jest funkcjonariuszką Policji. Strona jest rozwiedziona. Skarżąca wykonuje władzę rodzicielską nad dwoma synami, z którymi według oświadczenia zamieszkuje. E. O. złożyła oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2021, 2022, 2023, wskazując, że jej rodzina, w rozumieniu art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171 z późn. zm.) [dalej: ustawa o Policji], składa się z trzech osób. Wnioskodawczyni ujawniła, że zajmuje lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu oraz że jest to mieszkanie spółdzielcze własnościowe.

Komendant Powiatowy decyzją z 12 czerwca 2023 r. przyznał stronie równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem dwóch norm zaludnienia za lata 2021, 2022, 2023. W uzasadnieniu wyjaśnił, że były mąż wnioskodawczyni pobrał świadczenie za remont lokalu mieszkalnego za lata 2021, 2022, 2023 w wysokości 2 norm zaludnienia, wykazując w oświadczeniach jednego z synów, jako zameldowanego wraz z nim w P.

Strona wniosła odwołanie od tej decyzji, jak zaznaczyła, w części – w zakresie nieprzyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (jednej normy) na syna. Wyjaśniła, że od 2017 r. nie zamieszkuje w P., gdzie nadal jest z synami zameldowana, lecz w [...]. Równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego powinien być wypłacony wnioskodawczyni również na syna M. K., z uwagi na to, że przebywa on cały czas ze stroną w wynajmowanym mieszkaniu.

Komendant Wojewódzki decyzją z 31 sierpnia 2023 r. utrzymał w mocy objętą odwołaniem decyzję Komendanta Powiatowego w części, to jest w zakresie nieprzyznania jednej normy na syna do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy analizował zagadnienia, które nie były przedmiotem ustaleń i rozważań organu I instancji, dotyczące między innymi wysokości czynszu uiszczanego przez stronę za 1 m2 mieszkania oraz przysługującego jej tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania, a także stwierdził, że zasadne jest utrzymanie decyzji Komendanta Powiatowego w zaskarżonej części.

Strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu decyzję organu odwoławczego w całości, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.). [dalej: kpa], poprzez niezebranie i nierozpatrzenie kompletnego materiału dowodowego oraz podjęcie błędnych ustaleń faktycznych dotyczących składu osobowego jej rodziny, a w efekcie błędne określenie ilości norm zaludnienia, naruszenie art. 89 ustawy o Policji, poprzez błędne ustalenie ilości osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym oraz naruszenie § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 2302) [dalej: rozporządzenie], w związku z błędnym ustaleniem stawki czynszu za 1 m2 zajmowanego mieszkania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu podtrzymał dotychczasową argumentację w zakresie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu stawiła się tylko skarżąca, która podtrzymała stanowisko zawarte w skardze oraz wnosiła i wywodziła jak w jej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn proceduralnych opisanych w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Jak stanowi art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję, lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości, lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości, albo w części (art. 151 ppsa).

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa, który nie ma w sprawie zastosowania (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych, lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast przepisy proceduralne znajdujące zastosowanie w sprawie zawarte są w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Według art. 89 ustawy o Policji członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo [obecnie: całkowitą, lub częściową niezdolność do pracy – dopisek Sądu], albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 91 ust. 1 ustawy o Policji).

Na podstawie delegacji zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji zostało wydane wzmiankowane wyżej rozporządzenie wykonawcze. Stosownie do jego przepisów, (§ 1 ust. 1) równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, który zajmuje: 1) lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej; 2) spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy, oraz spółdzielczy lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu; 3) lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, stanowiący mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokal stanowiący własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostający w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4) lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu inny niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 5) dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, będący przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; 6) tymczasową kwaterę, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 2. Wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi iloczyn liczby norm zaludnienia należnych policjantowi oraz członkom jego rodziny i kwoty 111,30 zł (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość (§ 5 rozporządzenia).

W rozpoznanej przez Sąd sprawie skarżąca złożyła 3 oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości odnoszące się do lat 2021, 2022, 2023. Wskazała, że jej rodzina, składająca się z 3 osób, zamieszkuje w wynajętym mieszkaniu, które jest objęte własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu mieszkalnego.

Organ I instancji stwierdził w decyzji, że liczba norm zaludnienia należnych wnioskodawczyni oraz członkom jej rodziny wynosi dwie, gdyż na jednego z synów strony tożsame świadczenie, za ten sam okres, pobrał jej były mąż. Komendant Powiatowy przyznał więc stronie równoważnik pieniężny z uwzględnieniem dwóch norm zaludnienia. Decyzja organu I instancji nie zawiera odrębnego rozstrzygnięcia o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego na jedną osobę, nieuwzględnioną przy wydaniu tej decyzji.

Komendant Wojewódzki, kierując się treścią odwołania, rozpatrzył sprawę w zaskarżonym zakresie, czyli w części, w jakiej Komendant Powiatowy nie przyznał stronie jednej normy zaludnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2021, 2022, 2023. W tej kwestii potwierdził ustalenia i ocenę prawną Komendanta Powiatowego. Dodatkowo organ odwoławczy przeprowadził analizę stanu sprawy, biorąc pod uwagę wysokość czynszu uiszczanego przez skarżącą za wynajem mieszkania i stwierdził, że przekraczał on limit z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Dalej Komendant Wojewódzki ustalił, że strona zajmowała w latach 2022 i 2023 lokal mieszkalny na podstawie umowy użyczenia, która nie została wymieniona w § 1 ust. 1 rozporządzenia.

W takim stanie sprawy, w ocenie Sądu, należy w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii dopuszczalności zaskarżenia decyzji administracyjnej w części. Na mocy art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W wyroku z 16 grudnia 2014 r. (I OSK 872/13) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z istoty postępowania odwoławczego wynika, iż jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. W sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak i ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, ponieważ w takim przypadku rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji organu I instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 kpa). Skoro bowiem art. 104 § 2 kpa dopuszcza wydanie decyzji częściowej to – w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji – po myśli art. 140 kpa, stanowiącego, że w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie. Powyższe jest jednak uwarunkowane wystąpieniem podzielności zaskarżonej decyzji.

Ponadto w wyroku z 14 września 2021 r. (III OSK 595/21) NSA stwierdził, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Może być ono uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, to jest wniesienia odwołania. Organ II instancji nie może wszcząć postępowania odwoławczego z urzędu. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest z kolei wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie art. 127 § 1 kpa nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu I instancji. W sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak i ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania.

W rozpoznanej przez Sąd sprawie decyzja organu I instancji nie była decyzją podzielną, zawierała bowiem tylko jedno rozstrzygnięcie postanawiające o przyznaniu wnioskowanego świadczenia, chociaż – co w sprawie jest istotne – w zakresie węższym niż wynikający z 3 wniosków strony. W decyzji tej zabrakło rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia w pozostałym zakresie objętym wnioskiem i jedynie konkludentnie, co można wywieść na podstawie treści uzasadnienia decyzji Komendanta Powiatowego, wynika z niej, że świadczenie nie przysługuje wnioskodawczyni na jednego z synów wymienionych w oświadczeniu mieszkaniowym. W takiej sytuacji strona nie miała podstawy do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji jedynie w części, a organ odwoławczy nie mógł go rozpatrzyć, przyjmując, że decyzja Komendanta Powiatowego została zaskarżona jedynie w części. Rozstrzygnięcie decyzji Komendanta Wojewódzkiego, orzekające o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w części w zakresie nieprzyznania jednej normy zaludnienia do równoważnika pieniężnego, jest zatem błędne. W istniejącym stanie sprawy nie zaistniała bowiem sytuacja, w której objęta odwołaniem decyzja posiadałaby rozstrzygnięcia od siebie niezależne, w tym sensie, że mogą funkcjonować odrębnie w obrocie prawnym. Organ odwoławczy powinien więc rozpatrzyć odwołanie jako wniesione od całej decyzji, zarówno co do jej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia.

W tym miejscu wyłania się kolejny problem. Otóż Komendant Wojewódzki przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, do czego uprawniał go art. 136 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 17 maja 2023 r. (II OSK 737/23) przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 kpa.

W wyroku z 24 października 2022 r. (II OSK 1984/22) NSA wskazał, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych w art. 136 kpa, dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie może dotyczyć ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego. Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.

Jak stwierdził NSA w wyroku z 13 czerwca 2017 r. (II GSK 589/17), przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W toku postępowania odwoławczego organ powinien uzupełnić postępowanie dowodowe i merytorycznie rozpatrzyć sprawę, jednakże sformułowanie "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa (wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., I OSK 1152/23).

Oceniając stan sprawy, Sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Komendanta Wojewódzkiego dotyczące zagadnień, które nie były przedmiotem ustaleń i rozważań organu I instancji, a to wysokości czynszu uiszczanego przez skarżącą za 1 m2 mieszkania oraz przysługującego jej tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania, przekroczyło granice postępowania uzupełniającego, gdyż objęło swym zakresem okoliczności nowe, których wcześniej nie analizował Komendant Powiatowy. Przy czym były to okoliczności, które wpływały na ustalenie uprawnienia strony do przyznania wnioskowanego świadczenia (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Tym samym, takie działanie organu odwoławczego, zdaniem Sądu, naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 kpa.

Sąd z urzędu (art. 135 ppsa) dostrzegł też, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do treści art. 139 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ rozpoznając odwołanie, stosownie do art. 139 kpa nie może pogarszać – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2023, art. 139). Dla oceny, czy doszło do naruszenia tak określonego zakazu reformationis in peius niezbędne jest porównanie osnowy rozstrzygnięcia organu I instancji oraz rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Podkreślić przy tym należy, że orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację prawną ukształtowaną decyzją organu I instancji. Odstąpienie od zakazu reformationis in peius jest dopuszczalne wyłącznie z przyczyn podanych w przepisie art. 139 kpa, to jest, gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji powinien wykazać wystąpienie w sprawie podstaw do zastosowania wyjątków uzasadniających odstąpienie od zakazu. Przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa" rozumie się naruszenie przepisu prawa, którego treść nie budzi wątpliwości co do bezpośredniego rozumienia, a zatem ocena rozstrzygnięcia organu wydanego z rażącym naruszeniem prawa jest oczywista i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych (rozstrzygnięcie organu I instancji jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem), a także, gdy skutki decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności (wyrok WSA we Wrocławiu z 15 czerwca 2023 r., III SA/Wr 11/22).

W ocenie Sądu Komendant Wojewódzki rozpatrując odwołanie strony, oprócz rozważenia problemu dopuszczalności zaskarżenia decyzji w części (co opisano wyżej), powinien poddać analizie zagadnienie zakazu pogarszania sytuacji strony wnoszącej odwołanie. Otóż jeżeli zdaniem organu odwoławczego, w sprawie wystąpiły okoliczności wpływające negatywnie na ocenę możliwości przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, to powinien odnieść się do wzmiankowanego już zakazu reformationis in peius oraz kwestii wystąpienia albo niewystąpienia ustawowych wyjątków od tego zakazu, czego jednak nie uczynił.

Dodatkowo Sąd zauważył, że – w stanie sprawy ustalonym przez organy obu instancji – rozważenia wymaga nie tylko istnienie podstaw faktycznych i prawnych przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, ale też uzasadniona będzie ocena, w odpowiednim trybie postępowania administracyjnego, prawidłowości przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego na rzecz byłego męża wnioskodawczyni, wobec podniesienia przez skarżącą zarzutu, iż obaj synowie zamieszkują wraz z nią, a nie wraz z byłym mężem. Niewątpliwie bowiem ustalenie ilości osób wchodzących w skład rodziny funkcjonariusza Policji wpływa na zakres przysługującego mu świadczenia (art. 89, art. 91 ustawy o Policji, § 3 ust. 1 rozporządzenia).

Podsumowując, Komendant Wojewódzki, w toku ponownie prowadzonego postępowania, powinien – kierując się uwagami Sądu (art. 153 ppsa) – ocenić dopuszczalność zaskarżenia decyzji organu I instancji jedynie w części i w konsekwencji – możliwość utrzymania tej decyzji w mocy jedynie w części, rozważyć skutki procesowe, stwierdzonego przez Sąd, przeprowadzenia zbyt szerokiego uzupełniającego postępowania dowodowego, w kontekście naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa), poddać analizie skutki procesowe zakazu pogarszania sytuacji strony wnoszącej odwołanie, a także ewentualne wystąpienie w sprawie wyjątków od tego zakazu (art. 139 kpa). Ponadto w sprawie konieczne jest ustalenie rzeczywistego składu osobowego rodziny skarżącej.

Wobec wystąpienia w sprawie naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał, że przedwczesne byłoby rozważanie zasadności zarzutów skargi odnoszących się do naruszeń prawa materialnego.

Z opisanych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ppsa. Skarżąca nie ustanowiła w sprawie pełnomocnika procesowego i nie wykazała innych kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw (art. 200 ppsa).

Przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów zostały udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.