Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1153/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 41  pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
article: Art. 151, art. 134
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1153/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Tadeusz Kiełkowski, Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.), Asesor WSA Magdalena Gawlikowska, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r., sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 maja 2023 r. nr SKO.PS/4110/84/2023 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez R. B., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 4 maja 2023 r., znak: SKO.PS/4110/84/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., zwanej dalej "ustawą o pomocy społecznej") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 18 stycznia 2023 r. nr GOPS.5102.1.4.2023 o przyznaniu R. B. świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, leków oraz leczenie w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych 00/100) jednorazowo oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r. nr GOPS.5102.1.4.2023 Wójt Gminy W. przyznał skarżącej świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, leków oraz leczenie w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych 00/100) jednorazowo oraz nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ustalił, iż skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w skromnych warunkach, pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym i ponosi spore wydatki na leki oraz leczenie. Skarżąca utrzymuje się z renty otrzymywanej z ZUS w wysokości 1632,03 zł.

Organ wskazał dalej, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe, określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 776 zł miesięcznie dla osoby samotnie gospodarującej. Za objęciem skarżącej pomocą finansową przemawia jej długotrwała choroba.

W ocenie organu pierwszej instancji sytuacja życiowa skarżącej jest szczególnie trudna z uwagi na liczne schorzenia przewlekłe wymagające stałego leczenia, dlatego organ rozważył sytuację życiową skarżącej w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" i o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i uznał, że sytuacja w jakiej znajduje się skarżąca może być zakwalifikowana do tego rodzaju przypadku. Jednocześnie organ odniósł się do regulacji zawartej w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, wskazując że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wyznacznikami przyznania i ustalania wysokości zasiłku nie jest bowiem tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Organ wskazał, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana.

Zaskarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 k.p.a., spowodowany koniecznością zabezpieczenia podstawowej potrzeby bytowej.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca, zakwestionowała wysokość przyznanego jej świadczenia pieniężnego.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz podało, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej - co do zasady - za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Dalsze przepisy precyzują powyższe zasady obliczania dochodu.

Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przywołany przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zobowiązuje zatem organ do rozpatrzenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". Od oceny organu zależy, czy uzna sytuację wnioskodawcy za szczególną i postanowi o przyznaniu pomocy w ww. formie.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w skromnych warunkach, pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym, ponosi spore wydatki na leki i leczenie. Z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji w toku sprawy wynika, że źródłem utrzymania skarżącej jest renta z ZUS w wysokości 1632,03 zł. Uzyskiwany przez skarżącą dochód przekracza zatem kryterium dochodowe, określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 776 zł miesięcznie dla osoby samotnie gospodarującej. Jednak z uwagi na długotrwałą chorobę oraz liczne schorzenia wymagające stałego leczenia uznać należy, że sytuacja życiowa skarżącej jest szczególnie trudna i słusznie wymaga rozważenia w kategorii "przypadku szczególnie uzasadnionego", o którym stanowi art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Kolegium nie zakwestionowało więc ustaleń organu pierwszej instancji poczynionych w tym zakresie i w konsekwencji stanowiska zajętego przez ten organ.

Ustosunkowując się do kwestii wysokości przyznanego specjalnego zasiłku celowego, Kolegium wskazało natomiast, że rozstrzygnięcie na podstawie przytoczonego wyżej art. 41 ustawy o pomocy społecznej zapada w ramach uznania administracyjnego, przy czym inaczej niż w przypadku zasiłku celowego przyznanie tej formy pomocy nie jest uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę ustawowego kryterium dochodowego. Nie oznacza to jednak dowolności organu i przyznawania świadczenia w każdym przypadku, gdy dana osoba czy rodzina znajdzie się w trudnej sytuacji życiowej, czy wymaga zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Specjalny zasiłek celowy może być przyznany wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co wymaga zaistnienia nietypowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc, właśnie pod kątem wystąpienia "szczególnego przypadku". W zakresie dokonywanej oceny organ winien przy tym mieć na uwadze także cele i zadania pomocy społecznej.

Wyznacznikami przyznania oraz ustalenia rodzaju i rozmiaru świadczeń są nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy, ale i cel, któremu pomoc ma służyć, jak również możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Wobec istnienia coraz większych grup społeczeństwa wymagających pomocy oraz dysponowania przez organy pomocy społecznej niewystarczającymi środkami przeznaczonymi na udzielanie wsparcia finansowego, nie jest możliwe zaspokajanie wszystkich - nawet niezbędnych - potrzeb osób ubiegających się o pomoc.

Kolegium podkreśliło, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1910/07, niepubl., dostępny w Lex nr 569575). Oznacza to, że państwo nie jest zobligowane do łożenia na utrzymanie wszystkich swoich obywateli. Każdy obywatel winien efektywnie dążyć do polepszenia swojej sytuacji życiowej, a nie biernie oczekiwać na pomoc od organów administracji publicznej.

W ocenie Kolegium decyzja organu pierwszej instancji nie narusza zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w szczególności art. 2, art. 3, art. 8 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego organ ustalił sytuację życiową oraz dochodową skarżącej, a uzasadnienie decyzji odpowiada prawu i znajduje odbicie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła organowi brak rozpatrzenia wszystkich pism kierowanych w toku sprawy do organu, a odnoszących się do jej sytuacji osobistej, majątkowej i zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie na skutek skargi skarżącej kontroli zostały poddane pozytywne dla skarżącej decyzje organów obu instancji - przyznające jej pomoc społeczną w postaci specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901, zwanej dalej "ustawą o pomocy społecznej"), w wysokości 100 zł przy czym istota sporu sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą właśnie wysokości przyznanej jej przez organy pomocy społecznej.

W ocenie składu orzekającego Sądu nie mają jednak racji skarżąca i jej pełnomocnik z urzędu. Przedstawiona przez niego argumentacja popierająca i uzupełniająca skargę w piśmie procesowym z daty 12 grudnia 2023 r. (k. 30-31 akt sądowych), nie jest zasadna i nie mogła spowodować uchylenia kontrolowanych decyzji.

Obowiązujące przepisy, wbrew przekonaniu skarżącej, nie gwarantują jej prawa do zaspakajania ze środków publicznych wszystkich zgłaszanych potrzeb. Przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej określają prawa obywateli do zabezpieczenia społecznego i ochrony zdrowia. Jednak konkretyzacja zasad, trybu i sposobu przyznawania świadczeń jest określona w ustawach, w tym w ustawie o pomocy społecznej. W szczególności, jak stanowi art. 67 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że to ustawy określają przesłanki i zasady przyznawania świadczeń ze środków publicznych. Rozdział środków musi uwzględniać priorytety wynikające z przytoczonych przepisów Konstytucji, ale też wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę sprawiedliwości społecznej i wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Ustawa o pomocy społecznej waży i uwzględnia wszystkie te wartości.

Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek ten ukierunkowany jest na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, która musi być oceniana na tle całokształtu sytuacji wnioskodawcy i innych potrzebujących. Prawo do zasiłku celowego z tego przepisu jest jednakże uwarunkowane spełnieniem kryterium dochodowego, o czym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o pomocy społecznej.

W dacie orzekania przez organy kryterium dochodowe wynosiło 776 zł miesięcznie dla osoby samotnie gospodarującej (art. 8 pkt 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2021 r. poz. 1296). W sytuacji materialnej skarżącej, gdy wskazane kryterium zostało przekroczone orzekające organy, pierwszej, jak i drugiej instancji, prawidłowo, zdaniem Sądu, rozważyły wniosek skarżącej w kontekście art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który nie wymaga spełnienia kryterium dochodowego.

Zgodnie jednakże z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zasiłek ten, tak jak zasiłek celowy przewidziany w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, ukierunkowany jest na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. O tym jednak czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej będą decydowały indywidualne okoliczności każdej sprawy. Dla oceny spełnienia omawianej przesłanki niezbędne jest rozważenie celu, na sfinansowanie którego przeznaczone mają być wnioskowane środki oraz całokształtu sytuacji dochodowej, materialnej, rodzinnej, czy zdrowotnej wnioskodawcy.

Sąd podziela co do zasady pogląd wyrażony w orzecznictwie, że "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" może być sytuacja osoby lub rodziny, wnioskującej o zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej odpowiadającej celom pomocy społecznej, w której dochód minimalnie przekracza kryterium dochodowe, a brak jest możliwości jakiegokolwiek dochodu z powodu takich okoliczności występujących jednocześnie jak niepełnosprawność, bezrobocie, niezaradność niezawiniona przez stronę, brak wsparcia ze strony środowiska (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 253/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt IV Sa/Gl 47/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 386/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. dalej jako: "CBOSA"), czy jak w niniejszym przypadku braku wsparcia skarżącej przez rodzinę (dzieci), które jak wskazała skarżąca podczas rozprawy, mieszkają od niej w odległości 5 km. Autem nie da się do niej dojechać z uwagi na złą drogę.

Zauważyć zatem należy, że jak podniósł w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1998/17, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" o jakim mowa w art. 41 ust. 1 ustawy i odnosząc się do dotychczasowego orzecznictwa, ma on więc miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Sąd podkreślił przy tym, że odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności.

Specjalny zasiłek celowy ma niewątpliwie charakter uznaniowy, o czym przesądza zwrot "może zostać przyznany", przy czym uznaniem administracyjnym objęte jest zarówno określenie "szczególnie uzasadnionego przypadku", jak i wysokość przyznanej pomocy. Podkreślenia również wymaga, że uznanie nie oznacza dowolności. Organ musi się bowiem poruszać w pewnych racjonalnych granicach, które wyznacza z jednej strony rzetelna i wnikliwa ocena sytuacji wnioskodawcy i miarkowanie pomocy w zależności od usprawiedliwionych potrzeb wnioskodawcy i możliwości organu - z drugiej, co wynika wprost z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1411/22; LEX nr 3621169).

Dokonując kontroli pod względem legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji przyznających skarżącej zasiłek celowy specjalny przez ten pryzmat, w ocenie Sądu orzekające organy w sposób nieprzekonywujący uzasadniły przyznanie skarżącej tej formy pomocy.

O ile zgodzić się można z organami, że sytuacja skarżącej z uwagi na liczne schorzenia przewlekłe, wymagające stałego leczenia (jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności symbol przyczyny niepełnosprawności – "05-R" – tj. niepełnosprawność związaną z dysfunkcją narządu ruchu), jest trudna, to jakie kryteria zadecydowały, że można było uznać sytuację skarżącej za "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, skoro musi to być nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe sytuacja osoby, która wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych, którą nie jest ona w stanie sama przezwyciężyć, gdyż występuje zupełnie okazjonalnie, wynika z wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń i wykracza poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości - nie wiadomo.

Brak w tym zakresie choćby skrótowego uzasadnienia czym kierowały się organy w uznaniu sytuacji skarżącej za "szczególnie uzasadniony przypadek".

Zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego, a z taką w niniejszej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia, organ musi wytłumaczyć swój wybór, musi więc wskazać powody wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia spośród możliwych do podjęcia. Organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29, s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, op. cit., s. 417). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska w: Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C. H. Beck 2015, s. 298).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjętych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)".

Mimo, że sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1981/14, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd w pełni bowiem podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedziane w wyrokach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 292/12 i sygn. akt I OSK 369/12 (opubl. w CBOSA), w których NSA wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego ". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1254/08, (opubl. w CBOSA), NSA podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen". Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie przyznania zasiłku celowego w określonej przez organ pierwszej instancji wysokości - powinny być tak sformułowane, aby strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy.

Nie mniej jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zdecydował, że pomimo nie przedstawienia przez organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji czym orzekające organy kierowały się podejmując rozstrzygnięcia w indywidualnej sytuacji skarżącej, iż nie może uchylić wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji. Wskutek bowiem argumentacji, jaką Sąd zobowiązany byłby wskazać w motywach wyroku uchylającego kontrolowane decyzje, doszłoby do powstania sytuacji, że skarżącej w ogóle nie powinno zostać przyznane przedmiotowe świadczenie.

Zważyć bowiem należy, że z materiału dowodowego wynika choćby, że skarżąca zaciągnęła kredyt (ponad 10 000 zł, jak wynika z notatki urzędowej, k. 14 akt administracyjnych) w związku z budową studni głębinowej, której koszt zrealizowania wyniósł 9 800 zł brutto (vide: faktura VAT, k. 46 akt administracyjnych).

Zasiłek celowy, a tym bardziej specjalny zasiłek celowy, nie jest przyznawany na pokrycie pełnych, całomiesięcznych wydatków poczynionych przez osobę objętą pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel.

W związku z powyższym za "szczególne uzasadnione przypadki" przemawiające za przyznaniem specjalnego zasiłku celowego nie uznaje się spłaty zadłużenia, opłacenia rachunku za gaz, braku środków na bieżące wydatki, uregulowania opłat, zapłaty np. kary za przejazd środkami komunikacji, zakup biletów MPK. Nie można również potrzeby w postaci zakupu leków zażywanych w związku z przewlekłą chorobą uznać za mającą charakter nadzwyczajny, wyjątkowy i nieprzewidywalny. Taka potrzeba nie jest konsekwencją wielu niefortunnych zbiegów okoliczności i wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania.

Stąd podniesiona przez pełnomocnika argumentacja w piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2023 r., k. 30 - 31 akt sądowych, że przy stałych miesięcznych wydatkach skarżącej w wysokości 1.300,00 zł pozostaje jej na zakup żywności kwota 350 zł oraz, iż skarżąca spłaca kredyt, jaki zaciągnęła w związku z budową studni głębinowej w wysokości 555,41 zł miesięcznie, a także przedstawiona na rozprawie, że skarżąca musiała zaciągnąć kolejne kredyty i obciążają ją dodatkowe raty: 228 i 290 zł, nie ma kontaktu ze światem bo odłączono jej telefon z niewiadomych powodów, w żaden sposób nie mogła zostać uwzględniona.

Wobec tego jedynie przez wzgląd na zasadę reformationis in peius (art. 134 § 2 P.p.s.a.), Sąd zdecydował oddalić skargę także i w zakresie dotyczącym wysokości przyznanej skarżącej pomocy. Art. 134 § 2 P.p.s.a. ustanawia bowiem tzw. zasadę reformationis in peius czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności.

Ponadto, w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że odwołanie się przez organy do celów i zasad pomocy społecznej i podkreślające, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych ośrodka pomocy społeczne, mimo braku należytego uzasadnienia podjętych decyzji w ramach uznania administracyjnego, przemawia za tym, iż zawarte w decyzjach rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Podkreślić także przy tym należy, co do aspektu związanego z wysokością przyznaje pomocy, że uprawnienia kontrolne Sądu, ograniczają tylko do legalności decyzji, a nie możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania przez niego środków (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1398/09).

Wreszcie, pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a więc taki, gdy beneficjent nie jest w stanie przezwyciężyć sytuacji w jakiej się znalazł bez pomocy państwa z własnych środków bez uszczerbku koniecznego na utrzymanie się. W sytuacji, gdy skarżąca zaciąga kredyty, oznacza to, że po pierwsze, możliwość ich spłaty musiała wynikać z posiadania zdolności kredytowej (skarżąca musiała brać więc pod uwagę konieczność ich spłaty, niezależnie od wydatków na bieżące utrzymanie /leczenie), zaś po drugie, to skarżąca samodzielnie decydowała tak o zaciągnięciu tych zobowiązań, ich wysokości, jak i sposobie wykorzystania.

W związku z tym nie można nie było widzieć w procesie oceny legalności kontrolowanych decyzji również i konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), co nie zamyka skarżącej, co do zasady, drogi o ubieganie się o pomoc społeczną, lecz w innej formie.

Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku. Brak zaś odwołania się organów do dokumentów, w tym okoliczności związanych z chorobą skarżącej i jej wydatków, co podniosła skarżąca w skardze do sądu administracyjnego, z wyżej przedstawionych przez Sąd względów, nie mógł również spowodować uchylenia kontrolowanych decyzji. Sąd uznał bowiem, że organy podjęły trafne, prawidłowe rozstrzygnięcia uwzgledniające ukształtowane prawnie cele i zasady pomocy społecznej w zgodzie z zasadą sprawiedliwości społecznej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.

O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu Sąd orzeknie w odrębnym postanowieniu.