Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SAB/Po 22/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 12 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2025 roku sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania pisma skarżącej z 17 kwietnia 2024 roku o cofnięciu odwołania; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności przy czym bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 15 lutego 2024 r. nr [...] Starosta [...] skierował W. G. (dalej także jako skarżąca) na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B prawa jazdy.

Skarżąca w terminie wniosła odwołanie, które organ I instancji wraz z aktami sprawy przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dokąd wpłynęło 10 marca 2024 r.

Pismem z 17 kwietnia 2024 r. skarżąca cofnęła odwołanie, prosząc o jak najszybsze zakończenie sprawy.

W dniu 20 czerwca 2024 r. do Kolegium wpłynęło pismo pełnomocniczki skarżącej, z prośbą o pilne przekazanie akt organowi I instancji, ponieważ skarżąca nie może rozpocząć procedury związanej z odzyskiwaniem prawa jazdy.

Ponagleniem z 20 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej wezwała Kolegium w trybie art. 37 K.p.a. do niezwłocznego załatwienia sprawy nr [...], domagając się (i) pilnego przekazania akt sprawy do organu I instancji, (ii) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, (iii) pociągnięcia do odpowiedzialności osoby, z winy której sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie a jeżeli taka osoba nie zostanie ustalona to pociągnięcia do odpowiedzialności całego organu, (iv) podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, (v) wskazania, że organ prowadzący postępowanie tj. SKO dopuściło się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Pismem z 22 października 2024 r. (data wpływu do siedziby SKO: 28 października 2024 r.) W. G., zastępowania przez zawodową pełnomocnik wniosła skargę na bezczynność postępowania SKO w [...], wskazując nr sprawy [...] Pełnomocnik zarzuciła brak podjęcia jakiejkolwiek czynności w sprawie przekazania akt organowi I instancji. Wniosła o:

1. zobowiązanie organu do niezwłocznego przekazania akt sprawy toczącej się przed SKO do organu I instancji w związku z cofnięciem odwołania przez skarżącą,

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności postępowania,

3. wymierzenie organowi grzywny,

4. zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z wydruku z portalu Poczty Polskiej celem wykazania, że ponaglenie zostało doręczony organowi 20 czerwca 2024 r. i tym samym organ od 5 miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności i nie załatwił sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi przez Sąd.

Decyzją z 26 listopada 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze, w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się częściowo uzasadniona.

Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.

Stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności rozpoznawanej skargi. Do dnia otrzymania skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia w kwestii cofnięcia odwołania (decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego lub postanowienia o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania). Zgodnie bowiem z art. 137 K.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, ale organ odwoławczy nie może uwzględnić cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. postanowienie NSA(7) z 02 września 2020 r., II OSK 3732/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako CBOSA). Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. orzecznictwo wymienione w wyroku tut. Sądu z 12 grudnia 2024 r. IV SAB/Po 164/24; CBOSA), o ile ponaglenie nie zostało wniesione przedwcześnie.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca spełniła powyższy wymóg formalny, albowiem ponaglenie wpłynęło do siedziby Kolegium w dniu 03 września 2024 r. Sąd zaznacza przy tym, że do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w toku toczącego się postępowania administracyjnego i po wniesieniu ponaglenia, a zatem w świetle P.p.s.a. jest dopuszczalna.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a) P.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności, stosownie do art. 12 § 1 K.p.a., powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Sąd administracyjny rozpoznając skargę na opieszałość działania organu zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z woli ustawodawcy: w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca trafnie zarzuciła organowi bezczynność.

Warto przy tym wskazać, że bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie (w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych) albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 tej ustawy). Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 K.p.a.).

Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc, bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 K.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania - druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji (wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2024 r., II SAB/Gd 35/24, Lex).

Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020/6/79), stwierdzając w jej uzasadnieniu, że: "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 K.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (zob. wyrok NSA z 07 września 2022 r., II OSK 871/22; CBOSA).

W konsekwencji stwierdzić należy, że tylko wówczas można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie, ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (zob. powołane postanowienie NSA z 04 grudnia 2019 r. II OSK 2317/19).

Z taką właśnie sytuacją, tj. upływem terminów załatwienia sprawy skutkującym bezczynnością organu, mamy - zdaniem Sądu - do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd wskazuje, że przedmiotem jego kontroli jest terminowość rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pisma skarżącej z 17 kwietnia 2024 r. o cofnięciu odwołania. Jak wynika z akt sprawy, pismem z 17 kwietnia 2024 r. skarżąca cofnęła odwołanie, 20 czerwca 2024 r. do Kolegium wpłynęło pismo z prośbą o pilne przekazanie akt organowi I instancji, ponieważ skarżąca nie może rozpocząć procedury związanej z odzyskiwaniem prawa jazdy, ponagleniem z 20 sierpnia 2024 r. Kolegium zostało wezwane w trybie art. 37 K.p.a. do niezwłocznego załatwienia sprawy. W dniu 28 października 2024 r. do Kolegium wpłynęła skarga na bezczynność, decyzją z 26 listopada 2024 r. SKO umorzyło postępowanie odwoławcze, w całości.

Od momentu przekazania organowi akt sprawy organ podjął następujące (udokumentowane) czynności: wyznaczył skład orzekający ale z datą 25 marca 2024 r. zarządzenie to zostało zniesione (k. 4 akt SKO) a następnie w dniu 05 kwietnia 2024 r. wydał zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując w nim, że rozstrzygnięcie zostanie wydane w ciągu 6 miesięcy, i to licząc od dnia otrzymania zawiadomienia (k. 5). Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, ażeby ww. zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie zostało skutecznie doręczone stronie postępowania - brak jest bowiem potwierdzenia doręczenia tego pisma stronie skarżącej. Również w skardze a wcześniej w ponagleniu zostało zarzucone nie podjęcie jakiejkolwiek czynności przez organ po cofnięciu odwołania. Nadto pismo z 5 kwietnia 2024r. dotyczyło odwołania w nie wniosku o jego cofnięciu.

W okolicznościach niniejszej sprawy należało więc stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w rozpoznawaniu pisma skarżącej o cofnięciu odwołania, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

W takiej sytuacji Sąd obowiązany był ocenić - stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu bezczynność, jakiej dopuścił się organ II instancji, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. W ocenie Sądu, w sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na taką kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Sądowi z urzędu a także z pisma organu z 5.04.2024r., jest wiadome, że Kolegium jest obciążone znaczną ilością spraw, nieproporcjonalną do możliwości orzeczniczych. O ile okoliczność ta nie usprawiedliwia bezczynności organu, to jednak wywiera wpływ na brak rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.

W takich warunkach Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II in fine sentencji wyroku).

Na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt III sentencji wyroku). Grzywna bądź suma pieniężna, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z 28 lipca 2020 r. II GSK 127/20, CBOSA). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzenie bezczynności Kolegium nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Sąd zaznacza przy tym brak merytorycznej argumentacji w skardze, mającej przemawiać za wymierzeniem organowi grzywny.

W aktach sprawy znajduje się decyzja SKO z 26 listopada 2024 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, w całości. Z uwagi na załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji, ale już po wniesieniu rozpoznawanej skargi, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania pisma skarżącej o cofnięciu odwołania, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) uwzględniając wpis (100 zł), opłatę (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) razem 597 zł.