Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 73/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 9 listopada 2020 r. nr 501/2020/WF/E w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Siemiatyczach z dnia 8 października 2020 r. numer 13/2020.


UZASADNIENIE

Skarżący – M. R. zaskarżył do sądu administracyjnego decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 9 listopada 2020 r. nr 501/2020/WF/E utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Siemiatyczach z 8 października 2020 r. nr 13/2020, odmawiającą wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej: "u.p.").

Jak wynika z akt sprawy, M. R., zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2008 r., wnioskiem z 19 listopada 2018 r. wystąpił o wyrównanie ekwiwalentu za urlop, wypłaconego w związku ze zwolnieniem ze służby. We wniosku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, opublikowany w Dzienniku Ustaw z 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), wnosząc o przeliczenie wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wniósł o wyrównanie ekwiwalentu do wysokości uwzględniającej zgodny z Konstytucją przelicznik ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu.

Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji odpowiedział na wniosek w piśmie z 19 grudnia 2018 r. informującym, że rozpoznanie wniosku nastąpi po określeniu przez ustawodawcę nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop.

Decyzją z 8 października 2020 r. organ pierwszej instancji odmówił wyrównania ekwiwalentu. Organ wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 zakwestionował jako niezgodną z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazaną w art. 115a u.p. wysokość wskaźnika, według którego wylicza się ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, tj. wysokość stanowiącą 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, którym organy są związane na podstawie art. 6 k.p.a. Dalej wyjaśnił, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), dalej: ustawa z 14 sierpnia 2020 r. Na podstawie art. 1 pkt 16 tej ustawy do art. 115a u.p. wprowadzono nową wysokość wskaźnika wyliczenia ekwiwalentu jako 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednak w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. zawarto regulacje międzyczasowe, zgodnie z którymi znowelizowane brzmienie art. 115a u.p., z nowym wskaźnikiem wyliczenia ekwiwalentu wynoszącym 1/21, należy stosować wyłącznie do ściśle określonych spraw w tym przepisie wymienionych, dla których datą graniczną jest dzień 6 listopada 2018 r. Sprawa wnioskodawcy, który został zwolniony z Policji 30 kwietnia 2016 r., do wyliczenia ekwiwalentu według nowych zasad się nie kwalifikuje. Oznacza to, że wypłacony mu ekwiwalent został naliczony w prawidłowej wysokości w oparciu o obowiązujące w danym czasie przepisy i nie ma podstaw do jego wyrównania. Organ pierwszej instancji dodał, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest czynnością materialno – techniczną, nie jest prowadzone w tej kwestii postępowanie administracyjne, a wypłata ekwiwalentu kończy postępowanie w sprawie.

W odwołaniu od tej decyzji M. R. podniósł, że dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 otworzyło emerytowanym funkcjonariuszom Policji drogę do domagania się wyrównania wypłaconego przy zwolnieniu ze służby ekwiwalentu za urlop do wysokości zgodnej z Konstytucją. Zdaniem strony nie ma żadnych prawnych przesłanek by ograniczyć uprawnienie byłych funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego i odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny brzmienia art. 115a ustawy o Policji czyli po 19 października 2001 r.

Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podtrzymał w całości ustalenia i ocenę tego organu podkreślając, że organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie w obrębie obowiązujących przepisów a w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji obowiązywał przepis art. 9 ust 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., którego treść nie daje podstawy do weryfikowania wysokości ekwiwalentu za urlop wypłaconego funkcjonariuszowi Policji zwolnionemu ze służby przed 6 listopada 2018 r., tj. przed datą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia odbioru przez skarżącego powyższej decyzji.

W dniu 10 stycznia 2024 r. (data nadania pocztowego) M. R. zaskarżył powyższą decyzję do sądu administracyjnego podtrzymując argumentację z odwołania, wzmocnioną dodatkowymi argumentami wskazującymi na niekonstytucyjność art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. Wskazał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop nie ma charakteru uznaniowego, a wynika z u.p. i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Prawo do ekwiwalentu nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Skarżący podkreślił, że skutkiem wydania przez TK wyroku z 30 października 2018 r. była utrata z dniem jego wydania mocy obowiązującej art. 115a u.p. w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Oznaczało to, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem TK. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu ww. wyroku TK wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a u.p. normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy.

Zdaniem skarżącego w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez TK danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Tym samym należy przyjąć, że wyrok TK przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie u.p.

Skarżący wskazał także, że jego zdaniem w sprawie nie można przyjąć zaistnienia instytucji przedawnienia, z uwagi na treść art. 107 ust. 1 u.p. Co prawda, zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p. roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, nie mniej w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami i taką okolicznością jest niewątpliwie w niniejszej sprawie wydanie w 30 października 2018 r. wyroku TK w sprawie o sygn. K 7/15, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną czynności organu. Skarżący podkreślił także, że z wnikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżący zaznaczył, że przed wydaniem orzeczenia TK nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełniania ekwiwalentu albowiem art. 115a u.p. korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku TK z 30 października 2018 r. zrodziło po stronie funkcjonariusza Policji uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że nie mogło przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało.

Skarżący wywiódł, że jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków TK jest określenie przez TK innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, jednak tego środka Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 nie zastosował.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązanie organów do wydania decyzji w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie opierając argumentację na treści art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r.

Zarządzeniem z dnia 8 lutego 2024 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu wezwał organ do nadesłania zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ poinformował, że nie posiada zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji przez skarżącego. Wskazał, że przedmiotowa decyzja została wysłana przez program Poczty Polskiej z elektronicznym potwierdzeniem dostarczenia, najprawdopodobniej w dniu 12 listopada 2020 r. Jednak z uwagi na to, że archiwum dokumentów potwierdzających wysłanie jest dostępne tylko z ostatnich 12 miesięcy, nie jest możliwe uzyskanie ww. dokumentu. Zarządzeniem z dnia 26 lutego 2024 r. wezwano również skarżącego do wskazania daty doręczenia mu zaskarżonej decyzji. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Podczas rozprawy sądowej w dniu 30 kwietnia 2024 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie wyjaśnił, że nie udało się odnaleźć potwierdzenia nadania i doręczenia zaskarżonej decyzji skarżącemu. Z wiedzy pełnomocnika wynika, że takie przypadki są jednostkowe i wynikają z błędu pracownika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co było skutkiem zastosowania w sprawie niniejszej błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej jednak kolejności wskazać należy powody rozpoznania skargi merytorycznie mimo znacznego upływu czasu między wydaniem zaskarżonej decyzji a wniesieniem skargi.

W aktach administracyjnych brak jest zwrotnego potwierdzenia doręczenia skarżącemu decyzji KWP z 9 listopada 2020 r. Sąd z urzędu podjął próbę wyjaśnienia przyczyn tego braku (punkt VII zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 8 lutego 2024 r.). W odpowiedzi na wezwanie sądu organ wskazał, że nie posiada zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego kwestionowanej decyzji oraz sformułował wyjaśnienia wyżej wskazane w piśmie z 13 lutego 2024 r. (k. 16). Pełnomocnik organu dopytany na rozprawie potwierdził powyższe.

W tych okolicznościach sąd ocenił, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi jako spóźnionej oraz że z uwagi na konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP) skarga powinna zostać rozpatrzona merytorycznie. Po pierwsze organ nie wnosił o jej odrzucenie mając świadomość, że w przypadku żądania odrzucenia skargi jako spóźnionej powinien wykazać datę doręczenia (i w ogóle doręczenie) rozstrzygnięcia. Po drugie dokumenty przedstawione przez organ (wydruk wykazu przesyłek nadanych 12 listopada 2020 r.) dowodzi jedynie tego, że korespondencja zawierająca prawdopodobnie zaskarżoną decyzję została wysłana organowi pierwszej instancji 12 listopada 2020 r., natomiast nie dowodzi, że została nadana do skarżącego. Po trzecie, zawarte w zaskarżonej decyzji pouczenie, choć zawiera informacje o sposobie wniesienia skargi, to jest niekompletne. Skarżący został poinformowany o pośrednim trybie wniesienia skargi, o tym co skarga powinna zawierać w swej treści oraz o wniosku o prawie pomocy. Brak informacji o terminie jej wniesienia. W tych okolicznościach sięgnięcie do art. 45 Konstytucji RP jest, w ocenie sądu, uzasadnione mimo upływu czasu od wydania decyzji. Bezprzedmiotowe jest w takiej sytuacji żądanie wykazania dochowania terminu przez skarżącego.

Przypomnieć też należy, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 i następnych k.p.a., za pokwitowaniem: przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby bądź organy. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z umieszczonymi na tym dokumencie danymi. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Termin wskazany w powołanym wyżej przepisie jest terminem prekluzyjnym w tym znaczeniu, że jego upływ sąd uwzględnia z urzędu i z tej przyczyny odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W okolicznościach jednak sprawy niniejszej, w których nie sposób wykazać, w jakiej dacie doszło do doręczenia decyzji - wszelkie niejasności i wątpliwości powinny być oceniane na korzyść strony, która domaga się ochrony jej praw w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skoro więc organ nie jest w stanie udowodnić w jakiej dacie skarżący odebrał zaskarżoną decyzję należy przyjąć na jego korzyść, że skarga wniesiona 10 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu 11 stycznia 2024 r.) nie jest skargą spóźnioną.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy podkreślenia wymaga, że skarżący został zwolniony z Policji [...] kwietnia 2008 r. Na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny wyliczony według wówczas obowiązującego brzmienia art. 115a u.p., zgodnie z którym ekwiwalent podlegał wyliczeniu w ten sposób, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługiwała 1/30 część miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrok został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. pod pozycją 2102. Trybunał nie odroczył mocy obowiązującej swego orzeczenia na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonej normy z Konstytucją RP i nieokreślający innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data opublikowania wyroku oznacza, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy orzeczenie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK czy też zaistniałego po tej dacie. W sprawie niniejszej oznacza to, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a u.p. (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21). Zgodnie zaś z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W konsekwencji w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie wskazywana wyżej ustawa z 14 sierpnia 2020 r. Na mocy art. 1 pkt 16 tej ustawy znowelizowano brzmienie art. 115a u.p. w ten sposób, że dotychczasowy niekonstytucyjny wskaźnik wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym) zastąpiono wskaźnikiem w wysokości "1/21" tego uposażenia. Jednocześnie do porządku prawnego wprowadzono przepis intertemporalny art. 9 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.’’

Powstała w związku z tym sytuacja, w której mimo skutków derogacyjnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 – przepisem intertemporalnym ustawodawca zróżnicował wysokość ekwiwalentu pieniężnego należnego funkcjonariuszom Policji w zależności od tego, czy ekwiwalent za niewykorzystany urlop przysługiwał za okres przed czy też po dacie 6 listopada 2018r., tj. dacie wejścia w życie wyroku TK. Istota problemu sprowadza się więc do wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. i ustalenia zakresu jego obowiązywania w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15.

Zdaniem sądu wykładnia literalna ww. przepisu, którą zaprezentowały organy, nie gwarantuje funkcjonariuszom Policji zwolnionym ze służby ukształtowania ich prawa do ekwiwalentu w sposób implementujący wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. należy interpretować w sposób prokonstytucyjny (tak np. w sprawach o sygn. sygn. III OSK 5647/21, III OSK 2484/21, III SA/Gd 586/19, III SA/Kr 1715/22). W art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. ustawodawca odwołał się bowiem do obliczania ekwiwalentu za okres przed 6 listopada 2018 r. "na zasadach wynikających z przepisów ustawy", tj. na podstawie art. 115a u.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), którą uznano za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 (tak np. w wyrokach z 20 lipca 2023 r., III OSK 2484/21 i z 15 listopada 2023r. sygn. III OSK 5647/21).

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowane jest również stanowisko, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Wyjątki od tej zasady odnoszą się tylko do sytuacji, w których Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub w sytuacji tzw. wyroku aplikacyjnego, tzn. gdy wprost w sentencji wyłączy wsteczne działanie wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danego przepisu (por.: np. wyrok w sprawie I OSK 1007/07 oraz M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i nast.). Taka sytuacja w przypadku wyroku w sprawie K 7/15 nie miała miejsca. W konsekwencji z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyeliminowano z porządku prawnego art. 115a u.p. w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, ze skutkiem od dnia wejścia w życie tego wskaźnika, to jest od 19 października 2001 r. Zatem przepis art. 115a u.p. w zakresie wprowadzającym ten wskaźnik nie może być stosowany począwszy od dnia jego dodania do ustawy o Policji, tj. od 19 października 2001 r.

Wobec powyższego wykładnia przeciwna do wyżej zaprezentowanej prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 2020 r. (wykładnia literalna) "prowadziłaby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co wprost narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP)" (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 12 września 2022 r. sygn. III SA/Kr 633/22, WSA w Warszawie w wyroku z 22 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Wa 1148/21).

Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest zatem dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie. Taka wykładnia prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. Nie powinno się tymczasem zakładać, że wolą prawodawcy było aby przepis przejściowy ustawy nowelizującej ograniczył zakres zastosowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego naruszając tym samym art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując więc, skoro na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. przepis 115a u.p. w poprzednio obowiązującym brzmieniu w zakresie współczynnika obliczania ekwiwalentu utracił moc ex tunc czyli z momentem wejścia w życie, tj. od 19 października 2001 r., to za cały ten okres, a nie tylko od dnia ogłoszenia wyroku Trybunał Konstytucyjnego, skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na ten wyrok.

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależne, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego mu urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wtedy jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Należy przy tym podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego w żadnym aspekcie tak co do zasady, jak i co do wysokości. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ilość dni należnego i niewykorzystanego urlopu należy więc pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego) 1 dnia roboczego skarżącego na dzień zwolnienia ze służby.

Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., a także zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15. Prawidłowe będzie przyjęcie, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

W kwestii żądania odsetek sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Przepisy u.p. nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro zaś żądanie wypłaty odsetek nie ma oparcia w u.p., to nie powinno też być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego - decyzyjnego (w tym odmownego). Mogłoby być przedmiotem rozstrzygnięcia procesowego (odmowy wszczęcia postępowania, albo w razie wszczęcia postępowania odnośnie odsetek - umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie – vide np. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Go 291/21).

W kwestii przedawnienia roszczenia sąd wskazuje, że skarżący w sposób oczywisty przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełniania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, bowiem art. 115a u.p. korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że nie mogło przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało.

Wobec błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. doszło do ich naruszenia w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.