Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3516/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec W. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg służby wskazując, że z dniem [...] lutego 2009 r. uzyskał poświadczenia bezpieczeństwa upoważniające do dostępu do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę państwową oznaczoną klauzulami: "ściśle tajne", "tajne", "poufne/zastrzeżone", co jednoznacznie określa go jako osobę darzoną zaufaniem wśród przełożonych. Zaznaczył również, że zdecydowaną większość służby odbył już w demokratycznym Państwie Polskim po 31 lipca 1990 r. Podkreślając jednocześnie, że podczas tej służby podejmował czynności spełniające warunki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r. nr 86, poz. 734 z późn. zm.). Powyższa okoliczność – zdaniem wnioskodawcy, wskazuje w sposób oczywisty na spełnienie przesłanki wynikającej z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Wnioskodawca nadmienił również, że rozpoczynając pracę w Państwowym Ośrodku [...] w [...] od dnia [...] listopada 1978 r., tj. od ukończenia 15 roku, jeszcze przed odbyciem Zasadniczej Służby Wojskowej i mającej charakter służby zastępczej w Policji (MO), zawarł z Państwem Polskim swoistą umowę społeczną w sprawie przebiegu pracy, służby i uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych po ich zakończeniu. Mając na względzie powyższe podniósł, że zmniejszenie świadczeń emerytalno-rentowych stanowi złamanie tej umowy społecznej. Ponadto, we wniosku powołał również fakt, że rozpoczynając służbę od 1983 r. do 31 lipca 1990 r., nie sprawował funkcji związanej z przestępczą działalnością przeciwko obywatelom i przeciwko Państwu Polskiemu, natomiast jego służba wiązała się wyłącznie z wykonywaniem zadań mających na celu ochronę granicy państwa Polskiego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec W. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Na skutek złożonej skargi przez W. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1448/18 uchylił ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 1395/21 oddalił skargę kasacyjną organu od ww. wyroku z dnia 13 marca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2019 r. za zasadny uznał zarzut naruszenia przez Ministra art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, że nie można w przypadku skarżącego stwierdzić, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy zatem przyjąć, że okres 3 lat i 9 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym. Sąd zaznaczył jednocześnie, że Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku dokonał w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 1395/21 wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że w przepisie tym ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. NSA zaznaczył jednocześnie, że spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie wniosek W. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec ww. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] czerwca 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] listopada 1986 r. do [...] lipca 1990 r. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi natomiast 27 lat, 7 miesięcy i 14 dni, z czego służba na rzecz totalitarnego państwa to 3 lata i 9 miesięcy.

Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby W.K.nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak [...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusza, stwierdzając, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że były funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Ponadto, jak podano, ze zgromadzonych materiałów dotyczących służby W. K. wynika, że od dnia [...] stycznia 2002 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. wnioskodawca pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, co uzasadniało podwyższenie emerytury skarżącego o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej. Brak jest też informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych, karno-skarbowych oraz dyscyplinarnych.

Dalej Minister wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Podkreślił, że ww. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę ww. przesłanek, które są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej W. K.Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 1395/21 stwierdził, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów zawartych w pkt 1 i 2 tegoż przepisu.

Organ zaznaczył jednocześnie, że w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1448/18, a także w szczególności ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r., całkowicie zbytecznym było podejmowanie przez Ministra powtórnej analizy w obszarze dwóch przesłanek stypizowanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ ocena prawna wyrażona przez Sąd jest dla organu wiążąca, zaś sformułowanie konstatacji sprzecznej z ową oceną stanowiłoby naruszenie prawa, jak również byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianą ekonomiką procesową. Stąd też przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ przyjąwszy spełnienie przez wnioskodawcę tychże przesłanek, w szczególności rozpatrzył pozostałe aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu organu co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Badając charakter wykonywanych przez W. K. zadań dla ustroju państwa totalitarnego Minister wyjaśnił, czym zajmowała się komórka organizacyjna, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa.

W związku z tym Minister wskazał, że z przekazanych przez IPN materiałów wynika, że wnioskodawca przed 1990 r. pełnił służbę na stanowisku wywiadowcy w Wydziale "[...]" [...] w [...]. Wydział ten przyjmował zlecenia i przygotowywał prowadzenie obserwacji, ustalał i identyfikował ujawnione w trakcie obserwacji osoby, z którymi kontaktowali się inwigilowani, współpracował z Biurem "[...]" w zakresie obserwacji dyplomatów i cudzoziemców spoza bloku komunistycznego, organizował i wykorzystywał zakryte punkty obserwacyjne, mieszkania konspiracyjne, prowadził działalność operacyjną w hotelach oraz innych obiektach turystycznych i rozrywkowych, w których przebywali cudzoziemcy.

Pion "[...]" odpowiedzialny był za śledzenie osób podejrzanych o szeroko rozumianą działalność antykomunistyczną. Wśród inwigilowanych byli dostojnicy kościelni, opozycjoniści, dyplomaci placówek zagranicznych i dziennikarze. Dzięki obserwacji "figuranta" (osoba śledzona, inwigilowana) SB uzyskiwała informacje o jego trybie życia i osobach, z którymi się kontaktował. Działania wywiadowcy kończyły się sporządzeniem raportu (komunikatu) dla jednostki, na której zlecenie prowadzono obserwację. Szczegółowo opisywano w nim zachowanie "figuranta" podczas prowadzenia działań, dołączając do tego wykonane zdjęcia operacyjne. Charakterystyczną cechą działań operacyjnych prowadzonych przez funkcjonariuszy pionu "[...]" była głęboka konspiracja pracy wobec osoby śledzonej oraz jej otoczenia.

Uwzględniając powyższe, w ocenie organu, Biuro "[...]" MSW stanowiło niewątpliwie ważne ogniwo w funkcjonowaniu SB, przyczyniając się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji, które przez długi okres skutecznie eliminowały wszelkie przejawy dążeń wolnościowych w Polsce. Nie sposób zatem zaprzeczyć, że funkcjonariusz zatrudniony w pionie "[...]" uczestniczył w podtrzymaniu działalności aparatu represyjnego Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Sam fakt stosowania przez komunistyczny reżim PRL ściśle określonych machinacji wymierzonych w legalnie funkcjonującą opozycję wzbudza już wyłącznie konotacje pejoratywne, pomijając aspekt stosowanych przy tym metod, które jak powszechnie wiadomo, wiązały się z łamaniem praw człowieka.

Organ podkreślił przy tym, że W. K. wykonywał w Wydziale "[...]" [...] w [...]zadania operacyjne, co na gruncie przedmiotowej sprawy znacznie wpływa na niekorzyść strony. Powyższe potwierdza treść uzasadnienia wniosku personalnego (tj. karta [...] sygn. akt [...]: "(...) [...] W.K. z zaangażowaniem i prawidłowo realizuje czynności techniczno-operacyjne przewidziane w zakresie obowiązków dla wywiadowcy (...) ". Takiej służby, zdaniem organu, nie można ocenić jako spełniającej standardy demokracji, a zatem z perspektywy demokratycznego państwa prawa czynności tego typu należy ocenić jednoznacznie negatywnie.

Organ podkreślił też, że rozpoczęcie przez wnioskodawcę służby w SB nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz nastąpiło z inicjatywy W. K., czego dowodem jest treść raportu z dnia [...] października 1986 r., co również wpływa na niekorzyść wnioskodawcy.

W ocenie organu, abstrahując od podejmowania oceny samego spełnienia (czy też braku spełnienia) przez wnioskodawcę przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej (dot. krótkotrwałości pełnienia służby przed dniem 31 lipca 1990 r.), nie można było, w kontekście analizy sprawy co do wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", pominąć faktu, że skoro wnioskodawca pełnił przez okres 3 lat i 9 miesięcy służbę na rzecz totalitarnego państwa, to - zdaniem organu - z całą pewnością pozwoliło mu to dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem, a pomimo tego nie podejmował on żadnych działań mających na celu zakończenie tejże służby, lecz kontynuował ją do czasu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Ponadto w tym czasie W. K. został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej oraz zdążył ukończyć Szkołę [...] Biura "[...]" MSW, podnoszącą jego kwalifikacje zawodowe.

Konkludując, Minister stwierdził, że biorąc pod uwagę operacyjny charakter wykonywanych przez wnioskodawcę czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, to w ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art 8a. ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.K., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił:

I. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego to jest art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określenie "w szczególności" oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, który nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej.

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego i załatwienia sprawy tj.:

1. brak wnikliwej oceny przebiegu służby skarżącego, zwłaszcza w zakresie podejmowanych przez niego czynów,

2. nieuwzględnienie okoliczności otrzymania przez skarżącego licznych wyróżnień, uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego warunku",

3. nieuwzględnienie utraty zdrowia przez skarżącego wskutek służby, wskazującej, że skarżący wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia,

4. nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Narodowego dotyczącej przebiegu służby, z której to wynika, że skarżący wykonywał służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem.

III. obrazę przepisów postępowania tj. art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się organu do oceny i wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 19 stycznia 2021 r.

Wobec powyższego skarżący, na podstawie art. 50 § 1, art. 53 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 P.p.s.a. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

2. na podstawie art. 145a zobowiązanie organu do wydania poprawnej decyzji,

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

4. rozpatrzenie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji Minister całkowicie pominął kwestię pełnienia przez niego służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, która to kwestia wskazuje, że co najmniej 6 razy w ciągu roku wykonywał on czynności, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Podkreślił przy tym, że wykonywanie tych obowiązków musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, zważywszy na zagrożenie życia lub zdrowia (określenie "szczególny" znaczy tyle co niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny).

W ocenie skarżącego, w jego sprawie z całą pewnością zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Jest wręcz idealnym przykładem, ilustrującym przykładną, wręcz wybitną służbę, o czym świadczy utrata zdrowia, a także służba z bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia.

Zarzucił, że organ wybiórczo rozpatrzył materiał dowodowy, ponieważ jedynym dokumentem, na podstawie którego zastosowano art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, było pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacja o przebiegu służby. Skarżący podkreślił, że nigdy nie pełnił funkcji związanej z przestępczą działalnością przeciwko obywatelom, nie podziela do dziś utrwalonej przez PZPR wówczas dyktatury, a w 1990 r. przeszedł pozytywną weryfikację i ocenę przydatności do służby.

Zarzucił też, że Minister wręcz całkowicie pominął w swojej ocenie informację Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2018 r., która to wskazuje, jak przykładnie pełnił swoją służbę. Podkreślono w niej, że został wielokrotnie wyróżniony dodatkami służbowymi do uposażenia. Podejmował też interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, podejmowane w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury, czyli takie, które wiążą się z ich wykonywaniem w sytuacjach szczególnego - innego niż normalne następstwo pełnienia służby - zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza.

Podniósł jednocześnie, że z akt IPN nie wynika, by popełnił czyny naruszające prawa człowieka, bądź też godzące w prawa i wolności obywatelskie. Akta IPN ukazują jedynie, w jakich jednostkach i w jakim okresie pełnił służbę. Nie wskazano jakim kryterium kierowano się, przy ustaleniu, że jego służba uznana została za służbę na rzecz totalitarnego państwa. Skarżący zarzucił zatem, że organ karze go zmniejszeniem emerytury tylko ze względu na fakt pracy w niewłaściwej jednostce.

W ocenie skarżącego prawidłowa realizacja przez organ art. 153 P.p.s.a winna skutkować przywróceniem mu emerytury w pierwotnej wysokości.

Zarzucił, że wprawdzie Minister w decyzji opisał sposób działania Wydziału "[...]" [...], jednak nie podparł żadnym dowodem stanowiska, że służąc w tej formacji skarżący łamał prawa i wolności obywateli. W decyzji wydanej przez Ministra brak jest dowodów oraz sytuacji, z których można chociażby domniemywać, że nadużywał swoich uprawnień w celu wpajania ideologii komunistycznej obywateli lub aby ich terroryzować. Jednocześnie skarżący stwierdził, że służba, którą podjął przed laty, nie miała nic wspólnego z jego poglądami. Rozpoczął tę służbę, traktując ją jak każdą pracę, do której należy się przykładać oraz starać.

Podkreślił też, że ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej, jako podstawa prawna wydania skarżonych decyzji, w sposób oczywisty jest niezgodna z szeregiem norm konstytucyjnych, zarówno w wymiarze materialnym, jak i formalnym. Teza ta znajduje potwierdzenie w jednoznacznie negatywnym stanowisku Sądu Najwyższego wobec przyjętej w dniu 16 grudnia 2016 r. nowelizacji ustawy zaopatrzeniowej, dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądach licznych przedstawicieli doktryny prawa. Dodał też, że sąd okręgowy, kierując pytanie do Trybunału Konstytucyjnego, dostrzegł wątpliwości co do łamania przez prawodawcę zasad zaufania do państwa i prawa, ponieważ po raz drugi obniża świadczenia emerytalne i rentowe tej samej grupie osób, przy czym zdaje się naruszać szereg zasad i wartości konstytucyjnych. Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu wniosku Sąd napisał, że ustawa dyskryminuje, ponieważ nie rozróżnia osób, które pełniły służbę jedynie "na rzecz totalitarnego państwa", od tych, które w 1990 r. zostały pozytywnie zweryfikowane i pełniły służbę także na rzecz demokratycznego państwa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2021 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę organu, skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Podniósł nadto, że przed rokiem 1990 pełnił służbę wywiadowcy w Wydziale "[...]" [...]w [...] i tylko na takiej podstawie został objęty krzywdzącą go ustawą. Dodał, że z akt przesłanych przez IPN oraz z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie nie sposób udowodnić, by wykorzystywał swoją pozycję, aby czerpać z niej korzyści. Podkreślił też, że pełnił służbę w Wydziale "[...]" w [...], który przekształcił się w UOP a następnie w ABW, gdzie do dziś funkcjonariusze tych służb działają w podobny sposób jak w latach PRL-u. Nie sposób więc wskazać, by działał na szkodę państwa Polskiego, pełnił jedynie służbę w czasach PRL. Skarżący zaznaczył też, że pełnił służbę od [...] stycznia 1985 r. do [...] czerwca 2012 r., co daje łącznie 21 lat i 10 miesięcy służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec W. K. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Decyzja ta została wydana w następstwie oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 1395/21 skargi kasacyjnej organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1448/18. Wyrokiem tym Sąd i instancji uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec W. K. przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że nie można w przypadku skarżącego stwierdzić, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy zatem przyjąć, że okres 3 lat i 9 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym. Sąd zaznaczył jednocześnie, że Minister nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku dokonał w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 1395/21 wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że w przepisie tym ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. NSA zaznaczył jednocześnie, że spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę związany był treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1448/18.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r., wbrew zarzutom skargi, organ nie dopuścił się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 P.p.s.a. Uwzględnił bowiem ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1448/18 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 1395/21.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził bowiem, że w świetle powyższych wyroków całkowicie zbytecznym było podejmowanie przez Ministra powtórnej analizy w obszarze dwóch przesłanek stypizowanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ ocena prawna wyrażona przez Sąd w tym zakresie jest dla organu wiążąca, zaś sformułowanie konstatacji sprzecznej z ową oceną stanowiłoby naruszenie prawa. Stąd też organ przyjął, że kryterium krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz kryterium rzetelnego wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., zostały spełnione przez skarżącego.

Organ, opierając się na wykładni art. 8a przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. dokonał natomiast oceny spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającej zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte.

Sąd w składzie orzekającym zaakceptował stanowisko Ministra, iż w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Lektura archiwalnych akt osobowych przedłożonych przez IPN wskazuje, że postawa skarżącego w okresie prawie 4-letniej służby na rzecz państwa totalitarnego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, lecz polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z analizy dokumentów zawartych w tych aktach wynika, że skarżący był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa. Skarżący pełnił służbę na stanowisku wywiadowcy w Wydziale "[...]" [...] w [...].

Jak wynika natomiast z opracowania [...] "Struktura [...] "[...]" (obserwacji) Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w latach osiemdziesiątych" (zawartego w publikacji IPN "APARAT REPRESJI W POLSCE LUDOWEJ 1944 – 1989" nr [...], Biuro "[...]" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych PRL było jednostką odpowiedzialną za działania polegające na obserwacji i inwigilacji społeczeństwa za pośrednictwem rozbudowanej sieci wywiadowców i agentów, a także przy użyciu środków techniki operacyjnej. Biuro "[...]" funkcjonowało na mocy zarządzenia nr [...] z [...] czerwca 1985 r. i z mocy tego aktu normatywnego odpowiedzialne było za "organizowanie i prowadzenie całokształtu działań w zakresie obserwacji, dokonywanie tzw. wywiadów – ustaleń oraz wstępnego rozpoznania i zabezpieczenia operacyjnego dyplomatów, cudzoziemców i innych osób zleconych do poddania kontroli obserwacyjnej przez jednostki wchodzące w skład Służby Bezpieczeństwa". Jak stwierdził autor opracowania: "... służba obserwacyjna wymagała szczególnych predyspozycji, a środowisko pracy stawało się dla funkcjonariuszy tego pionu niemal druga rodziną. (...) "Służba w obserwacji uchodziła za najcięższą w strukturze MSW. Kadry Biura "[...]" i odpowiadających mu jednostek niższego szczebla wykonywały pracę operacyjną, bez której pozostałe ogniwa organizacyjne SB MSW nie mogłyby prawidłowo funkcjonować".

W świetle powyższego, trudno zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że wykonując zadania operacyjne w wydziale zajmującym się szeroko pojętą inwigilacją społeczeństwa, w tym dyplomatów, cudzoziemców i innych osób zleconych do poddania kontroli obserwacyjnej, jedynie realizował zwykłe standardowe działania w służbie publicznej. Zatem w pełni uprawnione, jako poparte wyczerpującą analizą materiału aktowego, jest stanowisko Ministra, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Trafnie też organ zwrócił uwagę na świadome podjęcie przez skarżącego służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa, czego dowodem jest treść jego raportu z dnia [...] lipca 1985 r.

Uwzględniając ww. okoliczności, w ocenie Sądu, organ zasadnie stwierdził, że ze względu na charakter pracy operacyjnej skarżącego w strukturach organizacyjnych Wydziału "[...]" [...] w [...], która wiązała się z zaangażowaniem się w działalność charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego, brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem Sądu, stanowiska tego w świetle poczynionych przez organ ustaleń, nie można zakwestionować. Zaskarżona decyzja nie przekracza bowiem granic uznania administracyjnego i tym samym nie nosi cech dowolności. Realizując obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., organ rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy dotyczące charakteru służby i postawy skarżącego zarówno przed 31 lipca 1990 r., jak i po 12 września 1989 r. W wyniku tego doszedł do przekonania, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Stanowisko swe organ należycie uzasadnił przedstawiając argumentację odnoszącą się do indywidualnej sytuacji skarżącego - a więc zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Powyższej oceny, zdaniem Sądu, nie podważają zarzuty podniesione w skardze. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ dopuścił się naruszenia art. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez odmowę wyłączenia stosowania przepisów tej ustawy. Organ bowiem, mógł wydać rozstrzygnięcie negatywne dla skarżącego, w sytuacji gdy analiza i ocena zgromadzonego materiału dowodowego przemawiały za takim sposobem rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.