Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 710/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a
journal: Dz.U. 2020 poz 1268
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 473/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 473/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie") na bezczynność Ministra Infrastruktury (dalej: "Minister") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Stowarzyszenie w dniu [...] lutego 2021 r. skierowało do Ministerstwa Infrastruktury wniosek o udostępnienie:

1) pytań egzaminacyjnych, wykorzystanych w 2020 r. w egzaminach dla kandydatów na instruktorów (pytania z egzaminu, o którym stanowi art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami),

2) pytań egzaminacyjnych, wykorzystanych w 2020 r. w egzaminach dla kandydatów na egzaminatorów (pytania z egzaminu weryfikacyjnego, o którym stanowi art. 58 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami),

3) pytań egzaminacyjnych, wykorzystanych w 2020 r. w egzaminach dla kandydatów na instruktorów nauki jazdy (pytania z egzaminu, o którym stanowi art. 117 ust. 2 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami).

W odpowiedzi Dyrektor Departamentu Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury pismem z [...] lutego 2021 r. znak: [...] poinformował Stowarzyszenie, że zgodnie z art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1268 z późn. zm. – dalej: "u.k.p."), katalog pytań oraz pytania zawarte w teście egzaminacyjnym, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7, art. 58 ust. 1 pkt 7 oraz art. 117 ust. 2 pkt 7 u.k.p., nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm. – dalej: "u.d.i.p.").

W skardze do WSA na bezczynność Ministra w zakresie udostępnienia informacji publicznej Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o prawie do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, a nadto w zakresie, w jakim określają przesłanki ograniczenia tego prawa, poprzez nieprawidłowe, gdyż niespełniające warunku konieczności, proporcjonalności oraz naruszające istotę prawa do informacji publicznej poprzez uniemożliwienie uzyskania aktualnych informacji o działalności organu wykonującego zadania publiczne;

2) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r., w zakresie, w jakim z przepisu tego można wyinterpretować gwarancję ochrony prawa do informacji publicznej przysługującego każdemu, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu dostępności istotnych społecznie informacji o egzaminach państwowych;

3) art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a u.k.p., w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, że katalog pytań oraz pytania zawarte w teście egzaminacyjnym nie stanowią informacji publicznej poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że regulacje te są zgodne z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zwłaszcza w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 2016 r., K 8/15).

Stowarzyszenie wniosło o:

1) zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia wniosku z [...] lutego 2021 r.,

2) stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności,

3) zasądzenie od Ministra na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku uznania, że brak jest do tego podstaw, o oddalenie skargi w całości.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji, za niezasadny WSA uznał wniosek Ministra o odrzucenie skargi z uwagi na brak wniesienia ponaglenia.

WSA wskazał, że ustawodawca na gruncie art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a i art. 119 ust. 5a u.k.p. wprost postanowił, że katalog pytań oraz pytania zawarte w teście egzaminacyjnym nie stanowią części katalogu informacji publicznej wymienionej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Powyższe sprawia, że stosowane na płaszczyźnie u.d.i.p. kryteria ogólne za pośrednictwem których przesądza się, czy dana treść stanowi informację publiczną, są w odniesieniu do wnioskowanych pytań egzaminacyjnych całkowicie bez znaczenia. WSA uznał, że przywołane wyżej przepisy u.k.p. są jednoznaczne w treści, a ich interpretacja nie budzi wątpliwości. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2614/21.

Stowarzyszenie wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

I. Stosownie do treści art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, natomiast uzasadnienie wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, jak również podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu rozpatrzenia przez WSA zarzutu niekonstytucyjności przepisów art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a u.k.p., podczas gdy zarzut ten został sformułowany w złożonej skardze na bezczynność oraz został szeroko uzasadniony w tej skardze - wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało zaniechaniem przez WSA rozpatrzenia kluczowego dla wyniku zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

II. Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a u.k.p., w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę prawa do informacji publicznej oraz określają przesłanki ograniczenia tego prawa, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu wskazanych regulacji podczas oceny stanu prawnego sprawy, podczas gdy ich prawidłowe zastosowanie doprowadziłoby do wniosku, że doszło do niespełniającego warunku konieczności, proporcjonalności oraz naruszającego istotę ograniczenie prawa do informacji publicznej polegające na uniemożliwieniu uzyskania aktualnych informacji o działalności organu władzy publicznej,

2) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu rozpatrzenia postawionych w skardze na bezczynność zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy prawidłowe rozpatrzenie niniejszej sprawy wymaga oceny konstytucyjności przepisów ustawy, w wyniku zastosowania których podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności,

3) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284), w zakresie, w jakim z przepisu tego można wyinterpretować gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu dostępności istotnych społecznie informacji o egzaminach państwowych,

4) art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a u.k.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, że katalog pytań oraz pytania zawarte w teście egzaminacyjnym nie stanowią informacji publicznej poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te wprowadzają dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, podczas gdy przepisy te wprowadzają ograniczenie nieuzasadnione potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnie chronionych, są nieproporcjonalne (w tym z uwagi na nieograniczoną w czasie limitację prawa oraz ogólne wyłączenie z zakresu informacji publicznej), a nadto naruszają istotę prawa do informacji publicznej,

5) art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a u.k.p., w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że katalog pytań oraz pytania zawarte w teście egzaminacyjnym nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że na mocy wskazanych przepisów ustawodawca rozstrzygnął, iż "katalog pytań oraz pytania zawarte w teście egzaminacyjnym nie stanowią części katalogu informacji publicznej wymienionej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p", podczas gdy przepisy te nie wpływają na zakres otwartego (przykładowego) katalogu informacji publicznej, określonego w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.,

6) art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten formułuje otwarty (przykładowy) katalog informacji publicznych, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA, że wyłączenie informacji z katalogu z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. sprawia, iż "stosowane na płaszczyźnie u.d.i.p. kryteria ogólne za pośrednictwem, których przesądza się, czy dana treść stanowi informację publiczną są w odniesieniu do wnioskowanych pytań egzaminacyjnych całkowicie bez znaczenia", podczas gdy dla oceny, czy określona informacja jest objęta zakresem przedmiotowym prawa do informacji publicznego, niezbędne jest ustalenie, czy stanowi ona informację o działalności organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz czy jest informacją o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Mając na uwadze powyższe, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie przedstawiło argumentację na poparcie postawionych zarzutów, odwołując się przede wszystkim do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt K 8/15.

Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, niezależnie od tego, czy sformułowano je w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, czy naruszenia prawa materialnego zmierzają w istocie do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny konstytucyjności przepisów ustawowych, na podstawie których Organ przyjął, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie domagało się udostępnienia przez Ministra Infrastruktury pytań egzaminacyjnych, wykorzystanych w 2020 r. na egzaminach dla kandydatów na instruktorów, egzaminatorów i instruktorów nauki jazdy. W sprawie nie ma sporu, że przepisy art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a u.k.p. explicite stanowią, iż pytania egzaminacyjne zawarte w teście egzaminacyjnym, a więc wykorzystane z katalogu pytań przygotowanych przez ministra w postępowaniu egzaminacyjnym na instruktora, egzaminatora i instruktora nauki jazdy nie stanowią informacji publicznej.

Zgodnie z ustrojowym wzorcem konstytucyjnym wyartykułowanym w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu państwa (jednostki samorządu terytorialnego) musi znaleźć odzwierciedlenie w normie kompetencyjnej, która będzie dla tego działania adekwatnym upoważnieniem. Rolą sądów administracyjnych, zgodnie z konstytucyjnym paradygmatem kompetencyjnym proklamowanym w art. 184 Konstytucji RP, jest kontrola działalności administracji publicznej w zakresie określonym ustawą. W art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r. poz. 2492) przesądzono, że kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne opiera się na kryterium zgodności z prawem.

Kwestionowany skargą kasacyjną wyrok WSA wyraża ocenę prawną, w ramach której Sąd ten sformułował zwrot stosunkowy o zgodności z prawem działania Ministra, który odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia pytań egzaminacyjnych wykorzystanych w 2020 r. na egzaminach dla kandydatów na instruktorów, egzaminatorów i instruktorów nauki jazdy uznając, iż w świetle jednoznacznej treści art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a u.k.p. nie stanowią one informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela. Na gruncie niniejszej sprawy istota sporu sprowadza się do dystynkcji pomiędzy kontrolą zgodności z prawem działalności administracji publicznej, a konstytucyjnością prawa, na podstawie którego działalność ta została podjęta. Skarżące Stowarzyszenie stara się wykazać, że do obowiązku sądu administracyjnego nie należy wyłącznie rozstrzygnięcie o tym, czy organ administracji publicznej działał na podstawie i w granicach prawa, ale również i to, czy prawo to, jako przyjęty wzorzec kontroli, jest zgodne z Konstytucją RP. Adekwatne odniesienie się do tak nakreślonego zagadnienia wymaga – w pierwszej kolejności – odnotowania, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują sądy rozumiane podmiotowo, a nie organizacyjnie. Innymi słowy, wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej wydają nie sądy jako instytucje, tylko Sądy jako składy sędziowskie, składające się z przewidzianej daną procedurą liczby sędziów. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Konstytucja RP jest najwyższym prawem, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio – art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji oznacza: 1) stosowanie jej przepisów wprost, gdy w sposób kompletny regulują one dany stosunek prawny; 2) uwzględnianie przepisów Konstytucji w procesie wykładni przepisów aktów prawnych niższej rangi; 3) stosowanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego w razie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu prawa; 4) stosowanie Konstytucji w formie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, którego odpowiedź (wyrok) jest dla sądu wiążąca – szerzej zob. J. Trzciński, Znaczenie autonomicznej wykładni konstytucji na przykładzie orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] M. Smolak (red.) Wykładnia Konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, Warszawa 2016, s. 55 i 56.

Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy nie oznacza jednak, że są one upoważnione do odmowy zastosowania jednoznacznie brzmiącego przepisu ustawy, jeżeli stwierdzą że jest on niezgodny z jej postanowieniami. Sądy mają więc prawo, a nawet obowiązek, takiej interpretacji przepisów ustawy, aby zapewnić jak najwyższy stopień zgodności z Konstytucją, wywiedzionych na ich podstawie norm. Nie mogą jednak w tym procesie posunąć się tak daleko, aby tworzyć normy, które w swej treści stanowiły całkowite przeciwieństwo jednoznacznie brzmiących przepisów ustawy. W takim układzie, w razie powzięcia wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisów ustawy, sąd powinien wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie przewidzianym w 193 Konstytucji. Aktywizacja tej kompetencji powinna więc wynikać z powstałej wątpliwości sądu, co do konstytucyjności przepisów prawa, na których ma opierać się przyszłe rozstrzygnięcie. To wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Tym samym, żądania strony w tym zakresie nie obligują składu orzekającego do wystąpienia z takim pytaniem. Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu – zob. wyroki NSA z 12 października 2017 r., sygn. I OSK 3262/15; z 25 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 2422/17; z 18 lipca 2018 r., sygn. I OSK 405/18. Subiektywne odczucie skarżącego o negatywnym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej decyzją sądu o nieskierowaniu pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego jest równoważone konstytucyjnym uprawnieniem wywiedzenia skargi konstytucyjnej w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do treści powołanego przepisu "każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji."

Z powyższego wynika więc, że wątpliwości Skarżącego co do konstytucyjności przepisów prawa, na podstawie których rozstrzygnięto o jego prawach lub obowiązkach nie muszą zostać podzielone przez sąd administracyjny. Sąd administracyjny nie ma również obowiązku rozstrzygania tej kwestii w trybie kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego – może to uczynić wyłącznie wówczas, gdy sam ma wątpliwości co do konstytucyjności stosowanych przepisów. Skarżący ma natomiast autonomiczne uprawnienie do zainicjowania weryfikacji konstytucyjności podstawy prawnej rozstrzygnięcia kształtującego jego prawa lub obowiązki w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP.

Przepisy art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a u.k.p. w sposób jednoznaczny i niepozwalający na wariantowość interpretacyjną wyłączają z zakresu przedmiotowego informacji publicznej pytania wykorzystane na egzaminach dla kandydatów na instruktorów, egzaminatorów i instruktorów nauki jazdy. Przepisy te nie wprowadzają więc ograniczeń w dostępie do informacji, która jest informacją publiczną (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 1, ust. 2 u.d.i.p.), lecz kształtują negatywnie sam zakres pojęcia informacji publicznej wyłączając z niego pytania egzaminacyjne. Z tej przyczyny, wszystkie zarzuty oparte na niezastosowaniu art. 61 ust. 3 Konstytucji RP nie mogły zostać uwzględnione. Powołany przepis, jako konstytucyjny paradygmat ograniczenia dostępu do informacji publicznej odnosi się wyłącznie do tych układów, w których z uwagi na określone wartości i dobra, dostęp do informacji publicznej jest wyłączony lub zawężony. Nie ma on natomiast zastosowania do tych skonfigurowań, w których ustawodawca przesądza, że dana informacja nie jest informacją publiczną. W tym kontekście nawiązanie przez Skarżące Stowarzyszenie do ocen prawnych Trybunału Konstytucyjnego, przedstawionych w wyroku z 7 czerwca 2016 r. sygn. K 8/15 nie było adekwatne. W powołanym wyroku Trybunał weryfikował konstytucyjność art. 14a ust. 11 i art. 16r ust. 12 zdanie drugie ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2015 r. poz. 464, ze zm.), które wyłączały możliwość udostępnienia wykorzystanych w przeszłości pytań egzaminacyjnych podczas Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, Lekarskiego Egzaminu Końcowego lub Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego. Problem nie dotyczył więc zakresu przedmiotowego informacji publicznej, lecz konstytucyjności ograniczenia do informacji publicznej.

Z analogicznych względów nietrafny okazał się zarzut błędnego zastosowania art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżące Stowarzyszenie opiera go na twierdzeniu o nieuzasadnionym ograniczeniu dostępu do informacji publicznej, z którym nie mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, albowiem ich zastosowanie w sposób, jakiego domaga Skarżące Stowarzyszenie musiałoby oznaczać derogację przepisów art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a u.k.p. z systemu prawnego i zastąpienie ich odpowiednimi przepisami prawa, które kształtują zakres pojęcia informacji publicznej – art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Jak już wyżej wyjaśniono, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie są uprawnione do takiego działania.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. To, że WSA nie odniósł się zarzutu niekonstytucyjności art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a u.k.p. nie oznacza, że nie orzekał na podstawie akt sprawy. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia nie na podstawie akt sprawy z założenia odnosi się do wadliwości ocen formułowanych w warstwie faktograficznej, a nie prawnej.

Nie można również zasadnie twierdzić, że WSA wyszedł poza granice sprawy – art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi była bezczynność Ministra w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Granicę sprawy zakreślał więc wniosek dostępowy z 12 lutego 2021 r. oraz wniesiona do WSA skarga. Wydany w sprawie wyrok, kwestionowany następczo skargą kasacyjną, rozstrzyga sprawę w tak wyznaczonych granicach.

Negatywnie należało zweryfikować również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepisy określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego zaliczając do nich zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, którego elementu nie zawiera uzasadnienie wyroku kwestionowanego skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega żadnych uchybień w tym zakresie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego - wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. III OSK 6413/21.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. – zob. wyrok NSA 28 marca 2023 r., sygn. III OSK 2009/21.

Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że WSA nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących niekonstytucyjności art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a u.k.p. W realiach niniejszej sprawy nie jest to jednak uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika, że Sąd a quo przyjął, iż treść powołanych przepisów w sposób jednoznaczny i stanowczy wyłącza wnioskowane do udostępnienia informacje z zakresu informacji publicznej. Wobec jednoznaczności literalnej tych przepisów, wszelkie rozważania w płaszczyźnie konstytucyjnej, które zmierzałyby do zaprzeczenia wynikających z nich dyrektyw, WSA uznał za zbędne. Wsparł się przy tym stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2614/21. Z uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, że WSA nie podzielił wątpliwości Stowarzyszenia, co do konstytucyjności art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a u.k.p. W takim układzie brak szczegółowych rozważań polemizujących z argumentacją przedstawioną w skardze, nie może zostać uznany za wadliwość determinującą konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej.

WSA zasadnie wywiódł, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia w sprawie. Kwestia zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej kształtowanego treścią powołanego przepisu pozostaje irrelewantna wobec jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).