Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1091/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 6 pkt 16, art. 8 ust. 3, 4, 11 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Rz 1091//23 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.4110.7.375.2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Decyzją z 13 grudnia 2021 r. nr DPS.5024.3861.3.2021 Prezydent Miasta [...] ustalił wysokość podlegających zwrotowi należności poniesionych przez Gminę Miasto [...] z tytułu wydatków na świadczenie z pomocy społecznej - posiłek na rzecz B.S. (dalej: "skarżąca") dla dzieci J. i S. S. za okres od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. w łącznej kwocie 1 584,00 zł. Organ ustalił, że decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [....] z 30 stycznia 2020 r. przyznano T.S. (mąż skarżącej) pomoc typu "restrukturyzacja małych gospodarstw" w kwocie 48 000 zł jednorazowo. Organ uznał, że nastąpiła zmiana dochodu rodziny, tym samym przekroczone zostało kryterium dochodowe. Organ stwierdził, że strona w decyzji przyznającej pomoc w formie posiłku pouczona była o konsekwencji niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie swojej sytuacji osobistej i majątkowej, dlatego też ustalona kwota należności podlega zwrotowi.

Wnioskiem z 19 grudnia 2022 r. skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium") o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a") oraz o wstrzymanie z urzędu wykonania ww. decyzji do momentu uprawomocnienia się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz zwrot kwoty 823,50 zł bezpodstawnie zwróconej przez skarżącą na rachunek bankowy, niezwłocznie po prawomocnym zakończeniu niniejszego postępowania. Zdaniem wnioskodawczyni organ niewłaściwie uznał przychód męża jako dochód rodziny. Nieuzasadnione jest stanowisko, że pomoc finansowa na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw objętego PROW 2014-2020 przyznana mężowi jest dochodem rodziny, co skutkuje uznaniem, że skarżąca ma zwrócić świadczenie.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku SKO w Krośnie decyzją z 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.4110.7.375.2023, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 96 w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm. - dalej "u.p.s."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 grudnia 2021 r. nr DPS.5011.3861.7.2021.

Kolegium wyjaśniło, że podstawę prawną decyzji Prezydenta stanowił art. 6 pkt 16 i art. 96 ust. 1 u.p.s., zaś wnioskodawczyni kwalifikowanej wady ww. decyzji upatruje w dokonaniu niewłaściwej wykładni art. 6 pkt 16 w zw. z art. 8 ust. 11 pkt 2 u.p.s.

SKO zauważyło, że w orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska odnośnie zaliczenia otrzymanego przez męża skarżącej dofinansowania, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich do dochodu rodziny w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s.

Prezentowany jest pogląd zgodny ze stanowiskiem Prezydenta, że pomoc finansowa przyznana w ramach operacji "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego PROW na lata 2014-2020, powinna zostać doliczona do dochodu rodziny zainteresowanej i rozliczona zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s. Pomoc finansowa przyznawana przez ARiMR w ramach programu PROW nie została wymieniona w katalogu wyłączeń zawartych w art. 8 ust. 4 u.p.s., który ma charakter zamknięty.

Przeciwne zaś stanowisko, zgodne ze stanowiskiem wnioskodawczyni, stwierdza, że dofinansowanie przyznane na konkretny cel związany z działalnością gospodarczą, które zainteresowany otrzymuje pod pewnymi warunkami, nie może być uznane za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Zgodnie z tym poglądem środki celowe, przyznane na cel wskazany w umowie muszą być wykorzystane pod rygorem ich zwrotu. W takiej sytuacji problematyczne jest w ogóle mówienie o dochodzie, jako o środkach składających się na budżet domowy osoby korzystającej z pomocy społecznej. Osoba otrzymująca dofinansowanie poddała się monitoringowi i kontroli w zakresie prawidłowości wydatkowania przyznanych środków finansowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Kolegium stwierdziło zatem, że skoro orzecznictwo dopuszcza odmienną wykładnię art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., to podnoszony przez skarżącą zarzut dotyczący błędnego zakwalifikowania uzyskanego dochodu w postaci dofinansowania z PROW, nie pozwala na przyjęcie, że zachodzi oczywistość naruszenia prawa, tj. rozumiana jako rzucająca się w oczy, wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a jednoznaczną w swej wymowie normą prawną. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie może prowadzić uznanie, że niejednoznaczny w swej treści przepis należało zinterpretować inaczej niż uczyniono to w ramach postępowania zwyczajnego. Nie można także stwierdzić nieważności decyzji z uwagi na fakt, że w orzecznictwie sądowym w części wyroków prezentowana jest wykładnia odmienna od tej, którą przyjął organ administracji. Stwierdzenie nieważności dotyczy bowiem rażącego naruszenia prawa, a nie niezgodności z orzecznictwem sądowym.

SKO zauważyło, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Z akt sprawy, nie wynika aby B.S., na którą nałożono obowiązek zwrotu należności poniesionych przez Gminę z tytułu wydatków na świadczenia w postaci posiłków dla dzieci decyzją z 13 grudnia 2021 r. złożyła od niej odwołanie. Jedynie w postępowaniu odwoławczym zainteresowana mogłaby kwestionować wliczenie przyznanego mężowi dofinansowania do dochodu rodziny. Bierna postawa zainteresowanej w toku postępowania zwykłego, tj. niekwestionowanie ustaleń organu I instancji na etapie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranych świadczeń, nie może obecnie skutkować uznaniem, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Organ zauważył, że nie znajdują także uzasadnienia zarzuty dotyczące rażącego naruszenia przepisów postępowania, w tym przepisy dotyczące postępowania dowodowego. Za naruszenie takie można by uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, gdyż Prezydent przed wydaniem przedmiotowej decyzji pozyskał do akt sprawy niezbędne dowody, w tym decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z 30 stycznia 2020 r. Kolegium nie znalazło także podstawy do wstrzymania z urzędu wykonania decyzji Prezydenta czy też zwrotu wpłaconej kwoty.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją B.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się niezwłocznego jej wstrzymania z urzędu, zwrotu kwoty 823,50 zł bezpodstawnie wpłaconej przez skarżącą.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 6 pkt 16 w zw. z art. 8 ust. 11 pkt 2 w zw. z art. 98 u.p.s. poprzez nieuzasadnione uznanie, że pomoc finansowa na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw objętego PROW 2014-2020 (z zastrzeżeniem warunków) przyznana mężowi skarżącej jest dochodem rodziny skarżącej w trybie art. 8 ust. 11 u.p.s., skutkującej uznaniem, że aktualnie ma zwrócić pobrane świadczenie.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 zw. z 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w sposób niebudzący zaufania uczestnika do władzy publicznej w szczególności poprzez niewłaściwe uznanie przychodu męża skarżącej jako dochodu rodziny, poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, poprzez niezebranie i nieprzeprowadzenie dowodów w sposób wyczerpujący, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictw w [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] oraz faktury z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] (12 699 zł), faktury z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] (25 500 zł), faktury dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] (17 113,11 zł) co skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji.

Wobec powyższych zarzutów zawnioskowała o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 13 grudnia 2021 r.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium. W jej ocenie pomoc wypłacona mężowi na rozpoczęcie działalności na rzecz małego gospodarstwa rolnego nie może zostać zaliczona jako dochód rodziny, a uznanie jej za taką stanowi o obarczeniu postępowania rażącym naruszeniem prawa. Podkreśliła, że przyznana pomoc finansowa dla jej męża została przeznaczona na realizację konkretnego celu, nie zaś na codzienne, bieżące wydatki czy potrzeby rodziny. Przyznana dotacja musi być ściśle przeznaczona na określony cel wskazany w umowie i dopiero po spełnieniu tego warunku w przyszłości będzie można uznać tę pomoc za bezzwrotną. Skarżąca stwierdziła, że skoro otrzymanej pomocy nie można wydatkować na cele związane z utrzymaniem, to brak jest podstaw do uznania przyznanych środków za dochód w rozumieniu art. 8 u.p.s. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych.

Reasumując stwierdziła, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadami powodującymi jej nieważność. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób niebudzący zaufania uczestnika do władzy publicznej, a także z zupełnym pominięciem zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem treści umowy o przyznaniu pomocy finansowej oraz faktur, na co rzeczywiście została wydatkowana ta kwota. Rażące, niewłaściwe zastosowanie przepisów u.p.s. stanowi o wydaniu decyzji z naruszeniem w/w przepisów. Powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krośnie zawnioskowało o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z 21 września 2023 r., sygn. II SA/Rz 1091/23 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach ww kognicji, kontrola legalności działań organu wykazała zasadność wyniesionej skargi.

Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której organ, działając na wniosek skarżącej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 grudnia 2021 r. nr DPS.5024.3861.3.2021.

Podlegająca kontroli w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy ponad wszelką wątpliwość zostanie ustalone, że decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dodać należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji winny być interpretowane ściśle, a ustalenie, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich, wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Skuteczność zarzutów wywodzonych z art. 156 § 1 k.p.a. zależy od wykazania szczególnej wadliwości decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowaną w art. 16 k.p.a. Z zasady tej wynika, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest m.in. na przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. zwanej dalej: "k.p.a."). Organ administracji publicznej, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyr. NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyr. SN z 7.3.1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Natomiast wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1961/20, opubl. w Legalis nr 2535740).

Sąd zauważa, że stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wymaga ustalenia łącznie trzech przesłanek, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną.

Podkreślić zarazem należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu prawnego, którego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 281/21, opubl. w Legalis nr 2548291).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka jawna oczywistość sprzeczności przepisu prawa materialnego, stanowiąca podstawę do uznania wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, nie zachodzi. Sąd nie podziela poglądu organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis materialnoprawny zastosowany w decyzji Kolegium z dnia 10 stycznia 2022 r. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych.

Kwalifikowanej wady przedmiotowej decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., B.S. upatruje w dokonaniu przez Prezydenta Miasta [...] niewłaściwej wykładni art. 6 pkt 16 w związku z art. 8 ust. 11 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawa", poprzez nieuzasadnione uznanie, że pomoc finansowa na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw rolnych objęta PROW 2014-2020, przyznana mężowi jest dochodem rodziny, co skutkowało uznaniem przekroczenia kryterium dochodowego, a w konsekwencji zobowiązaniem do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. nr DPS.5024.3861.3.2021, wydaną w trybie art. 6 pkt 16 i art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Prezydent Miasta [...] postanowił ustalić wysokość podlegających zwrotowi należności poniesionych z tytułu wydatków na posiłki dla B.S. za okres od dnia 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. w łącznej kwocie 1 584,00 zł. Prezydent, po ustaleniu, iż decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 30 stycznia 2020 r. przyznano T.S. pomoc typu "restrukturyzacja małych gospodarstw" w kwocie 48 000 zł jednorazowo uznał, iż nastąpiła zmiana dochodu rodziny, tym samym przekroczone kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie (528,00 zł). Organ stwierdził, iż strona w decyzji przyznającej pomoc w formie posiłku pouczona była o konsekwencji niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie swojej sytuacji osobistej i majątkowej.

Podstawę prawną ww decyzji stanowił przepis art. 96 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoba i rodzina korzystająca ze świadczeń z pomocy społecznej zobowiązana jest do zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej, tj. m.in. na posiłki, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej przekracza kwotę kryterium dochodowego. Zgodnie natomiast z art. 104 ust. 1 ustawy, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1 art. 104 powoływanej ustawy, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 ustawy).

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przepis art. 8 ust. 4 ustawy określa, których dochodów nie wlicza się do ww. dochodu.

Z treści przepisów art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej zdaniem organu wynikało, że ustawodawca jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, taksatywnie wymienił składniki, których się do niego nie wlicza. Konstrukcja prawna niewliczania do dochodu określonych składników nie pozwalała na rozszerzającą interpretację przepisu art. 8 ust. 4 ustawy, bowiem enumerację negatywną w nim określoną uznać należy za zamkniętą —por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1368/22, LEX nr 3502939.

Rację ma Kolegium przyjmując, iż w orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska co do zaliczenia otrzymanego przez męża B.S. dofinansowania, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskim, do dochodu rodziny w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

W orzecznictwie, prezentowany jest pogląd, zgodny ze stanowiskiem Prezydenta Miasta [...] zawartym w decyzji z dnia 13 grudnia 2021 r., iż pomoc finansowa przyznana w ramach operacji Restrukturyzacja małych gospodarstw w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego PROW na lata 2014-2020, powinna zostać doliczona do dochodu rodziny zainteresowanej i rozliczona zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy.

Orzecznictwo wskazuje, iż pomoc finansowa przyznawana przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich nie została wymieniona w katalogu wyłączeń zawartych w art. 8 ust. 4 ustawy, który ma charakter zamknięty. Nie da się jej także zakwalifikować do opisanych w tym przepisie świadczeń o charakterze bardziej ogólnym, których zakres przedmiotowy może podlegać pewnej interpretacji. W ocenie sądów nie można także zgodzić się z zarzutami, że tego rodzaju pomoc nie wpływa na polepszenie sytuacji bytowej i dochodowej rodziny. Przedmiotowa pomoc finansowa, przeznaczona na konkretne inwestycje w gospodarstwie, ma na celu osiągnięcie przychodu, który jest jak najbardziej realny i przynoszący wymierne oraz uchwytne korzyści majątkowe. Nie można także uznać, że tego rodzaju przychód był przychodem, który zainteresowani i ich rodzina nie mogą dysponować. Oczywiście osoba zainteresowana nie mogła rozdysponować tej kwoty na jakikolwiek dowolny cel. Jednak okoliczności te, tj. kwestie wpływu przedmiotowej pomocy finansowej na polepszenie sytuacji bytowej i dochodowej rodziny, czy swobodnego dysponowania tą pomocą, nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z tego podstawowego powodu, że ustawa o pomocy społecznej nie uzależnia zakwalifikowania danego przychodu do dochodu rodzinny od posiadania przez przychód tego rodzaju cech - por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 stycznia 2023 r., II SA/Lu 652/22, LEX nr 3500876.

Orzecznictwo prezentuje również pogląd przeciwny, zgodny ze stanowiskiem wnioskodawczym, Pani S., iż dofinansowanie przyznane na konkretny cel związany z działalnością gospodarczą, które zainteresowany otrzymuje pod pewnymi warunkami, nie może być uznany za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym poglądem środki celowe, przyznane na cel wskazany w umowie muszą być wykorzystane pod rygorem ich zwrotu. W takiej sytuacji problematyczne jest w ogóle mówienie o dochodzie, jako o środkach składających się na budżet domowy osoby korzystającej z pomocy społecznej. Osoba otrzymująca dofinansowanie poddała się monitoringowi i kontroli w zakresie prawidłowości wydatkowania przyznanych środków finansowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Inaczej rzecz ujmując, mając na uwadze charakter celowy tej pomocy, nie może ona jej wykorzystać na inne cele, w tym bytowe, związane z utrzymaniem swojej rodziny. W przypadku stwierdzenia braków formalnych w złożonym zestawieniu poniesionych wydatków na rozwój przedsiębiorczości uczestnik projektu jest wzywany do jego uzupełnienia lub złożenia dodatkowych wyjaśnień w wyznaczonym terminie, przy czym niezłożenie takich wyjaśnień powoduje konieczność zwrotu całości środków finansowych. Natomiast, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z zapisami umowy uczestnik jest zobowiązany do zwrotu kwoty nieprawidłowo wydatkowanej wraz z należnymi odsetkami. Skoro więc nie może wydatkować otrzymanej pomocy na cele związane ze swoim utrzymaniem, zatem brak jest podstaw do uznania przyznanych środków za dochód w rozumieniu art. 8 ustawy o pomocy społecznej - por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Rz 1129/17, LEX nr 2428627.

Skoro zatem orzecznictwo dopuszcza odmienną wykładnię przepisów art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, to podnoszony przez B.S. zarzut dotyczący błędnego zakwalifikowania uzyskanego dochodu w postaci dofinansowania z PROW, nie pozwala na przyjęcie, że zachodzi w tym przypadku oczywistość naruszenia prawa, tj. rozumiana jako rzucająca się w oczy, wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a jednoznaczną w swej wymowie normą prawną. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie może prowadzić uznanie, że niejednoznaczny w swej treści przepis należało zinterpretować inaczej niż uczyniono to w ramach postępowania zwyczajnego. Nie można także stwierdzić nieważności decyzji z uwagi na fakt, że w orzecznictwie sądowym w części wyroków prezentowana jest wykładnia odmienna od tej, którą przyjął organ administracji. Stwierdzenie nieważności dotyczy bowiem rażącego naruszenia prawa, a nie niezgodności z orzecznictwem sądowym.

W tym miejscu zauważyć należy, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, nie dokonuje się ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie nieważnościowe służy bowiem - wyłącznie wyjaśnieniu - czy zaskarżona decyzja dotknięta jest najcięższymi wadami, tzw. wadami kwalifikowanymi. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji i tryb odwoławczy nie są trybami konkurencyjnymi. Żądanie stwierdzenia nieważności decyli nie zastępuje odwołania od decyzji. Zakres kompetencji organu odwoławczego jest znacznie szerszy niż zakres kompetencji organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Niespornie skarżąca, na którą nałożono obowiązek zwrotu należności poniesionych przez Gminę Miasto [...] z tytułu wydatków na świadczenia w postaci posiłków dla dzieci, decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. nie złożyła od niej odwołania. Zauważyć należy, iż jedynie w postępowaniu odwoławczym zainteresowana mogłaby kwestionować wliczenie przyznanego mężowi dofinansowania do dochodu rodziny. Bierna postawa zainteresowanej wtoku postępowania zwykłego, tj. niekwestionowanie ustaleń organu pierwszej instancji na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości podlegających zwrotowi należności, nie może obecnie skutkować uznaniem, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Prawidłowo Kolegium oceniło zarzuty skarżącej dotyczące rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji.

Za naruszenie takie można by uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, gdyż Prezydent Miasta [...] przed wydaniem przedmiotowej decyzji pozyskał do akt sprawy niezbędne dowody, w tym wskazywaną przez zainteresowaną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 30 stycznia 2020 r.

Mając na uwadze powyższe, sformułowane przez B.S. zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 6 pkt 16 w związku żart. 8 ust. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenia prawa procesowego w postaci art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. nie znajdują uzasadnienia.

Reasumując, zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo przyjęło, że podniesione przez skarżącą zarzuty nie świadczą o wystąpieniu w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 grudnia 2021 r. i nie stanowią o objęciu przedmiotowej decyzji kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.