Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1139/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2022 r. nr OA.7721.19.7.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 23 lutego 2022 r. nr NB.5160.28.2021.SS.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. R. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z [...] lipca 2022 r. nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB" lub "Organ I instancji") poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie kanalizacji deszczowej na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w [...].

Decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości postępowanie administracyjne – jak podał w rozstrzygnięciu – w sprawie robót budowlanych polegających na budowie przepustu na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w [...].

Organ I instancji podał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 27 stycznia 2021 r. stwierdzono wykonanie na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w [...] studni oraz rury, której wylot o średnicy 60 cm znajduje się na działce nr [...]. Ponadto stwierdzono wykonanie rury o średnicy 20 cm i długości 0,30 m, której wylot znajduje się na działce nr [...]. Na ułożonych rurach wykonano utwardzenie z kostki betonowej, za wyjątkiem fragmentu na działce nr [...]. Obecny w trakcie czynności kontrolnych A. N. oświadczył, że ww. studnia oraz rury o średnicach 20 cm i 60 cm zostały wykonane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w celu ochrony przed zalaniem terenów położonych od strony zachodniej, na wypadek wystąpienia intensywnych opadów deszczu.

W dniu 14 września 2021 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną wraz z oględzinami w terenie. Ustalono, że w odległości 3,74 m od ogrodzenia od strony północnej działki nr [...] i w odległości 1,40m, licząc w kierunku zachodnim od narożnika północno — wschodniego ww. działki, znajduje się studnia kanalizacyjna z kręgów betonowych o średnicy 130 cm, przykryta stalową kratą o średnicy 66 cm. Wewnątrz studni widoczne było zwierciadło wody. Od strony południowej do studni wprowadzona jest rura PCV o średnicy 45 cm i długości 0,45 m, a od strony południowo — zachodniej rura PCV o średnicy 60 cm i długości 0,70 m. Na przedłużeniu wlotów z rur PCV widoczne są podłużne niecki o nieregularnych brzegach przypominające rowy. Dno rowu przy narożniku ogrodzenia działki nr [...] posiada spadek w kierunku wlotu o średnicy 45 cm, a niecka na przedłużeniu wlotu o średnicy 60 cm łączy się z rowem biegnącym w kierunku działek nr [...], [...] i [...], który również posiada spadek w kierunku ww. wlotu. Ustalono, że wloty są zabezpieczone stalowymi kratami, przed którymi nagromadzone są patyki, liście itp. Stwierdzono, że w odległości 5,80 m od zachodniej ściany budynku na działce nr [...] znajduje się rura PCV o średnicy 25 cm i długości 0,28 m zaślepiona deklem, wyprowadzona poza obrys utwardzenia z kostki betonowej na działce nr [...]. W odległości 7,40 m w kierunku wschodnim od ściany wschodniej budynku na działce [...] i w odległości 1,60 m od ściany południowej budynku widoczny jest natomiast wylot z rury PCV o średnicy 60 cm, wokół którego wykonano zagłębienie na około 40cm poniżej terenu działki przylegającej do ww. wylotu od strony wschodniej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, że rury o średnicy 60 cm i 45 cm przejmują wody, które według zeznań świadków gromadziły się na końcu rowu w miejscu, w którym wykonano studnię. Wody wyprowadzane są rurą o średnicy 60 cm na porośniętą roślinnością trawiastą działkę nr [...]. Wobec powyższego uznano, że sporna budowla posiadająca wloty i wylot służy do przeprowadzenia wód opadowych nagromadzonych w rowie na nieutwardzony teren zielony niezabudowanej działki nr [...], a więc stanowi przepust. Przepust wykonano pod powierzchnią działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], a nie po trasie dawno nieistniejącego rowu. W konsekwencji sprecyzowano przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego.

Organ I instancji wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) – dalej: "u.P.b." nie definiuje przepustu. Niemniej zgodnie z art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.) – dalej: "u.d.p." przepust oznacza budowlę o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczoną do przeprowadzenia cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez nasyp drogi. PINB podniósł, że sporny przepust stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.P.b., a wobec przekroju wewnętrznego wynoszącego 0,28 m2, jego wykonanie – stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 12 u.P.b. – nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Wobec zaś braku podstaw do podjęcia dalszych czynności w ramach sprawowanego nadzoru, prowadzone postępowanie uznać należało za bezprzedmiotowe.

Skarżący wniósł odwołanie od opisanej wyżej decyzji, zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędną kwalifikację wykonanych robót budowlanych jako przepustu, którego legalność realizacji nie wymagała dopełnienia jakichkolwiek formalności. Ponadto nie dokonano ustaleń w kontekście zgodności inwestycji z wymaganiami ustawy Prawo wodne.

Decyzją z 7 lipca 2022 r. nr OA.7721.19.7.2022 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...].

Podzielając w całości ustalenia Organu I instancji PIWNB podniósł, że wykonane roboty budowlane stanowiły realizację przepustu, a z uwagi na fakt, że jego przekrój poprzeczny wynosi mniej niż 0,85 m2, jego realizacja nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub stosownego zgłoszenia. Zatem wobec braku podstawy materialno - prawnej do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów zwartych w odwołaniu PWINB wyjaśnił, że w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i nie zostały uwzględnione. Organ odwoławczy podał, że wszelkich roszczeń z tytułu naruszenia prawa własności należy dochodzić na drodze cywilnoprawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, R. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ocenie Skarżącego, sporna budowla winna zostać zakwalifikowana jako mostek umożliwiającym mieszkańcom budynków mieszkalnych jednorodzinnych przejazd przez działkę skarżącego do drogi publicznej. Organy obydwu instancji pominęły zupełnie kwestię funkcji, jaką pełni zrealizowana samowolnie budowla, a przy rozstrzyganiu sprawy oparły się wyłącznie na własnych ustaleniach, ignorując wnioski i twierdzenia stron.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako uzasadniona, została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

O uwzględnieniu skargi zadecydowały stwierdzone przez Sąd nieprawidłowości w zakresie oceny zebranego przez Organy obu instancji materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na ustalony wynik sprawy w postaci umorzenia w całości postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Innymi słowy, brak wszechstronnej oceny dowodów w tej sprawie spowodował, że umorzenie postępowania okazało się przedwczesne, co świadczy o konieczności jego powtórzenia celem ponownego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i odniesienia ich do właściwych przepisów prawa materialnego.

Ze skontrolowanych przez WSA decyzji Organów nadzoru budowalnego wynika, że o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego zadecydowało w tej sprawie zakwalifikowanie spornego obiektu budowalnego jako przepustu drogowego, którego budowa w świetle art. 29 ust. 2 pkt 12 u.P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę jak również dokonania zgłoszenia. Ponadto według PWINB, brak jest przesłanek do wydania któregokolwiek z nakazów określonych w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.P.b.

Należy wobec powyższych twierdzeń Organów nadzoru budowlanego przypomnieć, iż zakończone postępowanie administracyjne dotyczyło robót budowlanych przeprowadzonych na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Według oświadczenia inwestora J. S. oraz przesłuchanych w tej sprawie świadków w 2019 r. powstał obiekt budowlany w postaci studni wykonanej z kręgów betonowych, przykrytej kratą stalową, połączonej rurami PCV z wylotem na działce o nr [...] oraz na działce nr [...], jako całość służąca do odprowadzania wód opadowych. Inwestor w trakcie składania zeznań oświadczył, że opisana w protokole oględzin studnia oraz dwa wyloty stanowią elementy kanalizacji deszczowej, która powstała w celu rozwiązania problemu zalewania działek o nr: [...], [...], [...] i [...] (vide : protokół przesłuchania J. S. z dnia 14 września 2021 r.). Inwestor oświadczył do protokołu, iż zadaniem kanalizacji było odprowadzanie wód opadowych do rowu, który obecnie jest zasypany. Nie posiadał on pozwolenia na budowę oraz nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Zeznania inwestora są spójne z zeznaniami A. N. oraz R. R. A. N. oświadczył bowiem, że instalacja została wykonana w maju 2019 r. w celu zabezpieczenia przeciwpowodziowego sąsiednich działek. R. R. podniósł zaś, że w sytuacji większych opadów deszczu działki o nr [...] i [...] są zalewane.

Organy obu instancji zakwalifikowały w swych decyzjach opisany w protokole z rozprawy z dnia 14 września 2021 r. obiekt budowlany jako przepust drogowy. Nastąpiło to poprzez odwołanie się do definicji tego rodzaju urządzenia zawartej w nieobowiązującym już przepisie art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.). Według treści tej regulacji przez przepust należało rozumieć budowlę o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczoną do przeprowadzenia cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez nasyp drogi. W aktualny stanie prawnym pojęcie przepustu pod drogą publiczną wyjaśnia zaś § 4 pkt 17 rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518). Przepust zarówno w poprzednim jak i obecnym stanie prawnym należy do drogowych obiektów inżynierskich – zob. art. 4 pkt 12 u.d.p.

Zdaniem Sądu, aby można było mówić o budowie przepustu służącego do przeprowadzenia pod drogą cieku w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 12 u.P.w. w zw. z art. 4 pkt 15 u.d.p., według stanu obowiązującego w czasie wydawania decyzji przez PWINB, budowla ta ma być przede wszystkim przeznaczona do przeprowadzenia cieku (sztucznego lub naturalnego), a po drugie powinna być umieszczona w nasypie drogi, czyli budowli przeznaczonej do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt – art. 4 pkt 1 u.d.p. Nie jest przepustem w tym znaczeniu budowla odprowadzająca wodę opadową położona poza nasypem drogi.

Tymczasem w tej sprawie umarzając postępowanie stwierdzono, że tylko nad częścią badanej budowli znajdują się dojazdy i dojścia do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Z akt sprawy nie wynika, w jakiej części rury PCV znajdują się w nasypie drogi a w jakiej nie, i czy w związku z tym całość budowli może być traktowana jako przepust, czyli budowla zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Kwestia ta ma istotne w tej sprawie znaczenie bowiem z załącznika nr 5 do protokołu z rozprawy z dnia 14 września 2021 r. stanowiącego szkic sytuacyjny wynika, że na działce nr [...] na odcinku 7,4 m znajduje się rura wraz z wylotem, bez wyjaśnienia czy na tym odcinku rury są umieszczone w nasypie drogi. Również inwestor, którego wyjaśnienia winny mieć znaczenie decydujące dla kwalifikacji budowli określał wykonaną budowlę jako urządzenie kanalizacyjne do odprowadzania nadmiernych opadów deszczu, a nie jako przepust drogowy. W uzasadnieniach decyzji nie wypowiedziano się na temat tak oznaczonego przeznaczenia budowli. W rozważaniach Organów obu instancji brakuje również przekonującego uzasadnienia dla zaliczenia jako części przepustu wchodzącej w skład stworzonej budowli studni, w której gromadzą się wody opadowe. Wreszcie jako niewystarczające w kontekście zastosowania przepisów o postępowaniu naprawczym – tj. art. 50 ust. 1 pkt 2, 4 oraz art. 51 ust. 7 u.P.b. oceniać wypadało podnoszone przez skarżącego kwestie negatywnego wpływu powstałej budowli na jego mienie.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że jedną z przesłanek zastosowania art. 50 i art. 51 ust. 1 u.P.b. jest stwierdzenie, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska - art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. Wobec tego wymagały szczególnej weryfikacji twierdzenia Skarżącej strony o tym, że na skutek wykonanych robót budowlanych jego własność ulega szkodzie na skutek zalewania należącej do niego nieruchomości w postaci działki o nr [...]. Tymczasem Organy obu instancji umarzając w całości wszczęte postępowanie nie wyjaśniły czy takie szkody na majątku strony postępowania rzeczywiście powstają i czy ich źródłem jest wykonana w 2019 r. budowla. Jako zdecydowanie niewystarczające w świetle art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. uznać należało udzielone w decyzji PWINB wyjaśniania o tym, że wszelkich roszczeń z tytułu naruszenia prawa własności strona powinna dochodzić na drodze cywilnoprawnej.

Reasumując, stwierdzić należało w wyniku przeprowadzenia sądowej kontroli decyzji PWINB, że narusza ona przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. w zw. z art. 4 pkt 15 u.d.p. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania w postaci decyzji o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego. W tej sytuacji zachodzą podstawy do uchylenia decyzji PWINB oraz decyzji PINB jako obarczonych nieprawidłowościami prawnymi wymagającymi powtórzenia postępowań i rozważenia podniesionych w tym wyroku nieprawidłowości w zakresie wyjaśnienia podstaw dokonanej kwalifikacji wykonanej budowli w tym jej wpływu na mienie skarżącego.

Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Natomiast o kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono ze względu na brak stosownego wniosku strony skarżącej. W myśl art. 210 § 1 P.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Pouczenie o treści tej regulacji strona otrzymała w treści zawiadomienia o rozprawie przed WSA.