Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 751/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4, art. 134 par. 1, art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 78, art. 84, art. 80, art. 9, art.  105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 302/20 w sprawie ze skarg M.S., N.K., S.K., J.K., J.Z., D.M. i A.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 302/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skarg M.S., N.K., S.K., J.K., J.Z., D.M. i A.F., na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów (I) oddalił skargi M.S., J.K. i S.K. oraz (II) odrzucił skargi N.K., J.Z., D.M. i A.F.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.S., zaskarżając go w zakresie punktu I, w części oddalającej skargę skarżącej kasacyjnie. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej, nie pozwala na ustalenie przesłanek jakimi kierował się WSA oraz nie daje podstaw do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, a to z uwagi na:

a) powtórzenie przez Sąd stanowiska organów administracyjnych w zakresie w jakim arbitralnie stwierdziły one, że skarżąca kasacyjnie wyraziła zgodę na projektowaną granicę działki nr [...] podpisując się na protokole, na którym widniał dopisek "bez zastrzeżeń", podczas gdy skarżąca niezwłocznie po uzyskaniu informacji o tym, że pod wpływem błędu bez zastrzeżeń wyraziła zgodę na całość projektowanej granicy, podjęła czynności zmierzające do uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu, co konsekwentnie i wielokrotnie w toku postępowania przed wszystkimi organami w każdej instancji podkreślała,

b) stwierdzenie, że "nie jest jasne z jakiego powodu skarżący uważają, że zostali wprowadzeni przed geodetę w błąd i na czym miał on polegać", podczas gdy skarżąca konsekwentnie w licznych pismach przedstawiła opis całej sytuacji mającej miejsce w dniu [...] sierpnia 2018 r., a także opis sytuacji został przedstawiony w przedłożonym do akt postępowania dowodzie w postaci pozwu złożonego do Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny i zarejestrowany pod sygnaturą akt [...],

c) brak wyjaśnienia przez Sąd dlaczego uznał, że organy wykazały się szczególną starannością w zakresie dochowania procedury scaleniowej jak i zasad przyznawania ekwiwalentów poszczególnym właścicielom gruntów, podczas gdy organy dopuściły się szeregu nieprawidłowości w toku postępowania scaleniowego, które zostały szczegółowo opisane w zarzutach skargi oraz pismach uzupełniających,

d) uznanie, że podjęte rozstrzygnięcie nie ma cech dowolności, należycie wyważono interes społeczny i słuszny interes uczestników scalenia, a zatem decyzja nie narusza prawa, podczas gdy w sposób oczywisty został naruszony interes skarżącej oraz współwłaścicieli działek nr [...], a rozstrzygnięcie zostało dokonane w sposób dowolny, bez wszechstronnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego,

e) uznanie, że skarżąca wyraziła zgodę na przebieg projektowanych granic działek nr [...], podczas gdy została ona wprowadzona w błąd przez geodetów i osoby przeprowadzające czynności,

f) niewskazanie przez Sąd dlaczego uznał działkę nr [...] za działkę niezabudowaną, podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zwłaszcza przedłożonych map ewidencyjnych, wprost wynika, że działka ta jest zabudowana,

g) uznanie, że działka nr [...] powiększyła się kosztem działek [...], podczas gdy zdaniem Skarżącej w ogóle nie doszło do wyznaczenia choćby projektowanej granicy z działkami [...], nikt z właścicieli wskazanych działek nie był obecny przy takich czynnościach i nie podpisał protokołu,

h) nieustosunkowanie się do kluczowych zarzutów podnoszonych w skardze do WSA, podczas gdy zarzuty skarżącej dotyczyły właśnie nieustalenia przez ograny administracji, że działka nr [...] jest działką zabudowaną, a w związku z tym, na zmianę jej granic wymagana była zgoda współwłaścicieli, a także nieuwzględnienie przez organy administracji oświadczenia o braku wyrażenia zgody na tak projektowane granice, które wielokrotnie w trakcie postępowania przed organami skarżąca składała,

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez Sąd i zupełne pominięcie zarzutów podniesionych w skardze do WSA, w szczególności zarzutu:

a) braku wyjaśnienia motywów uznania za prawidłowe rozstrzygnięcia scaleniowego w zakresie granic działek nr [...] stanowiących współwłasność skarżącej kasacyjnie, skoro nie było żadnych uzasadnionych potrzeb na zmianę granic powyższych działek, zwłaszcza wobec braku zgody współwłaścicieli tych działek,

b) niewyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie zabudowy działek, ustalenia obecnych właścicieli przedmiotowych działek i nieuzyskanie ich zgody na zmianę granic,

c) pominięcia dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...] i uzasadnienia tego wyroku, w którym to szczegółowo opisane są zeznania osób biorących udział w czynnościach wyznaczania granic w dniu [...] sierpnia 2018 r., a z których to zeznań jednoznacznie wynika, że skarżąca nie wyrażała zgody na przebieg projektowanej granicy, a dopisek "bez zastrzeżeń" został następczo dokonany przez osoby przeprowadzające czynności,

3) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających zgłoszonych przez skarżącą w piśmie uzupełniającym w skargę z dnia 26 lutego 2020 r., w konsekwencji wydanie orzeczenia bez uprzedniego przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, podczas gdy zdaniem skarżącej prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe wskazałoby nieprawidłowości podczas czynności wyznaczania granic, a także w toku postępowania,

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 i 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, gdyż przy jej wydaniu organ administracyjny dopuścił się naruszenia w/w przepisów postępowania poprzez:

a) niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niedostrzeżenie, że organy I i II instancji nie przeprowadziły wszechstronnego postępowania dowodowego, nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie wskazywanym wielokrotnie przez skarżącą, a także nie przesłuchały świadków,

b) arbitralnie stwierdził, że skarżąca kasacyjnie wyraziła zgodę na projektowaną granicę działki nr [...] podpisując się na protokole, na którym widniał dopisek "bez zastrzeżeń", podczas gdy skarżąca niezwłocznie po uzyskaniu informacji o tym, że pod wpływem błędu bez zastrzeżeń wyraziła zgodę na całość projektowanej granicy, podjęła czynności zmierzające się do uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu, co konsekwentnie i wielokrotnie w toku postępowania przed wszystkimi organami w każdej instancji podkreślała, ponieważ takiej zgody nie wyraziła i od samego początku kwestionowała przebieg granicy w tym fragmencie,

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, gdyż przy jej wydaniu organ administracyjny dopuścił się naruszenia w/w przepisu postępowania poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny prawidłowości sporządzenia projektu scalania gruntów w miejscowości [...], który został zatwierdzony przez Starostę [...] mimo swojej wadliwości i uchybień, do których doszło w trakcie postępowania scaleniowego, na które skarżąca już w trakcie postępowania oraz w odwołaniu zwracała uwagę,

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, gdyż przy jej wydaniu organ administracyjny dopuścił się naruszenia w/w przepisu postępowania poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania co sprawiło, że skarżąca otrzymywała od organów I i II instancji sprzeczne informacje w zakresie stanu akt sprawy i zapisów w nich widniejących, a ponadto poprzez nieodpowiednie umożliwienie skarżącej zapoznania się z wszystkimi okolicznościami, gdyż skarżąca jako osoba niedowidząca potrzebowała pomocy w zapoznaniu się z dokumentami, które przedstawiane jej były do podpisu oraz jej bratu – J.K., który jest osobą niepełnosprawną intelektualnie i nie jest w stanie świadomie podjąć żadnej decyzji, podczas gdy to właśnie organ powinien czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,

7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, gdyż przy jej wydaniu organ administracyjny dopuścił się naruszenia w/w przepisu postępowania poprzez prowadzenie postępowania w sposób niewzbudzający zaufania uczestników do władzy publicznej i niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego taktowania, czym organy doprowadziły do utraty zaufania skarżącej wobec Starosty, Wojewody i innych organów występujących w niniejszej sprawie,

8) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, gdyż przy jej wydaniu organ administracyjny dopuścił się naruszenia w/w przepisu postępowania poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcia jej co do istoty.

Dalej skarżąca podniosła, że "w konsekwencji wskazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania Sąd naruszył również przepisy prawa materialnego", tj.:

9) art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 listopada 2011 r. (Dz.U.2003.178.1749), dalej jako "u.s.w.g.", poprzez przyjęcie, że działka nr [...] jest działką niezabudowaną i w konsekwencji wymieniony przepis w zakresie obowiązku uzyskania zgody właścicieli nie znajduje zastosowania, a na scalenie tej działki nie była wymagana zgoda skarżącej i pozostałych współwłaścicieli, podczas gdy działka nr [...] jest działką zabudowaną co najmniej od lat 60-tych (są to zabudowania mieszkalne i gospodarcze), co wynika wprost z map oraz dokumentów znajdujących się w aktach postępowania w części dotyczącej odwołania skarżącej kasacyjnie,

10) art. 1 ust. 1 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 listopada 2011 r. poprzez uznanie, że nie ma podstaw do uznania któregokolwiek z zarzutów za uzasadniony, ponieważ zarówno zasady procedury scaleniowej jak i zasady przyznawania ekwiwalentów nie zostały naruszone, zaś organy uwzględniły w swoich rozstrzygnięciach w równym stopniu przepisy ustawy (legalizm) jak i cel scalania (względy celowościowe), tj. stworzenie optymalnych warunków gospodarowania na nowoutworzonych działkach, podczas gdy szereg nieprawidłowości mających miejsce w toku postępowania przed organami I i II instancji wskazuje na niezrealizowanie celów postępowania scaleniowego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie opisane powyżej naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na ich podstawie WSA w Krakowie oddalił skargę, tym samym utrzymując w mocy decyzję Wojewody, przy wydaniu której doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I, w części oddalającej skargę skarżącej kasacyjnie i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I, w części oddalającej skargę skarżącej kasacyjnie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

Chybiony jest zarzut pierwszy, bowiem nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom wyroku WSA. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Uzasadnienie wyroku WSA jest klarowne, wynikają z niego wszystkie istotne ustalenia oraz ocena prawna Sądu I instancji. Prezentowane w ramach zarzutu wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego i prawidłowości poczynionych ustaleń, co jak już wspomniano nie może być skuteczną podstawą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut drugi podnoszący naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie zakwestionować oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzonej kontroli tego materiału przez Sąd I instancji, a także kwestii pominięcia dowodu z dokumentu - orzeczenia Sądu Rejonowego w [...].

Chybiony jest również zarzut trzeci podnoszący naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., według którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, ze obowiązek przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego obciąża organ administracyjny. Ewentualne dowody, które może przeprowadzać sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mają na celu zastępowania organu w prawidłowym wywiązaniu się z tego obowiązku. Nie mają one zatem zmierzać do prawidłowego ustalania przez sąd stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji, lecz jedynie do dokonania przez sąd "kontroli działalności administracji publicznej", tj. oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Ponadto dodać w tym miejscu należy, że pisma i oświadczenia skarżącej nie są dowodami z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zarzuty 4-8 skargi kasacyjnej podnoszą naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czego w ocenie skarżącej nie dostrzegł Sąd I instancji. Z kolei w zarzutach 9-10 podniesiono naruszenie art. 2 ust. 3 i art. 1 ust. 1 u.s.w.g.

Odnosząc się do zarzutów podnoszących naruszenie procedury administracyjnej wskazać należy, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono, bowiem że w kontrolowanym postępowaniu aż do dnia 6 czerwca 2016 r. wszelka korespondencja, w tym zawiadomienia o czynnościach i pracach realizowanych w toku prowadzonego postępowania scaleniowego, kierowane były do J.S., która figurowała w ewidencji gruntów i budynków jako właścicielka działek nr [...]. Jak się później okazało, J.S. wówczas już nie żyła. Jednak działania te nie wynikały ze złej woli czy zaniechania organów, ale z zaniechania spadkobierców J.S. w zakresie dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Obowiązek ten polega na konieczności zgłoszenia właściwemu organowi wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od daty ich powstania. Skoro zaś zgodnie z art. 20 ustawy scaleniowej stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według ewidencji gruntów – to trudno czynić organowi zarzut, że się do tego przepisu zastosował. W aktach sprawy znajduje się np. zawiadomienie z dnia 16 grudnia 2015 r. skierowane do J.S., o stawieniu się na gruncie w celu wyznaczenia projektu scalenia, którego odbiór pokwitował M.S., nie informując jednocześnie, że J.S. nie żyje. Kiedy w dniu 6 czerwca 2016 r. w ewidencji gruntów i budynków zarejestrowano zmianę polegającą na wykreśleniu J.S. i wpisaniu jej następców prawnych w tym m.in. M.S., wówczas już wszystkie zawiadomienia o przeprowadzanych czynnościach kierowano do skarżącej. Ponadto, organ pewne czynności ponowił z udziałem skarżącej. Zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2016 r. powiadomiono o czynności stabilizacji wyznaczonych punktów granicznych ustalonych i pomierzonych na etapie wyniesienia projektu scalenia w dniu 8 grudnia 2016 r. dla działki nr 69 oraz powiadomiono skarżącą zawiadomieniem z dnia 7 listopada 2016 r., o czynności stabilizacji wyznaczonych punktów granicznych ustalonych i pomierzonych na etapie wyniesienia projektu scalenia planowanej do przeprowadzenia w dniu 9 grudnia 2016 r., dla działki nr [...]. Korespondencja odebrana została przez M.S. oraz J.K., którzy wzięli udział w czynnościach. Nadto w dniu 20.08.2018 r. ponowiono czynności ustalenia granic działki nr [...], po uprzednim wysłaniu do stron zawiadomień ze zwrotnymi poświadczeniami odbioru. Również i w tym przypadku M.S. i J.K. wzięli udział w ww. czynnościach.

Nie są też uzasadnione zarzuty skargi dotyczące braku uwzględnienia postępowania sądowego o uchylenie się od skutków prawnych złożonego przez skarżącą oświadczenia woli w zakresie zgody na przebieg jednej z granic działki nr [...] prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział I Cywilny pod sygn. akt [...] oraz postępowania sądowego o uchylenie się od skutków prawnych złożonego przez J.K. oświadczenia woli w zakresie zgody na przebieg granic działki nr [...] i nr [...]. Trafnie zauważono, że postępowania te nie stanowią zagadnienia wstępnego dla prowadzonego postępowania scaleniowego. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (tak. np. NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 2083/19) Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Z kolei odnośnie skutków prawnych orzeczenia zapadłego w sprawie o sygnaturze akt [...] względem prowadzonego postępowania scaleniowego, to zauważyć należy, że zapadło ono po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie. Zatem ocena legalności kwestionowanej decyzji przez WSA nie mogła uwzględniać orzeczenia sądu powszechnego, które zapadło po zakończeniu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem działania organu administracji publicznej według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.

Odnośnie zarzutów związanych z nieprawidłowym wyznaczeniem granic działek nr [...] oraz nr [...], to skarżąca oświadczyła do protokołu z dnia 8 grudnia 2016 roku (dotyczy działki nr [...]), że "zastabilizowane punkty graniczne przyjmuję bez zastrzeżeń" oraz podpisała protokół. Natomiast w przypadku działki nr [...], w czynnościach w dniu 9 grudnia 2016 r. uczestniczył tylko J.K., jednak i w tym przypadku "zastabilizowane punkty graniczne przyjął bez zastrzeżeń". W ponowionych czynnościach dotyczących ustalenia przebiegu granic działki nr [...] w dniu 20.08.2018 r. (czyli po ponad dwóch latach) wzięli udział oboje skarżący oraz złożyli podpisy w protokole z dnia 20.08.2018 roku oraz na szkicu polowym. Ustalenia te skarżąca zakwestionowała kilka miesięcy później, tj. w listopadzie 2018 r., jak się wydaje wyłącznie w zakresie granicy z działką nr [...] (B.G.). Zatem wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia przedmiotu postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.

W zarzutach 9-10 podniesiono naruszenie art. 2 ust. 3 i art. 1 ust. 1 u.s.w.g. Zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 u.s.w.g. podnosi błąd ustaleń poprzez przyjęcie, że działka nr [...] jest działką niezabudowaną. Pomimo, że zarzut skargi nie jest prawidłowo sformułowany, to trzeba przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji wadliwe przyjął, iż działka nr [...] jest niezabudowana (strona 28 uzasadnienia wyroku). Tym niemniej to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Z przepisu art. 2 ust. 3 u.s.w.g., według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy, wynika że grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie. Składowi orzekającemu znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych, które dotyczyło tej regulacji i według którego grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (por. na przykład wyrok NSA z 24 sierpnia 2012 , sygn. akt II OSK 837/11, LEX nr 1252205). Jednakże zdaniem składu orzekającego powołany przepis art. 2 ust. 3 u.s.w.g. należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem scalenia gruntów zabudowanych należy rozumieć wydzielenie gruntów zabudowanych innemu uczestnikowi scalenia za zgodą dotychczasowego właściciela. Zakaz scalania wynikający z powołanego przepisu dotyczył gruntu zabudowanego, gdy wskutek procedury scaleniowej miało dojść do zmiany właściciela gruntu zabudowanego. O nazbyt restrykcyjnym interpretowaniu powołanego przepisu w starszych judykatach może świadczyć obecne brzmienie tego przepisu, z którego jednoznacznie wynika, że zgoda dotychczasowego właściciela dotyczy wydzielenia gruntów zabudowanych innemu uczestnikowi scalenia.

W rozpoznawanej sprawie działka nr [...] wraz z zabudową pozostaje przy następcach prawnych J.S., a spór odnośnie tej działki dotyczył w zasadzie kosmetycznej zmiany granicy tej działki. Zatem błąd Sądu I instancji nie miał wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.