Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2321/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 179
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 3, art. 36 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 1, art. 9 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant specjalista Magdalena Więcko po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Go 151/15 w sprawie ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Go 151/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] października 2014r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...], w wyniku postępowania wszczętego z urzędu, działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił dla M. I. opłatę planistyczną w wysokości 17.675 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] położonej w Z. przy ul. M.. Organ stwierdził, że zlecony do wykonania operat dla ustalenia jednorazowej opłaty, jaka ewentualnie nastąpiła w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Organ uznał, że rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia 25 marca 2014r. określił wartość nieruchomości na dzień 9 lutego 2011r. (dzień sprzedaży) zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu została oszacowana na kwotę 730.000 zł, a po uchwaleniu planu na kwotę 800.700 zł. Skoro wystąpiła różnica wartości nieruchomości z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to ziściła się materialnoprawna podstawa do naliczenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Organ wyliczył, że wzrost wartości stanowi 70.700 zł. Przy zastosowaniu ustalonej uchwałą nr [...] Rady Miasta stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 25%, opłata ta wyniosła 17.675 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. I. zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne przyjęcie, że wartość nieruchomości wzrosła wskutek wejścia w życie planu miejscowego. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że podstawę ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy. Celem operatu sporządzonego w dniu 25 marca 2014 r. przez J. G. i K. M. było określenie wysokości opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wartość przedmiotu wyceny określono na 9 lutego 2011 r. (dzień sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez stronę postępowania). Stan przedmiotu wyceny określony został na 9 lipca 2010 r. (data wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie uchwalenia oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta Z. (Dz. Urz. Woj. L. z 2010 r. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.). Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dniu sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 14.MWu - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, lO.KDd - tereny dróg publicznych dojazdowych oraz Ł.I.KDd - tereny dróg publicznych dojazdowych. Zgodnie z ustaleniami uprzednio obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Z., uchwalonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] kwietnia 1988 r. opublikowanego w Dz. Urz. Woj. [...] Nr 1, poz. [...] z dnia [...] stycznia

1989 r., działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem E3PP - teren przemysłu. Plan uprzednio obowiązujący utracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r. Do czasu uchwalenia nowego planu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] października 2003 r. dla działek nr [...], [...], [...] i [...], z której wynika, że teren objęty wnioskiem należy do terenów zabudowy mieszkaniowej z infrastrukturą towarzyszącą. Zdaniem Kolegium operat szacunkowy uzupełniony został o dokładne opisy przeznaczenia wszystkich nieruchomości porównawczych według trzech stanów istotnych dla wyceny. Analizą objęto rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami. Ze względu na niewielki obrót nieruchomościami na terenie Z. analizę rozszerzono na teren G. oraz na okres dłuższy niż dwuletni. Z opisu nieruchomości przyjętych do porównań po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że nieruchomość nr 1 przeznaczona jest w planie pod zabudowę mieszkaniową mieszaną, uzupełniająco usługi. Nieruchomości nr 2 i 3 są przeznaczone w planie pod zabudowę wielorodzinną z usługami. Dla oszacowania wartości nieruchomości według poprzednio obowiązującego planu analizą objęty został rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele zabudowy produkcyjnej. Obrót gruntami o takim przeznaczeniu jest niewielki, ceny są zróżnicowane. Z opisu nieruchomości przyjętych do porównań wynika, że nieruchomości nr 1 i 2 przeznaczone były pod zabudowę techniczno-produkcyjną, nieruchomość nr 3 przeznaczona pod tereny przemysłowe, składy i magazyny. Z wyjaśnień rzeczoznawców majątkowych zawartych w piśmie z dnia 2 czerwca 2014 r., przeprowadzona w operacie szacunkowym analiza przeznaczenia nieruchomości dla stanu w starym i nowym planie oraz w czasie luki planistycznej służyć ma doborowi nieruchomości porównawczych dla poszczególnych stanów. W ocenie Kolegium dobór nieruchomości porównawczych dla trzech stanów był prawidłowy.

W skardze na powyższą decyzję M. I. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne przyjęcie, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła wskutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2010 r. Podniesiono, że jedyną podstawą wydania decyzji o ustaleniu stronie opłaty planistycznej było stwierdzenie zawarte w operacie szacunkowym, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił wskutek tego, że ta różnica polega na wadze dokumentów pianistycznych - plan zagospodarowania przestrzennego jest obowiązującym prawem lokalnym, natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących pomimo, że służy koordynacji ustaleń przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy uchwaleniem planu, a wzrostem wartości nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość, tak przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, mogła być wykorzystywana na identyczne cele. Wzrost wartości nieruchomości pomiędzy datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a datą zawarcia umowy sprzedaży o kwotę 70.700 zł, a więc w nieznacznej kwocie co do ogólnej wartości tej nieruchomości, mógł być spowodowany ogólnym wzrostem cen nieruchomości, sytuacją rynkową, itp. Skarżąca stwierdziła, że Prezydent Miasta Z. powinien udowodnić, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę 70.700 zł pomiędzy datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a datą zawarcia umowy sprzedaży, był spowodowany tylko i wyłącznie wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej powoływanie się tylko na opinię rzeczoznawcy majątkowego, który w swojej opinii nie uwzględnił tzw. "trendów wzrostu i obniżenia wartości nieruchomości z przyczyn rynkowych, nie może być podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na podstawie ustawy z dnia 30 się 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270), dalej: p.p.s.a. Sąd powołał się na treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 857), dalej jako: u.p.z.p. i wskazał, że wydanie decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej jest obligatoryjne i uzależnione jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4 u.p.z.p., przy uwzględnieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących wyceny nieruchomości i określenia wartości nieruchomości. Do takiego określenia wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W dniu 9 lipca 2010 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z., uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2010r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z 2010 r. nr [...], poz. [...]. Po wejściu w życie powyższej uchwały, w dniu 9 lutego 2011 r., nr aktu notarialnego Rep. [...] Nr [...], M. I. zbyła działkę nr [...] położoną w obrębie nr [...]. Według nowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem 14MWu, dla którego jako przeznaczenie przewidziano tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami lO.KDd - tereny dróg publicznych dojazdowych oraz Ł.I.KDd - tereny dróg publicznych dojazdowych. Zgodnie z ustaleniami uprzednio obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Z., uchwalonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] kwietnia 1988 r. (opublikowanego w Dz. Urz. Woj. [...]Nr [...], poz.[...]z dnia [...] stycznia 1989 r.) działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem E3PP - teren przemysłu. W ocenie Sądu nie jest to przeznaczenie tożsame. Sąd wskazał, że w okresie luki pianistycznej teren ten pozostawała niezagospodarowany - przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana i nieużytkowana. Plan uprzednio obowiązujący utracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r. W dniu [...] października 2003 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] m.in. dla działki nr [...]. Sąd podkreślił, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 u.p.z.p.). Wartość nieruchomości ustalana jest przez rzeczoznawców majątkowych w operacie szacunkowym, na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami - art. 149 i nast. oraz w przepisach powyższego rozporządzenia. W kontrolowanym postępowaniu biegłe ustaliły wartość przedmiotowej nieruchomości uwzględniając dla terenu fakt występowania tzw. luki planistycznej przy zastosowaniu art. 87 ust. 3a w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Stąd rzeczoznawcy dokonały określenia trzech wartości rynkowych przedmiotowej nieruchomości, tj. przy uwzględnieniu:- przeznaczenia w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, - sposobu użytkowania na dzień wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego (tj. dla terenu, na którym występowała tzw. luka planistyczna),- przeznaczenia w poprzednio obowiązującym miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla określenia wartości tej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowi zastosowali podejście porównawcze, metodę porównania parami (str. 8 operatu). Rzeczoznawcy ustalili, że nieruchomość oznaczona jako działka [...] o powierzchni 2201 m2 jest niezabudowana. W operacie rzeczoznawcy przeprowadzili analizę rynku lokalnego, którą objęto rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami, przy czym przeanalizowany został teren Z. i G. - str. 6, pkt 6 wyceny. Biegłe podkreśliły, że obrót gruntami przeznaczonymi w planie pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne jest niewielki. Z tego względu analizę rozszerzono na teren G. oraz na okres dłuższy niż dwuletni. Z opisu nieruchomości przyjętych do porównań przed uchwaleniem planu - pkt 8, str. 9, 10 operatu wynika, że nieruchomość nr 1 położona jest w obszarze bez planu o funkcji zgodnie ze studium na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej, wielorodzinnej, usług towarzyszących, obiektów handlowych. Nieruchomość nr 2 - brak planu, w studium teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nieruchomość nr 3 - brak planu, w studium obszar o funkcji zabudowy mieszanej: mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej (w tym wielorodzinnej) i usługowej. Z kolei z opisu nieruchomości przyjętych do porównań po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego - str. 11, pkt 9 operatu wynika, że nieruchomość nr 1 przeznaczona jest w planie pod zabudowę mieszkaniową mieszaną, uzupełniająco usługi. Nieruchomości nr 2 i 3 są przeznaczone w planie pod zabudowę wielorodzinną z usługami. Dla oszacowania wartości nieruchomości według poprzednio obowiązującego planu analizą objęty został rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele zabudowy produkcyjnej. Obrót gruntami o takim przeznaczeniu jest niewielki, ceny są zróżnicowane od około 100 zł do 220 zł za 1 m2. Z opisu nieruchomości przyjętych do porównań - str. 14 operatu wynika, że nieruchomości nr 1 i 2 przeznaczone były pod zabudowę techniczno-produkcyjną, nieruchomość nr 3 przeznaczona pod tereny przemysłowe, składy i magazyny. Przy określaniu wartości nieruchomości dla faktycznego sposobu wykorzystania w czasie "luki planistycznej" uwzględniono fakt, że działka mogła być wykorzystywana na cele zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami, do porównań przyjęto działki podobne - nieruchomości niezabudowane, położone na terenach nieposiadających aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, ale z uwagi na zapisy studium mogące być wykorzystywane pod zabudowę mieszkaniową z usługami. Operat szacunkowy uzupełniony został o dokładne opisy przeznaczenia wszystkich nieruchomości porównawczych według trzech stanów istotnych dla wyceny. Dla określenia wzrostu wartości tej nieruchomości biegłe, zgodnie z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. przyjęły korzystniejszą dla właścicielki nieruchomości opcję różnicy pomiędzy obecną wartością nieruchomości a jej wartością w okresie luki planistycznej, albowiem według jej przeznaczenia w planie, który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r., wyliczenie byłoby mniej korzystne. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w sposób szczegółowy oraz jasny przeanalizował ustalenia organu I instancji, przeprowadził wszechstronną analizę operatu szacunkowego i w sposób jasny, logiczny i spójny podał podstawy, które przemawiały za dokonaniem rozstrzygnięcia o wyliczenia wykonane przez biegłe. Wypełniając dyspozycję art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organy mają prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, organ ocenił operat pod względem formalnym. W rozpatrywanej sprawie wartość nieruchomości przed zmianą przeznaczenia działki, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w dniu sprzedaży, została przyjęta przez organy orzekające w wysokości wynikającej z operatu szacunkowego, gdyż skarżąca w toku postępowania administracyjnego w sposób skuteczny nie zakwestionowała prawidłowości operatu, w szczególności nie złożyła żadnego innego dowodu, w tym własnego operatu. Na tej podstawie organ ustalił, że wartość działki przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 730.000 zł, natomiast po jego uchwaleniu 800.700 zł. Przy zastosowaniu obowiązującej procentowej stawki opłaty pianistycznej wyliczono jej wysokość na 17. 675 zł. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że przeznaczenie gruntów według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie jest miarodajne do ustalenia przeznaczenia gruntów dla celów ustalenia opłaty planistycznej, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem określającym politykę przestrzenną gminy i przez to nie zmienia przeznaczenia nieruchomości. Z tych samych racji waga dokumentów: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium, jest całkowicie odmienna. Odnośnie zarzutu możliwości identycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu, Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. W ocenie Sądu prezentowany przez skarżącą sposób rozumienia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. prowadziłby do wypaczenia istoty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca zmierza bowiem do wykazania, że potencjalne możliwości inwestycyjne nieruchomości mają takie znaczenie z punktu widzenia wyceny, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała. Oznacza to, że w wielu przypadkach właściciele nieruchomości, które znalazły się na obszarze planów ustalających korzystne warunki inwestowania, uniknęliby obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wykazując, że takie warunki inwestowania i tak byłyby osiągalne w drodze decyzji o warunkach zabudowy, chociażby o wydanie takiej decyzji wcale nie występowali. Za chybiony Sąd uznał zarzut pominięcia przez rzeczoznawców "trendów wzrostu i obniżenia wartości nieruchomości". Rzeczoznawczynie uwzględniły, iż obrót gruntami przeznaczonymi w planie pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne jest niewielki, a rozpiętość cenowa znaczna. Ze względu na niewielką ilość transakcji na terenie Z. analizę poszerzono na teren G. oraz na okres dłuższy niż dwuletni. W ten sposób w operacie dostatecznie wyjaśniono kwestię poruszoną przez skarżącą. W skardze kasacyjnej M. I., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła wskutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjętego uchwałą nr [...]Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2010 r.; - art. 37 ust. 4 w związku z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie tego przepisu przy wydawaniu wyroku w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że w dniu [...] października 2003 r. była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...], dla działek nr [...], [...], [...] i [...], z której wynika, że teren objęty wnioskiem należy do terenów zabudowy mieszkaniowej z infrastrukturą towarzyszącą. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. i decyzji Prezydenta Miasta Z. i umorzenie postępowania w sprawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a nadto o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że M. I. nie kwestionowała wiarygodności operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłych rzeczoznawców oraz, ze w sprawie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca nie kwestionuje też w żaden sposób stanu faktycznego ustalonego przez Sąd. W ustalonym przez Sąd stanie faktycznym wskazano, że do uchwalenia nowego planu działka nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia[...]października 2003 r. dla działek nr [...], [...], [...] i [...], z której wynika, że teren objęty wnioskiem należy do terenów zabudowy mieszkaniowej z infrastrukturą towarzyszącą. W związku z tym - zdaniem skarżącej - w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 63 pkt 3 w związku z art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Skoro zaś skarżąca nie sprzedała przedmiotowej nieruchomości przed upływem pięciu lat od daty wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 6 października 2003 r. nr [...], to prawo do ustalenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wygasło zgodnie z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. W sprawie bez znaczenia jest fakt, że po 2003 r. działki nr [...], [...], [...] i [...], objęte decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003 r., zostały podzielone. Żaden przepis prawa nie stwierdza, że dla nowo utworzonych działek należy uzyskać nową decyzję o warunkach zabudowy. Sąd pominął, że przedmiotowa nieruchomość, tak przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, mogła być wykorzystywana na identyczne cele od 2003 r. Zdaniem skarżącej wzrost wartości nieruchomości pomiędzy datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a datą zawarcia umowy sprzedaży o kwotę 70.700 zł, a więc w nieznacznej kwocie co do ogólnej wartości tej nieruchomości, mógł być spowodowany ogólnym wzrostem cen nieruchomości, sytuacją rynkową, itp. Rzeczoznawcy uważają, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił wskutek tego, że ta różnica polega na wadze dokumentów planistycznych - plan zagospodarowania przestrzennego jest obowiązującym prawem lokalnym, natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących pomimo, że służy koordynacji ustaleń przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie według zestawienia przedłożonego na rozprawie wywołanej wniesieniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37 ust. 4 w związku z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieuwzględnienie przy wydawaniu wyroku. Wbrew stanowisku skarżącej wydanie w dniu [...] października 2003 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...], dla działek nr [...], [...], [...] i [...] nie mogło mieć wpływu na wynika sprawy, a to z poniższych względów.

Jak stanowi art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012r., poz. 647 – aktualnie t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 778)- dalej: u.p.z.p.- jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - nie jest uprawniona do ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ani nie jest do tego uprawniony wójt, burmistrz, prezydent miasta w decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko uznając, że aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie dają organowi wykonawczemu gminy podstaw, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust.4 u.p.z.p. w zw. z art.63 ust.3 u.p.z.p., należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W razie braku planu miejscowego w przypadku, gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i art. 37 u.p.z.p. prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i ust.7 u.p.z.p. z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy. Odesłanie zamieszczone w art. 63 ust. 3 u.p.z.p. do odpowiedniego stosowania art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p. jest przepisem blankietowym legislacyjnie wadliwym, w procesie stosowania prawa nie dającym się wykonać zgodnie z prawem. Aby wójt ( burmistrz albo prezydent miasta ) mógł pobrać jednorazową opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., to wcześniej musi być określona wysokość stawki procentowej w planie miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.). Natomiast uchwalenie planu miejscowego, a w tym stawki procentowej, należy do kompetencji rady gminy - art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ( por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 1887/07; z dnia 12 października 2010r., sygn. akt II OSK 1560/09; z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 691/10; z dnia 22 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 1193/10; z dnia 7 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 1810/10 - cbois.nsa.gov.pl).

Z powyższych już względów nie można podzielić poglądu skarżącej, iż zastosowanie winien znajdować art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., gdyby skarżąca zbyła nieruchomość przed upływem 5 lat od daty wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto podkreślić należy, iż decyzją z dnia [...] października 2003r. Prezydent Miasta Z. ustalił - na wniosek G. S.A[...] w Z. – warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [...],[...],[...],[...] obręb [...], położonych przy ul. M. w Z. dla inwestycji polegającej na budowie instalacji sieciowej nn-0,4 kV. Decyzję tą wydano na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42, art. 44 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) i była ważna do dnia 30 grudnia 2004r.(pkt 8 decyzji). Decyzja ta nie ustalała dla działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego ( jednorodzinnego, wielorodzinnego).

Nie może mieć także żadnego znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność, iż w powyższej decyzji organ, powołując się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z., wskazał, że teren objęty wnioskiem jest terenem zabudowy mieszkaniowej z infrastrukturą towarzyszącą. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 37 ust. 4 w związku z art. 63 ust. 3 u.p.z.p.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje w bezzasadnym przyjęciu, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła wskutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2010 r. Podkreślić należy, iż M. I. nie zakwestionowała wiarygodności i prawidłowości operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłych rzeczoznawców, stanowiącego podstawę wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca nie kwestionuje też ustalonego stanu faktycznego, lecz podnosi, że rzeczoznawcy uważają, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił wskutek tego, że ta różnica polega na wadze dokumentów planistycznych - plan zagospodarowania przestrzennego jest obowiązującym prawem lokalnym, natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego .

Z uwagi na podniesione przez skarżącą argumenty podnieść należy, że nie jest możliwe ustalanie wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego, w oparciu o przewidywane przeznaczenie danej nieruchomości według studium. Studium – jak już wyżej wskazano - nie jest aktem prawa miejscowego - art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego - art. 9 ust. 1 tej ustawy. Wprawdzie ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), lecz treść studium w określonej dacie nie przesądza o przyszłej treści postanowień planu miejscowego. Studium może ulec zmianie - zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Postanowienia studium mają charakter nienormatywny. Nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej, a więc obywateli, chyba, że wyraźny przepis ustawy taki skutek przewiduje ( por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1600/07 - cbois.nsa.gov.pl). Także art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie stanowił, że studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącej, że już ze studium wynikało takie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, jakie ustala dla tej nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z., uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2010r. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Przepisy art. 204 i art. 205 § 2–4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną ( por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 - ONSA WSA 2013, nr 3, poz. 3). Zgodnie z art. 179 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pismo procesowe, nazwane odpowiedzią na skargę kasacyjną, złożono po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. Pismo procesowe strony wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. W tej sytuacji powyższe pismo procesowe nie może być uznane za odpowiedź na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. i uzasadniać uwzględnienia wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.