Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 669/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art/ 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 21 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 2, art. 241 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Po 647/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 czerwca 2021 r. nr SN- III.7534.47.2021.7 w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Po 647/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 czerwca 2021 r. nr SN-III.7534.47.2021.7 umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 25 marca 2021 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, bowiem obowiązująca na dzień wywłaszczenia ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1958 r. nr 31, poz. 138 ze zm.; dalej: u.t.b.m.) nie przewidywała ustalenia odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Aktualnie, aby możliwe było ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w przeszłości zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., musi nastąpić pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Pierwsza ze wskazanych przesłanek została spełniona, jednak - biorąc pod uwagę specyfikę rozpatrywanej sprawy - nie może być mowy o spełnieniu drugiej z nich. W obowiązujących przepisach, poza przepisem blankietowym, jakim jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., brak jest przepisu, który przewidywałby odszkodowanie za pozbawienie prawa własności. W kontekście niniejszej sprawy na względzie należy mieć również art. 233 u.g.n., nie ma bowiem wątpliwości, że sprawa dotycząca bezpłatnego odstąpienia nieruchomości zakończona została ostatecznie przed wejściem w życie u.g.n. Ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały bowiem kontynuacji w postaci ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że podziela pogląd organów obu instancji o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazaną na wstępie nieruchomość. Brak jest bowiem podstaw prawnych do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie art. 11 u.t.b.m.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art.1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), poprzez uznanie, że powołane wyżej przepisy nie stanowią podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, która należała do spadkodawców Skarżącego;

b) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art, 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., art. 21 ust 2 Konstytucji RP w zw. z art 91 ust. 1 i art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez uznanie za prawidłowe umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, z powodu braku podstawy prawnej, pomimo istnienia takich podstaw oraz braku bezprzedmiotowości postępowania.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art 91 ust 11, art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przez organ II instancji wskazanych wyżej przepisów prawa, w szczególności pomimo braku podstaw do uznania postępowania jako bezprzedmiotowego, wobec faktu, że przytoczone wyżej przepisy prawa materialnego stanowiły, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz pomimo tego, że postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe jedynie wtedy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej godzi się podkreślić, że w sytuacji gdy sprawa dotyczy kwestii wywłaszczeniowych czy odszkodowawczych – jak w niniejszej sprawie – zaistniałych kilkadziesiąt lat temu, a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie w demokratycznym państwie prawnym standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie działań organów administracji publicznej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania przedmiotowych decyzji administracyjnych, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy (zob. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13; z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. I OSK 789/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. M. Wolanin, Znaczenie pojęcia "wywłaszczenie" w kontekście konstytucyjnego obowiązku ochrony prawa własności, [w:] Wolności i prawa człowieka i obywatela w orzecznictwie sądów administracyjnych. Księga jubileuszowa na 100–lecie utworzenia Najwyższego Trybunału Administracyjnego, J. Chlebny (red.), Warszawa 2022, s. 305–314 ).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie, jak trafnie zauważył Sąd wojewódzki, sprowadza się do oceny, czy wobec dokonanego w trybie art. 11 u.t.b.m. wywłaszczenia części nieruchomości, możliwe było ustalenie i wypłacenie odszkodowania w oparciu o aktualnie obowiązujący art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przenosząc powyższe w realia rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że podstawą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest to czy zasadnie Sąd wojewódzki oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 czerwca 2021 r. nr SN-III.7534.47.2021.7 umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z wydaniem spadkodawcom skarżącego decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 16 stycznia 1967 r. nr PG.III-5/73/65 na podstawie art. 11 u.t.b.m., której następstwem było przejęcie bez odszkodowania 33% powierzchni gruntów na rzecz Skarbu Państwa.

Na gruncie rozpoznawanej przez Sąd kasacyjny sprawy, w związku z sformułowanymi zarzutami, nie można tracić z pola widzenia uwypuklanego w judykaturze celu postępowania administracyjnego, co w pełni podziela niniejszy skład orzekający Sądu. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza (jurysdykcyjna) organów administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania traktowane jest jako środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki nie podporządkowanej organowi (zob. wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 2022r. sygn. I OSK 904/19; z dnia 9 listopada 2022r. sygn. I OSK 2207/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104–269, wyd. III G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104–269, wyd. III, Opublikowano: LEX 2010).

Przywołać jeszcze trzeba judykaty, z uwagi na sformułowane zarzuty wobec wyroku Sądu wojewódzkiego, zgodnie z którymi umorzenie postępowania administracyjnego zachodzi tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt III SK 20/10). Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa jest bowiem zasada, że kompetencji organu administracji publicznej do działań władczych nie można domniemywać. Organ władny jest zatem orzekać w sprawie prawnie uregulowanej, a gdy uprawnienie istnieje tylko w przekonaniu strony, to postępowanie będzie dotknięte bezprzedmiotowością (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 904/19; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022r. sygn. I OSK 2207/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej niniejszym sprawy skarżący wystąpił o przyznanie odszkodowania za nieruchomość twierdząc, że jego prawo własności zostało odjęte bez odszkodowania jego poprzednikom prawnym w trybie art. 11 ustawy u.t.d.b. na podstawie przywoływanej wyżej decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 16 stycznia 1967r.

Sąd odwoławczy w niniejszej sprawie pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 11 u.t.d.b., z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

Jak z powyższego zatem wynika, przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych bezspornie nie przewidywały w analizowanym przypadku ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela podlegającego podziałowi gruntu.

Ponadto, wskazywany przez skarżącego przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Tym samym należy stwierdzić, iż Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skoro w aktualnym dla daty wydania decyzji – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Po z dnia 16 stycznia 1967r. – porządku prawnym nie było podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 11 u.t.d.b. to – tym samym – brak było podstaw do wydania w analizowanym stanie faktycznym merytorycznego rozstrzygnięcia o wniosku strony (por. M. Wolanin, Komentarz do art. 129, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2021, s. 783–787)

Sąd odwoławczy podziela w pełni ustalenie Sądu wojewódzkiego, że dokonując wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., należy mieć na uwadze, że aktualnie obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji przewidującej wprost ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 11 nieobowiązującej już u.t.b.m. Co więcej, treść przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że pozbawienie własności w trybie tego przepisu następowało bez odszkodowania. Sąd orzekający podziela dominujący obecnie pogląd, że w sytuacji, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną normą materialną i sam przez się nie tworzy sprawy administracyjnej (odszkodowawczej).

Nadmienić należy w związku z rozpoznawaną sprawą, że początkowo w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym kwestią sporną pozostawało przede wszystkim to, czy przepis ten ma również zastosowanie do stanów faktycznych, zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie. W ostatnich latach przeważył jednak pogląd, przemawiający za taką możliwością a skład orzekający pogląd ten również podziela. Powyższe – jak słusznie zaznaczył Sąd wojewódzki – nie oznacza jednak, że omawiany przepis może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji o ustaleniu odszkodowania w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody. Wykładnia sądowa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu mu aż tak odmiennej treści od tej, jaką nadał mu ustawodawca. Z tego więc powodu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym, dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by pozbawienie prawa własności do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania nastąpiło mimo, że obowiązujące w tym czasie przepisy przewidywały jednak obowiązek przyznania stosownego odszkodowania. Dodać też trzeba, że taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2472/17, LEX nr 2752694) należy m. in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. W sytuacji więc, gdy utrata własności nieruchomości następowała na podstawie przepisu, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (zob. wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11, 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2472/17, 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2011/20, 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1895/20, z 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 41107/18, 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 4632/21, 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 807/21, 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/21, 7 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 864/19, 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 2800/19 i 18 stycznia 2023 sygn. akt I OSK 2823/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwypuklenia również wymaga – na co zwrócił uwagę Sąd wojewódzki – że tego rodzaju pogląd został wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl)). W uzasadnieniu w/w uchwały skład poszerzony stwierdził bowiem, że (cyt.): "dyspozycją art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest objęta wyłącznie taka sytuacja, gdy nastąpiło pozbawienie właściciela praw do nieruchomości, bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Przedstawiony wyżej pogląd – zdaniem składu orzekającego – należało zatem obecnie traktować jako dominujący w orzecznictwie.

Biorąc powyższe pod uwagę, a przede wszystkim fakt, iż w aktualnym porządku prawnym nie było podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na cele wymienione w art. 11 u.t.d.b. skład orzekający – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – uznał, że nie można było twierdzić, iż istniała materialnoprawna podstawa do wydania w tym przypadku decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieuprawnione okazały się również zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. gdyż organy zasadnie ustaliły brak możliwości merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego na gruncie prawa materialnego, co prawidłowo zaaprobował Sąd wojewódzki.

Nieusprawiedliwione okazały się również zarzuty, które odnosiły się do norm konstytucyjnych oraz do art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Normy Konstytucji RP są normami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z tych powodów, w ocenie składu orzekającego, brak było podstaw do przyjęcia tezy, jakoby przepisy Konstytucji RP z 1997 r. mogły być zastosowane do stanu prawnego, wytworzonego przez nieobowiązujący już akt prawny, który pochodził z okresu, w którym w Polsce panował tzw. "ustrój socjalistyczny" oraz by przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP mógł być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby by być bowiem jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy.

Zasadnie również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji odwołał się w omawianym zakresie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. (sygn. akt SK 56/12), a w którym Trybunał stwierdził, że naprawienie niesprawiedliwości wynikających z decyzji wywłaszczeniowych, wydanych w uprzednim ustroju polityczno–społeczno–gospodarczym jest możliwe tylko w wyniku ingerencji ustawodawcy. Przepisy obecnie obowiązującej Konstytucji RP nie mogą być bowiem traktowane jako remedium na brak odpowiednich działań legislacyjnych ustawodawcy w tym zakresie.

Jednocześnie przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, abstrahując już od faktu, iż sama Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie dopiero w dniu 19 stycznia 1993 r., wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym – jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do jego nabywania (zob.: np. orzeczenie ETPCz z dnia 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marckx vs Belgia, wyrok ETPCz z dnia 23 listopada 2000 r. nr 25701/94 Król Grecji vs Grecja). Z tych powodów nieuprawnione było także odwoływanie się w zarzutach kasacyjnych do regulacji konstytucyjnych, zawartych w art. 91 ust. 1 i 2 oraz w art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, a które dotyczyły zasad obowiązywania na obszarze Polski ratyfikowanych umów międzynarodowych.

Sąd odwoławczy wyjaśnia również, że analogiczne stanowisko zajęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 226/22 oraz z dnia 22 marca 2023 r.: sygn. akt I OSK 255/22, sygn. akt I OSK 256/22 i sygn. akt I OSK 257/22 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty środka odwoławczego są nieuprawnione.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił bowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw.