Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1021/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1, art. 32, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1225/22 w sprawie ze skargi Powiatu C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Powiatu C. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1225/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd pierwszej instancji") uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") z [...] lutego 2022 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości.

Wskazany na wstępie wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Małopolski (dalej: "Wojewoda"), działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "Pwurap"), decyzją z [...] czerwca 2021 r., odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako część działki nr [...] oraz część działki nr [...], według wnioskodawcy niestanowiącej 31 grudnia 1998 r. ich własności, a zajętej pod drogę powiatową nr [...] relacji O. przez wieś (ul. [...]).

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zarząd Powiatu C., reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w C.

Minister decyzją z [...] lutego 2022 r. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Wojewody. Powołując się na treść art. 73 ust. 1 Pwurap wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 może nastąpić jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Niewystąpienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu.

Minister podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli E.M., J.M. i A.M.. Umową majątkową małżeńską z [...] grudnia 2000 r., Rep. A nr [...], J.M. i A.M. rozszerzyli wspólność ustawową m.in. na majątek nabyty przez któregokolwiek z nich przed zawarciem małżeństwa. Umową darowizny z [...] października 2009 r., Rep. A nr [...], A.M. darował J.M. - do jego majątku osobistego - cały swój udział w nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...]. Minister wskazał zatem, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Minister zaznaczył, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r.. Nr 30, poz. 151) droga nr [...] relacji droga przez wieś O. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Natomiast na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ww. droga z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Obecnie droga powiatowa nr [...] relacji droga przez wieś O. otrzymała nr [...] relacji O. przez wieś (ul. [...]). W związku z powyższym Minister zauważył, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 Pwurap w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie, pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Minister podał, że Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2021 r. odmówił stwierdzenia nabycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] wskazując, że Zarząd Powiatu C. nie przedstawił dowodów na okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Przy czym Wojewoda wezwaniem z [...] października 2020 r. zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w C., jako zarządcy drogi, o nadesłanie dokumentów potwierdzających zajęcie przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Powyższe dokumenty do akt sprawy nie zostały jednak nadesłane.

Minister zaznaczył, że w postępowaniu administracyjnym co do zasady ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, co jest wyrazem zasady zawartej w art. 7 k.p.a. Jednocześnie Minister podzielił stanowisko Wojewody, że wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, iż w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Wobec tego strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem nie jest zwolniona z jakiejkolwiek aktywności dowodowej. Strona powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Strona nie może ograniczać się do formułowania twierdzeń co do okoliczności faktycznych oczekując, że to organ ma obowiązek poszukiwania dowodów, żeby te twierdzenia wykazać. Obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów, spoczywający na organach administracji nie może być uznany za nieograniczony. W związku z tym, zdaniem Ministra, w sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa także na stronie postępowania, obowiązek organu administracji może ograniczyć się do wezwania jej aby przedstawiła, w stosownym terminie, dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla strony rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie zaś tego obowiązku może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

W ocenie Ministra akta niniejszej sprawy nie potwierdzają okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość była w dacie 31 grudnia 1998 r., zajęta pod drogę publiczną. Natomiast Wojewoda w toku postępowania zrealizował obowiązki wynikające z art. 7 i 77 § 1 kpa, gdyż podjął działania mające na celu wyjaśnienie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Według Ministra skoro Zarząd Powiatu C., jako zarządca drogi, jednoznacznie nie wykazał, iż działki nr [...] oraz nr [...] w dniu 31 grudnia 1998r. były zajęte pod drogę publiczną, odpowiednią dokumentacją geodezyjną, to nie można stwierdzić, iż przesłanka zajętości została spełniona. W związku z tym Minister stwierdził, że w stosunku do działki nr [...] i nr [...] nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 73 Pwurap, gdyż nie zostało wykazane przez jednostkę samorządu terytorialnego zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998r. Z kolei odnosząc się do przesłanki władztwa publicznoprawnego Minister wskazał, że władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). Do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela.

Na opisaną decyzję Ministra z [...] lutego 2022 r. Powiat C. wniósł skargę do WSA w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody.

WSA w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1225/22, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na kwestię proceduralną, a mianowicie podmiotów skarżących. Skarga została bowiem ostatecznie złożona przez Powiat C., jednakże decyzje obu instancji zostały skierowane wyłącznie do Zarządu Powiatu C., dla którego brak jest w aktach upoważnienia do działania w imieniu powiatu a w samej decyzji strona została określona jako "właściwa jednostka organizacyjna".

WSA w Warszawie zważył, że stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej "usp") starosta kieruje bieżącymi sprawami powiatu i reprezentuje powiat na zewnątrz. Natomiast według art. 26 ust. 1 usp organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. Z kolei status zarządu powiatu jako organu wykonawczego określony został w przepisie art. 32 usp przez wskazanie jego zasadniczych zadań. Wobec czego zarząd powiatu wykonuje uchwały powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Zatem zarząd powiatu jako organ wykonawczy powiatu oraz starosta jako jego przewodniczący, posiadają odrębne i niezależne od siebie uprawnienia. Jedno z nich dotyczy reprezentowania powiatu na zewnątrz i przynależy do starosty, który był wyłącznie uprawniony do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie oraz jako jedyny mógł być adresatem decyzji obu instancji. W orzecznictwie utrwalone jest bowiem stanowisko, że to powiat jako osoba prawna występuje w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako strona, zaś zdolność procesową do podejmowania czynności w postępowaniu i reprezentowaniu powiatu ma starosta. Natomiast, w ocenie Sądu pierwszej instancji, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika upoważnienie do działania Zarządu Powiatu w jego imieniu w sprawie o stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie art. 73 Pwurap. Przy czym WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie wyklucza możliwości udzielenia przez starostę upoważnienia do działania w określonych sprawach przewodniczącemu rady powiatu (w tym do reprezentowania powiatu w postępowaniu sądowoadministracyjnym). Oznaczenie strony w decyzji jest wskazaniem jej adresata - bez tego elementu, podobnie jak w przypadku braku oznaczenia organu, dany akt nie ma charakteru decyzji administracyjnej jako pozbawiony minimum elementów uzasadniających taką jego kwalifikację (decyzja nieistniejąca). Jednocześnie oznaczenie strony niebędącej osobą fizyczną powinno nastąpić przez podanie jej nazwy i siedziby. Oznaczenie strony pozwala bowiem na ocenę, czy decyzję skierowano do osoby rzeczywiście będącej stroną (zob. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Natomiast oczywiste omyłki w oznaczeniu strony mogą podlegać sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a.

WSA w Warszawie podał, że z użytego w przepisie art. 107 § 1 k.p.a. zwrotu "decyzja zawiera" wynika obligatoryjny charakter ujętych w nim składników decyzji. Ich dobór nie jest rzeczą przypadku, gdyż każdy z elementów w tym katalogu ma znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji pod względem materialnym i proceduralnym. Powyższe wskazuje jednak, że pomimo niewątpliwie dużej wagi zagadnienia prawidłowego oznaczania strony postępowania administracyjnego, dla oceny charakteru uchybienia w oznaczeniu strony i skutków tego uchybienia w decyzji administracyjnej decydujące znaczenie będą miały okoliczności konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można przy tym tracić z pola widzenia zasadniczego celu, jaki wypływa z ustawowego nakazu prawidłowego określenia strony postępowania. Określenie strony postępowania w decyzji ma na celu bowiem zidentyfikowanie podmiotu, który staje się adresatem oświadczenia woli zawartego w rozstrzygnięciu. Oznaczenie to powinno zawierać wszystkie elementy pozwalające na zidentyfikowanie osoby fizycznej, prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej pozwalające na jej odróżnienie od innych podmiotów działających w obrocie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na określenie do jakiego podmiotu skierowano decyzje organów. Nie ma bowiem możliwości identyfikacji podmiotu, który stał się adresatem decyzji organów, w sytuacji gdy został wskazany jako "właściwa jednostka samorządu terytorialnego". Przy czym zgodnie z treścią, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, art. 73 ust. 1 Pwurap nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. WSA w Warszawie zaakcentował, że ww. przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, iż określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisu tego wynika obowiązek organu określenia jednostki samorządu terytorialnego, na którego terenie położona jest dana nieruchomości i przez który była lub nie zajęta, w którego władaniu była lub nie była dana nieruchomość, co umożliwia prawidłowe wykonanie decyzji a także w przypadku decyzji pozytywnej ujawnienie zmiany w treści księgi wieczystej. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji ponownie podkreślił, że jednostką samorządu terytorialnego jest powiat (a nie zarząd powiatu, który jest organem wykonawczym powiatu). Tym samym, według WSA w Warszawie, z uwagi na istotne braki decyzji jak i postępowania, zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie poddają się kontroli. Jednakże Sąd pierwszej instancji nie dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji w kontekście spełnienia przesłanek art. 73 Pwurap wskazał jednocześnie, że to organ winien zlecić sporządzenie mapy do celów prawnych przez geodetę uprawnionego, która powinna być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty, z której powinno wynikać czy działki będące przedmiotem niniejszego postępowania zawierają się w istniejącym w dniu 31 grudnia 1998 r. pasie drogowym drogi nr [...] relacji O. przez wieś (ul [...]). Obowiązek ten bowiem obciąża organ orzekający a nie stronę.

WSA w Warszawie podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną przez ten Sąd oceną prawną, określi właściwie strony, ich pełnomocników oraz przeprowadzi postępowanie celem zbadania przesłanek art. 73 Pwurap, w tym zleci wykonanie dokumentacji geodezyjnej.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 19 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1225/22, wywiódł Minister zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając mu:

naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 i art. 107 § 1 k.p.a., w związku z art. 26 ust. 1, art. 32 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U z 2022 r., poz. 1526) oraz art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 1693), poprzez błędne uznanie, że Zarząd Powiatu C. nie jest uprawniony do reprezentowania Powiatu C. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 73 Pwurap;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez nałożenie na organ obowiązku zlecenia wykonania dokumentacji geodezyjnej, przy braku oceny prawnej przez Sąd spełnienia przesłanek z art. 73 w kontekście ustalonego przez organy stanu sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że dokumentację geodezyjną na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych może zlecić wyłącznie organ prowadzący postępowanie, a nie strona postępowania;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi.

naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 73 ust. 1 Pwurap, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę.

Wobec przedstawionych zarzutów Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Minister oświadczył ponadto, że zrzeka się rozprawy w celu rozpatrzenia przedmiotowej skargi kasacyjnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister przytoczył szereg argumentów na poparcie zasadności wniesionego środka odwoławczego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W złożonej skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku pierwszeństwo rozpoznania, co do zasady, przynależy zarzutom obejmującym naruszenie norm postępowania. W analizowanym stanie faktycznym wskazywane naruszenia o charakterze procesowym powiązane są bezpośrednio z sygnalizowaną w środku zaskarżenia wadliwością materialnoprawną - z tej też przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadną łączną ich ocenę.

Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 28 i art. 107 § 1 k.p.a., w związku z art. 26 ust. 1, art. 32 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz w związku z art. 73 ust. 1 Pwurap.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrolowane przez ten Sąd decyzje organów obu instancji były kierowane do Zarządu Powiatu C. (bezpośrednio lub poprzez upoważnionego Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg) bez prawidłowego wskazania Powiatu C. (właściwej jednostki samorządu terytorialnego) jako strony postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji wyrażonej w uzasadnieniu wydanego orzeczenia Zarząd Powiatu C. jako organ wykonawczy powiatu, nie był w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uprawniony do reprezentowania Powiatu C.. Konsekwencją tego stanowiska było natomiast uznanie przez Sąd I instancji, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się bez właściwego ustalenia przez organy orzekające stron postępowania, co skutkowało uchyleniem przez ten Sąd decyzji administracyjnych zapadłych w rozpatrywanej sprawie.

Z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że części wstępnej przedmiotowych decyzji organy orzekające faktycznie nie wskazały wyraźnie i jedno-znacznie, że stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego jest Powiat C. jako właściwa (w rozumieniu przywołanych przepisów) jednostka samorządu terytorialnego. Jednak analiza ich treści nie pozostawia wątpliwości, że stroną postępowania jest Powiat. Wynika to choćby z przytoczonej przez organ I instancji treści wniosku, w którym wnioskodawca wskazał Powiat C. jako podmiot, który jego zdaniem nabył własność spornej nieruchomości. W sentencji decyzji organ l instancji odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa spornych nieruchomości "przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego", jednakże należy zwrócić uwagę, że była to decyzja odmowna. W tym przypadku treść decyzji należy rozumieć w ten sposób, że organ nie znalazł podstaw merytorycznych do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez jakikolwiek podmiot wskazany w powołanej wyżej ustawie. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że takie ogólnikowe przytoczenie ustawowego określenia strony nabywającej prawo nie jest wystarczające, aby wydana w trybie art. 73 decyzja mogła być podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostkę samorządu terytorialnego, co przewiduje art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jednakże w rozpatrywanej sprawie decyzja obu organów była odmowna i wydana przez Wojewodę decyzja nie wywierała skutku przewidzianego w tym przepisie. Dlatego wskazane przez Sąd I instancji w tym zakresie uchybienia nie uzasadniały, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylenia z tego powodu obu kontrolowanych decyzji bez ich merytorycznej oceny.

Reasumując, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, ewentualne wady w konstrukcji kontrolowanych decyzji nie uniemożliwiają ustalenia, że stroną postępowania jest Powiat C.. Z utrwalonego orzecznictwa oraz judykatury wynika, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Zatem oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale może także znaleźć się w uzasadnieniu decyzji czy też dopiero w rozdzielniku decyzji ( tak Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II: Zakamycze 2005, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 325/11 publik. CBOSA)

Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że wskazanie w rozpoznawanej sprawie strony postępowania w uzasadnieniu decyzji oraz w jej rozdzielniku spełnia wymóg zakreślony w art. 107 § 1 k.p.a., a więc nie mogło w tym przypadku dojść do naruszenia powołanych wyżej przepisów.

Sąd I instancji powziął również wątpliwości co do prawidłowości reprezentacji Powiatu C. przez Zarząd Powiatu jako hipotetycznej strony postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że co do zasady powiat na zewnątrz powinien reprezentować Starosta. Przedstawiona przez Sąd I instancji analiza uprawnień poszczególnych organów powiatu wynikających z przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. z 2024 r. Dz. U. poz. 107) jest co do zasady prawidłowa, jednakże Sąd ten nie wziął pod uwagę, że do kwestii kompetencji organów odnoszą się również regulacje prawne zawarte w przepisach szczególnych. W art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ustawodawca wprost wskazuje zarząd powiatu jako zarządcę dróg powiatowych. Zgodnie z art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych do zadań zarządcy drogi należy między innymi nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości, a zgodnie z art. 20 pkt 18 powołanej ustawy nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt 17 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego do nich prawa. Ponadto zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym (i § 81 ust. 1 pkt 5 Statutu Powiatu C.) gospodarowanie mieniem powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu. Zwrócić należy uwagę, że art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną znajduje się w Rozdziale 4 powołanej ustawy zatytułowanym "Nabycie mienia". Biorąc pod uwagę omówione regulacje prawne oraz fakt, że ewentualne wydanie przez Wojewodę decyzji potwierdzającej przejście nieruchomości z mocy prawa na własność powiatu stanowiłoby jedynie deklaratoryjne potwierdzenie istniejącego z mocy prawa własności powiatu do gruntu zajętego pod drogę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw prawnych, aby negować uprawnienia Zarządu Powiatu, jako zarządcy drogi, do występowania w imieniu Powiatu w postępowaniu o uregulowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanu prawnego gruntu zajętego pod drogę powiatową.

Należy także podkreślić, że ewentualne wątpliwości co do prawidłowości reprezentacji Powiatu C. w postępowaniu administracyjnym nie powinny skutkować automatycznym uchyleniem decyzji na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Starosta Powiatu jest, zgodnie z treścią art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, powtórzoną w § 75 ust. 2 Statutu Powiatu C., Przewodniczącym Zarządu Powiatu, więc o ile Sąd nie powziął wiadomości o konflikcie we władzach powiatu C., trudno uznać, że udział Zarządu Powiatu, na czele którego stoi Starosta, w postępowaniu w sprawie potwierdzenia przejścia z mocy prawa nieruchomości na własność powiatu, przy braku jakimkolwiek sprzeciwu Starosty, mogło naruszać prawa powiatu jako strony postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie uchylenie przez Sąd I instancji decyzji organów jedynie z powodu wątpliwości Sądu co do prawidłowości reprezentacji Powiatu C. jest nieprawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na mocy przepisów ustawy o drogach publicznych zarząd powiatu może być podmiotem inicjującym w imieniu powiatu postępowanie o nabycie nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, a więc może też reprezentować powiat w takim postępowaniu. W wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1724/13 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym Starosta reprezentuje powiat na zewnątrz, wynika uprawnienie Starosty do występowania w imieniu powiatu, jednak przepisu tego nie należy rozumieć w ten sposób, że powiat nie może być reprezentowany przez inne swoje organy, jeśli działają one w ramach ustawowo przyznanych kompetencji. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "Skoro zatem do właściwości zarządu powiatu należy, oprócz wykonywania uchwał rady powiatu, wykonywanie wszystkich zadań powiatu określonych przepisami prawa, to można to uznać za swoiste domniemanie właściwości zarządu powiatu w zakresie wykonywania zadań powiatu w sprawach, które nie są zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady powiatu". Pogląd wyrażony w tym wyroku podziela Sąd Kasacyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego oraz zakresu obowiązków obciążających w tym zakresie strony postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że Sąd I instancji, uchylając zaskarżone decyzje z powodów proceduralnych, równocześnie wyjaśnił, że obecnie nie dokonywał (jako przedwczesnej) oceny prawnej przedmiotowej sprawy w kontekście spełnienia przesłanek z art. 73 powołanej wyżej ustawy. Jednakże w uzasadnieniu Sąd zajął stanowisko, że to organ powinien zlecić sporządzenie mapy do celów prawnych, która powinna być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego Starosty. Z mapy tej powinno wynikać, czy działki będące przedmiotem postępowania zawierają się w istniejącym w dniu 31 grudnia 1998 r. pasie drogowym drogi numer 1019 K. W ocenie Sądu I instancji obowiązek sporządzenia dokumentacji geodezyjno- kartograficznej w tym postępowaniu obciąża organ orzekający, a nie stronę. Również z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się w pełni zgodzić.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a). Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem, że mają istotne znaczenie w danej sprawie, a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 k.p.a.). Wyjaśnić jednak należy, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony postępowania, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu wszelkich twierdzeń strony w sytuacji, gdy strona ta środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

W rozpatrywanej sprawie należy przede wszystkim rozróżnić przedstawienie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej jako środka dowodowego, służącego skonkretyzowaniu przedmiotu wniosku lub wykazaniu spełnienia ustawowych przesłanek zawartych w art. 73 w odniesieniu do konkretnie wskazanego gruntu (nieruchomości lub jej określonej części) od sporządzenia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej określającej granice nieruchomości, która została nabyta na własność z mocy prawa. Zatem nie można uznać za niezgodne z prawem oczekiwania organu, że strona przedstawi dokumentację geodezyjno-kartograficzną, która może pozwolić jednoznacznie określić zakres przedmiotowy gruntu objętego dyspozycją art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Należy zwrócić uwagę, że z przebiegu postępowania przed organem l instancji nie wynika, aby Powiat C., mimo bierności w postępowaniu przed organem I instancji negował okoliczność spełnienia przesłanki zajętości części działek stanowiących przedmiot postępowania pod drogę powiatową. Tym samym Powiat jest potencjalnym beneficjentem decyzji wydanej w trybie art. 73 i zasadnym jest oczekiwanie przez organy orzekające na jego współdziałanie w zakresie gromadzenia niezbędnego materiału dowodowego.

Powyższe oznacza, że podnoszone zarzuty kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ Sąd I instancji nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 73 Pwurap, wskazując jedynie na jej wadliwości proceduralne.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, który będzie zobowiązany do merytorycznej oceny prawidłowości złożonej skargi i prawidłowości wydanych decyzji, w tym także oceni podniesione w skardze do Sądu Administracyjnego kwestie dotyczące kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowości wniosków wyciągniętych przez organy na podstawie tego materiału dowodowego, z uwzględnieniem zaprezentowanej wyżej oceny prawnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono natomiast na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.