Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2192/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i ust. 3c i 3d
journal: Dz.U. 2023 poz 1630
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 478/23 w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 1 marca 2023 roku nr SKO.4146.239.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 478/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 1 marca 2023 roku nr SKO.4146.239.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Sieradz z dnia 24 stycznia 2023 roku znak: GOPS.DW.518.3041.2022.

Zdaniem Sądu I instancji organ prowadzący postępowanie w przedmiocie dodatku węglowego nie miał uprawnień do badania podstawy prawnej zajmowania przez skarżącego na cele mieszkalne budynku gospodarczego, usytuowanego pod wskazanym we wniosku adresem. Miał natomiast obowiązek zbadania, czy prowadzi on we wskazanym budynku jednoosobowe gospodarstwo domowe, faktycznie tam zamieszkując. Tak też uczynił, i jak wynika z notatki z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżący zajmuje odrębny budynek gospodarczy, na stałe zamieszkany, w którym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, korzystające z oddzielnego źródła ciepła i złożył do 11 sierpnia 2022 r. wymaganą deklarację CEEB. Budynek ten

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1, ust. 3c i ust. 3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1630), powoływanej dalej jako "u.d.w.", przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie świadczenia w postaci dodatku węglowego w warunkach określonych w art. 2 ust. 3c u.d.w., tj. gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie zostało uzależnione od uprzedniego podjęcia przez zainteresowaną osobę działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego, które to działania nie zakończyły się ustaleniem odrębnego adresu,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3c, ust. 3d i ust. 7 u.d.w., przez ich błędną wykładnię i uznanie, że z przepisów tych wynika, iż ustawodawca nie uzależnił przyznania dodatku węglowego od zamieszkiwania przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku w lokalu mieszkalnym, a do spełnienia przesłanek przyznania dodatku węglowego wystarczające jest zajmowanie na cele mieszkalne budynku gospodarczego,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3c, ust. 3d i ust. 7 u.d.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy u.d.w.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2023, poz. 775 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy k.p.a.,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej oceny materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że dodatek węglowy został przyznany innej osobie zamieszkującej pod adresem wskazanym przez skarżącego we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, która założyła wniosek jako pierwsza,

d) art. 141 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania.

W oparciu o powyższe wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 1 marca 2023 r., znak: SKO.4146.239.23, i jej oddalenie, jako bezzasadnej,

ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

3) zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze fakt, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe są w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące prawa materialnego.

W myśl art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 u.d.w.).

Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do dodatku węglowego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. W związku z powyższym na organach obu instancji spoczywał obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b u.d.w.

Z przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego wynika, że pod wnioskowanym adresem [...] znajdują się dwa budynki, w jednym mieszka skarżący. Jest to budynek gospodarczy, dla którego nie ustalono nr porządkowego.

Zdaniem organów obydwu instancji w takim stanie faktycznym skarżący, aby uzyskać wnioskowany dodatek węglowy, powinien wykazać podjęcie kroków formalnych zmierzających do uzyskania odrębnego adresu dla zajmowanego przez siebie lokalu oraz podać obiektywne przyczyny, że nie było to możliwe do dnia 30 listopada 2022 r.

Przedstawione stanowisko organów obu instancji nie znajduje oparcia w przepisach u.d.w. Ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy wspomniana nowelizacja weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (por. wyroki WSA w Gliwicach z 31 maja 2023 r. II SA/Gl 474/23 i z 29 czerwca 2023 r. II SA/Gl 391/23 publik. CBOSA). Odmienne stanowisko doprowadziłoby do usankcjonowania nałożenia na osoby występujące o przyznanie przedmiotowego świadczenia obowiązku, który nie wynika z u.d.w. Pozbawione podstaw prawnych pozostaje zatem uzależnienie przyznania wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Sam brak złożenia wniosku o nadanie osobnego numeru porządkowego nie wykluczał jeszcze uprawnienia do uzyskania dodatku węglowego. Dla spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c u.d.w., tj. braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu, wystarczające było złożenie oświadczenia w tym zakresie, co potwierdza dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Gliwicach z 11 maja 2023 r. II SA/Gl 355/23 i z 8 maja 2023 r. II SAB/Gl 24/23 oraz z 15 czerwca 2023 r. II SAB/Gl 32/23; wyroki WSA w Krakowie z 11 lipca 2023 r. III SA/Kr 673/23 i III SA/Kr 383/23).

Zatem, w ślad za szeroko zaprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, iż przepisy ustawy nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu porządkowego lokalu. Przesłanka braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, o której stanowi art. 2 ust. 3c u.d.w. zostaje spełniona, gdy wnioskodawca złoży oświadczenie, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania, a pod danym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe w odrębnych lokalach. Takie oświadczenie wnioskodawcy aktualizuje obowiązki organu administracji publicznej określone w przepisie art. 2 ust. 3d u.d.w.

Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym, wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczowe jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu, na obszarze gminy, do której składa się wniosek. Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 k.c. ( w zw. z art. 28 k.c.), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Podkreślić należy, że w rozumieniu prawa cywilnego każda osoba może mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Za miejsce zamieszkania należy uznać miejscowość, gdzie ma miejsce największa aktywność życiowa danej osoby: osobista i zawodowa. Dlatego należy się zgodzić z oceną Sądu I instalacji, że organ nie miał uprawnień do badania podstawy prawnej zajmowania przez skarżącego na cele mieszkalne budynku gospodarczego, a miał wyłącznie obowiązek zbadania czy skarżący prowadzi we wskazanym budynku jednoosobowe gospodarstwo domowe, faktycznie tam zamieszkując – co uczynił dokonując wywiadu środowiskowego, w którym stwierdził zamieszkiwanie skarżącego pod wskazanym adresem.

Biorąc powyższe pod uwagę słuszna była ocena Sądu I instancji, który uchylił decyzje organów obydwu instancji, bowiem organ powinien w drodze ponownego wywiadu środowiskowego jednoznacznie ustalić stan faktyczny i rozważyć możliwość zastosowania art. 2 ust. 3d u.d.w., skoro z dotychczasowych ustaleń wynika, że pod jednym adresem, w odrębnych budynkach posiadających odrębne źródła ogrzewania, znajdują się odrębne gospodarstwa domowe.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1, ust. 3c i ust. 3d u.d.w. (pkt 1a petitum) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3c, ust. 3d i ust. 7 u.d.w. (pkt 1b petitum), należało uznać za bezzasadny.

Należy wskazać, że omówione zarzuty naruszenia prawa materialnego pozostają w relacji z zarzutami procesowymi, ujętymi w pkt 2 lit. a, b i c skargi kasacyjnej. Wobec uznania zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego za bezzasadne, nie mogły być skuteczny również te zarzuty, które sprowadzają się także do kwestionowania stanowiska Sądu odnośnie zakresu prowadzonego postępowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie 2 lit. d petitum skargi kasacyjnej i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy uznać, że w istocie skarżącemu kasacyjnie organowi chodziło o naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (art. 141 § 1 p.p.s.a określa jedynie terminy do sporządzenia uzasadnienia). W tym miejscu wskazać należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (np. wyroki NSA z: 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08 czy 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1421/21). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że umotywowanie zaskarżonego wyroku umożliwiało zrozumienie toku myślenia WSA i weryfikację argumentów, co z kolei pozwalało na dokonanie kontroli instancyjnej wyroku. Fakt, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania, uwzględniając specyfikę tegoż postępowania i zapadłego w nim rozstrzygnięcie, nie jest okolicznością powodującą konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.