Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1487/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 1 i 2 , art. 106 par.  2, 3, 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 196/09 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2009 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 196/09 oddalił skargę Z. Z. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2009 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta Powiatu Dzierżoniowskiego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. [...] uznał Z. Z. z dniem [...] lutego 2009 r. za osobę bezrobotną, a odmówił przyznania mu prawa do zasiłku. Organ wskazał przy tym, że skarżący w dniu rejestracji, tj. [...] lutego 2009 r. spełniał warunki niezbędne do uznania go za osobę bezrobotną. Nie przysługuje mu natomiast prawo do zasiłku, gdyż suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy promocji zatrudnienia, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. Z. wyraził pogląd, że prawo do zasiłku nabył w październiku 2007 r., jednakże nie mógł z tego uprawnienia skorzystać, z uwagi na dwukrotną odmowę wydania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaświadczeń z wniosków złożonych przez niego w dniu [...] września 2007 r. i [...] lipca 2008 r. Przedmiotowe zaświadczenie otrzymał dopiero w dniu [...] lutego 2009 r. i niezwłocznie przekazał je do Rejonowego Urzędu Pracy w D. Wcześniej nie zarejestrował się, gdyż poinformowano go, że potrzebne jest w tym celu zaświadczenie o przebiegu ubezpieczenia, co z uwagi na odmowę wydania przez ZUS takiego dokumentu starania o rejestrację czyniły bezprzedmiotowym. Wskazał ponadto, że od 2007 r. nie pracował, leczył się i w 2008 r. przeszedł operację kręgosłupa.

Wojewoda Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.-zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie kpa), utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Dzierżoniowskiego z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 71 ust. 1 i ust. 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia, wskazując, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli (...) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy (...). Z. Z. podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] października 2007 r. Do okresu uprawniającego do zasiłku w czasie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania strony, czyli od dnia [...] czerwca 2007 do dnia [...] lutego 2009 r., podlegają jednak zaliczeniu tylko okresy opłacania składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w dniach 23 czerwiec 2007 r. i 4 do 9 lipca 2007 r. oraz okres pobierania zasiłku chorobowego od dnia [...] czerwca do [...] lipca 2007 r. Wynosi to łącznie 16 dni i jest okresem niewystarczającym do przyznania prawa do zasiłku. Fakt spełniania w 2007 roku warunków do nabycia prawa do zasiłku nie ma zatem znaczenia dla sprawy, bowiem strona dokonała faktycznej rejestracji w dniu [...] lutego 2009 r.

W skardze do WSA we Wrocławiu Z. Z., zarzucając naruszenie przepisu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 35, art. 75, art. 76, art. 80, art. 156 § kpa., wskazał, że w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] października 2007 r. prowadził działalność gospodarczą i z tego tytułu podlegał ubezpieczeniu społecznemu. Po wyrejestrowaniu działalności gospodarczej otrzymał w urzędzie pracy informację, że rejestracja bezrobotnego następuje w dniu przedłożenia kompletu wymaganych dokumentów, po wypełnieniu karty rejestracyjnej oraz po poświadczeniu własnoręcznym podpisem w obecności pracownika urzędu pracy prawdziwości danych i oświadczeń zamieszczonych w karcie rejestracyjnej. Skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wydanie zaświadczenia o opłacaniu składek, ale otrzymał je dopiero w lutym 2009 r. Według skarżącego jego wcześniejsza rejestracja jako osoby bezrobotnej była niemożliwa i bezprzedmiotowa, z uwagi na brak wskazanego zaświadczenia, oraz ze względu na wspomnianą informację uzyskaną z powiatowego urzędu pracy. Wynika to również z przepisu pkt 4 ust. 1 § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy, zgodnie z którym rejestracji nie dokonuje się w przypadku nieprzedłożenia dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2. W tej sytuacji rejestracji mógł dokonać dopiero z dniem [...] lutego 2009 r., po otrzymaniu zaświadczenia ZUS-u. Zaistniały w sprawie stan faktyczny spowodowany zatem został wprowadzeniem skarżącego w błąd przez organy administracji poprzez żądanie dostarczenia zaświadczenia. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę na niejednolite stanowisko organów w zakresie określenia momentu, od którego liczy się okres 18 miesięcy poprzedzających moment rejestracji, albowiem organ I instancji w piśmie z dnia 26 marca 2009 r. wskazał, że przedmiotowy okres rozpoczął się dnia [...] sierpnia 2007 r., natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zaczął on biec od dnia [...] czerwca 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, przyznając jednocześnie, że w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano początkową datę okresu, o którym mowa w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia. Okres ten należy bowiem liczyć nie od dnia [...] czerwca 2007 lecz dnia [...] sierpnia 2007r. W pozostałym zakresie organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący wolę dokonania rejestracji w PUP w D. wyraził w dniu [...] lutego 2009 r., natomiast dokument o okresach opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej dostarczył w dniu [...] lutego 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił przede wszystkim, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), nie zezwala organom administracji na przyznawanie w sposób dowolny ani statusu osoby bezrobotnej, ani też uprawnień do zasiłków. Według przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni (lit. b art. 71 ust. 1 pkt 2). Z treść art. 71 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy wynika, że zasiłek nie przysługuje każdej osobie, dla której nie ma propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych. Ustawodawca pozbawił bowiem prawa do zasiłku takich bezrobotnych, którzy w okresie 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji w urzędzie pracy, nie wylegitymowali się wykonywaniem pracy zarobkowej przynajmniej przez 365 dni.

Z materiału dowodowego badanej sprawy wynika, że skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] października 2007 r., natomiast z wnioskiem o rejestrację w urzędzie pracy wystąpił w dniu [...] lutego 2009 r. W okresie od [...] sierpnia 2007 r. do [...] lutego 2009 r. skarżący nie legitymował się 365 - dniowym okresem opłacania przedmiotowych składek, co wynika z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2009 r. Poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych skarżący skutecznie nie podważył. Ma on jedynie rację o tyle, że organ odwoławczy rzeczywiście błędnie określił w zaskarżonej decyzji datę początkową okresu 18 miesięcy, w którym należy weryfikować 365 dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę przyznała zresztą, że wskazała błędnie datę [...] czerwca 2007r. zamiast [...] sierpnia 2007r., trafnie przy tym zauważając, ze takie uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy.

WSA we Wrocławiu wskazał ponadto, że nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego, że sama likwidacja firmy i towarzyszące jej okoliczności faktyczne powodują nabycie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Przede wszystkim należy odróżnić dwie, odrębne instytucje regulowane ustawą o promocji zatrudnienia, a mianowicie rejestrację osoby bezrobotnej i nabycie przez nią statusu bezrobotnego oraz uzyskanie prawa do zasiłku przez osobę, która taki status nabyła. Powołany przepis art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia przesądza o tym, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu po spełnieniu omówionych warunków, a zatem osobie zdefiniowanej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, która między innymi jest zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. Natomiast prawo do zasiłku nie jest - jak sugeruje to skarżący w skardze - prawem o charakterze podmiotowym i bezwzględnym, a uzyskanie tego prawa obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek o naturze formalnej i faktycznej. Niespełnienie ich wyklucza możliwość nabycia przedmiotowego prawa przez osobę bezrobotną. Podkreślić przy tym należy, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia regulujące kwestie związane z nabyciem prawa do zasiłku mają charakter bezwzględnie obowiązujący i obligują organy administracji do wydawania decyzji o charakterze związanym, pozbawionych jakichkolwiek cech uznaniowości. Z tego też względu podniesiony przez skarżącego zarzut o niemożności wcześniejszego zarejestrowania się w urzędzie pracy z powodu braku zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wystąpił z wnioskiem o rejestrację w urzędzie pracy niezwłocznie po zakończeniu działalności gospodarczej. W polskim systemie prawnym pośrednictwo pracy nie ma charakteru obowiązkowego, przeciwnie jest dobrowolne. Natomiast wbrew zarzutom skargi Powiatowy Urząd Pracy w D. dokonał w dniu [...] lutego 2009 r. rejestracji skarżącego, bez wszystkich wymaganych do rejestracji dokumentów, w tym zaświadczenia o okresach opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, które skarżący zobowiązał się dostarczyć w terminie 7 dni od daty rejestracji. Wspomniane zaświadczenie strona przedłożyła w dniu [...] lutego 2009 r. Tymczasem z decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że skarżący został uznany za osobę bezrobotną z dniem [...] lutego 2009 r., a więc z dniem rejestracji w urzędzie pracy. Wskazane okoliczności obalają zatem twierdzenie skarżącego, jakoby organ warunkował dokonanie rejestracji od dostarczenia przez niego zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Tym bardziej, że przepis § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy dnia 26 listopada 2004r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy ( Dz. U. Nr 262, poz. 2607) przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach starosta może wyrazić zgodę na rejestrację osoby nieposiadającej kompletu dokumentów.

Sąd I instancji stwierdził również, że oceniając w aspekcie proceduralnym postępowanie organów w rozpatrywanej sprawie, nie dopatrzył się naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Organ wyprowadził bowiem logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, że skarżący nie spełnia warunków do nabycia zasiłku, o których mowa w treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zważywszy że strona nie udokumentowała innych okresów zaliczanych do 365 dni, wymienionych w art.71 tej ustawy. Zarzuty skargi są zatem bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do oddalenia skargi.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 r. wniósł Z. Z., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia- jak podał- zaskarżonego orzeczenia z dnia "24 stycznia 2008 r." i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a,. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że WSA we Wrocławiu z naruszeniem art. 113 § 1 P.p.s.a. uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną w sytuacji gdy:

1. postępowanie przeprowadzone w sprawie przed organami administracji publicznej (starostą, wojewodą) zawiera istotne braki w kontekście reguł postępowania administracyjnego wobec naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego:

a. zasady pogłębienia zaufania – art. 8 k.p.a., zasady udzielania informacji – art. 9 k.p.a., zasady załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki oraz szybkości i prostoty postępowania – art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 k.p.a., zbierania i oceny dowodów – art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z przepisem § 3 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 262, poz. 2601 ze zm.);

b. zakres postępowania dowodowego przed Sądem nie został dostatecznie wyczerpany, albowiem Sąd I instancji z obrazą przepisu art. 98 § 1 w zw. z art. 6 P.p.s.a. uchylił się od wyjaśnienia istotnych kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wobec zaniechania przesłuchania skarżącego w toku rozprawy (art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 299 k.p.c.) celem odebrania od skarżącego stosownych informacji związanych z przebiegiem postępowania rejestracyjnego, a w szczególności co do faktu wprowadzenia w błąd skarżącego odnośnie trybu i możliwości załatwienia sprawy w kontekście przepisu § 3 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 262, poz. 2607 ze zm.)

Nadto strona skarżąca złożyła "wniosek dodatkowy" o dopuszczenie dowodu z druku informacyjnego PUP w D. doręczonego skarżącemu w toku dokonywania czynności rejestracyjnych w tymże urzędzie przez pracownika administracji publicznej z zakreślonym tekstem pouczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii, czy w toku postępowania organy administracji publicznej podjęły wszystkie dostępne środki przy równoczesnym zapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w granicach uprawnień strony oraz czy strona postępowania w wyniku naruszeń przysługujących mu uprawnień doznała uszczerbku swojego interesu wobec utraty uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych spowodowanego wadliwością postępowania administracyjnego.

Zdaniem kasatora w sprawie bezspornym jest, że skarżący nabył prawo do tego świadczenia z upływem [...] października 2007 r. i z zachowaniem terminu wynikającego z ustawy z dnia 23 kwietnia 2007 r. stawił się we właściwym urzędzie pracy celem dokonania rejestracji. Spełniał bowiem warunki przewidziane w wymienionej ustawie, lecz w dacie składania wniosku z przyczyn od siebie niezależnych nie miał możliwości przedstawienia organowi administracji publicznej zaświadczenia z ZUS potwierdzającego opłacanie składek. Odmowa rejestracji pozbawiona była podstaw prawnych i jest co najmniej deliktem służbowym pracownika Powiatowego Urzędu Pracy w D.

W dalszej części kasator przytoczył treść § 3 ust. 5 powołanego rozporządzenia i wywiódł, iż pracownik organu administracji publicznej, który załatwiał sprawę skarżącego, winien uruchomić przewidziany tam tryb postępowania, aby nie zamykać stronie dostępu do świadczeń socjalnych, skoro takie jej przysługiwały. Słusznie zatem Z. Z. argumentował w toczącym się postępowaniu, że zostały naruszone naczelne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, 8, 9, 35 § 2, 75 § 1 i art.77 § 1 kpa. Skarżącemu wydano bowiem jedynie informację dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy. Z. Z. czekał zatem na wydanie przez ZUS zaświadczenia potwierdzającego czasokres i uiszczenie składek, Taki dokument otrzymał w dniu [...] lutego 2009 r.

W takich okolicznościach sprawy, zdaniem kasatora, należało dokonać rejestracji strony w 2007 r. po zakończeniu przez skarżącego działalności gospodarczej, przy czym powinno to nastąpić w trybie ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis § 3 ust. 4 cyt. rozporządzenia, na który powołały się organy rozpoznające sprawę, nie jest przepisem szczególnym w stosunku do zasad ogólnych k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 2 kpa w zw. z art.12 kpa organy zobowiązane są do niezwłocznego załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego zwłoka ZUS przyczyniająca się do niezałatwienia sprawy w terminie nie może być kwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu.

W ocenie strony skarżącej zakres i doniosłość uchybień w fazie postępowania przed organami obu instancji uzasadnia pogląd, że ich decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkującym nieważnością tych rozstrzygnięć (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W tej sytuacji należy uznać, ze wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło z naruszeniem przepisu art.113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są niezasadne.

Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie nie występuje nieważność postępowania w ujęciu § 2 art.183 P.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaś Sądowi I instancji, iż wydal zaskarżony wyrok, błędnie uznając tę sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zarzut ten powiązał jednak z art.113 § 1 P.p.s.a. Tak powołana podstawa kasacyjna nie stwarza możliwości zweryfikowania poprawności stanowiska zajętego przez WSA we Wrocławie. Jeżeli kasator zamierzał wytknąć temu Sądowi, że oddalił skargę Z. Z., mimo popełnionych przez organy administracji naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to powinien odnieść się do innych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym na przykład art. 151 lub art.145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. w zw. z określonymi normami procedury administracyjnej, a nie do art.113 § 1 P.p.s.a.

Powołany art. 113 § 1 P.p.s.a. stanowi bowiem, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Norma ta – jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, ma charakter porządkowy i reguluje jedynie jedną z władczych form przewodniczącego składu sędziowskiego. Stąd powołany przepis może być naruszony tylko wtedy, gdy przewodniczący nie wydał w ogóle zarządzenia o zamknięciu rozprawy lub też gdyby je wydał, kiedy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, albo też w sytuacji przewidzianej w art.113 § 2 P.p.s.a. Dostateczne wyjaśnienie sprawy w omawianym znaczeniu, to stan zdolności sprawy do wydania wyroku, niezależnie od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. Sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy zostały rozpoznane przedstawione przez stronę środki dowodowe. Należy więc uznać, że strona, która nie zgłaszała przed sądem I instancji wniosków dowodowych, nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia art.113 § 1 P.p.s.a. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący, stosownie do art.106 § 3 P.p.s.a. składał wnioski o uzupełnienie materiału dowodowego przez wskazanie konkretnych dokumentów urzędowych lub prywatnych, które mogłyby zaważyć na podjętym rozstrzygnięciu. W rozpoznawanej sprawie WSA we Wrocławiu uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, a zaskarżony wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy przez przewodniczącego składu sędziowskiego. Związku z tym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.113 § 1 P.p.s.a. jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw prawnych nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do powiązanych z art.113 § 1 zarzutów dotyczących art.98 § 1 w zw. z art.6 P.p.s.a. oraz art.106 § 5 i art.299 k.p.c. w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż wywody te w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostały poparte jakąkolwiek argumentacją jurydyczną. Jedynie z podstawy kasacyjnej wynika, że złamania tych przepisów strona skarżąca upatruje w tym, że sąd i instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, gdyż zaniechał przesłuchania skarżącego w toku rozprawy. Kasator, prezentując takie stanowisko, zdaje się przede wszystkim nie zauważać, że sądy administracyjne w trakcie orzekania nie czynią własnych ustaleń faktycznych, lecz sprawują pod względem zgodności z prawem kontrolę działalności administracji publicznej (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz,U. Nr 153, poz.1269 ze zm.).

Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Celem tego postępowania nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy lecz ocena czy właściwe organy administracji ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Przedmiotowe postępowanie ustawodawca ograniczył przy tym tylko do dowodów z dokumentów, co jednoznacznie wynika z art.106 § 3 P.p.s.a. Przeprowadzenie postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne.

Tylko w przypadku uzupełniającego postępowania z dokumentów sąd, na podstawie § 5 art.106 P.p.s.a., stosuje przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art.106 § 5 P.p.s.a mógłby być zatem naruszony, gdyby Sąd I instancji przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, o jakim mowa w art.106 § 3 P.p.s.a. Tymczasem WSA we Wrocławiu nie przeprowadzał żadnego dowodu z dokumentów. W tej sytuacji wytyk złamania art.106 § 5 P.p.s.a., przy braku zarzutów naruszenia art.106 § 3 P.p.s.a., a nawet próby wykazania, że przepis ten powinien być w postępowaniu sądowym zastosowany, uznać należy za całkowicie chybiony.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art.299 k.p.c. Przepis ten, dotyczący dowodu z przesłuchania stron, nie ma bowiem zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie przed sądami administracyjnymi uregulowane jest w ustawie P.p.s.a., która wyłącznie we wspomnianym art.106 § 5, w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego.

Z kolei wytyk złamania art. 98 § 1 P.p.s.a jest niezrozumiały. Przepis ten stanowi jedynie, że "Przewodniczący otwiera, prowadzi i zamyka posiedzenie, udziela głosu, zadaje pytania, upoważnia do zadawania pytań i ogłasza orzeczenia. Nie może zatem budzić wątpliwości, że norma ta ani nie reguluje ani nie daje jakichkolwiek podstaw do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony. Taki bowiem dowód w świetle przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niedopuszczalny, gdyż ustawa – co należy po raz kolejny należy podkreślić- zezwala tylko na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania z dokumentów. W konsekwencji, zgodnie z art.106 § 2 P.p.s.a, strony mogą na rozprawie zgłaszać ustnie swoje żądania, wnioski i wyjaśnienia. W razie potrzeby mogą być im zadawane pytania, czego w żaden sposób nie można utożsamiać w przeprowadzeniem dowodu w postaci przesłuchania. Wyjaśnienia te podlegają ocenie sądu. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej zwolniony jest od dalszych wywodów w tym zakresie, gdyż kasator zarzutu naruszenia art.106 § 2 P.p.s.a nie sformułował.

Zamierzonego przez kasatora skutku nie może tez odnieść ostatnia grupa zarzutów i to niezależnie od tego, ze brak jest- o czym była już mowa- jakichkolwiek podstaw do ich powiązania z art. 113 § 1 P.p.s.a. Nawet naruszenie przez organ administracji publicznej art. 8, art. 9, art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a nie oznacza bowiem niewyjaśnienia sprawy w rozumieniu art. 113 § 1 P.p.s.a, a w konsekwencji nigdy nie dowodzi złamania tego przepisu przez wojewódzki sąd administracyjny.

Ponadto w niniejszej sprawie istotne okoliczności wyjaśniono w postępowaniu administracyjnym. Zostały one przy tym prawidłowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego i takiej oceny kasator nie podważył, skoro we wniesionej skardze kasacyjnej nie zarzucił organowi odwoławczemu uchybienia wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa.

Do wszystkich tych kwestii WSA we Wrocławiu bezbłędnie i szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten przede wszystkim trafnie zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415) mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz że normy te wyczerpująco regulują zasady nabywania statusu bezrobotnego i przyznawania poszczególnych świadczeń bezrobotnym. Nie przewidują one w tym zakresie żadnych wyjątków od ustanowionych w nich zasad i dają podstaw do uznaniowego rozstrzygania przewidzianych w nich spraw.

Podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji, że skarżący pozostaje w błędnym przekonaniu, że nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych już w 2007r. Te zapatrywania strony zdaje się podzielać jego pełnomocnik w skardze kasacyjnej, nie powołując jednak w tym zakresie konkretnych przepisów ustawy, mogących potwierdzać taką tezę. Brak takich wywodów ma istotne znaczenie, gdyż -jak zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku- sam fakt pozostawania bez zatrudnienia i posiadanie między innymi określonego okresu zatrudnienia czy legitymowanie się stosownym okresem ubezpieczeniowym, nie rodzi jeszcze uprawnień do jakichkolwiek świadczeń przewidzianych w omawianej ustawie. Prawo do zasiłku przewidzianego w art. 71 ustawy przysługuje wyłącznie bezrobotnemu w rozumieniu tego aktu prawnego, a zatem osobie, o której mowa art. 2 ust.1 pkt. 2 ustawy. Bezwzględnym warunkiem uzyskania takiego statusu jest rejestracja danej osoby we właściwym dla jej miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, iż Z. Z. rejestracji w PUP w D. dokonał dopiero w dniu [...] lutego 2009r. Takich formalności nie dopełnił natomiast w 2007r., po zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Przyczyny takiego stanu rzeczy nie mogą mieć przy tym istotnego dla rozstrzygnięcia znaczenia, gdyż wymieniony, nie rejestrując się we właściwym urzędzie pracy, nie uzyskał w tym czasie statusu bezrobotnego i w konsekwencji nie mógł już wówczas nabyć prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

WSA we Wrocławiu zasadnie ponadto zauważył, że Powiatowy Urząd pracy w D. dokonał w dniu [...] lutego 2009 r. rejestracji skarżącego, bez zaświadczenia o okresach opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Takie ustalenia nie potwierdzają twierdzeń strony o udzieleniu mu błędnych informacji przez pracowników organu zatrudnienia. Sugestiom skarżącego i jego pełnomocnika, że organ warunkował dopuszczalność rejestracji od dostarczenia od razu kompletu wymaganych dokumentów, przeczy zresztą dołączony do skargi kasacyjnej druk informacji dla osób rejestrujących się w PUP w D., w której w pkt.5 zawarto jednoznaczne pouczenie, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach starosta może wyrazić zgodę na rejestrację osoby nieposiadającej kompletu dokumentów.

Z powyższych względów WSA we Wrocławiu trafnie nie dopatrzył się w działaniach organów podejmujących kontrolowane przezeń decyzje naruszenia przepisów postępowania, w tym kwestionowanych przez kasatora art. 8, art.9, art. 75 i art. 77 § 1 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast ustosunkować się do wywodów dotyczących opieszałości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i tym samym naruszenia przez ten organ art. 12 w zw. z art.35 § 1 kpa. Kwestie te wykraczają bowiem poza zakres sprawy rozstrzygniętej decyzjami administracyjnym kontrolowanymi przez Sąd I instancji.

Powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.