Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 545/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania rozbudowy myjni samochodowej czterostanowiskowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej – skarżąca, spółka, strona) jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 25 lipca 2023 r., nr 669/2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie myjni samochodowej czterostanowiskowej. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.

Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego dla miasta Wrocławia, (dalej – PINB, organ I instancji) uzyskał informację o rozbudowie myjni samochodowej bezdotykowej przy ul. [...] we W.(1) bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uciążliwości emisji hałasu do środowiska. Wobec powyższego organ ustalił, że Prezydent Wrocławia decyzją z dnia 9 września 2019 r., nr 4189/2019 udzielił pozwolenia na budowę czterostanowiskowej myjni samochodowej samoobsługowej z kontenerem technologicznym oraz niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, zaś inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy, co zostało potwierdzone zaświadczeniem z dnia 18 lutego 2020 r.

W dniu 15 lutego 2023 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdził, że przedmiotowa myjnia samochodowa została rozbudowana o dodatkowe stanowisko zlokalizowane od strony wschodniej. Obecnie myjnia składa się z wiaty, w obrębie której zlokalizowane są trzy stanowiska myjni i kontener technologiczny oraz dwóch stanowisk otwartych, niezadaszonych, od strony wschodniej (w sumie 5 stanowisk), a także infrastruktury technicznej i 4 stanowisk odkurzania aut. Stanowiska niezadaszone nie posiadają przegród budowlanych, w ich obrębie istnieją słupy pionowe z elementem poziomym (rama) z elementami instalacji. Pomiędzy słupami znajdują się plandeki z tworzywa, w obrębie przedmiotowego stanowiska istnieją urządzenia do mycia pojazdów. W obrębie przedmiotowego stanowiska myjni istnieją trzy lance do mycia pojazdów, automat do opłat, instalacja elektryczna oświetleniowa, miejsce na dywaniki, w posadzce betonowej stanowiska istnieje krata odpływowa. Teren przedmiotowego stanowiska jest utwardzony wylewką betonową, która znajduje się powyżej kostki betonowej przy ww. stanowisku. W obrębie ww. stanowiska wykonany jest spadek wylewki w kierunku odpływu po środku stanowiska. Odległość między słupami w obrębie w/w stanowiska to 4,89m x 5,5m. Obsługa ww. stanowiska jest możliwa przez użytkownika, na automacie do opłat przy przedmiotowym stanowisku istnieje możliwość wyboru "dezynfekcji", w analogicznym miejscu na automacie stanowisk pozostałych istnieje możliwość wyboru "mycia felg". Pozostałe 6 przycisków automatu dotyczy wyboru funkcji związanych z myciem pojazdów (nałożenie szamponu, mycie wysokim ciśnieniem, szczotka z pianą, spłukiwanie, konserwacja lakieru woskiem, spłukiwanie wodą osmotyczną). Na plandekach pomiędzy słupami przedmiotowego stanowiska znajduje się naklejona informacja o możliwościach "dezynfekcji" oraz mycia pojazdów, w analogicznym miejscu sąsiedniego stanowiska znajduje się informacja nadrukowana na plandece dotycząca "mycia felg" oraz mycia pojazdów. Przedstawiciel inwestora wyjaśnił, że nie wie, jak są odprowadzane ścieki z przedmiotowego stanowiska, przy stanowiskach 3 i 4 są studzienki odpływowe, prawdopodobnie jest jeden separator dla myjni, zasilanie przedmiotowego stanowiska - tj. instalacji wody i elektrycznej - odbywa się z kontenera myjni. Roboty budowlane zakończono.

W dniu 4 kwietnia 2023 r. PINB dla miasta Wrocławia wydał postanowienie nr 617/2023, którym podając w podstawie prawnej 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, 4 i 5 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 j.t., dalej – k.p.a.) wstrzymał rozbudowę obiektu myjni samochodowej czterostanowiskowej przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obr. G.) o piąte stanowisko zlokalizowane od strony wschodniej, wykonywaną przez inwestora – G. sp. z o. o. (właściciela ww. obiektu) - bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację części, o którą rozbudowano przedmiotowy obiekt w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że rozbudowę myjni samochodowej można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, a także takie, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Rozbudowa samochodowej myjni bezdotykowej nie została jednak ujęta w tym katalogu. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Zdaniem organu myjnia czterostanowiskowa została wykonana legalnie, na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia udzielającej pozwolenia na budowę, a po zakończeniu procesu inwestycyjnego i zawiadomieniu o zakończeniu budowy, w sierpniu 2020 r. obiekt rozbudowano - wykonano dodatkowe, piąte stanowisko od strony wschodniej myjni, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestor informował, że nie uzyskał żadnej zgodny od organu administracji architektoniczno-budowlanego na wykonanie przedmiotowego stanowiska, gdyż zostało ono wykonane na potrzeby "walki z wirusem covid-19", w trybie art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej - ustawa o COVID). Ponadto nie uzyskano decyzji o warunkach zabudowy ani pozwolenia wodnoprawnego, roboty wykonano w sierpniu 2020 r. zakończono je przed wrześniem 2020 r.

Organ wykluczając trafność stanowiska spółki wyjaśnił, że art. 12 ust. 1 ustawy o COVID, w dacie wykonania przedmiotowej rozbudowy, wskazywał, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Jednakże art. 12 ust. 2 ww. ustawy stanowił, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymaga niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. W informacji tej należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (art. 12 ust. 3 ww. ustawy).

Wynika z tego, że jedynie budowa obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ww. ustawy, rozpoczęta po dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 i 3 ww. ustawy, powoduje, że nie trzeba uzyskiwać dla niej pozwolenia na budowę czy dokonywać zgłoszenia. W niniejszym przypadku takiego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej, w trybie przepisów ww. ustawy - nie dokonano. Art. 12 utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie ustawy, co nastąpiło z dniem 5 września 2020 r.

Nadto PINB w uzasadnieniu postanowienia podał, że z poczynionych ustaleń wynika, że inwestor nie poinformował o realizacji inwestycji w trybie art. 12 ust. 2 ww. ustawy organu administracji architektoniczno-budowlanej, a powoływanie się na ww. art. 12 dopuszczalne było jedynie w wyjątkowych przypadkach, wymagających szczegółowego uzasadniania i wskazania właściwej podstawy realizowanej inwestycji, zaś wskazany tryb nie miał zastosowania do przedmiotowej inwestycji. Zaznaczono też, że możliwość wyboru funkcji "dezynfekcji" na panelu sterowania przedmiotowego stanowiska stanowi jedynie opcję dodatkową w stosunku do możliwości korzystania z pozostałych funkcji - mycia pojazdów. W toku kontroli nie stwierdzono istnienia "niecki" w obrębie przedmiotowego stanowiska. Teren przedmiotowego stanowiska jest utwardzony wylewką betonową, która znajduje się powyżej kostki betonowej przy ww. stanowisku, w obrębie ww. stanowiska wykonany jest spadek wylewki w kierunku odpływu, zlokalizowanego po środku stanowiska. Skierowanie spadku utwardzenia w kierunku odpływu nie stanowi o wykonaniu niecki dezynfekcyjnej. Inwestor, w złożonych wyjaśnieniach, przywołał przepis dotyczący wykonanie niecek dezynfekcyjnych, a jednocześnie odniósł się do wykonania przedmiotowych robót jako do wykonania urządzenia oraz instalacji.

Zdaniem PINB przedmiotową inwestycję należy rozpatrywać całościowo bo rozpatrywanie każdego wykonanego elementu oddzielnie prowadziłoby do ominięcia przepisów. W rezultacie wykonanych robót wykonano nową całość techniczno-użytkową, rozbudowano istniejący obiekt (na którego budowę wymagane było pozwolenie organu administracji architektoniczno-budowlanej), przedmiotowe stanowisko jest powiązane użytkowo i funkcjonalnie z całym obiektem. W obrębie przedmiotowego stanowiska istnieje zespół urządzeń umożliwiających korzystanie z niego, jako ze stanowiska myjni. Inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych polegających na rozbudowie winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na rozbudowę.

W złożonym w terminie instancyjnym środku zaskarżenia podniesiono zarzuty naruszenia:

- art. 12 ust. 1 ustawy o COVID poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie miał ona zastosowania z uwagi na fakt, iż inwestor nie powiadomił organu o zamiarze wykonania robót antycovidowych;

- art. 29 ust. 1 pkt 30 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie;

- art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowalne poprzez jego zastosowanie i uznanie, że analizowane roboty wymagały uzyskania wskazanego pozwolenia, podczas gdy w związku z treścią art. 12 ustawy o COVID w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoczęcia przez skarżącego robót budowlanych, do budowy obiektów budowalnych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie stosowało się;

- niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1-3 Prawa budowlanego poprzez wadliwe uznanie PINB, że wykonanie wskazanych robót prowadziło do rozbudowy obiektu budowlanego prowadzonej bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, przez co art. 48 Prawa budowlanego nie powinien mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż stosuje się go na potrzeby legalizacji inwestycji, które dotyczą wyłącznie budowy (w tym rozbudowy i nadbudowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia;

- art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na wydaniu skarżonego postanowienia przez organ I instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a to zaniechał zebrania jakichkolwiek dowodów celem potwierdzenia rzekomej rozbudowy obiektu, przez co dokonał błędnego ustalenia rodzaju i przedmiotu wykonanych przez skarżącego robót.

Autor zażalenia uzasadnił pismem z dnia 22 czerwca 2023 r. zarzuty podniesione względem postanowienia PINB.

W dniu 25 lipca 2023 r. DWINB wydał postanowienie nr 669/2023, którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy, treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz zarzutów odwołania organ II instancji podzielił pogląd PINB, że inwestor dopuścił się w warunkach samowoli budowlanej rozbudowy myjni samochodowej. Jako słuszne uznano stanowisko, że rozbudowę myjni można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustawodawca co prawda wskazał obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, a także takie, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jednak rozbudowa samochodowej myjni bezdotykowej nie została ujęta w tym katalogu. Po przytoczeniu definicji budowy zauważono, że wykonanie przedmiotowej myjni miało miejsce w oparciu o decyzję Prezydenta Wrocławia udzielającą pozwolenia na budowę, lecz zwrócono uwagę na wykonanie po zakończeniu procesu inwestycyjnego i zawiadomieniu o zakończeniu budowy dodatkowego, piątego stanowiska bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do twierdzeń zażalenia DWINB nie zgodził się z zarzutem dotyczącym wykonania rozbudowy w oparciu o regulacje wynikające z ustawy o COVID, zaznaczając, że art. 12 ust. 2 tej ustawy wymagał niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o zamierzonej inwestycji wskazując rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Według DWINB jedynie budowa obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, rozpoczęta po dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 12 ust, 2 i 3 ustawy, powoduje, że nie trzeba uzyskiwać dla niej pozwolenia na budowę czy dokonywać zgłoszenia. W badanym przypadku inwestor nie dopełnił wskazanych w ustawie formalności (nie zadeklarował realizacji zamierzenia budowlanego realizowanego w celu przeciwdziałania COVID-19), wobec czego nie miał prawa realizować rozbudowy przedmiotowej myjni na zasadach określonych w specustawie, przy wyłączeniu kompetencji organów inspekcji nadzoru budowlanego określonych ustawą Prawo budowlane.

Końcowo organ II instancji podzielił stanowisko PINB, iż w badanym przypadku nie ma zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 30 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa niecek dezynfekcyjnych, w tym niecek dezynfekcyjnych z zadaszeniem. Wyjaśniono przy tym, że niecka dezynfekcyjna oznacza trwałe zagłębienie odpowiedniej długości, umożliwiające skuteczne odkażenie całego obwodu kół pojazdów. Niecki dezynfekcyjnej nie można utożsamiać z urządzeniem natryskującym z jednoczesnym odprowadzeniem używanych środków dezynfekcyjnych. Odwołując się do ustaleń kontroli organ przypomniał, że teren przedmiotowego stanowiska jest utwardzony wylewką betonową, która znajduje się powyżej kostki betonowej przy ww. stanowisku. W obrębie spornego stanowiska wykonany jest spadek wylewki w kierunku odpływu po środku stanowiska. Na automacie do opłat przy przedmiotowym stanowisku istnieje możliwość wyboru "dezynfekcji", w analogicznym miejscu na automacie stanowisk pozostałych istnieje możliwość wyboru "mycia felg". Pozostałe 6 przycisków automatu dotyczy wyboru funkcji związanych z myciem pojazdów (nałożenie szamponu, mycie wysokim ciśnieniem, szczotka z pianą, spłukiwanie, konserwacja lakieru woskiem, spłukiwanie wodą osmotyczną). Poprzez wzgląd na powyższe, nie budzi wątpliwości, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z rozbudową myjni samochodowej, a nie z wykonaniem niecki dezynfekcyjnej.

Nie godząc się z wydanym postanowieniem spółka oprotestowała je skargą, w której wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Względem zaskarżonego postanowienia podniesiono zarzuty naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, w tym w skardze wskazano analogiczne przepisy jak miało to miejsce w zażaleniu. Zbliżona także do zażalenia była argumentacja skargi, gdzie poza przedstawieniem okoliczności dotyczących wykonania dodatkowego stanowiska w zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu ba budowę myjni samochodowej, szeroko argumentowano wykonanie inwestycji w związku ze zwalczaniem skutków pandemii, kwestionowano prawidłowość wykonanych robót jako rozbudowy, a także wykluczano zasadność stosowania art. 48 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że po zapoznaniu się z treścią skargi nie znaleziono podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia.

W piśmie z dnia 16 października 2023 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, działający w imieniu spółki pełnomocnik podniósł dodatkowe zarzuty naruszenia:

1) art. 12 ust. 2 ustawy o COVID poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że brak dokonania powiadomienia organu na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o zamiarze budowy zabudowy antycovidowej skutkował utratą prawa do rozpoczęcia realizacji inwestycji na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy i koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, mimo tego, że inwestycja została rozpoczęta i zakończona w okresie obowiązywania ustawy i posiadała cechy inwestycji antycovidowej w rozumieniu ustawy (tj. budowy w związku z przeciwdziałaniem COVID-19);

2) art. 12 ust. 1 ustawy o COVID w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez ich niezastosowanie, a tym samym pominięcie regulacji, z których wynika, iż inwestor nabywał prawo z ustawy do rozpoczęcia I wykonania inwestycji antycovidowej w zakresie w jakim budowa odpowiadała wymogom hipotezy z art. 12 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy, o czym świadczy fakt, iż informacja, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy miała dotyczyć prowadzonych robót (a więc już wykonywanych), a nie zamierzonych.

W uzasadnieniu pisma procesowego, odwołując się zresztą do treści skargi, zarzut naruszenia wskazanych przepisów dodatkowo argumentowano zaczerpniętymi z orzecznictwa sądowoadministracyjnego tezami wskazującymi na możliwość dokonania obowiązku informacyjnego także po wykonaniu robót objętych hipotezą normy prawnej wynikającej z art. 12 ust. 1 ustawy o COVID.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta Wrocławia, którym na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 3, Prawa budowlanego wstrzymano rozbudowę myjni samochodowej wykonaną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł żadnych argumentów prawnych do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia DWINB czy też poprzedzającego go postanowienia PINB. Organy nadzoru budowalnego trafnie uznały, że w sprawie zaszły podstawy do wydania, na podstawie art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Wyjaśnienia też wymaga, że materiał dowodowy został w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego zgromadzony w sposób pozwalający na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, a jego analiza jest prawidłowa. Organ poprawnie dokonał także subsumpcji mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa.

Jak wskazano wyżej podstawą prawną postanowienia jest przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowalnego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Postanowienie to stanowi etap procedury zmierzającej do legalizacji samowoli budowalnej. Działania organu nadzoru budowlanego prowadzić muszą zatem do zweryfikowania czy rozbudowany element budynku objęty postępowaniem spełniają kryteria określone w przepisach powszechnie obowiązujących. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Mając to na uwadze stwierdzić pozostaje, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia, bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10).

Oznacza to, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.

Jako punkt wyjścia dla dalszych rozważań należy uczynić prawnomaterialną kwalifikację poczynań inwestorskich zrealizowanych w przedmiotowym obiekcie budowlanym. Od momentu powzięcia informacji o wszczęciu postępowania, przez argumentację zamieszczoną w zażaleniu, po skargę włącznie, strona skarżąca nie godzi się z uznaniem przez organy, że miała miejsce rozbudowa zrealizowanej zgodnie z przepisami myjni samochodowej wymagająca zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Skarżąca usilnie przekonuje, odwołując się do treści regulacji wynikających z ustawy o COVID, że doszło do wykonania robót służących zapobieganiu, przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19. Materiał aktowy sprawy w sposób jednoznaczny potwierdza, że inwestor miał pełną świadomość, że realizacja myjni samochodowej jest inwestycją, której legalność będzie oceniana przez pryzmat uzyskania wymaganej dla tego typu zamierzenia inwestycyjnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to wynika z faktu, że sama realizacja czterostanowiskowej myjni samochodowej była prowadzona w oparciu o stosowną decyzję właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dodatkowo spółka zwieńczyła proces inwestycyjny zgłoszeniem zakończenia robót dokonanym organowi nadzoru budowlanego, który zresztą wydał w tym zakresie zaświadczenie.

Dla prawidłowej oceny zapadłego rozstrzygnięcia, w kontekście twierdzeń i zarzutów skargi, trzeba poddać analizie również regulacje tzw. ustawy covidovej, która to miała istotny wpływ na czasowe wyłączenie regulacji prawnomaterialnych regulujących klasyczny proces inwestycyjny.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy spór pomiędzy organami nadzoru budowlanego a skarżącą spółką sprowadza się do interpretacji art. 12 ustawy o COVID. Skarżąca prezentuje pogląd, że zrealizowana inwestycja ze względu na rzekomo prowadzoną dezynfekcję na rozbudowanym stanowisku myjni samochodowej, wpisuje się w cel specustawy i służy przeciwdziałaniu COCID-19. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o COVID do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowił, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast ust. 3 pkt 1 wskazanego przepisu stanowił, że w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia – w przypadku prowadzenia robót budowlanych.

Niewątpliwie skarżąca spółka nie tylko nie dokonała zgłoszenia, czy też nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę, kwestionując zresztą taką konieczność, ale także nie poinformowała właściwego organu, w trybie ustawy o COVID, o rodzaju zakresie i sposobie wykonywania robót budowlanych oraz terminie ich rozpoczęcia. Organy obu instancji fakt wstrzymania robót budowlanych uzasadniały owszem brakiem złożenia rzeczonej informacji, co wiązane było z brakiem możliwości zakwalifikowania inwestycji jako służącej przeciwdziałaniu czy zapobieganiu skutkom pandemii, ale także w sposób czytelny, opierając się na poczynionych dowodach, w szczególności na oględzinach, wykluczano możliwość zakwalifikowania rozbudowania myjni samochodowej o dodatkowe stanowisko jako działanie wpisujące się w realizację zamierzenia budowlanego w ramach ustawy covidowej.

Nie tracąc z pola widzenia twierdzeń i zarzutów skargi, w tym argumentacji zamieszczonej w piśmie procesowym z dnia 16 października 2023 r., dalsze rozważania Sąd poczynił z uwzględnieniem poglądów zwartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2192/21, który to strona skarżąca wskazała na poparcie swojego stanowiska. W przywołanym wyroku wyrażone zostały poglądy w pełni akceptowane i traktowane jako własne przez skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie. Niemniej jednak strona skarżąca w uzupełnieniu skargi podała wybiórczo cytaty ze wskazanego orzeczenia, które przywołane zostały na uzasadnienie skonstruowanej przez nią tezy przeciwnej od stanowiska przyjętego przez organy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że ,,(...), procedura określona w art. 12 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19 nie przewidywała żadnych instrumentów prawnych, którymi dysponowałby organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nie był uprawniony do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym. Brak reakcji organu nie oznaczał zatem nabycia przez inwestora prawa do wykonania całości zamierzonych, a nawet rozpoczętych przed dniem 5 września 2020 r. robót budowlanych. Inwestor uzyskiwał prawo do budowy, w okresie obowiązywania art. 12 ust. 1, w zakresie w jakim budowa odpowiadała wymogom hipotezy z art. 12 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2. Po utracie mocy przepisu art. 12 ust. 1, w odniesieniu do wszelkich robot budowlanych, a więc także kontynuowanych, zwolnienie z art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 nie obowiązywało", (cytat dosłowny ze wskazanego przez skarżącą wyroku). Zgodzić się w tym miejscu należy, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w świetle regulacji zawartych w ustawie covidowej miał zasadniczo rolę sprowadzającą się do przyjmowania od inwestora informacji o realizacji inwestycji covidowej. Gdyby jednak autor skargi zwrócił uwagę na fakt, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB zostały wydane przez organy nadzoru budowlanego a nie architektoniczno-budowlane to, cytowana teza pozostawała by bez znaczenia, jako że właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wypowiadał się względem przedmiotowej inwestycji. W niniejszej sprawie jawi się jako bezsporne, że do organu administracji architektoniczno-budowlanej nie wpłynęła żadna informacja dotycząca rozbudowy myjni samochodowej o dodatkowe stanowisko, rzekomo jako przeciwdziałanie skutkom pandemii. Z kolei uprawnienia służb nadzoru budowlanego do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie ich związku z przeciwdziałaniem COVID-19 nie powinny budzić najmniejszych wątpliwości. Dość w tym miejscu będzie wskazać na przywołany przez skarżącą spółkę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2022 r., gdzie ów Sąd wypowiedział się wprost, że ,,Badanie wywiązania się inwestora z obowiązków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 mieści się w zakresie przedmiotowym kontroli sprawowanej przez organy nadzoru budowlanego, wskazanym w art. 84a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Znaczenie tej kontroli, prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego, jest dla zgodności z prawem procesu budowlanego tym bardziej znaczące, że w przeciwieństwie do procedury zgłoszeniowej, ustawodawca nie przewidział żadnych instrumentów prawnych, które przewidywałyby możliwość zakwestionowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej złożonych w trybie art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 informacji (por. postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OW 4/22). Niezależnie od tego, podkreślić należy, że kontrola wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego obejmuje zagadnienia zagrożenia bezpieczeństwa życia ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. W tym zakresie warto przypomnieć uchwałę NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, zgodnie z którą, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (patrz: ONSA i WSA 2017/1/2)".

Zasadniczo wyartykułowane we wskazanym wyroku poglądy nie stanowią żadnego novum. O tym, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, była już mowa w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., (sygn. akt II SA/Kr 72/21). Sąd w składzie niniejszym przychyla się do powyższego stanowiska oraz kolejnego wyrażonego w przywołanym wyroku, że inwestor działający w trybie tego przepisu otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to przeciwdziałanie COVID-19 musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco. Brak jest także podstaw do kwestionowania zastosowania w sprawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego, bowiem kompetencja organu nadzoru budowlanego do działania w sytuacji stwierdzenia uchybienia przepisom tej ustawy jest oczywista, a więc organy nadzoru budowlanego mogą także prowadzić procedurę legalizacyjną.

Wobec powiedzianego tracą na znaczeniu te zarzuty skargi, które odwołują się do nieprawidłowego działania służb nadzoru budowlanego, które zwieńczyły postępowanie administracyjne wnioskami o konieczności poprzedzenia procesu inwestycyjnego polegającego na realizacji dodatkowego stanowiska w istniejącej myjni samochodowej, co najmniej informacją o realizacji inwestycji covidowej, o ile taka inwestycja służąca walce z pandemią byłaby w istocie realizowana.

W badanej sprawie zarówno PINB dla miasta Wrocławia, jak też DWINB w zaskarżonym postanowieniu nie zgodziły się z twierdzeniami spółki odnośnie kolejnego, bardziej doniosłego w skutkach stanowiska, co do faktu zrealizowania inwestycji w ramach ustawy covidowej i w celu przeciwdziałaniu pandemii. Znamienne w tym miejscu pozostanie ustalenie kontrolne poczynione przez organ I instancji w dniu 15 lutego 2023 r., co zostało udokumentowane protokołem kontroli nr [...] podpisanym bez uwag przez przedstawiciela inwestora, zawierającego dodatkowo dokumentację fotograficzną. Obiektywne spojrzenie na udokumentowany kontrolnie stan sprawy nie pozwala na inną konkluzję niż taka, że różnica dodatkowego stanowiska myjni samochodowej od stanowisk zrealizowanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę sprowadza się do zamieszczenia na plandekach pomiędzy słupami informacji o możliwości dezynfekcji oraz umieszczeniu tej funkcji na automacie przypisanym do rzeczonego stanowiska. Jak ustalił to organ I instancji pozostałe funkcje możliwe do obsługi na tym stanowisku są takie same. Jako zasadnicze należy w tym miejscu postawić pytanie czy realizacja dodatkowego stanowiska myjni samochodowej z tego względu, że zamiast, jak ma to miejsce na innych stanowiskach, ,,mycia felg" na rozbudowanym stanowisku wskazano funkcję ,,dezynfekcja" świadczy o ty, że spółka zrealizowała w warunkach specustawy covidowej zamierzenie zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z całą pewnością tego rodzaju zabieg jawi się jako zbytnie uproszczenie, a nawet próba zrealizowania w trybie ustawy covidowej inwestycji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu na tle materiału dowodowego sprawy trafnie sprawę ocenił PINB dla miasta Wrocławia odnosząc się do aspektów technicznych dokonanej rozbudowy. Nade wszystko organ poddał w wątpliwość wskazywany przez inwestora cel dodatkowego stanowiska wykonanego w przedmiotowej myjni odnosząc się do braku tzw. niecki dezynfekującej jako podstawowego elementu technicznego rzeczonego stanowiska, na którym ma być realizowana dezynfekcja pojazdów. W trakcie czynności kontrolnych, co zostało uwzględnione w uzasadnieniu postanowienia, organ zwrócił uwagę na wykonanie wylewki betonowej i skierowanie spadku w kierunku odpływu, po czym stanowczo zaznaczył, że nie stanowi to o wykonaniu niecki dezynfekującej. Następnie organ zaznaczył, że inwestycję należy rozpatrywać całościowo, gdyż rozpatrywanie każdego wykonanego elementu oddzielnie prowadziłoby do ominięcia przepisów.

Dostrzegając bardzo precyzyjne odniesienie się przez organ I instancji do stanu faktycznego ujawnionego w niniejszej sprawie trudno przyjąć za zasadne twierdzenia skargi, gdzie bez przekonywującej argumentacji skarżąca łączy dokonaną rozbudowę z realizacją celów wskazanych w ustawie o COVID. Skład orzekający Sądu w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 2021 r., (sygn. akt VII SA/Wa 179/21), gdzie podano, że ,,Możliwość skorzystania z art. 12 ust. 1 ustawy Covid -19, powinna być ograniczona wyłącznie do sytuacji, kiedy dana inwestycja jest pilnie konieczna i nie ma wątpliwości, że będzie wykorzystana dla ratowania zdrowia i życia ludzi. Taka zdaniem Sądu, była intencja ustawodawcy i dlatego pojęcie czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia, powinno być indywidualnie oceniane przez organy w każdej sprawie. Niedopuszczalna bowiem w ocenie Sądu jest sytuacja obchodzenia prawa i wykorzystywania powyższego zapisu przez nieuczciwych inwestorów wyłącznie dla ich własnych korzyści. Możliwość zastosowania tego przepisu, powinna być uzależniona od rzetelnego i nie budzącego wątpliwości udokumentowania przez inwestora związku inwestycji z przeciwdziałaniem covid-19 i to przed przystąpieniem do jej realizacji", patrz LEX 3279734.

Uzasadnienia postanowień organów obu instancji w sposób trafny odnoszą się do kwalifikacji wykonania dodatkowego stanowiska jako rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Mimo kwestionowania przez spółkę zastosowania przez organy normy prawnomaterialnej twierdzenia w tym zakresie zdaniem Sądu nie mają uzasadnionych podstaw.

Nie znajdują w ocenie Sądu potwierdzenia zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w piśmie procesowym przepisy procedury administracyjnej skupiające się wokół niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy czy zebrania dowodów potwierdzających rzekomą rozbudowę obiektu. Twierdzenia spółki są w tym zakresie o tyle błędne, że to właśnie inwestor nie był w stanie wykazać adekwatnego związku przyczynowoskutkowego pomiędzy wykonaną rozbudową, a uprawnieniami wynikającymi z ustawy o COVID, które dawały by możliwość zrealizowania inwestycji bez konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia jak tylko wstrzymanie robót budowlanych, co w dalszej konsekwencji dawało możliwość zalegalizowania zamierzenia wykonanego z naruszeniem norm prawnych prawa materialnego powszechnie obowiązujących.

Reasumując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.