Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1687/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 oraz art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi TD jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] września 2015 r. nr [.], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [.] z dnia [.] maja 2015 r. nr [.] w przedmiocie zasiłku celowego.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 19 października 2010 r. TD (skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy [.] o przyznanie zasiłku celowego w wysokości "do 300 000 zł", z przeznaczeniem na budowę nowego budynku mieszkalnego. Uzasadniając zgłoszone żądanie podał, że stanowiący jego własność budynek mieszkalny uległ poważnym uszkodzeniom wskutek osunięcia się ziemi w czerwcu 2010 r. i został przeznaczony do rozbiórki decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.].

Decyzją z dnia [.] lutego 2011 r. nr [.] P, działając na podstawie art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 oraz art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (u.p.s.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), Wójt Gminy [.] udzielił skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 128.169,00 zł z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego, w związku ze zniszczeniem na skutek ulewnych deszczy w maju i czerwcu 2010 r., w wyniku których powstało czynne osuwisko, budynku położonego w miejscowości [.]. Ponadto decyzją tą orzekł, że świadczenie wypłacone zostanie w dwóch ratach – pierwsza rata w wysokości 30% kwoty przyznanego zasiłku tj. 38.451,00 zł przekazana zostanie w terminie do dnia 31 marca 2011 r., a środki z tego tytułu skarżący winien rozliczyć fakturami lub rachunkami potwierdzającymi poniesione wydatki związane z budową nowego domu. Wypłata drugiej raty, w wysokości 89.718,00 zł nastąpi po rozliczeniu środków pierwszej raty, którą należy rozliczyć nie później niż do dwóch miesięcy od dnia otrzymania środków. Organ orzekł, że termin wypłaty drugiej raty ustalony zostanie po rozliczeniu środków wypłaconych w pierwszej racie, a jej rozliczenie fakturami lub rachunkami potwierdzającymi poniesione wydatki winno nastąpić do dnia 31 lipca 2011 r.

Postanowieniem (k. 57) z dnia 9 września 2011 r. Wójt Gminy [.], działając na podstawie art. 108 K.p.a. nadał opisanej wyżej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [.] kwietnia 2011 r. nr [.], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 40 i art. 110 ust. 7 i 8 u.p.s., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] uchyliło decyzję Wójta Gminy [.] nr [.] w części dotyczącej określenia terminu rozliczenia drugiej raty pomocy i określiło termin rozliczenia drugiej raty zasiłku do dnia 31 października 2011 r., zaś w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że ustalony przez organ I instancji termin rozliczenia drugiej raty zasiłku jest zbyt krótki i podzielił stanowisko odwołującego się, że w tak krótkim terminie nie jest możliwe wybudowanie budynku mieszkalnego, stąd też termin ten określił na nowo. W ocenie Kolegium nowo wyznaczony termin powinien umożliwić skarżącemu zebranie i dostarczenie niezbędnych faktur lub rachunków, celem rozliczenia drugiej transzy pomocy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadami pomocy społecznej osobom lub rodzinom, których budynki lub lokale mieszkalne zostały zniszczone w wyniku powodzi, osunięcia ziemi lub silnych wiatrów pomoc jest udzielana po oszacowaniu szkód przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe do szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy BL został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i pozwala w sposób prawidłowy ustalić wartość szkód nieruchomości. Przedmiotem wyceny, zgodnie z wytycznymi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak również Wojewody [.], w przypadku udzielania pomocy na odtworzenie budynku (lokalu mieszkalnego), może być tylko sam budynek mieszkalny.

Za niezasadne uznano uwagi odwołującego się odnośnie do zaliczenia do kwoty zasiłku podatku VAT, bowiem operat nie zawiera cen materiałów budowlanych. Wycena została sporządzona przy uwzględnieniu aktualnie kształtujących się cen robót budowlanych, cen czynników produkcji z uwzględnieniem stanu technicznego budynku mieszkalnego. Sporządzony przed kosztorysem BL kosztorys PB nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji przyznającej zasiłek celowy, gdyż nie posiada on kwalifikacji do szacowania nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał również, że w przedmiotowej sprawie organy działają w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że mają pewną swobodę rozstrzygnięcia, która jednak nie może być dowolna. Organ I instancji wywiązał się należycie z obowiązków procesowych wynikających w szczególności z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przeprowadzając postępowanie wyjaśniające i szczegółowy wywiad środowiskowy. Słusznie też organ I instancji przyjął, iż pomoc udzielona odwołującemu się jest adekwatna do możliwości finansowych Państwa w tym zakresie oraz celów pomocy społecznej, która nie zmierza do likwidacji wszystkich skutków powodzi, lecz do pomocy najbardziej potrzebującym, a przyznane zasiłkiem celowym środki nie mogą stanowić odszkodowania za zniszczenie nieruchomości.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez TD.

Skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę decyzji, a mających wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. W uzasadnieniu zarzucił, że organy administracji lakonicznie i wręcz zdawkowo "oceniły rzetelność" operatu szacunkowego przyjętego za podstawę decyzji i to w sytuacji, gdy sporządzona w toku postępowania opinia inż. PB ustala poniesione przez skarżącego szkody na kwotę znacznie wyższą. Zarzucił sprzeczność wydanych opinii, do czego w żaden sposób organy się nie ustosunkowały. Podkreślił, że nadal nie jest dla niego jasna "kwestia podatku VAT".

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 816/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną skargę uznając, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzono prawidłowo, zebrany materiał dowodowy został oceniony zgodnie z regułami K.p.a. (art. 77 § 1 i art. 80), a przyznając skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 128.169,00 zł organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie zaakcentował, że pomoc udzielona skarżącemu jest adekwatna do możliwości finansowych Państwa w tym zakresie oraz celów pomocy społecznej, która nie zmierza do likwidacji wszystkich skutków powodzi, lecz do pomocy najbardziej potrzebującym, zaś przyznane środki pieniężne w postaci zasiłku celowego nie mogą stanowić odszkodowania za zniszczone nieruchomości. Zdaniem Sądu na akceptację zasługiwało też rozstrzygnięcie – zawarte w zaskarżonej decyzji – dotyczące określenia terminu rozliczenia drugiej raty zasiłku z dnia 31 października 2011 r. z uzasadnieniem organu, iż jest to termin znacznie dogodniejszy dla skarżącego (w pierwszej instancji ustalony był na dzień 31 lipca 2010 r.), bowiem pozwoli mu na zebranie i dostarczenie faktur lub rachunków niezbędnych w celu rozliczenia drugiej transzy pomocy.

Sąd nie podzielił sformułowanego w petitum skargi zarzutu, jakoby organy naruszyły art. 7 i 77 K.p.a., szczególnie w takim stopniu, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny wskazywało na motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, w części dotyczącej wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego, tj. 128 169 zł. Kwota ta odpowiada wartości szkód wywołanych czynnym osuwiskiem dla budynku mieszkalnego nr [.] zlokalizowanego na stanowiącej własność skarżącego działce nr [.] w [.], a która została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego BL w operacie szacunkowym, znajdującym się w aktach sprawy. Operat ten został sporządzony zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i prawidłowo przyjęty – jako sporządzony przez osobę legitymującą się uprawnieniami zawodowymi do szacowania nieruchomości (których nie posiada PB, autor kosztorysu szacunkowego z dnia 6 października 2010 r. k. 17-29 akt I instancji) – za podstawę przy udzielaniu pomocy finansowej w postaci zasiłki celowego na budowę budynku mieszkalnego, w związku ze zniszczeniem takiego budynku wskutek osuwiska wywołanego ulewnym deszczem w maju i czerwcu 2010 r. Sąd nadmienił, że z powołanym powyżej operatem szacunkowym, przedstawiającym w pkt 7 sposób wyceny szkód dla budynku (str. 6 i 7) zapoznał się skarżący przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, co wynika z akt sprawy (oświadczenie z dnia 4 marca 2011 r., k. 52). W ocenie Sądu trafnie również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono problem uwzględnienia podatku VAT, podnosząc przy tym, iż cena materiałów budowlanych nie była elementem wyceny szkód w operacie szacunkowym sporządzonym przez BL.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł TD, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w konsekwencji usankcjonowanie decyzji opartej na wybiórczym uwzględnieniu jedynie części zebranego materiału dowodowego oraz poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 8 K.p.a. i nieuchylenie przez organ odwoławczy decyzji, która podważa zaufanie do organów administracji publicznej i organów Państwa.

Uwzględniając wniesioną skargę kasacyjną, wyrokiem z dnia 20 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. I OSK 913/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Zdaniem NSA skarżący kasacyjnie zasadnie zarzucił, że organy, jak również WSA w Rzeszowie, lakonicznie i pobieżnie oceniły materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Sąd nie dostrzegł również, że decyzje zostały wydane bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W ocenie sądu drugiej instancji, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu co do braku uprawnień rzeczoznawcy – biegłego PB, jednakże jego ocena dokonana w październiku 2010 r. stanowi również dowód w sprawie, skoro został w tym charakterze powołany przez organ gminy. Istnienie rozbieżnych dowodów w sprawie (istotne różnice w określeniu wartości uszkodzonego budynku), w sytuacji gdy operat rzeczoznawcy majątkowego BL został sporządzony w listopadzie 2010 r., wymagało dodatkowych czynności w postaci odniesienia się do zaistniałych różnic w wycenie. Nie jest wystarczającym poprzestanie na przyjęciu operatu BL tylko dlatego, że posiadała ona wymagane kwalifikacje dot. szacowania nieruchomości. Gdyby organy, a następnie WSA oceniły prawidłowo zebrany materiał dowodowy, wówczas można byłoby dostrzec, że przy ustalaniu szkody pominięto powstałe w późniejszym czasie niż powódź koszty rozbiórki uszkodzonego budynku, które w obu opiniach zostały oszacowane w zbliżonej wysokości: według opinii PB wyniosły one 16. 359 zł, natomiast według BL – 17. 646 zł. Zdaniem NSA, tej szkody, którą poniósł skarżący nie sposób pominąć przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego. Wprawdzie koszty rozbiórki poniósł skarżący w późniejszym okresie niż miała miejsce powódź, lecz nie ma najmniejszych wątpliwości, że liczą się one do wysokości szkody spowodowanej osuwiskiem budynku, którą poniósł skarżący.

NSA zgodził się ze stanowiskiem organu i WSA w Rzeszowie, że zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowania i nie musi pokrywać w całości szkody majątkowej spowodowanej klęską żywiołową, niemniej zauważył, że w opisywanej sprawie pominięte zostały szkody spowodowane uszkodzeniem przyłączy do budynku. Jeżeli pominięcie tych wartości szkody można uznać za usprawiedliwione z uwagi na uznaniowy charakter decyzji, to pominięcie zupełnym milczeniem organu niebudzącej wątpliwości pozycji kosztów rozbiórki budynku stanowi naruszenie prawa, tj. art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. We wskazaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy oprócz uwzględnienia opisanych powyżej uwag organ winien odnieść się do przedstawionej przez skarżącego kolejnej oceny wartości szkody, co przy sprzecznych ocenach może wymagać wyjaśnienia sprawy w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej zgodnie z art. 89 § 2 K.p.a.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 808/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] kwietnia 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [.] z dnia [.] lutego 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na przepis art. 190 P.p.s.a. i zacytował fragmenty uzasadnienia ww. wyroku NSA, związane z wyrażoną przez ten sąd oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę, Wójt Gminy [.] przeprowadził w dniach 27 marca 2013 r. i 24 kwietnia 2013 r. rozprawy administracyjne, w celu wyjaśnienia rozbieżności w ustaleniu wyceny i zakresu szkód w zniszczonym budynku mieszkalnym skarżącego.

Decyzją z dnia [.] maja 2013 r. nr [.], wydaną na podstawie art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 oraz art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 7 u.p.s., art. 104 § 1 K.p.a. udzielił skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 128.169,00 zł z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego, w związku ze zniszczeniem na skutek ulewnych deszczy w maju i czerwcu 2010 r., w wyniku których powstało czynne osuwisko, budynku położonego w miejscowości [.] 134. Ponadto decyzją tą orzekł, że świadczenie wypłacone zostanie w dwóch ratach – pierwsza rata w wysokości 30% kwoty przyznanego zasiłku tj. 38.451,00 zł przekazana została skarżącemu w dniu 9 marca 2011 r., a środki potwierdzające poniesione wydatki związane z budową nowego domu zostały rozliczone. Orzekł również, że wypłata drugiej raty, w wysokości 89.718,00 zł nastąpiła po rozliczeniu środku pierwszej raty tj. w dniu 26 maja 2011 r., a rozliczenie drugiej raty nastąpiło do dnia 31 października 2011 r.

Decyzją z dnia [.] lipca 2013 r. nr [.], wydaną wskutek rozpatrzenia odwołania TD, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [.] nr [.] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że organ I instancji wprawdzie przeprowadził rozprawę administracyjną, jednakże nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia różnic w obu opiniach. Spowodowane to było nieobecnością biegłej BL na rozprawie. Kolegium zauważyło, że organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania biegłego w trybie określonym przepisami art. 84 w zw. z art. 83 K.p.a. Wiązało się to z brakiem prawidłowego wezwania biegłego celem przesłuchania w ww. trybie. Zawiadomienie o rozprawie, które zastosował organ, nie mogło skutkować sankcją z art. 83 K.p.a. z tytułu niestawiennictwa się na rozprawie biegłego celem przesłuchania. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, Wójt wbrew stanowisku NSA i WSA w Rzeszowie nie uznał kosztów rozbiórki jako elementu wysokości szkody spowodowanej osuwiskiem budynku, którą poniósł odwołujący. Organ miał bowiem obowiązek dokładnie uzasadnić wysokość przyznanego zasiłku, a kontestowanie wytycznych Sądu i oparcie swojego rozstrzygnięcia na wytycznych Wojewody [.] stanowi rażące naruszenie przepisu art. 153 P.p.s.a.

Po przeprowadzeniu w dniu 18 września 2013 r. kolejnej rozprawy, decyzją z dnia [.] października 2013 r. nr [.], wydaną na podstawie art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 oraz art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 7 u.p.s., art. 104 § 1 K.p.a. udzielił skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 128.169,00 zł z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego, w związku ze zniszczeniem na skutek ulewnych deszczy w maju i czerwcu 2010 r., w wyniku których powstało czynne osuwisko, budynku położonego w miejscowości [.]. Ponadto decyzją tą orzekł, że świadczenie wypłacone zostanie w dwóch ratach – pierwsza rata w wysokości 30% kwoty przyznanego zasiłku tj. 38 451,00 zł przekazana została skarżącemu w dniu 9 marca 2011 r., a środki potwierdzające poniesione wydatki związane z budową nowego domu zostały rozliczone. Orzekł również, że wypłata drugiej raty, w wysokości 89.718,00 zł nastąpiła po rozliczeniu środku pierwszej raty tj. w dniu 26 maja 2011 r. a rozliczenie drugiej raty nastąpiło do dnia 31 października 2011 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 40 ust. 2 u.p.s. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [.] z dnia [.] października 2013 r. nr [.] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji przesłuchał biegłych na okoliczność sposobu wyceny wartości szkody zaistniałej wskutek czynnego osuwiska na nieruchomości skarżącego, jednakże protokół sporządzony z przeprowadzonej rozprawy podpisany został wyłącznie przez pracownika organu. Nie został natomiast podpisany przez innych uczestników postępowania, w tym biegłych i stron, jak również nie zawiera również wzmianki o odczytaniu i podpisaniu. Tym samym został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 2 K.p.a., a zatem przeprowadzony dowód jest pozbawiony wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że w dalszym ciągu organ I instancji nie podjął w sposób prawidłowy czynności zmierzających do ustalenia faktów mających znaczenie prawne w sprawie. Ponadto uznając wyższa moc dowodową opinii BL, w kontekście zasady równej mocy środków dowodowych, organ nie wykazał, że dowód z opinii PB pozostaje bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew zaleceniom Sądu organ odmówił również uwzględnienia w oszacowaniu wysokości szkody kosztów, jakie będzie wymagała rozbiórka obiektu. Przyjął bowiem, że z uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia wynika brak konieczności objęcia jego zakresem całkowitej wysokości szkody.

Rozpatrując sprawę ponownie, Wójt Gminy [.] przeprowadził w dniu [.] kwietnia 2015 r. rozprawę administracyjną celem wyjaśnienia rozbieżności w ustaleniu wyceny i zakresie szkód w budynku mieszkalnym skarżącego.

Decyzją z dnia [.] maja 2015 r. nr [.], działając na podstawie art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 oraz art. 106 ust. 1i art. 110 ust. 7 u.p.s., art. 104 § 1 K.p.a. Wójt Gminy [.] udzielił TD pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 128.169,00 zł, z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego w związku ze zniszczeniem na skutek ulewnych deszczy w maju i czerwcu 2010 r., w wyniku których powstało czynne osuwisko, budynku położonego w miejscowości [.]. Orzekł ponadto, że przyznane świadczenie wypłacone zostało w dwóch ratach: pierwsza rata stanowiąca 30% wysokości świadczenia tj. 38 451,00 zł przekazana została na podany numer rachunku bankowego w dniu 9 marca 2011 r., a środki potwierdzające poniesione wydatki związane z budową nowego domu zostały rozliczone; druga rata w wysokości 89 718,00 zł - termin wypłaty ustalony został po rozliczeniu środków wypłaconych w pierwszej racie i wypłacono ją w dniu 26 maja 2011 r., a środki należało rozliczyć fakturami lub rachunkami potwierdzającymi poniesione wydatki związane z budową nowego domu. Rozliczenie drugiej raty nastąpiło do dnia 31 października 2011 r.

W uzasadnieniu organ podał, że przyjął dotychczas poczynione ustalenia w sprawie, dodatkowo zaliczając w poczet dowodów protokół z rozprawy administracyjnej oraz pismo z [.] Urzędu Wojewódzkiego w [.] z dnia [.] października 2010 r. Dokonując po raz kolejny analiz złożonych w sprawie operatów i opinii stwierdził, że operat biegłej BL oraz kosztorys biegłego PB są co do zasady zbieżne. Różnica sprowadza się w istocie do wysokości podatku VAT oraz wyliczenia stopnia zużycia. Organ podniósł, że biegły JG zastosował w opinii dla ustalenia wartości szkody wycenę rynkową, gdyż nie obejmowały go ograniczenia wynikające z wytycznych w sprawie odbudowy obiektów, które nadają się do remontu. W konsekwencji opinia sporządzona na zlecenie prywatnej osoby fizycznej obejmowała wartość rynkową nieruchomości. Biegły podtrzymał prezentowane uprzednio stanowisko, dodatkowo precyzując, że podstawą wypłaty odszkodowania przez gminę powinien być art. 13c ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Jednocześnie w toku rozprawy biegli wykazali, że powyżej zastosowana wycena obejmowała swym zakresem (z uwagi na specyfikę metody) również wartość gruntu. Zdaniem organu, pomimo wyższej wartości przyjętej wysokości szkody przez biegłego JG, operaty są w zasadzie zbieżne co do wartości budynku. W prowadzonym postępowaniu to właśnie wartość budynku przesądzała o możliwej wysokości wypłacanego zasiłku. Szkoda obejmująca konieczność dokonania ewentualnej rozbiórki nie została uwzględniona z uwagi na specyfikę instytucji zasiłku celowego na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową. Środki finansowe przeznaczone na wypłatę zasiłków pochodziły z budżetu państwa, a zatem organ nie miał uprawnień do objęcia zakresem oceny wysokości zasiłku innych kosztów niż te, które wynikały bezpośrednio z wartości budynku na dzień szkody. Nie sposób również mówić, na co błędnie wskazał biegły JG w swojej opinii, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 13c ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Gmina [.] nie wyznaczyła bowiem w drodze aktu prawa miejscowego obszaru, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków, kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W konsekwencji nie powstała przesłanka pozytywna do żądania odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. Organ wskazał również, że jeżeli nie rozpatruje się powyższego strat wynikających z klęski żywiołowej w kontekście pełnego odszkodowania, a przez pryzmat instytucji zasiłku celowego, wówczas w ocenie organu istotna nie jest pełna wysokość szkody, ale możliwości finansowe państwa oraz celowość samego zasiłku.

Organ wskazał, że dokonując oceny przedstawionych operatów i kosztorysu musiał uwzględnić wytyczne, jakie w związku z zaistniałą sytuacją przedstawiły organy administracji rządowej. Jakkolwiek nie należą one do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy przyznania lub odmowy przyznania pomocy związanej z powodzią, to jednak zawarty w nich sposób wykonania zadań wynikających z u.p.s. jest dla organów jednostek samorządu terytorialnego niewątpliwie wiążący. Na potwierdzenie zaprezentowanego stanowiska organ powołał się na wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 października 2011 (II SA/Ke 627/11) oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2011 r. (III SA/Kr 875/11).

Odnosząc się do kwestii wyceny wartości rozbiórki uszkodzonego budynku organ podał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 listopada 2012 r. wartość ta zalicza się "do wysokości szkody"; podał również, że zarówno NSA, jak i WSA w Rzeszowie uznały, że zasiłek celowy nie ma charakteru odszkodowania i nie musi pokrywać w całości szkody majątkowej. Organ podkreślił, że nie kwestionuje kosztów rozbiórki, jednak nie mogą one zostać pokryte w ramach instytucji zasiłku, gdyż zasadą przyjętą w zakresie wypłaty zasiłku celowego w przypadku zjawisk atmosferycznych w roku 2010 była ocena wartości budynku, a nie całej szkody poniesionej przez poszkodowanych. O ile szkodę można rozpatrywać przez pryzmat kosztów rozbiórki, o tyle zamierzeniem zasiłku celowego nie jest pokrycie szkody w pełnym rozmiarze, ale właśnie celowe wydatkowanie środków na budowę nowego według wartości budynku zniszczonego.

W świetle powyższego organ podał, że przyjęcie wartości budynku według wyceny biegłej B. Ł. wynikało z precyzyjnego rozdzielenia wartości budynku na dzień wystąpienia szkody, czego nie można przypisać opinii biegłego JG, która - co potwierdza rozprawa administracyjna - obejmowała również wartość gruntu. Z kolei opinia biegłego PB została wykonana przed ustaleniem wytycznych z zakresu szacowania i określenia osób uprawnionych do ich sporządzenia. Wobec konieczności traktowania wszystkich osób starających się o zasiłki celowe w sposób równy i sprawiedliwy organ stosował wobec każdego z poszkodowanych te same metody porównawcze, czyli wyceny sporządzone zgodnie z wytycznymi przez biegłych posiadających uprawnienia zawodowe do szacowania nieruchomości, a uprawnienia takie posiadają rzeczoznawcy majątkowi.

Skarżący, na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. otrzymał pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 128.169 zł z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego. Takie rozstrzygnięcie było w ocenie organu spójne z zapisem zwartym w cz. II pkt 2.1 pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2010 r., zgodnie z którym zasiłek celowy mógł zostać przeznaczony na budowę budynku mieszkalnego. Przeznaczenie dodatkowych środków z dotacji celowej na rozbiórkę domu byłoby zatem nieuzasadnione, gdyż przyznanie zasiłku celowego na ten cel nie można wpisać w zakres pomocy określonej w art. 40 ust. 2 u.p.s. Organ podał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 u.p.s. Zdaniem Wójta w opisywanej sprawie cel ten został osiągnięty poprzez przyznanie zasiłku celowego na budowę budynku mieszkalnego i zaspokojenie tym samym potrzeb życiowych poszkodowanej rodziny, natomiast rozbiórka domu w tej sytuacji celom tym nie służyła. Jakkolwiek z pkt 2.10 zawartego w cz. II pisma MSWiA z dnia 24 września 2010 r. wynika, że z kwoty przyznanego zasiłku mogą zostać pokryte koszty rozbiórki zniszczonego budynku mieszkalnego, to korzystający z zasiłku nie musi wydatkować 100% zasiłku na budowę nowego budynku, ale w ramach przyznanej pomocy pokryć koszt rozbiórki. Przyznanie dodatkowych środków na rozbiórkę domu, w sytuacji przeznaczenia znacznej kwoty na budowę budynku mieszkalnego, byłoby wszak zbędne i nie służyło już do przezwyciężania najcięższych sytuacji życiowych związanych z konsekwencjami wywołanymi osuwiskiem ziemi. Na potwierdzenie powyższego organ powołał się na wyrok NSA z dnia 30 marca 2012 r. I OSK 115/12. Ponadto zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., ma co do zasady charakter pomocy doraźnej i ukierunkowanej na konkretny cel., a w świetle art. 110 ust. 2 u.p.s. gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s., przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę. Na realizację zadań zleconych przekazywane są środki przez administrację rządową, dlatego też zdaniem organu wojewoda może określić wytyczne co do sposobu wykonania zadań. Organ wskazał ponadto, że w realizacji zadań zleconych powinno dążyć się do jednolitego sposobu ich wykonywania i osiągania podobnej efektywności, co może zapewnić poprzez określanie wytycznych przez jeden organ.

W odwołaniu od powyższej decyzji TD, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy [.] do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów zastępstwa radcowskiego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w kwestiach mających znaczenie prawne w sprawie;

II. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji;

III. naruszenie art. 39 i 40 u.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie decyzji na wytycznych Wojewody [....];

IV. naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;

V. pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego i przy dokonywaniu oceny prawnej przedłożonego na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. zaświadczenia dotyczącego pogarszającego się stanu zdrowia WD.

Zdaniem odwołującego, organ nadal nie dostrzegł, iż jak słusznie wskazał NSA istnienie rozbieżności pomiędzy dowodami zebranymi w sprawie wymaga odniesienia się do zaistniałych różnic w wycenie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie dokonał oceny "wyższości" opinii biegłej BL, ale paradoksalnie poszedł krok dalej - w ogóle nie zestawił tej opinii z opinią PB, całkowicie ją pomijając. Organ winien natomiast ustalić dlaczego opinie się różnią, która z nich jest błędna i z jakiego powodu. Zdaniem skarżącego unikanie "zestawienia" każdej z opinii ze sobą wzajemnie poprzez całkowite wyeliminowanie oceny jednej z nich nie daje się pogodzić z zasadami postępowania dowodowego.

Odwołujący zarzucił organowi I instancji, że organ ten konsekwentnie nie uznaje związania go wydanymi w sprawie orzeczeniami sądowymi, powołując własne. Po raz kolejny pominięto, wbrew zaleceniom Sądu, koszty, jakich będzie wymagała rozbiórka, uznając, że przyznanie tych kosztów w jakiejkolwiek wysokości byłoby zbędne. Tymczasem nie można się zgodzić z przedstawionym już twierdzeniem, że przyznanie dodatkowych środków na rozbiórkę nie będzie służyło przezwyciężeniu trudności związanych z przedmiotowym zdarzeniem.

Skarżący podał, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego w związku z wystąpieniem klęski żywiołowej lub ekologicznej musi uwzględniać nie tylko rozmiar szkód spowodowanych klęską żywiołową, ale też sytuację bytową osoby starającej się o pomoc finansową, gdyż wynika to z ogólnych zasad wyrażonych w art. 2 i art. 3 u.p.s. W zaskarżonej decyzji brak jest natomiast jakichkolwiek odniesień organu w tym względzie, w szczególności, że na ostatniej rozprawie odwołujący przedłożył do akt sprawy zaświadczenie dotyczące pogarszającego się stanu zdrowia żony odwołującego, będącej po przeszczepie nerki. Tymczasem, jak wskazał skarżący, w decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2015 r. wyraźnie wskazano, że organ pierwszej instancji powinien mieć na uwadze, czy zasiłek celowy w danej kwocie pozwoli na przezwyciężenie trudności, przy uwzględnieniu sił, środków i możliwości ubiegającego się o jego przyznaniu, determinowanych i ograniczonych stanem zdrowia małżonki.

Zaskarżoną decyzją z dnia [.] września 2015 r. nr [.], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 40 u.p.s., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [.] z dnia [.] maja 2015 r. nr [.].

W uzasadnieniu Kolegium podało, że wniesione odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który nakazywałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W odróżnieniu od zasiłku, o którym mowa w art. 39 u.p.s. przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Zdaniem SKO zauważyć jednak należy, że udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.p.s. nie jest i nie może być formą odszkodowania za straty powstałe na skutek zdarzenia losowego. Wnioskodawca ma wykazać, że jest w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie, pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tym bardziej, że analiza art. 40 ust. 1 u.p.s. wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wydanego na tej podstawie, przy czym wstępnym warunkiem podjęcia decyzji w zakresie przyznania zasiłku celowego będzie zaistnienie przesłanki w postaci straty w wyniku zdarzenia losowego.

W ocenie Kolegium, organ I instancji przeprowadził dokładnie postępowanie administracyjne, w tym rozprawę administracyjną w dniu 22 kwietnia 2015 r. z udziałem biegłych i stron postępowania. Ponadto Wójt Gminy [.] wykonał zalecenia Sądu i Kolegium. Organ I instancji dokonał oceny operatu biegłej BL oraz kosztorysu biegłego PB wskazując, że są co do zasady zbieżne, a różnica sprowadza się do wysokości podatku VAT oraz wyliczenia stopnia zużycia. Organ I instancji odniósł się również do wyceny wartości rozbiórki uszkodzonego budynku i wskazał, że koszty rozbiórki liczą się do wysokości szkody, oraz że nie kwestionuje ich poniesienia przez stronę.

Organ odwoławczy wskazał, że przyznawanie i wypłacanie zasiłków ceowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę. Środki na ten cel przekazuje administracja rządowa, która określa sposób wykonania tych zadań. Powołując się na wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. I OSK 2213/11 Kolegium wskazało, że wytyczne MSW powinny stanowić podstawę przyjętego przez organ pomocowy kryterium "pomocowego". Nie mogą być one powoływane w podstawie prawnej, lecz wykorzystywane jedynie subsydiamie. W opisywanej sprawie organ I instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie powołał wytycznych Wojewody [.] , a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił tylko na jaki cel zostały przyznane mu środki dotacji celowej. Podzielając pogląd organu I instancji i powołując się na wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. I OSK 913/12, Kolegium podniosło, że zasiłek celowy nie ma charakteru odszkodowania i nie musi pokrywać w całości szkody majątkowej. Kolegium wskazało również, że pomoc udzielona odwołującemu jest adekwatna do możliwości finansowych organu I instancji. Środki finansowe dotacji celowej przekazane organowi I instancji na pomoc poszkodowanym miały być bowiem przyznawane na odbudowanie zniszczonych budynków mieszkalnych. Nie zostały przekazane na pokrycie w całości powstałej szkody oraz kosztów rozbiórki uszkodzonych budynków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie TD wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [.].

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji a mających wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a.;

II. pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego i przy dokonywaniu oceny prawnej przedłożonego na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. zaświadczenia dotyczącego pogarszającego się stanu zdrowia WD;

III. błędne zastosowanie art. 39 i art. 40 u.p.s. poprzez faktyczne uznanie, że wysokość szkody nie ma żadnego wpływu na wysokość zasiłku celowego oraz poprzez oparcie decyzji na wytycznych Wojewody [.];

IV. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżący podał, że nie zgadza się z wysokością kwoty przyznanej mu tytułem zasiłku celowego oraz z ustaleniami faktycznymi i prawnymi przyjętymi w zaskarżonych decyzjach za ich podstawę. Zgodnie z u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zdaniem skarżącego, w realiach sprawy nie było wątpliwości, iż na skutek klęski żywiołowej w postaci powstania czynnego osuwiska poniósł on stratę, polegającą na zniszczeniu domu mieszkalnego oraz w zakresie tego, że co do zasady zasiłek celowy o którym mowa w art. 40 u.p.s. jest mu należny.

Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że koszty rozbiórki zniszczonego budynku mieszkalnego nie mogły być pokryte w ramach prowadzonego postępowania, gdyż same środki uzyskiwane tytułem zasiłku miały być przeznaczone na odbudowę zniszczonych budynków.

Według skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze milczeniem pominęło jedną z podstaw zaskarżenia decyzji organu I instancji, tj. przedłożonego przez Skarżącego zaświadczenia dotyczącego pogarszającego się stanu zdrowia WD.

Skarżący podniósł, że w świetle art. 7 i art. 77 K.p.a., organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Powołując się na wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r. II SA 1205/84, skarżący podał, że z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziałania w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów K.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oznacza zaś zdaniem skarżącego m.in. obowiązek zajęcia stanowiska wobec różnic w zebranym materiale dowodowym będącym podstawą decyzji. Zaniedbanie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. W toku przeprowadzonej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził bowiem naruszeń prawa, które których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że kwestionowane decyzje nie naruszają prawa procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na treść kwestionowanych rozstrzygnięć. Organy orzekające w sprawie prawidłowo zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu pełnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Również przeprowadzona ocena materiału dowodowego jest pełna i całościowa, nie przekraczając granic swobody w świetle kryteriów logiki, wiedzy oraz doświadczenia życiowego (art. 80 k.p.a.). Z kolei uzasadnienia zaskarżonych decyzji w zakresie stanu faktycznego i prawnego spełniają w stopniu wystarczającym wymogi prawidłowości, pozwalając Sądowi na dokonanie legalnościowej kontroli przesłanek prawnych i faktycznych, które znalazły się u podstaw kwestionowanych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.).

Oczywiście nie ulega wątpliwości, że także w sprawach opartych na konstrukcji uznania administracyjnego (jak w przypadku spraw o przyznanie zasiłku celowego) warunkiem legalności kontrolowanej decyzji jest prawidłowość postępowania ją poprzedzającego, a zatem nie może być uznana za zgodną z prawem taka decyzja uznaniowa, która została wydana z naruszeniem reguł formalno-proceduralnych. W szczególności warunkiem legalności decyzji uznaniowej jest prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem skargi zasadniczym przedmiotem sporu w zakresie oceny legalności procesowej kontestowanych decyzji są kwestie związane z wystarczająco szczegółowym i wnikliwym rozważeniem wysokości strat (szkód) poniesionych przez skarżącego w wyniku działania żywiołu w postaci osunięcia się ziemi w czerwcu 2010 r., z prawidłowym uzasadnieniem nieuwzględnienia w ostatecznej wysokości przyznanego zasiłku celowego na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową kosztów związanych z rozbiórką domu mieszkalnego i zniszczeniem przyłączy do budynku oraz z właściwą oceną opinii biegłych ustalających wysokość szkody powstałej w wyniku zniszczenia budynku przez działanie ruchów osuwiskowych ziemi.

Skarżący kwestionując legalność kontrolowanych decyzji nie dostrzegł, że organy nie negowały w istocie faktu, że łączna wartość szkód powstałych w związku ze zniszczeniem budynku mieszkalnego obejmuje nie tylko samą wysokość kosztów budowy nowego mieszkalnego, lecz może także obejmować koszty odtworzenia przyłączy oraz samej rozbiórki zniszczonego budynku. Organy uwzględniły w swoich rozważaniach wynikające z opinii P. B wartość robót rozbiórkowych oraz wartość przyłączy i studni oraz dokonały w toku rozprawy administracyjnej konfrontacji i wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy stanowiskami biegłych (P. B, B. L, J. G) w zakresie ostatecznej wysokości szkód poniesionych w wyniku zniszczenia budynku przez osuwisko. Organy pozostając z granicach swobodnej oceny dowodów i po dokonaniu wyjaśnienia przyczyn rozbieżności pomiędzy opiniami szczegółowo i przekonująco uzasadniły, dlaczego uznały, że opinia B. L przeważa w zakresie mocy dowodowej nad pozostałymi opiniami. Ponadto – co warte podkreślenia – pozostałe opinie różnią się określeniem wartości szkód jedynie z powodu przyjęcia odmiennych założeń wyjściowych oraz metod wyceny. Najistotniejsze jest jednak to, że ustalenia faktyczne w zakresie wartości szkód (strat) powstałych w wyniku klęski żywiołowej stanowiły dla organów dopiero punkt wyjścia do właściwych rozważań na temat wysokości zasiłku celowego na pokrycie wydatków związanych ze zniszczeniem budynku mieszkalnego. Skarżący nie może utożsamiać prawidłowości ustaleń w zakresie wysokości powstałej szkody (straty) związanej z działaniem żywiołu z ostateczną wysokością zasiłku celowego z tego tytułu, gdyż ten – jak trafnie zauważyły organy – nie tylko nie musi stanowić całkowitej rekompensaty za ogół strat (szkód) powstałych w wyniku klęski żywiołowej, lecz dodatkowo jego przyznanie zależy od swobodnej (ale nie dowolnej) decyzji organu, który wykonuje w tym wypadku kompetencję uznaniową. Oznacza to, że organy – w granicach przysługujących im kompetencji uznaniowych wynikających z art. 40 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4) u.p.s. – mogły przyjąć, że wysokość zasiłku celowego na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową nie obejmie wartości kosztów rozbiórki zniszczonego budynku oraz kosztów przyłączy do budynku.

Kontrolując legalność aktu wykonania kompetencji uznaniowej wynikającej z art. 40 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4) u.p.s., należy w dalszej kolejności poddać ocenie zachowanie przez skarżone organy zewnętrznych (ponadustawowych i ustawowych) oraz wewnętrznych (związanych z celem przyznanej kompetencji) granic uznania.

W ocenie Sądu skarżone organy nie przekroczyły granic kompetencji uznaniowej do przyznawania zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Należy stwierdzić, że uzasadniając wysokość przyznanego zasiłku oraz nieobjęcie jego wartością wszystkich strat, jakie powstały w wyniku działania żywiołu (w tym strat finansowych wynikających z prac rozbiórkowych), organy odwołały się nie tylko do bezpośrednio stosowanego przepisu materialnoprawnego (art. 40 ust. 2 u.p.s.), lecz także do przepisów wyznaczających cele instytucji pomocy społecznej państwa (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Sąd podziela pogląd organów, że rodzaj, zakres i wysokość świadczeń z pomocy społecznej muszą być stosowane zgodnie z zasadą subsydiarności pomocy państwa, która ma prowadzić do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych beneficjentów jedynie w takim zakresie, w jakim nie są ono w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. W konsekwencji państwo nie może przejmować pełnej odpowiedzialności za usuwanie tych przeszkód życiowych, które mogą zostać usunięte we własnym zakresie przez jednostki. Jest ponadto rzeczą oczywistą, że wysokość udzielanej pomocy musi uwzględniać możliwości finansowe państwa, a jednostka nie może oczekiwać zaspokojenia przez organy pomocy społecznej żądań, które przekraczają wysokość środków przeznaczonych w budżetach jednostek sektora finansów publicznych na wydatki z zakresu pomocy społecznej. Dlatego oczekiwanie przez skarżącego, że organy pomocy społecznej wyrównają w pełnym zakresie ("do 300.000 złotych" – jak wskazał skarżący we wniosku z 19 października 2010 r.) straty powstałe w wyniku działania klęski żywiołowej nie może zasługiwać na uwzględnienie. Dodatkowo można wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z zakresu pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Przepis ten wyznacza granicę adekwatności wysokości lub rozmiaru świadczeń w świetle sytuacji majątkowej i finansowej oraz życiowej uprawnionego. Również art. 3 ust. 4 u.p.s. stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, że nie tylko same cele instytucji pomocy społecznej (np. zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s.) muszą być uwzględnione, lecz także obiektywne możliwości finansowe państwa.

Odnosząc się do zarzutu, że organy orzekające w sprawie uwzględniły w procesie orzekania treść wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2010 r. (zgodnie z którym zasiłek celowy mógł zostać przeznaczony na budowę budynku mieszkalnego) oraz wytycznych Wojewody, należy zauważyć, że tego rodzaju pomocnicze odwołanie się do aktów wewnątrzadministracyjnych przy wykonywaniu kompetencji uznaniowych jest dopuszczalne, a w pewnych wypadkach może być nawet wskazane. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4) i ust. 2 u.p.s. przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminy, a środki na realizację i obsługę tych zadań zapewnia budżet państwa. Środki na wypłatę powyższych zasiłków celowych są przekazywane gminom w formie dotacji celowej. Zasadą jest, że dotacje celowe są dzielone i przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego przez wojewodę (art. 49 ust. 4 i art. 50 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Poza tym dotacje celowe udzielone m.in. jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej od zaległości podatkowych w razie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego będąca beneficjentem dotacji celowej jest zobowiązana do uwzględniania w procesie wydatkowania środków finansowych przeznaczenia dotacji określonego przez organy będące dysponentami budżetu państwa. Również organy gmin przyznające oraz wypłacające zasiłki celowe na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną ze środków pochodzących z dotacji celowej muszą zatem uwzględniać szczegółowe przeznaczenie tej dotacji w sprawach przyznawania powyższej kategorii zasiłków celowych. Dlatego wytyczne właściwego ministra lub wojewody w sprawie zasad wydatkowania dotacji celowej mają znaczenie dla organów wykonujących kompetencje uznaniowe z art. 40 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4) u.p.s.

W sprawie będącej przedmiotem skargi skarżący wskazał ponadto na okoliczności związane ze stanem zdrowia małżonki, zarzucając organom pominięcie tej okoliczności w ramach oceny prawnej stanu faktycznego. Oceniając zasadność zarzutu skarżącego, trzeba stwierdzić, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 u.p.s. jest zasiłkiem celowym szczególnego rodzaju. Nie służy on bowiem zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych (art. 39 u.p.s.), realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a u.p.s.) lub pokryciu straty poniesionej w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), lecz jest przeznaczony na pokrycie strat wynikających z klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4) u.p.s.). O jego szczególnym i częściowo niezależnym od sytuacji finansowej uprawnionego charakterze zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. świadczy treść ustępu 3 art. 40. Z powyższego przepisu wynika, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 może być przyznany niezależnie od dochodu. Również okoliczności związane z ogólną sytuacją życiową lub zdrowotną członków rodziny uprawnionego nie muszą mieć bezpośredniego wpływu na ostateczną wysokość zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s., albowiem zasiłek ten ma na celu pokrycie wydatków poniesionych w związku z klęską żywiołową, a nie łagodzenie trudności (także finansowych) związanych ze stanem zdrowia członków rodziny uprawnionego. Ponadto okoliczności związane ze stanem zdrowia członków rodziny jakkolwiek mogą zostać wzięte pod rozwagę przez organy orzekające, to jednak ich nieuwzględnienie nie świadczy o przekroczeniu granic uznania.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym ingerencję w ich moc obowiązującą, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.