Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 498/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia [...] r., nr [...], którą stwierdzono brak podstaw do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie drugoinstancyjne zostało oprotestowane skargą J. A. zastępowanej przez profesjonalnego pełnomocnika wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Stan sprawy, w której zapadły wskazane wyżej decyzje, w świetle materiału dowodowego przedłożonego przez organ, kształtuje się następująco.

W dniu 23 czerwca 2020 r. do PINB w Kłodzku wpłynęło zawiadomienie dotyczące prowadzenia przebudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. B. [...] w Bystrzycy Kłodzkiej. Organ przeprowadził kontrolę nieruchomości objętej zgłoszeniem, po czym zawiadomieniem z dnia 8 września 2020 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego, którego przedmiot zakreślono jako legalność i zgodność z przepisami przebudowy domu jednorodzinnego w zakresie wykonania okna i tarasu w elewacji tylnej budynku położonego w Bystrzycy Kłodzkiej przy ul. B. [...].

W niniejszej sprawie pierwotnie organ I instancji orzekł decyzją z dnia [...] r., nr [...], którą stwierdził brak podstaw do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżąca nie zgodziła się ze wskazaną decyzją i oprotestowała ją złożonym odwołaniem. W postępowaniu drugoinstancyjnym DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, że skarżąca nie ma interesu prawnego i nie była stroną toczącego się postępowania przed organem I instancji. Złożona przez skarżącą skarga na wskazaną decyzję DWINB okazała się zasadna bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., (sygn. akt II SA/Wr 327/21) uchylił przedmiotową decyzję.

Po powrocie sprawy do organu odwoławczego DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję, nr [...], którą uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw rozstrzygnięcia kasacyjnego legła, zdaniem organu odwoławczego, konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie wykonanych robót budowlanych.

W dniu [...] r. PINB w Kłodzku wydał decyzję nr [...], którą stwierdził brak podstaw do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji odnośnie do legalności i zgodności z przepisami przebudowy domu jednorodzinnego w zakresie wykonania okna i tarasu w elewacji tylnej budynku położonego w Bystrzycy Kłodzkiej przy ul. B. podano, że w miejscu okien wykonano drzwi tarasowe, uprzednio powiększając otwory okienne poprzez rozebranie muru poniżej parapetu. W przypadku obu otworów wykonano ten sam zakres prac. Drzwi tarasowe mają wymiar 95x205 cm w świetle, a otwory w których są osadzone 125x210 cm. Przed elewacją wykonywany był w dniu oględzin taras z płytek na wylewce betonowej na podbudowie z gruzu. Odległość między budynkami wynosi około 5,30 m, a dom położony w granicach sąsiedniej nieruchomości ścianą z oknami jest oddalony od ogrodzenia pomiędzy posesjami o 1,78 m (narożnik od strony ulicy) oraz 2,13 m (narożnik od strony ogrodu). Roboty budowlane polegały na powiększeniu otworu okiennego i wstawieniu w tym miejscu drzwi tarasowych okien równych z poziomem podłoża. Organ ocenił, że miała miejsce przebudowa ze względu na zmianę parametrów użytkowych budynku.

Następnie PINB wskazał na zmianę przepisów ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. i ocenił, że art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowalnego zobowiązuje inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku przebudowy budynku jednorodzinnego obejmującej przegrody zewnętrzne w momencie, w którym zwiększono obszar oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Odległość pomiędzy obiektem przebudowywanym, a położonym w granicach sąsiedniej nieruchomości wynosi około 5 m. Według § 271 rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość pomiędzy budynkami takimi jak w sprawie powinna wynosić nie mniej niż 8 m. W konsekwencji przedmiotowy budynek mieszkalny jest usytuowany w taki sposób, że każde roboty budowlane wykonane w jego obrębie powodować będą, że obiekt położony w granicach sąsiedniej nieruchomości zawsze znajdzie się w obszarze ich oddziaływania.

Końcowo organ I instancji podał, że zakres zrealizowanych robót budowlanych jest niewielki, podobnie jak stopień ich skomplikowania. Ponadto w toku czynności wyjaśniających, jeśli chodzi o sposób wykonania robót, nie zidentyfikowano nieprawidłowości polegających na naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych i zasad wiedzy technicznej. Rozporządzenie określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie określa wymagań odnośnie lokalizacji i wielkości drzwi tarasowych, a lokalizacja tarasu nie narusza odległości o jakich mowa w § 12 ust. 6 tego rozporządzenia. Pomimo wykonania robót bez pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej, nie jest konieczne wydanie przez inspektorat decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W odwołaniu od decyzji jakie wywiodła skarżąca podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej oraz zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego.

W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej – k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, w ramach własnych rozważań, przedstawiono stanowisko aprobujące decyzję PINB. W szczególności organ odwoławczy wskazał na wykonanie między lipcem 2019 r., a lipcem 2020 r. robót budowlanych polegających na powiększeniu otworu okiennego i wstawieniu w tym miejscu większych okien równych z poziomem podłoża. Co do zakresu robót odwołano się do dowodów przeprowadzonych przez organ I instancji. Zauważono także, że w trakcie postępowania wykonano utwardzenie terenu przed powiększonym otworem okiennym, pełniącym funkcję tarasu i powiększono drugi otwór okienny w tej samej ścianie budynku. Podobnie jak PINB, organ odwoławczy odniósł się do zmiany przepisów Prawa budowlanego i uznał, że miała miejsce przebudowa, zaś ze względu na usytuowanie budynku względem granicy i odległość między obiektami prowadzenie robót budowlanych zawsze będzie oddziaływać na sąsiednią nieruchomość. Wskazano przy tym na treść § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego wynika konieczność sytuowania budynków w odległości nie mniejszej niż 8 m. DWINB odnosząc się do wykonania tarasu uznał, że roboty w tym zakresie nie wymagały pozwolenia na budowę i zgłoszenia, natomiast wskazując na protokołu oględzin i dokumentację fotograficzną uznano, iż wykonane roboty w żaden sposób nie są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Nadto taras nie narusza przepisów określonych w Prawie budowlanym w szczególności art. 5.

Względem powiększonych otworów okiennych DWINB ocenił, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów Prawa budowlanego w taki sposób, aby była konieczność podjęcia interwencji przez organ nadzoru budowlanego. Przede wszystkim wykonane roboty budowlane nie naruszają art. 5 ustawy, jak również wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w szczególności § 12. Ściana zwrócona w stronę działki nr [...] z budynkiem oznaczonym nr [...] jest w odległości około 13 m. Wykonane drzwi balkonowe, nie są drzwiami zewnętrznymi w rozumieniu obowiązujących przepisów, drzwi zewnętrzne służą dla komunikacji, w szczególności wejścia i wyjścia z budynku, a nie jedynie wychodzenia na taras, czy też zaplecze obiektu budowlanego z pomieszczeń tego budynku, biorąc pod uwagę, że wejście do budynku (drzwi zewnętrzne) znajdują się od strony działki drogowej nr [...], tj. ulicy B. Ponadto, wykonane drzwi balkonowe nie naruszają innych przepisów rozporządzenia.

Z wykazanych okoliczności organ odwoławczy wyprowadzał zasadność braku wydania decyzji zawierającej kierowane do inwestora nakazy. Względem twierdzeń odwołania organ ponowił tezę o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, argumentując ją wykonaniem robót budowlanych w sposób prawidłowy i zgodnie ze sztukę budowlaną i obowiązującymi przepisami. Wyjaśniono także, że organ nie ma obowiązku zbierania dowodów w sprawie w postaci ekspertyz, opinii technicznych w sytuacji gdy innym materiał dowodowy, daje podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważono też, że argumenty skarżącej nie są poparte żadnym materiałem dowodowym, zaś subiektywne odczucie skarżącej nie ma znaczenia dla możliwości wydania określonych nakazów.

W skardze na powyższą decyzję, działający imieniem skarżącej pełnomocnik świadczący zawodowo pomoc prawną, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

- art. 51 ust. 1. pkt 2 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie w konsekwencji, że roboty budowlane wykonane zostały w sposób prawidłowy i zgodnie z obowiązującymi przepisami;

- brak sprawdzenia oraz dokonania dogłębnej analizy oddziaływania obiektu objętego nielegalnymi robotami budowlanymi na otoczenie, w tym brak sprawdzenia przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przez pryzmat uwzględnienia interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości skarżącej,

- art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego i nieuwzględnienie okoliczności, że wykonane nielegalnie roboty budowlane nie spełniają warunków określonych zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w rozporządzeniu.

W uzasadnieniu pisma procesowego przedstawiono stosowną argumentację na poparcie zarzutów i żądań skargi.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, wyjaśniając przy tym, że organ nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej: P.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej - dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej - respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ I instancji wykazała, że akty te zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, co nie pozostaje bez wpływu na naruszenie przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Niemniej jednak odnośnie rzeczonego stanu faktycznego, zdaniem Sądu, organy administracyjne, w tym w szczególności PINB w Kłodzku, nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób zapewniający jednoznaczne ustalenie okoliczności mających znaczenie dla zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja PINB nie są pierwszymi rozstrzygnięciami w sprawie. Wcześniejsze akty administracyjne zostały wyeliminowane z obrotu prawnego: wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2022 r., (sygn. akt II SA/Wr 327/21), uchylono decyzję DWINB z dnia 18 maja 2021 r., nr 540/2021, z kolei DWINB decyzją z dnia 11 października 2022 r., nr 1015/2022 uchylił decyzję PINB z dnia 26 maja 2021 r., nr 57/2021. Lektura uzasadnienia wskazanego wyroku prowadzi do przyjęcia, że Sąd zwracał uwagę na konieczność zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dodatkowo w wydanej po wyroku tutejszego Sądu decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...], znalazły się zalecenia kierowane do organu I instancji dotyczące konieczności usunięcia braków w materiale dowodowym.

W świetle zaleceń Sądu jak i uzasadnienia decyzji DWINB z dnia [...], należało by oczekiwać, że organ I instancji w ponowionym postępowaniu rozwieje wszelkie wątpliwości w stanie sprawy i dokona ustaleń pozwalających na prawidłowe zakończenie postępowania trwającego już 3 lata. Tak się jednak nie stało, gdyż mimo uznania przez PINB, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i nie ma podstaw do wydania decyzji zawierającej określone nakazy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stanowisko to nie znajduje odzwierciedlenia w materiale aktowym.

Ideą postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich.

Podnieść w tym miejscu trzeba, że decyzja o umorzeniu postępowania czy decyzja stwierdzająca brak podstaw do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mogą zapaść wyłącznie wówczas, gdy wykonane z naruszeniem przepisów roboty, tj. nie zgłoszone właściwemu organowi albo wykonane bez pozwolenia na budowę, zostały wykonane prawidłowo, co należy rozumieć w ten sposób, że są zgodne z obowiązującymi normami, zapisami planu miejscowego i sztuką budowlaną. Owa zgodność musi zostać potwierdzona przez prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego w sposób jednoznaczny i nie pozostawiający cienia wątpliwości co do bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie organ I instancji kilkakrotnie prowadził oględziny i zasadniczo była ta kluczowa czynność organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Dodatkowo to ustalenia z oględzin przesądziły o kierunku wydanych decyzji. W tym stanie rzeczy należy odnieść zapisy zawarte w sporządzonych na okoliczność oględzin protokołach do kierunku rozstrzygnięcia oraz stanowiska skarżącej prezentowanego w odwołaniu i w skardze. Wiadomym jest, że przystępując do realizacji robót budowlanych inwestor nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i rozpoczął proces inwestycyjny w warunkach samowoli budowlanej. Wobec braku jakichkolwiek konsekwencji za tego rodzaju działanie, co przejawiło się decyzją PINB w Kłodzku z dnia [...] r. o braku podstaw do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, (następnie uchylonej), inwestor kontynuował samowolną inwestycję, mając pełną świadomość naruszania prawa, gdyż jak odnotowano w protokole oględzin z dnia 10 stycznia 2023 r., (karta 24 akt administracyjnych PINB) poszerzono drugi otwór okienny.

Protokoły oględzin z dnia 21 lipca 2020 r. oraz z dnia 10 stycznia 2023 r. zawierają bardzo lapidarne zapisy, pomijając już ich nieczytelność. Zbyt wiele do sprawy nie wnosi także załączona do akt administracyjnych kopia protokołu z dnia 22 lipca 2019 r. (karta 26 akt PINB), sporządzonego najwyraźniej w ramach odrębnego postępowania, gdyż odnotowano w nim, że pomiary i fotografie wykonano z nieruchomości sąsiedniej. Biorąc nawet pod uwagę wszystkie trzy protokoły, bo żadnej innej dokumentacji technicznej organy nie posiadały, nie można ustalić źródła twierdzeń zawartych w decyzjach organu I instancji. Otóż PINB nie widząc konieczności wydawania jakiegokolwiek nakazu, w uzasadnieniu decyzji dwukrotnie akcentuje, że ,,jeśli chodzi o sposób wykonania robót nie zidentyfikowano nieprawidłowości polegających na naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych bądź zasad wiedzy technicznej" i dalej ,,Przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego nie wskazują jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów bądź zasad wiedzy technicznej". Natomiast DWINB na str. 3 uzasadnienia decyzji stawia tezę, że ,,jak wykazują to protokoły z oględzin, jak również dokumentacja fotograficzna w sprawie, prace te w żaden sposób nie są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska". Na stronie 5 decyzji organ czyniąc skarżącej zarzut braku poparcia jej argumentacji żadnym materiałem dowodowym przyjmuje, że ,,roboty budowlane wykonano w sposób prawidłowy, zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami".

Zakładać w tym miejscu można, że pracownik organu nadzoru budowlanego, który prowadził oględzin zapewne posiadł wiedzę o stanie sprawy i następnie przygotowując projekt decyzji swoje ustalenia odzwierciedlił w uzasadnieniu tego projektu. Niemniej jednak nie jest możliwe aby twierdzenia dotyczące prawidłowości wykonanych robót w sensie technicznym, co w istocie prowadzi do potwierdzenia braku zagrożeń dla dóbr prawnie chronionych jak bezpieczeństwo mienia czy zdrowia i życia ludzkiego, zamieszczane były w uzasadnieniu decyzji, w sytuacji gdy brak w tym względzie jakichkolwiek informacji w aktach administracyjnych.

Sąd zaznacza, że organy nadzoru budowlanego dysponują wykwalifikowaną kadrą pracowniczą, a zatrudnione osoby prowadzące czynności kontrolne zapewne posiadają dostateczną wiedzę, wykształcenie i uprawnienia w zakresie technicznych aspektów procesu budowlanego. Z tej przyczyny nie zawsze jest konieczne nakładanie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia opinii czy ekspertyzy technicznej, o ile zamierzenie inwestycyjne daje się ocenić przy użyciu innego środka dowodowego i w mniej czasochłonny sposób. W niniejszej sprawie wykonane roboty, jak uznał to organ, posiadają niewielki stopień skomplikowania. Nie można jednak pominąć tego, że inwestor swoim działaniem dokonał ingerencji, jak się wydaje, w ścianie nośnej budynku. W tej sytuacji należało, poza zwymiarowaniem powstałych otworów, wykonanym ,,zza miedzy", (protokół z dnia 22 lipca 2019 r., karta 26 akt PINB), opisać w protokole oględzin, a następnie ocenić wpływy wykonanych robót na obiekt budowlany w zakresie jego bezpieczeństwa i zweryfikować prawidłowość tych robót w sensie technicznym oraz względem sztuki budowlanej. W niniejszym przypadku materiał dowodowy zebrany w sprawie okoliczności tych nie uwzględnia, co nie przeszkadzało organom w dokonywaniu ocen i zajmowania stanowiska w uzasadnieniach decyzji. Tego rodzaju rozbieżność między aktami administracyjnymi, a treścią decyzji organów obu instancji, w ocenie Sądu dowodzi, że organy naruszyły określony w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie podjęły wszystkich koniecznych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia, pomimo kilkukrotnie przeprowadzonych oględzin.

Uchybienia procesowe prowadzą wprost do naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie, że w sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Przedstawione względy uzasadniały uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji DWINB ale także decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i podejmie odpowiednie czynności dowodowe celem ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które pozwolą na rozstrzygnięcie, czy istotnie wykonane roboty nie wymagają interwencji nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało z uwzględnieniem art. 200 i art. 205 p.p.s.a.