Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3016/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Andrzej Siwek (spr.), Asesor WSA - Justyna Żurawska, Protokolant - specjalista Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 października 2022 r. nr KWT.70.85.2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji z 19 lipca 2022 r.; 2) zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...]Sp. z o.o. z [...]w [...] jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Prezes") z dnia [...] października 2022 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej jako "organ regulacyjny", "organ I instancji") z dnia [...]lipca 2022 r., znak: [...], dotyczącej odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...]na okres trzech lat. .

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...]czerwca 2021 r. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca spółka", "skarżąca", "wnioskodawca", "przedsiębiorstwo") przedłożyło organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat w trybie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, zwanej dalej "ustawa zzwoś").

Pismem z dnia [...]czerwca 2022 r. organ regulacyjny zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, następnie kolejnym pismem z tego dnioa, na podstawie art. 27b ustawy zzwoś wezwał wnioskodawcę do przedłożenia koreklty wniosku oraz szeregu informacji i dokumentów.

Pismem z dnia [...]czerwca 2022 r. spółka ustosunkowała się do wezwania z dnia [...]czerwca 2022 r., przedstawiając poprawiony projekt taryfy wraz z uzasadnieniem i wyjaśnieniami do ww. wezwania.

Pismem z dnia [...]czerwca 2022 r. organ I instancji poinformował, że zostało zakończonie gromadzenie materiału w postępowaniu administracyjnym oraz poinformował, że na dzień wysłania tego pisma pozostają niespełnione przesłanki zależne od strony uzasadniające wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem, co oże skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia taryfy. Następnie organ I instancji wskazał, czego jego zdaniem wnioskodawca nie wykazał i nie udowodnił.

Strona skarżąca przy piśmie z dnia [...]lipca 2022 r. przedłożyła nowy proket taryfy wraz z uzuasadnieniem, wskazując, że treść wyjaśnień zawartych w piśmie przewodnim uwzględniono bezpośrednio w odpowiednich punktach projektu taryfy oraz uzasadnienia oraz w poprawionych tabelach od A do I.

Decyzją z dnia [...]lipca 2022 r., nr : [...], organ regulacyjny, powołując się na art. 24b ust. 1, 24c ust. 3, 27a ust. 1 ustawy zzwoś, odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres trzech lat oraz nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, poprawionego wniosku taryfowego w zakresie:

"1. w Projekcie taryfy;

1.1 Rodzaje i wysokość cen i stawek opłat:

1.1.1. skalkulowania cen za 1 m3 dostarczanej wody oraz za 1 odprowadzanych ścieków w taki sposób, aby uchronić odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, zgodnie z § 3 pkt 1 b Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraż warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. 2018, poz. 472);

1.2 Warunki rozliczeń, z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe:

1.2.1 przedstawienia jednolitego sposobu rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, spójnego z punktem "Taryfowe grupy odbiorców usług" w wyodrębnionych grupach taryfowych;

2. Uzasadnienia:

2.1 Spodziewana poprawa jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów: 2.1.1 przedstawienia analizy kosztów przyjęcia dodatkowego współczynnika w oparciu o ewidencję księgową kosztów. Należy przedstawić sposób obliczeń tych współczynników, tzn. jak skalkulowano ich wartość procentową w całym okresie obowiązywania nowej taryfy;

2.2 Zmiana warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy:

2.2.1 zaprezentowania w jaki sposób zaplanowano wartości kosztów materiałów oraz udokumentowania planowanych przedsięwzięć poprzez załączenie kosztorysów;

2.2.2 zaprezentowania i uzasadnienia wartości kosztów usług obcych przyjętych ponad wskaźnik makroekonomiczny poprzez udokumentowanie wzrostu opłat z tytułu umów leasingowych;

2.2.3 wyjaśnienia planowanych wysokości kosztów podatków od nieruchomości oraz podatków i opłat niezależnych;

3. Tabele A-l:

3.1 Tabele D:

3.1.1 poprawnego wskazania wartości niezbędnych przychodów wykazanych w tabelach D, aby nie były tożsame z niezbędnymi przychodami wykazanymi w tabeli C. W tabelach D (dla kolejnych okresów 12-miesięcznych) wykazuje się tylko te część kosztów, która jest rozliczana z ilości dostarczanej wody bądź odprowadzonych ścieków, tzn. z wyłączeniem części kosztów uwzględnionych w opłatach abonamentowych;

Kalkulację wniosku należy oprzeć na uaktualnionym okresie obrachunkowym zgodnym z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. 2018, poz. 472) tj. 36 miesiącach obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku. Dodatkowo, w związku z powyższym należy dokonać zmian w części opisowej i kalkulacyjnej wniosku oraz przedstawić ewidencję księgowa kosztów i przychodów dot. działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków za przyjęty we wniosku zaktualizowany okres obrachunkowy (w podziale na okresy od 1-12 miesiąca, 13-24 miesiąca i 25-36 miesiąca okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy - zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 ww. Rozporządzenia) - potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez osobę upoważniona."

W uzasadnieniu decyzji organ regulacyjny wskazał, że wnioskodawca nie odniósł się do wszystkich wyszczególnionych w zawiadomieniu elementów, które umożliwiałyby wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony. Jednakże w żaden sposób noer podniósł się do wyjaśmo

Organ wskazał, że jego zadaniem, zgodnie z art zgodnie z art. 1 ust. 1 ppkt 1c ustaw zzwoś jest ochrona interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Stąd też w piśmie znak: [...], organ regulacyjny poinformował stronę, że skalkulowane ceny dla odbiorców usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków są zbyt wysokie. Wnioskodawca planuje wzrost cen 1 m3 dostarczonej wody o ponad 56% dla gospodarstw domowych, o ponad 62% dla podmiotów gospodarczych oraz o ponad 63% dla gminy pobierającej wodę na cele z art. 22 ustawy w ciągu całego okresu obowiązywania nowej taryfy. Natomiast wzrost ceny 1m 3 odprowadzanych ścieków planowany jest dla wszystkich odbiorców o ponad 30% w stosunku do cen aktualnie obowiązujących.

Zdaniem organu regulacyjnego, wskazany przez wnioskodawcę, w punkcie "Warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe", sposób rozliczeń za świadczone usługi zbiorowego odprowadzania ścieków jest niepoprawny. W przedstawionym projekcie taryfy strona określiła, że ilość oprowadzonych ścieków ustala się jako równą ilości wody pobranej według wskazań wodomierza głównego oraz w oparciu o przeciętne normy zużycia wody dla dwóch grup taryfowych. Błędem jest więc uwzględnienie w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków, ilości bezpowrotnie zużytej wody ustalonej na podstawie dodatkowego wodomierza,. Jeżeli wnioskodawca planuje rozliczać odbiorców usług według różnicy wskazań wodomierza głównego oraz wodomierza dodatkowego, należy wyodrębnić dodatkową grupę taryfową dla działalności zbiorowego odprowadzania ścieków.

Ponadto w ocenie organu wnioskodawca nie wyszczególnił kosztów materiałów i kosztów usług obcych. Samo złożenie wydruków ewidencji księgowej oraz przedstawienie zakresu rzeczowego kosztów usług obcych nie może stanowić wyjaśnienia i uzasadnienia konieczności ponoszenia przedstawionych kosztów. W zakresie kosztów usług obcych spółka co prawda przedstawiła zestawienie usług, ale nie wyjaśniła konieczności ponoszenia tych kosztów w planowanym okresie taryfowym poprzez załączenie dokumentacji potwierdzającej wzrost stóp procentowych umów leasingowych samochodów służących do obsługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. wnioskodawca nie uzasadnił ponadto konieczności wykonywania poszczególnych czynności przez podmioty zewnętrzne oraz braku możliwości wykonania poszczególnych usług własnymi środkami.

Analogicznie wnioskodawca nie przedstawił wyjaśnień w zakresie planowanych kosztów materiałów. Wnioskodawca nie wskazał od kiedy [...]Sp. z o.o. będzie użytkowało pojazd specjalistyczny o czyszczenia kanalizacji przekazany od gminy [...], a także nie przedstawił na jakiej podstawie określono koszty paliwa do samochodów i pojazdu specjalistycznego. Nie wyjaśniono również, dlaczego pomimo planowanego zakupu wodomierzy, koszty materiałów zbiorowego zaopatrzenia w wodę w porównaniu do ostatniego okresu poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy maleją, a dla zbiorowego odprowadzania ścieków rosną. W szczególności zabrakło przedstawienia szczegółowego zestawienia kosztów materiałów. Zdaniem organu powoływanie się przez Stronę na zastosowanie, w trakcie planowania kosztów działalności przedsiębiorstwa na kolejne lata, wskaźników wzrostu cen i opieranie planowanych koszów wyłącznie w oparciu o te wskaźniki nie może uzasadniać kosztów działalności przedsiębiorstwa.

Dodatkowo strona nie zaprezentowała analizy kosztów i szczegółowo nie uzasadniła przyjęcia dodatkowego współczynnika alokacji pozostałych kosztów w oparciu o analizę kosztów, o której mowa w § 11 ust. 5 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. 2018, poz. 472 – dalej jako rozporządzenie taryfowe).

Zdaniem organu regulacyjnego kolejną kwestią wymagającą odrębnych wyjaśnień są koszty podatków. Spółka przedstawiła wprawdzie obszerne zestawienia - zarówno podatku za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, jak i podatku od nieruchomości. Jednakże podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa stanowią ponad 21% niezbędnych przychodów zaopatrzenia w wodę i ponad 14% niezbędnych przychodów odprowadzania ścieków (wg tabeli C). Tak znaczny udział omawianej pozycji kosztowej w niezbędnych przychodach wymaga jasnego i szczegółowego zbadania.

Organ I instancji wskazał, że nie do pominięcia w tym kontekście jest również rola Gminy [...], która w znacznej mierze determinuje wysokość stawek taryfy i jest odpowiedzialna za koszty, jakie ponoszą mieszkańcy gminy jako odbiorcy usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków - choćby poprzez ustalenie wysokości podatków. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż gmina ma dowolność w obniżeniu stawek podatków, co w szczególności powinien mieć na uwadze Wójt Gminy [...] jako przedstawiciel społeczności gminy (odbiorców usług) - biorąc pod uwagę konieczność ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.

Ponadto wnioskodawca błędnie przedstawił wartości niezbędnych przychodów dla zbiorowego odprowadzania ścieków w tabelach D. Według rozporządzenia taryfowego w tabelach D (dla kolejnych okresów 12-miesięcznych) wykazuje się tylko tę część kosztów, która jest rozliczana z ilości dostarczonej wody bądź odprowadzanych ścieków, tzn. z wyłączeniem części kosztów uwzględnionych w opłacie abonamentowej (co wprost i jednoznacznie wynika z konstrukcji współczynników alokacji wskazanej w tabelach E). Tymczasem wartości niezbędnych przychodów wykazywane w tabelach D są tożsame z niezbędnymi przychodami wykazanymi w tabeli C-jednakże sytuacja taka nie może mieć miejsca, skoro Gmina w taryfie projektuje opłatę abonamentową w obu usługach regulowanych. Wartości w tabelach D (wiersze 1.7 i 2.7) powinny być tożsame z wartościami w wierszach 1.1.a i 2.1.a w korespondujących tabelach F. Podstawowym warunkiem zatwierdzenia taryfy jest zgodność z przepisami, która musi zostać w każdym przypadku potwierdzona. Mowa tutaj o uustawie zzwoś, wraz z rozporządzeniem taryfowym, jako aktem wykonawczym, oraz o ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.

Reasumując organ regulacyjny wskazał, że że taryfa nie została sporządzona w sposób właściwy oraz nie spełnia zapisów § 3 rozporządzenia taryfowego, co zgodnie z art. 24c ust. 3 ww. ustawy, w wyniku negatywnej oceny w zakresie wskazanych powyżej elementów, wpływa na odmowę w drodze decyzji zatwierdzenia taryfy.

Skarżąca spółka pismem z [...]lipca 2022 r. złożyao odwołanie od powyższej decyzji zaskarżając ją w całości, zarzucając jej:

1) naruszenie art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przekroczenia przez organ zakresu ustawowego umocowania;

2) naruszenie § 3 ust. 1 lit. a i d rozporządzenia taryfowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezatwierdzeniu nowej taryfy a w konsekwencji nie możności uzyskania przez spółkę niezbędnych przychodów oraz braku motywacji odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczenia zanieczyszczania ścieków;

3) naruszenie § 4 rozporządzenia taryfowego poprzez bezprawną ingerencję organu regulacyjnego w wyłączne prerogatywy przedsiębiorstwa poprzez narzucenie przez organ regulacyjny spółce wydzielania nowych grup odbiorców, do czego organ regulacyjny był nieuprawniony;

4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez istotne braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, w tym niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

5) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wystarczająco dogłębny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W świetle podniesionych zarzutów skarżąca wniósł na podstawie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - o uchylenie przez organ odwoławczy skarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]na okres trzech lat,

2) art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. - o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Decyzją z dnia z dnia [...]października 2022 r. nr [...]organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie Prezes wskazał, że przedsiębiorstwo w ostatecznym projekcie taryfy wskazało na wzrost cen wody dla pierwszej taryfowej grupy odbiorców w wysokości 51,53%, 54,31% i 56,83% w kolejnych latach obowiązywania planowanej taryfy w porównaniu do cen dotychczas obowiązujących. Wnioskodawca wskazał także na wzrost ceny ścieków w kolejnych latach obowiązywania planowanej taryfy o 27,60%, 33,64% i 30,04% w kolejnych latach, w porównaniu do ceny obecnie obowiązującej.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w treści odwołania organ wskazał, że niesłuszny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przekroczenia przez organ zakresu ustawowego umocowania. W śwuietle tego przepoisu zadaniem organu regulacyjnego jest zatem analiza materiału zgromadzonego w toku postępowania pod kątem spełnienia przesłanek, które umożliwią organowi zatwierdzenie taryfy.

W ocenie organu odwoławczego tywierdzenia skarżącej spółki dotyczące wyniku oceny wniosku taryfowego przez organ regulacyjny nie zasługują na uwzględnienie. Subiektywna ocena wniosku taryfowego dokonana przez przedsiębiorstwo nie oznacza, że organ regulacyjny nie mógł odmiennie ocenić przedmiotowego wniosku oraz zgormadzonego wtoku postępowania materiału. Organ I instancji, odmawiając zatwierdzenia złożonego projektu taryfy wyjaśnił, że w jego ocenie wnioskodawca planując koszty działalności przedsiębiorstwa na kolejne lata obowiązywania taryfy nie wykazał zasadności ponoszenia przedstawionych we wniosku kosztów, co powodowało, że przedstawiona taryfa nie zapewniała ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.

Odnosząc się do zarzutu, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ regulacyjny nie przestrzegł i nie dopełnił dyspozycji przepisu art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś. Organ wskazał, że skarżąca spółka nie sprecyzowała jednak jakie konkretnie działania organu wskazują na brak zastosowania się przez organ do dyspozycji omawianego przepisu. Organ odwoławczy nie dopatrzył się sprzeczności wniosków wyciągniętych przez organ regulacyjny ze stanem faktycznym i nie podziela w tym zakresie zastrzeżeń odwołującego, gdyż brak jest podstaw do wyciągnięcia takich wniosków. Stan faktyczny ustalony w sprawie przez organ I instancji odpowiada dokumentom zgormadzonym wtoku postępowania, natomiast ocena stanu faktycznego dokonana przez organ w kontekście spełnienia przesłanek umożliwiających zatwierdzanie taryfy jest odmienna od oceny tego stanu dokonanej przez odwołującego. Nie oznacza to jednak, że ocena organu nie jest prawidłowa. Subiektywna ocena wnioskodawcy w zakresie ustaleń poczynionych przez organ regulacyjny nie przeświadcza o naruszeniach organu i prowadzeniu postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz o pominięciu przez organ zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron. W decyzji organ I instancji wskazał przyczyny, które w jego ocenie uzasadniały odmowę zatwierdzenia taryfy.

Ponadto zdaniem Prezesa wskazywanie przez spółkę na stwierdzenie organu regulacyjnego w zakresie konieczności jasnego i szczegółowego zbadania kosztów podatków i opłat niezależnych od przedsiębiorstwa nie oznacza, że organ nie dokonał oceny tych kosztów, a wskazuje jedynie na konieczność szczegółowego wyjaśnienia przez przedsiębiorstwo zasadności ponoszenia kosztów podatków i opłat w wysokości przedstawionej w projekcie taryfy. Wyjaśnień takich, pomimo wzywania przez organ regulacyjny do ich złożenia, przedsiębiorstwo nie przedstawiło w toku postępowania, wobec czego ocena wskazanych kosztów została dokonana przez organ w oparciu o wyjaśnienia jakimi ten dysponował.

W ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do przyjęcia, aby organ I instancji nie dokonał oceny, weryfikacji lub analizy kosztów, zmiany warunków ekonomicznych lub projektu taryfy, lub aby ocena, weryfikacja lub analiza były przeprowadzone w niewłaściwy sposób lub z naruszeniem przepisów rozporządzenia taryfowego. Przyczyny odmowy zatwierdzenia taryfy zostały przedstawione przez organ regulacyjny w treści uzasadnienia skarżonej decyzji, a twierdzenia skarżącego stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu I instancji. Wskazywanie przez przedsiębiorstwo, że koszty w kształcie przedstawionym we wniosku zostały prawidłowo wykazane i uzasadnione w należyty sposób nie oznacza, że ponoszenie tych kosztów musi być zaakceptowane przez organ regulacyjny jako kosztów uzasadniających przedstawione w projekcie taryfy ceny. Wskazania poczynione przez organ I instancji we wskazanym zakresie Prezes uznał za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego organ II instancji wskazał, że zgodnie z jego treścią obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest opracowanie taryfy w taki sposób, aby zapewniała ona ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Uzasadnione jest zatem stanowisko organu regulacyjnego wskazujące na brak zapewnienia ochrony odbiorców, gdyż brak jest wystarczającego wyjaśnienia konieczności poniesienia kosztów zaplanowanych przez przedsiębiorstwo w przedstawionej wysokości. Wskazywanie przez skarżącą na niemożności uzyskania przez przedsiębiorstwo niezbędnych przychodów nie znajduje uznania organu odwoławczego i nie może być uznane za uzasadnione, w sytuacji gdy przedsiębiorstwo nawet nie stara się wyjaśnić zasadności ponoszenia planowanych kosztów.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia taryfowego. Przepis § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia taryfowego wskazuje, że w taryfie określa się: taryfowe grupy odbiorców usług. Alokację na taryfowe grupy odbiorców określa z kolei § 11 rozporządzenia taryfowego. Do zadań organu regulacyjnego na podstawi art. 24c ust. 1 pkt 1 ustawy zzwoś należy jednak ocena projektu taryfy i uzasadnienia pod względem zgodności z przepisami ustawy zzwoś oraz przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Rozporządzenie taryfowe stanowi akt wykonawczy do ustawy zzwoś, wobec czego ocena projektu taryfy opiera się również na badaniu jej zgodności z przepisami rozporządzenia taryfowego, a organ regulacyjny ma wręcz obowiązek badania zgodności projektu taryfy z przepisami rozporządzenia. Skoro przedsiębiorstwo uwzględniało w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość wody bezpowrotnie zużytej ustalonej na podstawie dodatkowego wodomierza oraz planowało rozliczać odbiorców usług według różnicy wskazań wodomierza głównego oraz wodomierza dodatkowego, to niewątpliwie powinna zostać wyodrębniona dodatkowa grupa taryfowa dla działalności zbiorowego odprowadzania ścieków, na co słusznie wskazał organ regulacyjny. Posiadanie przez odbiorców usług dodatkowego licznika powoduje konieczność dodatkowego odczytu, co z kolei generuje dodatkowe koszty, które powinny zostać uwzględnione w opłacie abonamentowej, co z kolei powoduje konieczność wyodrębnienia dodatkowej grupy taryfowej. Brak wyodrębnienia dodatkowej grupy w sposób oczywisty powoduje ponoszenie koszów przez inne grupy odbiorców, a tym samym prowadzi do subsydiowania skrośnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. organ wskazał, że nie dopatrzył się uchybień dotyczących sporządzonego uzasadnienia. Organ I instancji w treści uzasadnienia wyjaśnił przyczyny odmowy zatwierdzenia wniosku, które w jego ocenie uniemożliwiały zatwierdzenie taryfy. Organ I instancji w treści uzasadnienia przedstawił i wyjaśnił swój tok myślenia oraz wskazał argumenty, które ostatecznie prowadziły do wniosku wskazującego na brak możliwości zatwierdzenia taryfy. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również uchybienia organu regulacyjnego w zakresie postępowania wyjaśniającego. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokonał w uzasadnieniu decyzji prawidłowej oceny dowodów zebranych wtoku postępowania, a kontrola uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na rozpoznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. W szczególności zauważyć należy, że organ regulacyjny wyjaśniał, z czego wynikała jego negatywna ocena wniosku.

Również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie jest w ocenie organu odwoławczego uzasadniony. Organ regulacyjny w toku postępowania zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy pozwalający na ocenę wniosku i wydanie decyzji. Fakt, że ocena zgromadzonego materiału nie dawała podstaw do zatwierdzenia taryfy nie może świadczyć, iż to z winy organu nie zostały przedstawione dowody i wyjaśnienia, które mogłyby powodować uwzględnienie wniosku. Organ w toku postępowania skierował do wnioskodawcy szczegółowe wezwanie, starając się wyjaśnić wszelkie wątpliwości, jakie powstały w wyniku analizy złożonego wniosku. Brak wystarczającego wyjaśnienia wszystkich kwestii przez wnioskodawcę nie może w konsekwencji powodować uznania, iż to organ zbyt mało dociekliwie wzywał do złożenia dalszych wyjaśnień i dowodów, gdyż pamiętać również należy o zasadnie szybkości postępowania określonej w art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Również ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie została przeprowadzona prawidłowo, w oparciu o zgromadzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, który następnie został wszechstronnie rozpatrzony.

Rasumując organ wskazał, że że w toku prowadzonego postępowania organ regulacyjny analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz weryfikuje koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen (art. 24c ust. 1 pkt 2 ustawy zzwoś). Aby koszty mogły być uznane za uzasadnione, muszą spełniać łącznie trzy kryteria: niezbędności, ekonomicznej zasadności oraz należytej staranności mającej za cel interesy odbiorców. Pierwsze kryterium oznacza, że koszt musi być poniesiony, aby wykonać dla odbiorcy przedmiotową usługę obecnie oraz w przyszłości. W tym zakresie, kosztem uzasadnionym będzie więc koszt, którego żadną miarą nie da się uniknąć, by należycie wywiązać się ze zobowiązań wobec odbiorcy usług. Zasadność ekonomiczna polega z kolei na tym, że koszt będący podstawą kalkulacji cen i stawek opłat w taryfie, musi mieć uzasadnienie ekonomiczne. Oznacza to konieczność rozpatrzenia relacji poniesionego wydatku do uzyskanego efektu. Sam fakt ponoszenia określonego wydatku nie przesądza jeszcze, że jest to wydatek uzasadniony. Przedłożony wniosek, nawet z uwzględnieniem dodatkowych wyjaśnień, budzi zastrzeżenia z powodu nadmiernego obciążania odbiorców usług. Przedstawione uzasadnienie wniosku taryfowego nie jest wytłumaczeniem dla proponowanej taryfy.

W skardze na powyższą decyzję decyzji [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca postawiła zarzuty:

1. naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24c ust. 1 i 2 ustawy zzwoś w zw. z przepisami § 3 i § 6 rozporządzenia taryfowego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ujawnione w toku postępowania okoliczności nie dawały bowiem podstawy do odmowy zatwierdzania taryfy przez organ regulacyjny a wręcz przeciwnie, obligowały organ regulacyjny, a następnie Prezesa PGWWP do zatwierdzenia przedłożonej taryfy.

2. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj-:

a. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. przez niewywiązanie się przez Prezesa z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności: niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny; a także nie odniesienie się do dokumentów przedstawianych przez spółkę, w tym niewyjaśnienie, dlaczego organ nie przeprowadził dowodu z dokumentów przedłożonych w toku postępowania, co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, jak również doprowadziło do niekompletności decyzji administracyjnej w zakresie jej uzasadnienia prawnego i faktycznego, w tym niewskazanie faktów, które Prezes uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a które stanowiły podstawę do wydania skarżonej decyzji,

b. art. 138 § 1 pkt 1 i art.138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 136 § 1 i § 2 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w nieprzeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów oraz zaniechanie zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi regulacyjnemu w związku z czym Prezes utrzymał w mocy decyzję organu regulacyjnego zaskarżonej odwołaniem.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazała, że skarżona Decyzja narusza art. 24c ust. 1 i 2 omawianej ustawy w zw. z przepisami § 3 rozporządzenia taryfowego. Organ odwoławczy nie dokonał analizy ekonomicznej, która w ocenie spółki uzasadniała zaproponowane w taryfie stawki i ceny, które zostały ustalone zgodnie z rozporządzeniem taryfowym. Przepis § 3 pkt 1 lit. b Rozporządzenia taryfowego stanowi o ochronie odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. W stanie faktycznym występującym w niniejszej sprawie zaproponowane wzrosty cen i stawek opłat są zaś w pełni uzasadnione kosztami ponoszonymi przez przedsiębiorstwo w toku świadczenia usług.

Skarżąca spółka wskazała, że § 3 pkt 1 rozporządzenia nie ogranicza się jedynie do przesłanki ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, ale zwiera w swojej treści także inne przesłanki, którymi powinno kierować się przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w toku opracowywania taryfy, w tym w szczególności konieczność uzyskania niezbędnych przychodów, dla pokrycia kosztów prowadzanej działalności oraz eliminowanie subsydiowania skrośnego - co uzasadnia wzrost cen w zaproponowanej taryfie. W związku z obecną sytuacją gospodarczą, wzrost wszystkich kosztów związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego, w przypadku braku przeprowadzenia dokładnego postępowania administracyjnego przez organ regulacyjny, organ odwoławczy był zobowiązany przeprowadzić osobne postępowanie administracyjne, w którym to dokona niezbędnych analiz i weryfikacji kosztów w kontekście uzyskania niezbędnych przychodów przez Spółkę. Organ odwoławczy nie przeprowadził takiego postępowania, zatem należy uznać, iż nie dochował należytej staranności, i naruszył przepisy 24c ust. 1 i 2 ustawy w zw. z przepisami § 3 rozporządzenia taryfowego.

Skarżąca podkreśliła, że na konieczność uzyskania niezbędnych przychodów przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne zwracają uwagę sądy administracyjne - orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/We 1778/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 851/19, w których sądy wskazały jednoznacznie, iż "poza koniecznością opracowania taryfy w sposób zapewniających ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek (pkt 1 lit. b), na czym skupił się organ I instancji, należało wziąć pod uwagę także konieczność uzyskania przez Skarżącą niezbędnych przychodów (pkt 1 lit. a) oraz pozostałe przesłanki określone w § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego."

Wobec tego dokonując oceny pod kątem zgodności przedstawionego projektu taryfy z przepisami Rozporządzenia taryfowego, należy wziąć pod uwagę wszystkie przesłanki i cele taryfy określone w przepisach prawa, w tym w szczególności konieczność zapewniania przez zaproponowane ceny i stawki opłat pokrycia kosztów ponoszonych przez skarżącą w toku świadczenia usług. Ponoszone przez skarżącego koszty zostały bardzo dokładnie opisane oraz uzasadnione, w treści wniosku o zatwierdzenie taryfy jak i w toku prowadzonego przez organ regulacyjny postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej z treści zaskarżonej decyzji oraz wcześniejszej decyzji organu regulacyjnego należy wyciągnąć wniosek, iż zarówno organ regulacyjny, oraz organ odwoławczy w całości pominął argumenty podnoszone przez przedsiębiorstwo w uzasadnieniu do wniosku o zatwierdzenie taryfy. W skarżonych decyzjach nie przedstawiono kontrargumentów obalających uzasadnienie przyjętej kalkulacji stawek, de facto poprzestając na stwierdzeniu, że Prezes, oraz organ regulacyjny nie zgadza się ze skarżącą, nie odnosząc się jednak do przedstawionych przez spółkę wyliczeń i argumentów w sposób merytoryczny, w żaden sposób nie obalając ich ekonomicznego i faktycznego uzasadnienia, a jedynie powołując okoliczności znajdujące się w treści norm prawnych będących podstawą rozstrzygnięcia, które jednak nie są adekwatne w niniejszej sprawie. Spółka wielokrotnie przedkładała wszelkie wyjaśnienia i uzasadnienia na wezwania organu regulacyjnego. Brak wytycznych organu regulacyjnego, co powinno się znaleźć w wyjaśnieniach, w jakiej formie, w ocenie wnioskodawcy może zostać uznane za naruszenie art. 9 k.p.a. który zobowiązuje organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów organu regulacyjnego o zbyt wysokie podwyżki cen za usługę dostarczania wody i odprowadzania ścieków (argument ten podnosi również Prezes w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji) spółka wskazała, iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie ustaliły granicy wzrostów cen i stawek opłat. Zmiana kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w wielu pozycjach przewyższa wartość inflacji, czasem - tak jak w przypadku energii elektrycznej, gazu, usług obcych - o kilkadziesiąt, a nawet kilkaset procent. W efekcie, taryfy zatwierdzane w latach ubiegłych nie odzwierciedlają aktualnych zapotrzebowań przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych. Konieczne podwyżki taryf na poziomie kilkunastu procent nie stanowią dużego wydatku dla odbiorców usług ( w przypadku taryf na energię elektryczną procent podwyżki należy liczyć w setkach procent).

Blokowanie przez organy regulacyjne podwyżek doprowadzi do ograniczeń w działalności spółki, naruszy przepisy o rozporządzenia taryfowego o konieczności uzyskania niezbędnych przychodów przez spółkę (w przypadku niezatwierdzenia taryfy spółka nie uzyska niezbędnych przychodów), do prowadzenia dalszej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji nie odpowiadają prawu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...]października 2022 r. nr [...],, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...]z dnia [...]lipca 2022 r., znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...]na okres trzech lat oraz nakładającą na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, poprawionego wniosku taryfowego w zakresie:

"1. w Projekcie taryfy;

1.1 Rodzaje i wysokość cen i stawek opłat:

1.1.1. skalkulowania cen za 1 m3 dostarczanej wody oraz za 1 odprowadzanych ścieków w taki sposób, aby uchronić odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, zgodnie z § 3 pkt 1 b Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraż warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. 2018, poz. 472);

1.2 Warunki rozliczeń, z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe:

1.2.1 przedstawienia jednolitego sposobu rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, spójnego z punktem "Taryfowe grupy odbiorców usług" w wyodrębnionych grupach taryfowych;

2. Uzasadnienia:

2.1 Spodziewana poprawa jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów: 2.1.1 przedstawienia analizy kosztów przyjęcia dodatkowego współczynnika w oparciu o ewidencję księgową kosztów. Należy przedstawić sposób obliczeń tych współczynników, tzn. jak skalkulowano ich wartość procentową w całym okresie obowiązywania nowej taryfy;

2.2 Zmiana warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy:

2.2.1 zaprezentowania w jaki sposób zaplanowano wartości kosztów materiałów oraz udokumentowania planowanych przedsięwzięć poprzez załączenie kosztorysów;

2.2.2 zaprezentowania i uzasadnienia wartości kosztów usług obcych przyjętych ponad wskaźnik makroekonomiczny poprzez udokumentowanie wzrostu opłat z tytułu umów leasingowych;

2.2.3 wyjaśnienia planowanych wysokości kosztów podatków od nieruchomości oraz podatków i opłat niezależnych;

3. Tabele A-l:

3.1 Tabele D:

3.1.1 poprawnego wskazania wartości niezbędnych przychodów wykazanych w tabelach D, aby nie były tożsame z niezbędnymi przychodami wykazanymi w tabeli C. W tabelach D (dla kolejnych okresów 12-miesięcznych) wykazuje się tylko te część kosztów, która jest rozliczana z ilości dostarczanej wody bądź odprowadzonych ścieków, tzn. z wyłączeniem części kosztów uwzględnionych w opłatach abonamentowych;

Kalkulację wniosku należy oprzeć na uaktualnionym okresie obrachunkowym zgodnym z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. 2018, poz. 472) tj. 36 miesiącach obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku. Dodatkowo, w związku z powyższym należy dokonać zmian w części opisowej i kalkulacyjnej wniosku oraz przedstawić ewidencję księgowa kosztów i przychodów dot. działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków za przyjęty we wniosku zaktualizowany okres obrachunkowy (w podziale na okresy od 1-12 miesiąca, 13-24 miesiąca i 25-36 miesiąca okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy - zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 ww. Rozporządzenia) - potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez osobę upoważniona."

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2022 r. poz. 1074 ze zm., dalej "rozporządzenie taryfowe".)

W myśl art. 24b ust. 1 ustawy zzwoś taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2.

Wniosek o zatwierdzenie taryfy zawiera określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gminy, na terenie której działa to przedsiębiorstwo, gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa, oraz okresu obowiązywania taryfy (art. 24b ust. 3). Zgodnie z art. 24b ust. 4 ustawy zzwoś do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się: 1) projekt taryfy; 2) uzasadnienie.

Zgodnie z art. 24b ust. 5 ustawy zzwoś w uzasadnieniu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące: 1) zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia; 2) standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na poprawę jakości usług; 3) spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów; 4) zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy; 5) bilansowania ilościowego i jakościowego wód powierzchniowych i wód podziemnych. Zgodnie z art. 24b ust. 6 ustawy zzwoś do uzasadnienia, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, dołącza się: 1) sprawozdania finansowe za ostatnie 3 lata obrotowe; 2) plan, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7; 3) informację o ilości zakupionej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody i jej cenie lub informację o ilości ścieków wprowadzonych do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa i cenie za ich wprowadzenie - za ostatnie 3 lata obrotowe; 4) tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat, określające: a) porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę, b) porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków, c) ustalenie poziomu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, d) alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług w okresie obowiązywania nowych taryf, e) współczynniki alokacji w okresie obowiązywania nowych taryf rozumiane jako współczynniki określające procentowy udział w łącznych kosztach danego rodzaju kosztów związanych z określoną taryfową grupą odbiorców usług, f) kalkulację cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej, g) zestawienie przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia wody oraz cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w okresie obowiązywania nowych taryf, h) skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, i) analizy ekonomiczne związane z korzystaniem z wód, z uwzględnieniem zasady zwrotu kosztów usług wodnych oraz długoterminowych prognoz dotyczących możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie korzystania z zasobów wodnych na obszarze zlewni lub jej części. Wzór wniosku taryfowego został określony w załączniku do rozporządzenia taryfowego, wydanego na podstawie art. 23 ust. 1, art. 25 i art. 27 ust. 2 omawianej ustawy.

W art. 23 ustawy zzwzoś zawarto delegację ustawową do określenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej szczegółowego sposobu ustalania taryf. W oparciu o ten przepis Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał rozporządzenie taryfowe. W myśl § 3 tego rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne: 1) opracowuje taryfę w sposób zapewniający: a) uzyskanie niezbędnych przychodów, b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, c) eliminowanie subsydiowania skrośnego, d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, e) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat; 2) określa taryfę odpowiednią do zakresu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody na podstawie kosztów w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat planowanych na 3 lata obowiązywania taryfy, uwzględniając w szczególności: 1) koszty eksploatacji i utrzymania ponoszone w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: a) amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych metodą liniową niezależnie od źródeł ich finansowania, b) opłaty za korzystanie ze środowiska, c) opłaty za usługi wodne; 2) podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa; 3) koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu; 4) spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek lub wyemitowanych obligacji; 5) rezerwy na należności nieregularne; 6) spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia, która została przyjęta do wyliczenia niezbędnych przychodów, o których mowa w pkt 1 lit. a, oraz koszty nabycia własnych akcji lub udziałów w celu umorzenia lub koszty spłaty kredytów i pożyczek zaciągniętych w celu sfinansowania takiego umorzenia; 7) marżę zysku zapewniającą ochronę interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Zgodnie z art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2:

1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z:

a) przepisami ustawy,

b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;

2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Jak już wskazano powyżej zgodnie z art. 27c ust. 1 zzwoś. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27a ust. 1 ustawy zzwoś.), a organem wyższego stopnia jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27c ust. 2 ustawy zzwoś).

Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że celem uregulowanej w nich instytucji zatwierdzania przez organ regulacyjny taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców tych usług przed nieuzasadnionym podnoszeniem cen przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny dokonuje kontroli przestawionego mu do zatwierdzenia projektu taryfy oraz jego uzasadnienia w dwóch aspektach: 1) spełnienia przez te dokumenty formalnych wymogów ustawowych, 2) istnienia uzasadnienia ekonomicznego dla wysokości cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy. Uzasadnienie ekonomiczne cen i stawek opłat organ regulacyjny bada pod kątem niezbędności ich podnoszenia ze względu na przedstawione we wniosku warunki ekonomiczne wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, a celem tego działania organu jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Rolą organu regulacyjnego w świetle brzmienia art. 24c ust. 1 pkt 2 z.z.w.o.ś. jest więc weryfikacja wykazanych przez wnioskodawcę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w zakresie ich wpływu na ceny i stawki opłat zawarte w projekcie taryfy. Jeżeli wynik badania wniosku o zatwierdzenie taryfy, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 z.z.w.o.ś.), natomiast jeżeli wynik ten jest negatywny organ wydaje decyzję odmowną, w której nakłada obowiązek przedłożenia w określonym terminie poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia (art. 24c ust. 3 ustawy z.z.w.o.ś.).

Co istotne w rozpoznawanej sprawie, ww. weryfikacja powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji organu regulacyjnego.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja zawiera, m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA w wyroku z 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA".

Decyzja powinna zatem zawierać zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i uzasadnienie prawne, przy czym w ramach uzasadnienia faktycznego organ powinien wskazać, jak ustalił stan faktyczny, jakim dowodom dał wiarę, a jakim nie i dlaczego. Natomiast sporządzając uzasadnienie prawne organ winien przywołać normy prawa procesowego i materialnego, szczegółowo je omówić, wskazać dlaczego te normy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie i zakończyć własnym, obszernym wywodem, jakie skutki prawne płyną dla wnioskodawcy z danej, cytowanej wyżej normy prawnej.

Zdaniem Sądi w szczególności decyzje niekorzystne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwić nie tylko stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, ale również kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym kontrola legalności decyzji obejmuje oprócz zbadania, czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego, także zbadanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

W niniejszej sprawie wskazać należy, że uzasadnienie decyzji I instancji w połączeniu z sentencją mogłoby wskazywać, że organ I instancji w sposób wyczerpujący i obszerny wykazał, dlaczego odmówiono zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy Jabłonna na okres trzech lat oraz nałożono na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni poprawionego wniosku taryfowego, wskazując co podlega uzupełnieniu.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie został zebrany bardzo obszerny materiał dowodowy. I tak orgn regulacyjny pismem z dnia [...]czerwca 2022 r. na podstawie art. 27b ustawy zzwoś wezwał wnioskodawcę do przedłożenia koreklty wniosku oraz szeregu informacji i dokumentów. Natomiast z dnia [...]czerwca 2022 r. organ regulacyjny poinformował, że na dzień wysłania tego pisma pozostają niespełnione przesłanki zależne od strony uzasadniające wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem, co oże skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia taryfy. Następnie organ I instancji wskazał, czego jego zdaniem wnioskodawca nie wykazał i nie udowodnił.

Natomiast wnioskodawca dwukrotnie bardzo obszernie (pisma z dnia [...]czerwca 2022 r. i [...]lipca 2022 r.) odniósł się do wezwań i zawiadomień, przedstawiając dwukrotnie poprawione projekty taryfy.

Tym czasem w decyzjach obydwu instancji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, z których konkretnie wezwań organu podnoszone przez stronę skarżącą uchybienia wynikają i jak się do tych wezwań odniósł wnioskodawca. Organy nie przeprowadziły prawidłowej subsumpcji stany faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie.

Organy podkreślały, że że wnioskodawca nie odniósł się do wszystkich wyszczególnionych w zawiadomieniu elementów, które umożliwiałyby wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony.

Jednakże w żaden sposób organy, a w szczególności organ regulacyjny, nie odniosły się do obszernych wyjaśnień strony skarżącej i dwukrotnie korygowanego projektu taryfy oraz jego uzasadnienia i załączników.

Nie może ujść uwadze Sądu, że w decyzji I instancji podnoszono, że strona nie zaprezentowała analizy kosztów i szczegółowo nie uzasadniła przyjęcia dodatkowego współczynnika alokacji pozostałych kosztów w oparciu o analizę kosztów, o której mowa w § 11 ust. 5 pkt. 2 rozporządzenia taryfowego. Tymczasem kwestia ta jest podnoszona przez wnioskowadcę ma trsonach 15-16 uzasadnienia taryfy i do tych wyjaśnień wnioskodawcy organ winien się ustosunkować.

Odnosząc się do zarzutu organu nie wyszczegółowienia kosztów materiałów, wskazać należy, że wyjaśnienia zawarte zostały na str. 26-27 uzasanienia. Niezrozumiały jest zarzut organu co kwestii, że skarżąca nie wskazała, kiedy będzie użytkowała pojazd specjalistyczny o czyszczenia kanalizacji przekazany od gminy Jabłonna, a także nie przedstawiła na jakiej podstawie określono koszty paliwa do samochodów i pojazdu specjalistycznego. Powyższe zagadnienia nie były przedmiotem zawiadomienia z [...]czerwca 2022 r. (vide: pkt 2.1.7 zawiadomienia), także skarżąca nie miała nawet możliwości ustosunkowania się do powyśzego w trakcie postępowania administracyjnego.

Podobnie ma się sytuacja w kwestii kosztów usług obcych. W decyzji I instancji wskazano, że skarżąca nie wyjaśniła konieczności ponoszenia tych kosztów w planowanym okresie taryfowym poprzez załączenie dokumentacji potwierdzającej wzrost stóp procentowych umów leasingowych samochodów służących do obsługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. wnioskodawca nie uzasadnił ponadto konieczności wykonywania poszczególnych czynności przez podmioty zewnętrzne oraz braku możliwości wykonania poszczególnych usług własnymi środkami. Wyjaśnienia skarżącej co do kosztów usług obcych zostały zawarte na str. 28-29 decyzji, a podnoszone przez organ regulacyjny kwestie także nie były przedmiotem zawiadomienia z dnia [...]czerwca 2022 r. (vide: pkt 2.1.11 zawiadomienia), także skarżąca nie miała nawet możliwości ustosunkowania się do powyśzego w trakcie postępowania administracyjnego.

Podobnie w kwestii podatku od nieruchomości sam organ przyznał, że skarżąca przedstawiła obszerne zestawienia, jednakże wskazał, że "Tak znaczny udział omawianej pozycji kosztowej w niezbędnych przychodach wymaga jasnego i szczegółowego zbadania.". Powyższe twierdzenie jest całkowicie niezrozumiałe dla Sądu.

Podkreślić także należy, że skarżąca obszernie się do kwestii okresu obrachunkowego (str. 19-20 uzasadnienia taryfy) i wskazówki zawarte w sentencji decyzji winny być przez organ skonfrontowane z wyjaśnieniami strony skarżącej, czego nie uczyniono.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Tego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uczynił. Powielił niewystarczającą argumentację organu I instancji.

Dodatkowo wskazać należy, organy sposób wyrażny podkreślały że odmowa zatwierdzenia taryfy wynika z zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Sczególnie dobitnie organ II inatsnstancji wskazał, że przedsiębiorstwo w ostatecznym projekcie taryfy wskazało na wzrost cen wody dla pierwszej taryfowej grupy odbiorców w wysokości 51,53%, 54,31% i 56,83% w kolejnych latach obowiązywania planowanej taryfy w porównaniu do cen dotychczas obowiązujących. Wnioskodawca wskazał także na wzrost ceny ścieków w kolejnych latach obowiązywania planowanej taryfy o 27,60%, 33,64% i 30,04% w kolejnych latach, w porównaniu do ceny obecnie obowiązującej. Zdaniem organu zgodnie treścią § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest opracowanie taryfy w taki sposób, aby zapewniała ona ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Uzasadnione jest zatem stanowisko organu regulacyjnego wskazujące na brak zapewnienia ochrony odbiorców, gdyż brak jest wystarczającego wyjaśnienia konieczności poniesienia kosztów zaplanowanych przez przedsiębiorstwo w przedstawionej wysokości. Wskazywanie przez skarżącą na niemożności uzyskania przez przedsiębiorstwo niezbędnych przychodów nie znajduje uznania organu odwoławczego i nie może być uznane za uzasadnione, w sytuacji gdy przedsiębiorstwo nawet nie stara się wyjaśnić zasadności ponoszenia planowanych kosztów.

Zdaniem Sądu organy w niniejszej sprawie nie przeprowadziły analizy zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikucji koszów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, o której mowa w art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś. Niewystarczające jest uznanie, że wzrost cen i stawek jest zbyt gwałtowy, bez przeprowadzenia takiej analizy, szczególnie że ma rację strona skarżąca, iże należało takżewziąść pod uwagę konieczność uzyskania przez skarżącą niezbędnych przychodów (§ 3 pkt 1 lit. a) oraz pozostałe przesłanki określone w pkt 1 rozporządzenia taryfowego. Skarżąca przedstawiła obszerną argumentację mna poparcie wzrostu cen i stawek, a inflacja prognozowana okazała się znacznie niższa niż ta jaka realnie wystąpiła.

Konkludując, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ regulacyjny przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mając na względzie obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także przedstawienia wyraźnego uzasadnienia powodów dla których argumentacja wnioskodawcy nie znalazła akceptacji organu. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać podjęte rozstrzygnięcie, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a także w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.

Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.