Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 886/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 roku sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 7 listopada 2014 r., nr 483/XLVIII/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w brzmieniu, w jakim obowiązywała do dnia wejścia w życie uchwały nr 607/LV/23 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z 31 maja 2023 r., w zakresie w jakim dotyczy działki nr [...], obręb [...], gmina Ślesin; II. zasądza od Rady Miejskiej Gminy Ślesin na rzecz A. K. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 7 listopada 2014 r. Rada Miejska Gminy Ślesin, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr 483/XLVIII/14 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Żółwieniec (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r., poz. 420).

Pismem z dnia 10 listopada 2022 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną powyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej należącej do skarżącego działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], obręb [...], gmina Ślesin, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art, 64 ust. 1 i 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483; dalej: "Konstytucja RP") poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie w toku procedury planistycznej prawa własności przysługującego skarżącemu oraz ustalenie przeznaczenia terenu bez wyważenia interesu prywatnego zmierzającego do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, co skutkowało zmianą przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, z obszaru zabudowy rekreacyjnej na obszar, na którym nie dopuszcza się stałej zabudowy kubaturowej, w sytuacji, kiedy taka zmiana stanowi zbyt daleko idącą i naruszającą zasadę proporcjonalności ingerencję w prawo własności skarżącego i jawi się jako nadużycie władztwa planistycznego gminy,

2) art. 20 ust 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszającego ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie w jakim w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...] - Tereny zieleni nieurządzonej, na którym zakazana jest stała zabudowa kubaturowa, w sytuacji kiedy obowiązujące w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały studium uwzględniało dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, obejmując działkę skarżącego o nr ew. [...] w ramach obszaru oznaczonego symbolem ML - Tereny zabudowy rekreacyjnej indywidualnej,

które to naruszenia doprowadziły w konsekwencji do naruszenia prawa skarżącego do swobodnego realizowania uprawnień właścicielskich przysługujących mu względem jego nieruchomości - poprzez znaczące ograniczenie możliwości zabudowy tej nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewid. gruntów [...], obr. [...], gm. Ślesin. Poprzednik prawny skarżącego nabył tę nieruchomość w 1998 roku z przeznaczeniem na funkcję rekreacyjną. Początkowo czynił prace aranżacyjne samego terenu nieruchomości, natomiast począwszy od 2010 roku na nieruchomości znajduje się niewielki domek letniskowy (niebędący trwale połączony z gruntem). Nieruchomość zatem już na kilka lat przed uchwaleniem najpierw studium, a później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, była wykorzystywana i zabudowana w celach rekreacyjnych. Taki stan rzeczy został uwzględniony na etapie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako że w części graficznej uchwały nr 290/XXXI/13 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 12 marca 2013 roku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ślesin nieruchomość skarżącego znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem [...] -Tereny zabudowy rekreacyjnej indywidualnej, gdzie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową o charakterze rekreacyjnym.

Jednakże w dniu 7 listopada 2014 r. Rada Miejska Gminy Ślesin podjęła uchwałę nr 483/XLVIII/14 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Żółwieniec. Zgodnie z częścią graficzną tej uchwały, nieruchomość skarżącego znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - Tereny zieleni nieurządzonej, na którym to obszarze zgodnie z § 15 ust. 7 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały zakazuje się lokalizacji stałej zabudowy kubaturowej. W następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Żółwieniec, którego ustalenia są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ślesin, zmieniony został sposób przeznaczenia nieruchomości skarżącego, wskutek czego skarżący nie ma możliwości posadowienia na terenie jego nieruchomości jakiejkolwiek stałej zabudowy, w tym nawet zabudowy rekreacyjnej. Doszło zatem do bezprawnego ograniczenia jego uprawnień właścicielskich w stosunku do tej nieruchomości i możliwości swobodnego zarządzania nieruchomością.

Jednocześnie skarżący zaznaczył, że w dniu 15 września 2022 r. skierował do Rady Miejskiej Gminy Ślesin w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak do chwili wniesienia niniejszej skargi organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.

Końcowo skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała pozostaje również wadliwa w stosunku do innych działek sąsiadujących z działką skarżącego. Zarzuty dotyczące uchwały były już rozpoznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w odniesieniu do działki o nr ewid. [...], należącej do T. F., w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...]. Postępowanie to zakończyło się prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 16 lutego 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy Ślesin wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwała nr 483/XLVllI/14 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Żółwieniec została przygotowana przez profesjonalne podmioty, dysponujące specjalistyczną wiedzą w tym zakresie. Prace nad uchwałą były jawne i na tym etapie procedowania nad uchwałą należało zgłaszać zastrzeżenia do jej treści, czego skarżący wówczas nie uczynił. Ponadto, po podjęciu uchwały została ona przekazana do organu nadzoru - Wojewody Wielkopolskiego, który nie dopatrzył się naruszenia prawa w podjętej uchwale i ostatecznie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W świetle tych okoliczności faktycznych i prawnych Rada Miejska Gminy Ślesin w dniu 21 listopada 2022 roku podjęła uchwałę nr 535/XLVIII/22 w sprawie odmowy uchylenia w części uchwały Rady Miejskiej Gminy Ślesin nr 483/XLVIIl/14 z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Żółwieniec.

Organ wskazał także, że w dniu 28 kwietnia 2021 roku podjął uchwałę nr 314/XXXI/21 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranego terenu w obrębie Żółwieniec, która to uchwała obejmuje nieruchomość skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 12 maja 2023 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Po [...]) wraz z załączoną do akt postępowania sądowego mapką poglądową celem wykazania, że w sprawie o takim samym stanie faktycznym i prawnym tut. Sąd podzielił w całości poglądy skarżącego co do niezgodności obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego doszło do stwierdzenia nieważności uchwały nr 483/XLVI11/14 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Żółwieniec w stosunku do działki skarżącego w powyższej sprawie, która to jest działką sąsiadującą względem działki A. K..

Jednocześnie skarżący wniósł o załączenie do akt niniejszego postępowania akt sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pod sygn. akt II SA/Po [...] oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów składających się na akta tej sprawy: 1) wydruku z Systemu informacji Przestrzennej Gminy Ślesin z systemu Gison.pl z warstwa studium oraz warstwą ewidencji działek (k. [...] akt sąd.), 2) wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy Ślesin e-mapa.net (https://slesin.e--mapa.net/) z warstwą studium, warstwą ewidencji działek oraz widocznym podkładem z mapy topograficznej (k. [...] akt sąd.), 3) wydruku z Systemu informacji Przestrzennej Gminy Ślesin e-mapa.net (https://slesin.e-mapa.net/) z podkładem mapy topograficznej z zasobów Geoportalu oraz warstwą ewidencji działek (k. [...] akt sąd.), 4) powiększonego wydruku z systemu e-mapa.net (https://siesin.e-mapa.net/) z podkładem mapy topograficznej z zasobów Geoportalu oraz warstwą ewidencji działek, gdzie roboczo oznaczono na nim działki objęte w studium z 2013 r. oznaczeniem ML dla "zabudowy rekreacyjnej indywidualnej – istniejącej" (k. [...] akt sąd.), 5) dokumentów pozyskanych bezpośrednio z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Ślesin (http://slesin.nowoczesnaqmina.pl/7a-3520) z urzędowo opublikowanymi materiałami do uchwały studialnej Rady z dnia 23 marca 2013 r., 290/XXXI/13 (k. [...] akt sąd.), 6) wydruku uchwały Rady z dnia 12 marca 2013 r., 290/XXXI/13 (tekst) wraz z uzasadnieniem (k. [...]-[...] akt sąd.), 7) wyciągów z rysunku 2a stanowiącego załącznik do uchwały 290/XXXI/13 obejmujące wycinek wydrukowany: oznaczenie mapy (k. [...] akt sąd.), legendą mapy i oznaczenia przeznaczenia terenów (k. [...] akt sąd.), 8) wydruków opartych na elektronicznym pliku studium 290/XXXI/13 pobranym z Biuletynu Informacji Publicznej (http://slesin.nowoczesnagmina.pl/7a-352Q), gdzie korzystając z funkcjonalności pliku.pdf kolejno uwidoczniono ten sam obszar i widoczne warstwy zawierające: podkład - mapa topograficzna (k. [...] akt sąd.), podkład topograficzny oraz pierwszą warstwa merytoryczną obejmująca oznaczenie terenów ZE i terenów ML "tereny zabudowy rekreacyjnej indywidualnej – istniejące" (k. [...] akt sąd.), podkład topograficzny, pierwszą warstwę merytoryczną obejmującą oznaczenie terenów ZE i terenów "ML - tereny zabudowy rekreacyjnej indywidualnej – projektowane" i drugą warstwę merytoryczną "ML - tereny zabudowy rekreacyjnej indywidualnej – istniejące" (k. [...] akt sąd.), 9) wyciągu z rysunku 2a stanowiącego załącznik do uchwały 290/XXXI/13 obejmujący wszystkie warstwy merytoryczne, czyli kompletne studium dla widocznego terenu (k. [...] akt sąd.) – celem zilustrowania graficznego w jakim zakresie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji jest niezgodny z prawem.

Na rozprawie w dniu 26 maja 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę, jej zarzuty i argumentację oraz te zawarte w piśmie z dnia 12 maja 2023 r. Dodatkowo wskazał na naruszenie przez organ planistycznym przepisów art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podtrzymał także wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do wniosku z dnia 12 maja 2023 r.

W konsekwencji Sąd postanowił przeprowadzić dowód z akt sądowych o sygn. akt II SA/Po [...] zawierających na kartach [...]-[...] dokumenty objęte wnioskiem pełnomocnika z dnia 12 maja 2023 r. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do przesłania, w terminie 14 dni, części tekstowej pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Ślesin" stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały nr 290/XXXI/13 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie zmiany studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ślesin oraz wyciągu z rysunku pn. "Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - Kierunki zagospodarowania przestrzennego" stanowiącego załącznik nr 2a do wymienionej wyżej uchwały - z wrysowaną działką nr [...], obr. Żółwieniec, gm. Ślesin, w czytelnej skali, w oryginalnej kolorystyce i z legendą.

W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2023 r. organ poinformował, że w dniu 31 maja 2023 r. Rada Miejska Gminy Ślesin podjęła uchwałę nr 607/LV/23 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębie Żółwieniec, gmina Ślesin, która swoim zakresem obejmuje m.in. teren działki o nr geod. [...] w obrębie Żółwieniec. Uchwała została przesłana do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu, celem publikacji w Dzienniku Urzędowym i 14 dni od publikacji uchwała wejdzie w życie. Do pisma organ dołączył część tekstową studium "kierunki" - stanowiącą załącznik nr 2 do uchwały oraz wyrys z rysunku studium "kierunki" - stanowiący załącznik nr 2a do uchwały (ze wskazaną lokalizacją działki [...] obręb Żółwieniec) wraz z legendą.

Na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze. Podkreślił, że obecnie po zmianie planu dokonanej uchwałą z dnia 31 maja 2023 r. działka skarżącego leży na terenie MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie wskazał, że ta zmiana planu nie ma wpływu na zasadność skargi, ponieważ kwestionowany zapis planu kształtował sytuację prawną skarżącego do czasu zmiany tego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Gminy Ślesin nr 483/XLVIII/14 z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Żółwieniec (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r., poz. 420).

Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.

Warunkiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętej przed dniem 1 czerwca 2017 r. jest poprzedzenie jej bezskutecznym wezwaniem organu gminy, który wydał kwestionowaną uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. szerzej postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 5/19 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie warunek ten został spełniony, albowiem skarżący wystąpił z takim wezwaniem do Rady Wiejskiej Gminy Ślesin (k. [...] akt sąd.), która uchwałą nr 535/XLVIII/22 z dnia 21 listopada 2022 r. nie uwzględniła wezwania skarżącego (k. nienumerowana akt planistycznych).

W konsekwencji poczynionych w tym zakresie ustaleń Sąd mógł przystąpić do zbadania legitymacji prawnej strony skarżącej. Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem.

W niniejszej sprawie skarżący jest właścicielem działki nr [...], obr. [...], gm. Ślesin, która znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Ponieważ postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności poprzez wprowadzenie zakazu możliwości zabudowy należącej do skarżącego nieruchomości, interes prawny skarżącego niewątpliwie został naruszony, a skarga była dopuszczalna.

Dalej Sąd wyjaśnia, że ponieważ naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu miał obowiązek skontrolować legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi. Jednocześnie jednak podkreślić należy, że procedura uchwalenia zaskarżonego planu stanowiła już przedmiot kontroli tut. Sądu, który w wyroku z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], ocenił, że procedura ta została przeprowadzona prawidłowo. Sąd w składzie orzekającym stwierdza przy tym, że nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w początkowym etapie procesu planistycznego opublikowana w Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1094), udokumentowane.

Przechodząc do meritum wskazać należy, że zarzuty skargi zasadniczo dotyczyły tego, iż przeznaczenie nieruchomości skarżącego w planie pod tereny zieleni nieurządzonej (symbol ZE) jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ślesin oraz tego, iż organ uchwalając plan w przyjętym kształcie naruszył zasadę proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi, tj. niezgodności zapisów uchwalonego planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ślesin w pierwszej kolejności wskazać należy, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza ono podstawowe kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być – w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu planów. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2021 wyd. 12, Legalis). W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1599/18; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13 i z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16).

W rozpoznawanej sprawie skarżący podniósł w skardze, że w planie jego działkę objęto symbolem ZE (tereny zieleni nieurządzonej), co nastąpiło z naruszeniem zapisów studium 290/XXXI/13, które nieruchomość obejmowały symbolem ML – tereny zabudowy rekreacyjnej indywidualnej. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego jest w tym zakresie prawidłowe, co czyni zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadnym.

W kontekście powyższego tytułem wstępu wskazać należy, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia oraz później w odpowiedzi na skargę organ nie przedstawił żadnego merytorycznego argumentu na odparcie wysuniętego przez A. K. zarzutu, że jego działka oznaczona w planie symbolem ZE znajdowała się w studium 290/XXXI/13 w obrębie ML (a nie ZE). Przywołano jedynie ogólnikowe argumenty, jak to, że projekt planu przygotował profesjonalny podmiot, że plan weryfikował Wojewoda, czy że skarżący nie wnosił uwag w kwestionowanym przez niego zakresie. Argumenty organu nie bronią więc planu 483/XLVIII/14 jako sporządzonego w sposób zgodny z studium 290/XXXI/13, gdyż nie zawierają żadnej zindywidualizowanej i merytorycznej argumentacji.

Jednocześnie podkreślić należy, że na podstawie przedłożonych na wezwanie Sądu przez organ dokumentów przy piśmie z dnia 5 czerwca 2023 r. nie można w sposób jednoznaczny ustalić dokładnej granicy pomiędzy obszarami ML i ZE wyrysowanymi na mapie obrazującej "kierunki" studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwałą Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 12 marca 2013 r., nr 290/XXXI/13 (dotyczy to obszaru przyległego do [...] granicy Jeziora Ślesińskiego, przy zatoce położonej obok Kanału [...], gdzie znajduje się działka skarżącego A. K. o nr [...]).

Tym niemniej, Sąd przeprowadził dowód z dokumentów włączonych do akt sprawy II SA/Po [...] ze skargi T. F., właściciela działki nr [...], [...], gm. Ślesin, którą to skargą także objęto kontrolowaną w niniejszym postępowaniu uchwałę. Analizując te materiały Sąd nie miał wątpliwości, że działka A. K. znajdowała się w dacie uchwalenia planu 483/XLVIII/14 na obszarze studialnym "ML – Tereny zabudowy rekreacyjnej indywidualnej – projektowane". W tym zakresie Sąd oparł się na wydrukach opartych na elektronicznym pliku studium 290/XXXI/13 pobranym z Biuletynu Informacji Publicznej (http://slesin.nowoczesnagmina.pl/?a=3520), gdzie korzystając z funkcjonalności pliku .pdf kolejno uwidoczniono ten sam obszar i widoczne warstwy zawierające: podkład – mapa topograficzna (k. [...] akt sąd. II SA/Po [...]), podkład topograficzny oraz pierwszą warstwę merytoryczną obejmująca oznaczenie terenów ZE i terenów ML "tereny zabudowy rekreacyjnej indywidualnej – projektowane" (k. [...] akt sąd. II SA/Po [...]), podkład topograficzny, pierwszą warstwę merytoryczną obejmującą oznaczenie terenów ZE i terenów "ML – tereny zabudowy rekreacyjnej indywidualnej – projektowane" i drugą warstwę merytoryczną "ML – tereny zabudowy rekreacyjnej indywidualnej – istniejące" (k. [...] akt sąd. II SA/Po [...]).

Porównanie obszaru "ML – Tereny zabudowy rekreacyjnej indywidualnej – projektowane" widocznego na podkładzie topograficznym (k. [...] akt sąd. II SA/Po [...]) i porównanie go do ewidencyjnego położenia działek (k. [...] akt sąd. II SA/Po [...]) pozwala stwierdzić, że należąca do skarżącego A. K. działka nr [...] jest zlokalizowana w studium 290/XXXI/13 na obszarze oznaczonym symbolem "ML – Tereny zabudowy rekreacyjnej indywidualnej – projektowane".

Skoro natomiast działka skarżącego w dacie uchwalania planu znajdowała się na studialnym obszarze "ML – Tereny zabudowy rekreacyjnej indywidualnej – projektowane", to oznaczenie jej w planie miejscowym planistycznym symbolem "ZE - tereny zieleni nieurządzonej" (z zakazem zabudowy) naruszyło studium. Zgodnie z załącznikiem tekstowym do studium 290/XXXI/13 na terenach ML dopuszcza się w szczególności zabudowę, a jej parametry zostały określone stosownie do tego celu (zob. http://slesin.nowoczesnagmina.pl/?a=3520). Innymi słowy, skoro należąca do A. K. działka nr [...] leży na obszarze oznaczonym w studium jako "ML – Tereny zabudowy rekreacyjnej indywidualnej", to uchwalony na podstawie tego studium plan 483/XLVIII/14 przewidujący na obszarze nieruchomości skarżącego symbol "ZE – tereny zieleni nieurządzonej" (z zakazem zabudowy), narusza istotnie zasady sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i z tego powodu powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego.

Jednocześnie Sąd odstępuje od przedstawiania stanowiska co do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem jego pogłębione rozpatrywanie miałoby sens, gdyby plan uchwalono w sposób prawidłowy, a dyskusyjne byłoby, czy nie dokonano nadmiernej ingerencji w prawo własności. Tymczasem, jak wynika z okoliczności sprawy, przyczyną objęcia nieruchomości skarżącego symbolem ZE było wyłącznie działanie w oparciu o studium 290/XXXI/13, które projektanci planu nieprawidłowo odczytali.

Końcowo Sąd wyjaśnia, że bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje okoliczność, iż zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą nr 607/LV/23 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębie Żółwieniec, gmina Ślesin. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 (Dz. U. nr 109, poz. 527), ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. stwierdzając, że po pierwsze, przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, po drugie, przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a po trzecie, zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

Dodać także należy, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego stwierdza jej nieważność, a więc ma kompetencje do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej podjęcia. Tym samym sąd sięga swoim orzeczeniem do chwili wydania kontrolowanego aktu, co oznacza, że zmiana lub uchylenie uchwały przez organ przed wydaniem wyroku sądowego w takiej sprawie nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na uchwałę i stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), stwierdził nieważność części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 7 listopada 2014 r., nr 483/XLVIII/14, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Żółwieniec w brzmieniu, w jakim obowiązywała do dnia wejścia w życie uchwały nr 607/LV/23 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 31 maja 2023 r., w zakresie, w jakim dotyczy działki nr [...], obręb Żółwieniec, gm. Ślesin, albowiem została wydana z naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 300,00 zł wpisu od skargi, kwota 480,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).