Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1968/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 6, art. 3 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 550/23 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 29 grudnia 2022 r. nr 405/L/2022 w przedmiocie rozpatrzenia skargi postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uzasadnienia

Zaskarżonym postanowieniem z 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 550/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego z 29 grudnia 2022 r. nr 405/L/2022 w przedmiocie rozpatrzenia skargi.

W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie Wojewoda wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego, względnie o uchylenie postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 233-236 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm., dalej: "u.s.p.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), przez pominięcie ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędne niezastosowanie art. 81 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. polegające na odmowie dokonania kontroli sądowej uchwały rady powiatu (aktu organu jednostki samorządu terytorialnego) wydanej w sprawie innej niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, co skutkuje dopuszczeniem przez sąd bezprawnej zmiany trybu rozpoznania sprawy administracyjnej i sanowanie takiej zmiany poprzez wyłączenie kontroli sądowej w sprawie;

art. 81 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż Wojewoda Małopolski będący (zgodnie z zapisami ustawy o samorządzie powiatowym, organem nadzoru nad działalnością organów samorządu powiatu) nie posiada legitymacji do skierowania do sądu administracyjnego skargi na uchwałę rady powiatu pn. "w sprawie rozpatrzenia skargi" z działu VIII k.p.a, a to ze względu na wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, iż przywołane przepisy nie mają zastosowania do uchwał skargowych z działu VIII k.p.a., co w istocie skutkuje nieuprawnionym ograniczeniem ustrojowych - nadzorczych kompetencji wojewody, jako organu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, oraz nieuprawnionym ograniczeniem kontroli sądowej nad uchwałami organów jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewoda wskazał, że uchwała Rady Powiatu Nowotarskiego, będąca przedmiotem skargi organu nadzoru, dotyczy pisma obywateli z 11 marca 2022 r., w treści której zarzucono Staroście Nowotarskiemu naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji nr 1296/21 w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń warsztatu rzemieślniczego na salę pożegnań i salę przechowań zwłok w budynku istniejącego zakładu rzemieślniczego i Sali ekspozycyjnej. Wojewoda stanął na stanowisku, że Rada Powiatu Nowotarskiego nie posiada kompetencji do zajęcia merytorycznego stanowiska względem zarzutów stawianych pod adresem postępowania administracyjnego (i finalnie wydanej w nim decyzji administracyjnej) prowadzonego przez Starostę Nowotarskiego i uznania ich za zasadne bądź za bezzasadne w postępowaniu skargowym, określonym w dziale VIII k.p.a.

Podał, że z art. 233 - 236 k.p.a., wynika, że postępowanie skargowe, prowadzone może być jako odrębne, samodzielne postępowanie tylko w przypadku, gdy w sprawie nie jest prowadzone, ani też nie może być prowadzone postępowanie administracyjne jurysdykcyjne (takie, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej). Zatem pismo, wprawdzie zatytułowane jako "skarga", ale wniesione w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 k.p.a. zdanie drugie. W ww. przypadkach, organem właściwym do rozpatrzenia pisma jest organ uprawniony do wszczęcia postępowania lub organ, przed którym toczy się postępowanie, a w przypadkach określonych w art. 235 k.p.a. - organ właściwy do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo do jej uchylenia lub zmiany. Wojewoda zaznaczył przy tym, że stosownie do postanowień art. 222 k.p.a. decydujące znaczenie ma treść pisma, a nie jego nazwa/tytuł lub forma zewnętrzna. Złożone pismo (pn. "skarga") w zależności od treści będzie kwalifikowane jako skarga, wniosek albo wadliwie zatytułowane pismo procesowe strony postępowania administracyjnego lub sądowego np. odwołanie. Dokonywanie tej oceny musi odbywać się z uwzględnieniem postanowień art. 233-236 i 240 k.p.a. Wynik oceny (kwalifikacji) warunkuje dalsze czynności organu. Zatem, za nieprawidłowe należy uznać merytoryczne rozpatrywanie w trybie skargowym z działu VIII k.p.a. pism - "skarg" (wadliwie zatytułowanych) na decyzje administracyjne, czy też na czynności lub przebieg postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnych. Organy "skargowe" nie są upoważnione do weryfikowania prawidłowości prowadzenia postępowań administracyjnych oraz oceny prawidłowości wydanych decyzji administracyjnych, a podejmując takie działania - poprzez zamienne stosowanie trybu skargowego z administracyjnym jurysdykcyjnym - wykraczają poza zakres przyznanych im kompetencji. Organ nie może zmienić kwalifikacji czynności procesowej strony na skargę powszechną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu Nowotarskiego wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie jak również o zwrot kosztów postępowania sądowego wg norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty w niej zawarte nie mogły stanowić podstawy do podważenia stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu.

Z uwagi, iż zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej pozostają ze sobą w ścisłym związku, za zasadne należy uznać łączne ich rozpoznanie.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Powiatu Nowotarskiego z 29 grudnia 2022 r., nr 405/L/2022, wydana na podstawie art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 229 pkt 4 k.p.a., uznająca za bezzasadną skargę z 11 marca 2022 r.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wedle zaś art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontroli sądowej podlegają także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

W literaturze i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienia NSA z: 18 kwietnia 2023 r., I OSK 180/23; 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11; 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07; oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 843). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów Działu VIII K.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2; por. także postanowienia NSA: z 27 listopada 2015 r., I OSK 3045/15; z 12 marca 2013 r., I OSK 318/13; z 8 stycznia 2015 r., II OSK 1827/14). W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się bowiem konkretnej sprawy administracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 27 sierpnia 2015 r., I OSK 1899/15).

Mając zatem na uwadze, że poddana kontroli sądowej uchwała Rady Powiatu Nowotarskiego z 29 grudnia 2022 r., nr 405/L/2022, została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 229 pkt 4 k.p.a., za prawidłowe uznać należy jej odrzucenie. Z uwagi na jej charakter nie stanowi ona bowiem aktu organu jednostki samorządu terytorialnego innego niż akty prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przepisy ustaw szczególnych także nie przewidują sądowej jej kontroli. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości – co mogłoby przemawiać za możliwością zaskarżenia ich do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 u.s.p. nie uzależnia możliwości wniesienia skargi od przedmiotu uchwały rady powiatu) - jednakże należy mieć na względzie, że uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. zawierają jedynie informację o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2001 r., l SA 2668/00, oraz postanowienia NSA z 7 lipca 2009 r., I OSK 803/09 i z 3 września 2009 r., I OSK 1064/09). Jak już wskazano powyżej, czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów Działu VIII k.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym okoliczność, iż skarga na działanie Starosty została rozpatrzona w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu. Istotne znaczenie ma w tym przypadku fakt, iż obejmuje ona swym zakresem postępowanie skargowe, które nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Zaznaczyć przy tym należy, że wbrew stanowisku Wojewody, w niniejszej sprawie nie można uznać, aby skarga obywateli z 11 marca 2022 r., w której zarzucono Staroście Nowotarskiemu naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji nr 1296/21 w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń warsztatu rzemieślniczego na salę pożegnań i salę przechowań zwłok, została mylnie zakwalifikowana jako skarga z art. 227 k.p.a. Jak bowiem wprost zostało wskazane w piśmie z 20 lutego 2023 r., skierowanym do Wojewody, skarga z 11 marca 2022 r. "nie była na decyzję a na działanie Starosty Powiatu Nowotarskiego". Skoro zatem skargą z 11 marca 2022 r. objęte było jedynie działanie Starosty a nie chęć podważenia decyzji, zasadnie uznana została za skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a.

Z przyczyn wyżej wskazanych jako niezasadne należało uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 233-236 k.p.a., w zw. z art. 81 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., jak również naruszenia art. 81 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że argumentacja nawiązująca do braku podstaw do odniesienia się do kwestii merytorycznych w uzasadnieniu uchwały, jakiego w ocenie Wojewody miała dopuścić się Rada Powiatu, z uwagi na niedopuszczalność skargi, nie mogła być przedmiotem rozważań sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).