Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1958/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 243/22 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 243/22 po rozpoznaniu skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i w punkcie 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej 480 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego, z rejestru KW oznaczonej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy W Brzegu, V Wydział Ksiąg Wieczystych na okoliczność posiadania przez organ zabezpieczenia w postaci ustanowionej hipoteki przymusowej na udziale przysługującym skarżącej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego - w związku z art. 1 i art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (zwanej dalej u.s.u.s.), poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego oraz objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych, a nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 i w zw. z art. 24 ust. 5 u.s.u.s., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kwestia badania przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy sytuacji, w której należności te są zabezpieczone hipoteką przymusową ustanowioną zgodnie z art. 26 ust. 3a pkt 1) u.s.u.s.;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą tej części działania Zakładu, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego, lecz kompetencji sądu powszechnego jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego. Sąd dokonując nieprawidłowej wykładni art. 134 § 1 p.p.s.a., szeroko zakreślając ''granice danej sprawy'' przekroczył granice sprawy sądowoadministracyjnej W rozumieniu art. 1 p.p.s.a;

- art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. Z art. 7, 178 ust. 1, art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek naruszenia zasady działania organów władzy publicznej, zasady związania sędziego ustawą oraz przez wkroczenie w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, dla którego zastrzeżono wyłączną kompetencje do orzekania o niekonstytucyjności przepisów rangi ustawowej i de facto niezastosowalne się do wyroku Trybunału z 20 maja 2020 roku (P 2/18), poprzez jego nieuwzględnienie nakazanie organowi badania przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych na części ułamkowej nieruchomości dłużnika hipoteką przymusową na rzecz organu;

- art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. na skutek naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 5 u.s.u.s. i tym samym przyjęcie nieprawidłowej, wiążącej oceny prawnej, że pomimo istnienia zabezpieczenia na należnościach przysługujących organowi, kwestia badania terminu przedawnienia jest konieczna podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do odmiennego wniosku, że zgodnie z treścią tego przepisu nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżąca A. B. nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, wyznacza strona przez wskazanie podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uchylił zakwestionowaną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 130 765,03 zł.

Na wstępie przypomnieć należy, że w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczenia społecznego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyposażony został w kompetencję do umorzenia należności z tytułu tych składek w przypadku stwierdzenia ustalonych ustawowo przesłanek umorzenia. Obowiązujące przepisy przewidują mianowicie, że umorzenie należności jest możliwe w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź istnienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Nie ulega wątpliwości, że przy tak odległym okresie powstania zadłużenia z jakim mamy do czynienia w tej sprawie należało wypowiedzieć się w kwestii ewentualnego przedawnienia. Tak też uczyniono na gruncie rozpoznawanej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyroki w sprawach sygn. akt I GSK 640/18; I GSK 1569/20 – opubl. CBOSA) wyrażany jest pogląd, który podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę, że procedowanie przez ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest możliwe w stosunku do składek, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją. W innej sytuacji doszłoby do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. Innymi słowy, warunkiem prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie. Tym samym, decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek powinna zawierać informację w tym zakresie, a sąd administracyjny rozpoznający skargę na taką decyzję winien odnieść się do tej kwestii poddając ocenie stanowisko organu.. Zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Na gruncie niniejszej sprawy kluczowe znacznie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020 r., o sygn. akt P 2/18 (Dz. U. z 2020 r., poz. 976), w którym zbadano zgodność art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z normami konstytucyjnymi i w orzeczeniu tym stwierdzono, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Trybunał odniósł się także do poprzedniego wyroku z dnia 8 października 2013 r., o sygn. akt SK 40/12 w którym stwierdzono niekonstytucyjność analogicznego rozwiązania obowiązującego względem należności podatkowych w art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej. W orzeczeniu z dnia 20 maja 2020 r. zwrócono uwagę, że ocena konstytucyjności nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej. Podkreślono, że składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, lecz wpływają na konto ZUS, wywierając znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która z kolei przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucanie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zasady równości, poprzez zróżnicowanie sytuacji płatników w zależności od tego, czy posiadają składniki majątkowe, na których można ustanowić hipotekę, czy też nie posiadają takich składników, Trybunał podniósł, że zróżnicowanie skutków prawnych stosowanych form zabezpieczenia jest w sposób naturalny związane z rodzajem składników majątkowych. Próba ich ujednolicenia, tak by doprowadzić do zrównania sytuacji podmiotów, oznaczałaby konieczność oparcia regulacji prawnych na fikcyjnym założeniu, że z punktu widzenia prawnych form zabezpieczenia wykonywania zobowiązań, sytuacja majątkowa tych, którzy posiadają różne składniki majątkowe, i tych, którzy ich w ogóle nie posiadają, jest taka sama. Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę, że choć ustanowienie hipoteki dla zabezpieczenia należności składkowych i jej skutki w postaci wyłączenia przedawnienia może być postrzegane, jako zróżnicowanie sytuacji płatników składek, to nie jest to bezpośrednią konsekwencją modyfikacji przez ustawodawcę terminów przedawnienia zobowiązań w odniesieniu do poszczególnych grup podmiotów, tylko pośrednim skutkiem wynikającym z możliwości stosowania różnych, przyjętych w prawie powszechnym, środków zabezpieczenia wierzytelności. Trybunał nie uznał, aby powyższe zróżnicowanie było niedopuszczalne w świetle zasady równości. Rozważając zachowanie przez ustawodawcę granic swobody, przy zróżnicowaniu sytuacji podmiotów, wyjaśniono, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. służy nie tylko ochronie konstytucyjnego prawa wierzyciela hipotecznego realizującego obowiązki wynikającego z art. 67 Konstytucji RP, ale także ochronie praw podmiotowych beneficjentów funduszu. Niedofinansowanie funduszu będące skutkiem nieuiszczania składek na ubezpieczenie społeczne przekłada się na wysokość i dostępność wypłacanych świadczeń. Niewywiązywanie się z obowiązków w postaci uiszczania należności składkowych przez płatników powoduje także przerzucenie ciężaru finansowania wypłacanych z niego świadczeń na inne podmioty. Jeżeli zatem istnieje majątek dłużnika, pozwalający na pokrycie zaległych świadczeń, uchylanie się od ich spełnienia z powołaniem na przedawnienie jest nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. Płatnicy składek powinni liczyć się z obowiązkiem ich uiszczania i nieuchronnością poniesienia ich ciężaru, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie. W sytuacjach szczególnych ustawa systemowa umożliwia umorzenie należności składkowych (art. 28 u.s.u.s.). Natomiast przedawnienie tych należności nie powinno być wykorzystywane jako sposób wygasania stosunków zobowiązaniowych przez płatników. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednocześnie, że uchylenie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. ograniczyłoby w znacznym stopniu ściągalność składek ZUS. Brak przedawnienia w połączeniu z możliwością odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty jest rozwiązaniem korzystniejszym niż konieczność przeprowadzenia egzekucji przed upływem terminu przedawnienia. Dłużnik hipoteczny nadal pozostaje właścicielem nieruchomości i może z niej korzystać, pobierać pożytki oraz może też nią rozporządzać. Art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w pewnych sytuacjach może zatem chronić także właściciela przedmiotu zabezpieczenia przed wywłaszczeniem nieruchomości mieszkalnych, czy niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej, w trybie postępowania egzekucyjnego. Nieprzedawnienie należności zabezpieczonych hipoteką nie powinno z drugiej strony być traktowane i wykorzystywane przez organy, jako możliwość niewywiązywania się z ciążących na nich obowiązków w zakresie ściągalności zobowiązań, lecz jako inny środek stosowany wówczas, gdy istnieje możliwość spłaty bez konieczności dokonywania drastycznych czynności egzekucyjnych dla dłużnika. W związku z tym art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stwarza bardziej elastyczne i dogodne możliwości w zakresie spłaty długu dla płatników składek i ZUS. Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny uznał, że analizowany przepis u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie sposób nie zgodzić się z Sadem I instancji, który uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że kwestia przedawnienia nie została dostatecznie wyjaśniona. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, pomimo iż strona te kwestie podnosiła, czy a jeżeli tak to jakie okoliczności miały wpływ na przerwanie terminu przedawnienia poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, że należności figurujące na koncie płatnika składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Podobnie nie wskazał, kiedy upływa termin przedawnienia poszczególnych należności, nie podał czy wystąpiły w stosunku do poszczególnych należności przesłanki zawieszenia / przerwania terminu przedawnienia. Jest to kwestia pierwszoplanowa jak słusznie podaje Sąd I instancji. Organ natomiast stoi konsekwentnie na stanowisku, czego wyrazem jest również treść podniesionych zarzutów kasacyjnych, że Sąd I instancji wkroczył w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o niekonstytucyjności przepisów rangi ustawowej a także wyszedł poza granice sprawy wskazując na konieczność badania przesłanek przedawnienia. Jak wynika z szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach przedmiotowo tożsamych, które są znane organowi z oczywistych względów, NSA nie podzielał analogicznego stanowiska organu. W tej sprawie również wzmiankowanego poglądu organu nie podziela. Jest przy tym bezsporne, że organ posiada zabezpieczenie w postaci ustanowionej hipoteki przymusowej na udziale przysługującej dłużniczce w kwocie 58 259,16 zł (v. uzasadnienie decyzji z [...] września 2021 r.), co stanowi ułamek łącznego zadłużenia 130 765,03 zł. Tym samym, opisane wyżej orzeczenie TK powinno zostać wzięte pod uwagę przy ocenie przedawnienia. Jednakże sama kwestia przedawnienia, jak słusznie podał WSA w Gliwicach, powinna być przez organ wyjaśniona, a zajęte przez organ stanowisko w tym przedmiocie winno być wyartykułowane w ten sposób, aby nie było wątpliwości, co do poszczególnych należności.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty opisane w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., o którym będzie mowa dalej, należy uznać za niezasadne. Z kolei zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest nietrafny z tego względu, że na gruncie tej sprawy przepis ten nie miał zastosowania, gdyż zaskarżony wyrok był pierwszym orzeczeniem sądowym w sprawie.

Biorąc to wszystko pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako, że nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.