Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 417/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 1371
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant : st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Chocz z dnia 29 marca 2023 r. nr LXXIV/355/2023 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych oraz warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj.§ 1 ust. 6 oraz § 2 ust. 6-9 załącznika nr 2; II. zasądza od Gminy Chocz na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 29 marca 2023 r. Rada Miejska Gminy Chocz podjęła uchwałę nr LXXIV/355/2023, w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych oraz warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Chocz. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2023 . poz. 3960, dalej także jako Uchwała).

Pismem z 29 maja 2023 r. Wojewoda Wielkopolski, zastępowany przez zawodową pełnomocnik, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej § 1 ust. 6 oraz § 2 ust. 6, ust. 7, ust. 8 i ust. 9 załącznika nr 2 do Uchwały - ze względu na istotne naruszenie prawa, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając napisał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1343 z późn. zm., dalej jako u.p.t.z.), organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów następuje w drodze uchwały (art. 15 ust. 2 u.p.t.z.). W załączniku nr 1 do Uchwały znajduje się wykaz udostępnionych przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Chocz. Szczegółowe warunki i zasady korzystania z tych przystanków komunikacyjnych, określone zostały w załączniku nr 2 do Uchwały.

W § 1 załącznika nr 2 do Uchwały rada uregulowała warunki korzystania z przystanków, przyjmując, że warunkiem korzystania z przystanków komunikacyjnych jest posiadanie ważnej umowy na korzystanie z przystanków zawartej pomiędzy operatorem lub przewoźnikiem a Gminą Chocz (ust. 2). W myśl natomiast zaskarżonego ust. 6: umowa na korzystanie z przystanków komunikacyjnych może zostać wypowiedziana w przypadku stwierdzenia: a) nieprzestrzegania przez przewoźnika rozkładu jazdy, b) wygaśnięcia lub cofnięcia uprawnień do prowadzenia działalności w zakresie przewozu osób, c) niepowiadomienia gminy o zmianie rozkładu jazdy bądź wykazu pojazdów, z którymi prowadzony jest przewóz osób.

W ocenie skarżącego, przepis § 1 ust. 6 załącznika nr 2 do Uchwały został wydany z istotnym naruszeniem prawa, bowiem regulacja ta wykracza poza zakres upoważnienia, wynikającego z art. 15 ust. 2 u.p.t.z., nie stanowiąc ani warunków, ani zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, które mogą być normowane w drodze aktu prawa miejscowego. Zdaniem Wojewody przedmiotowa kwestia powinna zostać uzgodniona przez strony w umowie dotyczącej korzystania z przystanków komunikacyjnych. Strony posiadają swobodę w kształtowaniu łączącego je stosunku zobowiązaniowego, w tym także w zakresie odnoszącym się do wypowiadania zawartej umowy, oczywiście przy uwzględnieniu przepisów bezwzględnie obowiązujących.

Dalej Wojewoda napisał, że spośród zasad korzystania z przystanków, unormowanych w § 2 załącznika nr 2 do Uchwały, zaskarżył przepis ust. 6, zgodnie z którym każdy rozkład jazdy zawiera nazwę operatora lub przewoźnika oraz jego logo, jeżeli je posiada, a także przepis ust. 7, zgodnie z którym rozkład jazdy (wymiary, grafika, sposób montażu) podlega uzgodnieniu z gminą.

W ocenie strony skarżącej obie regulacje wykraczają poza delegację określoną w art. 15 ust. 2 u.p.t.z., bowiem odnoszą się do kwestii związanych z rozkładami jazdy, które unormowane zostały w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Treść rozkładów jazdy, tryb ich zatwierdzania, sposób i terminy ogłaszania oraz aktualizacji rozkładów jazdy, a także warunki ponoszenia kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy oraz podawaniem rozkładów jazdy do publicznej wiadomości, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. z 2018 r. poz. 202, dalej także jako rozporządzenie w sprawie rozkładów jazdy).

Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozkładów jazdy, przewoźnik wykonujący regularny przewóz osób podaje rozkład jazdy do publicznej wiadomości w szczególności poprzez: 1) zamieszczenie na swojej stronie internetowej, o ile taką posiada; 2) przekazanie rozkładu jazdy organizatorowi publicznego transportu zbiorowego, na którego obszarze przewoźnik wykonuje przewozy, celem podania do publicznej wiadomości informacji niezbędnych do administrowania systemem informacji dla pasażera; 3) przekazanie rozkładu jazdy oraz informacji dotyczącej rozkładu jazdy właścicielowi albo zarządzającemu przystankiem komunikacyjnym lub dworcem, celem zamieszczenia informacji dotyczącej rozkładu jazdy na danym obiekcie - w transporcie drogowym.

Dodatkowo w § 11 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rozkładów jazdy określono sposób wykonania obowiązku podawania rozkładu jazdy do publicznej wiadomości w transporcie drogowym. Zgodnie z pkt 2 tego przepisu, przekazanie rozkładu jazdy organizatorowi publicznego transportu zbiorowego celem podania do publicznej wiadomości informacji niezbędnych do administrowania systemem informacji dla pasażera, a także rozkładu jazdy oraz informacji dotyczącej rozkładu jazdy właścicielowi albo zarządzającemu przystankiem komunikacyjnym lub dworcem, celem zamieszczenia informacji dotyczącej rozkładu jazdy na danym obiekcie, następuje poprzez przekazanie kopii zatwierdzonego rozkładu jazdy w postaci pliku w formacie PDF oraz w wersji elektronicznej umożliwiającej edycję tekstu (pkt 2).

Skarżący ocenił, że z ww. przepisów rozporządzenia w sprawie rozkładów jazdy wyraźnie wynika, że w transporcie drogowym to właściciel albo zarządzający przystankiem komunikacyjnym zamieszcza informację dotyczącą rozkładu jazdy na danym obiekcie, a przewoźnik zobowiązany jest do przekazania kopii zatwierdzonego rozkładu jazdy w postaci pliku w formacie PDF oraz w wersji elektronicznej umożliwiającej edycję tekstu. Unormowanie w rozporządzeniu powyższych kwestii wyklucza, zdaniem skarżącego, kompetencję prawotwórczą rady gminy w tym zakresie, w szczególności, gdy dochodzi - jak w niniejszym przypadku - do zmodyfikowania przepisów (norm) zawartych w rozporządzeniu.

Skarżący ocenił, że w przepisach rozporządzenia w sprawie rozkładów jazdy nie przewidziano, aby rozkład jazdy zawierał logo przewoźnika. W odniesieniu do danych identyfikujących operatora lub przewoźnika, rozporządzenie wprowadza obowiązek określenia w rozkładzie jazdy: imienia i nazwiska lub nazwy przewoźnika oraz jego adresu zamieszkania, o ile jest on tożsamy z miejscem wykonywania przez niego działalności gospodarczej, albo siedziby i adresu (§ 3 ust. 1 pkt 1), a w przypadku rozkładu jazdy opracowanego przez organizatora publicznego transportu zbiorowego, w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, wskazuje się nazwę organizatora publicznego transportu zbiorowego oraz jego adres (§ 3 ust. 2). Rozporządzenie nie przewiduje również obowiązku uzgadniania z gminą rozkładu jazdy w zakresie jego wymiaru, grafiki czy sposobu montażu. Ponadto, tak sformułowana treść § 2 ust. 7 załącznika nr 2 do Uchwały może sugerować, że za montaż (umieszczenie) rozkładu jazdy (informacji o rozkładzie jazdy) na przystankach komunikacyjnych odpowiada inny podmiot niż gmina (jako organizator publicznego transportu zbiorowego), np. przewoźnik lub operator, co nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Następnie skarżący napisał, że zaskarżył także przepisy § 2 ust. 8 i ust. 9 załącznika nr 2 do Uchwały. W § 2 ust. 8 załącznika nr 2 uchwalono zakaz umieszczania na przystankach innych informacji niż te, które dotyczą rozkładu jazdy. Zdaniem skarżącego regulacja ta stanowi modyfikację przepisu rangi ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 63a § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2022 r. poz. 2151 z późn. zm., dalej jako K.w.) kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Zdaniem strony skarżącej powtarzanie i modyfikowanie w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalne i naruszające prawo w sposób istotny.

Z kolei w § 2 ust. 9 załącznika nr 2 do Uchwały zakazano korzystania z innych przystanków niż wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały jak również z miejsc nie przeznaczonych do wymiany pasażerów. Skarżący zarzucił, że skoro upoważnienie z art. 15 ust. 2 u.p.t.z. obejmuje określenie przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z nich, to określone w Uchwale warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych mogą dotyczyć jedynie tych obiektów, których wykaz znajduje się w załączniku nr 1 do Uchwały.

Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze pełnomocnik Wojewody zaznaczył, że doręczona w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem aplikacji e-Nadzór uchwała, jak wynika z danych identyfikujących ten dokument, została podpisana przez Przewodniczącą Rady Miejskiej Gminy Chocz w dniu 29 marca 2023 r. o godz. 7:47, podczas gdy LXXIV sesja Rady Miejskiej Gminy Chocz, na której procedowana była przedmiotowa uchwała, rozpoczęła się tego dnia o godz. 14.30, przy czym uchwała została przyjęta przez Radę Miejską Gminy Chocz ok. godz. 15.30.

Organ nadzoru, zawiadamiając pismem z 10 maja 2023 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, wezwał Radę Miejską Gminy Chocz do złożenia wyjaśnień dotyczących zaistniałej sytuacji oraz przedłożenia projektu uchwały oraz uchwały w brzmieniu przyjętym przez Radę Miejską Gminy Chocz. Z wyjaśnień złożonych przez Przewodniczącą Rady Miejskiej Gminy Chocz wynika, że - wbrew dacie i godzinie wskazanej w danych identyfikujących dokument elektroniczny jako "data złożenia podpisu" - uchwała została podpisana 19 kwietnia 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Chocz napisał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, nie uzasadniając swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wskazuje, że skargę na przedmiotową uchwałę Rada Miejskiej Gminy Chocz wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm., dalej także jako u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako CBOSA). Pogląd ten został wielokrotnie powtórzony w orzeczeniach sądów administracyjnych i Sąd orzekający w niniejszej sprawie go podziela.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej jemu, jak podano w skardze, 19 kwietnia 2023 r. - wobec czego był władny ją zaskarżyć później, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się ww. kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Gminy Chocz nr LXXIV/355/2023 z dnia 29 marca 2023 r., w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych oraz warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Chocz. Zaskarżona uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2023 r. poz. 3960), nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana. Stanowi ona akt prawa miejscowego, skierowany do nieograniczonej liczby podmiotów (każdego potencjalnego przewoźnika działającego na terenie Gminy Chocz), których prawa i obowiązki reguluje w sposób generalny (abstrakcyjny).

Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały. Zatem w takim zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Sąd podziela zarzuty podniesione w skardze. Analizę skargi należy jednak rozpocząć od wskazania, że gmina jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego – art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne gminy obejmują sprawy, między innymi lokalnego transportu drogowego – art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Przepis art. 15 ust. 2 u.p.t.z. stanowi, że określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego.

Kompetencja uchwałodawcza rad gmin ograniczona zatem została do określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego oraz do określenia warunków i zasad korzystania z nich. Uchwalając zatem, w § 1 ust. 6 załącznika nr 2 do Uchwały, przesłanki wypowiedzenia umowy na korzystanie z przystanków, Rada Gminy naruszyła zakres upoważnienia wynikający z ww. art. 15 ust. 2 u.p.z.t., bowiem przedmiotowa kwestia może zostać uzgodniona w umowie dotyczącej korzystania z przystanków komunikacyjnych, nie w akcie prawa miejscowego.

Dalej Sąd wskazuje, że rada gminy jest obowiązana przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, nie może tego upoważnienia przekraczać. Niemożliwe jest regulowanie uchwałą kwestii objętych normami o charakterze powszechnie obowiązującym. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na przetwarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

W związku z powyższym aprobatę Sądu znajdują kolejne zarzuty skargi. Zgodnie z § 2 ust. 6 załącznika nr 2 do Uchwały, każdy rozkład jazdy ma zawierać nazwę operatora lub przewoźnika oraz jego logo, jeżeli je posiada. Z kolei w § 2 ust. 7 tego załącznika określono, że rozkład jazdy (wymiary, grafika, sposób montażu) podlega uzgodnieniu z gminą.

Strona skarżąca słusznie wskazała na przepisy rozporządzenia w sprawie rozkładów jazdy. Zgodnie z przepisami § 1, w rozporządzeniu tym określono: 1) treść rozkładów jazdy; 2) tryb zatwierdzania rozkładów jazdy; 3) sposób i terminy ogłaszania oraz aktualizacji rozkładów jazdy; 4) warunki ponoszenia kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy oraz podawaniem rozkładów jazdy do publicznej wiadomości.

Zakwestionowane przez Wojewodę regulacje odnoszą się zatem do kwestii unormowanych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego na obszarze całego kraju. Treści rozkładu jazdy dotyczą przepisy § 3-5 rozporządzenia w sprawie rozkładów jazdy. Z kolei, w myśl § 11 ust. 1 pkt 3 przewoźnik wykonujący regularny przewóz osób podaje rozkład jazdy do publicznej wiadomości także poprzez przekazanie rozkładu jazdy oraz informacji dotyczącej rozkładu jazdy właścicielowi albo zarządzającemu przystankiem komunikacyjnym lub dworcem, celem zamieszczenia informacji dotyczącej rozkładu jazdy na danym obiekcie. Zatem, jak słusznie stwierdzono w skardze, trudno wymagać, aby kwestie dotyczące wymiaru, grafiki i sposobu montażu na przystankach informacji o rozkładzie jazdy były jeszcze uzgadniane z gminą. Nadto, strona skarżąca słusznie wskazuje, że sformułowanie § 2 ust. 7 załącznika nr 2 do Uchwały ("Rozkład jazdy (wymiary, grafika, sposób montażu" podlega uzgodnieniu z gminą) może sugerować, że za umieszczenie rozkładu jazdy na przystankach komunikacyjnych odpowiada inny podmiot niż gmina (jako organizator publicznego transportu zbiorowego), np. przewoźnik lub operator, co nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Sąd podziela także zarzut skargi dotyczący przepisu § 2 ust. 8 załącznika nr 2 do Uchwały, którym zabroniono umieszczania na przystankach innych informacji niż te, które dotyczą rozkładu jazdy. Przepis ten bowiem dotyczy materii normowanej ustawowo, stanowi modyfikację przepisu rangi ustawowej. Zgodnie z art. 63a § 1 K.w., kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny.

Jak wynika z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11 października 2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady, unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por:. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 4 oraz uw. 2 i 3 do § 118). Wypada podkreślić, że należy się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Następnie Sąd wskazuje, że jako zasadny ocenia także zarzut skargi dotyczący przepisu § 2 ust. 9 załącznika nr 2 do Uchwały, którym zakazano korzystania z innych przystanków niż wymienionych w załączniku nr 1 do Uchwały, jak również zakazano korzystania z miejsc nieprzeznaczonych do wymiany pasażerów. Sąd w pełni podziela argument skargi, że skoro upoważnienie z art. 15 ust. 2 u.p.t.z. obejmuje określenie przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z nich, to określone w Uchwale warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych mogą dotyczyć jedynie tych obiektów, których wykaz znajduje się w załączniku nr 1 do Uchwały.

Odnosząc się do zasygnalizowanej przez Wojewodę wątpliwości dotyczącej daty złożenia podpisu pod podjętą uchwałą – przez Przewodniczącą Rady Miejskiej Gminy Chocz, Sąd stwierdza, że pośród dokumentów załączonych do skargi znajduje się kserokopia korespondencji Przewodniczącej Rady Miejskiej Gminy Chocz, adresowanej do Wojewody. Z wyjaśnień udzielonych w piśmie z 12 maja 2023 r. (k. 16v-17 akt sądowych) wynika, zdaniem Sądu wiarygodnie, że zaskarżona uchwała nie została podpisana w dniu, w którym przygotowane uchwały zostały przedstawione do podpisu tj. 31 marca 2023 r. z uwagi na błędną numerację przedłożonych uchwał, stwierdzoną przez Przewodniczącą Rady Miejskiej Gminy Chocz. Ponownie przedłożone do podpisu uchwały, w dniu 17 kwietnia 2023 r., także nie zostały podpisane przez Przewodniczącą Rady Miejskiej Gminy Chocz, z uwagi na niezgodność z treścią uchwały podjętej przez Radę Miejską. Dopiero w dniu 19 kwietnia 2023 r. uchwała została podpisana i tego samego dnia doręczona organowi nadzoru, co wynika z zapytania Wojewody Wielkopolskiego do Rady Miejskiej Gminy Chocz z 10 maja 2023 r. (k. 15 akt sądowych).

Jest poza sporem, że projekt uchwały, podpisany przed uchwaleniem uchwały, pozostanie projektem, tzn. tekst projektu podpisany przed uchwaleniem nie wywoła skutków prawnych. Skutki wywołuje dopiero uchwała podjęta w stosownym trybie. Rolą organu nadzoru jest czuwanie na tym, czy przedłożony akt przeszedł procedurę jego uchwalenia.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność Uchwały w następującej jej części: § 1 ust. 6 oraz § 2 ust. 6-9 załącznika nr 2.