Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 811/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 13 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2129
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 140/20 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 15 października 2019 r. znak: SKO.RL-62/3677/22/2019 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 140/20 oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 15 października 2019 r. znak: SKO.RL-62/3677/22/2019 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł A. W. podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zaistniały rzeczywiste i uzasadnione podstawy do uwzględnienia skargi z uwagi na zaistnienie niewątpliwych i obiektywnych przesłanek do zmiany lasu na użytek rolny i wydania przez ten organ decyzji bez właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaistniały podstawy do jej uwzględnienia, gdyż organ, niewyczerpująco rozpatrzył i zebrał materiał dowodowy i zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia występowania szczególnie uzasadnionych potrzeb skarżącego w przekształceniu terenów leśnych na użytki rolne zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, a także ograniczył się do badania okoliczności nieistotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia, zaniechając zbadania sytuacji osobistej i materialnej skarżącego, nie wyjaśniając i nie rozważając okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy oraz nie uzasadniając w sposób należyty, dlaczego wskazywany we wniosku powód zmiany lasu na użytek rolny nie nosi, jego zdaniem, znamion szczególnej potrzeby,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy na skutek arbitralnej decyzji organu doszło do naruszenia własności skarżącego, który na skutek braku wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny nie może korzystać w pełni ze swojej nieruchomości i prowadzić w sposób niezakłócony gospodarstwa rolnego z którego się utrzymuje wraz z rodziną.

Podniesiono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach i w konsekwencji błędne przyjęcie, że szczególnie uzasadniony interes skarżącego nie może jednocześnie stanowić szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, w sytuacji gdy przepisy prawa nie wprowadziły legalnej definicji pojęcia "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu" a w treści przedmiotowego artykułu brak jest zakazu utożsamiania tych pojęć,

2. niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach i uznanie, że brak jest podstaw do uznania, że zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu w sytuacji, gdy zostały w sposób wyczerpujący wyartykułowane oraz akcentowane przez skarżącego, na każdym etapie toczącego się postępowania, szczególnie uzasadnione potrzeby zmiany lasu na użytek rolny ze wskazaniem na jego sytuację rodzinną, materialną, położenie i przeznaczenie nieruchomości siedliskowej, które wypełniają przesłankę zmiany lasu na użytek rolny w postaci szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "p.p.s.a." oraz "k.p.a." jednocześnie nie definiuje użytych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 - dalej jako: p.p.s.a. oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

Niezasadnie zasadności skargi kasacyjnej upatruje jej autor w naruszeniu przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Tymczasem, nie ma wątpliwości, że to przepisy rangi ustawowej ograniczają skarżącego w wykonywaniu jego prawa własności, bowiem to sam ustawodawca dokonując ważenia interesu społecznego i jednostkowego właściciela lasu, priorytet przyznał temu pierwszemu. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - obecnie: Dz.U. z 2024, poz. 530 - dalej jako: "ustawa o lasach", określa zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, bez względu na formę ich własności (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2). Ustawodawca nakłada obowiązki na właścicieli lasów, obligując ich do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania (art. 13 ust. 1 ustawy o lasach). Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna, ale została przez ustawodawcę ograniczona do przypadków szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów (art. 13 ust. 2 ustawy o lasach). Dlatego też bezzasadnie skarga kasacyjna podnosi zarzut błędnej wykładni tego przepisu. Skoro, bowiem zasadą jest zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych, to jedynie stwierdzenie, że w sprawie zachodzi określony prawem wyjątek (przypadek szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu) uzasadniałoby odstąpienie od tej zasady. Jednocześnie, skoro zachowanie, ochrona i powiększanie lasów stanowi regułę ogólną, to oznacza, że wyjątki od tej zasady muszą być interpretowane wąsko. Istotą ustawy o lasach jest, bowiem wprowadzenie ograniczeń wolności w wykonywaniu prawa własności przez właścicieli lasów.

Niesłusznie też skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przez niewłaściwe jego zastosowanie.

Zważywszy na okoliczności faktyczne sprawy, której dotyczy złożona skarga kasacyjna wskazać trzeba, że jakkolwiek na podstawie art. 3 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków, związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne, to szczególne znaczenie dla zakwalifikowania określonej działki jako leśnej należy przypisać ewidencji gruntów i budynków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 354/21; 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 1506/05 i II FSK 842/05; 25 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1291/09; 11 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 195/10; z 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 984/11). To bowiem na podstawie wpisu w ewidencji określane jest przeznaczenie gruntu i wynikające z niego skutki prawne. Fakt, że określona działka nie jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie wyłącza bowiem możliwości uznania jej za las w znaczeniu prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2694/15).

Przesłanka "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów" jest konsekwentnie interpretowana w ten sposób, że pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" po stronie właściciela lasu, nie można utożsamiać z jego "szczególnie uzasadnionym interesem", co niesłusznie czyni skarga kasacyjna. Nie są to pojęcia zamienne. Odstępstwo od zasady, polegające na zmianie przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś przymusowym, nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny tej sytuacji i jest to przesłanka kwalifikowana (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. II OSK 1448/10 oraz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1262/14). Ciężar dowodu, że przesłanka szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu ziściła się, ciąży na wnioskodawcy.

W rozpatrywanej sprawie nie ma sporu, co do tego, że grunt objęty wnioskiem został pozbawiony zadrzewienia, urządzono na nim przydomową zieleń. Skarżący pierwotnie uzasadniał wniosek potrzebą stworzenia przydomowej przestrzeni dla swojej rodziny, a w toku postępowania zmodyfikował te motywy, wskazując na potrzeby wykorzystania objętego wnioskiem terenu na potrzeby prowadzonej działalności. Oceniając wniosek skarżącego z uwzględnieniem pełnego kontekstu sprawy, zasadnie organy oceniły, że nie ziściły się przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Żadne ze wskazywanych uzasadnień przedstawionych na poparcie złożonego wniosku, nie stanowi bowiem "szczególnie uzasadnionej potrzeby" właściciela lasu, której nie można utożsamiać z interesem właściciela lasu.

Zważywszy na powyższe niezasadnie podniesiono również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe. Rozpoznając sprawę niniejszą należało wyjaśnić stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentować poczynione ustalenia w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy ciążącym na nich w tym zakresie obowiązkom podołały. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Niezasadnie też Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w sprawie nie miało miejsce naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wziąwszy pod uwagę uzasadnienie zarzutu naruszenia tego przepisu, należy wyjaśnić, że nie mógł on przynieść pożądanego rezultatu, bowiem odmienna od przyjętej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie uzasadnia zarzutu naruszenia tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.