Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 423/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego samowolnego wykonania robót budowlanych utwardzenia wraz z podwyższeniem terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2023r. (znak sprawy: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. i M., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wykonania utwardzenia terenu wraz z jego podwyższeniem na działce ewidencyjnej nr [...] we wsi K., gmina S..

W dniu [...] czerwca 2021 r., (w ramach kolejnych kontroli) przedstawiciele organu nadzoru budowlanego dokonali kontroli na terenie działki nr [...] w m. [...], gm. S.. W jej trakcie stwierdzono:

1. brak wykonywania w czasie kontroli czynnych robót budowlanych związanych z wykonywaniem utwardzenia,

2. wysypanie powierzchni jezdnych na terenie nieruchomości czarną szlaką.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...], organ I instancji zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji, czy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu wraz z podwyższeniem na terenie działki nr [...] w m. K. , gm. S., organ administracji architektoniczno - budowlanej wydawał decyzję o pozwoleniu na budowę, bądź przyjmował zgłoszenie w tym zakresie. W odpowiedzi z dnia [...] września 2021 r. Starosta M. wskazał, że organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wydawał w zakresie ww. inwestycji decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie przyjmował zgłoszenia.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], organ I instancji zwrócił się do Starosty [...] o przekazanie archiwalnych map dotyczących działki nr [...] w m. [...], gm. S..

W dniu [...] marca 2022 r. przeprowadzono czynności kontrolne na terenie działki nr [...] w m. [...], gm. S.. W trakcie kontroli nie stwierdzono czynnego prowadzenia robót ziemnych, drogowych, bądź innych budowlanych służących utwardzeniu lub podwyższeniu terenu przy użyciu materiałów lub wyrobów budowlanych.

W dniu [...] lipca 2022 r. do organu I instancji wpłynęła opinia techniczna, w której wskazano, że powierzchnia terenu wykonana jest w nawierzchni żużlowej w warstwie o grubości 25 cm, pod tą warstwą znajduje się grunt rodzimy, teren brak ma możliwości przyłączenia do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, odprowadzenie wód opadowych odbywa się na własny teren nieutwardzony. Do ww. opinii dołączono szkic ukształtowania terenu wykonany przez geodetę.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany jest to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wyrób budowlany jest to wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011, tj. każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Żużel nie jest wyrobem budowlanym, a zatem zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z utwardzeniem, bowiem nie można mówić o utwardzeniu (tj. obiekcie budowlanym), jeżeli mamy do czynienia z materią wykonaną bez wyrobu budowanego. Przedłożona w aktach sprawy opinia techniczna nie potwierdziła istnienia gruzu. Gruz nie jest wyrobem budowlanym. Gruz jest odpadem. Organem właściwym w sprawie usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania/magazynowania jest Burmistrz S., a nie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. (art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach). Kompetencje PINB zostały jasno określone w art. 83 ust. 1 Prawa budowanego. Brak ustawowej definicji utwardzenia wskazuje, że należy posiłkować się powszechnie fachowo używanym wyjaśnieniem, a także orzecznictwem sądów. Jakkolwiek przepisy Prawa budowlanego nie zawierają norm, które definiowałyby "utwardzenie gruntu", to jednak reprezentowany jednolicie w orzecznictwie pogląd stanowi, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich, jak wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt: II SA/Bk 229/21).

Organ I instancji podkreślił, że ani żużel, ani gruz nie jest wyrobem budowlanym. Ponadto wysypanie żużlu nie stanowi w rzeczy samej materii trwałej w okresie czasu. Wysypanie tłucznia nie stanowi też utwardzenia gruntu na działce, bowiem za takie można uznać połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Tego rodzaju rozsypanie kamienia nie podlega też nadzorowi ze strony organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt: II OSK 249/08).

Ponadto podkreślono, że wyrównanie gruntu nie podlega regulacjom Prawa budowanego, przy czym wskazano dodatkowo, że przy porównaniu rzędnych wysokości terenu zawartych w opinii technicznej oraz tej załączonej przez Ł. K. do pisma z dnia [...] grudnia 2021 r., otrzymuje się nieznaczną zmianę wysokości terenu.

Organ nadzoru budowlanego I instancji poinformował, że prowadzi wyłącznie postępowanie dotyczące wykonania utwardzenia terenu z jego podwyższeniem, natomiast nie prowadzi postępowania w sprawie kierunku spływu wód opadowych, ani też zalewania terenów przyległych.

Zaznaczono również, że zgodnie z zebranym materiałem dowodowym różnica wysokości rzędnych nie wyniosła więcej niż 0,08 [m], przy czym roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu, bądź podwyższeniu poziomu gruntu, można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom Prawa budowlanego w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 p.b. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt: II SA/Wr 612/17). Nawiezienie ziemi, mające na celu wyrównanie (niwelację) terenu działki, nie stanowi budowli ziemnej, gdyż brak jest elementu funkcjonalnego dokonanej niwelacji terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt: II OSK 2986/17).

W odwołaniu od powyższej decyzji Ł. K. zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

1. naruszenie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 104 § 2 Kpa oraz w zw. z:

. art. 30 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 28.06.2015 r. i w zw. z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3, art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw,

. § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796) w zw. z pkt. 2 załącznika do tego rozporządzenia,

. § 2 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z Nr 49 z 2006 r., poz. 356) w zw. z pkt. 5 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji wydanie przez organ decyzji formalnej umarzającej postępowanie, w sytuacji, gdy istniały materialno-prawne podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty z uwagi na to, iż utwardzenia dokonano bez zgłoszenia i bez poddania odpadów kruszeniu, a ponadto zakłócono stan wody na gruncie zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 75 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie kompletnego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz merytorycznego załatwienia sprawy, niepodjęcie polegające przede wszystkim na niedołożeniu najmniejszych starań w celu pozyskania od Burmistrza S. poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dwóch ekspertyz wykonanych w 2016 i 2018 r., a dotyczących zmiany stanu wody na gruncie na działce nr [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich, czego zażądałam w swoim piśmie do organu pierwszej instancji z [...].12.2022 r.;

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez błędne ustalenia faktyczne oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów przeprowadzonych w sprawie w zakresie stanu prawnego i faktycznego samowolnie dokonanego utwardzenia terenu, a zwłaszcza poprzez:

. brak jakiegokolwiek odniesienia się do materiałów dowodowych w postaci filmu, zdjęć i mapy zawartych na płycie CD-R i złożonych wraz z pismem z dnia [...].12.2021 r. w siedzibie organu w M.,

. bezkrytyczne oparcie się na jednostronicowej opinii technicznej A. D. z [...].11.2022 r., stojącej w całkowitej sprzeczności z dowodami przedstawionymi przez stronę skarżącą;

4. naruszenie art. 107 ust. 3 Kpa poprzez:

. błędne sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji polegające na nie wskazaniu wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, wszystkich dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

. błędne sporządzenie uzasadnienia prawnego decyzji poprzez znaczne zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poprzestanie jedynie na przytoczeniu przepisów prawa i niezwiązanych z przedmiotem sprawy wyroków sądów administracyjnych, co doprowadziło również do naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli, a także zasady przekonywania - art. 8 i 11 Kpa.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2023 r. (znak sprawy: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że roboty ziemne na działce nr [...] w miejscowości K., gm. S., nie podlegają reglamentacji ustawy - Prawo budowlane, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że na przedmiotowej działce nie prowadzono robót budowlanych (w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane) polegających na utwardzeniu terenu działki, a jedynie dokonano jej wyrównania za pomocą żużla, względnie z wykorzystaniem gruzu pochodzącego z rozbiórki innych obiektów budowlanych znajdujących się wcześniej na tym terenie. Podkreślić należy, że zarówno żużel, jak i gruz nie są materiałami budowlanymi, a odpadami. Zgodnie z przedłożoną w dniu [...].11.2022 r. opinią techniczną, powierzchnia terenu wykonana jest w nawierzchni żużlowej w warstwie o grubości 25 cm. Pod tą warstwą znajduje się grunt rodzimy. Również ustalenia poczynione przez PINB podczas licznych kontroli działki nr [...] nie potwierdziły wykonania na jej terenie utwardzenia z wykorzystaniem materiałów budowlanych.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego postępowanie prowadzone w sprawie samowolnego wykonania utwardzenia terenu działki nr [...] (w sąsiedztwie działki nr [...]) wraz z jego podwyższeniem należało umorzyć, co organ I instancji uczynił prawidłowo.

W przypadku, gdy właściciel gruntu - osoba fizyczna utwardza i podnosi teren odpadami (np. gruzem) bez uprzedniego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, tylko wójt, burmistrz lub prezydent miasta (w badanej sprawie Burmistrz S.) może nakazać wykonawcy takiego utwardzenia usunięcie tych odpadów w trybie art. 26 ustawy z dnia [...].12.2012 r. o odpadach.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pierwotnym powodem zgłaszanych uwag przez J. F. i jego następcę Ł. K., jest zalewanie (według wyżej wymienionych) terenu działki nr 39 i posadowionego na nim budynku, wodami spływającymi z terenu działki nr [...], należącej obecnie do R. K..

W związku z powyższym, organ odwoławczy wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji w zakresie gospodarowania wodami i rozstrzygania w sprawach dotyczących zmiany stosunków wodnych, bowiem właściwym organem w sprawie zalewania terenu nieruchomości należącej do skarżącej jest Burmistrz S., który posiada z mocy ww. ustawy kompetencje w tym zakresie. Niemniej jednak autor przedłożonej w dniu [...].11.2022 r. opinii technicznej stwierdził na podstawie przeprowadzonych wizji lokalnych, analizy istniejącego stanu technicznego, że wody opadowe z terenu działki nr [...] nie spływają na działki sąsiednie (działka nr [...]), ponieważ budowa oraz ukształtowanie terenu nie pozwala na to.

Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy map geodezyjnych, ukształtowanie terenu działki nr [...] (w spornej części) nie uległo znaczącym zmianom na przestrzeni ostatnich lat. Rzędne wysokości działki i ich rozkład wskazują, że wody opadowe nie powinny spływać w kierunku działki nr [...] należącej do skarżącej.

Odnosząc się do okoliczności i zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o naruszeniu przepisów ustawy - Prawo budowlane, bowiem wykonane na działce nr [...] w m. [...], gm. S. utwardzenie terenu za pomocą żużla (względnie z wykorzystaniem gruzu) nie podlega przepisom Prawa budowlanego. Ww. ustawa nie reguluje również kwestii zakłócenia stanu wód na gruncie.

W ocenie organu odwoławczego chybionym jest również zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i niezebrania wystarczającego materiału dowodowego, bowiem ekspertyzy z 2016 r. i 2018 r. o których wspomina skarżąca (jak sama wskazała w odwołaniu) dotyczą zmiany stanu wody na gruncie - na działce nr [...], zatem nie mają one związku z przedmiotem niniejszej sprawy (zgłaszanym przez skarżącą utwardzeniem terenu i jego podwyższeniem). Również materiały przekazane przez Ł. K. pismem z dnia [...].12.2021 r. (w tym film) pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

W ocenie organu odwoławczego chybionym jest również zarzut skarżącej dotyczący wydania niewłaściwego rodzaju decyzji i nieprawidłowego jej uzasadnienia poprzez przywołanie licznego orzecznictwa sądów administracyjnych. W zapadłym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22.07.2020 r. sąd wskazał, że zakończenie przedmiotowego postępowania nastąpi w formie decyzji, na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego. Ewentualne uznanie wydania rozstrzygnięcia merytorycznego za bezprzedmiotowe skutkować powinno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Umorzenie niniejszego postępowania, na podstawie ww. przepisu w ocenie organu odwoławczego uznać należy za właściwe. Przywołanie zaś wyroków innych sądów administracyjnych orzekających w podobnych sprawach (nie takich samych) ma na celu przekonanie adresatów decyzji o zasadnym umorzeniu postępowania, zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie linią Sądów Administracyjnych.

W skardze do Sądu Ł. K. zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

1. naruszenie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 104 § 2 Kpa oraz w zw. z:

. art. 30 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 28.06.2015 r. i w zw. z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3, art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw,

. § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796) w zw. z p. 2 załącznika do tego rozporządzenia,

. § 2 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z Nr 49 z 2006 r., poz. 356) w zw. z pkt. 5 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji wydanie przez organ decyzji formalnej umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy istniały materialno-prawne podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty z uwagi na to, iż utwardzenia dokonano bez zgłoszenia i bez poddania odpadów kruszeniu, a ponadto zakłócono stan wody na gruncie zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 75 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie kompletnego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz merytorycznego załatwienia sprawy, niepodjęcie polegające przede wszystkim na niedołożeniu najmniejszych starań w celu pozyskania od Burmistrza S. poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dwóch ekspertyz wykonanych w 2016 i 2018 r., a dotyczących zmiany stanu wody na gruncie na działce nr [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich, czego zażądałam w swoim piśmie do organu pierwszej instancji z [...].12.2022 r.;

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez błędne ustalenia faktyczne oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów przeprowadzonych w sprawie w zakresie stanu prawnego i faktycznego samowolnie dokonanego utwardzenia terenu, a zwłaszcza poprzez:

. brak jakiegokolwiek odniesienia się do materiałów dowodowych w postaci filmu, zdjęć i mapy zawartych na płycie CD-R i złożonych wraz z pismem z dnia [...].12.2021 r. w siedzibie organu w M.,

. bezkrytyczne oparcie się na jednostronicowej opinii technicznej A. D. z [...].11.2022 r., stojącej w całkowitej sprzeczności z dowodami przedstawionymi przez stronę skarżącą;

4. naruszenie art. 107 ust. 3 Kpa poprzez:

- błędne sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji polegające na nie wskazaniu wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, wszystkich dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- błędne sporządzenie uzasadnienia prawnego decyzji poprzez znaczne zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poprzestanie jedynie na przytoczeniu przepisów prawa i niezwiązanych z przedmiotem sprawy wyroków sądów administracyjnych, co doprowadziło również do naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli, a także zasady przekonywania - art. 8 i 11 Kpa.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, iż skoro organ I instancji dokonał ustalenia, że nie doszło do naruszenia przepisów zawartych w rozporządzeniach wymienionych w petitum, a dotyczących warunków, jakie muszą być spełnione w procesie odzysku odpadów z podgrupy 17 01 poprzez ich użycie do utwardzenia części działki nr [...], to winien wydać decyzję o odmowie nałożenia obowiązku przywrócenia utwardzonej części działki nr [...] do stanu pierwotnego, a nie decyzję o umorzeniu postępowania. Od 2015 r. organ I instancji podejmował czynności w sprawie (np. liczne kontrole), czyli de facto prowadził postępowanie, prowadził je nie z urzędu, ale na wniosek - żądanie strony. W takiej sytuacji stwierdzenie przez organ braku przesłanek do uwzględnienia wniosku, nie może skutkować umorzeniem postępowania, lecz winno zakończyć się wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej zasadnym jest zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 105 § 1 Kpa (w zw. z przepisami ww. rozporządzeń w sprawie odzysku odpadów) poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji wydanie przez organ decyzji formalnej umarzającej postępowanie, w sytuacji, gdy istniały materialno-prawne podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, zgodnie z żądaniem strony skarżącej.

Zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że roboty przeprowadzone na działce nr [...] nie podlegają reglamentacji ustawy - Prawo budowlane, ponieważ zapisy z rozporządzeń Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami odsyłają wprost do m.in. Prawa budowlanego: "Utwardzanie powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie przepisów ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.)", a jak zauważył sam organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 7): "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych do dnia [...].06.2015 r. wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 2 wówczas obowiązującej ustawy Prawo budowlane)."

Podobnie zupełnie niezrozumiała w ocenie skarżącej jest wzmianka organu odwoławczego na temat utwardzania terenu odpadami bez uprzedniego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, gdyż ta część działki nr [...], która została utwardzona gruzem, jest oznaczona w rejestrze gruntów i na mapach literą B oznaczającą tereny mieszkaniowe. Podobnie rzecz ma się z odesłaniem do art. 26 ustawy z dnia [...] grudnia 2012r. o odpadach. Artykuł 26 dotyczy bowiem składowania lub magazynowania odpadów. Czym innym jest jednak składowanie i magazynowania odpadów, a czym innym ich odzysk w postaci wykorzystania gruzu betonowego z rozbiórek i remontów oraz gruzu ceglanego do utwardzenia gruntu, o czym strona skarżąca informowała obydwa organy nadzoru budowlanego nieprzerwanie od ponad ośmiu lat.

Skarżąca wskazała, że Sądowi z urzędu znana jest sprawa wciąż toczącego się (także od 2015 r.) postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza S. w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Postawa obydwu organów co do dowodów, ustaleń faktycznych i badania okoliczności sprawy budzi zdziwienie i niepokój skarżącej, ponieważ zaskakuje opieranie się tylko na niektórych dowodach, tych będących w zgodzie z wieloletnim stanowiskiem organów przy jednoczesnym odmówieniu mocy dowodowej ekspertyzom, pomiarom, zdjęciom, filmowi, zeznaniom świadków, choć są one ze sobą zgodne oraz przeważają merytorycznie i ilościowo nad pierwszą wymienioną grupą. Podkreślić też należy naruszającą art. 7 i 8 Kpa niechęć organów do zebrania pełnego materiału dowodowego, w tym, przede wszystkim zgromadzonego przez Burmistrza S. w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dojścia do prawdy i wydania najbardziej sprawiedliwego rozstrzygnięcia.

Skarżąca wskazała, że opinia techniczna Pana D. jest spreparowanym dokumentem wykonanym wedle życzenia Pana Kosińskiego, który za nią zapłacił i z tego względu nie przedstawia żadnej wartości dowodowej. Nie sposób w ogóle jej zestawić z dwoma ekspertyzami sporządzonymi na zlecenie Burmistrza S., które powstały w wyniku wielogodzinnych oględzin przeprowadzonych w obecności obydwu stron oraz pracowników Urzędu Miejskiego w S. sporządzających protokoły z oględzin, wykonanych pomiarów, odwiertów itp.

W ocenie skarżącej obydwa organy w żaden sposób nie odniosły się do materiałów dowodowych w postaci filmu, zdjęć i mapy zawartych na płycie CD-R i złożonych wraz z pismem z dnia [...].12.2021 r. w siedzibie organu w M.. Organy nie wyjaśniły, na jakiej podstawie odmówiły im mocy dowodowej. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przekazane przez nią dowody "pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie", dlatego jej zdaniem niemożliwe jest wejście w jakąkolwiek dyskusję z organami na temat tych dowodów. Na zdjęciu z dnia [...].04.2015 r. uwieczniono wielkie bryły gruzu o wadze około 50 kg, które nie zostały jeszcze przykryte żużlem - żużel znajdował się tego dnia na hałdach na południe od terenu utwardzonego.

Pomimo pisemnego żądania przeprowadzenia dowodu z dwóch ekspertyz

wykonanych w 2016 i 2018 r. na zlecenie Burmistrza S., zawartego w ww. piśmie do organu I instancji z dnia [...].12.2022 r. zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy pozostały głuche na to żądanie. Całkowitym kuriozum w ocenie skarżącej jest twierdzenie organy odwoławczego, że ekspertyzy nie mają związku z przedmiotem niniejszej sprawy, podczas gdy odkrywki Pana Gwoździewicza pokazujące kilkudziesięciocentymetrową warstwę gruzu przykrytego żużlem, mają najściślejszy możliwy związek z przedmiotem sprawy.

Skarżąca zwróciła też uwagę, że w dniu [...].05.2015 r. Burmistrz S. wydał decyzję zmieniającą jego decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...].04.2015 r. po rozpatrzeniu wniosku Pana Kosińskiego z dnia [...].05.2015 r., usuwając z niej zapis "utwardzenie części działki". Organy oczywiście również milczą w tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Podstawę prawną decyzji PINB stanowił przepis art. 105 § 1 K.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Zgodnie z przyjętą w doktrynie i zaakceptowaną przez praktykę orzeczniczą organów i sądów administracyjnych koncepcją bezprzedmiotowości, sytuacja ta oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć przed wszczęciem danego postępowania albo zostać ujawniona w jego toku, ale może również powstać w czasie prowadzenia postępowania w określonej sprawie.

Bezprzedmiotowość rozpatrywać można zarówno w toku postępowania zwykłego – orzekającego, jak i w czasie trwania nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. W nauce i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej ( strona, organ) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na niemożności skonkretyzowania praw lub obowiązków określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki i kształtowania jej sytuacji prawnej w nowy – w porównaniu ze stanem sprzed wszczęcia postępowania – sposób.

Stwierdzona przez organy właściwe instancyjnie bezprzedmiotowość odnosi się do wnioskowanego postępowania prowadzonego w warunkach procedury mającej na celu ewentualne doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Istotą czynności i robót budowlanych, do wykonania których obliguje inwestora właściwy organ nadzoru budowlanego, orzekający w toku tzw. procedury naprawczej (legalizacyjnej) jest to, że warunkują one uzyskanie zgodności z prawem zrealizowanych samowolnie przez inwestora robót budowlanych. Oznacza to, że są one niezbędne dla uzyskania takiego stanu. Brak konieczności podjęcia czynności lub wykonania przez inwestora jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodności z prawem skutkuje brakiem możliwości merytorycznego orzekania w tym zakresie przez właściwy organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonej procedury legalizacyjnej/naprawczej, a w konsekwencji koniecznością zakończenia postępowania w sposób inny niż orzeczeniem rozstrzygającym o istocie sprawy tzn. poprzez orzeczenie, które nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, czyli umarzające postępowanie.

Należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest magazynowanie czy składowanie odpadów. Ponadto inne organy są właściwe do załatwienia takiego problemu, zatem zarzuty w tym zakresie nie będą przedmiotem analizy na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699; dalej "u.o.o.")

Zgodnie z art. 26 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Nie jest przedmiotem tej sprawy również badanie stosunków wodnych, a ponadto organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są podmioty określone w art. 14 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Przedmiotem oceny dokonywanej przez właściwe w sprawie organy w administracyjnym postępowaniu instancyjnym były roboty polegające na utwardzeniu i podniesieniu gruntu na działce.

Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 19.09.2020 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jak wskazał organ przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane w 2015 roku (podjęto pierwsze czynności), dlatego w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18.09.2020 r.

Oceniając charakter przedmiotu sprawy należy odwołać się do definicji pojęć zawartych w ustawie prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ww. ustawy przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt malej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei, wyrób budowlany to wyrób, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011, tj. każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.

Ustawa Prawo budowlane podaje również definicję "robót budowlanych", przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Ustawa nie podaje legalnej definicji "utwardzenia gruntu". Zgodnie jednak z przyjętą powszechnie definicją, utwardzenie gruntu, to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, jeśli prace wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej to wtedy kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Należy od nich odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu. Prace, o ile nie będą prowadziły do powstania budowli ziemnej (por. art. 3 pkt 3 p.b.), nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni określonego gruntu. Nadal pozostanie to jednakże wzmocnienie wyłącznie fizyczne nie przejawiające technicznego charakteru i w konsekwencji nie podlegające reglamentacji Prawa budowlanego, przez co przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia (v.wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.10.2019 r., sygn. akt II SA/Po 268/19).

Obowiązująca od 01.01.1995 r. ustawa Prawo budowlane, w art. 28 ust. 1 wprowadziła zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wskazanych w ww. ustawie wyjątków. I tak, w art. 29 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18.09.2020r.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Ponadto ww. roboty nie znajdują się w katalogu zawartym w art. 30 ww. ustawy (w brzmieniu do 18.09.2020 r.), na których realizację jest wymagane dokonanie wcześniejszego zgłoszenia zamiaru ich wykonywania. Również obowiązujące obecnie przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 29 ust. 4 pkt 4) zwalniają tego rodzaju roboty z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ich zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wskazał organ, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych do dnia 27.06.2015 r. wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 2 wówczas obowiązującej ustawy Prawo budowlane).

Jak ustalił organ, zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że na przedmiotowej działce nie prowadzono robót budowlanych (w rozumieniu ustawy Prawo budowlane) polegających na utwardzeniu terenu działki, a jedynie dokonano jej wyrównania za pomocą żużla, względnie z wykorzystaniem gruzu pochodzącego z rozbiórki innych obiektów budowlanych znajdujących się wcześniej na tym terenie. Przy czym podkreślić należy, że zarówno żużel, jak i gruz nie są materiałami budowlanymi, a odpadami. Zgodnie z przedłożoną w dniu [...].11.2022 r. opinią techniczną autorstwa mgr inż. A. D., powierzchnia terenu wykonana jest w nawierzchni żużlowej w warstwie o grubości 25 cm. Pod tą warstwą znajduje się grunt rodzimy. Również ustalenia poczynione przez PINB podczas licznych kontroli działki nr [...] nie potwierdziły wykonania na jej terenie utwardzenia z wykorzystaniem materiałów budowlanych.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ również ustalił, że w wyniku prowadzonych prac nie nastąpiły takie zmiany wysokości terenu, które kwalifikowałyby wykonane roboty jako roboty polegające na podniesieniu i utwardzeniu gruntu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Organ w istocie ustalił, że doszło do wyrównania i uporządkowania terenu, które nie stanowi robót budowlanych.

Prace zostały wykonane na podwórku uczestnika i nie prowadziły do wykonania innego obiektu budowlanego, z którego powstaniem wiązałaby się konieczność uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna zawierająca zdjęcia przed i po wykonaniu utwardzenia. Na zdjęciach sprzed wykonania utwardzenia widoczne są rozjeżdżone pasy ziemi i koleiny. Na zdjęciach po wykonaniu utwardzenia widoczny jest natomiast wyrównany i utwardzony za pomocą żwiru teren. Nie zbudowano natomiast konkretnego obiektu budowlanego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że zgodnie z oceną WINB nie doszło ani do budowy obiektu budowlanego ani wykonania robót, które stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b.

Utwardzenia dokonano skruszonym gruzem budowlanym i żużlem. Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonanie robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, gdy wykonane prace nie mogą zostać zakwalifikowane do robót budowlanych, a co za tym idzie, efekt tych czynności nie może zostać uznany za obiekt budowlany lub jego część, także z tego powodu, że użyty do utwardzenia żużel oraz gruz porozbiórkowy nie spełniają kryterium wyrobu budowalnego z uwagi na ich charakter odpadowy. Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być obok spełnienia przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu a takiego obiektu nie zbudowano.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.