Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 21/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15 zzzzzn(2) ust. 1 i 2, art. 31 zo ust. 1, 2, 4, art. 31 zq ust. 1, 3, 4, 8
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 47, art. 123
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 §1, art. 79a §1, art. 80, art. 107 §3, art. 138 §1, art. 180
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiące marzec i kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Organ I instancji", "ZUS") odmówił D. Z. (dalej jako: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek wynikających z reklamacji - na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za miesiące marzec-kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu ZUS podniósł, że Skarżący wnioskiem z 29 maja 2020 r. zwrócił się o ww. zwolnienie. Zwolnieniem tym zostały objęte należności za okres od marca do maja 2020 r. o czym Wnioskodawca został poinformowany pismami z [...] czerwca 2020 r. (x 2) i pismem [...] września 2020 r. Organ I instancji wskazał również, że z danych zapisanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynikało, iż Strona jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych od 1 lutego 2020 r. z kodem 0590, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, dla której podstawa wymiaru składek na te ubezpieczenia uzależniona jest od przychodu. Następnie stwierdził, że od 1 lutego 2020 r. Wnioskodawca nie złożył dokumentu rozliczeniowego z podstawą wymiaru składek, ustaloną zgodnie z art. 18c ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266, ze zm. - dalej jako: "U.s.u.s."). Podkreślił też, że Skarżący dopiero 11 maja 2020 r. złożył dokument rozliczeniowy ZUS DRA II na rok 2020 r., z wykazanym przychodem z działalności gospodarczej za ubiegły rok kalendarzowy i najniższą podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia. To spowodowało, że Organ I instancji uznał, że Wnioskodawcy nie przysługuje prawo do przedmiotowego zwolnienia.

Wnioskiem z 12 grudnia 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona zwróciła się do ZUS - Oddział w [...] o uchylenie decyzji I instancyjnej i przyznanie jej prawa do pełnego zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec i kwiecień 2020 r. Skarżący podniósł, że z uwagi na złożenie 29 lutego 2020 r. dokumentu ZUS ZUA i wskazanie kodu tytułu do ubezpieczenia 059000, Organ I instancji przyjął, że jego składki za sporne miesiące (od marca do kwietnia 2020 r.) wynoszą po 609,14 zł, choć faktyczna kwota wynosi po 1431,48 zł za każdy tych miesięcy. To powoduje, że przyjęte rozstrzygnięcie ZUS jest w jego ocenie nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Organu I instancji o odmowie uznania reklamacji w sprawie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiące marzec-kwiecień 2020 r. ZUS (dalej jako: "Organ II instancji", "Organ odwoławczy", "Zakład") stwierdził, że Strona wnioskiem RDZ z 29 maja 2020 r., jako płatnik składek i osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą zwróciła się o przedmiotowe zwolnienie. Wskazał równocześnie, za Organem I instancji, że niniejszym zwolnieniem zostały objęte należności za okres od marca do maja 2020 r. o czym Wnioskodawca został poinformowany pismami z [...] czerwca 2020 r. (x 2) i pismem z [...] września 2020 r.

W uzasadnieniu do przyjętego rozstrzygnięcia Zakład wskazał, że z zapisów w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, iż 2 marca 2020 r. Strona, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą zgłosiła się do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych, dla której podstawa wymiaru składek uzależniona jest od dochodu ("Mały ZUS") od 1 lutego 2020 r. Stwierdził też, za Organem I instancji, że Wnioskodawca nie złożył dokumentu rozliczeniowego z podstawą wymiaru składki w ustawowym terminie jej płatności, tj. do 10 dnia następnego miesiąca od dokonania zgłoszenia. W dniu 11 maja 2020 r. Skarżący złożył dokument rozliczeniowy ZUS DRA cz. II na 2020 r. z wykazanym przychodem z działalności gospodarczej za ubiegły rok kalendarzowy i najniższą podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w wysokości 780,00 zł. Następnie 28 maja 2020 r. Strona złożyła deklarację ZUS DRA za miesiąc marzec 2020 r. oraz kwiecień 2020 r. z podstawą wymiaru każdej składki w kwocie 780,00 zł, a następnie 26 października 2020 r. wpłynęły do ZUS dokumenty rozliczeniowe za miesiąc marzec 2020 r. i kwiecień 2020 r. z podstawą wymiaru każdej składki w kwocie 3.136,20 zł. Organ II instancji wskazał, że kwoty zwolnień z opłacania składek w przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność opłacającej składki wyłącznie na własne ubezpieczenia to nieopłacone należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej daną osobę najniższej podstawy wymiaru składek. Jeżeli podstawa wykazana w dokumentach rozliczeniowych jest wyższa, płatnik zobowiązany jest do dopłacenia różnicy. W związku z powyższym, w ocenie Zakładu, Skarżącemu nie przysługiwało prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu ww. składek, wynikające z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, ze zm. - dalej jako: "ustawa COVID-19") w zw. z art. 83 ust. 1 U.s.u.s.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona wniosła o uchylenie decyzji Zakładu z [...] oraz o przyznanie prawa do pełnego zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek wynikających z reklamacji za wskazany wcześniej okres.

W ocenie Skarżącego przyjęte rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazał on, że należne składki za miesiące marzec i kwiecień 2020 r. wynoszą po 1.431,48 zł i tę właśnie kwotę winno objąć zwolnienie z obowiązku zapłaty składek. Strona podała, że po złożeniu 29 lutego 2020 r. dokumentu ZUS ZUA z kodem ubezpieczenia 0590 należało złożyć deklarację DRA II na 2020 r., by wskazać podstawę naliczania składek na ubezpieczenie społeczne od 1 lutego 2020 r.

W przedmiotowej sprawie Organ w przypadku naliczenia składek w marcu i kwietniu 2020 r. przyjął podstawę "normalnego" ZUS, tj. kwotę 3.136.20 zł, natomiast do wniosku o zwolnienie przyjął podstawę w tym samym okresie według "Małego ZUS", tj. kwotę 780,00 zł. Stosowanie odmiennej podstawy do naliczenia składek ZUS i do zastosowania zwolnienia z należności z tego tytułu za miesiące marzec i kwiecień 2020 r., w ocenie Skarżącego jest nie do przyjęcia.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy podtrzymał w całości twierdzenia i argumentację faktyczno-prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Prawomocnym postanowieniem z 20 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2163/2, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia.

Decyzja podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "P.p.s.a."). Tym samym sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo - uchyla ją. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, ma obowiązek wydać stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku Strony.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana we wskazanym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając skargę Strony w tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Istota i płaszczyzna sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy Zakład w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym prawidłowo odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca do kwietnia 2020 r.

Podać należy, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. albo

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Zgodnie z art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 U.s.u.s., opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność.

Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 stanowi natomiast, iż za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek uregulowana jest w art. 47 U.s.u.s. Zgodnie z treścią ust. 2a tegoż przepisu, osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;

2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1373, ze zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.

W myśl art. 47 ust. 2e U.s.u.s., osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7.

Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7).

Jak stanowi art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. - dalej jako: "K.p.a.") dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślić również należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, na mocy art. 180 K.p.a. oraz 123 U.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego stanowiące między innymi, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy te prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 §1 K.p.a.). Ponadto Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 K.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie i w taki sposób zgromadzonego materiału dowodowego (jego całokształtu) Organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ponadto, podjęte przez niego rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, spełniającej wymogi określone w art. 107 §3 K.p.a. oraz realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a.

W tym miejscu należy podnieść, że zważywszy na treść art. 11 K.p.a. istotą przyjętej w nim zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96 - wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba też pamiętać, że przywołana wcześniej zasada praworządności (art. 7 K.p.a.) powiązana z art. 8 K.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom (dotyczy to także odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek), bowiem obywatel ma być przekonany, a nie pokonany (por. wyrok NSA z 6 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 824/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 474/19).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd zważył, że jej stan faktyczny nie został rzetelnie, prawidłowo i czytelnie ustalony oraz poddany dokładnej analizie Organów obu instancji. Zatem Sąd nie mógł dokonać kontroli zastosowania wskazanych norm prawa materialnego, do której ów stan się odnosił. Należało o tym wspomnieć, ponieważ o uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia natury proceduralnej w zakresie przytoczonej wcześniej regulacji prawnej.

Rozstrzygając sprawę jako organ odwoławczy Zakład nie wywiązał się także i z tej roli, poprzestając na materiale dowodowym zgromadzonym przez Organ I instancji. W aktach sprawy Sąd nie znalazł bowiem żadnej jego aktywności, choć zważywszy na treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przedłożone do kontroli akta sprawy była ona pożądana. Jak bowiem stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2169/19: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy (...).". Trzeba również pamiętać, że organ odwoławczy, decydując się utrzymać w mocy decyzję I instancyjną, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. powinien ustosunkować się w jej uzasadnieniu do całości przyjętego rozstrzygnięcia. Ponadto, decyzja ta, musi być zgodna z zakresem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i odnosić się szczegółowo do jego przedmiotu i zgłaszanych tam zarzutów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 649/17). Temu wymogowi nie odpowiada zaskarżone rozstrzygnięcie, chociażby w odniesieniu do twierdzeń Skarżącego, że składki należne za marzec i kwiecień 2020 r. wynoszą po 1.431,48 zł. Tym samy ZUS naruszył też art. 138 §1 pkt 1 K.p.a.

W tym miejscu wymaga też podkreślenia, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy, zważywszy na treść art. 54 §2 P.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy, Sąd stwierdził, że akta te są niekompletne. Oprócz decyzji Zakładu (karty: 12-13, 19-20 akt adm.), wniosków Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy (karty: 3, 14-15 akt adm.), zawiadomień o zakończeniu postępowania (karty: 11 i 18 akt adm.) składają się na nie: niepodpisane, bądź niepoświadczone wydruki zgłoszenia oraz deklaracji (k. 4-7 i 17-18 akt adm.), czy też pisma zaopatrzone w podpis elektroniczny, bez udokumentowanego potwierdzenia jego weryfikacji (k. 1-2 i 10 akt adm.).

Do akt administracyjnych nie dołączono również wniosku Strony o zwolnienie z opłacania składek, co z uwagi na obowiązek Organu wynikający z art. 54 §2 P.p.s.a. stanowi sytuację niedopuszczalną. Tym bardziej, że postępowanie to, zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 jest postępowaniem wszczynanym właśnie na wniosek. Co istotne też w obu instancjach Zakład powołuje się na niniejszy dokument.

Przedmiotowa uwaga dotyczy również powoływania się przez Organy obu instancji w kontekście rozpatrywanej sprawy na Kompleksowy System Informatyczny ZUS czy stan konta. Trzeba bowiem pamiętać, że Sąd nie ma prawa orzekać, nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez Organy dokumentami (w tym zakresie np. stan konta, danych z ww. Systemu, skoro Zakład uznał je za ważne dla sprawy), a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi, rozstrzygać o losach kogokolwiek, w szczególności płatnika składek. Tym samy w ocenie Sądu, i w tym, przypadku doszło do naruszenia art. 54 §2 P.p.s.a.

Sąd zwrócił również uwagę, że w aktach sprawy znajdują się trzy dokumenty opatrzone podpisem elektronicznym (k. 8, 9 i 10 akt adm.). Są to pisma z [...] czerwca 2020 r. (x 2) i z [...] września 2020 r. informujące Stronę o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości 609,14 zł za każdy miesiąc. Pomimo przyjęcia takiej formy dokumentu i jego podpisu Zakład nie przedłożył do akt sprawy elektronicznego poświadczenia jego weryfikacji, które dawałoby pewność, że w momencie składania podpisu był on ważny.

Obowiązkiem Organu II instancji jest przekazanie kompletnych akt, co obejmuje wszystkie dowody, w tym dokumenty, które zostały wygenerowane w toku postępowania, i które stały się podstawą wydanego rozstrzygnięcia, pozwalając, tym samym Sądowi na dokonanie ich kontroli, a co za tym idzie pełną ocenę zgodności z prawem dokonanego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 790/19). Trzeba też pamiętać, że kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd nie ogranicza się jedynie do kontroli tego aktu, lecz bada, czy okoliczności w nim przedstawione znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. Jak słusznie zauważył w wyroku WSA w Kielcach z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 412/19: "Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 §2 ustawy p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową.". Z akt sprawy wynika bowiem zakres i rodzaj czynności procesowych organu i stron, co pozwala na ustalenie, w jakim zakresie realizowano zasady ogólne i uprawnienia płynące z poszczególnych przepisów procesowych, czy doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu rozstrzygnięcia i jaki miały one wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Z tego obowiązku w niniejszej sprawie Organ odwoławczy się nie wywiązał. Powyższe uchybienia stały się jedną z przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji. Charakter zaś i waga stwierdzonych uchybień uniemożliwiły Sądowi dokonanie oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że podstawę wyrokowania stanowi właśnie materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku przeprowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15 grudnia 2008 r., VI SA/Wa 2099/05). Trzeba też pamiętać, że to z treści dokumentów i materiałów zawartych w aktach sprawy można w wielu przypadkach ustalić, jakimi przesłankami kierował się organ, dokonując takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Należy też dodać, że sam stan przedkładanych Sądowi akt, ich kompletność i stopień uporządkowania wskazują na stosunek do sprawy, do stron i innych uczestników postępowania oraz na skrupulatność dokumentacji i jakość sprawowania administracji w danej jednostce organizacyjnej. Zarazem Sąd jest zobligowany przyjmować, co szczególnie istotne w niniejszym postępowaniu, że przesłane przez Zakład przy skardze akta sprawy są tymi, które posiadał on, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06). Bez kompletnych akt sprawy oraz dowodów, na podstawie których organ poczynił ustalenia faktyczne, nie jest też możliwe stwierdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczności bowiem wynikające z dokumentów znajdujących się poza aktami sprawy (jak ma to miejsce w tej sprawie), co do zasady nie mogą być uznane za udowodnione, o ile nie chodzi o fakty powszechnie znane, bądź znane organowi z urzędu (art. 77 §4 K.p.a.). Odnosząc powyższe konstatacje do okoliczności rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że przedłożone Sądowi akta są niekompletne i pozbawione szeregu dokumentów. Co istotne, na niektóre z nich powołują się Organy obu instancji w wydanych rozstrzygnięciach. Sąd nie ma zatem możliwości poznania materiałów źródłowych w sprawie, a co za tym idzie dokonać ich oceny w kontekście zaskarżonego aktu administracyjnego i stawianych mu zarzutów przez Skarżącego.

Reasumując, analiza akt sprawy, w kontekście zarzutów skargi skutkuje stwierdzeniem, że przedstawione do kontroli Sądowi akta nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, czy rozważono i oceniono zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i w konsekwencji na rozstrzygnięcie, czy zasadne są zarzuty podniesione w skardze, a tym samym na stwierdzenie, że dokonane rozstrzygnięcie zapadło przedwcześnie. Brak jest bowiem w tym stanie rzeczy możliwości zbadania dokumentów źródłowych, na które powołuje się Organ. Co istotne, rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie może opierać się jedynie na opisie poczynionych ustaleń, nie dysponując w tym zakresie wszystkimi dowodami, których w aktach sprawy nie ma. Tylko bowiem w pełni udokumentowany stan faktyczny może być podstawą oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a co za tym idzie i rozstrzygnięcia dokonanego zgodnie z prawem. Ponadto, skompletowanie akt sprawy przez Organ rozpoznający sprawę jest niezbędne dla należytego wywiązania się z obowiązków określonych w art. 7 K.p.a., art. 77 §1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Takie postępowanie nie buduje również zaufania do organów państwa, co powoduje naruszenie art. 8 K.p.a.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, doszło również do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a §1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Zakład należycie nie wyjaśnił również w wydanej decyzji tego, czy Strona była zobowiązana do złożenia deklaracji za marzec i kwiecień 2020 r., czy też była z tego obowiązku zwolniona. Jak wynika ze skargi, Organ II instancji przyjął inną podstawę wyliczenia należnej składki do zapłaty za marzec i kwiecień 2020 r., a inną zastosował do zwolnienia za te miesiące. Uznał zatem, że Wnioskodawcy nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, jednakże weryfikacja prawidłowości postępowania administracyjnego, w tym rzeczywistej wysokości składek należnych i składek podlegających zwolnieniu, na podstawie przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy, jest niemożliwa.

W ocenie Sądu Zakład po ponownym rozpoznaniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dokonał jego analizy faktycznej i prawnej. Organ stwierdził jedynie, iż Strona jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, niemająca ustalonego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, dla której podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne uzależniona jest od dochodu (kod tytułu ubezpieczenia 0590), zobowiązana była w terminie do 10 marca 2020 r. do złożenia wraz z kompletem dokumentów rozliczeniowych za miesiąc luty 2020 r. deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA cz. II. Ponadto, ustalił jedynie, że z dokumentów zarejestrowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że dokument rozliczeniowy ZUS DRA cz. II na 2020 r. zostały przez Stronę złożone dopiero 11 maja 2020 r., zaś dokumenty rozliczeniowe za marzec i kwiecień 2020 r., z podstawą wymiaru każdej składki w kwocie 3.136,20 zł wpłynęły do ZUS 26 października 2020 r. Organ odwoławczy nie dokonał natomiast żadnej analizy przesłanek wynikających z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Nie wyjaśnił też, jaka była w przypadku Skarżącego podstawa wymiaru składek w marcu i kwietniu 2020 r. oraz czy, jako płatnik składek, w świetle cytowanych przepisów prawa materialnego, był on zwolniony z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych. W ramach uzasadnienia prawnego Zakład ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa regulujących warunki zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Decyzja nie wskazuje treści konkretnego przepisu, który został naruszony przez Wnioskodawcę, w jaki sposób wyliczył przyznane kwoty w ramach zwolnienia, o których poinformował Stronę w pismach z [...] czerwca 2020 r. (x 2) i [...] września 2020 r. (karty: 1-2, 8-10 akt adm.).

Wskazać również należy, że zaskarżoną decyzją Zakład utrzymał w mocy decyzję z [...] ze sformułowaną nieprawidłowo sentencją, w której przedmiot decyzji oznaczono jako: "odmowa prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek wynikających z reklamacji (...)". Zdaniem Sądu, prawidłowe skonstruowane rozstrzygnięcie decyzji powinno mieć oparcie w przepisach prawa. Skoro postępowanie w sprawie toczyło się z wniosku Strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., to w przypadku odmowy (także częściowej) rezultatem tego postępowania powinna być - stosownie do art. 31zo ust. 7 ustawy COVID-19 decyzja w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek (w tym przypadku: odmowy zwolnienia w części).

Podsumowując, w ocenie Sądu z treści powołanych przepisów ustawy COVID-19, nie wynika stanowisko Zakładu, aby kwota składek do zwolnienia była określana jednorazowo i nie mogła być korygowana do innej wysokości. Zdaniem Sądu, nie sprzeciwia się temu treść art. 31zq ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Wprawdzie posługuje się on terminem "znanych" składek na dzień rozpatrzenia wniosku, jednakże ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie pojęciem "prawidłowej" deklaracji rozliczeniowej lub imiennego raportu miesięcznego złożonych do 30 czerwca 2020 r. Jeżeli zatem kwota składek w pierwotnej deklaracji była niższa niż należna, to późniejsze korekty deklaracji, złożone przez Stronę (karty 16, 17 akt adm.) i nie podważone przez Organ, także mogą być objęte zwolnieniem. Prawodawca nie wyłączył możliwości składania korekt błędnych deklaracji ani też nie ograniczył w żadnym przepisie ustawy COVID-19 terminu złożenia skutecznej korekty deklaracji rozliczeniowej za miesiąc objęty wnioskiem o zwolnienie do 30 czerwca 2020 r. Przeciwny rezultat wykładni tego przepisu prowadziłby bowiem do niczym nieuzasadnionego i nadmiernego formalizmu postępowania administracyjnego.

Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, Organ odwoławczy rozważy zastosowanie przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 (dodanego przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r. poz. 2255, ze zm.), organ zawiadomi Skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez Stronę czynności kształtującej jej prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do jej złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której Skarżący uchybił terminowi do dokonania czynności kształtującej jego prawa i obowiązki, nie wymaga wykazania braku winy Strony. Obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491).

W niniejszej sprawie uznać zatem należy, że ww. uchybienia proceduralne w zakresie norm wynikających z art. 7, art. 11, art. 75 §1 i §2, art. 77 §1, 79a §1, art. 80 K.p.a. i art. 107 §3 K.p.a., art. 138 §1 pkt K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszając dyspozycję art. 54 §2 P.p.s.a., Organ II instancji uniemożliwił sądowadministracyjną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. To zaś obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę i dokonując subsumpcji zastosowanego przepisu prawa, Zakład będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, wskaże w sposób jednoznaczny normę prawa materialnego stojącą u podstaw podjętego orzeczenia w sprawie i wyda orzeczenie odpowiadające wymogom z art. 107 §3 K.p.a.

Jednocześnie, mając świadomość obciążenia ZUS ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na stan pandemii COVID-19, odbijający się negatywnie na możliwości sprawnego działania - Sąd wskazuje, że nie przypisuje Organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do Strony, ani też lekceważącego stosunku do wynikających z ww. przepisów obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia prawa w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio miał wpływ na pozbawienie Skarżącego prawa otrzymania ustawowego zwolnienia. Naruszenie ww. przepisów postępowania, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się Organ w dobie pandemii i związanych z tym ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.