Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 671/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasta Gdyni oraz Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 495/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 czerwca 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.50.2021.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 495/21 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Wojewody Pomorskiego z 24 czerwca 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.50.2021.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Gdańska, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z 12 lutego 2021 r. orzekł o zwrocie na rzecz A. A. nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [B], oznaczonej jako działka nr [1] o pow. 282 m2 (obr. [...] – [...]), a także o obowiązku zwrotu przez A. A., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości w kwocie 8 029,94 zł na rzecz Gminy Miasta Gdyni oraz o zabezpieczeniu wierzytelności polegającej na ustanowieniu hipoteki na prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [1] (obr. [...]), na rzecz Gminy Miasta Gdyni, w dwukrotnej wysokości kwoty, o której mowa powyżej.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że aktem notarialnym z [...] października 1963 r. Rep. A nr [...] na rok 1963, Skarb Państwa nabył, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. poz. 94), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa", nieruchomość stanowiącą podwórze niezabudowane, opisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Powiatowy w Gdyni, oznaczoną jako parcela nr [2] o pow. 562 m2, stanowiącą własność A. A.

Wnioskiem z 29 listopada 2018 r. A. A. wystąpił do Prezydenta Miasta Gdyni "o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [2] (...), położonej w Gdyni, przy ul. [B], stanowiącej obecnie działkę nr [1]".

Organ I instancji na podstawie dokumentacji ewidencji gruntów ustalił, że wywłaszczona działka nr [2] (k.m. [...]) uległa podziałowi na działki nr 1/[2] i nr 2/[2]. Działka nr 2/[2] to obecnie działka nr [1] (obr. [...]). Stanowi ona aktualnie własność Gminy Miasta Gdyni i jest zapisana w księdze wieczystej [...].

Jak ustalił organ I instancji, wywłaszczona nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w związku z przeznaczeniem terenu pod budowę ulicy [B] w Gdyni. Organ ustalił, że działka nr [2] jedynie częściowo wchodziła w skład realizacji pasa drogowego projektowanej ulicy. Parcela nr [2] w 1969 r. uległa podziałowi, w wyniku czego powstały działki nr 1/[2] (obecnie nr [3]) oraz nr 2/[2] (obecnie nr [1]). Działka nr [3] mieści się w liniach rozgraniczających ul. [B], stanowiąc w przeważającej części pas drogowy oraz chodnik, co w ocenie organu pierwszej instancji potwierdza, że część wywłaszczonej parceli została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Z kolei objęta wnioskiem o zwrot działka nr [1] leży poza obszarem pasa drogowego. Ponadto, na podstawie analizy m.in. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 21 stycznia 2008 r. organ ustalił, że obecna działka nr [1] nie była objęta inwestycją związaną z przebudową istniejącego już węzła komunikacyjnego. Prezydent zaznaczył także, że na terenie działki nr [1] w ustaleniach obecnego planu miejscowego nie przewiduje się terenów zieleni urządzonej i brak jest jakiejkolwiek dokumentacji mogącej wskazywać na plan zagospodarowania przedsięwzięcia.

Dodatkowo organ wskazał, że w piśmie z 16 października 2018 r. Prezydent Miasta Gdyni poinformował A. A. o zamiarze sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich, a tym samym jej użycia na inny cel niż uzasadniający wywłaszczenie, a także o możliwości złożenia wniosku o jej zwrot.

Organ pierwszej instancji ocenił, że sposób wykorzystania działki stanowiącej przedmiot wniosku o zwrot nie spełnia kryteriów realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem organu, nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia na działce oznaczonej obecnie nr [1], co oznacza, że należało uznać ją za zbędną.

Następnie, organ pierwszej instancji ocenił wartość dowodową sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego i przedstawił wynikające z niego wnioski. W podsumowaniu organ uznał, że wycena przygotowana została rzetelnie, zawiera wymagane przepisami prawa elementy i stanowi wiarygodną informację o nieruchomości, stanowiąc tym samym podstawę do orzekania w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie zdołało podważyć tej oceny stanowisko Gminy Miasta Gdyni wyrażone w piśmie z 22 stycznia 2021 r.

Gmina Miasta Gdyni złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewoda Pomorski decyzją z 24 czerwca 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.50.2021.DL uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości.

W ocenie Wojewody, z materiału dowodowego sprawy wynika, że działka nr [1], stanowiąca w części skarpę i teren zielony (drzewa i krzewy), oddzielające ul. [B] od parkingu, wchodzi w skład terenów stanowiących pas przylegający do ww. trasy, niezbędny do jej prawidłowego funkcjonowania, tworząc zorganizowaną całość. Organ podkreślił, że celem wywłaszczenia była budowa węzła komunikacyjnego u zbiegu ulic [B], [C] i [D], w tym "ulicy [B] wraz z przyległą zielenią", a jak obrazują zdjęcia z lat 1960 i 1970, zieleń musiała zostać urządzona w tamtym okresie po zakończeniu budowy. Zdaniem Wojewody, działka nr [1] (część dawnej działki nr [2]) była wykorzystywana na potrzeby węzła komunikacyjnego przynajmniej od 1967 r. Oznacza to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i działka nie podlega zwrotowi.

A. A. wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny, czy prawidłowo Wojewoda uznał, że celem wywłaszczenia nieruchomości (działki nr [1]) była budowa węzła komunikacyjnego u zbiegu wskazanych wyżej ulic oraz że cel ten został zrealizowany, co oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd I instancji przyjął, że celem wywłaszczenia działki nr [1] nie była budowa węzła komunikacyjnego u zbiegu ulic [B], [C] i [D], ale budowa ulicy [B]. W ocenie Sądu I instancji, wynika to między innymi wprost z treści umowy sprzedaży. W § 2 lit. b aktu notarialnego z [...] października 1963 r. wskazano, że pismem z 19 lutego 1963 r. Miejska Służba Drogowa zwróciła się do Zarządu o nabycie na rzecz Skarbu Państwa określonych terenów położonych w Gdyni, które zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z 22 marca 1963 r., wydanym przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w Gdyni, przewidziane były pod budowę ulicy [B]. Wskazano przy tym, że w obrębie ww. terenu położona jest parcela nr [2], stanowiąca własność skarżącego.

Sąd I instancji przyznał, że w akcie notarialnym powołano również decyzję o lokalizacji szczegółowej z 22 marca 1963 r. Nr II-14/63, dotyczącą lokalizacji węzła komunikacyjnego, jednak, jak wskazano w akcie notarialnym, celem nabycia nieruchomości należącej do skarżącego była budowa ulicy [B]. Wynika to z decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium z 16 sierpnia 1963 r. W piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 31 lipca 1962 r., stanowiącym propozycję dobrowolnego odstąpienia parceli nr [2] przez właściciela na rzecz Państwa, mimo stwierdzenia, że teren położony w Gdyni przy ul. [B], zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji inwestycji szczegółowej Nr II-14/63, został przeznaczony pod budowę węzła komunikacyjnego, wskazuje się na wyrażenie przez skarżącego zgody na zajęcie terenu "celem rozpoczęcia budowy ulicy". Skarżący, w piśmie z 8 sierpnia 1963 r., wyraził zgodę na dobrowolne odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości z jednoczesnym wyrażeniem zgody na zajęcie parceli celem "rozpoczęcia budowy ulicy". Natomiast, w oświadczeniu z 4 listopada 1963 r. wskazano, że Sekcja Dokumentacji Prawnej prosi o wypłacenie skarżącemu kwoty zgodnie z aktem notarialnym z [...] października 1963 r., przy czym zaznaczono, że nieruchomość została nabyta pod budowę ulicy [B].

Odnosząc się do treści pełnomocnictwa z 16 sierpnia 1963 r. udzielonego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni, upoważniającego do podpisania umowy nabycia od skarżącego parceli położonej w Gdyni przy ul. [B] o pow. 562 m² nr [2], Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa parcela zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej Nr II-14/63, wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę ulicy [B] wraz z przyległą zielenią (węzeł komunikacyjny) na odcinku od ul. [E] do [D]. Sąd I instancji podkreślił, że w treści pełnomocnictwa jest również mowa o budowie ul. [B], a nie samym węźle komunikacyjnym. Ponadto, brak jest jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na plan zagospodarowania przedsięwzięcia, o jakim mowa w treści pełnomocnictwa.

W dalszej kolejności, Sąd I instancji wskazał, że działka nr 2/[2] (obecnie nr [1]) nie została również wymieniona w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 21 stycznia 2008 r., zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 27 lutego 2007 r., zmienioną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z 15 października 2007 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczącej inwestycji pod nazwą "Przebudowa układu drogowego [...]", polegającej na budowie nowego układu drogowego w rejonie [...] w Gdyni, obejmującej między innymi budowę i przebudowę ulic [C], [B] i [D].

Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji uznał, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa ulicy [B], jak przyjął prawidłowo organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z 12 lutego 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał definicje "drogi", "pasa drogowego" oraz "zieleni przydrożnej", zawarte w art. 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.), a także definicję "drogi" zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 1997 r. Nr 98, poz. 602 ze zm.), po czym wskazał, że działka oznaczona obecnie numerem [1] nie wchodziła w skład realizacji pasa drogowego projektowanej ulicy. Jak ustalono w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, parcela nr [2] uległa podziałowi w 1969 r., w wyniku którego uzyskano działki nr 1/[2] oraz 2/[2]. Działka nr 1/[2] (obecnie nr [3]) mieści się w liniach rozgraniczających ul. [B], stanowiąc w przeważającej części pas drogowy oraz chodnik. Działka ta została też ujęta w ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 21 stycznia 2008 r. Sąd I instancji podkreślił, że ta część byłej działki nr [2] została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Natomiast działka nr 2/[2], obecnie nr [1], leży poza obszarem pasa drogowego, na co wprost wskazuje znajdujące się w aktach sprawy pismo Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z 4 listopada 2019 r. Sąd I instancji powtórzył, że nie została ona również wymieniona w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 21 stycznia 2008 r.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę na stan zagospodarowania działki oznaczonej obecnie numerem [1]. W § 1 aktu notarialnego z [...] października 1963 r. opisując nieruchomość wskazano, że stanowi ona niezabudowane podwórze. Powyższe potwierdzają również pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 16 sierpnia 1963 r., opinia szacunkowa z 24 lipca 1963 r. oraz mapa ewidencji gruntów, sporządzona zgodnie ze stanem na 1963 r. Mając na uwadze obecny stan zagospodarowania przedmiotowej działki, Sąd I instancji stwierdził, że stan ten nie uległ zmianie. Działka nadal pozostaje terenem niezabudowanym, jak i niezagospodarowanym. W toku wizji lokalnej przeprowadzonej 18 grudnia 2019 r. ustalono, że działka jest nieogrodzona, w części porośnięta krzewami i drzewami, częściowo też utwardzona płytami. W aktach sprawy znajduje się również pismo Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z 4 listopada 2019 r., w którym co prawda wskazano, że istniejąca na ww. działce zieleń znajduje się w utrzymaniu Zarządu, jednak ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z przeprowadzonej wizji lokalnej oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że na przedmiotowej działce nie znajduje się urządzona zieleń, ale dziko rosnące krzaki, przy czym działka nie wykazuje oznak konkretnego zagospodarowania. Nie przeprowadzono na niej żadnych uporządkowanych nasadzeń, pozostaje ona nieogrodzonym nieużytkiem, a istniejąca na jej terenie roślinność cechuje się daleko posuniętą przypadkowością. Nie ulega więc wątpliwości, że żadne zamierzenia inwestycyjne nie zostały na tej działce zrealizowane. Stan zagospodarowania tego terenu jednoznacznie wskazuje, że nie wykorzystano go na jakikolwiek cel związany z budową drogi, jak również nie przeznaczono na urządzenie zieleni.

Jednocześnie, Sąd I instancji wyjaśnił, że ewentualne tymczasowe wykorzystanie części niezabudowanej działki jako fragmentu parkingu dla pojazdów nie ma wpływu na realizację celu wywłaszczenia. Działka nie została bowiem wywłaszczona na cel budowy parkingu, ale na budowę ulicy [B]. Jak wykazano w sprawie, sporna działka nie znajduje się w obszarze pasa drogowego i nie ma przy tym dokumentów mogących wskazywać na to, by wywłaszczoną działkę planowano wykorzystać w określony sposób.

Wreszcie, zdaniem Sądu I instancji, o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce pośrednio świadczy również to, że Prezydent Miasta Gdyni w piśmie z 16 października 2018 r. poinformował skarżącego o zamiarze sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich, a tym samym o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż uzasadniający wywłaszczenie. Potwierdza to również, że przedmiotowa działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a także art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". W ocenie Sądu I instancji, Wojewoda wyprowadził z zebranego w sprawie materiału dowodowego błędne wnioski, uznając za cel wywłaszczenia budowę węzła komunikacyjnego, podczas gdy celem wywłaszczenia była budowa konkretnej ulicy. Ponadto, organ nieprawidłowo przyjął, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jednocześnie, organ nieprawidłowo wskazał, że na działce nr [1] doszło do urządzenia zieleni, podczas gdy jej stan zagospodarowania wskazuje, że zieleń taka nie powstała, a przedmiotowa działka była i nadal pozostaje niezagospodarowana oraz nie jest obecnie w żaden sposób wykorzystywana.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda Pomorski oraz Gmina Miasta Gdyni.

Wojewoda Pomorski w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości oraz zarzucił Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. przez uznanie, że działanie organu narusza wyżej wymienione przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ ten błędnie ocenił cel wywłaszczenia nieruchomości, jako pod węzeł komunikacyjny na terenie położonym w Gdyni u zbiegu ulic [B], [C] i [D], podczas gdy zdaniem Sądu I instancji, z aktu notarialnego z [...] października 1963 r. wynika, że wywłaszczenie nastąpiło pod budowę ul. [B]; tymczasem, w ocenie Wojewody Pomorskiego, zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do oceny sprawy i potwierdzają, że doszło do wywłaszczenia na cel ogólny węzła komunikacyjnego, w tym cel szczegółowy pod budowę ul. [B], i cel ten został zrealizowany;

2. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ponieważ zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania nie są prawidłowe i świadczą o tym, że w istocie Sąd I instancji przy ustalonym stanie faktycznym i prawnym, uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji, zlecając ponowne przeprowadzenie czynności, które nie znajdują uzasadnienia i umocowania prawnego;

3. art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na ocenie pozostającej w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym.

Z uwagi na powyższe, Wojewoda Pomorski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, Wojewoda Pomorski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o oddalenie skargi w całości. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz Wojewody Pomorskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wbrew stanowisku Sądu I instancji i organu I instancji, w sprawie zostały wadliwie ustalone okoliczności stanu faktycznego, co przełożyło się na niewłaściwą ocenę prawną.

Jak wyjaśnił wnoszący skargę kasacyjną, akt notarialny z [...] października 1963 r., będący podstawą wywłaszczenia nieruchomości, ustalał zarówno cel ogólny wywłaszczenia, to jest budowę węzła komunikacyjnego na terenie położonym w Gdyni u zbiegu ulic [B], [C] i [D], jak i cel szczegółowy wywłaszczenia, to jest budowę ulicy [B] w Gdyni. Sąd I instancji ograniczył się do odnotowania ustalenia o celu szczegółowym wywłaszczenia i pominął cel ogólny. Tymczasem, oceniając realizację celu wywłaszczenia niewielkiego terenu nie można abstrahować od tego, że fragment ten stanowi część większego obszaru, przekształconego w węzeł komunikacyjny.

W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie włączenie ulicy [B], a także działki nr [1] do zurbanizowanego obszaru zostało wykazane dokumentacją znajdującą się w materiale dowodowym. Działka nr [1] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [B] w Gdyni. Jej aktualną funkcją jest oddzielenie ul. [B] od parkingu, wchodzącego w skład terenów stanowiących pas przylegający do węzła komunikacyjnego, tworzącego zorganizowaną całość, zlokalizowanego u zbiegu ulic [B], [C] i [D], w tym ulicy [B] wraz z przyległą zielenią.

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, okoliczność, że aktualnie na działce nr [1] nie ma urządzonej drogi publicznej w rozumieniu aktualnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych, a która to ustawa nie obowiązywała w dacie wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla oceny, że działka ta jest częścią zrealizowanego rozwiązania komunikacyjnego. Na spornej działce w większości jest urządzona skarpa z zielenią, o którą dba Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni, a na niewielkim skrawku znajdują się płyty parkingowe. Do akt sprawy zostały dołączone zdjęcia z lat 60-tych, na których widać, jak wszystkie zabudowania koło podwórza zostały wyburzone a następnie były usypywane skarpy, na których później znalazła się zieleń.

Zatem, nie jest uprawniona ocena okoliczności faktycznych, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nic się nie zmieniło od dnia wywłaszczenia. Nie ma już podwórza, miały miejsce wyburzenia w związku z inwestycją węzła komunikacyjnego, poczyniono nakłady przez położenie płyt parkingowych, a teren był wykorzystywany jako miejsca postojowe, co potwierdził sam wywłaszczony. Wnoszący skargę kasacyjną opisał następnie szczegółowo dokumentację potwierdzającą przedstawioną argumentację.

Wobec powyższego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, należało uznać, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Przy zawieraniu umowy sprzedaży, sprzedającemu okazano dokument wskazujący na ogólny cel wywłaszczenia, jakim była budowa węzła komunikacyjnego, to jest decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium MRN w Gdyni z 16 sierpnia 1963 r., która stanowiła konkretyzację wcześniejszej decyzji Prezydium Rady Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni Wydziału Budownictwa Urbanistyk i Architektury z 22 marca 1963 r. o lokalizacji szczegółowej Nr II-14/63, którą zatwierdzono lokalizację węzła komunikacyjnego na terenie położonym w Gdyni u zbiegu ulic [B], [C] i [D]. Zatem, sprzedający miał świadomość, że zbycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy ulicy [B] było nierozerwalnie połączone z lokalizacją węzła komunikacyjnego, a nie tylko było dokonywane dla potrzeb samej ulicy [B].

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nieprawidłowa jest interpretacja dawnego celu wywłaszczenia w postaci ulicy, dokonana na podstawie aktualnej definicji drogi publicznej, zawartej w ustawie o drogach publicznych. Ani w obowiązującej do 31 grudnia 1984 r. ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47), ani w obowiązującej do 30 września 1985 r. ustawie z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90) nie zdefiniowano pojęcia ulicy. W kolejnej ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185) nie ma również wyjaśnienia tego pojęcia. Dopiero w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) w art. 4 ust. 1 pkt 2 zawarto definicję "ulicy", a w art. 4 ust. 1 pkt 1 definicję "drogi lub pasa drogowego". Następnie, na mocy ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) zmieniono definicje (definicja pasa drogowego – art. 4 pkt 1; drogi – pkt 2 i ulicy – pkt 3). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z analizy wskazanych definicji wyraźnie wynika, że pojęcie "ulica" nie może być utożsamiane z pojęciem "droga publiczna". Wskazuje na to również uchwała składu 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/05. Określenie "teren zabudowy" zostało zdefiniowane w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), a pojęcie "linie rozgraniczające drogę" w § 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Przytoczył również warunki zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, opisane w art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych z 1985 r. (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r., Dz.U. Nr 200, poz.1953, która weszła w życie z dniem 9 grudnia 2003 r.), a także powołał definicje pojęcia "ulica" zawarte w internetowej wersji Encyklopedii PWN, czy Wikipedii.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, dla doprecyzowania celu wywłaszczenia działki nr [1] nie mogą nieć znaczenia dokumenty powywłaszczeniowe, takie jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 21 stycznia 2008 r., która została wydana 45 lat później (powołano wyroki NSA z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, z 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/17 oraz z 18 listopada 2014 r. sygn. akt 622/13).

Jak dalej zauważył wnoszący skargę kasacyjną, inwestycja w postaci budowy węzła komunikacyjnego była dużym przedsięwzięciem, realizowanym etapami rozłożonymi w czasie. Wywłaszczenie dokonane w 1963 r. nie spowodowało natychmiastowego, ale stopniowe zagospodarowanie terenu. Wywłaszczenie pod budowę złożonej infrastruktury uwzględniało także budowę m.in. urządzeń technicznych, parkingów, pasów rozgraniczających, skarp. Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, o konieczności uwzględnienia również innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na tzw. infrastrukturę towarzyszącą, czyli służącą głównemu celowi wywłaszczenia, wypowiedział się NSA w wyroku z 8 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1803/17. Wnoszący skargę kasacyjną przywołał też orzecznictwo NSA dotyczące wieloetapowego charakteru inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego.

Zatem, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, inwestycja węzła komunikacyjnego obejmująca budowę szeregu ulic, będąc celem ogólnym wywłaszczenia, obejmowała indywidualny cel szczegółowy, jakim było wywłaszczenie parceli nr [2] (w tym aktualnie działki nr [1]) jako fragmentu tego węzła. Dlatego też, realizację zapisanego w akcie notarialnym z 1963 r. celu szczegółowego w postaci budowy ulicy [B] należy w realiach niniejszej sprawy oceniać przez pryzmat celu ogólnego. Dodatkowo, należy uznać, że "aktualna zmiana sposobu wykorzystania działki nie wyklucza zmiany pierwotnego zagospodarowania na odmienny cel, ale jest celem służącym celowi ogólnemu, jak w stanie faktycznym sprawy".

Skoro więc sporny grunt wywłaszczono pod budowę ulicy będącej fragmentem węzła komunikacyjnego, to zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, celem wywłaszczenia była w tym wypadku budowa węzła komunikacyjnego, a nie jednego z jej składników, wyizolowanego z całej infrastruktury komunikacyjnej (por. wyrok NSA z 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 75/16). W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Z uwagi na to, że zrealizowano cel wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, aktualnie nie można dochodzić jej zwrotu, bez względu na to, jak obecnie wygląda kwestia zagospodarowania tej nieruchomości.

Gmina Miasta Gdyni w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok w całości oraz zarzuciła Sądowi I instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie działki nr [1] sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że celem wywłaszczenia działki była budowa drogi i cel ten nie został zrealizowany, podczas gdy celem tym była budowa węzła komunikacyjnego u zbiegu ulic [B], [C] i [D] wraz z przyległą zielenią, i tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji wskutek dokonania błędnej oceny, że organ wadliwie rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy uznając, że celem wywłaszczenia działki nr [1] była budowa węzła komunikacyjnego i cel ten został zrealizowany;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. przez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [1] stała się zbędna na cel wywłaszczenia w postaci budowy drogi, podczas gdy wywłaszczenie działki zostało dokonane na cel budowy węzła komunikacyjnego u zbiegu ulic [B], [C] i [D] wraz z przyległą zielenią i cel ten został zrealizowany.

Z uwagi na powyższe, Gmina Miasta Gdyni wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie osobnym pismem wyrażono zgodę o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie przyjął, że celem wywłaszczenia była budowa drogi i cel ten nie został zrealizowany, podczas gdy faktycznie celem tym była budowa węzła komunikacyjnego wraz z przyległą zielenią i tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przy zawieraniu umowy sprzedaży z [...] października 1963 r. został przedłożony odpis decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 22 marca 1963 r. Nr II-14/63 o lokalizacji szczegółowej węzła komunikacyjnego na terenie położonym w Gdyni u zbiegu ulic [B], [C] i [D]. Wojewoda Pomorski ustalając stan faktyczny oparł się również na innych dokumentach, w tym: piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 31 lipca 1962 r. nr ZGT-65/35/62 skierowanym do ówczesnego właściciela, piśmie A. A. z 8 sierpnia 1963 r. do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni, piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 16 sierpnia 1963 r. nr ZGT-65/35/63. Ponadto, z dołączonego pełnomocnictwa z 16 sierpnia 1963 r., udzielonego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni do podpisania umowy w sprawie nabycia od A. A. parceli oznaczonej nr [2] wynika, że "przedmiotowa parcela zgodnie z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej Nr II-14/63, wydanym przez Prezydium M.R.N. w Gdyni (...) wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę ulicy [B] wraz z przyległą zielenią/węzeł komunikacyjny/ na odcinku od ul. [E] do [D]". Przy czym, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, węzeł komunikacyjny należy rozumieć jako zintegrowany węzeł przesiadkowy, to jest miejsce, w którym występuje intensywne przesiadanie się pasażerów miejskiego transportu publicznego, jak wynika z definicji zawartej na stronie internetowej Wikipedii.

Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakiego powodu odmówił znaczenia prawnego opisanej w akcie notarialnym decyzji o lokalizacji szczegółowej ani nie wyjaśnił dlaczego przyjął jako wiążące dla ustalenia celu wywłaszczenia wyłącznie postanowienia decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium z 16 sierpnia 1963 r., pomimo funkcjonowania w obrocie prawnym obu decyzji administracyjnych, określających rodzaj zamierzonej inwestycji na tej samej nieruchomości. Znaczenie decyzji o lokalizacji szczegółowej wynika z ówcześnie obowiązującego art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, a także z zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P. z 1961 r. poz. 268 ze zm.). Wynika z nich, że decyzje o lokalizacji szczegółowej, wydawane w oparciu o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miały doniosłe znaczenie w procesie inwestycyjnym prowadzonym przez jednostki gospodarki uspołecznionej. Stanowiły bezwzględny i bezpośredni warunek przystąpienia inwestora do opracowania projektu danej inwestycji, a następnie jego realizacji, a także były wyłącznym źródłem danych o zamierzonej inwestycji, jej rodzaju, wielkości i przeznaczeniu.

Z tego względu, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, niezrozumiałe jest pominięcie przez Sąd I instancji znaczenia i charakteru decyzji o lokalizacji szczegółowej w procesie inwestycyjnym i uznanie przy ustaleniu celu wywłaszczenia prymatu decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium z 16 sierpnia 1963 r. nad decyzją o lokalizacji szczegółowej z 22 marca 1963 r. Nr II-14/63. Decyzja Kierownika wskazywała jedynie na potrzebę nabycia nieruchomości pod realizację celu publicznego i nie definiowała zamierzonego zadania inwestycyjnego. Zatem, w przypadku kolizji postanowień obu decyzji w zakresie rodzaju i charakteru inwestycji przewidzianej do realizacji na tej samej nieruchomości, jako wiążący należy uznać cel wywłaszczenia (rodzaj inwestycji) określony w decyzji o lokalizacji szczegółowej.

Ponadto, użycie w dokumentach jako nazwy inwestycji budowy ulicy [B], odnoszącej się o części parceli nr [2] (obecnie działki nr [3]), należy rozumieć jako realizację całego zadania inwestycyjnego w postaci budowy ulicy [B], w ramach której miał powstać na części pierwotnej parceli nr [2] (obecnie działki nr [1]), węzeł komunikacyjny u zbiegu ulic [B], [C] i [D] wraz z przyległą zielenią. Powyższe wynika z powołanego wyżej pełnomocnictwa z 16 sierpnia 1963 r., w którym wskazuje się wprost, że przedmiotowa parcela, zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej, wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę ulicy [B] wraz z przyległą zielenią/węzeł komunikacyjny/ na odcinku od ul. [E] do [D].

W opinii wnoszącej skargę kasacyjną nie ulega wątpliwości, że cel wywłaszczenia, określony jako budowa węzła komunikacyjnego wraz z przyległą zielenią, został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Pozyskane przez organ odwoławczy zdjęcia z lat 1960 i 1970, ukazujące stan faktyczny nieruchomości po wywłaszczeniu, jednoznacznie wskazują, że w ramach prowadzonych prac związanych z budową węzła komunikacyjnego, wyburzono budynki znajdujące się na obszarze objętym inwestycją oraz zagospodarowano ten teren jako teren przyległy do ulicy [B], przez urządzenie na nim skarpy oraz terenów zielonych (część obecnej działki nr [1] stanowi skarpę i w większości porośnięta jest zielenią, przylegającą do chodnika wzdłuż ulicy [B], więc jak obrazują zdjęcia z lat 1960 i 1970, zieleń musiała zostać urządzona w tamtym okresie, po zakończeniu budowy). Ponadto, jak wynika ze zdjęcia lotniczego z 1967 r., na które uprawniony geodeta nałożył mapę zasadniczą, na części aktualnej działki nr [1], znajdował się fragment urządzonego parkingu, który nie znajduje się na zdjęciach sprzed daty wywłaszczenia, a który niewątpliwie stanowi część infrastruktury drogowej – węzła komunikacyjnego, podobnie jak zieleń posadowiona na pozostałej części działki nr [1]. Istnienie parkingu na części przedmiotowej działki potwierdzają zdjęcia z GoogleEarth z lat 2002, 2005, 2008 oraz z Portalu mapowego Miasta z lat 2008 i 2011.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Wojewoda Pomorski prawidłowo uznał, że działka nr [1] była wykorzystywana na potrzeby węzła komunikacyjnego przynajmniej od 1967 r., co oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany a działka nie podlega zwrotowi.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji dokonał oceny przesłanek zbędności nieruchomości wyłącznie przez pryzmat aktualnego stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, odnosząc się do ustaleń wizji lokalnej z 18 grudnia 2019 r., pisma Zarządu Dróg i Zielenie w Gdyni z 4 listopada 2019 r. oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 21 stycznia 2008 r., polegającej na budowie nowego układu drogowego w rejonie węzła [...] w Gdyni, obejmującej m.in. budowę i przebudowę ulic [C], [B] i [D] (i nie obejmującej przedmiotowej działki). Przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zatem, wbrew poglądowi Sądu I instancji, aktualne zagospodarowanie nieruchomości nie może świadczyć o braku realizacji celu wywłaszczenia. Materiał dowodowy wskazuje na budowę węzła komunikacyjnego wraz z przyległą zielenią w latach 60-tych. Stworzony został pas zieleni izolacyjnej, oddzielającej główną arterię komunikacyjną dzielnicy [...]. Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni w piśmie z 4 listopada 2019 r. potwierdził, że w utrzymaniu ZDiZ znajduje się zieleń istniejąca na części działki.

Przywołano też wyrok NSA z 13 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2790/14 gdzie wyjaśniono: "uwzględnić należy orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. (...) Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej". Ponieważ w niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano w 1963 r., organy są zobowiązane do szerszej interpretacji celu, jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym.

Ponadto, nawet gdyby uznać za Sądem I instancji, że celem wywłaszczenia była budowa drogi, to wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pod pojęciem drogi rozumie się również budowę leżących w jej ciągu obiektów inżynierskich, takich jak place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa, krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Nie można przy tym odnosić rozumienia pojęcia "drogi publicznej" oraz "zieleni przydrożnej" wyłącznie do definicji tych pojęć zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 4 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 22) z pominięciem regulacji prawnych obowiązujących w tej materii w dacie dokonania wywłaszczenia. Katalog elementów składowych pasa drogowego, wskazanych w art. 18 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90), nie ma charakteru zamkniętego. Zatem, niewątpliwie mieści się w nim również zieleń przydrożna, skarpa, jak i parking, jako obiekt służący obsłudze ruchu drogowego, pełniący jednocześnie funkcję węzła komunikacyjnego. Przyjmując więc nawet, że celem wywłaszczenia była budowa drogi, to realizacja na terenie objętym wywłaszczeniem zadrzewienia, skarpy i parkingu jako urządzenia służącego obsłudze ruchu drogowego, stanowi realizację celu wywłaszczenia.

Dlatego też, nie jest słuszny pogląd Sądu I instancji, że tymczasowe wykorzystanie części niezabudowanej działki jako fragmentu parkingu, nie ma wpływu na realizację celu wywłaszczenia, ponieważ działka nie została wywłaszczona celem budowy parkingu, a cel na jaki ją wywłaszczono, tj. budowa ulicy [B], w odniesieniu do spornej działki nie został zrealizowany. Twierdzenie Sądu I instancji, że działka nie znajduje się w obszarze pasa drogowego, w sposób nieuprawniony odnosi realizację celu wywłaszczenia do obecnego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, pismo Zarządu Dróg i Zieleni z 4 listopada 2019 r., stanowiące, że działka nr [1] jest położona poza układem dróg publicznych, odnosi się tylko i wyłącznie do obecnego stanu zagospodarowania.

Ponadto, pismo Prezydenta Miasta Gdyni z 16 października 2018 r. informujące o zamiarze sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, a tym samym użycia jej na cel inny niż określony w akcie wywłaszczeniowym, nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia na tej działce. Potwierdzają to wyroki sądów administracyjnych (np. NSA z 12 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1663/12).

W odpowiedzi A. A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdyni, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że skarga kasacyjna Gminy Miasta Gdyni nie zawiera żadnych nowych elementów i stanowi powtórzenie tez zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Jak podkreślił, skarżąca kasacyjnie nie opiera swoich twierdzeń na zgromadzonym materialne dowodowym i próbuje wywodzić skutki procesowe jedynie z przypuszczeń. Ponadto, w materialne dowodowym nie ma żadnego dokumentu wskazującego na podjęcie choćby próby zaplanowania na spornej działce elementu infrastruktury ulicy [B]. Okoliczność istnienia na działce przez pewien czas "złomowca i dzikiego parkingu" należy traktować jako dowód "bałaganu i złego zarządzania majątkiem miasta", a nie realizacji celu wywłaszczenia. Z kolei, z żadnego dokumentu związanego z budową ul. [B] z lat 60-tych, ani z przebudowy układu komunikacyjnego z 2008 r. i lat następnych nie wynika, że sporna parcela miała stanowić część zorganizowanego układu komunikacyjnego. Gdyby tak było, to zostałby zaprojektowany legalny wjazd na działkę [1] i działki sąsiadujące, a teren zostałby zagospodarowany w sposób zorganizowany (różnica terenu pomiędzy parkingiem a ul. [B] wynosi ok. 3 metrów). Gdyby parking był zaplanowaną inwestycją, to skarpa musiałaby zostać zabezpieczona konstrukcją uniemożliwiającą potencjalne stoczenie się parkujących pojazdów w kierunku chodnika i ul. [B].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Obie skargi kasacyjne zostały oparte na podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a, tj. naruszeniu prawa materialnego, jak i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym w części zarzuty w nich zawarte były zbieżne. W obu skargach kasacyjnych podniesiono bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., których treść sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji przyjmującego za prawidłowe ustalenia faktyczne w zakresie działki nr [1] i ich ocenę na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W analizowanej sprawie kluczową kwestią pozostawało zatem dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, polegających na wyjaśnieniu, co było celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W tej mierze Sąd Wojewódzki zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji wskazujące, że celem wywłaszczenia była budowa ulicy [B], a tym samym nie uznał za zasadne ustaleń organu drugiej instancji, z których wynikało, że celem wywłaszczenia była budowa węzła komunikacyjnego u zbiegu określonych ulic oraz że cel ten został zrealizowany, a w konsekwencji brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, umowy sprzedaży lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że niewątpliwie celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [2] o pow. 562 m2, stanowiącej własność A. A. i nabytej przez Skarb Państwa aktem notarialnym z [...] października 1963 r. Rep. A nr [...] na rok 1963, w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, była budowa ulicy [B]. Wynika to wprost między innymi z treści umowy sprzedaży – aktu notarialnego z [...] października 1963 r., w którym w § 2 lit. b wskazano, że przedłożono decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium z 16 sierpnia 1963 r. nr GKM/ZGT-65/35/63, w której "postanawia on nabyć przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy ulicy [B]". Tak określony cel wywłaszczenia potwierdzają powołane przez Sąd I instancji dokumenty związane z procesem wywłaszczeniowym i inwestycyjnym, mianowicie wniosek Zarządu Gospodarki Terenami o nabycie nieruchomości w Gdyni przy ul. [B]" z 16 sierpnia 1963 r., w którym wskazano, że pismem z 19 lutego 1963 r. Miejska Służba Drogowa zwróciła się do Zarządu o nabycie na rzecz Skarbu Państwa określonych terenów położonych w Gdyni, które zgodnie z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej z 22 marca 1963 r. wydanym przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w Gdyni przewidziane były pod budowę ulicy [B]. Wskazano przy tym, że w obrębie ww. terenu położona jest parcela nr [2], stanowiąca własność Skarżącego. W piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 31 lipca 1962 r., stanowiącym propozycję dobrowolnego odstąpienia parceli nr [2] przez właściciela na rzecz Państwa, mimo stwierdzenia, że teren położony w Gdyni przy ul. [B] zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji inwestycji szczegółowej nr II-14/63 został przeznaczony pod budowę węzła komunikacyjnego, wskazuje się na wyrażenie przez Skarżącego zgody na zajęcie terenu "celem rozpoczęcia budowy ulicy". W piśmie z 8 sierpnia 1963 r. Skarżący wyraził zgodę na dobrowolne odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości z jednoczesnym wyrażeniem zgody na zajęcie parceli celem "rozpoczęcia budowy ulicy". Natomiast w oświadczeniu z 4 listopada 1963 r. wskazano, że Sekcja Dokumentacji Prawnej prosi o wypłacenie Skarżącemu kwoty zgodnie z aktem notarialnym z [...] października 1963 r., przy czym zaznaczono, że nieruchomość została nabyta pod budowę ulicy [B].

Cel wywłaszczenia został więc określny w sposób szczegółowy przez wskazanie konkretnej inwestycji celu publicznego. Niezależnie więc od ustaleń, czy budowa ulicy [B] stanowiła część budowy węzła komunikacyjnego zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr II-14/63 z 22 marca 1963 r., w akcie notarialnym wskazano wyraźnie, że celem nabycia nieruchomości należącej do skarżącego była budowa ulicy [B]. Przyjęcie natomiast koncepcji obu stron skarżących kasacyjnie, że budowa ulicy [B] była częścią większego zamierzenia inwestycyjnego (cel szczegółowy) w postaci budowy węzła komunikacyjnego (cel ogólny) mogłaby być rozważana, gdyby została przedstawiona stosowana dokumentacja obrazująca plan zagospodarowania tego przedsięwzięcia w postaci pasów zieleni czy skarpy wzdłuż ulicy [B], czy w końcu parkingu. Doprecyzowanie celu publicznego, określonego ogólnie w decyzji (umowie) wywłaszczeniowej, możliwe jest bowiem w oparciu o archiwalne materiały planistyczne. Takiej dokumentacji, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, w toku postępowania administracyjnego nie zgromadzono. Dla dokonania odmiennej oceny celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości niż określony m. in. w akcie notarialnym jako budowa ulicy [B], nie mogły być uznane za wystarczające dokumenty wskazywane przez strony skarżące kasacyjnie w postaci decyzji o lokalizacji szczegółowej nr II-14/63 z 22 marca 1963 r. dotyczącej lokalizacji węzła komunikacyjnego, zdjęć lotniczych pozyskanych przez organ odwoławczy, czy pełnomocnictwa z 16 sierpnia 1963 r. udzielonego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni, upoważniającego do podpisania umowy nabycia od skarżącego parceli położonej w Gdyni przy ul. [B] o pow. 562 m² nr [2]. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w treści pełnomocnictwa wskazuje się, że przedmiotowa parcela zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej Nr II-14/63, wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę ulicy [B] wraz z przyległą zielenią/węzeł komunikacyjny/ na odcinku od ul. [E] do [D], a zatem w treści pełnomocnictwa mówi się również o budowie ul. [B]. Dopiero zgromadzenie stosownej dokumentacji pozwoliłby potraktować budowę ulicy [B] jako cel szczególny, który należałoby oceniać przez pryzmat celu ogólnego (ulica jako fragment węzła komunikacyjnego).

W ocenie Sądu nie można więc podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie stron, że sporna nieruchomość nie stała się zbędna na cel publiczny, na jaki ją nabyto z tego powodu, że została zagospodarowana pod elementy węzła komunikacyjnego. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby całkowicie sprzeczne z dyrektywą ścisłego wykładania celu wywłaszczenia (nabycia nieruchomości przez podmiot publiczny). Stanowisku takiemu przeczą także pismo Prezydenta Miasta Gdyni z 16 października 2018 r. informujące, w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n., skarżącego o zamiarze sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich, a tym samym o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w akcie notarialnym Rep. A nr [...] z [...] października 1963 r. oraz pismo Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z 4 listopada 2019 r. wskazujące, że działka nr 2/[2], obecnie nr [1], leży poza układem dróg publicznych. Pism tych nie można było pominąć dokonując oceny materiału dowodowego pod kątem ustaleń dotyczących celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i jej zbędności na cel wywłaszczenia.

Za nieprzydatne należało uznać powoływane w skargach kasacyjnych orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do celu wywłaszczenia określonego ogólnie jako budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowiącej element złożonej i wieloetapowej inwestycji. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został określony precyzyjnie, jako budowa ulicy [B]. Przyjęta przez organ odwoławczy koncepcja o budowie węzła komunikacyjnego jako celu wywłaszczenia nie została skonfrontowana w wystarczającym stopniu z ustaleniami organu pierwszej instancji i nie została oparta na dalszych ustaleniach odnośnie do tego, jakie elementy zamierzenia polegającego na budowie ulicy przewidziano w ramach inwestycji określonej jako węzeł komunikacyjny. Dlatego zasadnie uznał Sąd I instancji, że organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć sprawę zwrotu działki nr [1] wydzielonej w 1969 r. z wywłaszczonej nieruchomości nr [2], której część (działka nr [3]) miesi się w liniach rozgraniczających ul. [B], gdyż w ten sposób określony cel wywłaszczenia wymagał ponownego zbadania podniesionych w odwołaniu zarzutów.

Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. okazały się niezasadne.

Nietrafny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Podobnie podstawą prawną zarzutu zmierzającego do kwestionowania oparcia rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji na ocenie pozostającej w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym nie może być wskazany w skardze kasacyjnej Wojewody Pomorskiego przepis art. 3 § 1 P.p.s.a., nawet w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy i art. 80 K.p.a. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Za niezasadny należało również uznać zarzut skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdyni dotyczący zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.. Zarzutem tym strona skarżąca kasacyjnie zakwestionowała dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię tych przepisów i zarzuciła ich niewłaściwe zastosowanie. Z argumentacji powołanej w petitum skargi kasacyjnej jako uzasadnienie powyższego zarzutu kasacyjnego wynika, że strona skarżąca kasacyjnie upatruje zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania tych przepisów, w nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [1] stała się zbędna na cel wywłaszczenia w postaci budowy drogi, podczas gdy wywłaszczenie działki zostało dokonane na cel budowy węzła komunikacyjnego u zbiegu ulic [B], [C] i [D] wraz z przyległą zielenią i cel ten został zrealizowany.

Zarzut ten w ograniczonym zakresie poddaje się merytorycznemu rozpatrzeniu. Po pierwsze, co do zarzutu polegającego na dokonaniu błędnej wykładni, należy zauważyć, że nie odnosi się do niego uzasadnienie skargi kasacyjnej, w ten sposób zarzut pozbawiony został uzasadnienia. Po drugie, prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni powinien wskazywać naruszone dyrektywy interpretacyjne oraz określać, jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. W skardze kasacyjnej nie zidentyfikowano naruszonych dyrektyw interpretacyjnych. Jak wynika natomiast z powyższego strona skarżąca w istocie rzeczy kwestionuje poczynione w tym postępowaniu ustalenia faktyczne i ich ocenę. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być natomiast dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 P.p.s.a.