Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 845/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 października 2022 r. nr SKO Gd/2747/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Wejherowskiego z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr AB.705.1.10.2022.22.2; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 16 lutego 2022 r. B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (zwana dalej również "spółką" albo "skarżącą") złożyła w Starostwie Powiatowym w Wejherowie wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali usługowych i pomieszczeń gospodarczych znajdujących się w budynku hotelu pracowniczego przy ul. [...] w W. (dz. nr [...] i [...]; obręb [...]).

Do wniosku spółka załączyła inwentaryzację architektoniczną budynku sporządzoną przez osobę uprawnioną w tym zakresie oraz kserokopię zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia 9 grudnia 2021 r. nr [...] o braku zgłoszenia sprzeciwu w trybie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie I etapu zamierzenia inwestycyjnego obejmującego część budynku hotelu pracowniczego. Nadto, na wezwanie organu z dnia 22 lutego 2022 r., spółka przedłożyła rysunki budynku, które były dołączone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr AB.705.1.10.2022.22.2 wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1048), Starosta Wejherowski odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu usługowego oznaczonego jako [...] znajdującego się na parterze budynku oraz lokali usługowych (oznaczonych symbolem od [...] do [...]) i pomieszczeń gospodarczych (oznaczonych symbolem [...], [...] i [...]) znajdujących się na I, II i III piętrze w części budynku hotelu pracowniczego z usługami i garażami w parterze zlokalizowanego przy ul. [...] w W. (dz. nr [...] i [...]; obręb [...]).

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z wydanym przez Starostę Wejherowskiego pozwoleniem na budowę hotelu pracowniczego z usługami i garażami w parterze oraz przebudowę sieci ciepłowniczej na dz. nr [...], [...] i [...] obręb [...] w W. nr [...] z dnia 19 lutego 2020 r. oraz zaświadczeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie o nie zgłoszeniu sprzeciwu do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie I etapu zamierzenia inwestycyjnego, przedmiotowy budynek jest w części budynkiem zamieszkania zbiorowego (dotyczy części hotelu pracowniczego) oraz w części budynkiem użyteczności publicznej (dotyczy niezależnych pomieszczeń usługowych nie związanych z hotelem i znajdujących się na parterze budynku) nie dokonano w budynku wyodrębnienia jakichkolwiek lokali. Z dokumentów dostępnych organowi nie wynika, aby spółka wystąpiła do organu administracji architektoniczno -budowlanej o zmianę sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego na budynek usługowy czy też inny budynek np. mieszkalny wielorodzinny.

Powołując się na przepis art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali organ pierwszej instancji podkreślił, że po zmianie przepisów ma obecnie obowiązek badania nie tylko technicznych właściwości lokalu (np. wydzielenie ścianami trwałymi), ale również zgodności z aktami lub rozstrzygnięciami podjętymi na etapie planistycznym oraz budowlanym. Sam fakt wydzielenia lokalu trwałymi ścianami w obrębie budynku nie jest już bowiem wystarczający dla wydania zaświadczenia o jego samodzielności.

Organ podniósł dalej, że z przedłożonych dokumentów wynika, że lokale znajdujące się na I, II i III piętrze mają przeznaczenie hotelowe, a obecnie miałyby być samodzielnymi lokalami usługowymi (samodzielnymi lokalami niemieszkalnymi). Hotele nie składają się z niezależnych i samodzielnych elementów, lecz stanowią spójną i nierozłączną całość funkcjonalną (w przypadku hotelu pracowniczego dotyczy np. wspólnych łazienek) oraz techniczną. Wyodrębnienie poszczególnych pokoi jako samodzielnych lokali umożliwi ich sprzedaż i swobodne korzystanie z nich przez nabywców, a tym samym wyłączenie ich z budynku zamieszkania zbiorowego. Stanowiłoby to zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia mieszkalnego w budynku zamieszkania zbiorowego na inny lokal: mieszkalny lub użytkowy bez zmiany funkcji na inną w drodze stosownej procedury prawnej. W ocenie organu pierwszej instancji pomieszczenia pokoi w budynku (obiekcie) zamieszkania zbiorowego (hotelu pracowniczym) nie mają cech samodzielności ani jako lokale mieszkalne ani lokale o innym przeznaczeniu niż mieszkalne (usługowe). Pokój w hotelu jest tylko częścią całego obiektu i nie może zostać wydzielony jako samodzielny lokal, gdyż nie może samodzielnie być wykorzystywanym do świadczenia usług hotelowych, zgodnie z przeznaczeniem budynku, wynikającym z pozwolenia na budowę. Wobec braku zmiany sposobu użytkowania lokali, które z pokoi hotelowych miałyby stać się lokalami usługowymi zachodzi niezgodność między aktualnym stanem prawnym wynikającym z przedłożonych decyzji administracyjnych a dokumentacją inwentaryzacyjną, która wskazuje na to, że bez zmiany sposobu użytkowania lokale zostałyby faktycznie przekształcone w lokale o innym przeznaczeniu. Budynek z wyodrębnionymi lokalami usługowymi i użytkowymi przestaje być budynkiem zamieszkania zbiorowego, a staje się budynkiem użyteczności publicznej (usługowym). Należy mieć nadto na uwadze, że zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie hotel zaliczany jest do budynków zamieszkania zbiorowego (budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi). Z kolei według definicji zawartej w § 3 punkt 10 wskazanego rozporządzenia pomieszczenia mieszkalne są to sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego.

W kwestii dotyczącej samodzielności lokalu usługowego nr [...] znajdującego się na parterze budynku organ pierwszej instancji podał, że jego wyodrębnienie jako lokalu usługowego nastąpiłoby niezgodnie z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. Z dokumentacji dostępnej organowi wynika bowiem, że pomieszczenie wskazane w inwentaryzacji jako usługowe jest de facto pomieszczeniem gospodarczym. Brak jest natomiast w projekcie informacji, czemu lub komu miałoby służyć. Powołując się na treść przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali organ pierwszej instancji wskazał, że lokalu usługowego składającego się z jednego pomieszczenia, do którego nie przynależy żadne pomieszczenie pomocnicze (np. część socjalna i higieniczno-sanitarna), ani nie posiadającego dostępu do urządzeń sanitarnych, nawet tych ogólnodostępnych, nie można nazwać samodzielnym lokalem o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, gdyż nie służy zaspokajaniu potrzeb nabywcy takiego lokalu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu zażalenia spółki, postanowieniem z dnia 13 października 2022 r. nr SKO Gd/2747/22, wydanym w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 217 i art. 218 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali, uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty Wejherowskiego w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ drugiej instancji po przytoczeniu stanu faktycznego i prawnego sprawy wskazał, że w jego ocenie organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania zaświadczenia w kwestii dotyczącej samodzielności lokali usługowych oznaczonych symbolem od [...] do [...] i pomieszczeń gospodarczych oznaczonych symbolem [...], [...], [...] znajdujących się na I, II i II piętrze budynku hotelu pracowniczego. Brak było bowiem podstaw do wydania zaświadczenia w tym zakresie, gdyż w świetle treści art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali weryfikacja zgodności wniosku i dokumentacji inwentaryzacyjnej w tym zakresie z dokumentacją architektoniczno - budowlaną potwierdziła rozbieżności. Wystąpiła niezgodność między decyzjami, a inwentaryzacją, bowiem przede wszystkim nie nastąpiła zmiana przeznaczenia lokali z hotelu na inny rodzaj usług.

Zdaniem Kolegium spółka (inwestor) powinna w pierwszej kolejności wystąpić z zamiarem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części hotelowej na lokale usługowe. Skoro przedmiotowy budynek składa się z części usługowej i garażowej na parterze oraz z części hotelowej (pokoi, pomieszczeń gospodarczych, pomieszczeń sanitarnych, korytarzy i windy) na wyższych kondygnacjach, to wniosek o wydanie zaświadczenia co do lokali [...] do [...] i pomieszczeń gospodarczych [...], [...], [...] znajdujących się na I, II i II piętrze budynku hotelu pracowniczego nie mógł w tych okolicznościach zostać rozpoznany pozytywnie. Z przedłożonych dokumentów wynika, iż ww. lokale mają przeznaczenie hotelowe. Funkcja hotelowa i usługowa nie są jednak tożsame, gdyż hotele nie składają się z niezależnych i samodzielnych elementów, lecz stanowią spójną i nierozłączną całość funkcjonalną i techniczną. W przedmiotowej sprawie na taką spójność wskazują także decyzje, w których jest mowa o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę oraz udzieleniu pozwolenia na użytkowanie dotyczące budynku hotelu pracowniczego z usługami i garażami w parterze.

Odnosząc się natomiast do kwestii lokalu usługowego nr [...] znajdującego się na parterze budynku Kolegium wskazało, że argumentacja organu pierwszej instancji o braku możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności tego lokalu nie jest zrozumiała i wyczerpująca dla odmownego załatwienia wniosku w tym zakresie.

Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 lipca 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 580/21) wyjaśnił, że lokalem samodzielnym innym niż lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o własności lokali może być lokal użytkowy/usługowy, ale również lokal o innym przeznaczeniu np. gospodarczym, o ile jest to izba w budynku (lub zespół izb wydzielony trwałymi ścianami). Nie jest przy tym konieczny wymóg jego przeznaczenia na stały pobyt ludzi. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 maja 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 339/21) podkreślił, że przy ocenie samodzielności lokalu należy uwzględniać to, że nie może on stanowić funkcjonalnie części składowej innego lokalu oraz, że korzystanie z takiego lokalu nie może wiązać się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu.

Wobec tego, w opinii organu drugiej instancji, argumenty podniesione w zażaleniu w tym zakresie okazały się zasadne, gdyż tak naprawdę nie wiadomo z jakich powodów organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oznaczonego jako [...].

Organ drugiej instancji zaznaczył finalnie, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym w myśl art. 218 § 1 k.p.a.

Z uwagi zatem na powyższe, pomimo potwierdzenia braku możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści co do lokali [...] do [...] oraz [...], [...] i [...], organ drugiej instancji zdecydował się na uchylenie zaskarżonego postanowienia Starosty Wejherowskiego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu usługowego nr [...] zlokalizowanego na parterze budynku.

W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy obowiązkiem organu było uzupełnienie dostrzeżonych wątpliwości i dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności rozważenie obszernych i zasadnych argumentów odwołania z dnia 29 kwietnia 2022 r., podczas gdy organ odwoławczy zupełnie uchylił się od tego obowiązku, wydając decyzję kasacyjną wedle art. 138 § 2 k.p.a.;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny oraz niewyjaśnienie i brak konkretnego, wyczerpującego wskazania, jakie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wpływają i uzasadniają odmowę wydania zaświadczenia, o które skarżąca wniosła oraz brak przedstawienia merytorycznego rozstrzygnięcia i prawnego uzasadnienia swojego stanowiska, co uniemożliwia w zasadzie kontrolę instancyjną zaskarżonego postanowienia;

c) art. 8 i art. 9 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym i niewystarczającym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poprzez użycie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń lub też pojęć nigdzie niezdefiniowanych oraz niewyjaśnienie i niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym okolicznościom odmówił wiarygodności, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia;

d) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i brak wydania zaświadczenia zgodnego z wnioskiem skarżącej, w sytuacji gdy brak jest merytorycznych, opartych na przepisach prawa argumentów uzasadniających wydanie zaskarżonego postanowienia;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) poprzez uznanie, że z przedłożonych dokumentów wynika brak możliwości wydania dla lokali zaświadczenia o ich samodzielności bez składania wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu, podczas gdy nie zachodzą tego typu okoliczności, a skarżąca w żaden sposób nie zmienia sposobu użytkowania lokali niemieszkalnych wskazanych i zaprojektowanych w projekcie budowlanym, które od samego początku miały taką funkcję, a dodatkowo spełniają wszystkie wymogi prawem przewidziane w tym zakresie oraz ewentualne bezpodstawne założenie, że spółka przekształca wskazane lokale w mieszkania umożliwiające stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, zgodnie z wypracowanym w tym zakresie orzecznictwem sądowym.

W obszernym uzasadnieniu skargi spółka podkreśliła, że wskazanie w treści pozwolenia na budowę, czy w projekcie budowlanym funkcji hotelowej budynku nie wyłącza możliwości wybudowania i użytkowania takiego obiektu w taki sposób, iż w jego ramach funkcjonować będą samodzielne lokale – niemieszkalne w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie – a przeznaczone właśnie do świadczenia usługi najmu w celu okresowego pobytu.

Zdaniem spółki lokale usytuowane w przedmiotowym budynku, w jego części zdefiniowanej w pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie jako funkcja hotelowa z całą pewnością nie mają charakteru mieszkalnego w rozumieniu ustawy o własności lokali i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, ponieważ nie są przeznaczone do prowadzenia w nich samodzielnego gospodarstwa domowego i nie zaspakajają potrzeb mieszkaniowych ludzi (a jedynie potrzeby związane z czasowym pobytem o dowolnym charakterze).

Lokalem niemieszkalnym określonym w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali będzie natomiast lokal użytkowy, przeznaczony pod określoną działalność, na przykład usługową. Takie lokale również mogą zostać wydzielone jako nieruchomość lokalowa. O tym, jaka działalność może być prowadzona w takim samodzielnym lokalu decyduje jego przeznaczenie ustalone według przepisów odrębnych. Niemniej jednak nie wyklucza to sytuacji, w których lokal o innych funkcjach (użytkowych) może być przeznaczony na okresowy pobyt ludzi jeśli spełnia w tym zakresie odpowiednie wymagania, jednakże nie będąc wówczas mieszkaniem, w którym prowadzone jest gospodarstwo domowe. Potwierdza to chociażby definicja budynku zamieszkania zbiorowego zawarta w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie wskazano, że jest to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.

Spółka zaznaczyła, że nie domagała się wydania zaświadczenia o samodzielności mieszkań – a więc lokali mieszkalnych przeznaczonych na stały pobyt ludzi z możliwością prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego. Domagała się natomiast stwierdzenia samodzielności wskazanych przez nią lokali, które wedle § 3 pkt 14 rozporządzenia są lokalami użytkowymi. Nic nie stoi na przeszkodzie aby świadczyć usługi hotelowe za pomocą wyodrębnionych lokali, które fizycznie znajdują się w jednym budynku, zbudowanym i odebranym zgodnie z przepisami i wymaganiami technicznymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika zaś, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał za zasadne zarzuty z punktu 1b (w zakresie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i z punktu 2 petitum skargi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wydanie zaświadczenia następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 217 § 1 k.p.a.) w celu urzędowego potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, albo gdy takiego potwierdzenia wymaga przepis prawa albo też osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Wyjaśnienia wymaga, że za pomocą zaświadczenia organ stwierdza wyłącznie to, co mu jest wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Innymi słowy, przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej (to jest w zakresie ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa), a sprowadza się wyłącznie do poświadczania faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Wydanie zaświadczenia (tak samo jak odmowa wydania zaświadczenia) samo w sobie nie kreuje i nie może kreować zatem żadnego nowego stanu prawnego.

Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.

W realiach rozpatrywanej sprawy B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. złożyła wniosek o wydanie - na podstawie regulacji zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1048; dalej powoływanej w skrócie także jako "u.w.l.") - zaświadczenia o samodzielności wskazanych we wniosku lokali.

Wskazać w tym miejscu należy, że w świetle art. 2 ust. 1 u.w.l. samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (ust. 1a).

W ust. 2 art. 2 u.w.l. zamieszczono definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego, zgodnie z którą jest nim wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

Na podstawie art. 2 ust. 3 u.w.l. spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

W świetle przedstawionych regulacji, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali jest obecnie zobowiązany do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2 u.w.l.), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a u.w.l.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odrębność techniczna, czyli samodzielność w rozumieniu przywołanego przepisu art. 2 ust. 2 u.w.l. oznacza, że lokal jest oddzielony od pozostałych lokali i innych części budynku, a korzystanie i używanie lokalu mieszkalnego jest niezależne od korzystania z innych lokali (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 lutego 2011 r.; sygn. akt I OSK 1479/10; z dnia 25 stycznia 2011 r.; sygn. akt I FSK 294/10; z dnia 14 kwietnia 2014 r.; sygn. akt I OSK 908/13). O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1458/15). Nie można natomiast mówić o samodzielności lokalu, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji. Nie można również mówić o samodzielności lokalu, który mimo wydzielenia trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Przeczy to bowiem istocie "samodzielności" lokalu. Zatem lokal posiada cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu. Nie przekreśla tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór między skarżącą a organami dotyczy tego, czy lokal usługowy oznaczony symbolem [...] oraz lokale oznaczone symbolami od [...] do [...] i symbolami [...], [...], [...] znajdujące się na I, II i III piętrze w części budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w W. (dz. nr [...] i [...]; obręb [...]) spełniają kryteria lokali samodzielnych w rozumieniu u.w.l.

W ocenie skarżącej regulacje prawne zawarte w ustawie o własności lokali nie wykluczają takiej możliwości, natomiast w ocenie organów obu instancji z uwagi na zaliczenie budynku do hotelowego nie jest możliwe stwierdzenie samodzielności tych lokali. Zarazem podkreślić należy, że skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o samodzielności lokali jako niemieszkalnych.

Zatem szczegółowego omówienia wymaga zakres rozpoznania wniosku w zakresie cytowanego art. 2 ust. 2 u.w.l. z uwagi na "odpowiednie" zastosowanie do lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne przepisów dotyczących lokali mieszkalnych.

Wskazać należy, że w obowiązujących przepisach brak jest definicji lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Ustawa o własności lokali definiuje jedynie pojęcie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 2 u.w.l. o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

Jak podkreśla się w orzecznictwie (zob. w tej materii np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2021 r.; sygn. akt II SA/Kr 580/21) z uwagi na fakt, że w obowiązujących przepisach brak jest definicji lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (z wyjątkiem odniesienia zawartego z zdaniu drugim art. 2 ust. 2 u.w.l.), posiłkować należy się przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie gdzie w pkt 9 - 14 zamieszono kolejno definicje: mieszkania, pomieszczenia mieszkalnego, pomieszczenia pomocniczego, pomieszczenia technicznego, pomieszczenia gospodarczego oraz lokalu użytkowego. Przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (§ 3 pkt 9 rozporządzenia). Pomieszczenie mieszkalne to pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 10 rozporządzenia). Pomieszczenie pomocnicze to pomieszczenie znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności (§ 3 pkt 11 rozporządzenia). Pomieszczenie techniczne to pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku (§ 3 pkt 12 rozporządzenia). Pomieszczenie gospodarcze to z kolei pomieszczenie znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych (§ 3 pkt 13 rozporządzenia). Natomiast pod podjęciem lokalu użytkowego należy rozumieć jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym (§ 3 pkt 14 rozporządzenia).

Wobec tego, zestawiając ze sobą zapisy ustawy o własności lokali z zapisami powołanego powyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), przyjąć należy, że lokalem wykorzystywanym zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne, o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l., może być lokal użytkowy przeznaczony pod określoną działalność np. usługową czy handlową. O rodzaju działalności prowadzonej w samodzielnym lokalu niemieszkalnym decyduje jego przeznaczenie ustalone według przepisów odrębnych. Może to być także działalność hotelarska. Obowiązujące przepisy nie wyłączają bowiem przeznaczenia lokalu o funkcjach innych niż mieszkalne na okresowy pobyt ludzi, jeśli lokal spełnia w tym zakresie odpowiednie wymagania. Lokal niemieszkalny, może być przeznaczony na pobyt ludzi, ale nie jest wówczas wykorzystywany jako mieszkanie, w którym prowadzone jest gospodarstwo domowe. Taki lokal nie jest też przeznaczony na stały pobyt ludzi.

Co istotne, należy także przyjąć, że lokalem samodzielnym innym niż lokal mieszkalny w rozumieniu u.w.l. może być także lokal o innym przeznaczeniu, na przykład gospodarczym, o ile jest to izba w budynku lub zespół izb wydzielony trwałymi ścianami (zob. w tej materii m.in.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 30 lipca 2021 r.; sygn. II SA/Kr 580/21 oraz z dnia 15 listopada 2022 r.; sygn. akt II SA/Kr 917/22).

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę pojęcie "lokalu o innym przeznaczeniu" należy uznać za pojęcie szersze niż pojęcie "lokalu użytkowego". "Lokal o innym przeznaczeniu" to zatem każda inna wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub tez zespół izb, która z założenia nie spełnia funkcji mieszkalnej skorelowanej z prowadzeniem gospodarstwa domowego, co obejmuje zarówno lokale służące działalności produkcyjnej, usługowej, handlowej, garaże, pracownie, jak i może co do zasady dotyczyć przykładowo apartamentu udostępnianego w ramach usług hotelarskich.

Przenosząc powyższe zapatrywania w realia rozpatrywanej sprawy Sąd wskazuje, że z kategorycznym stanowiskiem organów orzekających (wyjmując poza nawias rozważania co do lokalu oznaczonego jako [...] z uwagi na odmienne zapatrywania organów obydwu instancji co do tego lokalu), wykluczającym wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem spółki nie można się zgodzić. Wbrew zaprezentowanej argumentacji organów, ustalenie, czy lokal spełnia warunek samodzielności w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, nie jest uzależnione od funkcji budynku, w którym lokal jest położony oraz rodzaju działalności, która ma być docelowo lub jest w tym budynku prowadzona.

Jak już wyżej wyjaśniono, w pojęciu "lokal przeznaczony na cele inne niż mieszkalne" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy mieszczą się także lokale przeznaczone na pobyt ludzi, wykorzystywane jednak w innym celu niż mieszkanie, w którym prowadzone jest gospodarstwo domowe. Skoro przymiot samodzielności mogą posiadać lokale przeznaczone na cele niemieszkalne, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, to nie można wyłączyć możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności takiego lokalu wyłącznie z powołaniem się na okoliczność, że przedmiotowe lokale usytuowano w budynku hotelowym. Takie ograniczenie nie wynika bowiem z regulacji zawartej w u.w.l.

W realiach sprawy organy odmawiając spółce wydania żądanego zaświadczenia skoncentrowały się wyłącznie na funkcji budynku hotelu jako obiektu, w którym świadczone są usługi hotelarskie. W ocenie Sądu organy nie dokonały jednakże analizy, czy lokale znajdujące się w budynku hotelu, przedstawione w dokumentacji inwentaryzacyjnej spełniają warunki uznania lokalu za "samodzielny". Jak już wyżej wskazano, z regulacji zawartych w u.w.l. wynika wprost, że o samodzielności lokalu przesądza wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, oddzielenie od pozostałych lokali i innych części budynku oraz korzystanie i używanie lokalu niezależne od innych lokali. Organy zaniechały dokonania ustaleń w tym zakresie, wychodząc z błędnego założenia, że stwierdzenie samodzielności lokali niemieszkalnych w budynku użytkowanym jako hotel jest co do zasady niedopuszczalne.

W ocenie Sądu nie jest uzasadnioną obawa, że wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali doprowadzi do zmiany przeznaczenia budynku. Nie ulega nadto wątpliwości, że wydanie zaświadczenia umożliwia ustanowienie odrębnej własności lokali. Należy jednak zauważyć, że sam fakt ustanowienia odrębnej własności lokalu nie zmienia w żaden sposób przeznaczenia czy sposobu użytkowania lokalu. W szczególności zaś, wbrew stanowisku organów, ustanowienie odrębnej własności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne nie spowoduje, że lokal stanie się lokalem mieszkalnym i zacznie być jako taki użytkowany. Stanowisko to nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Nie ma też żadnych podstaw faktycznych w sprawie twierdzenie, że wydanie przez starostę zaświadczenia o spełnieniu wymagań określonych w art. 2 ust. 1a – 2 u.w.l. spowoduje zmianę przeznaczenia poszczególnych lokali w hotelu, a tym bardziej całego budynku.

Nie stanowi także przeszkody do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu okoliczność, że wyodrębnione lokale mogą być przedmiotem własności różnych podmiotów oraz przedmiotem dalszego obrotu cywilno-prawnego. Stosunki własnościowe nie mają bowiem znaczenia dla oceny spełnienia warunku samodzielności lokalu oraz spełnienia warunków określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l. Także ewentualna późniejsza zmiana sposobu użytkowania lokalu czy budynku, do której mogłoby dojść na skutek wyodrębnienia własności poszczególnych lokali, nie ma - co oczywiste - wpływu na ocenę spełnienia wymogów, określonych w art. 2 ust. 1a – 2 ustawy. Nie sposób ponadto nie zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 3 u.w.l. kompetencja starosty ograniczona została do stwierdzenia spełnienia wymagań określonych w ustawie i wydania stosownego zaświadczenia, które może stać się podstawą ustanowienia odrębnej własności lokalu, co następuje jednak w innym trybie.

Mając na uwadze poczynione rozważania Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w zakresie odnoszącym się do lokali innych niż lokal oznaczony jako [...] wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1, 1a i 2 u.w.l., co powoduje konieczność jego uchylenia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Wobec tego, że tymi samymi uchybieniami dotknięte jest postanowienie Starosty Wejherowskiego Sąd uchylił także i to postanowienie na podstawie art. 135 p.p.s.a. uznając, że jest to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej kierując się powyższymi zapatrywaniami (zgodnie z art. 153 p.p.s.a.) ustali, czy lokale wskazane we wniosku o wydanie zaświadczenia są lokalami samodzielnymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie u.w.l. oraz czy istnieją przeszkody do wydania zaświadczenia o spełnieniu przez te lokale wymagań określonych w art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l.

O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych składają się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).