Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 5/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 169 ust. 4 i ust. 5;
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Purdy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 261/19 w sprawie ze skargi Gminy Purdy na decyzję Ministra Finansów z dnia 11 grudnia 2018 r. nr FS12.4144.57.2018 w przedmiocie określenia kwoty części dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Purdy na rzecz Ministra Finansów 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r., o sygn. akt V SA/Wa 261/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę Gminy Purda (dalej jako: "Strona", "Gmina" lub "Skarżąca") na decyzję Ministra Finansów z dnia 11 grudnia 2018 r., nr FS12.4144.57.2018, w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny.

1.1. Decyzją z dnia 16 lutego 2015 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski ustalił dla Gminy plan dotacji udzielonych z budżetu państwa - na rok 2015 na działalność bieżącą Środowiskowych Domów Samopomocy (dalej jako: "ŚDS" lub "dom") w M. i P. - w kwocie 1 503 577 zł. Po zmianach (decyzjami Wojewody) na realizację powyższego zadania Gmina otrzymała w roku 2015 dotację celową z budżetu państwa w kwocie 1 458 240 zł oraz dodatkową dotację, m.in. na pokrycie wydatków związanych ze standaryzacją ŚDS w M., w wysokości 1 080 000 zł. W kolejnym roku Wojewoda decyzją z dnia 23 marca 2016 r. ustalił dla Gminy plan dotacji udzielonych z budżetu państwa na działalność bieżącą ŚDS w M. i P. w kwocie 1 418 558 zł. Po zmianach (decyzjami Wojewody) wielkość planu dotacji udzielonych z budżetu państwa dla Gminy na działalność bieżącą w roku 2016 wyniosła 1 822 116 zł. Dotacje zostały wykorzystane w całości.

Prowadzenie ŚDS w M. dla 60-ciu podopiecznych, w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2019 r., Gmina zleciła do realizacji Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w O. (dalej jako: "Stowarzyszenie"), przekazując mu dotację na realizację zadania. W wyniku kontroli przeprowadzonej w 2017 r. w zakresie prawidłowości wykorzystania powyższych dotacji za lata 2015 i 2016 stwierdzono, że część dotacji pochodzących z budżetu państwa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, albo stanowiła dotację pobraną w nadmiernej wysokości. W rezultacie decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. Wojewoda określił Gminie kwotę 219 802,80 zł przypadającą łącznie do zwrotu do budżetu państwa w związku z wykorzystaniem niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji, przyznanych na działalność bieżącą ŚDS w M. i części dotacji przyznanej dodatkowo. Decyzją z dnia 11 grudnia 2018 r. Minister Finansów utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organy obu instancji ujawniły wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji wydatkowanych w 2015 i 2016 r. na pokrycie następujących kosztów: wynajmu samochodów od firm powiązanych personalnie ze Stowarzyszeniem - w wysokości 92 399,93 zł (tj. od P. Sp. z o.o. oraz P. Sp. z o.o.) oraz ich eksploatacji, umów cywilnoprawnych z pracownikami domu o wartości 49 840 zł w związku z wykonywaniem I etapu prac związanych z adaptacją kolejnego budynku, obsługi prawnej projektu dotyczącego wykonania I etapu zadania związanego z rozszerzeniem działalności domu, obsługi prawnej i zastępstwa procesowego o wartości 39 712,36 zł świadczonych przez 4 kancelarie radców prawnych lub adwokatów, usług medycznych (psychiatrycznych) o wartości 6.530 zł, zakupu 200 zestawów upominkowych o wartości 6.090,96 zł, organizacji przez P. Sp. z o.o. spotkania świątecznego o wartości 6.000 zł (w tym wynajem nagłośnienia i oświetlenia), zakupu polis ubezpieczeniowych dla pracowników ŚDS i ich rodzin o wartości 4.015 zł, zakupu usługi transportowej o wartości 1.257,03 zł przez P. Sp. z o.o. do przewozu mebli, weryfikacji kosztorysu inwestorskiego zmiany użytkowania byłego budynku koszarowego na cele ŚDS w M. o wartości 1.230 zł, zakupu butów firmy N. w cenie 670 zł, organizacji gali z okazji 5-lecia powstania Stowarzyszenia o wartości 210 zł, notarialnego poświadczenia podpisów i opłat skarbowych za wystawione pełnomocnictwa (odpowiednio o wartości 49,20 zł i 187 zł) oraz odszkodowania w wysokości 1.974,39 zł w związku z niezgodnym z prawem rozwiązaniem umowy o pracę.

1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r. oddalił skargę Gminy Purda. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że dotacja celowa w rozpoznawanej sprawie dotyczyła finansowania działalności ŚDS w M. Środowiskowe domy samopomocy są ośrodkami wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej. WSA podzielił stanowisko organów, że Stowarzyszenie dopuściło się rażących naruszeń w wydatkowaniu środków dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Mając na uwadze brak nadzoru Gminy nad wydatkowaniem środków na działalność ŚDS w M. uznano, że Skarżąca Gmina zasadnie została wezwana do zwrotu dotacji w części, którą wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrano w nadmiernej wysokości w kwocie 219 802,80 zł.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.

1) przepisu art. 169 ust. 4 i 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.p.") w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez WSA, że decyzje zapadłe w przedmiocie zwrotu części dotacji są prawidłowe, mimo braku wykazania przez organy, aby wydatkowanie dotacji w kwocie 219 802,80 zł nastąpiło na realizację innego zadania, albo innych celów niż prowadzenie środowiskowego domu samopomocy, albo było zbędne z punktu widzenia realizacji dotowanego zadania (wydatkowanie dotacji nastąpiło zgodne z umową i na cele na jakie została przyznana);

2) § 14 oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U z 2010 r., nr 238, poz. 1586 - dalej w skrócie: "rozporządzenie") w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd, że prawidłowe są twierdzenia wskazane w uzasadnieniu wydanych decyzji jakoby wynajmowanie pojazdów, zapewnienie obsługi prawnej oraz sezonowe, związane z uroczystościami okolicznościowymi doposażanie pracowni znajdujących się w środowiskowym domu samopomocy jest zbędne z punktu widzenia funkcjonowania środowiskowego domu samopomocy - co skutkowało oddaleniem skargi i wydaniem wadliwego wyroku;

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy przez WSA w Warszawie i przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego, ustalonego przez organy obu instancji, mimo że został on ustalony nienależycie, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi i utrzymania w mocy decyzji zapadłych w niniejszej sprawie, które to decyzje wydano z naruszeniem prawa, tj.;

- bez dokonania przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy,

- bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego,

- naruszając reguły swobodnej oceny zgromadzonych dowodów w szczególności poprzez nieuzasadnioną i niepopartą argumentami, mającymi źródło w przepisach prawa odmowę dania wiarygodności i mocy dowodowej, twierdzeniom i dowodom mogącym świadczyć na korzyść strony,

- mimo braku logiki i konsekwencji w przytaczanych przez organ argumentach.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 11 K.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej, wydające rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, przepisu art. 11 K.p.a. tj. nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia wydanych decyzji do argumentów i twierdzeń Skarżącej podnoszonych w toku postępowania administracyjnego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA pomimo nienależytego uzasadnienia decyzji wydanych w sprawie, które to uzasadnienie nie wyjaśnia, z jakich przyczyn organy odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom niż mającym postać dokumentów;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. bowiem poprzez ograniczenia się przez Sąd pierwszej instancji do kontroli prawidłowości postępowania Wojewody oraz brak dokonania własnych ustaleń, co narusza w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia i kontrolę instancyjną orzeczenia w zakresie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych, w szczególności brak logicznego wyjaśnienia, dlaczego Sąd uznał te zarzuty za niezasadne; niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia oraz braku szczegółowego odniesienia się do części istotnych zarzutów Skarżącej.

Wobec powyższych zarzutów Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania.

2.2. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy wniósł o jej oddalenie.

2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy reprezentujący Gminę oraz Ministra Finansów podtrzymali stanowiska i argumentację zawartą w powyższych pismach procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej, określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.

3.1. Skarżąca kasacyjnie wskazując na brak wnikliwego rozpoznania sprawy, polemizuje ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zarzuca dowolną jego ocenę. Przy czym, co kluczowe, nie wskazuje ani jaki konkretnie dowód pominięto rozpatrując sprawę, ani nie opisuje istotnych sprzeczności w ustalonym stanie faktycznym. Wbrew zatem stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej analiza zaskarżonego orzeczenia nie potwierdza skuteczności zarzutów uchybienia przepisom proceduralnym, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że aktywny udział w niniejszym postępowaniu w celu wykazania prawidłowego wydatkowania środków z dotacji jest w interesie Strony, która taką dotację otrzymuje. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji i Ministra Finansów co do zupełności postępowania dowodowego należy podkreślić, że organ administracji publicznej nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów, które miałyby na celu potwierdzenie wątpliwych czy gołosłownych twierdzeń podnoszonych przez Stronę w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Wprawdzie ustawodawca nałożył na organ obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, ale to nie oznacza, że Strona jest zwolniona z obowiązku przyczyniania się do wyjaśnienia tychże okoliczności, co do których winna mieć pełną wiedzę. Z przepisu art. 77 § 1 K.p.a. nie wynika zatem, aby na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie i nie ma on obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska Strony. Z cytowanego powyżej przepisu nie daje się wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń Strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia, albo są one niewiarygodne. Wobec powyższego ciężar dowodzenia okoliczności związanych z udokumentowaniem racjonalności i rzetelności wydatków z dotacji oraz ich związku z pomocą świadczoną podopiecznym ŚDS w M.spoczywał na Stronie, która winna starannie nadzorować sposób realizacji zadania powierzonego Stowarzyszeniu. Ustalenia poczynione przez Ministra, a zaakceptowane przez WSA w Warszawie, były spójne i logicznie oraz wynikały ze zgromadzonych dowodów i nie zostały skutecznie podważone przez Gminę. Autor skargi kasacyjnej nie zgadzając się ze stanowiskiem organów, nie wskazał jakie inne środki dowodowe poza zgromadzonymi dokumentami, miałaby potwierdzać twierdzenia Strony o wydatkowaniu części dotacji zgodnie z przeznaczeniem.

3.2. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że doszło do ewidentnych nadużyć w wydatkowaniu poszczególnych kwot dotacji, a zaniechania Gminy w zakresie nadzoru Stowarzyszenia uznać należy za niedopuszczalne. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła żadnym kontrdowodem stanu faktycznego sprawy, z którego wynika brak powiązania kosztów z bieżącą działalnością ŚDS w M., przy jednoczesnym braku wymaganej cechy oszczędności i gospodarności wydatków publicznych. Autor skargi kasacyjnej poza polemiką z oceną dowodów nie przedstawił żadnego dowodu, który potwierdzałby kluczową w sprawie okoliczność, a mianowicie, że beneficjentami nabytych dóbr (towarów i usług) były osoby korzystające z pomocy ŚDS. Na aprobatę zasługuje stanowisko organów, że finansowanie ze środków dotacji wydatków na zakup określonych towarów i usług przeczy fundamentalnej idei pomocy społecznej oraz rażąco narusza cel udzielenia dotacji. I tak za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem zasadnie uznano kwotę 92 399,93 zł wydatkowaną na pokrycie kosztów wynajmu i eksploatacji samochodów marki: Audi Q5, Volkswagena Transportera, Mercedesa, Mercedesa-Benz V250 i Volkswagena T-4. W sprawie ujawniono bowiem, że firmy od których wynajmowano pojazdy były powiązane personalnie ze Stowarzyszeniem. Wbrew twierdzeniom w skardze kasacyjnej nie były to zwykłe powiązania, o których nie mogły wiedzieć władze Gminy, skoro osoby te występowały w podwójnej roli: prezesem kilku podmiotów była K.K. – żona T.K. – Prezesa Stowarzyszenia i Dyrektora ds. finansowych w ŚDS w M. Z kolei członkiem Zarządu Spółki P. jest M. H. – jednocześnie Skarbnik Stowarzyszenia i Kierownik ŚDS w M. i P., zaś członkiem Zarządu Spółki P. – T. K. (Prezes Stowarzyszenia i Dyrektor ds. organizacyjnych w ŚDS w P.). Oczywistym jest zatem, że ujawnione powiązania personalne powyższych podmiotów miały wpływ na stwierdzone nieprawidłowości w wykorzystaniu dotacji, a pełnienie przez te same osoby funkcji zarówno w Stowarzyszeniu, jak i w ŚDS w M. budzi uzasadnione wątpliwości co do transparentności i etyki działania. Strona twierdząc, że realizowane usługi transportowe, polegały na dowożeniu podopiecznych na zajęcia, nie przedstawiła żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że konkretny podopieczny, w danym dniu, na określone zajęcia, był przewożony na określonej trasie danym pojazdem (poza wskazaniem miejscowości P., P., B. i S.). Zawierając umowy wynajmu samochodów w 2015 i 2016 r. nie zawarto w nich zapisów dotyczących przeznaczenia samochodów klasy wyższej lub luksusowej na rzekome potrzeby ŚDS w M. Poza sporem jest, że zgodnie z § 20 rozporządzenia ŚDS może zapewnić usługi transportowe, ale jedynie dodatkowo uczestnikom z zaburzeniami zachowań lub niepełnosprawnością fizyczną. Nie oznacza to jednak, że usługi te należą do podstawowej działalności domu, o czym w niniejszej sprawie świadczy skala i wartość usług. Niedopuszczalną sytuacją jest również wykorzystanie dotacji na usługę transportu na spotkania podopiecznych z parlamentarzystami, czy ministrami w latach 2015 i 2016. Nie sposób pominąć intencjonalności tego wydatku, skoro powszechnie znanym jest fakt, że wspomniany T. K. – Prezes Stowarzyszenia i Dyrektor ds. finansowych ŚDS w M. - był posłem na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VII kadencji w latach 2011 – 2015 i w tym ostatnim roku była prowadzona kampania wyborcza przed kolejnymi wyborami parlamentarnymi. Nie da się zatem racjonalnie powiązać wydatku na wynajem samochodu marki Mercedes Benz za kwotę 5.000 zł/m-c na spotkania z politykami ze wsparciem dla osób z zaburzeniami psychicznymi i pomocą do życia w ŚDS w M.

W skardze kasacyjnej nie podważono trafności stanowiska organów, zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji, co do zakwestionowania kwoty 49 840 zł wydatkowanej na pokrycie zobowiązań wynikających z umów z dnia 15 grudnia 2015 r. zawartych przez Stowarzyszenie na okres 15-31 grudnia 2015 r., a dotyczących wykonania I etapu prac związanych z adaptacją kolejnego budynku, zakupu wyposażenia i schodołazu na potrzeby ŚDS w M. Słusznie uznano, że czynności opisane w powyższej umowie mogły i powinny zrealizować osoby zatrudnione w ŚDS w M., w ramach obowiązków wynikających z umów o pracę, skoro czynności te obejmowały okres zaledwie dwóch tygodni, a wynagrodzenia tych osób opłacane były z dotacji na zadania bieżące.

Odnosząc się do kolejnego nieuznanego wydatku w wysokości 39 712,36 zł na obsługę prawną, w skardze kasacyjnej nie wykazano, że usługa ta dotyczyła konkretnego podopiecznego i pozostawała w związku z pomocą do życia w środowisku rodzinnym i społecznym. Nawet gdyby przyjąć, że do takiej sytuacji doszło, ŚDS nie jest zobowiązany do realizowania i opłacania tego typu usług. Ogólna deklaracja, że taka pomoc była potrzebna podopiecznym pozostaje w sprzeczności z dowodami potwierdzającymi, że obsługa ta w istocie dotyczyła konsultacji i doradztwa oraz konsultacji w zakresie zobowiązań podatkowych związanych z działalnością gospodarczą samego Stowarzyszenia. Gmina nie wykazała ani potrzeby, ani racjonalności korzystania z obsługi prawnej przez 4 kancelarie dla któregokolwiek podopiecznego. Co więcej nie wskazano ani procesu sądowego, ani sprawy administracyjnej, w których dany podopieczny musiałby być pilnie reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników z Kancelarii Radcy Prawnego J.S., Kancelarii Radcy Prawnego J.S., Kancelarii Radcy Prawnego J. S. i Kancelarii adwokackiej adw. P.Ł. Rację mają zatem organy, że realizacja zadań ŚDS w M. nie wymagała świadczenia usług prawnych na rzecz podopiecznych. Pomoc w załatwianiu ich spraw urzędowych nie jest równoznaczna ze świadczeniem usług prawnych przez profesjonalne podmioty, którym wypłacano ze środków dotacji stałe miesięczne wynagrodzenia w oparciu o stawki rynkowe.

Autor skargi kasacyjnej nie zgadzając się z zakwestionowaniem wydatku w wysokości 6.530 zł na świadczenie usług medycznych przez psychiatrę, prowadzącą Indywidualną Specjalistyczną Praktykę Lekarską (w zakresie psychiatrii) nie podważył, zasadnego stanowiska organów, że środowiskowe domy samopomocy co do zasady nie świadczą usług leczniczych i medycznych, lecz usługi w ramach treningów samoobsługi i umiejętności społecznych i na te zadania przekazana została dotacja z budżetu państwa. Tymczasem jak wynika z akt sprawy lekarz psychiatra w ramach świadczonych usług m.in.: dobierał leki dla podopiecznych ŚDS w uzgodnieniu z ich rodzinami, udzielał konsultacji i porad uczestnikom ŚDS oraz ich rodzinom, udzielał wskazówek zespołowi wspierająco-aktywizującemu odnośnie tworzenia i aktualizowania indywidualnych planów wspierająco-aktywizujących oraz odnośnie postępowania z uczestnikami. Okoliczność, że podopieczni wymagali pomocy medycznej i wsparcia psychiatry nie usprawiedliwia finansowania konsultacji psychiatrycznej z dotacji, skoro podopiecznym przysługuje prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków budżetu państwa, nawet jeśli dostęp do tych świadczeń jest ograniczony limitami.

Co do zakwestionowanego wydatku w wysokości 6.090,96 zł na zakup 200 zestawów upominkowych, już proste porównanie ilości zestawów z liczbą 60-ciu podopiecznych wskazuje na nierzetelność tego wydatku. Trafnie też organy zwróciły uwagę na sprzeczność w opisie powyższego wydatku, który z jednej strony miał stanowić doposażenie pracowni, a jednocześnie miał zostać wykazany jako prezent/upominek.

Nie sposób zaakceptować także wydatkowania sumy 6.000 zł na organizację przez firmę zewnętrzną spotkania (eventu) świątecznego, w tym wynajem nagłośnienia i oświetlenia, skoro owo spotkanie odbyło się na terenie ŚDS w M. i w ramach aktywizacji podopiecznych działania w tym zakresie mogli podjąć sami podopieczni i pracownicy ŚDS. Słusznie zwrócono uwagę, że to pracownicy ŚDS winni realizować m.in. treningi umiejętności spędzania czasu wolnego, w tym rozwijać zainteresowania literaturą, audycjami radiowymi, telewizyjnymi, internetem, umożliwić udział w spotkaniach towarzyskich i kulturalnych (zgodnie z § 14 pkt 3 rozporządzenia). Przy czym wydatki na te cele nie mogą być oderwane od wysokości miesięcznej stawki ze środków dotacji przypadającej na uczestnika (np. 1.000 zł w 2015 r.).

W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń dotyczących wykorzystania części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie kwoty 4.015 zł wydatkowanej na pokrycie kosztów prywatnych polis ubezpieczeniowych pracowników i ich rodzin, które finalnie nie zostały rozliczone z wynagrodzeń ubezpieczonych pracowników. Podobnie Skarżąca Gmina nie obaliła słuszności stanowiska organów co do zakwestionowanego wydatku w wysokości 1.257,03 zł na zakup usługi transportowej przewozu mebli, który nie został wykazany w toku postępowania oraz wydatku z dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 1.230 zł na weryfikację kosztorysu inwestorskiego zmiany użytkowania byłego budynku koszarowego na cele ŚDS w M. Za co najmniej mało wiarygodny uznać należy wydatek na zakup obuwia N. o wartości 670 zł rzekomo na rzecz osobistego użytku dla podopiecznej, co nie zostało w żaden sposób potwierdzone. Trafne jest stanowisko organów w zakresie nieuznania wydatkowania kwoty 210 zł na obsługę gali z okazji 5-lecia istnienia Stowarzyszenia, opłat notarialnych i opłaty skarbowej dot. dokumentów T.K., niepowiązanych w żaden sposób z działalnością ŚDS w M. (odpowiednio 49,20 zł i 187 zł) oraz kwoty 1.974,39 zł wydatkowanej na pokrycie kosztów odszkodowania w związku z rozwiązaniem umowy o pracę w sposób naruszający prawo.

Reasumując powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie ujawniono nieakceptowalny społecznie i etycznie proceder finansowania ze środków dotacji wydatków na zakup towarów i usług, które pozostają w ewidentnej sprzeczności z ideą pomocy społecznej osobom potrzebującym, rażąco naruszając przy tym cel udzielenia dotacji. Skala nadużyć w wydatkowaniu spornej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem nie da się w żaden sposób powiązać z działalnością pomocową ŚDS w M., a milcząca zgoda Gminy w tym zakresie jest naganna. Opisane powyżej wydatkowanie dotacji jest działaniem całkowicie sprzecznym z definicją ośrodków wsparcia, które mają świadczyć usługi polegające na zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych osób, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki lub pomocy. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów lub argumentów skutecznie podważających ustalony stan faktyczny. Ustalenia poczynione przez Ministra, a zaakceptowane przez WSA w Warszawie, były spójne i logicznie oraz wynikały ze zgromadzonych dowodów, dlatego nie mogły zostać skutecznie podważone. Reasumując Naczelny Sad Administracyjny uznał twierdzenia podniesione w ramach zarzutów procesowych skargi kasacyjnej za gołosłowne i stanowiące jedynie polemikę z niepodważonym stanem faktycznym oraz jego oceną, zasadnie zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego twierdzenia podniesione w ramach multiplikacji zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, w których powołano regulacje z K.p.a., należy uznać za pozbawione podstaw.

3.3. Stosownie do art. 169 ust. 4 u.f.p. zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Zgodnie z art. 169 ust. 5 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem,

2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji - z zastrzeżeniem które nie dotyczy niniejszej sprawy.

Jak stwierdzono powyżej, stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został podważony, a twierdzenia podniesione w ramach zarzutów procesowych skargi kasacyjnej okazały się bezskuteczne. W konsekwencji nie mogło dojść do uchybienia przepisom prawa materialnego u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię, co czyniło powyższe zarzuty pozbawionymi podstaw. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym miałaby polegać błędna wykładnia powołanych przepisów u.f.p. oraz § 14 i § 20 rozporządzenia. Nie przedstawiono także odmiennej interpretacji ustawowego zwrotu wykorzystania środków pochodzących z dotacji "niezgodnie z przeznaczeniem". Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że wydatki nie były realizowane w celu realizacji zadania, obejmującego prowadzenie ŚDS w M. i wsparcie jego podopiecznych. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji przeprowadził szczegółową ocenę zakwestionowanych przez Ministra Finansów pozycji kosztowych, trafnie przyjmując - jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - poszczególne kwoty dotacji, ze względu na brak powiązania kosztów z bieżącą działalnością ŚDS oraz brak wymaganej cechy oszczędności w wydatkach publicznych. Co istotne Skarżąca kasacyjnie nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, że w ogóle beneficjentami nabytych dóbr były osoby korzystające z domu samopomocy. Wbrew zatem twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie wydatkowanie części dotacji w kwocie 219 802,80 zł nie nastąpiło na realizację celów, które winien realizować ŚDS, czyli na pomoc potrzebującym i chorym podopiecznym. Opisane powyżej działanie należy uznać za naganne i zasługujące na szczególne potępienie. Wobec powyższego chybione okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 169 ust. 4 i 5 pkt 1 u.f.p. oraz § 14 oraz § 20 rozporządzenia.

3.4. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Z powyższego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględniania skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 12 października 2010 r., o sygn. akt II OSK 1620/10 i 15 marca 2018 r., o sygn. akt II GSK 4005/16). Wbrew wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia (przepisy P.p.s.a. i u.f.p.) oraz uzasadnił swoje stanowisko w zakresie zakwestionowanych wydatków poczynionych niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji, aprobując niepodważony przez Stronę stan faktyczny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku "szczegółowego odniesienia się do części istotnych zarzutów" Strony, prawidłowo skupiając się na rozważaniach związanych z istotą sporu. Zaś okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z oceną wyrażoną przez WSA, którą oparto na prawidłowych ustaleniach i powielono przy tym słuszną argumentację organów, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., czy art. 11 K.p.a.

3.5. Odnosząc się do zarzutu uchybienia art. 15 K.p.a. należy wyjaśnić, że ustanowiona w tym przepisie zasada dwuinstancyjności nie mogła być naruszona "poprzez ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do kontroli prawidłowości postępowania Wojewody oraz brak dokonania własnych ustaleń". Z motywów zaskarżonego orzeczenia wynika jednoznacznie, że WSA w Warszawie przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zarówno decyzji Wojewody, jak i Ministra Finansów, których ustalenia i wnioski w sprawie były tożsame. Wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie jest uprawniony do czynienia własnych ustaleń w sprawie, gdyż orzeka na podstawie akt sprawy i w jej granicach, a jego rolą jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

3.6. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a., które jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. W art. 151 P.p.s.a., zastosowanym przez WSA w Warszawie, ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Wobec powyższego zarzuty naruszenia opisanych powyżej przepisów P.p.s.a. uznać należy za bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niniejsze orzeczenie koreluje z wyrokiem NSA z dnia 6 września 2023 r., o sygn. akt I GSK 2103/19, w którym oddalono skargę kasacyjną Gminy od wyroku WSA w Warszawie, w przedmiocie określenia kwoty części dotacji celowej podlegającej zwrotowi, a dotyczącej ŚDS w P. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, dostrzegając powyższy judykat z urzędu, podziela argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu i wskazuje, że całokształt podobnych okoliczności w obu sprawach podważa uczciwość intencji Stowarzyszenia, któremu pole do nadużyć przy realizacji wydatków mogła stworzyć sama Skarżąca kasacyjnie Gmina swoją biernością, albo czego organy nie wykluczyły, działaniem w zmowie.

3.7. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niniejsza skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i oddalił ją, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu, na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

M. Bejgerowska D. Dudra B. Sobocha-Holc