Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 208/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4,  art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego "S." z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 781/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "S." z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2021 r. nr DON.7100.148.2020.AGP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 781/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego "S" z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 9 lutego 2021 r. nr DON.7100.148.2020.AGP. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją GINB uchylił w całości decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 20 marca 2020 r. nr 264/20 i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mławie (zwanego dalej: PINB) z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr 35/2015, którą na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; zwanej dalej: p.b.) zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestora Zakładu Usług Komunalnych "U." sp. z o. o. w M. (obecnie: N. sp. z o.o.), polegających na budowie obiektu budowlanego kat. XXII - rozbudowie wysypiska odpadów stałych (komunalnych - śmieci) na działkach nr [...], [...], [...] w M. D. gm. S. składającego się z: niecki składowania odpadów stałych o pojemności - 15400 m3 z instalacją odciekową; budynku hali sortowni o kubaturze 19065,89 m3, powierzchni zabudowy 2008,63 m3 i powierzchni użytkowej 1950,93 m2; budynku socjalno- administracyjnego o kubaturze 307,98 m3, powierzchni zabudowy 90,69 m2 i powierzchni użytkowej 71,94 m2; zbiornika retencyjnego wód opadowych o pojemności 1010,00 m3; wagi samochodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącą; nasypu - wału ziemnego stanowiącego ogrodzenie na obrzeżach działek nr ew. [...], [...],[...], [...].

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie Zwykle "S." z siedzibą w M. zaskarżyło ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej: u.o.u.i.o.ś.) oraz art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust 1 p.b. poprzez uznanie, iż mimo istniejącego obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach WSA uznał, iż działanie organu II instancji przyjmującego brak konieczności przedłożenia aktualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na potrzeby postępowania legalizacyjnego nie było konieczne i nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, mimo tego, iż od czasu, kiedy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z 2007 r. stała się ostateczna upłynęło więcej niż 2 lata, co w efekcie doprowadziło do uznania, że zachodzą podstawy do realizacji prawa do legalizacji samowoli budowlanej bez wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i bez możliwości stwierdzenia zgodności zatwierdzanego projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska dla przedsięwzięcia, które na skutek samowolnie wprowadzonych zmian zmieniło jego charakterystyczne parametry, a w konsekwencji doprowadziło do tego, że z punktu widzenia przepisów u.o.u.i.o.ś. mamy do czynienia z innym przedsięwzięciem;

2) art. 151 p.p.s.a. w związku z 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 71 ust. 1 pkt. 2, art. 60 pkt. 2 i 3 u.o.u.i.o.ś. "w związku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" poprzez uznanie przez WSA, iż działanie organu II instancji polegające na nieuwzględnieniu § 3 ust. 1 pkt. 80 oraz § 3 ust. 2 pkt. 2 tego rozporządzenia nie stanowiło rażącego naruszenia prawa mimo, iż prowadziło do niewłaściwej kwalifikacji samowolnie wprowadzonych zmian w zrealizowanym obiekcie budowlanym, stanowiącym przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji, kiedy zmiany te polegały na jego rozbudowie i zmianie parametrów istotnych z punktu widzenia środowiska, które ustalono w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z 2007 r., a następnie skonkretyzowano w pozwoleniu na budowę z roku 2011 (zezwoleniu na realizację inwestycji) i mimo tego uznano je za nieistotne, czego skutkiem było wyłączenie zastosowania właściwych regulacji prawnych (niewłaściwe zastosowanie prawa) gwarantujących uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poddanie rzeczywiście zrealizowanego zamierzenia ocenie oddziaływania na środowisko i realizacji związanych z tym celów ochrony środowiska przez co inwestor nabył prawo do realizacji przedsięwzięcia (innego niż to na które pierwotnie uzyskał zezwolenie na realizację inwestycji) bez przeprowadzenia adekwatnej do faktycznego zakresu przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko, co w efekcie stanowi naruszenie przepisów Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. tj. art. 4 ust. 2 w związku z Załącznikiem II pkt 13 lit. a i świadczy o braku możliwości zrealizowania obowiązków określonych w art. 35 ust. pkt. 1 lit. b p.b.

3) art. 151 w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit b p.b. poprzez przyjęcie za nienaruszające prawa działania organu II instancji polegającego na samodzielnym i wykraczającym poza ustawowe uprawnienia uznaniu, iż nie zmieniły się warunki z zakresu ochrony środowiska dla zrealizowanego przedsięwzięcia mimo, iż jego parametry w sposób istotny uległy zmianie względem tych określonych w pozwoleniu na budowę wydanym na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z 2007 r., jak również poprzez uznanie ich za nieistotne w sytuacji kiedy na gruncie prawa budowlanego realizacja obiektów budowlanych podlegających legalizacji i składających się na to przedsięwzięcie uznana została za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w rzeczywistości doprowadziło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zwiększenia powierzchni zabudowy i realizacji innego przedsięwzięcia niż opisane w pozwoleniu na budowę wydanym na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z 2007 r.;

4) 141 § 4 p.p.s.a., przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i uznanie, że organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, poprzez uznanie, że jego postępowanie było wystarczające i mieściło się w zakresie kompetencji ustawowych do badania uwarunkowań środowiskowych w sytuacji, kiedy organ II instancji nie wykazał na jakiej podstawie uznał, że warunki z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie uległy zmianie w sytuacji, kiedy w ramach postępowania wyjaśniającego (dowodowego) nie zweryfikował dokumentacji środowiskowej stanowiącej podstawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2007 roku, ani nie dokonał innych czynności wyjaśniających w zakresie oddziaływania na środowisko i w efekcie nie odniósł się do warunków wskazanych w tej decyzji z uwzględnieniem zmienionych parametrów - w konsekwencji organ II instancji nie przedstawił żadnej oceny tych uwarunkowań i merytorycznej argumentacji na okoliczność zmiany uwarunkowań środowiskowych, co dodatkowo miało miejsce wbrew stanowisku organu ochrony środowiska właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z roku 2007, który stwierdził, iż zaistniała zmiana miała charakter istotnej i prowadziła do zmiany uwarunkowań środowiskowych;

5) 141 § 4 p.p.s.a., przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i pominięcie oceny prawnej i odniesienia się do zarzutu ze skargi skarżącego dotyczącego uznania za niedopuszczalne dokonanie legalizacji w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z 2007 r. mimo, że od momentu, kiedy stała się ostateczna upłynęło więcej niż 2 lata, który to termin został określony obowiązującą wówczas ustawą (art. 46 ust. 4a Prawo ochrony środowiska) i stanowił dopuszczony prawem czas na wykorzystanie decyzji do przedłożenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, wszczynającego postępowanie zatwierdzające projekt budowlany.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wyjaśniło, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zatem konieczne również przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b. Dokonana przez WSA ocena działania GINB aprobuje interpretację przepisów w taki sposób, że zmiana wprowadzona w przedsięwzięciu mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie jego parametrów wpływających na sposób eksploatacji i oddziaływanie nie pociąga za sobą obowiązku uzyskania albo zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W przedmiotowej sprawie doszło do istotnej zmiany charakterystycznych parametrów przedsięwzięcia, które uzyskało decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w 2007 r., co więcej zmiana ta spowodowała brak tożsamości zmienionego przedsięwzięcia z tym pierwotnym. Fakt ten potwierdza zakwalifikowanie tych zmian jako istotnych na gruncie prawa budowlanego. Zmiany te polegały na 20 krotnym zwiększeniu kubatury hali sortowni, w której zachodzą procesy przetwarzania odpadów i 10 krotnemu zwiększeniu powierzchni zabudowy (czyli zajętości terenu). Zdaniem GINB, a za tym i WSA nie miały one charakteru istotnego z punktu widzenia ochrony środowiska bowiem nie mają wpływu na ilość przetwarzanych odpadów. Taki sposób pojmowania zaistniałych zmian przeczy zasadom logiki i zdrowego rozsądku. Wbrew logice jest również twierdzenie, że ilość przetwarzanych odpadów w obiekcie objętych pozwoleniem budowlanym z roku 2011 będzie taka sama, co w obiekcie dopuszczonym na podstawie decyzji lokalizacyjnej z roku 2015.

Z punktu widzenia warunków oddziaływania na środowisko i korzystania z niego takie parametry jak ilość przetwarzanych odpadów, czy wielkość zajętego terenu mają kluczowe znaczenie bowiem implikują oddziaływania na warunki wodno-gruntowe, wielkość emisji i zużycia surowców do budowy czy energii (takich jak np. prąd czy woda) czy też krajobraz (to w odniesieniu do kubatury) czyli elementów stanowiących przedmiot oceny oddziaływania na środowisko.

Skala wprowadzonych zmian spowodowała, że mamy do czynieni z zupełnie nowym przedsięwzięciem nie poddanym wcześniej wymaganej ocenie z zakresu ochrony środowiska, które zasadniczo powinno być kwalifikowane zgodnie z przywołanym § 3 ust. 1 pkt. 80 rozporządzenia.

Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany w trybie art. 51 ust. 4 p.b., nawet przy przyjęciu zgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 2007 r., nie mogła być wydana właściwie bowiem, decyzja ta w roku 2015 tj. w momencie wszczęcia postępowania legalizacyjnego nie miała "waloru używalności" do zatwierdzenia na jej podstawie projektu budowlanego, gdyż postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte po upływie 2 lat przewidzianych na to w art. 46 ust. 4a p.o.ś., termin ten nie został dochowany również w odniesieniu do wymagań u.o.i.o.ś., która, w dacie zatwierdzenia projektu budowlanego w 2015 r. przewidywała 4 letni okres czasu na zainicjowanie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, za które należy uważać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, iż GINB dokonał prawidłowej oceny co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr 35/2015 zatwierdzającej na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestora Zakładu Usług Komunalnych "U." sp. z o. o. w M. (obecnie: N. sp. z o.o.), polegających na budowie obiektu budowlanego kat. XXII - rozbudowie wysypiska odpadów stałych (komunalnych - śmieci) na działkach nr [...], [...], [...] w M.D. gm. S. składającego się z: niecki składowania odpadów stałych o pojemności - 15400 m3 z instalacją odciekową; budynku hali sortowni o kubaturze 19065,89 m3, powierzchni zabudowy 2008,63 m3 i powierzchni użytkowej 1950,93 m2; budynku socjalno- administracyjnego o kubaturze 307,98 m3, powierzchni zabudowy 90,69 m2 i powierzchni użytkowej 71,94 m2; zbiornika retencyjnego wód opadowych o pojemności 1010,00 m3; wagi samochodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącą; nasypu - wału ziemnego stanowiącego ogrodzenie na obrzeżach działek nr ew. [...], [...],[...], [...]. Stowarzyszenie stoi na stanowisku, że w związku ze zmianą parametrów użytkowych hali sortowni, niezbędnym było uzyskanie przez inwestora nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Brak tej decyzji w ocenie Stowarzyszenia stanowić ma z kolei podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB.

Kluczowe znaczenie dla oceny stanowiska Stowarzyszenia ma treść art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a u.o.i.o.ś. przewidującego, że wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1, polegających na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącym: charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzjami wymienionymi w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.i.o.ś. są decyzje o pozwoleniu na budowę, o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że powiększenie kubatury znajdującej się na terenie składowiska sortowni (z 860 m3 na 19 065,89 m3) nie musi oznaczać zwiększenia ilości przyjmowanych rocznie odpadów, która w decyzji Wójta Gminy S. z 26 czerwca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji została określona na 1000 m3 rocznie. W zatwierdzonym na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. projekcie budowlanym zamiennym określono maksymalną roczną przepustowość wysypiska na 1000 m3 rocznie, co odpowiada wartości określonej w decyzji środowiskowej. Zatem mimo znacznego powiększenia kubatury budynku hali sortowni, nie doszło do zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja z 26 czerwca 2007 r. mogła stanowić podstawę do oceny przedłożonego projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Istotne odstąpienie od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego nie doprowadziło do zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w świetle art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a u.o.i.o.ś. oznacza, że inwestor nie był obowiązany do uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Fakt, że z punktu widzenia prawa budowlanego odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego kwalifikowane jest jako istotne, nie oznacza, że jednocześnie dochodzi do zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jako niezasadne w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit b p.b., a także naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., art, 71 ust. 1 pkt. 2, art. 60 pkt. 2 i 3 u.o.u.i.o.ś

Niezasadnie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenia zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 72 ust. 3 u.o.u.i.o.ś. oraz art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust 1 p.b., w ramach którego stara się ono wykazać, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jaką legitymował się inwestor, nie mogła stanowić podstawy do oceny projektu zamiennego w spornym zakresie, z uwagi na treść art. 72 ust. 3 u.o.i.o.ś. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z punktu widzenia decyzji środowiskowej i jej wpływu na decyzję o pozwoleniu na budowę, prawnie istotne jest tylko zachowanie 4 letniego terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a ta przesłanka w sprawie została spełniona. Nie jest natomiast koniecznym zakończenie przedsięwzięcia w określonym w tym przepisie terminie.

Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzucając Sądowi I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazuje braków uzasadnienia wyroku istotnych z punktu widzenia omawianego przepisu, lecz stara się zakwestionować stanowisko jakie wyraził Sąd w tym uzasadnieniu, co nie może okazać się skuteczne. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można bowiem kwestionować kompletność uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.