Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2651/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 400/22 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 400/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. (dalej "skarżący") na bezczynność Prokuratora Krajowego (dalej "Prokurator") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddalił skargę.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z 18 marca 2022 r., skarżący zwrócił się do Prokuratury Krajowej, na podstawie art. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."), o udostępnienie skargi nadzwyczajnej wniesionej od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 10 września 2021r. w sprawie V Ca 1607/19.

Prokurator, w imieniu którego działał Zastępca Dyrektora Biura Prezydialnego, w odpowiedzi z dnia 1 kwietnia 2022 r. poinformował, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z u.d.i.p. tylko informacja publiczna stanowiąca dokument urzędowy może być udostępniona zarówno co do treści, jak i postaci. Definicja legalna dokumentu urzędowego zawarta w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. może być odczytywana wyłącznie przez pryzmat art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., z których wynika, że udostępnieniu podlega informacja o sprawach publicznych, mająca walor "danych publicznych", w tym takich, które przyjęły kształt "dokumentów urzędowych", a w szczególności obejmująca "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", a także "dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających". Dodatkowy, szerszy dostęp poszczególnych obywateli do akt spraw rozstrzyganych przed organami i sądami ustawodawca zagwarantował w poszczególnych ustawach proceduralnych regulujących ich rozpoznawanie. Ustawy te, zgodnie z regułą kolizyjną wyrażoną w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączają stosowanie u.d.i.p. Skarga nadzwyczajna zawiera ponadto treść niemieszczącą się w pojęciu informacji publicznej. Stanowi pismo procesowe, pochodzące od podmiotu władzy publicznej i jako taka nie posiada samodzielnego bytu – służy zainicjowaniu postępowania i poza tym postępowaniem nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Jako integralny element akt sprawy cywilnej podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1575, ze zm., dalej: "k.p.c.") i w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 29 marca 2018 r. Regulamin Sądu Najwyższego (Dz.U. z 2018r., poz. 660, dalej: "Regulamin SN").

W reakcji na odpowiedź Prokuratora, skarżący pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. podał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., następuje w formie decyzji, więc od dnia 2 kwietnia 2022 r. wystąpi nieuzasadniona zwłoka w załatwieniu sprawy, ze wszelkimi wynikającymi z tego faktu skutkami prawnymi.

Prokurator pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r. wyjaśnił, że sposób udzielenia odpowiedzi na wniosek był prawidłowy. Na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się bowiem, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Skarżący wniósł skargę na bezczynność Prokuratora, w której wniósł o stwierdzenie, że Prokurator pozostawał w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego z 18 marca 2022 r.; stwierdzenie, że bezczynność Prokuratora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od Prokuratora sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie.

W dniu 14 kwietnia 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów – kryterium podmiotowego (od jakiego podmiotu informacja pochodzi) i kryterium przedmiotowego (czego informacja dotyczy) i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi. W rozpatrywanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że kryterium podmiotowe było spełnione. Prokurator jest organem władzy publicznej i był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zagadnienie to zresztą w rozpatrywanej sprawie nie było sporne. Wątpliwości dotyczyły spełnienia kryterium przedmiotowego, a zatem tego, czy żądany we wniosku dokument dotyczy sprawy o charakterze publicznym, czy sprawy o charakterze prywatnym. Sąd I instancji w związku z tym wskazał, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez organ dokument stanowi informację publiczną. Taką informację stanowi tylko ten dokument, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pomimo szerokiego rozumienia informacji publicznej, fakt, że pewien dokument został wytworzony przez organ, bądź że jest w jego posiadaniu – nie jest wystarczający dla uznania, że jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przykładowe wyliczenie takich spraw zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Punkt 4 tego przepisu stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Użyty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zwrot "w szczególności" nie zamyka katalogu rodzajów informacji publicznej, co jednak nie oznacza, że przepis ten nie ma znaczenia dla ustalenia czy dany dokument zawiera treść mieszczącą się w pojęciu informacji publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji, żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2022 r. w postaci udostępnienia skargi nadzwyczajnej w konkretnej sprawie cywilnej (V C 1607/19) nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Jakkolwiek żądana przez skarżącego skarga nadzwyczajna zawierająca oficjalne stanowisko procesowe prokuratora, inicjującego nadzwyczajne postępowanie, nakierowane na wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, to skarga ta wyraża stanowisko procesowe strony postępowania nadzwyczajnego. Celu wniesienia skargi nadzwyczajnej, jakim jest ochrona interesu prywatnego, nie zmieniają podstawy formalne i materialne (ogólna i szczególne) jej wniesienia wynikające z art. 89 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1904, ze zm., dalej: "u.S.N."). Wśród podstaw materialnych wyróżnia się podstawę ogólną, która musi stanowić podstawę każdej skargi nadzwyczajnej, oraz podstawy szczególne, spośród których przynajmniej jedna powinna być podstawą danej skargi nadzwyczajnej. Podstawą ogólną skargi jest zapewnienie zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Podstawami szczególnymi są: 1) orzeczenie narusza zasady lub wolności i prawa człowieka i obywatela określone w Konstytucji lub 2) orzeczenie w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub 3) zachodzi oczywista sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zakwalifikowanie skargi nadzwyczajnej do kategorii nadzwyczajnych środków zaskarżenia oraz doniosłość podstaw skargi nadzwyczajnej w sferze publicznej nie znoszą jednak jej celu, jakim jest ochrona w pierwszym rzędzie interesu partykularnego jednostki, co przesądza o tym, iż treść i postać skargi nadzwyczajnej nie należy do kategorii informacji o spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz do kategorii danych publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a w szczególności nie jest dokumentem urzędowym podlegającym udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., ani nie stanowi "stanowiska w sprawie publicznej", o którym mowa w punkcie 4 lit. b tego przepisu, ani również nie jest "innym wystąpieniem i oceną dokonywaną przez organ władzy publicznej", o którym mowa w punkcie 4 lit. c tego przepisu. Wręcz przeciwnie, jest to stanowisko w sprawie indywidualnej.

Sąd I instancji tym samym podzielił stanowisko Prokuratora wyrażone w piśmie z dnia 1 kwietnia 2022 r., stanowiącym w odpowiedź na wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym pozew, pismo procesowe organu, odpowiedź na skargę i każde inne pismo procesowe w indywidualnej sprawie nie jest dokumentem, który jest nośnikiem informacji publicznej. Taka też sytuacja występuje w sprawie. Prawo do informacji służyć ma obywatelom do uzyskania wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne. Powyższe nie oznacza, że każda informacja znajdująca się w posiadaniu organu ma walor informacji o sprawie publicznej. Niewątpliwie informacją publiczną jest fakt, że wniesiono skargę nadzwyczajną. Natomiast treść samej skargi nadzwyczajnej, a zatem pisma procesowego, inicjującego postępowanie przed Sądem Najwyższym, nie posiada waloru informacji o sprawie publicznej. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. odsyła bowiem do pojęcia "sprawy publicznej". W przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych, mogących interesować ogół obywateli. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna", czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka w tym również jego interesu prawnego. Skoro ustawodawca przyjmuje, że informacją publiczną jest w szczególności "stanowisko organu w sprawie publicznej" oraz "treść innych wystąpień i ocen" to a contrario takiego waloru nie może mieć stanowisko organu w sprawie prywatnej dotyczącej innego podmiotu i naruszenia jego interesu prawnego. Skoro ustawodawca w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych przed organami, czy przed Sądami zdecydował, że informacją tą są informacje zawarte w aktach administracyjnych, czy orzeczeniach sądowych (por. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.), to tym samym określił pewną granicę ingerencji innych osób – w tym skarżącego – w dostępie do prywatnych spraw obywateli rozstrzyganych w postępowaniach przed organami i sądami. Sprawa ze skargi nadzwyczajnej, wniesionej w sprawie cywilnej, także w związku z naruszeniem interesu prawnego, nie jest "sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym skarga nadzwyczajna wniesiona w takiej sprawie nie jest informacją publiczną. Wprawdzie jej rozpoznanie niesie w sobie również informacje o działalności organu władzy, w tym o organie ją wnoszącym i sądzie, który będzie miał w związku z tym za zadanie prowadzić postępowania, to jednak zawiera w sobie przede wszystkim element prywatności. Pisma procesowego, jakim jest skarga nadzwyczajna, nie można więc zakwalifikować, tak jak oczekuje tego skarżący, jako "treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej", o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p. Skarga nadzwyczajna nie może być, ze względu na swój charakter, kwalifikowana jako zwykły dokument urzędowy. Skarga ta nie ma samodzielnego bytu, jej rolą jest wyłącznie uruchomienie postępowania przed Sądem Najwyższym. Skarga nadzwyczajna traktowana jako konkretny, całościowy dokument procesowy, inicjujący postępowanie w trybie nadzwyczajnym, nie mieści się w żadnej z kategorii zakreślonej w art. 6 u.d.i.p. Skarga nadzwyczajna nie mieści się w pojęciu "danych publicznych". Jeśli chodzi o sprawy cywilne, bo takiej materii dotyczyła skarga nadzwyczajna, będąca przedmiotem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, to art. 9 k.p.c. stanowi, że rozpoznawanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, zaś strony i uczestnicy postępowania mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy lub wyciągi z tych akt. Przepis ten dotyczy wszystkich spraw rozpoznawanych w trybie procesowym w k.p.c. Zasadą postępowania sądowego (zwłaszcza postępowania cywilnego) jest jawność i publiczność rozprawy i zasady te mogą być ograniczone jedynie w ściśle określonych przepisami prawa wyjątkach. Każdy ma prawo, jako widz, obserwować przebieg danego procesu, słuchać przemówień stron, ich argumentacji, itd. Zasadę dostępu do tej informacji w rozumieniu pojęcia dostępu do informacji publicznej, uregulowano w przepisach procedury cywilnej dużo wcześniej, w sposób wyczerpujący i odrębny (z uwagi na inne priorytety) niż konstytucyjne prawo do informacji publicznej.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 377/22, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 64 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja RP"), w zw. z art. 8 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 9 k.p.c. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że u.d.i.p. oraz k.p.c. mogą zawężać zasady i zakres dostępu obywatela do informacji publicznej, które określone zostały przepisami ustrojowymi, a także mogą określać autonomiczne zasady dostępu obywatela do informacji publicznej,

2) art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art 6 ust 1 pkt 4 lit. b oraz ust. 2 u.d.i.p. i art. 9 k.p.c. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że żądana przez skarżącego – wniesiona w interesie Skarbu Państwa – skarga nadzwyczajna stanowi wprawdzie informację publiczną, jednak nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., lecz w trybie art. 9 k.p.c.,

3) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za prawidłowe i zgodne z prawem działanie organu polegające na poinformowaniu skarżącego kasacyjnie pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r., znak 1001-1.lp.88.2022 o braku podstaw do udostępnienia żądanych dokumentów w trybie u.d.i.p., podczas gdy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ jako podmiot określony w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nastąpić powinna wyłącznie w drodze decyzji, a to w celu poddania sądowej kontroli zgodności z prawem takiej decyzji oraz kontroli jej prawidłowości.

II. przepisów postępowania, art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., art. 149 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu, w sytuacji gdy organ dopuścił się oczywistej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; zobowiązanie Prokuratora do udostępnienia skarżącemu kasacyjnie informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 18 marca 2022 r. w terminie określonym u.d.i.p.; stwierdzenie, że bezczynność Prokuratora w udostępnieniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie skarżącemu kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Biorąc pod uwagę konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej, należało przyjąć, iż kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma rozstrzygnięcie kwestii, czy skarga nadzwyczajna wniesiona przez Prokuratora Krajowego do Sądu Najwyższego stanowi informację publiczną, która winna zostać udostępniona w trybie u.d.i.p. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanych w szczególności w wyroku z dnia 22 czerwca 2022 r., III OSK 4774/21. Jest ona elementem szerszego zagadania dotyczącego kwalifikacji – z punktu widzenia przepisów o dostępie do informacji publicznej – pism procesowych wnoszonych w sprawach indywidulanych. To z kolei zagadnienie było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych oraz wypowiedzi doktryny.

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w tym przepisie, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" – co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów (zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., III OSK 3157/21).

Pojęcie informacji publicznej zostało doprecyzowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdzie wskazano, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Oznacza to, że dysponentem informacji publicznej jest wspólnota publicznoprawna (państwo), która z woli ustawodawcy staje się adresatem roszczeń o udostępnienie takiej informacji. Wspólnota publicznoprawna ze swej istoty działa przez reprezentujące ją podmioty. Adresatem oczekiwania udzielenia informacji publicznej, czy nawet roszczenia w tym zakresie, jest wspólnota publicznoprawna, w imieniu której występuje podmiot będący w posiadaniu informacji publicznej objętej roszczeniem o udostępnienie. W konsekwencji, jak wskazuje ustawodawca w art. 1 ust. 1 i w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p., informacją publiczną jest m.in. treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Jednak takimi "wystąpieniami" ani "ocenami" nie są pisma procesowe w sprawach indywidualnych. Pisma procesowe inicjujące postępowania sądowe (pozew, apelacja, skarga, skarga kasacyjna) wnoszone w konkretnej sprawie z określonym indywidualnie kręgiem stron postępowania oraz zawierające szczegółowe zarzuty i stanowisko podmiotu je wnoszącego (niezależnie czy będzie to podmiot prywatny, czy podmiot publiczny) nie stanowią informacji publicznej. Takie pismo procesowe nie stanowi żądania podjęcia określonych działań, ma charakter wyłącznie procesowy i poza procesem sądowym nie funkcjonuje. Nie jest więc dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za taką informację mógłby zostać uznany jedynie sam fakt wniesienia takiego pisma procesowego do sądu i informacja o tym. Natomiast sama skarga kasacyjna nie jest dokumentem urzędowym, czy dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem czy też opinią" (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 1610/19; por. też wyrok NSA z dnia 23 lipca 2012 r., I OSK 896/12). Ocenę tę – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – należy odnieść także skargi nadzwyczajnej (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2022 r., III OSK 4774/21) – i to także wówczas, gdy została ona wniesiona wprawdzie w interesie Skarbu Państwa, ale w sprawie indywidualnej z udziałem innego podmiotu.

Również w piśmiennictwie zauważa się, że: "Obecnie w judykaturze dominuje (...) nurt orzeczniczy, że pismo procesowe – nawet jeśli pochodzi od jednostki władzy publicznej lub innego podmiotu wykonującego zadania publiczne – nie jest dokumentem, który jest nośnikiem informacji publicznej. Zgodnie z nim pisma procesowe nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie posiadają bowiem samodzielnego bytu, gdyż zostały sporządzone wyłącznie w ramach toczącego się postępowania sądowego. Dokumenty takie mają charakter wyłącznie procesowy i poza danym postępowaniem sądowym nie funkcjonują w obrocie prawnym. Za informację publiczną może zostać uznany jedynie fakt wniesienia danego pisma procesowego do sądu, natomiast samo pismo nie jest dokumentem urzędowym czy dokumentem zawierającym stanowisko w sprawach publicznych albo wystąpieniem lub oceną organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.)" (P. Kornacki, Dostęp do informacji publicznej wynikającej z akt spraw sądowoadministracyjnych, w: G. Łaszczyca (red.), Stosowanie prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Matana, Warszawa 2024, s. 535).

Należy również zwrócić uwagę na tezy sformułowane w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, które dotyczą relacji między przepisami u.d.i.p. i k.p.c. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisem takim jest m.in. art. 525 k.p.c. Zgodnie z art. 525 Kodeksu postępowania cywilnego, który dotyczy postępowania nieprocesowego, akta sprawy dostępne są dla uczestników postępowania oraz za zezwoleniem przewodniczącego dla każdego, kto potrzebę przejrzenia dostatecznie usprawiedliwi. Na tych samych zasadach dopuszczalne jest sporządzenie i otrzymywanie odpisów i wyciągów z akt. Przepis ten stanowi dopełnienie regulacji zawartej w art. 9 k.p.c., proklamującym jawność postępowania sądowego oraz zasadę swobodnego dostępu stron i uczestników postępowania do akt rozpoznawanej sprawy. Zasada ta obejmuje zarówno czas trwania postępowania, jak i czas po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie. Odnośne przepisy w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z przedstawionych wcześniej rozważań wynika ponadto, że ustawodawca, co do którego zakładamy walor racjonalności, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może, czy też powinien mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania, wyraźnie reguluje to w przepisach ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają takiego uregulowania.

Na ten aspekt zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też w powołanym już wyżej wyroku z dnia 23 lipca 2012 r., I OSK 896/12: "Prawo wglądu do akt sprawy, otrzymywanie odpisów i wyciągów regulują przepisy k.p.c. (art. 9 i 525 k.p.c.). Gdyby nawet uznać, że treść pozwu jest informacją publiczną, to na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jego udostępnienie określają odrębne ustawy". Uwagę tę można odnieść także do skargi nadzwyczajnej.

W świetle poczynionych ustaleń stwierdzić należy, że skarga nadzwyczajna, będąca przedmiotem wniosku skarżącego – nie stanowi informacji publicznej, której udostępnienia można się domagać w trybie u.d.i.p. Nie ma też potrzeby ani podstaw do orzekania o odmowie jej udostępnienia w drodze decyzji. Sąd I instancji nie naruszył zatem przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.