Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 501/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 64 i 64a, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. – S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 marca 2024 r., nr SKO Gd/4298/23 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Gniew z dnia 12 maja 2023 r., nr PS.5016.DPS.O.R.1.2023.


UZASADNIENIE

Skarga A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 marca 2024 r. nr SKO Gd/4298/23 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy Gniew skierował na czas nieokreślony S. L. do Domu Pomocy Społecznej w B. W tym samym dniu został przeprowadzony wywiad środowiskowy.

W piśmie z dnia 24 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła o zwolnienie jej z ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Skarżąca wskazała między innymi na brak więzi łączących ją z ojcem, który odmawiał jej możliwości zamieszkiwania wspólnie, na dowód czego załączyła kopię pisma z Urzędu Miasta i Gminy Gniew o obowiązku wymeldowania się, gdzie postępowanie zostało wszczęte na wniosek jej ojca. Podała także, że w celu potwierdzenia negatywnych relacji wskaże świadków, którzy gotowi są przedstawić historie z jej dzieciństwa dotyczące jej oraz ojca.

Wraz z pismem z dnia 20 marca 2023 r. wysłana została do skarżącej umowa na odpłatność z pouczeniem, że brak odpowiedzi w ciągu 7 dni skutkuje uznaniem, że skarżąca odmawia zawarcia zaproponowanej umowy.

W piśmie z dnia 29 marca 2023 r. skarżąca oświadczyła, że nie wyraża zgody na partycypowanie w kosztach utrzymania ojca w DPS, mimo że zaproponowana kwota nie jest duża i nie stanowi dla niej problemu, jednakże comiesięczne uiszczanie jej stanowić będzie duże wyzwanie w ujęciu psychiczno-emocjonalnym.

Burmistrz Miasta i Gminy Gniew decyzją z dnia 12 maja 2023r., nr PS.5016.DPS.O.R.1.2023 ustalił odpłatność skarżącej za pobyt jej ojca S. L. w Domu Pomocy Społecznej w B. od dnia 17 stycznia 2023 r. w kwocie 333,08 zł miesięcznie, płatną do ostatniego dnia każdego miesiąca na konto Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. począwszy od 1 maja 2023 r. oraz należność za okres od 17 stycznia 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r. w łącznej kwocie 1.160,41 zł płatną do dnia 31 lipca 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca jest jednym dzieckiem S. L. Ustalono, że dochód rodziny wynosi 8.165,40 zł, czyli 1.633,08 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Organ powołując się na oświadczenie skarżącej wskazał, że uzyskuje ona również dochód miesięczny z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w wys. 2.500 - 3.000 zł. Organ przeliczył dochód rodziny z uwzględnieniem wskazanego przez skarżącą dochodu z działalności gospodarczej w wysokości 2.500 zł, w konsekwencji faktyczny dochód rodziny skarżącej wynosi 10.665,40 zł, czyli 2.133,08 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. W zawiązku z tym organ ustalił odpłatność w kwocie 333,08 zł miesięcznie za pobyt w domu pomocy społecznej ojca skarżącej.

Dalej organ wyjaśnił, że skarżąca nie zawarła umowy i nie wyrażała zgody na partycypowanie w kosztach utrzymania ojca w domu pomocy społecznej, ale osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem, że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. W przypadku ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie mają znaczenia wzajemne relacje i stosunki panujące w rodzinie, w tym niewywiązywanie się z ciążącego na rodzicu obowiązku alimentacyjnego.

Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie.

Zaskarżona decyzją z dnia 12 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że skarżąca nie kwestionowała ustaleń organu I instancji odnośnie jej dochodu. Dochód na osobę w rodzinie skarżącej wyniósł 2.133,08 zł, a więc przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynoszące 600 zł. W tym stanie, skoro wysokość odpłatności za pobyt ojca skarżącej w Domu Pomocy Społecznej wynosi 5.820 zł miesięcznie - 70% wysokości swojego dochodu ponosi ojciec odwołującej, 420 zł pokrywa Fundacja K., to w świetle art. 61 ust. 2 pkt.2 lit. b ustawy o pomocy społecznej wysokość opłaty ustalonej dla skarżącej wynosi 333,08 zł miesięcznie. Opłatę naliczono w ten sposób, że od faktycznego dochodu na osobę w rodzinie skarżącej odjęto 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. SKO uznało, że przedmiotowa opłata została ustalona przez organ I instancji prawidłowo.

Odnosząc się do kwestii zwolnienia od ponoszenia kosztów w całości lub w części ustalonej opłaty, organ II instancji wskazał, że może być to przedmiotem odrębnego postępowania, na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, prowadzonego już po wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek ponoszenia opłaty w określonej wysokości, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Ponadto, jak wskazało Kolegium według art. 64a ustawy o pomocy społecznej osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem, że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu tego mieszkańca władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona lub prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu tego mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, małoletniego lub pełnoletniego nieporadnego ze względu na wiek, stan psychiczny lub fizyczny rodzeństwa lub jej rodzica, chyba że skazanie uległo zatarciu. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej. Uzyskanie zwolnienia na tej podstawie zachodzi pod warunkiem wylegitymowania się prawomocnym orzeczeniem sądu.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 61 ust 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że błędnie obciążono ją odpłatnością.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy w pierwszej kolejności odpłatnością powinny obciążyć współmałżonka. Aktualna żona świadczeniobiorcy posiada majątek i dochód, który pozwala na ponoszenie opłat za pobyt w DPS. Ponadto, pozostały majątek, czyli mieszkanie po ojcu w G., do którego skarżąca nie rości żadnych praw, został przekazany rodzinie żony umową dożywocia. Istnieje zatem podmiot, który w świetle prawa ma obowiązek sprawować opiekę i nadzór nad dożywotnikiem zgodnie z art. 908 § 1 KC. Ojciec nie interesował się skarżącą przez lata, nie mieli kontaktu, na co wskazała w złożonym odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło, że żona ojca skarżącej została umieszczona w tym samym DPS jako osoba niepełnosprawna. Podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Rozpatrując skargę na podstawie powyższych kryteriów Sąd, nie będąc związany jej zarzutami, stwierdził, że obie wydane w sprawie decyzje naruszają prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Z rozbudowanych regulacji zawartych w art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) wynika, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym wskazane osoby oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Górną granicą opłaty ponoszonej przez mieszkańca gminy jest 70% jego dochodu. W przypadku małżonka, zstępnych oraz zstępnych, ponoszą oni opłatę ustaloną w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, który stanowi, że kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Jeżeli tak ustalone opłaty, ponoszone przez mieszkańca domu oraz jego małżonka, zstępnych i wstępnych nie pokrywają całości kosztów utrzymania w DPS, pozostałą różnicę pokrywa gmina, z której osoba została skierowana do DPS. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić również inne osoby, ale ta regulacja nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Natomiast w przypadku odmowy przez małżonka lub krewnego obowiązanego do ponoszenia opłaty zawarcia umowy, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d ustawy). Z treści przywołanego art. 61 ust. 2d ustawy wynika jednoznacznie, że ustalając wysokość opłaty w drodze decyzji organ gminy ma uwzględnić dwojakiego rodzaju ograniczenia: po pierwsze, ograniczenia dochodowe, nawiązujące do kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2), po drugie, "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Innymi słowy, prawidłowe ustalenie opłaty należnej od małżonka lub krewnego, odmawiającego zawarcia umowy w sprawie odpłatności, wymaga ustalenia nie tylko sytuacji dochodowej zobowiązanego, ale również jego "możliwości", przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego (małżonka) w DPS, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej zobowiązanego.

Organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt krewnego (małżonka) w DPS musi brać pod uwagę odrębność wspomnianych mechanizmów ustalania opłaty. W przypadku osób, które odmawiają zawarcia umowy, ale współpracują z organem w toku postępowania, zgadzając się na przeprowadzenie wywiadu, zakres ich zobowiązania będą z jednej strony kształtować dochody (w tym kryterium dochodowe), z drugiej – możliwości płatnicze, determinowane wskazanymi wyżej czynnikami.

W niniejszej sprawie wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej obciążająca skarżącą ustalona została na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Z uwagi na odmowę zawarcia umowy regulującej zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy zachodziły podstawy do decyzyjnego określenia tej opłaty.

W aktualnym stanie prawnym ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności wydania decyzji konkretyzującej wysokość opłaty od skierowania do osób potencjalnie zobowiązanych do jej wnoszenia oferty zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, niemniej jednak w toku postępowania obowiązkiem organu jest co najmniej pouczenie strony o możliwości zawarcia powyższej umowy, jak również o skutkach jej braku i przedstawienie propozycji zawarcia takiej umowy (por. wyrok WSA w Łodzi z 18 czerwca 2021 r., II SA/Łd 735/20).

W piśmie z dnia 20 marca 2023 r. skarżąca została pouczona o treści art. 61 ust. 2d ustawy. W piśmie z dnia 29 marca 2023 r. skarżąca oświadczyła, że nie wyraża zgody na partycypowanie w kosztach utrzymania ojca w DPS, mimo że zaproponowana kwota nie jest duża i nie stanowi dla niej problemu, jednakże comiesięczne uiszczanie jej stanowić będzie duże wyzwanie w ujęciu psychiczno-emocjonalnym. Co więcej, podtrzymała ona stanowisko wyrażone w złożonym wcześniej do organu wniosku o zwolnienie jej z tych kosztów.

W niniejszej sprawie wątpliwości Sądu budzi ustalenie w niniejszej sprawie kręgu osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Niewątpliwie obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu osób zobowiązanych w partycypowaniu w kosztach pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie organy uznały, że w odniesieniu do ojca skarżącej osobą zobowiązaną jest wyłącznie skarżąca, jako jego jedyne dziecko. Tymczasem, ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, na co wskazywała skarżąca w toku postepowania administracyjnego, a co jednakże nie zostało w żaden sposób wyjaśnione przez orzekające organy. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałby rzeczywisty i rozpatrywany przez organy krąg osób obowiązanych. Co więcej, zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: małżonek, zstępni przed wstępnymi. W pierwszej kolejności należało zatem wyjaśnić, czy małżonka ojca skarżącej nie jest również osobą obowiązana do ponoszenia odpłatności za jego pobyt w DPS. Ustalenia te z kolei powinny były znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Takich ustaleń zaś w niniejszej sprawie brak. Dopiero w odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło, że zona jest niepełnosprawna i przebywa wraz z mężem w tym samym DPS. Odpowiedz na skargę składana w toku postępowania sprzed sądem nie może stanowić uzasadnienia dla podjętego rozstrzygnięcia w zaskarżonej skargą decyzji, którą kontroluje sąd. Wywody i okoliczności podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę, które nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, nie mogą w konsekwencji być przedmiotem oceny sądu (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. akt V SA 3659/00; LEX nr 84485). Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a organ nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, posiłkując się oceną zaprezentowaną przez sąd w innej sprawie, nawet o bardzo zbliżonym stanie faktycznym (tak NSA w wyroku z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2858/21). Jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem. Przytoczenie okoliczności uzasadniających, zdaniem organu, wydanie rozstrzygnięcia dopiero w odpowiedzi na skargę, pozbawia stronę możliwości odniesienia się do nich w toku postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6549/21, publ. CBOSA).

Nadto, w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku, gdy osób obowiązanych jest więcej, organ winien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody wskazane w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu w sprawie doszło również do naruszenia art. 64 ustawy poprzez brak rozważenia możliwości zwolnienia skarżącej z wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS, jeszcze na etapie ustalania tej opłaty w drodze decyzji, pomimo składanych przez skarżącą w tym przedmiocie wniosków i oświadczeń. Należy odnotować, że skarżąca kilkukrotnie składała wnioski o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty. Organy stanęły jednakże na stanowisku, że rozpoznanie wniosku o zwolnienie z opłaty będzie możliwe dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w DPS.

Również w orzecznictwie, na gruncie uchwały NSA z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17), prezentowany był pogląd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt w domu pomocy społecznej. W uchwale tej orzeczono bowiem, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że z treści art. 64 wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.

Należy jednak zwrócić uwagę, że stan prawny zasadniczo zmienił się po wydaniu uchwały, co powoduje, że stanowisko wyrażone w uchwale co do konieczności prowadzenia odrębnych postępowań w sprawie ustalenia opłaty (art. 61) i zwolnienia z opłaty (art. 64 i art. 64a ustawy) jest nieaktualne. Jak słusznie wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 9 czerwca 2022r., sygn. akt II SA/Lu 165/22, art. 64 w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1690), która weszła w życie w dniu 4 października 2019 r., stanowi, że "osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (...)". W porównaniu do wcześniejszej wersji przepisu dodano sformułowanie "obowiązane do wnoszenia opłaty". Motywy prawodawcy, ukierunkowane na rozszerzenie zakresu możliwości zwolnienia z opłaty również na etapie jej ustalania, wynikają wprost z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 3524), w którym wskazano, że dokonana zmiana "poszerza możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących". Taka argumentacja znajduje dodatkowe potwierdzenie w analizie uchwały NSA w kontekście pojęcia "obowiązany". Jednym z istotnych elementów wywodu NSA było wyodrębnienie obowiązku ponoszenia opłaty, wynikającego z ustawy od skonkretyzowanego zobowiązania, ustalonego w umowie lub decyzji administracyjnej. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie wydaje się wyraźnie odnosić do tego rozróżnienia. Obowiązanym jest zatem ten podmiot, wobec którego nie została jeszcze wydana decyzja o ustaleniu opłaty (po wydaniu decyzji stanie się wnoszącym opłatę, czyli "zobowiązanym"). Argumentację tą wspiera również wykładnia celowościowa i systemowa, odwołująca się do generalnej zasady upraszczania procedur w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Jeżeli już na etapie przekształcania obowiązku w zobowiązanie pojawiają się przesłanki do zastosowania instytucji zwolnienia z opłaty, trudno w nowym stanie prawnym podać racjonalne argumenty za koniecznością wydawania dwóch odrębnych decyzji: o ustaleniu opłaty (art. 61) oraz o zwolnieniu z jej ponoszenia (art. 64 ustawy).

W aktualnym stanie prawnym istnieje zatem możliwość orzekania o zwolnieniu od opłat łącznie z ustaleniem tej odpłatności, o ile oczywiście strona złoży w tym zakresie stosowny wniosek na tym etapie postępowania. Nieaktualność poprzedniego stanowiska zakładającego wyraźne rozdzielenie sprawy ustalenia opłaty i zwolnienia na dwa odrębne postepowania jest już odnotowywana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1644/21, wyrok WSA w Białymstoku z 7 kwietnia 2022 r., II SA/Bk 820/21, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 590/21 i z 16 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 200/22). Oczywiście nadal dopuszczalne jest wydawanie dwóch odrębnych decyzji, jeżeli byłoby to uzasadnione okolicznościami sprawy – gdy wniosek o zwolnienie z opłaty został złożony już po zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia opłaty poprzez wydanie decyzji ostatecznej w tym przedmiocie.

W niniejszej sprawie skarżąca wnosiła już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, w pasmie z dnia 24 stycznia 2023 r., o zwolnienie jej z ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS. Wskazywała na naganne zachowanie ojca wobec rodziny. Organ I instancji decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 r. umorzył postępowanie z wniosku skarżącej z dnia 23 stycznia 2023 r. o zwolnienie z opłaty, a następnie wydał decyzję z dnia 12 maja 2023 r. o ustaleniu tejże opłaty. W piśmie z dnia 29 marca 2023 r. skarżąca ponownie wniosła o zwolnienie jej od ponoszenia tych kosztów podtrzymując uzasadnienie zawarte w złożonym wcześniej piśmie. Tymczasem organ I instancji w wydanej decyzji stwierdził, że w przypadku ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie mają znaczenia wzajemne relacje i stosunki panujące w rodzinie, w tym niewywiązywanie się z ciążącego na rodzicu obowiązku alimentacyjnego. Z kolei Kolegium stanęło na stanowisku, że kwestia zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS jest kwestią odrębną i może nastąpić dopiero gdy opłata została już ustalona w odpowiednim akcie.

Jak wskazano wyżej, stanowisko organów jest błędne, wobec zmiany stanu prawnego. W stanie prawnym miarodajnym dla rozstrzygnięcia sprawy, obowiązkiem organów było rozpatrzenie wniosku skarżącej o zwolnienie z opłaty w toku postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty.

Należy przy tym wskazać, że organ I instancji przytoczył niekompletną treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej w zakresie wyłącznie punktów 1-6. Tymczasem, z dniem 12 stycznia 2022 r., na mocy ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 66) do art. 64 dodany został pkt 7, w myśl którego osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. W dacie zatem rozpatrywania przedmiotowej sprawy i wydawania przez organ I instancji decyzji obowiązywał art. 64 pkt 7 ustawy, którego zastosowania w ogóle nie rozważono, błędnie przy tym wskazując, że w przypadku ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie mają znaczenia wzajemne relacje i stosunki panujące w rodzinie,

Kolegium wprawdzie przytoczyło również pkt 7 art. 64 ustawy o pomocy społecznej, jednakże nie rozważyło możliwości jego zastopowania w sprawie w związku z podnoszonymi przez skarżącą okolicznościami.

Oczywiście decyzja wydawana w trybie art. 64 ustawy opiera się na uznaniu administracyjnym, o czym świadczy charakterystyczne sformułowanie użyte przez ustawodawcę "osoby [...] można zwolnić z opłaty". Złożenie wniosku o zwolnienie i wystąpienie jednej z przesłanek nie obliguje bezwzględnie organu do wydania decyzji korzystnej dla strony, ale wymaga skrupulatnego rozważenia, rozstrzygnięcia w tym przedmiocie i uzasadnienia, dlaczego organ zwolnił lub odmówił zwolnienia z opłaty.

Powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że organy obydwu instancji wydały decyzje z naruszeniem art. 64 ustawy, poprzez brak rozważenia możliwości zwolnienia skarżącej z wnoszenia opłaty za pobyt w DPS, jeszcze na etapie ustalania tej opłaty w drodze decyzji, pomimo składanych przez skarżącą w tym przedmiocie wniosków i oświadczeń, a stanowisko w rytm przedmiocie skarżąca podtrzymała w zbożnej do Sądu skardze.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni przestawioną przez Sąd ocenę prawną. Przede wszystkim ustali prawidłowo krąg osób obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS, w tym wyjaśni i udokumentuje w aktach sprawy, czy skarżąca jako córka jest jedyną osobą obowiązaną do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS. Jeśli tak, rozważy na podstawie art. 64 pkt 7 ustawy możliwość zwolnienia jej z ponoszenia tej opłaty, umożliwiając skarżącej składanie wniosków dowodowych. Dopiero wówczas możliwe będzie wydanie decyzji określającej wysokość obciążającej skarżącą opłaty, stosownie do dokonanych ustaleń.