Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 717/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i 2, art. 109 par. 1, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2017 r., nr SKO [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 24 kwietnia 2013 r. skarżący, działając w imieniu własnym i w imieniu mieszkańców K., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 3 stycznia 2013 r., nr [..], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [..], ustalającej, na wniosek A., lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [..] na działce nr [..], obr. [..], w G. przy ul. R.

W ocenie skarżącego decyzja ta wydana została z naruszeniem: art. 10 § 1, art. 79, art. 81 k.p.a. - poprzez uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo strony, gdy w rzeczywistości posiada on tytuł prawny wynikający z prawa i przepisów odrębnych, a nieruchomość będąca w jego posiadaniu położona jest w odległości 175 m od terenu planowanej inwestycji; art. 1, art. 2, art. 5, art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1, art. 31, art. 32, art. 64 ust. 1, art. 74 ust. 2 i ust. 4, art. 76, art. 77, art. 78, art. 86 i art. 92 ust. 1; art. 59, art. 63, art. 71, art. 72, art. 97 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, ustawy prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r.; ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.; art. 53 ust. 1 ustawy prawo wodne; art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie zastosowanych pojęć tj. wiązka, tilt itp.

Skarżący wskazał, że organ nie zastosowała przepisów regulujących kwestię ochrony przed poziomem pól elektromagnetycznych w środowisku w związku z urządzeniami lotniska, w zasięgu którego mieszkają mieszkańcy i wbrew przepisom prawa budowlanego niezasadnie przyjął ograniczenia poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Poza tym, jak wskazał, nie można ustalić szkodliwości i promieniowania w związku z realizacją planowanej inwestycji. Zarzucił także, że organ nie ustalił określonego poziomu pola elektromagnetycznego zgodnie z ustawą o ochronie środowiska oraz przyjął, że bezprzedmiotowym było uzgadnianie planowanej inwestycji z zarządem lotnictwa, gdyż uzgodnienie dotyczy terenu inwestycji, a nie terenów w oparciu, o które tworzy się linię zabudowy. Wydając uzgodnienie organ ULC-LTL nie miał świadomości, że inwestycja będzie lokalizowana w miejscu szczególnym ze względu na przepisy ochrony środowiska i jego obciążenie. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 135 ustawy nie wydaje się pozwolenia na budowę i użytkowanie obiektu przed utworzeniem strefy ograniczonego użytkowania terenu. Skarżący podał, że nie występują żadne środki techniczne mogące ograniczyć promieniowanie stacji bazowych, takie jakie mogą być zastosowane np. dla lotniska. Jedynym sposobem ograniczenia emisji jest ograniczenie wysokości stacji, czego obawia się inwestor, ponieważ w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów oraz wskutek przeprowadzonej analizy musiały zastosować ograniczenia wysokościowe, co wymagałoby wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem skarżącego planowana inwestycja jest transgraniczna i wymaga uzgodnienia z Marszałkiem, czego nie uczyniono. Przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani żaden inny przepis prawa nie daje zaś podstaw do twierdzenia, że stacja bazowa jest użytkiem publicznym. Inwestor nie uwzględnił także możliwości uwzględnienia innej lokalizacji co oznacza, że inwestycja nie jest celem publicznym. Zarówno gmina jak i organ nie wskazały innej lokalizacji zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Skarżący zauważył również, że w zakresie warunków dotyczących wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organy nie przeprowadziły żadnej analizy zatajając ważne fakty, a określenie przyjętej wysokości nie wynika z żadnego przepisu prawa. Teren właściciela działki nr [..] w poprzednim planie zagospodarowania przeznaczony był na funkcje mieszkaniowo - budowlane z ograniczeniem wysokości zabudowy ze względu na lotnisko do 8,5 m, a obecnie decyzję na zabudowę i zagospodarowanie terenu dla obiektów budowlanych przy ul. R. nie objętych planem również wydaje się do wysokości 8,5 m.

Skarżący podkreślił także, że działka nr [..] znajduje się na terenie [..] i pod tym terenem znajduje się instalacja zbiorcza - melioracyjna. Ponadto na terenie planowanej inwestycji znajduje się obszar ujęcia wód podziemnych S. z rzeki R. Skarżący zwrócił także uwagę, że w planie zagospodarowania obszar oznaczony symbolem P/U41 i kartą terenu 006 jest obszarem graniczącym z działką [..], a w karcie terenu w pkt 16.1 i 2 znajdują się zapisy o obszarze sąsiednim i włączeniach. Tereny objęte planem nr [..] karta 017-M22 mają zapisy o kategorycznym zakazie lokalizacji, a maszty i inne obiekty infrastruktury nie mogą przekraczać jednej trzeciej wysokości budynku. Skarżący zwrócił uwagę, że prawidłowo wskazany teren sąsiadujący z działką obejmującą planowaną inwestycję to tereny występowania [..] z ograniczoną wielkością zabudowy. Wysokość zabudowy zarówno dla terenu [..] jaki i dla terenu [..] – wynosi 25 m. Teren planowanej na działce nr [..] budowy znajduje się pomiędzy terenem o nr [..] o zabudowie do 12 m z zakazem budowy stacji bazowych, a terenami o nr [..] i [..] z zabudową do 25 m. Projektowana stacja występuje po stronie torów kolejowych, która wskazuje na zabudowę niską 8,5 m -12 m. Dodatkowo, w ocenie skarżącego, lokalizacja planowanej inwestycji w pobliżu zabudowy jednorodzinnej spowoduje spadek jej wartości, co narusza jego interes prawny i zasady współżycia społecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2014 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia 7 marca 2016 r., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 stycznia 2013 r., wskazując, że skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 247/16, uchylił oba te postanowienia ze wskazaniem, że w oparciu o zgromadzone materiały w sprawie głównej oraz twierdzenia i dowody przedłożone przez skarżącego organ winien ponownie ocenić jego legitymację, ustalając przede wszystkim charakter sąsiedztwa, w tym położenia nieruchomości skarżącego w stosunku do nieruchomości, na której zlokalizowana ma być inwestycja.

Pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 3 stycznia 2013 r.

W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty podniesione uprzednio przez skarżącego dotyczące: błędnych ustaleń w zakresie wszystkich stron mających przymiot strony; pominięcia w postępowaniu właścicieli nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji; przeprowadzenia oraz merytorycznego zakończenia przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy nie zostało zakończone postępowanie spadkowe zmierzające do ustalenia wszystkich potencjalnych następców prawnych poprzednich właścicieli; nie wskazania jakiego rodzaju znaczenie ma mieć inwestycja w postaci stacji bazowej, w szczególności czy stanowi ona inwestycję o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym bądź krajowym; nie uzyskania na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pomimo występowania w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się wzdłuż wiązki promieniowania elektrycznego emitowanego przez stację bazową o azymucie "0" nieruchomości nie objętych planem.

Zdaniem skarżącego stacja bazowa nie stanowi inwestycji o znaczeniu lokalnym albowiem zarówno mieszkańcy nieruchomości sąsiednich jak i lokalna społeczność posiadają już zapewnioną łączność telefoniczną. Pełnomocnik podtrzymał ponadto zarzut naruszenia art. 6 § 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 § 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 67 § 3 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy.

W piśmie procesowym z dnia 20 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że interes prawny A. J. wywodzi z art. 61 § 1 w zw. z art. 61 § 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 67 § 3 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał, skarżący jest właścicielem działki nr [..], położonej w odległości 146 m od stacji bazowej, a wiec w granicach obszaru analizowanego utworzonego wokół działki nr [.]. Ponadto, interes prawny skarżącego wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu 003, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy i odziaływania stacji bazowych oraz z art. 6 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 61 § 6 ustawy, ponieważ inwestycja ta wpływa na możliwość zagospodarowania przez skarżącego jego nieruchomości zgodnie z obowiązującymi na obszarze lokalizacji rzeczonej nieruchomości warunkami zabudowy przy uwzględnieniu zasady zachowania ciągłości zabudowy oraz zasady ładu przestrzennego z uwagi na możliwość znaczącego ograniczenia wskutek bezpośredniego oddziaływania inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej w szczególności w zakresie możliwości eksploatacji nieruchomości w dopuszczalnych granicach w związku z ograniczeniami w zakresie rozbudowy nieruchomości w sąsiedztwie obiektów szkodliwych dla zdrowia, do których należy bezspornie stacja oraz biorąc pod uwagę odrębność zasadniczych cech oraz parametrów przedmiotowej inwestycji od cech obiektów znajdujących się w jej sąsiedztwie w tym nieruchomości skarżącego. W ocenie pełnomocnika nie bez znaczenia jest też zakres ingerencji inwestycji w postaci stacji bazowej na porządek architektoniczny najbliższego otoczenia przy uwzględnieniu istniejącego zakazu budowy stacji bazowych na terenie, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego oraz odmienności parametru stacji bazowej w postaci wysokości od obowiązującej przy ul. R. w bezpośrednim sąsiedztwie stacji bazowej linii zabudowy wynoszącej 9 m. Ponadto, w ocenie pełnomocnika, interes prawny skarżącego wynika również z art. 140 w zw. z art. 143 w zw. z art. 6 § 2 pkt. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 28 k.p.a. wskazując, że dopuszczalne granice podmiotowego prawa własności w szczególności dopuszczalne granice rozbudowy oraz eksploatacji nieruchomości w ramach przysługującego prawa podmiotowego ulegną w przypadku skarżącego znaczącemu ograniczeniu w związku z obostrzeniami, które zaistnieją w zakresie rozbudowy nieruchomości w sąsiedztwie obiektów szkodliwych dla zdrowia, do których bezspornie należy stacja.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 marca 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 267 z 2013 r.) oraz art. 2 pkt 5, art. 50, art. 51, art. 52, art. 53, art. 54, art. 58 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 7171 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 3 stycznia 2013 r. nr [..].

Uzasadniając Kolegium wskazało na wstępie, że skarżący posiada interes prawny uprawniający go do bycia stroną w niniejszym postępowaniu, jest bowiem właścicielem działki nr [..] położonej w odległości 146 m od terenu inwestycji objętej wnioskiem, a więc w zasięgu granic obszaru wyznaczonego w odległości 378 m. Kolegium wyjaśniło, że w oparciu o zgromadzone w sprawie materiały dowodowe organ I instancji, zakreślając krąg stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, mając na uwadze charakter planowanego na działce nr [..], obr. [..], w G. przy ul. R. przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [..] z wykorzystaniem anten sektorowych typu PW5752 operatora A. pracujących w paśmie GSM900/UMTS2100 o równoważnej mocy promieniowania izotopowej EIRP wyznaczonej dla pojedynczej anteny wynoszącej nie mniej niż 5000 a nie więcej niż 10 000 W oraz z wykorzystaniem anten sektorowych typu BSA1010 operatora A. pracujących w paśmie GSM900/UMTS2100, dla których równoważna moc promieniowania izotopowa EIRP wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 a nie więcej niż 5000 W, w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dodatkowo uznał za strony postępowania właścicieli nieruchomości znajdujących się pod linią głównej wiązki o azymucie 0 w odległości 200 m od środka anteny uznając, iż przy maksymalnym pochyleniu na wysokości granicznych 14,5 m czy 16,2 m od poziomu terenu właściciele terenów, przez które przebiega inwestycja są uprawnieni do wiedzy o ograniczeniach wynikających z tego tytułu.

Następnie Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia 3 stycznia 2013 r., nr [..], nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie mają miejsca przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium wyjaśniło, że kwestionowana we wniosku decyzja wydana został na wniosek inwestora w oparciu o obowiązujące w dniu jej wydania przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W decyzji tej organ odwoławczy kolejno przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkujących wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w tym art. 2 pkt 5, art. 50, art. 51, art. 52, art. 53 powołanej ustawy zwracając uwagę, iż decyzja organu I instancji określa wymagane przepisem art. 54 elementy tj. rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Kolegium wskazało, że w decyzji tej organ ocenił kompletność wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i stwierdził, że wniosek zawiera wszystkie wymagania wskazane przepisami szczególnymi i niezbędne załączniki. Ponadto, zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy, projekt decyzji lokalizacyjnej został sporządzony przez osobę uprawnioną o odpowiednich kwalifikacjach. W postępowaniu poprzedzającym jej wydanie przeprowadzono odpowiednie analizy, a projekt decyzji lokalizacyjnej został uzgodniony z Zarządem Dróg i Zieleni, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętej decyzji odniósł się zaś w sposób szczegółowy do stawianych w odwołaniu zarzutów wyjaśniając w oparciu o przywołane przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska znaczenie pojęcia miejsc dostępnych dla ludności oraz odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości wieży wolnostojącej w obrębie zabudowy jednorodzinnej wskazując, że w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie znajduje zastosowania, skutkiem czego w postępowaniu tym nie wyznacza się terenu analizowanego, na którym badałoby się m.in. wysokość planowanej inwestycji w odniesieniu do innych istniejących obiektów.

Organ wyjaśnił także istotę postępowania lokalizacyjnego i wyjaśnił, że podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Podkreślił także konieczność przeprowadzenia kwalifikacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił także, że planowana inwestycja nie należy do żadnej z grup przedsięwzięć określonych w art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko czy też wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazał także, że w niniejszej sprawie nie istnieje strefa ograniczonego użytkowania oraz brak obowiązku organu do przeprowadzenia przeglądu ekologicznego czy badań środowiskowych. W konsekwencji w sposób wyczerpujący potwierdził istnienie przesłanek warunkujących wydanie decyzji lokalizacyjnej na wniosek inwestora.

Kolegium wyjaśniło, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, ponadto art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy takiej odmowy.

Kolegium oceniło również, że decyzja SKO z dnia 3 stycznia 2013 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały doręczone stronom i uczestnikom postępowania w sposób zgodny z brzmieniem obowiązującym w dniu ich wydawania art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno o wszczęciu postępowania jak i jego zakończeniu w drodze decyzji organu I i II instancji strony były poinformowane w drodze obwieszczenia, a inwestor, właściciele i użytkownicy nieruchomości zostali zawiadomieni na piśmie. Poza tym z analizy decyzji organu I instancji wynika, że wyznaczając krąg stron postępowania lokalizacyjnego organ, mając na względzie, że równoważna moc promieniowania izotopowa EIRP wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 5000 a nie więcej niż 10 000 W, a dla anten sektorowych typu BSA 1010 operatora A. pracujących w paśmie GSM900/UMTS2100 równoważna moc promieniowania izotopowa EIRP wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 200 a nie więcej niż 5000 W, posiłkował się przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r., określających szczegółowo minimalne odległości jakie z uwagi na daną moc promieniowania urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne należy zachować od miejsc dostępnych dla ludności.

Kolegium wyjaśniło także, że sprawa z wniosku S. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 3 stycznia 2013 r., nr [..], została zakończona i rozpoznana w drodze odrębnego orzeczenia Kolegium i nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu.

Kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja Kolegium jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji z dnia 23 stycznia 2012 r. nie były zaś kierowane do już nieżyjących pierwotnych właścicieli nieruchomości nr [..] tj. F. i R.K., ponieważ przed wszczęciem postępowania w sprawie z wniosku A. tj. przed dniem 10 października 2011 r. w toku prowadzonego postępowania ustalono, że przed Sądem Powszechnym nie jest i nie było prowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych. Kolegium wyjaśniło także, że przepisy ustawy o ochronie środowiska nie stanowią o konieczności wyznaczania stref ograniczonego użytkowania i o konieczności przeprowadzania badań środowiskowych i przeglądów ekologicznych przy powstawaniu stacji bazowych telefonii komórkowych. Wskazało również, że w kwestionowanej decyzji, powołując art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, definiujący pojęcie inwestycji celu publicznego i odsyłający w swej treści do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez wątpliwości wykazało, że planowana na działce nr [..] inwestycja przesądza o realizacji celu, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Jednocześnie, Kolegium oceniło, że kwestionowana decyzja z dnia 3 stycznia 2013 r. nie wyczerpuje znamion pozostałych przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 22 sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 1 i art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną w I instancji.

SKO doszło do przekonania, że decyzja z dnia 3 stycznia 2013 r., nr [..], nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie jest dotknięta wadą "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Kolegium wyjaśniło, że stacje bazowe telefonii komórkowej kwalifikowane były w orzecznictwie sądowym zarówno jako inwestycje celu publicznego (w związku z czym wymagające ustalenia decyzją lokalizacji inwestycji celu publicznego), jak i inwestycje, które nie stanowią inwestycji celu publicznego (w związku z czym ich lokalizację ustalano w drodze decyzji o warunkach zabudowy). Wskazało również, że tego rodzaju inwestycja może być kwalifikowana co najmniej jako inwestycja o znaczeniu lokalnym - zapewnienie łączności telefonicznej dla osób znajdujących się na terenie objętym zasięgiem stacji bazowej z resztą kraju i dalej, ale też jako inwestycja o znaczeniu ponadlokalnym - zapewnienie łączności telefonicznej z terenem objętym zasięgiem przedmiotowej stacji bazowej dla wszystkich tych, którzy znajdują się poza tymże terenem, a więc reszta kraju i dalej.

Także pozostałe zarzuty skarżącego (brak uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, brak określenia we wniosku inwestora charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, wysokość stacji – 27 m, zakaz budowy stacji na terenie sąsiadującym z terenem przedsięwzięcia) nie stanowią, w przekonaniu Kolegium, o którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa.

Odnosząc się do zarzutu o nieprawidłowym zakreśleniu kręgu stron postępowania Kolegium wyjaśniło, że tego rodzaju zarzuty nie mają znaczenia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale mogą mieć znaczenie w świetle jednej z podstaw "wznowieniowych".

We wniesionej do Sądu skardze A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 29 marca 2017 r. zarzucając, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 156 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 i w zw. z art. 29 i art. 97 ust. 1 k.p.a., a także art. 156 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 53 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które doprowadziło m.in. do: błędnego określenia w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego stacji bazowej telefonii komórkowej katalogu stron; niewskazania jakiego rodzaju znaczenie ma mieć przedmiotowa inwestycja, w szczególności czy stanowi inwestycję o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym bądź krajowym; nieuzyskania na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji; pozostawienia w obrocie decyzji w zakresie, w jakim określa ona wysokość stacji na 27 m, co jest sprzeczne w określoną wysokością zabudowy działki przy ul. R. określoną na 9 m; nieuwzględnienia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji zakazu budowy stacji bazowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369; w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie znajduje zastosowania.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 sierpnia 2017 r., którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z 29 marca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 3 stycznia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2012 r., ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [..] na działce nr [..], obr. [..], w G.przy ul. R.

Prawidłowo Kolegium uznało, że skarżący A.J., jako właściciel działki nr [..], położonej w odległości 146 m od terenu inwestycji objętej wnioskiem, a więc w zasięgu granic obszaru oddziaływania tej inwestycji wyznaczonego w odległości 378 m powinien być stroną postępowania ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji posiada legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie. Powyższe ustalenie zgodne jest z treścią uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 247/16

Przystępując do oceny kwestionowanej decyzji należy podkreślić, że zakończyła ona kontrolę przeprowadzona w trybie nadzwyczajnym. Trzeba wskazać, że ostateczna decyzja kończąca zwyczajne postępowanie administracyjne może ulec modyfikacji tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 16 k.p.a. ustanawia bowiem ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że decyzje te mogą być wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona jest stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog przyczyn nieważności. Należy przy tym podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w art. 156 k.p.a. oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1380/97, LEX nr 47894; 10 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 912/97, LEX nr 45693; 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, LEX nr 47887; 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1066/97, LEX nr 48675). W orzecznictwie stwierdza się przy tym, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co także podkreśla wyjątkowość tej instytucji.

Stwierdzenie nieważności danej decyzji wymaga zatem bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w tym przepisie. Wskazać przy tym należy, iż organ administracyjny działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka jako organ kasacyjny, co oznacza, że w swojej decyzji orzeka tylko w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie zaś z art. 53 ust. 7 u.p.z.p., nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W takiej sytuacji odpowiednio stosuje się art. 158 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji , której dotyczy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, wynika, że kwestionowana decyzja w 2013 r. została doręczona stronom, a zatem - stosownie do przywołanych powyżej przepisów – nawet w przypadku stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., Kolegium mogłoby jedynie stwierdzić wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutu wydania kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i art. 109 § 1 k.p.a., należy wyjaśnić, że rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiwsa z 2008 r., nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (vide wyroki NSA z: 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99, LEX nr 47008; 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98, LEX nr 41891; 12 grudnia 1988 r., sygn. akt III SA 481/88, niepubl.).

W ocenie Sądu za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej nie przemawiają natomiast wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, jak i dotyczące (stwierdzonych również przez Kolegium) uchybień związanych z doręczaniem zawiadomień, pism, i samej decyzji w tej sprawie.

Okoliczności te w istocie stanowią bowiem uzasadnienie dla zarzutu pozbawienia okolicznych mieszkańców jako stron udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją SKO z dnia 23 stycznia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2012 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Nie można powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy określone w art.145 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (vide teza pierwsza wyroku NSA z 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1704/97, LEX nr 44092).

Należy także dodać, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one zatem związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (vide wyroki NSA z: 16 grudnia 1998 r., sygn. I SA 339/98, LEX nr 44548; 16 października 1998 r., sygn. II SA 1241/98, "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; 16 października 1998 r., sygn. II SA 1079/98, LEX nr 41821; 8 października 1999 r., sygn. IV SA 1646/97, LEX nr 48679).

Sąd w tym składzie podziela poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (vide wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Dlatego też za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w zaskarżonej decyzji wyroku z 13 stycznia 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 847/14 (LEX nr 2033823) słusznie zauważył zatem, że "Jakkolwiek - co do zasady - nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tegoż właśnie powodu, innymi słowy - musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić".

Tak więc wskazywane przez skarżącego wady postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, jakkolwiek mogłyby stanowić naruszenie przepisów postępowania, w tym o sposobie powiadamiania stron postępowania o czynnościach organu (art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 109 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a.), nie są podstawą do uznania kwestionowanej decyzji za rażąco naruszającej prawo.

W konsekwencji brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, w której prawidłowo wykazano brak przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Niezasadny jest także zawarty w skardze zarzut dotyczący nieprawidłowego zakwalifikowania przedmiotowego rozstrzygnięcia jako inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 247/16, który na mocy art. 153 p.p.s.a. wiąże w sprawie zarówno organy jak i ponownie orzekający skład WSA, wyraźnie wskazano, że argumentacja skargi odnosząca się do kwestionowania realizacji przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego jest chybiona. Przepis art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), zwanej dalej u.g.n., rozpatrywany w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p, wprost wymienia wśród celów publicznych w rozumieniu tej ustawy budowę obiektów łączności publicznej, a do takich należy wieża telekomunikacyjna wraz z antenami i pozostałą infrastrukturą. Jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, a więc posiada status urządzenia łączności publicznej. Takie też rozumienie art. 6 pkt 1 u.g.n. przyjęte jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2189/14, dostępny w CBOSA).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wskazane wyżej stanowisko.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów prawa, oddalił wniesioną skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).