Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1578/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 37 ust 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawę ze skargi G. B. na decyzję nr 493/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 17 października 2024 r. znak: WOB.7721.39.2024.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I Instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej G. B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r. nr 265/23 działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i art. 104 K.p.a. nakazał G. B. i A. B. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (użytkowanego jako budynek mieszkalno – usługowy), usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w Z. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze względu na zrealizowanie spornego budynku w warunkach samowoli budowlanej przed 1995 r. w prowadzonym postępowaniu zastosowanie ma art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Dalej organ stwierdził, że decyzją z dnia 11 marca 2020 r. nakazał inwestorom G. i A. B. wykonać rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] obr[...] przy ul C. w Z. oraz uporządkować teren po rozbiórce. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w dniu 10.03.2003 r. inwestorzy złożyli wniosek o legalizację budynku mieszkalnego znajdującego się na wskazanej wyżej działce. W toku oględzin w dniu 21.04.2010 r. ustalono, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny, został wybudowany w konstrukcji stalowej, szkieletowej, na fundamencie betonowym. Jego realizacja odbyła się bez wymaganego pozwolenia na budowę i miała miejsce w 1991 r. W ocenie organu I instancji, objęty nakazem rozbiórki budynek mieszkalny powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia gdyż usytuowany jest w odległości 2,37-2,79 m. od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 2,67-2,86 m. od granicy z działką nr [...], co oznacza, że nie zostały zachowane minimalne odległości od granicy działki, zgodnie z par. 12 ust. 1 obowiązującego w dacie budowy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Dla budynków mieszkalnych i gospodarczych o ścianach z materiałów niepalnych i takim też pokryciu, przepisy określają odległość min. 4 m od granicy działki, przy czym może być ona zmniejszona do 3 m., gdy ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma okien lub drzwi; wykonany jest z 10 kontenerów o wymiarach 3,3 x 4,4 x 2,35 m, w konstrukcji stalowej, które ustawione są na betonowych fundamentach, a więc – w ocenie PINB - w sposób znacznie odbiegający od ogólnie przyjętej zasady wznoszenia budynków z materiałów budowlanych; inwestor nie dostarczył ekspertyzy stanu technicznego, nakazanej postanowieniem z 31.05.2005 r., która miała zawierać wykonanie obliczeń, rysunków przedstawiających rozwiązania połączeń zastosowanych w konstrukcji; inwestor nie dostarczył pozostałych żądanych dokumentów, tj.: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, oceny zgodności obiektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami, zasadami wiedzy technicznej oraz zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, projektu zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji PINB wniósł A. B. kwestionując m.in. prawidłowość zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane. Akcentował, że przez prawie 30 lat użytkowania spornego budynku, nie powstało żadne niebezpieczeństwo, które uprawniałoby do zastosowania powołanego przepisu.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 546/2020 z dnia 13 listopada 2020 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., skoro sporny budynek został wzniesiony w 1993 r. Podkreślił MWINB, że na budowę tego budynku konieczne było uzyskanie pozwolenia, którym inwestorzy się nie legitymowali. Wg organu odwoławczego, sporny obiekt stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Jest on bowiem usytuowany niezgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie jego budowy, jak też z warunkami technicznymi obecnie obowiązującymi. Wskazał MWINB, że konstrukcja budynku składa się z 10 kontenerów ustawionych na betonowym fundamencie, wykonanych bez stosownych obliczeń i nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane. W toku postępowania, inwestor przedłożył tylko nieliczne dokumenty, które zostały nakazane postanowieniem PINB z dnia 31.05.2005 r. Nie została natomiast przedłożona ekspertyza stanu technicznego, inwentaryzacja architektoniczno-budowlana, ocena zgodności obiektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami, zasadami wiedzy technicznej oraz zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, projektu zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Podkreślił organ II instancji, że inwestor nie wykazał chęci zalegalizowania obiektu, co zasadnie skutkowało orzeczeniem nakazu jego rozbiórki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 listopada 2020 r. wniosła G. B.. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 69/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie nie było przedmiotem sporu to ustalenie organów nadzoru budowlanego, które dotyczyło daty wybudowania przedmiotowego obiektu, wskazującej na zasadność zastosowania w sprawie przepisów poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego (z 1974 r.). Nie były też kwestionowane, stwierdzone przez organ administracji rozwiązania konstrukcyjne spornego budynku, który składa się z 10 kontenerów ustawionych na betonowym fundamencie. Niewątpliwe było też usytuowanie przedmiotowego obiektu, które wynosi 2,37-2,79 m od granicy z działką nr [...] oraz 2,67-2,86 m od granicy z działką nr [...] i co świadczy o naruszeniu obowiązujących w dacie budowy przepisów techniczno-budowlanych określających minimalne odległości budynków od granicy działki. W ocenie bowiem orzekających organów nadzoru budowlanego powyższe usytuowanie świadczy o naruszeniu par. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Należy jednak zauważyć, że z przedstawionych przez organy administracji motywów podjętych w sprawie rozstrzygnięć, nie wynikają żadne argumenty (okoliczności) mogące przemawiać za wystąpieniem w kontrolowanej sprawie, określonej w cytowanym wyżej przepisie, normatywnej przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki. Przypomnieć należy, że powoływanymi przez organy nadzoru budowlanego argumentami, mającym przemawiać za powodowaniem przez sporny obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia było naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w zakresie sytuowania (odległości) budynku od granicy oraz stwierdzona technologia budowy obiektu (kontenerowa), a nadto fakt niedostarczenia przez inwestora ekspertyzy stanu technicznego obiektu, jego inwentaryzacji i oceny zgodności wykonania zgodnie z przepisami, Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej oraz regulacjami planistycznymi. W zakresie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w tym regulujących odległości sytuowania budynków od granicy działki sąsiedniej należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest trafne stanowisko, iż brak spełnienia warunków technicznych (norm odległościowych) nie jest, na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., samoistną i wystarczającą przesłanką mogąca uzasadniać wydanie nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2404/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1243/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 155/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 864/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 649/18). Samo zatem usytuowanie budynku w sposób świadczący o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych (odległościowych) nie przesądza bowiem jeszcze o powstaniu niebezpieczeństwa dla życia lub mienia, generowanego przez wybudowany obiekt.

Postanowieniem nr 289/22 z dnia 20 lipca 2022 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. ekspertyzy technicznej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego użytkowanego jako budynek mieszkalno-usługowy (wynajem pokoi) usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] w Z.. Inwestorzy nie przedłożyli jednak wymaganej ekspertyzy. W dniu 13 grudnia 2023 r. PINB wydał wskazaną na wstępie decyzję.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. B..

Postanowieniem nr 621/2024 z dnia 9 lipca 2024 r. organ odwoławczy zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie m.in. poprzez: "przeprowadzenie w trybie art. 85 w zw. z art. 79 K.p.a. oględzin w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego (użytkowanego jako budynek mieszkalno-usługowy), na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w Z., w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego", w trakcie których należy "dokładnie określić usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego, jego charakterystyczne parametry oraz odległości od granic działek sąsiednich i sąsiednich obiektów budowlanych (znajdujących się na działkach sąsiednich i działce nr [...]) oraz wskazać sposób użytkowania budynku objętego postępowaniem. Należy także scharakteryzować budynki sąsiednie pod kątem rozwiązań i użytych materiałów budowlanych, w sposób umożliwiający weryfikację czy ich elementy są elementami nierozprzestrzeniającymi ogień. W ramach możliwej oceny wizualnej określić stopień zużycia elementów (w szczególności konstrukcyjnych) przedmiotowego budynku, jego ogólny stan techniczny". Organ I instancji przesłał do MWINB akta uzupełnione m.in. o protokół z oględzin z dnia 22 sierpnia 2024 r. W toku ww. czynności w terenie organ I instancji dokonał pomiarów charakterystycznych parametrów przedmiotowego budynku, jego odległości od ogrodzeń oraz od sąsiednich obiektów budowlanych. Ponadto PINB ustalił, że przedmiotowy obiekt to budynek mieszkalny wraz z pokojami gościnnymi (do wynajęcia). Obiekt o konstrukcji stalowej z każdej strony obłożony drewnianymi elementami Z drewnianym poddaszem, które zostało wykonane ok. 4 lata temu. Dach dwuspadowy przekryty blachą gontopodobną. Obiekt posiada instalację wodociągową z przyłączem do sieci kanalizacyjnej, elektryczną oraz ciepłowniczą z przyłącza geotermalnego. Obiekt posiada również instalację solarną służącą do ogrzewania ciepłej wody użytkowej. Przedmiotowa działka od strony południowo zachodniej i wschodniej posiada ogrodzenie z siatki stalowej na podmurówce betonowej (...) Zmierzono odległości od budynków sąsiednich, odległości te wynoszą od budynku nr 1 - 6,32 m (budynek wykonany w konstrukcji murowanej z dachem o konstrukcji drewnianej pokryty blachą gontopodobną), od obiektu nr 2 - 24,20 m (obiekt murowany z dachem o konstrukcji drewnianej pokryty blachą gontopodobną), od obiektu nr 3 - 23,60 m (obiekt o konstrukcji drewnianej zrębowej z dachem o konstrukcji drewnianej przekryty blachą dachówkową), od obiektu nr 5 -5,25 m (obiekt o konstrukcji murowanej dach o konstrukcji drewnianej przekryty blachą dachówkową), od obiektu nr 6 - 6,45 m (budynek murowany ze stropodachem). (...) Wizualna ocena pozwala stwierdzić, że część elementów obiektu wymaga przeprowadzenia robót remontowych lub konserwacyjnych. Należy wskazać na wątpliwy stan zamontowania schodów zewnętrznych oraz barierek".

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 17 października 2024 r. nr 493/2024 znak: WOB.7721.39.2024.JKUT utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem MWINB w niniejszej sprawie istniały podstawy do orzeczenia o nakazie rozbiórki na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany wybudowany w wyniku samowoli budowlanej, nie będzie podlegał przymusowej rozbiórce, jeśli nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40 (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 140/14, por. również: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 999/12, wyrok NSA z dnia l grudnia 2009 r., sygn. akt: II OSK 1886/08, wyrok NSA z dnia l lutego 2006 r., sygn. akt: II OSK 775/05, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1989 r., sygn. akt: IV SA 83/89). Dopiero łączne występowanie wskazanego naruszenia, wiążące się z jednoznacznym stanem zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego, bądź mienia może wywołać konieczność nakazania rozbiórki obiektu. W analizowanej sprawie samowolnie zrealizowany budynek mieszkalno-usługowy na działce nr [...] obr. [...] w Z. został usytuowany jest w odległości 2,37+2,79 m od granicy z działką nr [...] oraz 2,67+3,86 m od granicy z działką nr [...]. Mając na uwadze, że sporny budynek zwrócony jest w ścianami z otworami okiennymi w kierunku ww. granic należy uznać, że narusza on przepisy Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że prowadząc postępowanie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. rzeczą organów nadzoru budowlanego jest zbadanie czy obiekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie jego budowy. Organ odwoławczy podziela w tym zakresie pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego prezentowany m.in. w wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1978/10 przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji". Organ nadzoru budowlanego powinien zatem zbadać czy przedmiotowy obiekt został wzniesiony zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie jego budowy. W latach 1980-1994, a więc w czasie zrealizowania przedmiotowej budowy obowiązywały przepisy Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl § 12 ww. rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Lokalizacja przedmiotowego obiektu w zbliżeniu do granic działek sąsiednich narusza więc przepisy warunków technicznych obowiązujących w dacie budowy budynku mieszkalno-usługowego. Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia l kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 69/21 niezbędne jest wskazanie, że takie usytuowanie obiektu budowlanego narusza również normy ochrony przeciwpożarowej. Jak ustalił bowiem organ I instancji w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 22 sierpnia 2024 r. sporny budynek znajduje się w odległości 6,32 m od budynku na działce nr [...] oraz 5,25 m od budynku na działce nr [...] obr[...] w Z.. Budynek mieszkalno-usługowy na działce nr [...] obr. [...] w Z. jest więc niezgodny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami bezpieczeństwa pożarowego. Przepis § 17 ust. 1 warunków technicznych z 1980 r. stanowi bowiem, że "odległości między budynkami, ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, powinny wynosić: 1/ między budynkami zaliczonymi do I i II kategorii niebezpieczeństwa pożarowego oraz między tymi a innymi budynkami - 20 m, 2/ między budynkami zaliczonymi do III-V kategorii niebezpieczeństwa pożarowego a budynkami zaliczonymi do kategorii zagrożenia ludzi, określonych w § 172 -10 m, 3/ między budynkami zaliczonymi do kategorii zagrożenia ludzi -10 m". Jak wyjaśniono w § 170 ust. 3 warunków technicznych z 1980 r. zakwalifikowaniu do kategorii zagrożenia ludzi podlegają budynki lub ich części, przeznaczone do celów mieszkalnych i użyteczności publicznej". Mając na uwadze, że przedmiotowy budynek, jak i budynki znajdujące się na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w Z., należy zaliczyć do kategorii zagrożenia ludzi odległości pomiędzy ww. budynkami z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przeciwpożarowej powinny wynosić 10 m. Na marginesie MWINB wskazuje, że z akt sprawy, a w szczególności dokumentacji fotograficznej z oględzin z dnia 22 sierpnia 2024 r., nie wynika, aby w przedmiotowym obiekcie czy też budynkach sąsiednich zastosowano zewnętrzną ścianę oddzielenia pożarowego. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że sporny budynek mieszkalno-usługowy nie spełnia wymogów Warunków technicznych z 1980 r. w zakresie umożliwiającym jego bezpieczne użytkowanie, a także zapewnienie bezpiecznego użytkowania nieruchomości sąsiednich. W tym miejscu MWINB w ślad za zapadłym w sprawie wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 69/21 podkreślił, że samo naruszenie przepisów odległościowych co do zasady nie przesądza jeszcze o powstaniu niebezpieczeństwa dla życia lub mienia, generowanego przez wybudowany obiekt. W niniejszej sprawie w ocenie organu odwoławczego zagrożenie takie występuje z uwagi na naruszenie przepisów ochrony przeciwpożarowej, które to przepisy mają za zadania chronić najważniejsze wartości, którymi są życie i zdrowie ludzkie (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1424/22, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1769/17). Nie bez znaczenia pozostaje również sposób użytkowania obiektu objętego postępowaniem (część pomieszczeń wynajmowana turystom na najem krótkoterminowy) oraz technologia jego wzniesienia (obiekt utworzony z 10-ciu kontenerów stalowych, z wypełnieniem ścian z wełny mineralnej i obłożonych drewnianymi deskami). Łącznie wskazane wyżej konkretne okoliczności faktyczne pozwalają na uznanie, że istnieje rzeczywiste niebezpieczeństwo pożarowe, skoro samowolnie wybudowany obiekt mieszkalno-usługowy jest usytuowane w sposób ewidentnie sprzeczny z przepisami służącymi ochronie przeciwpożarowej. W tym miejscu MWINB zaznaczył również, że przedmiotowy obiekt narusza również obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, które uregulowane zostały w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W § 12 ust. 1 pkt 1-2 warunków technicznych z 2002 r. określono normy odległościowe od granic działek sąsiednich jakie spełniać mają budynki, a które są tożsame z odległościami określonymi w warunkach technicznych z 1980 r. Natomiast wskazane w § 271 pkt 1 warunków technicznych z 2002 r. wskazano minimalna odległość pomiędzy ścianami zewnętrznymi budynków mieszkalnych (charakteryzowanych kategorią zagrożenia ludzi - ZL) niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a wynoszącą 8 m. W związku z powyższym budynek mieszkalno-usługowy przy ul. C. w Z. narusza również obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, w tym normy ochrony przeciwpożarowej. Podsumowując wszystko powyższe, w ocenie organu odwoławczego dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-usługowego (pokoje na najem krótkoterminowy) może spowodować groźbę dla zdrowia lub życia osób w nim przebywających lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Naruszenie Warunków technicznych w analizowanej sprawie powiązane jest z powstaniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i niedopuszczalnym pogorszeniem warunków użytkowych dla otoczenia, wobec niezachowania wymaganych odległości pomiędzy budynkami na sąsiednich działkach, a określonymi w przepisach dotyczący ochrony przeciwpożarowej. Odnosząc się natomiast do powodowania przez samowolny obiekt pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych otoczenia nie można pominąć pism J. Z. składanych w toku prowadzonego postępowania, w których wskazywano: sam sposób nowopowstałej zabudowy stwarza realne niebezpieczeństwo dla sąsiednich nieruchomości, w tym zwłaszcza działki ewid. nr [...], będącej moją własnością. W szczególności nie zostały zachowane wymagane przepisami prawa odległości "budynku" od granicy działki oraz od innych obiektów mieszkalnych, przeznaczonych na pobyt ludzi. "Inwestor" wykorzystuje przy tym materiały budowlane niewiadomego pochodzenia (głównie płyty wiórowe i azbestowe oraz deski) nie posiadające stosownych atestów i certyfikatów, potwierdzających dopuszczenie od użytku na terenie Polski (...) Nowy budynek jest bowiem wykonywany z materiałów i wyrobów stwarzających zagrożenie dla higieny i zdrowia, a nawet życia użytkowników oraz sąsiadów. Oczywistym jest, że taka lokalizacja i sposób wykonania obiektu nie zapewni wymaganej prawnie nośności konstrukcji ani też ograniczenia możliwości rozprzestrzeniania się ognia i dymu w budynku oraz pożaru na sąsiednie budynki. Nowo powstała dobudowa do istniejącego budynku jest wykonana z materiałów i wyrobów stwarzających zagrożenie dla higieny i zdrowia, a nawet życia użytkowników oraz sąsiadów. W ostatnim czasie wykonano betonową podmurówkę, a obecnie prace prowadzone są w kierunku dobudowy tarasu, sięgającego granicy naszej posesji. Nie zostały oczywiście zachowane wymagane przepisami prawa odległości "budynku" od sąsiedniej działki oraz innych obiektów mieszkalnych, przeznaczonych na pobyt ludzi" (pismo z dnia 26 lipca 2010 r.). Wszystkie prośby, zarówno ustne jak i pisemne kierowane do sąsiada, o odsunięcie się od granicy nie przynoszą żadnego skutku. Nie dąży on do porozumienia z nami w tej sprawie a wręcz przeciwnie – uważa że może zabudowywać swoją działkę nie zważając na żadne przepisy, czując się przy tym bezkarnie (...) Zabudowa ta jest dla nas niezwykle uciążliwa gdyż cala woda opadowa z tych dobudówek spływa na nasz nowy płot, a wkrótce przy opadach śniegu będzie na naszą posesję spadać cały śnieg z tego dachu" (pismo z dnia 13 września 2010 r.). Zdaniem MWINB należy również zaakcentować, że pomimo, iż brak przedłożenia przez zobowiązanych ekspertyzy technicznej nie może stanowić podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego, to jednak zauważenia wymaga, że inwestorzy nie przedłożyli żadnej dokumentacji potwierdzającej ich twierdzenia o braku występowania niebezpieczeństw, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zobowiązani negując ustalenia PINB co do wystąpienia przesłanek o których mowa w ww. przepisie, nie przedstawili dowodów potwierdzających ich twierdzenia (np. oświadczenia sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia). Co prawda regułą jest, że w procedurze administracyjnej to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła G. B. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a., a w konsekwencji nie zawarcie w motywach rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy ustaleń i wniosków - który to zarzut odnosi się przede wszystkim do niewykazania przez organy nadzoru budowlanego przesłanek uzasadniających orzeczenie nakazu rozbiórki budynku położonego na działce ewid. nr [...] obr[...] w Z. w postaci powodowania przez niego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia;

2/ art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nieprawidłowego zastosowania przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy;

3/ art. 7 i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez niezupełne i niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, a przede wszystkim niewskazanie jakie motywy i ustalenia faktyczne zadecydowały o kwalifikowaniu wzniesionego obiektu budowlanego jako powodującego realne zagrożenie;

4/ art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, mimo tego, że w obiektywnie ocenianym (i prawidłowo ustalonym) stanie faktycznym brak jest podstaw do orzeczenia tak rygorystycznego rozstrzygnięcia ze względu na to, że budynek położony na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującego rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1993 r. W ocenie organu przedmiotowy obiekt powoduje zagrożenia życia i zdrowia z uwagi na jego usytuowanie względem zabudowy na działkach sąsiednich, które to usytuowanie narusza normy przeciwpożarowe. Zdaniem sądu decyzja jest wadliwa

Tytułem rozważań natury ogólnej wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustalenie przez organ administracji, iż dany obiekt budowlany, który w ramach samowoli budowlanej został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przesądza, iż zastosowanie znajdują przepisy nieobowiązującej już ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm. dalej; ustawa). Zgodnie z art. 37 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z analizy tych przepisów wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) albo obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 ustawy. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami, niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy. Analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę (vide; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA W-wa z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13).

Rozstrzygając kwestie zgodności samowoli budowlanej z przepisami koniecznym jest odpowiedzenie na pytanie, z jakiej daty mają być to przepisy, gdyż w tym zakresie czy mają być to przepisy aktualnie obowiązujące czy z daty powstania samowoli powołać należy się na uchwałę 7 sędziów NSA W-wa z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 w którym to orzeczeniu wskazano, iż wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności wskazać należy, iż prawidłowo przeprowadzone postępowanie zmierzające do legalizacji bądź nakazu rozbiórki samowoli budowlane w oparciu o przepisy ustawy z 24 października 1974 r. musi prowadzić do ustalenia, czy samowola ta nie jest sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym - zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktualnie obowiązującymi lub obowiązującymi na datę jej realizacji. Jeżeli brak takiej sprzeczności, to czy samowola ta nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jeżeli okoliczności takich organ nie stwierdzi a jedynie ustali, że obiekt jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi z daty jego realizacji i możliwe jest (poprzez wykonanie określonych robót) doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem (przepisami) wydaje nakaz o którym mowa w art. 40, a w razie realizacji nakazu kończy postpowanie poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Odnośnie naruszenia przez przedmiotowy obiekt norm odległościowych względem działek sąsiednich, w kwestii te wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 1 kwietnia 2021 r. II SA/Kr 69/21 wskazując, że "W zakresie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w tym regulujących odległości sytuowania budynków od granicy działki sąsiedniej należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest trafne stanowisko, iż brak spełnienia warunków technicznych (norm odległościowych) nie jest, na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., samoistną i wystarczającą przesłanką mogąca uzasadniać wydanie nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2404/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1243/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 155/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 864/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 649/18). Samo zatem usytuowanie budynku w sposób świadczący o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych (odległościowych) nie przesądza bowiem jeszcze o powstaniu niebezpieczeństwa dla życia lub mienia, generowanego przez wybudowany obiekt. Jak bowiem wyżej już wskazano, dla stwierdzenia, że zachodzi ustawowa przesłanka orzeczenia nakazu rozbiórki budynku z uwagi na to, że obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, niezbędne jest zestawienie konkretnych okoliczności faktycznych, z konkretnym zagrożeniem dla ludzi, stwarzanym przez wybudowanie obiektu. Samo zatem stwierdzenie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, nie jest w tym zakresie wystarczające, gdyż, bez wykazania miarodajnych okoliczności nie przesądza o wystąpieniu stanów określonych cytowanym na wstępie przepisem. Brak przy tym także wykazania akcentowanych okoliczności zagrożenia (pogorszenia warunków zdrowotnych/użytkowych otoczenia) nie uprawnia więc do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Powyższe wnioski odnieść należy także do ustalonej przez organy nadzoru budowlanego "przesłanki" w postaci stwierdzonej konstrukcji obiektu (kontenerowej), czy też braku przedłożenia przez inwestorów określonej dokumentacji (por. niżej). Podkreślić trzeba, że dyspozycja powołanego przepisu wymaga bowiem precyzyjnego ustalenia wielu czynników wpływających na wskazane w tym przepisie dobra, tj. bezpieczeństwo ludzi lub mienia, czy niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższe przesłanki nie zostały w sprawie wykazane, czym naruszono reguły ustalania stanu faktycznego sprawy określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co zasadnie zostało wyeksponowane w skardze".

W tym samym wyroku wskazano, że "Z powołanego przepisu wynika więc, że przesłanką uprawniającą organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki budynku jest ustalenie, że budynek ten sprowadza niebezpieczeństwo dla ludzi (mienia) albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne (użytkowe) dla otoczenia. Wskazane przesłanki muszą zostać przy tym jednoznacznie ustalone i wykazane przez prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego, skoro warunkują zastosowanie surowego nakazu skutkującego zakończeniem bytu obiektu budowlanego. Podkreślenia zarazem wymaga, że dla uznania, iż obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, nie wystarcza proste stwierdzenie organu nadzoru budowlanego, że taka sytuacja ma miejsce, lecz potrzebne jest zestawienie konkretnych okoliczności faktycznych, z konkretnym zagrożeniem powodowanym przez wybudowany obiekt (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r. II OSK 676/17). Tę samą konstatację odnieść należy także do drugiej ze wskazanych normatywnych przesłanek nakazu rozbiórki, tj. niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zarówno powołane niebezpieczeństwo, jak i zagrożenia, o którym mowa w cytowanym przepisie, muszą mieć przy tym realny charakter, aby móc przyjmować legalność wydania nakazu rozbiórki obiektu, którego stany te dotyczą (...).Dodatkowo zauważyć należy, iż przepis ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. winien być stosowany wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Znajduje zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy brak jest możliwości usunięcia stwierdzonych niebezpieczeństw (zagrożeń) w trybie określonym w art. 40 wskazanej ustawy. Ostatnio zaś powołany przepis stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Organ rozstrzygający ponownie sprawę związany był zarówno oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w powołanym wyżej orzeczeniu. Również sąd administracyjny rozpoznając sprawę ponownie związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu WSA, co wynika wprost z art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać trzeba, że pomimo użycia w art. 153 P.p.s.a. określenia orzeczenie, chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia, a w konsekwencji również wskazania co do dalszego postępowania, wiążą się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Przez ocenę prawną, o której stanowi analizowany przepis, należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć zarówno stanu faktycznego, jak i wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. Przy czym obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Należy jednocześnie zaznaczyć, że ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego utracą moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu, gdyż wiążą go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych i nowych wskazań, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Z kolei zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z powyższego wynika, że wyrażony w art. 153 P.p.s.a. obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez sąd może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Taka wyjątkowa sytuacja, w rozpoznawanej sprawie, nie wystąpiła.

Analiza wyroku w sprawie II SA/Kr 69/21, prowadzi do wniosku, iż sąd rozstrzygnął, że po pierwsze dla uznania, iż obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, nie wystarcza proste stwierdzenie organu nadzoru budowlanego, że taka sytuacja ma miejsce, lecz potrzebne jest zestawienie konkretnych okoliczności faktycznych, z konkretnym zagrożeniem powodowanym przez wybudowany obiekt/ Po drugie, że brak spełnienia warunków technicznych (norm odległościowych) nie jest, na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., samoistną i wystarczającą przesłanką mogąca uzasadniać wydanie nakazu rozbiórki. Po trzecie zaś, że przepis ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. winien być stosowany wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem - brak jest możliwości usunięcia stwierdzonych niebezpieczeństw (zagrożeń) w trybie określonym w art. 40 wskazanej ustawy. Sąd wypowiedział się także w przedmiocie sposobu realizacji przedmiotowego obiektu jako wykonanego metalowych kontenerów, co w jego ocenie nie uzasadniającego wydania nakazu rozbiórki.

Ponownie rozpoznając sprawę organ do wskazań sądu nie zastosował się. Przede wszystkim, organ nakaz rozbiórki uzasadnia naruszeniem przez przedmiotowy obiekt przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie norm odległościowych, przy czym w odróżnieniu od sprawy rozstrzyganej poprzednio, normy te nie odnosi do odległości od działek sąsiednich, ale od zabudowy na tych działkach, która jest niezgodna normami ochrony przeciwpożarowych, co organ łączy (uzasadniając nakaz rozbiórki) ze sposobem użytkowania obiektu (pomieszczeń wynajmowanych turystom) oraz sposobu jego wykonania (pomieszczeń z kontenerów stalowych z wypełnieniem ścian wełną mineralna i obłożonego drewnianymi deskami).

Organ nie wykazuje, na wystąpienie konkretnego niebezpieczeństwa, dla życia zdrowia lub mienia, gdyż samo naruszenie norm odległościowych (także dotyczących przepisów przeciwpożarowych) samo w sobie takiego zagrożenia bezpośrednio nie stwarza. Powołanie się zaś na sposób korzystania z tego obiektu (wynajem pokoi dla turystów) ani też sposób wykonania tego obiektu – z kontenerów stalowych, samo w sobie zagrożenia dla życia zdrowia lub mienia, nie stwarza ani nie zwiększa. Nie wiąże się też w żaden sposób z naruszeniem norm odległościowych regulujących kwestie przeciwpożarowe. Organ przynajmniej takich okoliczności nie wykazuje, ale jedynie powołuje się na nie jako stwarzające zagrożenia dla wartości o których mowa wyżej. Organ przede wszystkim jednak nie rozważą czy w sprawie nie powinien mieć zastosowanie art. 40 ustawy, a zatem czy fakt naruszenia przez przedmiotowy obiekt przepisów techniczno-budowlanych, nie implikuje organu do wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Podkreślić należy, że obiekt ten wykonany jest ze stalowych kontenerów (materiału nierozprzestrzeniającego ognia) a drewnem jest tylko obłożony. Organ nie rozważył, czy nakazanie wykonania konkretnych robót budowalnych, w tym ściany lub ścian oddzielenia przeciwpożarowego, nie skutkowało by, doprowadzeniiem tego obiektu do stanu zgodnego z przepisami (prawem).

Podkreślić przy tym należy, że zdaniem sądu, miarodajnym dla oceny kwestii, czy posadowienie danego obiektu budowlanego stwarza niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia lub mienia, należy odnosić do aktualnych przepisów a nie tych, z daty jego realizacji. Niezgodność z przepisami obowiązującymi w dacie budowy danego obiektu implikuje jedynie wszczęcie postępowania na podstawie art. 37 ustawy, ale nie jego legalizacje czy nakaz rozbiórki. Zachodzi tu podobna zależność jak w przypadku przepisów dotyczących planowania przestrzennego i aktualna jest przedstawiona wyżej argumentacja zawarta w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA W-wa z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13.

Tym samym ustalenia organów prowadzących postępowanie nie spełniają wymogów określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego. Zaistniałe uchybienia miały bowiem istotny wpływ na sposób orzekania. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ ustali czy przedmiotowy obiekt stwarza realne zagrożenie zdrowia, życia i mienia oraz czy na skutek wykonania przez inwestora, nakazanych mu przez organ robót budowlanych nie można tego obiektu doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami.

Z tych względów sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.