Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1203/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art 93 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
article: art 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXXIII/211/2018 Rady Gminy Łukowica z dnia 28 września 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukowica – obejmującego tereny oznaczone jako: część działki ewidencyjnej nr [....] w Przyszowej, działkę ewidencyjną nr [....] w Przyszowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Łukowica na rzecz strony skarżącej Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr XXXIII/211/18 Rady Gminy Łukowica z dnia 28 września 2018r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukowica - obejmującego tereny oznaczone jako : część działki ewidencyjnej nr 310 w Przyszowej, działkę ewidencyjną nr 312 w Przyszowej, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu podano, iż w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu:

1. Naruszono art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawarcie norm otwartych. W §15 ust.3 opiniowanego planu ustalono, że różne nakazy, zakazy i dopuszczenia lokalizacji obiektów budowlanych za zgodą i na warunkach ustalonych przez zarządcę drogi. Organ nadzoru wskazał, że brak jest podstawy prawnej dla ustanawiania w miejscowym planie regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego warunków zarządcy drogi. Art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast, zgodnie z konkretyzującym zakres przedmiotowy tejże kompetencji § 4 pkt 9 Rozporządzenia wykonawczego zasady powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika więc norma prawna, która pozwalałaby Radzie Gminy na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie miejscowego planu de facto nakazu uwzględnienia warunków ustalonych przez określone podmioty. Wskazane przepisy rangi ustawowej przewidują natomiast przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z właścicielami odpowiednich sieci lub dróg. Zapisy wskazujące na konieczność spełnienia warunków ustalonych przez zarządcy drogi lub sieci - wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego - są nieprawidłowe, zaś ich regulowanie w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne. Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie jest "przekaźnikiem informacji", ale wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Wskazane przepisy uchwały kryterium tego nie spełniają, bowiem uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od warunków wskazanych przez wymienione w uchwale podmioty wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie wskazanych wyżej przepisów uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Podsumowując, w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych postanowień miejscowego planu adresatom norm prawnych zawartych w uchwale, jak to ma miejsce w opiniowanej uchwale (por wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 15 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 894/13, z dnia 13 maja 2014 r., II SA/Wr 164/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r., IV SA/Wa 629/14).

2. Naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp poprzez modyfikację definicji intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, zawartych w aktach wyższego rzędu. W art. 15 ust. 2 pkt 6 zdefiniowano w sposób opisowy pojęcia intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. W upzp przez pojęcie;

- maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy rozumie się wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej

- minimalny udział procenty powierzchni biologicznie czynnej liczy się w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Tymczasem w przedmiotowym planie (akcie prawa miejscowego będącego w hierarchii aktów prawnych na najniższym szczeblu) w:

- § 17 ust. 6 ustalono, że wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów objętych planem liczy się jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki;

- § 17 ust. 7 ustalono, że powierzchnię biologicznie czynną liczy się w odniesieniu do powierzchni działki, czym zmodyfikowano znaczenia pojęć, które zostały już zdefiniowane w aktach wyższego rzędu (ustawach i rozporządzeniach), naruszają zasady sporządzania planu miejscowego.

3. Organ nadzoru wskazał na niezgodność miejscowego planu z ustaleniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukowica, (przyjętego uchwałą Nr XIV/94/2000 Rady Gminy Łukowica z dnia 27 marca 2000 r.), w zakresie terenu UTM, zlokalizowanego na działce nr 310 i 312 we wsi Przyszowa, w świetle art. 15 ust. 1 i art. 9 ust. 4 upzp. Na dołączonym do opiniowanej uchwały załączniku nr 1, przedstawiono część 310 i 312 położonej we wsi Przyszowa. Według miejscowego planu działka ta należy do terenów usług turystycznych i agroturystycznych z lokalizacją zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej UTM. Podstawowym przeznaczeniem terenów UTM jest lokalizacja zabudowy i urządzeń związanych z obsługą turystów w tym zabudowy pensjonatowej, letniskowej, restauracyjnej i rekreacyjnej (ta zabudowa jest zgodna ze studium). Natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne oprócz ww. dopuszczono również lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, zabudowę produkcyjną w gospodarstwach rolnych, które są niezgodne z obowiązującym studium uwarunkowań. W studium ww. działki położone są w terenach strefy ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych. Zgodnie z tekstem (ponieważ wyrys studium zawiera nieprawdziwy opis) tereny te:

- chronione są przed zainwestowaniem i wylesianiem ze względu na pełnione funkcje ekologiczne, rekreacyjne, walory krajobrazowe

- istniejące obiekty są do utrzymania i modernizacji ze wskazaniem na adaptacje na cele rekreacyjne

- w obrębię istniejących skupisk zabudowy dopuszczone są niewielkie uzupełnienia

- dolesienia na granicy rolno-leśnej, w obrębię źródlisk, na stokach erozyjno-osuwiskowych.

Dopuszczenie nowej zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej na terenach strefy ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych chronionych przed zainwestowaniem, dla których studium nie dopuszcza takiej możliwości jest oczywistą sprzecznością pomiędzy uchwalonym planem, a obowiązującym studium. Ewentualna nowa zabudowa na działce 312 i 310 nie może być zaliczona do niewielkiego uzupełnienia istniejącego budynku na tych działkach, ponieważ działka ta ma pow. 68 000 m2 (prawie 7 hektarów).

4. Zdaniem organu nadzoru, za niezgodny z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należy uznać zapis zawarty w §12 ust. 2 pkt 3 tekstu uchwały, w którym zapisano: w zakresie podziałów nieruchomości ustala się minimalną powierzchnię nowej działki dla zabudowy zagrodowej 1200 m2. Kwestionowany zapis dotyczy terenów oznaczonych symbolem UTM, dla których w ustalono przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa zagrodowa. Przez zabudowę zagrodową należy rozumieć: budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (definicja legalna zabudowy zagrodowej pochodzi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zabudowa zagrodowa jest gruntem rolnym (gruntami rolnymi są grunty: pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ponadto zgodnie z załącznikiem Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do użytków rolnych zaliczają się m.in. grunty rolne zabudowane - 1) zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy; 2) zajęte pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujące na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w Skład którego wchodzą te budynki; 3) zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, w szczególności: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, place składowe, place postojowe i manewrowe, śmietniki, składowiska odpadów itp., jeżeli tworzą z gruntami rolnymi i budynkami, o których mowa w pkt 1 i 2, zorganizowaną całość gospodarczą; 4) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1-3, łub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki. W przypadku gdy w granicach istniejącej działki siedliskowej znajdują się tylko budynki i urządzenia, o których mowa w pkt 3, to grunty zajęte pod te budynki i urządzenia zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z projektu zagospodarowania działki lub terenu wynika, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą z innymi projektowanymi budynkami, przeznaczonymi do produkcji rolniczej, objętymi ważnym pozwoleniem na budowę.

Z powyższego wynika, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne, a ponadto, nawet po wykonaniu ustaleń planu i zabudowaniu terenu, grunty nadal utrzymują status gruntów rolnych, tyle że zabudowanych. Przepis art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że: Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, (...), powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0, 3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Z cyt. przepisu wynika, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można podzielić na działki gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha (czyli 3000 m2), a na działki mniejsze wyłącznie w dwóch przypadkach wymienionych w przepisie. Jeżeli nie zachodzi żaden z tych przypadków podział jest w ogóle niedopuszczalny (potwierdzeniem jest np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego: I OSK 1558/11 z 30 stycznia 2013 r.)

Strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż Wójt Gminy Łukowica, dokonując analizy urbanistycznej ustalił, że bezpośrednio przy granicy kwestionowanego terenu, który uległ zmianie tj. od strony wschodniej (działka ewidencyjna nr 313/4 obręb Przyszowa), południowo-wschodniej (działka ewidencyjna nr 331/1, 345 obręb Przyszowa), południowej (działka ewidencyjna nr 340 obręb Przyszowa) a także od północnozachodniej granicy tej działki (działka ewidencyjna nr 309/4 obręb Przyszowa) istnieją tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz gospodarczymi (vide: załącznik nr 6). Przystępując do zmiany mpzp, Organ przyjął, iż istniejącym skupiskiem zabudowy w tym terenie są przylegające do zmienionego terenu działki bezpośrednio sąsiadujące z istniejącą zabudową od strony wschodniej oraz działki położone w niewielkiej odległości od terenów zmiany planu wyżej opisane, na których istnieje zabudowa. Wobec powyższego, zaliczenie obszaru objętego zmianą obręb Przyszowa do tego terenu skupisk zabudowy nie powinno zostać uznane za niezgodne ze studium. Przyjęcie innego wariantu rozumienia pojęcia skupisk zabudowy, jako terenu tylko obejmującego wyłącznie teren działek, na którym istnieje zabudowa byłoby nieuzasadnione w świetle ustaleń Studium Gminy Łukowica, które tego pojęcia w żaden sposób nie definiuje, a w szczególności nie ogranicza. Skarżący w skardze pominął fakt, iż część obszaru objętego zmianą leży w Strefie ekstensywnej zabudowy - C. Wg Studium "rozwój poprzez modernizację, adaptacje, zmiany funkcji istniejącego zainwestowania bądź zagospodarowania, oraz wprowadzenie nowej zabudowy o wysokim standardzie, przy uwzględnieniu rygorów ochronnych środowiska przyrodniczego i kulturowego." Zgodnie z zapisami Studium: "Proponowane kierunki zagospodarowania przestrzennego w obrębie poszczególnych stref przyrodniczych, kulturowych i osadniczych wyrażają główne kierunki rozwoju. Uszczegółowienie nastąpi w planach miejscowych. " Zaś granice wszystkich wyznaczonych stref mają charakter orientacyjny - ostateczne przesądzenia nastąpią w trakcie opracowywania planów miejscowych (vide: strona nr 13 Studium – załącznik nr 3).

Wojewoda Małopolski w skardze pominął fakt, iż znaczna część obszaru objętego zmianą w MPZP Gminy Łukowica miało funkcję RM - tereny rołniczo-osadnicze przeznaczone do zabudowy rolniczej, RP – tereny użytków rolnych (gruntów ornych), RZ - użytki zielone (łąki i pastwiska), które już wtedy dopuszczały różne formy zabudowy (vide: załącznik nr 4 i 4b). Powierzchnia działki nie jest tożsamym pojęciem z obszarem objętym zmianą. Skarżący używając sformułowania "nowa zabudowa na działce 312 i 310 może być zaliczona do niewielkiego uzupełnienia istniejącego budynku na tych działkach, ponieważ działka ta ma pow. 68 000 m2 (prawie 7 hektarów)" kwestionuje zmianę MPZP jakby ona obejmowała powierzchnię całych działek ewidencyjnych nr 310 i 312 obręb Przyszowa, co nie ma miejsca. Prawidłowa powierzchnia obszaru objętego zmianą jest podana w Prognozie skutków finansowych zmiany MPZP (rozdział 6 dokumentacji planistycznej). Granice obszaru objętego zmianą są również zaznaczone na załączniku graficznym Uchwały Nr XXVII/167/17 Rady Gminy Łukowica z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukowica (rozdział 1, 2, 3, 5 dokumentacji planistycznej - załącznik nr 7). Na podstawie opisanego i przedstawionego na załącznikach graficznych stanu faktycznego oraz przytoczonych zapisów Studium dopuszczających zabudowę i zagospodarowanie w obrębie istniejącej zabudowy, Rada Gminy Łukowica stwierdziła w Uchwale Nr XXXIII/211/2018 z dnia 28.09.2018 r., że zmiana planu nie narusza ustaleń Studium i uchwaliła zmianę miejscowego planu dla części działki ewidencyjnej nr 310 w Przyszowej oraz działki ewidencyjnej 312 w Przyszowej, w gminie Łukowica.

Co do art. 15 ust. 2 pkt. 6 upzp poprzez modyfikację definicji intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, zawartych w aktach wyższego rzędu w ocenie Organu nie doszło do modyfikacji definicji względem tej, jaka obowiązuje zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a która miałaby wpływ na zakres i rozumienie tego pojęcia. Modyfikacje pojęć, które zostały już zdefiniowane w aktach wyższego rzędu (ustawach i rozporządzeniach) miałaby miejsce, gdyby: takie definicje zostały wprowadzone przez Radę Gminy Łukowica w par. 4 zaskarżonej uchwały - co nie miało to miejsca. gdyby prowadziło do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji - tu Starostwo Powiatowe w Limanowej, Wydział Budownictwa i Architektury nie miało problemów z zinterpretowaniem zapisów kwestionowanej uchwały i wydawałby inwestorom pozwolenie na budowę. W ocenie Organu, brak słowa "budowlanej" w kwestionowanej uchwale, nie powinno być uznane za "istotne naruszenie prawa" i być powodem do uchylenia całej uchwały. Organ, dostrzegając problematyczność tegoż zapisu, zadeklarował przystąpienie do zmiany Uchwały Nr XXXII1/211/18 Rady Gminy Łukowica z dnia 28.09.2018 r. Wskazano także na wyrok WSA w Krakowie z dnia 19.09.2019 r. sygn. akt: II SA/Kr 711/19, w którym Sąd wskazał, iż brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. -jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego wykonalności. Jak więc wynika z powyższego, nie każde naruszenie normy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. automatycznie skutkuje stwierdzeniem nieważności. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności.

Co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 10 upzp poprzez zawarcie norm otwartych, same organy opiniujące i uzgadniające często wymagają zamieszczenia przedmiotowych zapisów, pod rygorem wydania negatywnego uzgodnienia/ opinii. Organy te starają się niejako zabezpieczyć swój interes poprzez takowe zapisy (załącznik 9). Mając na uwadze czas trwania procedury planistycznej, oraz świadomość, iż bez zawarcia wymaganych przez urząd form zapisów w projekcie uchwały stanowisko może być negatywne, Organ nie jako zobligowany jest przystać na te warunki. Wobec powyższego w ocenie Organu również i to ewentualne uchybienie nie powinno skutkować niejako automatycznym stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Co do niezgodności zapisu zawartego w § 12 ust 2 pkt. 3 z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ, dostrzegając wadę takiego zapisu, zadeklarował przystąpienie do zmiany Uchwały Nr XXXIII/211/18 Rady Gminy Łukowica z dnia 28.09.2018 r. Jednocześnie podniósł, iż zarzuty skargi, które są uznane częściowo przez organ za zasadne nie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z orzecznictwem redakcja art. 28 ust 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowanych w demokratycznym państwie prawa", (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.08.2019 r. sygn. akt: IV SA/Po 183/19, Lex, wyrok NSA z dnia 26.09.2019 r. sygn. akt: II OSK 1649/18). Stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko jej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie. Oznacza to, iż wadliwość dotycząca tylko nieistotnych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu, ( wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22.08.2019 r. sygn. akt: II SA/Go 394/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Najistotniejszym zarzutem, decydującym o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jest zarzut podniesiony w punkcie 3 skargi, dotyczący niezgodności uchwały z obowiązującym studium. Zarzut ten jest w pełni uzasadniony, przy czym w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, niezgodność ta ma szerszy zakres niż wskazała to strona skarżąca. W uzupełnieniu stanowiska strony skarżącej, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że część tekstowa studium dla terenów znajdujących się w studium w strefach ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych jest niezgodna z opisem wyrysu ze studium dla tych terenów. Wiążące dla oceny zgodności zapisów zaskarżonej uchwały ze studium winny być postanowienia części tekstowej, przy czym co zostanie wskazane poniżej, postanowienia skarżonej uchwały są niezgodne także z opisem wyrysu ze studium.

Zgodnie z postanowieniami studium (k. 16 a.s.), tereny stref ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych ( a takich w istotnie przeważającym zakresie dotyczy zaskarżona uchwała) :

- chronione są przed zainwestowaniem i wylesianiem ze względu na pełnione funkcje ekologiczne, rekreacyjne, walory krajobrazowe;

- istniejące obiekty są do utrzymania i modernizacji ze wskazaniem na adaptacje na cele rekreacyjne;

- w obrębię istniejących skupisk zabudowy dopuszczone są niewielkie uzupełnienia;

- dolesienia na granicy rolno-leśnej, w obrębię źródlisk, na stokach erozyjno-osuwiskowych.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że przeznaczenie jakie przewidziano dla takiego terenu w zaskarżonej uchwale (§ 17), tj. lokalizacja zabudowy i urządzeń związanych z obsługą turystów w tym zabudowy pensjonatowej, letniskowej, restauracyjnej i rekreacyjnej oraz jako przeznaczenie dopuszczalne również lokalizacja nowej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, zabudowy produkcyjnej w gospodarstwach rolnych, są oczywiście niezgodne z obowiązującym studium uwarunkowań. Czym innym jest bowiem możliwość utrzymania istniejących obiektów i możliwość ich modernizacji ze wskazaniem na adaptacje na cele rekreacyjne oraz dopuszczenie niewielkich uzupełnień w obrębię istniejących skupisk zabudowy, a czym innym generalne przeznaczenie takiego terenu pod szeroko pojętą zabudowę. Ponadto przy tej ocenie nie można pomijać, że studium co do zasady, tereny stref ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych wskazuje jako chronione przed zainwestowaniem i wylesianiem ze względu na pełnione funkcje ekologiczne, rekreacyjne, walory krajobrazowe, a możliwość ich określonego i nieznacznego zainwestowania przewiduje jako wyjątek.

Co się tyczy opisu do wyrysu ze studium dla terenów stref ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych, to wskazano tam, że pewne ewentualne inwestycje, dopuszczone są na ściśle określonych warunkach. Tymczasem postanowienia zaskarżonej uchwały nie określają żadnych ściśle określonych warunków dla inwestycji na tych terenach, dopuszczając na nich generalnie możliwość zabudowy i zainwestowania, i to w znacznie szerszym przedmiotowo zakresie niż opis do wyrysu ze studium. Dlatego postanowienia zaskarżonej uchwały należy ocenić jako niezgodne, także z opisem do wyrysu ze studium. Podkreślić jednak należy, że bezpośrednio powyższe rozważania, mają uzupełniający charakter z uwagi na kuriozalny przypadek, że część tekstowa studium dla terenów znajdujących się w studium w strefach ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych jest niezgodna z opisem do wyrysu ze studium dla tych terenów. Jak już jednak wcześniej wskazano, wiążące dla oceny zgodności zapisów zaskarżonej uchwały ze studium były postanowienia części tekstowej studium.

Powyższa sprzeczność pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały, a postanowieniami studium, ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały. Tereny stref ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych stanowią bowiem istotnie decydującą powierzchnię terenów jakich dotyczy zaskarżona uchwała (k. 22 a.s. kolor zielony, objęty czerwonymi liniami), która terenów znajdujących się w strefie ekstensywnej zabudowy – gdzie zabudowa jest dopuszczalna - dotyczy w bardzo niewielkim zakresie (k. 22 a.s. kolor pomarańczowy, objęty czerwonymi liniami).

Odnosząc się na tej płaszczyźnie rozważań do odpowiedzi na skargę, należy ponadto wskazać, że postanowienia studium, iż granice wszystkich wyznaczonych stref mają charakter orientacyjny, nie mogą być interpretowane w ten sposób, że dopuszczają dowolne i znaczne przesuwanie granic, skutkiem których następuje całkowita zmiana przeznaczenia określonych terenów. Natomiast kwestia przeznaczenia tych terenów w planie miejscowym z 2006 roku, który został zmieniony zaskarżoną uchwałą, jest całkowicie ambiwalentna na płaszczyźnie oceny zgodności z prawem odrębnej od niej uchwały.

Przechodząc do dalszych zarzutów należy wskazać, że również one są w całości uzasadnione, z przyczyn w nich podniesionych, które obszernie zostały przedstawione w części historycznej uzasadnienia.

Odnośnie zarzutu wskazanego w punkcie 1 wskazać należy, że w §15 ust.3 opiniowanego planu ustalono, warunki dostępu do dróg publicznych winny być uzgodnione przez zarządcę drogi. Zapis ten narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawarcie norm otwartych. Trafnie organ nadzoru wskazał, że brak jest podstawy prawnej dla ustanawiania w miejscowym planie regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego warunków zarządcy drogi. Art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wskazany przepis rangi ustawowej przewiduje przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z właścicielami odpowiednich sieci lub dróg. Zapisy wskazujące na konieczność spełnienia warunków ustalonych przez zarządcę drogi lub sieci - wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego - są nieprawidłowe, zaś ich regulowanie w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne.

Co się tyczy zarzutu podniesionego w punkcie 2, w zaskarżonym planie w:

- § 17 ust. 6 ustalono, że wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów objętych planem liczy się jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki;

- § 17 ust. 7 ustalono, że powierzchnię biologicznie czynną liczy się w odniesieniu do powierzchni działki, czym zmodyfikowano znaczenia pojęć, które zostały już zdefiniowane w aktach wyższego rzędu (ustawach i rozporządzeniach), naruszają zasady sporządzania planu miejscowego.

Tymczasem w art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp zdefiniowano w sposób opisowy pojęcia intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, przez pojęcie:

- maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy rozumianej jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

- minimalnego udziału procenta powierzchni biologicznie czynnej liczonego w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Modyfikacja definicji intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, zawartych w aktach wyższego rzędu, stanowi zatem oczywiste naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp.

W zakresie zarzutu zawartego w punkcie 4 skargi należy wskazać, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć: budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (definicja legalna zabudowy zagrodowej pochodzi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zabudowa zagrodowa jest gruntem rolnym. Przepis art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że: Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, (...), powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0, 3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Z cyt. przepisu wynika, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można podzielić na działki gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha (czyli 3000 m2), a na działki mniejsze wyłącznie w dwóch przypadkach wymienionych w przepisie. Jeżeli nie zachodzi żaden z tych przypadków podział jest niedopuszczalny (potwierdzeniem jest np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego: I OSK 1558/11 z 30 stycznia 2013 r.). Tymczasem w §12 ust. 2 pkt 3 tekstu uchwały zapisano: "W zakresie podziałów nieruchomości ustala się minimalną powierzchnię nowej działki dla zabudowy zagrodowej - 1200 m2. Z powyższych przyczyn kwestionowany zapis, dotyczący terenów oznaczonych symbolem UTM, dla których jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono zabudowę zagrodową, jest oczywiście niezgodny z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Konkludując należy stwierdzić, ze zarzuty skargi były w całości uzasadnione. O ile jednak uwzględnienie zarzutów wymienionych w punktach: 1,2 i 4 mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w określonej części, o tyle uwzględnienie zarzutu wymienionego w punkcie 3 skargi, jest kluczowe dla wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w całości. Niezgodność przeznaczenia terenów objętych zaskarżoną uchwałą z przeznaczeniem określonym w studium, dotyczy bowiem zdecydowanie przeważającej powierzchni objętej uchwałą.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w pkt. I. sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy, stosując stawkę podstawową.