Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 163/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8; art. 7d pkt 1 lit. A; art. 24a ust. 9
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. N. i S. N. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 stycznia 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: LWINGiK, organ II instancji, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania Marii i S. N. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 27 września 2023 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Stan spraw przedstawia się następująco.

Starosta Z. przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków na obszarze jednostki ewidencyjnej [...]_2 A. , w tym obrębu ewidencyjnego [...] S.. Jak wynika z informacji ogłoszonej w dniu 24 kwietnia 2018 r. przez Starostę [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa L. (poz. 1934), dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków sporządzonego dla jednostki ewidencyjnej [...] A. , w skład której wchodzi m. in. obręb ewidencyjny [...] S., stały się danymi ewidencji gruntów i budynków.

M. S. (dalej: uczestnik postępowania, zainteresowany), na podstawie art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.) – dalej: ustawa lub p.g.i.k. złożył w dniu 9 maja 2018 r. zarzuty do danych ujawnionych podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczący ustalenia granic działek ewidencyjnych nr [...] (będącej jego własnością) i nr [...] (będącej własnością skarżących), położonych w miejscowości S.. Zainteresowany wskazał, iż w 1985 r. na zlecenie sądu zostało przeprowadzone ustalenie granic wskazanych działek, po czym pomiędzy tymi nieruchomościami powstało ogrodzenie, którego przebieg został zaznaczony na mapie przedłożonej podczas składania uwag przez M. S.. Uczestnik postępowania zaznaczył, że "na mapie wyraźnie widać, że budynki działki [...] są oddalone od granicy". W jego ocenie, po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków nastąpiła "niezgodność granic działki" nr [...] z działką nr [...] z dokumentami archiwalnymi.

Starosta Z. dwukrotnie orzekał w przedmiotowej sprawie, decyzjami z dnia 30 września 2019 r. (decyzja uchylona przez organ odwoławczy w dniu 11 grudnia 2019 r.) oraz z dnia 3 lutego 2022 r. (decyzja uchylona przez organ odwoławczy w dniu 28 kwietnia 2022 r.) i dwukrotnie orzekł o odrzuceniu zarzutu M. S. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo- kartograficznym, dotyczącym działki nr [...], położonych w obrębie [...] S., jednostka ewidencyjna [...] A. .

W ostatniej decyzji, wydanej w dniu 28 kwietnia 2022 r. organ II instancji orzekając o uchyleniu decyzji Starosty [...] (dalej Starosta, organ I instancji) z dnia 3 lutego 2022 r., znak: [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, doszedł do wniosku, że nie wszystkie zalecenia organu odwoławczego zostały zrealizowane i nie wszystkie wątpliwości zostały wyjaśnione.

Organ odwoławczy przypomniał, że rozpatrując sprawę uprzednio ustalił, iż pomiędzy przedmiotowymi działkami nr [...] i [...] doszło do procedury ustalenia przebiegu granic, z którego wynikało, że przebieg granic pomiędzy przedmiotowymi działkami ustalono równocześnie na podstawie § 39 ust. 2 i 3 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów z 2001 r. Z treści protokołu granicznego nie wynikało wprost, które punkty graniczne bądź odcinki granicy zostały ustalone w określonym trybie. Zakwestionowano przy tym, że nie wskazano konkretnego odniesienia, w oparciu o które zostały ustalone poszczególne odcinki granicy. Ponadto, organ II instancji zwrócił uwagę, że niektóre określone błędy położenia punktów granicznych tj. BPP wynoszące od 0,31 m do 0,60 m, sugerowały brak możliwości aktualizacji powierzchni działek, biorących udział w ustaleniu przebiegu granic, z uwagi na przekroczenie wartości z § 61 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy zarzucił wówczas też, że szkic graniczny również nie zawiera informacji o usytuowaniu punktów granicznych względem szczegółów terenowych położonych w bliskim sąsiedztwie, w szczególności względem budynku gospodarczego będącego oborą na działce M. S.. Ponadto wykonawca pracy nie zaznaczył w sposób jasny i nie budzący wątpliwości położenia ogrodzenia dzielącego działki nr [...] i [...].

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego sama procedura ustalania przebiegu granic może być wadliwa. Organ odwoławczy zauważył, że po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w toku poprzednio prowadzonego postępowania, zwrócił uwagę, że z pracy geodezyjnej wykonanej w ramach operatu geodezyjnego o nr [...] (dokumentacja na którą również powołał się uczestnik postępowania) z pomiaru sytuacyjnego do przeniesienia prawa własności nieruchomości zajętej pod budynkami wynika, że budynki usytuowane na działce nr [...] (działka sprzed podziału na działki, m.in. o nr [...]), znajdują się w odległości 0,50 m od północnej granicy tej nieruchomości (pomiędzy działką nr [...]). W ocenie organu II instancji, nieuwzględnienie przez wykonawcę prac modernizacyjnych operatu technicznego sporządzonego na potrzeby Sądu Rejonowego w Z. jest błędne i ma istotny wpływ na przebieg granic, ponieważ, to właśnie ten dokument przedstawia zakres prawa własności dla właścicieli ówczesnej działki nr [...]. Brak usytuowania punktów granicznych w stosunku do szczegółów terenowych położonych na ustalanych granicach lub w ich bliskim sąsiedztwie w stosunku do budynku gospodarczego będącego oborą usytuowaną na działce M. S. jest istotną kwestią w przedmiotowej sprawie, ponieważ pojawienie się na szkicu granicznym odległości pomiędzy narożami budynku gospodarczego (obory) a granicą działki pozwoliłoby zweryfikować, czy wykonawca prac modernizacyjnych, podczas wykazywania przedmiotowej granicy, wykorzystał dokumentację geodezyjną o numerze [...], która została sporządzona dla Sądu Rejonowego w Z., tj. czy przedmiotowe ustalenie nie jest sprzeczne z danymi obrazującymi stan prawny nieruchomości. Stwierdzone uchybienia, a w szczególności niewykorzystanie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w ramach pomiaru sytuacyjnego do przeniesienia prawa własności nieruchomości zajętej pod budynkami, prowadzą, zdaniem organu odwoławczego, do stwierdzenia, że przedłożona przez wykonawcę prac dokumentacja jest niewiarygodna, co powinno stanowić podstawę do wyegzekwowania od wykonawcy prac sporządzenia nowej dokumentacji geodezyjnej wykonanej w ramach procedury ustalenia przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi działkami.

W oparciu o nowo sporządzoną dokumentację geodezyjną nr [...], Starosta Z. decyzją z dnia 27 września 2023 r. uwzględnił zarzut zgłoszony przez M. S. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej m. in. dla obrębu ewidencyjnego S., jednostka ewidencyjna A. , w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr [...] i nr [...]. Jednocześnie Starosta orzekł o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powyższych działek, poprzez dokonanie w działce ewidencyjnej nr [...] zmiany numerycznego opisu przebiegu granic działki od punktu 376 przez punkty S101, S102, S107 do punktu S107A oraz od punktu 9777 przez punkt 9778, 906az do punktu 10330 oraz zmianę pola powierzchni działki z dotychczasowego 0,2106 ha (w tym Br-PsIII o pow. 0,1089 ha, PsIII o pow. 0,1017 ha) na 0,2162 ha (w tym Br-PsIII o pow. 0,1113 ha, PsIII o pow. 0,1049 ha), a w działce ewidencyjnej nr [...] poprzez dokonanie zmiany numerycznego opisu przebiegu granic działki od punktu 376 przez punkty S101, S102 do punktu S107 i zmianę pole powierzchni działki z dotychczasowego 0,0780 ha (w tym Br-RIIIa o pow. 0,0347 ha, PsIII o pow. 0,0290 ha, RUIa o pow. 0,0143 ha) na 0,0762 ha (w tym Br-RIIIa o pow. 0,0478 ha, PsIII o pow. 0,0284 ha).

Starosta podniósł, że wykonawca w ramach nowo sporządzonego operatu pozyskał dane dotyczące położenia granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi o nr [...] i nr [...] w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic. Wykonawca prac poddał analizie operat techniczny z pomiaru do ewidencji gruntów wsi S. ([...]), operat techniczny z podziału działki nr [...] ([...]), operat techniczny z podziału działki nr [...] ([...]). W ocenie Starosty wykonawca w wyniku przeprowadzenia analizy dokumentacji źródłowej wykorzystał dane wynikające z operatu o nr [...] (zgodnie z zaleceniem LWINGiK), z którego wykorzystał miarę 0,50 m od granicy działki nr [...] z działką nr [...] do budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr [...], należącej do M. S.. Starosta potwierdził, iż ustalenia pomiędzy przedmiotowymi działkami dokonano na podstawie § 33 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 219), dalej: rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów z 2021 r., tj. w oparciu o ostatni spokojny stan posiadania na gruncie. Starosta uznał, że tryb ustalenia przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami przyjęty przez wykonawcę należy uznać za prawidłowy, ponieważ stan granicy po ustaleniu nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach, określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Maria i S. N..

LWINGiK utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że Starosta ponownie rozpatrując sprawę wypełnił zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia 28 kwietnia 2022 r. Zgodnie z zaleceniem organu odwoławczego, Starosta Z. zobligował wykonawcę prac modernizacyjnych do sporządzenia nowej dokumentacji geodezyjnej, która to w niniejszej sprawie posłużyła do podjęcia zaskarżonej decyzji wydanej w kwestii rozstrzygnięcia złożonego przez M. S. zarzutu w przedmiocie przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr [...] i [...], położonymi w obrębie ewidencyjnym S., jednostka ewidencyjna A. . W wyniku powyższego powstał nowy operat techniczny nr [...], który przyjęto do PZGiK w dniu 6 września 2023 r.

LWINGiK uzasadniał, że jak wynika z akt wykonawca modernizacji w dniu 28 sierpnia 2023 r. przeprowadził ponowne czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Geodeta, zgodnie z przepisami § 33 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów z 2021 r. dokonał ustalenia przebiegu przedmiotowej granicy, dobierając w słuszny sposób odpowiedni tryb ustalenia, kierując się przy tym obowiązującymi przepisami prawa. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji wskazaną granicę ustalono na podstawie § 33 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów z 2021 r., tj. na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Podczas dokonywanej procedury ustalenia przebiegu granic, na gruncie stawili się M. S., właściciel działki nr [...] oraz Maria i S. N., właściciele działki nr [...]. Wszystkie obecne strony dokonywanej procedury nie zaakceptowały ustalonej granicy jak również odmówiły złożenia podpisów na protokole granicznym i na szkicu granicznym. Z uwagi na brak zgodnego wskazania stron co do przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr [...] i nr [...], geodeta postanowił dokonać ustalenia zgodnie z § 33 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, uznając przy tym, że przebieg ustalonej granicy nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów. Geodeta przeanalizował operat o nr [...] z którego wykorzystał kontrolnie miary czołowe od granicy działki nr [...] z działką nr [...] do budynku posadowionego na działce nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że geodeta poddał analizie operat nr [...] z którego wykorzystał miarę 0,50 m od granicy działki nr [...] z działką nr [...] do budynku gospodarczego (stodoła), natomiast na jego podstawie postanowił nie wykorzystywać miary 0,50 m pomiędzy przedmiotowymi działkami na wysokości posadowionej obory na działce nr [...]. Geodeta postanowił przyjąć jako podstawę ustalonej granicy istniejące na tym odcinku granicy ogrodzenie, które względem granicy działki nr [...] przebiegało nieco dalej w odległości 0,19 m od odtworzonej miary 0,50 m. Geodeta na podstawie dokonanej analizy dokonał ustalenia od punktu 376 przez punkt S101, S102 do punktu [...] Jednak zaznaczył, że istniejące ogrodzenie trwałe w punkcie S102 różni się o 0,19 m od wskazanej miary w operacie o nr [...] (0,50 m od naroża budynku do granicy). Z kolei w dalszym punkcie dokonano ustalenia przebiegu granicy wzdłuż widocznej miedzy, jak również zgodnie z danymi wynikającymi z operatu o nr [...], gdzie miara czołowa wynosząca 0,50 m zdefiniowała położenie przedmiotowej granicy na ustalanym odcinku. Po dokonaniu ustalenia przedmiotowej granicy geodeta dokonał ponownego przeliczenia powierzchni działek o nr [...] i nr [...] oraz dokonał numerycznego opisu granic przedmiotowych działek za pomocą zbioru punktów granicznych, których położenie zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomimo wynikającego przebiegu granicy z operatu nr [...] (dokumentacja sporządzona w ramach pomiaru sytuacyjnego do przeniesienia prawa własności w wyniku wydanego przez sąd rejonowy wyroku o sygn. akt [...]), zgodnego ze stanem prawnym, geodeta postanowił na odcinku od punktu nr [...] przez punkt S101 do punktu S102, wykorzystać dane wynikające z operatu sporządzonego rok później, tj. o nr [...], co należało ocenić jako prawidłowe. Organ II instancji wyjaśnił, że znajdujący się w tym operacie protokół graniczny opisujący, że przebieg przedmiotowej granicy wykazany jest wzdłuż istniejącego ogrodzenia, co jest zgodne z danymi wynikającymi z operatu z założenia ewidencji gruntów S. został podpisany przez ówczesnych właścicieli działek nr [...] i nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak można wnioskować, w operacie z 1985 r. przebieg granicy nie był jednoznacznie określony. Poprzez miary czołowe wynoszące 0,50 m względem istniejących budynków, można było jedynie w uproszczony sposób określić granice obowiązywania prawa własności do działki nr [...]. Natomiast w operacie o nr [...] właściciele przedmiotowych działek poprzez złożenie zgodnych podpisów w protokole granicznym, doprowadzili do jednoznacznego określenia granicy wzdłuż istniejącego ogrodzenia.

Organ odwoławczy uznał ustalenia dokonane przez geodetę jako wykonane zgodnie z § 33 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów z 2021 r. W ocenie organu II instancji, można przyjąć, że na granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami występuje ostatni spokojny stan posiadania, skoro granica ustalona przez geodetę określona została według granicy użytkowania zdefiniowanej przez ogrodzenie i widoczną miedzę. Reasumując organ odwoławczy wyjaśnił, że granica pomiędzy działkami o nr [...] i nr [...] określona przez geodetę, zarówno nie jest sprzeczna z dokumentacją przedstawiającą stan prawny, jak też pokrywa się z granicą użytkowania w terenie. Dlatego określony przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] na podstawie § 33 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów z 2021 r., wbrew temu co podnoszą skarżący, został dokonany zgodnie z przepisami prawa, gdyż geodeta skorzystał z przedmiotowego trybu ustalenia, w sytuacji gdy zostały spełnione wszelkie kryteria. Organ odwoławczy podkreślił również, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków nie może rozstrzygać kwestii spornych co do przebiegu granic i położenia punktów granicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Maria i S. N. podnieśli, że wadliwie zostały ustalone punkty graniczne w ramach modernizacji. Według skarżących, niemożliwym jest aby płot, który sąsiad przebudował w 2015 r. (bez geodety) idealnie wskazywał granicę działki. Według stanowiska skarżących, powinna zostać uruchomiona procedura rozgraniczenia nieruchomości w ramach ustalenia granicy działek.

W odpowiedzi na skargę LWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji uwzględniającą zgłoszony przez M. S. zarzut do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej m. in. dla obrębu ewidencyjnego S., jednostka ewidencyjna A. , w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr [...] i [...] i orzekającą o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powyższych działek.

W niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W świetle art. 2 pkt 8 ustawy, pod pojęciem ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) – rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zbiór ten, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw (por. wyroki w sprawach sygn. akt: I OSK 1718/13, Lex nr 1723906, III SA/Kr 633/14, Lex nr 1550407, III SA/Lu 140/10, Lex nr 669598).

Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1 lit. a ustawy). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach, lokalach oraz właścicielach nieruchomości zawiera tzw. operat ewidencyjny, który zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy składa się z:

1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz

2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w art. 24a p.g.i.k.

W myśl art. 24a p.g.i.k.:

1. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.

2. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informację o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków.

3. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego.

4. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, a także udostępnieniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344).

5. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym.

6. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych.

7. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole.

8. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa.

9. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych.

10. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji.

11. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące.

12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I instancji wykonując wytyczne organu odwoławczego zawarte w dwóch decyzjach (z dnia 11 grudnia 2019 r. oraz z dnia 28 kwietnia 2022 r.), przeprowadził z urzędu postępowanie w zakresie zgłoszonego przez uczestnika postępowania zarzutu do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków zawartego w piśmie z dnia 9 maja 2018 r.

Zauważyć przy tym należy, że sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Czynią to przepisy wykonawcze do p.g.i.k.

Na moment rozpoczęcia procedury modernizacyjnej obowiązywano rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów z 2001 r., które zawierało definicje modernizacji. Zgodnie z § 55 tego rozporządzenia modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.

Obecnie obowiązującym rozporządzeniem wykonawczym jest rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2021 r. (dalej też jako rozporządzenie egib).

Przypomnieć należy, że obowiązkiem organu I instancji zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji z dnia 28 kwietnia 2022 r. było wyegzekwowanie od wykonawcy modernizacji nowej dokumentacji geodezyjnej wydanej w ramach procedury ustalenia przebiegu granic pomiędzy spornymi działkami.

Wykonawca modernizacji w dniu 28 sierpnia 2023 r. przeprowadził ponowne czynności ustalenia przebiegu granic dla granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], których wyniki zostały opracowane w operacie technicznym o nr [...], przyjętym do PZGiK w dniu 6 września 2023 r., prawidłowo stosując przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2021 r. Zgodnie bowiem z § 47 tego rozporządzenia do prac geodezyjnych zgłoszonych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia dopuszcza się stosowanie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2021 r.

Zgodnie z § 30 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie:

1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby: a) postępowania rozgraniczeniowego, b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów, c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, e) podziału nieruchomości, f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;

2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic;

3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji.

Zgodnie z § 31 rozporządzenia ewgib jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

Jak wynika z przedłożonej do akt dokumentacji i sprawozdania technicznego z dnia 31 sierpnia 2023 r. ustalenie przebiegu granic poprzedzała dokonana przez wykonawcę analiza dokumentacji znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym m.in. operat z pomiaru do ewidencji gruntów wsi S. (nr [...]), operat techniczny z podziału działki nr [...] położonej w obrębie S. (nr [...]), operat techniczny z podziału działki nr [...] położonych w obrębie S. (nr [...]). Przedmiotowa analiza nie pozwoliła na wykazanie przebiegu granic, zgodnie z postanowieniami § 30 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów z 2021 r., co nie było przez skarżących podważane, a co uzasadniało pozyskanie danych dotyczących położenia granic działek ewidencyjnych w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, a co wynika z przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji materiały zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym posłużyły jako materiał pomocniczy podczas czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Jak stanowi § 33 rozporządzenia egib:

- ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych dokonuje geodeta posiadający uprawnienia zawodowe w zakresie, o którym mowa w art. 43 pkt 2 lub 5 ustawy, zwany dalej "geodetą uprawnionym", na podstawie zgodnych wskazań podmiotów, o których mowa w § 11 pkt 7 i § 12 pkt 1, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, jeżeli wskazywany przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic (ust. 1);

- w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (ust 2);

- w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów (ust. 3).

W niniejszej sprawie ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] na podstawie zgodnych oświadczeń stron (§ 33 ust. 1) nie było możliwe.

Ze sprawozdania technicznego wprost wynika, że z uwagi na brak zgodnego wskazania stron przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr [...] i nr [...] oraz wynikły podczas procedury spór graniczny, geodeta postanowił dokonać ustalenia przebiegu granic zgodnie z § 33 ust. 2 rozporządzenia egib.

Co istotne ze sporządzonej przez wykonawcę dokumentacji jasno też wynika, że zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego geodeta uwzględnił dane wynikające z dokumentacji o nr [...] w zakresie określenia położenia ustalanej granicy w odległości 0,50 m od budynków posadowionych na działce uczestnika postępowania. wyjaśniając na jakim odcinku ustalenie w taki sposób granicy było uzasadnione.

Jak bowiem wynika z treści sporządzonego szkicu granicznego, ustalana granica w części określona została po istniejącym ogrodzeniu, tj. od punktu 376 przez punkt S101 do punktu [...] Natomiast pozostała część przedmiotowej granicy ustalona została wzdłuż widocznej miedzy tj. od punktu S102 przez punkt S107 do punktu [...] Geodeta wyjaśnił, że z operatu o nr [...] wykorzystał miarę 0,50 m od granicy działki nr [...] z działką nr [...] do budynku gospodarczego (stodoła), natomiast na jego podstawie postanowił nie wykorzystywać miary 0,50 m pomiędzy przedmiotowymi działkami na wysokości posadowionej obory na działce nr [...]. Geodeta w tym miejscu, po analizie z kolei operatu nr [...] postanowił wykorzystać kontrolnie miary czołowe od granicy działki nr [...] z działką nr [...] do budynku posadowionego na działce nr [...] i przyjąć jako podstawę ustalonej granicy istniejące na tym odcinku granicy ogrodzenie, które względem granicy działki nr [...] przebiegało nieco dalej w odległości 0,19 m od odtworzonej miary 0,50 m (0,50 m od naroża budynku do granicy) wyjaśniając dlaczego. Geodeta wskazał na niewielką różnicę oraz nadrzędność ustalenia przebiegu granic na spokojny stan posiadania, którego zakres wyznaczało trwałe ogrodzenie. W świetle znajdującego się w aktach operatu nr [...] takie działalnie, w ocenie sądu, trafnie zostało uznane przez organ odwoławczy za uzasadnione. Słusznie bowiem zauważył LINGiK, że w operacie tym znajduje się m. in. protokół graniczny z ustalenia granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi, w tym z działką nr [...]. W protokole tym opisano, że przebieg przedmiotowej granicy wykazany jest wzdłuż istniejącego ogrodzenia, co jest również zgodne z danymi wynikającymi z operatu z założenia ewidencji gruntów S.. Niniejszy protokół został zgodnie podpisany przez ówczesnych właścicieli tj. J. S., właściciela działki nr [...] i G. W. oraz J. W., właścicieli działki nr [...]. W ocenie sądu trafne jest stanowisko organu II instancji, że fakt określenia w 1986 r. przedmiotowej granicy po ogrodzeniu przez właścicieli działek o nr [...], sprecyzował przebieg przedmiotowej granicy w oparciu o szczegół sytuacyjny - istniejące ogrodzenie

W konkluzji geodeta na podstawie dokonanej analizy dokonał ustalenia od punktu 376 przez punkt S101, S102 do punktu S107 i zaznaczył, że istniejące ogrodzenie trwałe w punkcie SI02 różni się o 0,19 m od wskazanej miary w operacie o nr [...] (0,50 m od naroża budynku do granicy). Z kolei w dalszym punkcie dokonano ustalenia przebiegu granicy wzdłuż widocznej między, jak również zgodnie z danymi wynikającymi z operatu o nr [...], gdzie miara czołowa wynosząca 0,50 m zdefiniowała położenie przedmiotowej granicy na ustalanym odcinku. Po dokonaniu ustalenia przedmiotowej granicy geodeta dokonał ponownego przeliczenia powierzchni działek o nr [...] i nr [...]. Geodeta przedstawił w sporządzonym przez siebie opracowaniu, że wszystkie ustalone punkty graniczne spełniają obecnie obowiązujące standardy dokładnościowe, wskutek czego ustalono, że można dokonać numerycznego opisu granic przedmiotowych działek za pomocą zbioru punktów granicznych, których położenie zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów oraz wzajemnego położenia pomiędzy nimi.

Ze względu na zgodność przebiegu ustalonej granicy z granicą widoczną w terenie, zostało spełnione pierwsze kryterium pozwalające na dokonanie ustalenia przebiegu granic właśnie w oparciu o spokojny stan posiadania.

W kontekście podnoszonej w skardze argumentacji, iż sąsiad przebudował istniejący płot w 2015 r. bez udziału geodety i dlatego też niemożliwym jest by wskazywał on idealnie granicę działki, to wyjaśnić skarżącym należy, iż okoliczność ta nie zmienia prawidłowej oceny organu, że ustalenie przebiegu granic było możliwe w oparciu o ostatni spokojny stan posiadania.

Ostatni spokojny stan posiadania oznacza zasięg faktycznego władztwa nad gruntem, istniejący przez dłuższy czas w sposób niezakłócony przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zakres tego władztwa powinien być możliwy do ustalenia przez wyraźne znaki na gruncie np. budynek, czy tak jak w niniejszej sprawie ogrodzenie, miedzę. Chodzi o to, aby posiadanie, w granicach przez nie wyznaczonych, było ustabilizowane i niezakłócone. Te przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Sam bowiem fakt wyrażenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości sprzeciwu wobec długotrwałego stanu posiadania, ustabilizowanego na gruncie, nie wyklucza wyznaczenia granicy wedle kryterium, jakie przewiduje § 33 ust. 2 rozporządzenia egib. Stan posiadania może odbiegać od stanu prawnego. Granica widniejąca na gruncie może nie być zgodna z granicą prawną. Jednakże kwestie dotyczące prawidłowego zasięgu prawa własności nie mogą być rozstrzygane w postepowaniu modernizacyjnym. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługującego do niej prawa własności, dlatego też spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz do postępowania rozgraniczeniowego przed właściwym organem.

Należy zgodzić się również z organem odwoławczym, że analiza ustalonej pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] granicy w kontekście drugiego kryterium warunkującego ustalenie granicy na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, tj. czy przebieg ustalonej granicy nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek taką zgodność wykazała. Geodeta ustalając granicę wykorzystał dane wynikające z operatów o nr [...], skąd wykorzystał miary czołowe określające przebieg granicy względem budynków M. S. oraz fakt ustalenia przebiegu przedmiotowej granic po istniejącym ogrodzeniu. Wykonawca niniejszego opracowania powyższe okoliczności wziął pod uwagę określając przebieg granicy, który okazał się nie być sprzeczny z istniejącą dokumentacją źródłową, co jak trafnie ocenił organ odwoławczy również pozwoliło na określenie przedmiotowej granicy zgodnie ze stanem prawnym.

Skarżący zarzucili w skardze, że czynności modernizacyjne doprowadziły do zmiany danych dotyczących stanu własności, a więc powierzchni ich działki.

Zdaniem sądu, okoliczność, że ustalenie granicy spowodowało, że powierzchnia działki [...] dodatkowo uległa zmniejszeniu, nie świadczy o tym jak sugerują skarżący, że zaingerowano w ich prawo własności. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić, że powierzchnia działki jest pochodną jej granic i stanowi dane ewidencyjne tej działki. Nie kształtuje się granic działek w taki sposób, aby uzyskać konkretną powierzchnię. Powierzchnia określona w dokumencie własności, czy w księdze wieczystej nie jest chroniona wiarą publiczną ksiąg wieczystych i może ulec zmianie na skutek różnych zdarzeń prawnych lub faktycznych. Organy ewidencyjne są zaś tylko rejestratorem zmian prawnych, a ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Dlatego też nieskuteczne są zarzuty skargi co do bezpodstawnego zmniejszenia powierzchni działki skarżących. Powierzchnia jest wypadkową położenia punktów granicznych. Powierzchnie działek przy zakładaniu ewidencji gruntów były liczone graficznie metodą przybliżoną i wykazane z dokładnością zapisu do 0,01 ha, dlatego występują rozbieżności. Obecnie powierzchnie działek ujawnione w ewidencji gruntów i budynków są obliczone analitycznie ze współrzędnych obliczonych na podstawie danych pomiarowych i wykazane zgodnie z § 16 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów z 2021 r., z dokładnością zapisu do 0,0001 ha.

Geodeta w sporządzonej dokumentacji wyjaśnił, że przeprowadzono wstępny pomiar metodą GPS GNSS (Globalny System Nawigacji Satelitarnej) szczegółów terenowych, w tym ostatniego spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w § 33 ust. 2 rozporządzenia egib, ale także punktów potrzebnych do szkiców terenowych takich jak np. naroży budynków w niedalekiej odległości od granic, ogrodzeń, słupów itp. zgodnie z § 33 ust. 6 pdpkt 2 rozporządzenia egib. Czynności te pozwoliły na prawidłowe opracowanie Roboczej B. D., dla której wykonawca mógł określić m.in., czy spokojny stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach, jak i na przygotowanie szkiców granicznych, o których mowa w § 33 ust. 6 pdpkt 2 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z powyższą regulacją integralną częścią protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych są szkice graniczne sporządzone przez geodetę uprawnionego, które zawierają m.in. usytuowanie punktów granicznych w stosunku do szczegółów terenowych położonych na ustalanych granicach lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie, takich jak budynki, ogrodzenia, słupy oraz miedze, przedstawione w sposób graficzny i doprecyzowane opisem lub danymi określającymi odległości tych punktów do szczegółów terenowych.

Jak już wskazano przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych zarządza starosta (art. 24a p.g.i.k. ust. 1). Procedura przeprowadzenia modernizacji, w szczególności jej kolejne etapy, możliwość zgłaszania uwag i zarzutów oraz skutki prawne upływu terminu do zgłaszania zarzutów do danych objętych modernizacją, zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, które zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków określone zostały w omówionych wyżej przepisach art. 24a ust. 2 – 12 p.g.i.k. Zgłoszenie ogólnikowo określonych zastrzeżeń co do ustalonych punktów granicznych i powierzchni działki nie może odnieść skutku w zakresie danych ujawnionych w ewidencji na skutek modernizacji. Jeszcze raz należy podkreślić, że celem modernizacji jest uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia egib oraz modyfikacja istniejących danych ewidencyjnych. Zatem procedura ta nie służy do rozstrzygania spornych stanów na gruncie, jeżeli chodzi o przebieg granic. W sytuacji, gdy powstaje spór co do przebiegu granicy, a także co do położenia znaków granicznych, to spór taki może być rozstrzygnięty wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego. Zmiana przebiegu granic byłaby zatem możliwa po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nowej dokumentacji sporządzonej w odrębnym postępowaniu - sądowym lub administracyjnym przeprowadzonym na wniosek strony.

Dodatkowo tylko zwrócić uwagę należy, że opracowana w postępowaniu modernizacyjnym dokumentacja stanowiąca podstawę dokonanych i kwestionowanych przez skarżących zmian przed przyjęciem takiego opracowania do zasobu, zgodnie z postanowieniami art. 12b ust. 1 i ust. 1a Prawa geodezyjnego i kartograficznego podlega weryfikacji przez właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, pod względem jej zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. W szczególności weryfikacja dotyczyła wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz opracowywania wyników tych pomiarów a także kompletności przekazywanych wyników prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. W niniejszej sprawie Starosta Z. dokonał weryfikacji złożonych prac geodezyjnych i ostateczny wynik weryfikacji prac operatu technicznego uwzględniając wynik cząstkowy opisany w pkt 5-7 tego protokołu został oznaczony jako "pozytywny" (tom II k. [...]-[...]).

Podsumowując, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że wszelkie istniejące dotychczas nieścisłości zostały przez organy wyjaśnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono szczegółowo jakie operaty były miarodajne w postępowaniu modernizacyjnym, w zakresie koniecznym do wykazania przebiegu granicy przedmiotowych działek. Dokumentacja ta została przeanalizowana zarówno przez wykonawcę, jak i organy pod względem dokładności, aktualności i kompletności, i przydatność do wykonania prac. Analiza ta została dokonana w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zachowaniem reguł tej oceny. W szczególności, organy podjęły w rozpoznawanej sprawie wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły i oceniły materiał dowodowy, niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej k.p.a. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i został poddany wszechstronnej analizie, a wyprowadzone wnioski należało uznać za spójne i logiczne. Zaskarżona decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zawiera bowiem wszystkie wskazane w tym przepisie elementy oraz wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił.