Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 699/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 58 par. 1  pkt 6  i par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. W. na czynność Starosty [...] w przedmiocie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

T. W. (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Starosty [...] (dalej też jako: organ) w przedmiocie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego pod numerem [...].

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej czynności naruszenie art. 12b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 z późn. zm. – dalej jako: p.g.k.), poprzez niezweryfikowanie ze wszystkimi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii wyników zgłoszonych prac geodezyjnych przez ich wykonawcę, tj. operatu technicznego zgłoszonego do Starosty [...] za Nr [...].

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej czynności lub stwierdzenie jej bezskuteczności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że znana jest jej linia orzecznicza, zgodnie z którą stroną takiego postępowania może być wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych, jednak zaznaczyła, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca jako właściciel nieruchomości posiada istotny interes prawny w uchyleniu lub stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonej czynności, bowiem – w jej ocenie – na podstawie wadliwie przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ww. operatu technicznego zgłoszonego do Starosty, Wojewoda Małopolski najpierw wdroży postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, a następnie wywłaszczy skarżącą z jej nieruchomości, odmawiając równocześnie powołania biegłego geodety, gdyż podstawą decyzji będzie przyjęty już do zasobu przedmiotowy operat.

W dalszej kolejności skarżąca szczegółowo przedstawiła stan faktyczny sprawy, opisując poszczególne czynności podejmowane przez nią i jej pełnomocnika, w tym powołując przebieg rozmów jej pełnomocnika z geodetą oraz zarzucając szereg nieprawidłowości w toku czynności podejmowanych przez geodetę. W szczególności podniesiono, że geodeta wbrew treści zawiadomienia z dnia 7 września 2022 r. wykonał prace geodezyjne na 2 dni przed ustalonym w zawiadomieniu terminie, dokonując przy tym ustalenia przebiegu granic pomiędzy wskazanymi działkami (w tym będącej własnością skarżącej), co nie było objęte ww. zawiadomieniem, a wynikało z niedoręczonego zgodnie z prawem zawiadomienia z dnia 26 października 2022 r., gdzie do ustalenia przebiegu granic wskazano, już działkę nieobjętą zawiadomieniem z dnia 7 września 2022 r. Zwrócono również uwagę, że geodeta nie wykonywał czynności ustalenia przebiegu granic zgodnie z zawiadomieniem z dnia 7 września 2022 r., lecz dokonał pomiarów mających na celu podział nieruchomości skarżącej, a nadto, że nie mógł on zgłosić prac polegających na sporządzeniu mapy z projektem podziału nieruchomości skarżącej, ponieważ nie miał do tego jakiegokolwiek tytułu prawnego. Tym samym zdaniem skarżącej, w warunkach niniejszej sprawy, geodeta nie miał prawa do wykonywania na jej nieruchomości jakichkolwiek czynności czy to przygotowania mapy z projektem podziału nieruchomości, czy też ustalenia przebiegu granic jej nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi. W konsekwencji w ocenie skarżącej, organ winien był negatywnie zweryfikować wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych i w dalszej konsekwencji wydać decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

W nawiązaniu do powyższego skarżąca wskazała, że pismem z dnia 3 listopada 2022 r. wystąpiła do organu wnosząc m.in. o negatywną weryfikację wyników zgłoszonych ww. prac geodezyjnych nr [...] przez ich wykonawcę, a następnie opisała przebieg wymiany korespondencji prowadzonej w tym zakresie z organem.

Jednocześnie zdaniem skarżącej istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa przez geodetę poświadczenia nieprawdy w dokumencie, jakim jest protokół z czynności geodezyjnych, co do okoliczności mającej znaczenie prawne (por. art. 271 k.k.) i w tym zakresie przytoczyła argumentację mającą przemawiać za takim podejrzeniem.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ odnosząc się do wniosku o jej odrzucenie wskazał, iż w jego ocenie kwestionowana czynność nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W dalszej kolejności, z ostrożności procesowej na wypadek nie uwzględnienia pierwszego z wniosków, organ odniósł się również do merytorycznych zarzutów skargi, wskazując, że w jego ocenie są one bezpodstawne i przedstawił w tym zakresie argumentację na poparcie takiego twierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.– dalej jako: p.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.), jak również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.).

Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż określone w pkt 1-5a tego paragrafu, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie do treści art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.

Mając na uwadze tak określony zakres właściwości sądów administracyjnych, przede wszystkim wymaga oceny, czy objęta zakresem skargi czynność Starosty [...] w przedmiocie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych wymienionym w ww. przepisie.

W tym zakresie wskazać należy, że w ocenie Sądu, czynność organu administracji publicznej polegająca na włączeniu (przyjęciu) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego – nie mieści się w katalogu form działania administracji zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a w szczególności nie jest ona czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tj. czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Należy w tym miejscu zaznaczyć, jak już czynił to tutejszy Sąd w podobnych przedmiotowo sprawach (w szczególności w postanowieniu z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1534/21, czy też w postanowieniu z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 923/22; oba orzeczenia dostępne w CBOSA), którą to argumentację Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela – wyjaśniając znamiona przedmiotu zaskarżenia opisanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podkreśla się, że "dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (...) wiąże z danym aktem lub czynnością (...). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, Komentarz do art. 3 p.p.s.a., uwaga nr 47, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, LEX online). Rozważając zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy zatem w pierwszej kolejności zidentyfikować określone uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, a następnie – uchwytny, obiektywny, normatywnie przewidziany związek przyczynowo-skutkowy między kształtem, granicami tudzież możliwością bądź sposobem wykonywania tego uprawnienia lub obowiązku a wchodzącą w rachubę czynnością.

Co przy tym istotne, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie czy dana czynność (kategoria czynności) jest formą działania administracji określoną w ww. przepisie – musi nastąpić niejako in abstracto. Wymaga bowiem podkreślenia, że określona, przewidziana prawem czynność organu administracji publicznej, z uwagi na swoje właściwości albo generalnie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, albo nie – a takie jej zaklasyfikowanie nie powinno zależeć od okoliczności konkretnej sprawy. Zaskarżalność czynności do sądu administracyjnego, tym bardziej nie może zależeć od tego, czy in concreto jest ona wadliwa, czy też niewadliwa (co może mieć wpływ wyłącznie na ocenę zasadności skargi uprzednio uznanej za dopuszczalną).

Analiza zaskarżonej w przedmiotowej sprawie czynności prowadzi natomiast do wniosku, że w jej następstwie odnośny operat staje się jednym z materiałów zasobu i w istocie do tego sprowadzają się skutki takiej czynności. Nie można przy tym zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku i to takim związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania. Jednocześnie wymaga zaznaczenia, że od tego, czy taki lub inny dokument stał się jednym z materiałów zasobu, prawo własności w żaden sposób nie zależy. Czynność przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z punktu widzenia prawa własności ani sposobu jego wykonywania nie ma jakiegokolwiek konstytutywnego znaczenia; niczego też w tym zakresie autorytatywnie nie przesądza. Czynność ta nie zamyka, ani w żaden sposób nie ogranicza także właścicielowi prawnych możliwości dochodzenia ustalenia zasięgu przysługującego mu prawa własności, w tym granic przedmiotowej nieruchomości.

Zwrócić należy również uwagę, że podobnie też Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do klasyfikacji tego rodzaju czynności, jak zaskarżona w przedmiotowej sprawie, wyjaśniał, iż czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podkreślając zarazem, że dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne, a czynność przyjęcia jej do przedmiotowego zasobu nie stanowi aktu ani czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r, sygn. akt I OSK 2201/13, LEX nr 1557149).

Dodatkowo, niezależnie od powyższego wskazać należy, że zdaniem Sądu, kwestionowana w przedmiotowej sprawie czynność nie stanowi także żadnej innej z form działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. W jej następstwie – jak już zaznaczono – nie dochodzi bowiem do żadnego rozstrzygnięcia, które w sposób władczy kształtowałoby sytuację prawną skarżącej (w szczególności w odniesieniu do prawa własności nieruchomości, na które powołuje się w treści skargi), a wobec powyższego, w ocenie Sądu, skarżącej nie przysługuje prawo do skutecznego wniesienia skargi w tak określonym przedmiocie.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że z treści skargi wydaje się wynikać, iż skarżąca upatruje podstaw do wniesienia skargi na ww. czynność oraz interesu prawnego w uchyleniu lub stwierdzeniu bezskuteczności tej czynności, w tym, iż – w jej ocenie – na podstawie wadliwie przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ww. operatu technicznego zgłoszonego do Starosty, Wojewoda Małopolski najpierw wdroży postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, a następnie wywłaszczy skarżącą z jej nieruchomości, odmawiając równocześnie powołania biegłego geodety, gdyż podstawą decyzji będzie przyjęty już do zasobu przedmiotowy operat. Jednocześnie jednak skarżąca podkreśla, że postępowanie w ww. przedmiocie nie zostało wszczęte. Wobec powyższego zaznaczyć należy, że – zdaniem Sądu – ewentualna możliwość powołania się przez inne organy administracyjne na ww. operat techniczny w prowadzonych przez nie przyszłych postępowaniach administracyjnych nie ma sama z siebie bezpośredniego wpływu na przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości. Jak bowiem skarżąca zaznaczyła w treści skargi postępowanie takie w chwili obecnej nie zostało nawet wszczęte, a w związku z tym wyrażona przez nią obawa o niepowołaniu biegłego w toku takiego postępowania ma charakter potencjalny i odnosi się do ewentualnych zdarzeń przyszłych i niepewnych.

Jednocześnie na marginesie Sąd nadmienia, że podnoszony przez skarżącą zarzut uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przez geodetę poświadczenia nieprawdy w dokumencie, jakim jest protokół z czynności geodezyjnych, co do okoliczności mającej znaczenie prawne (por. art. 271 k.k.) nie odnosi się do zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych.

Dlatego też z uwagi na wskazane powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia.