Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 35/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 106 par. 1, art. 127 par 1, art. 134,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Szczerców na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 23 listopada 2022 r. nr KO.461.30.2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2022 r. nr KO.461.30.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym sprawy z odwołania Wójta Gminy Szczerców od decyzji Wójta Gminy Kleszczów z dnia 27 września 2022 r. znak OŚG.6220.17.2020 ustalającej, z wniosku S. Sp. z o.o. zs. w B., środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie kolektora tłocznego odbierającego retencjonowaną mieszaninę oczyszczonych ścieków deszczowych i przemysłowych z zakładu S. z o.o., planowanego do realizacji na działkach ewid. o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] i [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], gm. K., a także [...],[...],[...] obręb [...], gm. S. i określającej warunki jego realizacji, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej "k.p.a"), stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przywołaną wyżej decyzją z dnia 27 września 2022 r. znak OŚG.6220.17.2020, podjętą na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej "u.i.o.ś"), § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) oraz w związku z art. 104 k.p.a., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie kolektora tłocznego odbierającego retencjonowaną mieszaninę oczyszczonych ścieków deszczowych i przemysłowych z zakładu S. Sp. z o.o., planowanego do realizacji na działkach ewid. o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb B. i [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], gm. K., a także [...],[...],[...] obręb [...], gm. S. i określił warunki jego realizacji.

Wydanie wskazanej decyzji zostało poprzedzone zajęciem stanowiska przez Wójta Gminy Szczerców, który postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr BR.8.6220.2021, wydanym na podstawie art. 75 ust. 4 i 5b u.i.o.ś. oraz art. 106 § 1 k.p.a., negatywnie zaopiniował warunki realizacji przedsięwzięcia zawarte w przedłożonym projekcie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Przebudowa kolektora tłocznego odbierającego retencjonowaną mieszaninę oczyszczonych ścieków deszczowych i przemysłowych z zakładu S.Sp. z o. o. zs. w B.".

Decyzję Wójta Gminy Kleszczów o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia doręczono na piśmie inwestorowi, natomiast pozostałe strony postępowania o wydaniu decyzji zostały poinformowane w formie obwieszczenia na podstawie art. 74 ust. 3 u.o.ś. w zw. z art. 49 k.p.a. Z rozdzielnika decyzji wynika, iż do wiadomości otrzymali ją również: Gmina S., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Ł, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w B. i Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina Szczerców, reprezentowana przez Wójta Gminy Szczerców, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj. art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś. i wniosła o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano na okoliczności, które zdaniem strony skarżącej świadczą o tym, iż przedsięwzięcie negatywnie wpłynie na środowisko. Były to głównie obawy związane z odprowadzaniem ścieków przemysłowych do cieku wodnego Struga A., co, w ocenie odwołującej, spowoduje brak możliwości osiągnięcia celów środowiskowych określonych w art. 57 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2625). Ponadto, zdaniem skarżącej, Wójt Gminy Kleszczów nie uwzględnił Gminy Szczerców jako strony podczas ustalania stron postępowania, podczas gdy działka nr [...] położona w obrębie [...], która stanowi w ¼ własność Gminy Szczerców, leży w odległości mniejszej niż 100 m od działek, na których planowane jest przedsięwzięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając niedopuszczalność odwołania, podkreśliło, iż inwestor planuje przedsięwzięcie na obszarze dwóch gmin, tj. na działkach ewid. o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] i [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], gm. K., a także nr: [...],[...],[...] obręb [...], gm. S. Zatem Gmina Szczerców, stosownie do treści art. 74 ust. 3a u.i.o.ś, winna być uznana za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2022 r. znak BR.8.6220.2021, wydanym na podstawie art. 75 ust. 4 i 5b u.i.o.ś. oraz art. 106 § 1 k.p.a. Wójt Gminy Szczerców negatywnie zaopiniował warunki realizacji ww. przedsięwzięcia. Wyznaczenie zaś w sprawie organowi gminy (wójtowi) roli organu opiniującego w trybie art. 106 k.p.a. nie pozwala na dochodzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego ochrony interesu prawnego w postępowaniu jako strona. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, wniesienie przez Wójta Gminy Szczerców odwołania od ww. decyzji jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina Szczerców, reprezentowana przez Wójta Gminy Szczerców, zaskarżając powyższe postanowienie w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie przepis ten miał zastosowanie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.:

– art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś - poprzez jego niezastosowanie w sprawie, mimo iż Gminie Szczerców w niniejszym postępowaniu przysługiwał przymiot strony z uwagi na fakt, iż działka nr [...] położona w obrębie [...], która stanowi w ¼ własność Gminy S. leży w mniejszej odległości niż 100 m od działki nr [...] obręb [...], gm. S., na których planowane jest przedsięwzięcie. Wobec powyższego winna ona być potraktowana jako strona postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca wskazała, iż zainteresowanie Gminy Szczerców wynikiem postępowania o wydanie decyzji środowiskowej nie wynikało z faktu, iż Wójt Gminy Szczerców w sprawie występował w roli organu współdziałającego, a podyktowane było posiadaniem przez Gminę Szczerców interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Interes prawny gminy wynikał z normy prawa materialnego zawartej w art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś. Wójt Gminy Szczerców podkreślił, iż w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja wyjątkowa, gdzie wójt gminy jako organ współdziałający, występuje w podwójnej roli - także jako reprezentant podmiotu - gminy, której z uwagi na jej interes prawny przysługuje w sprawie przymiot strony. Okoliczność ta w niniejszej sprawie została pominięta, przez organy orzekające w sprawie.

Z uwagi na powyższe okoliczności, Gmina Szczerców wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jako że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, uprawnione było jej rozpoznanie w trybie uproszczonym.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia ze względu na nieposiadanie przez skarżącą gminę statusu strony.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Należy zatem podkreślić, że przepis art. 134 k.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, obejmującej wyłącznie czynności wstępne.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z dwojakiego rodzaju przyczyn: przedmiotowych oraz podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z 11.12.2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381).

Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych przez organ odwoławczy w formie postanowienia w myśl art. 134 k.p.a. jest zatem uzasadnione w przypadku, gdy z treści złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma statusu strony. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można jednak mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z potrzebą oceny interesu prawnego. Podobnie wypowiadają się w tej kwestii także przedstawiciele doktryny. Zdaniem P. Przybysza "jest dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 134, jeżeli zachodzi oczywisty brak legitymacji odwoławczej, tzn. taki brak, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego." (P. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 134). Podobnie wypowiadają się w tej kwestii M. Bursztynowicz i M. Sługocka stwierdzając, że "Wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka" (np. gdy odwołanie od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego złożyła osoba, która nie złożyła wniosku w tym zakresie i nie jest następcą prawnym wnioskodawcy)." (M. Bursztynowicz, M. Sługocka (w:) M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020, art. 134).

Przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania organ drugiej instancji, w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, miał obowiązek dokonać wstępnych ustaleń, czy nie zachodzą powody wyłączające możliwość załatwienia sprawy co do istoty, w tym ocenić, czy odwołanie zostało złożone w terminie i czy jest dopuszczalne. Stwierdziwszy wystąpienie okoliczności powodujących niedopuszczalność odwołania, organ odwoławczy, na podstawie art. 134 k.p.a., zobligowany jest do wydania postanowienia, stwierdzającego jego niedopuszczalność.

W niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności zważyć, że zgodnie z art. 75 ust. 4 i 5b u.i.o.ś., w przypadku przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, wykraczającego poza obszar jednej gminy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza, prezydenta miasta właściwego dla pozostałego terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie. Opinię tę wydaje się w drodze postanowienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o jej wydanie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisów art. 106 § 5 i 6 k.p.a. nie stosuje się.

Jak wskazano powyżej, największa część terenu, na którym ma zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, znajduje się na terenie Gminy Kleszczów, zatem to Wójt Gminy Kleszczów był właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Wójt Gminy Szczerców został natomiast umocowany do zaopiniowania przedmiotowej inwestycji, co rzeczywiście w niniejszej sprawie nastąpiło w drodze wydanego przez niego postanowienia z dnia 5 sierpnia 2022 r.

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Wójt Gminy Szczerców, w świetle przepisu art. 75 ust. 4 i 5b u.i.o.ś., jest organem współdziałającym w rozumieniu przepisu art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu przez Wójta Gminy Kleszczów decyzji merytorycznej w tym przedmiocie. Do współdziałania organów na podstawie art. 75 ust. 4 u.i.o.ś należy bowiem stosować art. 106 k.p.a., z wyłączeniem jego paragrafów 5 oraz 6.

Sąd podziela ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego nie tylko wtedy, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, ale także wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji. Przyznanie w art. 75 ust. 4 i 5b u.i.o.ś. wójtowi gminy uprawnienia do uczestnictwa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia jako organu opiniującego oznacza, iż w ramach wskazanej procedury organowi gminy przypisano kompetencje do wykonywania funkcji w sferze władzy publicznej (imperium). Wydawana przez organ opinia, jako forma uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a., jest prawną formą wpływania przez organ opiniujący na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ prowadzący postępowanie. Nie ma znaczenia, że zajęcie stanowiska przyjmuje kształt niewiążącej opinii. Samo przypisanie prawa do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej organowi wykonującemu z zasady funkcje w zakresie władzy publicznej (wójt gminy) przesądza, iż dana jednostka samorządu terytorialnego w ramach tego samego postępowania nie może chronić swojego interesu na zasadach przypisanych stronie postępowania. Innymi słowy gmina nie ma interesu prawnego w sprawie, skoro wykonuje zadania z zakresu władzy publicznej. Sąd zauważa, że stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie, zaś zgodnie z art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. Gminie Szczerców niewątpliwie przysługuje prawo własności działek nr [...],[...],[...] oraz [...] obręb [...], na których częściowo ma zostać umiejscowiona przedmiotowa inwestycja. Jednakże w takim wypadku nie można łączyć pozycji organu ustawowo upoważnionego do współdecydowania przy wydaniu określonej decyzji z pozycją podmiotu kwestionującego decyzję kończącą postępowanie. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji publicznej może w toku jednego postępowania administracyjnego zajmować różne pozycje (raz organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. przykładowo wyrok NSA w Warszawie z 12.01.1994 r., sygn. II SA 1971/93; wyrok NSA z 15.07.2008 r., sygn. II GSK 246/08; wyrok NSA z 26.01.2016 r., sygn. II OSK 1276/14; wyrok NSA z 7.09.2017 r., sygn. II OSK 29/16, wszystkie opublikowane w bazie orzeczeń CBOSA pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając powyższe stanowisko, Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim słusznie stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez Gminę Szczerców od decyzji Wójta Gminy Kleszczów w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji, skoro Wójt Gminy Szczerców był organem wyrażającym opinię w toku tego postępowania na mocy art. 106 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 4 i 5 b u.i.o.ś. Podkreślić należy, iż w konsekwencji Gminie Szczerców nie przysługuje przymiot strony tego postępowania, a więc również możliwość skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego. W takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, stosownie do treści art. 134 k.p.a., było zobligowane do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Gminy Szczerców od decyzji Wójta Gminy Kleszczów. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

IB