Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 631/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant: Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. – G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 932/10 w sprawie ze skargi J. G. i I. K. – G. na uchwałę Rady Miasta Sochaczew z dnia 24 listopada 2009 r. nr XLIX/455/09 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Sochaczew na rzecz I. K. – G. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 932/10 oddalił skargę J. G. i I. K. – G. na uchwałę Rady Miasta Sochaczew z dnia 24 listopada 2009 r., nr XLIX/455/09 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Sochaczewie, działając w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: usg) uchwaliła zmianę nazwy ulicy z ul. Generała Karola Świerczewskiego na ul. Władysława Grabskiego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że obecna nazwa ulicy upamiętniająca działacza komunistycznego, biorącego udział w wojnie przeciwko Polsce w 1920 r., stanowi wyraz lekceważenia pamięci Marszałka Józefa Piłsudskiego, przeciw któremu walczył w szeregach Armii Czerwonej, a ulice te zbiegają się w jednym miejscu. Ponadto, w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy znajduje się skwer imienia NSZZ "Solidarność" z tablicą upamiętniającą walkę Solidarności z komunizmem, które to sąsiedztwo stanowi wyraz braku szacunku dla dorobku walki członków Solidarności o wolność obywatela i niezawisłość Polski w XX wieku.

W dniu 17 grudnia 2009 r. I. K.-G. i J. G., działając w oparciu o art. 101 usg, wezwali Radę Miejską w Sochaczewie do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie powyższej uchwały. Wskazali, że zmiana patrona ulicy została podjęta bez zgody wszystkich mieszkańców ulicy, a radni nie wzięli pod uwagę pisemnych stanowisk wszystkich zainteresowanych podmiotów. Zwrócili uwagę na wysokie koszty zmiany danych adresowych w umowach dotyczących najmu lokali oraz danych rejestracyjnych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.

W dniu 22 grudnia 2009 r. Rada Miejska w Sochaczewie uchwałą Nr LI/475/09 negatywnie odniosła się do powyższego wezwania. W piśmie z dnia 28 grudnia 2009r. I. K.-G. i J. G. złożyli wniosek o wycofanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa ze względu na konieczność ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego.

W dniu 2 lutego 2010 r. do Rady Miejskiej w Sochaczewie wpłynęło wezwanie mieszkańców ul. Świerczewskiego, w tym I. K.-G. oraz J. G. do usunięcia naruszenia prawa powstałego w wyniku podjęcia uchwały z dnia 24 listopada 2009 r. Nr XLIX/455/09. W wezwaniu mieszkańcy zwrócili uwagę, że konsultacje społeczne w sprawie zmiany ulicy zostały przeprowadzone w sposób niedbały, a większość mieszkańców ulicy była i jest przeciwko zmianie ulicy. Wskazali również, że podjęcie uchwały spowoduje koszty związane z wymianą dokumentów i umów, gdyż uchwala nie zakłada zwrotu tych kosztów. Mieszkańcy powołali się też na art. 3 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, podnosząc, że właściwość rady gminy do rozstrzygnięcia o określonej kwestii stanowi jedynie jej prawo do załatwiania sprawy ale nie prawo do jednostronnego jej rozstrzygnięcia według uznania rady. W ich ocenie z wniosku Burmistrza nie wynikał obowiązek prawny obligujący do zmiany nazwy ulicy, która spowodowała pogorszenie bezpieczeństwa ewidencyjno-życiowego, przeciwpożarowego i w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej.

Uchwałą LIII/500/10 z dnia 1 marca 2010 r. Rada Miejska w Sochaczewie odmówiła dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 24 listopada 2009 r. Nr XLIX/455/09.

W dniu 10 maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga J. G., I. K.-G., Z. R., J. J., K. M., D. K., D. R. oraz M. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Sochaczewie z dnia 24 listopada 2009 r., Nr XLIX/455/09. Skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zwracając uwagę na konieczność pokrycia wysokich kosztów związanych ze zmianą nazwy ulicy, niewskazanie źródeł ich finansowania oraz niewłaściwie przeprowadzone konsultacje.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. R., J. J., K. M., D. K., D. R. oraz M. R.

Na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. J. G. wskazał, że wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego, na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Sochaczewie w sprawie zmiany nazwy ulicy, z zagrożenia poczucia bezpieczeństwa administracyjnego, wyrażającego się w konieczności poniesienia kosztów, wymiany dokumentów zarówno poświadczających tożsamość, jak i związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz z braków formalnych tej uchwały m.in. niewskazania źródeł jej finansowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozważając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi oraz legitymacji procesowej skarżących, Sąd stwierdził, że został spełniony warunek wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak podkreślił Sąd, skarżący występowali wprawdzie z takim wezwaniem dwukrotnie, a mianowicie w dniu 17 grudnia 2009 r. oraz w dniu 2 lutego 2010 r., jednak pierwsze wezwanie Sąd ocenił jako przedwczesne, albowiem uchwała Rady Miejskiej w Sochaczewie z dnia 24 listopada 2009 r., Nr XLIX/455/09 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 11 grudnia 2009 r. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) weszła ona w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, a zatem pierwsze z wezwań było przedwczesne i nieskuteczne, a termin do złożenia skargi biegł w niniejszej sprawie dopiero od doręczenia skarżącym uchwały Rady Miejskiej w Sochaczewie z dnia 1 marca 2010 r., Nr LIII/500/10 odmawiającej dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 24 listopada 2009 r. Nr XLIX/455/09.

Odnosząc się do legitymacji procesowej skarżących Sąd wskazał, że posiadają oni interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Są oni bowiem mieszkańcami nieruchomości położonej przy drodze publicznej, będącej ulicą, której zmiany nazwy z ul. Generała Karola Świerczewskiego na ul. Władysława Grabskiego dotyczy zaskarżona uchwała. Zmiana nazwy ulicy wiąże się z obowiązkiem wymiany dokumentów oraz może spowodować po stronie skarżących powstanie kosztów związanych z wymianą dokumentów. Podjęcie takiej uchwały wywołuje zatem liczne skutki prawne odnoszące się wprost do skarżących, a które wynikają z konieczności przeprowadzenia szeregu czynności administracyjnych związanych z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). W rezultacie Sąd uznał, że podjęcie zaskarżonej uchwały wpłynęło na sytuację prawną skarżących, co stanowiło podstawę do wniesienia skargi.

Przechodząc następnie do badania prawidłowości zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Sochaczewie z dnia 24 listopada 2009 r. Nr XLIX/455/09 jest zgodna z prawem. Powołując treść stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej uchwały przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 usg, Sąd wskazał, że podejmowanie uchwał w przedmiocie nazw ulic stanowi wyłączną kompetencję organu stanowiąco-kontrolnego gminy. To rada gminy samodzielnie decyduje o zmianie nazwy ulicy biorąc pod uwagę m. in. uwarunkowania historyczne i kulturowe oraz zasadność uhonorowania wskazanej osoby patronatem ulicy. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Sochaczewie podjęła uchwałę o zmianie nazwy ulicy z gen. Karola Świerczewskiego na ul. Władysława Grabskiego motywując zmianę właśnie uwarunkowaniami historycznymi. W ocenie Sądu, Rada Miejska w Sochaczewie w sposób uprawniony skorzystała ze swojej ustawowej kompetencji do kształtowania nazewnictwa ulic miejskich, w związku z czym nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut samowolnego działania organu. Istotne natomiast jest, aby tryb podejmowania uchwały był zgodny z obowiązującymi przepisami, a podjęta uchwała odpowiadała wymogom formalnym przewidzianym przepisami prawa.

Jak stwierdził Sąd, pomimo istnienia pewnego sporu, przede wszystkim na gruncie doktryny i braku wyraźnego wskazania w art. 40 ust. 1 i 2 usg lub innym przepisie rangi ustawowej, uchwałę w sprawie zmiany nazwy ulicy należy zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego. Zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały do ww. kategorii powoduje – obok obowiązku promulgacyjnego – przede wszystkim konieczność odpowiedniego zastosowania przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Analizując prawidłowość uchwały w świetle ww. przepisów należy uznać, że jest ona zgodna z przepisami Działu VII "Zasad techniki prawodawczej", zawiera prawidłowe oznaczenie organu, podstawę prawną oraz nr porządkowy, właściwy układ przepisów oraz odpowiednie uzasadnienie. Również tryb podjęcia uchwały przez radnych nie wywołuje uzasadnionych wątpliwości co do naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu braku zgody wszystkich mieszkańców Sąd zauważył, że zgoda taka nie jest wymagana do podjęcia uchwały przez radę gminy o zmianie nazwy ulicy. Przepisy ustawy ściśle określają przypadki, w których mieszkańcy podejmują decyzje w sprawach istotnych z punktu widzenia społeczności lokalnej, a mianowicie w drodze referendum gminnego. W niniejszej sprawie nie była wymagana zgoda wszystkich mieszkańców, ani ich bezpośrednie głosowanie w drodze referendum, w związku z czym radni podejmujący uchwałę o zmianie nazwy ulicy nie byli zobowiązani do analizy stanowiska każdego mieszkańca gminy. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się natomiast na konieczność wyczerpania odpowiedniego trybu konsultacji z mieszkańcami zmiany nazwy ulicy. Konsultacje przeprowadza się w przypadkach przewidzianych w ustawie oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, a zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 1 i 2 usg). Poza kilkoma przypadkami obligatoryjnego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami (np. w przypadku utworzenia jednostki pomocniczej gminy – art. 35 ust. 1 usg) przeprowadzenie konsultacji pozostawione jest do uznania organu gminy, a zasady i tryb, na jakich są przeprowadzone regulacjom zawartym w odpowiedniej uchwale rady gminy. Podjęcie uchwały o zmianie nazwy ulicy nie jest uwarunkowane koniecznością przeprowadzenia wcześniejszych konsultacji z mieszkańcami. Tym niemniej – biorąc pod uwagę treść przepisów regulujących ustrój samorządu terytorialnego oraz art. 3 ust. 1 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) – w ocenie Sądu - należy przyjąć, że zmiana nazwy ulicy należy do istotnych zagadnień mających wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej, w związku z czym zasadne jest przeprowadzenie odpowiednich konsultacji z mieszkańcami. W niniejszej sprawie tego rodzaju konsultacje zostały przeprowadzone.

Odpowiadając na zarzut dotyczący niedbałego przeprowadzenia konsultacji Sąd, powołując się na treść § 3 ust. 1 uchwały Nr LX/573/06 Rady Miejskiej w Sochaczewie z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miasta Sochaczew, stwierdził, że przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami w formie listów konsultacyjnych, jak również połączenie tej formy z inną formą np. telefoniczną należy uznać za prawidłowe.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego wysokich kosztów zmiany dokumentów poświadczających tożsamość oraz związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, Sąd wskazał, że rada gminy podejmując uchwałę w sprawie zmiany nazwy ulicy nie jest obowiązana do zapewnienia odpowiedniej kwoty środków finansowych na pokrycie powyższych wydatków dla mieszkańców nieruchomości zlokalizowanych przy ulicy objętej zmianą. Wprawdzie organy gmin przyjmują różne rozwiązania mające na celu ułatwienie mieszkańcom dokonanie zmiany dokumentacji, jednakże ich forma i treść zależą od samodzielnej decyzji organu. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Sochaczewie przyjęła, że przez okres od dnia wejścia w życie uchwały do dnia wymiany dokumentów przez osoby zameldowane i mające siedzibę przy przedmiotowej ulicy, dotychczasowa nazwa może być stosowana na równych prawach z nową (§ 2 zaskarżonej uchwały), a ponadto w tym okresie w przypadku umieszczenia tabliczki z nową nazwą ulicy należy pozostawić dotychczasową, przekreślając na niej dotychczasową nazwę (§ 3 zaskarżonej uchwały).

Konkludując, Sąd uznał, że Rada Miejska w Sochaczewie wykorzystała swoją ustawową kompetencję do zmiany nazwy ulicy, a tryb jej podjęcia oraz samą uchwałę należy uznać za prawidłowe. Na marginesie Sąd zauważył, że zmiana nazwy ulicy z gen. Karola Świerczewskiego na ul. Władysława Grabskiego znajduje pełne uzasadnienie nie tylko w świetle ustaleń historycznych, ale także przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku I. K. – G., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania:

1. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozstrzyganie skargi wprawdzie w granicach przedstawionej w skardze sprawy, jednak przy jednoczesnej ścisłej zależności od treści zarzutów skarżącej i jej wniosków, bez podejmowania próby rozważenia prawidłowości kwestionowanej co do zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Sochaczew z dnia 24 listopada 2009 r., nr XLIX/455/09 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy w obszarach przepisów prawa, których skarżąca nie przytaczała w swojej skardze, w tym próby rozważenia, czy jest w ogóle możliwe przyjęcie (tak jak w skarżonym wyroku), że uchwała jest zgodna z prawem bez ustalenia wzdłuż jakiej drogi przebiega ulica Gen. Karola Świerczewskiego w Sochaczewie, tj. drogi publicznej i jakiej ewentualnie kategorii lub jakiej drogi wewnętrznej, które to rozstrzygnięcia bezpośrednio wpływały na ustalenia co do prawidłowości lub nie przyjętego trybu przygotowania i uchwalenia uchwały oraz umożliwiały ocenę czy zasadnie podstawą uchwały jest przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

2. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego przez ten Sąd za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, który warunkowałby dokonywanie tak ocen prawnych przez Sąd I instancji, jak i prawidłowości tych ocen przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym,

3. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powodu oddalenia skargi, mimo nieokreślenia stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę ocen prawnych Sądu oraz dowolnego postrzegania związku przyczynowego zdarzeń, które prowadziły do podjęcia uchwały;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powodu nieuwzględnienia skargi mimo naruszenia prawa materialnego, ze względu na ustalenie, że prawidłowo Rada Gminy Sochaczew zastosowała w zaskarżonej uchwały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 13 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednak bez uprzedniego ustalenia faktów istotnych dla dokonywania poprawnej subsumcji wymienionych przepisów do sytuacji faktycznej istniejącej w sprawie, której co do istotnych elementów z punktu widzenia dokonywanych ocen prawnych nie ustalono, a zwłaszcza uprzedniego nieustalenia w sprawie, czy dotychczasowa ulica gen. Karola Świerczewskiego w Sochaczewie jest ulicą w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, w jakim ciągu dróg (krajowych, wojewódzkich powiatowych, gminnych) ona przebiega oraz czy droga, wzdłuż której ta ulica przebiega, jest drogą publiczną, czy też drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co do której w przypadku podejmowania przez radę gminy stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy w sprawie nadania nazwy wymagane jest uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana, tak jak w przypadku drogi publicznej stosowany być może odmienny – niezależny od zgody właścicieli terenów na których jest ona zlokalizowana – tryb postępowania w zakresie przygotowania uchwały w sprawie nazwy ulicy i jej uchwalenia, warunkowany jednak – jak tego wymaga art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – wskazaniem w uchwale upoważnienia ustawowego w przedmiocie regulowania zmiany nazwy ulicy, a czego orzekający sąd administracyjny w sprawie nie uwzględnił przy konstruowaniu swoich ocen prawnych i rozstrzyganiu skargi;

II. naruszenia prawa materialnego:

1. art. 18 ust. 2 pkt 13 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bez wcześniejszego ustalenia przez Sąd, czy ul. Gen. Karola Świerczewskiego w Sochaczewie przebiega wzdłuż drogi publicznej i ewentualnie jakiej kategorii, pozwalającej orzec kto jest jej właścicielem, czy też stanowi drogę wewnętrzną i nieuprawnionego wywodzenia w wyroku (jego uzasadnieniu), że wskazany w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym charakter właściwości rady gminy stanowi prawidłową podstawę prawną uchwały nr XLX/455/09 z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy, gdy tymczasem przepis ten wskazując na właściwość rzeczową rady gminy nie ustala zarazem przez to w tej sprawie normy kompetencyjnej uprawniającej (upoważniającej) do podjęcia uchwały, zwłaszcza że art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż do regulowania za pośrednictwem uchwały jako aktu prawa miejscowego zmiany nazwy ulicy jest wymagane konkretne upoważnienie ustawowe (ustalone w ustawie odrębnej od ustawy o samorządzie gminnym), a tego upoważnienia ani skarżony organ, ani wyrok Sądu I instancji, nie wskazali;

2. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, określających wymogi rzetelnej konsultacji z mieszkańcami spraw publicznych, dotykających interesów prawnych tych mieszkańców danej społeczności lokalnej, przed podjęciem uchwał w tych sprawach publicznych i podejmowania uchwał nie dowolnych, według uznania rady gminy (nawet po przeprowadzeniu konsultacji spraw objętych tymi uchwałami), lecz w interesie mieszkańców społeczności lokalnych, które to wymogi w ocenach prawnych Sądu I instancji nie miały znaczenia dla stwierdzenia prawidłowości działań organów samorządowych i nie uprawniały do stwierdzeń, że ich pomijanie jest niezgodne z prawem skoro konsultacje w ogóle prowadzono.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione. W szczególności nie są uzasadnione zarzuty dotyczące braku ustalenia i rozważenia przez Sąd I instancji charakteru prawnego ulicy, zwłaszcza tego czy nie jest to droga wewnętrzna, co miałoby wpływ na sposób i zakres konsultacji. Z materiałów sprawy i dostarczonej przez Gminę uchwały Nr XXIX/291/2000 z dnia 17 października 2000 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta Sochaczewa do kategorii dróg gminnych wynika, że droga, o którą chodzi – ul. gen. Karola Świerczewskiego (wymieniona pod poz. 199 w wykazie dróg gminnych stanowiącym załącznik Nr 1 do ww. uchwały), mimo nieuregulowanego ostatecznie stanu prawnego, jest zaliczona do kategorii dróg gminnych. Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego w nawiązaniu do niektórych argumentów uzasadnienia. Sąd I instancji orzeka w granicach sprawy, ale nie będąc związany granicami skargi. Powołany przepis art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego został naruszony, bo Sąd nie uznał za zasadne podnoszone przez skarżących argumenty, które dotyczyły bardzo wysokich kosztów zmiany nazwy wskazanej ulicy (związanych z kosztami prowadzonej działalności gospodarczej w formie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej), w tym m.in. kosztów wynikających z konieczności zmiany umów zawartych z NFZ i wysokimi opłatami z takimi zmianami wiązanymi. Konsekwencje zmiany nazwy ulicy mają zróżnicowany charakter, mogą się z nimi wiązać koszty, które mogą być wysokie, ponadto niekiedy przepisy ustaw (m.in. podatkowych) ustalają termin wykonania, z reguły dość krótki, obowiązku zmiany dokumentów. Rada gminy ma swobodę w ustalaniu i zmianie nazwy ulicy, ale z konsekwencjami takich działań musi się liczyć. Podejmując uchwałę prowadzącą do obciążenia osób fizycznych i prawnych - zwłaszcza podmiotów gospodarczych - kosztami wprowadzenia w życie uchwały, rada powinna wnikliwie rozważyć także tę kwestię. Rozpoznając skargę w kontekście podnoszonych zarzutów dotyczących związanych z uchwałą prawnych obowiązków i kosztów Sąd I instancji uznał za wystarczające dla ochrony interesów podmiotów mieszkających lub mających siedzibę na wskazanej ulicy postanowienia § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały. Przepis § 2 stanowi, że "Przez okres od dnia wejścia w życie uchwały do dnia wymiany dokumentów przez osoby zameldowane i mające siedzibę przy przedmiotowej ulicy, dotychczasowa nazwa może być stosowana na równych prawach z nową", a przepis § 3, że "W okresie o którym mowa w § 2 w przypadku umieszczenia tabliczki z nową nazwą ulicy należy pozostawić dotychczasową, przekreślając na niej dotychczasową nazwę". Wskazane postanowienia naruszają, czego nie rozważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego, szczegółową zasadę "właściwej, dobrej, prawidłowej" legislacji, bo - podejmując uchwałę związaną z obowiązkiem prawnym wymiany dokumentów (często w wyznaczonym ustawą terminie, często opatrzonym sankcjami z tytułu niedopełnienia tego obowiązku w wyznaczonym czasie) – wprowadzono postanowienia o niejasnej, niedookreślonej treści, uniemożliwiającej adresatom ustalenie czasu wykonania obowiązków związanych ze zmianą nazwy ulicy i poniesienia kosztów. Postanowienia § 2 i 3 § zaskarżonej uchwały poprzez odesłanie do okresu o trudnych, czy wręcz niemożliwych do jednoznacznego określenia granicach w istocie uniemożliwiają ocenę od kiedy uchwała ma obowiązywać (do kiedy można wymieniać dokumenty) i do kiedy można stosować starą nazwę. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego określającego samorząd lokalny jako zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców, jest usprawiedliwiony. Uchwała rodząca w konsekwencji obowiązki prawne i wysokie koszty, które muszą ponieść mieszkańcy określonej ulicy i dla których wykonania/poniesienia nie określono w sposób jasny terminu, narusza powołane przepisy.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie – na podstawie art. 147 § 1 tej ustawy - nieważności zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.