Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 154/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do załatwienia sprawy
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, § 1a i §2, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 35-37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku skarżącego J.K. z dnia [...] o nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego J. K. sumę pieniężną w wysokości 500 zł, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 594 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. J.K. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie i nałożenia obowiązku na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (DZ.U. z 2023 r. poz. 775) Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 35 § 1 k.p.a., 35 § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. Na podstawie: art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że Organ dopuścił się bezczynności; na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu Organowi akt sprawy po rozpoznaniu skargi przez Sąd; na podstawie art 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; na podstawie art 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, określonej w art 154 § 6 p.p.s.a.; - na podstawie art 200 p.p.s.a. o zwrot od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że podaniem z dnia [...] stycznia 2022 r.. zawnioskował do Organu o wszczęcie postępowania administracyjnego uregulowanego w art 234 ust 3 ustawy Prawo wodne, to jest o wszczęcie postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. Na uzasadnienie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiotowym zakresie wskazał, że jest właścicielem działki sąsiedniej w stosunku do działki o nr ewid. [...], w obrębie której właściciel utworzył zbiornik wodny w postaci stawu. Wskutek budowy stawu doszło do naruszenia dotychczas ukształtowanych stosunków wodnych na gruncie oraz w dalszej kolejności - do powstania szkody na nieruchomości Skarżącego, objawiającej się zalewaniem nieruchomości wodą ze stawu (wskutek podnoszenia się poziomu wody). W dniu [...] marca 2022 r. organ przeprowadził "lustrację w terenie", a następnie pismem z dnia [...] marca 2022 r. poinformował o konieczności sporządzenia opinii przez osobę posiadającą uprawnienia w zakresie melioracji. Stanowisko to organ potwierdził w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. i przez długi okres czasu nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero w dniu 5 stycznia organ odniósł się merytorycznie do treści wniosku o wszczęcie postępowania i poinformował skarżącego, że wykonana przez osobę uprawnioną ocena wpływu zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] wykazała, że wykonanie stawu wodnego na działce [...] na części rowu nie powoduje zmian kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Organ nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. Stan taki utrzymuje się nadal, pomimo skierowania w dniu 25 września do organu pisma ponawiającego wniosek o wydanie decyzji. Na pismo z dnia [...] września 2023 r. Organ odpowiedział pismem z dnia [...] października 2023 r.w którym wskazał, że "postępowanie w sprawie prowadzone jest przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni Gmina w przedmiocie sprawy zleciła wykonanie opinii wpływu zmiany stanu wody na gruncie, która to została wykonana i przekazana celem wykorzystania w prowadzonym postępowaniu do Zarządu Zlewni". W ocenie Skarżącego z powyższego wynika, że Organ - pomimo, iż wszczął i prowadził postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie - nie zamierza wydać w tym zakresie decyzji administracyjnej, ponieważ pozostaje w błędnym przekonaniu, że postępowanie w tej sprawie prowadzi Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - pomimo, że ani taka sprawa do właściwości tego Organu nie została przekazana, ani że nie mogła zostać mu przekazana z uwagi na fakt, że Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Opisane powyżej okoliczności świadczą o tym, że Organ dopuszcza się bezczynności w załatwieniu sprawy, dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie, jako że Organ nie załatwił przedmiotowej sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Co więcej - przyczyny pozostawania Organu w bezczynności nie są Skarżącemu znane, ponieważ pomimo obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Organ w toku postępowania nie zawiadamiał Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także o przyczynach zwłoki i nowym terminie do rozpoznania sprawy. Skarżący w dniu 23 października 2023 r. wniósł do Organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie z powodu bezczynności W ocenie Skarżącego usprawiedliwiony jest wniosek skargi dotyczący stwierdzenia pozostawania Organu w bezczynności, jak i wniosek o stwierdzenie, że pozostawanie Organu w bezczynności nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że bezczynność Organu w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, prowadzonej na wniosek Skarżącego, nie była niczym uzasadniona. Prowadzenie omawianej sprawy przez okres niemalże dwóch lat i brak jej załatwienia przez wydanie decyzji administracyjnej pomimo upływu tak znacznego okresu czasu jest w okolicznościach sprawy niezasadnie. Organ pozostaje w (błędnym, z uwagi na niewystarczające kwalifikacje autora opinii) przekonaniu, że przeprowadził już dowód, którego treść przesądza o wyniku sprawy, to jest dowód z treści opinii rzeczoznawcy w sprawie oceny wpływu zmian stanu wody na gruncie działki nr [...]. Warto zwrócić uwagę, że w piśmie Organu z dnia [...] tycznia 2023 r., skierowanym do Skarżącego Organ wyraził opinię, że do naruszenia stosunków wodnych na gruncie w sposób wskazany we wniosku inicjującym postępowanie nie doszło, a jednocześnie "zobowiązał" Skarżącego do odtworzenia na terenie jego nieruchomości (nr ewid. [...]) rowu - pomimo, że rów ten nie stanowił w ogóle przedmiotu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Po wydaniu przez Organ pisma informacyjnego w dniu [...] stycznia 2023 r. Organ zaprzestał podejmowania dalszych czynności w sprawie najwyraźniej uznając, że sprawa została wyjaśniona i załatwiona. Organ nie podjął dalszych czynności w sprawie i nie wydał decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości, na terenie której doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie nawet pomimo tego, że pełnomocnik Skarżącego, w kierowanych do Organu pismach wielokrotnie podkreślał, iż wydanie decyzji co do istoty sprawy jest konieczne z uwagi na fakt, że w związku z naruszeniem stosunków wodnych na gruncie na nieruchomości Skarżącego występuje szkoda, która stale się pogłębia. Z uwagi na powyższe, usprawiedliwiony jest również wniosek o zasądzenie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 142 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym, w ocenie Skarżącego, zasługuje on na otrzymanie od Organu zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie i załatwienie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o: 1) jej oddalenie w całości, jako oczywiście bezzasadnej, 2) uznanie przez Sąd, że organ nie dopuścił się bezczynności, a z ostrożności procesowej o uznanie, że jeżeli bezczynność miała miejsce, to nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) w przypadku nałożenia przez Sąd na organ zobowiązania załatwienia sprawy naruszenia stosunków wodnych na gruncie należącym do skarżącego, o wyznaczenie terminu adekwatnego do stanu sprawy oraz okoliczności, iż w sprawie o naruszenie stosunków wodnych na tej samej działce sprawę prowadzi PGW Wody Polskie, a dotychczasowe rozstrzygnięcie (nieprawomocne) i opinia biegłego rzeczoznawcy wskazuje, że naruszenie stosunków wodnych jest wynikiem czynności, które wykonał sam skarżący, 4) oddalenie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., jako całkowicie nieuzasadnionego i bezpodstawnego, 5) zobowiązania SKO do przekazania akt sprawy prowadzonych w sprawie ponaglenia złożonego przez J.K. oraz zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu Wójt Gminy wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia naruszenia stosunków wodnych na działce skarżącego i działce sąsiedniej podjął niezwłocznie po otrzymaniu w tej sprawie wniosku - wykonując wszelkie należne w sprawie czynności. Dlatego też przesyłając do SKO ponaglenie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] organ wniósł jednocześnie o uznanie, że Wójt Gminy nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie, a wyznaczenie terminu na załatwienie sprawy winno uwzględniać konieczność uzyskania ostatecznej decyzji Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie w przedmiocie zobowiązania właściciela nieruchomości, na której dopuszczono się do naruszenia stosunków wodnych do podjęcia stosownych działań. Organ wyjaśnił, że po otrzymaniu w dniu 24 stycznia 2022 r. pisma strony wniosku o nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (na podstawie art. 66 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego) niezwłocznie podjął stosowne kroki i tak: 10.02.2022 r. wystosowano pismo - powiadomienie o wyznaczeniu na dzień 25 lutego 2022 Komisji w celu dokonania wizji w terenie; 22.02.2022 r. wpłynęło pismo J.K. w.s. zmiany terminu na dzień 18.03.2022 r.; 24.02.2022 r. wystosowano pismo o pozytywnej decyzji w.s. zmiany terminu; 28.02.2022 r. - Gminy zwróciła się o zmianę terminu na dzień 21 marca 2022 r.; [...].03.2022 r. odbyła się lustracja w terenie z udziałem przedstawicieli Gminy i stron; 22.03.2022 r. przesłano J.K. informację o konieczności wykonania ekspertyzy - uzyskania opinii biegłego posiadającego wiedzę w zakresie będącym przedmiotem postępowania - naruszenia stosunków wodnych; 19.04.2022 r. w odpowiedzi na pismo Pełnomocnika strony potrzymano stanowisko o konieczności uzyskania opinii biegłego rzeczoznawcy w przedmiocie naruszenia stanu wód na działkach [...]; w międzyczasie organ uzyskał informacje, że J.K. wystąpił do PGW Wody Polskie o informację w.s. wybudowanego zbiornika wodnego na działce [...] i uzyskał informację o braku dokumentów potwierdzających uzyskanie przez właściciela tej działki pozwolenia wodno-prawnego w tej kwestii; 11 października 2021 r. do PGW WP RZGW wystosowano wniosek o przeprowadzenie kontroli w tej sprawie; 27.09.2022 r. do strony skierowano pismo o prowadzonej procedurze mającej na celu wyłonienie wykonawcy ekspertyzy – opinii; 24.10.2022 r. dokonano wyboru rzeczoznawcy o czym poinformowano stronę, jak również o terminie jej wykonania; Ekspertyza złożona została w grudniu 2022 r.: Ocena wpływu zmiany stanu wody na działkach [...] na grunty sąsiednie została wykonana w terminie. Ekspert w opinii stwierdził, że istnieje konieczność odbudowy rowu melioracyjnego na działce [...]; 5.01.2023 r. strona została poinformowana o wynikach ekspertyzy, organ jednocześnie zobowiązał Skarżącego do odtworzenia na terenie dz. nr ew. [...] rowu melioracyjnego; 13.02.2023 r. do Urzędu wpłynęło pismo pełnomocnika strony o zastrzeżeniach do opinii oraz potwierdzające, że J.K. dokonał zasypania rowu, które to działanie według. Strony miało na celu zabezpieczenie jego działki przed zalewaniem; pismem z [...].03.2023 r. organ podtrzymał swoje stanowisko oparte na ocenie i ustaleniach zawartych w opinii rzeczoznawcy; 7.06.2023 r. na wniosek PGW Wody Polskie została przekazana opinia rzeczoznawcy w sprawie naruszeń stosunków wodnych na działce J.K.; 21.07.2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wszczął postępowanie w zakresie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - odbudowa rowu melioracyjnego na dz. nr [...]. W jego wyniku w dniu [...] września 2023 r. została wydana decyzja nr [...] nakazująca J.K. odbudowę od rowu zlokalizowanego na działce nr [...] do wykonanego na działce nr [...] stawu z zachowaniem pola powierzchni 1,9 m2, co spowoduje przywrócenie swobodnego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych - w termie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Od decyzji tej J.K. wniósł odwołanie; 25.09.2023 (wpływ 27.09.2023) pełnomocnik strony wniósł kolejne pismo, w którym podważa opinię wykonaną w grudniu 2022 r. jako, że nie została wykonana przez uprawnionego hydrologa, jednocześnie wniósł o rozpatrzenie wniosku ze stycznia 2022 r. i wydanie stosownego rozstrzygnięcia zobowiązującego A.G. do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających zalewaniu działek strony. Pismo nie uwzględniło wydanej w dniu [...].09.2023 r. decyzji Dyrektora ZZ PGW WP; 23.10.2023 r. - pomimo żądań sporządzenia ponownej opinii do Urzędu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie z powodu bezczynności organu.

Organ uznał za zasadne zawieszenie postępowania, do czasu wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym od decyzji Dyrektora ZZ PGW WP. Organ wskazał, że nie uchylał się od wydania decyzji w sprawie, niemniej jednak niezbędna jest w tym względzie wiedza specjalistyczna, oraz zakończenie postępowania przed PGW Wody Polskie, które prowadzone jest w odniesieniu do tej samej działki, jak również w tym samym przedmiocie - naruszenia stosunków wodnych. Inna jest jedynie przyczyna zidentyfikowana przez skarżącego - jako wybudowany zbiornik wodny (staw) na działce sąsiedniej, a przez organ PGW Wody Polskie - poprzez zasypanie rowu melioracyjnego na działce skarżącego. Biorąc pod uwagę wskazany powyżej tok postępowania oraz fakt, iż organ podejmował i nadal podejmuje wszelkie niezbędne czynność dla wyjaśnienia całokształtu sprawy (która nie należy do spraw prostych, a dodatkowo uzależniona jest od pory roku i nasilenia opadów), zebrania dowodów nie można uznać, że w sprawie doszło do bezczynności. Sam fakt, iż na rynku usługodawców istnieją bardzo duże braki w dostępności specjalistów z poszczególnych dziedzin w tym z dziedziny hydrologii i stosunków wodnych oraz ograniczeń finansowych spowodował, że postrzegany przez stronę brak działań, nie wystąpił, bowiem organ dążył do wydania zlecenia i uzyskania opinii, która była podstawą do dalszego postępowania organów. Istotnym jest również fakt, że konkluzja tejże opinii wskazuje na konieczność wykonania odbudowy rowu przez samego żądającego przywrócenia stanu poprzedniego. Zatem ważne jest by w sprawie zapadło rozstrzygnięcie uwzględniające całokształt materiału dowodowego i aktualny stan prawny. Istotnym jest również, że po powzięciu informacji o prowadzeniu postępowania przez PGW Wody Polskie i wydaniu decyzji, która wskazuje na przyczynę naruszenia stosunków wodnych spowodowaną przez samego skarżącego, konieczne było do czasu zakończenia postępowania odwoławczego zawieszenie postępowania przed Wójtem Gminy. W niniejszej sprawie (naruszenia stosunków wodnych na działce J.K. nr [...] wobec wybudowania przez sąsiada A.G. na jego nieruchomości bez stosownych zezwoleń stawu) właściciel podjął postępowanie pierwotnie kierując zapytanie do PGW Wody Polskie, którego wynikiem były czynności kontrolne podjęte przez ten organ. W ich wyniku we wrześniu 2023 r. została wydana decyzja o nakazaniu odtworzenia rowu melioracyjnego na działce J.K.. Strona powyższą decyzję zaskarżyła, a więc na dzień dzisiejszy nie jest ona ostateczna. Niemniej rozstrzygnięcie wskazuje, że pierwotnym działaniem, od którego może zależeć dalsze postępowanie jest odtworzenie urządzenia melioracyjnego, którego zasypanie Wody Polskie wskazały jako przyczynę zmiany stosunków wodnych na sąsiadujących ze sobą gruntach. W tym samym czasie toczyło się i nadal jest w toku postępowanie o naruszenie stosunków wodnych przed Wójtem Gminy. Istotnym jest, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Organ w niniejszej sprawie niezwłocznie podjął postępowanie, którego pierwszym efektem było komisyjne sprawdzenie stanu działki w terenie. Niestety Wójt i jego pracownicy nie posiadają wiedzy specjalistycznej, co wymusiło konieczność zlecenia dokonania ekspertyzy. Wydatkowanie środków publicznych jest realizowane zgodnie z ustawą o finansach publicznych zatem zlecenie wykonania ekspertyzy wymagało oszacowania wartości zlecenia, znalezienia wykonawcy - biegłego i przede wszystkim przesunięcia środków budżetowych, które w roku 2022 nie były przewidziane na ten cel. Całość działań wymagała zatem czasu, który dodatkowo przypadł w okresie trwania pandemii Covid-19, i ograniczeń osobowych (choroby pracowników i ich rodzin) i proceduralnych. Niemniej jednak organ informował Wnioskodawcę o podejmowanych czynnościach. Opinia biegłego została przedłożona w terminie wyznaczonym zleceniem tj. w grudniu 2022 r. O jej ustaleniach strona została poinformowana pismem datowanym na dzień [...] stycznia 2023 r. Wobec ustalenia, że przyczyną naruszenia stosunków wodnych może być zasypanie rowu przez samego skarżącego uzasadnione stało się zwrócenie się do wnioskodawcy o odtworzenie rowu. W sprawie konieczne było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uzyskania ostatecznej i prawomocnej decyzji Dyrektora PGW Wody Polskie. Organ wskazał również, że dopiero 29 września 2023 r. ( a więc już po wydaniu decyzji przez Dyrektora PGW Wody Polskie) skarżący zarzucił organowi, że opinia została sporządzona przez nieuprawnioną osobę, bowiem biegły nie był biegłym z dziedziny hydrologii. Sprawy z zakresu naruszenia stosunków wodnych mają skomplikowany charakter, a organ administracji ma obowiązek zebrania materiału dowodowego dla ustalenia w pierwszym rzędzie, czy wystąpiły przesłanki z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo wodne.

Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako - p.p.s.a.) sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi skarżący zarzuca bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] stycznia 2022 r. o nakazanie właścicielowi działki nr ewid. [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na działce skarżącego o nr [...]. Jako podstawę prawną nałożenia obowiązków o których wyżej mowa wnioskodawca wskazał art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi wskazać należy, że pismem z [...] października 2023 r. Skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie na bezczynność Wójta Gminy w niniejszej sprawie. Tym samym skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.

Przechodząc do meritum sprawy podkreślenia wymaga, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a.). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1467/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, obojętne jest, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione, czy też niezawinione (zob. wyrok NSA z 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2635/18). Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest zatem ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej - czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.

Oceniając w badanej sprawie tok czynności podejmowanych przez Organ Sąd stwierdził, że postawiony w skardze zarzut bezczynności jest zasadny, nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa zainicjowana wnioskiem Skarżącego dnia z [...] stycznia 2022 r. nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

Zgodnie z art. 234 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1)zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2)odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie ( ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich ( ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności ( ust. 3). Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane ( ust. 4). Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (ust. 5).

Z treści przytoczonego przepisu, który stanowił podstawę prawną żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. oraz podstawę prawną postępowania zainicjowanego tym wnioskiem wynika jednoznacznie, że formą zakończenia przez organ postępowania administracyjnego w danym przedmiocie jest wydanie decyzji administracyjnej (ust. 5). Wobec tego w postępowaniu, o którym mowa w przytoczonym powyżej przepisie ustawy Prawo wodne obowiązują wszystkie reguły postępowania administracyjnego zawarte w kpa, w tym te które odnoszą się do terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwościom, że w badanej sprawie zostały naruszone terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 35 i 36 kpa, ponadto na dzień rozpoznania przez Sąd skargi na bezczynność organ nie załatwił sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, co uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt I sentencji wyroku.

Zdaniem Sądu nie wpływa na ocenę sprawy argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę. W sprawie nie jest bowiem kwestionowana okoliczność, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy wymagane było uzyskanie oceny rzeczoznawczy dotyczącej wpływu zmiany stanu wody na gruncie dz. nr ewid. [...] na grunty sąsiednie. Na tle okoliczności faktycznych i prawnych sprawy okoliczność ta nie może budzić wątpliwości. Istota sportu koncentruje się natomiast wokół czynności organu (lub ich braku) po uzyskaniu Opinii rzeczoznawcy dotyczącej wpływu zmiany stanu wody na gruncie dz. nr ewid. [...] na nieruchomości sąsiednie, co nastąpiło w grudniu 2022 r. Treść przedmiotowej opinii, w połączeniu z pozostałym materiałem dowodowym powinna stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Wskazać należy, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby po otrzymaniu w.w. Opinii organ podejmował czynności wyjaśniające niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych lub prawnych danej sprawy. Za takie, wbrew stanowisku organu, nie może być uznane oczekiwanie na ostateczne zakończenie postępowania prowadzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w sprawie nałożenia na J.K. obowiązków na podstawie art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne. Postępowanie to dotyczyło bowiem innego przedmiotu, inna jest również strona podmiotowa tego postepowania. Z tych też powodów postępowanie prowadzone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - jako organu II instancji w.w. sprawie, nie zostało uznane jako zagadnienie prejudycjalne, które na podstawie art. 97 § 1pkt 4 kpa mogło stanowić podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i wobec czego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r. organ II instancji uchylił postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2023 r. o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Dodać w tym miejscu trzeba, że tylko zasadne zawieszenie postępowania administracyjnego uzasadnia przekroczenie procesowych terminów załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 kpa), takiego skutku nie odnosi natomiast zawieszenie postępowania administracyjnego, które oparte jest błędnych i niezasadnych przesłankach, w takiej sytuacji przyjąć bowiem należy, że organ podejmuje czynności zbędne, które bez uzasadnionej przyczyny przedłużają tok postępowania i nie zmierzają do zakończenia postępowania w sprawie.

W tym stanie sprawy stwierdzić należy, że od daty otrzymania przez organ Oceny rzeczoznawcy z dziedziny melioracji co - jak wynika z akt sprawy - nastąpiło w drugiej połowie grudnia 2022 r. - do dnia wniesienia do Sądu skargi na bezczynność organ nie podjął żadnej czynności procesowej oraz na podstawie art. 36 kpa nie poinformował stronę o przyczynie zwłoki i terminie załatwienia sprawy. Dodać należy, że zawiadomienia o którym mowa w art. 36 kpa nie były kierowane do strony również na wcześniejszym etapie postępowania, pomimo przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wobec powyższego zarzut bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. okazał się zasadny.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany jest stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie i bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

W ocenie Sądu bezczynność Organu w niniejszej sprawie ma charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Na taką ocenę ma wpływ przede wszystkim znaczny okres przez który prowadzone jest postępowanie, które trwa ponad dwa lata przy czym charakter, ilość i rodzaj podjętych w tym czasie czynności procesowych w żadnym wypadku nie uzasadniają zaistniałej zwłoki. Ponadto pomimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy organ na żadnym jej etapie nie podejmował czynności, o których mowa w art. 36 kpa. Stosownie do treści wskazanego przepisu o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu ( § 2).

Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględnił wniosek skarżącego w części i przyznał na jego rzecz od organu sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku), w pozostałym zakresie skargę oddalając (pkt IV sentencji wyroku). Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie przyznania sumy pieniężnej należy przy tym do sądu administracyjnego i może być podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien zaś przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełni ten środek. Suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego, pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Suma pieniężna nie jest zaś zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy czy uszczerbku majątkowego. Co do zasady natomiast można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 797/21; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1915/21; wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1051/21). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2141/22). Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 457/23).

Mając na uwadze charakter prawny środka o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a oraz uwzględniając okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że przyznana stronie suma pieniężna spełni rolę o której wyżej mowa. Przyznanie sumy w wysokości określonej w treści skargi nie znajduje oparcia w sprawie. Jak podniesiono powyżej suma, o której tu mowa nie stanowi zadośćuczynienia za powstałe szkody, nadto skarżący w żaden sposób nie dowiódł, że żądanie przyznania sumy w wysokości polowy kwoty określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a. jest zasadne.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.