Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 325/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 29 ust. 7 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2024 r., znak: ZOA-V.7721.18.2023 w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: LWINB lub organ odwoławczy) decyzją z dnia 19 marca 2024 r. znak: ZOA-V.7721.18.2023 po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Produkcji i Usług "G." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: Spółka) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radzyniu Podlaskim z dnia 16 października 2023 r. znak: PINB.5141.5.2023 odmawiającej wydania nakazu rozbiórki i doprowadzenia do stanu poprzedniego przebudowanej części drogi gminnej Nr [...] na działce nr ewid. [...], położonej w B., gm. W., której inwestorem jest Gmina W., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775, dalej jako: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przedmiotem postępowania administracyjnego była ocena legalności przebudowy drogi gminnej Nr [...] od km 0+000 do km 0+730, zlokalizowanej na działkach oznaczonych nr ewid. [...], położonych w miejscowości B., gm. W. Inwestorem przebudowy wskazanej drogi była Gmina W. Powyższe postępowanie zostało wszczęte z urzędu przez PINB w Radzyniu Podlaskim w wyniku pism z dnia 19 i 23 maja 2023 r. wniesionych do tego organu przez adw. S. G. reprezentującego Zakład Produkcji i Usług "G." Sp. z o.o. zawierających wniosek o wstrzymanie robót budowlanych dotyczących przebudowy drogi gminnej Nr [...] w m. B., gm. W. prowadzonej przez Gminę W. w obrębie działki nr ewid. [...], na której znajduje się obiekt wpisany do rejestru zabytków, wyjaśniających, że do obiektu tego należy również droga dojazdowa do parku. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja związana z wykonaniem przebudowy przedmiotowej drogi gminnej, a więc m.in. zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych z dnia 14 kwietnia 2023 r. znak: AB.6743.248.2023 obejmujące przebudowę włączenia do drogi powiatowej, wykonanie nawierzchni jezdni z betonu asfaltowego, wykonanie poboczy gruntowych, wykonanie zjazdów indywidualnych z kruszywa łamanego i kostki betonowej na przyległe posesje, ustawienie znaków pionowych (k. 43-44 akt I instancji) wraz z projektem budowlano-wykonawczym (k. 16-39 akt I instancji) oraz zaświadczeniem Starosty Radzyńskiego z dnia 25 kwietnia 2023 r. znak: AB.6743.248.2023 o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do powyższego zgłoszenia (k. 45 akt I instancji).

Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radzyniu Podlaskim przedmiotowa przebudowa została zrealizowany na podstawie skutecznego zgłoszenia wykonywania robót budowlanych i zgodnie z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do zgłoszenia, nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, wobec czego brak jest przesłanek (wbrew twierdzeniom Spółki) do prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. Dz. U. z 2023 poz. 682 ze zm., dalej jako: pr. bud.) , tj. nakazania rozbiórki obiektu i przywrócenia do stanu poprzedniego.

LWINB nie zgodził się z powyższym stanowiskiem i po rozpatrzeniu odwołania Spółki uchylił decyzję organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem organu odwoławczego przebudowa drogi gminnej została wykonana przez inwestora z naruszeniem przepisów prawa, tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 29 ust. 7 pkt 1 pr. bud., bowiem przedmiotowe roboty budowlane były wykonywane przy obiekcie (alei dojazdowej) wpisanym do rejestru zabytków pod nr A/73. Fakt ten nakazywał przed podjęciem robót budowalnych przez Gminę W. uzyskania pozwolenia na przebudowę drogi w formie decyzji administracyjnym. W związku z powyższym, organ I instancji powinien ustalić czy roboty budowlane wykonane w warunkach wskazanych w art. 50 i 51 pr. bud. mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. LWINB podniósł również, że inwestorem przedmiotowych robót budowlanych jest Gmina W., zatem w myśl art. 52 ust. 1 pr. bud. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b (Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności obowiązek działań z art. 51 pr. bud. należy nałożyć co do zasady na inwestora, zaś dopiero w dalszej kolejności na właściciela lub zarządcę obiektu. Decyzje, o których mowa w art. 52 pr. bud., dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń (art. 90). Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Wskazanie przez ustawodawcę w art. 52 na pierwszym miejscu inwestora wynika również z tego, że inwestor w procesie inwestycyjno-budowlanym zajmuje kluczową pozycję. Inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i za zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy. Zdaniem LWINB organ I instancji jako adresata zaskarżonej decyzji zamiast inwestora, tj. Gminę W. wskazał Zakład Produkcji i Usług "G." Sp. z o.o., co stanowi naruszenie art. 52 pr. bud.

W konkluzji organ odwoławczy podkreślił, że zaistniałe w sprawie uchybienia przepisom postępowania, nie pozwalają na przyjęcie, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, stanowiący podstawę orzekania organu I instancji, został zgromadzony w sposób prawidłowy, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Organ ten podkreślił, że w sprawie naruszono art. 7-9 k.p.a. i 11 k.p.a., a także art. 77 k.p.a., 80 k.p.a., 81 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., co nakazywało uchylić zaskarżoną decyzję.

Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła Gmina W. (dalej jako: skarżąca), zaskarżając w całości decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2024 r. Znak: ZOA-V.7721.18.2023. Decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 29 ust. 7 pkt 1 pr. bud. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie że:

a) przebudowa drogi gminnej Nr [...] na odcinku od km 0+000 do km 0+730 wymagała pozwolenia na budowę,

b) droga gminna nr [...], zlokalizowana na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w miejscowości B. stanowi aleję dojazdową, obiekt budowlany, wpisanym do rejestru zabytków w rozumieniu art. 29 ust. 7 pkt 1 pr. bud.;

c) dokonany pod numerem A/713 na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 grudnia 1983 r. znak: KL.VII-5340/27/83 wpis do rejestru zabytków zespołu dworsko-parkowego stanowi wpis obiektu budowlanego, wpisanego do rejestru zabytków w rozumieniu art. 29 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie stanowi obszaru wpisanego do rejestru zabytków w rozumieniu art. 29 ust. 7 pkt 1 pr. bud.

2) naruszenie przepisów prawa procesowego:

a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

b) art. 107 § 3 k.p.a. przez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, motywów, własnej argumentacji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazującej, że dokonany pod numerem A/713 na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 grudnia 1983 r. znak: KL.VII-5340/27/83 wpis do rejestru zabytków zespołu dworsko-parkowego stanowi wpis obiektu budowlanego, wpisanego do rejestru zabytków w rozumieniu art. 29 ust. 7 pkt 1 pr. bud., a nie stanowi obszaru wpisanego do rejestru zabytków w rozumieniu art. 29 ust. 7 pkt 1 pr. bud.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenia decyzji LWINB i zasądzenie kosztów postępowania, a także przeprowadzenie dowodu z: pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. z dnia 16 sierpnia 2022 r., 3 egzemplarzy projekty zagospodarowania terenu w skali 1:500 na okoliczność przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] położonym w obrębie B., przebiegu drogi gminnej [...] przez działkę [...], wiedzy Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do przebiegu drogi. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stan i prawny sprawy oraz argumenty przemawiające za zasadnością złożonego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a., została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e p.p.s.a.).

Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych).

Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21, CBOSA). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia jakikolwiek akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo, CBOSA).

W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym.

Wymaga zatem podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19, CBOSA). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że nie jest uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowo w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że inwestor przebudowy drogi gminnej Nr [...] na odcinku od km 0+000 do km 0+730 – Gmina W. – przed przystąpieniem do jej realizacji powinien uzyskać pozwolenia na budowę, co było konieczne w świetle art. 29 ust. 7 pkt 1 pr. bud. Ponadto prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja organu I instancji zawierała błąd w zakresie sentencji, gdyż skierowano ją do Zakładu Produkcji i Usług "G." Sp. z o.o., a nie do inwestora Gminy W.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem LWINB, że organ I instancji nie dokonał rzetelnych ustaleń, które umożliwiłyby prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 29 ust. 7 pkt 1 pr. bud. Organ odwoławczy we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, co pozwoliło na prawidłowe przyjęcie, że opisywana powyżej przebudowa drogi gminnej nr [...] prowadzona przez Gminę W. obejmowała element zespołu dworsko-parkowego – część alei dojazdowej, która jest obiektem budowlanym wpisanym do rejestru zabytków. Organ I instancji dokonał odmiennych ustaleń w tej kwestii , co w konsekwencji spowodowało, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przesłanek (warunków) określonych w art. 50 i 51 pr. bud. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że samodzielnie nie może prowadzić postępowania w zakresie tych przesłanek, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu, że ocena konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przez inwestora przed dokonaniem przez niego przebudowy drogi gminnej jest niewłaściwa, gdyż nie oparta na własnych ustalenia organu odwoławczego, a jedynie na piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, należy uznać je za błędnie. LWINB prawidłowo zwrócił się do organu administracji specjalnej jakim jest konserwator zabytków w celu ustalenia charakteru ochrony konserwatorskiej zespołu dworsko-pałacowego w B., gmina W., wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod nr A/713. Z pisma Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 lutego 2024 r. (k. 37 akt II inst.) oraz dołączonej do niego dokumentacji w postaci decyzji w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków z dnia 31 grudnia 1983 r. wraz z załącznikiem graficznym oraz zawiadomienia z dnia 22 października 2007 r. o założeniu nowej księgi rejestru zabytków nieruchomości województwa lubelskiego wynika, że przedmiotowy zespół dworsko-pałacowy objęty został wpisem jednostkowym (nie obszarowym), na który składa się kilka obiektów – dwór, spichlerz, park wraz aleją dojazdową oraz teren dawnego sadu i warzywniaka. Dysponując pismem Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz wskazaną powyżej dokumentacją zasadne było uznanie, że aleja dojazdowa, jako obiekt budowlany objęta została wpisem do rejestru zabytków, o którym mowa w art. 29 ust. 7 pkt 1 pr. bud. Niewłaściwy jest wniosek zawarty w sprzeciwie, a także decyzji organu I instancji, że aleja dojazdowa objęta jest wpisem obszarowym, co uzasadniałoby zastosowanie art. 29 ust. 7 pkt 2 pr. bud. Ocena organu odwoławczego powyższej okoliczności była, jak już wskazywano, prawidłowa i w pełni uzasadniona. W konsekwencji też słusznie uchylono decyzję PINB w Radzyniu Podlaskim z dnia 16 października 2023 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz nakazano organowi I instancji przeprowadzenie postępowania, co do warunków określonych w art. 50 oraz art. 51 pr. bud.

Dodatkowo należy podkreślić, że dołączone przez skarżącą do sprzeciwu pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 16 sierpnia 2022 r., które stanowi dowód o wiedzy tego organu, co do przebiegu przebudowywanej drogi gminnej nie świadczy o błędnych ustaleniach organu odwoławczego. Fakt, że organ ochrony zabytków opiniował projekt przebudowy drogi przedstawiony mu przez Wójta Gminy nie świadczy o tym, że przebudowa ta nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie tym Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków przedstawił swoją opinię, co do planowanej przebudowy drogi gminnej nr [...] w miejscowości B. natomiast z jego treści nie wynika, aby przebudowa ta nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem rozważań organu ochrony zabytków zawartych w powyższym piśmie.

Słusznie w decyzji kasacyjnej wskazano, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania odnoszące się do postępowania dowodowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. – oraz uzasadnienia decyzji – art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo w decyzji LWINB zawarto również wskazania, co do dalszego, prawidłowego postępowania.

Konkludując powyższe rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii prowadzenia postępowania związanych z samowolą budowlaną dokonaną przy przebudowie drogi gminnej, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie Sąd uznał, że w sprawie konieczne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.