Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1015/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 492 par. 1 pkt 1; art. 494 par. 2; art. 532 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1577
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - tekst jedn.
article: art. 99 ust.2, 2a, pkt 1, ust. 3 pkt 2 i 3, art. 112 ust. 1 pkt 3 i ust 3, art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
article: art. 61 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1 , art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. C.-P. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1493/18 w sprawie ze skargi B. C.-P. Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz B. C.-P. Sp. z o.o. we W.1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1493/18, oddalił skargę B. C.-P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie podmiotu prowadzącego oraz nazwy apteki.

Wnioskiem, który wpłynął do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie (dalej: ZWIF) [...] lipca 2017r. Spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w C. przy ul. [...], poprzez: zmianę oznaczenia zezwoleniobiorcy na Spółkę oraz zmianę nazwy apteki na "[...]". Podniosła, że obecnie nie zachodzi sytuacja – skutkująca uprzednią odmową zmiany ww. zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej - prowadzenia przez nią, z uwzględnieniem podmiotów powiązanych, więcej niż 1% aptek w województwie zachodniopomorskim, na dowód czego dołączyła kopie wyciągów z umów zbycia udziałów z 23 czerwca 2017 r.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. ZWIF odmówił dokonania zmiany zezwolenia nr [...] z [...] stycznia 2004 r. (zmienionego decyzją z [...] listopada 2009 r.) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w C. przy ul. [...]: w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia na rzecz Spółki oraz nazwy apteki na: "[...]".

Wskazał, że Spółka przejęła w wyniku połączenia, w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1577; dalej: k.s.h.) C.Z.G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: C.), która prowadziła ww. aptekę ogólnodostępną. Jednakże na mocy obowiązującego art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017, poz. 2211 z późn. zm.; dalej: Pr.farm.), do powyższego zezwolenia nie stosuje się art. 494 § 2 k.s.h. Wobec połączenia ww. spółek, Spółka zwróciła się o zmianę zezwolenia udzielonego przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1015; dalej: nowelizacja Pr.farm.). Zdaniem ZWIF, połączenie nie spowodowało przejścia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej na Stronę jako spółkę przejmującą. Organ zauważył, że poprzedni wniosek Spółki, złożony przed nowelizacją Pr.farm., dotyczący także zmiany ww. zezwolenia nr [...] (zmienionego w 2009 r.) w zakresie uznania Spółki jako podmiotu uprawnionego do prowadzenia tej apteki w związku z połączeniem spółek, został rozstrzygnięty decyzją ZWIF z [...] grudnia 2015r. w której odmówiono zmiany tego zezwolenia z powodu niespełnienia przez Spółkę wszystkich wymogów niezbędnych do prowadzenia działalności objętej zezwoleniem wynikających z wówczas obowiązujących przepisów Prawa farmaceutycznego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez GIF i jest ostateczna.

Organ I instancji stwierdził, że skoro wniosek o zmianę zezwolenia nr [...] poprzez zmianę podmiotu uprawnionego (na Spółkę) do prowadzenia tej apteki oraz zmianę nazwy apteki złożony został 3 lipca 2017 r., a zatem po wejściu w życie nowelizacji Pr. Farm., to mają zastosowanie znowelizowane przepisy prawa w pełnym zakresie, w tym art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm. wyłączający stosowanie art. 494 § 2 i art. 532 § 2 k.s.h. do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, przy czym brał pod uwagę także art. 2 ust. 1 nowelizacji Pr.farm. Oznaczało to, że nie jest możliwe dokonanie zmiany ww. zezwolenia poprzez zmianę podmiotu uprawnionego do prowadzenia tej apteki na rzecz Spółki, a tym samym i zmiany nazwy apteki.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, GIF utrzymał w mocy decyzję ZWIF, w oparciu o art. 112 ust 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 99 ust. 2, art. 99 ust, 2a pkt 1 Pr.farm. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257; dalej: k.p.a.).

Odwołał się do zasady określonej w art. 99 ust. 1 Pr.farm., że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na jej prowadzenie i do zezwolenia tego, na mocy nowego art. 99 ust. 2a ww. ustawy nie stosuje się art. 494 § 2, art. 531 § 2, art. 553 § 2 k.s.h., co potwierdzała także norma intertemporalna z art. 2 nowelizacji Pr.farm. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki złożonym 3 lipca 2017 r., co oznaczało, że do Strony, która ubiega się o zmianę zezwolenia należy zastosować obowiązujący art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm., ponieważ datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia go organowi administracji publicznej (art. 61 §.3 k.p.a.). Organ odwoławczy nie zgodził się ze Spółką, że ocena skutków czynności, w wyniku której mogło dojść do przejścia zezwolenia, powinna być dokonana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w momencie dokonania czynności, skoro wniosek wpłynął do organu 3 lipca 2017 r. Złożenie wniosku w tym dniu oznaczało, że ustawę nową należy stosować także do stosunków zaistniałych wcześniej, wg zasady bezpośredniego działania ustawy nowej od daty jej wejścia w życie.

Zatem, w myśl obowiązującego art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm. do powyższego zezwolenia nie można było zastosować art. 494 § 2 k.s.h. i nie było możliwe dokonanie zmiany zezwolenia nr [...] z [...] stycznia 2004 r. w żądanym zakresie. Skoro Spółka, na skutek odmowy organu, zezwolenia tego nie uzyskała, to w również nie mogła skutecznie domagać się zmiany jej nazwy w treści zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi Spółki na omówioną decyzję GIF, doszedł do wniosku, że nie miało miejsca naruszenie prawa materialnego, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.2325; dalej: p.p.s.a.), w sposób mający wpływ na wynik sprawy i na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.

Nie budziło wątpliwości WSA, że Skarżąca przejęła w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. (Dz. U. z 2019 r., poz. 505 z późn. zm.) C. - adresata decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w Choszcznie. Kwestię sukcesji praw i obowiązków wynikających z ww. zezwolenia co do zasady reguluje art. 494 § 2 k.s.h., to w przypadku zobowiązań regulowanych przez przepisy prawa publicznego o automatyzmie nie może być tu mowy, zgodnie z art. 494 § 2 k.s.h. in fine.

Sąd podkreślił, że w przypadku zezwoleń na prowadzenie określonej działalności gospodarczej należy też uwzględniać, że wydawane są w sferze objętej reglamentacją. Zezwolenie wyraża adresowaną do przedsiębiorcy zgodę na prowadzenie pewnej działalności, potwierdzając spełnienie przez ten podmiot przesłanek do jej podjęcia. Stanowiące wyłom od konstytucyjnie gwarantowanej swobody gospodarowania zezwolenie zabezpieczać ma także legalność działalności prowadzonej w istotnych z perspektywy dobra wspólnego obszarach.

Powierzona właściwym organom administracji kontrola i nadzór nad wykonywaniem działalności reglamentowanej stanowić ma z kolei wyraz troski państwa o prawidłowość dostarczania istotnych dla społeczeństwa i jego bezpieczeństwa dóbr.

W świetle powyższych reguł WSA nie zgodził ze skargą, że wraz z przejęciem spółek na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. automatycznie dochodzi do wstąpienia w prawa uprawnionego z zezwolenia. Czynność ta podlega bowiem kontroli właściwego organu. Temu służy postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia.

W przypadku działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej obowiązki te powierzono organom inspekcji farmaceutycznej, na mocy art. 99 ust. 2 Pr.farm. Decyzja w przedmiocie zmiany zezwolenia nie stanowi tylko potwierdzenia sukcesji dokonanej na podstawie art. 494 § 2 k.s.h., lecz jej wydanie powinno być poprzedzone dopuszczalnością wykonywania zezwolenia przez nowy podmiot.

Rozumowanie przeciwne, zdaniem WSA, prowadziłoby do nieakceptowalnych wniosków, że kompetencja nadzorcza organu inspekcji farmaceutycznej nad uzyskiwaniem zezwoleń przez podmioty do tego prawnie umocowane jest w istocie iluzoryczna, a ponadto interpretowana z art. 494 § 2 k.s.h. norma działa bezpośrednio i wydawanie decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia, poza ewentualną korektą oznaczenia uprawnionego, jest bezprzedmiotowe. Skoro ma się do czynienia z działalnością reglamentowaną, to zmiana zezwolenia, o której mowa w art. 99 ust. 2 Pr.farm musi podlegać ocenie co do jej dopuszczalności. W ocenie WSA, w myśl zasady a maiori ad minus odnosić należy przewidziane przez ustawodawcę określone warunki podmiotowe uzyskania zezwolenia do weryfikacji żądania zmiany decyzji. Przejmujący spółkę nie staje się beneficjentem zezwolenia, jeżeli nie spełnia warunków do jego otrzymania, co podlega ocenie organów inspekcji farmaceutycznej we właściwym trybie. Ten zaś reguluje art. 155 k.p.a., który określa dodatkowe przesłanki wydania decyzji, uzależniając dokonanie zmiany od zgody strony oraz niesprzeczności decyzji interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

Sąd I instancji zauważył, że Spółka już podejmowała próbę dokonania zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie, jednak w grudniu 2015 r. wydano decyzję ostateczną odmawiającą uwzględnienia żądania, z uwagi na naruszenie przez wnioskodawcę przepisów antykoncentracyjnych. Dopuścił WSA możliwość, by decyzja ostateczna więcej niż raz podlegała modyfikacjom w trybie art. 155 k.p.a., gdyż nie zachodzi formalne rozumienie res iudicata, ale jej aspekty materialne obowiązują. Zatem, jeżeli poprzednio odmówiono Spółce zmiany zezwolenia z uwagi na określone przeszkody, to nie można w nowej sprawie badać ich ponownie, o ile nie nastąpiła istotna zmiana modyfikująca ze skutkiem wstecznym sytuację faktyczną bądź prawną strony postępowania. W szczególności nie było podstaw, by ponownie weryfikować dopuszczalność zmiany zezwolenia z dniem przejęcia zezwolenia beneficjenta. Żądanie zmiany zezwolenia z powołaniem się na sukcesję generalną spowodowaną przejęciem innej spółki zostało bowiem już skonsumowane i według Sądu, nie można było ponownie oceniać sytuacji Skarżącej z dnia przejęcia czy dnia wydania wcześniejszej decyzji ostatecznej.

Sąd nie wykluczył, by w związku ze zmianą stanu faktycznego Spółka ponownie ubiegała się o dokonanie zmiany zezwolenia, w szczególności po usunięciu przeszkód, które stały się powodem wcześniejszej decyzji odmownej. Ocena takiego żądania mogła jednak następować z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Ten zaś może ulec tak daleko idącej modyfikacji, że żądanie strony będzie niedopuszczalne, co się stało w sprawie.

Okoliczność, że Skarżąca dokonała takich przesunięć majątkowych, doprowadzając do stanu, który nie narusza zakazu koncentracji na rynku aptek ogólnodostępnych, w stanie prawnym, który organ obowiązany był brać pod uwagę, czyniło niemożliwym uwzględnienie żądania Strony. Wprowadzono bowiem art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm., który eliminuje dopuszczalność przejęcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w drodze sukcesji generalnej przewidzianej w art. 494 § 2 k.s.h. Nowelizacja Pr.farm. wprowadzająca doń przepis art. 99 ust. 2a weszła w życie 26 czerwca 2017 r., na podstawie jej art. 3. Natomiast postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zostało – w myśl art. 61 § 3 k.p.a. – wszczęte z dniem doręczenia wniosku organowi, czyli 3 lipca 2017 r. Nastąpiło to więc już po wejściu w życie nowelizacji Pr.farm., a przepisy intertemporalne nie przewidywały odstępstw od zasady stosowania przepisów według stanu prawnego z dnia wydania decyzji.

Podkreślił WSA, że jego stanowisko w sprawie nie pozostaje w sprzeczności z poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020r., sygn. akt II GSK 3025/17. Oczywiste wykluczenie wstecznego stosowania przepisu art. 99 ust. 2a Pr.farm. nie oznaczało jednak pozbawienia organów inspekcji farmaceutycznej kompetencji do oceny zasadności zgłoszonego żądania na podstawie relewantnych w danej sprawie podstaw wydania decyzji.

Spółka nie zgadzając się z wyrokiem WSA wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Zaskarżyła ww. orzeczenie w całości. Na mocy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oparła skargę kasacyjną na podstawach:

1. naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 156 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie był tożsamy z przedmiotem postępowania zakończonym wydaniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020r., sygn. akt II GSK 3135/17, w którym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zezwolenie nr [...] z [...] stycznia 2004 r. na prowadzenie apteki w C. przy ul. [...] ([...] z późn. zm.) nie wygasło wskutek połączenia C. ze Spółką, tylko przeszło z mocy prawa na Spółkę, które to naruszenie skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.;

2. naruszenia prawa materialnego, a to art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zezwolenie (decyzja) nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. na prowadzenie apteki w C. przy ul. [...]([...] 2004 z późn. zm.) przeszła z mocy samego prawa na Spółkę w związku z połączeniem spółki przejmowanej – C. ze Spółką przejmującą – B. C.-P. Sp. z o.o. z dniem [...] września 2014 r.

We wnioskach wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZWIF i umorzenie postępowania administracyjnego; zasądzenie od GIF kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie tej skargi, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie procesowym z 22 października 2020 r. Spółka wnosiła o dopuszczenie dowodu z dokumentu – opinii prawnej dotyczącej stosowania art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pr.farm. do zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych oraz do sukcesji administracyjnoprawnej.

W piśmie z [...] grudnia 2023 r. Z.A.P. z siedzibą w W. wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu kasacyjnym w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 9 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny pozytywnie rozpoznał ww. wniosek i postanowieniem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1015/20 dopuścił Z.A.P. z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania kasacyjnego.

Z kolei w piśmie z [...] grudnia 2023 r. N.I.A. (dalej: N.I.A., Izba) z siedzibą w Warszawie zawarła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika oraz przedstawiła stanowisko NIA w sprawie, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi kasacyjnej.

Sąd odwoławczy postanowieniem z 15 grudnia 2023 r. dopuścił NIA do udziału w niniejszym postepowaniu w charakterze uczestnika postępowania kasacyjnego.

Obecni na rozprawie przed NSA w dniu 19 grudnia 2023 r.: pełnomocnik Spółki podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, pełnomocnicy: GIF, Z. A. P. P. z siedzibą w W., N.I.A. wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Spółki okazała się być zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych

z art. 174 p.p.s.a., jeden zarzut miał charakter procesowy, a drugi podnosił naruszenie przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji Sąd kasacyjny w pierwszej kolejności rozpoznał podniesiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest naruszenia art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 156 p.p.s.a., które to uchybienie miało skutkować nieważnością postępowania na mocy art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem składu orzekającego zarzut ten okazał się niezasadny w zakresie podnoszonym przez Spółkę. Skarżąca uważała, że przedmiot kontrolowanego postępowania był tożsamy z przedmiotem postępowania zakończonego wyrokiem NSA w sprawie II GSK 3135/17, w którym przesądzono kwestię przejścia z mocy prawa zezwolenia nr [...] ze zmianami na Skarżącą.

W niniejszej sprawie nie można mówić o tożsamości postępowania z postępowaniem o sygn. akt II GSK 3135/17 zakończonym wyrokiem NSA z 4 lutego 2020 r. w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że zachodzi nieważność postępowania, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona.

Przyjmuje się, że zgodnie z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi w przypadku, gdy w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Jako tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym należy rozumieć ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Natomiast na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składają się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny (por, wyroki NSA z: 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4508/21; 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4848/21; 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 286/19; 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 733/18; opubl. podobnie jak dalej powoływane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Dauter w: Dauter B., Kabat A., Niezgódka -Medek M., Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.2021, komentarz do art. 183, t. 27).

Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy, należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Spółki z [...] czerwca 2017r. (data nadania pisma w placówce wyznaczonego operatora pocztowego), który wpłynął do ZWIF [...] lipca 2017 r. Wniosek dotyczył zmiany zezwolenia nr [...] (ze zmianami) w zakresie oznaczenia zezwoleniobiorcy na Skarżącą oraz zmiany nazwy apteki na "[...]"; jako podstawę żądania podano art. 155 k.p.a. Gdy chodzi o wnioskodawcę nie budzi wątpliwość tożsamości podmiotowej. Natomiast, gdy chodzi o zakres żądania i podstawę żądania wydawałoby się, że są tożsame z wnioskiem Spółki z 3 września 2014 r., w rezultacie załatwionym odmownie decyzją ZWIF z [...] grudnia 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją GIF z [...] grudnia 2016 r, co do której WSA w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 173/17 skargę Spółki oddalił, a NSA wyrokiem z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3135/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki, uchylił ww. wyrok WSA oraz decyzje organów obu instancji. Jednakże w obecnie kontrolowanej sprawie Spółka powołała się na nowe okoliczności, to jest brak prowadzenia, z uwzględnieniem podmiotów powiązanych, więcej niż 1% aptek w województwie zachodniopomorskim, o czym miały świadczyć kopie umów sprzedaży udziałów z 23 czerwca 2017 r. Ponadto w dniu 25 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja Pr.farm., na którą powołały się organy obu instancji oraz WSA w niniejszej sprawie przy jej rozstrzyganiu. Do tego nie było jednoznacznie wyjaśnione, czy zezwolenie nr [...] (ze zmianami) mające być przedmiotem zmiany w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Spółki z 2014 r. miało tożsamą treść w chwili złożenia kolejnego wniosku przez Spółkę, to jest w 2017r., po wejściu w życie nowelizacji Pr.farm.

W tej sytuacji nie można mówić o tożsamości stanu faktycznego i prawnego z tym ustalonym w sprawie toczącej się i zakończonej wyrokiem NSA o sygn. II GSK 3135/2017.

Zresztą Spółka, podnosząc ten zarzut, nie była konsekwentna w swoim stanowisku, gdyż oba omawiane postępowania zostały zainicjowane jej wnioskami, a więc w momencie składania drugiego nie miała przeświadczenia co do tożsamości postępowań ani nie nabrała jego w trakcie, jak i po wydaniu wyroku przez NSA w sprawie II GSK 3135/17 (por. protokoły rozpraw przed WSA z: 11 grudnia 2018 r., k.-45 i z 17 czerwca 2020 r., k.-71 akt sąd.).

W tej sytuacji naruszenie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem m.in. art. 171 p.p.s.a. - naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej, z uwagi na wyrok NSA w sprawie II GSK 3135/17, należało uznać za niezasadny.

Nie poddaje się kontroli zarzut naruszenia art. 156 p.p.s.a., gdyż przepisu tego nie mogły stosować organy, a WSA nie stosował. Przepis ten dotyczy prostowania niedokładności, błędów pisarskich albo rachunkowych lub innych oczywistych omyłek, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie ani nie została wykazana konieczność jego zastosowania i do tego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego zarzut podniesiony w pkt 1.petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.

Natomiast zasadny okazał się zarzut zgłoszony w pkt 2.petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. poprzez jego "niezastosowanie" i "nieuwzględnienie", że zezwolenie nr [...] (z późniejszymi zmianami) przeszło z mocy samego prawa na Spółkę w związku z przejęciem C. z dniem 1 września 2014r., co także powinno było być uwzględnione w kontrolowanym postępowaniu, mimo złożenia przez Spółkę wniosku o zmianę zezwolenia w dniu 29 czerwca 2017 r. czyli po wejściu w życie nowelizacji Pr,farm., wyłączającej w art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm. zastosowanie m.in. art. 494 § 2 k.s.h. do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i do tego po "skonsumowaniu" tego żądania (jak przyjął WSA) we wcześniejszym postępowaniu z wniosku Spółki o zmianę zezwolenia nr [...]. Sąd I instancji wyraził błędny pogląd, że kontrolowane organy, orzekając w sprawie zmiany spornego zezwolenia wskutek wniosku z 29 czerwca 2017 r., powinny były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku czyli zastosować art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm., wyłączający możliwość zmiany zezwolenia, nawet gdyby Spółka zastosowała się do wymogów z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pr.farm., tj. nie prowadziła na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, nie prowadziły łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa.

Przede wszystkim Sąd ten nie zauważył, że skutek sukcesji administracyjnoprawnej w zakresie wyznaczonym w art. 494 § 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 1 u.p.f. wystąpił z mocy samego prawa w odniesieniu do Spółki przejmującej z dniem 1 września 2014 r., kiedy nastąpiło połączenie spółek i przejęcie C. przez Skarżącą, niezależnie od dalszych zdarzeń prawnych, w tym złożenia kolejnych wniosków o zmianę zezwolenia nr [...], udzielonego C. [...] stycznia 2004 r., w trybie art. 155 k.p.a. (wnioski z 2014 r. i 2017 r.), zbycia udziałów na podstawie umów z 23 czerwca 2017 r., a przede wszystkim zmiany Pr.farm. na mocy nowelizacji Pr.farm. z dniem 25 czerwca 2017 r., wprowadzającej m.in. ust. 2a do art. 99 Pr.farm.

Przepis art. 494 § 1 i 2 k.s.h. stanowi, że spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki (§ 1) i na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej (§ 2).

Istota ustawowej sukcesji uprawnień administracyjnoprawnych, wynikających z decyzji administracyjnych udzielających określonych zezwoleń, koncesji lub ulg spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki (art. 494 § 2 k.s.h.), polega właśnie na tym, że spółka przejmująca albo spółka nowozawiązana wstępuje z mocy prawa – bezpośrednio i bez żadnej ingerencji ze strony organów właściwych w sprawach wydawania powyższych decyzji – w sytuację prawną dotychczasowego beneficjenta uprawnień, wynikających z tych decyzji (spółki przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się).

Zasada także miała zastosowanie do przejęć aptek ogólnodostępnych, a tym samym zezwoleń na ich prowadzenie. Zresztą w sprawie II GSK 3135/17 NSA wyraził jednoznaczny pogląd w odniesieniu do zezwolenia [...] (zmienionego w 2009 r.) i w tym zakresie wyrok ten ma moc wiążącą na mocy art. 170 i art. 171 p.p.s.a.

Dlatego nie ma racji WSA, że nie można ponownie mieć na uwadze sukcesji generalnej praw (w tym zezwoleń) spółki przejętej, skoro kontrolowana sprawa dotyczyła zmiany zezwolenia nr [...] z 2004 r., objętego sukcesją, z mocy art. 494 § 2 k.s.h., na skutek połączenia spółek i przejęcia C. przez Spółkę w 2014r. Z tą chwilą zezwolenie nr [...] przeszło na mocy art. 494 § 2 k.s.h. na Spółkę i nowelizacja Pr.farm. nie miała wpływu na ten fakt, gdyż wyłączała sukcesję w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dokonaną po 25 czerwca 2017 r.

Stanowisko to znajduje także oparcie w art. 2 nowelizacji Pr.farm, który w ust. 2 stanowi, że zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność. Natomiast w ust. 1 stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Z takiej regulacji przepisów przejściowych i braku innych przepisów przejściowych nakazujących dostosowanie prowadzonej działalności do nowych wymagań, należy wywieść, że skoro podmioty posiadające "stare" zezwolenia mogą prowadzić działalność na dotychczasowych warunkach, to niepotrzebne było regulowanie jej dostosowywania (por. wyroki NSA w sprawie II GSK 3135/2017; z: 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 2510/17; 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025/17; 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 2001/18, II GSK 1300/18, zdanie odrębne do wyroków NSA z 18 kwietnia 2023 r. o sygn. akt: II GSK 719/20, II GSK 720/20, II GSK 1452/19, II GSK 1374/19, II GSK 1387/19).

Trzeba ponadto uwzględnić, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, że przepisy art. 99 ust. 3-4 u.p.f. podlegają bezpośredniemu zastosowaniu jedynie w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 99 ust. 1 u.p.f., a nie w postępowaniu w sprawie zmiany tego rodzaju zezwolenia (por. orzeczenia jak wyżej), który skład orzekający akceptuje.

Odrębną kwestią jest natomiast problem niespełniania już po dniu połączenia przez sukcesora, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h. (np. spółkę przejmującą), warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (np. w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.). W takim wypadku zastosowanie znajdują inne instytucje prawne, których celem jest doprowadzenie działalności spółki przejmującej lub nowo zawiązanej do stanu zgodnego z prawem, w tym przede wszystkim – instytucja cofnięcia zezwolenia (por. np. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 u.p.f.).

Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że skoro w dacie złożenia wniosku przez Spółkę (29 czerwca 2017 r.) obowiązywał już art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm., to nie miało już wpływu na wynik sprawy przejście zezwolenia nr [...] na Spółkę z dniem 1 września 2014 r. wskutek połączenia spółek i przejęcia C. przez Skarżącą, zwłaszcza mimo oceny tego zdarzenia w sprawie II GSK 3135/17. Wręcz przeciwnie interpretacja art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w połączeniu z art. 99 Pr.farm. przeprowadzona przez NSA w powołanym wyroku miała istotny wpływ na wynik obecnie kontrolowanej sprawy. Wprowadzony z dniem 25 czerwca 2017 r. art. 99 ust. 2a, w tym jego pkt 1 nie uchylał bowiem skutków połączenia spółek i przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, które wystąpiły przed 25 czerwca 2017 r., czyli przed wejściem w życie nowelizacji Pr.farm.

Podzielenie stanowiska WSA oznaczałoby, że przepis art. 99 ust. 2a pkt 1 Pr.farm. uzyskałby obowiązującą moc wsteczną wbrew brzmieniu art. 3 w zw. z art. 2 nowelizacji Pr.farm,, co oznacza, że nie może mieć zastosowania do skutków połączeń, o których mowa w art. 494 § 2 k.s.h. i które nastąpiły z mocy prawa przed dniem 25 czerwca 2017 r.

Sąd kasacyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego Skarżącej. Choć w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed WSA, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu I instancji, a nie zastępowanie tego Sądu (por. wyrok NSA z 10 maja 2023r., sygn. akt I OSK 1344/22). Przy tym, co istotne, przedstawiona opinia prawna dotyczyła stosowania art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pr.farm. do zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, które to uregulowania nie były przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności poddanego analizie zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb przejęcia skargi do rozpoznania na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał, w zgodzie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), końcowej oceny legalności zaskarżonej decyzji GIF oraz decyzji ZWIF, stwierdzając ich wadliwość materialnoprawną (w zakresie ustalonych wyżej błędów wykładni i zastosowania przepisów art. 99 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 3 i art. 2 ust. 1 nowelizacji Pr.farm.) oraz wadliwość procesową w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 155 k.p.a. przez przyjęcie błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy weryfikacyjnej o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki. Powyższe wady poddanych kontroli decyzji organów pierwszej i drugiej instancji uzasadniają ich wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Kontrolowane organy nie uwzględniły przede wszystkim – niezależnie od tego, że zagadnienie to nie zostało również dostrzeżone przez Sąd I instancji – podstawowej w niniejszej sprawie okoliczności, że w sprawie II GSK 3135/17 Sąd kasacyjny uchylił wyrok Sądu I instancji z 17 maja 2017 r. o sygn. VI SA/Wa 173/17 oraz decyzję GIF z [...] grudnia 2016 r. i decyzję ZWIF z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia nr [...] z [...] stycznia 2004 r., wszczętego na podstawie wniosku Spółki z 3 września 2014 r. opartego na art 155 k.p.a. i przede wszystkim wypowiedział się co do przejścia ww. zezwolenia z mocy prawa na rzecz Spółki. Jednocześnie zarówno z akt sprawy, której dotyczy rozstrzygnięta skarga, jak również z ustaleń WSA i oświadczeń uczestników postępowania kasacyjnego złożonych na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r., nie wynika, czy postępowanie nadzwyczajne wszczęte w 2014 r. w sprawie o zmianę zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. zostało ostatecznie zakończone względnie, czy nadal jest w toku, po prawomocnym uchyleniu poprzednich decyzji przez wyrok NSA w sprawie II GSK 3135/17. Konieczność poczynienia odpowiednich ustaleń w tym zakresie oraz dokonania rozstrzygnięcia problemu ewentualnej równoległości postępowań o zmianę tożsamego zezwolenia na podstawie art. 155 k.p.a. jest niezbędna. Organy orzekające w powyższych sprawach weryfikacyjnych powinny przede wszystkim uwzględnić, że zakres i treść żądań określonych we wnioskach z 2014 r. i 2017 r. o zmianę zezwolenia nr [...] były identyczne.

W związku z powyższym dalsze czynności kontrolowanych organów, zmierzające do ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wniosku z dnia 29 czerwca 2017 r. o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. zezwolenia nr [...] na prowadzenie apteki, z uwzględnieniem wyrażonych powyżej prawomocnie wiążących i ostatecznych ocen prawnych, wskazań procesowych oraz przesłanek materialnych z art. 155 k.p.a., będą wymagały uprzedniego uzupełnienia ustaleń faktycznych lub także rozstrzygnięć prawnych w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do postępowania w sprawie, której dotyczy wyrok NSA w sprawie II GSK 3135/17.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.– uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 207 § 1 w zw. z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).