Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1938/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2024 poz 323
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1452/22 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr SKO.4111/750/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1452/22, oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr SKO.4111/750/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji nie były uprawnione do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, do którego prawa nie może ona upatrywać w samym fakcie sprawowania opieki nad matką i tzw. względach słusznościowych związanych z obiektywnym brakiem możliwości sprawowania tej opieki przez jej męża (a swojego ojca) z uwagi na jego wiek i zły stan zdrowia, nawet jeżeli zostało to potwierdzone stosownym zaświadczeniem lekarskim. W rozpatrywanej sytuacji nie są to okoliczności mające prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem możliwość uzyskania przez nią wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką (przy założeniu spełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek ustawowych), wiązałaby się z uzyskaniem przez jej ojca orzeczenia o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. M. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek z uwagi na swój stan zdrowotny niepotwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może zająć się żoną, stanowi negatywną przesłankę do przyznania Pani M. M. świadczenia pielęgnacyjnego,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnie, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że mąż niepełnosprawnej M. M. jest w stanie się nią opiekować, gdyż nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas gdy z dokumentu załączonego do akt sprawy, tj. z zaświadczenia lekarskiego wynika, że nie jest on w stanie opiekować się swoją żoną gdyż sam wymaga opieki.

Na podstawie art. 185 p.p.s.a. ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości złożonej skargi,

- rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym,

ewentualnie

- przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

W tym miejscu zasadnym jest wskazanie, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Powyższa uwaga jest niezbędna, ponieważ z dniem 1 stycznia 2024 r. stan normatywny stanowiący podstawę wydania kwestionowanych decyzji uległ zmianie w następstwie wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023, pos. 1429) która zmieniła brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz uchyliła art. 17 ust. 1a u.ś.r. W aktualnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18. roku życia. Możliwe natomiast stało się ubieganie się przez osobę niepełnosprawną o przyznanie tego świadczenia na warunkach określonych w ustawie o świadczeniu wspierającym.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na ocenie zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Ich ocena decydować będzie o słuszności zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., należy wskazać, że prawidłowo Sąd I instancji odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), o następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).".

Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu przywołanej uchwały, punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA wymaga kwestia, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.

W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza – w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Należy wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Tym samym, alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający skargę kasacyjną skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 p.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że współmałżonek z uwagi na swój stan zdrowotny niepotwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może zająć się żoną, stanowi negatywną przesłankę do przyznania M. M. świadczenia pielęgnacyjnego.

W świetle przywołanej uchwały NSA, w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie – w miejsce tego współmałżonka – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązanego małżonka - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 377/22).

Skarżąca będąc córką należy do osób, o których mowa w art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., więc dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego konieczne byłoby spełnienie przez nią przesłanek, o których mowa w tym przepisie, oraz legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie ma sporu, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji ojciec skarżącej nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że w przypadku skarżącej nie można przyjąć, że spełniła przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Prawidłowość stanowiska Kolegium potwierdza ww. uchwała podjęta w dniu 14 listopada 2022 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny o sygn. akt I OPS 2/22.

Organy orzekające w sprawie słusznie zatem uznały, że to małżonek, zgodnie z przywołaną regulacja k.r.o., jest w pierwszej kolejności zobowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec swojej matki, nie mógł on uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Niezasadnie zatem zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji zaaprobował przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko wskazujące, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełniać określone ustawą przesłanki. Nie wystarczy zatem sama okoliczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny.

Wobec tak zebranego materiału dowodowego, jak również wobec rozważenia przez Kolegium tych okoliczności faktycznych w decyzji, nie było podstaw do stawiania Sądowi I instancji i organowi zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i nieuwzględnienia wszystkich materiałów dowodowych. Wszystkie wymagane przepisami prawa ustalenia zostały w sprawie poczynione i zgodnie z wolą ustawodawcy prawidłowo ocenione przez Kolegium, które dokonało prawidłowej ich subsumcji, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut oparty na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że mąż niepełnoprawnej jest w stanie opiekować się nią, w sytuacji gdy okoliczności wskazywane w skardze kasacyjnej są nierelewantne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym zasadność tego zarzutu, jak była o tym mowa na początku, jest następstwem uznania za właściwą, przeprowadzonej przez Kolegium i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.