Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2873/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 269 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. spółka z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 776/19 w sprawie ze skargi O. spółka z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 14 czerwca 2019 r., nr WOŚr-II.624.2.26.2018.HB.IIID w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od O. spółka z o.o. z siedzibą w O. na rzecz Prezydenta Miasta Szczecin kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Sz 776/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi O. Spółki z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Szczecin, informacją z [...] maja 2019 r., działając na podstawie art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7 oraz art. 272 ust. 8, 10, 22 i 23 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, dalej: p.w.), ustalił O. Spółce z o.o. z siedzibą w O. (dalej: Spółka), opłatę w wysokości 674,03 zł, za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m², tj. na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w S., robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji, przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za okres od 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r.

Kwestionując wskazaną opłatę, Spółka wniosła od niej reklamację.

Prezydent Miasta Szczecin nie uznał reklamacji i decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8,10, 22, 23 p.w. oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), określił Spółce opłatę w wysokości 674,03 zł - za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za okres od 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 8 p.w. oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r., w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502).

Spółka nie zgodziła się z powyższą decyzją i zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Szczecin wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku WSA w Szczecinie z 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 738/18, zgodnie z którym intencją prawodawcy było objęcie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonującym na danym obszarze systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nie jest zatem wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji. Nie wyłącza zatem z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system wód opadowych i roztopowych. W analizowanym przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi zatem o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek wewnętrznego systemu kanalizacji, ale o ich odprowadzenie do systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, czyli odpowiednio w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istotne są tu pojęcia "obszar" oraz "system kanalizacji", wskazujące na zewnętrzny wobec nieruchomości zabudowanej w sposób określony w art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. aspekt odprowadzania wód opadowych. Z powyższego wynika, że urządzenia wodne na określonej nieruchomości, służące zbieraniu i odprowadzaniu wód opadowych z terenu zabudowanego do wewnętrznego systemu kanalizacji, nie stanowią systemu kanalizacji, o którym mowa w ww. przepisie.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 p.p.s.a., ww. wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, iż na przedmiotowej nieruchomości doszło do zmniejszenia naturalnej retencji wodnej, podczas gdy nieruchomość wyposażona jest w system urządzeń wodnych w postaci: wylotów kanalizacji deszczowej; zespołu 220 skrzynek retencyjno-rozsączających do wprowadzania oczyszczonych ścieków deszczowych; urządzeń do podczyszczania ścieków opadowych (separatorów lamelowych zintegrowanych z piaskownikiem o nominalnym przepływie 15 dm3/s); a które to urządzenia wodne w konsekwencji stanowią system kanalizacji, co przesądza o fakcie, że naturalna retencja wodna nieruchomości nie uległa zmniejszeniu;

2. art. 272 ust. 8 ustawy Prawo wodne przez ustalenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, podczas gdy zdolność retencyjna nieruchomości nie uległa pomniejszeniu z uwagi na zainstalowany na nieruchomości system kanalizacji;

3. § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne poprzez jego za stosowanie, podczas gdy działka nr [...] obręb [...] w S. wyposażona jest w system urządzeń wodnych, a co w konsekwencji nie wpływa na zmniejszenie poziomu naturalnej retencji terenowej nieruchomości.

II. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 lit. c, p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Organ przepisów postępowania, a to: - art. 7, art, 77 oraz art, 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że na działce nr [...] obręb [...] w S. doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej nieruchomości, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość jest wyposażona w system urządzeń wodnych, które determinują kwestie braku zmniejszenia poziomu retencji gruntu: - art, 7 oraz art, 8 k.p.a. przez: brak precyzyjnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku weryfikacji zainstalowanego na nieruchomości systemu kanalizacji, brak ustalenia, czy na przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście doszło do obniżenia poziomu zdolności retencyjnej terenu, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia merytorycznie wadliwego obowiązku; - art. 7a, k.p.a. przez ustalenie opłaty retencyjnej podczas gdy na nieruchomości został zainstalowany system urządzeń wodnych, niewpływających na zmniejszenie naturalnej retencji terenu; - art. 7b w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zgromadzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w postaci decyzji z 9 września 2011 r., która to w swojej treści zawiera informacje dotyczące wyposażenia działki nr [...] obręb [...] w S. w urządzenia wodne w postaci wylotów kanalizacji deszczowej oraz skrzynek retencyjno-rozsączajacych, a co wskazuje na brak zmniejszenia zdolności retencyjnej terenu.

Powyżej wskazane naruszenia prawa procesowego, skutkowały niepodjęciem przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przyjęciem, iż na działce nr [...] obręb [...] w S. rzeczywiście doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej;

2. art. 145 § 1 lit. a, p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a to: art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 269 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 3a i pkt 9, art. 272 ust. 8 p.w.e a co uzasadnione zostało przez Sąd I instancji tym, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy kluczowa przesłanka, która implikuje możliwość ustalenia opłaty, jest rzeczywiste obniżenie poziomu retencji gruntu, a do którego to obniżenia na gruncie przedmiotowej sprawy nie doszło oraz co nie zostało wykazane na żadnym etapie toczącego się postępowania;

3. art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się w żaden sposób do teoretycznego i abstrakcyjnego zmniejszenia poziomu naturalnej retencji terenowej w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o opłacie retencyjnej.

Wobec powyższych zarzutów, wniesiono o: 1. uchylenie - na podstawie art. 185 p.p.s.a., zaskarżanego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądzenie - na podstawie art. 203 p.p.s.a.. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych; 3. na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, iż przesłanką implikującą możliwość ustalenia tzw. opłaty retencyjnej jest brak istnienia na danym obszarze systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Należy jednak wskazać, iż stosownie do treści art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. , opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Według skarżącej kasacyjnie Spółki, podstawową przesłanką przesądzającą o ewentualnym ustaleniu opłaty retencyjnej jest faktyczne zmniejszenie poziomu retencji gleby. W przedmiotowej sprawie do takowego obniżenia nie doszło, albowiem ww. nieruchomość jest wyposażona w system urządzeń wodnych, co sprawia że poziom retencji wodnej nieruchomości nie uległ zmniejszeniu.

Za niedopuszczalne uznać należy ustalenie opłaty retencyjnej z uwagi na fakt, że nie doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej. Nadto, okoliczność ta - zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego - nie została w żaden sposób przez organ wykazana. Jedyne bowiem, co zostało wykazane to fakt, iż nieruchomość nie znajduje się na obszarze objętym systemem kanalizacji zamkniętej lub otwartej, natomiast organ w ogóle nie wziął pod uwagę, iż zainstalowany system urządzeń wodnych na ww. nieruchomości pozytywnie wpływa na zdolność retencyjna terenowa.

Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie, organ pod pojęciem systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej rozumie funkcjonujący system kanalizacji obejmującym swoim zasięgiem duży obszar (wiele nieruchomości), natomiast w ocenie skarżącej powyższą definicję wypełnia pojęcie systemu kanalizacji zbiorczej. Tym samym - mając na uwadze zakaz wykładni synonimicznej - należy z całą mocą podkreślić, iż nie są to tożsame pojęcia i nie mogą być używane zamiennie. Przedmiotowa nieruchomość wyposażona jest w system kanalizacji służący do zbierania i odprowadzania wód opadowych oraz roztopowych.

Według skarżącej kasacyjnie, stanowisko prezentowane przez Prezydenta Miasta Szczecina w decyzji z dn. [...] czerwca 2019 r. oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjni w wyroku z dn. 6 lutego 2020 r. uznać należy za rażąco niesprawiedliwe. Trudno bowiem wymagać od właściciela nieruchomości, aby ten dokonywał inwestycji na "obszarze", w którym znajduje się jego nieruchomość w zakresie systemu kanalizacji. Skarżąca samodzielnie dokonała wszelkich inwestycji związanych z kanalizacją, a który to system nie może zostać podłączony do systemu kanalizacji zbiorczej, ponieważ takowy system nie funkcjonuje na tym "obszarze". Jest to jednak wyłącznie spowodowane zaniechaniem Gminy S., która nie poczyniła na tym obszarze stosownych inwestycji w tym zakresie. Trudno bowiem oczekiwać, że wskazane inwestycje przeprowadzi skarżąca, tym bardziej że nie jest właścicielem całego "obszaru".

O ile skarżąca przyznaje wprost, iż na tym obszarze nie istnieje system kanalizacji zbiorczej, to organ w żaden sposób nie odnosi się do faktu, iż zainstalowane na ww. nieruchomości urządzenia wodne pozytywnie wpływają na zdolność retencyjna terenu i stanowią w konsekwencji system kanalizacji otwarty lub zamknięty. Organ nie poczynił nawet żadnych czynności celem określenia, czy naturalna zdolność retencyjna terenu rzeczywiście uległa zmniejszeniu. Nadto, organ nie odniósł się do faktu, iż na przedmiotowej nieruchomości istnieje system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, wskazując jedynie że ww. nieruchomość nie jest położona w obszarze ujętym takim systemem.

Sąd I instancji nie uwzględnił, że system urządzeń wodnych zainstalowany na przedmiotowej nieruchomości zwiększa terenową zdolność retencyjną, a także, że odbiornikiem ścieków i wód opadowych jest powierzchnia czynna biologicznie pod postacią gleby. Decyzja zaprzecza, jakoby zdolność retencyjna ww. nieruchomości uległa w jakimkolwiek stopniu zmniejszeniu, jednakże Sąd I instancji nie wziął jej pod uwagę, przyjmując twierdzenia organu jako własne.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, pod pojęciem "obszaru" należy rozumieć jedną bądź kilka nieruchomości, położonych obok siebie, posiadających wspólna zdolność retencyjna. Opłata retencyjna bowiem naliczana jest przede wszystkim za zmniejszenie zdolności retencyjnej terenu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Szczecin, reprezentowany przez r.pr., wniósł o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 2. zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że z uwagi na powierzchnię działki wynoszącą 9771m2 (>3500m2), powierzchnię zabudowy wynoszącą 8987 m2 oraz w związku z odprowadzaniem wód opadowych z powierzchni uszczelnionych do gruntu poprzez zespół skrzynek retencyjno-rozsączających w/w nieruchomość objęta jest obowiązkiem naliczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na podstawie zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt. 1, art. 272 ust. 8 ww. ustawy Prawo wodne oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Sąd I instancji słusznie uznał, że z niepodważonych przez skarżącą ustaleń organu wynika, że ponad 90 % przedmiotowej nieruchomości zostało zabudowane w sposób ograniczający retencję z opadów atmosferycznych, przy czym nieruchomość ta nie została przyłączona do systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej funkcjonującej w okolicy. W tej sytuacji uznać należało, że ustalenie przedmiotowej opłaty jest uzasadnione i odpowiada dyspozycji art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. oraz zostało prawidłowo wyliczone. To, że nieruchomość wyposażona jest w system urządzeń wodnych, jak i urządzenia do podczyszczania wód opadowych, nie świadczy o tym, że jest ujęta w system kanalizacji zamkniętej bądź otwartej. Wszystkie te urządzenia wraz z rurociągiem stanowią wyłącznie kanalizację wewnętrzną, nie włączoną (ujętą) w system kanalizacji na sąsiadujących z nieruchomością terenach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej. Nie są również oparte na usprawiedliwionych podstawach pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w jej uzasadnieniu i kwestionujące prawidłowość przeprowadzonego przez organ administracji postępowania dowodowego i dokonanych ustaleń stanu faktycznego, które zostały przyjęte za podstawę wyroku. W tym miejscu należy przypomnieć, że oparcie zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wykazania, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia konkretnych przepisów postępowania i uprawdopodobnienia, że tak określone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wskazano, że wymienione w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały niepodjęciem przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przyjęto, że na działce nr [...] obręb [...] w S. rzeczywiście doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor oprócz ogólnych twierdzeń dotyczących administracyjnego postępowania dowodowego wskazał, że brak jednoznacznych wytycznych pozwalających na zaszeregowanie określonego terenu za teren ujęty w system kanalizacji zamkniętej lub otwartej - w realiach przedmiotowej sprawy, mając na uwadze fakt istnienia kompleksowego systemu odprowadzania wody na nieruchomości objętej opłatą retencyjną zgodnie z dyspozycja normy zawartej w art. 7a k.p.a., winien prowadzić do odstąpienia wymierzenia/ustalenia owej opłaty. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że na gruncie przedmiotowej sprawy, organ ustalił wysokość opłaty, pomimo braku wykazania, że naturalna zdolność retencyjna terenu faktycznie uległa obniżeniu.

Analiza akt niniejszego postępowania pozwala stwierdzić, że organ zebrał niezbędny materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest określenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej i nie był zobowiązany do dalszego poszukiwania dowodów, które potwierdziłyby tezy stawiane przez skarżącą. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej organ zweryfikował podane przez skarżącą okoliczności związane z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że zmniejszenie terenowej zdolności retencyjnej nie zostało w żaden sposób wykazane.

Uchybienie przez organ normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustala on faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, a z taką sytuacją jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Wskazać należy, że sytuacja prawna nakazująca uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. zachodzi wówczas gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w postępowaniu dotyczącym określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej do takich naruszeń przepisów proceduralnych rzeczywiście doszło.

Skarżąca kasacyjnie Spółka bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca przeprowadzonemu postępowaniu fragmentaryczność i wybiórczy charakter, niemniej jednak nie tłumaczy w żaden sposób, jak doszło do zarzucanych zaniedbań, jakie postępowanie organu do tego doprowadziło, co sprawia, że tak sformułowane zarzuty nie mogły odnieść skutku, w żaden bowiem sposób nie wykazują, że rzeczywiście doszło do naruszeń w oparciu o które należało uchylić zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również takich naruszeń analizując stan sprawy, której przedmiotem było określenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Z powyższych względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II.3. petitum skargi kasacyjne dotyczące naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się w żaden sposób do teoretycznego i abstrakcyjnego zmniejszenia poziomu naturalnej retencji terenowej w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o opłacie retencyjnej. Na marginesie należy zauważyć, że w art. 1 p.p.s.a. ustawodawca nie wyodrębnił jednostki redakcyjnej w postaci "§ 2". Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Skarga kasacyjna, z uwagi na wysoki stopień jej sformalizowania, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć wskazanie określonych przepisów prawa. Autor skargi kasacyjnej winien zatem wymienić konkretne przepisy, których naruszenia - jego zdaniem - dopuścił się Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej należało więc określić przepisy, które - jej autor objął zaskarżeniem - zgodnie z systematyzacją przyjętą w aktach prawa. W przypadku więc, gdy dany artykuł dzielił się na dalsze jeszcze jednostki redakcyjne, w postaci np.: ustępu, paragrafu, punktu (etc.), obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne sprecyzowanie przepisu, objętego zarzutem, a także określenie aktu prawnego, w którym się ten przepis znajdował. W tym przypadku należało zatem przytoczyć nie tylko nazwę tego aktu, ale także datę jego wydania (uchwalenia) i miejsca publikacji. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów.

W związku z tym, że w ramach naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny elementów stanu faktycznego sprawy należy przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono także w jakiej postaci doszło do naruszenia prawa materialnego. W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu, należy rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i ocenione wyżej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak sformułowane, że pozostają ze sobą w związku. Osią sporu w niniejszej nie jest ocena stanu faktycznego czy jego ustalenia, ale wykładnia prawa. Wykładnia prawa sensu stricto polega na ustaleniu znaczenia budzącego wątpliwości tekstu prawnego. Jest to wykładnia w ujęciu klaryfikacyjnym, które zakłada rozgraniczenie bezpośredniego rozumienia tekstu oraz rozumienia pośredniego przez wykładnię. (zob. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1990, s. 58).

W trafnej ocenie Sądu I instancji, zasadniczą sporną kwestią w niniejszej sprawie jest także odpowiedź na pytanie, czy istniejące na terenie nieruchomości Spółki urządzenia wodne służące do odprowadzania wód opadowych powinny być zakwalifikowane, jako istniejący system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, której istnienie – zdaniem skarżącej kasacyjnie – wyklucza możliwość naliczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych wód, innymi słowy czy jej nieruchomość powinna być zakwalifikowana jako obszar objęty systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne posłużył się pojęciem "nieruchomości" oraz odwołał się do jej usytuowania na "obszarach" nieujętych w system kanalizacji.

W piśmiennictwie wskazuje się, że retencja wody oznacza "Czasowe zatrzymanie lub ograniczenie prędkości, czyli spowolnienie obiegu wody. Zjawisko naturalne lub sztuczne zatrzymywania wody na powierzchni, w glebie i pod ziemią, jej wielkość wyraża się w m³ lub mm" (zob. A.S. Kleczkowski, S. Krajewski, Retencja wody, [w:] A. S. Kleczkowski, A. Różkowski (red.), Słownik hydrologiczny, Warszawa 1997, s. 151).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 marca 2022 r., III OSK 794 publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, według którego "nieruchomość należy definiować w tym przypadku jako obszar w rozumieniu art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), dalej: k.c. Tym samym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż skoro opłata za ograniczenie naturalnej retencji terenowej odwołuje się do powierzchni nieruchomości to zasadne jest przyjęcie kryterium wieczystoksięgowego".

Pozbawiony podstaw jest zarzut przedstawiony w pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący rażącego naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a to: art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 269 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 3a i pkt 9, art. 272 ust. 8 p.w., a co uzasadnione zostało tym, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy kluczowa przesłanka, która implikuje możliwość ustalenia opłaty, jest rzeczywiste obniżenie poziomu retencji gruntu, a do którego to obniżenia na gruncie przedmiotowej sprawy nie doszło oraz co nie zostało wykazane na żadnym etapie toczącego się postępowania. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego przedstawionych w pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej nie wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że już same szerokie wywody niniejszej skargi kasacyjnej świadczą, że ewentualne naruszenie prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z 14 czerwca 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nie jest oczywiste i od razu widoczne. W rozpatrywanej sprawie nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa poprzez zestawienie treści decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej z treścią przepisów, które - zdaniem skarżącej kasacyjnie - zostały naruszone. W skardze kasacyjnej nie wykazano, że oczywistość naruszenia przepisów powołanych w pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej jest jasna i jednoznaczna obiektywnie.

Z niepodważonych przez skarżącą ustaleń organu wynika, że ponad 90% przedmiotowej nieruchomości zostało zabudowane w sposób ograniczający retencję wód z opadów atmosferycznych, przy czym nieruchomość ta nie została przyłączona do systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej funkcjonującej w okolicy. W tej sytuacji, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ustalenie opłaty jest uzasadnione i odpowiada dyspozycji art. 269 § 1 pkt 1 p.w. oraz zostało prawidłowo wyliczone.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że wody opadowe i roztopowe zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym Prezydenta Miasta Szczecin z [...] września 2011 r., nr [...], odprowadzane są poprzez urządzenia wodne – skrzynki retencyjno-rozsączające znajdujące się na terenie tej nieruchomości. Zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie art. 269 oraz 272 p.w. poprzez przyjęcie, że na działce dochodzi do zmniejszenia retencji wodnej, pomimo iż nieruchomość wyposażona jest w system urządzeń wodnych, uznać należy za nieuzasadniony.

Obowiązek uiszczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej powstaje w przypadku funkcjonowania nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych pod pojęciem "obszarów ujętych w systemy kanalizacji otwartej i zamkniętej" należy rozumieć obszary ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 317/21). Tym samym chodzi o odprowadzenie wód do takiego systemu, który na danym obszarze przewidziany jest do odbioru wód opadowych i roztopowych, nie zaś jakiegokolwiek systemu kanalizacji. W konsekwencji przyjąć należy, iż systemem tym będą otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Wskazać również należy, iż warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przejmowania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód". (zob. wyrok NSA 15 marca 2022 r., III OSK 794/21).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że nielogicznym jest, aby nieruchomość posiadającą "wewnętrzny" system kanalizacji (który niewątpliwie zwiększa retencję przedmiotowej działki) miała zmniejszoną zdolność retencyjną wyłącznie z powodu, że na danym "obszarze" (wg definicji zaproponowanej przez WSA w Szczecnie) nie funkcjonuje system kanalizacji otwartej bądź zamkniętej. Stanowisko Sądu I instancji jest zgodne z poglądem wyrażonym w orzecznictwie NSA, według którego "nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany". (zob. wyrok NSA z 8.03.2023 r., III OSK 1995/21, LEX nr 3512439). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stoi na stanowisku, że przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. wiąże system kanalizacji otwartej lub zamkniętej z obszarem, a nie z nieruchomością. Jednocześnie samo funkcjonowanie systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej na obszarze jest jeszcze niewystarczające do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Dodatkowo konieczne jest bowiem przyłączenie nieruchomości do funkcjonującego na danym obszarze systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. (por. wyrok NSA z 8.03.2023 r., III OSK 1995/21, LEX nr 3512439).

W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. (por. wyrok NSA z 8.03.2023 r., III OSK 1996/21, LEX nr 3512357).

Mając na uwadze powyższe, ze względu na bezzasadność powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.