Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1320/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1550/24 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w B. na czynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 25 lipca 2023 r. nr DWP-SOK.I.4203.24.2023 w przedmiocie odmowy podpisania umowy o dofinansowanie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz E. Sp. z o.o. w B. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1550/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. L. Sp. z o.o. w B. na czynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 25 lipca 2023 r. nr DWP-SOK.I.4203.24.2023 w przedmiocie odmowy podpisania umowy o dofinansowanie: 1) stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądził od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz E. L. Sp. z o.o. w B. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosło Narodowe Centrum Badań i Rozwoju zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi Narodowe Centrum Badań i Rozwoju zarzuciło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisów postępowania, a to: art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 2 oraz § 2 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 86 § 1 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a także art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez nieuzasadnione w okolicznościach sprawy zastosowanie art. 145 § 1 p.p.s.a. i wydanie wyroku stwierdzającego bezskuteczność zaskarżonej czynności, w sytuacji gdy z treści skargi wniesionej przez będącego adwokatem pełnomocnika skarżącej wynika, że zaskarżoną czynnością jest dokonana odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, zaś z kompletnych akt sprawy złożonych do WSA w dniu 24 czerwca 2024 r. (na podstawie których zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. WSA miał obowiązek orzekać) wynika wyraźnie, że rzeczona zaskarżona czynność (odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie) została dokonana już w dniu 15 maja 2023 r. (a nie jak błędnie przyjął WSA w zaskarżonym wyroku dopiero w piśmie z 23 lipca 2023 r.) oświadczeniem złożonym skarżącej w systemie SL2014 (a w formie pisemnej doręczonej poprzez ePUAP za potwierdzeniem odbioru pismem wysłanym dnia 22 maja 2023 r.) i wobec tego termin na wniesienie skargi zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. upłynął na długo przed datą faktycznego rzeczywistego wniesienia skargi w dniu 24 sierpnia 2024 r. i wobec tego zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 58 § 2 p.p.s.a. właściwym do podjęcia w sprawie orzeczeniem było wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi; a przy tym również poprzez błędne przyjęcie przez WSA jakoby w niniejszej sprawie wypełnieniu uległa przesłanka art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. - co jest niezgodne z okolicznościami sprawy i utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa w przedmiocie pojęcia "bez winy", o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 86 § 1 p.p.s.a., jako że pojęcie braku winy w dokonaniu w terminie czynności przez skarżącego musi być rozumiane identycznie na gruncie obu tych przepisów;

a także poprzez mylne przyjęcie, jakoby z mocy przepisu art. 190 p.p.s.a. WSA był obowiązany przyjąć jakoby zaskarżoną w skardze czynnością było pismo NCBR z 23 lipca 2023 r., a nie czynność odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie dokonana w maju 2023 r. - podczas gdy obowiązywanie takiego związania w niniejszej sprawie nie wynika z przepisu art. 190 p.p.s.a., a to już choćby z uwagi na okoliczność, iż z uwagi na poszerzony materiał dowodowy związany ze złożeniem przez NCBR w dniu 24 czerwca 2024 r. na wezwanie WSA całości akt sprawy WSA orzekał w warunkach stanu faktycznego istotnie innego, względem tego który był podstawą wydania kasatoryjnego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2024 r. o sygn. I GSK 221/24 - co zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawia, iż w toku ponownego rozpoznawania sprawy Sąd nie jest związany oceną prawną wyrażoną na gruncie okoliczności faktycznych we wcześniejszym orzeczeniu NSA (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2021 r. o sygn. akt II GSK 1291/20); w chwili wydawania postanowienia z 28 lutego 2024 r. pismo NCBR z 23 lipca 2023 r. było jedynym dokumentem znajdującym się w dyspozycji NSA, które zawierałoby odmowę zawarcia umowy i na tej bazie NSA mógł (obiektywnie nieprawidłowo) utożsamić zaskarżoną w skardze czynność odmowy zawarcia umowy z pismem z 23 lipca 2024 r., jednakże zgromadzona później, tj. po postanowieniu NSA z 28 lutego 2024 r., pełna dokumentacja sprawy ukazuje, że wskazana przez Skarżącą jako przedmiot zaskarżenia skargą czynność odmowy zawarcia umowy została dokonana już w maju 2023 r., a nie dopiero 23 lipca 2024 r.; ponadto kwalifikacja pisma będącego przedmiotem skargi należy do ustalania stanu faktycznego, a nie wykładni prawa - i jako takie jest w ogóle wyłączone spod stosowania art. 190 p.p.s.a.;

2. naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a to art. 52 ust. 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej: ustawa wdroż) - poprzez mylne przyjęcie, jakoby dokonana przez NCBR odmowa zawarcia umowy była nieuzasadniona z uwagi na rzekomo zbyt mało umotywowaną ocenę niespełniania przez projekt skarżącej kryteriów wyboru projektów.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie w całości skargi wniesionej przez skarżącą na podstawie art. 189 p.p.s.a., a - z ostrożności - ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i zasądzenie od skarżącej na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu organ wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Spór w tej sprawie dotyczy w istocie ustalenia, od którego pisma NCBR przysługiwała stronie skarga do sądu administracyjnego. W grę wchodziły dwa pisma, a mianowicie z dnia 22 maja 2023 r. oraz z dnia 25 lipca 2023 r. Organ administracyjny czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu łączy z pismem z dnia 22 maja 2023 r. natomiast Sąd pierwszej instancji wskazał na pismo z dnia 25 lipca 2023 r.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności warto podkreślić, że w treści skargi kasacyjnej jej autor akcentował, że kwalifikacja charakteru pisma procesowego będącego przedmiotem skargi do WSA nie stanowi wykładni przepisów prawa, lecz należy do sfery ustaleń stanu faktycznego. Już na wstępie należy zatem stwierdzić, że w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie wskazano, naruszenie którego konkretnie przepisu prawa procesowego wiązało się z wadliwym ustaleniem przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego w tym zakresie. W konsekwencji nie wykazano również, że naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zajętego w skardze kasacyjnej jakoby Sąd pierwszej instancji nie był związany na podstawie art. 190 p.p.s.a. postanowieniem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 221/24. Otóż w ww. postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednoznacznie, że pismo organu z dnia 25 lipca 2023 r. o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie ze względu na zmianę oceny projektu po przeprowadzonej kontroli jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, w związku z powyższym podlega ono kognicji sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 p.p.s.a. W sprawie nie jest przedmiotem sporu, że ww. postanowienie zostało wydane w ramach tej samej sprawy administracyjnej.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, czego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie również do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc powyższe do realiów tej sprawy wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 221/24, że kognicji sądu administracyjnego podlega pismo organu z dnia 25 lipca 2023 r. o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie ze względu na zmianę oceny projektu po przeprowadzonej kontroli oznacza, że mamy w tym przypadku do czynienia ze wskazaniem tego Sądu co do dalszego postępowania. Ocena ta wiązała Sąd pierwszej instancji, a ponadto wiąże też Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska jakoby Sąd pierwszej instancji orzekał w warunkach innego stanu faktycznego względem którego orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 221/24. Z uzasadnienia ww. postanowienia wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy wskazał na pismo z dnia 22 maja 2023 r. będące informacją o przeprowadzonej przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej kontroli doraźnej m. in. prawidłowości wyboru projektu skarżącej, w związku z czym wniosek o dofinansowanie został ponownie oceniony negatywnie. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny wydając postanowienie z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 221/24, dysponował zarówno pismem z dnia 22 maja 2023 r. oraz z dnia 25 lipca 2023 r.

Wreszcie niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że co do zasady niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Analiza postanowień ww. przepisów prawa oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do zarzutów naruszenia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje zupełnie inne regulacje, niż te, które zostały wymienione w petitum skargi kasacyjnej, przy czym nie wskazuje wprost jakie regulacje ma na myśli. Co więcej, uzasadnienie skargi kasacyjnej absolutnie abstrahuje od przepisów prawa wymienionych i zaskarżonych w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu tym nie dokonano ich wykładni, nie wskazano na czym miało polegać ich wadliwe zastosowanie (art. 52 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W to miejsce autor skargi kasacyjnej kwestionuje natomiast ocenę sądu administracyjnego w zakresie oceny projektu dokonanej przez organ w odniesieniu do regulacji wynikających z dokumentacji konkursowej.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że programy operacyjne, mają charakter generalny i są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Toteż, co do zasady, jako źródło prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązujące, system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu, a także wiąże organy działające na jego podstawie. Na walor prawny tych przepisów wskazują również przepisy ustawowe poddające właściwości sądu administracyjnego kontrolę rozstrzygnięć zapadłych w tych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 817/11, LEX nr 992441). Warto w tym miejscu przywołać jeszcze jedno z orzeczeń NSA, w którym stwierdzono, że regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie wdrożeniowej, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu. Akty te (przepisy prawa) stanowią wobec tego wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w u.z.p.p.r. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2232/11, LEX nr 1133563).

W skardze kasacyjnej jej autor nie wskazał jednak na naruszenie jakichkolwiek regulacji wynikających z dokumentacji konkursowej pomimo, że podnosił naruszenie reguł konkursu przez Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej w ww. zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).