Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 873/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 10 i 10h
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 13 par. 2, art. 365 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 728/22 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr SKO.4141.108.2022 w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 1 lutego 2023r., sygn. akt III SA/Łd 728/22 po rozpoznaniu skargi J. N. (dalej: Strona, Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: Kolegium, SKO) z 24 sierpnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: Prezydent) z 15 lipca 2022r., jak też przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wobec kierowania pojazdem marki Fiat Uno, nr rej. [...] przez osobę nieposiadającą uprawnień do kierowania pojazdami (J. G.; dalej: Uczestnik) pojazd ten, na podstawie dyspozycji Komendy Miejskiej Policji, został w dniu 8 czerwca 2015 r. usunięty z drogi i umieszczony na parkingu strzeżonym. Powiadomiono o tym fakcie właściciela ww. pojazdu – Stronę oraz Uczestnika.

Zawiadomieniem z 19 października 2015 r. Prezydent poinformował Stronę o usunięciu pojazdu z drogi i skutkach jego nieodebrania. Zawiadomienie zostało doręczone Stronie 22 października 2015 r.

Wnioskiem z 16 stycznia 2017 r. Prezydent wystąpił do Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi o orzeczenie przepadku pojazdu w trybie art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (dalej: p.r.d.). Sąd ten postanowieniem z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt XVIII Ns 43/17 orzekł o przepadku ww. pojazdu na rzecz Miasta Łodzi. Postanowienie jest prawomocne od 8 września 2017 r.

Zawiadomieniem z 26 maja 2022 r., doręczonym Stronie 7 czerwca 2022 r, Prezydent powiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu.

Decyzją z 15 lipca 2022 r. Prezydent ustalił wysokość kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem ww. pojazdu, powstałych od momentu wydania dyspozycji usunięcia do zakończenia postępowania na łączną kwotę 24.024 zł i zobowiązał do ich zapłaty solidarnie Stronę i Uczestnika, kierując się art. 130a ust. 10h i 10i p.r.d. (Dz. U. z 2022 r. poz. 988). Organ podał, że właścicielem pojazdu w dniu jego usunięcia była Strona, a użytkownikiem (kierującym) – Uczestnik. Prezydent podkreślił, że z mocy art. 365 § 1 k.p.c. był bezwzględnie związany treścią opisanego prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi o sygn. akt [...] o przepadku pojazdu na rzecz Miasta Łodzi. Tym samym nie mógł kwestionować ustaleń faktycznych leżących u podstaw ww. orzeczenia, np. co do osoby dotychczasowego właściciela pojazdu, nawet jeżeli były podważane przez Stronę w toku postępowania administracyjnego.

Prezydent wyjaśnił, że w decyzji wydanej na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. organ nie ustala, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, gdyż kwestie te na mocy art. 130a ust. 10e p.r.d. były przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym w sprawie przepadku pojazdu. Dlatego ustalając właściciela usuniętego pojazdu nie uwzględnił umowy sprzedaży ww. pojazdu z 19 lipca 2014 r. doręczonej do Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi w dniu 14 czerwca 2022 r.

Co do wysokości kosztów, zgodnie z art. 130a ust. 6 i 6a p.r.d. objęły:

1. koszt usunięcia pojazdu w dniu 8 czerwca 2015 r. wyniósł 0,00 zł, gdyż wyrokiem z 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17 WSA w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Nr XCVI/2003/14 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 października 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2015 roku, w części obejmującej §1;

2. koszty przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym od dnia przyjęcia na parking, tj. 8 czerwca 2015 r. do momentu uprawomocnienia się postanowienia sądu o przepadku pojazdu, tj. do 8 września 2017 r. wyniosły łącznie 24.024 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Strony, SKO zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), art. 130a ust. 10h i ust. 10k p.r.d. (Dz.U. z 2022 r., poz. 988 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta, potwierdzając jej ustalenia. Ponadto, wbrew stanowisku Strony, powiadomienie o miejscu przechowywania usuniętego pojazdu, warunkach odebrania pojazdu z parkingu i skutkach niedopełnienia tego obowiązku, zostało prawidłowo jej doręczone.

Kolegium przyjęło, że organy administracji publicznej właściwe do załatwienia sprawy były bezwzględnie związane treścią ww. prawomocnego postanowienia Sądu w sprawie [...]. Organ nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego celem podważenia wiążącego go prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego. Skarżący, jako właściciel przedmiotowego pojazdu, który utracił własność tego pojazdu z dniem uprawomocnienia się postanowienia sądu cywilnego, powinien podjąć w ramach postępowania cywilnego (np. wznowienie postępowania) skuteczne działania mające na celu usunięcie postanowienia z obrotu prawnego.

Kolegium podkreśliło, że postanowienie Sądu jest prawomocne od 8 września 2017 r., a tym samym pomiędzy wydaniem decyzji a postanowieniem Sądu nie upłynął jeszcze termin pięciu lat, o którym mowa w art. 130a ust. 10k p.r.d.

Zauważyło też, że organ w decyzji opartej na art. 130a ust. 10h p.r.d. nie ustala, czy usunięcie pojazdu było zasadne, czy starosta prawidłowo powiadomił właściciela pojazdu o obowiązku odbioru pojazdu, gdyż kwestie te bada sąd powszechny przy wydawaniu postanowienia z art. 130a ust. 10e p.r.d. o przepadku pojazdu. Decyzja wydawana na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. ma charakter związany.

Kolegium podzieliło sposób obliczenia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu przedstawiony przez Prezydenta.

Odnosząc się do zarzutów Strony, SKO podało, że opisanym postanowieniem Sąd przesądził kwestię własności w chwili zakończenia postępowania sądowego tj. w dniu 14 sierpnia 2017 r. Prawomocne postanowienie sądu powszechnego wiąże nie tylko ten sąd, ale również organy administracji publicznej oraz uczestnika postępowania. Zatem argumenty Strony, że nie była właścicielem ww. pojazdu, nie podlegały uwzględnieniu przez organy, ponieważ stanowiłoby to zakwestionowanie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Dla postępowania, w którym dochodzi do ustalenia kosztów podlegających zwrotowi, prawomocne orzeczenie sądu o przepadku pojazdu ma znaczenie prejudycjalne, kształtuje bowiem stan faktyczny, z jakim ustawodawca związał obowiązek ponoszenia przez właściciela kosztów, do jakich doszło na skutek usunięcia pojazdu z drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi Strony, uznał ją za uzasadnioną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporne pozostawało, czy Strona była właścicielem pojazdu w dacie wydania dyspozycji jego usunięcia, tj. w dniu 8 czerwca 2015r., skoro 19 lipca 2014r. miała sprzedać go Uczestnikowi, na co przedłożyła umowę kupna – sprzedaży samochodu oraz czy postanowienie sądu cywilnego w przedmiocie orzeczenia o przepadku pojazdu ustaliło w sposób wiążący dla organu prawo własności na potrzeby wydania decyzji na mocy art. 130a ust. 10h p.r.d.

Zdaniem Sądu I instancji błędne było stanowisko organów, że postanowienie Sądu w sprawie XVIII Ns 43/17 przesądziło, iż właścicielem pojazdu w dniu 8 czerwca 2015r. był Skarżący. Stwierdził WSA, że według utrwalonego i przytoczonego orzecznictwa postanowienie sądu cywilnego nie ustala w sposób wiążący dla organów prawa własności pojazdu na potrzeby wydania decyzji w oparciu o art.130a ust.10h p.r.d.

Przyjął też, że obowiązkiem organów było przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego wyjaśnić, kto był właścicielem samochodu marki Fiat Uno w dniu 8 czerwca 2015r., a czego zaniechały. Oparły się bowiem wyłącznie na treści postanowienia Sądu z 14 sierpnia 2017r., ich zdaniem przesądzającego, że właścicielem pojazdu był Skarżący.

Sąd I instancji zalecił organom, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ocenę umowy kupna – sprzedaży ww. samochodu z 19 lipca 2014r. spisaną między Skarżącym a Uczestnikiem, rozważenie przesłuchania obu stron umowy, uwzględnienia wykupionej przez Skarżącego polisy ubezpieczeniowej OC na okres od 27 września 2014r. do 26 wrzenia 2015r. w T. S.A., podjęcia działań w celu załączenia dowodu rejestracyjnego oraz karty pojazdu, jeżeli samochód ją posiadał oraz ocenę braku odpowiedzi Skarżącego na pisma Komendy Miejskiej Policji w Łodzi oraz Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi i poinformowania tych pomiotów oraz Prezydenta czy Sądu o sprzedaży samochodu.

Organ - Kolegium, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżył orzeczenie w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawie z art. 174 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zarzucając wyrokowi naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b) art. 130a ust. 10h w związku z ust. 10 p.r.d. (Dz. U. z 2022r. poz. 988 z późn. zm.) w związku z art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 13 § 2 k.p.c., poprzez ich błędną wykładnię:

- w zakresie, w jakim WSA uznał, iż prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt [...] o przepadku pojazdu nie ma charakteru prejudycjalnego i nie przesądza o własności pojazdu, podczas gdy prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby,

c) art. 130a ust. 10h w związku z ust. 10 p.r.d. w związku z art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 13 § 2 k.p.c., poprzez ich błędną wykładnię: - polegającą na przyjęciu, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organy, w tym przez SKO, w zakresie tego, czy Skarżący był właścicielem pojazdu w dacie jego usunięcia z drogi w sytuacji, gdy Skarżący był właścicielem spornego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a o własności pojazdu w chwili wydania dyspozycji o jego usunięciu z drogi przesądzało w sprawie prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi- Śródmieścia w Łodzi z 14 sierpnia 2017r. sygn. akt [...] o przepadku pojazdu;

2. przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania:

a) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy i całościowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a tym samym nie zachodzi konieczność jego uzupełnienia poprzez prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organy, czy Skarżący był właścicielem pojazdu w dacie jego usunięcia z drogi, szczególnie, że ta okoliczność została potwierdzona w postanowieniu Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi z 14 sierpnia 2017 r. sygn. akt [...] o przepadku pojazdu.

Wskazując na powyższe zarzuty Kolegium wnosiło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku przyjęcia, że wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a także na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 w zw. z art. 187 § 1 i art. 264 § 1 p.p.s.a. podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż w sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, w zakresie czy organy administracji są związanie orzeczeniem sądu powszechnego o przepadku pojazdu w sprawach dotyczących obowiązku zapłaty kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem oraz likwidacją pojazdu, zgodnie z art. 130a ust. 10h w związku z ust. 10 p.r.d. w związku z art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 13 § 2 k.p.c.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO przedstawiło argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Działający w imieniu Skarżącego pełnomocnik (radca prawny) z urzędu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), ponieważ skarżący kasacyjnie organ wnosił o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, czego też żądała Strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, a Uczestnik nie zajął stanowiska w tej kwestii.

Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której rozpoznaje ją Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Mając na uwadze powyższe założenia oraz brak podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, której przesłanki wymieniono w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości stanowiska WSA w kontekście podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W świetle określonych granic skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Jednakże dla prawidłowej oceny granic sprawy i niezbędnych ustaleń faktycznych istotne znaczenie miały przepisy prawa materialnego, których naruszenie także podniósł Skarżący. Dlatego należało najpierw odnieść się do zarzutów naruszenia art. 130a ust. 10h w związku z ust. 10 p.r.d. w powiązaniu z art. 365 § 1 i art. 13 § 2 k.p.c. (zgłoszonych w pkt 1.lit. b) i c) petitum skargi kasacyjnej).

Należy przy tym zauważyć, że nie była kwestionowana formalna zgodność i terminowość działań Prezydenta, które doprowadziły do wydania decyzji z 15 lipca 2022 r., w której ustalił wysokość kosztów na łączną kwotę 24.024 zł, związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu Fiat Uno o nr rej. [...] powstałych od momentu wydania dyspozycji usunięcia samochodu do zakończenia postępowania. Natomiast sporne, co zgłoszono dopiero na etapie skarżonych w kontrolowanym postępowaniu decyzji było, czy także Skarżący powinien być adresatem ww. decyzji.

Wymaga wyjaśnienia, że na mocy art. 130a ust. 10 p.r.d. Starosta (w sprawie – Prezydent) w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 (pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu) lub 2 (nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia, jeżeli pojazd ten jest zarejestrowany w kraju, o którym mowa w art. 129 ust. 2 pkt 8 lit. c) występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu.

Na mocy wspomnianej regulacji, wobec braku reakcji Strony na zawiadomienie Prezydenta z 19 października 2015 r. (doręczone Stronie w dniu 22 października 2015 r.) o usunięciu pojazdu z drogi i skutkach jego nieodebrania, Prezydent wystąpił w dniu 16 stycznia 2017 r. do Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi o orzeczenie przepadku ww. pojazdu. Sąd ten postanowieniem z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt [...] orzekł o przepadku pojazdu na rzecz Miasta Łodzi. Postanowienie uprawomocniło się 8 września 2017 r.

Co do zakresu postępowania o przepadek samochodu, wymaga także się odwołać do art. 130a ust. 10e p.r.d., w myśl którego w sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

Uregulowania te zostały wprowadzone do p.r.d. na mocy 1 lit. j) i k) ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 1018; dalej: ustawa zmieniająca).

Zmiany te miały na celu realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał) z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06 (opubl.: OTK-A z 2008 r. z 5, poz. 76), stwierdzającego niezgodność art. 130a ust. 10 i art. 130a ust. 11 pkt 3 p.r.d. (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) z Konstytucją RP. Chodziło także o doprecyzowanie przepisów dotyczących usuwania pojazdów na koszt właściciela.

W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy VI.2816) wyjaśniono, że Trybunał we wspomnianym wyroku o sygn. akt P 4/06 przyjął niezgodność art. 130a ust. 10 ustawy p.r.d. w zakresie, w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, z art. 46, art. 21 ust.1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zakwestionowany przez TK przepis art. 130a ust. 10 p.r.d. naruszał wzorce konstytucyjnie w zakresie, w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu. W dotychczasowym stanie prawnym na rzecz Skarbu Państwa przechodziła własność pojazdów, które zostały usunięte z drogi na skutek naruszenia przepisów o bezpieczeństwie lub porządku ruchu drogowego i nie zostały odebrane przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia ich usunięcia. Do przejścia własności takich pojazdów na rzecz Skarbu Państwa dochodziło w związku z uznaniem ich za porzucone z zamiarem wyzbycia się z mocy ustawy, co - w ocenie Trybunału - pozostawało w sprzeczności z przepisami konstytucyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 46 Konstytucji RP przepadek rzeczy, może nastąpić tylko w sytuacjach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu.

Stąd ustawą zmieniającą wprowadzono zmiany w omawianym zakresie w p.r.d., na mocy których według nowego brzmienia art. 130a ust. 10 ustawy określono, że w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli pojazd nie został odebrany przez osobę uprawnioną w terminie 3 miesięcy od dnia usunięcia, a sąd będzie orzekał o przepadku pojazdu w trybie postępowania cywilnego w postępowaniu nieprocesowym. Sąd przed wydaniem orzeczenia o przepadku pojazdu ma obowiązek zbadać, czy zostały spełnione ku temu wszystkie przesłanki, a w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru, dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i dopiero po spełnieniu tych przesłanek będzie mógł orzec przepadek pojazdu.

Trybunał także orzekł niekonstytucyjność art. 130a ust. 11 pkt 3 p.r.d., że niezgodne z ustawą zasadniczą jest formułowanie upoważnień ustawowych do uregulowania w drodze aktów wykonawczych kwestii związanych z ograniczeniem prawa własności.

Dlatego nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w postępowaniu o przepadek samochodu prowadzonym przez sąd cywilny dochodzi tylko do wiążącego ustalenia również dla organów (także na użytek dalszego postępowania prowadzonego na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d.) nowego właściciela – powiatu. Muszą być także poczynione ustalenia co do właściciela, któremu "odejmuje się prawo własności" (art. 130a ust. 10 i ust. 10e p.r.d.), jak zauważył Trybunał w ww. wyroku (por. także wyroki NSA z: 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1271/21 i II GSK 1236/22; opubl., podobnie jak wyroki dalej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy również podkreślić, że żaden z przepisów p.r.d. nie wyłącza skutków postanowienia wydanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 6106 i art. 6107 k.p.c. (o przepadek pojazdów) w zw. z art. 130a ust. 10 p.r.d., a przewidzianych w art. 365 § 1 k.p.c. Wspomniany przepis stosowany odpowiednio w postępowaniu nieprocesowym na mocy art. 13 § 2 k.p.c. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Dlatego postanowienie wydane w postępowaniu przed sądem cywilnym, w świetle powołanych regulacji wiązało organy nie tylko w zakresie ustaleń co do nowego właściciela pojazdu (powiat – w sprawie: Miasto Łódź), co do którego orzeczono przepadek, ale i co do dotychczasowego właściciela tego pojazdu (Skarżący).

Stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji nie znajduje oparcia w powołanych, obowiązujących przepisach, do tego realizujących wspomniany wyrok Trybunału, który stwierdził: "Przekazanie orzekania o przepadku rzeczy wyłącznej kompetencji sądowej ma zapewnić jednostce ochronę przed arbitralnością organów administracji publicznej. W konsekwencji oznacza to, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której pozbawienie własności rzeczy następuje poprzez spełnienie li tylko przesłanek formalnych, określonych ustawowo, a orzeczenie w tym przedmiocie przez sąd ma charakter jedynie deklaratoryjny. Udział sądu nie może bowiem sprowadzać się wyłącznie do niejako automatycznego orzekania o pozbawieniu własności. Jest to niezgodne z celem wprowadzonego wymogu, jakim było zapewnienie sprawiedliwego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy, co jest możliwe tylko przy dokonaniu przez sąd merytorycznej oceny sprawy. Jest zatem rzeczą oczywistą, że sąd, orzekając o przepadku rzeczy, powinien zbadać merytorycznie wszystkie aspekty takiej sprawy. Tym samym jego orzeczenie winno mieć charakter konstytutywny. Przepadek rzeczy może bowiem być orzeczony przez sąd dopiero w kończącym sprawę, prawomocnym rozstrzygnięciu".

Podsumowując, prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego stwierdzające przepadek pojazdu, wydane w postępowaniu zainicjowanym na podstawie art. 130a ust. 10 p.r.d., było wiążące dla organu prowadzącego następnie postępowanie w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d., także w kwestii dotychczasowego właściciela pojazdu, jak i dla strony postępowania administracyjnego, uznanej na podstawie orzeczenia Sądu za właściciela pojazdu.

Z powyższych względów za zasadne należało uznać zarzuty zgłoszone w pkt 1.lit. b) i c) petitum skargi kasacyjnej.

Ocena omówionych wyżej zarzutów skutkowała także uznaniem przez NSA zasadności zarzutu z pkt 2.lit.b) petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skoro postanowienie Sądu w sprawie [...] miało wiążący skutek także w kwestii ustalenia dotychczasowego właściciela pojazdu, to brak było podstaw do zgłaszania braku prawidłowości i zupełności postępowania administracyjnego w tym zakresie. Zaznaczyć należy, że dotychczasowy właściciel był uczestnikiem postępowania przed sądem cywilnym w postępowaniu o przepadek rzeczy o sygn. [...]. W tym też postępowaniu Skarżący powinien był przedstawić wszelkie dowody wykazujące, że nie jest właścicielem spornego pojazdu, w tym umowę kupna-sprzedaży, skoro miała być zawarta w 2014 r., a postępowanie przed Sądem Rejonowym toczyło się w 2017 r.

W świetle powyższego prawidłowe było stanowisko Kolegium, że wszelkie dowody związane z własnością pojazdu należało zgłosić w postępowaniu przed sądem cywilnym. Sąd bowiem, orzekając o przepadku pojazdu na rzec powiatu, ma obowiązek ustalenia dotychczasowego właściciela lub osoby uprawnionej, gdyż wymaga ustalenia też, czy prawidłowo te osoby powiadomione nie odebrały pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia (art. 130a ust. 10 p.r.d.). Ustalenia w tym zakresie były wiążące dla organu ustalającego następnie koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu na podstawie art. 130a ust.10h p.r.d.

Nieuzasadniony, zdaniem NSA, okazał się natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i skutku stwierdzonych uchybień. To, że organ skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznaczało, że został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawniało do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez WSA podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11; 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podjęło Kolegium, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, by jednocześnie te same uchybienia zgłaszać w ramach innych podstaw.

Nie można podzielić opinii skarżącego kasacyjnie SKO o naruszeniu, do tego jako prawa materialnego - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., zgłoszonej w zarzucie sformułowanym w pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej. Powołane przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, określają zakres działania sądów administracyjnych - kognicję sądów administracyjnych oraz kryterium, zgodnie z którym dokonują one powierzonej im kontroli. Naruszenie ww. regulacji może zatem nastąpić poprzez dokonanie kontroli z wykroczeniem poza zakres wskazany w tym przepisie bądź dokonanie jej na podstawie innego kryterium niż zgodność z prawem, czy też innego niż wynikające w danej sprawie z ustawy szczególnej. Nie jest zaś uchybieniem w/w przepisom dokonanie kontroli zgodnej wprawdzie ze wskazanym zakresem i kryterium, ale błędnej w tym sensie, że sąd administracyjny stwierdził (lub nie stwierdził) niezasadnie naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego i zastosował środek prawny (np. przewidziany w art.145 §1), podczas gdy nie miał do takiego działania podstaw (por. wyroki NSA z: 9 marca 2007 r., sygn. I OSK 1025/06; 1 lutego 2007 r., sygn. II FSK 1047/06; 15 grudnia 2023 r., sygn. akt I FSK 2233/18). Nie doszło też do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, gdyż Sąd I instancji przy interpretacji art. 130a ust. 10 i 10h p.r.d. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. odwoływał się do wcześniejszego stanowiska judykatury. Jednakże dla prawidłowego odczytania zakresu wspomnianych przepisów p.r.d. i k.p.c. należy przede wszystkim uwzględnić wyrok TK, który doprowadził do wydania ustawy zmieniającej, a czego Sąd I instancji nie przeanalizował.

Co do wniosku Kolegium o skierowanie przez skład orzekający NSA wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, które wyłoniło się w trakcie rozpoznawania skargi kasacyjnej, przede wszystkim skład orzekający podzielił stanowisko SKO co do interpretacji przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. Nie wystąpiły więc przesłanki określone w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną organu i uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego i do uchylenia zaskarżonego wyroku była wadliwość poglądu prawnego Sądu I instancji, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., tym bardziej że Skarżącemu przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym.

Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika Skarżącego o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a., referendarz sądowy wojewódzkiego sądu administracyjnego wydaje postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi, radcy prawnemu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy.