Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 234/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 112 a ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. H. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w zaskarżonym zakresie w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 28 czerwca 2023 r., I. H. (dalej: strona, skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ) w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając organowi naruszenie:

- art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z dnia 16 marca 2021 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako k.p.a.), przez rażące niedopełnienie obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, z naruszeniem terminów ogólnych przewidzianych przez art. 35 k.p.a., a w szczególności nie dokonanie w sprawie, w sposób niezwłoczny, żadnej czynności urzędowej, pomimo upływu wielu miesięcy od daty złożenia wniosku Strony do Urzędu Wojewódzkiego, brak niezwłocznego podjęcia wszelkich możliwych działań, które przy zastosowaniu najprostszych środków, w ramach zasady szybkości postępowania ("wnikliwie i szybko"), doprowadziłyby do oceny formalnej wniosku i wezwania strony do osobistego stawiennictwa w urzędzie w celu odebrania odcisków linii papilarnych oraz do przeprowadzenia podstawowej weryfikacji akt sprawy w celu koncentracji materiału dowodowego i jego późniejszej merytorycznej oceny;

- art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a. oraz nie wskazanie stronie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej, brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej, brak pouczenia strony o możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej;

- art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie i przyjęcie jako prawidłowej praktyki organu, postrzeganie daty konwalidacji wniosku z braków formalnych za datę wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie daty skutecznego doręczenia żądania strony do organu, co stanowi ewidentny przykład błędnej wykładni przepisów, sprzecznej z powszechną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych;

- art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach z dnia 12 grudnia 2013 r (Dz.U. z 2013 r. poz. 1650) w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach z 12 grudnia 2013 r. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak koncentracji działań organu polegających na niezwłocznym dokonaniu oceny formalnej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wezwania strony do uzupełnienia oczywistych braków formalnych m.in. w postaci bezpośredniego stawiennictwa w urzędzie w celu złożenia odcisków palców, okazania oryginału paszportu etc.;

- art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, w ramach którego, przy niskim nakładzie pracy organ zobowiązany był do dokonania oceny formalnej wniosku pod kątem jego braków i do niezwłocznego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku;

- art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, że strona przez wiele miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie wiedziała na jakim etapie znajduje się jej sprawa i jakie czynności zostały już powzięte

- art. 7 k.p.a., poprzez brak efektywnego podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony;

- art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec strony i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:

- orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonej sprawie administracyjnej,

- zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku tutejszego Sądu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.,

- stwierdzenie, że bezczynność w niniejszym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.,

- przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 250,00 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.,

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika strony oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

- orzeczenie wobec organu grzywny w wymiarze 500,00 zł - w sytuacji niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a - na podstawie art. 55 § p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że 6 października 2022 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, wobec czego strona wniosła do organu wyższego stopnia ponaglenie, które wysłała za pośrednictwem platformy ePUAP 21 czerwca 2023 r., następnie wniosła skargę. Do dnia złożenia przedmiotowej skargi organ nie podjął żadnej czynności ani nie skontaktował się ze stroną.

Dalej skarżący podniósł, że jest obywatelem Ukrainy, lecz nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskie] w związku z wydarzeniami mającymi miejsce na terytorium tego państwa, począwszy od 24 lutego 2022 r. Oznacza to, że Strona nie zalicza się do kategorii tzw. wysiedleńców czyli osób, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od ww. daty w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Ostatni wjazd cudzoziemca na terytorium RP, wskazany w rubryce C. dziale III. pkt b ppkt 2 formularza wniosku, nastąpił przed ww. datą. Skarżący już dużo wcześniej przemieszczał się pomiędzy krajem pochodzenia a terytorium RP. Należy zatem uznać, iż jego obecność na terytorium RP była i jest związana z innym okolicznościami oraz że celem pobytu jest praca.

W ocenie strony nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji publicznej nie dokonuje nawet wstępnej oceny formalnej wniosku czy statusu jego kompletności w okresie wielu miesięcy od daty jego wniesienia. Czynności, które winny zostać podjęte przez organ niezwłocznie po złożeniu wniosku (w bezpośrednim następstwie jego złożenia) stanowią bowiem działania o charakterze typowym, powtarzalnym, nie wymagającym znacznego nakładu pracy. Niestety organ nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie wezwał jej do bezpośredniego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie rozpoczął koncentracji materiału dowodowego i weryfikacji stanu faktycznego sprawy. Swą argumentację poparł licznym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że 6 października 2022 r. otrzymał wniosek strony o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dalej podał, iż w dniu 21 czerwca 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.

Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy zauważył, że do Wojewody Śląskiego wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych.

Jednocześnie w dniu 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został w dniu 16 maja 2022 r. obowiązującym do nadal stanem zagrożenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach.

Ponadto w związku z rozpoczęciem 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy i związanym z tym masowym napływem do Polski osób uciekających przed wojną, pracownicy Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach (w tym także rozpatrujący wnioski pobytowe pracownicy Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) włączeni zostali w realizację, w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie poprzez zabezpieczanie funkcjonowania Punktu informacyjno- doradczego dla obywateli Ukrainy zlokalizowanego na dworcu kolejowym K., a także punktów recepcyjnych działających na terenie województwa. Powyższe miało na celu zapewnienie możliwości całodobowej realizacji zadań związanych z koordynowaniem przez Wojewodę pomocy uchodźcom, z pewnością miało jednak też istotny wpływ na procedowanie w prowadzonych sprawach administracyjnych.

Wojewoda podniósł także, że sytuacja spowodowana konfliktem zbrojnym na Ukrainie w 2022 roku na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka. Wszystkie te dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu.

W związku z zaistniałą sytuacją wpływającą na obciążenie urzędów obsługujących organy administracji w dniu 15 kwietnia 2022 r. do porządku prawnego weszła regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830). W jej art. 1 pkt 44 dodano do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przepis art. 100c zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów na okres do 31 grudnia 2022 r.

Następnie w dniu 28 stycznia 2023 r. weszła w życie ustawa z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185). W jej art. 1 pkt 32 dodano do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przepisy art. 100d zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 24 sierpnia 2023 r.

Zawieszenie biegu terminów wprowadzono przede wszystkim w związku ze znacznym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Z kolei, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego została poprzedzona ponagleniem. Skarżący pismem z 21 czerwca 2023 r. wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Skarga jest zatem dopuszczalna.

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.

W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r. I OSK 2567/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16 zgodnie z którymi: "bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a.

Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 6 października 2022 r. Organ 21 czerwca 2023 r. otrzymał ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie a 30 czerwca 2023 r. do organu wpłynęła skarga.

Zatem wniosek w przedmiocie udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 6 października 2022 r., a do dnia złożenia przedmiotowej skargi organ nie podjął żadnej czynności ani nie skontaktował się ze stroną. W rezultacie przez ten okres organ nie dokonał w sprawie żadnych czynności. Ponadto organ nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Nie zostały wypełnione pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie zyskuje aprobaty bierna postawa organu trwająca wiele miesięcy oraz zaniechanie uczynienia zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a.

Należy wskazać na treść art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.), stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Przepis ten został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w myśl art. 106 ust. 2a tej ustawy jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu.

WSA w Gliwicach m.in. w wyroku z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 137/22 słusznie zauważył, że ocena zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku skarżącego za dzień wszczęcia uważa się dzień 6 października 2022 r. jako dzień doręczenia żądania do organu.

W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu. Przepisem szczególnym jest tutaj przywołany wyżej art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach (dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, oraz art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (dostępne CBOiS). Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 6 października 2022 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku.

Wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wymogom organ nie sprostał, nie podjął bowiem żadnych czynności od dnia wpływu wniosku do organu tj. 6 października 2022 r., termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został zatem znacznie przekroczony.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 129/22, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Po 248/21).

Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę.

W rozpoznawanej sprawie, wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Na skutek wadliwego działania organu strona nie miała możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku (nie zaistniało zdarzenie z art. 112a ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach).

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której w sprawie organ nie podjął żadnych działań.

Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji organu, warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 14 lipca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/21, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Sąd podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, że "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie".

Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Także pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane.

W tym stanie rzeczy, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony, bez żadnej wątpliwości dopuścił się bezczynności (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem w/w wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Zważył w tym, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci pandemii i następnie konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa.

Sąd zważył również, w kontekście przywołanej przez organ w odpowiedzi na skargę treści art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r. poz. 830, zmieniającej w/w ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r.), że art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu. Wynika z niego, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji nie ma zastosowania także art. 100d zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw na okres do 24 sierpnia 2023 r. Brak było zatem podstaw do ich powoływania w toku kontrolowanego postepowania.

Skoro organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, uzasadnionym stało się zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych (pkt 2 sentencji wyroku).

W odniesieniu natomiast do wniosków skargi dotyczących przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 250 zł oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny, a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, Sąd zważył, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 17/21). Przyznanie wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). Skarżący nie przedstawił w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej tj. nie wykazał poniesionej szkody, dlatego Sąd nie uznał tego roszczenia za zasadne.

Z kolei grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, jej celem jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Ma również osiągnąć cel represyjny, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uwzględniając całokształt sprawy, nie znalazł podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego wymienionym środkiem. Stąd też Sąd oddalił skargę również w tym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 580,00 zł (pkt 4 sentencji wyroku). Na koszty te składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym ustalone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).