Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 336/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust.3, art. 10 ust. 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151a par.1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. S.A. w C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 lutego 2023 r. nr SKO.UL/41.7/474/2022/19668/AMak w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz wnoszącego sprzeciw kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 października 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii tj. farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym w Dzielnicy –[...] (karta mapy 47), na terenie Miasta K., w rejonie ul. [...]w C., zgodnie z wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej i załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 22 lipca 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora tj. P. Spółka Akcyjna z siedzibą przy [...] w C. (dalej: "Spółka") z dnia 14 czerwca 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym w Dzielnicy –[...] (karta mapy 47), na terenie Miasta K., w rejonie ul. [...] w C..

Zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Jednocześnie, również pismem z 23 sierpnia 2022 r. wystąpił o uzgodnienie inwestycji do Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta w K. jako organu właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych, do Ministerstwa Klimatu i Środowiska jako organu geologicznego, do Urzędu Lotnictwa Cywilnego, do [...] Urzędu Wojewódzkiego, do Urzędu Marszałkowskiego, do Wydziału Transportu oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

W toku postępowania J. R. oraz J. K. pismem z dnia 6 września 2022 r. wnieśli o umorzenie postępowania w sprawie, z uwagi na fakt, że planowana moc farmy fotowoltaicznej wnosi 1 MW.

W toku postępowania, Prezydent Miasta K. sporządził analizę architektoniczno-urbanistyczną w formie opisowej oraz graficznej na mapie zasadniczej w skali 1:1000. Zawiadomieniem z dnia 29 września 2022 r. organ I instancji poinformował o zgromadzeniu materiału dowodowego a decyzją z dnia 24 października 2022 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji

Od tej decyzji J. R. oraz J.K. wnieśli odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy").

Odwołanie J. K. zostało wniesione po terminie, w związku z czym Kolegium postanowieniem z dnia 30 grudnia 2022 r. nr SKO.UL/41.7/512/2022/19668/AMak stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast odwołanie J. R. (S.) zostało wniesione w ustawowym terminie.

Kolegium po zbadaniu przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia 1 lutego 2022 r., Nr SKO.UL/41.7/474/2022/19668/AMak, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zacytował przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503) – dalej: "u.p.z.p.", tj. art. 59 ust.1 art. 61 ust.1 a także art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Organ odwoławczy przywołał także treść art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 610) – dalej: "u.o.z.e.". Kolegium wskazało, że korelacja tych przepisów oznacza, że nie istnieje możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji i dla każdej elektrowni fotowoltaicznej. W ocenie organu odwoławczego wykładnia językowa art. 10 ust. 2a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW lub o mocy przekraczającej 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIZ i nieużytki. Wartości te są wartościami granicznymi, poniżej których owa kompetencja gminy zostaje wyłączona. W takiej sytuacji to inwestor "proponuje" miejsce lokalizacji takiej inwestycji, zaś gmina jest władna do orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. Jednak w przypadku, gdy inwestor planuje realizację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (względnie 1000kW) tereny pod taką inwestycję "wskazuje" gmina w studium, a następnie w planie miejscowym. Za przyjęciem takiej wykładni przemawia w ocenie Kolegium również treść art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego do analogicznych wniosków prowadzi także zastosowanie wykładni celowościowej ww. przepisów.

Kolegium wskazało, że celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 tejże ustawy). Ochronę ładu przestrzennego zapewnia natomiast albo plan miejscowy (który kompleksowo reguluje przeznaczenia terenów i gabaryty obiektów) albo alternatywnie decyzja o warunkach zabudowy poprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium zauważyło, że wyjątki od tej zasady są wyraźnie wskazane w ustawie i związane są np. z celem inwestycji (decyzje o lokalizacji celu publicznego), formą obiektu (obiekty liniowe) lub koncentracją obiektów o funkcji przemysłowej. Ów wyjątek dotyczy też instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zdaniem organu odwoławczego realizacja na znacznej powierzchni instalacji fotowoltaicznej ma wpływ na ład przestrzenny. Przy przyjęciu założenia, że inwestor ma całkowitą swobodę w wyborze miejsca, w którym można postawić instalację fotowoltaiczną przy dopuszczaniu dowolnej ich mocy, a co za tym idzie powierzchni, naruszony zostanie ład przestrzenny jak i zrównoważony rozwój gminy zostanie zaburzony.

W ocenie Kolegium, z tego względu został dokonany podział w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., który pozwala na przyjęcie, że realizacja elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 500kW (względnie 1000kW) musi być przewidziana w uchwałach rady gminy i w ten sposób przepis ten realizuje cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego również wykładnia systemowa nie prowadzi do odrębnych wniosków. Na poparcie swojego stanowiska kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19. W ocenie Kolegium należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów tej ostatniej ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.).

Kolegium wskazało, że jednoznaczne stanowisko co do możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznych zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 672/20. Kolegium przywołało również wyrok tut. Sądu z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/GI 1350/21.

W przypadku gdy we wniosku inwestor określi moc farmy fotowoltaicznej powyżej 500kW lub o mocy powyżej 1000 kW (gdy ma ona zostać zlokalizowana na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIZ lub nieużytkach), zdaniem Kolegium nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium wskazało, że w takiej sytuacji należałoby wezwać inwestora do zmiany wniosku zgodnie z art. 79a § 1 zdanie pierwsze k.p.a., tak by "dopasować" go do obowiązujących przepisów lub stanu faktycznego. W przypadku, gdy Spółka nie zweryfikowałby wniosku, domagając się prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji, należałoby postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy umorzyć. Zdaniem Kolegium nie jest bowiem możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego z uwagi na konieczność lokalizowania tego rodzaju inwestycji wyłącznie w planie miejscowym.

W sytuacji natomiast modyfikacji wniosku o ograniczenie wskazanej mocy inwestycji, należałoby prowadzić postępowanie w sprawie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Ponieważ w ocenie Kolegium nie ma ono możliwości żądania ewentualnej modyfikacji wniosku na etapie postępowania odwoławczego, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w zakresie nieuwzględnionym powyżej, Kolegium wskazało, że w sprawie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia toczyło się postępowanie przed Prezydentem Miasta K., który decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, wskazując, że nie jest ona wymagana dla przedmiotowej inwestycji.

Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium wywiodła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW lub 1 MW (dla gruntów stanowiących użytek rolny klas - V, VI, VIZ i inne nieużytki), nie mogą korzystać z odstępstwa wskazanego w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i muszą zostać uwzględnione w studium uwarunkowań, a zagospodarowanie obszaru pod wyżej wskazaną instalację fotowoltaiczną może nastąpić wyłącznie w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego konsekwencją jest naruszenie:

- przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła szczegółową argumentację, również z przywołaniem orzecznictwa sądów administracyjnych, na poparcie swoich twierdzeń i zarzutów.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium nie zgodziło się z ww. zarzutami i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, a to zgodnie z treścią art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: "p.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem objęta nim decyzja Kolegium narusza prawo w sposób istotny i nie może pozostać w obiegu prawnym.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej ma powstać na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się między innymi do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Istotą sporu pomiędzy organem administracji oraz skarżącą jest ocena czy inwestycja budowy elektrowni fotowoltaicznej o planowanej mocy 1 MW powinna być przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i czy brak takiego wyznaczenia w studium oznacza, że organ I instancji powinien umorzyć postępowanie w sprawie, chyba że inwestor, w tym przypadku Spółka, zmieni swój wniosek.

Organ odwoławczy rozstrzygając w sprawie przyjął, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji i dla każdej elektrowni fotowoltaicznej. Wskazał, że wykładnia językowa art. 10 ust. 2a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW lub o mocy przekraczającej 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytkach. Zdaniem organu odwoławczego wartości te są wartościami granicznymi, poniżej których ta kompetencja gminy zostaje wyłączona. Kolegium wskazało, że realizacja na znacznej powierzchni instalacji fotowoltaicznej ma wpływ na ład przestrzenny. Z tego względu podział dokonany w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i przyjęcie, że realizacji elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW (względnie 1000 kW) musi być przewidziana w uchwałach rady gminy, zdaniem Kolegium, realizuje cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium uznało, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. nie była wskazana lokalizacja dla planowanej inwestycji, brak jest więc podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy. Przyjmując takie stanowisko organ odwoławczy uznał, że organ I instancji powinien umorzyć postępowanie w sprawie, chyba że Spółka zmieni swój wniosek co do mocy projektowanej farmy fotowoltaicznej. Z uwagi na fakt, iż w jego ocenie nie miał on jako organ odwoławczy kompetencji do wezwania inwestora (Spółki) do zmiany wniosku postanowił wydać decyzję kusatoryjną na podstawie art.138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu prezentowane stanowisko i rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę.

Odnosząc się do treści decyzji organu odwoławczego w sprawie Sąd zwraca uwagę, że w świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki:

a) w sprawie działa organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.) w znaczeniu przyjętym przez art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (znaczenie funkcjonalne). Nieistnienie organu nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1, lecz nieistnienie postępowania.

b) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. Uwzględniając cel regulacji art. 1 pkt 1, należy podkreślić, że mowa w nim przede wszystkim o właściwości rzeczowej.

c) sprawa ma charakter indywidualny. Oznacza to, że dotyczy ona imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków (problem podwójnej konkretności).

d) rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej.

e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Ingerencja w formie decyzji dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach powszechnie obowiązujących, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

f) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata).

g) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną. Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

h) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (posiadający zdolność administracyjnoprawną).

i) podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacją procesową).

j) podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, LEX 2010).

Dokonanie oceny istnienia przedmiotu sprawy w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd tj. dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia kwestii dotyczącej ewentualnego związania zapisami studium organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Problem ten rozstrzygany był w judykaturze różnie. Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa podejście, zgodnie z którym zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego, ponieważ jest aktem kierownictwa wewnętrznego (vide wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14). Do momentu, w którym ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej (vide wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, wyrok NSA z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2005/13, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1133/14). Dopuszcza się przy tym sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne niż zapisy studium (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1646/18). Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 fakt, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. W konsekwencji oznacza to, że brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Sąd orzekający w sprawie podziela to stanowisko. W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że organ I instancji nie mógł umorzyć postępowania w sprawie z uwagi na brak zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczących planowanej inwestycji. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska powinno być prowadzenie postępowania i wydanie przez organ I instancji decyzji merytorycznej w oparciu o treść art. 61 u.p.z.p., co organ I instancji uczynił. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie kontrolne w wyniku wniesionego odwołania powinien zweryfikować merytorycznie czy decyzja organ I instancji była prawidłowa i w tym zakresie wydać stosowne rozstrzygnięcie.

W konsekwencji tego ustalenia Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie Kolegium wydane na podstawie art.138 § 2 k.p.a. narusza ten przepis prawa i jako takie musi zostać uchylone.

W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.