Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 990/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 56 § 1 pkt 1 i  6, art. 58 § 1 pkt 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 178, art. 182 § 1, art. 183 § 1 i 2 , art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzx ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 159
law: Ustawa z dnia 21 stycznia 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i  zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 19, art. 20 ust. 1, art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt: II SA/Po 668/22 w sprawie ze skargi D.G., M.K. i A.K. na czynność Rady Miejskiej O. z dnia 2 sierpnia 2022 r. w przedmiocie niedopuszczenia do udziału w sesji rady miejskiej w sposób zdalny postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Poznaniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę D.G., M.K. i A.K. (dalej: skarżący) na czynność Rady Miejskiej O. w przedmiocie niedopuszczenia do udziału w sesji rady miejskiej w sposób zdalny.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem datowanym na dzień 27 lipca 2022 r. Prezydent Miasta O. zwróciła się do Przewodniczącego Rady Miejskiej J.L. z wnioskiem o zwołanie nadzwyczajnej sesji rady miejskiej w celu podjęcia koniecznych uchwał.

W odpowiedzi na wniosek Przewodniczący Rady Miejskiej zwołał nadzwyczajną sesję Rady Miejskiej na dzień 3 sierpnia 2022 r. o godzinie 8:30 w Sali Sesyjnej im. [...] w [...] w O.

Za pośrednictwem wiadomości mailowej D.G. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej informując, iż nie będzie mógł uczestniczyć w nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej z uwagi na przebywanie na urlopie wypoczynkowym poza granicami kraju. Radny zwrócił się z prośbą o umożliwienie uczestnictwa w sesji w trybie zdalnym.

Wiadomością mailową z dnia 2 sierpnia 2022 r. Przewodniczący poinformował D.G., że sesja nadzwyczajna zwołana została na wniosek Prezydenta Miasta, a tryb on-line możliwy jest jedynie w przypadku zagrożenia epidemiologicznego.

Dnia 2 sierpnia 2022 r. D.G. w imieniu skarżących wystosował wiadomość mailową do Przewodniczącego Rady Miejskiej, w której zaznaczył, że od 16 maja 2022 r. obowiązuje stan zagrożenia epidemicznego zgodnie z art. 15zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i tym samym dopuszczalne jest zwołanie sesji w trybie zdalnym lub hybrydowym. Zatem jeżeli w czasie stanu zagrożenia epidemicznego radny nie może wziąć udziału w Sesji Rady Miejskiej w trybie stacjonarnym, bez względu na powód, i złoży wniosek o udział zdalny, to taki udział powinien być mu zapewniony.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2022 r. D.G. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej z wnioskiem o podanie podstawy prawnej, na mocy której nie dopuścił on skarżących do udziału w nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej O.

Skarżący pismem datowanym na dzień 22 sierpnia 2022 r. wnieśli skargę na działanie Rady Miejskiej O. polegające na uniemożliwieniu skarżącym udziału w Sesji Rady Miejskiej w sposób zdalny. W skardze wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności czynności Rady Miejskiej o odmowie udziału skarżącym w sesji Rady Miejskiej w trybie zdalnym w dniu 3 sierpnia 2022 r., uznanie obowiązku Rady Miejskiej do dopuszczenia skarżących do udziału w sesji Rady Miejskiej w trybie zdalnym, rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżących i ich pełnomocnika, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie skarżącym od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/14 czynność odmowy udziału radnym w posiedzeniu rady miejskiej dokonana przez przewodniczącego rady miejskiej podlega kognicji sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powtórzono również argumentacje przedstawioną w korespondencji D.G. z Przewodniczącym Rady Miejskiej, zgodnie z którą na podstawie art. 15zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych możliwe było zwołanie sesji w formie zdalnej, bowiem w tym czasie obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego, a Przewodniczący Rady Miasta błędnie utożsamił pojęcia stanu epidemii ze stanem zagrożenia epidemicznego, w wyniku czego odmówił udziału zdalnego skarżącym w Sesji Rady Miejskiej. Dodatkowo zauważono, że mimo iż sam przepis w/w ustawy odwołuje się jedynie do trybu zdalnego, to korzystając z wnioskowania a maiori ad minus należy uznać, że nie było przeszkód do umożliwienia zdalnego uczestnictwa radnym w sesji Rady Miejskiej. Skarżący przedstawili również orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzające powyższe rozumowanie. Wskazano także, że zgodnie z art. 19 ustawy o samorządzie gminnym w zw. ze statutem Miasta i Gminy O., kompetencje przewodniczącego podlegają na organizowaniu pracy rady, a w tym przygotowaniu projektu sesji, zawiadomieniu radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, w sposób umożliwiający każdemu radnemu realną możliwość udziału w powołanej sesji rady, przy zachowaniu wymaganego przez przepisy prawa trybu zwołania rady, z poszanowaniem prawa radnych do udziału w pracach rady gminy, do której zostali wybrani, przygotowaniu dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów. W opinii skarżących Przewodniczący Rady Miejskiej przekroczył swoje kompetencje odmawiając im udziału w sesji Rady Miejskiej w trybie zdalnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska O. wniosła o odrzucenie skargi lub ewentualnie oddalenie skargi. Podniesiono, że na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Na podstawie art. 229 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy jest wojewoda, natomiast skarga dotyczy działalności i uprawnień przewodniczącego, a tym samym funkcjonowania rady gminy. W przypadku uznania, że skarga nie podlega odrzuceniu skarżący wskazali, że zgodnie z art. 15zzx ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, obrady w trybie zdalnym zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi, którym w niniejszej sprawie zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym jest Przewodniczący Rady Miejskiej (przewodniczący rady gminy). Zwołując sesję Rady Miasta Przewodniczący organu miał świadomość, że może skorzystać z trybu zdalnego, jednakże uznał, że brak jest uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 15zzx w/w ustawy z uwagi na niską liczbę zachorowań. Organ stwierdził, że skoro zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym oraz ustawą o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w kompetencji przewodniczącego rady jest wybór trybu, w jakim sesja ma się odbyć, to nie można stwierdzić, że naruszył on prawo zwołując nadzwyczajną sesję Rady Miejskiej w dniu 3 sierpnia 2022 r. w formie stacjonarnej.

Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 odrzucił skargę jako niedopuszczalną oraz zwrócił skarżącym uiszczone wpisy sądowe. W uzasadnieniu Sąd I instancji przytaczając treść art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał na art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że rada gminy obraduje na sesjach zwołanych przez przewodniczącego. Natomiast art. 15zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych miał na celu umożliwienie odbywania się sesji i podejmowania uchwał poprzez wprowadzenie trybu zdalnego. Kompetencja ta nie miała jednak charakteru obligatoryjnego. Zatem skoro art. 15zzx wspomnianej ustawy nie wprowadził nakazu zwoływania sesji zdalnych oraz nie wyłączył zastosowania art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to wybór trybu zwołania sesji należał do kompetencji przewodniczącego rady gminy – a w niniejszej sprawie Przewodniczącego Rady Miejskiej.

Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do odmowy dopuszczenia radnych do udziału zdalnego w sesji Rady Miejskiej, natomiast skarżący zakwestionowali uprawnienie Przewodniczącego do wyboru trybu, w jakim sesja miała się odbyć. W ocenie Sądu, kompetencja przewodniczącego rady gminy do zwoływania posiedzeń rady gminy i wyboru ich trybu nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd podzielił rozumowanie organu, zgodnie z którym skarżący mogli wnieść skargę powszechną do Wojewody na podstawie art. 227 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zwrócono również uwagę na przytoczone przez skarżących orzecznictwo, w tym wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2517/14 wskazując, że twierdzenia zawarte w tym wyroku nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem odnoszą się do odmowy wstępu na posiedzenie osoby nie pełniącej funkcji radnego. Zatem NSA rozpatrywał w tej sprawie kwestię prawa dostępu do informacji publicznej zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł D.G. zaskarżając to postanowienie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa udzielonego przez adwokata, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając:

I. na mocy art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 178 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i błędnym uznaniu, że przedmiotem skargi było zakwestionowanie uprawnienia przewodniczącego Rady Miejskiej do wyboru trybu, w jakim sesja ma się odbyć, podczas gdy przedmiotem skargi była odmowa dopuszczenia do udziału skarżącego w sesji nadzwyczajnej Rady Miejskiej O., co doprowadziło do następczego naruszenia art. 56 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji bezzasadnego odrzucenia skargi;

2) art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 227 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznanie, że na zaskarżoną przez skarżącego czynność przysługiwała skarga powszechna do Wojewody w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy od zaskarżonej czynności przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, co doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi;

3) art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skarg, w sytuacji, gdy podlegała ona kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4;

II. na mocy art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:

1) art. 15zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez błędną wykładnię pojęcia użytego w powołanym przepisie stanu zagrożenia epidemicznego i utożsamienie pojęcia stricte ze stanem epidemii, w konsekwencji przyjęcia, że nie ma podstaw do obradowania w ramach zorganizowanej sesji nadzwyczajnej w trybie niestacjonarnym, gdy w istocie prawidłowa wykładnia przywołanego pojęcia nakazuje przyjąć, że stan epidemii i stan zagrożenia epidemicznego nie są to pojęcia tożsame w rozumieniu ustawodawcy, a przepis ten wciąż obowiązuje, gdyż stan zagrożenia epidemicznego, od dnia 16 maja 2022 r. na mocy Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. pozostaje aktualny do odwołania, w konsekwencji powyższego Przewodniczący Rady Miejskiej O. uniemożliwił skarżącemu wykonującemu mandat radnego udziału w nadzwyczajnej sesji rady miejskiej w trybie zdalnym, gdy w istocie na mocy obowiązujących przepisów organ powinien umożliwić radnemu udział w sesji zgodnie z jego wnioskiem,

5) art. 19 ust 2 zd. 1 w zw. z art. 24 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 1 ust. 3 w zw. z § 16 ust. 1 w zw. z § 23 ust. 1 w zw. z § 66 Statutu Miasta O. stanowiącego załącznik do uchwały Nr XLI/392/2018 Rady Gminy O. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy O. w zw. z art. 7 w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Przewodniczący Rady Miejskiej jest uprawniony do odmowy udziału radnym (skarżącym) w sesji rady w formie zdalnej, gdy w istocie prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosków odmiennych, a mianowicie, że Przewodniczący ma kompetencje wyłącznie do organizowania pracy rady w taki sposób, aby umożliwić każdemu radnemu realną możliwość udziału w powołanej sesji rady, przy zachowaniu wymaganego przez przepisy prawa trybu zwołania rady z poszanowaniem prawa radnych do udziału w pracach rady gminy do której został wybrany.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie określił przedmiot skargi skarżących do WSA w Poznaniu i zamiast przyjąć, że była to skarga na odmowę dopuszczenia do udziału skarżących w sesji nadzwyczajnej Rady Miejskiej O. uznał, że dotyczyła ona zakwestionowania uprawnienia Przewodniczącego Rady Miejskiej do wyboru trybu, w jakim sesja ma się odbyć. Ponownie skarżący kasacyjnie powołał wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 2517/14 uznając, że przesądzone zostało już, iż odmowa udziału radnemu w posiedzeniu rady miejskiej przez Przewodniczącego Rady Miejskiej podlega kognicji sądów administracyjnych. W opinii skarżącego podstawa prawna do skutecznego zaskarżenia czynności Przewodniczącego Rady Miejskiej wynika z art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem czynność ta naruszała uprawnienia i obowiązki skarżącego kasacyjnie do brania udziału w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego powtórzona została argumentacja przedstawiona w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 sierpnia 2022 r.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2023 r. poz. 259 ze zm.) dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Jednakże w niniejszej sprawie rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego ma wpływ na ocenę zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego zarzuty naruszenia prawa materialnego zostaną rozpoznane w pierwszej kolejności.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przede wszystkim zarzucono naruszenie art. 15zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 poz. 2095 ze zm.) – dalej: ustawa antycovidowa, poprzez błędną wykładnię pojęcia użytego w powołanym przepisie stanu zagrożenia epidemicznego i utożsamienie pojęcia stricte ze stanem epidemii, a w konsekwencji przyjęcie, że nie ma podstaw do obradowania w ramach zorganizowanej sesji nadzwyczajnej w trybie niestacjonarnym, gdy w istocie prawidłowa wykładnia przywołanego pojęcia nakazuje przyjąć, że stan epidemii i stan zagrożenia epidemicznego nie są to pojęcia tożsame w rozumieniu ustawodawcy, a przepis ten wciąż obowiązuje, gdyż stan zagrożenia epidemicznego, od dnia 16 maja 2022 r. na mocy Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. pozostaje aktualny do odwołania, w konsekwencji powyższego Przewodniczący Rady Miejskiej O. uniemożliwił skarżącemu wykonującemu mandat radnego udziału w nadzwyczajnej sesji rady miejskiej w trybie zdalnym, gdy w istocie na mocy obowiązujących przepisów organ powinien umożliwić radnemu udział w sesji zgodnie z jego wnioskiem.

Zarzut powyższy nie mógł odnieść skutku przede wszystkim z tego powodu, że Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie dokonywał wykładni pojęć zagrożenia epidemicznego i epidemii, ani też nie wyraził poglądu o tożsamości tych pojęć. Natomiast dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powyższego przepisu w zakresie charakteru kompetencji organów wymienionych w tym przepisie do zwoływania m.in. sesji i obrad z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie, jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania)". Oznacza to, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ustawodawca przewidział możliwość, a nie obowiązek, zwołania sesji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób zdalny z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie.

Jak wynika z ustalonych faktów w niniejszej sprawie, zwołana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej sesja zaplanowana na dzień 3 sierpnia 2022 r. przypadała na okres trwania stanu zagrożenia epidemicznego wprowadzonego od dnia 16 maja 2022 r. na mocy Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. 2022 r. poz. 1028), zatem przepis art. 15zzx ustawy antycovidowej obowiązywał i mógł mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, co oznacza, że dokonywanie jego wykładni właśnie w zakresie charakteru kompetencji organów wymienionych w tym przepisie do zwoływania m.in. sesji i obrad z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie, było niezbędne, w przeciwieństwie do potrzeby rozważań wzajemnych relacji pomiędzy stanem zagrożenia epidemicznego i stanem epidemii, bowiem obydwa "stany" wywołują analogiczny skutek – na tle art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej, gdy chodzi o kwestię zwoływania sesji organów jednostek samorządu terytorialnego w sposób zdalny.

Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej nie stwarza obowiązku po stronie przewodniczącego rady gminy do zwołania sesji rady w sposób zdalny, bowiem posługuje się on sformułowaniem "mogą zwołać". Zasadnie przyjęto, w następstwie takiej wykładni, że w kompetencji Przewodniczącego Rady Miejskiej O. pozostawał wybór trybu, w jakim zwołana zostanie sesja Rady Miasta. Treść powyższego przepisu nie wyłączyła też zastosowania art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022 poz. 559) dalej u.s.g., według którego rada gminy obraduje na sesjach zwołanych przez przewodniczącego, rozszerzając jedynie zakres kompetencji organizacyjnych przewodniczącego w tym zakresie.

Niezasadny okazał się również drugi zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał na przepisy art. 19 ust. 2 zd. 1 w zw. z art. 24 ust 1 u.s.g. w zw. z § 1 ust. 3 w zw. z § 16 ust. 1 w zw. z § 23 ust. 1 w zw. z § 66 Statutu Miasta O. stanowiącego załącznik do uchwały Nr XLI/392/2018 Rady Gminy O. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy O. w zw. z art. 7 w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Błędnej wykładni tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu, że Przewodniczący Rady Miejskiej jest uprawniony do odmowy udziału radnym (skarżącym) w sesji rady w formie zdalnej, podczas gdy Przewodniczący ma kompetencje wyłącznie do organizowania pracy rady w taki sposób, aby umożliwić każdemu radnemu realną możliwość udziału w powołanej sesji rady, przy zachowaniu wymaganego przez przepisy prawa trybu zwołania rady z poszanowaniem prawa radnych do udziału w pracach rady gminy, do której został wybrany.

Również i w odniesieniu do tego zarzutu należy stwierdzić, że Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wyraził przypisywanego mu stanowiska, że Przewodniczący Rady Miejskiej może odmówić udziału radnemu w sesji Rady Miasta w formie zdalnej. Sąd stwierdził, że "w sprawie nie doszło do odmowy dopuszczenia do udziału skarżących w sesji Rady Miejskiej O. Zakwestionowane zostało uprawnienie przewodniczącego Rady do wyboru trybu, w jakim sesja ma się odbyć".

Należy zwrócić uwagę, że z powołanych w zarzucie przepisów Statutu Miasta O. wynika, że: 1) Statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy Rady Gminy O. (§ 1 ust. 3); 2) Przewodniczący Rady: zwołuje Radę na sesje, przygotowuje porządek obrad, przewodniczy obradom, sprawuje policję sesyjną, kieruje obsługą kancelaryjną posiedzenia Rady, zarządza i przeprowadza głosowanie nad projektami uchwał, podpisuje uchwały, czuwa nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu (§ 16 ust. 1), 3) przygotowanie sesji przez Przewodniczącego polega na: ustaleniu porządku obrad, ustalenia czasu i miejsca obrad, zapewnienie dostarczenia radnym materiałów, w tym projektów uchwał, dotyczących poszczególnych punktów porządku obrad (§ 23 ust. 1); 4) Wójt wystawia radnym dokument podpisany przez Przewodniczącego Radym w którym stwierdza się pełnienie funkcji radnego, a radni mogą zwracać się bezpośrednio do Rady we wszystkich sprawach związanych z pełnieniem przez nich funkcji radnego (§ 66). Warto również zacytować treść art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" w powiązaniu z art. 19 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady".

Na tle treści w/w przepisów Statutu, przepisów u.s.g. oraz Konstytucji RP nie sposób dojść do wniosków przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którymi "Przewodniczący ma kompetencje wyłącznie do organizowania pracy rady w taki sposób, aby umożliwić każdemu radnemu realną możliwość udziału w powołanej sesji rady, przy zachowaniu wymaganego przez przepisy prawa trybu zwołania rady z poszanowaniem prawa radnych do udziału w pracach rady gminy do której został wybrany". Trafnie podnosi się w piśmiennictwie, że błędem jest próba przypisywania przewodniczącemu rady gminy kompetencji władczych poza tymi, które związane są z organizacją pracy rady i prowadzeniem jej obrad (J. Czerw, w: Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 19). Nie do zaakceptowania jest zatem próba kreowania przez skarżącego kasacyjnie kompetencji przewodniczącego innych niż te, które znajdują oparcie w normie prawnej. Organizacja pracy rady powinna niewątpliwe służyć jej sprawnemu i efektywnemu działaniu, co jednak nie oznacza, że w ramach kompetencji organizacyjnej na przewodniczącym ciąży obowiązek uwzględniania wszelkich indywidulanych okoliczności, leżących po stronie poszczególnych radnych warunkujących udział tych radnych w obradach, tj. wyjścia poza standardowe zapewnienie dostępu do obrad organu.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ramach zarzutów podniesionych w tej grupie skarżący kasacyjnie wskazuje na art. 178 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 56 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 227 i nast. k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 178 p.p.s.a. nie był podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przepis ten stanowi, że "wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie". Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, podobnie jak nie stosował art. 56 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie mógł zatem naruszyć tych przepisów. Skarga odrzucona została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. Już z tego powodu dwa pierwsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku niezależnie od powiązania ich z zarzutami naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 227 i nast. k.p.a.

Z kolei trzeci zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skarg, w sytuacji, gdy sprawa podlegała kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję.

Powołany przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określający kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że sprawa nie należy do jego właściwości, to nie można Sądowi odrzucającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Przepisy powyższy mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęcia "sprawy" czy "właściwości sądu", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzucenia skargi. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że strona skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz prawidłowość ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy będącą wynikiem niewłaściwej oceny działania organu, które w jej ocenie stanowiło odmowę uczestniczenia radnych w sesji Rady Miejskiej w sposób zdalny. Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stanu faktycznego, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy, tj. na wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi. Brak w niniejszej skardze kasacyjnej powiązania zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z przepisem prawa, który odnosiłby się do kompetencji Przewodniczącego do zwołania sesji Rady Miejskiej lub odmowy uczestnictwa radnych w sesji w sposób zdalny.

Zarzut naruszenia art. 58 § pkt 1 p.p.s.a. powiązano natomiast z przepisem art. 3 § 2 punkt 4 p.p.s.a., który to określa katalog spraw, do rozpatrzenia których właściwe są sądy administracyjne. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.

Powyższe nie oznacza, że podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 2 punkt 4 p.p.s.a. automatycznie dyskwalifikuje tę skargę. Należy bowiem mieć na uwadze, że mimo że przepis ten ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. cytowane wyżej: postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

W skardze kasacyjnej w ramach zarzutu wskazanego w punkcie 3) nie powiązano naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z jakimikolwiek innymi przepisami, co czyniło tak skonstruowany zarzut nieskutecznym. Co więcej, nawet odnosząc się do treści innych zarzutów i ich uzasadnienia niemożliwym byłoby uwzględnienie skargi ze względu na brak zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, co wskazano na wstępie uzasadnienia.

W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.