Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 773/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 5 lit. c, art. 92a ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 24 pkt 1 i 4, art. 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] o nałożeniu na J. J. (dalej także jako "skarżąca") kary pieniężnej w łącznej wysokości 5000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] lipca 2009r. około godziny [...] w W. przy ul. [...] skontrolowano samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez W. J. działającego w imieniu przedsiębiorcy "[...]" J. J. Kierowca okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydany na rzecz "[...]" J. J., dowód rejestracyjny wraz z ubezpieczeniem, prawo jazdy oraz badanie lekarskie i orzeczenie psychologiczne. Dodatkowo na dachu kontrolowanego pojazdu zostało umieszczone urządzenie (przyklejony za pomocą magnesu baner z napisem "[...]"). Ponadto kontrolujący sporządzili dokumentację fotograficzną i przesłuchali kierowcę.

Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Jako podstawa prawna nałożonej kary wskazany został art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz Lp. 2.9 lit. 3 załącznika do utd. Organ ustalił za niewątpliwe wykonywanie przez skarżącą tym pojazdem okazjonalnego przewozu osób oraz złamanie (w podanych okolicznościach tej działalności) zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Kontrola pojazdu wykazała, że miało miejsce wykonywanie przez skarżącą tym pojazdem okazjonalnego przewozu osób z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów.

Od decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. skarżąca wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w którym domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji nakładającej karę pieniężną i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącej nie można zgodzić się z wydanym rozstrzygnięciem, albowiem zostało ono oparte na dowolnej ocenie materiału dowodowego, z którego w żadnym wypadku nie wynika, aby w imieniu skarżącej w dniu przeprowadzonej kontroli wykonywano przewóz okazjonalny osób oraz aby skarżąca naruszyła którykolwiek z zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. Poza tym postępowanie administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej przeprowadzono z mającym wpływ na wynik postępowania naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Strona wskazała, że decyzja wydana w imieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] listopada 2009 r. została sporządzona i podpisana przez Inspektora Transportu Drogowego K. R., który wcześniej przeprowadził kontrolę drogową wobec skarżącej oraz sporządził i podpisał protokół kontroli, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Z przepisów art. 56 ust. 1, 93 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.t.d. wynika, że "uprawnieni do kontroli inspektorzy" mają prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych zgodnie z przepisami u.t.d. Zdaniem strony odwołującej się, termin "uprawniony do kontroli inspektor" nie oznacza "ten sam inspektor". Stosownie bowiem do treści art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, albo w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem jednej ze stron jest jedna z osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa. Inspektor, który wydał decyzję administracyjną, uczestniczył we wszystkich czynnościach procesowych w toku kontroli. Ponadto ww. inspektor był świadkiem dokonywanej kontroli w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 4 kpa. Poza tym należy mieć na względzie także okoliczność, że osoba, która przeprowadza kontrolę drogową, nie jest osobą bezstronną w rozumieniu art. 24 § 3 kpa, albowiem wyrabia swoje przekonanie dotyczące naruszenia przepisów u.t.d. w oparciu o swoje spostrzeżenia dokonane w toku kontroli, a nie w oparciu o przekonanie wynikające z wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Skoro w wydaniu decyzji brał udział pracownik podlegający wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 24 k.p.a., obarczona jest ona kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Niezależnie od powyższego, zaistniała sytuacja narusza art. 7, 8 i 11 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Kolejne uchybienie to naruszenie przez organ art. 75 i art. 56 ust. 1 u.t.d. Przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego jest niezgodny z ww. przepisami u.t.d. i wykracza poza umocowanie ustawowe do uregulowania w drodze rozporządzenia uprawnienia do wszczęcia postępowania przez organ administracyjny w celu nałożenia kary pieniężnej. W art. 75 u.t.d. znajduje się zamknięty katalog postępowań, które mogą zostać wszczęte w wyniku przeprowadzonej kontroli.

Zdaniem odwołującej się, organ I instancji bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka oraz przeprowadzenia oględzin pojazdu. Twierdzenie, że dana okoliczność została udowodniona innymi środkami dowodowymi zebranymi w sprawie, nie może stanowić podstawy do oddalenia żądania strony o przeprowadzenie dowodów mających znaczenie dla sprawy, jeżeli okoliczności, które mają być stwierdzone za ich pomocą, są sporne oraz mają znaczenie dla sprawy, nawet wtedy, gdy okoliczność będąca przedmiotem dowodu została już stwierdzona. Organ winien przeprowadzić wnioskowany przez stronę dowód, albowiem prawo ich przeprowadzenia należy uznać za niezbędne z punktu widzenia zasad określonych w art. 7, 77 § 1, 85 i 80 kpa.

Według oceny skarżącej, doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 i art. 92 ust. 1 i 4 w związku z art. 93 u.t.d., albowiem nie ustalono wykonania usługi polegającej na przewozie osób. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika okoliczność, że w pojeździe nie znajdowała się żadna osoba poza kierowcą. Organ dopuścił się też naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa albowiem błędnie ocenił materiał dowodowy oraz przyjął odpowiedzialność skarżącej na materiale dowodowym, z którego wynika, że strona nie naruszyła żadnego z zakazów określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej przepisy art. 18 ust. 5 nasuwają istotne wątpliwości interpretacyjne oraz mają zostać uznane ze sprzeczne z Konstytucją, szczególnie z przepisami art. 2, 20 i 22, i pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm., dalej: u.s.d.g.); kolidują też z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając rozstrzygniecie, organ na wstępie przytoczył treść przepisów art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 92 ust. 1 u.t.d. Organ wskazał na poczynione w toku kontroli drogowej i postępowania administracyjnego ustalenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego ustosunkował się też do zarzutów podniesionych przez stronę i uznał je za niezasadne.

W sprawie nie został naruszony przepis art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, albowiem czynności kontrolne dokonywane przez inspektora w trakcie kontroli drogowej nie powodują zawiązania jakiegokolwiek stosunku prawnego między kontrolującym a kontrolowanym. Poza tym, w niniejszej sprawie kontrolujący inspektor nie składał zeznań w charakterze świadka, nie przedkładał opinii jako biegły, nie dokonywał żadnych czynności w imieniu skarżącej. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, nie można mówić o jakichkolwiek podstawach do wyłączenia inspektora, który przeprowadził kontrolę, od udziału w sprawie.

Zdaniem organu na uwzględnienie nie zasługują argumenty strony dotyczące braku możliwości wykorzystywania wyników kontroli, tj. protokołu kontroli, do wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia u.t.d. Obowiązujące w chwili kontroli rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (§ 11 ust. 1), jak i obowiązujące obecnie rozporządzenie tegoż organu z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184) w § 4 ust. 1 stanowi, że stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Powoływany przez stronę art. 75 u.t.d. nie wskazuje zamkniętego katalogu czynności, do których wykorzystane mogą być wyniki kontroli. Przepis ten wskazuje, że wyniki te mogą być wykorzystane w działalności innych służb niż Inspekcja Transportu Drogowego.

O tym, że wyniki kontroli mogą być wykorzystane do nałożenia na przedsiębiorcę wykonującego przewóz kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej świadczy przepis art. 50, 56 pkt 1, art. 74 ust. 1, 92a ust. 3 i 4 oraz art. 93 ust. 8 u.t.d. Podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli dają przepisy u.t.d., dlatego też kwestia badania zakresu umocowania ustawowego art. 89 ust. 5 ww. ustawy jest bezprzedmiotowa.

Według oceny Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie budzi wątpliwości okoliczność, że strona wykonywała działalność gospodarczą polegającą na przewozie osób, mimo że w czasie kontroli w pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Posiadanie przez stronę licencji i odpowiednie oznakowanie na samochodzie świadczy o tym, że usługa przewozu była oferowana i możliwa do wykonania. W przypadku przewozu osób normalną sytuacją jest oczekiwanie w wyznaczonym miejscu postojowym na klienta, jest to również forma działalności ukierunkowana na osiągniecie zysku. O wykonywaniu działalności gospodarczej świadczy też pośrednio wydruk z zamontowanej w samochodzie kasy fiskalnej.

Organ wyjaśnił, powołując się na treść art. 78 § 2 kpa, iż nie uwzględnił zgłoszonego przez strony wniosku dowodowego, albowiem okoliczności, których dowodzić miało przeprowadzenie w omawianej sprawie dowodów postulowanych przez stronę, zostały już udowodnione na podstawie innych dowodów.

Odnosząc się do najszerzej podnoszonej przez skarżącego kwestii błędnego uznania przez organ I instancji, że umieszczone na dachu urządzenie nie było urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy wskazał, że art. 18 ust. 5 lit. c) stanowi, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczenia na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Nie jest zatem zasadne utożsamienie urządzenia technicznego z lampą a także twierdzenie, że lampa powinna być podłączona do instalacji elektrycznej. Przepisy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego. Konieczne jest zatem posłużenie się wykładnią językową a także celowościowo - funkcjonalną tego terminu. W opinii organu odwoławczego czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl ww. przepisu, jest to aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie, wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. Celem zaś regulacji z art. 18 ust. 5 lit. c) jest, aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych oraz, aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem było zawarcie umowy przewozu. Innymi słowy o zatrzymaniu pojazdu nie może decydować przeświadczenie przeciętnego pasażera, że zatrzymując pojazd z takim urządzeniem będzie z pewnością mógł skorzystać z umowy przewozowej. W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne potencjalnych klientów wprowadzać w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie ulega wątpliwości, że jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, dla przeciętnego pasażera, jest właśnie umieszczenie na dachu pojazdu dodatkowego urządzenia. Zdając sobie sprawę z powyższych okoliczności stworzono takie instrumenty prawne, aby całkowicie uniemożliwić podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne upodabnianie pojazdu do pojazdów wykonujących transport drogowy osób taksówką.

Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, w opinii organu ustalony w sprawie stan faktyczny przemawia za tym, że wykonywany był przewóz okazjonalny. Strona trafnie zauważyła, że na podstawie udzielonej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób można również wykonywać, po uzyskaniu stosownego zezwolenia, przewóz regularny bądź regularny specjalny, jednakże w myśl art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. do przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Podobne argumenty należy odnieść do sugestii skarżącej, że zatrzymanym pojazdem mógł być wykonywany przewóz regularny specjalny, który zgodnie z jego definicją zawartą w art. 4 pkt 9 u.t.d. jest wyodrębnioną formą przewozu regularnego. Zastosowanie do niego ma zatem również art. 18b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Nietrafiony jest również zarzut, że przedmiotowym pojazdem wykonywany być mógł przewóz kabotażowy, którego definicję zawiera art. 4 pkt 12 u.t.d. Na podstawie udzielonej licencji strona nie mogła wykonywać międzynarodowego przewozu okazjonalnego osób. Do takiego przewozu konieczne jest uzyskanie licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu osób. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie ma także wątpliwości, że wykonywany przewóz nie był przewozem wahadłowym w rozumieniu art. 4 pkt 10 u.t.d. A więc w takiej sytuacji zastosowanie mieć musi art. 4 pkt 11 cytowanej ustawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż nie może się odnieść do podniesionych przez stronę zarzutów naruszenia art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP, albowiem nie jest organem powołanym do badania zgodności obowiązujących przepisów prawa z ustawą zasadniczą.

Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzuciła jej:

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.:

1) naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d., bowiem karę pieniężną za naruszenie przepisów u.t.d. nałożono decyzją administracyjną, którą wydano na podstawie protokołu sporządzonego podczas kontroli, zaś art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczęte na podstawie wyników kontroli, i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c. u.t.d. na podstawie protokołu kontroli. Ponadto, obecnie w art. 89 ust. 5 u.t.d. ustawodawca nie zawarł umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c. u.t.d wykraczającego poza katalog określony w art. 75 u.t.d. oraz nie zawarł umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie u.t.d. na podstawie ww. dokumentu;

2) naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1, 10, 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 138 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wobec nieustalenia przez powyższy organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego, podczas gdy są to podstawowe przesłanki dotyczące odpowiedzialności skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.;

3) naruszenie art. 75 § 1, 80 kpa w związku z § 6 ust. 4 i 5 obowiązującego w dacie przeprowadzenia kontroli drogowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego poprzez ustalenie rodzaju usługi, wyłącznie na podstawie zeznań świadków – kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy powyższy dowód przeprowadzono z naruszeniem § 6 ust. 4 i 5 obowiązującego w dacie przeprowadzenia kontroli drogowej ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż powyższy kierowca w trakcie kontroli drogowej reprezentował faktycznie skarżącą (udostępniał w toku kontroli dokumenty, wnosił uwagi do protokołu, udzielał wyjaśnień w imieniu skarżącej, podpisywał protokół), zaś jego czynności – jako podejmowane w imieniu skarżącej – były wiążące dla skarżącej, zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, a nie w charakterze świadka w toku kontroli, ewentualnie winien zostać przesłuchany w charakterze świadka w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji dowód z przesłuchania świadka-kierowcy skontrolowanego pojazdu dopuszczono jako dowód sprzeczny z § 6 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia, z mającą wpływ na wynik postępowania obrazą art. 75 § 1 zd. 1 kpa w związku z art. 6 kpa;

4) naruszenie art. 138 § 1 i 2 kpa, art. 140 kpa w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy została ona wydana przez Inspektora Transportu Drogowego, który z uwagi na fakt przeprowadzenia przed wydaniem decyzji kontroli drogowej, z której sporządzono protokół, będący podstawą wszczęcia postępowania i nałożenia kary pieniężnej na skarżącą, oraz który był świadkiem ww. kontroli, podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji organu I instancji zgodnie z wyżej cytowanym art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.;

5) naruszenie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 124 kpa w związku z art. 78 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych strony, podczas gdy powyższe postanowienie jest zaskarżalne w trybie określonym w art. 142 kpa;

6) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 kpa, gdyż z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonywanej usługi oraz okoliczności wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony, podczas gdy organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie oraz oddalił wnioski dowodowe strony.

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.:

7) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż na dachu pojazdu była zamontowana lampa lub urządzenie techniczne, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez organ I instancji;

8) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez przyjęcie, że strona wykonywała transport okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia, na czym miałaby polegać usługa wykonywana przez skarżącą;

9) naruszenie art. 20, 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy powyższy przepis jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji RP.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2) na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania wobec okoliczności, że pod sygn. TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d.;

3) na podstawie art. 61 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji;

4) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca podała argumentację, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji był art. 92 ust. 1 i 4 oraz lp. 2.9 lit. 3 załącznika do utd. Kara pieniężna została na przedsiębiorcę nałożona za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c utd. Organy obu instancji uznały bowiem, że skarżąca wykonując przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym złamała zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp oraz innych urządzeń technicznych.

Skarga wniesiona na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, w zasadzie powtarza argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji, do których organ szczegółowo ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w całości podziela zawarte tam stanowisko i podnosi, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi należy uznać za trafne stanowisko organu, że ustawodawca w art. 92a ust. 3 i 4 oraz art. 93 ust. 8 utd wprost określił możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem. W tym stanie rzeczy kwestia badania zakresu umocowania ustawowego art. 89 ust. 5 utd jest bezprzedmiotowa.

Wbrew twierdzeniom strony organ zgromadził w sprawie obszerny materiał dowodowy, który należycie rozpatrzył zaś zajęte stanowisko w sprawie dokładnie uzasadnił. Nie doszło zatem do naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 77 § 1, 10, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 k.p.a.

Prawidłowe jest stanowisko, że podmiotem wykonującym transport drogowy osób była skarżąca. Na nią bowiem opiewa wydana licencja, której wypis okazał kierowca w trakcie kontroli, zaś kserokopię tego wypisu organ włączył do materiału dowodowego. Kierowca pojazdu R. P. miał tylko zawartą ze skarżącą umowę o współpracy, a więc prawidłowo został przesłuchany w charakterze świadka a nie strony.

Nieuzasadniony prawnie jest wywód skarżącej, że kontrolujący inspektor z uwagi na treść art. 24 pkt 1 i 4 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji nakładającej karę pieniężną. Jak słusznie wywiódł organ w sprawie nie zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 24 pkt 1 i 4 k.p.a., albowiem przez kontrolę nie powstał między stroną a kontrolującym taki stosunek prawny, który uzasadniałby jego wyłączenie, poza tym kontrolujący nie zeznawał w sprawie jako świadek, jak również nie wydawał opinii jako biegły. Z przepisu art. 56 utd wynika, że inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych m.in. zgodnie z przepisami utd. Przepis ten znajduje się w grupie przepisów, regulujących zasady przeprowadzania kontroli drogowej. Nie może więc być wątpliwości, że to inspektor przeprowadzający kontrolę ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych. Kontrola drogowa jest szczególnego rodzaju postępowaniem, uregulowanym w utd, większa część ustaleń następuje na miejscu zatrzymania i jest udokumentowana stosownym protokołem. Dopiero po wszczęciu postępowania toczy się ona z uwzględnieniem przepisów k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu piątego skargi należy stwierdzić, że niewydanie postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych było uchybieniem ze strony organu, ale uchybienie procesowe nie miało wpływu na wynik sprawy. Postanowienie dowodowe nie jest zaskarżalne, poza tym organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił szczegółowo, dlaczego pominął wnioski dowodowe strony. Co do wniosku o przesłuchanie pasażerów samochodu, należy stwierdzić, że nie był on prawidłowo sformułowany, poza tym nie było powodów, aby go uwzględnić, skoro z posiadanej przez stronę licencji oraz danych z kasy rejestrującej wynika, że tym pojazdem przewożone były osoby. Zatrzymany pojazd był bez pasażera, ale na podstawie okoliczności sprawy należy przyjąć, że czekał na usługobiorców. Jest to także wykonywanie działalności gospodarczej. Zbędne było również dokonywanie ponownych oględzin samochodu, skoro miały one miejsce w trakcie kontroli i zostały udokumentowane stosownymi zdjęciami i protokołem kontroli, który został podpisany przez kierowcę bez żadnych zastrzeżeń.

Powoływanie biegłego było również niezasadne, gdyż to organ władny jest sam ustalić na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, czy baner znajdujący się na pojeździe należy uznać za urządzenie o którym mowa w art. 18 ust. 5 c) utd. Kolejny wniosek dowodowy został słusznie nieuwzględniony przez organ, gdyż ustalanie kto jest abonentem telefonu znajdującego się na pojeździe nie ma związku z uchybieniem, które zostało stwierdzone, za które została wymierzona kara pieniężna.

Wbrew twierdzeniom skargi organ nie dopuścił się uchybień proceduralnych w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego a także jego oceny. Ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy oraz z protokołu kontroli wynika, że na dachu pojazdu znajduje się baner z napisem "[...]". Jest on urządzeniem w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) utd, albowiem jego zadaniem jest informowanie o usłudze w analogiczny sposób jak to jest w przypadku taksówki. Tymczasem skarżąca nie wykonywała przewozów taksówkowych tylko jak zasadnie przyjął organ przewóz okazjonalny osób w krajowym transporcie drogowym. Skarżąca nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o której jest mowa w art. 6 utd. Ma natomiast licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Jednocześnie nie można przyjąć, aby była uprawniona do wykonywania przewozów regularnych bądź regularnych specjalnych, bo na to wymagane jest specjalne zezwolenie, przewidziane w art. 18 ust. 1 utd. Jednocześnie organ prawidłowo ustalił, że działalność strony nie stanowi przewozu wahadłowego bądź kabotażowego, o których jest mowa w art. 4 ust. 10 i 13 utd. W tym stanie rzeczy, jak to stanowi art. 4 pkt 11 utd skarżący wykonywali przewóz okazjonalny, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym bądź przewozem wahadłowym i stosuje się do niego zakazy z art. 18 ust. 5 utd.

W tym stanie rzeczy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie oraz odniósł do niego przepisy prawa materialnego. Dlatego też Sąd nie podzielił słuszności zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania jak również prawa materialnego.

Nieuzasadnione jest też twierdzenie skarżącej, że przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym narusza konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP), gdyż zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto są zgodne z zasadą proporcjonalności. Przepis art. 18 ust. 5 utd nie narusza również konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji.

Nie różnicuje w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Stanowisko powyższe wynika z orzecznictwa NSA (wyrok z dnia 21 października 2009 r., II GSK 125/09).

W tym stanie rzeczy wobec braku uzasadnionych podstaw skarga J. J. podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.