Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1803/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 2b
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 188, art.145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1520/19 w sprawie ze skargi A. [...] S.A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr DON.7101.99.2019.WEJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń i przedłożenia określonych dokumentów 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 stycznia 2019 r., nr 64/2019; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. [...] S.A. kwotę 1174 (jeden tysiąc sto siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1520/19 oddalił skargę A. [...] S.A. (dalej: "skarżąca", "Spółka") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 kwietnia 2019 r., nr DON.7101.99.2019.WEJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń i przedłożenia określonych dokumentów.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 29 stycznia 2019 r., nr 64/2019, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy zgodności z prawem robót budowlanych polegających na budowie peronu na przystanku kolejowym A. [...], zlokalizowanego na działce nr [...], stanowiącej kolejowy teren zamknięty, przy linii kolejowej nr [...], wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przy budowie ww. peronu oraz nałożył na inwestora A. [...] S.A. obowiązek wykonania w terminie do 15 kwietnia 2019 r. niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz przedłożenia: zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1); czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu (pkt 2); oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 3).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła w terminie A. [...] S.A.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z 25 kwietnia 2019 r. uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 stycznia 2019 r., nr 64/2019 w części dotyczącej punktu 1 i w tej części nałożył na A. [...] S.A. obowiązek przedłożenia zaświadczenia organu właściwego do spraw zagospodarowania przestrzennego o zgodności budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym znajduje się działka ewid. nr [...], bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, a także w zakresie terminu przedłożenia wymaganych dokumentów i wyznaczył nowy termin - do 1 lipca 2019 r. Natomiast w pozostałej części utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że prowadzone postępowanie dotyczy legalizacji robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym A. [...], zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy linii kolejowej nr [...], stanowiącej obszar kolejowy (art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym; Dz. U. z 2019 r. poz. 710, ze zm., dalej jako: u.t.k.), teren zamknięty (art. 2 pkt 9 w związku z art. 4 ust. 2a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, ze zm.), przy linii kolejowej nr [....] (art. 4 pkt 2 u.t.k.). Na okoliczność modernizacji linii kolejowej nr [...], w tym robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym A. [...], w zakresie przedmiotowego peronu, inwestor przedstawił: Koncepcję programowo-przestrzenną, tytuł projektu: "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] realizowanego w ramach projektu "[...]", sporządzoną w kwietniu 2018 r. przez [...] sp. z o.o. sp.k., tom opracowania: "perony z zagospodarowaniem". Z części zatytułowanej "Opis stanu projektowanego" wynika, że przewiduje się "Budowę nowego peronu" m.in. na przystanku osobowym A. [...] oraz "Wybudowanie nowoprojektowanej wiaty peronowej". Ponadto przedłożono projekt budowlano-wykonawczy, tytuł projektu: "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] realizowanego w ramach projektu "[...]", sporządzony w czerwcu 2018 r. przez [...] sp. z o.o. sp.k., tom opracowania: "perony z zagospodarowaniem". Przedłożony projekt zawierał informacje jak w Koncepcji programowo-przestrzennej. W toku postępowania ustalono, że roboty budowlane na przystanku osobowym A. [...], były prowadzone w oparciu o ww. dokumentację projektową w ramach modernizacji linii kolejowej nr [...] (art. 4 pkt 43 u.t.k.). Linia nr [...] jest linią jednotorową, niezelektryfikowaną, drugorzędną. Na odcinku od km [...] - znaczenia państwowego. Na przedmiotowym odcinku linii nr [...] zlokalizowane są 2 stacje oraz 9 przystanków osobowych (PO). Stacje zlokalizowane są w miejscowościach [...] oraz [...[. W ramach przedsięwzięcia przewidywana jest realizacja peronów jednokrawędziowych wraz z dojściami, w tym 4 perony w nowej lokalizacji, tj. stacja [...] - nowy przystanek, PO A. [...] - nowy przystanek, PO [...] - nowy peron, PO [...] - nowy przystanek. Inwestycja polega na wykonaniu wszelkich prac prowadzących do osiągnięcia zadowalających parametrów technicznych pod kątem regionalnego ruchu pasażerskiego i towarowego, tj. parametrów pierwotnych, jak również podwyższeniu parametrów techniczno-eksploatacyjnych dotyczących poszczególnych branż (faktycznie polega na dostosowaniu drogi kolejowej (art. 4 pkt 1a u.t.k.) do obecnie obowiązującej typizacji infrastruktury kolejowej (art. 4 pkt 1 u.t.k.). W ramach inwestycji wykonane zostaną prace polegające w szczególności na: wymianie nawierzchni torowej, dostosowaniu podtorza, przebudowie peronów i budowie nowych, rozbiórce wybranych obiektów kubaturowych, remontach i przebudowie wiaduktów, mostów i przepustów, naprawach i wymianach elementów elektroenergetycznych, częściowym odtworzeniu systemu odwodnienia.

Ustalono także, że inwestor – A. [...] S.A., działając na podstawie art. 29 i 30 ustawy - Prawo budowlane, pismem z 28 marca 2018 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę: Przebudowy linii kolejowej nr [...] w ramach zadania "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...]" realizowanego w ramach projektu "[...]" m.in. w zakresie "2) Przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej na stacjach i przystankach osobowych (...)". Powyższe zgłoszenie zostało wycofane przez inwestora pismem z 26 kwietnia 2018 r., gdyż jak wskazał skarżący, organ przekazał mu jednoznaczną informację, że nie przyjmie zgłoszenia dla peronów, ponieważ w tym zakresie, inwestor ma złożyć wniosek o pozwolenie na budowę.

Następnie inwestor – A. [...] S.A. kolejnym podaniem w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z 27 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 29 i 30 ustawy - Prawo budowlane, ponownie zgłosił zamiar wykonania: "Przebudowy linii kolejowej nr [...] w ramach zadania "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] realizowanego w ramach projektu "[...]"", podając w zgłoszeniu, że w wyniku wykonanych robót budowlanych nie nastąpi zmiana parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego - linii kolejowej nr [...], o których mowa w art. 3 ust. 7a ustawy - Prawo budowlane.

Wojewoda [...] pismem z 7 maja 2018 r. wydał zaświadczenie o nie wnoszeniu sprzeciwu.

Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że złożone przez inwestora zgłoszenie z 27 kwietnia 2018 r. nie obejmuje robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym A. [...], dotyczących przedmiotowego peronu. Natomiast w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2018 r. ustalono, że na działce nr [...] rozpoczęto budowę peronu osobowego na nowo powstającym przystanku osobowym A. [...] - kategoria obiektu: IV, zlokalizowanym przy przejeździe kolejowym na początku miejscowości A [...]. W dniu kontroli stwierdzono wykonanie nasypu pod peron, wykonanie tymczasowego dojazdu nieutwardzonego do peronu, wykonanie ścianek peronowych z elementów prefabrykowanych typu L2 na długości 85 m oraz ścianek oporowych bocznych z elementów prefabrykowanych, przygotowywanie podłoża pod płyty peronowe. Ustalono też, że roboty budowlane związane z budową ww. peronu zostały rozpoczęte na początku sierpnia 2018 r.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazane powyżej roboty budowlane polegały na wybudowaniu peronu o określonych powtarzalnych parametrach technicznych i eksploatacyjnych (art. 4 pkt 14 u.t.k.). Zauważył przy tym, że roboty takie zostały zdefiniowane w § 3 pkt 13 rozporządzenia z 10 września 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987, ze zm.), bowiem przez rozbudowę budowli kolejowej, rozumie się dobudowanie urządzeń lub budowli do istniejącej budowli kolejowej. Z kolei w § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia zdefiniowano pojęcie budowli kolejowej, gdzie w przykładowym spisie, ujęto m.in. perony. Dodatkowo w powyższym rozporządzeniu warunki techniczne budowy peronów zostały ujęte w § 98 działu VI Kolejowe budowle towarzyszące, rozdziale 1 Obiekty do obsługi podróżnych.

W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podzielając w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, stwierdził, że peronów nie można zaliczyć do urządzeń kolejowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane. A zatem odbudowa budowli kolejowej - peronu, tj. obiektu budowlanego kategorii IV (zgodnie z załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane), mogła zostać rozpoczęta dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. A skoro inwestor nie przedstawił ostatecznego pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia na wykonywanie robót budowlanych dotyczących przystanku osobowego A. [...], w tym przedmiotowego peronu, to słusznie uznano, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w zażaleniu dotyczącej niewłaściwego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że peron jest elementem linii kolejowej (drogi kolejowej) – art. 4 pkt 1a i pkt 2 ustawy – o transporcie kolejowym, pkt 6 załącznika do tej ustawy. Fakt ten, zdaniem organu, nie wyklucza jednak, że różne kategorie obiektów budowlanych będących elementem linii kolejowej, zgodnie z regulacjami ustawy - Prawo budowlane, wymagają różnych procedur pozwalających na rozpoczęcie robót budowlanych. Oczywiste jest także, że wykonanie nowego peronu stanowi budowę. Za chybiony uznał też organ argument, że zgodnie z art. 55 ustawy - Prawo budowlane, perony zaliczone do kategorii IV obiektów budowlanych, nie wymagają pozwolenia na budowę, bowiem przepis ten dotyczy instytucji udzielania pozwolenia na użytkowanie i nie ma wpływu na określenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 kwietnia 2019 r. złożyła Spółka – A. [...] S.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę Spółki oddalił uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że sporne roboty budowlane polegały na wybudowaniu peronu osobowego na nowo powstającym przystanku osobowym o określonych powtarzalnych parametrach technicznych i eksploatacyjnych (art. 4 pkt 14 u.t.k.). Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z remontem budowli kolejowej (§ 3 pkt 11 rozporządzenia z 10 września 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie), ani z modernizacją (§ 3 pkt 14 ww. rozporządzenia), lecz z rozbudową budowli kolejowej, bowiem rozpoczęto budowę peronu osobowego na nowo powstającym przystanku osobowym. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 13 ww. rozporządzenia, przez rozbudowę budowli kolejowej, rozumie się dobudowanie urządzeń lub budowli do istniejącej budowli kolejowej. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że rozbudowa budowli kolejowej - peronu, tj. obiektu budowlanego kategorii IV (roboty budowlane dotyczące budowli kolejowej, które to nie zostały ujęte w art. 29 ustawy - Prawo budowlane), mogła zostać rozpoczęta dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zauważył również, że podobne stanowisko wyraził też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 980/16.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skoro inwestor – A. [...] S.A. nie przedstawił w niniejszej sprawie ostatecznego pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia na wykonywanie robót budowlanych dotyczących ww. przystanku osobowego, w tym przedmiotowego peronu, to mamy tu do czynienia z samowolą budowlaną. Sąd podzielił przy tym stanowisko organów, że zgłoszenie inwestora z 27 kwietnia 2018 r. (złożone po wycofaniu poprzedniego z 28 marca 2018 r.) nie obejmowało robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym A. [...] dotyczących przedmiotowego peronu. W konsekwencji Sąd uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora A. [...] S.A. obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz przedłożenia określonych dokumentów. Za prawidłowe uznał też rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którym to organ uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej przedłożenia określonych dokumentów oraz terminu ich przedłożenia, a w pozostałej części utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy.

Wobec powyższego Sąd za niezasadny uznał też zarzut naruszenia art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, gdyż strona skarżąca realizując roboty budowlane polegające na budowie peronu na przystanku kolejowym dopuściła się samowoli budowlanej, bowiem nie legitymowała się decyzją udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji, nie dokonała również skutecznego zgłoszenia ww. robót. Ponadto Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł zostać naruszony art. 55 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ przepis ten dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a zatem nie miał on zastosowania w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka – A. [...] S.A. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1) art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roboty powinny być realizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszenia;

2) art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, pomimo że prowadzone roboty wymagały zgłoszenia;

3) art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie do peronów, które stanowią integralną część linii kolejowej i mają w stosunku do tej linii charakter służebny, zapewniają realną możliwość korzystania z linii kolejowej przez pasażerów;

4) art. 4 wraz z załącznikiem nr 1 do ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 10 września 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe zastosowanie;

5) załącznika nr 1 do ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że skoro zarówno linia kolejowa jak i perony mieszczą się w tej samej kategorii IV, to należy zastosować do nich ten sam reżim prawny;

6) § 3 pkt 12 rozporządzenia z dnia 10 września 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;

7) art. 55 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, pomimo subsydiarności przepisu w stosunku do art. 28 ww. ustawy;

8) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

9) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 11 i art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w zażaleniu oraz Sąd w uzasadnieniu wyroku, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności;

10) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w szczególności poprzez odstąpienie od stosowania się do utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma kwestia wykładni art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 grudnia 1994 r. – Prawo budowlane, w brzemieniu tego przepisu z czasu realizacji inwestycji.

Z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane wynikało, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Wykonanie tych robót zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2b ww. ustawy wymagało dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Przez przebudowę dróg, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, należy rozmieć nie tylko przebudowę dróg, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.), ale również przebudowę dróg kolejowych, o których mowa w art. 4 pkt 1a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Jak wynika z tego przepisu droga kolejowa, to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot. W ww. załączniku wskazano, że elementem toru kolejowego są perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego (pkt 6 załącznika nr 1).

Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy stwierdzić należy, że perony są częścią drogi kolejowej i to droga kolejowa funkcjonuje w pojęciu prawa budowlanego jako obiekt liniowy czyli budowla, a nie samodzielne perony (art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 3a ustawy – Prawo budowlane).

Potwierdzeniem prawidłowości powyższej wykładni, a jednocześnie racjonalności ustawodawcy, jest ujęcie w załączniku nr 1 do ustawy – Prawo budowlane, w ramach kategorii IV, peronów jako elementu dróg kolejowych (Kategoria IV – elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy). W konsekwencji przebudowę peronu uznać należy za przebudowę części drogi kolejowej, a więc składowej części większej całości i jej rozpoczęcie wymagało dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nie zaś pozwolenia na budowę. Skoro ustawodawca posługuje się w Prawie budowlanym określeniem "droga publiczna" oraz "droga kolejowa", to brak jest podstaw do przyjęcia, że pod pojęciem "drogi" należy rozumieć jedynie drogi publiczne. Powyższe oznacza zatem, że w sytuacji rozpoczęcia przebudowy bez dokonania zgłoszenia, organy nadzoru budowlanego powinny wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane), nie zaś postępowanie legalizacyjne (art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana wyżej wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane nie powoduje naruszenia zakazu takiej wykładni, która prowadziłaby do tego, że część przepisu byłaby zbędna. Nie można zgodzić się z poglądem, że w przypadku przyjęcia, że peron jest częścią drogi kolejowej zbędna byłaby ta część ww. artykułu, w której wymienione zostały "tory", gdyż tory są także częścią drogi kolejowej, co wynika wprost z definicji drogi kolejowej. Zauważyć jednak należy, że "tory", to nie tylko tory kolejowe, ale również tory tramwajowe. Tory tramwajowe mogą być usytuowane w pasie drogowym, ale również mogą być zlokalizowane poza pasem drogowym. Przebudowa "torów", o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane odnosiła się zatem do przypadku przebudowy torów usytuowanych poza pasem drogowym.

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca wyróżnił już wprost "tory kolejowe" oraz "tory tramwajowe" - art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682).

Zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 grudnia 1994 r. – Prawo budowlane w brzemieniu tego przepisu z czasu realizacji inwestycji – sam w sobie był już wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dokonywanie zatem oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stało się bezprzedmiotowe.

Uznając więc, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił także skargę Spółki uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.