Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 418/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 12 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 500 (tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

O. S. (dalej jako: strona, skarżący), złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: Wojewoda, organ) w dniu 16 marca 2022 r. wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2023 r. strona – działająca przez pełnomocnika – wniosła ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłość organu w załatwianiu sprawy.

Pismem z dnia 21 września 2023 r. (data wpływu od organu) skarżący złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zarzucając organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.).

W wywiedzionej skardze, skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie przewlekłości postępowania;

2) stwierdzenie, że przewlekłości postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu;

4) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;

5) przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł;

6) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Skarżący uzasadnił swoje wnioski i zaprezentował swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP).

Rozpatrując wniesioną skargę należy na wstępie zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. W konsekwencji w niniejszej sprawie należało ustalić skutki zmian prawnych wprowadzonych mocą art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., a więc po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jednakże przed wniesieniem skargi. Z tych samych względów Sąd zobowiązany był do uwzględnienia zmian zaistniałych od dnia 15 kwietnia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm., dalej jako: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy), w szczególności jej art. 100c i art. 100d.

Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie znajdowały zastosowania powołane wyżej przepisy cytowanej ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, choć – co należy podkreślić – w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ta nie jest jednolicie rozstrzygana.

Będący przedmiotem zasadniczego sporu w sprawie art. 100c (oraz jego odpowiednik – art. 100d) stanowi, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. (zaś na mocy art. 100d do dnia 30 czerwca 2024 r.) bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Umiejscowienie powyższych przepisów dotyczących nierozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów w sprawach wymienionych art. 100c i art. 100d w ustawie określającej przede wszystkim szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (szczegółowy zakres podmiotowy i przedmiotowy określony został w art. 1 powołanej ustawy) wprowadza wątpliwości, czy mają one zastosowanie tylko do cudzoziemców, będących obywatelami Ukrainy, którzy opuścili terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców.

W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy zastosowaniu reguł wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, prezentowane jest stanowisko, że przepisy art. 100c (odpowiednio art. 100d) tej ustawy znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy (wszystkich, a nie tylko tych, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym), ale do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (por. m.in. wyroki z dnia: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; czy ostatni z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2362/23 - te i inne przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Pogląd ten – co należy odnotować – prezentowany jest również w literaturze (M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c; G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami dotyczącymi pobytu, dostępu do rynku pracy, świadczeń społecznych, edukacji i opieki zdrowotnej, pod red. P. Drembkowskiego, Warszawa 2022, art. 100c Nb 6).

Podkreślić jednak wymaga, że w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2362/23, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował jednocześnie zastrzeżenie, iż w określonym przepisami art. 100c i art. 100d powołanej ustawy okresie wstrzymania i zawieszenia biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych nie oznacza, że organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych. Celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie było "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia spraw. Rozwiązania wprowadzone w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie są bowiem tożsame z zawieszeniem postępowania. Dopiero zawieszenie postępowania łączy się z dopuszczalnym prawem niepodejmowaniem przez organ administracji publicznej zwykłych czynności proceduralnych (z wyjątkiem czynności wskazanych w art. 100 § 1 i 3 i art. 102 k.p.a.). Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 powołanej ustawy – jak dalej wywiódł NSA – należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresach wskazanych w tych przepisach wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisów koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 i art. 100d ust. 2 tej ustawy, że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i wydawanie orzeczeń bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego.

Z kolei w kwestii konieczności zachowania rzeczywistej ochrony sądowej osób, do których powyższe regulacje będą miały zastosowanie, NSA podkreślił znaczenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej jako jednego z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), zaś prawo do sądu administracyjnego uznał za gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego. W tych okolicznościach, z uwagi na potrzebę zapewnienia prawa do sądu, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dalej natomiast wyjaśnił, że przyjęte w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 tej ustawy rozwiązanie nie może być również traktowane jako przeszkoda do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości. Sprawa opieszałości organu w sensie procesowym nadal bowiem istnieje. Sąd nie zostaje pozbawiony przedmiotu kontroli, a ww. przepisy wpływają jedynie na ocenę zasadności skargi. W konkluzji NSA stwierdził, że stronie należy zapewnić możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednakże ewentualne uznanie, że w sprawie, z uwagi na datę złożenia wniosku, znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d powołanej ustawy, powoduje, że skarga nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podkreślając znaczenie norm konstytucyjnych oraz prawa europejskiego, doszedł do przekonania, że wynikające ze wskazanych przepisów ograniczenie prawa do sądu, polegające w istocie na pozbawieniu możliwości merytorycznej oceny stanu bezczynności i przewlekłości jedynie przy zastosowaniu kryterium daty złożenia wniosku, nie jest uzasadnione, jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.

W tym względzie Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, traktując je jako własne (zwłaszcza argumentację z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 129/23 oraz późniejszych orzeczeniach tego Sądu m.in. z dnia: 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 145/32 czy 7 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 154/23).

W myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – statuującego konstytucyjne prawo do sądu – każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Powszechnie w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje prawo: 1) dostępu do sądu; 2) do właściwej procedury przed sądem oraz 3) do wyroku sądowego (por. np. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. III, Warszawa 2003, uw. 5 do art. 45). Przywołaną regulację dopełnia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Co szczególnie istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarówno prawo do sądu, jak i jego gwarancje znajdują zastosowanie także do cudzoziemców, i to niezależnie od regularności ich statusu prawnego w Polsce (por. L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. V, Warszawa 2007, uw. 22 do art. 77).

W świetle przywołanych regulacji konstytucyjnych, na tle unormowań art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w doktrynie został wyrażony trafny pogląd (nadal aktualny także w odniesieniu do art. 100d ust. 4 tej ustawy), że "ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), nie sposób znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 4 do art. 100c). Również w orzecznictwie bywa akcentowane, że analizowane rozwiązanie ustawowe, w świetle którego cudzoziemiec nie mógłby skorzystać z prawa domagania się ochrony sądowej w sytuacji niewątpliwie istniejącej opieszałości (bezczynności/przewlekłości) organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 43/23). Takie rozwiązanie budzi w orzecznictwie również uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ("KPP UE"), który w zdaniu pierwszym przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule" (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 148/23).

Przyjmując nadto, że przepis art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej jako "Konwencja" lub "EKPC") – który, co bezsporne, może mieć również zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz administracyjnych (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 25) – powinien znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie, zwrócić należy uwagę na zawarte w analizowanym art. 6 ust. 1 EKPC unormowanie prawa do sądu w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie". Znajduje ono swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z dnia 26 października 2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156).

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, że w znaczeniu konwencyjnym wymagany środek prawny musi być skuteczny prawnie i w praktyce, co oznacza, iż musi on być odpowiedni i dostępny (zob. szerzej na ten temat M. A. Nowicki [w:] Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VIII, Warszawa 2021, art. 13), samo uznanie skargi cudzoziemca na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – w świetle regulacji zawartych w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – za dopuszczalną, jednakże przy jednoczesnym ograniczeniu możliwości jej merytorycznej oceny ze względu na kryterium daty złożenia wniosku, czyni ten środek prawny iluzorycznym, a tym samym nieskutecznym, co stoi w sprzeczności z art. 13 EKPC.

W dalszej kolejności – w pełni podzielając stanowisko zaprezentowane z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 11/24 – Sąd wskazuje, że regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, pozostaje sprzeczna z przepisami dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 16, str. 44 z późn. zm., dalej jako: dyrektywa nr 2003/109/WE).

Przepis art. 7 tej dyrektywy w ust. 2 stanowi, że właściwe organy krajowe przesyłają składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego. W wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy termin wskazany w akapicie pierwszym może być przedłużony. Prawodawca unijny wskazał także, że wszelkie konsekwencje niepodjęcia decyzji przed upływem terminu przewidzianego w tym przepisie ustalane są przez ustawodawstwo krajowe odpowiedniego państwa członkowskiego.

Celem wskazanej dyrektywy – co wynika z motywu 10 dyrektywy – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego. Procedury te powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji Państw Członkowskich, jak również powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinny one stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu.

Należy podkreślić, że prawodawca unijny wskazał na to, iż zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. Natomiast w powołanych przepisach ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy generalnie wyłącza się we wszystkich postępowaniach wskazanych w tym przepisie bieg terminów procesowych, w tym zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co stanowi sprzeczność z przepisami dyrektywy. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy nr 2003/109/WE oraz ustawy o cudzoziemcach stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, bez względu na wynik sprawy. Z przepisów tych należy wyprowadzić obowiązek wydania decyzji, niezależnie od merytorycznego wyniku sprawy.

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów przywołanej dyrektywy należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 7 ust. 2 dyrektywy. Dlatego też jako niedopuszczalne - bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą - należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i następnie recypowane w jej art. 100d ust. 1, zwalniające organ z obowiązku dochowania 6-miesięcznego (art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach), jak i terminu podstawowego z art. 7 ust. 2 nr dyrektywy 2003/109/WE (6-miesięcznego z dopuszczalnym przedłużeniem) czy odpowiednio terminu zasadniczego 4 miesięcy z możliwością jego przedłużenia maksymalnie o 3 miesiące, jak to wynika z art. 19 ust. 1 tej dyrektywy.

Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym - sprzecznie z art. 26 zd. pierwsze dyrektywy nr 2003/109/WE. Dodać należy, że w ocenie Sądu przepisy art. 7 ust. 2 i art. 19 ust. 1 dyrektywy nr 2003/109/WE wywierają tzw. bezpośredni skutek, gdyż określają maksymalny termin wydania decyzji w sprawie i informowania o tym wnioskodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 11/24).

Nie ulega zaś wątpliwości, że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 27 października 1993 r. w sprawie C‑338/91, Steenhorst-Neerings, ECLI:EU:C:1993:857). We wskazanej sprawie Trybunał Sprawiedliwości podkreślił ponadto, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w tej sprawie).

Powyższa zasada dotyczy oczywiście tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi, które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel (w:) Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105).

Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter mają przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy nr 2003/109/WE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie zezwolenia dla rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż wskazane przepisy przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż - jak trafnie zauważa się w doktrynie - chronione przez zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (zob. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127).

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej szeroko aprobowana jest teza, że do obowiązków sądów krajowych należy zarówno ocena zgodności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym, jak i odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z przepisem lub zasadą prawa unijnego (por. regułę Simmenthal, regułę Factortame, regułę Francovich) - jeżeli nie jest możliwe usunięcie takiej sprzeczności w drodze prounijnej wykładni kwestionowanego przepisu prawa krajowego (por. A. Wróbel (w:) Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 153-154). Przy tym w miejsce zakwestionowanego unormowania krajowego znajdują zastosowanie zwykle (o ile to tylko możliwe i uzasadnione) odnośne, tj. niezaimplementowane lub implementowane nienależycie, przepisy naruszonej dyrektywy (por. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 258 i n.).

Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 202 z 7.6.2016) przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jako sprzeczne z dyspozycją art. 7 ust. 2 dyrektywy nr 2003/109/WE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy organ dopuścił się zarzucanej bezczynności.

Niezależnie od powyższego, Sąd podziela także stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 84/23, uznając je w całości za prawidłowe i adekwatne do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Biorąc pod uwagę, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w tym art. 100c i art. 100d, które ograniczają przysługujące każdemu w państwie demokratycznym fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki, muszą dotyczyć tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie prawa do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy powinna ten kontekst uwzględniać. W przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach tej ustawy otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), natomiast w przypadku pozostałych cudzoziemców, ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Odmienna interpretacja powyższej regulacji prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji cudzoziemców pragnących zalegalizować swój pobyt w Polsce.

Dlatego, w opinii Sądu, pomimo, że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, iż dotyczą biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez Wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy, przy jednoczesnym uwzględnieniu ustawodawstwa międzynarodowego, prowadzi do wniosku, że normy art. 100c i 100d tej ustawy stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.

W tym stanie rzeczy, nie tylko możliwa ale i konieczna jest ocena, czy podejmowane przez organ prowadzący postępowanie czynności zmierzające do uruchomienia terminu załatwienia sprawy w sytuacjach określonych w art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach zostały podjęte z poszanowaniem zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a.

Przyjęcie innej wykładni omawianych przepisów godziłoby w przywołane zasady i stałoby w sprzeczności z treścią i celem omawianych regulacji. Ponadto Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 135/22 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) stwierdzający, że odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności.

Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie.

Tymczasem złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym.

Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej skarżący wniósł osobiście w dniu 16 marca 2022 r., przedkładając w formie załączników szereg dokumentów. Z akt przedmiotowej sprawy wynika także, że w toku postępowania skarżący samodzielnie uzupełniał dokumenty, przedkładając aktualne umowy najmu lokalu mieszkalnego. Pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero w dniu 21 listopada 2022 r. – w wyniku prośby strony o wskazanie aktualnego stanu sprawy – kierując do skarżącego wezwanie do złożenia brakujących dokumentów, a także kierując do odpowiednich służb wniosek o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wzywają skarżącego do uzupełniania dokumentacji. Brakującą dokumentację skarżący uzupełnił w dniu 3 stycznia 2023 r., jednakże organ kolejną czynność w sprawie, tj. skierowanie wniosku o udostępnienie informacji granicznej, dokonał w dniu 7 lipca 2023 r. Następnie, do dnia wniesienia skargi (21 września 2023 r.) nie podjął żadnych kolejnych czynności w toku postępowania.

Ustalony w niniejszym postępowaniu stan faktyczny dowodzi, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej okazała się uzasadniona, o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony nie jest do zaakceptowania. W szczególności z niewiadomych względów, organ nie przystąpił niezwłocznie do oceny złożonego wniosku pod względem jego kompletności oraz konieczności uzupełnienia brakujących dokumentów, doprowadzając do sytuacji braku uruchomienia biegu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy przez okres ponad 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. Natomiast już po uzupełnieniu brakującej dokumentacji, organ w dalszym ciągu zwlekał z rozpoznaniem sprawy, a zatem od dnia wpływu wniosku o wydanie zezwolenia do dnia złożenia skargi upłynęło 18 miesięcy.

Sąd doszedł w tych warunkach do przekonania – biorąc pod uwagę okres wykraczający poza ustawowy termin na wydanie decyzji – że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W szczególności, jako kwalifikowane naruszenie art. 35 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez stronę organu do zajęcia się merytorycznie sprawą, poprzez składanie ponaglenia i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody.

Wobec braku informacji o wydaniu przez organ decyzji kończącej postępowanie, w pkt III sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może"), Sąd przyznał stronie skarżącej – zgodnie z jej wnioskiem – sumę pieniężną w kwocie 1 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Tak długotrwałe oczekiwanie na podjęcie pierwszych czynności i rozpoznanie wniosku może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. Brak pozwolenia na pobyt, bez względu na to czy złożenie wniosku gwarantuje stronie legalny pobyt na terenie kraju przez czas trwania procedury, bez wątpienia utrudnia czy wręcz uniemożliwia poczynienie planów życiowych gwarantujących stabilizację i pewność, rzeczy niezbędne dla każdego człowieka. Sąd przyznając stronie sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).

Odnosząc się do tej kwestii trzeba także zauważyć, że ustawodawca ograniczył się w art. 149 § 2 p.p.s.a. do określenia maksymalnej kwoty sumy pieniężnej, nie wskazując równocześnie szczegółowych kryteriów, wedle których sąd administracyjny miałby ustalać wysokość tej sumy w realiach danej sprawy. Zatem również w odniesieniu do tej kwestii sąd administracyjny działa w warunkach uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2063/22).

O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.