Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 959/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 2 oraz art. 6j ust. 3e oraz art. 6j ust. 2a
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Pruszyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Protokolant Anna Rybak, , po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w W., W.3. z siedzibą w W., W.1. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1892/22 w sprawie ze skarg: 1. W.1. z siedzibą w W., 2. R. z siedzibą w W., 3. M. z siedzibą w W., 4. Prokuratora Okręgowego z siedzibą w W., 5. S.1. z siedzibą w W., 6. S.2. z siedzibą w W., 7. S.3. z siedzibą w W., 8. W.2. z siedzibą w W., 9. S.4. z siedzibą w W., 10. W.3. z siedzibą w W, 11. S.5. z siedzibą w W., 12. W.4. z siedzibą w W. z udziałem uczestnika postępowania Okręgowej Izby Lekarskiej z siedzibą w W. im. [...] na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r., nr XXXVIII/1199/2020 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargi kasacyjne, 2) zasądza solidarnie od W.3. z siedzibą w W i W.1. z siedzibą w W. na rzecz Rady Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1892/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie spraw ze skarg:

I. W.1. w W.,

II. R. w W.,

III. M. w W.,

IV. Prokuratora Okręgowego w W.,

V. S.1. w W.,

VI. S.2. w W.,

VII. S.3. w W.,

VIII. W.2. w W.,

IX. S.4. w W.,

X. W.3. w W.,

XI. S.5. w W.,

XII. W.4. w W.,

z udziałem uczestnika postępowania Okręgowej Izby Lekarskiej w W. im. [...], na uchwałę Nr XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: Rada Miasta) z 15 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (dalej: Uchwała): w punkcie pierwszym odrzucił skargi w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 2 Uchwały; w punkcie drugim odrzucił skargi: W.1. w W., R. w W., M. w W., S.1. w W., S.2. w W., S.3 w W., S.4. w W., W.2. w W., W.3. w W., W.4. w W. w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 3, § 1 pkt 4, § 1 pkt 5 lit. c oraz § 1 pkt 6 Uchwały; w punkcie trzecim umorzył postępowanie sądowe w zakresie skargi S.5. w W.; w punkcie czwartym oddalił skargi w pozostałym zakresie. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

2. Skarga kasacyjna.

Skargi kasacyjne od wyroku sądu pierwszej instancji wnieśli:

I. Prokurator Okręgowy w W. zaskarżył wyrok w części obejmującej pkt 4.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j Dz.U. z 2020 r. poz. 1439, dalej: u.c.p.g.) w zw.

z art. 7 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi Prokuratora w pkt 4 wyroku,

w zakresie zarzutu skargi dot. § 1 pkt 6 Uchwały odnośnie regulacji wysokości zwolnienia częściowego z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługującej z uwagi na kompostowanie bioodpadów oraz przyjęcie, że rada gminy w przypadku braku stosownych danych dotyczących wpływu kompostowania bioodpadów na obniżenie kosztu gospodarowania odpadami komunalnymi jest upoważniona do stanowienia przepisów na próbę.

W związku z powyższym na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 1 pkt 6 Uchwały - alternatywnie zaś - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

II. W.3. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła wyrok w części obejmującej pkt 1 i 4.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oparto na:

a. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 144 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku,

w szczególności w zakresie odrzucenia skargi skarżącej wspólnoty w zakresie

w jakim dotyczyła ona § 1 pkt 2 Uchwały z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym uchwałę zmieniającą, pomimo że równolegle w WSA toczy się postępowanie ze skarg na uchwałę zmieniającą, w którym to postępowaniu co prawda zapadł wyrok oddalający skargi na uchwałę zmieniającą, ale nie posiada on waloru prawomocności, a tym samym zachodziły okoliczności uzasadniające zawieszenie z urzędu niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej uchwały zmieniającej, a zaskarżony wyrok jest co najmniej przedwczesny;

b. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez oparcie się przy wydawaniu zaskarżonego wyroku na nieprawomocnym wyroku w sprawie uchwały zmieniającej, co de facto powoduje, że WSA nie zastosował się do wiążącego go wyroku NSA;

c. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi skarżącej wspólnoty w zakresie w jakim dotyczyła ona § 1 pkt 2 Uchwały i jednoczesne dokonanie merytorycznej oceny skargi skarżącej wspólnoty w zakresie dotyczącym tego przepisu Uchwały;

d. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji polegające na niestwierdzeniu nieważność Uchwały, pomimo że została ona wydana z naruszeniem przez radę zasady praworządności;

e. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji polegające na niestwierdzeniu nieważność Uchwały, pomimo że została ona wydana z naruszeniem przez radę zasady równości wobec prawa;

f. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g. polegające na niestwierdzeniu nieważności Uchwały, pomimo że rada zaniechała właściwej analizy i uzasadnienia dla wybranej metody ustalania opłaty;

g. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6k ust. 2

u.c.p.g. polegające na niestwierdzeniu nieważności Uchwały, pomimo że podejmując ją rada nie zastosowała się do wytycznych ustawowych dla ustalenia właściwej stawki opłaty i wyboru maksymalnej dopuszczonej ustawowo stawki;

h. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6k ust 2a pkt 1 u.p.c.g. polegające na niestwierdzeniu nieważności Uchwały, pomimo że rada w sposób nieuzasadniony dokonała wyboru maksymalnej stawki opłaty;

i. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. polegające na niestwierdzeniu nieważności Uchwały, pomimo że rada dokonała wyboru najbardziej represyjnej i dotkliwej finansowo dla mieszkańców metody wyliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz nie poprzedziła tego wyboru rzetelną analizą;

j. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. art. 6j ust. 2a u.p.c.g. polegające na niestwierdzeniu nieważności Uchwały, pomimo że rada nie rozważyła możliwości różnicowania stawek, a do czego była uprawniona, tym bardziej, że leżało to w interesie mieszkańców Warszawy;

k. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 6j ust. 3e u.p.c.g. polegające na niestwierdzeniu nieważności Uchwały, pomimo że zapisy Uchwały (również w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą) pozostają niejasne i oparte na niezdefiniowanych pojęciach w zakresie zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

l. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji polegające na niestwierdzeniu nieważności Uchwały, pomimo że narusza ona techniki legislacyjne, w tym w szczególności zasadę lex retro non agit.

Mając na uwadze powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności Uchwały w części objętej niniejszą skargą kasacyjną, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej wspólnoty kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Z ostrożności procesowej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

III. W.1. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła wyrok w części obejmującej pkt 1, 2 i 4.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię,

a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw.

z art. 6j ust. 1 pkt 2 oraz art. 6j ust. 3e oraz art. 6j ust. 2a u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że Uchwała nie narusza zasad poprawnej legislacji, a także że przyjęte w Uchwale rozwiązania ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami nie powodowały do faktycznej retroaktywności przepisów o charakterze daninowym;

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zmiana uchwały w okresie vacatio legis jest wystarczającą podstawą do odrzucenia skargi jako niedopuszczalną, pomimo że przepisy uchwały nowelizacyjnej są również przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego;

b) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez błędne i nieoparte na materiale dowodowym rozstrzygnięcie, że spółdzielnie i wspólnoty nie są adresatami norm Uchwały dotyczących nieruchomości niezamieszkałych, na których wytwarzane są odpady, a także nieruchomości zabudowanym domami jednorodzinnymi, a tym samym nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu przepisów dotyczących takich nieruchomości,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i oparciu go w dużej mierze na niewiążącym sąd pierwszej instancji nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1340/22,

d) art. 190 p.p.s.a. poprzez niepełne zastosowanie się do wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2022 r. w sprawie

o sygn. akt III FSK 5059/21,

e) art. 147 § 1 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna ona zostać uwzględniona poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały.

Z uwagi na powyżej podniesione zarzuty autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2022 r. o sygn. akt III SA/Wa 1892/22 w zaskarżonej części tj. w zakresie pkt 1, 2 i 4 i w tym zakresie o przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej spółdzielni zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pełnomocnik Rady Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi na ww. skargi kasacyjne wniósł o oddalenie wszystkich trzech skarg kasacyjnych w całości, zasądzenie od wszystkich trzech skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ponadto pełnomocnik organu pismem procesowym z 30 października 2023 r., podtrzymując w całości stanowisko przedstawione na wcześniejszych etapach postępowania, wniósł dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Wskazał, że w dniu 24 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze III FSK 763/23 w całości oddalił skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2022 r., sygn. III SA/Wa 1340/22 w sprawie dotyczącej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XL/I254/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 11641: dalej: Uchwała zmieniająca). Nadto w dniu 24 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze III FSK 764/23 w całości oddalił skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2022 r., sygn. III SA/Wa 1357/22 w sprawie dotyczącej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XL/1255/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 11642).

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skargi kasacyjne są niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

3.1. Skarga kasacyjna Prokuratora Okręgowego w W.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, powiązany z wnioskiem o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 6 Uchwały, przez przyjęcie, że rada gminy, w przypadku braku stosownych danych dotyczących wpływu kompostowania bioodpadów na obniżenie kosztu gospodarowania odpadami komunalnymi jest upoważniona do stanowienia uwagi na przepisów na próbę.

Wskazany przepis art. 6k ust. 4a u.c.p.g. stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jak zauważył sąd pierwszej instancji, Prokurator zaskarżył § 1 pkt 6 Uchwały, zmieniający § 6 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 15291), ale nie zaskarżono analogicznego w istocie przepisu zawartego w tymże pierwotnym § 6 uchwały z dnia 12 grudnia 2019 r. Tymczasem zmiana wprowadzona przez Uchwałę ma charakter stricte redakcyjny, a nie merytoryczny. Zmiana ta polega na zastąpieniu zwrotu "zabudowa jednorodzinna" i innym zwrotem, tożsamym treściowo. Ulga na kompostowanie pozostała na tym samym poziomie (4 zł) i nie została uzależniana od nowych kryteriów. Przepis § 1 pkt 6 Uchwały nie ma więc samoistnej wartości normatywnej, lecz sprowadza się wyłącznie do odmiennego językowego ujęcia ulgi związanej z kompostowaniem odpadów. Samo inne ujęcie tego zwolnienia, wynikającego już z wcześniejszej, niezaskarżonej uchwały bazowej, nie narusza prawa. Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, nawet w razie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 6 Uchwały, pozostałby w obrocie prawnym tożsamy normatywnie przepis uchwały z dnia 12 grudnia 2019 r.

Niezależnie od tego WSA w Warszawie zasadnie podzielił ocenę Rady Miasta, że zwolnienie, o którym mowa w art. 6k ust. 4a u.c.p.g., powinno być proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami, wynikającego z kompostowania bioodpadów, a nie do wysokości opłaty. Za spełnieniem tego warunku przemawiały dane statystyczne dotyczące ilości bioodpadów zebranych w kilku dzielnicach Warszawy. Przekonuje stanowisko organu, odnośnie trudności dokładnego oszacowania, jaki wpływ na zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami w Warszawie ma fakt kompostowania ich przez właścicieli domów jednorodzinnych. Rada gminy w momencie zwolnienia po raz pierwszy nie jest w stanie precyzyjnie ustalić ilu właścicieli skorzysta ze zwolnienia kompostownikowego oraz o ile zmniejszy się w ten sposób strumień bioodpadów, które muszą zostać zagospodarowane przez gminę. Dokładne dane w tym zakresie mogą być sformułowane dopiero z perspektywy dłuższego czasu obowiązywania tzw. ulgi na kompostowanie. Przynajmniej w początkowym okresie obowiązywania ulgi związanej z kompostowaniem odpadów rada gminy zmuszona jest do oparcia swojego rozstrzygnięcia co do wysokości ulgi na danych szacunkowych. Aktualnie, brak jest danych potwierdzających, że przyjęta kwota ulgi nie spełnia ww. warunku proporcjonalności. W tym zakresie, zagregowane dane dotyczące osiągniętych dochodów z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz poniesionych wydatków związanych z gminnym systemem odpadowym potwierdzające, że różnica wynosiła jedynie ok. 1%, świadczą o prawidłowości dokonanych szacunków. Trzeba też zauważyć, że zmiana metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie m.st. Warszawy miała przede wszystkim na celu uszczelnienie gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Przewidywane skutki finansowe w tym zakresie pozostają zatem bez wpływu na przesłanki określenia wielkości zwolnienia kompostownikowego, tj. na zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.

3.2. Skarga kasacyjna W.3. w W.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na naruszeniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W tym zakresie należy wskazać, że Uchwała została podjęta w dniu 15 października 2020 r. i pierwotnie miała wejść w życie w dniu 1 grudnia 2020 r. Zanim jednak Uchwała ta weszła w życie, została zmieniona przez Uchwałę zmieniającą. Uchwała zmieniająca weszła w życie w dniu 1 grudnia 2020 r. Uchwała zmieniająca zmieniła też datę wejścia w życie nowego systemu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując, że zamiast 1 grudnia 2020 r. nastąpi to w dniu 1 kwietnia 2021 r. Uchwała zmieniająca stała się przedmiotem odrębnych skarg. Orzeczenie w tamtej sprawie (sygn. III SA/Wa 1340/22) zapadło w tym samym dniu, w którym wydano zaskarżone orzeczenie, tj. w dniu 30 listopada 2022 r. Zaistniała zatem szczególna sytuacja procesowa, w której zaskarżona została uchwała zmieniana, a jednocześnie zaskarżono uchwałę zmieniającą. Skargi w obydwu tych sprawach zostały wniesione przed datą wejścia w życie Uchwały zmienianej (tj. 1 grudnia 2020 r.). W wyniku podjęcia Uchwały zmieniającej Uchwała zmieniana nie weszła w życie w zakresie, w jakim została zastąpiona przez treść zawartą w § 1 pkt 1 i 2 Uchwały zmieniającej.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że jeśli nawet przyjąć, że samo wniesienie skargi, na podstawie art. 101 u.s.g., może nastąpić jeszcze przed wejściem w życie kwestionowanego aktu, to jednak przyjęcie przez sąd takiej skargi oraz jej rozpoznanie możliwe byłoby tylko wtedy, gdyby akt ten kiedykolwiek wszedł w życie, czyli gdyby stał się kiedykolwiek obowiązującym prawem miejscowym. Sąd administracyjny jest uprawniony do merytorycznego orzekania tylko wtedy, gdy istnieje lub kiedykolwiek istniał przedmiot takiego orzekania. Jeśli przedmiot taki nie istnieje i nigdy nie zaistniał, skarga powinna być uznana za niedopuszczalną z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, że skuteczne wszczęcie postępowania na podstawie art. 101 u.s.g. nie jest możliwe, gdy zaskarżona uchwała nigdy nie stała się obowiązującym prawem z powodu jej uchylenia lub zmiany dokonanych przed wejściem w życie tej uchwały. Zaskarżona Uchwała - w zakresie w jakim została znowelizowana przed jej wejściem w życie - nie wywołała skutków prawnych w sferze praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie, a tym samym nie mogła naruszyć jego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero ewentualne późniejsze prawomocne stwierdzenie nieważności Uchwały zmieniającej pozwalałoby na ustalenie skutków takiego orzeczenia, w szczególności czy oznacza ono wywołanie skutków prawnych przez uchwałę zmienianą (tj. Uchwałę zaskarżoną w przedmiotowej sprawie), co umożliwiłoby skuteczne jej zaskarżenie na podstawie art. 101 u.s.g. (o ile w danej sprawie nie wystąpiłyby inne przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi). Tym samym skargi wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych w zakresie w jakim dotyczą § 1 pkt 2 Uchwały (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku) w przedmiotowej sprawie prawidłowo uznano za przedwczesne, co skutkowało koniecznością ich odrzucenia w tej części.

Za bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umożliwiającego sądowi fakultatywne zawieszenie postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zarzut kasacyjny w tym zakresie jest zbieżny z zarzutem kasacyjnym Prokuratora Okręgowego wniesionym od wyroku wydanego w sprawie o sygn. III SA/Wa 2482/20. Zarzut ten został merytorycznie rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. III FSK 5059/21 i oceniony jako niezasadny. Zgodnie z art. 190 zd. 2 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa już uprzednio ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niezasadny jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 190 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 151 w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez oparcie się przy wydawaniu zaskarżonego wyroku na nieprawomocnym wyroku w sprawie Uchwały zmieniającej. W zaskarżonym wyroku, w przeciwieństwie do wyroku w sprawie III SA/Wa 2482/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał samodzielnej oceny zaskarżonego aktu uzasadniając wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do nieprawomocnego wyroku w sprawie o sygn. III SA/Wa 1340/22 służyło przede wszystkim ocenie legitymacji skargowej części skarżących oraz zachowaniu spójności wykładni dokonywanej na podstawie tych samych przepisów u.c.p.g. Sąd pierwszej instancji wprost wskazał na brak związania ww. orzeczeniem. Jest to zatem sytuacja inna od ocenianej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. III FSK 5059/21 uchylającym poprzedni wyrok WSA w Warszawie. Na tamtym etapie postępowania WSA w Warszawie oparł swoje merytoryczne rozstrzygnięcie na nieprawomocnym wyroku wydanym w innej sprawie, co zostało zakwestionowane przez sąd kasacyjny.

Trzeba przy tym zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 października 2023 r., sygn. III FSK 763/23 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2022 r., sygn. III SA/Wa 1340/22. Tym samym prawomocnie oddalono skargi dotyczące Uchwały zmieniającej. W konsekwencji nie ma podstaw do twierdzenia, że zachodzi jakakolwiek sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciami sądowym, które zapadły w obu sprawach.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi Wspólnoty w zakresie w jakim dotyczyła ona § 1 pkt 2 Uchwały i jednoczesne dokonanie merytorycznej oceny skargi Wspólnoty w zakresie dotyczącym tego przepisu Uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. III FSK 5059/21, kwestionując rozpoznanie sprawy w poprzednim orzeczeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie nieprawomocnego wyroku z 8 lipca 2021 r., sygn. III SA/Wa 332/21, wskazał na konieczność dokonania przez sąd pierwszej instancji samodzielnej wykładni przepisów u.c.p.g. i skonfrontowania jej wyników z rozwiązaniami przyjętymi w Uchwale.

Odnośnie zarzutów, które dotyczą pkt 4 zaskarżonego wyroku, błędne jest wskazywanie wśród naruszonych przepisów art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiącego podstawę do odrzucenia skargi.

Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g. polegającego na niestwierdzeniu nieważności Uchwały, pomimo że Rada Miasta zaniechała właściwej analizy i uzasadnienia dla wybranej metody ustalania opłaty. Obowiązujące przepisy nie nakładają na organ stanowiący gminy obowiązku przeprowadzenia analizy porównawczej wszystkich metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przewidziane w ustawie metody są równorzędne. Przepisy nie formułują przesłanek warunkujących zastosowanie poszczególnych metod ustalania opłaty. Decyzja w tym zakresie została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy. Organowi temu pozostawiono swobodę wyboru jednej z wskazanych alternatywnie przez ustawę możliwości ustalania wysokości opłaty, każde z tych rozwiązań mieści się w granicach prawa, a opowiedzenie się za jednym z nich jest przejawem realizacji zasady samodzielności gminy, będącej immanentną cechą samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., II FSK 3080/16).

Powyższe uwagi odnieść należy także do zarzutu naruszenia art. 151 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. polegającego na niestwierdzeniu nieważności Uchwały, pomimo że Rada Miasta dokonała wyboru najbardziej represyjnej i dotkliwej finansowo dla mieszkańców metody wyliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz nie poprzedziła tego wyboru rzetelną analizą. Ustawodawca zobowiązując radę gminy do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jako jedną z metod wskazał wyliczenie wysokości opłaty poprzez pomnożenie ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. (art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). Rada Miasta była zatem uprawniona do wyboru tej metody.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. polegającego na niestwierdzeniu nieważności Uchwały, pomimo że podejmując ją Rada Miasta nie zastosowała się do wytycznych ustawowych dla ustalenia właściwej stawki opłaty i wyboru maksymalnej dopuszczonej ustawowo stawki oraz naruszenia art. 151 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. polegającego na niestwierdzeniu nieważności Uchwały, pomimo że Rada Miasta w sposób nieuzasadniony dokonała wyboru maksymalnej stawki opłaty. Zgodnie z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: (1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; (2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; (3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; (4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Wskazany w zarzucie przepis art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. nie odnosi się do metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., a więc w oparciu o ilość zużytej wody z danej nieruchomości zamieszkałej. Rada Miasta przedstawiła dane stanowiące podstawę określenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Prawidłowość podjętych decyzji znajdowała potwierdzenie w Analizie stanu gospodarki odpadami komunalnymi dla m.st. Warszawy za rok 2021 sporządzonej na podstawie art. 9tb u.c.p.g. Przedstawione dokumenty potwierdzały, że w 2021 r., kiedy wprowadzono tzw. metodę wodną ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gminny system gospodarki odpadami komunalnymi był bliski stanu zbilansowania. Trzeba zauważyć, że ustawodawca w art. 6r ust. 1aa u.p.c.g. zakazał wykorzystania środków z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, dopuścił jednak wykorzystanie środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym na cele określone w art. 6r ust. 2c u.c.p.g. Z drugiej strony dopiero ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach dodała do u.c.p.g. art. 6r ust. 2da, dający radzie gminy możliwość subsydiowania gminnych systemów odpadowych ze środków niepochodzących z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy zatem zgodzić się z sądem pierwszej instancji, który stwierdził, że skoro różnica pomiędzy osiągniętymi dochodami z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a poniesionymi wydatkami związanymi z gminnym systemem odpadowym wynosiła ok. 1%, to oznacza, że opłaty zostały ustalone przez Radę Miasta prawidłowo.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. art. 6j ust. 2a u.c.p.g. polegającego na niestwierdzeniu nieważności Uchwały, pomimo że Rada Miasta nie rozważyła możliwości różnicowania stawek. Zgodnie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Norma wyrażona w tym przepisie przyznaje radzie gminy kompetencję do różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja w tym zakresie należy do rady gminy i nie jest uzależniona od wystąpienia jakichkolwiek przesłanek o charakterze pozytywnym lub negatywnym. Tym samym nie można skutecznie czynić zarzutu Radzie Miasta, że nie skorzystała ze wskazanej możliwości zróżnicowania stawki opłaty.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP polegającego na niestwierdzeniu nieważność Uchwały, pomimo że została ona wydana z naruszeniem przez Radę Miasta zasady praworządności. Kontrola przeprowadzona przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku potwierdziła zgodność zaskarżonej Uchwały z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do prawidłowości określenia przez Radę Miasta zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak już powyżej wskazano, zaskarżona Uchwała przed jej wejściem w życie została zmieniona. W Uchwale zmieniającej pkt 2 w § 1 Uchwały, określający zasady ustalania ilości zużytej wody, uzyskał nową treść. Rada Miasta zrezygnowała z pierwotnego rozwiązania, według którego ilość zużytej wody można było ustalać m.in. na podstawie dokumentów (np. faktury) uzyskanych z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Według Uchwały zmieniającej ilość tę należy ustalać na podstawie danych wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości. Niezmienione pozostały zasady, że: przez ilość wody zużytej rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty; przy ustalaniu ilości zużytej wody nie bierze się pod uwagę wody zużytej bezpowrotnie; ilość tej wody zużytej bezpowrotnie ustala się tylko na podstawie danych odrębnego wodomierza, a nadto, że w przypadku braku wodomierza głównego ilość zużytej wody w miesiącu wyznacza ryczałt - iloczyn liczby mieszkańców oraz przeciętnej normy zużycia wody, jaką jest 4 m³ wody.

Jak już też powyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 października 2023 r., III FSK 763/23 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie oddalającego skargi na Uchwałę zmieniającą. W orzeczeniach tych dokonano oceny zgodności z prawem zawartych w Uchwale zmieniającej reguł ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., I OSK 235/16).

Mając powyższe na uwadze, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6j ust. 3e u.c.p.g. polegającego na niestwierdzeniu nieważności Uchwały, pomimo że zapisy Uchwały (również w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą) pozostają niejasne i oparte na niezdefiniowanych pojęciach w zakresie zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Według art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W sytuacji braku zdefiniowania w u.c.p.g. pojęcia "zużycia wody z danej nieruchomości", sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028) stanowi, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Pojęcie wodomierza głównego zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 19 tej ustawy jako przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym. Nie ma podstaw do skutecznego poważania przyjęcia podobnych rozwiązań w zaskarżonej uchwale, tj. że ilość zużytej wody jest ustalana w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, a nie jako suma wskazań wodomierzy lokalowych. Dodać należy, że pojęcie wodomierza, czy licznika lokalowego nie jest zostały zdefiniowane. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Rada gminy nie jest uprawniona do unormowania sposobu rozliczania w spółdzielniach i wspólnotach mieszkaniowych opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym rozliczania różnic między zużyciem wody wykazywanym przez wodomierz główny a zużyciem wody jako sumą wskazań liczników lokalowych.

Uchwałodawca przyjął, że przy obliczaniu średniomiesięcznego zużycia wody nie uwzględnia się ilości wody bezpowrotnie zużytej w okresie przyjętym do obliczenia, ustalonej na podstawie wskazań dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości. W kwestii wykładni pojęcia "wody bezpowrotnie zużytej" oraz "dodatkowego wodomierza" należy wskazać, że pojęcia te zostały zastosowane w art. 27 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Przepis ten stanowi, że w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Z art. 27 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że określenie "woda bezpowrotnie zużyta" odnosi się do wody wylanej w grunt, a nie odprowadzonej w formie ścieków z gospodarstwa domowego do gminnej kanalizacji. Zaskarżona uchwała nie normuje problematyki instalacji wodomierzy mierzących zużycie wody bezpowrotnie zużytej. Trzeba zgodzić się, że nie ma dostatecznych podstaw do twierdzenia, że w tym zakresie należy brać pod uwagę tylko jeden wodomierz dodatkowy.

Przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. stanowi również podstawę prawną dla ustalenia ilości zużytej wody w odniesieniu do nieruchomości, na których nie ma wodomierza lub nie ma danych z wodomierza dla wystarczająco długiego okresu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tzw. "metoda wodna" może być stosowana w odniesieniu do wszystkich nieruchomości zamieszkałych, także w odniesieniu do nieruchomości, które nie są wyposażone w wodomierz, jak i w odniesieniu do nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody. Ustawodawca wprowadzając w ww. przepisie kompetencję do określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1 u.c.p.g. poprzestał na ogólnym jej sformułowaniu, nie precyzując sposobu jej realizacji, pozostawiając ten sposób realizacji radzie gminy. Ustawodawca nie sformułował w tym zakresie żadnych wskazań, wytycznych, czy też zamkniętego katalogu dopuszczalnych rozwiązań, pozostawiając prawodawcy lokalnemu pewną swobodę i elastyczność ograniczoną przepisami i celem ustawy. Rada Miasta działając w ramach tej kompetencji, wskazała zasady ustalania ilości zużytej wody dla nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada określając zasady, wskazała również na ich uzasadnienie. W odniesieniu do wskazanych nieruchomości dopuszczalne było przyjęcie, że ilość zużytej wody na nieruchomości stanowi iloczyn ilości wody zużywanej przeciętnie przez jednego mieszkańca m.st. Warszawy oraz liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości. Rada Miasta wskazała, że ilość wody zużywanej przeciętnie przez 1 mieszkańca została określona na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego dostępnych za rok 2018 r., i że wynosi ona 4 m³ wody. Nie ma podstaw do kwestionowania źródła tych danych, jak i kwestionowania tych danych jako elementu szacowania ilości zużytej wody na nieruchomościach, dla których nie ma wystarczających danych z odczytu wodomierza.

Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegającego na niestwierdzeniu nieważność Uchwały, pomimo że została ona wydana z naruszeniem przez Radę Miasta zasady równości wobec prawa. Skoro rada gminy na podstawie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi działając w związku z wyborem metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., to nie ma podstaw do twierdzenia, że rada gminy jest zobligowana do respektowania ograniczeń nałożonych przez ustawę w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Rozwiązanie dotyczące nieruchomości, na których nie ma wodomierza lub nie ma danych z wodomierza dla wystarczająco długiego okresu w jednakowy sposób znajduje zastosowanie do wszystkich adresatów znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej. Nie jest natomiast możliwe stosowanie takich samych rozwiązań w stosunku do właścicieli nieruchomości znajdujących się w różnych sytuacjach faktycznych np. podłączonych do sieci wodociągowej i nie posiadających takiego podłączenia.

Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP polegającego na niestwierdzeniu nieważności Uchwały, pomimo że narusza ona techniki legislacyjne, w tym w szczególności zasadę lex retro non agit. Kwestia ta została wyjaśniona przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, została również poddana ocenie w prawomocnym orzeczeniu wydanym w sprawie Uchwały zmieniającej. Niewątpliwie opłata obliczana i uiszczana w oparciu o ilość zużytej wody dotyczyć miała wyłącznie miesięcy następujących po wejściu w życie Uchwały wprowadzającej tzw. metodę wodną. Za miesiące poprzedzające wejście w życie tej uchwały właściciele nieruchomości zobowiązani byli rozliczać się na zasadach dotychczasowych. Tzw. metoda wodna bazując na stanach faktycznych kształtujących się w przeszłości, określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty zagospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie na przyszłość. Historyczna ilość zużytej wody - podobnie jak ilość mieszkańców, ilość gospodarstw domowych, czy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego - jest jednym z przewidzianych przez ustawodawcę (znanym właścicielom nieruchomości) nośników wartości wpływających na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwała zmieniająca określająca sposób ustalania ilości zużycia wody w związku z wprowadzeniem nowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (wprowadzonej zaskarżoną Uchwałą), nie kreowała ani obowiązku uiszczenia nowej opłaty za miesiące poprzedzające jej wejście w życie, ani nie nakazywała zastosowania nowych metody i stawek do obliczenia opłaty za miesiące minione (poprzedzające jej wejście w życie). W szczególności, właściciele nieruchomości nie mieli obowiązku dokonywania korekt uprzednio złożonych deklaracji. Organ podatkowy wydający zaś decyzje administracyjne dotyczące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres poprzedzający wejście w życie uchwał Rady Miasta wprowadzających tzw. metodę wodną nie może stosować nowych rozwiązań (w tym nowej metody), lecz zobowiązany był stosować metodę obowiązującą w okresie, za który wydawana jest decyzja. Tym samym wejście w życie Uchwały zmieniającej nie rozciąga jej skutków prawnych na zdarzenia prawne zaistniałe wcześniej. Nie dochodzi zatem do naruszenia jakichkolwiek praw słusznie nabytych przez właścicieli nieruchomości w okresie poprzedzającym wejście w życie uchwały wprowadzającej nową metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie bez znaczenia w przedmiotowym kontekście jest także okres vacatio legis wyznaczony (a następnie przedłużony) przez Radę Miasta oraz przyznana właścicielom nieruchomości możliwość wyboru jednego z siedmiu okresów rozliczeniowych stanowiących podstawę ustalenia ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada Miasta dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi związanej z ilością zużytej wody zobowiązana była na podstawie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. określić zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie podjęcia odpadami komunalnymi. Tym samym ustawa pozostawia prawodawcy lokalnemu pewną swobodę i elastyczność ograniczoną przepisami i celem ustawy. Zasady, o których mowa w art. 6j ust. 3e u.c.p.g., obejmują nie tylko wskazanie okresu stanowiącego podstawę ustalenia ilości zużytej wody, ale także określenie czy okres ten może być w granicach określonych przez radę gminy wybierany przez właścicieli nieruchomości. Zastosowany przez Radę Miasta mechanizm oparty na jednolitej stawce opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pozwala na tożsamych zasadach każdemu właścicielowi nieruchomości wybrać jeden z możliwych okresów rozliczeniowych z zakresu wyznaczonego uchwałą Rady Miasta.

3.3. Skarga kasacyjna W.1. w W.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 2 oraz art. 6j ust. 3e oraz art. 6j ust. 2a u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona Uchwała nie narusza zasad poprawnej legislacji, a także, że przyjęte w zaskarżonej Uchwale rozwiązania ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami nie powodowały faktycznej retroaktywności przepisów o charakterze daninowym. Zarzut ten jest zbieżny z zarzutami Wspólnoty, do których odniesiono się we wcześniejszej części uzasadnienia. W kontekście argumentów skargi kasacyjnej, trzeba też zauważyć, że Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2022 r., III FSK 5059/21 stwierdził, że zarzuty kasacyjnie dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są "przedwczesne z uwagi na częściowe uwzględnienie przez NSA zarzutów w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji.". NSA w ww. orzeczeniu nie dokonał zatem oceny merytorycznego stanowiska sądu pierwszej instancji.

Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zmiana Uchwały w okresie vacatio legis jest wystarczającą podstawą do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, pomimo że również przepisy Uchwały zmieniającej są przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Także w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w pkt 3.2. uzasadnienia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez błędne i nieoparte na materiale dowodowym rozstrzygnięcie, że spółdzielnie i wspólnoty nie są adresatami norm Uchwały dotyczących nieruchomości niezamieszkałych, na których wytwarzane są odpady, a także nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi, a tym samym nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu przepisów dotyczących takich nieruchomości. Legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje każdemu, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą (zarządzeniem) podjętą przez organ gminy. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Podkreśla się, że do uwzględnienia skargi może doprowadzić tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Naruszenie interesu prawnego powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia skarżącego przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07 oraz z 20 czerwca 2017 r., II OSK 2648/15). Interes prawny powinien być aktualny, realny (a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny), osobisty oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego uchwałę organu gminy i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały. Naruszenie to, nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08; wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04). Skarżąca kasacyjnie nie wykazała w skardze istnienia tak rozumianego interesu prawnego w zakresie zaskarżenia przepisów Uchwały dotyczących domów jednorodzinnych i nieruchomości niezamieszkałych. W szczególności nie wykazano, że spółdzielnia jest podmiotem, którego obciążają wskazane w u.c.p.g. obowiązki odnoszące się do wymienionych kategorii nieruchomości.

Za bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. poprzez niepełne zastosowanie się do wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2022 r. o sygn. III FSK 5059/21. Jak już powyżej wskazano, sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie dokonując oceny legitymacji skargowej skarżących wziął pod uwagę nieprawomocne orzeczenie o sygn. III SA/Wa 1340/22 dotyczące Uchwały zmieniającej. WSA wyraźnie jednak wskazał na wynikający z art. 170 p.p.s.a. brak związania tymże wyrokiem, następne podzielił wyrażoną w nim ocenę dotyczącą zgodności uchwały z prawem. Trzeba też powtórzyć, że NSA w wyroku z 11 kwietnia 2022 r., III FSK 5059/21 nie odnosił się do merytorycznych rozważań sądu pierwszej instancji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i oparcie go w dużej mierze na niewiążącym sądu pierwszej instancji nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie o sygn. III SA/Wa 1340/22. Kwestia dotycząca oparcia się w zaskarżonym wyroku na nieprawomocnym orzeczeniu była już przedmiotem analizy. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w jakim zakresie stanowisko sądu pierwszej instancji jest "niewystarczające", bądź "niezrozumiałe".

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna ona zostać uwzględniona poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały. Bezzasadność powyższego zarzutu jest konsekwencją bezzasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r., sygn. I OPS 1/17 prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.

SNSA Stanisław Bogucki SNSA Jacek Pruszyński SNSA Dominik Gajewski

[pic]