Postanowienie NSA, sygn. akt III FSK 4842/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2363
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2018 r. o kosztach komorniczych.
article: art. 149 ust. 1-3, art. 283 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1309
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. J. - Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Cieszynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1714/20 w sprawie ze skargi J. J. - Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Cieszynie na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 30 października 2020 r., nr 2401-IOD-2.4108.1.2020.8 UNP: 2401-20-205306 w przedmiocie opłaty egzekucyjnej p o s t a n a w i a: I. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w świetle art. 149 ust. 1-3 związku z art. 283 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 590 z późn. zm.), daninami publicznymi są jedynie opłaty egzekucyjne pobierane na podstawie ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o kosztach komorniczych (Dz. U. 2021 r. poz. 210 z późn. zm.), a nie są nimi opłaty egzekucyjne pobierane od 1 stycznia 2019 r. na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. 2018 r. poz. 1309 z późn. zm), czy też od 1 stycznia 2019 r. daninami publicznymi stały się wszystkie pobierane od tego dnia opłaty egzekucyjne, w tym również na podstawie cyt. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji?" II. odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego.


UZASADNIENIE

1. Przedstawione zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości ujawniło się przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej J. J. – Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w C. (dalej: "Skarżący"), złożonej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 maja 2021 r., I SA/Gl 1714/20. Wyrokiem tym sąd oddalił skargę Skarżącego na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 30 października 2020 r., nr 2401-IOD-2.4108.1.2020.8 UNP:2401-20-205306, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłaty egzekucyjnej za okres od stycznia do grudnia 2019 r.

W wyroku sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów podatkowych, że do opłat egzekucyjnych pobranych w sprawach wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2019 r., w których opłaty te nie zostały prawomocnie ustalone, zastosowanie znajdują nowe przepisy, zgodnie z którymi opłaty, po potrąceniu wynagrodzenia prowizyjnego komornika, stanowią daninę publiczną będącą dochodem budżetu państwa. Sąd wskazał, że przed dniem 1 stycznia 2019 r. całokształt zagadnień ustrojowych dotyczących komorników sądowych, funkcjonowania systemu finansowania egzekucji sądowej oraz szczegółowych zasad poboru opłat egzekucyjnych regulowała ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1309; dalej: "ustawa o komornikach sądowych i egzekucji"). Z dniem 1 stycznia 2019 r. powyższe zagadnienia zostały rozdzielone i uregulowane dwiema nowymi ustawami, tj.: ustawą z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 121 z późn. zm., dalej: "ustawa o komornikach sądowych"), a także ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o kosztach komorniczych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2363 z późn. zm.; dalej "ustawa o kosztach komorniczych). Na gruncie starej ustawy opłata egzekucyjna stanowiła przychód należny komornikowi. Zgodnie z nową regulacją, w myśl art. 149 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych, opłata egzekucyjna stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym pobieraną za czynności, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1-2a, na zasadach określonych w ustawy o kosztach komorniczych Stosownie do art. 149 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych, uzyskane opłaty egzekucyjne, po potrąceniu wynagrodzenia prowizyjnego komornika, stanowią dochód budżetu państwa i podlegają przekazaniu na rachunek, o którym mowa w art. 196 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305), urzędu skarbowego właściwego ze względu na siedzibę kancelarii, w terminie do 5 dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym zostały uzyskane. Przez uzyskane opłaty egzekucyjne rozumie się opłaty faktycznie pobrane lub ściągnięte na podstawie przepisów ustawy o kosztach komorniczych (art. 149 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych). Z kolei art. 149 ust. 6 ustawy o komornikach sądowych stanowi, że w przypadku uprawomocnienia się orzeczenia sądu skutkującego koniecznością zwrotu całości lub części uzyskanej opłaty egzekucyjnej, proporcjonalna część przekazanej opłaty egzekucyjnej stanowi nadpłatę w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm., dalej "o.p."). W myśl art. 283 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych przepisów art. 149-151 nie stosuje się do opłat egzekucyjnych prawomocnie ustalonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Stosownie zaś do art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o kosztach komorniczych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Do postępowań, o których mowa w ust. 1, przepisy art. 29 i art. 30 stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Następnie sąd, powołując się na rozważania prawne zawarte w wyrokach WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2020 r., I SA/Po 436/20 oraz z 17 lutego 2021 r., I SA/Po 715/20, stwierdzi, że art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych odnosi się do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2019 r. jedynie w takim zakresie, w jakim pokrywa się on z przedmiotem regulacji objętym ustawą o kosztach komorniczych. Skoro przepisy tej ustawy nie regulują problematyki charakteru prawnego opłaty egzekucyjnej ani zasad wynagradzania komorników, to przepis art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych nie może znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe kwestie zostały natomiast uregulowane w art. 149 – 150 ustawy o komornikach sądowych i to te przepisy mają zastosowanie, z uwzględnieniem wyjątku przewidzianego w art. 283 ust. 1 tej ustawy. Skoro opłata egzekucyjna za okres od stycznia do grudnia 2019 r. stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, to zasadnie, w oparciu o art. 75 § 4a zd. 2 o.p., organy odmówiły Skarżącemu stwierdzenia nadpłaty z tytułu tej opłaty.

2. W skardze kasacyjnej, zaskarżonemu w całości wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), postawione zostały zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 1-3 ustawy o komornikach sądowych w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych, poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłaty egzekucyjne w sprawach wszczętych przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o kosztach komorniczych, są daninami publicznymi podlegającymi odprowadzeniu do budżetu, nie zaś dochodami komornika;

2) prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 1 i 3 ustawy o komornikach sądowych oraz art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych, poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynie z przepisów art. 149 ust. 1 i 3 ustawy o komornikach sądowych wynika charakter opłat egzekucyjnych pobieranych przez komorników sądowych od dnia 1 stycznia 2019 r., oraz, że przepis art. 52 ustawy o kosztach komorniczych nie ma wpływu na kwalifikację tych opłat jako daniny publicznej;

3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 4a o.p. poprzez nieuchylenie decyzji organu podatkowego, który naruszył ww. przepis Ordynacji podatkowej poprzez odmowę stwierdzenia nadpłaty, mimo, że nadpłata ta powstała.

4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia.

W związku z tymi zarzutami autor skargi kasacyjnej wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; a także o zasądzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Skarżącego argumentował, że w przepisach przywołanych przez WSA w Gliwicach (tj. art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych, a także art. 149, art. 150, art. 152, art. 283 ust. 1 ustaw o komornikach sądowych) nie znajduje oparcia pogląd sądu, że wszystkie bez wyjątku opłaty egzekucyjne pobierane po dniu 1 stycznia 2019 r. stanowią należność budżetową, niezależnie od tego kiedy zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne.

Wyłącznie oplata egzekucyjna unormowana w ustawie o kosztach komorniczych i pobierana na podstawie oraz na zasadach tej ustawy jest należnością publicznoprawną. Taki charakter opłaty egzekucyjnej potwierdza również przepis art. 149 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych. Skoro do opłat egzekucyjnych w sprawach wszczętych przed 1 stycznia 2019 r., na mocy art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych, stosuje się nadal przepisy ustawy z 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji w zakresie w jakim została w niej unormowana ta kwestia, to nie są one daninami publicznymi do których stosuje się przepisy art. 149 ustawy o komornikach sądowych. Powyższe uzasadnia zarzut naruszenia przez WSA w Gliwicach art. 149 ust. 1-3 ustawy o komornikach sądowych w zw. z art. 52 ust. 1 o kosztach komorniczych.

Zdaniem pełnomocnika Skarżącego, zaprezentowany przez WSA w Gliwicach pogląd na wykładnię przepisów art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych, a także art. 149-150 oraz art. 283 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych, jest wadliwy bowiem kwalifikując opłaty komornicze jako daniny publiczne przepisy art. 149 ust. 1 i 3 odwołują się wprost do ustawy o kosztach komorniczych. Stąd też ustalenie, które opłaty pobierane przez komorników sądowych są daninami publicznymi wymaga sięgnięcia również do art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych. W ten sposób autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut naruszenia art. 149 ust. 1-3 z art. 283 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik Skarżącego wskazał, że przepisy art. 52 ustawy o kosztach komorniczych są przepisami intertemporalnymi. Ich funkcją jest rozstrzygnięcie, jakie prawo - stare, czy nowe - należy stosować do określonej sytuacji prawnej, w której znajduje się pewien podmiot, a która to sytuacja powstała za rządów dawnego prawa i która trwa po wejściu w życie nowego prawa. Z przepisu art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych wynika, że ustawodawca nakazał, by po dniu 1 stycznia 2019 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy o kosztach komorniczych, nadal stosować przepisy ustawy, która do dnia 1 stycznia 2019 r. regulowała zagadnienia, które zostały uregulowane w nowej ustawie, o ile postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przed tym dniem. W konsekwencji ustawodawca zdecydował, że do kwot pobieranych przez komorników sądowych po dniu 1 stycznia 2019 r. w postępowaniach wszczętych przed dniem 1 stycznia 2019 r. nie należy stosować ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o kosztach komorniczych, lecz ustawę starą, tj. ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro sąd uznał, że kwoty opłat egzekucyjnych pobrane w sprawach wszczętych przed 1 stycznia 2019 r. stanowią daninę publiczną, będącą dochodem budżetu państwa i nie ma podstaw do ich zwrotu po uiszczeniu ich przez komornika na rachunek budżetowy, to naruszył on art. 75 § 4a o.p.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniony został tym, że sąd w żadnym z fragmentów uzasadnienia wyroku nie podjął się próby wykładni art. 149 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych. Zatem nie wyjaśnił on znaczenia kluczowego przepisu mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sporawy.

W piśmie procesowym z 24 marca 2023 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o rozważenie przez NSA odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawienia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w orzecznictwie, dotyczące tego, "czy w świetle art. 149-151 ustawy o komornikach sądowych daninami publicznymi są jedynie opłaty pobierane na podstawie ustawy o kosztach komorniczych, a nie są nimi opłaty egzekucyjne pobierane po dniu 1 stycznia 2019 r. na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, czy też po tym dniu daninami publicznymi stały się wszystkie opłaty egzekucyjne, w tym również pobierane na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji."

Na rozprawie 18 kwietnia 2023 r., pełnomocnik Skarżącego w ustnych wywodach uzupełnił argumentację skargi kasacyjnej, wskazując na zakres stosowania art 283 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych, który dotyczy opłat egzekucyjnych ustalonych na podstawie ustawy o kosztach komorniczych (art. 29 i art. 30), a nie na podstawie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

3. Istota zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składu orzekającego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 149 ust. 1-3 związku z art. 283 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych, daninami publicznymi (niepodatkowymi należnościami budżetu państwa) są jedynie opłaty egzekucyjne pobierane na podstawie ustawy o kosztach, a nie są nimi opłaty egzekucyjne pobierane od 1 stycznia 2019 r. na podstawie ustawy o kosztach sądowych i egzekucji, czy też od 1 stycznia 2019 r. daninami publicznymi stały się wszystkie pobierane od tego dnia opłaty egzekucyjne, w tym również na podstawie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji?

Rozstrzygnięcie tej kwestii jest kluczowe dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 149 ust. 1-3 ustawy o komornikach sądowych oraz art. 75 § 4a o.p. Jeżeli bowiem uznać, że daninę publicznoprawną (niepodatkową należnością budżetową) w rozumieniu art. 149 ust. 1-3 ustawy o komornikach sądowych, stanowią wyłącznie opłaty egzekucyjne pobierane na podstawie przepisów ustawy o kosztach komorniczych, to błędne jest stanowisko sądu pierwszej instancji co do prawidłowości zaskarżonej decyzji organu podatkowego.

4. Należy zaznaczyć, że ujęte w pytaniu zagadnienie prawne nie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Natomiast w zapadłych dotychczas orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych dominuje pogląd zbieżny ze stanowiskiem wyrażonym w niniejszej sprawie przez WSA w Gliwicach. Większość składów orzekających oddalając skargi złożone w tego typu sprawach akcentuje, że od 1 tycznia 2019 r. ustawodawca odszedł od dotychczasowego rozwiązania, zgodnie z którym opłaty egzekucyjne stanowiły przychód komornika. W przeciwieństwie do wcześniejszego stanu prawnego, w którym ustawa o komornikach sądowych i egzekucji regulowała całokształt zagadnień ustrojowych dotyczących komorników sądowych, funkcjonowania systemu finansowania egzekucji sądowej, jak i szczegółowych zasad poboru opłat egzekucyjnych, od dnia 1 stycznia 2019 r. zagadnienia te zostały podzielone między ustawą o komornikach sądowych i ustawą o kosztach komorniczych. Dlatego też należy mieć na względzie, że przepis art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych odnosi się do postępowań wszczętych i niezakończonych jedynie w zakresie, w którym pokrywa się on z przedmiotem regulacji objętym tą ustawą. Jest to zastrzeżenie istotne, albowiem ustawa o kosztach komorniczych określa wysokość kosztów komorniczych i zasady ich ponoszenia oraz tryb postępowania w sprawach dotyczących tych kosztów (art. 1 tej ustawy), ale już nie zasady wynagradzania komorników sądowych. Nie odnosi się ona również do istotnej kwestii, jaką jest istota samej opłaty egzekucyjnej - problematyka ta została uregulowana w art. 149 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych. W konsekwencji prowadzi to do uznania, że w postępowaniach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy przepisy dotychczasowe stosuje się jedynie w zakresie określania wysokości opłat egzekucyjnych i wydatków, zasad ich ponoszenia oraz trybu postępowania dotyczącego tych kosztów. Nie odnosi się to jednak do zasad ustalania wynagrodzenia komornika za prowadzenie tych spraw oraz określenia czym w istocie jest opłata egzekucyjna. W tym zakresie zastosowanie mają z dniem 1 stycznia 2019 r. przepisy art. 149–150 ustawy o komornikach sądowych, z wyjątkiem przewidzianym w art. 283 tej ustawy (zob. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2020 r., I SA/Po 436/20, a także bazujące na tej argumentacji wyroki: WSA w Poznaniu z 17 lutego 2021 r., I SA/Po 715/2 - nieprawomocny; z 29 września 2021 r., I SA/Po 377/21 - nieprawomocny, z 21 stycznia 2022 r., I SA/Po 376/21 - nieprawomocny; WSA w Białymstoku z 13 października 2021 r., I SA/Bk 390/21 – nieprawomocny, z 13 października 2021 r., I SA/Bk 391/21 – prawomocny; WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2021 r., I SA/Gl 1658/21 i I SA/Gl 1659/21 - nieprawomocne; WSA w Gdańsku z 22 września 2021 r., I SA/Gd 387/20- nieprawomocny; WSA w Łodzi z 13 października 2021 r., I SA/Łd 574/21 - nieprawomocny; WSA we Wrocławiu z 17 listopada 2021 r., I SA/Wr 568/21 - nieprawomocny).

W niektórych orzeczeniach wskazuje się dodatkowo, że w przypadku odmiennego stanowiska, należałoby za pusty uznać art. 283 ustawy o komornikach sądowych Przy czym nie można przyjąć, że przepis ten odnosi się (tj. wyłącza stosowanie art. 149-151 ustawy o komornikach sądowych) tylko do tych opłat, które unormowane są w art. 29 i 30 ustawy o kosztach komorniczych. Opłaty uregulowane w tych przepisach to opłata stosunkowa obciążająca wierzyciela w przypadku oczywiście niecelowego wszczęcia postępowania egzekucyjnego lub wskazania osoby niebędącej dłużnikiem, a także opłata stosunkowa w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego. Są to opłaty "pobierane" przez komornika, zaś na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych, przez uzyskane opłaty egzekucyjne rozumie się opłaty faktycznie pobrane lub ściągnięte na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o kosztach komorniczych. Artykuł 52 ustawy o kosztach komorniczych dotyczy "postępowań wszczętych i niezakończonych" przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o kosztach (oznacza to, że nie dotyczy on postępowań już zakończonych); zaś art. 283 ustawy o komornikach sądowych dotyczy opłat "prawomocnie ustalonych" przed dniem wejścia w życie ustawy o komornikach sądowych. Dla wypełnienia treścią normatywną art. 283 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych musiałyby istnieć opłaty wskazane w art. 29 i art. 30 ustawy o kosztach komorniczych, prawomocnie ustalone przed 1 stycznia 2019 r. (wymóg z art. 283 ustawy o komornikach sądowych), a pobrane faktycznie na podstawie przepisów ustawy o kosztach komorniczych. Tylko wówczas formułowanie tego rodzaju wyłączenia miałoby sens. Pobranie opłaty przewidzianej w art. 30 ustawy o kosztach komorniczych może nastąpić tylko w razie umorzenia postępowania albo ukończenia postępowania. Wynika to z przepisów dotyczących czasu orzekania o kosztach postępowania egzekucyjnego (por. np. art. 770 § 2 i 3 oraz art. 816 § 3 k.p.c.). Niedopuszczalne jest więc wydanie postanowienia o pobraniu tej opłaty np. w trakcie postępowania albo w razie zwrotu wniosku o wszczęcie egzekucji. Pobieranie omawianej opłaty wraz z umorzeniem albo ukończeniem postępowania egzekucyjnego odpowiada tzw. zasadzie finalizmu orzekania o kosztach. Respektowanie tej zasady, zwłaszcza w odniesieniu do opłaty przewidzianej w art. 30 ustawy o kosztach komorniczych, jest uzasadnione tym, że zazwyczaj w chwili wszczęcia postępowania nie jest możliwe dokonanie oceny, czy czynność ta jest celowa. Podobnie w przypadku opłaty przewidzianej w art. 29 ustawy o kosztach komorniczych mamy do czynienia z opłatą pobieraną dopiero po umorzeniu postępowania. Nie sposób więc twierdzić, że w przypadku tych dwóch opłat mogłoby dojść do sytuacji wypełniającej przesłanki z art. 283 ustawy o komornikach sądowych, a więc by mogła zostać prawomocnie ustalona opłata wskazana w art. 29 i 30 ustawy o kosztach komorniczych przed 1 stycznia 2019 r., która faktycznie zostanie pobrana na podstawie przepisów ustawy o kosztach komorniczych. Skoro obie ww. opłaty mogą zostać pobrane dopiero po zakończeniu postępowania, to art. 283 ustawy o komornikach sądowych byłby jednak normą pustą, bowiem nie istnieją (nie mogą istnieć) opłaty prawomocnie ustalone przed 1 stycznia 2019 r. określone w art. 29 i art. 30 ustawy o kosztach komorniczych, a faktycznie pobrane lub ściągnięte na podstawie przepisów ustawy o kosztach komorniczych Prawomocne ustalenie tych dwóch rodzajów opłat możliwe jest bowiem wyłącznie po zakończeniu postępowania, co oznacza, że musiało to (zakończenie postępowania) nastąpić przed dniem wejścia w życie obu ustaw komorniczych. To w konsekwencji oznacza, że tego rodzaju opłaty (wymienione w art. 29 i art. 30 ustawy o kosztach komorniczych) prawomocnie ustalone przed 1 stycznia 2019 r. nie mogą zostać faktycznie pobrane na podstawie przepisów ustawy o kosztach komorniczych, bowiem nie jest spełniony warunek stosowania do nich przepisów ustawy o kosztach komorniczych wynikający z art. 52 ust. 1 tej ustawy, tj. by postępowanie nie było zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o kosztach komorniczych Ustęp 2 tego przepisu jednoznacznie odwołuje się wyłącznie do postępowań określonych w ustępie 1, tj. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o kosztach komorniczych Prawomocne ustalenie opłaty wskazanej czy to w art. 29, czy w art. 30 ustawy o kosztach komorniczych może mieć miejsce tylko w razie uprzedniego umorzenia postępowania/ukończenia postępowania. Przy tym sposobie rozumienia analizowanych przepisów art. 283 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych byłby więc zbędny (wyroki WSA w Warszawie z 17 marca 2023 r., III SA/Wa 2446/22 i III SW/Wa 2447/22 - nieprawomocne).

Nieliczne są natomiast przykłady orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, w których doszło do uwzględnienia skarg w tego typu sprawach. W wyroku z 22 września 2021 r., I SA/Gd 387/20 (nieprawomocny), WSA w Gdańsku, uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że nieuprawnione jest stanowisko organów, że art. 305 ustawy o komornikach sądowych uchylając z dniem 1 stycznia 2019 r. przepisy ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, w istocie pozbawił możliwości zastosowania przepisu art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych. Zdaniem sądu, żadna z norm wynikających z tych przepisów (art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych oraz art. 305 ustawy o komornikach sądowych) nie jest wcześniejsza od drugiej, weszły one bowiem w życie w tej samej dacie, tj. 1 stycznia 2019 r. Obie ustawy zostały opublikowane w Dzienniku Ustaw w tym samym dniu (25 kwietnia 2018 r.). Zatem nawet kryterium daty ich ogłoszenia przemawia za tezą o jednoczesności zawartych w nim norm. Skutkiem zatem utraty mocy obowiązującej ustawy o komornikach sądowych i egzekucji na podstawie art. 305 ustawy o komornikach sądowych nie jest pozbawienie możliwości zastosowania art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych. W wyroku tym sąd nie wypowiadał się jednak w kwestii wykładni art. 149 ust. 1-3 ustawy o komornikach sądowych w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych oraz istnieniu bądź nie wnioskowanej nadpłaty.

Podobnie orzekł WSA w Łodzi w wyrokach z 11 listopada 2021 r., I SA/Łd 556/21 i I SA/Łd 557/21 (nieprawomocne), z tym że w tych sprawach sąd wyraził dodatkowo pogląd, że art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych odsyła do starego porządku prawnego, zarówno co do określenia wysokości kosztów i zasady ich ponoszenia oraz trybu postępowania w sprawach dotyczących tych kosztów, jak również szeroko rozumianej działalności komorników sądowych, kwestii ustrojowych oraz definicji pojęcia opłata egzekucyjna. Z tego względu sąd nie zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez WSA w Poznaniu w sprawach I SA/Po 277/21 i I SA/Po 436/20).

5. W piśmiennictwie przeważa pogląd o niestosowaniu art. 149-151 ustawy o komornikach sądowych do opłat egzekucyjnych pobieranych od 1 stycznia 2019 r., których podstawą naliczenia stanowiły przepisy uchylonej ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Krytycznie zostało ocenione swoiste "rozdzielenie" regulacji dotyczących kosztów komorniczych i umieszczenie ich w dwóch odrębnych aktach prawnych, co doprowadziło do sytuacji, w której uregulowania w tej materii są niekompleksowe (zob. I. Kunicki, Ustawa o kosztach komorniczych. Komentarz, Warszawa 2018, s. 8–9, a także J. Świeczkowski, komentarz do art. 149 ustawy o komornikach sądowych, w: M. Świeczkowska-Wójcikowska i J. Święczkowski [red.], Ustawa o komornikach sądowych. Ustawa o kosztach komorniczych. Kodeks Etyki Zawodowej Komornika Sądowego. Komentarz, Warszawa 2020). Krytycznie oceniono również utrzymywanie po 1 stycznia 2019 r. dwóch reżimów prawnych. Według M. Uliasza, pierwszy z nich dotyczy opłat ustalanych na podstawie przepisów art. 29 i 30 ustawy o kosztach komorniczych. Opłaty te są pobierane na zasadach określonych w ustawie o kosztach komorniczych i podlegają przekazaniu na rachunek właściwego urzędu skarbowego zgodnie z art. 149-151 ustawy o komornikach sądowych. Drugi reżim odnosi się do opłat pobieranych na zasadach określonych w dotychczasowych przepisach. Bez względu na to, czy ustalenie tych opłat uprawomocniło się przed czy po dniu 1 stycznia 2019 r., opłaty te stanowią w całości przychód komornika i nie stosuje się do nich przepisów art. 149-151 ustawy o komornikach sądowych. Przywołany autor zwraca uwagę na "sytuację intertemporalną, która została unormowana w art. 283 ustawy o komornikach sądowych. Jego zdaniem, w przepisie tym chodzi o opłaty egzekucyjne w sprawie wszczętej i niezakończonej przed wejściem w życie nowych ustaw, w której uprawomocnienie się postanowienia komornika o ustaleniu opłaty (opłat) egzekucyjnej następuje dopiero po wejściu w życie tych ustaw. Są to postępowania, w których postanowienie o ustaleniu opłat jest wydawane przed dniem 1 stycznia 2019 r., ale jego uprawomocnienie następuje po tym dniu, oraz postępowania, w których postanowienie to jest wydawane po wejściu w życie nowych ustaw. Podstawę ustalenia opłat w takich postanowieniach stanowią przepisy dotychczasowe, co wynika z art. 52 ust. 1 ustawy o kosztach komorniczych. W ocenie tego autora, z art. 283 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych nie da się a contrario wywieść normy prawnej, że do wszystkich opłat egzekucyjnych prawomocnie ustalonych po 1 stycznia 2019 r. stosuje się art. 149-151 ustawy o komornikach sądowych. W treści tego przepisu nie użyto żadnego wyrazu (np. "tylko" albo "wyłącznie") mogącego wskazywać, że określono w nim wszystkie możliwe stany faktyczne, w których wymienione przepisy nie znajdują zastosowania. Uwzględniając wąski zakres oddziaływania art. 283 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych (jako przepisu przejściowego) oraz spójność z konstytucyjną zasadą zakazu retroakcji należy przyjąć, że celem tego przepisu jest zakaz stosowania art. 149-151 ustawy o komornikach sądowych względem opłat egzekucyjnych uzyskanych przez komornika po dniu 1 stycznia 2019 r., które to opłaty zostały prawomocnie ustalone przed tym dniem (M. Uliasz, Przychód czy wynagrodzenie prowizyjne, czyli o problemie intertemporalnym, Przegląd Prawa Egzekucyjnego 2018, nr 12, s. 7-23).

Za niedopuszczalnością stosowania art. 149-151 ustawy o komornikach sądowych do opłat egzekucyjnych ustalonych w oparciu o przepisy obowiązujące przed 1 stycznia 2019 r. opowiedzieli się także inni autorzy (zob. T. Skoczylas, komentarz do art. 149 ustawy o komornikach sądowych, w: M. Simbierowicz (red.), M. Świtkowski (red.), Ustawa o komornikach sądowych. Ustawa o kosztach komorniczych. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2023; J. Święczkowski, komentarz do art. 149 ustawy o komornikach sądowych w: M. Świeczkowska-Wójcikowska i J. Święczkowski (red.), Ustawa... op. cit.; a także M. Kalinowski, Stosowanie ustawy z 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych do wynagrodzeń należnych w sprawach wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy, Przegląd Prawa Egzekucyjnego 2019, nr 3 s. 75-79).

Natomiast odmienne stanowisko prezentuje M. Klonowski, który jest zdania, że w postępowaniach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy (1 stycznia 2019 r.), przepisy dotychczasowe stosuje się jedynie w zakresie sposobu określania wysokości opłat egzekucyjnych i wydatków, zasad ich ponoszenia oraz trybu postępowania dotyczącego tych kosztów. Nie odnosi się to jednak do zasad ustalania wynagrodzenia komornika za prowadzenie tych spraw oraz określenia czym w istocie jest opłata egzekucyjna. Wszystkie opłaty uzyskiwane przez komornika sądowego po dniu wejścia w życie ustawy o komornikach sądowych, o ile postanowienie ustalające je uprawomocniło się po dniu 1 stycznia 2019 r., stanowią niepodatkową należność budżetu państwa (M. Klonowski, komentarz do art. 283 ustawy o komornikach sądowych, w: R. Reiwer [red.] Ustawa o komornikach sądowych. Komentarz, C.H.Beck 2021, wyd. 2).

6. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie, polegające na rozdzieleniu regulacji dotyczących opłaty egzekucyjnej w dwóch odrębnych aktach prawnych, tj. ustawie o kosztach komorniczych oraz w ustawie o komornikach sądowych, wynika z nadania tej opłacie charakteru daniny publicznoprawnej (art. 149 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych). To zapewne zadecydowało o tym, że przepisy wskazujące na publicznoprawnych charakter tej opłaty, a także sposób jej rozliczenia z budżetem państwa, zostały ujęte w ustawie o komornikach sądowych, a nie w ustawie o kosztach komorniczych. Powyższe pozwala na odróżnienie dwóch obszarów regulacji. Pierwszy dotyczy kwestii podstawy i sposobu obliczenia opłaty egzekucyjnej, które regulują przepisy ustawy o kosztach komorniczych. Drugi dotyczy powstania obowiązku przekazania tej opłaty (pomniejszonej o prowizję komornika) na rachunek właściwego urzędu skarbowego. To ostatnie zagadnienie jest przedmiotem regulacji zawartych w ustawie o komornikach sądowych. Powyższe "rozdzielenie" regulacji prawnych stało się jednocześnie źródłem wątpliwości ujętych w zagadnieniu prawnym, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygniecie tego zagadnienia ma znaczenie nie tylko dla rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, ale także innych skarg kasacyjnych złożonych w tego typu sprawach do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

SNSA Wojciech Stachurski SNSA Krzysztof Winiarski SNSA Dominik Gajewski