Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1929/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Naczelnik Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 7, art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 20, art. 28 ust. 1, art. 80 pkt 1-6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 92, art. 93 ust. 1-2, art. 94, art. 101
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 174 pkt 1-2, art. 176 § 1 pkt 2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O., R. O. i P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 705/20 w sprawie ze skargi B. O., R. O. i P. O. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Bydgoszczy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. O., R. O., P. O. solidarnie na rzecz Gminy Miasta Bydgoszcz kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 705/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargi B. O., R. O. i P. O., dalej: "skarżący", na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] 2009 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]"

w Bydgoszczy, dalej także: "Plan".

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili:

I. wadliwe wykonanie obowiązku kontroli uchwały pod względem zgodności z prawem, wynikającego z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: "P.u.s.a.", oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.";

II. w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie:

1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wskazanie, że podział może być dokonywany zgodnie z rysunkiem planu, bez określenia szczegółowych zasad i warunków podziału;

2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zgodę na nadużycie władztwa planistycznego, objawiające się we wprowadzeniu ograniczeń dotyczących zabudowania i podziału działek skarżących, co rażąco naruszyło prawo własności skarżących, podczas gdy ww. ograniczenia nie mają uzasadnienia ani w przepisach odrębnych ani w interesie społecznym, a ich ewentualne istnienie nie zostało wykazane;

3. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na akceptacji braku rozpatrzenia uwag do miejscowego planu. Zdaniem skarżących, rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie. Tymczasem w trakcie procesu uchwałodawczego dotyczącego zaskarżanej uchwały, organ ograniczył się jedynie do wskazania – w załączniku numer 2 ww. uchwały – zgłoszonych uwag. Ww. działanie, nie było zatem czynnością dotyczącą rozpatrzenia zgłoszonych uwag, ani też czynnością odrębną oraz poprzedzającą uchwalenie miejscowego planu;

4. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dalej: "K.c.", poprzez akceptację ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" (Uchwała nr [...] Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Bydgoszczy) prawa zabudowy na działkach stanowiących własność skarżących: nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; do zabudowy jednorodzinnej – 60.MN – w sposób naruszający zasadę równości, gdyż inne tereny położone przy tej samej ulicy [...], leżące w obrębie tej samej strefy I M3 określonej w Studium (uchwała Rady Miasta Bydgoszczy nr XLVI/980/05 z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Bydgoszczy), jako strefa mieszkaniowa o średniej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem jednorodzinnym, przeznaczone zostały na budownictwo wielorodzinne – 65.MW i 42.MN. Również dla innych terenów objętych planem – 59.MN, 66.MN, 67.U 72.U, 74.U, 76.MN, 86.MN, 87.MN, 93.MN/MW, 95.MN/MW, leżących w obrębie tej samej ww. strefy Studium I M3, zezwolono na zabudowę mieszkaniową pozwalającą na wybudowanie od 3 do 6 mieszkań lub w ogóle nie określono maksymalnej liczby mieszkań;

5. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez akceptację ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" prawa zabudowy na działkach stanowiących własność skarżących: nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; do zabudowy jednorodzinnej – 60.MN – w sposób naruszający zasadę proporcjonalności, gdyż inne tereny położone przy tej samej ulicy [...], leżące w obrębie tej samej strefy I M3 określonej w Studium jako strefa mieszkaniowa o średniej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem jednorodzinnym, przeznaczone zostały na budownictwo wielorodzinne – 65.MW i 42.MN. Również dla innych terenów objętych planem – 59.MN, 66.MN, 67.U 72.U, 74.U, 76.MN, 86.MN, 87.MN, 93.MN/MW, 95.MN/MW, leżących w obrębie tej samej ww. strefy Studium I M3, zezwolono na zabudowę mieszkaniową pozwalającą na wybudowanie od 3 do 6 mieszkań lub w ogóle nie określono maksymalnej liczby mieszkań.

Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i stwierdzenie nieważności Uchwały nr [...] Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Bydgoszczy w części, tj. w zakresie § 80 części tekstowej uchwały jak również jej załącznika graficznego w stosunku do nieruchomości skarżących, tj. działek: nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]. lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący złożyli wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Bydgoszczy wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne. Według art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacji zostały wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno zatem określać rodzaj naruszenia, tzn. wskazywać, czy podnoszone jest naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), czy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2). Zarzucając naruszenie prawa materialnego należy określić formę naruszenia, czyli błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien być powiązany ze wskazaniem, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe wymogi, jakkolwiek mają charakter formalny, determinują zakres kontroli kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Wskazują precyzyjnie zakres w jakim wnoszący kasację kwestionuje zaskarżony wyrok. Domaganie się aby skarga kasacyjna spełniała warunki z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jest usprawiedliwione tym, że sporządzenie tego środka odwoławczego obarczone jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 P.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie określono rodzaju naruszenia. Nie wskazano także formy naruszenia. Na wstępie skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 1 P.p.s.a., co może oznaczać, że podniesione w dalszej części zarzuty polegają na naruszeniu prawa materialnego. Jest oczywiste, że w zarzutach powołano przepisy o charakterze materialnym. Nie wskazano jednak formy naruszenia poszczególnych norm materialnych. Jeden z zarzutów odnosi się do trybu uchwalenia planu miejscowego, co oznacza, że stanowi przepis o charakterze procesowym (dotyczący procedury planistycznej).

Biorąc jednak pod uwagę treść opisów naruszenia, a także uzasadnienie skargi kasacyjnej, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do tez sformułowanych w kasacji.

Przed tym odniesieniem się zauważyć jednak trzeba, nie podważając przydatności, a nawet w niektórych sytuacjach konieczności, posługiwania się poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie może ono polegać na przytaczaniu obszernych fragmentów uzasadnień orzeczeń sądowych, prowadzącym do zastąpienia własnej argumentacji skarżącego, odnoszącej się do indywidualnych okoliczności sprawy, tekstem składającym się w znacznej mierze z cytatów.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed dalszymi rozważaniami potrzebne jest zastrzeżenie, że ocena legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest, co do zasady, według stanu prawnego z daty podjęcia uchwały. W dalszej części niniejszego uzasadnienia punktem odniesienia będzie więc tekst ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego Planu.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Sam przepis zatem przewiduje, że możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącej planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządzania planu (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 3056/17 i orzecznictwo tam powołane; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 229/18).

Z § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta w Bydgoszczy wynika zaś, że integralną część uchwały stanowi rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu jako załącznik nr 2. Z załącznika nr 2 Rozstrzygnięcie Rady Miasta Bydgoszczy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" wynika, że na podstawie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miasta Bydgoszczy nie uwzględniła uwag zamieszczonych w poniższym wykazie. Po czym wymieniono 12 pozycji, w których wskazano treść uwagi, ustalenia projektu dla nieruchomości, której uwaga dotyczy, uzasadnienie nieuwzględnienia uwagi, zgłaszającego uwagę i datę wpływu.

Zarzut nr 3 kasacji nie jest więc zasadny.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zgodę na nadużycie władztwa planistycznego, objawiające się we wprowadzeniu ograniczeń dotyczących zabudowania i podziału działek skarżących, co rażąco naruszyło prawo własności skarżących, podczas gdy ww. ograniczenia nie mają uzasadnienia ani w przepisach odrębnych, ani w interesie społecznym, a ich ewentualne istnienie nie zostało wykazane.

W przywołanym zarzucie nie wskazano przepisu Planu, który jest przejawem nadużycia władztwa planistycznego. Przepis § 80 pkt 1 Planu określa przeznaczenie terenu oznaczonego w Planie symbolem 60.MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś w § 80 pkt 2-6 określono zasady zagospodarowania terenu. Także z uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie omawianego zarzutu nr 2 nie wskazano w jakim zakresie wnoszący kasację kwestionują ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżących.

Jest niewątpliwe, że ograniczeniem prawa własności jest przeznaczenie terenu tylko pod określony rodzaj zabudowy, w tym przypadku pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a więc z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. To ograniczenie jest kwestionowane przez skarżących, co można ustalić na podstawie skargi oraz skargi kasacyjnej.

Ograniczenie to zostało uzasadnione okolicznościami, wskazującymi na nieprzekroczenie przez Gminę kompetencji planistycznej.

Najpierw skonstatować można, że ocena o braku dowolności, czy też o braku nadużycia władztwa planistycznego, wynika z kierunków zagospodarowania obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy, uchwalonego uchwałą nr XLVI/980/05, Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2005 r., dalej także: "Studium". Niezależnie od odrębnie uregulowanej kwestii zgodności planu z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), uwzględnianie kierunków przyjętych w Studium stanowi jeden z elementów pozwalających na ocenę o nieprzekraczaniu przez Gminę władztwa planistycznego.

Działki skarżących znajdują się a strefie I M3 – strefa mieszkaniowa. W granicach tej strefy wyznaczono obszary mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem, jednorodzinnym, a także m.in. obszary zieleni parkowej, krajobrazowej i ochronnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w obszarze mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy, z dominującym budownictwem jednorodzinnym znajduje się wschodnia część działki nr [...], [...] i [...] oraz w całości działka nr [...]. Natomiast cała działka nr [...], niemal połowa działki nr [...] oraz zachodnie części działek nr [...] i nr [...] leżą w obszarze zieleni parkowej, krajobrazowej i ochronnej.

W kierunkach zagospodarowania określonych w Studium (pkt 3.4.4.2) przewidziano intensyfikacją istniejących zespołów zabudowy mieszkaniowej oraz uzupełniającej wielorodzinnej, w tym w J., +-w szczególności w zakresie architektury i otoczenia zabudowy, także przez sporządzenia planów miejscowych dla obszarów problematycznych, realizację nowych zespołów na podstawie planów miejscowych (...) mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy zintegrowanego z krajobrazem w obszarze doliny [...] w J.

W obszarach zieleni zalecono m.in. utrzymanie wzdłuż nabrzeży [...] terenów bez prawa do zabudowy i wyznaczenie terenu ogólnodostępnego wzdłuż rzeki.

W punkcie 4.3.3.3 w Studium określono zalecane formy projektowanej zabudowy mieszkaniowej: zabudowa jednorodzinna szeregowa i uzupełniająca bliźniacza oraz zabudowa jednorodzinna wolnostojąca.

Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, ustalenia Planu uwzględniają specyfikę położenia nieruchomości przylegających od zachodu do rzeki [...].

Działka nr [...] w całości, wschodnia część działek nr [...] i nr [...] znajdują się w granicach terenu przeznczonego pod zabudowę jednorodzinną – oznaczonego jako 60.MN. W pozostałej części działki nr [...] i [...] znajdują się w granicach terenu zieleni ochronnej i krajobrazowej z możliwością realizacji form rekreacji i wypoczynku stanowiącym integralną cześć działek budowlanych objętych granicami terenu 60.MN (symbol 62.ZK). Nadto niewielkie skrajne fragmenty zachodnich części tych działek, położone bezpośrednio nad rzeką [...], znajdują się w granicach terenu 44.ZP i 44a.ZP, stanowiących odpowiednio tereny publicznej zieleni przybrzeżnej, ochronnej i krajobrazowej oraz teren publicznej zieleni przybrzeżnej ochronnej i krajobrazowej narażony na niebezpieczeństwo powodzi.

Działka nr [...] we wschodniej części znajduje się w granicy kwestionowanego terenu 60.MN przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jej zachodnia część znajduje się w granicach terenu zieleni ochronnej i krajobrazowej z możliwością realizacji form rekreacji i wypoczynku stanowiącym integralną cześć działek budowlanych objętych granicami terenu 60.MN (symbol 62.ZK). Teren wzdłuż północnej granicy tej działki i po zachodniej stronie przeznaczony jest na zieleń ochronną i krajobrazową, ogólnodostępną z ciągiem pieszo-rowerowym (symbol 44.ZP).

Działka nr [...] w ogóle nie jest położona w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (60.MN), lecz jej wschodnia część położona jest w granicach ustalenia 46.ZK przeznaczonego na zieleń ochronną i krajobrazową, a uzupełniająco rekreację i wypoczynek (§ 66 uchwały), zachodnia część to teren oznaczony jako 44.ZP przeznaczony pod zieleń publiczną – zieleń przybrzeżną, ochronną i krajobrazową, ogólnodostępną z ciągiem pieszo-rowerowym (§ 63 uchwały).

Niewielkie skrajne fragmenty ww. działek położone bezpośrednio nad rzeką [...] znajdują się w granicach terenu 44a.ZP/ZZ – zieleni publicznej ogólnodostępnej – ochronnej i krajobrazowej z ciągiem pieszym, teren ten określono jako narażony na niebezpieczeństwo powodzi ( § 64 uchwały).

Takie przeznaczenie jest zgodne z kierunkami określonymi w Studium.

Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, opierając się na uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", Plan obejmuje teren o powierzchni ok. 130 ha. Z treści uzasadnienia, jak również dokumentacji planistycznej, w szczególności prognozy oddziaływania na środowisko wynika szczególny charakter tej części osiedla J. i dbałość o minimalizowanie ewentualnego negatywnego wpływu projektowanego zagospodarowania terenu na środowisko, uwzględniając usytuowanie terenów w dolinie rzeki [...].

Jest oczywiste, że przy ocenie korzystania przez Gminę z władztwa planistycznego odnotować należy uwzględnienie wymagań ochrony środowiska, określonych w art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

Przekonująca jest także zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji argumentacja Gminy nawiązująca do ładu przestrzennego na terenie do którego należą działki skarżących. Wymagania w tym zakresie określa art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska Gminy, zgodnie z którym. jednolite ustalenie zasad zagospodarowania i zabudowy znacznego terenu objętego ustaleniami jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 60.MN, wspólne cechy i podobne usytuowanie tych terenów bezpośrednio nad brzegiem rzeki [...], uzasadniało możliwie jednolite ukształtowanie przeznaczenia dla zachowania ładu przestrzennego.

W świetle art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. należało uwzględnić prawo własności. Także w ówczesnym stanie prawnym zasadne było ważenie interesów publicznego i prywatnego. Nie bez znaczenia pozostawało dotychczasowe zagospodarowanie nieruchomości. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, sporne tereny w dacie uchwalania planu nie były wykorzystywane jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Były to w dacie uchwalenia Planu w większości grunty orne oraz niezabudowane tereny zurbanizowane (jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, skarżący nie wykazali aby na terenie jednej z działek istniał w dacie uchwalenia Planu budynek mieszkaniowy wielorodzinny). Tym samym, przeznaczając część tych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie pozbawiono prawa dotychczasowej zabudowy, nie doszło zatem do nadmiernej i niedającej się uzasadnić ingerencji w prawo własności.

Nadto, zgodnie z uprzednio obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, teren nieruchomości stanowiących obecnie własność skarżących nie był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Nie bez znaczenia dla oceny korzystania przez Gminę z kompetencji planistycznej jest przebieg procedury planistycznej. Dowolność działania Gminy może polegać na nieuwzględnieniu, bez uzasadnienia, stanowiska osób zainteresowanych określonych przeznaczeniem terenu.

Badając ten aspekt korzystania z kompetencji planistycznej można odnotować, że nie zostało podważone twierdzenie organu, według którego, w toku procedury planistycznej właściciele spornych działek nie składali wniosków ani uwag w zakresie zmiany planu miejscowego. W tym obszarze kontroli nie bez znaczenia jest spostrzeżenie, że skarga została wniesiona po 11 latach od uchwalenia Planu. Nadto, działki nr [...] i [...] zostały nabyte przez skarżących 5 lat po uchwaleniu Planu. Nabycie nastąpiło zatem w warunkach uchwalonych już ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości.

Skarżący nie podważyli także ustalenia Sądu pierwszej instancji, że w toku całej procedury planistycznej społeczność lokalna konsekwentnie wypowiadała się za utrzymaniem charakteru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w tej części Planu.

Należy zatem uznać, że stanowisko Sądu pierwszej instancji co do określenia przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżących, było prawidłowe. Nie wynikało ono z arbitralnej decyzji Gminy, lecz z uwarunkowań istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, tworzących przemyślaną koncepcję urbanistyczną tej części Gminy. Ponadto, jak już powyżej stwierdzono, kwestionowane ustalenia Planu zostały zdeterminowane zapisami obowiązującego Studium.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. K.c., poprzez akceptację ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" prawa zabudowy na działkach stanowiących własność skarżących: nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; do zabudowy jednorodzinnej – 60.MN – w sposób naruszający zasadę równości, gdyż inne tereny położone przy tej samej ulicy [...], leżące w obrębie tej samej strefy I M3 określonej w Studium jako strefa mieszkaniowa o średniej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem jednorodzinnym, przeznaczone zostały na budownictwo wielorodzinne – 65.MW i 42.MN. Również dla innych terenów objętych planem – 59.MN, 66.MN, 67.U 72.U, 74.U, 76.MN, 86.MN, 87.MN, 93.MN/MW, 95.MN/MW, leżących w obrębie tej samej ww. strefy Studium I M3, zezwolono na zabudowę mieszkaniową pozwalającą na wybudowanie od 3 do 6 mieszkań lub w ogóle nie określono maksymalnej liczby mieszkań.

Przede wszystkim zauważyć należy, że określona w Studium strefa I M3 nie jest terenem o jednorodnym przeznaczeniu. Jak już zasygnalizowano w poprzedzających rozważaniach, zgodność ustaleń planu miejscowego ze studium nie polega na powtórzeniu kierunków zagospodarowania ale na ich uszczegółowieniu, w zależności od stopnia szczegółowości studium oraz uwarunkowań poszczególnych terenów położonych w określonej strefie. W granicach strefy I M3 dominującą funkcją jest budownictwo jednorodzinne, ale występują także usługi, zieleń drogi itp. Jak podkreślono w piśmie Gminy z dnia 19 marca 2021 r. oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną, tereny położone w granicach tej samej strefy funkcjonalnej wyznaczonej w Studium otrzymały w Planie różne przeznaczenie i różne warunki zabudowy, na co miały wpływ m.in. istniejąca zabudowa i istniejące uwarunkowania (np. naturalne, przyrodnicze, historyczne, techniczne, funkcjonalne), kształt i wielkość nieruchomości, stan własności działek. Pomimo tego, że strefa I M3 należy do grupy stref mieszkaniowych (M) i otrzymała swoje oznaczenie, nazwę i funkcjonalność od funkcji wiodącej – "strefa mieszkaniowa" – to w jej granicach występują także inne funkcje ją współtworzące lub towarzyszące, takie jak: usługi, w tym usługi handlu, edukacji, służby zdrowia, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, drogi zieleń, wody powierzchniowe oraz w niewielkim zakresie funkcje nieuciążliwej produkcji i składów. Niezależnie od tego, wbrew twierdzeniom skarżących, tereny 86.MN i 87.MN są przeznaczone, podobnie jak tereny 60 MN, wyłącznie pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną. Podobnie w symbolach 67.U i 72.U zabudowa wielorodzinna nie jest przewidywana, gdyż Plan przewiduje tam zabudowę usługową, a funkcja mieszkaniowa stanowi przeznaczenie uzupełniające. W jednostce 67.U może być realizowana jedynie w formie wbudowanej w obiekt usługowy (lokal mieszkalny w budynku usługowym). W jednostce 72.U możliwa jest realizacja budynku usługowo-mieszkalnego.

Ponadto, ulica [...] ma ponad 1 km długości i już przed sporządzeniem Planu występowały tu tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnym sposobie zagospodarowania.

Istniejąca zabudowa wielorodzinna przy ul. [...] (jeden budynek), na nieruchomości gminnej, nie oznacza naruszenia zasady równości. Niezależnie od poprzedzających uwag, dotyczących różnicowania przeznaczenia poszczególnych terenów charakteryzujących się innymi uwarunkowaniami (w tym przypadku stanem istniejącym), Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na przepis § 22 pkt 2 Planu, normujący zasady utrzymania istniejącego zagospodarowania budynków, których lokalizacja nie jest zgodna z ustaleniami Planu.

Podkreślić także trzeba, że jak stwierdził organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, cały teren 60.MN ma powierzchnię 1,7 ha, a blisko 90% istniejącej zabudowy to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Natomiast tereny 65.MW i 42.MN, na których przewidziano możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej są terenami nieczynnego obecnie wyrobiska, powstałego w wyniku eksploatacji surowców naturalnych ze znaczna skarpą, a więc tereny charakteryzujące się trudnymi warunkami zagospodarowania. W związku z tym dopuszczono możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co miało zwiększyć szanse na znalezienie wyspecjalizowanego inwestora, który po latach, zmieniłby teren wyrobiska w miejsce zamieszkania. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji nie chodzi o zabudowę wysoką. Od strony ul. [...] i [...] w jednostce 65.MW przewidziano dwie kondygnacje. W jednostce 42.MN przewidziano jako przeznaczenie podstawowe zabudowę jednorodzinną i jako przeznaczenie uzupełniające zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Dla zabudowy wielorodzinnej ustalono wysokość do dwóch kondygnacji naziemnych.

W konsekwencji, nie ma także podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez akceptację ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" prawa zabudowy na działkach stanowiących własność skarżących: nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; nr [...], obręb: [...]; do zabudowy jednorodzinnej – 60.MN – w sposób naruszający zasadę proporcjonalności, gdyż inne tereny położone przy tej samej ulicy [...], leżące w obrębie tej samej strefy I M3 określonej w Studium jako strefa mieszkaniowa o średniej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem jednorodzinnym, przeznaczone zostały na budownictwo wielorodzinne – 65.MW i 42.MN. Również dla innych terenów objętych planem – 59.MN, 66.MN, 67.U 72.U, 74.U, 76.MN, 86.MN, 87.MN, 93.MN/MW, 95.MN/MW, leżących w obrębie tej samej ww. strefy Studium I M3, zezwolono na zabudowę mieszkaniową pozwalającą na wybudowanie od 3 do 6 mieszkań lub w ogóle nie określono maksymalnej liczby mieszkań.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wskazanie, że podział może być dokonywany zgodnie z rysunkiem planu, bez określenia szczegółowych zasad i warunków podziału.

Procedura scalania i podziału nieruchomości, o której mowa w art. 101 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: "u.g.n.", jest procedurą odrębną od tzw. podziału geodezyjnego nieruchomości, uregulowanego w art. 92-100 u.g.n.

Jeśli z uwagi na stan faktyczny danego terenu, gmina przewiduje na terenie objętym planem miejscowym scalanie i podział nieruchomości, a co za tym idzie w planie są obszary wymagające ich przeprowadzenia, plan powinien zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Natomiast jeżeli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (to jest dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości), to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem. Innymi słowy, ustalenia wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie mają charakteru obligatoryjnego w odniesieniu do każdego planu miejscowego. Ich brak nie pozbawia właścicieli nieruchomości objętych planem możliwości dokonania ich podziału geodezyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2478/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1558/15; wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2640/18; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 296/19; wyrok NSA z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 480/22).

Podział nieruchomości, o którym mowa w art. 92 i nast. u.g.n. jest dokonywany, co do zasady, na podstawie ustaleń planu miejscowego. W myśl art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94.

Według zaś art. 93 ust. 2, zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Omawiany zarzut kasacyjny, jak również w części zarzut nr 2, nie podnoszą naruszenia polegającego na braku ustaleń dotyczących scalenia i podziału nieruchomości, o której to procedurze mowa w art. 101 i nast. u.g.n. Jest bezsporne, że w zaskarżonym Planie nie wyznaczono obszarów wymagających takiego scalenia i podziału nieruchomości, unormowanego w art. 101 i nast. u.g.n.

To zaś, w jakim zakresie podział nieruchomości, unormowany przez § 80 pkt 6 w związku z rysunkiem Planu znajdzie zastosowanie w ewentualnym podziale geodezyjnym, prowadzonym na podstawie art. 93 ust. 2 u.g.n. jest zagadnieniem pozostającym poza zakresem niniejszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2199/11).

Ponadto, wbrew zarzutowi kasacji, zgodność z rysunkiem Planu nie stanowi jedynego unormowania w tym zakresie. Do całego terenu Planu odnoszą się ustalenia zawarte w § 18 pkt 1-4 Planu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono od R. O., B. O. i P. O. solidarnie na rzecz Gminy Miasta Bydgoszczy kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.