Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 372/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 grudnia 2022 r., znak WI-I.7840.15.85.2021.KS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 listopada 2021 r., znak: AB.6740.216.2021.JM, Starosta Tatrzański odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia Inwestorce: M. K., pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą towarzyszącą obejmującą dojazd i dojście do budynków, miejsce gromadzenia odpadów stałych, miejsce postojowe, budowę wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej ze zbiornikami szczelnymi na wody opadowe, drenaż opaskowy, wewnętrznej instalacji elektroenergetycznej na działkach nr [...], obręb [...] J. , jedn. ewid. [...] B. T.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał okoliczności legitymujące wydanie negatywnej dla Inwestora decyzji, a mianowicie stwierdził, iż Inwestor nie dopełnił obowiązku nałożonego postanowieniem z 28 marca 2021 r., dotyczącego wykazania, że projektowana zabudowa posiada faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej.

Od ww. decyzji, odwołanie złożyła Inwestorka, zarzucając:

1. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 89 k.p.a., art 107§ 1 i 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niekompletne uzasadnienie faktyczne i prawne, przeprowadzenia niepełnego postępowania dowodowego, oparcie się przez Organ na mapach terenu inwestycji nie zawierających aktualnych wymiarów drogi położone na działce [...], nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co było konieczne dla wyjaśnienia sprawy, błędną interpretacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności poprzez błędne uznanie, iż działka nr [...] posiada oznaczenie ZL/ZN - zagospodarowanie na cele rekreacyjno-sportowe, gdy tymczasem nieruchomość Skarżącej będąca przedmiotem niniejszego postępowania, tak samo jak nieruchomość Skarżącej oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr [...] i [...] znajduję się w terenach rozgraniczeniowych oznaczonych symbolem 9.MN oraz 2.KDw, który to teren zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest dla lokalizacji drogi wewnętrznej o szerokości w liniach rozgraniczających 8 m, a tym samym pominięcie w ustaleniach istotnych okoliczności faktycznych, takich jak w szczególności, iż Starosta Tatrzański w takim samym stanie faktycznym i prawnym wydał Skarżącej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr [...] i [...] jak również właścicielom innych nieruchomości mających dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną znajdującą się na działce o nr [...] tj. w szczególność właścicielom nieruchomości pod nazwą "Dom na skraju lasu" położonej pod adresem [...], [...], która znajduje się na działkach oznaczonych [...] i [...], którzy mają dostęp do drogi publicznej K 420037 (droga gminna) poprzez drogę wewnętrzną położoną na działce o nr [...],

2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie przez Organ niniejszego postępowania w sposób niebudujący zaufania do władzy publicznej;

3. naruszenie przepisów postępowania, a to art 8 § 2 k.p.a. przez odmowę wydania pozwolenia na budowę bez odpowiedniego podania powodów odstąpienia od utrwalonej praktyki orzeczniczej w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. powodów odstąpienia od praktyki wydawania pozwoleń na budowę w przypadku posiadania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną znajdującą się na działce o nr [...];

4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, polegającej przede wszystkim na dowolnym ustaleniu, iż droga zlokalizowana na działce o nr [...] nie spełnia wymagań zawartych w §14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki do wydania Skarżącej pozwolenia na budowę, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy,

5. naruszenie przepisów postępowania, a to art 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego wbrew ciążącemu na Organie I instancji obowiązkowi, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, iż droga położona na działce o nr [...] spełnia wymogi zawarte w §14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

6. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia przez Organ I instancji nie odpowiadającego wymogom art. 107§ 3 k.p.a. z uwagi na zawarcie w nim sprzecznego z rzeczywistością stwierdzenia, w tym pominięcia treści wielu zebranych w toku postępowania dokumentów, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak również prześledzenie toku rozumowania Organu I instancji,

7. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnie i uznanie, iż dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nie stanowi dostępu do drogi publicznej w znaczeniu wyżej wskazanego przepisu, a ponadto Skarżąca powinna legitymować się udziałem w każdej z działek, po której faktycznie przebiega trasa drogi lub na jej rzecz powinna zostać ustanowiona służebność drogowa,

8. naruszenie przepisów prawa materialnego art 32 ust. 1 Konstytucji RP przez uznanie, iż w takim samym stanie faktycznym - tj. przy dostępie nieruchomości do drogi publicznej przez tą samą drogę wewnętrzną - organy administracji mogą wydać inne rozstrzygnięcia w stosunku do Skarżącej w niniejszym postępowania, oraz inne w stosunku do innych właścicieli nieruchomości położonych przy tej samej drodze na działkach oznaczonych [...] i [...], jak również w stosunku do Skarżącej jako właścicielce nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr [...] i [...].

Wojewoda Małopolski, decyzją z 27 grudnia 2022 r. Znak sprawy: WI-I.7840.15.85.2021.KS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2021.2351 ze zmianami) - zwanej dalej Pb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy

W uzasadnieniu podano, iż na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr VI/33/2007 Rady Gminy B. T. z dnia 11 kwietnia 2007 r. (Dz.Urz.Woj.l\/lałop.2007.465.3071 ze zmianami, w tym uchwałą nr XL1X/391/2014 Rady Gminy B. T. z 4 września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J. II (Dz.Urz.Woj.Małop.2014.5195), zw. dalej mpzp).

Działki inwestycyjne znajdują się w terenach: 9.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej, 2.KDw - tereny komunikacji - drogi wewnętrzne, RZ/ZN - tereny rolne, położone w obszarze projektowanego rezerwatu Rzeka B. T..

Projektowana inwestycja, przedstawiona w załączonym egzemplarzu dokumentacji projektowej, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednakże jedynym powodem odmowy udzielenia Inwestorce pozwolenia na budowę ww. inwestycji jest brak dostępu faktycznego i prawnego do drogi publicznej. Na działkach nr [...] zaprojektowano 4 budynki mieszkalne jednorodzinne na terenie oznaczonym w mpzp 9.MN (na marginesie należy zauważyć, że teren oznaczony 9.MN jest jedynym terenem wyznaczonym w mpzp, który dopuszcza zabudowę więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wydzielonej działce),

- miejsca postojowe oraz powierzchnię przeznaczoną do ruchu kołowego zlokalizowano w zachodniej części terenu inwestycji, na terenach oznaczonych w mpzp 9.MN, 2.KDw oraz RZ/ZN,

- projektowana nawierzchnia utwardzona o szerokości 450 cm wyprowadza dojście i dojazd od projektowanych budynków do granicy działki nr [...] z działką nr [...], która w mpzp zlokalizowana jest w terenie oznaczonym ZL/ZN - tereny lasów położone w obszarze projektowanego rezerwatu Rzeka B. T., do miejsca oznaczonego w dokumentacji projektowej, jako "wjazd na działkę".

Z załączonej do akt sprawy organu I instancji mapy do celów projektowych wynika, że na działce nr [...] znajduje się, w pewnej odległości od granicy z działką nr [...], pas terenu posiadający użytek j.żw - jezdnia żwirowa (zauważa się, że warianty zagospodarowania terenu, sporządzane na oklauzulowanej mapie do celów projektowych znak: P. 1217.2021.677, załączone do akt sprawy I instancji - pokazują jezdnię żwirową nie posiadającą ukształtowanego "zjazdu" w kierunku działki nr [...], natomiast zagospodarowanie terenu sporządzone na mapie do celów projektowych znak; P. 1217.2021.2360 uwidacznia na podkładzie mapowym użytek j.żw. ukształtowany w formie "zjazdu").

- działka nr [...] stanowi własność [...] Wspólnoty Urbarialnej w J. .

- organ I instancji wzywał Inwestorkę postanowieniem z 28 maja 2021 r. znak: AB.6740.216.2021.JM do wykazania faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej, w związku z zapisami § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225).

- w odpowiedzi na postanowienie z 24 czerwca 2021 r. Inwestorka wyjaśniła, że: zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J. II inwestor ma zapewniony "dostęp do terenów z wyznaczonych na rysunku planu dróg publicznych oraz poprzez wewnętrzne ciągi komunikacyjne wyznaczone na rysunku planu". Inwestor posiada dojazd z drogi publicznej K 4200037 (droga gminna) poprzez istniejący zjazd na drogę gminną wewnętrzną oraz drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 2KDW. Dodatkowo inwestor posiada zgodę właściciela działki na korzystanie z drogi na działce [...] obręb J., która to również jest połączona poprzez drogę wewnętrzną gminną (działki nr ewid. [...] z drogą publiczną [...] (droga gminna) poprzez istniejące zjazdy. Połączenia działki nr ewid.[...] z działkami, na który jest planowana inwestycja jest za pośrednictwem istniejącej drogi terenowej [...]

- dodatkowo, pismem z 29 września 2021 r. Inwestorka podniosła, iż Starosta Tatrzański w takim samym stanie faktycznym i prawnym wydał jej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej, jako działki ewidencyjne o nr [...] i [...] mają dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną znajdującą się na działce o nr [...].

- pomimo ww. argumentacji Starosta Tatrzański odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego decyzją z 16 listopada 2021 r. znak: AB.6740.216.2021.JM.

Po przeanalizowaniu materiału zebranego przez organ I instancji, organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe celem analizy wydanych pozwoleń na budowę budynków zlokalizowanych przy drodze wewnętrznej znajdującej się na działce nr [...] i oceny, czy rzeczywiście doszło do zmiany utrwalonej praktyki rozstrzygania tego rodzaju spraw na danym terenie. W związku z powyższym, wezwano Starostę Tatrzańskiego do przedstawienia wyjaśnień w tym zakresie, odnośnie wydanych decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę znak: AB.6740.221.2016.MSd nr 229/16 z 27 czerwca 2016 r. oraz decyzji znak: AB.6740.370.2016.MP nr 356/16 z 3 października 2016 r. Organ I instancji udostępnił, do zapoznania się, wydane decyzje wraz z zatwierdzonymi projektami budowlanymi i po analizie, organ stwierdził, że działka nr [...] nie stanowi elementu pośredniego w dostępie do drogi publicznej dla budynków objętych ww. decyzjami. Zatem decyzje Starosty Tatrzańskiego zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę nr [...] z 27 czerwca 2016 r. oraz nr 356/16 z 3 października 2016 r. zostały wydane w innym stanie faktycznym i prawnym.

Zatem organ I instancji nie odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, ponieważ każdy z rozpatrywanych przypadków (inwestycja Skarżącej oraz inwestycje zrealizowane na podstawie decyzji nr 229/16 z 27 czenwca 2016 r. oraz nr 356/16 z 3 października 2016 r.) znajduje się w innej sytuacji faktycznej.

Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane, oprócz jej położenia w terenach budowlanych, jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany.

Zgodnie z definicją "dostępu do drogi publicznej", zamieszczoną w art. 2 pkt 14 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej. Przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.

Działki nr [...] nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, nie znajdują się przy ogólnodostępnej drodze wewnętrznej, która miałaby przyłączenie do drogi publicznej (działka nr [...] stanowi własność [...] Wspólnoty Urbarialnej w J. , zatem jezdnia żwirowa stanowiąca drogę wewnętrzną nie jest drogą ogólnodostępną). W przypadku drogi wewnętrznej, która nie jest ogólnodostępna, a właściciel takiej drogi może ograniczyć lub zakazać korzystania z niej, inwestor musi posiadać tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej. Nie można bowiem z cudzej własności korzystać bez zgody jej właściciela. Na marginesie wskazano, że umowa dzierżawy zawarta pomiędzy [...] Wspólnotą Urbarialną w J. , a Inwestorką, nie stanowi tytułu prawnego do korzystania z wzmiankowanej drogi, właśnie dlatego, że umowa taka może być w każdym czasie rozwiązana. Nie ustanowiono służebności na rzecz przejazdu i przechodu do nieruchomości nr [...].

Zatem teren objęty zamiarem inwestycyjnym nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślono, iż uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest wystarczające. Kwestia szerokości drogi położonej na działce nr [...] ma znaczenie drugorzędne wobec tego, że Inwestorka nie ma prawnego do niej dostępu, co zdeterminowało rozstrzygniecie. Uznanie organu I instancji, że działka nr [...] "posiada oznaczenie ZL/ZN nie stanowi błędu, co wynika wprost z naniesionych na mapę do celów projektowych linii rozgraniczających z mpzp. Jednocześnie nieruchomość Skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym w mpzp 9.MN oraz 2.KDw, jednak sam fakt wyznaczenia w miejscowym planie terenu pod drogi wewnętrzne (2.KDw) nie stanowi "drogi" w myśl zapisów ustawy o drogach publicznych, a jedynie stwarza możliwość zrealizowania w tym właśnie terenie takiego obiektu. Nieogólnodostępna droga wewnętrzna zlokalizowana na dz. nr [...] nie spełnia wymagań zawartych w §14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co wywiedziono powyżej. Istotne jest stwierdzenie, czy droga wewnętrzna jest drogą ogólnodostępną, czy nie. W analizowanej sprawie bezsprzecznie stwierdzono, iż droga wewnętrzna zlokalizowana na działce nr [...] stanowi własność L. Wspólnoty Urbarialnej w J. , zatem nie jest drogą ogólnodostępną i nie może stanowić pośredniego dostępu do drogi publicznej w myśl przepisów zawartych w §14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z przepisami art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Porównując wydane przez organ I instancji decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę znak: AB.6740.221.2016.MSd nr 229/16 z 27 czerwca 2016 r. oraz decyzji znak: AB.6740.370.2016.MP nr 356/16 z 3 października 2016 r. zostały one wydane w innej sytuacji faktycznej, zatem starosta nie odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Przedsiębiorstwo Budowlane inwestorka zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 8, 9, 10, 75, 76, 77 § 1, 80, 81, 86, 89, 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niekompletne uzasadnienie faktyczne i prawne, przeprowadzenia niepełnego postępowania dowodowego, oparcie się przez Organ na mapach terenu inwestycji nie zawierających aktualnych wymiarów drogi położonej na działce [...] brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co było konieczne dla wyjaśnienia sprawy, błędną interpretacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez błędne uznanie, iż działka nr [...] posiada oznaczenie ZL/ZN - zagospodarowanie na cele rekreacyjno-sportowe, gdy tymczasem nieruchomość Skarżącej będąca przedmiotem niniejszego postępowania, tak samo jak nieruchomość Skarżącej oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr [...] i [...] znajduje się w terenach rozgraniczeniowych oznaczonych symbolem 9.MN oraz 2.KDw. który to teren zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest dla lokalizacji drogi wewnętrznej o szerokości w liniach rozgraniczających 8 m. a tym samym pominięcie w ustaleniach istotnych okoliczności faktycznych, takich jak w szczególności, że Starosta Tatrzański w takim samym stanie faktycznym i prawnym wydał Skarżącej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr [...] i [...], jak również właścicielom innych nieruchomości mających dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną znajdującą się na działce o nr [...], tj. w szczególności właścicielom nieruchomości pod nazwą "Dom na skraju lasu", położonej pod adresem [...],[...], która znajduje się na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], którzy posiadają dostęp do drogi publicznej K 420037 (droga gminna) poprzez drogę wewnętrzna położoną na działce o nr [...];

- art 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie przez Organy niniejszego postępowania w sposób niebudujący zaufania do władzy publicznej:

- art. 8 § 2 k.p.a. przez odmowę wydania pozwolenia na budowę bez odpowiedniego podania powodów odstąpienia od utrwalonej praktyki orzeczniczej w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. powodów odstąpienia od praktyki wydawania pozwoleń na budowę w przypadku posiadania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną znajdującą się na działce o nr [...];

- art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału zgromadzonego w toku postępowania, polegającej przede wszystkim na dowolnym, pozbawionym oparcia w faktach ustaleniu, że droga zlokalizowana na działce o nr ewid.[...] nie spełnia wymagań zawartych w §14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co konsekwencji prowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy polegającego na przyjęciu, że nieruchomości objętej zamierzeniem budowlanym nie zapewniono wymaganego dostępu do drogi publicznej, a tym samym, że nie zachodzą przesłanki do wydania skarżącej pozwolenia na budowę, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art 136 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji do niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na Organie obowiązkowi, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w świetle faktu, że droga położona na działce o nr [...] spełnia wymogi zawarte w §14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

- art. 8 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia przez Organ I instancji nie odpowiadającego wymogom art 107 § 3 k.p.a. z uwagi na zawarcie w nim sprzecznego z rzeczywistością stwierdzenia o braku dostępu do drogi publicznej nieruchomości objętej zamierzeniem budowlanym skarżącej a także poprzez pominięcie uwzględnienia treści zebranych w toku postępowania dokumentów oraz zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego w stosunku do przedmiotowego wniosku odstąpiono od utrwalonej praktyki wydawania pozwoleń na budowę pomimo takiego samego stanu faktycznego i prawnego co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak również prześledzenie toku rozumowania

Organu I instancji;

- art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nie stanowi dostępu do drogi publicznej w znaczeniu wyżej wskazanego przepisu, a ponadto Skarżąca powinna legitymować się udziałem w każdej z działek, po której faktycznie przebiega trasa drogi lub na jej rzecz powinna zostać ustanowiona służebność drogowa;

- art 32 ust. 1 Konstytucji RP przez uznanie, iż w takim samym stanie faktycznym - tj. przy dostępie nieruchomości do drogi publicznej przez tą samą drogę wewnętrzną - organy administracji mogą wydać inne rozstrzygnięcia w stosunku do Skarżącej w niniejszym postępowania, oraz inne w stosunku do innych właścicieli nieruchomości położonych przy tej samej drodze na działkach oznaczonych [...] i [...], jak również w stosunku do Skarżącej jako właścicielce nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr [...] i [...].

W uzasadnieniu podkreślono, iż dostęp do drogi publicznej (K 420037) dla objętych zamierzeniem budowlanym działek [...] oraz [...] zapewnia utwardzona droga wewnętrzna, przebiegająca przez działkę oznaczona numerem [...] obręb 0306 J. , która jest połączona poprzez drogę wewnętrzną gminną (działki nr ewid. [...], [...]) z drogą publiczną K [...] (droga gminna) poprzez istniejące zjazdy. Tytuł prawny Skarżącej do wskazanej działki wynika zaś z umowy dzierżawy zawartej z jej właścicielem na czas nieokreślony oraz wyrażonej przez właściciela zgody na użytkowanie jej celem przejazdu i przechodu. Skarżąca uzyskała zatem dla nieruchomości objętej jej zamierzeniem budowlanym dostęp do terenów z wyznaczonych na rysunku planu dróg publicznych oraz poprzez wewnętrzne ciągi komunikacyjnie wyznaczone na rysunku planu. Inwestor posiada dojazd z drogi publicznej [...] (droga gminna) poprzez istniejący zjazd na drogę gminną wewnętrzną, oraz drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 2KDw. Przedmiotowa droga wewnętrzna bezpośrednio łączy się z drogą publiczną (drogą publiczną gminną K [...] ma charakter trwały (jest zaznaczona na mapie zasadniczej, znajdującej się aktach postępowania), a dostęp do niej jest realny (nie istnieje żadna przeszkoda w terenie, która uniemożliwiałaby przejazd z terenu inwestycji na drogę wewnętrzną, a z tej na drogę publiczną). Nieruchomość skarżącej posiada połączenie z drogą publiczną (K 420037) poprzez utwardzoną drogę wewnętrzną, przy której właściciele działek sąsiednich (w tym właściciele nieruchomości oznaczonej jako działki [...] i [...]) na podstawie decyzji Starosty Tatrzańskiego zrealizowali zamierzenia podobne do zamierzenia skarżącej. Nadto Starosta Tatrzański udzielił już Skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości, którą stanowią działki o nr [...] i [...] z obrębu [...] J. położonych w B. T.. Decyzję nr 229/16 z dnia 27 czerwca 2016 r. w postępowaniu prowadzonym w sprawie o sygn. akt AB. [...] Organ I instancji wydał w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, gdyż nieruchomości Skarżącej oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej tj. drogi publicznej ([...]) - tak samo jak na gruncie niniejszego postępowania - drogą istniejącą na działce o numerze ewidencyjnym [...] Wyżej powołana decyzja Starosty [...] wydana została w oparciu o umowę dzierżawy, której to na gruncie niniejszej sprawy ten sam Organ odmówił waloru tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej, przebiegającej przez działkę o [...].

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się nie tyle do kwestii parametrów technicznych drogi żwirowej, mającej stanowić dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, co w zasadzie wyłącznie do kwestii, czy teren planowanej inwestycji ma zapewniony prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, organ trafnie uznał, że takiego dostępu brak. Podkreślenia przy tym wymaga, że same okoliczności faktyczne w tym zakresie, w zasadzie można uznać za bezsporne. Sporna jest bowiem interpretacja prawna, czy wskazany przez skarżącą dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej można za takowy uznać na płaszczyźnie przepisów mających w sprawie zastosowanie.

Jak wynika z projektu budowlanego i akt administracyjnych, projektant i inwestorka wskazali, że teren inwestycji będzie miał dostęp do drogi publicznej poprzez drogę żwirową usytuowaną na działce [...], która stanowi własność Leśnej Wspólnoty Urbarialnej w J. . Skarżąca nie posiada żadnych praw rzeczowych do działki nr [...] oraz do drogi usytuowanej na tej działce. Zawarła jedynie umowę dzierżawy tej drogi [...] Wspólnotą Urbarialną w J. (k. 77-80 akt adm.), czyli posiada do tej drogi prawo obligacyjne. Pomijając już, że w świetle postanowień kodeksu cywilnego zawartej umowy nie można kwalifikować jako umowy dzierżawy (brak uprawnienia dla skarżącej do pobierania pożytków z przedmiotu dzierżawy), to przede wszystkim obligacyjne prawo do korzystania z drogi nie uzasadnia poglądu, aby tego rodzaju prawo do drogi, na płaszczyźnie przepisów prawa budowlanego, mogło być kwalifikowane jako prawo uzasadniające trwały dostęp prawny do drogi wewnętrznej mającej skomunikować teren inwestycji z drogą publiczną. A tylko taki dostęp może zostać uznany za dostęp, dający podstawę do wyrażenia poglądu, że teren inwestycji ma zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Jedynie w uzupełnieniu dodać też można, że umowa nazwana umową dzierżawy, nie daje podstaw do uznania jej, jako gwarantującej dostęp do drogi publicznej nie tylko w postępowaniu o pozwolenie na budowę ale nawet w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W orzecznictwie wyrażany jest bowiem pogląd, że dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną zagwarantowany jest wtedy, jeśli droga wewnętrzna ma charakter drogi publicznie dostępnej lub inwestor nabędzie do niej prawo rzeczowe. W przedmiotowym wypadku nie jest spełniony żaden z tych warunków. Odnosząc się natomiast na tej płaszczyźnie do argumentów skarżącej powołującej się na orzecznictwo, w tym wyroki załączone do akt należy stwierdzić, że stan faktyczny w tych sprawach był diametralnie inny niż w niniejszym wypadku, inne były okoliczności które spowodowały takie, a nie inne rozstrzygnięcie NSA, a część poglądów została przy tym wyrażona na płaszczyźnie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, których nie można niejako automatycznie stosować w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że teren inwestycji może mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez zaplanowaną drogę o symbolu oznaczenia w planie miejscowym 2.KDw, należy stwierdzić, że droga ta nie jest drogą istniejącą. Jest to jedynie przeznaczenie przez organ planistyczny określonego terenu pod drogę publiczną, która to droga aktualnie w ogóle nie istnieje, a w bliżej nieokreślonej przyszłości może lecz wcale nie musi powstać. Dlatego terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 2.KDw, przebiegającego zresztą przez różne działki, stanowiące własność różnych podmiotów, również nie można traktować, jako terenu mogącego skomunikować teren inwestycji z drogą publiczną.

Co się tyczy zarzutów naruszenia art. 8 k.p.a. tj., że organ przeprowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz bez podania powodów odstąpił od utrwalonej praktyki orzeczniczej w takim samym stanie faktycznym i prawnym, to również one są bezzasadne.

Przypomnieć należy, że w związku z zarzutami odwołania organ II instancji przeprowadził analizę akt dwóch postępowań, na które powoływała się skarżąca i wyraził pogląd, że decyzje o pozwoleniu na budowę w tych sprawach zapadły w innym stanie faktycznym. Analiza tych akt, w tym w szczególności projektów budowlanych prowadzi do wniosku, że ocena wyrażona przez Wojewodę Małopolskiego była jak najbardziej trafna.

W postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Tatrzańskiego Nr 356/16 z dnia 3 października 2016 roku dostęp do drogi publicznej został zapewniony przez szereg służebności gruntowych wskazanych w projekcie (k. 25, 27-32 i 44). Natomiast w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Tatrzańskiego Nr 229/16 z dnia 27 czerwca 2016 roku projektant jedynie ogólnikowo wskazał, że teren inwestycji posiada połączenie z drogą publiczną (k. 7 projektu), a na części graficznej projektu zagospodarowania terenu (k. 10 projektu) jedynie zaznaczył, że wjazd na teren inwestycji odbywał się będzie z terenu stanowiącego własność skarżącej. Dokumentacja projektowa tej sprawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jak dokładnie zostanie skomunikowany z drogą publiczną teren tej inwestycji. W tym stanie rzeczy brak jakichkolwiek podstaw, aby organowi postawić uzasadniony zarzut, że przeprowadził niniejsze postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, lub że bez podania powodów odstąpił od utrwalonej praktyki orzeczniczej w takim samym stanie faktycznym i prawnym. We wszystkich tych postępowaniach inaczej wskazano sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, inne prawa przysługują inwestorom do tego terenu, przy czym w ostatniej z tych spraw, w zasadzie nie wiadomo jak konkretnie ma być skomunikowany teren inwestycji z drogą publiczną.

Konkludując należy zatem stwierdzić, że analiza akt sprawy i dokumentacji projektowej w niniejszej sprawie daje podstawę do wyrażenia poglądu, że teren planowanej inwestycji nie ma zapewnionego prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej.

Organ nie dopuścił się też innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.