Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 538/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Asesor WSA Adam Osik Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tczewie na uchwałę Rady Powiatu Tczewskiego z dnia 31 stycznia 2017 r., nr XXV/190/2017 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 31 stycznia 2017 r. Rada Powiatu Tczewskiego podjęła uchwałę

nr XXV/190/2017 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży.

W podstawie prawnej podjętej uchwały wymienione zostały przepisy

art. 21 ust. 4, 5, 5a i 5b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym

(publikator: Dz. U. z 2016 r., poz. 814 i 1579), zwanej dalej w skrócie: "u.s.p.".

Przepis § 7 opisanego aktu stanowi, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem

1 luty 2017 roku".

W dniu 5 września 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego

w Tczewie na opisaną uchwałę Rady Powiatu Tczewskiego nr XXV/190/2017, zmienioną następnie uchwałami: nr II/16/2018 z 12 grudnia 2018 r., nr III/22/2018 z 21 grudnia 2018 r. oraz nr XXXVIII/235/2021 z 7 grudnia 2021 r.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Prokurator zarzucił uchwale naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.p. w związku z art. 4 ust. 1

i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, powoływanej w uzasadnieniu jako: "u.o.a.n.", polegające na zaniechaniu opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że stanowiła akt prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy

w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w oparciu

o przywołaną w zarzucie skargi podstawę prawną. Powołano także aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie.

Rada Powiatu Tczewskiego odpowiadając na skargę wniosła o oddalenie skargi.

Zdaniem organu, stanowisko judykatury, jakoby zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego jest dalekie od "jednolitości", na którą wskazał Prokurator. Organ powołał się z kolei na zbieżne stanowisko Wojewody Pomorskiego wyrażone

w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 2 sierpnia 2023 r. (znak PN-IV.4131.32.2023.MS), w którym organ nadzorczy stwierdził nieważność § 7 uchwały nr LX/877/23 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie ustalania zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Słupsku oraz zasad zwrotu kosztów podróży przysługujących radnym Rady Miejskiej w Słupsku. Wskazany § 7 stanowił,

że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego". Wojewoda Pomorski wskazał ponadto,

że: "uchwała w sprawie wysokości diet radnych rady gminy wydana na podstawie

art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie jest aktem prawa miejscowego,

ale jedynie przepisem wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną

z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona

w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie

w obrębie organizacji gminy. Pogląd taki sformułowany został również w orzecznictwie sądów administracyjnych, odnoszącym się z uwagi na cechy wspólne zarówno

do uchwał organów stanowiących dotyczących diet radnych, podejmowanych w oparciu o art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jak również do uchwał określających diety sołtysów, podejmowanych na podstawie art. 37b ust. 1 tej ustawy (wyrok WSA

w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 995/06; wyrok WSA

w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/GI 970/07; wyrok WSA

w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt SA/Rz 1701/15; wyrok WSA

w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 727/17; wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 149/17; wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r., sygn. IVSA/Po 292/19). W konsekwencji brak jest podstaw do publikacji badanej uchwały w urzędowym publikatorze. Jednocześnie należy stwierdzić, że kwestionowana uchwała nie może zostać zakwalifikowana

do żadnego z aktów podlegających publikacji, o których mowa w art. 13 u.o.a.n.,

jak również żaden inny przepis o charakterze powszechnie obowiązującym nie nakazuje jej publikacji.".

Rada Powiatu Tczewskiego w całości podzieliła stanowisko organu nadzoru

w zakresie wskazanym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 2 sierpnia 2023 r. Dotyczy one wprawdzie uchwały wydanej na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy

o samorządzie gminnym, niemniej uregulowanie to jest analogiczne do wynikającego

z art. 21 ust. 4 u.s.p. W uznaniu Rady Powiatu Tczewskiego uchwała z dnia 31 stycznia 2017 r. nie jest aktem prawa miejscowego przede wszystkim z tego powodu, że nie zawiera norm o charakterze generalnym, mającym zastosowanie do nieograniczonego kręgu adresatów, a jedynie przepisy wewnętrzne regulujące świadczenia pieniężne przysługujące konkretnym radnym powiatowym, w tym przewodniczącemu Rady Powiatu, jego zastępcom, przewodniczącym komisji, zastępcom przewodniczących komisji, radnym będących członkami Zarządu Powiatu oraz pozostałym radnym. Argumentacja skarżącego wskazująca, że akt ten skierowany jest nie do konkretnych osób, ale potencjalnie do każdej osoby, która pełniłaby funkcję radnego jest kuriozalna (choć powielana w orzecznictwie sądów administracyjnych).

Po pierwsze, kto pełni funkcje radnego określają przepisy ustrojowe, w tym przede wszystkim kodeks wyborczy i trudno antycypować, że jakby inna osoba pełniła funkcje radnego, to też miałaby diety w takiej właśnie wysokości, bo jest to za każdym razem decyzja rada powiatu i w przypadku innego jej składu może ona zmienić ich wysokość.

Po drugie wreszcie, gdyby hipotetycznie przyjąć, że akt ten stanowi akt prawa miejscowego, bo określa teoretyczną wysokość świadczeń pieniężnych związanych

z pełnieniem konkretnych stanowisk w organie kolegialnym, jakim jest rada powiatu,

to również uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 12 pkt 2 ustawy, ustalająca wysokość wynagrodzenia starosty, powinna być uznana za akt prawa miejscowego, w końcu podobnie jak zaskarżona uchwała nie wskazuje ona nazwiska osoby której dotyczy, więc dotyczy potencjalnie każdej osoby pełniącej funkcję starosty. Brak jest jakichkolwiek argumentów, by inaczej traktować uchwałę dotyczącą wynagrodzenia starosty od uchwały dotyczącej wysokości diet radnych. W uznaniu organu obie mają charakter wewnętrzny, gdyż regulują świadczenia pieniężne należne osobom zasiadającym w organach kolegialnych powiatu. Obie też dotyczą pojedynczych i konkretnych osób zasiadających w tych organach, chociaż nie wymienionych w tych dokumentach z nazwiska. Tymczasem, zgodnie z stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego, uchwała rady powiatu wydawana na podstawie

art. 21 ust. 4 ustawy miałaby stanowić akt prawa miejscowego podlegający publikacji

w dzienniku urzędowym, druga zaś uchwała rady powiaty, dotycząca wynagrodzenia starosty nie jest uważana za akt prawa miejscowego ani przez doktrynę, ani przez sądy administracyjne, i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Zdaniem organu,

brak jest w ustawie jakichkolwiek podstaw dla takiego odmiennego traktowania obu tych uchwał.

Organ zauważył również, że akty prawa miejscowego wynikające z przepisów ustawy zostały wymienione w art. 40 ust. 2. Wprawdzie lista ta ma wyłącznie charakter przykładowy, niemniej wymienia wszystkie akty prawa miejscowego przewidziane

w ustawie. Niewyczerpujący charakter tej listy związany jest z faktem, że również inne ustawy przewidują wydawanie przez jednostki samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego, niemniej wszystkie akty wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym zostały wymienione we wskazanym przepisie prawa. Nie ma wśród nich uchwały dotyczącej wysokości diet radnych powiatowych, co jednoznacznie wskazuje,

że ustawodawca nie traktuje jej jako aktu prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone

w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie

w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane

w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę,

o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 107 - aktualny publikator), uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p., nie stwierdza się nieważności uchwały w przypadku

tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce

w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA:

z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19).

Skład orzekający podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego

(por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 14 czerwca 2022r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21).

Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie i do kosztów podróży służbowych, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych

w określonej wysokości.

Nie zasługuje na akceptację pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, że uchwała tego rodzaju nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem kierownictwa wewnętrznego.

Należy zwrócić uwagę, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19). Radny powiatu jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego powiatu. Samo pełnienie funkcji radnego w radzie nie wiąże się

z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów powiatu lub powiatowej administracji.

Zauważyć również należy, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza,

że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, również argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny o charakterze generalnym.

Powołana przez organ ocena była w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażana, to jednak nie miała ona charakteru dominującego i zasadniczo

w orzecznictwie tym wyrażany jest obecnie pogląd przeciwny, zgodnie z którym uchwała w sprawie wysokości diet przysługujących radnym samorządu terytorialnego uznawana jest za akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14; wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1132/22; z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. sygn. akt II SA/Bd 1182/22; z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1283/22; wyroki WSA w Olsztynie z dnia 21 listopada 2023r., sygn. akt II SA/Ol 682/23 czy z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 631/23).

Przepis art. 2 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego

w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Przepis ten stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ powiatu. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść z życie.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku

z art. 79 ust. 1 u.s.p. i art. 79 § 4 u.s.p., zgodnie z którymi uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem, w przypadku istotnego naruszenia prawa jest nieważna.

Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 44 u.s.p. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08; wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie.

Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

Wada ocenianej uchwały polegająca na braku publikacji w dzienniku urzędowym uzasadnia stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1

i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa,

co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł

o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".