Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 46/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3 i par. 1a, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200 i art. 205 par. 1, art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 par. 1 i 2, art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 112a ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 100d ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 583
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa

SENTENCJA

Dnia 15 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku O. L. z dnia 10 stycznia 2023 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku O. L. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej – O. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżąca O. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Łódzkiego postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 10 stycznia 2023 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek strony z dnia 21 grudnia 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w którym jako cel pobytu cudzoziemka wskazała wykonywanie pracy.

W dniu 19 stycznia 2023 r. strona w uzupełnieniu materiału dowodowego przedłożyła do Wojewody Łódzkiego dodatkowe dokumenty.

W dniu 2 lutego 2023 r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt.

W dniu 28 lutego 2023 r. pełnomocnik strony złożył do Wojewody Łódzkiego ponaglenie.

W dniu 3 marca 2023 r. (data wpływu skargi do organu) strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając mu naruszenie art. 35 k.p.a.

Na podstawie art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o uznanie skargi jako niebyłej (tj. cofa skargę) w przypadku załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem (tj. decyzją pozytywną ważną przez okres 3 lat) przez Wojewodę Łódzkiego w ciągu 30 dni od daty doręczenia skargi, a w razie niezałatwienia sprawy przez Wojewodę Łódzkiego we wskazanym terminie stwierdzenie, że Wojewoda Łódzki prowadził postępowanie w sposób przewlekły, zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zawiadomieniem z dnia 1 marca 2023 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. pozostawił ponaglenie bez rozpoznania.

Pismem z dnia 13 marca 2023 r. Wojewoda Łódzki wezwał cudzoziemkę do uzupełnienia w dniu 17 kwietnia 2023 r. braków formalnych wniosku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie wskazując, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania by zakończyło się w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W momencie złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, Wojewoda Łódzki procedował już ponad 27396 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę (ww. dane ustalono na podstawie danych zawartych na stronie internetowej prowadzonej pod domeną ahd.obcy.gov.pl), co przełożyło się również na wyznaczenie ww. terminu w niniejszej sprawie. Podkreślił, że organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu działania z rażącym naruszeniem prawa Wojewoda wskazał, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty, dla uzasadnienia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane wykroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w wykonywanych przez organ czynności ma być oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W zaistniałym stanie faktycznym, w ocenie organu nie ma podstaw do stwierdzenia, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego tylko z ilości procedowanych spraw. W tym kontekście wskazał, że w dniu 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2023 r., poz. 103), który stanowi, że w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stosownie zaś do treści art. 100d ust. 3 ww. ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Przepis ten zastąpił art. 100c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 583).

Odnosząc się do przedstawionych przez stronę roszczeń pieniężnych, Wojewoda Łódzki uznał, że są bezzasadne. Wskazał, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją. Ponadto zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Cudzoziemka legitymuje się ważnym paszportem, a także złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, z uwagi na powyższe jego pobyt na terytorium RP jest legalny. Strona uzyskała powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy oraz legitymuje się kartą pobytu wydaną przez Wojewodę Mazowieckiego ważną do dnia 28 maja 2021 r., która ulega przedłużeniu z mocy prawa.

Mając na uwadze całokształt przedstawionych okoliczności Wojewoda Łódzki podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z 7 czerwca 2023 r. Wojewoda Łódzki poinformował sąd, że w dniu 6 czerwca 2023 r. udzielił cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 6 czerwca 2026 roku. Do pisma złączona została kopia decyzji nr SO-6151.326.2023 z 6 czerwca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną

w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (dalej: ustawa) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, iż rozpoczyna dla organu bieg terminu na załatwienie sprawy, o którym stanowi ww. przepis.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, który wpłynął do organu administracji 10 stycznia 2023 r.

Od wpływu wniosku do organu aż do 13 marca 2023 r., kiedy to organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych złożonego podania, wyznaczając termin na dzień 17 kwietnia 2023 r., upłynęły ponad 3 miesiące, w czasie których Wojewoda Łódzki nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy.

Stwierdzić zatem należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, a zwłoka w jej rozstrzygnięciu nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania. Orzekając w niniejszym przypadku, sąd miał przy tym na uwadze pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności, tudzież bierności organu, która dotyczy całego szeregu elementów, składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu (tudzież jego bierności) daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt. II OSK 908/18).

W związku z powyższym wskazać wypada, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji, a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Natomiast po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Warto także dodać, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, iż bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki sąd administracyjny jest więc zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por.: wyrok NSA z 07.09.2022 r. sygn. akt II OSK 871/22; postanowienie NSA z 04.12.2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej sprawie, do dnia wniesienia skargi, a zasadniczo co najmniej do 13 marca 2023 r., organ nie był w ogóle aktywny, przy czym z uwagi na cyt. wcześniej treść art. 112a ustawy nie upłynął jeszcze wówczas wyznaczony ustawą termin do rozpoznania wniosku skarżącej, gdyż w istocie nie rozpoczął on jeszcze swojego biegu, wobec czego na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdził, że organ wojewódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o udzielenie zezwolenia pobytowego.

W tym miejscu sąd uznał za właściwe zauważyć, że będący wzorcem kontroli dla oceny zarzucanej w sprawie przewlekłości wspomniany wyżej art. 112a ust. 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach, w zakresie w jakim uzależnia początek biegu terminu do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia pobytowego, odpowiednio przez organ I instancji albo organ odwoławczy, od zaistnienia ostatniego z określonych tym przepisem zdarzeń bądź uzupełnienia braków formalnych odwołania, narusza postanowienia dyrektyw będących podstawą implementacji tej regulacji do krajowego porządku prawnego.

Zdaniem sądu załatwienie sprawy należy utożsamiać z wydaniem kończącej ją w danej instancji decyzji administracyjnej. Ogólne reguły wynikające z przepisów k.p.a. przewidują, że bieg terminu do wydania takiej decyzji rozpoczyna się od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego, mogąc ulec wydłużeniu na skutek okoliczności, o których stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Formuła przewidziana w art. 112a ustawy o cudzoziemcach modyfikuje powyższe reguły, wiążąc początek biegu terminu do załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia pobytowego nie tyle z datą wszczęcia postępowania wynikającą z wpływu inicjującego to postępowanie wniosku cudzoziemca, co z zaistnieniem określonych zdarzeń wymienionych ww. przepisem. Tego rodzaju modyfikacja zasad określających bieg terminu do rozpoznania sprawy przez organ mogłaby nie budzić poważniejszych wątpliwości, wszak została przewidziana przepisem szczególnym rangi ustawowej, gdyby nie fakt, iż w przedmiotowego rodzaju sprawach unormowania krajowe, dotyczące udzielania cudzoziemcom zezwoleń pobytowych, nie są wyłączną domeną polskiego ustawodawcy, lecz stanowią implementację przepisów unijnych dyrektyw odnoszących się do poszczególnych rodzajów zezwoleń pobytowych.

W tym miejscu wspomnieć również wypada, że art. 112a zostały wprowadzony do ustawy o cudzoziemcach na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91) i wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. Jak można przeczytać z uzasadnienia do projektu ww. ustawy (druk sejmowy nr 1681), wprowadzana regulacja, w ocenie jej pomysłodawców, miała pozostawać w pełnej zgodności ze stosownymi dyrektywami, co w rzeczywistości jest jednak stwierdzeniem nieprawdziwym. Projektodawca wprawdzie powołał się w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej m.in. na art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1), który to przepis określa maksymalny czas na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku, jak również na ust. 4 ww. przepisu, co jednak nie znalazło przełożenia na poprawne sformułowanie implementujących tę regulację przepisów krajowych, tj. właśnie art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Wspomniany art. 5 ust. 2 ww. dyrektywy stanowi, że "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku". Jednocześnie w ust. 4 przewidziano, że "Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji, jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek".

W świetle przytoczonej regulacji unijnej nie ulega wątpliwości, że o ile określenie w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach 60-dniowego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czy terminu 90-dniowego w postępowaniu odwoławczym (art. 112a ust. 4 ustawy) mieści się w ramach wyznaczonych powołaną wcześniej dyrektywą, o tyle unormowanie statuujące okoliczności, od których rozpoczyna swój bieg każdy z ww. terminów pozostaje w sprzeczności z przepisami dyrektywy. Skoro bowiem we wspomnianym art. 5 ust. 4 dyrektywy jasno stanowi się o "wstrzymaniu terminu" do wydania przez organ decyzji w sprawie, to logicznym jest, że wstrzymać można bieg tylko takiego terminu, który się rozpoczął. W tej sytuacji oznaczać to musi, że to doręczenie organowi wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia pobytowego powinno być okolicznością rozpoczynającą bieg 60-dniowego terminu do wydania decyzji, który ewentualnie mógłby zostać wstrzymany przez organ poprzez doręczenie stronie wezwania do uzupełnienia braków formalnych, a następnie biegłby dalej, po skutecznym uzupełnieniu tych braków przez cudzoziemca. Względnie wniosek cudzoziemca byłby pozostawiony bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia braków. Podobne uwagi można poczynić na tle innych dyrektyw właściwych w kwestiach zezwoleń pobytowych, tj. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1883 z dnia 20 października 2021 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu zatrudnienia w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz uchylenia dyrektyw Rady 2009/50/WE (Dz.U.UE.L. 2021.382.1 – zob. art. 11 ust. 1 i 2); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/66/\UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie warunków i pobytu obywateli państw trzecich w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa (Dz.U. UE L 2014.157.1 – zob. art. 15 ust. 1 i 2); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (Dz.U. UE L 2016.132.21 – zob. art. 34 ust. 1-3).

Konkludując powyższe, art. 112a ust. 2, 3 i 5 ustawy o cudzoziemcach narusza prawo europejskie, ponieważ stanowi wyraz błędnej implementacji do porządku krajowego stosownych dyrektyw unijnych.

Skutkiem powyższego, na gruncie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE, będącej właściwą w niniejszej sprawie, jest procedowanie organów w sprawach o udzielenie zezwoleń pobytowych niezgodnie z jej przepisami określającymi także maksymalny termin do rozpoznania wniosku cudzoziemca o udzielenie takiego zezwolenia. Przypomnieć bowiem trzeba, że art. 5 ust. 2 tej dyrektywy wskazuje, iż właściwy organ, co prawda, wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie (a więc nawet w przypadku wniosku niekompletnego – przyp. sądu) w terminie czterech miesięcy. W ramach autonomii proceduralnej krajów członkowskich UE polski ustawodawca zdecydował, że termin ten będzie krótszy, tj. 60-dniowy w przypadku postępowania pierwszoinstancyjnego. O ile jednak ta modyfikacja była możliwa, bo jako taka jest korzystniejsza dla strony od rozwiązania przewidzianego w dyrektywie, to nie było uprawnieniem ustawodawcy odstąpienie od zasady wynikającej z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy, że termin do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg wraz ze złożeniem przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego, choćby niekompletnego. Z tej perspektywy stwierdzenie przewlekłości działania organu wojewódzkiego w niniejszej sprawie tym bardziej nie może budzić wątpliwości, skoro organ nie procedował ani w zgodzie z przepisami krajowymi, ani z regułami określonymi ww. dyrektywą.

Wracając do dalszych kwestii związanych ze sprawą, stwierdzić należy, że dopiero po wniesieniu skargi, w rezultacie skierowania do skarżącej wezwania z

13 marca 2023 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku rozpoczął bieg 60-dniowy termin do wydania decyzji. Podczas biegu tego terminu Wojewoda Łódzki

6 czerwca 2023 r. wydał decyzję o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do 6 czerwca 2026 r. Wobec wydania powyższej decyzji sąd nie może już zobowiązać organu do załatwienia wniosku. Decyzja z 6 czerwca 2023 r. o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zakończyła bowiem postępowanie przed Wojewodą Łódzkim.

W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo tego rodzaju kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.01.2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).

W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że wprawdzie długość kontrolowanego postępowania, oceniana na dzień wyrokowania i wynosząca nieco ponad 5 miesięcy, jest okresem znaczącym, to jednak nie w stopniu kwalifikowanym. Przy tej ocenie sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w znacznej mierze wpłynął wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na względzie, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci toczącej się od 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.

W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść art. 100d ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej specustawa). Zgodnie z tym przepisem w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na: a) pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 specustawy zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepis art. 100d nie ma zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżąca nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Jakkolwiek jest obywatelką Ukrainy, to jednak nie przybyła na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy, lecz przebywa tu od co najmniej 2021 r. Organ nie miał zatem podstaw do rozciągania stosowania przepisów specustawy na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

W związku z powyższą konstatacją wypada dodać, że sądowi znane jest także odmienne stanowisko dotyczące zakresu stosowania art. 100d, a wcześniej także 100c specustawy, spotykane w nielicznych judykatach innych wojewódzkich sądów administracyjnych, przy czym skład orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela. Zasadza się ono na twierdzeniu, iż specustawa nie przewiduje odrębnej definicji pojęcia cudzoziemcy w stosunku do wynikającej z art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W tej sytuacji, zdaniem niektórych składów orzekających sądów wojewódzkich, wyżej wskazane art. 100d i 100c odnoszą się do wszystkich wymienionych w nich postępowań, niezależnie od tego, jakiej narodowości jest cudzoziemiec, którego sprawa dotyczy i w jakich okolicznościach przybył on na terytorium RP. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, pomija on treść art. 100a specustawy, który należy nierozerwalnie łączyć z pozostałymi przepisami art. 100 opatrzonego kolejnymi literami alfabetu. Dostrzec bowiem trzeba, że wspomniany art. 100a posługuje się sformułowaniem, które każe pojęcie cudzoziemca definiować na gruncie specustawy odmiennie od jego rozumienia przewidzianego w ustawie o cudzoziemcach. Unormowanie to odsyła wszak we wspomnianym zakresie do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.Urz.UE.L. 71 z 4.3.2022, str. 1-6), który, co do zasady, dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami, czyli osób, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Po drugie, akceptacja dla poglądu, że mocą incydentalnej ustawy, nawet dotyczącej ważkiego zagadnienia, możliwe jest zawieszenie biegu wszystkich terminów we wszystkich postępowaniach zainicjowanych wnioskami cudzoziemców o udzielenie zezwoleń pobytowych byłaby nie do pogodzenia nie tylko z gwarantowanym art. 45 Konstytucji RP prawem do sądu, stojąc wprost w sprzeczności z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Co więcej, akceptacja dla takiego rozwiązania naruszałaby także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP), który w pierwszym zdaniu przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule". Tymczasem generalne (erga omnes) zawieszenie biegu terminów w sprawach zezwoleń pobytowych skutkowałoby wyłączeniem jakiejkolwiek kontroli sądowej wobec bierności orzekających w tym zakresie organów administracji publicznej. Dodać należy, że przywołanie w tym miejscu art. 47 KPP nie jest pozbawione należytych podstaw. Przepis ten, w pewnym uproszczeniu, ma bowiem zastosowanie w tych sprawach uregulowanych w porządku krajowym, których komponentem są prawa i wolności zagwarantowane prawem Unii Europejskiej. W toku wcześniejszych rozważań sąd zaś wskazał, że problematyka udzielania zezwoleń pobytowych stanowiła przedmiot licznych regulacji zawartych w dyrektywach unijnych, a unormowania krajowe stanowią ich implementację. Z tego względu nie może więc budzić wątpliwości, że optyka forsowana przez organy administracji co do kierunku stosowania art. 100d, a wcześniej 100c specustawy, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia przedstawionych wyżej racji. Co więcej, można mieć wątpliwości, czy z tych samych względów powinna być ona akceptowana nawet w wąskim zakresie dotyczącym wysiedleńców, wszak trudno znaleźć w pełni przekonywującą argumentację, która by za tym przemawiała.

Zdaniem sądu, wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych, jakkolwiek dyskusyjnych, jest dowodem dostrzeżenia trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał. Nie chodzi jednak o twierdzenie, że w takim stanie, jak w niniejszej sprawie, nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania lecz o ewentualną kwalifikację takiego naruszenia jako rażąco lub nierażąco naruszającego prawo, a także o ewentualne dalsze wynikające z tego dla organu konsekwencje w postaci zasadności zasądzenia sumy pieniężnej, czy wymierzenia organowi grzywny.

Odnosząc się zatem właśnie do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny był fakt, że skarżąca legitymuje się kartą pobytu wydaną przez Wojewodę Mazowieckiego ważną do 28 maja 2021 r., która uległa przedłużeniu z mocy prawa, jak również Wojewoda Łódzki udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do 6 czerwca 2026 r. Oznacza to zatem, że skarżąca nie była narażona na niepewność co do swojej przyszłości, w związku z nierozpoznaniem wniosku o wydanie kolejnego zezwolenia w terminie.

Sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, jako środek dyscyplinujący organ do rozpoznania i zakończenia sprawy, stanowi środek, który powinien być stosowany w sytuacjach skrajnie dużego opóźnienia w załatwieniu sprawy. Zdaniem sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Okres procedowania przez organ nie był rażąco długi, a postępowanie administracyjne zostało już zakończone wydaniem ww. decyzji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 10 stycznia 2023 r. Podstawę stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało charakteru rażącego stanowiły art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a. O oddaleniu skargi w pozostały zakresie sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.

EC