Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 838/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 15 par. 3e, art. 18, art. 29 par. 2, art. 33 par. 2, art. 33 par. pkt 4, art. 33 par. 2 pkt 6 lit.b, art. 34 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 2, art. 17 ust. 4, art. 17 ust. 5, art. 17 ust. 10, art. 17 ust. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: art. 15, art. 64 par. 2, art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 2, art. 31 ust. 3, art. 47, art. 68 ust. 1, art. 68 ust. 4, art. 87, art. 190 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 302/23 w sprawie ze skargi E.S. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 29 marca 2023 r. nr OPE.906.2.31.2023.MJ w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E.S. na rzecz Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 302/23, oddalił skargę E.S. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z 29 marca 2023 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 26 października 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku (dalej jako: "PPIS") wezwał E.S. (dalej jako: "skarżąca") - matkę małoletniego N.S. - do wykonania obowiązku szczepienia dziecka przeciwko wzw B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, Haemophilus influenzae, odrze, śwince, różyczce. Pomimo wezwania N.S. nie został poddany obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

W dniu 17 września 2019 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS w trakcie kontroli sanitarnej z zakresu wykonawstwa szczepień ochronnych stwierdził, że dziecko nie zostało zaszczepione.

Upomnieniem z dnia 19 września 2019 r. PPIS ponownie wezwał skarżącą do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka.

W dniu 16 września 2022 r. PPIS sporządził wniosek do Wojewody Pomorskiego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej w celu wyegzekwowania obowiązku niepieniężnego, polegającego na poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Postanowieniem z 7 października 2022 r. Wojewoda Pomorski nałożył grzywnę na skarżącą w wysokości 1000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania małoletniego N.S. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, jednocześnie wzywając stronę do dobrowolnego wykonania obowiązku szczepienia dziecka w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia postanowienia.

Skarżąca złożyła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, które PPIS postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. uznał za nieuzasadnione.

Na ww. postanowienie skarżąca wniosła zażalenie do Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPWIS, organ odwoławczy).

Postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r. PPWIS utrzymał w mocy ww. postanowienie o oddaleniu zarzutów.

Organ drugiej instancji nie zgodził się z zarzutem braku wymagalności obowiązku z uwagi na brak wykluczenia przeciwskazań do szczepienia, brak indywidualnego kalendarza szczepień oraz zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu lekarskim kwalifikacyjnym, odroczenie dziecka od obowiązkowych szczepień ochronnych wskazując w tym zakresie, że art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10, z uwzględnieniem sytuacji epidemiologicznej dotyczącej zachorowań, aktualnej wiedzy medycznej i zaleceń Światowej Organizacji Zdrowia, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek szczepienia wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych lub u.z.z.ch.). Jak wyjaśnił, art. 17 ust. 10 pkt 1 i 4 u.z.z.z.ch. nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, a także sposób przeprowadzania szczepień ochronnych.

Zdaniem PPWIS, osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddania się szczepieniom ochronnym, a o kwalifikacji dziecka do szczepienia każdorazowo decyduje lekarz po wykonaniu badania kwalifikacyjnego. Skarżąca nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego o istniejących przeciwwskazaniach do wykonania szczepienia, które mogłoby stanowić podstawę do odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego, a jedynie odraczające szczepienia ochronne na okres trzech miesięcy (14 października 2018r., 15 listopada 2019 r. oraz 20 grudnia 2020 r.).

Odnosząc się do zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia, organ drugiej instancji wskazał, że upomnienie z 19 września 2019 r. zostało doręczone i odebrane przez skarżącego 28 września 2019 r., co skarżąca przyznała w zażaleniu.

Zdaniem organu drugiej instancji bezzasadny jest zarzut dotyczący braku nr PESEL zobowiązanej i dziecka, ponieważ upomnienie z dnia 19 września 2019 r. zostało wydane przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu (Dz. U. z 2020, poz. 2194), tj. przed 20 lutego 2021 r.

Zatem obowiązek szczepienia wynika bezpośrednio z przepisów prawa, a PPIS w Gdańsku prawidłowo wszczął postępowanie egzekucyjne oraz z należytą starannością zebrał informacje mające istotne znaczenie w sprawie.

WSA oddalił skargę skarżącej.

Zdaniem WSA, dokonana przez organy obu instancji ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów była prawidłowa.

W pierwszej kolejności WSA podkreślił, że kontrola organu odwoławczego mogła odnosić się wyłącznie do kwestii zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w sprawie egzekucji administracyjnej przed organem pierwszej instancji, a organ ten mógł rozpatrywać jedynie takie zarzuty, jakie w świetle unormowania art. 33 § 2 u.p.e.a. mogą stanowić podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zarzutach powołano się na okoliczność braku pouczenia oraz okoliczność ograniczenia treści tytułu do kwestii katalogu szczepień bez wskazania terminu ich wymagalności, z uwagi na inny kalendarz szczepień wynikający z opóźnienia w realizacji obowiązku szczepienia w stosunku do unormowań wynikających z przepisów prawa. WSA podniósł, że w obowiązującym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w sprawie, niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. nie może stanowić podstawy złożonych zarzutów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgodnie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 u.z.z.ch. obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy i jest on bezpośrednio wykonalny. Uchybienie temu obowiązkowi powoduje konieczność jego wyegzekwowania. Z cytowanych przepisów wynika norma prawna ustanawiająca prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określa ona wszystkie istotne cechy tego obowiązku, to jest podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Sam obowiązek wynika z ustawowych regulacji, a więc z powszechnie obowiązujących przepisów, natomiast jedynie jego realizacja odbywa się według PSO, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.ch. W komunikacie tym wskazuje się, jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby.

Zdaniem WSA aktualna również po wydaniu w dniu 9 maja 2023 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt SK 81/19, w którym Trybunał orzekł, że artykuł 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł jednocześnie, że wymienione przepisy we wskazanym zakresie, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok powyższy został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 12 maja 2023 r. pod pozycją 909.

Zdaniem WSA, wskazana przez Trybunał Konstytucyjny konieczność zapewnienia ciągłości realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych, stanowi wartość przemawiającą za dalszym stosowaniem zakwestionowanych przez Trybunał przepisów u.z.z.ch. oraz rozporządzenia z 2011 r. w zakresie, w jakim pozwalają one na ustalenie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, na podstawie PSO na dany rok, ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Odmowa zastosowania zakwestionowanych przepisów - szczególnie wobec odroczenia przez Trybunał utraty ich mocy - spowodowałoby zakłócenie procesu wykonywania obowiązkowych szczepień ochronnych. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie choroby objęte tytułem wykonawczym są objęte obowiązkowym szczepieniem ochronnym, a dziecko strony - jako osoba małoletnia - podlega obowiązkowi tych szczepień.

WSA odwołując się do treści art. 17 ust. 2-5 u.z.z.ch. stwierdził, że określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie, następuje w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego. Celem badania kwalifikacyjnego jest ustalenie, czy stan zdrowia danej osoby pozwala na jej zaszczepienie. Skarżąca nie przedstawiła w toku sprawy żadnych dokumentów wskazujących na istnienie lekarskich przeciwwskazań i stwierdzających konieczność odroczenia szczepień córki. O braku wymagalności wymienionego obowiązku nie może świadczyć okoliczność podnoszona przez stronę skarżącą, tj. niewykluczenia przeciwwskazań do szczepienia, w sytuacji gdy skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji pozwalającej stwierdzić występowanie takich przeciwwskazań. Realizacja obowiązku szczepienia, podobnie jak wykorzystanie innych środków medycznych, wiąże się z potencjalną możliwością wystąpienia powikłań, których nie można wykluczyć.

WSA odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie błędu co do osoby zobowiązanej, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a., wskazał, że Skarżąca jako matka nie wywiązała się z obowiązku szczepień ochronnych, w konsekwencji prawidłowo została wskazana w tytule wykonawczym jako osoba zobowiązana do wykonania obowiązku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b) w zw. z art. 17 ust 2, 4 i 5 ustawy z dnia z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy dla małoletniego nie ustalono indywidualnego kalendarza szczepień, nie zostały wykluczone przeciwwskazania do obowiązkowych szczepień ochronnych, dziecko było poddawana lekarskim badaniom kwalifikacyjnym, które kończyły się odroczeniem małoletniego od obowiązkowych szczepień ochronnych;

2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.:

a) art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organ pierwszej i drugiej instancji;

b) art. 15 w zw. z 136 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie zarzutów wniesionych na etapie zażalenia na postanowienie wierzyciela jedynie przez organ drugiej instancji, skutkujące naruszeniem zasady dwuinstancyjności;

c) na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3 e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy I Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu;

d) art. 33 § 2 pkt 6 c u.p.e.a. z uwagi na brak wymagalności obowiązku, wynikające z niewykluczenia przeciwwskazań do obowiązkowych szczepień ochronnych oraz z uwagi na odroczenie dziecka od obowiązkowych szczepień ochronnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PPWIS wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. polegający na "(...) braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3e u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu". Według autorki skargi kasacyjnej wystawienie upomnienia niezawierającego PESEL osoby zobowiązanej dyskwalifikuje ten dokument i nakazuje przyjęcie fikcji jego braku, a przez to zaistnienie naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela.

Jakkolwiek na podstawie art. 15 § 3e u.p.e.a. wydano rozporządzenie w sprawie danych zawartych w upomnieniu, które w § 2 pkt 3 wskazuje, że upomnienie powinno zawierać m.in. znany wierzycielowi numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) zobowiązanego, to jednak brak numeru PESEL w treści upomnienia doręczonego stronie skarżącej nie dyskwalifikuje tego dokumentu, ani też jego znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym. Zauważyć bowiem trzeba, że upomnienie stanowi wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, przypomnienie wykonanie tego obowiązku i wezwanie do dobrowolnego jego wykonania (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1170/23). Jeżeli przy tym podnieść, że strona skarżąca nie kwestionuje faktu doręczenia jej upomnienia, a co więcej, że numer PESEL był znany wierzycielowi, co znajduje swoje potwierdzenie w jego zamieszczeniu w tytule wykonawczym, to nie ma podstaw, aby zasadnie można było podważać brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia oraz jego skuteczność.

Za chybiony uznać należało również uznać sformułowany w pkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a.

Strona skarżąca wskazuje na naruszenie art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organ I i II instancji i brak wezwania do poprawnego wskazania zarzutów. Czyni to przy tym w kontekście możliwości zastosowania, na mocy odesłania z art. 18 u.p.e.a., art. 64 § 2 k.p.a.

Po pierwsze, procedura wyjaśnienia wątpliwości, co do stanowiska strony skarżącej wyrażonego w zarzutach ma uzasadnienie wyłącznie wówczas, gdy z przedłożonego pisma procesowego, nie można w sposób dostatecznie precyzyjny wywieść sensu żądania i jego podstawy prawnej. Będzie więc tak wtedy, gdy np. zakwalifikowanie stanowiska strony wskazuje na możliwość przypisania danego naruszenia pod różne podstawy zarzutów opisanych w art. 33 § 2 u.p.e.a., choć w tym przypadku organ nadal może ocenić dany zarzut z perspektywy wszystkich "zbiegających się" podstaw prawnych wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Procedura wyjaśnienia wątpliwości będzie też uzasadniona, jeżeli twierdzenia strony są w sposób oczywisty niejasne. Dopiero wówczas można mówić o zaktualizowaniu się obowiązku organu do wezwania strony do wyjaśnienia wątpliwości w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2215/23).

Po drugie, bez znaczenia w sprawie pozostaje powoływana przez stronę konieczność wezwania jej do sprecyzowania (poprawienia) zarzutów. Jakkolwiek strona słusznie wskazuje, że katalog zarzutów jest katalogiem zamkniętym, tym niemniej nie dostrzega, że złożyła zarzuty, które mogły być odczytane przez organ jako dotyczące: wykonania obowiązku (poddanie się badaniom kwalifikacyjnym), określenia obowiązku niezgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy, czy też wskazała na brak wykonalności obowiązku wynikający z niewykluczenia przez lekarza przeciwwskazań do szczepienia i nieułożenia indywidualnego kalendarza szczepień. W kontekście tego powołała się również na naruszenie art. 29 § 2 u.p.e.a. negując działania organu egzekucyjnego i wady samej egzekucji.

Strona nie dostrzega jednak różnicy pomiędzy niezasadnością jasno sformułowanego zarzutu (nawet oczywiście błędnego), a niejasnością zarzutu, wymagającego doprecyzowania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a przez to nienadającego się na danym etapie do rozpoznania. To więc, że w ramach zarzutu żądała np. weryfikacji działań organu egzekucyjnego, co nie mieści się w żadnej z podstaw wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a., nie stanowiło o obowiązku wzywania jej do uzupełnienia braków formalnych zarzutów poprzez ich sprecyzowanie, bo taki nie występował. Jeszcze raz należy wyjaśnić, że czym innym jest zarzut niejasny, a czym innym niezasadny (nawet w sposób oczywisty). Z tym drugim mamy do czynienia także wtedy, gdy strona wskazuje jako zarzut stan, który w ogóle nie mieści się w żadnej z podstaw prawnych wskazanych w art. 33 § 2 u.p.e.a.

Konkludując, czynienie organom i WSA zarzutu niewłaściwego zrekonstruowania i odczytania sensu żądania strony, a następnie poddania takiego ustalenia ocenie, nie jest zasadne.

Niezasadny jest także sformułowany w pkt 2 lit. c petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 6 lit. d u.p.e.a.

Według autora skargi kasacyjnej, brak było wymagalności obowiązku, bowiem nie wykluczono przeciwwskazań do obowiązkowych szczepień ochronnych.

Podzielając w tym względzie wyjaśnienia organów, słusznie zaakceptowane przez WSA, należy krótko wskazać, że skarżąca przedstawiła zaświadczenia o odroczeniu szczepień ochronnych na okres trzech miesięcy, a po określonych okresach nie poddała dziecko szczepieniu. Warto podkreślić, że zaświadczenia zostały wydawane w okresach około roku, w związku z tym, zdaniem NSA postawiony zarzut jest niezasadny.

Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje prawa pacjenta (tu rodzica małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest przeciwwskazań. Jest to działanie w interesie ogółu. Jedynie więc w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.ch.).

To więc na rodzicu małoletniego dziecka (opiekunie prawnym) spoczywa prawny obowiązek, wynikający wprost z ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2216/23). Akta administracyjne sprawy nie zawierają przy tym żadnego uznanego prawem i wydanego przez uprawnionego lekarza dokonującego kwalifikacji, zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.

Zdaniem NSA, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. zauważyć trzeba, że powyższy przepis, mający charakter normatywny, wyraża zasadę dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do uznania, że powyższa zasada została naruszona konieczne jest wykazanie, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji nie było działaniem merytorycznym. Nie chodzi bowiem o to, aby organ odwoławczy dokonał wyłącznie kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz o to, aby rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w wyniku przeprowadzenia postępowania merytorycznego w taki sposób, aby po raz kolejny (drugi) oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a więc jest działaniem merytorycznym. Zarzut naruszenia ww. przepisu mógłby zatem zasługiwać na uwzględnienie np. w sytuacji gdyby organ odwoławczy pominął istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne, nie orzekł o całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, bądź też nie uwzględnił zmian w stanie prawnym i faktycznym, jakie zaszły w okresie od wydania decyzji pierwszej instancji.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on być zastosowany wyłącznie w sytuacji, gdy w toku postępowania przed organem odwoławczym zachodzi konieczność uzupełnienia zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. Zaznaczyć przy tym należy, że postępowanie to ma postać postępowania uzupełniającego. Nie może ono zatem prowadzić do zgromadzenia istotnej części materiału dowodowego wyłącznie w postępowaniu odwoławczym.

Zaskarżone postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego spełnia wszystkie opisane wyżej przesłanki uzasadniające uznanie go za rozstrzygnięcie w pełni merytoryczne, wydane po dwukrotnym przeprowadzeniu postępowania. Dokonana analiza ww. postanowienia wskazuje, że organ w sposób wystarczająco wyraźny i precyzyjny odniósł się do wszystkich zasadniczych twierdzeń strony podniesionych nie tylko w zażaleniu, ale także na wcześniejszym etapie postępowania. Ocena organu odwoławczego zaskarżonego postanowienia nie pozostawia więc wątpliwości, że rozstrzygnięto sprawę w jej całokształcie. Organ drugiej instancji nie ograniczył się do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponownie rozpoznał sprawę administracyjną, ustalając stan faktyczny sprawy na podstawie rozważonych wszechstronnie i ocenionych dowodów oraz wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W świetle tak postawionego i uzasadnionego zarzutu uznać trzeba, że brak jest podstaw, aby uznać, że w postępowaniu przed organem odwoławczym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania odwoławczego.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.ch., należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do uchylania się przez skarżącego rodzica małoletniego dziecka od obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym oraz podważania w skardze kasacyjnej istnienia tego obowiązku oraz jego wymagalności.

Odnosząc się do wskazanych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że normy prawne objęte zarzutami skargi kasacyjnej były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który przywołanym również przez Sąd I instancji wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 909) stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok. Komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.

Powyższy wyrok TK nie zmienia jednakże zapatrywania na niniejszą sprawę. Jakkolwiek Trybunał wskazał, że komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy oraz zaznaczył, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy treść obowiązku jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego, to także dostrzegł, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu Trybunał zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Trybunał stwierdził, że minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych. Sugestią Trybunału skierowaną do ministra właściwego do spraw zdrowia było uregulowanie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia.

Co istotne Trybunał wyraźnie wskazał w uzasadnieniu cyt. wyroku, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym i dlatego - jak zaznaczył Trybunał - konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku. Z tych przyczyn Trybunał uznał, że zasadne jest określenie w wyroku innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów we wskazanym zakresie jako niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz.U. 2023 r. poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego, upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.

Omawiany wyrok TK został wykonany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. poz. 2077). W załączniku nr 1 do rozporządzenia wskazano termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych.

Zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu - w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004 Nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 87/18 i powołane w nim orzeczenia).

Podkreślenia wymaga, że regulacja objęta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 dotyczy szczególnie istotnej ze względów społecznych i medycznych kwestii zapobiegania chorobom zakaźnym. Prawidłowa realizacja szczepień ochronnych zapewnia wysoki odsetek osób posiadających odporność przeciw chorobom zakaźnym, a tym samym zmniejsza ryzyko szerzenia się tych chorób. Na powyższe okoliczności zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny wyjaśniając, że cyt. wyrok nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów wynika z konieczności zapewnienia ciągłości obowiązkowych szczepień.

Ewentualne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie mogą być stosowane zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy, których termin utraty mocy obowiązującej odroczono, byłoby równoznaczne z akceptacją postaw rodziców niezgłaszających się na szczepienia ochronne dzieci, choć szczepienia te w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są obowiązkowe i istnieje konieczność zapewnienia ich ciągłości. Podkreślenia wymaga, że takie stanowisko Trybunału jest wyrazem ochrony nadrzędnych chronionych konstytucyjnie wartości, jak: ochrona zdrowia publicznego oraz zwalczanie chorób zakaźnych, o których stanowi art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Trybunał w pkt II. tezy do cyt. wyroku stwierdził, że: "Przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej". Z powyższego wynika, że te zakwestionowane przepisy mają zastosowanie do przeszłych stanów faktycznych i prawnych, gdy postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i prowadzone w okresie do utraty ich mocy obowiązującej z dniem 12 listopada 2023 r. Trybunał w cyt. wyroku upoważnił organy i sądy do stosowania zakwestionowanych przepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzenia z 2011 r. w zakresie, w jakim pozwalają one na ustalenie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, na podstawie PSO na dany rok, ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Co istotne odmowa zastosowania zakwestionowanych przepisów, szczególnie wobec odroczenia przez Trybunał utraty ich mocy, spowodowałaby zakłócenie procesu wykonywania obowiązkowych szczepień ochronnych.

Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – mając na uwadze materię objętą niniejszym postępowaniem, w tym wskazaną w wyroku TK potrzebę zapewnienia ciągłości realizacji szczepień ochronnych, jak również utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów z dniem 12 listopada 2023 r. - Sąd w składzie obecnie orzekającym doszedł do przekonania, że obowiązek wykonania szczepienia ochronnego w rozpoznawanej sprawie był wymagalny.

Dodać należy, że składowi sądu rozpatrującemu niniejszą sprawę znane jest także stanowisko odmienne prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w innych tego rodzaju sprawach (wyroki NSA z dnia: 15 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1307/23; 4 lipca 2024 r. sygn. akt: II GSK 2215/23, II GSK 2217/23, II GSK 2214/23, II GSK 2216/23; 9 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2029/23 i II GSK 2129/23; 20 sierpnia 2024 r., sygn. akt: II GSK 2134/23, II GSK 2021/23, II GSK 2024/23, II GSK 554/24, II GSK 931/24, II GSK 2017/23, II GSK 2288/23), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie wyrażanych tam poglądów nie podziela, ze względów wyżej przedstawionych.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną.