Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 625/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 184, art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 409/24 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie z 18 marca 2024 r. w sprawie ze skargi D. C. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr WOA.7722.42.2024.ASt w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 409/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie z 18 marca 2024 r. nr PINB.5140.5.2024.JG w sprawie ze skargi D. C. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2024 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniu wskazano, że D. C., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z 29 kwietnia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie z 18 marca 2024 r., wstrzymujące budowę budynku hali – prowadzonej na terenie działki nr ..., położonej przy ul. B. C. w M., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (pkt 1); nakazujące inwestorowi zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich (pkt 2); informujące o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia wniosku o legalizację budowanego bez pozwolenia obiektu, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 49d ustawy Prawo budowlane). W postanowieniu organu I instancji znalazło się także pouczenie, że w przypadku wniesienia zażalenia na wskazane postanowienie, trzydziestodniowy termin do złożenia wniosku o legalizację biegnie od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne; wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizację.

Jednocześnie w treści skargi skarżący zwrócił się o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji z 18 marca 2024 r. w całości, przez organ II instancji, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania wskazanych postanowień przez Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ww. ustawy.

Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania skarżący podniósł, że konieczność wstrzymania budowy obiektu tymczasowego służącego obsłudze budowy grozi skarżącemu znaczną szkodą majątkową. Skarżący argumentował, że nie tylko wskutek wstrzymania robót nie będzie mógł zakończyć budowy i rozpocząć przechowywania materiałów budowlanych, ale będzie zmuszony do wynajęcia przestrzeni magazynowej do przechowywania materiałów budowlanych, urządzeń i sprzętów niezbędnych do zrealizowania pozwolenia na budowę z 15 czerwca 2023r., a także pokryć koszty transportu, co już dziś skarżący szacuje na ponad 50.000 zł. Skarżący nie ma aktualnie żadnej innej przestrzeni magazynowej, w której mógłby przechowywać materiały budowlane, co powoduje konieczność ponoszenia kosztów najmu. W ocenie skarżącego, biorąc pod uwagę grożące mu konsekwencje w przypadku długotrwałego wstrzymania robót związanych z budową budynku tymczasowego, koniecznym i uzasadnionym jest wstrzymanie wykonania obu zaskarżonych postanowień, tym bardziej, że dopiero po zakończeniu budowy inwestor realnie będzie mógł wykazać sposób wykorzystania budynku na cele związane z obsługą trwającej budowy.

W aktach administracyjnych znajduje się postanowienie organu II instancji z 10 czerwca 2024 r. odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że należy mieć na względzie, że objęte przedmiotem wniosku skarżącego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy sprawy i jej nie załatwia. Innymi słowy, jego wstrzymanie nie jest możliwe na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ dopiero wydanie takiego postanowienia uruchamia tryb postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. W innym wypadku wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych byłoby przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w sprzeczności z regulacją Prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (por. postanowienia NSA: z 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 448/20; z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OZ 683/22; z 11 maja 2023 r., sygn. akt II OZ 256/23; z 6 lipca 2023 r., sygn. II OZ 401/23).

Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane jest kilkuetapowe. Pierwszym jest ustalenie, że obiekt budowlany został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia, zaś kolejnym jest natomiast ocena czy obiekt można zalegalizować. Gdy są spełnione obie te przesłanki w następnej kolejności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. W dalszej kolejności to strona decyduje, czy w związku z wstrzymaniem budowy korzysta z procedury legalizacyjnej i przedkłada dokumenty niezbędne do legalizacji (por. postanowienie NSA z 8 lutego 2024 r., sygn. akt II OZ 50/24).

Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że skarżący powołując się na szkodę spowodowaną wstrzymaniem prac budowlanych, nie wykazał należycie, aby wykonanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji mogło spowodować następstwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja służąca uprawdopodobnieniu spełnienia się przesłanki z ww. przepisu musi być dokładna i wyczerpująca, gdyż jest podstawą ustaleń faktycznych, pozwalających sądowi na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Informacja w tym zakresie powinna być kompletna, zawierająca konkretne dane, obrazujące realną sytuację finansową i majątkową wnioskodawcy. Dla wykazania następstw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo twierdzenie wnioskodawcy lub sam wniosek złożony w skardze. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek ze wskazanego przepisu sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń oraz dokumentacji, które mogłyby je uprawdopodobnić. Takich dokumentów świadczących o wysokości podniesionej przez skarżącego szkody w wysokości ponad 50.000 zł w związku z wstrzymaniem prac budowlanych, jak również dokumentów obrazujących swoją aktualną sytuację finansową i majątkową, skarżący nie przedstawił do wniosku o objęcie ochroną tymczasową. Z całokształtu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynikają okoliczności przemawiające za uwzględnieniem przedmiotowego wniosku.

Sąd podkreślił nadto, iż na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności samej skargi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na względzie treść art. 61 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił wstrzymania wykonania wskazanych na wstępie postanowień organu I i II instancji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. C. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez:

a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu I i II Instancji na podstawie cytowanego przepisu, bowiem stanowiłoby to przyzwolenie na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowalnej, podczas gdy w ocenie strony skarżącej jest to dopuszczalne, a czasowe wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia nie stoi w sprzeczności z regulacją Prawa Budowlanego, bowiem stanowi jedynie ochronę tymczasową, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy;

b) niewstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, w sytuacji wykazania przez skarżącego niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody majątkowej i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;

c) odmowę wstrzymania wykonania postanowienia bez przeanalizowania faktycznej wysokości grożącej mu szkody majątkowej, w sytuacji gdy okoliczności wskazane przez skarżącego we wniosku nie były dla Sądu wystarczające;

- naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego jej rozpoznania, oraz o zasądzenie od organu, na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że w ocenie skarżącego wykonanie postanowienia organu I instancji, jak i postanowienia organu II Instancji, grozi mu znaczną szkodą majątkową bowiem, skarżący nie tylko wskutek wstrzymania robót nie będzie mógł zakończyć budowy i rozpocząć przechowywania materiałów budowlanych, ale będzie zmuszony do wynajęcia przestrzeni magazynowej dla przechowywania materiałów budowlanych, urządzeń i sprzętów niezbędnych do zrealizowania pozwolenia na budowę Starosty Koszalińskiego. Koszty przechowania materiałów budowlanych, oraz transportu ich do wynajętego magazynu już w miesiącu maju 2024 r. szacowane były przez skarżącego na kwotę przekraczającą 50.000,00 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.

Wbrew zarzutom zażalenia, Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący nie wskazał okoliczności, które świadczyłyby o tym, że wykonanie zaskarżonego postanowienia spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miało to, że przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku hali, nakazano zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób postronnych oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu, jak i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz zasadach jej obliczania. Wstrzymanie budowy miało zatem związek ze stwierdzeniem, że obiekt realizowany jest bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkowało zastosowaniem art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3-5 i art. 48a Prawa budowlanego. Zatem wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych skutkowałoby dalszym prowadzenie prac, mimo wszczętego postępowania legalizacji samowoli budowlanej. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że udzielenie ochrony tymczasowej w takiej sytuacji stałoby w sprzeczności z regulacją prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (por. postanowienia NSA z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II OZ 1007/18; z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OZ 228/22).

Dodać również należy, że w postanowieniu organu pierwszej instancji wskazano, iż "biorąc pod uwagę gabaryty obiektu, lekką konstrukcję, oraz niezwykle gwałtowne nieprzewidywalne wiatry nadmorskie, zagrożenie o którym mowa w ust. 2 art. 48 występuje. Dopiero na etapie legalizacji będzie możliwość sprawdzenia i wykazania czy konstrukcja hali objętej niniejszym postępowaniem spełnia wymogi niezbędne dla występującej tu strefy obciążenia wiatrem."

Zatem rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania Sąd musiał mieć na uwadze skutki jakie mogą wystąpić gdyby wstrzymano wykonanie zaskarżonego postanowienia a inwestor realizowałby obiekt budowlany, który może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Zauważyć również trzeba, że przesłanką do uwzględnienia wniosku w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mogły być nieudokumentowane twierdzenia skarżącego o ewentualnej szkodzie związanej z kosztami przechowania materiałów budowlanych, oraz transportu ich do wynajętego magazynu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że powołane przez stronę skarżącą okoliczności, nie stanowiły uprawdopodobnienia istnienia warunków do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W konsekwencji orzeczono o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

6