Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 413/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 1 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 1 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 28 czerwca 2022 r. (znak: [...]), którym organ ustalił dla T. R. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] złotych związaną z legalizacją zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] w obr. ewid. P. , będącej jego własnością. Organ postanowił ponadto, że wymierzoną opłatę legalizacyjną należy uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 1 lutego 2022 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) wpłynęło żądanie z dnia 28 stycznia 2022 r. Stowarzyszenia "M. " (dalej jako skarżący) reprezentowanego przez J. K., wszczęcia postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] (przed podziałem działka nr [...]).

Pismem z dnia 2 lutego 2022 r., znak: [...] organ zawiadomił, iż w dniu 10 lutego 2022 r. zostanie przeprowadzona uzupełniająca kontrola w sprawie wszystkich obiektów nieobjętych pozostałymi kontrolami znajdujących się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...], [...], [...] w obrębie ewid. P. , będącej własnością T. R.. W wyznaczonym terminie pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne.

PINB pismem z dnia 28 lutego 2022 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności i prawidłowości użytkowania budynku gospodarczego znajdującego się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. ewid. P. . Organ ustalił, że inwestor nie występował ze zgłoszeniem na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] w P. .

Postanowieniem z dnia 04 kwietnia 2022 r., znak: [...], PINB wstrzymał T. R. użytkowanie budynku gospodarczego znajdującego się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. P. oraz nałożył na ww. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 20 czerwca 2022 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów.

W dniu 21 czerwca 2022 r. do PINB wpłynęło pismo T. R. informujące o wykonaniu nałożonego obowiązku i przedkładające organowi I instancji stosowne dokumenty.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r., znak: [...] PINB ustalił dla T. R. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] złotych związaną z legalizacją zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny znajdującego się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. ewid. P. .

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na przebieg postępowania w sprawie. Podał następnie, że w wyniku kontroli ustalono, że na działce nr [...] (przed podziałem [...]) w obr. ewid. P. , znajduje się budynek gospodarczy, który został wykonany na podstawie decyzji Starosty S. o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego znak [...] z dnia 24 lipca 2003 r. oraz oddany do użytku na podstawie zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 18 maja 2021 r.

W świetle ustalonego stanu faktycznego PINB uznał, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej jako p.b.), zatem należało zastosować art. 71a ust. 1 p.b. W związku ze sprawdzeniem wykonania nałożonego na inwestora obowiązku do przedłożenia wymaganych dokumentów PINB zastosował art. 71a ust. 2 p.b. i wskazał, że w niniejszym postępowaniu opłata legalizacyjna wynosić będzie [...] złotych, bowiem legalizowana zmiana sposobu użytkowania obiektu z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny podlega kategorii III, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) - 2 i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) 1.

Pismem z dnia 12 lipca 2022 r. Wojewoda W. poinformował organ I instancji o uiszczeniu przez T. R. opłaty legalizacyjnej.

Zażalenie z zachowaniem ustawowego terminu na postanowienie PINB z 28 czerwca 2022 r. w przedmiocie legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce [...] w P. złożyło Stowarzyszenie "M. ". Stowarzyszenie podało, że żąda jego wstrzymania, a następnie uchylenia, bowiem zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego w sprawie nie może być mowy o żadnej samowolnej zmianie sposobu użytkowania. Dalej Stowarzyszenie wskazało, że aby doszło do zmiany sposobu użytkowania musiały być wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny. Wyjaśnić należało zatem – w ocenie skarżącego - czy:

- wykonane roboty wymagały pozwolenia na budowę,

- może wymagały tylko zgłoszenia,

- może w ogóle nie podlegały te roboty jakiejkolwiek reglamentacji.

Brak powyższego ustalenia jest podstawowym brakiem w prowadzonej do tej pory procedurze. Przy czym podkreślono, że procedura naprawcza musi być adekwatna do rodzaju działań inwestora. Żalące się Stowarzyszenie podało w wątpliwość, czy budynek gospodarczy został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę, czy też może z istotnymi odstępstwami oraz czy zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy; być może inwestor wybudował w istocie budynek w warunkach samowoli budowlanej.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 28 czerwca 2022 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny jednorodzinny na działce nr ewid. [...] w P. .

Skargę na powyższe postanowienie WWINB z 23 sierpnia 2022 r. wniosło Stowarzyszenie "M. " reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika i domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 28 czerwca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt: IV SA/Po 602/22 uchylił postanowienie organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że brak jest pełnego materiału dowodowego w oparciu, o który organy wnioskują, że doszło do faktycznej zmiany sposoby użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny i wskazał, że w tym zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy. W ocenie orzekającego wówczas Sądu organ odwoławczy posiłkując się dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a. powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji w niezbędnym zakresie, z którego bez wątpliwości wynikać będzie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

Podsumowująco Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien w pierwszej kolejności poczynić i udokumentować ustalenia co do poprzedniego stanu budynku gospodarczego, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń jednoznacznie rozstrzygnąć, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny poprzez faktyczną zmianę sposobu użytkowania, czy też wykonano roboty budowlane wymagające odpowiedniej kwalifikacji w świetle przepisów prawa budowlanego. Jeżeli potwierdzone zostanie, że zasadnie organ I instancji prowadził postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania organ odwoławczy podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie, gdy po uzupełnieniu materiału dowodowego dojdzie do innym wniosków, organ zobowiązany będzie uwzględnić cały zgromadzony materiał dowodowy i na jego podstawie rozpatrzyć ponownie sprawę.

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy WWINB postanowieniem z dnia 1 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 28 czerwca 2022 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w związku z brakiem rysunków, rzutów, czy przekrojów budynku gospodarczego w projekcie nie można dokonać oceny i porównać stanu istniejącego z projektem (poza wymiarami i usytuowaniem). Wobec tego nie można też – zdaniem organu II instancji – wykazać, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny, ponieważ jak to z kolei wynika z ustaleń organu I instancji "projektowane wymiary w rzucie ogólnym różnią się od wymiarów zewnętrznych w rzeczywistości najprawdopodobniej z uwagi na fakt dołożenia przez inwestora styropianu, aby docieplić przedmiotowy budynek, są to prace, które nie wymagają zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę przy tego typu budynkach (...)". WWINB podkreślił przy tym, że inwestor zgłosił do użytkowania budynek gospodarczy. Jednocześnie organ ten wskazał, iż z ustaleń PINB wynika, że inwestor nie wykonał żadnych dodatkowych robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, tzn. budynek od początku został wykonany w takim zakresie konstrukcyjnym w jakim jest teraz, zachowując takie same parametry techniczne, wszystkie otwory okienne oraz drzwiowe, jak również ścianki nośne oraz działowe oddzielające poszczególne pomieszczenia funkcjonalne. Wobec tego organ odwoławczy przyjął, że ostatnim legalnym sposobem użytkowania był budynek gospodarczy.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że na działce nr [...] (przed podziałem [...]) został legalnie wzniesiony budynek gospodarczy, którego funkcja została przez właściciela zmieniona na budynek mieszkalny jednorodzinny – o czym świadczy wyposażenia obiektu budowlanego udokumentowane m.in. na zdjęciach. Tym samym – w ocenie WWINB – bezsprzecznym pozostaje fakt, że dokonując zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny doszło do zmiany sposobu użytkowania, a tym samym zmienione zostały warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego i higieniczno-sanitarne.

WWINB uzasadnił, że inne są warunki techniczne dla budynków jednorodzinnych, a inne dla budynków gospodarczych. Zgodnie z § 97 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: rozporządzenie MI) przewiduje m.in. "że wysokość pomieszczenia technicznego i gospodarczego nie powinna być mniejsza niż 2 m, jeżeli inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań" zaś § 98 rozporządzenia MI wskazuje jakie podłogi oraz instalacje i urządzenia elektryczne powinny być zastosowane w pomieszczeniu gospodarczym. Natomiast warunki techniczne jakie powinien spełniać budynek mieszkalny, który posiada pomieszczenia przeznaczona na pobyt ludzi zostały przez ustawodawcę określone m.in. w § 45 (dotyczy zaopatrzenia w wodę do spożycia i do celów przeciwpożarowych) § 57 (odpowiednie oświetlenie dzienne), § 72 ust. 1 (wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 73 (poziom podłogi) czy § 77 (warunku techniczne pomieszczenia higienicznosanitarnego) rozporządzenia MI. Na tej podstawie organ odwoławczy wywiódł, że poprzez zmianę sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego.

Kolejno organ odwoławczy wskazał, że w przypadku dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie znajduje art. 71a p.b., który prawidłowo zastosował PINB, wobec ustalenia, iż inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny bez dokonania zgłoszenia.

Zdaniem WWINB, organ I instancji poprawnie zastosował przepis art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. i w dniu 04 kwietnia 2022 r. wydał postanowienie, znak: [...], którym wstrzymał użytkowanie spornego budynku gospodarczego oraz nałożył obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie szczegółowo określonej dokumentacji o której mowa jest w art. 71 ust. 2 pr. bud. Zobowiązany zaś przystąpił do procesu legalizacyjnego i przedłożył żądane dokumenty, wobec czego PINB zastosował art. 71a ust. 2 p.b..

W odniesieniu do zarzutów zażalenia podnoszonych przez Stowarzyszenie "M. ", a które również zostały wskazane przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt: IV SA/Po 602/22, organ odwoławczy wyjaśnił, iż aby doszło do zmiany sposobu użytkowanie w danym obiekcie budowlanym inwestor nie musi wykonywać żadnych robót budowlanych. Z takim poglądem można się spotkać w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt: II OSK 2514/14, jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/G1 956/18, który wskazał, że "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w obiekcie, lecz także faktyczną zmianą sposobu użytkowania.". Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt: II OSK 3220/17 [LEX nr 2443631] w tezie I wskazał, iż "Do zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. dochodzi nie tylko na skutek przeprowadzenia robót budowlanych w budynku, lecz także na skutek faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku. Działalność tego rodzaju może bowiem sama w sobie doprowadzić do konieczności wprowadzenia zmian zapewniających dalsze jego bezpieczne użytkowanie. ".

Końcowo WWINB wskazał, że w jego ocenie organ I instancji prawidłowo obliczył opłatę legalizacyjną za dokonaną samowolną zmianę sposobu użytkowania - tj. zmianę sposobu użytkowania obiektu gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Ponadto, zdaniem organu II instancji PINB w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo określił termin wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz wskazał jakiemu podmiotowi należy uiścić orzeczoną opłatę legalizacyjną (art. 59g ust. 2 w związku z art. 71a ust. 3 p.b.).

Skargę na powyższe postanowienie WWINB z 01 czerwca 2023 r. wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie "M. " reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie, a także uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 28 czerwca 2022 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postepowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Skarżący podniósł, że WWINB nie zrealizował wszystkich zaleceń z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2022 r. W szczególności skarżący wskazał, że organ II instancji zignorował to zalecenie Sądu, które mówiło o konieczności poczynienia i udokumentowania ustaleń co do poprzedniego stanu budynku gospodarczego. Zdaniem skarżącego WWINB lakonicznie stwierdził, iż "w związku z brakiem rysunków, rzutów, czy przekrojów budynku gospodarczego w projekcie nie można dokonać oceny i porównać stanu istniejącego z projektem (poza wymiarami i usytuowaniem)." Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił czy projekt będący w jego dyspozycji był zdekompletowany, czy też zatwierdzony projekt był już niekompletny, a także jakim projektem dysponował WWINB badając przedmiotową sprawę.

Ponadto skarżący podniósł, że w dniu wydania decyzji Staroty S. o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego nr [...] tj. w dniu 24 lipca 2003 r. obowiązywało już Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (weszło w życie w dniu 11.07.2003 r.), zaś z § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia jednoznacznie wynika, że projekt budowlany sporządza się w 4 egzemplarzach z przeznaczeniem: 1 egz. do archiwum właściwego organu nadzoru budowlanego, 1 egz. dla organu wydającego pozwolenie na budowę, 2 egz. dla inwestora.

W ocenie skarżącego WWINB powinien wyjaśnić, czy projekt, który był w dyspozycji organu nadzoru budowlanego jest taki sam, jak projekt, który posiada organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika bowiem, zdaniem skarżącego, aby WWINB zwrócił się do Starosty S. o egzemplarz przeznaczony dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania T. R. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik odniósł się do zarzutów skargi uznając je za nieuzasadnione, a także z ostrożności wskazał, że brak dokumentacji tj. "zarówno jej nieposiadanie przez inwestora, jak i brak tej dokumentacji w archiwach organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, nie może automatycznie przesądzać o uchyleniu decyzji obu instancji". W ocenie uczestnika WWINB podjął niezbędne działania zmierzające do pozyskania materiału dowodowego w sprawie, na podstawie którego wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności samej skargi wskazać należy, przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności postanowienia W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2023 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 28 czerwca 2022 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji WWINB, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.)

Przechodząc do rozważań nad zasadnością niniejszej skargi wskazać w pierwszej kolejności należy, że w przedmiotowej sprawie wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 602/22).

Przypomnienia wymaga, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno akceptacje, jak i krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za prawidłowe, bądź za błędne. W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są, co do zasady, związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153). Zdaniem orzekającego Sądu żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, a w konsekwencji wskazania i oceny prawne zawarte w poprzednim wyroku WSA pozostają aktualne i wiążące, i to zarówno dla organów obu instancji, jak i Sądu w niniejszym składzie.

W oparciu o analizę zgromadzonych w sprawie dokumentów, Sąd poprzednio rozpoznający sprawę doszedł do przekonania, że brak jest jednoznacznego materiału dowodowego na poparcie kluczowego ustalenia dotyczącego okoliczności związanych ze zmianą sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. W ocenie Sądu zebrany wówczas materiał dowodowy był niewystarczający do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy, a w konsekwencji wymagał uzupełnienia. W szczególności Sąd ten wskazał, że z akt sprawy nie wynika, jak wyglądał wybudowany legalnie i oddany do użytkowania budynek gospodarczy, a więc należało w pierwszej kolejności ustalić w jaki sposób dokonano zmiany sposobu użytkowania porównując aktualny stan budynku i jego wyposażenie w instalacje i układ pomieszczeń do pierwotnego stanu wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego budynku gospodarczego i dokonując oceny ewentualnych przeróbek, czy też robót budowlanych, jeżeli je przeprowadzono.

Dalej Sąd podkreślił, że do akt niniejszej sprawy nie załączono decyzji Starosty S. z 24 lipca 2003 r., a zwłaszcza projektu budowanego pozwalającego dokonać porównania budynku gospodarczego z aktualnym stanem budynku mieszkalnego i oceny zakresu ewentualnych robót budowlanych związanych ze zmiana sposobu użytkowania na budynek mieszkalny. W świetle zebranych akt sprawy, niewystarczające było – zdaniem orzekającego wówczas Sądu - samo ustalenie, że skoro pozwolenie na budowę dotyczyło budynku gospodarczego, to zmiana sposobu użytkowania na budynek mieszalny nastąpiła poprzez wyposażenie tego budynku pozwalające na jego użytkowanie o funkcji mieszkalnej. Dane na ten temat mają fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną.

W sposób niebudzący wątpliwości rozpoznający uprzednio sprawę Sąd wskazał, by przy jej ponownym rozpoznaniu przez organ odwoławczy poczyniono i udokumentowano ustalenia faktyczne w oparciu o przydatną dokumentację, chociażby w postaci projektu budowlanego budynku gospodarczego. Dopiero bowiem z uwzględnieniem treści tych dokumentów – w ocenie orzekającego wówczas Sądu - możliwe będzie podjęcie decyzji co do dalszego kierunku postępowania.

Wobec związania poprzednim wyrokiem WSA w Poznaniu, orzekający w niniejszym składzie Sąd musiał dokonać oceny, czy w sprawie zrealizowane zostały wskazania z wiążącego wyroku. Wskazać więc należy, że postanowieniem z dnia 20 lutego 2023 r. organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Pismem z dnia 27 lutego 2023 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. z prośbą o "wypożyczenie akt sprawy tj. całego projektu budowlanego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 24.07.2003 r. znak [...]" W uzupełnionych aktach sprawy znajdują się: dokumentacja fotograficzna spornego budynku wykonana podczas kontroli w dniu 10 lutego 2022 r., projekt zagospodarowania terenu, decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 09 czerwca 2003 r., decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 24 lipca 2003 r, protokół z kontroli z dna 15 marca 2023 r. oraz wiadomość e-mail z dnia 10 marca 2023 r., za pośrednictwem której T. R. przesłał prywatne zdjęcia dokumentujące budowę spornego budynku.

Pismem z dnia 23 marca 2023 r. PINB dokonał analizy zebranego materiału dowodowego wskazując w szczególności, że wypożyczył oryginał dokumentacji technicznej z zasobów archiwalnych Starostwa Powiatowego w S., w skład której wchodzą: projekt budowlany domu mieszkalnego, parterowego, wolnostojącego, dokumentacja techniczna projektu budynku mieszkalnego i gospodarczego jak również obliczenia statyczne oraz oryginał decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]. PINB wyjaśnił, że brak jest kopii powyższego projektu wraz z pozwoleniem na budowę w zasobach Inspektoratu, a więc w obiegu są jedynie dwa oryginalne egzemplarze projektu w posiadaniu Starosty S. oraz inwestora.

Z analizy akt sprawy dokonanej przez orzekający Sąd wynika jednak, że wśród dokumentów przekazanych przez organ I instancji nie ma dokumentacji technicznej projektu budynku mieszkalnego i gospodarczego, na którą powołuje się PINB w swojej analizie (nie są nią w szczególności projekty zagospodarowania). Również WWINB posiadał wiedzę o wskazanym braku, a wniosek ten Sąd wyprowadza z notatki służbowej z dnia 15 maja 2023 r. sporządzonej przez pracownika organu II instancji, w której to potwierdzono, że w przesłanych dokumentach tj. w projekcie budowlanym brak jest rzutów, przekrojów, które dotyczą spornego budynku gospodarczego, pomimo że decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] obejmuje budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Choć taki stan rzeczy został zaakceptowany przez WWINB, to jednak – w ocenie Sądu – nie zasługuje on na aprobatę. Braki w dokumentacji nie mogą ujść uwadze Sądu zwłaszcza, że o potrzebie pozyskania projektu budowlanego budynku gospodarczego wypowiadał się już wcześniej WSA w Poznaniu. Mając na uwadze powyższe niemożliwym było stwierdzenie zrealizowania już przynajmniej tego ze wskazań zawartych w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r., które mówiło o konieczności poczynienia i udokumentowania ustaleń faktycznych w oparciu o przydatną dokumentację, "chociażby w postaci projektu budowlanego budynku gospodarczego". Z uzasadnienia cytowanego wyroku jednoznacznie wynika, że istotnym dowodem dla porównania budynku gospodarczego objętego wydanym w 2003 r. pozwoleniem na budowę z jego aktualnym stanem i oceny zakresu ewentualnych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jest właśnie projekt budowlany. Stąd wypływa wniosek, że organ II instancji zignorował wskazania z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2022 r., nie wyjaśniając wskazanej wyżej rozbieżności. Analiza uzupełnionych akt sprawy doprowadziła więc Sąd do konstatacji, że nie zostały zrealizowane wszystkie wskazania z prawomocnego wyroku, który zapadł poprzednio w sprawie.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy WWINB, wbrew wytycznym zawartym w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu, nie pozyskał projektu budowlanego budynku gospodarczego, nie ustalił też jego pierwotnego stanu w inny, udokumentowany i rzetelny sposób. Organ odwoławczy poprzestał na wyjaśnieniach zawartych w piśmie PINB z dnia 23 marca 2023 r., nie podejmując dalszych działań w celu prawidłowego zrealizowania wskazań z wiążącego ten organ wyroku.

Na marginesie Sąd wskazuje, że zarówno Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), jak i powoływane przez skarżącego Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906), są spójne w zakresie, w jakim nakazują sporządzenie dwóch egzemplarzy projektu budowlanego z przeznaczeniem dla inwestora. Posiadanie dokumentu projektu budowlanego jest więc obowiązkiem nie tylko organów, ale także inwestora (art. 63 p.b.). W toku postępowania organy nie zwróciły się jednak do inwestora o złożenie projektu budowlanego budynku gospodarczego. Z pisma uczestnika postępowania z dnia 24.07.2023 r. można wprawdzie wnosić, że nie dysponuje on tym dokumentem, ale nie zmienia to okoliczności, że rzeczą organu było zwrócenie się o jego udostępnienie, a w wypadku potwierdzenia braku projektu budowlanego u inwestora – rzeczą organu będzie ocena jaki walor w aspekcie ciężaru dowodu należy nadać okoliczności naruszenia obowiązku z art. 63 p.b.

Ponadto zauważyć należy, że w przekazanych sądowi aktach administracyjnych brak jest akt sprawy [...]

Ponownie rozpoznając sprawę WWINB uwzględni powyżej wskazane stanowisko Sądu oraz stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 9 listopada 2022 r. zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., a w szczególności udokumentuje ustalenia co do poprzedniego stanu budynku gospodarczego. Następnie podejmie właściwe rozstrzygniecie, czemu da wyraz w uzasadnieniu zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie WWINB.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając w punkcie 2 wyroku od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.