Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1171/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 16 § 3, art. 24, 25 i 27, art. 28  w zw. z art. 156 § 1 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 3, art. 73 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 1 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2669/19 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. nr KOC/5229/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 2669/19 oddalił skargę J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. nr KOC/5229/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.B., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 28 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.- skutkującą uznaniem, że J.B. nie przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 31 lipca 1978 r. nr 560/78 o sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.;

2. zaniechanie zastosowania następujących przepisów:

1) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) w związku z ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy, wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożliwości świadczenia, ponieważ do zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania doszło w terminie, w którym zobowiązana przepisami dekretu do zapłaty odszkodowania gmina m.st. Warszawy nie istniała w obrocie prawnym, a ustawowe następstwo prawne Skarbu Państwa nie miało charakteru uniwersalnego; w konsekwencji świadczenie objęte umowami było pierwotnie niemożliwe do spełnienia;

2) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) w związku z art. 75 ust. 1, art. 80 ust. 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem (obecnie art. 107 k.p.a.), wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożliwości świadczenia, ponieważ orzeczenie administracyjne z 5 lutego 1952 r., będące podstawą prawną przyczyny zawarcia przez A.D. umowy stanowi nieakt administracyjny i tym samym, świadczenie objęte umowami było pierwotnie niemożliwe do spełnienia;

3) art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 9 ust.2. dekretu wymagających stwierdzenia następczej niemożliwości świadczenia, ponieważ w dniu 5 lutego 1955 r. prawo do odszkodowania objęte przedmiotem umów przelewu praw do odszkodowania wygasło; tym samym, świadczenie objęte umowami następczo okazało się niemożliwe do spełnienia;

4) art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wymagających stwierdzenia następczej niemożliwości świadczenia, ponieważ na podstawie art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., Dz. U. 1985, Nr 22, poz. 99 z dniem 1 sierpnia 1985 r. doszło z mocy ustawy do wygaśnięcia prawa do odszkodowania objętego przedmiotem umów); tym samym, świadczenie objęte umowami następczo okazało się niemożliwe do spełnienia;

5) art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wymagających stwierdzenia następczej niemożliwości świadczenia, z uwagi na usunięcie z obrotu prawnego prawa do odszkodowania objętego przedmiotem umów ze skutkiem ex tunc wynikającym z prawomocnego stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 5 lutego 1952 r.; tym samym, świadczenie objęte przedmiotem umów następczo okazało się niemożliwe do spełnienia;

6) art. 47 § 1 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311 w zw. z art. 46 dekretu Prawo rzeczowe z dnia 11 października 1946 r., Dz. U. 1946, Nr 57, poz. 319 w zw. z art. 63 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z dnia 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311, wymagających uznania, że ewentualny przelew praw do nieruchomości stanowił czynność sprzeczną z zasadami współżycia społecznego w Państwie Ludowym, a także że umowy przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową nie zostały zawarte w wymaganej przepisami formie aktu notarialnego. Jednocześnie Sąd zaniechał stwierdzenia nieważności dysymulowanej czynności prawnej (przelew praw do nieruchomości lub ekspektatyw tych praw) ukrytej pod czynnością pozorną (przelew praw do odszkodowania przysługującego z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu);

7) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożności świadczenia, z uwagi na fakt, że oświadczenia złożone do dwóch umów są oświadczeniami wiedzy, a nie woli;

8) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożności świadczenia, z powodu błędów istotnych oświadczeń złożonych do dwóch umów: co do przysługującego prawa własności budynków (wbrew skutkom prawnym wynikającym z prawomocności orzeczenia z dnia 5 lutego 1952 r.), oraz co do możliwości uchylenia ostatecznego orzeczenia administracyjnego, pomimo braku w dacie składania tych oświadczeń przepisów postępowania na podstawie których, takie uchylenie miałoby nastąpić;

9) art. 58 i 59 dekretu Prawo spadkowe w związku z art. 80, 82 dekretu Prawo rzeczowe oraz art. 1036 k.c. wymagających stwierdzenia naruszenia przy zawieraniu umów ograniczeń wynikających dla tej czynności rozporządzającej z przepisów dotyczących współwłasności majątkowej pomiędzy A.D. a spadkobiercami W.D., oraz w związku z zawarciem w formie aktu notarialnego z dnia 2 marca 2015 r., za Rep. A 559/2015 umowy o dział spadku po W.D. i zniesieniem współwłasności spadku po A.D., skutkiem czego J.B. został jedynym spadkobiercą A. i W.D.;

10) art. 7 ust. 5 dekretu wymagającego stwierdzenia skutków uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję SKO w Warszawie z dnia 27 września 2010 r. KOC/1074/Go/10 (oraz decyzję nadzorczą SKO w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r., KOC/5396/Go/10) stwierdzającą ze skutkiem ex tunc nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia 5 lutego 1952 r., co przywróciło efektywnie na dzień 5 lutego 1952 r. odrębne prawo własności dwóch oddzielnych nieruchomości budynkowych i ekspektatywy: praw użytkowania wieczystego do czterech oddzielnych działek ewidencyjnych nieruchomości [...] lub ekspektatywy praw do przyznania oddzielnych czterech działek gruntu zamiennego, na rzecz następców prawnych po A. i W.D.;

11) art. 63 p.o.p.c., art. 345 k.z., art. 36 Prawa rzeczowego w zw. z przepisami art. 1, 22, 29, 34, 48, 82 ustawy Prawo o notariacie z 25 maja 1951 r. w zw. z przepisami art. 1, 2, 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 października 1951 r., o prowadzeniu ksiąg notarialnych i przechowywaniu akt notarialnych, Dz. U. 1951, Nr 59, poz. 409 oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 1955 r. o prowadzeniu ksiąg i przechowywaniu akt notarialnych w zw. z art. 253 k.z. i 256 k.z. (obecnie: 244 § 1 i 252 k.p.c.) wymagających stwierdzenia niezgodności formy umów i oświadczeń z istotą zbywanych praw;

12) art. 84-98 p.o.p.c. (obecnie: 99, 106 i 107 k.c.) oraz art. 178-181 k.z. (obecnie 518 k.c.) a także art. 105-108 dekretu Prawo spadkowe z 1946 r. (obecnie 963 i 964 k.c.) wymagających stwierdzenia wygaśnięcia pełnomocnictw udzielonych przy umowach, nieważności subrogacji, oraz wygaśnięcia podstawienia, jako warunków istotnych czterech umów i dwóch oświadczeń, to jest charakteru poszczególnych stosunków prawnych z nich wynikających;

13) art. 47 § 1 i 2 w zw. z art. 41 § 1 p.o.p.c. wymagających stwierdzenia nieważności czynności prawnych, objętych przedmiotowymi umowami;

14) art. 58 § 1 i art. 85 Kodeksu rodzinnego z dnia 27 czerwca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 308 w zw. z art. 41 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311 wymagających stwierdzenia nieważności umowy zawieranej w imieniu małoletniego J.B., ponieważ opiekun małoletniego J.B. nie uzyskał zgody sądu opiekuńczego na dokonanie innej czynności dotyczącej majątku małoletniego niż sprzedaż praw do odszkodowania,

15) art. 64 p.o.p.c. wymagającego stwierdzenia skutków nie zachowania formy aktu notarialnego, wynikającego z ustaleń podjętych przy pokwitowaniu udzielonym przez J.G. i D.B.,

16) art. 7 ust. 1 dekretu wymagającego stwierdzenia skutków braku przeniesienia posiadania nieruchomości [...], w trakcie lub w wyniku zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania,

17) art. 509 § 1 i 2 k.c. art. 510 § 1 i 2 k.c. w związku z art. 353 § 1 k.c. 546 § 1 k.c. art. 555 k.c. (dawniej: art. 295 k.z.) art. 58 § 1 k.c. wymagających stwierdzenia skutków braku przedmiotu przelewu, wywiedzionych z teorii ekspektatywy, w tym nieważności przedmiotowych umów, ich wyłącznie zobowiązującego skutku oraz braku lub upadku causae;

3. brak dokonania wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wymagającej ustalenia, że roszczenia o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie zostały skutecznie zbyte przez A.D. oraz spadkobierców W.D., w tym przez D.B. działającą w imieniu małoletniego J.B.;

4. brak dokonania wykładni art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 214 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 46 dekretu Prawo rzeczowe prowadzącej do ustalenia, że na skutek zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową w zwykłej formie pisemnej, spadkobiercom I.Ś. nie przysługują uprawnienia do nieruchomości (własność budynków), w tym do żądania oddania gruntu w użytkowanie wieczyste;

5. brak dokonania wykładni art. 46 dekretu Prawo rzeczowe z dnia 11 października 1946 r.( Dz. U. 1946, Nr 57, poz. 319 w związku z art. 63 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z dnia 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311 prowadzącej do ustalenia, że umowy przelewu praw do odszkodowania z lat 1955-56 dla wywołania skutków rzeczowych wymagały zachowania formy aktu notarialnego;

6. brak zastosowania art. 22 ustawy Prawo o notariacie z 25 maja 1951 r., Dz. U. 1951, Nr 36, poz. 276, mimo, że czynność prawna zmierzająca do zbycia praw do nieruchomości, przejętej na mocy dekretu warszawskiego, była nieważna jako czynność pozorna, a zawarcie umowy w formie aktu notarialnego nie mogło nastąpić, jako że państwowe biuro notarialne nie mogło dokonywać czynności sprzecznych z prawem lub naruszających zasady współżycia społecznego w Państwie Ludowym.

W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. nie rozpoznanie skargi na postanowienie SKO z dnia 2 października 2019 r., KOC/5229/Go/19, to jest nie rozpoznanie istoty sprawy motywowane rzekomym związaniem oceną prawną wyrażoną przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2017 r., I SA/Wa 1185/13;

2. nie uwzględnienie zarzutu nieważności postępowania przed SKO w Warszawie w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia 17 lipca 2019 r., wynikającej z wydania tego postanowienia przez osoby podlegające wyłączeniu z mocy ustawy od orzekania w sprawie (S.P., M.G., K.N.), ponieważ brały udział w wydaniu wcześniejszych, uchylonych decyzji w sprawie. Powyższe naruszenie prawa zostało bezpodstawnie zbagatelizowane przez organ rozpoznający sprawę wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie, a także przez Sąd w skarżonym wyroku;

3. art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez naruszenie granic właściwości sądów administracyjnych wynikające z zaaprobowania dokonania przez organ innej niż językowa wykładni treści umów cywilnoprawnych w oparciu o art. 65 k.c. mimo, że pomiędzy uczestnikami postępowania występuje spór cywilnoprawny, wyłączający taką wykładnię;

4. art. 137 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia samodzielnej oceny sprawy i błędne uznanie, że organ administracji był związany wykładnią dokonaną przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2017 r., I SA/Wa 1185/13, mimo, że wskazany wyrok nie spełnia warunków do uznania za wiążący, ponieważ nie wyjaśnia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania, a Sąd ograniczył się wyłącznie do zacytowania poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku I OSK 736/13, w wyniku czego Sąd uznał, że umowy: "zostały sporządzone we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicielom";

5. art. 184 Konstytucji w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mimo formalnego uchylenia się od oceny postępowania administracyjnego wskutek rzekomego związania oceną WSA wyrażoną w wyroku I SA/Wa 1185/13;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art, 16 § 3 K.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozstrzygnięcia sprawy rażąco sprzecznego z wydanymi w sprawie prawomocnymi decyzjami i postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego (decyzja z dnia 27 września 2010 r., KOC/1074/Go/10 utrzymana w mocy decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r., KOC/5396/Go/10, postanowienie z dnia 29 października 2012 r., K0C/1240/Go/12, utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 12 lutego 2013 r., KOC/6909/Go/12), co prowadzi do rozbieżności w orzecznictwie i niepewności co do stanu prawnego sprawy, mimo ustawowego obowiązku sformułowanego w art. 3 p.p.s.a. kontrolowania administracji publicznej i stania przez sądy administracyjne na straży porządku prawnego.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto zawieszenie postępowania do czasu przeprowadzenia czynności sprawdzających w sprawie nieruchomości [...] przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, realizowanych w oparciu o ustawę z dnia 9 marca 2017 r., o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, Dz. U. 2018, poz. 2267. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Z uwagi na rażące naruszenia przepisów postępowania i istotny wpływ tych naruszeń na zapadłe w dniu 23 marca 2020 r. rozstrzygnięcie, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszeh instancji. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.

Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na stwierdzone mankamenty ocenianej skargi kasacyjnej.

Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

Sąd Wojewódzki nie tylko dokonał kontroli działalności administracji publicznej poprzez kontrolę legalności postanowienia Kolegium z dnia 02 października 2019 r., ale dokonał tejże kontroli w sposób prawidłowy (pkt II.1 skargi kasacyjnej). Tym samym za chybiony należało uznać również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 133 p.p.s.a. (pkt II.5 skargi kasacyjnej). Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Przepis art. 184 Konstytucji RP stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przepis ten wskazuje w sposób ogólny zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej – zastrzegając, że zakres tej kontroli określa ustawa. Zarzut naruszenia tego przepisu powinien być zatem powiązany z zarzutem naruszenia przepisów ustawy określającymi zakres i sposób wykonywania tej kontroli. Przepis art. 133 p.p.s.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne (§ 1-3). Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanego przepisu miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób ustalić, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia wskazanego przepisu. Z tych też przyczyn zarzut podniesiony w pkt. II. 5 skargi kasacyjnej nie mógł przynieść pożądanego rezultatu.

Wadliwie został również sformułowany zarzut zawarty w pkt. II.3 skargi kasacyjnej. Przepis art. 1 p.p.s.a. stanowi, że "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji RP powiązano z zarzutem naruszenia art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 k.p.a. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, ze wskazaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd pierwszej instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Dlatego też oczekiwanego skutku nie mógł przynieść też zarzut zwarty w pkt. II. 3 skargi kasacyjnej.

Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji postawiono zarzut pominięcia nieważności postępowania administracyjnego (pkt II.2 skargi kasacyjnej). Odnosząc się do zarzutu "nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji zarzutu nieważności postępowania przed SKO w Warszawie w postępowaniu zakończonym postanowieniem z 17 lipca 2019 r., wynikającej z wydania tego postanowienia przez osoby podlegające wyłączeniu z mocy ustawy od orzekania w sprawie (S.P., M.G., K.N.) z uwagi na fakt, że osoby te brały udział w wydaniu wcześniejszych, uchylonych decyzji w sprawie" wskazać trzeba, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji lub postanowienia przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania, zaś zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wszelkie przesłanki wznowienia muszą być traktowane wąsko. Należy zatem przyjąć, że w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. chodzi jedynie o udział w czynnościach decydujących, tj. w wydaniu decyzji. Udział wyłączonego pracownika w czynnościach przygotowawczych podlega więc sanacji. Skoro zatem w przepisie tym mowa jest o "wydaniu decyzji" przez pracownika, zaś w art. 24 k.p.a. użyto sformułowania "udział w postępowaniu", to oczywiste jest, że ta pierwsza przesłanka jest węższa i ogranicza się w swojej istocie wyłącznie do udziału pracownika (lub organu) w sprawie w fazie jej rozstrzygania. Podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. dotyczy zatem wyłącznie sytuacji, gdy dany pracownik "wydawał" decyzję administracyjną, nie dotyczy zaś pracowników, którzy wprawdzie brali udział w podejmowaniu określonych czynności procesowych w toku postępowania, lecz nie wydawali decyzji. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 2 października 2019 r. nr KOC/5229/Go/19 Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 17 lipca 2019 r. nr KOC/4519/Go/19. Zaakcentować trzeba, że obydwa postanowienia zapadły w różnych składach osobowych. Jednocześnie zarzut zawarty w pkt. II.2 skargi kasacyjnej w istocie nie został uzasadniony, a ze skargi kasacyjnej nie wynika, w wydaniu których wcześniejszych decyzji brały udział wskazane osoby. Przedmiotem wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi było postanowienie wydane w postępowaniu wpadkowym, a nie decyzja załatwiająca sprawę. W konsekwencji, podniesiony zarzut nie mógł przynieść pożądanego skutku.

Pożądanego rezultatu przynieść nie mógł też zarzut sformułowany w pkt. II.4 skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 137 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez "zaniechanie przeprowadzenia samodzielnej oceny sprawy i błędne uznanie, ze organ administracji publicznej był związany wykładnią dokonaną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. I SA/Wa 1185/13 (...) oraz wyłączne powołanie się na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku I OSK 763/13" podkreślić należy, że przepis art. 137 § 1 p.p.s.a. reguluje wewnętrzną organizację sądu podczas wyrokowania, w tym przebieg narady poprzedzającej wydanie wyroku. Wskazuje wyłącznie, że narada powinna odbyć się bezpośrednio po zamknięciu rozprawy, że obejmuje ona dyskusję, głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem i zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku. Polega na wymianie zdań w przedmiocie mającego zapaść rozstrzygnięcia (por. W. Siedlecki, Zasady wyrokowania..., s. 284–285). Nie istniały zatem podstawy, aby na jego gruncie podnosić uchybienia w zakresie oceny sprawy i merytorycznych przyczyn podejmowanego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 137 § 1 p.p.s.a. powiązany został z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. Należy zatem zauważyć, że pomimo multiplikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej ich istota sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji oddalając wszystkie zarzuty skarżącego niesłusznie powołał się na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie wyrokiem o sygn. I SA/Wa 1185/13. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo przedstawiono okoliczności sporu pomiędzy spadkobiercami W. i A.D. a spadkobiercami I.Ś. w zakresie ważności i skuteczności zawartych w latach 1955-1956 umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową w trybie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279 ze zm.).

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (zob. T. Woś, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 889–903). Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r. III FSK 1531/21). Jednocześnie przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 786–791).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 3 k.p.a. (pkt II.6 skargi kasacyjnej) wskazać trzeba, że do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. doszłoby, gdyby uzasadnienie zostało sporządzone niezgodnie z ustawowymi wymogami, tj. nie zawierało zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia - co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, albowiem uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie te elementy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd Wojewódzki jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wynikającego z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Przepis art. 133 p.p.s.a. jak wskazano powyżej dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne (§ 1-3). Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanego przepisu miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia art. 16 § 3 k.p.a. jest w istocie niezrozumiały. Przepis ten stanowi, że decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Prawomocność decyzji nie oznacza jednak, że sąd administracyjny jest związany ocenami prawnymi zawartymi w takiej decyzji, jak przyjmuje skarżący kasacyjnie.

Oczekiwanego efektu nie mogły przynieść również pozostałe zarzuty rozpatrywanej skargi kasacyjnej (dotyczące naruszenia prawa materialnego). Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej ponownie trzeba zauważyć, że pomimo multiplikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, jej istota sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie powołał się na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie wyrokiem o sygn. I SA/Wa 1185/13.

W tym miejscu trzeba zaakcentować, że argumentacja skargi kasacyjnej na rozprawie została uzupełniona poprzez odwołanie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r. o sygn. akt I OPS 1/23, która zapadła 7 lat po prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym przesądzono o braku interesu prawnego J.B. w sprawie nieważności decyzji z 31 lipca 1978 r. nr 560/78.

Ocena zasadności zarzutów rozpatrywanej skargi kasacyjnej, z uwzględnieniem jej uzasadnienia, uzupełnionego argumentami zaprezentowanymi na rozprawie w dniu 1 października 2024 r., nie sprowadzała się jedynie do rozstrzygnięcia czysto teoretycznej kwestii związania sądu prawomocnym wyrokiem, w przypadku podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale wymagało rozważenia tej kwestii z uwzględnieniem pełnego kontekstu tej, konkretnej, rozpatrywanej sprawy.

W pierwszej kolejności należało zatem wziąć pod uwagę, że wnioskiem z dnia 25 maja 2012 r. J.B. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z 31 lipca 1978 r. nr 560/78, którą Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. Decyzja administracyjna kończąca postępowanie administracyjne zainicjowane tym wnioskiem, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. I SA/Wa 1185/13 – z uwagi na brak przysługującego J.B. przymiotu strony. Wyrok ten stał się prawomocny.

Aktualnie, J.B. domaga się dostępu do akt sprawy tego prawomocnie zakończonego postępowania, tj. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z 31 lipca 1978 r. nr 560/78. Na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. prawo wglądu do akt przysługuje stronie postępowania administracyjnego. W badanej sprawie status J.B. został przesądzony, i co szczególnie należy zaakcentować, postępowanie w tej sprawie zostało prawomocnie zakończone. Aktualnie, J.B. domaga się dostępu do akt

- prawomocnie zakończonego w 2017 r. - postępowania, w którym prawomocnie odmówiono mu przymiotu strony. Zważywszy zatem na konkretne okoliczności rozpatrywanej sprawy, nietrafnie w ocenie Sądu sprawę niniejszą rozpatrującego, skarżący kasacyjnie ochrony poszukuje w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/23. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający nie ma wątpliwości, co do tego, że - co do zasady - moc prawna zawartej w uchwale wykładni rozciąga się także na zdarzenia zaistniałe przed dniem jej podjęcia. Nie może być jednak również wątpliwości, co do tego, że to działanie wsteczne ustalonej w uchwale wykładni nie może obejmować spraw prawomocnie zakończonych. Inną rodzajowo, bowiem jest sytuacja, w której postępowanie sądowoadministracyjne zostało prawomocnie zakończone. W takim przypadku ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże zarówno organ, jak i sąd pierwszej instancji (por. A. Skoczylas, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, Orzecznictwo Sądów Polskich 2009, A. Skoczylas, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, System Prawa Administracyjnego wyd/el). Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Sąd miał na uwadze, że w trybie art. 73 § 1 k.p.a. prawo dostępu do akt dotyczy również strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu. Jednak, podkreślić trzeba, że rozpatrywana sprawa dotyczy innego przypadku, a mianowicie - w prawomocnie zakończonym postępowaniu - skarżącemu odmówiono statusu strony, co oznacza, że kwestia jego statusu w tym postępowaniu podlegała badaniu i to przy udziale skarżącego, jednak prawomocnie zakończyła się konkluzją o braku interesu prawnego J.B. w tym postępowaniu. Nie można też pominąć, że sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., ale postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego" (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2813/18; z 21 lipca 2020 r., II OSK 700/20; z 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15).

Odnosząc się natomiast do akcentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii wyroku NSA o sygn. I OSK 736/13 wskazać trzeba, że na podstawie art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku z tym godzi się zauważyć – w ślad za stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 06 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2521/15 – że cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, iż moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (zob. wyrok NSA z 25.03.2013., II GSK 2322/11). Jeżeli więc w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, a stan faktyczny tej sprawy wykazuje istotne podobieństwo ze stanem zaistniałym wcześniej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku. Należy przy tym podkreślić, że wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego nie ogranicza się bynajmniej do jego sentencji. Przeciwnie, przejawia się ona na różne sposoby i w różnym stopniu, zależnie od istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi. W szczególności moc wiążąca danego orzeczenia może rozciągać się pośrednio także na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tzw. prekluzja faktów / prekluzja stanu faktycznego sprawy). Ograniczenie mocy wiążącej orzeczenia tylko do wąsko rozumianego związania treścią jego sentencji, z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu, zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania (por. W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 25 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2322/11, OSP 2015, Nr 9, poz. 88, s. 1303-1304). W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadziłaby do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu (tu: J.B. w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...] przy ul[...]) - zwłaszcza kiedy jedno postępowanie jest wtórne w stosunku do już zakończonego - naruszałaby art. 1 w zw. z art. 170 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25.02.2014 r., II GSK 1939/12; z 30.01.2014 r., II FSK 47/12; z 20.10.2016 r., II GSK 262/15; z 16.05.2017 r., II OSK 2313/15; z 06.06.2017 r., II OSK 2521/15). Tak więc, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej choć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13, dotyczył sprawy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 27 grudnia 2007 r., nr 429/GK/DW/07, zmienioną decyzją z 3 czerwca 2008 r., w sprawie ustanowienia na podstawie art. 7 ust. 1, 2, 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...], nr hip. [...], na rzecz A.K., M.T., U.T. i L.W. – następców prawnych I.Ś., to nie oznacza to, że oceny prawne zawarte w tym wyroku pozostają bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji należy uznać, że prawidłowa jest ocena prawna Sądu pierwszej instancji o braku po stronie skarżącego J.B. interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...]. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię jest zatem niezasadny (pkt I.1. skargi kasacyjnej).

Niezasadnie, w świetle powyższego Sądowi pierwszej instancji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt I. 2-6 skargi kasacyjnej). Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego (punkty I.2-6 petitum skargi kasacyjnej) nie zostały uzasadnione, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku ich oceny. W sytuacji związania Sądu pierwszej instancji oceną prawną dotyczącą skutków prawnych umów z lat 1955-1956 bezskuteczne są zarzuty zmierzające w istocie do podważenia prawidłowości umów przelewu i zakwestionowania w ten sposób oceny prawnej dotyczącej skutków tych umów (zob. wyrok NSA z 1 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1102/21).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

W tym stanie rzeczy wobec niezasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.