Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 947/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1792
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t. j.)
article: art. 27 ust. 2 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 312 poz 3 art. 145 par 1 pkt 1a, art. 3 pkt 6
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 190 poz 1 art =. 2 ust. 1 pkt 10 i 15), art. 3 ust. 2 lit. b) iii, art. 4 ust. 1 i art. 24 ust. 2
law: Rozporządzenie (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania  odpadów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant straszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1811/23 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 czerwca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do zagospodarowania odpadów 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M. G. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1811/23, oddalił skargę M. G. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 czerwca 2023 r., znak: [...], w przedmiocie zobowiązania do zagospodarowania odpadów.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 30 listopada 2020 r., na podstawie zawiadomienia właściwego urzędu słowackiego, Główny Inspektor Ochrony Środowiska – dalej: "GIOŚ" wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego przemieszczania, z Polski na Słowację, odpadów w postaci tworzyw sztucznych, gumy, tekstyliów, drewna i metali, zaklasyfikowanych pod kodem 19 12 12, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, stanowiących mieszaninę odpadów niesklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IIIB, IV i 1VA do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów – dalej: "rozporządzenie (WE) nr 1013/2006", wobec M. G., prowadzącego działalność gospodarczą pn. M. G. X, ul. [...] (dalej jako: "skarżący").

W dniu 3 kwietnia 2023 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1792) – dalej: "u.m.p.o.", wydał postanowienie, w którym zobowiązał skarżącego, jako osobę odpowiedzialną za nielegalne transgraniczne przemieszczanie odpadów z Polski na Słowację, do zastosowania procedur, o których mowa w art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 poprzez zwrot i zagospodarowanie odpadów na terenie Polski.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i o uchylenie postanowienia w całości i dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego przemieszczania odpadów z Polski na Słowację z udziałem w charakterze stron: spółki Y Sp. z o.o., spółki N Sp. z o.o. oraz spółki Z s.r.o. celem ustalenia rzeczywistego "zgłaszającego" względnie "odbiorcy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 15) i pkt 14) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu 16 czerwca 2023 r. zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie. Organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że spółka Y Sp. z o.o. przekazała odpady będące przedmiotem postępowania skarżącemu.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie nałożenia na stronę zobowiązania tożsamego z przewidzianymi w art. 26 pkt 1 do 3 u.m.p.o., organ wyjaśnił, że w dalszej części art. 24 ust. 2 ww. rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 wskazano, że w przypadku odbioru określonego m.in. w lit. b) należy sporządzić nowe zgłoszenie, chyba że właściwe organy zgodnie uznają za wystarczający uzasadniony wniosek początkowego właściwego organu wysyłki.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, postulując uchylenie obu postanowień w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika jednoznacznie, że odpady będące przedmiotem postępowania zostały przekazane skarżącemu, przez spółkę Y sp. z o.o. Potwierdzeniem "przejęcia" odpowiedzialności za odpad jest potwierdzenie przez podmiot przejmujący w KPO przyjęcia odpadów. Skarżący posiadał decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 września 2016 r, nr [...] zezwalającą na zbieranie odpadów przy ul. [...], uwzględniającą odpady o kodzie 19 12 04. Jest więc podmiotem wymienionym w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach".

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego prawidłowe jest ustalenie organu, że spółka Y sp. z o.o. przekazała odpady będące przedmiotem niniejszego postępowania skarżącemu w oparciu o przepisy krajowe. Spółka Y sp. z o.o. nie uczestniczyła bezpośrednio w transgranicznym przemieszczaniu odpadów z Polski na Słowację. W momencie wysyłki odpadów na Słowację to skarżący, a nie Y sp. z o.o., był posiadaczem odpadów. Skarżący posiadał umowę na zagospodarowanie odpadów, zgodną z przepisami art. 18 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, zawartą z podmiotem Z s.r.o., a także każdorazowo dołączał do transportów dokumenty, o którym mowa w załączniku VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że transporty ze spółki Y Sp. z o.o. były ładowane w tej spółce na środki transportu, zamykane, plombowane i kierowane na Słowację, ale po drodze jechały do firmy skarżącego, gdzie dołączano do nich dokumenty określone w załączniku VII i stamtąd ruszały na Słowację. Tak więc skarżący nie tylko zawarł ze spółką Y Sp. z o.o. umowę na odbiór i zagospodarowanie odpadów, ale faktycznie je odebrał, wypełnił w siedzibie swojej firmy dokumenty określone w załączniku VII, które dołączono do transportów w siedzibie firmy skarżącego i wysłał je dalej z Polski na Słowację, do spółki Z s.r.o., z którą posiadał zawartą umowę na zagospodarowanie odpadów, zgodną z zapisami art. 18 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. W dokumentach określonych w załączniku VII dołączonych do transportów skarżący był wpisany w polu nr 1 jako "osoba, która zorganizowała przemieszczenie". Tym samym niezasadne są zarzuty skarżącego dotycząc naruszenia art. 3 pkt 6) dyrektywy 2008/98/WE oraz art. 2 ust. 1 pkt. 10 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Na żadnym etapie postępowania i składania wyjaśnień skarżący nie kwestionował, że w załącznikach VII dołączonych do transportów był wpisany w polu nr 1 jako "osoba, która zorganizowała przemieszczenie", nie podważał ich autentyczności, co więcej w wyjaśnieniach z dnia 16 grudnia 2020 r. sam stwierdził, że posiadane przez niego doświadczenie w zakresie gospodarki odpadami zostało wykorzystane podczas organizacji przemieszczania odpadów do instalacji na Słowacji, a także, że przy realizacji ww. transportów dokładał największych starań aby odbywały się w sposób niezagrażający zdrowiu i życiu ludzi oraz ochronie środowiska. W wyjaśnieniach potwierdził także, że wystawiał dokumenty na transport ww. odpadów i każdorazowo dołączał je do transportów.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowo uznał GIOŚ, że skarżący jest w niniejszej sprawie zgłaszającym, ponieważ jest osobą prawną podlegającą polskiej jurysdykcji, która dokonała przemieszczenia odpadów, jak również był posiadaczem odpadów. W ocenie Sądu meriti nie mają znaczenia okoliczności dotyczące sposobu nawiązania współpracy pomiędzy skarżącym a spółką Y Sp. z o. o., decyzje odnośnie dat transportów i innych kwestii organizacyjnych i logistycznych. Z akt sprawy ewidentnie wynika, że Y Sp. z o. o. nieprawidłowo została wskazana na części dokumentów jako podmiot transportujący albowiem to firma U realizowała cztery z siedmiu transportów, ponadto dokumenty określone w załączniku VII były wypełniane przez skarżącego, a właśnie w tych dokumentach wpisano spółkę Y Sp. z o.o. jako podmiot transportujący. W ww. dokumentach dodatkowo nie wskazano faktycznego wytwórcy odpadów, błędnie wskazano kod przemieszczanych odpadów i nie były podpisane w polu nr 12 przez osobę, która zorganizowała przemieszczenie. W tej sytuacji nie można uznać, że treść tych dokumentów faktycznie potwierdza, że to spółka Y Sp. z o.o. transportowała odpady. Ponadto skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił żadnych dowodów np. w postaci Kart Przekazania Odpadów czy umów, potwierdzających, że przesłał być odbiorcą odpadów od Y Sp. z o.o., a tym samym posiadaczem odpadów na terytorium RP i że inny podmiot organizował ich przemieszczenie poza granice RP.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że nie mógł on rozporządzać odpadami jak właściciel, nie miał swobody w dysponowaniu odpadami, gdyż z umowy wprost wynikało, że zostały przekazane do recyklingu, a więc w ściśle określonym celu to wskazać należy, że odpady z zasady są szczególnym rodzajem towaru, wobec którego obowiązują ścisłe przepisy określające postępowanie z odpadami. Posiadacz odpadów w żadnym wypadku nie może postępować z nimi w sposób dowolny, ponieważ musi gospodarować odpadami w sposób zgodny z przepisami - jednak nadal jest on posiadaczem odpadów, a ograniczenia wynikające z przepisów nie wykluczają że jest on posiadaczem odpadów. Ponadto nie ma podstaw, aby przypuszczać, że skarżący podpisał umowę ze spółką Y sp. z o.o. czy też z Z s.r.o. pod przymusem, lub wbrew swojej woli.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących roli spółki N sp. z o.o., Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami spółki Y sp. z o.o. z dnia 24 września 2021 r. przedstawiciel tej Spółki zajmował się kontaktami między firmami, jak i organizacją transportów. Natomiast w sprawie brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego, na podstawie którego można uznać, że w świetle przepisów prawa ww. Spółka była "posiadaczem" lub "zgłaszającym" lub "osobą, która zorganizowała przemieszczenie", zgodnie z rozumieniem rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Kwestie logistyczne i czysto techniczne nie wpływają na uznanie odpowiedzialności tego podmiotu za nielegalne przemieszczanie odpadów w świetle przepisów rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Skarżący miał pełną świadomość, że odpady są wysyłane do Słowacji i był posiadaczem odpadów w momencie ich wysyłki i tym samym wypełniał definicję "zgłaszającego" podaną w art. 2 pkt 15 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji właściwe było określenie, że do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 winno dojść poprzez zwrot odpadów będących przedmiotem postępowania do Polski na podstawie dokumentu zgłoszenia i przesyłania nr [...] oraz poprzez zagospodarowanie ww. odpadów na terenie kraju w krajowej instalacji, która posiada decyzję właściwego organu na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 12 12. Tak więc organ prawidłowo zastosował przepis art. 25 ust. 1 pkt 1) u.m.p.o. W świetle powyższego, jak również brzmienia art. 24 ust. 2 pkt b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, organ słusznie zobowiązał skarżącego do zwrotu do Polski i zagospodarowania odpadów nielegalnie wysłanych na Słowację w sposób określony wyżej przytoczonym przepisem.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej "P.p.s.a." - orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

1. na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) - dalej: "P.u.s.a.", w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez:

(a) zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji błędu organów polegającego na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności podczas oceny decyzji zezwalającej skarżącemu na gospodarowanie odpadami numer [...], która to decyzja nie pozwala skarżącemu na gospodarowanie odpadami o kodzie 19 12 12, wobec czego skarżący nie jest podmiotem posiadającym decyzję, o której mowa w art. 27 ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt. 1) ustawy o odpadach, na którego może skutecznie przejść odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami o kodach niewymienionych w tej decyzji,

(b) zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji błędu organów polegającego na nie ustaleniu i nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w sposób rzetelny, w szczególności nie podjęciu działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego przebiegu przemieszczenia odpadów, roli podmiotów zaangażowanych w proces, "władztwa" nad odpadami, faktycznego "posiadacza" odpadów, "zgłaszającego" oraz zmarginalizowaniu doniosłości treści zezwolenia na zbieranie odpadów posiadanego przez skarżącego, jak i kodów odpadów skazanych w kartach przekazania odpadów uznając je za "kwestię wtórną",

(c) zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji tego, że organy przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów uznając, że karty przekazania odpadów na których potwierdzono przekazanie odpadów o kodzie 19 12 04 mają potwierdzać, że doszło do skutecznego przekazaniu skarżącemu odpadów o kodzie 19 12 12 wobec czego Skarżący przejął odpowiedzialność za odpady o kodzie 19 12 12 stając się ich "posiadaczem", co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, który stał się podstawą wydanego wyroku jakoby skarżący był "posiadaczem" odpadów a nadto skutkowało naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt. 19) i art. 69 ust. 1 ustawy o odpadach, art. 25 ust. 1 pkt. 1) u.m.p.o. oraz art. 24 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, które to przepisy zostały zastosowane stosunku do skarżącego;

2. na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 w zw. z 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania Sądu, przejawiające się w szczególności (i) brakiem wskazania dlaczego decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów o kodzie 19 12 40 była podstawą do przyjęcia przez skarżącego odpowiedzialności za odpady o innym kodzie w rozumieniu art. 27 ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 1) ustawy o odpadach, (ii) brakiem wskazania skąd wynika "gradacja" znaczenia wpisów w karcie przekazania odpadów i skąd wynika wtórny charakter wskazanych tam kodów odpadów, (iii) skąd ma wynikać zamiar skarżącego dokonania transgranicznego przemieszczenia mieszaniny odpadów, (iv) dlaczego obowiązki przewidziane rozporządzeniem 1013/2006 są nakładane na podmiot, który nie jest "źródłem" nielegalnego przemieszczenia odpadów,

3. na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 3 pkt 6 dyrektywy 2008/98/WE oraz z art. 2 ust. 1 pkt. 10 i 15) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, art. 3 ust. 2 lit. b) iii, art. 4 ust. 1 i art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia, art. 25 ust. 1 pkt. 1) u.m.p.o. oraz art. 27 ust. 2 pkt 1) i ust. 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 336 K.c. przez:

(a) błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przejęcie odpowiedzialności za odpady o określonym kodzie (19 12 12) jest możliwe również w sytuacji, gdy podmiot przejmujący odpady nie posiada decyzji na zagospodarowanie odpadów w zakresie tego kodu a więc nie posiada decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 3 w z ust. 1 pkt. 1) ustawy o odpadach,

(b) nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że do uznania za "posiadacza" i do przejęcia odpowiedzialności za odpady dochodzi mimo braku skutecznego przekazania mieszaniny odpadów (odpadów o kodzie 19 12 12) skarżącemu,

(c) oraz w konsekwencji poprzez zastosowanie wobec skarżącego art. 25 ust. 1 pkt. 1) ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz art. 24 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006,

4. na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 25 ust. 1 pkt. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz art. 24 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 poprzez nieprawidłową wykładnię skutkującą wezwaniem skarżącego do zastosowania procedur z art. 24 ust. 2 rozporządzenia 1013/2006 poprzez zwrot odpadów do Polski i ich zagospodarowanie w kraju mimo, że skarżący nie jest podmiotem zobowiązanym do dokonania zgłoszenia ani nie jest wysyłającym ponoszącym odpowiedzialność za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, na podstawie art. 135 P.p.s.a. o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, na podstawie art. 203 P.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2024 r. organ administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, przyspieszenie rozpoznania skargi kasacyjnej, zmianę lub uchylenie postanowienia WSA w Warszawie z dnia 19 września 2023 r. – na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. oraz o zwrócenie organowi przez stronę skarżącą kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Na wstępie uznać należy za całkowicie chybiony zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Wykazując naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał takiej kontroli, albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia powyższych przepisów ustrojowych.

Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów natury procesowej, wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej.

W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i § 2 P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był natomiast przepis art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 P.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów.

Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 P.p.s.a. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zasady praworządności. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Główny Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo wykonał obowiązki wynikające z treści powołanych wyżej przepisów K.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm materialnoprawnych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny.

W świetle powyższych uwag pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej wskazał, z jakich przyczyn uznał, że zaskarżone postanowienie GIOŚ z dnia 16 czerwca 2023 r. w przedmiocie zobowiązania do zagospodarowania odpadów jest zgodne z prawem. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło stronie skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku błędnej wykładni prawa materialnego przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu nieobowiązującej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej mającej zastosowanie w sprawie.

Naruszenie prawa materialnego wykazywać należy poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego lub stawiając zarzuty naruszenia stosownych przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w powiązaniu z art. 3 pkt 6 dyrektywy 2008/98/WE oraz z art. 2 ust. 1 pkt. 10) i 15) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, art. 3 ust. 2 lit. b) iii, art. 4 ust. 1 i art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia, art. 25 ust. 1 pkt. 1) u.m.p.o. oraz art. 27 ust. 2 pkt 1) i ust. 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 336 K.c. i art. 24 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w P.p.s.a. nie ma przepisu art. 145 § 1 pkt 1a. W związku z tym należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. II OSK 2496/10, LEX nr 1145608). Nie jest bowiem rolą Sądu kasacyjnego domyślanie się intencji skarżącego, czy też doprecyzowywanie treści błędnie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 6 dyrektywy 2008/98/WE oraz z art. 2 ust. 1 pkt. 10) i 15) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, art. 3 ust. 2 lit. b) iii, art. 4 ust. 1 i art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia, art. 25 ust. 1 pkt. 1) u.m.p.o. oraz art. 27 ust. 2 pkt 1) i ust. 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 336 K.c. i art. 24 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, należy stwierdzić, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Zgłaszającym w rozumieniu definicji zawartej w art. 2 pkt 15 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 jest zarówno ten kto zamierza dokonać przemieszczenia odpadów lub zlecić takie przemieszczanie, jak i ten na kim ciąży obowiązek zgłoszenia. Przez podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia w rozumieniu art. 24 ust. 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 (notifier de jure) należy więc rozumieć każdy podmiot wskazany w art. 2 pkt 15 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, który byłby zobowiązany do zgłoszenia zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, gdyby chciał legalnie przemieścić odpady, gdyż w takim wypadku ciążyłby na nim obowiązek uprzedniego zgłoszenia i zgody.

W świetle przywołanego wyżej przepisu, który mówi, że zgłaszającym jest każda osoba fizyczna lub prawna która zamierza dokonać przemieszczenia odpadów lub zlecić takie przemieszczanie, i na której ciąży obowiązek zgłoszenia, należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku zgłaszającym jest skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pn. X.

W treści skargi skarżący podnosi, że definicję "posiadacza" należy rozumieć zgodnie z treścią art. 336 Kodeksu Cywilnego, który wskazuje, że posiadaczem rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada. Jak wykazano wyżej, również w świetle tej definicji skarżący powinien zostać uznany za posiadacza odpadów, na podstawie umowy zawartej w dniu 10 sierpnia 2020 r. ze spółką Z, jak również na podstawie załączników VII, gdzie podmiot X wskazany jest jako osoba organizująca przemieszczenie, oraz na podstawie Kart Przekazania Odpadów (KPO), zawierających potwierdzenie przejęcia odpadów. Sąd Wojewódzki zatem prawidłowo ocenił, że skarżący jest w niniejszej sprawie zgłaszającym, ponieważ jest osobą prawną podlegającą polskiej jurysdykcji, która dokonała przemieszczenia odpadów, jak również był posiadaczem odpadów.

W skardze podniesiono m.in., że odpady po załadunku znajdowały się w posiadaniu Z s.r.o. (lub N sp. z o.o.), gdyż to te spółki zlecały odbiór odpadów przewoźnikom i ich transport na Słowację. Nie sposób zgodzić się z powyższą argumentacją, ponieważ odbiorca odpadów nie ma obowiązku ich przyjęcia, ma natomiast prawo odmówić przyjęcia odpadów, co wynika m.in. z art. 22 ust. 1 rozporządzenia (WE) 10103/2006. Natomiast art. 18 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 wskazuje, że to osoba organizująca przemieszczenie jest w pierwszej kolejności odpowiedzialna za ewentualny zwrot odpadów, i tylko w przypadku, gdy osoba ta nie może wywiązać się z tego obowiązku, odpowiedzialność za odbiór i zapewnienie odzysku odpadów spada na odbiorcę.

Skarżący argumentuje, że nie mógł rozporządzać odpadami jak właściciel, nie miał swobody w dysponowaniu nimi, gdyż z umowy wprost wynikało, że zostały przekazane do recyklingu, a więc w ściśle określonym celu. Bezpodstawna jest argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, że nie była posiadaczem odpadów i tym samym nie wypełniała definicji "zgłaszającego" podczas nielegalnej wysyłki odpadów z Polski na Słowację. Wobec zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób także zgodzić się z twierdzeniem, że to Prezes Zarządu firmy N sp. z o.o. był organizatorem przemieszczeń odpadów na Słowację, skoro załączniki VII użyte do transportów wskazują skarżącego jako osobę, która zorganizowała przemieszczenia.

Nie można też podzielić zarzutu błędnej wykładni art. 25 ust. 1 pkt. 1 u.m.p.o. oraz art. 24 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1) u.m.p.o. w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów, albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa zgłaszającego lub jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady - w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 ww. rozporządzenia, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni. Powołany w ww. przepisie art. 24 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 stanowi, że jeżeli odpowiedzialność za nielegalne przemieszczanie ponosi zgłaszający, właściwy organ wysyłki zapewnia, że przedmiotowe odpady zostaną odebrane przez podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia. Podkreślenia wymaga, że w dalszej części unormowania art. 24 ust. 2 ww. rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 wskazano, że w przypadku odbioru określonego m.in. w lit. b) należy sporządzić nowe zgłoszenie, chyba że właściwe organy zgodnie uznają za wystarczający uzasadniony wniosek początkowego właściwego organu wysyłki. Ponadto nowe zgłoszenie sporządza podmiot lub organ określony w m.in. w lit. b) według określonego w danej lit. porządku. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ww. rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 zgłoszenie dokonywane jest przy użyciu dokumentu zgłoszeniowego określonego w załączniku IA oraz dokumentu przesyłania określonego w załączniku IB, a właściwe organy wysyłki wydają zgłaszającemu ww. załączniki w postaci formularzy.

Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że choć z postanowień art. 25 ust. 1 pkt 1) u.m.p.o. nie wynika wprost, że odbiór odpadów ma nastąpić w celu zagospodarowania przez uprawnionego odbiorcę, to regulacja ta odwołuje się do przepisów rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, które wskazują już konieczność zastosowania zgłoszenia przemieszczenia, przy odbiorze odpadów przemieszczonych nielegalnie. Treść przepisów i załączników ww. rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, w tym w szczególności załączników IA i IB wskazuje, że przemieszczenie może nastąpić wyłącznie do uprawnionej instalacji w celu unieszkodliwienia lub odzysku odpadów, tj. podmiotu posiadającego decyzję właściwego organu na gospodarowanie w ww. sposób wskazanymi w formularzu odpadami. Ww. procedura jest zakończona dopiero w przypadku, gdy w polu 19 załącznika IB instalacja potwierdzi unieszkodliwienie lub odzysk przemieszczonych odpadów.

W świetle powyższego organy ochrony środowiska - polski i słowacki uzgodniły sposób załatwienia omawianej sprawy, tj. powrotny przywóz przedmiotowych odpadów na terytorium Polski, ale wyłącznie w celu zagospodarowania odpadów w uprawnionej instalacji z wykorzystaniem uproszczonej procedury zgłoszenia i zgody. Mając na uwadze dyspozycję art. 24 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, co do zasady, właściwe organy określają sposób postępowania z odpadami będącymi przedmiotem nielegalnego przemieszczania, który ma zmierzać do właściwego zagospodarowania nielegalnie przemieszczanych odpadów, tj. do zagospodarowania w uprawnionej instalacji. W celu zapewnienia, że odpady zostaną zagospodarowane przez uprawnionego odbiorcę zwrot odpadów może mieć miejsce z wykorzystaniem ww. procedury uproszczonego zgłoszenia, tj. z wypełnionym załącznikiem IA i IB do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, dołączonymi do transportu.

Prawidłowe zatem było określenie, że do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 powinno dojść poprzez zwrot odpadów będących przedmiotem postępowania do Polski na podstawie dokumentu zgłoszenia i przesyłania nr [...] oraz poprzez zagospodarowanie ww. odpadów na terenie kraju w krajowej instalacji, która posiada decyzję właściwego organu na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 12 12.

Z tych przyczyn również zarzuty materialnoprawne należało uznać za nieusprawiedliwione, niezależnie od sposobu ich sformułowania. Kierując się szeroko rozumianym dobrem wymiaru sprawiedliwości oraz koniecznością przekonywania strony, że jej sprawa została prawidłowo i rzetelnie osądzona, warto w podsumowaniu powtórzyć, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.