Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 385/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 322/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r. nr KOC/1631/Go/21 w przedmiocie stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 322/22 stwierdził nieważność zaskarżonej przez A. A. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 listopada 2021 r. nr KOC/1631/Go/21 w przedmiocie stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że oznaczenie osoby nieżyjącej w rozdzielniku decyzji deklaratoryjnej – stwierdzającej umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa – jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji i to niezależnie od oceny, czy postępowanie istotnie uległo umorzeniu z mocy prawa;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", przez wadliwe przedstawienie stanu sprawy i stwierdzenie, że "Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie", podczas gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a także przez sformułowanie sprzecznych z prawem wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które uległo umorzeniu z mocy prawa;

b. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez wadliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta jedynie stwierdzała zaistnienie skutku wynikającego z mocy ustawy, to jest umorzenia postępowania administracyjnego, a zatem nie została "skierowana" do osoby zmarłej, gdyż nie orzekała o prawach, ani obowiązkach takiej osoby;

c. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez zaniechanie dokonania kontroli działalności administracji publicznej w sprawie i stwierdzenie, że "Sąd nie badał przedmiotowej decyzji merytorycznie pod względem zgodności z prawem".

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie uległo umorzeniu z mocy prawa. Ustawodawca nie uregulował formy, w jakiej powinno nastąpić stwierdzenie wystąpienia tego skutku. SKO uznało, że właściwą formą będzie decyzja deklaratoryjna, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Niemniej, to nie organ decyduje o tym, czy postępowanie uległo umorzeniu. Z woli ustawodawcy, postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a obowiązkiem Kolegium było dokonanie oceny, czy zaistniały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. W przypadku uznania, że warunki te zostały spełnione, nie było i nie jest dopuszczalne dalsze prowadzenie postępowania po 16 września 2021 r. Obowiązkiem Sądu I instancji była więc ocena, czy w sprawie istotnie zaistniały przesłanki z art. 2 ust. 2 cyt. ustawy. Uchylenie się od tej oceny stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Doprowadziło to do błędnego ustalenia, że zaskarżona decyzja deklaratoryjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa tylko dlatego, że w rozdzielniku adresowym decyzji wymieniono osobę zmarłą.

Wnoszący skargę kasacyjną organ podkreślił, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja została "skierowana" do osoby zmarłej. Tymczasem zaskarżona decyzja była rozstrzygnięciem wyłącznie formalnym, potwierdzając wystąpienie przesłanek umorzenia postępowania.

Zdaniem organu, to czy decyzja adresowana do osoby nieżyjącej jest dotknięta wadą nieważności, zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji, jaką dana norma (naruszona rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej) pełni w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i ustalenie, czy naruszenie tej normy miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (tak NSA w wyroku z 22 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 675/19 i z 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09). Wnoszący skargę kasacyjną organ zwrócił uwagę, że Sąd I instancji nie odniósł się do tych okoliczności. Nie dokonał oceny charakteru przepisu, który miał zostać naruszony, ani też skutków wywołanych decyzją.

W opinii wnoszącego skargę kasacyjną organu, nie można uznać, aby przepisy regulujące status strony miały wpływ na treść decyzji, gdyż postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa i w takiej sytuacji niedopuszczalne było jego dalsze "prowadzenie" oraz ustalanie następców prawnych zmarłego uczestnika. Zaskarżona decyzja nie nakładała żadnego obowiązku, ani nie przyznała żadnego uprawnienia osobie zmarłej.

Jednocześnie, skoro SKO prawidłowo ustaliło spełnienie przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, to nie można uznać, aby oznaczenie w rozdzielniku adresowym zmarłego uczestnika czyniło zaskarżoną decyzję aktem, który nie może być zaakceptowany przez organy praworządnego państwa. Ponadto, dalsze prowadzenie umorzonego z mocy prawa postępowania spowoduje utrzymanie stanu niepewności co do tytułu prawnego do nieruchomości, czy wątpliwości co do dopuszczalności obrotu taką nieruchomością. Co więcej, spadkobiercy, wobec zaniedbania swojego obowiązku zawiadomienia o zmianie właścicieli nieruchomości, musieli godzić się z tym, że organ może ukształtować prawa i obowiązki osoby zmarłej zamiast spadkobierców tej osoby – aktualnych właścicieli (tak NSA w cyt. wyroku o sygn. akt I OSK 675/19). Zdaniem SKO, następcy prawni zmarłego uczestnika, jeśli uznają, że zostali pozbawieni w okolicznościach sprawy prawa do udziału w postępowaniu, mogą wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi, A. A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, nie wnosząc o przeprowadzenie rozprawy. Zgodził się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Podkreślił, że skoro SKO zastosowało formę decyzji, to konieczne było zastosowanie wobec niej wszystkich wymogów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak uczestnictwa w postępowaniu następcy prawnego zmarłej strony sprawia, że stronie postępowania zamknięto drogę do zaskarżenia wydanej decyzji. Wznowienie postępowania jest możliwe, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a więc zdaniem A. A., dotyczy osoby żyjącej, mającej zdolność prawną, która z jakichś przyczyn nie brała udziału w sprawie.

B. B. w piśmie z 23 listopada 2022 r. odniosła się do zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, że nie powiadomiła Samorządowego Kolegium Odwoławczego o śmierci swojego męża, C. C. (2 października 2019 r.). Wskazała, że do 3 sierpnia 2022 r., kiedy otrzymała z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpis wyroku z 28 czerwca 2022 r., stwierdzającego nieważność decyzji SKO, nie posiadała wiedzy o toczącej się sprawie. Wyjaśniła, że 26 maja 2022 r. otrzymała awizo o korespondencji z WSA w Warszawie adresowanej do męża. W dniu 31 maja złożyła do Sądu pismo informujące o śmierci męża wraz z aktem o poświadczeniu dziedziczenia oraz prośbą o uznanie za stronę w sprawie. Zaznaczyła, że dotąd nie dostarczono jej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 listopada 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 23 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, po rozpatrzeniu wniosku A. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z 4 marca 1959 r. o odmowie przyznania D. D. oraz E. E. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. Hip. [...], stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie administracyjne zostało doręczone stronie postępowania 12 marca 1959 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 19 marca 2021 r. został wniesiony do SKO w dniu 23 marca 2021 r. Wobec upływu trzydziestu lat od dnia doręczenia stronie decyzji, z uwagi na art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniósł A. A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji wskazał, że zaskarżona decyzja SKO została skierowana do C. C., spadkobiercy D. D. C. C. zmarł 2 października 2019 r., tj. przed podjęciem zaskarżonej decyzji, o czym powiadomiła Sąd jego spadkobierczyni – B. B., przedstawiając akt poświadczenia dziedziczenia. W tych warunkach, w ocenie Sądu I instancji, uczestnikiem postępowania administracyjnego i adresatem wydanych w sprawie decyzji powinna być B. B., która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skoro decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skierowana została do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydania nie miała już przymiotu strony, to decyzja taka rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd I instancji nie badał przedmiotowej decyzji merytorycznie pod względem zgodności z prawem. Sąd I instancji nakazał organowi zapewnienie udziału w postępowaniu następczyni prawnej zmarłego uczestnika postępowania.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podnosi naruszenie prawa materialnego i wskazuje niewłaściwe jego zastosowanie. Oparcie zarzutu wyłącznie na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest niewystarczające. Przepis ten wskazuje pozytywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w sposób blankietowy. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie konkretnego przepisu materialnego lub procesowego, który został naruszony w sposób rażący, co ma uzasadniać eliminację konkretnego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w petitum skargi kasacyjnej ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie czynią zadość temu wymogowi, co dowodzi wadliwości zarzutu. Przy czym można uznać, że wymóg wskazania konkretnego przepisu, który został naruszony w sposób rażący, został spełniony w zakwalifikowanym do przepisów postępowania, zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest przepisem prawa materialnego.

W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów kasacyjnych należy w pierwszej kolejności podkreślić, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić bądź przez jego błędną wykładnię, bądź przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdzie błędna wykładnia jako przedmiot zarzutu dotyczy niewłaściwego zrozumienia normy prawnej wynikającej ze stosowanych przepisów prawa materialnego, a niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego jako przedmiot zarzutu oznacza, że doszło w sprawie do błędu subsumcji, czyli niewłaściwego uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie może być zatem również konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że w istocie takiego właśnie uchybienia upatruje w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie. Zarzucając bowiem naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art.. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej strona skarżąca kasacyjnie odwołuje się do rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" analizowanego przez Sąd I instancji na tle decyzji potwierdzającej skutek następujący z mocy prawa, tj. umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie podkreśla bowiem, że wadliwe jest uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro decyzja ta jedynie stwierdzała zaistnienie skutku wynikającego z mocy ustawy, to jest umorzenia postępowania administracyjnego, a zatem nie została "skierowana" do osoby zmarłej, gdyż nie orzekała o prawach ani obowiązkach takiej osoby. Skarżący kasacyjnie wadliwości tej upatruje również w uznaniu, że oznaczenie osoby nieżyjącej w rozdzielniku decyzji deklaratoryjnej – stwierdzającej umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa – jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji i to niezależnie od oceny, czy postępowanie istotnie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Sąd I instancji prezentując rozważania odwołujące się do zasady trwałości decyzji administracyjnej i charakteru podstaw normatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanął na stanowisku, że skutki wydania decyzji wobec osoby nieżyjącej powinny być badane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. w kontekście przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu tego przepisu, a nie w kontekście art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd I instancji uznał, że kwalifikowanie skierowania decyzji w stosunku do osoby zmarłej jako rażące naruszenie prawa uzasadnione jest ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że nie jest możliwe określanie praw i obowiązków takiej osoby, a tym samym w stosunku do takiej osoby nie można skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a następnie wydać decyzji. Sąd Wojewódzki zauważył przy tym, że sytuacja taka nie jest jednak równoznaczna z przypadkiem, gdy poza osobą nieżyjącą adresatem decyzji jest ponadto inny podmiot (osoba żyjąca, osoba prawna), która ma przymiot strony postępowania w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bowiem, że np. w sytuacji, gdy analiza treści decyzji wykazuje, że decyzja ta określa jednocześnie jako jej adresata spadkobierców zmarłej osoby, nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Każdorazowo zatem ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa zależna będzie od okoliczności faktycznych zaistniałych w danej sprawie.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących prawidłowości ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe przyjął ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji, a dotyczące skierowania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do C. C., spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości dekretowej. C. C. zmarł w dniu 2 października 2019 r., tj. przed podjęciem zaskarżonej decyzji. Na podstawie aktu dziedziczenia została ustalona jego spadkobierczyni – B. B., która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, uczestnikiem postępowania administracyjnego i adresatem wydanych w sprawie decyzji powinna być B. B. - następczyni prawna zmarłego uczestnika postępowania, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd odwołał się przy tym do art. 30 § 4 K.p.a., zgodnie z którym spadkobiercy strony wstępują do postępowania z mocy samego prawa, a zatem muszą mieć zapewniony udział w postępowaniu i możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji i jego argumentacja są prawidłowe, niezależnie od braku odrębnego odniesienia się przez Sąd do zagadnienia prawnej możliwości stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy decyzja ta stwierdza zaistnienie skutku wynikającego z mocy ustawy. Stanowisko Sądu I instancji należy odczytywać, jako odnoszące się również do decyzji administracyjnych potwierdzających z mocy prawa umorzenie postępowania administracyjnego, a zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie organu pozostaje bezskuteczne w tym zakresie. Nie można przede wszystkim zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że decyzja potwierdzająca skutek umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa nie została "skierowana" do osoby zmarłej, gdyż nie orzekała o prawach ani obowiązkach takiej osoby. Należy wskazać, że konieczność rozstrzygania w realiach konkretnej sprawy, czy wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej przesądza o jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa, jest związana z obowiązkiem ustalania na podstawie treści badanego aktu administracyjnego, czy akt ten w istocie określa sytuację prawną osoby nieżyjącej, bo tylko wtedy w całości byłby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, czyli z dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych w zdecydowanej większości przyjęto, że pomimo tego, że w przepisie tym nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinna potwierdzać decyzja administracyjna, to jednak przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji. Uzasadnieniem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się w/w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a. - jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 i z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1979/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).

W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 K.p.a.

Każdy akt administracyjny, w tym decyzja administracyjna, jako akt konkretyzujący sytuację prawną indywidualnego podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji wymaga jego skierowania do podmiotu mającego zdolność do bycia stroną postępowania, a zatem – w przypadku osób fizycznych – do osoby żyjącej. Rozważania skargi kasacyjnej wykazujące prawną niedopuszczalność prowadzenia postępowania, którego uczestnikiem był zmarły, ze względu na umorzenie postępowania z mocy prawa w dniu 16 września 2021 r., tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie mogą prowadzić do wniosku, że decyzja może być skierowana do osoby nieżyjącej. Trafnie podkreśla się w doktrynie prawa, że "Obiektywna niemożliwość ustalenia oznaczonego podmiotu (podmiotów), którego interesu prawnego bezpośrednio dotyczyć ma konsekwencja prawna wyklucza możliwość wydania aktu administracyjnego. Z drugiej strony możliwość taka nie wystarcza jako podstawa do wydania aktu. Z przepisów prawa jednoznacznie wynikać musi bowiem kompetencja do konkretyzowania konsekwencji prawnych dla obiektywnie istniejącego, dającego się indywidualnie wskazać (zindywidualizować) podmiotu (podmiotów) (...)" (zob. K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 512). Należy też mieć na uwadze, że "dla każdej normy prawa materialnego, która ma być zastosowana drogą jurysdykcji administracyjnej, samo to prawo wyznacza krąg potencjalnych możliwych adresatów. (...) W każdej dziedzinie i w końcu w każdej sprawie administracyjnej prawo materialne wyznacza krąg tych adresatów, czyniąc to za pomocą określenia zespołów stanów faktycznych czy prawnych, których zaistnienie wobec jakiegoś podmiotu daje temu podmiotowi możliwość czy prawo stania się tym adresatem" (zob. J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 64-69). Jeśli zatem normy zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przewidują dopuszczalność umorzenia z mocy prawa postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., to decyzja potwierdzająca skutek umorzenia postępowania musi wykazać istnienie wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie, a zatem okoliczności doręczenia lub ogłoszenia decyzji, co do której pozostaje w toku postępowanie o stwierdzenie nieważności, upływ trzydziestu lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończenie tego postępowania przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przesłanki do umorzenia postępowania mogą wymagać zatem przeprowadzenia postępowania dowodowego i być przedmiotem sporu. Organ jest więc obowiązany zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w danym postępowaniu, a jeżeli uzna, że skutek w postaci umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa wystąpił, ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jako skonkretyzowany akt stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W przeciwnym razie strona postępowania zostaje pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości umorzenia postępowania zarówno w postępowaniu administracyjnym - odwoławczym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym – skargowym. Przypomnieć należy, że z obowiązującą w orzecznictwie i doktrynie zasadą domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej ściśle jest skorelowany m. in. nakaz zapewnienia stronom postępowania administracyjnego uprawnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, czy możliwości zakwestionowania stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych (wyrok NSA z 20 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1108/11). Takiego obowiązku nie uchyla przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa. Istnienie takiej normy prawa oznacza, że wydana na jej podstawie decyzja będzie miała jedynie charakter deklaratoryjny.

Zasadnie przyjął więc Sąd I instancji, że kwalifikowanie skierowania decyzji w stosunku do osoby zmarłej jako rażące naruszenie prawa uzasadnione jest ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że nie jest możliwe określanie praw i obowiązków takiej osoby, a tym samym w stosunku do takiej osoby nie można skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a następnie wydać decyzji.

Nie przemawia również za trafnością stanowiska skarżącego kasacyjnie utrzymującego, że w decyzji, wydanej na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie orzeka się o prawach i obowiązkach jej adresatów, argument, że adresaci tej decyzji zostali oznaczeni jedynie w rozdzielniku. Podkreślić należy, że o ile skutek prawny decyzji potwierdzającej umorzenie z mocy prawa - w sytuacji istnienia ku temu podstaw prawnych - mógłby w rozmaitych sytuacjach następować niezależnie od tego, kto był rzeczywiście stroną w chwili orzekania, to nie uzasadnia to określania w decyzji jako jej adresata osoby, co do której ustalono, że jest osobą nieżyjącą. Innymi słowy, o ile można zaakceptować ogólne twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że na gruncie ustawy nowelizacyjnej wydanie decyzji potwierdzającej umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa w sytuacji, w której strona nie żyła, a równocześnie w postępowaniu uczestniczyli spadkobiercy zmarłej osoby, nie oznacza automatycznie, że decyzja o umorzeniu musi być kwalifikowana jako obarczona rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to brak podstaw, aby twierdzić, że dla zaakceptowania decyzji jako nieobarczonej wadą skutkującą jej nieważnością wystarczające jest wskazanie w osnowie decyzji przedmiotu postępowania nieważnościowego i rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, a kwestia poprawności sprecyzowania jej adresata ma znaczenie drugorzędne. Należy przypomnieć, że oznaczenie w decyzji jej adresata jest jednym z tzw. elementów konstytutywnych tego administracyjnego aktu indywidualnego. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć wskazanie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Natomiast doręczenie decyzji, a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2338/20, z 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1324/09, z 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10, z 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2079/11).

Skoro każde postępowanie administracyjne prowadzi się z udziałem strony i każda decyzja administracyjna jest skierowana do konkretnej osoby, a co za tym idzie skierowanie decyzji do osoby, która nie żyła już w momencie wszczęcia postępowania, a do której następnie skierowano decyzję kończącą sprawę, jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 K.p.a.).

Warto też podać, że wyrok NSA z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3028/18, na który powołuje się w skardze kasacyjnej organ, spotkał się z krytyczną glosą B. Adamiak, Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. OSP 2021, nr 12, s. 105; https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-07-03). Wskazano tam, że nie ma uzasadnionych argumentów do zmiany przyjętej linii orzecznictwa sądowego, że rozstrzygnięcie o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotu, który w dniu wydania decyzji nie miał zdolności prawnej, jest wadliwością materialnoprawną, która powoduje, że decyzja jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie zostało więc podzielone stanowisko o znaczeniu prawnym dla takiej kwalifikacji materialnoprawnej rażącego naruszenia prawa wywodzonej z treści decyzji. Wskazano ponadto, że dotychczasowa linia orzecznictwa sądowego opiera się na zachowaniu podstawowych wartości wspólnych dla całego systemu prawa. Do tej wartości należy zaliczyć zdolność prawną jako podstawową cechę warunkującą kształtowanie uprawnień i obowiązków jednostki.

Chybione okazały się więc zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.

Niezasadne są także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich kwestii podniesionych w skardze, a tylko do tych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - na treść wyroku. Temu wymogowi czyni zadość zaskarżony wyrok. Skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenia powyższego przepisu przez wadliwe przedstawienie stanu sprawy i stwierdzenie, że "Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie", podczas gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a także przez sformułowanie sprzecznych z prawem wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które uległo umorzeniu z mocy prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że Sąd I instancji wykładał normę art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z uwzględnieniem skutku umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, który nastąpił z mocy prawa, pomimo zawarcia w jednym miejscu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 1) stwierdzenia wskazanego powyżej, że "Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie". Nie można bowiem nie zauważyć, że w innych miejscu (również na s.1) Sąd I instancji przedstawiając stan sprawy wskazał, że Kolegium "stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.".

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. został uzasadniony zaniechaniem dokonania kontroli działalności administracji publicznej w sprawie i stwierdzeniem, że "Sąd nie badał przedmiotowej decyzji merytorycznie pod względem zgodności z prawem". Przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. wskazuje na decyzje administracyjne jako jeden z aktów podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.