Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2218/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 12
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: zał. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2311
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów  drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t. j.)
article: § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3, § 5 ust. 1 § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Bytomia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2020r., sygn. akt II SA/Gl 116/19 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w Ś. na akt Prezydenta Miasta Bytomia z dnia 5 grudnia 2018r. nr Al.7221.1.111.2018 w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Bytomia na rzecz H. Sp. z o.o. w Ś. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 116/19, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w Ś. na akt Prezydenta Miasta Bytomia z dnia 5 grudnia 2018 r., nr Al.7221.1.111.2018, w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego, w pkt 1) stwierdził, że zaskarżony akt w części dotyczącej ul. [...] jest niezgodny z prawem; w pkt 2) zasądził od Prezydenta Miasta Bytomia na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 5 grudnia 2018 r. – na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784), Prezydent Miasta Bytomia wydał akt Nr AI.7221.1.111.2018, którym zatwierdził i przekazał do realizacji projekt zmiany stałej organizacji ruchu pn: "Objęcie zakazem ruchu odcinka ul. [...] z dopuszczeniem odstępstw od stosowania się do znaku B-1 wskazanych w treści projektowanej tabliczki do znaku oraz ograniczenie tonażu do 3,5 t rz.m.c. z dopuszczeniem pojazdów służb miejskich oraz dostaw dla mieszkańców przy wjeździe na ul. [...] oraz ul. [...] od strony ul. [...] a także na ul. [...] od strony ul. [...]". Podano również szczegółowe warunki zatwierdzenia: znaki drogowe, sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego należy zastosować zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311 z późn. zm.); jednostka wprowadzająca organizację ruchu zobowiązana jest powiadomić organ zarządzający ruchem za pośrednictwem Wydziału Transportu Lokalnego oraz Miejskiego Komendanta Policji o terminie jej wprowadzenia co najmniej na 7 dni przed dniem wprowadzenia zmiany organizacji ruchu. Termin, w którym powinna zostać wprowadzona stała organizacja ruchu: do 14 grudnia 2018 r.

W opisie opracowania podano, że zamknięcie odcinka ul. [...] dla ruchu z dopuszczeniem jedynie pojazdów użytkowników i właścicieli garaży oraz pojazdów służb miejskich wynika ze złego stanu technicznego drogi, zagrażającemu bezpieczeństwu ruchu.

Skargę na powyższy akt złożyła [...], Sp. z o.o. z siedzibą w Ś., zarzucając mu:

1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 6 i 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak i nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych z udziałem między innymi skarżącej Spółki;

b) art. 11 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie skarżącej zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej, poprzez działania organu naruszające zasadę legalizmu;

b) art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie zasady równości wobec prawa;

c) preambuły oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2019 r., poz. 1292 ze zm.), poprzez pozbawienie wolności wykonywania działalności gospodarczej oraz brak stwarzania korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej oraz niewspieranie małych przedsiębiorców, do jakich zalicza się skarżący;

d) pkt 3.2.1.1 zał. nr 1 pt. "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach", poprzez ustawienie znaku drogowego "Zakaz ruchu" z tabl. T-22 o treści "Nie dotyczy: właścicieli i użytkowników garaży, pojazdów służb miejskich" oraz ustawienie znaku B-18, tj. ograniczenie tonażu do 3,5 t rz.m.c. z dopuszczeniem pojazdów służb miejskich oraz dostaw dla mieszkańców, w sytuacji gdy stan techniczny drogi nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, ulica [...] jest drogą wewnętrzną, nie jest przeznaczona do innych celów niż ruch pojazdów, ani nie jest przeznaczona do ruchu tylko określonych pojazdów, np. autobusów komunikacji miejskiej i taksówek;

e) § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, w zw. z pkt 3.1.1. zał. nr 1 do w/w rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, poprzez brak przeprowadzenia przez organ analiz skutków, jakie zmiana organizacji ruchu powoduje dla uczestników ruchu oraz przedsiębiorców wykonujących działalność przy tej ulicy i wyjaśnienia, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki upoważniające do dokonania zmiany organizacji ruchu na ul. [...] w Bytomiu;

f) § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez brak przeprowadzenia konsultacji społecznych, w tym w szczególności z udziałem skarżącej i innych przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą przy tej ulicy, debat i spotkań poświęconych pracom projektowym nad nową organizacją ruchu;

g) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w zw. z art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez dokonanie zmiany stałej organizacji ruchu w sposób arbitralny i w oparciu o pozaustawowe przesłanki niewymienione w powyższych przepisach;

h) § 5 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak wskazania w zatwierdzonym projekcie szczegółowej charakterystyki drogi;

i) Art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez:

– ustanowienie zakazu ruchu B-1 w ciągu ulicy [...] oraz zakazu ruchu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3.5 t na ulicy [...], a przez to uniemożliwienie skarżącej możliwości wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności poprzez brak możliwości dojazdu do zakładu Spółki, dostarczania odpadów do przetworzenia, odebrania wyprodukowanego materiału, uniemożliwiających nawet dojazd służb utrzymania ruchu zakładu, dokonywania przeglądów i konserwacji i usuwania awarii, co stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi w okolicznych osiedlach (możliwość rozprzestrzenienia się pożaru, etc.);

– pozbawienie wolności wykonywania działalności gospodarczej oraz brak stwarzania korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej oraz niewspieranie małych przedsiębiorców, do jakich zalicza się skarżąca.

Wskazując na powyższe uchybienie skarżąca Spółka, wniosła o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego Prezydenta Miasta Bytomia 5 grudnia 2018 r. w całości, ewentualnie stwierdzenie, że został wydany z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podano m.in., że posiada interes prawny w zaskarżeniu aktu, jako dzierżawca części działki ewid. nr [...], położonej przy ulicy [...] w Bytomiu, gdyż droga ta stanowi jedyny dojazd do przedmiotowej działki, w związku z brakiem zgody właścicieli działek sąsiadujących na dojazd przez ich działki do innej drogi publicznej (przez teren [...]). Wskazano, że na nieruchomości tej skarżący prowadził działalność gospodarczą polegającą na przetwarzaniu odpadów. Zdaniem skarżącej Spółki, poprzez postawienie znaku drogowego B-1 (zakaz ruchu) i B-18 (ograniczenie do 3,5 t rz.m.c) na w/w drodze został naruszony jej interes prawny, jako dzierżawcy w/w działki. Ustawienie znaków spowodowało bowiem, iż została ona pozbawiona zarówno możliwości dojazdu do nieruchomości, jak również wykonywania działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa. Wskazano, że fakt postawienia znaku drogowego nie podlega kognicji sądów administracyjnych oraz zaznaczono, że zatwierdzenie organizacji ruchu oraz umieszczenie znaku drogowego są dwiema odrębnymi czynnościami. Czynność polegająca na postanowieniu znaku jest czynnością wykonawczą do zatwierdzenia organizacji ruchu i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1) stwierdził, że zaskarżony akt w części dotyczącej ul. [...] jest niezgodny z prawem; w pkt 2) orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Na wstępie Sąd wskazał że zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13), a pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale tej m.in. zwrócono uwagę, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, gdyż ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak, to także prawo do zaskarżenia aktu zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika m. in. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej: "u.s.g.").

Dalej Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżąca Spółka wskazała, iż zmiana organizacji ruchu naruszyła jej możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, uniemożliwiając dojazd pojazdów do miejsca jej wykonywania. W tej sytuacji Sąd przyjął, że zmiana organizacji ruchu ogranicza w istocie prawa skarżącej Spółki, w tym możliwość swobodnego prowadzenia na tym obszarze działalności gospodarczej. Wobec tego Sąd uznał, że ustalenie to umożliwia Sądowi dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu, ale jedynie w zakresie interesu prawnego skarżącej, nie szerzej.

Sąd wskazał, że organy publiczne przy ograniczaniu praw i wolności obowiązuje konstytucyjna zasada proporcjonalności. Na jej temat szeroko wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., K 14/11. Zauważył, że w najogólniejszym sensie wywodzona jest ona z art. 2 Konstytucji, czyli z zasady demokratycznego państwa prawnego. Wynika ona również i przede wszystkim z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zasada proporcjonalności jest zasadą instrumentalną, jest stosowana w wielu gałęziach prawa i może pełnić różne funkcje. Z historycznego punktu widzenia, do sformułowania zasady proporcjonalności w jej obecnym kształcie, doprowadziło rozwinięcie ogólnie rozumianego zakazu nadmiernej ingerencji. Obecnie posługiwanie się testem proporcjonalności sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków, 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, 3) czy rezultaty wprowadzanej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na podmioty. Negatywna odpowiedź na którekolwiek z powyższych pytań uzasadnia stwierdzenie naruszenia tej zasady, a obowiązuje ona nie tylko w procesie stanowienia prawa, ale i jego stosowania. Zasada ta ma istotne znaczenie m.in. w działalności gospodarczej, gdyż środki w większym stopniu ograniczające wolność działalności gospodarczej winny być stosowane jedynie wyjątkowo, dając prymat środkom ingerującym w tą sferę w mniejszym stopniu.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona regulacja w zakresie objętym interesem prawnym skarżącej Spółki nie spełnia wymogów proporcjonalności i państwa prawnego, w istocie naruszając także wolność działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, jeśli w konsekwencji wydania zaskarżonego aktu przedsiębiorca nie miał możliwości, by dojechać pojazdami do nieruchomości, do której miał tytuł prawny i która była mu niezbędna do wykonywania działalności, to tym samym organ naruszył jego prawa.

WSA podał, że jednym z koniecznych elementów projektu organizacji ruchu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze (§5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem). Ten element projektu organizacji ruchu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczenia na drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia. Z kolei szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia z dnia 23 września 2003r. i z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Przepis § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia stwierdza bowiem, że w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może:1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi; 2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo; 3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza.

Sąd zwrócił uwagę, że w opisie opracowania podano, iż zamknięcie odcinka ul. [...] dla ruchu z dopuszczeniem jedynie pojazdów użytkowników i właścicieli garaży oraz pojazdów służb miejskich wynikało ze złego stanu technicznego drogi, zagrażającemu bezpieczeństwu ruchu. Według dokumentacji, ul. [...] nie jest drogą publiczną, a drogą wewnętrzną. Ponieważ przedłożony projekt nie zawierał szczegółowych, rzetelnych i rzeczowych analiz dotyczących bezpieczeństwa na drodze, to - zdaniem Sądu - organ nie mógł skutecznie ocenić, czy wprowadzony zakaz jest zgodny z przepisami i spełnia test proporcjonalności. Jest to istotne tym bardziej, że niektóre pojazdy otrzymały możliwość wjazdu na przedmiotowy teren.

W ocenie Sądu w szczególności należało rozważyć zastosowanie środka łagodniejszego, poprzez wprowadzenie ograniczenia prędkości, który także ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należało więc wykazać, że takie ograniczenie prędkości nie będzie skutecznie chroniło bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, arbitralnie naruszono także zasadę równości wskazaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Dalej WSA w Gliwicach wskazał, że w lakonicznych motywach do zaskarżonego aktu i w jego opisie nie wykazano, że skarżąca Spółka winna być potraktowana gorzej, niż inni uczestnicy ruchu drogowego i to w aż takim stopniu, który uniemożliwiał dojazd jej pojazdów do nieruchomości. Nie zostało to poparte żadnymi konkretnymi ustaleniami dotyczącymi zagrożenia ruchu drogowego i konieczności zastosowania środka ograniczającego prawa i wolności aż w tak dużym stopniu.

Sąd zaznaczył, że ponieważ zaskarżony akt nie należy do aktów prawa miejscowego, dlatego po upływie jednego roku od dnia jego wydania nie było możliwe stwierdzenie jego nieważności. Należało w tej sytuacji orzec, że w/w akt w zaskarżonym zakresie jest niezgodny z prawem (art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g.). Zakres ten na rozprawie został zawężony do ul. [...].

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Bytomia, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Z daleko posuniętej ostrożności, w przypadku uznania, iż nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że czynność Prezydenta Miasta Bytomia w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy czynność dokonana w sprawie przez organ nie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżąca wykazała naruszenie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, podczas gdy z całokształtu okoliczności faktycznych wynika, że skarżąca posiada jedynie interes faktyczny i nie wykazała w toku postępowania przysługującego jej interesu prawnego i jego naruszenia;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 10 ust.6 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 1 i § 5ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez uznanie, iż projekt zmiany organizacji ruchu nie zawierał szczegółowych, rzetelnych i rzeczowych analiz dotyczących bezpieczeństwa na drodze, a także że zatwierdzenie organizacji ruchu było czynnością mechaniczną i arbitralną, podczas gdy z całokształtu dokumentacji wynika, że czynność organu poparta była rzetelną i rzeczową analizą, a zmiana organizacji ruchu w sposób właściwy i proporcjonalny ograniczała ruch drogowy ze względu na zły stan techniczny drogi, który zagraża bezpieczeństwu ruchu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie poglądem, czynność polegająca na postawieniu znaku jest czynnością wykonawczą do zatwierdzonej organizacji ruchu i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu z tego powodu skarga kasacyjna powinna zostać odrzucona.

Ponadto, zdaniem organu, strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu, ani też ani jego naruszenia i z tego względu skarga też winna zostać odrzucona przez Sąd I instancji.

Niezależnie od powyższego, skarżący kasacyjnie organ wskazał, że zmiana organizacji ruchu była dokonana w sposób zgodny z prawem. Zmiana ta musiała zostać dokonana ze względu na zły stan techniczny drogi, który zagraża bezpieczeństwu ruchu. W ocenie organu, przyjęcie jakiegokolwiek innego rozwiązania nie zapewniałoby należytego bezpieczeństwa użytkowników drogi. Natomiast Sąd I instancji nie wskazał – poza ogólnymi przepisami Konstytucji – jaki przepis prawa materialnego miałby zostać przez organ naruszony w niniejszej sprawie. Wobec tego – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – nawet przy uznaniu przez NSA, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, powinna ona zostać oddalona ze względu na jej bezzasadność.

W piśmie z dnia 13 listopada 2020 r. skarżąca Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.,

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 14/13, zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W uchwale tej NSA wskazał: "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)."

Wobec tego niezasadny jest pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, odnoszący się do niezaskarżalności przedmiotowego aktu do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Spółka zaskarżyła akt Prezydenta Bytomia zatwierdzający projekt organizacji ruchu, nie zaś samą czynność wykonawczą tj. postawienie znaku drogowego dotyczącego ograniczenia ruchu pojazdów o określonej nośności. Przedmiot zaskarżenia wynika z treści skargi, został jednoznacznie określony i nie budzi żadnych wątpliwości.

W odniesieniu do zarzutu drugiego dotyczącego niewykazania przez Spółkę interesu prawnego, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji. Skarżąca Spółka ma tytuł prawny do nieruchomości (umowa dzierżawy), na której prowadziła działalność gospodarczą polegającą na przetwarzaniu odpadów. Oczywistym zatem jest, że organizacja ruchu zatwierdzona zaskarżonym aktem, wprowadzająca zakaz ruchu, w tym postawienie znaku drogowego zakazu wjazdu pojazdu o całkowitej masie rzeczywistej powyżej 3,5 tony przy wjeździe na ul. [...] z ulic sąsiednich, uniemożliwia Spółce zarówno prowadzenie działalności gospodarczej, jak i dojazd do posesji, w sytuacji, gdy nie jest mieszkańcem tej ulicy. Prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na przetwarzaniu odpadów wymaga bowiem ich transportu w znacznych ilościach, co z kolei powoduje potrzebę wykorzystania pojazdów o całkowitej masie rzeczywistej przekraczającej wskazane 3,5 ton. Z akt sprawy wynika zaś, że przedmiotowa działka pozbawiona jest innych dróg dojazdowych, poza dojazdem właśnie przez ul. [...].

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Należy również podzielić stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, że zmiana organizacji ruchu ogranicza w istocie prawa skarżącej Spółki, to jest możliwość swobodnego prowadzenia na przedmiotowym obszarze działalności gospodarczej, a w konsekwencji zaskarżony akt, zatwierdzający zmianę organizacji ruchu, narusza interes prawny skarżącej Spółki. Samo naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki przesądza o posiadaniu przez nią legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Tym samym, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut ujęty w pkt 2 skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu z pkt 3 skargi kasacyjnej należy wskazać, że proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających, czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga, aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej ulicy, będącej drogą publiczną. Projekt powinien w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian tym bardziej, gdy zmiany te dotyczą zakazu ograniczającego swobodę korzystania z dróg publicznych. Uzasadnienie zmiany stałej organizacji ruchu ma zatem wskazywać szczegółowo, dlaczego tej zmiany dokonano i nie może ona być czynnością mechaniczną i arbitralną, dokonaną niejako rutynowo. Jeśli natomiast w konsekwencji wydania aktu administracyjnego przedsiębiorca nie ma możliwości, by dojechać pojazdami do nieruchomości, do której ma tytuł prawny i która jest mu niezbędna do wykonywania działalności, to tym samym organ narusza jego prawa.

Zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, prezydent miasta zarządza ruchem drogowym na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Warunki zarządzania ruchem na drogach, w tym między innymi działania w zakresie sporządzania, opiniowania zatwierdzania projektów organizacji ruchu uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w/w rozporządzenia, organ zarządzający ruchem między innymi rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Projekt organizacji ruchu powinien zawierać szereg elementów, wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wśród nich powinien znajdować się zwłaszcza opis techniczny, zawierający charakterystykę drogi i ruchu (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle wiąże się z uzasadnieniem dla umieszczenia na drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia. Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia. Z powołanego przepisu wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może bowiem: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu (§ 8 ust. 2 pkt 1); 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2); 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 pkt 3). Organ zarządzający ruchem jest zobowiązany odrzucić projekt organizacji ruchu, jeżeli stwierdzi niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także w przypadku, gdy projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W rozpoznawanej sprawie zmiana organizacji ruchu miała na celu "Objęcie zakazem ruchu odcinka ul. [...] z dopuszczeniem odstępstw od stosowania się do znaku B-1 wskazanych w treści projektowanej tabliczki do znaku oraz ograniczenie tonażu do 3,5 t rz.m.c. z dopuszczeniem pojazdów służb miejskich oraz dostaw dla mieszkańców przy wjeździe na ul. [...] oraz ul. [...] od strony ul. [...] a także na ul. [...] od strony ul. [...]".

Stosownie do przepisów załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm.), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym tego rodzaju znaki - jako ograniczające swobodę korzystania z dróg - powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.). Trzeba także dodać, że w myśl pkt 3.2.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., znak B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" stosuje się w celu zamknięcia odcinka drogi dla ruchu wszelkich pojazdów. Przyczynami zamknięcia ruchu na drodze są w szczególności: prowadzenie robót w pasie drogowym, zły stan techniczny drogi zagrażający bezpieczeństwu ruchu, np. uszkodzenie jezdni, obiektu mostowego itp., przeznaczenie drogi do innych celów niż ruch pojazdów, przeznaczenie drogi do ruchu tylko określonych rodzajów pojazdów, np. autobusów komunikacji miejskiej i taksówek.

Jeżeli dopuszcza się odstępstwa od stosowania się do znaku B-1, to na tabliczce pod znakiem umieszcza się napis "Nie dotyczy" wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym ten pojazd, np. o treści: "Nie dotyczy" i symbol pojazdu zgodnie z konstrukcją określoną w pkt 9, "Nie dotyczy MPK", "Nie dotyczy TAXI", "Nie dotyczy pojazdów zaopatrzenia", "Nie dotyczy pojazdów służb miejskich" (przez pojazdy służb miejskich należy rozumieć pojazdy straży pożarnej, policji, pogotowia ratunkowego oraz przedsiębiorstw: oczyszczania miasta, utrzymania zieleni i dróg, wodociągowo-kanalizacyjnych, gazowniczych, energetycznych, telekomunikacyjnych itp.), "Nie dotyczy mieszkańców posesji od nr ... do nr ... ulicy ...". Jeżeli znak B-1 jest umieszczony na wylocie ze skrzyżowania, to na wlotach pozostałych dróg, odpowiednio do warunków lokalnych, stosuje się znaki dopełniające: zakazu B-21 i B-22, znaki nakazu od C-1 do C-8 lub znaki F-6. W przypadku gdy pod znakiem B-1 umieszczono tabliczkę z napisem "Nie dotyczy...", wówczas pod zastosowanymi dopełniającymi znakami zakazu lub nakazu należy również umieścić tabliczki z takimi samymi napisami. Stosując znaki dopełniające, należy uwzględnić to, że znak B-21 zabrania również zawracania. Podobnie zabronienie tego manewru może wynikać ze znaków nakazu. Jeżeli wprowadzenie zakazu wykonywania tego manewru nie jest uzasadnione, to należy zastosować znak F-6. Jeżeli zakaz ruchu nie obowiązuje całą dobę, na znaku podaje się, w jakich godzinach obowiązuje, np. "w godz. 16-19", "w godz. 21-6".

Uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-1 powinno w sposób jasny i przekonujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport tymi pojazdami. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu. Wobec tego dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że proponowana zmiana została wnikliwie wyjaśniona i przenalizowana z uwzględnieniem przepisów zarówno rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

W rozpoznawanej sprawie brak jest takiej argumentacji, znajdującej w szczególności odniesienie do przesłanek stosowania tego znaku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z załączonej do akt dokumentacji projektu organizacji ruchu, sporządzonej w grudniu 2018 r., nie sposób bowiem wywieść, aby zmiana organizacji ruchu przewidująca umieszczenie znaku B-1 w obrębie ul. [...] w Bytomiu została należycie rozważona. W szczególności z projektu nie wynika, aby jego wykonanie poprzedzała analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu, ani też by uwzględniono skutki braku dojazdu do przedmiotowej ulicy dla przedsiębiorców, którzy prowadzą na tej ulicy działalność gospodarczą z wykorzystaniem samochodów o nośności powyżej 3,5 ton, a nie są jej mieszkańcami, zaś ulica ta stanowi jedyną drogę dojazdową do działki, na której prowadzą swoją działalność. Trzeba podkreślić, że w opisie technicznym, stanowiącym element projektu stałej organizacji ruchu ul. [...], nie przedstawiono żadnej argumentacji ani nie odwołano się do stosownych analiz, czy ekspertyz technicznych, które pozwalałby na zweryfikowanie zasadności wprowadzenia zakazu wjazdu samochodów powyżej 3,5 t.

Niewątpliwie każdy podmiot podejmujący działalność gospodarczą musi się liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa, np. z ustawy Prawo o ruchu drogowym, jednak ograniczenie takie nie może być dokonywane przez uprawniony organ z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu został wydany bez niezbędnej analizy w zakresie skutków wprowadzonych ograniczeń oraz bez należytego uzasadnienia elementów koniecznych do zastosowania zakazów. Ponadto w opisie technicznym projektu nie przedstawiono żadnych danych dotyczących ul. [...] poza stwierdzeniem, że jest drogą wewnętrzną, a jej zamknięcie wynika "ze złego stanu technicznego drogi zagrażającemu bezpieczeństwu ruchu" oraz, że "na gruntowym odcinku ul. [...] brak odwodnienia, skrajnia drogi jest zawężona przez porastającą roślinność, brak chodników."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane wyżej wady i braki projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu.

Wobec powyższego należy uznać, że także zarzut zawarty w pkt 3 skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postepowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.