Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2396/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 § 1
journal: Dz.U. 1971 nr 12 poz 114
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń.
article: art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, art. 49 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 30 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2236/18 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 9 lipca 2018 r. nr SKO.K/4000/581/2018 w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2236/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 9 lipca 2018 r., nr SKO.K/4000/581/2018, w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył A. P., zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) naruszenie art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zatarcie ukarania za wykroczenia w ruchu drogowym, za które zostały przypisane Skarżącemu punkty karne, nie ma rzekomo wpływu na zasadność skierowania Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, gdyż prawidłowa wykładnia powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że zatarcie ukarania za wykroczenia w ruchu drogowym, w związku z którym przypisano Skarżącemu punkty karne oraz usunięcie z Ewidencji kierowców punktów karnych w związku z zatarciem ukarania za wykroczenia jest istotnym zdarzeniem mającym wpływ na dezaktualizację danych w Ewidencji kierowców, a tym samym dezaktualizację wniosku Komendanta Policji o skierowanie na egzamin kontrolny, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez Sąd I Instancji powyższych regulacji w niniejszej sprawie,

b) naruszenie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 i art. 99 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że względem Skarżącego została wydana decyzja o skierowaniu na egzamin kontrolny w oparciu o zdezaktualizowany w chwili orzekania stan wpisów w Ewidencji kierowców oraz zdezaktualizowany wniosek o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji,

c) naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dostateczną podstawą do przyjęcia przesłanki "uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy" jest fakt dopuszczenia się naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które przypisano ponad 24 punkty karne, gdyż prawidłowa wykładania powyższej regulacji w powiązaniu z przepisami art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) oraz art. 99 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami prowadzi do wniosku, że dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest wykazanie przez organ prowadzący postępowanie dopuszczenia się przez kierowcę cięższych gatunkowo (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego) naruszeń przepisów ruchu drogowego potwierdzających uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy w zakresie prowadzenia pojazdów,

d) naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja wydawana na podstawie w/w przepisu ma charakter związany (co w domyśle ma zwalniać organy od czynienia ustaleń faktycznych uzasadniających zastosowanie tego przepisu i ich odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji), gdyż prawidłowa wykładnia powyższej regulacji prowadzi do wniosku, że wobec posłużenia się w w/w przepisie niedookreślonym pojęciem "uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy" decyzje wydawane na tej podstawie mają charakter uznaniowy, a organy winny ustalić i uzasadnić wystąpienie w okolicznościach konkretnego przypadku istnienie owych "uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy".

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej "k.p.a.") w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadną akceptację odmowy zawieszenia postępowania przez organy obu instancji,

b) naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

c) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 pkt 1) lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym,

d) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie wadliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji przejawiającej się w zaniechaniu przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu poza granicami skargi, tj. w aspekcie wystąpienia w sprawie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo tego, że Skarżący zwracał na to uwagę w swoim piśmie procesowym z 20 lutego 2019 r.,

e) naruszenie art. 141 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do stanowiska Skarżącego przedstawionego w piśmie procesowym z 20 lutego 2019 r., w którym Skarżący wskazywał na wystąpienie w sprawie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i w związku z tym konieczności uchylenia przez Sąd I instancji kwestionowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.,

f) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych przez Skarżącego do pisma z 20 lutego 2019 r., co było niezbędne dla oceny legalności zaskarżonego aktu w kontekście naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy wywołanej wnioskiem Skarżącego z 2 sierpnia 2016 r.), wskutek czego w sprawie wystąpiły podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.,

g) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że w sprawie miały miejsce naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania,

h) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa przez organy, tj. zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem zdarzeń powodujących dezaktualizację danych w ewidencji kierowców oraz wystosowanego na ich podstawie wniosku o skierowaniu na egzamin, jak również naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do w/w zarzutów sformułowanych w skardze,

i) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77, oraz art. 80 k.p.a.,

j) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 pkt 1) lit. b) ustawy Prawo o ruchu oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 i art. 99 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami,

k) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie się przez Sąd I Instancji w ramach swojej właściwości od zbadania legalności działań organów orzekających w sprawie w zakresie stosowania konstytucyjnych zasad ne bis in idem oraz zasady proporcjonalności,

I) naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3, art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a., albowiem z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji w oparciu o przepis art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nie wynikało, aby została spełniona przesłanka zastosowania tego przepisu w postaci uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji Skarżącego jako kierowcy,

m) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 pkt ustawy o kierujących pojazdami, które miało wpływ na wynik sprawy,

n) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że w sprawie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

o) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że w sprawie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie przez organy decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami z rażącym naruszeniem prawa),

p) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie wadliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji przejawiającej się w zaniechaniu przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu poza granicami skargi, tj. w aspekcie wystąpienia w stosunku do zaskarżonej decyzji przesłanki uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. (tj. wydanie decyzji organu II Instancji bez podstawy prawnej), pomimo tego, że Skarżący zwracał na to uwagę w swoim piśmie procesowym z 20 lutego 2019 r.,

q) naruszenie art. 141 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do stanowiska Skarżącego przedstawionego w piśmie procesowym z 20 lutego 2019 r., w którym Skarżący wskazywał na wystąpienie w sprawie przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. (tj. wydanie decyzji organu II instancji bez podstawy prawnej) i w związku z tym konieczności uchylenia przez Sąd I instancji kwestionowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,

r) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że w sprawie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. wydanie decyzji organu II instancji bez podstawy prawnej).

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Działając w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z dnia: 8 marca 2004r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005r., sygn. akt FSK 2302/04).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie należało jednak rozważyć w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie stawia zarzuty naruszenia art. 141 p.p.s.a. (punkty 2.e oraz 2.q petitum skargi kasacyjnej) nie wskazując konkretnej jednostki redakcyjnej tego artykułu, która zdaniem kasatora została naruszona przez sąd I instancji. Przepis art. 141 p.p.s.a. jest podzielony na pięć paragrafów, niewskazanie żadnego z tych paragrafów sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały prawidłowo określone i Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie odnieść się do nich.

Skarżący kasacyjnie uważa za błędne stanowisko Sądu i Instancji sprowadzające się do przyjęcia, że zatarcie ukarania za wykroczenia w ruchu drogowym, za które zostały Skarżącemu przypisane punkty karne, nie ma wpływu na zasadność skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Za prawidłowe uznaje natomiast stanowisko, zgodnie z którym zatarcie ukarania (skazania) za wykroczenia drogowe, za które wymierzono Skarżącemu karę grzywny i przypisano ponad 24 punkty karne, musi wywierać skutki w zakresie oceny dopuszczalności nakładania na Skarżącego dalej idących kar (utrata uprawnień) mających wynikać z wykroczeń, które w zakresie regulacji prawnokarnych przestały istnieć, a sprawca wykroczenia jest traktowany jakby tego wykroczenia drogowego w ogóle nie popełnił. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że zatarcie ukarania za wykroczenia w ruchu drogowym, w związku z którym przypisano Skarżącemu punkty karne, oraz usunięcie z ewidencji kierowców punktów karnych w związku z zatarciem ukarania za wykroczenia było istotnym zdarzeniem mającym wpływ na dezaktualizację danych w ewidencji kierowców, a tym samym dezaktualizację wniosku Komendanta Policji z 11 lipca 2014 r. w kontekście niniejszego postępowania o skierowanie na egzamin kontrolny. Na tej podstawie Skarżący formułuje w skardze kasacyjnej szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Powyższe stanowisko Skarżącego nie może być jednak uznane za prawidłowe. Wskazać należy, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) nie bada, czy kierowca przekroczył wymaganą liczbę punktów. Wniosek o skierowanie kierowcy na egzamin kontrolny składany jest bowiem przez organ kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego już po ustaleniu przez ten organ, że kierowca, którego dotyczy wniosek, przekroczył minimalną, określoną przepisami liczbę punktów karnych (wyrok NSA z 8 lutego 2021 r., I OSK 2481/20). Ewidencja kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest rejestrem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji i tylko on ma również kompetencję do usuwania punktów karnych (wyrok NSA z 26 czerwca 2013 r., I OSK 330/12). W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Tak więc starosta nie jest uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i prowadzić samodzielnych ustaleń w zakresie objętym ewidencją. W konsekwencji dane z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wiążą organ właściwy w sprawie skierowania kierowcy na kontrolny egzamin sprawdzający i organ ten nie może prowadzić samodzielnych ustaleń w zakresie objętym ewidencją (wyrok NSA z 15 marca 2012r. I OSK 413/11). Oznacza to, że zatarcie ukarania za wykroczenie drogowe, które następuje już po dacie wystąpienia przez Komendanta z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie podważa skuteczności tej czynności i faktu uzyskania przez kierowcę ponad 24 punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym w okresie krótszym niż rok. Tym samym nie ma podstaw do zarzucania Sądowi I instancji, że nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie powołanego przez Skarżącego § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r., jak również art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń, które to przepisy w sprawie administracyjnej kontrolowanej zaskarżoną decyzją nie miały zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd, że organy w niniejszej sprawie nie mogły naruszyć wskazanych przepisów, albowiem organy te nie tylko nie stosowały, ale nie mogły stosować wskazanych przepisów. Jak wyjaśniono wyżej, kwestia prowadzenia omawianej ewidencji i dokonywania w niej wpisów należy do innych organów, organów Policji, w tym zakresie stronom przysługują określone środki prawne kierowane do organów Policji. Niejako na marginesie tych rozważań należy tylko stwierdzić, że odrębnym zagadnieniem jest karalność za wykroczenia, wymierzenie kary z kodeksu wykroczeń, a wynikający z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym administracyjny obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W świetle przepisów ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami nie ma znaczenia, czy w dacie wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy punkty zostały już usunięte z rejestru, czy też nadal pozostają w rejestrze. Zarzut naruszenia art. 46 § 1 Kodeksu Wykroczeń oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię (punkt 1.a petitum skargi kasacyjnej) jest zatem niezasadny. W konsekwencji za niezasadne należy uznać również zarzuty sformułowane w punkcie 1.b, 1.d, 2.h oraz 2.i petitum skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie się przez Sąd I Instancji w ramach swojej właściwości od zbadania legalności działań organów orzekających w sprawie w zakresie stosowania konstytucyjnych zasad ne bis in idem oraz zasady proporcjonalności (punkt 2.k petitum skargi kasacyjnej). Jak stwierdził w podobnym stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1336/17, ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych.

Konstytucja RP nie wprowadza zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które na gruncie sankcjonowania karnoprawnego zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona.

Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Oceniając treść kwestionowanej regulacji ustawowej w świetle orzecznictwa trybunalskiego, nie sposób przyjąć, że kumulacja sankcji karnej w postaci kary za wykroczenie oraz sankcji administracyjnej w postaci skierowania na egzamin kontrolny oraz skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy stanowi przejaw naruszenia zasady ne bis in idem w ujęciu szerokim. Sankcja administracyjna odnosi się bowiem do tych aspektów, które nie były objęte orzeczeniem w sprawie wykroczenia, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile orzeczenie w sprawie wykroczenia odnosi się wprost do naruszenia przepisów o ruchu drogowym, o tyle decyzja o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego dotyczy kwestii posiadania przez kierowcę kwalifikacji do kierowania pojazdami. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o charakterze identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia.

Należy przy tym wspomnieć, że w sprawie zbiegu sankcji karnej i administracyjnej wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 11 października 2016 r. (sygn. akt K 24/15, Dz. U. z 2016 r., poz. 2197), Trybunał stwierdził że "art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U.2016.627, ze zm.) w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U.2012.1137, ze zm.): w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167)". Mając na uwadze powyższy pogląd i odnosząc go do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz zasady ne bis in idem zastosowanie względem skarżącego sankcji administracyjnej w postaci skierowania na egzamin kontrolny. Zasad tych nie narusza również zastosowanie dwóch sankcji administracyjnych, to jest skierowania na egzamin kontrolny oraz skierowania na badania psychologiczne.

Należy również dodać, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten stanowi konkretyzację art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Ponadto Konstytucja RP stanowi w art. 178 ust. 1, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W literaturze wywodzi się, że skoro wobec sądów i trybunałów wskazano expressis verbis, że ich sędziowie podlegają "tylko Konstytucji" (TK) bądź "tylko Konstytucji i ustawom" (sądy oraz Trybunał Stanu), to Konstytucja RP przyznaje tylko Trybunałowi Konstytucyjnemu wyraźną kompetencję do generalnego pozbawienia mocy prawnej ustawy sprzecznej z Konstytucją RP (lub z innymi aktami o ponadustawowej mocy) (L. Garlicki, Sądy a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sądowy 2016, nr 7-8, s. 13-14). Należy zatem uznać, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją RP. Orzekanie w tym zakresie wykracza poza ramy sądowej kontroli administracji wyznaczone w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zarzut określony w punkcie 2.k petitum skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny.

Skarżący w nawiązaniu do powyższego poglądu o konieczności uwzględnienia przez starostę faktu usunięcia z ewidencji kierowców punktów karnych w związku z zatarciem ukarania za wykroczenia formułuje pogląd o konieczności zawieszenia postępowania przez organy. Wskazać zatem należy, że zmniejszenie liczby punktów karnych po skierowaniu przez Komendanta Policji do starosty wniosku o skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie powoduje dezaktualizacji wniosku. Na staroście ciąży bowiem obowiązek podjęcia dalszych czynności w przypadku otrzymania wniosku uprawnionego organu o skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Nie ma zatem podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy kierowca wystąpił do właściwego Komendanta Policji z wnioskiem o wykreślenie punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w związku z zatarciem ukarania za wykroczenia, w oparciu o które zostały przypisane punkty karne. Rozstrzygnięcie w sprawie takiego wniosku nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie stanowi ono również istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym stanie rzeczy należy uznać za niezasadne zarzuty określone w punktach 2.a, 2.b, 2.d, 2.f oraz 2.g petitum skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że prawidłowa wykładnia art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w powiązaniu z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 99 pkt 4 lit. a ustawy o kierujących pojazdami prowadzi do wniosku, że dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest wykazanie przez organ prowadzący postępowanie dopuszczenia się przez kierowcę cięższych gatunkowo (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego) naruszeń przepisów ruchu drogowego potwierdzających uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy w zakresie prowadzenia pojazdów.

Wskazać należy, że ustawa z 2011 r. o kierujących pojazdami nie zawiera definicji "uzasadnione zastrzeżenia", dlatego przy wykładaniu tego zwrotu należy zastosować wykładnię językową. Pojęcie "uzasadniony" jest rozumiane jako oparty na obiektywnych racjach podstawowych, słusznych, usprawiedliwionych, natomiast zwrot "zastrzeżenie" oznacza, wątpliwość dotycząca jakiegoś szczegółu, słabej strony czegoś lub czyjejś. W konsekwencji poprzez użyte przez ustawodawcę wyrażenie "uzasadnione zastrzeżenia" należy rozumieć oparte na obiektywnych racjach, powzięte z wiarygodnego źródła wątpliwości co do kwalifikacji kierującego pojazdem. Istota powyższego rozwiązania, to zaistnienie takich okoliczności, z których będzie wynikało, że dana osoba może obecnie nie posiadać umiejętności lub wiadomości potwierdzonych w przeszłości dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami - a więc dających podstawę do tych "uzasadnionych zastrzeżeń".

Strona skarżąca kasacyjnie zakłada, że kwalifikacje kierowcy w zakresie prowadzenia pojazdów można podzielić na dwie grupy, to jest, po pierwsze, kwalifikacje, których brak skutkuje dopuszczaniem się przez kierowcę cięższych gatunkowo naruszeń przepisów ruchu drogowego oraz po drugie, kwalifikacje, których brak skutkuje dopuszczaniem się przez kierowcę pozostałych, nie tak ciężkich gatunkowo naruszeń przepisów ruchu drogowego. Założenie to nie może być uznane za prawidłowe, bowiem prowadzi do wniosku o możności posiadania w ograniczonym zakresie kwalifikacji do kierowania pojazdami, o ile braki w tym zakresie nie prowadzą do cięższych gatunkowo naruszeń przepisów ruchu drogowego. Tak więc kierowca mógłby utracić część umiejętności praktycznych kierowania pojazdem oraz mieć ograniczoną wiedzę w zakresie przepisów ruchu drogowego i nie mógłby zostać skierowany na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami, bo dopuścił się naruszeń przepisów ruchu drogowego, ale nie były to cięższe gatunkowo naruszenia przepisów ruchu drogowego.

Z omawianego przepisu nie wynika jednakże tego rodzaju zróżnicowanie. Kierowca powinien zatem posiadać umiejętności praktyczne kierowania pojazdem oraz wiedzę w zakresie przepisów ruchu drogowego pozwalające na w pełni bezpieczny i zgodny z przepisami udział w ruchu drogowym. Podkreślić przy tym trzeba, że oprócz umiejętności kierowania pojazdem kierujący powinien bezpiecznie zachowywać się na drodze, współdziałać z innymi uczestnikami ruchu drogowego kierując się normami społecznymi w warunkach społecznie akceptowalnych.

Istnienie uzasadnionych wątpliwości co do wiedzy kierowcy w zakresie przepisów ruchu drogowego oraz jego umiejętności kierowania pojazdem w sposób bezpieczny i zgodny z przepisami ruchu drogowego, niezależnie od zakresu braków w tym zakresie u kierowcy oraz ich skutków, daje podstawę do skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami.

Należy w tym miejscu podkreślić, że ukaranie kierowcy za wykroczenie w ruchu drogowym stanowi dowód na to, że kierowca dopuścił się naruszenia przepisów o ruchu drogowym.

Podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno, jak i wielokrotne naruszanie przez kierującego przepisów ruchu drogowego, nawet jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Systematycznie zaś powtarzające się wykroczenia, zwłaszcza mające istotny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, niewątpliwie mogą rodzić uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji kierującego. Niewątpliwie przekroczenie przez kierowcę dopuszczalnego limitu punktów karnych oznacza zatem powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jego kwalifikacji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela odmiennego stanowiska co do omawianego zagadnienia wyrażonego w wyroku NSA z 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2851/17.

Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w dacie wydania zaskarżonej decyzji) kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten nakazuje zatem skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wyłącznie ze względu na uzyskanie 25 lub więcej punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym. Zbędne jest wówczas dokonywanie ustaleń dotyczących ilości i rodzaju wykroczeń oraz okoliczności ich popełnienia.

Zarzuty określone w punktach 1.c i 2.l petitum skargi kasacyjnej należy zatem uznać za niezasadne.

Należy podkreślić, że decyzja starosty o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego ma charakter związany. Treść przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji ma charakter imperatywny i nie pozostawiający organowi jakichkolwiek możliwości uznaniowego decydowania w przedmiocie wydania skierowania na egzamin, jeżeli zostanie stwierdzony stan faktyczny uzasadniający wydanie takiego skierowania. Należy podkreślić, że starosta nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń w celu weryfikacji aktualności wniosku Komendanta Policji i ustalenia liczby punktów karnych, które uzyskał kierowca. Należy odnotować na marginesie, że wyrok WSA w Szczecinie z 28 października 2015 r., II SA/Sz 429/15, przywołany w skardze kasacyjnej na poparcie stanowiska Skarżącego o możności weryfikacji aktualności wniosku, nie został poddany kontroli instancyjnej. Kasator twierdząc, że organy winny uwzględnić stan prawny i faktyczny z chwili wydania decyzji oraz że pogląd ten jest w zasadzie ugruntowany w orzecznictwie, nie bierze pod uwagę tego, że przywołane przezeń orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą stanów prawnych i faktycznych odmiennych od stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Okolicznością odróżniającą rozpoznawaną sprawę od spraw rozstrzygniętych przywołanymi orzeczeniami jest wyłączenie możności kwestionowania w postępowaniu prowadzonym przez starostę ustaleń Komendanta policji co do liczby punktów karnych uzyskanych przez kierowcę, co nie wyklucza możności kwestionowania ich liczby w odpowiednim postępowaniu prowadzonym przez właściwy organ Policji.

Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom kasatora organy dokonały pełnych ustaleń faktycznych oraz rozważyły wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne. Nie jest zatem zasadne twierdzenie kasatora, że zostały naruszone przepisy prawa materialnego w postaci art. 114 ust. 1 pkt 1) lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 i art. 99 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami, ponieważ nie zostały zastosowane do należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy (zarzut określony w punkcie 2.j petitum skargi kasacyjnej).

W tym miejscu należy zauważyć w związku ze sformułowanym w punkcie 2.h zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do w/w zarzutów sformułowanych w skardze, że jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi - sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Jednak nie oznacza to, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie - co należy podkreślić - w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które zostanie uwzględnione przez Sąd kasacyjny w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10, z 28 lipca 2015 r. w sprawie II OSK 851/15, z 21 listopada 2014 r. w sprawie II OSK 1084/13, z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Z powyższego wynika, że jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji. Konkludując, skoro zarzuty i twierdzenia podnoszone przez Skarżącego nie mają istotnego znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, to Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. nie odnosząc się do nich w sytuacji, gdy z uzasadnienia wynikają motywy oddalenia skargi.

Skarżący podnosi, że zaskarżona decyzja SKO w Ostrołęce z 9 lipca 2018 r. została wydana również w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym, który w chwili wydania tej decyzji nie obowiązywał. Mianowicie z art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o kierujących pojazdami z dnia 26 czerwca 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 9700) wynika, że przepis ten obowiązywał do 3 czerwca 2018 r. i po tej dacie nie mógł być stosowany. W konsekwencji istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Należy zauważyć, że art. 114 Prawa o ruchu drogowym został uchylony przez art. 125 pkt 10 lit. g) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r., Nr 30, poz. 151) z dniem 19 stycznia 2013 r., z tym, że w zakresie ust. 1 pkt 1 lit. b został uchylony z dniem 4 czerwca 2018 r. Niemniej z dniem tym weszła w życie również nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957), a zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, nie stosuje się m.in. art. 125 pkt 10 lit. g) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Stosownie do ust. 2 ww. art. 14, minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie. Komunikat, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej został ogłoszony w dniu 22 lutego 2019 r.; zatem w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, którego uchylenie mocy obowiązywania ww. ustawą zmieniającą z dnia 9 maja 2018 r., a właściwie - którego stosowanie zostało wydłużone w czasie (tj. do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ww. art. 14 ust. 1 przywołanej ustawy zmieniającej), mógł stanowić podstawę prawną wydanych decyzji.

Należy również przywołać art. 136 ust. 1 ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym w przypadku gdy naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione przed dniem określonym w komunikacie, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 957), skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W tym celu Policja może przetwarzać dane zgromadzone w trybie art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Skoro Mazowiecki Wojewódzki Komendant Policji pismem z 11 lipca 2014 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] - na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego w związku z otrzymaniem przez niego 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, to niewątpliwie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym mógł stanowić podstawę zaskarżonej decyzji. Z tych samych powodów nie ma również podstaw do kwestionowania dopuszczalności zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami.

Zarzuty określone w punktach 2.c, 2.m, 2.n, 2.o, 2.p i 2.r są zatem niezasadne. Tym samym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).