Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 52/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art, 7, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 192 ust. 1 pkt 3 lit. g
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D. S.-F. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D. S.-F. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 lipca 2017r. D.S. (dalej jako: "skarżąca"), powołując się na art. art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr "[...]" z dnia "[...]"r., w przedmiocie pozwolenia na budowę pomostu rekreacyjnego na jeziorze J., na działce nr "[...]", obręb P., na wysokości działek nr "[...]" i nr "[...]" obręb 1 miasto M. Oświadczyła, że o wydaniu decyzji dowiedziała się dopiero w dniu 8 czerwca 2017r. Wskazała, że przysługują jej prawa strony, gdyż jest właścicielką nieruchomości przyległych do działek, których decyzja dotyczy. Zarzuciła, że decyzja wydana została sprzecznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wprost wynika, że zabudowa, zmiana przeznaczenia, ingerencja w teren chroniony jest zabroniona. Podniosła, że inwestycja położona jest w obszarze ściśle chronionym rozporządzeniem Wojewody Warmińsko Mazurskiego nr 159 z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu jezior Legińsko-Mrągowskich i narusza strefę ochronną jeziora J.o, a także wpłynie znacząco na zmianę naturalnego ukształtowania terenu oraz zakrzaczeń i zadrzewień. Podała, że Urząd Miasta wyraził zgodę na wycięcie ponad 200 sztuk drzew i usunięcie skarpy morenowej.

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2017 r. Starosta (dalej jako: "organ I instancji") wznowił postępowanie zgodnie z wnioskiem.

Decyzją z dnia "[...]"r. organ I instancji odmówił uchylenia powołanej decyzji ostatecznej, uznając że w sprawie nie została spełniona przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania. Wyjaśnił, że w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę podstawę uznania podmiotu za stronę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ I instancji skonstatował, że o statusie strony decydują dwa wyróżniki: tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. Uwzględnił, że dla przedmiotowej inwestycji nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U z 2015 poz.1422 ze zm.), które określają warunki usytuowania obiektów budowlanych na działce i ich odległości względem granicy działki sąsiedniej, a także od będących w trakcie realizacji lub istniejących obiektów budowlanych. Organ stwierdził, że przedmiotowy pomost rekreacyjny na jeziorze J. graniczy bezpośrednio z działkami o nr "[...]", co stanowi że właściciele tych działek zostali ustanowieni jako strona postępowania. Dostrzeżono, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z dostępem z jeziora Juno do brzegu dla działek sąsiednich oraz nie ogranicza swobodnego poruszania się jednostek pływających po jeziorze J., a obszar oddziaływania nie wykracza poza granice nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Funkcja, forma i konstrukcja projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej. Organ zaznaczył, że nie ustalił przepisu prawa, na podstawie którego byłoby można stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja wywoła negatywne skutki dla nieruchomości sąsiednich. Podkreślono, że skarżąca również nie wskazała konkretnych norm prawa materialnego, które zostały naruszone.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca przekonywała, że jest stroną postępowania. Podkreśliła, że przedmiotowa inwestycja zasłania jej widok, blokuje dostęp z jeziora i do jeziora od strony inwestycji, szpeci teren i ingeruje w teren objęty ochroną.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]", Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego. Podzieli stanowisko organu I instancji, że nieruchomość, której właścicielem jest skarżąca nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Argumentował, że nie jest tak, iż obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Uzasadniając rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, organ II instancji podniósł, że w przypadku ustalenia, iż z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną postępowania (stwierdzenia w trakcie wznowionego postępowania, że nie występuje przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna dopuszczają dwie możliwości. W pierwszym przypadku wskazuje się, że sytuacja taka skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. sygn. II OSK 2509/10 i w wyroku z dnia 19 października 2011 r., II OSK 1406/10). W drugim przypadku wskazuje się (powołano wyro NSA z dnia 11 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 923/15), że nie jest wyłączone stosowanie

w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania art. 105 § 1 i 2 k.p.a. - to znaczy, że możliwe jest umorzenie postępowania, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Reasumując, organ odwoławczy przyjął, że w rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, na podstawie art. 151 k.p.a. Istotne jest bowiem to, że ustalenie zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., może nastąpić jedynie w stosunku do strony postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie:

- art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 poz. 1332 ze zm.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię

i w konsekwencji bezprawne zawężenie kręgu stron postępowania administracyjnego

o wydanie pozwolenia na budowę, wykluczające skarżącą;

- art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ rzetelnego i wyczerpującego zbadania z urzędu interesu prawnego skarżącej;

- art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego poinformowania skarżącej

o konieczności wykazania przez nią interesu prawnego w toku postępowania, co miało wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że w motywach decyzji Wojewody brak jest wyczerpującej analizy dotyczącej statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę pomostu rekreacyjnego na jeziorze Juno. Organ II instancji ograniczył się bowiem tylko do wysunięcia wniosku, że skoro działki należące do skarżącej nie graniczą bezpośrednio z działką, na której posadowiony jest pomost, to jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania pomostu jako obiektu budowlanego. Tym samym błędnie ustalił brak przymiotu strony u skarżącej. Pełnomocnik wyjaśnił, że w świetle art. 16 pkt 65 lit. i ustawy Prawo wodne - pomost jest urządzeniem wodnym. W związku z wykonaniem urządzenia wodnego ustawa Prawo wodne przewiduje szereg zakazów adresowanych do osób trzecich. I tak art. 192 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zakazuje wykonywania w pobliżu urządzeń wodnych robót oraz innych czynności, które mogą powodować, m. in. niedopuszczalne osiadanie urządzeń wodnych lub ich części, pojawienie się szczelin, rys lub pęknięć, w szczególności

w korpusach oraz koronach zapór, okładzinach betonowych, szybach, sztolniach oraz przepławkach dla ryb, erozję gruntu powyżej oraz poniżej urządzeń wodnych, osuwanie się gruntu przy urządzeniach wodnych czy zmniejszenie stateczności lub wytrzymałości urządzeń wodnych. Oznacza to, że skarżąca będąca współwłaścicielką gruntu znajdującego się w pobliżu wybudowanego pomostu doznaje szeregu ograniczeń

w sposobach zagospodarowania swojej nieruchomości. Musi bowiem ważyć, czy podejmowane przez nią działania i realizowane inwestycje, choćby na małą skalę, nie wywołają skutków objętych zakazem wyrażonym we wskazanym wyżej przepisie. Już

z tego tylko względu skarżąca winna była zostać uznana za stronę w postępowaniu

o wydanie pozwolenia na budowę pomostu. Miałaby wówczas możliwość szczegółowego wskazania wpływu, jaki planowana inwestycja może wywrzeć na sferę jej praw i obowiązków w związku z przywołaną normą materialnoprawną zawartą

w ustawie Prawo wodne. Ponadto skarżąca wskazała na ograniczenie prawa własności przysługującego jej do działek położonych na terenie omawianego obszaru chronionego. Stwierdziła, że naruszenie ustaleń cytowanego rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 159, poprzez budowę pomostu rekreacyjnego, może mieć wpływ na cały obszar chroniony i jego mieszkańców. Osłabienie ochrony przyrody oddziałuje na warunki wykonywania prawa własności. Chronionego w art. 140 k.c. Zaznaczyła, że zgodnie z art. 143 k.c. własność rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Skarżąca, decydując się na nabycie nieruchomości w określonym miejscu na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu i płacąc za nią dostosowaną do tej

lokalizacji cenę, spodziewała się określonych warunków, w tym przyrodniczych, wykonywania swojego prawa własności, licząc się jednak z ewentualnymi ograniczeniami swojego prawa w związku z wymogami ochrony środowiska. Nie miała natomiast obowiązku przewidywać, że jej prawo własności może zostać uszczuplone przez naruszenie tych wymogów przez osoby trzecie. Mechanizmem ochronnym

w takich sytuacjach jest m. in. czynny udział w roli strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę określonego obiektu. Wówczas możliwe jest podniesienie wszystkich zarzutów odnoszących się do potencjalnych naruszeń i szkód mogących wystąpić w związku z jego budową. Zważyła, że charakter pomostu rekreacyjnego uznać należy za użytkowy. Celem jego wybudowania było uatrakcyjnienie korzystania

z jeziora Juno i stworzenie przy nim plaży, a może i kąpieliska. Na działce, na wysokości której wybudowany został pomost, planowana jest inwestycja rodzinnego budownictwa mieszkaniowego. W związku z tym można się spodziewać zwiększenia poziomu hałasu i zanieczyszczenia środowiska, które będą w naturalny sposób przenikały do nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości należącej do skarżącej. Przytoczyła treść art. 144 k.c. i stwierdziła, że przepis ten jest gwarancją ochrony wolności skarżącej jako współwłaścicielki nieruchomości sąsiedniej od immisji pośrednich.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że skarżąca nie podnosi żadnych nowych okoliczności, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Za bezpodstawne uznał powołane w skardze ograniczenia, wynikające z ustawy Prawo wodne. Biorąc pod uwagę art. 192 ust. 2 tej ustawy, organ II instancji stwierdził, że w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 16 grudnia 2016 r. nie wskazano zakazów i obszarów, na których one obowiązują. Zauważył, że wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Niezależnie od powyższego, Wojewoda wskazał, że w dniu 18 grudnia 2017 r. Starosta, na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018r. pełnomocnik skarżącej wniósł jak

w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wynika to z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017r. poz. 2188 ze zm.). Dlatego co do zasady Sąd nie jest związany faktem późniejszego uchylenia decyzji ostatecznej stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego. Poza tym uchylenie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który

w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie może czynić bezprzedmiotowym postępowania mającego na celu ustalić, czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest obarczona wadami kwalifikowanymi. W wyroku z dnia 28 stycznia 2003r., sygn. akt IV SA 1597/01 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przypadku wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji - pozwolenie na budowę, organ ma obowiązek wyjaśnienia czy kontrolowane pozwolenie jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 156 k.p.a. W takiej sytuacji, gdyby nawet zachodziła przesłanka z art. 36a ust. 2 do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w pierwszej kolejności należałoby zakończyć postępowanie nieważnościowe, a dopiero potem kontynuować lub umorzyć to drugie postępowanie. Taką samą zasadę należy stosować przy wznowieniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W związku z tym postepowanie wznowieniowe nie stało się bezprzedmiotowe.

Wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka

na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy

oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ

do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził,

że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji nie rozważyły należycie interesu prawnego skarżącej, pomijając analizę powołanych w skardze przepisów prawa jako źródeł interesu prawnego skarżącej, w związku z błędną wykładnią art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, skutkującą przyjęciem konieczności wykazania przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego wydanym pozwoleniem na budowę. Natomiast, gdyby skarżąca wykazała, że jej interes prawny został naruszony wnioskowanym zamierzeniem, to okoliczność ta dyskwalifikowałaby w ogóle wniosek inwestora i oznaczała konieczność wydania decyzji odmownej. Dlatego nabycie uprawnień strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie można uzależniać tylko od wykazania przez podmiot zainteresowany naruszenia jego prawnie chronionego interesu, ale uwzględniać trzeba stan potencjalnego zagrożenia, rodzącego uzasadnione obawy podmiotu legitymowanego (właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości położonej w otoczeniu działki inwestora) co do powstania ograniczeń dla jego nieruchomości przez zamierzone przedsięwzięcie. Poza tym wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego stanowiącego obszar oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane), należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę, który nie może zaniechać własnych przemyśleń w tym względzie, co wynika z treści art. 7 k.p.a. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Z drugiej strony, ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, Lex nr 347949). Obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów (wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12, Lex nr 1352906). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że przymiot strony, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11, Lex nr 1217437; wyrok NSA z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11, Lex nr 1358498, wyrok NSA z 12.12.2013 r., II OSK 1721/12, wyrok WSA w Krakowie z 9.11.2015 r., II SA/Kr 996/15, Lex nr 1939379, wyrok WSA w Gdańsku z 18.11.2015 r., II SA/Gd 427/15, Lex nr 1948845). W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/14 oraz II OSK 671/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, powinny mieć możliwość sprawdzenia poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku zasadnie dostrzegł też, że wąskie rozumienie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane odwołujące się do naruszenia interesu prawnego jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające

z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). W konsekwencji NSA potwierdził, że stroną postępowania o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony. Przy czym zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane interes prawny musi wynikać z przepisów odrębnych, a więc trzeba, aby istniała konkretna norma prawna, która gwarantuje podmiotowi określone prawa, czy jest źródłem ograniczeń w związku z realizacją zamierzenia budowlanego. Same przepisy kodeksu cywilnego statuujące prawo własności (art. 140 i 143 k.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające do wyznaczenia obszaru oddziaływania. Zastosowanie art. 144 k.c. nie jest zależne od odległości występującej pomiędzy nieruchomościami. Immisje mogą dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalonych od źródła oddziaływań (tak: S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 23, także Anna Sylwestrzak Sąsiedztwo nieruchomości, Komentarz, publ. WK 2014). Dlatego prawo własności musi zostać powiązane z odrębną normą prawną przyznającą właścicielowi określone prawa, czy rodzącą obowiązki, w związku

z zabudową sąsiedniego terenu.

Zważyć należy, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak

i stosowania norm prawa materialnego. Organy administracji mają obowiązek zebrania

i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów.

Realizacji wskazanej wyżej zasady służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań

w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu

w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania.

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające wbrew wymogom wskazanych przepisów nie rozważyły całościowo obszaru oddziaływania kwestionowanego pomostu w kontekście interesu prawnego skarżącej do działek nr "[...]", przyległych do jeziora J. i sąsiadujących bezpośrednio z działką inwestora. Zgodzić należy się ze skarżącą, że z uwagi na charakter spornej inwestycji, jak również usytuowanie działek skarżącej, szczególnej analizie podlegać powinna norma cytowanego w skardze art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2017r. poz. 1566), który w pkt 3 lit. g zakazuje wykonywania w pobliżu urządzeń wodnych robót oraz innych czynności, które mogą powodować osuwanie się gruntu przy urządzeniach wodnych. W świetle tego przepisu skarżąca nie mogłaby wykonywać na terenie swojej działki, jak również w obszarze jeziora robót, czy czynności, które mogłyby zagrozić stabilności pomostu zamierzonego przez inwestora. Brak jest oceny czy działki skarżącej położone są w pobliżu kwestionowanego obiektu budowlanego, będącego jednocześnie urządzeniem wodnym, podlegającym szczególnej ochronie z mocy art. 192 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu uwzględniać należy, że skarżąca ma też prawo do korzystania z wód w takim samym zakresie, jak sąsiad przyległej działki, w tym ubiegania się o zgodę na wykonanie pomostu, czy to na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego (art. 394 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne), czy też pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 6 tej ustawy). W takiej sytuacji wymaga rozważenia, czy potencjalnie art. 192 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne może być źródłem ograniczeń dla zamierzeń skarżącej w związku z realizacją pomostu przez właściciela sąsiedniej działki. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, ustalenie obszaru oddziaływania pomostu na gruncie Prawa wodnego nie jest warunkowane treścią pozwolenia wodnoprawnego, ale treścią przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Nie można zatem poprzestać na stwierdzeniu, że pozwolenie wodnoprawne nie wskazuje zakazów i obszarów, na których one obowiązują, ale należy przeanalizować, czy posadowienie wnioskowanego pomostu nie wkracza obiektywnie w uprawnienia skarżącej.

Wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie może zastąpić organu w tym zakresie, gdyż sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do oceny legalności działania organu. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli organ ograniczy zbadanie sprawy tylko do pewnych jej aspektów, to kontrola legalności decyzji może objąć tylko ten obszar.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu I instancji będzie dokonanie oceny prawnej we wskazanym zakresie i wyjaśnienie swojego stanowiska

w sposób umożliwiający jego weryfikację. Uznanie legitymacji procesowej skarżącej będzie oznaczać konieczność zbadania przez organy zgodności z prawem ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącej od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz uiszczonej opłaty za udzielenie pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015r. poz. 1804).