Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1293/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. W., Z. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących Z. W., Z. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19 listopada 2020 r. nr 1143/2020, wydaną na rzecz B. sp. z o. o. w I. (dalej jako: "Inwestor"), Prezydent Miasta Bydgoszczy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., went. mech. i inst. elektrycznymi oraz zewnętrznymi instalacjami doziemnymi wod.-kan., przy ul. [...] w Bydgoszczy, na działce nr [...] w obrębie [...].

Z. W. i Z. W. (dalej jako: "Skarżący") złożyli odwołanie od powyższej decyzji, którego nie uwzględnił Wojewoda Kujawsko-Pomorski i decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r. nr WIR.VIII.7840.1.213.2020.AC, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku skargi Skarżących na powyższą decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wyrokiem z 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 481/21, Sąd uchylił zarówno decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z 28 stycznia 2021 r. jak i decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 19 listopada 2020 r. nr 1143/2020.

Sąd uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 22 grudnia 2014 r. nr 309/14. o ustaleniu warunków zabudowy, co stanowiło naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Sąd podał, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, wjazd na działkę nr [...] miał odbywać się z ul. [...] (wschodnia strona działki), a wejście na nią odbywać się miało z ul. [...] (południowa strona działki). To ostatnie uregulowanie określiło, w jaki sposób ustalony został obszar analizowany, w którym przyjęto, jako front działki jej bok równoległy do ul. [...]. Sąd wskazał, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, zjazd na działkę inwestycyjną nr [...] powinien zostać zaprojektowany bezpośrednio z ul. [...]. Natomiast w projekcie budowlanym zarówno wejście, jak i wjazd na działkę nr [...] zaprojektowane zostały pośrednio przez działkę nr [...] (północna strona działki), która ani nie została włączona w teren inwestycji, ani nie została objęta ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego Sąd zgodził się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że prowadzi to do rozszerzenia infrastruktury związanej z projektowanym budynkiem wielorodzinnym, co wymagało objęcia działki nr [...] ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. Podał, że w decyzji o warunkach zabudowy wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określono na max. 44 %. Natomiast organ nie ustalił, czy powierzchnia szybu windy (dźwigu osobowego) została uwzględniona w wielkości powierzchni zabudowy. Za niewystarczające i pozbawione treści merytorycznej Sąd uznał powołanie się przez organ odwoławczy na okoliczność, że w projekcie budowlanym znajdują się wyliczenia powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej w formie graficznej.

Sąd powołał się na Polską Normę PN-ISO 9836 odpowiednią do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie, która określa właściwości użytkowe w budownictwie. Stwierdził, że brak jest przesłanek do odliczenia od powierzchni zabudowy - powierzchni szybu windy, znajdującego się wewnątrz projektowanego budynku, a więc mieszczącego się w jego obrysie zewnętrznym. Sąd stwierdził, że wadliwość obliczenia powierzchni zabudowy może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem może stanowić o przekroczeniu ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wynoszącego 44 %. Dlatego, zdaniem Sądu, kwestia ta winna zostać ustalona ponad wszelką wątpliwość.

Sąd nie uznał natomiast pozostałych zarzutów skargi za uzasadnione. Powyższy wyrok nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest prawomocny.

Po wyroku Sądu, Inwestor w piśmie z 10 lutego 2022 r. złożył oświadczenie, że podtrzymuje wniosek o pozwolenie na budowę złożony 24 lutego 2020 r., po czym przedłożył poprawiony i uzupełniony projekt. Oświadczył, że w ramach korekty projektu uwzględnił wskazania wynikające z wyroku WSA w Bydgoszczy z 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 481/21.

Skarżący, właściciele działki numer [...] obręb [...], zostali uznani za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji zaplanowanej na działce nr [...]. Po zapoznaniu się z aktami sprawy złożyli zastrzeżenia do projektu budowlanego w zakresie: wysokości projektowanego budynku, przeprowadzonej analizy nasłonecznienia i przesłaniania, szerokość pochylni przed garażem oraz wjazdu do garażu, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej.

Inwestor odniósł się do wszystkich uwag zgłoszonych przez Skarżących.

Następnie, Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z 10 czerwca 2022 r. nr 291/2022, znak: WAB.II.6740.258.2020.AW/MPB zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. sp. z o.o. z siedzibą w I. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Bydgoszczy. Organ powołał się, w zakresie budowy zjazdu z ul. [...], na warunki określone przez zarządcę drogi w decyzji z dnia 30 marca 2022 r. znak SOIZ – 40 04/484/22. Podał, że wyznaczony obszar oddziaływania obiektu, ustalony w oparciu o analizę dokumentacji projektowej, na podstawie art 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 P.b., obejmuje:

–teren inwestycji objętej wnioskiem - działka nr [...] w obrębie [...];

–nieruchomości sąsiednie, działki o numerach: [...] w obrębie [...].

Organ podzielił stanowisko Inwestora i potwierdził, że uzupełniony projekt budowlany przedłożony w dniu 6 maja 2022 r. jest kompletny oraz posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Organ wskazał, że inwestycja ma być realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właścicieli działek sąsiednich, ale z zachowaniem uprawnień Inwestora. Poza tym, przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, należące do właściwych izb samorządu zawodowego, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt w oparciu o przepisy odrębne został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych. Zdaniem organu, projekt spełnia wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

W piśmie z dnia 4 lipca 2022 r. Skarżący złożyli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 84 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego z dziedziny budownictwa. W ich ocenie, organ naruszył również przepisy prawa materialnego, tj.: art. 34 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. W ich ocenie, projekt budowlany jest sprzeczny z warunkami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie: ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy; powierzchni biologicznie czynnej; zaprojektowanego wjazdu do garażu podziemnego w sposób niefunkcjonalny oraz niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; przekroczenia dopuszczalnej wysokości budynku; nasłonecznienia i zasłaniania budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach. W ocenie Skarżących, organ naruszył również art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany sprzeczny z przepisami poprzez udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektu, który ma być położony w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o powołanie w toku kontroli, przez organ drugiej instancji, biegłego z dziedziny budownictwa i architektury, celem wydania niezależnej opinii.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia 31 października 2022 r. nr WIR.VIII.7840.1.109.2022.AC, utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.

Organ odwoławczy ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów zgłoszonych przez Skarżących w odwołaniu. Podał, że jest związany ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W jego ocenie, przedłożony projekt budynku nie przekracza linii zabudowy określonej w decyzji o warunkach zabudowy. Organ poddał analizie pozostałe zgłoszone przez Skarżących zarzuty. Dokonał analizy wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Podał, że łącznie powierzchnia ta wynosi 736,46 m2, co stanowi 45,69% powierzchni działki i jest większa od 45 %, czyli minimum określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnił, że nad wystającymi balkonami, nad ostatnią kondygnacją zaprojektowano żelbetowe zadaszenie, na którym przewidziano warstwy dachu zielonego. Wskazał, że żelbetowe zadaszenia nie mają warstwy ocieplającej, dlatego nie są one częścią dachu budynku.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Skarżących w zakresie odliczenia powierzchni studzienek kanalizacyjnych od powierzchni zielonych. W ocenie organu, powierzchnia studzienek kanalizacyjnych nie została odliczona od sumowanej powierzchni zieleni ze względu na ich małą wielkość i powszechnie stosowaną praktykę.

Odnośnie zarzutów dotyczących pochylni zjazdowej Wojewoda powołał się na § 70 i § 103 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że tuż za wjazdem na posesję zaprojektowano pochylnie zjazdową do wbudowanego w podpiwniczeniu garażu, obejmującego 29 stanowisk postojowych. Z załączonych do projektów rysunków wynika, że szerokość pochylni i dojazdu do miejsc postojowych jest zgodna z wymaganiami i wynosi 5,50 m. Pochylnia ma najmniejszą szerokość 5,52 m, a dojazd wewnętrzny do stanowisk postojowych ma najmniejszą szerokość 5,10 m. Dodatkowo, zaprojektowano również sygnalizację świetlną otwierania wrót garażowych (rysunek E-01 projektu instalacji elektrycznych). Organ dokonał obliczeń w uzasadnieniu z podaniem parametrów. Nadto podał, że przejezdność sprawdzono za pomocą specjalistycznego oprogramowania komputerowego.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Skarżących odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowych danych w projekcie, dotyczących wysokości budynku popartych własnymi wyliczeniami oraz zarzutu, że w konsekwencji nieprawidłowa wysokość budynku ma wpływ na nieprawidłowość analizy nasłonecznienia i przesłaniania. Podał, że zgodnie z opisem technicznym załączonym do projektu budowlanego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 11,98 m co jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, która określa wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej max. 12m. Wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia, wysokość projektowanego budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, a nie od rzędnych sąsiednich działek. Przytoczył pomiary zawarte w projekcie budowlanym. Nie uznał również stanowiska Skarżących, że winda wraz z pomieszczeniami powinna zostać wykazana do wyliczeń w oddzielnym prostokącie.

Wojewoda stwierdził, że niezasadny jest również zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii niezależnego biegłego z dziedziny budownictwa, ponieważ z art. 20 ust. 4 P.b. wynika, że projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zatem za cały projekt odpowiada przede wszystkim projektant, a organ administracji architektoniczno-budowlanej w ograniczonym zakresie sprawdza projekt. Podał, że w aktach znajduje się oświadczenie projektanta mgr inż. arch. Z. R. i sprawdzającego mgr inż. arch. A. R., złożone w trybie art. 20 ust. 4 P.b. Nadto, osoby te posiadają odpowiednie uprawnienia budowlane, a w chwili sporządzenia projektu budowlanego i jego sprawdzenia byli członkami właściwej izby samorządu zawodowego.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w ograniczonym zakresie sprawdzają projekt budowlany. W konsekwencji organ nie ma uprawnień do badania poprawności wyliczeń załączonych do projektu. Takich uprawnień nie posiadają również Skarżący. Organ dodał, że jeżeli strona kwestionuje wyliczenia zawarte w projekcie, które zostały sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, to powinna przedłożyć opinię osoby posiadającą również takie uprawnienia.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 43 ust 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany sprzeczny z przepisami poprzez udzielenie pozwolenia na budowę obiektu, który ma być położony w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, która to odległość wynika z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, Wojewoda wskazał, że w piśmie z dnia 3 marca 2022 r. zarządca drogi zaakceptował odległości wszystkich elementów projektowanej inwestycji od krawędzi jezdni. Oznacza to, że Inwestor posiada zgodę odpowiedniego organu na zaprojektowane usytuowanie budynku, natomiast organy architektury budowlanej nie posiadają kompetencji do dyskwalifikowania takich dokumentów.

Odnośnie zarzutu, dotyczącego wybudowania przez inwestora na podstawie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu, kondygnacji podziemnej i zaprojektowania wjazdu i głównego wejścia do budynku od drogi wewnętrznej [...] niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, Wojewoda wskazał, że inwestor rozpoczął realizację obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast wjazd na działkę inwestycyjną zaprojektowano z ul. [...], a wejście na działkę z ul. [...] (rysunek nr 1 PZT), co jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i interpretacją wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 14 września 2021 r.

Dla Wojewody Kujawsko-Pomorskiego niezrozumiałe jest również, na jakiej podstawie, kiedy i z udziałem jakich organów przeprowadzane były oględziny na terenie inwestycyjnym, ponieważ Odwołująca nie przedłożyła żadnego protokołu z tych oględzin. Stwierdziła natomiast, że "Przeprowadzając wizję lokalną i oględziny, trudno nie zauważyć różnic pomiędzy projektem a tym co wybudowano, różnice są widoczne".

Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie podzielił zarzutu odnośnie zaniżenia powierzchni zabudowy. Zdaniem organu, prawidłowość obliczeń powierzchni zabudowy potwierdza analiza rysunku nr 2, przedstawiającego rzut parteru w projekcie architektury wraz z identycznymi wymiarami podanymi na rysunku nr 4 w projekcie zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego, wymiary obu rysunków są zgodne, co oznacza, że powierzchnia zabudowy została policzona właściwie. Natomiast z rysunku nr 1 projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja zaprojektowana została bez przekroczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W oparciu o powyższe stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnione było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Skarżący wnieśli skargę na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 października 2022 r., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1. naruszenie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez:

- nierzetelną weryfikację dołączonych do projektu budowlanego wymaganych pozwoleń, tj. brak zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

- zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo że ww. projekt budowlany nie spełnia warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy nr 309/2014 z dnia 22 grudnia 2014 r. o warunkach zabudowy, m.in. w zakresie obszaru objętego inwestycją, wielkości powierzchni biologicznie czynnej, linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, wysokości budynku i gabarytów;

2. naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo że ww. projekt budowlany przewiduje podział działki nr [...], co jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy;

3. naruszenie art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art.107 § 3 Kpa, poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i uwag zgłaszanych przez Skarżących w toku postępowania odwoławczego.

Skarżący złożyli również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący szeroko uzasadnili poszczególne zarzuty skargi.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania - B. Sp. z o.o. w I. w złożonym piśmie procesowym przedstawił stanowisko i wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty za nieuzasadnione. Na marginesie uczestnik podkreślił, że rozpoczęcie realizacji przez Spółkę inwestycji w 2021 r. i wybudowanie stanu "zerowego", nastąpiło na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które uprawniało inwestora do prowadzenia procesu budowlanego i było zgodne z prawem. Wraz z uchyleniem poprzedniego pozwolenia na budowę, Spółka wstrzymała jednak realizację inwestycji. Inwestor oświadczył, że stan ten trwa do dnia dzisiejszego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.); zwanej dalej "p.p.s.a." Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 31 października 2022 r. nr WIR.VIII.7840.1.109.2022.AC utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 10 czerwca 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz ustalenia dla B. Sp. z o.o. w I. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem podziemnym na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Bydgoszczy.

Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy miały obowiązek, stosownie do art. 153 p.p.s.a., zastosować się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z 14 września 2021 r. II SA/Bd 481/21, w którym Sąd po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W., Z. W. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr WIR.VIII.7840.1.213.2020.AC w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy nr 1143/2020 z 19 listopada 2020 r. oraz zasądził od Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na rzecz Z. W. i Z. W. solidarnie kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak podkreślił NSA w wyroku z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II FSK 1626/10 przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, chyba że zmienił się stan faktyczny lub stan prawny sprawy (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy posiadał wiedzę o rozpoczęciu przez inwestora inwestycji. Poinformowanie organu o rozpoczęciu robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji, ale nie prawomocnej, na skutek wszczętego przed sądem postępowania skargowego, powinno być gruntownie przeanalizowane. Zaniechanie temu obowiązkowi spowodowało, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że w wyroku z 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 481/21, Sąd nie miał wiedzy o rozpoczęciu na podstawie kontrolowanej, ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 28 stycznia 2021 r. nr WIR.VIII.7840.1.213.2020.AC robót budowlanych. Z tego względu na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd nie mógł dokonać wskazań dla organu w zakresie ponownego rozpoznania sprawy. Stwierdzić należy, że ocena prawna jest wiążąca o ile nie zmieni się stan faktyczny i prawny sprawy. Oczywistym jest, że nowe ustalenia dokonane przez Sąd podlegają ocenie przy rozpoznaniu sprawy i sąd ma kompetencje, bez naruszenia powołanego art. 153, do dalszych wskazań co do postępowania w sprawie obecnie kontrolowanej. Z uwagi na okoliczność, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji uległ zmianie stan faktyczny sprawy, należało zastosować inne wskazania, z uwagi na obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2021 r. , 2351 ze zm.)- dalej : "P.b."

Organ nie mógł dokonać subsumcji stanu faktycznego z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., ponieważ odpadła do zastosowania podstawa prawna z art. 28 ust. 1 P.b., a zastosowanie powinien znaleźć art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b. Rolą organów w tych okolicznościach było przede wszystkim dokonanie rzetelnych ustaleń faktycznych z uwzględnieniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a następnie zastosowanie prawidłowo przepisów prawa materialnego, tj. Prawa budowlanego. Sąd stwierdza, że organy zaniechały poczynienia istotnych w sprawie ustaleń, co przełożyło się na wynik kontrolowanej sprawy.

Bezsporne jest, że Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z 19 listopada 2020 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. Sp. z o. o. z siedzibą w I. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami na działce nr [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w Bydgoszczy. Następnie, Wojewoda Kujawsko-Pomorski po rozpatrzeniu odwołania Skarżących decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r., znak: WIR.VIII.7840.1.213.2020.AC utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy.

Decyzja Wojewody nie była jednak prawomocna, ponieważ Skarżący wnieśli na nią skargę do WSA w Bydgoszczy i wyrokiem z 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 481/21 tut. Sąd uchylił decyzję organu I i II instancji. Rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ale nie prawomocnej nie miałoby wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyby nie wyrok tut. Sądu, który uchylił pozwolenie na budowę.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności przeprowadził szczegółową analizę stanu faktycznego sprawy w zakresie czynności podjętych przez inwestora i organ po tym, jak decyzję poprzednią Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr WIR.VIII.7840.1.213.2020.AC oraz decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy nr 1143/2020 z dnia 19 listopada 2020 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił tut. Sąd w powyższym wyroku z 14 września 2021 r. II SA/Bd 481/21.

W trakcie analizowania akt sprawy szczególną uwagę Sądu zwróciła podniesiona przez Skarżącą okoliczność, że inwestor na podstawie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę wybudował kondygnację podziemną, a wjazd i główne wejście do budynku zaprojektował od drogi wewnętrznej [...], niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.

Zarówno organ odwoławczy, jak i uczestnik postępowania nie zakwestionowali powyższego stanowiska Skarżącej, uznając je za nieistotne w niniejszej sprawie. Potwierdzeniem rozpoczęcia prac jest również fotografia zamieszczona w skardze Rys. 1 "Widok na usytuowanie piwnic w stosunku do drogi", która przedstawia rozpoczęcie robót przy inwestycji dla "poziomu 0". Powyższemu stanowisku Skarżącej nie zaprzeczył ani inwestor ani organ.

Wojewoda, odnośnie zarzutu Skarżącej, dotyczącego wybudowania przez inwestora na podstawie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu kondygnacji podziemnej i zaprojektowania wjazdu i głównego wejścia do budynku od drogi wewnętrznej [...], niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, wskazał, że inwestor rozpoczął realizację obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dla Wojewody Kujawsko-Pomorskiego niezrozumiałe jest również, na jakiej podstawie, kiedy i z udziałem jakich organów przeprowadzane były oględziny na terenie inwestycyjnym, ponieważ Odwołująca nie przedłożyła żadnego protokołu z tych oględzin. Organ znał również stanowisko Skarżącej, która wskazała, że "Przeprowadzając wizję lokalną i oględziny, trudno nie zauważyć różnic pomiędzy projektem a tym co wybudowano, różnice są widoczne". Powyższe oznacza, że Wojewoda miał wiedzę o rozpoczęciu robót budowlanych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Inwestor także potwierdził rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo braku jej prawomocności w związku ze skargą do Sądu. Dowodem na powyższe jest jego pismo procesowe z 20 lutego 2023 r. skierowane do Sądu, w którym oświadczył, że rozpoczęcie realizacji przez Spółkę inwestycji w 2021 r. i wybudowanie stanu "zerowego", nastąpiło na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które uprawniało inwestora do prowadzenia procesu budowlanego i było więc w pełni zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Inwestor zapewnił w piśmie , że wraz z uchyleniem poprzedniego pozwolenia na budowę, Spółka wstrzymała jednak realizację inwestycji i stan ten trwa do dnia dzisiejszego.

W dniu rozprawy pełnomocnik Inwestora do protokołu z rozprawy potwierdził, że obiekt został częściowo zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji, a po jej uchyleniu przez Sąd wszelkie dalsze prace zostały wstrzymane.

Powyższe stanowiska stron postępowania dowodzą o rozpoczęciu robót budowlanych i całkowicie zmieniają stan faktyczny sprawy, ponieważ na dzień wydania zaskarżonej decyzji inwestycja została częściowo zrealizowana. Okoliczność ta wymusza zastosowanie odmiennych niż dotychczas przepisów prawa budowlanego. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma bowiem to, że Inwestor rozpoczął realizację obiektu na podstawie ostatecznej, ale nie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy podkreślić, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Jej celem nie jest ocena prawidłowości robót już wykonanych. Rozpoczęcie jakichkolwiek robót budowlanych powoduje, że inwestor traci uprawnienie do ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany. Inwestycja przestaje bowiem być zamierzeniem przyszłym. Nawet częściowe zrealizowanie obiektu w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało usunięte z obrotu prawnego skutkuje tym, że kontrola realizacji inwestycji należy do właściwości organów nadzoru budowlanego.

Zgodnie z obowiązującą w orzecznictwie sądów administracyjnych linią orzeczniczą - gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte, prowadzone czy zakończone nie ma podstaw do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r. II OSK 1834/19).

Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy P.b., przez pozwolenie na budowę rozumieć należy, decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przytoczonych przepisów wynika, że decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie regulacji ustawy P.b. jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Tym samym, nie może ono służyć zalegalizowaniu już rozpoczętej w zakresie robót budowlanych inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może być wydana w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte.

Sąd stwierdza, że z pism procesowych Skarżącej, Inwestora, z treści zaskarżonej decyzji oraz oświadczenia pełnomocnika Inwestora złożonego do protokołu w dniu rozprawy wynika, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przy inwestycji objętej pierwotnym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem pozwolenia jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Organy architektoniczno-budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty rozpoczęto.

W wyroku NSA z 9 stycznia 2018 r. II OSK 285/17, Naczelny Sad Administracyjny wypowiedział się, że usunięcie z obrotu prawnego, np. na skutek uchylenia, pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do takiej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3, ust. 3 lub 4, 5 P.b.

Zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b., w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (obowiązujący w dacie wydania decyzji obu instancji) wprowadzony został ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Przedmiotowa nowelizacja rozstrzyga wprost, że wydaje się decyzję o odmowie w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd nie uważa, że inwestor rozpoczął roboty budowlane z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy P.b. i działał w warunkach samowoli budowlanej. Stan faktyczny kontrolowanej sprawy został tak ukształtowany, że po uzyskaniu ostateczności decyzji Wojewody inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które nie było jeszcze prawomocne. Następnie tut. Sąd uchylił to pozwolenie. Zaistniał więc stan faktyczny i prawny, w którym roboty zostały wykonane bez pozwolenia. Nie była to samowola budowlana, jednak powstały skutki z art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b. Rozpoczęcie robót budowlanych, wykonanie np. "poziomu zero" skutkuje tym, że brak jest podstaw do wydawania pozwolenia na budowę dla inwestycji, która została już rozpoczęta. Bez znaczenia jest to, czy rozpoczęcie i zakończenie inwestycji budowlanej nastąpiło bez uzyskania pozwolenia na budowę, czy też nastąpiło to na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez uchylenie takiej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Z art. 28 ust. 1 P.b. jednoznacznie wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b., w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Z kolei ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z właściwością rzeczową powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, określoną w art. 83 ust. 1 P.b. do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 37 ust. 3 i 51 P.b.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że art. 28 P.b. nie mógł znaleźć zastosowania, gdy budowa została rozpoczęta. W takiej sytuacji konieczne jest przeprowadzanie tzw. postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 P.b., które należy do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Z uwagi na związanie w przedmiotowej sprawie ww. wyrokiem tut. Sądu, przeszkodą w wydaniu pozwolenia na budowę dla Inwestora, który podtrzymał pierwotny wniosek, było rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W oparciu o analizę akt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że mimo, że inwestor przedłożył poprawiony projekt budowlany, w którym projektanci zapewnili o wykonaniu wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 4811/21, to bez ustalenia przez organy, czy doszło rzeczywiście i w jakim czasie do rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, niemożliwa jest ocena merytoryczna zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego - art. 35 ust. 1 P.b. w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Na aprobatę zasługują aktualne tezy wyrażone w wyroku NSA z 18 maja 2020 r., II OSK 2784/19, LEX nr 3058886: "1. Aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - nadane ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane dla niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) - należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i 4 k.p.a.; 2. W obecnym stanie prawnym, przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi wyrażenie ogólnej zasady, że podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi pozwolenie na budowę (z wyjątkami od tej zasady przewidzianymi w art. 29-30 tej ustawy), zaś reguły wykonalności tej decyzji normuje art. 130 k.p.a."

Brak ustaleń organów architektoniczno- budowlanych popartych dowodami co do zakresu zrealizowanej inwestycji na podstawie ostatecznej, ale nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Powyższe uchybienie uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Wskazane naruszenie czyniłoby przy tym przedwczesną ocenę merytorycznego stanowiska Sądu co do zgłoszonych zarzutów w skardze.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ będzie zatem obowiązany ocenić i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, czy w sprawie doszło i ewentualnie w jakim zakresie do realizacji obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Przede wszystkim organ ustali, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b. W przypadku potwierdzenia rozpoczęcia robót budowlanych bez prawomocnego pozwolenia na budowę organ przekaże sprawę, zgodnie z właściwością, organom nadzoru budowlanego, celem wdrożenia postępowania naprawczego.

Z powyższych względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.