Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 798/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2023 r. znak: SKO.GN/4160/5/2023 w przedmiocie ustalenia opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Akademii [...] [...] w Krakowie kwotę 14 860 zł (czternaście tysięcy osiemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2023 r. znak SKO.GN/4160/5/2023 utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 stycznia 2023 r. znak GS-09.6826.2.2.84.2019.JB.Nr0 ustalającą dopłatę do opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w K. z tytułu przekroczenia limitu uzyskanej pomocy publicznej w wysokości 404.226,37 zł w stosunku do A. [...] oraz wyznaczającej termin na spełnienie tego świadczenia.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Strona skarżąca jako użytkownik wieczysty opisanej powyżej nieruchomości została objęta przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1495, zwana dalej ustawą przekształceniową). Prezydent w dniu 14 maja 2019 r. wydał zaświadczenie potwierdzający fakt przekształcenia oraz określające okres wnoszenia opłat z tego tytułu na 20 lat od daty przekształcenia.

Następnie wydawanymi kolejno decyzjami Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 marca 2020 r., 24 marca 2021 r. i 18 października 2021 r. ustalano stronie skarżącej dopłatę z tytułu przekroczenia pomocy de minimis, w oparciu o art. 14 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Decyzje te były uchylane z uwagi na niedostateczne zbadanie przesłanek udzielenia w przedmiotowej sprawie pomocy publicznej.

Finalnie, organ I instancji w decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r. ocenił, że spełnione są warunki umożliwiające przyznanie stronie skarżącej pomocy de minimis, a z uwagi na przekroczenie limitu, przyznał dopłatę w wysokości 404.226,37 zł. Wyjaśniając genezę tej kwoty organ wyjaśnił, że w świetle art. 14 ust. 2 ustawy przekształceniowej, wartość pomocy de minimis stanowi różnica pomiędzy wartością rynkową udziału strony skarżącej w prawie własności gruntu w wysokości 671.342,07 zł a sumą opłat przekształceniowych w wysokości 134.268,40 zł, wynosząca 537.073,67 zł (równowartość 124.654,44 euro). Skoro strona skarżąca dysponowała limitem pomocy de minimis w wysokości 30.833,77 euro (132.847,30 zł), to wysokość dopłaty winna wynosić 404.226,37 zł, co stanowi różnicę pomiędzy wartością udziału w nieruchomości, wysokością opłat przekształceniowych oraz dostępnym limitem pomocy de minimis.

Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez:

- wydanie decyzji w braku należytego wyjaśnienia przyczyn, dla których organ przyjął, iż pomoc publiczna, jaką miała uzyskać A. w wyniku przekształcenia, narusza konkurencję w zakresie najmu lokali, w sytuacji, gdy przekształcenie nie ma żadnego wpływu na umowy najmu lokali,

- wydanie decyzji w braku należytego wyjaśnienia przyczyn, dla których organ przyjął, iż pomoc publiczna, jaką miała uzyskać A. w wyniku przekształcenia, stanowi jedynie różnicę pomiędzy wartością rynkową gruntu, a sumą opłat przekształceniowych, bez uwzględnienia wartości prawa użytkowania wieczystego, jakie przysługiwało A. i które nie zostało w jakimkolwiek stopniu zrekompensowane w związku z przekształceniem,

- wydanie decyzji bez uwzględnienia zaświadczenia z dnia 14 maja 2019 roku, co skutkowało

zmniejszeniem pomocy de minimis, pomimo iż za dzień udzielenia pomocy de minimis uznaje się dzień wydania zaświadczenia;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a poprzez wydanie decyzji w braku uwzględnienia okoliczności stwierdzonych przez ten sam organ w zaświadczeniu z dnia 14 maja 2019 roku, a polegających na ustaleniu na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy przekształceniowej 20 letniego okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej, a to wobec niezłożenia przez A. wniosku, o jakim mowa w art. 7 ust. 6d ustawy przekształceniowej, a poprzez to słuszne uznanie, iż A. nie jest przedsiębiorcą, o jakim mowa w art. 7 ust. 6c ustawy przekształceniowej,

3. art. 107 ust. 1 TFUE oraz art. l lit. a rozporządzenia Rady (DE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dalej: "rozporządzenie UE nr 1589", poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowiło udzielenie pomocy publicznej, mimo że za pomoc publiczną może zostać uznane jedynie takie wsparcie, które nie jest związane z odpowiednim, kompensującym świadczeniem wzajemnym beneficjenta pomocy,

4. art. 3 i art. 4 ust. l ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż art. 14 ust. 1 ustawy przekształceniowej wyklucza ich zastosowanie w zakresie ustalenia, czy do danego podmiotu mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 6c i 6d ustawy, bez konieczności wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii, czy przekształcenie w stosunku do danego podmiotu stanowiło pomoc publiczną, w tym w szczególności, o jakiej mowa w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 roku w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (pomoc de minimis).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia organ przedstawił regulacje dotyczące przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oraz zawarte w art. 14 ust. 1 ustawy przekształceniowej wskazanie, że przepisy ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, której udzielenie wymaga spełnienia warunków udzielenia pomocy de minimis, określonych w rozporządzeniu Komisji nr 1407/2013.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że działalność strony skarżącej w zakresie, w jakim zaspokaja potrzeby mieszkaniowe pracowników uczelni, czy też zbywa nieruchomości na ich rzecz spełnia przesłanki działalności gospodarczej, przez co w tym zakresie stronę skarżącą należy uznawać za przedsiębiorcę.

Zdaniem Kolegium spełnione zostały przesłanki pozwalające rozpoznanie w przedmiotowej sprawie pomocy publicznej: wymóg interwencji państwa lub przy użyciu zasobów państwowych, wpływ interwencji państwa na wymianę handlową między państwami członkowskimi, selektywny charakteru pomocy, zakłócanie konkurencji na rynku wewnętrznym przez wyżej wymienioną interwencję, bądź zagrożenie jej zakłóceniem.

Interwencja państwa polegała na doprowadzeniu do zmian własnościowych nieruchomości będących uprzednio własnością Skarbu Państwa lub samorządu. Selektywny charakter pomocy wynika z tego, że przekształcenie dotyczy tylko tych osób, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości podlegających ustawie przekształceniowej. Spełnione jest również kryterium wpływu interwencji państwa na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz zakłócania konkurencji na rynku wewnętrznym przez wyżej wymienioną, interwencję, bądź zagrożenia jej zakłóceniem. Działania uczelni mają bowiem wpływ nie tylko na rynek nieruchomości, lecz przede wszystkim na rynek pracowników. Strona skarżąca jest pracodawcą, a udostępnienie lub sprzedaż mieszkań stanowi stosowanie środków pozapłacowych. Stąd działania Akademii, choć nie bezpośrednio, ale mają wpływ na przepływ wykwalifikowanej siły roboczej – w obrębie lokalnych rynków pracy oraz rynku unijnego. Z pracą tych osób związana jest kwestia własności intelektualnej, wytworzonej w ramach tej pracy, która jest wykorzystywana do produkcji nowych towarów i usług, a w konsekwencji wpływa na wymianę handlową pomiędzy krajami.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki udzielenia pomocy publicznej, a pomoc przyznawaną na rzecz przedsiębiorców na podstawie ustawy przekształceniowej należy uznać za pomoc de minimis. W związku z powyższym strona skarżąca, będąca beneficjentem takiej pomocy, podlega przepisom art. 14 ust 1 i 2 ustawy przekształceniowej. Wartość pomocy de minimis stanowi różnicę między wartością udziału strony skarżącej w prawie własności, a sumą opłat rocznych. Wobec natomiast przekroczenia limitu pomocy, zasadne było nałożenie na stronę skarżącą dopłaty odpowiadającej różnicy między wartością udziału strony skarżącej w prawie własności, sumą opłat rocznych oraz dostępnego limitu pomocy de minimis.

W skardze od powyższej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez:

- utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ I instancji nie wyjaśnił przyczyn, dla których organ przyjął, iż pomoc publiczna, jaką miała uzyskać strona skarżąca w wyniku przekształcenia, narusza konkurencję w zakresie najmu lokali, mimo, że przekształcenie nie ma żadnego wpływu na umowy najmu lokali,

- utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ I instancji nie wyjaśnił w sposób należyty przyczyn, dla których przyjął, iż pomoc publiczna, jaką miała uzyskać strona skarżąca w wyniku przekształcenia, stanowi jedynie różnicę pomiędzy wartością rynkową gruntu, a sumą opłat przekształceniowych, bez uwzględnienia wartości prawa użytkowania wieczystego, jakie przysługiwało stronie i które nie zostało w jakimkolwiek stopniu zrekompensowane w związku z przekształceniem,

- utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ I wydał decyzję bez uwzględnienia zaświadczenia z dnia 14 maja 2019 roku, co skutkowało zmniejszeniem pomocy de minimis, pomimo iż za dzień udzielenia pomocy de minimis uznaje się dzień wydania zaświadczenia,

- utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ I wydał decyzję w braku uwzględnienia okoliczności stwierdzonych przez ten sam organ w zaświadczeniu z dnia 14 maja 2019 roku, a polegających na ustaleniu na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, 20 letniego okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej, a to wobec niezłożenia przez stronę wniosku, o jakim mowa w art. 7 ust. 6d ustawy przekształceniowej, a poprzez to słuszne uznanie, iż strona skarżąca nie jest przedsiębiorcą, o jakim mowa w art. 7 ust. 6c ustawy przekształceniowej,

- przyjęcie za prawidłowe ustaleń faktycznych poczynionych w sposób sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym, w szczególności w zakresie ustalenia, że strona skarżąca wpływa na rynek nieruchomości oraz rynek pracy przez zbywanie lokali na rzecz pracowników z bonifikatą w sytuacji, gdy strona skarżąca umów takich nie zawiera, zaś twierdzenie to nie ma poparcia w zebranym materiale dowodowym,

2. art. 14 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 107 ust. 1 TFUE

oraz art. 1 lit. a rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez:

- mylne przyjęcie, że strona skarżąca jest przedsiębiorcą, do którego znajdują zastosowanie przepisy o pomocy de minimis, co skutkowało kolejno błędnym przyjęciem przez organ, iż strona skarżąca winna była złożyć oświadczenie o otrzymanej pomocy de minimis oraz formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis,

- błędne przyjęcie, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowiło udzielenie pomocy publicznej, mimo że za pomoc publiczną może zostać uznane jedynie takie wsparcie, które nie jest związane z odpowiednim, kompensującym świadczeniem wzajemnym beneficjenta pomocy,

3. art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 107 i art. 108 TFUE poprzez ich

błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca winna uiścić dopłatę do wysokości określonej na

dzień przekształcenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, w związku z przekształceniem udziału w prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 roku oraz przekroczeniem wartości dostępnego limitu pomocy de minimis, w sytuacji gdy w sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do stosowania limitu pomocy de minimis, ponieważ – jak wskazano w stanowisku Komisji Europejskiej wyrażonym w piśmie z dnia 7 kwietnia 2011 roku bonifikata związana z uzyskaniem własności nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi nie stanowi pomocy publicznej w rozumieniu ust. 1 TFUE, ponieważ nie wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi,

4. art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości

dopłaty do opłaty przekształceniowej bez uwzględnienia wartości przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego, które na skutek przekształcenia wygasło bez jakiejkolwiek rekompensaty,

5. art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, poprzez przyjęcie, iż art. 14 ust. 1 ustawy przekształceniowej wyklucza ich zastosowanie w zakresie ustalenia, czy do danego podmiotu mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 6c i 6d ustawy, bez konieczności wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii, czy przekształcenie w stosunku do danego podmiotu stanowiło pomoc publiczną, w tym w szczególności, o jakiej mowa w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 roku w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (pomoc de minimis),

6. art. 7 ust. 6 i 6d ustawy przekształceniowej przez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo iż wydający ją organ nie uwzględnił okoliczności stwierdzonych w zaświadczeniu z 14 maja 2019

roku, a polegających na ustaleniu na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy 20 letniego okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej, wobec niezłożenia przez skarżącą wniosku, o jakim mowa w art. 7 ust. 6d ustawy a poprzez to słuszne uznanie, iż skarżąca nie jest przedsiębiorcą, o jakim mowa w art. 7 ust. 6c ustawy.

W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.1634 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepis art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 107 i art. 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, które – w ocenie organów – uzasadniają ustalenie skarżącej dopłaty do wysokości określonej na dzień przekształcenia wartości rynkowej spornej nieruchomości w kwocie 404.226,37 zł. Zdaniem organów ustalenie dopłaty w tej wysokości związane jest z przekroczeniem dostępnego limitu pomocy publicznej (w ramach pomocy de minimis).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 1 ust. 2 przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Z kolei art. 1 ust. 3 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przekształceniu, należy przez to rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu. Według ust. 4 tego przepisu, w przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym.

Zgodnie z art. 1 ust. 5 obiekty budowlane i urządzenia budowlane, o których mowa w ust. 2, położone na gruncie stają się z dniem przekształcenia częścią składową tego gruntu. Przepisu nie stosuje się do urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740). Istniejące w dniu przekształcenia obciążenia użytkowania wieczystego stają się obciążeniami nieruchomości, zaś obciążenia udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntu stają się obciążeniami udziałów we współwłasności nieruchomości. Prawa związane z użytkowaniem wieczystym stają się prawami związanymi z własnością nieruchomości (art. 1 ust. 6).

Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a).

Przekształcenie jest odpłatne i zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy przekształceniowej z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2), a opłatę wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Na wniosek złożony nie później niż 14 dni przed dniem upływu terminu płatności właściwy organ może rozłożyć opłatę na raty lub ustalić inny termin jej wniesienia, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego (art. 7 ust. 5). Opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6).

Przedmiotem sporu jest sposób zastosowania przez organy art. 14 ust. 1 i 2 omawianej ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 1, przepisy ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Udzielenie pomocy publicznej wymaga spełnienia warunków udzielenia pomocy de minimis, określonych w szczególności w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013, str. 1, dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 1407/2013"). Za dzień udzielenia pomocy publicznej uznaje się dzień wydania zaświadczenia albo zaświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1.

Według art. 14 ust. 2 , w przypadku gdy nastąpi przekroczenie limitu pomocy de minimis, stosuje się dopłatę do wysokości wartości rynkowej nieruchomości określonej na podstawie wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty albo na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na wniosek zobowiązanego do dopłaty. Wysokość dopłaty ustalana jest z urzędu w drodze decyzji. Koszty operatu szacunkowego ponosi zobowiązany do dopłaty.

Jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 708), określa ona zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone art. 107 ust. 1 TFUE.

Udzielenie wsparcia zgodnie z przepisami o pomocy publicznej musi następować zawsze, gdy łącznie spełnione są przesłanki z art. 107 ust. 1 TFUE i nie jest zależne od swobody działania podmiotu udzielającego pomocy.

Zgodnie z tym przepisem, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Z tego wynika, że pomocą publiczną jest wsparcie udzielone spełniające łącznie wszystkie warunki:

1) dobrowolnie i jednostronnie przysparzające korzyści wymiernej finansowo,

2) określonemu przedsiębiorcy,

3) drogą pomniejszenia środków publicznych,

4) dokonane przez państwo lub inny podmiot dysponujący środkami publicznymi,

5) uprzywilejowujące przedsiębiorcę w stosunku do jego konkurentów,

6) naruszające konkurencję lub zagrażające konkurencji w stosunkach między przedsiębiorcami,

7) wywierające wpływ (lub mogące wywierać wpływ) na swobodę przepływu dóbr, usług i towarów między państwami Unii Europejskiej.

W judykaturze podkreśla się, że korzyść po stronie przedsiębiorcy ma miejsce w sytuacji, gdy beneficjent nie mógłby określonego wsparcia (w tych samych okolicznościach i na tych samych warunkach) uzyskać na rynku. Wskazywane jest też, że pomoc publiczna w rozumieniu przepisów Traktatu to każde świadczenie na rzecz przedsiębiorstwa pochodzące od państwa lub ze źródeł państwowych, zwiększające przy tym wydatki lub zmniejszające dochody publiczne, które przynosi temu przedsiębiorstwu korzyść, jakiej nie mogłoby uzyskać w ramach normalnej działalności gospodarczej. Naruszenie lub groźba naruszenia konkurencji ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy beneficjent prowadzi działalność, w zakresie której nie ma monopolu i otrzymuje selektywną korzyść, która wzmacnia jego pozycję na rynku w porównaniu z konkurentami. Wyznacznikiem zakłócenia konkurencji jest taka zmiana warunków (tzw. sytuacji konkurencyjnej), poprzez którą pozycja beneficjenta wsparcia ulega poprawie (polepszeniu) w stosunku do jego konkurentów (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 marca 2016 r., II SA/Sz 1037/15, i powołane tam piśmiennictwo; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2018r., I OSK 1728/16).

Organ administracji rozpoznający sprawę przekształcenia zobligowany jest zatem do zbadania, w świetle przepisów TFUE oraz rozporządzenia nr 1407/2013, czy to konkretne przekształcenie pociągnie za sobą udzielenie pomocy publicznej i czy będzie ona dopuszczalna (por. Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 lipca 2015 r., II SA/Gd 178/15).

Odnosząc powyższe przepisy do okoliczności niniejszej sprawy, zdaniem Sądu organy zasadnie uznały, że przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi przysporzenie po stronie A. . Pomimo tego, że A. przysługiwało użytkowanie wieczyste gruntu, a jego treść jest zbliżona do prawa własności, gdyż użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i swobodnie nim rozporządzać, to niewątpliwie własność jest prawem silniejszym, a uzyskanie go stanowi ewidentnie przysporzenie po stronie beneficjenta. Nie można zgodzić się w tym miejscu z argumentem skargi, że obowiązek uiszczenia opłaty przekształceniowej stanowi kompensujące świadczenie wzajemne. W okolicznościach niniejszej sprawy, opłata ta wynosi bowiem ok. 20% wartości nieruchomości, co nie stanowi pełnej kompensaty uzyskanej korzyści.

W świetle art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm.), zgodnie z którym działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły, a przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą, należy zgodzić się z organami, że strona skarżąca może być uznana w pewnym zakresie swojej działalności za przedsiębiorcę. Ponadto art. 12 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574 z późn. zm.) stanowi, że uczelnia może prowadzić działalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo od działalności polegającej na wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 11 tej ustawy, w zakresie i formach określonych w statucie, w szczególności przez tworzenie spółek kapitałowych. Należy w tym miejscu podkreślić, że po pouczeniu otrzymanym od Prezydenta Miasta Krakowa, w którym wyjaśniono zakres pojęcia działalności gospodarczej, strona skarżąca złożyła w dniu 7 maja 2019 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o wykorzystywaniu przekształconej działki do działalności gospodarczej (k. 12-13).

Organy nie w pełni uzasadniły, że spełnione zostały warunki uznania przekształcenia prawa za pomoc publiczną. Aby dana korzyść stanowiła pomoc publiczną, spełnione muszą być 4 przesłanki: istnieje w tym zakresie wymóg interwencji państwa, selektywny charakter pomocy oraz wpływ powyższej interwencji na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi i zakłócanie konkurencji na rynku wewnętrznym.

Z pewnością miała miejsce interwencja państwa, która doprowadziła do zmian własnościowych na nieruchomości gruntowych, będących uprzednio własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowych doszło bowiem z mocy prawa na zasadach określonych w ustawie przekształceniowej. Tym samym spełniony został również wymóg selektywności, bowiem przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczy tylko tych podmiotów, które były użytkownikami wieczystymi gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe.

Zdaniem Sądu organy nie wykazały jednak, że spełnione zostało także kryterium wpływu interwencji państwa na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz zakłócania konkurencji na rynku wewnętrznym przez wyżej wymienioną interwencję, bądź zagrożenia jej zakłóceniem, przez co naruszyły art. 7, art. 77 i art. 140 kpa. W tym zakresie wskazano, że strona skarżąca jest pracodawcą, konkurującym o wysoko wykwalifikowanych pracowników z innymi pracodawcami. Uczelnia ma ograniczone możliwości konkurowania z innymi pracodawcami o wykształconych i wykwalifikowanych specjalistów przy użyciu argumentów płacowych. Stąd też celowe jest stosowanie środków pozapłacowych, takich jak udostępnianie lub sprzedaż mieszkań położonych w atrakcyjnej części miasta, blisko miejsca pracy. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 roku, poz. 52) osoby uprawnione, będące najemcami takich lokali, mają pierwszeństwo w ich nabyciu, zaś zgodnie z art. 6 tej ustawy cena sprzedaży jest obniżana zarówno za każdy rok pracy osoby uprawnionej, jak i za każdy rok najmu tego mieszkania, przy czym łączna obniżka może wynosić 95% ceny mieszkania.

Powyższa argumentacja zdaniem Sądu przemawia za uznaniem, że na rynek pracowniczy może wpływać oferta mieszkaniowa uczelni, którą ta posiada i posiadała przez przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Związek przyczynowo-skutkowy powinien natomiast zachodzić pomiędzy samym przekształceniem użytkowania wieczystego a rynkiem pracowniczym. Aby go stwierdzić, należałoby wykazać, że korzyść, którą uczelnia uzyskała w postaci przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, na tyle zwiększa atrakcyjność oferty mieszkaniowej, obniżając np. cenę mieszkań, że zmienia rynek pracy, przyciągając wykwalifikowanych pracowników pozapłacowymi argumentami. Związku tego organy nie wykazały. Ponadto zabrakło ustaleń, czy faktycznie ma miejsce preferencyjna sprzedaż lokali mieszkalnych, a jeżeli tak, to jaka jest jej skala w stosunku do ogólnej liczby pracowników uczelni i czy skala ta faktycznie może wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Ustalenia te są konieczne w świetle zarzutów skargi, w których wskazano, że strona skarżąca nie dokonuje sprzedaży lokali z bonifikatą ustawową, na którą wskazywał organ, a która to bonifikata była w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji głównym atutem, mającym przyciągać pracowników, zakłócając konkurencję i wymianę handlową. Strona skarżąca stanowczo zaprzeczyła też, jakoby przekształcenie miało wpływ na cenę mieszkań.

Do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest natomiast adekwatne przytaczane w skardze stanowisko Komisji Europejskiej z dnia 7 kwietnia 2011 r. Wynika z niego, że nie stanowi pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE bonifikata udzielana spółdzielniom mieszkaniowym, związana z uzyskaniem własności nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, ponieważ nie wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Komisja argumentowała, że korzyść jest w tym przypadku ściśle związana z istniejącymi lokalami mieszkalnymi, a wynikająca z bonifikaty korzyść musi być przekazana indywidualnym konsumentom – członkom spółdzielni mieszkaniowej. Bonifikata od opłaty za przekształcenie dla wcześniej określonej, ograniczonej grupy, składającej się wyłącznie z obecnych najemców lokali mieszkalnych, nie może mieć wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Analogia opisanego powyższej stanowiska do okoliczności niniejszej sprawy ogranicza się w zasadzie wyłącznie do przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności. Zaskarżona decyzja dotyczy natomiast zupełnie innego podmiotu, jakim jest uczelnia wyższa.

W ocenie Sądu uzasadnione wątpliwości budzi również przyjęty przez organy sposób ustalenia wysokości ewentualnej dopłaty w trybie art. 14 ust. 2 ustawy przekształceniowej, przez co zarzut naruszenia tego przepisu okazał się zasadny. Co do zasady, organ I instancji kierując się przepisami powołanego rozporządzenia nr 1407/2013, prawidłowo uwzględnił określone w art. 3 ust. 2 ograniczenie kwotowe dopuszczalnej pomocy de minimis w wysokości 200.000 EUR w okresie trzech lat podatkowych. Niejasne jest natomiast zupełnie zastosowanie wzoru uwzględniającego wartość nieruchomości, bez odniesienia się do wartości samej korzyści, uzyskanej przez skarżącą w wyniku przekształcenia.

Zauważyć należy, że art. 14 ust. 2 ustawy nie wskazuje sposobu wyliczenia dopłaty, odwołując się jedynie do dopłaty do wysokości wartości rynkowej nieruchomości określonej na podstawie jej wartości rynkowej. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Po 590/20, w którym wskazano, że w takiej sytuacji należy wykorzystać metodykę ustalenia, czy nie przekroczono limitu dopuszczalnej pomocy publicznej, przyjętą na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Podkreślić od razu należy, że w ustawie tej w sposób odmienny uregulowano sposób ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie. Określony został on w art. 4 ust. 2 ustawy, z którego wynika, że do ustalenia opłaty odpowiednie zastosowanie mają art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej w skrócie "u.g.n."), zgodnie z którymi, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości, przy czym na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży.

Z przepisów tych wynika, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi różnicę między wartością prawa własności nieruchomości, a kwotą równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości.

Przyjęty mechanizm zakłada więc, że na poczet opłaty za przekształcenie zalicza się wymierną wartość majątkową prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. A zatem uwzględniana jest wartość prawa, którą beneficjent (przedsiębiorca) już posiada.

Uwzględnienie wartości posiadanego już prawa użytkowania wieczystego przy określeniu korzyści uzyskanej w wyniku przekształcenia, postuluje się także w piśmiennictwie. Między innymi wskazuje się, że wartość rynkowa gruntu w chwili przekształcenia nie jest wartością przysporzenia. Przysporzeniem w tym momencie może być co najwyżej różnica między utraconą formą władania nieruchomością a nabytą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że następstwem uzyskania w wyniku przekształcenia prawa własności, jest wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, które przysługiwało nabywcy i które ma określoną wartość majątkową. Podnosi się także, że gdyby przyjąć, iż w chwili przekształcenia rynkowa wartość nieruchomości miałaby być przysporzeniem na rzecz dotychczasowego użytkownika, to w zakresie wartości dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego, zostałby on wywłaszczony bez odszkodowania (por. M.Tollik, Niejednoznaczne skutki art. 14 ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, Palestra 1-2/2019, s. 118-119).

Podzielając ten pogląd, Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę uznał, że odmienne uregulowanie w obu powołanych aktach prawnych sposobu ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej, nie może przesądzać o odmiennym sposobie ustalenia kwotowego zakresu udzielonej pomocy publicznej. Skoro udzielenie pomocy publicznej ma wynikać ze skutków tożsamego rodzajowo zdarzenia prawnego, w wyniku którego dochodzi do przekształcenia (na wniosek albo z mocy prawa) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, to sposób ustalenia, czy nie został przekroczony limit dozwolonej pomocy publicznej, powinien być taki sam.

Odnosząc się zatem do okoliczności faktycznych tej sprawy Sąd stwierdził, że w wypadku uznania przez organ, że w sprawie występuje udzielenie pomocy publicznej nabywcy prawa własności nieruchomości na skutek przekształcenia, to jako punkt wyjścia do określenia kwoty dopłaty w trybie art. 14 ust. 2 ustawy przekształceniowej, powinna być kwota wynikająca z różnicy między wartością dotychczasowego prawa, a wartością nabytego prawa własności. Uzyskaną kwotę należy pomniejszyć o sumę opłat przekształceniowych, a następnie uzyskaną wartość odnieść do limitu określonego w rozporządzeniu nr 1407/2013.

Przy ponownym rozpoznaniu organy uwzględnią powyższe wskazówki i ponownie dokonają ustaleń co do tego, czy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wpłynęło na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłóciło konkurencję na rynku wewnętrznym. Jeżeli organy dojdą do pozytywnego wniosku w powyższym zakresie, ustalą ewentualną dopłatę z uwzględnieniem powyższych wskazań, a wymagać to będzie uzupełnienia postępowania dowodowego w celu ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego na dzień przekształcenia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.)