Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 147/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12, art. 35 par. 1-3, art. 36, art. 37 par. 1, art. 61 par. 1 i 3, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 98, art. 105, art. 106, art. 108 ust. 1, art. 109 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 roku sprawy ze skargi A. A. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2021 r. A. A. (dalej w transkrypcji: A. A.), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę (dalej również: Wojewoda; organ) w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, domagając się: 1) zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, 2) stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, 4) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

A. A. (dalej również: skarżący; zainteresowany; wnioskodawca) zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), stwierdzając, że wystąpiło w tej sprawie prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w lipcu 2020 r. wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wskazując na art. 35 § 3 k.p.a. skarżący stwierdził, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesiąca, jednak biorąc pod uwagę, iż w toku postępowania organ występuje z zapytaniami do innych organów (Policji, Straży Granicznej), należałoby przyjąć, że termin 2 miesięcy jest terminem krańcowym. W ocenie skarżącego w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania, a niewydanie przez organ rozstrzygnięcia przez okres ponad 12 miesięcy uchybia dyspozycji wskazanej w art. 35 § 3 k.p.a. Zauważył przy tym, że postępowanie w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. W odniesieniu do oceny skutków stwierdzonej przewlekłości postępowania, strona stwierdziła, że skarżący w czasie oczekiwania na decyzję merytoryczną pozbawiony jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej pozwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, np. wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy.

Wniesienie skargi poprzedziły następujące okoliczności, które ustalono na podstawie akt sprawy.

W dniu [...] lipca 2020 r. (data nadania wniosku datowanego na [...] lipca 2020 r.) obywatel [...] A. A. wystąpił do Wojewody (dalej również: Wojewoda; organ) o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Podanie wpłynęło do urzędu [...] lipca 2020 r. Wojewoda podjął w dniu [...] sierpnia 2020 r. wstępne czynności związane z analizą wniosku.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. zostały uzupełnione braki wniosku w zakresie złożenia odcisków placów przez zainteresowanego.

W tym samym dniu (pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...]) Wojewoda, w wyniku pozytywnego zweryfikowania wniosku pod względem formalnym – działając na podstawie art. 61 § 1 i art. 36 § 1 na podstawie art. 61 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 108 ust. 1 ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35, z późn. zm.) – zawiadomił zainteresowanego, że zostało wszczęte na jego wniosek postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie poinformował go, że decyzja zostanie wydana do [...] maja 2021 r., wyjaśniając, że termin załatwienia sprawy został przedłużony ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do potwierdzenia warunków udzielenia zezwolenia. Wskazał również na to, że przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawie cudzoziemców. Zarazem w piśmie tym zaznaczono, że jeżeli potrzebne będą dodatkowe dokumenty lub wyjaśnienia, organ wyśle do strony pismo.

Kolejne czynności podjęto [...] listopada 2020 r., występując do organów opiniujących wniosek (właściwych organów Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Policji i Straży Granicznej) oraz przekazując sprawę do weryfikacji merytorycznej, jak zapisano w metryce sprawy. Poza tym w metryce sprawy został odnotowany w dniu [...] grudnia 2020 r. fakt "przydzielenia lub zmiany referenta sprawie (G)".

W dniu [...] sierpnia 2021 r. (data nadania pocztowego) pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewody datowane na [...] sierpnia 2021 r. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponaglenie wpłynęło do organu I instancji [...] sierpnia 2021 r.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. została wniesiona skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Po wniesieniu ponaglenia i skargi podjęto w urzędzie dalsze czynności wyjaśniające związane z wnioskiem. Wojewoda w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. wezwał pełnomocnika zainteresowanego do uzupełnienia wniosku – w terminie 14 dni do doręczenia wezwania – o aktualny dokument potwierdzający miejsce zamieszkania wnioskodawcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując, że w aktach sprawy "znajduje się zameldowanie ważne do [...].11.2020 r.". Jednocześnie poinformował go, że decyzja zostanie wydana do [...] listopada 2021 r., wyjaśniając, że termin załatwienia sprawy został przedłużony ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do potwierdzenia warunków udzielenia zezwolenia. Wskazał również na to, że przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawie cudzoziemców.

Następnie organ [...] sierpnia 2021 r. przekazał ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców (pismo znak [...]), wyjaśniając zarazem, że zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji pozytywnej, wobec czego Wojewoda wezwał w dniu [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnika cudzoziemca do uzupełnienia wniosku o aktualny dokument potwierdzający posiadanie zakwaterowania na terenie Polski.

W dniu [...] września 2021 r. (data wpływu do organu pisma nadanego [...] września 2021 r.) pełnomocnik zainteresowanego uzupełnił wniosek o dokument potwierdzający aktualne miejsce zamieszkania cudzoziemca w Polsce.

W dniu [...] września 2021 r. została przez Wojewodę wydana decyzja znak [...] udzielająca wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (odnotowana w tym samym dniu w systemie informatycznym).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając m.in., że na dzień wpływu ponaglenia do organu ([...] sierpnia 2021 r.) materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji pozytywnej, wobec czego organ w dniu [...] sierpnia 2021 r. wezwał pełnomocnika cudzoziemca do uzupełnienia wniosku o aktualny dokument potwierdzający posiadanie zakwaterowania na terytorium Polski, a do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę w sprawie "nie wpłynęły do organu dokumenty mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy".

Ponadto Wojewoda podniósł, że nieterminowe załatwienie sprawy nie jest skutkiem opieszałości organu lub nieefektywności podejmowanych działań, lecz wynikiem "lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie lat 2015-2016 i utrzymuje się nadal". Argumentował, że nie był bezczynny w sprawie, gdyż termin realizacji poszczególnych etapów postępowania wynika z przyczyn obiektywnych, niezależnych od organu, a związanych ze skalą napływu wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz z obsadą kadrową niedostosowaną do aktualnej sytuacji. Organ zwrócił uwagę na niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), jak i stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach. W tym względzie organ odwołał się do danych statystycznych, obejmujących również okres ograniczeń w obsłudze klienta, spowodowanych stanem epidemii [...] Podkreślił, że podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców; wynikiem tych działań jest stale rosnąca liczba wydawanych rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce. Zwrócił uwagę na to, że dynamika przyrostu liczby rozstrzyganych spraw w województwie wielkopolskim jest jedną z najwyższych w skali kraju i podejmowane są intensywne starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań zmierzających do podniesienia jakości obsługi klientów, służące zwiększeniu potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych.

Końcowo Wojewoda stwierdził, że stopień zawinienia organu i brak celowości w nieterminowym załatwieniu sprawy "nie daje podstaw do zastosowania art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga co od zasady podlegała uwzględnieniu, gdyż zachodziły podstawy do przypisania Wojewodzie stanu przewlekłości na dzień wniesienia skargi, który jednak następnie ustał, przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej: p.p.s.a.).

Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia, w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.), przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie w dniu [...] sierpnia 2021 r. wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia względem Wojewody na niezałatwienie sprawy w terminie. Warto jeszcze wyjaśnić, że nie ma znaczenia jak przedmiot ponaglenia został określony, tj. bezczynność czy też przewlekłe prowadzenie postępowania (przewlekłość), ani też jak ponaglenie to zostało rozstrzygnięte przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Istotne jest samo ponaglenie organu w związku zachodzeniem zwłoki w załatwieniu sprawy. Zwłoka ta stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. może przybrać postać: 1) bezczynności – jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1; 2) przewlekłości – jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawa nie wprowadza różnych środków prawnych w tym zakresie. Jest to jednorodzajowe ponaglenie, które może dotyczyć każdego ze stanów zwłoki – odpowiednio bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W rozpatrywanym ponagleniu z dnia [...] sierpnia 2021 r. strona powołała się na art. 37 k.p.a. i podniosła, że od złożenia wniosku upłynął ponad rok, a w sprawie nie, pomimo zebrania w całości materiału dowodowego, nie wydano rozstrzygnięcia. Treść ponaglenia sugeruje, że strona zarzuca organowi bezczynność, jednakże nie ma to znaczenia dla oceny spełnienia formalnego warunku dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłość organu w tym postępowaniu.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Jak już wspomniano, Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje w art. 37 § 1 pkt 1, że bezczynność polega na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość postępowania polega natomiast na prowadzeniu postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Stan bezczynności występuje każdorazowo w momencie niewydania decyzji przed upływem terminu do jej wydania, zaś o przewlekłym prowadzeniu postępowania można natomiast mówić w sytuacji, gdy organ nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji, ale postępowanie prowadzi w sposób przewlekły, podejmując czynności zbędne, albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Z przewlekłością postępowania mamy zatem do czynienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwało dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, iż skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość wnosi się w toku postępowania w sprawie (por.: postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GPP 5/10, dostępne jw.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto ma to miejsce i wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego – z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej – wydłużenia czasu trwania postępowania. Podsumowując, przyjmuje się zatem, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., można mówić wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów (por. stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I OZ 330/21, dostępnym jw.).

Badanie zwłoki organu w załatwieniu sprawy wymaga również uwzględniania uwarunkowań proceduralnych i materialnoprawnych danej sprawy. Należy zatem mieć na uwadze, że specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga najpierw złożenia osobiście, na formularzu, przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.).

Ustawa o cudzoziemcach w brzmieniu obwiązującym w okresie, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, nie wskazuje innych terminów załatwienia sprawy niż wynikające z art. 35 k.p.a., przewiduje jednak w art. 109 ust. 1-3 terminy na konsultacje z organami opiniującymi przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (zasadniczo 30 dni od dnia otrzymania wniosku przez organ opiniujący, z możliwością jego przedłużenia w uzasadnionych wypadkach do 60 dni). Jako że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a organy te mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić przy ocenie stanu zwłoki w załatwieniu sprawy.

Warto również zauważyć, że aktualnie ustawa o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym od [...] stycznia 2022 r. (patrz art. 17 ustawy z dnia [...] grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2022 r., poz. 91), stanowi w art. 112a [w zw. z art. 120a ust. 3], że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy [i pracę] wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1), który biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wskazanych w ust. 2, generalnie związanych ze złożeniem kompletnego wniosku. Poza tym obecnie ustawa ta przewiduje również termin na przeprowadzenia postępowania odwoławczego (art. 112a ust. 4 i 5).

Z miejsca też należy zaznaczyć, że w sprawie zaszły podstawy do umorzenia postępowanie sądowego w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. Było to konieczne z tego względu, że organ załatwił wniosek skarżącego, wydając decyzję w dniu [...] września 2021 r. o udzieleniu wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jednakże wydanie tej decyzji nastąpiło już po wniesieniu skargi, która wpłynęła do organu w dniu [...] sierpnia 2021 r. Załatwienie wniosku poprzez wydanie przez organ decyzji uwzględniającej żądania wnioskodawcy czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku.

W tym względzie Sąd wyjaśnia, że bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zachodzi wtedy, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony skarżącej stało się zbędne. Z tej też przyczyny Sąd w punkcie I sentencji wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej. Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania nie zwalnia jednak sądu administracyjnego od zbadania okoliczności sprawy i orzeczenia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu, a jeżeli tak – to, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Wobec tego, w dalszym ciągu badaniu tutejszego Sądu podlegało, czy postępowanie było prowadzone przez Wojewodę w sposób przewlekły.

Ocena zarzutu zaistnienia przewlekłości organu – wobec stanowiska Wojewody przedstawionego w odpowiedzi na skargę – wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Dlatego też należy przypomnieć konkluzje płynące z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącej tej problematyki. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskiem strony było przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał NSA w uchwale z dnia [...] września 2013 r. sygn. I OPS [...] (orzeczenie dostępne jw.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to prezentuje poniżej, gdyż w całości się z nim zgadza i nie znajduje podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. i odstąpienia od stanowiska wyrażonego w tej uchwale.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że "niepełny" wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli w wyniku wszczęcia postępowania strona nie dochowa terminu do uzupełnienia braków formalnych, dopiero wówczas zachodzi podstawa do zakończenia postępowania w formie czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że tej sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (patrz: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 25/21 i 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 222/21, dostępne jw.).

Dodać również należy, że na ocenę momentu wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wpływa wcześniej przywołana zamian ustawy o cudzoziemcach, gdyż przepis art. 112a tej ustawy reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś wszczęcia postępowania.

Skoro zatem momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z dniem [...] lipca 2020 r. (data wpływu do Wojewody wniosku z dnia [...] lipca 2020 r.). Natomiast w dacie wniesienia skargi, tj. [...] sierpnia 2021 r., wniosek strony skarżącej pozostawał nadal niezałatwiony. Sprawa została bowiem rozstrzygnięta już po wniesieniu skargi, tj. w dniu [...] września 2021 r.

Nie jest też zasadne argumentowanie przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, że materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji pozytywnej, wobec czego organ w dniu [...] sierpnia 2021 r. wezwał pełnomocnika cudzoziemca do uzupełnienia wniosku o aktualny dokument potwierdzający posiadanie zakwaterowania na terytorium Polski, a do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę w sprawie nie wpłynęły dokumenty mogące mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Wojewoda pominął w tym zakresie ten podstawowy fakt, że to z winy organu konieczne było wezwanie skarżącego do przedstawienia dokumentów potwierdzających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dołączony przez cudzoziemca do wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. dokument poświadczający zameldowanie na pobyt czasowy (od [...] lipca 2020 r. do [...] listopada 2020 r.) nie został zakwestionowany w toku wstępnej weryfikacji wniosku. Zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowała jednak, że dane zawarte w przedłożonym zaświadczeniu zdezaktualizowały się i konieczne było wezwanie strony do uzupełnienia wniosku.

Od [...] lipca 2020 r. (data wpływu wniosku) do [...] sierpnia 2020 r. – tj. do momentu podjęcia wstępnej weryfikacji wniosku (uzupełnienie wniosku w zakresie pobrania odcisków linii papilarnych nastąpiło [...] sierpnia 2020 r.) – organ nie dokonał żadnej udokumentowanej czynności w celu rozpoznania wniosku skarżącego. Za takową nie można też uznać skierowania do strony zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2020 r. o wszczęciu na jej wniosek postępowania administracyjnego, wskazującego odległy termin załatwienia sprawy (do [...] maja 2021 r.). Kolejne czynności w sprawie organ podjął [...] listopada 2020 r., kiedy to wystąpił do organów opiniujących wniosek, w ramach merytorycznej weryfikacji sprawy. Poza tym odnotowany został w dniu [...] grudnia 2020 r. w metryce sprawy fakt "przydzielenia lub zmiany referenta sprawie (G)". Faktyczne działania nakierowane na zakończenie postępowania organ podjął jednak dopiero [...] sierpnia 2021 r., po wpłynięciu ponaglenia i po wniesieniu skargi na przewlekłość w przedmiotowej sprawie (co miało miejsce [...] sierpnia 2021 r.).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane na początku lipca 2020 r., zaś pomiędzy [...] sierpnia 2020 r. a [...] sierpnia 2021 r. organ nie podjął żadnych innych czynności mających na celu jej załatwienie, poza skierowaniem wniosku w dniu [...] listopada 2020 r. do konsultacji ze służbami współdziałającymi. Postępowanie to trwało łącznie ponad rok (około 14 i pół miesiąca), a zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu [...] września 2021 r.

Podkreślić należy, iż opisane czynności zostały podjęte przez organ w zasadzie w reakcji na pismo strony skarżącej (po wniesieniu ponaglenia, a następnie skargi). Zdaniem Sądu nie znajdowało usprawiedliwienia już początkowe zwlekanie z formalną oceną wniosku i podjęciem pierwszych czynności w sprawie, zmierzających do jej załatwienia.

Przez ponad miesiąc wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2021 r. nie został nadany odpowiedni bieg. To, że dana sprawa może mieć charakter skomplikowany i wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym organy współdziałające mają dość długi czas na wyrażenie opinii (30, a nawet do 60 dni), nie może usprawiedliwiać bierności w przystąpieniu do formalnej oceny złożonego wniosku. Przede wszystkim jednak na zawinioną zwłokę (przewlekłość) organu wskazuje okres pomiędzy [...] sierpnia 2020 r. a [...] sierpnia 2021 r., gdyż to w wyniku wniesienia ponaglenia, a następnie skargi na przewlekłość, organ podjął [...] sierpnia 2021 r. czynności finalnie zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy tym omówione wcześniej, uzupełnienie wniosku w zakresie potwierdzenia zakwaterowania na terytorium Polski, stanowiło konsekwencję zwłoki organu w załatwieniu sprawy.

Sąd na podstawie wyszczególnionych czasowo czynności (wskazanych w części sprawozdawczej uzasadnienia), które organ podejmował w sprawie (i stanowiska strony w toku postępowania) uznał, że organ nie dokonywał czynności, kierując się ekonomiką procesową postępowania, ani nie dążył do odpowiednio sprawnego załatwienia wniosku skarżącego. Wszystko to świadczy o tym, że postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły, bez odpowiedniej koncentracji czynności i wymaganej sprawności działań. W ocenie Sądu, Wojewoda nie może skutecznie powoływać się na to, że dopiero od [...] września 2021 r. mógł procedować nad wnioskiem (z uwagi na uzupełnienie braków wniosku), skoro wcześniej organ nie podjął żadnej aktywności zmierzającej do usunięcia braku wniesionego podania, powstałego przy tym – jak już wspomniano – z winy samego organu. Innymi słowy, to ze względu na swoje wcześniejsze zaniechania organ doprowadził do sytuacji, w której przystąpił do załatwienia sprawy [...] sierpnia 2021 r., a zarazem od [...] września 2021 r. dysponował kompletnym wnioskiem. Dla przypisania organowi stanu przewlekłości w załatwieniu sprawy – co nastąpiło w punkcie II sentencji wyroku – nie miały znaczenia argumenty organu dotyczące znacznej liczby wniosków i załatwianych spraw oraz braków obsady kadrowej urzędu. Mogły one co najwyżej mieć pewien wpływ na ocenę, czy zwłoka organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, względnie na rozważenie celowości zastosowania w sprawie dodatkowych środków prawnych, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości (prowadził przewlekłe postępowanie) wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności, lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy, lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK [...], dostępny jw.). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Oceniając charakter przewlekłości, nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia [...] marca 2015 r. sygn. I OSK [...], dostępny jw.). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość organu (por. wyroki NSA z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. II FSK [...] i [...] lipca 2015 r. sygn. akt I OSK [...], dostępne jw.). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt: I OSK [...] i postanowienie NSA z dnia [...] marca 2013 r. sygn. akt II OSK [...], dostępne jw.).

W rozpoznawanej sprawie działaniom, a w zasadzie zaniechaniom, organu należało przypisać właśnie taki charakter. Okres zwłoki w załatwieniu sprawy, częstotliwość działań, jakie podejmował Wojewoda w sprawie, jak i przedsiębranie tych działań dopiero w reakcji na pisma strony (wpływ ponaglenia, a następnie skargi na przewlekłość) jednoznacznie wskazują na rażące naruszenie prawa, w tym terminów załatwienia sprawy. Dodatkową okolicznością obciążającą organ jest to, że skutkiem jego zwłoki było zdezaktualizowanie się zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy, co spowodowało dalsze opóźnienie w załatwieniu sprawy związane z koniecznością uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Warto również zauważyć, że z kolei sam skarżący wykazał się odpowiednią przezornością, gdyż wystąpił do organu o udzielenie stosownego zezwolenia blisko 4 miesiące przed upływem określonego w decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] okresu, na jaki poprzednio udzielono mu pozwolenia na pobyt czasowy i pracę (do [...] listopada 2020 r.). Okres zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy był znaczny, a podejmowane działania naruszały zasady z art. 6-8 k.p.a., w tym zasadę zaufania strony postępowania do organu (art. 8 § 1 k.pa.), oraz dyrektywę sprawnego i terminowego działania (art. 12 k.p.a.). Okres procedowania nad wnioskiem odbiegał też znacząco od "standardowych" opóźnień w załatwianiu przez Wojewodę wniosków cudzoziemców o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, znanych tutejszemu Sądowi z urzędu (z praktyki orzeczniczej), a które zwykle wynoszą kilka miesięcy. W takich warunkach Sąd uznał, że po stronie Wojewody doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego. Konsekwentnie też, Sąd nie doszukał się w stanie faktycznym sprawy okoliczności usprawiedliwiających organ, wpływających na ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości organu. Dlatego też Sąd w punkcie III sentencji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zarazem Sąd wyjaśnia, że pomimo przypisanego organowi rażącego naruszenia prawa w zakresie stwierdzonej przewlekłości nie znalazł dostatecznych podstaw do zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przepis ten umożliwia wymierzenia z urzędu albo na wniosek grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wniosku w tym zakresie strona w skardze nie zawarła, a przy tym należy podkreślić, że zastosowanie przez sąd omawianych środków prawnych ma charakter fakultatywny. Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim to, że organ ostatecznie załatwił wniosek strony skarżącej, udzielając jej zezwolenia na pobyt i pracę. Poza tym Sąd miał na względzie podane przez Wojewodę okoliczności dotyczące znacznego zwiększenia się w ostatnim czasie liczby załatwianych spraw (wpływu wniosków cudzoziemców) oraz wskazane uwarunkowania kadrowo-organizacyjne.

Podsumowując, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy, która to przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego zostało natomiast umorzone, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek ten został już merytorycznie rozpatrzony (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie IV sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez stronę skarżącą kosztów niezbędnych dla obrony jej praw. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się kwota [...]zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także [...] zł uiszczonego wpisu od skargi. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował stawkę określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).