Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 789/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt       1  lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 36 ust 34 i 37  at1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi B. Sp. jawna z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 marca 2024 r. znak SKO.ZP/415/573/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej - B. Sp. jawna z siedzibą w K. kwotę 387 zł (trzysta osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 18 marca 2024 r., nr SKO.ZP/415/573/2023, po rozpatrzeniu odwołania B. Spółka z o.o. spółki jawnej w K., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 września 2023 r. nr 115/2023 o ustaleniu zbywcy nieruchomości, stanowiącej lokal mieszkalny nr [...], położony w segmencie [...] budynku nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...] przy ulicy J. S. B. w K., z własnością którego związany jest udział wynoszący [...] cz. we własności niewydzielonych części wspólnej budynków nr [...], nr [...], nr [...] nr [...] i we własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni 0,3793 ha, obr. [...] jedn. ewid. K. , objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą [...] jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości [...] zł.

W podstawie prawnej SKO wskazało art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 977), uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016r. nr LV/1125/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Wesele" (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2016r. poz. 6130) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W decyzji organu I instancji wskazano, że aktem notarialnym z dnia 23 października 2020 r. Repertorium A Nr [...] B. Sp. z o.o. Sp. jawna w K. dokonała umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowy przeniesienia własności sprzedaży, w wykonaniu umowy deweloperskiej nieruchomości, stanowiącej lokal mieszkalny nr [...] położony w segmencie [...] budynku nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...] przy ul. J. S. B. w K. wraz z udziałem wynoszącym [...] cz., związanym z własnością niewydzielonych części budynku oraz gruntu, wobec czego wszczęto postępowanie w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości.

Bezpośrednio przed wejściem w życie planu miejscowego "Bronowice - Wesele", tj. przed 17 listopada 2016 r. nieruchomość ta nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego rzeczoznawca przy określeniu wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej, przyjął faktyczny sposób jej użytkowania przed uchwaleniem planu miejscowego.

Natomiast po uchwaleniu nowego planu miejscowego obszaru "Bronowice - Wesele", zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta K. nr LV/1125/16 z dnia 26 października 2016 r., omawiana nieruchomość znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności i zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności z usługami wbudowanymi lub budynkami usługowymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem MWn/U. 1 oraz w terenie drogi publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy dojazdowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD.2. Wartość 1m2 działki nr 437/35, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości wyniosła [...] zł, a całość wartości rynkowej działki wyniosła [...] zł. Natomiast wartość 1m2 tej działki, przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego w planie miejscowym obszaru "Bronowice - Wesele", wynosi 716,82 zł, a cała wartość rynkowa stanowi kwotę 2.718.898,00 zł.

Różnica, o której mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wynosi kwotę 252.424 zł, a stosując stawkę procentową w wysokości 30%, ustalono wysokość renty planistycznej całej działki w kwocie [...]zł oraz - w odniesieniu do udziału w wysokości [...] cz. w prawie własności działki nr [...] związanego z własnością lokalu mieszkalnego nr [...] - kwota renty planistycznej wynosi [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, w sytuacji gdy wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium podkreśliło m.in., że niezbędnym warunkiem pobrania opłaty planistycznej jest ustalenie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

I tak, organ miał na uwadze, że aktem notarialnym z dnia 29 października 2020 r. odwołująca spółka zawarła umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu oraz umowę przeniesienia własności w wykonaniu umowy deweloperskiej, stanowiącej lokal mieszkalny nr [...] położony w segmencie [...] budynku nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] przy ul. J. S.. B. w K. wraz z udziałem wynoszącym [...] cz., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni 0,3793 ha, obr. [...] jedn. ewid. K. i działka ta została zbyta w okresie pięciu lat od dnia wejścia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Sporna działka, przed wejściem życie planu miejscowego "Bronowice - Wesele", nie podlegała ustaleniom żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego wartość rynkowa działki nr [...], przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego "Bronowice - Wesele" (teren zabudowany w północnej, nieznacznej części budynkami niemieszkalnymi, częściowo zadrzewiony, częściowo utwardzony) wyniosła kwotę [...]zł (650,27 zł za 1m2), a po przyjęciu planu miejscowego obszaru "Bronowice - Wesele" z dnia 26 października 2016 r., obowiązującego od dnia 17 listopada 2016 r., przeznaczeniem tej nieruchomości jest teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności i zabudowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności z usługami wbudowanymi lub budynkami usługowymi (symbol planu MWn/U.l) oraz w teren komunikacji - drogi publicznej, o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy dojazdowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD.2, a wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 2.718.898 zł (716,82 zł za 1m2).

Wzrost wartości tej działki został w sprawie ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G.. Autor operatu szacunkowego, zgodnie z uprawnieniem przysługującym według postanowień art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości: podejścia porównawcze, metodę porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej. Organ stwierdził, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555), określenie wartości nieruchomości polega na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości, podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W metodzie korygowania ceny średniej wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Przy stosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami, wybór nieruchomości porównywanych przedstawiających: lokalizacja ogólna; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność do nieruchomości; kształt działki oraz powierzchnia działki, zapisane zostały w operacie szacunkowym jako pomocne przy określaniu wartości gruntu według faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości rozumianej jako teren zabudowany w północnej, nieznacznej części budynkami niemieszkalnymi, częściowo zadrzewiony, częściowo utwardzony. Kolegium stwierdziło też, że w zakresie każdej z tych cech wyróżniono po dwa lub trzy stopnie oceny: bardzo dobra, dobra, bardzo dobry, dobry, średni; dobry i średni oraz, że transakcje miały miejsce na rynku lokalnym: jedn. ewid. K. obr. [...] oraz obręby sąsiednie pobliskie, w okresie od sierpnia 2018r. do czerwca 2021 r. Organ stwierdził, że w przestawionej wycenie porównano reprezentatywną dla lokalnego rynku grupę nieruchomości, dla wyceny działki nr [...], przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu planu miejscowego "Bronowice - Wesele" (metoda korygowania ceny średniej). Dla dokonania porównania rzeczoznawca majątkowy przedstawił ceny grupy: 14 nieruchomości reprezentatywnych (próbkę reprezentatywną), występujących na lokalnym rynku: jedn.ewid. K. obr. [...] i obręby sąsiednie i pobliskie, w okresie badania cen, czyli od października 2018 r. do maja 2022 r. Ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego średnia cena nieruchomości podobnych wyniosła 771,85 zł za 1 m2 powierzchni, zaś suma współczynników korygujących, uwzględniających takie atrybuty (cechy rynkowe) jak: lokalizacja ogólna; otoczenie i sąsiedztwo, dostęp do mediów, dojazd, dostępność do nieruchomości; kształt działki; powierzchnia działki, uwarunkowania planistyczne, parametry kształtowania zabudowy, możliwości inwestycyjne i ograniczenia wyniosła 0,9287 i stąd też otrzymana wartość rynkowa nieruchomości wycenianej, stanowiąca korektę ceny średniej, wyniosła 716,82 zł za 1m2 powierzchni (771,85 zł x 0,9287) przy uwzględnieniu przeznaczenia działki nr [...], a wartość działki wyniosła kwotę [...]zł - zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, że nastąpił wzrost wartości, co do wycenianej nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bronowice - Wesele" różnica wartości wyniosła: 252.424,00 zł, co przy 30% stawce procentowej, obowiązującej zgodnie z uchwałą, daje kwotę [...]zł, jeśli chodzi o całą działkę, natomiast przy uwzględnieniu udziału w prawie własności działki nr [...] w wysokości [...] kwota należnej renty planistycznej wynosi [...] zł.

SKO stwierdziło zatem, że operat został sporządzony w sposób prawidłowy.

Kolegium stanęło na stanowisku, że jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pobiera się zarówno w sytuacji zbycia całej nieruchomości, jak również jej części lub udziału w jej własności.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. j. w K., zaskarżając tę decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w związku z ustanowieniem odrębnej własności lokalu nr [...] położonego w segmencie [...] budynku nr [...] przy ul. J. S. B. w K. i jego sprzedażą, z uwagi na bezprzedmiotowość wszczętego postępowania, tj. niepodlegania czynności ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu dyspozycji art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarówno organy naruszyły art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnioną i nieuprawnioną interpretację rozszerzającą tego przepisu uznając, że nie tylko transakcje zbycia nieruchomości powodują powstanie uprawnienia do ustalenia przez organ jednorazowej opłaty - renty planistycznej, ale także niewymienione w przepisie czynności prawne ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu.

Zdaniem Spółki uprawnienia Wójta, Burmistrza i odpowiednio Prezydenta określone w art. 36 ust 4 u.p.z.p. uruchamiają się wyłącznie w razie sprzedaży nieruchomości, udziału w nieruchomości lub jej części, które mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu. Prawo własności w gruncie, przenoszone przy okazji ustanowienia odrębnej własności gruntu i sprzedaży samodzielnego lokalu warunku takiego nie spełnia. Jak wynika z art. 3 ustawy o własności lokali taki udział w nieruchomości gruntowej przenoszony wraz z prawem samodzielnej własności lokalu, nie może stanowić samodzielnego przedmiotu obrotu. Brak jest podstaw prawnych do tego, aby sprzedaż samodzielnego lokalu była podstawą wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2024 r. spółka uzupełniła argumentację na poparcie swojego zarzutu.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j. z dnia 2024.08.21) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26– zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności nieruchomości zlokalizowanej w granicach nowo uchwalonego planu w czasie nie przekraczającym 5 lat od jego uchwalenia.

Złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej wskazane.

Bezzasadne są zarzuty skargi w których strona skarżąca zarzuca nieprawidłową ,nieuzasadnioną i rozszerzającą interpretację art. 36 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 t.j. z dnia 2024.07.29), wskazując, że uprawnienia organów uruchamiają się tylko gdy przedmiotem sprzedaży jest nieruchomość, udział w nieruchomości lub jej części, które mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu, a prawo własności w gruncie przenoszone przy okazji ustanowienia odrębnej własności gruntu i sprzedaży samodzielnego lokalu warunku takiego nie spełnia.

Wbrew twierdzeniom skargi, jak stanowi art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (t.j. Dz.U. z 2023 r poz. 977) : Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Jednorazową opłatę pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości, która może być, po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Samo ustanowienie odrębnych lokali mieszkalnych jest niczym innym jak właśnie takim elementem wyodrębnienia dla potrzeb obrotu cywilnoprawnego. Jest to czynność prawna, która powoduje że można taki lokal wraz z przysługującym mu prawem do części wspólnej nieruchomości zbyć na rynku nieruchomości. Skoro tak, to nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , jest również taki udział we własności nieruchomości, który stał się przedmiotem obrotu. Zasady wykładni nakazują bowiem odwołanie się zwłaszcza do wykładni celowościowej art. 36, która uwzględnia funkcję i cel instytucji, realizacji której ma służyć.

Podobne stanowisko było już prezentowane w orzecznictwie, w odniesieniu do zbycia części nieruchomości. W uchwale Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r odnoszącej się do art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89 poz. 415 ze zm.), stwierdzono, że również część gruntu jest nieruchomością w rozumieniu tego przepisu, mimo, że mowa w nim o zbyciu "nieruchomości" bez dodatkowego określenia "w całości lub w części". Odwoływano się przy tym do rozumienia pojęcia nieruchomości w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 93 i art. 96), gdzie mowa o podziale nieruchomości, który ma zarówno charakter podziału geodezyjnego, jak i podziału prawnego, a w konsekwencji może być samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Rozważania te nie straciły na aktualności w obowiązującym stanie prawnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2023 r., II SA/Ol 57/23).

Sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy mgr Ł. G. z dnia 31 lipca 2023 r nie jest jednak prawidłowy i z tego względu zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały uchylone.

W ocenie organów obu instancji, wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bronowice - Wesele", tj. przed 17 listopada 2016 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 roku. Następnie organy stwierdziły, na podstawie opinii rzeczoznawcy, że wartość nieruchomości – działki [...] określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie "Bronowice-Wesele" jest wyższa niż przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego "Bronowice-Wesele".

W ocenie sądu stanowisko to nie zostało w dostateczny sposób wykazane i z tego względu nie jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy przesądza natomiast, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06, Baza Orzeczeń Lex nr 360221).

Jak stanowi art. 87 ust 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym : jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Dz.U.2024.1145 t.j. z dnia 2024.07.30, art. 149-159). Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r, Nr 207, poz. 2109, ze zm.), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Tym niemniej ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dominuje pogląd, że ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Dla przykładu można wskazać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 384/19 w którym wskazano, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2023/17 wskazano, iż ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. też wyroki NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2002 r. I OSK 557/19).

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ nie uwzględnił, w wystarczającym stopniu istotnej okoliczności, mającej wpływ na zaistnienie obowiązku ustalenia opłaty planistycznej oraz nie dokonał prawidłowej oceny sporządzonego operatu szacunkowego.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. P 58/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie, zachodzi konieczność zastosowania wykładni przepisów ustawy w oparciu o pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazał na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego, obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany (uchwalenia) planu miejscowego, w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała, oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. W szczególności Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż "badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione". Trybunał podkreślił również, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie.

W zakresie zasady ciągłości planowania przestrzennego, oceniać należy sytuację, gdy wskutek zaniechania organu uchwałodawczego gminy przez pewien okres czasu nie było uchwalonego planu miejscowego, Działanie takie stanowi naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego, która mimo, iż nie została wprost wyrażona przez ustawodawcę może być odkodowywana z wielu przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym m.in. z art. 87 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 i 2). Warto w tym miejscu odnotować, że chociaż zasada ta odnosi się przede wszystkim do procesów tworzenia aktów planistycznych, to jednak jej znaczenie uwidaczniać się może także w toku postępowań w indywidualnych sprawach administracyjnych. W szczególności zasada ciągłości planowania przestrzennego stanowić będzie dyrektywę wykładni przepisów, dotyczących regulacji stanowiących podstawę wydawania decyzji w sprawach opłat planistycznych (zob. W. Jakimowicz, Zasada ciągłości planowania przestrzennego jako dyrektywa wykładni w procesach stosowania prawa administracyjnego, uwaga nr 3, w: I. Niżnik-Dobosz (red.), Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, LexisNexis 2012, LEX online).

Zaprezentowany pogląd Trybunału Konstytucyjnego znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Należało bowiem ocenić czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice -Wesoła" spowodowało wzrost wartości nieruchomości przy uwzględnieniu, że według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r przedmiotowa nieruchomość, to jest działka nr [...] obr. [...] w K. podlegała ustaleniom Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą Nr VI1/58/94 Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r (Dz. Urz Woj. Krakowskiego Nr 24 poz. 108 z dnia 16 grudnia 1994 r.) i znajdowała się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego o symbolu PS 302 (strefy: 11,13,16,19).

Zgodnie z § 26 tej uchwały:

1. Wyznacza się "Obszar Produkcji i Zaplecza Technicznego" – (Obszar PS) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod: 1/ zakłady przemysłowe ( w tym energetyczne), 2/ zakłady eksploatacji powierzchniowej, 3/ bazy i zaplecza techniczne budownictwa oraz składy, magazyny i hurtownie dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych, 4/ urządzenia produkcji rolnej i hodowlanej, w tym urządzenia obsługi rolnictwa (na terenach strefy intensywności miejskiej), 5/ inne bazy i zaplecza, obiekty rzemiosła produkcyjnego, 6/ inkubatory przedsiębiorczości, parki i centra technologiczne, targi krajowe i międzynarodowe.

2. Dopuszcza się nadto: 1/ lokalizację urządzeń komunikacji i urządzeń infrastruktury technicznej, 2/ lokalizację urządzeń ograniczających skażenia środowiska, zakłady przetwórstwa odpadów, 3/ lokalizację zapleczy administracyjno – technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych, szkół przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego, 4/ tereny zieleni,5/ przebudowę istniejących budynków mieszkalnych w celu poprawy standardów lub zwiększenia dotychczasowej powierzchni użytkowej nie więcej niż o 10 %, 6/ adaptację innych budynków na cele mieszkaniowe.

3. Obiekty lub urządzenia o których mowa w ust 2 można lokalizować pod warunkiem: 1/ że stanowią one uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego, 2/ zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu użytkowania dopuszczalnego łącznie, nie zajmowały więcej niż 40 % danego Obszaru, 3/ nienaruszania ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej.

Między dniem 1 stycznia 2004r a 16 listopada 2016 r na tym obszarze nie obowiązywał żaden plan miejscowy, a z dniem 17 listopada 2016 r weszła w życie uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Wesoła". Aktem notarialnym z dnia 29 października 2020 r., strona skarżąca dokonała umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowy przeniesienia własności – sprzedaży, wobec czego wszczęto postępowanie w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Organy administracyjne mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005).

Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627).

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1246/08 "Obowiązkiem organu administracji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ administracji nie jest związany opinią. Dowód ten podlega swobodnej ocenie, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może, co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. (...) Skoro przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami".

Jakkolwiek trafnie wskazał rzeczoznawca mgr Ł. G. w sporządzonym operacie szacunkowym z 31 lipca 2023 r, że jeżeli gmina nie posiadała szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., to art. 37 ust 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie (k – 2 operatu), to jednak nieprawidłowo przyjął, że w związku z tym nie należy już wyceniać nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z planu ogólnego. W przypadku bowiem, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r, obowiązywał ogólny plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r, który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r i pomiędzy obowiązywaniem obydwu planów zaistniała luka planistyczna, w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej, to wymagane jest określenie wartości nieruchomości :

- po pierwsze , według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,

- po drugie, według przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu ( w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.),

- po trzecie , według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów (M. Wolanin , Zasadnicze problemy dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty planistycznej oraz jej zwrotu, cz. II, Nieruchomości 2011, nr 10, s 8-9), ewentualnie z uwzględnieniem wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wycenianej nieruchomości.

Z regulacji art. 37 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (zasada korzyści). Określenie opłaty planistycznej wymaga zatem ustalenia, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu (np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 20 czerwca 2007r., sygn.. akt II OSK 919/06, WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 778/21, WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2024 r, sygn. II SA/Kr 389/24).

Nieuwzględnienie przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej treści planu ogólnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r było nieprawidłowe, co stanowi o naruszeniu wskazanych norm, to jest art. 87 ust 3a i art. 37 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego wykorzystany dotychczas na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy jest wadliwy. Powyższe uniemożliwiło rozważenie i ewentualne zastosowanie w sprawie "zasady korzyści". Ta okoliczność dyskwalifikuje sporządzony operat i przesądza o wadliwości wydanych decyzji organów I i II instancji.

Określenie wysokości opłaty planistycznej odniesionej wyłącznie do faktycznego użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego z dnia 26 października 2016 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Wesele", czyli "jako teren zabudowany w północnej, nieznacznej części budynkami niemieszkalnymi, częściowo zadrzewiony, częściowo utwardzony" (k – 32 operatu) z całkowitym pominięciem przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie ogólnym pod miedzy innymi: zakłady przemysłowe czy inkubatory przedsiębiorczości, parki i centra technologiczne, targi krajowe i zagraniczne (§ 26 planu ogólnego) skutkowało wadliwym określeniem wartości rynkowej nieruchomości składającej się z działki nr [...]. Wadliwość ta polega na tym, że nie wzięto pod uwagę przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (to jest na gruncie planu ogólnego) lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem, zgodnie z zasadą korzyści. W sytuacji bowiem uchwalenia nowego planu w celu zlikwidowania tzw. luki planistycznej, konieczne jest uwzględnienie przeznaczenia w planie ogólnym, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r , jeżeli jest to korzystniejsze niż wycena według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości (art. 87 ust 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W rozpoznawanej sprawie - określając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego , konieczne jest zatem uwzględnienie przeznaczenia terenu według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, ale jeżeli jest to korzystniejsze, to przeznaczenia terenu w planie ogólnym, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a, a także § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r w sprawie opłat za czynności adwokackie .