Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 267/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1, 2, art. 53 ust. 3, art. 53 ust. 4, art. 54 pkt 3, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1, i 3, art. 60 ust. 4, art. 4 ust. 2, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 9 ust. 4,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 13, 18, 19 i 22
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi D. N., J. N., W. G., S. G., K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 15 grudnia 2022 r. Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dla inwestycji polegającej na: budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1MW, przewidzianej do realizacji na część działki nr geod.: [...], arkusz 2, obręb D., gmina P..

Wójt określił rodzaj inwestycji wskazując na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1MW. Jako funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano infrastrukturę techniczną, OZE - wytwarzanie energii elektroenergetycznej.

W zakresie wymagań dotyczących nowej zabudowy organ I instancji wskazał:

1) linia zabudowy:

nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6,0 m od granicy działki z drogą gminną, stanowiącą działki nr ewid. [...], [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji,

2) wielkość powierzchni nowej zabudowy: liczba paneli fotowoltaicznych: nie więcej niż 2500 sztuk; powierzchnia pojedynczego panelu: nie więcej niż 4,0 m˛; powierzchnia kontenerowej stacji transformatorowo-kontrolnej: nie więcej niż 50 m˛; łączna powierzchnia zabudowy: nie więcej niż 0,4900 ha;

3) minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego: 60% powierzchni wnioskowanego terenu;

4) szerokość elewacji frontowej: dla kontenerowej stacji transformatorowo-kontrolnej: nie więcej niż 6,0 m; dla pojedynczego panelu: nie ustala się;

5) liczba kondygnacji: dla kontenerowej stacji transformatorowo-kontrolnej: nie ustala się; dla pojedynczego panelu: nie ustala się;

6) całkowita wysokość obiektów budowlanych liczona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem: dla kontenerowej stacji transformatorowo-kontrolnej: nie wyżej niż 4,0 m; dla pojedynczego panelu: nie wyżej niż 4,0 m;

7) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, spodu gzymsu, attyki, okapu głównego dachu liczona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem: dla kontenerowej stacji transformatorowo-kontrolnej: nie wyżej niż 4,0 m; dla pojedynczego panelu: nie wyżej niż 4,0 m;

8) geometria dachu (ustalone parametry nie dotyczą: lukarn, naczółków, wykuszy oraz zadaszeń wejść): kąt nachylenia pojedynczego panelu fotowoltaicznego: od 15° do 45°; dla kontenerowej stacji transformatorowo-kontrolnej: dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowych do 12°;

9) inne ustalenia: brak.

Odnośnie warunków i wymagań w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi wskazano, że inwestycja musi być zgodna z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.) oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. 2022 r. poz. 1029 ze zm.) w zakresie dotyczącym przedmiotowej inwestycji.

Wójt określił wymogi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał motywy rozstrzygnięcia. Wskazał, że zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) przedmiotowa inwestycja o powierzchni terenu objętego inwestycją mniejszej niż 0,5 ha nie należy do przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko.

Organ przywołał art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził także, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. i J. N., W. i S. G., K. H. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika. Zarzucili jej naruszenie art. 61 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wskazali, że zlokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, albowiem inwestycje tego rodzaju mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób zdaniem Odwołujących się uznać, że lokalizacja farm fotowoltaicznych miałaby być zwolniona od spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi koniecznej.

Decyzją z dnia 13 lutego 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a) ustawy z 20 lutego 2015 r. farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawianego źródła energii, to brak jest podstaw do tego, aby w dalszym ciągu posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nastąpiła 29 sierpnia 2019 r. i z tym dniem zdaniem organu treść tego przepisu została rozszerzona przez wskazanie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 ustawy zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Zdaniem SKO przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ przywołał art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu przestrzennym w brzmieniu wprowadzonym art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873) i wskazał, że zapisy studium nie muszą być uwzględniane w decyzjach o warunkach zabudowy.

Dalej organ podał, że spełniono w sprawie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i opisał uzyskane w sprawie opinie i uzgodnienia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli D. N., J. N., W. G., S. G. i K. H., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy P. z dnia 15 grudnia 2022 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust.3 i art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i § 107 § 3 K.p.a., których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nowelizacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy wydana dla instalacji odnawialnego źródła energii nie wymaga spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek. Jednakże wspomniane wyłączenia nie obejmuje odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Według Skarżących zlokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, albowiem inwestycje tego rodzaju mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać ich zdaniem, że lokalizacja farm fotowoltaicznych miałaby być zwolniona od spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi koniecznej.

Na podkreślenie zasługuje zdaniem Skarżących także to, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 06 września 2022 r. ostatecznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na terenie działki [...] obręb D. gmina P..

Dalej argumentowano, że z projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wynika jednoznacznie, że łączna powierzchnia przeznaczona do przekształcenia nie będzie przekraczać 0,5 ha. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy farmy fotowoltaicznej o mocy 1MW, a dla takiej farmy potrzebne jest według Skarżących około 1 ha gruntu, co jest powszechną praktyką.

Końcowo wskazano, że w niniejszej sprawie brak jest załącznika przedstawiającego analizę w formie graficznej. Podkreślić należy zdaniem Skarżących, że w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa jednorodzinna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi w całości.

Uczestnik postępowania P. spółka z o.o. z siedzibą w W. pismem procesowym z dnia 6 czerwca 2023 r. ustosunkował się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej przywołano regulacje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii. Zdaniem spółki odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na instalacji fotowoltaicznej stanowiłaby naruszenie przepisu art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez niezastosowanie się do obowiązującej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i następnie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE oraz naruszenie art. 9 Konstytucji RP. Końcowo wskazano, że inwestor nie wie skąd Skarżący czerpią wiedzę w zakresie powszechnej praktyki, że farma fotowoltaiczna o mocy 1 MW musi zajmować 1 ha gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 lutego 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy P. ustalającej na rzecz P. Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1MW, przewidzianej do realizacji na części działki o nr geod. [...], arkusz 2, obręb D., gmina P..

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W ocenie Sądu organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd podziela i czyni podstawą do swoich dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p.").

Przechodząc do meritum wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony w dniu 7 grudnia 2021 r. (k. 33 akt. adm.).

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy projektowana inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza że nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja o wnioskowanych cechach i parametrach w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przedmiotowa inwestycja dotyczy farmy fotowoltaicznej o mocy do 1MW.

W tym miejscu wskazać należy, że na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprowadzono zmianę którą przesądzono, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1378, zwanej dalej jako "u.o.z.e."), za które uważa się instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

W art. 2 pkt 22 u.o.z.e. za odnawialne źródło energii uznano odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało zatem w ramach art. 2 pkt 13 u.o.z.e. zdefiniowane w sposób szeroki, obejmując swoim zakresem znaczeniowym wszystkie wskazane w nim instalacje, niezależnie od mocy zainstalowanej elektrycznej, w tym także małe instalacje i mikroinstalacje (patrz art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e.).

Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała zdaniem Sądu rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej i możliwości stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji fotowoltaicznych. Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy, a tym samym należy podzielić stanowisko w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji, w postaci instalacji fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii, mając na względzie treść art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i to bez względu na moc planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nietrafny jest pogląd przedstawiony przez Skarżących, według którego ograniczenia co do mocy planowanej inwestycji w postaci farm fotowoltaicznych zostały zawarte w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące,

Sąd podziela stanowisko, że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego skierowanym do gminy, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnie obowiązującej mocy i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym.

W myśl art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych, a jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 346/18, CBOSA). Nie sposób, więc podzielić poglądu Skarżących, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 MW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W u.p.z.p., jak i w ustawie szczególnej jaką jest u.o.z.e., nie ma również zastrzeżenia, z którego wynikałoby, że lokalizacja instalacji odnawialnego źródła energii może nastąpić jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak ma to miejsce w przypadku lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m˛ (art. 10 ust. 3b u.p.z.p.)

Co za tym idzie lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. możliwa zarówno na podstawie planów miejscowych, jak i w ich braku na podstawie decyzji lokalizacyjnych. Jedynie w sytuacji gdy dla danego terenu uchwalony został plan miejscowy, lokalizacja urządzeń o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. na obszarze objętym planem będzie dopuszczalna tylko wtedy, gdy rada gminy uwzględniła taką potrzebę w planie miejscowym i wyznaczyła tereny pod budowę takich urządzeń. Ewentualne dozwolenie w planie na lokalizacje tego rodzaju urządzeń, w sytuacji braku w studium odpowiednich zapisów o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. skutkowałoby niezgodnością planu z postanowieniami studium (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 21 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 531/22, CBOSA).

Nadto, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, przy czym te tereny i ich strefy ochronne znajdują się w granicach obszaru, o którym mowa w art. 10 ust. 2a.

Powyższy przepis, podobnie jak art. 10 ust. 2a u.p.z.p., dotyczy planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Jak powyżej wskazano, gdyby taka była wola ustawodawcy do odnoście tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie, jak w art. 10 ust. 3b ustawy w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, czego jednak nie uczynił.

Inaczej mówiąc, przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odnoszą się do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18, CBOSA). Prowadzi to do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli zatem studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego postanowienia nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku natomiast obowiązania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 i nast. u.p.z.p. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Za powyżej wskazaną wykładnią przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przemawia również uzasadnienie projektu wspomnianej ustawy nowelizującej z lipca 2019 r. W pkt 5 uzasadnienia projektu wskazano bowiem jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. p.p.z.p. (...) Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym wskazany zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej".

Słusznie zauważa także uczestnik postępowania, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Tak też WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 05 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Go 343/22, CBOSA).

Reasumując, lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji (dobrego sąsiedztwa) oraz dostępu do drogi publicznej. Stanowisko to jest dominujące w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21; z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21; z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22; z dnia 17 stycznia 2023r., sygn. akt II OSK 2706/22; z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 159/23; z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23, jak i wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2022 r. o sygn. IV SA/Po 524/22, z dnia 09 listopada 2022 r. o sygn. IV SA/Po 556/22 oraz z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 762/22, zapadłych w analogicznych stanach faktycznych, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela (dostępne CBOSA).

Dokonując sądowoadministracyjnej kontroli wydanej decyzji w pozostałym zakresie Sąd wskazuje, że zasadnie przyjęły organy obu instancji, że projektowana inwestycja spełnia pozostałe warunki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) przedmiotowa inwestycja o powierzchni terenu objętego inwestycją mniejszej niż 0,5 ha nie należy do przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, co wskazał organ I instancji w treści swojej decyzji. Odnosząc się do twierdzeń Skarżących o wydaniu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia z dnia 6 września 2022 r., którym odmówił on uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla niniejszej inwestycji wskazać należy, że odmowa ta odnosiła się do inwestycji o określonej w projekcie powierzchni "do 0,5 ha". Organ stanął na stanowisku, że dopuszczalna będzie wtedy inwestycja na powierzchni o wielkości wynoszącej dokładnie 0,5 ha. Inwestycja taka stanowić będzie bowiem inwestycję mogącą potencjalnie oddziaływać na środowisko, a inwestycje takie zakazane są na tym terenie przez wzgląd na § 4 ust. 1 pkt 1 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia 18 maja 2020 r. Zauważyć jednak należy, że pismem z dnia 12 października 2022 r. inwestor wniósł o uwzględnienie zmian w części tekstowej i graficznej projektu decyzji poprzez wskazanie, że łączna powierzchnia zabudowy ma wynosić nie więcej niż 0,49 ha. Pismem z dnia 20 października 2022 r. Wójt wystąpił ponownie o uzgodnienie do RDOŚ w P., a organ ten dokonał "milczącego uzgodnienia" projektu zaskarżonej aktualnie decyzji o warunkach zabudowy.

Dodatkowo w pkt IV decyzji z dnia 15 grudnia 2022 r. wskazano, że inwestycja nie może naruszać walorów i zasobów przyrodniczych oraz winna być zgodna z przepisami odrębnymi dla: Obszaru Specjalnej Ochrony [...]), Specjalnego Obszaru Ochrony [...]) oraz obszaru Parku Krajobrazowego [...], na terenie których jest zlokalizowana.

Dalej, zauważy należy, że sporządzona została w świetle art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji (k. 36 akt adm.). Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia architektoniczne o jakich mowa w treści art. 60 ust. 4 w u.p.z.p. (k. 41 i nast. akt adm.). Inwestycja nie znajduje się na obszarze o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Inwestycję usytuowano na części działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy R VI, zatem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (k. 27 verte akt ad. I inst.). Organ I instancji zwrócił się także w trybie art. 106 k.p.a. o wymagane dla projektowego przedsięwzięcia uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po wprowadzeniu zmian i przekazaniu do ponownego uzgodnienia uzgodnił pozytywnie przedsięwzięcie postanowieniem z 07 listopada 2022 r. (k. 100 akt adm. I inst.). Natomiast Starosta O. , Minister Klimatu i Środowiska, i Marszałek Województwa W. po skutecznym doręczeniu im projektu decyzji oraz upływie ustawowego terminu 14 dni uzgodnili projekt decyzji o warunkach zabudowy w trybie "milczącego uzgodnienia". Spełnione zostały zatem warunki zgodności projektowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Inwestycja spełnia także wymagania w zakresie wystarczającego dla zamierzenia uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Zapotrzebowanie na energię elektryczną będzie zapewnione na podstawie warunków przyłączeniowych, nie wymaga natomiast zapotrzebowania na wodę, odprowadzania ścieków, w tym bytowych oraz na energię cieplną. Decyzja o warunkach zabudowy z 15 grudnia 2022 r., wbrew twierdzeniom Skarżących, zawiera także wymagane załączniki, które stanowią jej część (art. 53 ust. 3 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

W tym stanie rzeczy zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, skoro zamierzenie inwestycyjne okazało się zgodne z przepisami.

Mając na uwadze powyższe rozważania, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, zatem Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 29) na podstawie art. 15 zzs? ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023r., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 30 i nast. akt sąd.).