Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 573/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 17 ust. 1 pkt 4,  art. 17b ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 23 ust. 4aa
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 25 września 2024 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska – Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant: Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 roku sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 31 maja 2024 roku znak: SKO.4141.115.24 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 maja 2024 r., nr SKO.4141.115.24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej: "k.p.a." – oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 323) – powoływanej jako: "u.ś.r" – w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz., 1429 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zduńska Wola z 2 kwietnia 2024 r., znak: GOPS.8250.29.2023, w przedmiocie odmowy przyznania B. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – I. W.

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z 11 stycznia 2024 r., znak: GOPS.8250.29.2023, działający z upoważnienia Wójta Gminy Zduńska Wola Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z . odmówił B. W. przyznania wnioskowanego świadczenia. Powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku rozpoznania odwołania B. W. od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z 5 marca 2024 r., znak: SKO.4141.57.24, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją z 2 kwietnia 2024 r., znak: GOPS.8250.29.2023, organ pierwszej instancji odmówił B. W. przyznania wnioskowanego świadczenia powołując się na fakt niezaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Od powyższej decyzji B. W. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 9 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez B. W. 12 grudnia 2023 r., w świetle art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, należało przeanalizować stan faktyczny pod kątem spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązujących do 31 grudnia 2023 r., aby ustalić czy w sprawie doszło do powstania prawa B. W. do świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym organ wyjaśnił zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym. W szczególności Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 17b ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. i podkreśliło, że wnioskodawczyni jest córką niepełnosprawnej I. W., należy zatem do kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia. I. W. jest wdową i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy. Orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z dnia 4 października 2019 r., nr akt GE - Z1 0907100, stwierdzono jej trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że spełniony został warunek dotyczący osoby wymagającej opieki wymieniony w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lub zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

We wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego B. W. wskazała, że jest rolnikiem oraz że 10 grudnia 2023 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Kolegium wskazało, że dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego jest, w świetle art. 17b ust. 2 u.ś.r., stosowne oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Taka forma dowodzenia tej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona z uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Z oczywistych względów nie ma w tym przypadku innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Nie przeczy temu również fakt, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Potencjalne sankcje karne, jakie mogą być zastosowane względem rolnika, który złożył niezgodne z prawdą oświadczenie, pozostają bez związku z obowiązkiem organu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W niniejszej sprawie organ II instancji doszedł do konkluzji, że skarżąca nie spełnia na 31 grudnia 2023 r. przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że B. W. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,28 ha. W związku z posiadanym gospodarstwem za rok 2023 złożyła wniosek o dopłaty Unijne. Jak wynika z pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 marca 2024 r. ostatnią płatność otrzymała 12 stycznia 2024 r. Natomiast z pisma Wójta Gminy Zduńska Wola z dnia 19 marca 2024 r. wynika, że wnioskodawczyni w roku 2023 dwukrotnie składała wniosek o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej.

Kolegium zaznaczyło, że przesłanki pobierania płatności są ściśle powiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W świetle art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 846) zwrot podatku przysługuje producentowi rolnemu. Za producenta rolnego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Za gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 333), o którym mowa w art. 3 pkt 6 u.ś.r., uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Stosownie zaś do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego użyte w ustawie określenia "rolnik" oznaczają - rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli mówiąc inaczej "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Działalność rolnicza (art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013) oznacza: - produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; - utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub - prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Zatem posiadanie gospodarstwa rolnego nie jest wystarczającym i samoistnym warunkiem otrzymania płatności. Na rolniku spoczywa bowiem obowiązek przestrzegania praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (art. 9 ustawy z 5 lutego 2015 r.) (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 727/20, LEX nr 3179247).

W ocenie organu odwoławczego złożenie przez B. W. wniosku i pobranie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz otrzymywanie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej za rok 2023 skutkuje koniecznością przyjęcia, że w roku tym była ona rolnikiem, który prowadził działalność rolniczą, a do ewentualnej rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego mogłoby dojść dopiero z dniem 1 stycznia 2024 r. Zatem nie doszło do dnia 31 grudnia 2023 r. do powstania prawa B. W. do świadczenia pielęgnacyjnego co wyklucza możliwość przyznania jej tego świadczenia z zastosowaniem dotychczasowych przepisów ustawy.

Abstrahując od powyższego Kolegium dokonało oceny zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.

Organ II instancji podkreślił, że dla uzyskania świadczenia, niezbędne jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Innymi słowy, nadal pozostaje aktualna konieczność wyjaśnienia, że zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej, a więc że niepozostawanie w zatrudnieniu ma swoją przyczynę w sytuacji rodzinnej. Nadto, zakres tej opieki musi być tego rodzaju, iż obiektywnie wyklucza zarobkowanie, nawet w ograniczonym zakresie. Ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne nie może być bowiem okazją do zwiększenia (bądź uzyskania) dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zakresem tej opieki faktycznie sprawowanej).

W ocenie Kolegium sam fakt posiadania przez matkę wnioskodawczyni orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r. (orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z 4 października 2019 r., nr akt GE - Z1 0907100, o trwałej niezdolność do samodzielnej egzystencji) nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być bowiem tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania. Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. Należy mieć przy tym w polu widzenia, iż organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednak mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia (obowiązek ustalenia tej okoliczności) w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organu II instancji wskazał następnie, że B. W. mieszka z niepełnosprawną matką, partnerem i 16-letnim synem. Podopieczna choruje na otępienie starcze, miażdżycę, nadciśnienie tętnicze, chorobę zwyrodnieniową stawów kolanowych, nadczynność tarczycy. Ponadto ma obrzęk kończyn dolnych spowodowany chorobą nerek oraz niedosłuch. I. W. nie jest osobą leżącą, posiłki zjada sama. Opieka wnioskodawczym nad matką wygląda tak, że córka matkę kąpie, czesze, obcina jej paznokcie, kremuje, 2 razy dziennie smaruje obolałe nogi, dawkuje leki, podaje śniadanie, obiad i kolację, pilnuje, żeby matka je zjadła, pomaga przy ubieraniu i wstawaniu z łóżka, ścieli posłanie, sprząta, pierze i robi zakupy. Podopieczna poza wnioskodawczynią ma jeszcze dwoje dzieci - syna i córkę, którzy pracują zawodowo (syn za granicą, a córka w szkole).

W ocenie Kolegium, pomimo posiadania przez matkę skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zakres sprawowanej opieki nie wyklucza możliwości zarobkowania przez B. W. choćby częściowego oraz nie wymaga jej całodobowej lub chociażby wielogodzinnej obecności przy niepełnosprawnej podopiecznej. Żadne z wymienionych przez nią czynności, które wykonuje przy niepełnosprawnej matce nie wymagają całodobowej, bądź nawet wielogodzinnej w ciągu dnia obecności wnioskodawczyni (pomoc przy kąpieli, czesaniu, obcięcie paznokci, kremowanie, 2-krotne w ciągu dnia smarowanie nóg, dawkowanie leków, podanie posiłków, pomoc przy ubieraniu i wstawaniu z łóżka). Matka skarżącej nie jest osobą leżącą, samodzielnie zjada posiłki. Niepełnosprawna bez wątpienia wymaga pomocy osoby drugiej, jednakże pomoc ta, w ocenie Kolegium, nie jest na tyle intensywna, że koliduje z dalszym prowadzeniem gospodarstwa rolnego, z czego, jak wyżej wskazano, wnioskodawczyni nie zrezygnowała. Wnioskodawczyni nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej lub wielogodzinnej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego (niepełnosprawna nie jest osoba leżącą, cewnikowaną), nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi (karmienia, ciągłego podawania napojów, podawania leków, podłączania kroplówek, robienia zastrzyków, opatrywania odleżyn). Należy wskazać również, że cześć czynności wymienionych przez skarżącą, takich jak: podawanie posiłków, pranie, robienie zakupów, sprzątanie, itp. sprowadzają się do wykonywania czynności dnia codziennego jakie wykonuje się codziennie w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują lub prowadzą gospodarstwo rolne.

Z powyższego powodu Kolegium uznało, że zakres samodzielności matki wnioskodawczym, choć ograniczony, to jednak nie wyklucza dalszego prowadzenia przez B. W. gospodarstwa rolnego, choćby przy pomocy innych osób.

Konkludując, w ocenie organu odwoławczego, pomimo posiadania przez matkę wnioskodawczyni orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnioskowane świadczenie nie może jej być przyznane. Po pierwsze wnioskodawczyni nie spełnia na dzień 31 grudnia 2023 r. przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Po drugie w ocenie Kolegium zakres sprawowanej nad matką opieki nie wyklucza możliwości dalszej pracy w gospodarstwie rolnym przez B. W., gdyż stan zdrowia jej matki wywołany niepełnosprawnością nie wymaga jej całodobowej lub chociażby wielogodzinnej obecności przy niepełnosprawnej podopiecznej. W okresie zaś, gdy matka wnioskodawczyni okresowo wymaga zwiększonej opieki, B. W. skorzystać może z pomocy w postaci usług opiekuńczych, których współfinansującymi winny być, zobowiązane także do alimentacji matki, jej dorosłe pozostałe dzieci.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła B. W., zarzucają:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż rzekomo:

a. opieka skarżącej nad niepełnosprawną matką nie jest sprawowana stale, podczas gdy nie podejmuje ona stałej pracy zarobkowej, zawiesiła gospodarstwo rolne przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i w związku z tym nie otrzymywała żadnych środków z tego tytułu, jak również nigdy nie była ubezpieczona w KRUS;

b. skarżąca zaprzestała podejmowania pracy zarobkowej, a co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego zaniechania ustalenia, iż została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.;

2) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestnika do władzy publicznej, nieczuwanie organu władzy publicznej, aby strona postępowania administracyjnego nie poniosła szkody z powodu braku niezwłocznego działania organu, niezbadanie sytuacji skarżącej na dzień składania wniosku, a nieprawidłowe wzięcie pod uwagę złożenie przeze nią, wniosków o dotacje na kilka miesięcy przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne;

3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, z pominięciem, iż nie ma żadnej innej osoby, która mogłaby zająć się matką skarżącej, jedynie ona może sprawować całodobową opiekę;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, co skutkowało bezpodstawnym nie zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 17 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprzyznanie odwołującej się świadczenia, w przypadku gdy w art. 17 ust. pkt 4 wskazano innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a taki obowiązek alimentacyjny ciąży również na dzieciach osoby niepełnosprawnej;

2) art. 17 ust. 1 b) u.ś.r. poprzez błędne jego zastosowania i wskazanie, iż niniejszy jest niekonstytucyjny w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego K 38/13;

3) art. 17 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie w przypadku, gdy w grudniu 2023 roku skarżąca miała status osoby bezrobotnej, posiadała świadectwo pracy oraz nie prowadziła gospodarstwa rolnego i o dotacje składała w maju 2023 roku, wraz z deklaracją, że może zwrócić niniejsze dopłaty, jeśli niniejsze stanowi przesłankę odmowną uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego;

4) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię:

a. a to rozumienie rzeczonego przepisu w sposób nieprawidłowy tj., że rezygnacja z zatrudnienia dotyczy jakiegokolwiek wymiaru, w przypadku gdy wskazano, że ma to być tego typu rezygnacja z zatrudnienia, które uniemożliwiałoby opiekę nad osobą niepełnosprawną, w przypadku gdy B. W. zrezygnowała z zatrudnienia w pełnym wymiarze i w ogóle nie pracuje i nie posiada żadnego źródła dochodu od ponad pół roku;

b. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji wskazanego przepisu, podczas gdy osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Zduńska Wola z 2 kwietnia 2024 r. i zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji przyznającej skarżącej B. W. świadczenie pielęgnacyjne od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

W uzasadnieniu skargi skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych i podniosła, że rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej implikuje przyjęcie, że nie stawia on wymogu sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje na taką rezygnację zatrudnienia, aby móc sprawować opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Taka opieka nie musi być sprawowana 24 godziny na dobę, 7 dni w tygodniu, to oznacza, że ta osoba może w niewielkim wymiarze podjąć również dla siebie jakieś czynności. Tym bardziej, że I. W. jest uznana jako niezdolna do samodzielnej egzystencji, zgodnie z orzeczeniem KRUSu z [...].

Zastosowanie tego artykułu w przypadku skarżącej jest nieprawidłowe i niekonstytucyjne, gdyż spełnia wszystkie pozostałe przesłanki wskazane w ustawie. Na niej ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. W ocenie skarżącej ma zastosowanie w jej przypadku art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie przewidział żadnego rozgraniczenia dzielenia się opieką przez wszystkich zobowiązanych z uwagi na obowiązek alimentacyjny. Siostry skarżącej nie mają możliwości podjęcia tej opieki, a w ustawie nie zostało przewidziane, że mają w jakiś inny sposób partycypować w tej opiece. Doprowadza to do kuriozalnej sytuacji, gdzie w przypadku gdy osoba niepełnosprawna ma wymóg opieki i najlepiej by robiła to osoba najbliższa np. córka, organ wymaga od skarżącej by wynajęły jakąś inną osobę lub co gorsza, aby jej siostry płaciły jej za opiekę nad mamą. Wskazać należy, że tym sposobem skarżąca byłaby pozbawiona stałości dochodu, jak również stosownych ubezpieczeń i ewentualnej emerytury w przyszłości co jej gwarantuje świadczenie pielęgnacyjne.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organów, że prowadziła gospodarstwo rolne. Wnioski o dotację składała w maju 2023 roku. Wtedy również pracowała zarobkowo. Stan zdrowia jej mamy pogorszył się nagle. Wówczas na początku grudnia 2023 roku musiała podjąć decyzję o zaprzestaniu jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Załączyła do akt świadectwo pracy z 30 listopada 2023 r. Nie prowadziła także gospodarstwa rolnego. Nie jest zarejestrowana w KRUSie. Dotację, którą otrzymała za 2023 roku może oddać. Jest cały czas od grudnia 2023 roku zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy. Od dłuższego czasu nie czerpała zysku z gospodarstwa rolnego, zaś dotacje były niskie.

Wobec powyższego w grudniu 2023 roku B. W. nie posiadała żadnego zatrudnienia oraz innego dochodu.

Na marginesie skarżąca wskazała, że w Trybunale Konstytucyjnym jest rozpoznawana sprawa SK 18/22, do której swój udział zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich. Zdaniem Rzecznika pogląd, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacji z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną jest mylący, choć znajduje on także odzwierciedlenie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych rozpatrujących sprawy dotyczące prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kluczowe są jednak poglądy TK, który uznaje, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest "częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej". Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy), która rezygnuje z zatrudnienia - w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - której te świadczenie ma częściowo rekompensować utracony zarobek. Rzecznik przypomina, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - ponieważ taka opieka wynika z prawnego oraz moralnego obowiązku - lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w tym celu. Powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze statusem zawodowym opiekuna skutkuje naruszeniem prawa rodzin sprawujących opiekę nad osobą niesamodzielną do szczególnej pomocy, o której mowa w Konstytucji.

Skarżąca wyjaśniła, że otrzymane przez nią dotacje w wysokości około 2400 zł łącznie na rok 2023 nie stanowią kwoty, z której mogłaby jakkolwiek zaspokoić swoje i swojej mamy potrzeby. Nadto, cały czas podkreśla, że owe wnioski złożyła w maju oraz w lutym i sierpniu 2023 roku, kiedy była aktywna zawodowo. W niniejszej sytuacji winna być badana sytuacja skarżącej z grudnia 2023 r., kiedy to zobligowana była do rezygnacji z pracy zarobkowej, a nie z poprzednich miesięcy. Dotacja ta nie wykazała, że skarżąca otrzymała jakikolwiek zysk z gospodarstwo rolnego w grudniu 2023 roku.

Skarżąca wskazała ponadto, że według Rzecznika Praw Obywatelskich niniejszy zapis jest niekonstytucyjny. Uzależnienie prawa do tego świadczenia od niepodejmowania zatrudnienia powoduje, że ze szczególnej pomocy państwa wykluczone są rodziny, w których żyją osoby z niepełnosprawnościami, a ich opiekunowie nieformalni, zmagając się z problemami niesamodzielności w rodzinie, łączą aktywność zawodową ze sprawowaniem opieki. Rodziny takie nie korzystają z żadnego realnego wsparcia ze strony państwa. Tymczasem, z perspektywy uprawnień osób z niepełnosprawnościami oraz ich rodzin do szczególnej pomocy władz, aktywność zawodowa członków rodzin nie powinna mieć rozstrzygającego znaczenia. Tym bardziej, że Konstytucja zapewnia każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 Konstytucji RP).

W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Wójt Gminy Zduńska Wola chcą pozbawić skarżącą realnego wsparcia ze strony Państwa, z uwagi na fakt, że zrezygnowała z zatrudnienia, zawiesiła gospodarstwo rolne oraz jest osobą najbliższą dla swojej mamy, na której ciąży obowiązek opieki.

Powyższe wskazuje na uchybienia natury procesowej i w zakresie wykładni prawa materialnego i niezgodności obecnie obowiązujących przepisów z Konstytucją RP, które to czynią obie decyzje w przedmiotowej sprawie wadliwymi wymagającymi uchylenia i zobowiązania Wójta Gminy Zduńska Wola do wydania decyzji przyznającej skarżącej prawda do świadczenia pielęgnacyjnego od 12 grudnia 2023 roku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że od 1 stycznia 2024 r., mająca zastosowanie w sprawie, ustawa materialna, tj. ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) uległa zmianie na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz., 1429 ze zm.).

Jednak jak trafnie zauważył organ odwoławczy, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, do których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawę o świadczeniach rodzinnych. Trafnie zatem skonstatowało Kolegium, że z uwagi na konieczność ustalenia, czy w sprawie doszło do powstania prawa skarżącej B. W. do świadczenia pielęgnacyjnego przed 1 stycznia 2024 r. należało przeanalizować stan faktyczny sprawy pod kątem spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.

Zgodnie zatem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że I. W. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z [...], nr akt [...], stwierdzającym jej trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Bezspornym pomiędzy stronami pozostaje również to, iż skarżąca B. W. jest córką I. W. Wobec powyższego uznać należy, że skarżąca należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawą negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej stanowiły dwie przeszkody.

Po pierwsze Kolegium, w ślad za organem I instancji uznało, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, bowiem nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Za powyższym stanowiskiem, jak wynika z argumentacji organu, przemawiały dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, świadczące o otrzymaniu w styczniu 2024 r. dopłat w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z posiadanym gospodarstwem rolnym oraz otrzymaniu zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę powyższe stwierdzenie uznać należy za co najmniej przedwczesne. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że w myśl art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 2 u.ś.r.).

Jak słusznie zauważył organ II instancji, uproszczona forma dowodzenia zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego została wprowadzona z uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Z oczywistych względów nie ma w tym przypadku innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Zgodzić się również trzeba, że wiarygodność oświadczenia rolnika podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu, w sprawie brak jest przekonujących dowodów na to, że po złożeniu wniosku przez skarżącą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca nadal prowadziła gospodarstwo rolne. Przypomnieć bowiem należy, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie ww. świadczenia 12 grudnia 2023 r., oświadczając jednocześnie, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego od 10 grudnia 2023 r. Natomiast zebrane w sprawie dowody dotyczące zwrotu na rzecz skarżącej podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej nie wskazują w żaden sposób, że skarżąca ubiegała się o zwrot podatku akcyzowego po dniu złożenia wniosku o przyznanie ww. świadczenia. Jak wynika z pisma Wójta Gminy Zduńska Wola z 19 marca 2024 r., skarżąca w roku 2023 dwukrotnie składała wniosek o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolne, jednak nie wiadomo czy dotyczyło to okresu sprzed złożenia oświadczenia o rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Natomiast w 2024 r. skarżąca nie wnioskowała o zwrot wspomnianego podatku.

Również fakt otrzymania dopłat unijnych do prowadzonego gospodarstwa rolnego wcale nie musi oznaczać tego, że skarżąca po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nadal prowadziła gospodarstwo rolne. Z pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 31 marca 2024 r. wynika jedynie, że skarżąca 10 i 12 stycznia 2024 r. otrzymała dopłaty do gospodarstwa rolnego. W piśmie tym nie wskazano jednak, za jaki okres należały się ww. dopłaty, a także w jakiej dacie skarżąca ubiegała się o ich przyznanie.

Natomiast skarżąca konsekwentnie podnosi, że otrzymane przez nią kwoty zarówno z tytułu zwrotu podatku akcyzowego, jak i dopłat unijnych wypłacone były za okres poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak twierdzi skarżąca wnioski o ww. dotacje złożyła w maju oraz w lutym i sierpniu 2023 r., kiedy była jeszcze aktywna zawodowo i zanim stan zdrowia jej matki uległ pogorszeniu. Jednakże organ tych twierdzeń w żaden sposób nie zweryfikował, co budzi poważne wątpliwości, zwłaszcza w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony został w ostatnim miesiącu roku 2023, natomiast uzyskanie przez skarżącą kwoty mogły stanowić wsparcie dla rolnika z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego za okres poprzedzający złożenie ww. wniosku, a przekraczający 11 miesięcy.

Po drugie, organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie wykazała istnienia bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jednakże i w tym wypadku uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest przekonujące.

Zdaniem organu II instancji pomoc strony zasadniczo sprowadza się wykonywania zwykłych czynności dnia co dziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie ich członkowie pracują. W konsekwencji odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na fakt, że w ocenie organu zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze. Inaczej mówiąc, zdaniem Kolegium, opieka nad matką nie stanowi przeszkody dla podjęcia przez stronę pracy.

W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Treść tego orzeczenia jest więc dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracji należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Innymi słowy dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18; z 12 lutego 2020 r.; sygn. akt I OSK 516/19; z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1334/21 – orzeczenia dostępne w CBOSA).

Należy jednocześnie podkreślić, że sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat wskazanego wcześniej celu tej regulacji. Wobec tego uznać należy, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. W zakres opieki, o której mowa w art. 17 u.ś.r. wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., II SA/Po 354/22, CBOSA).

W orzecznictwie przyjmuje się również, że zarówno określenie "stała" lub "długoterminowa" są w tym kontekście pojęciami charakteryzującymi czas, okres sprawowania opieki. Rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej implikuje przyjęcie, że nie stawia on wymogu sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Nie można także sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać.

Innymi słowy opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Stała opieka powinna być zatem rozumiana jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą (wyroki: WSA w Gdańsku z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 531/23, WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19, WSA w Łodzi z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 137/22, z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 212/22 i sygn. akt II SA/Łd 200/22, z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 214/22 – dostępne w CBOSA).

W tym miejscu zgodzić się należy z twierdzeniem organu II instancji, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Również podzielić należy stanowisko, że organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności. Jednakże, co z resztą podkreśliło Kolegium, organy administracji mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia (obowiązek ustalenia tej okoliczności) w kontekście wszystkich okoliczności sprawy.

W tym właśnie celu organ pomocowy przeprowadza wywiad środowiskowy. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości.

Jak wynika natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 893), co do zasady, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu. Stanowi on postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej (w tym świadczeń rodzinnych). Wywiad ten jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w niniejszej sprawie wywiad środowiskowy był przeprowadzony dwukrotnie w miejscu zamieszkania skarżącej i jej matki. Pierwszy miał miejsce 27 grudnia 2023 r., drugi 28 marca 2024 r. Pracownik socjalny ustalił, że podopieczna choruje na otępienie starcze, miażdżycę, nadciśnienie tętnicze, chorobę zwyrodnieniową stawów kolanowych, nadczynność tarczycy. Ponadto ma obrzęk kończyn dolnych spowodowaną chorobę nerek oraz niedosłyszy. Z wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej nie radzi sobie samodzielnie w codziennych czynnościach. Musi mieć pomoc i opiekę w każdym zakresie. Jest niezdolna by żyć samodzielnie i zaspokajać swoje potrzeby. Pracownik socjalny stwierdził nadto, że swoimi zachowania zagraża sobie samej, a nawet domownikom. Z powodu demencji starczej ma obniżone funkcje poznawcze (nie rozpoznaje osób, dni, rzeczy, nie ma orientacji). Ma zwidy i omamy. Niekiedy nie jest w stanie przekazać konkretnych informacji odnośnie swoich potrzeb. Zdaniem pracownika socjalnego jest całkowicie zależna od córki, co oznacza, że bez pomocy świadczonej przez nią, I. W. nie mogłaby samodzielnie funkcjonować.

Trudno jest zatem zrozumieć, dlaczego te ustalenia pracownika organu pomocowego nie zostały przez organ uwzględnione. Organ skupił się natomiast wyłącznie na czynnościach opiekuńczych, jakie skarżąca wykonuje przy niepełnosprawnej matce, uznając przy tym, że nie stanowią one żadnej przeszkody do podjęcia zatrudnienia.

Zdaniem Sądu uwadze organu administracji umknęła specyfika choroby, na jaką może cierpieć matka skarżącej. Według oświadczenia skarżącej jej matka cierpi na demencję starczą. Powszechnym jest natomiast fakt, że tego rodzaju schorzenie objawia się upośledzeniem funkcji intelektualnych. W zależności od stopnia nasilenia choroby mogą występować zaburzenia pamięci, myślenia, postrzegania, porozumiewania się. Tego rodzaju schorzenia mogą wymagać innych czynności opiekuńczych niż np. opieka nad osobą ze schorzeniami wyłącznie fizycznymi. W takiej sytuacji nie można z góry założyć, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką stwarza możliwość podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz że opieka ta sprawowana jest tylko przez część doby i polega na pomocy w zdecydowanej mierze w czynnościach dnia codziennego. Jak twierdzi bowiem skarżąca, jej matka nie może zostać na dłużej sama, z uwagi na jej zaburzenia. Podniosła, że matka ma zwidy, ciągle chce przygotowywać posiłki dla gości, których nie ma, otwiera okna na oścież bez względu na pogodę, zostawia odkręcony kran z wodą itp. Wszystko to, zdaniem skarżącej, stwarza zagrożenie dla siebie i domowników (np. spaliła dwa czajniki).

Również i w tym przypadku organ nie zweryfikował ww. twierdzeń. Z akt nie wynika nawet, czy faktycznie u matki skarżącej zdiagnozowano otępienie starcze. Brak jest na tę okoliczność jakiegokolwiek lekarza specjalisty (np. psychiatry) potwierdzający ten stan rzeczy. Natomiast przedłożone do akt orzeczenie o niepełnosprawności jest bardzo lakoniczne. Stwierdzono w nim bowiem, stopień naruszenia sprawności organizmu matki skarżącej powoduje trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Nie da się jednak z niego wywnioskować, czy utrata przez matkę skarżącej zdolności do samodzielnej egzystencji była wynikiem wyłącznie utraty sił fizycznych, czy może również wynikało to również z zaburzeń psychicznych związanych z wiekiem. Tym bardziej, że wspomniane orzeczenie datowane jest na 4 października 2019 r., a więc na ponad 4 lata przed złożeniem przez skarżącą wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

Ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane z poszanowaniem podstawowych reguł procedury administracyjnej, z których wynika przede wszystkim obowiązek działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organ winien zatem w toku postępowania z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jego obowiązkiem jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna zostać dokonana w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).

Mając na uwadze twierdzenia organu II instancji o braku związku przyczynowego między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a podjęciem się opieki nad matką stwierdzić należy, że pozostają one w sprzeczności z treścią oświadczeń skarżącej, a także z ustaleniami przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Jak już zostało wcześniej podniesione w niniejszej sprawie organ z jednej strony ustalił, że matka skarżącej nie jest osobą leżącą, czy cewnikowaną, nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi, natomiast z drugiej strony pracownik pomocy społecznej, podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego za każdym razem twierdził, że matka skarżącej wymaga stałej pomocy osoby trzeciej, a skarżąca taką pomoc świadczy.

Zdaniem Sądu organ nie rozważył wszystkich istotnych kwestii i nie dokonał należytej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszone zostały przepisy art. 107 § 3 k.p.a. i art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jeszcze raz przypomnieć należy, że dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Organ winien zatem wziąć pod uwagę nie tylko to, jakie czynności skarżąca wykonuje w związku z opieką nad matką, ale również to, czy ze względu na stopień dysfunkcji organizmu matki (zarówno fizycznych, jak i psychicznych) te czynności mieszczą się w ramach koniecznej pomocy niesionej choremu w codziennym funkcjonowaniu, w tym w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego, leczenia i rehabilitacji.

W tej sytuacji stanowisko Kolegium, że opisane czynności, które skarżąca wykonuje w ramach sprawowanej nad matką opieki, to zwykłe prowadzenie gospodarstwa domowego, które nie wymuszają na niej rezygnacji z zatrudnienia, jest wynikiem niewyjaśnienia wszechstronnego okoliczności tej sprawy. Nie można zgodzić się bowiem ze stanowiskiem, które z zakresu czynności opiekuńczych z góry wykluczyło świadczoną przez skarżącą pomoc oraz czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątnie, itd. Wyjaśnienia wymagało zatem ustalenie, czy w związku ze stanem zdrowia matki konieczne jest, aby skarżąca przebywała cały czas w jej pobliżu. Innymi słowy organ nie ustalił tego, czy na skutek demencji skarżąca musi czuwać, aby matka nie zrobiła sobie lub komuś krzywdy lub nie wyrządziła znacznej szkody materialnej.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił jedynie zaskarżoną decyzję, uznając, że weryfikacja ustaleń budzących wątpliwości tut. Sądu, może nastąpić przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady, o której mowa w art. 15 k.p.a.

a.tp.