Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2216/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 i art. 176
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 107/23 w sprawie ze skargi S. w W. na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania tiret drugie wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz S. w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 maja 2023 r., II SAB/Wa 107/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. w W. na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania tiret drugie wniosku z 12 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1) zobowiązał Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do rozpoznania tiret drugie wniosku z 12 grudnia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądził od organu na rzecz stowarzyszenia kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 12 grudnia 2017 r. stowarzyszenie zwróciło się do KRRiT

z wnioskiem o udostępnienie następującej informacji publicznej:

- informacji o wszystkich karach pieniężnych nałożonych wobec nadawców od 1 stycznia 2012 r. do 12 grudnia 2017 r. z podaniem nazwy nadawcy i kwoty;

- skanów dokumentów towarzyszących nakładaniu wszystkich kar, o których mowa w poprzednim punkcie - uchwał i decyzji właściwych organów, protokołów z obrad KRRiT, podczas których podejmowano decyzje w sprawie kar pieniężnych nakładanych na nadawców;

- informacji o postępowaniach sądowych toczących się w związku z zaistniałymi karami, o których mowa w poprzednich pytaniach – również przez podanie sygnatury;

- skanów umów związanych z zamawianiem opinii zewnętrznych ekspertów, jak też samych opinii, w związku z zaistniałymi sprawami, o których mowa we wniosku (kary dla nadawców od 1 stycznia 2012 r. do 12 grudnia 2017 r.).

W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z 5 stycznia 2018 r. (przekazanym za pośrednictwem poczty elektronicznej) organ przesłał wnioskodawcy wykaz decyzji o ukaraniu wydanych w okresie od 1 stycznia 2012 do 12 grudnia 2017 r. wraz z informacją o stanie sądowych postępowań odwoławczych bądź egzekucyjnych czy dokonanych wpłatach należności z tytułu kar do budżetu państwa. Organ wskazał, iż nie prowadzi wykazu z uwzględnieniem sygnatur sądowych ani zbioru wyroków sądowych. Na własne potrzeby korzysta w konkretnych przypadkach z ogólnie dostępnych systemów informacji o orzecznictwie sądów polskich. Podał również, iż protokoły z posiedzeń KRRiT stanowią wewnętrzny dokument udostępniany stronom danego postępowania we fragmencie odpowiednim dla danej sprawy. Ponadto podkreślił, iż według ustawy o radiofonii i telewizji, uprawnienie do nakładania kar jest samodzielną kompetencją przewodniczącego KRRiT, która nie wymaga uchwały KRRiT. Takie uchwały były podejmowane tylko w niektórych sprawach, jak na przykład ta dotycząca nałożenia kary na nadawcę programu T.. Uchwala w tej sprawie wraz z uzasadnieniem decyzji została opublikowana na stronie internetowej KRRiT.

Organ podał, że w sprawie kary nałożonej na spółkę T. postępowanie znajduje się obecnie w fazie ewentualnej przedsądowej procedury odwoławczej, co zależy wyłącznie od decyzji spółki T., w chwili obecnej nie są udostępniane ze względu na dobro tego postępowania dokumenty włączone do akt tej sprawy. Poinformował też, iż w KRRiT nie jest prowadzone archiwum podręczne i z tego względu starsze materiały muszą być pobrane z ze składnicy archiwalnej. Co do treści umowy w sprawie dotyczącej kary nałożonej na spółkę T. wskazał, iż umowa o dzieło została zawarta 19 stycznia 2017 r. Przedmiot umowy dotyczy wykonania na zamówienie KRRiT wielogodzinnego monitoringu sześciu stacji telewizyjnych pod kątem przestrzegania przez nadawców przepisów prawa w zakresie obowiązków programowych, w szczególności dotyczących dostarczania informacji, o czym stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, a także zobowiązań koncesyjnych oraz przygotowania w tym zakresie raportu do 28 lutego 2017 r. Za wykonaną pracę wykonawca otrzymał łączne, maksymalne wynagrodzenie brutto za prawidłowe wykonanie przedmiotu umowy w wysokości 5 000 zł. Wynagrodzenie, o którym mowa powyżej wyczerpuje wszelkie należności i koszty wykonawcy z tytułu prawidłowego wykonania umowy, w tym wynagrodzenie za przeniesienie autorskich praw majątkowych do raportu. Przy postępowaniu w tej sprawie KRRiT korzystała także z pomocy prawnej kancelarii adwokackiej prowadzonej przez dr hab. J. T. Umowa z 28 lipca 2017 r. obejmowała kwotę 8.600 zł. Wykonana analiza stanowi część wyżej przywołanych akt postępowania i w chwili obecnej jest dostępna wyłącznie dla stron postępowania.

Pismem z 9 stycznia 2018 r. stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KRRiT w przedmiocie udostępnienia informacji w zakresie tiret drugie i trzecie wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezpodstawnej.

Wyrokiem z 11 lipca 2019 r., II SAB/Wa 57/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie: 1. zobowiązał Przewodniczącego KRRiT do rozpoznania wniosku stowarzyszenia z 12 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tiret drugie i czwarte, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

4. zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrokiem z 16 marca 2021 r., III OSK 492/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz odstąpił od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu NSA wskazał, że sąd I instancji wyszedł poza przedmiotowe granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli WSA objął zakres wniosku z 12 grudnia 2017 r., który nie był przedmiotem skargi na bezczynność. Natomiast jeżeli istniały, w ocenie sądu I instancji, wątpliwości co do zakresu skargi na bezczynność, podnoszone już w odpowiedzi na skargę, to "w razie niedopełnienia przez stronę wymogu wyraźnego i precyzyjnego wyrażania oświadczeń procesowych i zaistnienia wątpliwości co do znaczenia i zamysłu żądania zawartego w piśmie, sąd administracyjny nie może dokonywać wyboru lub oceny wniosków strony według własnego uznania, lecz zobowiązany jest wezwać stronę do sprecyzowania wniosków objętych pismem, na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a.". Sąd I instancji naruszył art. 49 § 1 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśnił bowiem, co uczynił przedmiotem skargi na bezczynność i jakie tym samym wyznaczył granice sprawy (cały wniosek, czy tiret drugie i czwarte wniosku).

W ocenie NSA, Sąd I instancji nie wyjaśnił także precyzyjnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. art. 141 § 4 p.p.s.a.) - tj. tego, czy uchwały oraz protokoły obrad KRRiT oraz umowy z podmiotami zewnętrznymi, dotyczące opinii i ekspertyz, a także same te opinie i ekspertyzy, można uznać za informację publiczną. Konkludując NSA wskazał, że rozważania sądu I instancji zawarte na str. 13-14 uzasadnienia wyroku nie dają jasnej odpowiedzi na pytania o status protokołu z obrad KRRiT, a także uchwał tego organu - na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r., II SAB/Wa 421/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 1. zobowiązał organ do rozpoznania tiret trzecie wniosku z 12 grudnia 2017 r. w części dotyczącej uchwał i decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność KRRiT nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddalił; 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że skarga stowarzyszenia dotyczyła tiret 2 i 3 przedmiotowego wniosku, tj. udostępnienia odpowiednio: skanów dokumentów towarzyszących nakładaniu wszystkich kar, o których mowa w punkcie 1 wniosku - uchwał i decyzji właściwych organów, protokołów z obrad KRRiT, podczas których podejmowano decyzje w sprawie kar pieniężnych nakładanych na nadawców oraz informacji o postępowaniach sądowych toczących się w związku z zaistniałymi karami, o których mowa w poprzednich pytaniach – sygnatury. Analiza dokumentacji zebranej

w sprawie, doprowadziła Sąd do wniosku, że stan bezczynności zarzucany skargą w zakresie tiret 2 w części dotyczącej uchwał i decyzji potwierdził się. Żądane informacje stanowią bowiem informacje publiczną, o czym przesądza treść art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej "u.d.i.p.") .Zdaniem sądu wnioskowana przez stowarzyszenie informacja publiczna w powyżej określonym zakresie do dnia rozpoznania sprawy nie została udostępniona, co oznacza że organ pozostaje w bezczynności. W tej sytuacji należało zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia w zakresie określonym w sentencji wyroku. Sąd za niezasadny uznał zarzut skarżącego związany z nieudostępnieniem informacji o postępowaniach sądowych toczących się w związku z zaistniałymi karami, uznając, iż w udzielonej na wniosek odpowiedzi (pismo z dnia 5 stycznia 2018 r.) organ poinformował ww., że nie prowadzi wykazu postępowań sądowych z uwzględnieniem sygnatur.

Postanowieniem z 29 września 2021 r. WSA w Warszawie odmówił sprostowania wyroku w punkcie 1 (poprzez wskazanie, że uwzględnił tiret 3 wniosku, podczas gdy w uzasadnieniu napisał, że uwzględnieniu podlegał tiret 2 wniosku). WSA zaznaczył, że wniosek o sprostowanie jest zasadny, ale sprostowanie nie jest dopuszczalne, gdyż prowadziłoby do zmiany treści wyroku.

Wyrokiem z 20 grudnia 2022 r., III OSK 7272/21, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznania skargi kasacyjnej organu od ww. wyroku: 1. uchylił punktu pierwszy zaskarżonego wyroku i w tym zakresie o przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie nie jest adekwatna do treści jego sentencji. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była bezczynność KRRiT w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z 12 grudnia 2017 r., w zakresie tiret drugie i trzecie tego wniosku, tj. (jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA) bezczynność co do: - skanów dokumentów towarzyszących nakładaniu wszystkich kar, o których mowa w poprzednim punkcie - uchwał i decyzji właściwych organów, protokołów z obrad KRRiT, podczas których podejmowano decyzje w sprawie kar pieniężnych nakładanych na nadawców, - informacji o postępowaniach sądowych toczących się w związku z zaistniałymi karami, o których mowa w poprzednich pytaniach – również przez podanie sygnatury. Tymczasem, jak sam wskazał WSA na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, "analiza dokumentacji zebranej w niniejszej sprawie, doprowadziła Sąd do wniosku, że stan bezczynności zarzucany skargą w zakresie tiret drugie w części dotyczącej uchwał i decyzji potwierdził się. Żądane informacje stanowią bowiem informację publiczną, o czym przesądza treść art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji.". Co istotne, dalej WSA uznał, że zawarty w tiret trzecie "zarzut związany z nieudostępnieniem informacji o postępowaniach sądowych toczących się w związku z zaistniałymi karami (...) za niezasadny". Niewątpliwie także z treści tiret drugie skargi wynika, że tylko w nim (a nie w tiret trzecie) zarzucono bezczynność

w zakresie skanów dokumentów towarzyszących nakładaniu wszystkich kar - uchwał i decyzji właściwych organów, protokołów z obrad KRRiT. Zatem słusznie w skardze kasacyjnej organ zarzucił rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 1 zaskarżonego wyroku a jego uzasadnieniem w tym zakresie. NSA podkreślił jednocześnie, że tiret drugie wniosku skarżącego z 12 grudnia 2017 r. odnosi się do skanów dokumentów, towarzyszących nakładaniu wszystkich kar - uchwał i decyzji właściwych organów, ale także do protokołów z obrad KRRiT, podczas których podejmowano decyzje w sprawie kar pieniężnych nakładanych na nadawców. Co więcej NSA w wyroku z 16 marca 2021 r., III OSK 492/21, wyraźnie nakazał, aby ponownie rozpatrując sprawę WSA w Warszawie ocenił, jak na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (w tym w szczególności na gruncie art. 6 u.d.i.p.) zakwalifikować powyższe rodzaje dokumentów, których udostępnienia skanów żądał skarżący (str. 11 uzasadnienia). O ile WSA w Warszawie takiej kwalifikacji dokonał w stosunku do uchwał i decyzji, to brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stosownego odniesienia się do protokołów z obrad KRRiT. WSA uznał, że uchwały

i decyzje, o których mowa w tiret drugie wniosku z 12 grudnia 2017 r., stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu. Jednak w żaden sposób nie zakwalifikował wskazanych w tym tiret protokołów z obrad KRRiT – ani nie uznał, że stanowią one informację publiczną podlegającą udostępnieniu (nie ujął ich też w treści rozstrzygnięcia zawartym w punkcie 1 zaskarżonego wyroku), ani też nie przyjął, że nie są one taką informacją publiczną. Rozważania WSA, zawarte na stronach 8-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie dają jasnej odpowiedzi w zakresie statusu protokołów z obrad KRRiT. Na tę okoliczność zwracał uwagę już NSA w swoim wyroku z 16 marca 2021 r., III OSK 492/21 (str. 12 uzasadnienia).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga stowarzyszenia na bezczynność KRRiT w przedmiocie rozpoznania tiret drugie wniosku z 12 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Uprawomocniło się bowiem wcześniej wydane orzeczenie dotyczące tiret trzecie wniosku. NSA w wyroku III OSK 7272/21 przychylił się stanowiska, że w punkcie 1 wyroku z 4 sierpnia 2021 r. II SAB/Wa 421/21 WSA w rzeczywistości uwzględnił skargę co do tiret 2 wniosku; tylko co do punktu 1 NSA uchylił wskazany wyrok. Oznacza to, że uprawomocniło się orzeczenie co do tiret 3 wniosku - oddalenie skargi w tym zakresie, o czym WSA orzekł w punkcie 3 swojego wyroku (błąd ten został wyjaśniony w uzasadnieniu wyroku oraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie jego sprostowania). NSA podkreślił jednocześnie, że tiret drugie wniosku skarżącego z 12 grudnia 2017 r. odnosi się do skanów dokumentów, towarzyszących nakładaniu wszystkich kar - uchwał i decyzji właściwych organów, ale także do protokołów z obrad KRRiT, podczas których podejmowano decyzje w sprawie kar pieniężnych nakładanych na nadawców. Co więcej, NSA zaakceptował dokonaną przez WSA w Warszawie (w wyroku z 4 sierpnia 2021 r.) kwalifikację uchwał i decyzji, jako stanowiących informację publiczną, do której udostępnienia organ jest zobowiązany. W sprawie niniejszej zadaniem WSA była zatem (tylko) ocena prawna protokołów z obrad KRRiT. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku III OSK 7272/21, "rozważania WSA, zawarte na stronach 8-10 uzasadnienia wyroku z 4 sierpnia 2021 r., nie dawały odpowiedzi na temat statusu protokołów z obrad KRRiT". Sąd ten uznał, że ww. protokoły stanowią one informację publiczną. Ponadto, co nie zostało zakwestionowane w żadnym z dotychczasowych orzeczeń, KRRiT, jako organ państwowy, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i tym samym została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. spoczywa na podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, będących w posiadaniu tych informacji.

Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo NSA odnoszące się do publicznego charakteru protokołów posiedzeń organów kolegialnych. Zdaniem sądu analogiczny charakter należy przypisać protokołom obrad KRRiT, gdyż "protokoły z obrad, podczas których podejmowano decyzje w sprawie kar pieniężnych nakładanych na nadawców" po pierwsze bezpośrednio dotyczą realizacji ustawowych funkcji tego organu, a po drugie, dotyczą zatem również dysponowania majątkiem publicznym (kara pieniężna jest bowiem przychodem do tego majątku). Sąd nie odniósł się już po raz kolejny do charakteru prawnego "uchwał i decyzji właściwych organów", wymienionych w części wstępnej tiret 2 wniosku, gdyż kwestię tę przesądził WSA poprzednio orzekający w sprawie, a NSA tej oceny prawnej nie zakwestionował. Na s.7 uzasadnienia wyroku NSA w sprawie III OSK 7272/21 znajduje się bowiem stwierdzenie, że "o ile WSA w Warszawie takiej kwalifikacji dokonał w stosunku do uchwał i decyzji", oraz "uchwały i decyzje, o których mowa w tiret 2 wniosku z 12 grudnia 2017 r. stanowią informacje publiczną podlegającą udostępnieniu".

Zdaniem sądu w niniejszej sprawie miał on obowiązek ocenić tylko tiret 2 wniosku, a w szczególności charakter prawny protokołów z obrad, gdyż kwestia charakteru prawnego "uchwał i decyzji właściwych organów" została przesądzona jako posiadająca charakter informacji publicznej, a przez to podlegająca udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Podstawą prawną był art. 149 § 1 pkt 2) p.p.s.a. Zdaniem sądu I instancji bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Sąd nakazał organowi, aby ten, rozpatrując ponownie sprawę, uwzględnił poczynione powyżej rozważania oraz wskazania i rozpoznać zgodnie z nimi tiret 2 wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej "u.d.i.p.") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż "protokoły z obrad KRRiT, podczas których podejmowano decyzję w sprawie kar pieniężnych nakładanych na nadawców" podlegają udostępnieniu na gruncie ww. ustawy, "ponieważ dotyczą (...) dysponowania majątkiem publicznym (kara pieniężna jest bowiem przychodem do tego majątku)'".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Nie ma w procedurze sądowoadministracyjnej przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części (postanowienie NSA z 24 marca 2006 r., ONSA i WSA 2006/5/126). Orzecznictwo uznało jednak dopuszczalność kwestionowania również uzasadnienia wyroku, jeśli skarga kasacyjna spełni określone wymogi. Przyjmuje się zatem, że ewentualna wadliwość oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego stanowi o wadliwości całego orzeczenia, a nie jedynie uzasadnienia. W takim przypadku konieczne jest skierowanie zarzutów przeciwko ocenie prawnej i takiej części wyroku, jaka wynika z błędnej oceny prawnej. Potwierdzenie się trafności w ten sposób sformułowanej podstawy kasacyjnej skutkować winno uwzględnieniem skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 23 lipca 2008 r.,

II OSK 817/07).

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Podniesiony zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie, uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14; z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2457/17; z 8 marca 2018 r.; I OSK 955/16; z

2 marca 2018 r., I OSK 2306/17; z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, z 27 listopada 2015 r., I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy także wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji.

Powyższych wymogów wniesiona skarga kasacyjna nie spełnia. Zarzut sformułowany w petitum skargi kasacyjnej ogranicza się do wskazania jako naruszonego przepisu art. 6 u.d.i.p. Jest to jednostka wewnętrznie rozbudowana składająca się z dwóch ustępów, a ustęp 1. podlega dalszemu podziałowi na punkty, a te z kolei na podpunkty i tiret. Ważne jest także, że jego treść jest bardzo bogata i niejednorodna.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych pomniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdyż skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega wewnętrznej budowy art. 6 u.d.i.p. i nie powołuje skonkretyzowanego zarzutu. Treść uzasadnienia także ze względu na użyte sformułowania językowe nie pozwala na ustalenie jednoznacznie przepisu, który został naruszony. W skardze kasacyjnej jej autor wskazuje bowiem podstawę prawną do uznania protokołów z posiedzeń KRRiTV za informację publiczną, lecz nie wskazuje przepisu, który sąd naruszył, sporządzając swoje uzasadnienie. W takiej sytuacji zarzut sformułowany bez dostatecznej precyzji nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania i z tej przyczyny należało uznać go za nieskutecznie postawiony.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.