Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2538/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 61 ust. 1 - 5 ,art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

błąd_konwersji_dokumentu


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 346/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił w całości skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO.GP.4000.22.2022, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, dalej: "skarżąca", "skarżąca Spółdzielnia", zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1. naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", poprzez błędną wykładnię i brak uznania, iż decyzja narusza prawa osób trzecich – [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P. – poprzez zobowiązanie jej do partycypowania w przebudowie i kosztach przebudowy ul. G. w P.;

2. naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że planowana inwestycja posiada uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy droga – ul. G. – nie posiada parametrów niezbędnych do obsłużenia inwestycji;

3. naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, co spowodowało, że wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym oraz cech zagospodarowania terenu, a tym samym narusza ład przestrzenny;

4. naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury", poprzez niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało, że:

- zwiększeniu uległ wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który nie wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej;

- wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym oraz cech zagospodarowania terenu;

5. naruszenia § 7 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez niewłaściwe zastosowanie i akceptację przekroczenia maksymalnej wysokości zabudowy, co powoduje brak kontynuacji cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym;

6. naruszenia art. 54 ust. 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i brak rozważenia kwestii wpływu projektowanej inwestycji na sposób korzystania z działek skarżącej poprzez pryzmat dostępności i zapewnienia realnej obsługi działek skarżącej poprzez drogę wewnętrzną ul. G., przez którą to drogę działki skarżącej włączają się w układ komunikacyjny drogi publicznej ul. W. w P.

2. naruszenia przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenia art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "P.p.s.a." poprzez błędne uznanie, iż zgłoszone przez skarżącą dowody nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej;

b) naruszenia art. 133 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak rozważenia całości materiału dowodowego i uwzględnienia, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana dla przedmiotowej inwestycji narusza prawa osób trzecich;

c) naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji, w której organy administracji niewystarczająco ustaliły i uzasadniły okoliczności faktyczne sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz pominięcie wyjaśnienia w toku postępowania czy decyzja nie narusza praw osób trzecich.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółdzielni kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Równocześnie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 u.p.z.p.

Najpierw należy zauważyć, że zarzut ten został sformułowany, z takim opisem naruszenia dopiero w skardze kasacyjnej. Pamiętać trzeba, że skarga kasacyjna odnosi się do wyroku sądu administracyjnego rozpoznającego skargę, a nie do decyzji administracyjnej. Skoro w trakcie postępowania administracyjnego oraz w skardze tak wyartykułowane naruszenie nie było podnoszone, Sąd pierwszej instancji, jakkolwiek rozpoznaje skargę w całokształcie, wypowiada się przede wszystkim, zwłaszcza w sprawach z udziałem stron o sprzecznych interesach, o kwestiach spornych.

W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, ocena zakresu, w którym sąd administracyjny powinien wypowiedzieć się bezpośrednio, jest uwarunkowana obszernością rozstrzygnięć zawartych w tego rodzaju decyzji. O ile zatem Sąd nie wypowie się szczegółowo o określonym, niekwestionowanym dotychczas zagadnieniu, nie oznacza to, że dopuścił się naruszenia prawa. Istotna jest treść wypowiedzi sądu oraz indywidualne okoliczności faktyczne i prawne rozpatrywanej sprawy.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i brak uznania, że decyzja narusza prawa osób trzecich – [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P. – poprzez zobowiązanie jej do partycypowania w przebudowie i kosztach przebudowy ulicy G. w P.

Zgodnie z tym przepisem, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji.

Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia co do rozumienia art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Nie ma jednak podstaw do formułowania zarzutu o błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu.

Skarżąca nie wskazała w opisie naruszenia omawianego zarzutu, na czym miałaby polegać błędna wykładnia, która jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Poruszyła tylko problem indywidualny i konkretny, dotyczący naruszenia jej uprawnień.

Skonstatować w dalszej kolejności należy, że oddalenie skargi oznacza aprobatę dla stanowiska organów w tym zakresie. W związku z tym odnotować można, że w punkcie V.1 tiret pierwsze decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy stwierdzono wprost, że "niniejsza decyzja nie rodzi praw od terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie jest równoznaczne z pozwoleniem na budowę".

Wbrew tezie na której oparty został omawiany zarzut, z żadnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o warunkach zabudowy nie wynika aby decyzja ta przyznawała inwestorowi prawa do terenu. Z "Wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich", zawartych w punkcie V.1 tiret trzecie oraz V.2, wynika natomiast, że decyzja nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Nadto, w przywołanych stwierdzeniach wskazano, że wnioskodawcy muszą uzyskać, na etapie pozwolenia na budowę, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie naruszają art. 63 ust. 2 u.p.z.p. zawarte w decyzji o warunkach zabudowy "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" (punkt IV.1.1).

W tym zakresie Sąd pierwszej instancji, oceniając, czy spełnione są wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. stwierdził m.in., że w aktach sprawy znajduje się opinia Zarządu Dróg Miejskich (k. 138 i 393 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), którego zastrzeżenia zostały uwzględnione w decyzji organu pierwszej instancji.

Zastrzeżenia te, to m.in. konieczność poszerzenia ul. G. kosztem działek nr [...] i [...] (objętych wnioskiem), o pas wymagany dla realizacji brakującego odcinka chodnika. Nadto, ZDM zobowiązał inwestora uzgadnianej obecnie zabudowy do partycypowania w kosztach projektowania i realizacji przebudowy ul. G., na odcinku od skrzyżowania z ul. W. do końca terenu działki nr [...]. ZDM wskazał, że inwestor oraz inwestor realizujący zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z domem kultury i podziemnym parkingiem "[...]" muszą zawrzeć stosowane porozumienie. W razie braku tego porozumienia, inwestor będzie zobowiązany, przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę, do wystąpienia do ZDM w celu ustalenia zamiennego zakresu partycypacji i zmiany w tym zakresie warunków zabudowy.

Z punktu widzenia warunków zabudowy doszło zatem do uzgodnienia obsługi komunikacyjnej pod warunkiem przystosowania drogi wewnętrznej do zmieniających się, na ewentualnej realizacji dwóch inwestycji, warunków drogowych. Jest oczywiste, że uzgodnienie to nie wywołuje żadnych skutków cywilnoprawnych w odniesieniu do obu inwestorów. Niespełnienie zastrzeżenia spowoduje jedynie skutki w zakresie braku możliwości skorzystania przez inwestora z uprawnienia o charakterze administracyjnym.

Decyzja, przytaczająca treść uzgodnienia dokonanego przez ZDM oraz wskazująca, że doszło do uzgodnienia z określonymi warunkami, nie nakłada na Spółdzielnię żadnych obowiązków. W konsekwencji, decyzja nie wywołuje żadnych skutków w zakresie praw i obowiązków skarżącej Spółdzielni.

Powyższe rozważania prowadzą bezpośrednio do zagadnienia podniesionego w zarzucie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że planowana inwestycja posiada uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy droga – ul. G. – nie posiada parametrów niezbędnych do obsłużenia inwestycji.

Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, teren na którym planowana jest inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej – ul. Wojciechowskiego przez ogólnie dostępną drogę wewnętrzną - ul. G.. Projektowane uzbrojenie dla przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego (k. 473, 480, 489 akt adm. I inst.). Natomiast parametry techniczne drogi oceniane będą w toku kolejnego etapu zmierzającego do realizacji planowanej inwestycji budowlanej – uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę.

Stanowisko to jest rezultatem relacji między decyzją o warunkach zabudowy, a decyzją o pozwoleniu na budowę, która to relacja wynika z unormowań art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 u.p.z.p., przepisów art. 34 ust. 1-3, art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie., a także rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Przeznaczanie terenów pod zabudowę dokonywane na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zatem fazę poprzedzającą realizację planowanej inwestycji budowlanej, do której dochodzi na terenie do tego przewidzianym między innymi za sprawą decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2621/15; wyrok NSA z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 321/22).

Przepisy dotyczące warunków technicznych projektowanej przebudowy drogi będą mogły być skutecznie podnoszone dopiero na dalszym etapie postępowania budowlanego. Dotyczy to zarówno parametrów technicznych drogi, jak i systemu komunikacyjnego (§ 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

W konsekwencji, nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i brak rozważenia kwestii wpływu projektowanej inwestycji na sposób korzystania z działek skarżącej poprzez pryzmat dostępności i zapewnienia realnej obsługi działek skarżącej poprzez drogę wewnętrzną ul. G., przez którą to drogę działki skarżącej włączają się w układ komunikacyjny drogi publicznej ul. W. w P.

Odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 w związku z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzedzić trzeba uwagami dotyczącymi procedury przewidzianej w tych aktach normatywnych.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu są okolicznościami należącymi do wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Są one ustalane także na podstawie sposobów przewidzianych w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej także: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury".

W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne regulacje o charakterze procesowym zawarte są w przepisach § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Przed dalszymi uwagami należy jeszcze nawiązać do § 9 ust. 2, według którego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, ocena zrealizowania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wymagań procesowych, w tym także odnoszących się do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceny tego materiału oraz przedstawienia rezultatów postępowania wyjaśniającego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może być oderwana od treści załącznika stanowiącego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest więc zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14).

Analiza, jakkolwiek jej wyniki stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Projekt decyzji wraz z projektem załączników podlega ocenie organu.

Podważenie rezultatów analizy urbanistycznej jest możliwe zarówno w zakresie okoliczności faktycznych przyjętych przez urbanistę jako podstawa oceny specjalistycznej, w zakresie wymaganym przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia, jak i w zakresie samej oceny specjalistycznej. Wobec organu można zaś podnosić zarzuty niewłaściwej oceny dokumentu w postaci analizy i jej wyników.

Powyższe, wstępne uwagi, uprawniają sąd kasacyjny do kontroli wyroku i zaskarżonej decyzji oraz decyzji o warunkach zabudowy poprzez ocenę zasadności zaaprobowania rezultatów analizy urbanistycznej wykonanej w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie wykonano Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., dalej także: "Analiza". Załącznikami do decyzji Nr 590/2021 Prezydenta Miasta Poznania z dnia 7 grudnia 2021 r. o warunkach zabudowy są dokumenty w postaci Wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu: część tekstowa i część graficzna.

Zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostało więc poprzedzone przeprowadzeniem analizy wymaganej przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia.

To zaś, czy posługując się Analizą i jej wynikami organy dopuściły się naruszeń wskazanych przez skarżącego, jest zagadnieniem zgodności decyzji o warunkach zabudowy z procesowymi i materialnymi wymogami zawartymi w powołanych w kasacji przepisach ustawy i rozporządzenia.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię co spowodowało, że wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym oraz cech zagospodarowania terenu, a tym samym narusza ład przestrzenny.

Sąd ustalił, że ustalenia organów co do kontynuacji funkcji są prawidłowe. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, usługowa, w tym straż pożarna i kościół z cmentarzem oraz handlowa. Planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo-usługową w parterze, kontynuuje funkcję zastaną na analizowanym obszarze.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, według którego, niedopuszczalne jest zaprojektowane w miejsce budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego, sześciokondygnacyjnego bloku mieszkalnego wielorodzinnego, Sąd stwierdził, że zabudowa wielorodzinna do dwunastu kondygnacji występuje w obszarze analizowanym i to w najbliższej odległości terenu inwestycyjnego. Ustalenia tego w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono.

Należy także zaaprobować stanowisko Sądu, według którego, nieuzasadnione są twierdzenia Spółdzielni jakoby przeważająca na tym obszarze funkcja zabudowy to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, która winna wyznaczać kontynuację tak określonej funkcji. Ze sporządzonej przez uprawnionego urbanistę, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., Analizy funkcji wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi zabudowane są właśnie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się na obrzeżach terenu analizowanego.

Nie jest skuteczna zawarta w skardze kasacyjnej polemika skarżącej Spółdzielni ze stanowiskiem organów i Sądu, co do zachowania przez planowaną inwestycję ładu urbanistycznego. Przekonująca jest teza, zgodnie z którą, budynek o zawnioskowanych parametrach od 16 m do 18 m wysokości, szerokości elewacji frontowej od 25 m do 30 m i powierzchni zabudowy 643,5 m² będzie właśnie harmonizował z otaczającą go zabudową o wysokości od 36 m do 16 m (budynek przy ul. K. [...] i budynki wielorodzinne Spółdzielni po drugiej stronie ul. G.) w przeciwieństwie do postulowanego przez skarżącą budynku jednorodzinnego o dotychczasowej wysokości. Mając na uwadze istniejący w otoczeniu działek inwestycyjnych ład urbanistyczny to właśnie budynek jednorodzinny do dwóch kondygnacji zakłócał by ten ład. Skoro na analizowanym terenie znajduje się osiedle mieszkaniowe wielorodzinne o kompleksowym założeniu urbanistyczno-architektonicznym to projektowany budynek mieszkaniowy nawiązujący wysokością w sposób kaskadowy najtrafniej wypełni kompozycję istniejącego osiedla, a nie budynek jednorodzinny o dwóch kondygnacjach i powierzchni zabudowy około 144 m².

Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co zdaniem skarżącej miałoby spowodować, że:

- zwiększeniu uległ wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który nie wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej;

- wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym oraz cech zagospodarowania terenu.

Według Analizy, średni wskaźnik powierzchni obliczony dla zabudowy wielorodzinnej wynosi 22% i zawiera się w przedziale od 14% do 32%. Średni wskaźnik obliczony dla całej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 22% i zawiera się w przedziale od 7% do 33%.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy określając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy od 28% do 32%, odpowiednio uzasadniły odstąpienie od średniego wskaźnika wartości w przedmiotowym przypadku i potwierdziły, że służyć to będzie zachowaniu ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Prawidłowe i wystarczające uzasadnienie odstępstwa od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi odniesienie się do powierzchni zabudowy: powierzchnia zabudowy wnioskowanego budynku, która ma wynosić 643,5 m² nie przekracza średniej powierzchni zabudowy obliczonej dla działek z zabudową wielorodzinną w obszarze analizowanym, która wynosi około 2.277 m² oraz średniej wartości obliczonej dla całej zabudowy w obszarze analizowanym, która wynosi około 959 m².

Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącej Spółdzielni o nieprawidłowym przyjęciu do analizy wskaźnika powierzchni zabudowy dla terenu przy ul. K. [...]. Skarżąca podniosła, że wskaźnik ten wynosi 28%, zamiast przyjętych przez organ 32 %. Skarżąca argumentowała również, że organ powinien wziąć pod uwagę decyzje o warunkach zabudowy nr 1196/2006 z dnia 27 listopada 2016 r. oraz pozwoleniu na budowę nr 2098/2016 z dnia 7 października 2016 r. i wynikające z nich parametry inwestycji przy ul. K. [...]. Trafne jest stanowisko Sadu pierwszej instancji, że organy miały obowiązek posłużenia się w tym zakresie informacjami pochodzącymi z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ. Stanowi on oficjalną bazę danych, na podstawie której obliczane są procentowe wskaźniki zabudowy w sposób automatyczny, na podstawie bieżąco aktualizowanych danych, w oparciu o które sporządzane są mapy dla potrzeb analizy urbanistycznej. Podstawy do takich obliczeń nie może stanowić wskaźnik powierzchni zabudowy wskazany przez skarżącą w wydanych w poprzednich latach decyzjach o warunkach zabudowy oraz pozwoleniu na budowę. Wskaźniki mogły ulec zmianie w trakcie realizacji inwestycji objętych tymi decyzjami.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia kwestionuje zarówno stronę faktyczną Analizy, jak i specjalistyczną ocenę dokonaną w tej Analizie. Zarzuty o błędach i manipulacji w zakresie wskaźnika występującego w obszarze analizowanym są o tyle nieskuteczne, że organy i Sąd, w ślad za Analizą, powołują się na aktualizowaną przez system komputerowy mapę dla potrzeb analizy urbanistycznej. Natomiast odstępstwo od średniego wskaźnika, dokonane na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia jest działaniem z zakresu uznania administracyjnego. W świetle argumentacji uzasadniającej to odstąpienie, nie ma podstaw do przyjęcia, że organy przekroczyły granice uznania, czy też działały w sposób dowolny.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 7 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez niewłaściwe zastosowanie i akceptację przekroczenia maksymalnej wysokości zabudowy, co powoduje brak kontynuacji cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

W obszarze analizowanym budynki mają od jednej do dwunastu kondygnacji nadziemnych i wysokość od ok. 2,7 m do ok. 36 m. Średnia wysokość budynków wielorodzinnych wynosi ok. 23,7 m, a obliczona dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 11,7 m.

Organ przeanalizował możliwość dopuszczenia wysokości elewacji frontowej planowanego budynku, która ma wynosić zgodnie z wnioskiem inwestora 18 m. W trakcie analizy urbanista ustalił, że sąsiednie budynki mają wysokość ok. 31,8 m (ul. K. [...]) i ok. 2,7 m (sąsiedni pasaż handlowy dostępny z ul. G.). Wnioskowana wysokość 18 m stanowi przybliżoną średnią wartość wysokości ww. sąsiednich budynków.

Należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że przyjęta w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 16 do 18 m jest prawidłowa. Nie przekracza ona średniej wysokości dla budynków wielorodzinnych na tym obszarze. Dodatkowo nawiązuje do budynków przy ul. K. [...] i os. B. [...], których wysokość wynosi około 16,6 m. Ponadto, budynek będzie stanowił element przejściowy pomiędzy tymi właśnie blokami osiedla mieszkaniowego o wysokości około 16,6 m, a budynkiem wielorodzinnym o wysokości około 31,8 m. Ustalenie wysokości elewacji frontowej na wnioskowanym poziomie nie zaburzy istniejącej struktury przestrzennej.

To zaś, że z punktu widzenia struktury przestrzennej, przyjęta wysokość jest prawidłowa, zostało przez organ rozważone w oparciu o Analizę urbanistyczną. Oparcie się organu na wysokości budynku przy ul. K. [...] nie jest, wbrew tezie sformułowanej w uzasadnieniu kasacji, działaniem organu opartym na z góry przyjętej tezie dowodowej. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przyjęta wysokość nawiązuje także do budynków przy osiedlu B. [...].

Zarzuty procesowe oznaczone w kasacji numerem 2 lit. b i c oparte są na tezie materialnej, według której, decyzja o warunkach zabudowy narusza prawa osób trzecich. Z poprzedzających rozważań wynika, że jest to teza bezpodstawna. W rezultacie wskazane zarzuty procesowe nie zasługują na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a." poprzez błędne uznanie, iż zgłoszone przez skarżącą dowody nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżąca wskazała decyzję Prezydenta Miasta Poznania nr 110/2017 z 9 czerwca 2017 r., która była przedmiotem kontroli sądowej.

Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, z treści załączonej przez skarżącą decyzji wynika, że wydana została w zupełnie innych okolicznościach faktycznych. Przedmiotem analizy był wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z domem kultury i podziemnym parkingiem na działce o powierzchni 5.819 m², w którym na funkcję mieszkalną przeznaczono 10.000 m² (150 mieszkań), na biura około 2.000 m², na pozostałe usługi 1.400 m². Powierzchnia zabudowy miała wynosić 2.400 m², co stanowiło 41,2 % powierzchni działki objętej wnioskiem, elewacja frontowa miała wynosić 80 m, a wysokość 40 m, zatem diametralnie odmiennej od parametrów inwestycji projektowanej w niniejszej sprawie.

Skoro Sąd pierwszej instancji poddał tę decyzję analizie, to nie można powiedzieć, że pominął dowód z tej decyzji. Stanowiska merytorycznego Sądu, polegającego na tym, że oceny wyrażone w związku z inwestycją będącą przedmiotem innych postępowań nie są w niniejszej sprawie wiążące, nie można zaś kwestionować z powołaniem się na art. 106 § 3 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.