Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1478/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 33 § 1 pkt 5, art. 34 § 4,
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 959/19 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2019 r. nr 455/2019 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 października 2019 r., II SA/Kr 959/19 oddalił skargę J.B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 6 czerwca 2019 r. nr 455/2019, którym wskazany organ egzekucyjny w wyniku rozpatrzenia zażalenia M.L. i J.B. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 1 kwietnia 2019 r. nr 330/2019 w części rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez zobowiązanego M.L. i umorzył postępowanie w ww. zakresie, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. postanowienie, którym PINB, działając na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej: u.p.e.a., a także art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. ), dalej: p.b., uznał za nieuzasadniony wniesiony przez J.B. zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z 6 kwietnia 2018 r. nr 11/2018.

J.B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że prawidłowa jest ocena dokonana przez MWINB, jakoby obowiązek o charakterze niepieniężnym nałożony na skarżącego na mocy ostatecznej decyzji MWINB z 19 sierpnia 2016 r. nr 709/2016 był wykonalny, czego konsekwencją było uznanie przez Sąd I instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy brak było podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji, co skutkowało podjęciem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu przez Sąd I instancji, że prawidłowa jest ocena dokonana przez organ II instancji, jakoby zarzuty wniesione przez skarżącego były nieuzasadnione oraz nie istniały podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 34 § 4 u.p.e.a., czego konsekwencją było uznanie przez Sąd I instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy brak było podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia wydanego przez organ II Instancji, co skutkowało podjęciem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 24 stycznia 2023 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony ich praw zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

W ramach podniesionego zarzutu skarżący podjął próbę wykazania, że nałożony na niego jako zobowiązanego obowiązek o charakterze niepieniężnym na mocy ostatecznej decyzji MWINB z 19 sierpnia 2016 r. nr 709/2016 jest niewykonalny, wobec czego organ egzekucyjny zobowiązany był go uwzględnić, a w konsekwencji postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z 6 kwietnia 2018 r. nr 11/2018 umorzyć (art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego stanowiska jednakże nie podziela, albowiem uznaje, że pełną prawidłowością cechuje się ocena prawna Sądu I instancji zamieszczona w zaskarżonym wyroku w zakresie, w jakim wskazuje ona na nieuzasadniony charakter zgłoszonego przez skarżącego w piśmie z 26 kwietnia 2018 r. (k. 132 akt adm.) zarzutu egzekucyjnego.

Charakter niesporny ma w sprawie ustalenie, że ostateczną decyzją z 19 sierpnia 2016 r. MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 66 ust. 2 p.b., nakazał skarżącemu, a także Gminie [...] i M.L., jako znanym z miejsca pobytu współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w K., wykonanie pod nadzorem osoby uprawnionej w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ww. budynku następujących koniecznych robót usuwających stan zagrożenia życia lub zdrowia użytkowników lokali mieszkalnych poprzez: 1) wykonanie pełnej wymiany pokrycia dachowego wraz z uszkodzonym deskowaniem i uszkodzonymi elementami więźby dachowej (z zachowaniem istniejącego kształtu i spadku i wysokości dachu), wzmocnienie belek bramowych wraz z wykonaniem impregnacji odnowionej więźby preparatem przeciwgrzybowym i p.poż. nad całością budynku; 2) wykonanie wymiany wszystkich obróbek blacharskich wraz z orynnowaniem i rurami spustowymi; 3) wykonanie robót naprawczych i zabezpieczających wszystkie uszkodzone stropy nad użytkowanymi lokalami mieszkalnymi; 4) wykonanie odgrzybienia wszystkich zalanych i przemokniętych stropów oraz ścian w obrębie użytkowanych lokali mieszkalnych; 5) wymianę uszkodzonych deskowań podestów galerii komunikacyjnych w obrębie dojść do użytkowanych lokali mieszkalnych wraz z oczyszczeniem ich wsporników stalowych zabezpieczeniem antykorozyjnym np. poprzez miniowanie; 6) uporządkowanie, udrożnienie i uszczelnienie istniejących przewodów kominowych dla zamieszkałych lokali w zakresie przewodów dymowych dla celów grzewczych oraz przewodów wentylacyjnych pomieszczeń kuchennych i łazienek; 7) przemurowanie kominów ponad dachem zgodnie z PN-89/B-10425 oraz wykonanie ław kominiarskich; 8) wykonanie naprawy instalacji elektrycznej w użytkowanych lokalach mieszkalnych i na klatce schodowej w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania wraz z odłączeniem instalacji elektrycznej we wszystkich pomieszczeniach nieużytkowanych budynku – w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r., a także zakazał ww. wymienionym współwłaścicielom budynku jego użytkowania do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia z wyłączeniem lokali nr 9 i 10 w budynku frontowym, wobec których na podstawie art. 68 p.b. wydana została decyzja PINB z 20 stycznia 2014 r. nr 5/2014 nakazująca ich opróżnienie.

Zastrzeżenia skarżącego względem prowadzonego postępowania egzekucyjnego wiążą się ze wskazaniem, że wykonanie przez zobowiązanego obowiązków nałożonych na mocy ww. decyzji MWINB z uwagi na charakter i zakres wymaganych robót budowlanych nie jest możliwe w sytuacji, gdy budynek jest zasiedlony. Zdaniem skarżącego, organ egzekucyjny powinien był uwzględnić, że znajdujące się w budynku mieszkalnym lokale mieszkalne są zajmowane przez lokatorów wbrew woli współwłaścicieli nieruchomości, którzy prowadzą przeciwko nim postępowania o ich opróżnienie. Skarżący w tym kontekście zaś wyjaśnił, że w budynku zamieszkują m.in. lokatorzy, w stosunku do których orzeczona została eksmisja, jednakże ze względu na fakt, iż przyznano im w wyroku eksmisyjnym prawo do lokalu socjalnego lub lokalu zamiennego, a lokale takie nie zostały wskazanym lokatorom przedstawione przez Gminę [...], bądź też lokatorzy mimo przedstawienia im lokalu mieszkalnego nie opuścili i nie opróżnili z rzeczy zajmowanego przez nich lokalu w budynku, współwłaściciele nieruchomości nie mogą dysponować tymi lokalami.

Powyższe okoliczności, do których nawiązują wyjaśnienia skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przemawia za niewykonalnością nałożonego decyzją MWINB obowiązku, albowiem, wbrew stanowisku skarżącego, nie odpowiadają one rozumieniu pojęcia niewykonalności, jakie przypisuje temu pojęciu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Pojęcie obowiązku prawnego łączyć należy z kategorią sytuacji prawnej rozumianej jako sytuacja wyznaczona przez obowiązujące normy prawne, w których w sposób jednoznaczny i bezpośredni nakazuje się pewnym rodzajowo określonym podmiotom, aby w opisanych okolicznościach zrealizowały określone zachowanie (por. W. Jakimowicz, Obowiązek administracyjny w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 129 i n.). Niewątpliwie takim obowiązkiem jest egzekwowane w związku z wydaną przez MWINB decyzją z 19 sierpnia 2016 r. zobowiązanie do wykonania w budynku należącym do skarżącego robót usuwających stan zagrożenia życia lub zdrowia użytkowników znajdujących się w nim lokali mieszkalnych, jak i obowiązek powstrzymania się od jego użytkowania do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przytoczony przez L. Klat-Wertelecką pogląd, zgodnie z którym wykonanie obowiązku polega na podjęciu wszelkich zgodnych z prawem działań, które zmierzają do podporządkowania stanu faktycznego normie prawa materialnego w zakresie określonym w tytule wykonawczym, jak i jej zdanie, że warunkiem dobrowolnego lub przymusowego wykonania każdego obowiązku administracyjnoprawnego jest istnienie wykonalnego obowiązku, który mógłby stanowić przedmiot egzekucji administracyjnej. Niewykonalność obowiązku oznacza w takim ujęciu rzeczywisty brak możliwości jego zrealizowania - dobrowolnego lub w drodze egzekucji administracyjnej - z powodu wystąpienia określonych okoliczności (por. L. Klat-Wertelecka, Niewykonalność obowiązku administracyjnoprawnego, Wrocławsko-Lwowskie Zeszyty Prawnicze 2012, nr 2, s. 276 i n.).

Niemożność wykonania decyzji i obowiązku z niej wynikającego w stanie prawnym wynikającym z daty wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania egzekucyjnego, stanowiąc podstawę wniesienia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.), pozostaje podstawą umorzenia tego postępowania (art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). W piśmiennictwie wskazuje się, że niewykonalność obowiązku może mieć charakter niewykonalności prawnej lub niewykonalności faktycznej. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji lub jeśli różnego rodzaju okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej wykluczają jego realizację. Natomiast przyczyny prawne skutkujące niewykonalnością obowiązku odnosić należy do istniejącego stanu prawnego wykluczającego możliwość podjęcia nakazanego działania, które w świetle przepisów pozostaje czynem zabronionym pod groźbą kary lub też czynem niedozwolonym według przepisów prawa cywilnego. Obowiązek niewykonalny, co wymaga podkreślenia, to taki obowiązek, którego adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania pewnych czynności albo zaniechania określonych działań (por. R. Hauser, Z. Leoński [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2016, s. 228-229; C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, s. 453-455). Podobnie to zagadnienie ocenia się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym niemożność wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym zasadniczo łączy się wyłącznie z zobiektywizowanymi okolicznościami mającymi charakter nieusuwalnych przeszkód w realizacji tego obowiązku (por. wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 1381/21; wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., II OSK 2547/20; wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., II OSK 2148/20; wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1648/20; wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., II OSK 1371/18; wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II OSK 3081/17; wyrok NSA z 23 lipca 2019 r., II OSK 1908/18).

Jeżeli poddać wskazane przez skarżącego okoliczności, które w jego ocenie uniemożliwiają realizację obowiązku określonego w wystawionym tytule wykonawczym nr 11/2018, to nie powinno ulegać wątpliwości, że trudności w spowodowaniu opróżnienia użytkowanych lokali mieszkalnych budynku nie czynią spornego obowiązku niemożliwym do spełnienia, a jedynie ważą na czasie, w którym może nastąpić jego pełna realizacja. Nie można zatem mówić o wystąpieniu w sprawie przeszkody prawnej do zrealizowania obowiązku cechującej się wymaganą trwałością, a zatem przeszkody niedającej się usunąć. Fakt, że część lokali w budynku jest zamieszkana i zachodzi konieczność podjęcia działań w celu (wykonania) eksmisji lokatorów tych lokali jest stanem niewątpliwie wpływającym w sposób bezpośredni na możliwość zaistnienia w sposób niezwłoczny stanu faktycznego zgodnego z treścią wydanej przez MWINB decyzji z 19 sierpnia 2016 r. Tego wniosku w żaden sposób nie zakwestionował jednakże w toku prowadzonego postępowania organ egzekucyjny, przyjmując, że ciążący na skarżącym i pozostałych zobowiązanych nakaz opróżnienia budynku i wykonania w nim wymaganych robót nie skutkował wprawdzie opisanym działaniem, niemniej sytuacja ta nie może zostać powiązana z ujemnie ocenianą postawą skarżącego, ponieważ w sprawie należy mówić o "zwłoce" w wykonaniu obowiązku, a przy tym, co istotne, wynika ona w sposób bezpośredni z zachowania lokatorów lokali. Akceptacja przez Sąd I instancji tego stanowiska jest prawidłowa, stąd nie można zaskarżonemu wyrokowi przypisać wadliwości wynikającej z naruszenia w sprawie art. 33 § 1 pkt 5 i art. 34 § 4 u.p.e.a.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podkreśla się, że konieczność prowadzenia postępowania eksmisyjnego przed sądem powszechnym nie oznacza, iż obowiązek opróżniania obiektu budowlanego lub jego części ma charakter niewykonalny, albowiem na zobowiązanym ciąży wymóg podejmowania wszelkich działań natury prawnej, jak i faktycznej, które prowadzą do realizacji celu egzekucji (por. wyrok NSA z 6 lipca 2021 r., II OSK 2934/18). Podobną ocenę odnieść należy do trudności w zapewnieniu przez gminę lokali zamiennych dla osób, które zamieszkują budynek objęty nakazem jego opróżnienia (por. wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 2243/19). Wymaga zauważenia, że jeżeli przyczyny braku możliwości niezwłocznego wykonania obowiązku są tego rodzaju, że mając charakter długotrwały, powodują znaczną zwłokę w realizacji obowiązku lub mają wpływ na sytuację prawną zobowiązanego, właściwy organ egzekucyjny może rozważyć wstrzymanie z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. Sytuacja spowodowana działaniem czynników, na których wystąpienie zobowiązany nie ma wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania nakierowanego na spełnienie obowiązku, mieści się – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a. i pod kątem jego wystąpienia organ egzekucyjny ma możliwość ocenić sytuację, która wystąpiła w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., II OSK 317/17).

Kontekst formułowanych przez skarżącego zastrzeżeń, których istotą jest sprzeciw względem nieumorzenia postępowania egzekucyjnego, pomimo wystąpienia w nim sytuacji, do której nawiązuje art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podkreślić, że ocena, czy dany obowiązek jest niewykonalny, gdy wynika on z ostatecznej decyzji administracyjnej, nie może pomijać przysługującego temu aktowi domniemania zgodności z prawem, zawierającego się w uznaniu przez ustawodawcę, że niewykonalność decyzji istniejąca w dniu jej wydania stanowi wadę kwalifikowaną, która powinna pociągać za sobą stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wzgląd na powyższe, gdy postępowanie zainicjowane zarzutami zgłoszonymi przez zobowiązanego zostało ukierunkowane na przesłankę wymienioną w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., nie pozwala rozpatrywać argumentów skarżącego akcentujących niewykonalność nałożonego decyzją MWINB z 19 sierpnia 2016 r. obowiązku z pominięciem ocen sformułowanych w prawomocnych orzeczeniach wydanych w związku z przeprowadzoną przez sądy administracyjne kontrolą legalności ww. aktu.

Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę na to, że skargę skarżącego na ww. decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 stycznia 2017 r., II SA/Kr 1297/16. Wyrokiem z 13 marca 2019 r., II OSK 1104/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił z kolei złożoną przez skarżącego skargę kasacyjną od tego orzeczenia. Jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że wskazywane przez skarżącego trudności z wykonaniem nakazanych robót, będące następstwem wymogu uprzedniego wystąpienia przez zobowiązanego o wydanie przez sąd cywilny nakazów eksmisji użytkowników części lokali budynku i dostarczenia im przez Gminę lokali zamiennych, nie ma decydującego wpływu na prawidłowość podjętego przez MWINB rozstrzygnięcia w odniesieniu do wyznaczonego nim terminu wykonania obowiązku, to konsekwencją tejże oceny prawnej pozostaje wniosek, iż sporny obowiązek nie może być uznawany za niewykonalny, jeżeli stan ten miałby być powodowany tymi okolicznościami, które miał na uwadze Sąd, przesądzając o legalności zaskarżonej decyzji. Należy mieć na uwadze, że na niedopuszczalność merytorycznego rozważenia zasadności wniesionego zarzutu, gdy był on przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym, wskazuje w sposób bezpośredni art. 34 § 1a u.p.e.a.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.