Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1729/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 450
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jedn.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1740/18 w sprawie ze skargi A w W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr 2/WD/DEKiD/2018 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A w W. na rzecz Ministra Obrony Narodowej 3000 (trzy tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1740/18 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) ze skargi A z siedzibą w Warszawie uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 sierpnia 2018 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 3 sierpnia 2015 r. Minister Obrony Narodowej zawarł z A z siedzibą w Warszawie umowę na wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą: "[...]", zwaną dalej "umową". Była to umowa o wsparcie realizacji zadania publicznego w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, z późn. zm., dalej jako u.d.p.p.). Termin realizacji zadania określono w § 2 ust. 1 umowy, tj. od dnia 10 sierpnia 2015 r. do dnia 28 grudnia 2015 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 zawartej umowy, Fundacja otrzymała z budżetu państwa dotację w wysokości 20.000,00 zł na realizację zadania publicznego, płatną w dwóch transzach.

Fundacja w dniu 29 stycznia 2016 r. złożyła sprawozdanie z wykonania zadania publicznego. Pismem z dnia 26 lipca 2016 r. organ przesłał Fundacji "Wezwanie do zapłaty z dnia 26 lipca 2016 r." na kwotę 20.000,00 zł, uznając na podstawie posiadanych dokumentów, że realizacja zadania jako całości odbyła się niezgodnie z zawartą umową.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 2 września 2016 r. Fundacja złożyła korektę do sprawozdania, z której wynikało że wszystkie dokumenty księgowe zostały wystawione i opłacone zgodnie z zawartą umową. Z uwagi na znaczne rozbieżności pomiędzy dokumentami organ nie dał wiary informacjom przedstawionym w korekcie sprawozdania.

W związku z niedokonaniem płatności określonej w piśmie z dnia 26 lipca 2016 r., decyzją z dnia 15 stycznia 2018 r. Minister Obrony Narodowej zobowiązał Fundację do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 20.000,00 zł.

Fundacja złożyła do Ministra Obrony Narodowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale decyzją z dnia 23 stycznia 2018 r. Minister utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do różnicy stanowisk dotyczącej zasadności wykorzystania dotacji. W ocenie organu, środki z dotacji posłużyły wyłącznie pokryciu części kosztów poniesionych w związku z produkcją de facto gotowego już filmu. Dotacja nie była wykorzystana więc na cel, na który została przyznana. Z kolei strona skarżąca twierdzi, że wszystkie środki z dotacji zostały wydatkowane w terminie uzgodnionym w umowie na realizację filmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że w sprawie nie jest sporne, że wydatkowanie dotacji nastąpiło na cel, na jaki została udzielona. Zdaniem Sądu, przy ocenie wydatkowania dotacji organ nie tylko nieprawidłowo ustalił znaczenie pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", ale i zaniechał pogłębionej analizy wszystkich dokumentów określonych umową, dając prym okresowi realizacji zadania publicznego nad pozostałymi wiążącymi strony ustaleniami.

Sąd I instancji zalecił aby rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy istotnie doszło do wykorzystania dotacji w wysokości 20.000 zł niezgodnie z przeznaczeniem, mając na względzie, że wynikające z zawartej umowy obowiązki sprawozdawcze zleceniobiorcy oceniać należy w odniesieniu do danego kosztu finansowanego z dotacji, z uwzględnieniem wskazywanej przez Sąd wykładni pojęcia "wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem".

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 151 ust. 2 pkt 1 u.d.p.p., i w związku z art. 16 ust. 1 u.f.p., prowadzące do uznania, że wykorzystanie dotacji na realizację zadania, którego faktyczna realizacja rozpoczęła się przed terminem realizacji zadania określonym w umowie nie stanowi wykorzystania tejże dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić do uznania, że w takim przypadku dotacja została wykorzystana niezgodnie przeznaczeniem w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p.,

b) błędną wykładnię art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., w związku z art. art. 16 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 u.d.p.p., w związku w związku § 1 ust. 2 i § 2 ust. 1 i 2 umowy dotacyjnej z dnia 3 sierpnia 2015 r. oraz w związku z pkt 8 zdanie pierwsze i pkt 9 lit. c Rozdziału 1 oraz pkt 3 zdanie siódme Rozdziału 4 "Zasad przyznawania i rozliczania dotacji Ministra Obrony Narodowej na finansowanie i dofinansowanie zadań publicznych związanych z obronnością państwa", do których stosowania strony umowy dotacyjnej zobowiązały się przy realizacji tej umowy, poprzez przyjęcie, że:

- naruszenie warunków umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego na zadanie objęte umową o jej udzielenie nie stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać wagę naruszeń warunków umownych dokonanych przez beneficjenta dotacji i w przypadku naruszenia istotnych postanowień umowy, w tym dotyczących terminu realizacji zadania, prowadzić do uznania, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem,

- w przypadku zawarcia umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego dla oceny, czy dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem nie ma znaczenia kwalifikowalność (w tym terminowość) wydatków poczynionych przez beneficjenta dotacji ze środków uzyskanych z innych źródeł niż dotacja i że organ nie jest uprawniony do badania tej kwalifikowalności, podczas gdy ocena kwalifikowalności środków pochodzących z innych źródeł niż dotacja jest niezbędna dla dokonania pełnej oceny czy zadanie publiczne zostało wykonane prawidłowo, a co za tym idzie, czy przyznana dotacja została wykorzystana zgodnie przeznaczeniem,

c) błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 168 ust. 4 u.f.p., w związku z § 1 ust. 2 i § 2 ust. 1 i 2 zdanie pierwsze umowy dotacyjnej, poprzez uznanie, iż jakakolwiek zapłata ze środków pochodzących z dotacji dokonana w terminie wydatkowania tych środków określonym w umowie stanowi o wykorzystaniu dotacji poprzez zapłatę za zrealizowane zadanie, o którym mowa w ww. przepisie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do konstatacji, że jedynie wydatkowanie środków z dotacji na zadanie konkretnie określone w umowie i zrealizowane zgodnie z warunkami określonymi w umowie, w tym w terminie określonym umową, stanowi o wykorzystaniu dotacji w rozumieniu art. 168 ust. 4 u.f.p.;

Poza tym zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i art. 151 p.p.s.a ,w związku z 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., polegające na dokonaniu wadliwej kontroli legalności zaskarżonego decyzji i jej uchyleniu oraz zobowiązaniu organu do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia czy istotnie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni pojęcia "wydatkowanie niezgodnie z przeznaczeniem", w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i skarga powinna zostać oddalona,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn.zm., zwanej dalej k.p.a.), polegające na dokonaniu wadliwej kontroli legalności zaskarżonego decyzji i jej uchyleniu z powodu naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które miałoby się przejawiać się w tym, że wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, nakazującej organom administracji publicznej w toku postępowania podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz wbrew obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, organ tego nie uczynił, podczas gdy w trakcie prowadzonego postępowania i przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ kilkukrotnie wzywał stronę do przedstawienia dowodów w sprawie, czemu strona uczyniła zadość jedynie częściowo, w sytuacji, gdy ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności w sprawie nie zwalnia strony z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy, co oznacza, iż organ nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów, a w konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia skargi;

c) 141 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, w którym Sąd:

- błędnie przedstawił stanowiska stron w sprawie wskazując, że w sprawie nie jest sporne, że wydatkowanie dotacji nastąpiło na cel, na jaki dotacja została udzielona oraz wskazując, że wydatkowanie środków z dotacji miało miejsce na zadanie objęte umową o jej udzielenie, w sytuacji, gdy organ kwestionuje wydatkowanie przez stronę dotacji na cel, na jaki dotacja została udzielona, co oznacza, że Sąd nie uchwycił istoty sporu; uchwycenie istoty sporu mogłoby doprowadzić Sąd do odmiennych rozważań i do oddalenia skargi,

- nie wyjaśnił, jaki stan faktyczny przyjął dla rozpoznania sprawy, tzn. nie wyjaśnił charakteru uregulowań dotyczących sposobu realizacji zadania oraz rozliczenia dotacji, w szczególności dotyczących kwalifikowalności środków innych niż pochodzące z dotacji, zawartych w "Zasadach przyznawania i rozliczania dotacji Ministra Obrony Narodowej na finansowanie i dofinansowanie zadań publicznych związanych z obronnością państwa", co powoduje, że dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku jest niemożliwe,

- nie wskazał, jakie były powody uznania, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, oraz w którym Sąd nie zawarł wskazówek co do dalszego postępowania przez organ w powyższym względzie, ograniczając się jedynie do ogólnikowego zobowiązania organu do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia czy istotnie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, z uwzględnieniem wskazanej przez Sąd wykładni pojęcia "wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem", co powoduje, że dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku jest niemożliwe;

- nie wskazał, w czym miałoby się przejawiać w niniejszej sprawie załatwienie sprawy "mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli", a czemu, w ocenie Sądu, organ nie uczynił zadość, oraz w którym nie zawarł wskazówek co do dalszego postępowania przez organ w tym zakresie.

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W gruncie rzeczy rozpatrzenie sprawy sprowadza się bowiem rozstrzygnięcia zasadniczego zagadnienia dotyczącego prawidłowości wykorzystania środków pochodzących z dotacji Ministra Obrony Narodowej na wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą "[...]" w sytuacji, gdy jego realizacja powinna mieć miejsce w terminie od dnia 10 sierpnia do dnia 28 grudnia 2015 r., a w konsekwentnie wyrażanej ocenie organu dotowany film został zrealizowany jeszcze przed dniem zawarcia umowy, to jest przed dniem 3 sierpnia 2015 r. Co prawda Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza, że sprawie nie jest sporne, że wydatkowanie dotacji nastąpiło na cel, na jaki została udzielona, niemniej jednak wnoszący skargę kasacyjną organ słusznie twierdzi, że to właśnie ta kwestia ma pierwszoplanowe znaczenie dla rozpatrzenia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny szczegółowo zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z zawartym w uzasadnieniu organu pierwszej instancji zestawieniem sprawozdawczym wydatków z dnia 29 stycznia 2016 r. i niewątpliwie zdecydowana większość wymienionych w nim wydatków została poniesiona przed dniem zawarcia umowy, a także przed wynikającym z § 2 umowy terminem realizacji zadania, a więc przed okresem od dnia 10 sierpnia 2015 r. do dnia 28 grudnia 2015 r. Co prawda, w skorygowanym zestawieniu z dnia 5 września 2016 r. daty te zostały zmienione na mieszczące się w umownym terminie wydatkowania środków, ale pomimo dwukrotnego wezwania Fundacja nie przedstawiła dokumentów, które potwierdzałyby poniesienie większości (dotyczy to 97 z 123 pozycji zestawienia faktur) wydatków w terminie realizacji zadania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem słuszność stanowiska Ministra Obrony Narodowej w tej sprawie, która została wadliwie oceniana w ramach zaskarżonego wyroku. W rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie ma to, że przyznana dotacja z budżetu państwa, była przeznaczona na określony cel tj. na zrealizowanie od podstaw fabularyzowanego filmu dokumentalnego pt. "[...]" część III, w terminie od dnia 10 sierpnia 2015 r. do dnia 28 grudnia 2015 r.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego film ten został zrealizowany jeszcze przed zawarciem umowy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organizacja pozarządowa przyjmując zlecenie organizacji zadania publicznego, zobowiązuje się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, w tym zgodnie z zawartymi w niej szczegółowymi warunkami, co w tym przypadku nie zostało przez Fundację dochowane. W związku z powyższym dotacja przyznana z budżetu państwa w wysokości 20 000,00 zł na realizację zadania publicznego została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, ponieważ film został zrealizowany przed dniem zawarcia umowy.

Na zasadzie przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Tak też było w rozpatrywanej sprawie, za zatem uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).