Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 904/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały zaskarżonej w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 14 grudnia 2023 r. nr LXXXIII/715/23 w sprawie przyjęcia regulaminu wynagradzania nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Pobiedziska 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Pobiedziska na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę nr LXXXIII/715/23 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 14 grudnia 2023 r. w sprawie przyjęcia regulaminu wynagradzania nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Pobiedziska (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 grudnia 2023 r., poz. 12528, zwana dalej "Uchwałą"). Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) Wojewoda zaskarżył Uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa. Wojewoda zarzucił istotnie naruszenie:

1. art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (dalej zwanej "KN") poprzez brak określenia trybu i kryteriów przyznawania nagród dyrektora szkoły na rzecz nauczycieli,

2. art. 30 ust. 6 w zw. z art. 39 ust. 3 i 4 KN poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie w jakim określono sposób oraz termin wypłaty dodatku motywacyjnego,

3. art. 30 ust. 6 w zw. z art. 39 ust. 1 KN poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie w jakim określono termin, od którego przysługuje prawo do dodatku funkcyjnego,

4. art. 30 ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 KN poprzez przekroczenie delegacji ustawowej tj. ustalenie kiedy nauczyciel traci prawo do dodatku funkcyjnego,

5. art. 34a ust. 1 i 2 KN poprzez ustalenie, iż nauczycielowi przysługuje wyłącznie jeden dodatek za wychowawstwo bez względu na liczbę klas w których funkcja ta jest pełniona (w tym w klasach łączonych),

6. § 8 pkt 7 oraz pkt 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2024 r. poz. 755) poprzez przyznanie prawa do dodatku za pracę w trudnych warunkach nauczycielom do tego nieuprawnionym.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w jego ocenie istotnie naruszają prawo postanowienia § 1 ust. 3 oraz § 4 ust. 6 załącznika Nr 1 do uchwały Nr LXXXIII/715/23 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 14 grudnia 2023 r. stanowiącego Regulamin określający tryb i kryteria przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród nauczycielom za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze i opiekuńcze zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Pobiedziska, w zakresie w jakim nie określają trybu i kryteriów przyznawania nagród dyrektora szkoły na rzecz nauczycieli. Jednocześnie na mocy ww. przepisów Rada wskazała, iż tryb i kryteria przyznawania nagród dyrektora szkoły dla nauczycieli będą określone w regulaminach wewnątrzszkolnych. Tymczasem zgodnie z treścią art. 49 ust. 2 KN to na organie prowadzącym szkołę ciążył ten obowiązek.

Dalej wskazano, że w postanowieniu § 4 ust. 9 oraz § 5 ust. 12 załącznika Nr 2 do uchwały Nr LXXXIII/715/23 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 14 grudnia 2023 r. stanowiącego Regulamin przyznawania dodatku motywacyjnego, dodatku funkcyjnego, dodatku za warunki pracy, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, dla nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych dla których organem prowadzącym jest Gmina Pobiedziska, zwanego dalej "Regulaminem", ustalono zasady odnoszące się do sposobu oraz terminu wypłaty dodatku motywacyjnego. Wojewoda wskazał, że przepisy rangi ustawowej w sposób jednoznaczny regulują kwestię terminu wypłaty wynagrodzenia zasadniczego, w związku z czym nie można tego zagadnienia uznać za powierzone przez prawodawcę do unormowania w ramach regulaminu wynagradzania nauczycieli.

Dalej Wojewoda odniósł się do § 5 ust. 7 Regulaminu, w którym określono przypadki utraty prawa do dodatku funkcyjnego. Zdaniem Wojewody w normatywnym pojęciu "warunków przyznawania dodatków" w żaden sposób nie mieści się uprawnienie do określania przez radę jakichkolwiek warunków utraty tych dodatków, bądź też nie przyznawania tych dodatków.

Za istotnie naruszające prawo należy również uznać zdaniem Wojewody postanowienia § 5 ust. 11 oraz § 5 ust. 13 ocenianego Regulaminu. Na mocy ww. postanowień Rada postanowiła, że w klasach łączonych przysługuje tylko jeden dodatek za wychowawstwo (§ 5 ust. 11) oraz że dodatek ten przysługuje tylko za jedną klasę, niezależnie od liczby klas, w których nauczyciele prowadzą zajęcia (§ 5 ust. 13). Wojewoda podał, że nauczycielowi przysługują z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy w dwóch lub więcej klasach oraz w klasach łączonych, dwa lub więcej dodatki funkcyjne za wychowawstwo. W zależności w ilu klasach nauczyciel będzie pełnił funkcję wychowawcy klasy, tyle będzie mu przysługiwało dodatków z tego tytułu.

Końcowo Wojewoda argumentował, że zgodnie z treścią § 8 pkt 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2024 r. poz. 755). Rada nie posiadała zatem zdaniem Wojewody kompetencji do modyfikowania tego katalogu, czy też jego poszerzania. Natomiast na mocy § 6 ust. 2 pkt 2 Regulaminu Rada postanowiła, iż dodatek za pracę w trudnych warunkach dotyczy również nauczycieli prowadzących zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawną intelektualnie. Następnie Wojewoda odniósł się do § 8 pkt 8 i 10 tego rozporządzenia i wskazał, że Rada Miejska Gminy Pobiedziska na mocy § 6 ust. 2 pkt 1 Regulaminu uznała za pracę w warunkach trudnych prowadzenie zajęć dydaktycznych i wychowawczych w specjalnych przedszkolach (oddziałach), szkołach specjalnych (oddziałach) oraz indywidualne nauczanie dziecka zakwalifikowanego do kształcenie specjalnego, co należy uznać za zgodne z treścią § 8 pkt 8 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy Pobiedziska wniosła o oddalenie wyżej wskazanej skargi w całości.

W uzasadnieniu argumentowała, że zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że przepisy Karty Nauczyciela kwestię nagród dyrektora szkoły bardzo ogólnie traktują, ograniczając ich zakres jedynie do środków finansowych oraz ogólnych regulacji tyczących organu prowadzącego szkoły. Tym samym przepisy Karty Nauczyciela nie wykluczają takiej sytuacji, by to dyrektorzy poszczególnych placówek oświatowych uszczegółowili i uzupełnili kryteria ustalone regulaminami wewnątrzszkolnymi - pod tym warunkiem, że te wewnętrzne regulacje nie mogą być sprzeczne z uchwałą organu prowadzącego. Taka sytuacja zachodzi w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy albowiem regulaminy wewnątrzszkolne nie pozostają w sprzeczności z podjętą przez gminę uchwałą, a jedynie je uzupełniają. Dyrektor pozostaje pracodawcą wobec swoich nauczycieli i w ramach swoich kompetencji stanowiących uzupełnił regulamin o to, co dla rozwoju szkoły jest według niego ważne. Pamiętać należy, że dyrektor wygrywa konkurs na dyrektora przedstawiając swoją koncepcję funkcjonowania placówki i nie można mu odmówić możliwości wprowadzenia narzędzi do zarządzania.

Wobec tego stwierdzić należy zdaniem organu, że mimo że przepis art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela wyposażył organ prowadzący szkołę w kompetencję do ustalania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku, a wobec tego szkoły nie są uprawnione do przypisywania sobie kompetencji zastrzeżonych dla organu prowadzącego, to jednak powyższe w żadnym razie nie wyklucza tego, by dyrektorzy szkół uszczegółowili czy też uzupełnili kryteria ustalone przez organ prowadzący w drodze regulacji wewnątrzszkolnych - pod tym jednak warunkiem, że regulacje wewnątrzszkolne nie mogą być sprzeczne z uchwałą organu prowadzącego. Zatem jeśli nie zachodzi sprzeczność pomiędzy uchwałą organu prowadzącego a regulacjami wewnątrzszkolnymi, to tym samym nie można mówić o naruszeniu prawa, a tym bardziej o istotnym naruszeniu. Dodać w tym miejscu należy, że powyższa interpretacja była dotąd akceptowana przez organ nadzoru, co wynika chociażby z daty podjęcia uchwały, a nadto jej projekt został zaopiniowany przez związki zawodowe.

Dalej wskazano, że zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego - co do zasady - że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa. Jednakże w drodze uzasadnionego wyjątku (np. w celu zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego), dopuszcza się powtarzanie w aktach prawa miejscowego - zwłaszcza takich jak statuty czy regulaminy - innych regulacji normatywnych. Powinny być to powtórzenia dosłowne, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy.

Dalej podano, że na gruncie przepisów Karty Nauczyciela nie jest to jedyny przypadek, w którym ustawodawca, przewidując wyraźnie możliwość określenia w analizowanym wypadku - warunków przyznawania dodatków, milczeniem pomija zaś kwestię dopuszczalności doprecyzowania utraty tego praw. A zatem skoro ustawodawca wprowadził uprawnienie do określenia warunków przyznawania - w tym wypadku - dodatku funkcyjnego, to wręcz koniecznym wydaje się uszczegółowienie sytuacji, w której następuje utrata tego dodatku.

Dalej podano, że zapis, o którym nie wspomina Wojewoda Wielkopolski w skardze, a mianowicie postanowienie § 5 ust. 14 Regulaminu stanowi, że w razie zbiegu tytułów do dwóch lub więcej dodatków funkcyjnych nauczycielowi przysługują wszystkie dodatki. Powyższe oznacza, że tytułem uprawniającym nauczyciela do dodatku jest m.in. powierzenie funkcji wychowawcy klasy. A zatem jeśli następuje zbieg tytułów nauczycielowi przysługują wszystkie dodatki. Powyższe tyczy również sytuacji, w których następuje zbieg różnych tytułów uprawniających do dodatku funkcyjnego. Zapis § 5 ust. 13 należy zatem interpretować w ten sposób, że dodatek za wychowawstwo przysługuje za tylko jedna klasę niezależnie od klas, w których nauczyciele prowadzą zajęcia (nie dotyczy to zbiegu tytułu).

Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia § 8 pkt 7 oraz 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy poprzez przyznanie prawa do dodatku za pracę w trudnych warunkach nauczycielom do tego nieuprawnionym organ podał, że nie jest on zasadny. Wskazać bowiem należy, że § 6 ust. 1 Regulaminu wprost odsyła do regulacji ww. rozporządzenia stanowiąc, że nauczycielowi przysługuje dodatek za pracę wykonywaną w trudnych warunkach lub za pracę wykonywaną w warunkach uciążliwych, określonych w § 8 i § 9 rozporządzenia MENiS. Co więcej, w § 6 ust. 2 pkt 2 Regulaminu wbrew temu co podaje Wojewoda, nie ma zapisu, że dodatek za pracę w trudnych warunkach dotyczy również nauczycieli prowadzących zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawną intelektualnie, a tym samym Rada rozszerzyła zastosowanie tego przepisu, który obejmuje jedynie zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi umysłowo w stopniu głębokim. Podobnie należy stwierdzić w wypadku § 6 ust. 2 pkt 3 Regulaminu. Nie doszło do nieuprawnionej modyfikacji postanowienia § 8 ust. 10 ww. rozporządzenia.

Na rozprawie przed WSA w Poznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. stawiła się pełnomocnik skarżącego Wojewody wnosząc i wywodząc, jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się w przeważającej części zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę nr LXXXIII/715/23 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 14 grudnia 2023 r. w sprawie przyjęcia regulaminu wynagradzania nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Pobiedziska, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 grudnia 2023 r., poz. 12528. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej podjęta została na postawie art. 30 ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2024 r., poz. 986, zwana dalej: "KN"). Regulaminy wydane na podstawie tego unormowania stanowią akt prawa miejscowego, co nie jest już sporne w orzecznictwie. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Rada Miejska Gminy Pobiedziska uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.") w zw. z art. 30 ust. 6 i 6a Karty Nauczyciela.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z 31 października 2024 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, tym bardziej modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Uchwała będąca przedmiotem niniejszej sprawy należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

Upoważnienie to odnajdziemy w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Jednocześnie, stosownie do treści art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z:

1) wynagrodzenia zasadniczego;

2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, oraz za warunki pracy,

3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw;

4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, świadczenia, o którym mowa w art. 53a, i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5.

Nadto przywołać należy treść art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela, który stanowi, że organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkól, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku.

Wskazać należy, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę w odniesieniu do art. 30 ust. 6 i 10a Karty Nauczyciela wykonują rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa (art. 91d Karty Nauczyciela).

Odnosząc się w tym miejscu do skargi, która zarzuca naruszenie prawa postanowieniami § 1 ust. 3 oraz § 4 ust. 6 załącznika Nr 1 do Uchwały stanowiącego Regulamin określający tryb i kryteria przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród nauczycielom za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze i opiekuńcze zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Pobiedziska (zwany dalej: "Regulamin nagród"), to ocenić ją należy w tej części za zasadną. W § 1 ust. 3 Regulaminu nagród wskazano, bowiem że tryb i kryteria przyznawania nagród dyrektora szkoły dla nauczycieli określają regulaminy wewnątrzszkolne.Natomiast w § 4 ust. 6 Regulaminu nagród Rada wskazała, że kryteria przyznawania nagród dyrektorów szkół zostaną określone w regulaminach przyznawania nagród opracowanych przez szkołę w nieprzekraczalnym terminie dwóch tygodni od dnia wejścia w życie niniejszego regulaminu.

Sąd podkreśla, że ustawodawca powierzył status organów prowadzących szkoły wskazanym już wyżej jednostkom samorządu terytorialnego, czyniąc je odpowiedzialnymi za uzyskiwanie środków na prowadzenie szkół (ponad część oświatową subwencji ogólnej) w postaci dochodów (art. 30 ust. 8 Karty Nauczyciela). Wolą ustawodawcy było także, aby te organy, na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, miały pełny wpływ na różnicowanie wynagrodzeń nauczycieli, w zależności od celów, które organy samorządu terytorialnego pragną realizować oraz środków jakie z dochodów własnych pozyskały (art. 30 ust. 10b Karty Nauczyciela).

Skoro wynagrodzenie nauczyciela składa się nie tylko z wynagrodzenia zasadniczego, lecz także z wymienionych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela składników (dodatków, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, nagród i innych świadczeń), to tym bardziej organ prowadzący szkoły ma upoważnienie ustawowe do takiego kształtowania tych składników i ich wysokości (jak i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy), by wynagrodzenia nauczycieli były odpowiednio wyższe, niż przy zastosowaniu minimalnych stawek i dodatków. W doktrynie wskazuje się, że w pojęciu "nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy" mieszczą się również: dodatkowe wynagrodzenie za pracę w porze nocnej; nagrody jubileuszowe; dodatkowe wynagrodzenie roczne; zasiłek na zagospodarowanie; dodatki specjalistyczne; odprawy z tytułu rozwiązania stosunku pracy oraz odprawy z tytułu przejścia na emeryturę i rentę; nagrody ze specjalnego funduszu nagród (A. Klawenek- op. cit. s. 119 uw. 2).

Działając na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego Rada Miejskiej Gminy Pobiedziska obowiązana była do realizacji w pełni upoważnienia wynikającego z art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela. Prawidłowe wykonanie upoważnienia z art. 49 ust. 2 w zw. art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela wymaga określenia przez organ prowadzący (radę gminy) kryteriów przyznawania nagród nauczycielom z uwzględnieniem zarówno ich osiągnięć w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, a także realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły. Z delegacji ustawowej wynika zatem, że to Rada jest obowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę.

W Regulaminie nagród wskazano, że nagrody ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli w szkołach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Pobiedziska, dzielą się na nagrody Burmistrza oraz nagrody Dyrektora szkoły. W Regulaminie nagród wskazano w § 4-6 wskazano na kryteria i tryb przyznawania nagród, jednakże w istocie tylko w zakresie nagrody Burmistrza. W Regulaminie nagród nie określono kryteriów i trybu przyznania nagrody Dyrektora nauczycielom.

W niniejszej sprawie w § 1 ust. 3 oraz § 4 ust. 6 Regulaminu nagród doszło bowiem do nieuprawnionego scedowania kompetencji do określenia w drodze regulaminu wysokości i warunków wypłacania nagród Dyrektora szkoły dla nauczycieli na organy wydające regulaminy wewnątrzszkolne. Rada jako organ prowadzący szkoły, posiadając wyraźną delegację ustawową nie może delegować swoich uprawnień na inny organ, jak to uczyniła Rada w zaskarżonej Uchwale – "kryteria przyznawania nagród dyrektorów szkół zostaną określone w regulaminach przyznania nagród opracowanych przez szkołę".

Upoważnienie ustawowe, zwane również delegacją ustawową, można określić jako przekazanie przez ustawodawcę kompetencji do uregulowania pewnej kwestii organowi szeroko pojętej władzy wykonawczej. Rozporządzenia i akty prawa miejscowego są zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. źródłami prawa, ale analiza przepisów określających organy upoważnione do ich wydania pokazuje, że należą one do organów administracji publicznej. Przepisy zawierające delegacje ustawowe można zatem określić jako przepisy upoważniające. Przenoszą one kompetencję do wydania aktu prawa zawierającego normy powszechnie obowiązujące na organy do tego upoważnione, są wobec tego formą, w której Sejm i Senat jako organy władzy ustawodawczej delegują pewną część funkcji prawodawczej na inne organy, rezygnując tym samym z możliwości uregulowania przedmiotowej kwestii.

Wynika to z faktu, że organy administracji lepiej znają specyfikę szczegółowego wykonania treści przepisów uchwalonych przez władzę ustawodawczą. Posiadając bowiem wiedzę pochodzącą z bieżącego zajmowania się pewną określoną tematycznie grupą spraw, zapewniają efektywniejszy sposób wykonania. Delegacja ustawowa jest swego rodzaju wyłomem w zakresie zasady trójpodziału władzy. Zależne jest to jednak od woli władzy ustawodawczej oraz charakteru regulacji, która ma być przekazana. Z tego też względu taki wyjątek należy odczytywać ściśle i niedopuszczalne jest dokonywanie przez organ uchwałodawczy rozszerzającej interpretacji treści delegacji ustawowej.

Powszechnie uznaje się w doktrynie, że upoważnienie ustawowe musi, dla swej prawidłowości, charakteryzować się szczegółowością podmiotową, przedmiotową i treściową. Szczegółowość podmiotowa polega na tym, że organy władzy ustawodawczej muszą precyzyjnie wskazać organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, szczegółowość przedmiotowa polega na określeniu kwestii, jaka ma zostać uregulowana w akcie wykonawczym, a szczegółowość treściowa upoważnienia powinna zawierać wytyczne, w jakim kierunku treść aktu wykonawczego powinna zmierzać, aby służyła precyzyjnemu wykonaniu przepisów rangi ustawowej.

Przekazanie do uregulowania danego zagadnienia innemu organowi przez Sejm i Senat nie może zostać przeniesione dalej na inny organ. Oznacza to, że organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego nie może tej kompetencji przekazać innemu organowi. Istnieje tym samym zakaz subdelegacji, co powoduje, że tylko i wyłącznie organ upoważniony jest uprawniony do wydania aktu wykonawczego w przepisany prawem sposób. W związku z powyższym organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi, naruszałoby to bowiem konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji.

Zawarta w kwestionowanych postanowieniach § 1 ust. 3 i § 4 ust. 6 Regulaminu nagród regulacja przekracza dopuszczalny zakres wynikający z upoważnienia ustawowego, w sposób nieuprawniony przenosi bowiem kompetencję przyznaną ustawowo radzie gminy, jako organowi prowadzącemu szkołę na rzecz innego organu. Przepisy art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 KN wskazują jednoznacznie, że to organ prowadzący szkołę określa dla nauczycieli wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia oraz ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli.

Wadliwość Załącznika nr 1 do Uchwały, wobec nieuregulowania całości delegacji ustawowej w zakresie wysokości i warunków wypłacania nauczycielom składników wynagrodzenia oraz kryteriów i trybu przyznawania nagród na nauczycieli za ich osiągnięcia w pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom trakcie zajęć organizowanych przez szkołę musiało skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności tylko w części Załącznika Nr 1 stanowiącego Regulamin nagród spowodowałoby pozostawienie Uchwały niewyczerpującej całego zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 30 ust. 6, a także art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela.

Udzielić bowiem należy odpowiedzi na pytanie czy pominięcie w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r., IV SA/Gl 783/12; z 22.09.2016 r., I SA/Ol 540/16 – CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 125-126). Zdaniem Sądu zależy to od oceny merytorycznej treści, znaczenia określonego pominięcia prawotwórczego w porównaniu z wartością merytoryczną całego kontrolowanego aktu prawa miejscowego (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 220).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na względzie fakt, że wyeliminowanie tylko uregulowania niezgodnego z art. 30 ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela, tj. § 1 ust. 3 oraz 4 ust. 6 Załącznika Nr 1 do Uchwały w istocie może prowadzić do pozbawienia nauczycieli prawa do określonych świadczeń (nagród, innych świadczeń ze stosunku pracy), które zostały przewidziane w przepisach Karty Nauczyciela lub przepisach odrębnych – to należy uznać, że stanowi to przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości (tak też NSA z 04 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2626/22; WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 887/19, CBOSA). Regulamin nagród w istocie nie określa warunków i wysokości wypłacania oraz trybu i kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli. O konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości przesądziły, w ocenie Sądu, przede wszystkim uchybienia polegające na niewyczerpaniu całego zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 30 ust. 6 KN.

Organ winny będzie, w prawidłowy sposób uregulować raz jeszcze całą materię przewidzianą w art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela kompleksowo, w drodze uchwały.

Wobec powyższego niezasadna musiała okazać się argumentacja organu, który podkreślał, że przepisy KN nie wykluczają sytuacji, by to dyrektorzy poszczególnych placówek oświatowych mogli uszczegółowić i uzupełnić kryteria ustalone regulaminami wewnątrzszkolnymi, pod warunkiem, że te wewnętrzne regulacje nie mogą być sprzeczne z uchwałą organu prowadzącego. Przy czym, ta argumentacja uchyla się spod kontroli, skoro wewnętrzne regulacje nie podlegały ocenie w zakresie braku sprzeczności z postanowieniami zaskarżonej Uchwały.

Przechodząc do dalszej analizy zarzutów skargi wskazać należy, że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (obecnie: t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm., dalej: rozporządzenie) od początku obowiązywania tego przepisu (5 maja 2002 r.) w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Do dnia 1 marca 2016 r. w § 136 rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś od 1 marca 2016 r. treść § 137 zawiera czytelnie sformułowany przepis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Takie postanowienia uchwały, jako istotnie naruszające prawo, są nieważne. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10, CBOSA). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany.

Rację ma zatem Wojewoda wskazując na wadliwość postanowienia § 4 ust. 9 Załącznika Nr 2 do Uchwały Nr LXXXIII/715/23 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 14 grudnia 2023 r. stanowiącego Regulamin przyznawania dodatku motywacyjnego, dodatku funkcyjnego, dodatku za warunki pracy, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, dla nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych dla których organem prowadzącym jest Gmina Pobiedziska, (zwanego dalej "Regulaminem dodatków"), gdzie ustalono zasady odnoszące się do sposobu oraz terminu wypłaty dodatku motywacyjnego i dalej funkcyjnego.

Zgodnie z treścią postanowienia § 4 ust. 9 Regulaminu dodatków, dodatek motywacyjny wypłaca się z góry, w terminie wypłaty wynagrodzenia. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 KN przewiduje, że organ prowadzący szkołę w regulaminie określa wysokość stawek dodatków oraz szczególne warunki przyznawania tych dodatków. Tymczasem w przepisie art. 39 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela ustawodawca rozstrzygnął, w jakim terminie są wypłacane składniki wynagrodzenia nauczyciela. Zgodnie z treścią tego przepisu wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym (art. 39 ust. 3). Składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3 (art. 39 ust. 4).

Przepisy rangi ustawowej w sposób jednoznaczny regulują, więc kwestię terminu wypłaty składników wynagrodzenia, do których należy też dodatek motywacyjny, w związku z czym nie można tego zagadnienia ponownie regulować w Regulaminie dodatków, zwłaszcza poprzez modyfikację regulacji ustawowej w tym zakresie, co należało ocenić jako istotne naruszenie prawa. Dodatkowo wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 91 c ust. 1 Karty Nauczyciela odsyła w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, do przepisów Kodeksu pracy, którego art. 80 przewiduje, że wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną, zaś za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wtedy, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Niewątpliwie tylko pracodawca w odniesieniu do konkretnego pracownika jest władny ustalić, które składniki jego wynagrodzenia mogą być przyznane na podstawie wykonanych już prac. Wobec tego wprowadzenie w drodze regulaminu zasady, według której składnik wynagrodzenia wypłacany jest "z góry" nie ma umocowania w ustawie, na co słusznie wskazał Wojewoda. Nadto należy zauważyć, iż w określonych przypadkach taka regulacja regulaminowa może godzić w ustawowe prawa pracownika. Przede wszystkim taka redakcja postanowienia w istocie może kreować sytuację prawną podmiotów nim objętych w sposób mniej korzystny, niż określone jest to w przepisie rangi ustawowej. Skoro zatem terminy wypłaty dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, zostały już określone w akcie rangi ustawy (art. 39 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela), to zbyteczne jest ich powtarzanie w Uchwale, ponieważ w ten sposób niczego się nie normuje.

Niezasadna okazała się zatem argumentacja organu, że na zasadzie wyjątku dopuszczalne jest powtórzenie przepisu ustawy. O ile można zgodzić się z tym stanowiskiem, gdy powtórzenie jest wierne brzmieniu regulacji ustawowej, to w zaskarżonej Uchwale w tym zakresie doszło do niedopuszczalnej modyfikacji przepisu rangi ustawowej, co musiało skutkować uznaniem istotnego naruszenia prawa w tym zakresie.

Z podobnych względów, za istotnie naruszające prawo należało uznać postanowienie § 5 ust. 12 Regulaminu dodatków, zgodnie z którym prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, wychowawstwa lub funkcji, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 KN, zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem danego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał dany stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Skoro zatem kwestia zmiany wysokości wynagrodzenia została już uregulowana przez samego ustawodawcę to Rada dokonując samodzielnej regulacji w tym zakresie przekroczyła przyznaną jej kompetencję uchwałodawczą.

Na mocy § 5 ust. 7 Regulaminu dodatków Rada określiła przypadki utraty prawa do dodatku funkcyjnego, wskazując, iż nauczyciele, którym przyznano dodatek funkcyjny tracą prawo do dodatku: 1) wraz z upływem kadencji, 2) w razie wcześniejszego odwołania, 3) z upływem okresu powierzenia funkcji na czas określony.

Zdaniem Sądu, treść art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, stanowiąca upoważnienie do ustalenia stosownych regulaminów przez radę gminy, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jasno wskazuje, że rada gminy (będąca organem prowadzącym szkołę) określa wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. W normatywnym pojęciu "warunki przyznawania dodatków" w żaden sposób nie mieści się jednak uprawnienie do określania przez radę gminy także jakichkolwiek warunków utraty tych dodatków, bądź też nie przyznawania tych dodatków. Skoro uchwała rady gminy wydawana na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi konstytucyjnie określone źródło obowiązującego prawa jako akt prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP), to zakres normatywnej treści tego aktu nie może w jakikolwiek sposób wykraczać poza ustawowo określony zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania przez radę gminy nawet w przypadku, gdy jakiekolwiek treści uchwały rady gminy nie pozostają w sprzeczności z normami ustawowymi (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. III SA/Gl 875/22, CBOSA). W związku z tym zasadna okazała się również argumentacja Wojewody w tym zakresie.

Stosownie do art. 34a ust. 1 i 2 Karty Nauczyciela nauczycielowi, któremu powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, przysługuje dodatek funkcyjny z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy. Minimalna wysokość dodatku, o którym mowa w ust. 1, wynosi 300 zł.

Prawo do dodatku funkcyjnego powstaje w związku z powierzeniem funkcji wychowawcy klasy – zgodnie z treścią § 5 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416). Określenie "wychowawca klasy" dotyczy nauczyciela, któremu powierzono sprawowanie opieki nad oddziałem – uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r. (I PZP 3/08, OSNP 2009/1-2/1). Ponieważ w systemie prawa oświatowego poza rozporządzeniem płacowym nie występuje pojęcie "klasy", należy uznać, że terminy "klasa", "oddział", "grupa", ustawodawca traktuje jako synonimy – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r. (I OSK 1366/07). Uprawnienie do dodatku funkcyjnego wynika z faktu pełnienia każdej z funkcji. Przepisy nie zawierają regulacji ograniczających prawo do dodatku funkcyjnego w przypadku zbiegu uprawnień z kilku tytułów. Powierzenie wychowawstwa każdego z oddziałów będzie skutkowało nabyciem prawa do dwóch dodatków funkcyjnych.

Z powołanych regulacji wynika, że minimalna kwota dodatku (300 zł) przysługuje za wychowawstwo w jednej klasie. Nauczyciel pełniący funkcję wychowawcy dwóch klas ma niewątpliwie z tego tytułu więcej obowiązków służbowych niż wychowawca jednej klasy. W związku z powyższym należy stwierdzić, że nauczycielowi przysługują z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy w dwóch lub więcej klasach oraz w klasach łączonych, dwa lub więcej dodatki funkcyjne za wychowawstwo. W zależności w ilu klasach nauczyciel będzie pełnił funkcję wychowawcy klasy, tyle będzie mu przysługiwało dodatków z tego tytułu.

Tymczasem w zaskarżonej Uchwale Rada postanowiła, że w klasach łączonych przysługuje tylko jeden dodatek za wychowawstwo (§ 5 ust. 11 Regulaminu dodatków) oraz że dodatek ten przysługuje tylko za jedną klasę, niezależnie od liczby klas, w których nauczyciele prowadzą zajęcia (§ 5 ust. 13). Postanowienia Regulaminu wskazują, wbrew powyższej regulacji Rozporządzenia, że nauczycielowi przysługuje co najwyżej jeden dodatek funkcyjny, co uznać należy za istotne naruszenie prawa. Co więcej, zauważyć należy, że zaskarżona regulacja § 5 ust. 13 Regulaminu dodatków jest sprzeczna z dalszą regulacją - zawartą w § 5 ust. 14 Regulaminu dodatków, zgodnie z którą w razie zbiegu tytułów do dwóch lub więcej dodatków funkcyjnych nauczycielowi przysługują wszystkie dodatki. Zdaniem Sądu, postanowienie § 5 ust. 11 i ust. 13 Regulaminu dodatków w zestawieniu z treścią postanowienia § 5 ust. 14 Regulaminu dodatków wzmacnia potrzebę ich wyeliminowania, na którą wskazywał Skarżący.

Z treści art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela wynika, że nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Dodatek za warunki pracy w istocie obejmuje dwa rodzaje dodatków: (1) dodatek za pracę w trudnych warunkach oraz (2) dodatek za pracę w uciążliwych warunkach. Potwierdzają to unormowania przywołanego wcześniej Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy, w którym odrębnie zdefiniowano zakresowo (tj. przez wyliczenie) rodzaje prac w trudnych warunkach (§ 8) oraz prac wykonywanych w warunkach uciążliwych (§ 9).

Zgodnie z § 8 pkt 10 powyższego Rozporządzenia za pracę w warunkach trudnych uznaje się prowadzenie zajęć dydaktycznych w klasach łączonych w szkołach podstawowych.

Tymczasem w § 6 pkt 3 Regulaminu dodatków Rada ustaliła następujące wielkości dodatków za pracę w trudnych warunkach procentowo w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego - dla nauczycieli prowadzących zajęcia dydaktyczne w klasach specjalnych łączonych w szkołach - w wysokości 25% stawki godzinowej za każdą przepracowaną w tych klasach godzinę nauczania.

W istocie więc Rada ustaliła, że nauczycielowi przysługuje dodatek za zajęcia w "klasach specjalnych łączonych w szkołach", gdy Rozporządzenie odnosiło się do "klas łączonych w szkołach podstawowych". Stanowi to nieuprawnioną modyfikację przepisów Rozporządzenia, co skutkuje koniecznością wyeliminowania tego postanowienia Regulaminu, jak to Sąd argumentował powyżej.

Nie miał natomiast racji Wojewoda wskazując na wadliwość postanowienia § 7 ust. 2 Regulaminu dodatków, w którym uregulowano kwestię dodatków za pracę - dla nauczycieli prowadzących zajęcia rewalidacyjno–wychowawcze z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawną intelektualnie, upośledzonymi umysłowo w stopniu głębokim - w wysokości 30% wynagrodzenia zasadniczego.

Postanowienie § 7 ust. 2 Regulaminu dodatków Sąd ocenił jako prawidłowe i w pełni oddaje odpowiadającą mu regulację § 8 pkt 7 Rozporządzenia, który stanowi, że za pracę w trudnych warunkach uznaje się prowadzenie przez nauczycieli zajęć rewalidacyjno-wychowawczych z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi umysłowo w stopniu głębokim. W tym wypadku nie doszło do nieuprawnionej modyfikacji przepisu.

W tym stanie rzeczy, wobec przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł.