Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 308/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1, ust. 6, ust. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt SKO Gd/6512/22 w przedmiocie wstrzymania przekazywania dotacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r. o sygn. akt SKO Gd/6512/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako "organ drugiej instancji" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), art. 36 ust. 1, ust. 2, ust. 7 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2082 z późn. zm., dalej jako "u.f.z.o."), po rozpoznaniu odwołania P.1. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwaną dalej "Skarżącą", Spółką", "P.1. Sp. z o.o."), będącego organem prowadzącym P.2. w B. (zwaną dalej "P.2.") od decyzji Starosty K. z dnia 28 października 2022 r. nr EK.4331.8.8.2021 w sprawie wstrzymania przekazywania dotacji dla P.2. do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej placówce czynności kontrolnych tj. udostępnienia brakującej dokumentacji finansowej i organizacyjnej w celu jej oceny pod względem prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oraz nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

2.1. W dniu 4 stycznia 2022 r., Starosta K. zawiadomił M.T. – Prezesa Zarządu P.1. Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentującą organ prowadzący P.2. i będącą jednocześnie dyrektorem P.2. w B. o kontroli w tej jednostce w sprawie weryfikacji prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przekazanej w latach 2019-2021 na realizację wczesnego wspomagania rozwoju dziecka.

Zawiadomienie sporządzono zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] 2021 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i placówkom, dla których Powiat K. jest organem rejestrującym oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, a także terminu przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji.

Zawiadomienie określało katalog dokumentacji wymaganej od kontrolowanego do przedłożenia kontrolującym.

W dniu 20 stycznia 2022 r. prowadzącym kontrolę przedstawiono jedynie statut P.2. i jeden segregator z dokumentacją wczesnego wspomagania rozwoju dziecka (dalej WWR) za okres od IX do XII 2021 r. Co do pozostałej dokumentacji realizacji WWR za okres podlegający kontroli, Prezes Zarządu oświadczyła pisemnie, że przedstawi ją nie później niż za 14 dni, natomiast dokumentację rozliczeniową przedstawi do dnia 31 marca 2022 r.

W odpowiedzi na ww. oświadczenie, Starosta K. pismem z dnia 21 stycznia 2022 r. wyznaczył termin do dnia 3 lutego br. na przedstawienie pełnej dokumentacji podlegającej kontroli.

W dniu 3 lutego 2022 r. prowadzącym kontrolę cząstkową przedstawiono dokumentację realizacji WWR bez wniosków o przyjęcie lub rezygnację z zajęć, arkuszy obserwacji i dokumentacji potwierdzającej uczestnictwo dzieci w poszczególnych zajęciach. Na podstawie przedłożonych dokumentów, organ nie mógł określić kto i w jakim terminie prowadził zajęcia i czy posiadał do tego kwalifikacje. Prezes Zarządu M.T. ponownie złożyła pisemne oświadczenie, że do 31 marca 2022 r. przedłoży dokumentację finansową, a do 28 lutego 2022 r. dokumentację w zakresie realizacji zajęć WWR.

W dniu 10 lutego 2022 r., Starosta K., pod rygorem wstrzymania przekazywania dotacji wyznaczył ostateczne terminy na przedstawienie dokumentacji tj.: do 28 lutego - dokumentacji realizacji wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, do 31 marca - pełnej dokumentacji rozliczeniowej.

Złożona w dniu 28 lutego 2022 r. dokumentacja realizacji wczesnego wspomagania rozwoju dziecka nie zawierała wniosków o przyjęcie lub rezygnację

z zajęć. Ponadto, dołączone arkusze obserwacji dziecka nie były dokumentem potwierdzającym obecność dzieci na zajęciach (brakowało w nich tej informacji). Z kolei, złożony w dniu 31 marca 2022 r. przez organ prowadzący P.2. jeden segregator z dokumentacją rozliczeniową za lata 2019, 2020, 2021 nie zawierał spisu treści. Dokumentacja zawierała: zapisy na koncie za lata 2019 – 2021, deklaracje ZUS P DRA, raporty o zaliczkach miesięcznych i raporty o zryczałtowanym podatku dochodowym. Dołączono listy płac P.1. Sp. z o.o. za okres od stycznia do grudnia 2021r. za kształcenie specjalne i listę płac Przedszkola za miesiąc grudzień 2021 r., nie dołączono natomiast żadnej listy płac P.2. Przedstawiono wydruki rachunków dwóch osób za wykonanie umów zleceń dla P.1. Sp. z o.o., lecz nie wskazywały one rodzaju wykonywanej pracy, usługi czy dzieła. Nie dołączono umów, które wskazałyby charakter pracy i jej wykonanie na rzecz P.2. Kwoty wykonanych przelewów nie były zgodne z rachunkami i zapisem na koncie 503.

Dołączono kserokopie umów wynajmu pracowników za okres od 22 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r., od 01 kwietnia 2021r. do 30 czerwca 2021 r., od 01 lipca 2021 r. do 30 września 2021 r. oraz od 01 października 2021 r. do 30 czerwca 2022 r. pomiędzy [...] R. spółką z o.o., a P.1. Sp. z o.o. w zakresie wynajmu pracowników. W żadnej z umów nie wskazano, że usługa świadczona jest na rzecz P.2. Nie określono, jaki jest charakter wykonywanych prac, kto je wykonuje i w jakiej ilości. Nie dołączono też dowodów księgowych wykazanych w rozliczeniu rocznym, które dotyczyły ww. umów. Dołączono zaś kserokopię zestawienia obciążeń za okres od 01 stycznia 2021r. do 31 stycznia 2022 r. gdzie wykazano nr faktur i kwoty przelewów do [...] R. sp. z o.o., gdzie (jak wskazano), żadne pozycje nie są spójne z zapisami na koncie 503. W rozliczeniu rocznym dotacji wskazano zakup pomocy i sprzętu za łączną kwotę [...] zł, żadnego nie udokumentowano.

W odniesieniu do roku 2020 przedstawiono zestawienie "zapisy na koncie 503"

i listy płac P.1. Sp. z o.o. za okres od stycznia do grudnia 2020 r. opisane są jako dotacja z G. Ż. WWR. Nie przedstawiono umowy o pracę z osobą, która widnieje na listach do wypłaty, która poświadczyłaby świadczenie pracy na rzecz P.2., natomiast przedstawiono zestawienie wykonanych przelewów wynagrodzenia tego pracownika, które nie są zgodne z dołączonymi listami płac. Dołączono również nie opisane wydruki rachunków wystawione przez M. K. za miesiące od stycznia do grudnia 2020 r. (rachunki za styczeń, luty wystawione na podstawie umowy o dzieło, od marca do sierpnia na postawie umowy zlecenia [...] z dnia [...] 2019 r, a od września do grudnia na podstawie umowy o dzieło [...] z dnia [...] 2020 r.) Nie dołączono wymienionych umów. Dołączono wydruki rachunków V. S. za poszczególnie miesiące od marca do listopada i okres od stycznia do grudnia 2020. Zgodnie z zestawieniem bankowym, przelewy wykonano również w styczniu i lutym. Nie przedstawiono dowodów zakupu wykazanych w rozliczeniu.

Natomiast w odniesieniu do roku 2019 dołączono wydruki list płac P.1. Sp. z o.o. za okres od marca do grudnia 2019 r. opisane jako dotacja otrzymana z G. Ż. WWR. Nie przedstawiono umowy o pracę z osobą, która widnieje na listach do wypłaty, która poświadczyłaby świadczenie pracy na rzecz P.2. Przy wydrukach rachunków za wykonanie umowy o dzieło z dnia [...] 2018r. przez K. K. za maj, czerwiec, listopad i wrzesień 2019 r. oraz wydruków rachunków za prace wykonane zgodnie z umową zlecenia z ww. daty za lipiec, sierpień i październik 2019 r., nie przedstawiono umów potwierdzających wykonanie zadań na rzecz P.2.

Wobec tych braków dokumentów i niezgodności potwierdzających wykorzystanie dotacji na zadania P.2., Starosta K. w dniu 16 maja 2022 r. ponownie wezwał do uzupełnienia dokumentacji w terminie 7 dni z pouczeniem, że niezastosowanie się do wezwania skutkować będzie wszczęciem procedury wstrzymania przekazywania dotacji. W wezwaniu powtórnie wskazano, jakich dokumentów brakuje, wskazano również niezgodności wykonanych przelewów z kwotami rozliczeń.

W dniu 24 maja 2022, w Starostwie Powiatowym stawił się M.R. pełnomocnik P.1. Sp. z o.o, który wyjaśnił, że konto bankowe, na które przekazywana jest dotacja, jest kontem spółki. P.2. nie ma odrębnego rachunku bankowego, dlatego przelewy bankowe za lata 2019-2021 wykonane na konta pracowników nie są spójne z przedstawioną dokumentacją. Pracownicy wykonują dla spółki różne zdania, ale otrzymują jeden przelew, w którym uwzględnia się wszystkie zobowiązania pracodawcy. Przyjmujący wyjaśnienia zwrócili się do pełnomocnika o przedstawienie innych dokumentów: umów o pracę, umów zleceń, innych umów cywilnoprawnych pozwalających potwierdzić zatrudnienie pracowników przy realizacji poszczególnych zadań na rzecz P.2.

W dniu 27 maja 2022 r. pełnomocnik złożył dokumenty finansowe – jedynie za rok 2021 w postaci: kserokopii faktur, paragonów, wydruków z list płac, potwierdzenia wykonania przelewu z konta spółki. Na dokumentach dokonano zapisów, w jakiej części dotyczą WWR. Nie posiadają one opisów o finansowaniu z dotacji budżetu Powiatu K. Żaden dokument nie był wystawiony na P.2., nie była ona też wskazana jako odbiorca. Listy płac rozliczane w ramach dotacji z powiatu zatytułowane są "dotacja z G. Ż. WWR" lub lista płac przedszkole. Nie przedstawiono umów o pracę, umów o dzieło, czy umów zleceń a: jedynie dołączono trzy oświadczenia z 26 maja 2022 r. Prezes P.1. Sp. z o.o., wyjaśniające ogólnie charakter zatrudnienia pracowników. Brakującej dokumentacji finansowej za lata 2020 i 2019 (mimo ustnego zapewnienia pełnomocnika o ich przekazaniu) nie dostarczono w żadnej postaci.

Wskutek powyższego, w dniu 27 czerwca 2022 r. Starosta K. wszczął postępowanie w sprawie wstrzymania przekazywania dotacji P.2., zawiadamiając stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym

i wypowiedzenia się co do jego treści. Poinformował również, że decyzja zostanie wydana w oparciu o materiał zgromadzony podczas postępowania kontrolnego.

2.2. W dniu 28 października 2022 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję,

w której wstrzymał przekazywanie dotacji dla P.2. w B. do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej placówce czynności kontrolnych tj. udostępnienia brakującej dokumentacji finansowej i organizacyjnej, w celu jej oceny pod względem prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

Organ powołując się na przepisy art. 36 ust. 1, ust. 2, 3, ust. 6 oraz ust. 7 u.f.z.o. oraz na zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazał, iż do dnia wydania decyzji, mimo wielokrotnych wezwań organ prowadzący P.2. nie przedłożył:

1) wniosków o przyjęcie lub rezygnację z zajęć, a Statut P.2. stanowi, ze zajęcia odbywają się na wniosek Wnioskodawcy, który to Wnioskodawca może

w terminie do 10 – dnia miesiąca wypowiedzieć realizacje opinii o potrzebie WWR;

2) wszystkich dokumentów finansowych, ujętych i wskazanych w rozliczeniach dotacji za rok 2019 i 2020 wraz z potwierdzeniami zapłaty. Odnośnie złożonych już dokumentów nie dołączono wyjaśnień, czy przedstawione listy płac oznaczone jako "dotacja z G. Ż. WWR" i w taki sam sposób ujęte w zapisie księgowym konta 503, są rzeczywiście wydatkami sfinansowanymi z dotacji Powiatu K.;

3) nie przedstawiono żadnej umowy o pracę, umowy zlecenia czy umowy o dzieło

i zakresu obowiązków.

3. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały Rady Powiatu K. z dnia [...] 2018 roku nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i placówkom, dla których Powiat K. jest organem rejestrującym oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (...), (Dz. Urz. Woj. Pom z 2018 roku poz. [...]), organ prowadzący sporządza rozliczenie wykorzystania dotacji otrzymanej na prowadzenie szkoły, placówki i składa je w siedzibie Starostwa Powiatowego w K, w terminie do dnia 15 stycznia roku następującego po roku udzielenia dotacji, zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 2. Zakres danych zawartych w rozliczeniu wykorzystania dotacji obejmuje informacje umożliwiające ustalenie, czy wydatki poniesione z dotacji są zgodne z katalogiem wydatków określonych w art. 35 ustawy.( § 6 ust. 3 w uchwały)

Rozliczenie wykorzystania dotacji, o którym mowa w ust. 1 zawiera pełne zestawienie wydatków poniesionych z dotacji w roku budżetowym, którego dotyczy rozliczenie, z podziałem na:

wydatki przeznaczone na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń, z podziałem na:

wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń nauczycieli;

wynagrodzenia i pochodne od pracowników administracji i obsługi;

wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń dyrektora(ów);

wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe;

zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy;

wydatki poniesione na organizację kształcenia specjalnego i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, o których mowa w art. 35 ust. 4 ustawy;

wydatki bieżące inne niż określone w punktach 1-4. ( § 6 ust. 4 w/w uchwały).

Zestawienie wydatków, o którym mowa w ust. 4, zawiera wykaz dowodów księgowych wszystkich wydatków składających się na sumę rozliczenia dotacji ogółem,

z przyporządkowaniem ich do poszczególnych kategorii wydatków wymienionych

w ust. 4. z podaniem kwoty wydatku, w tym kwoty wydatku poniesionego z dotacji, daty zapłaty oraz nazwy i numeru dowodu księgowego. ( § 6 ust. 5 w/w uchwały)

Z kolei, zgodnie z § 9 ust. 6 tej uchwały, kontroler może żądać wydania kopii dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem oraz udzielenia wyjaśnień na piśmie.

Organ odwoławczy powołując się na art. 36 ust. 1 – 8 u.f.z.o., zwrócił uwagę na ust. 6 i 7 tego artykułu przy wyjaśnieniu których wskazał, iż przepisy te mają na celu swoiste dyscyplinowanie szkół (i odpowiednio również placówek) niepublicznych

i podmiotów prowadzących tak, aby nie utrudniały one ani nie udaremniały czynności kontrolnych, wymagających wstępu do szkoły (placówki) i wglądu do przechowywanej tam dokumentacji. Jeżeli organ kontrolny stwierdzi naruszenie art. 36 ust. 2 powyższej ustawy, organ dotujący najpierw wzywa do zaprzestania działań utrudniających lub uniemożliwiających czynności kontrolne w określonym terminie. Konsekwencją bezskutecznego upływu terminu jest wstrzymanie przekazywania dotacji.

Następnie, organ drugiej instancji przedstawił, iż zgodnie z wpisem do Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych (nr ...), P.2. mieści się na ulicy [...] w B.[...]. Organem prowadzącym tę placówkę jest Skarżąca – P.1. Sp. z o.o. z siedzibą w P.

Zgodnie z danymi z KRS (...), przedmiotem działalności Skarżącej Spółki jest min. wychowanie przedszkolne, pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych, nauka języków obcych, pozostałe pozaszkolne formy edukacji, opieka dzienna nad dziećmi, sprzedaż hurtowa i detaliczna samochodów osobowych i furgonetek, działalność wesołych miasteczek parków rozrywki, pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna, hotele i podobne obiekty zakwaterowania, obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania, restauracje

i inne placówki gastronomiczne.

Pismem z 4 stycznia 2022 r. P.1. Sp. z o.o. zostało skutecznie poinformowane

(data doręczenia 19 stycznia 2022 r.) o kontroli w P.2. w sprawie weryfikacji prawidłowości pobrania dotacji w latach 2017-2021 z dokumentacją przebiegu realizacji wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, zgodności danych o liczbie dzieci wykazywanych w miesięcznych informacjach składanych do Starosta Powiatowego

w K. oraz weryfikacji prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie

z przeznaczeniem określonym w art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 roku

w zakresie dotacji wykorzystanej w latach 2017-2021.

W odpowiedzi na pismo skierowane do Skarżącej Spółki M.T. działająca jako dyrektor P.2., wskazała pisemnie, iż okazała kontrolującym punkty 1 i 2 oraz bieżącą posiadaną w P.2. dokumentację, natomiast informacje dotyczące pozostałych punktów zostaną przekazane w późniejszym terminie.

Kolegium stwierdziło, że z notatki służbowej z dnia 20 stycznia 2022 r. sporządzonej przez upoważnionych pracowników organu, wynika, że pod adresem (...) w B., pod ww. adresem widnieje szyld: (...), (... i ....) oraz (...). Brak jest natomiast informacji, iż znajduje się tam także P.2. Kontrolujący udali się na recepcję i poprosili o wskazanie umiejscowienia P.2., skąd odesłano ich do pomieszczeń (... i ...). Z notatki służbowej wynika, że odmówiono umocowanym pracownikom przeprowadzenia kontroli w miejscu, gdzie powinna znajdować P.2.

W piśmie z dnia 21 stycznia 2022 roku P.2. oraz P.1. Sp. z o.o. zostały wezwane o dostarczenie pełnej dokumentacji wskazanej w zawiadomieniu o kontroli do dnia 3 lutego. Wskazano też jakie uprawnienia posiadają kontrolujący pracownicy zgodnie z art. 36 ust. 2-4 u.f.z.o.

W dniu 3 lutego 2022 roku M.T. pisemnie odpowiedziała, że biuro rachunkowe przekaże dokumenty do 31 marca 2022 r., natomiast dokumentacja wczesnego wspomagania rozwoju będzie złożona w sposób zaproponowany przez osoby kontrolujące do dnia 28 lutego 2022 r.

Z notatki służbowej sporządzonej z tego dnia wynika, że pracownicy organu próbowali kontynuować kontrolę w placówce, jednakże przekazano jedynie dokumenty w postaci zapisów na koncie, potwierdzające zaksięgowanie kwot z dotacji za lata 2022 i 2021.

W kolejnej czynności pismem z dnia 10 lutego 2022 r., organ pierwszej instancji wezwał oba wymienione wyżej podmioty o dostarczenie do dnia 28 lutego 2022 r. pełnej dokumentacji realizacji wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz do dnia 31 marca 2022 r. pełnej dokumentacji rozliczeniowej dotacji przekazanych przez Powiat K. Wskazano także, iż niezastosowanie się do wezwania skutkować będzie wszczęciem procedury wstrzymania przekazania dotacji.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że w sprawie spełniona została przesłanka wskazana w art. 36. ust. 6 u.f.z.o. tj. podczas czynności kontrolnych organ wezwał organ prowadzący o dostarczenie wymaganych dokumentów w określonym terminie i tym samym do zaprzestania utrudniania kontroli.

Kolegium stwierdziło również, że dokumenty, które dostarczono wraz z pismem przewodnim z 31 marca 2022 r. nie były opatrzone numerami dowodów księgowych, tak aby można je przypisać do konkretnej pozycji w rozliczeniu dotacji. Przedłożone wydruki np. rachunków nie posiadają podpisów osób sporządzających dokumenty, zatwierdzających pod względem rachunkowym, formalnym, merytorycznym. W żadnym z dokumentów nie ma wskazania, iż dotyczą P.2. Dokumenty te dotyczą ogólnie Spółki P.1., która jak wynika z KRS prowadzi różnorodną działalność gospodarczą. Spółka dołączyła także umowy najmu pracowników zawarte pomiędzy R. Sp. z. o.o., a P.1., z których wynika, iż "przedmiotem umowy wynajmu pracowników są osoby wykonujące zlecenie na rzecz R. Sp. z o.o.". Spółka dołączyła także częściowe wydruki z konta wskazujące na przelewy Spółki na rzecz osób fizycznych oraz dyplomy ukończenia studiów, szkoleń przez określone osoby fizyczne. Z przedłożonych dokumentów nie wynika, że w/w osoby świadczyły pracę, wykonywały zlecenie lub pracowały w ramach umowy o dzieło w P.2. oraz w jakim zakresie w jakiej częstotliwości. Spółka nie przedstawiła żadnych umów dokumentujących łączący strony stosunek prawny. Przestawione przez Spółkę listy płac dotyczyły kształcenia specjalnego oraz przedszkola, brak natomiast było dokumentów dotyczących P.2. Kolegium oceniło, iż słusznie organ pierwszej instancji wskazał, że przedstawione przez Spółkę rachunki pracowników nie pokrywają się z przedstawionymi zestawieniami bankowymi.

Z kolei, jak SKO stwierdziło, dokumenty dostarczone przez Spółkę w dniu 27 maja 2022 r. zawierają jedynie rachunki i faktury wystawione na prowadzącą działalność gospodarczą Spółkę P.1., bez wyszczególnienia, iż dotyczą one P.2.

Z przedłożonych dokumentów nie wynika, by osoby wskazane w ww. rachunkach, fakturach świadczyły pracę, wykonywały zlecenie lub pracowały w ramach umowy

o dzieło w P.2. oraz w jakim zakresie, w jakiej częstotliwości. Spółka nie przedstawiła żadnych umów dokumentujących łączący strony stosunek prawny. Złożyła jedynie dnia 26 maja 2022 r. oświadczenie, iż umowy o pracę i "umowy najmu pracowników z firmą [...] R. sp. z o.o. dotyczą: usług specjalistycznych świadczonych przez pracowników pedagogicznych, specjalistów na potrzeby realizacji wczesnego wspomagania rozwoju". Wskazano jakie osoby świadczą te usługi, wykonują pracę. Natomiast, w dniu 28 listopada 2022 r. Spółka dołączyła Statut P.2., w którym w § 4, § 5-6 wskazano jakie cele i zadania powinna wypełniać P.2.

SKO stwierdziło, iż Spółka w trakcie kontroli nie dołączyła dokumentów potwierdzających, iż ww. cele i zadania w palcówce są realizowane i w jakim zakresie.

W oparciu o przytoczone okoliczności, organ odwoławczy ocenił, że stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

Powołując się na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] 2018 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pom z 2018 roku [...]) SKO podało, iż wynika z niej, że osoby kontrolujące mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebieg nauczania w związku z przekazaną dotacją.

Natomiast z całości akt wynika, iż kontrolującym pracownikom nie umożliwiono kontroli w placówce, swobodnego przeglądania tam dokumentów, sporządzania kopii

i odpisów wskazując, iż kontrola możliwa jest jedynie w siedzibie organu.

Złożone przez Spółkę m. in. dnia 28 października 2022 r. uzupełnienie dokumentacji finansowo–księgowej rozliczenia dotacji za rok 2020 oraz za 2019, w ślad za dokumentacją finansowo-księgową złożoną za rok 2021 w dniu 27 maja 2022 roku nie wskazuje, iż jakiekolwiek dzieci uczęszczały do placówki oraz jaką terapią były objęte i w jakim zakresie.

W związku z powyższym w ocenie Kolegium zasadnym też było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w celu ochrony interesu społecznego w postaci prawidłowego gospodarowania pieniędzmi publicznymi.

4. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 36 ust. 6 i 7 u.f.z.o. poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, iż Skarżący utrudniał lub udaremniał czynności kontrolne, podczas gdy Skarżący przekazał niezbędną dokumentację finansową oraz organizacyjną dotyczącą P.2. na każde wezwanie organu, jak również na każde wezwanie organu odpowiadał oraz stawiał się osobiście bądź przez pełnomocników w siedzibie organu celem złożenia wyjaśnień;

b) art. 36 ust. 2 u.f.z.o. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż Skarżący uniemożliwił osobom wykonującym kontrolę wejście do placówki, podczas gdy budynek, w którym znajduję się P.2. ma 4 wejścia, przy czym wszystkie są oznakowane i nikt z pracowników P.2. nie zakazywał i nie utrudniał wejścia do P.2., zaś treść sporządzonej notatki z 20 stycznia 2020 r. dowodzi jedynie faktu, iż kontrolujący nie mogli znaleźć wejścia do P.2. co w ich ocenie uniemożliwiło im przeprowadzenie kontroli, podczas gdy do takiego zdarzenia w ogóle nie doszło, a tym samym nie może prowadzić do stanowienia podstawy zaskarżonej decyzji;

c) art. 36 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci poprzez uznanie, iż istnieją określone prawem wymogi w zakresie przedstawiania umów zawartych z pracownikami, podczas gdy z w/w rozporządzenia wynika jedynie, iż istnieje obowiązek poświadczenia zatrudnienia, co Skarżący zrobił przedkładając listy płac, dowody wpłat do ZUS oraz deklaracje Pit-4, zaś Organ w ramach swoich uprawnień nie może wpływać m.in. na sposób nazewnictwa dokumentacji;

d) art. 37 ust. 2 u.f.z.o. poprzez jego zastosowanie podczas gdy Skarżący wypełnił ciążące na nim obowiązki i przedłożył należną dokumentacje księgową i organizacyjną za lata 2019-2021 dotycząca P.2., wobec czego nie zostało spełnione przesłanki do wydania decyzji o wstrzymaniu dotacji;

e) § 6 ust 3 Uchwały Rady Powiatu K. nr [...] z [...] 2021 r. poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, iż przedłożone przez Skarżącego rozliczenia finansowe, listy płac, regulamin, statut, potwierdzenia uiszczenia należności do ZUS, Pit-4 oraz pozostałe dokumenty udostępniane na żądanie Organu w toku niniejszego postępowania nie pozwalają na weryfikację czy wydatki poniesione z dotacji są wydatkami wymienionymi w katalogu art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, podczas gdy dokumenty te obrazowały przebieg wydatkowania otrzymywanych kwot w ramach dotacji w związku z prowadzoną przez Skarżącego P.2. i są dokumentami umożliwiającymi ustalenie powyższego, zaś żaden przepis nie mówi o obowiązku przedłożenia umowy o pracę czy opisywaniu wystawionych dokumentów;

f) § 6 ust. 3 Uchwały Rady Powiatu K. nr [...] z [...] 2021 r. w związku z art. 36 w zw. z art. 37 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez wydanie decyzji wstrzymującej przekazywanie dotacji Skarżącej z uwagi na uznanie, że Skarżący nie przedłożył dokumentów pozwalających na przeprowadzenie kontroli sposobu wydatkowania kwot z dotacji zgodnie z wydatkami wskazanymi w katalogu art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w sytuacji, podczas gdy dostarczane dokumenty na każdorazowe wezwanie Organu umożliwiły ustalenie sposobu wydatkowania otrzymanej dotacji przez P.2., co na mocy art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. skutkuje nieważnością wydanej decyzji;

II. naruszenie prawa procesowego tj.

a) art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż Skarżący nie przekazał całej wymaganej dokumentacji finansowej i organizacyjnej dotyczącej prowadzonej przez Skarżącego P.2. przy ul. (...) w B., w szczególności nie udowodnił, iż przedstawione listy płac pracowników, potwierdzenia wpłat składek do ZUS, dyplomy nauczycieli dotyczą P.2., podczas gdy świadek M. R. słuchany dnia 24 maja 2022 r. wskazał, iż P.2. jest prowadzona przez Spółkę, zatem nie ma odrębnego rachunku bankowego i wszystkie należności, również wynikające z należności wynagrodzeń pracowników opłacane są z tego samego rachunku, przy czym ustaleń tych Organ dokonał pomijając treść zeznań świadka;

b) art. 7 w zw. z 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał

i zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie m.in. zaniechanie przesłuchania pracowników Skarżącego, podczas gdy dokumenty zaoferowane przez Skarżącego, w tym dokumenty z 28 października 2022 r., pozwoliły na przyjęcie, iż P.2. prowadzona przy uf. (...) w B. nie posiada odrębnej dokumentacji księgowej oraz organizacyjnej, zaś ta udostępniona Organowi pozwala do weryfikację sposobu wydatkowania kwot otrzymywanej dotacji zgodnie z wydatkami określonymi w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

W oparciu o podniesione zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia 28 października 2022 r. w sprawie wstrzymania przekazywania dotacji dla P.2. w B., ewentualnie o uchylenie obu decyzji w całości.

Złożono także wnioski o wstrzymanie przez Sąd rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Na potwierdzenie zaprezentowanego w treści skargi stanowiska Skarżąca powołała wybrane wyroki sądów administracyjnych.

5. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

6. Na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. pełnomocnik Skarżącej złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedłożonych dokumentów, dotyczących aktywności strony skarżącej w zakresie przedkładania organowi dokumentacji i zatwierdzania jej przez Starostę.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadził dowód uzupełniający z przedłożonych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

7.1. Skarga nie jest zasadna.

7.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy

z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie

w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W myśl natomiast przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

7.3. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wbrew podniesionym w skardze zarzutom,

w postępowaniu przeprowadzonym przez organy nie występują uchybienia, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności Sąd ocenił zarzut najdalej idący, mianowicie naruszenia § 6 ust. 3 Uchwały Rady Powiatu K. nr [...] z dnia [...] 2021 r. w związku z art. 36 w zw. z art. 37 u.f.z.o. poprzez wydanie decyzji wstrzymującej przekazywanie dotacji z uwagi na uznanie, że Skarżąca nie przedłożyła dokumentów pozwalających na przeprowadzenie kontroli sposobu wydatkowania kwot z dotacji zgodnie z wydatkami wskazanymi w katalogu art. 35 u.f.z.o., podczas gdy zdaniem Skarżącej dostarczane dokumenty, na każdorazowe wezwanie organu umożliwiły ustalenie sposobu wydatkowania otrzymanej dotacji przez P.2., co w ocenie strony Skarżącej, na mocy art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. skutkuje nieważnością wydanej decyzji.

Na wstępie należy wskazać, iż przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zostały określone w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca zarzucając wadę kwalifikowaną wydanej przez organ odwoławczy decyzji wskazała na przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., w myśl której stwierdzenie nieważności decyzji następuje, gdy wydana ona została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i doktrynie przyjmuje się, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa materialnego, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. W związku z tym, wydanie decyzji bez podstawy prawnej następuje, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części rozstrzygnięcia (P. Gołaszewski, Sporządzanie środków..., s.205–206, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16, opublik.

w CBOSA). Uznaje się zatem, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Z kolei, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest zatem kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje stanowisko, że do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.).

W ocenie Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, bowiem zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i drugiej instancji znajdowały oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Należy też stwierdzić, iż nie doszło do wydania rozstrzygnięcia, które naruszało przepisy, a tym bardziej, które w sposób rażący (oczywisty) byłoby sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem.

Zarzut Skarżącej natomiast odnoszący się do przepisu § 6 ust. 3 Uchwały Rady Powiatu K. nr [...] z dnia [...] 2021 r., w zw. z art. 36 w zw. z art. 37 u.f.z.o. ukierunkowany jest - nie jak błędnie odczytuje to Strona skarżąca - na wadę tkwiącą w samej decyzji, o której mowa wyżej, a na ocenę materiału dowodowego i poczynionych na jego podstawie ustaleń faktycznych poprzez uznanie, że Skarżąca nie przedłożyła dokumentów pozwalających na przeprowadzenie kontroli sposobu wydatkowania kwot z udzielonej dotacji, zgodnie z wydatkami wskazanymi w katalogu art. 35 u.f.z.o. w sytuacji, gdy jak sama podaje, dostarczane dokumenty na wezwanie organu umożliwiły ustalenie sposobu wydatkowania otrzymanej dotacji przez P.2.

Natomiast dokonana przez organy ocena materiału dowodowego w sprawie i przeprowadzone na jego podstawie ustalenia faktyczne, nie stanową z kolei podstawy do stwierdzenia przesłanki nieważności decyzji.

7.4. Przechodząc zatem do zasadniczej kwestii spornej należy wskazać, że dotyczyła ona zasadności wstrzymania przez Starostę K. przekazywania dotacji dla P.2. w B., do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej placówce czynności kontrolnych tj. udostępnienia brakującej dokumentacji finansowej i organizacyjnej w celu jej oceny pod względem prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji

W ocenie Skarżącej czynność polegająca na wstrzymaniu dotacji dla wskazanego podmiotu, narusza przepis art. 36 ust. 6 i art. 37 ust. 7 u.f.z.o. Zdaniem Skarżącej, organ dokonał błędnej wykładni i bezzasadne uznał, iż utrudniała lub udaremniała ona czynności kontrolne, bowiem organ prowadzący nie utrudniał i nie udaremniał czynności kontrolnych, a przekazywał dokumentację finansową oraz organizacyjną na każde wezwanie organu, jak też na nie odpowiadał oraz stawiał się czy to osobiście, czy przez pełnomocnika.

Z kolei, w opinii Starosty K. przedstawiony ciąg zdarzeń mających miejsce w trakcie czynności kontrolnych wskazuje, że została spełniona przesłanka określona w art. 36 ust. 6 i art. 37 ust. 7 u.f.z.o. skutkująca wstrzymaniem przekazywania P.2. dotacji.

W odniesieniu do wskazanej wyżej kwestii spornej należy powołać podstawę prawną dotyczącą kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (ust. 2 art. 36 ustawy). Stosownie do art. 36 ust. 3 ustawy przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.

W przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę, o której mowa w art. 26 ust. 2, niepubliczną placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, lub przez organ prowadzący tę szkołę lub placówkę czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2, organ dotujący wzywa dyrektora tej szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do zaprzestania tych działań w wyznaczonym terminie (art. 36 ust. 6 ustawy). Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa

w ust. 6, organ dotujący wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, przekazywanie szkole, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepublicznej placówce, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej szkole lub placówce czynności kontrolnych, o których mowa

w ust. 2 (art. 36 ust. 7 ustawy).

Wydaną na podstawie upoważnienia ustawowego tj. art. 38 u.f.z.o. - uchwałą z [...] 2018 r. nr [...], (zmienioną uchwałą nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] 2018 r. w zakresie § 9 ust. 4), Rada Powiatu K. ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i placówkom, dla których Powiat K. jest organem rejestrującym oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Jak również terminu przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno wychowawczych oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji.

W tym miejscu wskazania wymaga, że ustawodawca przeniósł na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uprawnienie do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Przekazując organowi jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, ustawodawca pozostawił mu pewien margines swobody, aby móc osiągnąć zamierzony cel, jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę kompetencji, o których mowa wyżej na jednostkę samorządu terytorialnego służy stworzeniu systemu kontroli, który pozwoli na sprecyzowanie i zindywidualizowanie trybu przyznawania i pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności.

Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Ustawowym obowiązkiem organu dotującego w związku z tym jest nie tylko udzielenie dotacji publicznym

i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Nie jest akceptowalna sytuacja, w której jednostka nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanych środków. Obowiązkiem bowiem kontrolowanego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji.

Przepis art. 36 ust. 6 i ust. 7 u.f.z.o. ma na celu dyscyplinowanie szkół

(i odpowiednio również placówek) niepublicznych i podmiotów prowadzących tak, aby nie utrudniały one ani nie udaremniały czynności kontrolnych, wymagających wstępu do szkoły (placówki) i wglądu do przechowywanej tam dokumentacji. Jeżeli organ kontrolny stwierdzi naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy, organ dotujący najpierw wzywa do zaprzestania działań utrudniających lub uniemożliwiających czynności kontrolne

w określonym terminie. Konsekwencją bezskutecznego upływu terminu jest wstrzymanie przekazywania dotacji.

Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił chronologię podejmowanych czynności. Wskazał, iż pismem z dnia 4 stycznia 2022 r. P.1. Sp. z o.o. zostało skutecznie poinformowane o kontroli w P.2. celem zweryfikowania prawidłowości pobrania w latach 2019 – 2021 dotacji z dokumentacją przebiegu realizacji wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, zgodności danych o liczbie dzieci wykazywanych

w miesięcznych informacjach składanych do Starostwa Powiatowego w K. oraz weryfikacji prawidłowości jej wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. Doręczenie powyższego nastąpiło 19 stycznia 2022 r.

Organy obu instancji przedstawiły przypadki nieprzedłożenia organowi dotującemu pełnej dokumentacji finansowej, jak i organizacyjnej.

Wskazano między innymi zaistniałą sytuację, kiedy upoważnionym kontrolującym w dniu 20 stycznia 2022 r. po uprzednim skutecznym zawiadomieniu jednostki o terminie przeprowadzenia kontroli co do prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej P.2. jak i jej zakresu i celu z wyszczególnieniem wymaganej dokumentacji przedstawiono jedynie statut P.2. i segregator z dokumentacją wczesnego wspomagania rozwoju dziecka za okres od IX do XII 2021 r.

Wykazano też na przypadki, kiedy po uprzednim pisemnym zawiadomieniu,

oraz wezwaniu do przedłożenia szczegółowego wykazu dokumentów upoważnionym kontrolującym, przedstawiano cząstkową dokumentację realizacji wczesnego wspomagania rozwoju dziecka pozbawioną: dokumentów potwierdzających przyjęcie lub rezygnację z zajęć, arkuszy obserwacji i dokumentacji potwierdzającej uczestnictwo dzieci w poszczególnych zajęciach. Przykładem powyższego są czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 3 lutego 2022 r., w trakcie których (jak wynika z notatki służbowej sporządzonej przez pracowników jednostki kontrolującej), przedstawiciel P.2. m. in. nie posiadał w pełni przygotowanej dokumentacji, kserował ją na miejscu w obecności pracowników kontrolujących, nie posiadał dokumentacji potwierdzenia i przebiegu realizacji wczesnego wspomagania dziecka, a także ostateczne wezwanie

z dnia 10 lutego 2022 r. do przedstawienia pełnej dokumentacji: rozliczeniowej dotacji przekazanych przez Powiat K. i realizacji wczesnego wspomagania rozwoju dziecka.

Organ kontrolujący wielokrotnie też wyjaśniał Skarżącej podstawę i zasadność domagania się udostępnienia wymaganej dokumentacji oraz nieprawidłowości z jakimi zetknął się w trakcie kilkukrotnych prób przeprowadzenia wymaganej kontroli pod względem weryfikacji prawidłowości wydatkowania i rozliczeń otrzymanej przez P.2. dotacji, na co wskazuje nie tylko wcześniej wspomniane wezwanie z dnia 10 lutego 2022 r., ale i późniejsze z dnia 16 maja 2022 r.

Powyższe znajduje potwierdzenie (w notatce służbowej z dnia 25 maja 2022 r. sporządzonej na okoliczność przybycia do Starostwa Powiatowego w K. pełnomocników P.1. Sp. z o.o., spośród których – M.R. przyznał, że złożona do organu kontrolującego dokumentacja finansowo – księgowa rzeczywiście jest niekompletna. Wymieniono m. in., że w dostarczonej dokumentacji nie ma faktur, rachunków, które były w rozliczeniach rocznych. Dołączone listy płac dotyczą pracowników P.1. Sp. z o.o., co z kolei łączy się, jak stwierdził z szeroko zakrojoną działalnością Spółki. Poza tym przyznano, że P.2. nie ma odrębnego rachunku bankowego.

7.5. Analiza czynności postępowania kontrolnego podejmowanych przez kontrolujących w zestawieniu z zachowaniem organu prowadzącego P.2., potwierdza stanowisko organów, że przesłanka wstrzymania dotacji wyrażona w art. 36 ust. 7 u.f.z.o. została spełniona. Skarżąca w trakcie postępowania kontrolnego, za każdym razem, kiedy organ kontrolny zawiadamiał ją o terminie, zakresie i celu przeprowadzenia kontroli oraz o wymaganej dokumentacji, a później wzywał ją do jej przedłożenia, przedstawiała jedynie jej część i to w sposób niekompletny, co niewątpliwie utrudniało, a wręcz uniemożliwiało weryfikacji wydatkowania otrzymanej dotacji, co ważne, udzielonej na konkretny cel.

O ile zawiadomienie z dnia 4 stycznia 2022 r. pozwoliło na rozpoczęcie czynności kontrolnych, to mimo wezwania z dnia 10 lutego 2022 r. i późniejszego, pod rygorem wstrzymania dotacji, efekt w postaci udostępnienia pełnej dokumentacji, w tym dokumentów finansowych potwierdzających wydatkowanie środków z dotacji i umożliwienia dokonania oceny wydatkowania dotacji na realizację wczesnego rozwoju dziecka nie został osiągnięty.

Warto też wskazać, że organ realizując zasadę, by przeprowadzenie kontroli odbywało się jak z najmniejszą uciążliwością dla kontrolowanego akceptował terminy do przedłożenia dokumentacji, które Skarżąca sama wskazywała.

Skarżąca, jakkolwiek twierdzi, że współpracowała z organem, umożliwiała kontrolę i przedkładała wszystkie niezbędne dokumenty, w rzeczywistości nie dostarczyła żądanych przez organ kontrolujący dokumentów, w tym dokumentów finansowych na okoliczność wydatkowania na rzecz dotowanej P.2. uzyskanej od Powiatu K. dotacji na przeznaczony do tego cel, przy realizacji której miała wykazać się też dokumentacją z wykonywania wczesnego wspomagania rozwoju dziecka.

Jednocześnie co należy podkreślić pomimo obowiązku przedłożenia dokumentacji w terminie 14 dni zgodnie z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. i wielokrotnie wyznaczanych przez organ terminów do jej przedłożenia, Skarżąca nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku i od dnia 20 stycznia 2022 r. do dnia wydania decyzji tj. 28 października 2022 r. nie przedłożyła wymaganej dokumentacji.

Wobec powyższego, Sąd podziela argumentację SKO, że organ pierwszej instancji miał wszelkie podstawy do tego, aby uznać, iż jednostka dotowana utrudnia, a nawet uniemożliwia przeprowadzenie czynności kontrolnych, poprzez brak przedstawienia pełnej, wymaganej przez ten organ dokumentacji jednostki dotowanej i co za tym idzie uprawniony był do wstrzymania przekazywania udzielonej dotacji oświatowej. Podkreślić należy, że z istoty postępowania kontrolnego wynika, że to organ dotujący nie tylko wyznacza osoby przeprowadzające kontrolę ale i określa dokumenty jakie są konieczne dla przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym w art. 36 ust. 2 u.f.z.o., przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. Organ kontrolujący ma pełne prawo, aby żądać dostarczenia (przedstawienia) dokumentacji niezbędnej do przeprowadzania kontroli i na tej podstawie ocenić, czy uzyskana przez beneficjenta dotacja została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem. Jest to zagwarantowane ustawowo uprawnienie podmiotu kontrolującego, któremu musi towarzyszyć wypełnienie nałożonych obowiązków przez beneficjentów dotacji. Kontrola niesie za sobą określone utrudnienia z tym, że w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać, że przedmiotem kontroli było wykorzystywanie dotacji za lata, które nie były związane z bieżącą działalnością P.2. Podkreślić też należy, że wstrzymanie przekazywania dotacji jest środkiem doraźnym, służącym jedynie wyegzekwowaniu obowiązku poddania się i umożliwienia przeprowadzenia kontroli.

Wobec zatem przytoczonych okoliczności należało stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 36 ust. 6 i ust. 7 u.f.z.o jest nieuzasadniony.

7.6. Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje też twierdzenie Skarżącej, że umożliwiła osobom wykonującym kontrolę wejście do placówki, gdzie budynek w którym znajduje się P.2. ma cztery wejścia i wszystkie są oznakowane, co przeczy z kolei treści sporządzonej notatce z 20 stycznia 2022 r., gdyż podstawą wstrzymania przekazywania dotacji dla P.2. był brak udostępnienia pełnej dokumentacji finansowej i organizacyjnej w celu jej oceny pod względem prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

Nie można również zgodzić się z zarzutem Skarżącej, iż przedkładając jedynie listy płac, dowody wpłat do ZUS oraz deklaracje PIT-4 dopełniła obowiązku wynikającego z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, gdyż ust. 3 art. 36 cytowanej ustawy odnosi się do przeprowadzenia przez osoby upoważnione kontroli, w tym wglądu do dokumentacji organizacyjnej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją.

W niniejszej sprawie powyższe odnosi się do realizacji wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Z kolei, przywoływane rozporządzenie w § 2 pkt 1 wskazuje na organizowanie tego typu działań przy zatrudnieniu kadry posiadającej kwalifikacje do prowadzenia zajęć z tego zakresu. Ponadto, zauważyć też trzeba, że jak wynika z materiału sprawy, Skarżąca przedłożyła kontrolującym listy płac, z których nie wynikało, w jakiej części dotyczą one działań odnoszących się do realizacji wczesnego rozwoju dziecka. Nie zawierały one opisów o finansowaniu z dotacji budżetu Powiatu K. Listy płac rozliczane w ramach dotacji posiadały tytuł " dotacja z G. Ż. WWR". Brak było dokumentów odnoszących się do P.2.

Skarżąca pomimo żądań organu nie przedstawiono żadnych umów (o pracę, o dzieło, zleceń) dokumentujących łączący Strony stosunek prawny, związany z wykonywaniem obowiązków osób zatrudnionych w ramach P.2.

Z materiału wynika także, iż takiego przyporządkowania nie można uczynić

z racji wydatkowania różnych kwot jedynie z jednego rachunku bankowego Skarżącej, która prowadzi szeroki zakres działalności placówkami takimi jak (..., ..., ., ...), gdzie zatrudnione są różne osoby, wykonujące prace dla różnych podmiotów i uzyskujące z tego tytułu wypłaty środków.

Wskazując na powyższe, Sąd nie podziela również zasadności podniesionego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 6 ust 3 Uchwały Rady Powiatu K. nr [...] z dnia [...] 2021 r. w zakresie obowiązku przedłożenia umów o pracę. Wprawdzie obowiązek przedłożenia umów o pracę nie wynika wprost z żadnego z regulujących dotację przepisów i w zakresie realizacji procesu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, to nie można przyjąć, że kontrolujący takiej dokumentacji nie mogą żądać, gdyż (jak zostało to wspomniane wcześniej), rozporządzenie w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, odnosi się do przeprowadzenia przez osoby upoważnione kontroli, w tym wglądu do dokumentacji organizacyjnej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją. W § 2 pkt 1 odwołuje się ono do organizowania tego typu działań przy zatrudnieniu kadry posiadającej kwalifikacje do prowadzenia zajęć z tego zakresu. Ponadto, jak wskazuje na to zebrany w sprawie materiał dowodowy, te same osoby pracowały w różnych placówkach Skarżącej.

W związku z tym żądanie przedłożenia dokumentów w postaci umów o pracę lub umów cywilnoprawnych, wykazujących na łączący Stronę z danymi osobami stosunek prawny służący realizacji wykonywania obowiązków w ramach P.2., było w pełni uzasadnione. Uniemożliwienie przez Skarżącą powyższego, poprzez nieprzedkładanie pełnej dokumentacji jak i kwestionowanie prawa kontrolujących do żądania przedłożenia takiej dokumentacji, mającej wpływ na możliwość oceny wykorzystania środków dotacji na sfinansowanie wydatków związanych z zatrudnieniem osób wykonujących czynności w P.2., niewątpliwie stanowiło co najmniej utrudnianie przeprowadzenia kontroli.

Podkreślenia wymaga, a co zachowanie przedstawicieli kontrolowanej jednostki w trakcie prowadzonej kontroli nie uwzględnia, że środki pochodzące z dotacji są środkami publicznymi, przeznaczonymi na konkretny cel, a co za tym idzie należy też umożliwić przeprowadzenie właściwym organom kontroli, celem dokonania oceny ich wydatkowanie zgodnie z zasadą jawności i przejrzystości finansów publicznych. Powyższe stanowi gwarancję transparentności wydatkowania uzyskanych kwot pieniędzy z puli dotacji przekazanej na konkretny cel.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieprawidłowego żądania dotyczącego wniosków o przyjęcie lub rezygnację z zajęć w odniesieniu do zapisów Statutu P.2., Sąd wskazuje, iż z zapisów Statutu P.2.– załącznika nr 2 wynika, że zajęcia terapeutyczne odbywają się na podstawie zaakceptowania przez dyrektora możliwości realizacji zaleceń opinii, następnie przekazanej przez wnioskodawcę – rodzica (opiekuna) dziecka o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju.

Zapisy załącznika nr 2 regulaminu przewidują również możliwość wypowiedzenia realizacji opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca. Pomimo, że z zapisów tych jednoznacznie nie wynika, czy realizacja zajęć poprzedzona jest wnioskiem opiekuna dziecka, to niewątpliwie celem wykazania uczestnictwa dziecka w takich zajęciach powinna być zgromadzona dokumentacja na tę okoliczność np. zaakceptowana opinia. Złożone natomiast przez Spółkę min. 28 października 2022 r. uzupełnienie dokumentacji finansowo – księgowej, rozliczenia dotacji za rok 2020 oraz za 2019, w ślad za dokumentacją finansowo - księgową złożoną w dniu 2 maja 2022 r. za rok 2021, nie były dokumentami potwierdzającymi uczęszczanie dzieci do placówki oraz prowadzenie zajęć terapeutycznych.

7.7. W związku z wnioskiem dowodowym pełnomocnika Skarżącej, Sąd dokonał oceny przedłożonych na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. dokumentów, w tym korekt P.1. Sp. z o.o. dotyczących rozliczeń dotacji udzielonej z budżetu Powiatu K. na rok 2022 i stwierdził, że pozostają one bez wpływu na wynik sprawy, gdyż dotyczą innych lat, niż objęte kontrolą organu, bądź odnoszą się do składanych w organie rozliczeń z okresów sprawozdawczych z wydatkowania dotacji, jednakże nie świadczą o dokonaniu merytorycznej weryfikacji prawidłowości wydatkowania dotacji w okresach, będących przedmiotem prowadzonej kontroli w niniejszej sprawie.

7.8. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa procesowego art. 80 k.p.a., w którym Skarżąca wskazała, iż błędnie ustalono, że nie przekazała ona całej wymaganej dokumentacji finansowej i organizacyjnej dotyczącej prowadzonej przez nią P.2., w szczególności nie udowodniono, iż przedstawione listy płac pracowników, potwierdzenia wpłat składek do ZUS, dyplomy nauczycieli dotyczą P.2., przy czym ustaleń tych Organ dokonał pomijając treść zeznań świadka M.R., Sąd wskazuje, iż ocena zebranych w sprawie dowodów została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z zawartą w tym przepisie zasadą swobodnej oceny dowodów.

Organy administracji dokonując oceny materiału dowodowego szczegółowo odniosły się do sposobu postępowania i realizacji wezwań przez organ dotujący, celem umożliwienia przeprowadzenia kontroli w jednostce dotowanej. Oceniając zaś podniesioną przez Skarżącą okoliczność pominięcia zeznań świadka w osobie pełnomocnika P.1. Sp. z o.o,. w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia. Należy podkreślić, że okoliczności wypłaty wynagrodzeń pracowników z tego samego rachunku były brane pod uwagę przez organ kontrolujący, jednakże strona pomimo wezwań organu nie przedłożyła dokumentów, w szczególności umów, pozwalających przyporządkować ponoszone wydatki do osób wykonujących czynności w P.2., a których wynagrodzenie miało być finansowane z dotacji. Podkreślenia wymaga, że strona przez cały okres postępowania przed organami, jak i na etapie skargi kwestionuje uprawnienie organu do żądania przedłożenia umów z osobami świadczącymi pracę w P.2.

W związku z powyższym ocena zachowania osób reprezentujących jednostkę kontrolowaną, które w ocenie Sądu niewątpliwie utrudniały przeprowadzenie kontroli nie ma charakteru dowolnego, a fakt, iż Skarżąca ich nie podziela nie może przesądzać o dowolnej ocenie dowodów. W związku z powyższym, zdaniem Sądu organy wypełniły obowiązek wynikający z art. 80 k.p.a, a całokształt materiału dowodowego dowiódł temu, że okoliczności utrudniania, a w przypadkach braku dostarczenia wymaganej dokumentacji także uniemożliwiania weryfikacji prawidłowości wydatkowania otrzymanej przez jednostkę dotowaną dotacji została wykazana.

W ocenie Sądu, także zarzut oparty o art. 7 w zw. z 77 k.p.a. wskazujący na wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy i zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie m.in. zaniechania przesłuchania w charakterze świadków pracowników Skarżącego, podczas gdy (jak wskazała Skarżąca) dokumenty zaoferowane przez Skarżącego, pozwoliły na przyjęcie, że P.2. nie posiada odrębnej dokumentacji księgowej oraz organizacyjnej, zaś ta udostępniona organowi pozwala do weryfikację sposobu wydatkowania kwot otrzymywanej dotacji, uznać należy za pozbawiony podstaw. Jak wcześniej wskazano, materiał w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony. Skarżąca na każdym etapie postępowania była powiadamiana i w związku z którym mogła wypowiedzieć się na jego temat. Organy administracji udzielały informacji co do sposobu i terminu przeprowadzenia kontroli oraz wskazywały na obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej przeprowadzenie kontroli. Całość materiału pozwoliła na dokonanie prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Natomiast podkreślenia wymaga, że organy nie kwestionują, iż P.2. prowadzona jest przez skarżącą Spółkę, która jednocześnie prowadzi innego rodzaju działalności, niemniej pomimo deklarowania przez Spółkę przedłożenia pełnej dokumentacji, umożliwiającej dokonania kontroli z wydatkowania środków dotacji na cele realizowane przez P.2., taka dokumentacja nie została przedłożona.

Spełnione zatem zostały obowiązki wynikające zarówno z art. 7, jak i art. 77 § 1 k.p.a. To z kolei uzasadniało przyjęcie przez organ, że dalsze prowadzenie postępowania w zakresie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, w sytuacji wskazującej na utrudnianie przez Spółkę przeprowadzenia kontroli z wydatkowania środków uzyskanej dotacji nie znajdowało uzasadnienia.

W związku z powyższym zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego nie znajdują uzasadnienia.

7.9. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.