Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2295/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 4a pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Żyrardowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2353/22 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Żyrardowa z dnia 19 kwietnia 2018 r., nr LV/418/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasta Żyrardowa na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2353/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Żyrardowa z dnia 19 kwietnia 2018 r., nr LV/418/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 9 ust. 2 pkt 18 oraz § 10 ust. 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3U w zakresie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (pkt 1) i zasądził od Rady Miasta Żyrardowa na rzecz skarżącego Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (słownie czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę na wskazaną uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 15 ust 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm., dalej: "Prawo wodne z 2001 r.), w zw. z art. 548 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2180 ze zm., dalej: "Prawo wodne z 2017 r.") przez wyznaczenie obszarów pod zabudowę i rozbudowę budynków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (uprzednio obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią).

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały co do terenu o symbolu 3U w zakresie dopuszczającym realizację nowej zabudowy i rozbudowy budynków w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 548 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r., do zaskarżonego planu miały zastosowanie przepisy Prawa wodnego z 2001 r. Następnie zaznaczył, że do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie sporządzono dla Ż. mapy zagrożenia powodziowego. Zatem przy sporządzaniu i uchwalaniu zaskarżonego planu miał zastosowanie z art. 17 pkt 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159, dalej: "ustawa z 2011 r. o zmianie Prawa wodnego"), zgodnie z którym obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się m.in. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego z 2001 r., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Oznacza to, że Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę, powinna uwzględnić zachowujące moc obowiązującą na wyżej wymienionej podstawie ustalenia Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej – etap II – rzeka [...] (dalej: "Studium – etap II").

Wojewoda podniósł też, że według § 9 ust. 2 pkt 18 lit. b tiret 11 uchwały, fragment terenu 3U, zgodnie z rysunkiem planu, leży w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie obowiązują ustalenia § 10 ust. 2: "W obszarze planu występuje teren szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z rysunkiem planu, w którym obowiązują zakazy i działania zgodnie z przepisami odrębnymi." Pomimo tych ustaleń, na rysunku planu, w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią określonej w Studium – etap II, wyznaczono m.in. teren pod zabudowę usługową (3U), a w § 9 ust. 2 pkt 18 lit. b możliwość realizacji nowej zabudowy i rozbudowy budynków. Z części graficznej uchwały wynika możliwość realizacji budynków (także i wiat) i ich rozbudowy wobec określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicach obszaru zagrożenia powodzią.

Zdaniem wojewody wskazane ustalenia planu naruszają art. 15 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ nie realizują art. 88I ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r,. obowiązującego w dacie podjęcia uchwały w zw. z art. 548 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r., art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej "rozporządzenie MI").

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, wskazując że w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oznaczonym na rysunku planu, obowiązują zakazy i działania wynikające z przepisów prawa.

Dodała, że w ocenie Dyrektora RZGW, § 10 ust. 2 uchwały zapewnia ochronę opisanych obszarów przed wykonywaniem czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Podkreśliła też, że stanowisko to jest dla organu planistycznego wiążące. Dyrektor sprawdził zgodność projektu ze Studium – etap II. Ponadto, z rysunku planu wprost wynika, że Studium – etap II nie pokazuje stanu faktycznego. Przyjęto je bowiem w 2010 r. i sporządzono na nieaktualnych mapach. Rada załączyła kopię mapy obszarów zagrożonych powodzią ze Studium – etap II i wskazała, że w 1997 r. oddano do użytkowania Z. na rzece z zaporą i regulacją pogłębionego koryta likwidującego meandry.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. IV SA/Wa 212/19, oddalił skargę Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 września 2022 r., sygn. II OSK 2815/19, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przypomniał, że NSA uznał za niewystarczające dla właściwej ochrony obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 88I ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., ustalenie § 10 ust. 2 planu, zgodnie z którym: "W obszarze planu występuje obszar szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z rysunkiem planu, na którym obowiązują zakazy i działania zgodnie z przepisami odrębnymi." Podzielił tym samym stanowisko Wojewody, że w odniesieniu do terenu 3U brakuje wyraźnego zakazu podejmowania działań, wymienionych w art. 88I ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Samo odesłanie do przepisów odrębnych – zdaniem NSA – jest niewystarczające w świetle art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., zawierającego obowiązek określenia w planie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Co do obszaru szczególnego zagrożenia powodzią należało zatem uwzględnić m.in. art. 88I ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., który determinuje wprowadzenie do planu jednoznacznego zakazu zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Brak takiego ustalenia jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Sąd odwoławczy wskazał też, że wynikające z ustaleń planu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. powinny być ocenione w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a więc należało orzec czy w związku z tymi naruszeniami doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Ponadto, według NSA, niejasna była ocena Studium – etap II i jego wpływu na treść planu oraz niejednoznaczny stosunek Sądu I instancji do załączonych przez Radę w odpowiedzi na skargę kopii mapy obszarów zagrożonych powodzią z ustaleniami Studium – etap II i mapy mającej odzwierciedlać stan faktyczny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można było kategorycznie wywieść, czy z twierdzenia, że z rysunku planu wynika, iż ustalenia ww. studium nie odzwierciedlają stanu faktycznego należy wnosić, że Sąd uznał je za wiążące przy sporządzaniu planu, czy też nie. Kwestią otwartą pozostawała zatem ocena zastosowania art. 79 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r.

Według Sądu Wojewódzkiego – pomimo pozytywnego uzgodnienia projektu planu z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie – ustalenia przewidziane w § 9 ust. 2 pkt 18, odnoszące się do części terenu 3U znajdującego się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 88I ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., art. 15 ust. 2 pkt 7 i 8 u.p.z.p. przez co naruszają zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że w odniesieniu do tej części terenu 3U nie sprecyzowano wyraźnych zakazów wynikających z art. 88I ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., m.in. wykonywania w tym obszarze urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Nie było bowiem wystarczające tylko ogólne odesłanie w § 10 ust. 2 planu do przepisów odrębnych z uwagi na wymogi wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. W ocenie Sądu, Rada miała obowiązek, w świetle art. 14 ustawy z 2011 r. o zmianie Prawa wodnego, uwzględnić w planie ustalenia Studium – etap II, z uwagi na to, że do dnia wydania kontrolowanej uchwały nie sporządzono mapy zagrożenia powodziowego.

Sąd podniósł też, że postanowieniem z 10 sierpnia 2017 r., nr 2033/P/NZW/17, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie odmówił uzgodnienia projektu planu powołując się na Studium – etap II, z uwagi na niespełnienie wymagań dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. W kontekście art. 88I ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., Dyrektor RZGW wskazał, że z § 10 ust. 2 powinno wynikać, że na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują zakazy wynikające z art. 88I ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Natomiast w postanowieniu z 5 września 2017 r., nr 2224/P/NZW/17, ten sam projekt planu uzgodnił, informując jedynie, że na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 88I ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. obowiązują zakazy i ograniczenia w użytkowaniu. Zdaniem Sądu, jeżeli ustalenia planu naruszają przepisy prawa, to mimo ich uzgodnienia muszą być wyeliminowane z aktu prawa miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta Żyrardów, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono i jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano, zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanego orzeczenia:

a. art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wobec nieprzyjęcia w stanie faktycznym sprawy, iż zaskarżona uchwała jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Żyrardowa zatwierdzonego uchwałą nr XLIX/413/10 Rady Miasta Żyrardowa z dnia 30 września 2010 r. oraz w studium tym wskazuje się, iż na "na obszarze miasta nie występują obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych";

b. art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i 4a pkt 2 Prawa wodnego z 2001 r. wobec braku oceny i merytorycznej stanowiska organu uzgodnieniowego z 5 września 2017 r., nr 2224/P/NZW/17 w przedmiocie aktualności występowania obszaru szczególnego zagrożenia na obszarze miasta Ż. z oceną stanowiska organu uzgodnieniowego z 3 sierpnia 2009 r., nr NZW/0221//191/2009, która została wydana przy opracowywaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie powyższych zarzutów, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 3 pkt 6 i 7, § 9 ust. 2 pkt 18 lit. b tiret jedenasty oraz § 10 ust 2, opcjonalnie, w przypadku oddalenia wniosku, o którym mowa powyżej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy i jednoczesnym zobowiązaniu sąd rozpoznający sprawę do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka Dyrektora RZGW na okoliczność dwóch różniących się uzgodnień w zakresie tego samego obszaru oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz Rady Miasta kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Miasta Żyrardów w całości oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu strona podniosła, że zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej są niezasadne i nie znajdują potwierdzenia w skarżonym wyroku oraz w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., wymienionych zarzutach należy wyjaśnić, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawą orzekania przez Sąd jest więc materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz (w przypadkach obwarowanych warunkami określonymi w art. 106 § 3 p.p.s.a.) przed sądem. Zatem do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy Sąd wyjdzie poza ten materiał, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

Z kolei skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze.

Niezależnie od wskazanych uwag, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezrozumiałe jest brzmienie pierwszego zarzutów w kontekście jego uzasadnienia. Otóż z obu tych elementów skargi kasacyjnej wynika, jakoby – zdaniem skarżącej kasacyjnie – podczas sądowej kontroli błędnie przyjęto, że w granicach objętych ustaleniami planu znajdują się obszary szczególnego zagrożenia powodzią, mimo iż to organ planistyczny skarżącej kasacyjnie określił (a nie organ nadzoru – skarżący ani kontrolujący zaskarżoną uchwałę Sąd) w § 10 ust. 2, że: "W obszarze planu występuje teren szczególnego zagrożenia powodzią" oraz oznaczył ten teren w części graficznej planu. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wskazanie w zaskarżonej uchwale terenów szczególnego zagrożenia powodzią było uzasadnione, skoro bowiem tereny takie zostały określone w Studium – etap II, a te zaś na podstawie art. 14 ustawy z 2011 r. o zmianie Prawa wodnego, zachowywały ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego, która w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie została sporządzona.

We wskazanych okolicznościach faktycznych i uwarunkowaniach prawnych, organ planistyczny był związany ustaleniami Studium – etap II, ponieważ w myśl art. 17 pkt 1 i 2 ustawy z 2011 r. o zmianie Prawa wodnego, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych zawarte m.in. w planie miejscowym, uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią i uwzględnia się przy sporządzaniu tego planu. Brak odpowiednich ustaleń w tym zakresie w przywołanym przez skarżącą kasacyjnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Żyrardowa, nie zwalniał organów planistycznych gminy od realizacji obowiązku wynikającego z przywołanego art. 17 pkt 1 i 2 ustawy z 2011 r. o zmianie Prawa wodnego. Dodatkowo wypada podkreślić, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Żyrardowa zostało przyjęte uchwałą z dnia 30 września 2010 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z 2011 r. o zmianie Prawa wodnego.

Uwzględniając dotychczasowe uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje również podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i 4a pkt 2 Prawa wodnego z 2001 r. wobec braku oceny i merytorycznej stanowiska organu uzgodnieniowego z 5 września 2017 r., nr 2224/P/NZW/17 w przedmiocie aktualności występowania obszaru szczególnego zagrożenia na obszarze miasta Ż. z oceną stanowiska organu uzgodnieniowego z 3 sierpnia 2009 r., nr NZW/0221//191/2009, która została wydana przy opracowywaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.