Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7282/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 382/21 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 5 lutego 2020 r. nr 13/EU-O/2021 w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. (sygn. akt III SA/Kr 382/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi ze skargi J.G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 5 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z 21 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Decyzją z 22 stycznia 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwagi na brak nowelizacji przepisów w zakresie wielkości "przelicznika" w związku z wyrokiem TK.

Na skutek wniesionego odwołania Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżoną decyzją z 5 lutego 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 26 lutego 2018 r. i policjantowi wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop przy zastosowaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Organ odwoławczy wskazał, że wyrok TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wyeliminował normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Orzeczenie to stworzyło lukę w systemie prawnym, która istniała w dniu wydania decyzji przez organ I instancji i uniemożliwiała ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego. Podano, że art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, dalej jako: ustawa nowelizująca u.o.P.), która weszła w życie w dniu 1 października 2020 r., nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, ze zm., dalej jako: u.o.P.). Jednakże zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., przepis art. 115a u.o.P. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Natomiast w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. W związku z tym organ stwierdził, że nie jest upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a u.o.P. w zakresie związanym z wyrokiem TK z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także zobowiązanie organu do wypłaty wyrównania wraz z ustawowymi odsetkami.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r., i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. W związku z tym przyjęcie wykładni przepisów przejściowych zastosowanej przez organy oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne i dlatego WSA uznał ją błędną. Skoro wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a u.o.P. w ww. zakresie, zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, na mocy art. 190 Konstytucji RP, winny dokonywać wykładni art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zgodnie z Konstytucją RP. Zatem ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia ustawowych odsetek wskazano, że zarówno przepisy u.o.P., jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych, zaś droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym.

Komendant Wojewódzki Policji wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 115a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P., podczas gdy z mocy ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018r., a to w odniesieniu do skarżącego zostało zrealizowane w dacie zwolnienia ze służby poprzez wypłatę ekwiwalentu w wysokości określonej przepisem art. 115a u.o.P. w brzmieniu wówczas obowiązującym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, wynikającą z pominięcia art. 81 Konstytucji RP, co doprowadziło do uznania, że organ jest zobowiązany do rekonstruowania normy prawnej art. 115a u.o.P. w sposób zgodny z wyrokiem TK z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 w celu realizacji prawa gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pomimo zastrzeżenia w art. 81 Konstytucji RP, że prawa tego można dochodzić w granicach określonych w ustawie oraz pomimo określenia przez ustawodawcę w odniesieniu do art. 115a u.o.P., że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, alternatywnie zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez TK pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20, oświadczając że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji stan prawny został ukształtowany przez ustawę nowelizującą u.o.P. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu brak jest podstaw prawnych do uznania, aby uzasadnienie wyroku TK stanowiło uzupełnienie rozstrzygnięcia i miało charakter wiążący. Wskazano na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie do sposobu wyliczenia ekwiwalentu, co zdaniem skarżącego kasacyjnie organu potwierdza tezę, że uznając za niekonstytucyjny w części przepis art. 115 a u.o.P., TK pozostawił ustawodawcy obowiązek nowelizacji w tym zakresie, a uzupełnianie luki w drodze wykładni nie prowadzi do spójnych rozstrzygnięć. Ponadto zakres bezpośredniej stosowalności art. 66 ust. 2 Konstytucji RP jest znacznie zredukowany ze względu na art. 81 Konstytucji RP, zgodnie z którym praw określonych w art. 66 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. O ile w art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P. znajduje się regulacja treści prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, to skutkiem orzeczenia TK niekompletna stała się regulacja w zakresie określenia granic tego prawa, a luka ta została uzupełniona przez ustawodawcę w ustawie nowelizującej u.o.P. Jednakże w odniesieniu do urlopów nabytych przed 6 listopada 2018r. ustawa nowelizująca u.o.P. nakazuje stosować zasady obliczania ekwiwalentu na podstawie przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r., a w tej dacie wyrok TK nie był jeszcze ogłoszony i nie oddziaływał na treść art. 115a u.o.P. Organ administracji publicznej, nie będąc uprawnionym do oceny kwestii konstytucyjności, czy wtórnej niekonstytucyjności, takiego rozwiązania legislacyjnego, nie jest uprawniony w swoich rozstrzygnięciach do pominięcia przedstawionego rozumienia przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie naruszenia art. 115a u.o.P., art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. oraz art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię.

Na wstępie należy zauważyć, że podstawą żądania skarżącego wypłaty wyrównania ekwiwalentu był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w którym orzeczono, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (to jest z dniem publikacji tego wyroku w Dzienniku Ustaw) mocy obowiązującej art. 115a u.o.P. w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia zasadniczego policjanta wraz z dodatkami o charakterze stałym jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od 19 października 2001 r. W związku z tym powołany przepis - we wskazanej części - nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy dotyczy to stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie.

Należy bowiem wskazać, że w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zgodnie z utrwalonym poglądem TK prawo określone w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP ma walor prawa podmiotowego podlegającego ochronie. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym, konstytucyjnym, nie mającym tak technicznego charakteru (z uwagi na brak regulacji przesłanek na szczeblu konstytucyjnym), jak pojęcie "wznowienia", jakim posługują się poszczególne procedury regulowane ustawami zwykłymi. "Wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, dotyczy en bloc postępowania sanacyjnego, zmierzającego do przywrócenia stanu konstytucyjności poprzez wzruszenie rozstrzygnięcia leżącego u podstaw skutecznej (stwierdzenie niekonstytucyjności prawnej podstawy orzekania) skargi konstytucyjnej. "Wznowienie" o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma więc szerszy sens niż "wznowienie" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach, regulowanych w ustawach zwykłych. Obejmuje ono sobą wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Skoro zatem możliwa jest weryfikacja już zapadłych orzeczeń administracyjnych lub sądowych, wydanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, to tym bardziej nie ma żadnych podstaw prawnych, aby przepis uznany za niekonstytucyjny stanowił podstawę wydania rozstrzygnięcia, które jest podejmowane już po wydaniu wyroku przez TK, nawet jeśli dotyczy ono stanu faktycznego zaistniałego przed wydaniem orzeczenia przez TK.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym argumentacji skarżącego kasacyjnie organu co do znaczenia treści nowelizacji art. 115a u.o.P., dokonanej na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej u.o.P., która weszła w życie w dniu 1 października 2020 r. Należy wskazać, że art. 115a u.o.P. w nowym brzmieniu stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zawarto przepisy o charakterze intertemporalnym, regulujące zasady stosowania art. 115a u.o.P. w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z tym przepisem, art. 115a u.o.P. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Podkreślić jednak należy, na co słusznie wskazał Sąd I instancji, że regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. odwołuje się wyłącznie do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i w orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Przy czym przy wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. należy brać pod uwagę nie tylko powyższe uwagi, lecz i to, że w samej treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a u.o.P., stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." Tym samym ustawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy sposobem obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu - od zasad jego ustalania. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być zatem interpretowane jako nakazujące stosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie wyroku TK przepisów u.o.P. uznanych za niekonstytucyjne i stosowanie - wbrew wyrokowi TK – do ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, należnego za okres przed 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku wyroku TK. Przyjęcie takiej wykładni przepisów przejściowych, która została zastosowana przez organ, oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku TK, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK. W konsekwencji taka interpretacja przepisów prowadziłaby do powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne, czyli do wtórnej niekonstytucyjności. W związku z tym zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., wymagają uwzględnienia, przy wykładni art. 115a u.o.P., wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Skoro bowiem orzeczenie TK usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.o.P. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a u.u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie przepisu ustawy nowelizującej u.o.P. prowadziłoby do stosowania wyroku TK jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jak bowiem wskazano wyżej dopuszczalne są wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Reasumując należy stwierdzić, że skoro z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., to nakłada to na organ obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Podobne stanowisko jest jednolicie prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5129/21 oraz III OSK 5130/21, z 5 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5297/21 i III OSK 5354/21, z 12 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5308/21 i III OSK 5310/21 i wiele innych).

W związku z powyższym WSA prawidłowo wskazał, że ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym przepis art. 115a u.o.P. odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jaka została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego, w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a ponadto wypełnia dyrektywę ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął TK w wyroku o sygn. akt K 7/15.

Wobec powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115a u.o.P. i art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. Z wyżej podanych względów treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. nie może bowiem stanowić przeszkody do uwzględnienia wniosku skarżącego tylko z tego powodu, że został zwolniony ze służby przed 6 listopada 2018 r. Należy przy tym zauważyć, że wykładnia przepisów w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z wyrokiem TK z 30 października 2018 r., w tym także za okres przed 6 listopada 2018 r., była wielokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne jeszcze przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej u.o.P., a orzeczenia te zachowują swoją aktualność. W związku z tym WSA prawidłowo stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., przy czym ich naruszenie polega na błędnej wykładni normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP. Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie organu, określona w art. 81 Konstytucji RP reguła dochodzenia w granicach określonych w ustawie praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 Konstytucji RP nie może być rozumiana w ten sposób, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie mu należnym. TK w wyroku z 30 października 2018 r. uznał za niekonstytucyjny art. 115a u.o.P. tylko we wskazanej wyżej części, co oznacza to, że w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. W uzasadnieniu wyroku wydanego przez TK wskazano z kolei wprost sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego. Zastosowanie zatem innego przelicznika stanowiącego podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop niż wskazany w powyższym wyroku prowadzi do uznania, że działanie organu było niezgodne z prawem. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy nowelizującej u.o.P., z wyżej podanych względów, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a u.o.P. wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, co implikuje obowiązek obliczenia ekwiwalentu według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym powołanym wyrokiem TK. Przy czym posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, jak wskazano wyżej, będzie zgodne zarówno z treścią przepisu art. 66 ust. 2, jak i art. 81 Konstytucji.

Natomiast odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania z urzędu, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed TK wskazać należy, że w sprawie zawisłej w TK o sygn. akt P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Prokurator Generalny przedstawił pisemne stanowisko z 29 marca 2022 r. nr PK VIII TK 19.2021, w którym wniósł o stwierdzenie niezgodności w zakresie wskazanym powyżej art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. Z kolei w pisemnym stanowisku Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS WAK-842/21 Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność wyroku. Uzasadniając swoje stanowisko Marszałek Sejmu RP wskazał m.in., że "... wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego. Sądy stosują zaskarżone przepisy i nadają im treść zgodną z Konstytucją. (...) wypowiedzi sądów administracyjnych wskazując, że nie istnieje potrzeba interwencji TK w niniejszej sprawie, ponieważ sądy są zdolne usunąć istniejące wątpliwości konstytucyjne za pomocą prokonstytucyjnej wykładni prawa". Należy także wskazać, że Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie wskazywał na konieczność rozpoznania spraw w rozsądnym terminie. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że od wydania przez TK wyroku w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęło już 5 lat, a nadto mając na względzie stanowisko Sejmu RP i Prokuratora Generalnego przedstawione w sprawie o sygn. akt P 7/21, jak również poglądy prezentowane w orzecznictwie ETPCz oraz okoliczność, że dotychczas brak jest terminu rozpoznania tej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zawieszenie niniejszego postępowania byłoby w przedstawionych wyżej okolicznościach nieuzasadnione i godziłoby w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości wyroku Sądu I instancji i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.