Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2196/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 188, 149 par 1 pkt 3, 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 229/22 w sprawie ze skargi A.A. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w X. w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego II. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 czerwca 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wa 229/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w X. w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (WSA Dz.U. z 2022 poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w X. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał skarżącemu od Komendanta Powiatowego Policji w X. sumę pieniężną w kwocie 1.000 złotych; 4. zasądził od Komendanta Powiatowego Policji w X. na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku podano, że pismem z 3 lipca 2019 r. skarżący złożył do Komendanta Powiatowego Policji wniosek o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej wyliczenia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia zwolnienia ze służby lub decyzji o odmowie jego wypłaty.

W piśmie z 4 lipca 2019 r. Komendant Powiatowy Policji poinformował, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, ze zm., dalej jako: u.o.P.) uznany został za niezgodny z Konstytucją RP. Wyrok ma charakter zakresowy i skutkuje uchyleniem części w/w przepisu w zakresie, w jakim odnosi się do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia, ale w chwili obecnej brak jest podstawy prawnej do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

W skardze na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do załatwienia sprawy w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że Komendant Powiatowy Policji dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność Komendanta Powiatowego Policji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od Komendanta Powiatowego na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł; 5) zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie podnosząc, że na wniosek skarżącego z 3 lipca 2019 r. została udzielona odpowiedź pismem z 4 lipca 2019 r.

Wyrokiem z 24 marca 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wa 821/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu WSA stwierdził, że działania Komendanta Powiatowego Policji nie noszą cechy bezczynności i przewlekłości.

Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 29 marca 2022 r. (sygn. akt III OSK 3164/21) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. NSA jako uzasadniony ocenił zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazano na sprzeczność pomiędzy sentencją wyroku a sporządzonym uzasadnieniem, które nie przedstawia rzetelnie stanu sprawy i nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności. Podano, że z rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób zrekonstruować, na podstawie czego WSA przyjął, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność. Podkreślono, że w sprawie wypłaconego funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej, ale czynność ta stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Skoro zaś przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych przyjąć należy, że funkcjonariusz może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P., żądając jego wyrównania. NSA podkreślił, że istotą kontroli sądowej powinno być ustalenie, czy doszło do zarzucanej organowi bezczynności, zaś z sentencji zaskarżonego wyroku WSA wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia stał się wyłącznie niepodnoszony przez skarżącego zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania.

Uwzględniając skargę, po ponownym jej rozpoznaniu, WSA podniósł, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. WSA uznał, że skarga spełnia wymogi formalne, gdyż wniesiona została po wyczerpaniu przysługującego środka zaskarżenia, tj. ponaglenia. Wskazano, że skoro pismo skarżącego z 3 lipca 2019 r. wpłynęło do organu 4 lipca 2019 r., to postępowanie w sprawie powinno zakończyć się do 5 sierpnia 2019 r. Jeżeli zaś organ uznałby, że sprawa wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, winien zawiadomić o tym stronę, podając przyczynę zwłoki oraz wskazać jej termin załatwienia sprawy wynikający z przepisów k.p.a. Podano, że organ nie dotrzymał miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, pomimo udzielenia odpowiedzi skarżącemu, gdyż wybrał nieprawidłową formę swojego działania. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2022 r. wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a także jego wyrównanie, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa wypłaty takiego świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Mimo to organ dopiero 30 października 2020 r. wybrał zakończenie postępowanie w przewidzianej do tego przepisami k.p.a. formie - decyzji administracyjnej, którą odmówił ponownego wyliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Wskazano, że decyzja ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie może być w nim oceniana pod względem jej zgodności z prawem. WSA uznał ponadto, iż bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w sprawie nie zostało przeprowadzone praktycznie żadne postępowanie, a dopiero 30 października 2020 r. wydana została decyzja. W ocenie WSA okoliczności podniesione przez organ nie usprawiedliwiają pozostawienia sprawy przez tak długi okres bez rozstrzygnięcia. Błąd organu, przejawiający się nieznajomością prawa oraz przeświadczeniem o braku podstawy prawnej do wydania decyzji, nie zwalniał z konieczności wydania decyzji. W związku z tym WSA zasądził na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 zł. Podano, że suma ta ma charakter prewencyjny i penalizacyjny oraz jednocześnie stanowi symboliczne zadośćuczynienie za ewentualne szkody materialne, jakie mogła ponieść strona.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Komendant Powiatowy Policji, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 115a u.o.P. w brzmieniu po wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 poprzez błędne przyjęcie, że jego treść była oczywistą, stanowiła sama w sobie podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie wypłaty bądź odmowy wypłaty rzeczonego ekwiwalentu podczas, gdy wyrok TK uchylił ww. przepis w zakresie, w jakim ustalał on wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, tworząc tym samym niepewność co stanu prawnego mającego znaleźć zastosowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 listopada 2018 r. i ponowionego w dniu 4 sierpnia 2019 r.; z jednej bowiem strony ów przepis obowiązywał nadal - organ zobowiązany był do wypłaty rzeczonego ekwiwalentu, z drugiej zaś brak było ustawowego "przelicznika", organ zatem nie mógł odmówić wypłaty ekwiwalentu (ww. art. 115a traktował bowiem o uprawnieniu), a jednocześnie nie mógł dokonać jego wypłaty (brak "przelicznika"), prowadząc Sąd I instancji do błędnych wniosków, że w sprawie zaistniała bezczynność organu, a przy tym, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie pozostając bezczynnością nieusprawiedliwioną obiektywnymi, niezależnymi od organu okolicznościami;

- art. 115a u.o.P. w brzmieniu po wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 poprzez błędne przyjęcie, że organ winien był w jego oparciu dokonać czynności materialno-technicznej tj. dokonać wypłaty wyrównania ekwiwalentu, bądź odmówić tejże wypłaty w drodze decyzji administracyjnej podczas, gdy obie te czynności pozostawałby wadliwymi z uwagi na niepełną treść dyspozycji ww. art. 115a u.o.P. w brzmieniu po wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, prowadząc Sąd I instancji do błędnych wniosków, że w sprawie zaistniała bezczynność organu, a przy tym, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie pozostając bezczynnością nieusprawiedliwioną obiektywnymi, niezależnymi od organu okolicznościami;

- art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej jako: ustawa nowelizująca u.o.P.), poprzez pominięcie jego dyspozycji, a która to dyspozycja prowadzi do wniosku, że brak decyzji organu do 30 października 2020 r. pozostawał usprawiedliwiony obiektywnymi okolicznościami, niezależnymi od organu, sama zaś decyzja została wydana niezwłocznie po uregulowaniu, wypełnieniu luki w prawie, stanu prawnego właśnie ustawą nowelizującą u.o.P., prowadząc Sąd I instancji do błędnych wniosków, że w sprawie zaistniała bezczynność organu, a przy tym, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie pozostając bezczynnością nieusprawiedliwioną obiektywnymi, niezależnymi od organu okolicznościami;

- art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 289, dalej jako: u.o.n.d.f.p.) w zw. z art. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich nieuwzględnianie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że stan prawny zaistniały na gruncie wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 pozostawał jasny i pozwalał organowi na rozpatrzenie wniosku skarżącego podczas, gdy organ (jako jednostka sektora finansów publicznych zobowiązany jest dokonywać wydatków w oparciu o przepis prawa, a za taki w rozumieniu przywołanego art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.p. nie można uznać ani art. 115a w brzmieniu po wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, ani też samego wyroku TK i jego uzasadnienia) nie mógł dokonać wypłaty jak również wydać decyzji o odmowie wypłaty (art. 115a w brzmieniu po wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15); prowadząc Sąd I instancji do błędnych wniosków, że w sprawie zaistniała bezczynność organu, a przy tym, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie pozostając bezczynnością nieusprawiedliwioną obiektywnymi, niezależnymi od organu okolicznościami.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 §1 p.p.s.a w zw. z art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a poprzez nie uwzględnienie przez Sąd I instancji, że w aktach postępowania znajduje się decyzja nr 308 z 30 października 2020 r. Komendanta Powiatowego Policji w X. o odmowie ponownego wyliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy ów wniosek został już rozpatrzony właśnie decyzją nr 308 z 30 października 2020 r. Komendanta Powiatowego Policji, zaś decyzja ta znajduje się w aktach postępowania; powodując tym samym, że zobowiązanie Sądu I instancji w ww. zakresie pozostaje bezprzedmiotowym;

- art. 149 § 1a p.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie objętej skargą miała miejsce bezczynność organu będąca zarazem rażącym naruszeniem prawa podczas, gdy brak rozstrzygnięcia w sprawie powodowany był obiektywnymi przesłankami niezależnymi od organu, tj. brakiem podstaw prawnych zarówno do wypłaty samego ekwiwalentu - jego wyrównania, jak i do wydania decyzji o odmowie jego wypłaty;

- art. 149 § 1a p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 36 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ poprzestając na poinformowaniu skarżącego o rozpoznaniu jego wniosku po wejściu w życie nowelizacji u.o.P. dopuścił się bezczynności w sprawie, podczas, gdy organ, wobec brzmienia art. 115a u.o.P. po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 nie mógł dokonać innej czynności niż ww. wymienionej; Sąd I instancji stwierdza bowiem, że wypłata rzeczonego wyrównania jest czynnością materialno-techniczną (nie wymaga zatem prowadzenia żadnego postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a.), a w przypadku zaś odmowy wypłaty czynność ta winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Organ nie prowadził w tamtym okresie żadnego postępowania administracyjnego mającego na celu odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu, stąd rozumowanie Sądu I instancji pozostaje błędne (postępowanie takie wszczęto po wejściu w życie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P.);

- art. 149 §1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżącego, podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a zasadnym pozostawało oddalenie skargi z uwagi na prawidłowe i zgodne z obwiązującymi przepisami postępowanie organu; organ wobec braku podstawy prawnej nie mógł przed dniem wejście w życie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wypłacić wyrównania ekwiwalentu bądź odmówić jego wypłaty (w tym wszcząć i prowadzić postępowania w przedmiocie odmowy wypłaty),

- art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 37 §1 pkt 1 i art. 6 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżącego i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy uwzględniwszy dyspozycję art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a i w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.p. zasadnym pozostawało oddalenie skargi z uwagi na prawidłowe i zgodne z obwiązującymi przepisami postępowanie organu; organ wobec braku podstawy prawnej nie mógł przed dniem wejście w życie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wypłacić wyrównania ekwiwalentu bądź odmówić jego wypłaty (w tym wszcząć i prowadzić postępowania w przedmiocie odmowy wypłaty);

- art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 35 §5 i 37 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez pominięcie dyspozycji art. 35 §5 k.p.a. i uwzględnienie skargi podczas, gdy do terminów załatwienia spraw administracyjnych nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu, za które to przyczyny należy uznać luki w prawie (niepewność co do stanu prawnego - zasad wypłaty rzeczonego ekwiwalentu) powstałe na skutek orzeczenia TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15,

- art. 149 § 2 p.p.s.a i art. 149 §1 p.p.s.a w zw. z art. 6, art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a. i w zw. z art. 115a u.o.P. w brzmieniu po wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 poprzez przyznanie skarżącemu kwoty 1000 zł podczas, gdy organ nie pozostawał w bezczynności, a opóźnienie w załatwieniu sprawy pozostawało wynikiem istniejących, obiektywnych, usprawiedliwiających, niezależnych od organu okoliczności.

W oparciu o tak sformułowany zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oświadczając że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącego powodowane było okolicznościami niezależnymi od organu, tj. zaniechaniem władzy ustawodawczej. Wykreowany przez TK wyrokiem K 7/15 stan prawny pozwalał organowi tylko na poinformowanie skarżącego o sytuacji prawnej i wskazanie, że wniosek zostanie rozpoznany po znowelizowaniu przepisów. Stąd też w ocenie organu w sprawie nie doszło do bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również do samej bezczynności. Zarzucono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że art. 115a u.o.P. w brzmieniu po wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 stanowił samoistną i wystarczająca dyspozycję do podjęcia przez organ czynności. Wyrok TK uchylił ww. przepis w zakresie, w jakim ustalał on wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, tworząc tym samym niepewność co stanu prawnego. Co więcej, do rozważenia pozostawała okoliczność, czy skarżącemu należy się samo wyrównanie, bowiem otrzymał on już ekwiwalent w dniu zwolnienia ze służby, a przed stwierdzeniem przez TK niekonstytucyjności art. 115a u.o.P. Przepis po orzeczeniu TK K7/15 nie udzielał odpowiedzi na te pytania, a późniejsza regulacja art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. tylko potwierdza powyższą argumentację. Ponadto wskazano, że organ jako jednostka sektora finansów publicznych, dokonując wypłaty, naraziłby się na odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, gdyż wydatki muszą być dokonywane na podstawie prawa, a za taką nie mógł być uznany art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym po wyroku TK sygn. K 7/15, a przed wejściem w życie ustawy nowelizującej u.o.P. Są to okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie, a tym samym brak jest bezczynności w sprawie. Ponadto zarzucono, że WSA nie uwzględnił okoliczności, że w aktach postępowania znajduje się decyzja z 30 października 2020 r. o odmowie ponownego wyliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, a w związku z tym WSA bezprzedmiotowo zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wskazano także, że skoro organ nie dopuścił się bezczynności, niezasadnym pozostaje przyznanie skarżącemu kwoty 1000 zł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.A. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, oświadczając że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Zatem ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy zauważyć, że w wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) orzeczono, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zgodnie z zakwestionowanym przez TK brzmieniem art. 115a u.o.P. ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przedmiotowy wyrok TK ma charakter zakresowy, co oznacza że TK nie orzeka o niezgodności z Konstytucją całego jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297). Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Zatem każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy taki wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których TK orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest zaś niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Przy czym należy wskazać, że TK nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a u.o.P. Nie zakwestionował bowiem zasady w nim zawartej, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 u.o.P., ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez jego pominięcie, gdyż w ocenie skarżącego kasacyjnie organu jego dyspozycja prowadzi do wniosku, że brak decyzji organu do 30 października 2020 r. była usprawiedliwiona obiektywnymi okolicznościami.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skarze kasacyjnej, do momentu wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej u.o.P. podstawę prawną do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego stanowił art. 115a u.o.P., który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu – wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynikało jednoznacznie z uzasadnienia wyroku TK. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 u.o.P., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Podkreślić przy tym należy, że pomiędzy opublikowaniem wyroku TK i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien czas. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Zatem aprobując pogląd skarżącego kasacyjnie organu co do niemożności stosowania art. 115a u.o.P. do momentu wykonania wyroku TK przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok TK w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjne organu o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a u.o.P. w jego brzmieniu określonym wyrokiem TK, jak również, że ten wyrok, z uwagi na jego charakter zakresowy, nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Z tych samych powodów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 115a u.o.P. w brzmieniu po wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, który w ocenie organu nie mógł stanowić podstawy do dokonania wypłaty ekwiwalentu lub podjęcia decyzji o odmowie jego wypłaty, a tym samym nie doszło do bezczynności organu. Jka wskazano wyżej, w razie braku reakcji ustawodawcy przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13). W tych okolicznościach WSA zasadnie uznał, że organ był bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego.

Natomiast zupełnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 u.u.o.n.d.f.p. w zw. z art. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich nieuwzględnienie. Przepisy te w ogóle nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zasady ustalania i wypłaty ekwiwalentu określają przepisy u.o.P., a nie powołanej u.u.o.n.d.f.p. W związku z tym przepis ustawy określającej zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w ogóle nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, a tym samym nie mogło dojść do naruszenia powołanego przepisów.

Wobec nieuwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Wskazać przede wszystkim należy, że art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji koniecznym jest zatem wskazanie w ramach podniesionego zarzutu przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym uwzględnieniu skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zatem odnieść do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, przyjęcie, że w sprawie doszło do bezczynności, która miała charakter rażący, gdyż skarżący kasacyjnie organ nie powiązał go z zarzutem naruszenia przepisów prawa, wskazującym na uchybienie WSA w tym zakresie.

Za niezasadne należy także uznać powiązanie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. z art. 36 k.p.a., art. 37 §1 pkt 1 i art. 6 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w niezasadnym orzeczeniu o bezczynności organu, gdyż organ poinformował skarżącego o braku możliwości załatwienia jego wniosku, a ponadto niezałatwienie sprawy wynikało z okoliczności od organu niezależnych.

Jak wskazano wyżej, wbrew stanowisku organu istniała podstawa prawna do rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego. Zatem dla uniknięcia zarzutu bezczynności organ nie mógł poprzestać na poinformowaniu skarżącego o rozpoznaniu jego wniosku po wejściu w życie nowelizacji u.o.P. Z tych samych powodów okres, w którym brak było ustawy nowelizującej u.o.P., nie stanowił okresu opóźnienia spowodowanego okolicznościami niezależnymi od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował także skutecznie naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej, gdyż zarzut ten powiązał z naruszeniem art. 6, art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a. oraz art. 115a u.o.P. w brzmieniu po wyroku TK, wskazując, że nie pozostawał w bezczynności. Z wyżej wskazanych względów WSA prawidłowo uznał, że doszło do bezczynności organu o charakterze rażącym, a w związku z tym był uprawniony do zasądzenia sumy pieniężnej.

Natomiast zasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie okoliczności wydania przez organ decyzji z 30 października 2020 r., rozstrzygającej o żądaniu skarżącego, która znajduje się w aktach sądowych sprawy. Wprawdzie zakończenie postępowania już po wniesieniu skargi, a przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania Sądu, ale okoliczność tę Sąd musi uwzględnić w swoim orzeczeniu. Stosownie do obecnej treści art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Wskazany przepis w punkcie 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje zatem sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, teza 2, Lex 2016). Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w przypadku, gdy po wniesieniu skargi stan bezczynności już ustał z uwagi na wydanie żądanego aktu, interpretacji albo dokonania czynności, pomimo niemożności w tym zakresie uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie do wydania decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie w zakresie procedowania co do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji. W takich sytuacjach skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18, wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3031/21).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, uchylił pkt 1 zaskarżonego wyroku, w zakresie w jakim WSA zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i w tym zakresie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego.

W pozostałym zakresie, z wyżej podanych względów, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., gdyż skarga kasacyjna została uwzględniona w niewielkiej części, a ponadto przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku w części była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji, a zatem brak było dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.

.