Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 966/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1 pky 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia za osobę prowadzącą działalność gospodarczą - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 2 stycznia 2017 r. -


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. 2016r., poz. 963 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") po rozpatrzeniu wniosku M. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia – Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w K., decyzją z dnia 4 lipca 2017r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 stycznia 2017r. nr [...]

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 2 listopada 2017r. M. O. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu ww. składek. Decyzją z 2 stycznia 2017r. ZUS odmówił jej umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 10.427,34 zł uznając, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s.

Pismem z dnia 20 stycznia 2016r., zobowiązana wystąpiła do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek. We wniosku zaakcentowała, że nie zgadza się z organem, jakoby nie znajdowała się w sytuacji, w której zaprzestała działalności gospodarczej i jednocześnie brak jest majątku, z którego można by egzekwować należności. Niemożność wyegzekwowania należności jest trwała, a nie jak ocenił ZUS, tylko czasowa. Mimo, że od zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej upłynęło sześć lat, zaległość zobowiązanej nadal nie jest spłacona. Podniesiono, że okoliczność, iż komornik sądowy do tej pory nie stwierdził bezskuteczności egzekucji nie powoduje, że egzekucja ta nie jest faktycznie bezskuteczna. Komornik nie jest w stanie wyegzekwować zaległości przez cały czas trwania egzekucji. To wskazuje na to, że wbrew ZUS, zobowiązana nie jest w stanie spłacić zaległości. Jej zdaniem nie jest uprawnione stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zachodzi zasadnicza przesłanka umorzenia, tj. stwierdzenie całkowitej nieściągalności. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, nie oznacza tego samego, co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności, czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. O ile więc w sprawie dojdzie do ustalenia, że strona zaprzestała prowadzenia działalności, konieczne jest, dla pominięcia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy, stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, przy czym chodzi tu o należności składkowe, przysługujące ZUS, a nie o jakiekolwiek inne należności. Zauważono przy tym, że w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. mowa jest o jakiejkolwiek egzekucji, prowadzonej przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego, w wyniku której, stwierdzono brak majątku. Według zobowiązanej, zaskarżona decyzja, narusza również przepis § 3 pkt 1 i 3 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, co do poczynionych w niej ustaleń w zakresie jej stanu majątkowego i rodzinnego oraz skutków z tytułu poniesienia spornych należności. ZUS błędnie ustalił, że ww. nie wykazała, by spłata zadłużenia, pozbawiłaby ją zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ I instancji nie wziął pod uwagę, że sytuacja życiowa zobowiązanej nie pozwala jej nawet na ratalne uregulowanie zadłużenia wobec ZUS. Nawet niewielka miesięczna rata spłaty zadłużenia sprawi, że nie będzie w stanie zaspokajać swoich podstawowych potrzeb. Zobowiązana zwróciła też uwagę, że w jej przypadku można mówić o ewentualnym przedawnieniu zaległości - w takim przypadku postępowanie powinno być umorzone, jako bezprzedmiotowe. ZUS, prowadząc postępowanie w ogóle jednak nie badał sprawy pod względem przedawnienia zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.

Wobec powyższego wniesiono o ponowne rozpatrzenie sprawy i o zmianę decyzji ZUS, poprzez umorzenie zaległości. Zawnioskowano o dokładne, ponowne przeanalizowanie zebranego materiału dowodowego, przede wszystkim pod kątem ustaleń, odnośnie możliwości zaspakajania przez zobowiązaną i jej rodzinę, podstawowych potrzeb.

ZUS w wyniku ponownej analizy przedmiotowej sprawy, ocenił jej stan faktyczny o przesłanki, warunkujące umorzenie należności, wynikające z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., art. 28 ust. 3a u.s.u.s., cytując ich treść. Powołano się także na treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365, dalej jako: "rozporządzenie"). Wskazano też na uznaniowy charakter decyzji, jaka ma miejsce w sprawie.

W omawianej decyzji, organ wymienił też szczegółowo, dokumentację zgormadzoną w toku postępowania, na podstawie której ustalił, że w okresie od 1.10.2009r. do 30.04.2011r. zobowiązana prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą. Z tytułu prowadzonej działalności ciążył na niej obowiązek opłacenia należnych składek na wskazane ustawą, ubezpieczenia. Ponieważ nie wywiązała się ona z tego obowiązku w sposób prawidłowy, na koncie rozliczeniowym w ZUS, powstało zadłużenie. Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.u.s.. od nieterminowo opłaconych składek, należne są odsetki za zwłokę. Od dnia 15.01.2016r. ww. została uznana za osobę bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Zadłużenie na jej koncie rozliczeniowym w ZUS zostało skierowane do przymusowego dochodzenia. Obecnie postępowanie egzekucyjne prowadzi Dyrektor Oddziału ZUS w K.. Organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności. Według pism Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], na podstawie złożonych zeznań podatkowych za 2015r., zobowiązana uzyskała dochód w kwocie 3.395,05 zł, a jej mąż uzyskał dochód w kwocie 810.87 zł. Zobowiązana prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem T. O., który prowadzi działalność w zakresie taksówki osobowej, oraz trójką dzieci, które obecnie nie uzyskują dochodu. Otrzymuje miesięcznie alimenty na dziecko w kwocie 450 zł, zasiłek rodzinny na dwoje dzieci w kwocie 248 zł oraz na okres od 1.11.2016r. do 28.02.2017r. przyznany jej został zasiłek z MOPS w kwocie 856,30 zł miesięcznie. Wydatki związane z utrzymaniem, ww. określiła na łączną kwotę 580 zł, z tytułu miesięcznych opłat 170 zł, opłat eksploatacyjnych 260 zł, kosztów związanych z leczeniem 150 zł. Oprócz zobowiązania wobec ZUS, według ugody nr [...], ww. posiada zobowiązanie w B. S.A., zaciągnięte na okres od 26.09.2016r. do 26.08.2020r. w kwocie 8.680,02 zł, spłacane miesięcznie po 180,54 zł. Na podstawie Centralnej Ewidencji Ksiąg Wieczystych oraz Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, organ I instancji stwierdził, że zobowiązana nie posiada nieruchomości, ani majątku ruchomego. Z kolei na podstawie karty leczenia szpitalnego z dnia 9.03.2017r., rozpoznano u niej chorobę [...]. Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 20.12.2016r., zobowiązana została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie zostało wydane do 31.12.2019r., ze wskazaniem pracy na otwartym rynku pracy.

W odniesieniu do przesłanki całkowitej nieściągalności organ II instancji podał, że z ustaleń stanu faktycznego wynika, iż od 15.01.2016r. ww. jest zgłoszona, jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Zaległości na jej koncie zostały skierowane na drogę przymusowego dochodzenia. Postępowanie egzekucyjne prowadzi Dyrektor Oddziału ZUS w K.. Organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności oraz braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Podano, że na organie rentowym, jako dysponencie środków publicznoprawnych, ciąży szczególny obowiązek wykorzystania wszelkich dostępnych środków, zmierzających do wyegzekwowania należności składkowych, zaś ich umorzenie, stanowiłoby wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości dochodzenia. Zakład nie ma obowiązku umarzania należności zwłaszcza, gdy ma realne szanse na ich odzyskanie od zobowiązanego. W związku z powyższym uznano, że brak jest podstaw zarówno formalnych, jak i merytorycznych, dla podjęcia decyzji o umorzeniu należności w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.

Wobec niestwierdzenia przesłanki całkowitej nieściągalności, organ rozpatrzył złożony wniosek w oparciu o kolejną podstawę prawną, dającą możliwość umorzenia zadłużenia, pomimo braku całkowitej nieściągalności, czyli o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W przeprowadzonym postępowaniu przeanalizowano ustalony stan faktyczny w oparciu o każdą, dającą możliwość umorzenia przesłankę, wskazaną w przepisach wykonawczych, tj. w ww. rozporządzeniu i uznano, że w przypadku zobowiązanej nie można jednak stwierdzić wystąpienia żadnej z wyżej opisanych przesłanek. Zobowiązana nie wykazała bowiem, że spłata zadłużenia wobec ZUS, pozbawi ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Jak wynika z ustaleń organu, obecnie nie posiada ona stałego źródła dochodu. Prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem, który prowadzi działalność w zakresie taksówki osobowej oraz trójką dzieci, które nie uzyskują dochodu. Otrzymuje miesięcznie alimenty na dziecko w kwocie 450 zł, zasiłek rodzinny na dwoje dzieci w kwocie 248 zł oraz na okres od 1.11.2016r. do 28.02.2017r. przyznany jej został zasiłek z MOPS w kwocie 856,30 zł miesięcznie. Zatem rodzina zobowiązanej była objęta pomocą finansową. Wydatki związane z utrzymaniem określiła na łączną kwotę 580 zł. Oprócz zobowiązania wobec ZUS, posiada zobowiązanie w B. S.A., spłacane miesięcznie po 180,54 zł. Powyższe wskazuje, że sytuacja zobowiązanej i jej rodziny jest trudna, jednakże nie uniemożliwia spłaty zobowiązań w ratach, dopasowanych do jej możliwości finansowych, tak jak w przypadku podpisanej ugody z dnia 5.09.2016r. z B. S.A.

Organ rozpoznający ponownie sprawę, doszedł do przekonania, że sytuacja, w której obecnie znajduje się ww., nie ma charakteru trwałego, ale jedynie przejściowy. W toku postępowania wyjaśniającego nie można, zdaniem organu, jednoznacznie stwierdzić, że jej sytuacja finansowa i materialna są zagrożone, zaś podstawowe potrzeby życiowe są niezaspokojone. Ponadto obecnie nie korzysta ona z pomocy społecznej, zatem sytuacja finansowa nie wymusza korzystania przez nią z form pomocy dla osób nieposiadających środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Organ po przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy, doszedł do wniosku, że sytuacja finansowa i materialna, w jakiej aktualnie znajduje się zobowiązana, nie daje wystarczających podstaw, aby uznać, że spłata zobowiązania z tytułu należności składkowych, mogłaby pociągnąć za sobą negatywne skutki w jej sferze socjalno-bytowej. Zakład nie kwestionuje tego, że jednorazowa wpłata na poczet należności nie jest możliwa, natomiast nic nie stoi na przeszkodzie, aby przystąpić do dobrowolnego i sukcesywnego regulowania zaległych składek w ramach umowy o rozłożeniu zadłużenia na raty, dostosowanej do jej możliwości płatniczych.

W ocenie ZUS zobowiązana nie wykazała również, że poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, w związku z czym, opłacenie należności z tytułu składek, mogłoby ją pozbawić możliwości prowadzenia działalności, nie zostały bowiem przedstawione żadne dokumenty na potwierdzenie zaistnienia ww. zdarzeń.

Organ zaznaczył, iż z oświadczeń i dokumentów, złożonych przez zobowiązaną wynika, że od kilku lat pozostaje ona w leczeniu w poradni pulmonologicznej, ponadto zdiagnozowano u niej szereg chorób. Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 20.12.2016r., została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane do dnia 31.12.2019r. - ze wskazaniem pracy na otwartym rynku pracy. Organ nie zakwestionował sytuacji zdrowotnej zobowiązanej, niemniej jednak, jego zdaniem ustalony stopień niepełnosprawności nie dyskwalifikuje jej na rynku pracy.

W ocenie ZUS zobowiązana nie wykazała również konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu, umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie organu w stosunku do zobowiązanej nie będzie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Ww. przesłanka ma zastosowanie jedynie do takich sytuacji, kiedy choroba dłużnika lub któregoś z członków jego rodziny uniemożliwia całkowicie uzyskiwanie dochodu.

Uwzględniając całokształt sytuacji zobowiązanej, ZUS przyjął, że nie wykazała ona, iż jej sytuacja losowa, materialna, bądź zdrowotna, uniemożliwia dokonanie spłaty zadłużenia. Nie przedstawiła żadnych dokumentów, które świadczyłyby o niezaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych. Rozważając zasadność umorzenia pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., organ uznał w świetle zebranego materiału dowodowego, że jej sytuacja nie przemawia za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku. W ocenie organu, nie ma podstaw do stwierdzenia zagrożenia bytu, ani zagrożenia dla zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca nie zgodziła się z opisaną wyżej decyzją i zarzuciła jej naruszenie zasad postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wydanie decyzji odmownej. W ocenie skarżącej z decyzji ZUS nie można wywnioskować przesłanek, przemawiających za odmową pozytywnego rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości. Brak jest szczegółowego wskazania argumentów, jakimi kierował się organ, wydając decyzję. Podniesiono, że bez zachowania tych elementów decyzji, strona nie ma żadnej możliwości obrony słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem. Zarzucono brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, dodano, że nie można się w niej dopatrzyć motywów, którymi kierował się ZUS. Obu decyzjom organu zarzucono, że zawierają jedynie ogólnikowe stwierdzenia, a także błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wskazano, że większą część decyzji zajmuje przedstawienie sytuacji skarżącej oraz obowiązujących przepisów prawa. Samo rozstrzygnięcie zajmuje niewiele miejsca. Podano również, że w decyzji organu II instancji, organ w ogóle się nie odniósł do zarzutów, zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wbrew twierdzeniom organu, skarżąca uznała, że umorzenie zaległości, zwiększy jej bezpieczeństwo socjalne. Według skarżącej, sam fakt, że jej potrzeby i potrzeby jej rodziny są zaspokajane w podstawowym stopniu, nie powinno być przesłanką odmowy umorzenia należności. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że jej bardzo trudna sytuacja ma charakter przejściowy. Po pierwsze jej zdaniem, taka sytuacja trwa już bardzo długo, a po drugie nie ma niestety żadnych perspektyw. Ponadto w skardze wskazano, że od długiego czasu sytuacja skarżącej nie ulega zmianie, mimo podejmowanych wysiłków. To, że jest ona w bardzo trudnej sytuacji jest wynikiem czynników obiektywnych a nie jej działań, czy zaniechania, a ZUS nie wziął tej okoliczności w ogóle pod uwagę. Okoliczność, że komornik sądowy do tej pory nie stwierdził bezskuteczności egzekucji, nie powoduje, że egzekucja ta nie jest faktycznie bezskuteczna. Skarżąca podniosła, iż komornik nie jest w stanie wyegzekwować zaległości przez cały czas trwania egzekucji. W pozostałym zakresie skarżąca powieliła argumentację zawartą uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, cytując jego dokładne fragmenty.

W świetle powyższego wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez umorzenie należności lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi, wydającemu zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zakresie zarzutów skargi, uznał je za bezpodstawne i powołał się na treść zaskarżonej decyzji, cytując obszernie jej fragmenty. Dodał, że organ dokonał wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i umożliwił stronie, aktywny udział w postępowaniu, a zaskarżona decyzja w żadnym wypadku nie jest dotknięta wadą prawną, która skutkowałaby jej uchyleniem. W konsekwencji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę, wszelkie naruszenia prawa, w tym także te niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w K. z dnia 4 lipca 2017r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia 2 stycznia 2017r. o nr [...], odmawiającą umorzenia należności na ubezpieczenie społeczne w kwocie 1.918,46 zł - z tytułu nieopłaconych składek za okres: 11/2009 - 04/2011; 1.270,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 02.11.2016r.; 105,60 zł - z tytułu kosztów upomnień oraz na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 4.221,88 zł - z tytułu nieopłaconych składek za okres: 11/2009 - 04/2011; 2.797,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 02.11.2016r.; 114,40 zł - z tytułu kosztów upomnień.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja ZUS jak i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego kierując się kryteriami, wskazanymi na wstępie, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga M. O. jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podzielił w całości zarzuty skargi dotyczące, m.in. naruszenia zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego w zakresie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przepisów wykonawczych do tej ustawy, do czego odniesie się szczegółowo w dalszej części przedmiotowego uzasadnienia.

W kontekście powyższego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W powyżej powołanej normie prawnej zasady dwuinstancyjności postępowania, wynika ciążący na organach administracji publicznej, obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji. Obowiązek ten oznacza, że obydwa organy, kierując się przepisami prawa procesowego, prowadzą postępowanie wyjaśniające, a co za tym idzie, postępowanie odwoławcze (w przedmiotowym przypadku – postępowanie przeprowadzone w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie może ograniczać się jedynie do weryfikacji decyzji wydanej w I instancji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., II OSK 1267/15).

Powyższa zasada ma swoje źródło w artykule 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji, wydanych w I instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania, określa ustawa. Jak z tego wynika, zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a. jest zasadą konstytucyjną. Zatem nie ulega wątpliwości, że każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie, oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Z komentowanej zasady, wynika dla organów obu instancji, obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Dopiero sąd administracyjny, ocenia legalność zapadłych w postępowaniu administracyjnym decyzji, nie mając uprawnienia do prowadzenia postępowania dowodowego. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że każdy ma prawo do złożenia odwołania od każdej decyzji nieostatecznej. Na tej podstawie należy przyjąć, że legitymowany podmiot ma prawo skarżyć na równi decyzje korzystne, jak i niekorzystne. To strona decyduje, a nie organ I czy II instancji, czy chce skorzystać z prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Organ nie może decydować za stronę i w razie wątpliwości, musi uzyskać w tej kwestii stanowisko strony. Brak jednoznacznego stanowiska strony w przypadku wątpliwości organu i autorytarne przyjęcie, że podmiot uprawniony nie korzysta z prawa złożenia odwołania (zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), stanowi naruszenie art. 15 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że obowiązująca w polskim procesie administracyjnym, zasada dwuinstancyjności postępowania, sprowadza się do zapewnienia stronie, uprawnienia do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co stanowi również ważny element gwarancyjny w stosunku do konstytucyjnych zasad, wyrażonych między innymi w art. 31 i art. 78. (zob. T. Lewandowski, Zasada dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym, Komentarz praktyczny, źródło publ.: LEX/el. 2011).

Artykuł 15 k.p.a. pozostaje także w związku z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950r. (Dz.U. z 1993r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Artykuł 13 Konwencji, przyznaje bowiem każdemu, prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego w sytuacji, gdy zostały naruszone prawa i wolności zawarte w tej Konwencji. Należy w tym miejscu dodać, że z mocy art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską: "Prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii, jako zasady ogólne prawa".

Podobnie art. 2 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977r. Nr 38, poz. 167) gwarantuje każdej osobie, której prawa lub wolności uznane w tym Pakcie zostały naruszone, prawo do skutecznego środka ochrony prawnej. Nie wszystkie rozstrzygnięcia organów administracji dotyczą praw i wolności gwarantowanych przez Konwencję lub przez Pakt, jednakże należy mieć świadomość, że niewłaściwe stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – może w określonych sytuacjach, prowadzić do odpowiedzialności Rzeczypospolitej Polskiej na forum międzynarodowym (zob. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności postępowania, Komentarz, wyd. XII, źródło: Lex, publ.: WKP 2017).

Z zasady dwuinstancyjności wynika bezspornie, obowiązek organu administracji publicznej I instancji do merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu II instancji do jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ I instancji były prawidłowe.

Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia, podjętego przez organ I instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Istota dwuinstancyjności, sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, sprawy administracyjnej (zob. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013r., II SA/Kr 1024/13, LEX nr 1406972, oraz z dnia 17 kwietnia 2013r., II SA/Kr 13/13, LEX nr 1325761; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011r., II OSK 1147/10, LEX nr 1083547). Warto także wskazać, że A. Wiktorowska (Zasada ogólna dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym (refleksje na marginesie powstania kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych), Sam. Teryt. 1995, nr 6, s. 84), trafnie podkreśla, że "charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Jej zakres jest zatem szeroki – dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Jest to kontrola merytoryczna i kontrola formalna. Organ II instancji bada prawidłowość orzekania przez organ I instancji oraz prawidłowość samej decyzji". W wyroku z dnia 20 lutego 2014r., IV SA/Po 1076/13, LEX nr 1433205, WSA w Poznaniu trafnie dostrzegł, iż: " (...) Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności, wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (por.: wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2012r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626; z dnia 17 maja 2011r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834; z dnia 21 kwietnia 2011r., II FSK 1852/09, LEX nr 1081276), (zob. też: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Realizacja zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym, Postępowanie odwoławcze, źródło: Lex, publ.: WK 2015).

Podsumowując powyższe uwagi, dodać także należy, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że organ ten ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony, ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, a także odnieść się do kwestii podniesionych w odwołaniu (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji organu I instancji. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017r., sygn. akt I SA/Wa 774/17). Tego nie sposób jednak, dopatrzyć się na gruncie przedmiotowej sprawy.

Dodatkowo, na potrzeby kontrolowanej sprawy, tut. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w I instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Różnica pomiędzy wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sporawy a odwołaniem, polega na tym, że ten pierwszy nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, co oznacza, iż wniesiony środek zaskarżenia nie jest rozpatrywany przez organ wyższej instancji, a przez ten sam organ, który orzekał w I instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie, co wprost wynika z powyżej przywołanego przepisu art. art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, co oznacza, że organ administracji, rozpatrując sprawę ponownie ma obowiązek ponownego wnikliwego rozpatrzenia sprawy, a wydane przez siebie rozstrzygnięcie, oprzeć na ponownie ocenionych dowodach, jak i z uwzględnieniem i odniesieniem się do argumentacji strony skarżącej (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 września 2016r., II SA/Kr 655/16).

Tymczasem w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, uzasadniając wydaną w dniu 4 lipca 2017r. decyzję, orzekającą o utrzymaniu decyzji własnej z dnia 2 stycznia 2017r., nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej, przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Nie można bowiem pominąć faktu, iż ZUS rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy całkowicie pominął podniesioną w nim przez wnioskodawczynię kwestię przedawnienia zaległych składek.

Sąd zauważa, że organ na żadnym etapie, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii.

W uzasadnieniu decyzji brak jest stosownego odniesienia do tego zarzutu, co uprawnia Sąd do uznania, że organ nie przeanalizował i nie zbadał sprawy pod względem ewentualnego przedawnienia zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne skarżącej, a powinien był to uczynić, przystępując do rozpoznawania przedmiotowej sprawy. Jest to bowiem zagadnienie na tyle istotne, że powinno stanowić punkt wyjścia organu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Oś sporu w przedmiotowej sprawie, koncentruje się na zasadności odmowy przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, umorzenia należności na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne.

W tym celu Sąd za słuszne uznał, odniesienie się do materialnoprawnej podstawy, w oparciu o którą, organ ubezpieczeniowy, wydał zaskarżoną decyzję I i II instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

W tym zakresie podać trzeba, że umorzenie należności z tytułu składek jest możliwe wyłącznie po spełnieniu, chociażby jednej z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ww. ustawy. Warunkiem umorzenia jest całkowita nieściągalność, która zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Z powyższego przepisu wynika, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Ten wyjątkowy charakter umorzenia, wynika przede wszystkim z faktu, że obowiązek opłacenia należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że nie tylko w obecnej chwili nie ma możliwości odzyskania należności, ale również w przyszłości takiej możliwości nie będzie.

W kontekście powyższej regulacji prawnej, na uwagę zasługuje argumentacja skarżącej zawarta w skardze, która uznała, że okoliczność, iż komornik sądowy do tej pory nie stwierdził bezskuteczności egzekucji nie powoduje, że egzekucja ta nie jest faktycznie bezskuteczna. Komornik nie jest w stanie wyegzekwować zaległości przez cały czas trwania egzekucji. A to, zdaniem skarżącej wskazuje, że wbrew stanowisku zaprezentowanym przez organ, skarżąca nie jest w stanie spłacić zaległości.

Przypomnieć należy, że na gruncie przedmiotowej sprawy, organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności oraz braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Podano jedynie, że zaległości figurujące na koncie zostały skierowane do przymusowego dochodzenia, organ egzekucyjny – Komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym [...] nie stwierdził dotychczas całkowitego braku majątku, z którego możliwe byłoby prowadzenie egzekucji.

W związku z powyższym organ przedwcześnie, a tym samym błędnie przesądził i uznał, że brak jest podstaw zarówno formalnych, jak i merytorycznych, dla podjęcia decyzji o umorzeniu należności w oparciu o wyżej zacytowaną podstawę prawną.

W tym zakresie podać trzeba, że samo powoływanie się na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nie stwierdzenie dotychczas całkowitego braku majątku, z którego możliwe byłoby prowadzenie egzekucji – jest niewystarczające do wykazania, że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. Obowiązkiem organu jest bowiem wykazanie, na jakiej podstawie opiera wniosek, że należność będzie (lub nie) przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Nie sposób uznać, że obowiązkowi temu, czyni zadość stwierdzenie organu, że wdrożone wobec dłużnika postępowanie egzekucyjne zostało skierowane do przymusowego dochodzenia, a organ egzekucyjny – komornik sądowy nie stwierdził dotychczas całkowitego braku majątku, z którego możliwe byłoby prowadzenie egzekucji. Sam formalny aspekt, o którym mowa powyżej nie może być podstawą do wniosku o realnych możliwościach spłaty zadłużenia przez stronę.

Organ winien zatem ocenić, czego nie uczynił, czy w badanej na dzień złożenia wniosku, sytuacji materialnej skarżącej, istnieją realne możliwości zaspokojenia przezeń zaległych należności z tytułu składek. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2017r., sygn. akt I SA/Kr 248/17, wyrok WSA w Opolu z 24 października 2012r., sygn. akt I SA/Op 251/12 i z dnia z dnia 14 listopada 2013r. sygn. akt I SA/Op 572), które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni popiera. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2007r., sygn. akt II CSK 176/07, organy mają także obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji strony z wysokością zaległej należności. Ta zaś, rozpatrywana w kontekście możliwości finansowych skarżącej, stanowi wysokość znaczną.

Podkreślenia wymaga, że przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame, czy nawet zbieżne. Nie można więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s uzupełniać, czy odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lipca 2017r., sygn.. akt I SA/Ke 340/17). Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję nie oznacza tego samego, co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności, czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. O ile więc w sprawie dojdzie do ustalenia, że strona zaprzestała prowadzenia działalności, konieczne jest, dla pominięcia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, przy czym, chodzi tu o należności składkowe, przysługujące ZUS, a nie o jakiekolwiek inne należności.

W tym miejscu podać należy, że organ ubezpieczeniowy powinien szerzej i precyzyjniej odnieść się do powyższej kwestii. Natomiast na gruncie przedmiotowej sprawy, ograniczył się jedynie do krótkiego stwierdzenia, na które zwrócono uwagę powyżej. Organ nie przeanalizował, dlaczego dotychczas nie wyegzekwowano żadnej należności. Nie podał też, jaki był przebieg postępowania egzekucyjnego w sprawie. ZUS nie wyjaśnił również, dlaczego od momentu rozpoczęcia egzekwowania, nie udało się w efekcie ściągnąć żadnej należności. W przedmiotowej sprawie brak jest ustaleń organu, co do czynności komorniczych, dlaczego nie było możliwe wyegzekwowanie żadnych należności w kontrolowanym przypadku.

Przechodząc do dalszej kontroli zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003r., Nr 141, poz. 1365, dalej jako: "rozporządzenie").

Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Powyższe okoliczności nie mają charakteru katalogu zamkniętego, nie muszą występować łącznie, a nadto dają organowi możliwość uwzględnienia jeszcze innych ważnych przyczyn trudnej sytuacji zobowiązanego. Przy czym zauważyć należy, iż użyty w ww. przepisie zwrot: "jeżeli zobowiązany wykaże" oznacza, że ciężar udowodnienia ww. przesłanek, spoczywa na dłużniku.

Należy przy tym wskazać, iż decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, podejmowane są w granicach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010r., sygn. akt II GSK 1036/09, LEX nr 746039 oraz wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009r., sygn. akt II GSK 225/09, LEX nr 582825), co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość, ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności albo trudna sytuacja majątkowa zobowiązanego, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009r., sygn. akt II GSK 703/08, LEX nr 522553). Powyższe nie oznacza jednak, że decyzja w tym zakresie może być dowolna.

Podkreślenia wymaga również to, że tego rodzaju konstrukcja prawna decyzji ma ten skutek, iż kontrola sądowa decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji, poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2010r., sygn. akt II GSK 817/09, LEX nr 746251).

Organ zobowiązany jest zatem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione, określone w przepisach przesłanki. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej wskazuje, że w toku postępowania, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu – stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. – wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności, określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności. Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności, powinny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie podać trzeba, że uzasadnienie decyzji, spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji, podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich, jak już wyżej wspomniano, należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ administracji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami, argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.

Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję organu ubezpieczeniowego, stwierdzić należy, że błędnie zastosował on powyższe przepisy.

W tym zakresie skarżąca sformułowała, oprócz zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania, także zarzut, który oparła na stwierdzeniu, że ZUS nie wziął pod uwagę, iż jej sytuacja życiowa nie pozwala nawet na ratalne uregulowanie zadłużenia, gdyż nawet niewielka miesięczna rata spłaty zadłużenia sprawi, że nie będzie ona w stanie zaspokajać swoich podstawowych potrzeb, (które już teraz musi ograniczać) oraz podstawowych potrzeb jej rodziny.

W sprawie bezspornie ustalono, że skarżąca obecnie nie posiada stałego źródła dochodu, prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem, który prowadzi działalność w zakresie taksówki osobowej oraz trójką dzieci, które nie uzyskują dochodu. Otrzymuje ona miesięcznie alimenty na dziecko w kwocie 450 zł, zasiłek rodzinny na dwoje dzieci w kwocie 248 zł oraz na okres od 1.11.2016r. do 28.02.2017r. przyznany jej został zasiłek z MOPS w kwocie 856,30 zł miesięcznie. Wydatki związane z utrzymaniem ustalono na łączną kwotę 580 zł, z tytułu miesięcznych opłat 170 zł, opłat eksploatacyjnych 260 zł, kosztów związanych z leczeniem 150 zł. Oprócz zobowiązania wobec ZUS skarżąca posiada zobowiązanie

w B. S.A., zaciągnięte na okres od 26.09.2016r. do 26.08.2020r. w kwocie 8.680,02 zł, spłacane miesięcznie po 180,54 zł.

W świetle powyższych danych faktycznych, organ doszedł do przekonania, że sytuacja zobowiązanej i jej rodziny jest wprawdzie trudna, jednakże nie uniemożliwia spłaty zobowiązań w ratach dopasowanych do jej możliwości finansowych.

Zdaniem Sądu, ocena sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca, dokonana przez organ, analizowana w oparciu o ustalenia ZUS jest oceną dowolną, a nie swobodną. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma wprawdzie charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu, choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W kontekście powyższego wskazać nadto należy, że w każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności, organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017r., sygn. akt II GSK 1490/17). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowym przypadku.

Na gruncie kontrolowanej sprawy za dowolnością oceny sytuacji materialnej skarżącej decyzji, jaka została zawarta wydanych przez ZUS decyzjach, przemawia okoliczność, że wysokość kosztów utrzymania pięcioosobowej rodziny, przy tak znikomych dochodach, w sytuacji opłacenia nawet w ratach należności z tytułu zaległych składek, rodzi realne zagrożenie pozbawienia skarżącej i jej rodziny, możliwości zaspokojenia niezbędnych, podstawowych potrzeb życiowych.

Sąd zwraca dodatkowo uwagę, że zasiłek z MOPS w kwocie 856,30 zł, skarżąca pobierała w okresie od dnia 1 listopada 2016r. do dnia 28 lutego 2017r. Natomiast decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została wydana w dniu 4 lipca 2017r. Nie można zatem tracić z pola widzenia faktu, że już w dniu jej wydania, skarżąca nie otrzymywała ww. zasiłku, na który powołuje się organ. Powoływanie się więc przez organ na nie przysługujący skarżącej od kilku miesięcy zasiłek z pomocy społecznej dodatkowo tylko potwierdza pobieżne zbadanie sprawy przez ZUS .

Ponadto dowodem na trudną sytuację bytową skarżącej jest już sam fakt, że w ogóle korzysta ona z pomocy społecznej. Pomoc ze strony MOPS kierowana jest bowiem do osób, znajdujących się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, nieposiadających środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Zdaniem Sądu, fakt ten dodatkowo wskazuje, że skarżąca nie jest w stanie samodzielnie zabezpieczyć potrzeb pięcioosobowej rodziny.

Przy ocenie sytuacji materialnej skarżącej nie można pomijać faktu iż, skarżąca każdego miesiąca, spłaca pożyczkę, zaciągniętą na okres od 26.09.2016r. do 26.08.2020r. w kwocie 8.680,02 zł, spłacaną co miesiąc po 180,54 zł, co dodatkowo obciąża i tak mały budżet zobowiązanej. Okres czasu, na jaki została zaciągnięta ww. pożyczka oraz jej wysokość także wskazują na to, jak nikłe możliwości finansowe posiada skarżąca.

Podać również trzeba, że według pism Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], na podstawie złożonych zeznań podatkowych za 2015r., skarżąca uzyskała dochód w kwocie 3.395,05 zł, a jej mąż uzyskał dochód w kwocie 810.87 zł. Nie ulega wątpliwości, że dochody męża skarżącej są znikome i nie powodują automatycznie zmiany jej sytuacji materialnej, która stwarzałaby możliwość spłaty należności. Trudno zatem przyjmować, że skarżąca może spłacać zadłużenie bez uszczerbku dla siebie i swojej rodziny.

Na uwagę zasługuje również fakt, że w skład gospodarstwa domowego skarżącej, wchodzi mąż oraz trójka dzieci, które obecnie nie uzyskują dochodu. Otrzymuje ona miesięcznie alimenty na dziecko w kwocie 450 zł i zasiłek rodzinny na dwoje dzieci w kwocie 248 zł. Przy uwzględnieniu dochodów skarżącej oraz wydatków związanych z utrzymaniem (kwota 580 zł), uznać należy, że już nawet prosta analiza kosztów utrzymania i zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny, jednoznacznie wskazuje, że skarżąca nie jest w stanie bez uszczerbku dla siebie i rodziny, spłacić zobowiązań, nawet w systemie ratalnym.

Zauważyć przy tym należy, że ww. kwota 580 zł, jak podaje sama skarżąca, to kwota, stanowiąca wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, za media i czynsz, nie obejmuje ona natomiast środków przeznaczanych na żywność i inne artykuły, co przy uwzględnieniu aktualnych cen produktów, potwierdza tylko że skarżąca i jej rodzina ma realny problem w zaspokojeniu podstawowych potrzeb przy braku spłacania zaległych składek.

Na uwagę zasługuje również okoliczność, że skarżąca od kilku lat pozostaje w leczeniu w poradni pulmonologicznej, ponadto zdiagnozowano u niej szereg chorób. Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 20.12.2016r. została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie zostało wydane do dnia 31.12.2019r. Z uwagi na stan zdrowia, skarżąca ponosi dodatkowe koszty związane z leczeniem, które wynoszą 150 zł. Kwota ta, przy uwzględnieniu całokształtu sytuacji materialnej skarżącej jest znaczna i dodatkowo uszczupla jej budżet.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, organ nieprawidłowo uznał, że sytuacja finansowa i materialna skarżącej nie jest zagrożona, zaś jej podstawowe potrzeby życiowe są zaspokojone. Za pozbawione racjonalności, uznać trzeba wnioski organu, że sytuacja finansowa i materialna, w jakiej aktualnie znajduje się skarżąca, nie daje wystarczających podstaw, aby uznać, że spłata zobowiązania z tytułu należności składkowych, mogłaby pociągnąć za sobą negatywne skutki w jej sferze socjalno-bytowej.

W świetle powyższych uwag, Sąd uznaje, że ocena dokonana przez ZUS jest oceną dowolną, przekracza granice swobodnej oceny i nie znajduje potwierdzenia w ustalonym stanie faktycznym. W konsekwencji prowadzi to także do uznania, że organ nieprawidłowo zastosował przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, o której była mowa powyżej.

Dodać należy, że przedmiotowa decyzja I i II instancji, którą wydał Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma charakter zbyt ogólny. W małym stopniu odnosi się do realiów przedmiotowej sprawy. Wprawdzie powołano regulacje prawne, stanowiące materialną podstawę jej wydania, zwrócono uwagę na charakter decyzji uznaniowej, ale nie zawarto pełnego, logicznego i spójnego odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a tym samym dokonano nieprawidłowej subsumpcji okoliczności faktycznych do przepisów prawa, mających zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy.

Należy również wyrazić brak aprobaty, co do sposobu uzasadnienia decyzji, która nie zawiera elementu przekonania, dlaczego w ramach uznania administracyjnego, ostatecznie podjęto negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie. Organ wskazał jedynie, że decyzja oparta jest o uznanie administracyjne, zaś podjęcie decyzji o umorzeniu musi zostać udowodnione wystąpieniem przesłanek, potwierdzających w sposób niebudzący wątpliwości, że wystąpiła całkowita nieściągalność lub zaistniał ważny interes osoby zainteresowanej. Tymczasem podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia, bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla strony i jej rodziny.

Ponadto w ocenie Sądu nie można zaakceptować lakonicznych wywodów organu dotyczących wyważenia interesu społecznego nad interesem obywatela, zawartych na stronie 8-9 decyzji z dnia 4 lipca 2017r. Odmawiając w okolicznościach faktycznych umorzenia przedmiotowych należności, Zakład powinien jasno i jednoznacznie przeanalizować możliwości finansowe strony, jak i konsekwencje, jakie pociągnie za sobą zastosowanie, bądź też niezastosowanie instytucji umorzenia należności z tytułu składek.

Sąd podkreśla, że analizując konsekwencje rozstrzygnięcia w zakresie jego znaczenia dla interesu społecznego, organ powinien mieć w szczególności na uwadze, że działania, których skutkiem może być doprowadzenie skarżącej do stanu ubóstwa i konieczności zwrócenia się o dalsze wsparcie z systemu pomocy społecznej z pewnością nie leżą w interesie publicznym, tym bardziej, że skarżąca już korzysta z takiej pomocy.

Ponadto organ nie może uzasadniać prawa do uznaniowego załatwienia sprawy i odmówienia umorzenia zaległości z tytułu składek sugestiami, że pomimo obecnej, trudnej sytuacji nie można przesądzić możliwości spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu w ratach. Rozpatrując wniosek o umorzenie należności, organ ma obowiązek odnieść się przede wszystkim do obecnej sytuacji materialnej strony, a ta wskazuje na odmienne stanowisko ocenne, niż to, które zaprezentował ZUS.

W ocenie Sądu, na kanwie niniejszej sprawy, organ nie wykazał, iż nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności. Organ nie wykonał należycie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Wobec powyższych okoliczności – zarzuty skargi w powyższym zakresie, uznać należy za zasadne, do czego Sąd odniósł się szczegółowo w treści niniejszego uzasadnienia.

Reasumując Sąd uznał, iż z uwagi na stwierdzone naruszenia, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dna 2 stycznia 2017r., powinny zostać usunięte z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, w ponownym postępowaniu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, uwzględni przedstawioną w niniejszym wyroku argumentację prawną i przystąpi do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego, na które Sąd zwrócił uwagę w przedmiotowym uzasadnieniu. Rozpatrując sprawę ponownie, Zakład przeprowadzi postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury administracyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Działając w oparciu o te zasady, organ dokona ponownej, wnikliwej analizy zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego i sklasyfikuje go zgodnie z poczynionymi wyżej wytycznymi oraz przytoczonym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie. W szczególności organ poczyni dokładne ustalenia w zakresie zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, zgodnie z uwagami tut. Sądu.

Nadto organ przeanalizuje sprawę w kontekście przepisów wykonawczych do art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., odnosząc się w sposób racjonalny i pełny do realiów przedmiotowej sprawy.

Dodatkowo, organ ubezpieczeniowy, zbada sprawę pod względem zaistnienia przedawnienia ww. zaległości. Powyższe uwagi Sądu, powinny przełożyć się na prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne.

Ustalenia, rozważania i wnioski organu ubezpieczeniowego, powinny także znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowym uzasadnieniu decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a., gdzie uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powinno zatem zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.

W swoim rozstrzygnięciu, organ powinien ponadto odnieść się do wszystkich zarzutów, podniesionych przez skarżącą i ocenić ich zasadność w sposób racjonalny, obiektywny i logicznie spójny. Natomiast przytoczona przez organ argumentacja, powinna uzasadniać wydane rozstrzygnięcie w sposób rzetelny i dokładny, wskazując tym samym na dokonanie wnikliwej oraz wszechstronnej analizy i oceny całokształtu okoliczności sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 llit. c P.p.s.a., w zw. z art.135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 stycznia 2017r.