Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1605/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit c, art.185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Anna Lech del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 267/09 w sprawie ze skarg K. i C. S. oraz [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody wywołane budową gazociągu tranzytowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na rzecz C. S. kwotę 381 (trzysta osiemdziesiąt jeden) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w oparciu o przepis art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył sprawy o sygn. akt II SA/Bd 748/07 ze skargi [...] "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody wywołane budową gazociągu tranzytowego oraz sprawę o sygn. akt II SA/Bd 750/07 ze skargi C. S. i K. S. na tą samą decyzję do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Bd 748/07.

Następnie, postanowieniem z dnia 27 marca 2008 r., WSA w Bydgoszczy, zawiesił postępowanie. Po podjęciu postępowania, sprawie nadano nową sygnaturę – II SA/Bd 267/09.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 267/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skarg K. i C. S. oraz [...][...] S.A. w W., uwzględnił skargę [...] S.A. w W. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] oraz oddalił skargę K. i C. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Spółka Akcyjna [...][...] w W. decyzją Wojewody Włocławskiego z dnia [...] grudnia 1998 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r., uzyskała zezwolenie na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego DN 1400 wraz z kablem światłowodowym przez nieruchomość stanowiącą w chwili wydania decyzji własność K. i K. S. (od [...] maja 1999 r. własność C. S.), położoną w W., gmina T., obejmującą działki o numerach geodezyjnych [...],[...] i [...], o powierzchni 0,4878 ha. Ponadto, wymienioną decyzją Spółka została zobowiązana do przywrócenia zajętej pod budowę nieruchomości do stanu poprzedniego oraz do wypłaty odszkodowania za szkody powstałe na skutek zajęcia nieruchomości, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji.

Z uwagi na brak porozumienia stron co do wysokości odszkodowania Starosta L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. ustalił jego wysokość na rzecz właścicieli nieruchomości w kwocie [...] zł z waloryzacją na dzień jego zapłaty.

W wyniku odwołań złożonych przez inwestora i p. S. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2000 r. uchylił decyzję Starosty L. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W dniu [...] września 2002 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta wydał decyzję, którą przyznał p. S. odszkodowanie w kwocie [...] zł z waloryzacją na dzień zapłaty.

Również od tej decyzji odwołali się p. S. i inwestor. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji błędnie przyznał odszkodowanie wyłącznie K. i K. małżonkom S., w sytuacji gdy od [...] maja 1999 r. właścicielem nieruchomości, której postępowanie dotyczy, jest C. S. Organ odwoławczy podniósł też, że decyzję wydano wadliwie na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Starosta L. ustalił wysokość odszkodowania należnego od Spółki [...] z tytułu szkód powstałych w związku z budową gazociągu, na kwotę [...] zł i przyznał je w całości C. S. K. i K. małżonkom S. nie przyznał odszkodowania. Nadto, w pkt 5 sentencji decyzji orzeczono o wydaniu decyzji końcowej w sprawie wysokości należnego odszkodowania po wykonaniu rekultywacji gruntów na nieruchomości zajętej pod budowę gazociągu.

W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na treść art. 128 i 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił, że datą ograniczenia prawa wykonywania własności w niniejszej sprawie jest [...] stycznia 1999 r., kiedy to stała się wykonalna decyzja Wojewody Włocławskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. o ograniczeniu wykonywania prawa własności, oraz że okolicznością bezsporną jest to, że grunty p. S. były zajęte przez inwestora pod budowę gazociągu przed dniem [...] stycznia 1999 r. Zdaniem organu, ta ostatnia okoliczność nie ma jednak wpływu na wysokość odszkodowania ustalonego przez organ, a może być jedynie podstawą żądań odszkodowawczych w postępowaniu przed sądem powszechnym. Starosta podkreślił też, że zajęcie gruntów pod budowę przed wykonalnością decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 1998 r. skutkowało tym, że w dniu [...] stycznia 1999 r. na gruntach tych nie było żadnych upraw. W dniach [...] marca 1999 r. na trasie budowy wykonywane były roboty ziemne przy użyciu ciężkiego sprzętu mechanicznego, co spowodowało znaczną degradację ziemi nie tylko w bezpośrednim pasie wykopu, ale w całym pasie roboczym budowy. Jako okoliczność bezsporną organ uznał to, że inwestor zajął pod budowę gazociągu na gruncie p. S. powierzchnię 0,5531 ha. Organ przyjął ponadto, że w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] października 2001 r. (data nabycia przez C. S. własności działki nr [...]), części działek o nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,2722 ha, położone poza pasem roboczym budowy, pozbawione były dostępu wskutek składowania humusu wzdłuż pasa budowy gazociągu. W ocenie organu, kolejną bezsporną okolicznością w sprawie jest to, że grunty zajęte pod budowę gazociągu nie zostały zrekultywowane przez inwestora do dnia wydania niniejszej decyzji.

Wobec tego decyzję tą, na podstawie art. 104 § 2 k.p.a., wydano jako decyzję częściową, w której odszkodowanie ustalono za:

1) utracone pożytki spowodowane niemożliwością korzystania z części nieruchomości na powierzchni 0,5531 ha od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia wydania niniejszej decyzji (8 sezonów agrotechnicznych),

2) pozbawienie dostępu do części działek o nr [...] i [...] o powierzchni 0, 2722, w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] października 2001 r.,

3) zmniejszenie wartości części działek o nr [...], [...] i [...].

Przy czym o części odszkodowania wymienionego w pkt 2 i 3, jako niezależnym od upływającego czasu rozstrzygnięto w całości, a o tej części odszkodowania, o której mowa w pkt 1 rozstrzygnięto za okres ośmiu sezonów agrotechnicznych, tj. do dnia wydania niniejszej decyzji.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawę ustalenia kwot odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych E. S. i B. P., doręczony Staroście w dniu [...] marca 2006 r.

Łączna kwota odszkodowania obejmowała, stosownie do wyliczeń biegłych: za utracone pożytki opisane powyżej w pkt 1 – [...] zł, za pozbawienie dostępu do części działek opisane w pkt 2 – [...] zł, za zmniejszenie wartości części nieruchomości, opisanych powyżej w pkt 3 – [...] zł i wynosiła łącznie [...] zł.

Ustosunkowując się do zgłoszonych przez strony zastrzeżeń wobec przedstawionego im szacunku szkód, organ stwierdził, że nie ma podstaw, aby ograniczyć zakres należnego C. S. odszkodowania do wskazanego przez Spółkę okresu, tj. do [...] maja 1999 r. (wariant III operatu szacunkowego) z powodu utraty przez inwestora dostępu do nieruchomości, z wyboru właściciela, na skutek odmowy jej udostępniania, bowiem formalnie rzecz ujmując od dnia [...] kwietnia 1999 r. decyzja Wojewody, w oparciu o którą Spółka miała przyznany dostęp do gruntów p. S., nie podlegała wykonaniu, więc Spółka nie miała tytułu, aby w dniu [...] maja 1999 r. skutecznie żądać dostępu do tych gruntów w celu wykonania rekultywacji. W kwestii odmowy przyznania odszkodowania K. i K. S. stwierdzono, że dotyczyłoby ono okresu od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] maja 1999 r., kiedy to zawarto umowę darowizny gruntu na rzecz C. S. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego wykazano, że w dniu [...] stycznia 1999 r. na gruntach p. S. nie było żadnych upraw, a więc nie ma szkody, za którą należałoby się odszkodowanie. W związku z tym, że uprawy zostały zniszczone przed wykonalnością decyzji o ograniczeniu prawa własności, tj. przed [...] stycznia 1999 r., uzyskanie odszkodowania z tego tytułu jest możliwe tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Ponadto, organ wskazał, że opinia biegłych z dnia [...] lutego 2006 r., na podstawie której ustalono odszkodowanie dla C. S. sporządzona została zgodnie z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. W okresie od sporządzenia operatu nie nastąpiła zmiana uwarunkowań prawnych, jak również czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a podstawy zastosowania tzw. "koszyka" zostały przez biegłych dostatecznie uzasadnione w treści operatu na str. 20 i 22-23. Podano również, że decyzja kończąca postępowanie o odszkodowanie, a więc ustalająca ostateczną jego wysokość zostanie wydana po wykonaniu rekultywacji gruntów.

Od powyższej decyzji Starosty L. odwołanie złożyli [...] S.A. oraz K. i C. S.

K. i C. S. podnieśli, że nie było żadnych prób porozumienia się stron postępowania co do wysokości odszkodowania i że nie ma możliwości zawarcia ugody administracyjnej w związku z ustaleniem odszkodowania wynikającego z wykonania decyzji o ograniczeniu prawa własności, oraz że odszkodowanie powinno być ustalone według stanu i wartości nieruchomości w dniu jej faktycznego zajęcia przez inwestora. Stwierdzili też, że wszelkie roszczenia związane z tą inwestycją powinny być rozstrzygnięte na gruncie prawa administracyjnego. Wskazali, że w dniu [...] stycznia 1999 r. nie było upraw tylko w pasie o szerokości ok. 10 m, gdzie zdjęto humus, a na pozostałym obszarze mogły pozostać uprawy i wobec tego należy ustalić odszkodowanie dla K. i K. S. Podnieśli także kwestię braku uwzględnienia w wysokości odszkodowania dopłat bezpośrednich z Unii Europejskiej, oraz zaniżenia przez biegłych rzeczoznawców wysokości należnego odszkodowania przez nieuwzględnienie utraconych korzyści, którymi miałyby być pieniądze uzyskane ze sprzedaży w 1999 r. truskawek Pieniądze te mogłyby być następnie inwestowane przez okres 8 lat. Podkreślili także, że operat nie jest już przydatny, gdyż upłynął rok od jego sporządzenia, a ponadto ceny zbóż w 2006 r. były dwukrotnie niższe od obecnych (2007 r.).

Spółka [...] S.A. zarzuciła w odwołaniu naruszenie art. 6, 7, 8, 77 i 104 § 2 k.p.a. oraz art. 128 ust. 4 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podnosząc, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za utracone pożytki do dnia wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy inwestor wyrażał gotowość przeprowadzenia rekultywacji, a rekultywacja ta nie została wykonana z przyczyn leżących po stronie właściciela nieruchomości. Spółka, powołując się na doktrynę prawa, podkreśliła, iż odszkodowanie za wywłaszczenie jest roszczeniem cywilnoprawnym, a jedynie kwestia ustalenia jego wysokości powierzona została organom administracji publicznej oraz, że przepisy ustawy o gospodarzeni nieruchomościami nie dają podstaw do wydania "decyzji końcowej" w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a taką decyzję ma zamiar wydać organ I instancji. Według skarżącego, nie ma żadnych podstaw do wydania w tej sprawie decyzji częściowej. Spółka podniosła, że o podzielności sprawy nie może zwłaszcza decydować okoliczność, że właściciel nieruchomości działa na własną szkodę poprzez nieprzeprowadzenie rekultywacji, czy też niedopuszczenie inwestora do jej przeprowadzenia. Skarżąca Spółka wskazała także, że cała działka o nr [...] jest uprawiana, co potwierdza treść operatu szacunkowego w pkt 5.3. Tym samym, zdaniem Spółki, oznacza to, że brak było podstaw do naliczenia odszkodowania za utracone korzyści w całym pasie roboczym, do dnia wydania decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2007 r. Spółka nawiązując do odwołania p. S. wniosła o jego oddalenie i wskazała, że w dniu [...] sierpnia 1997 r. została zawarta umowa, na mocy której właściciele gruntu zobowiązali się do przekazania nieruchomości inwestorowi. Tego dnia sporządzono też protokół z wizji wstępnej pasa gruntu o szerokości 36 m przeznaczonego pod budowę gazociągu oraz wycenę, z których to dokumentów wynika, że w listopadzie 1997 r. na gruncie tym nie było upraw. Ponadto wskazała, że w dniu [...] lutego 1998 r., w oparciu o tę umowę, inwestor przekazał teren budowy wykonawcy, a zatem p. S. nie mogli oczekiwać wynagrodzenia z powodu rzekomego zniszczenia upraw na placu budowy. W okresie od [...] listopada 1997 r. do [...] lutego 1998 r. nie mogło dojść do założenia plantacji wieloletniej z uwagi na porę roku, a gdyby nawet do tego doszło, to p. S. zdając sobie sprawę z tego, że wskutek robót budowlanych ulegnie ona zniszczeniu, nie mogli oczekiwać, że dostaną z tego tytułu odszkodowanie. Spółka podniosła też, że właściciel gruntu podejmowali w toku postępowania administracyjnego działań mających na celu ustalenie stanu faktycznego, a często, w sposób niekonsekwentny, udzielali informacji na temat rzekomych upraw, oraz szerokości pasa roboczego.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2007 r. Organ odwoławczy stwierdził, że dla ustalenia wysokości odszkodowania bez znaczenia byłoby przyjęcie, że dzień faktycznego zajęcia nieruchomości to [...] marca 1999 r., bowiem od [...] stycznia 1999 r. do [...] marca 1999 r. na gruncie nie prowadzono żadnych upraw, a ustalone odszkodowanie obejmuje cały okres agrotechniczny roku 1999 r. Organ II instancji podkreślił, że Starosta słusznie nie przyznał odszkodowania dla K. i K. S. za szkody powstałe przed datą wykonalności decyzji Wojewody, tj. przed [...] stycznia 1999 r. i wskazał, że odszkodowania tego należy dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym. Co do zarzutu o aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2006 r. wskazał, że w okresie dwunastomiesięcznym od sporządzenia operatu nie nastąpiła zmiana uwarunkowań prawnych, jak również czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu Spółki [...] organ odwoławczy zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano, iż okoliczność w jakich inwestor występował z żądaniem udostępnienia gruntu nie pozwalając na wykazanie jego właścicielom winy w stopniu uzasadniającym przyjęcie przyczynienia się do powstania szkody. Inwestor w swych żądaniach udostępnienia gruntu w celu przeprowadzenia światłowodu po zakończeniu budowy gazociągu, kierowanych do właścicieli nie wskazał podstaw prawnych żądania, bowiem podstawą taką nie mogła być decyzja Wojewody o ograniczeniu praw własności - jej skuteczność wygasła z chwilą zgłoszenia zakończenia budowy gazociągu. Stwierdził, że właściciela nieruchomości nie może obciążać odmowa udostępnienia gruntu inwestorowi w sytuacji, gdy ten po zakończeniu budowy zapowiada prowadzenia robót powołując się na nieprzysługujące mu prawo. Co do niezasadności odszkodowania za działkę 81/1, organ stwierdził, że żadna ze stron, w tym inwestor nie zgłosiła wykonania rekultywacji na tej działce. Zdaniem organu, dopiero po wydaniu decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, można będzie uznać, że została ona wykonana prawidłowo. W kwestii kosztów nakładów na rekultywację i tego, że są one przedmiotem odrębnej decyzji, organ przywołał art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, z którego wynika, że osobę powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów obciąża w całości koszt rekultywacji, a więc również tych jej elementów, które realizowane są w ramach normalnego rolniczego uprawiania gruntu przez właścicieli. W związku z tym organ przyjął, że wyrównanie w toku późniejszej rolniczej uprawy (rekultywacja biologiczno-chemiczna), zmniejszonej na pewien okres żyzności gleby w części działek p. S., na których wybudowano gazociąg, obciąża rachunek inwestora. Ponieważ nie doszło do porozumienia pomiędzy inwestorem a właścicielem gruntu, w dniu [...] lipca 2006 r. Starosta wydał decyzję w sprawie ustalenia kosztów nakładów niezbędnych do wykonania zabiegów służących przywróceniu stanu poprzedniego żyzności biologicznej, właściwości fizycznych i chemicznych gruntów rolnych.

Powyższą decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarówno Spółka [...], jak i C. i K. S.

C. i K. S. podtrzymali zarzuty przedstawione w odwołaniu twierdząc, że Wojewoda się do nich nie odniósł. Ponadto wskazali, że wszelkie prace, zarówno przed [...] stycznia 1999 r., jak i później wykonane były nielegalne, co potwierdza postanowienie SKO z dnia [...] maja 2000 r., jak i wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2005 r. oraz wyrok NSA oddalający skargę kasacyjną. Skarżący nie zgadzają się z odmową ustalenia odszkodowania przez organ administracji za okres sprzed [...] stycznia 1999 r. Za niedopuszczalną uznają także odmowę przyznania odszkodowania K. i K. S. w związku ze stwierdzeniem braku upraw w pasie objętym odszkodowaniem w dniu [...] stycznia 1999 r. Twierdzą, że zniszczenie upraw miało miejsce tylko na powierzchni 2574 m – tam gdzie zdjęto humus. Na pas transportu i montażu inwestor nie został wpuszczony, zniszczeń tam dokonał więc w wyniku wejścia ciężkim sprzętem w dniu [...] marca 1999 r. Uprawy istniały również w dniu [...] stycznia 1999 r. na części działek, do których nie było dostępu.

Skarżący podnieśli także, że C. S. w oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2004 r. wskazał, jakie uprawy byłyby prowadzone na gruncie objętym postępowaniem odszkodowawczym, gdyby z niego korzystał, a organy w żaden sposób nie zweryfikowały tego, uznając oświadczenie za niewiarygodne, naruszając tym samym przepisy art. 77 i 107 k.p.a. Odnośnie operatu szacunkowego skarżący stwierdzili, że został on sporządzony z naruszeniem przepisów prawa i zapowiedzieli przedstawienie szczegółowych zarzutów w stosunku do niego we wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko jego autorom. Za naruszenie przepisów prawa skarżący uznali również to, że organy orzekające w sprawie przyjęły, iż przez 12 miesięcy od sporządzenia operatu nie zmieniły się uwarunkowania wpływające na wysokość odszkodowania przy zastosowanym przez rzeczoznawców sposobie jego wyliczenia. Zarzucono także Wojewodzie, że nie ustosunkował się do kwestii nieuwzględnienia w wysokości odszkodowania dopłat bezpośrednich z Unii Europejskiej oraz, że nie przyznano wraz z odszkodowaniem odsetek za opóźnienie w spełnieniu świadczenia.

Spółka [...] w swojej skardze, podobnie jak w odwołaniu, wysunęła zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 77, 104 § 3, a także 138 § 1 k.p.a. oraz art. 128 ust. 4 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wielokrotnie wzywała p. S. do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania rekultywacji. Wezwania te nie odniosły skutku. P. S. uniemożliwiając przeprowadzenie rekultywacji, w ocenie skarżącej Spółki przyczynili się do zwiększenia powstałej szkody, co jest podstawą do obniżenia wysokości należnego im odszkodowania. Skarżąca Spółka wskazała, że w piśmie z dnia [...] maja 1999 r. jednoznacznie wyraziła gotowość wykonania rekultywacji, a brak możliwości żądania umożliwienia wejścia na nieruchomość w celu przeprowadzenia rekultywacji na drodze administracyjnej, w żaden sposób nie uprawnia organów administracji do obciążenia Spółki kosztami, których wyłącznym źródłem jest działanie właścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżącej, odszkodowanie powinno zostać naliczone do dnia [...] maja 1999 r., bowiem po tym terminie wyłączną odpowiedzialność za szkody ponoszą właściciele nieruchomości. Skarżąca zarzuciła także organowi I instancji, że nie odniósł się do kwestii wydania przez Starostę decyzji częściowej, co jest bardzo istotne w sprawie, i przez to nie można stwierdzić, czy w ogóle ten problem rozważał. Podniosła także, że obszerną część uzasadnienia decyzji Wojewody zajmują wywody na temat decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2006 r., która wydana została w innej sprawie i dotyczy p. B., a nie p. S. oraz, że wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji Wojewody, w odwołaniu od decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2007 r., nie podniesiono zarzutu w sprawie ustalenia kosztów nakładów na rekultywację gruntów w drodze odrębnej decyzji.

W odpowiedzi na obydwie skargi, Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2008 r. Spółka [...] dodatkowo wniosła o oddalenie skargi K. i C. S. Poniosła także, że twierdzenie p. S. o wykonalności decyzji ograniczającej ich prawo własności dopiero po dniu 11 lutego 2000 r. są nieprawidłowe, bo opierają się na treści art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. oraz że nie ma podstaw prawnych do przyznania odszkodowania w postępowaniu administracyjnym za szkody, które powstały wskutek działań podjętych na innej podstawie niż decyzja o ograniczeniu prawa własności. Spółka podkreśliła, że w okresie, w którym korzystała z nieruchomości p. S. na podstawie umowy z dnia [...] listopada 1997 r., w pasie transportu i montażu jeździł ciężki sprzęt, za pomocą którego realizowano inwestycję w związku z czym nie istniały na nim uprawy. Dodatkowo podniosła, że chciała przeprowadzić rekultywację gruntów, co okazało się niemożliwe z uwagi na sprzeciw właścicieli nieruchomości. Zaznaczyła też, że z tego powodu niedopuszczalne jest oczekiwanie, aby Spółka pokryła straty właściciela nieruchomości spowodowane degradacją gruntów wskutek nie przeprowadzenia rekultywacji. Odnośnie dopłat bezpośrednich z Unii Europejskiej Spółka wskazała, że gdyby p. S. uprawiali ziemię (czego nie uczynili z własnego wyboru), to mogliby ubiegać się o dopłaty, a ponadto odszkodowanie, w ocenie Spółki, powinno być ustalone za okres do maja 1999 r., a więc w czasie, w którym nie funkcjonował system dopłat.

W odpowiedzi na powyższe, p. S. w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2008 r. stwierdzili, że skorzystanie z instytucji odwołania nie może sprowadzać dla nich negatywnych skutków w postaci obniżenia odszkodowania. Podnieśli także, że chcieli udostępnić Spółce swój grunt w celu kontynuowania inwestycji, ale oczekiwali zawarcia stosownej umowy cywilnej. Spółka nie podjęła jakichkolwiek działań zmierzających do zawarcia takiej umowy powołując się na prawo dysponowania nieruchomością w oparciu o decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 1998 r.

Wskazali, że to oni wezwali Spółkę do uporządkowania terenu lecz bezskutecznie. Natomiast Spółka mylnie w swych pismach informowała o zakończeniu wszelkich prac na gruncie.

W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2008 r. Spółka ustosunkowała się do twierdzeń p. S. zawartych w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2008 r. Podniosła, że w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 1999 r. o zakończeniu budowy gazociągu zgłoszono o zakończeniu robót budowlano-montażowych wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformowano, że do wykonania pozostały prace związane z wykonaniem rekultywacji gruntów na tych działkach, gdzie prace zostały wstrzymane decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez NSA. Zawiadamiając o zakończeniu robót, Spółka potwierdziła wykonanie wszystkich prac przewidzianych do wykonania w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że prowadzone, na wniosek kilku właścicieli nieruchomości, przez organy nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania użytkowania przez Spółkę wybudowanego gazociągu potwierdziło, że wszystkie prace przewidziane w pozwoleniu na budowę zostały wykonane i odmówiono wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania.

Wskazano, że decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzony nią projekt budowlany obejmowały ułożenie gazociągu DN 1400 mm oraz rury ochronnej HDPE DN 80 mm dla instalacji kabla światłowodowego i prace w tym zakresie wykonane zostały w całości – wbrew twierdzeniom p. S. Późniejsze wprowadzenie kabla światłowodowego do rury ochronnej nie odpowiada, według skarżącej Spółki, cechom wskazującym na prowadzenie robót budowlanych i nie wymaga wydania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co potwierdzone zostało w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...].

Dodatkowo wskazać należy, że Minister Infrastruktury w dniu [...] lutego 2009 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych E. S. i B P. – autorów operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2006 r. będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, uznając że wykonane przez nich czynności szacowania szkód powstałych w związku z budową gazociągu nie były sprzeczne z przepisami prawa, standardami zawodowymi oraz zasadami etyki zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że na uwzględnienie

zasługuje skarga złożona przez Spółkę [...].

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603; ze zm.), dalej zwaną "ustawą o g.n." Kwestionowane przez skarżących odszkodowanie przyznane zostało właścicielowi nieruchomości położonej w W. – C. S. z tytułu szkód powstałych wskutek zajęcia pasa gruntów przez Spółkę [...] w oparciu o zezwolenie wydane w trybie przewidzianym w art. 124 ustawy o g.n.

Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 128 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którą wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wyjaśnił, iż stosownie do treści ust. 4 tego artykułu, odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126, przy czym odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości (ograniczenie korzystania z nieruchomości), ma charakter cywilnoprawny, co jednakże nie oznacza, że przy określeniu jego wysokości możliwe jest stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego. Sąd zauważył przy tym, że wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalenia wysokości odszkodowanie zostały wyczerpująco unormowane w Rozdziale V Działu III ustawy o g. n., gdzie nie przewidziano żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego (tak też NSA w wyroku z dnia 6 lipca 1994 r. w sprawie SA/Gd 2799/93, ONSA 1995/2/88, który zachował aktualność mimo zmiany stanu prawnego po wejściu w życie ustawy o g. n. z dnia 21 sierpnia 1997 r.). Jednocześnie wskazał, że odszkodowanie ma cywilnoprawny charakter, jeżeli wynika z czynu niedozwolonego lub umowy. Jeśli natomiast (tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) jego źródłem jest decyzja administracyjna, to nie posiada ona takiego charakteru. Wtedy to, jak stwierdził WSA w Bydgoszczy, z uwagi na źródło powstania, można mówić o jego publicznoprawnym charakterze (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 461/08, wydany w podobnej sprawie, dostępny w internecie).

Analizując przebieg postępowania administracyjnego, Sąd ustalił, iż na orzeczone zaskarżoną decyzją na rzecz C. S. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł, składają się m.in. utracone pożytki spowodowane niemożliwością korzystania z części nieruchomości o powierzchni 0,5531 ha od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] lutego 2007 r. oszacowane przez rzeczoznawców na kwotę [...] zł, oraz straty spowodowane pozbawieniem dostępu do części działek o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0, 2722 ha, położonych poza pasem roboczym gazociągiem, w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] października 2001 r. oszacowane przez rzeczoznawców na kwotę [...] zł. Dalej Sąd ustalił, że Spółka zakwestionowała powyższe składniki odszkodowania w zakresie dotyczącym czasu, za jaki je naliczono, twierdząc że odszkodowanie powinno zostać naliczone tylko do dnia [...] maja 1999 r., kiedy to właściciele nieruchomości nie zareagowali na wezwanie do udostępnienia gruntu w celu przeprowadzenia rekultywacji, przyczyniając się tym samym do zwiększenia szkody poprzez wydłużenie okresu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Powołując się na treść akt sprawy Sąd I instancji stwierdził, iż wynika z nich, że w związku z wniesioną do NSA w Warszawie przez K. i K., małżonków S. skargą na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. zezwalającą Spółce [...] na założenie i przeprowadzenie gazociągu, organ ten obligowany przepisem art. 9 ustawy o g.n. wstrzymał postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1999 r. wykonanie wymienionej decyzji, co skutkowało wstrzymaniem prac budowlanych na będących ich własnością działkach. W ocenie Sądu, przyjąć zatem należy, że skoro p. S. zaskarżyli decyzję zezwalającą na zajęcie ich gruntów, to niewątpliwie liczyli na możliwość jej uchylenia przez Sąd, a wobec tego usprawiedliwiony był z ich strony brak reakcji na pismo Spółki z dnia [...] maja 1999 r. wzywające ich od wyrażenia w zakreślonym terminie do [...] maja 1999 r. zgody na wejście na ich nieruchomość w celu przeprowadzenia rekultywacji. Wedle Sądu I instancji, oczywistym jest bowiem, że właściciele nieruchomości, której dotyczy zezwolenie, mają prawo odwołania się od decyzji w tym przedmiocie, a następnie wniesienia skargi do sądu. Będące konsekwencją tej czynności wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej zezwolenia i związany z tym brak zgody na udostępnianie nieruchomości nie może powodować dla właścicieli negatywnych konsekwencji w zakresie odszkodowania. Zdaniem WSA w Bydgoszczy, bez znaczenia dla oceny w tym względzie pozostaje okoliczność późniejszego oddalenia skargi na decyzję z dnia [...] stycznia 1999 r. Przeciwny pogląd prowadziłby do faktycznego ograniczenia prawa właścicieli do zaskarżenia decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, z uwagi na istniejące ryzyko obciążenia ich skutkami finansowymi negatywnego dla ich rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 461/06 cyt. powyżej). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącej Spółki co do skrócenia okresu, za który naliczono odszkodowanie do dnia [...] maja 1999 r. nie mógł być uwzględniony. Według Sądu, zasadnym było natomiast, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skrócenie tego okresu do dnia [...] października 2000 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że p. S. wielokrotnie byli wzywani przez Spółkę [...] do udostępnienia swojej nieruchomości w celu przeprowadzenia rekultywacji gruntów. Pierwszym, wyznaczającym konkretny termin pismem skierowanym w tej sprawie do C. S., po upływie okresu wstrzymania wykonalności decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r., co nastąpiło w dniu [...] lutego 2000 r., kiedy to NSA wydał wyrok oddalający skargę p. S. (sygn. akt I SA 380/99), było pismo z dnia [...] października 2000 r. (vide: k 1000-1001 akt administracyjnych). Spółka wyznaczyła w nim termin udostępnienia gruntu w celu jego uporządkowania – do dnia [...] października 2000 r. W wyznaczonym terminie C. S. nie udostępnił swojego gruntu.

Sąd podkreślił, że już w tej dacie oczywistym było, że roboty budowlane związane z ułożeniem gazociągu są ukończone. Powiadomienie o zakończeniu robót budowlanych Spółka przesłała pismem z dnia [...] grudnia 1999 r. (vide: k-02 akt sądowych). WSA w Bydgoszczy, w tej sytuacji, brak zezwolenia na rekultywację gruntu uznał za bezpodstawny. W ocenie Sądu I instancji, ten brak zezwolenia niewątpliwie spowodował powstanie większych szkód na gruncie, aniżeli było to bezwzględnie konieczne. Nie wyrażając zgody na przeprowadzenie rekultywacji C. S. przyczynił się do zwiększenia szkody i niesłusznego obciążenia odszkodowaniem Spółki [...] dodatkowo za okres od dnia [...] października 2000 r. do dnia przeprowadzenia rekultywacji, która w niniejszej sprawie jeszcze nie doszła do skutku. Warto dodać, że Spółka [...] zwracała się do C. S. o udostępnienie gruntu w celu jego uporządkowania i zrekultywowania także w pismach z dnia [...] lutego 2000 r. (k. 987-989), z dnia [...] listopada 2000 r. (k. 1002-1003). z dnia [...] marca 2001 r. (k-1004), z dnia [...] marca 2002 r. (k-1007), z dnia [...] czerwca 2003 r. (k. 1008-1009). Żadne z wezwań nie odniosło zamierzonego skutku. Ze strony C. S. padła jedynie propozycja przeprowadzenia rekultywacji we własnym zakresie za kwotę 100 000 zł (vide: pisma z dnia [...] marca 2003 r. (k. 1028-1029) i z dnia [...] października 2004 r. (k. 1051-1052). We wcześniejszych pismach C. S. uzależniał udostępnienie gruntu od zawarcia przez Spółkę [...] umowy cywilnej (vide: pisma k. 81-84 akt sądowych), co nie było możliwe w sytuacji, gdy do ograniczenia prawa własności doszło ostatecznie w trybie administracyjnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Spółki [...], Sąd I instancji stwierdził, że słuszny jest zarzut nieustosunkowania się przez Wojewodę do podniesionej w odwołaniu kwestii braku podstaw do wydania decyzji częściowej oraz co do tego, że w treści uzasadnienia decyzji Wojewody znalazły się fragmenty odnoszące się do innej sprawy niż będąca przedmiotem rozpoznania. Powyższe niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 107 § 3, 11, 15 k.p.a., które jednak w ocenie Sądu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

W dalszej części uzasadnienia WSA w Bydgoszczy przeszedł do oceny zarzutów skargi p. S. W tym zakresie Sąd I instancji uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Sąd I instancji, w szczególności za odpowiadające prawu uznał stanowisko organów obu instancji co do ustalenia daty ograniczenia wykonywania własności, a zarazem daty początkowej okresu, za który należało przyznać odszkodowanie, na dzień [...] stycznia 1999 r., kiedy to stała się wykonalna decyzja Wojewody Włocławskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. Tak zajęte stanowisko Sąd uzasadnił treścią art. 130 ust. 1 ustawy o g.n., zgodnie z którą, starosta wydając decyzję o odszkodowaniu, ustala je według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia prawa własności. W tym kontekście, zdaniem Sądu I instancji, nie ma też wpływu na wysokość odszkodowania fakt, że grunty skarżących były zajęte przez Spółkę już w 1998 r. na podstawie umowy z dnia [...] listopada 1997 r. Sąd odwołał się przy tym do uzasadnień zaskarżonych decyzji, w których wskazano, że odszkodowania za okres sprzed [...] stycznia 1999 r., jako roszczenia o charakterze cywilnym, można dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Sąd podkreślił, że organy administracji publicznej są właściwe do określenia odszkodowania tylko za szkody powstałe wskutek ograniczenia prawa własności decyzją administracyjną. Jako prawidłowe i znajdujące potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym Sąd uznał ustalenie organów, że na dzień ograniczenia prawa własności decyzją Wojewody, to jest na dzień [...] stycznia 1999 r., w pasie roboczym gazociągu nie było żadnych upraw. Powyższe potwierdzają pisma: wykonawcy budowy z dnia [...] sierpnia 1998 r. (k-279), pełnomocnika skarżących z dnia [...] października 2001 r. (k-296), oraz z dnia [...] października 1998 r. (k-577), a także inne przytoczone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Wobec tego, jak zaznaczył Sąd, zasadnym było odmówienie przyznania odszkodowania p. K. i K. S. za okres, gdy byli oni jeszcze właścicielami przedmiotowej nieruchomości, to jest od [...] stycznia 1999 r. do [...] maja 1999 r. Sąd wskazał, że K. S. zmarł w dniu [...] lutego 2007 r., a więc przed wydaniem decyzji przez Starostę L. w dniu [...] lutego 2007 r., co powinno skutkować wezwaniem spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu, albo gdyby to nie było możliwe, zawieszeniem postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisem art. 97 § 1 k.p.a. Tego jednak ani organ I, ani II instancji nie zrobił. Analizując powyższe okoliczności, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w efekcie zaskarżone decyzje są w części skierowane do osoby nieżyjącej, a pozbawione możliwości udziału w sprawie zostały osoby będące spadkobiercami zmarłego K. S. – jego synowie (vide: postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku k-79 akt sądowych), a w rezultacie naruszony został przepis art. 30 § 4 k.p.a. i 28 k.p.a. Sąd zauważył, że mogłoby to stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). WSA w Bydgoszczy wyjaśnił, iż gdyby taki zarzut się pojawił, to byłby zobowiązany do uwzględnienia skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi p. S., Sąd jako bezzasadny uznał też sformułowany przez skarżących zarzut sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2006 r. z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, operat ten odpowiada wymogom wynikającym, z przepisów ustawy o g. n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Poza tym, zdaniem Sądu I instancji, nie bez znaczenia dla rozpoznania tego zarzutu jest i to, że Minister Infrastruktury decyzjami z dnia [...] lutego 2009 r. umorzył postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych E. S. i B. P. autorów operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2006 r., przywołując w uzasadnieniu tych decyzji stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej zajęte po szczegółowym przeanalizowaniu okoliczności sprawy, że wykonane przez rzeczoznawców czynności szacowania szkód powstałych w związku z budową gazociągu na gruntach skarżących, nie były sprzeczne z przepisami prawa, standardami zawodowymi oraz zasadami etyki zawodowej (vide: k 180-181 akt sądowych). Podkreślił nadto, że organ, zgodnie z przepisem art. 156 ust. 3 ustawy o g.n., mógł wykorzystać operat szacunkowy przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, tj. od dnia [...] lutego 2006 r., jeżeli tylko nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Decyzja Starosty L. wydana została w dniu [...] lutego 2007 r., a więc przed upływem 12-sto miesięcznego okresu. Organy prawidłowo również ustaliły, że nie nastąpiły w tym okresie zmiany uwarunkowań prawnych jak również istotne zmiany czynników z art. 154 ustawy o g. n., a to w oparciu o komunikat Prezesa GUS z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie średniorocznego wskaźnika cen, towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2006 r. (M.P. Nr 4, poz. 43), z którego wynika, że wskaźnik ten, w stosunku do 2005 r. wzrósł o 1, 0 %.

Nadto, Sąd uznał, że nie znajduje oparcia w mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisach prawa zarzut skarżących co do konieczności zasądzenia od Spółki [...] odsetek, które miałby stanowić rekompensatę uszczerbku doznanego przez skarżących wskutek pozbawienia ich możliwości czerpania korzyści z należnego świadczenia pieniężnego. Jak to już bowiem na wstępie uzasadnienia przedstawiono, w sprawie niniejszej nie ma możliwości stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, a do tych właśnie przepisów usiłują odesłać skarżący, żądając odsetek.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w związku z tym, okres za który powinno być naliczone odszkodowanie, zgodnie z wcześniej przedstawionymi rozważeniami, kończy się z dniem [...] października 2000 r., w ogóle bezprzedmiotowe stają się rozważania związane z zarzutem skarżących p. S., co do konieczności uwzględnienia w kwocie odszkodowania dopłat bezpośrednich z Unii Europejskiej. Zaczęły one bowiem obowiązywać w Polsce dopiero od 2004 r.

W końcowej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że uchylenie zaskarżonych decyzji nastąpiło wskutek uwzględnienia skargi Spółki [...], w związku z naruszeniem przez organy administracji państwowej obu instancji przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi koniecznym jest w toku postępowania podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materialnego dowodowego. Według Sądu, orzekające w sprawie organy tym wymogom w nie sprostały z powodu mało wnikliwej interpretacji art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ustawy o g. n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. S. reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata G. G. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej zamieścił wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadząca do przyjęcia, iż wypłata odszkodowania za rzeczywiście poniesione straty podlega zmniejszeniu w przypadku przyczynienia się poszkodowanego do zwiększenia straty.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nie zawierającego jasnych i czytelnych wskazówek dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę oraz przedstawienia w uzasadnieniu stanu sprawy niezgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności poprzez pominięcie faktu, iż w chwili, gdy inwestor wystosował wezwanie do udostępnienia gruntu celem rekultywacji w swoich pismach zapowiadał także przeprowadzenie kabla światłowodowego, zaś w piśmie [...] czerwca 2003 r. wręcz uzależnił wykonanie rekultywacji od ułożenia kabla światłowodowego.

W ramach tej podstawy kasacyjnej pełnomocnik sformułował także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" P.p.s.a., poprzez zastosowanie dyspozycji przywołanej normy prawnej do uwzględniania skargi [...] m.in. z tego powodu, iż zaskarżona decyzja obejmowała odszkodowanie za szkody powstałe po [...] października 2000 r., przy czym dodał, że prawdopodobnie - uzasadnienie jest na tyle niespójne i niezrozumiałe, że być może chodzi o daty [...] lutego 2000 r. i [...] lutego 2000 r. oraz zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie zasadnej skargi K. i C. S., której zasadność wynikała w szczególności z podniesionych zarzutów braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego dla przyjętego przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego braku wiarygodności oświadczenia C. S. o rodzaju upraw jakie znajdowałyby się na zajętym pasie gruntu, gdyby był ona normalnie, rolniczo wykorzystywany. Ponadto z nieuwzględnienia wysokości utraconych dopłat bezpośrednich, wynikającego z przyjętych przez sąd ram czasowych, za które należy się odszkodowanie oraz pominięcia stanu upraw na dzień ograniczenia prawa własności, co skutkowało odmową przyznania odszkodowania skarżącym.

Na wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, iż, w jego ocenie, poza przytoczonymi zarzutami kasacyjnymi, w sprawie zachodzi przesłanka do uchylenia zaskarżonego wyroku w postaci nieważności postępowania. Wskazał jednak, że skoro zarzuty nieważności postępowania podlegają rozważeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, to należy przyjąć, że skarżący nie musi w takich sytuacjach wskazywać w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu postępowania.

W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazał, że grunt którego dotyczyły decyzje o wysokości odszkodowania stanowił współwłasność zmarłego w dniu [...] lutego 2007 r. K. S. WSA w Bydgoszczy prawidłowo uznał, iż fakt, że w postępowaniu przed organami administracyjnymi nie uczestniczyli jego spadkobiercy stanowiłby przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że gdyby spadkobiercy stosowny zarzut zgłosili, to uwzględniłby skargę w trybie 145 § 1 pkt 1 lit. b. P.p.s.a. Jednocześnie pełnomocnik zauważył, że sąd administracyjny I instancji, w odróżnieniu od Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest związany granicami zaskarżenia.

Następnie, przechodząc do uzasadnienia wymienionego powyżej zarzutu naruszenia art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pełnomocnik wywiódł, że skoro Sąd wyraźnie uznał, że skarżący przyczynili się do zwiększenia szkody poprzez bezpodstawną odmowę wyrażenia zgody na przeprowadzenie przez inwestora rekultywacji, a w dalszej części uzasadnienia wskazał, że inwestor "przy okazji" rekultywacji usiłował wykonać dodatkowe roboty budowlane, to oznacza to, czego Sąd nie wziął pod uwagę, że odmowa nie dotyczyła po prostu przeprowadzenia rekultywacji, ale wykonania dodatkowych robót budowlanych i jako taka była uzasadniona.

W zakresie postawionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skargi, pełnomocnik, z powołaniem się na wyrok NSA z 2006 r. o sygn. II FSK 900/2006 (Lex Polonica nr 1491582), stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji uchylającego zaskarżoną decyzję muszą znaleźć się informacje o tym, co organ zrobił źle i jak naprawić błędy.

Tymczasem, w jego ocenie, w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku brak jest takich wskazówek, a zamiast tego w uzasadnieniu tym znalazło się szereg niezrozumiałych, niejasnych i niespójnych uwag.

Tytułem przykładu kasator przytoczył dwa fragmenty uzasadnienie wyroku Sądu I instancji (s. 11 i s. 13 wyroku), które, jego zdaniem, dowodzą niekonsekwencji Sądu I instancji, który raz wyklucza stosowanie instytucji Kodeksu cywilnego do ustalania odszkodowania, by za chwilę powołać się na znana temu Kodeksowi okoliczność przyczynienie się poszkodowanego do zwiększenia szkody.

To zaś, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uprawnia do wyrażenia poglądu, że sporządzone przez sąd uzasadnienie jest niejasne i w znacznej części niezrozumiałe.

Uzasadniając postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi [...] S.A., kasator podniósł, że Sąd bezkrytycznie i wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu, przyjął zapewnienia inwestora, iż [...] grudnia 1999 r. zakończył roboty budowlane. Tymczasem, jak zaznaczył pełnomocnik, inwestor wystosował wezwanie do udostępnienia gruntu celem rekultywacji, zaś w swoich pismach zapowiadał także przeprowadzenie kabla światłowodowego, a w piśmie z [...] czerwca 2003 r. wręcz uzależnił wykonanie rekultywacji od ułożenia kabla światłowodowego. Autor skargi kasacyjnej wskazał na sprzeczność obydwu wystąpień i podkreślił, że nie można jednocześnie zakończyć robót budowlanych i wystąpić z zamiarem ułożenia kabla światłowodowego. Nadto, pełnomocnik zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zawisłej pod sygnaturą I OSK 460/08, ze skargi kasacyjnej sąsiadów skarżących – I. i A. S., dostrzegł tę sprzeczność i uznał, wyjaśnienia [...] S.A. za niewiarygodne. Wyjaśnił, że w takich okolicznościach dla skarżących jest oczywiste, że "przy okazji rekultywacji" inwestor chciał wykonać dodatkowe prace związane z ułożeniem światłowodu.

Pełnomocnik podniósł, że w takiej sytuacji, właściciel gruntu ma prawo odmówić wstępu na swój grunt celem przeprowadzenia dodatkowych prac budowlanych, nie wymienionych w decyzji o ograniczeniu korzystania z gruntu wydanej w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wynika to z jego prawa własności. Ograniczenie prawa własności musi wynikać z decyzji administracyjnej, którą należy interpretować ściśle, a nie jako blankietowe upoważnienie do prowadzenia na gruncie dowolnych prac budowlanych, w dodatku w nieograniczonym przedziale czasowym. Alternatywą jest umowa, której zawarcie inwestorowi skarżący proponowali.

W odniesieniu do naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. pełnomocnik stwierdził, że Sąd oddalił skargę w sytuacji, gdy jej zasadność wynikała w szczególności z podniesionych zarzutów braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego dla przyjętego przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego braku wiarygodności oświadczenia C. S. o rodzaju upraw jakie znajdowałyby się na zajętym pasie gruntu, gdyby był on normalnie, rolniczo wykorzystywany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Zauważyć należy, iż treść przytoczonego przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma bowiem sprawozdawczy charakter – streszcza przebieg przeprowadzonego przed Sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Mając na uwadze charakter tej czynności procesowej, stwierdzić tym samym należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będzie skuteczny wtedy, gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1109/05, LEX nr 266425). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Należy zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niejasne, w znacznej części niezrozumiałe i zawiera niespójne uwagi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd I instancji, rozpatrując skargę [...] [...] S.A. w W. uznał bowiem, iż zaskarżona decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty L. są wadliwe w całości, gdyż organy błędnie przyjęły datę wydania przez Starostę L. decyzji, tj. dzień [...] lutego 2007 r., jako datę kończącą okres, za który należy się odszkodowanie.

Jednocześnie Sąd I instancji uznał skargi K. i C. S. na ww. decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego za niezasadne. Oddalając skargi K. i C. S., WSA w Bydgoszczy stwierdził, iż zaskarżone decyzje w części skierowane są do osoby nieżyjącej (K. S.), zaś osoby będące spadkobiercami zmarłego K. S. pozbawione zostały możliwości udziału w sprawie, co narusza przepis art. 30 § 4 i 28 k.p.a. Kontynuując ten wywód, Sąd I instancji zauważa, iż wady te mogłyby stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Gdyby taki zarzut się pojawił, Sąd byłby zobowiązany do uwzględnienia skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (strona 14 uzasadnienia).

Powyższy wywód jest niezrozumiały, niespójny i wewnętrznie sprzeczny. W rezultacie nie wiadomo, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem (dwie skargi zostały oddalone), czy też dotknięta została wadą, zwykłą czy kwalifikowaną, a jeśli tak to jaką i w jakim zakresie (w całości czy w części). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na jednoznaczne udzielenie odpowiedzi na te pytania, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Powinny być one zatem konkretnie i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji publicznej usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując określone rozstrzygnięcie oraz określenie wskazań co do dalszego postępowania obok tego, że stanowi gwarancję, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, to również umożliwia Sądowi II instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się Sąd były trafne. Uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza również podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

W konsekwencji, uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Wada ta nie może być sanowana w postępowaniu kasacyjnym, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zaskarżonych orzeczeń, nie działa natomiast za Sąd I instancji.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można by wywieść, że pomimo tego, że podstawę uchylenia decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego stanowił wyłącznie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to głównej przyczyny jej uchylenia nie stanowiło niezgodne z przepisami art. 7 i 80 k.p.a. zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ administracji publicznej, lecz błędna wykładnia art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wobec opisanej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy podlega uchyleniu w całości, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Istotne jest przy tym, aby Sąd I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, wnikliwie przeanalizował zawarty w aktach materiał dowodowy i wziął pod uwagę, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje zasada niewiązania sądu granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji.

Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadniona jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku stwierdzenia wady, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. sąd jest zobligowany z urzędu, niezależnie od podniesionych w skardze (skargach) zarzutów, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części.

Dopiero po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. Ponieważ ewentualne ustalenie naruszenia prawa materialnego, stanowiące w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji, może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny powinien przeprowadzić kontrolę postrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt i lit. b i c P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 k.p.a. Sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w tych przepisach przesłanek wznowienia postępowania, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego (por. wyrok z 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNPUS 2003, nr 24, poz. 582) dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony.

Istotne jest też ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lutego 1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7, ustalenie, iż okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i powinno powodować uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności; por. T. Woś, w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 2004, s. 307-308. Rozpoznanie pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej jest w tej sytuacji, bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.