Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 941/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del.WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Centrum Projektów Polska Cyfrowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 733/24 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S.Sp. z o.o. w W. na rzecz Centrum Projektów Polska Cyfrowa 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 733/24 po rozpoznaniu skargi S. sp. z o.o. w W. (dalej jako "skarżąca") uchylił akt Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez dalszego biegu oraz poprzedzający go akt z dnia 29 stycznia 2024 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu pn. "Budowa przyłączy telekomunikacyjnych do zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej na terenie obszaru [...], pow. lipski, woj. mazowieckie", w ramach Programu Fundusze Europejskie na Rozwój Cyfrowy 2021-2027, Priorytetu FERC.01 "Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego", Działania FERC.01.01 "Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego".

Organ pismem z 29 stycznia 2024 r. CPPC poinformował skarżącą, że w związku ze zaktualizowaniem się przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm.), dalej "ustawa wdrożeniowa", "ustawa", brak jest możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie, z uwagi na fakt, że zachodzą obawy wyrządzenia przez wnioskodawcę szkody w mieniu publicznym w następstwie zawarcia umowy z powodu braku zdolności finansowych i operacyjnych do realizacji projektu. W piśmie tym wskazano również, że spółce nie przysługuje prawo do wniesienia protestu. Pomimo takiego pouczenia, skarżąca wystąpiła z protestem, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Pismem z 28 lutego 2024 r. Centrum Projektów Polska Cyfrowa poinformowało skarżącą, że w przypadku wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, nie przysługuje wnioskodawcy prawo do złożenia protestu, wobec czego pismo skarżącej zatytułowane "protest" pozostawiono bez dalszego biegu.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 733/24 uchylił akt Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez dalszego biegu oraz poprzedzający go akt z dnia 29 stycznia 2024 r. Sąd I instancji uznał, że rację ma organ, że w razie poinformowania wnioskodawcy o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie z przyczyn określonych w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, nie przysługuje mu środek odwoławczy w postaci protestu, to jednak, zarówno pozostawienie protestu wniesionego od takiej odmowy bez dalszego biegu, jak też odmowa zawarcia umowy z przyczyn określonych w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, mieszczą się w granicach etapu administracyjnego postępowania konkursowego, a tym samym muszą zostać potraktowane jako podlegające kontroli sądowoadministracyjnej akty z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a."

Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie zgromadzonych w aktach dokumentów (zarówno w części jawnej, jak i niejawnej), nie sposób przyjąć, by w sprawie zachodziła obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, jako że przedstawione w nich okoliczności związane są wyłącznie z brakiem zdolności finansowych i operacyjnych spółki do realizacji projektu. Zdolność finansowa wykonania projektu jest badana przez Komisję Oceny Projektów w ramach oceny Kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Ponieważ wniosek (projekt) skarżącej został w ramach tego kryterium oceniony pozytywnie, to słusznie skarżąca wskazała, że dokonanie reasumpcji tej oceny przed zawarciem umowy – jako oceny merytorycznej wniosku – może nastąpić wyłącznie w warunkach określonych w art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Jednocześnie, nie kierując projektu do ponownej oceny w związku z powziętą wiedzą o okolicznościach mogących mieć negatywny wpływ na wynik oceny projektu, CPPC naruszyło art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej.

Następnie organ na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2024 r., wydany w sprawie o sygnaturze akt V SA/Wa 733/24 w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 i art. 76 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021- 2027 (Dz. U. poz. 1079), dalej "ustawa wdrożeniowa" - poprzez orzeczenie poza granicami sprawy, które zgodnie z treścią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżonego aktu oraz relewantnych przepisów ustawy wdrożeniowej ograniczały się do zakresu pisma informującego o pozostawieniu protestu skarżącej bez rozpoznania i nie dotyczyły zakresu jakim była ponowna negatywna ocena projektu dokonana przez organ czy też odmowa zawarcia umowy. Naruszenie to doprowadziło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w której skarga podlegała odrzuceniu co oznacza oczywisty wpływ na wynik postępowania. Rozwinięcie zarzutu znajduje się w - pkt. I uzasadnienia;

2. art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 8 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 76 ustawy wdrożeniowej - poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny że nierozpoznanie skutecznego, w opinii tegoż Sądu, zaskarżenia bezczynności organu w zakresie rozpoznania protestu, uprawnia Sąd do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie zasadności protestu, podczas gdy w przypadku nierozpoznania protestu Sąd winien zobowiązać organ do zajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiocie protestu nie zaś weryfikować jego zasadność; Naruszenie to doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w której nie została przez organ dokonana czynność. Rozwinięcie zarzutu znajduje się w pkt. II uzasadnienia;

3. art. 73 ust. 6 pkt. 1 w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 73 ust. 1,2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej oraz art. 3 § 3 p.p.s.a.; względnie naruszenie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt. 4 w związku z art. 53 §1 p.p.s.a. i art. 85 p.p.s.a - poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny że do rozstrzygnięcia organu z pisma z dnia 29 stycznia 2024 roku nie znajdują zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej, i w związku z tym termin 14 dniowy na wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie biegł od daty jego doręczenia a w efekcie rozpoznanie skargi podlegającej odrzuceniu jako wniesionej po terminie; względnie, poprzez uznanie, że termin na wniesienie skargi na zaskarżony akt nie upłynął z upływem 30 dni od dnia powzięcia informacji o odmowie zawarcia umowy. Naruszenie to doprowadziło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w której skarga podlegała odrzuceniu co oznacza oczywisty wpływ na wynik postępowania. Rozwinięcie zarzutu znajduje się w pkt. III uzasadnienia;

4. art. 86 § 1, art. 87 § 1,3 i 4 p.p.s.a. i art. 7 p.p.s.a. poprzez przywrócenie terminu do wniesienia skargi w braku wniosku strony i rozpoznanie skargi co do aktu który nie został zaskarżony względnie poprzez uznanie, że wniosek strony nie jest niezbędny w celu przywrócenia terminu do podjęcia czynności procesowej. Naruszenie to doprowadziło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w której skarga podlegała odrzuceniu co oznacza oczywisty wpływ na wynik postępowania. Rozwinięcie zarzutu znajduje się w pkt. III uzasadnienia;

5. art. 61 ust.4 Ustawy wdrożeniowej w związku z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w związku z Załącznikiem nr 5 do Regulaminu wyboru projektów Nabór nr [...] poprzez uznanie, że przepis art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej zastosowany może zostać w przypadkach gdy zachodzą okoliczności uzasadniające wątpliwość realizacji projektu, jednocześnie nie wpływające na ocenę projektu zgodnie z ustawą wdrożeniową i Regulaminem wyboru. Naruszenie to skutkowało negatywną weryfikacją rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy podpisania umowy; Rozwinięcie zarzutu znajduje się w pkt. IV uzasadnienia;

6. art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 76 w związku z art. 73 ust. 1 lit a ustawy wdrożeniowej - poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej czynności oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia, podczas gdy sentencją orzeczenia w przypadku uznania skargi za zasadną, powinno być stwierdzenie że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Naruszenie to skutkowało nieuwzględnieniem w sentencji orzeczenia, treści wymaganej przez prawo; Rozwinięcie zarzutu znajduje się w pkt. V uzasadnienia;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi w całości;

ewentualnie o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości;

2. na podstawie art. 208 w związku z art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. - o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu;

3. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca w pełni poparła stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

W związku z treścią zarzutów skargi należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez kasatora naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały.

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

Mając na uwadze związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani tym bardziej zobowiązany do modyfikowania czy też uzupełniania ze strony wadliwie skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może także domniemywać ich pełnej treści czy postaci, jak również intencji stron, które przyświecały im przy ich formułowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny analizując skargę kasacyjną wskazuje, że zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie spośród podniesionych przez organ zarzutów są trafne.

W pierwszej kolejności poczynić należy kilka uwag ogólnych, odnoszących się zarówno do pozycji ustrojowej sądu administracyjnego, jak i przyjętej przez ustawodawcę terminologii.

Dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory jednostki z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy. Nie każda zatem podejmowana przez administrację aktywność podlega weryfikacji przez sąd administracyjny. Dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego nie wystarczy zatem, by skarżący pozostawał w sporze z administracją, ani nawet to, by spór ten toczył się o prawo lub obowiązek regulowane przepisami zaliczanymi do kategorii "prawo administracyjne".

Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87).

Pojęcie sprawy ma wprawdzie – jak przyjął Trybunał Konstytucyjny – na tle poszczególnych procedur znaczenie autonomiczne, jednak do jego elementów konstrukcyjnych należy to, że co najmniej jedną ze stron sporu jest podmiot prawa prywatnego (zob. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 300, wyrok TK wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 109, s. 30, wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentuje się to, że pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do sporów prawnych wynikających ze stosunków prawa cywilnego, prawa administracyjnego czy karnego, a także wszelkich sporów o "prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego" (wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). Spór w sprawie, o której mowa w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, obejmować może także ustalenie tego, czy strony są związane określonym stosunkiem prawnym, czy też nie.

Nie ulega wątpliwości, że spór w powyższym rozumieniu może zrodzić się zarówno z reakcji organu na wniesiony protest, bo kwestię tę przesądza przepis art. 70 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy. Wówczas w grę wchodzi możliwość zaskarżenia działania organu do sądu administracyjnego w trybie określonym w przepisach art. 73 i nast. ustawy. Spór może jednak powstać także na tle innych czynności i aktów organu podejmowanych na podstawie przepisów ustawy, zwłaszcza w związku z zastosowaniem przepisu art. 61 ust. 4 ustawy. Wprawdzie w tym zakresie ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia protestu, jednak nie oznacza to, że nie mamy do czynienia ze sporem o prawo w zaprezentowanym wyżej znaczeniu. Odmowę zawarcia umowy traktować należy jako akt podjęty na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej (o czym dalej), podlegający zaskarżeniu również do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym zakresie jednak, skoro ustawodawca tego nie przewidział, nie wchodzi w grę regulacja odrębna, przewidziana w art. 73 i nast. ustawy. Warto przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony uchodzi pogląd, zgodnie z którym odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie w ramach rozmaitych kategorii projektów należy – o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej – do aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 23 listopada 2022 r., I GSK 1673/22, LEX nr 3441240, postanowienie NSA z 8 maja 2024 r., I GSK 539/24, LEX nr 3723961).

Przechodząc do problemów natury terminologicznej, ściśle związanych z meritum sprawy, zauważyć należy że zarówno Sąd I instancji, jak i strony postępowania posługują się pojęciami języka prawnego niekonsekwentnie i sprzecznie z tekstami prawnymi. Podejmowane przez organ w tej sprawie formy prawne nie polegają na stosowaniu prawa, a więc wieloetapowym procesie wieńczonym ustaleniem konsekwencji prawnych określonych faktów. Nie są one zatem ani decyzją administracyjną ani postanowieniem ani żadnym innym "rozstrzygnięciem", jak określają to zarówno strony, jak i Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Formy te stanowią natomiast wynik bezpośredniego działania normy prawnej, inaczej rzecz ujmując – wykonywania prawa przez organ administracji (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351). Postępowanie poprzedzające ustalenie wyniku konkursu o przyznanie dofinansowania określonego działania kwalifikowane jest w nauce do procedur trzeciej generacji, charakteryzujących się zwiększeniem odpowiedzialności za jego wynik, czy wręcz obciążeniem strony obowiązkiem wykazania zasadności żądania (zob. J. Barnes, Towards a third generation of administrative procedure [w:] S. Rose-Ackerman, P.L. Lindseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham–Northampton 2010, s. 336–355). Z zapatrywaniem tym koresponduje unormowanie art. 72 ust. 1 ustawy, wykluczające (poza niewielkimi wyjątkami) stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tych sprawach. Analizowane kategorie działania administracji kwalifikować należy jako przejaw wspomnianego wykonywania prawa.

A zatem podejmowane na podstawie ustawy formy prawne należy rozróżnić na takie, które kwestionować można przed organem prowadzącym postępowanie środkiem prawnym w postaci protestu i następnie – w wyniku jego rozpoznania bądź odmowy w tym zakresie – wnosić skargę do sądu na podstawie przepisów ustawy oraz takie, których legalność można weryfikować na skutek skargi do sądu administracyjnego, o ile mamy do czynienia ze sporem o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a podjęte przez organ działanie mieści się w katalogu form zamieszczonym w art. 3 § 2 p.p.s.a.

W sprawie niniejszej kluczowe jest to, że – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej – przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka uczyniła tę prawną formę administracji, którą utrwalono w piśmie organu z 28 lutego 2024 r. Charakter tego działania organu mógł nasuwać pewne wątpliwości, co zresztą ujawniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlatego że istotnie, ustawodawca nie przewidział podejmowania aktów lub czynności dosłownie odpowiadających wyrażeniu "pozostawienie protestu bez dalszego biegu". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak oceny Sądu I instancji, że przyjętej przez organ formuły słownej nie można zakwalifikować do tych, które uregulowano w przepisach ustawy. Przeciwnie, określenie to, jak i towarzyszące mu uzasadnienie świadczą o tym, że w istocie odmówiono rozpatrzenia wniesionego przez spółkę protestu w rozumieniu art. 70 ust. 1 pkt 4 ustawy, dlatego że protest ów wniósł podmiot, którego projekt nie został negatywnie oceniony w ramach procedury konkursowej. Tak też zresztą stanowisko organu zostało odczytane przez jego adresata, który wyraźnie na s. 4 skargi zaznaczył, że wnosi skargę do sądu na "rozstrzygnięcie" Centrum o pozostawieniu protestu bez dalszego biegu (to jest bez jego rozpatrzenia).

Stanowisko Sądu zakładające premiowanie skarżącego, który wniósł niedopuszczalny środek prawny w postaci protestu nie jest uzasadnione, dlatego że reguły procesowe służą zachowaniu porządku prawnego i nie mogą być dowolnie pomijane, czy wypaczane. O tym, że protest nie przysługuje spółka została pouczona w piśmie z 29 stycznia 2024 r. Ocenę tę zresztą Sąd I instancji podzielił, jednoznacznie wskazując że w tej sprawie protest nie był dopuszczalnym środkiem prawnym. Skoro w tej sprawie protest skarżącej spółce nie przysługiwał, to pozostawienie go bez rozpatrzenia było zgodne z prawem, a w konsekwencji – skarga powinna zostać oddalona.

W tej sytuacji dostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszeń prawa w aktach poprzedzających zaskarżony akt nie uprawnia do eliminowania ich z obrotu prawnego z powołaniem art. 135 p.p.s.a. Zastosowanie tego przepisu może bowiem wchodzić w grę wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi, to jest wykrycia naruszenia prawa w akcie zaskarżonym.

Nie oznacza to, że skarżąca spółka pozbawiona jest możliwości realizacji ochrony prawnej na drodze sądowej w odniesieniu do aktu odmowy zawarcia umowy, podjętego na podstawie art. 61 ust. 4 ustawy. Jak już wyjaśniono, zaskarżanie tego rodzaju aktów odbywa się na zasadach ogólnych, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Co istotne w tej sprawie, w tym zakresie nie wchodzi w grę wyłączenie stosowania przepisów 53 § 2 p.p.s.a., tym bardziej w sytuacji braku stosownego pouczenia. Możliwość zgodnego z prawem uruchomienia sądowej kontroli pozostaje zatem otwarta.

Prawa do skargi do sądu administracyjnego – jak już zasygnalizowano – nie można domniemywać ani dowolnie konstruować, musi ono znajdować źródło w przepisach prawa. W tej sprawie – raz jeszcze podkreślić należy – przedmiotem skargi był akt o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia i sprawując sądową kontrolę należało czynić to w oparciu o przepisy ustawy, korzystając z przepisów p.p.s.a. wyłącznie subsydiarnie. Dążenie do objęcia kontrolą aktu organu wydanego na podstawie art. 61 ust. 4 ustawy nie mogło uzasadniać niezgodnej z przepisami ustawy kwalifikacji zaskarżonego do sądu aktu jako podjętego poza ramami prawnymi i z tego powodu uznania go za dotknięty wadami prawnymi. Nie znajduje również uzasadnienia stanowisko Sądu I instancji opierające się na argumencie ekonomii procesowej, skoro pozostaje w sprzeczności z regulacją procesową. Niewątpliwe wartości w postaci szybkości, sprawności postępowania i ograniczenia czynności procesowych niezbędnych do uzyskania orzeczenia sądowego mogą stanowić jedynie wsparcie, wynikającego z regulacji prawnej stanowiska Sądu, nie zaś jego samoistne powody.

Zasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. art. 73 ust. 1 i art. 76 ustawy w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 146 p.p.s.a. Pierwsze dwa z nich błędnie pominięto konstruując i aplikując wzorzec sądowej kontroli, z kolei dwa ostatnie zostały wadliwie przyjęte jako źródło norm odniesienia.

Niezasadne są natomiast te zarzuty, które koncentrowały się na kwestii terminowości wniesienia skargi. Zachowano bowiem obowiązujący w tej sprawie czternastodniowy termin wynikający z przepisu art. 73 ust. 2 ustawy. Organ pozostaje zresztą niekonsekwentny w swym stanowisku, bo z jednej z strony broni tezy o trafności pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, z drugiej zaś analizuje termin do wniesienia skargi na podstawie przepisów p.p.s.a., obliczając go od doręczenia pisma z 29 stycznia 2024 r. Skarga nie podlegała zatem odrzuceniu i zasadnie została merytorycznie rozpoznana. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 1, art. 53 § 1 ani art. 85 p.p.s.a. Skoro nie doszło do uchybienia terminu, brak było podstaw do analizowania kwestii jego przywrócenia. Wniosek w tym przedmiocie był zbędny. O naruszeniu przepisów art. 86 § 1, art. 87 § 1, 3 i 4 czy art. 7 p.p.s.a. nie może być mowy.

Zasadnie natomiast organ zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 4 i 8 ustawy, bo brak było podstaw do konstruowania na ich podstawie wzorca sądowej kontroli w tej sprawie. Może to nastąpić wyłącznie w przypadku skierowania przez skarżącą spółkę skargi w stosunku do wyrażonej przez organ odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie. Ostatni z zarzutów nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, bo w ustawie nie ma jednostki redakcyjnej oznaczonej jako "art. 73 ust. 1 lit. a".

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.