Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 472/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 118 ust. 2a
journal: Dz.U. 1998 nr 7 poz 25
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R. J. oraz A. D. C. i K. A. jako następców prawnych R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nieodpłatnym nabyciu prawa własności działki gruntu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. stosując przepis art. 17 pkt 2 art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856) w związku z art. 118 ust. 1, ust. 2 a i ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzji Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] r. Nr [...] orzekającej o nieodpłatnym nabyciu przez R.A. prawa własności działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,4644 ha, położonej w Z., obręb [...]AM-[...].

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Starosta Z. przekazała Kolegium wniosek R. J. o stwierdzenie w trybie art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego nieważności decyzji opisanej na wstępie jako wydanej z naruszeniem prawa.

Wnioskodawczyni w swoich pismach z dnia: [...] r., [...] r.,[...] ., [...]r., [...]r. i [...]r. – wskazując na następstwo prawne po A. A.– zarzucała, że prawo własności działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,4644 ha położonej w Z. przysługuje wszystkim spadkobiercom A. A., a nie tylko R. A.– bratu, który opisaną działkę gruntu użytkował w imieniu i za zgodą wnioskodawczyni i brata R. A. Kolegium podało następnie, że z tych względów przyznało na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników R. J. status strony i postanowieniem z dnia [...] r. wszczęło postępowanie w przedmiocie ustalenia, czy wskazywana przez R. J. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 118 ust. 2 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, stanowiącym podstawę prawną kwestionowanej przez wnioskodawczynię decyzji.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że na podstawie akt archiwalnych przekazanych przez Starostwo Powiatowe w L. ustaliło, co następuje:

- na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] r. nr[...], wydanej na wniosek A. A., przejęto na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne o ogólnej powierzchni 2.06 ha, bez budynków, stanowiące jej własność, natomiast wnioskodawczyni pozostawiono do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działkę gruntu do 0.50 ha,

- z odpisu skróconego aktu zgony wynika, że A A. zmarła [...]r.,

- R. A. wnioskiem z dnia [...]r., wystąpił do Urzędu Rejonowego w L., o przyznanie mu prawa własności działki gruntu nr [...] o powierzchni 0.46 ha. W treści wniosku podał, iż działka ta była w użytkowaniu jego matki A. A., zaś po jej śmierci on tę działkę użytkuje,

- R. A. w dniu [...] r., przesłał do Urzędu Rejonowego w L., 7 egzemplarzy kserokopii nakazów płatniczych wydanych przez Burmistrza Miasta Z. w latach [...] – [...] na A. A., na odwrocie których znajduje się adnotacja podpisana przez H.D. F. Naczelnika Wydziału, iż nakazy te dotyczą nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0.46 ha w obrębie [...] AM [...]. R.A. podał, iż w roku [...] r. matka jego ze względu na wiek oraz stan zdrowia nie mogła dłużej pracować w gospodarstwie rolnym, dlatego w tym też roku zamieszkał razem z matką przy ul. B. w Z. i sprawował nad matką opiekę. Ponadto za działkę gruntu nr [...] wnosił należy podatek, bowiem działka ta była w faktycznym jego władaniu. Stan taki był również po śmierci matki,

- z kserokopii wypisu z rejestru gruntów sporządzonego w dniu [...] r. wynika, że działkę nr [...] w obrębie [...] w Z. AM [...] o powierzchni 0.4644 ha użytkuje A.A.,

- decyzją z dnia [...]r. nr [...] działający, z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego W L., Kierownik Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami orzekł o nieodpłatnym nabyciu przez R. A. prawa własności działki nr [...] o powierzchni 0.4644 ha, położonej w Z.obręb [...]AM [...].

Wyjaśniając istotne w sprawie okoliczności prawne Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w myśl art. 118 ust. 1 ww. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki.

Z kolei na mocy art. 118 ust. 2a ustawy w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz. U. nr 58, poz. 280/ uprawnienie do uzyskania prawa własności działki określonej w ust. 1 nabyli również zstępni osoby uprawnionej. Przepis ten w brzmieniu, iż z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej m.in. w ust. 1 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisie, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków, obowiązywał w dniu [...] r. to jest w dniu wydania decyzji nr [...]o nieodpłatnym nabyciu przez R. A., prawa własności działki gruntu nr [...] o powierzchni 0.4644 ha. Przy tym należy wskazać, iż z postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt[...], przedłożonego przez R.J., wynika, że W. A., mąż A. A., zmarł [...]r.

Zdaniem Kolegium z przytoczonego przepisu art. 118 ust. 2 wynika, iż zstępny wnioskujący o nabycie prawa własności działki gruntu określonej w ust. 1 tegoż art. 118, musi spełniać warunek faktycznego władania nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu. Artykuł 118 ust. 1 ustawy określa to uprawnienie jako prawo użytkowania działki. Zgodnie z definicją prawa cywilnego użytkowanie polega na prawie używania rzeczy i prawie pobierania jej pożytków /art. 252 kc/. Takie prawo korzystania z działki, czyli jej uprawiania i pobierania pożytków, ustawodawca zapewnił rolnikowi, który przekazał Państwu gospodarstwo rolne. Użytkowanie jest niezbywalne /art. 254 kc./ i wygasa na skutek niewykonywania przez lat 10. Regulacja zawarta w art. 118 ust. 2a ustawy stawiająca zstępnemu ubiegającemu się o przyznanie prawa własności działki warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom /czyli prawa użytkowania/, oznacza wymaganie osobistego użytkowania nieruchomości/faktycznego/ przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki. Nie spełnia zatem warunku zstępny, który zadysponował działką na rzecz innej osoby w jakikolwiek sposób, np. wyraził zgodę na jej uprawę i pobieranie pożytków przez inną osobę. Roszczenia przewidziane w art. 118 ustawy nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Mają bowiem służyć zaspokojeniu interesów rolnika, nie zaś osób trzecich. W zasadzie przysługują rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu. Nie przysługują również wszystkim zstępnym, lecz jedynie ściśle określonym w ust. 2a tegoż artykułu, czyli tym, którzy po śmierci rolnika faktycznie władają działką w zakresie wynikającym z prawa użytkowania, które jest niezbywalne.

Z wyżej opisanych materiałów sprawy, jak również z pism R. J. oraz z pisma R. A. z dnia [...]r. i R. A. z dnia [...]r., niewątpliwie wynika, iż po śmierci A.A., działkę gruntu nr [...] użytkował tylko R. A.

Skoro więc ani wnioskodawczyni, ani inni zstępni A. A., poza synem R., nie użytkowali działki gruntu nr [...] po śmierci matki, to na mocy art. 118 ust. 2a ustawy nie nabyli uprawnień do uzyskania prawa własności tej działki. Powoływanie się zaś przez nich na spadkobranie i na wydane pozwolenie na użytkowanie działki przez R.A. nie jest równoznaczne z faktycznym władaniem nieruchomością, o którym mowa w art. 118 ust. 2a ustawy i wyklucza uznanie, że zstępni ci spełniają warunki przewidziane w tym przepisie. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...]r. nr [...] orzekająca o nieodpłatnym nabyciu przez R. A., prawa własności działki gruntu nr [...] o powierzchni 0.4644 ha, położonej w Z. obręb [...]AM [...], w żaden sposób nie naruszyła uprawnień ani R. J. ani innych spadkobierców po A. A.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie wnioskodawczyni wskazała, że decyzja z dnia [...] r. nr [...] orzekająca o nieodpłatnym nabyciu przez R. A. prawa własności działki nr [...] o powierzchni 0.4644 ha, położonej w Z. obręb [...] AM [...] dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem podjęta została z naruszeniem wyżej przytoczonego art. 118 ust. 2a o ubezpieczeniu społecznym rolników w zakresie w jakim nie uwzględniła jej uprawnień jako zstępnej i spadkobierczyni po zmarłej A.A.

Z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji, w dacie jej wydania, pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

W rozpatrywanej tu sprawie treść decyzji w dacie jej wydania nie była. sprzeczna z treścią przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, zatem decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Opisana powyżej decyzja została zaskarżona przez R. J., która wie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, że decyzja Kolegium jest błędna, a przedstawione dokumentu nie potwierdzają ustaleń dokonanych przez Kolegium. Powołała się w tym zakresie na pisma Urzędu Miasta w Z. dotyczące stwierdzenia, że grunty leżą odłogiem i nikt ich nie użytkuje. Skarżąca podniosła, że R.A. podaje nieprawdę w pismach, w latach od [...] r. do [...] r. prowadził działalność gospodarczą, nie prowadził gospodarstwa rolnego i nie pobierał z niego pożytków, zamieszkuje w Z., przy ul. E. P.[...]. Skarżąca podniosła, że nie brali z rodzeństwem udziału w postępowaniu co powoduje nieważność z mocy prawa, a ponadto wskazała, że działka była przyznana mamie za pozostawione mienie poza granicami Polski, a przydział jednemu ze spadkobierców jest sprzeczny z prawem dziedziczenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 i § 2, art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 118 ust. 1 i 2a powoływanej wcześniej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając w wyczerpujący i szczegółowy sposób podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przywołało przepisy art. 118 ust. 1, ust. 2a i ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, art. 156 § 1 i § 2 oraz art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie wskazało, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wydanie decyzji stwierdzającej nieważność, "uzależnione jest od ustalenia, że wystąpiła jedna z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących nieważnością decyzji. Istotą omawianego postępowania jest wykazanie, że decyzja poddana kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w przywołanym przepisie. Bezwzględnie trzeba mieć też na uwadze, że omawiana instytucja stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności musi zatem mieć na względzie, że dla wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego nie wystarczy - jak w trybie zwykłym -naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, lecz niezbędne jest wykazanie, że decyzja dotknięta jest tak ciężką wadą, iż wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznej i tylko ze względu na enumeratywnie wyliczone przyczyny, zachodzi konieczność uznania jej za nieważną i pozbawienia strony nabytych na jej podstawie praw" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2007r. sygn. II SA/Wr 350/07).

Następnie Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy przekazanych Kolegium zawarty jest m.in. wniosek R. A. z dnia [...] r. o przyznanie prawa własności działki gruntu, pismo wnioskodawcy z dnia [...] r. w sprawie umowy dzierżawnej, pismo Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] r. do Urzędu Miasta w Z. w sprawie udzielenia informacji, czy działka nr [...], obr. [...] AM [...] jest użytkowana przez R. A., następnie zlecenie z dnia [...] r. w sprawie wydzielenia działki nr[...], Obr [...] AM [...] o powierzchni 0,4644 ha i w dalszej kolejności decyzja, której dotyczy postępowanie przed Kolegium. Z kolei w aktach sprawy przekazanych Kolegium przez Urząd Miasta Z. znajdują się również zaświadczenie z dnia [...]r. Burmistrza Miasta Z., iż grunty leżą odłogiem, skierowane do R. A., pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Z., adresowane do Urzędu Rejonowego w L. zawierające informację, że R. A. otrzymał zaświadczenie w przedmiotowej sprawie oraz stwierdzenie, że działka odłoguje od [...] r. W aktach sprawy znajduje się również kserokopia decyzji wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w L. nr [...] orzekająca o odmowie nadania prawa własności na działkę dożywotniego użytkownika o powierzchni 0,4644 ha dla R.A., doręczonej Urzędowi Miejskiemu w Z. w dniu [...]r. (odpis nie zawiera daty decyzji), a następnie decyzja o tej samej sygnaturze, wydana w dniu [...]r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., analizując materiał dowodowy sprawy, powzięło wątpliwości dotyczące pozostającej w aktach sprawy kserokopii decyzji wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w L. nr [...] orzekającej o odmowie nadania prawa własności na działkę dożywotniego użytkownika o powierzchni 0,4644 ha dla R. A., podjęło w tym zakresie czynności wyjaśniające, lecz w żadnej dokumentacji doręczonej Kolegium nie został przedłożony oryginał wydanej decyzji oraz jakakolwiek informacja dotycząca stwierdzenia, że została ona doręczona stronie. Kolegium wskazało zatem, że brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. nr [...]jako dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a dodatkowo podało również gdyż brak jest wystarczających dowodów na to, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, że nawet w przypadku stwierdzenia, że decyzja orzekająca o odmowie przyznania na własność działki gruntu istnieje w obrocie prawnym, to brak byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., gdyż stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę istnienia innej ostatecznej decyzji może nastąpić wyłącznie w okresie 10 lat od doręczenia decyzji. W dniu orzekania przez Kolegium okres 10 lat od doręczenia decyzji upłynął.

Kolegium uznało, że do oceny pozostaje fakt, czy decyzja będąca przedmiotem badania jest dotknięta innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym najważniejszą przesłanką pozostaje stwierdzenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wyjaśniającym pojęcie rażącego naruszenia prawa, "w tej kwestii zarysowały się co najmniej dwie koncepcje. Według jednej z nich rażące naruszenie prawa wiąże się z ewidentną sprzecznością rozstrzygnięcia sprawy z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. H. Poleszak: Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu przed NSA, "Nowe Prawo" 1984, nr 1, s. 25). Według innej, dla uznania naruszenia prawa za rażące decydujące znaczenie ma ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie prawa za sobą pociąga, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje natomiast, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa obie te koncepcje często ujmuje się łącznie. Powyższe najlepiej obrazuje stanowisko Sądu Najwyższego który uznał, że "w świetle dotychczasowego jednolitego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa z naruszeniem "rażącym". Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. (...). W orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 12 grudnia 1988 r., II SA 481/88) stwierdza się, iż naruszenie przepisów prawa, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, a więc takiego, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (...). Rażące naruszenie prawa z reguły bowiem jest wyrazem ewidentnego, jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; jeżeli jednak przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet w konkretnym wypadku - mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeśli nawet zostanie potem uznany za nieprawidłowy (albo, co się częściej zdarza - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą lub bardziej racjonalną) nie może być oceniany jako naruszenie prawa "rażące". Jeśli mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, to uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni; chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji" (wyrok z dnia 20 czerwca 1995 r., II ARN 22/95 OSNAPU 1996, Nr 19-20, poz. 297). Podobnie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94 – OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94 - ONSA 1995, Nr 2, poz. 91. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (tak w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04 nie publik.). Podzielając prezentowane wyżej poglądy, przyjąć również należy, że stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, iż wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawego (przepisów prawnych) na podstawie których ją wydano, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Zdaniem Kolegium nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie przepisu jest rażąco wadliwe (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2004 r., OSK 221/04, teza opublik. Rzeczpospolita 2004, nr 123, C2)." - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. II SA/Wr 350/07.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. nie stwierdziło w przedmiotowej sprawie wystąpienia rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 118 ust 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przewiduje, iż z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki może wystąpić zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Niesporne jest w przedmiotowej sprawie, iż R.A. jest synem A. A., która w dniu [...]r. przekazała w zamian za rentę gospodarstwo rolne. Działka, której postępowanie dotyczy była w użytkowaniu A. A. Niewątpliwe jest zatem, że dopuszczalne było wydanie decyzji na rzecz R. A. jako zstępnego użytkownika nieruchomości. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest natomiast stwierdzenie, czy zstępny osoby uprawnionej, włada nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom osoby zmarłej, co w przedmiotowej sprawie oznacza użytkowanie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "w myśl art. 118 ust 2a ustawy z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 może

wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tym przepisie, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Oznacza to, że z mocy art. 118 ust. 2a powołanej wyżej ustawy, po śmierci właściciela gospodarstwa rolnego przejętego na własność Państwa, któremu przyznane zostało prawo dożywotniego użytkowania działki gruntu, o przyznanie tej działki na własność mogą ubiegać się zstępni uprawnionego, którzy przejęli po nim posiadanie tej działki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1993 r. SA/Wr 1823/92 - ONSA 1994, Nr 4 poz. 88). Osoba ubiegająca się o przyznanie nieodpłatnie własności działki na podstawie art. 118 ust. 2a w związku z ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników musi zatem spełniać łącznie dwa warunki: być zstępnym osoby uprawnionej i fizycznie władać nieruchomością. Warunkiem uznania danej osoby za zstępnego w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego są "więzy krwi" łączące spadkodawcę i spadkobiercę lub tzw. przysposobienie pełne. Warunek zaś faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom (czyli prawa użytkowania) oznacza wymaganie osobistego użytkowania nieruchomości (faktycznego) przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 1998 r., SA/Bk 1482/97 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 62). Od tego wymogu przepis nie przewiduje żadnych wyjątków. Z wyraźnego brzmienia przepisu art. 118 ust. 2a ustawy wynika jednoznacznie, iż wolą ustawodawcy, było przyznanie prawa ubiegania się o nieodpłatne przyznanie własności działki, oddanej do użytkowania wieczystego z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, określonej ściśle kategorii osób, spełniających warunki określone w tym przepisie. Roszczenia z art. 118 ustawy nie przysługują wszystkim zstępnym rolnika, lecz jedynie zstępnym określonym w ust. 2a tego przepisu, a więc tym, którzy po śmierci rolnika faktycznie władają działką w zakresie wynikającym z prawa użytkowania" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 12 czerwca 2001 r. sygn. II SA/Łd 2129/97. W innym orzeczeniu Sąd wskazał, że "regulacja zawarta w art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, stawiająca zstępnemu ubiegającemu się o przyznanie prawa własności działki warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom (czyli prawa użytkowania), oznacza wymaganie osobistego użytkowania nieruchomości (faktycznego) przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki. Nie spełnia zatem tego warunku zstępny, który zadysponował działką na rzecz innej osoby w jakikolwiek sposób, np. wyraził zgodę na jej uprawę i pobieranie pożytków przez inną osobę. Roszczenia przewidziane w art. 118 omawianej ustawy nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Mają bowiem służyć zaspokojeniu interesów rolnika, nie zaś osób trzecich. W zasadzie przysługują rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu. Nie przysługują wszystkim jego zstępnym, lecz jedynie ściśle określonym w ust. 2a tego artykułu, czyli tym, którzy po śmierci rolnika faktycznie władają działką w zakresie wynikającym z prawa użytkowania, które jest niezbywalne" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt SA/Bk 1482/97.

W ocenie Kolegium brak jest wystarczających podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o nieodpłatnym nabyciu przez R. A. prawa własności działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,4644 ha, położonej w Z., obręb [...] AM [...]. Organ pierwszej instancji był bowiem uprawiony do ustalenia, na podstawie decyzji ustalających wymiar podatku a ponoszonych przez R. A., iż nieruchomość pozostaje w użytkowaniu strony. Działający z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Kierownik Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami uprawiony był jednocześnie do oceny materiału dowodowego, w tym zaświadczenia Urzędu Miasta w Z., który wskazał, że R.A. nie jest użytkownikiem działki rolnej, a od śmierci dożywotnika grunty leżą odłogiem i nikt nie ma na nie umowy dzierżawy. Powyższe zaświadczenie nie zostało bowiem niczym udokumentowane, a wyjaśnienia stwierdzeń w nim zawartych brak jest w aktach przekazanych Kolegium przez Burmistrza Miasta Z. Wydanie natomiast decyzji, przy sprzecznym materiale dowodowym, opierającym się na tych dowodach, które są przesłanką do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, nie może być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Do rozstrzygnięcia orzekającego o stwierdzeniu nieważności koniecznym byłoby stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, a zatem pozostającego w sprzeczności z oczywistą treścią przepisu prawa. Takiego naruszenia nie sposób stwierdzić w przedmiotowej sprawie.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyjaśniło również, że w toku postępowania przeanalizowało pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a., lecz nie stwierdzając ich wystąpienia zobowiązane było do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się natomiast do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wskazało, że ocena materiału dowodowego w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym wydanych zaświadczeń, została zawarta w powyższych rozważaniach. Odnosząc się do kwestii podawania nieprawdy przez R. A. w swoich pismach, Kolegium podało, że swojego rozstrzygnięcia nie opiera na pismach stron postępowania, lecz materiale dowodowym. Brak udziału w postępowaniu nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, a wznowienia postępowania, z tym że wznowienie takie następuje wyłącznie na wniosek złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wniosku takiego żadna ze stron nie złożyła. Odnośnie natomiast przyznania nieruchomości za pozostawione mienie poza granicami Polski i późniejszy przydział jednemu ze spadkobierców, co w ocenie wnioskodawczyni jest sprzeczne z prawem dziedziczenia, Kolegium wskazuje, że okoliczności te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż nie bada się w tym postępowaniu na jakiej podstawie nieruchomość została nabyta przez osobę, która następnie nieruchomość zdała w zamian za rentę, a rozstrzygnięcie opiera się jedynie na przesłankach wprost określonych w art. 118 ust. 2a ustawy. Kwestia przepisów regulujących prawo do spadku nie ma dla przedmiotowej sprawy znaczenia.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji została zakwestionowana przez R. J., działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik R. A. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. J. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy i ustalenie, że R. A. nie nabył prawa własności działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,4644 na położonej w Z., obręb [...], AM-[...].

W petitum skargi R. J. zamieściła również oświadczenie, że nie ma dla niej znaczenia forma prawna uchylenia zaskarżonej decyzji i może to być stwierdzenie nieważności lub inna forma.

Uzasadniając skargę zarzuciła, że ponowne rozpoznanie sprawy się nie odbyło, gdyż żadne nowe dowody nie zostały przedstawione, a zaskarżona decyzja została sporządzona bez żadnego uzasadnienia prawnego "w stosunku do postanowienia z dnia [...]r."

Skarżąca podała również, że R. A. nigdy nie użytkował przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza "przeprowadzona w wyniku postępowania wyjaśniającego decyzja Urzędu Rejonowego w L. nr [...] (data wpływu do Urzędu Miasta Z. dnia [...] r.)." W ocenie skarżącej w takich okolicznościach nie ma podstaw do uznania, że R. A. użytkował rolniczo działkę, będącą przedmiotem postępowania, prowadził bowiem działalność gospodarczą pozarolniczą, nie związaną z nieruchomością. Nie jest też prawdą – jak przyjął organ odwoławczy, że R. A. płacił podatki, ponieważ działka ta była pozostawiona matce do bezpłatnego użytkowania.

W uzasadnieniu skargi R. J. stwierdziła również, że przedmiotowa działka jest spadkową nieruchomością po matce – A. A., a brak R. mieszkający najbliżej nieruchomości jedynie zarządza nią w imieniu rodzeństwa.

W zakończeniu skargi wniosła ponownie o uchylenie zaskarżonej decyzji i "rozpoznanie sprawy pod kątem przyznania prawa własności do przedmiotowej działki spadkobiercom A.A. zgodnie ze złożonym do akt postanowieniem Sądu Okręgowego w J.G. o stwierdzenie praw spadkowych po wyżej wymienionej Spadkodawczyni".

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca w piśmie z dnia [...]r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na rozpoznanie złożonej przez nią skargi w trybie uproszczonym, a ponadto nie zgadza się z treścią otrzymanej odpowiedzi na skargę, natomiast pismem z dnia [...] r. powiadomiła Sąd, że R. A. nie żyje. Uwzględniając tę okoliczność Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 lutego 2009r. zawiesił postępowanie w sprawie.

Uczestnik postępowania R. A. w piśmie z dnia [...]r. wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, oświadczając jednocześnie, że podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. przedstawione w odpowiedzi na skargę.

W dniu [...] r. doręczony został Sądowi przez skarżącą notarialny akt poświadczenia dziedziczenia po R. A., sporządzony w dniu [...] r. przez notariusza B. G. prowadzącego Kancelarię Notarialną w Z. przy ul. K.P. [...] (Repertiorium A numer [...]), z którego wynika, że na podstawie art. 926 § 1 w związku z art. 931 kodeksu cywilnego spadek po R.A. nabyli A. D. C. – córka w 1/2 części i K.A. – syn w 1/2 części.

Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

W piśmie procesowym z dnia [...]r. R. J. zakwestionowała stanowisko Kolegium przyjęte w odpowiedzi na skargę i powtórzyła twierdzenia podnoszone w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze. Ponadto wniosła o zasądzenie od uczestników postępowania na jej rzecz kosztów postępowania.

Rozprawa wyznaczona na dzień [...] r. została odroczona ze względu na brak dowodu doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w J. G., natomiast na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca oświadczyła, że popiera skargę, oraz że decyzja orzekająca o nabyciu na własność działki przez R. A. została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i z wykorzystaniem stanu faktycznego i materiału, na podstawie którego w [...] . odmówiono R.A. nabycia tej samej działki gruntu na własność. Ponadto R.J. stwierdziła, że nie można kierować się dowodami opłaty podatku dokonywanymi przez R.A., gdyż brak ukrywał śmierć matki.

Po zamknięciu rozprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia i wyznaczyć go na dzień [...]r. W wyznaczonym dniu Sąd zamkniętą rozprawę otworzył na nowo w związku z wnioskiem skarżącej o sprostowanie protokołu z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...]r. Jednocześnie Sąd postanowił doręczyć kserokopię wniosku organowi, pozostałym stronom oraz uczestnikowi postępowania.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia [...] r. sprostowany został protokół rozprawy z dnia [...]r. w sposób wnioskowany przez skarżącą.

Wyrok w sprawie ogłoszony został po zamknięciu rozprawy wyznaczonej na dzień [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa. procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie byłoby możliwe ustalenie przez Sąd, że R. A. nie nabył prawa własności działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,4644 ha położonej z Z., obręb[...], AM-[...].

Kwestionowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. (Nr[...]) podjętą w trybie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uznając tym samym zasadność odmowy stwierdzenia nieważności wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzji Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...]r. Nr [...]orzekającej o nieodpłatnym nabyciu przez R.A. prawa własności działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,4644 ha, położonej w Z., obręb[...], AM-[...].

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały w uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu stanowiącym treść art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Ustalenie tej okoliczności - typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe - następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie podlega regułom postępowania zwykłego (z kilkoma ustawowo wskazanymi wyjątkami).

Określając w art. 157 § 2 kpa inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, ustawodawca przyjął zasadę oficjalności (działania z urzędu) oraz zasadę skargowości (działania na wniosek), przyznając stosowne uprawnienie stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 i art. 29 kpa.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek R. J., zarzucającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa, opisanym w art. 156 § 1 kpa i w takich granicach dokonywane były czynności ocenne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. w obu składach orzekających w tej sprawie.

Wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi jednocześnie podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonym przedmiocie i w danym trybie, a pozytywna ocena obliguje ten organ do kontynuowania czynności procesowych i podjęcia postępowania ocennego zmierzającego do ustalenia zasadności lub niezasadności wniosku poprzez stwierdzenie zaistnienia lub niezaistnienia okoliczności w nim wskazanej. Treść wniosku wskazuje przedmiot postępowania, ale również niejako wyznacza obszar działania właściwego w sprawie organu, w granicach którego muszą być dokonywanej wszystkie czynności procesowe. W przypadku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez władczo wyrażone oświadczenie kompetentnego organu administracji publicznej dokonane przy zastosowaniu właściwego przepisu prawa procesowego, co do legalnej możliwości i zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego poddanego kontroli w trybie ekstraordynaryjnym.

Postępowanie poprzedzające podjęcie rozstrzygnięcia - jak wskazano już wcześniej - mimo charakteru nadzwyczajnego podporządkowane jest zasadom właściwym dla postępowania jurysdykcyjnego, stosowanym odpowiednio, a Sąd w toku podjętych w sprawie czynności kontrolnych nie stwierdził ich naruszenia przez organ orzekający w obu składach.

Istotne również jest – co podkreślano zarówno w nauce, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone przez organ wyższego stopnia (zwany również organem nadzorczym) ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji na podstawie ustalonego stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy administracji nie gromadzą w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz orzekają na dowodach zgromadzonych w postępowaniu jurysdykcyjnym zakończonym decyzją, której legalność jest badana w postępowaniu nadzwyczajnym (B. Adamiak: Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, ACB, nr 648, Prawo CXII 1985, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1880/06, Lex nr 301837).

W judykaturze akcentowano również to, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może, co najwyżej, dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu, zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji, nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Wa 1554/06, Lex nr 328647).

Zważyć zatem należy, że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem szczególnym, stanowiącym wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, statuowanej w przepisie art. 16 § 1 kpa, gwarantującej stabilność nabytych w trybie administracyjnym praw lub orzeczonych obowiązków. Z tych względów w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie zaakceptowany został pogląd, że zaistnienie przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności musi być oczywiste (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, Lex nr 368231; wyrok WSA z dnia 10 lipca 2007r, sygn. akt II OSK 1032/06, Lex nr 3682207). W prowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym w sposób szczególnie wnikliwy analizowana była przesłanka określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 (in fine) kpa, wskazująca na rażące naruszenie prawa. Odnosząc warunek oczywistości do zarzutu rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki nadzwyczajnej czynności weryfikacyjnego należy wskazać, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia powoduje, że nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i nie daje się pogodzić z system obowiązujących norm (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r. op. cit.; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007r, op. cit.)

Sąd zwrócił uwagę, że ten aspekt kwalifikowanej wadliwości został wskazany w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną.

Wskazać w tym kontekście również należy, że ocena właściwego w sprawie organu co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa musi być prowadzona w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Podkreślenia wymaga również to, że stwierdzenie nieważności oznacza, że decyzja, której to stwierdzenie dotyczy obarczona była kwalifikowaną wadą od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc.

Ustawodawca konstruując omawiany tryb nadzwyczajnej weryfikacji orzeczeń administracyjnych nie zdefiniował pojęcia "rażące naruszenie prawa". Nie zostało też ono precyzyjnie określone w systemie administracyjnego prawa procesowego. Z tego względu oraz wobec wskazanego powyżej skutku stwierdzenia nieważności zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie konsekwentnie podkreślano konieczność odróżnienia rażącego naruszenia prawa, dla którego zasadniczym kryterium jest oczywista sprzeczność z treścią zastosowanego przepisu prawa od naruszenia prawa nawet istotnego, ale pozbawionego cech, pozwalających na kwalifikowanie go jako rażące. Taką powinność wyeksponował w swoim orzeczeniu z dnia [...]r. Sąd Najwyższy stwierdzając ponadto, że rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego, jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; w tych przypadkach uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni, chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji (sygn. akt II ARN 22/95, OSNAPU 1996, Nr 19-20, poz. 297). Na uwagę zasługuje również konstatacja Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z dnia 9 lutego 2005r. (sygn. akt OSK 1134/04, nie publ.), z której wynika, że "w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa". Stanowisko prezentowane przez judykaturę we wskazanych powyżej orzeczeniach zostało również przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2001r. /sygn. akt III SA 1110/00, nie publ./, w którym skład orzekający stwierdził, że "rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładnia tej budzi wątpliwości".

Istotne w tych okolicznościach jest, że podstawą prawną kwestionowanej przez R. J. decyzji stanowił przepis art. 118 ust. 2 a powoływanej wcześniej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, z którego wynika, że z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki użytkowej przez osobę, której takie prawo przysługiwało z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w myśl dotychczasowych przepisów (tj. osobę uprawnioną) może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom daną nieruchomością. Oznacza to, że ustawodawca warunkuje możliwość nabycia przez zstępnego osoby uprawnionej – w rozumieniu przepisu art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – faktycznym władaniem przez zstępnego nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom osoby poprzednio użytkującej nieruchomość z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu.

Z uzasadnienia decyzji kwestionowanej przez R. J., wydanej na podstawie powoływanego powyżej przepisu art. 118 ust. 2 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, wynika, że organ ustalił, iż R. A. jest użytkownikiem działki dożywotniej o powierzchni 0,4644 ha po zmarłych rodzicach. Decyzja została doręczona R.A. w dniu [...]r.

Zważyć też należy, że w toku postępowania administracyjnego R. J.przyznała, że R. A. faktycznie użytkował przedmiotową działkę "w imieniu spadkobierców".

Sąd podziela ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. co do braku możliwości stwierdzenia – w warunkach faktycznych i prawnych istniejących w sprawie – rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu ocenianej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji lub zaistnienia innej przesłanki obligatoryjnej do orzeczenia o nieważności tej decyzji.

Zdaniem Sądu uwzględniającego uwarunkowania przedmiotowego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego prawidłowa jest również ocena Kolegium przeprowadzona w odniesieniu do znajdującej się w aktach sprawy decyzji wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w L. (Nr [...](bez uwidocznionej daty) i orzekającej o odmowie nadania na wniosek R.A. prawa własności działki dożywotniego użytkowania o powierzchni k0,4644 ha, w obrębie [...]Z., AM-[...], nr [...]. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tej decyzji R. A. stronie postępowania, od którego uzależnione było wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego.

Należy też zwrócić uwagę, że Kolegium dołożyło należytej staranności przy wyjaśnianiu tej okoliczności, a podjęte działania wykluczyłyby możliwość przyjęcia, że decyzja kwestionowana przez R. J. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 kpa, tzn. dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Na akceptację zasługuje również – zdaniem Sądu – ocena Kolegium co do tego, że nawet gdyby decyzja orzekająca o odmowie nadania R. A. prawa własności przedmiotowej działki została mu doręczono i uzysk R. A. decyzji orzekającej o nieodpłatnym nabyciu przez niego prawa własności tej działki, to stwierdzenie nieważności decyzji wskazywanej przez wnioskodawczynię (tj. pozytywnej dla R. A.) uniemożliwiałby przepis art. 156 § 2 kpa, w którym jako negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa ustawodawca przyjął upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.

Zważyć dodatkowo należy, że z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że nie jest możliwe uzyskanie dodatkowych dokumentów, poprzez to dokonanie innych ustaleń w sprawi, uprawniających do zweryfikowania czynności organu, który wydał decyzję kwestionowaną przez R. J. Uniemożliwia to także charakter prowadzonego postepowania.

Nie jest również zasadny przedmiotowy w piśmie z dnia [...] r. przez skarżącą zarzut wydania decyzji orzekającej o nieodpłatnym nabyciu przez R. A. prawa własności działki będącej w dożywotnim użytkowaniu A.A. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 kpa tzn. skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Postępowanie zakończone tą decyzją zostało wszczęte na wniosek R.A., a uwzględnienie tego wniosku i pozytywne orzeczenie oznacza, że organ decyzyjny przyznał mu status strony w rozumieniu art. 28 i 29 kpa oraz art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że błędne jest przekonanie skarżącej, o możliwości dziedziczenia przedmiotowej działki na zasadach ogólnych, określonych w kodeksie cywilnym. Działka użytkowania dożywotnio przez osobę, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu nie jest składnikiem masy spadkowej i nie podlega dziedziczeniu, a przedmiotem spadkobrania może być jedynie roszczenie określone w art. 118 ust. 2a powoływanej wcześniej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, z którym wystąpić może podmiot spełniający warunki określone w tym przepisie. Z tego uprawnienia skorzystał w sposób skuteczny R. A. występując z wnioskiem w trybie wskazanego powyżej przepisu.

Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając prawidłowość dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. oceny i poprzedzających ją czynności – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.