Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 517/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 2a , art. 15 ust. 3 pkt 3a , art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 3 ust. 1 pkt 57
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a , art. 35 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 lipca 2023 r. znak: IR.I.7840.2.2.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 5.07.2023 r. znak: IR.I.7840.2.2.2023 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Jędrzejowskiego z 8.05.2023 r. znak: BA.6740.1.519.2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 18.11.2022 r. do Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie wpłynął wniosek spółki A sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej też dalej "inwestorem") o zatwierdzenie ww. projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i o udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 0,5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr B, obręb [...], położonej w miejscowości [...]

Postanowieniem z 12.12.2022 r. Starosta Jędrzejowski, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (zwanej dalej "u.P.b.") nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Małogoszcz część południowo – zachodnia (zwanego dalej m.p.z.p.) oraz załączenie rozwiązań projektowych dotyczących przyłącza energetycznego.

Przy piśmie z 5.04.2023 r. inwestor przedłożył wyjaśnienia – co do których organ I instancji stwierdził, że nie usunięto ww. nieprawidłowości w odniesieniu do braku zgodności lokalizacji przedmiotowej elektrowni fotowoltaicznej z ustaleniami m.p.z.p., o czym zawiadomił inwestora w piśmie z 17.04.2023 r.

W piśmie z 27.04.2023 r. inwestor, wyjaśniając powyższą kwestię, oparł się na art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p."), podkreślając że na podstawie tego przepisu od 30.10.2021 r. dopuszczono możliwość realizacji elektrowni wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW oraz elektrowni o mocy zainstalowanej nie większej niż 1000 kW, na określonych klasach użytków rolnych, bez obowiązku uwzględniania ich w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Cel zmiany u.p.z.p. został przedstawiony w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, z którego wynika że została wprowadzona w celu:

- ograniczenia barier utrudniających dalszy rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii w Polsce,

- zwiększenia granicy mocy 100 kW w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do mocy 500 kW,

- dopuszczenia możliwości budowy m.in. elektrowni słonecznych o mocy do 1000 kW na użytkach rolnych gorszej klasy: V, VI, VIz i nieużytkach.

W ocenie inwestora "planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania u.p.z.p. i istnieje możliwość budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 0,5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą i przyłączem elektroenergetycznym SN na terenie działek nr B, 796". Ponadto, oceniając zgodność projektów z ustaleniami m.p.z.p. należy mieć na względzie hierarchię aktów prawnych obowiązujących w Polsce i związaną z tym okoliczność, iż ranga ustawy jest wyższa od rangi aktu prawa miejscowego, jakim jest m.p.z.p. Zatem to unormowania zawarte w ustawie są decydujące dla oceny zgodności projektów z ustaleniami zawartymi w akcie prawa miejscowego. Do wyjaśnień załączono m.in. decyzję Wojewody Mazowieckiego, uchylającą decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej.

Decyzją z 8.05.2023 r. Starosta Jędrzejowski, działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 u.P.b., odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uzasadniając decyzję organ wskazał na niezgodność projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotowej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., przyjętego uchwałą nr 6/50/07 Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 27.06.2007 r. W tym zakresie wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja przeznaczona jest do realizacji na terenie oznaczonym symbolem R na rysunku m.p.z.p., oznaczającym tereny upraw rolnych, ogrodniczych i sadowniczych oraz dróg dojazdowych do pól. Jako przeznaczenie podstawowe tego terenu wskazano doskonalenie produkcji rolnej, sadowniczej i ogrodniczej oraz możliwość zachowania istniejącej zabudowy siedliskowej w granicach ich aktualnych działek. Jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano lokalizację obiektów kubaturowych integralnie związanych z produkcją rolniczą, ogrodniczą i sadowniczą, towarzyszącą funkcji podstawowej oraz obiektów infrastruktury technicznej. Natomiast elektrownia fotowoltaiczna stanowi zabudowę przemysłową. Realizacja zabudowy przemysłowej nie jest przewidziana na terenach oznaczonych symbolem R. Zabudowa panelami fotowoltaicznymi została określona jako zabudowa przemysłowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r. poz. 1839 ze zm.). Przepis § 3 ust. 1 pkt 57 tego rozporządzenia stanowi bowiem o "zabudowie przemysłowej, w tym zabudowie systemami fotowoltaicznymi". Ponadto okoliczność, że elektrownia fotowoltaiczna stanowi zabudowę przemysłową potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odwołaniu od ww. decyzji inwestor ponownie wskazał na możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji – zgodnej, jego zdaniem, z m.p.z.p. W uzasadnieniu wskazano, że "jeśli organ przyjął brak zgodności projektowanej inwestycji z Miejscowym Planem, a zarazem inwestycja pozostaje zgodna z przepisami prawa rangi ustawowej (art. 10 ust. 2a w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.), to winien był zweryfikować czy Plan Miejscowy pozostaje zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa rangi ustawowej (...) a następnie (...) Organ winien był podjąć działania celem wyjaśnienia tej niezgodności poprzez zawieszenie postępowania i wystąpienie ze skargą na częściową nieważność Planu Miejscowego do właściwego Sądu Administracyjnego jako zagadnieniem wstępnym koniecznym do rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę".

Wojewoda Świętokrzyski, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazał że działka inwestora:

- znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje wskazany w decyzji Starosty Jędrzejowskiego m.p.z.p.,

- leży w całości na terenie oznaczonym symbolem R na rysunku m.p.z.p., określonym w jego § 6 jako teren upraw rolnych, ogrodniczych i sadowniczych.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, wskazując że zgodnie z ustaleniami szczegółowymi m.p.z.p., dotyczącymi terenu R, ujętymi w § 40, dla terenu R, jako przeznaczenie podstawowe ustalono doskonalenie produkcji rolnej, sadowniczej i ogrodniczej oraz zachowanie istniejącej zabudowy siedliskowej w granicach ich aktualnych działek, zaś jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano lokalizację obiektów kubaturowych integralnie związanych z produkcją rolniczą, ogrodniczą i sadowniczą (gospodarstw rolnych) towarzyszących funkcji podstawowej i infrastruktury technicznej. Organ przywołał art. 35 u.P.b., zwracając uwagę że zgodnie z przedstawionym projektem zagospodarowania terenu przedmiotowa elektrownia fotowoltaiczna usytuowana jest w całości we wschodniej części działki nr B. Wojewoda Świętokrzyski potwierdził zarazem ustalenia Starosty Jędrzejowskiego co do tego, że elektrownia fotowoltaiczna, jako obiekt wytwarzający energię ze źródeł odnawialnych, a więc służący działalności produkcyjnej, stanowi zabudowę przemysłową. W szczególności powyższe wynika z przywołanego przez organ I instancji przepisu § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który stanowi o "zabudowie przemysłowej, w tym zabudowie systemami fotowoltaicznymi". Jednocześnie okoliczność, że elektrownia fotowoltaiczna stanowi zabudowę przemysłową, nie została zakwestionowana przez inwestora. Realizacja zabudowy przemysłowej nie jest przewidziana na terenach oznaczonych symbolem R na rysunku m.p.z.p. Z tych względów projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowej inwestycji nie jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. – co przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli chodzi zaś o wskazane przez inwestora przepisy u.p.z.p., dające – jego zdaniem – podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p., w istocie dotyczą planowania przestrzennego w gminie – to jest zasad sporządzania studium i tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – a więc czynności administracyjnych innych niż wydawanie pozwolenia na budowę. Przywołane w odwołaniu orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok z 13.04.2022 r. o sygn. akt II SA/Gd 172/22, wyrok z 11.03.2022 r. o sygn. akt II SA/Bk 98/22, wyrok z 10.10.2022 r. o sygn. akt II SA/Gd 257/22) dotyczą decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Samorządowe Kolegia Odwoławcze. Podobnie, dostarczona przez inwestora opinia prawna dotyczy zagadnień planowania przestrzennego. Wojewoda, opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, wyjaśnił że ustawodawca, określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b. wymaganą relację pomiędzy projektem zagospodarowania terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym a ustaleniami m.p.z.p., posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że plan miejscowy i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Tym samym brak podstaw, aby rozszerzająco odczytywać zapisy m.p.z.p., przyjmując że występowanie na terenie przedmiotowej inwestycji gleb wskazanych w przepisie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. stanowi o możliwości realizacji elektrowni fotowoltaicznej na takim terenie i automatycznie stanowi o zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami m.p.z.p. Wobec powyższego wskazane przez inwestora przepisy u.p.z.p., a także przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych, nie mogą stanowić o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. – w rozumieniu przepisu art. 35 ust. 1 u.P.b.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach inwestor zarzucił decyzji Wojewody Świętokrzyskiego naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i właściwego załatwienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie i całkowite pominięcie okoliczności, że interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii jest uzasadniony potrzebami społeczeństwa, w szczególności biorąc pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, tj.: powszechność, brak negatywnego oddziaływania na środowisko, brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny i flory, redukcja zużycia paliw kopalnych, zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, wykorzystanie terenów uznanych za nieprzydatne rolniczo i nieużytki, brak negatywnego oddziaływania na krajobraz, brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otoczenie, a w konsekwencji brak własnych ustaleń organu odwoławczego w zakresie stanu faktycznego, co prowadzi do naruszenia zasady zaufania do działania organów administracji publicznej, podważyło zasadę bezstronności i obiektywności organu i zaprzeczyło zasadzie równego traktowania w postępowaniu;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, a następnie poprzez oparcie rozstrzygnięcia na tak zebranym materiale dowodowym, w tym w szczególności:

i) dokonanie ustaleń w przedmiocie niezgodności projektowanej inwestycji z m.p.z.p. bez uwzględnienia aktualnego brzmienia art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.;

ii) stwierdzenie, że projekt zagospodarowania działki nie spełnia kryterium zgodności z przepisami zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b., w sytuacji gdy działki, na których ma być realizowana inwestycja, to grunt orny stanowiący użytki rolne klasy V, VI i VIz, na których zgodnie z art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. mogą zostać posadowione wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW;

c) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, w tym w szczególności ustosunkowania się przez organ odwoławczy do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów - zarzutu, że organ powinien był przeanalizować, czy na terenie objętym inwestycją, tj. działce rolnej klasy V i VI w oparciu o art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. możliwe było sytuowanie przedmiotowej inwestycji farmy fotowoltaicznej do 1000 kW wobec zastosowania odesłania z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.P.b.;

d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak uzasadnienia prawnego w zakresie wymogów i uprawnień odnoszących się do lokalizacji przedmiotowej inwestycji na terenie objętym m.p.z.p., w tym wyłączenia wymogu określenia w zależności od potrzeb granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, w sytuacji gdy zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. organ powinien był przeanalizować i uzasadnić, czy na terenie objętym inwestycją w oparciu o art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. możliwe było sytuowanie przedmiotowej inwestycji, a pomimo tego organ powołał w treści decyzji art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., jedynie odnosząc się do zarzutu skarżącego, ale nie analizując normy wynikającej z tego przepisu;

e) art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami procesowymi, co było spowodowane iluzoryczną kontrolą zaskarżonej decyzji i było sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego wobec braku zakazu sytuowania przedmiotowej inwestycji oraz wobec zgodności z przepisami wydano decyzję odmowną dla zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że ww. działki to grunty stanowiące użytki rolne klasy V, VI i VIz, natomiast nowelizacja u.p.z.p. weszła w życie już 30.10.2021 r. również wobec art. 10 ust. 2a u.p.z.p. stosowanego odpowiednio do m.p.z.p.;

f) art. 6 K.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23.04.2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE (Dz. Urz. UE L nr 140, str. 16 ze zm.), jak również ustawy z dnia 20.02.2015 r. o odnawialnych źródłach energii;

g) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo tego że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i z tego względu powinna zostać uchylona;

h) wobec braku analizy prawnej normy wynikającej z art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zarzucając decyzji organu II instancji nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż organ wspomniał o ww. regulacji jako o zarzutach skarżącego, ale nie ustosunkował się do nich;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni oraz uznanie, że u.p.z.p. stanowi jedynie podstawę działania organów planistycznych, podczas gdy zgodnie z brzmieniem przepisu art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. określa również zakres przeznaczania terenów na określone cele, wobec czego ustawa określa zakres władztwa planistycznego gminy podczas uchwalania m.p.z.p.;

b) 35 ust. 1 u.P.b. poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z postanowieniami m.p.z.p. pomimo, że plan ten nie wyklucza sytuowania inwestycji, a wobec nowelizacji art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. projektowana inwestycja pozostaje zgodna z przepisami prawa, a Gmina Małogoszcz nie posiada władztwa planistycznego w zakresie ograniczenia możliwości sytuowania urządzeń OZE - wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej do 1000 kW na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki – wobec czego tego rodzaju inwestycja nie musi zostać dopuszczona w m.p.z.p., a nawet wręcz nie może w nim zostać uregulowana – skoro tego rodzaju projektowana inwestycja została wyłączona z władztwa planistycznego gminy, to brak pozytywnego określenia i wyraźnego wskazania dopuszczalności sytuowania takiego rodzaju inwestycji nie może stanowić o niezgodności projektowanej inwestycji z m.p.z.p.;

c) art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego pominięcie w subsumpcji stanu faktycznego w zakresie wymogów i uprawnień odnoszących się do lokalizacji przedmiotowej inwestycji, tj. farmy fotowoltaicznej o mocy do 500 kW, zlokalizowanej na gruncie rolnym klasy V, VI, VIz lub nieużytku będącym zarazem terenem objętym m.p.z.p., w tym wymogu określenia w zależności od potrzeb granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, w sytuacji gdy zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą odnawialne źródła energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. organ powinien był przeanalizować, czy na terenie objętym inwestycją, tj. działce rolnej zaliczanej do jednej z klas V, VI, VIz i nieużytki o art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. możliwe było sytuowanie przedmiotowej inwestycji farmy fotowoltaicznej zarówno do 500 kW na zasadzie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jak i do 1000 kW na zasadzie art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. wobec zastosowania odesłania z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.; mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że wniosek spełnia aż dwie przesłanki umożliwiające sytuowanie planowanej inwestycji;

d) art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2a i 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich pominięcie, prowadzące do nieustalenia, że w zakresie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW oraz do 1000 kW na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki – w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne doszło do wyłączenia władztwa planistycznego gmin, począwszy od dnia 30.10.2021 r.;

e) art. 22 ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw z dnia 17.09.2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 873 ze zm.) poprzez jego pominięcie i nieustalenie, że nowelizacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p. weszła w życie odnośnie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego już dnia 30.10.2021 r. wobec czego, w związku z brzmieniem art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. władztwo planistyczne gminy zostało w tym zakresie wyłączone.

Mają na uwadze powyższe inwestor wniósł o

- uchylenie decyzji organów obu instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.";

- zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Jędrzejowskiego odmawiająca skarżącemu inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 0,5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr B, obręb [...], położonej w miejscowości [...]

U podstaw stanowiska organów obu instancji legło stwierdzenie, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowej inwestycji nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Małogoszcz (część południowo - zachodnia), przyjętego uchwałą nr 6/50/07 Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 27.06.2007 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego nr 154 poz. 2218 z dnia 20.08.2007 r. (m.p.z.p.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej także dalej "u.P.b.", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (lit. a). Stosownie do art. 35 ust. 3 u.P.b., w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 u.P.b.).

Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi m.p.z.p., dotyczącymi terenu R (tereny upraw rolnych, ogrodniczych i sadowniczych oraz dróg dojazdowych do pól) – na jakim znajduje się ww. działka nr B – ujętymi w § 40, dla tego terenu jako przeznaczenie podstawowe ustalono doskonalenie produkcji rolnej, sadowniczej i ogrodniczej oraz zachowanie istniejącej zabudowy siedliskowej w granicach ich aktualnych działek, zaś jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano lokalizację obiektów kubaturowych integralnie związanych z produkcją rolniczą, ogrodniczą i sadowniczą (gospodarstw rolnych) towarzyszących funkcji podstawowej i infrastruktury technicznej.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organów, że taka treść miejscowego planu oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.P.b. nie pozwalają na wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Na terenie, na którym zaplanowano inwestycję, nie przewidziano bowiem możliwości sytuowania elektrowni fotowoltaicznych ani też żadnego rodzaju zabudowy przemysłowej. Taki zaś charakter posiada projektowana elektrownia fotowoltaiczna, na co wskazuje treść – obowiązującego w dacie orzekania przez organ odwoławczy – § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r. poz. 1839 ze zm.). Świadczy o tym również charakter inwestycji, która ma dotyczyć montażu 1139 paneli fotowoltaicznych i obejmować powierzchnię 9716,57 m kw., w tym powierzchnia stołów fotowoltaicznych – 2179,14 m kw. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że realizacja wnioskowanej elektrowni fotowoltaicznej na gruntach przeznaczonych w m.p.z.p. na tereny rolnicze doprowadzi do zmiany przeznaczenia terenu z rolnego na przemysłową.

W żadnym razie nie można uznać, by realizacja tego rodzaju inwestycji mieściła się w przeznaczeniu podstawowym bądź dopuszczalnym przedmiotowego terenu, mogą one się bowiem wiązać wyłącznie z produkcją rolniczą, ogrodniczą i sadowniczą. Elektrowni fotowoltaicznej, stanowiącej odnawialne źródło energii, nie można zaliczyć także do infrastruktury technicznej, jaką przewidziano w ramach przeznaczenia dopuszczalnego, a która także musi znajdować powiązanie z produkcją rolniczą, ogrodniczą i sadowniczą.

Na wyraźne rozróżnienie w zakresie pojęć urządzeń infrastruktury technicznej i instalacji odnawialnego źródła energii wskazał ustawodawca nowelizując art. 61 ust. 3 u.p.z.p., która to nowelizacja została dokonana w drodze ustawy z dnia 19.07.2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 tej ustawy, zmieniającej m.in. u.p.z.p. z dniem 29.12.2019 r., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20.02.2015 r., dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Zważywszy, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a) ustawy z dnia 20.02.2015 r. o odnawialnych źródłach energii farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej (por. wyrok NSA z dnia 9.12.2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19). Co więcej, w uzasadnieniu projektu powyższej ustawy zmieniającej podniesiono, że "Istotą pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" jest to, że powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, ale sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Urządzenia te z założenia nie naruszają zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym np. elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu. Ponadto należy podkreślić, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych służą działalności produkcyjnej, natomiast urządzenia infrastruktury technicznej są urządzeniami do przesyłania. W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej". Jednocześnie należy zauważyć, że wspomniana wyżej zmiana dokonana w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnosi się do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przesądza, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Nie można również podzielić zarzutów skarżącej Spółki sformułowanych w oparciu o art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. – także w sytuacji gdy moc inwestycji nie przekracza 0,5 MW. Zgodnie z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z kolei art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, przy czym te tereny i ich strefy ochronne znajdują się w granicach obszaru, o którym mowa w art. 10 ust. 2a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że powyższe przepisy są adresowane do uchwałodawcy lokalnego. Jak słusznie podkreślił WSA w Opolu w wyroku z dnia 10.07.2023 r., sygn. II SA/Op 151/23, jeśli inwestycja mieści się w wyłączeniu, o jakim mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (jak to jest w niniejszym przypadku), to okoliczność ta nie świadczy – niejako automatycznie – o zgodności takiej inwestycji z miejscowym planem, z pominięciem przeznaczenia danego terenu czy obszaru. Analogiczne stanowisko wyraził WSA w Kielcach w wyroku z dnia 30.11.2022 r., sygn. II SA/Ke 510/22, podkreślając również, że organy architektoniczno-budowlane w toku postępowania o wydanie pozwolenie na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego nie są uprawnione do oceny prawidłowości ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który podlega kontroli Sądu w odrębnej procedurze przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.).

W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi, zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku i doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności za wydaniem pozytywnej decyzji – wobec jej sprzeczności z zapisami planu miejscowego – nie mógł przemawiać wyłącznie interes społeczny i zalety instalacji odnawialnego źródła energii. W tej sytuacji, wobec jednoczesnego braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.