Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1675/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 2, art. 52, art. 2 pkt 14, art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 2 pkt 5, § 3 ust. 1, § 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 17 maja 2021 r. nr SKO.415.40.1024.2021 w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1675/23

UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 17 maja 2021 r. nr SKO.415.40.1024.2021 dotycząca ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy.

W jej podstawie prawnej organ powołał art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ("k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977- zwana dalej: "u.p.z.p.").

Jak wynika z uzasadnienia i akt sprawy Wójt Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku S.R., decyzją z 26 października 2020 r. nr GKI.6730.148.2019.2020 ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, parterowych, z poddaszem użytkowym i infrastrukturą techniczną, na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości B.

Wskutek złożonego odwołania decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji SKO z 15 grudnia 2020 r. nr SKO.415.151.2467.2020. Organ wskazał na konieczność uwzględnienia, że realizacja inwestycji ma doprowadzić do powstania 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na 13 nowo wydzielonych działkach, które powinny odpowiadać zasadom zagospodarowania tej okolicy już po powstaniu nowych działek, przy czym postępowanie podziałowe ma charakter następczy w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu. Zdaniem SKO, organ I instancji nieprawidłowo, bo wybiórczo przyjmował do analizy z obszaru analizowanego działki, których zabudowa ma stanowić punkt odniesienia do wyznaczenia wymagań dla planowanej zabudowy, szerokości elewacji frontowej czy do ustalenia intensywności wykorzystania terenu, nie wskazując jakim kryteriami się kierował. Ustalając wysokości kalenic mających powstać budynków odniósł się do kalenic znajdujących się w sąsiedztwie budynków nie wskazując ich, zaś przy ustalaniu wysokości okapu i kalenicy powołał się na stronę przystokową nie precyzując, co pod tym pojęciem rozumie. Nie poddał analizie, a przynajmniej nie wskazał, że dokonał oceny niezasadności ustalenia drugiej czy nawet trzeciej linii zabudowy od strony drogi, od której ma się odbywać dojazd do budynków. Nie ustalił wskaźnika powierzchni zabudowy ani powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki, która ma powstać po podziale na 13 działek. Za dowolny i pozbawiony uzasadnienia organ odwoławczy uznał wymóg, że forma i detale architektoniczne planowanych budynków powinny nawiązywać do cech sąsiadującej zabudowy w zakresie koloru elewacji, pokrycia dachu, detali architektonicznych w sytuacji, gdy równocześnie w analizie zapisano, że istniejące w sąsiedztwie budynki mieszkalne to głównie nowe budynki, o zróżnicowanej bryle, gabarytach, architekturze, geometrii i pokryciu dachu, co oznacza, że nie ma jednorodnie ukształtowanej zabudowy.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy [...] decyzją z 22 marca 2021 r. nr GKI.6730.148.2019.2020.2021 ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji w postaci budowy 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w B., stwierdzając, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A.M. zarzucając naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa poprzez realizację odmiennej zabudowy od istniejącej na terenie wsi B., tj. osiedla domów jednorodzinnych. Wskazała na nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej wobec niepodania wyliczeń średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, wskazanie nieistniejącej działki nr [...] oraz działki nr [...], która obejmuje zabudowę usługową. Zarzuciła błędne uznanie, że teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nr [...], która nie spełnia minimalnych wymogów technicznych co do szerokości oraz brak wyjaśnienia czy wzmożone obciążenie ul. [...] (działka nr [...]) będzie gwarantowało zachowanie warunków bezpiecznego poruszania się po drogach i nie utrudnieni mieszkańcom korzystania z tej ulicy. Ponadto zarzuciła nieuwzględnienie jako stron postępowania osób, które posiadają nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie dróg dojazdowych wewnętrznych stanowiących własność Gminy [...].

Wskazaną na wstępie decyzją SKO w Krośnie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podało, że prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego ustalając, że w jego granicach znajdują się 33 działki zabudowane budynkami mieszkalnymi w zabudowie jednorodzinnej bądź zagrodowej. Planowana inwestycja jest zatem kontynuacją zabudowy już istniejącej, jak też jest zgodna z rodzajem zabudowy możliwej do realizacji na sąsiadującym terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty wnioskiem położony jest pomiędzy drogą krajową nr [...], drogą wewnętrzną ul. [...] (działka nr [...]) i drogą wewnętrzną ul. [...]. Działki objęte wnioskiem nie przylegają do drogi publicznej i są od niej oddalone o ok. 37 - 40 m. Organ I instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] wynoszącą 45 m dla pierwszego rzędu oraz 80 m dla drugiego rzędu zabudowy. Ustalenie dwóch linii zabudowy od drogi krajowej pozwoli na lokalizację planowanych budynków w sposób uporządkowany i nie powodujący dysharmonii w krajobrazie. Takie wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi krajowej nie narusza wymagań przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) w zakresie ustalonej lokalizacji projektowanych budynków w stosunku do drogi krajowej jak i granicy działki drogowej będącej drogą wewnętrzną ul. [....].

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 – dalej: "rozporządzenie"), określając jego wielkość w stosunku do powierzchni działki budowlanej jako nie większy niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynoszący 16,2% (s. 6 analizy). Wskaźnik ten dla działek poddanych analizie jest bardzo zróżnicowany i waha się od 8 do 30%.

Podobnie wskaźnik szerokości elewacji frontowej określono zgodnie z § 6 w/w rozporządzenia na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Średnia szerokość elewacji frontowej dla budynków objętych analizą wyniosła 12,59 m. Przy dopuszczeniu określonej tym przepisem tolerancji wynoszącej 20% (w tym przypadku 2,52 m), szerokość elewacji frontowych budynków ustalono w przedziale od 10,1 do 15,1 m.

Prawidłowo wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków zachowując wymogi określone w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia i ustalając wysokość tych budynków poprzez określenie, że mają to być budynki posiadające do dwóch kondygnacji nadziemnych, w tym poddasza mieszkalne, bez kondygnacji podziemnych.

Wysokość okapów budynków ustalono do 5 m mierząc od poziomu terenu przy najniżej położonych wejściach do budynków.

Stosownie do wymogu § 8 rozporządzenia określono geometrię dachu odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym ze wskazaniem, że projektowane budynki mają posiadać: dachy dwu- lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°.

Wysokość kalenicy określono zaś na nie więcej niż 10 m mierząc od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do najwyżej położonej części budynku.

Zdaniem Kolegium organ I instancji nie naruszył zasady dobrego sąsiedztwa - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nowa zabudowa nie koliduje z zabudową istniejącą na obszarze analizowanym. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), tj. pośredni dostęp do drogi krajowej nr [...] Z. – M. - granica państwa, poprzez drogi wewnętrzne dojazdowe: od strony zachodniej poprzez działkę drogową nr [...] ul. [...] będącą własnością Gminy [...] oraz od strony południowej poprzez działki drogowe (drogi gruntowe) oznaczone numerami [...], [...], [...], [...] – ul. [...], a następnie ul. [...]. Dla działki nr [...], która w chwili obecnej nie przylega do wyżej opisanych dróg wewnętrznych, została ustanowiona służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu pasem szerokości 4 m przebiegającym wzdłuż południowej granicy działki nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli wyżej wymienionej działki. Zostały także spełnione pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 u.p.z.p., w tym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z przepisami rozdziału 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) – grunty rolne klasy IV (R IVa, R IVb). Zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), posiada też niezbędne uzgodnienia z organami właściwymi ze względu na położenie terenu planowanej inwestycji (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.).

Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja Wójta Gminy [...] z 2 marca 2020 r. nr ROS.6220.30.2019, wg której nie ma konieczności przeprowadzenia dla planowanej inwestycji oceny oddziaływania na środowisko).

Jako niezasadne Kolegium uznało zarzuty podniesione w odwołaniu. Wyjaśniło, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy właściwy organ nie sprawdza dostępu do drogi publicznej pod kątem norm techniczno - budowlanych wymaganych na etapie pozwolenia na budowę. Tym samym zarzuty dotyczące zbyt wąskiej drogi wewnętrznej, zwiększonego ruchu samochodów czy przejazdu maszyn rolniczych do pól nie mogą być uwzględnione.

Natomiast błąd polegający na podaniu numeru działki [...] zamiast [...] został sanowany przez wydanie przez Wójta 12 kwietnia 2021 r. postanowienia prostującego oczywistą omyłkę. Działka nr [...], której ujęcie w analizie kwestionuje skarżąca, nie odbiega ani powierzchnią, ani wielkością zabudowy na niej się znajdującej od pozostałych działek poddanych analizie. Stąd też nie powoduje "zawyżenia" czy "zaniżenia" parametrów ustalanych dla zabudowy projektowanej. Ponadto przepisy rozporządzenia nie zobowiązują do objęcia analizą tylko działek zabudowanych budynkami tożsamymi z zabudową projektowaną.

Jako chybiony organ ocenił zarzut dotyczący naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę.

Co do zarzutu pominięcia stron postępowania SKO wyjaśniło, że nie sposób za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynków mieszkalnych uznać użytkowników drogi będącej drogą ogólnodostępną, stanowiącą własność gminy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyżej opisaną decyzję złożyła A.M. nie precyzując kierunku jej weryfikacji.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: u.P.b.) oraz

2. art. 10 i art. 28 k.p.a. poprzez:

- ograniczenie obszaru oddziaływania inwestycji do działek sąsiednich bezpośrednio graniczących z działkami inwestycyjnymi a w konsekwencji ograniczenie liczby stron biorących udział w postępowaniu;

- uznanie, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w szczególności z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 u.P.b., który stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Planowane osiedle ma powstać w granicach pięciu działek ([...], [...], [...], [...] i [...]) o pow. ok. 1,6 ha. W aktualnym stanie prawnym i faktycznym działka drogowa nr [...] dochodzi wyłącznie do najmniejszej z działek inwestycyjnych, tj. działki rolnej nr [...] o areale ok. 10 arów. W wyniku realizacji decyzji cały obszar inwestycji zostanie skomunikowany z działką nr [...] na której odbywał się będzie, oprócz dotychczasowego ruchu rolniczego o małym natężeniu, cały ruch związany z funkcjonowaniem 13 domów jednorodzinnych. Działka nr [...] nie spełnia minimalnych wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zgodnie z którym droga dojazdowa powinna mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiając ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów związany z funkcjonowaniem osiedla. Należy zatem oczekiwać, że po uprawomocnieniu się skarżonej decyzji o warunkach zabudowy nastąpią sądowe roszczenia właścicieli działek wchodzących w skład osiedla związane z ustanowieniem służebności przejazdu na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], celem poprawy funkcjonalności drogi położonej na tej działce. Reasumując, obszar oddziaływania inwestycji obejmuje wszystkie działki graniczące z działką drogową nr [...], które będą objęte postępowaniem sądowym związanym z ustanowieniem służebności przejazdu, których właściciele nie zostali uznani za strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że ich prawo własności zostanie wskutek realizacji inwestycji ograniczone. Ponadto wprowadzenie ruchu drogowego z osiedla 13 dużych budynków mieszkalnych (powierzchnia zabudowy jednego domu ok. 160 m2) na wąską drogę trawiastą nie spełniającą minimalnych wymagań technicznych spowoduje, że wszyscy dotychczasowi użytkownicy tej drogi - właściciele działek sąsiadujących z działką nr [...] - zostaną pozbawieni odpowiedniego dojazdu do swoich nieruchomości, bowiem droga stanie się niedrożna a dojazd zostanie znacznie utrudniony i skrępowany, z niebezpieczeństwem wypadków i kolizji. Zatem zostaną pozbawieni faktycznego dostępu do drogi publicznej, co w istocie stanowi naruszenie interesów osób trzecich. W sentencji decyzji o warunkach zabudowy (pkt 3d) wskazano, że inwestycję należy zaprojektować i realizować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-10 u.P.b. Analiza urbanistyczna w ogóle nie odnosi się do tej kwestii, a prawidłowo sporządzona powinna przewidywać inne rozwiązania komunikacyjne dla osiedla 13 domów, nie wskazując jako drogi dojazdowej działki nr [...].

Przepisy u.p.z.p. nie wykluczają przy tym a priori wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu naruszenia interesu osób trzecich. Zgodnie z jej art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, decyzja warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", zaś stosownie do § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności m.in. poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Zatem organ ma obowiązek badania, czy decyzja o warunkach zabudowy nie pozbawi osób trzecich dostępu do drogi publicznej. Przy czym, jak wspominano, nie chodzi wyłącznie o dostęp prawny, ale również o dostęp faktyczny. Kwestia ta, wbrew twierdzeniu Kolegium, powinna być przedmiotem oceny już na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie na etapie pozwolenia na budowę.

3. Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. oraz

4. § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz

5. rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa poprzez uznanie, że:

- teren ma dostęp do drogi publicznej po dwóch stronach konturu obszaru inwestycji;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym za "uzbrojenie terenu" należy rozumieć, zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

- niewskazanie w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w szczególności poprzez nieokreślenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych, przenosząc ten etap na kolejną decyzję o warunkach zabudowy;

- niewskazanie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w szczególności poprzez nieokreślenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej.

W sentencji ww. decyzji o warunkach zabudowy (pkt 3b) wskazano, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej krajowej nr [...] poprzez drogi wewnętrzne dojazdowe: nr [...] (ul. [...]), nr [...] (nieutwardzona droga o nawierzchni trawiastej), nr [...], [...], [...] (ul. [...]). W tym samym pkt 3b sentencji decyzji stwierdzono, że dla poszczególnych projektowanych budynków należy zapewnić dostęp do drogi publicznej poprzez wyznaczenie na wskazanym konturze dojazdu do dróg wewnętrznych dojazdowych (ul. [...] i ul. [...]) połączonych z drogą publiczną, zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Część graficzna decyzji nie zawiera jednak wskazanego dojazdu (ciągu pieszo - jezdnego) do planowanych 13 budynków. Zatem zapis w decyzji dotyczący wyznaczenia na obszarze inwestycji dojazdu do ww. dróg wewnętrznych ma jedynie charakter postulatywny a szczegóły dotyczące tego dojazdu (np. wielkość obszaru zarezerwowanego na potrzeby komunikacji, w tym dojazdów, parkingów itp.) nie zostały tutaj wskazane, bowiem przeniesiono je na etap kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. W "Analizie ...", w zakresie art. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. zawarto jedynie opis stanu istniejącego w zakresie sąsiadujących z obszarem inwestycji dróg wewnętrznych. Ponadto wyjaśniono, że w decyzji nie ma możliwości wydzielenia (wskazania graficznego) dojazdu (ciągu pieszo - jezdnego) na obszarze inwestycji. Co więcej, jak podkreślono, dojazd w postaci nowej drogi wewnętrznej (wydzielony teren pod drogę) wymaga uzyskania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. W zakresie art. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. analiza zupełnie nie odnosi się do kwestii dróg, w tym nie analizuje, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie dróg, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 ww. ustawy, a więc m.in. w zakresie ochrony interesów osób trzecich, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego i istnieją podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, w omawianej decyzji o warunkach zabudowy nie wydzielono terenu pod drogę wewnętrzną obsługującą planowane trzynaście domów jednorodzinnych, nie wskazano, nawet w sposób szacunkowy, jaki areał zajmie cała część komunikacyjna. Wskazany w sentencji warunek w części dotyczącej wewnętrznej drogi dojazdowej zlokalizowanej od strony południowej działek inwestycyjnych za drogę dojazdową uznaje drogę wewnętrzną nie spełniającą minimalnych wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż działka nr [...] ma aktualnie szerokość ok. 4 m, a powinna mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m. W tej sytuacji uznanie, że działki inwestycyjne posiadają dojazd od strony południowej jest niezgodne ze stanem faktycznych i stanem prawnym.

6. Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz

7. § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, w którym wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego poprzez uznanie, że:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- zachowane zostały wymagania ładu przestrzennego.

Zgodnie z ww. decyzją o warunkach zabudowy, ogólny areał działek inwestycyjnych to 1,6582 ha, zatem na jedną działkę inwestycyjną przypada ok. 0,1275 ha, przy czym powierzchnia wydzielonych działek pod budowę jednego domu będzie jeszcze mniejsza z uwagi na wydzielenie dróg wewnętrznych /placów itp. i może oscylować wokół 0,1 ha. Analiza wskazuje, że intensywność zabudowy /wskaźnik zabudowy przyjęto jako stosunek zabudowy budynku /budynków do powierzchni działki lub części działki zagospodarowanej, w przypadku dużych działek, gdzie część działki poza zabudową jest użytkowana rolniczo. Jest to sposób obliczania niezgodny z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Przepis nigdzie nie wskazuje, że należy uwzględnić jedynie część zagospodarowaną analizowanych działek, a rolniczą pozostawić. Wskaźnik został zatem policzony w sposób dowolny, nie uwzględniając całej powierzchni danej działki, ale wybraną jej część, bliżej nieokreśloną. Ponadto Analiza nie zawiera obliczeń matematycznych dotyczących poszczególnych działek, a wyłącznie ich wyniki. Nie wiadomo zatem, dla których działek w obszarze analizowanym przyjęto całą powierzchnię działki, a dla których tylko część zagospodarowaną. Ponadto Analiza nie przewiduje wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Przy takim sposobie obliczania wskaźnika zabudowy na konkretnej działce w obszarze analizowanym otrzymuje się fałszywy obraz rzeczywistości, bowiem działki z zabudową zagrodową traktowane są jak działki z zabudową jednorodzinną.

Jak wskazuje analiza usytuowania i charakter budynków oraz wielkości działek w obszarze analizowanym, przeważają tutaj, szczególnie w części zachodniej, budynki stanowiące rdzeń wsi B. Zabudowa tego miejsca jest to typowa budowa zagrodowa, z budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi i inwentarskimi w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Osnowę stanowią stare budynki reprezentujące drewnianą zagrodę jednobudynkową, nawiązującą do chyż łemkowskich. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa w obszarze analizowanym nigdy nie posiadała charakteru i intensywności planowanej w omawianej decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano w decyzji oraz Analizie, ponowna analiza urbanistyczna objęła teren w zasięgu 165 m od granicy obszaru inwestycji. Teren zabudowany w zasięgu analizy stanowi ok. 10 ha - jak wyjaśniono, na 33 działkach zlokalizowano tu zaledwie 31 budynków. Natomiast na objętych decyzją ok. 1,6 ha planuje się budowę 13 budynków. Już nawet ten sam fakt wskazuje, że planowana intensywność zabudowy znacznie przekracza średnią intensywność w obszarze analizowanym. Powyższe zarzuty wskazują, że nie udowodniono zachowania wymogu dobrego sąsiedztwa pozwalającego na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu (kontynuacja wskaźnika intensywności wykorzystania terenu). Stan ten jest niezgodny z przepisami prawa w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 220/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji.

Sąd stwierdził, że zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Dla uznania warunku spełnienia kontynuacji funkcji wystarczające jest, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania. Zdaniem Sądu, niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie takim jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, którego to warunku nie spełnia zabudowa zagrodowa i to nawet przy założeniu, że obydwa występujące na analizowanym obszarze sposoby zagospodarowania nie są ze sobą sprzeczne (nie wykluczają się wzajemnie). Oznacza to jednak, że tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i charakteryzujące ją parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy mogły stanowić punkt odniesienia dla przeprowadzenia w sprawie analizy urbanistycznej. Niedopuszczalne uwzględnienie przy jej sporządzaniu parametrów, cech i wskaźników zabudowy zagrodowej - z uwagi na wskazaną odrębność jej funkcji - nakazuje stwierdzić wadliwość tej analizy, jako nie mogącej stanowić podstawy do ustalenia dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy. Sąd wskazał, że o ile współistnienie na danym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej nie uniemożliwia kontynuowania na tym terenie zabudowy jednorodzinnej w postaci budowy osiedla domów jednorodzinnych, to dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy na budowę tego typu obiektów wyłącza badanie cech znajdującej się w granicach obszaru analizowanego zabudowy zagrodowej. W tym zakresie skarżąca zasadnie zakwestionowała błędne obliczenie wskaźnika zabudowy poprzez potraktowanie działek z zabudową zagrodową jak działek z zabudową jednorodzinną.

Na skutek złożonej skargi kasacyjnej w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1649/22 uchylił powyższy wyrok WSA w Rzeszowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Jako trafny ocenił zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz powiązanych z nim przepisów rozporządzenia (brak wskazania konkretnych przepisów rozporządzenia NSA uznało za uchybienie, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy). Wyjaśniło, że zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Według Sądu I instancji podstawą do ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy powinna być wyłącznie średnia powierzchnia zabudowy dla znajdujących się w obszarze analizowanym działek o podobnym do wnioskowanego sposobie zagospodarowania, tzn. z wyłączeniem zabudowy zagrodowej. Prawidłowa interpretacja ust. 1 analizowanego przepisu nakazuje przyjąć jako zasadę wyznaczanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc całego obszaru wyznaczanego zgodnie z ówczesnym § 3 cyt. rozporządzenia.

NSA uznało, że dokonanie wykładni przepisu § 5 ww. rozporządzenia, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu. Sąd podkreślił, że § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

Brak jest natomiast podstawy prawnej do wybiórczego doboru działek z obszaru analizowanego i ustalania parametrów nowej zabudowy w oparciu o parametry uśrednione, ale ustalone nie na podstawie wszystkich działek znajdujących się w granicach nawet prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego, lecz wyłącznie działek o funkcji i cechach zabudowy zbliżonych do zabudowy planowanej przez wnioskodawcę. Wykładnia powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy wniosek obszar analizowany i na tym obszarze (a nie jego wybranych fragmentach) przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. NSA uznało, że błędna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i powiązanych z nim przepisów rozporządzenia, spowodowała konieczność uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, celem ponownego odniesienia się do zarzutów wskazanych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. , poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.

Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd stosował art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak bowiem wcześniej wskazano, w przedmiotowej sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 września 2023 r., II OSK 1649/22 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2022 r., II SA/Rz 220/22 i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując na błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i powiązanych z nim przepisów rozporządzenia. W swoim wyroku NSA przesądził, że analiza urbanistyczna powinna obejmować wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, nie zaś tylko te, których funkcje i cechy zabudowy są zbliżone do zabudowy planowanej przez wnioskodawcę.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zainicjowanego wnioskiem S.R. było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, parterowych, z poddaszem użytkowym i infrastrukturą techniczną w miejscowości B.

Sąd zwraca uwagę, że zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i wydania zaskarżonej decyzji (17 maja 2021 r.) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w obowiązującym wówczas brzmieniu umożliwiał wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W stanie prawnym obowiązującym w poddanej kontroli Sądu sprawie, rozporządzenie to określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Wprowadzało również pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego - odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obszarze analizowanym przeprowadza się bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., II OSK 1607/09, LEX Nr 992490).

W rozpoznawanej sprawie za obszar analizowany przyjęto obszar obejmujący "teren w granicach do 165 m wyznaczony od zewnętrznych granic działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]", przy czym szerokość frontu terenu to szerokość działek nr [...], [...] i [...] od strony głównego wjazdu, tj. od strony drogi – dz. [....], która wynosi ok. 55m, a zatem 3-krotna szerokość to 165 m. Obszar ten został prawidłowo wyznaczony. W analizie urbanistycznej wymieniono wszystkie działki nią objęte w liczbie 33, zabudowane budynkami mieszkalnymi w zabudowie jednorodzinnej lub zagrodowej.

Przy ustaleniu parametru średniej szerokości elewacji frontowej wymienione zostały szerokości wszystkich budynków znajdujących się na działkach w obszarze analizowanym, co umożliwia weryfikację obliczenia średniej arytmetycznej.

Podobnie, nie budzi zastrzeżeń ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości budynku – do 2 kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze mieszkalne) oraz geometrii dachu i wysokości głównych kalenic.

Jeśli chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej - jego ustalenie, zdaniem Sądu a wbrew zarzutom skargi, nie narusza § 5 rozporządzenia.

Przy wyliczeniu tego wskaźnika wzięto pod uwagę stosunek zabudowy do powierzchni działki lub części działki zagospodarowanej w przypadku dużych działek, gdzie część działki poza zabudową jest użytkowana rolniczo. Przy czym działki w obszarze analizowanym wymieniono enumeratywnie i w odpowiadającej im kolejności wymieniono wyliczony dla nich procentowo wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy.

W ocenie Sądu przy wyliczeniu tego wskaźnika wzięcie pod uwagę w przypadku działek o dużej powierzchni, użytkowanych także rolniczo, tylko tej ich części, która jest zabudowana, odpowiada założeniom prawodawcy, który w § 1 pkt 2 i § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazał w odniesieniu do tego parametru na stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki albo terenu (od 8% do 31%), co może oznaczać np. część działki. Pozostaje również w zgodzie ze wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 7 września 2023 r., II OSK 1649/22, którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany, gdzie NSA wskazał, że istotne jest dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak, aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu. NSA podkreślił przy tym, że § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

Analiza w tym zakresie zawiera niezbędne wyliczenia oraz omówienie przyjętego wskaźnika - do 16,2 %, który stanowi uśredniony wynik w przedziale od 8% (dz. [...]) do 31% (dz. [...]) i zapewnia zachowanie ładu przestrzennego. Legalności decyzji w tej części nie podważa też argumentacja skargi, wskazująca, że na obszarze analizowanym obejmującym powierzchnię ok. 10 ha znajduje się 31 budynków, a na objętych decyzją ok. 1,6 ha planuje się budowę 13 budynków. Wbrew twierdzeniom skarżącej fakt ten nie oznacza "znacznego przekroczenia średniej intensywności w obszarze analizowanym", lecz ilustruje zaprezentowane w decyzji i analizie wyniki obliczeń wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Należy przy tym podkreślić, że zarówno sama treść decyzji o warunkach zabudowy, jak i wszystkie jej załączniki – zarówno tekstowy, jak i graficzne powinny być odczytywane łącznie, stanowią bowiem integralną część decyzji.

Przechodząc do zasadniczego zarzutu skargi – naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej i powiązane z tym naruszenie interesów osób trzecich – stwierdzić należy, co następuje.

Omawiany przepis warunkuje ustalenie warunków zabudowy od dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. Legalną definicję "dostępu do drogi publicznej" zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p. który stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dokonując wykładni tego pojęcia należy uwzględnić, że chodzi o wstępny etap procesu inwestycyjnego - etap decyzji o warunkach zabudowy, mając na uwadze specyfikę tej instytucji, w tym fakt, że wnioskodawca nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Z tego względu w orzecznictwie ukształtował się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zatem zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, czy nawet ścieżka itp. (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 514/07, WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 2013 r., II SA/Rz 282/13). WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 października 2017 r., II SA/Kr 841/17 wskazał, że "dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych."

Jeżeli teren, po którym planowany jest dojazd do drogi publicznej, stanowi drogę wewnętrzną (prywatną), tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej, ani zgoda właścicieli nie jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy konieczny.

Podkreślenia wymaga, że pod pojęciem realnej możliwości dostępu do drogi nie należy rozumieć jakości tej drogi, a wyłącznie fakt możliwości przejazdu po niej tzn. czy nie jest to działka zagrodzona, zalesiona.

Natomiast standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 76/13).

Na etapie postępowania o ustalenia warunków zabudowy dla oceny "dostępu do drogi publicznej" nie jest uprawnione nawiązywanie do wymagań przewidzianych dla dróg publicznych, w tym badanie czy planowana lub istniejąca droga będzie posiadać odpowiednie parametry techniczne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lipca 2022 r., II SA/Po 352/22).

Z tych względów zarzuty skargi wskazujące na brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz naruszenia interesu osób trzecich - korzystających dotychczas z dróg wewnętrznych, poprzez zwiększenie natężenia ruchu i pogorszenie warunków dojazdu, nie mogły zostać uwzględnione. W tym zakresie wypowiedział się wielokrotnie NSA, podkreślając, że "niedopuszczalne jest twierdzenie, że teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest, ze względu na parametry drogi, za nie posiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze. Oznaczałoby to w konsekwencji sytuację, gdy kolejność zagospodarowywania terenów ma wpływ na możliwość zagospodarowania. Tymczasem niewłaściwy stan techniczny drogi publicznej w każdym przypadku w takim samym stopniu wpływa na możliwość komfortowego i bezpiecznego korzystania z niej" (por. wyroki NSA z dnia 17 marca 2022 r., II OSK 906/21, z dnia 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2246/13). Standard, jak również warunki techniczne drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 76/13). Do kwestii tej odniósł się tez NSA w wyroku z dnia 3 marca 2022 r., II OSK 755/19, stwierdzając, że "w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się zasad korzystania z drogi publicznej, do której teren ma dostęp, brak też podstaw do badania przepustowości i wydolności drogi publicznej. W toku ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. Norma art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie zawiera żadnych uwarunkowań co do tego, jaka ma być droga publiczna i jakie warunki techniczne ma ona spełniać".

Podsumowując, należy zwrócić uwagę na treść art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową, co oznacza, że rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Istotne jest również, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2019 r., II OSK 1109/19, z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2122/16, z dnia 18 sierpnia 2017 r., II OSK 2950/15, z dnia 7 marca 2017 r., II OSK 1680/15.

W piśmiennictwie wskazuje się również, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego (...), C.H.Beck 2016).

Jeśli chodzi o podniesiony w piśmie uzupełniającym skargę zarzut sporządzenia analizy urbanistycznej przez osobę nieuprawnioną należy podkreślić, że została ona sporządzona przez uprawnionego urbanistę A.P., natomiast decyzja o warunkach zabudowy, obejmująca dwa załączniki graficzne i załącznik tekstowy w postaci analizy urbanistycznej, została podpisana przez wydającą decyzję Wójta Gminy [...] – A.H., co jest zgodne z obowiązującymi przepisami.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.