Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2818/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia X z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 105/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia X z siedzibą w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 105/22, oddalił skargę Stowarzyszenia "X" z siedzibą w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia 10 listopada 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (PINB) z 3 lipca 2020 r. nr [...], umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w oczyszczalni ścieków komunalnych zlokalizowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w [...], przy ulicy [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego przez blisko 7 lat prowadziły w niniejszej sprawie postępowanie względem robót budowlanych, objętych zgłoszeniami Q Sp. z o.o. (Q). Zasadnie zatem w zaskarżonej decyzji wskazano, że ocenie podlegały wyłącznie roboty przeprowadzone, na mocy zgłoszeń, w osadnikach wstępnych, osadnikach wtórnych oraz piaskowniku napowietrzanym, a nie wszystkie roboty budowlane jakie kiedykolwiek wykonano w odniesieniu do tych urządzeń bądź innych elementów oczyszczalni ścieków. Kwestią istotną jest również to, że wyszczególnione wyżej elementy oczyszczalni ścieków, poddane zostały zarówno procesowi inwestycyjnemu wynikającemu z dokonanych zgłoszeń, jak również pośrednio odnoszą się do nich roboty inwestycyjne wynikające z decyzji budowlanych Starosty [...]: z 30 grudnia 2015 r. nr [...](Zadanie I), z 24 sierpnia 2015 r. nr [...](Zadanie II), z 7 października 2015 r. nr [...](Zadanie III) i z 16 czerwca 2016 r. nr [...](Zadanie IV), jako dotyczące oczyszczalni ścieków w ujęciu szerokim, mającym wpływ na jej ogólną funkcjonalność i sprawność. Zaznaczyć także zdaniem Sądu należy, że 3 z 4 etapów (tzw. Zadań I, II, III i IV) przebudowy i rozbudowy oczyszczalni ścieków, objęte są decyzjami PINB o pozwoleniu na użytkowanie, zatem nie ma jakichkolwiek podstaw do tego, by prace wykonane w ramach owego procesu inwestycyjnego, a które mają w ocenie Sądu niewątpliwy wpływ na funkcjonowanie całości oczyszczalni ścieków, a więc i tych elementów, których kontrolę prowadził PINB i MWINB w niniejszej sprawie, kwestionować w tym postępowaniu. Dopóki decyzje o pozwoleniu na użytkowanie pozostają w obrocie prawnym, inwestycja funkcjonuje zgodnie z tymi parametrami, które zostały nimi zatwierdzone (jako zgodne z uprzednimi decyzjami budowlanymi).

W kontekście powyższego Sąd wskazał, że jak wynika z analizy dosyć luźno przywoływanych w skardze współczynników sprawności oczyszczalni ścieków, wymienianych w różnego rodzaju aktach administracyjnych, a także z przywoływanych opisów elementów procesu inwestycyjnego trwającego względem oczyszczalni na przestrzeni lat, Stowarzyszenie zarzuca Q, że ten pod pozorem zgłoszeń, dokonał w 2015 r. istotnej przebudowy istniejącego piaskownika, osadników wstępnych nr 1 i 2 oraz osadników wtórnych nr 1 i 2. Twierdzenia w tym zakresie strona skarżąca opiera i wywodzi z analizy swoistych "mocy przerobowych" oczyszczalni jako całości bowiem zgodnie z dokumentacją, na którą powołuje się skarga, oczyszczalnia przed wykonaniem owych robót posiadała parametry sprawnościowe na poziomie Qśr.d 15.000 m3/d, Qmax.d 19.500 m3/d, Qmax.h 1.250 m3/h i dopiero miała uzyskać przepustowości Qśr.d 15.500 m3/d, Qmax.d 24.000 m3/d, Qh max 1.340 m3/h, co miało wynikać z decyzji środowiskowej nr [...] z 5 maja 2014r. i planowanego na jej podstawie procesu inwestycyjnego. Na tle powyższego strona kwestionuje fakt zaakceptowania przez organy ekspertyzy technicznej z września 2019 r. autorstwa B. H. i Ł. S., bez skonfrontowania jej z innymi dowodami zebranymi w sprawie, co miało doprowadzić do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.i.o.ś.). Sąd tego stanowiska nie podzielił. Wskazał, że Q dokonał zgłoszenia z 16 października 2014 r. wskazując na zamiar przeprowadzenia robót remontowych piaskownika dwukomorowego napowietrzanego polegających na: oczyszczaniu i uzupełnieniu ubytków dna i ścian wewnętrznych piaskownika; nałożeniu powłoki zabezpieczającej chemoodpornej na bazie żywic epoksydowych na powierzchniach wewnętrznych żelbetowych i zewnętrznych piaskownika. Oprócz zgłoszonych robót, dokonano także wymiany urządzeń wyposażenia piaskownika, szczegółowo opisanych powyżej, a w budynku wielofunkcyjnym w hali sprężarek dokonano wymiany dmuchaw napowietrzania piaskownika. Z kolei w innym zgłoszeniu z 16 października 2014 r., notyfikowano organowi zamiar wykonania robót remontowych w odniesieniu do osadników wstępnych, tj. dna i ścian polegających na: oczyszczeniu i uzupełnieniu ubytków dna i ścian wewnętrznych osadników; nałożeniu powłoki zabezpieczającej chemoodpornej na bazie żywic epoksydowych na powierzchniach wewnętrznych żelbetowych i zewnętrznych osadników i koronach. Poza zgłoszonymi robotami dokonano także wymiany urządzeń wyposażenia osadników wstępnych w postaci demontażu przykryć hermetyzujących komory osadnika, demontażu kompletnego zgarniacza wyposażonego w pomost, częściowej wymiany rurociągu DN200 części pływających, montażu dwóch zgarniaczy powierzchniowo-dennych i części pływających z korytem zbiorczym części pływających oraz pomostami wyposażonych z system sterowania i monitorowania pracy, montażu na wlocie do każdego z osadników wstępnych flokulatorów statystycznych, połączenia urządzeń osadników do istniejących rurociągów doprowadzających i odprowadzających ścieki wraz z częściami pływającymi, montażu przykryć hermetyzujących komory osadników. Kolejnym zgłoszeniem z 16 października 2014 r. dokonano notyfikacji organom zamiaru przeprowadzenia robót remontowych w budynku odwadniania osadu polegających na: wymianie pokrycia dachowego z papy na blachę trapezową powlekaną wraz z wymianą obróbek blacharskich; wykonaniu nowych tynków zewnętrznych wraz z malowaniem elewacji; wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na aluminiową. Dnia 6 lutego 2015 r. dokonano względem tego obiektu zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót remontowych polegających na: zdjęciu istniejących okładzin ceramicznych z posadzek i ścian; położeniu na posadzkach płytek z gresu antypoślizgowego; położeniu na ścianach glazury; pomalowaniu pomieszczeń. Ponad roboty objęte ww. zgłoszeniami, w budynku odwadniania osadu dokonano również wymiany urządzeń odwadniania osadu w postaci: demontażu kompletu istniejących urządzeń do odwadniania osadu wraz z armaturą i zasilaniem oraz dozowaniem polielektrolitu, demontażu instalacji wewnętrznych: wody technologicznej, rurociągu osadu, rurociągu sprężonego powietrza w rozdzielni, sprawdzenia szczelności przyłączy wody technologicznej, przebudowy instalacji wodociągowej z montażem zaworów antyskażeniowych, montażu urządzeń do odwadniania osadu: wirówek dekantacyjnych 2 szt. z armaturą kontrolno-pomiarową i sterowaniem uwzględniającym współpracę wirówek z urządzeniami preferencyjnymi, dwóch pomp wyporowych rotacyjnych osadu surowego podających osad do wirówek dekantacyjnych wraz z ich podłączeniem do wirówek, bezwałowego przenośnika spiralnego do transportu odwodnionego osadu z wirówek, montażu urządzeń przygotowania i dozowania polielektrolitu z automatyczną stacją jego przygotowania i dwóch pomp podających polielektrolit do wirówek dekantacyjnych oraz indukcyjnego miernika natężenia przepływu, rurociągów osadu DN 100 wyposażonych w armaturę odcinającą i kontrolno-pomiarową (zasuwy, kompresory, zawory zwrotne, czyszczaki kołnierzowe), rurociągów polielektrolitu do wirówek DN 40, DN 32, DN 25 z armaturą odcinającą (zawory, zawory zwrotne), rurociągów wody technologicznej w budynku DN25, DN5O (do płukania wirówek i rurociągów oraz stacji polielektrolitu), rurociągów odcieków z wirówek DN 150, DN200, a także remontu przenośnika taśmowego m.in. wymiana łożysk, tulei prowadzących taśmę i taśmy. Wreszcie zgłoszeniem z 6 lutego 2015 r. notyfikowano zamiar przeprowadzenia robót remontowych dna i ścian dwóch osadników wtórnych polegających na: oczyszczeniu i uzupełnieniu ubytków dna i ścian wewnętrznych osadników; nałożeniu powłoki zabezpieczającej chemoodpornej na bazie żywic epoksydowych. Przy tej okazji Q dokonał także wymiany urządzeń wyposażenia osadników wtórnych w postaci: demontażu kompletnych zgarniaczy, wymiany odcinka rurociągu DN200 części pływających, montażu dwóch zgarniaczy powierzchniowo - dennych z korytem zbiorczym części pływających oraz pomostami z system sterowania i monitorowania pracy, montażu na wlocie do każdego z osadników wtórnych flokulatorów statystycznych, połączenia urządzeń osadników do istniejących rurociągów doprowadzających i odprowadzających ścieki wraz z częściami pływającymi. W sprawie nie jest zatem kwestionowane to, że roboty budowlane w rzeczywistości wykonane wykroczyły poza to, co zostało objęte poszczególnymi zgłoszeniami (co do zasady uzupełnienie ubytków i zabezpieczenie powierzchni specjalną chemią, zapobiegającą przenikaniu zawartości urządzeń do gruntu), a więc wykroczono poza owe zgłoszenia. Jednakowoż dokonana przez organy kontrola wykonanych robót budowlanych, zwłaszcza zaś wyniki dopuszczonej jako dowód ekspertyzy technicznej, skonfrontowane z decyzjami na które powołuje się skarżąca, przekonują Sąd, że nie zachodzi podstawa do dalszego prowadzenia postępowania i nakładania obowiązków, bowiem roboty wykonane przy wymienionych wyżej urządzeniach (elementach) oczyszczalni nie mogą zostać uznane za jej rozbudowę lub co najmniej przebudowę a nadal stanowią remont.

Sąd uznał, że istota twierdzeń skarżącej bazuje na założeniu, że w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do "ulepszenia" wskazanych wyżej urządzeń oczyszczalni, przez co może ona bezprawnie, bo bez decyzji środowiskowej i pozwolenia na budowę, przyjmować i przerabiać więcej ścieków niż przewidziane decyzją środowiskową z 2012 r. W tym zakresie strona szczególnie podkreśla, że decyzja z 5 maja 2014 r., zmieniająca decyzję środowiskową z 4 czerwca 2012 r., została wyeliminowana z obrotu prawnego, a dopiero ona wprowadziła współczynniki obecnie istniejące, a więc wyższe niż obowiązujące dotychczas. W konsekwencji, skoro przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego na podstawie decyzji administracyjnych Starosty [...] (Zadania I, II, III i IV) oczyszczalnia miała już współczynniki sprawności na poziomie Qśr.d - 15.500 m3/d, Qmax.d - 24.000 m3/d, Qh max - 1.340 m3/h, to nastąpiło to właśnie na skutek owych robót budowlanych objętych zgłoszeniami, bądź innymi robotami, co ma w ocenie skarżącej potwierdzać wskazana wyżej ekspertyza techniczna. Jest to zdaniem Sądu stanowisko błędne. Sporządzona ekspertyza rzeczywiście mówi o współczynnikach wynikających z decyzji Starosty [...] z 21 lipca 2014 r. nr [...] (załączono ją do opracowania) i decyzji Dyrektora RZGW w [...] z 15 marca 2018 r. określających je na poziomie Qśr.d 15.500 m3/d, Qmax.d 24.000 m3/d, Qh max 1.340 m3/h. Niemniej jednak strona skarżąca zdaje się nie zauważać, że powyższe uwagi ekspertyzy sformułowano w odniesieniu do aktualnego stanu całej oczyszczalni ścieków. Odnoszą się one zatem do "mocy przerobowych" oczyszczalni w [...], stanowiących efekt globalnego procesu inwestycyjnego (a więc i przeprowadzonego remontu na podstawie dokonanych zgłoszeń, nawet z ich przekroczeniem i procesu inwestycyjnego zrealizowanego na podstawie pozwoleń na budowę, które powołano wyżej). Słusznie przy tym wskazuje się w skardze, że owe współczynniki dopuściła decyzja środowiskowa z 4 maja 2014 r. Nie oznacza to jednak, że osiągnięto je poprzez dokonanie remontu piaskownika napowietrzanego, dwóch osadników wstępnych i dwóch osadników wtórnych, gdyż taki wniosek jest całkowicie nieuprawniony nie tylko w świetle ekspertyzy, której skarżąca nie przeciwstawiła innego, rzetelnego opracowania o analogicznej mocy dowodowej, ale również analizy uchylonej decyzji środowiskowej z 5 maja 2014 r. Jak wynika z treści tej decyzji (str. 15 oraz zakres wynikający z Załącznika), "Docelowa przepustowość oczyszczalni powinna uwzględniać przewidywany wzrost ilości ścieków spowodowany rozbudową [...]a oraz rozwojem kanalizacji okolicznych miejscowości, dla których modernizowana oczyszczalnia będzie stanowić odbiornik ścieków. Biorąc pod uwagę powyższe do dalszego etapu projektowania do obliczeń technologicznych przyjęto następujące wartości przepływów i stężeń zanieczyszczeń w ściekach surowych Qśrd = 15.500 m3/d, Qmaxd = 24.000 m3/d, Qobl (85%) = 16.000 m3/d. Mając na uwadze konieczność zabezpieczenia oczyszczalni podczas katastrofalnych przepływów zakłada się, że główna pompownia ścieków wraz z rurociągami tłocznymi, kanałami ściekowymi i wszystkimi obiektami ciągu ściekowego zapewni hydrauliczny przepływ ścieków w wysokości Q maxh = 1.340 m3/h (32.160 m3/d)." Zdaniem Sądu z powyższego zapisu wprost wynika, że wyższe niż "dotychczasowe" współczynniki przepływów, wiążą się z istotną modernizacją całej oczyszczalni ścieków, w szczególności zaś z odpowiednią wydajnością głównej pompowni wraz z rurociągami tłocznymi, kanałami ściekowymi i wszystkimi obiektami ciągu ściekowego, odpowiadających za ilość ścieków dostarczanych. Dopiero inwestycja w te elementy infrastruktury technicznej zapewnić miała hydrauliczny przepływ ścieków na wskazanym wyżej poziomie.

Zdaniem Sądu opisana wyżej inwestycja w piaskownik i osadniki, z pewnością nie spowodowała większego dostarczania ścieków do oczyszczalni, a co najwyżej lepsze i zgodne z wymaganiami środowiskowymi ich oczyszczanie. Podkreśla to również powołana ekspertyza wskazując, że w wyniku dokonanych robót budowlanych, nawet w postaci przekroczonej względem zgłoszenia, nie doszło do zwiększenia oddziaływania oczyszczalni na środowisko. Nie dokonano bowiem zmiany urządzeń odpowiadających za przepływ ścieków. Trudno oczekiwać, że np. niesprawne zgarniacze, ulegające częstym awariom, wyłączającym np. osadniki z pracy, będą tak samo sprawne jak nowe, wykonane w lepszej technologii i przez to mniej awaryjne. Nie jest to jednak powód by twierdzić, że w efekcie remontu i wymiany urządzeń, doszło do zwiększenia "mocy przerobowych" oczyszczalni. Nie świadczą o tym również decyzje wodnoprawne z 2014 i 2018 roku, powołujące wyższe współczynniki przepływów niż "dotychczasowe" (i to zanim dokonano zgłoszeń robót budowlanych), gdyż są one wydawane na zamierzenie przedstawione przez wnioskodawcę i określają maksymalny stan korzystania z wód a nie stan rzeczywisty. Inaczej mówiąc, można uzyskać pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie oczyszczonych wód w określonej ilości i wcale tej ilości nie osiągnąć.

Tym samym, zdaniem Sądu, wykonane roboty budowlane, nawet z przekroczeniem ich zakresu wskazanego w zgłoszeniach, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1c P.b. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych. Opisane wyżej prace zostały zwolnione także z obowiązku dokonania zgłoszenia, gdyż nie są objęte art. 30 P.b. Piaskowniki i osadniki stanowią funkcjonalny element oczyszczalni przy czym nie można uznać za błędne zakwalifikowanie ich do kategorii urządzeń budowlanych, którymi są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Wykonanie robót budowlanych w postaci remontu, które spowodują zmianę uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymagać może przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 3 P.b. Niemniej jednak w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaszła, gdyż remont piaskownika oraz osadników wstępnych i wtórnych, nie spowodował zwiększenia przepływów w oczyszczalni ścieków i nie ma negatywnego wpływu na środowisko, co potwierdza przeprowadzona ekspertyza. Z ekspertyzy technicznej wynika ponadto, że stan techniczny oczyszczalni ścieków w wyniku realizacji prac przy wskazanych urządzeniach, nie uległ pogorszeniu. Nie ma zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi jak również mienia, a także zagrożenia dla środowiska.

Sąd nie podzielił zatem zastrzeżeń skarżącego stowarzyszenia. Uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Nie mogło również w jego ocenie dojść do naruszenia art. 33 ust. 1 P.b., gdyż w niniejszym postępowaniu organ nie badał decyzji odnoszących się do Zadań I, II, III i IV. Brak także podstaw do twierdzenia, że naruszono art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. (zawierającego definicję przedsięwzięcia). Nie jest zdaniem Sądu możliwe, poprzez odwoływanie się do tej definicji, w istocie prowadzenie postępowania względem robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i chronionych pozostającymi w obrocie decyzjami o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej inwestycji. W istocie skarżąca kwestionując przeprowadzony remont urządzeń oczyszczalni, podważa jej funkcjonowanie jako całości technicznej, w kształcie nadanym decyzjami Starosty [...] odnoszącymi się do Zadań I, II, III i IV. W powyższej sytuacji Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną Stowarzyszenia "X" zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przez oparcie się przez Sąd wyłącznie na stanie faktycznym, który został nieprawidłowo ustalony przez organy administracji oraz niezbadanie przez Sąd pierwszej instancji prawdziwości twierdzeń zawartych w decyzji nr [...] MWINB z dnia 10 listopada 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] PINB z dnia 3 lipca 2020 r. Zdaniem Stowarzyszenia organ pierwszej instancji zaniedbał porównania dokumentów źródłowych z twierdzeniami organów administracji. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie całości akt, a nie na podstawie wybranych fragmentów.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16). Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym Sąd nie jest zatem uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów.

Mając powyższe uwagi na względzie zwrócenia uwagi wymaga, że w rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej postawiono w istocie jedynie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, która to sytuacja nie miała w przedmiotowej sprawie miejsca. W świetle wyrażonej w tym przepisie zasady orzekania sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także - jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowody uzupełniające z dokumentów. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy oznacza więc orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Innymi słowy, przywołany przepis wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest to, że w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. lub 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a w konsekwencji wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej w tym przepisie naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyroki NSA z: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżące Stowarzyszenie wykazało zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która uzasadniałaby twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. skarżące Stowarzyszenie kwestionuje jedynie ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę co w ramach tego zarzutu nie jest dopuszczalne. W skardze kasacyjnej jej autor zarzuca bowiem i wykazuje, że Sąd pierwszej instancji oparł się wyłącznie na stanie faktycznym, który został nieprawidłowo ustalony przez organy. Naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie uzasadnia natomiast podważanie ustaleń stanu faktycznego, a także zwalczanie wniosków jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (zob. wyrok NSA: z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3697/17; z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I FSK 240/16). Ustalenia faktyczne podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego regulującymi proces dochodzenia do prawdy obiektywnej, czego w skardze kasacyjnej Stowarzyszenie "X" nie zrobiło.

Z przedstawionych powyżej względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut został przez Naczelny Sąd Administracyjny uznany za niezasadny i dlatego skarga kasacyjna Stowarzyszenia została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.