Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 353/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 10, ust. 12
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 2 pkt 16a, pkt 16b, pkt 16c
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Adam Osik, Protokolant: Sekretarz sądowy Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 maja 2024 r. nr SKO Gd/5170/22 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Gdyni, działając m.in. na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3, 4, 10, 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. 2022 r. poz. 1693 ze zm.), decyzją z dnia 8 września 2022 r. nr IDP.4351.28.2020.2 nałożył na M. S. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą E. z siedzibą w B., administracyjną karę pieniężną w wysokości 26.910 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 13 m², w okresie od 12 lutego do 20 kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując w tym zakresie, że w dniu 12 lutego 2020 r. do Zarządu Dróg i Zieleni w G. (powoływanego dalej w skrócie jako "ZDiZ") wpłynęła informacja od Straży Miejskiej w G. o uszkodzonej reklamie mieszczącej się na ul. [...] w G. na wysokości posesji nr [...], na działkach nr [...] i [...] obręb [...] O. Tego samego dnia pracownicy ZDIZ potwierdzili, że reklama znajduje się we wskazanym miejscu, a działki leżą w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. Tablica reklamowa była częściowa uszkodzona, a na jej fragmentach widniały treści: "jesień / zima - idealny czas na [...] DR A. S.". Zgodnie z dokonanymi pomiarami tablica miała szerokość 5,2 m i wysokość 2,5 m, zatem powierzchnia reklamy wynosiła 13 m², jej lewa krawędź znajdował się w odległości 4,8 m od krawędzi jezdni ul. [...]. W dniu 5 marca 2020 r., dokładnie w tym samym położeniu, została umieszczona nowa tablica o takich samych wymiarach jak poprzednia. Znajdowała się na niej treść: "DR A. S. [...] GABINETY LEKARSKIE MEDYCYNY ESTETYCZNEJ ul. [...] 100m". Reklama była umieszczona w tym miejscu do dnia 20 kwietnia 2020 r. W późniejszym czasie nie stwierdzono jej posadowienia. Działki nr [...] i [...] są własnością gminy miasta Gdyni, a w rejestrze gruntów rodzaj ich użytku gruntowego jest oznaczony jako drogi.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że działająca pod szyldem "A." firma B. zleciła reklamę A. Sp. z o.o., która podpisała umowę na udostępnienie powierzchni reklamowej z firmą C. Zgodnie z informacją właściciela, firma C. nie posiada i nigdy nie posiadała nośników reklamowych na terenie miasta G. Zajmuje się pośrednictwem w komunikacji reklamowej i marketingowej oraz wynajmem powierzchni reklamowych od właścicieli nośników reklamowych. Jako właściciela przedmiotowego nośnika reklamowego K. B. wskazał firmę E. z siedzibą w B. Wynajem powierzchni reklamowej został zakończony z inicjatywy właściciela w dniu 12 kwietnia 2020 r.

W dniu 4 sierpnia 2020 r. do właściciela firmy E. wystosowano pismo z prośbą o przedłożenie w ZDiZ w G. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] poprzez umieszczenie reklamy lub wskazanie osoby bądź podmiotu, któremu jej ekspozycja została zlecona. Pomimo tego M. S. nie przekazał do ZDiZ informacji, czy uzyskał takie zezwolenie albo czy do jego uzyskania zobowiązany był inny podmiot lub osoba.

W dniu 24 września 2020 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od dnia 12 lutego do dnia 20 kwietnia

2020 r. i nałożenia kary pieniężnej. Stronę, tj. M. S. - prowadzącego działalność gospodarczą pod szyldem E., zawiadomiono również o wyznaczonym na dzień 30 października 2020 r. terminie zaznajomienia z aktami sprawy. Pouczono o możliwości uzyskania wyjaśnień w sprawie, a także przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. M. S. nie miał możliwości osobiście stawić się w ZDiZ w G. z powodu kwarantanny, którą był objęty w tym czasie. Na prośbę strony przesłano jej drogą mailową skan dokumentacji w celu umożliwienia zapoznania się z materiałem dowodowym.

W pisemnym oświadczeniu przesłanym do ZDiZ M. S. twierdził, że nigdy nie był właścicielem przedmiotowego nośnika reklamowego. Wcześniej, bardzo długo wisiały na nim kampanie C.H. [...] i C.H. [...]. Następnie nośnik stał pusty, a M. S. nie mógł odnaleźć jego właściciela. Biorąc pod uwagę, że nośnik stał w tym miejscu bardzo długo, uznał, że nie jest umieszczony w pasie drogowym i podnajął powierzchnię reklamową firmie C.

Za przedmiotowe zajęcie pasa drogowego decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r. nr IDP.4351.28.2020.1 nałożono na M. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 26.910 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, rozpatrując odwołanie M. S., decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. nr SKO Gd/1227/21 uchyliło decyzję nr IDP.4351.28.2020.1 w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę SKO wskazało wytyczne oraz okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Zgodnie z nimi organ pierwszej instancji został zobowiązany, aby na podstawie całości posiadanych i pozyskanych z urzędu materiałów w sposób jednoznaczny ustalić, czy do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi rzeczywiście doszło. Ponadto organ pierwszej instancji został zobowiązany do weryfikacji twierdzenia pełnomocnika skarżącego zawartego w odwołaniu od decyzji z dnia 8 lutego 2021 r. nr IDP.4351.29.2020.1 co do tego, że w drodze tej decyzji dokonano ponownego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej już w niniejszym postępowaniu.

Decyzją z dnia 8 września 2022 r. nr IDP.4351.28.2020.2. Prezydent Miasta Gdyni nałożył na M. S. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą E. z siedzibą w B., administracyjną karę pieniężną w wysokości 26.910 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 13 m², w okresie od 12 lutego do 20 kwietnia 2020 r.

Organ wskazał, że pismem z dnia 16 marca 2021 r. zawiadomiono stronę o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. o możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji administracyjnej, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Następnie organ pierwszej instancji, po przytoczeniu przepisów ustawy o drogach publicznych, wskazał że właściciel firmy E., zgodnie z oświadczeniem, nie był właścicielem tablicy reklamowej, ale nie mając wiedzy czyją jest własnością, podjął decyzję o możliwości umieszczenia na niej reklamy. W konsekwencji tego zezwolił innemu podmiotowi na jej ekspozycję. Organ stwierdził, że brak świadomości, że teren, na którym znajdowała się tablica, jest pasem drogowym nie stanowi okoliczności łagodzącej, gdyż zajmowanie jakiegokolwiek terenu wiąże się z uzyskaniem zgody jego właściciela lub zarządcy, a strona nie poczyniła dostatecznych starań, żeby ustalić do kogo teren należy. Wystawianie przez firmę E. comiesięcznych faktur za "Kampanię Klinika Stomatologiczna na tablicy Billboard 12m2" wskazuje na jej odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego, zatem była ona zobowiązana uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Przedstawione okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że M. S., w okresie od 12 lutego do 20 kwietnia 2020 r., był dysponentem rzeczonej tablicy. W ramach prowadzonego postępowania zostały przeprowadzone pomiary geodezyjne przez uprawnionego geodetę, a do akt sprawy została dołączona mapa geodezyjna z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi gruntu określającymi przebieg pasa drogowego oraz usytuowanie reklamy względem tych linii. Z mapy tej jednoznacznie wynika, że sporna reklama znajdowała się w przestrzeni pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], co potwierdza wcześniejsze ustalenia.

Odpierając zarzut pełnomocnika skarżącego zawarty w odwołaniu od decyzji z dnia 8 lutego 2021 r. nr IDP.4351.29.2020.1 co do tego, że w drodze decyzji dokonano ponownego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej już w niniejszym postępowaniu, organ pierwszej instancji wskazał, że równolegle z niniejszą sprawą prowadzone było postępowanie (sygn. akt ZDiZ IDP.4351.29.2020) dotyczące umieszczenia reklamy na ul. [...] w G. przy skrzyżowaniu z ul. [...], która również znajdowała się w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], ale w odległości ok. 120 m od lokalizacji nośnika objętego niniejszym postępowaniem. Obydwa postępowania były prowadzone niezależnie od siebie i w odrębnych sprawach.

Rozważając zapis art. 189f § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zważył, że umieszczanie reklam w pasie drogowym dróg publicznych bez zezwolenia zarządcy drogi jest zjawiskiem nagminnym. Na terenach leżących w pasach drogowych znajduje się wiele reklam, a rzadką praktyką jest występowanie o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. W latach 2019-2020 wobec firmy E. przeprowadzono 8 postępowań administracyjnych, w wyniku których wydano decyzje nakładające administracyjne kary pieniężne. Zatem właściciel firmy E. miał świadomość, że na umieszczenie reklamy w pasie drogowym należy uzyskać stosowne zezwolenie. Za przedmiotowe zajęcie pasa drogowego nie została wcześniej nałożona administracyjna kara pieniężna. Strona nie została również z tego powodu ukarana za wykrocznie lub skazana za przestępstwo. Zatem, w ocenie zarządcy drogi, nie wystąpiła żadna z przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Końcowo organ pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 10-krotności stawki opłaty za zajęcia pasa drogowego, ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 tej ustawy. Wysokość tych stawek za okres objęty niniejszym postępowaniem, na podstawie art. 40 ust. 8 wymienionej ustawy, została ustalona uchwałą nr XIII/429/19 Rady Miasta Gdyni z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta Gdyni, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdyni. Zgodnie z § 4 ust. 2 tej uchwały, dzienna stawka za umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej wynosi 3,00 zł za 1 m² powierzchni pasa drogowego, przy czym art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m² jest traktowane jak zajęcie 1 m² pasa drogowego. Stosownie do treści art. 40 ust. 4 tej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

W związku z powyższym, kara pieniężna za umieszczenie reklamy o powierzchni 13 m² w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], w okresie od 12 lutego do 20 kwietnia 2020 r., wynosi 26.910 zł zgodnie z wyliczeniem 13 m² x 3,00 zł/m² x 69 dni x 10.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania M. S., decyzją z dnia 29 maja 2024 r. nr SKO Gd/5170/22, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 8 września 2022 r.

nr IDP.4351.28.2020.2.

Organ odwoławczy wskazał, że w badanej sprawie do zajęcia pasa drogowego doszło na skutek umieszczenia reklamy. Pod pojęciem tym ustawa o drogach publicznych rozumie umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784 i 922), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, 463, 694 i 720), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098) (art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych).

Stosownie do art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), ilekroć w przepisach tej ustawy mowa jest o reklamie, należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Pod pojęciem tablicy reklamowej ustawa ta rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b ustawy) zaś pod pojęciem urządzenia reklamowego - przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Zdaniem organu odwoławczego, zostało udowodnione, że to skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonał "wyklejenia" reklamy na zlecenie klienta, której umieszczenie nastąpiło, w ocenie organu pierwszej instancji, w pasie drogowym na co nie uzyskał zezwolenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji określił granice pasa drogowego i naniósł nań, przy pomocy geodety uprawnionego, powierzchnię dokonanego przez stronę zajęcia. Akta sprawy zostały uzupełnione o odpowiedni dokument. Organ pozytywnie zweryfikował sposób obliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy odnotował, że wbrew twierdzeniom strony, dwa prowadzone przez organ postępowania nie dotyczą jednego przedmiotu (pierwsza dot. reklamy przy skrzyżowaniu ulic [...] i ul. [...], druga ul. [...], obie położone są w granicach działek nr [...] obręb [...] O. w pasie drogowym drogi powiatowej nr. [...]), reklamy znajdują się w odległości ok. 120 m od siebie. Z prostego porównania akt obu spraw jasno wynika, że zarzut ten jest chybiony a postępowania te dotyczą 2 różnych tablic reklamowych, wyklejonych przez ten sam podmiot.

W ocenie organu odwoławczego, chybiony jest zarzut, że organ pierwszej instancji nie umożliwił stronie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do jego treści. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji opisanej w osnowie skierował do strony stosowne zawiadomienie.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. S. - domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego i umorzenie poprzedzającego ją postępowania jako bezprzedmiotowego - podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wydana została na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że stroną postępowania o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (a zatem i adresatem decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną za zajęcie pasa) może być wyłącznie podmiot, który zajął pas drogowy z naruszeniem ustawowych wymogów. Innymi słowy, stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego np. przez umieszczenie w nim obiektów czy urządzeń lub zajmuje go w związku z prowadzeniem robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia. Oznacza to, że administracyjna kara pieniężna może być nałożona za zajęcie pasa drogowego, a nie za "bycie dysponentem tablicy reklamowej".

Skarżący podkreślił, że w trakcie postępowania konsekwentnie wskazywał, że nie był właścicielem tablicy reklamowej i nie on ją zainstalował na terenie uznanym przez organ administracji za pas drogowy. Skarżący od lat prowadzi działalność gospodarczą związaną z szeroko rozumianymi usługami reklamowymi i korzysta z różnego rodzaju banerów, nośników reklamowych stawianych przez innych przedsiębiorców bądź przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami "drogowymi". Nigdy jednak nie był właścicielem takich urządzeń. Prezydent Miasta Gdyni w ramach kolejnego już postępowania również nie wykazał, by był on właścicielem tablicy reklamowej.

Organy administracji przypisały mu zajęcie pasa drogowego z tego powodu, że wynikało to z oświadczenia właściciela firmy C., który zajmuje się pośrednictwem w komunikacji reklamowej i marketingowej. Za rażące naruszenie prawa, w ocenie skarżącego, uznać należy działanie organów administracji, które ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokonują na podstawie "informacji" od świadków bez jakiejkolwiek próby ich weryfikacji. Skarżący zaznaczył, że nie miał możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, ale skoro w uzasadnieniu decyzji mowa jest o "informacji", to należy założyć, że nie doszło do przesłuchania świadka i udokumentowania tej czynności dowodowej zgodnie z przepisami Kodeksu postepowania administracyjnego. Działanie organów administracji, które bezkrytycznie daje wiarę "informacji" uzyskanej od świadka i jednocześnie całkowicie pomijają stanowisko strony należy uznać za wadliwe. W aktach sprawy i uzasadnieniach decyzji brak jest wyjaśnienia, dlaczego organy administracji dały wiarę twierdzeniom świadka (jak należy założyć wadliwie udokumentowanym) i nie dały wiary twierdzeniom skarżącego, że nie jest właścicielem nośników reklamowych. Brak wskazania przez skarżącego podmiotu zobowiązanego do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stanowił podstawę do przyjęcia, że tym podmiotem jest skarżący. Tego typu rozumowanie, zdaniem skarżącego, jest sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania i narusza przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria, Sąd stwierdził, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (ust. 6).

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że w okresie od 12 lutego do 20 kwietnia 2020 r. w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] znajdowała się reklama. Fakt ten organy ustaliły i wykazały na podstawie wypisu z rejestru gruntów oraz z przeprowadzonego przez uprawnionego geodetę pomiaru geodezyjnego (w aktach sprawy znajduje się mapa geodezyjna z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi gruntu określającymi przebieg pasa drogowego ora usytuowanie reklamy względem tych linii). Obecność reklamy w pasie drogowym potwierdzają protokoły oględzin z dnia: 12 lutego 2020 r., 5 marca 2020 r., 18 marca 2020 r., 27 marca 2020 r., 1 kwietnia 2020 r., 7 kwietnia 2020 r., 14 kwietnia 2020 r., 16 kwietnia 2020 r., 20 kwietnia 2020 r. Jednocześnie organy ustaliły, że nie wydawano zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem reklama umieszczona została w pasie drogowym bez zezwolenia. Ustalono również wymiary tablicy reklamowej - 5,2 m szerokości i 2,5 m wysokości, powierzchnia całkowita 13 m².

Zasadniczym zarzutem skarżącego było to, że organ administracji wymierzył kare pieniężną niewłaściwemu adresatowi. Zdaniem skarżącego, nie powinien on ponosić odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, gdyż nie jest właścicielem tablicy reklamowej i nie on ją zainstalował na terenie uznanym przez organ administracji za pas drogowy.

Przechodząc to oceny powyższej kwestii wskazać należy, że ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną, przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 1, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na cele określone w art. 40 ust. 3 u.d.p. Zasadne zatem staje się twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący faktycznie pas drogowy. Należy podkreślić, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. Z powyższego wynika, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów (np. reklamy) bez zezwolenia zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia lub bez zawarcia stosownej umowy, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r. sygn. II SA/Ol 1049/11).

W orzecznictwie wyrażony został pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. II GSK 560/08), to jednak nie jest wykluczone, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r. sygn. II GSK 832/08).

Odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obarczony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II GSK 1313/17).

W rozpoznawanej sprawie A. S. potwierdziła, że miejsce reklamowe wynajęła od firmy E. Skarżący w toku postępowania wyjaśnił, że konstrukcja, na której umieścił reklamę firmy A. S. nie należała do niego, a jedynie - skoro pozostawała "pusta" - skorzystał z niej. W tym stanie faktycznym uznać należy, że to skarżący jest osobą, która faktycznie dokonała samowolnego zajęcia pasa drogowego bowiem w tym przypadku, nawet gdyby okazało się, ze w istocie właścicielem nośnika reklamowego jest inna aniżeli skarżący osoba, to okoliczności sprawy nie pozwalałyby na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność skarżącego. Organy administracji prawidłowo uznały, że skoro skarżący wynajął przedmiotowy nośnik reklamowy firmie A. S. w celu umieszczenia na nim reklamy, to on winien zostać obciążony karą pieniężną. Skoro skarżący wynajął nośnik aby zawiesić na nim plakat reklamowy to skarżący nim realnie zadysponował i uznać należy, że nośnik był w posiadaniu skarżącego.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie "reklamy" zdefiniowane w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych należy rozumieć szeroko. Stosownie do treści tego przepisu reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 16a) wskazuje, że przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. W art. 2 pkt 16b) ustawa ta wprowadza pojęcie tablicy reklamowej, przez którą należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Nadto w art. 2 pkt 16c) ustawa wprowadza definicję urządzenia reklamowego, wskazując, że jest to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

W art. 40 ust. 2 pkt 3 jest mowa o umieszczeniu w pasie drogowym reklam. Przepis ten nie ogranicza zatem obowiązku uzyskania zezwolenia do urządzeń reklamowych i dotyczy także reklam (tablic reklamowych) naklejanych na istniejące obiekty. W wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2749/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane.

Reklamą jest w niniejszej sprawie tablica prezentująca określoną treść reklamową, zamocowania na istniejącej uprzednio konstrukcji.

Z powyższych przyczyn, zarzut skargi dotyczący błędnego ustalenia, że to skarżący ponosi odpowiedzialność za usytuowanie nośnika reklamy, w sytuacji, gdy nośnik ten nie jest własnością skarżącego, nie został bowiem przez niego posadowiony, nie jest uzasadniony.

Dokonując analizy zarówno akt sprawy i zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., albowiem w toku postępowania wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonały całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżącemu zapewniono także możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Wskazać przy tym należy, że organy nie miały obowiązku przesłuchiwać podmiotu, który wynajął powierzchnię reklamową od skarżącego, bowiem zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień na piśmie. Ponieważ organ nie dokonywał ustalenia, że to skarżący jest właścicielem konstrukcji, na której zawieszona była reklama, za niezasadne uznać należało zarzuty dotyczące wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wadliwej oceny materiału dowodowego w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jako niezasadną.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego dostępne jest w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.