Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 137/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 54, art. 7, art. 188, art.  174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt. 2, art. 134 § 1, art. 133 § 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 227, art. 228, art. 233, art. 236 § 1, art. 54, art. 61 § 1 i § 3, art. 234 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 54 § 3 i § 4, art. 67 § 2 i 2a oraz § 3, art. 18,
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Protokolant asystent sędziego Aleksandra Borowiec-Krawczyk, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wr 1095/21 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r. nr 0201-IEE2.711.155.2021.2.JB w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w J. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 29 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wr 1095/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpatrzeniu skargi S. sp. z o. o. z siedzibą w J. stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z 7 października 2021 r., nr 0201-IEE2.711.155.2021.2.JB oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z 24 sierpnia 2021 r., nr 0207-SEE.711.51.8.2021 w przedmiocie oddalenie skargi na czynności egzekucyjne. Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej jako: "K.p.a."

Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy.

S. sp. z o. o. z siedzibą w J. (Spółka) złożyła skargę wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 227 w zw. z art. 228 K.p.a. na niezgodne z prawem działanie pracownika Urzędu Skarbowego w J. Jednocześnie wniesiono o wszczęcie w stosunku do ww. postępowania wyjaśniającego.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu poinformował Spółkę, że skarga Spółki wniesiona w trybie art. 227 K.p.a. spełnia przesłanki skargi na czynności egzekucyjne. Dlatego na podstawie art. 233 w zw. z art. 236 § 1 K.p.a. zostanie załatwiona w trybie art. 54 § 3 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a." przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z 24 sierpnia 2021 r. organ pierwszej instancji oddalił skargę na czynności egzekucyjne w postaci zajęcia innych wierzytelności pieniężnych u dłużników zajętej wierzytelności.

W zażaleniu na ww. postanowienia Spółka wskazała, że wydanemu postanowieniu zarzuca nierozpatrzenie skargi w zakresie w jakim była ona złożona.

Organ drugiej instancji postanowieniem z 7 października 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie dokonano skutecznych doręczeń przedmiotowych zawiadomień z 22 lipca 2021 r. zarówno zobowiązanej Spółce, jak i ww. dłużnikom zajętej wierzytelności. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że zawiadomienia o zajęciu zawierały niezbędne elementy określone w przepisie art. 67 § 2 i 2a oraz § 3 u.p.e.a., a także pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, odnosząc się do pozostałej części zażalenia dotyczącej niezgodnego z prawem działania pracownika organu pierwszej instancji i wszczęcie postępowania wyjaśniającego (tudzież postępowania dyscyplinarnego) organ odwoławczy wskazał, iż nie stwierdzono podnoszonej przez skarżącą nieprawidłowości przy zastosowaniu analizowanych zajęć innych wierzytelności, dlatego też brak jest podstaw do wszczęcia takiego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono: nierozpatrzenie skargi na czynności egzekucyjne w zakresie w jakim skarga ta została złożona; naruszenie przepisów u.p.e.a. w zakresie dyspozycji art. 54 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 327; dalej: p.p.s.a.), w zakresie w jakim strona może złożyć skargę na czynności egzekucyjne; naruszenie przepisów u.p.e.a. w zakresie dyspozycji art. 7 p.p.s.a., zasady praworządności, celowości czy najmniejszej uciążliwości stosowania środka egzekucyjnego; naruszenia dyspozycji art. 13 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo Przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.) w zakresie w jakim ustawa określa odpowiedzialność funkcjonariuszy za naruszenie prawa.

Wniesiono o nakazanie rozpatrzenia skargi Strony z 26 lipca 2021 r. zgodnie z jej treścią, a ponadto o zmianę zaskarżonego postanowienia w sposób uwzględniający wniosek strony, wraz z przeprowadzeniem czynności, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z 24 sierpnia 2021 r., nr 0207-SEE.711.51.8.2021.

W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy nie ma wątpliwości, że pismo skarżącej z 26 lipca 2021 r. należy rozumieć jako skargę w trybie art. 227 K.p.a. Spółka wskazuje tę właśnie podstawę prawną w treści samego pisma. Nie ma też wątpliwości, że skarga dotyczy nienależytego wykonania zadania przez pracownika organu pierwszej instancji. Skarżąca konsekwentnie w treści zażalenia, jak i w treści skargi do sądu administracyjnego wnosi o rozpoznanie jej skargi złożonej w trybie art. 227 K.p.a. zgodnie z jej treścią. Nie ma zatem wątpliwości, że złożona przez nią skarga nie była skargą na czynności egzekucyjne wbrew stwierdzeniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu zawartym w piśmie z 12 sierpnia 2021 r.

Sąd I instancji uzasadnił i stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji oraz postanowienie organu drugiej instancji zostały wydane z rażącym naruszaniem prawa albowiem bez żądania strony wniesionego w trybie art. 54 K.p.a. czym naruszono w sposób rażący art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. Organ administracji nie ma kompetencji do tego aby samodzielnie, bez pytania strony, zmienić zakres jej żądania tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie skarga w trybie art. 227 K.p.a. została zmieniona na skargę na czynność egzekucyjną na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu zaskarżając ten wyrok w całości i jednocześnie wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w oparciu o art. 188 P.p.s.a.

2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,

3. zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych,

4. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 61 § 1 i § 3 w zw. z art. 234 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. w wyniku uznania, że orzeczenia te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez żądania skarżącej wniesionego w trybie art. 54 u.p.e.a., czym w sposób rażący naruszono art. 61 § 1 i § 3 K.p.a., podczas gdy przy wydawaniu spornych postanowień wskazane przez Sąd I instancji rażące naruszenie przepisów nie miało miejsca, gdyż organy, z uwagi na treść art. 234 pkt 1 K.p.a. i toczące się postępowanie egzekucyjne, były zobligowane do rozpatrzenia skargi skarżącego w toku tego postępowania;

2. art. 234 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, w wyniku pominięcia faktu, że wobec skarżącej toczy się postępowanie egzekucyjne, a więc wniesiona przez skarżącego w oparciu o art. 227 K.p.a. skarga podlega rozpoznaniu wyłącznie w ramach tego postępowania;

3. art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 227 K.p.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 234 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w wyniku przyjęcia, że pismo skarżącej z 26 lipca 2021 r. należy rozumieć jako skargę w trybie art. 227 K.p.a., podczas gdy, w związku z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym, pismo to należało zakwalifikować jako skargę na czynności egzekucyjne w oparciu o art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. i rozpatrzeć w ramach tego postępowania;

4. art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 54 § 1 pkt 1 i § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 234 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w wyniku uznania, że organy w sposób rażący naruszyły art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. z uwagi na brak żądania skarżącej w trybie art. 54 u.p.e.a., podczas gdy do rażącego naruszenia wskazanych regulacji nie doszło, gdyż organ, z uwagi na treść pisma skarżącej z 26 lipca 2021 r. i niemożność wszczęcia odrębnego postępowania skargowego, był uprawniony do rozparzenia spornej skargi jako skargi na czynności egzekucyjne w oparciu o art. 54 u.p.e.a, i uznania, że żądanie skarżącej inicjuje rozpatrzenie sprawy w tym właśnie trybie.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zatem wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu.

Istota zarzutów zawartych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania oceny Sądu I instancji, który przyjął, że skoro strona wniosła skargę, o której mowa w art. 227 K.p.a. to powinnością organu egzekucyjnego było rozpatrzenie tejże skargi. Według Sądu I instancji organ przyjmując, że przedmiotowa skarga była skargą, o której mowa w art. 54 § 3 i § 4 u.p.e.a. w sposób rażący naruszył prawo albowiem samodzielnie, nie posiadając do tego stosowanej kompetencji, zmienił zakres żądania strony.

Należy wyjaśnić, że postępowanie skargowo-wnioskowe regulowane przepisami Działu VIII K.p.a. nosi cechy postępowania uproszczonego. W postępowaniu tym nie występują strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jednoinstancyjny tok postępowania jest odformalizowany (postanowienie WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, LEX nr 165846). Postępowanie skargowe, w rozumieniu przepisów Rozdziału VIII K.p.a., wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do wnioskodawcy, a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi. Z merytorycznego punktu widzenia jest to rodzaj procedury kontrolnej. Czynności postępowania skargowego nie mogą zastępować regularnej procedury sądowej, administracyjnej, uwalniać od ich wymagań i rygorów, nie mogą podważać trwałości orzeczeń sądowych lub decyzji administracyjnych. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 140/07, LEX nr 351325). Powyższe stanowisko prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 7 października 1999 r., IV SA 1575/97, LEX nr 657100, stwierdził, że "osoba występująca do organów administracji z wnioskami lub skargami dotyczącymi potrzeby ochrony interesu publicznego, a nie własnego – chronionego przepisami prawa materialnego, nie może uzyskać żadnej decyzji administracyjnej, której byłaby adresatem, i nie przysługują jej też żadne środki odwoławcze w trybie instancyjnym od orzeczeń organów administracji dotyczących innych osób. Zarówno skargi, określone w art. 221, jak i wnioski, o których mowa w art. 241 K.p.a., nie mogą mieć bezpośredniej skuteczności procesowej w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Co najwyżej mogą stanowić dla organów uprawnionych do działania w trybie nadzorczym sygnalizację o ewentualnych nieprawidłowościach popełnionych przez organy orzekające w sprawach indywidualnych". (Knysiak-Sudyka H.: w Knysiak-Sudyka H. (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. III WKP 2023).

Z przedstawionymi wyżej uwagami wprost korespondują przepisy art. 233 do 235 K.p.a., które nakazują skargę dotycząca indywidualnego interesu prawnego danej osoby kwalifikować jako czynność procesową, albowiem w ten tylko sposób dochodzi do pełnej i skutecznej ochrony tego interesu.

Zgodnie z art. 234 K.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: (1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu; (2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu.

Wymaga podkreślenia, że redakcja powołanego wyżej przepisu nie pozostawia wątpliwości, że organ w sytuacji opisanej w hipotezie tego przepisu ma obowiązek załatwienia skargi w sposób opisany w jego dyspozycji.

W wyroku z 29 kwietnia 2020 roku, sygn. akt I SAB/Sz 13/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpatrując sprawę dotyczącą skarg wniesionych w trybie art. 227 K.p.a. w toku postępowań kontrolnych, wskazał, że "skoro skargi administracyjne zostały wniesione w toku trwających kontroli celno-skarbowych, to zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 234 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podłego rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami K.p.a. Z przepisu tego wynika przede wszystkim nakaz klasyfikowania pisma według jego zawartości, a nie nazwy W razie wniesienia w toku postępowania jurysdykcyjnego pisma zatytułowanego jako: "skarga" przez stronę tego postępowania, podlega ono rozpatrzeniu w toku tego postępowania Zawartość takiego pisma, a nie nazwa, decyduje o jego klasyfikacji. Pismo takie może stanowić np. zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, wniosek o zawieszenie postępowania, wniosek o umorzenie postępowania czy też pismo zawierające wnioski dowodowe.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza wobec powyższych ustaleń, że organ administracji publicznej zasadnie podniósł, że Sąd I instancji rozstrzygając sprawę nie uwzględnił istotnej okoliczności, a mianowicie faktu, że sporne pismo skarżącej zostało wniesione w toku postępowania egzekucyjnego, w którym skarżąca była stroną, co w sposób jednoznaczny wynika z akt sprawy, jak i z treści postanowień organów, które Sad I instancji uznał za dotknięte wadą nieważności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzone uchybienie uzasadnia uchylenie wyroku Sądu I instancji. Mając zaś na uwadze, że istota sprawy nie została rozpoznana przez Sąd I instancji koniecznym stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Sąd ten w pierwszej kolejności oceni, czy organ administracji publicznej prawidłowo zakwalifikował złożoną skargę jako skargę w rozumieniu art. 54 § 3 i § 4 u.p.e.a. W przypadku uznania, że kwalifikacja ta jest prawidłowa, dokona oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 209 ww. ustawy.

Jacek Pruszyński Bogusław Woźniak Anna Dalkowska