Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 264/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Sebastian Pietrzyk SWSA Małgorzata Łoboz AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2023 r., nr 69/2023, znak WOB.7722.258.2022.JKUR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych I. Uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. Zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego P. C. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu postanowieniem nr [...] z dnia 18 października 2022r. znak: PINB.501.R.13.2019 na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek P. C. w sprawie robót budowlanych polegających na zabudowaniu przestrzeni podbalkonowej z uwagi na to, iż wykonane roboty nie wyczerpują znamion robót budowlanych określonych art. 3 ustawy Prawo budowlane, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub skutecznie przyjęte zgłoszenia zamierzenia wykonania tych robót.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że z uwagi na wniesione przez P. C. pismo - skargę z dnia 28 sierpnia 2021 r. przeprowadził już czynności wyjaśniające w zgłoszonej sprawie i dokonał stosownych ustaleń potwierdzających, że brak jest materialnoprawnych przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania we wnioskowanym zakresie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2021 r. kontroli w terenie na dz. nr ewid. [...], położonej w miejscowości R. przy ul. [...] ustalono, iż przestrzeń podbalkonowa znajdująca się pod balkonem należącym do mieszkania jednego ze współwłaścicieli budynku została zabudowana w odległych czasach tworząc "komórkę" o pow. 2,9 m x 1,35 m i wysokości 1,4 m wewnątrz; wykonane roboty nie stanowią nadbudowy, ani też rozbudowy zgodnie z definicją o której mowa w art. 3 ustawy Prawo budowlane. Wykonana obudowa przestrzeni podbalkonowej nie spowodowała powstania nowego pomieszczenia w budynku, nie zwiększyła jego powierzchni użytkowej ze względu na brak wymaganej warunkami technicznymi wysokości pomieszczenia, dodatkowo wykonana ścianka nie stanowi ściany nośnej budynku i nie jest posadowiona na fundamencie, nie jest też ścianą grodziową z uwagi na materiał z którego została wykonana (materiał ceramiczno-betonowy). Reasumując powyższe ustalenia należy stwierdzić, iż wykonane roboty związane z zabudowaniem przestrzeni podbalkonowej nie podlegają przepisom ustawy Prawo budowlane.

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez P. C. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 27 stycznia 2023 r., znak WOB.7722.258.2022.JKUR utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: u.p.b.).

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 28 sierpnia 2021 r. P. C. zawiadomił organ I instancji o samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu zewnętrznej ściany grodziowej oraz wykonaniu drzwi, zwiększając przy tym powierzchnię użytkową budynku na należącej do niego nieruchomości (działka [...]). Nadbudowa miała miejsce około 2004 roku i wnioskodawca nie zamierza ubiegać się o legalizację. W piśmie wniesiono o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, ściany oraz drzwi, przywracając pierwotny charakter podcienia pod balkonem.

Z adnotacji urzędowej z dnia 17 stycznia 2023 r. wynika, że w dniu 18 listopada 2021r. pracownicy PIMN przeprowadzili czynności kontrolne na działce ewid. nr [...] w miejscowości R. . Z ww. adnotacji wynika, że podczas kontroli stwierdzono zamurowanie przestrzeni pomiędzy gruntem a płytą tarasową ww. budynku. Zamurowanie dokonano pustakiem ceramicznym na dl. 2,9 m i wys. 1,4 m. Zewnątrz na części wykonanej ściany podtarasowej wykonano wyprawę elewacyjną. Pozostała część ściany podtarasowej wykonano z kamienia sortowanego stanowi obudowę wejścia do części piwnic budynku. Przestrzeń została zamknięta drzwiami o wys. 1,4 m. Wydzielona w ten sposób przestrzeń pod tarasem nie stanowi powierzchni użytkowej budynku (o wys. użytkowej do 1,4 m). Do sporządzonej adnotacji dołączono dokumentację fotograficzną.

Przypomniano też, że P. C. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie) skargę na bezczynność organu I instancji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 sierpnia 2021 r. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 54/22 zobowiązał PINB do wydania aktu w przedmiocie wniosku z dnia 28 sierpnia 2021 r. w terminie 14 dni. Orzeczenie to jest prawomocne. Sąd stwierdził: "w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył wyżej wskazane przepisy pozostawiając w bezczynności polegającej na rozstrzygnięciu legalności budowy na działce nr ewid. [...] w R. , poprzez niewydanie w terminach przewidzianych przepisami, stosownego do rozstrzygnięcia sprawy aktu administracyjnego. Okoliczności sprawy wskazują bowiem, iż został przez skarżącego złożony wniosek (...) zawierający konkretnie wskazane kwestie względem legalności nadbudowy na w/w działce, wobec czego nie można mieć wątpliwości jaka była intencja wnioskodawcy - wszczęcie postępowania administracyjnego. Sprawa ta zatem winna być rozpoznana w normalnym trybie administracyjnym zakończonym wydaniem stosownego aktu administracyjnego (...). Jeżeli ewentualnie organ przyjmuje, iż brak jest podstaw do wszczęcia takiego postępowania, to winien w ty, przypadku wydać akt administracyjny o odmowie wszczęcia postępowania (vide: art. 61a §1 k.p.a.)".

PINB w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazał, że brak materialnoprawnych przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania we wnioskowanym zakresie.

W ocenie MWINB rozstrzygnięcie PINB wydane na podstawie art. 61a k.p.a. jest prawidłowe, jednak wskazano jednocześnie na inne okoliczności

Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowania uregulowane w rozdziale 5a ww. ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 - art. 53a u.p.b. - tj. tzw. postępowania naprawcze i legalizacyjne) wszczyna się z urzędu. Zawarte w ww. rozdziale regulacje dotyczą samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego i ich skutków prawnych wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 53a ust. 1 u.p.b. został dodany do ustawy Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że dodanie tego przepisu do ustawy Prawo budowlane przesądza w sensie literalnym, że postępowania naprawcze i legalizacyjne wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek. Wskazać należy, że art. 53a u.p.b. stanowi przepis szczególny w stosunku do reguły ogólnej wyrażonej w art. 61a k.p.a. Podkreślić należy, że jeżeli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 §2 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony). Wobec powyższego skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem wykonanej inwestycji wszczynane są z urzędu, to znaczy, że organ nadzoru budowlanego nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek, będąc związany żądaniem wnioskującego podmiotu.

Wyżej opisana zmiana stanu prawnego ma znaczenie nie tylko doprecyzowujące, lecz wywołuje doniosłe skutki procesowe dla prowadzonych postępowań administracyjnych, co było intencją ustawodawcy. Ponadto podkreślić należy, że również w stanie prawnym obowiązującym przed wprowadzeniem art. 53a do ustawy Prawo budowlane w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd, że postępowanie naprawcze określone w art. 50-51 Prawa budowlanego, jak również postępowania legalizacyjne uregulowane w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, wszczynane są z urzędu. Wprowadzając art. 53a u.p.b. ustawodawca jednoznacznie przesądził o zasadzie oficjalności (wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu).

W świetle powyższego należy uznać, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu wskazują, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a Prawa budowlanego prowadzone są wyłącznie z urzędu. Niemniej jednak w sytuacji złożenia wniosku przez stronę, zasadna jest odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku.

Biorąc pod uwagę powyższe MWINB uznał, że zaskarżone postanowienie PINB nr 182/2022 z dnia 18 października 2022 r. znak: PINB.50l.R. 13.2019 jest zgodne z prawem. Organ I instancji wobec stwierdzenia braku naruszenia ustawy Prawo budowlane nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, tym samym rozpatrując wniosek P. C. uznał za zasadne wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku. Jednocześnie MWINB wskazał, że odmienne uzasadnienie organu II instancji nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a., gdyż organ może uznać zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, choć z innych przyczyn, niż podane przez organ I instancji.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. C., wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia obu instancji w całości;

2) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie;

3) zwrot kosztów postępowania wg norm przewidzianych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 1. w zw. z art. 3 pkt. 6 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). - przez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu przez organ I instancji i uznanym za prawidłowe przez organ II instancji, iż zabudowa podcienia budynku nie wyczerpuje znamion robót budowlanych, kiedy zabudowa ta skutkuje zmianą charakterystycznych parametrów budynku, przede wszystkim jego kubatury, poprzez zwiększenie kubatury części zamkniętych budynku "kosztem" jego części dotychczas nie zamkniętych;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ II instancji, iż postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a Prawa budowlanego prowadzone są wyłącznie z urzędu, kiedy zasada oficjalności wyrażona w art. 53a ust. 1 nie stanowi samodzielnej normy prawnej, a zatem i samodzielnej podstawy do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego przez właściciela nieruchomości, którego prawa i obowiązki są w tej normie uregulowane;

3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 61a § 1 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) - przez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu przez Organ I instancji a poparte przez Organ II instancji, iż przesłanką uniemożliwiającą wszczęcie postępowania były wcześniejsze ustalenia organu przeprowadzone w poprzednim niewłaściwym trybie skargowym co do istoty, z przedwczesnym formułowaniem wniosków i ocen dotyczących meritum żądania; przez "inną przyczynę" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, co w tej sprawie nie miało miejsca;

4) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 § 1 k.p.a. - przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez Organy obu instancji mających znaczenie dla realizacji interesu prawnego właściciela nieruchomości na której zabudowano przedmiotowy podcień;

5) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 § 1 k.p.a. - przez prowadzenie czynności kontrolnych i ustaleń z osobą nieuprawnioną a bezpośrednio zainteresowaną rozstrzygnięciem sprawy na jej korzyść, co prowadziło do nieprawidłowych stronniczych ustaleń Organów obu instancji.

6) naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - przez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo wskazanych powyżej naruszeń.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na poparcie stanowiska o braku możliwości wszczęcia postępowania na wniosek powołano liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu odmowę wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego z dnia 28 sierpnia 2021 r. uzasadnił tym, że wykonane roboty budowlane związane z zabudowaniem przestrzeni podbalkonowej nie podlegają przepisom ustawy Prawo budowlane, a zatem brak przedmiotu postępowania.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podzielił to stanowisko, dodatkowo wskazując na treść art. 53a ustawy Prawo budowlane, która jego zdaniem uniemożliwia wszczęcie postępowania na wniosek.

Oba te stanowiska są błędne i opierają się na wadliwej wykładni obowiązujących przepisów, co uzasadniało uchylenie obu postanowień.

Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". Przepis ten został dodany z dniem 19 września 2020 r. i już obecnie w orzecznictwie prezentowane są dwa poglądy co do jego interpretacji.

Wykładnia prezentowana przez organ sprowadza się do stwierdzenia, że od momentu wprowadzenia tego przepisu nie jest w ogóle możliwe wszczęcie postępowania w określonych tam kategoriach spraw przed organem nadzoru budowlanego na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. Pogląd ten prezentowany jest między innymi w wyrokach WSA w Warszawie powołanych w zaskarżonym postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę. Na przykład w wyroku WSA w Warszawie z 13 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 2281/21 (LEX nr 3354931) podkreślono: "organ nadzoru budowlanego ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodności prowadzonych robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego. Następnie w uzasadnionych przypadkach organ wszczyna postępowanie administracyjne, zaś osoba zgłaszająca uzyskuje przymiot strony postępowania, o ile legitymuje się aktualnym i indywidualnym interesem prawnym. W skrajnym przypadku osoba pozbawiona takiego statusu, w sytuacji całkowitej bezczynności organu nadzoru budowlanego może uruchomić tryb skargowy i zawiadomić organ wyższego rzędu sprawującego nadzór nad działalności organu I instancji. Ponadto podmiot, który nie jest stroną postępowania może zwrócić się do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich o zainicjowanie postępowania administracyjnego lub wstąpienie do toczącego się już postępowania administracyjnego lub sądowo-administracyjnego. Nie zmienia to jednak zasadniczo konstatacji, że w aktualnym stanie prawnym postępowania w sprawach, o których mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego wszczyna się są z urzędu".

Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2022 r., VII SA/Wa 558/22 (LEX nr 3448258): "W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków, może bowiem - zdaniem Sądu - stanowić swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu. Podkreślić należy, że skarżąca może zwrócić się ewentualnie z prośbą o interwencję w sprawie do prokuratora, któremu w świetle art. 182 k.p.a. służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem".

Praktyczną konsekwencją przyjęcia tego poglądu jest pozbawienie osób, które mają interes prawny w danej sprawie możliwości skutecznego dyscyplinowania organu do podjęcia wymaganych prawem czynności. W wyrokach prezentujących ten pogląd podkreśla się ciążące na organach nadzoru budowlanego z mocy prawa obowiązki w zakresie kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Jednakże przepisy proceduralne muszą przewidywać również takie sytuacje, w których organy administracji publicznej nie wykonują należycie wszystkich nakazanych prawem obowiązków. Innymi słowy muszą zapewniać osobom, które mają w tym interes prawny możliwość skutecznego egzekwowania przysługujących im praw. Tymczasem zgodnie z analizowanym poglądem taki podmiot nie może domagać się wszczęcia postępowania, a jego wniosek w tym zakresie zawsze musi być załatwiony odmownie. Organy nadzoru budowlanego wprawdzie mają obowiązek dokonać sprawdzenia zasadności wniosku i w razie potrzeby wszcząć postępowanie z urzędu, jednakże brak takiego sprawdzenia, względnie błędna kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako niepodlegających reżimowi prawa budowlanego (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) nie podlega już żadnej dalszej kontroli. Organ nadzoru budowlanego nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, które podlegałoby zaskarżeniu. W sytuacji braku wszczęcia postępowania z urzędu, mimo istnienia okoliczności uzasadniających takie wszczęcie, osoba, której przysługuje interes prawny nie ma również prawa do wniesienia ponaglenia, bowiem status strony uzyskałaby dopiero we wszczętym i toczącym się postępowaniu. W konsekwencji nie ma też legitymacji do składania skargi na bezczynność organu. W orzecznictwie prezentującym ten pogląd zwraca się uwagę na możliwość wniesienia skargi w trybie skarg i wniosków, jednakże sposób załatwienia skargi także nie podlega kontroli sądowej. Wreszcie "odsyłanie" niedoszłej strony postępowania do prokuratora albo Rzecznika Praw Obywatelskich także może pozostać nieskuteczne, bowiem podjęcie interwencji w indywidualnych sprawach przez te podmioty zależy od ich uznania i również nie podlega żadnej kontroli.

Dlatego też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zaprezentowanego wcześniej poglądu, który w istocie odbiera osobom uprawnionym możliwość skutecznego dochodzenia przysługujących im praw. Zgodzić się należy z poglądem przeciwnym, zaprezentowanym np. w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2022 r., sygn. II SAB/Kr 89/22 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2021 r. VII SA/Wa 2158/21 przepis art. 53a ust. 1 p.b. należy rozumieć w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do wdrożenia stosownego postępowania z Rozdziału 5a p.b. Nie reguluje on jednak sytuacji, w której wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Przepis art. 53a ust. 1 p.b. nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, powinien prowadzić do jego wszczęcia - jeżeli zaistnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Dopiero gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego, bądź gdy ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie nie było, to należy odpowiednio stosować art. 61a § 1 k.p.a. Żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu związanym z legalnością prowadzenia robót budowlanych powinno być rozpatrzone. Zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 p.b. nie jest samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Pogląd odmienny prowadziłby do nieracjonalnych wniosków. Oznaczałby na przykład niedopuszczalność złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości skutecznego wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnioskodawca. Podobne stanowiska wyrażono w wyrokach: WSA w Poznaniu z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 864/21 oraz WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1220/21 i VII SA/Wa 1222/21".

Analogiczny pogląd został zaprezentowany w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2022 r. II SA/Gl 919/22 - dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych.

Konsekwencją przyjęcia takiej wykładni omawianych przepisów ustawy Prawo budowlane jest konieczność merytorycznego odniesienia się do wniosku pochodzącego od podmiotu, który ma interes prawny w zainicjowaniu postępowania. O ile organ nadzoru budowlanego stwierdzi brak podstaw do wszczęcia postępowania – winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli podstawy takie zaistnieją, to należy wszcząć postępowanie i uznać podmiot wnioskujący za stronę postępowania, przy czym wówczas nie będzie żadnym błędem wszczęciem postępowania "z urzędu", zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W świetle powyższego, przyjęta w zaskarżonym postanowieniu wykładnia art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jakoby każdy wniosek o wszczęcie postępowania w określonych kategoriach spraw przed organami nadzoru budowlanego - niezależnie od jego zasadności i niezależnie od tego od kogo pochodzi - podlegał załatwieniu w drodze odmowy wszczęcia postępowania, jest błędna.

Z kolei odnosząc się do uzasadnienia organu I instancji należy je uznać za ogólnikowe i nieprzekonujące. PINB w Nowym Targu stwierdził, że "wykonane roboty nie stanowią nadbudowy, ani też rozbudowy zgodnie z definicją o której mowa w art. 3 ustawy Prawo budowlane. Wykonana obudowa przestrzeni podbalkonowej nie spowodowała powstania nowego pomieszczenia w budynku, nie zwiększyła jego powierzchni użytkowej ze względu na brak wymaganej warunkami technicznymi wysokości pomieszczenia, dodatkowo wykonana ścianka nie stanowi ściany nośnej budynku i nie jest posadowiona na fundamencie, nie jest też ścianą grodziową z uwagi na materiał z którego została wykonana (materiał ceramiczno-betonowy)".

Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji stwierdził wykonanie określonych robót budowlanych i dokonał ich kwalifikacji z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane na etapie wstępnym – przed wszczęciem postępowania. Jednakże stwierdzenie, że "obudowa przestrzeni podbalkonowej nie spowodowała powstania nowego pomieszczenia w budynku" – nie wydaje się zgodne z prawdą, skoro na zdjęciach k. 10 - 11, stanowiącym załącznik do protokołu kontroli widać, że przestrzeń podbalkonowa zamknięta jest drzwiami i użytkowana jest jako pomieszczenie gospodarcze służące do przechowywania przedmiotów takich jak kosze wiklinowe, materiały budowlane, rozkładane fotele wypoczynkowe, donice z ziemią.

Nie wyjaśniono dlaczego przyjęto, że obudowa "nie zwiększyła jego (budynku) powierzchni użytkowej ze względu na brak wymaganej warunkami technicznymi wysokości pomieszczenia", w szczególności o jakie warunki techniczne i o jaką wysokość pomieszczenia chodzi.

Ponadto nie rozważono, czy zwiększyła się powierzchnia zabudowy i kubatura budynku.

Dlatego też na tym wstępnym etapie postępowania, poprzedzającym jego wszczęcie, przedwczesne było stwierdzenie, że "wykonane roboty nie stanowią nadbudowy, ani też rozbudowy zgodnie z definicją o której mowa w art. 3 ustawy Prawo budowlane" oraz, że "już wstępne czynności prowadzą do wniosku, iż nawet w przypadku gdyby postępowanie zostało wszczęte, to musiałoby zostać umorzone z uwagi na brak przedmiotu postępowania bądź niemożność władczej ingerencji organu administracji państwowej w prawa i obowiązki inwestora".

Trzeba też przypomnieć, że pismo skarżącego z dnia 28 sierpnia 2021 r., z którego wprost wynika żądanie wydania decyzji o nakazie rozbiórki, potraktowano jako skargę w trybie skarg i wniosków. Przeprowadzono kontrolę, której protokół zaginął, a w której wnioskodawca nie brał udziału, zatem nie miał możliwości przedstawić swojego stanowiska. Dopiero po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność PINB wydano zaskarżone postanowienie. Takie działania noszą cechy obstrukcji i wskazują na utrudnianie skarżącemu realizacji przysługujących mu uprawnień.

W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie wykonano roboty budowlane polegające za zabudowie przestrzeni podbalkonowej na działce skarżącego. Weryfikacja tych robót w zakresie przepisów ustawy Prawo budowlane winna nastąpić w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, z zapewnieniem skarżącemu (i ewentualnym pozostałym stronom postępowania) możliwości przedstawienia swojego stanowiska – także podczas oględzin. Z kolei wnioski organu co do tego, czy wykonane roboty budowlane podlegają reglamentacji w świetle ustawy Prawo budowlane, po wnikliwym i wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, powinny znaleźć odzwierciedlenie w wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, co umożliwi wszystkim stronom postępowania ewentualne zainicjowanie kontroli instancyjnej kończącego sprawę rozstrzygnięcia.

Organ II instancji naruszył art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane przyjmując, że zasada oficjalności postępowania przed organami nadzoru budowlanego wyklucza możliwość skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez jego stronę, z kolei organ I instancji przedwcześnie, bez dokładnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy uznał, że brak materialnoprawnych podstaw do wszczęcia postępowania. Oba te organy naruszyły przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, którą wniósł on tytułem wpisu od skargi.