Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 317/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 77 ust. 4 pkt 2 i  ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 515
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - t. jedn.
article: art. 146 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak (sprawozdawca), Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Aneta Brzezińska, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 20 czerwca 2023 r. nr WSO-PA.5410.2302.2023 w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Prezydenta Wrocławia do dokonania zwrotu na rzecz strony skarżącej części opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych pobranej za wydanie karty pojazdu marki S. o numerze rejestracyjnym D.; III. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: strona, spółka, skarżąca) jest akt Prezydenta Wrocławia (dalej: Prezydent, organ) z dnia 20 czerwca 2023 r., nr WSO-PA.5410.2302.2023, w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Jak wynika z akt pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. skarżącą zwróciła się do Prezydenta o stwierdzenie uprawnienia do zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki S. o nr rej. [...]. W uzasadnieniu spółka wskazała, że pobranie kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu dla wymienionego wyżej pojazdu nastąpiło bez podstawy prawnej. Skarżąca w uzasadnieniu żądania powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie o sygn. akt U 6/04.

Organ pismem z dnia 20 czerwca 2023 r., nr WSA-PA.5410.2302.2023, poinformował stronę, że wniesiona przez spółkę opłata związana z rejestracją pojazdu wskazanego we wniosku została pobrana w granicach i na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących w dacie rejestracji pojazdu, tj. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), dalej: "rozporządzenie z 2003 r.", a zatem przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niezgodność z Konstytucją ww. rozporządzenia.

Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżyła ww. akt Prezydenta, wniosła o jego uchylenie i uznanie obowiązku organu dokonania zwrotu na rzecz skarżącej kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty dla przedmiotowego pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 z późn. zm.), dalej: "u.p.r.d.".

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.";

2. prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust. 5 u.p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), dalej: "Konstytucja RP";

3. prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego;

4. prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową a w stanie faktycznym sprawy przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przy rejestracji przedmiotowego pojazdu uiściła na rzecz organu tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu kwotę 500 zł na postawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. Rozporządzenie to zostało następnie uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), dalej: "rozporządzenie z 2006 r.". W § 1 rozporządzenia z 2006 r. określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w wysokości 75 zł.

Skarżąca podniosła, że podstawą uchylenia wyżej wskazanego rozporządzenia z 2003 r. był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie o sygn. akt U 6/04, LEX nr 182440, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust. 5 u.p.r.d. oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., do którego odnosił się powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podstawowych, takich jak rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, organy administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższała faktyczny koszt jej wytworzenia) czyniły to bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadziło do niezgodności takiego działania z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 u.p.r.d. Ta sytuacja rodzi po stronie Prezydenta, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, obowiązek zwrotu nadpłaty.

Skarżąca wskazała ponadto, że organ samorządowy pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu dopuścił się również naruszenia art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Zgodnie z treścią tego przepisu, żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Skarżąca wskazała, że problematyka oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi stała się również przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który w postanowieniu z 10 grudnia 2007 r. (sygn. akt C-134/07) w sprawie Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (opubl. http://eur-lex.europa.eu) stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., która to opłata jest nakładana w praktyce w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy rozporządzenia z 2003 r., a nie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. nr 18, poz. 177), dalej: rozporządzenie z 2002 r., na podstawie którego została pobrana opłata za wydanie karty pojazdu w niniejszej sprawie. W ocenie organu w dacie pobrania przeze organ opłaty za kartę pojazdu żaden akt prawny nie zawierał przepisu określającego termin przedawnienia roszczeń w odniesieniu do czynności pobrania opłaty. Żaden też przepis prawa ani istniejące wówczas orzecznictwo nie kwalifikowały w tej dacie ani czynności organu ani charakteru opłaty za kartę pojazdu. Natomiast ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), dalej: "u.f.p.", wprowadziła regulację, w świetle której opłatę za kartę pojazdu należy traktować jako niepodatkową należność budżetową, do której zastosowanie znajduje 5-letni termin przedawnienia roszczeń o ich zwrot. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła o zwrot opłaty po niemalże 20 latach od dnia jej uiszczenia. Nadal aktualna jest jednak zasada wyrażona w Uchwale Sądu Najwyższego o sygn. akt III CZP 35/07, zgodnie z którą dla roszczeń o zwrot o opłaty za kartę pojazdu stosuje się ogólny termin przedawnienia, który zgodnie z art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.) wynosi 6 lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem. W myśl art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku.

Jak wynika z akt, strona uiściła opłatę za wydanie karty pojazdu w dniu w dniu 29 czerwca 2004 r. Opłata ta wyniosła 500 zł i została uiszczona na podstawie rozporządzenia z 2003 r. Aktualnie strona domaga się zwrotu nadpłaconej ponad kwotę 75 zł opłaty za wydanie karty pojazdu.

Odnosząc się do przedmiotu sprawy wskazać należy, że w wiążącej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 4 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21) został wyrażony pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko NSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w formie decyzji administracyjnej. NSA stwierdził również, że odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W konsekwencji powyższego, tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie dla strony negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (tak m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 759/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Należy podkreślić, że Prezydent odmawiając zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uczynił to w formie pisemnej, uzasadniając formalnie dokonaną odmowę. W ten sposób dokonał odmowy w formie "innego aktu" niż decyzja lub postanowienie, i nie w formie "czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tego rodzaju sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest - w ocenie Sądu - "aktem z zakresu administracji publicznej", podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z przywołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, należy wyjaśnić, że § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt. U 6/04, publ.: Dz.U. z 2006 r, Nr 15, poz. 119) za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust.1 i art. 217 Konstytucji RP i utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Oceniając możliwość stosowania ww. przepisu w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy należy podnieść, że § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2003 r. był niezgodny z Konstytucją RP od samego początku jego obowiązywania.

Odroczenie w czasie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu rozporządzenia nie oznacza, że przepis ten ma być stosowany przez sąd do daty wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis uznany przez TK za sprzeczny

z Konstytucją pozostawał niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany już od dnia jego wejścia w życie (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07 oraz z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08, CBOSAl).

Powyższe oznacza, że sąd może odmówić zastosowania ww. przepisu rozporządzenia. Sąd administracyjny w ramach swoich kompetencji jest bowiem uprawniony zarówno do stwierdzenia niezgodności rozporządzenia z Konstytucją, jak i odmowy jego zastosowania w indywidualnej sprawie. Kompetencja ta wywodzi się z art. 8, art. 173, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Poglądy doktryny i orzecznictwa są zgodne co do uprawnień sądu administracyjnego w przedmiocie samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego w ramach kontroli stosowania prawa (zob. w tej materii: uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA 2000/4/136; z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, publ. ONSA 2001/2/63; z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, publ. ONSA z 2001/3/104; ponadto zob.: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, publ. OTK 1998, Nr 1, poz. 4).

Podkreślić w tym miejscu należy, że uprawnienia sądów, o których wyżej mowa nie kolidują z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego.

W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Podnieść również należy, że określenie przez Trybunał Konstytucyjny momentu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego. Skoro sądy administracyjne posiadają kompetencje do odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej w przypadku, gdy wcześniej Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność zawartej w nim normy prawnej, to nie ma podstaw do uznania, iż samo tylko odroczenie w czasie orzeczenia o dacie utraty mocy obowiązującej uznanego za niekonstytucyjny przepisu § 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu pozwala na przyjęcie, iż działanie organu związane z pobraniem opłaty w kwocie 500 złotych było zgodne z prawem.

W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyrokach tut. Sądu zapadłych w podobnych sprawach ze skargi spółki (wyroki WSA we Wrocławiu: z 26 października 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 486/21; z 5 października 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 469/21; z 7 września 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 284/21, z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 466/21 - wszystkie dostępne w CBOSA). W szczególności Sąd aprobuje ocenę konstytucyjności rozporządzenia z 2003 r. i z 2002 r., wyrażoną w ww. wyrokach.

Określenie zatem przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (normy prawnej) uznanego (uznanej) za niezgodny (niezgodną) z konstytucją (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) nie sprzeciwia się dokonywaniu przez sąd administracyjny ad casum oceny, której konsekwencją jest odmowa zastosowania takiego aktu normatywnego (normy prawnej) przed upływem terminu utraty ich mocy obowiązującej określonego w negatywnym wyroku z klauzulą odroczenia, co w taki samym stopniu odnosi się do ustawy, jak i do rozporządzenia wykonawczego do ustawy.

Co do zasady bowiem negatywny wyrok Trybunału Konstytucyjnego – tj. wyrok o niezgodności z konstytucją – stanowi źródło (element) rekonstrukcji prawnej podstawy rozstrzygnięcia wydawanego w sprawie zawisłej przed sądem. W procesie sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie może - wobec charakteru i mocy wiążącej orzeczeń TK - nie uwzględnić faktu obalenia domniemania zgodności z konstytucją aktu normatywnego, czy też jego przepisu (czy to w całości, czy to w zakresie określonym w sentencji wyroku Trybunału, co należy również odnieść do wyroków interpretacyjnych) stanowiącego wzorzec kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej. Rozpatrując sprawę i dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny jest zobowiązany uwzględniać negatywny wyrok TK, a w konsekwencji weryfikować zgodność przepisu stanowiącego podstawę wydania kontrolowanego aktu z wzorcem konstytucyjnym, z którym był on konfrontowany w postępowaniu przed Trybunałem, co prowadzi do wniosku o braku podstaw stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją.

W odniesieniu natomiast do wyroków z klauzulą odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją, kierunek rozstrzygnięcia sądowego – a to wobec art. 190 ust. 3 ustawy zasadniczej – jest determinowany konkretnymi prawnymi i faktycznymi okolicznościami rozpatrywanej sprawy. W tym też kontekście podkreśla się znaczenie okoliczności wynikających z utraty domniemania zgodności z konstytucją zakwestionowanego przepisu oraz zmiany stanu prawnego sprawy ocenianej przez sąd administracyjny, a ponadto brak logicznych argumentów do kontynuowania postępowania na podstawie niekonstytucyjnego przepisu tylko i wyłącznie po to, aby po upływie terminu wyznaczonego w klauzuli odroczenia odsyłać stronę na drogę trybu wznowieniowego. Interpretacja art. 190 ust. 3 Konstytucji powinna być więc nakierowana na osiągnięcie rezultatu uwzględniającego normatywną treść innych postanowień ustawy zasadniczej, który umożliwiałby sądowi na odejście od rygorystycznej jego wykładni oznaczającej, że obowiązywanie aktu normatywnego zawsze wyraża się w obowiązku jego stosowania. (zob. szerzej np. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 65 i n.).

Co więcej, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 178 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że sąd administracyjny nie jest pozbawiony kompetencji do stwierdzenia braku zgodności (treściowej lub aksjologicznej) przepisu prawa (normy prawnej) mającego stanowić podstawę wydawanego w sprawie orzeczenia z konkretną regulacją (normą, zasadą) konstytucyjną, a w konsekwencji do odmowy jego zastosowania.

W doktrynie prawa i w judykaturze nie ma sporu co do tego, że omawiana kompetencja sądu administracyjnego bez żadnych zastrzeżeń może być wykonywana w odniesieniu do aktów prawnych o mocy prawnej niższej niż ustawa, w szczególności zaś w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie i w celu wykonania ustawy (zob. w tej mierze np. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05).

W omawianym przypadku – jak wynika to również z orzecznictwa sądów administracyjnych – niekonstytucyjność rozporządzenia, czy też poszczególnych jego przepisów motywowana jest naruszeniem przez stanowiący je organ tego wzorca kontroli konstytucyjności, a zarazem legalności rozporządzenia, który wynika z art. 92 Konstytucji RP, co odnosi się zwłaszcza sytuacji wydania wymienionego aktu normatywnego z przekroczeniem przedmiotowego zakresu określonego w upoważniającym przepisie ustawy, czy też bez uwzględnienia lub przy wadliwym uwzględnieniu zawartych w tym przepisie wytycznych treściowych dotyczących aktu wykonawczego.

Skoro sąd administracyjny jest uprawniony do odmowy zastosowania ad casum przepisu rozporządzenia w sytuacji stwierdzenia jego niezgodności z ustawą lub konstytucją, to stosując rozumowanie a minori ad maius nie może budzić wątpliwości, że tym bardziej uprawnienie takie przysługuje temu sądowi w odniesieniu do przepisu rozporządzenia, którego niezgodność z konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny, w tym również w sytuacji, o której stanowi art. 190 ust. 3 ustawy zasadniczej.

Przeprowadzenie przez tut. Sąd incydentalnej kontroli zgodności z ustawą i konstytucją przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, doprowadziło w konsekwencji do odmowy jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie, i to niezależnie od określenia przez TK innego terminu utraty mocy obowiązującej tego przepisu prawa.

Należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 77 ust. 1 u.p.r.d., obowiązującego w dacie rejestrowania pojazdu, producent lub importer nowych pojazdów był obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 77 ust. 3 u.p.r.d., kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia - w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie bowiem ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.p.r.d. w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia, uprawnień ustawodawcy. Wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości wskazanych § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał Konstytucyjny uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP.

Ponadto podstawą do odmowy zastosowania § 1 ww. rozporządzenia jest również jego sprzeczność z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską), którego postanowienia są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co wynika z art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3

i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. W postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że: "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Z zasady pierwszeństwa ówczesnego prawa wspólnotowego (a obecnie unijnego) wynika, że sąd krajowy ma kompetencję do niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie nawet od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który ewentualnie odracza utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne. W świetle przywołanego postanowienia ETS nałożenie opłaty za kartę pojazdu było od początku sprzeczne z prawem unijnym, co oznacza, że kupujący nie był zobowiązany do uiszczenia tej opłaty (zob. w tej materii uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10; publ. OSNC 2011/1/2).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, korzystając z przyznanych mu uprawnień odmówił zastosowania niekonstytucyjnego przepisu § 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowiącego podstawę prawną pobrania od strony skarżącej opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 złotych.

Pobrana przez organ opłata w ww. wysokości, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 u.p.r.d., nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, znacznie przekraczając koszty z tym związane, co oznacza, że Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy – ww. rozporządzenie z 2003 r. – przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 tej ustawy.

Z uwagi na to, że wydanie karty pojazdu i wniesienie opłaty za jej wydanie miało miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r., rozważenia w dalszej kolejności wymagało, zarzucane przez organ, przedawnienie roszczenia.

W ocenie Sądu orzekającego z punktu widzenia wybranego przez skarżącą trybu ochrony bez znaczenia dla sprawy są kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, publ. OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Przedawnienie, na które powołuje się organ może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia – przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Dlatego przywołany przez organ przepis art. 118 ustawy – Kodeks cywilny nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznej sprawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 58/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy odnotować, że 5-letni okres przedawnienia zobowiązania podatkowego przewiduje art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.). Zauważyć również należy, że od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w której stwierdza się, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). Wskazano w niej również, że do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej (art. 67). Z kolei w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć tutaj zastosowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r.; sygn. akt I OSK 925/13; CBOSA), że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następne ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, co skutkowałoby koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to jednak sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak już wskazano - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia i prowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej strony. Konsekwencją stanowiska, że w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r. nie mają zastosowania przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych.

Z kolei konsekwencją uznania przez Sąd orzekający przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że poddany kontroli akt Prezydenta nie znajduje oparcia w przepisach prawa, bowiem organ ten odmówił skarżącej zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, mimo że jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Dodatkowo, biorąc pod uwagę uzasadnienie odpowiedzi na skargę organku, w której organ wskazał, że opłata w sprawie została uiszczona na podstawie rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., Sąd wyjaśnia, że po pierwsze opłata ta została dokonana na podstawie wówczas obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., a po drugie wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie odnosił się bezpośrednio do oceny konstytucyjności rozporządzenia z 2002 r., to biorąc jednak pod uwagę zasadniczą zbieżność regulacji dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniach z dnia 4 marca 2002 r. i z dnia 28 lipca 2003 r., argumentacja TK zawarta w powyższym wyroku, ma pełne zastosowanie również do § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. Oznacza to, że uiszczenie opłaty, czy to na podstawie rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., czy z 28 lipca 2003 r., rodzi po stronie organu obowiązek zwrotu nadpłaconej przez stronę kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu. Fakt, że TK podważył prawidłowość ustalenia opłaty za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniu z 2003 r. na kwotę 500 zł, nie zmienia stanowiska, że również pobieranie kwot na podstawie rozporządzenia z 2002 r. nie odzwierciedlało faktycznych kosztów "usługi publicznej" w postaci wydania karty pojazdu i stanowiło w istocie formę daniny publicznej, wykraczającej poza zakres upoważniania ustawowego i niezgodnej z zasadą ustawowej formy nakładania podatków i danin publicznych (art. 217 Konstytucji).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że kwota 425 zł, uiszczona przez skarżącą powyżej należnej kwoty 75 zł za wydanie karty pojazdu, była kwotą niezasadnie uiszczoną i powinna zostać skarżącej zwrócona.

Wobec tego, Sąd uznał skargę za zasadną i - na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony zaskarżony akt Prezydenta (pkt I sentencji wyroku).

W oparciu o art. 146 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał ponadto obowiązek Prezydenta do dokonania zwrotu skarżącej spółce części uiszczonej przez nią opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu (pkt II sentencji wyroku). Obowiązek ten jest korelatem uprawnienia strony do zwrotu nadpłaty (por. wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., I OSK 818/12, dostępny: CBOSA).

O należnych skarżącej spółce kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie skargi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata (480 zł - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).