Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1004/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 562/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt SKO.NP/4115/42/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 562/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 23 lutego 2022 r. nr SKO.NP/4115/42/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy X. decyzją z 25 stycznia 2022 r. znak GOPS-5231/SP/51/21 odmówił przyznania A. A. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem B. B., legitymującym się orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z 13 grudnia 1994 r. o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia (w orzeczeniu stwierdzono, że inwalidztwo istnieje od grudnia 1994 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 23 lutego 2022 r. sygn. akt SKO.NP/4115/42/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zakres czynności wykonywanych przez wnioskodawczynię w ramach opieki nad B. B. nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, choćby w ograniczonym zakresie. Wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc nie stanowi samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak zauważył organ II instancji, z akt sprawy nie wynika, by ojciec skarżącej był osobą leżącą, niezdolną do samoobsługi w pełnym zakresie. Sprawowana nad nim opieka sprowadza się do czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które zapewne ograniczają, ale nie wykluczają pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie.

Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie skarżąca nie spełnia warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby na skarżącej spoczywał ciężar sprawowania opieki wykluczającej możliwość podjęcia przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia, w szczególności pracy we własnym gospodarstwie rolnym.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, z akt sprawy wynika, że ojciec skarżącej nie jest osobą w pełni samodzielną w czynnościach dnia codziennego. Ma problemy z poruszaniem się, utyka, ma bezwład prawej ręki, problemy z komunikowaniem się (tylko skarżąca go rozumie). Leczy się z powodu reumatyzmu i nadciśnienia. Jest w stanie pokonywać samodzielnie krótkie odległości.

W ocenie Sądu I instancji, zakres pomocy świadczonej przez skarżącą nie uzasadnia przyjęcia, że jest to opieka stała i długoterminowa. Zdecydowana większość wykonywanych przez skarżącą czynności to czynności wykonywane standardowo przez osoby pracujące, to jest po pracy. Do takich czynności należy pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, palenie w piecu, załatwianie spraw urzędowych. Te czynności skarżąca musiałaby wykonywać także wyłącznie dla siebie, bez względu na opiekę sprawowaną nad ojcem. Do czynności typowo opiekuńczych należy podawanie leków, pomoc w ubieraniu oraz czynnościach higienicznych. Jednakże i te czynności może skarżąca wykonać po powrocie z pracy, a gdyby było to konieczne, skorzystać z usług opiekuńczych.

Zdaniem Sądu I instancji, sprawowana opieka nad ojcem nie wyklucza wykonywania przez skarżącą pracy we własnym gospodarstwie rolnym. Sąd I instancji zauważył, że specyfika prowadzenia gospodarstwa polega na tym, że intensywność prac jest różna, można dostosować godziny pracy tak, by pogodzić ją z opieką nad osobą niepełnosprawną. Ponadto, Sąd I instancji podniósł, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby stan zdrowia jej ojca był gorszy, niż ustaliły to organy w postępowaniu administracyjnym i by pogorszył się znacząco w ostatnim czasie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. z 2020 poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi być ona stała i długoterminowa, a więc nie może być to opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeśli codziennie to nie przez część doby, sporadycznie; tym samym, Sąd I instancji uznał, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez wnoszącą skargę kasacyjną nie ma związku przyczynowego z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, wobec którego wydano orzeczenie ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ponieważ ta opieka nie jest wykonywana w sposób stały.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., chodzi przede wszystkim o pomoc osobie z niepełnosprawnością w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych, których z uwagi na stopień niepełnosprawności, nie jest ona w stanie samodzielnie zaspokoić.

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z opieką o charakterze stałym i długotrwałym, ponieważ jest ona rozciągnięta w czasie. Opieka jest sprawowana bezsprzecznie codziennie, pomimo że wnosząca skargę kasacyjną nie mieszka wspólnie z ojcem. Wnosząca skargę kasacyjną od kwietnia 2020 r., z uwagi na chorobę matki, która wcześniej opiekowała się swoim mężem, przestała pracować w gospodarstwie rolnym (prowadzi je syn). Wnosząca skargę kasacyjną opiekowała się matką i ojcem, a z uwagi na opiekę nad matką pobierała świadczenie pielęgnacyjne.

Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania tej opieki nieustannie, przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie. Do zadań organu należy zbadanie, z jaką opieką należy się liczyć w danej sprawie. Przy czym, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wymaga zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka. Wnosząca skargę kasacyjną, z racji prowadzenia oddzielnego gospodarstwa domowego, musi oddzielnie wykonywać czynności codziennego prowadzenia domu dla siebie i rodziny. Prowadzenie gospodarstwa domowego, w tym przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie domu, czy robienie zakupów, obejmuje czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osób wymagających opieki i wchodzi w zakres prawidłowo sprawowanej opieki (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 10 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 967/21, czy z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1203/20).

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, konieczność sprawowania opieki oznacza całkowitą zależność osoby jej podlegającej od otoczenia. Wnosząca skargę kasacyjną wyjaśniła, że opieka nad ojcem obejmuje przygotowywanie posiłków i karmienie, rozpalanie w piecu, robienie zakupów, sprzątanie, pomoc w porannej i wieczornej toalecie (niejednokrotnie również w ciągu dnia) i podawanie lekarstw. Ojciec wnoszącej skargę kasacyjną musi być karmiony z uwagi na niedowład ręki. Ze względu na trudności z mową, nie załatwi spraw urzędowych, ani nie zrobi sobie zakupów.

Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, biorąc pod uwagę realia życiowe, trudno przyjąć, że prowadząc w zasadzie dwa gospodarstwa domowe, a także zajmując się stale i długotrwale ojcem, mogłaby jeszcze pracować nawet na część etatu.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna, rozpoznana we wskazanych powyżej granicach, nie podlega uwzględnieniu. Zarówno postawione w niej zarzuty, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie w pełni odpowiadają standardom ustawowym.

Zgodnie z art. 176 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać:

1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;

2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;

3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W świetle art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji.

Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Autorka skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego art. 17 ust. 1 u.ś.r., a jako formę naruszenia prawa materialnego wskazała na błędną wykładnię.

Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10). Do autorki skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jej ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja. W uzasadnieniu należało odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez Sąd I instancji, ale także sprecyzować swoje własne stanowisko odnośnie do poszczególnych wskazanej normy prawnej oraz postaci jej naruszenia.

Przed przejściem do oceny tego zarzutu należy wytknąć, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (punktów), co implikuje wymóg wskazania w skardze kasacyjnej konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; czy wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10).

Tym niemniej uchybienie powyższe nie uniemożliwia ustalenia granic skargi kasacyjnej, ponieważ z uzasadnienia tego zarzutu wynika na czym polegała – zdaniem skarżącej kasacyjnie - błędna interpretacja art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zarzut błędnej wykładni został uzasadniony przyjęciem przez Sąd I instancji takiego rozumienia określenia "opieki", wskazanej w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r., które zakłada, że jest to opieka stała lub długotrwała, a więc nie może być to opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeśli codziennie to nie przez część doby, sporadycznie. Autorka skargi kasacyjnej podała także, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania tej opieki nieustannie, przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, a ponadto z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można wywieść wymogu zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka.

Z pozostałej części argumentacji uzasadniającej ten zarzut wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez wnoszącą skargę kasacyjną nie ma związku przyczynowego z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, wobec którego wydano orzeczenie ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ponieważ opieka ta nie jest wykonywana w sposób stały.

Odnosząc się do początkowej argumentacji skargi kasacyjnej, przypomnieć należy treść przepisu objętego skargą kasacyjną.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 (w odniesieniu do skarżącej kasacyjnie - pkt 4) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przy czym, co istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w odniesieniu do rolników, ich małżonków i domowników ustawodawca wprowadził odrębną regulację przewidzianą w art. 17b u.ś.r. Przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec tych podmiotów jest zaprzestanie prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego.

Tym niemniej zarówno ubiegający się o świadczenie pielęgnacyjne wymienieni w art. 17 ust. 1, jak i w art. 17b u.ś.r., muszą spełniać przesłankę sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na podzielenie stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, ustaw o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece – w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Wskazać należy ponadto, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Omawiane świadczenie nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, pozbawiające możliwości zarobkowania, z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Jak wskazuje się w orzecznictwie świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

Dodatkowo należy wskazać, że takich ustaleń faktycznych nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem oczywiście pozostaje, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. O ile bowiem konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie, jak w niniejszej sprawie, prowadzenie gospodarstwa rolnego. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.

Nie można zatem przypisać Sądowi I instancji takiej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., która zakłada, że sprawowana opieka ma być całodobowa ani wymagane jest zamieszkiwanie opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka.

Odnośnie do końcowej części argumentacji skargi kasacyjnej zarzucającej Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że nie ma związku przyczynowego między rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem z tego względu, że opieka ta nie jest wykonywana w sposób stały, należy zwrócić uwagę, że tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego w rzeczywistości zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Potwierdza to analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że opieka nad ojcem obejmuje przygotowywanie posiłków i karmienie, rozpalanie w piecu, robienie zakupów, sprzątanie, pomoc w porannej i wieczornej toalecie (niejednokrotnie również w ciągu dnia) i podawanie lekarstw. Ze względu na trudności z mową ojciec skarżącej nie jest w stanie załatwiać spraw urzędowych ani robić zakupów.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie zakwestionowała ocenę Sądu I instancji co do okoliczności, które jej zdaniem są decydujące dla uznania opieki za stałą.

Wobec tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że nie dotyczy on błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. i błędnego rozumienia określenia "opieki", o której mowa w tym przepisie, ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. Gdyby nawet uznać, że w realiach niniejszej sprawy, w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutu, istniała podstawa do przejścia do analizy zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji zobligowany byłby wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy bowiem etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Ponieważ nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej skutecznie wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., to efektywność ewentualnego zarzutu niewłaściwego zastosowania zależy od podważania ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie organy i Sąd I instancji przyjęły, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ponieważ nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy między sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a koniecznością rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą. Podważenie ustaleń w tym zakresie jest warunkiem skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12).

Próba więc zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji dotyczących oceny okoliczności stanu faktycznego wskazujących na sprawowanie przez skarżącą opieki nad ojcem, w kontekście konieczności rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Skuteczne zarzucenie błędnej oceny materiału dowodowego wymaga bowiem podniesienia, w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu. Zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. skarga kasacyjna nie zawiera.

Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przywołano żadnego przepisu prawa procesowego, który zdaniem skarżącej kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.