Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 320/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 14 ust 1 oraz art 17 i art 20 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na uchwałę Nr 105/XVII/2019 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 28 października 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w mieście Myślenice pod nazwą "Myślenice-Centrum" oddala skargę.


UZASADNIENIE

J.K. i M.K. pismem z dnia 11 luty 2020 roku wnieśli skargę na Uchwałę Nr 105/XVII/2019 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 28 października 2019 r. Zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w mieście Myślenice pod nazwą "Myślenice – Centrum".

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili, że narusza ich interes prawny jako współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze [...], obręb [...], położonej w Myślenicach, poprzez dokonanie zmiany przeznaczenia działki według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z symbolu 1.ZR.1 oraz 1.MN.46 (zabudowa jednorodzinna) i objęcie działki skarżących terenem oznaczonym jako 1.ZP.7 (teren zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępną miejską zieleń parkową - §3 pkt 12 zaskarżonej uchwały) co skutkuje rzeczywistym, aktualnym, konkretnym, obiektywnym i indywidualnym pozbawieniem ich możliwości korzystania z przedmiotowej działki zgodnie z uprawnieniami właścicielskimi wynikającymi z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: "k.c."), a w szczególności uniemożliwieniem skarżącym wykorzystania przedmiotowej działki na zamierzone przez nich cele budowlane, co prowadzi do wniosku, iż podjęcie przez Radę Miejską Myślenic zaskarżonej uchwały pozbawiło skarżących prawa do korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem i uniemożliwia realizację ich prawa własności.

Ponadto, skarżący zarzucili:

- wyznaczenie na podstawie § 3 pkt 4 lit. e) Uchwały strefy ochrony konserwatorskiej dla obiektu dawnych wodociągów miejskich (obecnie ruin) położonych na działce numer [...], leżącego w pobliżu działki [...], co wpłynęło bezpośrednio na objęcie działki skarżących terenem oznaczonym jako 1.ZP.7 (teren zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępną miejską zieleń parkową) i pozbawiło skarżących prawa do zabudowania działki zgodnie z ich wolą, podczas gdy organ gminy nie jest uprawniony do decydowania o zabytkowym charakterze takiego obiektu, gdyż kompetencja w tym zakresie należy wyłącznie do konserwatora zabytków, a nadto obiekt ten nie stanowi zabytku i nie została wydana żadna ostateczna decyzja w przedmiocie uznania go za zabytek.

- naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2), art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie wniosku o objęcie działki numer [...] terenu zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolem 1.MU.33 co byłoby zgodne z dyrektywą zachowania ładu przestrzennego z uwagi na fakt, iż sąsiednie działki są albo zabudowane budynkami albo przeznaczone w myśl planu na zabudowę jednorodzinną (1.MN.46), zabudowę wielorodzinną i usługową (1.MU.33) oraz zabudowę wielorodzinną (1.MW.8), a tym samym naruszenie przepisów zobowiązujących organ planistyczny do ukształtowania przestrzeni w harmonijną całość z uwzględnieniem dotychczasowej zabudowy poprzez objęcie działki skarżących terenem 1.ZP.7 (teren zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępną miejską zieleń parkową), a więc nie dostosowując postanowień planu do dyrektywy zachowania ładu przestrzennego.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr 105/XVII/2019 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 28 października 2019 r. Zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w mieście Myślenice pod nazwą "Myślenice – Centrum".

W uzasadnieniu skarżący wskazali m.in., że zgodnie z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego objętym uchwałą nr 208/XXVI/2012 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w mieście Myślenice pod nazwą "Myślenice – Centrum" działka o numerze [...], obręb [...] położona w Myślenicach, której skarżący są współwłaścicielami, w przeważającej części była położona na obszarze oznaczonym symbolem 1.MN.46 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na obszarze oznaczonym 1.ZR.1. Część działki oznaczona symbolem 1.ZR.1 została określona jako teren przeznaczony pod odbudowę biologiczną potoku San i rzeki Raby oraz zieleń naturalną w sąsiedztwie terenów leśnych - przy czym działka ta graniczyła z terenami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi i usługowymi, jak również z terenami przeznaczonymi pod zabudowę. Naturalną cechą zabudowy działki nr [...] mogły być zatem budynki mieszkalne.

Skarżący jako współwłaściciele planowali wykorzystanie działki na cele budowlane, co było możliwe zgodnie z dotychczasowymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonanej zaskarżoną uchwałą Nr 105/XVII/2019 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 28 października 2019 r., działka gruntu o nr [...] znajduje się obecnie na terenie oznaczonym symbolem 1.ZP.7, który stanowi teren zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępną miejską zieleń parkową (§3 pkt 12 uchwały).

Na etapie projektowania zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gmina Myślenice założyła włączenie działki skarżących nr [...] do terenu objętego symbolem 1.ZL.7 (tereny zielone i stworzenie parku miejskiego), z uwagi na wdrożoną ochronę kapliczki i obiektu inżynierskiego, tj. budynku starego wodociągu, które są położone na terenach sąsiadujących z działką nr [...].

W toku procedowania, skarżący dwukrotnie zgłosili pisemne uwagi do projektu planu, wskazując planowaną przez nich budowę budynku mieszkalnego, zaś zmiana przeznaczenia działki na teren zieleni urządzonej przekreśli prawo własności skarżących do tej nieruchomości. Skarżący wskazywali ponadto, że planowana zmiana będzie niezgodna z dotychczasowym sposobem zagospodarowania działek sąsiednich, bowiem w okolicy nie znajdują się żadne urządzenia czy też infrastruktura właściwa dla parków. Wskutek nieuwzględnienia wniosku skarżących, doszło do naruszenia przez organ planistyczny przepisów regulujących ład przestrzenny, a to art. 1 ust. 1 pkt 2), art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazywali, iż zmiana przeznaczenia terenu nie ma uzasadnienia w potrzebie ochrony położonych w sąsiedztwie obiektów, tj. kapliczki oraz budynku starego wodociągu. Decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, mocą której objęto działkę [...] wpisem do rejestru zabytków jako otoczenie dawnego wodociągu miejskiego "na Studzience" położonego na działce [...] została na skutek wniesionego przez skarżących odwołania w całości uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na mocy decyzji z dnia 2 sierpnia 2019 r., przez co nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Zatem w dacie uchwalania zmian działka [...] nie podlegała żadnej ochronie konserwatorskiej. Skarżący wskazywali również na niekorzystne ukształtowanie terenu pod park (strome nachylenie działki), niecelowość i wątpliwy interes społeczny w budowie miniaturowego parku, który w ocenie skarżących nie ma prymatu nad prawem własności.

Skarżący podnieśli, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2019 r. stwierdza, iż działka nr [...] nie stanowi bezpośredniego otoczenia, które jest niezbędne dla zachowania walorów obiektu starego wodociągu. Wskazał, że irrelewantne są plany co do powstania alei kasztanowej oraz dostęp do budowli wodociągu możliwy jest również na inne sposoby, niż przez teren działki nr [...].

Pozbawione podstaw jest twierdzenie, iż najwłaściwszą formą ochrony budynku starego wodociągu jest zmiana przeznaczenia działki nr [...].

Skarżący wskazali, że Rada Miejska w Myślenicach zobligowana jest uwzględniać prawo własności, a więc indywidualne interesy właścicieli nieruchomości położonych w strefie objętej miejscowym planem oraz brać pod uwagę uprawnienia właścicielskie z tego prawa płynące (art. 140 k.c.). Budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego na własnej nieruchomości nie jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego, bowiem nie ingeruje bezpośrednio w prawa i obowiązki osób trzecich, a wykorzystanie nieruchomosci na cele budowlane mieści się w granicach społeczno - gospodarczego przeznaczenia tego prawa.

Z uwagi na oznaczenie działki nr [...] w zaskarżonej uchwale symbolem 1.ZP.7 zakazane jest prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych, w tym budowa budynków mieszkalnych.

W ocenie skarżących, zostali oni pozbawieni prawnej możliwości wykorzystania działki nr [...] na zamierzony cel budowlany, a postanowienia zaskarżonego planu naruszają ich interes prawny, który skarżący wywodzą z treści art. 140 k.c. Jako właściciel posiadają legitymację do władania nieruchomości na cele budowlane. Zatem wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do rzeczywistego i konkretnego naruszenia interesu prawnego skarżących, a owo naruszenie ma obiektywny, realny i bezpośredni charakter, gdyż działka nr [...] nie jest obecnie zabudowana a tym samym nadaje się na cele budowlane. Skarżący podnoszą, iż dokonana zmiana przeznaczenia działki nr [...] czyni ich prawo własności ułomnym, uniemożliwiając wzniesienie na jej terenie budynku mieszkalnego w imię rzekomego prymatu interesu społecznego.

Interes społeczny, polegający na zorganizowaniu miejskiej strefy parkowej w pobliżu bydynku starego wodociągu (ruin) oraz kapliczki, wyrażający się w dbaniu i ochronie obiektów zabytkowych nie może stać w sprzeczności z prawem własności przysługującym obywatelowi. Sprzeczne jest to zarówno z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust.3 Konstytucji RP, jak również narusza zasadę proporcjonalności. Przeciwwagą dla interesu indywidualnego musi być ważny interes społeczny, zaś w ocenie skarżących waloru takiego nie ma budowa kolejnego mikroskopijnego parku miejskiego na terenie działki nr [...], gdyż działka ta nie stanowi koniecznego obszaru ochronnego dla kapliczki oraz ruin budynku starego wodociągu. Oba obiekty nie są położone w granicy z działką nr [...] , lecz w pewnej odległości, zatem posiadają odpowiedni bufor w zakresie działek, na których są położone. Nie wskazano, w jaki sposób wykorzystanie gospodarcze działki nr [...] miałoby wpłynąć negatywnie na obie budowle i ich walory. Fakt, iż budowa budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] nie zagraża bytności tych budowli oraz dostęp do obiektów możliwy jest przez inne działki, oraz od strony ul. [...] świadczy o tym, że działka należąca do skarżących jest zbędna do zapewnienia widoczności, jak również zachowania dostępu do obu obiektów.

W tej sprawie, zdaniem skarżących ich indywidualny interes ma prymat nad wątpliwym i niewykazanym interesem społecznym, gdyż działka jest zbędna dla zachowania walorów historycznych, kulturowych lub religijnych obu obiektów.

Organ planistyczny, działając z wykorzystaniem instrumentów planowania przestrzennego przekroczył swoje uprawnienia do ingerowania w prywatne prawo własności.

Pismem z dnia 3 marca 2020 roku, odpowiedź na skargę złożyła Rada Miejska w Myślenicach wnosząc o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że przepisy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazują, że każda gmina posiada legitymację, by w drodze uchwały rady gminy kierując się szeroko rozumianym interesem publicznym (w tej sprawie: ochroną miejsc wartościowych kulturowo) wpływać na sposób wykonywania prawa własności podmiotów, których nieruchomości zlokalizowane są na obszarze objętym planem. Powołując się na orzecznictwo NSA, organ wskazał, że gmina posiada legitymację do podejmowania działań, mogących wpływać na ograniczenie prawa własności poprzez władztwo planistyczne, które jednak nie oznacza dowolności, ale daje kompetencję do wyważenia interesu obywateli i interesu społecznego oraz podjęcia działań zmierzających do określenia zasad korzystania z nieruchomości na obszarze gminy.

Podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało analizą dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu, zaś wnioski intencyjne złożyła Parafia p.w. [...] oraz inni właściciele terenów objętych projektem zmiany planu.

Pierwotny plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w roku 2012 i zaistniała konieczność jego zmian m.in. na wnioski właścicieli działek. Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. Zawiadomił organ o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego budynku Wodociągów Miejskich wraz z otoczeniem, tzw. "Studzienka" oraz złożone zostały wnioski intencyjne o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla działek w bezpośrednim sąsiedztwie terenu "Studzienki" tj. Działek nr [...] ,[...] obr [...].

Z uwagi na powyższe oraz na treść art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w toku prac planistycznych uwzględniono wyniki równolegle prowadzonego postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego przedmiotowych budynków i załączono do dokumentacji planistycznej opinię z dnia 21 marca 2019 r. W sprawie wartości historycznych, artystycznych oraz naukowych dawnych wodociągów miejskich "Na studzience", sporządzoną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa.

W opinii wskazano m.in., że ta część Myślenic jest najdłużej zamieszkana przez człowieka i sięga czasów prehistorycznych, w 1509 król Zygmunt Stary zezwolił sukiennikom na osiedlanie się na terenie kościoła p.w. Narodzenia Najświętszej Maryi Panny na Stradomiu prawdopodobnie do źródła. Woda z niego uznawana była za leczniczą - przemycie nią oczu miało poprawiać wzrok. W uzasadnieniu wskazano, że bez wątpienia budynek wodociągu w Myślenicach ma wartość historyczną, artystyczną i naukową, zaś sąsiedztwo kapliczki, od początku kulturowo i funkcjonalnie z nim związanej wartość tę potęguje. Podkreślono, że nieobjęcie ochroną działki nr [...] byłoby wielce niekorzystne ponieważ właśnie przez tę działkę prowadzi ścieżka w kierunku kapliczki i wodociągu, przy której założono aleję kasztanową wyznaczającą oś widokową, a wgląd w kierunku kapliczki jak i budynku wodociągu jest możliwy jedynie od strony ul. Daszyńskiego przez działkę [...]

Załączono również opinię konserwatorską z dnia 11 października 2019 r., z której wynika, że obiekt dawnych wodociągów winien być wpisany do rejestru zabytków. Wskazano w niej m.in., że źródło tu znajdujące się stanowiło o pierwotnym zasiedleniu tego terenu, woda miała opinię wody leczniczej, zaś z tego względu zbudowano w XVIII w. w stylu późnobarokowym kapliczkę p.w. Matki Bożej Śnieżnej. Kompozycja przestrzenna ma układ zdefiniowany z osią widokową, którą poprowadzono od frontu obiektu w stronę ul. Daszyńskiego. Miejsce to jest szczególne w historii Myślenic, obok zabytku techniki - dawnego wodociągu miejskiego usytuowana jest kapliczka - miejsce kultu religijnego, a ochrona tego miejsca leży w interesie społecznym, gdyż mieszkańcy często je odwiedzają.

Na skutek uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 2 sierpnia 2019 r. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 28 maja 2019 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie zwrócił się do Gminy Myślenice o uwzględnienie w trybie procedowanego aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochrony otoczenia obiektu dawnego wodociągu w granicach działek ewidencyjnych, m.in. przedmiotowej działki nr [...], wskazując, że nieruchomości te winny być wyłączone spod zabudowy i przeznaczone na zieleń naturalną lub urządzoną.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt. VII SA/Wa 2067/19 uchylił decyzję organu II instancji, wskazując, że doszło do nadużycia instytucji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a.

Okoliczność, że postępowanie administracyjne dotyczące wpisania do rejestru zabytków obiektu wodociągu nie zostało zakończone nie przekreśla możliwości objęcia go ochroną poprzez uwzględnienie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jest zasadne i celowe objęcie ochroną obiektu mającego duże znaczenie dla historii i kultury Myślenic. Wszak w ocenie organu, postępowanie to zmierza do uznania w.w. obiektu za zabytek. Decyzja organu II instancji ma bowiem charakter kasacyjny i nie neguje potrzeby i zasadności wpisania do rejestru zabytków dawnego wodociągu wraz z otoczeniem.

Organ podkreślił również, że ochronie podlega nie tylko dostęp, ale również widok na zabytkowy budynek, który w sposób naturalny wynika z usytuowania względem siebie samego budynku, działki [...] oraz drogi - ul. Daszyńskiego. Zabudowanie działki nr [...] spowoduje zasłonięcie chronionych obiektów oraz marginalizację ich znaczenia i wartości w krajobrazie. Ochrona widoku na zabytkowe budowle o walorach poznawczych i kulturowych jest w pewnych okolicznościach równie ważna jak ochrona samych budowli przed zniszczeniem i zapomnieniem.

Teren, na którym jest położony zabytek z uwagi na jego ukształtowanie daje możliwość dojścia czy dojazdu jedynie od strony ul. Daszyńskiego.

Gmina przystępując do sporządzania planu miejscowego uwzględniła konieczność poniesienia kosztów zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżących, prowadzono również rozmowy, co do wykupienia działki nr [...] przez Gminę, jednak nie doprowadziły one do zadowalających strony uzgodnień. Gmina związana jest regułami gospodarowania środkami publicznymi i może tylko w tych granicach działać.

Organ wskazał, że centrum życiowe skarżących znajduje się w B. , zaś przedmiotowa działka z uwagi na swój kształt i niewielką powierzchnię - 0,0744 ha jedynie w niewielkim stopniu mogła być przeznaczona pod zabudowę. Dotychczas teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową obejmował jedynie wąski pas wzdłuż ul. Daszyńskiego, więc zarzuty skarżących dotyczące ingerencji przez Gminę w prawo własności mogą być brane pod uwagę jedynie w odniesieniu do niewielkiej części działki nr [...]należącej do nich.

Organ podkreślił również, że obszary o różnym przeznaczeniu mogą ze sobą sąsiadować i nie stanowi to o naruszeniu zasady zachowania ładu przestrzennego. W szczególności, przeznaczenia sąsiadujących w zaskarżonym obecnie planie terenów nie stanowią wobec siebie dysonansu, a właśnie się uzupełniają. Celowe jest w obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową uwzględnienie potrzeb ludności w zakresie miejsc odpoczynku i rekreacji.

Jak wskazuje organ wszelkie warunki określone przepisami prawa dla podjęcia uchwały planistycznej zostały w niniejszym postępowaniu spełnione, zebrana dokumentacja planistyczna w sposób uporządkowany i chronologiczny tego dowodzi, a kompetencje Gminy do obejmowania ochroną obiektów zabytkowych wraz z ich otoczeniem wynikają wprost z przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd ją oddala.

W przedmiotowej sprawie Uchwała Nr 105/XVII/2019 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 28 października 2019 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w mieście Myślenice pod nazwą "Myślenice – Centrum" odpowiada prawu.

Dyspozycja art. 101 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, 1378.) - dalej: "u.s.g. - stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Na wstępie konieczne jest rozstrzygnięcie kwestii legitymacji procesowej skarżących. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

Elementem niezbędnym do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, który został naruszony uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, iż "związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację." (tak: Wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Łd 1041/07). Jednocześnie przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes ten co do zasady powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. (tak: Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II).

W rozpatrywanej sprawie skarżący J.K. i M.K. swój interes prawny wywodzili z treści art. 140 k.c. zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Niezwykle ważnym elementem dla oceny tak wywodzonego interesu prawnego jest jego konkretność, która oznacza, że skarżącym przysługiwało konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (tak: Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II). Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana zaskarżoną uchwałą, doprowadziła bowiem do zmiany przeznaczenia terenu działki o numerze [...], obręb 3, położonej w Myślenicach - której skarżący są współwłaścicielami - poprzez dokonanie zmiany jej przeznaczenia według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z symbolu 1.ZR.1 oraz 1.MN.46 (zabudowa jednorodzinna) i objęcie działki skarżących terenem oznaczonym jako 1.ZP.7 (teren zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępną miejską zieleń parkową). Zdaniem skarżących, skutkowało to pozbawieniem ich możliwości korzystania z przedmiotowej działki zgodnie z uprawnieniami właścicielskimi wynikającymi z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: "k.c."), a w szczególności uniemożliwieniem skarżącym wykorzystania przedmiotowej działki na zamierzone przez nich cele budowlane.

Biorąc pod uwagę rozważania poczynione powyżej, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących na skutek wydania przez Radę Miejską w Myślenicach Uchwały Nr 105/XVII/2019 z dnia 28 października 2019 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w mieście Myślenice pod nazwą "Myślenice – Centrum", a zatem mieli oni legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmuje nieruchomość skarżących (działka nr [...]) i wpływa na zakres ich uprawnień właścicielskich wywodzonych z Konstytucji RP (art. 64) oraz przepisów prawa materialnego (art. 140 k.c.).

Podkreślenia wymaga, iż sam fakt naruszenia interesu prawnego nie przesądza o zasadności skargi, a jedynie stwierdza, iż podmiot skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie, kwestią najistotniejszą było udzielenie odpowiedzi, czy interes publiczny leżący u podstaw podjęcia przez Radę Miejską w Myślenicach zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w mieście Myślenice pod nazwą "Myślenice – Centrum" jest uzasadniony i tym samym czy ma on prymat względem interesu prywatnego (właścicielskiego) skarżących.

Pierwotny plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w roku 2012 i w ocenie Rady Miejskiej w Myślenicach zaistniała konieczność jego zmian m.in. na wnioski właścicieli działek. Jednocześnie Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. zawiadomił organ o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego budynku Wodociągów Miejskich wraz z otoczeniem, tzw. "Studzienka" oraz złożone zostały wnioski intencyjne o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla działek w bezpośrednim sąsiedztwie terenu "Studzienki" tj. działek nr [...] ,[...] obr [...]. Z uwagi na powyższe w toku prac planistycznych uwzględniono wyniki równolegle prowadzonego postępowania, (które jeszcze się nie zakończyło) w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego przedmiotowych budynków. O szczególnie ważnych walorach historycznych, artystycznych oraz naukowych w.w. obiektów świadczą między innymi opinie specjalistyczne, tj. opinia z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie wartości historycznych, artystycznych oraz naukowych dawnych wodociągów miejskich "Na studzience", sporządzona przez Narodowy Instytut Dziedzictwa a także, opinia konserwatorska z dnia 11 października 2019 r., z której wynika, że obiekt dawnych wodociągów winien być wpisany do rejestru zabytków.

W orzecznictwie wskazuje się, że co do zasady, brzmienie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki (tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 76/18).

Dyspozycja art. 3 ust. 1 u.p.z.p. określa, że gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy (miejska) ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te uchwałodawca wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Władztwo planistyczne obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Ewentualne nadużycie władztwa planistycznego przez gminę podlega kontroli sądu administracyjnego (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 42/19)

Trafnie wskazuje się, że przepisem Konstytucji stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zawierający zasadę proporcjonalności, gdyż plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest z kolei chronione poprzez zapisy art. 64 Konstytucji RP (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 42/19).

Podejmując zaskarżona uchwałę Rada Miejska w Myślenicach nie dopuściła się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, jak również nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, a konkretne postanowienia planu miejscowego są wynikiem racjonalnego wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym właścicieli nieruchomości, na które owa zmiana oddziałuje.

Organ gminy prowadził postępowanie w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Myślenicach zgodnie z wymogami postępowania. W szczególności podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało analizą dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu, zaś wnioski intencyjne złożyła Parafia p.w. [...] oraz inni właściciele terenów objętych projektem zmiany planu. W toku postępowania organ zebrał w sposób wyczerpujący obszerną dokumentację planistyczną, w tym dwie opinie potwierdzające doniosłość dla społeczności lokalnej, wartość historyczną, artystyczną, religijną budynku Wodociągów Miejskich wraz z otoczeniem, tzw. "Studzienka". Projekt planu miejscowego był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu, zaś wszelkie zgłaszane uwagi były merytorycznie rozpatrywane. Słusznie wskazał organ, że okoliczność, iż postępowanie administracyjne dotyczące wpisania do rejestru zabytków obiektu wodociągu nie zostało zakończone nie przekreśla możliwości objęcia go ochroną poprzez uwzględnienie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami formami ochrony zabytków są m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem Rada Miejska w Myślenicach, przystępując do opracowywania projektu miała na uwadze toczące się postępowanie, działając tym samym w interesie publicznym oraz w oparciu o przepisy ustaw. Organ gminy przystępując do sporządzania planu miejscowego uwzględniał także konieczność poniesienia kosztów zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżących, prowadzono rozmowy, co do wykupienia działki nr [...] należącej do skarżących przez Gminę.

Rację ma organ wskazując, że ochronie podlega nie tylko dostęp, ale również widok na zabytkowy budynek, który w sposób naturalny wynika z usytuowania względem siebie samego budynku, działki nr [...] oraz drogi - ul. [...] . Istotne jest, że z uwagi na niewielką powierzchnię - 0,0744 ha działka skarżących w niewielkim stopniu mogła być przeznaczona pod zabudowę. Powyższe przesądza również, że zmiana przeznaczenia działki polegająca na oznaczeniu jej jako teren zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępną miejską zieleń parkową nie spowoduje, iż powstanie w tym miejscu rozległy park, z uwagi właśnie na niewielką powierzchnię działki. Zatem twierdzenia skarżących o naruszonym ładzie przestrzennym okolicznej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie są zasadne. Wręcz przeciwnie, teren zieleni urządzonej będzie stanowić korzystne jej uzupełnienie.

Sąd nie stwierdził uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Zarówno zawartość aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna wraz z pozostałymi załącznikami), jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej nie budzą w ocenie Sądu żadnych zastrzeżeń. W nadesłanych przez Radę Miejską materiałach planistycznych Sąd nie dostrzegł naruszeń, które mogłyby być uznane za istotne naruszenie trybu sporządzania planu, określonego w art. 14 ust. 1 oraz art. 17 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80 poz. 717 ze zm. )

Wbrew twierdzeniom skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia obowiązku rozważnego wyważenia interesów indywidualnych podmiotów i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań czy proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Zakres ingerencji organu w tę sferę nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Należy, bowiem wskazać, że władztwo planistyczne gminy w sposób immanentny pozostaje w korelacji z uprawnieniami właścicielskimi podmiotów prywatnych, o czym świadczy treść art. 6 ust 1 u.p.z.p. zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. Akt II OSK 76/18, "że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego." W ocenie Sądu, działania planistyczne Rady Miejskiej w Myślenicach cechują się przymiotem legalności, bowiem interes publiczny wymaga tego, aby objąć ochroną miejsca szczególnie wartościowe kulturowo - do których należy budynek wodociągu w Myślenicach i kapliczka, a także kompozycja przestrzenna całego założenia - co wprost wynika z art. 1 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu Uchwała Nr 105/XVII/2019 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 28 października 2019 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w mieście Myślenice pod nazwą "Myślenice – Centrum" odpowiada prawu, w związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.