Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 118/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne~Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi C. N. i B. "Ż." sp. z o.o. w Ł. na czynność Zarządu Powiatu Inowrocławskiego w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. [...] (skarżąca) wniosła skargę do tut. Sądu na czynność dokonaną przez Zarząd Powiatu [...] w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] w 2023 r. Zdaniem skarżącej, poprzez dokonaną czynność doszło do naruszenia:

1. art. w zw. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r.

o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022, poz. 2082; dalej "u.f.z.o.") w zw. z art. 1 ust. 1 , 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 art. I art. 170 §1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021, poz. 1082; dalej "u.p.o.") poprzez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 2,74 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły,

2. art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.

z 1997 Nr 78, poz. 483; dalej "Konstytucja") poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że w dniu [...] stycznia 2023 r. organ dotujący przekazał na jej rachunek bankowy dotację oświatową za styczeń 2023, na podstawie której ustaliła, iż stawka dotacji na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wynosi poniżej 3 zł, natomiast dotacja w 2022 r. kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie. Strona stwierdziła, że kwota dotacji oświatowej na ucznia w 2023 r. nie pokrywa nawet 1 godziny pracy nauczyciela, a liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli aniżeli tylko jednego. Skarżąca zauważyła, że wysokość wynagrodzenia nauczyciela zatrudnianego w szkole musi uwzględniać kwalifikacje nauczyciela, w szczególności staż pracy i stopień awansu zawodowego, a w konsekwencji wymagania rynkowe powodują często konieczność zastosowania wyższych stawek aniżeli minimalne wynagrodzenie za pracę. Dodatkowo szkoły muszą ponosić koszty energii elektrycznej i ogrzewania, które w ostatnim czasie nieustannie rosną. Strona podniosła, że zajęcia w szkołach prowadzone musza być

w lokalach, które posiadają pozytywne opinie w zakresie spełniania bezpiecznych

i higienicznych warunków nauki i pracy, wymagań określonych w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Lokale takie są trudne do znalezienia, a w konsekwencji czynsz za ich najem również stanowi znaczący koszt prowadzenia szkół.

Skarżąca wskazała, że ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne. Co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych. Strona zaznaczyła, że szkoły publiczne otrzymują środki na bieżącą działalność. Niezrozumiałe jest zatem praktyczne pozbawienie takich środków szkół niepublicznych. Przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi niecałe 3 zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości w przybliżeniu 500 zł miesięcznie. Za te środki szkoła ma zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę

z minimalnym wynagrodzeniem aktualnie 3490 zł miesięcznie, którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły oraz niezbędną obsługę oraz lokale. Są to środki, które nie pozwolą na pokrycie nawet ułamkowej części tych kosztów i nie pozwalają w ogóle na prowadzenie działalności dydaktycznej przez szkołę. Powyższe prowadzi do wniosków, iż szkoła, przy ustaleniu tak niskiej stawki dotacji nie jest w stanie pokryć kosztów swojego utrzymania. Takie ustalenie kwoty dotacji powoduje bowiem w istocie przerzucenie całości kosztów kształcenia na organy prowadzące szkoły - tj. podmioty prywatne. W ocenie skarżącej, nawet jeśli przyjmiemy, że koszty te będą rekompensowane w ramach dotacji za efekt, to dotacja ta jest wypłacana w zasadzie 2 razy do roku, co skutkuje tym, iż skarżąca zmuszona będzie kredytować działalność publiczną i finansować działanie szkoły zaliczkowo z własnych środków, a dotacja za efekt stanowić będzie swego rodzaju rekompensatę.

W ocenie strony, ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły zadań w zakresie kształcenia, wychowania

i opieki, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych

i stanowi o fikcji realizacji przez Państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty, które realizują w imieniu państwa zadania publiczne w postaci prowadzenia szkół, a także iluzoryczności wykonania obowiązku finansowania działalności edukacyjnej. Zdaniem skarżącej, powyższe nie może być akceptowane i jest niedopuszczalne w procesie legislacyjnym aktu niższego rzędu w stosunku do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jakim jest rozporządzenie. Strona wskazała, że szkoła wypełniła obowiązki nałożone na nią

w ustawie finansowanie zadań oświatowych. Podniosła, że zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 26, są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący szkołę przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego. Jednocześnie szkoła ma obowiązek przekazać dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego, co skarżąca uczyniła. Przekazanie jej dotacji w kwocie tak niskiej stanowi natomiast iluzoryczne wykonanie obowiązku finansowania działalności edukacyjnej szkoły.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że takie ustalenie stawek dotacji, ma w ocenie organów publicznych promować szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zawodowych zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Zauważyć jednak należy, że absolwenci takich szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych, co uniemożliwia uzyskanie dotacji za efekt - "zdany egzamin", która pozwoliłaby na dofinansowanie w większej części kosztów kształcenia danego słuchacza w szkole. Nie zmienia to jednak faktu, że koszty te na bieżąco są ponoszone przez organy prowadzące szkoły. Nawet w sytuacji zdania przez słuchacza egzaminu zewnętrznego dotacja "za zdany egzamin" wypłacana jest dopiero po zakończeniu cyklu kształcenia danego słuchacza, który to cykl w zależności od rodzaju szkoły wynosić może nawet kilka lat.

W konsekwencji ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. Jednocześnie strona zaznaczyła, że do uzyskania wykształcenia średniego wystarczy wyłącznie ukończyć liceum ogólnokształcące. Egzamin maturalny niezbędny jest tylko osobom, które chcą rozpocząć naukę na uczelniach wyższych. Niezrozumiałe jest zatem sfinansowanie kosztów nauki przez organ wyłącznie osobom, które zdały egzamin maturalny i odmówienie finansowania w przypadku słuchaczy, którzy uzyskali wykształcenie średnie. Ponadto skarżąca stwierdziła, że działania organu nie usprawiedliwia fakt, iż ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawą prawo oświatowe oraz z Konstytucją. W związku z tym organ zobowiązany był do niestosowania przepisów rozporządzenia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Inwrocławskiego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, dotacja dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] za styczeń 2023 r. została wyliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ zaznaczył, że szkoły niepubliczne utrzymują się dodatkowo z czesnego wnoszonego przez słuchaczy lub ze środków rodziców uczniów opłacających czesne. Szkoły zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi (art. 4 ust. 1 u.f.z.o.), co oznacza, że pokrywają swoje wydatki i odprowadzają dochody bezpośrednio do budżetu podmiotu tworzącego i prowadzącego daną jednostkę, czyli budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo budżetu państwa. Jest to przy tym wyłączna forma w jakiej mogą być realizowane zadania oświatowe. Natomiast szkoły zakładane i prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne funkcjonują poza budżetem państwa i budżetem jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że osoba prowadząca szkołę lub placówkę samodzielnie ustala reguły, na jakich finansowana jest należąca do niej szkoła niepubliczna i na jakich zasadach wydatkuje się przydzielone jej środki. Zasady te muszą być oczywiście zgodne z prawem, w szczególności w zakresie dotyczącym zasad rozliczania otrzymanych dotacji na uczniów pobierających naukę w szkole.

Organ wskazał, na to, że rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. 2022 r. poz. 2820) wprowadziło zmiany w finansowaniu niepublicznych liceów dla dorosłych i niepublicznych szkół policealnych, które mają promować "rozwiązania projakościowe " polegające na wysokiej zdawalności egzaminów. W ramach tych zmian wydzielono z obecnej wagi P12 o wartości 0,4 (czyli 40 proc.) dwie nowe wagi: P13 o wartości 0,950 (95 proc.) dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości i P14 o wartości 0,85 (85 proc.) dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy. Wskutek wprowadzonych zmian zmniejszeniu uległa dotacja miesięczna dla niepublicznych szkół dla dorosłych, ale jednocześnie nastąpiło zwiększenie - o ponad 100% - kwoty dotacji za efekt.

Ponadto organ wskazał, że dotacja dla niepublicznych Liceów Ogólnokształcących dla dorosłych odpowiada wartości subwencji oświatowej, jaką samorząd otrzymuje na takich uczniów. Subwencja na ww. szkoły obejmuje kwotę stałą na słuchacza, czyli miesięczną dotację oraz dodatkowo kwotę za tzw. efekt, czyli uzyskanie przez słuchacza świadectwa

dojrzałości. Kwota miesięczna dotacji to wartość wynikająca z pomnożenia współczynnika (wagi dotacyjnej) Sh, który oznacza liczbę słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, przez kwotę finansowego standardu A. Podobnie wyliczana jest dodatkowa dotacja za zdaną maturę, ale współczynnik jest inny. Waga P13 o wartości 0,950 (95 proc.), zastąpiła wagę P12 o wartości 0,4 (40 proc.) z roku 2022 i z tego powodu kwota dotacji jest inna niż w roku 2022. Dotacje wypłacane są w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

W związku z powyższym organ w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa wyliczył dotację dla skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca przyznała, że "ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. "

Organ podkreślił, że całkowicie nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, iż "organ zobowiązany był do niestosowania przepisów rozporządzenia". Organ ma obowiązek stosowania obowiązujących przepisów prawa.

Dodatkowo organ podał, że skarżąca nie wskazała przepisu prawa, który organ rzekomo naruszył. Wszystkie powołane przepisy zostały zdaniem skarżącej naruszone w związku

z innym przepisem, który przez skarżącą nie został powołany.

Ponadto skarżąca, mimo, iż jak wynika z uzasadnienia skargi, źródła błędnego ustalenia

wysokości należnej dotacji oświatowej upatruje w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22.12.2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820),

to nie zaskarżyła naruszenia żadnego z przepisów ww. rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do uzasadnienia wydanego wyroku Sąd zaznacza, że w pierwszej kolejności konieczne było rozważenie przez Sąd dopuszczalności skargi. Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest błędne ustalenie należnej spółce dotacji oświatowej. Podstawą prawną takiej czynności była zaś ustawa o finansowaniu zadań oświatowych (wcześniej wspomniana jako "u.f.z.o"), która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przepis ten wyraźnie wskazuje, że czynności organu związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 310/20, samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc przedmiotowa wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu.

Ponadto za uznaniem przekazania (wypłaty) dotacji za czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, świadczy również to, że czynność ta spełnia warunki wyżej wskazane, tj: (-) nie jest decyzją lub postanowieniem, (-) ma charakter indywidualny (odnosi się do konkretnego adresata – skarżącej), ( - ) podjęta została na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, (-) podjęta zistała w zakresie administracji publicznej, w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania z tego zakresu. Dodatkowo warto zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 47 u.f.z.o. posłużył się odesłaniami, jednak jedynie w zakresie wskazania (konkretyzacji) organu dotującego i dotacji. Stosownie do § 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Nie do zaakceptowania byłoby natomiast przyjęcie, że skoro regulacja art. 47 u.f.z.o. nie zawiera odesłania do art. 34 tej ustawy, to – pomimo wyraźnego wskazania – czynność przekazania dotacji nie stanowi czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Nie sposób jednak pominąć, że problematyka dotycząca rozstrzygnięcia administracyjnego lub cywilnego charakteru czynności związanych z ustaleniem wysokości i wypłatą dotacji oświatowych była przedmiotem sporów zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie. Na mocy art. 47 u.f.z.o. kwestia ta została jednak wyraźnie uznana za czynność z zakresu administracji publicznej, podlegająca kognicji sądów administracyjnych. Za prawidłowe należy zatem uznać podejście, że wypłata jest finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji prawnych, do stosowania których uprawniony jest organ administracji. Takie stanowisko zaprezentował też m.in. w cyt. już wyroku z 28 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 310/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 403/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 14 października 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 572/20, a także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 1414/20 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 53/21.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2021 r., sygn. akt I GSK 701/21, aprobując pogląd wyrażony w sprawie I GSK 1730/20, uwypuklił, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustalenia wysokości dotacji jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych.

W świetle powyższego Sąd przyjął, że skarga jest dopuszczalna.

Poza tym skarga została wywiedziona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W realiach rozpatrywanego przypadku należało przyjąć, czego organ nie kwestionował, że czynność wypłaty dotacji nastąpiła, jak wskazano w skardze [...] stycznia 2023 r., stąd skarga z [...] lutego 2023 r. (data prezentaty Starostwa Powiatowego) została złożona z zachowaniem terminu ustawowego. Sąd wskazuje bowiem, że w przypadku gdy trzydziestodniowy termin od dnia [...] stycznia 2023 r. upływał w niedzielę [...] lutego 2023 r. to jako złożenie skargi z zachowaniem terminu należy uznać złożenie pisma w siedzibie organu w następnym dniu roboczym następującym po dniu wolnym od pracy (stosownie do art. 83 § 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia sformułowanych w skardze zarzutów.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Warunki i sposób przekazania dotacji wynika z regulacji zawartych w art. 33 i 34 u.f.z.o. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820).

Z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego wynika, że w styczniu 2023 r. organ dotujący dokonał zaktualizowania stawki dotacji na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i ustalił, że do czasu aktualizacji kwoty dotacji, miesięczna kwota na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynosi 2,74 zł.

Skarżąca nie kwestionuje samej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku. Utrzymuje natomiast, że ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie poniżej 3 złotych (kiedy w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie) stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje w ocenie spółki, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych i prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Skarżąca podniosła, że ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. W jej ocenie regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.

W ocenie Sądu argumentacja skarżącej nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić - na co zwracają uwagę komentatorzy Konstytucji - że mimo, iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe, co wynika z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji. Zawarte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji postawić można tezę, że w Konstytucji nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne uczelnie powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych. Jak zauważono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2013 r. (K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż "udział" z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 Konstytucji nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).

Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (na podstawie którego została wyliczona dotacja przekazana skarżącej [...] stycznia 2023 r.) wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości; 2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy.

Warto przy tym podkreślić, że zoptymalizowanie finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można by osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny, poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ocenie Sądu premiowanie jakości kształcenia nie oznacza, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne.

Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Umyka jednak stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy.

Hipotetyczna okoliczność, że absolwenci szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych nie może być uwzględniana przy wyliczaniu kwoty dotacji. To rzeczą organów prowadzących szkoły niepubliczne jest takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin".

Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ miał obowiązek opierać się na obowiązujących przepisach prawa, co też uczynił uwzględniając m.in. regulację przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Zarząd Powiatu Inowrocławskiego działał na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy Prawo oświatowe. Skarżąca uważa, że organ był zobowiązany do niestosowania przepisów ww. rozporządzenia, nie wskazuje jednak, które przepisy powszechnie obowiązujące organ powinien uczynić podstawą ustalenia stawki dotacji.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu zaskarżona czynność nie narusza prawa. W związku z tym skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie skarżąca już w skardze wniosła o rozpoznanie sprawy w tym trybie (k. 4 akt sądowych). Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Zarząd Powiatu Inwrocławskiego wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (k. 58 akt sądowych). Tym samym spełnione zostały przesłanki do rozpoznania sprawy w tym trybie określone w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

J. Ziołek T. Wójcik L. Kleczkowski