Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 104/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz–Rajchman (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Haberka Sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: A. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. H. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

Jak wynikało z akt sprawy w dniu 29 listopada 2022 r. Strona, złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku dołączono szereg dokumentów.

Pismem z dnia 8 lutego 2023 r. Strona wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.

W dniu 23 lutego 2023 r. Strona wniosła skargę na bezczynność organu administracji. Wnioskowała o: stwierdzenie bezczynności organu oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku, przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15. 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, uzasadniając zajęte stanowisko wejściem w życie art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583), zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw przez Wojewodów dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu.

W dniu 18 października 2023 r. do Sądu wpłynęły dokumenty z których wynika, iż pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. wezwano skarżącego do osobistego stawiennictwa w organie oraz uzupełnienia wniosku, a następnie w dniu 9 czerwca 2023 r. wystąpiono do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP Strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski był bezczynny w rozpoznaniu wniosku Strony, przy czym bezczynność nie miała rażącego charakteru.

Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów.

Oceniając postępowanie organu administracji w niniejszej sprawie wskazać trzeba na art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz charakter i zakres orzekania przez Sąd w tym trybie. Zgodnie z treścią ww. przepisu, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania na gruncie postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) definiuje przepis art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2. Stanowi on, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Poza definicjami norma ta określa środek prawny do zwalczania, na gruncie procedury administracyjnej, obu form opieszałości procedowania.

Odczytując ww. zapisy, w razie ujawnienia jednej z form naruszenia prawa do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki, po skutecznym zainicjowaniu skargi na przewlekłość lub bezczynność Sąd powinien, po pierwsze ustalić czy zjawiska te wystąpiły w sprawie, jeśli tak, to czy istnieją i w zależności od rezultatów poczynionych ustaleń podjąć dalsze środki wskazane w powołanym art. 149 p.p.s.a.

Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie istniał spór co do zakresu temporalnego orzekania przez Sąd w przedmiocie stwierdzonych form opieszałości. A zatem, co do charakteru orzeczenia wydawanego w omawianym trybie. Zwracano uwagę na cele tej normy, co wywodzono z otoczenia normatywnego wprowadzanych zmian w zakresie brzmienia powołanego przepisu. Ostatecznie za wiążący i uzasadniony konstytucyjnie należy przyjąć pogląd, wypowiedziany m.in. w motywach uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) o deklaratoryjnym charakterze rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie bezczynności organu administracji, ograniczonym jednak zakończeniem postępowania, co trzeba ocenić na moment wniesienia skargi. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490)".

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotną treść zawiera art. 112a ustawy o Cudzoziemcach wprowadzony do ustawy na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. Zapis ten określa terminy na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dotychczas poza małymi wyjątkami (np. udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach) ustawa nie zakreślała terminów wydania decyzji, zatem terminy rozpoznania sprawy wyznaczały przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o Cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie ogólnego wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku).

Fakt ten w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności czy przewlekłości w rozpoznawanej sprawie. Pomijając kwestię użycia we wskazanym przepisie art. 112a ustawy o Cudzoziemcach sformułowania "termin na wydanie decyzji", w zestawieniu z powołanym w art. 35 k.p.a. stwierdzeniem "termin załatwienia sprawy", to w opinii Sądu podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma regulacja art. 35 § 4 k.p.a., zgodnie z którą przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

Taką szczególną normę stanowi właśnie wskazywany przepis art. 112a ustawy o Cudzoziemcach, stanowiący, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Zgodnie z ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach prawa. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności. Mając na uwadze szczególne regulacje dotyczące rozpoznawania niniejszej sprawy, a zawieszające termin jej rozpoznania do czasu wystąpienia zdarzeń o których mowa w art. 112a ust. 2 ustawy o Cudzoziemcach, nie można tracić z pola widzenia ogólnych zasad postępowania. Otóż to zadaniem organu administracji jest kontrola wniosku pod względem jego wymogów i ocena, czy w sprawie przedstawione zostały wszystkie niezbędne informacje i dokumentacja umożliwiająca nadanie biegu sprawie. Wniosek musi spełniać bowiem wymogi formalne, a strona dostarczyć wymagane prawem dokumenty, przy czym to na organie administracji ciąży obowiązek weryfikacji wniosku z punktu widzenia wymogów formalnych, jak i merytorycznych umożliwiających sprawne rozpoznanie sprawy. Słowem jeśli strona nie nadeśle wszystkich niezbędnych dokumentów lub też niektóre z nich nie spełniają wymogów zadaniem organów administracji jest wystąpienie do strony o uzupełnienie bądź braków formalnych bądź dokumentacji. Powyższe wynika z ogólnych zasad postepowania administracyjnego, art. 7 i art. 8 k.p.a. Powołane regulacje szczególne, zwłaszcza art. 112a ustawy o Cudzoziemcach zasad tych nie uchyla. Wskazanie na zawieszenie biegu terminu wydania decyzji do czasu dostarczenia wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku (złożenia kompletnego wniosku), nie oznacza jednak bierności organu w sytuacji, gdy strona nie przedstawi niezbędnej dokumentacji. Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), zasadę zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji musi podejmować swoje działania sprawnie, niezwłocznie po wpływie wniosku w sposób skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego rozpoznania sprawy. Zaś terminy wyznaczone ustawowo stanowią granicę dające stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zastrzeżone w tych regulacjach okresy zawieszenia biegu terminów chronią z kolei organy administracji, jednakże nie mogą być wykładane w ten sposób, że brak określonych wymogów wniosku, czy brak określonej prawem dokumentacji, przy zupełnej bezczynności organu administracji, będzie usprawiedliwieniem dla nierozpoznawania wniosku strony. Zatem w tego typu sprawach, oceniając działanie organu administracji w kontekście bezczynności, podobnie jak przy ogólnych terminach rozpoznania spraw badana być musi aktywność organu administracji po wpłynięciu wniosku, staranność w organizacji prowadzonego postępowania, koncentracja podejmowanych czynności, reakcje wnioskodawcy na wezwania ich precyzyjność i wdrażanie zasad ogólnych – w tym zwłaszcza informowania, zaufania i szybkości.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy dowodzi, że w tej sprawie organom administracji trzeba postawić zarzut bezczynności. Po wpływie wniosku Strony w dniu 29 listopada 2022 r., pierwsze czynności w sprawie zostały podjęte dopiero w dniu 28 kwietnia 2023 r. (wezwanie do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku) a następnie w dniu 9 czerwca 2023 r. poprzez wdrożenie procedury z art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach (w aktach sprawy brak odpowiedzi właściwych służb co pozwalałoby zweryfikować czas oczekiwania na odpowiedź), które to czynności miały miejsce już po wniesionej skardze. Tym samym, w opinii Sądu naruszono terminy rozpoznania sprawy, które wyznacza moment jego wszczęcia (złożenia wniosku), oraz zasadę szybkości postępowania. Orzeczenie bezczynności mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a., co w sprawie nie miało miejsca. Niewątpliwe organowi należy postawić zarzut bezczynności.

Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku Strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku.

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).

W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to fakt podejmowania czynności jak i okres zwłoki w rozpoznawaniu sprawy nie daje podstaw do wywodzenia rażącego naruszenia prawa.

Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa uzasadnia oddalenie wniosku Strony o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej, gdyż w opinii Sądu instytucja ta wiąże się zasadniczo z wystąpieniem w sprawie rażącego naruszenia prawa.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku.

Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku), mając już na względzie nowe przepisy wyżej wskazanej nowelizacji.

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).

Końcowo wskazać należy – odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez organ w odpowiedzi na skargę – iż rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Z treści akt rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, iż Skarżący nie jest obywatelem Ukrainy, o którym w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, tj. jest obywatelem Ukrainy który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywatelem Ukrainy posiadającym Kartę Polaka, który wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź też nieposiadającym obywatelstwa ukraińskiego małżonkiem obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego, niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej (ust. 2).