Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 330/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr. ) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P., E. P. i M. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 lutego 2023 roku, nr NSP-VIII.7581.1.153.2022.DL w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) w skrócie "k.p.a.", w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. poz. 935) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej "u.g.n.", po rozpatrzeniu odwołania M. P. i A. P. z dnia 29 czerwca 2022 r. od decyzji Starosty Nowodworskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 6 czerwca 2022 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], położoną w obrębie [...], gmina Sztutowo, przejętą na własność Skarbu Państwa na mocy uchwały nr 84/XX/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 22 października 1973 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w obrębie [...], gmina Sztutowo, przejętą na własność Skarbu Państwa na mocy uchwały nr 84/XX/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 22 października 1973 r.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Zgodnie z uchwałą nr 84/XX/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 22 października 1973 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 28 grudnia 1973 r., nr 21, poz. 177) w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi Sztutowo w powiecie nowodworsko-gdańskim, nieruchomość położona we wsi Sztutowo, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 2 470 m2, zapisana w KW nr [...], stanowiąca własność B. W., została przejęta na rzecz Państwa.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Elblągu Wydział Cywilny z dnia

22 października 1984 r., sygn. akt I Ns 320/84, spadek po zmarłym w dniu 2 czerwca 1984 r. B.W. nabyła M. P. w całości. Z kolei, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Malborku Wydział I Cywilny z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt I N s 426/05, spadkobiercami zmarłej w dniu 23 maja 2005 r. M.P. zostali: M.P., A. P. i M. P.

Wnioskiem z 24 kwietnia 2015 r. M. P., M. P. i A.P. wystąpili do Starosty Nowodworskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Starostą), o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, oznaczoną jako dz. nr [...] pow. 2.470 ml, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącą dawniej własność B. W.

Decyzją z dnia 8 lutego 2017 r. Starosta orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, stwierdzając, że organ w pełni zawierzył świadkowi i przyjął jego zeznanie jako podstawę uznania, iż nie zdarzyła się sytuacja, by wobec działek przejętych w Sztutowie nie wydano decyzji o ustaleniu odszkodowania. Ponadto od roku 1974 do śmierci właściciela minęło 10 lat, a przez taki okres trudno jest uwierzyć, iż nie wiedział on o przyznawanych odszkodowaniach, nie starał się go uzyskać i odszkodowania nie otrzymał.

Po rozpoznaniu odwołania M. P., M. P. i A.P., Wojewoda Pomorski - decyzją z 17 maja 2018 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że dotychczasowe ustalenia organu I instancji prowadzą do całkowicie odmiennego rozstrzygnięcia niż zaskarżona decyzja, bowiem nieodnalezienie decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę nr [...], jak również jakiegokolwiek dokumentu lub dowodu potwierdzającego jej wydanie, oznacza, że doszło do pozbawienia prawa własności bez ustalenia odszkodowania.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia 25 lutego 2020 r. Starosta orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę. To rozstrzygnięcie organu również zostało uchylone decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 8 października 2020 roku.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. Starosta orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w obrębie [...], gmina Sztutowo, przejętą na własność Skarbu Państwa na mocy uchwały nr 84/XX/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 22 października 1973 r.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia, pismem z dnia 29 czerwca 2022 r., wnieśli M. P. i A. P., reprezentowani przez adwokata J. S. M. P., mimo iż został wskazany jako wnoszący odwołanie, nie mógł tego uczynić, ponieważ (jak niżej wskazano) zmarł w dniu 9 lutego 2021 r.

W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewoda Pomorski powziął wiadomość, iż w dniu 9 lutego 2021 r. zmarł M. P., dlatego - postanowieniem z 14 listopada 2022 r., zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu przedłożenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym M. P. Przy piśmie z dnia 15 grudnia 2022 r. pełnomocnik wnioskodawców przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w Malborku Wydział I Cywilny z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I Ns 178/21, zgodnie z którym spadek po M. P. nabyła E. P. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2023 r. Wojewoda Pomorski podjął postępowanie odwoławcze.

Decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w obrębie [...], gmina Sztutowo, przejętą na własność Skarbu Państwa na mocy uchwały nr 84/XX/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 22 października 1973 r.

Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wskazał na przepisy prawa regulujące problematykę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości obowiązujące od momentu przejęcia przez Państwo ww. działki do chwili obecnej, albowiem ma to istotne znaczenie dla ich wykładni. Nieruchomość stanowiąca własność B. W. została przejęta na własność Państwa uchwałą nr 84/XX/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 22 października 1973 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 28 grudnia 1973 r., nr 21, poz. 177) w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi Sztutowo w powiecie nowodworsko-gdańskim, na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r., nr 27, poz. 216 ze zm.), zwanej dalej "u.t.b.w.".

Kwestie związane z wypłatą odszkodowania regulował art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową", zgodnie z którym suma pieniężnego odszkodowania za nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, rybne, hodowlane lub ogrodnicze oraz za domy jednorodzinne, lokale w małych domach mieszkalnych i za działki pod budowę takich domów jest płatna w ciągu 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna. Stosownie do art. 27 ust. 2 tej ustawy, sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należało złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne.

W kolejnej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99), w jej brzmieniu do dnia 27 maja 1990 r., w art. 58 również przewidywano co do zasady wypłacanie odszkodowania przez terenowy organ administracji państwowej, z Funduszu Gospodarki Gruntami, osobie uprawnionej, w ratach rocznych, przez okres maksymalnie dziesięciu lat. Ustawa ta także, tak jak poprzednio obowiązujące przepisy, przewidywała obowiązek organu złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego w przypadku, gdy wypłata na rzecz uprawnionego natrafiała na przeszkody (art. 64 ust. 2).

Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) – w skrócie "u.g.n.", również przewiduje administracyjny tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Nakłada na organ obowiązek jego ustalenia według określonych zasad niezależnie od treści wniosku i woli strony, przewiduje termin wypłaty odszkodowania, obowiązek jego waloryzacji i obowiązek złożenia do depozytu sądowego w przypadku niemożności wypłaty na rzecz osoby uprawnionej. Podkreślić należy, że z uprawnieniem organu do wywłaszczenia nieruchomości wbrew woli uprawnionego, realizowanym w interesie dobra publicznego, sprzężony jest obowiązek organu zapewnienia osobie pozbawionej prawa do nieruchomości odszkodowania przewidzianego w przepisach.

Zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. W chwili obecnej podstawą prawną do orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość - o ile nie orzeczono o nim w decyzji wywłaszczeniowej - jest przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Jak wyjaśnił Wojewoda, w niniejszej sprawie, mimo wystąpienia do Archiwum Państwowego w Gdańsku, Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie, Archiwum Państwowego w Elblągu z siedzibą w Malborku/Archiwum Państwowego w Malborku, Archiwum Państwowego w Olsztynie, Urzędu Gminy Sztutowo, Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe, Sądu Rejonowego w Elblągu nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie za przedmiotową działkę zostało ustalone.

Organ odwoławczy podniósł również, że zgodnie z Zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. spisy i protokoły zdawczo-odbiorcze akt do archiwum państwowego (0821) sklasyfikowane zostały pod pozycją B10 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii B10 wynosi 10 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny).

Organ odwoławczy odstąpił w niniejszej sprawie od występowania do Archiwów Państwowych z zapytaniem o protokoły brakowania akt. Archiwum Państwowe w Gdańsku w innych prowadzonych postępowaniach w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie zarządzeniem bądź uchwałą wskazywało, że dokumentacja brakowań stanowi materiały archiwalne, które powinny być przechowywane w archiwum zakładowym Starostwa tak długo jak ono funkcjonuje. Wobec powyższego, wszelka dokumentacja dotycząca brakowań, którą dysponuje archiwum państwowe powinna mieć odbicie w aktach posiadanych w Starostwie. Ponadto spis dokumentacji niearchiwalnej zawiera jedynie ogólne nazwy teczek aktowych, dlatego na ich podstawie nie jest możliwe określenie pojedynczych spraw, które mogły zostać ewentualnie zniszczone w ramach danej teczki. Archiwum Państwowe w Gdańsku nie było w stanie zweryfikować danych, o które prosi Starostwo w posiadanej przez nas ewidencji.

Wojewoda Pomorski wskazał także, iż w dacie wywłaszczenia nie istniały starostwa powiatowe, które zostały utworzone dopiero z dniem 1 stycznia 1998 r., kiedy to wprowadzono trójstopniowy podział administracyjny (terytorialny) Polski. Zgodnie z nim terytorium Polski podzielone zostało na województwa, następnie na powiaty (w tym gminy mające status miast na prawach powiatu) oraz gminy. Podział ten zastąpił obowiązujący od 1975 r. dwustopniowy podział administracyjny na województwa i gminy. Zatem istniejące w dacie wywłaszczenia Prezydia Powiatowych Rad Narodowych funkcjonowały jedynie do 1975 r. W związku z tym, nie można uznać, iż starostwa, które powstały ponad 20 lat później, były zobowiązane do przechowywania jakiejkolwiek dokumentacji wytworzonej przez Prezydia Powiatowych Rad Narodowych.

Ponadto w piśmie Sądu Rejonowego w Malborku z dnia 31 marca 2022 r., [...] wskazano, że właściwym sądem do prowadzenia postępowania w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego do dnia 30 czerwca 2001 r. był Sąd Rejonowy w Elblągu. Sąd Rejonowy w Malborku jest sądem właściwym do prowadzenia tego rodzaju postępowań od dnia 1 lipca 2001 r. Wobec powyższego Sąd Rejonowy w Malborku nie prowadził postępowania w przedmiocie złożenia do depozytu na przestrzeni lat 1973-1999. Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku w piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r., L. dz. 168/22, wskazał, iż tutejszy Sąd powstał z dniem 1 lipca 2005 roku. Z kolei Sąd Rejonowy w Elblągu udzielił odpowiedzi o braku akt w piśmie z dnia 3 czerwca 2019 r. nrOA-0125-2/19.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż organ I instancji wystąpił, pismami z dnia 17 lipca 2017 r., do Powszechnej Kasy Oszczędności BP w Nowym Dworze Gdańskim i Narodowego Banku Polskiego w Gdańsku. Drugi z ww. banków odpowiedział, że nie posiada dokumentacji w tej sprawie. Ponadto Starosta wysłał zapytanie do Żuławskiego Banku Spółdzielczego w Nowym Dworze Gdańskim (odpowiedź z dnia 26 czerwca 2019 r.), który stwierdził, iż nie może udzielić informacji w niniejszej sprawie z uwagi na tajemnicę bankową.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy zaakcentował, że praktycznie po tylu latach od wydania uchwały w przedmiocie wywłaszczenia, zgodnie z odpowiedziami banków i Poczty Polskiej w innych tego typu sprawach, nie ma możliwości odnalezienia dowodu wypłaty odszkodowania, bowiem stosowane w archiwizacji dokumentów, obowiązujące w tamtym czasie rzeczowe wykazy akt kwalifikowały dokumenty księgowe, w tym przelewy, przekazy, dowody osobiste odbioru gotówki jako kategorię B5. Ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika zatem jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Wojewoda Pomorski podkreślił też, iż spadkobiercy byłego właściciela, złożyli wniosek o odszkodowanie po ponad 40 latach od wywłaszczenia. W trakcie przesłuchania A. P. i M. P. nie oświadczyli jednoznacznie, że były właściciel, ich dziadek, nie otrzymał odszkodowania - wskazali jedynie na przekazy rodzinne dotyczące przejęcia nieruchomości. Z kolei M. P. nie stawił się na przesłuchanie, przesyłając oświadczenie, z którego nie wynika jednoznacznie, aby jego teść nie otrzymał odszkodowania. Ponadto wnioskodawcy nie przedłożyli żadnych dokumentów świadczących o tym, że były właściciel przez ponad 10 lat (do daty jego śmierci), tj. od 1973 r. do 1984 r. domagał się wypłaty należnego mu odszkodowania.

Organ zauważył jednak, że z akt sprawy wynika, że za inne nieruchomości, tj. działki nr: [...] oraz [...] - wywłaszczone tą samą uchwałą, decyzje odszkodowawcze w dniu 2 kwietnia 1974 r. wydał Urząd Powiatowy w Nowym Dworze Gdańskim. Zostały one przedłożone przez spadkobierców byłych właścicieli tych działek w innych sprawach prowadzonych przez Wojewodę Pomorskiego odpowiednio pod nr NSP-III.7581.4.19.2014.DL i NSP-III.7581.1.5.2015.DL. Akt tych postępowań odszkodowawczych również nie odnaleziono, mimo wystąpienia do archiwów i instytucji.

Ponadto, jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 28 maja 2019 r., nr GK.6621.1056.2019.MB.BR - z działki nr [...], połączonej z działką nr [...], powstały działki nr: [...]-[...]. Nowo powstałe działki o nr [...], [...] wchodziły w skład działki nr [...], zaś dz. nr [...] powstała z połączenia części działki nr [...] i części działki nr [...]. Do tego pisma zostały załączone akty notarialne sprzedaży tych 3 ww. działek, tj. [...]-[...].

Jak wyjaśnił organ II instancji, nieruchomości przejmowane przez Skarb Państwa w powyższym trybie na cele budownictwa mieszkaniowego, były następnie dzielone i zbywane jako tereny budowlane na rzecz nowych nabywców. Zgodnie

z § 1 obowiązującego wówczas Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. (Dz. U. z 1973 r. nr 20, poz. 117) w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi: "Wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 217 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) zwanej dalej "ustawą", oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, zwany dalej "właściwym organem", stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości". Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia: "Na cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składa się odszkodowanie wypłacone (...) właścicielowi gruntu i koszty przystosowania działek do zabudowy ".

Zgodnie z przytoczonymi przepisami, osoby przystępujące do notarialnej umowy sprzedaży, płaciły z tytułu nabycia cenę, na którą, jak wyżej wskazano, składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów oraz koszty przygotowania działek do zabudowy. Jak wynika z treści przepisu, był to warunek konieczny (sine qua non), zawarcia umowy dalszej sprzedaży wydzielonej nieruchomości w formie aktu notarialnego. Skoro w powyższym przepisie jest mowa o odszkodowaniu wypłaconym (czas przeszły dokonany) - to należy uznać, iż czynności tej dokonano. Wątpliwości byłyby uzasadnione w sytuacji gdyby przepis ten mówił o odszkodowaniu np. ustalonym, bo samemu ustaleniu odszkodowania niekoniecznie musiała towarzyszyć wypłata. Nota bene, sam fakt ustalenia odszkodowania (nawet bez faktycznej wypłaty) byłby także przesłanką do umorzenia postępowania, gdyż nie można ponownie wydać decyzji w sprawie już rozstrzygniętej. Jest rzeczą oczywistą, że w trybie cytowanych przepisów cena kupna wydzielonych pod budownictwo mieszkaniowe działek była zapłacona przez nabywców na rzecz Skarbu Państwa, a nie byłego właściciela, był to przecież następny etap postępowania. Niemniej, stawający do umowy notarialnej przedstawiciel Skarbu Państwa musiał przedłożyć notariuszowi dokument, na podstawie którego wpisywano do aktu cenę zbycia, na którą składały się nie dowolnie i bez podstawy prawnej ustalone kwoty a dwa nierozerwalnie związane ze sobą składniki, w tym odszkodowanie wypłacone byłemu właścicielowi gruntów.

Powyższe, w opinii organu odwoławczego, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone, jednakże należy zaznaczyć, iż na cenę nabycia, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, musiały składać się wyżej opisane składniki, w tym odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów, co oznacza, że kwota odszkodowania została wcześniej ustalona przez biegłego.

Następnie odnotowano, że pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. Wojewoda Pomorski zlecił Staroście m.in. przesłuchanie wnioskodawców oraz rozważenie zasadności przesłuchania w charakterze świadków spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tą samą uchwałą. Dwóch z trzech wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. działkę, oświadczyło, że o przejęciu nieruchomości dowiedzieli się z przekazów rodzinnych. Nie oświadczyli jednoznacznie, iż odszkodowanie za przejętą działkę nie zostało ustalone i wypłacone. Oboje wskazywali na to, że Państwo C. nie otrzymali odszkodowania, choć J. M., spadkobierczyni S. C., przedłożyła Wojewodzie Pomorskiemu decyzję odszkodowawczą za działkę nr [...] przy wniosku o stwierdzenie jej nieważności, jak również w trakcie przesłuchania oświadczyła, iż jej tata otrzymał odszkodowanie. Trzeci z wnioskodawców, M. P., który zmarł w 2021 r. nie stawił się na przesłuchanie, przesyłając oświadczenie, z którego również w sposób jednoznaczny nie wynika, aby odszkodowanie za działkę nr [...] nie zostało ustalone i wypłacone. Wobec faktu, iż B. W. zmarł w 1984 r. (ponad 10 lat po wywłaszczeniu), nie można go przesłuchać w tym zakresie. Co ważne, nie odnaleziono żadnych dokumentów, które wskazywałyby, że były właściciel nie otrzymał odszkodowania za ww. działkę, np. jego pism, w których domagałby się jego wypłaty. Takich dokumentów nie przedłożyli również wnioskodawcy.

W ocenie organu odwoławczego, trudno jednak uwierzyć, że w sytuacji, gdy B. W. nie otrzymałby odszkodowania, nie upominałby się o nie przez okres 10 lat, jak również nie dyskutował o tym w gronie najbliższej rodziny. Obecnie z wnioskiem wystąpili jego spadkobiercy, którzy nawet nie są w stanie jednoznacznie oświadczyć, że ustalenie i wypłata odszkodowania nie nastąpiła. Ograniczają się jedynie do negowanie wszelkich czynności i ustaleń dokonanych przez organy prowadzące niniejsze postępowanie. Ponadto jeden ze świadków stwierdził, że "wydaje jej się, że odszkodowania mogły być wypłacone sąsiadom w podobnej sytuacji", a kolejny, że prawdopodobnie dostali odszkodowanie, które było niskie, tak jak pozostali właściciele przejętych nieruchomości. Byli pracownicy Urzędu Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim stwierdzili, że niemożliwe jest, aby po przejęciu nieruchomości, nie zostało ustalone odszkodowanie.

W opinii Wojewody Pomorskiego, organ I instancji, do którego wpłynął wniosek inicjujący postępowanie, podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy. Złożyły się na nie działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania oraz dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, które ostatecznie okazały się jednak bezowocne. Pomimo szczegółowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, organ I instancji nie pozyskał dokumentów dotyczących odszkodowania świadczących o jego wypłaceniu, bądź o braku jego wypłacenia. Dodatkowo analizie poddane zostały przepisy dotyczące archiwizacji obowiązujące w okresie wywłaszczenia, które uniemożliwiają wykazanie przez organy administracji wydania decyzji odszkodowawczej za ww. działkę poprzez odnalezienie akt archiwalnych.

Wojewoda Pomorski uznał zatem za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, tj. orzeczenie o odmowie ustalenia odszkodowania, bowiem brak dokumentów archiwalnych nie jest efektem naruszenia przez organy władzy publicznej obowiązków z zakresu archiwizacji dokumentów, a postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie potwierdziło nieustalenia i niewypłacenia odszkodowania za ww. działkę, a wręcz przeciwnie, ww. dowody poszlakowe (akty notarialne sprzedaży wydzielonych działek, decyzje odszkodowawcze za inne działki wywłaszczone tą samą uchwałą, zeznania dwóch świadków i zeznania byłych pracowników urzędu) wskazują, iż takie odszkodowanie zostało ustalone.

Organ zaakcentował, że subiektywne przekonanie wnioskodawców (spadkobierców poprzedniego właściciela), że pierwotny właściciel nieruchomości nie otrzymał stosownego odszkodowania za zabraną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, nie świadczy o fakcie braku tej wypłaty, jeżeli na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych dowodów, jak i nie poinformowano organu o świadkach mogących mieć wiedzę w przedmiotowej sprawie, którzy mogliby być przesłuchani na okoliczność potwierdzenia faktu braku wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych.

Odnosząc się do okoliczności, że w poprzednich decyzjach z 17 maja 2018 r. i 8 października 2020 r. organ stanął na stanowisku, że należy ustalić odszkodowanie za dawną działkę nr [...], Wojewoda Pomorski wyjaśnił, że nie ma przeszkód prawnych, aby organ administracji publicznej, po zapoznaniu się obowiązującymi w dacie wywłaszczenia przepisami dotyczącymi archiwizacji oraz treścią najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego danego zagadnienia, zmienił swoje stanowisko i uznał, że pogląd w nim wyrażony może mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Organy administracji publicznej nie mogą rozpatrując sprawę oprzeć się jedynie na swoich wcześniejszych decyzjach wydawanych w tych samych lub w podobnych postępowaniach z uwagi na fakt, że w tych sprawach przepisy są niejednoznaczne i najczęściej praktykę wyznaczają wyroki sądów administracyjnych, a zmiana poglądów orzecznictwa nie jest rzadkim zjawiskiem i wymaga od organów administracji publicznej śledzenia najnowszych wyroków sądów administracyjnych i cywilnych.

Przechodząc do kolejnej kwestii, organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego ustalił, że M. P. zmarł w dniu 9 lutego 2021 r., a więc Starosta skierował decyzję z 6 czerwca 2022 r. do osoby zmarłej, co uzasadniało jej uchylenie. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że co do meritum decyzja Starosty była prawidłowa, i tak samo organ II instancji orzekł co do istoty sprawy.

Pismem z dnia 29 marca 2023 r. M. P., A. P. i E. P. wnieśli skargę na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego 23 lutego 2023 r., zarzucając jej, mające istotny wpływ na wynik postępowania, naruszenie następujących przepisów:

1. art. 8 k.p.a. poprzez aprioryczne założenie braku zasadności twierdzeń stron, uznanie, że powinny one udowodnić fakty negatywne i tym samym oczekiwanie na uzupełnienie materiału dowodowego, co nigdy nie nastąpi, a z przeprowadzonych czynności dowodowych wynika, że jest on kompletny i wspiera twierdzenia strony;

2. art. 80 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżących, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżących nigdy nie doszło;

3. art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie, organ winien wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz skarżących.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Wojewoda Pomorski nie wyjaśnił dostatecznie zasadności przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty Nowodworskiego i odmowie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ odwoławczy błędnie założył, że twierdzenia stron są niezasadne, poprzez uznanie, że powinny one udowodnić fakty negatywne. Tym samym organ oczekiwał na uzupełnienie materiału dowodowego, co nigdy nie nastąpi, a z przeprowadzonych czynności dowodowych wynika, że jest on kompletny i wspiera twierdzenia strony.

Wbrew twierdzeniom organu, strona w sposób właściwy udowodniła wszystkie okoliczności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia przyznającego odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Uzasadnienie wskazujące na to, iż strona nie dostarczyła żądanych przez organ dowodów jest absurdalne i z pewnością niewystarczające, by wydać decyzję, której treścią jest decyzja odmowna co do przyznania odszkodowania. Wojewoda Pomorski nie uzasadnił więc dostatecznie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, naruszając zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Zdaniem skarżących, Wojewoda Pomorski w toku rozpoznawania sprawy dopuścił się nadto naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, tj. art. 80 k.pa. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 7 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, przyjmując za okoliczność udowodnioną zdarzenie, jakim jest wypłacenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie tego, iż niemożliwym jest odszukanie dokumentów potwierdzających fakt wypłacenia odszkodowania. Zdaniem skarżących, ocena zebranego w toku przedmiotowego postępowania materiału dowodowego w sposób wyraźny wykracza poza pojęcie swobodnej oceny dowodów, której powinien dokonać organ, nosząc znamiona oceny dowolnej.

Skarżący podnieśli, że w celu ustalenia, czy doszło do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Wojewoda Pomorski zwrócił się do szeregu organów i instytucji z pytaniem, czy w ich zasobach znajduje się dokumentacja dotycząca wywłaszczenia bądź wypłaty odszkodowania lub jakakolwiek inna dokumentacja mogąca mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dokumentów na potwierdzenie tego faktu nie odnaleziono. Organ jedynie powołuje się na dowody poszlakowe, które brał pod uwagę rozstrzygając sprawę, a które w ocenie skarżących nie mają w sprawie żadnej mocy dowodowej.

Mając na uwadze powyższe, skarżący stwierdzili, iż naruszony został art. 129 ust. 5 w związku z art. 233 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość. Poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie, organ winien wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi się kierował wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie ww. przepisów, kontrola legalności nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego.

W kontrolowanej sprawie, dotyczącej odmowy ustalenia skarżącym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kwestią sporną było ustalenie czy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, tj. B. W. otrzymał odszkodowanie za działkę nr [...], która przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 22 października 1973 r. (dalej jako "uchwała Prezydium").

Wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano na mocy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27 poz. 216), dalej "u.t.b.w.".

Z treści uchwały Prezydium wynika, że przejęciu na własność Państwa podlegają grunty stanowiące tereny budowlane we wsi Sztutowo w powiecie nowodworsko-gdańskim, w granicach działek wykazanych w załączniku do uchwały. Stosownie do § 2 uchwały, odszkodowanie za przejęte grunty ustali i wypłaci uprawnionym osobom Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium, według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej jako "u.z.t.w." oraz według stawek ustalonych uchwałą Nr 26/VI/71 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 26 marca 1971 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane na obszarach wsi powiatu nowodworsko-gdańskiego.

Poza sporem pozostaje, że działka nr [..], położona w obrębie [...], gmina Sztutowo, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiąca dawniej własność B. W., została przejęta na własność Państwa, za co - zgodnie z ww. uchwałą Prezydium jak i z obowiązującymi wówczas przepisami u.t.b., byłemu właścicielowi należne było odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad określonych w u.z.t.w.

W niniejszej sprawie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez trzech spadkobierców wywłaszczonego właściciela w roku 2015, tj. kiedy już nie obowiązywała ustawa z 1958 r. (u.z.t.w.), lecz jej funkcje przejęła ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – w skrócie "u.g.n.". Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Analizując niniejszą sprawę w kontekście powołanych regulacji podkreślić należy, że nie budzi wątpliwości kwestia ewentualnego przedawnienia zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego. W aktualnym orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. Chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117-125 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują ze względu na brak stosownej regulacji prawnej w tym przedmiocie. Tymczasem ani w u.t.b., ani w obecnie obowiązującej u.g.n., takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono.

Zdaniem skarżących, odszkodowanie nie zostało wypłacone, bowiem w zebranym materiale dowodowym nie ma żadnych dokumentów świadczących o podejmowanych jakichkolwiek działaniach, które mogłyby doprowadzić do ustalenia jego wypłaty. Natomiast według organów obu instancji, zgromadzony materiał dowodowy w sposób wystarczający potwierdza okoliczność, że odszkodowanie to zostało ustalone i wpłacone.

W tak zarysowanym sporze rację należy przyznać organom orzekającym. Przeprowadzone przez organy obu instancji wnikliwe postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie istnienia dokumentów potwierdzających wydanie przez właściwy organ decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczą nieruchomość i jego wypłaty lub złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego, nie przyniosło żadnych rezultatów. Sąd podziela jednak stanowisko organów orzekających, że w sprawie należało oprzeć się na dowodach pośrednich (poszlakowych) i całokształcie okoliczności wynikających z akt sprawy, gdyż brak samego dowodu (dokumentu) wypłaty odszkodowania nie może stanowić wystarczającej podstawy do ustalenia, że odszkodowanie to faktycznie nie zostało wypłacone.

W niniejszej sprawie należy mieć bowiem na uwadze, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony około 40 lat od daty orzeczenia o wywłaszczeniu. Organy podjęły próbę ustalenia, czy istnieją w zasobach archiwalnych dokumenty potwierdzające wydanie decyzji, ustalenie wysokości odszkodowania i potwierdzające wypłatę odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, zwracając się do różnych instytucji celem uzyskania informacji w przedmiocie wypłaty odszkodowania. W wyniku podjętych działań nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie zostało ustalone. Pomimo dołożenia daleko idących starań organy obu instancji nie były w stanie uzyskać bezpośrednio takich dowodów.

Z powyższych uwag wynika, że organy - rozpatrując złożony przez strony wniosek, poszukiwały niezbędnych dowodów. Działania te nie przyniosły jednak zamierzonego rezultatu, tj. uzyskania dowodu (dokumentu) potwierdzającego wypłatę odszkodowania lub złożenia go do depozytu sądowego. Nie natrafiono również na jakikolwiek ślad wskazujący, że odszkodowanie nie zostało wypłacone lub, że uprawnieni dochodzili jego wypłaty.

Niebagatelne znaczenie dla możliwości odnalezienia dokumentów w zasobach instytucji zobowiązanych do archiwizacji dokumentów mają przepisy regulujące okres ich przechowywania. Nie powtarzając szerokiej argumentacji Wojewody Pomorskiego dotyczącej okresów przechowywania określonych akt prywatnych i urzędowych, wskazać należy, że ustalenie faktu braku dokumentów w archiwach nie może kreować domniemania o ich nieistnieniu, ponieważ organy wykazały, że z przepisów dotyczących archiwizacji dokumentów wynika, iż dokumenty te, nawet gdyby zostały złożone w archiwach, to i tak zostałyby następnie zniszczone zgodnie z prawem. Organy obu instancji słusznie uznały zatem, że te braki w materiale dowodowym nie mogą automatycznie przesądzać o braku ustalenia odszkodowania i jego niewypłaceniu. Innymi słowy, brak dokumentów potwierdzających istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie i jego wypłaty nie oznacza, że taki fakt nie miał miejsca. Skoro bowiem odnalezienie dowodów (dokumentów) świadczących o wypłacie odszkodowania po tak długim czasie jest utrudnione, a w określonych przypadkach niemożliwe, zważywszy na obowiązujące przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów finansowo - księgowych, to błędne jest rozumowanie, że akt tych nie było. Takie założenie stwarzałoby bowiem potencjalną możliwość wszystkim byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości oraz ich prawnym następcom do występowania o ponowną wypłatę odszkodowań po upływie ustawowego okresu obowiązku przechowywania dokumentacji księgowej (bankowej) i zniszczeniu dowodów wypłaty (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1045/19).

W związku z tym, że dokumentacja stanowiąca dowody bezpośrednie (decyzja, dowód księgowy, dowód finansowy, dowód bankowy), z których jednoznacznie wynikałby fakt ustalenia i wypłacenia odszkodowania osobie uprawnionej, jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu, organy orzekające posłużyły się dowodami pośrednimi potwierdzającymi ustalenie i wypłatę odszkodowania w postaci: akt notarialnych sprzedaży wydzielonych działek, decyzji odszkodowawczych za inne działki wywłaszczone tą samą uchwałą, czy zeznania pracowników urzędów. Przesłuchani pracownicy administracji: I. O., W. B. oraz K. L. zgodnie stwierdzili, że po podjęciu przedmiotowej uchwały o przejęciu gruntów na rzecz Skarb Państwa od razu wydawano decyzje o ustaleniu odszkodowania. Zdaniem świadków niemożliwa wręcz była sytuacja, w której doszłoby do pominięcia jakieś osoby przy wypłacie odszkodowania. Organizowano zebrania wiejskie celem przekazania niezbędnych informacji i uświadomienia uprawnionych o przysługującym prawie do odszkodowania. Powyższe koresponduje z zeznaniami świadków S. T., D.M. czy J. M., którzy wprost potwierdzili wypłatę odszkodowań wobec ich krewnych. J. M. przedłożyła decyzję odszkodowawczą w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Zaakcentowania przy tym wymaga, że przejmowane nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego były następnie dzielone i zbywane jako tereny budowlane na rzecz nowych nabywców. Osoby przystępujące do notarialnej umowy sprzedaży płaciły z tytułu nabycia cenę, na którą składało się m. in. odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów. Zatem cena zbycia takiej nieruchomości musiała być już skonkretyzowana i obejmowała wysokość odszkodowania wypłaconego byłemu właścicielowi gruntów.

Podane okoliczności, wobec niemożności uzyskania dowodu bezpośredniego potwierdzającego wypłatę ustalonego odszkodowania, stanowiły uzasadnioną podstawę do przyjęcia przez organy, że sporne odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. W przekonaniu Sądu, kierując się zasadami logiki, biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego, nie można uznać za wiarygodne twierdzeń, że przez kilkadziesiąt lat wywłaszczony właściciel, a następnie jego spadkobiercy zaniechali dochodzenia odszkodowania.

Trudno też uznać, że samo zaprzeczenie przez uprawnionego w dowolnym momencie, a w szczególności po upływie kilkudziesięciu lat od dokonania wywłaszczenia, faktowi ustalenia odszkodowania, w sytuacji, gdy przepisy prawa administracyjnego nie przewidują przedawnienia takiego roszczenia - przerzuci ciężar dowodu na organ (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2249/18). Ponadto, zgodnie z art. 7 k.p.a. inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym nie jest zastrzeżona wyłącznie dla organu prowadzącego to postępowanie (przepis ten nakłada na organ obowiązek przeprowadzania w toku postępowania niezbędnych działań wyjaśniających również na wniosek stron). W sytuacji, gdy strona uważa określoną okoliczność za istotną, powinna współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 795/17). W konsekwencji, samo zaprzeczenie przez stronę skarżącą prawdziwości dokonanych przez organ ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych organu.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na okoliczność, iż odszkodowanie nie zostało wypłacone. Ciążący na organach obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie oznacza, że strona wnioskująca może pozostać bierna. Skarżący nie mogą przerzucać całego ciężaru dowodu wyłącznie na organy i oczekiwać, że brak dowodów bezpośrednich będzie skutkował korzystnym dla nich rozstrzygnięciem. W postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa również na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne.

W tej sytuacji za prawidłową uznać trzeba ocenę organów, że przy braku jakichkolwiek dokumentów przeczących tezie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono i wypłacono, należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie. Wzruszenie tego domniemania wymagałoby przedstawienia jakiegokolwiek dowodu przeciwnego, choćby pośrednio prowadzącego do wniosku odmiennego. W niniejszej sprawie, gdy nie da się udowodnić faktu pozytywnego w postaci wydania decyzji odszkodowawczej, założenie, że aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, doprowadziłoby w istocie do nadużycia prawa wynikającego z art. 129 u.g.n.

Weryfikując zarzuty skargi podkreślić należy, że stanowisko zaprezentowane przez organy nie stanowi naruszenia zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wnika z niej, że wszyscy są równi wobec prawa, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5, s.96,99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i art. 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są one uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

Sąd stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy danej okoliczności nie da się z pewnością ustalić i to z powodów, na które organ nie miał wpływu (brak możliwości ustalenia danej okoliczności niejako wynika ze zgodnego z prawem zachowania organu – brakowanie akt), to wywodzenie na tej podstawie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania w sposób nieuzasadniony godziłoby w zasadę równości stron. Natomiast ewentualne ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpiłyby na podstawie budzącego zasadnicze wątpliwości stanu faktycznego, a wątpliwości te nie tylko nie powstały z winy organu, ale były konsekwencją jego zgodnego z prawem działania w przeszłości.

Wbrew zarzutom skargi, mając na uwadze zakres czynności podjętych przez organy w celu pozyskania dokumentów pozwalających na rozpoznanie sprawy, oraz pozyskanie przez nie pozostałych dowodów, które pośrednio świadczą o tym, że doszło do wypłaty odszkodowania, nie można zarzucić organom dokonania błędnych ustaleń, naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego, bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów (bez naruszenia art. 80 k.p.a.). Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona.

Niezadowolenie stron z podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, ani subiektywne przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Podsumowując, orzekające w sprawie organy zasadnie orzekły o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących jako spadkobierców B. W. W sytuacji braku jakichkolwiek bezpośrednich dowodów na wypłatę odszkodowania, należało odwołać się do istniejących dowodów pośrednich, które w ocenie Sądu pozwoliły na uznanie, że odszkodowanie zostało wypłacone.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając wszystkie poczynione uwagi, Sąd - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.