Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1302/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. J., A. S., A. J., J. W., K. W., G. L., H. K., J. J., R. J., T. J. [1], T. K. [1], T. J. [2], T. K. [2], Z. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz D. J., A. S., A. J., J. W., K. W., G. L., H. K., J. J., R. J., T. J. [1], T. K. [1], T. J. [2], T. K. [2], Z. W. solidarnie kwotę 918 (dziewięćset osiemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. J., R. J., T. J., J. J., T. J., A. S., J. W., A. W. oraz K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], którą umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1949 r. nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu [...] września 2018 r. Z. J., T. J., A. L., A. S., B. K., J. W., A. J., Z. W. i K. W. wnieśli na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1949 r. nr [...] dotyczącego, jak wynika z podania, "stwierdzenia przejęcia nieruchomości ziemskiej położonej w S., dawny powiat m., na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi, na podstawie art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa, Dz. U. Nr 57, poz. 321."

Organ nadzoru ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca uprzednio własność A. W., została przeniesiona w dniu [...] października 1949 r. do [...], gdzie jako właściciela wpisano Skarb Państwa, na podstawie zaświadczenia Starosty [...] w W. z dnia [...] sierpnia 1949 r. (w aktach sprawy), w którym stwierdzono, że nieruchomość ta "przejęta została na rzecz Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi i jest przeznaczona na cele reformy rolnej w myśl art. 2 ust. 1 lit. e (bądź c - wpis nieczytelny) dekretu z dnia 6.IX.44 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. z 1945 r. Nr 3 poz. 13)".

Na etapie postępowania administracyjnego zmarła dwójka wnioskodawców, tj. Z. J. i A. L. W miejsce Z. J. przystąpili do postępowania i poparli wniosek D. J., R. J., T. J. i J. J. (vide pismo z dnia [...] lipca 2019 r.). W miejsce A. L. wstąpiła G. L. (vide pismo z dnia [...] grudnia 2020 r., bez informacji o podtrzymaniu wniosku).

W konsekwencji następcami prawnymi A. W., zmarłej w dniu [...] listopada 1989 r., byłej właścicielki nieruchomości ziemskiej w S. są Z. W., A. S., T. J., A. J., J. W., K. W., B. K., D. J., R. J., T. J., J. J. i G. L., co ustalono na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w W.: z dnia [...] grudnia 1993 r. sygn. akt [...], z dnia [...] czerwca 1998 r. sygn. akt [...], z dnia [...] kwietnia 1999 r. sygn. akt [...], z dnia [...] października 2020 r. sygn. akt [...], aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2011 r. Rep. A Nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. sygn. akt [...].

Ani do wniosku inicjującego postępowanie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, ani na dalszym etapie tego postępowania nie dołączono choćby kopii orzeczenia, którego eliminacji z obrotu prawnego żądają następcy prawni A. W. Również w wyniku przeprowadzonych przez organ poszukiwań nie odnaleziono orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1949 r. W związku z tym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. umorzył wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1949 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, D. J. i inni wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji; stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 13 sierpnia 1949 r. oraz o odtworzenie akt sprawy zakończonej orzeczeniem z dnia 13 sierpnia 1949 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej (Beaty Aurelii Kawalec) oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 kpa.

Rozpatrując złożony wniosek, organ nadzoru stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił tryb i zasady postępowania nadzorczego wynikający z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz zasadę stabilności ostatecznych orzeczeń administracyjnych (art. 16 kpa).

Podkreślił, że ani do wniosku inicjującego postępowanie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, ani na dalszym etapie tego postępowania wnioskodawcy nie dołączyli choćby kopii orzeczenia, którego eliminacji z obrotu prawnego żądają. Organ przeprowadził zatem postępowanie dowodowe, w ramach którego zwrócił się do Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowego w G., Archiwum Państwowego w Gdańsku Oddział w G. o przeprowadzenie najpierw kwerendy ogólnej, następnie o przeszukanie konkretnych jednostek archiwalnych w celu odnalezienia wszystkich dokumentów związanych ze sprawą. Pracownik Ministerstwa osobiście dokonał kwerendy w dwóch ostatnich archiwach. Organ wystąpił również do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w G., Sądu Rejonowego w [...] V Wydziału Ksiąg Wieczystych w P., Starostwa Powiatowego w P. i Urzędu Gminy w P. o nadesłanie dokumentacji dotyczącej nieruchomości ziemskiej A. W., położonej w S. Na prośbę pełnomocnika wnioskodawców organ podjął próbę odszukania zaskarżonego orzeczenia z dnia 13 sierpnia 1949 r. oraz dokumentów mających za przedmiot majątek ziemski S., gmina P., powiat m., w Archiwum Państwowym w W. oraz jego Oddziale w M. Wystąpił również o dokonanie kwerendy w aktach Sądu Najwyższego. W wyniku przeprowadzonych poszukiwań nie odnaleziono orzeczenia Ministra z dnia [...] sierpnia 1949 r. W piśmie z dnia [...] października 2019 r. organ poinformował pełnomocnika wnioskodawców o niepowodzeniu podjętych czynności dowodowych, jednocześnie zwracając się o wnikliwe sprawdzenie, czy w dokumentach prywatnych rodziny W. nie zachował się egzemplarz skarżonego orzeczenia. Wezwanie organu pozostało bez odpowiedzi. W ocenie organu przeprowadził on szeroko zakrojone postępowanie dowodowe, które jednak nie pozwoliło na odnalezienie poszukiwanego orzeczenia z 1949 r.

Minister wyjaśnił, że kluczową kwestią dla oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest poznanie przedmiotu rozstrzygnięcia i podstawy prawnej wydania aktu administracyjnego. Organ nie ma możliwości nadzorczych wobec decyzji, której treści w istocie nie zna. W szczególności bez analizy treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1949 r. nie można jednoznacznie stwierdzić, że dotyczyła nieruchomości stanowiących własność poprzedniczki prawnej wnioskodawców. W konsekwencji brak jest możliwości oceny, czy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiły strony w rozumieniu art. 28 kpa. Poza tym, nie mając wiedzy o przepisach, na których Minister Rolnictwa i Reform Rolnych oparł swoje rozstrzygnięcie, organ nie może dokonać kontroli wydanego orzeczenia pod kątem wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 610/16). Treści zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1949 r. nie znają też wnioskujący. We wniosku inicjującym postępowanie wskazują, powtarzając za podaniem złożonym przez A. W. w dniu [...] września 1949 r., że dotyczyło ono przejęcia gospodarstwa w S. na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie art. 1 pkt 4 dekretu o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa.

Minister podkreślił, że Skarb Państwa wpisał się w miejsce A. J. z Z. W. jako właściciel nieruchomości ujętych księgą wieczystą S. karta 13 w dniu [...] października 1949 r. na podstawie "zaświadczenia i wniosku Starosty [...] w W. z dnia [...] sierpnia 1949 r." W zaświadczeniu powołano się na przepis art. 2 ust. 1 lit. e (bądź c) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podstawą wpisu w Dziale 11 księgi nie było orzeczenie, którego wyeliminowania z obrotu prawnego żądają następcy prawni A. W., wydane - jak twierdzą we wniosku - w powołaniu na przepisy dekretu o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 1949 r. w sensie fizycznym nie istnieje, nie ma też ani jej kopii, ani odpisu.

Odnosząc się do wniosku o odtworzenie treści orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1949 r. organ nadzoru wskazał, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że w przypadku braku możliwości odnalezienia akt, organ powinien rozważyć odtworzenie akt administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 921/05).

W ocenie organu nie jest to jednak w niniejszej sprawie możliwe. Jak wskazano wyżej, w omawianej sprawie organ podjął próbę poszukiwania akt dot. orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1949 r. oraz dokumentów mających za przedmiot majątek ziemski S. we wszystkich możliwych instytucjach. Prowadzenie dalszych poszukiwań dokumentów dot. majątku ziemskiego S. jest więc niewykonalne. Na podstawie posiadanych dokumentów nie jest możliwe poznanie przedmiotu rozstrzygnięcia i podstawy prawnej wydania aktu administracyjnego. Poza tym organ nie dysponuje dokumentami, z których wynikałoby, na podstawie jakich przepisów Minister Rolnictwa i Reform Rolnych oparł swoje rozstrzygnięcie, w związku z czym organ nie może dokonać kontroli wydanego orzeczenia pod kątem wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnośnie przesłuchania w omawianej sprawie świadków i stron organ zauważył, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 13 sierpnia 1949 r. zostało wydane ponad 70 lat temu. Nie można oczekiwać, że po takim upływie czasu ktokolwiek posiadałby wiedzę dot. szczegółów zawartych w orzeczeniu. Odnosząc się do pisma A. W. z dnia [...] grudnia 1956 r., które w ocenie pełnomocnika stron potwierdza okoliczność wydania tego orzeczenia, podstaw prawnych jego wydania oraz uzasadnienia, zauważyć należy, że pismo to nie zostało podpisane własnoręcznie przez A. W. Już z tego względu pismo to nie może stanowić dowodu, na podstawie którego odtworzenie treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1949 r. byłoby możliwe. Nie można uznać, że odręczne uzupełnienie treści pisma potwierdza złożenie na nim podpisu. Ponadto stwierdzić należy, że pismo to jest oświadczeniem osoby je składającej, a informacje w nim zawarte nie znajdują potwierdzenia w jakimkolwiek innym dokumencie. Organ nie ma więc podstaw, aby ocenić zaskarżony akt wyłącznie na podstawie źródeł pośrednich. W sensie prawnym należy traktować zaskarżone orzeczenie jako nigdy niewydane, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie wszczęte w celu jego kontroli w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Wszelkie rozważania na temat jego ewentualnej nieważności oparte byłyby wyłącznie na przypuszczeniach i domysłach formułowanych w oparciu o fragmenty innych późniejszych dokumentów. W orzecznictwie wprost przyjmuje się brak możliwości weryfikacji decyzji administracyjnej, czy to przy wykorzystaniu zwykłych, czy też nadzwyczajnych środków prawnych, jeżeli nie wywołała ona skutków prawnych w sferze zewnętrznej. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej wszczął takie postępowanie w sprawie potencjalnej decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1616/05, 21 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/WA 397/07, 17 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1330/07, 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1532/07), a więc braku przedmiotu potencjalnej weryfikacji.

W złożonym wniosku pełnomocnik stron poinformował o śmierci strony postępowania – B. K., która zmarła przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2021 r., w związku czym decyzja została skierowana do osoby zmarłej. W ocenie Ministra stwierdzić należy, że jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie można mówić, że rażące (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1166/19). Dla gradacji naruszenia prawa i stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ważne jest zdaniem Ministra ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Istotne jest, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa, nie dotyczyła więc merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nie można zatem mówić, że jest to orzeczenie osobiste, związane z cechami osobniczymi, swoistymi podmiotu, do którego jest skierowana i wobec tego nieprzenoszalna na osoby trzecie, w tym zstępnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 681/19). Minister podkreślił, że B. K., która zmarła w dniu [...] grudnia 2020 r., reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika. Również następcy prawni osoby zmarłej są reprezentowani przez tego samego pełnomocnika. Nie można w tej sytuacji mówić, że strony poniosły jakikolwiek uszczerbek.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli D. J., R. J., T. J., J. J., T. J., A. S., J. W., A. J., Z. W., K. W., G. L., H. K., T. K. i T. K. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa,

- art. 28 w zw. z art. 10 kpa poprzez brak uchylenia decyzji wydanej w I instancji pomimo ustalenia, że uczestniczka postępowania (B. K.) zmarła przed wydaniem tej decyzji,

- art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie i nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, bowiem postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, a w sprawie na podstawie zaskarżonego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia dokonano pozbawienia poprzedniczki prawnej skarżących prawa własności nieruchomości w S. i zachodzi konieczność zbadania legalności tego orzeczenia pod kątem rażącego naruszenia prawa przy jego wydaniu, a zatem postępowanie zdecydowanie ma swój przedmiot,

- art. 6, art. 12 oraz art. 16 § 1 kpa poprzez dowolne uznanie, że brak odnalezienia odpisu zaskarżonego orzeczenia z 1949 r. pozwala na uznanie, że w sensie prawnym orzeczenie to należy traktować jako nigdy niewydane i niewywołujace skutków prawnych, w sytuacji gdy ze zgromadzonych dowodów w sprawie wynika, że orzeczenie to miało charakter ekspropriacyjny wobec majątku poprzedniczki prawnej skarżących, zostało wydane, zostało doręczone adresatce, złożone zostało od niego odwołanie, a organ - Minister Rolnictwa i Reform Rolnych zakwalifikował pismo poprzedniczki prawnej skarżących z 1956 r. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tym orzeczeniem i negatywnie rozpatrzył ten wniosek,

- art. 7, art. 12 kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności dokumentów wskazywanych w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., w tym przede wszystkim pisma Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1957 r. znak: [...] oraz pisma Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia [...] sierpnia 1958 r. znak: [...], w kontekście pozostałych dokumentów zebranych w sprawie, ewidentnie wskazujących, że do nacjonalizacji przedmiotowej nieruchomości doszło na podstawie zaskarżonego orzeczenia, które wywołało w przekonaniu organów – autorów tych pism skutek prawny w postaci odjęcia prawa własności nieruchomości, a nie z mocy prawa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej,

- art. 7, art. 12 kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez uznanie, że zaskarżone w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1949 r. nie wywołało w sferze zewnętrznej, a więc wobec osób trzecich, jakichkolwiek skutków prawnych, a przejęcie własności nieruchomości nastąpiło ex lege na podstawie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, co jest wyrazem braku wnikliwej oceny całego materiału zgromadzonego w sprawie, bowiem oczywiście niespełnione jest kryterium powierzchni nieruchomości o powierzchni [...] ha (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej), a nieruchomość była objęta prawomocnymi wyrokami Sądów I i II instancji oraz Sądu Najwyższego, nakazującymi jej wydanie na rzecz poprzedniczki prawnej wnioskodawców wobec całkowitej jej rehabilitacji (wykluczone zatem było także przejęcie ex lege na podstawie art. 2 ust. 1 lit. c’ dekretu), co skutkowało dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy organ powinien był podjąć działania mające na celu odtworzenie akt postępowania z 1949 r. i ustalenie najbardziej prawdopodobnej treści orzeczenia i jej esencji,

- art. 7 i 8 zw. z art. 11 i art. 80 kpa poprzez uznanie za przekonującą i wiążącą treść zaświadczenia i wniosku Starosty [...] w W. z dnia [...] sierpnia 1949 r. w sytuacji, gdy zaświadczenie jest czynnością o charakterze faktycznym i jak uznaje się w orzecznictwie zaświadczenie może być potwierdzeniem stanu prawnego powstającego z mocy samego prawa (albo z mocy wydanej uprzednio decyzji administracyjnej), ale pozostaje bez wpływu na zakres praw i obowiązków, co oznacza - z uwagi na niekwestionowany fakt niespełniania się kryteriów zastosowania wobec przedmiotowej nieruchomości przesłanek z art. 2 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej – że poprzedniczka prawna skarżących została pozbawiona własności na podstawie zaskarżonego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1949 r., a nie z mocy prawa i ten akt administracyjny o doniosłych skutkach prawnych dla wnioskodawców musi być uznany za istniejący, bowiem powinien być oceniony z punktu widzenia jego legalności, niezależnie od tego, czy fizycznie został zachowany jego odpis.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu powyższych decyzji z uwagi na skierowanie ich do osoby nieżyjącej – B. K., zmarłej w dniu [...] grudnia 2020 r., tj. przed wydaniem decyzji w I instancji - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2021 r. W obu zaś przypadkach o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznał, że musi zostać uchylona zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz stwierdzona nieważność poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], ponieważ obarczona jest ona wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], skierował ją m.in. do B. K., która zmarła w dniu [...] grudnia 2020 r., tj. przed wydaniem decyzji. Takie natomiast naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 829/11 (takie samo stanowisko zawarte jest również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Taka sytuacja wielokrotnie była już rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmowano, że skierowanie decyzji w stosunku do zmarłej osoby musi być zawsze kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyroki NSA z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 czy z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1429/08).

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia na każdym etapie postępowania administracyjnego kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 kpa szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, czego niezasadnie w rozpatrywanej sprawie nie uwzględnił Minister, prowadząc sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693, 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653, 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia prawidłowości i zasadności koncepcji przedstawionej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd orzekający stwierdził, że decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] została skierowana do B. K., która zmarła w dniu [...] grudnia 2020 r., czyli przed wydaniem decyzji. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami powyższej decyzji winni być następcy prawni zmarłej, okoliczność śmierci której nie była znana organowi w dacie wydawania decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie skierowane zostały do osoby już nieżyjącej. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania administracyjnego i adresatami zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji winni być następcy prawni zmarłej osoby. Oznacza to, że Minister nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia 3 lutego 2021 r. (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowane zostały bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. W powołanym orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 639/13, 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3086/12, 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji.

Utrzymując natomiast w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co powoduje konieczność uchylenia przez Sąd decyzji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...].

Stwierdzenie takich wad formalnych kontrolowanego postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Ustalenie przez Sąd orzekający istnienia którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę przedwczesną i obecnie zbędną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek innych okoliczności (T.Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis 2004, s. 307-308).

Postępowanie nadzorcze w rozpatrywanej sprawie musi być zatem przeprowadzone ponownie z udziałem wszystkich stron postępowania. Przy czym organ, prowadząc ponownie postępowanie nadzorcze, będzie miał na uwadze, że art. 156 § 2 kpa został z dniem 16 września 2021 r. zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz. U. poz. 1491).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 1 pkt 2, a także art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.