Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1516/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 85 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 65 par. 1 i 2, art. 353(1), art. 627, art. 734 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2952/21 w sprawie ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 września 2021 r. nr 850/2021/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2952/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 22 września 2021 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] (dalej "skarżąca"), wnosząc w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej o rozpoznanie skargi, w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie w całości wyroku Sądu pierwszej instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, o zasądzenie kosztów postępowania i o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarzuciła:

wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.. mając na uwadze przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak oparcia wyroku o ten przepis w sytuacji naruszenia przez Organ art. 7, 8, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a."),

z daleko idącej ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia zarzutu ad. I, Sądowi pierwszej instancji zarzuciła wskazując na art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm.; dalej "ustawa o świadczeniach") w zw. z art. 627 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz .U. z 2019 r. poz. 1145; dalej "k.c.") poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, w wyniku czego błędnie uznano, iż A.B., wykonując umowę o dzieło, podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Stosownie do dyspozycji art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 ww. przepisu) albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Prawidłowe wskazanie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polega na określeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, jak również sposobu ich naruszenia, tzn. wskazania, czy zarzucane naruszenie nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też błędne zastosowanie. Przy zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię chodzi o wadliwe zrozumienie treści lub znaczenia przepisu prawnego (mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej), natomiast przy zarzucie niewłaściwego zastosowania chodzi o posłużenie się przepisem zawierającym normę prawną, która nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy (błąd subsumcji). Istotne przy tym jest to, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego w obu jego postaciach (błąd wykładni bądź błąd subsumcji) musi być dokonana na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów postępowania, powinien nie tylko określić zarzucony przepis, ale również wskazać, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów kasacyjnych stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia Sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady Sąd w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sformułowane jednak w niniejszej sprawie zarzuty przemawiają za łącznym ich rozpoznaniem.

Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie A.B. (dalej "uczestnik postępowania") zawarł ze skarżącą umowę, nazwaną umową o dzieło, o przeprowadzenie szkolenia na temat: "[...]" (umowa z 17 października 2014 r.). Sąd zaakceptował stanowisko organów, że powyższa umowa była umową o świadczenie usług (umową starannego działania). W konsekwencji podzielił stanowisko organów, że uczestnik postępowania podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach przewiduje, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy k.c. dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Stosownie zaś do art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług oraz za osobę z nią współpracującą składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza zamawiający.

W myśl art. 734 § 1 k.c. przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Natomiast według art. 627 k.c. przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Co do zasady, w praktyce obrotu gospodarczego przyjmuje się, że w odróżnieniu od umowy zlecenia czy umowy o świadczenie usług, umowa o dzieło wymaga, by czynności przyjmującego zamówienie (najczęściej nazywanego w umowie o dzieło "wykonawcą") doprowadziły do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu. Rezultat, na który umawiają się strony, musi być obiektywnie osiągalny i w konkretnych warunkach pewny. Celem umowy o dzieło nie jest bowiem czynność (samo działanie) lub zaniechanie, które przy zachowaniu określonej staranności prowadzić ma do określonego w umowie rezultatu, lecz samo osiągnięcie tego rezultatu.

Przy umowie o dzieło chodzi o coś więcej, a mianowicie o osiągnięcie określonego rezultatu, niezależnie od rodzaju i intensywności świadczonej w tym celu pracy i staranności. Odpowiedzialność przyjmującego zamówienie, w wypadku niezrealizowania celu umowy, jest więc odpowiedzialnością za nieosiągnięcie określonego rezultatu, a nie za brak należytej staranności. Przedmiotem umowy o dzieło, w ujęciu k.c., jest więc przyszły, z góry określony, samoistny, materialny lub niematerialny, lecz obiektywnie osiągalny i w danych warunkach pewny rezultat pracy i umiejętności przyjmującego zamówienie, którego charakter nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o rękojmi za wady (por. A. Brzozowski [w:] System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, wydanie 3, pod red. J. Rajskiego, Wydawnictwo C.H. Beck – Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2011, s. 390-391).

Z kolei umowa zlecenia jest umową starannego działania, w której co prawda rezultat może być przedmiotem starań, lecz nie daje się z góry przewidzieć, a często nie sposób określić, w jakim stopniu zostanie osiągnięty. Dlatego też w umowie zlecenia rezultat nie został objęty treścią świadczenia. W myśl art. 750 k.c., do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. W związku z tym ustalenie, że konkretna umowa jest "umową o świadczenie usług, która nie jest regulowana innymi przepisami" rodzi obowiązek odpowiedniego zastosowania przepisów o zleceniu.

Należy również podkreślić, że o prawidłowym zakwalifikowaniu umowy cywilnoprawnej nie decyduje nazwa umowy czy jej stylistyka, lecz rzeczywisty przedmiot umowy, okoliczności jej zawarcia oraz sposób i okoliczności jej wykonywania, w tym realizowanie przez strony, nawet wbrew postanowieniom umowy, cechy charakterystyczne dla danego stosunku prawnego, które odróżniają zawartą i realizowaną umowę od innych umów cywilnoprawnych (por. art. 65 § 2 k.c.). Wolę stron umowy należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje (art. 65 § 1 k.c.), przy czym nie może ona zmieniać ustawy, co wprost wynika z art. 58 § 1 k.c. (tak np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 12 maja 2016 r., III AUa 1392/15, Lex nr 20711315). Zatem niezależnie od deklaracji stron co do nazwy zawieranej przez nie umowy, postanowienia umowy, jak i okoliczności związane z jej wykonywaniem pozwalają na ocenę, czy strony, zawierając danego rodzaju umowę, nie wykroczyły poza granice swobody kontraktowej wyznaczone w art. 3531 k.c.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że przygotowanie wykładu, nawet gdy przekazywana w nim wiedza wykracza poza zwykły poziom i granice programowe oraz jest w sposób indywidualny dostosowywana do potrzeb słuchaczy, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że w takim wypadku mamy do czynienia z dziełem. Jedynie wyjątkowo wygłoszenie wykładu można zakwalifikować jako dzieło, o ile wykładowi można przypisać cechy utworu, a ten warunek spełnia tylko wykład naukowy o charakterze niestandardowym, niepowtarzalnym, wypełniający kryteria twórczego i indywidualnego dzieła naukowego, a nie wykładu polegającego jedynie na wykonywaniu czynności wymagających określonej wiedzy i zdolności do jej przekazania (por. m.in. wyroki NSA z: 20 listopada 2018 r., sygn. II GSK 846/17; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 2313/17; 24 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2369/17 i II GSK 2962/17; 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 2964/17; 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 487/20; 11 września 2020 r., sygn. akt II GSK 923/18; 22 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3939/17; 13 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 26/18; 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2667/21 oraz cytowane w nich orzecznictwo).

W ocenie NSA, zasadnie organ i Sąd przyjęły taką wykładnię przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, i uznały, że zawarta przez skarżącą z uczestnikiem postępowania umowa stanowiła umowę o świadczenie usług.

NSA podziela przy tym ocenę organów, że za zakwalifikowaniem spornej umowy do tej kategorii przemawiał jej przedmiot, a mianowicie przeprowadzenie szkolenia, które nie miało szczególnie nowatorskiego tematu udzielania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, wykonanie spornej umowy stanowiło ciąg czynności faktycznych poddanych reżimowi starannego działania, zmierzających do przekazania jako skutku tych czynności, niezbędnej wiedzy w ww. dziedzinie. Wykonujący umowę nie miał żadnego wpływu na nabycie przez uczestników szkolenia wiedzy dot. udzielania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Osiągnięcie takiego celu nie było objęte treścią postanowień umowy, nie stanowiło również przedmiotu jej świadczenia. Stwierdzić więc należy, że treścią umowy z uczestnikiem postępowania nie było osiągnięcie rezultatu w postaci przyswojenia przez słuchaczy wiedzy na temat wykładu, gdyż taki rezultat byłby obiektywnie nieosiągalny. Przyjmujący zamówienie mógł jedynie zobowiązać się do starannego przeprowadzenia wszystkich czynności – prawidłowego przeprowadzenia szkolenia i przedstawienia jego tematyki. Jednak prowadzący szkolenie nie przyjął na siebie odpowiedzialności za jego rezultat, tj. zdobycie przez uczestników wiedzy i jej wykorzystanie. Poziom opanowania wiedzy przekazanej podczas szkolenia i umiejętności nabyte przez uczestników nie mogą być oceniane i traktowane jako rezultat w rozumieniu art. 627 k.c.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, trudno jest przy tym przyjąć, że materialnym rezultatem wykładu było stworzenie przez wykładowcę konspektu szkolenia, skoro czynność ta nie została nawet wskazana w umowie.

NSA nie mógł się odnieść do argumentacji, że sporne szkolenia stanowiły utwór w rozumieniu art. 1 ust. 1 Prawa autorskiego, ponieważ nie został w tym zakresie sformułowany zarzut kasacyjny.

W tym stanie sprawy i przy tak przyjętej wykładni pojęć "umowa o dzieło" i "umowa zlecenia" NSA uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Autor skargi kasacyjnej przyjął, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., choć Sąd miał obowiązek zbadać sprawę w sposób zgodny z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wskazany w ramach omawianego zarzutu art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Z uwagi na powyższe zasady NSA uznał, że zarzut skargi kasacyjnej był niezasadny, ponieważ Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy rozpatrzyły sprawę w sposób pełny i wnikliwy, przez co nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem NSA, organy zebrały materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie, jaki charakter miała sporna umowa. Organ wziął pod uwagę nie tylko jej treść, lecz również obowiązki skarżącej w zakresie obowiązków informacyjnych i szkoleniowych. okoliczności wygłoszenia wykładu oraz jego treść (prezentację wygłoszonego wykładu).

Wbrew twierdzeniom skarżącej powyższe okoliczności były wystarczające do ustalenia charakteru spornej umowy. Nie miał wpływu na wynik sprawy powołany przez skarżącą wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] co do charakteru umowy podobnej do tej, która była podstawą wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej. Przede wszystkim bowiem wyrok ten nie odnosił się do spornej umowy, lecz do umowy analogicznej do niej, której treść nie mogła być badana w niniejszym postępowaniu. Wobec tego NSA nie mógł też automatycznie zaakceptować tego stanowiska. Ponadto, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował ustalenia organów w zakresie wykonywanych przez uczestnika postępowania czynności i ich charakteru, co stanowiło podstawę wydania decyzji, a następnie orzekania.

W tym stanie sprawy NSA nie stwierdził, że doszło naruszenia ww. przepisów oraz orzekania w sposób niezgodny z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wyszedł bowiem poza granice sprawy, rozpoznając skargę.

NSA uznał, że tak ustalony stan faktyczny był wystarczającą podstawą do uznania, że czynności wykonywane w ramach umowy nie miały charakteru czynności przynoszących konkretny materialny czy niematerialny rezultat. Uczestnik postępowania w ramach tej umowy wykonywał czynności faktyczne w postaci przygotowania i przeprowadzenia szkolenia na uzgodniony ze skarżącą temat, dotyczący tematyki, którą zajmuje się Regionalna Izba Obrachunkowa. Przedmiotowa umowa – wbrew nazwie – nie była więc umową o dzieło, lecz polegała na świadczeniu usług na rzecz skarżącej, których celem było przygotowanie szkolenia na wskazany temat i jego przeprowadzenie.

W tym stanie sprawy NSA uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona na rzecz organu kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował go również w postępowaniu przed Sadem pierwszej instancji, za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.