Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1563/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1799/21 w sprawie ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r., I SA/Wa 1799/21 oddalił skargę Gminy J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2021 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z [...] marca 2021 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,0246 ha, położoną we wsi J. w gminie J. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia organ podał, że ww. działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy J. na mocy decyzji nr [...] Starosty G. z dnia [...] lipca 2019 r. ustalającej lokalizację dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie dróg gminnych. Zgodnie z wypisem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] czerwca 2001 r., wyceniana działka położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Teren działki nr [...] stanowi szerszy trapez oraz wąski pas ułożony przy drodze. Wycenie podlegało też ogrodzenie z siatki stalowej bez podmurówki oraz drzewa. Sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. operat szacunkowy określił wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej we wsi J. na 35.240,00 zł, w tym za grunt 30.944,00 zł, za naniesienia 2.990,00 zł, za nasadzenia 1.322,00 zł. W toku postępowania administracyjnego, odnosząc się do zarzutów gminy rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż wzięte do porównania działki były działkami budowlanymi stanowiącymi teren zabudowy jednorodzinnej gdyż wyceniana działka położona jest na terenie J., miała dostęp do publicznej drogi asfaltowej, była wydzielona z działki na terenie zagospodarowanym z intensywną zabudową jednorodzinną. Ponadto opinia podkreślała bardzo dobrą lokalizację wycenianej działki – w bliskiej odległości od stacji PKP. Wskazała również na przeznaczenie w studium. Wojewoda [...] wskazał także, że w niniejszej sprawie kwotę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono na podstawie aktualnego operatu szacunkowego, który ma moc prawną opinii biegłego, a organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowości, które mogłyby wpłynąć na wynik wyceny. Organ odwoławczy wskazał, że analiza rynku dokonana w operacie szacunkowym objęła rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu g. w latach 2018-2020. Oszacowania dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Wartość określono zarówno na podstawie cen nieruchomości drogowych jako gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną jak i jako gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na podstawie cen takich gruntów. Wartość gruntu powiększono o wartość ogrodzenia i wartość drzew na nieruchomości. Organ wskazał, że przy obliczaniu wartości drzew doszło do pomyłki; w przypadku 3 pozycji (pozycja 1, 2, 5) przyjęto wartość 1 szt. zamiast 2 szt. Spowodowało to zaniżenie wyniku o 16 zł. Pomyłka ta została uwzględniona przez organ I instancji w kwocie orzeczonego odszkodowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] Gmina J. zarzuciła naruszenie:

1. art. 84 i art. 136 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego;

2. art. 128 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez przyjęcie za podstawę ustaleń dokonanych przez organy obu instancji opinii posiadającej wady i na jej podstawie ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Gmina J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody M. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że do analizy wartości nieruchomości drogowej przyjęto do porównania dwa rodzaje rynków, tj. rynek miejski i wiejski, zaś wyceniana działka nr [...] położona jest na terenie wsi J., natomiast do porównania przejęto transakcje z miasta M. jak i z terenów wiejskich powiatu g. Ponadto wg strony skarżącej w operacie brakuje opisu nieruchomości o cenie najniższej, najwyższej i nieruchomości szacowanej w kontekście cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości. Ponadto wskazano, że wątpliwości budzi wycena działki nr [...] jako działki budowlanej, a to z uwagi na jej powierzchnię wynoszącą 246 m2.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r., stwierdził w jego uzasadnieniu, że do wyceny przedmiotowej nieruchomości zastosowanie miała tzw. mała zasada korzyści, uszczegółowiona, w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych, w § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2021.555 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1. wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni; 2. wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Sąd I instancji wskazał, iż w sytuacji gdy wydzielono działkę pod drogę publiczną – to jej wartość stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono tę działkę gruntu i ich powierzchni. Powyższe oznacza, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że okoliczność, czy wyceniana działka miała powierzchnię niewystarczającą do zabudowy – nie ma znaczenia w sprawie gdyż istotna jest wartość 1m2 nieruchomości, z której działka nr [...] została wydzielona. Sąd I instancji wskazał dalej, iż kolejna część § 36 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w sytuacji gdy wycenie podlega działka nieprzeznaczona w planie bądź w studium (gdy nie ma planu) pod drogę publiczną, a jej wartość określona wg celu wywłaszczenia (pod drogę publiczną) przekracza jej wartość nominalną (bo np. jest nieruchomością rolną VI klasy), to organ może podwyższyć wartość wyceny maksymalnie do 50% ale wycena ta nie powinna przekraczać wartości nieruchomości "drogowych". Ten ostatni przepis, jako że mamy do czynienia z nieruchomością "mieszkaniową" nie miał zastosowania. W ocenie Sądu I instancji powyższe oznacza, że prawidłowo w sprawie dokonano wyceny nieruchomości na podstawie transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Dla wyniku sprawy nie ma natomiast znaczenia, że operat nie zawiera cech nieruchomości porównawczych o najniższej i o najwyższej cenie, gdyż te skrajne transakcje nieruchomościami porównawczymi co do zasady podlegają odrzuceniu, jako nieadekwatne do ferowania ceny średniej. Jakkolwiek zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może być uznane za optymalne, to utrzymanie przez Wojewodę [...] decyzji organu I instancji w mocy nie narusza prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 3 i 4, art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia przez niewłaściwą interpretację i uznanie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego według norm określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi podstawę do określenia wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu, pomimo że wysokość odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi powinna zostać ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z normą określoną w § 36 ust. 3 rozporządzenia;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135, art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 7, art. 77, art. 84 § 1 k.p.a. oraz § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu I i II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego koniecznego do wyjaśnienia sprawy, a rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym oparto na dowodzie z opinii biegłego (operacie szacunkowym), która to opinia jest w takich sprawach obligatoryjna, a która została sporządzona w sprawie wadliwie, gdyż biegły w sposób niezgodny z prawem wycenił nieruchomość, za którą orzeczono odszkodowanie, a to właśnie sprawa ustalenia i wypłata odszkodowania była przedmiotem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym, a zatem okoliczność oparcia się w rozstrzygnięciach obu instancji na wadliwie sporządzonym operacie niewątpliwie miała wpływ na wynik sprawy, pomimo że w toku postępowania Sąd I instancji ustalił, że operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego niezgodnie z normą wskazującą w jaki sposób ustala się wysokość odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi (§ 36 ust. 3 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia), co wskazuje, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem;

- art. 90 ust. 1 p.p.s.a. przez przekierowanie sprawy do rozpoznania ze zdalnego posiedzenia jawnego na posiedzeniu niejawnym bez wskazania przyczyny takiego postępowania, przez co uniemożliwiono skarżącej zaprezentowanie swojego stanowiska i rozwiniecie argumentów przytoczonych w skardze, a więc pozbawiono stronę bez podania przyczyny możliwości obrony swoich praw;

- art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a mimo to orzeczenie o oddaleniu skargi, co miało wpływ na wynik sprawy

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Jednocześnie wniesiono zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Analizując jednak treść zarzutu podniesionego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wypada dostrzec, iż zarzutu błędnej wykładni art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia błędnie został zaklasyfikowany do tej podstawy kasacyjnej . Wypada bowiem zauważyć, iż art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia nie stanowią norm prawa materialnego lecz przepisy postępowania. Powyższe przepisy u.g.n. stanowią, iż wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości; zaś w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Z kolei powyższe przepisy rozporządzenia stanowią, iż w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Przepisy te nie określają zatem praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, a więc odnoszą się do ustalenia jednego z elementów stanu faktycznego sprawy. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy, uznając postawione powyżej zarzuty jako dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Analiza motywów zaskarżonego wyroku i zarzutów kasacji prowadzi do wniosku, iż problemem prawnym na obecnym etapie postępowania pozostaje kwestia określenia podstawy prawnej do wyceny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przejętą na własność Gminy J. na mocy decyzji Starosty G. z dnia [...] lipca 2019 r. ustalającej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2020.1363 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", lokalizację dla inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie dróg gminnych na terenie gminy J. Trafnie w takiej sytuacji Sąd I instancji zwraca uwagę na treść art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wskazującą, iż w związku z przejęciem z mocy prawa nieruchomości na własność jednostki samorządu terytorialnego, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wypada także zauważyć, iż art. 12 ust. 5 specustawy drogowej wskazuje, że do ustalenia wysokości i wypłacenia takiego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Wynika z powyższego, iż do ustalenia i wypłaty odszkodowania przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje wyłącznie odpowiednio. W literaturze podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J.Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M.Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). Powyższe oznacza, że przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej. Przyjmuje się natomiast, iż na gruncie specustawy drogowej w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Źródłem tych szczególnych regulacji jest § 36 rozporządzenia, który stanowi, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). Z kolei przepis art. 154 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody M., stanowił, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Powyższa regulacja prawna wyraźnie wskazuje na sposób w jaki winno zostać ustalone "przeznaczenie nieruchomości", a więc jedna z cech "nieruchomości podobnej", zdefiniowanej w art. 4 pkt 16 u.g.n.

Z niekwestionowanych okoliczności badanej sprawy wynika, iż dla terenu, na którym znajduje się wyceniana działka nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązuje natomiast uchwała nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] czerwca 2001 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J., z której postanowień wynika, iż teren, na którym znajduje się wyceniana działka jest terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości winno nastąpić na podstawie art. 154 ust. 2 u.g.n. w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wypada zatem skonstatować, iż brak jest podstaw do dokonania ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie art. 154 ust. 3 u.g.n., a tym samym brak jest powodów do badania kwestii faktycznego sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż podstawę ustalenia odszkodowania, przejętej pod drogę publiczną nieruchomości gruntowej, stanowi przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wskazujący, iż wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jej wartość rynkową winna zostać określona przez przyjęcie stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji i ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia, a przyjmując stan nieruchomości do oszacowania należało uwzględnić jej przeznaczenie zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., a zatem przyjąć, iż wyceniana nieruchomość, w dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. ustalającej lokalizację inwestycji drogowej, była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Jednocześnie wypada wskazać, iż w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia regulujące kwestie wyceny nieruchomości w specyficznych okolicznościach faktycznych, które nie miały miejsca w badanej sprawie. Przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia znajduje zastosowanie w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w badanej sprawie bowiem przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia to przeznaczenie drogowe. Z operatu szacunkowego sporządzonego w badanej sprawie wyraźnie wynika, iż drogowe przeznaczenie nieruchomości, a zatem jej przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zmniejszenie a nie zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości, w porównaniu z jej przeznaczeniem wynikającym ze stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a zatem z przeznaczeniem na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego. Konkluzja operatu szacunkowego w powyższym zakresie jawi się jako oczywista, a nadto nie była podważana w toku dotychczasowego postępowania. Jeśli zatem z okoliczności sprawy wynika, iż przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenie jej wartości, to przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia nie mógł znaleźć zastosowania w badanej sprawie. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w powyższym zakresie jest zatem błędne i nie uwzględnia treści sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wyraźnie różnicującego ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i mieszkaniowym.

Trafna jest natomiast konkluzja Sądu I instancji co do tego, iż podstawy oszacowania przedmiotowej nieruchomości nie mógł stanowić § 36 ust. 4 rozporządzenia. O ile bowiem § 36 ust. 3 rozporządzenia odnosi się do nieruchomości, których przeznaczenie jest odmienne niż cel wywłaszczenia, a zatem nieruchomości które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeznaczone pod drogę, o tyle z § 36 ust. 4 rozporządzenia wynika jednoznacznie, iż regulacja ta znajduje zastosowanie dla ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej, która na dzień wydania m.in. decyzji ustalającej lokalizację dla drogi publicznej, była przeznaczona pod inwestycję drogową. Przepis ten, w świetle tego co zostało powyżej powiedziane, nie mógł zatem znaleźć zastosowania w badanej sprawie.

W tym stanie rzeczy wypada skonstatować prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z operatu szacunkowego sporządzonego w toku postępowania administracyjnego wynika, iż oszacowania wartości nieruchomości gruntowej dokonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Do oszacowania przyjęto 11 nieruchomości z terenu gminy J., a zatem z rynku lokalnego, podobnych do nieruchomości wycenianej, o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, będących przedmiotem obrotu w latach 2019 – 2020 r. W oparciu o powyższe dokonano oszacowania gruntu na kwotę 30.944,00 zł. Analizując powyższy operat jako kluczowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania, wypada wskazać – za Sądem I instancji – iż jest on zdatny stanowić podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w zakresie ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych należy skonstatować, iż generalnie nie zostały one postawione adekwatnie do okoliczności sprawy. Jak już była o tym mowa podstawę ustalenia odszkodowania w badanej sprawie stanowił przepis art. 18 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 154 ust. 2 u.g.n. Autor kasacji nie dopatrzył się natomiast naruszenia powyższych przepisów.

W sprawie nie miały natomiast zastosowania przepisy § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia, a to z uwagi na specyficzne okoliczności badanej sprawy, o których była mowa powyżej. Natomiast z uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i obowiązywanie szczególnych regulacji prawnych tyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej (art. 12 ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 – 3 specustawy drogowej, § 36 rozporządzenia), w badanej sprawie nie znajdowały zastosowania także przepisy art. 128 ust. 1 i art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie powyższych przepisów uznać należy za nietrafne.

Podobnie nietrafne są zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo też gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza powyższego zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie prowadzi do wniosku, iż autor kasacji dostrzega w badanej sprawie którąkolwiek z sytuacji powyżej przedstawionych.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc, to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., I FSK 205/18; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., I FSK 568/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. Jakkolwiek autor kasacji na ich podstawie wskazuje, iż operat nie spełnił warunków formalnych, to jednocześnie nie podaje jakim konkretnym wymaganiom formalnym operat nie sprostał i przez to nie może stanowić dowodu w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje utrwalone, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., co umożliwia jego weryfikację stosownie do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (art. 174 i nast. u.g.n.), która, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. jest uprawniona do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Na tle tych regulacji przyjmuje się, że ocena operatu szacunkowego jako specjalistycznej opinii, pod względem formalnym możliwa jest w zakresie tego, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten mógł stanowić dowód w sprawie. W badanej kasacji nie wskazano natomiast na którąkolwiek z powyższych wad formalnych przedłożonego w sprawie operatu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego formułowane jest także stanowisko, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, gdy zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., I OSK 3140/18; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., II OSK 2833/21; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., I OSK 1523/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z punktu widzenia powyższych wymagań nie mogą wpływać na dokonaną przez Sąd I instancji ocenę przydatności operatu szacunkowego jako dowodu w niniejszej sprawie zarzucane kasacji jako pominięte, kwestie tyczące m.in.: niedostatecznego opisu szacowanej nieruchomości, niedostatecznego opisu sposobu ustalenia cen rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen transakcyjnych, czy też przyjęcia do porównania niewłaściwych nieruchomości podobnych. Kwestie te nie mają charakteru mogącego naruszyć reguły postępowania dowodowego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odwołują się bowiem do wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Jeśli zaś strona postępowania ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w powyższym zakresie, to może skorzystać z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazuje na tego rodzaju wadliwość. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość, co zresztą nie miałoby potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego wyraźnie wynika podstawa faktyczna i prawna wyrokowania. Należy jednocześnie zauważyć, iż nie odniesienie się przez sąd do wszystkich zarzutów postawionych w toku postępowania nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Może natomiast być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 90 ust. 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenie sądowe jest jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Na gruncie powyższej regulacji przyjmuje się, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Skoro celem rozwiązań procesowych przyjętych w przepisach art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 ze zm.), dalej jako "ustawa COVID", pozostaje m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii, to wypada przyjąć, że w czasie rozpoznawania przedmiotowej sprawy przez Sąd I instancji istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie epidemii, w pełni uzasadniały zastosowanie w praktyce rozwiązań prawnych przewidzianych w ustawie COVID (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r., II OSK 1305/18; wyrok NSA z dnia 2 listopada 2022 r., I FSK 693/22; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., III OSK 3519/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo wyrokował na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.