Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4627/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 873/20 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w S. z dnia 16 października 2020 r., nr 13/2020 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w S. na rzecz B. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w punkcie 1 wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 873/20 uchylił decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w S. (dalej także jako: Rektor) z dnia 16 października 2020 r., nr 13/2020 o odmowie udzielenia B. W. (dalej także jako: skarżący) informacji publicznej, a w punkcie 2 zasądził od Rektora na rzecz skarżącego 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z dnia 3 września 2020 r., powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Rektora o udostępnienie listy przyznanych przez niego nagród i odznaczeń w latach 2016-2018, zawierającej informacje o imionach i nazwiskach nagrodzonych osób, przyznanej nagrodzie i ewentualnie o przyznanej z tego tytułu szeroko rozumianej gratyfikacji pieniężnej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Rektor pismem z dnia 16 września 2020 r., w związku z uznaniem, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, wezwał skarżącego do wykazania, że domaganie się jej udostępnienia jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W związku z powyższym wezwaniem skarżący w piśmie z dnia 5 października 2020 r. wskazał, że nie podziela poglądu Rektora, że żądana przez niego informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem jest to informacja obiektywnie w dniu wnioskowania istniejąca, a jej udostępnienie wymaga jedynie podjęcia czynności technicznych oraz organizacyjnych i nie jest jednocześnie konieczne podjęcie jakiejkolwiek pracy intelektualnej, aby żądane informacje wytworzyć w celu realizacji wniosku. Niemniej jednak skarżący dodał także, że udostępnienie żądanych przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż umożliwi sprawowanie przez społeczeństwo społecznej kontroli funkcjonowania państwowej uczelni wyższej, w tym jej organów, w obszarach, w których podejmowane rozstrzygnięcia cechuje istotna uznaniowość.

Decyzją z dnia 16 października 2020 r., nr 13/2020 Rektor, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 września 2020 r. o udostępnienie listy przyznanych przez Rektora nagród w latach 2016-2018, zawierającej informację o imionach i nazwiskach nagrodzonych osób, przyznanej nagrodzie i ewentualnie o przyznanej z tego tytułu szeroko rozumianej gratyfikacji pieniężnej, odmówił udzielenia skarżącemu informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Rektor wskazał, że skarżący, pomimo wezwania, nie wykazał, że udostępnienie wnioskowanych przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast w ocenie organu pozyskanie żądanych informacji ani nie stwarza realnej możliwości poprawy funkcjonowania organu administracji, ani nie spełnia przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego, jak i nie przyczyni się do poprawy ochrony interesu publicznego. Rektor wyjaśnił, że informacje dotyczące sposobu dysponowania majątkiem publicznym, w tym informacje o środkach przeznaczanych na różne składniki wynagrodzenia pracowników Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w S. (dalej także jako: Szkoła) stanowią informację publiczną, jednak nie wszyscy pracownicy zatrudnieni w Szkole są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10). Jak wskazał bowiem Rektor, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że nie ma podstaw, aby informację o nagrodach przyznanych konkretnym pracownikom traktować jako informację o sprawie publicznej i sięgać do niej z wykorzystaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie Rektor podniósł, że przeprowadzenie szeregu czynności w celu przygotowania informacji publicznej, takich jak: analiza, dokonanie zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem – czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie z kolei jest skorelowane z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Przygotowanie informacji, o której udostępnienie ubiega się skarżący wymagałoby zaś zaangażowania znacznych środków organizacyjnych, osobowych, jak i przetworzenia posiadanych przez Szkołę informacji prostych, tj. dokonania kwerendy posiadanych dokumentów pod kątem wyselekcjonowania osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu ustawy, określenia okresu, w jakim osoby te posiadały status osoby pełniącej funkcję publiczną, wyselekcjonowania z elektronicznej dokumentacji płacowej pracowników tylko jednego (dwóch) składników wynagrodzenia oraz przeszukania dokumentacji papierowej celem odnalezienia ewentualnego uzasadnienia dla przyznania nagrody. Ponadto, Rektor powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 808/16, w którym podkreślono przynależność informacji o zarobkach do kategorii dóbr osobistych, a także zwrócono uwagę na to, że prawo dostępu do informacji publicznej w postaci ujawnienia wynagrodzenia podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jedynie informacje dotyczące zakresu prywatności funkcjonariuszy publicznych są bowiem jawne i nie podlegają ograniczeniom jawności, zaś w przypadku pozostałych pracowników wykonujących funkcje pomocnicze taka informacja podlega ograniczeniu poprzez odmowę jej udzielenia z powodu ochrony prywatności osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochronnego.

W związku z powyższym Rektor uznał, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z informacją prostą, lecz niewątpliwe żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a więc w związku z niewykazaniem przez skarżącego istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego, który uzasadniałby konieczność udostępnienia ww. danych pracowników, należało odmówić udostępnienia żądanych danych.

Skarżący w piśmie z dnia 25 listopada 2020 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Rektora z dnia 16 października 2020 r., nr 13/2020 i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Rektora, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił Rektorowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona oraz błędne zastosowanie w niniejszej sprawie;

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie;

4) art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera - oprócz elementów wymaganych w k.p.a. - także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostepnienia informacji, poprzez brak zastosowania;

5) art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że kluczowym aspektem przy klasyfikowaniu danej informacji jako przetworzonej lub prostej jest ustalenie czy do uzyskania takiej informacji potrzebna jest twórcza praca organu, a zdaniem skarżącego żadna z wymienionych przez Rektora w decyzji czynności nie może być potraktowana jako "twórcza", bowiem mają one charakter wtórny, techniczny. W ocenie skarżącego realizacja jego wniosku nie wiąże się z uogólnieniem, czy uszczegółowieniem informacji już istniejących w dyspozycji Rektora, a zatem nie występuje element intelektualnego zaangażowania ze strony Rektora.

Skarżący dodał, że błędne są w jego ocenie twierdzenia Rektora jakoby informacja o nagrodach pracowników jeszcze nie istniała. Takie stanowisko byłoby zasadne gdyby można było stwierdzić, że doszło do wytworzenia jakościowo nowej informacji, która różni się swoją treścią od informacji pozostającej w dyspozycji Rektora, co nie ma miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Wymagana w celu realizacji wniosku praca Rektora sprowadzałaby się bowiem wyłącznie do zmiany formy, w jakiej udostępniana jest informacja, bez konieczności modyfikacji jej treści.

W ocenie skarżącego podzielenie stanowiska Rektora co do rozumienia pojęcia "wytworzenia" informacji prowadziłoby do faktycznego rozszerzenia znaczenia "informacji przetworzonej" na całość lub prawie całość znaczenia "informacji publicznej". Skarżący wskazał, że zarówno uzasadnienie poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i domniemanie racjonalności ustawodawcy każe założyć, że informacja przetworzona stanowi pewien kwalifikowany typ informacji publicznej, zaś konstytucyjny charakter prawa do informacji publicznej nakazuje traktowanie wyjątków od jawności możliwie wąsko. W związku z tym skarżący podniósł, że wykładnia dokonana przez Rektora prowadzi do nieuzasadnionego rozszerzenia kategorii "informacji przetworzonej".

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący wskazał, że nie sposób uznać za prawidłowy zarzut Rektora jakoby skarżący nie wykazał istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, bowiem w ocenie skarżącego przedmiotem jego wniosku jest informacja o charakterze prostym, która zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej winna być udostępniona na wniosek bez konieczności spełnienia żadnych dodatkowych warunków.

W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i podtrzymał jednocześnie konieczność odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji, wskazując że analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz orzecznictwa w tym zakresie powadzi do wniosku, że żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru prostego, lecz niewątpliwie stanowi informację przetworzoną, a skoro skarżący wciąż nie wykazał istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego, który uzasadniałby konieczność udostępnienia danych pracowników będących przedmiotem wniosku, to nie ma podstaw do udostępnienia żądanej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w punkcie 1 wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 873/20 uchylił decyzję Rektora z dnia 16 października 2020 r., nr 13/2020 o odmowie udzielenia informacji publicznej, a w punkcie 2 zasądził od Rektora na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji na wstępie zgodził się z Rektorem, że w realiach rozpatrywanej sprawy, z uwagi na przyjętą podstawę prawną odmowy udzielenia odpowiedzi na zapytanie skarżącego, zaistniała konieczność wydania decyzji administracyjnej. Jak wskazał jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, istota niniejszej sprawy obejmuje dwa zagadnienia. Pierwsze z nich dotyczy tego, czy w ogóle zaistniały ustawowe przesłanki umożliwiające udostępnienie wnioskowanych danych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś zagadnienie drugie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy żądana informacja publiczna stanowi informację publiczną prostą, czy też informację publiczną przetworzoną.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia Sąd I instancji stwierdził, że nie wszystkie dane, których udostępnienia żądał skarżący w istocie podlegałyby ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przypomniał, że w sprawie wnioskowano o udzielenie informacji o przyznanych w latach 2016-2018 nagrodach i odznaczeniach każdemu pracownikowi przez podanie imienia i nazwiska oraz kwoty tych gratyfikacji i stwierdził w związku z tym, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników, niepełniących funkcji publicznych, nie ma takiego przymiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił, że wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody i premie pracownika niebędącego osobą funkcyjną, niepełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. Sąd I instancji powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 dokonał wykładani pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji". Tym samym Sąd I instancji podkreślił, że w każdej instytucji publicznej wykonującej zadania publiczne jest strefa chronionej prywatności podmiotów wykonujących w niej zadania jej przynależne. Natomiast zgodnie z przytoczonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się - co najmniej - z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił, że spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Zdaniem Sądu I instancji za osobę pełniącą funkcję publiczną należy zatem uznać każdego, kto wykonuje zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że żądanie skarżącego w części, w jakiej odnosi się do nagród i premii pracowników niepełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają informacje co do wysokości nagród i premii wypłaconych pracownikom pełniącym funkcje publiczne. Jednak jak zauważył WSA w Białymstoku Rektor w tym zakresie nie poczynił żadnej analizy ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że konieczność dokonania kwerendy posiadanych dokumentów pod kątem wyselekcjonowania osób pełniących funkcje publiczne i określenia okresu w jakim osoby te posiadały status osoby pełniącej funkcję publiczną czyni wnioskowaną informację, informacją przetworzoną. Sąd I instancji wskazał, że Rektor nie podał ilu ma pracowników oraz nie określił, którzy z nich pełnią funkcję publiczną, a którzy takiej funkcji nie pełnią, a to te ustalenia powinny być w sprawie poczynione w pierwszej kolejności, bowiem wnioskowana przez skarżącego informacja powinna być udzielona tylko w stosunku do pracowników funkcyjnych. Sąd I instancji nie podzielił przy tym stanowiska Rektora, że wyselekcjonowanie osób pełniących funkcje publiczne i określenie okresu, w jakim osoby te posiadały status takiej osoby stanowi o tym, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji publicznej przetworzonej, której prawo do uzyskania przysługuje w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 ustawy), jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 431/17, zgodnie z którym "Jakkolwiek informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać, np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona".

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Rektor uzasadniając swoje stanowisko dotyczące charakteru wnioskowanej informacji jako przetworzonej przede wszystkim zaakcentował konieczność dokonania kwerendy posiadanych dokumentów pod kątem wyselekcjonowania osób pełniących funkcje publiczne i określenia okresu w jakim osoby te posiadały status osoby pełniącej taką funkcję, jednak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku informacje w tym zakresie Rektor posiada z urzędu i nie wymagają one przeprowadzenia żadnych dodatkowych czasochłonnych czynności. Dlatego nie jest konieczne wytworzenie żadnej nowej informacji publicznej w tym zakresie. Sąd I instancji zauważył, że zakres obowiązków poszczególnych pracowników wynika bowiem z umów o pracę, a wyselekcjonowanie pracowników pełniących funkcję publiczną, w stosunku do których powinna być udzielona wnioskowana informacja, stanowi prostą, a nie przetworzoną informację publiczną. Ponadto, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, przygotowanie wnioskowanej informacji tylko w stosunku do pracowników pełniących funkcje publiczne, nie wymaga od organu podjęcia czynności, które kwalifikowałby wnioskowaną informację jako przetworzoną. Sąd I instancji podkreślił, że w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, ich skopiowaniu, czy też anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych, bowiem czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym i w efekcie takich działań nie powstaje nowa informacja publiczna.

W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji wskazał, że Rektor rozpoznając ponownie niniejszą sprawę w pierwszej kolejności dokona analizy struktury zatrudnienia i wyselekcjonuje pracowników pełniących funkcje publiczne, a następnie w drodze czynności materialno-technicznej udzieli wnioskowanej informacji, przy czym w stosunku do pracowników pełniących funkcje publiczne udzieli tej informacji w sposób "pełny" z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska pracownika, a w stosunku do pozostałych pracowników, z uwagi na konieczność ochrony ich życia prywatnego, udzieli tej informacji w sposób "ogólny", "zbiorczy", uniemożlwiający identyfikację tych pracowników.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rektor zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Rektora zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 153 oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wyrażenie błędnej oceny prawnej w kontekście zastosowania art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i przyjęcie, że regulacje zawarte w ww. przepisach nie dotyczą sytuacji ograniczenia prawa do informacji publicznej; ma to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalenie stanu prawnego wpływa w bezpośredni sposób na dalsze postępowanie (w tym zwłaszcza na treść rozstrzygnięć, które mogą zapaść w sprawie), w związku ze związaniem organu wytycznymi co do dalszego postępowania, poczynionymi w uzasadnieniu;

2) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie stanu faktycznego, który Sąd I instancji ustalił bez właściwej oceny materiału dowodowego, w szczególności pominięcie istotnej w sprawie okoliczności podanej w art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego wskazującej na konieczność ograniczenia prawa do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

II. prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego, poprzez pominięcie przepisu mającego znaczenie w niniejszej sprawie;

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim owy przepis konstytucyjny stanowi podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom;

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieodniesienie się do kwestii wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, a tym samym błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego została w niniejszej sprawie spełniona;

4) art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez błędne uznanie, że wskazane we wniosku osoby pełnią funkcję publiczną w związku z czym nie można ograniczyć uzyskania o nich informacji publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że zatrudnieni w Szkole pracownicy pełnią obowiązki ograniczające się do czynności usługowych, doradczych i pomocniczych w określonym zakresie i tematyce i wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku osoby te nie dysponują minimum władztwa decyzyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że podejmowane przez pracowników czynności nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, nie realizują oni także zadań publicznych. W związku z powyższym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie można uznać, że są to osoby pełniące funkcje publiczne. Strona skarżąca kasacyjnie dodała także, że określone obowiązki wykonywane przez ww. osoby obejmują wyłącznie wykonanie określonego zlecenia, a wykonawcom zawartych umów nie przysługują żadne kompetencje decyzyjne wykonywane przez Szkołę.

Strona skarżąca kasacyjnie zauważyła, że istotnie informacja dotycząca przyznanych przez Szkołę nagród w latach 2016-2018 zawiera liczne chronione dane osobowe, w tym: imiona i nazwiska, informację o przyznanej nagrodzie i ewentualnie o przyznanej z tego tytułu szeroko rozumianej gratyfikacji pieniężnej. W związku z tym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przedmiotowa informacja dotycząca pracownika niepiastującego żadnej funkcji, mimo że jest informacją publiczną, nie podlega udostępnieniu ze względu na ochronę prywatności pracownika.

Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie dodała, że jej zdaniem wniosek skarżącego niewątpliwie dotyczył informacji przetworzonej, a więc wnioskodawca był zobowiązany do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udzieleniu. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła bowiem, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 834/20, że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków (jaka miałaby miejsce zresztą w niniejszej sprawie) może być traktowana jako informacja przetworzona.

Rozważając możliwość udostępnienia informacji o danej osobie organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy, a ujawnienie przedmiotowych informacji dotyczących zatrudnionych osób, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, godzi w ich prawa, narusza godność i intymność. Jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie, nie każda informacja związana z zatrudnieniem jest informacją publiczną, bowiem musi istnieć wyraźny związek informacji z pełnieniem funkcji publicznej, a brak takiego powiązania wskazuje, że dana informacja nie ma charakteru publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu (tak w: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 144).

Wreszcie strona skarżąca kasacyjnie dodała, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji ograniczył się do uznania, że udostępnieniu w trybie powołanej ustawy podlegają informacje co do wysokości nagród i premii wypłaconych pracownikom pełniącym funkcje publiczne, pomijając kwestię jaką jest wykazanie przez skarżącego istnienia przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że w żądanych przez skarżącego listach nagrodzonych pracowników Szkoły istnieją informacje o charakterze mieszanym i dodała, że istotne jest odróżnienie pojęcia informacji oraz nośnika, czy też jej źródła. W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SAB/Ol 8/09, w którym wyjaśniono, że obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych, ale prawo to nie obejmuje nośników tej informacji, np. dokumentów. W związku z powyższym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie skarżący nie może skutecznie domagać się udostępnienia informacji poprzez nadesłanie kopii bądź skanu ww. dokumentów, podczas gdy nie stanowią one informacji publicznej (a jedynie zawarta w nich treść).

Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie dodała, że należy uwzględnić również to, że do sfery dóbr osobistych pracownika, podlegających ochronie na mocy art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego należy informacja o wysokości wynagrodzenia, dlatego ujawnienie przez pracodawcę, bez zgody pracownika, wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieznajdującej uzasadnionych podstaw oraz o zasądzenie od Rektora na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych i oświadczył jednocześnie, że zrzeka się rozpatrzenia niniejszej sprawy na rozprawie. Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał, m.in. że w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wystarczający sposób odniósł się do przedmiotu sprawy i wyjaśnił powody, dla których złożona skarga na decyzję została uwzględniona, wskazując przy tym na błędne zastosowanie przez Rektora instytucji informacji przetworzonej, uregulowanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie skarżący uznał za nieadekwatne odwoływanie się przez stronę skarżącą kasacyjnie do przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro wskazane przepisy ani nie stały się podstawą prawną wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, ani też nie stały się przedmiotem zarzutów w skierowanej skardze na decyzję. Skarżący dodał także, że wbrew stanowisku wyrażonym w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie wyraził poglądu jakoby dopuszczalne było żądanie informacji o nagrodach przyznanych pracownikom. Z kolei odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego braku odniesienia się do kwestii wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, skarżący wskazał, że skoro Rektor nie wykazał w przekonujący sposób, że przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona, to nie było konieczne ocenianie czy spełniona została przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wskazana "szczególna istotność" staje się przedmiotem oceny organu i sądu dopiero bowiem wtedy, gdy w istocie wniosek dotyczy informacji przetworzonej, co jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, w niniejszej sprawie nie zostało adekwatnie wykazane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 153 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wyrażeniu błędnej oceny prawnej w kontekście zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. i przyjęciu, że regulacje zawarte w ww. przepisach nie dotyczą sytuacji ograniczenia prawa do informacji publicznej, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalenie stanu prawnego wpływa w bezpośredni sposób na dalsze postępowanie, w tym zwłaszcza na treść rozstrzygnięć, które mogą zapaść w sprawie, w związku ze związaniem organu wytycznymi co do dalszego postępowania poczynionymi w uzasadnieniu.

W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Rektora należało uchylić. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Ponadto, w związku z treścią omawianego zarzutu raz jeszcze podkreślić należy, że w ramach oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie podlega weryfikacji prawidłowość przyjętego przez Sąd rozumienia stosowanych przepisów, czemu służą zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego. Wskazywana w treści zarzutu błędna ocena prawna w kontekście zastosowania art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.i.p. i przyjęcie, że "regulacje zawarte w ww. przepisach nie dotyczą sytuacji ograniczenia prawa do informacji publicznej" (abstrahując od tego, że pogląd taki nie został wyrażony przez Sąd I instancji) mogłyby być skutecznie podważane zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Z wyżej wskazanych powodów omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku, w tym również w powiązaniu ze zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie i mógłby być zatem naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo niewykonania owych wskazań, a zatem skierowany jest do organów i sądów, które rozpoznają sprawę ponownie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Powyższe rozważania pozostają aktualne w kontekście omówienia drugiego z zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie ponownie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez "przyjęcie stanu faktycznego, który Sąd I instancji ustalił bez właściwej oceny materiału dowodowego, w szczególności pominięcie istotnej w sprawie okoliczności podanej w art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego wskazującej na konieczność ograniczenia prawa do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Zarzut ten także okazał się nieskuteczny, gdyż - jak już wskazywano - za pomocą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a treść drugiego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania kasacyjnego sformułowanych w skardze kasacyjnej Rektora wskazuje na to, że właśnie nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy próbuje zarzucić na jego podstawie strona skarżąca kasacyjnie.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieskuteczne, a należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, to oznacza to, że brak skutecznych zarzutów tego rodzaju w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc z kolei do omówienia zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Na podstawie pierwszego zarzutu sformułowanego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP "w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego, poprzez pominięcie przepisu mającego znaczenie w niniejszej sprawie".

W związku z treścią omawianego zarzutu w pierwszej kolejności zauważenia wymaga to, że strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisu ustawy zasadniczej nie doprecyzowała czy w jej ocenie miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, czy też przez jego niewłaściwe zastosowanie. Choć w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego taka wadliwość skargi kasacyjnej nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), wskazuje jednak na to, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, bowiem nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. i tym samym nie wypełniono koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez osobę wykonującą zawód profesjonalnego pełnomocnika.

Niezależnie od powyższego z treści omawianego zarzutu wynika, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka na jego podstawie rzekome "pominięcie" art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przez Sąd I instancji, a zatem podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie (pominięcie) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, a wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Dlatego też zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP nie mógł odnieść skutku.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "w zakresie w jakim owy przepis konstytucyjny stanowi podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom".

W związku z treścią powyższego zarzutu wskazać należy, że skoro strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to konieczne było wykazanie przez nią, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku mylnie zrozumiał treść ww. przepisu ustawy zasadniczej. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega – w jej ocenie - błędne rozumienie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia ww. przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii jego rozumienia przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, co świadczy o nieskuteczności omawianego zarzutu.

Ponadto zarzut ten nie może odnieść skutku również dlatego, że Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził poglądu, z którego można byłoby wyprowadzić ogólną zasadę o "dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom", a więc nie mógł w ten sposób naruszyć jakichkolwiek przepisów, w tym i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co również przesądza o nieskuteczności omawianego zarzutu. Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie przedstawił przypisywanego mu w ramach omawianego zarzutu stanowiska. Wręcz przeciwnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał wprost, że "nie wszystkie dane, których udostępnienia żądał skarżący w istocie podlegałyby ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla porządku należy przypomnieć, że w sprawie wnioskowano o udzielenie informacji o przyznanych w latach 2016-2018 nagrodach i odznaczeniach każdemu pracownikowi przez podanie imienia i nazwiska oraz kwoty tych gratyfikacji. Sąd stwierdza, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników, niepełniących funkcji publicznych, nie ma takiego przymiotu. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody i premie pracownika niebędącego osobą funkcyjną, niepełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną". Sąd I instancji wyraźnie stwierdził zatem, że żądanie skarżącego w części, w jakiej odnosi się do nagród i premii pracowników niepełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach, zauważając jednocześnie, że Rektor nie dokonał analizy w zakresie wskazania, którzy z nagrodzonych pracowników pełnią funkcję publiczną, a którzy funkcji tej nie pełnią. Powyższe bez wątpienia potwierdza zatem, że strona skarżąca kasacyjnie bezzasadnie próbuje w ramach omawianego zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przypisać Sądowi I instancji wyrażenie stanowiska o generalnej dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom, co prowadzi zaś do konkluzji o nieskuteczności omawianego zarzutu.

Bezpodstawnie także strona skarżąca kasacyjnie, w ramach zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, próbuje przypisać WSA w Białymstoku wyrażenie oceny na temat spełnienia w realiach niniejszej sprawy przesłanki szczególnej istotności żądanych przez skarżącego informacji dla interesu publicznego. Tymczasem Sąd I instancji uznając, że dane żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 3 września 2020 r. nie stanowią informacji publicznej przetworzonej, nie badał spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie badając okoliczności sprawy w tym zakresie, nie mógł wyrazić poglądu o istnieniu ww. interesu w realiach niniejszej sprawy, a zatem nie mógł w ten sposób naruszyć art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co przesądza o nieskuteczności omawianego zarzutu.

Abstrahując od powyższych twierdzeń omawiany zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie mógłby odnieść skutku również dlatego, że jego treść dotyczy w istocie ustaleń i ocen dokonanych przez Sąd I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych przez skarżącego danych. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy też niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego również z tego powodu nie mógł okazać się zasadny.

Nieskuteczny okazał się także ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez błędne uznanie, że wskazane we wniosku osoby pełnią funkcję publiczną, w związku z czym nie można ograniczyć uzyskania o nich informacji publicznych. Również w tym przypadku, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd I instancji nie wyraził powyższego poglądu, a zatem i w ten sposób nie mógł naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nakazał Rektorowi przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy dokonać analizy struktury zatrudnienia i wyselekcjonować spośród nagrodzonych pracowników tych, którzy pełnią funkcje publiczne i w stosunku do tych pracowników, którzy funkcje publiczne pełnią nakazał udzielenia żądanej przez skarżącego informacji w sposób "pełny", tj. z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska pracownika, zaś w stosunku do pozostałych pracowników, z uwagi na konieczność ochrony ich życia prywatnego, nakazał udzielić tej informacji w sposób "ogólny", "zbiorczy", uniemożliwiający identyfikację tych pracowników (str. 12 uzasadnienia wyroku). Stanowisko wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest zatem tożsame ze stanowiskiem przypisywanym Sądowi I instancji, według którego wskazane we wniosku osoby pełnią funkcję publiczną, a więc nie można ograniczyć uzyskania o nich informacji publicznych. W żadnym miejscu uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie wskazał, aby wszystkie osoby, których dotyczył wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, tj. osoby nagrodzone i odznaczone przez Rektora w latach 2016-2018, pełniły funkcję publiczną, a wręcz przeciwnie, nakazał Rektorowi dokonania analizy osób objętych wnioskiem pod kątem pełnienia przez nie funkcji publicznych, a ponadto wprost wskazał, że w stosunku do tych spośród nich, którzy funkcji tych nie pełnią, informacje podlegają udostępnieniu w ograniczonym zakresie z uwagi na ochronę ich życia prywatnego. Dlatego również ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego uznać należało za bezzasadny.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.