Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 305/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi P P i M Z na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2027 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a.") oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Instytutu [...] , od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z łącznikiem i przebudową budynku istniejącego - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją nr [...]z dnia [...] lipca 2017 r. Prezydent [...] odmówił Instytutowi [...] (dalej: "inwestor") zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z łącznikiem i przebudową budynku istniejącego, miejsc postojowych na poziomie terenu z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce położonej przy ul. [...]. Decyzję uzasadnił brakiem możliwości przeprowadzenia wymaganego art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. zmienił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...]stwierdzając nieważność § 56 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent [...] wskazał, że obecnie nie istnieją zasady kształtowania zabudowy dla terenu, na którym położona jest nieruchomość, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do uzupełnienia brakujących ustaleń planu, którego uchwalenie jest zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady gminy. W konsekwencji inwestor, zobowiązany do uzupełnienia braków występującej w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie usunął nieprawidłowości polegającej na niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...]. Odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia wniósł inwestor. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...]decyzją z [...] lutego 2018 r. uchylił rozstrzygnięcie Prezydenta [...] i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznano, że inwestor przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki objętej inwestycją. Dalsza analiza akt niniejszej sprawy wykazała, że projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...], ustalonego w uchwale Nr [...]Rady Gminy [...] z dnia [...]października 2002 r. Zdaniem Wojewody [...]organ I instancji błędnie wskazał, że stwierdzenie nieważności § 56 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu obszaru otoczenia ul. [...] powoduje, iż dla terenu [...] nie istnieją zasady kształtowania zabudowy, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do uzupełnienia brakujących ustaleń planu, którego uchwalenie jest zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady gminy. Organ odwoławczy podkreślił, że co prawna na gruncie wyroku sądu administracyjnego z 16 stycznia 2013 r. stwierdzono nieważność § 56 ust. 2 pkt 1 ustalającego warunki realizacji inwestycji na terenie działki inwestora, jednak nie zwalnia to organu z obowiązku dokonania sprawdzeń zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interpretacja powyższego przepisu dokonana przez Prezydenta [...] jest – w ocenie Wojewody [...]- rozszerzeniem uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie tego przepisu i stanowi naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.), co znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Oznacza to, że plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby zaś sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] uznał, że przedłożony plan budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Do projektu budowlanego dołączono też oświadczenia projektantów, potwierdzające, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz z zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany posiada też wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w szczególności został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii. Projekt zawiera również informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor spełnił wszelkie wymogi formalne. Stąd też, biorąc pod uwagę treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zdaniem Wojewody [...] koniecznym było uchylenie kwestionowanej decyzji.

Skargę na decyzję Wojewody [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. Z. i P. P., domagając się jej uchylenia. Jednocześnie zarzucili kwestionowanej decyzji naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...] , w sytuacji gdy po stwierdzeniu nieważności § 56 ust. 2 pkt 1 tego planu dla jednostki planistycznej [...] nie zawiera zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy), elementarnego i obligatoryjnego elementu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym brak jest możliwości stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie dostatecznie stanu faktycznego, w szczególności: brak poczynienia ustaleń w zakresie zgodności planowanej inwestycji z pozostałymi ustaleniami miejscowego planu, a także błędne ustalenie, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez niewskazanie faktów, na których organ II instancji oparł się przy uznaniu, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem, brak uzasadnienia w zakresie odtworzenia z miejscowego planu "matrycy" będącej podstawą do oceny zgodności planowanej inwestycji z tym planem, brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, w tym brak przytoczenia przepisów miejscowego, które pozwoliły na uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem, a także brak należytego wyjaśnienia przesłanek dla których organ II instancji uznał, że w związku ze stwierdzeniem nieważności § 56 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu na nieruchomości inwestora możliwa jest dowolna zabudowa,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa.

Skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie wniósł również Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy,

- art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez niezbadanie zgodności projektu budowalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez nienałożenie na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy,

- art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji wobec inwestora, który nie spełnił wszystkich wymagań formalnych.

Zarzucono organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania, niezbędnych do wyjaśnienia zakresu sprawy, które miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazano, że organ nie mógł dokonać oceny zgodności projektu budowalnego z ustaleniami miejscowego planu z uwagi na brak tego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak decyzji o warunkach zabudowy. W uzupełnieniu skargi skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Skarżący doprecyzowali, że zarzucają zaskarżonej decyzji naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 15 k.p.a. Skarżący wyjaśnili, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości położonej przy ul. [...] został uchylony orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. Argumentowali, że organy postępowania administracyjnego nie mają kompetencji do ustalania miejscowego planu zagospodarowania samodzielnie wedle własnego uznania. W konsekwencji, organy nie miały uprawnień do wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż nie miały możliwości, aby zweryfikować przedłożony projekt budowlany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 811/18, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. oraz oddalił skargę Prezydenta [...] . W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ rozpoznający wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę powinien wezwać inwestora do jego uzupełnienia, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez przedłożenie stosownej decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku zaś nieprzedłożenia stosownej decyzji, powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd uznał, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach gospodarowania nieruchomościami, nie posiadał w badanym postępowaniu legitymacji strony. Przymiot ten utracił bowiem z chwilą oddania stanowiącej jego własność nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Instytut [...]. Po jej rozpatrzeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1427/19, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie pkt 1 i 3 .

Wskazał, że zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie , wbrew stanowisku Sądu I instancji, inwestor nie może legitymować się decyzją o warunkach zabudowy. Na gruncie bowiem art. 4 ust. 2 ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innej, niż inwestycja celu publicznego, może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy na terenie, na którym zlokalizowana jest inwestycja, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza również treść art. 59 ust. 1 ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku zaś obowiązywania na danym terenie planu miejscowego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwe jest także stanowisko sądu I instancji, że w chwili orzekania przez organy obu instancji, jak również obecnie, dla omawianego terenu lokalizacji inwestycji nie istnieją zasady kształtowania zabudowy określone art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo bowiem, że stwierdzono nieważność § 56 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu, to w dalszym ciągu dla jednostki UN1 (na obszarze której planowana jest inwestycja), obowiązują pozostałe zapisy planu, a ponadto plan miejscowy przewiduje także inne ogólne zapisy, które mogą regulować sposób zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie inwestor nie był obowiązany legitymować się decyzją o warunkach zabudowy dla swojego przedsięwzięcia, stąd zaistniała konieczność ponownej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018r. Nr [...]r., uchylająca decyzję Prezydenta [...] Nr [...]z dnia [...] lipca 2017 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z łącznikiem i przebudową budynku istniejącego, miejsc postojowych na poziomie terenu z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce położonej przy ul. [...] i zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na przedmiotową budowę.

W tym miejscu należy podkreślić, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 2019, poz.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przy czym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie jest natomiast związany oceną co do ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, publ. LEX nr 384165).

Przywołany przepis kreuje związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie sądowoadministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków:

- jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA,

- w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny,

- jeżeli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny podejmie w innej sprawie w trybie art. 269 uchwałę, zawierającą odmienną wykładnię prawa.

Nie ulega wątpliwości, iż żadna z sytuacji wyłączających stosowanie normy art. 190 p.p.s.a. w sprawie niniejszej nie miała miejsca.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , zgodnie z którym to przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Oznacza to, że w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu warto zauważyć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Jednakże przyznana radzie gminy ww. kompetencja nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Przypomnieć należy, iż tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli.

Okolicznością bezsporną pozostaje, że wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013r. w sprawie IV SA/Wa 2321/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził nieważność § 56 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ulicy [...].

Powyższy przepis dla terenu inwestycyjnego – jednostki UN 1 ustalił: "zachowanie istniejących budynków z dopuszczeniem ich remontów, rozbudowy i wymiany przy zachowaniu istniejących gabarytów". Jednocześnie w § 56 ust. 2 pkt 4 plan przewiduje, że "powierzchnia terenu zagospodarowanego zielenią nie może stanowić mniej niż 35 % ogólnej powierzchni terenu jednostki".

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 2020r. w sprawie II OSK 1427/19 uchylając wyrok Sądu I instancji, przesądził w sposób wiążący o którym mowa w przywołanym art. 190 p.p.s.a, dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze nieuzasadniona jest teza , że inwestor w analizowanym stanie faktycznym i prawnym winien przedstawić decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem zgodnie art. 4 ust. 2 ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z normy zawartej w tym przepisie wynika jednoznacznie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innej, niż inwestycja celu publicznego, może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy na terenie, na którym zlokalizowana jest inwestycja, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skoro dla terenu inwestycyjnego obowiązuje uchwalony [...] października 2002r. miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ulicy [...] to nie istnieje prawna możliwość uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

Po drugie, NSA wskazał, że błędne jest stanowisko, że dla terenu lokalizacji inwestycji nie istnieją zasady kształtowania zabudowy określone art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd Naczelny wskazał, że choć stwierdzono nieważności § 56 ust. 2 pkt 1 planu, to w dalszym ciągu, dla jednostki UN1 (na obszarze której planowana jest inwestycja), obowiązują pozostałe zapisy planu, a nadto, plan miejscowy przewiduje także inne ogólne zapisy, które mogą regulować sposób zagospodarowania terenu.

Analizując, zgodnie z wytycznymi NSA, zgodność projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warto przywołać uzasadnienie wyroku WSA w sprawie stwierdzenia nieważności § 56 ust. 2 pkt 1 planu, w którym stwierdzono, że w "§ 7 ust. 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały wyjaśniono, że przez zachowanie istniejącej zabudowy należy rozumieć obowiązek pozostawienia na stałe budynków istniejących bez naruszenia istniejącej substancji (mury zewnętrzne, konstrukcja), z dopuszczeniem jedynie niewielkich przekształceń określonych w ustaleniach szczegółowych. Uchwała nie zawiera definicji rozbudowy, ale przyjąć należy, odnosząc się do art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, że pod pojęciem budowy - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa będzie z pewnością powodowała zmianę gabarytów budynku i jego innych parametrów. Trudno więc pogodzić dopuszczenie rozbudowy z jednoczesnym zachowaniem istniejących budynków." Należy więc przyjąć, że § 56 ust. 2 pkt 1 planu, którego nieważność została stwierdzona na żądanie Instytutu [...] , w sposób sprzeczny § 7 ust. 1 pkt 10 tego planu w sposób niedopuszczalny ograniczał prawa właścicielskie- inwestora do robót w obrębie istniejącej zabudowy bez naruszenia istniejącej substancji (mury zewnętrzne, konstrukcja), z dopuszczeniem jedynie niewielkich przekształceń określonych w ustaleniach szczegółowych, bowiem rozbudowa z istoty swojej zmierza do zmiany gabarytów obiektu budowlanego.

Wyeliminowanie powyższego zapisu planu , redukuje zakaz wykonania określonych robót budowlanych i w konsekwencji, biorąc pod uwagę zapisy ogólne, pozwala inwestorowi na rozbudowę , przebudowę i budowę, bez konieczności zachowania istniejących gabarytów budynków.

Sąd w składzie orzekającym w całości podziela wypracowane w orzecznictwie sądowoadminitracyjnym stanowisko w kwestii interpretacji zapisów prawa miejscowego. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2006r., II OSK 490/05 "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu".

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (tak np. w wyrokach NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II OSK 490/05, LEX nr 196696, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171, WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557, WSA w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 277/11). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09). Podobnie, w wyroku z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08, LEX nr 526447) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że żadne obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...] , nie wprowadzają ustaleń uniemożliwiających pozwolenie na projektowana inwestycję, tym bardziej, że nie narusza ona zapisów § 56 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 planu.

Sąd podziela nadto stanowisko organu odwoławczego, że inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego), zaś projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, opatrzony został w wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, w tym rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Projekt spełnia nadto wymogi art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, skutkiem czego organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2019r., poz.2325).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.)