Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 603/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi Miejskiego Zakładu Oczyszczania sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowań do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Miejskiego Zakładu Oczyszczania sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej "Spółką" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 3 lipca 2024 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu L. (zwanego dalej "Zarządem KZGRL" lub "organem I instancji") z dnia 28 marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie określenia wobec Spółki wysokości kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w gminie B. w kwocie [...]zł. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o przedstawione poniżej okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.

Od 2021 r. toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie ukarania Spółki za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego przez przepisy prawa poziomu recyklingu. Sprawa dotyczy działalności Spółki na terenie gminy B..

Decyzją z dnia 14 listopada 2022 r., nr [...], Zarząd KZGRL określił wobec Spółki wysokość kary pieniężnej w ww. sprawie. Organ I instancji orzekł o kwocie [...]zł. Organ I instancji wskazał, że ze złożonego sprawozdania za rok 2020 wynika, iż łączna masa odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła poddanych recyklingowi i przygotowanych do ponownego użycia wyniosła 36,460 Mg przy łącznej masie odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości 244,630 Mg co daje 44,73%. Różnica pomiędzy poziomem wymaganym i osiągniętym wyniosła 5,27%.

Na skutek rozpoznania odwołania Spółki, decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO wskazało, że opłata została obliczona prawidłowo. Nałożenie kary należało do kompetencji Zarządu KZGRL. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), organ odwoławczy podzielił rozważania organu I instancji i stwierdził, że przede wszystkim waga naruszenia prawa nie jest znikoma albowiem przy wymaganym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50%, Spółka uzyskała 44,73%, a więc poziom, który nie jest poziomem prawie 50%, a jedynie poziom prawie 50% mógłby przemawiać za znikomą wagą naruszenia.

W dalszej kolejności SKO spostrzegło, że odpowiedzialność z art. 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1569 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.p.g.") jest odpowiedzialnością administracyjną za skutek, zaniechanie, a elementem ją konstruującym nie jest wina zobowiązanego. Ustosunkowując się do twierdzeń Spółki, w której wskazała ona na pominięcie oceny treści umów z właścicielami nieruchomości zobowiązujących do selektywnej zbiórki, a także pominięcie okoliczności, że chciała prowadzić akcję edukacyjną, czego zabronił jej organ, Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa i art. 3b. Zaś art. 9x ust. 2 u.c.p.g. statuuje sankcję za niewykonanie tego obowiązku. W świetle prawnych przesłanek okoliczności podniesione przez Spółkę nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Istotnym dowodem jest sprawozdanie, dane tam zawarte zostały określone przez Spółkę. Rzecz w tym zdaniem Kolegium, że przepisy prawne stanowiące podstawę do rozstrzygnięcia w sprawie konstruują decyzję związaną, opartą na sprawozdaniu i obliczeniach. SKO za bez znaczenia uznało również argumentację Spółki, w której wskazano na zbyt dotkliwy charakter kary.

W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez Spółkę na decyzję organu II instancji, prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu KZGRL. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organy naruszyły przepisy postępowania w sposób, w jaki mogło to mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Za bezsporne Sąd uznał, że skarżąca nie osiągnęła w roku 2020 wymaganego przez art. 9g pkt 1 u.c.p.g. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wskazanych frakcji odpadów komunalnych, jak również nie jest kwestionowana wysokość odstępstwa od tego poziomu. Skarżąca nie podważa także sposobu obliczenia wysokości kary pieniężnej w oparciu o art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. ust. 3 u.c.p.g. Skarżąca stara się zaś wykazać, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 189d oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Za niemożliwe Sąd uznał zastosowanie art. 189d k.p.a. Przepis ten przewiduje okoliczności jakie organ administracji publicznej zobowiązany jest wziąć pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną. Tymczasem okoliczności takie w sprawie zostały już przez ustawodawcę uregulowane w art. 9 ust. 3 u.c.p.g. To ten ostatni przepis określa sposób obliczenia kary pieniężnej, jaka wymierzona ma być skarżącej. Jak przewiduje natomiast art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów działu IVA k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Zwłaszcza takie kwestie jak brak możliwości przeprowadzenia przez skarżącą akcji edukacyjnych dotyczących segregowania odpadów, odbierania odpadów segregowanych z nieruchomości niezamieszkałych przez podmioty trzecie, czy morfologii odpadów na nieruchomościach niezamieszkałych pozostają bez żadnego wpływu na wymierzenie kwestionowanej kary pieniężnej.

Sąd nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, jakoby przy takim naruszeniu prawa, jak to podlegające ocenie w sprawie, nie mogło dojść do zaprzestania naruszenia prawa, o którym stanowi art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. W uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, stwierdzono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a. Nie można – jak uczyniły to organy – z góry wykluczyć zastosowania ostatnio przywołanego przepisu do kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.

Bez znaczenia pozostaje to, że od roku 2021 zmianie uległ sposób liczenia wskaźnika, zmieniła się morfologia odpadów, czy to, że wymagany wskaźnik przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych uległ obniżeniu. Obowiązujące przepisy przewidywały i nadal przewidują obowiązek osiągnięcia przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości za poszczególne lata określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (art. 9g pkt 1 u.c.p.g.), którego nieosiągnięcie – jako naruszenie prawa – konsekwentnie wiąże się z odpowiedzialnością administracyjną przewidzianą w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Zachodzi wobec tego ciągłość stanu prawnego, który jest podstawą dla oceny tego, czy podmiot odbierający odpady komunalne kontynuuje rok do roku delikt administracyjny, stanowiący naruszenie art. 9g pkt 1 u.c.p.g., czy zaprzestaje temu naruszeniu, co jest miarodajne dla stwierdzenia zaistnienia jednej z przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Podkreślenia przy tym wymagało, że ostatnio przywołany przepis nie mówi o: "usunięciu naruszenia prawa", a o: "zaprzestaniu naruszenia prawa", zaś jedynie w razie użycia przez ustawodawcę pierwszego z tych zwrotów zasadne byłoby twierdzenie, że rok 2020 jest już okresem zamkniętym i strona nie mogła w żaden sposób oddziaływać na powstałe już naruszenie prawa.

Uznanie, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. może mieć zastosowanie w razie odpowiedzialności administracyjnej ponoszonej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. wymaga od organów dokonania należytej oceny, uwzględniającej całokształt okoliczności sprawy, po pierwsze, czy waga naruszenia prawa była znikoma, po drugie, czy skarżąca zaprzestała naruszenia prawa. Oceny takiej na gruncie obydwu tych płaszczyzn w kontrolowanej sprawie zabrakło, co stanowiło, zdaniem Sądu, o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., na co po części zwróciła uwagę skarżąca przy okazji formułowania zarzutów skargi. Przede wszystkim organy nie wyjaśniły w sposób należyty dlaczego uznały, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. waga naruszenia prawa jakiego dopuściła się skarżąca w realiach rozpatrywanego obecnie przypadku nie może być uznana za znikomą. Organ I instancji ograniczył się w tym względzie do stwierdzenia, że waga tego naruszenia jest znacząca i wiąże się z fundamentalnym elementem działalności skarżącej, która powinna mieć świadomość konsekwencji niewywiązywania się z wymogów określonych w ustawie. Kolegium z kolei stwierdziło, że uzyskany poziom 44,73% nie jest "prawie poziomem 50%", a jedynie taki miałby przemawiać za znikomą wagą naruszenia.

Nie przesądzając w tym miejscu, czy powyższe odstępstwo może świadczyć o znikomej wadze naruszenia prawa przez skarżącą, ponieważ prowadziłoby to do zastąpienia przez tut. Sąd organów administracji publicznej, wskazać trzeba było, że oceniając zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. należy każdorazowo uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku. Dopuszczalne jest przy tym odwołanie się do znaczenia obowiązku, który został naruszony, dla porządku prawnego i chronionych nim wartości, czy dla działalności podmiotu, który dopuścił się jego naruszenia, jednak w żadnym razie nie może to nastąpić bez ważenia samego rozmiaru naruszenia, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Sąd zauważył, że z urzędu wiadomym jest, iż w innych sprawach wykazano wobec skarżącej widocznie wyższe odstępstwa (8,85%, 10,87%, a także 13,82%), gdzie brak znikomej wagi naruszenia nie budził już wątpliwości Sądu.

W sprawie niniejszej mimo, iż odstępstwo to było najniższe organy nie wysiliły się, aby podać dodatkową argumentację mająca przemawiać za nie zastosowaniem w niej art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Mało tego organy nie wskazały nawet, czym jest według nich znikoma waga naruszenia prawa, lecz jak Kolegium odwołało się w tym względzie do dalszych zwrotów nieokreślonych: "prawie 50%". Niewiadomym jest dlaczego zdaniem Kolegium 44,73% nie stanowi "prawie 50%".Organy nie podjęły także ustaleń faktycznych co do tego, czy skarżąca zaprzestała naruszenia prawa. W tym względzie, zgodnie z tym co zostało już powyżej przedstawione, organy powinny uwzględnić, czy w roku kolejnym, a więc w roku 2021, w którym mogło dojść do naruszenia art. 9g pkt 1 u.c.p.g. naruszenie takie nadal miało miejsce. Organy powinny wziąć pod uwagę stan prawny adekwatny dla okoliczności z roku 2021, nie zaś jak próbował to uczynić organ I instancji przenosić nieobowiązujący już stan prawny z roku 2020 do roku 2021. Pomimo że skarżąca zwracała uwagę na istotne w tym względzie okoliczności zostały one pominięte, co – wobec jednoczesnego nienależytego wyjaśnienia kwestii wagi naruszenia prawa – stanowi o istotnym uchybieniu wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Dnia 19 grudnia 2023 r. sprawa powróciła do ponownego rozpoznania przez Zarząd KZGRL. W związku z wezwaniem Spółki do zapoznania się z aktami sprawy, pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. Spółka wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i odstąpienie od nakładania kary na Spółkę.

Postanowieniem z dnia 6 lutego 2024 r., nr [...], organ I instancji dopuścił jako dowody w postępowaniu administracyjnym sprawozdania Spółki za lata 2021-2023. Sprawozdania te zostały pozyskane z Urzędu Miejskiego w B.. Z treści tych dokumentów wynika, że Spółka w 2021 r. osiągnęła 26,51%, w 2022 r. – 15,57%, a w 2023 r. – 17,55%.

W piśmie z dnia 16 lutego 2024 r. Spółka ponowiła swoje oczekiwania. Spółka domagała się także pominięcia sprawozdań za lata 2022-2023, gdyż w jej opinii nie mają one znaczenia dla sprawy.

Decyzją z dnia 28 marca 2024 r., nr [...], Zarząd KZGRL określił wobec Spółki wysokość kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła dotyczącej gminy B. w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że waga naruszenia przepisów prawa przez Spółkę nie jest znikoma, ponieważ ma to wpływ na aspekty społeczne i edukacyjne. Z art. 3 pkt 8 u.c.p.g. wynika obowiązek każdej gminy do prowadzenia działań związanych z selektywnym zbieraniem odpadów. Związek międzygminny dla regionu leszczyńskiego prowadzi szerokie działania edukacyjne, aby uświadamiać mieszkańcom tego regionu jak ważne jest wykonywanie tego zadania, że to oni sami przyczyniają się utrzymania czystości i porządku w gminach związkowych. Są to zajęciach, warsztaty, broszury, akcje promujące. W ten właśnie sposób może dochodzić do osiągania przez przedsiębiorców wymaganych poziomów recyklingu. Jeżeli mieszkańcy gmin będą wywiązywać się ze swoich obowiązków sumiennie, wówczas przedsiębiorcy nie będą mieli problemów z osiąganiem wymaganych poziomów recyklingu.

Jeżeli przedsiębiorcy nie osiągną wymaganego poziomu w danym roku, mogą mieć problemy, aby uczynić to w dalszych latach. Co więcej, jeżeli tacy przedsiębiorcy nie będą osiągać wymaganych rezultatów, to w konsekwencji będą groziły kary związkowi międzygminnemu, a w rzeczywistości, koszty te poniosą podatnicy, którzy przecież płacą na te cele. Organ I instancji stwierdził, że nie może być mowy o znikomości naruszenia prawa przez Spółkę.

Zarząd KZGRL, stosując się do prawomocnego wyroku o sygn. akt II SA/Po [...], zbadał także zagadnienie, czy Spółka zaprzestała naruszania prawa, co jest jedną z przesłanek do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Z tego też względu przeanalizowano sprawozdania Spółki za lata 2021-2023. Tylko w 2021 r. Spółka osiągnęła wymagany poziom recyklingu. W kolejnych dwóch latach już nie. Organ I instancji uznał zatem, że Spółka nie spełniła żadnego wymogu z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia. Spółka nie zaprzestała naruszeń prawa, a o braku znikomości wagi naruszenia nie ma mowy, o czym już organ wyżej wypowiedział się.

Organ I instancji stwierdził, że w zależności od tego, o jakich odpadach jest mowa, czasami 1 punkt procentowy w zakresie nieosiągnięcia poziomu recyklingu może być bardziej "kosztowny" niż przy lekkich odpadach i nieosiągnięcie aż 30 punktów procentowych. Spółce zabrakło 4,296 Mg do osiągnięcia masy odpadów, która dałaby 50-procentowy poziom wymagany przez przepisy prawa. Stąd zasadne było wymierzenie Spółce kary pieniężnej w kwocie [...]zł.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. J. Z. – wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniesiono szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa, również tych, o których braku możliwości zastosowania stwierdził sąd administracyjny w prawomocnym wyroku.

Decyzją z dnia 3 lipca 2024 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło w pierwszej kolejności, że jest związane przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego jest wiążący dla stron postępowania przed sądem co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania organu administracji publicznej. W sprawie zapadł prawomocny wyroku o sygn. akt II SA/Po [...] i SKO jest zobowiązane, tak jak organ I instancji, do działania według tego, co nakazał sąd administracyjny. Jednocześnie nie ma podstaw do odstąpienia od tego, bezwzględnie wiążącego przepisu.

Kolegium uznało, że bezspornym jest fakt polegający na odbieraniu przez Spółkę odpadów od swoich klientów na podstawie indywidualnych umów. Jak stanowi art. 9g pkt 1 u.c.p.c., taki przedsiębiorca ma obowiązek osiągnąć w danym roku odpowiedni poziom recyklingu odpadów komunalnych. W 2020 r. było to aż 50%. Spółka nie osiągnęła tego poziomu, co jest bezsporne i przez nikogo nie kwestionowane. Spółka osiągnęła wynik 44,73%, a więc zachodzą podstawy do ukarania jej na podstawie przepisów u.c.p.g.

SKO podzieliło podgląd organu I instancji, że zaniedbaniem ze strony Spółki było niewprowadzenie do umów z klientami mechanizmu dyscyplinującego ich w razie zaniechania selekcji odpadów. Spółka, jako profesjonalny podmiot odbierający odpady, powinna mieć na uwadze konsekwencje nieselektywnego zbierania odpadów. Przepis jasno wskazuje kto ponosi odpowiedzialność za te zaniechania. Badanie zawinienia nie podlega więc analizie ze strony organu administracji publicznej.

SKO stwierdziło, że waga naruszenia prawa przez Spółkę jest znikoma, gdyż Spółce nie udało się osiągnąć poziomu recyklingu tylko o 5,27%. SKO postąpiło więc inaczej niż organ I instancji. Jest to niewiele do wymaganego poziomu. SKO uznało jednak, że Spółka nie zaprzestała naruszania prawa, co w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. uniemożliwia odstąpienia od nałożenia kary, ponieważ drugi wymóg, jakim jest zaprzestanie naruszeń, nie został spełniony. Wymóg osiągnięcia poziomu recyklingu nie został osiągnięty w spornym roku 2020. Został osiągnięty w 2021 r., jednakże w latach 2022-2023 znowu nie. Zostało to potwierdzone w postępowaniu dowodowym, gdyż organy pozyskały sprawozdania Spółki z Urzędu Miejskiego w B.. Tym samym, znikomość naruszenia przepisów prawa nie upoważnia do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, gdyż Spółka nie zaprzestała naruszeń tych samych przepisów. Kolegium wskazało, że obawy co do ponoszenia negatywnych konsekwencji ukarania karą pieniężną nie mogą mieć wpływu na zasadność jej nałożenia.

Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9x ust. 3, art. 9g u.c.p.g. w związku z motywem 26 i 45 preambuły i art. 36 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L z 2008 r. Nr 312, zwanej dalej "dyrektywą") w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie prounijnej wykładni przepisów art. 9x ust. 2 pkt 1 i art. 9x ust. 3 u.c.p.g., co doprowadziło organ II instancji do przyjęcia, że Spółka będąca przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne, mimo, że nie ma wpływu na zachowanie właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, od których odbiera odpady komunalne, w zakresie segregowania przez właścicieli nieruchomości odpadów, natomiast ma obowiązek odebrania odpadów nieposegregowanych i przyjęcia ich jako odpad zmieszane (art. 6ka ust. 1 u.c.p.g.), ponosi absolutną odpowiedzialność administracyjną za nieosiągnięcie poziomów przygotowania do ponownego użycia recyklingu odpadów komunalnych; pomimo że nałożona na niego kara jest skutkiem czynów, których Spółka nie popełniła i jest nieproporcjonalna w rozumieniu przepisów Konstytucji RP i zasad ogólnych prawa unijnego oraz Karty Praw Podstawowych UE, które zobowiązują organy i sądy do kompleksowej oceny okoliczności danej sprawy przed nałożeniem na dany podmiot kary;

2) art. 189d k.p.a. w związku z art. 9x ust 3 u.c.p.g. w związku z motywem 26 dyrektywy w związku z art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie wziął pod uwagę dyrektyw wymiaru kary wynikającej z art. 189d k.p.a., mimo że taki sposób rozpoznawania sprawy indywidualnej narusza zasadę praworządności i proporcjonalności, skarżącemu nie daje możliwości obrony jego praw i interesów, w przypadku gdy do nałożenia na niego administracyjnej kary pieniężnej doszło w wyniku wcześniejszych zaniechań innych podmiotów co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem organ tych dyrektyw wymiaru kary nie w ogóle nie rozpoznał i utrzymał w mocy nałożoną karę, mimo że decyzja była wydana sprzecznie z wiodącą zasadą prawa unijnego "zanieczyszczający płaci", gdzie w tym przypadku zanieczyszczającym jest wytwórca odpadów – właściciel nieruchomości niezamieszkałej, a nie skarżąca; co doprowadziło do utrzymania w mocy kary nieskutecznej, nieproporcjonalnej, która nie spełnia swojej funkcji prewencyjnej, bowiem została skierowana do adresata, który nie jest bezpośrednim sprawcą czynu, który doprowadził do nieosiągnięcia poziomu przygotowania i ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych;

3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z motywem 26 i 36 dyrektywy w związku z art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem SKO oceniło, że waga naruszenia prawa była znikoma, poza tym nie wziął pod uwagę, że naruszenie prawa było wynikiem naruszenia ustawowego obowiązku selektywnego zbierania odpadów przez inny podmiot niż skarżąca, w ogóle nie można mówić o naruszeniu prawa przez samą skarżącą, która na mocy art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. była ustawowo obowiązana do odbioru nieposegregowanych odpadów jako odpadów zmieszanych, przez co organ nie rozważył kto jest zanieczyszczającym w rozumieniu motywu 26 dyrektywy, ani też nie rozważył, że waga naruszenia prawa jest znikoma ze względu na kwotowy wymiar kary i pominął wszystkie inne okoliczności naruszenia, takie jak brak przymusu po stronie skarżącej, na mocy którego mógłby egzekwować wykonanie ustawowego obowiązku przez swoich klientów, brak świadomości społecznej co do obowiązku segregacji, ustawowe zobowiązanie skarżącej do odbioru odpadów nieposegregowanych jako odpadów zmieszanych;

4) art. 189f § 1 pkt 1 w związku z art. 7a w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 i art. 189d k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na pominięciu wytycznych wyroku o sygn. akt II SA/Po [...] i mimo że organ II instancji stwierdził, że waga naruszenia prawa jest znikoma, to organ ten w sposób nieuzasadniony odstąpił od zastosowała art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało nałożeniem kary nadmiernie dotkliwej, ponadto organ nie przyjął należnego znaczenia stanowiska, że strona zaprzestała naruszania prawa w kolejnym 2021 r. osiągając ustawowy poziom recyklingu; tym samym organ II instancji mimo spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, który to przepis ma charakter obligatoryjny, a nie uznaniowy, nałożył karę niewspółmiernie dotkliwą w stosunku do zawinienia strony wbrew dyrektywom wymiaru kary z art. 189d k.p.a., w szczególności, że osiągnięcie przez skarżącą poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2021 r. oznacza zaprzestanie naruszania prawa, co w konsekwencji skutkowało tym, że organ wybrał rozwiązanie niekorzystne dla strony i nie odstąpił od nałożenia kary pieniężnej mimo obowiązku zastosowania tego przepisu dot. wymiaru kary pieniężnej i mimo, że samo SKO stwierdziło znikomą wagę naruszenia przepisów prawa;

5) art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów wyrażającą się w oparciu decyzji organu I instancji i uzasadnienia do niej na przypuszczeniach organu lub twierdzeniach niepopartych materiałem dowodowym, pomijając faktyczny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o informacje, które nie zostały zgromadzone w aktach sprawy; organ powołał się na fakt, że Spółka nie stosowała w treści umów na odbiór opadów komunalnych zapisów dotyczących podwyższonych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, co miało zniechęcać mieszkańców do segregowania odpadów, myląc przy tym pojęcie podwyższonych stawek opłat od górnych stawek; tym samym organ posłużył się umowami z okresu 2020 r, na poparcie swoich twierdzeń, że Spółka nie stosowała podwyższonych stawek opłat, mimo że nie zgromadził jej w materiale dowodowym; nadto organ stosując nieprawidłową wykładnię ustawowych definicji legalnych nie zważa na to, że Spółka nie ma ustawowego umocowania do stosowania podwyższonych stawek opłat; organ nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego, bowiem pominął faktyczne okoliczności i nie przeprowadzi dowodu na okoliczność morfologii odpadów powstających na terenie nieruchomości niezamieszkałych; w konsekwencji organ rażąco uchybił zasadzie czynnego udziału stron postępowania, ponieważ wydał decyzję na podstawie dokumentacji, która nie stanowiła materiału dowodowego i uniemożliwił stosowne ustosunkowanie się do materiału;

6) art. 78 § 1 w związku z art. 75 i art. 80 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. polegające na pominięciu dowodów z umów na odbiór odpadów zawartych z właścicielami nieruchomości (które wyraźnie nakazywały właścicielom nieruchomości selektywną zbiórkę odpadów), pominięciu okoliczności, że skarżąca chciała prowadzić akcję edukacyjną dotyczącą segregowania odpadów (czego zabronił jej organ I instancji), niedokonaniu oceny zeznania świadka – D. T., dokonaniu ustaleń faktycznych dot. rodzaju odbieranych przez skarżącą odpadów bez zebrania materiału dowodowego potwierdzającego twierdzenia organu I instancji przez co organ uniemożliwił skarżącej wykazanie okoliczności wpływających niewątpliwie w sposób istotny na interpretację sytuacji strony (brak jej winy), która nie mogła obiektywnie osiągnąć zakładanych poziomów w 2020 r., a zatem organ nie zweryfikował okoliczności kluczowych dla sprawy, zaś organ nie wykazał, jak nakazuje art. 75 k.p.a., aby przeprowadzenie wnioskowanych dowodów było sprzeczne z prawem;

7) art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 81a § 1 k.p.a. polegające na pogwałceniu zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony w zakresie stanu faktycznego i ukierunkowanym na ukazanie prowadzenia postępowania dowodowego, bowiem pomimo, że organ odwoławczy przyznał, iż skarżąca mogłaby uniknąć kary, gdyby przyczyniła się do zwiększenia świadomości wytwórców odpadów, a strona wykazywała, że w umowach z właścicielami nieruchomości zastrzegła konieczność selektywnej zbiórki odpadów, która to okoliczność niewątpliwie miała wpływ na sytuację skarżącej, to SKO świadomie i intencjonalnie wybrało interpretację na niekorzyść strony, naruszając przy tym wprost przepisy k.p.a.;

8) art. 107 § 1 pkt 4-6 w związku z art. 11 w związku z art. 8 § 2 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia, które nie daje w pełni odpowiedzi na pytanie, dlaczego SKO zdecydowało się na ukaranie strony, mimo że różnica między poziomem ustawowym osiągniętym przez skarżącą wynosiła 5,27%, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa w 2021 r., co jest sprzeczne z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym, bowiem organ nie dokonuje wyczerpującego i przekonującego porównania wszystkich dostępnych źródeł w postaci orzecznictwa i stanowiska doktryny celem wykazania, że stanowisko i wykładania organu II instancji zasługuje na uznanie, w szczególności, że SKO stwierdziło znikomą wagę naruszenia przepisów prawa, podczas gdy w orzecznictwie oraz decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, w których w analogicznych stanach faktycznych zauważyło konieczność odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej biorąc pod uwagę ocenę możliwości wywiązania się przed przedsiębiorcę z obowiązku uzyskania ustawowych poziomów i "za licznymi wyrokami sądów administracyjnych" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stało na stanowisku, że gdy podmiot odpowiedzialności nie ponosi, może dojść do odstąpienia od wymierzania kary;

9) art. 8 § 2 w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w związku z art. 189a § 2 w związku z art. 189f § 1 k.p.a. w związku z art. 109 pkt 1 ust. 2 lit. c ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1710 z późn. zm., zwanej dalej "p.z.p." [skarżącej zapewne chodziło o przepis art. 109 ust. 1 pkt 2 lit. c – uw. Sądu]) polegające na wydaniu decyzji niewspółmiernie dotkliwej w stosunku do rzeczywistego naruszenia, która to dotkliwość może wywołać dla skarżącej niepowetowaną stratę, bowiem SKO całkowicie pomija, że dotkliwość kary nie przejawia się w wymiarze kwotowym sensu stricto, ale w wymiarze konsekwencji wymykających z ustaw odrębnych (p.z.p.) i może skutkować nieodwracalną szkodą dla skarżącej.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przeprowadzenie rozprawy sądowej, przeprowadzenie dowodu z dokumentów, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że regulacje unijne przewidują podstawową zasadę iż to "zanieczyszczający płaci". Nie można obciążyć tym odbiorcę odpadów, mimo ustanowienia w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. reguły, którą skarżąca kwestionuje. Co więcej, kara powinna być proporcjonalna do naruszenia, o czym stanowi dyrektywa. Skarżąca uważa, że nałożona na nią kara jest nieproporcjonalna, gdyż stopień zawinienia w zakresie naruszenia przepisów prawa jest niewielki. To mieszkańcy zaniechali swoich obowiązków poprzez nieselektywną zbiórkę odpadów.

Skarżąca zaznaczyła, że rolą organów było przeprowadzenie postępowania dowodowego, w którym ustalono by, że skarżąca miała możliwość dokonania selekcji odpadów odebranych od jej klientów. SKO nie wykazało, że właściciele nieruchomości, od których skarżąca odbierała odpady, zbierali je selektywnie. Skarżąca powołała szereg decyzji administracyjnych, w których poparto jej stanowisko co do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Stwierdziła nawet, że w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] nakazano zastosować art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, sprawozdania za rok 2022 i 2023 nie mają wpływu na sprawę, a organowi II instancji posłużyły tylko do nieuprawnionego ukarania skarżącej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 października 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawę w dniu 15 stycznia 2025 r. stawiła się pełnomocnik skarżącej – r. pr. J. Z., która podtrzymała skargę i wnosi jak w jej petitum. Za organ II instancji nie stawił się nikt pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy. Wyrok ogłoszono po zamknięciu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Sądowa kontrola obejmuje swoją kognicją m.in. decyzje administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, choćby nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję Zarządu KZGRL w przedmiocie nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej z tytułu nieosiągnięcia przez skarżącą wymaganego poziomu recyklingu odpadów z terenu gminy B.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Zanim jednak Sąd przejdzie do zasadniczych rozważań nad istotą sprawy należy wyraźnie wyartykułować to, że Sąd w składzie orzekającym jest związany oceną prawną i zaleceniami co do dalszego postępowania, jakie tut. Sąd sformułował w swoim prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Po [...]. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zacytowany przepis wyraża normę prawną ustanawiającą zasadę, że jeżeli w postępowaniu sądowoadministracyjnym zapadło już prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, to stanowisko, jakie zostało w nim zajęte, jest wiążące dla organu administracji publicznej, i jeżeli nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od tego stanowiska – zmiana stanu faktycznego, prawnego albo podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny – to organ administracji publicznej jest zobowiązany z urzędu uwzględnić takie stanowisko. Innymi słowy, organ administracji publicznej ma obowiązek postępować według zaleceń sądu administracyjnego, aby rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Norma art. 153 p.p.s.a. nie determinuje rozstrzygnięcia organu w tym znaczeniu, że po wyroku uchylającym może zostać wydana decyzja o tożsamej treści, jak decyzja wcześniej uchylona. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę może pominąć zalecenia wynikające z wyroku sądu administracyjnego, bowiem do ich uwzględnienia jest wyraźnie zobligowany na mocy art. 153 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1872/12). Jeżeli organ administracji publicznej uchyli się od obowiązku realizacji zaleceń, jakie skierował do niego sąd administracyjny albo przyjmie odmienną wykładnię przepisów prawa niż przeprowadził ją sąd, świadczy to o wadliwości decyzji, co kwalifikuje ją do uchylenia w ponownie toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2669/15).

Tutejszy Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Po [...] stwierdził, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie (rozpoznawczy i odwoławczy) dopuściły się naruszeń przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Otóż, Sąd stwierdził, iż organy uchyliły się od zbadania i wyjaśnienia podstaw do odstąpienia od zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd polecił wówczas organom zbadać te okoliczności. Co do pozostałych zagadnień, ponownie zresztą podnoszonych w skardze, tut. Sąd wypowiedział się. Z uwagi na prawomocność orzeczenia sądowego, nie można już postąpić inaczej, niż przesądził o tym sąd administracyjny. Na tym bowiem polega prawomocność materialna orzeczenia sądowego – wyroku, który korzysta z powagi rzeczy osądzonej w zakresie tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Sąd w składzie orzekającym jeszcze powróci do tego zagadnienia, kiedy będzie odnosić się bezpośrednio do zarzutów skargi, jednakże warto w tym miejscu zasygnalizować tylko te ustalenia sądu, które nie podlegają już dyskusji w ponownym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] stwierdził, że:

1) skarżąca nie osiągnęła w roku 2020 wymaganego przez art. 9g pkt 1 u.c.p.g. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wskazanych frakcji odpadów komunalnych;

2) nie jest kwestionowana wysokość odstępstwa od wymaganego poziomu recyklingu;

3) skarżąca nie podważa także sposobu obliczenia wysokości kary pieniężnej w oparciu o art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. ust. 3 u.c.p.g.;

4) za niemożliwe uchodzi zastosowanie art. 189d k.p.a., gdyż okoliczności przedstawione w tym przepisie zostały już przez ustawodawcę uregulowane w art. 9 ust. 3 u.c.p.g., a to oznacza iż przepisów działu IVA k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się; bez znaczenia w konsekwencji pozostaje ta argumentacja skarżącej, w której w powołaniu na art. 189d k.p.a. zwraca ona uwagę na okoliczności naruszenia prawa, czy stopień przyczynienia się przez nią lub inne podmioty do powstania rzeczonego naruszenia; zwłaszcza takie kwestie jak brak możliwości przeprowadzenia przez skarżącą akcji edukacyjnych dotyczących segregowania odpadów, odbierania odpadów segregowanych z nieruchomości niezamieszkałych przez podmioty trzecie, czy morfologii odpadów na nieruchomościach niezamieszkałych pozostają bez żadnego wpływu na wymierzenie kwestionowanej kary pieniężnej;

5) sprawa naruszeń przepisów u.c.p.g. w odniesieniu do osiągania wymaganego poziomu recyklingu jest zagadnieniem czynu ciągłego i dlatego zasadne jest zweryfikowanie, czy mogą zachodzić przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd zalecił organom administracji publicznej, aby zweryfikowały tylko to, czy waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma i czy skarżąca zaprzestała naruszeń przepisów, gdyż tego zabrakło w poprzednich decyzjach, które Sąd uchylił. Jeżeli łącznie zostaną spełnione te wymagania, wówczas zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. będzie obligatoryjne. Rolą Sądu w składzie orzekającym w pierwszej kolejności jest sprawdzić, czy SKO oraz organ I instancji postąpili według ww. zaleceń tut. Sądu – czy zbadano przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Te zaś zagadnienia, o których tut. Sąd już przesądził nie podlegają ponownemu badaniu z uwagi na prawomocne rozstrzygnięcie tychże zagadnień (wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Łd 1384/12).

Przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi: "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa". Zacytowany przepis, zgodnie z tym co wskazała skarżąca, jest przepisem związanym, a nie uznaniowym. Organ administracji publicznej ma obowiązek zastosować ww. przepis pod warunkiem, że zostaną kumulatywnie spełnione dwie przesłanki wysłowione w tym przepisie. Innymi słowy, niespełnienie choćby jednej z tych przesłanek uniemożliwia zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Ustawodawca wskazał dwie przesłanki: znikomość wagi naruszenia prawa oraz zaprzestanie naruszania prawa przez stronę. Należy zatem ocenić zaskarżoną decyzję pod kątem zbadania ww. przesłanek.

Kolegium podniosło, wbrew organowi I instancji, który przyjął inną argumentację, że waga naruszenia przepisów prawa przez skarżącą jest znikoma. W tym miejscu godzi się zaznaczyć, że nie ma tutaj znaczenia, jaki pogląd na tę przesłankę w kontekście niniejszej sprawy ma Sąd w składzie orzekającym, ponieważ z uwagi na treść art. 134 § 2 p.p.s.a., Sąd nie może orzekać w sposób, w jaki sytuacja skarżącej uległaby pogorszeniu, gdyby doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a organ musiałby orzec następnie na niekorzyść strony postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 412/23). Pozostaje zatem przyjąć, iż waga naruszenia przepisów prawa przez skarżącą istotnie jest znikoma, a następnie odnieść się do tego, czy druga przesłanka zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została spełniona.

Zarówno SKO jak i organ I instancji zgodnie uznali, że skarżąca nie zaprzestała naruszeń przepisów prawa. Należy przypomnieć, że tut. Sąd w prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Po 248/23 przesądził o ciągłym charakterze obowiązku spoczywającym na skarżącej – osiąganie co roku wymaganych poziomów recyklingu odpadów, które odbiera do swoich klientów (por. także wyrok NSA z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1160/23, A. Cebera, "Zaprzestanie naruszania prawa" jako przesłanka zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, "Przegląd Prawa Publicznego" 2022, nr 5, s. 84). Nie ma znaczenia to, że te poziomy są inne w każdym roku. Nie można było zatem uznać, że sprawozdania z lata 2022 i 2023 są nieistotne dla sprawy i mają na celu wyłącznie doprowadzenie do ukarania skarżącej. Skoro mowa jest o ciągłości obowiązku prawnego, to należy ją badać od wszczęcia postępowania administracyjnego aż do dnia wydania decyzji. Taki sam pogląd został wyrażony w doktrynie: "Przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełniania obowiązku lub naruszania zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej." (A. Wróbel, Komentarz do art. 189f [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024). W pełni uzasadnione było zatem działanie organu I instancji, który pozyskał sprawozdania skarżącej z wykonania ciążących na niej rok do roku obowiązków za lata 2021-2023. Mimo iż obydwie decyzje zapadły w 2024 r., to nie było podstaw do uwzględniania tego roku, ponieważ sprawozdanie za 2024 r. zostanie dopiero złożone. Nie było zatem danych za 2024 r., a organy musiały poprzestać na sprawozdaniach za trzy poprzednie lata.

Zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g., gmina ma obowiązek osiągnąć poziom recyklingu na następującym minimalnym poziomie: 20% wagowo – za rok 2021, 25% wagowo – za rok 2022 oraz 35% wagowo – za rok 2023. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżąca, która w imieniu Gminy B. odbiera odpady komunalne od mieszkańców tej gminy, osiągnęła w ww. latach następujące poziomy: 26,51% (2021 r.), 15,57% (2022 r.) oraz 17,55% (2023 r.) [k. 152-154 akt administracyjnych organu I instancji]. Oznacza to, że tylko w roku 2021 skarżąca dopełniła swojego obowiązku. W pozostałych latach znowu nie. Mając na uwadze to, co wskazano w poprzednim akapicie uzasadnienia niniejszego wyroku, tj. o możliwości badania przesłanki zaprzestania naruszania prawa aż do dnia wydania decyzji administracyjnej, należy stwierdzić, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie (rozpoznawczy i odwoławczy) doszły do prawidłowych konkluzji i trafnie skonstatowały, że skarżąca nie zaprzestała naruszania prawa na tym polu. Nie spełniła się zatem druga przesłanka (sine qua non) dla zastosowania wobec niej art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma, o czym przesądziło SKO, a czego Sąd, z uwagi na art. 134 § 2 p.p.s.a., nie może kwestionować. Natomiast bez wątpienia pozostaje to, że skarżąca nie zaprzestała naruszania prawa.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi należało stwierdzić ich niezasadność. Sąd odnosi wrażenie, że skarżąca całkowicie pominęła treść wyroku o sygn. akt II SA/Po [...], ponieważ kwestionuje zagadnienia, które zostały już prawomocnie przesądzone i są to zagadnienia, co do których nie można sformułować odrębnej oceny (art. 171 p.p.s.a.). Z tego też względu, większość zarzutów okazała się wręcz oczywiście niezasadna.

Nie doszło do naruszenia art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9x ust. 3, art. 9g u.c.p.g. w związku z motywem 26 i 45 preambuły i art. 36 ust. 2 dyrektywy w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Tutejszy Sąd przesądził już o tym, że zachowanie klientów skarżącej nie ma żadnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, ponieważ skarżąca nie wprowadziła do umów ze swoimi klientami żadnego mechanizmu, który mógłby uchronić skarżącą przed niedopełnieniem obowiązku osiągnięcia właściwego poziomu recyklingu odpadów. Skoro skarżąca odbiera w imieniu Gminy B. odpady komunalne to przejmuje na siebie obowiązek osiągania należytych poziomów recyklingu odpadów. Ten obowiązek nie obciąża klientów skarżącej, chociaż obowiązek selekcji jest także obowiązkiem mieszkańców gminy, jednakże inny przepis u.c.p.g. stanowi o jego treści. Niedopełnienie przez mieszkańców gminy ich obowiązków jest obwarowane innymi sankcjami. Natomiast osiąganie poziomów recyklingu w każdym kolejnym roku jest wyłącznym obowiązkiem podmiotu odbierającego odpady. Kwestia umyślności działania skarżącej, czy winy nie ma żadnego znaczenia, skoro administracyjna kara pieniężna nie podlega zwymiarowaniu w myśl art. 189d k.p.a. i jest ona sankcją za sam fakt niedopełnienia w tej sprawie obowiązku (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 912/23).

Skarżąca wychodzi z założenia, że nałożona na nią kara jest nieproporcjonalna, czemu ma dowodzić art. 36 ust. 2 dyrektywy. Jak stanowi o tym art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. kara pieniężna nie może być miarkowana na tym polu, o czym tut. Sąd już przesądził, zatem w świetle art. 153 p.p.s.a. nie da się przyjąć innego poglądu. "Zwymiarowanie" kary jest bowiem włączone w algorytm obliczania kary pieniężnej, której wysokość jest zależna od przyjętych składników. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że art. 193 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej sporządzonego w Rzymie w dniu 25 marca 1957 r. (w brzmieniu nadanym przez Traktat Lizboński z 2007 r.) stanowi, iż środki ochronne przyjęte na podstawie artykułu 192 tego Traktatu nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego Unii Europejskiej w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Środki te muszą być zgodne z Traktatami. Są one notyfikowane Komisji. Wprowadzenie standardów bardziej rygorystycznych nie przeczy zasadzie "zanieczyszczający płaci". Państwo członkowskie Unii Europejskiej ma obowiązek zapewnić minimalny poziom ochrony środowiska przewidziany w przepisach unijnych, jednakże nie ma przeszkody, aby wprowadzać wyższe wymagania. Kwestia nieosiągnięcia poziomu recyklingu przez skarżącą nie była i nie jest kwestionowana, więc w myśl art. 153 p.p.s.a. oczywistym jest, że skarżąca jest zobowiązana do poniesienia kary pieniężnej. Algorytm obliczenia kary nigdy nie został zakwestionowany.

Oczywiście niezasadny był zarzut naruszenia art. 189d k.p.a. w związku z art. 9x ust 3 u.c.p.g. w związku z motywem 26 dyrektywy w związku z art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie kara pieniężna nie podlega miarkowaniu, o czym przesądził tut. Sąd. Sąd w składzie orzekającym jest zobowiązany uwzględnić to z urzędu na podstawie art. 153 p.p.s.a. Nie ma zatem możliwości uwzględnienia zarzutu polegającego na naruszeniu art. 189d k.p.a. Nie ma mowy o naruszeniu zasady proporcjonalności i praworządności. Obowiązek ukarania skarżącej jawi się jako oczywisty, skoro nie dopełniła ona obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu odpadów komunalnych.

Nie można mówić o nieskuteczności kary pieniężnej, skoro skarżąca po jej uiszczeniu powinna pilnować dalszego przestrzegania jej obowiązków, które są bezwzględnie wiążące. Kara ta jest wymierzona w skarżącą, ponieważ to ona nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku. Jej zaniechanie co do wprowadzenia mechanizmu egzekwowania selektywnej zbiórki odpadów przez klientów skarżących tylko temu dowodzi.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z motywem 26 i 36 dyrektywy w związku z art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na skarżącej ciąży obowiązek osiągnięcia właściwego poziomu recyklingu odpadów komunalnych. Droga do tego celu wiedzie przez różne możliwe rozwiązania, jednakże to ostatecznie skarżąca ponosi odpowiedzialność za niedopełnienie tego obowiązku. Mieszkańcy gminy, którzy nie spełniają obowiązku selektywnej zbiórki odpadów będą podlegać osobnym przepisom u.c.p.g., w myśl których poniosą osobną odpowiedzialność prawną. Nałożenie na skarżącą kary nie stanowi naruszenia unijnej zasady "zanieczyszczający płaci". Wspomniana zasada wyraża pewne hasło, które w praktyce może przejawiać się na wiele sposobów. Nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu także stanowi zanieczyszczanie, ponieważ w zakresie, w jakim nie osiągnięto poziomu recyklingu, odpady te pozostają w środowisku i wyrządzają jemu szkodę.

Za niezasadny uchodzi także zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 w związku z art. 7a w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 i art. 189d k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie da się postawić SKO zarzutu pominięcia zaleceń tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 248/23. Sąd polecił sprawdzić kwestię znikomości wagi naruszenia prawa przez skarżącą oraz zaprzestania przez nią naruszania prawa. O ile pierwsza przesłanka została spełniona, to druga oczywiście nie została spełniona. Ocena zaprzestania naruszania prawa nie może zakończyć się na stwierdzeniu, że w kolejnym roku po stwierdzonym naruszeniu, tj. w 2021 r. skarżąca osiągnęła wymagany poziom. Gdyby przyjąć punkt widzenia skarżącej i pominąć to, że w latach 2022-2023 skarżąca nie dopełniła ponownie obowiązków, to nakładanie administracyjnych kar pieniężnych byłoby w zasadzie iluzoryczne. Jednostkowe dotrzymanie obowiązku nie może przesądzać o ostatecznej ocenie zaprzestania naruszania przepisów prawa w kontekście zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadnia to także waga materii, w której Sądowi przyszło orzekać – ochrona środowiska.

Zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. jest oczywiście niezasadny. Podniesienie tego zarzutu w kontekście okoliczności faktycznych sprawy jest wręcz niezrozumiałe. Materiał dowodowy nie został pominięty tylko dogłębnie przeanalizowany i uzupełniony o brakujące sprawozdania skarżącej na okoliczność zaprzestania naruszania prawa. W pozostałych kwestiach organy nie mogły przyjąć innej oceny, gdyż były i są związane prawomocny wyrokiem tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.). Sąd polecił w zasadzie tylko rozważyć ziszczenie się przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Niczego innego nie było już do badania.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 78 § 1 w związku z art. 75 i art. 80 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Organy związane treścią art. 153 p.p.s.a. miały za zadanie zbadać konkretne zagadnienia. Pominięcie dowodów z umów nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, kiedy tut. Sąd już wyjaśnił kwestię relacji skarżącej z jej klientami.

Nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 81a § 1 k.p.a. Organy obu instancji dysponowały wystarczającymi ustaleniami, aby stwierdzić, że skarżąca nie przyczyniła się w żaden sposób do przezwyciężenia niemocy w wyegzekwowaniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych przez swoich klientów. Zeznania świadków były nieistotne, a materiał dowodowy potwierdzał hipotezy organów. Te wszystkie ustalenia i tak nie mogły mieć wpływu na zastosowanie art. 189d k.p.a., ponieważ ten przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Nie ma podstaw, aby twierdzić, że SKO naruszyło art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 81a § 1 k.p.a. W tym miejscu należy odnieść się do przepisu art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. Nie dało się rozstrzygnąć sprawy na korzyść skarżącej, skoro skarżąca nie doprowadziła do egzekwowania obowiązku selektywnej zbiórki odpadów przez swoich klientów, co jest oczywiste w świetle uprzednio zapadłego wyroku. Sąd docenia próbę obalenia zaskarżonej decyzji, tylko skarżąca musi mieć świadomość, że nie dowiedziono, aby którekolwiek z postępowań zostało zainicjowane na skutek "sygnału" pochodzącego od niej, tj., że skarżąca, działając w myśl art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. zawiadomiła organ I instancji o niewykonywaniu przez swoich klientów obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Wymaga się od skarżącej, aby to ona powiadomiła właściwy organ już przy pierwszym odnotowaniu niesubordynacji. Wystarczy więc, aby jednorazowo doszło do niewykonania przez właściciela obowiązku, a skarżąca powinna zawiadomić o tym właściwe organy (zob. np. wyrok NSA z dnia: 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 802/22, 4 lipca 2023 r., sygn. akt III FSK 1521/22). W tej sytuacji skarżąca mogłaby uwolnić się od odpowiedzialności, jednakże w niniejszej sprawie nie dowiedziono, aby skarżąca kiedykolwiek reagowała na zaniedbania swoich klientów. Nie informowano organy, a także nie złożono pozwów w tej materii. Nie było więc żadnych podstaw, aby przyjąć rozstrzygnięcie korzystne dla skarżącej.

SKO, wbrew zarzutowi skarżącej, sporządziło wyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym przedstawiono motywy rozstrzygnięcia. Nie przyjęto założenia, że skarżącą należy ukarać, bowiem SKO rozważyło odstąpienie od ukarania, w myśl art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ II instancji nie znalazł podstaw, aby tak postąpić i wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Należy podnieść, że orzecznictwo administracyjne jakiegokolwiek organu administracji publicznej nie może być traktowane na tym samym poziomie co orzecznictwo sądowe. Skarżąca powoływała się na poglądy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, jednakże należy przypomnieć, że orzecznictwo sądowe jest bardziej wiarygodnym źródłem chociażby z tego względu, że sądy administracyjne są związane wyłącznie Konstytucją RP oraz ustawami. Organy administracji publicznej nie mają tak szerokich możliwości interpretacyjnych, aby powoływać się na rozwiązania umotywowane wyłącznie konstytucyjnie. Sąd nie podzielił poglądów przedstawionych w skardze. Uznał bowiem, że SKO orzekło w niniejszej sprawie w sposób zgodny z prawem. To, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach dostrzegło możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, nie oznacza, że to rozwiązanie odpowiada prawu. Ze względu na domniemanie zgodności z prawem decyzji, na które powołała się skarżąca, co wynika z art. 16 k.p.a., należy przyjąć, że tak jest, ale to nie jest podstawa do tego, aby Sąd bezwarunkowo zgodził się z takim poglądem.

Ostatni zarzut dotyczy naruszenia przepisu art. 8 § 2 w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w związku z art. 189a § 2 w związku z art. 189f § 1 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 1 pkt 2 lit. c p.z.p. Nie można stwierdzić nadmiernej uciążliwości kary pieniężnej, jeżeli bezsprzecznie nie ma podstaw do odstąpienia od jej wymierzenia, a miarkowanie kary jest niedopuszczalne. Groźba problemów związanych z braniem udziału w postępowaniach przetargowych jest naturalną konsekwencją niedopełnienia obowiązków, które jako profesjonalny podmiot gospodarczy, skarżąca powinna mieć na uwadze. Zaniechania ze strony skarżącej doprowadziły ją do problemów natury pieniężnej, ale nie może to być przesłanka złagodzenia kary. Tak jak wskazał organ, skarżąca nie jest "skazana" na konsekwencje, których tak bardzo się obawia. W przepisie art. 110 p.z.p. ustawodawca przewidział tzw. "procedurę samooczyszczenia", która pozwala potencjalnemu wykonawcy (ukaranemu karą pieniężną) na zrehabilitowanie się i ponowny udział w postępowaniu przetargowym. Skarżąca nie może zakładać, że spełni się dla niej najgorszy scenariusz.

Należy także podnieść, że skarżąca, prowadząc swoją argumentację w skardze, nie powinna powoływać się na orzeczenia, w których przedmiot spraw był zgoła inny. W powołanych orzeczeniach mowa była o karach pieniężnych z tytułu nieterminowego złożenia sprawozdania z wykonania obowiązku osiągnięcia poziomu recyklingu. To są jednak inne sprawy, gdyż ciężar gatunkowy naruszenia prawa jest odmienny z uwagi na powagę konsekwencji. Czym innym jest nieterminowe złożenie sprawozdania rocznego, a czym innym jest nieosiągnięcie w danym roku poziomu recyklingu. Drugie z naruszeń ma bezpośredni wpływ na środowisko, pierwsze nie.

Kończąc, nie było podstaw do zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ żaden z wniosków dowodowy nie dotyczył jedynego zagadnienia, jakie miało zostać rozpoznane przez organy administracji publicznej w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Powołany przepis procedury sądowoadministracyjnej stanowi m.in. że postępowanie dowodowe z dokumentu może być przeprowadzone, jeżeli nie spowoduje to opóźnień w postępowaniu. W niniejszej sprawie nie było przesłanek, aby takowe postępowanie dowodowe przeprowadzić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a., nie znaleziono żadnych przesłanek, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.