Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 352/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 par. 1, art. 33
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr Rep. 1947/EA/23 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy postanowienie wierzyciela Burmistrza Miasta Ostróda z 28 czerwca 2023 r. (dalej jako Burmistrz) oddalające w całości zarzuty P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. (dalej jako strona, skarżąca) w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ostródzie na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 20 maja 2023 r. (dalej jako tytuł wykonawczy) obejmującego zaległość podatkową w opłatach za zajęcie pasa drogowego w łącznej wysokości 40.463,13 zł.

W uzasadnieniu wskazano, że istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia zasadności ponoszenia opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego przez stronę w sytuacji, kiedy wystąpiła ona z wnioskiem o wygaszenie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i wymierzającej opłatę, w związku z przekazaniem urządzenia umieszczonego w drodze wspólnocie mieszkaniowej; wygaśnięcia obowiązku wobec uregulowania należności; a także wokół obowiązku wystawiania upomnień przez wierzyciela.

Kolegium podało, że decyzją z dnia 22 marca 2019 r., nr [...], Burmistrz zezwolił na wybudowanie kanalizacji deszczowej - urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym -- ulica [...], niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego określono na okres od 19 kwietnia 2019 r. do 31 grudnia 2039 r. i określono opłatę całoroczną z tego tytułu w kwocie 10.572 zł. W dniu 20 kwietnia 2021 r. wpłynął wniosek skarżącej o wygaszenie przedmiotowej decyzji z uwagi na fakt, że odcinek infrastruktury jest własnością Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w O. W dniu 22 kwietnia 2021 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w O. o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego w związku z przeniesieniem urządzenia infrastruktury technicznej wbudowanego w pas drogowy. Jednakże Wspólnota Mieszkaniowa nie uzupełniła braków formalnych i nie przedłożyła wymaganej dokumentacji. Stąd też organ pierwszej instancji nie dopatrzył się wówczas przesłanek do wygaszenia decyzji nr [...], o czym poinformował stronę. Decyzja Burmistrza z dnia 22 marca 2019 r. wciąż pozostaje w obrocie prawnym. Także decyzje Burmistrza nr [...] z dnia 14 grudnia 2018 r., nr [...] z dnia 8 października 2019 r. i nr [...] z dnia 28 września 2020 r. dotyczące opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego odpowiednio przy ul. [...] (opłata całoroczna 250 zł), przy ul. [...], dz. nr [...] - składowanie elementów budowlanych (opłata 40 zł) i przy ul. [...], dz. ew. nr [...], O. (opłata całoroczna 224 zł), są aktualne i pozostają w obrocie prawnym. Odnośnie decyzji nr [...] z dnia 8 października 2019 r. dotyczącej opłaty w wysokości 40 zł strona w zarzutach wskazała, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie otrzymała upomnienia. W aktach sprawy natomiast znajduje się upomnienie nr UP 3717 z dnia 14 listopada 2019 r., które zostało doręczone stronie w dniu 20 listopada 2019 r., a zatem przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Natomiast opłaty w wysokości 250 zł i 224 zł, związane z decyzjami z nr [...] z dnia 14 grudnia 2018 r. i nr [...] z dnia 28 września 2020 r., jak wynika z załączonych do wniesionych zarzutów dowodów potwierdzających realizację transakcji, zostały uregulowane przez skarżącą w dniu 15 stycznia 2021 r. na rzecz Zarządu Dróg Powiatowych, a nie na rachunek Urzędu Miejskiego.

Przytaczając treść art. 15 § 1, art. 33 § 1 i § 2, art. 34 § 1-4, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej jako u.p.e.a.) wskazano, że przesłanki mogące być podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej stanowią katalog zamknięty.

W przedmiotowej sprawie strona podniosła zarzut z art. 33 § 2 pkt 1, 3 i 4 u.p.e.a. - nieistnienia obowiązku, na dowód czego podała, że wpłaciła należności w wysokości 250 zł i 224 zł, błędu co do zobowiązanego, co do wysokości całorocznej opłaty w kwocie 10.572 zł (za lata 2021-2023), bowiem według strony właścicielem urządzenia umieszczonego w pasie drogowym jest Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w O., o czym świadczyć miał protokół zdawczoodbiorczy stanowiący załącznik do złożonych zarzutów, a faktycznie nie przedłożony wierzycielowi. Ponadto w opinii skarżącej nie otrzymała ona upomnienia w zakresie kwoty 40 zł.

Zdaniem Kolegium wszystkie decyzje stanowiące podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec strony są aktualne i pozostają w obrocie prawnym. W postępowaniu egzekucyjnym weryfikacji podlegają formalne przesłanki wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Poprawność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem ustalenie, czy zasadnie opłatą za zajęcie pasa drogowego obciążona jest strona, zamiast innego podmiotu, nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu egzekucyjnym. W niniejszej sprawie istotnym jest ustalenie, czy istnieje obowiązek, którego nie realizuje konkretny zobowiązany.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że obowiązek opłaty za zajęcie pasa drogowego został ustalony przez właściwy organ - Burmistrza w decyzjach wydanych wobec strony. Decyzje przedmiotowe stały się ostateczne i podlegają wykonaniu. Od czasu ich wydania nie zostały zmienione, wygaszone lub wyeliminowane z obrotu prawnego. Obowiązek uregulowania określonych spółce opłat nie został spełniony, a zatem podlega egzekucji administracyjnej. Nie mają znaczenia w niniejszej sprawie nieskutecznie podejmowane przez stronę próby wygaszenia decyzji. Nieistotna także jest kwestia przedłożenia organowi pierwszej instancji załącznika do złożonych przez stronę zarzutów w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego. Taki protokół oraz próby podejmowane przez skarżącą mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu w przedmiocie zmiany, wzruszenia, bądź wygaszenia decyzji. Natomiast dla oceny poprawności działania organu egzekucyjnego i wierzyciela w zakresie egzekucji istniejącego obowiązku ta kwestia pozostaje irrelewantna. Nie można także przychylić się do stanowiska skarżącej w sprawie doniosłości braku objęcia rygorem prośby organu o przedłożenie protokołu. Podobnie wskazany zarzut niedoręczenia upomnienia nie może zostać uwzględniony, z uwagi na fakt, że upomnienie z dnia 14 listopada 2019 r. zostało doręczone stronie w dniu 20 listopada 2019 r. Także, wbrew twierdzeniom strony, nie doszło do wygaśnięcia obowiązku w zakresie uregulowania kwoty 250 zł i 224 zł, bowiem strona dokonała wpłaty tych kwot nie na rachunek wierzyciela.

Od powyższego postanowienia skargę do sądu wywiodła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie merytoryczne co do istoty, poprzez uznanie jako zasadny zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej w całości, ewentualnie o zwrócenie sprawy wierzycielowi do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. art. 56 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dokument w postaci protokołu zdawczo odbiorczego nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla postępowania egzekucyjnego, podczas gdy dowodzi on, że skarżąca nie powinna być stroną obciążaną obowiązkiem opłaty,

2. art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako kpa), poprzez nienależyte wyjaśnienie przez organ, stanu faktycznego sprawy i zaniechanie żądania uzupełnienia dokumentu w postaci protokołu zdawczo odbiorczego pod rygorem wskazanym w art. 64 § 2 kpa,

3. art. 80 kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, i błędne przyjęcie że tak zwana "prośba" organu objęta była rygorem wskazanym przez wierzyciela podczas gdy rygor takowy został zastrzeżony jedynie dla zobowiązania w zakresie przedłożenie stosownego pełnomocnictwa wraz z dowodem opłaty skarbowej,

4. przepisów postępowania tj. art. 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego do organów władzy publicznej oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.

W uzasadnieniu podkreślono, że całkowicie błędne jest stanowisko Kolegium jakoby ustalenie czy zasadnie opłata za zajęcie pasa drogowego obciążana jest sporna zamiast innego podmiotu nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu egzekucyjnym. W ramach przysługujących stronie środków prawnych kwestionujących czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Niewątpliwym jest, że skarżąca nie jest podmiotem zobowiązanym i nie ma obowiązku opłacania wskazanych opłat prócz tych, które zostały już uregulowane co skutkuje w tym zakresie również wygaśnięciem obowiązku tj. powstaniem sytuacji, w której obowiązek nie istnieje z powodu jego wykonania. Z uwagi na powyższe czynności egzekucyjne zostały dokonane z naruszeniem art. 56 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. a nadto z uwagi na brak uwzględnienia okoliczności nieistnienia obowiązku skarżącej oraz błędu co do zobowiązanego z którym mamy do czynienia albowiem środek egzekucyjny zastosowano wobec podmiotu faktycznie niebędącego zobowiązanym w tym postępowaniu. Tym samym nie można się zgodzić z twierdzeniem jakoby nieistotna była kwestia przedłożenia organowi I instancji załącznika do złożonych zarzutów w postaci protokołu zdawczo odbiorczego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie podnieść należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.) sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Kolegium z 7 sierpnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza z 28 czerwca 2023 r. oddalające w całości zarzuty wniesione przez skarżącą w sprawie egzekucji administracyjnej.

Wskazać należy, że zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ma prawo do wniesienia zarzutów, stosownie do art. 33-35 u.p.e.a. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, spełniający podobną rolę jak odwołanie w postępowaniu administracyjnym, posiada jednak pewne odrębności. Zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2175/20).

Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. obowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

W myśl art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca, że nie jest zobowiązana do ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z przekazaniem Wspólnocie Mieszkaniowej przyłącza kanalizacji deszczowej. W jej ocenie wynika to z dokumentu w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego. Dlatego też nie uiszczała ona opłaty za zajęcie pasa drogowego. Tym samym skarżąca wskazuje na zarzut z art. 33 § 2 pkt 1 i 3 u.p.e.a.

Wskazać przy tym należy, że skarżąca wystąpiła o wygaszenie decyzji ustalającej opłatę, jednocześnie Wspólnota Mieszkaniowa złożyła wniosek o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego. Wskazać należy, że wobec nieuzupełnienia braków formalnych, przez Wspólnotę Mieszkaniową, organ I instancji nie dopatrzył się przesłanek do wygaszenia decyzji z dnia 22 marca 2019 r. nr [...] zezwalającej skarżącej na zajęcie pasa drogowego w okresie od 19 kwietnia 2019 do 31 grudnia 2039 r. i określającej opłatę całoroczną z tego tytułu w wysokości 10.572 zł.

W ocenie Sądu, wobec pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia 22 marca 2019 r. nr [...], a także decyzji Burmistrza nr [...] z dnia 14 grudnia 2018 r., nr [...] z dnia 8 października 2019 r. i nr [...] z dnia 28 września 2020 r. dotyczących opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego odpowiednio przy ul. [...] (opłata całoroczna 250 zł), przy ul. [...], dz. nr [...] - składowanie elementów budowlanych (opłata 40 zł) i przy ul. [...], dz. ew. nr [...], O. (opłata całoroczna 224 zł), zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym.

Podkreślić należy, przy tym, że co prawda skarżąca literalnie zarzuca naruszenie przez Kolegium art. 56 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., art. 7 w zw. z art. 80 kpa, art. 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1 kpa jednakże w istocie kwestionuje istnienie w obrocie prawnym wyżej wymienionych decyzji ostatecznych.

Z treści skargi można jedynie wnioskować, że strona oczekuje weryfikacji podstaw jej odpowiedzialności za opłaty za zajęcie pasa drogowego określonych w decyzjach wydanych w postępowaniach w przedmiocie zgody na zajęcie pasa drogowego i określenia wysokości opłat z tego tytułu.

Tymczasem w ramach postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów, organ nie rozpatruje sprawy pod względem merytorycznym, ani też nie może dokonywać oceny decyzji będącej podstawa wystawienia tytułu wykonawczego.

W judykaturze podnosi się, że jeśli chodzi o rozpoznanie zarzutu nieistnienia obowiązku, zobowiązany podnosząc go (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje. Skarżąca natomiast, powołując się na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym wskazała tylko, że jej zdaniem jego wysokość jest zawyżona, jednak nie wskazała konkretnych okoliczności na poparcie swojego twierdzenia ani też nie przedstawiła czy choćby nie wskazała żadnych dowodów.

Podkreślić należy, że art. 29 § 1 u.e.p.a. nakłada na organ egzekucyjny powinność zbadania z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, która obejmuje dwie podstawowe czynności, po pierwsze, ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna i, po drugie zbadanie, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie ( zob. np. wyrok NSA z 18.10.2006 r., II FSK 1302/05, Legalis, wyrok NSA z 3.06.2011 r., II OSK 946/10 Legalis). Należy przy tym zaznaczyć, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Zauważyć także należy, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33-35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy, zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionujący dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (zob. art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. art. 29 § 1 u.p.e.a., wyrok NSA z 3 marca 2023 r. I GSK 844/22).

Powyższych okoliczności nie podważa podnoszona w skardze kwestia dokumentu w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego, z którego miałoby wynikać, że skarżąca nie jest podmiotem zobowiązanym do obowiązku opłacenia kwestionowanych opłat. Jak już wskazywano powyżej w obrocie prawnym pozostają decyzje będące podstawą nałożenia omawianych opłat. Dopóki decyzje te nie zostaną usunięte stanowią podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.

Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu na akceptację zasługuje stanowisko i przedstawiona na jego poparcie argumentacja organu w zaskarżonym postanowieniu. Strona skarżąca nie przedstawiła zaś uzasadnienia, które podważyłoby skutecznie ocenę wywiedzioną przez organ w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym.

W tym stanie rzeczy oraz w świetle poczynionych wyżej rozważań należało stwierdzić, że zarzuty skarżącej okazały się niezasadne. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.