Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1925/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] listopada 2017 r. (data wpływu do organu: [...] listopada 2017 r.) J. S. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że nie zgadza się z decyzją Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o zmniejszeniu jego świadczenia emerytalnego. Podkreślił, iż jego służba w okresie od 1 czerwca 1985 r. do 15 sierpnia 1985 r. została niesłusznie zaliczona do pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, ponieważ nigdy nie pracował w Służbie Bezpieczeństwa (dalej: "SB"), a ww. okres stanowi przekłamanie rzeczywistości o przebiegu jego pracy jako funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej (dalej: "MO"). Jest to bardzo krzywdzące dla niego i jego rodziny.

Skarżący wskazał, że nigdy nie pracował w SB, gdyż od [...] marca 1970 r. do [...] lipca 1991 r. pracował tylko jako szeregowy funkcjonariusz MO/Policji. Przy zwalnianiu z pracy skarżącemu wydano świadectwo o pracy w organach MO/Policji. Natomiast nie został poinformowany, aby fikcyjnym rozkazem personalnym był przeniesiony do pracy w SB, a także nigdy nie odczuł podwyższenia wynagrodzenia z tego tytułu. Również w otrzymanych z IPN Wrocław kopiach akt skarżący nie znalazł żadnego dokumentu o fikcyjnym przeniesieniu go do pracy w SB.

Po rozpoznaniu ww. wniosku, Minister decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 lipca 1991 r. Posiada prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym nie wypłaca się renty z uwagi na prawo do korzystniejszej emerytury.

Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, okres od 1 czerwca 1985 r. do 15 sierpnia 1985 r., tj. okres 2 miesięcy i 15 dni. Natomiast całkowity okres służby skarżącego wynosi 21 lat, 4 miesiące i 15 dni. Kopie akt osobowych o sygn. IPN [...] oraz IPN [...], przekazane przez IPN, zawierają wniosek Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych (dalej: "RUSW") w O. z [...] kwietnia 1990 r. o cofnięcie skarżącemu dodatku służbowego ze względu na zaniedbanie obowiązków służbowych m.in. poprzez wyjazd do sanatorium bez zgody przełożonego. Ponadto w komisariacie, w którym skarżący pełnił funkcję komendanta, wystąpiły rażące naruszenia dyscypliny służbowej, stwierdzone w postępowaniach dyscyplinarnych oraz w wystąpieniu prokuratora.

W piśmie z [...] marca 2018 r. Komendant Główny Policji poinformował, że z uwagi na krótkotrwałą służbę po 12 września 1989 r. w aktach osobowych nie odnaleziono dokumentów mogących świadczyć o rzetelności służby skarżącego pełnionej po tej dacie. Wobec skarżącego nie były prowadzone postępowania karne lub karno-skarbowe. Nie był też karany dyscyplinarnie. Jednocześnie brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ zaznaczył, iż przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Ponadto przesłanki te są nieostre, co umożliwia organowi indywidualne podejście do każdej sprawy poprzez uznanie administracyjne. Organ przywołał leksykalne definicje pojęcia "krótkotrwałości" i "rzetelności".

Zdaniem Ministra, krótkotrwałość winna być analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo należy ocenić tę przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wedle wykładni językowej, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Natomiast pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy, wypełnianie przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakości, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zatem postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obowiązkowych, ale także wykazywanie inicjatywy w zakresie tak tych zadań obligatoryjnych, jak i obowiązków dodatkowych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" znalazła się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. Organ przywołał następujący fragment prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19: "(...) użycie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrotu niedookreślonego »w szczególnie uzasadnionych przypadkach<< stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu i, że wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości, osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu »niepowtarzalnymi«, zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałości służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego".

Według Ministra, wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie zatem przesądzał, iż w danej sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że pełniona przez skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 miesięcy i 15 dni, przy całkowitym okresie jego służby wynoszącym 21 lat, 4 miesiące i 15 dni, spełnia przesłankę stypizowaną w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Analizując drugą przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister doszedł do wniosku, iż krótkotrwały okres pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., nie pozwala na obiektywną ocenę spełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego. W aktach osobowych brak jest również dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, a służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby drugiej przesłanki w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ten wymóg. Ponadto nie zostały nadane skarżącemu jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe czy też odznaki/medale resortowe w toku pełnionej służby po12 września 1989 r., co oznacza, iż służba skarżącego nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Reasumując, Minister stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ocenie organu, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Minister dodał, że jest związany treścią informacji o przebiegu służby sporządzoną przez IPN. Dlatego, jeżeli skarżący nie zgadza się z tą informacją, to powinien poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o jej zmianę.

Ponadto za bezcelowe organ uznał przesłuchanie w charakterze świadków osób wskazanych w piśmie skarżącego z [...] listopada 2018 r. na okoliczność przebiegu jego służby, bowiem żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, skarżący zaakcentował, iż w aktach personalnych nie widnieje żaden zapis o jego rzekomej pracy w SB. Nie otrzymał też legitymacji pracownika SB. Natomiast po okresie przemian społeczno-politycznych w kraju, tj. po 12 września 1989 r., nie został wezwany przez komisję weryfikacyjną, co świadczy o braku zastrzeżeń do niego jako funkcjonariusza.

Odnosząc się do ukarania pozbawieniem dodatku funkcyjnego, skarżący wskazał, że nie poinformowano go o tej karze, a podczas jego wyjazdu obowiązki pełnił zastępca skarżącego, zaś dochodzenia nadzorował prokurator, którego wytyczne co do dalszej pracy przełożony skarżącego potraktował jako uchybienia, wykorzystując je we wniosku o pozbawienie skarżącego dodatku służbowego. Tymczasem skarżący pełnił swoje obowiązki w sposób rzetelny, z jak największym zaangażowaniem, nie mając możliwości wykazania się szczególnymi zasługami dla służby, ponieważ takich zdarzeń w tym okresie nie było na obszarze działania Komendy MO w O..

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Następnie powtórzył rozważania teoretyczne odnośnie wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pokreślił, iż wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie regulacji 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności od tzw. "uznania administracyjnego".

Minister ponowne stwierdził, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka krótkotrwałości z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ramach oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." organ uwzględnił stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] marca 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z [...] stycznia 2018 r. Komendant Główny Policji stwierdził, iż "z uwagi na krótkotrwałą służbę po dniu 12 września 1989 r. w aktach osobowych nie odnaleziono dokumentów mogących świadczyć o rzetelności służby pełnionej przez wymienionego po wskazanej dacie". Także Komendant Wojewódzki Policji w O. w punkcie nr 8 "Informacji (...)" podał, że skarżący "nie był opiniowany po dniu 12 września 1989 r., w związku z czym brak jest możliwości wydania oceny rzetelności służby po tym okresie."

Minister podniósł, że w zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak również brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, wydanego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Istotny z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy jest też fakt, że w trakcie służby po 12 września 1989 r. nie zostały skarżącemu nadane żadne ordery i odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe, co pozwala na stwierdzenie, iż w służbie skarżący nie wyróżniał się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków bądź czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.

Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], IPN [...] i IPN [...], przekazanych przy pismach IPN z [...] marca 2018 r. oraz z [...] lutego 2020 r., wynika, że skarżący w okresie od 1 czerwca 1985 r. do 15 sierpnia 1985 r. pełnił służbę na stanowisku starszego inspektora Grupy [...] w K., tj. w jednej z jednostek enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 748/19, wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbą na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody.

W archiwalnych aktach osobowych znajduje się m.in. pismo Szefa RUSW w O., w którym wskazano: "Wnoszę o cofnięcie dodatku służbowego w całości komendantowi Komisariatu MO w O. por. S. J.. Wniosek motywuję tym, iż w ostatnim okresie zaniedbał swoje obowiązki służbowe, co stwierdzono w toku przeprowadzonej kontroli pracy komisariatu. W jednostce występują rażące naruszenia dyscypliny służbowej stwierdzone w postępowaniach dyscyplinarnych oraz w ostatnim wystąpieniu Prokuratora Rejonowego. Przykładem stosunku do obowiązków jest wyjazd do sanatorium bez mojej zgody." Ponadto Minister zacytował zapisy z opinii służbowych bezpośrednich przełożonych skarżącego: "Aktywny członek Egzekutywy PZPR" - opinia służbowa z [...] maja 1978 r.; "(...) ma skrystalizowany światopogląd materialistyczny. Strona etyczno-moralna nie budzi żadnych zastrzeżeń. Jest aktywnym członkiem PZPR. Przez szereg lat pełni różne funkcje w instancji partyjnej." - opinia służbowa z dnia [...] maja 1988 r.; "Egzekutywa Komitetu Gminnego PZPR w L. w oparciu o >>Główne założenia polityki kadrowej PZPR<< udziela rekomendacji na stanowisko kierownicze Towarzyszowi J. S. członkowi partii [...] L.. Towarzysz J. S. jest członkiem partii od 1968 r., przez ten okres czasu do chwili obecnej pełni szereg funkcji partyjnych, jak np. I Sekretarz [...], członek Egzekutywy KG PZPR, a w obecnej kadencji członek Gminnej Komisji Kontrolno-Rewizyjnej KG PZPR L.. Wyżej wymienionego cechują wysokie walory ideowo-polityczne i etyczno-moralne wyrażające się pełną akceptacją zasad ustrojowych socjalizmu, uczciwością, skromnością, kulturą i dużą solidnością w wykonywaniu powierzonych mu zadań.(...)" - pismo I Sekretarza KG PZPR, stanowiące rekomendację do objęcia stanowiska kierowniczego przez skarżącego.

Minister przypomniał też, iż nie jest właściwy do rozstrzygania wątpliwości w zakresie ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa. W tej kwestii ponownie odesłał skarżącego do IPN.

W świetle powyższego organ uznał za zasadne utrzymanie w mocy swojej decyzji z [...] grudnia 2019 r. nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra skarżący zarzucił, że oparto się na fikcji stworzonej przez jego przełożonego, zawartej w rozkazie personalnym nr [...] z [...] czerwca 1985 r. (karta nr 131 akt IPN W.) o mianowaniu skarżącego na st. inspektora grupy [...]SB w [...] w K., podczas gdy w tym czasie pracował na stanowisku komendanta posterunku MO w L., o czym informuje zaświadczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o przebiegu jego służby z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]. Wpis ten potwierdza fakt, iż skarżący nie służył totalitarnemu państwu; również nigdy nie wydano mu legitymacji służbowej funkcjonariusza SB. Zresztą do służby w SB nie mógł być przyjęty obywatel mający ślub kościelny oraz wysyłający dzieci do Pierwszej Komunii.

W kwestii rozkazu o ukaraniu pozbawieniem dodatku pieniężnego, skarżący wyjaśnił, że o skierowaniu go na leczenie zdrowotne sanatoryjne powiadomił telefonicznie sekretarkę Komendanta C. i nie otrzymał informacji o decyzji. Zdaniem skarżącego, ukaranie go bez poinformowania go o tym jest niehumanitarne i świadczy o braku poszanowania prawa przez przełożonego. Nadto potraktowanie przez przełożonego wytycznych prokuratora nadzorującego sprawę jako uchybienia funkcjonariusza prowadzącego sprawę, wynika z błędnej oceny. Zwrócił także uwagę na fakt obowiązkowej przynależności do PZPR w PRL-u.

W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja jest krzywdząca, nie uwzględnia zaświadczenia o przebiegu jego służby i jest niezgodna z "poszanowaniem prawa obywatela".

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Nadto wedle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. m.st. Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie znajduje również zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem m.st. Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku z § 3 tego zarządzenia).

Uwzględniając z jednej strony powyższe regulacje, a z drugiej strony brak technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnie z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, o czym zawiadomiono strony postępowania pismami Sądu z 23 lutego 2021 r.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje IPN z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 21 lat, 4 miesiące i 15 dni – od 16 marca 1970 r. do 31 lipca 1991 r., z czego 2 miesiące i 15 dni (od 1 czerwca 1985 r. do 15 sierpnia 1985 r.) to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Ministra, iż skarżący spełnia przesłankę krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Okres 2 miesięcy i 15 dni – tak w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym - stanowi niewątpliwie okres krótkotrwały.

W kwestii argumentu skarżącego, że mianowanie go na stanowisko starszego inspektora Grupy [...] w K. było fikcyjne wskazać trzeba, iż fakt ten znajduje potwierdzenie w aktach archiwalnych IPN - w zapisie Karty Ewidencyjnej funkcjonariusza MO, treści rozkazu personalnego Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w O. nr [...] z [...] sierpnia 1985 r. (str. [...]), a przede wszystkim – na co wskazuje sam skarżący - w treści rozkazu personalnego nr [...] z [...] czerwca 1985 r. (karta nr 131 akt IPN W.) o mianowaniu go na ww. stanowisko. Wprawdzie bardzo krótki (przemijający, przejściowy, epizodyczny), lecz wykazany dokumentami, okres służby skarżącego na ww. stanowisku czyni zadość przesłance przewidzianej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Prawdopodobnie właśnie ta krótkotrwałość legła u podstaw niewydania skarżącemu legitymacji SB. Przekonanie skarżącego o "fikcji" rozkazu personalnego nr [...] z [...] czerwca 1985 r., podobnie jak jego negatywna ocena cofnięcia mu dodatku na wniosek Szefa RUSW w O. nie mogą podważyć tych faktów.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest, że skarżący pełnił służbę do dnia 31 lipca 1991 r., zatem po 12 września 1989 r. skarżący służył rok, 10 miesięcy i 18 dni. Nie był w tym okresie opiniowany, co oświadczyli zgodnie Komendant Główny Policji i Komendant Wojewódzki Policji w O.. Natomiast [...] kwietnia 1990 r. skarżącemu wstrzymano (na wniosek Szefa RUSW w O. z [...] kwietnia 1990 r.) dodatek służbowy w wysokości 42.000 zł w konsekwencji zaniedbań obowiązków służbowych, w tym wyjazdu do sanatorium bez zgody przełożonego. Po [...] września 1989 r. skarżący nie otrzymał żadnych nagród, wyróżnień czy podziękowań. Od [...] lutego 1990 r. pełnił służbę w Policji w stopniu komisarza. Przedstawione przez skarżącego podziękowania dotyczą jego zasług w ramach działalności ogólnospołecznej realizowanej po przejściu na emeryturę.

Prawie cała służba skarżącego – poza niespełna dwuletnim okresem – przypadła na czas przed 12 września 1989 r., tj. lata 70-te i 80-te ubiegłego wieku. Wtedy to skarżący był awansowany w stopniu, bardzo pozytywnie opiniowany oraz wyróżniamy odznaczeniami państwowymi ("Za Wzorową Służbę" – [...] września 1977 r.; "Brązowy Krzyż Zasługi" – [...] lipca 1978 r.; "Zasłużonemu Ojczyźnie" – [...] kwietnia 1978 r.; Brązowa Odznaka "Za zasługi w Ochronie Porządku Publicznego" – [...]września 1980 r.; Odznaka "10 Lat w Służbie Narodu" – [...] września 1980 r.; "Srebrny Krzyż Zasługi" – [...] czerwca 1983 r.).

W świetle powyższego, Sąd w składzie tu orzekającym aprobuje pogląd organu, że nie można było ustalić i stwierdzić, czy skarżący rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki po dniu [...] września 1989 r. W konsekwencji zgodzić należy się z Ministrem, iż w sprawie nie mogła zostać spełniona przesłanka określona w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Sąd rozpoznający niniejszą podziela stanowisko prezentowane przez inne składy orzekające tutejszego Sądu, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie daje organowi możliwość wydania decyzji w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Użycie na końcu pkt 1 ww. przepisu koniunkcji w postaci spójnika "oraz" przesądza, że przewidziany w tym przepisie wyjątek dotyczy wyłącznie osób, które łącznie (kumulatywnie) spełniają oba wymienione w nim warunki łącznie, a zatem osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa krótkotrwale i jednocześnie pełniły służbę po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny.

W stosunku do skarżącego nie ziściła się przesłanka "rzetelności" wobec braku opinii służbowych z okresu po 12 września 1989 r., co z kolei było podyktowane jego krótkotrwałą służbą (bo niespełna dwuletnią) po tej dacie. W związku z obligatoryjnością łącznego spełnienia obu przesłanek z art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, należało uznać, że wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje są zgodne z prawem i mieszczą się w granicach uznania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.