Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1256/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
article: art. 83 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 301/23 w sprawie ze skargi Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 października 2022 r. w przedmiocie korekty rozliczeń na koncie płatnika składek postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 301/23, odrzucił skargę Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej: skarżący, Rzecznik) na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, ZUS, organ) z 7 października 2022 r. polegającą na dokonaniu na koncie płatnika składek B. P. korekty rozliczeń wpłat składek za miesiące marzec, kwiecień, wrzesień, październik 2018 r. oraz kwiecień, maj, lipiec, sierpień i wrzesień 2019 r.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ rozpoznawana sprawa (skarga na czynność ZUS z 7 października 2022 r., o podjęciu której skarżący uzyskał wiedzę 29 marca 2023 r.), jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, a więc sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 ustawy

z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1550 ze zm., dalej: k.p.c.), a nie sprawą, o której mowa w art. 83 ust. 4 ustawy

z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm., dalej: u.s.u.s.), wskazującym sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, do których rozpoznawania właściwe są sądy administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 1 k.p.c., Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego

i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się

z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). W ocenie Sądu I instancji

7 października 2022 r. Zakład wysłał do uczestniczki postępowania pismo informujące ją o skutkach dokonanych korekt dokumentów rozliczeniowych,

a ponadto następstwem złożenia przez uczestniczkę postępowania druków korygujących była nie tylko korekta rozliczeń, ale również wydanie na tej podstawie decyzji, od których przysługuje odwołanie do sądu powszechnego.

Tym samym skarga Rzecznika podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), jako wniesiona

w sprawie niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od postanowienia z 29 czerwca 2023 r., zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja), poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że wykonana przez organ rentowy czynność korekty zaliczeń wpłat na koncie płatnika składek nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, podczas gdy Konstytucja ustanawia zasadę domniemania właściwości sądów administracyjnych co do działań organów administracji publicznej, a na gruncie prawa daninowego zaliczanie wpłat na poczet należności publicznoprawnej uznawane jest bezsprzecznie za czynność materialno-techniczną organu administracji, kształtującą stosunki prawne poprzez fakty, która nie jest wykonywana w toku postępowania

a w ramach realizacji dyspozycji przepisów prawa – przy czym wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż błędne przyjęcie, że zaskarżone działanie władcze organu nie podlega kognicji sądu administracyjnego spowodowało błędne rozstrzygnięcie procesowe o odrzuceniu skargi Rzecznika,

b) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odrzucenie skargi wskutek przyjęcia, że wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozpatrywania spraw w zakresie rozstrzygnięć z zakresu ubezpieczenia społecznego dotyczy każdej sprawy objętej regulacjami ustawy systemowej z wyjątkiem spraw wprost wyłączonych spod właściwości sądów powszechnych – obejmując także czynności materialno-techniczne organu rentowego nierozstrzygające w sposób bezpośredni

o prawach i obowiązkach płatnika, podczas gdy kompetencja sądu ubezpieczeń społecznych jest zasadą wyłącznie w zakresie czynności prawnych a nie faktycznych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, bowiem zgodnie z jasnym językowym brzmieniem tego przepisu rozpoznaniu przez sądy powszechne podlegają odwołania od decyzji organu, tj. akty tworzące, zmieniające lub znoszące stosunki prawne.

II. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe niezastosowanie, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 i 1a u.s.u.s. oraz

§ 12 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2017 r.

w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1771, dalej: rozporządzenie o rozliczeniach) poprzez niezastosowanie ich w przedmiotowej sprawie, bowiem wskutek nieprawidłowego przyjęcia braku kompetencji sądów administracyjnych Sąd I instancji nie zastosował przepisów wyznaczających granice kompetencji organu rentowego w zakresie zaliczania wpłat na składki dokonywanych przez płatników składek.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej

i uchylenie postanowienia w całości oraz zawarł oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Uzasadniając skargę kasacyjną Rzecznik wskazał, że art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Ponieważ przepisy szczególne nie podlegają wykładni rozszerzającej, nie jest możliwe "rozciągnięcie" zakresu stosowania tego zapisu na wszelkie działania władcze organu rentowego w sprawach objętych regulacjami tej ustawy, w szczególności takie rozumienie tego zapisu, które pozwala na utożsamienie czynności prawnych z czynnościami faktycznymi, co uczynił Sąd

I instancji.

W ocenie Rzecznika nie jest możliwe, co wynikać może z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, uznanie korekty zaliczeń wpłat za czynność dokonaną w ramach i w toku postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji o niepodleganiu uczestnika dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu. Zaliczenie wpłat jest to odrębna czynność księgowa, każdorazowo inicjowana zaksięgowaniem wpłaty, która jednocześnie nie powoduje podejmowania działań wyjaśniających, nie jest tworzona w związku z tym dokumentacja sprawy, a w jej efekcie nie jest wydawane rozstrzygnięcie. W systemie informatycznym odbywa się niemal "automatycznie". W skardze kasacyjnej wskazano także, że w sprawie zaliczenia wpłaty nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej, która następnie podlegałaby kontroli sądu powszechnego. Wykonanie w systemie informatycznym powiązania wpłaty z należnością nie kreuje, nie zmienia ani nie znosi stosunków prawnych między płatnikiem a organem rentowym, natomiast wywołuje skutki prawne pośrednio, poprzez zanotowanie w rejestrze prowadzonym przez organ, że wskutek dokonania zaliczenia dana należność zyskała w danym dniu status opłaconej bądź nieopłaconej w całości lub części.

W ramach sprawy w sądzie powszechnym o podleganie ubezpieczeniom nie jest rozpatrywana sama kompetencja organu do dokonania takich a nie innych operacji na danych księgowych znajdujących się na koncie rozliczeniowym płatnika ani też ważność takiej czynności. Czynności te bowiem kreują elementy stanu faktycznego, przyjmowane są jako zaistniałe, objęte domniemaniem co do prawdziwości danych w oparciu o jednostronne oświadczenie organu o istnieniu zapisów księgowych. Z kolei sądy administracyjne określane są jako sądy prawa,

a nie faktów (przeciwnie do sądu ubezpieczeń społecznych). Sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności

z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz tego, czy jest zgodny z prawem o postępowaniu przed organami administracji publicznej, w tym kompetencji danego organu do wydania aktu lub wykonania czynności.

W ocenie Rzecznika osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy przepisy prawa wyposażają organ rentowy w kompetencję do "unieważniania" uprzednio dokonanej czynności materialnotechnicznej bądź też korekty tej czynności.

Rzecznik nie kwestionuje prawidłowości operacji księgowej ani prawidłowości danych, które zainicjowały skarżoną czynność, ani też prawidłowości danych przyjętych do dokonania systemowych obliczeń w ramach tej czynności – a samą kompetencję organu do jej dokonania. W ocenie Rzecznika organ rentowy jest upoważniony i zobligowany do zaliczania wpłat dokonywanych przez płatników składek, jednocześnie w żadnej mierze przepis nie wskazuje na upoważnienie ani możliwość "unieważnienia" zaliczenia wpłaty ani zmiany zaliczenia wpłaty już raz zaliczonej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego

w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy

z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast w myśl art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje

w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 1a) ustalania płatnika składek; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Z kolei zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.

Zaskarżona czynność nie jest decyzją, ale – co zresztą zauważył autor skargi kasacyjnej – pozostaje w ścisłym związku z decyzjami dotyczącymi prawa płatnika składek do zasiłku chorobowego (decyzja ZUS II Oddział w Łodzi z 1 marca 2023 r. znak 530000.6093.CW708232,716589.2023-ZAS) i stwierdzającymi okresy podlegania i niepodlegania dobrowolnemu ubezpieczeniu zdrowotnemu (decyzja ZUS II Oddział w Łodzi z 21 kwietnia 2023 r. nr 138/2023). Możliwość sądowoadministracyjnej kontroli czynności prowadzących do wydania decyzji podlegających zaskarżeniu do sądu powszechnego powodowałoby w praktyce orzekanie sądu administracyjnego w sprawie, która nie podlega jego kognicji, gdyż jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. w związku z art. 83 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.s.u.s. Orzekanie w takiej sprawie przez sąd administracyjny byłoby również nie do pogodzenia z unormowaniem zawartym w art. 184 Konstytucji, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana jest przez sądy administracyjne – co wymaga szczególnego podkreślenia na gruncie rozpoznawanej sprawy – w zakresie określonym w ustawie.

Wymaga przy tym podkreślenia, że w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć o prawach

i obowiązkach stron stosunku ubezpieczenia społecznego, które zostały uprzednio podjęte przez organ rentowy. Kontrola ta ma wymiar pełny i wszechstronny

(w przeciwieństwie do kontroli sprawowanej przez sądownictwo administracyjne)

a jednym z jej instrumentów jest możliwość prowadzenia przez sąd ubezpieczeń społecznych postępowania dowodowego na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania cywilnego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I USK 7/23, LEX nr 3592154).

Zasadnie zatem WSA w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę Rzecznika.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.