Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 930/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.40 ust. 3,  art. 41 ust. 2,  art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a,  art. 13b  ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 4  ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Cieszyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 7 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.453.2020 w przedmiocie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Burmistrza Miasta Cieszyna nr 0050.149.2020 z dnia 23 marca 2020 r. odstąpiono od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi określonych w uchwale nr XXVIII/279/16 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tych strefach, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat w okresie od 26 marca 2020 r. do 16 kwietnia 2020 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 maja 2020 r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2020, poz. 713) stwierdził nieważność wymienionego powyżej zarządzenia Burmistrza Miasta Cieszyna w sprawie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania, określonych w wymienionej powyżej uchwale Rady Miejskiej, w całości, jako sprzecznego z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu wskazał, że jako podstawę prawną podjętego zarządzenia wskazano art 41 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii.

Kwestionowanym zarządzeniem Burmistrz Miasta Cieszyna postanowił, iż w związku z zagrożeniem epidemiologicznym związanym z rozprzestrzenianiem się koronawirusa SARS-CoV-2 czasowo odstępuje od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych, określonych w uchwale Rady Miasta Cieszyna z dnia 29 grudnia 2016 r., w wymienionym okresie.

Zarządzenie to wydane zostało z uwagi na zapobieganie oraz zwalczenie zakażenia wirusem i, w ocenie organu nadzoru, nie stanowi przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawą do wydania przepisów porządkowych jest bowiem wystąpienie łącznie dwóch przesłanek warunkujących ich podjęcie, tj. materia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących, a także wprowadzenie określonych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Dokonując analizy pierwszej z przesłanek (brak przepisów powszechnie obowiązujących) – tematyka ta co do zasady jest uregulowana w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470). Ustawa ta określa sposób korzystania, krąg osób uprawnionych do korzystania oraz zasady korzystania z dróg publicznych. Wskazuje m.in. kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały dotyczącej stref płatnego parkowania, a także wysokości opłat uiszczanych za postój samochodów.

Zatem to rada gminy, w oparciu o przepisy art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta)., zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania, określając wysokość należnych opłat.

Na podstawie wymienionego przepisu wyłącznie organ stanowiący uprawniony jest do decydowania o wysokości opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Skoro uprawnienie do ustalania ww. opłat, w tym ustalanie zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi należy do kompetencji rady gminy wynikającej wprost z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, to tym samym kwestii tej nie można regulować w drodze przepisów porządkowych wydanych w oparciu o art. 41 ustawy o samorządzie gminnym - a zasadniczo do tego sprowadza się regulacja zarządzenia Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 23 marca 2020 r. Organ podkreślił, że wskazane regulacje wyłączają możliwość podejmowania przez organ wykonawczy gminy jakichkolwiek działań w zakresie poboru opłat za parkowanie. Dodał, że kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych nie może być wykorzystywana do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie ma na celu przeciwdziałania w szczególnych sytuacjach realnym zagrożeniom dla określonych wartości (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2003 r., P 10/02).

Dalej organ nadzoru wskazał, że Burmistrz jako organ wykonawczy zobowiązany jest do wykonywania uchwał. Nie leży w jego kompetencji decydowanie o czasowym bądź ogólnym niewykonywaniu ich. Jest organem decydującym wyłączenie o sposobie ich wykonania. Organ wskazał, że sam fakt, iż w żadnym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie ma regulacji takiej samej treści, jak zawarta w zatwierdzonym przedmiotową uchwałą zarządzeniu, nie upoważnia do twierdzenia, że zarządzenia te zostały podjęte w zakresie nieuregulowanym. Przeczą temu wskazane wyżej przepisy ustawowe.

W zakresie drugiej z przesłanek (ochrona wartości z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) organ wskazał, że z istoty przepisów porządkowych wynika, że stanowią one regulację o charakterze wyjątkowym i ostatecznym. Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wójt wydaje przepisy porządkowe w przypadku niecierpiącym zwłoki. Można je zatem wydawać w przypadkach realnego i nagłego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da wyeliminować w żaden inny sposób. Realne zagrożenie oznacza sytuację nieprzewidzianą, bezpośrednio zagrażającą jakiemuś dobru, wymagającą natychmiastowej reakcji i na tyle oczywistą, że podjęcie odpowiednich działań jest konieczne np. katastrofa ekologiczna, klęska żywiołowa.

Choć obecna sytuacja zagraża bezpieczeństwu obywateli, jednak ochrona zdrowia oraz życia może być realizowana poprzez zastosowanie innych, już obowiązujących regulacji prawnych, co oznacza, że wydanie przedmiotowego przepisu porządkowego nie jest niezbędne w rozmienieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym miejscu Wojewoda odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2000 r. sygn. akt P 10/02 , w którym podkreślono, że przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla obrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie, tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych. Upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych nie może być interpretowane rozszerzająco.

Podkreślił, że "przypadek nie cierpiący zwłoki", o którym mowa w art. 41 ust. 2 ustawy to taka sytuacja faktyczna, gdy zagrożone są dobra wymienione w art. 40 ust. 3 tej ustawy.

Dodatkowo organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ich ogłoszenia, w uzasadnionych przypadkach w terminie krótszym, gdy zwłoka może spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie można zarządzić ich wejście w życie z dniem ogłoszenia.

Stosownie do art. 14 tej ustawy, przepisy te ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Przedmiotowe zrządzenie narusza art. 4 ust. 3 przywołanej ustawy i nie spełnia tych określnych w tym przepisie wymogów, stanowiąc w § 3, iż wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W świetle powyższego stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenie jest uzasadnione i konieczne.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Gmina Cieszyn zarzuciła wymienionemu powyżej rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego; tj.

- art. 40 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) w związku z 13b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470), polegające na błędnej wykładni przepisów i przyjęciu, że kwestia odstąpienia od poboru opłat została uregulowana w art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym rada gminy ustala wysokość opłat, w tym stawkę zerową, a tym samym kwestii odstąpienia od poboru opłat nie można uregulować w przepisach porządkowych i błędnym przyjęciu, że wprowadzenie zarządzeniem Burmistrza Miasta Cieszyna nr 0050.149.2020 z dnia 23 marca 2020 r. nie było uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli, która mogła być realizowana przez zastosowanie obowiązujących regulacji,

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym przyjęciu, że określenie daty wejścia w życie przedmiotowego zarządzenia, jako daty jego wydania, pomimo prawidłowego ogłoszenia zarządzenia stanowi istotne naruszenie prawa.

Wskazując na powyższe uchybienia, wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Śląskiego w Katowicach kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa miejscowego w postaci tzw. przepisów porządkowych jest niedopuszczalność dublowania, modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez przepisy porządkowe. W orzecznictwie wskazuje się, że z zakresem nieuregulowanym mamy do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak w innych przepisach regulacji w pełni rozstrzygającej normatywnie dane zagadnienie. Przyjmuje się, że w przypadku jedynie ogólnego wzmiankowania określonego zagadnienia w odrębnych aktach, może ono stanowić przedmiot regulacji w drodze przepisów porządkowych. Niewątpliwie zatem porządkowy akt prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego, co zawarte już jest w obowiązującej ustawie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 6 grudnia 1996 r., OPS 8/96, ONSA 1997/2/50), jak również nie może on regulować danego zagadnienia w sposób odmienny, jako sprzeczny z ustawą, a więc aktem hierarchicznie wyższego rzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 1992 r., SA/Po 147/91, Monitor Prawniczy 1993/3/90). Zdaniem skarżącej Gminy czasowe odstąpienie od poboru opłat za postój pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi jest zakresem nieuregulowanym w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązania do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę tą ustala rada gminy, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, (art. 13b ust. 3 tej ustawy) Rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania ustala wysokość opłaty za postój pojazdów i sposób pobierania opłaty oraz może wprowadzić opłatę abonamentową lub stawkę zerową opłaty dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. 4). Powołany przepis nie zawiera upoważnienia do ustanowienia czasowego wyłączenia obowiązku pobierania opłat, ani też nie upoważnia do wprowadzenia takiego wyłączenia. Z przywołanej regulacji nie da się wywieść kompetencji do czasowego zaniechania poboru opłat za parkowanie.

Analiza obowiązującego systemu prawa wskazuje zatem na brak regulacji sytuacji objętej zarządzeniem Nr 0050.149.2020 Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 23 marca 2020 r. w sprawie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi, określonych w uchwale nr XXVIII/279/16 Rady Miejskiej w Cieszynie z dnia 29 grudnia 2016 r. Podjęcie zarządzenia nastąpiło w sytuacji istnienia tzw. luki w prawie, a więc w zakresie nieuregulowanym, co oznacza, że w sprawie zachodzi tzw. przesłanka obiektywna do wprowadzenia przepisu porządkowego.

Odnosząc się do drugiej z wymienionych przesłanek tzw. przesłanki faktycznej (subiektywnej) warunkującej dopuszczalność stanowienia porządkowych aktów prawa miejscowego, to stanowi ona wynik oceny organu stanowiącego, że wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony. Organ administracyjny przystępujący do tworzenia prawa miejscowego ocenić zatem musi realność wystąpienia zagrożenia wymienionych w ustawie dóbr. Życie i zdrowie człowieka mogą być zagrożone przy tym nie tylko działaniami bezpośrednimi, ale również pośrednio, przez stworzenie realnego niebezpieczeństwa katastrof i wypadków bądź narażenie poszczególnego człowieka na uszkodzenie ciała, trwałe kalectwo lub śmierć (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 1991 r., SA/Ka 525/91, ONSA 1991/3-4, poz. 78). Skarżąca wskazała, że rozporządzeniem z dnia 13 marca 2020 r. Minister Zdrowia ogłosił na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS- CoV-2, wprowadzając m.in. liczne ograniczenia w przemieszczaniu się. W ocenie skarżącej gminy, pobieranie opłat za postój pojazdów samochodowych i korzystanie z parkomatów jako urządzeń dotykowych sprzyja rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2, gdyż zarówno urządzenia jak i pieniądze stają się nośnikami wirusów, realnie zagrażając zdrowiu i życiu obywateli. Odwołała się też skarżąca do konferencji prasowej Ministra Infrastruktury apelującego do samorządów o rozważenie zawieszenia opłat parkingowych.

Zarządzenie Burmistrza Miasta Cieszyna czasowo odstępujące od poboru opłat za parkowanie pojazdów, miało bezpośrednio przeciwdziałać rozprzestrzenianiu się wirusa i zostało wydane w zakresie niezbędnym dla obrony zdrowia i życia obywateli, w sytuacji gdy niemożliwe było skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych, została zatem spełniona przesłanka subiektywna do wydania przepisu porządkowego. Dodatkowo zaistniał przypadek niecierpiący zwłoki, upoważniający Burmistrza do interwencji prawodawczej zamiast organu stanowiącego, uzasadniony koniecznością pilnego przeciwdziałania nagle pojawiającemu się zagrożeniu, jakim było ogłoszenie stanu epidemii w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz przyznał, że pomimo nie zamieszczenia w zarządzeniu postanowień o obwieszczeniu w dniu podjęcia zaradzenia, to jednak w myśl art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W świetle tego przepisu w związku z ust. 4a a contrario sankcja nieważność uchwały lub zaradzenia gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. W przypadku przedmiotowego zarządzenia w tym zakresie do takiego nie doszło.

W odpowiedzi na skargę, organ – reprezentowany przez pełnomocnika – wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na rozprawie pełnomocnicy strony skarżącej i organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją.

Podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy akt ten narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści.

W wyniku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że jest ono zgodne z prawem, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność zarządzenia Nr 0050.149.2020 Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 23 marca 2020 roku, w sprawie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, określonych w uchwale nr XXVIII/279/16 Rady Miejskiej w Cieszynie z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tych strefach, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu pobierania tych opłat , w całości, jako sprzecznej z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślenia zatem wymagało, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym upoważnia organ wykonawczy gminy do stanowienia przepisów porządkowych w ściśle określnych sytuacjach. Według art. 40 ust. 3 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W myśl natomiast art. 41 ust. 2 tej ustawy - w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, burmistrz w formie zarządzenia.

W związku z treścią cytowanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należało, że wydanie przez organ wykonawczy gminy przepisu porządkowego zarządzenia, może mieć miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj. gdy kwestia podlegająca unormowaniu nie jest uregulowana w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a także gdy wprowadzenie określonych norm jest uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Podnieść trzeba, ze żaden przepis ustawy i prawa powszechnie obowiązującego nie reguluje materii zawieszenia, czasowego odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego. Powołana przez organ nadzoru ustawa o gospodarce komunalnej w art. 4 ust. 1 przewiduje kompetencję organów stanowiących samorządu terytorialnego do wyboru sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej oraz do stanowienia o wysokości cen i opłat, ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności komunalnej, a w art. 4 ust. 2 stwierdzono, że powyższe uprawnienia jednostek samorządu terytorialnego mogą być powierzone organom wykonawczym tych jednostek.

Przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Miasta Cieszyna stanowi o czasowym odstąpieniu od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi określonych w uchwale Rady Miejskiej Cieszyna, w okresie od 26 marca 2020 r. do 16 kwietnia 2020 r., a tego nie przewiduje żaden przepis wymienionej ustawy, czy też ustawy o drogach publicznych.

Strona skarżąca uzasadniając skargę podniosła, że spełnione zostały przesłanki do wydania przedmiotowego zarządzenia, jako że sprawa nie jest regulowana w przepisach powszechnie obowiązujących oraz wyłączenie ze stosowania zapisy uchwały Rady Miejskiej dotyczących poboru opłat za postój pojazdów, miało bezpośrednio przeciwdziałać rozprzestrzenianiu się wirusa SARS- CoV-2 i zostało wydane w zakresie niezbędnym dla obrony zdrowia i życia obywateli, w sytuacji gdy niemożliwe było skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych.

W ocenie składu orzekającego, nawet przy przyjęciu, że w sprawie ma miejsce przypadek luki prawnej, to Gmina nie wykazała, że aby stanowienie przepisów porządkowych było niezbędne dla ochrony wartości podanych, w przepisie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminny oraz, że chodziło o przypadek nie cierpiący zwłoki, o którym mowa w art. 41 ust. 2 tej ustawy.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2003 r. - przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie "zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym" (P10/02, OTKA 2003 r. Nr 6, poz. 62).

W cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślana jest - jako szczególnie istotna przesłanka wprowadzenia przepisów porządkowych - bezpośredniość zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, będąca powodem stanowienia przepisów porządkowych.

Przedmiotowe Zarządzenie Burmistrza Miasta Cieszyna wyłączające ze stosowania zapisy uchwały Rady Miejskiej dotyczące poboru opłat za postój pojazdów, nie spełnia przesłanki w zakresie przeciwdziałania zachowaniom bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu obywateli, gdyż w przypadku pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych– nie można mówić o zachowaniu wartości bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu. Jak trafnie podniósł organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, przepisy porządkowe można wydawać tylko w przypadkach realnego i nagłego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób. Realne zagrożenie oznacza sytuację bezpośrednio zagrażającą jakiemuś dobru, wymagającą natychmiastowej reakcji i na tyle oczywistą, że podjęcie odpowiednich działań jest konieczne np. katastrofa ekologiczna, klęska żywiołowa. Podnoszone i przytaczane przez Gminę argumenty, że parkomaty stanowią nośnik wirusa, w żaden sposób nie dowodzą, iż na terenie Miasta Cieszyn wystąpiła nadzwyczajna sytuacja, inna niż na terytorium całego kraju. Nie wykazano takiego stanu także w skardze. Działanie parkomatów jest zbliżone do działania bankomatów, o wyłączenie których z użycia nikt nie pomyślał. Podobne jest też do płatności gotówką np. w sklepach. Trudności związane z dezynfekcją urządzeń i przyjmowaniem gotówki są wszędzie podobne i nie sposób utrzymywać, że są to sytuacje niemożliwe do rozwiązania. Podzielić więc należało ocenę organu nadzoru, że nie występuje w tym przypadku zagrożenie dóbr podlegających ochronie, dla przeciwdziałania któremu niezbędne jest wydanie przepisów porządkowych, zmierzających do niepobierania opłat za parkowanie. Zasadnie organ nadzoru podniósł, że niezbędność ochrony wyżej wymienionych dóbr jest przesłanką opartą na kryterium ocennym i wymaga posłużenia się pojęciami nieostrymi, ale dla jej pełnego zrealizowania konieczne jest też stwierdzenie "niezbędności" ochrony wskazanych dóbr poprzez wydanie aktu prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Trafnie organ ten wskazał, że "niezbędność" nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Przepisy porządkowe nie mogą bowiem prowadzić do uzupełnienia (poprawienia), regulacji ustawowych w danym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2006r., sygn. II GSK 68/06 CBOSA).

W żaden tez sposób skarżąca Gmina nie wykazała, aby sprawa dotyczyła przypadku nie cierpiącego zwłoki, która dopiero, zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy, upoważnia Burmistrza do stanowienia przepisów porządkowych. Przywołana w skardze wypowiedź Ministra Infrastruktury z dnia 16 marca 2020 r. nie dowodzi takiego stanu na terenie miasta Cieszyn w tym dniu, kiedy wydano przedmiotowy akt. Trudno zatem przyjąć, że zachodził w sprawie przypadek bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli czy spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego warunkujących dopiero stanowienie przepisów porządkowych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w myśl którego, przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ich ogłoszenia, można zgodzić się ze skarżącą, że sam fakt wejścia w życie zarządzenia, któremu towarzyszy jego publikacja, w dniu wydania może być zakwalifikowane jako nieistotne naruszenie prawa, które nie uzasadnia stwierdzenia jego nieważności, w światle art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Jednak z uwagi na wykazanie prawidłowo przez organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zasadnie orzekł w trybie art. 91 ust. 1 omawianej ustawy o wyeliminowaniu zarządzenia Burmistrza Cieszyna z obrotu prawnego, jako wydanego bez podstaw prawnych.

Bezpodstawne były zatem zarzuty zawarte w skardze, dotyczące naruszenia przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie wskazanym na wstępie, stwierdzić należało, że jest ono zgodne z prawem, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z powyższych przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę należało oddalić.