Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1463/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.3 ust 1 pkt 3, art.7, art.18, art.19
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art.61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.149 § 1 pkt 3, art.141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SAB/Lu 194/16 w sprawie ze skargi E.O. na bezczynność Wójta Gminy Ostrówek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Wójta Gminy Ostrówek na rzecz E.O. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

E.O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy O. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 7 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przekazania kopii nagrania audiowizualnego z sesji Rady Gminy O., która odbyła się w dniu 17 maja 2016 r.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że dnia 17 maja 2016 r. odbyła się sesja Rady Gminy O. Wójt Gminy O. podczas jej przebiegu wielokrotnie wypowiadał słowa zniesławiające kierowników i pracowników gminnych jednostek organizacyjnych w tym skarżącą oraz Szkołę Podstawową w D., w której skarżąca pracuje jako nauczyciel. Obrady sesji Rady Gminy O. w dniu 17 maja 2016 r. były rejestrowane kamerą cyfrową Urzędu Gminy O.

W dniu 7 czerwca 2016 r. E.O. złożyła do Wójta Gminy O. wniosek o informację publiczną, zwracając się z wnioskiem o przekazanie kopii nagrania audiowizualnego sesji Rady Gminy O. z dnia 17 maja 2016 r., zaznaczając, że odbierze ją osobiście.

W odpowiedzi na ww. wniosek skarżąca otrzymała pismo Nr [...] z dnia 20 czerwca 2016 r., w którym sekretarz gminy B.W., działająca w imieniu Wójta Gminy O. jako organu zobowiązanego poinformowała, że zgodnie z art. 23g pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej rodzi obowiązek jej udostępniona wtedy, gdy nie została wcześniej udostępniona. Wskazała, że protokół z sesji odbytej w dniu 17 maja 2016 r. został udostępniony w BIP Urzędu Gminy, a więc nie ma już obowiązku udostępniania nagrania.

E.O. w skardze wskazała, że nagranie było już dostępne w dniu sesji Rady Gminy, czyli 17 maja 2016 r. Wniosek złożony został osobiście w dniu 7 czerwca 2016 r. i co do zasady nie było żadnych przeszkód, żeby odpowiedź została udzielona natychmiastowo. Tymczasem organ zwlekał i w konsekwencji powołał się na przepis, który w dacie odpowiedzi na wniosek nie istniał, gdyż na mocy ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352) został uchylony.

Zaznaczyła poza tym, że w kontekście odpowiedzi na wniosek rodzi się uzasadnione podejrzenie, że Wójt Gminy O. w obawie przed odpowiedzialnością za swoje słowa mógł wpływać na swoich urzędników, by nie umieszczali jego wypowiedzi w protokole. Kierując się takimi samymi motywami udzielił wymijającej odpowiedzi na jej wniosek, wskazując że można zapoznać się z protokołem, który został umieszczony w BIP, a który tej wypowiedzi nie zawiera, wyrażając w ten sposób zapatrywanie, że nagranie audiowizualne nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu, w sytuacji gdy jest już dostępny protokół. Informacji takowej udzielił w zwykłej formie pisemnej, co jest podstawą do stwierdzenia bezczynności tego organu.

Strona skarżąca dodała także, że nagranie z sesji, na podstawie którego sporządzono protokół jest niewątpliwie materiałem dokładnie odzwierciedlającym przebieg sesji, w odróżnieniu od generowanego przez urzędników podległych wójtowi protokółu, który następnie jest zatwierdzany przez Radę Gminy w drodze głosowania. Przyjęcie lub odrzucenie treści projektu protokołu jest więc decyzją nie tyle merytoryczną, co polityczną. Skarżąca podniosła, że jak wynika z protokołu sesji Rady Gminy O. z dnia 7 czerwca 2016 r., przewodniczący Rady zgłosił swoje uwagi do projektu protokołu z dnia 17 maja 2016 r. w przedmiotowej sprawie, ale zostały one uznane za niebyłe, co jest nieprawdą. Z tego względu to nagranie z sesji w dniu 17 maja 2016 r., a nie protokół – jest jedynym wiarygodnym dowodem na rozstrzyganie czy dany fakt zaistniał, czy też nie.

W ocenie strony skarżącej - Wójt Gminy - celem uniknięcia odpowiedzialności karnej nie odpowiedział na jej wniosek o udostępnienie nagrania audiowizualnego, a jedynie w zwykłej formie pisemnej poprzestał na poinformowaniu ją o dostępności protokołu z przebiegu sesji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powołując się na art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz § 50 ust. 2 Statutu Gminy O., stwierdził, iż skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, gdyż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością Wójta Gminy. Wskazał, że zgodnie z § 50 ust. 2 Statutu Gminy O., wprowadzonego uchwałą Nr V/25/2003 Rady Gminy O. z dnia 29 marca 2003 r., przebieg sesji nagrywa się na taśmę magnetofonową, którą przechowuje się do czasu podjęcia uchwały, o jakiej mowa w § 37 pkt. 1, tj. w przedmiocie przyjęcia protokołu z obrad poprzedniej sesji. Zgodnie zaś z postanowieniami § 51 ust 1 Statutu Gminy O. protokół z sesji musi wiernie odzwierciedlać jej przebieg.

Wójt Gminy O. wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie wniosek wpłynął do organu zobowiązanego w dniu 7 czerwca 2016 r., zaś odpowiedź na wniosek udzielona została w dniu 20 czerwca 2016 r. (data nadania pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek), a więc w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek, skarżąca została poinformowana, że informacja wskazana we wniosku została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, co powoduje brak po stronie organu obowiązku udostępnienia tej informacji na wniosek, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż dopiero informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.

Dodatkowo organ wskazał, iż w dniu 7 czerwca 2016 r., a więc w dniu złożenia wniosku, nagranie z przebiegu XV sesji VII kadencji Rady Gminy O., która odbyła się w dniu 17 maja 2016 r., zostało skasowane z uwagi na przyjęcie protokołu z przebiegu wskazanej sesji Rady Gminy O., co nastąpiło w dniu 7 czerwca 2016 r. na początku obrad XVI sesji VII kadencji Rady Gminy O. Powyższe działanie było zgodne z postanowieniami § 50 ust. 2 Statutu Gminy O., który przewiduje przechowywanie nagrania z przebiegu sesji rady gminy do czasu przyjęcia protokołu z obrad poprzedniej sesji. Ponadto wskazał, iż protokół z przebiegu XV sesji VII kadencji Rady Gminy O., która odbyła się w dniu 17 maja 2016 r., wiernie odzwierciedlał jej przebieg, a więc jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej umożliwiło skarżącej dostęp do informacji publicznej w zakresie wynikającym z jej wniosku z dnia 7 czerwca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SAB/Lu 194/16 oddalił skargę.

Sąd ten uznał, że podmiot do którego o udzielenie informacji się zwróciła wnioskodawczyni jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, lecz informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

W niniejszej sprawie skarżąca w dniu 7 czerwca 2016 r. zwróciła się o udostępnienie nagrania z sesji Rady Gminy O. z dnia 17 maja 2016 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w dniu 20 czerwca 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że nagranie z sesji nie może zostać udostępnione, a protokół z obrad sesji został zamieszczony w BIP Urzędu Gminy. Jak wynika z akt sprawy informacja ta została udzielona stronie bez zbędnej zwłoki, z podaniem sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, a więc również bez zbędnej zwłoki, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się natomiast do kwestii udostępnienia stronie nagrania z posiedzenia sesji rady gminy, WSA w Lublinie zwrócił w pierwszej kolejności uwagę na zapisy Statutu Gminy O. zatwierdzonego uchwałą Nr V/25/2003 Rady Gminy O. z dnia 29 marca 2003 r. Zgodnie bowiem z § 50 ust. 1 – pracownik urzędu Gminy, wyznaczony przez Wójta w uzgodnieniu z Przewodniczącym Rady, sporządza z każdej sesji protokół. Przebieg sesji nagrywa się na taśmę magnetofonową, którą przechowuje się do czasu podjęcia uchwały o jakiej mowa § 37 pkt 1. § 51 stanowi natomiast, że Protokół z sesji musi wiernie odzwierciedlać jej przebieg. Ponadto w § 52 ust. 1 wskazano, że w trakcie obrad lub nie później niż na najbliższej sesji radni mogą zgłaszać poprawki lub uzupełnienia do protokołu, przy czym o ich uwzględnieniu rozstrzyga Przewodniczący Rady po wysłuchaniu taśmy magnetofonowej z nagraniem przebiegu sesji. Jeśli wniosek powyższy nie zostanie uwzględniony, wnioskodawca może wnieść sprzeciw do Rady (§ 51 ust. 2)

Powyższe uregulowania Statutu wskazywały zdaniem Sądu pierwszej instancji, że nagrania z przebiegu sesji na nośnik elektroniczny mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, służą jedynie do sporządzenia protokołu w formie papierowej i przechowywane są tylko do czasu przyjęcia protokołu na następnej sesji. Nagrania te nie stanowią więc – w ocenie tego Sądu – informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Poza tym Sąd pierwszej instancji odnotował – na co również zwróciła uwagę skarżąca – że z Protokołu Nr XVI/VII/2016 z sesji Rady Gminy O. odbytej w dniu 7 czerwca 2016 r. wynika, iż Przewodniczący Rady Gminy zgłosił poprawkę do protokołu z dnia 17 maja 2016 r. Jednak uwagi te zostały poddane głosowaniu, co – jak wskazał WSA w Lublinie - w kontekście uwag zawartych w skardze nie można uznać, że poprawki te "zostały uznane za niebyłe". W wyniku przeprowadzonego głosowania radni przyjęli protokół bez wnoszenia poprawki zgłoszonej przez Przewodniczącego Rady Gminy (za przyjęciem protokołu bez wniesienia poprawki było 12 radnych, wstrzymało się od głosu – 3 radnych).

Ponadto w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że protokół z przebiegu XV sesji VII kadencji Rady Gminy O., która odbyła się w dniu 17 maja 2016 r. "wiernie odzwierciedlał jej przebieg".

Mając na uwadze wskazane powyżej zapisy Statutu, oświadczenie Wójta zawarte w odpowiedzi na skargę i przebieg następnej z sesji Rady Gminy O. z dnia 7 czerwca 2016 r. oraz brak innych dowodów podważających przedstawione w nich stanowisko, Sąd pierwszej instancji uznał powyższe stwierdzenia organu za wiarygodne.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie skarga nie mogła również zostać uwzględniona, z tego powodu, że na dzień wyrokowania żądana informacja już nie istniała. Jak wyjaśnił, aby Sąd uwzględnił skargę i zastosował przepis art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi żądana informacja musi być w posiadaniu organu, a przede wszystkim musi ona istnieć. W przeciwnym razie wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu byłby niewykonalny.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wywiodła E.O. reprezentowana przez r. pr. M.C. Postawiła w niej trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że nagranie z przebiegu sesji Rady Gminy nie jest informacją publiczną z uwagi na to, iż ma charakter pomocniczy i wewnętrzny i służy jedynie do sporządzenia protokołu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że nagranie z sesji jako materiał audiowizualny zawierający pełny przebieg sesji i przewidziany w statucie jednostki samorządu terytorialnego jest informacją publiczną, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego nie zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i oddalenia skargi na bezczynność Wójta Gminy O.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uznanie, przedstawiając stan sprawy oraz zarzuty stron w uzasadnieniu, że protokół z sesji Rady Gminy wiernie odzwierciedla jej przebieg oraz stwierdzenie, że żadne dowody nie podważają tego faktu, podczas strona skarżąca przedstawiła dowody przemawiające jednoznacznie za tym, że protokół w przeciwieństwie do nagrania nie przedstawiał w pełni przebiegu sesji, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że poprzestając na udostępnieniu protokołu Wójt Gminy O. wypełnił obowiązki w zakresie konieczności udostępnienia informacji publicznej z przebiegu sesji.

Po trzecie, naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez uznanie, że zniszczenie nagrania przed dniem wyrokowania wyklucza możliwość uwzględnienia skargi, podczas gdy w świetle tego przepisu Sąd jest zobligowany do zbadania sprawy na dzień wniesienia skargi i w tym przypadku stwierdzenia bezczynności na ten dzień uwzględnić skargę stwierdzając w wyroku bezczynność organu, nawet pomimo nieistnienia już wnioskowanej informacji publicznej.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy O. oraz wymierzenie temu organowi grzywny, jak też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

Za trafny uznać należy pierwszy zarzut skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 7 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Wreszcie art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że "Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady."

Podstawową kwestią sporną w sprawie na tle przywołanych przepisów jest zatem istota żądanej informacji – tj. czy nagrania audiowizualne z obrad rady gminy podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy sporządzony został protokół lub stenogram z tych obrad, czy też stanowią jedynie materiał pomocniczy, wewnętrzny, stanowiący jedynie środek techniczny na potrzeby sporządzenia tego protokołu lub stenogramu, a w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na tym tle, jakkolwiek nie neguje się, że informacja o przebiegu sesji rady gminy jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to odnotować należy pewną różnicę poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyróżnić można bowiem trzy stanowiska.

Według pierwszego, dominującego dotychczas, z art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje z tej perspektywy przez dostęp do protokołów (zob. wyrok z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 934/14; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., I OSK 2829/14; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 14/10; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., I OSK 852/09). W przedstawionej optyce podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokóły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. W rezultacie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokółu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Odnotowuje się przy tym, że ustawa nie nakłada na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym, niemniej w przypadku kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, udostępnianie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących obrady może stanowić realizację zasady jawności i dostępności wyrażoną w art. 18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., I OSK 1216/10; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 356/12). W ten nurt wpisuje się również wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. (I OSK 3162/14), w którym wskazano, iż z art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej wypływa jednoznaczny wniosek, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy 1) protokół nie został sporządzony i 2) o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Poza tym wypadkiem materiały te, jak wskazał w przywołanym orzeczeniu NSA, mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a zatem nie stanowią informacji publicznej. NSA odnotował przy tym w stanie faktycznym sprawy, że ich sporządzania nie przewiduje, ani statut gminy, ani też stosowna uchwała lub zarządzenie organów gminy, lecz są one dokonywane zwyczajowo z inicjatywy pracownika, który protokołuje sesje i posiedzenia komisji, w nie nieoznaczonym zakresie, w celu ułatwienia sobie pracy związanej z protokołowaniem, i do tego na nieprofesjonalnym sprzęcie. Orzecznictwo to jest kontynuowane także aktualnie, o czym świadczy wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r. (I OSK 505/17). Wskazano w nim, że z brzmienia art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika obowiązek nagrywania posiedzeń, ani tym bardziej obowiązek ich udostępnienia w przypadku sporządzenia i ujawnienia protokołu posiedzenia. NSA wskazał, że organ gminy nie został zobowiązany do udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych na gruncie tej ustawy. Godzi się przy tym odnotować, że w stanie faktycznym przywołanego orzeczenia wnioskodawca był uczestnikiem posiedzenia, z którego nagrań się domagał, wobec czego NSA przyjął, iż był już posiadaniu żądanych informacji.

Drugi, przeciwny, pogląd opiera się na założeniu, że przepis art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa zasadę, iż podstawowym źródłem informacji są protokoły bądź stenogramy, a z obowiązku ich sporządzenia i udostępnienia organ jest zwolniony w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. Wskazuje się, że w sytuacji odwrotnej – gdy przebieg posiedzenia został utrwalony w formie audiowizualnej – z przepisu tego nie można wyprowadzić normy zakazującej udostępnienia tego rodzaju materiałów w razie sporządzenia następnie protokołu. Zapatrywanie to opiera się na zalożeniu, że prawo dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., winno być rozumiane szeroko, zarówno jako prawo wstępu na te posiedzenia, jak i udostępnianie materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych. Ponadto ustawodawca nie określił zamkniętego katalogu nośników, na jakich zasób wiedzy stanowiącej informację publiczną może zostać utrwalony i następnie udostępniony, zaś źródło informacji może posiadać nie tylko tradycyjną formę pisemną, ale jednocześnie ustawa wymienia inne nowoczesne środki, za pomocą których informacja może być gromadzona, dokumentowana i przekazywana, do jakich należą choćby wymienione w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. nośniki audiowizualne i teleinformatyczne. Ponadto konstytucyjne prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle. Wskazuje się, że w świetle art. 7 ust. 1 pkt 3 czy też art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie ogranicza dostępu do materiałów, o jakich mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, dodatkowymi uwarunkowaniami, jak czyni to w art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 i 11 u.d.i.p., czyli odnośnie pochodzących od organów władzy informacji, ale innego rodzaju niż materiały dokumentujące posiedzenia organów. Z tych względów, jak przyjmuje ten nurt orzeczniczy, jeśli organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej znajduje się w posiadaniu informacji, niezależnie od formy, w jakiej została ona utrwalona, winien ją udostępnić na warunkach określonych w tej ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2313/14). Warto zaznaczyć, że w stanie faktycznym powyższego orzeczenia statut przewidywał obowiązek sporządzenia nagrania.

Trzeci pogląd ma charakter syntezujący powyższe zapatrywanie. Wskazuje się zgodnie z nim, że skoro w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest mowa o prawie "dostępu do posiedzeń kolegialnych organów", to wynika z tych przepisów obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym kopii nagrań w dostępnej formie – jeżeli w ten sposób dokumentuje się posiedzenia rady. Odnosząc się do poglądów odmawiających udostępnienia informacji publicznej w postaci materiałów audiowizualnych podnosi się w tym nurcie, że są one zasadne o tyle, o ile sporządzenia nagrań nie przewidują przepisy prawa np. statutu czy regulaminu obrad rady. Jeżeli zaś przepisy przewidują obowiązek sporządzenia nagrania, wówczas stanowi on informację publiczną podlegającą udostępnieniu niezależnie od protokołu (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., I OSK 1564/14). Zbliżone zapatrywanie wyrażono też w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r. (I OSK 2210/16), że sporządzenie oraz udostępnienie protokołu z sesji rady gminy nie stanowi podstawy do odmowy udostępnienia materiałów audiowizualnych sporządzonych z sesji rady, jednak tylko o ile nagrania te zostały formalnie sporządzone. Można zatem wywieść, że w sytuacji nieformalnego sporządzenia nagrań nie podlegają one udostępnieniu. W stanie faktycznym tej sprawy przepisy statutu gminy przewidywały sporządzanie nagrań na nośniku elektronicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela powyższe, trzecie stanowisko. W tym świetle, z art. 19 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące obrady kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów podlegają udostępnieniu niezależnie od tego, czy zostały sporządzone i udostępnione protokoły lub stenogramy z tych obrad – jeżeli obowiązek sporządzenia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych przewidują przepisy prawa np. statutu gminy. Jeżeli zaś przepisy nie wymagają sporządzenia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych z obrad, wówczas materiały te stanowią materiały wewnętrzne, pomocnicze, niepodlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe zapatrywanie uwzględnia, że prawo dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., winno być rozumiane szeroko, zarówno jako prawo wstępu na te posiedzenia, jak i udostępnianie materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 88, por. s. 327), a jednocześnie w warstwie funkcjonalnej nie zniechęca, aby dla zachowania wierności protokołów czy stenogramów osoby je sporządzające mogły korzystać z pomocy technicznych przez dokonywanie niewymaganych prawem nagrań. Przyjęcie istnienia powinności udostępniania także nagrań nieobowiązkowych prowadzić by mogło wszak niekiedy do unikania korzystania z nowoczesnych technologii, nie tylko wciąż nie zapewniając zainteresowanym podmiotom dostępu do nagrań (albowiem wówczas by nie zostały stworzone), ale ponadto do trudności w sporządzaniu protokołów czy stenogramów oraz utrudnień w zapewnieniu ich zgodności z rzeczywistym przebiegiem obrad.

Jak wspomniano, w każdym z przywołanych nurtów orzeczniczych przyjęto, że informacja o przebiegu obrad organu kolegialnego pochodzącego z wyborów jest co do zasady informacją o sprawie publicznej, a zatem informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie podzielić należy stanowisko, znajdujące oparcie już w literalnej wykładni art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że skoro organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady – to tym samym to sporządzenie protokołu lub stenogramu nie zwalnia z obowiązku udostępnienia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych, lecz jedynie sporządzenie i udostępnienie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących w pełni obrady pozwala zwolnić organ z obowiązku sporządzania i udostępniania protokołów lub stenogramów. Świadczy o tym konstrukcja wskazanego zdania ujętego w przepisie, w którym posłużono się zwrotem "chyba że". Pierwszy człon ustanawia zatem zasadę, że sporządzeniu i udostępnieniu podlegają protokoły lub stenogramy z obrad, zaś człon po zwrocie "chyba że" dopuszcza wyjątek od tej zasady, w sytuacji sporządzenia i udostępnienia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych. Przepis ten nie wprowadza zaś wyjątków od udostępniania sporządzonych materiałów audiowizualnych czy teleinformatycznych.

Należy jednak w tym miejscu zauważyć, że aby materiał audiowizualny czy teleinformatyczny z obrad podlegał reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej musi posiadać jakikolwiek przymiot oficjalności. Brak przymiotu oficjalności sprawia, że tego rodzaju materiał ma charakter wewnętrzny, techniczny, pomocniczy. Jest to wówczas materiał roboczy, który – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny czy Naczelny Sąd Administracyjny – podlega wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty stricte wewnętrzne, pozbawione waloru oficjalności, nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1681/14; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12). W takim przypadku nagranie audiowizualne czy teleinformatyczne służy jedynie zgromadzeniu niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu czy stenogramu.

Z uwagi na powyższe zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że nieprawidłowe było zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, iż nagranie z przebiegu sesji Rady Gminy nie jest informacją publiczną z uwagi na to, iż ma charakter pomocniczy i wewnętrzny i służy jedynie do sporządzenia protokołu, gdyż prawidłowa wykładnia przywołanych w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej przepisów prowadzi do wniosku, że nagranie z sesji jako materiał audiowizualny zawierający pełny przebieg sesji, o ile jego sporządzenie jest przewidziane w statucie jednostki samorządu terytorialnego, jest informacją publiczną.

Kluczowe zatem było w sprawie ustalenie, czy przepisy obligowały do sporządzenia nagrania audiowizualnego sesji Rady Gminy O. z dnia 17 maja 2016 r. Należy zatem zauważyć, że zgodnie z § 50 ust. 2 Statutu Gminy O., wprowadzonego uchwałą Nr V/25/2003 Rady Gminy O. z dnia 29 marca 2003 r., przebieg sesji nagrywa się na taśmę magnetofonową, którą przechowuje się do czasu podjęcia uchwały, o jakiej mowa w § 37 pkt. 1, tj. w przedmiocie przyjęcia protokołu z obrad poprzedniej sesji. Oznacza to, że obowiązek sporządzenia nagrania z przebiegu sesji Rady Gminy O. wynika z przepisu prawa miejscowego, jakim jest statut gminy. W rezultacie nagranie to ma przymiot oficjalności. Tym samym nie stanowi, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, tylko materiału pomocniczego i wewnętrznego, służącego jedynie do sporządzenia protokołu w formie papierowej, lecz posiada przymiot oficjalności, którego nie podważa norma umożliwiająca zaprzestanie przechowywania nagrania po przyjęciu protokołu z obrad poprzedniej sesji. Do momentu zniszczenia materiał ten ma bowiem, jak wskazano, przymiot oficjalności i służyć może społeczności lokalnej np. do zapoznania się z przebiegiem sesji zanim sporządzony zostanie protokół, jak też do porównania treści zaproponowanego do przyjęcia protokołu z rzeczywistym przebiegiem sesji. Warto dodać w tym kontekście, że § 52 ust. 1 ww. Statutu Gminy stanowiący, iż w trakcie obrad lub nie później niż na najbliższej sesji radni mogą zgłaszać poprawki lub uzupełnienia do protokołu, przy czym o ich uwzględnieniu rozstrzyga Przewodniczący Rady po wysłuchaniu taśmy magnetofonowej z nagraniem przebiegu sesji, nie podważa uprawnienia innych osób do wysłuchania taśmy magnetofonowej, lecz jedynie w określonych obowiązkach nakłada taki obowiązek na Przewodniczącego Rady Gminy O.

Konkludując, w stanie faktycznym sprawy nagranie zawierające przebieg sesji utrwalony w sposób przepisany regulacją statutu gminy stanowiło informacje publiczną podlegającą reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez uznanie, że zniszczenie nagrania przed dniem wyrokowania wykluczało możliwość uwzględnienia skargi. Przepis ten stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji zniszczenia przedmiotu wniosku o informację publiczną bezprzedmiotowe byłoby orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. Cytowany przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po 15 sierpnia 2015 r. w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala sądowi administracyjnemu na rozstrzygnięcie, czy organ dopuścił się w sprawie bezczynności lub przewlekłości nawet wówczas, jeżeli w dniu wyrokowania bezprzedmiotowe byłoby orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. Jak zauważa się bowiem w literaturze, wymieniony przepis przyznaje obecnie sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, nawet jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, uwaga 2 do art. 149).

Tym samym na gruncie analizowanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązany był do skontrolowania, czy w dacie wniesienia do niego za pośrednictwem organu skargi przez E.O. Wójt Gminy O. pozostawał w bezczynności.

Z ustalonego dotychczas stanu faktycznego wynika, że w niniejszej sprawie wniosek E.O. wpłynął do organu zobowiązanego w dniu 7 czerwca 2016 r., zaś odpowiedź na wniosek udzielona została w dniu 20 czerwca 2016 r. (data nadania pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek), a więc w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. W rzeczonej odpowiedzi z dnia 20 czerwca 2016 r. skarżąca została jedynie poinformowana przez sekretarza gminy o tym, że protokół z obrad sesji został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej, gdzie ma wnioskodawca możliwość zapoznania się z jego treścią, a wniosek o udostępnienie informacji publicznej rodzi obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy nie została ona wcześniej udostępniona. W piśmie tym nie wspomniano o fakcie skasowania nagrania. Dopiero w odpowiedzi na skargę, a zatem po dniu jej wniesienia, organ poinformował, że w dniu 7 czerwca 2016 r., a więc w dniu złożenia wniosku (a nie – jak wskazano w rzeczonej odpowiedzi – po dniu złożenia wniosku), nagranie z przebiegu XV sesji VII kadencji Rady Gminy O., która odbyła się w dniu 17 maja 2016 r., zostało skasowane z uwagi na przyjęcie protokołu z przebiegu wskazanej sesji Rady Gminy O., co nastąpiło w dniu 7 czerwca 2016 r. na początku obrad XVI sesji VII kadencji Rady Gminy O. W ocenie organu powyższe działanie było zgodne z postanowieniami § 50 ust. 2 Statutu Gminy O., który przewiduje przechowywanie nagrania z przebiegu sesji rady gminy do czasu przyjęcia protokołu z obrad poprzedniej sesji. Ponadto organ wskazał, iż protokół z przebiegu XV sesji VII kadencji Rady Gminy O., która odbyła się w dniu 17 maja 2016 r., wiernie odzwierciedlał jej przebieg, a więc jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej umożliwiło skarżącej dostęp do informacji publicznej w zakresie wynikającym z jej wniosku z dnia 7 czerwca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powinien zatem był rozważyć sprawę w jej całokształcie według stanu na dzień wniesienia skargi, a zatem czy według stanu na dzień 12 października 2016 r. organ dochował wobec wnioskodawczyni czynności wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej tak, aby zarzut bezczynności organu w sprawie był niezasadny. Dopiero w przypadku potwierdzenia, że w ustalonym stanie faktycznym organ dochował trybu i terminów wynikających z tej ustawy, powinien był oddalić skargę. W przypadku zaś odmiennym, powinien orzec w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak też stwierdzić wówczas na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., czy bezczynność organu miała miejsce w sprawie z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z uwagi na zawarte w skardze kasacyjnej żądanie wymierzenia grzywny, sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi odnieść się będzie musiał i do tej kwestii. Z uwagi na stwierdzone w sprawie uchybienia, merytoryczna ocena ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego tego, czy w sprawie należy lub nie należy stwierdzić bezczynności, byłaby przedwczesna.

Niezasadny okazał się zaś zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaskarżone orzeczenie posiada bowiem elementy wskazane w tym przepisie, jak też – jak wynika z powyższego uzasadnienia – możliwa była jego kontrola kasatoryjna. Przepis ten nie jest właściwy zaś do kwestionowania zagadnień związanych z dowodami przed sądem administracyjnym. Co zaś się tyczy ustaleń faktycznych powołanych w drugim zarzucie skargi kasacyjnej, to rozważania z tym związane będą prowadzone przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Rekapitulując, wobec błędnej wykładni przez WSA w Lublinie przytoczonych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydany przez Sąd pierwszej instancji wyrok wymagał uchylenia. Stwierdzone uchybienia, w tym procesowe, świadczą, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, co uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zastosowanie art. 188 p.p.s.a., lecz wymagało oparcia niniejszego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i tym samym przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Sąd ten, przy ponownym rozpoznaniu, zastosuje się do zawartych powyżej wskazań oraz oceny prawnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 wyroku stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a.