Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 424/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, 77 § 1 i § 2, art. 78 § 1 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , Protokolant: spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia M. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r. znak: KOC/4307/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

I. 1. Zaskarżoną decyzją z 29 grudnia 2020 r. znak KOC/4307/Ar/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Mieszkańców M. (dalej: "Stowarzyszenie") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy Nr [...] z [...] lipca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie śródmiejskiej uzupełniającej z garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanej przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] oraz części działki nr ewid. [...] w obrębie [...] w W. - utrzymało w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że 20 czerwca 2017 roku G. sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z 15 czerwca 2018 r., znak: WPN-III.612.1089.2018.MS, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: "RDOŚ") umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją Nr [...] z [...] września 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, a SKO decyzją z 9 kwietnia 2019 r. znak: KOC/6113/Ar/18, utrzymało w mocy tą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1407/19 uchylił ww. decyzje SKO i decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, jak również postanowienie RDOŚ z 15 czerwca 2018 r. wskazując, że zasadny okazał się zarzut przejawiający się w braku dokonania uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ w zakresie zlokalizowanego na terenie inwestycji pomnika przyrody w postaci alei bożodrzewów gruczołkowatych. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, jak również zarzutów odnoszących się do niespełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa i zaznaczył, że obszar analizowany, jak również parametry nowej zabudowy zostały wyznaczone prawidłowo. Nadto Sąd dostrzegł, że na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji brakuje oznaczenia dla obowiązującej linii zabudowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Nr [...] z [...] lipca 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy orzekł ponownie o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji wniosło Stowarzyszenie, reprezentowane przez adw. J.J. Wskazano, że teren inwestycji nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, dopuszczono możliwość realizacji balkonów poza linię zabudowy, jak również niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do zbadania czy planowana inwestycja nie naruszy istniejącego pomnika przyrody. Odwołanie wniosły również Wspólnoty Mieszkaniowe [...], [...], [...] i [...], reprezentowane przez adw. J.J.

SKO wyjaśniło, że stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

SKO przytoczyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że sposób ustalania wymagań wymienionych w pkt 1 określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przytoczyło treść § 3 cyt. rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przy czym na względzie należy mieć, iż przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.

W celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo wyznaczono wokół działek granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał wykreślenia terenu analizowanego w obszarze nie mniejszym niż 50 m licząc od środka terenu inwestycji. Ponieważ szerokość frontu działki wynosi 71 m, obszar analizowany wyznaczono w odległości 213 m od środka działki. Ze sporządzonej analizy zagospodarowania obszaru wynika, że teren inwestycji posiada regularny kształt i usytuowany jest w obszarze z dominującą funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Analiza sąsiedztwa pozwala stwierdzić, że inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy, tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Działka ma dostęp do drogi publicznej oraz leży na terenie uzbrojonym w sieci infrastruktury technicznej.

Obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono równolegle do osi jezdni ul. [...] w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei bożodrzewów gruczołkowatych objętych ochroną jako pomnik przyrody na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XIV/295/2015 z 9 lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 30 lipca 2015 roku, poz. 6699). Oznacza to, że w niniejszej sprawie uwzględnione zostały odrębne przepisy dotyczące ochrony pomnika przyrody. Elewacja frontowa będzie oddalona w odpowiedniej odległości od alei bożodrzewów, przy czym możliwość realizacji balkonów od strony ul. [...] będzie uwarunkowana uzgodnieniem z Biurem Ochrony Środowiska m.st. Warszawy.

Wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i wynosi od 0,15 do 1,0, zaś średni wynosi 0,86. W zaskarżonej decyzji organ ustalił ten wskaźnik w przedziale od 0,15 do 0,43. Z analizy graficznej wynika, że inwestycja będzie odpowiednio wkomponowana w istniejącą zabudowę, co umożliwi zachowanie ładu przestrzennego, jak również nie zagrozi ww. pomnikowi przyrody.

Odnośnie parametru szerokości elewacji frontowej SKO wyjaśniło, że jest on również zróżnicowany i wynosi od 10 m do 157 m, przy średnim wskaźniku - ok. 50 m. Wyznaczenie tego parametru w przedziale 40 - 60 m zgodne jest z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia (50 m z tolerancją ± 20%). Organ I instancji ustalił, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki I - X kondygnacyjne, od ok. 7 m do ok. 32 m. Z uwagi na fakt, że w najbliższym otoczeniu znajdują się budynki VI - V kondygnacyjne o wysokość ok. 15-17 m, dla wnioskowanej inwestycji ustalono wysokość elewacji frontowej od ul. [...] do 17,5 m i VII kondygnacji nadziemnych. Dla inwestycji przyjęto dach płaski o maksymalnym kącie spadku 10°, co wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy. Powierzchnię biologicznie czynną przyjęto na poziomie 25%.

Analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w wyżej wzmiankowanym rozporządzeniu. W szczególności należy podkreślić, iż najbliższe otoczenie nowej inwestycji stanowi bardzo dobry wyznacznik co do wszystkich jej parametrów. W sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w pkt. 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach objętych analizą do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.; teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ponieważ przylega do pasa drogowego ul. [...], z której planowany jest główny wjazd na działkę. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że lokalizacja nowego zjazdu z drogi publicznej będzie wymagała uzgodnienia z zarządcą drogi oraz Biurem Ochrony Środowiska m.st. Warszawy z uwagi na ww. pomnik przyrody. Ponadto organ wskazał, że realizacja zjazdu nie może powodować niszczenia, uszkadzania lub przekształcania drzew, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, uszkadzania i zanieczyszczania gleby, dokonywania zmian stosunków wodnych.

Decyzja organu pierwszej instancji zabezpiecza interesy osób trzecich m.in. w zakresie dostępu światła dziennego, dostępu do drogi publicznej, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku ochrony interesów osób trzecich, do których to wymogów inwestor jest zobligowany się dostosować przy projektowaniu planowanej inwestycji. Badanie ewentualnych niezgodności planowanego zamierzenia oraz jego rozwiązań technicznych z przepisami budowlanymi w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi elementu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie nasłonecznienia tzw. linijka słońca oraz zachowania odległości między budynkami, jak również związane z rozwiązaniami konstrukcyjnymi przyjętymi dla danego obiektu oraz ich bezpieczeństwa, w tym również związane z wykonaniem przez inwestora szczegółowych analiz technicznych są elementami postępowania budowlanego. Inwestor bowiem dopiero wówczas jest zobowiązany do przedstawienia szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji oraz projektu architektonicznego.

Okoliczności powyższe były już przedmiotem analizy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 1407/19, natomiast szczegółowego wyjaśnienia wymagała kwestią uzgodnienia inwestycji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie w zakresie pomnika przyrody alei bożodrzewów gruczołkowatych. W tym zakresie organ I instancji pismem z 10 stycznia 2020 r. wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, natomiast organ uzgodnieniowy nie udzielił odpowiedzi, co oznacza, że projekt został uzgodniony w sposób milczący.

SKO nie znalazło podstaw do odmówienia inwestorowi wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak również do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W toku postępowania dowodowego wyjaśniono wszystkie niezbędne okoliczności uzasadniające ustalenie warunków zabudowy.

Zdaniem SKO, załączone do odwołania dokumenty nie mają znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczności z tych dokumentów wynikające mogłyby ewentualnie stanowić element stanowiska RDOŚ, który jednak projekt decyzji uzgodnił milcząco.

2. Z tą decyzją nie zgodziło się Stowarzyszenie, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 10 luty 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił:

"1) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14) u.p.z.p. poprzez błędną wykładnie, polegającą na poprzestaniu na ustaleniu, iż wnioskowana inwestycja przylega do pasa drogowego przy ul. [...], z której planowany jest główny wjazd na działkę, podczas gdy dostęp do drogi winien być bezpośredni realny i zapewnić faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, par. 4 ust. 1 pkt 4) oraz par. 5 pkt 1) uchwały nr XIV/295/2015 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...] (DZ. URZ. WOJ. 2015.6699) poprzez dopuszczenie możliwości realizacji balkonów poza linię zabudowy pomimo obowiązywania zakazu przekształcania terenu objętego pomnikiem przyrody,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i par. 5 pkt 1,2,3,4,6) uchwały nr XIV/295/2015 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...] (DZ. URZ. WOJ. 2015.6699) poprzez uznanie, że milczące uzgodnienie decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zwalnia organy administracyjne od zbadania zgodności warunków zabudowy z ww. przepisami odrębnymi,

4) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania, art. 138§ 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie I instancji nie zawiera jakiejkolwiek oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska, co narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.,

5) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania, art. 7, 77 § 1-2 i 78 § 1 k.p.a., nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, nieprzejawienie jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, a przede wszystkim niedopuszczenie dowodów dołączonych do odwołania i wskutek tego niedokonanie jakiejkolwiek oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska, co narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.".

Pełnomocnik skarżącego wniósł też "o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pism Biura Ochrony Środowiska z dnia 3 czerwca 2015 roku i z dnia 10 sierpnia 2015 roku, wydanych w postępowaniach dotyczących wydania warunków zabudowy tego samego terenu toczących się na podstawie innych wniosków, z których wynika, że jakakolwiek budowa garaży podziemnych i prowadzenie ruchu kołowego zagraża bożodrzewom" i wyznaczenie rozprawy.

Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśnił, że zgodnie z zaskarżoną decyzją realizacja wnioskowanego zamierzenia w zakresie infrastruktury i realizacji ew. wjazdów i wyjazdów, dojść ma nastąpić w promieniu 15 m od zewnętrznych krawędzi pni pomnikowych drzew. Tymczasem zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji obszar składający się na promieniach 15 m od pni tych drzew wypełnia całą południową część działki nr [...]. Nie jest zatem fizycznie możliwe poprowadzenia jakiegokolwiek wjazdu, wyjazdu czy dojścia od strony ul. [...]. Jedyny dostęp do drogi publicznej biegnie poprzez obszary w obrębie powyższych promieni (okręgów), czyli jest niemożliwy do realizacji. Jakakolwiek inwestycja w tym miejscu jest niemożliwa, gdyż wjazd ze strony ul. [...] naruszy zakazy wynikające z obowiązku ochrony pomnika przyrody. Drzewa stanowią bowiem szpaler i nie ma pomiędzy nimi miejsca na jakiekolwiek wjazdy, wyjazdy i dojścia umiejscowione w sposób nie łamiący ochrony obszaru pomnika.

Decyzja jest zatem niewykonalna, ponieważ w dniu jej wydania nie ma sposobu na poprowadzenie wjazdów, wyjazdów i dojść na teren inwestycji nie łamiąc ograniczeń wynikających z decyzji. Natomiast biorąc pod uwagę charakter inwestycji jej wybudowanie i eksploatacja bez wjazdów, wyjazdów i dojść jest niemożliwa. Niewykonalność ma charakter trwały, ponieważ usunięcie niewykonalności wiązałoby się z usunięciem co najmniej jednego chronionego drzewa.

Ochrona pomnika przyrody – drzew - polega na zasadzeniu nowych egzemplarzy w przypadku obumarcia któregoś z nich. Przedmiotem ochrony jest cały układ drzew, a nie pojedyncze egzemplarze. Nie ma zatem możliwości, aby w przyszłości pojawiło się jakiekolwiek miejsce na wjazd. Ponieważ dostęp do drogi publicznej musi być realny nie wystarczy, aby nieruchomość inwestycji przylegała do drogi publicznej. Organ administracji musi jeszcze wziąć pod uwagę takie okoliczności jak ukształtowanie terenu, przeszkody naturalne lub budowlane. Organ I instancji nie podjął jakichkolwiek czynności, aby zbadać, czy wybudowanie wjazdu jest możliwe. Wbrew organom I i II instancji kwestie dostępu do drogi publicznej i ochrony pomnika alei drzew, nie są odrębne, ale łączą się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 września 2019 roku, IV SA/Wa 1407/19 słusznie zasugerował w tym zakresie dokonanie oględzin w ramach uzgodnień z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Niemniej jednak już sam brak funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji zarządcy drogi publicznej zezwalającej na lokalizację zjazdu jest wystarczającą przyczyną, dla której SKO powinno uchylić zaskarżoną decyzję.

Należy mieć na uwadze, że pojęcie "bezpośredniego dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. należy rozpatrywać w powiązaniu z uregulowaniami zawartymi w ustawie o drogach publicznych. W świetle art. 4 pkt 8 tej ustawy, połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określane jest mianem zjazdu. Z kolei stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Powyższe unormowania przesądzają o tym, że w celu przyjęcia, iż dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, będący bezpośrednim dostępem do takiej drogi, w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu."

Umożliwienie realizacji balkonów od ul. [...] poza linią zabudowy w sposób narusza zakaz zabudowy pomiędzy zewnętrzną granicą pni chronionych drzew, a linią zabudowy. Art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody oraz §. 5 pkt 1) uchwały nr XIV/295/2015 Rady Miasta Stołecznego Warszawy wprost zakazuje przekształcania chronionego obszaru pomnika, a takim przekształceniem z funkcji ochronnej na funkcje mieszkalną jest niewątpliwie realizacja balkonów wchodzących w głąb 15-metrowej strefy ochrony, a niewykluczone, iż w sam środek korony drzew.

Należy też zwrócić uwagę na niewłaściwą wykładnię par. 4 ust. 1 pkt 4) uchwały nr XIV/295/2015 Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Organy administracji interpretują tę strefę jako obszar ochrony wyłącznie w promieniu 15 metrów od krawędzi pnia drzewa. Tymczasem przepis ten ustanawia strefę ochrony drzew "w obszarze obejmującym zasięg korony i systemu korzeniowego nie mniejszym niż w promieniu 15 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa." Strefa ta musi obejmować zasięg korony drzew, nawet jeśli jest większy od 15 metrów. Podobnie wyrażenie "nie mniejszym" oznacza, że teren poza promieniem 15 metrów i poza koroną drzew nie jest automatycznie wyjęty z ochrony. Należy jeszcze zbadać, czy prowadzenie na nim inwestycji, bez względu na okoliczności ustalone w pozwoleniu na budowę, nie spowodują przekształcenia terenu, jego rzeźby w sposób wpływający na funkcjonowanie pomnika przyrody, a także nie naruszą wszystkich innych zakazów, o których mowa w par 4-5 uchwały.

Organ II instancji uznał, że wszystkie okoliczność dotyczące przepisów ochrony pomników przyrody powinny być zbadane w postępowaniu prowadzonym przez RDOŚ. Uznał się całkowicie niekompetentny do zbadania, czy decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym przepisami dotyczącymi ochrony pomników przyrody. Tymczasem uzgodnienie decyzji, tym bardziej mające formę milczącego uzgodnienia, nie zwalnia organów administracyjnych od zbadania tych okoliczności. Zgodnie z § 5 pkt 1,2,3,4,6) uchwały nr XIV/295/2015 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...] (DZ. URZ. WOJ. 2015.6699), w stosunku do pomników przyrody, o których mowa w § 1, wprowadza się następujące zakazy: m.in:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;

4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;

6) zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Organy administracyjne powinny zbadać, czy jakakolwiek inwestycja prowadzona na podstawie warunków zabudowy nie doprowadziłaby do złamania powyższych zakazów. Jeśli tak, konieczna była odmowa udzielenia warunków zabudowy, a nie wprowadzać ogólnikowy zapis w decyzji o oszczędnym korzystaniu z terenu.

Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla, iż badanie przesłanki zgodności warunków zabudowy z przepisami odrębnymi z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. należy do obowiązków organów administracji nawet wówczas, gdy materia ta jest przedmiotem uzgodnień. Prawidłowość aktu uzgadniającego podlega także kognicji sądu administracyjnego.

Organ I instancji nie przeprowadził jakichkolwiek dowodów na okoliczność aktualnego stanu pomnikowych drzew, a także potencjalnych skutków inwestycji na ich przyszły plan. Tymczasem bieżące problemy związane z pielęgnacją drzew, negatywny i lekceważący stosunek do ochrony tych drzew właściciela działki nr [...] (co wynika z załączonej do odwołania opinii arborysty) oznacza, że rozpoczęcie inwestycji będzie oznaczać dalszą próbę degradacji pomnika przyrody. Organ II instancji powielił uchybienia organu I instancji, nie uchylając jego decyzji.

Skarżący załączył do odwołania dowody uzyskane z Biura Ochrony Środowiska na podstawie art. 221 k.p.a. i art. 8 i 9 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, świadczące o tym, że drzewa są w złym stanie. Bożodrzewy mają rany, ubytki korzeni, są atakowane przez grzyb. Stan bożodrzewów stale się pogarsza.

Powoduje to konieczność ich usunięcia, aby nie zagrażały upadkiem konarów lub gałęzi. Nie dotyczy ich art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (ochrona pomników przyrody aż do ich rozpadu poza obszarami zabudowanymi). Jedyną możliwością uratowania bożodrzewów są zabiegi pielęgnacyjne, zabezpieczające i zaszczepienie mikoryzy. Inwestor już teraz zabrania prowadzenia takich zabiegów. Doprowadzi to do tego, że drzewa będzie trzeba wyciąć. Prowadzenie prac budowlanych, a następnie ruch kołowy w obrębie tych drzew utrudni bądź całkowicie uniemożliwi takie działanie.

W tych okolicznościach zarówno organy administracyjne powinny dopuścić dowód z pełnej i aktualnej opinii arborysty.

3. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

4. Wyrokiem z 7 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1670/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia na ww. decyzję, uchyliło w całości zarówno ją, jak i decyzję organu I instancji. W wyniku jednakże rozpoznania skargi kasacyjnej inwestora Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 781/22 uchylił powyższy wyrok WSA w Warszawie, przekazując temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, "uwzględniając wywody zawarte w niniejszym wyroku".

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sądy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a).

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że – niezależnie od prawnego związania oceną prawną i wykładnią prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku – tut. Sąd, jako ponownie sąd meriti, w pełni podziela stanowisko Sądu Naczelnego. Uznać też należy, że NSA w sposób bardzo wyraźny przesądził większość kwestii, podnoszonych w zarzutach skarżącego Stowarzyszenia.

NSA w wyroku z 8 listopada 2022 r. odmówił zasadności twierdzeniom WSA w Warszawie, że w tej sprawie zabrakło oceny zgodności inwestycji z § 4 ust. 1 pkt 4 i § 5 uchwały nr XIV/295/2015, nie były wystarczające stwierdzenie organów odnośnie uzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej z zarządcą drogi oraz Biurem Ochrony Środowiska, jak również w kontekście możliwości realizacji balkonów od strony ul. [...]. Błędny w tym kontekście był wywód Sądu I instancji, że trudno uznać stanowisko organu I instancji, podtrzymane przez SKO, że ocena inwestycji w odniesieniu do przepisów ww. uchwały została dokonana. Jak jednoznacznie stwierdził NSA, "w zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał wszak, że obowiązującą linię zabudowy wyznaczono równolegle do osi jezdni ul. [...] w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei bożodrzewów, co dało temu organowi asumpt, że uwzględnione zostały przepisy uchwały nr XIV/295/15, jako przepisy odrębne. Ponadto możliwość realizacji balkonów uzależniono od uzgodnienia z Biurem Ochrony Środowiska m. st. Warszawy. Stwierdzenia natomiast w zaskarżonym wyroku, iż będzie to "niewystarczające" (s. 15 uzasadnienia) nie połączono z szerszym wywodem usprawiedliwiającym taki osąd. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że możliwość realizacji w taki sposób balkonów od strony ul. [...] powinna wynikać z decyzji. Zauważyć wypadnie w związku z tym, że taka możliwość została jednoznacznie wskazana w decyzji o warunkach zabudowy (tiret 4 pkt 2.1. "Warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego"), jak tego oczekuje sąd wojewódzki. W decyzji organu I instancji wskazano ponadto wyraźnie, że realizacja wnioskowanego zamierzenia w zakresie infrastruktury i realizacji ew. wjazdów i wyjazdów, dojść w promieniu 15 m od zewnętrznej krawędzi pnia drzew – pomnika przyrody (strefie ochrony drzew), nie może spowodować: zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia drzew; trwałego zniekształcenia rzeźby terenu; uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby; zmiany stosunków wodnych. Są to ograniczenia zaczerpnięte wprost z przepisów uchwały nr XIV/295/15. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając tych ustaleń i warunków zawartych w decyzji organu I instancji oraz stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji odnośnie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, błędnie zatem przyjął, że ocena inwestycji w odniesieniu do przepisów uchwały nr XIV/295/15 nie została dokonana".

Analiza akt sprawy, w szczególności zaś decyzji o warunkach zabudowy, prowadzi do wniosku, że organa obu instancji przewidziały konieczność zachowania wymogów związanych z ochroną przyrody, uwzględniającej istnienie na terenie przyległym drzew o charakterze pomników przyrody. Wymogi te, ustanowione w prawie miejscowym, zostały bowiem recypowane do decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., a w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie takie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

W sprawie niniejszej doszło właśnie do takiego milczącego uzdolniania przez RDOŚ projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co podkreśił NSA w ww. wyroku, wyjaśniając, że "poprzez brak wypowiedzenia się przez RDOŚ w terminie 21 dni, uzgodnienie zostało uznane za udzielone w trybie tzw. milczącej zgody. Innymi słowy, organ ochrony przyrody zaakceptował treść decyzji o warunkach zabudowy w wersji przedłożonego projektu decyzji organu I instancji za zgodny z przepisami w zakresie ochrony przyrody, zatem także w aspekcie dopuszczalnych nowych dojazdów i wjazdów na działkę i do parkingu podziemnego".

Istotnym – w aspekcie stanowiska, wyrażonego w skardze – jest także to, że Sąd Naczelny zarzucił sądowi I instancji, że pomija wagę takiego współdziałania z RDOŚ, jako wyspecjalizowanym organem ochrony przyrody, natomiast eksponuje treść pism Biura Ochrony Środowiska m. st. Warszawy, w kontekście niewystarczającej oceny zgodności zamierzania z przepisami odrębnymi, nie przedstawiając przy tym żadnego wywodu odnośnie roli takiego podmiotu. NSA zwrócił uwagę, że "Biuro to, jak wynika z powszechnie dostępnych danych (BIP Urzędu m. st. Warszawy) stanowi komórkę organizacyjną Urzędu m. st. Warszawy, nie jest zatem organem współdziałającym przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy".

W odniesieniu do kwestii związanych z ochroną przyrody (pomników przyrody) zauważyć też należy, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy 6 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 916) ustawodawca wprowadził możliwość wprowadzenia określonych zakazów związanych z pomnikami przyrody. Zakazy te – o ile byłyby wprowadzone - obowiązują erga omnes, nawet jeśli wprost nie są powielone w decyzji administracyjnej. Zakazy dotyczą nm.in. niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; uszkadzania i zanieczyszczania gleby; dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; umieszczania tablic reklamowych. Takie zakazy mogłyby także – gdyby były ad casum niezbędne - zostać dokonane przez RDOŚ w rozstrzygnięciu uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Odnośnie zaś kwestii balkonów od strony ul. [...], podnoszonej w skardze, stwierdzić należy, że możliwość realizacji balkonów uzależniono w zaskarżonej decyzji od uzgodnienia z Biurem Ochrony Środowiska m. st. Warszawy. Oznacza to, że ostateczna kwestia sposobu lokalizacji tych balkonów będzie podlegała w postępowaniu o pozwolenie na budowę dalszym uzgodnieniom z właściwą komórką do spraw ochrony środowiska m. st. Warszawy i od stanowiska tej komórki zależeć będzie szczegółowe opracowanie projektowe, gdyż takie uzgodnienie – zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682) – jest w kontekście decyzji o warunkach zabudowy niezbędnym załącznikiem do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Na powyższe zwrócił ponadto uwagę NSA w wyroku z 8 listopada 2022 r., odnosząc się negatywnie do wątpliwości wyrażonych w tym zakresie przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do wskazania co do dalszego postępowania wyrażonego w ww. wyroku NSA, zawartego w końcowym fragmencie uzasadnienia, że w skardze sformułowano zarzuty naruszenia także art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, 77 §1-2 i art. 78 § 1 k.p.a., a w wyroku Sądu I instancji nie odniesiono się do tych zarzutów, wyjaśnić należy, co następuje.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy spełniony zostanie – wraz z innymi – warunek, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Teren inwestycji, dla której ustalane były zaskarżoną decyzją warunki zabudowy ma taki dostęp i jest to dostęp bezpośredni.

Wyjaśnić bowiem należy, że dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni natomiast polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej nieruchomość inwestycyjną od drogi publicznej (a więc np. poprzez obciążenie tej działki odpowiednią służebnością lub dostęp poprzez drogę wewnętrzną – patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2625/19, CBOSA).

Nieruchomość inwestycyjna przylega do pasa drogowego drogi publicznej, ulicy [...]. Tym samym, zapewniony jest bezpośredni dostęp do drogi publicznej, choć jego realizacja wymaga jeszcze zgody zarządcy drogi na zjazd publiczny.

Należy więc wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 645, dalej: "u.d.p.") "zjazdem" jest część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 20 pkt 8 u.d.p. zadaniem zarządcy drogi jest wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg. Jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 1 – 2 u.d.p. zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu następuje przed rozpoczęciem robót budowlanych (a więc tych robót, które wymagają zgody organu administracji architektoniczno budowlanej), ale po dokonaniu czynności wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane i po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym. Wymaga też uzgodnienia z zarządcą drogi projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany zjazdu. W tym kontekście zauważyć należy, że na etapie postępowania o ustalenie warunków lokalizacji zabudowy inwestor nie sporządza jeszcze ani projektu zagospodarowania terenu, ani projektu zjazdu. Czyni to dopiero w celu sprostania wymaganiom postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę; stąd też zgoda zarządcy drogi na zjazd – co do zasady – udzielana jest jako niezbędny załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 Pr. bud.). Wynika to też z tego, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a więc w sprawie niniejszej jest to wymóg uzyskania zgody zarządcy drogi, określony w tejże decyzji) – art. 34 ust. 1 Pr. bud.

Projekt techniczny (art. 34 ust. 3 pkt 4 i 5 Pr. bud.) musi zaś zawierać w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej - oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych lub pozwolenie zarządcy drogi na budowę zjazdu.

Zgodni z art. 35 ust. 1 pkt 1a Pr. bud. dopiero przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – z więc również wywiązanie się z obowiązku zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej i jednocześnie (pkt 3a) dołączenie wymaganych pozwoleń.

Ujęty natomiast w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. "poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji gdy uzasadnienie I instancji nie zawiera jakiejkolwiek oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska, co narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a." jest tak logicznie, jak i prawnie błędny i niezasadny. Po pierwsze, SKO nie mogło naruszyć przepisu, którego nie zastosowało; przepis może być naruszony albo przez błędne zastosowanie albo przez wadliwą wykładnię. Zarzut naruszenia prawa przez jego niezastosowanie jest błędem logicznym, zwanym contradictio in adiecto. Po drugie, niezależnie od powyższego SKO nie miało żadnych podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z uwagi na brak przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji – co poprawnie stwierdziło SKO – przeprowadził postępowanie administracyjne w takim zakresie, jaki wymagany był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ujmując przy tym wszystkie elementy istotne dla ustalenia wymagań wymienionych w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W szczególności zaś, jak wynika z powyżej dokonanej oceny prawnej tut. Sądu i oceny prawnej oraz wykładni prawnej NSA, dokonanych w wyroku z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 781/22, dotyczyło to ustalenia "czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska".

Dlatego też SKO nie mogło uznać, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stanowisko takie organ II instancji uzasadnił zresztą w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. zarówno faktycznie, jak i prawnie. Działając, jako organ odwoławczy, SKO – zgodnie z art. 15 k.p.a. – rozpoznało sprawę ab initio, nie powielając stanowiska organu I instancji, a jedynie przedstawiając stanowisko własne, oparte na własnej analizie dowodów. Postępowanie dowodowe – wbrew oczekiwaniom pełnomocnika skarżącego – prowadzone w postępowaniu odwoławczym w sprawie udzielenia warunków zabudowy opiera się, z natury rzeczy, w dużej mierze na analizie urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji. Jeżeli więc SKO uznało, że analiza ta sporządzona została prawnie prawidłowo – co nie budzi wątpliwości również tut. Sądu – to trudno wymagać od tego organu czegoś więcej, jak tylko wysnucia wniosków z analizy płynących.

Z tych też przyczyn za niezasadny uznać należy zarzut skarżącego naruszenia art. 7, 77 § 1 - 2 i art. 78 § 1 k.p.a. przez "nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, nieprzejawienie jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, a przede wszystkim niedopuszczenie dowodów dołączonych do odwołania i wskutek tego niedokonanie jakiejkolwiek oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska, co narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.". Zarzut ten, oznaczony numerem 5 jest w rzeczy samej powieleniem zarzutu nr 4 skargi – stąd też odpowiednie zastosowanie ma wyrażone powyżej stanowisko tut. Sądu. Dodać jednakże należy, że SKO nie mogło naruszyć art. 77 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu – gdyż przepisu tego nie stosowało. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. wyjaśnić należy, że wprawdzie żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, ale wyłącznie wówczas jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jeżeli zaś okoliczności ujęte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (a więc mające znaczenie dla udzielenia warunków zabudowy) wynikały w tej sprawie bezsprzecznie z dowodów zgromadzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to organ – zwłaszcza II instancji – nie miał obowiązku prowadzić postępowania dowodowego na okoliczności przeciwne.

Jak słusznie ocenił to WSA w Warszawie, "uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Uwzględnienie żądania strony zależy więc od tego, czy wnioskowany dowód może przyczynić się do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, a nie powoduje wyłącznie przedłużenie postępowania czy zwiększenie kosztów postępowania" (wyrok z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2210/22, podobnie wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 3768/17, CBOSA).

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., uwzględniając art. 153 i art. 190 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.