Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2179/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4, art. 15 ust. 1, art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Oława od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 248/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oławie na uchwałę Rady Miejskiej w Oławie z dnia 29 grudnia 2005 r. nr XLVI/349/05 w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej w Oławie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 248/19 uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w Oławie i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Oławie z dnia 29 grudnia 2005 r. nr XLVI/349/05 w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej w Oławie (zwanej dalej Regulaminem) w całości.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że treść § 1 Regulaminu, zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki Z. Spółka z o.o. (zwanej dalej Z[...]) jako przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz prawa i obowiązki odbiorców tych usług, na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) rażąco narusza prawo, z uwagi na wskazanie konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jako podmiotu, który świadczy usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy.

Kwestionowany Regulamin dodatkowo definiuje w § 1 ust. 2 Z[...] jako przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.), który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; a także w kolejnych paragrafach posługuje się wprost skrótem "Z[...]" (nie mówi ogólnie o przedsiębiorstwie wodno-kanalizacyjnym), co pozbawia takie unormowania charakteru norm o charakterze generalnym. Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), zwanej dalej u.z.z.w.

Podkreślono także, że w § 1 ust. 2 Regulaminu Rada Miejska zdefiniowała niektóre pojęcia, jak np.: "przyłącze kanalizacyjne, przyłącze wodociągowe, urządzenie pomiarowe, urządzenie kanalizacyjne". Tymi pojęciami posługuje się ustawa. Tego rodzaju powtórzenie jest zatem normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące.

Sąd wskazał następnie, że art. 19 u.z.z.w. nie zawiera upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do ujęcia w zatwierdzonym regulaminie zapisu o konieczności wykazania się przez podmiot wnioskujący o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej tytułem prawnym do nieruchomości i dlatego uznać należało, że badana uchwała (§ 7 ust. 2 Regulaminu) i w tym zakresie narusza prawo. Nadto w § 7 ust. 4 Regulaminu przewidziano, że w uzasadnionych przypadkach, na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie Z[...] może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Takie uregulowanie nie czyni zadość wymogom ustawowym, bowiem uzależnia zawarcie umowy od okoliczności, które przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne uzna za "uzasadnione". Zawiera więc element dowolności znów po stronie Z[...] (a nie "abstrakcyjnego" przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, czego wymaga ustawa), a na to ustawodawca nie wyraził zgody.

Odnosząc się zaś do regulacji określonej w § 8 Regulaminu Sąd podzielił dotychczasową ocenę orzecznictwa sądów administracyjnych, że przekroczeniem istotnym delegacji ustawowej jest zobowiązanie wnioskodawcy do dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

Zakwestionowano również § 4 i 5 Regulaminu. Regulacja odsyłająca nie stanowi określenia minimalnego poziomu świadczonych usług.

Niedopuszczalne i istotnie naruszające prawo jest zdaniem Sądu unormowanie zawarte w § 9 Regulaminu ograniczające podmiot uprawniony do określania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.) jedynie do Z[...]. W § 10 ust. 1, pkt 1, 2 i 3 i ust. 2 Regulaminu uzależniono z kolei przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem, czy zawarcia umowy. Takie uregulowanie przekracza upoważnienie z art. 19 u.z.z.w. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z dokumentacją.

Za przekroczenie delegacji ustawowej uznano także treść § 11 Regulaminu, wedle którego istnieje możliwość zawarcia umowy o przyłączenie do sieci w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z budową sieci, oraz ich finansowaniem przez składającego wniosek o przyłączenie. W rzeczywistości takie unormowanie statuuje obowiązek wybudowania przez odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Za niedopuszczalne w ocenie Sądu należy uznać obciążanie właściciela przez gminę w regulaminie obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych z własnych środków nawet wtedy, gdy ten wyraził zgodę na takie rozwiązanie. Powyższe jest sprzeczne z art. 31 ust. 1 u.z.z.w.

Sprzeczne z prawem w stopniu istotnym jest posłużenie się w § 12 i 13 ust. 2 i 3g skrótem Z[...] – ograniczającym działanie regulaminu do jednego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego.

Analizując regulacje Rozdziału IV, określającego szczegółowe warunki i tryb zawierania umów – wypełniającego (co do zasady) delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 5, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że również i on został podjęty z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ normodawca gminny po pierwsze warunki te odnosi wyłącznie do Z[...], a nadto rozdział zawiera dodatkowe unormowania dotyczące podstaw do rozwiązania umowy, do czego ustawodawca nie upoważnił rady (vide § 14 ust. 5 i § 15 ust. 2, 3, 4 i 5). Podobnie w kolejnych regulacjach uchwała jest skierowana wyłącznie do Z[...], co w sposób oczywisty nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej, w sposób niedopuszczalny prawnie zawęża jej zakres do jednego tylko podmiotu, a co za tym idzie stanowi rażące naruszenie prawa (§§ 20, 21, 22 Regulaminu).

W rozdziale VIII Regulaminu poświęconym zagadnieniu "warunków wstrzymania świadczenia usług przez Z[...]", oprócz dostrzeżonej i podniesionej już wcześniej wadliwości skierowania tychże unormowań do Z[...], Sąd dostrzegł, iż art. 19 ust. 5 zd. 1 u.z.z.w. stanowi o prawach i obowiązkach przedsiębiorstwa, jednak w punkcie 7 doprecyzowuje, że gdy chodzi o "ciągłość usług". W cytowanym upoważnieniu ustawowym nie zawiera się kompetencja do określenia w regulaminie sytuacji, w których dopuszczalne jest "wstrzymanie dostaw wody i odprowadzania ścieków".

Zwrócono uwagę, że § 31 Regulaminu ogranicza przypadki w jakich odbiorca usług może składać reklamację, jak i ostatecznego terminu jej składania. Mając na uwadze art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie sposób uznać poprawności zamieszczenia w omawianym regulaminie przepisu, odnoszącego się do terminu zgłaszania reklamacji. Powyższy przepis nie upoważnia rady gminy do ustalenia terminu na wniesienie reklamacji, a jedynie do określenia sposobów jej załatwiania. Nadto w § 28, 29, 30, 31 ust. 4-6 i 8 rozdziału IX Regulaminu uchwała znów ogranicza swoje unormowania do Z[...], co jest rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do treści rozdziału VII Regulaminu, określającego obowiązki odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, Sąd pierwszej instancji podniósł, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący nie jest upoważniony.

Identyczne zarzuty, istotnie naruszające prawo dotyczą także unormowań zawartych w rozdziale X Regulaminu, określającym warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, które w całości odnoszą się do jedynie do jednego przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego, czyli Z[...], a także w tym samym zakresie do unormowań zawartych w przepisach końcowych uchwały.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Oława, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez błąd w ocenie naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały i przyjęcie, że:

a) regulacja oraz wyliczenie zawarte w tym przepisie mają charakter wyczerpujący, pomimo że pozostaje to sprzeczne z literalną wykładnią przedmiotowego przepisu;

b) wskazanie w zaskarżonej uchwale (np. w § 1 ust. 1, § 9 ust. 1, § 12 i § 13 ust. 2 i 3 g, § 14, § 15, § 16, § 20, § 21, § 22, § 27, § 28, § 29, § 30, § 31 ust. 4 - 6 i 8, § 24 ust. 1, 2 i ust. 2 pkt d i g, § 25 ust. 2, § 32 - 35, § 37 tej uchwały) konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest nieprawidłowe, pomimo że nie wprowadza to odbiorców usług w błąd oraz nie pozostaje w kolizji z abstrakcyjnym i generalnym charakterem przepisów zawartych w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przyjętym zaskarżoną uchwałą;

c) w § 1 ust. 2 Regulaminu nie można powtarzać definicji z u.z.z.w., pomimo że powtórzenie przedmiotowych definicji ma wymiar informacyjny i edukacyjny dla odbiorców usług;

d) niedozwolone jest wymaganie (w § 7 ust. 2 i 4, jak również w § 8 pkt b Regulaminu) od osoby występującej z wnioskiem o przyłączenie legitymowania się dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - opisu jej statusu prawnego w stosunku do nieruchomości, jak również załączenia do wniosku aktualnej mapy określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, pomimo że przyłączenie do sieci poprzedza zawarcie umowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym i odbiorcą usług w przedmiocie świadczenia usług, z czego wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne powinno mieć możliwość badania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości już na etapie wniosku o przyłączenie, a nadto rozpoznawania tego wniosku w oparciu o choćby podstawowe dane, a także pomimo że powyższe rozwiązanie pozostaje zgodne z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.;

e) § 4 i 5 Regulaminu nie stanowią określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, pomimo że art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały nie formułuje żadnych wymogów, wedle których ww. minimalny poziom usług ma zostać określony, co - w konsekwencji - nie wyklucza możliwości określenia przedmiotowego poziomu na podstawie odesłania w szczególności do aktów wykonawczych;

f) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie ma możliwości uzależniania przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem (§ 10 ust. 1 pkt 2 Regulaminu) czy od zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, o której mowa w § 10 ust. 1 pkt 3 i § 11 Regulaminu, pomimo że § 10 ust. 1 pkt 2 Regulaminu stanowi jedynie o uzgodnieniu planu sytuacyjnego przyłącza, który to wymóg nie jest wygórowany i pozostaje obiektywnie uzasadniony, a zawarcie ww. umowy o przyłączenie do sieci dotyczy wyjątkowej sytuacji, w której nie ma sieci i przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie jest zobowiązane do jej budowy;

g) § 11 Regulaminu statuuje obowiązek wybudowania przez odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, pomimo że zgodnie z art. 49 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145) zwanej dalej w skrócie K.c. dopuszczalne jest zawarcie tzw. umów partycypacyjnych i - w konsekwencji - partycypowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w kosztach budowy sieci w przypadku, gdy dany podmiot jest zainteresowany przyłączeniem do sieci, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest zobowiązane do jej wybudowania;

h) § 14 ust. 5, § 15 ust. 2, 3, 4 i 5 Regulaminu zawierają dodatkowe unormowania dotyczące podstaw do rozwiązania umowy, pomimo że z powołanych powyżej przepisów Regulaminu tylko § 15 ust. 2 dotyczy podstaw rozwiązania umowy, a nadto Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego wskazane w tym przepisie podstawy rozwiązania umowy naruszają prawo, skoro przesłanki wypowiedzenia umowy powinny być określone właśnie w umowie (art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w.), a poza tym dopuszczalne jest rozwiązanie umowy za porozumieniem stron;

i) § 27 Regulaminu narusza prawo i wykracza poza kompetencję wyznaczoną art. 19 ust. 2 w/w ustawy, pomimo że regulacja oraz wyliczenie zawarte w tym przepisie ustawy mają charakter wyczerpujący;

j) § 31 Regulaminu ogranicza przypadki, w których odbiorca może złożyć reklamację, i termin jej złożenia, pomimo że zgodnie z § 31 ust. 1 i 2 Regulaminu reklamacja może dotyczyć wszystkich przypadków niewykonania lub nienależytego wykonania usługi, a nadto art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w. nie wyklucza możliwości określenia terminu złożenia reklamacji;

k) rozdział VII Regulaminu został skonstruowany nieprawidłowo, albowiem inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, pomimo że art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. stanowi o "szczegółowych warunkach umów z odbiorcami usług", nie wprowadzając w tym zakresie żadnych ograniczeń;

2) przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz poprzestanie na ogólnikowym powołaniu regulacji kwestionowanego Regulaminu oraz odpowiednich przepisów prawa bez jednoczesnego wyjaśnienia, w jaki sposób konkretna regulacja Regulaminu narusza prawo.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisu w tej sprawie nie zachodzi.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, co potwierdza art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i przyjęcie, że w § 1 ust. 2 Regulaminu nie można powtarzać definicji z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków pomimo, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powtórzenie przedmiotowych definicji ma wymiar informacyjny i edukacyjny dla odbiorców usług.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Takie powtarzanie istniejącej regulacji jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje i - wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - jest dezinformujące. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego stanowi naruszenie prawa skutkujące nakazem stwierdzenia jego nieważności, a także narusza § 143 w związku z § 137 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) z którego wynika, że w uchwale będącej aktem prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw. Skoro przedmiotowy regulamin został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w., to z delegacji ustawowej do jego podjęcia nie da się wyprowadzić wniosku, aby przekazywało ono radzie gminy upoważnienie do ponownego uregulowania tych kwestii, które już znalazły swe uregulowanie w przepisach ustawy.

Nie przemawia za odmiennym stanowiskiem podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja dotycząca realizacji funkcji informacyjnej i edukacyjnej dla odbiorców usług. Przepisy prawa miejscowego mają przede wszystkim znaczenie normatywne poprzez ich wiążący dla adresatów charakter.

Zakwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji tych postanowień Regulaminu, które stanowią powtórzenie regulacji prawnych zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należy uznać za uzasadnione. Sam fakt zdefiniowania określonego zwrotu przez ustawodawcę daje wyraz temu, że zamierza przypisać ściśle określone znaczenie i wyłącza możliwość innego ich definiowania, nadawania innego znaczenia niż określone w akcie prawnym wyższego rzędu. Przemawia za takim stanowiskiem również konieczność zachowania spójności całego sytemu prawnego składającego się z aktów prawnych zróżnicowanych hierarchicznie.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i przyjęcie, że regulacja oraz wyliczenie zawarte w tym przepisie (tj. w art. 19 ust. 2 ww. ustawy) ma charakter wyczerpujący, a w tym także treść § 27 Regulaminu wykraczała poza kompetencję wyznaczoną art. 19 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy, pomimo że regulacja oraz wyliczenie zawarte w art. 19 ust. 2 ww. ustawy nie mają charakteru wyczerpującego, o czym świadczy w szczególności zwrot "w tym".

Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin określał prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i odbiorców usług, a w tym regulował kwestie objęte pkt 1-9 tego ustępu. Dokonując wykładni art. 19 ust. 2 ww. ustawy należy mieć na uwadze treść całego przepisu, a nie tylko koncentrować się na zwrocie "w tym". Posłużenie się w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszcza się postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 546/21; wyrok NSA z 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1288/21; wyrok NSA z 24 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 113/21). Nie mogą one dotyczyć kwestii uregulowanych już w ustawie lub w wydanych na podstawie ustawy przepisach wykonawczych (rozporządzeniach), jak i tych, które zostały wyłączone przez ustawodawcę spod regulacji w akcie prawa miejscowego, jakim jest wydawany na podstawie tego przepisu regulamin. Regulacja ustawowa nie dawała radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w art. 19 ust. 2 ww. ustawy, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja objęta art. 19 ust. 2 u.z.z.w. miała - jak już to zostało wskazane - charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale zwrotem "regulamin określa" co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musiała bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15; wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 1663/06; wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 536/20; wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 63/19).

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. i tym samym nieprawidłowe przyjęcie, że niedozwolone jest wymaganie w § 7 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu od osoby występującej z wnioskiem o przyłączenie nieruchomości do sieci legitymowania się dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - opisu jej statusu prawnego w stosunku do nieruchomości, jak również stosownie do treści § 8 lit. b Regulaminu załączenia do wniosku aktualnej mapy określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie skoro przyłączenie do sieci poprzedzało zawarcie umowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym i odbiorcą usług, to przedsiębiorstwo powinno mieć możliwość badania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości już na etapie wniosku o przyłączenie, a nadto rozpoznawania tego wniosku w oparciu o podstawowe dane i takie rozwiązanie pozostawało zgodne z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.

Oceniając ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie warunków przyłączania do sieci. Stosownie do treści art. 15 ust. 4 ww. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne było obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli były spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w. oraz istniały techniczne możliwości świadczenia usług.

Należy podzielić argumentację Sądu pierwszej instancji, że pod pojęciem warunków przyłączenia do sieci należało rozumieć warunki techniczne pozwalające na realizację określonego połączenia danej nieruchomości z siecią wodociągową lub kanalizacyjną. Tym samym ustalając takie warunki nie mogła rada gminy wskazać na inne warunki niż techniczne, takie jak np. posiadanie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości. Tytuł prawny z mocy ustawy stanowił warunek zawarcia umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Także przypadek objęty § 7 ust. 4 Regulaminu trafnie został uznany przez Sąd pierwszej instancji za istotnie naruszający prawo, ponieważ zgodnie z jego treścią za wyrażeniem zgody na przyłączenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym do sieci (wodociągowej lub kanalizacyjnej) nie będą decydowały względy techniczne wykonania samego przyłączenia lub techniczne możliwości zapewnienia dostaw wody bądź odprowadzania ścieków, ale inny "uzasadniony przypadek". Ustalanie warunków przyłączania nieruchomości do sieci, o których stanowi art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. nie mogło obejmować jakichkolwiek warunków (por. wyrok NSA z 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1288/21). Warunki te mogły dotyczyć jedynie kwestii technicznych, natomiast posiadanie tytułu prawnego bądź korzystanie z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym będzie miało znaczenie na etapie zawierania umowy o dostarczanie wody bądź odprowadzanie ścieków, co wprost wynika z art. 6 ust. 4 ww. ustawy. Poza warunkami technicznymi rada gminy nie miała kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia samej nieruchomości do sieci, a jedynie te warunki, które należało spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1943/18).

Prawidłowo wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że za wykraczającą poza zakres umocowania ustawowego organu gminy do stanowienia prawa miejscowego należało uznać treść § 8 lit. b Regulaminu, w myśl którego osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci powinna dołączyć do wniosku aktualną mapę sytuacyjną określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne było obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli zostały spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 tej ustawy oraz istniały techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynikał istniejący po stronie przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie miał uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należało spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma w szczególności znaczenie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (tak też NSA w wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 761/20).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 19 ust. 2 u.z.z.w. polegającej na przyjęciu, że określone w zaskarżonym wyroku przepisy Regulaminu (np. § 1 ust. 1, § 9 ust. 1, § 12 i § 13 ust, 2 i 3g, § 14, § 16, § 20, § 21, § 22, § 27, § 28, § 29, § 30, § 31 ust. 4-6 i 8, § 24 [pic] ust. 1, 2 i ust. 2 pkt d i g, § 25 ust. 2, § 32 - 35, § 37) wskazujące na konkretne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Oławie sp. z o.o.) były wadliwe. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie takie skonkretyzowanie tego przedsiębiorstwa ani nie wprowadzało odbiorców usług w błąd ani też nie pozostawało w kolizji z abstrakcyjnym i generalnym charakterem przepisów zawartych w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Oławie nr XLVI/349/05.

Zgodnie z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. pod pojęciem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego należało na potrzeby tej ustawy i aktów prawa miejscowego wydawanych w oparciu o art. 19 ust. 2 u.z.z.w. rozumieć przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, który prowadził działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Uchwalany na podstawie art. 19 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków będący aktem prawa miejscowego miał regulować prawa i obowiązki każdego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, a nie konkretnego, wymienionego z nazwy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Tym samym brak było podstaw prawnych do konkretyzowania przez Radę Miejską w Oławie w Regulaminie norm prawnych odnoszących się jedynie do Z[...]. Regulamin ten będący aktem prawa miejscowego powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne dotyczące zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Jego treść nie mogła ograniczać jego obowiązywania wobec innych przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które chciałyby prowadzić działalność na terenie Gminy Miejskiej Oława lub które powstałyby w przyszłości. Skonkretyzowanie aktu prawa miejscowego w zakresie określenia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego tylko do jednego, wprost wymienionego adresata było nie do pogodzenia z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., zgodnie z którym taki akt prawa miejscowego miał zawierać normy generalne skierowane zarówno do odbiorców usług, jak i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Taki pogląd został także zaprezentowany w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 14 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3279/21 oraz NSA w wyroku z 19 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 439/21) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie go podtrzymuje.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. poprzez przyjęcie, że § 14 ust. 5, § 15 ust. 2, 3, 4 i 5 Regulaminu zawierały niedopuszczalne dodatkowe unormowania dotyczące podstaw do rozwiązania umowy, pomimo że z powołanych przepisów Regulaminu tylko § 15 ust. 2 dotyczył podstaw rozwiązania umowy, a nadto Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego wskazane w tym przepisie podstawy rozwiązania umowy naruszają prawo, skoro przesłanki wypowiedzenia umowy powinny być określone właśnie w umowie (art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w.), a poza tym dopuszczalne było rozwiązanie umowy za porozumieniem stron.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie mógł określać zasad rozwiązywania umów o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Jedynie z art. 19 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ww. ustawy wynikało, że taki regulamin miał określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług oraz sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Treść § 14 ust. 5 jak i § 15 ust. 2-5 Regulaminu nie obejmowała ani warunków lub trybu zawierania umów, ani też sposobu rozliczeń. Ten ostatni zakres regulowały § 17-19 Regulaminu. Tym samym wobec braku ustawowej delegacji do uregulowania kwestii objętych w § 15 ust. 5 i § 15 ust. 2-5 ww. Regulaminu trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na przekroczenie w tym zakresie upoważnienia ustawowego. W istocie wskazuje na to także sama strona skarżąca kasacyjnie podkreślając w argumentacji do tego zarzutu, że kwestie rozwiązania bądź wypowiedzenia umowy powinny być zawarte w samej umowie o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków i takie stanowisko jest trafne. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 oraz pkt 6 u.z.z.w. umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków powinna w szczególności określać prawa i obowiązki stron takiej umowy oraz odpowiedzialność stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia. Tym samym zakres regulacji objętej § 14 ust. 5 i § 15 ust. 2-5 Regulaminu powinien być zawarty w umowach, jakie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawierało z odbiorcami usług, a nie w Regulaminie.

Nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zakresie obejmującym § 11 Regulaminu, który zawierał obowiązek wybudowania przez odbiorcę z środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, pomimo, że zgodnie z art. 49 § 2 K.c. dopuszczalne było zawarcie tzw. umów partycypacyjnych i - w konsekwencji - partycypowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w kosztach budowy sieci w przypadku, gdy dany podmiot był [pic]zainteresowany przyłączeniem do sieci, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie było zobowiązane do jej wybudowania.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie mógł przewidywać żadnych opłat dla odbiorców związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej lub z budową sieci. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1799/18; wyrok NSA z 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1288/21). Art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. stanowił wprawdzie o warunkach przyłączenia do sieci, ale nie zawierał upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. Zgodnie zaś z § 11 Regulaminu możliwe było zawieranie umów o przyłączenie do sieci innych niż umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, których celem była budowa sieci i finansowanie tej budowy przez składającego wniosek o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.z.z.w. Ustawa ta nakładała w art. 15 ust. 2 i 3 na osoby ubiegające się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązek poniesienia wyłącznie kosztów związanych z budową przyłączy do sieci oraz urządzeń pomiarowych, a nie samych sieci. W istocie więc, jak trafnie na to wskazał Sąd pierwszej instancji, § 11 Regulaminu stanowił ukrytą formę finansowania budowy sieci przez osoby składające wnioski o określenie warunków przyłączenia ich nieruchomości do sieci.

Ponadto na datę podjęcia ww. uchwały (tj. 29 grudnia 2005 r.) art. 49 K.c. nie składał się z dwóch paragrafów, a jego treść stanowiła, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. Zmiana art. 49 K.c. nastąpiła dopiero z dniem 8 marca 2008 r. na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 731). Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 49 § 2 K.c. jest całkowicie nieusprawiedliwiony.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i przyjęcie, że Z[...] nie miało możliwości uzależniania przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem (§ 10 ust. 1 pkt 2 Regulaminu), czy od zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, o której mowa w § 10 ust. 1 pkt 3 i § 11 Regulaminu, pomimo że § 10 ust. 1 pkt 2 Regulaminu stanowił jedynie o uzgodnieniu planu sytuacyjnego przyłącza, który to wymóg nie był wygórowany i pozostawał obiektywnie uzasadniony, a zawarcie ww. umowy o przyłączenie do sieci dotyczy wyjątkowej sytuacji, w której nie było sieci i przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie było zobowiązane do jej budowy.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne miało jedynie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.) oraz warunków technicznych określających możliwość dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.) i nie mogło posiadać dodatkowych uprawnień do pozytywnego uzgadniania planu sytuacyjnego przyłącza lub w szczególnych przypadkach także do zawierania umowy o przyłączenie do sieci.

Wskazany przez stronę skarżącą kasacyjnie § 10 ust. 1 pkt 2 Regulaminu wprost odwoływał się do przepisów Prawa budowlanego, zgodnie bowiem z jego treścią warunkiem przystąpienia do robót związanych z przyłączeniem do sieci było sporządzenie i pozytywne uzgodnienie z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym planu sytuacyjnego przyłącza, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Taka treść tego przepisu była sprzeczna z przepisami obowiązującego w dacie uchwalenia unieważnionej uchwały Prawa budowlanego. Ani art. 29a ww. ustawy, ani też art. 30 Prawa budowlanego nie przewidywały pozytywnego uzgadniania z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym planu sytuacyjnego przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymagała sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego) bądź dokonania zgłoszenia budowy przyłącza właściwemu organowi (staroście), do którego to zgłoszenia należało dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a ponadto projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji (art. 30 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego). Skoro ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie w regulaminie obowiązku uzgodnienia planu sytuacyjnego budowy przyłącza z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym nie miało podstawy prawnej. Taki też pogląd wyrażono w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 9 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 439/21).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. i przyjęcie, że § 4 i § 5 Regulaminu nie stanowią określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, pomimo że ww. przepis ustawy nie formułował żadnych wymogów, wedle których w/w minimalny poziom usług ma zostać określony, a tym samym nie wykluczał możliwości określenia przedmiotowego poziomu na podstawie odesłania w szczególności do aktów wykonawczych.

Oceniając ten zarzut należy przede wszystkim wskazać, że ani § 4, ani też § 5 Regulaminu nie określał żadnego poziomu usług, ale jedynie odwoływał się do treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego (§ 5 ust. 3-5) oraz treści zezwolenia Burmistrza Miasta O. z dnia [...] października 2002 r. znak [...] oraz pozwolenia wodnoprawnego Starosty O. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] i pozwolenia wodnoprawnego tego samego organu z dnia [...] września 2004 r. nr [...].

Obowiązywanie przepisów prawa w zakresie ustalania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) czy też w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r.) nie zwalniało Rady Miejskiej w Oławie z wyrażonego określenia obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie minimalnego poziomu świadczonych usług. Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należało rozumieć m.in. konkretne parametry techniczne dotyczące dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Treść § 4 i § 5 Regulaminu nie regulowała konkretnych parametrów świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinien uwzględniać m.in. problem nierównomierności poboru wody wodociągowej, obowiązek dostarczania wody pod odpowiednim minimalnych ciśnieniem, ilość dostarczanej wody, ciągłość dostaw, czy jakość dostarczanej wody.

W orzecznictwie sądowym w zakresie wykładni art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. wyrażono pogląd, zgodnie z którym skoro z dyspozycji tego przepisu wynika, że regulamin w zakresie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków to ujęcie tej kwestii przez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej narusza art. 19 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1379/21; wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06; wyrok NSA z 10 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1115/21). Pogląd ten w pełni w tej sprawie akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny.

Natomiast za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w. i przyjęcie, że § 31 Regulaminu ograniczał przypadki, w których odbiorca mógł złożyć reklamację i termin jej złożenia, pomimo że zgodnie z § 31 ust. 1 i 2 Regulaminu reklamacja mogła dotyczyć wszystkich przypadków niewykonania lub nienależytego wykonania usługi, a nadto art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w. nie wykluczał możliwości określenia terminu złożenia reklamacji.

Zgodnie z powołanym art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie standardów obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposobów załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Taka treść delegacji ustawowej do uregulowania w regulaminie standardu obsługi odbiorców, a w szczególności sposobów załatwiania reklamacji nie precyzuje, jaka miałaby być treść takiego standardu, ani też precyzyjnie nie określa, co taki standard miałby regulować. Skoro jednak ustawodawca dość szeroko upoważnił rady gmin do określania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków standardu obsługi odbiorców takich usług, który to standard ma w szczególności określać sposoby załatwiania reklamacji, to tym samym owe sposoby nie wyczerpują regulacji standardu obsługi odbiorców usług. W związku z tym na datę podjęcia unieważnionej przez Sąd pierwszej instancji uchwały standardy obsługi odbiorców usług mogły obejmować także regulację terminu wnoszenia reklamacji.

Ponadto, jak trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie o ile § 31 ust. 1 Regulaminu obejmował prawo do wniesienia reklamacji w przypadku dostawy wody o jakości niezgodnej z tym Regulaminem lub w przypadku przerw w dostawach wody, o tyle na podstawie § 31 ust. 2 tego aktu reklamacja mogła być wnoszona w każdym innym przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usługi.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. i przyjęcie, że rozdział VII Regulaminu został skonstruowany nieprawidłowo, albowiem inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym mogły być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, pomimo że prawidłowa wykładnia art. 19 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy nie wprowadzała żadnych ograniczeń w regulowaniu szczegółowych warunkach umów z odbiorcami usług.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody odprowadzania ścieków określał szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług.

Zakres przedmiotowy upoważnienia wynikającego z powołanego art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. wiązał się jedynie z określeniem szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług przedsiębiorstw. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należało rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczały poza zakres delegacji ustawowej określonej powołanym art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musiała zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług.

W związku z tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było dopuszczalnym ustalanie w Regulaminie, jakie zapisy mogą znaleźć się w umowach o dostarczanie wody lub odprowadzanie odpadów, tzn. jak powinna być treści tych umów. Określenie elementów umowy przez Radę Miejską w Oławie stanowiło ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a Z[...], do czego organ stanowiący gminy nie był upoważniony. Treść takiej umowy podlegała przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie miała podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Tym samym zawarte w rozdziale VII Regulaminu postanowienia odnoszące się do obowiązków odbiorców usług powinny stanowić treść umowy, a nie tego Regulaminu. Takie stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 374/21 oraz wyrok NSA z 4 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 546/21) i w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za własne.

Także nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz poprzestanie na ogólnikowym powołaniu regulacji kwestionowanego Regulaminu oraz odpowiednich przepisów prawa bez jednoczesnego wyjaśnienia, w jaki sposób konkretna regulacja Regulaminu narusza prawo.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy objęte art. 141 § 4 P.p.s.a., a w tym wskazuje podstawy prawne uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wraz z ich wyjaśnieniem. Sąd pierwszej instancji dokonał wyjaśnienia treści delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazując, dlaczego w znacznym zakresie unieważniona uchwała została podjęta poza granicami delegacji ustawowej określającej ramy regulacji. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro w zasadniczym zakresie żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny, to skargę tę należało na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalić.