Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 874/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 6, art. 8 § 1, art. 16, art. 156 § 1 pkt 3, art. 163
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 654/22 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 10 stycznia 2022 r., nr SKO.4132.2116.781.2021.ZR w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłków rodzinnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 654/22 oddalił skargę K.K.. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z 10 stycznia 2022 r., nr SKO.4132.2116.781.2021.ZR, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Czarnków z 25 października 2021 r., nr CUS.520.541.2021 uchylającą w całości od dnia 1 lipca 2021 r. decyzje własne - z 2 grudnia 2020 r., nr GOPS.520.314.2020 przyznającą zasiłki rodzinne na dzieci: K. i L. oraz - z 20 stycznia 2021 r., nr GOPS.520.347.2020 przyznającą dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem L. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy i wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako skutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 16 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) skutkujące naruszeniem opisanym w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającym na wydaniu decyzji w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją (czyli decyzją Wójta Gminy Czarnków z 24 czerwca 2021 r., nr CUS.520.435.2021 o umorzeniu postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji własnych z 2 grudnia 2020 r. i 20 stycznia 2021 r.), tj. z naruszeniem zasady trwałości decyzji i zasady res iudicata, ale także z rażącym naruszeniem zasady zaufania obywatela do organów administracji wyrażonej w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. oraz zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a.;

2. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako skutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 163 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z 28 listopada 20003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390; dalej: u.ś.r.) przez prowadzenie postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, pomimo niewystąpienia przesłanki warunkującej prowadzenie tego postępowania, tj. zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, a także wydanie decyzji kształtującej niezasadnie sytuację prawną strony ze skutkiem ex tunc.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca kasacyjnie podniosła, że przed wydaniem kwestionowanej w toku tego postępowania decyzji wydano inną decyzję ostateczną, na mocy której orzeczono o braku podstaw do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia. Decyzja z 24 czerwca 2021 r. definitywnie zakończyła postępowania w sprawie weryfikacji konieczności uchylenia decyzji. Organy nie miały zatem podstaw do wszczynania i prowadzenia kolejnego postępowania w tym przedmiocie. Nie ma znaczenia, że aktualnie organ I instancji uznał, że należało jednak wydać decyzję odmiennej treści. Obowiązywanie decyzji w obrocie prawnym wiąże się z realizacją zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Decyzja o umorzeniu postępowania zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania i wydania decyzji na tych samych podstawach materialnoprawnych i w takim samym stanie faktycznym. Dopóki decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, ponowne jej rozstrzygnięcie decyzją daje podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto skarżąca kasacyjnie zauważyła, że prowadzenie postępowania na podstawie przepisu art.163 k.p.a. może prowadzić do wywołania skutków jedynie ex nunc.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne i adekwatne względem stanu faktycznego sprawy.

Nie ma podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana w okolicznościach uzasadniających zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Relacja między decyzją zaskarżoną i decyzją o umorzeniu postępowania jest odmienna, niż przyjmuje to skarżąca. Decyzje, które przyznawały skarżącej świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego na dwójkę dzieci i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego były wydane odpowiednio 2 grudnia 2020 r. i 20 stycznia 2021 r., a dotyczyły przyznania świadczeń na okres zasiłkowy od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. (zasiłek rodzinny na dzieci) i od 29 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r. (dodatek do zasiłku rodzinnego). Zawiadomieniem z 10 czerwca 2021 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia tych decyzji, a to ze względu na ujawniony błąd w ustaleniu sytuacji dochodowej rodziny przez pominięcie dochodów jej męża z działalności opodatkowanej na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym w roku 2019. Decyzja o umorzeniu tego postępowania z 24 czerwca 2021 r. potwierdza, że zostało ono wszczęte na skutek powzięcia przez organ informacji o wadliwych ustaleniach faktycznych, poprzedzających wydanie decyzji przyznających świadczenia. W świetle materiałów znajdujących się w aktach sprawy, umorzenie to pozostaje w mocy.

Natomiast po wydaniu decyzji z 24 czerwca 2021 r. o umorzeniu postępowania, organ I instancji powziął wiadomość o innej okoliczności, a mianowicie o zmianie sytuacji majątkowej rodziny ze względu na uzyskanie przez męża skarżącej dochodów z zatrudnienia od 11 maja 2021 r., czyli w trakcie pobierania świadczeń. W konsekwencji organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania pismem z 4 października 2021 r., a następnie wydał decyzję z 25 października 2021 r., którą uchylono uprzednio wydane decyzje przyznające świadczenia, uchylenie to nastąpiło od dnia 1 lipca 2021 r., zatem za okres następujący po umorzeniu postępowania decyzją z 24 czerwca 2021 r. Organ wyjaśnił, że z tytułu zatrudnienia mąż skarżącej otrzymał wynagrodzenie za czerwiec, wobec czego od lipca 2021 r. dochód w przeliczeniu na członka rodziny wynosi 1.052,03 zł, co przekracza kwotę z art. 5 ust. 1 u.ś.r., a w konsekwencji uzasadnia stanowisko o braku podstaw do pobierania świadczeń od tej daty. Stanowisko to zostało potwierdzone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że brak jest tożsamości przedmiotowej między decyzją z 24 czerwca 2021 r. i decyzją zaskarżoną, każde z tych postępowań dotyczyło innej sytuacji faktycznej i prawnej. Skarżąca nie zakwestionowała ustaleń faktycznych dotyczących faktu uzyskania dochodu w trakcie pobierania świadczeń, jak też prawidłowości wyliczenia wysokości dochodu na członka rodziny. W decyzjach przyznających świadczenia była natomiast pouczona o obowiązku informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym o fakcie uzyskania dochodu. Była także pouczona, że w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu.

Wobec powyższych okoliczności, zarzut wydania zaskarżonej decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia, sprawa skutków uzyskania dochodu w trakcie pobierania świadczeń rodzinnych nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w innej decyzji, w szczególności zaś nie dotyczyła jej decyzja z 24 czerwca 2021 r. o umorzeniu postępowania. Wydając zaskarżoną decyzję organy nie naruszyły ani art. 16, ani art. 8 § 1 i art. 6 k.p.a. Oddalając skargę Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a.

Nie znajduje potwierdzenia także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 u.ś.r. i art. 163 k.p.a. Przepis art. 163 k.p.a. ma charakter blankietowy, odsyłając do przepisów szczególnych. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

Teza skargi kasacyjnej, że w sprawie nie doszło do zmiany sytuacji dochodowej rodziny, mającej wpływ na prawo do świadczeń, w świetle powyżej przedstawionych ustaleń faktycznych, jest pozbawiona podstaw. W skardze kasacyjnej wszak nie podważono ustalenia, że mąż skarżącej podjął zatrudnienie od maja 2021 r. i zaczął otrzymywać z tego tytułu dochód, nie podważono też ustaleń dotyczących wysokości tego dochodu, jak i prawidłowości obliczenia dochodu rodziny. Mylne jest przy tym przekonanie skarżącej, jakoby powodem uchylenia prawa do świadczeń była okoliczność związana z wadliwymi ustaleniami organu, mającymi miejsce na etapie wydania decyzji przyznających świadczenia. Powodem tym było uzyskanie dochodu w trakcie pobierania świadczenia i ustalenie w konsekwencji tej okoliczności, że dochód na członka rodziny przekracza limit ustawowy, uprawniający do pobierania tych świadczeń. Wobec ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i zasadnie ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.