Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2053/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 175/22 w sprawie ze skargi A.R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2021 r. nr DON.7201.43.2021.FSE w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 175/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę A.R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 18 listopada 2021 r. nr DON.7201.43.2021.FSE, w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, A.R. ("skarżący", "inwestor") pismem z 31 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 12 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, zwalczaniem i przeciwdziałaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., "specustawa"), poinformował Starostę K. o rozpoczęciu robót budowlanych dotyczących "Budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami w budynku: wod.-kan, enn., gaz, wentylacji mechanicznej wraz z wewnętrzną instalacją gazową zalicznikową, wewnętrzną linią zasilającą instalacji elektrycznej, kanalizacją sanitarną wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (sanitarne) o pojemności 10 m³, wraz z przyłączem wodociągowym, gazowym, energii elektrycznej wraz z budową dojść, dojazdów na działce nr [...], [...], [...] w miejscowości R., gmina L.". Inwestor podał informacje wymienione w art. 12 ust. 2 pkt 1 specustawy twierdząc, że budowa budynku mieszkalnego związana jest z zapewnieniem możliwości odbycia kwarantanny dla rodziny i osób najbliższych w związku z częstymi podróżami poza granice Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 175/22 kolejno wskazano, że pismem z 3 września 2020 r., Starosta Krakowski wezwał inwestora do uzupełnienia informacji o szczegółowe uzasadnienie, że inwestycja jest związana z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, o szczegółowy sposób wykonywania robót budowlanych oraz wykazanie, że roboty budowlane nie spowodują zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

W piśmie z 14 września 2020 r. inwestor przedstawił uzupełnione informacje. W odniesieniu do tego, czy inwestycja jest związana z celami opisanymi w ustawie, inwestor wskazał, że wystarczające jest wykazanie związku z tymi celami, a więc art. 12 ust. 1 specustawy ma zastosowanie także, gdy cele w nim wymienione w przypadku danej inwestycji mają charakter poboczny, a nie główny. Ponadto, ustawodawca nie określił, jakie obiekty mogą mieć związek z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Budynek ma na celu zapewnienie bezpiecznych warunków życia rodziny inwestora oraz umożliwienie odbycia kwarantanny. Inwestor wskazał, że z racji wykonywanego zawodu ma dużą styczność z innymi osobami, a więc podjęcie przez niego działań inwestycyjnych dążących do powstania osobnego domu mieszkalnego jednorodzinnego stanowi działanie związane z zapobieganiem rozprzestrzenianiu się COVID-19. Ponadto, budynek będzie posiadał większą ilość pokoi, łazienek i miejsc do przechowywania żywności, co pozwoli na odbycie kwarantanny. Inwestor zwrócił także uwagę, że w przypadku izolacji społecznej mniej szkodliwe dla zdrowia psychicznego jest przebywanie w dużym domu, niż w małym lokalu mieszkalnym, w związku z czym budynek stanowi inwestycję zmierzającą do zwalczania negatywnych skutków społecznych COVID-19.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 października 2020 r. na miejscu inwestycji ustalono, że na działkach nr [...], [...] i [...] w m. R., realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. W dniu kontroli roboty budowlane nie były prowadzone. Wykonano wykopy pod fundamenty oraz wylano warstwę chudego betonu. W północnej części terenu inwestycji wykonano wykop, który wyrównano warstwą piasku. Wykop z dwóch stron otoczony jest skarpą, miejscami przykryty geowłókniną.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 12 października 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego -ziemskiego (PINB) wstrzymał inwestorowi roboty budowlane. Organ powiatowy wskazał, że po przeanalizowaniu przepisów specustawy oraz stanowisk GINB i Ministerstwa Rozwoju, doszedł do wniosku, że art. 12 specustawy ma zastosowanie do inwestycji, których wyłącznym celem jest przeciwdziałanie COVID-19, którego to warunku przedmiotowa inwestycja nie spełnia. Organ ten uznał, że roboty budowlane są prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednak z uwagi na fakt, że nie stwierdzono realizacji obiektu budowlanego, co do którego można by nakazać rozbiórkę w trybie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb), a jedynie roboty budowlane podlegających ocenie organu nadzoru budowlanego, w sprawie zastosowanie znajduje art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł inwestor.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 175/22 przywołano, że postanowieniem z 25 listopada 2020 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego ("MWINB") utrzymał w mocy postanowienie PINB. Organ wojewódzki nie podzielił oceny organu powiatowego, że postępowanie powinno się toczyć w trybie art. 50-51, a nie art. 48 i nast. uPb, jednak stwierdził, że zmiana trybu postępowania byłaby niekorzystna dla skarżącego, co naruszałoby zakaz reformationis in peius. Co do samej dopuszczalności zastosowania do inwestycji art. 12 specustawy organ wojewódzki wskazał, że każdy nowopowstały budynek mieszkalny może służyć za miejsce izolacji, kwarantanny czy pracy zdalnej, a więc mieści się w przeciwdziałaniu COVID-19. Jednakże, zdaniem organu II instancji ustawodawca nie zwolnił od stosowania Prawa budowlanego odnośnie do budowy wszystkich budynków przystosowanych do pobytu ludzi, lecz tylko takich, których budowa realnie może się przyczynić do przeciwdziałania COVID-19. Ponadto, inwestycja nie powinna powodować jednocześnie zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19 na etapie realizacji. W ocenie MWINB, budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowi dążenie do zwiększenia ochrony jednej grupy osób (inwestora i jego domowników) kosztem drugiej grupy, tj. osób pracujących na budowie, które nie będą miały możliwości zachowania dystansu społecznego. Organ wojewódzki wskazał także, że informacja złożona przez inwestora na podstawie art. 12 specustawy była nieskuteczna, ponieważ została złożona przed rozpoczęciem inwestycji, podczas gdy przepis ten stanowi o prowadzeniu robót budowlanych (a nie zamiarze ich prowadzenia).

Pismem z 23 lipca 2021 r. A.R. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia MWINB z 25 listopada 2020 r. i poprzedzającego je postanowienia PINB z 12 października 2020 r.

GINB postanowieniem z 22 września 2021 r. znak: DON.7201.43.2021.FSE, na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.), po rozpatrzeniu w/w wniosku inwestora, odmówił stwierdzenia nieważności obu w/w postanowień.

Rozpatrując powyższy wniosek GINB wskazał, że dostrzega uchybienia postanowień terenowych organów nadzoru budowlanego w zakresie ich uzasadnienia. W odniesieniu do postanowienia organu powiatowego, wskazał, że podzielił ocenę MWINB i strony skarżącej, że nie jest prawidłowe skonstruowanie uzasadnienia niemal wyłącznie w oparciu o stanowiska centralnych organów administracji publicznej, bez samodzielnej wykładni przepisów. W odniesieniu zaś do postanowienia organu wojewódzkiego, GINB nie podzielił stanowiska, że złożenie informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 specustawy powoduje jej nieskuteczność. W ocenie GINB wykładnia językowa art. 12 ust. 1 specustawy nie jest wystarczająca (choć i ona nie uzasadnia wniosków wyprowadzanych przez stronę skarżącą) i dla jego prawidłowego odczytania konieczne są dalsze zabiegi interpretacyjne. Niektóre wskazówki (jak wypowiedzi w toku procesu legislacyjnego) wskazują na zasadność szerokiej wykładni tego przepisu, zaś inne (jak wykładnia systemowa i orzecznictwo sądów administracyjnych) - na zasadność wykładni ścisłej. W tej sytuacji, nie może być mowy o naruszeniu prawa w stopniu rażącym.

Nie było także rażącym naruszeniem prawa zastosowanie w badanej sprawie art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb, zamiast art. 48 tej ustawy, gdyż także i takie rozwiązanie znajduje akceptację w orzeczeniach sądów administracyjnych.

Podsumowując GINB stwierdził, że postanowienie MWINB z 25 listopada 2020 r. nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało także, aby badane postanowienie było obarczone którąkolwiek z pozostałych wad nieważnościowych.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się A.R. i w ustawowym terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

GINB skarżonym postanowieniem z 18 listopada 2021 r. znak: DON.7201.43.2021.FSE. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm.) utrzymał w mocy własne postanowienie z 22 września 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia II instancji organ centralny wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy podtrzymuje stanowisko zawarte w postanowieniu z 22 września 2021 r., że będące przedmiotem postępowania postanowienie MWINB z 25 listopada 2020 r., nie jest dotknięte żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ dodał, że osią sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy dopuszczalne jest zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przeznaczonego dla potrzeb własnych inwestora. W zaskarżonym postanowieniu GINB wykazał, że względy systemowe oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne przemawiają za uznaniem, że taka inwestycja nie podlega pod regulację tego przepisu. Z kolei strona skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności przedstawiła wykładnię językową przepisów specustawy oraz wypowiedzi, opinie i uzasadnienia formułowane w toku procesu legislacyjnego, które mają przemawiać za uznaniem, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego może zostać zrealizowana w trybie określonym w art. 12 specustawy.

GINB podtrzymał ocenę, że wykładnia językowa nie jest wystarczająca do właściwego odczytania treści tego przepisu, a skoro różne względy przemawiają za różnymi kierunkami interpretacji, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, które musi być jasne i oczywiste. Należy wskazać, że warunkiem wstępnym stwierdzenia rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, że w dacie wydania decyzji (postanowienia) obowiązywał niebudzący wątpliwości stan prawny, czego nie można powiedzieć o przepisach regulujących szczególne rozwiązania w związku z epidemią COVID-19, szczególnie w jej początkowej fazie.

GINB przyznał rację stronie, że niedoskonałości legislacyjne nie powinny obciążać inwestora, ale nie zmienia to faktu, że jednocześnie nie mogą one uzasadniać zarzutu naruszenia przez organ prawa w stopniu rażącym. Ponadto, w ocenie GINB nie sposób się zgodzić ze stroną skarżącą, że intuicyjne jest takie rozumienie art. 12 specustawy, które pozwala na budowę domu jednorodzinnego na podstawie tego przepisu. Niewątpliwie nie jest intuicyjne twierdzenie, że budowa prywatnego domu inwestora służy zwalczaniu epidemii i jej skutków. GINB za nieuprawnione uproszczenie uznał traktowanie w kontekście omawianego przepisu zdrowia publicznego jedynie jako sumy stanu zdrowia poszczególnych jednostek, a co więcej - inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego generalnie nie ma na celu poprawy zdrowia inwestora, lecz ogólną poprawę warunków mieszkaniowych, której jednym z wielu ewentualnych skutków może być poprawa zdrowia.

Podsumowując GINB wskazał, że terenowe organy nadzoru budowlanego miały kompetencję do kontroli inwestycji realizowanej na podstawie art. 12 specustawy i nie naruszyły rażąco prawa uznając, że sporna inwestycja nie może być realizowana na podstawie tego przepisu. Nie stanowiło także rażącego naruszenia prawa zastosowanie w badanej sprawie art. 50 ust. 1 uPb.

Wobec powyższych rozważań, organ uznał, że postanowienie MWINB z 25 listopada 2020 r. nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

A.R., złożył na ww. postanowienie GINB z 18 listopada 2021 r. skargę do WSA w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 12 ust. 1 specustawy poprzez błędne stwierdzenie, że "terenowe organy nadzoru budowlanego miały kompetencję do kontroli inwestycji realizowanej na podstawie tego przepisu i nie naruszyły rażąco prawa uznając, że sporna inwestycja nie może być realizowana na podstawie tego przepisu" - skoro w związku z brzmieniem art. 12 tej ustawy do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisy te nie mają zastosowania;

2) art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy, poprzez ich błędną zawężającą wykładnię, sprowadzającą się do stwierdzenia, że za "budowę w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" rozumie się tylko budowę, która faktycznie/realnie może przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i której jedynym i wyłącznym celem jest zwalczanie zakażenia, zapobieganie rozprzestrzenianiu się, profilaktyka oraz zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych choroby COVID-19 oraz wskazanie, że: "Niewątpliwie nie jest intuicyjne twierdzenie że budowa prywatnego domu inwestora służy zwalczaniu epidemii i jej skutków", podczas gdy wystarczające dla zastosowania art. 12 ust. 1 ww. ustawy jest stwierdzenie jakiegokolwiek, nawet znikomego czy pośredniego, związku prowadzonych przez inwestora robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19, w konsekwencji zaś powyższych naruszeń, naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów art. 156 § 1 pkt 2 in principio w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności wydanego bez podstawy prawnej postanowienia nr 768/2020 PINB z 12 października 2020 r., oraz utrzymującego go w mocy postanowienia MWINB z 25 listopada 2020 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

I. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GINB;

II. uchylenie w całości postanowienia GINB z 22 września 2021 r. (art. 135 K.p.a.);

III. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w tym postępowaniu oraz niezbędnych wydatków w kwocie 17 zł uiszczonych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Organ centralny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowane w trybie nieważnościowym postanowienia organu powiatowego i wojewódzkiego, zostały wydane zgodnie z prawem. Błędne skonstruowanie uzasadnienia przez organ powiatowy niemal wyłącznie w oparciu o stanowiska centralnych organów administracji publicznej, bez samodzielnej wykładni przepisów, nie miało w ocenie tegoż sądu charakteru rażącego. Również błędna była argumentacja organu wojewódzkiego, że złożenie informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 specustawy przed rozpoczęciem robót, powoduje jej nieskuteczność. Skoro bowiem można o robotach budowlanych poinformować organ administracji architektoniczno-budowlanej już w trakcie ich prowadzenia, to można to uczynić także wcześniej. Sąd wojewódzki zgodził się z GINB, że wątpliwie jest także przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego swoistego ważenia, czy inwestycji przyniesie więcej szkód czy korzyści z punktu widzenia przeciwdziałania COVID-19 w oparciu o to, że podczas jej realizacji może dochodzić do zakażeń. Powyższe uchybienia organów terenowych, wbrew argumentacji zawartej w skardze, nie mają jednak charakteru rażącego i nie uzasadniają wyeliminowania kwestionowanych postanowień z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności.

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił wynikające z ukształtowanego już orzecznictwa stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 12 specustawy, nie wyłącza kompetencji organów nadzoru budowlanego do kontroli budowy i ewentualnego prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

Sąd wojewódzki nie podzielił również poglądu skarżącego, zgodnie z którym dla zastosowania art. 12 specustawy, przeciwdziałanie COVID-19 nie musi być wyłącznym ani nawet głównym celem inwestycji, zaś w dyspozycji tego przepisu mieści się budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Sąd pierwszej instancji przytoczył stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 czerwca 2021 r., II SA/Go 382/21, że przepis art. 12 specustawy, jeśli w ogóle może być stosowany, to jedynie jako wyjątek oraz wymaga on ścisłej i rygorystycznej wykładni. Akceptując w pełni pogląd wyrażony w wyżej przytoczonym wyroku, sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że sprzeczne z taką wykładnią byłoby stwierdzenie, że przeciwdziałanie COVID-19 nie musi być wyłącznym, ani nawet głównym celem inwestycji realizowanej na podstawie art. 12 specustawy, a takie stanowisko prezentuje skarżący. Zdaniem tegoż sądu, budowa domu jednorodzinnego, podejmowana jest przede wszystkim, w interesie indywidualnym inwestora, zaś jej uboczny związek z przeciwdziałaniem COVID – 19, nie upoważnia do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 12 specustawy. W ocenie sądu pierwszej instancji nie było także rażącym naruszeniem prawa zastosowanie w badanej sprawie art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb, zamiast art. 48 tej ustawy. Sąd ten podzielił również ocenę organu odwoławczego, że kwestionowane postanowienie MWINB, nie jest obarczone którąkolwiek z wad nieważnościowych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.R. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi - opierając niniejszą skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa) – skarżący kasacyjnie zarzuca błędną, bo zawężającą wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 12 ust. 1 specustawy, prowadzącą sąd pierwszej instancji do błędnego stwierdzenia, że ingerencja organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 12 specustawy w niniejszej sprawie była zasadna, a sporna inwestycja nie może być realizowana na podstawie tego przepisu, skoro zgodnie z brzmieniem art. 12 ww. ustawy do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisy te nie mają zastosowania. Ponadto sąd pierwszej instancji przyjął błędną, zawężającą wykładnię art. 12 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy sprowadzającą do stwierdzenia, że "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami w budynku: wod.- kan., c.o., en.n., gaz, wentylacji mechanicznej wraz z wewnętrzną instalacją gazową zalicznikową, wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej, kanalizacją sanitarną wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (sanitarne) o pojemności 10 m³, wraz z przyłączem wodociągowym, gazowym, energii elektrycznej wraz z budową dojść, dojazdów na działce nr [...], [...], [...] w miejscowości R., gmina L." służy zaspokojeniu mieszkaniowych potrzeb skarżącego, nie natomiast zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu rozprzestrzeniania się oraz zwalczaniu skutków wirusa COVID-19.

W konsekwencji powyższych naruszeń, wg skarżącego kasacyjnie sąd I instancji dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in principio w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez błędne oddalenie skargi i przyjęcie, że inwestycja nie spełnia przesłanki pozostawania "w związku z przeciwdziałaniem C0VID-19", podczas, gdy wystarczające było dla stosowania przepisów specustawy stwierdzenie jakiegokolwiek, chociażby znikomego czy pośredniego, związku prowadzonych przez inwestora robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19, co prowadziłoby do uchylenia w całości przez sąd I instancji zaskarżonego postanowienia GINB oraz postanowienia GINB wydanego w I instancji, a to wobec faktu, że wadliwie odmówiono tymi postanowieniami stwierdzenia nieważności wydanego bez podstawy prawnej postanowienia nr 768/2020 PINB z 12 października 2020 r. oraz utrzymującego go w mocy postanowienia nr 978/2020 MWINB.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, na zasadzie przepisu art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 oraz 188 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez:

1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GINB (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c);

2. uchylenie w całości postanowienia GINB z 22 września 2021 r., znak: DON.7201.43.2021.FSE (art. 135 K.p.a.);

II. zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm prawem przepisanych.

Jednocześnie, na zasadzie przepisu art. 176 § 2 in fine Ppsa, strona wnosząca skargę kasacyjną oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podnosi, że wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na odbycie kwarantanny pozostaje w oczywistym związku z szeroko rozumianym przeciwdziałaniem COVlD-19, a w szczególności z zapobieganiem rozprzestrzenianiu się wirusa, profilaktyką i przecięciem tzw. łańcucha zakażeń, w tym również zwalczaniem skutków społeczno-gospodarczych tej choroby.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisko, że przeciwdziałaniem COVID-19 rozumianym jako zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych tej choroby będzie budowa budynków wielorodzinnych dla osób, które straciły mieszkania z uwagi na brak możliwości spłaty kredytu, to tym bardziej, szeroko rozumianym przeciwdziałaniem tej chorobie i wywoływanym przez nią skutkom, będzie prowadzenie robót budowalnych uzasadnionych powodami wskazanymi przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut dokonania przez sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy.

Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z przepisu prawa, to jest niewłaściwe rozumienie określonej normy prawnej. Zaprezentowana przez sąd pierwszej instancji wykładnia ww. przepisów jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej kwestionowania. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółową argumentację na poparcie dokonanej wykładni, którą zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.

Słusznie sąd wojewódzki stwierdził, że art. 12 specustawy ma charakter szczególny i wyjątkowy, bowiem wyłącza zastosowanie kluczowych ustaw regulujących proces inwestycyjny. Przede wszystkim art. 12 ust. 1 i 2 specustawy wiążą bowiem daleko idące ustępstwa wprowadzone na rzecz inwestorów (np. wskazane niestosowanie przepisów Prawa budowlanego czy zakazów zabudowy wynikających z przepisów planistycznych) z istnieniem związku owej inwestycji z "przeciwdziałaniem COVID-19". Skoro tak, to powołane "przeciwdziałanie tej chorobie" musi być interpretowane rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco. Nadto, co istotne, należy pamiętać o kontekście i okolicznościach uchwalenia owego przepisu, czyli o sytuacji panującej w pierwszym i drugim kwartale 2020 r, kiedy w zasadzie nie tylko Polska ale cały świat na moment się "zatrzymały". Nikt nie był przy tym w stanie przewidzieć nawet przewidywalnej perspektywy dla nadchodzących dni, ani tym bardziej tego w jaki sposób pandemia będzie oddziaływała na życie społeczne, gospodarcze i polityczne poszczególnych państw. Stąd owo jaskrawe zliberalizowanie wszelkiej aktywności budowlanej jawi się jako krok wówczas konieczny, ale nie dowolny. Ustawodawca wyraźnie bowiem powiązał owe odstępstwa od stosowania reguł uPb z "przeciwdziałaniem COVID-19", co każdorazowo podlega ocenie i wartościowaniu przez właściwe organy. Ów związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może być widziany jako jedynie powołanie się na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest jaki realny wpływ (swoiste przełożenie) dany inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, pandemii COVID-19 (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2021 r., VII SA/Wa 2265/20, LEX nr 3279696).

Wbrew więc stanowisku skarżącego kasacyjnie, organy nadzoru budowlanego jako ustawowo powołane do przestrzegania prawidłowej realizacji procesu inwestycyjnego były i nadal są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do kontroli każdego zamierzenia inwestycyjnego, które powołuje się na korzystanie z art. 12 specustawy. Wbrew również wywodom skargi kasacyjnej, gdyby ustawodawca chciał dać inwestorom wolną i niczym nieskrępowaną rękę w zakresie inicjatywy budowlanej, zdejmując z nich wszelkie rygory prawa z uwagi na pandemię, to przepis art. 12 ust. 1 i 2 specustawy nie zawierałby zastrzeżenia "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Tym samym Sąd Naczelny nie widzi uzasadnionych podstaw do kwestionowania działań organów nadzoru budowlanego, które wszczęły postępowanie kontrolne, a następnie legalizacyjne względem zamierzenia inwestycyjnego inwestora. Miały do tego pełne prawo, co wynika z funkcjonalnej i celowościowej wykładni powołanych przepisów. Mogły więc dokonać oceny, czy owo zamierzenie rzeczywiście mieści się w ramach związku z przeciwdziałaniem COVID-19, czy też stanowi tylko i wyłącznie próbę obejścia przepisów prawa regulujących szczegółowo uregulowany w prawie proces inwestycyjny. Taka rola została bowiem przypisana organom nadzoru budowlanego. Istotne jest jaki realny wpływ taka inwestycja może mieć na jej zwalczanie. Powołane przepisy zostały bowiem uchwalone po to, aby umożliwić natychmiastową budowę np. szpitala, itp., a więc inwestycji, które realnie i skutecznie wpływają na "przeciwdziałanie COVID-19".

W kontekście powyższego budowa (osobnego) domu jednorodzinnego, podejmowana jest przede wszystkim w interesie indywidualnym inwestora, zaś jej uboczny związek z przeciwdziałaniem COVID – 19, nie upoważnia do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 12 specustawy, w żadnym razie nie służy bowiem realnemu zwalczaniu zakażeniem, zapobieganiu rozprzestrzeniania się, czy też profilaktyce COVID-19, a także nie zwalcza skutków, w tym społeczno-gospodarczych tej choroby. Nie wystarczy zatem, aby dana osoba miała "chęć" zapobiegania i zwalczania COVID-19. Musi w tym zakresie istnieć jeszcze realna przydatność owych działań, aby możliwe było skorzystanie ze szczególnych odstępstw od modelu prawego przygotowania inwestycji do realizacji, jakie daje art. 12 ust. 1 i 2 specustawy.

W konsekwencji powyższych uwag, nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in principio w zw. z art. 126 K.p.a.

Sąd Naczelny podziela ocenę sądu pierwszej instancji aprobującą stanowisko GINB, który nie dopatrzył się takiej wady kwalifikowanej ujętej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w postanowieniu MWINB z 25 listopada 2020 r. poddanemu kontroli zaskarżonemu następnie postanowieniu organu centralnego. Sąd wojewódzki trafnie przywołał reguły orzekania w postępowaniu nieważnościowym, charakteryzując przy tym istotę kwalifikowanych wad, ujętych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Zgodzić należy się z tym stanowiskiem zajętym w zaskarżonym wyroku, gdzie wykluczono, aby postanowienie organu wojewódzkiego odnoszące się do nakazu skierowanego do inwestora, a podjętego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 uPb zostało wydane bez podstawy prawnej i rażąco naruszało prawo. Skoro ustalono już, że przepisy art. 12 specustawy, nie wyłączają kompetencji organów nadzoru budowlanego do kontroli budowy i ewentualnego prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, to brak było podstaw do stwierdzenia, że kwestionowane postanowienia organów powiatowego i wojewódzkiego zostały wydane bez podstawy prawnej. Trafnie także sąd wojewódzki stwierdził, że możliwość różnej wykładni przepisu art. 12 specustawy, prowadzi do wniosku, że nie można mówić o oczywistości jego naruszenia, co jest koniecznym warunkiem stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia z powodu rażącego naruszenia prawa.

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.