Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 235/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 50, art. 51, art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 1, art. 134 ust. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 9
journal: Dz.U. 1995 nr 10 poz 47
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części.
article: art. 6, art.7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi M. i G. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu; oddala skargę /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) nakazał M. i G. małżonkom K. przywrócenie poprzedniego, to jest mieszkalnego, sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] użytkowanego jako przychodnia lekarska i gabinety lekarskie.

Organ I instancji argumentował, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie udzielonej małżonkom K. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Inwestorzy zawiadomili właściwy organ o zakończeniu budowy w styczniu 1996 r., a organ administracji nie wniósł sprzeciwu.

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 23 stycznia 2007 r. organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, że w powyższym budynku prowadzona jest przychodnia specjalistyczna NZOZ i indywidualne praktyki lekarskie. Wszystkie pomieszczenia w tym budynku pełniły funkcję medyczną oraz pomocniczą i nie ma żadnych pomieszczeń mieszkalnych. Przesłuchana w charakterze strony współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości podała, że od ukończenia budowy 30% powierzchni budynku przeznaczone zostało na gabinety, całość budynku została przeznaczona na ten cel cztery albo pięć lat temu, a właściciele nie uzyskali od organu administracji architektoniczno-budowlanej żadnego pozwolenia za zamianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Organ nadzoru budowlanego uznał, że użytkując budynek, wybudowany w całości jako mieszkalny, na przychodnię i gabinety lekarskie dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego. Podjęto bowiem w tym budynku działalność zmieniającą warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska.

Organ uznał, że w latach 1996-2003 kiedy dokonywano wspomnianej zmiany sposobu użytkowania według ówczesnego brzmienia art. 71 ust. 1 prawa budowlanego, zmiana taka wymagała pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosować należy przepisy dotychczasowe, tj. w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r.

Przepis art. 71 ust. 3 prawa budowlanego stanowi, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia organ nadzoru budowlanego stosuje odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. W przypadku, gdy dokonana zmiana sposobu użytkowania może być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem nakłada się na właściciela obowiązki mające na celu doprowadzenie do takiego stanu, a w przeciwnym razie nakazuje się przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.

Organ nadzoru budowlanego zauważył, że obiekt , w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania nie odpowiada niektórym wymaganiom stawianym obiektom opieki zdrowotnej i użyteczności publicznej. Zgodnie jednak z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów, wymogi zawarte w rozporządzeniu mogłyby być zastąpione rozwiązaniami zamiennymi.

W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego zbadał jednak, czy zaistniała w przedmiotowym budynku zmiana nie narusza porządku urbanistycznego i ustalił, że posesja przy ul. [...] w planach miejscowych "Smochowice 1" - zatwierdzonym zarządzeniem nr 30/78 Prezydenta Miasta Poznania z dnia 25 października 1978 r. i Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania zatwierdzonym Uchwałą Nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. (Dz.U.Woj. Poznańskiego nr 22, poz. 246) przeznaczona była na cele budownictwa mieszkaniowego z możliwością prowadzenia nieuciążliwych usług jako funkcji uzupełniającej wewnątrz budynku. Obecnie żaden plan miejscowy dla tego terenu nie obowiązuje. Strony postępowania przedstawiły dwie opinie urbanistyczne - jedna mgr A.C. sporządzona na zlecenie właścicieli posesji oraz druga opinia I.M. na zlecenie właścicielki posesji sąsiedniej I.K. Opinie były rozbieżne we wnioskach, co do możliwości istnienia w analizowanej okolicy przychodni z zespołem gabinetów, zgodnie natomiast wskazują, że w analizowanej okolicy nie ma budynków wybudowanych jako mieszkalne, a następnie użytkowanych w całości na świadczenie usług. Organ nadzoru budowlanego zważył, że z momentem przeznaczenia całego obiektu na usługi w latach 2002-2003 przestał być on budynkiem jednorodzinnym, fakt ten był sprzeczny z ówcześnie obowiązującym planem miejscowym. Najbliższa okolica zabudowana jest natomiast budynkami jednorodzinnymi, nawet jeżeli świadczone są usługi, nie jest wypełniona zasada "dobrego sąsiedztwa". Wobec tego podmiot, który ubiegałby się o decyzję o warunkach zabudowy sankcjonującą całkowitą zmianę sposobu użytkowania obiektu dotychczas mieszkalnego spotkałby się z odmową. Organ nadzoru budowlanego uznał, że obecna funkcja przedmiotowego budynku nie przystaje do funkcji budynków w najbliższej okolicy, a sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie mogą być w lepszej sytuacji, niż podmioty ubiegające się o uprawnienie w sposób zgodny z przepisami.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli małżonkowie K. wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się wskazali, że przedmiotowy budynek został wybudowany i odebrany 16 stycznia 1996 r. zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od 17 stycznia 1996 r. w budynku wykonywane były usługi medyczne przez M.K. Dodatkowo na piętrze umiejscowiona była część mieszkalna, z której nie korzystano. Od lutego 2002 r. w przedmiotowym budynku G.K. dodatkowo otworzył następną działalność gospodarczą - usługi medyczne. Odwołujący się podnosili, więc że od dnia odbioru użytkowanie budynku było legalne.

Zarzucili, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, czy obowiązek uzyskania pozwolenia wymagany jest z chwilą rozpoczęcia działalności gabinetu lekarskiego w 1996 r., czy od chwili objęcia działalnością medyczną całego przedmiotowego budynku. Organ I instancji naruszył, więc zasadę udzielania informacji opisaną w art. 7 kpa, gdyż organ nie wskazał stronom jakie aspekty działalności naruszają prawo i wywołują skutki w postaci przedmiotowej decyzji.

Podnosili także, że działalność przychodni wpisywała się w charakter okolicznej zabudowy. Od 1996 r. do chwili obecnej w promieniu 250 m funkcjonowało kilkadziesiąt obiektów handlowych, usługowych, a nawet produkcyjnych. Obecnie w tak zakreślonej okolicy funkcjonuje 31 obiektów handlowych i usługowych.

Odwołujący się podnosili także, że organ nie wskazał na czym ma polegać przywrócenie poprzedniego tj. mieszkalnego sposobu użytkowania, skoro substancja przedmiotowego budynku nie była modyfikowana, a budynek nadaje się do zamieszkiwania, tym bardziej, że nie wszystkie izby są faktycznie wykorzystywane na działalność medyczną. Podkreślili, że przedmiotowy budynek od początku miał funkcję usługowo-mieszkalną.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) oraz art. 104 kpa. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył motywy rozstrzygnięcia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie argumenty odwołujących się. Swoje rozważania organ nadzoru budowlanego II instancji rozpoczął od przytoczenia definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Na tle tej definicji organ podkreślił, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego - prawy segment zabudowy bliźniaczej przy ul. [...]. Stąd jednoznacznie wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dopuścił do wydzielenia w przedmiotowym budynku lokalu użytkowego (art. 3 pkt 2a prawa budowlanego). Ponadto organ wskazał, że inwestorzy zawiadomili Prezydenta Miasta o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, a organ administracji publicznej stwierdził skuteczność zgłoszenia do użytkowania budowy obejmującej realizację prawego segmentu budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej.

Wobec powyższego niezrozumiałe jest twierdzenie odwołujących się, że w dniu odbioru budynku tj. 16 stycznia 1996 r. użytkowanie budynku, gdy wykonywane były także usługi medyczne, było legalne. Zdaniem organu oczywiste jest także, że podjęcie nawet w części przedmiotowego budynku działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług medycznych jest zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Organ II instancji uznał, że bezsporna jest samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, która nastąpiła przed dniem 31 maja 2004 r. Słusznie więc, organ I instancji zastosował przepisy prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Inwestorzy winni więc byli uzyskać pozwolenie właściwego organu administracji publicznej na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, której to decyzji nie posiadali (art. 71 ust. 1 zd. 1 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r.).

Następnie organ nadzoru budowlanego II instancji wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego konieczne było ustalenie, czy obecny sposób użytkowania obiektów budowlanych nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, co do zasady organ administracji publicznej orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili orzekania. Z tego powodu, jeśli w dacie orzekania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to nie jest możliwe zalegalizowanie przez organ nadzoru budowlanego dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Niemożność zalegalizowania samowolnej zmiany budynku wynikałaby także z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie dokonania zmiany sposobu użytkowania. Wedle ówczesnego planu ogólnego działka, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek przeznaczona była na cele budownictwa mieszkaniowego z możliwością wprowadzenia nieuciążliwych usług jako funkcji uzupełniającej wewnątrz budynku. Jednakże w wyniku samowolnej zmiany sposobu użytkowania przy ul. [...] powstał obiekt budowlany w całości użytkowany jako budynek użyteczności publicznej, co stoi w sprzeczności z powołanym zapisem ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r.

Organ nadzoru budowlanego nadmienił również, iż nie można pominąć wspomnianej w decyzji organu I instancji kwestii naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz dodatkowo braku miejsc postojowych dla samochodów.

W powyższych przyczyn nie jest możliwe zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej użytkowanego jako przychodnia i gabinety lekarskie.

Podstawą prawną wydanego nakazu winien być natomiast stosowany odpowiednio poprzez art. 71 ust. 3 zd. 2 prawa budowanego, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego dotyczący sytuacji, gdy niemożliwa jest legalizacja przedmiotu postępowania, nie zaś przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego stosowany w celu legalizacji przedmiotu postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wnieśli M. i G. małżonkowie K. domagając się uchylenia obu decyzji. Zarzucili niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), błędną wykładnię art. 6 kpa i art. 7 kpa oraz błędną wykładnię art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. decyzja o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego ma charakter wyjątkowy i powinna być podejmowana tylko w przypadku niemożności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Natomiast art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przewidujący możliwość legalizacji należy stosować zawsze, gdy legalizacja jest możliwa. Zdaniem skarżących ratio legis przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie istnieje możliwość doprowadzenia obecnego sposobu użytkowania nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Nieobowiązujący już ogólny plan miejscowy dopuszczał bowiem usługi jako uzupełnienie funkcji budownictwa mieszkaniowego w sensie ogólnym - jako osiedla, a nie - jako uzupełnienie funkcji poszczególnego budynku. Wobec tego zdaniem skarżących nie było wykluczone używanie nawet całego budynku jednorodzinnego na potrzeby działalności usługowej. Również charakter faktycznej zabudowy i sposobu użytkowania nieruchomości położonych w promieniu 200 m od przedmiotowej nieruchomości wskazuje, że utrzymanie jej obecnej funkcji usługowej da się pogodzić z zasada "dobrego sąsiedztwa".

Skarżący podnosili, że organ orzekający jest zawsze zobowiązany do wnikliwego zbadania stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Orzekając o konieczności zamknięcia przychodni lekarskiej i gabinetów lekarskich przy jednoczesnym funkcjonowaniu w promieniu około 200 m wokół przedmiotowej nieruchomości ponad 30 punktów prowadzenia działalności gospodarczej o różnym charakterze, nosi wszelkie znamiona samowoli organu orzekającego.

Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja ogranicza prawa stron do niezakłóconego korzystania z własności nieruchomości w szerszym zakresie niż jest to konieczne i to w sposób nieuzasadniony żadnym przepisem ustawowym.

Dodatkowo skarżący wskazali, że planują przeniesienie działalności prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości do obiektu przy ul. [...] w obrębie [...] około 1 lipca 2008 r.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego II instancji wniósł o jej oddalenie powołując się na swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odpowiedź na skargę wniosła także uczestniczka postępowania I.K. wnosząc o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pełnomocnik skarżących podkreślił, że uwzględniając istniejące w sąsiedztwie obiekty o podobnej funkcji nie ma przeszkód, aby przedmiotowy budynek pełnił swoją funkcję w całości. Skarżący są także zainteresowani utrzymaniem w budynku całej istniejącej przychodni, zresztą na czas ograniczony, bo tylko do 31 lipca 2008 r. Po tej dacie przychodnia zostanie przeniesiona. Skarżący nie są także zainteresowani utrzymaniem jednego gabinetu, ponieważ chodzi o określony podmiot gospodarczy realizujący swe funkcje w całym budynku. Skarżąca podała nadto, że przedmiotowy budynek nigdy nie pełnił funkcji mieszkalnej, dodała, że budynek został już sprzedany i z pewnością będzie on pełnił funkcje mieszkalną. Działka zabudowana przedmiotowym budynkiem ma około 305 m² powierzchni.

Uczestniczka postępowania I.K. reprezentowana przez swojego pełnomocnika wnosząc o oddalenie skargi podkreślała, że prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, co do braku możliwości legalizacji samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz 1270 ze zm.). Analiza sprawy we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga jest niezasadna.

Organy administracji prawidłowo ustaliły zwłaszcza w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], a także zgłoszenia inwestorów gotowości do użytkowania budynku z dnia 17 stycznia 1996r. (k. 88 akt adm.), że zrealizowano i oddano do użytku prawy segment budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce oznaczonej numerem geodezyjnym 140/2 położnej w [...] przy ul. [...]. Skoro skarżący twierdzili, że od dnia oddania budynku do użytku - w 1996 r. - na 30% jego powierzchni prowadzony był gabinet lekarski, to słusznie podkreślił organ II instancji, że już od tego czasu inwestorzy dopuścili się samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Bezspornie, bowiem prowadzenie gabinetu lekarskiego w budynku mieszkalnym oznacza podjęcie działalności zmieniającej warunki pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska o jakich mowa w treści przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. Inwestorzy potwierdzili przy tym, że przystępując do użytkowania budynku nie dysponowali stosowanym pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w powyższej części.

Rozszerzenie działalności medycznej na cały budynek w okresie do 2003 r., jak podali skarżący, bez stosowanego pozwolenia w tym przedmiocie, zintensyfikowało jedynie już istniejącą samowolną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Prawidłowo, więc wskazał organ nadzoru budowlanego II instancji, że samowola w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku powstała już z początkiem jego użytkowania - od 1996 r. i ostatecznie ukształtowała się w ciągu następnych 4 – 5 lat, kiedy przychodnia medyczna i gabinety lekarskie objęły swoim zasięgiem wszystkie pomieszczenia, także te, w których bezpośrednio nie przyjmuje się pacjentów, ale pełnią one funkcję pomocniczą wobec gabinetów lekarskich. Z zebranego materiału dowodowego nie wynikało też, by w tym okresie skarżący ubiegali się o stosowne pozwolenie na zmianę funkcji mieszkalnej przedmiotowego budynku na usługową, chociażby w jego części.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, prawidłowo przyjęły organy nadzoru budowlanego, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. Zgodnie, bowiem z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli prawo budowlane w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r.

W związku z tym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Natomiast w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu odpowiednio stosuje się przepis art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W obiekcie tym, przeznaczonym na cele mieszkalne, prowadzona jest działalność usługowa w zakresie ochrony zdrowia - przychodnia medyczna oraz gabinety lekarskie. Faktu zmiany sposobu użytkowania nie kwestionowali także inwestorzy. Właściwy organ administracji może nakazać właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co wnika z treści przepisu art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Skierowanie powyższego nakazu do właściciela obiektu również jest zgodne z powyższymi przepisami, ponieważ przede wszystkim na właścicielu ciąży obowiązek dbałości o to, by obiekt był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem.

Organ administracji nie może jednak przystąpić do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w wypadku sprzeczności zamierzenia z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści obowiązujących w dacie dokonania samowoli przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995 r., Nr 10, poz. 47) lub obowiązującego od dnia 11 lipca 2003 r. do 25 września 2004 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1131). Gdyby inwestorzy chcieli zmienić sposób użytkowania budynku zgodnie z prawem musieliby spełnić wymogi zawarte w treści §9 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. lub odpowiednio §10 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2003 r. Z przepisów tych wnikała konieczność istnienia zgodności przyjętych rozwiązań w szczególności z przepisami zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdy obowiązywał na danym terenie. Następnie konieczna była zgodność zmiany sposobu użytkowania z przepisami techniczno-budowlanymi. Skoro na przedmiotowym terenie w dacie dokonania samowoli obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to organy nadzoru budowlanego nie mogły zalegalizować niezgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania wobec sprzeczności zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności przystąpiły do oceny, czy zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nie naruszyła ówcześnie obowiązującego porządku urbanistycznego. Prawidłowo ustalono, że w dacie dokonania samowoli na terenie dzielnicy [...] obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania przyjęty uchwałą Rady Miejskiej Poznania Nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Poznańskiego Nr 22, poz. 246). Zgodnie z ustaleniami tego planu przedmiotowy budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem II.MB8.m3, co oznacza obszar zabudowy mieszkaniowej oraz usług związanych z funkcją mieszkaniową, z budynkami w zabudowie niskiej, wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej na wydzielonej działce o powierzchni od 200 - 1.500 m2, położony w rejonie o przewadze funkcji mieszkaniowej - osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności, w strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjnego. Ustalenia planu miejscowego dopuszczały na tym obszarze prowadzenie nieuciążliwych usług, jako funkcji uzupełniającej dla mieszkalnictwa, gdzie funkcja usługowa winna być zlokalizowana wewnątrz budynku. Na obszarze istniejącego budownictwa jednorodzinnego m3 plan miejscowy nie przewidywał budowy budynków gospodarczych, z wyjątkiem garaży. Z tekstu planu stanowiącego załącznik nr 2 do powyższej Uchwały wynika wyraźnie, że zabudowa usługowa nie mogła przekroczyć łącznie 40 m2 powierzchni zabudowy, z wyjątkiem handlu (k. 169 załącznika). Nie może, więc budzić wątpliwości, że na analizowanym terenie, w dacie dokonania samowoli, niedopuszczalna była lokalizacja obiektu jako usługowego w całości. W konsekwencji nie można dokonać legalizacji powyższej samowoli.

Podkreślić również należy, że w niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt stanowi budynek jednorodzinny mieszkalny w zabudowie bliźniaczej, co z samej jego istoty oznacza, że służyć ma on przede wszystkim zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, jego podstawową i przeważającą funkcją jest mieszkalnictwo. Świadczy o tym również niewielka działka, na której jest posadowiony - o powierzchni zaledwie 311 m2, która miała jedynie umożliwić jego wybudowanie.

Mając powyższe na uwadze, organy administracji słusznie uznały, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w całości na usługi medyczne jest sprzeczna z ówcześnie obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie jest prawnie możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na usługowy w całości. Wprawdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obecnie nie obowiązuje, ale na przedmiotowym obszarze nadal dominuje funkcja mieszkaniowa, a dotychczasowy porządek urbanistyczny jest przestrzegany i kontynuowany. W tym miejscu podkreślić również należy, że skarżący byli zainteresowani jedynie zmianą sposobu użytkowania całego budynku, a nie jego części.

W konsekwencji organy nadzoru budowlanego jedynie zasygnalizowały kwestę zgodności zamierzenia z przepisami techniczno-budowlanymi, co jednak nie może być przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy nieistotne są argumenty skarżących, że w otoczeniu o promieniu około 200 m od przedmiotowego budynku znajduje się ponad 30 punktów, w których prowadzona jest różnego rodzaju działalność gospodarcza. Nie wiadomo, bowiem czy działalność ta prowadzona jest zgodnie z przepisami budowlanymi i zagospodarowania przestrzennego. Prócz tego, jak wskazano powyżej, na powyższym terenie przeważa budownictwo mieszkaniowe i mimo braku ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego funkcja mieszkaniowa na tym obszarze jest zachowywana. Chybiony jest więc argument skarżących wskazujący, iż zalegalizowanie usługowej funkcji w całym budynku nie godzi w zasadę "dobrego sąsiedztwa".

Nie znalazły również potwierdzenia zarzuty skarżących dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w przepisach art. 6 kpa i art. 7 kpa. Organy administracji wskazały, bowiem jakie przepisy prawa stanowiły podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i to w sposób umożliwiający jej załatwienie z poszanowaniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Wbrew temu co podnoszą skarżący w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności (art. 21 Konstytucji), a także niezgodnego z Konstytucją jego ograniczenia godzącego w istotę własności (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji). Organ państwa działa bowiem jedynie tam i o tyle, o ile został do tego przez prawo uprawniony i z powołaniem się na podstawę prawną. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organy działają w sferze uregulowanej przez prawo budowlane (samowolnej zmiany sposobu użytkowania) i w oparciu o powołane powyżej odpowiednie przepisy prawa.

Zagwarantowanie prawa własności nie oznacza bynajmniej, że jest ono nienaruszalne. Dopuszczalne są bowiem przypadki, gdy konieczna jest nawet zmiana właściciela nieruchomości (wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem), czy też ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności z punktu widzenia szerszego interesu społecznego, przez co rozumieć także należy podporządkowanie się i przestrzeganie określonego porządku urbanistycznego, wprowadzonego na podstawie konkretnych przepisów prawa. W niniejszej sprawie, funkcja mieszkaniowa jest usankcjonowanym prawnie podstawowym przeznaczeniem przedmiotowego budynku, więc właściciel może korzystać z rzeczy jedynie zgodnie z tym właśnie społeczno-gospodarczym jej przeznaczeniem. Odstępstwo od takiego sposobu korzystania winno wynikać z konkretnego przepisu prawa, a właściciel powinien dysponować orzeczeniem organu administracyjnego regulującego taką szczególną sytuację. Bezspornie, więc prawo własności skarżących w niniejszej sprawie nie zostało naruszone, a wyprowadzanie nazbyt korzystnych uprawnień z jego treści nie mieści się w zakresie ochrony tego prawa, a stanowi jego bezprawne nadużycie.

Należy podkreślić, że przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego nie była kwestia dopuszczalności zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w części, jaka była dopuszczalna w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie dokonania samowoli (40 m² powierzchni zabudowy). W toku całego postępowania skarżący wyraźnie bowiem podnosili, iż zainteresowani są zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na usługowy jedynie w całości, co w świetle okoliczności niniejszej sprawy jest niedopuszczalne (k. 6, 120 akt sądowych).

W tym stanie rzeczy, prawidłowo organy nadzoru budowlanego I i II instancji uznały brak przesłanek umożliwiających doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, co skutkować musiało wydaniem decyzji nakazującej właścicielom przywrócenie poprzedniego – mieszkalnego sposobu jego użytkowania (art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). Zasadna przy tym była, dokonana przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, korekta orzeczenia organu I instancji w części dotyczącej zmiany materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem decyzji administracyjnych organu nadzoru budowlanego I, czy II instancji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jak orzeczono w sentencji.

/-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska

MK