Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 1002/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art.4 ust.2 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art.58 par 1 pkt 5 a, art.182, art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2023 r., IV SA/Po 576/23 w sprawie ze skargi M.O. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 24 listopada 2020 r., nr XXXIV/346/20 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 20 grudnia 2023 r., IV SA/Po 576/23 odrzucił skargę M.O. (dalej: skarżąca") na uchwałę Rady Miasta [...] z 24 listopada 2020 r., nr XXXIV/346/20 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] (dalej: "uchwała", "zaskarżony akt"), orzekając jednocześnie o zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ww. uchwałę skarżąca zaskarżyła w zakresie załącznika Nr 1 co do :

- § 10 ust. 3, który przewiduje, że dozór nad psami i innymi zwierzętami domowymi poza ich miejscem stałego utrzymania, winien być adekwatny do gatunku, rasy i cech osobniczych, a także niekolidujących z przeznaczeniem danego obiektu czy terenu, gdzie zwierzę zostało wprowadzone,

- § 10 ust. 6, który przewiduje, że na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, właściciele i opiekunowie zwierząt domowych zobowiązani są do przestrzegania zapisów porządkowych ustanowionych przez zarządców tych terenów,

- § 10 ust. 7, który przewiduje, że właściciele i opiekunowie wyprowadzający psy w miejsce publiczne, zobowiązani są do stosowania poniższych zasad:

1) pies powinien być prowadzony na smyczy, z zastrzeżeniem pkt 2;

2) zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone na terenach zielonych i parkach tylko wówczas, gdy pies ma założony kaganiec, z zastrzeżeniem pkt 3;

3) psy należące do ras uznawanych za agresywne oraz mieszańce tych ras, a także psy, które zachowują się agresywnie, w stosunku do ludzi lub innych zwierząt, należy prowadzić w kagańcu i na smyczy, wyłącznie przez osoby pełnoletnie,

- § 10 ust. 8 pkt 2, który przewiduje, że obowiązek nakładania kagańca, o którym mowa w ust. 7 pkt 2-3, nie dotyczy psów do 12 miesiąca życia.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in. na naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 31 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020r., poz. 1439 ze zm., dalej "u.c.p.g."), poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia nakładając w § 10 ust. 7 i 8 pkt 2 uchwały na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania w miejsca publiczne psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną i ich mieszańców na smyczy i w kagańcu oraz zwolnienie psa ze smyczy na terenach zielonych i parkach tylko wówczas, gdy pies ma założony kaganiec. Zdaniem skarżącej, stosowanie norm prawnych zaskarżonego aktu wywiera bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną jako właścicielki psa, albowiem ogranicza ją w funkcjonowaniu na terenie objętym uregulowaniami uchwały i stanowi podstawę do wymierzania jej kar za niestosowanie się do zaskarżonych przepisów.

Skarżąca wskazał, że przez zapisy zaskarżonego aktu została pozbawiona możliwości wychodzenia z psem bez smyczy, a złamanie przez nią zakazu, skończyło się dla niej ukaraniem wysoką grzywną. Do skargi skarżąca załączyła kserokopię wyroku Sądu Rejonowego [...] Wydział Karny z 26 stycznia 2023 r., [...], mocą którego została uznana za winną popełnienia czynu polegającego na niezachowaniu zwykłych środków ostrożności przy trzymaniu psa, tj. wykroczenia z art. 77 § 1 k.w. Za czyn ten skarżącej została wymierzona kara grzywny w wysokości 300 zł.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarżąca wykazała jedynie naruszenie jej interesu faktycznego, a nie prawnego.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając odrzucenie skargi wskazał, że podstawę do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu gminy stanowi przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże naruszenie swego interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga na akt prawa miejscowego nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej. Dlatego też nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli zaskarżona uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Istotą interesu prawnego wnoszącej skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest bowiem związek z konkretną normą prawa materialnego kształtującą sytuację prawną strony wnoszącej skargę.

W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem jej indywidualnej sytuacji prawnej. Skarżąca nie wskazała bowiem w jaki sposób postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają jej indywidualny i konkretny interes prawny.

W ocenie Sądu interesu prawnego skarżąca nie może upatrywać w załączonym do skargi wyroku sądu karnego, który nie zawiera pisemnych motywów rozstrzygnięcia, a też sama skarżąca w całej rozciągłości swej skargi poza ogólnymi odwołaniami się do regulacji normatywnych w żaden sposób nie wyjaśniła, na czym miało polegać owe niezachowanie zwykłych środków ostrożności przy trzymaniu psa, za które to wskazanym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] została wymierzona jej kara grzywny. Ponadto skarżąca została ukarana na podstawie art. 77 § 1 k.w., który w swej normatywnej treści przewiduje dwie alternatywy strony podmiotowej czynu: pierwsza to niezachowanie zwykłych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, a druga to niezachowanie nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Zatem, w realiach niniejszej sprawy, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że skarżąca nie zastosowała się do regulacji uchwały i została za to ukarana (co jak już wskazano nie zostało przez skarżącą wykazane), w ocenie Sądu hipotetyczne niezastosowanie się do uchwały mogłoby zostać uznane za niezachowanie nakazanych środków ostrożności, ponieważ Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] swoimi postanowieniami nakazuje wskazane w nim zachowania. Tymczasem z przedstawionego wyroku sądu karnego [...] wynika, że skarżąca została ukarana za niezachowanie jedynie zwykłych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co tym samym wyklucza możliwość powiązania jej ukarania z zaskarżoną uchwałą i nakazanymi środkami ostrożności, gdyż sąd karny nie wymierzył kary za niezachowanie nakazanych środków ostrożności.

Brak było zatem podstaw do wywodzenia interesu prawnego skarżącej z treści samych postanowień uchwały podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że zaskarżona część aktu nie przyznaje skarżącej żadnych uprawnień, legitymujących do zaskarżenia uchwały. Skarżąca nie wykazała również, że jej sytuacja prawna uległa pogorszeniu wobec podjęcia zaskarżonego aktu, a dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie, iż wskutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącej. Skarżąca ma zatem jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, w zaskarżeniu uchwały, który nie daje jednak podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wobec powyższych ustaleń WSA w Poznaniu odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

W skardze kasacyjnej na postanowienie Sądu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła wydanie wyroku z rażącym naruszeniem następujących przepisów:

1. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z 24 listopada 2020 r.;

2. art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez błędną jego wykładnię i na jej podstawie przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie posiada uprawnienia do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę, ponieważ nie wykazała naruszenia interesu prawnego;

3. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że podjęta na podstawie delegacji ustawowej tego przepisu zaskarżona uchwała, nie narusza interesu prawnego skarżącej.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi. Dodatkowo wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Pismem z 29 kwietnia 2024 r. skarżąca poinformowała NSA, że nie składała oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, z kolei w piśmie z 19 lutego 2024 r. wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie odnosząc się do wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Istota podniesionego w niej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skarżącej nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Miasta [...] z 24 listopada 2020 r., nr XXXIV/346/20, w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] w części, tj. w zakresie załącznika Nr 1 co do § 10 ust. 3, 6, 7, 10 – określających zasady wyprowadzania psów na terenie [...].

Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji kluczowym dla oceny posiadania przez skarżącą legitymacji do wniesienia skargi był art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., zawierającego definicje strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż zawiera dodatkową przesłankę – naruszenie interesu prawnego.

Jak zatem wynika z treści powołanej regulacji warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na czynność organu gminy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia.

Na kanwie przywołanego przepisu ugruntowało się w orzecznictwie, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyroki NSA: z 23 maja 2017 r., II OSK 2435; z 19 grudnia 2018 r., I OSK 1665/18, z 19 października 2017 r., II GSK 1747/17 i inne).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez skarżony akt (por. wyrok NSA z 22 września 2011 r., II OSK 1333/11). Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że interesowi prawnemu w rozumieniu analizowanej normy, przeciwstawia się interes faktyczny. Występuje on wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Naruszenie interesu faktycznego nie stanowi jednakże podstawy legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem jej indywidualnej sytuacji prawnej. Skarżąca wywodzi bowiem swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały z treści samego zakazu wprowadzania psów na smyczy lub kagańcu, który to zakaz – jej zdaniem - ogranicza swobody obywatelskie.

W ocenie NSA skarżąca nie może wywodzić swojego interesu prawnego z samych postanowień zaskarżonej uchwały (podjętej na podstawie art. 2 pkt 6 u.s.c.p.). Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] w rozdziale 8 określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Obowiązki te wprowadzono ze względu na ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W stosunku do właścicieli psów powyższy Regulamin wprowadza m.in. obowiązek stosowania się do nakazu (oraz wyłączeń od nakazu) wyprowadzania psów na tereny przeznaczone do wspólnego użytku, na smyczy lub w kagańcu. Przepis ten, ustanawiając zasady wprowadzania psów na terytorium przeznaczone do użytku publicznego, nie przyznaje więc skarżącej konkretnych, indywidualnych uprawnień, legitymujących do zaskarżenia uchwały z 24 listopada 2020 r.

Ponadto skarżąca nie wykazała również, że jej sytuacja prawna uległa pogorszeniu wobec podjęcia przez Radę Miasta [...] zaskarżonej uchwały. Skarżąca ma bowiem jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, w zaskarżeniu uchwały, który nie daje jednak podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Tym samym zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji, zasadnie uznał że interes prawny skarżącej nie został zaskarżoną uchwałą naruszony. W skardze nie wykazano bowiem związku między zaskarżonym aktem, a naruszeniem indywidualnej sytuacji prawnej strony oraz że jej interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym, co czyni nieuprawnionym zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g.

WSA w Poznaniu odrzucając skargę nie naruszył także art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., którego błędną wykładnię zarzuca skarżąca i na podstawie, którego wydano zaskarżony akt . Przepis ten określa jedynie wymogi, którym powinien sprostać regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, nie stanowiąc źródła interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, które mogłoby zostać naruszone stosownie do wymogów art. 101 u.s.g. Z unormowania tego nie również nie można wywodzić legitymacji skarżącej do skutecznego kwestionowania przedmiotowej uchwały.

Tym samym niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, które autor skargi kasacyjnej upatrywał w błędnym uznaniu, iż zaskarżenie uchwały jest niedopuszczalne, albowiem skarżąca dysponuje interesem prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.