Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1811/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 9
journal: Dz.U. 1947 nr 52 poz 268
law: Ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy.
article: § 8, § 16
journal: Dz.U. 1947 nr 74 poz 479
law: Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania  przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę  przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycyj na tym obszarze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1764/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M. K. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1764/13 oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] o pow. [...] łokci kw., stanowiąca własność M. M., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Obecnie nieruchomość ozn. nr hip. [...] położona jest w obrębie [...] i w całości wchodzi w skład, stanowiących mienie Skarbu Państwa, działek ewidencyjnych nr [...] – w trwałym zarządzie Ministerstwa Skarbu Państwa oraz nr [...] – droga ul. [...]. Z informacji z rejestru gruntów, sporządzonej według stanu z dnia 2 września 2011 r., w obecnej działce ewidencyjnej nr [...] (teren Ministerstwa Skarbu Państwa) zawiera się obszar o pow. [...]m2, natomiast w działce ewidencyjnej nr [...] (droga publiczna) zawiera się obszar o pow. [...]m2 z dawnej nieruchomości hipotecznej.

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...] odmówiło dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1950 r. wystąpiła M. K. – spadkobierca byłej właścicielki nieruchomości, zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1950 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nieruchomość była objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr 28 zatwierdzonym przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 22 maja 1948 r., ogłoszonym w Monitorze Polskim z 1948 r. Nr 50, poz. 290.

Jak wynika z analizy rysunku powyższego planu, analizy mapy ewidencyjnej, informacji z rejestru gruntów oraz z legendy do ww. planu nieruchomość ozn. nr hip. [...] w przeważającej części mieści się w obszarze przeznaczonym na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (ok. 90% terenu, ok. [...]m2), a jedynie w części (ok. 10% terenu, tj. ok. [...]m2) mieści się w obszarze przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako skwery, dziedzińce i postoje. W części wchodzącej obecnie w skład dz. ew. [...], w ww. planie przewidziane były drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Natomiast w części wchodzącej w skład dz. ew. [...] - plan w części przewidywał drogi (ok. [...]m2), a w części budynki użyteczności publicznej (ok. [...]m2).

Z dokumentacji archiwalnej wynika, że na nieruchomości przy ul. [...] znajdował się stary, murowany, 4-kondygnacyjny budynek mieszkalny, doszczętnie wypalony, zagrażający bezpieczeństwu, nie nadający się do odbudowy. Ponadto wskazano, że nie istnieje możliwość wykonania naprawy budynków albowiem koszt odbudowy przekroczyłby wartość budynków, a usytuowanie ich jest sprzeczne z uchwalonym planem miejscowym.

Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że w części, w jakiej teren nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (funkcja obejmująca około 90% obszaru nieruchomości hipotecznej), Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie zasadnie odmówiło przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej.

Przeznaczenie terenu nieruchomości na urządzenie dróg (oraz infrastruktury towarzyszącej) oznaczało, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu podzielono argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Wskazano ponadto, że brak możliwości dalszego korzystania przez dotychczasową właścicielkę z części nieruchomości przeznaczonej pod drogi wynika z faktu, że ujęta w planie droga stanowiła większy ciąg komunikacyjny prowadzący nie tylko do przedmiotowej nieruchomości, ale przebiegający przez znaczną część Śródmieścia, stanowiąc inwestycję o charakterze generalnym. Korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę pozostawało w sprzeczności z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Przyznanie byłej właścicielce własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi naruszałoby interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg.

Prawidłowo zatem ustalono, że dotychczasowe korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie i odmówiono przyznania prawa własności czasowej w części w planie przeznaczonej na urządzenie dróg z urządzeniami pomocniczymi (ok. 90% nieruchomości hipotecznej). Podobnie odnośnie ok. [...]m2 ww. nieruchomości nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie. Z rysunku planu nr 28 wynika, że ten fragment włączono do obszaru przeznaczonego pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części na skwery, dziedzińce i postoje. Część nieruchomości nr hip. [...] zawierała się w obszarze przeznaczonym pod budowę budynków Centrali Ministerstwa Przemysłu i Handlu. Przeznaczenie zaś nieruchomości na potrzeby administracji państwowej gwarantowało jej wykorzystanie na cel publiczny, ogólnodostępny, czyli zgodny z ówczesnym planem. W badanym orzeczeniu podano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony był pod użyteczność publiczną i przydzielony inwestorowi publicznemu - wykonawcy narodowego planu gospodarczego, co nie da się pogodzić z dalszym korzystaniem z nieruchomości przez jej dotychczasowych współwłaścicieli.

Konkludując organ stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r. nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. K., zarzucając naruszenie:

1) art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) w zw. z § 8 w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycyj na tym obszarze (Dz. U. Nr 74, poz. 479);

2) art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

4) art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu w zw. z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycyj na tym obszarze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, że weryfikowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1950 r. nie jest obarczone wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd wskazał, że planem obowiązującym w dacie wydawania badanego orzeczenia dla terenu obejmującego ww. nieruchomość był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr 28 zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy Warszawy w dniu 22 maja 1948 r. (MP Nr 50, poz. 290). Ze znajdującej się w aktach sprawy reprodukcji fragmentu tego planu przedstawiającej oznaczone geodezyjnie granice spornej nieruchomości wraz z legendą - wynika, że nieruchomość nr hip. [...] w znacznej części mieści się w obszarze przeznaczonym na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (ok. 90 % terenu, ok. [...]m2), a mniejsza część (ok. 10 % terenu, tj. ok. [...]m2) w obszarze przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej z jednoczesnym pozostawieniem niezabudowanej części na skwery, dziedzińce i postoje. W części wchodzącej obecnie w skład dz. ew. [...], w ww. planie przewidziane były drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, a w części wchodzącej w skład obecnej działki nr ew. [...] - plan w części przewidywał drogi (ok. [...]m2), a w części budynki użyteczności publicznej (ok. [...]m2).

Zdaniem Sądu oczywiste jest zatem, że w zakresie części gruntu przeznaczonego w planie miejscowym pod urządzenia drogi, nie da się pogodzić z możliwością korzystania z niego przez dotychczasowego właściciela. Przepisy obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Na powyższe wskazuje art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433), przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, a także art. 12 ww. ustawy stanowiący, iż budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). W konsekwencji, jeśli obowiązujący wówczas plan miejscowy przeznaczał część gruntu dekretowego na urządzenie drogi, to nie może być kwestionowane, że wykorzystywania tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogła realizować osoba fizyczna. Powyższe skutkowało brakiem możliwość uwzględnienia wniosku przeddekretowej właścicielki w tej części.

Możliwość ustanowienia – na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - prawa własności czasowej tej części gruntu, który ww. plan przeznaczał pod użyteczność publiczną oceniana być musi w kontekście funkcji jaka w ramach tej użyteczności miała być realizowana na gruncie. Zaznaczono przy tym, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 wyjaśniono, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się, nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Dla oceny spełnienia przesłanki z tego przepisu fundamentalne znaczenie ma bowiem rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie (np. ochrona zdrowia, sport, rekreacja itp.). Konkretyzacja w tym zakresie winna zaś wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - też mogła mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób mogła być udokumentowana. Oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej przyjmować należało przy tym w oparciu o kryteria obiektywne. Dokonując tych ustaleń należało zbadać, czy grunt może być, a nie że jest, bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. W postępowaniu nieważnościowym, w którym weryfikacji podlega orzeczenie dekretowe odmawiające przyznania prawa własności czasowej gruntu z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną obowiązkiem organu było zatem ustalenie rodzaju tej użyteczności. Takie ustalenia organ odwoławczy poczynił wyjaśniając że w ramach użyteczności publicznej przewidziane w ww. planie z 1948 r., przeważającą część opisanej na wstępie nieruchomości przeznaczono pod budowę siedziby Ministerstwa Przemysłu. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, w tym reprodukcji fragmentu planu (jego części graficznej i tekstowej) z naniesionym obrysem granic dawnej nieruchomości. a także potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopią opinii dyrektora Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy z dnia 21 sierpnia 1948 r. skierowaną do Ministerstwa Przemysłu i Handlu, z której wynika, że w prawomocnym planie miejscowym nieruchomość ta została przeznaczona pod użyteczność publiczną z zaznaczeniem, że oznaczona literami od A do J powierzchnia obejmuje również tereny przeznaczone na skwery, przejścia piesze, oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, które również mają mieć charakter publiczny.

W tym stanie rzeczy, skoro grunt opisanej nieruchomości przeznaczony był w akcie prawa miejscowego na siedzibę centralnych organów administracji państwowej oraz na skwery, przejścia piesze o charakterze publicznym, to funkcja jaką w ramach tej użyteczności na gruncie miała być realizowana – a która ze swej istoty nie mogła być wykonywana przez podmioty prywatne - wykluczała możliwość uwzględnienia wniosku dawnej właścicielki o przyznanie prawa wymienionego w art. 7 ust. 2 dekretu.

Powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oznacza, że odmowa przyznania M. K. prawa własności czasowej do wyżej wymienionego gruntu nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, a tym bardziej w sposób rażący.

Podobnie - wbrew zarzutom skargi co do mocy obowiązującej ww. planu - zasadnie wyjaśnił Minister, że plan został prawidłowo uchwalony i ogłoszony, a więc był obowiązujący. Uchwalono go bowiem 22 maja 1948 r., a ogłoszono w Monitorze Polskim dzień później tj. 23 maja 1948 r. (Nr 50 poz. 290). Na zachowanych kopiach fragmentów planu widnieje nieruchomość przy ul. [...] oraz informacje o organie uchwałodawczym (Naczelnej Radzie Odbudowy m.st. Warszawy), dacie uchwalenia (22 maja 1948 r.) oraz, że został mu nadany nr 28. Nadto, podanie w obwieszczeniu, że ww. plan swoim zakresem obejmuje osie ulic m.in. [...], [...] i [...] nie pozostawia wątpliwości, że w tej dacie, na tym terenie nie obowiązywał lub nie obowiązywały inne plany miejscowe, jak sugerowała skarżąca. Zdaniem Sądu, powyższe znajduje potwierdzenie również w piśmie Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z dnia 4 października 2011 r. skierowanym do ówczesnego Ministerstwa Infrastruktury.

Organ nadzoru nie jest uprawniony do badania prawidłowości aktów prawnych, na podstawie których weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie zapadło. W konsekwencji nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9 ustawy o odbudowie m.st. Warszawy w zw. z § 8 w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycyj na tym obszarze.

Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wymienionych w skardze, a tym bardziej istotnych, a tylko takie mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ogłoszenie w Monitorze Polskim obwieszczenia o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego, nie zawierające treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, daty uchwalenia ani nazwy planu, stanowi publikację planu zgodną z przepisami, skutkującą uzyskaniem przez plan mocy obowiązującej, i że w ten sposób ogłoszony plan może stanowić podstawę oceny przeznaczenia nieruchomości w świetle art. 7 ust. 2 dekretu – podczas gdy art. 7 ust. 2 dekretu nakazuje ocenę przeznaczenia gruntu wg obowiązującego planu zagospodarowania, a zgodnie z art. 9 ustawy o odbudowie m.st. Warszawy plany uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim, co rodzi oczywisty nakaz publikacji treści planu i innych danych umożliwiających jego dokładną identyfikację (data uchwalenia, organ uchwalający, nazwa planu);

ewentualnie

b) art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 9 ustawy o odbudowie m.st. Warszawy w zw. z § 8 w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycyj na tym obszarze w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy – poprzez niezastosowanie art. 178 ust. 1 Konstytucji i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o § 8 w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r., mimo niezgodności § 8 w zw. z § 16 rozporządzenia z art. 9 ustawy o odbudowie m.st. Warszawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w zw. z przepisami powołanymi w pkt 1a poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydanej z naruszeniem prawa materialnego opisanym w pkt 1a;

ewentualnie;

art. 151 P.p.s.a. w zw. z przepisami powołanymi w pkt 1a poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydanej z naruszeniem prawa materialnego opisanym w pkt 1a;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z wymienionymi poniżej przepisami k.p.a. – poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydanej z naruszeniami przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie kompleksowego, wnikliwego zbadania sprawy, wnikliwej analizy przepisów i wyczerpującej oceny materiału dowodowego oraz błędne uznanie, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr 28 był planem obowiązującym dla nieruchomości w dacie wydania kwestionowanej odmownej decyzji dekretowej, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że plan nr 28 nie został opublikowany, a opublikowane zostało jedynie obwieszczenie o zatwierdzeniu planu, nie zawierające treści tego planu, a nawet nie zawierające daty uchwalenia ani nazwy planu – co nie może być uznane za opublikowanie planu skutkujące uzyskaniem przez plan mocy obowiązującej; w konsekwencji powyższego zaniechanie ustalenia przez organ, jaki plan zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście obowiązywał dla przedmiotowej nieruchomości w ww. dacie i jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie;

- art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydanej z naruszeniem prawa;

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powtórnego wnikliwego zbadania całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności analizy przepisów z zakresu publikacji planów zagospodarowania przestrzennego oraz analizy treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów dotyczących publikacji powołanego przez organ planu nr 28;

ewentualnie;

- naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z przepisami k.p.a. wskazanymi w pkt 2b – poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydanej z naruszeniami przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, opisanymi w pkt 2b;

c) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na niepełnej i dowolnej analizie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji podzielenie błędnej konkluzji Ministra, że plan nr 28 był planem obowiązującym dla nieruchomości, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że plan nr 28 nie został opublikowany, a opublikowane jedynie obwieszczenie o zatwierdzeniu planu, nie zawierające treści tego planu, a nawet nie określające w precyzyjny sposób podstawowych danych tego planu – tj. nie zawierające daty uchwalenia ani nazwy planu – co nie może być uznane za opublikowanie planu w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy skutkujące uzyskaniem przez plan mocy obowiązującej;

d) art. 134 § 1, art. 135 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze – w szczególności nierozważnie możliwości zastosowania przy rozstrzygnięciu sprawy art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – oraz niezastosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów administracyjnych wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Najczęściej w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Jednak w rozpoznawanej sprawie należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć zarzuty prawa materialnego, albowiem istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy ogłoszenie w Monitorze Polskim obwieszczenia o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ograniczonego osiami wymienionych ulic, lecz nie zawierające treści tego planu, daty jego uchwalenia ani nazwy, stanowi publikację planu zgodną z przepisami, skutkującą uzyskaniem przez plan mocy obowiązującej.

Tym samym podstawowym zarzutem jest zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w pkt 1a skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy w zw. z § 8 i § 16 Rozporządzenia Ministra odbudowy z dnia 11 grudnia 1947r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy – poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ogłoszenie w Monitorze Polskim obwieszczenia o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego, nie zawierające treści planu, daty uchwalenia ani nazwy stanowi publikacje planu zgodną z przepisami, skutkująca uzyskaniem przez plan mocy obowiązującej.

Ustawa z dnia 3 lipca 1947r. o odbudowie m.st. Warszawy na mocy art. 14 uchyliła dekret z dnia 24 maja 1945r. o odbudowie m.st. Warszawy, oraz w odniesieniu do obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego przepisy art. 11 i 13 działu III, rozdział III, IV, V – i dział V dekretu z dnia 2 kwietnia 1946r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Wśród uchylonych przepisów dekretu z 2 kwietnia 1946r. znalazły się przepisy dotyczące planów regionalnych, planów miejscowych w tym przepisy dotyczące trybu sporządzania tych planów jak również ogłaszania o uchwalaniu planu. Tym samym z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947r. tj. z dniem 8 sierpnia 1947r. plany zagospodarowania przestrzennego dla m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego uchwalane były na podstawie tej ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947r.

Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947r., Plany zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy, uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Z kolei § 8 rozporządzenia z dnia 11 grudnia 1947r. stanowił "Plan regionalny uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy o uchwaleniu planu" zaś na podstawie § 16 rozporządzenia między innymi § 8 miał w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie.

Dokonując wykładni powyższych przepisów należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść art. 9 ustawy, który moc obowiązującą planu wiąże z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Z normy zawartej w przepisie art. 9 ustawy nie wynika jaka ma być treść ogłoszenia w Monitorze Polskim, a więc czy ogłoszenie ma zawierać informację, że plan został uchwalony, czy też ogłoszenie ma zawierać treść planu. W takich okolicznościach przepisy § 8 w zw. z § 16 rozporządzenia, które stanowią, ze plan uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy o uchwaleniu planu nie naruszają art. 9 ustawy. Należy zaznaczyć, że taka forma obwieszczenia jak w przedmiotowej sprawie tj. obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 23 maja 1948r. (M.P. 1948.50.290), w którym na podstawie §16 rozporządzenia z dnia 11 grudnia 1947r. podano do wiadomości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ograniczonego osiami ulic: [...], [...], [...] i zachodnią granicą zabudowania [...] - ustalający: 1) przeznaczenie terenów, 2) linie rozgraniczające tereny, zależnie od ich przeznaczenia, 3) okresy i sposoby realizacji planu - został zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy, była powszechnie stosowana. Plany, które zostały uchwalone w latach 1948-1951 były w ten sposób ogłaszane, a sposób ich ogłaszania nie był kwestionowany, podobnie jak nie był kwestionowany fakt wejścia w życie tych planów. W monografii pt. Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich, autorstwa H. Ciepła, R.M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska (lex 2013) autorzy omawiając zagadnienie planów zabudowy, przytaczają daty publikacji 41 planów zabudowy (najczęściej powoływanych) dla terenu Warszawy objętych działaniem dekretu warszawskiego uchwalonych w latach 1948-1951, wśród wymienionych planów w pkt 14 jest przedmiotowy plan, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Wszystkie wymienione plany uzyskały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia obwieszczenia o uchwaleniu planu. Nadto plany te, w tym plan w niniejszej sprawie był już, były już przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie w postępowaniu zwykłym. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, albowiem inny jest przedmiot i zakres postępowania w postępowaniu zwykłym, a inny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności. Organ nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, w tym nie jest władny ponownie merytorycznie rozważać sprawę, prowadzić postępowanie dowodowe jak w trybie zwykłym. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie został natomiast sformułowany żaden zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., a więc nie wskazano, która z przesłanek stwierdzenia nieważności została naruszona.

Niemniej należy przypomnieć, że instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie, a tylko zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ państwa. Wobec braku zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a. trudno się odnieść, która z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w tym przepisie została naruszona.

W skardze kasacyjnej w zarzucie zawartym w pkt 1 wskazano również na naruszenie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zgodnie z tym przepisem gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy. Jednak zarówno w samym zarzucie jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przepis ten został powołany tylko w kontekście rozważanej wcześnie problematyki dotyczącej obowiązywania planu, natomiast zarzut ten nie odnosi się do kwestii przeznaczenia gruntu według planu.

Stąd też tylko na marginesie należy wspomnieć, że szereg problemów w orzecznictwie dotyczyło kwestii pogodzenia możliwości korzystania z gruntu przez byłego właściciela w sytuacji przeznaczenia nieruchomości na cel użyteczności publicznej. Powodem wątpliwości interpretacyjnych był niewątpliwie brak definicji legalnej tego istotnego pojęcia w obowiązujących ówcześnie przepisach prawa. Próbę zdefiniowania tego pojęcia na podstawie miejsca i funkcji, jakie instytucja użyteczności publicznej pełni w państwie, podjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08. Jednak w przedmiotowej sprawie kwestia dotycząca przeznaczenia gruntu w planie, w tym przeznaczenia na cele użyteczności publicznej nie była przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej.

Z kolei w drugim zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 178 ust.1 Konstytucji RP w związku z przepisami prawa materialnego powołanymi już w zarzucie w pkt.1. Naruszenie art. 178 ust. 1 Konstytucji polega na jego niezastosowaniu i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy § 8 i § 16 rozporządzenia mimo ich niezgodności z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947r. Zarzut ten jest niezasadny z dwóch powodów: po pierwsze jak wskazano już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, że wskazane przepisy rozporządzenia są niezgodne z art. 9 ustawy, a po drugie niniejszej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy rozporządzenia, takie rozstrzygnięcie zostało wydane [...] sierpnia 1950r., natomiast przedmiotem niniejszej sprawy było postępowanie w nowej sprawie, w której zadaniem organu było wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nie mógł być uwzględniony.

Mając na uwadze niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że okoliczność ta w bezpośredni sposób wpływa na niezasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Z uwagi, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1950r., a więc orzeczenia od którego wydania nastąpił znaczny upływ czasu, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dodatkowo zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13. W wyroku tym Trybunał orzekł " Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu zaś wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Nadto Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.