Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 41/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 7 września 2023 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 listopada 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania M. S. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) - dalej: u.p.s., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 7 września 2023 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej.

Decyzja Kolegium została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, wskazanych w jej uzasadnieniu.

Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia 28 września 2020 r. nr [...] ustalił M. S. wysokość opłaty za pobyt marki K. S. w Domu Pomocy Społecznej w P. na kwotę [...]zł miesięcznie od dnia 9 czerwca 2020 roku. Decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. nr [...] wysokość tej odpłatności od dnia 1 lipca 2021 roku zmieniono na kwotę [...]zł miesięcznie. W związku ze zmianą sytuacji dochodowej i mieszkaniowej M. S. decyzje te zostały od dnia 1 czerwca 2022 r. uchylone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 1 czerwca 2022 r. [...]

W dniu 21 czerwca 2021 r. M. S. zwrócił się do Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o zwolnienie go z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy przedmiotowego zwolnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczną decyzją z dnia 31 lipca 2023 r. nr [...] w trybie instancyjnym uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania organ I instancji decyzją z dnia 7 września 2023 r. nr [...] "po ponownym rozpatrzeniu wniosku" z dnia 21 czerwca 2021 r. postanowił "podtrzymać decyzję odmowną" w sprawie zwolnienia M. S. z odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w P..

W odwołaniu od decyzji Burmistrza M. S. zarzucił naruszenie art. 107 i art. 128 k.p.a. oraz art. 64 pkt 2 u.p.s. zastosowanego bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego, co doprowadziło do nieuwzględnienia wniosku oraz dowolną ocenę przesłanek i nienależnego obciążenia go kosztami, na które nie ma środków finansowych.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 listopada 2023 r. w pierwszej kolejności dokonało weryfikacji sposobu sporządzenia i wydania zaskarżonej decyzji pod kątem obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Zdaniem organu II instancji zaskarżona decyzja zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, tj. odmowę zwolnienia wnioskodawcy z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, wobec czego nie narusza art. 107 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że rzeczywiście, z technicznego punktu widzenia, w osnowie badanej decyzji znalazło się sformułowanie "orzekam [...] podtrzymać decyzję odmowną...", niemniej jednak, biorąc pod uwagę treść całej decyzji, nie może budzić żadnych racjonalnie uzasadnionych wątpliwości fakt, że decyzja ta nie utrzymuje w mocy jakiejkolwiek innej decyzji, w szczególności decyzji z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr [...], lecz stanowi nowe, odrębne rozstrzygnięcie w sprawie, tyle tylko, że pozostaje ono zbieżne z tym, które organ I instancji wydał już wcześniej, przed uchyleniem poprzedniej jego decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, w tym w szczególności tych wskazywanych w odwołaniu.

W ramach "merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji" organ II instancji odwołał się do zasad ogólnych udzielania pomocy społecznej oraz kręgu podmiotów objętych tą pomocą (art. 1-14 u.p.s.). Wskazał na zasadę pomocniczości (subsydiarności) wyrażoną w art. 2 ust. 1 u.p.s., wyjaśniając, że pomoc ta ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Oznacza to, że przyznanie świadczeń nie może być uzależnione wyłącznie od trudnych warunków materialnych wnioskodawcy, ale powinno być uzasadnione również jego nieporadnością bądź nieskutecznością działań. Oba te czynniki muszą być spełnione łącznie. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Sytuacja osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej ustalana jest i oceniana pod względem uprawnień wynikających z tej ustawy.

Po przedstawieniu zasad ustalania odpłatności za pobyt osoby skierowanej do domu pomocy społecznej, określonych w art. 60 i art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s., Kolegium wyjaśniło, że na podstawie wyżej opisanych decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. skarżący był zobowiązany do uiszczenia następujących kwot: [...] zł miesięcznie za okres od dnia 9 czerwca 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r., [...] zł miesięcznie w okresie od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. i [...] złotych miesięcznie w okresie od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 31 maja 2022 r. Dodał, że decyzje ustalająca i zmieniająca odpłatność były ostateczne i prawomocne.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w świetle art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 2d ustawy o pomocy społecznej decyzja w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności ponoszonej przez podmioty z kręgu wskazanych ustawowo zobowiązanych za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej nie ma charakteru uznaniowego i nie zależy od woli organu pomocowego. Przeciwnie, determinowana jest ona przepisami prawa, co oznacza, że przy spełnieniu określonych warunków ustawowych organ zobowiązany jest do określonego działania.

Przywołując treść art. 64 u.p.s., organ II instancji wyjaśnił, że z uwagi na brzmienie cytowanego przepisu ("osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty [...] można zwolnić...") rozstrzygnięcia w przedmiocie samego zastosowania zwolnienia, jego postaci – całkowitej lub częściowej, a jeśli częściowej - to w jakiej wysokości – mają charakter uznaniowy.

Zdaniem Kolegium organ I instancji, uwzględniając miesięczne dochody strony oraz ponoszone przez nią wydatki, a także kwotę środków pozostałych po ich poniesieniu, zasadnie odmówił zwolnienia skarżącego od ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie to zostało w sposób wyczerpujący i przekonujący umotywowane w treści uzasadnienia decyzji, a poczynione przezeń ustalenia faktyczne w zakresie sytuacji dochodowej i wydatków strony, przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, należy ocenić jako trafne, kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Według organu odwoławczego, po analizie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, stwierdzić należało, że Burmistrz w pełni wywiązał się ze swoich obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na to, że kontrola instancyjna prawidłowości rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne; istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu przewidującego takie uznanie. Taka kontrola decyzji uznaniowej obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru.

Według organu odwoławczego organ I instancji w toku ponowionego postępowania dokonał wnikliwej oceny sytuacji materialnej oraz socjalno-bytowej skarżącego, w tym również – wbrew twierdzeniom strony – uwzględnił i zastosował wytyczne zawarte w poprzednio wydanych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w tym decyzji z dnia 31 lipca 2023 r. nr [...] Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał skrupulatnej oceny twierdzeń strony oraz zgodnie z zasadami prawidłowego rozumowania i wskazaniami logiki i doświadczenia życiowego częściowo odmówił im wiarygodności w zakresie szczegółowo wskazanym w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji.

W ocenie Kolegium organ pomocowy w sposób prawidłowy wyważył interes społeczny i słuszny interes strony, odmawiając uwzględnienia wniosku o zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Odmowa ta została w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w dogłębny i przekonujący sposób umotywowana, ważąc na miesięczny dochód strony oraz analizując jej sytuację życiową, co świadczy o braku dowolności przy rozpoznaniu sprawy. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji, że sytuacja majątkowa wnioskodawcy w latach 2020-2022 nie uzasadnia w żaden sposób twierdzenia, że ustalona odpłatność stanowiła dla niego obciążenie o charakterze nadmiernym i brak jest podstaw do zwolnienia strony od ponoszenia kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej i scedowania obowiązku ich ponoszenia na gminę. Zdaniem Kolegium postawa prezentowana przez skarżącego oraz jego oczekiwania pozostają w sprzeczności z jedną z ogólnych zasad udzielania pomocy społecznej, zgodnie z którą rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie może opierać się bowiem wyłącznie na oczekiwaniach i żądaniach zainteresowanego (tak co do rodzaju, formy, jak i zakresu tej pomocy), lecz na jego rzeczywistych potrzebach i sytuacji życiowo-bytowej. Odmienne podejście do kwestii orzekania w sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej, oparte na życzeniowości czy też roszczeniowości wnioskodawców, wypaczałoby istotę pomocy społecznej i było jawnie sprzeczne z zamysłem ustawodawcy, wyrażonym w przepisach ustawy o pomocy społecznej.

W skardze na decyzję odwoławczą M. S. zarzucił naruszenie przepisów, które w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji, tj. art. 138 § 1 i 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że istniały przesłanki do uchylenia tej decyzji i orzeczenia o istocie sprawy lub przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – w związku z art. 3 ust.1 i 4 oraz art. 7 ust. 6 i art. 64 u.p.s., jak i z pominięciem zasad współżycia społecznego. W uzasadnieniu skarżący przedstawił również zastrzeżenia i argumenty wcześniej już zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Przy takich zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie wydanej decyzji w całości i orzeczenie o istocie sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący wystąpił o zasądzenie na jego rzecz ewentualnych kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 stycznia 2024 r. w tym przedmiocie. O powyższym strony postępowania zostały zawiadomione pismami z dnia 30 stycznia 2024 r.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej.

Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego.

Motywując takie stanowisko, Sąd wyjaśnia, że materialną podstawę wydania decyzji stanowił przede wszystkim przepis art. 64 u.p.s., w który stanowi, że osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

W sprawie nie ma sporu, że skarżący jest osobą obowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, co wynika z przywołanych przez organy decyzji wydanych w tym przedmiocie.

Mając na uwadze przywołane przepisy prawa materialnego, jak również argumentację organu I instancji i organu odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniach decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że po ich stronie miało miejsce naruszenie przepisów art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 11 (zasada przekonywania) oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania, jak i rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., który to przepis stawia określone wymagania uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uchybienia w tym zakresie mogły zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W art. 64 pkt 2 u.p.s. jako okoliczność uzasadniającą zwolnienie częściowe lub całkowite z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej wskazano wystąpienie uzasadnionych okoliczności, zwłaszcza długotrwałej choroby, bezrobocia, niepełnosprawności, śmierci członka rodziny, straty materialnej powstałej w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Przepis ten wskazuje na możliwość wydania decyzji zwalniającej z opłat, jeżeli występują "uzasadnione okoliczności". Pojęcie tych uzasadnionych okoliczności nie zostało sprecyzowane, jednak wymienione w nim przykładowe okoliczności uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zastosowania zdarzeń związanych ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny, jak również nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego. Ponadto przy ocenie wystąpienia przesłanki zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej związanej z niepełnosprawnością czy długotrwałą chorobą, konieczna jest analiza takich okoliczności w kontekście potrzeb i wyższych nakładów finansowych związanych ze stanem zdrowia wnioskodawcy (patrz: wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2049/17 i wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 644/23 - te i inne wyroki przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 64 pkt 2 u.p.s. odnosi się przede wszystkim do sytuacji materialnej osoby zobowiązanej, a nie relacji pomiędzy członkami rodzinnymi, jednak nie ulega również wątpliwości, że katalog wymieniony w tym przepisie przypadków nie ma charakteru zamkniętego. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w art. 64 pkt 2 u.p.s. wymienione przykładowo, tak aby nie ograniczać zobowiązanych w możliwości odwoływania się do nich. Zawarcie w tej normie katalogu otwartego oznacza, że strona postępowania o zwolnienie od odpłatności ma prawo dowodzić istnienia wszystkich przesłanek, które w jej ocenie mają wpływ na zasadność obciążenia jej kosztami pobytu w DPS - uzasadnione okoliczności. Ograniczenie badania przesłanek zwolnienia z opłat za pobyt mieszkańca w DPS do związanych tylko ze sferą materialnego statusu osób zobowiązanych, nie jest zasadne na gruncie oczywiście otwartego katalogu okoliczności mogących prowadzić do zastosowania ulgi. Otwarty katalog przesłanek uprawniających do zwolnienia od opłaty uzasadnia interpretację art. 64 pkt 2 u.p.s., która pozwala na uwzględnienie przy badaniu zasadności zwolnienia z opłat za pobyt w DPS również okoliczności niezwiązanych z sytuacją materialną (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 751/21 i wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1114/21 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 536/21).

Zdaniem Sądu, zwłaszcza w sytuacji, gdy osoba występująca o zwolnienie z przedmiotowej odpłatności powołuje się kumulatywnie na przesłankę niepełnosprawności i długotrwałej choroby, jak i sytuację materialną należy wyjątkowo wnikliwie rozważyć, czy w warunkach danej sprawy sytuacja konkretnej osoby jest szczególna. Luz decyzyjny organu ograniczają przy tym dwa elementy: po pierwsze konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, po drugie ogólna zasada art. 7 k.p.a. nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 60/22).

Okoliczność, że skarżący jest osobą niepełnosprawną i długotrwale chorą może co do zasady stanowić przesłankę zastosowania instytucji zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w całości lub w części na podstawie art. 64 u.p.s., jednak wybór rozstrzygnięcia, po dokonaniu analizy sytuacji wnioskodawcy, należy do organu administracji publicznej, który w tym zakresie rozstrzyga na zasadach uznania administracyjnego, gdyż zwolnienie, o którym mowa w art. 64 u.p.s. ma charakter fakultatywny. W takiej sytuacji kontrola sądowa aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego polega na tym, by sprawdzić, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, wyrażonych w niej zasad oraz czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne przyznające organowi dyskrecjonalne uprawnienie w ramach rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym kontrola sądowa nie dotyczy samej treści podjętego przez organ rozstrzygnięcia (poza ewentualną analizą legalności celu), bowiem stanowiłoby to ingerencję w powierzony organowi luz decyzyjny (tak NSA w wyroku z dnia 25 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2073/19).

Sąd zgadza się z Kolegium, że sposób sformułowania osnowy decyzji organu I instancji, jakkolwiek nieprawidłowy formalnie, to w kontekście uzasadnienia tego rozstrzygnięcia nie stanowił sam w sobie istotnego naruszenia przepisów postępowania - art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzuty skargi (a wcześniej odwołania) były w tym zakresie bezpodstawne. Niemniej jednak sposób sformułowania osnowy decyzji Burmistrza wpisuje się w pewien kontekst decyzji organu I instancji, który może wywoływać przeświadczenie, że organ ten z góry założył, iż w ponowionym postępowaniu wyda decyzję odmowną w odniesieniu do wniosku skarżącego.

Organ I instancji poza prawidłowymi ustaleniami, jak wysokość należności z tytułu odpłatności za pobyt matki w DPS (łącznie [...] zł za okres od 9 czerwca 2020 r. do 31 maja 2022 r.) czy wysokość dochodu skarżącego ([...] zł), skupił się jednak w dużej części na kazuistycznym rozważaniu kwestii związanych ze stanem zdrowia i potrzebami wnioskodawcy w tym zakresie. Widać to w tych miejscach uzasadnienia decyzji organu I instancji, w których organ rozważa, które z leków i innych wyrobów medycznych oraz w jakiej ilości są niezbędne z punktu widzenia potrzeb zdrowotnych skarżącego. Polemizuje w tym względzie z zaświadczeniami i informacjami lekarskimi, a także dokumentacją medyczną (kartami informacyjnymi leczenia szpitalnego), które przedkładał skarżący w toku postępowania, jak również wyraża zdziwienie co do ilości nabytych tabletek przeciwbólowych w ciągu 2022 r., jak również częstotliwości zakupów (potwierdzonych fakturami) leków, zupełnie pomijając odniesienie tego do licznych schorzeń i dysfunkcji, na które cierpi skarżący. Okoliczności te kwituje zaś stwierdzeniem, że przedłożone karty leczenia szpitalnego z 2017, 2019 i 2022 roku i lista chorób przewlekłych jest ogólnikowa i nie wynika z niej, od jakiego konkretnie czasu wnioskodawca leczy się na poszczególne choroby i brak przedłożenia dokumentacji od lekarzy specjalistów potwierdzających poszczególne schorzenia. Poza tym organ uznaje, że leki i suplementy zostały wskazane w informacji lekarskiej bez odpowiedniego uszczegółowienia, co "rzuca cień podejrzenia, iż przedłożony wykaz został sporządzony nieprecyzyjnie" i uznaje "wykaz niezbędnych leków" za "wykaz leków zażywanych", co w opinii organu jest zasadniczą różnicą i może wprowadzać w błąd osoby badające sprawę. Organ odnotowuje fakt, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - na stałe i orzeczeniem ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji, jednakże tej podstawowej okoliczności bliżej nie rozważa. Organ nie wezwał też strony do uzupełnienia dokumentacji medycznej celem usunięcia zachodzących po stronie organu wątpliwości. Ponadto, "za podejrzane" organ I instancji uważa okoliczności stałej wielkości niektórych kosztów bytowych deklarowanych przez skarżącego, wskazując na zmienność cen leków i paliwa czy też zmienność zużycia wody. Nie ocenia jednakże tych okoliczności z perspektywy zasad doświadczenia życiowego i nie rozważa, czy uznanie takich wydatków za szacunkowe dyskwalifikuje żądnie strony, jak i nie rozważa, czy sytuację strony można w zakresie kosztów życiowych ocenić w przybliżony sposób, z odniesieniem się do typowych wydatków osoby samotnie gospodarującej (okoliczność wykazana w decyzji).

Podnosząc, że od 2015 r. M. S. zgodnie z umowami o dożywocie powinien być na utrzymaniu żony (z którą jest – jak deklaruje – w faktycznej separacji), organ stwierdza, że całkowite zwolnienie z odpłatności i jednocześnie przeniesienie tych kosztów na gminę byłoby w opinii organu I Instancji sprzeczne z zasadą pomocniczości. W jego ocenie, skarżący, będąc na utrzymaniu żony, nie ponosi kosztów związanych z zapewnieniem sobie podstawowych i niezbędnych na chwilę obecną potrzeb życiowych, zatem cześć dochodu może przeznaczyć na obowiązek alimentacyjny względem matki, a ponoszone koszty nie sprawią, że zagrożone zostaną potrzeby wnioskodawcy. Z jednej strony zatem organ kwestionuje wysokość kosztów wykazywanych przez skarżącego, a z drugiej zauważa, że kosztów tych skarżący nie ponosi, bo pozostaje na utrzymaniu małżonki. Przy tym nie odnotowuje i nie ocenia faktu, że żona skarżącego co najmniej do 30 listopada 2021 r. sama była osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, ja wynika z orzeczenia z dnia 12 grudnia 2019 r.

Organ całkowicie też zaniechał rozważenia, czy zachodzą podstawy do zwolnienia skarżącego chociażby w części z odpłatności matki za pobyt w DPS. Poprzestał na stwierdzeniu, że "pozostaje przy swoim stanowisku i odmawia (...) całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt matki (...) w Domu Pomocy Społecznej w P.". Tak umotywowana decyzja nie świadczy zatem o wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy.

Skarżący podjął w odwołaniu polemikę ze stanowiskiem organu I instancji (kwestie stanu zdrowia i potrzeb w zakresie leków oraz miesięcznych wydatków na cele bytowe, kwestia otrzymywania pomocy od żony w ramach umowy dożywocia), jednakże Kolegium nie odniosło się odrębnie do tych zarzutów, podzielając w pełni stanowisko Burmistrza. Zatem uzasadniony jest wniosek, że organ odwoławczy sam również nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przede wszystkim nie odniósł się wnikliwie zarzutów zawartych w odwołaniu i nie wypowiedział się dostatecznie szczegółowo wobec okoliczności podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. To wszystko składa się na brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy i materiału procesowego. Tymczasem rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nawet jeżeli samo rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oparte jest na uznaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz poczynienia rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Działanie organu drugiej instancji nie ma bowiem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Organ odwoławczy ustala zatem samodzielnie stan faktyczny sprawy, jakkolwiek zasadniczo opiera się dowodach i materiale procesowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Należy jeszcze raz podkreślić, że rolą organu odwoławczego, rozpatrującego odwołanie od decyzji uznaniowej, jest wszechstronne rozważenie okoliczności sprawy i ustalenie stanu faktycznego na dzień orzekania, co stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a. Nawet w przypadku decyzji uznaniowych nie jest to zatem jedynie samo zbadanie, czy postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie zawiera wad, które mogłyby skutkować zbytnią dowolnością rozstrzygnięcia, a w konsekwencji - przekroczeniem granic uznania administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 689/16).

W takich warunkach niewątpliwie Kolegium powinno odnieść się do wszystkich żądań, argumentów i okoliczności podnoszonych przez stronę, mając na uwadze przywołane przepisy ustawy o pomocy społecznej - tak zasady ogóle, jak i art. 64 u.p.s., jak również zasady i szczegółowe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia częściowego zwolnienia skarżącego z odpłatności w ogóle też nie wybrzmiała w decyzji odwoławczej, mimo że zwracał na to uwagę w odwołaniu. Poza tym należy mieć na uwadze, że strona w skardze podniosła, iż Burmistrz zwolnił częściowo inną osobę zobowiązaną do odpłatności za pobyt matki w DPS (siostrę skarżącego) z uwagi na przebytą operację ortopedyczną (umniejszył opłatę [...] zł o około [...] zł), a ma ona dochód na osobę w rodzinie w wysokości ok. [...] zł. Skarżący zauważył, że chciałby zostać potraktowany przynajmniej tak samo. Sąd ma świadomość, że sytuacja każdego zobowiązanego jest inna, jednakże zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) wymaga, by w takiej sytuacji – o ile miała ona faktycznie miejsce – tym bardziej wnikliwie i wyczerpująco rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i wyjaśnić stronie przesłanki rozstrzygnięcia uznaniowego - tak, by nie wywoływać przeświadczenia o dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. Wymaga tego realizacja zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Wobec tego utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. finalnie okazało się nieuprawnione.

W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że stwierdzone po stronie organów obydwu instancji uchybienia natury procesowej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wskazują na brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. Sąd tego w zastępstwie organów administracji czynić zaś nie może – tym bardziej w sprawie, której rozstrzygnięcie oparte jest na uznaniu administracyjnym. W takiej sytuacji koniczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania, uwzględniając wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. Wtedy też organ pomocowy wnikliwie odniesienie się do argumentów i okoliczności podnoszonych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Organ zadba również o ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego celem usunięcia wątpliwości, jeśli takowe pojawiłyby się przy rozpatrywaniu sprawy. Następnie w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnie, czy zachodzą podstawy do zwolnienia wnioskodawcy z odpłatności za pobyt matki w DPS, a jeśli uzna pozytywne rozpatrzenie sprawy za zasadne - to w jakim zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.