Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1859/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 116/21 w sprawie ze skargi A.Ś. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D." 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.Ś. na rzecz Gminy D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 116/21, oddalił skargę A.Ś. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D." pow. [...] woj. warmińsko-mazurskie.

Powyższa uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A.Ś., który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, w jakiej przewiduje ona zakazy i ograniczenia związane z zabudową i lokalizacją przedsięwzięć gospodarczych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] N., stanowiących własność skarżącego, a w szczególności w odniesieniu do:

a. rozdziału 3 studium (Ogólne kierunki i zakres rozwoju poszczególnych rodzajów działalności w Gminie we wszystkich wyznaczonych strefach), w zakresie w jakim wprowadza on zakaz działalności gospodarczej,

b. rozdziału 4 studium (Określenie Polityki Przestrzennej w Poszczególnych Strefach), podrozdział 4.4 (SUI strefy o umiarkowanym reżimie) w zakresie w jakim wyklucza on lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

c. rozdziału 7 studium (Pozostałe Ustalenia Przestrzenne) w zakresie pkt 2, który określa warunki realizacji obiektów specjalistycznych hodowlanych (farmy): o obsadzie nie mniejszej niż 210 DJP w odległości minimum 400 m od terenów zabudowy mieszkaniowej istniejącej i planowanej, od 40 do 209 DJP w odległości nie mniejszej niż 200 m.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść uchwały, a mianowicie:

a. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez ustanowienie w studium ograniczeń i zakazów w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także ograniczeń w zakresie realizacji specjalistycznych obiektów hodowlanych (ferm) w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej istniejącej lub planowanej, które stanowią naruszenie istoty prawa własności, ewentualnie ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, a nie są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a nadto mają charakter arbitralny i zostały wprowadzone bez przeprowadzenie testu proporcjonalności przewidzianego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

b. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ustanowienie w studium ograniczeń i zakazów w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także ograniczeń w zakresie realizacji specjalistycznych obiektów hodowlanych (ferm) w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej istniejącej lub planowanej, które stanowią naruszenie istoty prawa własności, ewentualnie ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, a nie są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a nadto mają charakter arbitralny i zostały wprowadzone bez przeprowadzenie testu proporcjonalności przewidzianego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

c. art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 18 listopada 2015 r. – art. 10 ust. 2 pkt 2 został uchylony przez ustawę o rewitalizacji z dnia 9 października 2015 r.) w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233, dalej jako: "rozporządzenie MI") w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez wprowadzenie do studium ograniczeń i zakazów w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także ograniczeń w zakresie realizacji specjalistycznych obiektów hodowlanych (ferm) w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej istniejącej lub planowanej, tj. zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, które mogą znaleźć się jedynie w planie miejscowym,

d. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 1-9 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie zasad sporządzania studium oraz trybu ich sporządzania, a także przez ustanowienie w studium niejasnych, niespójnych i niekonsekwentnych zakazów i ograniczeń, które dyskryminują przedsiębiorców i drobnych rolników względem rolników wielkoobszarowych, tj. przewidują, że rolnicy wielkoobszarowi mogą prowadzić działalność, która jest niedopuszczalna w przypadku innych podmiotów.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania i uchwalenia zaskarżonej uchwały, uznając tym samym za nieuprawniony zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 1-9 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd wskazał, że skarżący, jako właściciel wymienionych wyżej działek objętych studium, zakwestionował zaskarżoną uchwałę m.in. co do rozdziału 7 studium (Pozostałe Ustalenia Przestrzenne) w zakresie pkt 2, który określa warunki realizacji obiektów specjalistycznych hodowlanych o obsadzie nie mniejszej niż 210 DJP w odległości minimum 400 m od terenów zabudowy mieszkaniowej istniejącej i planowanej, od 40 do 209 DJP w odległości nie mniejszej niż 200 m podkreślając równocześnie, że prowadzi działalność znajdującą się na uboczu, w odległości ponad 1,5 kilometra do miejscowości T. oraz w odległości około kilometra od miejscowości S. (pozostałe okoliczne miejscowości są położone jeszcze dalej). W podobnej odległości znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Oznacza to zdaniem Sądu, że ograniczenie w zakresie odległości od terenów zabudowy mieszkaniowej nie dotyczy terenów skarżącego, a tym samym pozostaje poza sferą jego interesu prawnego i nie podlega ocenie w niniejszej sprawie.

Pozostałe ograniczenia (zakazu działalności gospodarczej, wykluczenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ograniczenia w zakresie obsady obiektów specjalistycznych hodowlanych) są w ocenie Sądu dopuszczalne i usprawiedliwione polityką gminy. W kontrolowanym studium wyraźnie wskazano między innymi na potrzebę realizacji celów przyrodniczych, związanych z racjonalną gospodarką zasobami środowiska, a także ograniczeniem zanieczyszczeń pochodzących ze źródeł lokalnych, w tym ilości wytwarzanych odpadów i właściwego ich zagospodarowania (Wstęp, 1.3 Cele przyrodnicze). Według Sądu taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic władztwa planistycznego. Skarżący bowiem nie został pozbawiony możliwości produkcji rolniczej o profilu hodowli/chowu zwierząt w tym drobiu, jedynie skala tej działalności została ograniczona.

Zdaniem Sądu rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy w zgodzie z zasadą proporcjonalności i oparcie w uregulowaniach prawnych, w tym w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie RM").

Sąd podkreślił także, że studium nie ogranicza dotychczas prowadzonej działalności. Nie ingeruje zatem w sferę praw nabytych. Zwrócił też uwagę, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013, poz. 672, dalej: "u.s.d.g."), która w art. 3 stanowiła, że jej przepisów nie stosuje się w zakresie chowu i hodowli zwierząt. Zatem nieuzasadniona okazała się podnoszona przez skarżącego sprzeczność ustaleń studium, które w strefie SUI wprowadzają zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, zaś w odniesieniu do działalności rolniczej (która w świetle przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców może być jednocześnie działalnością gospodarczą) wprowadzają ograniczenia jedynie do tych przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto Sąd zaznaczył, że to w planie miejscowym następuje konkretyzacja ograniczeń zagospodarowania przestrzennego określonych obszarów, w tym wprowadzenie ograniczeń i zakazów związanych z określonym rodzajem działalności, takich jak np. fermy drobiu. To również w planie miejscowym następuje uszczegółowienie tych ograniczeń i ich sprecyzowanie, z ewentualnym wyodrębnieniem i określeniem tzw. gospodarstw wielkoobszarowych, o których w studium wspomina się bez zdefiniowania tego pojęcia.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania studium, pomimo tego że jego ustalenia prowadzą do ograniczenia możliwości realizacji indywidualnych zamierzeń inwestycyjnych właściciela nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A.Ś., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz co do części zarzutów podniesionych w skardze, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a mianowicie:

a. nie wyjaśnia z jakiego względu Sąd uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu rozdziału 7 studium (Pozostałe Ustalenia Przestrzenne), pkt 2, skoro nie ustalił jak należy rozumieć pojęcie "planowanej zabudowy mieszkaniowej" i nie ustalił w jakiej odległości od planowanej zabudowy mieszkaniowej znajdują się działki skarżącego, co uniemożliwiało ustalenie, czy ww. ustalenia studium ograniczają możliwość zabudowy oraz prowadzenia i rozszerzania działalności gospodarczej na działkach stanowiących własność skarżącego,

b. nie odnosi się do zarzutu zawartego w pkt 1c petitum skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie,

c. nie wyjaśnia na jakiej podstawie Sąd ustalił, że celem wprowadzonych ograniczeń jest ochrona interesu publicznego w postaci ochrony środowiska, w sytuacji gdy w studium nie wskazano co jest celem wprowadzonych ograniczeń,

d. nie wyjaśnia na jakiej podstawie Sąd ustalił, że działalność prowadzona i planowana przez skarżącego rzeczywiście i realnie (a nie jedynie potencjalnie) zagraża środowisku (oraz w jaki sposób zagraża temu środowisku), w sytuacji gdy w studium nie wskazano, że taka działalność zagraża środowisku,

e. nie odnosi się do zawartego w skardze zarzutu, iż studium jest w zaskarżonej części niejasne i wewnętrznie sprzeczne, gdyż na str. 13 studium wskazano, że w strefie SUI obowiązuje zakaz działalności gospodarczej, ale już na stronie 18 studium, zawarto sformułowanie sugerujące, że ten zakaz nie dotyczy wszystkich działalności,

f. nie odnosi się do zawartego w skardze zarzutu, iż studium jest w zaskarżonej części niejasne, gdyż nie wyjaśnia jak należy rozumieć pojęcia "produkcja rolna", czy gospodarstwo wielkoobszarowe", co uniemożliwia jednoznaczne określenie, czy działalność polegająca na hodowli drobiu w strefie SUI jest dopuszczalna,

g. nie odnosi się do zawartego w skardze zarzutu, iż studium wprowadza dyskryminujące zapisy, gdyż zgodnie ze studium to samo przedsięwzięcie w strefie SUI (np. budowa lub rozbudowa istniejącej fermy drobiu albo inne przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko) będzie w myśl studium dopuszczalne jeśli będzie je realizował wielkoobszarowy rolnik, a jednocześnie będzie niedopuszczalne w każdym innym przypadku.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wadliwym przyjęciem, iż rozdział 7 (Pozostałe Ustalenia Przestrzenne), pkt 2 uchwały Rady Gminy z dnia [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D." nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż jego działki znajdują w odległości ok. 1,5 kilometra i ok. 1 kilometra od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, w sytuacji gdy ww. fragment studium dotyczy także odległości od planowanej zabudowy mieszkaniowej, a Sąd nie dokonywał wykładni pojęcia planowana zabudowa mieszkaniowa oraz nie wskazał w jakiej odległości od planowanej zabudowy mieszkaniowej znajdują się działki skarżącego, a zatem nie poczynił ustaleń pozwalających na zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. i przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu ww. fragmentu studium,

2. art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, iż ustanowienie w studium ograniczeń i zakazów w zakresie prawa własności oraz prowadzenia działalności gospodarczej, w tym ograniczeń dotyczących zabudowy i lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także ograniczeń w zakresie realizacji specjalistycznych obiektów hodowlanych (ferm) w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej (istniejącej lub planowanej) było uzasadnione interesem publicznym w postaci ochrony środowiska a wprowadzone ograniczenia są proporcjonalne w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że ograniczenia kwestionowane przez skarżącego stanowią przejaw nadużycia władztwa planistycznego, gdyż:

a. w studium nie wskazano, że celem wprowadzonych ograniczeń jest ochrona interesu publicznego w postaci ochrony środowiska,

b. Sąd nie ustalił czy działalność prowadzona i planowana przez skarżącego rzeczywiście i realnie (a nie jedynie potencjalnie) zagraża środowisku, a jeśli tak, to w jaki sposób zagraża temu środowisku,

c. wprowadzone ograniczenia nie mogą doprowadzić do osiągnięcia celu jakim jest ochrona środowiska, gdyż na tym samym obszarze, na którym znajdują się działki skarżącego (w strefie SUI) studium dopuszcza możliwość lokalizacji innych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym także takich samych przedsięwzięć, jakie prowadzi skarżący, o ile są związane z produkcją rolną w istniejących gospodarstwach wielkoobszarowych,

d. Sąd nie ustalił, czy kwestionowane ograniczenia są niezbędne dla ochrony interesu publicznego w postaci ochrony środowiska, w tym nie ustalił, czy cel jakim jest ochrona środowiska może być osiągnięty przy pomocy innych, mniej drastycznych ograniczeń (w studium także nie ma takich rozważań),

e. wprowadzone ograniczenia nie pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów (ograniczeń) nakładanych na skarżącego, gdyż uniemożliwiają skarżącemu rozbudowę prowadzonej fermy o dalsze 40.000 stanowisk, choć na działkach skarżącego funkcjonuje już ferma o łącznej obsadzie 768.000 sztuk (tj. 3072 DJP), więc zwiększenie fermy o 40.000 stanowisk (tj. o 5,2 %) uniemożliwia rozwój prowadzonej działalności, a jednocześnie nie ma realnego wpływu na środowisko naturalne;

3. art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że ograniczenia kwestionowane przez skarżącego nie są przejawem dyskryminacji, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że te ograniczenia naruszają konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji w życiu gospodarczym, gdyż możliwość prowadzenia określonej działalności na obszarze oznaczonym w studium jako SUI jest uzależnione od tego, czy ta działalność jest związana z produkcją rolną w istniejących gospodarstwach wielkoobszarowych, czy też nie;

4. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że określenie sprzecznych kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania tych samych terenów (strefy SUI), polegających na określeniu, iż inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko mogą być na tym terenie lokalizowane lub nie (w zależności od tego, kto będzie inwestorem w zakresie takich przedsięwzięć) nie stanowi naruszenia zasad sporządzania studium, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że studium nie może wprowadzać ograniczeń w zabudowie lub prowadzeniu działalności uzależnionych od niejasnych kryteriów dotyczących podmiotu lokalizującego dane przedsięwzięcie.

Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz A.Ś. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz w oparciu o treść przepisu art. 204 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy D. zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zakwestionowała ich zasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Odnosząc się do rozbudowanego w swej treści zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. należy na wstępie zwrócić uwagę na brzmienie wymienionych przepisów. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Z kolei w myśl 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Z podniesionego zarzutu i jego uzasadnienia należy wnosić, że w obu przypadkach autorowi skargi kasacyjnej chodziło o przepisy ujęte w pierwszych zdaniach wskazanych artykułów p.p.s.a. Wziąwszy zatem pod uwagę te właśnie części art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z 19.05.2022 r., III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7.03.2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049), czego skarżący nie wykazuje, a treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z: 9.11.2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17.11.2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

Nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że kontrolowany wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kwestionowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i co kluczowe w tym względzie, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Należy również zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego.

Mając na uwadze uszczegółowienie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., wypada odnotować, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji wyjaśnił powody, dla których uznał, że skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego z ustaleń rozdziału 7 studium. Uznał bowiem, że skoro działki skarżącego kasacyjnie są położone w odległości ponad 1,5 kilometra do miejscowości T. oraz w odległości około kilometra od miejscowości S., zaś pozostałe okoliczne miejscowości, w których znajduje się zabudowa mieszkaniowa są położone jeszcze dalej, to ustalenia według, których warunki realizacji obiektów specjalistycznych hodowlanych o obsadzie nie mniejszej niż 210 DJP w odległości minimum 400 m od terenów zabudowy mieszkaniowej istniejącej i planowanej, natomiast w przypadku obsady od 40 do 209 DJP w odległości nie mniejszej niż 200 m, nie mają związku z planowanymi zamierzeniami inwestycyjnymi na tych działkach (s. 5-6 uzasadnienia). Wprawdzie Sąd I instancji nie wypowiedział się co do lokalizacji planowanej zabudowy mieszkaniowej, nie świadczy to jednak o błędnej ocenie wpływu ustaleń studium we wskazanym wyżej zakresie na sytuację prawną skarżącego. Jeżeli bowiem w ustaleniach studium wprowadzono przywołane wyżej parametry związane z odległością dzielącą zabudowę mieszkaniową i obiekty specjalistyczne hodowlane, a czego powodem są "uciążliwości zapachowe" (rozdział 7. pkt 2 studium), to odległość ta determinuje zarówno zamierzenia hodowlane, jak i te związane z planowaniem nowej zabudowy mieszkaniowej. Jeżeli zaś, jak wynika to z treści skargi do Sądu Wojewódzkiego, na działkach skarżącego funkcjonuje (już) ferma o łącznej obsadzie 768.000 sztuk (3072 DJP), to nie sposób twierdzić, że przewidziana w studium zabudowa mieszkaniowa, będzie dotyczyć obszarów położonych w odległości mniejszej niż 400 m, a tym bardzie 200 m od tych działek. Z tego też względu należy wnosić, że z ustaleń zawartych w rozdziale 7. pkt 2 studium skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego.

Z tych też względów również za nieuzasadniony należało uznać zarzut art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skarżący kasacyjnie niezasadnie też zarzuca Sądowi I instancji brak odniesienia się do zarzutu podniesionego w pkt. 1c petitum skargi, a dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia MI w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Otóż Sąd w uzasadnieniu wskazał na art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. dający podstawy do określenia w studium kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w tym także ustaleń, z których wynika zakaz zabudowy na danym terenie. Nie odwołując się co prawda do pozostałych przepisów w tym zarzucie, wyjaśnił jednak, że ustalenia studium mogą być formułowane w takim stopniu szczegółowości, z którego wynikają ograniczenia ilościowe chowu lub hodowli. Ze wskazanych uregulowań nie wynika na ile ogólna bądź szczegółowa powinna być merytoryczna zawartość studium. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto stanowisko, które w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, według którego stopień szczegółowości studium zależy od organu planistycznego działającego w gracach udzielonego mu ustawowo władztwa (por. m.in. wyroki NSA z: 27.09.2007 r., II OSK 1028/07, LEX nr 384313; 8.07.2011 r., II OSK 777/11, LEX nr 1083692; 29.05.2015 r., II OSK 2661/13, LEX nr 1982817; 20.03.2019 r., II OSK 1126/17, LEX nr 3135670).

Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie z zaskarżonego wyroku wynika, że podstawą wprowadzonych w studium ograniczeń jest realizacja celów przyrodniczych, określonych w studium, we fragmencie Wstępu oznaczonym symbolem 1.3. To zaś, że chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zostało określone wprost w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia RM, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Podniesiona kwestia wiąże się ściśle z zarzutem art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który w świetle powyższego należało uznać za niezasadny. Przy czym wypada dodać, że Sąd I instancji dokonał oceny wskazanych przez skarżącego kasacyjnie ograniczeń przewidzianych w studium pod kątem zasady proporcjonalności. Podkreślił, że ingerencja w sferę własności pozostaje w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanego celu, jakim jest ochrona środowiska i stanowi kompromis pomiędzy oczekiwaniami mieszkańców gminy w tym zakresie oraz zamierzeniami i planami inwestycyjnymi.

Ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, za jakie w przypadku uchwalenia planu miejscowego, obejmującego teren, na którym znajdują się działki skarżącego kasacyjnie, należy uznać zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pozostaje w granicach wyznaczonych art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako konieczne z uwagi ochronę środowiska, a przy tym nienaruszające istoty tego prawa. Wypada bowiem podkreślić, że skarżący kasacyjnie będzie mógł nadal korzystać w sposób dotychczasowy z nieruchomości, której jest właścicielem. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r, SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Tym samym, nie każde, nawet znaczne pozbawienie właściciela atrybutów korzystania z nieruchomości, oznacza ingerencję w istotę jego prawa własności.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje się też – mimo przeciwnym twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – wyjaśnienie braku zarzucanej sprzeczności ustaleń studium, która miała wynikać z wprowadzonego w strefie SUI zakazu działalności gospodarczej przy równoczesnym sformułowaniu, że ten zakaz nie dotyczy wszystkich działalności. Otóż Sąd I instancji wyjaśnił, że w dacie uchwalania studium obowiązywały przepisy u.s.d.g., które w przeciwieństwie do powołanej w skardze ustawy – Prawo przedsiębiorców, wprost (art. 3 u.s.d.g.) nie obejmowały swoją regulacją kwestii chowu i hodowli zwierząt. Stąd też dopuszczenie możliwości chowu i hodowli zwierząt w strefie SUI, nie oznacza wyłomu spod generalnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na tym terenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się również do zarzucanych przez skarżącego kasacyjnie niejasności ustaleń studium wynikających z niewyjaśnienia pojęć, którymi się posługuje, w tym pojęcia gospodarstwa wielkoobszarowego, które zostało wyłączone spod ograniczeń dotyczących hodowli drobiu, zaś wyłącznie to prowadzi do dyskryminacji gospodarstw niebędących gospodarstwami wielkoobszarowymi. Otóż w tym względzie Sąd I instancji uznał, że to w planie miejscowym następuje konkretyzacja i uszczegółowienie ograniczeń zagospodarowania przestrzennego określonych obszarów, w tym wprowadzenie ograniczeń i zakazów związanych z określonym rodzajem działalności, z ewentualnym wyodrębnieniem i określeniem gospodarstw wielkoobszarowych, które na etapie uregulowań studium nie zostały zdefiniowane.

Brak w studium uszczegółowienia w tym zakresie, czyni tym samym bezprzedmiotowymi zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Poza tym należy przypomnieć, że studium jako akt o charakterze wewnętrznym nie może samo przez się kształtować prawnej sytuacji właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami, a tym samym doprowadzić swoimi ewentualnymi rozwiązaniami do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. To dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.