Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 612/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33(9) ust. 1, ust. 1d i ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2115
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 546/19 w sprawie ze skargi L.M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2018 r. nr DZP-I-612-56/18 w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L.M. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 25 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 546/19 oddalił skargę L.M. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Sprawiedliwości (dalej też: organ odwoławczy) z 19 grudnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwałą nr 128/2018 z 30 września 2018 r. Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Gdańsku (dalej: komisja egzaminacyjna) ustaliła negatywny wynik egzaminu wstępnego skarżącej na aplikację radcowską. W uzasadnieniu komisja wskazała, że skarżąca uzyskała z testu 99 punktów, natomiast zgodnie z treścią art. 33(9) ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2115; dalej: u.r.p.), pozytywny wynik z egzaminu wstępnego uzyskuje kandydat, który otrzymał z testu co najmniej 100 pkt.

Zaskarżoną decyzją Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy uchwałę komisji egzaminacyjnej. Organ odwoławczy ustalił, że egzamin przeprowadzony został zgodnie z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz przeprowadzania egzaminu wstępnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1898), pytania zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była jedna odpowiedź poprawna oparta na przepisach prawa obowiązujących w dniu egzaminu. Z tych przyczyn organ za niezasadne uznał zarzuty skarżącej, która podniosła, że pytania: nr 25 (dotyczące przysługującego środka odwoławczego w procedurze karnej) i 95 (dotyczące okresu przedawnienia możliwości wszczęcia postępowania w zakresie praktyk ograniczających konkurencję) zostały sformułowane w sposób wadliwy, nieprecyzyjny, powodujący brak możliwości wskazania jednoznacznie prawidłowej odpowiedzi bez dokonywania dodatkowych założeń. Minister podkreślił, że niewłaściwa jest metoda rozwiązywania testu przez uczestników egzaminu poprzez przyjmowanie dodatkowych założeń, wkraczanie w dziedzinę przepisów intertemporalnych lub też interpretowanie odpowiedzi jako abstrakcyjnego stanu faktycznego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.).

Zdaniem sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy zebrał i rozważył wszelkie istotne w sprawie okoliczności zgodnie z wymaganiami u.r.p. i przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.) oraz rozstrzygnął całokształt w sposób drobiazgowy zgodnie z art. 7, art. 8 i art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 33(9) ust. 1, 1d i 3 u.r.p. egzamin wstępny polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa i uzyskaniu co najmniej 100 pkt, a prawidłowość odpowiedzi ocenia się według stanu prawnego obowiązującego w dniu egzaminu wstępnego. W ocenie WSA trafnie organ ocenił, że udzielone przez skarżąca odpowiedzi na pytania nr 25 i 95 były błędne.

WSA wskazał, że pytania nr 25 oraz 95 zostały skonstruowane prawidłowo, gdyż oparte były na przepisach obowiązujących aktów prawnych, zamieszczonych w wykazie tytułów aktów prawnych do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką i radcowską w 2018 r., tj. odpowiednio kodeksu postępowania karnego oraz ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz że ustawy nowelizujące te akty prawne, nie zostały ujęte w wykazie aktów prawnych, a co za tym idzie nie mogły stanowić podstawy pytań testowych.

W ocenie WSA pytanie nieprawidłowo sformułowane to takie, na które żadna z zaproponowanych odpowiedzi nie stanowi zdania prawdziwego, lub gdy więcej niż jedna z odpowiedzi jest odpowiedzią prawdziwą albo takie, na które odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z poglądów doktryny i orzecznictwa. W rozpatrywanej sprawie żadna z tych wad nie wystąpiła.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją uchwały komisji egzaminacyjnej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 33(9) ust. 1 i 1d u.r.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- błędnym uznaniu, że pytania egzaminacyjne nr 25 oraz 95 zostały skonstruowane oraz sformułowane w sposób prawidłowy i jednoznaczny, a wśród propozycji odpowiedzi była jedna poprawna odpowiedź, oparta na przepisach prawa obowiązujących w dniu przeprowadzenia egzaminu, podczas gdy pytania te zostały skonstruowane i sformułowane w sposób wadliwy, tj. w sposób nieprecyzyjny, powodujący brak możliwości wskazania jednoznacznie prawidłowej odpowiedzi, co doprowadziło do sytuacji, w której żadna z propozycji odpowiedzi w połączeniu z pytaniem egzaminacyjnym nie będzie stanowiła zdania prawdziwego, wynikającego ze stanu prawnego obowiązującego w dniu egzaminu wstępnego, do którego pytania nawiązują,

- niedokonaniu oceny prawidłowości skonstruowania oraz sformułowania pytań nr 25 i 95 oraz propozycji ich odpowiedzi według stanu prawnego obowiązującego w dniu egzaminu wstępnego;

b) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 33(9) ust. 1d w zw. z art. 33(2) u.r.p. w zw. z art. 75b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze polegające na błędnym uznaniu, iż prawidłowość skonstruowania i sformułowania pytań na egzamin wstępny oraz odpowiedzi na nie ocenia się jedynie w oparciu o wykaz tytułów aktów prawnych bez uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dniu egzaminu wstępnego, tj. bez uwzględnienia przepisów intertemporalnych zawartych w ustawach zmieniających, dotyczących wskazanych aktów prawnych, które to przepisy nie mogą być pominięte przy interpretacji treści aktów prawnych;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie uchybiała przepisom prawa administracyjnego, tj. że pytania nr 25 i 95 oraz odpowiedzi na nie zostały sformułowane w sposób prawidłowy, jak również że przy rozwiązaniu wskazanych pytań egzaminacyjnych nie było potrzeby odwoływania się do hipotetycznych stanów prawnych oraz dokonania dodatkowych założeń, pomimo iż bez poczynienia dodatkowych założeń żadna z proponowanych odpowiedzi na ww. pytania nie była zgodna z obowiązującym stanem prawnym w dniu egzaminu wstępnego, w tym obowiązującymi również w tym dniu przepisami intertemporalnymi.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna L.M. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena zarzutów materialnych jest możliwa i dopuszczalna tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA niezasadny jest zarzut procesowy skargi kasacyjnej. W ramach tego zarzutu strona występująca ze skargą kasacyjną twierdzi, że wyrok sądu pierwszej instancji narusza prawo, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z licznymi przepisami k.p.a. odnoszącymi się do zasad i trybu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem WSA nie uwzględnił skargi w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające przed organem było obciążone licznymi wadami.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, że jest on przede wszystkim wadliwym formalnie, co już samo z siebie ogranicza możliwość prowadzenia kontroli kasacyjnej. Jednak nawet przy przyjęciu, że zarzut ten byłby formalnie poprawny, to i tak jest on merytorycznie niezasadny.

Wada formalna rozpoznawanego zarzutu polega na tym, że naruszenia prawa w nim wskazane nie zostały w ogóle uzasadnione. Ponadto same naruszenia przepisów zostały wadliwie ujęte. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna poza wymaganiami ogólnymi dla pisma sądowego ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Określenie zarzutów musi być precyzyjne, czyli ma polegać na odniesieniu naruszeń do konkretnych przepisów. Przypomnieć należy, że przepisem jest wypowiedź ustawodawcy, z której wynika norma prawna. Zatem strona ma jednoznacznie określić o jaki przepis chodzi, w jaki sposób został naruszony oraz ma przedstawić, w jaki sposób – jej zdaniem – winien być poprawnie stosowany. Dodatkowo w przypadku zarzutów procesowych strona ma wykazać, że podnoszone naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo tylko w takiej sytuacji można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania może być podstawą weryfikacji zaskarżonego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w podstawie podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co z natury musi być uznane za nieporozumienie. Nadto wskazuje na naruszenie art. 77 k.p.a. nie zauważając, że artykuł ten jest jednostką redakcyjną tekstu ustawy składającą się z kilku norm prawnych, zatem w takim ujęciu nie określono naruszonego przepisu. Sąd drugiej instancji przypomina, że jest związany granicami wyznaczonymi przez stronę w złożonej skardze kasacyjnej, a więc nie może z urzędu wyznaczać zakresu i kierunku weryfikacji zaskarżonego wyroku. Dodatkowo NSA zauważa, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wyjaśnienia na czym konkretnie polegało wadliwe stosowanie przepisów objętych zarzutem. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest koniecznym elementem formalnym tego środka prawnego. Jego brak zawsze prowadzić musi do uznania wadliwości zarzutu.

Jednak gdyby nawet omawiany zarzut spełniał wymogi formalne to oczywistym faktem jest, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny. Skarżąca kasacyjnie wypełniła test uzyskując z egzaminu wstępnego na aplikację radcowską 99 punktów. Co do tego faktu nie ma sporu między stroną a organem. Ze wskazanych wyżej powodów zarzut procesowy skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

W zakresie zarzutu materialnego skargi kasacyjnej NSA zauważa, że zupełnie niezrozumiała i nieznajdująca uzasadnienia w rozpoznawanej sprawie jest ta część zarzutu, która wiąże naruszenia prawa materialnego z art. 75b prawa o adwokaturze. Sąd drugiej instancji przypomina, że przedmiotem sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej jest egzamin, który na aplikację radcowską prowadzony jest na podstawie przepisow ustawy o radcach prawnych, zatem te przepisy są kryterium oceny wyroku, a nie przepisy regulujące inne zawody prawnicze. Zresztą ten wątek nie został w ogóle wyjaśniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W pozostałym zakresie zarzut materialny skargi kasacyjnej jest merytorycznie nietrafny. Zdaniem NSA sąd pierwszej instancji poprawnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że konstrukcja pytań w egzaminie testowym na aplikację radcowską w roku 2018 była od strony formalnej poprawna, bowiem pytania kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie odnosiły się do obowiązującego w dniu egzaminu stanu prawnego. Sąd drugiej instancji zauważa, że kwestia przygotowania pytań do egzaminu na aplikację radcowską, zresztą jak w przypadku każdego egzaminu nie może być przedmiotem merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Kompetencję w tym zakresie prawo przyznaje stosownym organom przeprowadzającym egzamin, państwowym lub samorządu zawodowego, zatem to te organy odpowiadają za merytoryczną stronę pytań. Kontrola sądowa może odnosić się tylko do strony formalnej pytań, a więc sposobu ich ujęcia w odniesieniu do ustawowych wymogów jakie ma spełnić egzamin testowy.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że egzaminowani, w tym skarżąca kasacyjnie, mieli odpowiedzieć na konkretnie zadane pytania, które odpowiadały istniejącej w dniu egzaminu regulacji prawnej. Doszukiwanie się w treści pytań problemów w nich nie ujętych, a więc problematyki przejściowego stosowania przepisów jest niczym nieuzasadnione, bowiem problematyka taka nie była wskazana w treści pytań. Istotą pytań testowych jest konkretne ujęcie przedmiotu pytania, a co się z tym wiąże, udzielanie odpowiedzi tylko w zakresie wynikającym z treści pytania. Sąd pierwszej instancji prezentując takie stanowisko nie naruszył prawa, a więc art. 33(9) ust. 1 i 1d u.r.p. w sposób ujęty w rozpoznawanym zarzucie.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).