Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 965/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 § 2 pkt 1, § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 3 ust. 1, 2, § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 10 § 1, art. 15, art. 81, art. 107 § 1 pkt 4, art. 136 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2024 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant st. asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 września 2023 roku znak KO.420.159.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 12 września 2023 r., nr KO.420.159.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U . z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z 19 czerwca 2023 r., nr 120/2023, wydaną wskutek wniosku Z.S., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na zakład krawiecki, z lokalizacją na terenie nieruchomości przy ul. [...] (działki nr ewid. [...], [...], obręb [...]) w P.

Z akt sprawy wynika, iż 13 października 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Z.S. dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego.

W trakcie prowadzonego postępowania 29 października 2021 r. drogą mailową do organu wpłynęło pismo A.M. oraz G.C. z uwagami do projektowanej inwestycji. Wskazano, że wnioskodawczyni prowadziła już w budynku gospodarczym przy ul. [...] działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", tj. szwalnię w okresie od 26 lipca 2021 r. do 9 października 2021 r. Działalność ta powodowała uciążliwości dla bezpośrednio sąsiadujących mieszkańców, zwłaszcza że dostawa oraz odbiór towarów odbywał się o każdej porze dnia i nocy. Sprawa ta została zgłoszona do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego, który to po dokonaniu oględzin lokalu Pani S. wszczął postępowanie administracyjne. Strony poinformowały również, że budynek gospodarczy przy ul. [...] sąsiaduje przez ścianę z budynkiem gospodarczym przy ul. [...], którego właścicielem jest A.M., a od strony ul. [...] z budynkiem mieszkalnym B. i Z.C.. Od godziny 6.00 do godziny 20.00 - 21.00 od poniedziałku do soboty, a czasem również w niedzielę, słychać było pracę maszyn szwalniczych zarówno wewnątrz jak i na zewnątrz budynku. Podczas pracy tych maszyn występowały odczuwalne drgania, które oddziaływały w znaczny sposób na mieszkańców sąsiadujących budynków. Strony zwróciły również uwagę na fakt, iż działka, na której planowane jest prowadzenie wnioskowanej działalności znajduje się przy wąskiej ulicy osiedlowej, która nie jest przystosowana do parkowania pojazdów, a parkujące dotąd auta blokowały komunikację i zwiększały ograniczenia dla terenów sąsiednich. Strony obawiają się, że zamiast zakładu krawieckiego świadczącego drobne usługi krawieckie, prowadzona będzie po raz kolejny szwalnia, którą cechować będzie wysoki stopień uciążliwości w postaci hałasu i drgań.

Do powyższego pisma A.M. oraz G.C. dołączyli pismo - zgłoszenie do PINB w Piotrkowie Trybunalskim o prowadzeniu szwalni na terenie nieruchomości przy ul. [...], pismo PINB z 21 października 2021 r. znak PINB.5111.13.2021.KG o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności użytkowania budynku gospodarczego do celów wykonywania działalności gospodarczej ([...]), oraz pismo PINB z 5 października 2021 r. - zawiadomienie o oględzinach.

2 listopada 2021 r. wniesione uwagi zostały przekazane wnioskodawcy celem zapoznania się i ustosunkowania do ich treści.

23 listopada 2021 r. Z. S. poinformowała, że podtrzymuje złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wnioskodawczyni poinformowała również, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w świetle obowiązujących przepisów. Działka objęta wnioskiem nie jest również objęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazywałby prowadzenia tego rodzaju działalności. Wnioskodawczyni poinformowała również, że parametry budynku gospodarczego nie zezwalają na prowadzenie szwalni, gdyż pomieszczenie przeznaczone do szycia ma niespełna 15m2. Pani S. zapewniła również, że nie chce sprawiać uciążliwości sąsiadom, a jedynie zapewnić sobie odpowiedni warunki pracy, które umożliwią pozyskanie środków do życia oraz, że podejmie działania do wykorzystania najlepszych materiałów, które zapewnią izolację akustyczną ścian i podłóg. Strona zapewniła również, że miejsca postojowe niezbędne do funkcjonowania planowanej działalności zostaną wydzielone na terenie działek objętych wnioskiem.

19 stycznia 2022r. opracowana została analiza urbanistyczno - architektoniczna, przekazana następnie wnioskodawcy. Pismem 24 stycznia 2022 r. Z. S. poinformowała, że jej zdaniem planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z charakterem zabudowy występującej w obszarze zabudowy. Wnioskodawczyni ponownie podkreśliła, że jej zamiarem jest prowadzenie działalności polegającej na wykonywaniu przeróbek krawieckich głównie okolicznym mieszkańcom i z pewnością wykluczone jest prowadzenie zakładu produkującego odzież z tkanin i innych wyrobów włókienniczych. Wnioskodawczyni poinformowała, że zamierza zatrudnić 2 osoby na 8 godzin dziennie (od 6.00 do 14.00). Przewidywane wyposażenie zakładu: overlock 4-nitkowy JACK, dwuigła JACK, stębnówki JACK - 2 sztuki, overlock 5-nitkowy JACK. Takie wyposażenie pozwala na pracę dwóch, maksymalnie trzech krawcowych.

Pomimo wniesionych wyjaśnień 7 lutego 2021 r. opracowany został odmowny projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

28 lutego 2022 r. Wnioskodawczyni rozszerzyła zakres projektowanej inwestycji o działkę oznaczoną nr ew. [...] - obręb [...]. Poinformowała również, że planowana zmiana sposobu użytkowania będzie dotyczyła wyłącznie części budynku gospodarczego - [...] o powierzchni 17 m2 . Zdaniem wnioskodawcy planowana inwestycja winna zostać potraktowana jako funkcja podstawowa dla istniejącej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, jako jej uzupełnienie.

4 października 2022 r. do Pracowni wpłynęło pismo pełnomocnika A.M. i uwagi do prowadzonego postępowania. Wskazano, że w niniejszej sprawie organ jedynie pozornie zastosował art. 10 k.p.a., wyznaczając bardzo krótki czas na ustosunkowanie się i zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, tj. 3 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Zaznaczono, że A.M. odebrał przedmiotowe zawiadomienie w czwartek w godzinach popołudniowych, tj. 29 września 2022 r. około godziny 12.15. W związku z tym mając na uwadze godziny urzędowania Pracowni Planowania Przestrzennego oraz prywatne obowiązki Pana M., nie był on w stanie dokładnie zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a co więcej, rzetelnie odnieść się do niego w ciągu zaledwie 3 dni. Tym bardziej, że zawiadomienie dotyczyło zapoznania się z aktami sprawy tuz przed wydaniem decyzji w sprawie, a zatem na końcowym jej etapie. Wskazano, że wcześniejsze zawiadomienia z Pracowni wyznaczały 7-dniowy termin na zapoznanie się ze zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami. Dodatkowo zgłoszone zostały również zastrzeżenia do sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej. W opinii pełnomocnika A.M. rozszerzenia zakresu inwestycji o działkę oznaczoną nr ew. [...] obręb [...] jest działaniem pozornym, mającym na celu w sposób sztuczny powiększenie obszaru analizowanego. Wnioskodawczyni usilnie próbowała znaleźć teren, który podlegałby analizie i jednocześnie spełniał wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przesłanki, której do momentu sprzed rozszerzenia wniosku o kolejna działkę nie spełniała tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zaznaczono, że sprawie istotne jest to, na której z działek będzie prowadzona inwestycja w postaci zakładu krawieckiego. Budynek gospodarczy, w którym ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania usytuowany jest na działce o nr ew. [...] - obręb [...], nie zaś na działce, o która nastąpiło rozszerzenie inwestycji. Zdaniem Strony, gdyby Organ w sposób prawidłowy ocenił spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa", doszedłby do właściwego przekonania, iż na analizowanym terenie występuje jedynie zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Podkreślono również, że błędem jest stwierdzenie, że planowana inwestycja - zakład krawiecki to rodzaj usług podstawowych i stanowiących konieczne i naturalne uzupełnienie funkcji mieszkalnej, zlokalizowanej na analizowanym obszarze. Nie ma tu bowiem do czynienia z prowadzeniem sklepu spożywczego, gabinetu lekarskiego czy kancelarii prawnej, których działalność w żaden sposób nie zakłócałaby dobrego sąsiedztwa, a zwłaszcza funkcji mieszkaniowej budynku połączonego ścianą z budynkiem, w którym planowane jest prowadzenie zakładu krawieckiego. Ten typ działalności będzie uciążliwością dla bliskich mieszkańców, zwłaszcza tych mieszkających w budynku położonym na działce o nr ew. 384, który przylega do budynku gospodarczego, w którym planowana jest inwestycja. Zwrócono uwagę, że wnioskodawczyni planuje zatrudnienie 3 krawcowych, które pracować będą dziennie minimum 8 godzin. Powodować to będzie znaczny wzrost hałasu i drgań związanych z użytkowaniem maszyn, które są niezbędne do wykonywania tego rodzaju działalności, a co za tym idzie trudno mówić w tym przypadku o spełnieniu zasady "dobrego sąsiedztwa". W opinii pełnomocnika A.M. nie ma racji autor analizy urbanistyczno – architektonicznej twierdząc, że projektowana inwestycja, z uwagi na jej usytuowanie, nie będzie stanowiła uciążliwości dla terenów sąsiednich w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Zauważono, że w przedmiotowej sprawie nie będzie następnego etapu procesu inwestycyjnego, a jedynie decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności gospodarczej na działkach objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie ma zatem ani faktycznej ani tez prawnej możliwości, aby okoliczności takie jak uciążliwy hałas czy drgania wywoływane przez pracujące maszyny, móc podnosić i oceniać w innym postępowaniu. W związku z tym, że wnioskodawczyni nie przewiduje przebudowy istniejącego budynku gospodarczego, w którym ma zamiar prowadzić działalność gospodarczą, w niniejszej sprawie nie będzie prowadzone postępowanie o pozwolenie na budowę.

5 października 2022 r. wydana została decyzja nr 193/2022 ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Na skutek wniesionego przez A.M. odwołania od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 23 listopada 2022 r. nr KO.420.295.2022, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ uwzględniając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim przeprowadził ponowne rozpoznanie sprawy.

Pismem z 2 grudnia 2022 r. wezwano inwestora do usunięcia braków we wniosku, w odpowiedzi, na które złożono pismo z 9 stycznia 2023 r., załączając do niego brakujące dokumenty. 8 maja 2023 r. sporządzona została ponowna analiza architektoniczno - urbanistyczna.

19 czerwca 2023 r. wydana została decyzja nr 120/2023 ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu stwierdzono, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego zmiana zagospodarowania terenu wymaga uzyskania w drodze decyzji warunków zabudowy.

Organ wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie można kwestionować celowości czy słuszności planowanej inwestycji. Spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkuje wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Dla podjęcia decyzji na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości. Dzieje się tak, z uwagi na fakt, iż decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi bowiem oznaczać, iż dojdzie do realizacji planowanej inwestycji, gdyż decyzja ta nie zawiera nakazu realizacji zamierzenia. Decyzja o warunkach zabudowy służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie jest dopuszczalne na terenie, na którym ma je zrealizować. Organ wyraził przekonanie, że decyzja lokalizacyjna zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę. Ustalony decyzją przedmiot inwestycji podlega dalszym szczegółowym ustaleniom na podstawie przepisów prawa budowlanego w odrębnym postępowaniu na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego lub zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Warunki realizacji projektowanej inwestycji uwarunkowane są obowiązującymi przepisami, w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. z późn. zm. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dodatkowo po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego, ze względu na charakter i położenie inwestycji organ uznał, że niniejsza decyzja podlegała uzgodnieniu z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta w P. Organ w niniejszej sprawie doręczył stosowne wystąpienie 15 maja 2023r. Organ uzgadniający we wskazanym terminie nie zajął stanowiska, wobec czego uznano uzgodnienie za dokonane.

Wskutek wniesionego przez A.M. odwołania od powyższej decyzji, wskazaną na wstępie decyzją z 12 września 2023 r. nr KO.420.159.2023, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z 19 czerwca 2023 r. nr 120/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na zakład krawiecki, z lokalizacją na terenie nieruchomości przy ul. [...] (działki nr ewid. [...], [...], obręb [...]) w P.

W uzasadnieniu kolejno organ odwoławczy podniósł, iż w toku postępowania odwoławczego, 8 sierpnia 2023 r. organ wystąpił do Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim o:

- uzupełnienie analizy architektoniczno-urbanistycznej z 8 maja 2023 r. o wskazanie, przez pryzmat których odrębnych przepisów dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego;

- odniesienie się do zarzutów odwołania, iż "(...) na stronie 5 analizy architektoniczno[?]urbanistycznej z dnia 8 maja 2023 r. w zakresie WNIOSKÓW wskazano, że "uwzględniając wnioskowaną funkcję projektowanej zabudowy stwierdzono nie spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, który warunkuje możliwość ustalenia warunków zabudowy". Trudno zatem uważać, mając na uwadze taki zapis organu architektoniczno-urbanistycznego, iż w przedmiotowej sprawie możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy".

W odpowiedzi z 9 sierpnia 2023 r. Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim wskazał, że:

- na terenie przedmiotowej nieruchomości nie występują obiekty objęte ochroną zgodnie z zapisami ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

- na terenie przedmiotowej inwestycji obowiązują zakazy i nakazy wynikające z form ochrony ustanowionych na podstawie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którymi właściciel gruntu, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie;

- inwestycja nie będzie związana z wykorzystywaniem zasobów naturalnych, nie będą też miały miejsca znaczące emisje, ani inne uciążliwości. Inwestycja realizowana będzie zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi i szczególnymi przy zastosowaniu nowoczesnych technologii;

- inwestycja zgodna jest z przepisami ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 724);

- realizacja inwestycji nie będzie naruszać przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- projektowane zamierzenie nie jest inwestycją, która zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływań na środowisko zaliczoną do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

- inwestycja nie narusza przepisów obowiązującej ustawy o drogach publicznych.

W zakresie zapisu na stronie 5 sporządzonej analizy brzmiącego: »WNIOSKI Uwzględniając wnioskowaną funkcję projektowanej zabudowy stwierdzono nie spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, który warunkuje możliwość ustalenia warunków zabudowy« stwierdzić należy, że popełniona została pomyłka pisarska, a zapis powinien brzmieć: »WNIOSKI: Uwzględniając wnioskowaną funkcję projektowanej zabudowy stwierdzono spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, który warunkuje możliwość ustalenia warunków zabudowy«".

Zawiadomieniem z 11 sierpnia 2023 r. organ odwoławczy poinformował pełnomocnika skarżącego i inwestora o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów jak i zgłoszonych żądań. Z przysługującego prawa strony nie skorzystały.

W części merytorycznej organ odwoławczy na wstępie wskazał, że w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uległy zmianie przepisy u.p.z.p., stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, jednakże zgodnie z art. 4 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U . z 2021 r. poz. 1986), dokonującej tych zmian od 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Organ wspomniał, że 3 stycznia 2022 r. zmianie uległo także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Kolejno organ przypomniał, że podstawowym aktem kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku takiego planu o możliwości powstania nowej zabudowy, niebędącej inwestycją celu publicznego, rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji o warunkach zabudowy przewidzianej w art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej powołując się na art. 6 ust. 2 u.p.z.p. organ odwoławczy podkreślił, że brak zgody skarżącego na realizację projektowanej zabudowy nie może tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zadania. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi bowiem zawsze oznaczać, iż dojdzie do realizacji planowanej inwestycji, gdyż decyzja ta nie zawiera nakazu realizacji zamierzenia. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie podlega ocenie celowość, czy słuszność projektowanej zabudowy. Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o możliwości określonego zagospodarowania terenu.

Stosownie do treści art. 56 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zdaniem organu, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja spełnia uwarunkowania określone w tych przepisach i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne. Dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jest tak dlatego, że komentowana decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co podkreśla art. 63 ust. 2 u.p.z.p.

W przekonaniu organu odwoławczego, na obecnym etapie ochrona osób trzecich została zapewniona (określa to pkt 6 skarżonej decyzji), ale niewątpliwie jest ona węższa, gdyż wyznaczają ją wyłącznie ogólne zasady zapisane w u.p.z.p. Określone w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich odpowiadają wymogom, o których mowa w § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U . z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Zatem interesy osób trzecich, do których należy skarżący, zostały tym samym zabezpieczone już na obecnym etapie procesu inwestycyjnego i muszą być uwzględnione w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego, jako że ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy organ wydający pozwolenie na budowę jest związany (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

W tych warunkach, w opinii organu odwoławczego, wszelkie podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na jego komfort życia, działkę, budynek, obniżenie wartości nieruchomości, zakłócanie spokoju i swobodnego wypoczynku nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanej decyzji. Organ podkreślił, że możliwość zabudowy nieruchomości sąsiedniej, czy tak jak w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład krawiecki, co do zasady nie może być z góry potraktowana jako ograniczenie prawa własności posiadanej nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych. Kwestie te należą do materii normowanej przez przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) i przepisy wykonawcze do tej ustawy, do których należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U . z 2022 r., poz. 1225). Naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy i kwestii podlegających tym przepisom, na tym etapie postępowania nie mogą być rozważane, bowiem dotyczą innej materii, niż planistycznej.

Organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w który wskazuje się, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla stron skarżących i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Kwestia intensyfikacji ruchu w obszarze inwestycji, obniżenie wartości rynkowej działek skarżących, zwiększenie hałasu, pogorszenie klimatu akustycznego, świetlnego, natężenie zanieczyszczenia powietrza, nie stanowiły oceny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto, żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Innymi słowy, sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę.

Organ wskazał, że w każdym z etapów procesu inwestycyjnego organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz - co wymaga podkreślenia - zakres tej ochrony jest różny dla tych postępowań. W konsekwencji dopiero w odrębnym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzygnięte będą szczegółowe kwestie techniczne dotyczące między innymi wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, w aspekcie obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno-budowlanych.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wniosek inwestora, stosownie do ust. 2 art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia. Wniosek ten jest dokumentem zakreślającym ramy inwestycji, zatem i samego postępowania. Inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 13 października 2021 r., uzupełnionym m.in. pismem z 28 lutego 2022 r., wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na zakład krawiecki na terenie nieruchomości przy ul. [...] (działki nr ewid. [...], [...]) w P.

9 stycznia 2023 r. inwestor wyjaśnił, że zmianie sposobu użytkowania na zakład krawiecki będzie podlegał cały parter istniejącego budynku gospodarczego (budynki oznaczone w kartotece budynków nr [...] oraz [...]), którego powierzchnia zabudowy wynosi 39 m2 . Do pisma załączono załącznik graficzny, na którym oznaczono budynek przeznaczony na zakład krawiecki. Budynek wskazany przez inwestora organ określił na załącznikach graficznych nr 1 i 3 do decyzji. W analizie architektoniczno-urbanistycznej z 8 maja 2023 r. organ wyjaśnił, że "Istniejący budynek gospodarczy objęty przedmiotową zmianą sposobu użytkowania to budynek dwukondygnacyjny zlokalizowany w narożniku działki. W/w budynek składa się z dwóch części - dwukondygnacyjnego budynku głównego o powierzchni zabudowy 34,0 m oraz dobudowanego parterowego ganku o powierzchni 5,0 m. Oba budynki stanowią funkcjonalną całość. Przy ocenie możliwość wykorzystania istniejącego budynku pod kątem zmiany sposobu użytkowania nie bez znaczenia jest wysokość kondygnacji piętra w w/w obiekcie, która wynosi poniżej 2,0 m. Taka wysokość kondygnacji nie pozwala na wykorzystanie jej na cele usługowe. Biorąc pod uwagę wymienione fakty uznano, iż wnioskowana zmiana sposobu użytkowania obejmuje część parterową budynku o pow. zabudowy 39,0 m. W ramach zmiany sposobu przeznaczenia objęto zarówno parter budynku głównego, jak i również ganek wejściowy będący integralną część budynku jako jedyny dostęp do budynku".

Zarówno inwestor, jak i organ I instancji wyjaśnił, jaki budynek został objęty zmianą sposobu użytkowania. W analizie tej wskazano także parametry budynku objętego zmianą sposobu użytkowania, tj. szerokość elewacji frontowej: 5,66 m, wysokość - 5,3 m, geometria dachu: dach płaski (nachylenie połaci 6 stopni). W analizie architektoniczno-urbanistycznej nie wskazuje się wysokości parteru czy piętra istniejącego budynku. W przedmiotowej sprawie organ wskazał wysokość piętra, aby wyjaśnić, że taka wysokość kondygnacji nie pozwala na wykorzystania jej na cele usługowe. W tych warunkach zarzut niepodania wysokości parteru budynku objętego wnioskiem organ II instancji uznał za nieuzasadniony.

Organ ponownie wskazał, że w piśmie z 9 sierpnia 2023 r. Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim uzupełnił analizę architektoniczno-urbanistyczną poprzez wskazanie, z jakimi przepisami odrębnym decyzja jest zgodna oraz odniósł się do zarzutu odwołania, iż "(...) na stronie 5 analizy architektoniczno - urbanistycznej z dnia 8 maja 2023 r. w zakresie WNIOSKÓW wskazano, że "uwzględniając wnioskowaną funkcję projektowanej zabudowy stwierdzono nie spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, który warunkuje możliwość ustalenia warunków zabudowy ", przypominając, że stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (obecnie Dz. U . z 2023 r. poz. 1680 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Ustalenie przez właściwy organ, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach rozporządzenia. Organ wyjaśnił także, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych funkcji i cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy * oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy - już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

W przekonaniu organu podkreślenia wymaga, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo w sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznano, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie, w opinii organu odwoławczego, z uwagi na charakter przedsięwzięcia nie zachodzi konieczność i celowość analizowania i ustalania takich wymagań jak: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Projektowane zamierzenie polega bowiem jedynie na zmianie funkcji budynku, bez zmiany wspomnianych wyżej cech. W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu w zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzało sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej z 8 maja 2023 r. Autor analizy w pierwszej kolejności wyznaczył granice terenu analizowanego zgodnie z regułami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia, przyjmując jako wyznacznik 50 m wokół działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków (trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 42 m, zatem mniej niż 50 m) oraz uzasadnił wyznaczone granice obszaru. Wskazano, że zabudowa zlokalizowana w obszarze analizowanym, jak i sposób zagospodarowania nieruchomości umożliwia dokonanie analizy pod kątem oceny dominującego kierunku zagospodarowania przestrzennego tej części miasta. Następnie w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia przeprowadzono w wyznaczonym obszarze analizę funkcji zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi art. 61 ust. ł-6 u.p.z.p. W analizie wskazano, że na nieruchomości objętej wnioskiem jest budynek mieszkalny jednorodzinny o pow. zabudowy 83,0 m2 oraz budynek gospodarczy o pow. zabudowy 39,0 m2 . W analizie ustalono, że: przedmiotowa nieruchomość położna jest na terenie osiedla domów jednorodzinnych; w obszarze analizy zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz towarzysząca jej zabudowa uzupełniająca gospodarczo-garażowa i usługowa; w bliskim sąsiedztwie nieruchomości (po przeciwnej stronie ulicy [...]) na działce o nr ewid. [...] obręb [...] powstaje dwukondygnacyjny budynek mieszkalno-usługowy o powierzchni zabudowy 187 m2 . Powierzchnia parteru budynku w znacznej większości została przeznaczona pod funkcję usługową, która wynosi powyżej 100,0 m2. Powierzchnia usługowa we wskazanym budynku jest przeznaczona na biura firmy telekomunikacyjnej.

Uzasadniając kontynuację funkcji w analizie wskazano m.in., że "W ramach planowanej usługi w oparciu o zebrany materiał zawierający charakterystykę prowadzonej działalności (ilość osób i maszyn, godziny pracy) uznano, iż świadczone usługi mają znamiona usług o charakterze lokalnym i nieuciążliwym o czym świadczyć może między innymi niewielka powierzchnia budynku przeznaczona pod zmianę sposobu użytkowania, tj. 39,0 m2. Ponadto bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych oraz wielkość działki (617 m2 ) i obecne jej zagospodarowanie pozwalają na realizację inwestycji bez negatywnego oddziaływania na układ komunikacyjny terenu (na działce istnieje możliwość zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych wymaganych w ramach funkcji usługowej).

W analizie uwzględniono również lokalizację w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalno-usługowego z ponad stu metrową powierzchnią biurową pod działalność firmy telekomunikacyjnej. Wskazano, że planowana funkcja będzie stanowiła uzupełnienie dominującej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej w obszarze analizowanym.

W przekonaniu organu warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią). Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień do zabudowy po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Kontynuacja funkcji nie może wszak oznaczać możliwości powstawania obiektów budowlanych tylko tego samego rodzaju co istniejące w obszarze analizowanym.

Ponownie powołując się na wyjaśnienia inwestora organ odwoławczy uznał, zmiana sposobu użytkowania parteru istniejącego budynku gospodarczego na zakład krawiecki jest immanentną częścią istniejącej zabudowy i dopuszczalnym sposobem zagospodarowania nieruchomości w jej obszarze. W opinii organy usługi krawieckie uzupełniają funkcję mieszkaniową jednorodzinną, gdyż służą okolicznym mieszkańcom. Funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie, jak sklep spożywczy, zakład fryzjerski czy punkt usług zdrowotnych (lekarz, rehabilitacja). Wymienione rodzaje usług są w przekonaniu organu niewątpliwie usługami dopełniającymi funkcje mieszkaniową. Co istotne, tego typu usługi, które nie są dominujące na terenie mieszkaniowym nie zmieniają zastanej funkcji mieszkaniowej terenu. Zdaniem organu II instancji, funkcję uzupełniającą zabudowę mieszkaniową pełnią także wnioskowane usługi krawieckie.

Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że biorąc pod uwagę charakterystykę prowadzonej działalności (ilość osób i maszyn, godziny pracy), a także powierzchnię budynku przeznaczoną pod zmianę sposobu użytkowania, tj. 39,0 m2, świadczone usługi mają znamiona usług o charakterze lokalnym i nieuciążliwym. Usługi te należą do usług, które nie powodują uciążliwości dla terenów sąsiednich, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uzupełniają funkcję mieszkaniową i nie pozostają w sprzeczności ze zrealizowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Wskazano, że nową zabudowę można pogodzić z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja może harmonijnie współistnieć z funkcją, która występuje w obszarze analizowanym.

W ocenie organu odwoławczego, w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że w związku z tym, iż nieruchomość objęta wnioskiem inwestora lokalizowana będzie na terenie, gdzie dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, to wykluczona jest możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na tym terenie. Zgodzić się zatem trzeba z konkluzją organu pierwszej instancji, że funkcja projektowanej zabudowy stanowi kontynuację, uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, ulokowanej na obszarze analizowanym. Spełniona jest wobec tego zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dodatkowo organ podkreślił, że nie można nie zauważyć, że w bliskim sąsiedztwie nieruchomości (po przeciwnej stronie ulicy [...]) na działce o nr ewid. [...] obręb [...] powstaje dwukondygnacyjny budynek mieszkalno-usługowy, powierzchnia parteru budynku w znacznej większości została przeznaczona pod funkcję usługową, która wynosi powyżej 100,0 m2 . Powierzchnia usługowa budynku jest przeznaczona na biura firmy telekomunikacyjnej. Oczywiście, iż do analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustalenia funkcji i cech zabudowy uwzględnia się zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym. Jednakże informacja o powstającym tam budynku, w ocenie organu odwoławczego, świadczy o przemianach urbanistycznych w okolicy i wprowadzeniu zabudowy usługowej.

Jak wynika z akt sprawy pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (teren posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.) zostały, w opinii organu odwoławczego, spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że na gruncie przywołanych przepisów i okoliczności faktycznych sprawy ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej zmiany sposobu użytkowania budynku nie mogą tamować sprzeciwy skarżącego, gdyż jeżeli zachodzą przesłanki określone w u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy nie można odmówić.

Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego wniósł A.M. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym przed SKO, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodził przypadek, o którym mowa w art. 10 § 2 kpa, zaś organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, a stronie skarżącej uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że organ II instancji winien uchylić powyższą decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia;

c) 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie decyzji organu I instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym organ I instancji zobowiązany był uzupełnić najważniejszy w sprawie dowód, tj. analizę architektoniczno[?]urbanistyczną;

d) art. 15 kpa w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 §2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, polegające na uzupełnieniu analizy urbanistycznej w toku postępowania odwoławczego, co jest jednoznaczne z uzupełnieniem materiału dowodowego w znacznym zakresie oraz poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w przypadku gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

e) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak powołania pełnej podstawy prawnej dla podejmowanej decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i uznaniu, że nieistniejący budynek mieszkalno-usługowy występujący w analizowanym obszarze pozwala na spełnienie powyższej przesłanki;

b) § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie), poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji i w konsekwencji niezałączenie uzupełnionej, poprawionej analizy architektoniczno-urbanistycznej jako załącznika do swojej decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z 19 czerwca 2023 r. – w całości, a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, które uzasadniałoby wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Zanim sąd jednak wyjaśni przyczyny, dla których oddalił skargę, pragnie podać, dlaczego nie rozpoznał wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wziął pod uwagę, że strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten określa, że w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie - organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z przepisu tego wynika, że adresatem wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego jest organ, który tę decyzję wydał, a nie sąd, do którego skierowana jest skarga. To przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi podstawę żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W oparciu zaś o ten przepis pełnomocnik strony nie zwrócił się do sądu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (ani w skardze, ani później). Sąd nie miał więc podstaw do rozpoznania wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż ten zawarty w skardze skierowano na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. do organu.

Przechodząc do meritum, przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji ustalającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na zakład krawiecki z lokalizacją inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], [...]- obręb [...]) w P. Jak wskazano w decyzji, analiza urbanistyczna prowadzi do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie wpisuje się istniejący w tym obszarze ład przestrzenny.

Organ odwoławczy trafnie zauważył, że z dniem 3 stycznia 2022 r. zmieniono przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie jednak z art. 4 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu dotychczasowym. Nadto, jak również prawidłowo wskazał organ odwoławczy, z dniem 3 stycznia 2022 r. zmianie uległo także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w sprawie znajdują zastosowanie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741), dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej r.u.w.z. - w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Na wstępie należy zgodzić się z organem, iż podstawowym aktem kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku takiego planu, jak ma miejsce w niniejszej sprawie, o możliwości powstania nowej zabudowy, niebędącej inwestycją celu publicznego, rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji o warunkach zabudowy przewidzianej w art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazać należy, że rozstrzygnięcie pozytywne dla wnioskodawcy może zapaść jedynie przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wywołuje skutek w postaci obowiązku pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. A contrario, brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę dla wydania odmowy ustalania warunków zabudowy. W celu dokonania tych ustaleń, zgodnie z § 3 ust. 1 r.u.w.z. przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wspomnianą analizą obejmuje się obszar, którego granice, w myśl § 3 ust. 2 r.u.w.z., nie mogą być mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, i nie mniejsze niż 50 metrów. Przyjąć należy, że w niniejszej sprawie obszar ten został wyznaczony prawidłowo. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzało sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej. Autor analizy w pierwszej kolejności wyznaczył granice terenu analizowanego zgodnie z regułami określonymi w § 3 ust. 2 r.u.w.z., przyjmując jako wyznacznik 50 m wokół działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków (trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 42 m, zatem mniej niż 50 m) oraz uzasadnił wyznaczone granice obszaru. Wskazano, że zabudowa zlokalizowana w obszarze analizowanym, jak i sposób zagospodarowania nieruchomości umożliwia dokonanie analizy pod kątem oceny dominującego kierunku zagospodarowania przestrzennego tej części miasta. W analizie wskazano, że na nieruchomości objętej wnioskiem jest budynek mieszkalny jednorodzinny o pow. zabudowy 83,0 m2 oraz budynek gospodarczy o pow. zabudowy 39,0 m2 . W analizie ustalono, że: przedmiotowa nieruchomość położna jest na terenie osiedla domów jednorodzinnych; w obszarze analizy zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz towarzysząca jej zabudowa uzupełniająca gospodarczo-garażowa i usługowa; w bliskim sąsiedztwie nieruchomości (po przeciwnej stronie ulicy [...]) na działce o nr ewid. [...] obręb [...] powstaje dwukondygnacyjny budynek mieszkalno-usługowy o powierzchni zabudowy 187 m2 . Wskazano, że powierzchnia parteru budynku w znacznej większości została przeznaczona pod funkcję usługową, która wynosi powyżej 100,0 m2. Powierzchnia usługowa budynku jest przeznaczona na biura firmy telekomunikacyjnej.

Uzasadniając kontynuację funkcji w analizie wskazano m.in., że "W ramach planowanej usługi w oparciu o zebrany materiał zawierający charakterystykę prowadzonej działalności (ilość osób i maszyn, godziny pracy) uznano, iż świadczone usługi mają znamiona usług o charakterze lokalnym i nieuciążliwym o czym świadczyć może między innymi niewielka powierzchnia budynku przeznaczona pod zmianę sposobu użytkowania, tj. 39,0 m2. Ponadto bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych oraz wielkość działki (617 m2) i obecne jej zagospodarowanie, pozwalają na realizację inwestycji bez negatywnego oddziaływania na układ komunikacyjny terenu (na działce istnieje możliwość zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych wymaganych w ramach funkcji usługowej). W analizie uwzględniono również lokalizację w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalno-usługowego z ponad stu metrową powierzchnią biurową pod działalność firmy telekomunikacyjnej. Wskazano, że planowana funkcja będzie stanowiła uzupełnienie dominującej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej w obszarze analizowanym.

Ustalenia analizy urbanistycznej kwestionowane są w zakresie braku kontynuacji funkcji oraz naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa.

W pierwszej kolejności należy zbadać, czy istnieje kontynuacja funkcji dla planowanego przedsięwzięcia. Zajmując się tym zagadnieniem stwierdzić należy, że warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony zarówno w przypadku, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, dając się pogodzić i nie kolidując z nią (zob. wyrok WSA w Olsztynie 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 825/14, Lex nr 1648064; wyrok WSA w Gliwicach z 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 249/14, Lex nr 1490551). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zamiarem inwestora jest prowadzenie działalności polegającej na wykonywaniu przeróbek krawieckich głównie okolicznym mieszkańcom i wykluczone jest zamierzenie prowadzenia zakładu produkującego odzież z tkanin i innych wyrobów włókienniczych. Inwestor zamierza zatrudnić dwie osoby na 8 godzin dziennie w godzinach 6.00 - 14.00. Przewidywane wyposażenie zakładu będzie obejmować: overlock 4-nitkowy JACK, dwuigła JACK, stębnówki JACK -2 sztuki, overlock 5-nitkowy JACK. Takie wyposażenie według inwestora pozwala na pracę dwóch, maksymalnie trzech krawcowych. 9 stycznia 2023 r. inwestor wskazał dodatkowo, że zmianie sposobu użytkowania na zakład krawiecki będzie podlegał cały parter istniejącego budynku gospodarczego (budynki oznaczone w kartotece budynków numerami [...] oraz [...]), którego powierzchnia zabudowy wynosi 39 m2.

W tych warunkach należy zgodzić się z organami, iż wnioskowana zmiana sposobu użytkowania parteru istniejącego budynku gospodarczego na zakład krawiecki jest częścią istniejącej zabudowy i dopuszczalnym sposobem zagospodarowania nieruchomości w jej obszarze, gdyż usługi krawieckie uzupełniają funkcję mieszkaniową jednorodzinną, służąc okolicznym mieszkańcom. Kontynuacja funkcji bowiem oznacza niekiedy także jej uzupełnienie (por: wyrok NSA w spr. II OSK 2758/17). Funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy pomocniczo mieszkańcom danego terenu w ich codziennym życiu. Jak trafnie wskazał, organ odwoławczy usługi, które nie są dominujące na terenie mieszkaniowym nie zmieniają zastanej funkcji mieszkaniowej terenu i dlatego należy podzielić zdanie organu II instancji, że funkcję uzupełniającą zabudowę mieszkaniową pełnią także wnioskowane usługi krawieckie.

Rację ma organ odwoławczy wskazując, że planowane przez wnioskodawcę usługi mają znamiona usług o charakterze lokalnym i nieuciążliwym, zwłaszcza biorąc pod uwagę charakterystykę prowadzonej działalności (ilość osób i maszyn, godziny pracy), a także powierzchnię budynku przeznaczoną pod zmianę sposobu użytkowania, tj. 39,0 m2.

Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu, należy wskazać, że zasada dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do eliminowania inwestycji, które mogą być nawet kontrowersyjne społecznie. Realizacja tej zasady nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego, a w odniesieniu do kontynuacji funkcji ustalić też, czy funkcja planowana koliduje z funkcją zastaną (por: WSA w Gliwicach w spr. II SA/Gl 1146/20, CEBOS).

W tych warunkach należy uznać, za organami administracji, że usługi planowane przez wnioskującą uzupełniają funkcję mieszkaniową i nie pozostają w sprzeczności ze zrealizowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Zmienianą zabudowę można bowiem pogodzić z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja może harmonijnie współistnieć z funkcją, która występuje w obszarze analizowanym. Okoliczność staje się tym bardziej przekonująca, iż jak trafnie wskazał organ, w bliskim sąsiedztwie nieruchomości (po przeciwnej stronie ulicy [...]) powstaje dwukondygnacyjny budynek mieszkalno-usługowy, którego powierzchnia przeznaczona pod funkcję usługową, będzie znacznie większa od powierzchni zamiaru inwestycyjnego wnioskującej, co o ile nie może być brane pod uwagę w przy analizie, to świadczy o przemianach urbanistycznych w okolicy i wprowadzeniu zabudowy usługowej.

Dodatkowo należało zgodzić się z organem, iż pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały w sprawie spełnione łącznie, co umożliwiało wydanie pozytywnej dla wnioskującej decyzji o warunkach zabudowy.

Zarzuty strony skarżącej nie zasługują na uwzględnienie.

W tym miejscu należy zasygnalizować, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok NSA z 17 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2621/15, Lex nr 2341110). Zatem spełnienie przez wnioskującą wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obligowało organ do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Sąd, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie dostrzegł uchybienia organu w postaci naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zawiadomieniem z 11 sierpnia 2023 r. organ odwoławczy prawidłowo wezwał odwołującego się do możliwości skorzystania z jego praw wynikających z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., jednak strona z tej możliwości nie skorzystała. Zaniechanie, prawidłowo poinformowanej o swych uprawnieniach, strony nie stanowi o naruszeniu przez organ przepisów postępowania administracyjnego, gdyż wynika z woli strony a nie czynności organu.

Odnośnie zastrzeżenia dotyczącego braku powołania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, sąd dostrzegł, iż organ w części wstępnej rozstrzygnięcia powołał jedynie przepis ogólny, który pozwalał mu na rozstrzygniecie sprawy w postępowaniu odwoławczym, a dopiero w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podał przepisy prawa materialnego, na podstawie których podjął zaskarżone rozstrzygnięcie, niemniej niepowołanie tych przepisów choć naruszające art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, stąd zarzut strony nie mógł się ostać.

Nieuzasadniony jest także zarzut skarżącego poddający w wątpliwość możność prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie a więc kwestionujący literalne brzmienie art. 136 § 1 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wymaga bowiem, aby orzeczenie w obu instancjach było wydane w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Jego uzupełnianie jest dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym ale, nie może jednak prowadzić do pełnego gromadzenia podstawowych dowodów w postępowaniu przed organem II instancji (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1607/09 - dostępny w CBOSA) - co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca.

Wreszcie niezrozumiałym dla sądu jest również zarzut powoływania się przez skarżącego na naruszenie przez organ II instancji przepisu § 9 ust. 2 r.u.w.z., podczas gdy przepis ten odnosi się do wyników analizy, które stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, nie natomiast do jej szczątkowego uzupełnienia a właściwie jej doprecyzowania, jak ma miejsce w niniejszej sprawie.

W sprawie nie stwierdzono zatem po stronie organu takich naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.