Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1809/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 art. 26 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 207
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] lipca 2020 nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Prezes AMW") decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm.) oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 pkt 4 i ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm., dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu"), utrzymał

w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego

w B. z [...] marca 2020 r. nr [...] o wypłacie D. J. odprawy mieszkaniowej w wysokości 214 371,07 zł (słownie: dwieście czternaście tysięcy trzysta siedemdziesiąt jeden złotych 07/100).

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

W dniu [...] grudnia 2019 r. do Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. wpłynął wniosek D. J. (dalej też jako "wnioskodawca" lub "skarżący") o wypłatę odprawy mieszkaniowej w trybie art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. Wnioskodawca był żołnierzem służby stałej, pełnił zawodową służbę w Regionalnym Centrum Informatyki [...] w B., a termin wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza upłynął [...] stycznia 2020 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. (dalej jako "organ instancji" lub "Dyrektor AMW"), w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2020 r., powołując przepisy art. 47 ust. 5 i art. 23 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy

o zakwaterowaniu, stwierdził, że D. J. jest uprawniony do otrzymania odprawy mieszkaniowej, ponieważ wydana została w stosunku do niego ostateczna decyzja o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej. Ponadto do dnia zwolnienia

z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał on decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Organ I instancji ustalił również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne opisane w art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu.

Z rozkazu personalnego nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr z [...] sierpnia 2019 r. wynika, że wnioskodawca został zwolniony z zawodowej służby wojskowej

i przeniesiony do rezerwy z dniem [...] stycznia 2020 r., wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza. Z zaświadczenia wystawionego przez organ wojskowy wynika, że wnioskodawca pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i w ostatnim dniu pełnienia czynnej służby wojskowej posiadał 34 lata, 6 miesięcy i 2 dni wysługi, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową. Skarżący do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał w oświadczeniu dzień [...] stycznia 2016 r., w którym to członkami jego rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy

o zakwaterowaniu byli: A. J. (żona) oraz P.J. (córka, ur. [...] lutego 1992 r.), z którymi wspólnie zamieszkiwał pod adresem: [...] O., ul. [...].

Organ I instancji orzekając w decyzji nr [...] z [...] marca 2020 r.

o wypłacie wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej uwzględnił, do jej wyliczenia, 3 normy powierzchni użytkowej podstawowej, tj. uwzględniono wnioskodawcę, dodatkową normę żołnierza ze względu na zajmowane stanowisko służbowe oznaczone w etacie stopniem wojskowym [...] oraz małżonkę A. J.. Organ I instancji wskazał, że nie uwzględnił normy na córkę żołnierza – P. J., pomimo złożonego oświadczenia, że w dniu [...] stycznia 2016 r. zamieszkiwała wspólnie ze skarżącym. Dyrektor AMW podniósł, że niezbędnym było ustalenie, czy w stanie faktycznym sprawy na dzień wydania rozstrzygnięcia osoby, które żołnierz wskazał

w oświadczeniu, są członkami jego rodziny w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy

o zakwaterowaniu. Organ I instancji ustalił, że córka żołnierza nie spełnia przesłanek wynikających z ww. przepisu na dzień wydania decyzji z [...] marca 2020 r. Dyrektor AMW wskazał, że nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia normy na córkę P. J., która nie zamieszkuje z wnioskodawcą i w myśl art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu nie jest członkiem rodziny, którego uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego, ponieważ ukończyła 25 lat

i zamieszkuje obecnie w [...]. Dlatego też do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej przyjęto jedynie wnioskodawcę i jego małżonkę.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący zarzucił naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy naliczeniu odprawy mieszkaniowej według stanu rodzinnego na dzień wskazany przez żołnierza.

Prezes AMW, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że kwestią sporną

w sprawie jest ustalenie ilości norm powierzchni użytkowej podstawowej, które powinny zostać przyjęte do obliczenia należnej żołnierzowi odprawy mieszkaniowej. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91 wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, z punktu widzenia jej okoliczności faktycznych, istotnym jest odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej zawartej w art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu. Dokonując wykładni powyższych przepisów, będących podstawą orzekania w sprawie należy mieć przy tym na uwadze, że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi od 8 m2 do 12 m2. Członków rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego definiuje i określa art. 26 ust. 3 ustawy

o zakwaterowaniu. W świetle tego przepisu są nimi: małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

W ocenie Prezesa AMW, aby prawidłowo rozstrzygnąć spór w niniejszej sprawie, kluczowe jest odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 26 ust. 3 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Nie ulega wątpliwości, że art. 26 ust. 3 ww. ustawy co do zasady reguluje sytuację dzieci żołnierza, które nie zawarły związku małżeńskiego i nie są samodzielne, gdyż pozostają z rodzicami we wspólnym gospodarstwie domowym, najczęściej dlatego, że np. uczą się. To w stosunku do takich dzieci rodzice mają obowiązek zapewnienia im warunków mieszkaniowych. Uwzględniając powyższe uznać należy, że w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu chodzi więc

o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom i dlatego brane są one pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej dla wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Pogląd taki jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku I OSK 2621/17 z 23 sierpnia 2019 r. (publikowanym w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) nie uwzględnił stanu faktycznego dotyczącego członków rodziny żołnierza w dniu przez niego wskazanym

w oświadczeniu do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W motywach tego wyroku Sąd stwierdził, celem przedmiotowej odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej (patrz: wyrok SN z 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10, Lex nr 1102855), to owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej.

Z takim oto celem odprawy mieszkaniowej, a nie z naliczeniem wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiadał "najliczniejszą" rodzinę, związane jest prawo, o którym mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu i tak rozumianemu uprawnieniu żołnierza zwalnianego ze służby wojskowej odpowiadają obowiązki organu AMW w zaspokojeniu tego prawa.

Prezes AMW wskazał, że odwołując się do osiągniętych wyników wykładni funkcjonalnej przepisów art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy

o zakwaterowaniu organ rozstrzygając o wypłacie odprawy mieszkaniowej obowiązany jest stosować się do treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, niemniej adekwatnie do stanu faktycznego występującego w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej lub na dzień wydania rozstrzygnięcia decyzji. Oznacza to, że wydanie decyzji o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej poprzedza ustalenie stanu faktycznego

i prawnego sprawy, podczas którego ocenie podlega m.in. oświadczenie żołnierza

o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień wydania rozstrzygnięcia oraz zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.

Organ odwoławczy wskazał, że z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu wprost wynika, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej są wspólnie zamieszkałe dzieci. Wspólne zamieszkiwanie stanowi przesłankę uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego

w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1483/16).

Prezes AMW zauważył, że córka skarżącego P. J. ukończyła 25 lat, co więcej, nie zamieszkuje z wnioskodawcą. W oświadczeniu z [...] grudnia 2019 r. wyraźnie wskazała, że mieszka poza granicami kraju, tj. w [...]. Pominięcie tych okoliczności faktycznych istniejących w dacie orzekania oraz w dniu zwolnienia

z zawodowej służby wojskowej i przyjęcie, że potrzeby mieszkaniowe na córkę, która samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, będzie zabezpieczał skarżący po odejściu ze służby wojskowej z odprawy, kłóciłoby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy wyrażonej w art. 47, jak i z samą definicją członków rodziny żołnierza zawartą w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Z brzmienia art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy

o zakwaterowaniu jednoznacznie wynika, że członkiem rodziny żołnierza zawodowego są wspólnie zamieszkałe dzieci, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że P. J. jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu i wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, wspólne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego na dzień wskazany przez niego w oświadczeniu o stanie rodziny, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia na córkę normy do określenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Zatem ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy

o zakwaterowaniu, o co faktycznie wnosi skarżący i przyjęcie stanu rodzinnego istniejącego w dniu wskazanym przez żołnierza nie zasługuje na akceptację. Uwzględnienie nieistniejących potrzeb mieszkaniowych (inaczej mówiąc fikcyjnych potrzeb na córkę, która nie zamieszkuje wspólnie z wnioskodawcą i samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe) wskazanych przez skarżącego odchodzącego

z wojska, prowadziłoby do powstania negatywnych skutków nie tylko społecznych, ale także ekonomicznych, gdyż odprawa mieszkaniowa finansowana jest w całości z dotacji budżetowej. Wybór przez żołnierza dnia ze swej służby, korzystnego z punktu widzenia wysokości odprawy (czyli dnia, kiedy posiadał "najliczniejszą rodzinę"), koliduje ze stanem faktycznym ustalonym na gruncie okoliczności badanej sprawy w dacie orzekania o wypłacie odprawy mieszkaniowej i w dacie zwolnienia ze służby wojskowej, co w konsekwencji kłóci się z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., jak również z zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. Dlatego nie jest możliwe przyjęcie normy na córkę P. J. do wyliczenia odprawy mieszkaniowej, gdyż zgodnie z przedstawionym stanem faktycznym w sprawie, nie jest ona członkiem rodziny skarżącego w świetle art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Odmienna interpretacja pozostawałaby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, a wręcz nosiłaby wszelkie cechy nadużycia prawa do owej odprawy.

W związku z powyższym Prezes AMW stwierdził, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie obowiązujących przepisów po uprzednim należytym wyjaśnieniu wszystkich kluczowych dla sprawy okoliczności i ocenie zebranego materiału dowodowego, a ustalony stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono - w sposób spójny - tok rozumowania organu I instancji, który wyjaśnił wszystkie przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie, w tym wskazał przyczyny odstąpienia od wykładni językowej art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy

o zakwaterowaniu dając pierwszeństwo dyrektywom funkcjonalnym odwołującym się do celu instytucji odprawy mieszkaniowej (tj. uwzględnienie realnych potrzeb mieszkaniowych żołnierza odchodzącego z wojska). Wbrew zarzutom skarżącego, organ I instancji nie naruszył art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 ustawy

o zakwaterowaniu i zasadnie przyjął, że zachodzą podstawy do wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości 214 371,07 zł (słownie: dwieście czternaście tysięcy trzysta siedemdziesiąt jeden złotych 07/100),

W skardze na decyzję Prezesa AMW z [...] lipca 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji lub zmianę ww. decyzji, poprzez nadanie treści: Orzekam o wypłacie Panu [...] D. J. s. G., odprawy w wysokości 285 828,09 zł (słownie: dwieście osiemdziesiąt pięć tysięcy osiemset dwadzieścia osiem złotych 09/100).

Zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak również poprzedzającej ją decyzji nr [...] organu I instancji zarzucił naruszenie oraz błędną wykładnię:

1. art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu,

2. art. 26 ust. 3 pkt 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu,

3. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu wydającego decyzję zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, jej autor podniósł, że organ odwoławczy nie wskazał żadnej podstawy prawnej, na podstawie której odmówił wypłaty norm na córkę skarżącego. Prezes AMW oparł się jedynie na orzecznictwie, które nie ma pokrycia

w stanie faktycznym i prawnym. W ocenie skarżącego wskazywać to może na brak powtórnego, merytorycznego załatwienia sprawy, co może naruszać zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a. , a także wskazuje, że w praktyce sądów administracyjnych błędne ustalenie stanu faktycznego kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W związku z powyższym, zarzucił organom obu instancji naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, w zakresie uwzględnienia ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.

Autor skargi podniósł, że organ uzasadnił decyzję wskazując na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I OSK 2621/17 oraz I OSK 1999/17) oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawy (sygn. akt II SA/WA 1732 oraz II SA/WA 247/17). Żaden z ww. wyroków, nie jest tożsamy

a nawet przybliżony do sytuacji skarżącego. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest bowiem całkowicie odmienny. Jednocześnie wskazał, że w 2019 r. Agencja Mienia Wojskowego, pomimo iż znała przywoływane orzecznictwo, w tożsamym stanie faktycznym i prawnym dokonywała wypłat oraz naliczała odprawę mieszkaniową także na dzieci.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 wprowadzony poprawką poselską w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego - art. 107 pkt 13) - Dz.U.2015.1322, miał na celu uwzględnianie

w odprawie mieszkaniowej wyłącznie dzieci żołnierza wspólnie zamieszkałe, które na dzień zwolnienia ze służby ukończyły 25 rok życia. Jednakże w praktyce okazało się, że przepis ten de facto nie uwzględnia skutków zdarzeń, mających miejsce po wskazanym przez żołnierza dniu, tj. śmierci członka rodziny, rozwodu, rozkwaterowania oraz nieposiadania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej tymczasowo. Powołany

w decyzji wyrok NSA sygn. akt I OSK 2621/17 jest przykładem na to, że organ mimo treści przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu winien uwzględniać stan rodziny żołnierza również w dniu zwolnienia ze służby lub w dniu wydania decyzji, albowiem funkcją odprawy mieszkaniowej jest pomoc w zaspokojeniu realnych potrzeb mieszkaniowych żołnierza i wymiar tych potrzeb winien odzwierciedlać rozmiar przyznanej pomocy. Organy Agencji uznały więc, że w dniu zwolnienia ze służby, względnie wydania decyzji o odprawie mieszkaniowej, stan rodzinny żołnierza winien odpowiadać stanowi w dniu wskazanym przez żołnierza, albowiem w przeciwnym wypadku mamy do czynienia z fikcją potrzeb mieszkaniowych. Prezes AMW wyjaśnił jednocześnie, że mając na uwadze wątpliwości jakie wzbudza w kontekście pozostałych przepisów ustawy stosowanie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wyłącznie

w oparciu o wykładnię językową, sięgnął po inne metody wykładni, tj. wykładnię systemową i funkcjonalną.

Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że celem i funkcją odprawy mieszkaniowej jest sfinansowanie (przynajmniej w części) nowego mieszkania po zakończeniu służby wojskowej. Skoro zatem odprawa mieszkaniowa ma na celu złagodzenie skutków konieczności poszukiwania lokalu do zamieszkania po zwolnieniu ze służby wojskowej, to stanowi to bardzo istotny argument za przyjęciem zasady, według której to stan rodzinny żołnierza istniejący w dacie zwolnienia ze służby powinien decydować o ilości przysługujących żołnierzowi norm stanowiących podstawę obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Miarodajny dla ustalenia zakresu potrzeb zwolnionego ze służby żołnierza jest bowiem stan rodzinny istniejący aktualnie

(w czasie ubiegania się o odprawę mieszkaniową), nie zaś stan rodzinny istniejący

w dowolnej dacie przeszłej, który później uległ zmianie skutkującej obniżeniem ilości norm. Zmiana art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, jaka dokonała się w 2015 r., w żaden sposób nie wpłynęła na zmianę celu i funkcji odprawy mieszkaniowej wypłacanej zwolnionym ze służby żołnierzom w stosunku do celu i funkcji pierwotnie określonej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznanie córki za członka rodziny w dacie zwolnienia ze służby (czy wydania decyzji) w świetle art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu nie jest możliwe, albowiem nie są spełnione przesłanki

z tegoż artykułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi

w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sprawie jest bezsporne, że skarżącemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej. Istota sporu w sprawie sprowadzała się jedynie do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

W ocenie Sądu organy obu instancji w niniejszej sprawie przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej prawidłowo zastosowały przepisy ustawy

o zakwaterowaniu.

Na wstępie rozważań merytorycznych dotyczących oceny legalności spornej decyzji Prezesa AMW należy zauważyć, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy

o zakwaterowaniu, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków,

o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej,

w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.

Przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu stanowi, że odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad:

1) żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny;

2) żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy lub któremu przyznano wojskową rentę inwalidzka przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa w wysokości 45% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego;

3) wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa

w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego

w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Z kolei, stosownie do treści art. 47 ust. 2 cyt. ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w art. 47 ust. 2 pkt 1-4.

Warto w tym miejscu zauważyć, że brzmienie przepisu art. 47 ustawy

o zakwaterowaniu, zostało zmienione z dniem 1 października 2015 r. przez art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322), poprzez zapis określający, że to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi 8-12 m2.

Przepis art. 26 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są:

1) małżonek;

2) wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

Mając na względzie powyższe normy prawne wyrażone w powołanych przepisach cyt. ustawy, uznać należy, że w toku postępowania administracyjnego

o wydanie decyzji w przedmiocie odprawy mieszkaniowej organ zobligowany był do ustalenia ilości norm, która powinna zostać uwzględniona przy obliczeniu należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej, w rozumieniu art. 26 w związku z art. 47 ustawy

o zakwaterowaniu.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu należało uwzględnić także jego córkę (ur. [...] lutego 1992 r.), która na datę wydania decyzji nie zamieszkiwała wraz ze skarżącym.

Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w art. 26 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 47 ustawy

o zakwaterowaniu. To właśnie ocena poprawności dokonania owej interpretacji stanowi podstawę postawionych zarzutów. Nie ulega wątpliwości, że organy powyższą normę zinterpretowały odwołując się do wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Skarżący uważa to za błąd i pozostaje na stanowisku, że właściwe było poprzestanie na wynikach wykładni gramatycznej owych przepisów.

Odnosząc się do powyższej kontrowersji wypada wskazać, że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane według tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239).

Przyznanie przez organ odwoławczy pierwszeństwa dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie może być uznane za dowolne, bowiem odwołując się do celu instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, o której mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, rekonstruuje jej kształt w sposób zasługujący na akceptację na gruncie okoliczności badanej sprawy. Skoro nie jest kwestionowane, że celem przedmiotowej odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej (vide: wyrok SN z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10, Lex nr 1102855), to owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej.

Przepis art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu definiując pojęcie członka rodziny żołnierza zawodowego, którego uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej, a więc jednego z elementów iloczynu określającego wartość odprawy mieszkaniowej żołnierza (art. 47 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu), stanowi, że są to, oprócz małżonka, wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

Biorąc więc pod uwagę konkluzje zaprezentowane na wstępie niniejszego uzasadnienia, że odprawa mieszkaniowa winna uwzględniać realny (faktyczny) stan rodzinny żołnierza, organy obu instancji postąpiły poprawnie nie uwzględniając przy wyliczeniach córki skarżącego, która ukończyła już 25 rok życia i z nim nie zamieszkuje. Gdyby ją bowiem uwzględniły, to naruszyłyby w sposób oczywisty normę art. 26 ust. 3 omawianej ustawy.

W tym miejscu należy wskazać, że powyższe konkluzje pozostają w zgodzie

z wypracowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny linią orzeczniczą, której przykładem może być m.in. wyrok z 23 sierpnia 2019 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2621/17. W jego uzasadnieniu NSA przesądził, że odwołując się do wyników wykładni funkcjonalnej, należy badać stan rodzinny strony na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Uznanie bowiem byłych członków rodziny, za mających wpływ na ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, w rozumieniu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa do owej odprawy. Pozostawałoby bowiem bez jakiegokolwiek związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom rodziny. Konsekwentnie więc, kłóciłoby się to z funkcją przedmiotowej odprawy.

Potrzeby mieszkaniowe winny być zatem oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić

o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. W przedmiotowej sprawie żądanie skarżącego sprowadza się do domagania się zaspokojenia jego nieaktualnych potrzeb mieszkaniowych, które istniały w okresie pełnienia służby, a nie potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby. Jego uwzględnienie nie tylko pozostawałoby

w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa do odprawy. Pozostawałoby bowiem bez jakiegokolwiek związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom rodziny. Powyższe rozważania oraz wykładnia obowiązujących przepisów wskazują, że zarzuty skargi okazały się niezasadne a organy działały w granicach prawa.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.