Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1814/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 a ust. 10.
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Op 274/20 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 lipca 2020 r. nr BP.501.344.2020.1238.OP8.6238 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. oddala skargę, 3. zasądza od M.R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1 000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 11 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Op 274/20, po rozpoznaniu skargi M.R. (dalej: skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 14 lipca 2020 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 9 stycznia 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego na rzecz strony.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W toku kontroli przeprowadzonej 17 lipca 2019 r. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego stwierdzili, że skarżący przewoził dwóch pasażerów z ul. [...] w O. na ul. [...] w B. Ustalono, że usługa przewozu została zamówiona i opłacona przy pomocy aplikacji B.. Podczas kontroli skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M., okazał dowód osobisty, prawo jazdy oraz kopię licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym udzieloną na rzecz Ł. Organy wyjaśniły, że współpraca między skarżącym a przedsiębiorstwem Ł. polegała wyłącznie na księgowaniu dla skarżącego faktur wystawianych za przejazdy, rozliczaniu obrotów i wypłaty środków. Ustalono również, że skarżący nie posiada ani orzeczenia lekarskiego ani psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych oraz braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

W tych okolicznościach Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją z 9 stycznia 2020 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2000 zł za naruszenie Ip. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, z późn. zm., dalej: u.t.d.), tj. za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: Inspektor, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że obie te decyzje naruszają przepisy prawa materialnego tj. art. 92a ust. 10 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, w świetle którego skarżący jest podmiotem wykonującym transport drogowy w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.t.d. W ocenie WSA również okoliczności faktyczne, w których organy przypisały skarżącemu naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zostały ustalone zgodnie z zasadami postępowania i w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji zdaniem WSA zasadnie organy uznały, że kontrolowany przewóz wykonany przez skarżącego 17 lipca 2019 r. miał charakter odpłatny i był to przewóz okazjonalny. WSA wskazał na utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej działalności ewidencjonowanej. Organy prawidłowo zatem przyjęły, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. W tych okolicznościach fakt nieposiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy podlegał ocenie w kontekście przesłanek z lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. oraz art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d.

Przyczyną uwzględnienia skargi było natomiast naruszenie reguły normatywnej przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującej zasady wymiaru kary (nie odpowiedzialności) podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.). WSA wskazał, że w wyniku kontroli pojazdu w dniu 17 lipca 2019 r., organ pierwszej instancji decyzją z 18 grudnia 2019 r., na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 1.1. oraz 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., wymierzył skarżącemu karę 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. A zatem to samo zdarzenie, szczegółowo opisane w protokole kontroli z 17 lipca 2019 r., spowodowało wymierzenie skarżącemu kary zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. – za delikty przewidziane w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. – za naruszenie lp. 4.2 i 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d. W sprawach przypisano skarżącemu odpowiednio status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. W tym stanie rzeczy, w ocenie sądu pierwszej instancji, zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d., zgodnie z którym jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1.

W tych okolicznościach WSA uchylił obie wydane w sprawie decyzje nakazując organom w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnienie dokonanej przez sąd oceny prawnej.

W skardze kasacyjnej Inspektor zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Opolu, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi Inspektor zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 92a ust. 10 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organy naruszyły ww. przepis poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w omawianej sprawie, gdyż w stanie faktycznym z dnia kontroli drogowej nie doszło do popełnienia przez skarżącego czynu, który stanowiłby jednocześnie naruszenie określone w załącznikach nr 3 i 4 u.t.d. i nie została na skarżącego nałożona kara za ten sam czyn określony zarówno w załączniku nr 3, jak i nr 4 do u.t.d.;

2. art. 92a ust. 2 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. na podstawie wyników tej samej kontroli drogowej uniemożliwia nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. na ten sam podmiot, podczas gdy przepisy te określają różne rodzaje odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i zarządzającego transportem, osoby, o której mowa w art. 7c, a także każdej innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym (art. 92a ust. 2 utd), które są wobec siebie niezależne, z zastrzeżeniem art. 92a ust. 10 u.t.d.;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez sąd pierwszej instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ odwoławczy niezasadnie nie uwzględnił z urzędu okoliczności w postaci prowadzenia wobec skarżącego postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie wyników tej samej kontroli drogowej i wydania przez organ decyzji z 18 grudnia 2020 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., podczas gdy organ nie był zobowiązany do uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym toczącym się na gruncie odpowiedzialności skarżącego z art. 92a ust. 2 u.t.d. rozstrzygnięcia i ustaleń faktycznych wynikających z decyzji organu odwoławczego z 18 grudnia 2020 r. gdyż decyzje z 14 lipca 2020 r. nr BP.501.344.2020.1238.OP8.6238 i z 18 grudnia 2020 r. nr BP.501.589.2020.0180.OP8.99 nie dotyczyły tych samych naruszeń, lecz naruszeń odpowiednio z załącznika nr 3 i 4 do u.t.d.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez sąd pierwszej instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ odwoławczy niezasadnie nie uwzględnił z urzędu okoliczności w postaci prowadzenia wobec skarżącego postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie wyników tej samej kontroli drogowej i wydania przez organ decyzji z 18 grudnia 2020 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., podczas gdy decyzje z 14 lipca 2020 r. nr BP.501.344.2020.1238.OP8.6238 i z 18 grudnia 2020 r. nr BP.501.589.2020.0180.OP8.99 zawierają tożsame ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności kontrolowanego przewozu drogowego i brak jest w obu decyzjach sprzeczności w tym zakresie, które uzasadniałyby uchylenie decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Od tej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych sąd może odstąpić, jeżeli zarzuty procesowe i materialne wzajemnie się warunkują, czyli odnoszą się do tego samego problemu prawnego, z tym tylko że ujmują ten problem w aspekcie procesowym i materialnym.

Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem istota skargi kasacyjnej sprowadza się do wadliwej wykładni i stosowania prawa materialnego ze względu na błędne ustalenia i ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skarga kasacyjna Inspektora ma usprawiedliwione podstawy, dlatego jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji oddalenie skargi.

W ocenie NSA trafny jest zarzut kasacyjny podniesiony przez organ, zgodnie z którym zaskarżony wyrok narusza art. 92a ust. 1 i 2 w związku z art. 92a ust. 10 u.t.d., bowiem błędnie przyjmuje, że czyn, o którym stanowi art. 92a ust. 10 u.t.d. nie może być rozumiany jako naruszenie ustawy o transporcie drogowym w ogólności, a więc także w zakresie jakichkolwiek warunków wykonywania transportu drogowego, chociażby jego wykonywania bez zezwolenia lub licencji. A zatem art. 92a ust. 10 u.t.d. nie mógł mieć zastosowania w odniesieniu do skarżącego, który w chwili kontroli nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Takiej oceny nie mógł i nie zmieniał fakt, że skarżący został w wyniku tej kontroli ukarany decyzją z 18 grudnia 2020 r. karą w wysokości 12 000 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub wymaganej prawem licencji oraz za wykonywanie transportu (przewozu) okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4 u.t.d. Ukaranie za tego rodzaju przekroczenia prawa nie mogą być rozumiane jako czyn będący naruszeniem tych samych warunków określonych w załączniku nr 3 i 4 do u.t.d. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d., a więc nałożenie na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub podmiot wykonujący inne czynności związane z tym przewozem tylko kary na podstawie załącznika nr 3 może mieć miejsce tylko wtedy, gdy czyn naruszający prawo jest jednocześnie opisany w załączniku nr 3 i nr 4 do u.t.d. Sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku występującym w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie ma tu jednoczesności naruszeń opisanych w obu załącznikach. W rozpoznawanej sprawie jednoczesność może być odnoszona tylko do kontekstu sytuacyjnego, który sprowadza się do stwierdzenia, że skarżący wykonując kontrolowany w dniu 17 lipca 2019 r. przewóz osób z naruszeniem prawa jednocześnie dopuścił się różnych (wielu) naruszeń, jednak w tym zakresie nie można przyjmować, że wystąpiła jednoczesność prawna czynów, a do takiej kategorii nawiązuje treść art. 92a ust. 10 u.t.d.

Reasumując stwierdzić należy, że zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy w sprawie o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym czyn podmiotu wskazanego w tym przepisie jest jednocześnie naruszeniem przewidzianym w załączniku nr 3 i załączniku nr 4 do tej ustawy.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności podniesionego zarzutu kasacyjnego oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, NSA – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę strony na decyzję Inspektora w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. NSA uznał, podzielając niezakwestionowane przez skarżącego stanowisko sądu pierwszej instancji w tym zakresie, że skarga jest bezzasadna.

Biorąc pod uwagę powyższe NSA stwierdził, że niezasadne są zarzuty procesowe skargi kasacyjnej. Ich niezasadność ma oparcie w tym, że są one pochodną niewłaściwego zastosowanie prawa materialnego, bo w istocie sprawdzają się do wykazania, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z podwójnym ukaraniem, co było konsekwencją wadliwego stanowiska sądu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe oraz w związku z treścią art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. NSA orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) zasądzając od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które odpowiadają sumie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego organu w postępowaniu kasacyjnym.