Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 489/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2008-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 152 art. 151 art. 200 art. 205 par. 2 art. 206
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2008r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia, w drodze regulaminu, wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego niektórych nauczycieli, wysokości i zasad przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz nagród dla nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach oświatowo – wychowawczych prowadzonych przez Gminę Miasto [...] I. uchyla pkt 3 zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdza, że w tym zakresie akt ten nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę [...] złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...( na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność

1. § 5 ust. 7,

2. § 20 ust. 1 pkt 3,

3. § 21 ust. 2 w zakresie wyrazów: "oraz przedstawiciele związków zawodowych zrzeszających nauczycieli",

4. § 23 w zakresie wyrazów: "po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w szkole"

uchwały Nr (...( Rady Miejskiej w S.S. z (...( w sprawie określenia, w drodze regulaminu, wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego niektórych nauczycieli, wysokości i zasad przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, wynagradzania za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz nagród dla nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych prowadzonych przez Gminę-Miasto S.S.

Organ nadzoru ustalił, jak wynika to z uzasadnienia rozstrzygnięcia, że jako podstawę prawną przyjęcia przedmiotowej regulacji Rada przytoczyła m.in. art. 30 ust. 6 oraz art. 49 ust. 2 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.).

- W § 5 ust. 7 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w S.S. przyjęła, iż proponowana wysokość dodatków motywacyjnych dla nauczycieli podlega zaopiniowaniu przez zakładowe organizacje związkowe działające w placówce,

- w § 20 ust. 1 pkt 3 wskazała międzyzakładową organizację związkową jako podmiot właściwy do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie nagrody Prezydenta Miasta dla nauczycieli, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela oraz nauczycieli pełniących funkcje społecznych inspektorów pracy,

- w § 21 ust. 2 regulaminu ustalono, iż w skład komisji ds. nagród, oprócz Zastępcy Prezydenta Miasta i Naczelnika Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego wchodzą członkowie związków zawodowych zrzeszających nauczycieli,

- w § 23 Rada uwarunkowała możliwość przyznania Nagrody Dyrektora Szkoły zasięgnięciem opinii związków zawodowych działających w szkole.

W ocenie Wojewody powyższe regulacje rażąco naruszają prawa.

Art. 7 Konstytucji RP nakazuje organom władzy publicznej działać w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała przepisów innych ustaw. Idąc tym tokiem rozumowania organ nadzoru wskazał, że § 5 ust. 7 narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.).

Przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 określa jakie kompetencje przysługują organowi prowadzącemu przy określaniu poszczególnych składników wynagrodzenia nauczycieli, i tak, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34 (...).

Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż w przypadku dodatku motywacyjnego, organ prowadzący powinien określić wysokość oraz szczegółowe warunki jego przyznawania. Przyjęcie w kwestionowanym regulaminie zapisu, iż "proponowana wysokość dodatków motywacyjnych dla nauczycieli podlega zaopiniowaniu przez zakładowe organizacje związkowe działające w placówce" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, która nie przewiduje, aby Rada ustalała tryb przyznawania dodatków (za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy). Omawiana regulacja wprowadzona w uchwale Rady Miejskiej w S.S. nie może być bowiem zaliczona ani do kategorii "wysokość" (kwota) ani "szczegółowe warunki" - gdyż te powinny korespondować z warunkami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181 z późn. zm.); należą do nich:

1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym;

2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze;

3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania;

4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela;

5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem;

6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej.

Pod terminem "warunki" w powyższym przypadku rozumieć więc trzeba - zdaniem Wojewody - wyniki pracy czy zasługi nauczyciela, którymi musi się wykazać aby otrzymać dodatek motywacyjny, nie zaś procedurę jakiej podlegać ma wniosek o przyznanie takiego dodatku nauczycielowi.

§ 5 ust. 7 Regulaminu narusza ponadto art. 7 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, w którym przyjęto, iż "w sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek pracownika niezrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy." Zestawiając powyższe normy zauważyć należy, iż Rada Miejska przyznała organizacjom związkowym działającym w placówce prawo do opiniowania wysokości dodatków motywacyjnych dla wszystkich nauczycieli, nawet tych niezrzeszonych w związkach zawodowych, podczas gdy ustawa o związkach zawodowych wyraźnie wskazuje, iż w sprawach indywidualnych stosunków pracy - a za takie należy bezsprzecznie uznać przyznanie dodatku motywacyjnego w konkretnej wysokości konkretnemu nauczycielowi, spełniającemu warunki określone w § 5 ust. 3 regulaminu - związki zawodowe reprezentują prawa i interesy (wyłącznie) swoich członków. Procedura przyznawania dodatków motywacyjnych związana jest z udostępnianiem organizacjom związkowym informacji o wysokości wynagrodzenia konkretnego nauczyciela, co w przypadku nauczycieli niezrzeszonych może stanowić naruszenie dóbr osobistych w rozumieniu art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) - tak również w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego dnia 16 lipca 1993 r. (I PZP 28/93 OSNCP 1994/1/2).

Odnosząc się do procedury przyznawania nagród, organ nadzoru stwierdził, że § 20 ust.1 pkt 3, § 21 ust. 2 w zakresie wyrazów: "oraz przedstawiciele związków zawodowych zrzeszających nauczycieli" oraz § 23 w zakresie wyrazów: "po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w szkole" naruszają art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), który stanowi, iż do zadań dyrektora szkoły lub placówki należy m.in. decydowanie w sprawach przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki oraz występowanie z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień.

Szkoła, stosownie do ustawy o systemie oświaty oraz ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) jest pracodawcą dla zatrudnionych nauczycieli i innych pracowników. Wskazując na treść art. 3 i art. 31 Kodeksu pracy Wojewoda zaakcentował uprawnienie dyrektora do dokonywania w szkole wszystkich czynności z zakresu prawa pracy. Jest to jego podstawowa prerogatywa i jakiekolwiek zmiany w tym zakresie mogą następować wyłącznie na skutek wyraźnej kompetencji ustawowej. Wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego, przy przyznawaniu nagrody nauczycielowi jest uszczupleniem ustawowych kompetencji dyrektora. Ustawa nie przewiduje współdziałania pracodawcy (dyrektora) w indywidualnych sprawach ustalania składników wynagrodzenia i ich wysokości z innymi podmiotami. Nie ma też podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego. Ponadto, należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dyrektor decyduje samodzielnie o przyznaniu nauczycielowi nagrody dyrektora (pkt 2), a w przypadku nagrody wójta - występuje z wnioskiem o jej przyznanie po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły (pkt 3) - tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2006r. sygn. IV SA/Wr 313/2005.

Jeżeli więc ustawodawca przyjął, iż związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej jedynie w zakresie praw i interesów zbiorowych, a w sprawach indywidualnych tylko interesy swoich członków (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych), oraz że to dyrektor decyduje w sprawach przyznawania nagród i występowania z wnioskami o przyznanie nagród (art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty) bezspornym jest, iż nakładanie na dyrektora szkoły obowiązku zasięgnięcia opinii związków zawodowych w procedurze przyznawania dodatku motywacyjnego dla poszczególnych nauczycieli (w tym tych niezrzeszonych w związkach), obowiązku uzyskania opinii związków zawodowych w procedurze przyznawania nagród, czy wreszcie przyznanie w § 20 ust. 1 pkt 3 Regulaminu międzyzakładowej organizacji związkowej kompetencji do występowania z wnioskiem o przyznanie nauczycielom nagrody Prezydenta Miasta należy uznać za istotne naruszenie obowiązujących przepisów, co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały we wskazanych częściach.

Gmina – Miasto S.S. zaskarżyła wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., po uprzednim podjęciu przez Radę Miejską uchwały Nr (...( z dnia (...( w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyżej wymienionemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska bezprawnie przyjęła, że proponowana wysokość dodatków motywacyjnych dla nauczycieli podlega zaopiniowaniu przez zakładowe organizacje związkowe działające w placówce,

- art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska bezprawnie przyjęła, że dyrektor szkoły przyznając nagrodę nauczycielowi ma obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych zrzeszających nauczycieli oraz że międzyzakładowa organizacja związkowa może występować z wnioskiem o przyznanie nagrody Prezydenta Miasta, a także, iż w skład komisji ds. nagród powołanej przez Prezydenta Miasta wchodzą przedstawiciele związków zawodowych zrzeszających nauczycieli,

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez przyjęcie, że wskazane części przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej są sprzeczne z prawem.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody w S. kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że projekt przedmiotowego Regulaminu, zgodnie z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, został uzgodniony ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, które podczas uzgodnień zawnioskowały o wprowadzenie do Regulaminu zapisu: "Proponowana wysokość dodatków motywacyjnych dla nauczycieli podlega zaopiniowaniu przez zakładowe organizacje związkowe działające w placówce". Pozostałe zapisy dotyczące roli związków zawodowych, zawarte w § 20 ust. 1 pkt 3, § 21 ust. 2 oraz w § 23 Regulaminu, obowiązywały już we wcześniejszych Regulaminach i również zostały wprowadzone na wniosek związków zawodowych zrzeszających nauczycieli. Zapisy te generalnie miały służyć ochronie praw pracowniczych przez związki zawodowe, które zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych sprawują kontrolę działalności pracodawców pod kątem jej zgodności z prawami i interesami pracowników.

W szczególności, skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru, że zapis "proponowana wysokość dodatków motywacyjnych dla nauczycieli podlega zaopiniowaniu przez zakładowe organizacje związkowe działające w placówce" odnosi się do trybu przyznawania dodatków, a zatem przekracza delegację ustawową zawartą w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela.

Zdaniem Gminy, Minister Edukacji Narodowej i Sportu w rozporządzeniu z dnia 31 stycznia 2005 r. określił wysokość minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólne warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Natomiast do kompetencji rady gminy należy określenie wysokości wskazanych dodatków i szczegółowych warunków ich przyznawania. Oznacza to, że rada gminy upoważniona jest do określenia wszelkich warunków, również formalnych, od spełnienia których zależy skuteczne przyznanie nauczycielowi dodatku motywacyjnego. A zatem uzyskanie opinii związków zawodowych odnośnie wysokości dodatku motywacyjnego jest jednym z warunków jego przyznania.

Opinia związków zawodowych, o której mowa w § 5 ust. 7 oraz w § 23 przedmiotowego Regulaminu nie jest dla dyrektora wiążąca, nie ogranicza go w żaden sposób przy podejmowaniu decyzji w sprawie wysokości dodatku motywacyjnego dla nauczyciela, czy w sprawie przyznania mu nagrody.

Z art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela strona skarżąca wywiodła kompetencje rady gminy do określenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli oraz trybu zgłaszania kandydatów do nagród. Rada gminy określając powyższe tworzy akt prawa miejscowego, który dotyczy generalnie i abstrakcyjnie oznaczonych adresatów i obowiązuje na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Można zatem uznać, że w ujęciu funkcjonalnym moc takiego regulaminu została zrównana z rozporządzeniami wykonawczymi ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, regulującymi określone składniki wynagrodzenia nauczycieli. Zatem dyrektor placówki przyznając nagrody dla nauczycieli w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, powinien kierować się zapisami zawartymi w regulaminie jako akcie prawa miejscowego, uchwalonym przez radę gminy w ramach kompetencji określonych wart. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, że żaden przepis szczególny nie wyklucza możliwości zasięgania opinii związków zawodowych odnośnie wysokości dodatków motywacyjnych, przyznawania nagród dla nauczycieli czy wreszcie występowania z wnioskiem o przyznanie nagrody organu prowadzącego szkołę a także uczestniczenia w składzie komisji opiniującej wnioski o przyznanie takiej nagrody, należy uznać, że Rada Miejska w S.S. nie naruszyła obowiązujących przepisów uchwalając przedmiotowy Regulamin. Poza tym taka opinia związków zawodowych, jak już skarżąca podkreślała, nie ma charakteru wiążącego, jest jedynie głosem doradczym nie skutkującym uszczupleniem uprawnień dyrektora placówki w zakresie wysokości dodatków motywacyjnych czy przyznawania nagród dla nauczycieli.

Zdaniem Gminy Miasto S.S., Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...( naruszył kompetencje Rady Miejskiej w S.S. w zakresie określania szczegółowych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego dla nauczycieli oraz ustalania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli i trybu zgłaszania kandydatów do tych nagród.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda stwierdził, że błędne jest stanowisko skarżącej, iż Radzie Miejskiej w S.S. przysługiwała kompetencja do włączenia zakładowych organizacji związkowych w proces przyznawania poszczególnym nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach, szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych prowadzonych przez Gminę-Miasto S.S. dodatku motywacyjnego i nagród ze specjalnego funduszu.

Zasady udziału związków zawodowych w procesie stanowienia prawa miejscowego w zakresie wynagradzania nauczycieli ujęto w art. 30 ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.) stanowiącym, iż regulamin (określający: wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach, stanowiony corocznie przez organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Przedmiotowy Regulamin, jak to wynika z przedstawionej organowi nadzoru w trakcie postępowania nadzorczego dokumentacji, został uzgodniony z zakładowymi organizacjami związkowymi działającymi w oświacie na terenie Miasta S.S. w dniu (...(.

Zgodnie z obowiązującym prawem, na etapie uzgodnień wyczerpuje się umocowanie związków zawodowych do uczestniczenia w procesie przyznawania nauczycielom dodatków i nagród określonych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela. Uzgodnienie na podstawie art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela nie może polegać na przyjęciu dalszych rozwiązań nie mających podstawy prawnej i mogących prowadzić do działań naruszających prawa osób trzecich, w tym wypadku nauczycieli dla których pracodawcą jest dyrektor szkoły, mający wyłączne kompetencje do ustalania wysokości poszczególnych składników ich wynagrodzenia (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005r. sygn. I OSK 917/05).

Skoro więc ustawodawca przyjął w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, iż organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:

1) wysokość stawek dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowe warunki ich przyznawania,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw,

3) wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wiążących się ściśle ze stosunkiem pracy,

należy uznać, iż w tych określonych ustawowo ramach właściwy organ prowadzący szkołę samodzielnie ustala wysokość wskazanych dodatków i innych świadczeń oraz warunki (a nawet szczegółowe warunki) ich przyznawania i wypłacania. Ta samodzielność (i związana z tym wyłączność kompetencji) jest samodzielnością w ramach i na podstawie prawa. Błędna jest wykładnia prowadząca do uznania, że przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela upoważnia do określania wszelkich warunków, również formalnych. Nie można zasadnie przyjmować, że skoro żaden przepis tego nie wyklucza to nałożenie na dyrektora szkoły obowiązku zasięgania opinii związków zawodowych odnośnie wysokości dodatków motywacyjnych czy przyznawania nagród dla nauczycieli, a także włączenia przedstawicieli związków zawodowych w skład komisji opiniującej wnioski o przyznanie nagrody czy wreszcie przyznanie związkom zawodowym prawa do występowania z wnioskiem o nagrodę organu prowadzącego szkołę, jest zgodne z prawem. Takie rozumowanie prowadzi do naruszenia Konstytucji, określającego zasady działania organów władzy publicznej.

Prawo związków zawodowych do kontrolowania wysokości wynagrodzeń pracowników nie oznacza uprawnienia do żądania od pracodawcy ujawniania informacji o wynagrodzeniach poszczególnych osób bez ich zgody, a takie ujawnienie może stanowić naruszenie dobra osobistego. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 17 listopada 2005r. sygn. I OSK 917/05 jak i Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 lipca 1993r. (I PZP 28/3, OSNC 1994/1/2) stoją na stanowisku, iż przyznanie organizacjom związkowym, nie mającego oparcia w ustawie, regulaminowego prawa do opiniowania przyznawanych poszczególnym nauczycielom dodatków i świadczeń oraz ich wysokości prowadzić może do naruszenia ich dóbr osobistych (sfery prywatności) w rozumieniu art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późno zm.) i do niedopuszczalnej ingerencji w stosunek pracy.

Wojewoda nie zgodził się również z argumentacją skarżącej, że skoro kompetencją rady gminy jest określenie wysokości stawek dodatków (w tym motywacyjnego) oraz szczegółowych warunków ich przyznawania, to może ona określić wszelkie warunki, również formalne, od spełnienia których zależy skuteczne przyznanie nauczycielowi dodatku motywacyjnego, w tym tryb przyznawania dodatków.

Pod terminem "warunki" w powyższym przypadku rozumieć więc bez wątpienia należy np. konkretne wyniki/rezultaty pracy czy zasługi nauczyciela, którymi musi się wykazać aby otrzymać dodatek motywacyjny, nie zaś procedurę jakiej podlegać ma wniosek o przyznanie takiego dodatku.

Nieprawidłowe jest zatem uznanie zgodności zapisu dokonanego przez Radę Miejską w S.S. w § 5 ust. 7 Regulaminu, który faktycznie odnosi się do trybu przyznania dodatku motywacyjnego z dyspozycją zawartą w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela ograniczającą kompetencję rady do określenia jedynie wysokości i warunków przyznawania dodatków (w tym motywacyjnego). Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie radzie kompetencji do określania trybu przyznawania powyższych dodatków wyraziłby to bez wątpienia, wprost jak w przepisie art. 49 ust. 2 Karty: organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (...), nie zaś za pomocą pojęcia "szczegółowe warunki przyznawania".

Reasumując, Wojewoda uznał, że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było w pełni uzasadnione i konieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia (...( stwierdzające nieważność części uchwały Rady Miejskiej w S.S. z dnia (...( w sprawie określenia, w drodze regulaminu, wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego niektórych nauczycieli, wysokości i zasad przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz nagród dla nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych prowadzonych przez Gminę Miasto S.S., nazwanej w dalszej części niniejszych motywów regulaminem.

Organ nadzoru nad działalnością gminną akt ten podjął – jak wskazano w jego podstawie prawnej - na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz 1591 z późn. zm.), określanej jako u.o s.g.

Przepis ten stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Zgodnie natomiast z art. 98 ust.1 u.o s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, przy czym stosownie do ust.3 tego artykułu, do złożenia skargi uprawiona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z przedłożonych Sądowi przez Wojewodę wraz z odpowiedzią na skargę akt postępowania nadzorczego wynika, że sporna uchwała z dnia (...( została doręczona Wojewodzie w dniu (...(, zaś rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia (...( zostało doręczone Radzie Miejskiej w S.S. (...(.

Rada Miejska w S.S. w dniu (...( podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Sądu administracyjnego i skargę tę wniosła – jak wynika to z prezentaty Urzędu Wojewódzkiego w S. – w dniu (...(. Powyższe okoliczności faktyczne nie były w toku postępowania sądowego kwestionowane przez strony.

W kontekście przedstawionych dat aktów i czynności organów Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że skarga została – pod względem formalnym – wniesiona prawidłowo, tj. w terminie i w trybie zgodnym z wymogami art. 98 ust.3 oraz ust. 4 u.o s.g. w związku z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2008r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określonej dalej jako P.p.s.a.

W tej sytuacji, należało dokonać kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pod względem zgodności z prawem w granicach orzekania wskazanych w art. 134 § 1 P.p.s.a.

Przedstawiony akt wydany został z zachowaniem wymogów określonych w art. 81 ust.1 u.o s.g., a więc przez właściwy organ, w terminie przewidzianym w ustawie i na właściwej podstawie prawnej.

Rzeczą Sądu było dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów ale kompleksowo, a więc również w aspektach wszystkich dostrzeżonych wad prawnych tego aktu.

Kontrola ta doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 91 ust. 3 u.o s.g. Przepis ten stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zwierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego .

Obowiązek zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia faktycznego i prawnego oznacza, że w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności więcej niż jednego przepisu kontrolowanej uchwały, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w uzasadnieniu powinny znaleźć się odpowiednie motywy wyjaśniające prawne podstawy i argumenty w odniesieniu do każdego z tych przepisów. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 20 kwietnia 2002r. (I OSK 191/07) stwierdzając, że "...uzasadnienie rozstrzygnięcia zaś musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ obowiązany jest wskazać naruszenie prawa zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera uzasadnienia odnoszącego się do stwierdzonej w pkt 3 nieważności § 21 ust.2 regulaminu w zakresie wyrazów: "oraz przedstawiciele związków zawodowych zrzeszających nauczycieli".

Rada w § 21 regulaminu uchwaliła:

"1. Wnioski, o których mowa w § 20 opiniuje komisja ds. nagród powołana przez Prezydenta Miasta S.S.

2. W skład komisji wchodzą: Z-ca Prezydenta Miasta, Naczelnik Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego oraz przedstawiciele związków zawodowych zrzeszających nauczycieli."

Wojewoda sentencję swego rozstrzygnięcia zawarł w 4 punktach, z których każdy stwierdzał nieważność innego przepisu uchwały i miał inny zakres stwierdzonej nieważności. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera odrębną argumentację prawną dotyczącą stwierdzonej nieważności § 5 ust.7 uchwały (pkt 1 rozstrzygnięcia) zaś co do nieważności stwierdzonej w pkt 2, 3 i 4, uzasadnienie to ma charakter łączny tzn. wskazuje jako przyczynę nieważności zakwestionowanych przepisów uchwały naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w kontekście uprawnień dyrektora szkoły w podejmowaniu czynności z zakresu prawa pracy wobec nauczycieli i innych pracowników zatrudnionych w placówce.

Tymczasem § 21 ust. 2 kwestionowanego przez Wojewodę regulaminem dotyczy składu komisji ds. nagród powoływanej przez Prezydenta Miasta mającej na celu opiniowania wskazanych w § 20 wniosków o przyznanie nagrody Prezydenta Miasta.

Oczywiste jest więc, że wywody uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w kwestii objętej pkt 3 tego aktu nie korespondują z przedmiotem zawartej w uchwale regulacji co stanowi – w ocenie Sądu – istotne naruszenie art. 91 ust.3 u.o s.g.

Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku sądowej kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, Sąd nie posiada kompetencji do uzupełnienia brakującej części uzasadnienia ponieważ wówczas wszedłby w rolę organu nadzoru do czego nie jest uprawniony (podobnie por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588).

W konsekwencji stwierdzonego naruszenia należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części objętej pkt 3 jego sentencji.

Sąd nie dopatrzył się natomiast żadnych istotnych naruszeń prawa w pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W szczególności, brak było podstaw prawnych do podzielenia zarzutów skargi.

Z jej uzasadnienia wynika, że strona skarżąca błędnie interpretuje zawarty w art. 30 ust. 6 pkt 1 zakres swej kompetencji uchwałodawczej nie dostrzegając, że zawarte w tym przepisie upoważnienie ustawowe ograniczone jest do określenia w drodze regulaminu "wysokości" dodatków oraz "szczególnych warunków przyznawania tych dodatków".

Rację ma Wojewoda wyjaśniając w zaskarżonym akcie, że ustalenie w kwestionowanym § 5 ust.7 regulaminu obowiązku opiniowania przez zakładowe organizacje związkowe działające w placówce proponowanej wysokości dodatków motywacyjnych wykracza poza przyznaną radzie kompetencję ponieważ opiniowanie (obowiązek uzyskania opinii) należy do zagadnień proceduralnych, określających tryb postępowania w danym przypadku, zaś art. 30 ust.6 pkt 1 kompetencje rady ogranicza wyłącznie do kwestii przesłanek materialnoprawnych (wysokość, szczegółowe warunki przyznawania).

Podzielając stanowisko organu nadzoru również co do zawartego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wywodu wskazującego na sprzeczność § 5 ust.7 uchwały z art. 7 ust.2 ustawy o związkach zawodowych, którego nie ma potrzeby powielać, dodatkowo wskazać trzeba, że trafności tego rozumowania nie umniejsza podnoszona skargą okoliczność niewiążącego charakteru opinii związku zawodowego w sytuacji określonej w § 5 ust.7 regulaminu.

Rozważanie znaczenia takiej opinii jest zbędne w sytuacji, gdy uchwalenie tego typu procedury opiniowania nie leży w ustawowo zakreślonym upoważnieniu do wydania przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego.

Wojewoda trafnie zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i w odpowiedzi na skargę, powołał się na konstytucyjną zasadę legalizmu (art. 7). Z zasady tej Trybunał Konstytucyjny wywiódł dyrektywę "(...) interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady, co nie jest zakazane, jest dozwolone" (vide: Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, str. 286). W istocie tej zasady upatrywać należy zakazu rozszerzenia kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego ponad granice wskazane w ustawie.

Podobnie chybione są zarzuty skargi kwestionujące stanowisko organu nadzoru wskazujące na ograniczenie kompetencji dyrektora placówki poprzez bezpodstawne rozszerzenie uprawnień związków zawodowych w § 20 ust.1 pkt 3 i w § 23 uchwały, oraz na naruszenie zakresu kompetencji ustawowych dyrektora szkoły lub placówki wynikających z art. 39 ust.3 ustawy o systemie oświaty. Również w tym przypadku aktualne są wyżej wskazane argumenty wynikające z konstytucyjnej zasady legalizmu, a także ze wskazanych w zaskarżonym akcie i prawidłowo zinterpretowanych przepisów ustawy o systemie oświaty, przepisów Prawa pracy i ustawy o związkach zawodowych.

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006r. (sygn. akt IV SA/Wr 313/05) sprowadzające się do tezy, że: "Wszystkich czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje Dyrektor. Wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego, przy nagrodzie dla nauczyciela jest ograniczeniem ustawowych kompetencji Dyrektora. Karta Nauczyciela nie przewiduje jego współdziałania w indywidualnych sprawach w sprawie ustalania składników wynagrodzenia i ich wysokości. Nie ma też podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego".

Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w jego pkt 3 i orzec o jego niewykonalności na podstawie art. 152 P.p.s.a. a w pozostałej części - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - skargę oddalić. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i w związku z art. 206 P.p.s.a.

Określając wysokość należnych kosztów postępowania podlegających zwrotowi Sąd stanął na stanowisku, że skoro skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do zakresu zaskarżenia i to w zasadzie z przyczyny w niej nie podniesionej, to zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 P.p.s.a. dający podstawę do zasądzenia od organu na rzecz skarżącej tylko części kosztów zastępstwa procesowego, co wyrażało się połową kwoty (...( stanowiącej najniższą stawkę należną radcy prawnemu za zastępstwo procesowe strony w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnej.