Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 142/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 168 oraz w zw. z art. 169  , art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 oraz ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 pkt 1 , art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 w zw. z art. 107 § 1 i 3 art. 105
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 49 ust. 6 w zw. z art. 49 ust. 1, 3 i 5 , art. 49 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 198
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 792/19 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Finansów z dnia 8 marca 2019 r. nr FS12.4144.93.2018 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy G. na rzecz Ministra Finansów 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2019 r., o sygn. akt V SA/Wa 792/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę Gminy G. (dalej jako: "Strona", "Gmina" lub "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Ministra Finansów z dnia 8 marca 2019 r., nr FS12.4144.93.2018, w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej za 2017 r. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Istota sporu dotyczy wykładni przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.p.") w zakresie podstaw do zwrotu dotacji celowej przekazanej na realizację zadań z zakresu ewidencji ludności, dowodów osobistych oraz rejestracji zdarzeń stanu cywilnego.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła opisany powyżej wyrok w całości zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 151 P.p.s.a. i w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów obu instancji, mimo naruszenia przez organy przepisów:

a) art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez obciążenie Gminy negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z niejasności i braku przepisów prawa i w konsekwencji przyjęcie przez organy obu instancji za podstawę naliczenia i rozliczenia przyznanej Gminie dotacji za 2017 r. algorytmu Ministra stworzonego na bazie danych statystycznych, który to algorytm nie znajdował podstaw w żadnych powszechnie obowiązujących przepisach i poddawany był licznym modyfikacjom, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, dokonanego z przekroczeniem zasady praworządności wydania decyzji w oparciu o niemające charakteru normatywnego wytyczne oraz do zastąpienia ustaleń faktycznych danymi statystycznymi;

b) art. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż sprawa indywidualna może być rozstrzygnięta w oparciu o abstrakcyjne dane statystyczne przyjęte dla nieograniczonej liczby adresatów normy materialnej, wynikającej z art. 49 ust. 6 w zw. z art. 49 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 198 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.j.s.t.");

c) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy i uznanie, że Gmina wykorzystała dotację celową niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji, gdy z dowodów znajdujących się w aktach sprawy okoliczność ta w żaden sposób nie wynika;

d) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 168 oraz w zw. z art. 169 u.f.p. poprzez niewyjaśnienie przez organ II instancji podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji oraz zawarcie w sentencji decyzji rozstrzygnięcia niespójnego z motywami zawartymi w jej uzasadnieniu;

e) art. 15 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez uznanie, że dotacja celowa została przez Gminę wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz poprzez uznanie, iż dokonanie przez organ I instancji, w odniesieniu do tej samej Strony, zasadniczej zmiany zajmowanego uprzednio stanowiska w sprawie zwrotu dotacji celowej, w świetle którego Gmina na gruncie tożsamego stanu faktycznego miała pobrać dotację w nadmiernej wysokości oraz nieuzasadnienie w żaden sposób motywów, jakimi kierował się organ, dokonując obecnie odmiennej oceny spornej kwestii, nie stanowiło naruszenia prawa, co w istocie naruszyło zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a.;

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 168 ust. 5 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 168 ust. 4 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędną wykładnię art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 oraz ust. 6 u.f.p. w zw. z art. 49 ust. 1 i ust. 5 u.d.j.s.t. polegające na:

- błędnym przyjęciu, że dotacje celowe na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej były wykorzystywane i przyznawane Gminie na sfinansowanie realizacji konkretnej ilości zdarzeń z zakresu zadań zleconych, o której mowa w art. 168 ust. 4 u.f.p., podczas gdy dotacje te przyznawane i wykorzystywane są poprzez realizację celów wskazanych w odrębnych przepisach, do których odnosi się art. 168 ust. 5 u.f.p.;

- błędnym przyjęciu, że Gmina wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem z uwagi na niewykonanie przez Gminę w roku 2017 ustalonej przez Ministra liczby wybranych przez niego zadań w sytuacji, gdy przeznaczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., należy rozpatrywać w kontekście uregulowanej w art. 168 ust. 5 u.f.p. w zw. z art. 49 ust. 1 i ust. 5 u.d.j.s.t., konieczności przekazania przez Wojewodę dotacji w wysokości zapewniającej Gminie realizację celu w postaci pełnego i terminowego wykonywania zadań zleconych, tj. w wysokości odzwierciedlającej ponoszone przez Stronę koszty związane z wykonywaniem zadań zleconych niezbędne do ich realizacji, nie zaś w wysokości wynikającej z ministerialnych wytycznych bazujących na danych statystycznych i nieznajdujących podstaw w żadnych powszechnie obowiązujących przepisach;

b) art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z § 4 pkt 1 lit. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1015) w zw. z załącznikiem nr 29 do powyższego rozporządzenia, stanowiącym wzór sprawozdania Rb-50, w zw. z § 1 pkt 1 – 4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych z dnia 2 marca 2010 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1053) w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że Gmina wykorzystała dotacje celowe na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej niezgodnie z przeznaczeniem z uwagi na sporządzone przez Stronę sprawozdanie Rb-50, podczas gdy sprawozdanie to było zatwierdzone przez organ I instancji oraz Regionalną Izbę Obrachunkową oraz sporządzone zgodnie z przepisami powyższych rozporządzeń, niedopuszczającymi możliwości innego, tj. nieodnoszącego się do wynagrodzeń pracowników oraz wydatków rzeczowych związanych z realizacją zadań zleconych, sposobu rozliczania dotacji, w szczególności nieregulującymi sugerowanego przez Wojewodę sposobu rozliczania dotacji w odniesieniu do liczby wybiorczo wyselekcjonowanych przez ten organ czynności wykonanych przez poszczególnych pracowników urzędu gminy;

c) art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 w zw. z ust. 5 pkt 1 w zw. z ust. 6 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dotacja celowa została przez Gminę wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co miało uzasadniać żądanie jej zwrotu wraz z odsetkami liczonymi od kwoty 5.130,89 zł, w sytuacji, gdy brak jest przesłanek uzasadniających wykorzystanie przez Gminę dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a tym bardziej przemawiających za naliczeniem odsetek we wskazany przez Wojewodę sposób;

d) art. 170 ust. 1 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie przez Wojewodę zmiany kwoty dotacji celowej na zadania zlecone już po weryfikacji ilości faktycznie wykonanych przez Gminę w 2017 r. zadań, a tym samym dokonanie tej zmiany z naruszeniem terminu określonego w powyższym przepisie.

Wobec powyższych zarzutów Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonych decyzji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

2.2. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy wniósł o jej oddalenie.

2.3. W rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wziął udziału pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie. Z kolei pełnomocnik Ministra Finansów podczas rozprawy podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań, oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej, określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, stąd w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia tych ostatnich przepisów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że został skutecznie podważony, bądź też po ustaleniu, czy nie nastąpiło naruszenie innych przepisów procesowych powodujących wadliwość wydanego wyroku, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego do zastosowanego przez sąd przepisu prawa materialnego.

3.1. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wyrokami z dnia 14 października 2022 r., o sygn. akt I GSK 3144/18 i I GSK 3028/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Gminy w sprawach dotyczących zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej odpowiednio za lata 2015 i 2016. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zasadnicze tezy rozstrzygnięć zaprezentowane w powyższych orzeczeniach, uwzględniając zbliżony stan faktyczny i prawny. Wobec powyższego uzasadnienie niniejszego wyroku oparto w pewnej części na motywach zawartych w wymienionych orzeczeniach.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, dostrzegając podobne jak w powyższych orzeczeniach mankamenty skargi kasacyjnej, zwraca uwagę na odrębność podstaw kasacyjnych, wynikającą z art. 174 P.p.s.a., w którym w pkt 1 przewidziano naruszenie prawa materialnego, a w pkt 2 - prawa procesowego. Powyższe obligowało autora skargi kasacyjnej do zróżnicowania wymogów co do sposobu ich sformułowania. Podstaw kasacyjnych nie można bowiem ani utożsamiać, ani też stosować zamiennie. Skonstruowane w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. nie mogły doprowadzić do pełnego rozpatrzenia tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny poprzez wadliwy sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych został pozbawiony pełnej możliwości ich merytorycznego rozpoznania. Powyższe uwagi odnoszą się do niewłaściwego kwestionowania za pomocą zarzutu naruszenia prawa procesowego – w zakresie zarzutu naruszenia art. 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, i art. 9 K.p.a. – zastosowania prawa materialnego, co do przyjętej w oparciu o wytyczne metody wyliczenia wysokości dotacji celowej i prawidłowości ustalonej w oparciu o tę metodę wysokości dotacji oraz uznania wytycznych za wiążące jednostki samorządu terytorialnego.

3.2. Odnosząc się do kwestii proceduralnych Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stwierdza, że nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie Gmina nie wykazała – wbrew wymogowi ustawowemu – wpływu naruszenia przepisów proceduralnych na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji, która uprawdopodabniałaby, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne niż zawarte w zaskarżonym wyroku. Opisany brak, uznawany za istotny, uniemożliwia pełną merytoryczną ocenę postawionych zarzutów naruszenia prawa procesowego. Nie każde bowiem naruszenie prawa procesowego przez Sąd pierwszej instancji skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej, lecz jedynie takie, które mogło rzutować na treść rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca kasacyjnie wskazując na naruszenie zasad postępowania czy nierozpatrzenie sprawy, polemizuje ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zarzuca dowolną jego ocenę. Przy czym, co kluczowe, nie wskazuje ani jaki konkretnie dowód pominięto rozpatrując sprawę, ani nie opisuje istotnych sprzeczności w ustalonym stanie faktycznym. Wbrew zatem stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej analiza zaskarżonego orzeczenia nie potwierdza skuteczności zarzutów uchybienia przepisom proceduralnym, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że aktywny udział w niniejszym postępowaniu w celu wykazania prawidłowego wydatkowania środków z dotacji jest w interesie Strony, która taką dotację otrzymuje. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji i Ministra Finansów co do zupełności postępowania dowodowego należy podkreślić, że organ administracji publicznej nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów, które miałyby na celu potwierdzenie twierdzeń podnoszonych przez Stronę w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej treść zaskarżonej decyzji odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób właściwy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną, co czyni niezasadnym zarówno zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., jak i art. 107 § 3 K.p.a. Kwestia odmienności oczekiwań Strony w zakresie podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadnia również zarzutu naruszenia art. 8 i 11 K.p.a. Ani bowiem zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, ani zasada przekonywania nie wymagają od organów skutecznego przekonania Strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności, mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r., o sygn. akt I OSK 124/10).

3.3. Zasadniczy spór prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni przepisów u.f.p. i w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 168 ust. 4 i 5 u.f.p. oraz art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 oraz ust. 6 w zw. z art. 49 ust. 1 i 5 u.d.j.s.t. oraz art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z § 4 pkt 1 lit. l rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej w zw. z załącznikiem nr 29 do tego rozporządzenia, stanowiącym wzór sprawozdania Rb-50, w zw. z § 1 pkt 1 – 4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, a także art. 170 ust. 1 u.f.p.

Odnosząc się do multiplikacji powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Strona nie wykazała w sposób jednoznaczny błędnej wykładni i wadliwego zastosowania powyższych regulacji. Z kolei niezasadność zarzutów proceduralnych oznacza, że skarga kasacyjna nie podważa ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy wynika, czego Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, iż środki z tytułu dotacji celowej wykorzystała w przyznanej wysokości w całości. Gmina uważa jednak, że wysokość dotacji powinna być wyliczona na podstawie przepisów u.f.p., nie zaś w oparciu o wytyczne określone przez udzielającego dotację. Przy czym ustalenia faktyczne co do wykorzystania dotacji celowej w zawyżonej wysokości są wiążące w procesie subsumpcji normy materialnoprawnej. Z jednej strony Gmina kwestionuje sam fakt ustalania wysokości dotacji w oparciu o wytyczne i określony mechanizm ustalania wysokości dotacji, nie formułując jednak precyzyjnego zarzutu wadliwej interpretacji wytycznych co do ustalania wysokości spornych dotacji, ani nawet ich wadliwego zastosowania do wyliczenia.

Stanowisko Skarżącej kasacyjnie Gminy w zakresie błędnej wykładni prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Przede wszystkim pomija ono istotny fakt, wynikający z treści art. 129 u.f.p., że kwota dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej określana jest według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia podobnego rodzaju wydatków. Stosownie bowiem do tego przepisu kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone, odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego, określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten ma blankietowy charakter, bowiem ustalenie jego pełnej treści wymaga odwołania się do zasad przyjętych w budżecie dla określenia wydatków podobnego rodzaju oraz wskazania przepisów w inny sposób określających zasady przyznawania dotacji celowych, o których mowa w tym przepisie. Powyższe unormowanie w zakresie zasad ustalania wysokości dotacji celowej powiela pominięty w skardze kasacyjnej przepis art. 49 ust. 3 u.d.j.s.t. Stanowi on bowiem, że kwoty dotacji celowych, o których mowa w ust. 1, (tj. na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami) ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju.

Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie ma możliwości kwestionowania zasad przyjętych do ustalenia wysokości dotacji celowej na ten cel, a w istocie zasad przyjętych w budżecie państwa dla ustalania wysokości wydatków podobnego rodzaju, wedle których następnie jest ustalana przez właściwego ministra wysokość dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Co równie ważne z przywołanego w zarzucie kasacyjnym art. 49 ust. 5 u.d.j.s.t. wynika zakres kontroli sądowej wysokości przyznanej dotacji i to sprawowanej przez sądy powszechne, która przysługuje tylko co do tego, czy wysokość przyznanej dotacji celowej wystarcza na pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań. Stosownie także do art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym. Powyższe oznacza, że spod kontroli sądów administracyjnych wymyka się wysokość kwot przeznaczonych w budżecie państwa na dotacje celowe oraz przyjęte w tym budżecie zasady określania wydatków podobnego rodzaju (art. 49 ust. 3 u.d.j.s.t. i art. 129 u.f.p.) – tak np. wyrok SN z dnia 18 stycznia 2018 r., o sygn. akt V CSK 144/17, Lex nr 2475062. Gwarancję ochrony interesów finansowych gmin realizujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej stanowi natomiast przyznane jednostce samorządu terytorialnego w art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. – prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami. W sytuacji bowiem, gdy dla wykonania zleconych jednostce samorządu terytorialnego zadań nie wystarczyłyby środki jej przekazane z budżetu państwa, może ona na podstawie tego przepisu skutecznie żądać różnicy pomiędzy kwotą, jaka rzeczywiście była potrzebna dla pełnego ich wykonania, a wysokością przekazanej dotacji. Przepis ten stanowi przy tym samodzielną podstawę roszczenia o zapłatę kwoty rzeczywiście potrzebnej do pełnego wykonania zadań zleconych. Ma on zastosowanie zarówno w wypadkach przekazania przyznanej dotacji w niepełnej wysokości lub z uchybieniem terminu ustawowego, jak i przekazania ustalonych w budżecie dotacji w wysokości niezapewniającej właściwej realizacji zadań (zob. np. wyrok SN z dnia 1 marca 2018 r., o sygn. akt I ACa 953/17, Lex nr 2665383; wyrok SN z dnia 28 marca 2019 r., o sygn. akt I CSK 94/18, Lex nr 2652348; powołany już wyrok SN z dnia 18 stycznia 2018 r., o sygn. akt V CSK 144/17, Lex nr 2475062; wyrok SN z dnia 20 lutego 2015 r., o sygn. akt V CSK 295/14, Lex nr 1677176).

Konsekwencją powołanej regulacji materialnoprawnej, jak i niezakwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych jest niezasadność zarzutów wadliwego zastosowania w sprawie prawa materialnego poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji i organy obu instancji, że Skarżąca kasacyjnie Gmina wykorzystała przyznaną jej dotację celową na realizację zadań z zakresu administracji rządowej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 4.535,33 zł, a nie jak twierdzi Strona 5.130,89 zł. Poza sporem jest, że dotacja celowa dla Skarżącej kasacyjnie została przyznana w sposób szacunkowy w oparciu o prognozowaną liczbę załatwionych spraw z zakresu zleconych zadań i kwestionowanie jej na obecnym etapie jest nie tylko spóźnione, ale bezskuteczne w niniejszym postępowaniu. Nie ulega też wątpliwości, że Strona nie zrealizowała wszystkich prognozowanych zadań z tego zakresu, a mimo to wykorzystała całą przyznaną dotację. Stąd też trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że Gmina uzyskała dotację w wyższej wysokości na realizację większej liczby zadań z zakresu spraw obywatelskich niż faktycznie wykonała, a całą dotację wykorzystała, dlatego różnica pomiędzy liczbą zadań faktycznie wykonanych, a liczbą zadań, za które Gmina uzyskała dotację zasadnie została uznana za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Wysokość przyznanej dotacji musi być zależna od faktycznej liczby realizowanych zadań, wynikających z przepisów odrębnych i nie pozostaje w związku z wynagrodzeniami pracowników urzędu gminy. W tych okolicznościach zachodzi podstawa prawna do żądania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, co czyni zarzut wadliwego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. bezzasadnym.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Warszawie, zgodnie z którym sprawozdanie RB-50 nie stanowi potwierdzenia prawidłowości dokonania wydatku. Fakt, że sprawozdanie zostało zatwierdzone przez organ I instancji oraz Regionalną Izbę Obrachunkową, pod względem rachunkowym, nie oznacza, że Wojewoda nie był uprawniony do dokonania kontroli merytorycznej co do prawidłowości faktycznego rozliczenia dotacji, a w konsekwencji do wydania decyzji w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p.

Odnosząc się do naruszenia art. 170 ust. 1 u.f.p. wskazać należy, że brak uzasadnienia tego zarzutu w skardze kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie tej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się, ani uzupełniać argumentacji autora skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Gmina nie wykazała, aby doszło do naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów u.f.p.

3.4. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Gminy jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu, na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

M. Bejgerowska J. Wegner P. Pietrasz