Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 959/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa1193/20 w sprawie ze skargi X spółka z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 13 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1193/20, oddalił skargę X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (MWKZ) decyzją z 24 stycznia 2017 r., nr [...] (znak: [...]), udzielił X pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich oraz robót budowlanych, polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr.[...] [...], rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na funkcję usługowo-hotelową, na działkach nr [...], [...] i [...] obr.[...] [...], przebudowie i rozbudowie budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...] obr.[...] [...] oraz budowie wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...]. [...], [...] obr.[...] [...] przy ul. [...] [...] i [...] w [...], w oparciu o przedłożoną dokumentację pn.: "Projekt budowlany. Budowa zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach NR [...]> [...], [...], [...] obr.[...] [...], rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na funkcję usługową - hotel na działkach nr [...], [...] i [...] obr.[...] [...], przebudowa i rozbudowa budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...] obr.[...] [...] oraz budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr.[...] [...], przy ul. [...]. [...] i [...] w [...]" opracowaną przez mgr inż. arch. J. K. z zespołem we wrześniu 2016 r. oraz dokumentację pn.: "[...], ul. [...] [...]. d. zespół [...]. Program prac konserwatorskich, dotyczących polichromii wraz z transfermowaniem, sztukaterii, tynków wewnętrznych, wątków ścian i sklepień, wystroju architektonicznego eleweji, kamieniarki oraz stolarki" opracowaną przez mgr M. S. i mgr A. C. w 2016 r. W decyzji tej określono także warunki prowadzenia ww. działań.

Decyzją z 23 lutego 2017 r., znak: [...], MWKZ zmienił ww. pozwolenie nr [...], w zakresie zmiany dotychczasowego zapisu na stronie 2 ww. pozwolenia o brzmieniu: "(...) 13. przed przystąpieniem do realizacji inwestycji należy wykonać pełne badania archeologiczne, wyniki których mogą spowodować konieczność korekty projektu (na prowadzenie badań archeologicznych należy uzyskać w tut. Urzędzie pozwolenie konserwatorskie)", na zapis o treści "(...) 13. po rozpoczęciu realizacji inwestycji należy - jako I etap - całkowicie odsłonić relikty budynku z XVI wieku, którego fragmenty zostały odsłonięte podczas badań archeologicznych - w przypadku konieczności utrzymania reliktów ww. budynku należy wprowadzić, w trybie nadzoru autorskiego, odpowiednie korekty w projekcie budowlanym (na prowadzenie badań archeologicznych należy uzyskać w tut. Urzędzie pozwolenie konserwatorskie)".

Kolejnej zmiany przedmiotowego pozwolenia dokonano na podstawie decyzji MWKZ z 11 lipca 2017 r., nr [...](znak: [...]). Zgodnie z tą decyzją, dotychczasowy zapis na stronie 1. ww. pozwolenia o brzmieniu: "(...) w oparciu o przedłożoną dokumentację pn.: "Projekt budowlany. Budowa zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr.[...] [...], rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na funkcję usługową - hotel na działkach nr [...], [...] i [...] obr.[...] [...], przebudowa i przebudowa budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...] obr.[...] [...] oraz budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...]. [...], [...] obr.[...] [...], przy ul. [...] [...] i [...] w [...]" opracowaną przez mgr inż. arch. J. K. z zespołem we wrześniu 2016 roku oraz dokumentację pn.: "[...], ul. [...] [...]. d. zespół [...]. Program prac konserwatorskich dotyczących polichromii wraz z transformowaniem, sztukaterii, tynków wewnętrznych, wątków ścian i sklepień, wystroju architektonicznego elewacji, kamieniarki oraz stolarki" opracowaną przez mgra M. S. i mgr A. C. w 2016 roku (...)", zastąpiono postanowieniem o treści: "(...) w oparciu o przedłożoną dokumentację pn.: »Projekt budowlany. Budowa zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr.[...] [...], rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na Funkcję usługową - hotel na działkach nr [...], [...] i [...] obr.[...] [...], przebudowa i rozbudowa budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...] obr.[...] [...] oraz budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr.[...] [...], przy ul. [...] [...] i [...] w [...] » opracowaną przez mgra inż. arch. J. K. z zespołem we wrześniu 2016 roku oraz dokumentację pn.: "[...], ul. [...] [...], d. zespół pw. [...]. Program prac konserwatorskich dotyczących polichromii waz z transformowaniem, sztukaterii, tynków wewnętrznych, wątków, ścian i sklepień, wystroju architektonicznego elewacji, kamieniarki oraz stolarki" opracowaną przez mgr M. S. i mgr A. C. w 2016 r. oraz dokumentację zamienną pn.: »Projekt budowlany zamienny. Budowa zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr.[...] [...], rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na funkcję usługową - hotel na działkach nr [...], [...] i [...] obr.[...] [...], przebudowa i rozbudowa budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...] obr.[...] [...] oraz budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...]) [...]) [...], [...] obr.[...] [...], przy ul. [...] [...] i [...] w [...]» opracowaną przez mgra inż. arch. J. K. z zespołem w maju 2017 roku (...)’’.

Następnie w dniu 22 października 2019 r., w dzienniku budowy prowadzonym dla przedmiotowej inwestycji - T. A., kierownik budowy odnotował, że: "Z uwagi na awaryjny stan węzła ściany frontowej oś HA ze ścianą prostopadłą oś H20, na piętrze 4, 3 i 2, budynku H1, w dniu 22 października 2019 r., wyłączony z ruchu pieszych został odcinek ul. [...] w strefie niebezpiecznej pod ww. węzłem, w celu zabezpieczenia miejsca awarii przed dostępem ludzi. Ściana frontowa w tym zakresie odspaja się od ściany w osi H20 i możliwe jest jej niekontrolowane oderwanie. Wykonane zostały awaryjne zabezpieczenia ww. ścian konstrukcją stalową. W celu utrzymania narożnika do czasu rozbiórki konieczny jest jego natychmiastowy demontaż w celu uniknięcia niekontrolowanego odspojenia. Stan awarii jest na tyle poważny, że nie ma możliwości zespolenia części odpadającej ściany. Jakakolwiek naprawa zagrażałaby życiu i zdrowiu ludzi." Pod tą samą datą w dzienniku budowy, Ł.M. oraz M. S., projektanci, wpisali, iż potwierdzają konieczność rozbiórki awaryjnego węzła ściany frontowej oś HA ze ścianą prostopadłą oś H20 na piętrze 4, 3 w zakresie, w którym jest odspojony. Odspojenie powstało w wyniku oderwania ściany w osi H11. Kolejnego wpisu dokonał S.S., inspektor nadzoru, zalecając "(...) rozbiórkę węzła ściany frontowej w osi HA/H20 zgodnie z wytycznymi konserwatora. Zabezpieczyć roboty rozbiórkowe od strony zewnętrznej (zamknięcie ulicy, zadaszenie) i zamknąć (...) rejon także od strony wew. budynku (...)".

MWKZ w dniu 24 października 2019 r., przeprowadził kontrolę doraźną elewacji budynku przy ul. [...] [...] w [...]. W protokole kontroli stwierdzono w pierwszej kolejności, że jest ona przeprowadzana w związku z zawiadomieniem z dnia 23 października 2019 r. o rozbiórce ryzalitu zlokalizowanego w prawej osi kamienicy. W wyniku kontroli zanotowano rozebranie części elewacji od strony prawej osi do poziomu gzymsu parteru. Stwierdzono widoczne ugięcie gzymsu w partii środkowej tej części elewacji oraz wykonane zabezpieczenie za pomocą stalowych belek opinających narożnik budynku - kotwiona ściana frontowa do ścian poprzecznych. Ł. K. - przedstawiciel inwestora, podał do protokołu, że w trakcie rozpoczęcia prac związanych z rozbiórką awaryjnego przęsła ujętego w projekcie budowlanym do rozbiórki (str. 11 projektu konstrukcji), stwierdzono, że poziom uszkodzenia ryzalitu nie pozwala na jego utrzymanie. Okoliczność ta została potwierdzona przez kierownika budowy i głównego projektanta konstrukcji oraz głównego inspektora nadzoru wpisem do dziennika budowy. Następnie rozebrano uszkodzony i zagrażający bezpieczeństwu fragment ryzalitu i pilastra oraz wykonano prace zabezpieczające pozwalające na dalsze prowadzenie robót budowlanych oraz zapewniające bezpieczeństwo przechodniów na ulicy [...]. Zabezpieczenie zostało wykonane z dwuteowników stalowych". M. S. natomiast podał do protokołu, iż rozbierane przęsło/ryzalit uległo awarii w latach 80- tych XX w. poprzez bardzo duże osiadanie wspólnej ściany na styku ściany [...] 14- 16. Proces tego osiadania został zahamowany w latach 90- tych poprzez podbicie fundamentów. Uszkodzenia i permanentna awaria przęsła występowała w latach 90- tych. Na etapie wykonywania projektu budowlanego, z racji awarii konstrukcji podjęto decyzję o jego rozbiórce i ponownym jego odtworzeniu. W trakcie tych prac okazało się, że fragment ściany elewacyjnej rozbieranego przęsła o wymiarach w rzucie 60x60 cm., jest całkowicie odspojony od budynku [...], a jego pozostawienie zagrażało katastrofą budowalną. W protokole odnotowano także, iż przedstawiciel Ministra powiadomił przedstawiciela inwestora o konieczności przedstawienia w formie pisemnej ekspertyzy konstrukcyjnej wykonanych działań. Ponadto w toku kontroli wykonano dokumentację fotograficzną.

Decyzją z 28 października 2019 r., Nr [...](znak: [...]), MWKZ wstrzymał inwestorowi roboty budowlane przeprowadzone w zakresie przebudowy budynku frontowego przy ul. [...] [...] w [...]. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a jako jej podstawę prawną wskazano art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017r., poz. 2187, dalej: u.o.z.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że kamienica przy ul. [...] [...] w [...] jest wpisana jest do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z 17 lutego 1975 r. Nieruchomość, na której kamienica jest położona, znajduje się ponadto w obrębie układu urbanistycznego dawnego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] oraz leży w granicach pomnika historii "[...] - historyczny zespół miasta". W wyniku przeprowadzonej kontroli doraźnej stwierdzono, iż podczas wykonywania robót budowlanych dokonano rozbiórki części elementu ryzalitu południowego w osi prawej od strony nieruchomości przy ul. [...] w [...] do poziomu gzymsu parteru. Przeprowadzane roboty budowlane wykroczyły swoim zakresem poza warunki wydanego pozwolenia konserwatorskiego Nr [...] z 24 stycznia 2017 r. (znak: [...]) oraz dokumentacji projektowej będącej podstawą jego wydania. W ocenie MWKZ zaistniała sytuacja stworzyła realne zagrożenie dla obiektu wpisanego do rejestru zabytków. W związku z tym organ I instancji wyjaśnił, że decyzja o wstrzymaniu przedmiotowych robót do czasu przeprowadzenia niezależnej ekspertyzy konstrukcyjnej, dotyczącej sposobu prowadzenia robót budowlanych przy przebudowywanym obiekcie w obliczu zaistniałych okoliczności, została wydana w obawie przed dalszą destrukcją budynku. Odnosząc się natomiast do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ umotywował to faktem znacznego przekroczenia wydanego pozwolenia Nr [...] z 24 stycznia 2017 r. Zdaniem MWKZ pominięcie tej klauzuli oznaczałoby skazanie na dewastację budynku wpisanego do rejestru zabytków.

X sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

MWKZ decyzją z 6 grudnia 2019 r., nr [...](znak: [...]), zobowiązał X do doprowadzenia zabytku - budynku frontowego przy ul. [...] [...] w [...] do jak najlepszego stanu, w terminie do 15 stycznia 2020 r., w następujący sposób:

1. należy wykonać profesjonalne scalenie ryzalitu z konstrukcją podłużnej ściany nośnej budynku (w osi HA) i ścianą w osi H20 budynku przy ul. [...] [...] w [...]. Przy wykonywaniu przedmiotowego scalenia należy uwzględnić również zaproponowane rozwiązania przedstawione w opinii technicznej pt: "Ustalenie przyczyn lokalnych uszkodzeń w zabytku rejestrowym, znajdującym się w [...] przy ul. [...] [...]", opracowaną przez rzeczoznawcę ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w zakresie opieki nad zabytkami w dziedzinie architektura i budownictwo w specjalizacji konstrukcje budowlane i inżynierskie, procesy fizykalne w obiektach zabytkowych - dr. hab. inż. D. B., cyt. "proponuje się scalenie tego elementu z konstrukcją podłużnej ściany nośnej budynku (w osi HA) i ścianą w osi H20, za pomocą wiotkich prętów spiralnych o średnicach U6mm, osadzonych na zaprawach lub żywicach systemowych’’;

2. wobec nowych faktów ujawnionych podczas wykonywania robót budowlanych, należy skorygować oraz uaktualnić projekt rozbiórki, który będzie uwzględniał nowe rozwiązania dla prowadzenia robót w oparciu o stan rzeczywisty obiektu. Skorygowany projekt winien zawierać takie rozwiązania, które w pełni zabezpieczą budynek przed dalszą jego degradacją. Skorygowane opracowanie należy przedłożyć w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków,

3. wszelkie prace rozbiórkowe - ujęte w zatwierdzonym pozwoleniem MWKZ Nr [...] z dnia 24 stycznia 2017 r. projekcie budowlanym oraz następnie skorygowane zgodnie z powyższym zapisem winny być prowadzone przy udziale specjalistycznego zespołu w tym: projektantów konstrukcji, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego,

4. podczas wykonywania robót budowlanych należy uwzględnić również zalecenia wskazane w ww. opinii, cyt: "aby wszelkie prace rozbiórkowe prowadzone były z ograniczeniem do niezbędnego minimum stosowania urządzeń emitujących i przenoszących drgania na elementy obiektu - zaleca się usuwanie elementów lub ich fragmentów metodą wycinania, aby elementy wykazujące niską stabilność lub odspajające zostały połączone ze stabilnym podłożem za pomocą wiotkich, spiralnych prętów wykonanych ze stali o wysokiej wytrzymałości i kotwionych w murach (cegłach, spoinach) za pomocą zapraw lub żywic systemowych",

5. w przypadku nowych istotnych odkryć na obiekcie, które mogą mieć wpływ na wykonywanie robót budowlanych należy zastosować konieczne rozwiązania zabezpieczające obiekt przed dalszą jego degradacją. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności,

W dniu 10 grudnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo X informujące, że inwestor wykonał obowiązki nałożone ww. decyzją z 6 grudnia 2019 r. W związku z tym inwestor zwrócił się do MWKZ o dokonanie odbioru wykonanych prac w dniu 10 grudnia 2019 r. W tymże dniu dokonano oględzin "dotyczących realizacji decyzji MWKZ nr [...] z 6 grudnia 2019 r. dotyczącej doprowadzenia zabytku - budynku frontowego przy ul. [...] [...] w [...] - do jak najlepszego stanu, poprzez wykonanie określonych czynności." W protokole stwierdzono, że z uwagi na spełnienie warunków ww. decyzji, inwestor może kontynuować dalsze roboty budowlane przy przedmiotowym budynku frontowym.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 1 kwietnia 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej uchylił decyzję MWKZ z 28 października 2019 r., Nr [...], w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 43 ust. 1 pkt 2 oraz art. 44 ust. 4 u.o.z. Minister stwierdził, że z akt postępowania wynika, iż Spółka dokonała rozbiórki części ryzalitu południowego budynku frontowego, położonego przy ul. [...] [...] w [...], w sposób wykraczający poza zakres zaakceptowany przez MWKZ w pozwoleniu z 24 stycznia 2017 r., nr [...], zmienionym następnie kolejnymi ww. decyzjami. Okoliczność ta obligowała organ I instancji do wydania decyzji wstrzymującej roboty budowlane. Jednocześnie przed wydaniem decyzji organ nie był uprawniony do badania przyczyn, dla których inwestor odstąpił od zaakceptowanej pozwoleniem konserwatorskim dokumentacji projektowej. Jak wynika bowiem z powyższych wywodów, dla wstrzymania robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wystarczające jest stwierdzenie prowadzenie ich bez pozwolenia lub niezgodnie z warunkami pozwolenia wydanego. Zdaniem Ministra zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, nie może być skuteczny, gdyż przepis ten nie ma zastosowania do pozwoleń konserwatorskich, wydawanych na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z.

Organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane prowadzone przy danym obiekcie budowlanym stanowią z reguły pewną całość, jako ciąg działań wzajemnie powiązanych i wpływających na siebie. Te powiązania powinny zostać uwzględnione przez organ ochrony zabytków na etapie wydawania decyzji wstrzymującej roboty budowlane przy danym zabytku. Podkreślił, iż należy mieć także na uwadze cel normy zawartej w art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy, którym jest jak najszybsze zatrzymanie działań prowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego lub niezgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu. Dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 44 u.o.z. następuje szczegółowe wyjaśnienie stanu obiektu oraz ocena wpływu działań prowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego lub niezgodnie z pozwoleniem na zabytek, a także ustalenia sposobu dalszego postępowania, optymalnego z punktu widzenia zasad ochrony konserwatorskiej. Zaznaczył przy tym, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 44 u.o.z. może dojść do zalegalizowania prac, robót lub innych działań prowadzonych bez wymaganej akceptacji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ust. 1 pkt 2 tego artykułu przewiduje bowiem możliwość uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wstrzymane działania. Minister zwrócił uwagę, że zaskarżoną decyzją MWKZ ograniczył wstrzymanie robót do budynku frontowego położonego przy ul. [...] [...] w [...]. Mając na uwadze fakt, że roboty prowadzone przy południowym ryzalicie tego budynku stanowią część robót związanych z przebudową ww. obiektu, a ewentualne ustalenia co do dalszego sposobu postępowania będą miały wpływ na całość działań, MWKZ zasadnie w ocenie Ministra wstrzymał roboty w zakresie szerszym niż wyłącznie dotyczące południowego ryzalitu budynku.

Zdaniem organu odwoławczego nieuzasadniony jest pogląd Spółki, że wstrzymanie robót mogło być orzeczone wyłącznie w takim zakresie, w jakim dokonano kontroli. Ponadto, z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w żadnej mierze nie wynika, aby wydanie decyzji z art. 43 ust. 3 musiało być poprzedzone przeprowadzeniem kontroli, o której mowa w art. 38 - 42 tej ustawy. W szczególności nie może o tym przesądzać treść art. 40 ust. 2 ustawy. Przepis ten jedynie pozwala na pomięcie zaleceń pokontrolnych, jako aktu kończącego kontrolę, jeżeli konieczne jest wydanie wskazanych w tym przepisie decyzji. Informacje uzasadniające wydanie ww. decyzji wstrzymującej prace, roboty budowlane i inne działania przy zabytku, organ właściwy może powziąć z różnych źródeł, a czynności kontrolne są tylko jednym z nich.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nadanie tego rygoru w niniejszej sprawie było uzasadnione zarówno charakterem decyzji z art. 46 ust. 1 pkt 2, ale także wartością przedmiotowego budynku, wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków oraz jego stanem technicznym. W ocenie organu odwoławczego, konieczne było jak najszybsze przerwanie robót budowlanych prowadzonych wbrew warunkom pozwolenia konserwatorskiego i poddanie ich wszechstronnej ocenie wyspecjalizowanego organu. W ocenie Ministra decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a jej wydanie uzasadnione w danym stanie faktycznym. Organ podał, że rozpatrując sprawę jest zobowiązany uwzględniać zaistniałe w niej zmiany stanu faktycznego i prawnego. Z akt postępowania wynika, że podczas oględzin 10 grudnia 2012 r. stwierdzono, że spełniono warunki określone ww. decyzją MWKZ z 6 grudnia 2019 r., nr [...]. W związku z tym w protokole odnotowano, że inwestor może kontynuować dalsze roboty budowlane przy przedmiotowym budynku frontowym. Tym samym pozostawianie w obrocie prawnym decyzji wstrzymującej te roboty jest bezcelowe. W konsekwencji Minister decyzją z 1 kwietnia 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Skargą Spółka X zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.; art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 105 § 1 k.p.a.; art. 108 § 1 k.p.a.; art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.

W pismach procesowych z 17 czerwca 2020 r. i z 19 października 2020 r. skarżąca Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów. Natomiast w piśmie procesowym z 7 stycznia 2021 r., skarżąca Spółka zarzuciła dodatkowo zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z 11 stycznia 2021 r. organ wniósł o oddalenie skargi oraz oddalenie wniosków dowodowych skarżącej, a generalnie podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do szeregu wniosków dowodowych zawartych w pismach procesowych zarówno skarżącej, jak i organu Sąd podkreślił, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest konieczne (niezbędne) odniesienie sią do wskazywanych w pismach procesowych problemów związanych między innymi z wyłączeniem pracownika organu. Ewentualne naruszenia z tym związane mogą być bowiem podnoszone w nadzwyczajnych, odrębnych postępowaniach administracyjnych lub w postępowaniach przed sądami powszechnymi. W związku z tym, wskazane przez skarżącą jak i pełnomocnika organu wnioski dowodowe Sąd oddalił.

Dalej Sąd zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie wynikają następujące okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia: inwestor dokonał rozbiórki części ryzalitu południowego budynku frontowego położonego przy ul. [...] [...] w [...], w sposób wykraczający poza zakres zaakceptowany przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w pozwoleniu z 24 stycznia 2017 r. nr [...]; okoliczność ta obligowała organ I instancji do wydania decyzji wstrzymującej roboty budowlane; przed wydaniem decyzji organ nie był uprawniony do badania przyczyn, dla których inwestor odstąpił od zaakceptowanej pozwoleniem konserwatorskim dokumentacji projektowej (dla wstrzymania robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wystarczające jest samo stwierdzenie prowadzenie ich bez pozwolenia lub niezgodnie z warunkami pozwolenia wydanego). W ocenie Sądu, zgodzić się można z organem, że roboty budowlane prowadzone przy danym obiekcie budowlanym stanowią z reguły pewną całość, jako ciąg działań wzajemnie powiązanych i wpływających na siebie. Te powiązania powinny zostać uwzględnione przez organ ochrony zabytków na etapie wydawania decyzji wstrzymującej roboty budowlane przy danym zabytku. Celem normy zawartej w art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. jest jak najszybsze zatrzymanie działań prowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego lub niezgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu. Dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 44 u.o.z. następuje szczegółowe wyjaśnienie stanu obiektu oraz ocena wpływu działań prowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego lub niezgodnie z pozwoleniem na zabytek, a także ustalenia sposobu dalszego postępowania, optymalnego z punktu widzenia zasad ochrony konserwatorskiej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 44 u.o.z., może dojść do zalegalizowania prac, robót lub innych działań prowadzonych bez wymaganej akceptacji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ust. 1 pkt 2 tego artykułu przewiduje bowiem możliwość uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wstrzymane działania. Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją organ ograniczył wstrzymanie robót do budynku frontowego położonego przy ul. [...] [...] w [...]. W ocenie Sądu, mając na uwadze fakt, że roboty prowadzone przy południowym ryzalicie tego budynku stanowią część robót związanych z przebudową ww. obiektu, a ewentualne ustalenia co do dalszego sposobu postępowania będą miały wpływ na całość działań, organ zasadnie wstrzymał roboty w zakresie szerszym niż wyłącznie dotyczące południowego ryzalitu budynku. Z powyższych względów, nieuzasadniony jest zdaniem Sądu pogląd Spółki, że wstrzymanie robót mogło być orzeczone wyłącznie w takim zakresie, w jakim dokonano kontroli. Sąd wskazał, że z przepisów u.o.z. nie wynika, by wydanie decyzji z art. 43 ust. 3 u.o.z. musiało być poprzedzone przeprowadzeniem kontroli (o której mowa w art. 38-42 u.o.z.). W szczególności nie może o tym przesądzać art. 40 ust. 2 u.o.z. Przepis ten jedynie pozwala na pomięcie zaleceń pokontrolnych, jako aktu kończącego kontrolę, jeżeli konieczne jest wydanie wskazanych w tym przepisie decyzji. Informacje uzasadniające wydanie ww. decyzji wstrzymującej prace, roboty budowlane i inne działania przy zabytku, organ właściwy może powziąć z różnych źródeł, a czynności kontrolne są tylko jednym z nich.

Dalej Sąd podniósł, że zasadnie również organy nadały decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Stwierdził, że nadanie tego rygoru w niniejszej sprawie było uzasadnione zarówno charakterem decyzji z art. 46 ust. 1 pkt 2 u.o.z. jak i wartością przedmiotowego budynku, wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków oraz jego stanem technicznym. W ocenie Sądu, konieczne było jak najszybsze przerwanie robót budowlanych prowadzonych wbrew warunkom pozwolenia konserwatorskiego i poddanie ich wszechstronnej ocenie wyspecjalizowanego organu. Zdaniem Sądu, decyzja organu I instancji była zatem prawidłowa, a jej wydanie uzasadnione w danym stanie faktycznym. Dodatkowo Sąd wskazał, że zasadnie organ II instancji uwzględnił zasadniczą zmianę stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy. Z akt postępowania wynika bowiem, że: podczas oględzin w dniu 10 grudnia 2019 r. stwierdzono spełnienie warunków wynikających z decyzji MWKZ z 6 grudnia 2019 r.; w protokole z 10 grudnia 2019 r. odnotowano, że inwestor może kontynuować dalsze roboty budowlane przy przedmiotowym budynku frontowym; a zatem pozostawianie w obrocie prawnym decyzji wstrzymującej te roboty jest bezcelowe. W związku z zaistniałym stanem faktycznym i prawnym, zasadnie zatem organ uchylił zaskarżona decyzję organ I instancji i umorzył postępowanie (art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.). Sąd podkreślił, że właściwą drogą do zakończenia postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - w razie stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o jego wstrzymaniu - jest jego umorzenie. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- w ten sposób, że:

a) pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów procedury, tj. art. 24 § 3 k.p.a. poprzez nie wyłączenie się od rozpoznania sprawy mimo istnienia uzasadnionych wątpliwości bezstronności piastuna organu I instancji, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa (organ został wyłączony decyzją wojewody) lub z własnej inicjatywy, a organ II instancji zaakceptował decyzję wydaną w takich warunkach, a ponadto,

b) organ II instancji, zamiast wyeliminować wadliwą decyzję wydaną przez organ I instancji (niezdolny do jej wydania) i wydać decyzję kasatoryjną, czynił na jej podstawie ustalenia i wydał decyzję merytoryczną, wskutek czego pozbawił skarżącego prawa do bezstronnego i rzetelnego postępowania w dwóch instancjach;

c) zignorowanie faktu, iż skarżący nie tylko złożył (w dniu 27 grudnia 2019 r.) wniosek o wyłączenie X.X. (piastuna urzędu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) od prowadzenia spraw inwestycji przy ul. [...] [...] i [...] w [...], ale także sygnalizował o rozlicznych przejawach nieobiektywnego zachowania X.X. wobec skarżącego inwestora, organ II instancji winien był samodzielnie, z własnej inicjatywy zbadać istnienie tych okoliczności, o których mowa w art. 24 k.p.a., aby ustalić czy decyzja organu I instancji została wydana przez piastuna organu, który jest nieobiektywny i podlega wyłączeniu z mocy prawa i czy skarżący miał zapewnione prawo do dwukrotnego obiektywnego rozstrzygnięcia swojej sprawy (art. 15 k.p.a.), gdyż to organ administracji winien stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) i prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a nie pomijać takich okoliczności i "zabierać" obywatelowi prawo do rozpatrzenia sprawy dwukrotnie (przez dwie rzetelne i prawidłowe instancje), zwłaszcza, że przeciwko M.B. toczy się postępowanie karne związane z jej licznymi zachowaniami wobec skarżącego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie faktu, iż decyzję I instancji (na podstawie której organ II instancji opierał swe ustalenia) wydał organ - Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] - piastun urzędu, w osobie X.X., wobec której zachodziły przesłanki wyłączenia z art. 24 § 3 k.p.a., przez co organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, a zatem decyzja I instancji została wydana przez organ, który podlegał wyłączeniu w trybie art. 24 § 3 k.p.a. - a zatem postępowanie zakończone decyzją I instancji podlegało wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś Minister (organ II instancji) nie podjął w związku z powyższym jakiejkolwiek czynności mającej na celu zapewnienie skarżącemu rzetelnego i obiektywnego dwuinstancyjnego postępowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.,, art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a także błędną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, iż:

a) inwestor, tj. X sp. z o.o. sp. k., dokonał rozbiórki części ryzalitu w sposób wykraczający poza zakres zaakceptowany przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w pozwoleniu z dnia 24 stycznia 2017 r., nr [...], zmienionym następnie kolejnymi ww. decyzjami i na tej podstawie organ pierwszej instancji bezpodstawnie wydał decyzję wstrzymującą roboty budowlane;

b) iż przed wydaniem decyzji organ nie był uprawniony do badania przyczyn, dla których inwestor odstąpił od zaakceptowanej pozwoleniem konserwatorskim dokumentacji projektowej;

c) Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków zasadnie wstrzymał roboty w zakresie szerszym niż wyłącznie dotyczące południowego ryzalitu budynku;

d) z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w żadnej mierze nie wynika, by wydanie decyzji z art. 43 ust. 3 musiało być poprzedzone przeprowadzeniem kontroli, o której mowa a art. 38-42 tej ustawy;

e) błędne uznanie, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w niniejszej sprawie było uzasadnione zarówno charakterem decyzji z art. 46 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale także wartością przedmiotowego budynku, wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków oraz jego stanem technicznym. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego konieczne było jak najszybsze przerwanie robót budowlanych prowadzących wbrew warunkom pozwolenia konserwatorskiego i poddanie ich wszechstronnej ocenie wyspecjalizowanego organu;

4) 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż:

a) zagrożenia katastrofą budowlaną od 2010 r. budynku frontowego przy ul. [...] [...] w [...], które to zagrożenie spowodowało wyłączenie budynku z użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 19.03.2010 r., zaś działania skarżącego związane z odbudową budynku zmierzają do rewitalizacji budynku i pozwalają na odtworzenie jego dawnej świetlności;

b) prowadzone przez skarżącego prace były zgodne z projektem budowlanym oraz pozwoleniem konserwatorskim, natomiast rozbiórka niestabilnego fragmentu konstrukcji - ryzalitu - podyktowana była koniecznością ochrony zdrowia i życia ludzi lub mienia oraz istniejącym co najmniej od 2010 roku zagrożeniem katastrofy budowlanej;

c) na etapie uzgodnień i projektów budowlanych nie było możliwości określania rzeczywistego stanu technicznego ryzalitu z powodu istnienia niewidocznych ubytków w łączeniach elementów murowych (brak wiązań w elementach murowych), w konsekwencji rozmiar ubytków w elementach konstrukcyjnych budynku mógł zostać określony dopiero po odsłonięciu kolejnych warstw konstrukcji budynku;

d) strona informowała organ konserwatorski o ujawnionym, w toku prowadzonych prac, awaryjnym stanie technicznym ryzalitu i konieczności dokonania zabezpieczeń polegających na rozebraniu części elementu ryzalitu południowego w osi prawej od strony nieruchomości przy ul. [...] w [...] do poziomu gzymsu partery (23 października 2019 r.) wykonując tym samym obowiązki wynikające z pozwolenia konserwatorskiego nr [...], tj. niezwłocznego zawiadomienia organu konserwatorskiego;

5) 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej oraz naruszenie zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także przez błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

6) 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość następczą;

7) 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a., - poprzez błędne ustalenie, iż zachodziły przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji nr [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy brak było podstaw faktycznych do jego nadania z uwagi na brak zniszczenia (uszkodzenia) zabytku; a wręcz przeciwnie skarżący prowadząc prace podejmował czynności mające na celu zabezpieczenie zabytku przed dalszymi uszkodzeniami wywołanymi jego stanem technicznym.

8) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że nie zachodzą wątpliwości co do wszczęcia i przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania kontrolnego i zasadności wydania decyzji MWKZ nr [...], a w szczególności w zakresie wstrzymanych robót obejmujących cały frontowy budynek inwestycji przy ul. [...] [...], podczas gdy znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w tym m.in. opinia techniczna sporządzona na zlecenie MWKZ przez D. B., z której wynika, że prace nie były wykonywane niezgodnie z pozwoleniem konserwatorskim, a co do których sąd I instancji nie odniósł się w swoim uzasadnieniu;

9) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2352 § 2 k.p.c. poprzez niezasadne "oddalenie" (cyt. z uzasadnienia wyroku sądu I instancji) wniosków dowodowych skarżącego, uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci:

- decyzja PINB nr [...] z dnia 19.03.2010 r.

- pismo MWKZ z dnia 30.03.2020 r.

- wydruk z portalsamorzadowy.pl z dnia 30 grudnia 2019 r.

- wydruk z Dziennika Polskiego z dnia 25 października 2019 r.

- postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie wyłączenia X.X. od postępowań dotyczących inwestycji przy ul. [...] [...] i [...] w [...]

- postanowienie Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Karny Odwoławczy Sekcja ds. Postępowań Szczególnych i Wykroczeń z dnia 15 września 2020 roku, sygn. akt IV 1 Kz 64/20 o uchyleniu postanowienia o umorzeniu postępowania prywatnoskargowego p-ko Pani dr hab. X.X. w przedmiocie zniesławienia X sp. z o.o. sp.k. i przekazaniu sprawy Sądowi Rejonowemu w [...] do dalszego prowadzenia

- protokół posiedzenia Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Kamy Odwoławczy Sekcja ds. Postępowań Szczególnych i Wykroczeń z dnia 15 września 2020 roku, sygn. akt IV1 Kz 64/20

- akt notarialny, rep [...] - protokół z otwarcia stron internetowych

- pismo Ministra z dnia 8 czerwca 2020 r., znak [...]

- pismo Ministra z dnia 7 lutego 2020 r. do Wojewody Małopolskiego, znak [...] których przeprowadzenie uzasadnione było treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i uzasadnione było możliwością wykazania, iż w sprawie zachodziły przesłanki bezwzględnej nieważności postępowania z uwagi na stronniczość piastuna organu i zaktualizowania się przesłanek wyłączenia organu, co wpłynęło na treść wyroku, gdyż uniemożliwiło właściwe i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie,

a nadto niewydanie przez Sąd I instancji postanowienia o oddaleniu wymienionych powyżej dowodów mimo takiego obowiązku, co uniemożliwia skarżącemu zaskarżenie postanowienia o oddaleniu dowodów w trybie art. 191 p.p.s.a.

a w konsekwencji powyższego;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

9) rażące naruszenie przepisu art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 Iipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, gdyż wykonane prace polegające na rozebraniu części elementu ryzalitu południowego w osi prawej od strony nieruchomości przy ul. [...] w [...] do poziomu gzymsu parteru stanowią prace wykonane w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu konserwatorskim nr [...] z dnia 24 stycznia 2017 r., podczas gdy:

a) prace te stanowiły wyłącznie niezbędne czynności zapobiegające przed zwiększeniem już istniejącego zagrożenia katastrofą budowlaną, a zatem prace te były realizowane na podstawie i zgodnie z uzyskanym przez stronę pozwoleniem konserwatorskim nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 24 stycznia 2017 r. oraz w celu zabezpieczenia budynku przed dalszą degradacją;

b) organy zarówno I jak i II instancji stwierdziły (uzasadnienie na str. 1 decyzji), iż "przeprowadzane roboty budowlane wykroczyły swoim zakresem poza warunki wydanego pozwolenia konserwatorskiego Nr [...] z dnia 24.01.2017r.", podczas gdy nie wskazały w żadnym miejscu na czym miało polegać odmienność i wykroczenie poza zakres wydanego pozwolenia konserwatorskiego, ani na czym miało polegać prowadzenie prac "odmiennie", lub niezgodnie z pozwoleniem konserwatorskim, w stosunku do pozwolenia konserwatorskiego nr [...], a Sąd I instancji w ślad za organem I i II instancji bezrefleksyjnie powielił te puste zwroty czym nie rozpoznał istoty sprawy.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, alternatywnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjne kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach tej odpowiedzi podniesiono, iż wskazane we wniesionym środku odwoławczym zarzuty pozostają nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty pozostają usprawiedliwione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia przedmiotowej kasacji zauważyć należy, iż przedmiotem oceny NSA w ramach wniesionego środka odwoławczego jest wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1193/20, którym oddalono skargę X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 kwietnia 2020 r. [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Wskazane wyżej rozstrzygnięcie uchylało decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) z dnia 28 października 2019 r., nr [...], którą organ konserwatorski wstrzymał skarżącej roboty budowlane prowadzone w zakresie przebudowy budynku frontowego przy ul [...] [...] w [...] z jednoczesnym nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po wstrzymaniu robót budowlanych przy przebudowie budynku frontowego przy ul. [...] [...] w [...] ww. decyzją skarżąca wniosła od niej odwołanie, wykonując jednocześnie postanowienia tejże decyzji, skoro nadano temu rozstrzygnięciu rygor o jakim mowa w art. 108 § 1 k.p.a.

Nie jest sporne w sprawie, iż następnie decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) z dnia 6 grudnia 2019r., nr [...](znak: [...]), organ konserwatorski zobowiązał X do doprowadzenia zabytku - budynku frontowego przy ul. [...] [...]w [...] do jak najlepszego stanu, w terminie do 15 stycznia 2020 r., w następujący sposób: poprzez nałożenie określonych obowiązków w tym: profesjonalne scalenie ryzalitu z konstrukcją podłużnej ściany nośnej budynku (w osi HA) i ścianą w osi H20 budynku przy ul. [...] [...] w [...], skorygowanie oraz uaktualnienie projektu rozbiórki, który będzie uwzględniał nowe rozwiązania dla prowadzenia robót w oparciu o stan rzeczywisty obiektu, wszelkie prace rozbiórkowe - ujęte w zatwierdzonym pozwoleniem MWKZ Nr [...] z 24 stycznia 2017 r. projekcie budowlanym, uwzględnienie zaleceń wskazanych w opinii technicznej, cyt: "aby wszelkie prace rozbiórkowe prowadzone były z ograniczeniem do niezbędnego minimum stosowania urządzeń emitujących i przenoszących drgania na elementy obiektu", oraz w przypadku nowych istotnych odkryć na obiekcie, które mogą mieć wpływ na wykonywanie robót budowlanych należy zastosować konieczne rozwiązania zabezpieczające obiekt przed dalszą jego degradacją, nadając również tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Nie jest sporne, iż prace zlecone ww. decyzją MWKZ z dnia 6 grudnia 2019 r., nr [...] zostały wykonane, o czym inwestor poinformował organ konserwatorski w dniu 10 grudnia 2019 r. i tego też dnia dokonano oględzin placu budowy a sporządzony z tej czynności protokół wskazał, iż z uwagi na spełnienie warunków ww. decyzji, inwestor może kontynuować roboty budowlane przy przedmiotowym budynku frontowym (ustalenia bezsporne potwierdzone w sprawie II OSK 960/21- przypomnienie NSA).

Z kolei rozpoznając wniesione wcześniej odwołanie od decyzji z 28 października 2019 r. Nr [...], organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a więc uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, iż organ odwoławczy rozpatrując sprawę, jest zobowiązany uwzględnić zaistniałe w niej zmiany stanu faktycznego i prawnego. Wskazano, iż z akt postępowania wynika, że podczas oględzin w dniu 10 grudnia 2019 r., stwierdzono, że z uwagi na spełnienie warunków decyzji MWKZ z dnia 6 grudnia 2019 r. nr [...], inwestor może kontynuować roboty budowlane przy przedmiotowym budynku frontowym, co odnotowano w sporządzonym protokole. Tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wstrzymującej te roboty jest bezcelowe.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". Tożsamość sprawy administracyjnej istnieje natomiast gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem tożsamość zarówno podmiotową i przedmiotową, co ma miejsce w sytuacji, w której treść tych samych praw i obowiązków przyznanych lub zobowiązujący tożsamy podmiot wynika z tożsamej podstawy faktycznej i prawnej.

Stanowisko organu odwoławczego, w okolicznościach tej sprawy, iż decyzja wstrzymująca roboty budowlane z 28 października 2019 r. Nr [...] wobec wykonania następnie decyzji organu konserwatorskiego z dnia 6 grudnia 2019 r. nr [...], powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych i pozostawienie jej w obrocie prawnym jest bezcelowe w ocenie Sądu odwoławczego jest błędne, nie uwzględniające przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podzielenie również tego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji świadczy o wadliwie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak już wyżej wskazano, MWKZ decyzją z 28 października 2019 r. nr [...] na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.), po przeprowadzeniu w dniu 24 października 2019 r. kontroli doraźnej elewacji budynku przy ul. [...] [...] w [...], wstrzymał inwestorowi (skarżącej) roboty budowlane prowadzone w zakresie przebudowy budynku frontowego przy ww. ulicy, z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.o.z. decyzja o której mowa w art. 43 ust. 1 u.o.z. wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji: 1) nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności albo 2) nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji, albo 3) nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności, albo 4) zakazującej prowadzenia wstrzymanych działań.

Okolicznością niezakwestionowaną w realiach tego postępowania jest to, iż decyzja wydana w trybie art. 43 ust. 1 u.o.z. z dnia 28 października 2019 r o wstrzymaniu robót budowlanych nie wygasła, albowiem w terminie 2 miesięcy od jej doręczenia podjęta została w trybie art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z. (choć w podstawie prawnej wskazano wadliwie art. 45 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 cytowanej ustawy) decyzja przez MWKZ z dnia 6 grudnia 2019 r. nr [...] opisana wyżej, od której również złożono odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Przede wszystkim podjęcie, po wcześniejszej decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku, w zakreślonym wyżej dwumiesięcznym terminie kolejnej decyzji w trybie art 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z. powoduje, że sama decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych nie utraciła ważności, bowiem pozostaje ona w takiej sytuacji w obrocie prawnym. Jedynie bezskuteczny upływ tego dwumiesięcznego terminu i nie wydanie w tym czasie rozstrzygnięcia w trybie art. 44 ust. 1 u.o.z. sprawia, iż ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest możliwe wydanie decyzji w ww. trybie. Zatem w przypadku wydania jednak decyzji w trybie art. 44 ust. 1 u.o.z., to decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych przez organ konserwatorski wywołuje nadal określone skutki prawne.

Nie jest również sporne, iż wydana w terminie dwumiesięcznym od doręczenia decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku kolejna decyzja organu konserwatorskiego z dnia 6 grudnia 2019 r. została w pełni wykonana przez inwestora i uzyskał on zgodę udzieloną do protokołu na wznowienie wstrzymanych robót przy zabytku i ich kontynuowanie. Jednak ta okoliczność w realiach tej sprawy nie czyni bezcelowym rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku. Wprost przeciwnie - pozostawanie tej decyzji w obrocie prawnym uzasadniało potrzebę merytorycznego rozpoznania odwołania od tej decyzji z dnia 28 października 2019 r. Natomiast organ odwoławczy pozostawił poza zakresem swej oceny zarzuty skarżącej dotyczące wadliwego jej zdaniem wstrzymania spornych robót przy zabytku bowiem uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji uznając, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezcelowe wobec wykonania przez inwestora innej decyzji wydanej na skutek doręczenia decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku.

Zdaniem NSA jedynie w sytuacji stwierdzenia przez organ konserwatorski braku podstaw do zastosowania danej regulacji materialnoprawnej istnieje możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia również o umorzeniu postępowania w przedmiocie wstrzymania robót ze względu na jego bezprzedmiotowość (brak jakichkolwiek podstaw do prowadzenia postępowania w ramach danej instytucji prawnej). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak zupełnie inna podstawa zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a wskazane w nim okoliczności nie uzasadniają zastosowania tej konstrukcji prawnej.

Nie budzi wątpliwości Sądu odwoławczego, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Norma art. 105 § 1 k.p.a. wskazująca na bezprzedmiotowość postępowania stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W judykaturze podkreśla się, że z uwagi na to, że orzeczenie o umorzeniu postępowania zamyka drogę do rozpoznania co do meritum żądania strony w postępowaniu administracyjnym, to art. 105 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem tylko wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., I OSK 2582/19). Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w tym postępowaniu.

W realiach tej sprawy, zdaniem NSA, zarówno okoliczności faktyczne sprawy jak i jej stan prawny, co wyżej wykazano, uzasadniają w pełni potrzebę merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji MWKZ z dnia 28 października 2019 r. albowiem występują w tym postępowaniu niezbędne elementy materialnego stosunku prawnego, pozwalające wydać decyzję załatwiającą sprawę w II instancji przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Stąd zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego , że wykonanie przez inwestora decyzji z dnia 6 grudnia 2019 r. w sposób w niej opisany, jeszcze przed rozpoznaniem odwołania w tej sprawie od decyzji organu konserwatorskiego z dnia 28 października 2019 r. czyni bezcelowym postępowanie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy zabytku, nie jest prawidłowe. Podzielenie tego poglądu przez Sąd pierwszej instancji czyni usprawiedliwionym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy umorzenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość następczą. Trafnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, wprawdzie w powiązaniu z innymi przepisami, ale zasadny zarzut wadliwego zastosowania w sprawie przed organem odwoławczym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto usprawiedliwiony pozostaje również zarzut kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej oraz naruszenie zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także przez błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przy uwzględnieniu faktu wykazywanego powyżej w tym uzasadnieniu wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Natomiast pozostałe zarzuty wniesionego środka odwoławczego nie zasługiwały na uwzględnienie a część z nich okazała się przedwczesna.

Przede wszystkim nieusprawiedliwione są zarzuty oznaczone w petitum kasacji jako zarzut naruszenia przepisów postępowania nr I pkt 1a,b,c i 2 dotyczące generalnie wyłączenia od udziału w postępowaniach pozostających w kompetencji MWKZ X.X. – Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako piastuna urzędu, potwierdzonego postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2020 r. znak sprawy [...], i skutków wywołanych ww. postanowieniem. Zarzuty te w okolicznościach tej sprawy nie mają jakiegokolwiek wpływu na wynik niniejszego postępowania, niezależnie od tego, że właśnie ww. jako Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków podpisana jest pod decyzją z dnia 28 października 2019 r. nr [...].

Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2020 r. niewątpliwie wynika, iż nastąpiło wyłączenie X.X. - Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako piastuna organu od udziału w postępowaniach w sprawie nadzoru konserwatorskiego, pozwoleń konserwatorskich, nadzwyczajnych w sprawie pozwoleń konserwatorskich oraz innych postępowań pozostających w kompetencji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dot. inwestycji przy ul. [...] [...] i [...] w [...]. Instytucja wyłączenia organu uregulowana w art. 25 k.p.a. jest z natury rzeczy gwarancją rzetelnego wypełniania powierzonych zadań, w postępowaniu administracyjnym służy przede wszystkim realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Niemniej jednak wskazane wyżej postanowienie o wyłączeniu piastuna organu od orzekania w sprawach tam oznaczonych wydane dnia 1 czerwca 2020 r. jeszcze przed podjęciem rozstrzygnięcia objętego przedmiotową kontrolą legalności tworzy prawo z mocy samego aktu ex nunc w momencie, w którym akt ten staje się ostateczny (np. w momencie uprawomocnienia się ww. postanowienia). Ma ono charakter konstytutywny i tworzy prawo na przyszłość a zatem nie może odnosić się czynności podejmowanych przez ten organ przed jego wydaniem stąd też nie może odnosić się do decyzji wydanej w dniu 28 października 2019 r. i weryfikować zakończone już przed tym organem postępowanie administracyjne. Bez znaczenia dla sprawy jest również i to, że wniosek o wyłączenie złożono w dniu 27 grudnia 2019 r. Przepisy dotyczące wyłączenia organu administracji publicznej, z tej racji, że dotyczą jego właściwości i zawierają zamknięte wyliczenie przesłanek pozytywnych zastosowania tej instytucji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dlatego też zarzuty kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., dot. uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego a w kasacji właśnie tego dotyczy ten zarzut. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiotowej sprawie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie a to, że Sąd ten nie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu - co wykazane zostało we wstępnej części tego uzasadnienia - nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w opisany w kasacji sposób.

Niewątpliwie Sąd I instancji nie dopuścił uzupełniających dowodów z dokumentów przedstawionych przez skarżącego, co kwestionowane jest zarzutem naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2352 § 2 k.p.c. poprzez niezasadne "oddalenie" wniosków dowodowych skarżącego. Zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Zdaniem skarżącej przedstawione w sprawie dokumenty wytworzone na przestrzeni od 2010 r. do 15 września 2020 r. były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a mianowicie pozwalały wykazać, iż w sprawie zachodziła przesłanka bezwzględnej nieważności postępowania z uwagi na stronniczość piastuna organu. Przede wszystkim jednak część tych dokumentów została już wytworzona po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (patrz postanowienie Wojewody Małopolskiego z 1 czerwca 2020 r, orzeczenia Sądu Rejonowego w [...] IV Wydział Karny Odwoławczy z dnia 15 września 2020 r. ,protokół posiedzenia Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Karny również z dnia 15 września 2020 r., pismo Ministra z dnia 8 czerwca 2020 r.) zaś Sąd pierwszej instancji dokonuje kontroli legalności z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji, zaś zmiana stanu faktycznego czy też prawnego sprawy powstała po wydaniu decyzji nie wpływa na wynik sądowej kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia. Poza tym należy podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (zob. np. wyrok NSA z 16 maja 2008 r. II OSK 554/07). Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., z urzędu lub na wniosek stron, przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z 30 września 2009 r., I OSK 160/09; 21 września 2010 r., I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; 25 września 2012 r., II OSK 840/11; 22 czerwca 2021 r., II OSK 2754/18). Dodać nadto należy, że dowody z dokumentów przedstawione przed Sądem pierwszej instancji przez skarżącą, zdaniem NSA, nie są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Przy czym należy wskazać, że także zarzut art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym.

W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu" (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11; z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Zatem nie można skutecznie w tym zakresie mówić o naruszeniu prawa mającego wpływ na wynik postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zaniechał odnoszenia się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W szczególności zarzuty dotyczące przeprowadzenia wadliwego postępowania administracyjnego, błędnego nadania decyzji pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jak i błędnej oceny materiału dowodowego oraz "rażącego naruszenia przepisu art. 44 ust. 1 pkt 2 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie", a więc odnoszące się do meritum sprawy rozstrzyganej decyzją organu I instancji z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej w zakresie wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji jawią się właśnie jako przedwczesne.

Przedstawione wyżej rozważania prowadzą do wniosku, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu albowiem przede wszystkim wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast Sąd I instancji z naruszeniem prawa dokonując oceny jej legalności, w wykazanych wyżej okolicznościach tej sprawy, zaakceptował błędne stanowisko organu o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania przed organem pierwszej instancji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w motywach kwestionowanego wyroku, z jednej strony przyjmujące stanowisko o prawidłowości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych (strona 20 uzasadnienia) a jednocześnie uznające, że dopuszczalne jest umorzenie postępowania, gdy nie zachodzą przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o wstrzymaniu (strona 21 uzasadnienia). Potwierdzenie przesłanek uzasadniających potrzebę wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku mogłoby w tej sprawie uzasadniać potrzebę zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a nie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z badaniem w ramach postępowania odwoławczego wniesionego odwołania od decyzji nr [...].

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w tym przepisie, możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04, OSP 2006, nr 7-8, poz. 80; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1494/07). W tej sprawie taki wniosek zawarto we wniesionym środku odwoławczym.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz uchylił decyzję organu odwoławczego.

O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.