Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 213/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: 86f ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 20 października 2021 r. nr GP.6220.10.2020.GJ w sprawie ze skargi E.W., M.S., E.S. i B.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr SKO.4170/95/2021 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

W dniu 1 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga E.W., M.S., E.S. i B.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr SKO.4170/95/2021, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 20 października 2021 r. nr GP.6220.10.2020.GJ w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia pn. "Instalacja do powierzchniowej obróbki metali" na działkach nr: [...], obręb [...], Gmina [...] – na wniosek: A. Sp. z o.o., [...].

Odrębnym pismem, który wpłynął do Sądu wraz ze skargą, skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 20 października 2021 r. nr GP.6220.10.2020.GJ, z uwagi na prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Argumentując swój wniosek skarżący powołali liczne orzeczenia sądów administracyjnych, z których wywiedli interpretację przesłanek znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Wskazali, że inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża ich życiu i zdrowiu oraz nie spełnia wymagań i parametrów w zakresie ochrony środowiska. Opisując sposób oddziaływania inwestycji na środowisko naturalne wskazali w szczególności na: prowadzenie działalności przez inwestora w trybie 24-godzinnym; przekroczenie dopuszczalnych norm zawartości cynku w glebie; brak jakiegokolwiek zabezpieczenia wentylatorów znajdujących się nad linią technologiczną do fosforanowania cynkowego oraz brak specjalistycznych filtrów mających na celu wyeliminowanie szkodliwych zanieczyszczeń z procesu produkcji i wyeliminowanie hałasu; wydobywanie się szkodliwych oparów z galwanizernii; podniesienie przez inwestora terenu i przedostawania się wód opadowych na teren nieruchomości sąsiednich. Skarżący podkreślili, że sposób oddziaływania inwestycji na środowisko naturalne winien skutkować wstrzymaniem wykonania w/w decyzji. Przedsięwzięcie związane jest bowiem z ciągłą emisją metali ciężkich (ilość planowanych do wykorzystania w instalacji preparatów i związków chemicznych będzie wynosiła 29 Mg/rok), potwierdzoną w trakcie postępowania przez wyniki badań instytucji niezależnych, wskazujących na wielokrotne przekroczenia norm cynku w glebie. Odległość przedsięwzięcia od granicy z blokiem nr [...] wynosi jedynie 35 m, co ma bezpośredni, negatywny wpływ na środowisko lokalne, a przede wszystkim zagraża zdrowiu i życiu skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/22 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 20 października 2021 r. nr GP.6220.10. 2020.GJ.

W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki, o których mowa w w/w przepisie, należy wiązać z sytuacją, jaka może powstać (hipotetycznie) gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu.

Sąd pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę na treść art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), zgodnie z którym do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że niezależnie od konieczności uwzględnienia przesłanki z art. 86f ust. 1 ustawy, nadal aktualne jest ugruntowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że ze względu na wnioskowy charakter instytucji wstrzymania wykonania decyzji administracyjnych, jej zastosowanie uzależnione jest od treści tego wniosku i zawartej w nim argumentacji. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali przesłanek wymaganych dla udzielenia ochrony tymczasowej, określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy. Skarżący nie wykazali bowiem, na czym konkretnie (realnie) miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Twierdzenia skarżących sprowadzają się przede wszystkim do sformułowania tezy, że inwestycja nie spełnia wymagań i parametrów w zakresie ochrony środowiska i będzie zagrażać ich życiu i zdrowiu. Jednak argument o zagrożeniu życia i zdrowia skarżących w związku z realizacją inwestycji opiera się na postawionych przez nich hipotezach, części przedstawionych argumentów nie da się powiązać w sposób przyczynowo-skutkowy z ustawowymi przesłankami wstrzymania wykonania decyzji, zaś część nie znajduje w ogóle potwierdzenia w aktach sprawy. Powołane we wniosku okoliczności mogłyby ewentualnie odnieść skutek w sytuacji, gdyby skarżący w sposób dostateczny wykazali, że ich zaistnienie jest realne i przekładają się na powstanie znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. W tym zakresie podnieść natomiast należy, że inwestycja będzie realizowana w oparciu o dokumentację projektową sporządzoną przez uprawnione osoby, a następnie zatwierdzoną przez organ udzielający zezwolenia na jej realizację. Nie można zatem z góry zakładać, że jej wykonanie i funkcjonowanie spowoduje zagrożenie życia lub zdrowia, skoro legalność tej decyzji, co będzie przedmiotem oceny Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, ma przeciwdziałać wystąpieniu takich zagrożeń.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia E.W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraziła niezadowolenie ze stanowiska zajętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez nieuznanie, iż wykonanie zaskarżonej decyzji skutkuje niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Wskazując na ten zarzut wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia podała m.in., że Sąd pierwszej instancji całkowicie pomija fakt, iż przedmiotowa inwestycja już funkcjonuje. Inwestor wykorzystuje sporną linię do fosforanowania cynkowego, pracując w systemie 24-godzinnym, przy otwartych drzwiach, bez jakichkolwiek zabezpieczeń wentylatorów, zastosowaniu ekranów dźwiękochłonnych, etc. Dotychczasowe działania inwestora budzą wątpliwości w zakresie prawidłowości wykonywania działalności i oddziaływania na środowisko naturalne. Niewątpliwie dane zawarte w Raporcie przeczą ustaleniom faktycznym, są niewiarygodne zwłaszcza w kontekście dokonanych przez skarżącą obserwacji. Jak wynika z obserwacji dokonanych przez skarżącą, potwierdzonych dowodami w postaci nagrań, inwestor wykonuje pracę w systemie 24-godzinnym, wykorzystując w tym celu przedmiotową linię do fosforanowania cynkowego. Całodobowa emisja substancji niebezpiecznych została przez skarżącą zaobserwowana w okresie zimowym, w czasie gdy temperatura powietrza wynosiła poniżej -15° C. Wydobywanie się oparów z terenu galwanizernii zostało zaobserwowane każdorazowo w momencie, gdy temperatura powietrza spadła poniżej -15° C, co jednoznacznie sugeruje iż nie mogła to być para wodna. Ponadto, realny stan zagrożenia zdrowia i życia skarżącej został potwierdzony wynikami badań, które jednoznacznie wskazują na wielokrotne przekroczenie norm zawartości cynku. Jak wynika z Raportu nr [...] z dnia 25 lipca 2019 r., przeprowadzonego na zlecenie skarżącej przez P. Sp. z o.o., zawartość cynku w glebie wynosi 527 mg/kg. Z kolei Raport nr [...] Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska w [...] z dnia 22 sierpnia 2019 r. dał wynik 1.700 mg/kg. Natomiast badanie przeprowadzone w dniu 15 września 2021 r. (na potrzeby postępowania karnego prowadzonego przez prokuraturę) przez Okręgową Stację Chemiczno-Rolniczą w [...] dało wynik 495 mg/kg. Kolejny wynik badania Okręgowej Stacji [...] z dnia 17 czerwca 2020 r. (na zlecenie Gminy [...]) wskazał na 716 mg/kg. Tymczasem dopuszczalna zawartość w glebie wynosi 300 mg/kg. Biorąc pod uwagę fakt, iż odległość przedsięwzięcia od granicy z blokiem nr [...] wynosi jedynie 35 m, należy mówić o realnym zagrożeniu zdrowia i życia. Kolejną kwestię stanowi umiejscowienie podziemnego zbiornika – istnieją bowiem trzy wersje jego umiejscowienia, w tym dwie rozbieżne przedstawione przez WIOŚ. Dodatkowo, częściowo na w/w zbiorniku została przez inwestora wybudowana hala (budynek magazynowy), na co zdaje się nie zwracać uwagi organ w kwestionowanej decyzji. Po pierwsze, nie można wznosić budynków na zbiornikach, w szczególności z odpadami niebezpiecznymi. Po drugie, rura odprowadzająca niebezpieczne odpady takie jak: roztwory wodne soli chromowych, niklowych, kadmowych, cynkowych, cyjankowych – umiejscowiona jest pod fundamentem w/w budynku. Wszystkie wskazane okoliczności znajdują potwierdzenie w dowodach w postaci fotografii oraz nagrań obrazu i dźwięku, które znajdują się w aktach niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Stosownie natomiast do treści art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Sąd administracyjny ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie odmowy wstrzymania wykonania kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest lakoniczne i nie odnosi się w sposób dostateczny do wszystkich podniesionych przez skarżących argumentów. Sąd pierwszej instancji winien był rozpoznać wniosek skarżących, dokonując oceny zaistnienia przesłanek niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, rozumianych jako "następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko", odnosząc się szczegółowo do zawartych w nim twierdzeń, popartych stosownymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Wprawdzie rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji (tzw. przedsądu), gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji, to jednak nie oznacza to braku możliwości odniesienia się do argumentów i dowodów przedstawionych przez skarżących, które podlegały już ocenie organu w postępowaniu administracyjnym. Wniosek taki powinien być zatem oceniony z uwzględnieniem uprawdopodobnienia okoliczności, na których został oparty.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżących, Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany dokonać tego rodzaju oceny, w tym analizy znajdujących się w aktach sprawy raportów z badań i innych dowodów złożonych przez skarżących na poparcie ich twierdzeń. Ocena ta będzie jednak ograniczona wyłącznie do kwestii uprawdopodobnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.