Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 224/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 grudnia 2022 r. nr WI-I.7840.3.52.2022.LS w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) jest decyzja Wojewody Małopolskiego z 6 grudnia 2022 r. znak WI-I.7840.3.52.2022.LS, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 26 sierpnia 2022 r. nr AU-748/6743/2022 wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

W stanie faktycznym sprawy skarżąca 10 sierpnia 2022 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku w zakresie: wymiany stolarki okiennej z naprawą ościeży, uzupełnienia ubytków oraz czyszczenia i hydrofobizacji elewacji; a także zainstalowaniu siatki ochronnej z nadrukiem w formie podświetlanego banera reklamowego na elewacji na działce nr [...] obręb [...]. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 26 sierpnia 2022 roku wniósł sprzeciw do zgłoszonych robót. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestycja jest niezgodna z zapisami uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (dalej: uchwała krajobrazowa). Według organu, banery w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi przy obiekcie budowlanym mogą być sytuowane wyłącznie na rusztowaniu budowlanym przy tym obiekcie budowlanym.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji. Jak zaznaczył organ, w toku postępowania odwoławczego ustalono, że przedmiotowa inwestycja dotyczy obiektu usytuowanego w obszarze uznanym za pomnik historii, obszarze obejmującym układ urbanistyczny miasta Krakowa w granicach dzielnicy Kleparz wpisany do rejestru zabytków, strefy buforowej obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. W związku z powyższym inwestor powinien w pierwszej kolejności uwzględnić warunki wykonywania robót budowlanych w strefie podlegającej ochronie. Uzupełniając materiał dowodowy organ odwoławczy otrzymał informację, że Miejski Konserwator Zabytków w Krakowie nie uzgadniał robót budowlanych przy elewacji budynku. Zdaniem organu inwestor na planowane zamierzenie budowlane musi uzyskać zgodę organu ochrony zabytków i dołączyć ją do zgłoszenia. Z korespondencji udostępnionych przez organy ochrony zabytków wynika, że podmioty prowadzące działalność związaną z obiektem wiedziały o wymogach ochrony konserwatorskiej w stosunku do tego obiektu, ale wymagane do zgłoszenia dokumenty nie zostały dołączone. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie wzywał jednak skarżącej do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie powyżej analizowanego zakresu, ze względu na niezgodność zamierzenia budowlanego z przepisami prawa miejscowego. W ocenie organu inwestor może zainstalować baner reklamowy na rusztowaniu budowlanym w związku z prowadzeniem prac budowlanych i zlokalizowanym przy obiekcie budowlanym, a nie na elewacji tego obiektu. Uwzględniając cele uchwały i skutek, jaki wprowadzenie tych przepisów powinien być osiągnięty, organ wskazał, że stoi na stanowisku, iż z przepisu § 9 ust. 1 pkt 1 a uchwały krajobrazowej nie można interpretować odrębnych norm. Przepis ten jest ścisłą regulacją określającą gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów w kwestii tablicy reklamowej stanowiącej baner i należy go interpretować zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały krajobrazowej, ponieważ przepis ten określa rodzaj i materiał tablicy reklamowej, oraz § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej, ponieważ przepis ten zawiera normy ograniczające inwestorowi możliwość eksponowania zainstalowanej na rusztowaniu budowlanym tablicy reklamowej stanowiącej baner, do 12 miesięcy, a także ekspozycję takiej reklamy nie częściej niż co 7 lat. W związku z powyższym odniesienie możliwości eksponowania banera reklamowego do prowadzonych robót budowlanych oznacza, że przepisy te mają zastosowanie, gdy inwestor faktycznie wykonuje określone roboty budowlane. Zdaniem organu uchwała określa nośnik tj. na rusztowaniu budowlanym, na którym ma być usytuowana tablica reklamowa stanowiąca baner i miejsce jego położenia w związku z prowadzonymi robotami tj. przy obiekcie budowlanym, a nie dwie odrębne metody sytuowania, jak twierdzi skarżąca. Zapis "przy budynku" według organu oznacza, iż nie ma możliwość odsunięcia rusztowania, na którym ma być baner, od budynku, dowolnego jego umiejscowienia względem budynku objętego robotami. Jest to doprecyzowanie lokalizacji rusztowania.

W ocenie organu umieszczona na banerze reklama będzie oddziaływać na przestrzeń publiczną układu komunikacyjnego Ronda [...], obszaru [...] podlegającego ochronie konserwatorskiej, dlatego możliwość jej zainstalowania musi odbywać się ściśle według standardów decydujących o harmonii i porządku przestrzennym Krakowa, określonych w uchwale krajobrazowej oraz indywidualnych decyzjach organu ochrony zabytków. Sytuacja, gdy inwestor w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi planuje zainstalować baner reklamowy nie na rusztowaniu budowlanym przy obiekcie budowlanym, ale na elewacji obiektu podlegającej ochronie oznacza, że inwestor zamierza wykorzystać instrument ochrony przestrzeni publicznej we własnym indywidualnym celu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych,

- art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych w sytuacji w której nie mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z niezgodnością z przepisami uchwały,

- § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 1 i 2 uchwały krajobrazowej poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że baner związany z robotami budowalnymi może być sytuowany jedyne na rusztowaniu budowlanym, w sytuacji w której z ww. postanowień wynika, że może on być sytuowany zarówno na rusztowaniu w związku z robotami budowlanymi jak również przy obiekcie budowlanym w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi,

- § 10 ust. 1 uchwały poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne zastosowanie banera przy obiekcie na elewacji w związku z robotami budowlanymi, w sytuacji w której w ww. postanowieniach uchwałodawca nie stawia innych kryteriów dla banera reklamowego niż czas przez jaki może funkcjonować,

- art. 6, 7, 10, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezapewnienie stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, w konsekwencji skutkujące: pominięciem przez organ szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, prowadzącego do błędu w ustaleniu stanu faktycznego polegającego m.in. na uznaniu, iż umieszczenie siatki ochronnej w formie baneru związanej z robotami budowlanymi przy obiekcie jest niezgodne z uchwałą krajobrazową, podczas gdy jest to zgodne z postanowieniami § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 1 i 2 uchwały, a co za tym idzie orzeczenie sprzeciwu do zgłoszonych robót narusza zasady praworządności sformułowane w art. 6 K.p.a.,

- art. 8 oraz art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót, która to decyzja z całą stanowczością nie pogłębia zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Skarżąca podkreśliła, że kwestie związane z uzyskaniem zgody organu konserwatorskiego na realizację przedmiotowych prac zostały po raz pierwszy podniesione przez organ odwoławczy. Organ w tym zakresie – w ocenie skarżącej – nie był władny do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zwrócenie się z zapytaniem do organu konserwatorskiego. Odnosząc się do przepisów uchwały skarżąca zaznaczyła, że jej zdaniem baner na czas remontu może być sytuowany:

1) na rusztowaniu budowlanym,

2) przy obiekcie budowlanym w związku z prowadzeniem robót budowlanych.

Powyższa interpretacja wynika z wykładni literalnej oraz wykładni celowościowej zapisów uchwały krajobrazowej. W § 9 ust. 1 pkt) 1 uchwały krajobrazowej wyraźnie oddzielono "baneru przy rusztowaniu budowalnym" i "baneru przy obiekcie budowlanym". Co więcej, oczywistym jest, że w świetle definicji rusztowania budowlanego, przez które należy rozumieć tymczasową konstrukcję, niezbędną w celu zapewnienia bezpieczeństwa podczas pracy przy wznoszeniu, konserwacji, naprawie lub rozbiórce budynków i innych budowli, zapewniająca łatwy dostęp do tych obiektów, celowość zapisów powołanego wyżej postanowienia uchwały krajobrazowej należy odczytywać jako dopuszczenie banerów na rusztowaniu i odrębnie przy obiekcie (a więc na elewacji również) w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi. Co więcej, w § 10 ust. 1 uchwały wprost dopuszczono sytuowanie banerów reklamowych na czas trwania robót budowlanych. Zgodnie z tym przepisem "Dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas wykonywania robót budowlanych, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy oraz nie częściej niż co 7 lat". Postanowienia ww. zapisu nie wskazują na jakiekolwiek inne kryteria wobec baneru, poza faktem że musi on być sytuowany na czas wykonywania robót budowlanych i nie dłużej niż przez 12 miesięcy oraz nie częściej niż co 7 lat. W uchwale nie ma zawartego ogólnego zakazu sytuowania tablic reklamowych stanowiących baner. Ponadto w ocenie skarżącej organ nie odniósł się do zarzutu w zakresie nie możności częściowego rozpoznania zgłoszenia. Jeżeli organ uznał za niezgodną z przepisami prawa część zgłoszenia, organ powinien wnieść sprzeciw tylko w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń".(Małop.2020.1984) - dalej "Uchwała". Istotą zaś jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w świetle jej zapisów tzw. baner może być umieszczony tylko na rusztowaniu budowlanym przy robotach budowlanych, czy też na obiekcie bezpośrednio ( np. na elewacji). Wiąże się to z koniecznością dokonania interpretacji § 9 Uchwały, a więc przepis ten wymaga zacytowania. Najpierw jednak wyjaśnić trzeba, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 Uchwały, jeśli mowa o banerze - należy przez to rozumieć powłokę rozpinaną na krawędziach, wykonaną z miękkich materiałów, takich jak: tkanina, tekstylia, folia, PCV.

Zgodnie zatem z § 9:

§ 9.

1. Ustala się gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe sytuowane w obszarze Miasta, w formie:

1) tablicy reklamowej stanowiącej baner:

a) sytuowany na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, przy czym powierzchnia ekspozycji reklamy na banerze nie może przekraczać 50% powierzchni baneru; dopuszcza się by pozostała powierzchnia baneru stanowiła odzwierciedlenie elewacji obiektu budowlanego, przy którym zostało umieszczone rusztowanie z zastrzeżeniem § 10 ust. 2;

b) sytuowany na czas przedsięwzięć plenerowych wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, nie dłuższy niż 30 dni oraz na czas ich montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu, o wymiarach nie większych niż wymiary tymczasowych obiektów lub urządzeń budowlanych, na których są one usytuowane;

(...).

Interpretując ten przepis, skarżąca wnioskuje, że baner można umieścić, niejako w rozłącznych sytuacjach, a więc na rusztowaniu budowlanym ( w domyśle – obiektu) oraz odrębnie na obiekcie budowlanym ( wobec tego, jak chce skarżąca, na elewacji). W ocenie Sądu taka interpretacja nie może się ostać. W przedstawionym paragrafie mamy dwie sytuacje a) i b), które wskazują na 2 możliwości umieszczania baneru. Jedna z nich to umieszczenie go na rusztowaniu budowlanym przy robotach budowlanych (możliwość a), a druga to sytuowanie go w plenerze na czas trwania przedsięwzięcia plenerowego (możliwość b). Rozczłonkowywanie pierwszej opcji i "dzielenie" na inne możliwości nie ma tu żadnego uzasadnienia, przede wszystkim odczytując tekst literalnie. To tak, jakby powiedzieć o drugiej z możliwości, że można umieszczać baner albo w miejscu przedsięwzięcia plenerowego, albo gdziekolwiek, byle na czas jego trwania, skoro wyrazy oddziela przecinek.

Do tegoż wniosku o dwóch opcjach a i b prowadzi również analiza dalszego tekstu uchwały. Otóż § 10 Uchwały brzmi następująco:

§ 10.

1. Dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas wykonywania robót budowlanych, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy oraz nie częściej niż co 7 lat.

2. Baner sytuowany w Podobszarze 1 III Strefy nie może być oświetlony, a ponadto część baneru niestanowiąca reklamy musi stanowić odzwierciedlenie elewacji budynku, przy którym znajduje się rusztowanie z banerem.

3. Dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas przedsięwzięć plenerowych wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, nie dłuższy niż 30 dni oraz na czas jej montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu, wyłącznie na tymczasowych obiektach lub urządzeniach budowlanych związanych z organizacją przedsięwzięcia plenerowego, a w Podobszarze 1 III Strefy dopuszcza się dodatkowo sytuowanie baneru w słupie powietrza nad drogami publicznymi i placami.

Także w tym przepisie mamy wskazane dwie opcje odnoszące się do wspomnianych sytuacji – baneru na rusztowaniach (ust. 1 i 2 ) oraz baneru w plenerze ( ust. 3). Ust. 1 określa termin sytuowania baneru na czas wykonywania robót budowlanych, czyli na rusztowaniach, ust. 2 dotyczy szczególnych wymogów w Podobszarze 1 III Strefy. Kolejno ust. 3 określa termin sytuowania baneru w plenerze i dodatkową regulację co do Podobszaru 1 III Strefy. Jest oczywistym, że ust. 1 dotuczy baneru na rusztowaniach, czyli pierwszego przypadku określonego w § 9, skoro w ust. 2 § 10 przy opisie wyjątku dla Podobszaru 1 III Strefy mowa jest wyraźnie o rusztowaniu z banerem.

Ponadto z banerem na rusztowaniu budowlanym, a więc w sytuacji a) z § 9 ust. 1 pkt 1 jest jeszcze mowa w § 20, który brzmi następująco:

§ 20. ust. 15. W trakcie prowadzenia robót budowlanych, dopuszcza się sytuowanie szyldów na banerze na rusztowaniu budowlanym w sytuacji przesłania istniejących na elewacji szyldów elementami konstrukcyjnymi rusztowania na zasadzie odwzorowania parametrów szyldów sytuowanych na elewacji.

W ocenie Sądu przepis ten, dopuszczając w określonej sytuacji umieszczenie szyldu na banerze, mówi o tej jedynej możliwości, czyli o banerze na rusztowaniu budowlanym.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wykładnia językowa i systemowa na tle omawianego aktu prawa miejscowego prowadzi bezsprzecznie do powyższych wniosków.

Zdaniem Sądu, do takich samych wniosków należy dojść, stosując także wykładnię celowościową.

Tzw. ustawa krajobrazowa wprowadziła do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 37a i następne, dając radzie gminy instrument w postaci tzw. uchwały reklamowej, stanowiącej akt prawa miejscowego, poprzez którą organ gminy może określić na terenie gminy zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Przepis art. 37a u.p.z.p. pozwala w uchwale krajobrazowej na określenie zasad i warunków utrzymywania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń pod względem estetycznym. Przemawia za tym przede wszystkim cel wprowadzenia powyższej regulacji, którym jest ochrona krajobrazu; a także to, iż w przywołanym przepisie mowa jest o "sytuowaniu" tego rodzaju obiektów jak również o standardach jakościowych materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane ( tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r. II SA/Gd 328/18 LEX nr 2556366). Ratio legis wprowadzonego art. 37a u.p.z.p. jest przyznanie radzie gminy kompetencji do ustalania w formie samodzielnego, spójnego i całościowego aktu prawa miejscowego poświęconego jedynie regulacji zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, aby doprowadzić do stanu ładu i estetyki, zwłaszcza w przestrzeni reklamowej, na terenie całej gminy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 września 2018 r. II SA/Bd 752/18 LEX nr 2571232). Podobnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 6 lutego 2019 r. II SA/Gd 664/18, LEX nr 2633346: "W kompetencji rady gminy leży wprowadzenie np. zakazu sytuowania pewnego rodzaju reklam w określonych obszarach czy też ograniczenie co do dopuszczalnej wielkości prezentowanych reklam. Nie stanowi to niedopuszczalnej dyskryminacji lecz wyraz przyznanej ustawowo radzie gminy kompetencji do wprowadzenia regulacji mającej na celu zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego".

Powyższe judykaty jasno precyzują cel uchwały reklamowej: zaprowadzenie w tym względzie ładu i estetyki, przeciwdziałanie chaosowi reklamowemu. Na takie właśnie cele wskazała również przedmiotowa Uchwała w § 3:

§ 3. Celem uchwały jest:

1) ustalenie zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta Krakowa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane;

2) ochrona istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych poprzez ustalenie zasad i standardów decydujących o harmonii i porządku przestrzennym;

3) ochrona cennych historycznie i kulturowo walorów widokowych Miasta;

4) poszanowanie dobrego sąsiedztwa rozumianego jako przeciwdziałanie degradacji przestrzeni publicznej i terenów otwartych przez obiekty małej architektury, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia;

5) przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej poprzez ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeniach publicznych.

Należy mieć na uwadze, że, jak Sądowi wiadomo z dotychczasowych praktyk reklamodawców, w tym na procedowanym obiekcie – bardzo często umieszcza się, zazwyczaj znacznych rozmiarów, banery reklamowe bezpośrednio na elewacji budynku. Jeśli natomiast weźmie się pod uwagę wskazane wyżej w Uchwale: 1/ochronę obiektów i przestrzeni publicznej, 2/ przeciwdziałanie jej degradacji przez reklamy, 3/ ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeniach publicznych jako cele omawianej regulacji, to jest oczywistym, że Uchwała w interpretowanych zapisach miała ograniczyć działalność reklamową w zakresie ( w tym przypadku) banerów. Wobec tego nie sposób odczytać jej zapisów tak, jak to proponuje skarżąca.

Nie zachodzą zatem naruszenia wskazanych w skardze przepisów Uchwały.

Nie można też się zgodzić z zarzutami postawionymi organowi I instancji (zarzuty są skierowane do organu, który zgłosił sprzeciw) w zakresie naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a.

Należy wskazać na charakter postępowania toczonego przed tym organem. W wyniku złożenia zgłoszenia organ prowadzi tzw. postępowanie gabinetowe, a podejmowane w jego toku czynności nie mają charakteru procesowego w rozumieniu przepisów k.p.a. Działania te mają na celu sprawdzenie, czy objęte zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane podlegają zgłoszeniu, czy ustalenie tego jest możliwe na podstawie przedłożonych dokumentów oraz czy nie mają miejsca inne okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 i ust. 7 p.b., wykluczające zgłoszenie jako prawną formę powiadomienia organu pozwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych. W celu doprowadzenia do kompletności zgłoszenia organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Kwestie zgłoszenia i jego uzupełnienia, do chwili ewentualnego podjęcia decyzji o sprzeciwie, są regulowane wyłącznie przez prawo budowlane. Dopiero wniesienie sprzeciwu następuje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Sprzeciw oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej, stanowi więc rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, będąc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Podobnie rzecz ujął WSA w Poznaniu, który w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. IV SA/Po 1074/13, LEX nr 1458456 wskazał, co następuje: "Zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w p.b. (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji".

Jak z tego widać, zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. w odniesieniu do organu I instancji są bezprzedmiotowe.

Zarzut braku "częściowego rozpoznania zgłoszenia" jest w ocenie Sądu chybiony, albowiem, jak się wydaje, art. 30 ust. 6 p.b. nie przewiduje takiej możliwości ("sprzeciwu częściowego"). Jednak gdyby nawet przyjąć taką możliwość to zauważenia wymaga, że wszystkie prace wskazane przez inwestora objęte były jednym zgłoszeniem i rozumieć należy, że prace przy elewacji miały się ukryć pod banerem, a zatem były z nim powiązane. Trudno zatem przyjąć, że organ I instancji, mógł w sposób prawidłowy i poprawny "rozdzielić" zgłoszone roboty. Co zaś do organu odwoławczego, to organ ten nie mógł w tym zakresie wydać, gdyby nawet była taka potrzeba, decyzji reformatoryjnej. Konstrukcja prawna z art. 30 ust. 6 p.b. oznacza, że kompetencję do wniesienia sprzeciwu, posiada tylko organ administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji, z uwagi na wyznaczoną normatywnie w tym przypadku wyłączną kompetencję tego organu. Nie można bowiem pominąć tego, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie może powodować przedłużenia materialnoprawnego terminu, a zatem następczo kreować kompetencji organu odwoławczego do wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Dlatego organ odwoławczy po upływie wyznaczonego dla organu pierwszej instancji terminu na wniesienie sprzeciwu nie tylko nie może uchylić zaskarżonej decyzji i orzec co do istoty sprawy, ale nie może też sprzeciwu zreformować poprzez jego uzupełnienie. Kompetencja organu odwoławczego w ramach postępowania, w którym organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw ogranicza się tylko do kontroli tej decyzji. Dlatego organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.) oraz decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Upływ terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oznacza, że kompetencja do wniesienia sprzeciwu wygasła (por. wyrok NSA z 6.03.2009r. II OSK 307/08, publ. CBOSA, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2021 r II SA/Kr 969/21,. LEX nr 3294861 oraz z dnia 8 listopada 2017 r. II SA/Kr 1238/17, LEX nr 2411826). Tak więc organ odwoławczy mógł jedynie zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy na zas. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ( co uczynił) względnie ją uchylić w całości i umorzyć postępowanie na zas. art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (co spowodowałoby stan sprzeczny z prawem w zakresie możliwości umieszczenia baneru na elewacji). Zgodzić się ostatecznie należy z organem II instancji, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie rodzi ujemnych skutków dla inwestora. Jest tak dlatego, że inwestor może w każdej chwili ponowić zgłoszenie w zakresie, który uzna za stosowne.

Co się tyczy postępowania odwoławczego, to skarga nie konkretyzuje, jakie uchybienia procesowe miałyby leżeć po stronie organu II instancji. Ponadto złożenie ogólnego zarzutu "niezapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania" nie może przynieść rezultatu. Jak to bowiem wskazał NSA w wyroku z 3.03.2023r. II GSK 1435/19, Lex nr 3514977: " zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych".

Z wymienionych przyczyn, skoro nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.