Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3254/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 684/19 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 19 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. J. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 2025 (dwa tysiące dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 684/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 19 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Wojewody Lubelskiego Nr [...] z 24 marca 2017 r. nieruchomość położona w gminie R., obrębie 01 - R., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,6358 ha, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S17 Garwolin - Kurów na odcinku od granicy województwa mazowieckiego i lubelskiego - węzeł "Sielce" obecnie "Kurów Zachód" (bez węzła), zad. 1 odcinek: granica województwa mazowieckiego i lubelskiego do węzła "Skrudki" wraz z węzłem. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 31 października 2017 r. - wydania decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Decyzją z 12 stycznia 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z 12 stycznia 2018 r.), Wojewoda Lubelski (dalej Wojewoda) ustalił odszkodowanie w wysokości 120.675,00 zł na rzecz M.J. (dalej skarżący) z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, prawa własności nieruchomości położonej w gminie R., obrębie 01 - R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,6358 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S17 Garwolin - Kurów na odcinku od granicy województwa mazowieckiego i lubelskiego - węzeł "Sielce" obecnie "Kurów Zachód" (bez węzła), zad. 1 odcinek: granica województwa mazowieckiego i lubelskiego do węzła "Skrudki" wraz z węzłem.

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) decyzją z 19 listopada 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z 19 listopada 2018 r.), po rozpatrzeniu odwołania M.J., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 12 stycznia 2018r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że w myśl art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, dalej uzrid lub ustawa z 2003 r.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 uzrid.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielem przedmiotowej nieruchomości był M.J.. Dział III i IV pozostawał wolny od wpisów.

Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4[a] , ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej ugn).

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 14 czerwca 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.L. (uprawnienia nr [...], dalej biegły). W dniu 6 czerwca 2018 r. biegły potwierdził aktualność ww. opinii.

Opisując stan przedmiotowej nieruchomości biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,6358 ha położona jest w gminie R., w północnej, słabo zurbanizowanej części miasta, w odległości ok. 2 km. od centrum, w otoczeniu gruntów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo, przeznaczonych pod uprawy polowe. Biegły ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na szacowanym gruncie znajdowały się składniki roślinne w postaci zasiewu pszenicy jarej.

Biegły ustalił, że dla terenu, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 27 lutego 2004 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość w większej części (ok. 99%) jest położona w terenie przeznaczonym pod uprawy polowe, z zakazem realizacji nowej zabudowy kubaturowej, natomiast pozostała część działki leży w terenach przeznaczonych pod drogę publiczną.

Mając na uwadze cel wywłaszczenia i przeznaczenie szacowanej nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby niniejszej wyceny rzeczoznawca zbadał kształtowanie się cen transakcyjnych gruntów rolnych i leśnych jak również nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne.

Obszar badania lokalnego rynku nieruchomości rolnych i leśnych obejmował miasto i gminę R.. W przypadku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne analizą objęto rynek lokalny obejmujący gminy powiatu r. oraz regionalny rynek nieruchomości niezabudowanych: przeznaczonych pod drogi obejmujący gminy sąsiednich i najbliższych powiatów (nie graniczących z Lublinem), tj. puławskiego, lubartowskiego, łęczyńskiego i kraśnickiego. Ze względu na ograniczony obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne i względną stabilność rynku w ostatnim czasie, monitoringiem objęto okres wydłużony do ponad dwu lat - od stycznia 2015 r. do daty wyceny.

Dokonana na potrzeby wyceny szacowanej działki analiza rynku nieruchomości rolnych i leśnych w badanym czasookresie wykazała, że za podobne grunty ceny transakcyjne za 1 m2 zawierały się w przedziale od 1,57 zł/m2 do 4,07 zł/m2. Najwięcej transakcji zawierały się w przedziale od 1,12 zł/m2 do 4,67 zł/m2. Ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wydzielonych z terenów rolnych kształtowały się na poziomie od 10,00 zł/m2 do 22,70 zł/m2.

Biorąc pod uwagę powyższe, biegły ustalił, że przeznaczenie szacowanej nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, w związku z czym wartość rynkową wycenianej działki określił zgodnie z art. 134 ust. 4 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie), czyli według transakcji drogowych. Wskazano, że ceny nieruchomości drogowych są uzależnione głównie od położenia względem dużych miast i głównych arterii komunikacyjnych, lokalizacji szczegółowej, stanu zagospodarowania, przeznaczenia, uzbrojenia i potencjału rozwoju terenów otaczających, jak również dostępu do dróg publicznych.

Na podstawie szczegółowej analizy transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, wybrano do ostatecznej bazy porównawczej 3 transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny położonymi Puławach i gminach: Kazimierz Dolny i Kock. W toku przeprowadzonej analizy rynku biegły ustalił, że nie zaobserwowano istotnych zmian w badanym okresie, w związku z czym nie korygowano cen ze względu na upływ czasu. Biegły, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Znajdujące na ww. nieruchomości nasadzenia roślinne określono jako wartość odtworzeniową.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ugn).

Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechę rynkową nieruchomości (położenie i lokalizacja nieruchomości, przyznając jej wagę 100%), a następnie po skorygowaniu jej odpowiednią poprawką kwotową określono wartość 1 m2 gruntu na kwotę 18,78 zł, czyli wartość prawa własności działki nr [...] wyniosła 119.403,00 zł. Wartość składników roślinnych biegły określił na kwotę 1.272,00 zł. Łącznie wartość wycenianej nieruchomości określona na kwotę 120.675,00 zł.

W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia -niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego (art. 18 ust. 1e uzrid).

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności doręczono dotychczasowemu właścicielowi dnia 4 kwietnia 2017 r. Pismem z 16 maja 2017 r. (data widniejąca na kopercie) M.J. złożył oświadczenie woli wydania wywłaszczonej nieruchomości do dyspozycji inwestora. Pismo to wpłynęło do Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego dnia 17 maja 2017 r., a zatem z przekroczeniem ustawowego terminu określonego w art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid. W niniejszej sprawie nie było podstaw do powiększenia należnego stronie odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn).

Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ugn). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości, nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 1 i 2 ugn). Przy określaniu wartości zasiewów, upraw i innych zbiorów jednorocznych szacuje się wartość przewidywanych plonów według cen kształtujących się w obrocie rynkowym, zmniejszając ją o wartość nakładów koniecznych w związku ze zbiorem tych plonów (ust. 7).

W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Zgodnie z operatem szacunkowym z 14 czerwca 2017 r. dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, położonej w gminie R., wyceniana działka zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była położona w przeważającej części w terenie upraw polowych. Analiza rynku nieruchomości rolno-leśnych oraz nieruchomości przeznaczonych na cele komunikacyjne wykazała, że wyższe ceny osiągają nieruchomości drogowe. Z uwagi na fakt, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, biegły prawidłowo dokonał wyceny nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe. Jest to zgodne z dyspozycją § 36 ust. 4 [rozporządzenia] w związku z art. 134 ust. 4 ugn.

W ocenie Ministra analiza operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Biegły wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metod szacowania nieruchomości i szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat nie zawiera wad powodujący naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego otoczenia przedmiotowej nieruchomości, Minister wskazał, że kwestię tę wyjaśniono w toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania wyjaśniającego. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma biegłego z 21 listopada 2017 r., działka nr [...] położona jest w otoczeniu terenów rolnych, zaś najbliższe zabudowania znajdują się ok. 150 m na południe i ponad 200 m na północ od niej. Minister w całości zaakceptował powyższe wyjaśnienia.

W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego w kwestii doboru nieruchomości porównawczych, których z uwagi na położenie w terenie niezabudowanym nie można uznać za nieruchomości podobne. Minister wskazał, że dobór nieruchomości to kwestia należąca do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Subiektywna ocena odwołującego się odnosząca się do cech podobieństwa nieruchomości porównawczych i prawidłowości ich oceny przez biegłego nie może stanowić podstawy do kwestionowania sporządzonego operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie biegły szczegółowo uzasadnił dobór transakcji rynkowych nabywanych pod drogi. Nie bez znaczenia jest fakt, że do wyceny biegły przyjął cechę rynkową "położenie, lokalizacja nieruchomości", następnie wyjaśnił oceny ww. cechy w zależności od położenia nieruchomości, tj. najlepsze, bardzo dobre, dobre i średnie. Zaistniałe różnice w nieruchomościach porównawczych i nieruchomości wycenianej skorygował odpowiednią poprawką kwotową. Art. 153 ugn nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które winny być przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie ulega wątpliwości, że zarówno z powołanych przepisów prawa, jak i zasad logiki wynika, że wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Nie oznacza to, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Nie wszystkie kryteria będą miały przełożenie na jej wartość. Wpływ na to może mieć wiele czynników. Ważne, by wszystkie te aspekty znalazły swe odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Jeżeli biegły w toku wyceny uzna, iż jakaś cecha nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość, to bezcelowym jest przyjmowanie tej cechy do analizy, czy literalne wskazywanie o jej nieprzydatności. Dość, by biegły wyjaśnił jakie cechy mają wpływ na wartość nieruchomości i w oparciu o te kryteria dokonał prawidłowej wyceny. Czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają charakter specjalistyczny. Stąd ani strona, ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Minister przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29.8.2007 r. I SA/Wa 873/07, cbosa, w którym stwierdzono, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe i kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Z uwagi na powyższe, czynności których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma podstaw do podważenia.

Minister za nietrafny uznał zarzut utraty wartości pozostałej części nieruchomości powstałej po podziale, tzw. "resztówki". Podkreślił, że odszkodowanie za wywłaszczenie odnosi się tylko do wywłaszczanej nieruchomości, a więc tego, co zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu zostaje odjęte z majątku wywłaszczanego. W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości, będzie to ta część nieruchomości. Gdyby przyjąć, jak chce tego skarżący, że w odszkodowaniu za wywłaszczoną część nieruchomości mieszczą się wszystkie przyszłe szkody jakie powstaną na pozostałej części nieruchomości, to wówczas należałoby zaspokoić wszelkie przyszłe roszczenia, których obecnie nie można przewidzieć. Tak ustalone odszkodowanie byłoby sprzeczne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy z 2003 r.

W niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia wniosek skarżącego, dotyczący zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego przez innego biegłego, bowiem zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie dopatrzył się żadnych uchybień popełnionych przez biegłego J.L. w operacie szacunkowym z 14 czerwca 2017 r.

W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo, bowiem spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia i ugn, a nieruchomości przyjęte do porównań spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Oznacza to, że zarzuty odwołania dotyczące poprawności sporządzenia operatu szacunkowego nie zasługują na uwzględnienie. Jeżeli skarżący miał zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez biegłego operatu szacunkowego, to mógł skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu (art. 157 ugn). Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku NSA z 22.7.2014 r. I OSK 2498/13.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.J., zarzucając decyzji z 19 listopada 2018 r. naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez zaniechanie prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z 12 stycznia 2018 r. opartej na wadliwie i nierzetelnie sporządzonym operacie szacunkowym, ustalającym znacznie zaniżoną kwotę odszkodowania;

2. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez błędne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość leży w otoczeniu gruntów niezabudowanych, podczas gdy liczne zabudowania znajdują w pobliżu nieruchomości zarówno w kierunku północnym, jak i południowym;

3. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału i arbitralne uznanie, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości;

4. art. 134 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez określenie wartości rynkowej nieruchomości nie uwzględniając jej położenia, sposobu użytkowania i aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami;

5. art. 153 ust. 1 ugn i § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez oparcie treści decyzji na operacie szacunkowym, w którym przy zastosowaniu metody porównywania parami porównano nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, z nieruchomościami, które nie posiadały cech pozwalających uznać je za nieruchomości podobne;

6. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, w szczególności przez pominięcie wniosków dowodowych skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego i zlecenie mu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania za przejęcie przedmiotowej zgodnie z zasadami określonymi w ugn i rozporządzeniu oraz pominięcie przy ocenie wartości nieruchomości złożonej przez skarżącego publikacji Głównego Urzędu Statystycznego GUS "Obrót nieruchomościami w 2015 r.";

7. art. 35 § 3 kpa przez załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w terminie dłuższym niż miesięczny;

8. art. 36 § 1 kpa przez niepoinformowanie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o przyczynach zwłoki

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione (k. 2-12 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie (k. 16-16v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 684/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga nie jest zasadna, gdyż decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Lubelskiego nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że działka nr [...] o powierzchni 0,6358 ha, położona w gminie R. obręb 01-R. przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Sąd I instancji przywołał treść art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 uzrid.

W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość stanowił operat szacunkowy z 14 czerwca 2017 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J.L., aktualność którego to operatu biegły potwierdził klauzulą aktualizacyjną z 6 czerwca 2018 r. Oceniając ten operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustalona w nim wartość nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa jest ustalona w sposób wymagany przez prawo, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Sąd podziela stanowisko organu co do prawidłowości wiarygodności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

Analiza operatu wskazuje, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny, przeznaczenie (niezabudowana nieruchomość częściowo rolna z zakazem realizacji nowej zabudowy kubaturowej, częściowo przeznaczona pod drogę publiczną wobec określenia w obowiązującym od 2004 r. planie zagospodarowania przestrzennego i wg charakterystyki działki na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej) oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Z treści operatu wynika, że biegły sporządził wycenę mając na uwadze treść art. 18 uzrid przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 24 marca 2017r. i wartość gruntu z uwzględnieniem poziomu cen z daty, w którym następuje ustalenie w decyzji wysokości odszkodowania. Biegły objął analizą ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych za okres od stycznia 2015r. do dnia wyceny.

Biegły prawidłowo uwzględniając treść art. 134 ust. 4 ugn zastosował zasadę korzyści przy ustalaniu wartości rynkowej gruntu na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, wobec ustalenia po dokonaniu analizy rynku zarówno niezabudowanych nieruchomości rolnych, jak też nieruchomości gruntowych nabywanych na realizację inwestycji drogowych, że ceny nieruchomości rolnych są znacznie niższe.

Z treści operatu szacunkowego z dnia 14 czerwca 2017 r. wynika, że biegły mając na uwadze art. 152 i art. 153 ust. 1 ugn i małą ilość transakcji dotyczących nieruchomości drogowych określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Biegły dokonywał analizy lokalnego rynku nieruchomości rolnych i leśnych obejmującego miasto i gminę R. oraz rynku lokalnego obejmującego gminy powiatu r. i regionalnego obejmującego gminy sąsiednie i najbliższe powiat[y], nie graniczące z Lublinem, tj. puławskiego, lubartowskiego, łęczyńskiego i kraśnickiego w odniesieniu do nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne. Ze względu na ograniczony obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne i względną stabilność rynku, badaniem objęto okres wydłużony do ponad dwu lat, tj. od stycznia 2015 r. do dnia wyceny. Biegły ustalił, że przeznaczenie szacowanej nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, w związku z czym uwzględniając zasadę korzyści, stosownie do treści art. 134 ust. 4 ugn wartość gruntu określono według alternatywnego sposobu użytkowania. Jak wyjaśnił biegły, sporządził on zbiór nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej dotyczących prawa własności niezabudowanych działek położonych na obrzeżu miast, miasteczek i miejscowości podmiejskich w terenach o niskim stopniu zagospodarowania, niezabudowanych lub z rozproszoną zabudową, rolno-leśnych. Biegły stwierdził, że jedyną cechą, która wpływa na zróżnicowanie cen transakcyjnych jest położenie i lokalizacja przy uwzględnieniu odległości od miast powiatowych oraz wielkości i potencjał rozwoju miejscowości, nadając jej wagę 100%. W operacie biegły zawarł opis nieruchomości uwzględnionych w dokonywanej analizie rynku jako nieruchomości podobnych, określił i uwzględnił w wycenie ustaloną cechę nieruchomości oraz jej procentowy udział wpływający na wartość szacowanego gruntu, a następnie po określeniu procentowym wagi cechy i określeniu wartości współczynników korygujących, określił wartość 1 m2 wycenianego gruntu na kwotę 18,78 zł za 1 m2. Tak wyliczona cena rynkowa nieruchomości mieści się w przedziale cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości drogowe na analizowanym rynku.

Biegły określił wartość zasiewów w postaci pszenicy jarej przy zastosowaniu zasady określonej w art. 135 ust. 7 ugn - w podejściu dochodowym, w wysokości przewidywanych plonów i cen zboża z pomniejszeniem o wartość nakładów, co dało kwotę 1.272 zł.

Pismem z 21 listopada 2017r. biegły wyjaśnił, że wyceniana nieruchomość nie graniczy z żadną nieruchomością zabudowaną, położona jest w północnej części miasta, słabo zurbanizowanej, w odległości ok. 2 km od centrum miasta, w otoczeniu gruntów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo, przeznaczonych pod uprawy polowe i rzadkiej zabudowy zagrodowej. Najbliższe zabudowania znajdują się w odległości ok. 150 m na południe i ponad 200 m na północ. Sąd uznał, że przedstawiona wyżej wycena jest prawidłowa, zatem mogła być wykorzystana do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie.

Zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowości w zakresie doboru nieruchomości podobnych ze względu na wzięcie pod uwagę nieruchomości zlokalizowanych w innym rejonie niż obszar R., niewzięcie pod uwagę położenia nieruchomości wycenianej przy granicy z województwem mazowieckim, jako czynniki wpływające na zaniżenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości nie zasługują na uwzględnienie. W operacie szacunkowym i w wyjaśnieniach biegłego dotyczących zarzutów zgłoszonych do operatu szacunkowego wyjaśniono, że na rynku lokalnym w ocenianym okresie brak było transakcji nieruchomościami nabywanymi pod budowę dróg, to zaś obligowało rzeczoznawcę do objęcia analizą rynku regionalnego. Prawidłowo wskazuje biegły, że biorąc pod uwagę stan nieruchomości z daty wydania decyzji lokalizacyjnej i ówczesny jej charakter (przeznaczenie) i ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego należało przyjąć, że nieruchomość jest nieruchomością niezabudowaną o charakterze rolnym.

Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. W wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, który podzielił Sąd I instancji, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyrok NSA z: 22.5.2012 r. I OSK 701/11; 20.20.2010 r. I OSK 23/10; 8.1.2014 r. I OSK 1460/12). Zgodnie ze zd. 2 ustępu 4 § 36 rozporządzenia, przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że § 36 ust. 2 rozporządzenia, który naprowadza, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego, a więc w niniejszej sprawie z terenu województwa lubelskiego.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut skargi dotyczący pominięcia przez organ publikacji GUS "Obrót nieruchomościami w 2015 r." z uwagi na to, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Zgodnie z art. 134 ust. 2 ugn, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W tym zakresie nie sposób pominąć art. 18 ust. 1 uzrid, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z przepisów tych wynika, że odszkodowanie winno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości oraz ma ono za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego przez właściciela prawa, a nie zrekompensowanie całości szkody powstałej na skutek wywłaszczenia nieruchomości. Określenie wartości rynkowej nieruchomości jest dokonywane w trybie uregulowanym w art. 150-159 ugn. Szczegółowe kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowania reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, która jest podstawą określenia ceny. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Szczegółowe rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie.

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie ww. przepisów jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód winien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a nadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (art. 174 i nast. ugn; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2.12.2002 r. SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (podobnie wyrok NSA z 18.6.2013 r. I OSK 291/12). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (wyrok NSA z 31.3. 2011 r. I OSK 778/10). Dodatkowo zasadę swobodnej oceny dowodów organu modyfikuje art. 157 ust. 1 ugn. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to - skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie - winien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy wątpliwości co do merytorycznej prawidłowości sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego zgłosiła strona wyrażając obawy co do prawidłowości przyjętych do analizy nieruchomości porównawczych. W odpowiedzi na powyższe zastrzeżenia, organ zwrócił się do biegłego celem ustosunkowania się do tych uwag. Z uzyskanych wyjaśnień wynikało, że dokonana analiza została przeprowadzona prawidłowo, a przywołane przez stronę transakcje nie odpowiadają warunkom, jakie stanowiły podstawę dla przyjęcia wartości szacowanej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że okoliczność ta nie skłoniła strony do dalszych poszukiwań możliwości zrewidowania wartości określonej w operacie szacunkowym. Przewidziana w art. 157 ugn możliwość zwrócenia się o dokonanie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu pozostaje w dyspozycji każdej ze stron. Z żądaniem takim może wystąpić nie tylko zamawiający operat (w tej sprawie - organ), ale również może to być osoba, wobec której zamawiający posługuje się wyceną (S. Kalus w: pod red. G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 667; podobnie G. Bieniek w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2013, s. 1022). Nic więc nie stało na przeszkodzie, by potrzebę weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 ugn zgłosił w niniejszej sprawie sam skarżący. Z uprawnienia tego jednak nie skorzystał, nie przedstawił też kontroperatu, co pozwoliłoby organowi na ocenę innego sposobu podejścia do tych samych uwarunkowań, czyniąc realną potrzebę zweryfikowania przedstawionych operatów w drodze postępowania przed organizacją zawodową rzeczoznawców. Dostrzeżona przez organ potrzeba weryfikacji operatu szacunkowego w tym trybie musi być wynikiem powziętych przez ten organ wątpliwości, których źródłem mogą być przedstawione przez stronę konkretne dowody, których strona w rozpoznawanej sprawie nie przedłożyła. W konsekwencji należało przyjąć, że organy orzekające zasadnie uznały, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania.

Nieusprawiedliwione tym samym okazały się zarzuty skargi wywodzone z naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy i dokonał jego wszechstronnej oceny.

Zarzut naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 § 1 kpa mógłby wywrzeć zamierzony skutek wyłącznie w postępowaniu ze skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W rozpoznawanej sprawie pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia (k. 36, 48-64 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł M.J., reprezentowany przez adw. M.B., zaskarżając wyrok I SA/Wa 684/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez oddalenie skargi, mimo oparcia zaskarżonych decyzji na operacie szacunkowym, w którym określono wartość rynkową nieruchomości nie uwzględniając jej położenia, sposobu użytkowania i aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 153 ust. 1 ugn i § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przez oddalenie skargi, mimo oparcia zaskarżonych decyzji na operacie szacunkowym, w którym przy zastosowaniu metody porównywania parami porównano nieruchomość będącą przedmiotem wyceny z nieruchomościami, które nie posiadały cech pozwalających uznać je za nieruchomości podobne;

2. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji opartych na wadliwie i nierzetelnie sporządzonym operacie szacunkowym, ustalającym znacznie zaniżoną kwotę odszkodowania;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez oddalenie skargi mimo tego, że organy orzekające w sprawie dokonały dowolnej oceny zgromadzonego materiału oraz przez nierozpoznanie zarzutów skargi i arbitralne uznanie, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie zawiera oczywistych nieprawidłowości;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 78 § 1 kpa przez oddalenie skargi mimo tego, że organ nie zlecił innemu biegłemu sporządzenia wyceny, chociaż w związku z oczywistymi błędami operatu sporządzonego w niniejszej sprawie, przedmiotem tego wniosku dowodowego była okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 84 § 1 kpa przez oddalenie skargi i wskazanie, że skarżący obowiązany był do przedłożenia kontroperatu, mimo tego, że w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, to organ administracji publicznej winien zwrócić się do biegłego o wydanie opinii.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; na podstawie art. 106 § 3 ppsa o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci operatu sporządzonego na zlecenie skarżącego, jeżeli skarżącemu uda się na etapie postępowania kasacyjnego taki dowód pozyskać, z uwagi na fakt, że jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W postępowaniu kasacyjnym pełnomocnik skarżącego złożył pismo z 16 sierpnia 2019 r. z nieuwierzytelnioną kserokopią operatu szacunkowego sporządzonego dnia 16 sierpnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.K. (k. 68-79, 83-84, 85-110 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Na rozprawie Minister Rozwoju i Technologii, reprezentowany przez r. pr. M.Z. wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od M.J. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych (k. 141-145, 148 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie dnia 8 marca 2023 r. na podstawie art. 106 § 3 ppsa oddalił wniosek dowodowy skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z nieuwierzytelnionej kserokopii operatu szacunkowego sporządzonego dnia 16 sierpnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.K., legitymującą się uprawnieniami zawodowymi nr [...], jako spóźniony. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, kontrolującym decyzję administracyjną, sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczeń i w jaki sposób zostały one ocenione (wyrok NSA z 16.5.2008 r. II OSK 554/07). Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu jest prawem a nie obowiązkiem sądu administracyjnego (wyrok NSA z 3.7.2012 r. II FSK 2591/10, aprobowany przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, K. Zalasińską w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 640, nb 2). Przeprowadzenie spóźnionego dowodu z nieuwierzytelnionej kserokopii operatu szacunkowego sporządzonego na etapie postępowania kasacyjnego nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ppsa; k. 68-79, 83-110, 148-148v akt sądowych).

Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z: art. 7, 77 § 1, 78 § 1, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 kpa, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu uzupełniającego z dokumentów (prócz dowodu z operatu innego rzeczoznawcy majątkowego - o czym dalej), o które skarżący wnioskował przed Sądem I instancji bądź którego Sąd I instancji nie przeprowadził. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organy obu instancji nie zaniechały prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1 kpa); dokonały swobodnej, nie zaś dowolnej oceny całokształtu materiału dowodowego i prawidłowo - a nie arbitralnie - oceniły operat szacunkowy z 14 czerwca 2017 r. (art. 80, 84 § 1 i art. 107 § 3 kpa).

Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, dalej UGN. Komentarz, s. 951-952, nb 1-3 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 20.12.2013 r. I OSK 1342/12; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności... Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 971-973, nb 4).

Ustalenia poczynione przez organy obu instancji zostały prawidłowo aprobowane przez Sąd I instancji. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, położenie nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], obręb R. w mieście R., nie pozwalały na dokonanie ustaleń, że przejęta nieruchomość znajdowała się na obszarze zbudowanym. Z protokołu oględzin nieruchomości wynika, że owa nieruchomość znajduje się na obszarze słabo zurbanizowanym, w otoczeniu gruntów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo. Za takim ustaleniem przemawiało to, że żadna z sąsiednich nieruchomości nie jest zabudowana, a najbliższe zabudowania znajdują się w odległości ok. 150 m na południe i ponad 200 m na północ od działki nr [...] (k. 10, 11, 15, 20, 31, 44 akt Wojewody). Skarżący w postępowaniu administracyjnym nie przedstawił żadnego dowodu, pozwalającego na zakwestionowanie owych ustaleń. Biegły prawidłowo przyjął na podstawie aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R., zatwierdzonego uchwałą z 27 lutego 2004 r. Nr [...] Rady Miejskiej w R. (Dz.Urz. Woj. Lub. Nr 100 poz. 1641 ze zm.), że przedmiotowa nieruchomość leży na terenie przeznaczonym pod uprawy polowe (ozn. 1 RP - w ponad 99%), z zakazem realizacji nowej zabudowy kubaturowej; mniej niż 1% w terenach przeznaczonych pod drogę publiczną (k. 20 akt Wojewody i przywołany wypis i wyrys z planu miejscowego wydany 6 kwietnia 2017 r. przez Urząd Miejski w R.).

Decydujące znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości zgodnie z planem miejscowym (art. 154 ust. 1 ugn; S. Kalus w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 851-852, uw. 4 do art. 154). Tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie terenu (art. 4 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; J. Jaworski w: UGN. Komentarz, s. 953, nb 6). Twierdzenie przez skarżącego kasacyjnie, że w promieniu 400 m od przedmiotowej nieruchomości znajduje się "około 20 budynków mieszkalnych" (k. 39 akt Wojewody), z uwagi na powyższe, owych ustaleń nie zmienia.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie nie zawierają definicji legalnych pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" odnoszących się do wszystkich celów, dla których szacowana jest wartość nieruchomości. Prawodawca w tych aktach prawnych posługuje się sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości". W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1590; wyrok NSA z 20.10.2010 r. I OSK 23/10, cbosa). Z ww. regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. "Rynek regionalny" odnosi się do obszaru województwa. Podobnie do omawianej problematyki odnosi się też piśmiennictwo, w którym droga uznawana jest za element przestrzennej struktury miasta i jest identyfikowana z konkretnym miastem (Studia i Materiały Towarzystwa Naukowego Nieruchomości vol. 15 nr 3-4, Olsztyn 2007 r.).

Biegły, mając na uwadze przeznaczenie wycenianej części nieruchomości w planie miejscowym (art. 134 ust. 2, art. 154 ust. 1 in medio ugn; M. Wolanin, UGN. Komentarz, s. 29, nb 9 do art. 4) i cel wywłaszczenia, prawidłowo zbadał dwa rodzaje rynku: 1. rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod uprawy polowe i lasy; 2. rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne. W segmencie nieruchomości drogowych biegły analizował rynek lokalny obejmujący gminy pow. r. oraz rynek regionalny, obejmujący gminy sąsiednich i najbliższych powiatów wobec pow. r. (nie graniczących z Lublinem): puławskiego, lubartowskiego, łęczyńskiego, opolskiego, kraśnickiego (k. 20 akt Wojewody). Tak postrzegany rynek regionalny należy ocenić jako prawidłowo wyodrębniony. Wbrew stanowisku skarżącego, brak było podstaw, by rynkiem regionalnym objąć powiaty innego województwa - w tym wypadku mazowieckiego.

Zgodne ze stanem faktycznym jest ustalenie: "Szacowana działka położona jest w północnej, słabo zurbanizowanej części miasta [R.], w odl. ok. 2 km od centrum w otoczeniu gruntów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo, przeznaczonych pod uprawy polowe i rzadkiej zabudowy zagrodowej" (wyjaśnienia biegłego z 21 listopada 2017 r. - k. 44 akt Wojewody). Z uwagi na charakterystykę przedmiotowej nieruchomości i jej położenia, przyjęcie do porównania nieruchomości położonych w tak zdefiniowanym rynku regionalnym (powiat puławski - Miasto Puławy; powiat puławski - gm. Kazimierz Dolny obręb Zbędowice; powiatu lubartowskiego - gm. Kock, obręb Kock), wskazuje na prawidłowy dobór nieruchomości podobnych (art. 4 pkt 16 ugn; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 234, nb 10; s. 237-238, nb 14; s. 248-250, nb 24, 25; wyrok NSA z 26.2.2020 r. I OSK 216/20, aprobowany przez Komentatora). W kontrolowanej sprawie biegły nie miał potrzeby postrzegać rynek regionalny jako przekraczający granice województwa lubelskiego (w tym obejmujący część województwa mazowieckiego) a dobrane nieruchomości pochodziły z powiatów sąsiednich i najbliżej położonych powiatu r., nie zaś z przeciwnego krańca tego województwa (k. 19 akt Wojewody). Biegły prawidłowo wytłumaczył kryteria doboru nieruchomości przyjętych do porównań w podejściu porównawczym (art. 153 ust. 1 ugn), jako nieruchomości podobnych (art. 4 pkt 16 ugn) i należycie ustalił wagę cech rynkowych. Dla wartości nieruchomości rolnych (przyjętych zgodnie z zasadą korzyści - art. 134 ust. 4 ugn; k. 16 akt Wojewody), to że nieruchomość leży w terenie wyposażonym w sieć energetyczną i gazową i jest doń dojazd ulicą asfaltową (co biegły uwzględnił - k. 21 akt Wojewody), nie wpłynęło w sposób istotny na ustalenie wartości nieruchomości rolnej, z zakazem zabudowy, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

Sąd I instancji prawidłowo aprobował stanowisko organów obu instancji, że po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień biegłego (k. 44, 39 akt Wojewody) i dokonaniu analizy operatu, brak było podstaw do niepodzielenia opinii biegłego. Sąd I instancji trafnie wskazał, że skarżący, mając wątpliwości do treści opinii biegłego, mógł zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (Sąd I prawidłowo wskazał art. 157 ust. 1 ugn - s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), z czego skarżący nie skorzystał. Sąd I instancji, skoro trafnie podzielił operat, nie miał podstaw do prowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, co nie stanowiło naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 78 § 1 ani w zw. z art. 84 § 1 kpa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 134 ust. 2 ugn, skoro biegły określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości uwzględniając jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny nieruchomości. Sąd prawidłowo zastosował art. 153 ust. 1 ugn i § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628 i z 2011 r. nr 165 poz. 985; J. Dydenko, T. Telega, Wycena nieruchomości. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, Wolters Kluwer 2016, s. 153-156, uw. 1-3). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w zarzutach skargi kasacyjnej jako wzorców kontroli przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474) ani innych przepisów rozporządzenia.

Skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa).

W skardze kasacyjnej profesjonalny pełnomocnik wskazał wartość przedmiotu zaskarżenia - 165.435 zł - jako różnicę pomiędzy kwotą 120.675,00 zł, przyznaną zaskarżoną decyzją, a oczekiwaną przez skarżącego kasacyjnie (k. 68 akt sądowych). Nawet z kserokopii operatu rzeczoznawcy majątkowego M.K. z 16 sierpnia 2019 r., sporządzonego na podstawie ustnej umowy Zamawiającego M.J. z Autorką operatu (k. 85, 86v akt sądowych) wynika, że Autorka operatu uznała, że wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynosi 150.367 zł (znacznie mniej niż kwota 286.110 zł, stanowiąca sumę kwoty 120.675,00 zł przyznanej zaskarżonej decyzją i kwoty 165.435 zł - wskazanej jako wartość przedmiotu zaskarżenia - czyli różnicą oczekiwaną przez skarżącego a kwotą przyznaną decyzją).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części, albowiem organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną, a na rozprawie ograniczył się jedynie do wniesienia o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych (k. 148 akt sądowych; art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).