Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 490/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 99/22 w sprawie ze skargi N. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 marca 2021 r. postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 99/22 oddalił skargę N. P. (dalej także jako: skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 marca 2021 r.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem datowanym na dzień 12 marca 2021 r. skarżąca, powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej opublikowanego w okresie od 2011 do 2019 roku, w Biuletynie Informacji Publicznej Zarządu Dróg Miasta K., wykazu udzielonej pomocy publicznej dla osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym to w zakresie podatków i opłat udzielono ulg w postaci umorzeń należności pieniężnych. Skarżąca zawnioskowała o udostępnienie następujących informacji:

1) Jakimi kryteriami przy umarzaniu należności kieruje się tzw. komisja – zespół działający przy ówczesnym Dyrektorze [...], a obecnie [...], opiniująca wnioski o udzieleniu ulgi w spłacie należności pieniężnych;

2) Czy jest ustalony jakiś regulamin/procedura, według którego członkowie komisji-zespołu weryfikują składane przez dłużników wnioski o przyznanie ulgi;

3) Jak przebiega weryfikacja złożonych przez dłużników wniosków o ulgę w postaci umorzenia należności pieniężnych;

4) Czy przyznawana ulga w postaci umorzenia należności jest faktycznie przyznawana osobom, których sytuacja materialna i zdrowotna jest bardzo ciężka, a w związku z tym w drodze egzekucji nie rokuje odzyskania od dłużnika należności pieniężnych, czy stanowi ona dowolność organu komisji – zespołu w podejmowaniu decyzji;

5) Przekazanie skarżącej złożonych do organu przez wymienionych przez nią we wniosku dłużników wniosków o udzielenie ulgi w spłacie należności pieniężnych wraz z dodatkową dokumentacją dotyczącą ich stanu materialnego, która to nie stanowi w tym przypadku danych wrażliwych w związku z przyznaniem im ulgi/umorzenia. Jeśli w złożonych wnioskach do komisji – zespołu znajdują się w części, tzw. dane wrażliwe to skarżąca zaznaczyła, że zwraca się o ich zanonimizowanie poprzez częściowe ich usunięcie;

6) W związku z przyznaniem przez komisję – zespół ulg w postaci umorzeń należności pieniężnych, przekazanie pisemnych i merytorycznych przyczyn i uzasadnień tych decyzji wobec wymienionej we wniosku listy dłużników za okres od 2011 do 2019 roku.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 30 marca 2021 r. poinformował skarżącą, że z uwagi na zakres przedmiotowego wniosku oraz konieczność zgromadzenia żądanych danych, a także dokonanie dodatkowych analiz dotyczących wybranych zakresów przedmiotowego wniosku, udostępnienie żądanych informacji nie będzie możliwe w terminie wskazanym w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a odpowiedź zostanie udzielona skarżącej w późniejszym terminie, nie później jednak niż do dnia 17 maja 2021 r.

Z kolei w piśmie z dnia 30 kwietnia 2021 r. organ udzielił skarżącej informacji żądanych przez nią w punktach od 1 do 4 wniosku, zaś odnośnie do punktów 5 oraz 6 organ uznał, że udostępnienie informacji w tym zakresie stanowiłoby dla Wydziału Postępowań Przedegzekucyjnych Zarządu Dróg Miasta K. dodatkowe obciążenie oraz spowodowałoby dezorganizację pracy z uwagi na to, że dokumentacja z lat 2011-2019 stanowiąca przedmiot wniosku skarżącej składa się z co najmniej 82 kompletów dokumentów i powinna zostać odszukana w Archiwum Zakładowym [...], a następnie skopiowana oraz poddana procesowi anonimizacji, co wiązałoby się z koniecznością oddelegowania co najmniej 2 osób na okres około 1 miesiąca celem wykonania tylko i wyłącznie działań powyżej opisanych. Ponadto, organ wskazał, że w związku z rozprzestrzenianiem się na terytorium całego kraju wirusa SARS-CoV-2 oraz powodowanej przez niego choroby COVID-19 w Zarządzie Dróg Miasta K. wprowadzono tryb pracy zdalnej, co mogłoby znacząco wydłużyć ww. czasookres. Dlatego organ, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał skarżącą do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych informując jednocześnie, że w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie organ dokona oceny czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych na podstawie dotychczas zebranego w sprawie materiału, co może doprowadzić do wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca w piśmie z dnia 21 maja 2021 r., zatytułowanym jako "ponowiony wniosek o udostępnienie i doprecyzowanie informacji publicznej oraz odpowiedź na wezwanie o wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych", podniosła że nie zgadza się z organem, że żądane przez nią w punktach 5 i 6 wniosku informacje mają charakter informacji przetworzonych, bowiem w jej ocenie żądane przez nią informacje miały charakter prosty, gdyż informacje te istniały w chwili złożenia wniosku, a ich udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku z dnia 12 marca 2021 r. Zdaniem skarżącej realizacja jej wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych, np. analiz, których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku w zakresie jego punktów 5 i 6 było udostępnienie informacji przetworzonych. W ocenie skarżącej organ nadużywa kategorii informacji publicznej przetworzonej jako pretekstu, by nie udostępnić wnioskowanej informacji publicznej. Jednocześnie w związku z zapowiadaną przez organ odmową udostepnienia informacji publicznej odnoszącej się do punktów 5 i 6 wniosku skarżąca doprecyzowała złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zaznaczając jednocześnie, że odpowiedź na ten wniosek nie będzie trudna i pracochłonna, a w związku z jej prostą formą nie będzie wymagała jej przetwarzania. Skarżąca doprecyzowała więc, że wnioskuje o następującą informację publiczną:

1) Kto personalnie udzielił zgody i ponosi odpowiedzialność za przyznanie ulgi pieniężnej w postaci umorzenia należności pieniężnych, z wniosku dłużnika z opublikowanej poniżej listy BIP [...]?;

2) Czy przyznane umorzenia z opublikowanej poniżej listy dłużników w BIP [...] w spłacie należności pieniężnych, miały charakter publicznoprawny czy cywilnoprawny;

3) Jeśli umorzenia należności miały charakter cywilnoprawny, to kto otrzymał taką pomoc z opublikowanej poniżej w BIP [...] listy dłużników?

W odpowiedzi na powyższe pismo skarżącej organ poinformował, że z uwagi na zakres przedmiotowego wniosku oraz konieczność zgromadzenia wnioskowanych danych, a także dokonanie dodatkowych analiz dotyczących wybranych zakresów przedmiotowego wniosku, udostępnienie żądanych informacji nie będzie możliwe w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale odpowiedź zostanie udzielona skarżącej w terminie późniejszym, nie później jednak niż do dnia 27 lipca 2021 r.

Decyzją z dnia 2 lipca 2021 r., nr NO.0161.1.130.2021 Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 w związku z art. 107 k.p.a. i § 5 ust. 4 Statutu Zarządu Dróg Miasta K., odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej żądanej przez nią na podstawie wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia 12 marca 2021 r., ze względu na brak wykazania przez skarżącą, że uzyskanie informacji przetworzonych objętych przedmiotem żądań (w zakresie punktów od 5 do 6) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pismem z dnia 27 lipca 2021 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu wnosząc o jego uwzględnienie i orzeczenie, że organ dopuścił się nieprawidłowości w prowadzonym przez siebie postępowaniu, a ponadto że pozostaje on w bezczynności w związku z nieudzieleniem odpowiedzi na punkty 5 i 6 wniosku z dnia 12 marca 2021 r. oraz stwierdzenie, że wydana decyzja odmowna miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie w razie stwierdzenia braku wskazanych powyżej uchybień, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi i wskazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo skarżącej do informacji, które zostało przewidziane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzją z dnia 15 października 2021 r., nr SKO.IP/4105/37/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji organu z dnia 2 lipca 2021 r., nr NO.0161.130.2021, działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że w ocenie SKO w K. fakt konieczności przetworzenia informacji celem jej udostępnienia nie został w sposób jednoznaczny udowodniony. W związku z tym SKO w K. wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien, pomijając przytaczanie znanych stanowisk sądów administracyjnych, skupić się jedynie na następujących kwestiach: jaka jest ilość dokumentów konieczna do przeanalizowania, gdyż poza tym, że wskazano, że chodzi o 82 komplety dokumentów, to nie przybliżono o jakie dokumenty chodzi i ile w przybliżeniu ich jest, a także wskazać należy czy każdy z tych dokumentów będzie podlegać podobnej procedurze z uwagi na podmiot korzystający z ulgi, a ponadto organ winien w szczegółowy sposób opisać zarówno posiadane dokumenty i ich organizację, jak i czynności zmierzające do przygotowania informacji oraz wskazać jakie informacje zawarte w tych dokumentach podlegają ochronie.

Organ w związku z wydaniem powyższej decyzji przez SKO w K. w piśmie z dnia 28 grudnia 2021 r. ponownie poinformował skarżącą, że udostępnienie wnioskowanych przez nią w punktach 5 i 6 wniosku informacji stanowiłoby dla Wydziału Postępowań Przedegzekucyjnych Zarządu Dróg Miasta K. dodatkowe obciążenie oraz spowodowałoby dezorganizację pracy. Organ przedstawił jednocześnie zawartość teczek, z których miałyby zostać udostępnione żądane przez skarżącą informacje. Organ wskazał także, że biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca wnioskuje o udostępnienie 82 kompletów dokumentów, to w przybliżeniu należałoby skopiować i poddać procesowi anonimizacji około 6560 kart spraw. Wykonanie powyższej czynności wymagałoby więc oddelegowania dwóch pracowników na okres miesiąca celem wykonania tylko i wyłącznie tych działań. Dlatego organ, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt ustaw o dostępie do informacji publicznej, ponownie wezwał skarżącą do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznej, informując jednocześnie, że w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie organ dokona oceny czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych na podstawie dotychczas zebranego w sprawie materiału, co może doprowadzić do wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca w piśmie z dnia 17 stycznia 2022 r. wskazała, że jest ono w jej ocenie bezzasadne, a istotność uzyskania żądanych przez nią informacji dla interesu publicznego uzasadniała już w piśmie z dnia 21 maja 2021 r. oraz w odwołaniu od decyzji organu z dnia 2 lipca 2021 r.

Decyzją z dnia 24 lutego 2022 r., nr NO.0161.1.130.2021 (2) Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 104 w związku z art. 107 k.p.a. oraz § 5 ust. 4 Statutu Zarządu Dróg Miasta K., odmówił skarżącej udostepnienia informacji publicznej żądanej przez nią na podstawie wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia 12 marca 2021 r., ze względu na brak wykazania przez skarżącą, że uzyskanie informacji przetworzonych objętych przedmiotem żądań (w zakresie punktów od 5 do 6) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W piśmie z dnia 25 marca 2022 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości wskazując, że decyzja ta narusza jej prawo do informacji przewidziane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast w piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. w zakresie dostępu do informacji publicznej, a także prowadzenie przez niego postępowania w sposób przewlekły i zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeśli informacja publiczna może być udostępniona w terminie określonym w 13 ust. 1 ustawy, to podmiot zobowiązany do jej udostepnienia powiadamia o tym terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, wniosła o rozpoznanie skargi i orzeczenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym przez siebie postępowaniu, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od organu grzywny w wysokości 2 000 złotych i zobowiązanie organu do zapłaty na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20 000 złotych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że po uchyleniu w dniu 15 października 2021 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu z dnia 2 lipca 2021 r., Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K. w piśmie z dnia 28 grudnia 2021 r. wydłużył termin na udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącej do dnia 17 lutego 2022 r., jednak wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym przez skarżącą w punktach 5 i 6 wniosku z dnia 12 marca 2021 r. dopiero w dniu 24 lutego 2022 r., a więc kolejny raz przekroczył i naruszył termin na wydanie decyzji lub udzielenie wnioskowanej informacji publicznej i ponownie popadł w stan przewlekłego prowadzenia postępowania, naruszając tym samym art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i wskazał, że rozpoznał sprawę wszczętą wnioskiem z dnia 12 marca 2021 r., który następnie został zmodyfikowany pismem z dnia 21 maja 2021 r., w drodze decyzji podjętej w dniu 2 lipca 2021 r., tj. 42 dni od daty przesłania przez stronę ostatecznej wersji wniosku. Następnie, po otrzymaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. decyzji SKO w K. z dnia 15 października 2021 r., na mocy której uchylono decyzję organu z dnia 2 lipca 2021 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ podjął niezbędne czynności w terminie 7 dni od daty otrzymania decyzji SKO w K. i akt spraw, po czym rozpoznał sprawę w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma wnioskodawcy stanowiącego odpowiedź na wezwanie do wykazania przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podniósł także, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2022 r., II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, że mając na względzie, że przedmiotowa skarga została wniesiona już po wydaniu przez organ decyzji rozstrzygającej istotę sprawy, powinna zostać ona oddalona w całości.

Zarządzeniem wydanym w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji w dniu 10 listopada 2022 r., wyłączono do odrębnego rozpoznania sprawę ze skargi skarżącej na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. i zarejestrowano ją pod sygnaturą akt II SAB/Kr 245/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 99/22 oddalił skargę N. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 marca 2021 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli uczyniono wyłącznie kwestię przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w sprawie wniosku skarżącej z dnia 12 marca 2021 r. i wskazał, że skarga w niniejszej sprawie została złożona w dniu 15 kwietnia 2022 r., a zatem zarówno po udzieleniu odpowiedzi na pierwsze cztery pytania wniosku skarżącej z dnia 12 marca 2021 r., jak również po dwukrotnym wydaniu decyzji o odmowie udzielenia informacji w zakresie pytań 5 i 6 wniosku z dnia 12 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził więc, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ została złożona przez skarżącą długo po jego zakończeniu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy w terminach wynikających z przepisów k.p.a. lub z przepisów szczególnych, np. z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym złożenie skargi na przewlekle prowadzenie postępowania już po jego zakończeniu (załatwieniu sprawy) następuje po ustaniu stanu przewlekłości postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozprawy i wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w przypadku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, wnosi na podstawie art. 206 oraz art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, by Sąd odstąpił od zasądzenia od niej zwrotu kosztów postępowania w całości. Ponadto, pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o przyznanie mu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po załatwieniu sprawy przez Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. uzasadnia stwierdzenie bezzasadności tej skargi w całości i powoduje utratę możności domagania się przez skarżącą wydania rozstrzygnięć na podstawie wskazanych przepisów, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że wniesienie skargi we wskazanych okolicznościach nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy odbywało się ono z rażącym naruszeniem prawa, jak również o zasadności wymierzenia grzywny oraz przyznania skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że istota sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania dotyczyła tego, że organ uchybił terminom rozpoznania wniosków skarżącej, a wydane przez ten organ decyzje przekraczały termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez sam organ, albowiem decyzja z dnia 2 lipca 2021 r. powinna zostać wydana przez organ najpóźniej do dnia 17 maja 2021 r., a decyzja z dnia 24 lutego 2022 r. powinna zostać wydana przez organ najpóźniej do dnia 17 lutego 2022 r. Natomiast w myśl art. 149 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Analiza ww. przepisu prowadzi zatem w ocenie strony skarżącej kasacyjnie do jednoznacznego wniosku, że postępowanie Sądu w zakresie skargi na przewlekłość nie ogranicza się tylko do zobowiązania organu do wydania oczekiwanego aktu czy dokonania czynności, lecz może dotyczyć także samego stwierdzenia, że organ administracyjny dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co niewątpliwie nastąpiło w sprawach zainicjowanych wnioskami złożonymi przez skarżącą.

W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że pomimo że organ wydał finalnie decyzje w zakresie złożonych przez skarżącą wniosków jeszcze przed złożeniem skargi na przewlekłość postępowania, to jednak nie wynikała z tego, wbrew przeciwnemu stanowisku wyrażonemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku, automatyczna bezzasadność skargi. Nie ma bowiem przeszkód do stwierdzenia, że organ, pomimo wydania właściwych decyzji, faktycznie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co wynika z niedotrzymania terminów załatwienia sprawy określonych zresztą przez sam organ. W ocenie strony skarżącej kasacyjnej nie budzi także wątpliwości to, że działanie organu potraktować należy jako rażące, albowiem Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K. uporczywie nie dotrzymuje terminów załatwienia spraw, a żadne dotychczasowe nałożone kary nie zadziałały na niego motywująco.

W konkluzji, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien zatem stwierdzić, że organ dopuścił się prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, uznać to naruszenie za rażące i zasądzić na rzecz skarżącej kwotę pieniężną, względnie orzec o grzywnie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, w sytuacji zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Ponadto odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 powołanej ustawy, który wyposaża Naczelny Sąd Administracyjny w kompetencję do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, publ.: ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 40). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem z urzędu do badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy (w tym również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji). Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z powołaną wyżej uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09 "W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego".

W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którą nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. W związku z powyższym zaskarżony przez stronę skarżącą kasacyjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podlegał na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchyleniu, a skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. została odrzucona.

Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie". Skarga N. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 12 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej złożona została po załatwieniu sprawy przez organ – po wydaniu przez niego decyzji z dnia 24 lutego 2022 r., nr NO.0161.1.130.2021 o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej ze względu na brak wykazania przez nią, że uzyskanie informacji przetworzonych, objętych przedmiotem żądań, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tym samym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga powinna być odrzucona przez Sąd I instancji. Jednocześnie wyraźnego podkreślenia wymaga to, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje fakt wniesienia przez skarżącą, przed złożeniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, odwołania od decyzji organu z dnia 24 lutego 2022 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przed rokiem 2020 pojawiała się rozbieżność poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność oraz przewlekłość organu w postępowaniu w sytuacji, gdy postępowanie to zostało już w chwili wniesienia skargi zakończone, jednakże wątpliwości w tym zakresie zostały rozwiane poprzez podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności, a następnie uchwały z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości postępowań. Treść obydwu wskazanych uchwał oparta jest na ogólnym spostrzeżeniu, zgodnie z którym wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan przewlekłości (bezczynności) staje się stanem historycznym, co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym przewlekłość (bezczynność) jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 stwierdzono, że "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania". Stanowisko powyższe zaprezentowane wyłącznie jako uzasadnienie uchwały dotyczącej kwestii ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego, nie podważa generalnych ustaleń, że samo już wydanie aktu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, jest tym istotnym zachowaniem organu, które czyni z przewlekłości (bezczynności) stan historyczny uniemożliwiający przyjęcie, że istnieje przedmiot postępowania, w którym możliwe jest skorzystanie z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu m.in. do wydania w określonym terminie aktu, skoro akt taki został już wydany, czy też w art. 151 p.p.s.a., tj. oddalenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sytuacji, gdy organ ten zakończył postępowanie administracyjne poprzez wydanie właściwego aktu w sprawie.

W niniejszej sprawie trzeba zauważyć, że na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/KR 99/22 oddalono skargę N. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 12 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy organ w dniu 24 lutego 2022 r. wydał już decyzję administracyjną w sprawie z punktów 5 i 6 wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie której odmówił udostępnienia żądanych przez nią informacji, a wcześniej w dniu 30 kwietnia 2021 r. udzielił skarżącej wnioskowanych przez nią w punktach od 1 do 4 wniosku informacji publicznych. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy od dnia 24 lutego 2022 r. nie istniał podlegający badaniu stan przewlekłości, którego dotyczyła skarga, a tym samym nie istniał również przedmiot skargi w rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawie. Ponadto, warto zwrócić uwagę, że w treści uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, jak i w jej uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność z samym faktem "wydania decyzji" ("skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane"). Powyższe rozważania pozostają aktualne także w sprawach dotyczących postępowań zainicjowanych skargami na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy.

Pogląd wiążący ustanie stanu przewlekłości (lub bezczynności) z faktem załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności jest poglądem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego tę sprawę, jest poglądem trafnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18, wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., I FSK 1401/17, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r., I FSK 198/10). W orzecznictwie tym zasadnie podnosi się, że "(...) Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. (...)" (wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., I OSK 1295/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po otrzymaniu skargi N. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 12 marca 2021 r. o udostepnienie informacji publicznej, powinien był zatem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucić skargę. Obowiązek odrzucenia skargi wynika wprost z treści uzasadnienia uchwały II OPS 1/21, w której Sąd stwierdził, że "za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość niedającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia". Wyjaśnił także: "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie".

Jednocześnie należy podkreślić, że uznanie takiej skargi na przewlekłość za niedopuszczalną, nie zamyka skarżącej drogi do zaskarżenia ewentualnego przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w późniejszym czasie, w sytuacji, gdy stan ten znów byłby aktualny, a nie historyczny, tak jak w momencie wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w postanowieniu o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stosowny wniosek w tym przedmiocie.