Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 56/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2, art. 15, art. 64a i nast., art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Czerw po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. M. i M. M. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 15 grudnia 2023 roku nr 326/2023 znak: GPB-III.7721.253.2023 MGJ w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, nadbudowę i przebudowę budynków oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 stycznia 2024 r. J.M. i M.M. (dalej także: Państwo M., skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw od decyzji Wojewody Łódzkiego (dalej także: Wojewoda, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 326/2023, znak: GPB-III.7721.253.2023, uchylającej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.) w całości decyzję Starosty Radomszczańskiego (dalej także: organ I instancji) z dnia 18 września 2023 r. nr 469/2023, znak: GB.6740.1.116.2022.DG.AF, o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę budynku biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania, nadbudową i przebudową budynków składowych na budynek laboratorium [...] [...] w R. przy ul. [...], na działkach oznaczonych nr ewid. [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna miasto R., a także poprzedzające powyższą decyzję postanowienie Starosty Radomszczańskiego nr 269/2022 z dnia 2 listopada 2022 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W dniu 21 września 2022 r. A.R. (dalej także: inwestor) złożyła do Starosty Radomszczańskiego wniosek o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę budynku biurowego ze zmianą sposobu użytkowania, nadbudową i przebudową budynków składowych na budynek laboratorium [...] [...] w R. przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...], [...], obręb [...], jednostka ewid. miasto R.. Do wniosku załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego.

Starosta Radomszczański, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., pismem z dnia 10 października 2022 r., zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania uwag.

Jak wynika z notatki służbowej znajdującej się w aktach sprawy, w dniu 19 października 2022 r., M.M. zapoznał się z dokumentacją w przedmiotowej sprawie.

W dniu 24 października 2022 r. do Starostwa Powiatowego w R. wpłynęło pismo J.M. i M. M. z zarzutami wobec wniosku inwestora, w którym poinformowali m.in., że ich zdaniem zamierzona rozbudowa i działalność gospodarcza oraz jej rozwój, stwarzać będzie potrzebę wewnętrznej komunikacji i odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, kosztem sąsiednich działek. Ponadto, właściciele sąsiedniej działki podnieśli, że projektowana przebudowa z uwagi na likwidację drzwi przejściowych od ul. [...] do podwórza, budynków składowych i budowę drzwi wejściowych bezpośrednio do budynków laboratorium, sprawi, że ciąg pieszy klientów, kierować będzie się przez ich grunt.

Pismem z dnia 26 października 2022 r., A.R. przedłożyła do Starostwa Powiatowego w R. kopię aktu notarialnego Repertorium A nr [...]

z dnia [...] marca 2022 r., z którego wynika, że wraz z mężem M. R., stali się właścicielami lokalu niemieszkalnego znajdującego się w budynku przy

ul. [...] w R. o powierzchni 70,40 m2 oraz ze związanym z tym lokalem udziałem w nieruchomości wspólnej.

Z notatki służbowej z dnia 27 października 2022 r. wynika, że M.M. zapoznał się ponownie z dokumentacją w niniejszej sprawie.

Do Starosty Radomszczańskiego, w dniu 31 października 2022 r. wpłynęło kolejne pismo Państwa [...], przedstawiające ich zastrzeżenia wobec przedmiotowej inwestycji.

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2022 r. nr [...], Starosta Radomszczański nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w tym postanowieniu braków, wskazując iż:

1. należy wyjaśnić, jak został zapewniony dostęp do drogi publicznej;

2. część graficzną projektu zagospodarowania terenu należy uzupełnić o wskazanie odległości miejsc składowania odpadów od granicy działki oraz istniejących budynków oraz wskazanie zakresu opracowania dla działek objętych wnioskiem;

3. należy prawidłowo określić obszar oddziaływania obiektu;

4. projekt należy doprowadzić do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie [...], ul. [...], [...], [...], [...] i [...], zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 29 października 2019 r., w zakresie zapewnienia w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny miejsc do parkowania dla samochodów w liczbie dostosowanej do programu funkcjonalno-użytkowanego obiektu;

5. projekt budowlany należy uzupełnić o analizę nasłoneczniania i przesłaniania wraz ze wskazaniem i odniesieniem się do wszystkich przepisów prawa, w oparciu o które dokonano analizy tj. w oparciu o § 13, § 57, § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia

2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. 2019 r. poz. 1065 ze zm.) (dalej: warunki techniczne lub rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.);

6. należy wykazać w jaki sposób został spełniony warunek z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie [...], ul. [...], [...], [...], [...] i [...], zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 29 października 2019 r., dotyczący stosunku szerokości do wysokości otworów okiennych, koloru elewacji, materiałów wykończeniowych, dachów oraz koloru i materiału stolarki okiennej i drzwiowej;

7. przedłożony projekt budowlany oraz wniosek należy uzupełnić zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) (dalej: ustawa Prawo budowlane lub Prawo budowlane) o ostateczne pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonywanie prac ziemnych związanych z powyższą inwestycją pod nadzorem archeologicznym;

8. wniosek o pozwolenie na budowę należy uzupełnić o oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia budynku do sieci ciepłowniczej;

9. do projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego należy załączyć aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego Piotra Zaborowskiego;

10. projekt architektoniczno-budowlany należy uzupełnić o opis dostępności dla osób niepełnosprawnych zgodnie z ustawą Prawo budowlane oraz Rozporządzeniem w sprawie szczegółowej formy i zakresu projektu budowlanego;

11. należy wyjaśnić rozbieżności oraz uzupełnić braki występujące w załączonym projekcie budowlanym;

12. należy przedłożyć ekspertyzę techniczną budynków znajdujących się na działce nr ewid. [...] przylegających do budynków składowych podlegających zmianie sposobu użytkowania, nadbudowie i przebudowie.

Na usunięcie przez inwestora ww. braków, organ I instancji wyznaczył termin 21 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Pismami z dnia 4 oraz 7 listopada 2022 r., Państwo [...] wskazali, że podtrzymują wniesione w dotychczasowych pismach zastrzeżenia oraz poinformowali m.in., że inwestor wniósł do sądu sprawę o prawo przejazdu i przechodu po gruncie ich działki nr ewid. [...], droga o szerokości 4,5 m, co zaskarżają. Jak wskazali dalej, inwestorzy nabyli grunt po [...] w R., która korzystała z prawa przejazdu i przechodu do drogi publicznej

ul. [...], o czym byli poinformowani w dniu zakupu działki nr ewid. [...].

W dniu 25 listopada 2022 r. do Starostwa Powiatowego w R., wpłynęło pismo inwestora, wnoszące o wydłużenie terminu na uzupełnienie braków projektu budowlanego, do dnia 31 marca 2023 r. Do pisma dołączono pełnomocnictwo, w którym A.R. upoważniła M.R. do reprezentowania jej i podejmowania wszelkich decyzji związanych z przedmiotową inwestycją. Starosta Radomszczański, pismem z dnia 1 grudnia 2022 r., poinformował, że wyraża zgodę na wydłużenie ww. terminu do dnia 31 marca 2023 r.

Do Starosty Radomszczańskiego w dniu 27 lutego 2023 r. wpłynął wniosek C.H. o dopuszczenie do udziału w toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym. Jak wskazał w uzasadnieniu powyższego pisma C.H., z racji błędnego ustalenia stron postępowania oraz nieuwzględnienia go w postępowaniu, wnosi o dopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie na prawach strony, z powołaniem się na to, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.

W dniu 1 marca 2023 r., organ I instancji poinformował C.H., iż na obecnym etapie postępowania nie jest uznany za stronę w toczącej się sprawie dotyczącej wydania pozwolenia dla A.R. na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę budynku biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania, nadbudową i przebudową budynków składowych na budynek laboratorium [...] [...] w R. przy ul. [...], na działce oznaczonej nr ewid. [...], [...], obręb [...], jednostka ewid. miasto R.. Jednocześnie Starosta Radomszczański wskazał, że jeśli po uzupełnieniu braków nałożonych na inwestora, postanowieniem nr [...] z dnia 2 listopada 2022 r. i ponownym dokonaniu analizy zebranych dokumentów w sprawie, organ uzna, że krąg stron postępowania uległ zmianie, w przypadku uznania go za stronę poinformuje o tym fakcie odrębnym pismem.

W dniu 30 marca 2023 r. pełnomocnik inwestora ponownie zwrócił się z prośbą do Starosty Radomszczańskiego o wydłużenie terminu wynikającego z postanowienia nr [...], do dnia 31 sierpnia 2023 r. Starosta Radomszczański, pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. przedłużył termin na uzupełnienie braków określonych w postanowieniu, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Jak wynika z notatki służbowej z dnia 5 kwietnia 2023 r., w siedzibie Starostwa Powiatowego w R. pojawił się M.M. celem uzyskania kserokopii mapy projektu zagospodarowania terenu.

W dniu 18 kwietnia 2023 r. J. i M.M. odnieśli się do postanowienia Starosty Radomszczańskiego z dnia 2 listopada 2022 r., informując, że toczy się postępowanie sądowe w sprawie ustanowienia służebności drogowej na gruncie działki nr ewid. [...]. Jak wskazali Państwo [...] w dalszej części pisma, nie wyrażają oni zgody na przebieg drogi koniecznej przez ich działkę, ponadto w ich opinii przedłożony przez wnioskodawców projekt budowlany stoi w sprzeczności z ustaleniami podjętymi przez sąd oraz w kwestii przebiegu projektowanych, wewnętrznych dróg dojazdowych. Projekt ich zdaniem został wykonany na wadliwej mapie, nie obejmującej zabudowy znajdującej się na ich działce. Ponadto, pismem z dnia 12 maja 2023 r. Państwo [...], poinformowali, że odprowadzanie wód opadowych i ścieków do kanalizacji sanitarnej z działki nr ewid. [...] dokonuje się na gruncie ich działki nr ewid. [...], co sprawia, że wody opadowe zalewają ich działkę, przyległy chodnik i wjazd na teren, którego poziom w naturalny sposób jest pochyły.

W dniu 15 maja 2023 r. Starosta Radomszczański udzielił J. [...] i M.[...] odpowiedzi na wcześniejsze pisma, przekazując, że inwestor dołączył do wniosku projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany, opracowany przez projektantów posiadających stosowne uprawnienia, na mapie do celów projektowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 lipca 2022 r. Ponadto, odnosząc się do zarzutów dotyczących zachowania drzwi przejściowych do przyległych budynków, Starosta Radomszczański wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może narzucić inwestorowi wykonania konkretnych robót budowlanych. Organ I instancji poinformował, że pozostałe zastrzeżenia Państwa [...] zostały uwzględnione w postanowieniu nr [...] z dnia 2 listopada 2022 r., nakładającym na inwestora obowiązek uzupełnienia przedmiotowego wniosku. Odnosząc się natomiast do kwestii odprowadzania wód opadowych, Starosta Radomszczański wskazał, że nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania oraz że zgodnie z przedłożoną przez inwestora dokumentacją, odprowadzanie wód opadowych ma się odbywać na tereny zielone w granicach własnych działki, co jest zgodne z obowiązującym na danym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 31 sierpnia 2023 r. inwestor przedłożył odpowiedź na postanowienie Starosty Radomszczańskiego nr [...] z dnia 2 listopada 2022 r., uzupełniając projekt budowlany oraz informując, m.in że wjazd na działkę odbywać się będzie istniejącym zjazdem z drogi publicznej poprzez działkę [...] oraz przedkładając ekspertyzę techniczną stanu istniejącego budynku na działce nr ewid. [...].

Starosta Radomszczański, zawiadomieniem z dnia 7 września 2023 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów w przedmiotowej sprawie.

W aktach organu I instancji znajduje się notatka służbowa z dnia 12 września 2023 r. z której wynika, że do Starostwa Powiatowego w R. zgłosił się M.M. w celu zapoznania się z dokumentacją w niniejszej sprawie.

W dniu 13 września 2023 r. do Starosty Radomszczańskiego wpłynęło pismo Państwa [...], w którym wskazali, że podtrzymują swoje zastrzeżenia i uwagi przedstawione w poprzednich pismach skierowanych do tamtejszego organu.

Decyzją z dnia 18 września 2023 r. Starosta Radomszczański odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania i przebudowę budynku biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania, nadbudowę i przebudowę budynków składowych na budynek laboratorium [...] [...] w R. przy ul. [...], na działkach oznaczonych nr ewid. [...], [...], obręb [...], jednostka ewid. miasto R..

W uzasadnieniu ww. decyzji, organ I instancji wskazał, że inwestor

nie wypełnił wszystkich obowiązków nałożonych na niego w postanowieniu nr [...] z dnia 2 listopada 2022 r., tj. obowiązków, o których mowa w pkt 1 oraz 4 – 8 postanowienia. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z zapisami zawartymi w wypisie z rejestrów gruntów i budynków działka [...] (przylegająca bezpośrednio do drogi publicznej tj. ulicy [...]) nie stanowi własności inwestora, oznaczona została jako klasoużytek Bi, natomiast z księgi wieczystej dla tej nieruchomości gruntowej wynika, iż nie została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu dla działek objętych wnioskiem. Ponadto w części opisowej projektu zagospodarowania terenu określony został dostęp do drogi publicznej przez działkę nr ewid. [...], natomiast w części graficznej dojazd wskazano przez działkę [...]. Jednocześnie organ zauważył, że dostęp do drogi publicznej (dz. nr [...] - ulica [...]) poprzez działkę [...] również nie jest możliwy, ponieważ komunikację stanowi jedynie dojście piesze o szerokości około 2,5 m, które jest zakończone schodami w kierunku ulicy [...]. Definicję służebności gruntowej zawiera Kodeks Cywilny, zgodnie z którą nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Powyższe oznacza, że służebność działki jest stosunkiem prawnym, łączącym dwie nieruchomości. W omawianym przypadku stosunek prawny łączy jedynie działki [...] i [...], natomiast nie uwzględnia działek objętych wnioskiem. Z danych przekazanych przez inwestora wynika, iż jest współwłaścicielem działki nr ewid. [...] dla której została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu przez działkę [...]. Ponadto z informacji przekazanych przez stronę postępowania, w sądzie toczy się postępowanie w zakresie ustanowienia służebności. Wobec powyższego inwestor nie wypełnił obowiązku wynikającego z punktu nr 1 postanowienie w zakresie dostępu do drogi publicznej.

Z uzupełnionego projektu zagospodarowania terenu wynika, że dla zamierzenia inwestycyjnego przewiduje się wykorzystanie 8 szt. miejsc postojowych dla samochodów osobowych (na istniejącym utwardzeniu) oraz 4 szt. miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. W części rysunkowej przedstawiono 13 szt. miejsc postojowych, gdzie część z nich została zaprojektowana na gruntach, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych na cele nie rolne, która nie została przedłożona.

Inwestor nie przedłożył również analizy nasłonecznienia i przesłaniania, która miała na celu oprócz sprawdzenia zgodności z warunkami technicznymi m.in. wskazanie dla organu wydającego pozwolenie ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich, tym samym objęcie ich obszarem oddziaływania i podstawą do weryfikacji stron postępowania, co zostało uniemożliwione.

W projekcie nie ustosunkowano się do § 7 pkt 2 lit k i l miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie [...], ul. [...], [...], [...], [...] i [...], zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 29 października 2019 r. w zakresie kolorystyki dachu.

Planowana inwestycja (projektowane miejsca parkingowe oraz schody zewnętrzne) zlokalizowana jest na obszarze stanowiska archeologicznego, w związku z czym ma zastosowanie art. 31 ust 1a pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza między innymi posiadanie przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3). Właśnie takim pozwoleniem, w przypadkach określonych w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, jest pozwolenie na wykonywanie prac ziemnych Wojewódzkiego Konserwatorem Zabytków. Inwestor nie przedłożył ww. pozwolenia.

Inwestor nie dołączył oświadczenia projektanta dotyczącego możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane.

Z uwagi na powyższe okoliczności organ I instancji uznał, że inwestor nie wypełnił wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem i na mocy art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.R., reprezentowana przez pełnomocnika – M.R.. W odwołaniu wskazano, iż w ocenie inwestora nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Obiekt położony jest częścią frontową przy ul. [...] w R.. Wjazd na działkę odbywać się będzie istniejącym zjazdem z drogi publicznej poprzez działkę nr [...], gdyż inwestorzy posiadają lokal na działce nr [...], dla której ustanowiony jest w księdze wieczystej przejazd i przechód dla wszelkich służb poprzez działkę nr [...].

Pełnomocnik inwestora poinformował, że dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego przewiduje się wykorzystanie 8 sztuk miejsc postojowych dla samochodów, poprzez wyznaczenie ich na istniejącym utwardzeniu oraz że projekt zagospodarowania terenu przedstawia 13 miejsc postojowych, z czego jedno jest istniejącym miejscem postojowym, wyznaczonym poprzez oznaczenie pionowe.

Pełnomocnik inwestora podniósł ponadto, że w dokumentacji projektowej wskazano standard estetyczny i wizualny bryły obiektu oraz dostosowano kolorystykę stolarki okiennej i drzwiowej. Dodatkowo pełnomocnik poinformował, że nie planuje się przeprowadzania robót ziemnych. W dalszej części odwołania, pełnomocnik podniósł, że przy budynku nie projektuje się schodów zewnętrznych, z uwagi na ukształtowanie terenu jako płaski, umożliwiający bezpośredni dostęp do dróg komunikacji ogólnych dla osób niepełnosprawnych. Pełnomocnik inwestora wskazał, że w budynku zaprojektowano centralny system ogrzewania wraz z węzłem cieplnym.

W toku prowadzonego postępowania, Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 106 k.p.a., w związku z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, zwrócił się do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o uzgodnienie przedmiotowego projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uzgodnił projektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że w dniu 13 grudnia 2022 r., wydał postanowienie znak:

[...], gdzie zostało zawarte stanowisko zgodnie z którym: "mając na uwadze ujęcie przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków oraz jego lokalizację na zabytkowym układzie urbanistycznym, informuję się, iż celem uzyskania stanowiska ŁWKZ dla przedmiotowej inwestycji należy przedłożyć do tut. urzędu analizę urbanistyczną, która pozwoli ocenić wpływ planowanych robót budowlanych na zabytkowy obszar.". Jak poinformował, Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków, inwestor nie przedłożył ww. dokumentu.

Ponadto, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., Wojewoda Łódzki, pismem z dnia 13 listopada 2023 r., wezwał inwestora do przedłożenia oświadczenia projektanta, dotyczącego możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej. W wyznaczonym terminie inwestor reprezentowany przez M.R., uzupełnił ww. braki. Jednocześnie, działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., organ odwoławczy zawiadomił strony postępowania, iż przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie o którym mowa w art. 35 k.p.a. i wyznaczył nowy termin jej załatwienia, tj. do dnia 15 grudnia 2023 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 326/2023, znak:

GPB-III.7721.253.2023 MGJ Wojewoda Łódzki uchylił w całości zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającym ją postanowieniem nr 269/2022 z dnia 2 listopada 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego wskazane w postanowieniu z dnia 2 listopada 2022 r. braki nie stanowiły bowiem samodzielnej podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Na wstępie swoich rozważań organ II instancji podkreślił, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Zabudowa nieruchomości może nastąpić zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w decyzji o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; (...) oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ winien dokonać sprawdzenia projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w razie konieczności, stosownie do treści art. 35 ust. 3, wydać postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie, w myśl art. 35 ust. 5 pkt 1, wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak stwierdził organ II instancji decyzja organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w trybie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że decyzja ta mogła zapaść w wyniku oceny niezrealizowania przez inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w wydanym postanowieniu

nr [...] z dnia 2 listopada 2022 r. Z uwagi na fakt, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ww. ustawy nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym, organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Postanowienie to ma bowiem umożliwić inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi.

Organ II instancji podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania i przebudowa budynku biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania, nadbudową i przebudową budynków składowych na budynek laboratorium [...] [...] w R. przy ul. [...], na działkach oznaczonych nr ewid. [...], [...], obręb [...], jednostka ewid. miasto R.. Na obszarze inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia 29 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie [...], ul. [...], [...], [...], [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 12 grudnia 2019 r. poz. [...]) (dalej : m.p.z.p.).

Organ odwoławczy, dokonał sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z ww. aktem prawa miejscowego. Teren, na którym planuje się realizację przedmiotowej inwestycji, został oznaczony symbolem 11MS, czyli tereny zabudowy mieszkaniowej wielofunkcyjnej śródmiejskiej. Zgodnie z § 4 ust. 5 m.p.z.p., na terenach dopuszcza się realizację obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu zgodnego z ustalonym przeznaczeniem i przeznaczeniem dopuszczalnym, oraz towarzyszącym im obiektów takich jak: urządzenia infrastruktury technicznej, parkingi, w tym parkingi roweru miejskiego, zieleń, obiekty małej architektury, obiekty związane z obsługą obiektów o funkcji zgodnej z ustalonym przeznaczeniem oraz utrzymaniem czystości i porządku na działce budowlanej; dojść i dojazdów do działek budowlanych, ciągów pieszych; parkingów na terenach zabudowy wielofunkcyjnej śródmiejskiej MS oraz zabudowy usługowej U.

Zgodnie z § 7 pkt 1 m.p.z.p., obejmuje się ochroną ustaleniami planu budynki oraz tereny ujęte w gminnej ewidencji zabytków, oznaczone na rysunku planu jako budynki wpisane do gminnej ewidencji zabytków oraz tereny wpisane do gminnej ewidencji zabytków; prowadzenie badań konserwatorskich, architektonicznych lub archeologicznych, prowadzenie robót budowlanych, zmiana przeznaczenia lub sposobu korzystania oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku jest działaniem przy zabytku i musi być realizowane z zachowaniem wymogów przepisów odrębnych z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz budownictwa.

Budynek położony przy ul. [...] wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków, ponadto znajduje się na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta R..

Jak stanowi § 7 pkt 2 m.p.z.p. dla historycznego układu urbanistycznego, ustala się m.in:

• budowa, rozbudowa i rozbiórka obiektów budowlanych w granicach historycznego układu urbanistycznego, obszaru ujętego w gminnej ewidencji zabytków, musi być realizowana z zachowaniem wymogów przepisów odrębnych z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz budownictwa,

• nakaz wprowadzania na terenach zabudowy wielofunkcyjnej śródmiejskiej MS nowych budynków wyłącznie w formie zabudowy kamienicowej składającej się z budynku frontowego, oficyny lub zespołu tych budynków, lokalizowanych przynajmniej jedną ścianą bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, budynku frontowym o ilości kondygnacji nadziemnych nie mniejszej niż 2, z pomieszczeniami użytkowymi kondygnacji parteru o wysokości w świetle nie mniejszej niż 3,0 m - warunek spełniony;

• w zakresie materiałów wykończeniowych oraz kolorystyki elewacji:

– zakaz stosowania okładzin elewacyjnych typu siding i płytek ceramicznych - warunek spełniony;

– nakaz stosowania jasnych, pastelowych kolorów elewacji; obowiązuje stosowanie kolorów wg systemu NCS o odcieniach posiadających do 30% domieszki czerni oraz nieprzekraczające 20% chromatyczności barwy; dopuszcza się stosowanie nie więcej niż trzech odcieni, jeden dla powierzchni ścian, drugi jaśniejszy dla detalu architektonicznego, trzeci ciemniejszy dla cokołu - warunek spełniony;

• materiały wykończeniowe oraz kolorystyka dachów: dachówka ceramiczna w naturalnym kolorze, ujednolicona dla wszystkich budynków w granicach działki budowlanej - warunek spełniony;

• wymóg stosowania stolarki okiennej i drzwiowej ujednoliconej w obrębie budynku pod względem materiału i koloru; nakazuje się zastosowanie koloru białego, szarego lub odcieni brązu - warunek spełniony.

W § 14 m.p.z.p., określono następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji:

• w zakresie miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji ustala się obowiązek zapewnienia w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny, miejsc do parkowania dla samochodów osobowych w ilości dostosowanej do programu funkcjonalno-użytkowego obiektu nie mniejszej niż:

o dla pracowników: 1 miejsce postojowe na 6 zatrudnionych na zmianie,

o dla klientów:

– usług biurowych: 1 miejsce postojowe na 50 m2 ogólnodostępnej powierzchni użytkowej,

– usług handlu: 1 miejsce postojowe na 50 m2 ogólnodostępnej powierzchni użytkowej,

– pozostałych usług 1 miejsce postojowe na 60 m2 ogólnodostępnej powierzchni użytkowej.

Zgodnie z powyższym, z uwagi na wskazaną w projekcie powierzchnię użytkową: 373,68 m2, inwestor winien zaprojektować 7 miejsc postojowych dla klientów oraz z uwagi na planowane zatrudnienie 12 osób na zmianie, 2 miejsca postojowe dla pracowników. Projekt uwzględnia 10 miejsc postojowych na działce nr ewid. [...] w tym jedno miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych. Wobec powyższego warunek spełniony. Zgodnie z mapą zagospodarowania terenu, zaprojektowano dodatkowe 2 miejsca postojowe na terenie zielonym, nie uwzględniając przy tym jednak dojścia/dojazdu do powyższych miejsc parkingowych.

Zgodnie z § 15 m.p.z.p., projektowana inwestycja spełnia warunki w zakresie modernizacji, przebudowy, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, m.in. zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków komunalnych i przemysłowych, odprowadzania wód opadowych i roztopowych, zaopatrzenia w ciepło oraz w energię elektryczną.

Zgodnie z § 19 m.p.z.p., dla terenów zabudowy wielofunkcyjnej śródmiejskiej, oznaczonych symbolami 1MS-13MS, ustala się:

• przeznaczenie: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa - warunek spełniony;

• parametry zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu:

– maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej - 0,8 - warunek spełniony, zgodnie z projektem 0,55,

– minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej - 10% - warunek spełniony, zgodnie z projektem 34,88%;

– wskaźnik intensywności zabudowy działki budowlanej od 0,1 do 5,0 - warunek spełniony, zgodnie z projektem 1,16,

• liczba kondygnacji nadziemnych budynków, od 2 do 4 kondygnacji; zakaz realizacji drugiej kondygnacji nadziemnej jako poddasza użytkowego; czwarta kondygnacja nadziemna może być realizowana wyłącznie jako poddasze użytkowe - projektuje się od 2 do 3 kondygnacji - warunek spełniony;

• maksymalna wysokość budynków mieszkalnych i usługowych - 15,0 m - warunek spełniony, zgodnie z projektem 14,0 m;

• maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki lub dolnej krawędzi okapu dachu - 11,5 m - warunek spełniony, zgodnie z projektem 7,64 m;

• parametry dachów:

– dachy budynków frontowych: dachy dwuspadowe o nachyleniu połaci 20° - 35°; układ połaci na narożnikach budynków wg rozwiązań indywidualnych; zakazuje się stosowania ścian szczytowych od strony przestrzeni publicznych - zgodnie z projektem - 38°, warunek nie został spełniony;

– dachy budynków oficynowych - dachy o nachyleniu połaci do 10° - zgodnie z projektem 10°, warunek spełniony;

• ustala się obsługę komunikacyjną terenów z dróg publicznych bezpośrednio lub za pośrednictwem istniejących dojść i dojazdów - warunek spełniony, dojazd od ul. [...] oraz przez działkę nr. ewid. [...].

Mając na uwadze powyższe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji dopatrzył się w przedłożonej dokumentacji projektowej niezgodności i naruszeń w zakresie ww. ustaleń prawa miejscowego z uwagi na nachylenie połaci dachu. Ponadto inwestor powinien wyjaśnić lokalizację dwóch projektowanych miejsc parkingowych na terenie zielonym, tak aby dostosować przedmiotowe zamierzenie budowlane do zgodności z zapisami miejscowego planu.

W dokumentacji projektowej wskazano, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl § 3 ust. 1 pkt 55, 57 i 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Wobec powyższego, inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie wymaga decyzji środowiskowej zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.).

Organ II instancji przeanalizował przedłożony projekt również pod kątem dopuszczalnych norm poziomu hałasu i stwierdził, iż w ramach zachowania standardu akustycznego w rozumieniu przepisów dotyczących dopuszczalnych poziomów hałasu, zaprojektowano budynek zgodnie z normą PN-B-02151-02:1987 określającą dopuszczalne poziomy dźwięku i hałasu przenikającego do pomieszczeń przeznaczonych do przebywania ludzi w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej. Powyższy projekt nie zawiera jednak informacji ile wynoszą wskaźniki dotyczące dopuszczalnych poziomów hałasu dla przedmiotowej inwestycji oraz informacji na jakiej podstawie dokonano analizy w tym zakresie.

W następnej kolejności organ odwoławczy poddał analizie zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W projekcie zagospodarowania terenu, w części opisowej dotyczącej obszaru oddziaływania obiektu, wskazano, że lokalizacja projektowanego budynku spełnia wymogi § 13 oraz § 60 warunków technicznych oraz, że sąsiednie budynki mają zapewniony odpowiedni czas nasłonecznienia. Ponadto pełnomocnik inwestora dołączył do odwołania trzy rysunki przedstawiające analizę nasłonecznienia dla przedmiotowej inwestycji. Spełnia ona zatem warunki techniczne w ww. zakresie.

W następnej kolejności organ odwoławczy zbadał zgodność planowanego zamierzenia budowlanego z przepisami określonymi w § 19 i § 21 warunków technicznych. Jak wskazano w części opisowej projektu zagospodarowania terenu, dla przedmiotowej inwestycji zapewniono 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych na terenie działki nr ewid. [...], w tym 1 miejsce dla osób niepełnosprawnych. Pełnomocnik inwestora wskazał w odwołaniu, że przewiduje się wykorzystanie 8 sztuk miejsc postojowych dla samochodów osobowych, poprzez wyznaczenie na istniejącym utwardzeniu, z czego 4 miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych na terenie działki nr ewid. [...], jak również, że projekt uwzględnia łącznie 13 miejsc postojowych, z czego 12 jest już istniejącymi miejscami parkingowymi wyznaczonymi poprzez oznakowanie pionowe. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, na działce nr ewid. [...] wyznaczone zostało 11 miejsc postojowych w tym 1 dla osób niepełnosprawnych. Dwa pozostałe miejsca postojowe zaprojektowane zostały na terenie oznaczonym na projekcie jako tereny zielone, na działce nr ewid. [...].

Biorąc pod uwagę powyższe, organ II instancji stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy doprowadzić do spójności projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w zakresie ilości miejsc parkingowych, jak również wyjaśnić lokalizację dwóch miejsc postojowych, które zostały wyznaczone na terenach zielonych. Ponadto, odległość miejsc postojowych oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu jak MP-10, do budynku zlokalizowanego na działce [...] wynosi od strony północnej 7 m. Zgodnie z § 19 ust. 1 lit. a warunków technicznych, odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż 7 m dla samochodów osobowych - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Wobec powyższego warunek spełniony.

Dalej, z projektu budowlanego, wynika, że prawidłowo usytuowane zostało miejsce do gromadzenia odpadów stałych - według § 23 ust. 1 pkt 1 i 2 warunków technicznych. Projekt przewiduje utwardzone miejsce gromadzenia odpadów stałych w odległości 3 m od granicy z działką nr ewid. [...], oraz w odległości 10,05 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Wskazane na projekcie zagospodarowania terenu miejsce do gromadzenia odpadów stałych, zostało wyznaczone na projektowanych terenach zielonych. Ponadto, w zakresie obsługi komunikacyjnej nie uwzględniono, konieczności dojścia/dojazdu do ww. miejsca.

Zgodnie z projektem budowlanym wody opadowe z dachu projektowanego budynku będą odprowadzane na teren biologicznie czynny działki inwestycyjnej, co wypełnia dyspozycję § 28 ust. 2 warunków technicznych.

Ponadto przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wymaganiami określonymi w § 271 i § 272 warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Budynek zaliczony został do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. Dla budynku oznaczonego na projekcie jako nr 1 ustala się klasę odporności pożarowej B, natomiast w budynku nr 2 ustalona została klasa odporności pożarowej C. Jak wynika z projektu, budynek będzie wyposażony w ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 60. Ponadto, projekt został uzgodniony bez zastrzeżeń z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Projektowane zamierzenie budowlane, nie pozbawia nieruchomości sąsiednich dostępu do drogi publicznej ani dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie spowoduje uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji, zanieczyszczenia powietrza i gleby, nie spowoduje ograniczenia w sposobie użytkowania i zagospodarowania sąsiednich działek. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja, spełnia warunki określone w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Przechodząc do analizy kwestii formalnych, Wojewoda Łódzki wskazał, iż do dokumentacji załączone zostało wymagane oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zastosowane rozwiązania zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania oraz które złożyły oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego dotyczące sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 11 września 2020 r. Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1679), część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary. W powyższym projekcie nie określono układu komunikacji na działce inwestora. Zatem, projekt nie spełnia wymagań ww. rozporządzenia w tym zakresie.

W toku trwającego postępowania odwoławczego organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i pismem z dnia 13 listopada 2023 r., wezwał inwestora do przedłożenia oświadczenia projektanta, dotyczącego możliwości podłączenia projektowanego obiektu do istniejącej sieci ciepłowniczej. Pismem z dnia 20 listopada 2023 r. pełnomocnik inwestora przekazał odpowiedź na powyższe wezwanie. Ponadto, działając w oparciu o art. 106 k.p.a., w związku z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, Wojewoda Łódzki zwrócił się do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o uzgodnienie projektu budowlanego. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r. nie uzgodnił przedmiotowego projektu budowlanego, wskazując w uzasadnieniu, że w dniu 13 grudnia 2022 r., wydał postanowienie znak: [...], w którym zobowiązał inwestora do dostarczenia analizy urbanistycznej, która pozwoli ocenić wpływ planowanych robót budowlanych na zabytkowy obszar, jednak inwestor nie przedłożył wskazanego dokumentu. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu odwoławczego, dalsze działania w tym zakresie wykraczają poza kompetencje organu w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie bowiem z art. 39 Prawa budowlanego, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wobec powyższego, rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, Starosta Radomszczański powinien wystąpić do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu budowlanego, a następnie w razie stwierdzenia nieprawidłowości lub braków w przedmiotowej dokumentacji, wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Starosty Radomszczańskiego, dotyczącego dostępu do drogi publicznej, Wojewoda Łódzki wskazał, że inwestor przedstawił informacje, z których wynika, że posiada do niej dostęp poprzez

ul. [...]. A.R. jest właścicielem lokalu na działce [...], dla której ustanowione jest w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R., prawo przejazdu i przechodu dla wszelkich służb, poprzez działkę nr ewid. [...]. Zatem należy uznać, że inwestor posiada faktyczną możliwość przejazdu i przechodu przez działkę nr ewid. [...]. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny.

Mając na uwadze wskazane okoliczności, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Postanowieniem nr [...] z dnia 2 listopada 2022 r. Starosta Radomszczański wezwał inwestora do usunięcia braków w dokumentacji m.in. poprzez przedłożenie ostatecznego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonywanie prac ziemnych związanych z powyższą inwestycją pod nadzorem archeologicznym. Natomiast z uwagi na wpisanie budynku objętego zgłoszeniem do gminnej ewidencji zabytków, organ I instancji powinien na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wystąpić do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie przedmiotowego projektu budowanego. Ponadto w punkcie 1, zobowiązał skarżącego do wyjaśnienia, jak został zapewniony dostęp do drogi publicznej. Natomiast inwestor informował, że posiada faktyczny dostęp do drogi oraz, że posiada prawo do przejazdu i przechodu poprzez działkę nr ewid. [...], dla lokalu na działce nr ewid. [...], której jest właścicielem. Z uwagi na powyższe należało zatem również uchylić ww. postanowienie Starosty Radomszczańskiego.

Wojewoda wskazał, iż organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, winien dokonać ponownej analizy projektu oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając na uwadze wskazane wyżej nieprawidłowości i braki projektu budowlanego oraz proceduralne wady postępowania. Następnie w myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wezwać inwestora do ich uzupełnienia i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli J.M. i M.M., zarzucając jej wadliwość poprzez nieprawidłowe ustalenie, że planowana inwestycja będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej od ul. [...] oraz przez działkę nr ewid. [...][...]. W oparciu o tak sformułowany zarzut, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podnieśli, iż decyzja Wojewody Łódzkiego w kwestii prawa przejazdu przez grunt skarżących, tj. dz. nr [...] na rzecz działki nr [...] należącej do inwestora, jest szkodliwa dla skarżących, bowiem ograniczeniu ulega ich prawo do zabudowy mieszkaniowej posiadanego gruntu. Koliduje ona z postanowieniem Starosty Radomszczańskiego z dnia 2 listopada 2022 r. nr [...] i decyzją nr 469/23 z dnia 18 września 2023 r. z którą to skarżący się utożsamiają i którą popierają. W ocenie skarżących wskazania M.R. że "wjazd na działkę odbywać się będzie istniejącym zjazdem z drogi publicznej przez działkę nr. ewid. [...]" są niezgodne z prawdą i należy je uznać za próbę wyłudzenia korzystnego dojazdu do drogi publicznej ul. [...], która zapewnia swobodny dostęp klientom inwestora do [...]. W sprawie niniejszej Starosta Radomszczański wskazał, iż: "dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wskazuje orzecznictwo sądowo-administracyjne dostęp ten musi być legalny, co oznacza, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Z danych posiadanych przez organ, inwestor jest współwłaścicielem działki nr. ewid. [...], dla której została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr. [...]. Działka [...] (przylegająca bezpośrednio do drogi publicznej tj. ulica [...]) zgodnie z zapisami zawartymi w wypisie z rejestrów gruntów i budynków nie stanowi własności inwestora, natomiast z księgi wieczystej dla tej nieruchomości gruntowej wynika, iż nie została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu dla działek objętych wnioskiem. Ponadto w części opisowej projektu zagospodarowania terenu określony został dostęp do drogi publicznej przez działkę nr. ewid. [...], natomiast w części graficznej dojazd wskazano przez działkę [...]. Definicję służebności gruntowej zawiera Kodeks cywilny, zgodnie z którą nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możliwości dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Powyższe oznacza, że służebność działki jest stosunkiem prawnym, łączącym dwie nieruchomości. W omawianym przypadku stosunek prawny łączy działki [...] i [...], natomiast nie uwzględnia działek objętych wnioskiem tj. działki nr [...] inwestora. W świetle powyższego twierdzenie, że omawiany dostęp do drogi publicznej nie może być wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, budzi wątpliwość skarżących, w związku z czym wnoszą oni jak na wstępie.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Ponadto, co istotne, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 326/2023, znak: GPB-III.7721.253.2023, uchylająca w całości decyzję Starosty Radomszczańskiego z dnia 18 września 2023 r., nr 469/2023, znak: GB.6740.1.116.2022.DG.AF, o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę budynku biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania, nadbudową i przebudową budynków składowych na budynek laboratorium [...] [...] w R. przy ul. [...], na działkach oznaczonych nr ewid. [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna miasto R., a także poprzedzające powyższą decyzję postanowienie Starosty Radomszczańskiego nr 269/2022 z dnia 2 listopada 2022 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo został zastosowany art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ziściły się w sprawie przesłanki wskazane w tym przepisie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ II instancji

art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Analizując niniejszą sprawę należy zwrócić uwagę na jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, którą jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zasadę tę należy rozumieć także w ten sposób, że organ drugiej instancji nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie ustalania przez niego stanu faktycznego lub zbierania materiału dowodowego. Organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2086/10, LEX nr 1149301, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji, została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji.

Niemniej treść art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2023 r., IV SA/Po 457/23, CBOSA; por. także: wyrok NSA z 17 maja 2023 r., II OSK 737/23, CBOSA).

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie doszło do sytuacji, w której organ I instancji przeprowadził postępowanie w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stąd też uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego i zobowiązanie go do samodzielnego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, spowodowałoby konieczność samodzielnego rozstrzygnięcia przez ten organ kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Podkreślić bowiem należy, iż organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę budynku po stwierdzeniu, iż inwestor nie wywiązał się ze wszystkich obowiązków, nałożonych postanowieniem z dnia 2 listopada 2022 r. Faktycznie, w momencie wydania decyzji przez organ I instancji inwestor nie wywiązał się ze wszystkich obowiązków, nałożonych wskazanym wyżej postanowieniem. Jednak w toku postępowania przed organem II instancji inwestor przedłożył oświadczenie projektanta o możliwości podłączenia inwestycji do sieci ciepłowniczej, do odwołania załączył zaś analizę nasłoneczniania. Spowodowało to, iż organ odwoławczy był zobowiązany do uwzględnienia również tych dowodów, które zostały przedłożone w toku postępowania przed organem II instancji.

Starosta Radomszczański w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia skupił się wyłącznie na analizie spełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem z dnia 2 listopada 2022 r. Nie zbadał natomiast zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi. Taką analizę przeprowadził dopiero Wojewoda Łódzki. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lutego 2023 r. "zbadanie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno - budowlanymi, a także sprawdzenie przedłożonego projektu budowlanego pod kątem kompletności wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznym stopniu i nie mieści się to w granicach przewidzianego przez art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym." (wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 2844/22, LEX nr 3503753, CBOSA). Sąd podziela powyższe stanowisko i czyni je swoim.

Organ II instancji trafnie podniósł również tę okoliczność, iż Starosta Radomszczański winien wystąpić o uzgodnienie decyzji do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi, a także doprowadzić do spójności projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w zakresie ilości miejsc parkingowych, jak również wyjaśnić lokalizację dwóch miejsc postojowych, które zostały wyznaczone na terenach zielonych. Są to bowiem również okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Należy podkreślić, że przekazując sprawę, organ II instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zważywszy powyższe, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co obligowało Wojewodę Łódzkiego do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powtarzając za Naczelnym Sądem Administracyjnym pogląd wyrażony w wyroku z dnia 12 maja 2022 r. "Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego." (wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r., II OSK 402/22, LEX nr 3354228, CBOSA).

Podkreślić należy, że przedmiotem rozważań sądu I instancji w sprawie prowadzonej w trybie art. 64a i nast. p.p.s.a. powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena sądu w ramach badania zasadności wniesionego sprzeciwu powinna ograniczać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników. Sąd administracyjny nie powinien jednak sprowadzać tejże kontroli do fikcji, a więc abstrahując od przepisów prawa materialnego, mających w danej sprawie zastosowanie (por. wyrok NSA z 5 września 2023 r., II OSK 1643/23, CBOSA; por. także: wyrok WSA w Łodzi z 4 grudnia 2023 r., II SA/Łd 875/23, CBOSA).

Należy zatem odnieść się również do zarzutów podniesionych w sprzeciwie, a dotyczących kwestii dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej. W projekcie zagospodarowania terenu wskazano bowiem, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd, prowadzący przez działkę nr [...], należącą do skarżących. Działka ta obciążona jest służebnością gruntową na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]. Inwestor jest zaś współwłaścicielem lokalu niemieszkalnego w budynku położonym na działce nr [...], dzięki czemu ma również udział w nieruchomości wspólnej. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast działka nr [...] nie stanowi własności inwestora. Oznaczona została jako klasoużytek Bi, zaś z księgi wieczystej dla tej nieruchomości gruntowej wynika, iż nie została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu dla działek objętych wnioskiem. Wojewoda Łódzki uznał jednak, iż inwestor posiada faktyczną możliwość przejazdu i przechodu przez działkę nr ewid. [...]. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2022 r., zgodnie z definicją "dostępu do drogi publicznej", zamieszczoną w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, jednak nie oznacza to jakiegokolwiek dostępu. Musi być to dostęp prawnie zagwarantowany, a nadto umożliwiający właścicielom nieruchomości ich wykorzystanie zgodnie z prawnie określonym przeznaczeniem. Oznacza to, że projektując inwestycję drogową projekt budowlany powinien przewidywać dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości położonych przy tej drodze czy w jej pobliżu, z poszanowaniem interesów właścicieli nieruchomości. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością (wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 1988/19, CBOSA; por. także: wyrok NSA z 4 lipca 2022 r., II OSK 2190/19, CBOSA). Powyższe, zdaniem Sądu, oznacza, iż argumentacja Wojewody Łódzkiego nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], jednak działka nr [...] nie jest obciążona służebnością przejazdu i przechodu na rzecz działek inwestycyjnych, tj. działek nr [...] i [...], stąd też stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji w odniesieniu do dostępu inwestycji do drogi publicznej jest błędne.

Końcowo Sąd zwraca uwagę, że wobec uchylenia decyzji organu I instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi,

na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.