Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 42/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 383
journal: Dz.U. 2022 poz 1277
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)
article: rt. 24f ust. 1; art. 43; art. 98a ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor WSA Agnieszka Kosowska Protokolant: Referent Agnieszka Kuna po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 3 listopada 2023 r. nr PN-II.4131.1.5.2023 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 3 listopada 2023 r., nr PN-II.4131.1.5. 2023 Wojewoda Lubelski na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy S. - J.M.

Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu 17 lipca 2023 r. do Wojewody Lubelskiego wpłynął wniosek M.C. o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego J.M. W uzasadnieniu wniosku powołano się na fakt, że radny prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...]U. K-B J. M., z wykorzystaniem mienia Gminy S., co jest sprzeczne z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Pismem z dnia 18 lipca 2023 r. Wojewoda Lubelski zwrócił się do Wójta Gminy S. o udzielenie informacji, czy Przewodniczący Rady Gminy S. J.M. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej świadczył usługi na rzecz Gminy S. lub jej jednostek organizacyjnych, w szczególności polegające na dokonywaniu okresowych kontroli (przeglądów) stanu technicznego [...] budynków stanowiących mienie Gminy (jednostek organizacyjnych Gminy).

W odpowiedzi Wójt Gminy S. podał w piśmie z dnia 31 lipca 2023 r., że J.M. świadczył usługi [...] na rzecz Gminnego Ośrodka Kultury w S. oraz Szkoły Podstawowej w S. i zleceniodawcami tych usług byli dyrektorzy tych jednostek organizacyjnych.

Skarżący J.M. złożył pisemne wyjaśnienia. Stwierdził, że nie naruszył zakazu wynikającego z art. 24f u.s.g. ponieważ ww. jednostki organizacyjne mają odrębny NIP, REGON, rachunek bankowy i zarządzają własnym majątkiem. Skarżący przedstawił faktury dotyczące usług [...] świadczonych przez [...] J.M. na rzecz wymienionych wyżej jednostek.

Sprawa stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego była przedmiotem obrad LII sesji Rady Gminy S. w dniu 31 sierpnia 2023 r. Rada Gminy S. uznała wówczas, że nie zachodzą przesłanki do wygaśnięcia mandatu radnego.

Pismem z dnia 14 września 2023 r. Wojewoda Lubelski przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wezwał Radę Gminy S. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego J.M., w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania.

Pismem z dnia 24 października 2023 r. Wojewoda Lubelski poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w związku z bezskutecznym upływem terminu do podjęcia przez Radę Gminy S. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego J.M.

Wobec niepodjęcia przez Radę Gminy S. uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu skarżącego, po bezskutecznym upływie 30-dniowego terminu do jej wydania, Wojewoda Lubelski w dniu 3 listopada 2023 r. wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego J.M.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał m.in., że poczynione ustalenia wskazywały na prowadzenie przez radnego pod firmą "[...] Usługi K.- B. J.M." działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy S. Nastąpiło więc naruszenie przez radnego zakazu określonego w przepisie art. 24f u.s.g. Stosownie do art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Natomiast zgodnie z art. 24f ust. 1a u.s.g., jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 u.s.g., jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1277, z późn. zm.), dalej jako "Kodeks wyborczy".

Dokumentacja przedłożona organowi nadzoru przez Wójta Gminy S., potwierdziła, że skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej świadczył usługi [...] na rzecz jednostek organizacyjnych Gminy S., tj. Gminnego Ośrodka Kultury w S. oraz Szkoły Podstawowej im. [...] w S. Na rzecz wymienionej jednostki organizacyjnej oraz na rzecz Gminy S. wystawiał w latach 2018-2022 faktury VAT.

Skarżący w oświadczeniu skierowanym do organu nadzoru potwierdził, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarcza ([...] U. K.- B. J.M.) i przyznał, że świadczył zakwestionowane usługi na rzecz Gminnego Ośrodka Kultury w S. oraz Szkoły Podstawowej w S.

Organ nadzoru wyjaśnił dalej, że dla stwierdzenia, czy doszło do naruszenia przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., konieczne jest ustalenie, czy zapłata dokonywana przez jednostki organizacyjne Gminy S. z tytułu usług wykonywanych w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, mieściła się w pojęciu "wykorzystywania mienia gminy". Pojęcie mienie gminy odnosi się do art. 43 u.s.g., w myśl którego mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Definicję terminu "mienia" zawiera art. 44 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Powyższe oznacza, że mieniem gminy jest cały zespół jej praw majątkowych, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Organ stwierdził, że zapłata za usługi świadczone na rzecz gminy, w tym również jednostkom organizacyjnym, stanowi mienie gminy, o którym mowa w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji radny, który prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której otrzymuje takie środki w zamian za świadczone usługi - narusza zakaz określony w art. 24f ust. 1 tej ustawy.

Wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter restrykcyjny poprzez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym. Celem regulacji określonej w art. 24f u.s.g. jest zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Radny rady gminy zobowiązany jest dokonać wyboru między sprawowaniem mandatu radnego a wykorzystywaniem w prowadzonej działalności mienia gminy, w której uzyskał mandat. W przeciwnym razie rada gminy zobowiązana jest stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego, podejmując stosowną uchwałę. W przypadku, gdy rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, organ nadzoru wzywa do jej podjęcia w terminie 30 dni, natomiast w razie bezskutecznego upływu tego terminu – po powiadomieniu właściwego ministra do spraw administracji publicznej – wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g.).

Organ nadzoru podniósł, że Rada Gminy S. nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Wezwanie do podjęcia tej uchwały zostało doręczone 14 września 2023 r. W dniu 12 października 2023 r. projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J.M. znalazł się w porządku obrad sesji Rady Gminy S. Z zapisu transmisji obrad sesji Rady Gminy wynika, że na początku sesji jeden z radnych wystąpił z wnioskiem formalnym o zmianę porządku obrad polegającą na zdjęciu z porządku obrad punktu dotyczącego procedowania projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. W wyniku głosowania oddano 11 głosów "za", 0 głosów "przeciw", 2 głosy "wstrzymujące się", 1 radny nie brał udziału w głosowaniu. Rada Gminy dokonała zmiany porządku obrad sesji zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Po bezskutecznym upływie 30-dniowego terminu do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy S. J.M. organ uznał za uzasadnione.

J.M. wniósł na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów:

1) art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż zwrot "prowadzenie [przez radnego – przyp. wł.] działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" obejmuje przypadek uzyskiwania przez radnego wynagrodzenia za sprzedawanie gminie (lub jej jednostkom organizacyjnym) towarów i świadczenie usług na jej (lub jej jednostek organizacyjnych) rzecz, podczas gdy "wykorzystaniem" mienia komunalnego gminy jest jedynie posłużenie się składnikiem tego mienia w charakterze narzędzia w celu osiągnięcia korzyści, a zatem rady – przedsiębiorca otrzymujący wynagrodzenie za wykonaną na rzecz gminy usługę, nie posługuje się mieniem – środkami pieniężnymi gminy jako środkiem do celu;

2) art. 383 § 2 Kodeksu w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 98a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w okolicznościach sprawy doszło do naruszenia przez radnego J.M. zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co obligowało radę gminy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu tego radnego, zaś w konsekwencji niepodjęcia tej uchwały uprawniało wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego, podczas gdy radny J.M. nie naruszył zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, przez co nie zaistniały przesłanki do wydania przez Radę Gminy S. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu tego radnego, a w konsekwencji Wojewoda Lubelski nie miał uprawnienia do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego J.M.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in, że otrzymywanie przez radnego wynagrodzenia ze środków gminy za wyświadczoną wcześniej usługę lub sprzedany towar nie stanowi "wykorzystywania mienia gminy" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie radny świadczył usługi na rzecz gminy, czyniąc użytek z własnych środków (nieruchomości i ruchomości) i nie używając żadnych środków należących do mienia gminy. Zatem nie można powiedzieć, że radny prowadził działalność "z wykorzystaniem mienia gminy". W sytuacji, gdy gmina wypłaca z gminnych środków pieniężnych przedsiębiorcy wynagrodzenie za usługę lub towar, to wyłącznie sama gmina dysponuje substratem majątkowym mienia gminnego (dokonując czynności prawnej z pomocą substratu majątkowego stanowiącego własność gminy). Przedsiębiorca w tej sytuacji nie dokonuje żadnych czynności "z pomocą" środków pieniężnych gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie Sąd jest właściwy do rozpoznania skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków.

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Zaznaczyć należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego wykazała, że w niniejszej sprawie tego rodzaju wady aktu nie wystąpiły.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 3 listopada 2023 r., nr PN-II.4131.1.5.2023 stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy S.

Procedura i przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego uregulowane zostały w art. 383 § 1 - § 5 Kodeksu wyborczego. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje między innymi w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego). Do tych przepisów należy art. 24f ust. 1 u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W sytuacji gdy radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego (art. 24f ust. 1a u.s.g.).

Powyższe przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zakaz używania przez radnego gminy mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego osobiście działalności gospodarczej, czy też działalności gospodarczej, którą zarządza i to bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanowiony w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz opiera się na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek:

1) prowadzeniu działalności gospodarczej osobiście (na własny rachunek) lub wspólnie z innymi osobami lub zarządzaniu taką działalnością, a także obejmuje bycie przedstawicielem lub pełnomocnikiem w takiej działalności oraz

2) wykorzystaniu przy tej działalności mienia gminy.

W ocenie składu orzekającego WSA w Lublinie, w rozpoznawanej sprawie spełniona została pierwsza przesłanka. Skarżący będąc radnym Rady Gminy S. jednocześnie prowadził działalność gospodarczą "[...] U. K. – B. J.M.". Z systemu Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza obejmowała następujące kody działalności PKD: 81.22.Z – specjalistyczne sprzątanie budynków i obiektów przemysłowych, 71.20.B – pozostałe badania i analizy techniczne, 43.22.Z – wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych. Nie budzi również wątpliwości, że skarżący prowadząc jednoosobową działalność gospodarczą mógł podejmować decyzje finansowe dotyczące majątku związanego z prowadzeniem tej działalności, zaciągać zobowiązania pieniężne i składać oświadczenia woli. Należy zatem uznać, że zarządzał prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą w zakresie zgodnym z rodzajami działalności wymienionymi w informacji z CEIDG.

W rozpoznawanej sprawie sporne jest, czy została spełniona druga przesłanka z art. 24f ust. 1 u.s.g., tzn. czy skarżący prowadząc opisaną wyżej działalność gospodarczą wykorzystywał mienie komunalne gminy. Wyjaśnić zatem należy, co należy rozumieć pod pojęciem "mienia komunalnego gminy" oraz, jak należy interpretować użyte w przepisie sformułowanie "z wykorzystaniem".

W treści art. 43 u.s.g. zawarto definicję ustawową "mienia komunalnego gminy". Zgodnie z tym przepisem, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Jest to pojęcie analogiczne z określeniem mienia w art. 44 kodeksu cywilnego, który definiuje mienie jako własność i inne prawa majątkowe. Jest to zatem ogół praw majątkowych, w skład których wchodzi nie tylko prawo własności nieruchomości czy rzeczy ruchomych, ale także cały zespół innych praw, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Tym samym nie budzi wątpliwości, że pojęcie mienia komunalnego obejmuje również środki pieniężne gminy, w tym wypłacane tytułem wynagrodzenia za świadczone usługi czy tytułem zapłaty ceny sprzedaży określonych towarów. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany jest pogląd, który w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że mienie jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć szeroko i obejmuje ono swym zakresem również środki pieniężne wypłacane za pośrednictwem samorządowej jednostki organizacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 550/17 oraz z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Sz 152/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 21 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Bk 319/17). Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że usługodawca, który realizuje świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy korzysta z mienia gminy i nie ma znaczenia czy ta działalność wykonywana jest poza gminą czy na terenie gminy, w której przedsiębiorca jest radnym.

Jednocześnie jak słusznie zaznaczył organ nadzoru w uzasadnieniu zarządzenia, należy mieć na uwadze cel zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g., który opiera się na założeniu, że należy zapobiegać sytuacji, w której radny wykonując swój mandat w gminie m.in. przez podejmowanie decyzji dotyczących zasad zarządu mieniem gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, korzystniejsze niż inne osoby nieposiadające statusu radnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 530/15 oraz z dnia 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07).

Analizując wykładnię słów "z wykorzystaniem", będących częścią omawianego zwrotu "z wykorzystaniem mienia gminy" stwierdzić należy, że wykładnia językowa tych słów oznacza osiąganie z czegoś korzyści, pożytku, korzystanie z czegoś, posługiwanie się kimś, by osiągnąć własne cele (Wielki Słownik poprawnej polszczyzny wyd. naukowe PWN, Warszawa 2007). Pojęcie to należy wiązać z możliwością używania mienia komunalnego w związku z prowadzoną działalnością i na potrzeby tej działalności. Zwrot "wykorzystanie" oznacza prawo dysponowania substratem materialnym (majątkiem) stanowiącym własność samorządu terytorialnego. Dysponowanie tym substratem może być zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne, ciągłe, jak też jednorazowe. Koncepcja ta znalazła aprobatę w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2892/14, z 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17). Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz jednostki komunalnej i wypłacone usługodawcy z budżetu tej jednostki, a także zapłata należności za sprzedany na rzecz gminy czy jednostki komunalnej towar są kwalifikowane jako prowadzenie działalności gospodarczej (zarządzania taką działalnością) z wykorzystaniem mienia komunalnego. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewoda Lubelski trafnie odwołał się do powyższego stanowiska wyrażonego między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17, z dnia 30 stycznia 2020 r, sygn. II OSK 34/20. Sąd orzekający w niniejszej sprawie także podziela to stanowisko, które prezentowane jest także w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r . sygn. akt III OSK 4691/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2022 r., sygn. II SA/Bk 344/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. III SA/Lu 411/21 ).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Skarżący bowiem jako radny Gminy S. prowadził jednocześnie działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego tejże Gminy. Wykorzystanie mienia komunalnego gminy znajduje potwierdzenie w fakturach VAT wystawionych na rzecz jednostek organizacyjnych Gminy S. Należą do nich faktury wystawione w latach 2018-2022:

- na rzecz Gminnego Ośrodka Kultury w S: Nr [...] z dnia 2 września 2019 r na kwotę 120,00; Nr [...] z dnia 12 sierpnia 2020 r. na kwotę 120,00 zł; Nr [...] z dnia 4 października 2021 r. na kwotę 120,00; Nr [...] z dnia 8 sierpnia 2022 r. na kwotę 320,00;

- na rzecz Szkoły Podstawowej im. [...] w S.: Nr [...] z dnia 24 sierpnia 2022 r. na kwotę 310,00 zł.

Faktury wystawione na rzecz jednostek organizacyjnych Gminy S. dotyczyły wykonanych usług [...], będących przedmiotem działalności prowadzonej przez skarżącego. Bezspornym jest, że środki na zapłatę faktur, pochodziły z budżetu gminy, a zatem stanowiły mienie Gminy S.

Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy nie musi obejmować analizy, czy miałoby to wpływać na korzystne dla radnego rozporządzenie tym mieniem przez płacące za usługi lub sprzedaż towaru jednostki organizacyjne gminy i sama gmina. Jak to wyżej wykazano, środki pieniężne uzyskane przez skarżącego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w wyniku świadczenia usług na rzecz tych podmiotów, są mieniem komunalnym gminy. Środki te zostały wypłacone z budżetu gminy, należy zatem uznać, że skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co jest wystarczające do stwierdzenia naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 września 2022 r., sygn. II SA/Bk 344/22).

W ocenie Sądu, przyjęcie takiego rozumienia przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., jak chce tego skarżący, prowadziłoby do wypaczenia istoty uregulowań antykorupcyjnych, ograniczając ich stosowanie tylko do sytuacji, kiedy radny osiąga korzyści zarządzając działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Natomiast wprowadzony w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz ma na celu ograniczenie takiej współpracy pomiędzy gminą i radnymi na płaszczyźnie gospodarczej, która może budzić wątpliwość co do uprzywilejowanej pozycji radnego w tych stosunkach. Sama okoliczność korzystania przez radnego z mienia pozostającego w gestii jednostki samorządu terytorialnego, w której piastuje mandat, stwarza podejrzenie, że z uwagi na działalność radnego w organie stanowiącym tej jednostki i przez to dodatkowo potencjalny wpływ na kierunki działalności organu wykonawczego, jest on podmiotem mającym większe szanse na wynegocjowanie preferencyjnych w porównaniu z innymi osobami warunków czy częstotliwości korzystania z tego mienia. Zatem każda działalność gospodarcza prowadzona przez radnego osobiście, czy też przez inny podmiot, którym radny zarządza, z wykorzystaniem mienia gminy, jest objęta zakazem z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Podzielić należy stanowisko organu nadzoru podniesione w zaskarżonym zarządzeniu, że omawiany zakaz ustawowy obejmuje również sytuacje, w których istnieje choćby potencjalna możliwość, z uwagi na pełnioną funkcję publiczną, wykorzystania przez radnego stanowiska do czerpania korzyści z wykorzystaniem mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Jak podnosi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 102/17, przepis art. 24f ust. 1 w zw. z ust. 1a u.s.g., nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia. Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabianiu zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania. Chodzi więc nie tylko o to, aby funkcjonariusz publiczny nie realizował prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie.

Podkreślić należy że, podejmując się sprawowania mandatu radnego i działania na rzecz lokalnej wspólnoty, radny powinien mieć świadomość, że wiąże się to z ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w granicach zakreślonych art. 24f u.s.g. Na radnym spoczywa obowiązek takiego ułożenia spraw dotyczących prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, aby nie dochodziło do kolizji z unormowaniem art. 24f u.s.g.

Reasumując wskazać należy, że organ nadzoru nie naruszył prawa uznając, że zapłata środków pieniężnych na rzecz skarżącego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w formie usług kominiarsko-budowlanych, z tytułu wykonanych usług na rzecz jednostek organizacyjnych gminy, stanowi "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g.

W związku z powyższym prawidłowe było także dalsze postępowanie organu nadzoru wzywające Radę Gminy S. do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1 u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

Z uwagi na niepodjęcie przez Radę Gminy S. uchwały w tym zakresie i upływ 30-dniowego terminu, organ nadzoru był zobowiązany, na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. powiadomić właściwego ministra do spraw administracji publicznej o zamiarze wydania w tej sprawie zarządzenia zastępczego. Wojewoda Lubelski wykonał wspomniany obowiązek, o którym mowa w powyższym przepisie. Oznacza to, że wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki do wdrożenia działań nadzorczych ze strony Wojewody Lubelskiego, w tym do wydania w dniu 3 listopada 2023 r. zarządzenia zastępczego.

Z przytoczonych względów należało uznać, że brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego, co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.