Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4315/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127 ust. 7 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska–Matusiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 407/20 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 5 grudnia 2019 r., nr [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, rozbiórkę urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/WA 407/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. (dalej "skarżący") na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 5 grudnia 2019 r. nr DOK.DOK3.9700.18.2019.MM (dalej "organ" lub "Minister") w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz skarżącego M.G. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak DSR-II-1.7322.62.2016, Marszałek Województwa Wielkopolskiego udzielił Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, rozbiórkę urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków – wód opadowych i roztopowych pochodzących z dachu budynku pompowni "Żelazna" oraz terenu utwardzonego – placu postojowego przed budynkiem pompowni do wód Kanału Półwieś, dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa Polderu Żelazna". Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.

Na skutek wniosku skarżącego z dnia 7 grudnia 2016 r., a także wniosków innych osób, Marszałek Województwa Wielkopolskiego, postanowieniami z dnia 12 stycznia 2017 r. i z dnia 17 marca 2017 r., znak DSR-II-1.7322.192.2016, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak: DSR-II-1.7322.62.2016. Pismem z dnia 6 lutego 2028 r., znak DSR-II-1.7322.4.2018, Marszałek Województwa Wielkopolskiego przekazał przedmiotową sprawę do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, a następnie ten organ – pismem z dnia 14 lutego 2018 r., znak WR.RUZ.0144.90.2018.PW – przekazał ją do Ministra.

Minister, decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r., znak DOK.DOK3.9700.42. 2018.AZ, po rozpatrzeniu wniosków o wznowienie postępowania, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – odmówił uchylenia decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak DSR-ll-1.7322.62.2016, udzielającej Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził w szczególności, że skarżący nie był stroną w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności na skutek wniosku skarżącego, Minister decyzją z dnia 5 grudnia 2019 r., znak DOK.DOK3.9700. 18.2019.MM, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 16 stycznia 2019 r., znak DOK.DOK3.9700.42.2018.AZ, o odmowie uchylenia decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak DSR-ll-1.7322.62.2016. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podał, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 31 stycznia 2016 r., znak: DSR-II-1.7322.62.2016, prawidłowo określił krąg stron. Krąg stron postępowania prowadzonego z wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego został określony w art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, który stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Wykaz stron postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest zbiorem zamkniętym i nie może on być dowolnie przez organ rozszerzany. Z analizy dokumentacji nie wynika, aby skarżący posiadał przymiot strony postępowania – nie można uznać go za podmiot określony w powołanym przepisie. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie ("Projekt zagospodarowania terenu", rys. nr 2.7) niebieską przerywaną linią oznaczony został zasięg oddziaływania planowanych do wykonania przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu prac w ramach przebudowy Polderu Żelazna. Z dokumentu tego wynika jednoznacznie, że działka nr ewid. [...] a.m. [...] obręb S., m. O., której właścicielem jest skarżący, zlokalizowana jest poza zasięgiem oddziaływania planowanej przebudowy. Bezpodstawny jest zatem zarzut skarżącego, że organ błędnie nie uznał go za stronę w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak: DSR-ll-1.7322.62.2016. Skarżący zakwestionował wykaz stron postępowania, wskazany w operacie wodnoprawnym z 2016 r., jednak nie przedstawił jakichkolwiek dowodów mogących wiarygodność tego operatu podważyć (np. tzw. kontroperatu lub ekspertyzy przygotowanej przez osobę mającą wiedzę techniczną). Skarżący wielokrotnie wskazuje, że planowane do wykonania prace powinny zostać zakwalifikowane jako wykonanie nowego urządzenia wodnego (polderu) – jednak organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem i nie może go dowolnie rozszerzać, nie może także domniemywać zakresu żądania. Z uwagi na to Marszałek Województwa Wielkopolskiego, decyzją z dnia 31 stycznia 2016 r., znak DSR-ll-1.7322.62.2016, udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, rozbiórkę urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa Polderu Żelazna", zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

Minister dodał, że w dniu wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego skarżący nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki Ryjec dla potrzeb istniejącego kompleksu 5 stawów rybnych. Wspomniane pozwolenie na korzystanie z wód zostało wydane przez Starostę Opolskiego w dniu 10 października 2016 r., znak OŚ.6341.109.1.2015.ZW, tj. po wydaniu przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki Ryjec został złożony już w 2013 r. – organ podkreślił, że dzień złożenia wniosku przez skarżącego nie jest istotny w przedmiotowej sprawie, bowiem sam fakt wcześniejszego złożenia wniosku przez skarżącego nie czynił go stroną w równolegle toczącym się postępowaniu z wniosku Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu. Minister zaznaczył też, że równolegle prowadził postępowania w sprawie przedłużenia terminu obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych udzielonych decyzjami Marszałka Województwa Wielkopolskiego: z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak DSR-ll-1.7322.62.2016, oraz z dnia 14 września 2016 r., znak DR-IV.7322.24.2016 (na odrębną część inwestycji pn. Przebudowa Polderu Żelazna). Jak wynika z analizy dokumentacji zgromadzonej w tych postępowaniach, skarżący nie został wskazany jako strona postępowania także w operacie wodnoprawnym stanowiącym podstawę wydania decyzji z dnia 14 września 2016 r., znak DR-IV.7322.24.2016.

Pismem z dnia 16 stycznia 2020 r. skarżący wniósł skargę na decyzję Ministra z dnia 5 grudnia 2019 r., znak DOK.DOK3.9700.18.2019.MM, do WSA w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mających wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do jej załatwienia, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2) art 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. polegające na zaniechaniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do jej załatwienia, w szczególności na ustaleniu, czy teren, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, może być uznany za polder przeciwpowodziowy, tj. stwierdzenie, czy wlewanie się tej wody na jego teren jest efektem jego funkcji wynikającej z art. 9 ust 1 pkt 19 p.w., jako urządzenia wodnego przystosowanego do pełnienia takiej właśnie funkcji, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a nadto czy można w ogóle mówić o polderze w sytuacji, kiedy jak wynika z uzasadnienia decyzji nie jest on z jednej strony niczym ograniczony, a zatem nie ma granicy, podczas gdy w literaturze nie figuruje pojęcie tzw. polderu otwartego; 3) art. 35 i 36 k.p.a. poprzez permanentną zwłokę w rozpoznawaniu sprawy i nie informowanie o terminie jej rozpoznania i przyczynach takiego stanu rzeczy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji tego samego organu oraz uchylenie decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak:DSR-II-1.7322.62.2016, udzielającej Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu pozwolenia wodnoprawnego.

W dniu 7 sierpnia 2020 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uchylił zaskarżoną decyzję Ministra. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego wynika z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i jest nią okoliczność, że strona bez własnej winy mogła nie brać udziału w postępowaniu. Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności proceduralnych w obronie swoich interesów. Krąg stron postępowania prowadzonego z wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego został określony w art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). Skarżący wywodził swój przymiot strony z brzmienia pkt 5 tego przepisu wskazując, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości – działki nr [...] a.m. obręb S., m. O. – będącej w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że skarżący nie spełnia przesłanki wskazanej powołanym przepisie, bowiem jego działka zlokalizowana jest poza zasięgiem oddziaływania planowanej przebudowy Polderu Żelazna. Przesłanka położenia w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych jest przesłanką legitymacyjną, a więc jej ustalenie nie może prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia części sprawy co do istoty. Dla przyjęcia, że przesłanka legitymacyjna została spełniona, nie jest zatem konieczne ustalenie, że planowane wykonanie urządzenia wodnego faktycznie, realnie i bezpośrednio będzie oddziaływać na daną nieruchomość. W tym zakresie konieczne i wystarczające jest ustalenie, że planowane prace związane z wykonaniem urządzenia wodnego co najmniej mogą choćby pośrednio oddziaływać na daną nieruchomość sąsiednią. Nie ma znaczenia również, czy inwestycja wpływ będzie miała na całość, czy tylko na część nieruchomości położonej w zasięgu jej oddziaływania.

W ocenie Sądu, dla oceny, czy w sprawie doszło do naruszenia art. 127 ust.7 pkt 5 ustawy prawo wodne, niezbędne było sprawdzenie lokalizacji nieruchomości skarżącego w odniesieniu do terenu całego przedsięwzięcia wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, jak też poszczególnych budowli przeciwpowodziowych objętych inwestycją pn. "Przebudowa Polderu Żelazna". Na podkreślenie zasługuje przy tym okoliczność, niekwestionowana przez organ, że "Przebudowa Polderu Żelazna" jest jedną z inwestycji, przeprowadzanych metodą etapowania. W wyniku realizacji tych inwestycji działka skarżącego oznaczona nr [...] znalazła się w obszarze tzw. międzywału i polderu przewidzianego do przebudowy i zwiększenia jego powierzchni z ok. 200 ha do 400 ha, a więc stała się częścią inwestycji, podczas gdy wcześniej leżała poza polderem i została na podstawie stosownych decyzji zagospodarowana poprzez urządzenie stawów budowlanych, wybudowanie domu letniskowego oraz domu jednorodzinnego. W tym kontekście Sąd I instancji zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1015/18, zaakceptował stanowisko skarżącego wyrażone w odrębnym postępowaniu, że zrealizowanie – w tym przypadku – zaprojektowanych wałów przeciwpowodziowych trwale zmieni charakter jego nieruchomości, stwarza zagrożenie zalania wodami powodziowymi nowo budowanego budynku, który znajdzie się ok. 1,5 m poniżej korony wału. W ocenie NSA, zaprezentowanej w przywołanej sprawie, zasadniczym zagadnieniem stała się właśnie potrzeba określenia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego wobec objęcia jej terenem polderu przeciwpowodziowego oraz wskutek budowy wału przeciwpowodziowego.

Rozpoznając sprawę we wskazanym wyżej aspekcie, tj. mając na względzie, że inwestycja pn. "Przebudowa Polderu Żelazna" jest jednym z etapów większego przedsięwzięcia, Sąd I instancji podzielił stanowisko, iż w niniejszej sprawie kluczowe było rozstrzygnięcie, czy z uwagi na charakter budowli przeciwpowodziowych objętych wszystkimi etapami przedsięwzięcia działka nr [...] a.m. obręb S., m. O., należąca do skarżącego, znajdzie się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Takich wyjaśnień – zdaniem Sądu I instancji – organ nie przeprowadził, co w konsekwencji spowodowało, że jego stanowisko co do braku przesłanek wskazanych w art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy prawo wodne okazało się przedwczesne. W tych okolicznościach należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 oraz art. 84 k.p.a. za słuszne. W konsekwencji Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji zaznaczył, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku.

Pismem z dnia 23 października 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej "skarżący kasacyjnie") wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 407/20, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, że organ powinien rozstrzygnąć czy działka nr [...] obręb S., m. O., należąca do skarżącego znajdzie się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych z uwagi na charakter budowli przeciwpowodziowych objętych wszystkimi etapami przedsięwzięcia, i w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 i art. 84 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję naruszył wskazane przepisy, a co skutkowało uchyleniem decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że wskazywane naruszenie przepisu postępowania art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowy podstawy i motywów rozstrzygnięcia, bez odniesienia się do materiału dowodowego zebranego w sprawie, co uniemożliwiło kontrolę instancyjną, wpływając istotnie na wynik sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez niedokładne zbadanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, w szczególności polegające na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez inny sąd w innej sprawie.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wpierw podkreślono, że przywołany przez Sąd I instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1015/18, wydany został w innej sprawie, nie dotyczącej zakresu zamierzonego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie. Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, że z art. 127 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne wynika, iż stroną może być jedynie właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, przy czym nie chodzi o jakiekolwiek zamierzone korzystanie z wód oraz jakiekolwiek planowane urządzenia wodne, ale o takie, które objęte są wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w danej sprawie i opisane w operacie wodnoprawnym szczegółowo określającym zakres i cel zamierzonego korzystania z wód oraz parametry urządzenia wodnego planowanego do wykonania. Pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na podstawie operatu wodnoprawnego ze stycznia 2016 r. i tylko ta dokumentacja może stanowić podstawę do rozpatrywania wpływu przebudowy polderu poprzez wykonanie konkretnych urządzeń wodnych na działkę zainteresowanego. Trudno aby organ mógł rzetelnie zbadać zasięg oddziaływania korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, których zakres, cel czy opis nie wynika z akt sprawy (operatu wodnoprawnego), a to tylko dlatego, że z przepisów prawa określających formę i zawartość wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz formę i zawartość operatu wodnoprawnego, nie wynika taki obowiązek. Z tych względów, wytyczne Sądu I instancji, wedle których organ powinien rozstrzygnąć czy działka [...] obręb S., m. O. należąca do skarżącego znajdzie się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych z uwagi na charakter budowli przeciwpowodziowych objętych wszystkimi etapami przedsięwzięcia – naruszają art. 127 ust. 7 pkt. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, co miało wpływ na wynik postępowania, albowiem skutkowało wadliwym uchyleniem decyzji.

Ponadto – zdaniem skarżącego kasacyjnie – pominięcie skarżącego jako strony postępowania nie uzasadnia uchylenia udzielonego pozwolenia wodnoprawnego stosownie do przepisu art. 146 § 2 k.p.a., bowiem decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Teren polderu przeciwpowodziowego nie jest obszarem wyłączonym z działalności, natomiast w przypadku jego zalania w czasie powodzi, stosownie do przepisu art. 16 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r. właścicielowi gruntu przysługuje odszkodowanie od właściciela wody, na warunkach określonych w ustawie. Ponadto, Wójt Gminy Dąbrowa wydając zainteresowanemu decyzję z dnia 13 maja 2009 r. o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego na działce nr [...], stwierdził w niej, że działka ta położona jest na terenie urządzenia wodnego, jakim jest Polder Żelazna, oraz że na terenie polderu nie ma prawnego zakazu wznoszenia obiektów budowlanych, ale planowana zabudowa może być narażona na skutki oddziaływań wód powodziowych, bowiem polder służy do okresowego przetrzymywania wód powodziowych Ql% i Q10% rz. Odry. Powyższe potwierdza, iż budowa domu jednorodzinnego przez skarżącego na działce nr [...] od początku zlokalizowana była na terenie istniejącej budowli przeciwpowodziowej – Polder Żelazna, służącego do ujmowania wód powodziowych przeznaczonego do ich okresowego przetrzymywania, narażonego na niebezpieczeństwo powodzi. Z akt sprawy wynika, że polder Żelazna powstał przed 1939 r. na terenie miasta Opole i gminy Dąbrowa i teoretycznie zajmował powierzchnię około 200ha, jednak od strony zachodniej nie miał on ograniczenia i powierzchnia ta była zmienna w zależności od poziomu wody w rz. Odrze. W toku postępowania prowadzonego przez organ skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów, które by świadczyły o konieczności uchylenia udzielonego pozwolenia wodnoprawnego i przyjęcia innych rozwiązań mających na celu poprawę warunków ochrony przed powodzią terenów położonych na lewym brzegu rz. Odry. Celem zamierzonego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń jest poprawa stanu technicznego obiektów polderu Żelazna, a także poprawa warunków ochrony przed powodzią i zmniejszenie częstotliwości zalewania przedmiotowych terenów wodami powodziowymi, i przyjęte rozwiązania te cele spełniają. Z uwagi na powyższe, w przypadku uchylenia decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak: DSR-II-1.7322.62.2016, w wyniku wznowionego postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści dotychczasowej decyzji, w związku z czym brak było podstaw do jej uchylenia. Z tych względów, ewentualne naruszenie przepisu postępowania art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, tym samym zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tym zakresie Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób prawidłowy podstawy i motywów uchylenia zaskarżonej decyzji, nie odniósł się do materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, co uniemożliwiło kontrolę rozstrzygnięcia, wpływając istotnie na wynik sprawy, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, w tym położenia nieruchomości skarżących w odniesieniu do planowanych do wykonania urządzeń wodnych, a co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można bowiem uznać za prawidłowe dokonywanie ustaleń stanu faktycznego w oparciu o treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1015/18, wydanego w innej sprawie, nie dotyczącej zakresu zamierzonego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie, a więc wyłącznie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym ustalonym przez inny sąd w innej sprawie, zdaniem skarżącego, skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 113 §1 p.p.s.a. i art. 133 §1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W piśmie z dnia 7 stycznia 2021 r. skarżący M.G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych prawem.

W piśmie z dnia 31 października 2024 r. skarżący kasacyjnie podał, że działka nr [...] obręb S., m. O., została nabyta do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a uprawnienia właścicielskie co do niej wykonuje skarżący kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowego, gdyż – jako następca prawny skarżącego – cofa skargę. Alternatywnie skarżący kasacyjnie podtrzymał dotychczasowe wnioski co do rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną zgodnie z powyższymi zasadami, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, trzeba wpierw zauważyć – skoro skarżący kasacyjnie powołał w nich m.in. art. 141 § 4 p.p.s.a. – że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, co sprawia, że kontrola instancyjna rozstrzygnięcia jest możliwa. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny.

Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje głównie w tym, że Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nawiązał do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1015/18. Nawiązanie to nie prowadziło jednak do czynienia ustaleń faktycznych, lecz stanowiło część argumentacji zmierzającej do wykazania, że istnieją istotne wątpliwości co do legitymacji skarżącego w odnośnym postępowaniu administracyjnym, które nie zostały należycie wyjaśnione. Skarżący kasacyjnie w tym kontekście podnosi, że "Sąd I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, w tym położenia nieruchomości skarżących w odniesieniu do planowanych do wykonania urządzeń wodnych" – rzecz w tym, że szczegółowe ustalenia w tym zakresie powinien był poczynić organ, a zaskarżona decyzja ich nie zawiera. Sąd I instancji zatem nie tyle dokonywał ustaleń faktycznych, ile wskazywał na ich deficyt w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu w nawiązaniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób upatrywać naruszenia prawa, w szczególności przepisów powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej. Trzeci zarzut skargi kasacyjnej jawi się zatem jako niezasadny.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że wskazywane naruszenie przepisu postępowania art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej p.w.) nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przepis ten ma zastosowanie i może być rozważany dopiero po stwierdzeniu przyczyny wznowienia postępowania, co więcej – dopiero po przeprowadzeniu postępowania co do istoty sprawy administracyjnej. Wtedy potrzebne staje się porównanie decyzji dotychczasowej z decyzją antycypowaną – tą, która ma być podjęta w wyniku wznowienia postępowania. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec stwierdzenia braku przyczyn wznowienia. Postępowanie wznowione w ogóle nie wkroczyło zatem w tę fazę, w której art. 146 § 2 k.p.a. potencjalnie mógłby mieć zastosowanie. Na marginesie trzeba też zauważyć, że w sytuacji, gdy zachodzi przyczyna wznowienia i zarazem występuje przesłanka negatywna z art. 146 § 2 k.p.a., organ nie odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa na podstawie 151 § 2 k.p.a. Ewentualne naruszenie art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego miałoby zatem wpływ na wynik postępowania wznowionego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 127 ust. 7 pkt 5 p.w. nawiązuje do stanowiska Sądu I instancji, w myśl którego przy ocenie legitymacji procesowej skarżącego należało brać uwagę oddziaływanie całego przedsięwzięcia, a nie tylko tego etapu, którego dotyczyła decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 sierpnia 2016 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji jest zbyt daleko idące, bowiem – i w tym zakresie skarżący kasacyjnie ma rację – co do zasady liczy się oddziaływanie zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, które są objęte wnioskiem i tym samym stanowią przedmiot postępowania. Krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego musi być bowiem weryfikowalny w oparciu o dokumentację składaną wraz wnioskiem, przy czym organ zobowiązany jest do badania kompletności i prawidłowości tej dokumentacji. Zgodnie z art. 132 ust. 2 pkt 2c p.w. jednym z obligatoryjnych elementów części opisowej składanego przez wnioskodawcę operatu wodnoprawngo jest wyszczególnienie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli. Obowiązkiem wnioskodawcy jest zatem wskazanie właścicieli nieruchomości (ich siedzib i adresów) będących stroną postępowania (zob. wyrok NSA z 27 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13), co nie oznacza, że organ jest związany treścią operatu w tej mierze. "Wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając m.in. treść nakazów i zakazów zawartych w obowiązujących przepisach" (wyrok NSA z 19 listopada 2014 r., II OSK 1069/13).

Nawet przy przyjęciu sformułowanych powyżej założeń co do sposobu weryfikacji legitymacji procesowej w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w tym założenia, że miarodajne jest oddziaływanie zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, które są objęte wnioskiem i tym samym stanowią przedmiot postępowania – trzeba stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie zawiera ustaleń pozwalających rozstrzygnąć, czy skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 sierpnia 2016 r. i – w konsekwencji – czy zachodzi przyczyna wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Także przy tych założeniach zaskarżona decyzja jawi się jako wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § k.p.a. Z tego wzglądu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny dokonał odmiennej niż Sąd I instancji oceny prawnej – w ponownym postępowaniu w sprawie wiążąca będzie ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do okoliczności podanych przez skarżącą kasacyjnie w piśmie z dnia 31 października 2024 r., zaznaczyć należy, że oświadczenie strony skarżącej o wycofaniu skargi, złożone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu kasacyjnym, nie może wywołać skutku, o jakim mowa w art. 189 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1628/10). Okoliczności, o których mowa w tym piśmie, nie mogły też rzutować na ocenę zarzutów kasacyjnych. Okoliczności te mogą natomiast mieć znaczenie w ponownym postępowaniu przez organem, bowiem wznowienie postępowania administracyjnego tudzież kontynuowanie postępowania wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest uwarunkowane wnioskiem strony.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.