Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1791/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2200/19 w sprawie ze skargi D. S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. nr KOC/4326/Zs/19 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 12 czerwca 2019 r. nr UD-IV-WNI-H.6826.9770.2019.JBU; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D. S.A. w W. kwotę 1157 (słownie: jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2200/19 oddalił skargę D. S.A. w W. (dalej: Spółka/skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 sierpnia 2019 r., nr KOC/4326/Zs/19 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 28 marca 2019 r. Spółka zwróciła się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej uregulowanej w księdze wieczystej nr [..], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [..] i nr [..], w obrębie [..] w prawo własności. We wniosku Spółka w szczególności podała, że na dzień 31 grudnia 2018 r. posiadała 100 % udziałów w nieruchomości. Stan taki potwierdza także treść księgi wieczystej wedle stanu na 24 czerwca 2019 r.

Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z 12 czerwca 2019 r., nr UD-IV-WNI-H.6826.9770.2019.JBU odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość nie jest zabudowana, zatem nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U z 2019 r. poz. 916; dalej: u.p.p.u.w.).

W zażaleniu na postanowienie Spółka podniosła, że błędne jest uznanie przez organ I instancji, że w przypadku, gdy nieruchomość nie jest zabudowana, to nie ma podstaw do wydania zaświadczenia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zważywszy, że bez wybudowania i zapewnienia przyłączy (instalacji) mediów, skarżąca nie mogłaby wybudować budynków mieszkalnych i użytkować ich. Kluczową kwestią dla wydania zaświadczenia powinno być ustalenie przez organ faktycznego powiązania budynków mieszkalnych z przyłączami/instalacjami/mediami. Spółka ponadto zwróciła uwagę, że sprzedaje lokale mieszkalne wraz z udziałem m. in. w przedmiotowych działkach, co wskazuje na ich funkcjonalny związek z działkami [..] i [..], zabudowanymi budynkami mieszkalnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z 8 sierpnia 2019 r., nr KOC/4326/Zs/19 utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że na podstawie art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów, jednak w art. 1 ust. 2 określone zostało, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W ocenie organu, skoro ustawa nie zawiera własnej definicji nieruchomości, przyjąć należy, że gdy dla określonej nieruchomości zostanie założona księga wieczysta, obowiązuje reguła "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość". Ponadto, przekształcenie dotyczyć może wyłącznie nieruchomości zabudowanych. Działki nr [..] i nr [..] z obrębu [..] stanowią jedną nieruchomość, uregulowaną w księdze wieczystej [..]. Jest to nieruchomość niezabudowana i wobec tego nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2019 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że lokalizacja na terenie dziełek przyłączy i instalacji potrzebnych do korzystania z budynków znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach nie oznacza, że działki nr [..] i nr [..] można uznać za zabudowane budynkami mieszkalnymi.

W skardze do sądu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 217 § 1 i 2 w zw. z art. 218 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), poprzez niewłaściwe uznanie organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia zważywszy, że Prezydent m. st. Warszawy był w posiadaniu trzech decyzji:

- dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych [..] z usługami na parterze oraz jednopoziomowymi garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi, elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną w rejonie ul. C. i K. ([..]) w dzielnicy M. na działkach nr: [..]., [..]., [..], [..] z obrębu [..] (decyzja nr 94/MOK/2017),

- dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie trzech budynków wielorodzinnych [..] z usługami na parterze oraz jednopoziomowym garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi, częścią zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. C., ul. K. [..] oraz [..], będących częścią inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych [..] z usługami na parterze oraz jednopoziomowymi garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi, elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną w rejonie ul. C. i K. ([..]) w dzielnicy M. na działkach nr: [..]., [..], [..], [..] z obrębu [..] (decyzja nr IIOT/394/U/2018),

- dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych [..] z jednopoziomowym garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi, częścią zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. K. [..] oraz [..], będących częścią inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych [..] z usługami na parterze oraz jednopoziomowymi garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi, elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną w rejonie ul. C. i K. ([..]) w dzielnicy M. na działkach nr: [..], [..], [..], [..] z obrębu [..] (decyzja nr IIOT/166/U/2019),

a więc nie można uznać, że wydanie rzeczonego zaświadczenia nie jest możliwe z uwagi na brak zabudowania działek nr [..] i nr [..], a jest wręcz przeciwnie, ponieważ w gruncie są już umieszczone media, przyłącza i instalacje niezbędne do korzystania i uzyskania pozwolenia na budowę bloków mieszkalnych znajdujących się na sąsiednich działkach i bez umieszczenia w przedmiotowym gruncie takich elementów, jak instalacje wodne, czy teletechnika nie byłoby możliwe przeprowadzenie oraz zrealizowanie przez skarżącą inwestycji;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 15 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez utrzymanie przez Kolegium w mocy postanowienia organu I instancji jedynie na podstawie argumentacji tego organu, bez odniesienia się do kolejnych uwag zażalenia, w szczególności w zakresie decyzji dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę, co doprowadziło do nieprzeprowadzenia wszystkich działań mających na celu wyjaśnienie sprawy i pozbawienia Spółkę prawa do dwuinstancyjnego postępowania i w konsekwencji do wydania niesłusznego postanowienia,

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez Kolegium, że nie nastąpiła podstawa do wydania zaświadczenia zważywszy, że jako organ II instancji miało dostęp do wszelkich dokumentów /decyzji związanych z przedmiotową działką oraz z sąsiednimi działkami, które świadczyłyby o tym, że przyłącza / instalacje / media powinny być traktowane, jako inne obiekty budowlane umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, czego organ II instancji nie zauważył.

Skarżąca zarzuciła także zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.p.p.u.w., przez:

- błędne ich zastosowanie i uznanie przez organ II instancji, że w przypadku, gdy nieruchomość nie jest zabudowana, to nie ma podstaw do wydania zaświadczenia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zważywszy, że bez wybudowania i zapewnienia przyłączy skarżąca nie mogłaby wybudować budynków mieszkalnych i użytkować ich, co potwierdza decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz decyzje o pozwoleniu na użytkowanie,

- błędną wykładnię słowa "nieruchomość" na gruncie przedmiotowej ustawy i bezpodstawne uznanie, że w przypadku, gdy ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia, to w zakresie nieruchomości, dla których założono księgi wieczyste, obowiązuje reguła "jedna księga wieczysta- jedna nieruchomość" zważywszy, że organ II instancji nie przytoczył argumentacji oraz podstaw prawnych w zakresie zastosowania słowa "nieruchomość", której nie można rozumieć wąsko, jako grunt stricte zabudowany budynkami mieszkalnymi, ale również grunty, na których znajdują się budynki gospodarcze, garaże, inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, bowiem bez wykorzystania przyległych gruntów inwestor nie otrzymałby decyzji dotyczących pozwolenia na budowę czy użytkowanie budynków mieszkalnych – zatem na gruncie przedmiotowej ustawy nie można uznać, że w każdym przypadku, jedna księga wieczysta, to jedna nieruchomość.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniesioną skargę stwierdził, że już z samego tytułu ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. W art. 1 ust. 2 ustawy ustawodawca zdefiniował pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub (pkt 1) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub (pkt 2) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (pkt 3). Zważyć należy, że pkt 3) dotyczy innych obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych, ale obiekty te i urządzenia muszą istnieć na gruncie o którym mowa w pkt 1 lub 2 ustępu 2. Obiekty te położone na gruncie zabudowanym budynkami wskazanymi w pkt 1) lub pkt 2) stają się częścią składową tego gruntu (art. 1 ust. 6 ustawy).

Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 8/13, Sąd I instancji uznał, że działki nr [..] i nr [] wpisane są do jednej księgi wieczystej, wobec czego stanowią jedną nieruchomość. Bezsporne jest także, że nieruchomość ta nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r., gdyż na nieruchomości tej nie jest posadowiony budynek mieszkalny jednorodzinny ani wielorodzinny, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Natomiast samo umieszczenie na nieruchomości mediów, przyłącza i instalacji niezbędnych do korzystania i uzyskania pozwoleń na budowę bloków mieszkalnych na sąsiednich działkach nie powoduje, że nieruchomość ta staje się z tej przyczyny zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. stanowi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane "wyłącznie" budynkami wskazanymi w tym przepisie. Wobec tego chybione są zarzuty skargi, że brak zabudowania nieruchomości stanowiącej działki nr [..] i nr [..] budynkami mieszkalnymi, a zainstalowanie na niej mediów, przyłączy oraz wydanie pozwoleń na budowę nie powinno być przeszkodą do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd podkreślił, że nieruchomość pozostała niezabudowana budynkami mieszkalnymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, nieodniesienie się przez Kolegium do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nie miało więc żadnego wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów k.p.a.

Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając wyrok w całości, wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i uchylenie wyroku w całości oraz uwzględnienie skargi poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy, względnie o uchylenie wyroku całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania skarżąca wniosła także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła podstawa do wydana rzeczonego zaświadczenia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - zważywszy, iż Sąd oraz organy byli w posiadaniu całej dokumentacji urzędowej dla przedmiotowej nieruchomości, a więc nie można powiedzieć, że wydanie rzeczonego zaświadczenia nie jest możliwe z uwagi na brak zabudowania działek, a jest wręcz przeciwnie, ponieważ w gruncie są już umieszczone media, przyłącza i instalacje oraz znajdują się na nim drogi wewnętrzne dojazdowe oraz i bez umieszczenia w przedmiotowym gruncie takich elementów jak instalacje wodne czy teletechnika oraz wybudowania tych budynków i niedoprowadzenia drogi - nie byłoby możliwe przeprowadzenie oraz zrealizowanie inwestycji budowy osiedla;

2. art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1, art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., przez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez WSA w Warszawie, że nie wystąpiła podstawia do wydania rzeczonego zaświadczenia - zważywszy, że Sąd miał dostęp do wszelkich dokumentów/decyzji związanych z przedmiotowymi działkami oraz z nią sąsiadującymi, które świadczyłyby o tym, że drogi dojazdowe jak i budynki oraz przyłącza/instalacje/media powinny być traktowane jako inne obiekty budowlane/urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych i razem z domami mieszkalnymi stanowią nieruchomość, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.p.u.w., co w rezultacie przyczyniło się do oddalenia skargi;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego), mogącego być przedmiotem kontroli kasacyjnej w szczególności brak merytorycznego odniesienia się do twierdzeń i zarzutów podniesionych w skardze;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.p.u.w., przez błędne ich zastosowanie i uznanie przez Sąd, że przekształceniu ulegają nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe, wyłącznie w rozumieniu: ".jedna księga wieczysta jedna nieruchomość", z pominięciem wykładni funkcjonalnej pierwszej części cytowanego przepisu wskazującego na liczbę mnogą zarówno gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, jak również nieruchomości zabudowanych zgodnie z celem wskazanym w pkt. 1, 2 i 3, a w efekcie błędne uznanie, że w przypadku, gdy nieruchomość nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, a tylko urządzeniami infrastruktury, w tym wewnętrznymi drogami dojazdowymi, placem zabaw dla dzieci i posiada jeszcze własną księgę wieczysta, to pomimo, iż bez niej (tzn. jej roli służebnej względem nieruchomości władnących zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi) nie mogłyby nastąpić zabudowa mieszkaniowa oraz następcze wydzielenie działek, na których znajdują się budynki mieszkalne do oddzielnych ksiąg wieczystych (por. art. 93 ust.3 u.g.n.), to nie oznacza mimo wszystko, że spełnia ona funkcję, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w., a tym samym, zdaniem Sądu oraz organów, nie można jej traktować w połączeniu z nieruchomościami "władnącymi", jako grunty stanowiące jedno zamierzenie budowlane (por. art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane) ulegające przekształceniu w rozumieniu u.p.p.u.w. i w konsekwencji nie można wydać stosownego zaświadczenia;

2. art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., (wskazujący, że jako działkę budowlaną [nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę] uznaje nieruchomość gruntową [tzn. składającą się z kilku działek ewidencyjnych] lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego) w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., poprzez ich niezastosowanie i w efekcie pominiecie celu, jaki przysługiwał ustawodawcy, który zamierzał przekształcić w prawo własności przede wszystkim działki budowlane wykorzystywane na cele mieszkaniowe, nawet jeżeli w następstwie zrealizowania na takiej działce budowlanej zamierzenia budowlanego "w związku z jego istotą" powstało kilka nieruchomości, dla których obecnie prowadzone są oddzielne księgi wieczyste.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia przepisów art. 1 ust 2 pkt 2 i 3 u.p.p.u.w. powinna być dokonana metodą systemową i celowościową tzn., jeżeli z powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz decyzji dotyczącej zezwolenia na budowę wydanej na ich podstawie wynika, że przyłącza/instalacje/media/drogi dojazdowe/budynki usytuowane w obrębie innych działek ewidencyjnych oraz traktowanych jako obiekty budowlane/urządzenia budowlane stanowią niezbędny element osiedla (które przy uzyskaniu pozwolenia na budowę niegdyś stanowiły jedno zamierzenie budowlane wraz z budynkiem mieszkalnym) wykorzystywany do obsługi budynków mieszkalnych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie (istnieje nierozerwalne powiązanie funkcjonalne), to nie ma podstaw do odmowy wydania rzeczonego zaświadczenia, bowiem doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy prawa. Zaakceptowane przez Sąd rozumowanie organów prowadzi do absurdalnych wniosków, że jeśli budynek mieszkalny wraz z przyłączami/instalacjami/ mediami/drogami dojazdowymi/obiektami pomocniczymi byłby ujęty w jednej księdze wieczystej albo w obrębie jednej działki ewidencyjnej, to wtedy organ wydałby zaświadczenie, a gdyby budynek mieszkalny znajdował się na jednej działce ewidencyjnej, a przyłącza/instalacje/media/drogi dojazdowe/obiekty pomocnicze na działce sąsiedniej - to wtedy organ odmawiałby wydania takiego zaświadczenia, pomimo że ich funkcjonalne powiązanie w ujęciu technicznym byłoby jednakowe i nierozerwalne. Ustawodawca w art. 1 u.p.p.u.w. posługuje się definicją gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, co nie jest związane ściśle z pojęciem nieruchomości, jako objętej jedną księgą wieczystą. Przyłącza/instalacje/ media/drogi dojazdowe/budynki znajdujące się na działkach o nr. ew. [..] i [..] są funkcjonalnie połączone z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi znajdującymi się na sąsiednich działkach i umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Stosując wykładnię funkcjonalną i systemową, należy przyjąć, że jeżeli inna nieruchomość/grunt spełniająca rolę służebną względem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym (władnącej), bowiem umożliwia ona prawidłowe i racjonalne korzystanie z posadowionych w jej obrębie budynków mieszkalnych, stanowiąc pierwotnie jedno zamierzenie budowlane określone w ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, to nie powinno rodzić wątpliwości, że zarówno nieruchomość "władnąca" jak również "służebna" objęte są dyspozycją art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.p.u.w. Jakkolwiek jako formę naruszenia podano w skardze niewłaściwe ("błędne") zastosowanie, to argumentacja odnosząca się do tego zarzutu wskazuje, że skarżąca kwestionuje przyjętą wykładnię (rozumienie) tych przepisów w zakresie pojęcia nieruchomości, co pozwala zakwalifikować ten zarzut jako odnoszący się do błędnej ich wykładni. Zarzut ten jest skuteczny.

Przy wykładni wskazanych przepisów ustawy, zasadniczą kwestią jest ustalenie relacji między pojęciem gruntu i pojęciem nieruchomości, jakimi posłużył się ustawodawca. Przekształcenie, zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w., dotyczy gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe są zaś nieruchomości zabudowane w sposób określony w art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. Z tego względu zasadniczego znaczenia nabiera to, w jaki sposób termin "nieruchomość" użyty w ustawie, będzie rozumiany.

Jak wskazano w komentarzu do ustawy, wyznaczony w art. 1 ust. 1-3 jej zakres przedmiotowy nie został przez ustawodawcę opisany w sposób precyzyjny i może rodzić wątpliwości (Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 1). Ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają. Ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Odniesienie się do pojęcia nieruchomości ma swoje doniosłe konsekwencje, albowiem istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Takim właśnie wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości posłużono się w sprawie na etapie postępowania administracyjnego, co zaaprobował Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że stanowisko judykatury w kwestii tego, czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie (w ujęciu materialnym), nie jest jednolite. W wyrokach z: 19 maja 2021 r., I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21; 19 października 2021 r., I OSK 557/21; 12 maja 2022 r., I OSK 1738/21, z 10 maja 2023 r., I OSK 854/22 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).

Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21 i z 3 marca 2022 r., I OSK 963/21, w których opowiedziano się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości.

Choć kwestia ta nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądowym, to Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że należy opowiedzieć się za przyjęciem dla potrzeb stosowania ustawy materialnoprawnego (funkcjonalnego), a nie wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości. Przemawiają za tym następujące argumenty.

Po pierwsze, jak wskazuje również autor powołanego komentarza, przyjęcie na potrzeby stosowania ustawy rozumienia wieczystoksięgowego może prowadzić do rozlicznych komplikacji, związanych z faktem, że mieszkaniowa zabudowa terenu nie zawsze dotyczy działek objętych jedną księgą wieczystą. Przyjęcie dla potrzeb ustawy koncepcji wieczystoksięgowej mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której wyłącznie w odniesieniu do jednej z nieruchomości, na których znajduje się budynek, zostałyby spełnione przesłanki do przekształcenia, natomiast druga nieruchomość, zajęta pod obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym (niemniej jednak w takiej sytuacji warunkiem przekształcenia jest tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. W przypadku braku tej tożsamości mamy bowiem do czynienia z dwoma nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym).

Po drugie, zwrócić należy uwagę, że ustawa przekształceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości. Dokonując wykładni powołanych przepisów Sąd I instancji odwołał się do wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości, w myśl którego nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. W systemie prawa można odnaleźć jednak wiele definicji nieruchomości, formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać na definicje nieruchomości w prawie podatkowym, formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, na co wskazano w szczególności w skardze kasacyjnej. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07).

Celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste, ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zdaniem składu orzekającego NSA, biorąc pod uwagę cel ustawy przekształceniowej, pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, w szczególności przez lokalizację na nim urządzeń budowalnych związanych z tymi budynkami, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w.

Nie jest przy tym zasadny zarzut naruszenia art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), jak też art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) przez ich niezastosowanie. Postępowanie nie dotyczyło kwestii uregulowanych wskazanymi ustawami, nie było nakierowane na wydanie decyzji przewidzianych w tych ustawach. Przepisy u.p.p.u.w. nie odsyłają również do stosowania wskazanych ustaw. Posłużenie się ewentualnie argumentacją systemową w procesie wykładni nie jest tożsame z zastosowaniem przepisu ustawy przyjętej za relewantną dla takiej argumentacji, błędna wykładnia wymaga wskazania na naruszone dyrektywy interpretacyjne, a nie naruszone przepisy prawa materialnego. Względy funkcjonalne, na jakie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku, nie są również tożsame z przyjęciem wykładni systemowej. Za koniecznością przyjęcia innego, niż wieczystoksięgowe, rozumienia nieruchomości, przemawiają względy funkcjonalne, a zatem zorientowane na skutki wynikające z zastosowania konkurencyjnych rozumień nieruchomości i wynikające z tego zagrożenie dla realizacji celów ustawy. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, jednym z motywów jej przedłożenia, było ustabilizowanie sytuacji finansowej właścicieli mieszkań, związanej z obciążeniami opłatami dotyczącymi gruntu. Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby udziały właścicieli mieszkań w działkach zajętych pod urządzenia służące do realizacji funkcji mieszkaniowej budynku nadal pozostały udziałami w prawie użytkowania wieczystego.

Nie są także zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Ze względu na przyjętą w ustawie konstrukcję zaświadczenia, organ przed jego wydaniem nie prowadzi postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ w takim przypadku, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., może przeprowadzić w koniecznym zakresie jedynie postępowanie wyjaśniające. Odgrywa ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych lub wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i określenie ich ewentualnych dysponentów. W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać, czy dokumenty będące w jego posiadaniu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Ponieważ w postępowaniu oparto się na wieczystoksięgowym rozumieniu nieruchomości, kwestia związana ze sposobem i funkcją zagospodarowania przedmiotowej działki nie była uprzednio badana. W ponownie prowadzonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia organy, uwzględniając przedstawione rozumienie "nieruchomości gruntowej" będą zobligowane do określenia, czy będący w ich posiadaniu materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez ubiegającą się o zaświadczenie Spółkę, pozwala na stwierdzenie podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają dla organów z przedstawionego stanowiska w kwestii wykładni art. 1 ust. 1-3 u.p.p.u.w.