Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 262/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
658
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 37 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 12, art. 22j, art. 23 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1167
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt I SAB/Kr 6/23 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Zarządu Województwa Małopolskiego w przedmiocie bezczynności organu w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz J. K. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2023 r., o sygn. akt I SAB/Kr 6/23, oddalił skargę J. K. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca kasacyjnie") na bezczynność Zarządu Województwa Małopolskiego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny.

1.1. Strona wystąpiła z wnioskiem do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego o pomoc Lokalnej Grupy Działania "G." w Z. dotyczącą przyznania pomocy w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020. Zarząd Województwa Małopolskiego pismem z dnia 1 marca 2023 r., działając na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2022 poz. 943 ze zm. - dalej jako: "u.r.z.u.s.l."), pozostawił wniosek Strony bez rozpatrzenia, pouczając o możliwości złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Strony, uznając, że w sprawie nie zachodzi bezczynność. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności, co wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. W niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności organu, albowiem doszło do podjęcia przez organ określonych działań. Mianowicie w związku z tym, że wniosek Strony zawierał braki i wymagał uzupełnienia oraz poprawienia, wezwano Stronę do usunięcia ujawnionych braków i nieprawidłowości lub poprawienia oczywistych omyłek w wyznaczonym terminie, na podstawie art. 23 ust. 5 u.r.z.u.s.l., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W związku z tym, że organ uznał odpowiedź Strony za niepełną, a wniosek za niespełniający określonych wymogów, organ pozostawił wniosek Strony bez rozpatrzenia w dniu 1 marca 2023 r. W ocenie WSA w Krakowie powyższe działania organu oznaczają, że nie pozostawał on w bezczynności.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Strona, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z podniesionych zarzutów zawartych w skardze; brak ten miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministacyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do każdego z podniesionych zarzutów zawartych w skardze; brak ten miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie bezpośrednio na oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie;

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieskontrolowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie poza granice zakreślone w skardze; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a wręcz przeciwnie, powinien uwzględnić skargę, w szczególności z uwagi na naruszenia przez Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.").

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Strony i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

2.2. Pełnomocnik Zarządu Województwa Małopolskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną Strony wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko i argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zaś Strona nie wzięła udziału w rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy i dlatego zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jak stanowi art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl powołanej powyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających, według skarżącego kasacyjnie, miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W niniejszej sprawie wobec braku podstaw do stwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., należało odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej, obejmujących naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługują na uwzględnienie.

3.1. Z akt sprawy wynika bezspornie, że Zarząd Województwa Małopolskiego zakończył postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem Strony o przyznanie pomocy, wydając akt z dnia 1 marca 2023 r., na podstawie art. 23 ust. 5 u.r.z.u.s.l., czyli pozostawiając wniosek Strony bez rozpatrzenia. Strona została pouczona o sposobie zaskarżenia poprzez złożenie skargi "na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania", bez powołania w tym zakresie jakiejkolwiek podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując skargę Strony uznał, że w sprawie nie zachodzi bezczynność, wskazując, że doszło do podjęcia przez organ określonych działań, czyli skierowania wezwania do usunięcia ujawnionych braków i nieprawidłowości oraz poprawienia oczywistych omyłek, a następnie do wydania aktu z dnia 1 marca 2023 r. o pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo opatrzenia skargi do WSA tytułem "skarga na bezczynność" i powołania w jej treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji winien dokonać w pierwszej kolejności kontroli prawidłowości pouczenia Strony o sposobie zaskarżenia. Za wadliwe uznać bowiem należy pouczenie Strony o możliwości złożenia skargi "na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania", wobec wydania przez organ aktu z dnia 1 marca 2023 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tytuł skargi oraz powołanie w jej treści powyższej regulacji z P.p.s.a. było wynikiem zastosowania się do wadliwego pouczenia Strony, działającej bez pełnomocnika, o sposobie zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić art. 22j u.r.z.u.s.l., obowiązujący od dnia 15 marca 2023 r., zgodnie z którym na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie (...).

Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zgodności z prawem postępowania organu, z pominięciem istotnego ograniczenia zakresu zastosowania w niniejszej sprawie przepisów K.p.a., stosownie do art. 12 u.r.z.u.s.l. Powyższa regulacja stanowi wprost, że do postępowania w sprawie wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność nie stosuje się przepisów K.p.a., z pewnymi i nielicznymi wyjątkami. Wobec powyższego nieuprawnionym było powoływanie się w zaskarżonym wyroku wprost na art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.

W konsekwencji za niewłaściwe uznać należy poprzestanie przez WSA w Krakowie na rozpatrzeniu skargi na bezczynność, bez wnikliwej analizy tego środka zaskarżenia i zidentyfikowania rzeczywistych intencji Strony. Z treści skargi wynika bowiem jednoznacznie kwestionowanie przez Stronę powodów wydania przez Zarząd Województwa Małopolskiego aktu z dnia 1 marca 2023 r. w przedmiocie pozostawienia wniosku Strony o przyznanie pomocy bez rozpatrzenia. W skardze do WSA merytorycznie podważana jest zatem zasadność owego rozstrzygnięcia o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia. Strona nie zgadza się bowiem ze stanowiskiem organu, że nie odpowiedziała w pełni na jego wezwanie i w istocie kwestionuje merytoryczną ocenę organu dotyczącą treści tej odpowiedzi, w tym uznanie jej za niepełną. W powyższym zakresie Strona precyzyjnie opisała w skardze sporne elementy, które organ albo pominął, albo ocenił odmiennie, a mianowicie: "brak oznaczony Formularz wniosku o przyznanie pomocy", "Część B. VII. Informacje, zgody i oświadczenia", "Załączniki", w tym "A.10. Formularz informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc de minimis", "B.1. Kosztorys inwestorski", "Biznesplan część 4.2. Analiza Marketingowa", "część VI Planowany zakres działań niezbędnych do osiągnięcia celów pośrednich i końcowych Tabela 6.1", "część IX Projekcja finansowa dla operacji Tabela 9.1, 9.2 i 9.3". Z powyższego zestawienia zastrzeżeń nie sposób wnioskować, że intencją Strony było jedynie twierdzenie o bezczynności organu. W tym stanie rzeczy rolą WSA w Krakowie winno być dokonanie pełnej kontroli zgodności z prawem aktu z dnia 1 marca 2023 r. i ocena stanowiska organu, uznającego odpowiedź Strony na wezwanie za niepełną, czy nie spełniającą wszystkich wymogów. Powyższe legło bowiem u podstaw pozostawienia wniosku Strony bez rozpatrzenia i winno podlegać sądowej kontroli w całej rozciągłości i w granicach sprawy.

Mając na uwadze powyższe za zasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące obrazy art. 134 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a.

3.2. Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia również z punktu widzenia aspektów, na które strona nie zwróciła uwagi wprost w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak kluczowe, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie w granicach sprawy, które w niniejszej sprawie zostały wadliwie zawężone przez WSA, stąd doszło do nieuzasadnionego ograniczenia przedmiotu rozpoznania sprawy w oparciu o tytuł skargi, a nie jej pełną treść. Kontroli została poddana jedynie bezczynność w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy, podczas gdy skarga dawała możliwości i wskazywała na konieczność przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem kwestionowanego aktu Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 1 marca 2023 r. w przedmiocie pozostawienia wniosku Strony o przyznanie pomocy bez rozpatrzenia w szerokim aspekcie. Jak wskazano powyżej, w skardze do WSA Strona podważała elementy merytoryczne, które jej zdaniem zostały pominięte lub wadliwie ocenione przez organ. Wobec powyższego kontrolę przeprowadzoną przez WSA uznać należy za zawężającą i dlatego na uwzględnienie zasługują zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. jako mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Za uzasadnione uznać należy zatem oczekiwanie Strony, że opierając się na aktach sprawy Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien przystąpić do oceny, czy Strona w pełni odpowiedziała na wezwanie organu, skierowane na podstawie art. 23 ust. 5 u.r.z.u.s.l., do usunięcia ujawnionych braków/nieprawidłowości i poprawienia oczywistych omyłek w wyznaczonym terminie.

3.3. W konsekwencji uwzględnienia powyższych zarzutów za zasadny uznać należy zarzut dotyczący mankamentów zaskarżonego wyroku, albowiem w istocie brak jest merytorycznego odniesienia w uzasadnieniu orzeczenia do istotnych twierdzeń zawartych w skardze, co jest wynikiem nie rozpoznania sprawy w wymaganym zakresie. Uwzględniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w istocie nie zawiera ono stanowiska co do stanu faktycznego sprawy w całokształcie, co w rezultacie uniemożliwia pełną kontrolę instancyjną tego orzeczenia (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko co do kwestii bezczynności, nie odnosząc się do kwestionowanego aktu Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 1 marca 2023 r. w przedmiocie pozostawienia wniosku Strony o przyznanie pomocy bez rozpatrzenia. Wobec powyższego po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie został w pełni zrealizowany obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwiłby przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania skierowała swoje zastrzeżenia także do aktu wydanego przez organ. Stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku uznać należy za niepełne, z uwagi na wspomniany brak merytorycznej kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia z dnia 1 marca 2023 r. Wobec braku stanowiska WSA w Krakowie co do legalności powyższego aktu, Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej dotyczących "naruszenia przez Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a." W pierwszej kolejności ocenę zaskarżonego aktu winien przeprowadzić Sąd pierwszej instancji, uwzględniając wspomnianą dyspozycę art. 12 u.r.z.u.s.l.

3.4. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, który uwzględni powyższą ocenę prawną.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Skarżącej kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).

M. Bejgerowska J. Salachna M. Grzelak