Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2093/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188; art. 145 par 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 64 ust. 1; art. 55
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 8/10 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. W. kwotę 860 (słownie: osiemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 8/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2009 r.) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 w zw. z art. 158 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawy (dalej Prezydent Warszawy) z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], znak: [...];[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i B. S. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] przy ul. [...] 20 w Warszawie (dalej decyzja z [...] listopada 2006 r.).

Zdaniem Wojewody, decyzja z [...] listopada 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (j.t. Dz.U. 2006 r., nr 156 poz. 1118, dalej Prawo budowlane), bowiem Prezydent Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji niezgodnej z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Prezydenta Warszawy, określająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla owej inwestycji, zezwalała na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Powierzchnia całkowita dla planowanej inwestycji po rozbudowie została określona na ok. 455 m², powierzchnia użytkowa ok. 230 m². Prezydent Warszawy decyzją z [...] listopada 2006 r., zatwierdził zaś projekt budowlany przewidujący rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni całkowitej 685,3 m² (zamiast ok. 455 m²) i powierzchni użytkowej 440,6 m² (zamiast 230 m²).

Po rozpatrzeniu odwołania A. S. i B. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Główny Inspektor) decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2009 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję z [...] lipca 2009 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wskazane przez Wojewodę w decyzji o warunkach zabudowy parametry powierzchni całkowitej i użytkowej budynku zostały wymienione w punkcie 1.3, zatytułowanym "charakterystyka inwestycji według wniosku" i stanowiły powtórzenie danych zawartych we wniosku inwestorów z dnia 24 kwietnia 2006 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i mają charakter elementu fakultatywnego tej decyzji. Natomiast ustalone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla planowanej przez inwestorów inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku, zostały ustalone w punkcie drugim decyzji o warunkach zabudowy i tylko one mogą być uwzględniane przy ocenie zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Skargę na decyzję z [...] listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. W.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 64 ust 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uznając na podstawie art. 151 p.p.s.a., że skarga nie jest zasadna, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r., która zapadła w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, a kontrola decyzji sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Ów przepis określa przypadki, w których dochodzi do sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego, musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym i stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji.

W owej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. "1994 nr 89 poz. 414" [winno być "j.t. Dz.U. 2006 r., nr 156 poz. 1118, zm. nr 170, poz. 1217"]) w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.). Stosownie do treści "art. 35 ust. 1 pkt 1 b" [winno być "art. 35 ust. 1 pkt 1"] Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej – art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.

Sprawdzając zgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ winien ocenić, czy projektowana inwestycja nie wykracza poza linie rozgraniczające inwestycji wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy, czy projekt zagospodarowania działki spełnia wszystkie warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rodzaje inwestycji określone w projekcie budowlanym i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu muszą być tożsame. Pozwolenie na budowę innego obiektu niż określono to w decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, niewątpliwie rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd w obecnym składzie w pełni podziela przywołaną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentującą ten pogląd. Zauważyć jednak należy, że takie stanowisko ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy różnice co do charakteru obiektu określonego w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę są wyraźne i obiektywnie nie ma wątpliwości, że obiekt z decyzji o warunkach zabudowy nie jest obiektem tożsamym z obiektem zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Warszawy z [...] lipca 2006 r. o warunkach zabudowy ustaliła rodzaj inwestycji, określając go jako rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, oraz ustaliła warunki dla planowanej inwestycji:

- nieprzekraczalna linia zabudowy wg załącznika nr 2,

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekroczyć 0,48 na podstawie średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego,

- szerokość elewacji frontowej winna umożliwiać zachowanie przepisów dotyczących odległości budynków od granic nieruchomości wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.),

- wysokość budynku – nie ulega zmianie,

- geometria dachu – nie ulega zmianie,

- należy zastosować nieagresywną kolorystykę elewacji budynku, dachu i elementów wykończeniowych, umożliwiającą wkomponowanie się projektowanej inwestycji w otaczającą zabudowę.

Decyzja ta jednocześnie nie określiła w sposób jednoznaczny i kategoryczny jako warunku dla objętej nią inwestycji parametrów tej inwestycji. Dane zawarte w punkcie 1.3 decyzji podają charakterystykę inwestycji wskazaną przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, odsyłają do tego wniosku, podając dane przybliżone planowane o czym świadczy określenie "około".

W tej sytuacji w ocenie składu orzekającego, organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę był niewątpliwie związany ustalonymi warunkami planowanej inwestycji, natomiast wobec braku jednoznacznego określenia parametrów dotyczących powierzchni zabudowy powierzchni całkowitej czy użytkowej, dane wniosku podane w decyzji o warunkach zabudowy nie były wiążące dla tego organu, a skoro tak, to prawidłowo Główny Inspektor uznał, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest sprzeczna z ustalonymi dla inwestycji warunkami zabudowy, a więc nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D. W., reprezentowana przez radcę pr. J. D. Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wymieniony wyrok, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Warszawy z [...] listopada 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. i B. S. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę domu mieszkalnego, nie jest dotknięta wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane przez jego niezastosowanie;

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niezastosowanie.

Podnosząc powyższe zarzuty autor kasacji wniósł o:

1. chylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i o uchylenie w całości, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r., nr [...].

2. zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. W. kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, za postępowanie przed Sądami I i II instancji.

Uzasadniając zarzuty skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Istotą niniejszego postępowania było ustalenie, czy decyzja Prezydenta Warszawy z [...] listopada 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i B. S. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zaliczanego do 1 kategorii obiektów budowlanych, zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w obrębie 6-08-10, położonej przy ul. [...] 20 w Dzielnicy Bemowo, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym jest dotknięta sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 § 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). W ocenie skarżącej z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wprost wynika, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie może być sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy. Konieczne jest zatem porównanie decyzji Prezydenta Warszawy z [...] listopada 2006 r. w sprawie pozwolenia na budowę z decyzją Prezydenta Warszawy z [...] lipca 2006 r. nr [...] o warunkach zabudowy.

Z przepisów art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Warszawy ustalił rodzaj inwestycji, określając go jako rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, i ustalił warunki dla planowanej inwestycji. W pkt 1.3 w/w decyzji zawarto charakterystykę inwestycji, przy czym organ posłużył się sformułowaniem "według wniosku". W punkcie tym określono charakterystyczne parametry projektowanej inwestycji:

- powierzchnia działki: ok. 450 m2,

* powierzchnia zabudowy: ok. 215 m2,

* powierzchnia całkowita: ok. 455 m2, (po rozbudowie)

* powierzchnia użytkowa: ok. 230 m2, (po rozbudowie)

Nieuzasadnioną jest ocena Sądu I instancji, że owe określenia nie są jednoznaczne i kategoryczne, i tym samym nie można ich uznać za wiążące warunki dla objętej decyzją inwestycji. Stanowisko Sądu sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że zawarte w pkt 1.3 decyzji zapisy są pozbawione znaczenia normatywnego, co ma wynikać z zawartego w tym zapisie odesłania do wniosku. Skarżąca podkreśliła, że analizowany punkt 1.3 jest elementem zawartego w decyzji rozstrzygnięcia i brak jest jakichkolwiek podstaw do odmawiania mu wiążącego charakteru. Nieuzasadniona byłaby interpretacja, że gdyby parametry projektowanej inwestycji zostały określone samodzielnie przez organ, a nie przez odesłanie do wniosku, to wówczas można byłoby traktować te parametry jako warunki dla inwestycji. Kwestia użytych zapisów ma bowiem jedynie charakter techniczny - organ administracji może samodzielnie sformułować warunki określone w art. 54 u.p.z,p., ale nie jest również wykluczone określenie tych warunków przez odesłanie do wniosku, tak jak miało to miejsce w pkt 1.3 analizowanej decyzji. W konsekwencji należy uznać, wbrew wnioskom wysnutym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zapisy zawarte w pkt 1.3 decyzji o warunkach zabudowy ("Charakterystyka inwestycji według wniosku") mają znaczenie normatywne i z mocy 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę był nimi związany.

Oceny skutków sprzeczności decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3.6. 2008 r., II OSK 599/07, stwierdzając, że stanowi to przejaw rażącego naruszenia prawa. W wyroku z 24.6.2008 r., VII SA/Wa 580/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydającego pozwolenie na budowę, co oznacza, że dokonywanie przez ten organ samodzielnych ustaleń odbiegających od ustaleń dokonywanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiłoby oczywiste, rażące naruszenie prawa.

W niniejszej sprawie skala rozbieżności między parametrami inwestycji określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i w decyzji o pozwoleniu na budowę jest znaczna (w decyzji o warunkach zabudowy powierzchnia całkowita (po rozbudowie) miała wynosić 455 m2, powierzchnia użytkowa (po rozbudowie) 230 m2, a w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano, że powierzchnia całkowita obiektu (po rozbudowie) będzie wynosić 685,3 m2. Tak duża różnica w podanych wartościach powoduje, że należy przyjąć, że odnoszą się one do dwu różnych obiektów. Najważniejsze znaczenie ma sama rozbieżność między danymi zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast to, które z tych danych mają wartość wyższą, a które niższą, pozbawione jest w zasadzie znaczenia prawnego.

Z powyższych rozważań płynie wniosek, że Prezydent Warszawy, wydając decyzję z [...] listopada 2006 r., dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym istniały pełne podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W niniejszej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, istnieją podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a., a tym samym do uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r., nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2006 r., nr 156 poz. 1118, zm. nr 170, poz. 1217, który to przepis nie zawierał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę części, wyróżnionej literą b) przez jego niezastosowanie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - w szczególności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zaskarżony wyrok trafnie wskazuje, że gdy różnice co do charakteru obiektu w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę są wyraźne i obiektywnie nie ma wątpliwości, że obiekt z decyzji o warunkach zabudowy nie jest obiektem tożsamym z obiektem zatwierdzonym w pozowaniu na budowę, przemawia to za uznaniem, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednakże Sąd i instancji błędnie w warunkach niniejszej sprawy nie uznał, że doszło do takiego rażącego naruszenia prawa, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wbrew ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2009 r., postanowienia zawarte w punkcie 1.3 decyzji z [...] lipca 2006 r. o warunkach zabudowy, nie były jedynie fakultatywnym elementem decyzji o warunkach zabudowy, które nie powinny podlegać ocenie organu nadzoru. Przywołana teza 3 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.10.2007 r., II OSK 1401/06 (Lex nr 394807, dalej wyrok II OSK 1401/06), nie może być odczytywana w oderwaniu od tezy 2 tego wyroku i całokształtu stanu faktycznego i prawnego, w sprawie zakończonej wyrokiem II OSK 1401/06. Wyrok ów zapadł w odmiennym stanie prawnym (art. 35 ust. 1 pkt 1 in fine Prawa budowlanego), a także odmiennym stanie faktycznym, w którym zamierzeniem inwestora była budowa parkingu wielopoziomowego wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi. Dane podawane przez inwestora, będące jedynie jego przewidywaniami, a które winny być precyzyjnie przedłożone dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, dotyczyły wyłącznie danych związanych z emisją hałasu, spalin i powietrza do środowiska, koniecznych dla określenia zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu ówcześnie obowiązującym (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1401/06 wskazał na potrzebę wszechstronnego i wyczerpującego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – w szczególności w zakresie dokładnego ustalenia danych związanych z emisją hałasu, spalin i powietrza do środowiska. Natomiast dane dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), gabarytów, formy architektonicznej obiektu budowlanego (art. 61 ust. 1 i 7 u.p.z.p. i §§ 2-9 rozporządzenia z 2003 r.), muszą być we wniosku podane precyzyjnie, a w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, winny być ustalone dokładnie.

Pogląd ów, znamienny dla tak znacznego zamierzenia inwestycyjnego (budowa parkingu wielopoziomowego w sprawie zakończonej wyrokiem II OSK 1401/06) i w zakresie przepisów o ochronie środowiska, nie dotyczy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w której przedmiotem oceny była zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce o powierzchni 450 m2.

Wśród okoliczności istotnych z punktu widzenia warunków zabudowy normodawca wskazuje w szczególności gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych (§ 2 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r.). W urbanistyce gabaryt określa największą dopuszczalną wysokość zabudowy wzdłuż ulic i przy placach, mierzoną od poziomu ulicy lub placu do poziomu gzymsu wieńczącego budynek (red. W. Skowroński w: "Leksykon architektoniczno-budowlany" Arkady 2008 s. 96). Z kolei kubatura budynku to objętość określona w metrach sześciennych, obliczona jako objętość przestrzeni utworzonej przez powierzchnie zewnętrzne lub wewnętrzne elementów ograniczających (tamże, s. 163). Z istoty wymiarów przestrzennych budynków, wynika, że przy nie zmienionej wysokości dachu i geometrii dachu, przy określeniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, określeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, wzrost powierzchni całkowitej budynku po rozbudowie, wpływa na rozmiary przestrzenne budynku, w tym formę architektoniczną obiektu budowlanego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przy braku zgodności projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skutkuje nieważnością decyzji o pozwoleniu na budowę (odpowiednio - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.7.2007 r., II OSK 1063/06). Nie zbadanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzieleniu pozwolenia na budowę, zgodności projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.6.2008 r., II OSK 599/07).

Nietrafna okazała się wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p., zaprezentowana w zaskarżonym wyroku i w decyzji z [...] listopada 2009 r. Porównanie wielkości powierzchni całkowitej budynku po rozbudowie, przyjętych w punkcie 1.3 osnowy decyzji z [...] lipca 2006 r. (ok. 455 m2) i w decyzji z [...] listopada 2006 r. (685,3 m2) wskazuje, że powierzchnia całkowita budynku w decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi 150,61% tej powierzchni, określonej w decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei powierzchnia użytkowa budynku po rozbudowie (440,6 m2), w myśl projektu zatwierdzonego decyzją z [...] listopada 2006 r., stanowi 191,56% powierzchni użytkowej budynku po rozbudowie, określonej w punkcie 1.3 osnowy decyzji z [...] lipca 2006 r. (ok. 230 m2). Te rażące różnice obu tych wartości wskazują w istocie, że w decyzji z [...] listopada 2006 r. Prezydent Warszawy orzekł o innym zamierzeniu inwestycyjnym, niż to, dla którego warunki zabudowy ustalił w decyzji z [...] lipca 2006 r.

Nie sposób w niniejszej sprawie mówić o "danych przybliżonych planowanych", bowiem to Prezydent Miasta w punkcie 1.3 osnowy decyzji z [...] lipca 2006 r. wszystkie liczbowe parametry poprzedził skrótowcem "ok." – w tym dotyczące powierzchni działki ("ok. 450 m2") i powierzchni zabudowy ("ok. 215 m2"), mimo że wnioskodawca B. S. we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (24 marca 2006 r.) wskazał każdą z tych wartości precyzyjnie (k. 12-13 akt administracyjnych), a powierzchnia działki i powierzchnia zabudowy, w dacie złożenia wniosku i w dacie orzekania decyzjami z dnia: [...] lipca 2006 r. i [...] listopada 2006 r., były niezmienne i obiektywnie weryfikowalne.

Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p., ostateczna decyzja warunkach zabudowy, wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zaskarżony wyrok narusza normę wywiedzioną z tych przepisów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.).

W doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyróżnia się trzy różne stanowiska odnośnie treści pojęcia rażące naruszenie prawa (J. Borkowski "Nieważność decyzji administracyjnej" ZCO 1997 s. 102). Wskazuje się na różne koncepcje nieważności decyzji administracyjnej (Z. Janowicz "Kpa. Komentarz": PWN 1995 s. 389-400=W.Pr. PWN 1999 s.438-449; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 609 nb 3 i n.; M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kpa. Komentarz" Wolters Kluwer 2011 s. 962-969 uw.6-10). Sąd, nie wdając się w owe spory doktrynalne i rozbieżności w orzecznictwie, winien dekodować taką normę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która najpełniej odzwierciedla wolę ustawodawcy i najlepiej służy współczesnym potrzebom obywateli i organów stosujących prawo.

Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z 21.8.2001 r.- II SA 1726/00- Lex 51233; 26.9.2000 r.- V SA 2998/99- Lex 51249; 5.10.2000 r.- III SA 2244/99- Lex 47084; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.11.2005 r.- III SA/Wa 2210/05- Lex 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.12.2005 r.- VII SA/Wa 706/05- Lex 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski "Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej" PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński "Logiczne problemy wykładni prawa" Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski "Rozumienie prawa i jego wykładnia" Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski "Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego" Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz "Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego- kpa" Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego" W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki" W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64).

O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.02.2005 r.- OSK 1134/04- Lex 165717; odpowiednio – wyrok NSA z 30.9.2010 r., I OSK 1617/09).

W niniejszej sprawie skutki jakie wywołała decyzja z [...] listopada 2006 r., przemawiały za uznaniem, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.).

Ponieważ w niniejszym postępowaniu nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zaskarżonym wyroku miało w istocie charakter naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przeto Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy ów zarzut za zasadny, uchylił zaskarżony wyrok i uchylił zaskarżoną decyzję (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; H. Knysiak-Molczyk "Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym" LexisNexis 2010 s. 397-398).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 1 zw. z art. 188 p.p.s.a.