Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 108/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Adam Lipiński, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ochrony danych osobowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych po rozpoznaniu wniosku K. M. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił uwzględnienia wniosku ww. dot. przetwarzania przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. w toku prowadzonego postępowania podatkowego, w którym występował on jako pełnomocnik strony, jego danych osobowych, obejmujących prywatne adresy zamieszkania, przy czym doszło do naruszenia prawa przez administratora danych, który udostępnił Naczelnikowi te dane mimo braku podstawy prawnej.

W toku postępowania wyjaśniającego Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej zw. Generalnym Inspektorem lub GIODO) ustalił, że K. M., jako doradca podatkowy, wykonujący zawód w kancelarii doradztwa podatkowego, spółce partnerskiej – M. był pełnomocnikiem strony postępowania podatkowego prowadzonego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. Wobec nieskutecznych prób doręczenia mu rozstrzygnięć wydanych w stosunku do reprezentowanego przez niego podatnika, w tym decyzji określającej zobowiązanie podatkowe, pod podanym adresem kancelarii doradztwa podatkowego, Naczelnik wykorzystał dla potrzeb doręczenia rozstrzygnięć – informacje o prywatnych adresach zamieszkania K. M. W korespondencji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego poinformował, że z uwagi na nieobecność K. M. oraz osoby uprawnionej w kancelarii do odbioru korespondencji, doręczenie decyzji w miejscu wykonywania doradztwa podatkowego przez pełnomocnika było niemożliwe. W związku z tym pracownicy [...] Urzędu Skarbowego w W. udali się do miejsca zamieszkania pełnomocnika w Z. Pod powyższym adresem nie zastano nikogo. Będąc w posiadaniu informacji przekazanej osobiście przez K. M. w trakcie kontroli podatkowej o jego zamieszkiwaniu w W. przy ul. [...], pracownicy tegoż Urzędu w dniu [...] grudnia 2008 r. udali się w to miejsce. K. M. zastano na ulicy. Ponieważ odmówił on przyjęcia decyzji, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zw. dalej o.p. uznano, że została ona doręczona w dniu odmowy przyjęcia jej przez adresata. W tymże piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego podał, że informację o adresie miejsca zamieszkania K. M. w Z. pozyskano z Systemu Rejestracji Centralnej SeRCe, aplikacji stworzonej na potrzeby utworzenia na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników Krajowej Ewidencji Podatników (Dz.U. z 2004 r. Nr 269, poz. 2681 ze zm.), zwanej dalej ustawą o NIP. Właścicielem aplikacji jest Ministerstwo Finansów, a Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. jest jej użytkownikiem, na podstawie przyznanych pracownikom organu uprawnień. Naczelnik wskazał, że kwestionowane pozyskanie informacji na temat K. M. z ewidencji NIP nastąpiło na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników. Również Minister Finansów – jako organ prowadzący Ewidencję NIP i udostępniający z niej dane, w korespondencji z dnia [...] października 2009 r. poinformował, że dane z Krajowej Ewidencji Podatników udostępniane są jedynie podmiotom wymienionym enumeratywnie w art. 15 ust. 2 ustawy o NIP. Wyrażając opinię, że wykorzystanie informacji zawartej w aplikacji SeRCe, celem doręczenia decyzji osobie, której te dane dotyczą, nie stanowi przetwarzania danych. Naczelnik Urzędu Skarbowego podniósł dodatkowo, że gdyby przyjąć inaczej, to wskazać należy, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm., zw. dalej u.o.d.o.), przetwarzanie danych jest dopuszczalne, jeżeli jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Takimi przepisami są przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, która w dziale IV przewiduje zasady postępowania podatkowego. Jeśli zaś chodzi o źródło pozyskania drugiego z prywatnych adresów zamieszkania skarżącego w W., to Naczelnik Urzędu Skarbowego wyjaśnił, że informacje o tym miejscu zamieszkania uzyskano bezpośrednio od skarżącego. Do korespondencji z dnia [...] września 2009 r. Naczelnik załączył notatkę pracowników [...] Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] września 2009 r., w treści której wskazano, iż w trakcie postępowania podatkowego w zakresie podatku od towarów i usług oraz podatku dochodowego (za lata 2001–2003) i kontrolnego (za lata 2004–2005) prowadzonego wobec podatnika F. Sp. z o.o. w W. w okresie od lipca do września 2008 r. dokonano w [...] Urzędzie Skarbowym w W. przesłuchań osób w charakterze świadków. Pełnomocnikiem strony uczestniczącym w tych przesłuchaniach był K. M. Wówczas podczas luźnych rozmów, m. in. o sytuacji komunikacyjnej i mieszkaniowej w W., wskazał miejsce swojego zamieszkania, tj. ulicę [...] w W. łącznie z umiejscowieniem budynku.

Uwzględniając powyższe Generalny Inspektor w dniu [...] kwietnia 2010 r. odmówił uwzględnienia wniosku K. M. Od tej decyzji złożył on wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. We wniosku zarzucił organowi naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 6 u.o.d.o. poprzez niezastosowanie i zaniechanie nakazania Naczelnikowi Urzędu Skarbowego usunięcia jego danych osobowych, które uzyskał w sposób niezgodny z prawem. Zarzucił też naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w sposób dostateczny indywidualnego interesu skarżącego w postępowaniu i załatwieniu sprawy.

Generalny Inspektor po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał swą decyzję w mocy, a w uzasadnieniu wskazał, że przesądzającym z punktu widzenia tej sprawy jest fakt, iż kwestionowane przez K. M. działania Naczelnika Urzędu Skarbowego w zakresie przetwarzania jego danych osobowych podjęte zostały w ramach prowadzonego przez wskazany organ postępowania podatkowego, w którym uczestniczył on w charakterze pełnomocnika strony, natomiast pozyskane w ich rezultacie informacje na temat K. M. utrwalone są w aktach przedmiotowego postępowania. Naczelnik – jako organ podatkowy pierwszej instancji – prowadzi postępowanie podatkowe w trybie i na zasadach określonych przepisami Ordynacji podatkowej. Kwestie dotyczące doręczania pism w postępowaniu podatkowym uregulowane zostały przepisami Rozdziału 5 ("Doręczenia") Działu IV ("Postępowanie podatkowe") Ordynacji podatkowej, natomiast kwestie reprezentacji strony tego rodzaju postępowania – w art. 136 i nast. o.p. Zdaniem GIODO, przepisy Ordynacji podatkowej zezwalają stronie postępowania podatkowego na korzystanie w tym postępowaniu z zastępstwa pełnomocnika, o ile charakter czynności nie wymaga osobistego działania strony (art. 136) oraz ustanawiają regułę zgodnie z którą, w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, to jemu doręcza się pisma (art. 145 § 2). Zgodnie z brzmieniem art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz.U. z 2008 r. Nr 73, poz. 443 ze zm.), w postępowaniu przed organami administracji publicznej w sprawach obowiązków podatkowych pełnomocnikiem podatnika, płatnika, inkasenta oraz osób, o których mowa w art. 2 ust. 1a, może być również doradca podatkowy. Zgodnie zaś z art. 148 § 1 o.p., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być również doręczane: 1) w siedzibie organu podatkowego; 2) w miejscu pracy adresata – osobie upoważnionej przez pracodawcę do odbioru korespondencji; 3) na wskazany adres poczty elektronicznej (art. 148 § 2 o.p.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w innych uzasadnionych przypadkach pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 148 § 3 o.p.).

Z kolei tryb i zasady gromadzenia przez organy podatkowe informacji istotnych z punktu widzenia przebiegu postępowania podatkowego i sposobu rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej w tym postępowaniu uregulowane zostały w szczególności w Rozdziale 11 Działu IV Ordynacji podatkowej (tj. art. 180 i nast.), a także w art. 122 i 125 o.p. W toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym (art. 122 o.p.). Przepisy Ordynacji podatkowej nakładają zarazem na organy prowadzące postępowanie podatkowe obowiązek działania w sprawie w sposób wnikliwy i szybki, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej zakończenia (art. 125 § 1), a także obowiązek dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 180 § 1). Generalny Inspektor stwierdził, że wobec ustawowo wyznaczonego zakresu jego kompetencji organ podatkowy jest uprawniony do przetwarzania danych osobowych K. M., w tym jego danych adresowych – jako pełnomocnika strony prowadzonego postępowania podatkowego, w toku tego postępowania i na jego potrzeby. Wskazał, że proces przetwarzania tych danych jest realizowany na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. – jest bowiem niezbędny dla zrealizowania praw i obowiązków organu podatkowego w zakresie prowadzonego przez ten organ postępowania podatkowego. Kwestia legalności pozyskania i wykorzystania przez Naczelnika w prowadzonym postępowaniu podatkowym określonej, konkretnej informacji o K. M., włączonej w poczet akt prowadzonego postępowania podatkowego, nie podlega ocenie organu ochrony danych osobowych, a tylko i wyłącznie właściwych organów podatkowych wyższego stopnia oraz sądów administracyjnych.

Organ podkreślił, że postępowanie prowadzone przez Generalnego Inspektora ukierunkowane jest na wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 18 ust. 1 u.o.d.o., zgodnie z którym w przypadku naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych Generalny Inspektor z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, w drodze decyzji administracyjnej, nakazuje przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a w szczególności: usunięcie uchybień (pkt 1), uzupełnienie, uaktualnienie, sprostowanie, udostępnienie lub nieudostępnienie danych osobowych (pkt 2), zastosowanie dodatkowych środków zabezpieczających zgromadzone dane osobowe (pkt 3), wstrzymanie przekazywania danych osobowych do państwa trzeciego (pkt 4), zabezpieczenie danych lub przekazanie ich innym podmiotom (pkt 5), usunięcie danych osobowych (pkt 6). Organ uznał, że nie byłby władny wydać w stosunku do Naczelnika jakiegokolwiek nakazu odpowiadającego dyspozycji powołanego art. 18 ust. 1 u.o.d.o., w szczególności nie mógłby nakazać Naczelnikowi zaprzestania przetwarzania kwestionowanych danych osobowych K. M., czy usunięcia tych danych z prowadzonego zbioru. Nakaz taki oznaczałby bowiem ingerencję w materiał dowodowy postępowania podatkowego – natomiast taką kontrolę sprawują wyłącznie powołane do tego organy, w trybie i na zasadach określonych przepisami normującymi to postępowanie, jak również postępowanie sądowoadministracyjne.

Organ podał też, że sformułowane przez K. M. żądanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie usunięcia jego danych osobowych, zgromadzonych przez Naczelnika – dotyczące informacji utrwalonych w aktach postępowania podatkowego – oznacza żądanie dokonania przez organ ochrony danych władczej ingerencji w akta postępowania. Powołał się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2001 r. (sygn. akt II SA 401/00). Organ nadto dodał że K. M. nie zakwestionował decyzji Generalnego Inspektora z dnia [...] grudnia 2009 r., w zakresie, w jakim odnosi się ona do zarzutów sformułowanych przez niego pod adresem podmiotu, który udostępnił Naczelnikowi informację o prywatnym adresie zamieszkania w Z., a którym jest Minister Finansów i wskazał, że wedle stanowiska Ministra Finansów, kwestionowane udostępnienie danych było legalne. Pomimo argumentacji przedstawionej przez Ministra Finansów na poparcie powyższego stanowiska, jego zasadność wzbudziła wątpliwości Generalnego Inspektora. Podtrzymując stanowisko o braku kompetencji w zakresie władczej ingerencji w obszarze informacji składających się na akta postępowania podatkowego, Generalny Inspektor – realizując uprawnienia przyznane mu w art. 12 pkt 5 u.o.d.o. – zasygnalizował Ministrowi powyższe wątpliwości (w wystąpieniu z dnia [...] listopada 2009 r. . Niezależnie jednak od oceny legalności kwestionowanych działań Ministra Finansów organ stwierdził, że prowadzone przez Generalnego Inspektora w podanym zakresie postępowanie administracyjne nie może zakończyć się jakąkolwiek decyzją odpowiadającą dyspozycji art. 18 ust. 1 u.o.d.o. Generalny Inspektor uznał, że nie jest władny wydać w niniejszej sprawie nakazu dotyczącego ewentualnego nieuprawnionego przetwarzania danych K. M. w przyszłości z uwagi na fakt, że decyzja administracyjna jest aktem o charakterze konkretnym i indywidualnym – dotyczącym ściśle określonego, ustalonego i aktualnego w chwili orzekania stanu faktycznego, wydanym w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydania.

W skardze wniesionej do WSA w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z dnia 1 października 2010 r., K. M. zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 6 u.o.d.o., w związku z art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie nakazania Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w W. usunięcia jego danych osobowych, które uzyskał w sposób niezgodny z prawem, naruszenie art. 107 § 1 oraz 3 k.p.a. w związku z art. 12 pkt 1 i 2 u.o.d.o. poprzez wadliwe przyjęcie, iż Generalny Inspektor nie jest właściwy do kontroli zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych przez organy podatkowe w toku prowadzonego przez nie postępowania. Zarzucił też naruszenie art. 47 Konstytucji RP, art. 7 oraz 8 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz motywów (10), (12) i (55), jak również art. 1 ust. 1 i art. 28 ust. 3 dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych oraz swobodnego przepływu tych danych (Dz.Urz. WE L. 281 z dnia 23 listopada 1995 r., s. 31 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie tych przepisów w procesie wykładni ustawy o ochronie danych osobowych zmierzającym do określenia zakresu kompetencji Generalnego Inspektora. Zarzucił nadto naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w sposób dostateczny indywidualnego jego interesu w postępowaniu i załatwieniu sprawy.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Generalnego Inspektora z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi po zrelacjonowaniu stanu sprawy stwierdził, iż jego sytuacja jako pełnomocnika jest istotnie różniąca się od tej, w której organy podatkowe ingerują w sferę prywatności stron prowadzonych przez nie postępowań. Skarżący podał, że w relacjach z Naczelnikiem występuje jedynie jako pełnomocnik, świadczący usługi prawne na rzecz swoich klientów.

Wskazał też, że w argumentach prawnych zawartych w decyzjach organu w obu instancjach oraz w podjętych przezeń działaniach w stosunku do Ministra Finansów, upatruje potwierdzenia swoich zarzutów co do niezgodnego z prawem pozyskania jego danych w zakresie prywatnego adresu zamieszkania i późniejszego ich wykorzystania przez organ podatkowy. Nie podziela jednaj stanowiska GIODO, które zaważyło ostatecznie na negatywnym załatwieniu sprawy.

Generalna kompetencja Naczelnika Urzędu Skarbowego nie może przesądzać o zgodności z prawem działania tego organu w sytuacji, gdy przetwarza on dane pozyskane w sposób sprzeczny z ustawą o ochronie danych osobowych. Ogólna kompetencja organu w tym zakresie ma zastosowanie do danych legalnie pozyskanych, co na gruncie przedmiotowej sprawy, w zakresie adresu pełnomocnika, dotyczyć mogło jedynie adresu kancelarii przy ulicy [...] w W., pod którym skarżący prowadzi swoją praktykę doradcy podatkowego. Kompetencja ta nie rozciągała się na adres prywatny, dotyczący miejsca zamieszkania pełnomocnika strony postępowania podatkowego. Wskazał też, że przepisy regulujące procedurę podatkową, na które powoływał się w swoich decyzjach Generalny Inspektor nie mogą pogarszać ani tym bardziej uniemożliwiać dokonanie kontroli ochrony praw osoby, która w postępowaniu tym uczestniczyła jedynie incydentalnie, nie będąc jego stroną. Na tej podstawie skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 107 § 1 oraz 3 k.p.a. w związku z art. 12 pkt 1 i 2 u.o.d.o. poprzez wadliwe przyjęcie, iż Generalny Inspektor nie jest właściwy do kontroli zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych przez organy podatkowe w toku prowadzonego przez nie postępowania. Za niedopuszczalne uważa przyjęcie przez organ, że sposób utrwalenia danych pozyskanych nielegalnie mógł mieć wpływ na możliwość dokonania oceny legalności ich pozyskania i późniejszego wykorzystania. Oznaczałoby to, że Generalny Inspektor pozbawiony byłby kompetencji orzeczniczej w stosunku do organów podatkowych, gdyż zawsze dane, które one pozyskują, zostają utrwalone w aktach jakiejś sprawy. Powołując się na art. 51 ust. 2 Konstytucji RP stwierdził, że organ uniemożliwia realizację powyższej normy konstytucyjnej w każdym przypadku, gdy organ władzy publicznej pozyskuje nielegalnie dane o obywatelach, a następnie umieszcza je w aktach prowadzonych postępowań. Niezależnie od sposobu utrwalenia, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego pozyskał i przetwarzał w sposób niezgodny z prawem dane osobowe pełnomocnika, obejmujące jego prywatny adres zamieszkania. Celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem Generalny Inspektor jest uprawniony do m.in. nakazania usunięcia takich danych zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 6 u.o.d.o. Nawet przyjęcie stanowiska organu zajętego w skarżonej decyzji, nie zwalania go z obowiązku działania. Nie wszystkie bowiem formy utrwalenia nielegalnie pozyskanego adresu będą odpowiadały pojęciu akt postępowania podatkowego. Domowy adres pełnomocnika został utrwalony i jest przetwarzany przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego również poza aktami podatkowymi, w rejestrach, książkach korespondencji lub innych zbiorach prowadzonych przez ten organ. Brak jest przeszkód prawnych dla Generalnego Inspektora do nakazania usunięcia przedmiotowych danych z tychże zbiorów. Powołał się też na art. 47 Konstytucji RP i wskazał, że niedopuszczalna jest taka wykładnia prawa, w której efekcie jednostka zostaje pozbawiona możliwości uruchomienia efektywnego procesu kontroli przestrzegania swych konstytucyjnych praw i wolności przez powołane do tego organy ochrony prawnej.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 7 oraz 8 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz motywów (10), (12), (55), jak również art. 1 ust. 1 i art. 28 ust. 3 dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych oraz swobodnego przepływu tych danych (Dz.Urz. WE L. 281 z dnia 23 listopada 1995 r., s. 31 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie tych przepisów w procesie wykładni ustawy o ochronie danych osobowych, zmierzającym do określenia kompetencji Generalnego Inspektora.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Generalny Inspektor stwierdził, że organ podatkowy jest generalnie uprawniony do przetwarzania danych osobowych skarżącego, w tym jego danych adresowych, jako pełnomocnika strony w ramach prowadzonego postępowania podatkowego. Odnosząc się zaś do powołanych przez skarżącego przepisów, w tym Konstytucji RP, norm prawa unijnego, dyrektywy 95/46/EC Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony danych osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych oraz swobodnego przepływu tych danych i Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wskazał, że pozostają one bez wpływu na zakres kompetencji organu ochrony danych osobowych w tej sprawie.

Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego, będący uczestnikiem postępowania, wniósł o oddalenie skargi i stwierdził, że rozstrzygnięcie Generalnego Inspektora jest zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 964/10, uchylił zaskarżaną oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone decyzje naruszają prawo. Sąd wskazał, że Generalny Inspektor uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku powołał art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. i podał, że proces pozyskania danych skarżącego, a następnie jego przetwarzania był realizowany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Sąd pogląd ten uznał za wadliwy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Sąd przytoczył przepis art. 26 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym administrator danych przetwarzający dane powinien dołożyć szczególnej staranności w celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą, a w szczególności jest obowiązany zapewnić, aby dane te były:

1) przetwarzane zgodnie z prawem,

2) zbierane dla oznaczonych, zgodnych z prawem celów i niepoddawane dalszemu przetwarzaniu niezgodnemu z tymi celami, z zastrzeżeniem ust. 2,

3) merytorycznie poprawne i adekwatne w stosunku do celów, w jakich są przetwarzane,

4) przechowywane w postaci umożliwiającej identyfikację osób, których dotyczą, nie dłużej niż jest to niezbędne do osiągnięcia celu przetwarzania.

W ocenie Sądu I instancji, komentowany przepis odgrywa zasadniczą rolę w całości regulacji poświęconej przetwarzaniu danych osobowych. Odpowiada on art. 5 konwencji 108 Rady Europy oraz art. 6 dyrektywy 95/46/WE, czyli postanowieniom, które – jak zaznacza się w literaturze – statuują "zasadę jakości danych". Przepis art. 26 powołanej ustawy o ochronie danych osobowych, wyznaczając główne zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych, ujmuje je w formę podstawowych obowiązków, których musi zawsze przestrzegać administrator danych. Jest on odpowiedzialny nie tylko za samo przetwarzanie danych, w wąskim znaczeniu, ale także za jakość danych.

Obowiązkiem nadrzędnym administratora jest dołożenie szczególnej staranności w celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą. Ustawa posługuje się generalnym określeniem "interesy osób, których dane dotyczą" nie precyzując, o jakie interesy chodzi. Zdaniem Sądu należy mieć na uwadze w pierwszym rzędzie interesy związane z poszanowaniem prywatności czy nawet intymności, z samodzielnym kształtowaniem własnego wizerunku wobec innych ludzi oraz różnych instytucji, niekiedy także z prawem do dobrej sławy. Administrator przetwarzający dane osobowe powinien uwzględniać zarówno niemajątkowe, jak i majątkowe interesy osób, których te dane dotyczą. Jego działania muszą charakteryzować się "szczególną starannością", jeśli chodzi o respektowanie tych interesów. Ma to być zatem staranność większa od "zwykłej", "przeciętnej", czy nawet "należytej" (art. 355 k.c.); podobnie ustawodawca odniósł się na przykład do dziennikarzy, wymagając od nich "szczególnej staranności" przy zbieraniu i wykorzystywaniu materiałów prasowych (art. 12 ust. 1 pkt 1 pr. pras.).

Niezależnie od wspomnianej wyżej ogólnej reguły postępowania, ustawa wyznacza pięć, wymagających łącznego zastosowania podstawowych zasad przetwarzania danych osobowych, ujętych jako obowiązki administratora. Artykuł 26 ust. 1 statuuje następujące zasady: – legalności (pkt 1), – celowości (pkt 2), – merytorycznej poprawności (pkt 3), – adekwatności (pkt 3) oraz ograniczenia czasowego (pkt 4). Z przepisu tego wynika więc, że zbieranie danych osobowych powinno być dokonywane dla oznaczonych, zgodnych z prawem celów; nie jest dozwolone ich dalsze przetwarzanie niezgodne z tymi celami ("zasada związania celem"). Dotyczy to także przypadków, gdy owo dalsze przetwarzanie dokonywane jest przez tego samego administratora. Wspomniany cel wyznacza zakres przetwarzania danych (por. J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz – komentarz, Lex, wyd. IV, do art. 26, teza 3). Sąd nawiązuje do art. 14 ust. 2 powołanej ustawy o NIP, który określa cel istnienia ewidencji NIP. W myśl tego przepisu, ewidencja NIP służy gromadzeniu i weryfikacji danych wynikających ze zgłoszeń ewidencyjnych i aktualizacyjnych podatników (art. 14 ust. 2 pkt 1) oraz porównaniu danych wynikających ze zgłoszeń identyfikacyjnych i aktualizacyjnych podatników z innymi rejestrami urzędowymi w celu ustalenia podatników, którzy naruszyli przepisy ustawy (pkt 2). Art. 15 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o NIP określa zamknięty katalog podmiotów, którym Minister Finansów może udostępnić dane z ewidencji NIP, zezwalając na ich udostępnianie, w szczególności na rzecz organów podatkowych – w związku z prowadzonym postępowaniem (pkt 1). Jednocześnie stosownie do brzmienia art. 15a ustawy o NIP (Dz.U. z 2004 r. Nr 269, poz. 2681 ze zm.), przepisy jej rozdziału 4 (art. 13–15b), dotyczące podatników, stosuje się odpowiednio do płatników podatków oraz płatników składek ubezpieczeniowych.

W kontekście tych przepisów stanowisko Generalnego Inspektora, wskazujące na dopuszczalność udostępnienia danych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, a następnie ich przetwarzanie na potrzeby prowadzonego przez ten organ postępowania w stosunku do podatnika, płatnika podatków, bądź płatnika składek ubezpieczeniowych z ewidencji NIP, danych osoby występującej w tym postępowaniu jako pełnomocnik płatnika w związku z naruszeniem przepisów podatkowych przez mocodawcę, oznacza zezwolenie na wykorzystywanie tych danych dla innych celów, niż te, dla których zostały one zebrane.

W kontekście zasady związania celem przetwarzania danych osobowych wynikającej z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych nieprawidłowe jest zatem pozyskiwanie i przetwarzanie danych osoby figurującej wprawdzie w ewidencji NIP, ale niebędącej stroną toczącego się postępowania, tzn., niebędącej podatnikiem, płatnikiem podatków, bądź płatnikiem składek ubezpieczeniowych, a jedynie pełnomocnikiem takiej strony. Sąd przyznaje, że Naczelnik Urzędu Skarbowego jest organem uprawnionym do korzystania z bazy danych NIP i ich przetwarzania, ale tylko w celu określonym przepisami stanowiącymi podstawę do stworzenia ww. zbioru. Jednakże ta generalna kompetencja nie może przesądzać o zgodności z prawem działania tego organu w sytuacji, gdy przetwarza on dane pozyskane dla zupełnie innych celów, gdyż naruszałoby to wyżej powołaną zasadę związania celem.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie Naczelnik Urzędu uprawniony był jedynie do przetwarzania tych danych skarżącego, które zostały przez niego wskazane w ramach toczącego się obecnie postępowania. Ogólna kompetencja organu w tym zakresie ma zastosowanie zatem do danych leganie pozyskanych, co na gruncie przedmiotowej sprawy, w zakresie adresu pełnomocnika, dotyczyć mogło jedynie adresu kancelarii przy ulicy [...] w W., pod którym skarżący prowadzi swoją praktykę doradcy podatkowego i który to adres wskazał w toku toczącego się postępowania.

Sąd podkreślił, że z faktu, że organ podatkowy winien dołożyć wszelkich starań w celu prowadzenia sprawnego postępowania podatkowego nie może wynikać, że organ ten może pozyskiwać dane osobowe i przetwarzać je w sposób niezgodny z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. Przepisami, które na to zezwalały Naczelnikowi nie były przepisy Ordynacji podatkowej, w tym szczególnie jej art. 148, dotyczący doręczeń pism osobom fizycznym, w tym również ich pełnomocnikom. Naczelnik Urzędu Skarbowego, prowadzący postępowanie podatkowe ma niewątpliwie na podstawie art. 148 o.p. możliwość doręczania stronie i jej pełnomocnikom pisma, w sposób wskazany w tym przepisie. Nie oznacza to jednak, że w celu realizacji tego uprawnienia możliwe jest pozyskiwanie danych i ich przetwarzanie w sposób niezgodny z prawem. Organ podatkowy może zatem doręczać pisma pełnomocnikowi podatnika na adres przez niego wskazany do korespondencji, ewentualnie w każdym innym miejscu, o którym mowa w tym przepisie, bez naruszania jednak przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Mogą to być np. miejsca, które zostały ujawnione przez samego pełnomocnika strony i za jego zgodą.

Skarżący wykonujący zawód w kancelarii doradztwa podatkowego, spółce partnerskiej M., z siedzibą w W., ul. [...], wskazał swój adres do doręczeń, jako miejsce siedziby kancelarii, wyrażając tym samym zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych w tym zakresie. Nie wyraził natomiast zgody na przetwarzanie jego danych osobowych w zakresie swojego miejsca zamieszkania w Z., ul. [...], które to dane organ uzyskał z informacji zawartej w aplikacji SeRCe, a następnie przetwarzał.

Naczelnik Urzędu Skarbowego nieprawidłowo również pozyskał i przetwarzał dane dotyczące drugiego z adresów zamieszkania skarżącego, W. ul. [...]. Dane te organ uzyskał w trakcie innego prowadzonego postępowania podatkowego, w zakresie podatku od towarów i usług oraz podatku dochodowego, prowadzonego wobec innego podatnika, w których skarżący był jedynie pełnomocnikiem strony uczestniczącej w przesłuchaniach dotyczących podatnika, a uzyskał je w luźnej rozmowie, w przerwach pomiędzy przesłuchaniami poszczególnych świadków, w której to skarżący uczestnicząc wypowiadał się o sytuacji komunikacyjnej i mieszkaniowej w W., podając jednocześnie swoje miejsce zamieszkania w zakresie miasta i ulicy. Udział w luźnej dyskusji, niezwiązanej z prowadzonym postępowaniem, którego skarżący nie był stroną, nie może być z pewnością uznawany przez organ za wyrażenie przez niego zgody na przetwarzanie jego danych osobowych w zakresie jego miejsca zamieszkania.

Ustawa o ochronie danych osobowych jest regulacją stwarzającą prawne podstawy stosowania ochrony w sytuacjach nielegalnego przetwarzania danych osobowych obywateli zarówno przez podmioty prawa publicznego, jak i podmioty prawa prywatnego, posługujące się danymi osobowymi. W celu realizacji tej ochrony Generalny Inspektor wyposażony został w kompetencje władcze, umożliwiające mu sankcjonowanie stwierdzonych nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych. Organ ten może więc w drodze decyzji administracyjnej nakładać stosowne nakazy bądź zakazy, których zasadniczą rolą jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Ocena stanu faktycznego sprawy winna odbywać się pod kątem przesłanki legalnego przetwarzania danych osobowych. Generalny Inspektor winien w trakcie swojego postępowania stwierdzić, czy kwestionowane przetwarzanie danych osobowych znajduje oparcie choćby w jednej z legalnych podstaw przetwarzania danych osobowych i w zależności od ustaleń wydać nakaz lub zakaz albo odmówić uwzględnienia wniosku, lub umorzyć postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie Generalny Inspektor odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego, uznając że przetwarzanie danych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego było legalne. Z kolei w swoim wystąpieniu do Ministra Finansów uznał, że udostępnienie danych przez Ministra było nieuprawnione, jednakże wskazał że przetwarzanie tych danych pozostaje nieodwracalnym faktem, gdyż udostępnione dane zostały następnie włączone w poczet postępowania podatkowego, prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. W ocenie Sądu, stanowiska te są niespójne. W rezultacie nie wskazano, czy zdaniem Generalnego Inspektora przetwarzanie przedmiotowych danych było, czy też nie było zgodne z prawem.

W ocenie Sądu, decyzja Generalnego Inspektora odmawiająca uwzględnienia wniosku skarżącego i uznająca, że nie doszło do niezgodnego z prawem pozyskania oraz przetwarzania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego jego danych osobowych, obejmujących jego dane odnośnie miejsca zamieszkania, jest decyzją wadliwą. Organ uznając bowiem, że możliwe było zastosowanie art. 23 ust. 1 pkt 2 pominął zapis art. 26 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., gwarantujący szerszą ochronę danych osobowych.

Ponadto, Sąd uznał, że decyzja Generalnego Inspektora nie tylko narusza przepisy prawa materialnego, tj. przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, ale również przepisy procedury administracyjnej, w tym przepis art. 107 § 3 k.p.a., jest ona wewnętrznie sprzeczna, co powoduje, że jest niezrozumiała. Z jednej bowiem strony organ wskazuje, że Naczelnik Urzędu Skarbowego nie naruszył prawa pozyskując dane osobowe skarżącego w zakresie miejsca jego zamieszkania i następnie je przetwarzając, z drugiej zaś strony wskazuje w decyzji na wystąpienie do administratora danych (Ministra Finansów) o nielegalnym udostępnieniu danych skarżącego przez tego administratora.

Odnosząc się do argumentacji Generalnego Inspektora odnośnie niemożności zastosowania w sprawie art. 18 ust. 1 u.o.d.o., Sąd I instancji nie podzielił ich. Zdaniem Sądu Generalny Inspektor winien bowiem podjąć stosowną decyzję na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy. Dla osnowy tej decyzji nie ma znaczenia fakt, czy postępowanie podatkowe, w którym doszło do pozyskania prywatnych adresów skarżącego, toczy się, czy zostało zakończone, gdyż zgodnie z definicją przetwarzania danych osobowych, zawartą w art. 7 pkt 2 u.o.d.o., przez "przetwarzanie danych" rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie. Zawarte zatem w aktach postępowania podatkowego prywatne dane adresowe skarżącego tak długo jak będą istniały (będą przechowywane), będą przetwarzane w rozumieniu tego przepisu, jeśli nie zostaną z nich usunięte.

Sąd zalecił, aby dokonując ponownej analizy sprawy Generalny Inspektor wydał rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, z uwzględnieniem jej art. 26 ust. 1 pkt 2 oraz stanowiska wyrażonego w tym wyroku, natomiast zaskarżone decyzje uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych oraz Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego, zaskarżając wyrok w całości.

Generalny Inspektor zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące niezasadnym uchyleniem obu decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wobec:

– błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych polegających na przyjęciu, że Generalny Inspektor może i powinien – powołując się na ww. przepisy – zakwestionować działania Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W.

– błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych polegających na przyjęciu, że w sytuacji stwierdzenia przez Generalnego Inspektora naruszenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych w procesie przetwarzania danych osobowych skarżącego w zakresie obejmującym informacje o jego adresach, realizowanym w ramach postępowania podatkowego prowadzonego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. i znajdującym odzwierciedlenie w aktach tego postępowania, Generalny Inspektor mógł i powinien był – działając na podstawie art. 18 ust. 1 u.o.d.o. – sformułować pod adresem organu podatkowego odpowiedni nakaz.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Dalej Generalny Inspektor, analizując przepisy ustawy Ordynacja podatkowa dot. uprawnień organu podatkowego oraz przepisy dotyczące pełnomocnictwa i doręczeń oraz zasad prowadzenia postępowania stwierdza, iż prawidłowość prowadzenia postępowania podatkowego w tym legalność i zasadność pozyskania konkretnych informacji dla potrzeb postępowania i ich znaczenie podlegają weryfikacji w trybie i na zasadach określonych w przepisach normujących to postępowanie. Postępowanie to wg Ordynacji podatkowej jest dwuinstancyjne (art. 127), a nadto poddane nadzwyczajnym trybom weryfikacji (rozdział 17 i nast.).

W świetle powyższych przepisów oraz wobec ustawowo wyznaczonego zakresu kompetencji Generalnego Inspektora dokonana przez organ ochrony danych ocena okoliczności kwestionowanego wykorzystania przez Naczelnika informacji na temat skarżącego winna ograniczyć się do stwierdzenia, że wskazany organ podatkowy generalnie jest uprawniony do przetwarzania danych osobowych skarżącego, w tym jego danych adresowych – jako pełnomocnika strony prowadzonego postępowania podatkowego, w toku tego postępowania i na jego potrzeby. Proces przetwarzania ww. danych jest realizowany na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., jako niezbędny dla zrealizowania praw i obowiązków organu podatkowego w zakresie prowadzonego przez ten organ postępowania podatkowego. Natomiast kwestia legalności pozyskania i wykorzystania przez Naczelnika w prowadzonym postępowaniu podatkowym określonej, konkretnej informacji o skarżącym, włączonej w poczet akt prowadzonego postępowania podatkowego, nie podlega ocenie organu ochrony danych osobowych, a tylko i wyłącznie właściwych organów podatkowych wyższego stopnia oraz sądów administracyjnych. Ocena tego rodzaju nie tylko w oczywisty sposób determinuje ocenę prawidłowości dalszych działań podejmowanych przez Naczelnika na podstawie tak pozyskanych informacji – w szczególności prawidłowości doręczania przez niego rozstrzygnięć w rozpoznawanej sprawie podatkowej, w konsekwencji zaś ważności i skuteczności tych rozstrzygnięć – lecz sama w sobie oznacza weryfikację zasadności, prawidłowości i legalności określonych działań podejmowanych przez organ podatkowy w toku normowanego odrębnymi przepisami postępowania podatkowego.

Organ zaakcentował, iż pozyskane w kwestionowany sposób dane osobowe skarżącego posłużyły Naczelnikowi do przedsięwzięcia ściśle określonych działań w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania podatkowego. Naczelnik wykorzystał bowiem informacje dla celu doręczenia skarżącemu – jako pełnomocnikowi strony postępowania podatkowego – wydanej w toku tego postępowania decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 2008 r. (znak: [...]) określającej wysokość zobowiązania podatkowego. Doręczenie to spowodowało określone konsekwencje procesowe. Zarzut, iż doręczenie dokonane zostało nieprawidłowo stał się bowiem dla strony postępowania podatkowego podstawą do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji (we wniosku tym strona postępowania podatkowego uzasadniła okoliczność uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji nieprawidłowym jej doręczeniem – uznanym przez nią za nieskuteczne). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. (znak: [...]) Dyrektor Izby Skarbowej w [...] odmówił uwzględnienia wniosku strony, w uzasadnieniu odnosząc się szeroko do kwestii zarzucanego nieprawidłowego doręczenia zastępczego decyzji stronie (na prywatny adres skarżącego, pozyskany przez Naczelnika w kwestionowany sposób). Postanowienie to zostało z kolei zaskarżone przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Jak zatem wynika z powyższego, zarówno w toku kontroli instancyjnej, jak i kontroli sądowej organów podatkowych zweryfikowana została legalność działań Naczelnika w obszarze prowadzonego przez niego postępowania podatkowego, w tym w aspekcie prawidłowości doręczenia wydanej w toku tego postępowania decyzji na określony adres pełnomocnika strony – co z kolei powodowało określone konsekwencje dla bytu i mocy prawnej doręczonego w ten sposób rozstrzygnięcia. Oczywistym jest zatem, że Generalny Inspektor nie może formułować jakichkolwiek ocen w tym zakresie. Oznaczałoby to bowiem w praktyce dokonanie przez Generalnego Inspektora oceny postępowania prowadzonego przez inny organ, i kształtowałoby sytuację prawną uczestników tego postępowania. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 2 marca 2001 r. (sygn. akt II SA 401/00), w którym stwierdzono, że "(...) Generalny Inspektor nie jest organem kontrolującym ani nadzorującym prawidłowość stosowania prawa materialnego i procesowego w sprawach należących do właściwości innych organów, służb czy sądów, których orzeczenia podlegają ocenom w toku instancji, czy w inny sposób określony odpowiednimi procedurami (...)". Również w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt: I OSK 1453/09) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że art. 12 u.o.d.o. nie uprawnia GIODO do ingerowania w określone ustawowo kompetencje innych organów, wkraczania w prowadzone w zakresie ich właściwości postępowania i dokonywania merytorycznej oceny poszczególnych czynności wykonywanych w ramach tych postępowań.

Organ przytoczył treść art. 18 ust. 1 u.o.d.o. stwierdzając, iż strona może domagać się od Generalnego Inspektora, w administracyjnych formach postępowania, wyłącznie podjęcia działań określonych w tym przepisie. W niniejszej sprawie Generalny Inspektor nie był jednak władny wydać w stosunku do Naczelnika jakiegokolwiek nakazu odpowiadającego dyspozycji powołanego art. 18 ust. 1 u.o.d.o.

W szczególności Generalny Inspektor nie mógł nakazać Naczelnikowi zaprzestania przetwarzania kwestionowanych danych osobowych skarżącego, czy usunięcia tych danych z prowadzonego zbioru. Nawet bowiem pomijając konsekwencje procesowe, jakie mógłby spowodować taki nakaz (konsekwencje dla bytu i mocy wiążącej decyzji doręczonej stronie postępowania podatkowego na adres jej pełnomocnika pozyskany w kwestionowany sposób) oznaczałby on ingerencję w materiał dowodowy postępowania podatkowego – tymczasem również taką kontrolę sprawują wyłącznie powołane do tego organy, w trybie i na zasadach określonych przepisami normującymi to postępowanie, jak również postępowanie sądowoadministracyjne (powołany wcześniej wyrok NSA sygn. akt II SA 401/00). Nadto organ ochrony danych nie może ograniczyć się w decyzji administracyjnej jedynie do stwierdzenia naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych. Art. 18 ust. 1 powołanej ustawy jednoznacznie obliguje Generalnego Inspektora do tego, aby w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, w drodze decyzji administracyjnej, nakazał przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Generalny Inspektor nie może zatem w drodze decyzji administracyjnej stwierdzić naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych i zaniechać sformułowania nakazu przywrócenia w rozpoznawanej sprawie stanu zgodnego z prawem. Decyzja tego rodzaju w rażący sposób naruszałaby art. 18 ust. 1 u.o.d.o. Ewentualny nakaz Generalnego Inspektora pod adresem Naczelnika oznaczałby w istocie władczą ingerencję organu ochrony danych osobowych w akta postępowania podatkowego prowadzonego w trybie i na zasadach określonych odrębnymi przepisami przez wyłącznie uprawniony w tym zakresie organ podatkowy oraz w postępowanie jako takie. Przeświadczenie WSA o prawie Generalnego Inspektora do takiej ingerencji autor skargi kasacyjnej uważa za oczywiście błędne.

Organ zakwestionowł także stanowisko Sądu jakoby Generalny Inspektor obowiązany był podjąć decyzję na podstawie art. 18 ust. 1, bez względu na to czy postępowanie podatkowe trwa, czy też zakończyło się, a to z uwagi na treść art. 7 pkt 2 ustawy (dane będą przechowywane).

Taki wniosek Sądu, iż stanowisko uzależnione byłoby od etapu na jakim znajduje się postępowanie podatkowe jest nieuprawniony w świetle uzasadnienia decyzji.

Natomiast – wbrew twierdzeniom Sądu – Generalny Inspektor nie jest władny ingerować władczo w akta postępowania podatkowego – czy to kontynuowanego, czy zakończonego (wyrok WSA z dnia 10 grudnia 2007 r. II SA/Wa 1251/07 uchylony następnie wyrokiem NSA z dnia 31 marca 2009 r. I OSK 440/08).

W sytuacji gdy Generalny Inspektor nie może ingerować w trybie art. 18 ust. 1 ustawy, może on zdecydować się na podjęcie innych (niż decyzja) działań, do których uprawnia go art. 12 pkt 5 u.o.d.o., upoważniający ten organ do inicjowania i podejmowania przedsięwzięć w zakresie doskonalenia ochrony danych osobowych.

Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych powinien na podstawie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych podjąć decyzję w zakresie usunięcia danych osobowych skarżącego, podczas gdy zakres normowania powołanego przepisu odnosi się jedynie do stanu faktycznego niezgodnego z prawem istniejącego w chwili wydania decyzji, a w sprawie niniejszej stan taki nie zachodzi;

b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie spełniły się przesłanki do zastosowania przepisu art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych oraz że nie spełniły się przesłanki do zastosowania przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 2 pkt 2 tej ustawy;

c) przepisu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) poprzez wadliwe wykonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego i uwzględnienie skargi, co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu zgodnego z prawem;

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisów:

a) art. 23 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ustalony stan faktyczny nie podlega subsumcji pod normę wynikającą z tego przepisu;

b) art. 26 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w ustalonym stanie faktycznym spełniły się przesłanki do zastosowania tego przepisu, tj. uznaniu, że ustalony stan faktyczny podlega subsumcji pod normę wynikającą z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych i w ten sposób niezastosowanie art. 26 ust. 2 pkt tej ustawy poprzez uznanie, że ustalony stan faktyczny nie podlega subsumcji pod normę wynikającą z tego przepisu;

c) art. 7 pkt 2 u.o.d.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przetwarzaniem danych w rozumieniu tego przepisu jest informacja ul. [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać, że przetwarzaniem danych są operacje wykonywane na danych osobowych, a informacja ul. [...] (bez numeru domu i mieszkania) nie stanowi danych osobowych w rozumieniu ww. ustawy o ochronie danych osobowych.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W ocenie Naczelnika, Sąd uchylając decyzję wadliwie wykonał kontrolę legalności decyzji, gdyż nie oddalił skargi, zaś uchylił akty zgodne z prawem, czym naruszył art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych a wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne K. M. wniósł o ich oddalenie, a w obszernych uzasadnieniach opowiedział się za trafnością rozstrzygnięcia i argumentacji zawartych w zaskarżonym wyroku.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 268/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że spór dotyczy w istocie tego, według jakich przepisów (procedury administracyjnej w sprawach podatkowych, czy też wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych) należy oceniać uzyskanie i przetwarzanie danych osobowych skarżącego oraz jakie kompetencje w związku z tym posiada Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych.

Niesporne jest, iż uzyskanie przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego adresu zamieszkania K. M. nastąpiło w toku czynności związanych z doręczeniem decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe, a skarżący w tej sprawie uczestniczył jako pełnomocnik strony.

Przepisy procedury administracyjnej wprawdzie wprost nie mówią o przetwarzaniu danych osobowych, jednakże zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, iż dochodzi w tym procesie do przetwarzania danych osobowych.

Na czynności przetwarzania danych osobowych w toku postępowania składają się takie czynności jak przetwarzanie danych osobowych stron postępowania, przeprowadzanie dowodów zwłaszcza osobowych, prowadzenie akt sprawy, sporządzanie protokołów, dokonywanie doręczeń i wezwań, udostępnianie akt sprawy, a wreszcie wydanie rozstrzygnięcia.

Mimo braku w przepisach k.p.a. upoważnienia do przetwarzania danych osobowych, noszącego cechy upoważnienia o charakterze generalnym, należy przyjąć, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach k.p.a. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych i jako takie jest działaniem dopuszczalnym. W ogólnym postępowaniu administracyjnym rolę przepisów przyznających uprawnienie do przetwarzania danych osobowych spełniają przepisy proceduralne k.p.a. (Paweł Litwiński, Ochrona danych osobowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 150).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w przypadku przetwarzania danych osobowych w toku ogólnego postępowania administracyjnego osoba, której dane dotyczą, nie jest uprawniona do żądania zaprzestania przetwarzania swoich danych osobowych w toku postępowania administracyjnego (tamże s. 243).

Powyższe odnosi się wprost do postępowania administracyjnego uregulowanego ustawą z dnia 29 września 1997 r. Ordynacja podatkowa. Zasadnie Generalny Inspektor w zaskarżonej decyzji przyjął, iż organ podatkowy w myśl regulacji prawnych zawartych w przytoczonych i szczegółowo omówionych przepisach Ordynacji podatkowej uprawniony jest do przetwarzania danych osobowych K. M., a proces przetwarzania jest dopuszczalny na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o.

Prawidłowość przetwarzania danych osobowych, a w tej sprawie uzyskania danych o adresie zamieszkania skarżącego, jako pełnomocnika w sprawie, podlega kontroli instancyjnej organu wyższego stopnia, dokonywanej z inicjatywy uprawnionego podmiotu.

NSA podkreślił również, iż przedmiotem postępowania wyjaśniającego była prawidłowość doręczenia, a pośrednio legalność pozyskania adresu zamieszkania skarżącego w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...]

Określając kompetencje Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych ustawa o ochronie danych osobowych w art. 12 wymienia jego zadania a wśród nich: kontrolę zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych, wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych, inicjowanie i podejmowanie przedsięwzięć w zakresie doskonalenia ochrony danych osobowych.

Z kolei art. 18 ust. 1 w pkt 1–6 tej ustawy przewiduje jaki rodzaj rozstrzygnięć wydaje GIODO w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych. Najdalej idącym jest wydanie decyzji nakazującej usunięcie danych osobowych (pkt 6).

Zważywszy na to, iż pozyskane dane osobowe stanowiły część postępowania administracyjnego, a żądanie ich usunięcia zgłoszono w trakcie trwania tego postępowania wyłączona była ingerencja w trybie kontroli i wydania nakazów Generalnego Inspektora. To w ramach postępowania administracyjnego, instancyjnego oraz sądowoadministracyjnego następuje kontrola doręczenia w trybie zwykłym (art. 148 § 1 o.p.) a następnie w trybach dodatkowych uregulowanych w § 2 i § 3 tego przepisu oraz sprawdzenie prawidłowości wykonywania przez organ obowiązków wynikających z obowiązującej go zasady oficjalności doręczeń.

Stwierdzenie naruszenia prawa w zakresie stosowania tych przepisów pozbawia wadliwe doręczenie skutków prawnych lub stanowić może podstawę do przywrócenia terminu.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie zarówno w Ordynacji podatkowej, która w art. 120 stanowi, iż organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa jak i w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza, iż organ administracji publicznej posiada zdolność prawną do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz uprawniony jest do stosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Jeśli więc przepisy prawa, mające moc powszechnie obowiązującą, przewidują kompetencje organów podatkowych do przetwarzania danych osobowych w procesie stosowania materialnego i procesowego prawa podatkowego to nie może w te kompetencje w takim samym zakresie wkraczać GIODO.

Przytoczony wyżej przepis art. 12 u.o.d.o. wyjaśniany z zastosowaniem przepisu art. 7 Konstytucji oraz art. 120 o.p. i art. 6 k.p.a. nie uprawnia Generalnego Inspektora do ingerowania w określone kompetencje organów podatkowych i kontrolne uprawnienia sądu administracyjnego w tych sprawach.

Sąd stwierdził, że zasadnie Generalny Inspektor rozstrzygnął pozorną kolizję kompetencji organów przyjmując, iż nie jest uprawniony do dokonywania kontroli, a następnie wkraczania swoimi nakazami w materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy administracyjnej.

Podzielając przedstawiony kierunek orzecznictwa, Naczelny Sąd Administracyjny zważył nadto, iż przyjęta przez Sąd pierwszej instancji ocena stosowania przepisów ustawy o ochronie danych osobowych prowadziłaby do wyposażenia Generalnego Inspektora w uprawnienia do wydawania nakazów w odniesieniu do czynności regulowanych przepisami Ordynacji podatkowej a dokonywanych przez uprawniony organ podatkowy, który podlega kontroli instancyjnej. W wyniku takiego rozwiązania przetwarzanie danych osobowych w toku postępowania administracyjnego podlegałoby jurysdykcji dwóch różnych organów państwowych, co mogłoby prowadzić do wydawania przez dwa różne organy państwowe aktów zawierających odmienne oceny tej samej kwestii.

Takie rozumienie przepisów ustanawiających kompetencje Generalnego Inspektora, określone w art. 13 pkt 2 i art. 18 ust. 1 u.o.d.o. stanowiłoby naruszenie art. 2 Konstytucji RP, w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Przyjęcie dwutorowego trybu kontroli godziłoby także w wywodzoną z powyższego przepisu Konstytucji zasadę zaufania obywateli do państwa i związaną z nią zasadę pewności prawa.

Podkreślenia wymaga to, że prawidłowość doręczenia decyzji pełnomocnikowi podatnika w tym także prawidłowość pozyskania danych adresowych w drodze wtórnego gromadzenia w oparciu o dostępne rejestry publiczne oraz od innych osób podlegała ocenie podatkowego organu odwoławczego, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zatem to Dyrektor Izby Skarbowej wydający postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r., a następnie WSA w [...] kontrolujący zgodność z prawem oceniały legalność uzyskania danych osobowych skarżącego w zakresie adresów skarżącego.

W konkluzji uzasadnienia Naczelny Sad Administracyjny wskazał, iż uzyskanie danych adresowych K. M., odpowiada regułom procesowym rządzącym postępowaniem podatkowym, nie naruszało przepisów ustawy o ochronie danych osobowych

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, K. M. złożył wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w sprawie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności art. 51 oraz 47 Konstytucji:

- art. 148 § 3 ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. w zakresie, w jakim przepisy te umożliwiają pozyskiwanie i przetwarzanie przez organy podatkowe prywatnego adresu pełnomocnika strony postępowania podatkowego, w sytuacji gdy nie istnieją przeszkody dla doręczenia pisma za pośrednictwem poczty lub w inny sposób na podstawie legalnie zgromadzonych informacji, przez co naruszony zostaje wymóg niezbędności, o którym mowa w art. 51 ust. 2 Konstytucji,

- art. 12 w związku z art. 18 ust. 1 u.o.d.o. w zakresie, w jakim Generalny Inspektor Ochrony Danych osobowych nie posiada kompetencji do kontroli przetwarzania danych osobowych w toku postępowania podatkowego z uwagi na to, że nielegalnie zgromadzone dane zostały utrwalone w aktach postępowania podatkowego i kompetencja ta przynależna jest wyłącznie organom podatkowym wyższej instancji i sądowi administracyjnemu kontrolującemu legalność postępowania podatkowego w sytuacji, w której osoba żądająca podjęcia czynności przez GIODO nie jest stroną postępowania podatkowego, nie posiada własnych uprawnień w tym postępowaniu, a także w sytuacji, w której Dyrektor Izby Skarbowej w [...] oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] de facto odmówił dokonania kontroli legalności pozyskania przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. danych o prywatnym adresie zamieszkiwania K. M.

Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku, bowiem, w jego ocenie, wykładnia przepisów prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie pozwala na wyprowadzenie wniosku o ich niekonstytucyjności.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uchylając zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że spór w sprawie niniejszej dotyczy wyjaśnienia, według jakich przepisów należy oceniać uzyskanie i przetwarzanie danych osobowych skarżącego oraz jakie kompetencje w związku z tym posiada Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych.

W ocenie NSA, przepisy procedury administracyjnej wprawdzie wprost nie mówią o przetwarzaniu danych osobowych, jednakże zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, iż dochodzi w tym procesie do przetwarzania danych osobowych. Na czynność przetwarzania danych osobowych w toku postępowania składają się takie czynności jak przetwarzanie danych osobowych stron postępowania, przeprowadzanie dowodów zwłaszcza osobowych, prowadzenie akt sprawy, sporządzenie protokołów, dokonywanie doręczeń i wezwań, udostępnianie akt sprawy, wreszcie wydanie rozstrzygnięcia.

Mimo braku w przepisach k.p.a. upoważnienia o charakterze generalnym, należy przyjąć, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach k.p.a. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych i jako takie jest działaniem dopuszczalnym. W ogólnym postępowaniu administracyjnym rolę przepisów przyznających uprawnienie do przetwarzania danych osobowych spełniają przepisy proceduralne. W przypadku przetwarzania danych osobowych w toku ogólnego postępowania administracyjnego osoba, której dane dotyczą nie jest uprawniona do żądania zaprzestania przetwarzania swoich danych osobowych w toku postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadnie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w zaskarżonej decyzji przyjął, iż organ podatkowy w myśl regulacji prawnych zawartych w przepisach Ordynacji podatkowej uprawniony jest do przetwarzania danych osobowych skarżącego, a proces przetwarzania jest dopuszczalny na podstawie art. 23 ust 1 pkt 2 u.o.d.o.

Prawidłowość przetwarzania danych osobowych, a w tej sprawie uzyskania danych o adresie zamieszkania skarżącego, jako pełnomocnika w sprawie, podlega kontroli instancyjnej organu wyższego stopnia, dokonanej z inicjatywy uprawnionego podmiotu, a więc rozpatrując wniosek Dyrektor Izby Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił uwzględnienia wniosku, a następnie rozstrzygnięcie to wskutek skargi poddane zostało kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]

Zatem skoro pozyskane dane osobowe stanowiły część postępowania administracyjnego, a żądanie ich usunięcia zgłoszono w trakcie trwania tego postępowania wyłączona była ingerencja w trybie kontroli i wydania nakazów Generalnego Inspektora.

Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza, iż organ administracji publicznej posiada zdolność prawną do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz uprawniony jest do stosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Jeżeli więc przepisy prawa mające moc powszechnie obowiązującą, przewidują kompetencje organów podatkowych do przetwarzania danych osobowych w procesie stosowania materialnego i procesowego prawa podatkowego to nie może w te kompetencje w takim samym zakresie wkraczać GIODO.

Nie może zaistnieć sytuacja, iż przetwarzanie danych osobowych w toku postępowania administracyjnego podlegałoby jurysdykcji dwóch różnych organów państwowych, co mogłoby prowadzić do wydania przez dwa różne organy państwowe aktów zawierających odmienne oceny tej samej kwestii.

W konkluzji zważyć należy, że prawidłowość doręczenia decyzji pełnomocnikowi podatnika w tym także prawidłowość pozyskania danych adresowych w drodze wtórnego gromadzenia w oparciu o dostępne rejestry publiczne oraz od innych osób podlegała ocenie podatkowego organu odwoławczego, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wobec powyższych ustaleń zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.