Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1116/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1,ust. 5 pkt 1 lit. a), art. 23 ust. 4aa
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 174 pkt 1, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 84
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 874/23 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr SKO Gd/2585/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 874/23, oddalił skargę D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 23 sierpnia 2023 r., nr SKO Gd/2585/23, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. S. (dalej – skarżący, skarżący kasacyjnie), zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej – u.ś.r. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu ustaleń i przyjęciu, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, pomimo iż J. S. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, zakres czynności podejmowanych przez stronę D. S. nie wskazuje, że wymaga ona trwałej i długotrwałej opieki, a nadto strona nie musiała rezygnować z zatrudnienia.

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu ustaleń i przyjęciu, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

3. przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7, art. 8, art. 9 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do organów administracyjnych i nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący istotnych dla sprawy okoliczności związanych z ustaleniem wszystkich kryteriów przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym oparcia ustaleń wyłącznie na wywiadzie środowiskowym z dnia dotyczących stanu zdrowia oraz zdolności do samodzielnej egzystencji J. S. oraz braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy nie podejmowanie przez skarżącego D. S. zatrudnienia, a opieką na matką J. S..

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie, wniósł o uwzględnienie w całości skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a organ w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zauważenia wymaga, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (zob. wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21).

Jak wynika z akt sprawy matka skarżącego (urodzona w 1945 r.) posiada orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanie przez Lekarza Orzecznika ZUS w dniu 14 grudnia 2022 r. W orzeczeniu stwierdzono, że nie udało się ustalić daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15 lutego 2023 r. wynika, że matka skarżącego, jest wdową, utrzymuje się z emerytury i dodatku pielęgnacyjnego. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, od około 1 roku zaczęła mieć postępujące otępienie starcze, demencję starczą, zaczęła robić się agresywna, ma problemy z cukrzycą, jest po 3 udarach, zdarzało się, że uciekała z domu, po czym przywoziła ją Policja, przez okres 3 miesięcy wypłaciła łącznie 70.000 zł ze swojego konta i nie wie co z nimi zrobiła, zdarza się, że odkręci wodę i już jej nie zakręci. Skarżący obawia się, że matka mogłaby odkręcić gaz i go zostawić, dlatego ma zakręcony gaz. Fizycznie jest w miarę możliwości i wieku osobą sprawną. Nie jest osobą leżącą, samodzielnie porusza się, sama spożywa posiłek i przygotowuje sobie śniadania i kolację, nie jest cewnikowana, nie jest ubezwłasnowolniona. Największym jej problemem jest zdrowie psychiczne, ponieważ "błądzi", a do tego bywa bardzo agresywna, wyzywa, krzyczy i awanturuje się. Po incydencie wypłaty znacznej ilości gotówki z konta, skarżący zmienił formę wypłaty emerytury matki i obecnie emeryturę przynosi listonosz do domu, a skarżący przy matce kwituje odbiór. Matka skarżącego nie wychodzi sama z domu, nigdy sama nie zostaje w domu, zawsze jest skarżący, a w razie potrzeby zawozi matkę do siostry.

Ostatnim miejscem pracy skarżącego była [...] "[...]" J. S. w okresie od 1 marca 2016 r. do 18 września 2020 r. w wymiarze pełnego etatu, na stanowisku sprzedawcy, a rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z powodu likwidacji etatu. Od 10 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2023 r. skarżący pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 12 stycznia 2022 r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem dotyczącym odpowiedniego zatrudnienia: "niezdolny do zatrudnienia". Orzeczenie zostało wydane do 31 stycznia 2023 r. Skarżący w piśmie z 27 lutego 2023 r. wskazał, że legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o częściowej niezdolności do zatrudnienia do 30 czerwca 2023 r. i z tego tytułu pobiera rentę. Zamierza wnioskować o wydanie kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący mieszka na piętrze budynku wraz z żoną i córką, a na dole mieszka jego matka. Skarżący i jego rodzina mają oddzielne wejście do swojej części domu. Jest osobą niepracującą na umowę, ani dorywczo. Od około 5 lat nie pracuje, jest po przejściu 3 zawałów. Utrzymuje się z renty, wynagrodzenia żony za pracę oraz świadczenia 500+ na dziecko. Nad matką sprawuje opiekę od około roku. W ramach czynności opiekuńczych dawkuje i podaje matce leki (rano i wieczorem), przynosi matce obiad, przypomina jej, że ma się myć, czy zmienić pampersa, które nosi zapobiegawczo, ponieważ ma problemy z nietrzymaniem moczu. Ponadto, robi zakupy, reguluje opłaty, jest w kontakcie z jej lekarzami, wizyty lekarskie zawsze odbywają się w jego obecności. Zawozi i przywozi matkę raz w tygodniu do kościoła. Żona skarżącego sprząta raz w tygodniu część mieszkalną matki. Skarżący ma siostrę D. S., która pracuje zawodowo, utrzymuje ona kontakt z matką, ale nie jest w stanie na stałe pomóc skarżącemu w opiece nad matką.

Zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się powołane wyżej orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 12 stycznia 2022 r., w którym stwierdzono, że skarżący jest niezdolny do zatrudnienia. Jednak podkreślenia wymaga, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji z 23 sierpnia 2023 r. orzeczenie to zdezaktualizowało się, albowiem zostało ono wydane do 31 stycznia 2023 r., a nowego orzeczenia skarżący nie przedłożył. Tym samym należało uznać, że skarżący jest zdolny do podjęcia zatrudnienia.

Podkreślić trzeba, iż z akt sprawy nie wynika, aby matka skarżącego była osobą całkowicie niesamodzielną, leżącą. Jest sprawna fizycznie, ruchowo, w obrębie mieszkania porusza się samodzielnie. Nie jest cewnikowana, dokarmiana dożylnie, czy też ubezwłasnowolniona. Samodzielnie przygotowuje sobie śniadanie i kolację. Samodzielnie spożywa posiłki, w tym obiad przyniesiony przez skarżącego. Samodzielnie korzysta z łazienki, wymaga jedynie, aby jej o tym przypomnieć. Samodzielnie zaspokaja potrzeby fizjologiczne. Jest wprawdzie pampersowana, ale jedynie zapobiegawczo, gdyż nie trzyma moczu.

Niewątpliwie zatem taki zakres i rodzaj czynności opiekuńczych ogranicza, jednak nie uniemożliwia podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia przez skarżącego, chociażby w niewielkim zakresie. W znacznej części sprawowana przez skarżącego opieka nad matką sprowadza się bowiem do typowych czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego i nie powoduje konieczności sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną. Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (dawkowania i podawanie leków, przynoszenie matce obiadu, przypomnienie o umyciu się, czy zmianie pampersa) należą do czynności tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają podjęcia aktywności zawodowej w określonym wymiarze i warunkach.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, nietrafny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r.

W świetle powyższych rozważań niecelowe jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., gdyż okoliczność pobierania przez skarżącego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie była decydującą przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., albowiem z analizy akt sprawy wynika, że organy podjęty wszechstronnie i wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe przeprowadzając wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zakończenia postępowania, mając na względzie słuszny interes skarżącego. Przy czym przeprowadzony wywiad środowiskowy jest podstawowym dowodem w sprawach dotyczących przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, a jego przeprowadzenie służy weryfikacji występujących wątpliwości dotyczących sprawowanej opieki (art. 23 ust. 4aa u.ś.r.). Nie doszło również do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, gdyż postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa procesowego, zaś organy orzekające zastosowały prawidłowe przepisy prawa materialnego.

Całkowicie nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem powołany przepis § 2 art. 1 stanowi, że kryterium, w oparciu o które sądy administracyjne sprawują kontrolę jest zgodność z prawem. Naruszenie tego przepisu miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd dokonując kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosował inny rodzaj oceny (inne kryterium kontroli) niż zgodność z prawem. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.