Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1936/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2019 r., II SA/Rz 556/19 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu z dnia 21 marca 2019 r. nr RZ.ZUO.3.471.269/124.OP.2018.AJ-184 w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r., II SA/Rz 556/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na skutek skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu z dnia 21 marca 2019 r. nr RZ.ZUO.3.471.471.269/124.OP.2018.AJ-184 w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

1. Naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię przepisu art. 33 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że stronie postępowania jako podmiotowi instytucjonalnemu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód służące zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego, podczas gdy w ocenie organu prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że prawo do zwykłego korzystania z wód służące zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego może przysługiwać wyłącznie podmiotom, które mogą prowadzić własne gospodarstwo domowe, czyli osobom fizycznym

b) błędną wykładnię przepisu art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe nie korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej, podczas gdy w ocenie organu prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że PGL Lasy Państwowe pobierając wody podziemne na potrzeby leśniczówki, w tym na potrzeby mieszkania służbowego leśniczego korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją skarżącego nie wyjaśniono kluczowych dla sprawy kwestii funkcjonowania budynku leśniczówki, której mieszkańcy czy użytkownicy dokonują poboru wody podziemnej, braku wyjaśnienia celu poboru wody i jego wielkości, podczas gdy w ocenie organu do naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie doszło, ponieważ skarżący w decyzji wskazał wszystkie przesłanki niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności, których ustalenia zostały pominięte nie stanowią podstawy do wydania zaskarżonej decyzji - wbrew stanowisku Sądu I instancji, które wynika ze wskazanej wyżej błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne i niewłaściwego ich zastosowania.

W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i w tym zakresie wnosi o oddalenie skargi w całości. W przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto, skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że art. 33 ust. 3 Prawa wodnego wyznacza podmiotowe i przedmiotowe granice zwykłego korzystania z wód. Wskazał, że podmiotem, który ma prawo zwykłego korzystania z wód jest podmiot, któremu może przysługiwać prawo własności, a więc osoby fizyczne, osoby prawne i niektóre jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, którym przepisy szczególne przyznają możliwość bycia właścicielem (np. spółki osobowe prawa handlowego). Wszystkie te podmioty mają prawo do zwykłego korzystania z wód w celu zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego (rolnego) (z limitami, o których mowa w art. 33 ust. 4 Prawo wodne), ponieważ potencjalnie każdy z tych podmiotów może prowadzić gospodarstwo domowe (rolne). Jednocześnie wskazał, iż prawo do zwykłego korzystania z wód w zakresie zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego mają wyłącznie osoby fizyczne, ponieważ tylko osoby fizyczne mogą prowadzić własne gospodarstwo domowe. Ustawodawca nie użył w omawianym przepisie sformułowania o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, bytowych itp., ale celowo posłużył się pojęciem "własnego gospodarstwa domowego".

Organ zauważył również, że co prawda ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji gospodarstwa domowego, ale należy przez to pojęcie rozumieć "ogół przedmiotów i czynności składających się na prowadzenie domu, zaś użycie określenia "własnego" gospodarstwa domowego oznacza w omawianym przepisie właśnie tą zdolność do prowadzenia gospodarstwa domowego, którą posiadają wyłącznie osoby fizyczne, a nie konieczność prowadzenia gospodarstwa domowego w zakresie zwykłego korzystania z wód wyłącznie przez właściciela gruntu.

W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że prawo do zwykłego korzystania z wód obejmuje również takie przypadki, gdy właściciel nieruchomości, w której znajduje się woda podziemna oddaje nieruchomość do korzystania innej osobie w celu prowadzenia na niej gospodarstwa domowego. Granicą zwykłego korzystania z wód będzie w takim przypadku stwierdzenie czy to oddawanie innemu podmiotowi nieruchomości do używania nie następuje w ramach działalności gospodarczej osoby fizycznej - właściciela gruntu, gdyż wówczas przepis art. 34 pkt 13 Prawa wodnego wyłącza kwalifikację takiego korzystania jako zwykłe.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie żaden podmiot instytucjonalny - Skarb Państwa, statio fisci Skarbu Państwa i inne osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nie mogą prowadzić własnego gospodarstwa domowego, a tym samym zaspokajać potrzeb własnego gospodarstwa domowego poprzez pobór wód podziemnych. Podmiot instytucjonalny może co najwyżej posiadać lokal mieszkalny lub budynek mieszkalny, w którym osoba fizyczna może prowadzić gospodarstwo domowe.

Ponadto organ podniósł, że w poprzednio obowiązującej ustawie Prawo wodne zwykłe korzystanie z wód w zakresie zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego odnosiło się wyłącznie do osób fizycznych. W obecnym stanie prawnym ustawodawca zrezygnował z takiego zwolnienia przyjmując jako zasadę powszechną odpłatność za korzystanie z wód. W ocenie organu nie można uznać, że wyłączną przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od usługi wodnej jest ilość pobieranych wód podziemnych.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji w tym, że przepis art. 33 Prawa wodnego w zakresie w jakim posługuje się sformułowaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa wodnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że problemy prawne zawarte w zarzutach skargi kasacyjnej były już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1378/21, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK III OSK 1387/21, z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1335/21, z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1350/21). Sprawy te były tożsame pod względem faktycznym i prawnym ze sprawą będącą przedmiotem rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zapatrywania prawne wyrażone w przywołanych wyżej wyrokach i czyni je własnymi.

Zauważyć należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dopuszczalnym jest zakwalifikowanie Nadleśnictwa L., stanowiącego jednostkę organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe reprezentującego Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia do podmiotów, którym a priori może przysługiwać prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących własność Skarbu Państwa lub znajdujących się na gruncie Skarbu Państwa. Warunkiem takiego zakwalifikowania jest jednak wykazanie, że korzystanie z wody służy do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne) i jednocześnie mieści się w granicach objętych art. 33 ust. 5 ww. ustawy.

Podkreślić należy, że w powołanych na wstępie wyrokach jak i w wyroku z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 4888/21 przyjęto, że ograniczenie zakresu zwykłego korzystania z wód do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego (lub własnego gospodarstwa rolnego), należy wykładać celowościowo w ten sposób, że woda jest pobierana do zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym takie gospodarstwo domowe zostało zlokalizowane.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu wymieniona w unormowaniu art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne kwestia własności gruntu nie jest utożsamiana z osobistym prowadzeniem gospodarstwa domowego przez właściciela tego gruntu. Wprawdzie przepis ten wskazuje na właściciela jako podmiot uprawniony do zwykłego korzystania z wód, tym niemniej nie można wyciągać z takiej regulacji wniosku, że właściciel, aby jego korzystanie z wód zakwalifikować jako zwykłe, musi osobiście prowadzić gospodarstwo domowe na należącym do niego gruncie. Także w piśmiennictwie przyjęto, że: "gospodarstwo domowe oznacza [...] ośrodek życia właściciela gruntu i osób z nim stale zamieszkujących, powiązanych ze sobą w taki sposób, że zwykłe korzystanie z wód zaspokaja ich potrzeby zarówno indywidualne, jak i zbiorowe" (B. Rakoczy, Komentarz do art. 36, [w:] Z. Bukowski, K. Szuma, B. Rakoczy, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2013 r.).

W przypadku podmiotu instytucjonalnego jakim jest Nadleśnictwo L., oczywistym jest że podmiot ten nie będzie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego ani gospodarstwa rolnego. W praktyce funkcjonowania Nadleśnictw, budynki tzw. leśniczówek są udostępniane osobom fizycznym m.in. w celach mieszkaniowych. Udostępnienie to następuje, albo na podstawie umowy najmu, albo na podstawie umowy o używanie bezpłatnego mieszkania, zawieranej z uprawnionym pracownikiem w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk w Służbie Leśnej, na których zatrudnionym pracownikom przysługuje bezpłatne mieszkanie albo równoważnik pieniężny, oraz sposobu i trybu przyznawania i zwalniania tych mieszkań, a także ustalania i wypłaty równoważnika pieniężnego (Dz.U. Nr 221, poz. 1751).

Pobór wód podziemnych, do celów socjalno-bytowych związanych z eksploatacją budynku (lokalu) oddanego w posiadanie zależne osobie fizycznej na cele mieszkaniowe, wpisuje się w pojęcie zwykłego korzystania z wody. Decydującym kryterium będzie wówczas ilość pobranych wód, która nie może przekraczać wartości wskazanych w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Dokonując interpretacji pojęcia: "zwykle korzystanie z wody" należy mieć na uwadze przede wszystkim cel takiego korzystania tj. zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub gospodarstwa rolnego. Relewantne powinno być zatem to, kto pozostaje faktycznym beneficjentem wody podziemnej. Rzeczą drugorzędną powinna być natomiast kwestia dotycząca tego, kto faktycznie dokonuje poboru wód podziemnych tj., czy robi to osobiście właściciel nieruchomości, na której posadowione jest ujęcie wody, czy robi to posiadacz zależny tejże nieruchomości np. najemca.

Prawo do zwykłego korzystania z wody przysługuje każdemu właścicielowi gruntu, niezależnie od tego czy zamieszkuje on na swoim gruncie, czy powierza swój grunt w zarząd innym osobom. Powołany 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie różnicuje uprawnień do zwykłego korzystania z wód w zależności od tego, czy właścicielem jest osoba fizyczna, czy osoba prawna. Skarb Państwa posiada osobowość prawną wynikającą bezpośrednio z ustawy (art. 33 i art. 34 Kodeksu cywilnego). Zgodnie zaś z art. 67 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje organ państwowej jednostki organizacyjnej (stationes fisci), z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. Tym samym nie można wykluczyć, że leśniczówka może być miejscem zamieszkiwania pracownika Lasów Państwowych stanowiąc jego gospodarstwo domowe, w której będzie skupiać się centrum życiowe danej osoby. Tym samym, jak trafnie wskazał w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, że w każdym przypadku korzystania z leśniczówki należy oceniać, czy taki obiekt stanowi miejsce zamieszkania danej osoby stanowiąc jej gospodarstwo domowe. Nie każda leśniczówka będzie stanowić gospodarstwo domowe, ale też nie można takiej możliwości wykluczyć w szczególności wówczas, gdy w leśniczówce zamieszkuje na stałe np. rodzina pracownika Lasów Państwowych stanowiąc dla nich centrum życiowe. Pojęcie "własnego gospodarstwa" należy rozumieć szeroko - systemowo, a więc nie tylko jako zaspokojenie potrzeb osobistych właściciela gruntu prowadzącego gospodarstwo domowe, ale wystarczające jest zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego prowadzonego przez inną osobę z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że organ nieprawidłowo utożsamił przypisaną Lasom Państwowym działalność gospodarczą, jako decydującą o kwalifikacji poboru wód jako usługi wodnej. Wykładany literalnie i funkcjonalnie przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie uzależnia kwalifikacji poboru wód podziemnych jako usługi wodnej wyłącznie od faktu prowadzenia działalności gospodarczej, ale od poboru w związku z działalnością gospodarczą wykraczającą poza powszechne, zwykłe lub szczególne korzystanie z wód. Pobór na potrzeby działalności gospodarczej jest szczególnym korzystaniem z wód (art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne). Na szczególne korzystanie z wód niezbędne jest pozwolenie wodnoprawne (art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne). Jednakże opłata podwyższona expressis verbis ustalana jest w związku z realizowaniem usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego (art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne), a nie w związku z realizacją szczególnego korzystania z wód bez pozwolenia wodnoprawnego.

Zasadnie więc Sąd I instancji stwierdził, że organ uchybił zasadom i normom procedury administracyjnej, a w szczególności przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. gdyż nie poczynił dokładnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie odnośnie do tego jaki jest cel poboru wody podziemnej, oraz kto faktycznie korzysta z pobranej wody. Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się wyłącznie na informacjach przekazanych przez Nadleśnictwo L.. Natomiast w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, w celu potwierdzania bądź w celu zaprzeczenia zarzutom prezentowanym przez stronę. Dopiero dokładne ustalenia faktyczne, poczynione w oparciu o zebrane dowody, pozwolą na dokonanie prawidłowej subsumpcji norm wynikających z ustawy Prawo wodne. W pierwszej kolejności zatem konieczne jest dokładne wyjaśnienie potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy dokonują poboru wody podziemnej, a także w jakiej ilości średniorocznie jest ona pobierana.

W świetle powyższych rozważań nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisu art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Zgodnie z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne, opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Charakter tego rodzaju opłaty, jako środka prawno-finansowego uwidacznia się w uzależnieniu od jej poniesienia od korzystania przez zobowiązanego z usług wodnych oraz posiadania pozwolenia wodnoprawnego.

Zasadnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny, że niewyjaśnienie przez organ, czy Nadleśnictwo korzysta z wód w ramach przysługującego Skarbowi Państwa korzystania zwykłego oznacza, że decyzja o opłacie podwyższonej została wydana przedwcześnie.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.