Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 326/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1 i ust 5, art. 37, art. 38, art. 39, art. 41, art. 61 ust 2 , ust 8 pkt 1 lit a, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek WSA Jarosław Wiśniewski (spr.) Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Centrum [...] w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 5 marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa [...] III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Centrum [...] złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...] . Wniosek ten został negatywnie oceniony, i Wnioskodawca wniósł protest do Instytucji Zarządzającej RPO WM na lata 2014-2020 (dalej: IZ).

Zarząd Województwa pismem z dnia 5 marca 2018 r. nr [...], w oparciu o art. 53 - 59 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020- wersja nr 4, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 27 lutego 2018 r. oraz Regulaminu konkursu nr [...], 4 Oś Priorytetowa Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Poddziałanie 4.1.1 Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych (dalej: Regulamin konkursu), stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 29 sierpnia 2017 r., zmienionego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 26 października 2017 r. oraz Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 31 października 2017 r., protestu nie uwzględnił.

W uzasadnieniu wskazano, iż podstawą oceny było kryterium: Kwalifikowalność projektu i przyjęcie w oparciu o istniejący porządek prawny, iż kościelne osoby prawne mogą uzyskać wsparcie w ramach RPO WM na lata 2014-2020 na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów.

Przechodząc do analizy protestu IRP stwierdziła, iż zgodnie z katalogiem określonym w § 20 Regulaminu konkursu, kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów związków wyznaniowych stanowią podmioty mogące ubiegać się o dofinansowanie, jednak mając na uwadze wyłączenia przedmiotowe i istniejący porządek prawny, kościelne osoby prawne mogą otrzymać wsparcie w ramach RPO WM na lata 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów, w co - jak słusznie stwierdzili oceniający - nie wpisuje się projekt Wnioskodawcy. Tym samym potwierdzić należy, iż przedmiotowy projekt nie może uzyskać dofinansowania z uwagi na wskazane przez IOK zapisy Ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP oraz Konkordatu.

Wskazano również na zapisy zawarte w art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. U. L 347/320 z 20 grudnia 2013 r.), w świetle którego operacje wspierane z Europejskiego Funduszu Inwestycji Strategicznych (EFSI) są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego odnoszącymi się do jego stosowania (obowiązujące przepisy prawa). Do wypełniania obowiązków wynikających z art. 6 rozporządzenia nr 1303/2013 Instytucja Zarządzająca została zobligowana normą prawną zawartą w art. 6 ust. 2 Ustawy. Z uregulowania tego wynika, iż podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w § 47 Regulaminu konkursu, gdzie określono, że w sprawach nieregulowanych w Regulaminie zastosowanie mają przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Również Podręcznik kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2020 stawia warunek (patrz: podrozdział 5.2, pkt 2. lit. f.), zgodnie z którym dany projekt kwalifikuje się do dofinansowania w przypadku, gdy spełnia m.in. przesłankę zgodności zobowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz krajowego.

Na szczególną uwagę w niniejszym rozstrzygnięciu zasługuje powołany przez IOK ust. 1 art. 43 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, regulujący finansowe aspekty inwestycji sakralnych i kościelnych, w myśl którego inwestycje sakralne i kościelne są finansowane ze środków własnych kościelnych osób prawnych. Wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy zawartym w złożonym proteście, przepis ten nie stanowi (cyt.) tytko normy ogólnej, wedle której Państwo Polskie (...) nie jest zobligowane do finansowania inwestycji sakralnych lub kościelnych. Przywołując literalne brzmienie omawianego przepisu tj. Inwestycje sakralne i kościelne są finansowane ze środków własnych kościelnych osób prawnych, IRP stwierdza, iż nie pozostawia ono miejsca na inną interpretację niż wskazana w piśmie IOK.

W ocenie organu nie można również zgodzić się z wykładnią art. 22 ust. 1 Konkordatu, którą przedstawił Wnioskodawca w proteście. Przepis ten wskazuje, iż działalność służąca wymienionym w nim celom prowadzona przez kościelne osoby prawne, zrównana jest pod względem prawnym z analogiczną działalnością prowadzoną przez instytucje państwowe. Oznacza to, iż w zakresie realizacji celów humanitarnych, charytatywno-opiekuńczych, naukowych i oświatowo-wychowawczych , możliwe jest w drodze wyjątku od ust 1 art. 43 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP finansowanie/ współfinansowanie inwestycji realizowanych przez kościelne osoby prawne ze środków publicznych (podobnie wyjątek wprowadza art. 22 ust. 4 Konkordatu oraz ust. 3 art. 43 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP w odniesieniu do ochrony zabytków i dzieł sztuki stanowiących dziedzictwo kultury). Należy przy tym podkreślić, iż negatywna ocena kryterium pn. Kwalifikowalność projektu nie wynika z przesłanek o charakterze podmiotowym, lecz przedmiotowym. Zgodnie bowiem z zapisami § 20 ust 1 pkt 9) Regulaminu konkursu, jednym z typów Beneficjentów, którzy mogą ubiegać się o dofinansowanie w ramach niniejszego konkursu są kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych. Nie może być zatem mowy o podważaniu historycznej roli Kościoła Katolickiego i jego osób prawnych na różnych polach aktywności, również tych, za które co do zasady odpowiedzialność ponosi Państwo. Jednak ze względu na przedmiot projektu, w istniejącym stanie prawnym, kościelne osoby prawne mogą uzyskać wsparcie w ramach RPO WM na lata 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów.

Odnosząc się natomiast do przedstawionych w proteście interpretacji istniejących przepisów w zakresie ulg i przywilejów dla Kościoła Katolickiego wynikających z przepisów różnych ustaw oraz ich potencjalnej niezgodności z zapisami ust. 2 art. 25 Konstytucji RP i art. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach sumienia i wyznania (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1153), IRP stwierdziła, iż dokonana przez IOK ocena nie ma charakteru dyskryminującego Kościół Katolicki i jego osoby prawne, lecz została dokonana w zgodzie z normami prawa powszechnie obowiązującego.

Podsumowując, w opinii IRP, poza wyjątkami wskazanymi w art. 43 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP oraz w art. 22 Konkordatu, finansowanie inwestycji sakralnych i kościelnych możliwe jest wyłącznie ze środków własnych kościelnych osób prawnych. Tym samym kościelne osoby prawne mogą otrzymać wsparcie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na łata 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów.

Kluczowe zatem dla właściwej oceny spełnienia przedmiotowego kryterium jest rozstrzygnięcie czy Wnioskodawca realizuje ww. cele w obiekcie objętym projektem (Muzeum [...]), co umożliwiłoby dofinansowanie ze środków publicznych inwestycji realizowanej przez kościelną osobę prawną. IRP zwróciła przy tym uwagę, iż Wnioskodawca w złożonej dokumentacji aplikacyjnej w bardzo ogólny sposób odniósł się do realizacji celów określonych w art. 22 ust. 1 Konkordatu. Jedynie bowiem w pkt. C.3.1 WN zawarto stwierdzenie (cyt.): Konieczność realizacji projektu znajduje swoje źródło w potrzebach Beneficjenta oraz osób korzystających z obiektów Centrum [...] w których będzie realizowany projekt i będzie prowadzona działalność, która będzie służyć celom humanitarnym, charytatywno - opiekuńczym, naukowym i oświatowo - wychowawczym spełniając jednocześnie definicję neutralności światopoglądowej. Wnioskodawca nie wskazał jednak we wniosku na czym będzie polegała realizacja poszczególnych celów w budynku będącym przedmiotem projektu.

Wnioskodawca w złożonym proteście podjął próbę udowodnienia, iż przedmiotowy projekt wpisuje się w działania objęte Konkordatem. W zakresie celów naukowych i kulturalnych Wnioskodawca wskazał, iż budynek Muzeum będzie wykorzystywany na potrzeby Uniwersytetu III Wieku i organizacji konferencji. Uruchomione ma zostać również kino papieskie. Jednak w opinii IRP, tak przedstawiony opis działalności prowadzonej w obiekcie objętym projektem, wbrew temu co usiłuje wykazać w proteście Wnioskodawca, nie pozwala na zakwalifikowanie go do kategorii wyjątku związanego z prowadzenie działalności umożliwiających dofinansowanie inwestycji ze środków publicznych. Odnosząc się bowiem kolejno do wymienionych w proteście rodzajów działalności należy zwrócić uwagę, iż Wnioskodawca nie zaplanował działań służących realizacji celów naukowych, a działalność o charakterze kulturalnym nie wpisuje się w wymienione w Konkordacie typy działalności. Co więcej, w złożonym wniosku o dofinansowanie Wnioskodawca nie wskazuje na działalność Uniwersytetu III Wieku. Informacje na ten temat pojawiły się dopiero w proteście. IRP zwróciła uwagę, iż procedura odwoławcza polega na weryfikacji oceny dokonanej przez IOK, nie służy natomiast uzupełnianiu treści dokumentacji projektu, informacje niezgodne z treścią wniosku nie mogą w związku z tym zostać wzięte pod uwagę ar trakcie rozpatrywania protestu.

W zakresie realizacji celów oświatowo-wychowawczych Wnioskodawca wskazał, że główna część budynku będzie stanowiła przestrzeń ekspozycyjną z wystawą poświęconą [...], a także że planowane jest utworzenie kilku wystaw tematycznych. Zaplanowano również organizację warsztatów teatralnych, recytatorskich, konkursów : przeglądów teatralnych. Cała oferta ma być w sposób szczególny adresowana do środowisk szkolnych.

Odnosząc się do powyższego, IRP wyjaśniła, że realizacja celów oświatowo-wychowawczych w rozumieniu zapisów Konkordatu odnosi się w szczególności do prowadzenia przez kościelne osoby prawne placówek oświatowo-wychowawczych realizujących te cele analogicznie do instytucji państwowych. Na takie rozumienie działalności oświatowo-wychowawczej wskazuje art. 14 Konkordatu, który stanowi, iż Kościół Katolicki ma prawo zakładać i prowadzić placówki oświatowe i wychowawcze, w tym przedszkola oraz szkoły wszystkich rodzajów, zgodnie z przepisami prawa kanonicznego i na zasadach określonych przez odpowiednie ustawy.

Wnioskodawca zwrócił również uwagę w proteście na realizację w budynku Muzeum celów charytatywno-opiekuńczych i humanitarnych, powołując się na możliwość - udostępniania sali konferencyjnej przedstawicielom [...] Służby Medycznej, a także organizację spotkań osób chorych i niepełnosprawnych. Na podstawie art. 39 ustawy z stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, który precyzuje zakres działalności charytatywno -opiekuńczej IRP stwierdza jednak, iż nie znajduje on lub znajduje nikłe odzwierciedlenie w działaniach realizowanych przez Wnioskodawcę (poprzez marginalną działalność polegającą na krzewieniu idei pomocy bliźnim i postaw społecznych temu sprzyjających). IRP stwierdziła ponadto, iż Wnioskodawca nie udowodnił we wniosku o dofinansowanie faktu, że budynek Muzeum będzie wykorzystywany na ww. cele. Informacje w zakresie udostępniania sali konferencyjnej przedstawicielom [...] Służby Medycznej oraz organizacji spotkań osób chorych i niepełnosprawnych zostały uzupełnione w złożonym proteście. Nie mogą zatem być brane pod uwagę na etapie procederu odwoławczej. Mając na uwadze zaprezentowany w dokumentacji projektowej zakres planowanych do realizacji działań w budynku, którego dotyczy projekt, IRP podziela stanowisko IOK, iż zamierzone przedsięwzięcie nie jest dotyczy realizacji celów humanitarnych, charytatywno-opiekuńczych, naukowych i oświatowo-wychowawczych.

Podsumowując IRP podtrzymała negatywny wynik oceny projektu pn. [...], stwierdzając, iż nie spełnia on kryterium Kwalifikowalność projektu. Tym samym protestu nie uwzględniono.

Centrum [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie:

- naruszenie przepisu art. 22 ust. l Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 roku ( Dz. U. 1998, nr 51, poz. 318) polegające na błędnym zastosowaniu wykładni zawężającej i błędnym odczytaniu normy prawnej ujętej w wyżej powołanym przepisie, a w konsekwencji na przyjęciu, że wniosek o dofinansowanie złożony przez kościelną osobę prawną nie może uzyskać dofinansowania z uwagi na swój rzekomo sakralny charakter;

- naruszenie przepisu art. 43 ust. l ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 380 ) polegające na błędnym zastosowaniu wykładni zawężającej i błędnym odczytaniu normy prawnej ujętej w wyżej powołanym przepisie, a w konsekwencji na przyjęciu, że wniosek o dofinansowanie złożony przez kościelną osobę prawną nie może uzyskać dofinansowania z uwagi na swój rzekomo sakralny charakter;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezbadaniu całokształtu wniosku, a w konsekwencji planowanego przedsięwzięcia, co w efekcie skutkowało negatywną oceną wniosku.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie, że ocena projektu przez organ została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W trakcie rozprawy w dniu 14 czerwca 2018 r. pełnomocnik Skarżącej podniósł dodatkowo zarzut formalny dokonania oceny projektu przez jednego oceniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się przywołaną już powyżej ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w procedurach wynikających z ustawy wdrożeniowej wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że projekt został poddany ocenie na etapie formalnym i nie został uznany za spełniający kryterium wyboru projektów określonych w załączniku nr 1 do regulaminu konkursu, tym samym został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej, ze względu na fakt niespełnienia kryterium "Kwalifikowalność projektu".

Procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony.

W ustawowym terminie 14 dni Skarżący złożył skargę do WSA w Krakowie na nieuwzględnienie protestu. W przedmiotowej sprawie Skarżący wnosząc skargę do Sądu zachował wszystkie wymogi formalne i wyczerpał tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia nr 1303/2013, zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020"; LEX/el. nr 208524 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17).

Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej., a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13). Ponadto należy zauważyć, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie IRP i poprzedzające je rozstrzygnięcie IOK w oparciu o wyżej wskazane reguły, skonfrontowane z faktografią rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów procedury dokonywania oceny projektów przez dokonanie oceny projektu przez jednego oceniającego.

Zasady dotyczące trybu składania i wymogów jakie spełniać mają wnioski oraz sposobu i kryteriów ich oceny zawarte zostały w regulaminie konkursu nr [...], z dnia 29 sierpnia 2017 r., 4 Oś Priorytetowa Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Podziałanie 4.1.1 Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych, stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa.

W § 32 ust. 1 regulaminu konkursu wskazano, że procedura oceny projektów określona jest w Regulaminie prac Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, stanowiącym załącznik nr [...] do regulaminu konkursu.

Przepis § 10 ust. 3 regulaminu KOP stanowi, że "ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt."

Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP – "pozytywna ocena formalna" ma miejsce w przypadku przyznania przez dwie osoby oceniające ocen "TAK" we wszystkich kryteriach oceny formalnej, natomiast "negatywna ocena formalna" ma miejsce w sytuacji przyznania przez dwie osoby oceniające oceny "NIE" w co najmniej jednym kryterium oceny formalnej.

W rozpatrywanej przez Sąd sprawie, pomimo powyższych zapisów regulaminu KOP, ocena formalna została dokonana przez jedną osobę oceniającą (podkreślenie Sądu), tym samym IOK nie tylko nie zastosowała się do wspomnianych powyżej zapisów regulaminu KOP, ale w sposób oczywisty naruszyła przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów. Działanie IOK zostało zaakceptowane przez IRP, przez co IRP również naruszyła powyższe przepisy. Jest rzeczą oczywistą, że podmiot przystępujący do konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować, i jednocześnie precyzyjnego stosowania się do tych zasad może oczekiwać od instytucji organizującej konkurs, gdyż ogłoszonym regulaminem związana jest również instytucja organizująca konkurs (podkreślenie Sądu).

Należy również dodać, że uzasadnieniem do przeprowadzenia oceny przez jedną osobę oceniającą, w żadnym wypadku nie mogło być, wejście w życie w dniu 30 marca 2017 r. wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 marca 2017 r. (dalej: wytyczne z dnia 6 marca 2017 r. ), wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 -2020 (M.P. z 2017 r. poz. 291), w których zniesiono obowiązek dokonywania oceny przez dwie osoby. Obowiązek ten wynikał z wcześniejszych zapisów wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, w których to w Podrozdziale 7.3.- "Ocena projektów" w pkt 8 wpisano, że ocena spełnienia każdego z kryteriów jest przeprowadzana przez co najmniej dwóch członków KOP.

W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące trybu dokonywania wyboru projektów. Z uwagi na treść art. 5 ust. 5 pkt. 1 i 2 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego: podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej lub portalu, wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także termin, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane; oraz ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o adresie strony internetowej oraz portalu, na których zostaną zamieszczone wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także o terminie, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane. Istnieje więc wyraźna delegacja ustawowa dla wydawania przedmiotowych wytycznych oraz tryb ich promulgacji.

Powyższe usytuowanie wytycznych w systemie zasad dokonywania wyboru projektów, nie zmienia oceny, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają zapisy regulaminu konkursu z dnia ogłoszenia naboru, w których jednoznacznie wskazano według jakich zasad dokonywana jest ocena. Zasady te mogłyby zostać zmienione, po ogłoszeniu konkursu, jedynie w drodze stosownej zmiany regulaminu, której w niniejszej sprawie takiej zmiany nie dokonano.

Ustawodawca w art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wskazał, że do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców. W świetle powyższej regulacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, dopuszczalna byłaby ewentualna zmiana załącznika nr [...] regulaminu KOP w zakresie zmiany ilości osób oceniających, jednak zmiana ta musiałaby być dokonana z zachowaniem procedury uchwalania regulaminu i stosownego ogłoszenia zmiany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Podsumowując, ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający przepisy zarówno rangi ustawowej (wskazany powyżej przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) jak i przepisy § 10 ust. 3 w związku z § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż Skarżąca bezpodstawnie została pozbawiona możliwości dokonania oceny przez drugiego oceniającego, który mógł dokonać odmiennej oceny niż dokonujący oceny w niniejszej sprawie, a to z kolei zgodnie z § 2 pkt 8 regulaminu KOP powodowałoby koniczność weryfikacji dokonanej oceny przez Przewodniczącego KOP i podjęcie przez niego decyzji o wyniku oceny formalnej.

Stwierdzone naruszenia przepisów w zakresie dokonania oceny formalnej wniosku, z oczywistych względów czynią przedwczesnym rozpoznanie zarzutów dotyczących merytorycznej oceny wniosku. Sąd nie może zastępować instytucji właściwej do oceny projektów, tym samym naruszenia te skutkują przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IOK.

IOK stosownie do art. 153 P.p.s.a., dokonując na nowo oceny złożonego przez Skarżącą projektu, uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.