Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1788/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 69 ust. 1 pkt 2, art. 69 ust. 2 pkt 2, art. 97 ust. 1a, art. 97 ust. 1g
journal: Dz.U. 2019 poz 623
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - t.j.
article: art. 189f § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. Sp. k. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 81/21 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. Sp. k. w R. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 30 października 2020 r. nr DPS.8200.93.2019.MGB w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. Sp. z o.o. Sp. k. w R. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 10 800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 81/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. Sp. z o.o. Sp. k. w R. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 30 października 2020 r., nr DPS.8200.93.2019.MGB, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Z. Sp. z o.o. w R., zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi. Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej i warunkach prowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 623 z późń. zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, polegające na zaniechaniu przez Sąd podjęcia wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na niewłaściwej ocenie zebranego przez organ materiału dowodowego i w konsekwencji oparcie skarżonej decyzji na budzących wątpliwości dowodach i tym samym błędnie uznanie, że I. Sp. z o.o. dokonała Zawiadomienia o zmniejszeniu w dniu 30 września 2016 r. udziału w ogólnej liczbie głosów Z. R. poniżej 50%, w sytuacji gdy w przedstawionych dokumentów wynika, że I. Sp. z o.o. w związku z trwającym sporem korporacyjnym wytoczyła powództwo w celu ochrony swoich praw i niezwłocznie powiadomiła KNF w chwili gdy okoliczności sprawy nie podlegały już wątpliwościom;

2. naruszenie art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej i warunkach prowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 623 z późń. zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, polegające na uznaniu, że I. Sp. z o.o. nie dokonała Zawiadomienia o zmianie w dniu 23 grudnia 2016 r. dotychczas posiadanego udziału w ogólnej liczbie głosów w Z. R. wynoszącego ponad 33% o co najmniej 1% ogólnej liczby głosów;

3. naruszenie art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej i warunkach prowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 623 z późń. zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, polegające na uznaniu, że I. Sp. z o.o. zrealizował przesłanki ustawowe do nałożenia kary w sytuacji gdy nie zastosował żadnych konsekwencji prawnych wobec Z. R., którego to bezprawne działania (pozbawienie I. Sp. z o.o. roli akcjonariusza dominującego i bezprawne pozbawienie prawa głosu na okres 3 lat) wywołały reakcję obronną I. Sp. z o.o. za którą organ nałożył karę na I. Sp. z o.o.;

4. naruszenie art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie publicznej i warunkach prowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 623 z późń. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nie wzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia na korzyść strony znikomej wagi "naruszenia", czasu jego trwania uzasadnionym trwającym sporem korporacyjnym, brakiem jakichkolwiek korzyści dla I. Sp. z o.o. oraz brakiem strat poniesionych przez osoby trzecie, faktu, że I. Sp. z o.o. wcześniej nie był podmiotem karanym przez KNF, co w efekcie skutkowało nałożeniem kary na I. Sp. z o.o.;

5. naruszenie art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie publicznej i warunkach prowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 623 z późń. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. na etapie przesłanki wymiaru kary przez KNF nieuwzględnienia okoliczności sprawy, tj. pomimo wyraźnego sprzeciwu I. Sp. z o.o. będącego największym akcjonariuszem Z. R., posiadającego pozycję dominującą, Zarząd Emitenta podjął uchwały, w wyniku których I. Sp. z o.o. utracił pozycję akcjonariusza dominującego w Z. R. pomimo, że liczba akcji Z. R. posiadanych przez I. Sp. z o.o. nie zmieniła się przez cały okres trwania konfliktu, tj. od 2016 do 2018 r. Dodatkowo, Z. R. nie posiadając w tym przedmiocie żadnego wyroku sądowego, opierając się jedynie na prywatnej Opinii prawnej wydanej na własne zlecenie, pozbawiła I. Sp. z o.o. na okres prawie 3 lat prawa głosu z wszystkich posiadanych przez nią akcji Emitenta, co doprowadziło do sporu korporacyjnego. Oceniając z tej perspektywy należało uznać, że działania I. Sp. z o.o. były uzasadnione okolicznościami, a ich czas wynikał z trwającego sporu. Po zakończeniu sporu I. Sp. z o.o. niezwłocznie zawiadomił KNF o zmianie wysokości procentowej, co nie zostało wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

6. naruszenie art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie publicznej i warunkach prowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 623 z późń. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że z powodu działań I. Sp. z o.o. na rynku kapitałowym utrzymywał się przez wiele miesięcy stan dezinformacji, nie biorąc pod uwagę, że odpowiedzialnym za ten stan rzeczy był Emitent, który bezprawnie pozbawił prawa głosu Z. na okres 3 lat i tym samym doprowadził do mogących powstać wątpliwości co do stanu rynku kapitałowego i jednocześnie braku jakiejkolwiek reakcji organu w stosunku do Z. R., który to spowodował negatywny wpływ na zaufanie do działania organów władzy publicznej, a także stopień przestrzegania przepisów prawa przez podmioty obowiązkowe, a w konsekwencji zmniejszenie zaufania inwestorów do rynku kapitałowego;

7. naruszenie art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie publicznej i warunkach prowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 623 z późń. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie skargi na nałożenie kary według uznania administracyjnego w wysokości 450.000,00 zł w sytuacji gdy sam organ stwierdził, że działania I. Sp. z o.o. nie miały na celu wprowadzenia nikogo w błąd, nie były w celu osiągnięcia jakiegokolwiek zysku finansowego, skala korzyści uzyskanych przez I. Sp. z o.o. była żadna, ewentualni inwestorzy mieli bieżące informacje z rynku dotyczące konfliktu stron, ich przyczyn oraz jego zakończenia, nie było żadnych strat poniesionych przez osoby trzecie w związku z "naruszeniem", I. Sp. z o.o. stale współpracował z KNF w trakcie całego postępowania, nigdy wcześniej nie był podmiotem karanym, a także dokonał przekształcenia formy prawnej (pierwotnie w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością spółkę komandytową, a następnie w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością). Wszystkie powyższe okoliczności winny być wzięte pod uwagę i zastosowane w niniejszej sprawie poprzez uchylenie decyzji nakładającej jakąkolwiek karę administracyjną na I. Sp. z o.o.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu wbrew ciążącemu na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi, w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Braku dokładnego, wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia przez Sąd I instancji czy zachowanie polegające na konieczności ochrony praw korporacyjnych i tym samym opóźnieniu w powiadomieniu KNF mieści się w zakresie dyspozycji art. 69 ust. 1 pkt 2 i art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie;

2. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu, a także niezachowaniu zasady prawdy obiektywnej, braku zrealizowania przesłanki stania na straży praworządności i podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w ten sposób, że organ oraz sąd I instancji posiadał wiedzę o naruszeniach przepisów przez Zarząd Z. R. (stwierdzając to w pismach z dnia 6 grudnia 2016 r. DOK/WPW/4750/100/17/2016/ML oraz z dnia 5 czerwca 2018 r., DIR-WZP.4550.122.2018.2.MB) i jednocześnie nie podjął żadnych kroków prawnych w stosunku do Z. R., obciążając odpowiedzialnością za ich bezprawne działania Z. w sytuacji, gdy ta broniła swoich praw naruszonych przez Z. R. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że KNF miał pełną wiedzę, że Z. R. bezprawnie pozbawiła Z. prawa głosu na okres 3 lat oraz pozycji akcjonariusza większościowego, opierając swoje decyzje na prywatnej Opinii zleconej przez siebie, składając pozew do sądu dopiero po faktycznym pozbawieniu prawa głosu i następnie cofnięcia go wraz ze zrzeczeniem się roszczenia. Nie została również uwzględniona przez Sąd I instancji okoliczność bierności organu wobec działań Z. R., która spowodowała konieczność zawarcia niekorzystnej ugody dla Z. i jednocześnie nie ochroniła akcjonariusza większościowego wobec bezprawnych ataków. Brak podjęcia działań wobec Z. R., nałożenie na Z. kary administracyjnej przy braku wyciągnięcia konsekwencji prawnych wobec podmiotu, który swoim bezprawnym działaniem spowodował naruszenie prawa, spowodowało utratę zaufania Z. do prowadzenia postępowania w sposób bezstronny. Działania organu naruszyły zasady proporcjonalności oraz zasady równego traktowania wobec przepisów prawa, co również nie miało odzwierciedlenia w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

3. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu, pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym niewłaściwe ocenienie zachowania I. Sp. z o.o. z/s w R., który w sytuacji niezgodnego z prawem podwyższenia kapitału zakładowego utracił pozycję akcjonariusza dominującego, co skutkowało wytoczeniem powództwa przez Z.;

4. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu, a także poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wyrażonej w art. 69 ust. 1 pkt 2 i art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie, braku uznania, że dokonane przez stronę zawiadomienie z dnia 17 stycznia 2018 r. o zmianie jej udziału w ogólnej liczbie głosów Emitenta zadośćuczyniło przepisom o ofercie, co doprowadziło do nałożenia na stronę odwołującą obowiązku w postaci nałożenia kary w wysokości 450.000,00 zł w sytuacji gdy waga ewentualnego "naruszenia" prawa była znikoma i wynikała z nadzwyczajnej sytuacji Z., która zmuszała ją do obrony swoich prawa, a także spółka dokonała zadość przepisom prawa przed wydaniem decyzji przez organ;

5. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu, a także wydanie nienależytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz uniemożliwia dokonania prawidłowości wydania zaskarżonego wyroku, a także decyzji administracyjnej przez organ;

6. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu, a także niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek decyzji organu, który z jednej strony wskazał, że Z. R. pozbawiła Z. od 26 sierpnia 2016 r. do 20 czerwca 2018 r. prawa głosu z wszystkich akcji Emitenta posiadanych przez Z., pomimo braku prawomocnego orzeczenia sądowego w tym zakresie. Z wielu pism kierowanych do KNF, w tym pisma z dnia 19 października 2016 r. oraz z Raportu bieżącego Emitenta nr 49/2016 z dnia 14 października 2016 r., a także z wypowiedzi strony podczas rozprawy administracyjnej z dnia 17 lutego 2020 r. bezsprzecznie wynika, że Z. R. nie dopuściło strony do udziału w Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu Akcjonariuszy Z. R. w dniu 14 października 2016 r. twierdząc, że Strona naruszyła przepisy ustawy o ofercie. Dodatkowo z Raportu bieżącego Emitenta nr 492016 z dnia 14 października 2016 r. wynika, że Z. R. w dniu 13 października 2016 r. wytoczyła przeciwko Z. pozew, którego przedmiotem było ustalenie, że Z. nie posiada prawa głosu z akcji Z. R. w związku z naruszeniem ustawy o ofercie (sygn. akt XVI GC 1046/16). Z. R. cofnął pozew wraz ze zrzeczeniem się roszczenia dotyczącego ustalenia, że Z. utracił możliwość wykonywania prawa głosu z posiadanych akcji się roszczenia (postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie XVI Wydział Gospodarczy z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt XVI GC 1046/16). Mając powyższą wiedzę organ orzekł o nałożeniu kary administracyjnej w wysokości 450.000,00 zł, a następnie Sąd I instancji utrzymał decyzję w mocy w sytuacji gdy działania strony były uzasadnione interesem społecznym i gospodarczym, w tym obronie praworządności w związku z nagminnym naruszaniem jej przez Z. R.;

7. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu, a także poprzez dowolność w wydaniu wyroku przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie wyroku, z którego nie wynika, dlaczego taki sam stan faktyczny i prawny jaki miał miejsce w niniejszej sprawie, tj. że Zarząd Emitenta przez wiele lat próbował bezskutecznie pozbawić Z. prawa głosu na Walnych Zgromadzeniach spółki giełdowej Z. R., a działanie Z. miało na celu przeciwdziałanie bezprawnym praktykom Emitenta, ochronę porządku prawnego i przestrzeganie prawa, nie doprowadziło do konkluzji że działanie to nie wyczerpało znamion przepisów o ofercie i tym samym organ winien w całości uchylić decyzję i odstąpić od nakładania kar pieniężnych na Z., umarzając postępowanie;

8. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu i utrzymaniu w mocy kary administracyjnej na Z., w sytuacji w której Z. działał w celu ochrony swoich praw i walkę z bezprawnością łamiącego prawo Zarządu Z. R., który oparł swoje decyzje na Opinii prawnej, która przez cały okres sporu nie została ujawniona i przekazana do informacji, tym samym łamiąc przepisy prawa nakazujące posiadanie wyroku, a nie opieranie tak istotnych decyzji o Opinię zleconą przez Emitenta;

9. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu, pomimo, że zostały spełnione przesłanki do odstąpienia przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i wydania jedynie pouczenia, z uwagi na okoliczności sprawy, znikomą wagę "naruszenia" prawa przez Z. S.A. oraz fakt, że zaprzestanie "naruszeń" nastąpiło przed wydaniem decyzji (poinformowano KNF w dniu 17 stycznia 2018 r. o zmianie udziału procentowego).

Postanowieniem z dnia 28 września 2021 r., sygn. II GSK 1788/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zawarte w skardze kasacyjnej wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie z uwagi na fakt, że nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz zasądzenie na jego rzecz od I. Sp. z o.o. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że strona skarżąca dwukrotnie naruszyła adresowany do niej obowiązek informacyjny, o którym jest mowa w art. 69 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (a mianowicie obowiązek zawiadomienia o zmniejszeniu w dniu 30 września 2016 r. udziału w ogólnej liczbie głosów w Z. R. S.A. poniżej 50% oraz o zmianie w dniu 23 grudnia 2016 r. dotychczas posiadanego udziału w ogólnej liczbie głosów w Z. R. S.A. wynoszącego ponad 33% o co najmniej 1% ogólnej liczby głosów), co wobec wagi i znaczenia obowiązku informacyjnego dla prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego uzasadniało nałożenie na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 450.000 zł.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz – co nie mniej istotne – korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Operując więc w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, tytułem koniecznych uwag wprowadzających i zarazem systematyzujących wymaga przypomnienia, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji współstanowiły przepisy art. 69 ust. 1 pkt 2 oraz art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz przepis art. 97 ust. 1a pkt 2 tej ustawy (dalej "ustawa o ofercie publicznej").

Z art. 69 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy wynika, że kto posiadał co najmniej 5%, 10%, 15%, 20%, 25%, 33%, 331/3%, 50%, 75% albo 90% ogólnej liczby głosów w tej spółce, a w wyniku zmniejszenia tego udziału osiągnął odpowiednio 5%, 10%, 15%, 20%, 25%, 33%, 331/3%, 50%, 75% albo 90% lub mniej ogólnej liczby głosów jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić o tym Komisję oraz spółkę, nie później niż w terminie 4 dni roboczych od dnia, w którym dowiedział się o zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów lub przy zachowaniu należytej staranności mógł się o niej dowiedzieć, zaś z art. 69 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wynika, że obowiązek dokonania wskazanego zawiadomienia powstaje również w przypadku zmiany dotychczas posiadanego udziału ponad 33% ogólnej liczby głosów o co najmniej 1% ogólnej liczby głosów. Z kolei z art. 97 ust. 1a ustawy o ofercie wynika, że na każdego, kto nie dokonuje w terminie zawiadomienia, o którym mowa w art. 69-69b lub dokonuje takiego zawiadomienia z naruszeniem warunków określonych w tych przepisach – a podkreślenia wymaga przy tym, że jego treść oraz formę określa art. 69 ust. 4 ustawy – Komisja może nałożyć karę pieniężną, która w przypadku innych podmiotów, niż osoby fizyczne, jest wymierzana w wysokości do 5.000.000 zł albo kwoty stanowiącej równowartość 5% całkowitego rocznego przychodu wykazanego w ostatnim zbadanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy, jeżeli przekracza ona 5.000.000 zł.

Wobec tego, że – co wymaga podkreślenia – przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów – albowiem to one właśnie stanowią podstawę zwolnienia z obowiązku, czy też przyznania uprawnienia, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień albo nałożenia obowiązku – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zakres postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wyznaczały przywołane powyżej przepisy prawa.

W tym też kontekście, w tym zwłaszcza w odpowiedzi na zarzuty z pkt II. ppkt 3. – 9. petitum skargi kasacyjnej, których wspólnym mianownikiem jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga wyjaśnienia i zarazem przypomnienia, że w rozumieniu tego przepisu prawa – którego zarzut naruszenia nie służy podważaniu prawidłowości uzasadnienia wyroku, podobnie, jak i nie służy temu zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. (pkt II. ppkt 5. petitum skargi kasacyjnej) – granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia – co innymi słowy oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia: 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97; 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07) – co wobec argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Skarżąca spółka nie wykazała jednak – o czym trzeba wnioskować na podstawie deficytów uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym przywołany przepis prawa nie został nawet przywołany – zaistnienia którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył wymieniony przepis prawa.

Ponownie podkreślając, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, trzeba stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają zarzuty z pkt I. ppkt 1. – 3. oraz z pkt II. ppkt 1. – 3. i ppkt 6. – 8 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których skarżąca spółka kwestionuje prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia i zastosowania przepisów art. 69 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej, a w konsekwencji prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych przyjętych następnie za postawę wyrokowania w sprawie.

Odnosząc się do tych zarzutów – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – w punkcie wyjścia trzeba przede wszystkim stwierdzić, że skutku oczekiwanego przez skarżącą spółkę nie mogą odnieść zarzuty błędnej wykładni art. 69 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 przywołanej ustawy.

Ocena ich zasadności wymaga przypomnienia, że błędna wykładnia prawa materialnego, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15). Wobec tego, że czytelność komunikatu zawartego w skardze kasacyjnej jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią, trzeba stwierdzić – abstrahując już nawet od konstrukcji omawianych zarzutów kasacyjnych, w tym zwłaszcza zarzutu z pkt I. ppkt 1., z którego wynika, że źródła zarzucanego błędu wykładni strona upatruje w deficytach ustaleń faktycznych, co z całą pewnością nie służy wykazaniu wadliwego rozumienia prawa materialnego – że ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby zawierała ona wskazane i zarazem konieczne elementy.

Natomiast – co nie mniej istotne – zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu). Ocena zaś tego zarzutu – co nie mniej istotne – może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone – a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie, a to wobec braku skuteczności zarzutów adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego rozstrzygnięcia, o czym mowa dalej – nie zaś – co trzeba podkreślić wobec konstrukcji omawianych zarzutów kasacyjnych – na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22). Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby również w omawianym zakresie zawierała ona wskazane i zarazem konieczne elementy.

Wobec wadliwości i deficytów konstrukcji oraz uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów art. 69 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie trzeba więc stwierdzić, że nie mogły one odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą spółkę.

Tym bardziej, gdy niezależnie już nawet od ich wad i deficytów podnieść, że zarówno art. 69 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy, jak i jej art. 69 ust. 2 pkt 2 aż nadto jasno i precyzyjnie określają treść obowiązku, o którym jest w nich mowa, a ponadto adresata tego obowiązku oraz termin jego wykonania. Obowiązek informacyjny, o którym stanowią przywołane przepisy prawa – bezwzględnie i bez żadnych zastrzeżeń – aktualizuje się w opisanych nimi sytuacjach, a mianowicie, najogólniej rzecz ujmując, w sytuacji zmniejszenia procentowego udziału ogólnej liczby głosów w spółce w relacji do uprzednio posiadanego oraz w sytuacji zmiany dotychczas posiadanego udziału o określonej procentowej wartości ogólnej liczby głosów o co najmniej 1 %. Wobec treści i funkcji przywołanych przepisów prawa oraz logiki przyjętych na ich gruncie rozwiązań prawnych nie może budzić żadnych wątpliwości, że adresatem obowiązku, o którym jest w nich mowa, jest akcjonariusz spółki publicznej, który o zaistnieniu wskazanych sytuacji jest zobowiązany – przy zachowaniu wymogów określonych w art. 69 ust. 4 przywołanej ustawy – niezwłocznie zawiadomić Komisję oraz spółkę nie później niż w terminie 4 dni roboczych od dnia, w którym dowiedział się o zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów lub przy zachowaniu należytej staranności mógł się o niej dowiedzieć. Z punktu widzenia rekonstrukcji treści omawianego obowiązku wymaga również podkreślenia, że zmiana udziału w ogólnej liczbie głosów – przez jego zmniejszenie w związku z podwyższeniem kapitału zakładowego spółki publicznej i nieobjęciem nowych akcji przez dotychczasowych akcjonariuszy – następuje wraz z chwilą wpisania podwyższenia kapitału zakładowego do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, co wobec treści art. 441 § 4 k.s.h. prowadzi do wniosku, że wpis ten ma charakter konstytutywny i jest skuteczny z chwilą jego dokonania, nie zaś uprawomocnienia. W konsekwencji, wobec treści przepisów art. 69 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej oraz czytelności i jasności wynikającego z nich przekazu, za uzasadniony trzeba również uznać wniosek – który nie pozostaje bez wpływu na ocenę odnośnie do braku zasadności zarzutu z pkt II. ppkt 4. petitum skargi kasacyjnej – że w rozpatrywanej sprawie nie pozostawały wątpliwości, które co do treści normy prawnej rekonstruowanej z przywołanych przepisów ustawy o ofercie publicznej (a jeszcze ściślej rzecz ujmując, co do ich treści oraz co do klaryfikacji znaczeń słów i zwrotów, którymi na ich gruncie operuje ustawodawca) nie podlegałyby rozstrzygnięciu (usunięciu) w drodze reguł wykładni. Stąd też właśnie w art. 7a § 1 k.p.a. jest mowa o "wątpliwościach pozostających", a więc takich które miałyby "pozostawać" wobec braku możliwości ich usunięcia przez stosowną interpretację.

Funkcją przepisów art. 69 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej jest zapewnienie realizacji zasady transparentności rynku kapitałowego (w zakresie odnoszącym się do aktualnej wiedzy o strukturze własnościowej; znaczących akcjonariuszach) oraz zasady równego dostępu do informacji dotyczących akcjonariatu spółki publicznej, a z konwencji językowej, którą na ich gruncie operuje ustawodawca wynika, że mają one charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens). Nie bez uzasadnionego powodu więc, wymienione przepisy prawa mają charakter przepisów sankcjonowanych w relacji do konsekwencyjnego przepisu art. 97 ust. 1a przywołanej ustawy, z którego wynika, że na każdego, kto nie dokonuje w terminie zawiadomienia, o którym mowa w art. 69 – 69b lub dokonuje takiego zawiadomienia z naruszeniem warunków określonych w tych przepisach, Komisja Nadzoru Finansowego może nałożyć karę pieniężną (odnośnie do instytucji kary administracyjnej oraz jej funkcji zob. np. wyroki TK z dnia: 25 marca 2010 r. w sprawie P 9/08; 15 października 2013 r. w sprawie P 26/11, o czym mowa jeszcze dalej).

Ponownie podkreślając – albowiem skarżąca spółka nie uwzględnia tego w dostatecznym stopniu – że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, trzeba stwierdzić, że zakres postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń wyznaczał art. 97 ust. 1a ustawy o ofercie publicznej oraz przepisy art. 69 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy w przedstawionym powyżej ich rozumieniu.

Wobec ich treści oraz funkcji, prawnie relewantne znaczenie miały więc fakty, które w relacji do uchwał zarządu emitenta (Z. R. S.A.) z dnia 26 sierpnia 2016 r. oraz z dnia 16 listopada 2016 r. o podwyższeniu kapitału zakładowego, a w konsekwencji w relacji do dat wpisania do rejestru przedsiębiorców podwyższenia kapitału zakładowego emitenta (odpowiednio, 30 września 2016 r. oraz 22 grudnia 2016 r.) stanowiły podstawę wnioskowania odnośnie do zaktualizowania się obowiązku zawiadomienia KNF i emitenta o zmianie (zmniejszeniu) procentowego udziału ogólnej liczby głosów w spółce w relacji do uprzednio posiadanego, a więc fakty, które miały prawnie istotne z znaczenie z punktu widzenia oceny odnośnie do dokonania tego zawiadomienia w terminie, o którym jest mowa w art. 69 ustawy.

Siłą rzeczy, prawnie istotnego znaczenia były więc pozbawione eksponowane przez skarżącą spółkę okoliczności odnoszące się do źródeł, przebiegu oraz zakończenia sporu korporacyjnego z Z. R. S.A. Nie należały one bowiem do wyznaczonego przywołanymi przepisami prawa zbioru koniecznych do załatwienia sprawy i prawnie relewantnych faktów, a w prowadzonym postępowaniu – wobec jego przedmiotu – Komisja Nadzoru Finansowego nie była zobowiązana, ani też uprawniona do przeprowadzania oceny zgodności z prawem kwestionowanych przez stronę uchwał zarządu emitenta. Zwłaszcza, że nie była również właściwa do dokonywania tego rodzaju oceny. Oczekiwanie strony skarżącej odnośnie do potrzeby – wręcz konieczności – ich uwzględnienia nie jest więc uzasadnione, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zarzuty adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie są zasadne, albowiem – i abstrahując już nawet od tego, że przywołanie w petitum skargi kasacyjnej, jako naruszonych, szeregu przepisów postępowania (zob. pkt II. ppkt 1. – ppkt 3. i ppkt 6. – ppkt 8.) nie może być uznane za wystarczające i tym samym skuteczne, jeżeli w relacji do treści tychże przepisów (każdego z nich osobna lub funkcjonalnych i systemowych ich związków), zakresu ich normowania oraz wynikających z nich konsekwencji strona nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać ich naruszenie oraz na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy – nie ma podstaw, aby twierdzić, że są one niezupełne i przez to wadliwe.

W odpowiedzi natomiast na zarzuty z pkt II ppkt 9. oraz ppkt 4. petitum skargi kasacyjnej wymaga przede wszystkim wyjaśnienia, że z konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie art. 189f § 1 k.p.a. – "jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa" – wynika, że wobec użycia funktora koniunkcji (przeciwstawny spójnik "a"), warunkiem jego zastosowania w okolicznościach danej sprawy jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu określonych nim przesłanek. Wobec tego również, że ustawodawca operuje pojęciem niedookreślonym (nieostrym, o cechach zwrotu szacunkowego), ocena czy zaistniały stan rzeczy uzasadniający przypisanie naruszenia prawa (deliktu administracyjnego) odpowiada hipotezie normy prawnej dekodowanej z art. 189f § 1 k.p.a. wymaga "ustalenia" "wagi naruszenia prawa", a więc innymi słowy kwalifikowania i oceny tego stanu rzeczy (określonych faktów, zdarzeń, zachowań), jako podpadających albo niepodpadających pod tę normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem jej normowania i zastosowania.

Ponownie podkreślając, że warunkiem zastosowania wymienionego przepisu prawa w okolicznościach danej sprawy jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu określonych nim przesłanek – abstrahując już nawet od oceny zasadności stanowiska skarżącej odnośnie do znikomego stopnia naruszenia prawa, o czym należałoby, jej zdaniem, wnioskować na podstawie zawiadomienia z dnia 17 stycznia 2018 r. – trzeba przede wszystkim podnieść, że ocena zaktualizowania się przesłanki "zaprzestania naruszenia prawa" nie może być dokonywana w odniesieniu do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych (zob. A. Wróbel, art. 189f k.p.a., t. 5 – 6, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2022; A. Celera, J.G. Firlus, art. 189f k.p.a., t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II (red. H. Knysiak - Sudyka), WKP 2019). Jej istota wiąże się bowiem z potrzebą oceny zachowania i postawy sprawcy wobec naruszenia prawa, który odstępując od zachowania niezgodnego z prawem manifestuje tym samym zmianę swojej dotychczasowej postawy, co siłą rzeczy, gdy chodzi o możliwość przeprowadzenia takiej oceny – a co za tym idzie o możliwość podjęcia działania polegającego na zaprzestaniu naruszania prawa – może odnosić się do stanu naruszenia prawa w czasie, co już nie jest jednak możliwe w odniesieniu do deliktów jednoczynowych oraz skutkowych, a więc – tak jak w rozpatrywanej sprawie – w odniesieniu do deliktu polegającego na niewykonaniu obowiązku informacyjnego w terminie określonym ustawą. Wobec tego bowiem, że naruszenie prawa już wystąpiło i zaistniał już skutek jego naruszenia, nie jest możliwe zamanifestowanie zmiany stosunku sprawcy wobec tego naruszenia poprzez zmianę jego (dotychczasowego) zachowania, a skoro tak, to siłą rzeczy nie jest możliwe przeprowadzenie oceny zachowania mającego przekonywać o zmianie postawy sprawcy (zob. A. Celera, J.G. Firlus, op. cit.).

Omawiane zarzuty kasacyjne należało więc uznać za niezasadne.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty z pkt I. ppkt 4. – 7. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których skarżąca spółka podnosi naruszenie art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie publicznej przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Z przywołanego przepisu prawa – który określa dyrektywy wymiaru kary pieniężnej, których katalog nie jest przy tym zamknięty – wynika, że przy wymierzaniu kary za naruszenia, o których mowa w ust. 1 lub 1a, Komisja bierze w szczególności pod uwagę: 1) wagę naruszenia oraz czas jego trwania; 2) przyczyny naruszenia; 3) sytuację finansową podmiotu, na który nakładana jest kara; 4) skalę korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez podmiot, który dopuścił się naruszenia, lub podmiot, w którego imieniu lub interesie działał podmiot, który dopuścił się naruszenia, o ile można tę skalę ustalić; 5) straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można te straty ustalić; 6) gotowość podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności naruszenia; 7) uprzednie naruszenia przepisów niniejszej ustawy popełnione przez podmiot, na który nakładana jest kara.

W odpowiedzi na omawiane zarzuty kasacyjne – oraz abstrahując od ich deficytów konstrukcyjnych – trzeba stwierdzić, że nie ma podstaw, aby podważać zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentu o naruszeniu przez Sąd I instancji – jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji – przepisu art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie publicznej.

Ocena Sądu I Instancji, z której – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że wydając zaskarżoną decyzję organ nadzoru nie naruszył granic uznania administracyjnego – w ramach którego był uprawniony operować – a nakładając karę pieniężną w wysokości 450.000 zł uwzględnił dyrektywy jej wymiaru w relacji do wszystkich okoliczności sprawy oraz prawnie chronionych zasad transparentności rynku kapitałowego oraz równego dostępu do informacji, nie jest nieprawidłowa.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do funkcji przepisów art. 69 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej – o czym była mowa powyżej – a w tym kontekście do treści oraz charakteru ustanowionego na ich gruncie obowiązku informacyjnego, którego adresatem była skarżącą spółka.

Wobec funkcji tych przepisów prawa oraz ich imperatywnego charakteru, w opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba stwierdzić, że nie jest jednak tak, aby o znikomym stopniu (znikomej wadze) przypisanego jej naruszenia prawa można było wnioskować na podstawie okoliczności odnoszących się do źródeł, przebiegu oraz zakończenia sporu korporacyjnego z Z. R. S.A., a w tym kontekście na podstawie argumentacji zmierzającej do wykazania, że niewykonanie obowiązku zawiadomienia KNF i emitenta o zmianie procentowego udziału ogólnej liczby głosów w spółce w relacji do uprzednio posiadanego nie było motywowane złą wolą, czy też brakiem poszanowania prawa, lecz uzasadnione potrzebą ochrony korporacyjnych praw spółki naruszonych przez niezgodne z prawem działania emitenta, co w sytuacji wykonania obowiązku informacyjnego miałoby – zdaniem spółki – nie pozostawać bez wpływu na wynik postępowania z jej powództwa przez sądem powszechnym (zob. np. s. 21 skargi kasacyjnej). Wbrew twierdzeniom i oczekiwaniom skarżącej spółki, źródła, przebieg oraz finał sporu korporacyjnego z Z. R. S.A., w tym fakt prowadzenia sporu sądowego z emitentem, nie stanowiły jednak – abstrahując już nawet od tego, że zawiadomienie, o którym jest mowa w art. art. 69 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej nie jest procesową czynnością cofnięcia pozwu podejmowaną w trakcie toczącego się postępowania sądowego w odniesieniu do jego przedmiotu, i której adresatem miałby być sąd, przed którym zawisła sprawa – żadnych usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia, że adresowany do niej obowiązek zawiadomienia o zmianie procentowego udziału ogólnej liczby głosów w spółce został tym samym uchylony, czy też zawieszony. Co więcej – a nie jest to bez znaczenia z punktu widzenia oceny odnośnie do stopnia naruszenia prawa przypisanego stronie oraz skutków tego naruszenia zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić czas trwania stanu dezinformacji związanego z dwukrotnym niewykonaniem obowiązku informacyjnego (odpowiednio około jednego i trzech miesięcy) – okoliczności eksponowane przez spółkę nie uniemożliwiały – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – wykonania tego obowiązku, ani też – co nie mniej istotne – nie sprzeciwiały się jego wykonaniu. Ponownie podkreślając, że źródłem tego obowiązku są bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy, a Komisja Nadzoru Finansowego jest zobowiązana przestrzegać swojej właściwości i nie może wkraczać w kompetencje zastrzeżone dla właściwości innych organów, w tym w szczególności sądów, eksponowanie przez skarżącą spółkę wskazanych okoliczności nie mogło być więc uznane za przydatne dla wykazania zasadności zarzutu naruszenia art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nałożenia na skarżącą spółkę kary w wysokości 450.000 zł – co w relacji do wysokości maksymalnej stanowi jej 9% – nie uzasadnia twierdzenia, że kara ta została nałożona z naruszeniem dyrektyw jej wymiaru, a ponadto, że nie jest proporcjonalna i adekwatna w relacji do stwierdzonego i przypisanego spółce naruszenia prawa (to jest naruszenia obowiązku, o którym stanowi art. art. 69 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej).

W prawie administracyjnym, sankcja administracyjna odgrywa ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie. Sens kary administracyjnej tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów. Dzięki temu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa. Sama ustawowa groźba nałożenia kary pieniężnej dyscyplinuje podmioty obowiązane, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności (zob. wyrok TK z dnia 15 października 2013 r. sygn. P 26/11). Instytucja kary administracyjnej stanowi więc nieodłączny element przymusu państwowego, który polega na stosowaniu przymusu typu administracyjnego, zwłaszcza w sytuacjach dotyczących wykonywania nakazów – w rozpatrywanej sprawie nakazu (obowiązku) zawiadomienia KNF i emitenta o zmianie procentowego udziału ogólnej liczby głosów w spółce w relacji do uprzednio posiadanego – bądź przestrzegania zakazów wprost wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa albo ustanowionych przez administrację. Aktywność administracji publicznej w omawianej sferze zawsze więc będzie/jest determinowana prawnym obowiązkiem podjęcia skutecznych działań zmierzających do pełnej ich realizacji i doprowadzenia do stanu korespondencji zaistniałych stanów, sytuacji, czy zdarzeń z obowiązującymi aktami normatywnymi

Sankcja w postaci administracyjnej kary pieniężnej stanowi więc dolegliwość za delikt administracyjny, a mianowicie za czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną.

Wobec funkcji sankcji administracyjnej (wśród których wyróżnia się, zasadniczo, jako podstawową, funkcję represyjną, a ponadto funkcję ochronną polegającą na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcję pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości, czy też funkcję motywacyjną) nie sposób jest twierdzić, że nakładając na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 450.000 zł – która, co ponownie trzeba podkreślić, w relacji do maksymalnej wysokości stanowi jej 9%, i co jednoznacznie przekonuje o wymierzeniu tej kary w granicach dolnego ustawowego zagrożenia, a tym samym o stosownym jej miarkowaniu w relacji do rozpoznawanego przypadku – organ nadzoru wadliwie ważył racje i argumenty uzasadniając taką właśnie jej wysokość, czy też, że nie mniej wadliwie nie odstąpił od jej nałożenia mając takie uprawnienie.

Podkreślając w tej mierze – o czym mowa była również powyżej – że przepisy art. 69 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej realizują istotne z punktu widzenia rynku kapitałowego funkcje i mają charakter bezwzględnie obowiązujący, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że jakkolwiek kara pieniężna nałożona na skarżącą spółkę w wysokości 450.000 zł realizuje funkcje represyjną – bo taka jest również jej istota i natura – to jednak nie można zarzucać organowi nadzoru naruszenia prawa tylko z powodu samego nałożenia tej kary, czy też z tego powodu, że nie odstąpił od jej nałożenia. Zwłaszcza, że – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – jej nałożenie było motywowane prewencyjnym jej oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym oraz – co nie mniej istotne z punktu widzenia działania w warunkach uznania administracyjnego i potrzeby ważenia interesu indywidualnego w relacji do interesu społecznego – funkcją ochronną (zob. s. 54 – 55 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Jeżeli wymiar kary pieniężnej nałożonej na skarżącą spółkę uwzględniał – co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 39 – 54) – wymienione w art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie publicznej dyrektywy jej wymiaru, w tym również okoliczności natury łagodzącej, jak i obciążającej, to należałoby stwierdzić, że organ nadzoru we właściwy sposób stosował zasadę indywidualizacji kary administracyjnej, a co za tym idzie również zasadę jej proporcjonalności w tym jej aspekcie, który odnosi się do przesłanki niezbędności.

Omawiane zarzuty kasacyjne należało więc uznać za nieusprawiedliwione.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2