Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1477/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 48 ust. 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 6, art. 7,  art. 7a, art. 77, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. i P.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/19 w sprawie ze skargi P.K. i P.U na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2019 r., nr 577/2019 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 listopada 2019 r., II SA/Kr 1191/19 oddalił skargę P.K. i P.U. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 31 lipca 2019 r. nr 577/2019 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 21 maja 2019 r. nr 501/2019, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., wstrzymał roboty budowlane związane z budową bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zakładu produkcji cateringowej o powierzchni zabudowy 226,60 m2 zbudowanego z piętnastu modułowych przyczep gastronomicznych, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obręb [...] w K. i nałożył na inwestora i jednocześnie właściciela nieruchomości P.K. obowiązek przedłożenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 25 maja 2011 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., aktualnym na dzień opracowania projektu, sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), a także oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla ww. działki nr ew. [...] przy ul. [...] w K., i uchylające na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekające o jego wyznaczeniu do dnia 31 grudnia 2019 r.

P.K. i P.U. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu ruchomych przyczep za budynek, pomimo iż nie ma on przewidzianych w tym przepisie cech, w szczególności nie jest trwale związany z gruntem, ani nie został posadowiony na fundamencie;

2) art. 48 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaparkowanie przyczep na działce wymaga pozwolenia na budowę, a co za tym idzie przyjęcie, iż wstrzymanie robót budowlanych było zasadne;

3) art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. poprzez jego niezastosowanie wynikające z nierozważenia przez organ, czy przyczepy nie są tymczasowym obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę;

II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności ustalenie w sposób sprzeczny ze stanem faktycznym, że konstrukcja posadowiona jest na fundamencie w sytuacji, gdy brak jest fundamentu oraz że jest trwale związana z gruntem, choć takiego związania brak;

2) art. 6 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób niewynikający z treści przepisów i sprzeczny z ich literalnym brzmieniem;

3) art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 2 p.b. na korzyść stron, pomimo iż zawarta w ww. przepisie przesłanka trwałego związania z gruntem budzi znaczne wątpliwości interpretacyjne i w orzecznictwie zarówno organów, jak i sądów administracyjnych pojawiają się rozbieżne poglądy co do uznania przyczep posadowionych na betonowych bloczkach za trwale związane z gruntem;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący, powołując się na art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB oraz umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, oświadczając, że wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 24 stycznia 2023 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony ich praw zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach.

Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia MWINB poddanego w niniejszej sprawie kontroli Sądu I instancji stanowił art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli budowa mająca za przedmiot obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b.; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 p.b.

Zastosowanie powyższej regulacji Sąd I instancji trafnie oparł na zaakceptowaniu ustalenia MWINB, że budowa spornego budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w K. nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego inwestorzy, nie dysponując stosowną zgodą budowlaną, dopuścili się samowoli budowlanej, której legalizacja jest kształtowana regulacją ujętą w art. 48-49a p.b.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej przypisujący Sądowi I instancji niezwrócenie uwagi na wadliwość dotykającą podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu co do tego, że organy nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, formułując na jego podstawie prawidłowe wnioski umożliwiające w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie, że w rozpatrzonej sprawie z naruszeniem art. 3 pkt 2 p.b. Sąd zaaprobował uznanie za budynek "ruchomych przyczep", tak jak i sprowadzenie działania inwestora objętego postępowaniem legalizacyjnym do "zaparkowania przyczep na działce", które nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 2 p.b., przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sporny budynek zbudowany z piętnastu modułowych przyczep gastronomicznych jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., jeżeli zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż obiekt ten spełnia wszystkie wymienione w art. 3 pkt 2 p.b. cechy budynku. Należy mieć na uwadze, że ustawione na działce nr ew. [...], obręb [...] w K. przyczepy pozbawione zostały swojej zasadniczej funkcjonalności, albowiem wskutek wykonania przez inwestorów robót budowlanych przestały pełnić zgodną z ich przeznaczeniem funkcję transportowo-komunikacyjną, tj. mobilnego punktu gastronomicznego, stając się obiektem budowlanym.

Nie ma wystarczających podstaw w sprawie do bezpośredniego odwoływania się przez skarżących przy kwalifikowaniu spornego obiektu do właściwości technicznych przyczep gastronomicznych jako rodzaju pojazdów bez silnika, przystosowanych do łączenia ich z innymi pojazdami w rozumieniu art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), ani też prawnobudowlanej charakterystyki przyczep, które po ich ustawieniu stanowić mogą formę tymczasowych obiektów budowlanych (budowli), o których mowa w art. 3 pkt 5 p.b. Powyższe jest spowodowane tym, że skarżący, wykorzystując piętnaście modułowych przyczep gastronomicznych, zrealizowali całkiem nowy obiekt budowlany, który co prawda bazuje na pojazdach przystosowanych do ruchu drogowego, to charakter i stopień ich przekształcenia w żaden sposób nie pozwala utożsamiać powstałego finalnie obiektu z rodzajem ww. pojazdów, ponieważ pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym cechuje się on pełną od nich odrębnością. Uwaga, że wykorzystane do budowy obiektu przyczepy posiadają nadane numery VIN, dowody rejestracyjne i tablice, pozostaje bez znaczenia, jeżeli ich przystosowanie do pełnienia nowej funkcji spowodowało nie tylko, iż nie mogą się one poruszać po drogach jako przyczepy, ale w ogóle nie jest technicznie możliwe ich przemieszczenie bez przeprowadzenia rozbiórki budynku z racji tego, że po zespoleniu przestały być one tego rodzaju samoistnymi obiektami.

W dokumentacji projektowej nie zostało szczegółowo wyjaśnione, z jakich konkretnych czynności wykonawczych składał się, posługując się sformułowaniem sporządzającego tę dokumentację projektanta, "montaż zestawu przyczep", niemniej sporządzony opis techniczny i opracowane rysunki w łączności z wynikami przeprowadzonych przez PINB czynności kontrolnych (protokół z 26 kwietnia 2019 r. znak ROiK I.5141.211.2019.GTE) i dokumentacją fotograficzną pozwalają stwierdzić, że skarżący nie przeprowadzali montażu stanowiącego szczególny rodzaj robót budowlanych (art. 3 pkt 7 p.b.), ale wybudowali obiekt budowlany. Jest on wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, w których umieszczone zostały otwieralne okna i posiada dach. Poszycie budynku stanowią płyty warstwowe (gr. 10 cm) z rdzeniem z pianki poliuretanowej. Jakkolwiek układ ścian wewnętrznych zrealizowanego budynku o łącznej powierzchni zabudowy 226,60 m2 umożliwiający komunikację w nim w znacznym stopniu powtarza sposób zespolenia modułów przyczep, tym niemniej nie jest w całości ich odzwierciedleniem. Przypisywane połączeniu przyczep modułowych znaczenie, nakazujące w rezultacie wykonanych robót budowlanych widzieć jeden obiekt, pozostaje zgodne z jego jednorodną funkcją użytkową (zakładu produkcji cateringowej, w którym są przygotowywane i porcjowane posiłki), co potwierdza dokonana aranżacja przestrzeni obiektu, na którą składać się mają części przygotowania i wydawania posiłków, część magazynowa, zaplecza socjalnego i część biurowa, jak też połączenie budynku do miejskiej infrastruktury technicznej (przyłącza wodociągowe, kanalizacji sanitarnej oraz energetyczne) i rozprowadzenie w nim wewnętrznych instalacji (wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej i wentylacji mechanicznej/klimatyzacyjnej).

Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy wyjaśnienie skargi kasacyjnej, zgodnie z którym obiekt ma spoczywać na bloczkach, które "nie są osadzone w ziemi, a jedynie luźno na niej położone". Czynności kontrolne wskazują bowiem, że budynek został posadowiony na punktowych słupach betonowych, co pokrywa się z dokumentacją projektową, z której wynika ich zagłębie w gruncie odpowiadające sposobowi wykonywania fundamentów punktowych umożliwiających prawidłowe przenoszenie obciążeń z elementów konstrukcyjnych budynków na grunt (Dokumentacja projektowa, nr rys. A1. Przekrój A-A). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego trwałość tak zastosowanego posadowienia obiektu.

Stanowisko Sądu I instancji nadające spornemu budynkowi kwalifikację obiektu trwale związanego z gruntem, który posiada fundament, odpowiada ugruntowanej wykładni odnoszącej się do dyspozycji art. 3 pkt 2 p.b., która przyjmowana jest w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uznaje się w nim, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., II OSK 3683/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1264/21, wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., II OSK 125/19; wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., II OSK 582/21, wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., II OSK 1312/18, wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 989/18; wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 697/18), do czego bezpośrednio nawiązywały uwagi zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 26 listopada 2019 r.

Kontekst zgłoszonych w skardze kasacyjnej zastrzeżeń nakazuje przypomnieć, że istnienie tradycyjnie wykonywanych fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych. Podzielić należy w tym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 24 września 2019 r., II OSK 2447/18, zgodnie z którym fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt, w związku z czym zastosowanie każdego rozwiązania technicznego przenoszącego obciążenie z obiektu na grunt i zapobiegające jego osiadaniu na gruncie oraz pełniącego funkcję niwelującą zmienny poziom terenu pozwala tak ustabilizowany obiekt, którego konstrukcja opiera się czynnikom zewnętrznym, traktować jako spełniający definicję art. 3 pkt 2 p.b.

Znaczenie normatywne ww. przepisu, wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżących, nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych co do zapisanej w nim normy w znaczeniu przyjętych w art. 7a § 1 k.p.a., wobec czego zarzut naruszenia w sprawie powołanego przepisu nie znajduje potwierdzenia. Ocenę tę wspiera okoliczność, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestie związane z kwalifikowaniem obiektów łączących cechy obiektu budowlanego i pojazdu nie są zagadnieniem nowym, stanowiąc przedmiot wielu wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny miał okazję wypowiadać się odnośnie do kwalifikacji, jaka powinna być nadawana ustawieniu wagonu kolejowego (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2008 r., II OSK 1291/07), barakowozów (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., II OSK 903/11; wyrok NSA z 7 lutego 2008 r., II OSK 1935/06), przyczep specjalistycznych (gastronomicznych) (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., II OSK 2517/16; wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., II OSK 1389/11), czy też "domków holenderskich" (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 2131/18; wyrok NSA z 13 września 2019 r., II OSK 2581/17; wyrok NSA z 10 września 2019 r., II OSK 1941/17; wyrok NSA z 6 września 2017 r., II OSK 3087/15; wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 426/14). Przyjęcie, że powinno się tego rodzaju obiekty, co do zasady, traktować jako tymczasowe obiekty budowlane nie przesądza, że konkretne właściwości określonego obiektu upoważniają do kwalifikowania ustawienia obiektu stanowiącego przyczepę jako budowy budynku, jeżeli obiekt ten spełnia warunki określone w art. 3 pkt 2 p.b. (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., II OSK 2160/21; wyrok NSA z 24 września 2019 r., II OSK 2447/18).

Zarzut odstąpienia przez Sąd I instancji od rozważenia w rozpatrywanej sprawie, czy przyczepy nie są tymczasowym obiektem budowlanym, stoi w sprzeczności z wnioskami, które wynikają w sposób jednoznaczny z zebranego materiału dowodowego, a przy tym, jak należy uznać, opiera się na błędnym założeniu towarzyszącym skarżącym. Wnoszący skargę kasacyjną nie zwrócili uwagi na to, że art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. w brzmieniu odpowiadającym dacie przeprowadzenia robót budowlanych (przełom 2018/2019 r.) faktycznie przewidywał, iż wyłączeniu spod wymogu uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę podlega budowa tymczasowych obiektów budowlanych, jednakże ustawodawca tenże wyjątek odniósł wyłącznie do ww. obiektów, które nie są połączone trwale z gruntem i – co kluczowe – są przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w dokonanym przez inwestora zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 p.b. (nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu). Nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność, że sporne przedsięwzięcie tak wyznaczonego warunku nie spełniało, nawet gdyby kwestię połączenia wybudowanego obiektu z gruntem chcieć oceniać tak jak skarżący.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.