Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 184/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.119 pkt 3, art.120, art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.217, art.218, art.219
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi O.I. Spółki komandytowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym dnia [...] sierpnia 2023 r. O. Spółka komandytowa w [...] zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali użytkowych o przeznaczeniu usługowym oraz zamieszkania zbiorowego z pomieszczeniami przynależnymi nr [...],[...] położonych w budynku przy ul. [...] w [...], działka nr [...],[...],[...],[...]. Do wniosku załączono rzuty [...] lokali usługowych o przeznaczeniu zamieszkania zbiorowego oraz [...] lokali usługowych o przeznaczeniu biurowym, handlowym, rzemieślniczym, gastronomicznym, magazynowym i edukacyjnym.

W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że budynek przy ul. [...] w [...] zlokalizowany jest na działkach nr [...] oraz [...], usytuowanych na terenie oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...], symbolem [...] – teren zabudowy usług nauki. Budynek wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1978 r. wydanego dla Zakładu [...]. W latach 90 budynek został zakupiony w stanie surowym przez Wyższą Szkołę [...] i adaptowany na [...] z częścią dydaktyczną. Zgodnie z przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 1993 r. budynek został oddany do użytkowania, jako [...] z częścią dydaktyczną. Dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta [...] wydał dla Uniwersytetu [...] decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę pomieszczeń w budynku dydaktycznym [...] pod potrzeby nowego kierunku kształcenia [...], usytuowanym na działkach nr [...],[...] – obręb [...] przy ul. [...] w [...]. W aktach brak jest dokumentu potwierdzającego fakt wykonania robót objętych wnioskiem. Ponadto w ewidencji budynków Urzędu wskazano funkcję budynku przy ul. [...] w [...] jako budynek zamieszkania zbiorowego – [...].

W związku z brakiem jednoznacznego wskazania funkcji poszczególnych lokali wezwano inwestora do jej uzupełnienia. Inwestor w wyznaczonym terminie wyjaśnił, że wszystkie lokale będą pełniły funkcję usługową.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali usługowych w budynku przy ul. [...], działka nr [...],[...],[...],[...] – obręb [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przy ustanowieniu odrębnej własności samodzielnego lokalu zasadą jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodność z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodność z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanyrn zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Możliwość odstąpienia od w/w wymogów, zawarta w przepisie art. 2 ust. 1 b ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048, dalej u.w.l.) stanowi wyjątek, odstępstwo od zasady, zatem winna być interpretowana zawężająco. Przepis art. 2 ust. 1a u.w.l. obejmuje swym zasięgiem również sytuacje, w których po 1995 r. nastąpiła np. przebudowa, dobudowa lub zmiana sposobu użytkowania budynku istniejącego przed 1995 r. (lub powstałego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.). W budynku zamieszkania zbiorowego nie projektuje się, ani nie buduje lokali usługowych tylko pomieszczenia mieszkalne. Pomieszczenie mieszkalne definiuje § 3 pkt 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – są to pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. Domy studenckie zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są zaliczane do budynków usługowych, lecz do budynków zamieszkania zbiorowego. W budynku zamieszkania zbiorowego w ogóle nie ma żadnych lokali nadających się do wyodrębnienia na zasadach określonych w ustawie o własności lokali. Znajdują się w nim tylko pomieszczenia mieszkalne. Powyższe prowadzi do wniosku, że pomieszczenie w [...] nie może stać się odrębnym lokalem bez zmiany jego funkcji w drodze stosownej procedury prawnej. Budynek z wyodrębnionymi lokalami usługowymi przestaje być bowiem budynkiem zamieszkania zbiorowego, a staje się budynkiem usługowym. Zgodnie z załączonymi przez wnioskodawcę rzutami, lokale usługowe nr [...] mają pełnić łącznie funkcję biurową, handlową, gastronomiczną oraz edukacyjną. Zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 1993 r. w budynku wyznaczono część dydaktyczną. O ile wskazana na rzutach funkcja edukacyjna pokrywałaby się z obecnie pełnioną funkcją, tak funkcja handlowa i biurowa zmienia obecny sposób użytkowania pomieszczeń dydaktycznych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zmianie sposobu użytkowania [...] na zamierzony przez inwestora budynek usługowy sprzeciwia się w/w plan miejscowy, w którym ustala się dla terenu oznaczonego symbolem [...] przeznaczenie podstawowe (należy przez to rozumieć obowiązujące przeznaczenie, wraz z funkcjami i obiektami towarzyszącymi, odnoszące się do minimum 60% powierzchni każdej nieruchomości i powierzchni całkowitej wszystkich obiektów istniejących i projektowanych w jej granicach) – zabudowa usług nauki oraz uzupełniające (należy przez to rozumieć przeznaczenie, które może uzupełniać lub wzbogacać przeznaczenie podstawowe i nie może być realizowane bez przeznaczenia podstawowego) – usługi. Przedłożone dokumenty nie dają możliwości wydania zaświadczenia żądanej treści, bowiem przedmiot żądania nie jest zgodny z dokumentami będącymi w posiadaniu organu (ewidencja budynku, decyzja o pozwoleniu na budowę oraz użytkowanie [...] (budynku zamieszkania zbiorowego) wraz z częścią dydaktyczną. O ile przedłożone przez inwestora dokumenty zgodne są ze stanem faktycznym, dokonana została zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części bez zachowania procedury wymaganej przepisami prawa budowlanego.

Od powyższego postanowienia Spółka wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając naruszenie:

1) art. 2 ust. 1, ust. 1a, 1b oraz 1c u.w.l. poprzez błędne uznanie, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do pozytywnego uwzględnienia wniosku o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych oraz niemieszkalnych, podczas gdy w rzeczywistości brak jest jakichkolwiek przeszkód materialnoprawnych do wydania takich zaświadczeń;

2) § 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego zastosowanie, chociaż nie ma on żadnego uzasadnienia w realiach przedmiotowej sprawy ponieważ dotyczy on tylko budynków nowo powstałych;

3) art. 6, art. 8, art. 9 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt. 4 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej k.p.a.) polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem przepisów procedury poprzez pominięcie na każdym etapie postępowania wskazania podstawy prawa materialnego, odwołując się na wstępie każdej czynności jedynie do przepisów procedury administracyjnej ( np. art. 217 czy art. 219 k.p.a.);

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., polegające na wydaniu postanowienia z rażącym naruszeniem przepisów procedury, w szczególności poprzez konsekwentne ignorowanie elementów stanu faktycznego korzystnych dla strony takich jak ewidentne określenie przedmiotowego budynku w kartotece budynków także jako "budynku mieszkalnego", a w konsekwencji przyjęcie za podstawy rozstrzygnięcia jedynie wybiórczych, a nadto sprzecznych wewnętrznie ustaleń poczynionych przez organ I instancji.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na skutek rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...].

Kolegium zaakceptowało ustalenia faktyczne organu I instancji wyjaśniając, iż organ ten nie mógł wydać żądanego zaświadczenia, ponieważ w świetle posiadanych dokumentów, rejestrów, przedmiotowy budynek jest budynkiem zamieszkania zbiorowego – [...] z wydzieloną częścią dydaktyczną i z takim przeznaczeniem został przyjęty do użytkowania. Przedłożone przez wnioskodawcę rzuty lokali usługowych wskazują na usługi związane z funkcją biurową, handlową, gastronomiczną oraz edukacyjną. W przedmiotowym budynku zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 1993 r. wyznaczono część dydaktyczną i w związku z tym tylko lokale usługowe oznaczone symbolem [...] (usługi związane z oświatą) pokrywałyby się z funkcją dydaktyczną. Natomiast w budynku nie były przewidziane lokale usługowe związane z handlem, gastronomią i biurami. W związku z powyższym organ I instancji nie miał podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zgodnie z § 3 pkt. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Zatem ustanowieniu samodzielności lokali usługowych w przedmiotowym budynku sprzeciwia się funkcja całego obiektu jako budynku zamieszkania zbiorowego – [...]. W budynku zamieszkania zbiorowego nie projektuje się, ani nie buduje lokali usługowych, tylko pomieszczenia mieszkalne. Pomieszczenie mieszkalne definiuje § 3 pkt 10 w/w rozporządzenia jako sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego.

Aby pomieszczenia mieszkalne w [...] spełniające warunki samodzielności mogły stać się prawnie samodzielnymi lokalami usługowymi, trzeba w pierwszej kolejności zmienić sposób użytkowania całego budynku lub jego części na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane, w drodze stosownej procedury prawnej. Organ I instancji rozpatrując wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali nie mógł zatem stwierdzić samodzielności lokali, które powstały w sposób nie wynikający z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a także nie były objęte decyzją organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ prowadziłoby to do wydania zaświadczenia we wnioskowanej sprawie z naruszeniem art. 2 ust. 3 u.w.l.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 2 ust. 1, ust. la, Ib oraz 2 u.w.l. poprzez błędne uznanie przez organy obu instancji, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do pozytywnego uwzględnienia wniosku o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność w/w lokali niemieszkalnych, podczas gdy w rzeczywistości brak jest jakichkolwiek przeszkód materialnoprawnych do wydania takiego zaświadczenia we wnioskowanym zakresie;

b) § 3 pkt 5 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego zastosowanie, chociaż nie ma on żadnego zastosowania w realiach niniejszej sprawy, dotyczy on wyłącznie wymogów dla budynków nowo powstałych;

c) art. 71 ust. 1 oraz 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, sprowadzające się do oczekiwania od skarżącego jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, do uzyskania w trybie prawa budowlanego zmiany sposobu użytkowania "całego budynku lub jego części", choć procedura ta nie jest przedmiotem jakiegokolwiek wymogu prawnego w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali;

2) przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia:

a) art. 2 ust. 3 u.w.l. polegające na błędnym uznaniu przez organ II instancji, że rozstrzygniecie organu I i instancji o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokai niemieszkalnych było prawidłowe, podczas gdy obowiązek wynikający ze wskazanego przepisu nie daje podstaw do takiego orzeczenia;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji w całości postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem w/w przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art., 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. a więc powinno podlegać uchyleniu w trybie art. 138 § 2 k.p.a.;

c) art. 6, art. 7, art. 7a, art., 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem przepisów procedury, w szczególności poprzez pobieżną analizę stanu prawnego i brak odniesienia się do twierdzeń strony – w tym także uzasadnienia samego zażalenia złożonego w sprawie, a nadto zawężającej interpretacji przepisów o charakterze obowiązków, co jest niedopuszczalne.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy w sprawie, uchylenie w całości postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka argumentowała m.in., iż obowiązujące przepisy prawa pozwalają na wyodrębnienie lokali zarówno mieszkalnych, jak i niemieszkalnych, w ramach budynku z takim stanem prawnym, jak w niniejszej sprawie. Kwestia zgodności (lub ewentualnej niezgodności) wyodrębnianych lokali z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie podlega weryfikacji w stanie prawnym niniejszej sprawy. Przedmiotowy budynek wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1978 r. Na mocy zgłoszenia z dnia [...] grudnia 1993 r. budynek został oddany do użytkowania jako [...] z częścią dydaktyczną. Dla budynku została wprawdzie wydana zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę pomieszczeń w budynku dydaktycznym, ale prace te nigdy nie zostały zrealizowane, a nawet nie zostały choćby rozpoczęte. Na dzień dzisiejszy w ewidencji (kartotece) budynków, budynek ten opisany jest kilkoma kategoriami łącznie jako "[...]", "budynek zbiorowego zamieszkania" oraz "budynek mieszkalny".

Powołując się na treść art. 2 ust. 1a, 1b i 1c u.w.l. oraz wskazując na datę oddania budynku do użytku, tj. przed 1 stycznia 1995 r. skarżąca Spółka argumentowała m.in., iż zgodnie z obowiązującymi na dzień dzisiejszy przepisami prawa materialnego dla przedmiotowego budynku, organ nie ma prawa weryfikować zgodności m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie istnieją więc żadne ograniczenia – z uwagi na wyłączenia określone przywołanymi powyżej art. 2 ust. 1b u.w.l. – aby stwierdzić zgodnie ze złożonym wnioskiem samodzielność lokali, tym bardziej, że chodzi w całości o lokale tzw. "niemieszkalne" a więc usługowe.

Przedstawiona przez organy interpretacja art. 2 ust. 1b u.w.l. jest sprzeczna z uzasadnieniem projektu ustawy, która ów przepis wprowadziła do porządku prawnego (druk 2224, ostatecznie Dz.U. poz. 1506). Ustawodawca bowiem jednoznacznie wskazuje, iż nie chodzi o wprowadzenie jakiegokolwiek wyjątku, a innej kategoryzacji budynków – w zależności od ich wieku. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 2 ust 1b ustawy było urealnienie sytuacji ze starymi budynkami, co do których nie ma dokumentacji, bowiem organy niemal zmuszone były odmawiać wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali dla takich budynków, a wnioskodawca nie miał możliwości spełnienia tego obowiązku, bo dokumentacja faktycznie już nie istniała.

W ocenie strony skarżącej zarówno postanowienie I jak i II instancji, w praktyce nie poddają się kontroli instancyjnej. Organy pozostają całkowicie głuche i ślepie na argumentację tak przedstawioną przez skarżącą Spółkę w toku postępowania w I instancji, jak i w ramach zażalenia do organu II instancji. Skoro organy nie próbują choćby polemizować ze stanowiskiem skarżącej spółki. Jako uczestnik postępowania administracyjnego zostaje postawiona w stanowisku "przed ścianą" – nie mając choćby podstawowej repliki na przedstawiane argumenty, co jest rażącym naruszeniem praktycznie wszystkich podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nie tylko zaś art. 6, 7, 8 czy 10 k.p.a., ale także art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie wadliwości uzasadnienia postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącej Spółki o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy należy zwrócić uwagę, iż ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje wprawdzie zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 oraz art. art. 90 § 1 p.p.s.a.) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy, jednakże przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to przepis szczególny. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że nie naruszało prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Przyjęta w art. 90 p.p.s.a. zasada jawności posiedzeń sądowych nie oznacza bowiem, że wszystkie sprawy powinny zostać rozpoznane przez wojewódzki sąd administracyjny na rozprawie. Przesądza o tym brzmienie art. 90 § 1 p.p.s.a. i użyty w niej zwrot "jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej". Takim przepisem szczególnym jest art. 120 p.p.s.a., w myśl którego w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Sprawy te – z uwagi na treść art. 120 p.p.s.a. – sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym. Decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę należy zawsze do uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por. postanowienie NSA z 9 września 2008 r., I FZ 337/08, a także wyrok NSA z 16 maja 2023 r., I FSK 1278/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w szeregu innych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie jest naruszeniem art. 119 pkt 3 p.p.s.a. skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy strona uważa, że sprawę należy rozpoznać na rozprawie. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. przykładowo wyroki NSA z 7 listopada 2023 r., II OSK 387/21, z 7 września 2023 r., III FSK 2769/21, z 15 lutego 2023 r., III FSK 1673/21 oraz III FSK 2403/21, z 11 marca 2021 r., I OSK 4109/18).

Reasumując, przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakładały na sąd rozpoznający w postępowaniu uproszczonym skargę na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Zwłaszcza, co należy podkreślić, że w toku niniejszej sprawy nie powstały w ocenie Sądu żadne wątpliwości wymagające dodatkowego wyjaśnienia, co do możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Również skarżąca Spółka nie uzasadniła wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie i nie wskazała argumentów wymagających wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy na rozprawie. Swoje stanowisko przedstawiła przy tym w obszernej skardze. Nadto po doręczeniu odpisu odpowiedzi na skargę nie przedstawiła argumentacji nie ujętej wcześniej w skardze czy okoliczności uzasadniających rozpoznanie sprawy na rozprawie. Mając zatem na uwadze zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 7 p.p.s.a. oraz to, że sprawa dotyczyła skargi na postanowienie organu administracji publicznej, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uznał za zasadne rozpoznanie jej w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. [...] o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali usługowych w budynku przy ul. [...], działka nr [...],[...],[...],[...].

W myśl art. 217 § 1 k.p.a. wydanie zaświadczenia następuje na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie w myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Z kolei w myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Zaświadczenie w rozumieniu k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie. Przyjmuje się, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, "Monitor Prawniczy" 1996, nr 7, s. 241). Jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego.

Odnosząc się w tym miejscu do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. należy zwrócić uwagę, iż w trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2022 r. III OSK 847/21, z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1223/19, z 9 lutego 2018 r., I OSK 813/16). Postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się on domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Charakter prawny zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być oczywiste, wynikać z dokumentów czy innych materiałów będących w posiadaniu organu administracji (por. wyroki WSA w Warszawie z 21 listopada 2011 r., II SA/Wa 1385/11 oraz z 22 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 292/06). Dla braku możliwości urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, z których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych.

Wskazuje się również, iż postępowanie wyjaśniające w ramach rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 18 maja 2022 r., III OSK 1262/21). Główną rolę w ustaleniu treści zaświadczenia art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje bowiem danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Innymi słowy, możliwość przeprowadzenia, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej, żądanej przez wnioskodawcę treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych (wyrok NSA z 23 marca 2022 r., I OSK 1258/21).

Zaświadczenie, którego dotyczyły wydane w sprawie postanowienia, jest dodatkowo przedmiotem regulacji szczegółowej zawartej w ustawie o własności lokali. W myśl art. 2 ust. 1a ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1b u.w.l. przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (art. 2 ust. 2). Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust. 3).

Skarżąca Spółka w argumentacji zawartej w skardze powoływała się m.in. na treść art. 2 ust. 1b u.w.l. wskazując m.in., iż przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1978 r., a następnie na mocy zgłoszenia z dnia [...] grudnia 1993 r. został oddany do użytkowania jako [...] z częścią dydaktyczną. Wywodziła na tej podstawie, iż wymogi wynikające z art. 2 ust. 1a nie powinny znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania.

W świetle powyższych regulacji prawnych za lokale samodzielne mogą zostać uznane te lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l. Zatem wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu wymaga weryfikacji spełnienia przez lokal/pomieszczenie warunków samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 2641/21,). Jeżeli więc z decyzji o pozwoleniu na budowę (jak również z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) nie wynika możliwość ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu, brak jest tym samym podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu. Zaświadczenie o samodzielności lokalu potwierdza nie tylko spełnienie przesłanek z art. 2 ust. 2 u.w.l., ale równocześnie przesłanek określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l.

Odnosząc się natomiast do treści art. 2 ust. 1b u.w.l. należy zwrócić uwagę, iż wprawdzie jest tu mowa o budynkach istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą, jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Celem tego przepisu – dodanego na mocy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U. z 2018 r. poz. 1506) było bowiem umożliwienie prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od kilkudziesięciu lat, jednak niespełniających aktualnie obowiązujących norm. Ustawodawca nie zamierzał jednak w ten sposób umożliwić inwestorom robót budowlanych wykonywanych obecnie obejścia tych aktualnych wymogów – tylko dlatego, że budynek, w którym roboty zostały wykonane, powstał przed 1995 rokiem lub przed tą datą wydane zostało pozwolenie na jego budowę (wyroki WSA w Krakowie z 1 sierpnia 2019 r., II SA/Kr 601/19; z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Kr 376/20).

W rozpatrywanej sprawie organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą Spółkę. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż przeznaczenie omawianego budynku w minionym okresie ulegało zmianie, co wynika z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu. Zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 1978 r., wydanym dla Zakładu [...] miały w nim być usytuowane lokale mieszkalne przeznaczone m.in. dla pracowników tego zakładu. Budowa tego budynku nie została jednak doprowadzona do końca i w stanie surowym został on zakupiony przez Wyższą Szkołę [...] oraz adaptowany na [...] z częścią dydaktyczną. Zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 1993 r., przyjętym bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, budynek został oddany do użytkowania jako [...] z częścią dydaktyczną. Taką funkcję pełnił do 2016 r., kiedy to decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził dla Uniwersytetu [...] projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę pomieszczeń w budynku dydaktycznym [...], będącym częścią budynku objętego wnioskiem na potrzeby kształcenia studentów Wydziału [...]. Organ administracji nie posiada w zasobach archiwalnych dokumentów potwierdzających fakt wykonania tych robót. Jednocześnie z wypisu z kartoteki budynku wynika, że jego budowa została zakończona w 1993 r., jego główna funkcja to budynek zbiorowego zamieszkania – [...]. Z posiadanej przez organ dokumentacji – rejestrów i ewidencji – nie wynika w sposób oczywisty, że w budynku tym przed 1 stycznia 1995 r. zostały wyodrębnione lokale, które można zakwalifikować jako samodzielne lokale użytkowe w rozumieniu ustawy o własności lokali (art. 2 ust. 1). Fakt, że w budynku brak było wyodrębnionych takich lokali, znajduje nadto potwierdzenie w funkcji, jaką budynek ten pełnił do chwili jego nabycia przez skarżącą Spółkę. Jego użytkowanie jako [...] z częścią dydaktyczną przez uczelnię wyższą, znajdujące potwierdzenie także w dokonanym zgłoszeniu zakończenia robót budowlanych z dnia [...] grudnia 1993 r., przemawia przeciwko stanowisko strony skarżącej, iż w budynku tym były wyodrębnione pomieszczenia pozwalające przypisać im status samodzielnych lokali. Dane wynikające z ewidencji, rejestrów oraz innych dokumentów znajdujące się w posiadaniu organu, nie pozwalają przyjąć takich ustaleń.

Tym samym posiadane przez organ dane nie dawały podstawy do potwierdzenia, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej istnienia określonego stanu, tj. usytuowania w budynku samodzielnych lokali użytkowych w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. Podzielić należy stanowisko organu, że omawiany budynek, po zakończeniu jego budowy w 1993 r., pełnił funkcję [...] oraz w części dydaktycznego. Tym samym należy go zaliczyć do kategorii budynków przeznaczonych do okresowego pobytu ludzi. Zatem funkcja ta sprzeciwia się uznaniu znajdujących się w nim pomieszczeń jako wyodrębnione, samodzielne lokale użytkowe w oparciu o zaświadczenie wydane w trybie art. 218 k.p.a., przy uwzględnieniu regulacji zawartych w ustawie o własności lokali. Niezbędnym jest bowiem zachowanie wymogów zmiany sposobu użytkowania, określonych w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności w art. 71 ust. 1 oraz 71a. Czyni to tym samym bezzasadnym zarzut dotyczący naruszenia tych przepisów. Z uwagi na poczynione wyżej rozważania dotyczące warunków wydania zaświadczenia w trybie art. 218 k.p.a. i odniesienie ich do realiów niniejszej sprawy, nie stanowiło to jedynej podstawy oddalenia przez organy wniosku. Stanowiło jedynie przedmiot rozważań dotyczących tego, w drodze jakich ewentualnych działań strona może osiągnąć zamierzenie inwestycyjne polegające na wyodrębnieniu w budynku lokali stanowiących odrębną własność.

Jak już wcześniej wskazano, nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, a dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zakres postępowania, jakie organ może przeprowadzić w postępowaniu mającym na celu wydanie zaświadczenia w trybie art. 218 k.p.a. W tym zakresie organ działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a więc nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. Z uwagi na zasady obowiązujące w postępowaniu zmierzającym do wydania w trybie art. 218 k.p.a. i kryteria w oparciu o jakie organ wydaje zaświadczenie potwierdzające istnienie stanów faktycznych lub stanu prawnego, nie ma w nim zastosowania art. 7a k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy obu instancji zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a., podobnie jak art. 10 k.p.a. Nadto strona skarżąca nie wykazała, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć ewentualne naruszenie powyższych przepisów, przy uwzględnieniu istoty postępowania związanego z wydawaniem zaświadczeń i w oparciu o jakie dokumenty organ obowiązany jest uwzględnić wniosek o jego wydanie i ograniczonym zakresie możliwości przeprowadzania w takim postępowaniu postępowania wyjaśniającego, o czym wyżej była już mowa. Dokonana ocena materiału dowodowego, w oparciu o który organ mógł rozstrzygnąć wniosek o wydanie zaświadczenia, odpowiada zasadzie swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Wydane przez organ zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 124 § 1 k.p.a., a sporządzone uzasadnienie warunkom określonym w § 2 tegoż artykułu. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, wskazał dowody – dokumenty, w oparciu o które dokonał tych ustaleń, jak i przepisy prawne, w oparciu o które wydał zaskarżone rozstrzygnięcie.

Podsumowując, z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia, jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być oczywiste, wynikać z dokumentów bądź innych materiałów będących w posiadaniu organu administracji

W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na fakt, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadały prawu, skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.