Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 487/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2005 nr 130 poz 1087
law: Ustawa z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 280 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 205, art. 138 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 782/22 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr KR.ZUO.3.471.1.349.OP.2021.AF w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za korzystanie z wód bez pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 782/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ) z 20 kwietnia 2022 r., nr KR.ZUO.3.471.1.349.OP.2021.AF w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za korzystanie z wód bez pozwolenia wodnoprawnego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka T. sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, albowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy, a to okoliczności, na których organ II instancji oparł swoje ustalenia wydając zaskarżoną decyzję, w takim zakresie w jakim naruszenie to objęte zostało zarzutami naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podniesionymi w skardze na decyzję administracyjną do WSA;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skarg, w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę i uchylić wydane w sprawie decyzje organów obu instancji wobec legitymowania się przez skarżącą właściwym pozwoleniem wodnoprawnym;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w merytorycznie wyczerpującej formie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze na decyzję organu II instancji, a dotyczących istoty sprawy, podczas gdy powołany przepis nakłada na sąd orzekający obowiązek podania w uzasadnieniu wydanego orzeczenia argumentacji odnoszącej się do podniesionych w skardze zarzutów;

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:

1. art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.; dalej: Prawo wodne, p.w.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że skarżąca nie legitymuje się właściwym pozwoleniem wodnoprawnym podczas, gdy skarżąca takie pozwolenie posiada;

2. art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087) poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że pozwolenie wodnoprawne wygasło z mocy prawa po 20 latach licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji, podczas gdy decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., oparte o przepisy art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r., ma charakter konstytutywny, co oznacza, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jej wygaśnięcia;

3. art. 280 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię podczas, gdy zawarte w tym przepisie określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia, albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym nie istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia;

4. art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit., art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec spółki opłaty podwyższonej.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu spółka przedstawiła argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazano, że Sąd I instancji de facto nie odniósł się do argumentacji skarżącej, w zakresie w jakim obowiązany był się odnieść w świetle przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując w uzasadnieniu wydanego orzeczenia obszernego przytoczenia stanu faktycznego jedynie w nieznacznym stopniu odniósł się merytorycznie do podniesionych zarzutów. W ocenie spółki, analiza treści pisemnego uzasadnienia wyroku WSA prowadzić musi do wniosku, że Sąd ten całkowicie pominął ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym, w skardze zarzucono bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa administracyjnego materialnego, a to art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy Prawo wodne, art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, art. 280 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit, art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, do przywołanych powyżej zarzutów podniesionych w skardze nie odniósł się, ani w części, ani w całości.

Odnosząc treść powołanych w skardze kasacyjnej stanowisk Naczelnego Sądu Administracyjnego do realiów niniejszej sprawy, wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala w świetle swej merytorycznej treści uzasadniającej dokonane rozstrzygnięcie - na kasacyjną kontrolę orzeczenia.

Następnie stwierdzono, że nadal aktualna pozostaje argumentacja skarżącej - do której nie odniósł się Sąd - że zgodnie z art. 280, jak i art. 281 ustawy Prawo wodne, naliczenie opłaty podwyższonej następuje przy zaistnieniu okoliczności korzystania z usług wodnych przy jednoczesnym braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, a z obiektywnego punktu widzenia, niezbędne przesłanki do naliczenia opłaty podwyższonej się nie ziściły.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że usługa polegająca na korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej nie jest i nie mieści się w zakresie usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, tj. w tzw. "klasycznym" poborze wód, ponieważ w przypadku poboru wód do celów energetyki, mamy do czynienia z tzw. poborem zwrotnym w rozumieniu art. 16 pkt 40 p.w. W ocenie spółki powyższe potwierdza, że brak jest podstaw, by pozostałe formy poboru zwrotnego (oprócz odprowadzenia przekształconych w ścieki wód pobranych zwrotnie) traktować, jak pobór "klasyczny" z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

W konsekwencji, w ocenie spółki, niemożliwe jest ustalenie wysokości opłaty podwyższonej za pobór wód do celów elektrowni wodnych, bowiem opłatę za taki pobór ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, a nie ilości pobranych wód powierzchniowych. Oznacza to, że opłata zmienna, o której mowa w art. 270 ust. 4 ustawy Prawo wodne, nie może być podstawą do ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a p.w.

Konkludując powyższą argumentację podniesiono, że tak treść uzasadnienia decyzji organów obu instancji, jak również treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odnoszą się w swojej argumentacji do rozpatrywanego zagadnienia stanowiącego merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Brak przedstawienia powyższej argumentacji w decyzjach administracyjnych organów obu instancji, jak również w wyroku WSA, zdaniem spółki implikuje brak możliwości tak podjęcia pełnej merytorycznej polemiki z dokonanymi rozstrzygnięciami, jak również brak możliwości kontroli prawidłowości i zasadności wydanych rozstrzygnięć, co uzasadnia zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Niezależnie od powyższej argumentacji, odnosząc się do uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej i uzupełniająco zarzutów skargi, stanowiących kontrargumentację do stanowiska tak Sądu, jak i organów obu instancji, wskazano, że pozwolenie wodnoprawne, na które powołuje się skarżąca, zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), w której określono, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat (art. 127 ust. 2 tejże ustawy), ale w przepisach przejściowych i końcowych uregulowano jedynie kwestię wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Dopiero w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. określono, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne.

Spółka zauważyła, że w przepisie tym faktycznie nie stwierdzono, że organ winien wydać decyzję w tym zakresie, ale nie oznacza to, że w razie wystąpienia przesłanek objętych hipotezą art. 11 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. taki obowiązek nie istnieje, bowiem ówcześnie obowiązujący art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. stanowił, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji. Zatem, zdaniem skarżącej kasacyjnie przepisów ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. nie można było stosować w oderwaniu od regulacji zawartych w samej ustawie Prawo wodne z 2001 r. Ponadto nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2005 r. miały zastosowanie także do decyzji wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. skoro w myśl art. 219 Prawa wodnego z 2001 r. z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa Prawo wodne z 1974 r. W przypadku zatem zaistnienia ku temu przesłanek należało wydać z urzędu decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. i art. 138 ust. 1 Prawo wodne z 2001 r.

Jednocześnie podkreślono, że obecnie obowiązuje ustawa Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. Ustawa ta w art. 418 ust. 1 stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji wydanej z urzędu lub na wniosek. Jedynie w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego (art. 418 ust. 2 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r.). Jednakże, w ocenie spółki, wyjątek ten także nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, skoro pozwolenie wygasło z powodu upływu terminu, na które zostało wydane. Takiej właśnie sytuacji, to jest upływu terminu, na który zostało wydane pozwolenie wodnoprawne dotyczą orzeczenia, które powołał organ i które w związku z tym jako dotyczące innej sytuacji prawnej nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

Spółka stoi na stanowisku, że z obiektywnego punktu widzenia zasadnym jest przy tym uznanie, iż taka decyzja ma charakter konstytutywny (zob. komentarz do art 138 Prawa Wodnego: Rakoczy Bartosz, (red.), Prawo Wodne, Komentarz do art 138 Prawa Wodnego, Lex 2013; Szachułowicz Jan, Prawo Wodne, Komentarz, wyd. IV, publ. LexisNexis 2010). Nawet jednak odmienna kwalifikacja wskazanej decyzji, jako mającej charakter deklaratoryjny, uzasadnia uznanie sytuacji objętej dyspozycją art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. za przypadek, w którym pozwolenie wygasa w sytuacji "przejściowej" to jest do momentu wydania decyzji.

Konkludując wskazano, że należy zgodzić się z tymi poglądami, w myśl których decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., oparte o przepisy art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 roku, ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jej wygaśnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania dwóch zagadnień. Po pierwsze, czy skarżąca kasacyjnie spółka dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym, a więc czy pozwolenie to wygasło czy też pozostawało nadal w obiegu prawnym. Po drugie, czy usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych.

Odnosząc się do pierwszego z powyższych zagadnień, objętego zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087 ze zm.; dalej: ustawa z 2005 r.) stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Istota tego zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, jaki charakter prawny, to jest deklaratoryjny czy konstytutywny ma decyzja stwierdzająca wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na ziszczenie się przesłanek, o których mowa w art. 11 ustawy z 2005 r. Ocena ta bowiem stanowi podstawę do dalszych rozważań, czy zaistniały przesłanki do ponoszenia T. Spółka z o.o. z siedzibą w J. opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233) z uwagi na korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie z art. 11 ustawy z 2005 r. "Pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne".

Dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej konieczna staje się więc analiza charakteru prawnego decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego po ziszczeniu się przesłanek zawartych w art. 11 ustawy z 2005 r., a więc czy jest to decyzja deklaratoryjna, czy konstytutywna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja ta nie posiada charakteru konstytutywnego, a deklaratoryjny. Zauważyć należy, że we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym pojawiały się poglądy o konstytutywnym charakterze decyzji dotyczącej wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Obecnie zaś przeważa jednolita koncepcja o deklaratoryjnym charakterze tego rodzaju decyzji (por. uchwała NSA z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11; wyrok NSA z 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 51/14; wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1120/14; wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2756/15 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1730/10, publ. LEX nr 1152017). Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny ze skutkiem prawnym ex tunc. Data wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest datą, od której przestaje ono obowiązywać. W rozpoznawanym przypadku jest to 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ma charakter deklaratoryjny, czyli potwierdza wygaśnięcie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, zaś skutek w postaci wygaśnięcia uprawnień następuje z mocy samego prawa, za czym przemawia wykładnia językowa art. 11 ustawy z 2005 r. ("wygasają"). Zwrócić bowiem należy uwagę, że akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne. Mają one charakter twórczy, nowa sytuacja prawna powstaje nie z mocy ustawy, ale z mocy opartego na ustawie aktu administracyjnego. Obowiązują one ex nunc. Akty deklaratoryjne same nic nowego nie tworzą w porządku prawnym, potwierdzają jedynie w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy określone prawa i obowiązki. W tych aktach tkwi także element twórczy, kształtujący, albowiem dopiero od chwili wydania takiego aktu adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo (por. M. Kasiński, Akty administracyjne – pojęcie i rodzaje, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. 7, Warszawa 2019, s. 556). Z takim właśnie deklaratoryjnym charakterem decyzji dotyczącej wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem decyzja dotycząca pozwolenia wodnoprawnego wygasa w wyniku ziszczenia się warunku wskazanego w ustawie. Wydana w tej sprawie decyzja może jedynie potwierdzić zaistniały w sprawie stan prawny.

Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej nie przeczy temu treść art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 418 ust. 1 i 2 obecnie obowiązującego Prawa wodnego. Datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 11 ustawy z 2005 r. - upływ 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Z tą datą wygasa stosunek administracyjnoprawny uprawniający podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzeń wodnych. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Strona zainteresowana może wprawdzie zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (art. 418 ust. 1 Prawo wodne z 2017 r.) ubiegać się o stwierdzenie tego wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ, jednakże taki akt wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 11 ustawy z 2005 r. następuje zatem w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Niewątpliwie celem ustawodawcy, który nie wyłączył w art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne wydawania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia w przypadku wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na upływ okresu, na który było wydane, było m. in. zastosowanie w takich sytuacjach art. 138 ust. 2 ww. ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5378/21).

Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, brak wydania takiej decyzji nie jest jednak przeszkodą w stwierdzeniu w postępowaniu o wymierzenie opłaty podwyższonej, że korzystanie ze środowiska nastąpiło bez stosownego pozwolenia (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2459/16, wyrok NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 701/17).

Dodać należy, że charakter prawny pozwolenia wodnoprawnego od wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 1974 r. do wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. ewoluował. Nie istnieje zatem zasada kontynuacji (ciągłości) domniemanego obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., dopóki właściwy organ nie stwierdzi w drodze decyzji jego wygaśnięcia. Istnieje bowiem zasadnicza różnica pomiędzy charakterem prawnym pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 1974 r. oraz ustawy Prawo wodne z 2001 r., a pozwoleniem wodnoprawnym wydanym na podstawie przepisów ustawy z 2017 r. Na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. zgoda wodnoprawna jest instytucją prawną, na którą składają się jej prawne formy, w tym pozwolenie wodnoprawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 6251/21).

W wyroku 19 stycznia 2016 r. (sygn. II OSK 1210/14, CBOSA) NSA wyraził pogląd na temat charakteru prawnego art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r., który również podziela Sąd orzekający w tym składzie zgodnie z którym "Niewątpliwie celem tego przepisu było wcześniejsze wygaszenie pozwoleń wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym i w efekcie ujednolicenie statusu prawnego zarządzania zasobami wodnymi prowadzonego na podstawie tych pozwoleń". Pogląd ten ma potwierdzenie w treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087, zob. rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, druk nr 3601).

Reasumując, stwierdzić należy, że w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 11 ustawy z 2005 r., iż skutek prawny następuje tu z mocy samego prawa (wygasają po upływie 20 lat), a decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że skutek prawny w postaci wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego następuje nie z chwilą, kiedy decyzja stwierdzająca wygaszenie w oparciu o art. 11 ustawy z 2005 r. stała się ostateczna, ale z upływem okresu wskazanego w tym przepisie (por. w tej kwestii argumentację zawartą w cyt. wyżej wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 701/17, CBOSA).

W konsekwencji jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem skarżąca kasacyjnie spółka nie legitymowała się właściwym pozwoleniem wodnoprawnym.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 280 pkt 1 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię, albowiem zawarte w tym przepisie określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia, albo któremu wprawdzie wydano w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym nie istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia.

Argumentacja w odniesieniu do ostatniego z twierdzeń zawartych w tym zarzucie została przedstawiona powyżej i wynika z niej, że w zaistniałej sytuacji prawnej i faktycznej z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego, nie jest konieczne wydawanie tego rodzaju decyzji.

Dodać ponadto należy, że zaakceptowanie stanowiska reprezentowanego przez skarżącą kasacyjnie spółkę, że konieczne jest wydanie konstytutywnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie oznaczałoby, że wbrew temu, jak wprost stanowi art. 11 ustawy z 2005 r., pozwolenie wodnoprawne wygasałoby nie z chwilą upływu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna, ale z bliżej nieokreśloną w czasie chwilą wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia.

Odnosząc się do pierwszego z argumentów przedstawionych w tym zarzucie, że sformułowanie zawarte w art. 280 ust. 1 Prawa wodnego "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia, stwierdzić należy, że argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Pozwolenie wodnoprawne jest jedną z form zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 Prawa wodnego). Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne (art. 389 pkt 1 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 280 pkt 1 Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z wymienionych w tym przepisie usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Z konstrukcji powyższych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że przesłankami warunkującymi obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej jest brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, obowiązującego w dacie realizowania z usługi wodnej. Skarżąca kasacyjnie spółka nie legitymowała się takim pozwoleniem.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 281 ust. 1 w zw. z art. 280 pkt 1, art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych.

W tym zakresie należy w pełni podzielić wywody poczynione przez Sąd I instancji oraz zaakceptować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 21 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3881/21.

Rozważając kwestię prawidłowego zastosowania przepisu art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego należy ocenić, czy opłatę podwyższoną można określić w przypadku korzystania z usług wodnych, polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych dla celów energetyki bez pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Odpowiedzi wymaga zatem pytanie o zakres użytego w art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego wyrażenia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" i czy w tym zakresie mieści się pobór wody dla celów energetyki wodnej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego usługą wodną jest pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, natomiast według art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego usługą wodną jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej. W związku z tym prawidłowo uznał Sąd I instancji, że zgodnie z założeniem interpretacyjnym racjonalności prawodawcy, korzystanie z wody powinno mieć inne znaczenie niż pobór wody. Należałoby zatem przyjąć, że w art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego chodzi o korzystanie z wody inne niż jej pobór. Zatem w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego pobór wody będzie miał znaczenie ogólne, bez bliżej skonkretyzowanego celu, a w jego zakresie będzie się mieścić także pobór wody dla celów energetyki wodnej. Pozwala to przyjąć, że także w art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego ogólne stwierdzenie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" będzie w sobie mieścić także pobór wód dla celów energetyki wodnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że pobór wody dla celów energetyki wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie wiązałby się z żadną sankcją finansową, a tym samym powstałaby sytuacja nieuprawnionego różnicowania sytuacji podmiotów nielegalnie pobierających wodę, ponieważ część z nich byłaby za to karana, a część nie. Należy nadto podkreślić, że zdefiniowany w art. 16 pkt 40 Prawa wodnego. pobór zwrotny wód należy uznać za jedną z form poboru wód powierzchniowych i podziemnych. W ustawie Prawo wodne brak jest przepisów, które zwalniałyby taki pobór wód do celów energetyki wodnej od obowiązku uiszczenia opłaty zmiennej, czy też tak jak w przedmiotowej sprawie opłaty podwyższonej. Ustawodawca co do zasady przewidział w ustawie Prawo wodne obowiązek uiszczania opłat zmiennych za korzystanie z zasobów wodnych. Jedynie co do określonych form korzystania z tych zasobów przewidział odmienny sposób naliczania jej wysokości lub też w ściśle określonej sytuacji zwolnił podmiot korzystający z zasobów wodnych z obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Wyjątków tych nie należy interpretować rozszerzająco (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2479/21).

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że nie wskazano w skardze kasacyjnej na czym miałoby polegać naruszenie powyższych przepisów poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy, a co za tym idzie jakie to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wywiodła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić należy, że zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania dotyczył niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że spółka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód do celów energetycznych. Okoliczność ta, pomimo że Sąd I instancji nie przywołał w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku przepisów postępowania wskazanych w skardze, była przedmiotem szczegółowej analizy i oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organu i uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Norma wynikająca art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest normą o charakterze "wynikowym", regulującą jedynie sposób rozstrzygnięcia co do skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. niezbędne było wskazanie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, którym Sąd uchybił. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym powyższe naruszenie miało polegać, ani nie powiązano naruszenia powyższego przepisu wynikowego z regulacją prawną dającą podstawę do wznowienia postępowania.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.