Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1621/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 75, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 14 października 2022 r. nr GK-II.7221.152.2022 w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków - skargę oddala –


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1621/22

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Z.P. jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 14 października 2022 r. nr GK-ll.7221,152.2022 dotycząca zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta [...] w latach 2017-2018 przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków m.in. dla obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...]. Projekt operatu opisowo - kartograficznego dotyczącego modernizacji e.g.i.b. wyłożony był do publicznego wglądu w terminie od 23 października do 13 listopada 2018 r. Zgodnie z art. 24a ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm. dalej: P.g.k.), informacja Starosty o tym, że projekt operatu stał się operatem e.g.i.b. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego [...] marca r. pod poz. [...]. Informacja zawierała także pouczenie o możliwości zgłoszenia przez każdego, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w e.g.i.b. ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym, zarzutów do tych danych w terminie 30 dni od ogłoszenia informacji w Dzienniku Urzędowym.

W pismach z 2 i z 13 kwietnia 2019 r. Z.P. oświadczyła, że nie zgadza się na powiększenie działki nr [...], jak również na wpisanie granicy spornej między tą działką a działkami nr [...] i nr [...]. Podniosła, że nieruchomość której jest właścicielką powinna mieć powierzchnię 0,41 ha i w jej granicach powinna zawierać się droga.

Starosta decyzją z 22 listopada 2019 r. nr WG-WGE.660.83.2018 orzekł o odrzuceniu zarzutów do danych zawartych w e.g.i.b. ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym modernizacji e.g.i.b. obrębu [...], gm. [...], dotyczących ustalenia granicy pomiędzy działką nr [...] należącą do Z.P. a działkami nr [...] należącą do P.Ś. i nr [...] należącą do B.K. i oznaczenia jej jako granicy spornej. PWINGiK decyzją z 21 stycznia 2020 r. nr GK-ll.7221.41.2020 uchylił ww. decyzję Starosty.

Starosta po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z 12 sierpnia 2019r. nr WG-WGE.660.83.2018 orzekł o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez Z.P. dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] i działką nr [...] oraz uwzględnił zarzuty dotyczące niewłaściwego oznaczenia przedmiotowej granicy jako spornej. Również i tą decyzję PWINGiK decyzją z 3 grudnia 2020 r. nr GK-N.7221.41.2020 uchylił w całości.

Kontynuując prowadzenie postępowania administracyjnego Starosta zwrócił się do wykonawcy modernizacji e.g.i.b. o sporządzenie dokumentacji geodezyjnej w zakresie przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi. 21 października 2021 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] przyjęty został pod identyfikatorem nr [...] operat techniczny z rozpatrzenia zastrzeżenia złożonego do operatu opisowo - kartograficznego w zakresie położonej w B. działki nr [...].

Starosta decyzją z 2 grudnia 2021 r. nr WG-WGE.660.83.2018 ponownie orzekł o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez Z.P. do danych zawartych w e.g.i.b. PWINGiK po raz kolejny decyzją z 27 stycznia 2022 r. nr GK- 11.7221.183.2021 uchylił w całości decyzję Starosty z 2 grudnia 2021 r.

W toku ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] przyjęty został 20 maja 2022 r. pod identyfikatorem nr [...] operat techniczny zawierający wyniki ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi. Starosta w drodze czynności materialno - technicznej - zgodnie z art 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) P.g.k. - 9 czerwca 2022 r. zmianą nr [...] dokonał aktualizacji e.g.i.b. w zakresie przebiegu granic i pola powierzchni działki nr [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej nr [...]

Następnie decyzją z 22 czerwca 2022 r. nr WG-WGE.660.83.2018 orzekł o uwzględnieniu zarzutów zgłoszonych przez Z.P. do danych zawartych w e.g.i.b. ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym po modernizacji e.g.i.b. obrębu [...] gm. [...], ogłoszonych w Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego z 2019 r. poz. [....], dotyczących przebiegu granic jej działki nr

[...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...] oraz pola jej powierzchni.

W odwołaniu od decyzji Starosty Z.P. i W.P. wnieśli ojej zmianę i uwzględnienie ich zarzutów w ten sposób, aby droga utworzona "nielegalnie" z należących do nich działek i dołączona do działek sąsiadów została ponownie dopisana do działki nr [...] i [...]. Wnieśli o "przywrócenie granic do stanu pierwotnego".

Po rozpatrzeniu odwołania PWINGiK wskazaną na wstępie decyzją z 14 października 2022 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k. - utrzymał w mocy decyzję Starosty z 22 czerwca 2022 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy art. 24a P.g.k. szczegółowo określają procedurę oraz terminy przeprowadzenia poszczególnych czynności modernizacyjnych. O rozpoczęciu prac geodezyjnych związanych z modernizacją e.g.i.b. oraz o trybie postępowania starosta zawiadamia poprzez wywieszenie stosownej informacji na okres 14 dni w siedzibie urzędu. Po zakończeniu prac geodezyjnych projekt operatu opisowo - kartograficznego podlega wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych w siedzibie urzędu przez 15 dni roboczych. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w tym projekcie może w okresie jego wyłożenia zgłaszać do nich uwagi. W terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia, upoważniony pracownik organu ewidencyjnego, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac modernizacyjnych, rozpatruje złożone zastrzeżenia. O ich przyjęciu lub odrzuceniu organ informuje zainteresowanych oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Po upływie ww. terminu projekt operatu opisowo - kartograficznego staje się operatem e.g.i.b., o czym starosta informuje w dzienniku urzędowym województwa.

Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w e.g.i.b. ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym, może w terminie 30 dni od tego ogłoszenia zgłaszać do nich zarzuty - art. 24a ust. 9. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów organ rozstrzyga w drodze decyzji - art. 24a ust. 10. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym nie są wiążące. Natomiast zarzuty zgłoszone po upływie wyżej określonego 30-dniowego terminu traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, które rozpatrywane są w trybie przepisów art. 24 ust. 2a - 2c P.g.k. Rozstrzygnięcie o zasadności zarzutów zgłoszonych stosownie do przepisów art. 24a ust. 9 i 10 P.g.k. jest rozstrzygnięciem o tym, czy modernizacja e.g.i.b. w zakresie złożonych zarzutów została przeprowadzona prawidłowo.

W dalszej części decyzji PWINGiK wskazał, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy są zarzuty do projektu operatu opisowo - kartograficznego obrębu [...] w zakresie przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...] i pola powierzchni działki nr [...] po przeprowadzonej modernizacji e.g.i.b.

W dniu 3 lipca 2021 r, weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 Iipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zrn.). Zastąpiło ono dotychczas obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393, dalej "rozporządzenie e.g.i.b."), w oparciu o które prowadzone były prace związane z modernizacją e.g.i.b. W postępowaniu odwoławczym w odniesieniu do oceny prawidłowości przeprowadzonych prac modernizacyjnych będą miały zastosowanie przepisy dotychczas obowiązującego rozporządzenia e.g.i.b.

Stosownie do § 36 rozporządzenia e.g.i.b. przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

W przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia e.g.i.b. lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, zgodnie z § 37 dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Podstawę i tryb przeprowadzenia ww. czynności podjętych w celu ustalenia przebiegu granic regulują przepisy § 38 i § 39 rozporządzenia e.g.i.b.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że warunkiem koniecznym otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych pomiarów poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie staje się stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia e.g.i.b. lub wykazanie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ze względu na brak dokumentacji wymienionej w przywołanym powyżej § 36 rozporządzenia e.g.i.b. wykonawca modernizacji e.g.i.b. pozyskał dane dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...] w wyniku geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic stosownie do przepisów § 37-39 rozporządzenia e.g.i.b. Przebieg granic działek ustalony został przy wykorzystaniu zdjęcia lotniczego - ortofotomapy oraz na podstawie rastra obowiązującej przed modernizacją e.g.i.b. katastralnej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880.

Pozyskane w ten sposób dane dotyczące przebiegu granic działki nr [...] i jej powierzchni zostały zakwestionowane przez Z.P. - właścicielkę przedmiotowej działki. Nie zgodziła ona się na ustalenie przebiegu granic jej działki na ortofotomapie i wniosła o dokonanie ustalenia przebiegu granic w terenie.

W związku z zarzutami zgłoszonymi w pismach z 2 i 13 kwietnia 2019 r. przez Z. P. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granic jej działki nr [...] oraz jej pola powierzchni, Starosta zlecił wykonawcy modernizacji e.g.i.b. przeprowadzenie analizy kwestionowanych przez zainteresowaną danych ewidencyjnych oraz sporządzenie dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W toku prowadzonych postępowań administracyjnych przeprowadzone zostały prace związane z ustaleniem przebiegu granic w terenie, których wyniki zawierała dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 21 października 2021 r. pod identyfikatorem nr [...].

PWINGiK w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją z 27 stycznia 2022 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z 2 grudnia 2021 r i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wykonawca opracowując dokumentację nie wziął pod uwagę danych pochodzących z operatu podziałowego nr [...] z 1972 r. (podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] - aktualnie nr [...]) oraz nie wykazał, dlaczego odmówił wiarygodności tej dokumentacji.

Mając na uwadze powyższe zalecenie organu odwoławczego oraz przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 7 lipca 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1304), wykonawca modernizacji e.g.i.b. uwzględniając przepis § 40 ust. 1 tego rozporządzenia opracował dokumentację geodezyjną nr [...] zawierającą dane i miary liniowe pochodzące z operatu podziałowego nr [...].

Zgodnie z przepisem § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych modyfikacji współrzędnych punktów granicznych dokonuje się w wyniku analizy dokumentacji zasobu stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków, uzupełnionej czynnościami geodezyjnymi wykonanymi w terenie, uznanymi przez kierownika prac geodezyjnych za niezbędne do określenia współrzędnych punktów granicznych na podstawie tej dokumentacji. Na podstawie tych danych obliczone zostało pole powierzchni działki nr [...] wynoszące 0,4132 ha (przed modernizacją e.g.i.b. - 0,41 ha).

Organ l instancji w wyniku kompleksowej analizy materiałów źródłowych oraz dokumentacji geodezyjnej zalegającej w zasobie - w tym również opracowanej w ramach niniejszego postępowania dokumentacji nr [...] - uznając za zasadne zarzuty (rozpatrywane stosownie do art. 24a ust. 10 p.g.i.k.) złożone przez Z.P. przyjął, że dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic działki nr [...] i jej pola powierzchni ujawnione w wyniku modernizacji e.g.i.b. są nieprawidłowe i 9 czerwca 2022 r. dokonał aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materiał no - technicznej stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.i.k. Czynność ta spowodowała zastąpienie błędnych danych ujawnionych po modernizacji e.g.i.b. dotyczących działki nr [...] w zakresie przebiegu jej granic wraz z wyznaczającymi je punktami granicznymi i ich atrybutami, a także pole powierzchni tej działki danymi prawidłowymi ujawnionymi na podstawie danych pochodzących z dokumentacji geodezyjnej nr [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 maja 2022 r.

Starosta w zaskarżonej decyzji po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego uznał zarzuty Z.P. za zasadne, a także dokonał zmiany w operacie ewidencyjnym tych danych ewidencyjnych w drodze czynności materialno - technicznej.

Mając na uwadze powyższe oraz zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic działki nr [...] i jej pola powierzchni aktualnie ujawnione w ewidencji gruntów i budynków zgodne są z dostępną dokumentacją geodezyjną z zasobu geodezyjnego i nie są sprzeczne z danymi sprzed przeprowadzonej modernizacji e.g.i.b. tj. katastralną mapą ewidencyjną w skali 1:2880.

Zarzuty i wnioski skarżących podniesione w odwołaniu od zaskarżonej nie znalazły podstaw do uznania ich za uzasadnione w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez organ II instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że dokonanie aktualizacji na podstawie dokumentacji nr [...] w drodze czynności materialno - technicznej (która również jest kwestionowana przez skarżących) nie zamyka możliwości kwestionowania poprawności tych danych przez uprawnione podmioty - mogą one zwrócić się do organu prowadzącego ewidencję z wnioskiem o zmianę (sprostowanie) danych ewidencyjnych, przedstawiając dowody (np. dokumentację geodezyjną) potwierdzające nieprawidłowość tych danych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Z.P. zakwestionowała decyzję PWINGiK z 14 października 2022 r. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z prawem, wydanej z naruszeniem przepisów postępowania;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od wydania decyzji kasatoryjnej;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.i.k. w brzmieniu nadanym ustawą z 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 782) poprzez zaakceptowanie ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego, które to ustalenie miało miejsce z naruszeniem prawa geodezyjnego i kartograficznego, z uwagi na fakt, iż aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie mogła się odbyć w drodze czynności materialno-technicznej;

4) art. 9 k.p.a., 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, nieprzekonujące strony co do zasadności zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, wobec faktu, że w sprawie pozostały liczne niewyjaśnione okoliczności;

5) art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez:

a) zaakceptowanie rozstrzygnięcia organu I instancji, które nie realizuje wskazań zawartych w uprzednich decyzjach kasatoryjnych organu II instancji;

b) utrzymanie w mocy orzeczenia nie wyjaśniającego w swej istocie na czym polegały nieprawidłowości w przeprowadzeniu prac modernizacyjnych;

c) zaakceptowanie rozstrzygnięcia niekompletnie i niewyczerpująco dokumentującego wadliwość przeprowadzonej aktualizacji.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wymienionych w skardze dokumentów, co jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W ocenie skarżącej Starosta nie mógł na podstawie dokumentacji geodezyjnej nr [...] dokonać aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno - technicznej stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.i.k. Modernizacja bowiem prowadzona była w latach 2017-2018 a więc pod rządami p.g.i.k. sprzed nowelizacji. Ówczesne jej brzmienie nie przewidywało modernizacji operatu w drodze czynności materialno- technicznej. Tym samym organ błędnie zastosował regułę tempus regit actum i uznał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, czyli ustawy znowelizowanej. Obowiązująca wówczas ustawa w art. 24 ust. 2b pkt 1 wskazywała, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie, a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, f) wpisów w innych rejestrach publicznych, g) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców.

Ustawa nie przewidywała więc trybu zastosowanego przez Starostę. Starosta miał możliwość aktualizacji operatu wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Możliwość aktualizacji operatu w drodze czynności materialno- technicznej istniała po rozstrzygnięciu sporu granicznego w postępowaniu rozgraniczeniowym, jednak organy obu instancji zaniechały dbałości o naczelną zasadę postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 9 k.p.a, tj. o zasadę informowania stron. O możliwości zastosowania tego trybu wypowiedziały się organy obu instancji dopiero w ostatnich swoich decyzjach.

Nadto decyzja organu I instancji nie wyjaśnia w zupełności wadliwości podjętych czynności. Uzasadnienie wskazuje wręcz, że organy uwzględniły zarzuty Z.P. tylko z tej przyczyny, że wnosiła liczne odwołania. Organ I instancji podejmował mnogie działania, które jednak nie przyczyniły się do wyjaśnienia kwestii rozbieżności wynikłych w procesie aktualizacji operatu, a które pojawiają się od 2018 r., a wiec od czterech lat.

Na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż przed wydaniem czwartej decyzji (uwzględniającej zarzuty skarżącej) Starosta nie zlecił żadnych dodatkowych czynności wykonawcy operatu. Ustalenie granic pomiędzy działką [...] a działkami [...] i [...] odbyło się w oparciu o materiały zebrane w toku postępowania jeszcze w 2021 roku. Granica między działką skarżącej nr [...] a działkami sąsiednimi [...] i [...] ustalona została na podstawie ortofotomapy i spokojnego stanu posiadania.

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji zarówno skarżąca jak i W. P. wnosili o uregulowanie granic działek [...] i [...] z działkami sąsiednimi [...] i [...], nie zaś pomiędzy ich nieruchomościami, gdyż do przebiegu wspólnej granicy pomiędzy działką skarżącej i W.P. istnieje pełna zgoda.

Organ ustalił także na nowo powierzchnię działki [...] mimo, że skarżąca zwracała uwagę, że granica pomiędzy jej nieruchomością a nieruchomościami sąsiednimi została ustalona nieprawidłowo. Skoro zatem istniały wątpliwości co do przebiegu granicy to nie mogło dojść do jednoznacznego i prawidłowego ustalenia powierzchni działki.

Ponadto wewnętrznie sprzeczne są ze sobą dotychczasowe decyzje organu odwoławczego: w decyzji kasatoryjnej z 27 stycznia 2022 r. na stronie 8, PWINGiK wskazał: "że przedmiotem sprawy jest przebieg granic działki [...] należącej do Z.P. z działkami sąsiednimi. Zatem brak jest podstaw w niniejszym postępowaniu do dokonywania analizy oraz odnoszenia się do przebiegu innych granic działek niż ww. granice będące przedmiotem niniejszego postępowania. W szczególności dotyczy to przebiegu granicy działki [...] z działką nr [...], które nie są przedmiotem prowadzonego przez organ I instancji postępowania", natomiast już sama sentencja skarżonej obecnie decyzji z 14 października 2022 r. wskazuje, że przedmiotem postępowania były jednak zarzuty dotyczące "przebiegu granic jej działki [działki skarżącej - przyp. własne] nr [...] z działkami sąsiednimi nr: [...], [...], [...], [...] . Już samo takie bezpośrednie zestawienie treści decyzji zapadłych w sprawie wskazuje, że organy obu instancji miały problem z określeniem, co jest przedmiotem postępowania, co z kolei narusza art, 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Powyższe uchybienia doprowadziły do wydania decyzji niezgodnych z prawem, gdyż kwestia prawidłowości dokonywanych czynności nie została ostatecznie i bez wątpliwości rozstrzygnięta.

W wyroku z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3227/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu, tymczasem zaskarżona decyzja nie określa jakie dokumenty stanowiły podstawę aktualizacji i dlaczego kilkukrotnie organ odmiennie ustalał granice sporne czy pola powierzchni.

Organ niewłaściwie zastosował też tryb wprowadzania zmian w operacie. Z art. 24 ust. 2a p.g.k. wynika że aktualizacja może być przeprowadzona: pkt 1 z urzędu, pkt 2 na wniosek, zaś ust. 2b określa w jakiej formie następuje aktualizacja ewidencji pkt 1 w drodze czynności materialno - technicznej, pkt 2 w drodze decyzji administracyjnej.

W dacie przeprowadzania aktualizacji operatu wszelkie czynności - ze względu na brzmienie wówczas obowiązujących przepisów - winny przybrać formę decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób wyżej przedstawiony, co obligowałoby Sąd do uwzględnienia skargi. Z tego też względu postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego okazały się niezasadne.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 P.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Zgodnie z art 24 ust. 1 ustawy, informacje powyższe, jak również informacje dotyczące podmiotów ewidencji i pozostałych danych, o których mowa w ust. 2, 3 i 3a art. 20 ustawy zawiera operat ewidencyjny, składający się z bazy danych, oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Według regulacji 24a ust. 1 ustawy, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis § 55 rozporządzenia egib, zgodnie z którym modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, 3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych.

Dalsze postanowienia art. 24a ustawy regulują tryb postępowania mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, terminy zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego i zarzutów do operatu, oraz sposób i formę załatwiania przez organ prowadzący modernizację uwag i zarzutów. Zgodnie z art. 24a ust. 2 ustawy, starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo- kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8). Ustawa w art. 24a ust. 6 przewiduje możliwość zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie, lub zarzutów do operatu - ust. 9 - w zależności od etapu prac modernizacyjnych. Sposobem załatwienia uwag do projektu operatu modernizacji gruntów i budynków jest udzielenie przez organ informacji o sposobie ich rozpatrzenia oraz uczynienie w protokole wzmianki o treści uwag i sposobie ich rozpatrzenia (ust. 7), natomiast o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12).

Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organy ewidencyjne spełniły warunki formalne dla przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, wynikające z wyżej przytoczonych przepisów.

Istota sprawy sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą powierzchni jej działki nr [...] (jej powiększenia). Podniosła, że nieruchomość której jest właścicielką powinna mieć powierzchnię 0,41 ha i w jej granicach powinna zawierać się droga.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, szczegółowo opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu wykazał, że wniesione przez skarżącą zarzuty do operatu ewidencji gruntów i budynków były zasadne, skutkiem czego było ich uwzględnienie przez Starostę, co następnie trafnie zaakceptował PWINGiK.

Z analizy akt administracyjnych wynika, że wykonawca modernizacji e.g.i.b. mając na uwadze wytyczne PWINGiK zawarte w decyzji z 27 stycznia 2022 r. (konieczność uwzględnienia dokumentacji podziałowej działki nr [...], zawartej w operacie podziałowym nr [...] z 1972 r.) oraz uwzględniając § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 7 lipca 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1304), opracował dokumentację geodezyjną nr [...] zawierającą dane i miary liniowe pochodzące z operatu podziałowego nr [...] (zgodnie z przepisem § 40 ust. 1 rozporządzenia,

modyfikacji współrzędnych punktów granicznych dokonuje się w wyniku analizy dokumentacji zasobu stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków, uzupełnionej czynnościami geodezyjnymi wykonanymi w terenie, uznanymi przez kierownika prac geodezyjnych za niezbędne do określenia współrzędnych punktów granicznych na podstawie tej dokumentacji). Na podstawie tych danych obliczone zostało pole powierzchni działki nr [...] wynoszące 0,4132 ha (przed modernizacją e.g.i.b. - 0,41 ha).

Zasadne w związku z tym było uznanie stanowiska skarżącej, że dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic jej działki nr [...] i pola jej powierzchni ujawnione w wyniku modernizacji e.g.i.b. są nieprawidłowe, co skutkowało dokonaniem 9 czerwca 2022 r. aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno - technicznej stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) P.g.i.k. Czynność ta spowodowała zastąpienie błędnych danych ujawnionych po modernizacji e.g.i.b. dotyczących działki nr [...] w zakresie przebiegu jej granic wraz z wyznaczającymi je punktami granicznymi i ich atrybutami, a także pola powierzchni tej działki danymi prawidłowymi ujawnionymi na podstawie danych pochodzących z dokumentacji geodezyjnej nr [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 maja 2022 r.

W tej sytuacji mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy zasadnie uznał za organem I instancji, że dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic działki nr [...] i jej pola powierzchni aktualnie ujawnione w ewidencji gruntów i budynków zgodne są z dostępną dokumentacją geodezyjną z zasobu geodezyjnego i nie są sprzeczne z danymi sprzed przeprowadzonej modernizacji e.g.i.b. tj. katastralną mapą ewidencyjną w skali 1:2880.

Z tego względu nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi. Analiza akt administracyjnych w sprawie prowadzi do wniosku, że organy w sposób prawidłowy podejmowały czynności procesowe. Z tego też względu za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 8, art. 7, art. 77, art. 75 i art. 80 K.p.a.

Dodatkowe zmiany których wprowadzenia domaga się skarżąca (uwzględnienia w granicach jej działki drogi) nie są zmianami udokumentowanymi, gdyż nie została dla ich wprowadzenia sporządzona odrębna wymagana przepisami prawa dokumentacja geodezyjna. W tym względzie Sąd w całości podzielił i zaakceptował argumentację orzekających w sprawie organów geodezyjnych, przedstawioną w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.