Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1443/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 50 ust 1 pkt 4 i ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. D. i K. D. na postanowienie nr 716/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2024r. znak WOB.7722.354.2023.NOGI w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 408/23 z dnia 3 listopada 2023 r. znak: NB.5160.5.91.2023.PB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej: P.b.) wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze wraz z urządzeniami i obiektami budowlanymi oraz infrastrukturą techniczną: pochylnia zjazdowa do garażu podziemnego z murem oporowym i zadaszeniem, utwardzone dojście i dojazd, kanalizacja deszczowa i spustowa ze zbiornikami retencyjnymi bezodpływowymi na wody opadowe - na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. oraz nakazano inwestorowi wykonanie zabezpieczeń terenu budowy.

Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 716/2024 z dnia 9 sierpnia 2024 r. znak: WOB.7722.354.2023.NOGI, uchylono powyższe rozstrzygnięcie w całości w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej: kpa).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zasadnie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, bowiem realizowano je w sposób istotnie odbiegający od warunku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Tatrzańskiego z dnia 12 lipca 2022 r. nr 257/2022 znak: AB.6740.517.2021.MT, w której to wprost wskazano na treść art. 10a ustawy o ochronie zabytków oraz o toczącym się postępowaniu przed Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i braku możliwości prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych do czasu zakończenia postępowania w sprawie wpisu obszaru do rejestru zabytków.

W toku postępowania zażaleniowego okoliczności przedmiotowej sprawy uległy jednak zmianie. Zapadła bowiem w dniu 16 października 2023 r. decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie znak: DNT.5130.1.2019, RD.5130.6.2020.DW w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego pod nr A-1542/M historycznego układu urbanistycznego w granicach obszaru: oś ul. W. od północy, Potok F. od zachodu, od południa rejon ulicy Z. od przecięcia z Potokiem F. do Bulwarów S. , od wschodu Bulwary S. i podnóże zboczy A. w Z., która to decyzja stała się prawomocna z dniem 22 listopada 2023 r.

Skoro jedyną wadliwością realizowanych dotąd robót budowlanych był fakt ich prowadzenia z naruszeniem art. 10a ustawy o ochronie zabytków, to na dzień dzisiejszy brak jest podstaw do wstrzymania robót budowlanych, bowiem zakaz prowadzenia robót budowlanych mogących doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku obowiązuje do dnia, w którym decyzja w sprawie wpisu obszaru do rejestru zabytków stanie się ostateczna.

B. D. i K. D. złożyli od powyższego postanowienia skargę, w której zarzucili naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie postanowienie organu I instancji powinno zostać utrzymane w mocy;

2. art. 6 k.p.a., art. 48 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. i art. 39 § 1-3 k.p.a., art. 40 § 1 k.p.a., art. 42 § 1 k.p.a., art. 28 ust. 2 P.b., art. 28 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez całkowicie sprzeczne z prawem kontynuowanie postępowania administracyjnego, pomimo braku ustalenia adresów stron postępowania, ich zdolności prawnej, a tym samym ustalenia ich ewentualnych następców prawnych, podczas gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają w takim przypadku na organy obowiązek wystąpienia o wyznaczenie dla takich osób przedstawiciela, czemu wbrew dyspozycji art. 48 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. organ zaniechał;

3. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 10a w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędne twierdzenie organu, iż: "obecnie brak jest podstaw do wstrzymania budowy na podstawie art. 50 ust. 1 P.b.", podczas gdy do wydania decyzji w przedmiocie wpisu danego obszaru do rejestru zabytków obowiązuje bezwzględny zakaz realizacji jakichkolwiek robót budowlanych, z kolei w momencie uzyskania przez decyzję o wpisie do rejestru zabytków waloru ostateczności, prowadzenie robót budowlanych także pozostaje zabronione, gdyż wymaga uzyskania ostatecznego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych, którym inwestor się nie legitymował, jak i obecnie nie legitymuje, a co organ II Instancji całkowicie pominął;

4. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych poprzez posadowienie budynku (jego północno-zachodniego narożnika wraz z balkonami) w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej bez uzyskania wymaganej zgody zarządcy drogi oraz braku weryfikacji przez organy tego zagadnienia, podczas gdy posadowienie budynku w odległości mniejszej niż 6 m wymaga uzyskania w tym przedmiocie zgody zarządcy drogi, a zarówno organ I Instancji, jak i organ II instancji były o tym informowane, także poprzez pismo skierowane do organu I instancji przez Urząd Miasta Zakopane.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ II Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi.

O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania, W. sp. z o.o. z siedzibą w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Sądy nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W przedmiotowej sprawie na etapie postępowania przed organem I instancji powyższa przesłanka została bez wątpienia zrealizowana. Okolicznością bezsporną jest bowiem fakt, że inwestor prowadził roboty budowlane (co potwierdzają wpisy w dzienniku budowy), pomimo tego, że w toku pozostawało postępowanie administracyjne w sprawie wpisu obszaru do rejestru zabytków. Tymczasem zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm.):

1. Od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku.

2. Zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie.

Sądy wyjaśniały, że "ochrona zabytku w okresie postępowania o wpis wynika z mocy samego prawa, a zakazy, o których mowa w art. 10a ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązują inwestora od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru. W konsekwencji inwestor nie może prowadzić przy zabytku robót do czasu zakończenia postępowania o wpis" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 870/18). "Strona może zatem starać się o pozyskania pozwolenia np. na budowę, rozbiórkę, itp., jednakże jego uzyskanie nie będzie jej uprawniało do skonsumowania go w praktyce" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 574/19, z dnia 28 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 504/18).

Pomimo zatem, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, nie mógł go realizować w związku z toczącym się postępowaniem o wpis do rejestru zabytków, o czym z resztą był poinformowany w treści decyzji. Prowadzenie prac budowlanych nastąpiło w tej sytuacji z naruszeniem warunków pozwolenia, co z kolei stanowiło podstawę wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.

Wbrew oczekiwaniom skarżących, fakt, że w dniu wydawania decyzji organu I instancji, istniała podstawa do wstrzymania robót budowlanych, nie oznacza, że wstrzymanie to ma mieć permanentny charakter w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne o wpis do rejestru zabytków zostało zakończone. Z art. 10a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków wynika jednoznacznie, że zakaz prowadzenia prac budowlanych obowiązuje tylko i wyłącznie "od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna". Oznacza to, że w dniu następującym, w przedmiotowej sprawie był to dzień 23 listopada 2023 r., odpadła przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie robót budowlanych.

Tym samym nie mogło się ostać postanowienie o wstrzymaniu tych robót, jak słusznie wyjaśnił bowiem organ odwoławczy, nie mógł się on ograniczyć do kontroli poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz był zobowiązany uwzględnić wszelkie zmiany okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, także te, które zaistniały po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie uznał konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z porządku prawnego.

Jeżeli chodzi o podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 138 kpa § 1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Z redakcji powyższego przepisu wynika zatem, że kodeks nie przewiduje uchylenia decyzji bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Należy jednak wziąć pod uwagę, że stosownie do art. 144 kpa, w przypadku postanowień powyższy przepis ma zastosowanie "odpowiednie", co oznacza, że przepis ten stosuje się niekoniecznie bezpośrednio, lecz możliwe jest jego zastosowanie z modyfikacjami.

W tej sytuacji prawidłowe było zdaniem Sądu samo uchylenie zaskarżonego postanowienia, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy orzeczenie co do istoty sprawy bądź umorzenie postępowania pierwszej instancji nie miałoby racji bytu. Analogicznie oceniały sytuację Sądy, akceptując np. uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego odpadła przesłanka zawieszenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/24). Również w doktrynie akceptowane jest rozstrzygnięcie w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia. "Dopuszczalność wydania takiego rodzaju rozstrzygnięcia można wyprowadzić z obowiązku odpowiedniego stosowania w postępowaniu zażaleniowym art. 138 § 1 pkt 2. Zdaniem B. Adamiak np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W innych zaś przypadkach konieczne będzie umorzenie postępowania w danej kwestii, np. gdy nałożono grzywnę za niestawiennictwo na osobę, która nie była prawidłowo wezwana do stawienia się przed organem – art. 88 § 1 (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 746). Stanowisko to jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 12.12.2012 r., II SA/Rz 838/12, LEX nr 1235547, WSA w Rzeszowie stwierdził, że użyte w art. 144 sformułowanie "odpowiednie zastosowanie" oznacza dopasowanie art. 138 do każdego indywidualnego przypadku rozpatrywania zażalenia. W sprawie, gdzie postanowienie organu pierwszej instancji orzekało o zawieszeniu postępowania z urzędu, stwierdzenie, że nie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4, uprawniało organ odwoławczy jedynie do jego uchylenia. Podobnie orzekł WSA w Poznaniu w wyroku z 26.06.2013 r., II SA/Po 98/13, LEX nr 1340428, przyjmując, że odpowiednie zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w postępowaniu zażaleniowym dopuszcza w pewnych sytuacjach wydanie rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżone postanowienie pierwszej instancji bez jednoczesnego umarzania postępowania w pierwszej instancji" (por. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III).

Wbrew zarzutom skargi, za uchyleniem zaskarżonego postanowienia nie przemawia również brak doręczenia rozstrzygnięcia organu I instancji niektórym współwłaścicielom działki nr [...], będących uczestnikami postępowania. Jak wynika z akt sprawy powyższa sytuacja nie była konsekwencją zaniedbania po stronie organu, który podjął czynności zmierzające do ustalenia numerów PESEL osób ujawnionych w księdze wieczystej ww. działki, niemniej jednak uzyskał odpowiedź, że osoby te nie figurują w rejestrach. W tej sytuacji, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, który ocenił, że poszukiwanie adresów zamieszkania bądź ewentualnych spadkobierców ww. osób prowadziłoby do nadmiernego przedłużenia sprawy, która – co należy podkreślić – jest postępowaniem wyłącznie wstępnym, nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, ani jej nie kończy. Interesy osób, którym nie doręczono postanowienia są dostatecznie chronione instytucją wznowienia postępowania.

Wobec powyższego skargę należało oddalić, o czym orzeczono na zasadzie art. 151 P.p.s.a.