Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1738/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art  28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr SKO.415/106/2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania – skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 8 sierpnia 2023 r. nr SKO.415/106/2023, utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Organ I instancji", "Burmistrz") z 9 lutego 2023 r. nr RPGK.6730.61.2022 wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 149 § 3 w związku z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób: Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] i na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]" przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ewid. [...] oraz częściach działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w W., gm. [...], dla P. Sp. z o.o. w W.

Wnioskiem z 24 stycznia 2023 r. P1. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Strona skarżąca", "Spółka") zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2022 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy na ww. zamierzenie inwestycyjne, powołując się na pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Spółka wniosła również o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Burmistrza oraz o uchylenie tej decyzji.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Burmistrz postanowieniem z 9 lutego 2023 r. nr RPGK.6730.61.2022 w pkt 1 odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2022 r. nr [...] o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] i na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]" dla P. Sp. z o.o. w W.; a w pkt 2 odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji z [...] września 2022 r.

W uzasadnieniu postanowienia, Organ I instancji wyjaśnił, że P1. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

Od powyższego postanowienia Strona skarżąca złożyła zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wznowienie postępowania, a w razie nieuwzględnienia wniosku uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Strona skarżąca zarzuciła brak jakiegokolwiek zbadania i ustalenia przez Organ I instancji, czy Spółka jest stroną postępowania; brak uznania Spółki za stronę postępowania; brak wznowienia postępowania mimo, że zaistniały przesłanki wznowienia; brak wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia – brak wskazania faktów i dowodów, które Burmistrz uznał za udowodnione oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa oraz brak całościowego i rzeczywistego wyjaśnienia sprawy, w tym pominięcie decydujących dowodów.

Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisanym na wstępie postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r. nr SKO.415/106/2023 utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia Organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. W takim wypadku, legitymowanym czynnie do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania w sprawie wznowienia postępowania decyzji administracyjnej jest osoba mająca status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niewątpliwie może być to podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną - a jego uprawnienie do realizacji interesu prawnego wynika z konkretnego przepisu prawnego.

Natomiast stwierdzenie posiadania statusu strony w postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy dysponowanie tytułem obligacyjnym do nieruchomości objętej postępowaniem wraz z prawem do dysponowania terenem na cale budowlane i uzyskanie do części nieruchomości decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego predysponuje interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium przedstawiona sytuacja nie stanowi podstawy do uznania za stronę postępowania. Wynika to z etymologii decyzji o warunkach zabudowy, która określa jedynie możliwość zabudowy lub zagospodarowania terenu, a nie stanowi podstawy do rozpoczęcia realizacji inwestycji. Omawiana decyzja nie narusza interesu osób trzecich, w tym wnioskodawcy w takim zakresie w jakim o charakterze tych interesów orzekają organy administracji publicznej przy statuowaniu postanowień wydanej w sprawie decyzji. Postępowanie mające na celu ustalenie warunków zabudowy obiektywnie nie wkracza w zakres prawa własności kreowanego przez szerokie uprawnienia właściciela do rozporządzania, korzystania i używania rzeczy według własnej woli. W tym postępowaniu nie zostaje naruszone podmiotowe prawo strony do wykonywania swych prawnie przyznanych kompetencji. Subiektywne doznania Skarżącego, jakoby ograniczenia doznało ich prawo zakreślone decyzją lokalizacyjną, czy też samo zagrożenie takiego ograniczenia - nie mogą mieć znaczenia dla biegu przedmiotowego postępowania.

Zdaniem SKO w żaden sposób, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie dochodzi do wyłączenia, ograniczenia czy choćby przeszkodzenia w realizacji konstytucyjnych, ustawowych czy umownych norm kreujących uprawnienia właściciela lub dysponenta gruntu. Strony nie zostają pozbawione możliwości zbycia, korzystania, prawa używania rzeczy, korzystania z służebności, czy też przez działanie osób trzecich nie zostaje ograniczone ich prawo podmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosło P1. sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć i miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. naruszenie art. 28 k.p.a., przez błędny brak uznania P1. za stronę postępowania w sprawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...];

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przez brak wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] mimo, że zaistniały przesłanki wznowienia określone w tym przepisie;

3. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., przez brak całościowego rozpatrzenia sprawy.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że postępowanie dotyczy interesu prawnego oraz praw i obowiązków P1. wynikających ze stanu prawnego P1. w odniesieniu do części działki nr [...] w W. tej samej, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy dla farmy fotowoltaicznej P. Jej zdaniem sam powyższy tytuł prawny posiadany przez P1. do części działki nr [...] w W. - tej samej, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy farmy fotowoltaicznej P. - powoduje, że P1. jest stroną postępowania, w którym została wydana ta decyzja.

Strona skarżąca wskazała również, że SKO pominęło i nie rozważyło, że Spółka zawarła umowę dzierżawy na część działki nr [...] w W., na którą została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla farmy fotowoltaicznej. Ponadto Organ odwoławczy nie rozpatrzył zawartego w zażaleniu P1. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy dla farmy fotowoltaicznej, a także nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. SKO nie uwzględniło również, że stacja bazowa planowana na części działki nr [...] w W. jest inwestycją celu publicznego. Realizuje ona bowiem cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 6 pkt 1), ponieważ służy łączności publicznej, a więc szerokiemu gronu społecznemu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie odmawiające wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2022 r., Nr [...] o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki [...] oraz na częściach działek [...] i [...] dla P. sp. z o.o.

Jako podstawę żądania wznowienia postępowania Strona skarżąca wskazała pominięcie jej jako strony postępowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

W myśl natomiast art. 149 k.p.a.

§ 1. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia.

§ 2. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

§ 3. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia.

§ 4. Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie.

Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), które zapadło w niniejszej sprawie ma charakter formalny i sprowadza się w zasadzie do wskazania niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. Oznacza to, że nie rozstrzyga ono kwestii mających źródło w przepisach materialnych. W ramach tej oceny formalnej, jeśli nie wystąpi konieczność odmowy zainicjowania postępowania z przyczyn niebudzących wątpliwości ze względu na brak interesu prawnego podmiotu domagającego się uruchomienia procedury administracyjnej, organ powinien wszcząć postępowanie i ustalić zasadność legitymacji procesowej tego podmiotu w postępowaniu merytorycznym. Odmawiając wznowienia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 149 § 3 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, w tym oceniać czy składającemu wniosek przysługuje status strony w postępowaniu, jeśli łączy się to z koniecznością przeprowadzenia analizy okoliczności sprawy w świetle przepisów prawa (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1987/12, NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 1139/16, NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2962/15, NSA z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2951/19, NSA z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1451/18, NSA z dnia 13 stycznia 2022, sygn. I OSK 528/19).

W spawie Organy obu instancji odmawiając wznowienia postępowania stanęły na zgodnym stanowisku, że Stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony i z tym stanowiskiem należy się zgodzić.

Wniosek o wznowienie postępowania dotyczy decyzji ustalającej warunki zabudowy. Prawo do bycia stroną, Strona skarżąca wywodzi z prawa do dysponowania nieruchomością [...] na podstawie umowy dzierżawy, a dodatkowo z faktu uzyskania do tej działki ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego: "budowa wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową ...". Podnosi, że zaskarżona w trybie wznowienia postępowania decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przewiduje realizację farmy fotowoltaicznej obejmującej tę część działki nr [...] w W., na której planowana jest na podstawie decyzji o lokalizacji stacja bazowa. Planowana inwestycja przylega do drogi gminnej wewnętrznej nr [...], przez którą Strona skarżąca ma zapewniony dostęp do stacji.

Stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest w myśl ogólnego art 28 k.p.a.: każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania trenu mają posiadający tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek ale również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jak również właściciele nieruchomości nieposiadających wspólnej granicy, lecz pozostający w zasięgu oddziaływania inwestycji.

Jak wynika z akt stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] i na działce [...] był inwestor tj. P. Sp. z o.o. oraz właściciele działek przeznaczonych pod inwestycję oraz właściciele działek znajdujących się w zasięgu jej oddziaływania. Nie była stroną tego postępowania Strona skarżąca, która wywodzi je z prawa dzierżawy do jednej z inwestowanych działek [...], na której uzyskała decyzję lokalizacyjną.

Umowa dzierżawy nie stanowi zdaniem Sądu I instancji źródła uprawnień do występowania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej nieruchomości, wynikające wprost z zawartej umowy dzierżawy. To właśnie ta umowa, a nie norma prawa materialnego stanowi źródło jego uprawnień. Jest to więc wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny, gdyż jego byt zależy od stosunków łączących dzierżawcę i właściciela nieruchomości, nie wynika zaś z przepisu prawa. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2544/19 ).

W świetle powyższego prawidłowo Organy uznały, że Stronie skarżącej jako dzierżawcy nieruchomości, nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.

Nie może być również źródłem prawa do bycia stroną legitymowanie się decyzją lokalizacyjną uzyskaną na części nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy.

Ani decyzja o warunkach zabudowy ani też decyzja lokalizacyjna nie rodzi prawa do nieruchomości. Każda z nich kończy pierwszy etap procesu inwestycyjnego i oznacza jedynie, że inwestycja o wskazanym w decyzjach kształcie będzie mogła powstać.

Dopuszczalne jest wydanie na tą sama nieruchomość kilku decyzji o warunkach zabudowy, jak również kilku decyzji lokalizacyjnych. Każda jednak z nich wygasa, gdy podmiot, który również uzyskał decyzję ustalającą lokalizację bądź też decyzję o warunkach zabudowy uzyska decyzję udzielającą pozwolenie na budowę ( art. 63, 64, 65 u.p.z.p.).

Pamiętać należy, że prawo do budowy w każdym przypadku przysługiwać będzie temu kto złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

Zatem każde z tych postępowań dotyczące ustalenia warunków zabudowy czy lokalizacji inwestycji celu publicznego toczy się osobno w stosunku do każdego z wnioskodawców i brak jest podstaw do zawiadamiania o jego prowadzeniu innych podmiotów, którym wcześniej takie decyzje zostały wydane.

Mając to wszystko na uwadze Sąd zgadza się z dokonaną przez Organy oceną przymiotu strony.

Sąd stwierdza również, że takie stanowisko zostało również zajęte w sprawie odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] ustalającej warunki zabudowy dla farmy fotowoltaicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie stwierdziło niedopuszczalność takiego odwołania – postanowienie SKO z [...] grudnia 2022 r., Nr [...], a WSA w Rzeszowie prawomocnym już wyrokiem z 20 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 530/23 oddalił skargę na to postanowienie.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.