Postanowienie WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 667/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Województwa Podlaskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2023 r. znak 402.69/F-1/XIV/23 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Zarządowi Województwa Podlaskiego wpis sądowy w kwocie 200 (dwieście) złotych.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Podlaskiego, w którego imieniu działa Dyrektor Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku uchylającą decyzję Dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku nr 389kar/2022 (znak sprawy: WUDiM.4313.242.2022) z 12 stycznia 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego i umarzającą postępowanie administracyjne w pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej odrzucenie. Organ uzasadnił swoje stanowisko twierdzeniem, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Kolegium, według orzecznictwa sądów administracyjnych organy jednostek samorządu terytorialnego powołane na podstawie przepisów prawa do rozstrzygania określonych spraw w drodze decyzji administracyjnej nie mogą uczestniczyć w tych sprawach w charakterze strony nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wpływa na ich prawa i obowiązki. Organ samorządu terytorialnego sprawuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowania. Jego rola kończy się z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Organ taki nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, który wydał decyzję wskutek rozpoznania odwołania strony od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Zarząd Województwa Podlaskiego, reprezentowany przez Dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji uchylającą decyzję tego podmiotu wydaną

w pierwszej instancji. W ocenie tut. sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

Katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynika z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Skuteczne rozpoznanie skargi powinno poprzedzać ustalenie jej dopuszczalności. Skarga może być bowiem niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych (gdy wniósł ją podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej przed sądem administracyjnym) oraz przedmiotowych (gdy brak jest właściwości sądu administracyjnego). Skarga niedopuszczalna z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. - podlega bowiem odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).

Regulacja zawarta w ostatnio przytoczonym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że w przypadku, gdy skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym, powinna być odrzucona. Chodzi tu o taki podmiot, odnośnie którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 58, LexisNexis 2011, a także wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a.

W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 wskazano, że przez pojęcie "jednostki samorządu terytorialnego", a więc gminy, powiatu, województwa, należy rozumieć wspólnotę samorządową (jednostkę o charakterze korporacyjnym) posiadającą osobowość prawną w sferze prawa publicznego i prywatnego, wykonującą zadania z zakresu administracji publicznej na zasadach samodzielności określonej prawem, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, przez swoje organy wyłonione w drodze wyborów i podlegającą nadzorowi państwowemu. Dalej NSA poskreśla, że ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył jednostki samorządu terytorialnego a nie ich organy, ale zadania te wykonywane są przez organy tych jednostek.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwie jednostka samorządu terytorialnego, którą jest województwo, realizuje swoje zadania w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg wojewódzkich. Czyni to przez organ, tj. zarząd województwa. Wynika to z art. 19 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 z późn. zm., dalej: u.d.p.. Zgodnie z art. 21 u.d.p., zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 u.d.p., może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje po prostu zarządca.

Stosownie zaś do treści art. 21 ust. 1a u.d.p., zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

Jak wynika z akt sprawy niniejszej, w województwie podlaskim została utworzona jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi i jest to Podlaski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Białymstoku, którego Dyrektor działa z upoważnienia zarządcy drogi czyli Zarządu Województwa (art. 21 ust. 1a u.d.p.). W pierwszej instancji zatem decyzję wydał organ, którym jest zarządca drogi – Zarząd Województwa, w imieniu którego działał Dyrektor Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku. Świadczy o tym podpis pod decyzją wydaną w pierwszej instancji: "z up. Zarządu Województwa – Dyrektor Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku".

Z kolei skarga została wywiedziona przez – jak wynika z niej expressis verbis – "Województwo Podlaskie – Podlaski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Białymstoku", w imieniu którego działa Dyrektor. W świetle powyższego przyjąć należy, że: (-) skoro drogi wojewódzkie stanowią własność właściwego samorządu województwa (art. 2a ust. 2 u.d.p.), (-) zadania w zakresie utrzymania i ochrony dróg wykonuje zarządca drogi, którym w przypadku dróg wojewódzkich jest zarząd województwa (art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p.) i (-) może on upoważnić pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (jak w sprawie niniejszej – Dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku), które to upoważnienie wskazany dyrektor realizuje w imieniu mocodawcy a nie własnym (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., II OSK 609/12 czy postanowienie 13 stycznia 2015 r., II GSK 2898/14) – to wskazanie w skardze jako wnoszącego Województwo Podlaskie – Podlaski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Białymstoku jednoznacznie wskazuje, iż skargę wniósł organ pierwszej instancji (Zarząd Województwa), w imieniu którego na zasadzie art. 21 ust. 1a u.d.p. występuje Dyrektor Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku.

Dodać trzeba, że zgodnie z art. 40 ust. 3 i ust. 4 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień, zaś art. 40 ust. 12 pkt 3) u.d.p. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Biorąc pod uwagę powyższe uznać raz jeszcze należy w sprawie niniejszej, że skoro Dyrektor Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku w imieniu Zarządu Województwa Podlaskiego nałożył na Spółkę karę pieniężną, to podmiot ten nie może obecnie skarżyć decyzji wydanej przez Zarząd Województwa w pierwszej instancji. Spełnione bowiem zostały przesłanki do odrzucenia skargi sformułowane w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, która podkreśla, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Wówczas podmiot taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest fakt, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Takie stanowisko podtrzymano we wspomnianej wyżej uchwale NSA, tj. sygn. akt I OPS 2/15, której uzasadnienie wskazuje, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego.(...) W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji." W tym zakresie można także wskazać na inne uchwały i orzeczenia NSA, tj.: uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, a także: postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 527/12, postanowienie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2585/11; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04; postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 87/18).

W świetle okoliczności niniejszej sprawy uznać zatem należy, że przyznanie legitymacji skargowej skarżącemu w sprawie niniejszej stanowiłoby przyznanie organowi administracji publicznej możliwości występowania w dwóch rolach – tego organu oraz strony postępowania sądowoadministracyjnego, co – jak wynika z uchwały NSA o sygnaturze I OPS 2/15 – jest niedopuszczalne, bowiem ról tych nie można łączyć.

Wobec powyższego zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. należało orzec jak

w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego w kwocie 200 zł (pkt

2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.