Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 89/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3 art. 13 ust. 2 art. 14 art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki (spr.), Przemysław Szustakiewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji im. [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do rozpatrzenia wniosku skarżącej Fundacji im. [...] z siedzibą w W. z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Trybunału Konstytucyjnego na rzecz skarżącej Fundacji im. [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 3 stycznia 2018 r. Fundacja im. [...] z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca Fundacja" lub "strona skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego (dalej także: "Prezes TK" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. Fundacja im. [...] z siedzibą w W., powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), zwróciła się do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o udostępnienie skanów następujących aktów, wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do 19 grudnia 2016 r.:

1) zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o wyznaczeniu składu orzekającego,

2) zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o wyznaczeniu sędziów Trybunału Konstytucyjnego do składu orzekającego,

3) zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o zmianach w składach orzekających.

Ustosunkowując się do wniosku skarżącej Fundacji, Prezes Trybunału Konstytucyjnego, reprezentowany przez pracownika Zespołu Prasy i Informacji Biura Trybunału Konstytucyjnego, w wysłanym pocztą elektroniczną piśmie z dnia 22 listopada 2017 r. poinformował stronę skarżącą, iż podstawą prawną rozpatrzenia wniosku nie jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, lecz ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (dalej także: "u.o.t.p.T.K."). Organ stwierdził, że wnioskowane przez stronę skarżącą dokumenty stanowią część akt spraw Trybunału Konstytucyjnego, a zatem - na podstawie art. 74 ust. 4 u.o.t.p.T.K. - dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału odbywa się poprzez:

1) publikację dokumentów na stronie internetowej Trybunału, będącej stroną Biuletynu Informacji Publicznej,

2) umożliwienie przeglądania akt w siedzibie Trybunału z uwzględnieniem ust. 5,

3) udostępnienie na wniosek kopii, odpisów lub wyciągów z akt, o ile dokumenty te nie zostały opublikowane zgodnie z pkt 1, po wniesieniu opłaty ustalonej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 623).

Ponadto, organ wskazał, iż zgodnie z art. 74 ust. 3 u.o.t.p.T.K., przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie i otrzymywanie odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt przez podmioty niebędące uczestnikami postępowania, jest dopuszczalne po dokonaniu anonimizacji danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową. Prezes TK zauważył jednocześnie, że zgodnie z dyspozycją art. 74 ust. 6 u.o.t.p.T.K., korzystanie z uprawnień odnośnie przeglądania akt sprawy nie może zakłócać pracy Trybunału.

W związku z powyższym, Prezes TK poinformował skarżącą Fundację, że zgodnie ze statutem Biura Trybunału Konstytucyjnego udostępnianie akt spraw rozpoznawanych przez Trybunał uczestnikom postępowania i innym zainteresowanym należy do zadań Sekretariatu Trybunału Konstytucyjnego.

W piśmie z dnia 3 stycznia 2018 r. skarżąca Fundacja - działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku strony skarżącej z dnia [....] listopada 2017 r.

Skarżąca Fundacja im. [...] zarzuciła Prezesowi Trybunału Konstytucyjnego:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - w zakresie, jakim przepis ten stanowi gwarancję prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez nieuzasadnione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy wskutek uznania, że złożony wniosek nie może zostać zrealizowany na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2) naruszenie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP - zgodnie z którym konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez nieuzasadnione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy, wskutek uznania, że złożony w sprawie wniosek (dotyczący dostępu do dokumentów) nie może być zrealizowany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej,

3) naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez podmiot zobowiązany,

4) naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej), poprzez błędne przyjęcie przez podmiot zobowiązany, że art. 74 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowią przepisy odmiennie regulujące zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, objętych przedmiotem wniosku z dnia [...] listopada 2017 r.,

5) naruszenie art. 74 ust. 3, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym - w zakresie, w jakim przepisy te regulują dostęp do akt spraw rozpatrywanych przez Trybunał Konstytucyjny, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie w odniesieniu do złożonego wniosku z dnia [...] listopada 2017 r., podczas gdy nie dotyczy on dostępu do akt spraw toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Wobec powyższego, skarżąca Fundacja wniosła w petitum skargi o:

- zobowiązanie Prezesa TK do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt;

- zasądzenie od Prezesa TK na rzecz skarżącej Fundacji zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy złożony w sprawie wniosek powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też na podstawie ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Strona skarżąca zauważyła, że art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej.

Powyższe - w ocenie strony skarżącej - oznacza, że na podstawie wyrażonej normy należy wskazać, iż przepisów u.d.i.p. nie stosuje się łącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z treścią ustaw szczególnych.

Skarżąca Fundacja im. [....], powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 218/15 - wskazała, że "z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, iż w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. (...) Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto, zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP (...). Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nich zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie, także z powodu ograniczenia stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko, że warunkiem uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność organu winno być uprzednie wykazanie przez skarżących, iż podejmowali oni próbę uzyskania informacji publicznej w innym trybie, niż ustawa o dostępie do informacji publicznej i nie odniosły one oczekiwanego rezultatu, jest zatem niezasadne".

W związku z powyższym, skarżąca Fundacja podniosła, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zasadą, gdyż stosowanie tych przepisów chroni interesy podmiotu lub osoby, czyniących użytek z konstytucyjnego prawa do informacji. Według strony skarżącej, nie wyklucza to sytuacji, gdy odrębne przepisy prawne odmiennie regulują zasady i tryb dostępu do informacji, jednakże uznanie przepisów odmiennych ustaw za regulujące odmienny tryb jest możliwe tylko wówczas, gdy przyjęty w odrębnych przepisach tryb zapewnia ochronę praw osoby wnioskującej.

Strona skarżąca podniosła ponadto w uzasadnieniu skargi, że zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, uczestnicy postępowania mogą przeglądać akta sprawy oraz sporządzać i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt, z wyjątkiem dokumentów zawierających informacje niejawne (zgodnie z art. 74 ust. 2 cyt. ustawy, ograniczenie to nie dotyczy osób uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów do zapoznania się z informacjami niejawnymi, zawartymi w aktach sprawy). Skarżąca Fundacja wskazała ponadto, że zgodnie z art. 74 ust. 3 u.o.t.p.T.K., przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie i otrzymywanie odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt przez podmioty niebędące uczestnikami postępowania, jest dopuszczalne po dokonaniu anonimizacji danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową. Z kolei, jak zauważyła skarżąca Fundacja, art. 74 ust. 4 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wskazuje, że dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału odbywa się poprzez:

1) publikację dokumentów na stronie internetowej Trybunału, będącej stroną Biuletynu Informacji Publicznej,

2) umożliwienie przeglądania akt w siedzibie Trybunału z uwzględnieniem ust. 5,

3) udostępnienie na wniosek kopii, odpisów lub wyciągów z akt, o ile dokumenty te nie zostały opublikowane zgodnie z pkt 1, po wniesieniu opłaty ustalonej zgodnie z przepisami ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych.

W związku z powyższym, skarżąca Fundacja stwierdziła, że przepisy art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie regulują w odmienny sposób zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do [pic]informacji publicznej, zaś stanowią przepisy regulujące dostęp do akt spraw, toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym, przez uczestników postępowania (art. 74 ust. 1 i 2 cyt. ustawy), dostęp innych podmiotów do akt sprawy (art. 74 ust. 3 cyt. ustawy) oraz obowiązki Trybunału Konstytucyjnego w celu zapewnienia dostępu do akt sprawy (art. 74 ust. 4 cyt. ustawy). W tej sytuacji, skarżąca Fundacja uznała, że nie są to przepisy, które wyłączają w tym zakresie udostępnianie informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, skarżąca Fundacja im.[...], powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 - wskazała, że "istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65). Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym, jako wyjątek, uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być traktowane w sposób zwężający. Z wyjątkami wiąże się bowiem powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r., s. 253 i nast.). Innymi słowy, w razie wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wykładnia powinna uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie".

W związku z powyższym, strona skarżąca podniosła, że przedmiotem wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. były oznaczone dokumenty, zawierające informacje o działalności władz publicznych (Trybunału Konstytucyjnego), pomimo, że niektóre z dokumentów (lub ich odpisy) mogą znajdować się w aktach spraw toczących się przed Trybunałem, co oznacza, że przedmiotem wniosku nie było udostępnienie akt spraw toczących się przed Trybunałem.

Skarżąca Fundacja, ponownie powołując się na powyższą uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 - wskazała, że "Niewątpliwie akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, zawierają nośniki, na których utrwalona została informacja publiczna, choćby dokumenty urzędowe, zdefiniowane w art. 6 ust.2 u.d.i.p.".

Ponadto, skarżąca Fundacja powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 22/17, w którym Sąd uznał, że "Żądany przez skarżącą Fundację im. [...] dokument - skan postanowienia Sadu w konkretnie określonej sprawie jest dokumentem stanowiącym informację publiczną, albowiem stanowi o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy, wyraża zatem pogląd tego organu w materii tej sprawy. W tym zakresie rzeczone postanowienie ma ten sam walor, co orzeczenia ostateczne innych organów, jak np. decyzje organów państwowych czy wyroki sądów. W sprawie nie będzie miało zastosowania stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, która dotyczy całkowicie innej sytuacji. W uchwale tej ostatecznie rozstrzygnięto problem dostępu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do całych akt postępowania, wskazując, iż tak pojmowane akta sprawy - jako zbiór materiałów zakończonego postępowania - nie mogą być objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie powyższej uchwały, materiały te w ogóle nie mają przymiotu informacji publicznej, Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy nie jest dostęp do ' akt całego postępowania - czyli zbioru materiałów z tego postępowania, czy też jakiś konkretny dokument należący da tego zbioru, ale uzyskanie w trybie dostępu do informacji publicznej orzeczenia wydanego we wskazanej we wniosku Stowarzyszenia z dnia października 2016 r. - sprawie".

W tym miejscu, skarżąca Fundacja zauważyła, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2017 r. nie dotyczył udostępnienia akt sprawy, jako całości. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie zastosowania nie znajdą przepisy art. 74 ust. 1 i ust. 3-5 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Odnosząc się z kolei do treści art. 74 ust. 4 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który określa, w jaki sposób odbywa się dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału - skarżąca Fundacja wskazała, że przepis ten określa formy dostępu do informacji, ale w żadnej mierze nie wyłącza trybu wnioskowego, uregulowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji, skarżąca Fundacja im. [...] zarzuciła, że nieudostępnienie informacji objętych jej wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. stanowi naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych oraz uniemożliwia sprawowanie przez organizację pożytku publicznego, do których należy Fundacja im. [...] , społecznej kontroli działalności Trybunału Konstytucyjnego.

Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie, że nieuzyskanie informacji stanowi przeszkodę do monitorowania procesów toczących się w Trybunale Konstytucyjnym w związku ze zmieniającym się otoczeniem prawnym wokół polskiego sądu konstytucyjnego, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony wolności i praw człowieka i obywatela.

Na marginesie, skarżąca Fundacja wskazała, że przedmiotem wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. są dokumenty, które choć mogą stanowić część akt spraw toczących się przed Trybunałem, to przede wszystkim są to dokumenty ściśle dotyczące funkcjonowania organu władzy publicznej - Trybunału Konstytucyjnego oraz czynienia użytku z ustawowych kompetencji przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Trybunału Konstytucyjnego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ stwierdził, że akta spraw Trybunału Konstytucyjnego są jawne zarówno dla uczestników postępowania (art. 74 ust. 1 u.o.t.p.T.K.) jak i dla podmiotów, niebędących uczestnikami postępowania (art. 74 ust. 3 u.o.t.p.T.K.), zaś skarżąca Fundacja ma możliwość realizowania tzw. kontroli społecznej na podstawie ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Zdaniem Prezesa TK, należy uznać, że podstawa prawna rozstrzygnięcia organu odpowiada prawu, ponieważ ustawa o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi "inną ustawę", w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a przepisy art. 74 u.o.t.p.T.K. określają odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji, których udostępnienia domaga się skarżąca Fundacja. W tej sytuacji, organ uznał, że należy odstąpić od stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i zastosował przepisy art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Ponadto, Prezes TK uznał, że argument skarżącej Fundacji, jakoby brak zrealizowania wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej uniemożliwia sprawowanie przez organizację pożytku publicznego kontroli społecznej, jest chybiony. Organ zauważył bowiem, że akta spraw Trybunału są jawne, zarówno dla uczestników postępowania (art. 74 ust. 1 u.o.t.p.T.K.), jak i dla podmiotów niebędących uczestnikami postępowania (art. 74 ust. 3 u.o.t.p.T.K.). Organ uznał, że skoro akta spraw prowadzonych przed Trybunałem Konstytucyjnym są jawne, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Fundacji, że brak zrealizowania wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej uniemożliwia sprawowanie przez organizację pożytku publicznego (Fundację im. [...]) kontroli społecznej. Organ uznał, że strona skarżąca ma przecież nadal możliwość realizowania tzw. kontroli społecznej, z tym zastrzeżeniem, że na podstawie ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Prezes TK uznał, że skarżąca Fundacja wychodzi z błędnego założenia, twierdząc w skardze, że przepis art. 74 ust. 3 u.o.t.p.T.K. lub przepisy art. 74 u.o.t.p.T.K. odnoszą się do "dostępu do akt", podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów art. 74 cyt. ustawy, a zwłaszcza przepisu art. 74 ust. 3 u.o.t.p.T.K., powinna skutkować przyjęciem, że prawodawca rozróżnia przeglądanie akt sprawy Trybunału i otrzymywanie odpisów i kopii dokumentów, a tym samym rozróżnia uprawnienie do przeglądania akt sprawy Trybunału i otrzymywania odpisów i kopii dokumentów.

Prezes TK podkreślił ponadto, że zasada jawności akt sprawy Trybunału statuowana w art. 74 u.o.t.p.T.K. ma szerszy zakres od uregulowanej w art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1157), która nie rozciąga się, gdy chodzi o otrzymywanie odpisów i kopii dokumentów, na podmioty niebędące uczestnikami postępowania ("inne osoby"). Organ zauważył, że w przepisie art. 74 u.o.t.p.T.K., w przypadku podmiotów niebędących uczestnikami postępowania, legislacyjnie wyróżniono uprawnienie do otrzymywania odpisów i kopii dokumentów.

Organ wyraźnie wskazał, że między przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej a przepisami art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem zachodzi relacja lex generalis - lex specialis, ponieważ dotyczą tego samego zagadnienia - a mianowicie udostępniania dokumentów zawartych w aktach spraw. W tej sytuacji, organ uznał, że przepisy u.d.i.p., jak również przepisy art. 74 u.o.t.p.T.K. dotyczą uprawnienia do otrzymywania dokumentów zawartych w aktach spraw, a przepis art. 74 ust. 3 u.o.t.p.T.K. dotyczy uprawnienia do otrzymywania dokumentów, zawartych w aktach spraw Trybunału expressis verbis.

Ponadto, Prezes TK zauważył także, że relacja lex generalis - lex specialis wynika nie tylko z tego, że u.d.i.p. i u.o.t.p.T.K. dotyczą tego samego zagadnienia, czy też odmiennego zakresu przedmiotowego regulacji, lecz także z tego, że przepisy art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym określają w sposób odmienny zasady i tryb dostępu do dokumentów, zawartych w aktach spraw Trybunału.

W związku z powyższym, organ stwierdził, że inne założenie oznaczałoby wykluczanie się norm zawartych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i w przepisach art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i tym samym poddawałoby w wątpliwość racjonalne działanie prawodawcy.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że o ile w ustawie o dostępie do informacji publicznej prawodawca nie stawia wnioskodawcy szczególnych wymagań, o tyle w ustawie o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wręcz przeciwnie (np. opłata, jaką musi uiścić wnioskujący o dostęp do dokumentów zawartych w aktach spraw Trybunału, a także określenie formy w sposób odpowiadający treści art. 74 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.t.k., jak też brak możliwości uzyskania dokumentu w formie skanu).

Prezes Trybunału Konstytucyjnego podniósł, iż zgodnie z art. 74 ust. 3 u.o.t.pT.K., sporządzanie i otrzymywanie odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt jest dopuszczalne po dokonaniu anonimizacji danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową. W ocenie organu, ta odmienność opiera się również na tym, że dane, zawarte w dokumentach znajdujących się w aktach spraw Trybunału, są ex lege poddawane anonimizacji, zaś w przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej sytuacja jest szczególna - co do zasady, dane osób fizycznych są chronione z uwagi na ich prawo do prywatności, jednakże wymaga to wydania decyzji administracyjnej, w trybie art. 5 ust. 2 zd. pierwsze w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższe, zdaniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, oznacza, że skarżąca Fundacja wychodzi z błędnego przekonania, twierdząc, że ustawa o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie określa w odmienny sposób zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Prezes TK uznał ponadto, że gdyby ustawodawca nie chciał traktować przepisów art. 74 u.o.t.p.T.K. jako lex specialis musiałby to zaznaczyć zastrzeżeniem typu: "z zastrzeżeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Prezes Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że istnieją podstawy, by uznać, że przepisy art. 74 u.o.t.p.T.K. stanowią podstawę prawną udostępnienia skarżącej Fundacji dokumentów zawartych w aktach spraw Trybunału, na gruncie którego ustawodawca potraktował zasadę jawności akt sprawy Trybunału stosunkowo szeroko.

W ocenie organu, gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie skutkami ustawy o dostępie do informacji publicznej osób wnoszących o udostępnienie dokumentów zawartych w aktach spraw toczonych przed Trybunałem Konstytucyjnym, innych niż uczestnicy postępowania, zaniechałby on ustanawiania art. 74 ust. 3 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (w takim zakresie, w jakim przepis ten dotyczy prawa podmiotów niebędących uczestnikami postępowania do otrzymywania odpisów i kopii dokumentów).

Mając powyższe na uwadze, Prezes Trybunału Konstytucyjnego uznał, że ustawa o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjny określa stosowne uprawnienia zarówno wobec uczestników postępowania (art. 74 ust. 1 u.o.t.p.T.K., jak i podmiotów niebędących uczestnikami postępowania (art. 74 ust. 3 u.o.t.p.T.K.). Według organu, oznacza to, że wobec uczestników postępowania i podmiotów niebędących uczestnikami postępowania wyłączone jest z mocy art. 1 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, organ podkreślił, że ani obowiązujący Regulamin Trybunału Konstytucyjnego, ani obowiązująca regulacja prawna dotycząca funkcjonowania Trybunału nie określają, co zawierają akta spraw prowadzonych przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie można zatem, w opinii organu, z góry założyć, że żądane dokumenty nie zawierają się w aktach spraw Trybunału, ale można za to stwierdzić, że są funkcjonalnie związane z toczącymi się sprawami, co stanowi podstawę, by twierdzić, że zawierają się w aktach spraw Trybunału, jednakże z uwagi na nieprecyzyjny zakres wniosku strony skarżącej, organ nie jest w stanie udzielić precyzyjnej odpowiedzi.

Prezes TK wskazał jednocześnie, że jeżeli Sąd doszedłby jednak do przekonania, że nie należy zastosować zasad i trybu wynikającego z ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, organ poddaje pod rozwagę Sądu kwestię, czy wniosek skarżącej Fundacji im. [...] stanowi w ogóle wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Uzasadniając powyższe wątpliwości, Prezes TK zauważył, że sporny wniosek strony skarżącej z dnia [...] listopada 2017 r. ma nieprecyzyjny zakres. Organ uznał przede wszystkim, iż strona skarżąca nie określiła, jakich konkretnie spraw dotyczy wniosek, nie podając sygnatur akt spraw Trybunału, nie wskazując jakie sprawy Trybunału ma na uwadze oraz jakich informacji, zawartych w żądanych dokumentach, poszukuje.

Podsumowując, Prezesa Trybunału Konstytucyjnego uznał, że wniosek skarżącej Fundacji z dnia [...] listopada 2017 r. nie jest sprecyzowany w zakresie żądania i został sporządzony ogólnikowo.

Organ zauważył także, że sprawa udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów zawartych w aktach spraw nabiera niebagatelnego znaczenia w sytuacji, gdy w tym samym czasie wnioskodawca składa kilka wniosków, lecz o bardzo różnorodnych i szerokich zakresach, co powoduje, że praca instytucji musi zostać podporządkowana realizowaniu wniosków o udostępnienie dokumentów, zawartych w aktach spraw Trybunału, a nie zasadniczej funkcji, jaką jest kontrola konstytucyjności prawa. Prezes Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że w ustawie o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym prawodawca nie zawarł terminu udostępnienia dokumentów zawartych w aktach spraw Trybunału, jednakże wskazał, że korzystanie z uprawnień nie może zakłócać pracy Trybunału (art. 74 ust. 6 u.o.t.p.T.K.), co w świetle okoliczności niniejszej sprawy, dodatkowo uzasadnia wniosek, iż dokumenty zawarte w aktach spraw Trybunału powinny być udostępniane w trybie ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: "p.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.).

Z kolei, jak stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej Fundacji im. [....] sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącą Fundację im. [...] informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca Fundacja im. [...] sformułowała wobec Prezesa Trybunału Konstytucyjnego zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym strona skarżąca wniosła o udostępnienie skanów następujących aktów, wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 19 grudnia 2016 r.:

1) zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o wyznaczeniu składu orzekającego,

2) zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o wyznaczeniu sędziów Trybunału Konstytucyjnego do składu orzekającego,

3) zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o zmianach w składach orzekających.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Konstytucja RP nie definiuje, jakie organy wchodzą w skład systemu władz publicznych. Z drugiej jednak strony, w art. 10 Konstytucji RP ustrojodawca wskazuje, że "władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały". W tej sytuacji, uznać należy, że bez wątpienia zakres pojęcia władzy publicznej jest znacznie szerszy. Do podmiotów wchodzących w zakres tej władzy zaliczymy m.in. Trybunał Konstytucyjny. W konsekwencji, nie ulega wątpliwości, że Prezes Trybunału Konstytucyjnego, jako osoba kierująca organem władzy publicznej, jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Trybunału Konstytucyjnego nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).

Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że nie może budzić wątpliwości to, iż informacje objęte wnioskiem skarżącej Fundacji im. [...] z dnia [...] listopada 2017 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Uznać należy jednocześnie, że treść przedmiotowego wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej jest w swej istocie w pełni zrozumiała, bowiem określa wyraźnie zarówno zakres podmiotowy (Prezes Trybunału Konstytucyjnego), jak i zakres przedmiotowy (vide: udostępnienie skanów konkretnych aktów wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do 19 grudnia 2016 r.: zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o wyznaczeniu składu orzekającego, zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o wyznaczeniu sędziów Trybunału Konstytucyjnego do składu orzekającego, zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o zmianach w składach orzekających).

W świetle powyższego uzasadniony jest pogląd, że wnioskowane przez skarżącą dokumenty stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Okoliczność ta nie jest sporna między stronami.

W sprawie niniejszej sporne jest natomiast to, czy udostępnienie żądanych dokumentów winno nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też - stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy - zastosowanie winien mieć tryb uregulowany w ustawie z dnia 20 listopada 2016 r. o organizacji trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, która stanowi w przepisie art. 74 ust. 1, że "Uczestnicy postępowania mogą przeglądać akta sprawy oraz sporządzać i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt, z wyjątkiem dokumentów zawierających informacje niejawne", wskazując jednocześnie, że ograniczenie, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy osób uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów do zapoznania się z informacjami niejawnymi, zawartymi w aktach sprawy, a także która przesądza w art. 74 ust. 3, że "Przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie i otrzymywanie odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt przez podmioty niebędące uczestnikami postępowania, jest dopuszczalne po dokonaniu anonimizacji danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową", zaś w przepisie art. 74 ust. 4 wskazuje, w jaki sposób odbywa się dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału.

Wątpliwości powyższe wynikają z faktu, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Należy zauważyć, że ustawodawca stworzył w ten sposób normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie u.d.i.p. Podkreśla się, że w takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w u.d.i.p. (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołana tam publikacja G. Sibigi, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną, s. 12).

Wywodzenie zatem odmowy udostępnienia skarżącej Fundacji im. [....] żądanej przez nią informacji publicznej wyłącznie z faktu, iż w niniejszym przypadku kwestię udostępniania informacji publicznej - treści wnioskowanych przez stronę skarżącą aktów wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 19 grudnia 2016 r. w postaci: zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o wyznaczeniu składu orzekającego, zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o wyznaczeniu sędziów Trybunału Konstytucyjnego do składu orzekającego, a także zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o zmianach w składach orzekających - miałyby regulować, odnoszące się jedynie ogólnie do udostępnienia akt sprawy przepisy przywołanej powyżej ustawy regulującej postępowanie przez Trybunałem Konstytucyjnym, nie było w tej sytuacji uzasadnione.

Zważywszy, zatem, że w sprawie spełniony został warunek odnoszący się zarówno do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że wniosek skarżącej Fundacji im. [...] z dnia [...] listopada 2017 r. podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że skoro wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej i stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej organ winien je udostępnić w formie określonej we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r., nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego było udostępnienie stronie skarżącej żądanej informacji w pełnym zakresie bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawczyni, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację prawną zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Prezes Trybunału Konstytucyjnego pozostawał w stanie bezczynności zarówno na dzień złożenia skargi, jak i na dzień rozstrzygania sprawy przez Sąd.

W ocenie Sądu, uznać należy, że nie udzielając skarżącej Fundacji w ustawowym terminie pełnej informacji publicznej objętej treścią jej wniosku z dnia [....] listopada 2017 r., Prezes Trybunału Konstytucyjnego popadł w stan bezczynności, który - w świetle akt sprawy - nie ustał również po wniesieniu przez stronę skargi skierowanej do tutejszego Sądu, albowiem z akt sprawy nie wynika, aby organ przekazał stronie skarżącej wnioskowane przez nią dokumenty - akty wydane w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 19 grudnia 2016 r., w postaci: zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o wyznaczeniu składu orzekającego, zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o wyznaczeniu sędziów Trybunału Konstytucyjnego do składu orzekającego, a także zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o zmianach w składach orzekających.

Tym samym, Sąd stwierdził, że na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie, Prezes Trybunału Konstytucyjnego, jako podmiot zobowiązany, pozostawał w bezczynności, albowiem - mimo wniesienia skargi - nie rozpoznał wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w formie wskazanej przez stronę w jej piśmie z dnia 6 listopada 2017 r.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, iż zachodzi podstawa do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym w treści wniosku zakresie, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego- wbrew sugestiom tego organu - nie stało się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie wskazanej wyżej informacji publicznej.

Z uwagi na fakt, iż Prezes TK pozostawał na dzień wniesienia skargi, a także na dzień wyrokowania w bezczynności, Sąd obowiązany był jednocześnie rozważyć, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd uznał jednak, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: m.in. WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega żadnej wątpliwości, że termin rozpoznania wniosku strony skarżącej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego przekroczony.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, brak prawidłowej realizacji obowiązku przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie wynikał z działań, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy m.in. fakt udzielenia niezwłocznej odpowiedzi na wniosek strony skarżącej przed dniem wniesienia skargi, w piśmie organu, przesłanym w treści wiadomości elektronicznej z dnia 22 listopada 2017 r.

Również argumenty przytoczone przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, mogą dodatkowo świadczyć o tym, że nie sposób jednak przyjąć, iż zachodziła zła wola po stronie tego podmiotu, której stopień uzasadniałby przyjęcie tezy o rażącym naruszeniu prawa.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do zobowiązania Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, jako podmiotu ustawowo obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do rozpatrzenia wniosku skarżącej Fundacji w zakresie szczegółowo wskazanym w treści tego wniosku, działając w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednocześnie rozstrzygając o charakterze stwierdzonej bezczynności, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 149 § 1a p.p.s.a.

Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, zauważyć trzeba, iż Sąd orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.