Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 214/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. P. i S. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2024 r. nr 19/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie muru oporowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

K. P. i S. M. (dalej: skarżący, strona skarżąca) reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) z 8 stycznia 2024 r. (Nr 19/2024), którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ I instancji) z 10 listopada 2023 r. (Nr 160/2023), nakładające obowiązek wstrzymania budowy muru oporowego o długości ok. 11 m położonego na działce nr [...] w S., gmina K. (dalej powoływana również jako: działka).

Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.W następstwie pisma Wójta Gminy K. z 12 czerwca 2023 r. PINB przeprowadził 4 października 2023 r. kontrolę na działce, w trakcie której ustalono, że znajduje się na niej przyczepa kempingowa na kołach i stopkach będących częścią przyczepy, wiata zadaszona oraz konstrukcja oporowa – mur o długości ok. 11 m i wysokości 0,75 m wykonany z palet drewnianych, płyty mdf oraz okładziny z piaskowca. obiekt służy do ochrony przed osuwaniem się ziemi w kierunku zbiornika.

Zawiadomieniem z 9 listopada 2023 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy muru oporowego o długości ok. 11 m położonego na działce. Kolejno postanowieniem z 10 listopada 2023 r. (Nr 160/2023) PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na samowolnej budowie muru oporowego o długości ok. 11 m położonego na działce. Jednocześnie poinformowano, że właściciel nieruchomości oraz inwestor ma prawo, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (lub od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, w przypadku jego zaskarżenia), złożyć wniosek o legalizacje obiektu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła strona skarżąca. Jak wskazano w zażaleniu konstrukcja wykonana z drewnianych palet i płyt mdf nie stanowi muru oporowego, czy konstrukcji oporowej. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej. Zauważono, że konstrukcja nie została wybudowana z materiałów zapewniających stabilność. Elementy drewniane nie zapewniają konstrukcji oporowej przed osuwaniem ziemi. W ocenie skarżących organ bez podstawy prawnej i faktycznej stwierdził samowolę budowlaną podczas gdy obiekty stanowią umocnienie liniowe wzdłuż linii brzegowej jeziora.

Zaskarżonym postanowieniem powołanym na wstępie DWINB utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jak wskazał organ odwoławczy w trakcie kontroli przeprowadzonej 4 października 2023 r. ustalono, że na działce na długości ok. 11 m, wzdłuż zbiornika wodnego wybudowano konstrukcję oporową - murek o wysokości ok. 0,75 m mającą na celu podtrzymanie mas ziemi ukształtowanych na działce. Jednocześnie DWINB podkreślił, że ustawa Prawo budowlane nie różnicuje murów oporowych w zależności od ich wysokości, a obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Zdaniem organu nie ma przy tym znaczenia, że strona może traktować sporny obiekt w odmienny sposób, próbując mu przypisać inną funkcję niż ta rzeczywiście pełniona. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej p.b.) konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, a z kolei budowle na podstawie pkt 1 powołanego przepisu mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Mur oporowy nie został zwolniony na podstawie art. 29 p.b. spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast strona skarżąca takiej decyzji nie uzyskała.

W skardze na postanowienie DWINB zarzucono naruszenie: 1) art. 6, 7, 10, 77, 80, 81, 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zaniechaniu ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed aktem stosowania prawa, zaniechaniu wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów którym ostatecznie dał wiarę, jak również jasnych i szczegółowych przyczyn dla których odmówił wiarygodności wyjaśnieniom Inwestorów co do przeznaczenia umocnień liniowych na działce i tym samym prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z dyspozycją przepisu 8 k.p.a. nakazującą organom podejmowanie działań mających na celu pogłębianie zaufania strony do organów państwa, jak również rażące naruszenie wyrażonej w art 11 k.p.a. zasady przekonywania, nakazującej wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu jej indywidualnej sprawy; 2) art 48 i art. 48a p.b. - przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w realiach niniejszej sprawy istnieją przesłanki do wstrzymania robót budowlanych w trybie wskazanych przepisów pomimo, iż Inwestorzy nie dopuścili się samowoli budowlanej, z uwagi na brak obowiązku zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na umocnienia liniowe wzdłuż linii brzegowej jeziora, a konstrukcja wykonana między innymi z drewnianych palet i płyty mdf nie stanowi muru oporowego, czy konstrukcji oporowej. W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi na rozprawie, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną w postaci budowy muru oporowego. Jak zauważono w prawie budowlanym brak jest definicji legalnej muru oporowego, czy konstrukcji oporowej. Jednocześnie podkreślono, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniami organów, że obiekt jest murem oporowym. W ocenie autora skargi konstrukcja nie została jednak wykonana z materiałów zapewniających stabilność. Elementy drewniane nie zapewniają konstrukcji oporowej przed osuwaniem się ziemi. W rzeczywistości obiekty stanowią umocnienie liniowe wzdłuż linii brzegowej jeziora. Organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z 14 maja 2024 r. Sąd w pkt. I odmówił zawieszenia postępowania sądowego oraz w pkt. II wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie DWINB z 8 stycznia 2024 r. (Nr 19/2024), którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z 10 listopada 2023 r. (Nr 160/2023), nakładające obowiązek wstrzymania budowy muru oporowego o długości ok. 11 m zlokalizowanego na działce nr [...].

Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciw.

W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje fakt, że roboty budowlane dotyczące obiektu określonego przez organy mianem muru oporowego na działce nr [...] nie zostały poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwolenie na budowę ani zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych. Natomiast zasadniczą osią sporu pozostaje prawidłowość dokonanej przez organy kwalifikacji obiektu właśnie jako muru oporowego. Skarżący w zażaleniu na postanowienie organu I instancji oraz w wywiedzionej do Sądu skardze podnosili, że obiekt stanowi umocnienie liniowe wzdłuż linii brzegowej jeziora, a nadto elementy drewniane nie zapewniają konstrukcji oporowej przed osuwaniem się ziemi.

W tym miejscu przyjdzie wskazać, że stosownie do treści art. 3 pkt 3 p. b. ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. konstrukcje oporowe. Słusznie jednocześnie wskazuje autor skargi, że p. b. nie zawiera definicji muru porowego (konstrukcji oporowej). Sąd wskazuje jednak, że w orzecznictwie wskazuje się, że przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 53/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 758/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1407/16, publ. CBOSA). Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Natomiast mur pełniący funkcję konstrukcji oporowej, jako budowla wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1832/10, publ. CBOSA). Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że strona może traktować sporny obiekt w odmienny sposób, próbując mu przypisać inną funkcję niż ta rzeczywiście pełniona.

W rozpoznawanej sprawie funkcja obiektu jest oczywista, wszak w trakcie kontroli skarżący wprost wskazali, że obiekt ten służy m.in. w celu zabezpieczenia przed osuwaniem ziemi w kierunku zbiornika. W świetle akt sprawy, zgromadzonej dokumentacji zdjęciowej, jak i w świetle wskazanego już protokołu kontroli, cel i sens wybudowanego obiektu nie ulega zatem wątpliwości – zabezpiecza on przed osuwaniem się ziemi. Trafne jest zatem stanowisko organów, co do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako muru oporowego. Uznanie natomiast przedmiotowego obiektu za mur oporowy obligowało organ do zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., albowiem budowla powstała bez pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy ustawa przewidywała obowiązek jego uzyskania. Nie mogła zadziałać także argumentacja skargi wskazująca na rodzaj materiałów użytych do realizacji obiektu, który w ocenie skarżących przesądza o tym, że w sprawie nie mamy do czynienia z murem oporowym. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie wskazuje się, że dla zakwalifikowania robót budowlanych jako polegających na budowie ogrodzenia (względnie muru oporowego), nie ma znaczenia ani rodzaj użytych materiałów, czy sposób posadowienia ogrodzenia ani jego wygląd, bardziej lub mniej masywny (por. np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1861/21, publ. CBOSA).

Wbrew zarzutom skargi nie naruszono również art. 6, 7, 8, 10, 11, 77, 80, 81, 107 § 3 k.p.a. Zarówno DWINB, jak i PINB podjęły wszelkie czynności niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, dokonując trafnej analizy dowodów, zgromadzonych przez organ I instancji trafnie wywiódł, że wystąpiły przesłanki do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 i nast. p.b. Swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia, którą to ocenę należy zaakceptować. Stan faktyczny sprawy administracyjnej został ustalony zgodnie z kodeksowymi regułami określania prawdy obiektywnej bez przekraczania granic swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Tym samym nie sposób podzielić zarzutów skargi również w tym zakresie.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.