Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 1760/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1785
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 2532/18 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2018 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji.

1.1. Wyrokiem z dnia z 8 lipca 2019, sygn. akt III SA/Wa 2532/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w sprawie ze skargi D. S. (dalej: "Skarżący", "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości na 2018 r.

1.2. Decyzją z 17 sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie SKO organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Skarżący jest użytkownikiem wieczystym udziału: [...] oznaczonego jako garaż G0 oraz udziału: [...] oznaczonego jako garaż G-1 w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,7474 ha - oznaczona w ewidencji jako tereny mieszkaniowe B. Powyższe ustalenia potwierdzały wypisy z ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem SKO, w sposób prawidłowy zostały zastosowane stawki podatku, w tym stawka dla budynków pozostałych dla opodatkowania udziału w garażu wielostanowiskowym. Stawki podatku od nieruchomości określała uchwała Rady Miasta W. z dnia 19 października 2017 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na 2018 rok, zgodnie z którą stawka podatku wynosiła: od budynków pozostałych, w tym zajętych na prowadzenie odpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego - 7,77 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej; natomiast od gruntów pozostałych, w tym zajętych na prowadzenie odpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego – 0,48 zł od 1 m2 powierzchni. W ocenie SKO w sposób prawidłowy została również ustalona przez organ podatkowy pierwszej instancji powierzchnia garażu jaka w zakresie udziału podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości z zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1785 z późn. zm., dalej: "u.p.o.l.").

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ drugiej instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd pierwszej instancji zauważył bowiem, że SKO rozpoznając sprawę zupełnie pominęło, a nawet wypaczyło argumentację odwołania. Skarżący jednoznacznie wskazywał bowiem, że wysokość w świetle spornego garażu wynosi równo 2,20 m, a nie poniżej 2,20 m. Skarżący powoływał się w tym zakresie na inwentaryzację sporządzoną przez uprawnionego geodetę i architekta, z której ta wysokość ma bezsprzecznie wynikać. Do powyższego dokumentu i argumentacji odwołania organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł. W konsekwencji, uchylono zaskarżoną decyzję.

1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skarga kasacyjna.

2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Kolegium Odwoławczego z powodu nie przeprowadzenia żadnego dowodu w celu ustalenia wysokości w świetle przedmiotu opodatkowania (garażu) na użytek ustalenia jego rzeczywistej powierzchni użytkowej i wysokości oraz braku odniesienia się do przedłożonej przez stronę inwentaryzacji dotyczącej garażu, co miało prowadzić do naruszenia art. 121 § 1, art. 124, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 210 § 4 i art. 127 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.; dalej: "o.p."), podczas gdy wystarczające w tym zakresie było ustalenie podstawy opodatkowania garażu wielostanowiskowego podatkiem od nieruchomości na podstawie znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów i budynków (kartoteki lokalu) dla tegoż lokalu (garażu),

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Kolegium w warunkach błędnego uznania, że nie ma pewności co do wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej z powodu braku w aktach sprawy potwierdzenia odbioru decyzji przez podatnika, podczas gdy podatnik złożył oświadczenie do dacie doręczenia mu decyzji w odwołaniu od decyzji organu podatkowego pierwszej instancji.

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd wezwania Kolegium do przedłożenia oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów składających się na akta pierwszoinstancyjne i w konsekwencji niezasadne wydanie wyroku uchylającego decyzję organu drugiej instancji w warunkach błędnego przeświadczenia, iż decyzja Kolegium została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy akta sprawy, jakimi Sąd dysponował w dniu wydania wyroku, zwierały kserokopie w/w dokumentów, których wartość i moc dowodowa winna ulec merytorycznej ocenie na tle całokształtu zebranego przez organy materiału dowodowego, w szczególności, że w ramach tego samego posiedzenia Sąd pod sygn. akt III SA/Wa 2533/18 rozpatrywał inną (kolejną) sprawę skarżącego w zakresie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2018 rok dotyczącego tej samej nieruchomości, w której to sprawie mogły znajdować się oryginały dokumentów dotyczącej przedmiotowej sprawy,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Kolegium w warunkach błędnego uznania, że przedłożenie przez Kolegium do akt sprawy akt pierwszoinstancyjnych w postaci kserokopii dokumentów niweczy ich wartość dowodową, podczas gdy kserokopie w/w dokumentów mogą stanowić dowody w sprawie w rozumieniu art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej i które winny ulec merytorycznej ocenie przez Sąd na tle całokształtu zebranego przez organy materiału dowodowego,

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego przedstawienie przez Kolegium akt pierwszoinstancyjnych w postaci kserokopii dokumentów miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli Sąd zapoznał się ze znajdującymi się w aktach sprawy kserokopiami tych dokumentów, a które to kserokopie nie uniemożliwiały odczytania zawartych w nich treści, dat sporządzenia dokumentów albo podmiotu, który je wytworzył, a także co do których nie istniała wątpliwość co do tożsamości treści uwidocznionej na kserokopii dokumentów z treścią widniejącą na ich oryginałach,

2 na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity; Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 z późn. zm.) w związku z § 63 ust. 1 pkt 15 lit. a) i c) oraz § 70 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie konieczności przeprowadzenia dowodu co do powierzchni użytkowej garażu wielostanowiskowego dla celów podatkowych przez organ podatkowy w sytuacji, gdy dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków są wystarczające dla ustalenia powierzchni użytkowej garażu z uwzględnieniem wymogów z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1785 z późn. zm.), dalej powoływanej jako u.p.o.I., tj. w zakresie wysokości lokalu w świetle wynoszącej 2,20 m.

b) art. 4 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.o.I. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powierzchnię pomieszczeń lub ich części oraz część kondygnacji o wysokości w świetle wynoszącą równo 2,20 m zalicza się do powierzchni użytkowej budynku w 50%, a jeżeli wysokość wynosi równo 1,40 m, powierzchnię tę pomija się, a w konsekwencji także art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn .zm.) również poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie polegającą na uznaniu, że przepis ten zawiera inne zasady obliczania powierzchni użytkowej niż art. 4 ust. 2 u.p.o.I., podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 2 u.p.o.I. prowadzi do wniosku, że powierzchnia pomieszczenia lub jego części oraz część kondygnacji o wysokości w świetle wynoszącą równo 2,20 m zalicza się do powierzchni użytkowej budynku w 100%, a wysokość wynosząca równo 1,40 m w 50%, co powoduje, że regulacja art. 4 ust. 2 u.p.o.I. jest zbieżna z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, na podstawie którego ustalana jest powierzchnia użytkowa garażu wielostanowiskowego na użytek ewidencji gruntów i budynków (kartoteki lokali), a przez to również wymiaru podatku od nieruchomości.

2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 grudnia 2022 r. Wymienionym zarządzeniem strony zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i poinformowano o możliwości uzupełnienia argumentacji w piśmie procesowym, z zachowaniem trybu określonego w art. 66 p.p.s.a. Zarządzenie zostało odebrane przez skarżącego w dniu 31 stycznia 2023 r., natomiast przez organ w dniu 9 stycznia 2023 r. Żadna ze stron nie uzupełniła stanowiska oraz nie wyraziła sprzeciwu co do zastosowanego trybu rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy COVID w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy.

3.3. Podstawę opodatkowania budynków lub ich części stanowi powierzchnia użytkowa (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l.), przy czym – na podstawie art. 4 ust. 2 u.p.o.l. – przy ustalaniu podstawy opodatkowania powierzchnię pomieszczeń lub ich części oraz część kondygnacji o wysokości w świetle od 1,40 m do 2,20 m zalicza się do powierzchni użytkowej budynku w 50%, a jeżeli wysokość jest mniejsza niż 1,40 m, powierzchnię tę pomija się. Zgodnie natomiast z art. 1a ust. 1 pkt 5 u.p.o.l., powierzchnia użytkowa budynku lub jego części to powierzchnia mierzona po wewnętrznej długości ścian na wszystkich kondygnacjach, z wyjątkiem powierzchni klatek schodowych oraz szybów dźwigowych; za kondygnację uważa się również garaże podziemne, piwnice, sutereny i poddasza użytkowe. Z kolei przepis art. 21 § 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. O tym natomiast, jakie dane dotyczące gruntów i budynków (lokali) są ujawniane w ewidencji, decydują przepisy rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Zgodnie z § 63 ust. 3 tego rozporządzenia pole powierzchni użytkowej lokalu oraz pomieszczeń przynależnych do lokalu ustala się zgodnie z zasadami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów i wyraża się w metrach kwadratowych z precyzją zapisu do dwóch miejsc po przecinku. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że przez powierzchnię użytkową lokalu rozumie się powierzchnię wszystkich pomieszczeń znajdujących się w lokalu, a w szczególności pokoi, kuchni, spiżarni, przedpokoi, alków, holi, korytarzy, łazienek oraz innych pomieszczeń służących mieszkalnym i gospodarczym potrzebom lokatora, bez względu na ich przeznaczenie i sposób używania; za powierzchnię użytkową lokalu nie uważa się powierzchni balkonów, tarasów i loggii, antresoli, szaf i schowków w ścianach, pralni, suszarni, wózkowni, strychów, piwnic i komórek przeznaczonych do przechowywania opału. Stosownie zaś do art. 2 ust. 2 tej ustawy, obmiaru powierzchni użytkowej lokalu, o której mowa w ust. 1 pkt 7, dokonuje się w świetle wyprawionych ścian. Powierzchnię pomieszczeń lub ich części o wysokości w świetle równej lub większej od 2,20 m należy zaliczać do obliczeń w 100%, o wysokości równej lub większej od 1,40 m, lecz mniejszej od 2,20 m - w 50%, o wysokości mniejszej od 1,40 m pomija się całkowicie. Pozostałe zasady obliczania powierzchni należy przyjmować zgodnie z Polską Normą odpowiednią do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie.

Zgodnie z art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać ustaleń w zakresie objętym zapisami ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dane wynikające z ewidencji – w szczególności w przypadku wymiaru podatku od nieruchomości - mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., II FPS 1/09, publik. ONSA i WSA z 2009 r. nr 5, poz. 88). Wyjątki od tej zasady związane są z sytuacjami, gdy informacje zawarte w tej ewidencji są sprzeczne z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów, lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku, np. gdy możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej (por. uchwała NSA z 18 listopada 2013 r. sygn. akt II FPS 2/13).

3.4. Mając na uwadze powyższe, należy zauważyć, że powierzchnia pomieszczenia o wysokości w świetle równiej 2,20 m, zgodnie z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych, powinna być zaliczona do powierzchni użytkowej w 50%, a zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów w 100%. Nie sposób się więc zgodzić z argumentacją organu podatkowego, jakoby oba te przepisy prezentowały ten sam sposób obliczenia powierzchni użytkowej. Naczelny Sąd Administracyjny w żadnym wypadku nie kwestionuje, że dane wynikające z ewidencji – w szczególności w przypadku wymiaru podatku od nieruchomości – mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, jednakże zauważa, że w przedmiotowej sprawie organ podatkowy nie może się powołać na bezwzględne związanie ewidencją, kiedy działanie takie mogłoby doprowadzić do błędnego ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że podatnik zobowiązany jest do wszczęcia procedury zmiany danych zawartych w ewidencji, jeśli kwestionuje ich prawidłowość. Jednakże w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne ani w rozporządzeniu nie ustanowiono trybu, w którym zgodność zasady przyjętej dla określenia powierzchni użytkowej lokalu byłaby weryfikowana przez organ ewidencyjny na etapie wpisywania tej informacji do ewidencji. Z dokumentów, które stanowią podstawę wpisu do ewidencji informacji dotyczącej powierzchni użytkowej lokalu nie wynika zwykle wedle jakiej metody powierzchnia ta została ustalona. Z tych wszystkich względów słusznie za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przyjęte w u.p.o.l. zasady obliczania powierzchni użytkowej budynków i ich części są tożsame z zasadami przyjętymi w przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków, a dane zawarte w tych ewidencjach są w tym zakresie wiążące dla organów podatkowych i stanowią podstawę wymiaru podatków.

3.5. Rolą organów podatkowych jest podejmowanie w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czemu towarzyszy obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 122 i 187 § 1 o.p.). Nie ulega więc wątpliwości, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie zweryfikował danych istotnych z punktu widzenia przepisów u.p.o.l., dotyczących przedmiotu opodatkowania, co nie jest zgodne z zasadą prawdy obiektywnej, która wynika z treści powyższych przepisów.

W konsekwencji należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 21 ust. 1 u.p.g.k. w związku z § 63 ust. 1 pkt 15 lit. a) i c) oraz § 70 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa oraz art. 4 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. za bezzasadne.

3.6. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Natomiast w myśl drugiego przepisu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Należy wskazać, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Ten przepis z kolei nakłada na organ obowiązek przesłania, wraz ze skargą i odpowiedzią na nią, akt sprawy. Akta sprawy, o których mowa w tym przepisie oznacza dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do Sądu. Na podstawie tych właśnie przekazanych przy skardze akt sprawy, Sąd wydaje wyrok, a tylko w sytuacji gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, w trybie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Przepisy te nie nakładają na Sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami. Obowiązek natomiast skompletowania akt sprawy administracyjnej ma organ ją prowadzący z mocy art. 7 i 77 k.p.a., a jeśli tego w postępowaniu toczącym się przed nim nie uczyni, to nie może na Sąd przerzucać tego obowiązku. Postępowanie administracyjne zamyka się orzeczeniem ostatecznym, podlegającym skardze do Sądu administracyjnego, zaś postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem odrębnym, mającym na celu kontrolę legalności postępowania i rozstrzygnięcia organu, a nie uzupełnienie postępowania administracyjnego. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 54 § 2 p.p.s.a. były zatem bezpodstawne.

3.7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności trzeba odnotować, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że Sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3 poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle wskazanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nadto stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może więc sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

3.8. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sławomir Presnarowicz Anna Dalkowska Paweł Dąbek