Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 849/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Torunia - Miasta na prawach powiatu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1025/19 w sprawie ze skargi Torunia - Miasta na prawach powiatu na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 kwietnia 2019 r. nr BON.III.5225.4.2.2019.AM w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie nakazu zwrotu środków przekazanych na wyposażenie stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Torunia - Miasta na prawach powiatu na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1025/19 oddalił skargę Torunia - Miasta na prawach powiatu na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 kwietnia 2019 r., nr BON.III.5225.4.2.2019.AM w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący kasacyjnie zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, któremu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez błędną ocenę stanu faktycznego w zakresie istotnych okoliczności sprawy, oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy,

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z 4 kwietnia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję z 30 stycznia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 8 marca 2018 wydanej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa polegającym na:

a) naruszeniu art. 49e ust. 1 i ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 511, dalej: ustawa o rehabilitacji) poprzez błędną interpretację i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę do orzekania decyzją nakazującą skarżącemu zwrot środków Funduszu wraz z odsetkami przyznanych i wypłaconych przedsiębiorcy na podstawie art. 26e tej ustawy;

b) naruszeniu art. 26e oraz art. 46 pkt 7 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez ich pominięcie i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji nakazującej zwrot wypłaconych przedsiębiorcy środków;

c) naruszeniu rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 11 marca 2011 r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 93, dalej: rozporządzenie w sprawie zwrotu kosztów'’), poprzez jego pominięcie, a w szczególności postanowień § 6 ust. 2 pkt 2 lit. f) i g);

d) naruszeniu rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, poprzez jego pominięcie, a w szczególności § 18 pkt 9 i § 19 pkt 2;

e) naruszeniu art. 166 ust. 2 i art. 167 ust. 4 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483);

f) naruszeniu art. 6, art. 28 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji w związku z przyjęciem, że istnieje podstawa prawna do nakazania skarżącemu w przedmiotowej sprawie zwrotu środków do Funduszu,

g) naruszeniu art. 97 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji poprzez negatywne rozstrzygnięcie wniosku o zawieszenie postępowania w sytuacji zaistnienia przesłanek wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w okolicznościach faktycznych sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie uznając jej zarzuty za niezasadne. Zawarł wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych ujętych w art. 174 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania, konieczne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zauważyć również należy, że artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

Dodać należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie i przyznając priorytet zarzutom mającym oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dostrzec należy, że ustawodawca – o czym już była wyżej mowa – wskazał, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uznany za skuteczny o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konstrukcji skargi kasacyjnej jej Autor wskazał zarzut naruszenia postępowania, a konkretnie art. 133 § 1 p.p.sa. oraz zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów należy wskazać na jego niezasadność. Otóż ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracyjne, a następnie zaaprobowane przez sąd I instancji nie sposób zwalczać zarzutem naruszenia art. 133 p.p.s.a. W pierwszej kolejności zasadne było bowiem zakwestionowanie przepisów regulujących administracyjne postępowanie dowodowe, co jednak w skardze kasacyjnej nie miało miejsca. Ponadto zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy. Wreszcie naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach.

Niezasadny, ale również wadliwie skonstruowany okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. W skardze kasacyjnej wymieniono, że mamy tu do czynienia z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, co polegało na naruszeniu wymienionych w skardze kasacyjnej przepisach ujętych w punktach a) – g).

Odnosząc się do fragmentu petitum skargi kasacyjnej ujętego w punkcie a), Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Autora skargi kasacyjnej o braku podstawy prawnej do wydania kontrolowanych decyzji. Podziela natomiast stanowisko, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 stycznia 2017, sygn. akt II GSK 1729/15, z którego wynika, że organ administracyjny dochodzi roszczeń od jednostki samorządu terytorialnego, a nie od pracodawcy. Ponad wszelką wątpliwość art. 49e ust. 1 i ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stanowią podstawę prawną do orzekania decyzją nakazującą skarżącemu zwrot środków Funduszu.

Odnosząc się do fragmentu petitum skargi kasacyjnej ujętego w punkcie b) wskazać należy, że Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał, że naruszenie tego przepisu stanowiło rażące naruszenie prawa lub wiązało się z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej lub też ze skierowaniem decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania. W związku z powyższym zarzut ten okazał się niezasadny.

Odnosząc się do fragmentu petitum skargi kasacyjnej ujętego w punkcie c) wskazać należy, że ani słowem nie wyjaśniono, żeby naruszenie wskazanych tam przepisów wiązało się ze skutkami opisanymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Odnosząc się do fragmentu petitum skargi kasacyjnej ujętego w punkcie c) wskazać należy, że ani słowem nie wyjaśniono, żeby naruszenie wskazanych tam przepisów wiązało się ze skutkami opisanymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Odnosząc się do fragmentu petitum skargi kasacyjnej ujętego w punkcie d) wskazać należy, że oceniając naruszenie przepisów procesowych nie wyjaśniono, że ich naruszenia mogło mieć wpływ na wynika sprawy, a ponadto ani słowem nie wyjaśniono, żeby naruszenie tych przepisów wiązało się ze skutkami opisanymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Odnosząc się do fragmentu petitum skargi kasacyjnej ujętego w punkcie d) – g) należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił na czym miało polegać naruszenie tych przepisów, w tym ani słowem nie wyjaśniono, żeby naruszenie tych przepisów wiązało się ze skutkami opisanymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowanie kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).