Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 500/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi D.S., S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 14 stycznia 2022 r. nr SKO.II/426/3992/142/2021 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 13 października 2021 r. o warunkach zabudowy Prezydent Miasta [...] (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku: z dnia 10 marca 2021 r. Spółki M. , ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa budynku wielorodzinnego i murów oporowych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb: [...] przy ul. [...] w B. .

Decyzja zawiera załączniki: mapę zasadniczą w skali 1:500 oraz wyniki analizy zagospodarowania – część pisemną i część graficzną.

1. W zakresie rodzaju inwestycji wskazano, iż inwestycja będzie polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego po uprzednim wyburzeniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce objętej wnioskiem, a także budowie murów oporowych wzdłuż rampy zjazdowej do projektowanego garażu podziemnego.

W ramach:

2. Warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy:

1. w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono:

a) linia zabudowy – nieprzekraczalna w odległości 12,5m od wschodniej granicy działki - wzdłuż ul. [...] oraz 6,0m od południowej granicy działki - wzdłuż ul. [...] , zgodnie z załącznikiem graficznym,

b) wielkość powierzchni zabudowy – od 17,4% do 23,9% powierzchni działki, z dopuszczeniem dodatkowej powierzchni zabudowy o maksymalnej powierzchni 4m2 dla projektowanego w budynku szybu windowego,

c) udział powierzchni biologicznie czynnej – min. 40% powierzchni działki,

d) wysokość nowej zabudowy – wysokość części nadziemnej 3 kondygnacje, w tym poddasze mieszkalne, tj. od 9,3m do 10m, dopuszczono podpiwniczenie o funkcji garażu podziemnego i gospodarczego,

e) szerokość elewacji od strony frontu działki: 16,7m do 24,0m,

f) geometria dachu – dach dwu- lub wielospadowy kalenicowy symetryczny o nachyleniu głównych połaci od 20( do 40(,

a także dokonano ustaleń w zakresie:

2. ochrony środowiska i zdrowia ludzi,

3. ochrony przyrody i krajobrazu,

4. ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

5. ochrony terenów lub obiektów na podstawie przepisów odrębnych,

6. obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

7. ochrony interesów osób trzecich,

3. innych warunków wynikających z przepisów,

4. terminu wygaśnięcia decyzji.

W treści uzasadnienia organ na wstępie wyjaśnił, iż wobec braku obowiązującego na w/w terenie planu miejscowego wyznaczył obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Wniosek o wydanie decyzji został złożony w dniu 10 marca 2021 r. natomiast w dniu 23 maja 2021 r. Wnioskodawcy poinformowali o śmierci jednego z Wnioskodawców E. B. .

Pismem z dnia 15 kwietnia 2021 r. organ zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w B. o określenie warunków obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji, w odpowiedzi z dnia 12 maja 2021 r. określono warunki skomunikowania z ul. [...] lub ul. [...] poprzez wyłącznie jeden zjazd.

Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze objętym analizą występują budynki mieszkalne jednorodzinne, wolnostojące, i w zabudowie szeregowej uzupełnione budynkami o funkcji garażowej i gospodarczej, budynki usługowe i usługowo handlowe, mieszkalno-usługowe, budynek usług oświaty. W sąsiedztwie działki objętej wnioskiem zlokalizowany jest budynek sklasyfikowany jako budynek o trzech lub więcej mieszkaniach (ul. [...] ) z dodatkową funkcją placówki ochrony zdrowia.

Wskaźnik powierzchni zabudowy waha się od 9,3% do 62,7%, średnia 23,3%. Średnia wysokość budynków 9,3m. Budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają 1-3 kondygnacje, a ich wysokość wynosi 3,7m do 11,9m. W najbliższym sąsiedztwie zlokalizowany jest budynek o wysokości 10,6m. Geometria dachów: dwu- lub wielospadowe o zróżnicowanym nachyleniu połaci, występują też dachy płaskie. Zauważono, że wnioskowane parametry są niezgodne z wynikami przeprowadzonej analizy. Pełnomocnik Wnioskodawców zmienił wniosek w zakresie powierzchni zabudowy na 23,9% i dodatkowo 4m2, geometrię dachu na dach dwu- lub wielospadowy oraz przedstawił zaktualizowaną koncepcję z jednym zjazdem do działki nr [...] od ul. [...] . W dniu 17 września 2021 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę budynku na przedmiotowej nieruchomości.

Na podstawie sporządzonej analizy stwierdzono, że po zmianie wniosku przez pełnomocnika Wnioskodawców spełnione są łącznie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ uzasadnił ustalone wskaźniki nowej zabudowy: dolny wskaźnik powierzchni zabudowy – 18,7% (analogicznie do działek przy ul. [...] nr [...] i [...]), natomiast górny wskaźnik powierzchni zabudowy – 23,9% (analogicznie do nieruchomości przy ul. [...] ) oraz dopuszczono powierzchnię dodatkową 4m2 dla szybu windowego, wysokość zabudowy – 3 kondygnacje, 9,3m do 10,0m (analogicznie do średniej wysokości z analizy do 10m i podobnie do wysokości budynku przy ul. [...] 3 - 10,6m), szerokość elewacji frontowej – od 16,7m (analogicznie do średniej szerokości elewacji frontowych) do 24,0m (co nie przekracza najszerszych elewacji frontowych z analizy, w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości elewacji powyżej średniej m.in. przy ul. [...] – 27m). Pismem z dnia 30 września 20201 r. organ uzgodnił projekt decyzji z Miejskim Zarządem Dróg w B. .

Od opisanej w/w decyzji odwołanie wnieśli D. S. i S. S. (dalej: "Skarżący") podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.,

- § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej oraz wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób,

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowania zabudowy, także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W uzasadnieniu wskazano, że front działki wynosi 45,5m, nie zaś jak podał organ 43m, zatem minimalna odległości wyznaczająca obszar analizowany to 136,5m, a nie 130m. Granice obszaru analizowanego zostały więc wyznaczone w sposób niewłaściwy.

Strona zakwestionowała również prawidłowość przeprowadzenia analizy urbanistycznej, tj. jej przeprowadzenia w sierpniu, gdy szkoła była zamknięta, poradnia POZ, fizjoterapia i przedszkole pracowały w trybie wakacyjnym, zatem nie uwzględniono ruchu aut jaki generują. Decyzja nie określa warunków dla garażu podziemnego. Lokalizowanie zjazdu od strony ul. [...] utrudni manewrowanie kierowcom co będzie skutkowało parkowaniem przy jezdni, natomiast na działce zmieści się maksymalnie 16 miejsc parkingowych.

W odniesieniu do kolejnych ustaleń decyzji podniesiono, iż: w zakresie linii zabudowy nie uwzględniono działek sąsiadujących od strony ul. [...] , a także budynku wpisanego do rejestru zabytków z linią zabudowy do 19m (działka nr [...]), nie uwzględniono 2 obiektów wpisanych do ewidencji zabytków (ul. [...] dz. nr [...] oraz krzyż na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] ), ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy na 23,9% w sytuacji, gdy działki bezpośrednio sąsiadujące nr [...] i [...] charakteryzują się wskaźnikiem 17,4% i 13,8%, nie uwzględniono działek pomiędzy ulicami [...], [...] i Osadniczą ani działek przy ul. [...] (Odwołujący w tym miejscu przedstawili wielkości powierzchni oraz wskaźniki zabudowy dla wymienionych działek), uwzględniono działkę nr [...], która nie istnieje, niezasadnie uwzględniono budynki przy ul. [...], pomimo ich odmiennego charakteru.

Zwrócono również uwagę, że linia zabudowy powinna być kontynuacją linii zabudowy na działce [...]. Nadto w zakresie uzbrojenia terenu działka nie spełnia przesłanek dla takiego rodzaju przedsięwzięcia, istnieje obawa, że warunki gruntowe na sąsiednich działkach pogorszą się. Decyzja nie zawiera w tym zakresie uzasadnienia.

Warunki pomijają również wskazanie czy budynek zostanie przystosowany dla osób niepełnosprawnych. Umiejscowienie gazociągu [...] nie pozwala na jego ominięcie w przypadku zjazdu z ul. [...] , a niedawny remont ul. [...] nie pozwala na transport ciężki. Zauważono także, że organ zaniechał uzyskania uzgodnienia decyzji z Zarządem Dróg Miejskich w formie postanowienia.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją nr SKO.II/426/3992/142/2021 z dnia 14 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, w tym czynności dokonane w toku postępowania odwoławczego.

Następnie przywołał treść art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniowa, lecz stanowi przykład aktu związanego. W ocenie Kolegium planowana inwestycja o funkcji mieszkaniowej wpisuje się w przestrzeń objętą analizą przestrzenną.

W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i wielorodzinnej sposób użytkowania obiektów budowalnych jest taki sam, służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Zatem planowana zabudowa mieści się w ramach funkcji obszaru analizowanego, oraz nie pozostaje w sprzeczności z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową mieszkaniową określonego rodzaju.

Kolegium oceniło, iż organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Za front działki przyjęto granicę południową 43 m (od strony wschodniej 23m).

Zwrócono uwagę, iż organ I instancji w sposób wystarczający uzasadnił granice obszaru objętego analizą, a dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione, bowiem objęłoby obiekty o cechach już reprezentowanych lub odmienne, ale nie tworzące z wnioskowanym terenem całości urbanistycznej. Pominięto zabudowania usługowe po południowej stronie ul. [...] ze względu na odmiennych charakter od wnioskowanej funkcji mieszkaniowej (stacja benzynowa) oraz oddzielenie pasmem zieleni wysokiej, a także zabudowę po południowo-zachodniej stronie ul. [...] ze względu na oddzielenie urbanistyczne szeroką ul. [...] od pozostałej zwartej zabudowy po stronie północno-wschodniej.

Kolegium uznało także za prawidłowe określenie przez organ I instancji poszczególnych warunków zabudowy określonych w § 4-8 rozporządzenia, tj. linii planowanej zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, średniej wysokości budynku, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachów.

Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że w sprawie dokonano prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie orzeczono w sprawie. Ustalone parametry architektoniczne w ocenie Kolegium mieszczą się w zakresie norm w/w rozporządzenie i zostały określone w sposób wyważony, z uwzględnieniem charakteru i zakresu planowanej inwestycji. Gabaryty projektowanego budynku zostały ustalone zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej w nawiązaniu do sąsiedniej zabudowy, a organ I instancji uzasadnił sposób określenia poszczególnych parametrów. Zdaniem Kolegium analiza została sporządzona w sposób prawidłowy, szczegółowy i przejrzysty.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na fakt, że planowana inwestycja przylega do drogi ul. [...] i ul. [...] zwrócono się o stanowisko do Miejskiego Zarządu Dróg w B. , który potwierdził możliwość skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną.

Natomiast kwestia podważenia warunków przyłączenia inwestycji do kanalizacji deszczowej pozostaje bez wpływu na decyzję o warunkach zabudowy, skoro jednostka określiła warunki w przedmiotowym zakresie w piśmie z dnia 1 marca 2021 r., a organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kompetencje zarządców sieci.

Kolegium podkreśliło także, iż w decyzji zapewniono ochronę interesów osób trzecich w ramach zapisów 2.2 i 2.7 decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy końcowo wyjaśnił, że nie dopuścił do udziału w postępowaniu [...] . sp. z o.o. w B. , bowiem o jego interesie prawnym nie świadczy wynajmowanie lokalu w budynku przy ul [...] .

W ocenie Kolegium postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania.

Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, względem decyzji organu odwoławczego sformułowali następujące zarzuty naruszenia:

1. art. 61 w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

2. art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej i wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób,

3. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne założenie, iż powierzchnia i uzbrojenie terenu są wystarczające dla inwestycji,

4. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne założenie szerokiego rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa,

5. § 5 rozporządzenia poprzez brak uzasadnienia dopuszczenia dodatkowej powierzchni zabudowy w wysokości 4m2,

6. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie,

7. art. 106 k.p.a. poprzez dokonanie uzgodnień w trybie niezaskarżalnym,

8. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedostateczne przeprowadzenie postępowania dowodowego,

9. art. 7b k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

10. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie bez uzasadnienia błędnej szerokości frontu działki.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w zaskarżonej decyzji przyjęto zbyt szerokie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa. Przedmiotowa inwestycja godzi w zastany stan rzeczy poprzez zwiększenie ruchu drogowego, ograniczenie przepustowości dróg dojazdowych do istniejących zabudowań, wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców, naruszenie dotychczasowej linii zabudowy, zagrożenie dla stosunków wodnych na nieruchomościach sąsiednich, zatem jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią pogodzić.

W ocenie Skarżących obszar analizy nie został prawidłowo wyznaczony, ponieważ szerokość frontu działki nie wynosi 43m, lecz 46-47m, nieruchomość ma kształt wieloboku, wobec czego nie jest wyznaczana odcinkiem prostym. Frontowa część działki stanowi linię krzywą i wynosi 47m, zatem obszar analizy winien objąć obszar o promieniu 138-141m, a nie 130m, zatem doszło do naruszenia art. 61 w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, a także art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedostateczne przeprowadzenie postępowania dowodowego. Nadto w sprawie występuje szczególny wypadek, w którym analizie poddany powinien być nie tylko minimalny obszar, ale obszar większy (obejmujący działki wskazane w odwołaniu od decyzji), ponieważ nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z dużym obszarem zabudowy jednorodzinnej.

Dalej podniesiono, że funkcja mieszkalna jednorodzinna w zabudowie szeregowej nie jest tożsama z funkcją budynku wielorodzinnego, której dotyczy wniosek. Jest sprzeczna w zakresie wielkości, gabarytów i intensywności wykorzystywania terenu z zabudową zwartą.

Nadto nie dokonano w ocenie Skarżących stosownych uzgodnień w trybie pozwalającym na ich zaskarżenie. Skarżący pismem z dnia 4 stycznia 2022 r. zwrócili się do Miejskiego Zarządu Dróg w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Uzgodnienie nie zostało wydane w formie postanowienia bądź w innej umożliwiającej zaskarżenie.

Zwrócono także uwagę, że decyzja określa powierzchnię zabudowy na 24,25%, gdy średnia na błędnie ustalonym obszarze wynosi 23,3%, a odstępstwo od średniej nie zostało gruntownie uzasadnione. Zakwestionowano także dopuszczenie dodatkowej powierzchni o wielkości 4m2. Organ nie uzasadnił odstąpienia od ogólnej zasady i ustalenia minimalnej linii zabudowy, bez uwzględnienia linii zabudowy nieruchomości sąsiednich jak i dotychczasowego usytuowania budynku na przedmiotowej działce.

Podniesiono również, że decyzja pozostaje sprzeczna z zasadą zawartą w art. 1 ust. 3 u.p.z.p., z interesami prywatnymi właścicieli sąsiednich nieruchomości i zastanym stanem faktycznym w zakresie istniejącego zagospodarowania terenu.

Wydając decyzję nie uwzględniono także, że inwestycja znajduje się w okolicy zabytkowej (budynek ul. [...] , krzyż na skrzyżowaniu ul. [...] i [...] ), a także nie posiada istniejącego lub projektowanego wystarczającego uzbrojenia dla zamierzenia budowlanego. Inwestycja zdaniem Skarżących wpłynie negatywnie na stosunki wodne na nieruchomościach sąsiednich, nadwyręży przeciążoną kanalizację i doprowadzi do zalań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w złożonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r. pełnomocnik Skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Ponownie podniósł, iż przedmiotowa inwestycja godzi w ład przestrzenny, organ nie wskazał sposobu obliczania szerokości frontu działki (43m), na jakiej zasadzie wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na poziomie 24,25% dla planowanej zabudowy, skoro średnia wynosi 23,3%, co stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie inwestora.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. II SA/Gl 500/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 14 stycznia 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 października 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji sądów administracyjnych oraz przyczyn wzruszania decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności regulacje dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 września 2003 r. do dnia 2 stycznia 2022 r., w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. z 2021 r., poz. 2399, w myśl którego do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe).

W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają szczegółowym ustaleniom w toku procesu inwestycyjnego. Wskazana decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych.

Jak wynika z akt administracyjnych na terenie objętym wnioskiem brak planu miejscowego.

Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (przy uwzględnieniu treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej, Dz. U. z 2021 r., poz. 922, stosownie do którego do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przywołana regulacja statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Dlatego też wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w w/w przepisie, przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r. II OSK 2348/18, z 13 lutego 2020 r. II OSK 37/19, z 31 stycznia 2018 r. II OSK 1556/17). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich subiektywnym rozumieniem ładu przestrzennego, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2011 r. II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. II OSK 2618/18, z dnia 27 lipca 2022 r. II OSK 2356/19).

Weryfikacji przesłanek ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja (analiza architektoniczno-urbanistyczna), której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Stosownie do przywołanego § 3 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza uwzględniła wskazane wymogi normatywne, w tym ustalone granice obszaru analizowanego odpowiadają wymogom minimalnej odległości przewidzianej w rozporządzeniu.

W rozpoznawanej sprawie ustalona szerokość frontu działki inwestycyjnej [...], oznaczona na załączniku graficznym do decyzji, wynosi około 43 m, minimalna odległość dla obszaru analizowanego to 129 m (Załącznik Nr 1 do decyzji). Prawidłowo wyznaczono zatem obszar analizowany w odległości 130m w każdym kierunku od granicy działki [...].

Należy przy tym pamiętać, że stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Na gruncie niniejszej sprawy zjazd na działkę zaplanowano od strony ul. [...] . Część działki przylegająca do drogi (ul. [...] ) to strona południowa działki o długości ok 43m. Natomiast część działki, o której mowa w skardze w kontekście zarzutu błędnie ustalonej szerokości frontu działki, przylega nie do drogi, lecz do działki nr [...] - tereny mieszkaniowe (należącej do M. Spółka Cywilna, Informacja z rejestru gruntów, karta nr 24 akt administracyjnych, akt poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] nr [...], karta nr [...] akt administracyjnych). Brak było zatem podstaw prawnych do zsumowania tych długości, tj. przylegającej do drogi (43m) oraz kilkumetrowej części przylegającej do innej działki. Sąd nie podzielił w tym zakresie stanowiska skargi.

W ocenie Sądu, ustalenie obszaru analizowanego zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, stąd też Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 61 w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia (zarzut nr 1 i 10 petitum skargi).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy, uwzględnia się: obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Analiza urbanistyczna przedłożona w niniejszej sprawie wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca MN (ul. [...] , ul. [...], ul. [...] , ul[...], ul. [...], ul. [...]), zabudowa mieszkaniowa szeregowa MNS ([...]), zabudowa mieszkaniowa i usługowo-handlowa MN, UH (ul. [...] , ul. [...], ul. [...], ul. [...]), zabudowa mieszkaniowo-usługowa MN, U (ul. [...] , ul. [...] , ul. [...] ), zabudowa mieszkaniowo (3 lokale mieszkalne) -usługowa MW U (ul. [...] ), zabudowa usługowa (ul. [...]), zabudowa usługowo-handlowa (ul. [...], ul. [...] ), a także budynki oświaty (ul. [...] , ul. [...]).

W obszarze analizy pozostaje również działka Skarżących – nr [...] (ul. [...] , MW U, wskaźnik powierzchni zabudowy 17,4%, 3 kondygnacje, wysokość 14,1m, szerokość elewacji 17m, geometria dachu - wielospadowy 40(; funkcja główna - "budynek o trzech i więcej mieszkaniach", inne funkcje – placówka ochrony zdrowia, inny budynek handlowo-usługowy, karta nr 24 akt administracyjnych).

W analizie pominięto zabudowania usługowe po południowej stronie ul. [...] ze względu na odmiennych charakter od wnioskowanej funkcji mieszkaniowej (stacja benzynowa) oraz oddzielenie pasmem zieleni wysokiej wzdłuż tej ulicy, a także zabudowę po południowo-zachodniej stronie ul. [...] ze względu na oddzielenie urbanistyczne szeroką ul. [...] od pozostałej zwartej zabudowy po stronie północno-wschodniej. Uzasadnienie nie budzi w ocenie Sądu zastrzeżeń (str. 1 Załącznika do decyzji - Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Występujące w obszarze budynki mieszkalne to budynki mieszkalne jednorodzinne, wolnostojące i w zabudowie szeregowej wraz z budynkami o funkcji garażowej i gospodarczej.

Powyższe nie wyklucza zatem planowanej inwestycji. Są to formy zabudowy mieszkaniowej pełniące jednakową funkcję i powinny być traktowane jako wystarczające dla uznania kontynuacji funkcji stanowiącej element ładu przestrzennego obszaru analizowanego.

W takiej sytuacji zasadnie organy przyjęły, że wnioskowana inwestycja stanowić będzie kontynuację dotychczasowego zagospodarowania terenu.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2018 r., II OSK 2491/16, w którym wskazano, iż nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu innego orzeczenia wyjaśnił, iż kontynuacja funkcji nie oznacza, że w obszarze analizowanym muszą powstawać obiekty o funkcji tożsamej. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony także w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne daje się pogodzić z dotychczasową funkcją. Dominacja na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie wyklucza możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Oba rodzaje zabudowy są formami zabudowy mieszkaniowej, pełniącej jednakową funkcję. Mając na względzie zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r., II OSK 1777/20, podobnie: wyrok NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10).

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Zastosowanie ust. 3, z pominięciem dopuszczonego przez ustawodawcę sposobu wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy zawartego w ust. 4, stanowiłoby jak zasadnie uzasadnił organ całkowite uniemożliwienie zabudowy przedmiotowej działki oraz sprzeczne z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Linia zabudowy od strony południowej (ul. [...] ) została ukształtowana z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022, poz. 1693 z późn. zm.). Stosownie do art. 43 ust. 1 obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6m. Taka też została ustalona odległość od południowej granicy działki. Natomiast linia zabudowy od strony wschodniej (ul. [...] ) jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...], tj. 12,5m od wschodniej granicy działki.

Sąd także nie znalazł przyczyn dla podważenia ustaleń organów w tym zakresie (Załącznik Nr 1 do decyzji). Zarzut naruszenia art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia należało uznać za chybiony (zarzut nr 2 petitum skargi).

Stosownie do § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust. 2).

Powierzchnia działki objętej wnioskiem to 1.163m2 (informacja z rejestru gruntów, karta nr 34 akt administracyjnych), natomiast na działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy 115m2 (decyzja nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 września 2021 r. w przedmiocie pozwolenie na rozbiórkę budynku na przedmiotowej nieruchomości, karta nr 31 akt administracyjnych).

W obszarze analizowanym wielkość tego wskaźnika jest zróżnicowana i mieści się w przedziale 9,3% (ul. [...], działka nr [...] i [...]) – 62,7% (ul. [...] , działka nr [...] ).

Średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 23,3%.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalono wielkość powierzchni zabudowy 17,4% - 23,9% z dopuszczeniem dodatkowej powierzchni zabudowy o maksymalnej powierzchni 4m2 dla projektowanego szybu windowego (tj. łącznie 24,24%), zatem w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia zastosowano wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż wskaźnik średni.

Na 30 działek objętych obszarem analizowanym 11 działek notuje co najmniej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy 23,9%, natomiast wskaźnik pomiędzy 17% - 23,9% - 12 działek. Zatem na 30 działek objętych obszarem 23 notują wskaźnik co najmniej 17,4%.

Uzasadnione pozostawało, w ocenie Sądu dopuszczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (17,4% - 23,9%) niż średni wskaźnik tej wielkości (23,3%), stosownie do zapisu § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskazując m.in. na analogiczne wskaźniki działek objętych analizą.

Nie pozostaje przy tym bez znaczenia, że na obszarze analizowanym znajdują się również działki o wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy do 62,7%, tj. 1 działka 62,7% (ul. [...] ), 1 działka 42,8% (ul. [...]), 1 działka 40,4% (ul. [...] ), 1 działka 39,7% (ul. [...] ), 1 działka 33,1% (ul. [...]), 1 działka 30,5% ([...]), 1 działka 28,2% (ul. [...]), 1 działka 27,1% (ul. [...]), 1 działka 26,6% (ul. [...] ), 1 działka 24,7% (ul. [...]), 1 działka 23,9% (ul. [...] ).

Wskazana decyzją wartość 17,4% - 23,9% powiększona o 0,34% (szyb windowy, łącznie 24,25%) znajduje się w grupie 10 działek (ok. 33,33% posesji) o najwyższym wskaźniku - przedział wartości od 24,24% do 62,7% - w obszarze analizowanym. Z całą pewnością wskazana wartość wskaźnika nie będzie wyjątkiem dla obszaru analizowanego. Należy także zaznaczyć, iż wskaźniki powierzchni dla poszczególnych działek obszaru analizowanego zostały szczegółowo zaprezentowane w formie tabelarycznej (Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu dot. decyzji o warunkach zabudowy, Załącznik do decyzji organu I instancji).

Uzasadniając tak ustalony wskaźnik organ I instancji zasadnie zwrócił uwagę na zróżnicowanie wskaźnika powierzchni zabudowy działek objętym obszarem analizowanym ("górny wskaźnik 23,9% ustalono analogicznie do powierzchni zabudowy przy ul. [...] ", str. 6 uzasadnienia decyzji, str. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji"). Uwzględniając wyniki analizy uzasadnienie organu pozostaje w ocenie Sądu wystarczające.

Wobec powyższego Sąd nie podziela zarzutu naruszenia § 5 rozporządzenia (zarzut nr 5 petitum skargi).

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Jak wynika z analizy: średnia szerokość elewacji frontowej dla analizowanego obszaru wynosi 16,7m (szerokości elewacji frontowej pozostają w granicach od 8m do 68m).

Dla analizowanego obszaru 20% tolerancji, o której mowa w w/w regulacji to 20,04m. Wyznaczona w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] do 16,7m, pozostaje zgodna z zapisem § 6 ust. 1 rozporządzenia, natomiast od strony ul. [...] do 24m, z zapisem § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Szerokość elewacji od strony ul. [...] została uzasadniono występowaniem na obszarze analizowanym budynków o szerokości elewacji powyżej średniej wraz ze wskazaniem konkretnego budynku, a ustalona szerokość nie przekracza najszerszej elewacji ("co jest zgodne z wnioskiem i nie przekracza najszerszych elewacji frontowych analizy" - str. 6 decyzji organu I instancji, "ze względu na występowanie w obszarze analizowanym budynków o szerokości elewacji frontowej powyżej średniej tj. 16,7m np. przy ul. [...] – 27m" - str. 9 decyzji organu odwoławczego).

Uzasadnienie nie budzi wątpliwości Sądu. Na obszarze analizowanym na 33 budynki objętych obszarem analizy, zlokalizowanych jest 11 budynków o szerokości elewacji frontowej powyżej średniej 16,7m, natomiast o szerokości co najmniej 27m: 37m (ul. [...] ), 27m (ul. [...]), 39,5 (ul. [...]), 68m (ul [...]).

Jak stanowi natomiast § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Zgodnie z wynikami analizy średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych na analizowanym obszarze wynosi 9,3m (wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych pozostaje w granicach 3,7m do 18,6m).

W decyzji ustalono natomiast wysokość części nadziemnej 3 kondygnacji, w tym poddasze mieszkalne, tj. 9,3m do 10 m.

W obszarze analizowanym występuje 11 budynków o wysokości elewacji co najmniej 9,3m, tj. 12,1m i 18,6m (ul. [...] , dach wielospadowy), 14,4m (ul. [...] , dach wielospadowy), 12m (ul. [...] , dasz dwuspadowy), 13,2m (ul. [...], dach dwuspadowy), 12,4m (ul. [...], dach dwuspadowy), 10,8 (ul. [...] , dach wielospadowy), 10,6m (ul. [...] , dach dwuspadowy), 11,9m (ul. [...], dach płaski), 10,7 (ul. [...], dach dwuspadowy), 10,5m (ul. [...]).

Nadto § 7 ust. 4 przewiduje możliwość ustalenia innej wysokości, i w tym zakresie warto zwrócić uwagę, iż na obszarze analizowanym z 33 budynków, wysokość co najmniej 10m posiada 11 budynków, natomiast wysokość 9,3-10m kolejne 5 budynków, tj. ul. [...] , ul. [...] , ul. [...], ul. [...], ul. [...].

Uzasadnieniem dla wskazanej wysokości stało się nawiązanie do podobnej wysokości budynku w najbliższym sąsiedztwie przy ul. [...] (tj. 10,6m, str. 6 uzasadnienia decyzji organu I instancji, str. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Zatem także w przypadku określenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych mierzonych od poziomu terenu do gzymsu okapu – 9,3m do 10m ustalenie to zostało dokonane w sposób zgodny z przywołaną regulacją rozporządzenia.

Podobnie w odniesieniu do geometrii dachu wnioskowanego budynku ustalenia są prawidłowe. W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszym przypadku, jak wynika z analizy, na badanym obszarze występuje zróżnicowanie geometrii dachów. Występują budynki charakteryzujące się dachami płaskimi, dachami jedno-, dwu- i wielospadowymi. Kąt nachylenia połaci zawiera się w przedziale od 0( do 75(. Dopuszczenie zatem dachu dwu- lub wielospadowego (kalenicowy symetryczny o nachyleniu głównych połaci od 20( do 40( pozostaje zgodne z przepisami.

Stanowisko oraz argumentacja przedstawione w decyzjach organów administracji publicznej w niniejszej sprawie znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej spełniającej wymagania wynikające z powyższych przepisów, która w sposób wystarczający uzasadnia przyjęte parametry planowanej zabudowy.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść analizy, organy były uprawnione do uznania, że określenie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przynależnemu każdemu budynkowi do 17,4% - 23,9% (powiększona o 0,34%), szerokości elewacji frontowej 16,7m do 24m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 9,3m do 10,0m nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego. Budynki o podobnych gabarytach również przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową występują bowiem już w obszarze analizowanym, w tym przy ul. [...] , ul. [...] , ul. [...], ul. [...].

Warto zwrócić również uwagę, iż wykonanie analizy urbanistycznej zostało powierzone osobie mającej wiedzę specjalną. Stosownie bowiem do brzmienia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie uprawnionej do sporządzania projektów aktów planistycznych (o której mowa w art. 5), albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Analiza została w ocenie Sądu oceniona przez organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy.

Ponownego podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., II OSK 2611/11).

Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza możliwości funkcjonowania w danym miejscu jedynie obiektów w pełni tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa, czy funkcja jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2019 r. II SA/Gl 1178/19).

W tym miejscu należy przejść do pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.

Nie ulega wątpliwości, że teren ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] oraz ul. [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Jak wskazano w piśmie Miejskiego Zarządu Dróg w B. : "Obsługę komunikacyjną można prowadzić w sposób bezpośredni w oparciu o nowy zjazd z ul. [...] bądź z ul. [...] , projektowany zjazd musi odpowiadać przepisów wskazanym w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, opinia nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania zgody na lokalizację zjazdu od zarządcy drogi" (pismo MZD w B. z dnia 12 maja 2021 r. karta nr 15 akt administracyjnych). W decyzji organu I instancji w pkt 2.6 lit. g zawarto zarówno doprecyzowanie, zgodnie z zaktualizowaną koncepcją zagospodarowania, że skomunikowanie projektowanej inwestycji będzie obywać się przez jeden projektowany zjazd do działki z ul. [...] , jak również uwzględniono stanowisko zawarte w opinii MZD, w szczególności wskazanie, iż "przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy wystąpić do Miejskiego Zarządu Dróg w B. o zezwolenie na lokalizację zjazdu w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych" (pkt 2.6 lit. g decyzji o warunkach zabudowy, str. 3). Do redakcji zapisu pkt 2.6. g Miejski Zarząd Dróg nie wniósł uwag (pismo organu w przedmiocie uzgodnienia z dnia 21 września 2021 r., karta nr 36 akt administracyjnych, odpowiedź MZD z dnia 30 września 2021 r., karta nr 38 akt administracyjnych).

Teren posiada istniejące uzbrojenie, z uwagi na istniejący uprzednio budynek (jak w treści wniosku). Ponadto Inwestor przedłożył: pismo A. S.A. o możliwości doprowadzenia wody oraz odprowadzenia ścieków i wód opadowych z dnia 1 marca 2021 r. (karta nr 7 akt administracyjnych), pismo P. Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w Z. z dnia 1 marca 2021 r. – oświadczenie o warunkach przyłączenia do sieci gazowej obiektu budowlanego (karta nr 6 akt administracyjnych), oświadczenie T. S.A. z dnia 21 września 2021 r. o możliwości przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej (karta nr 30 akt administracyjnych).

W zapisach pkt 2.6 lit. a-e decyzji o warunkach zabudowy szczegółowo wskazano warunki w zakresie obsługi infrastruktury technicznej, które odpowiadają dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Należy zauważyć, że etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny (por. A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Zasadnie przyjęły organy, iż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

Za nieuzasadniony należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zarzut nr 3 petitum skargi).

Brak było także podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kwestia ta nie była także przedmiotem sporu. Podobnie brak podstaw do uznania jakoby decyzja nie pozostawała zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Podnoszona natomiast w uzasadnieniu skargi okoliczność, aby organ nie uwzględnił, że inwestycja znajduje się w obszarze zabytkowym, nie mogła zostać podzielona. Działka inwestycyjna nie jest objęta żadną z form ochrony wyliczonych w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 710 z późn. zm.), stąd też organy administracyjne zasadnie uznały brak obowiązku ustalania warunków dla obiektów podlegających ochronie w ramach wydanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tych okolicznościach, zasadnie organy oceniły spełnienie przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanego we wniosku terenu. Dokonane przez organ ustalenia pozostawały wystarczające w stopniu pozwalającym na wydanie przedmiotowej decyzji. Należy pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko ogólne ramy inwestycji i podlega konkretyzacji dopiero na kolejnym etapie tj. ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Decyzja pozostaje również zgodna z zapisem § 9 rozporządzenia, w myśl którego warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust.1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4). Decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy zawiera wskazane w przywołanej regulacji załączniki.

Powyższe stanowi jednocześnie odniesienie do zarzutów skargi określonych w pkt 1 – 5, co było sygnalizowane w treści uzasadnienia. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa (zarzut nr 4 petitum skargi) oraz ochrony interesów osób trzecich. Z powołaniem na powyższe uzasadnienie, nie sposób podzielić również zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., ani też naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. (zarzut nr 6 petitum skargi).

Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna nie pozwala również przyjąć, aby doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia art. 106 k.p.a. (zarzut nr 7 petitum skargi) poprzez dokonanie przez organ uzgodnień z Miejskim Zarządem Dróg w trybie niezaskarżalnym.

W tym kontekście zauważenia wymaga, iż organ nie miał obowiązku występować o uzgodnienie. Stanowisko w zakresie "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego" spowodowanego planowaną inwestycją zostało wyrażone w samej decyzji. Nie wymagało wydania odrębnego postanowienia.

Jak już sygnalizowano organ zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg o uzgodnienie (pismo z 21 września 2021 r., karta nr 36 akt administracyjnych), w odpowiedzi Miejski Zarząd Dróg w C. pismem z dnia 30 września 2021 r. nr [...] uzgodnił zapis pkt 2.6 lit. g dotyczący warunków w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz dostępu do drogi publicznej bez uwag (karta nr 38 akt administracyjnych).

Po pierwsze - uzgodnienie nastąpiło bez uwag. Po drugie - ani sam wynik uzgodnienia ani też jego wprowadzenie do decyzji nie było kwestionowane przez strony. Zapis pkt 2.6 lit. g decyzji nie był również zakwestionowany w skardze.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych - zarządcami dróg są dla dróg: gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Skoro z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wynika obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, do której wydania właściwy pozostaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p.) w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi, a zarządcą drogi jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (w odniesieniu do drogi gminnej), to że prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji. W takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia, albowiem ten sam organ musiałby dokonywać wspomnianego uzgodnienia sam ze sobą. Występuje więc w takim przypadku confusio. Powyższe należy uznać za ugruntowane stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2007 r. II OSK 739/06 oraz dnia 24 września 2009 r. II OSK, 1455/08, a także w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 listopada 2006 r. II SA/Gd 719/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2013 r. IV SA/Po 704/13). Podjęte działania celem pozyskania wskazanego uzgodnienia nie były zatem wymagane. Zarzut ten zatem również okazał się nietrafny.

W uzasadnieniu skargi zwrócono również uwagę na zagrożenie stosunków wodnych na nieruchomościach sąsiednich. Jednakże decyzja o warunkach zabudowy w ramach Warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w pkt 2.5 lit. a "Ochrona terenów lub obiektów na podstawie przepisów odrębnych" zawiera szczegółowe ustalenia w zakresie ochrony melioracji i stosunków wodnych, a także w ramach odesłania w pkt 3 lit. c do ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r.

Natomiast co do podniesionej kwestii ruchu drogowego (zwiększenie ruchu drogowego, ograniczenie przepustowości dróg dojazdowych do istniejących zabudowań, wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców, str. 3 uzasadnienia skargi), należy wyjaśnić, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego, doprecyzowywany przez art. 144. Przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące negatywnego odziaływania inwestycji na otoczenie nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Tym samym nie mają zastosowania w stosunkach publicznoprawnych na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2021 r. II SA/Gl 8/21).

Niezasadny pozostawał również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 7b k.p.a. (zarzut nr 8 i 9 petitum skargi). Kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła bowiem do wniosku, iż postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji. W sprawie podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, który w ocenie Sądu nie wymagał uzupełnienia.

Skarga nie mogła zatem odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.