Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SAB/Op 53/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku w części
Odrzucono skargę na bezczynność w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 5,, art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5, art. 13 ust. 1-2, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 58 par. 1 pkt 6, art. 149 par. 1 i par. 1a, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 737
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. w N. na Dyrektora Zespołu Placówek Specjalnych w Nysie w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) odrzuca skargę na bezczynność w części dotyczącej wniosku skarżącego z dnia 27 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej odnoszącej się do żądania informacji opisanej jako: - "Proszę o informację, czy obecny dyrektor ZPS Nysa – Zespół Placówek Specjalnych w Nysie podjął dokształcanie w formie studiów podyplomowych lub innej formy podniesienia kwalifikacji w okresie 2013 – 2023. Jeżeli tak to jakich (kierunek, nazwa uczelni, rok ukończenia)" - z wyłączeniem żądania co do nazwy uczelni, - "Czy w roku szkolnym 2022 – 2023 Pani J. S. zatrudniona w ZPS Nysa – Zespół Placówek Specjalnych w Nysie była nieobecna w pracy z powodu innego niż zwolnienie lekarskie? Jeżeli tak, proszę o wskazanie przyczyny nieobecności oraz jej daty", 2) zobowiązuje Dyrektora Zespołu Placówek Specjalnych w Nysie do rozpoznania w pozostałym zakresie wniosku skarżącego z dnia 27 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3) stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Placówek Specjalnych w Nysie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Dyrektora Zespołu Placówek Specjalnych w Nysie na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 27 października 2023 r. Stowarzyszenie A. w N. (dalej jako: "skarżący") wystąpiło do Dyrektora Zespołu Placówek Specjalnych w Nysie (dalej jako: "organ"), poprzez platformę e-puap, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w postaci elektronicznej, na wskazany w podaniu adres email, poprzez przekazanie informacji w zakresie:

"Czy w roku szkolnym 2022-2023 pani J. S. zatrudniona w ZPS Nysa - Zespół Placówek Specjalnych w Nysie była nieobecna w pracy z powodu innego niż zwolnienie lekarskie?

Jeśli tak, to proszę o wskazanie przyczyny nieobecności oraz jej daty.

Proszę o podanie zarobków miesięcznych pani J. S. na dzień 1 września 2022 roku oraz 1 września 2023.

Proszę o informacje, czy obecny dyrektor ZPS Nysa - Zespół Placówek Specjalnych w Nysie podjął dokształcanie w formie studiów podyplomowych lub innej formy podniesienia kwalifikacji okresie 2013-2023. Jeśli tak, to jakich (kierunek, nazwa uczelni, rok ukończenia)".

Wniosek ten skarżący ponowił w kolejnym piśmie z dnia 11 listopada 2023 r.

Organ, w reakcji na powyższe żądania skarżącego, zajął ostatecznie następujące stanowisko:

W zakresie pytania: "Czy w roku szkolnym 2022-2023 pani J. S. zatrudniona w ZPS Nysa - Zespół Placówek Specjalnych w Nysie była nieobecna w pracy z powodu innego niż zwolnienie lekarskie? Jeśli tak, to proszę o wskazanie przyczyny nieobecności oraz jej daty" organ, w piśmie z dnia 18 kwietnia 2024 r.(k. 91 akt admin.) poinformował skarżącego, że żądana informacja nie jest - w jego ocenie - informacją publiczną. Stwierdził, że informacja na temat przyczyny oraz daty nieobecności w pracy konkretnego, wskazanego personalnie nauczyciela, nie mieści się w pojęciu sprawy publicznej, a w takim przypadku kieruje się do skarżącego jedynie pismo informacyjne.

W zakresie pytania: "Proszę o podanie zarobków miesięcznych pani J. S. na dzień 1 września 2022 roku oraz 1 września 2023" organ, w piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r. (k. 28), pod poz. ad. 2, poinformował skarżącego, że: "(...) średnie miesięczne zarobki za okres od 1 września 2022 r. do 1 września 2023 r. [...] nauczycieli [...] w ZPS Nysa wyniosły 8 255,41 zł brutto. Pani J. S. jest nauczycielką [...] zatrudnioną w ZPS Nysa na stanowisku nauczyciela [...]. Jej średnie miesięczne zarobki mieszczą się w cytowanej powyżej średniej".

W zakresie pytania: "Czy obecny dyrektor ZPS Nysa - Zespół Placówek Specjalnych w Nysie podjął dokształcanie w formie studiów podyplomowych lub innej formy podniesienia kwalifikacji okresie 2013-2023. Jeśli tak, to jakich (kierunek, nazwa uczelni, rok ukończenia)" organ, w piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r. (k. 28), pod poz. ad. 3, poinformował skarżącego podając nazwy odbytych przez dyrektora ZPS w Nysa: szkoleń, studiów podyplomowych i kursów oraz roku ich odbycia.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r. skarżący wniósł, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na organ w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W skardze do tut. Sądu zarzucił organowi naruszenie m.in. art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. - dalej jako: "u.d.i.p.") po przez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 27 października 2023 r. Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że udzielił odpowiedzi na dwa z trzech pytań. Sporna pozostaje jedynie kwestia odpowiedzi na pytanie dotyczące tego, czy nauczycielka, wymieniona we wniosku z imienia i nazwiska, była nieobecna w pracy z powodu innego niż zwolnienie lekarskie, jak była tego przyczyna i jej data. Podtrzymał swoje stanowisko, że odpowiedź na tak postawione pytanie nie mieści się w pojęciu sprawy publicznej i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest w części uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej, a podmiotowy wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (por. art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Rozpatrując skargę w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej sąd bada obie ww. kwestie.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane w sprawie, że organ (tu: dyrektor ZPS w Nysie) jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Dyrektor zespołu szkół jest dyrektorem szkoły lub placówki w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737) (por. art. 91 ust. 4 Prawa oświatowego). Sąd podziela pogląd prawny, że dyrektorzy szkół są podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej - czy to jako "organy władzy publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (w znaczeniu funkcjonalnym, zwłaszcza z uwagi na posiadane przez dyrektorów szkół kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach uczniów), czy też jako "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2024 r., IV SAB/Po 43/24 i przywołane w nim orzeczenia sądów). Szkoły, niezależnie od sposobu ich utworzenia i prowadzenia, czy to przez jednostkę samorządu terytorialnego, czy inną osobę prawną, czy wreszcie osobę fizyczną wchodzą w skład systemu oświaty i realizują jego cele, które mają ewidentnie wymiar publiczny, wobec czego podlegają obowiązkowi udzielania informacji (ibidem).

W dalszej kolejności ustalenia przez Sąd wymagało to, czy objęte żądaniem skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy z u.d.i.p.

W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. W szczególności udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (por. art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Przywołany powyżej przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw. W rzeczywistości proces odkodowywania pojęcia informacji publicznej odbywa się na gruncie judykatury oraz piśmiennictwa.

Sąd podziela pogląd prawny NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2024 r. (sygn. akt III OSK 9/23), że przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA: z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1380/17).

NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2024 r. (sygn. akt III OSK 1210/23) wskazał, że zarówno Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe", w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Zwrócić trzeba także uwagę na stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (Dz. U. Nr 49, poz. 358) w którym czytamy, iż po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Trybunał wyjaśnił, że istnienie gwarancji i realizacja konstytucyjnego prawa do informacji nie mogą prowadzić do wniosku o wyłączeniu w wypadku osób publicznych ochrony innych praw, jakie wszelkim osobom gwarantuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, a których realizacja mogłaby kolidować z prawem do informacji. Dotyczy to przede wszystkim, choć nie tylko, gwarantowanej konstytucyjnie ochrony sfery prywatności. W związku z tym Trybunał dostrzegł konieczność bardzo ostrożnego wyważania obu kolidujących praw konstytucyjnych, mając na względzie, że dopuszczalność szerszej ingerencji w sferę prywatności może odnosić się wyłącznie do niektórych "zawodów związanych ze szczególnym stopniem społecznego zaufania". Nawet jednak, zdaniem Trybunału, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, pamiętać trzeba, że nie wszystkie informacje ze sfery prywatnej podlegać mogą udostępnieniu. "Niewątpliwie istnieją bowiem takie informacje (dane), które również w wypadku osób publicznych nie będą się mieściły w ramach zakresu przedmiotowego sfery prawa do informacji" (por. cz. II pkt 3 i 4 uzasadnienia).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że:

W sprawie nie jest sporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że żądanie skarżącego, w części dotyczących danych o wykształceniu, doświadczeniu zawodowym lub innych umiejętnościach dyrektora ZPS w Nysie jest informacją publiczną. Dotyczy bowiem osoby piastującej funkcję publiczną - dyrektora jednostki samorządowej. W orzecznictwie NSA wskazuje się przy tym, co Sąd podziela, że wykształcenie, doświadczenie zawodowe lub inne umiejętności osoby fizycznej są kwalifikowane jako sfera prywatna tej osoby. Powyższa sfera prywatna objęta jest pojęciem informacji publicznej z mocy wyraźnego rozwiązania ustawowego, które nakazuje traktować te sprawy jako informację publiczną np. w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czy w zakresie wynikającym z art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 3251/23).

W ocenie Sądu informacja o odbytych przez dyrektora ZPS w Nysie: szkoleniach, studiach podyplomowych i kursach dokształcających, ich nazwy, roku odbycia, czy nazwy uczelni, jako dotycząca osoby pełniącej kierowniczą funkcję publiczną w tym zespole, jest zatem w świetle powyższego informacją publiczną.

Sporne pomiędzy stronami jest to, czy informacją publiczną jest informacja dotycząca tego, czy wskazany z imienia i nazwiska nauczyciel, zatrudniony w ZPS w Nysie (tu: J. S.), był w roku szkolnym 2022/2023 nieobecny w pracy z powodu innego niż zwolnienie lekarskie, a jeśli tak, to jakie były przyczyny tej nieobecności oraz jej daty. Organ, w piśmie z dnia 18 kwietnia 2024 r., poinformował skarżącego, że żądana w tej części informacja nie jest informacją publiczną (przeciwnego zdania jest skarżący).

Sąd dostrzegł przy tym, że pierwotnie organ decyzją własną z 19 stycznia 2024 r. (k. 30 akt admin.) odmówił udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Rozpatrując wniesione od niej odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 28 marca 2024 r. (k. 87 akt admin.), uchyliło decyzję organu z 19 stycznia 2024 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia "organowi l instancji". Decyzja Kolegium wpłynęła do organu 4 kwietnia 2024 r. W tej sytuacji o bezczynności organu można mówić dopiero od tej daty gdyż, jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., po uchyleniu decyzji w całości wniosek jest rozpoznawany od nowa. Oznacza to, że organ był uprawniony stosować te ogólne zasady dotyczące terminów załatwienia spraw do sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej określonych w u.d.i.p.

Mając na uwadze przedstawioną powyżej oś sporu Sąd uznał, że informacja dotycząca wskazanego z imienia i nazwiska [...] nauczyciela [...], co do którego nie jest sporne, że w ZPS w Nysie nie pełni on żadnej funkcji publicznej, a obejmująca dane o jego absencji w pracy z przyczyn innych niż zwolnienia lekarskie, ze wskazaniem przyczyn i dat tej nieobecności, nie jest informacją publiczną.

Sąd zwraca uwagę, że wniosek skarżącego dotyczy sfery ad personam. Zmierza do uzyskania informacji o nauczycielu J. S., która nie niesie ze sobą komunikatu odnoszącego się do spraw publicznych. Nie dotyczy jego aktywności ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

W ocenie Sądu wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje podstaw do utożsamiania żądanych danych z informacją publiczną: o zasadach funkcjonowania podmiotów wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., czy o majątku publicznym, wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wbrew zarzutom skargi dla uzyskania informacji o zasadach funkcjonowania ZPS w Nysie oraz o sposobie "w jakim wykonuje ono zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem" nie jest konieczna znajomość dotycząca: absencji w pracy z powodów innych niż zwolnienia lekarskie, przyczyn i dat tej nieobecności, [...] nauczyciela [...] J. S. (podobnie, choć w innym stanie faktycznym, NSA w wyroku z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2623/19).

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że intencją ustawodawcy było takie ukształtowanie prawa do informacji publicznej, by uwzględniało ono wartości konstytucyjnie chronione, w tym ochronę prawa do prywatności. Wyraz temu dał zresztą ustawodawca w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., pozwalając jedynie wyjątkowo na odstąpienie od ochrony prawa do prywatności, z uwagi na szczególne miejsce określonych osób w strukturze podmiotów wykonujących zadania publiczne. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, zdaniem Sądu, prowadziłoby do niedopuszczalnego "rozszerzenia" tego wyjątkowego unormowania, co mając na uwadze konieczność dokonywania wykładni prokonstytucyjnej, jest nie do przyjęcia (podobnie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 22 października 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 452/22).

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że w sytuacji uznania, że żądana informacja publiczna podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej organ zobowiązany jest wydać decyzję odmowną. Jednolicie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, że w wypadku uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej (art. 5 u.d.i.p.), wówczas organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu obowiązek ten dotyczy jednak jedynie takiej sytuacji, gdy żądanie faktycznie dotyczy informacji publicznej. Jeżeli informacja, której udostępnienia domaga się strona nie stanowi informacji publicznej, to tym samym nie ma podstaw do orzekania o odmowie jej udostępnienia z powołaniem się na przepisy u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 64/23). W takim przypadku organ pisemnie informuje wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną bądź (por. art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, zasadnie organ udzielił skarżącemu pisemnej odpowiedzi w piśmie z dnia 18 kwietnia 2024 r., że dane o absencji w pracy J. S. nie jest informacją publiczną.

Dalej Sąd dostrzegł, że skarga w części jest niedopuszczalna.

Skarga została wniesiona po udzieleniu skarżącemu informacji w piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r., pod poz. ad. 3 (co do odbytych przez dyrektora ZPS w Nysie: szkoleniach, studiach podyplomowych i kursach dokształcających podając ich nazwy oraz rok odbycia) oraz w piśmie z dnia 18 kwietnia 2024 r. (co do absencji w pracy J. S.). Nastąpiło to jeszcze przed wniesieniem skargi do tut. Sądu. W efekcie i w tym zakresie stan bezczynności ustał. W tej części skarga podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w poglądach wyrażonych w uchwałach składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 i z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21.

W pierwszej z wymienionych uchwał (sygn. akt II OPS 5/19) NSA stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Natomiast w drugiej uchwale NSA (sygn. akt II OPS 1/21) stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Powyższe uchwały są wiążące w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), a nadto mają one ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że jakikolwiek skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w zacytowanych wyżej uchwałach i jest nim związany.

Odnotowania też wymaga, że ww. uchwały NSA mogą mieć zastosowanie do spraw z zakresu udostępnienia informacji publicznej. Choć bowiem nawiązują one do zakończenia postępowania administracyjnego indywidualnym aktem administracyjnym (ostateczną decyzją administracyjną), co nie mogłoby mieć miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy jako kończącej się w inny sposób (tu: czynnością materialno-techniczną - pismem udzielającym informacji lub informującym, że nie jest ona takową), to jednak – w ocenie Sądu – udzielenie skarżącemu w piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r., pod poz. ad. 3, informacji co do odbytych przez dyrektora ZPS w Nysie: szkoleniach, studiach podyplomowych i kursach dokształcających oraz, w piśmie z dnia 18 kwietnia 2024 r., że żądana informacja w zakresie absencji w pracy J. S. nie jest informacją publiczną sprawia, że nie można w tej części skargi mówić o bezczynności organu, gdyż organ ten, uwzględniając wniosek, dokonał żądanej czynności z zakresu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt. 1. sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie Sąd przeszedł do zbadania zasadności wniesionej skargi i wywiedzionych w niej zarzutów stwierdzając:

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Publiczny charakter żądanych przez skarżącą informacji oraz fakt, iż jej wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (do organu władzy publicznej), determinowały konieczność załatwienia żądania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem organu było zatem, w ustawowym 14-dniowym terminie, udostępnienie informacji publicznej będącej w jego posiadaniu w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź powiadomienie wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie pisemne poinformowanie wnioskodawcy: że danej informacji nie posiada (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), że żądana informacja nie jest informacją publiczną bądź, że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze.

Naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21).

Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Analiza okoliczności kontrolowanej sprawy prowadzi do konstatacji, iż na dzień złożenia skargi do Sądu, organ pozostawał w stanie bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego w dwóch kwestiach:

Po pierwsze organ nie podał skarżącemu nazwy uczelni, w której dyrektor ZPS w Nysie podjął się dokształcania, co – jak wykazano powyżej – jest informacją publiczną. Sąd dostrzegł, że w piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r., pod poz. ad. 3, organ podał skarżącemu jedynie informację o odbytych przez dyrektora ZPS w Nysie: szkoleniach, studiach podyplomowych i kursach dokształcających wskazując ich nazwy oraz rok odbycia. Organ przeoczył, że wniosek skarżącego zawierał także żądanie podania nazwy uczelni.

Po drugie organ nie udzielił informacji w zakresie podania: "(...) zarobków miesięcznych pani J. S. na dzień 1 września 2022 roku oraz 1 września 2023".

Tymczasem organ, w piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r., pod poz. ad. 2, udzielił informacji zbiorczej. Poinformował skarżącego, że średnie miesięczne zarobki za okres od 1 września 2022 r. do 1 września 2023 r. wszystkich [...] nauczycieli [...] w ZPS Nysa wyniosły 8 255,41 zł brutto. Dodał, że J. S. jest nauczycielką [...] zatrudnioną w ZPS Nysa na stanowisku nauczyciela [...] i jej średnie miesięczne zarobki mieszczą się w cytowanej powyżej średniej. Organ przeoczył, że pytanie skarżącego dotyczyło czego innego, tj. jakie były zarobki miesięczne wskazanego z imienia i nazwiska nauczyciela J. S. (a nie wynagrodzeń wszystkich [...] nauczycieli [...] w ZPS Nysa) i w dwóch konkretnych datach: 1 września 2022 r. oraz 1 września 2023 (a nie średnich miesięcznych zarobków za okres od 1 września 2022 r. do 1 września 2023 r.).

Sąd zaznacza, że żądana informacja co do wysokości zarobków miesięcznych wskazanego z imienia i nazwiska pracownika szkoły jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczy bowiem wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 45/23 i zawarta w nim analiza prawna). Informacja taka wiąże się bowiem ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny (por. art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) (ibidem). Jednocześnie zwraca się uwagę, że informacja o wynagrodzeniu pracowników, identyfikująca taką osobę z imienia i nazwiska, w określonych w ustawie przypadkach, podlega ochronie ze względu na prywatność osoby i w związku z tym może zostać udostępniona dopiero po uzyskaniu zgody pracownika (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1160/23).

W obu ww. kwestiach organ nie podjął żadnego z opisanych powyżej działań. Nie udzielił ale i nie odmówił udzielenia informacji w przewidzianej dla tych czynności formach prawnych. Na podstawie powyższych ustaleń przyjąć zatem należało, że organ, w dacie orzekania przez Sąd, pozostawał w tym zakresie w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 października 2023 r., co do ww. dwóch pominiętych kwestii, o czym orzeczono w pkt. 2. wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawiał złej woli ani lekceważenia strony. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął też pod uwagę fakt, że organ udostępnił część żądanych informacji jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność. Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu spowodował brak orzeczenia z urzędu o nałożeniu grzywny.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.