Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1135/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1 , art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5  pkt 1  lit. b
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 maja 2023 r., nr SKO.NP/4115/121/2023, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez W. F., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 4 maja 2023 r., znak: SKO.NP/4115/121/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 15 lutego 2023 r. nr DŚRSM-5202-171/23 o odmowie przyznania skarżącemu prawa doświadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad matką J. F.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 15 lutego 2023 r. nr DŚRM-5202-171/23 Prezydent Miasta Tarnowa odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Organ pierwszej instancji ustalił, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tarnowie z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że niepełnosprawność istnieje od 74 roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od marca 2016 r.

Według organu w przedmiotowym wypadku nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Nadto organ pomocowy w toku prowadzonego postępowania nie dopatrzył się istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowana opieka nad matka. Jednocześnie stwierdzono, że sprawowana opieka nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego.

Organ dodał, że matka skarżącego posiada trzy córki, które prawnie są zobowiązane do świadczenia pomocy niepełnosprawnemu rodzicowi.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść przepisów art. 17 ust. 1 i 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i podał, że organ pomocowy nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r, sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. 1443). W wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Zdaniem Kolegium pomimo dokonania przez organ pierwszej instancji błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jej niepodejmowaniem przez skarżącego, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, z uwagi na okoliczności wynikające z braku dostatecznego wykazania, że zakres sprawowanej opieki uniemożliwia w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku osoby zobowiązanej do alimentacji, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Rezygnacja z zatrudnienia bądź jego niepodejmowanie powinny zatem pozostawać w związku przyczynowym ze sprawowaną opieką, co w analizowanej sprawie nie występuje.

Kolegium podniosło, że skarżący zaprzestał aktywności zawodowej w czerwcu 2019 r. Ten stan rzeczy potwierdzają załączone do akt sprawy dowody. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący jest osobą w wieku produkcyjnym, nie pracuje dorywczo ani zawodowo, jest zarejestrowany w PUP w Tarnowie bez prawa do zasiłku. W dniu 10 stycznia 2023 r. złożył oświadczenie, że "sprawowana opieka wyklucza możliwości zatrudnienia w najmniejszym wymiarze godzin" a ponadto, że jest "osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP w Tarnowie, nie pobieram żadnych świadczeń". Z kolei z wydanego w dniu 7 czerwca .2019 r. przez Zakład [...] "B." K. M. w T. świadectwa pracy wynika, że skarżący był zatrudniony w okresie od 5 sierpnia 2015 r. do 7 czerwca 2019 r. na pełny etat, wykonując pracę montera. Stosunek pracy ustał poprzez rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienia stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy).

Zestawiając powyższe ustalenia z załączonym do akt sprawy orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tarnowie z dnia 31 marca 2016 r. zaliczającym matkę skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności ze stwierdzeniem, że stopień niepełnosprawności datuje się od marca 2016 r. r. Kolegium stwierdziło, że zaprzestanie aktywności zawodowej z dniem 7 czerwca 2019 r. jak i niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego nie miało związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Nadto wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący złożył w dniu 15 grudnia 2022 r.

Zdaniem Kolegium skarżący podejmując decyzję o zaprzestaniu aktywności zawodowej przewidywał konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, lecz najwyraźniej ze względów moralnych. W tym zakresie organ odniósł się do twierdzeń skarżącego z dnia 10 stycznia 2023 r., gdzie skarżący podał: "ostatni raz pracowałem w roku 2019, ale musiałem z tego zrezygnować ze względu na pogarszającą się sytuację zdrowotną matki. Do października 2022 r. w opiece nad mamą pomagał tato ze względu na pogarszający się stan zdrowia nie był w stanie tego robić". Rezygnacja z aktywności zawodowej w 2019 r. wiązała się więc nie tyle z pogarszającym się wtedy stanem zdrowia matki, lecz z ogólnym stanem zdrowia rodziców.

Kolegium wyjaśniło, że samo orzeczenie o niepełnosprawności podopiecznego nie rozstrzyga o związku przyczynowym pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenia rodzinne (tu: świadczenie pielęgnacyjne) zostały przewidziane dla tych osób, które z racji stanu zdrowia podopiecznego albo są zmuszone w ogóle nie podejmować zatrudnienia, albo zrezygnować z niego. Przepisy zakładają jednak, że najbliżsi (tj. osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny) są w pierwszym rzędzie zobowiązani prawnie i moralnie do opieki i wsparcia najbliższych (tu: rodziców). Pomoc publiczna (czyli świadczenia pielęgnacyjne) pomyślana została jedynie jako zapewnienie źródeł utrzymania tym opiekunom, którzy zmuszeni zostali do znacznie szerszego zakresu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny i nie mogą liczyć na pomoc innych członków rodziny zobowiązanych do alimentacji (rzeczową lub finansową), tak że nie jest już możliwe podjęcie zatrudnienia przez opiekuna (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 373/22).

Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

W niniejszej sprawie, jak ustalono matka skarżącego doznała udaru niedokrwiennego skutkującego znacznym niedowładem lewej strony ciała, co stało się podstawą do zaliczenia jej do znacznego stopnia niepełnosprawności. Nadto ustalono, że skarżący mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe wraz z niepełnosprawnymi rodzicami. Z racji obowiązków związanych z opieką nad matka i ojcem nie jest w stanie podjąć zatrudnienia choćby w najmniejszym wymiarze godzin. Skarżący pomaga matce we wszystkich czynnościach higienicznych i pielęgnacyjnych, przygotowuje posiłki, karmi, pomaga w rehabilitacji domowej, zmienia pampersy, zajmuje się pielęgnacją przeciwodleżynową, podaje leki, załatwia wizyty lekarskie, których towarzyszy matce. Wykonuje czynności porządkowe, opłaca rachunki, załatwia sprawy urzędowe. Matka skarżącego nie jest w tanie samodzielnie się przemieszczać, nie panuje nad czynnościami fizjologicznymi.

Jak podał skarżący w dniu 10 stycznia 2023 r. z powodu pogarszającego się stanu zdrowia matki musiał zrezygnować z zatrudnienia w 2019 r. Do października 2022 r. w opiece nad matką pomagał mu ojciec .

Zdaniem Kolegium twierdzenia skarżącego o pogarszającym się stanie zdrowia matki nie zostały poparte stosownymi dowodami.

Dodatkowym aspektem w sprawie jawi się udział w opiece nad niepełnosprawna matką skarżącego, obok skarżącego, jego trzech sióstr, które jak podał skarżący zamieszkują oddzielnie, prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, pracują zawodowo i nie są w stanie przejąć nawet częściowej opieki nad matką. Siostry wykupują leki, zapewniają czasową opiekę rodzicowi pozostającemu w domu, gdy skarżący jedzie z drugim rodzicem do lekarza na badania.

Kolegium nie dostrzegło obiektywnych okoliczności wyłączających możliwość wykonania obowiązku alimentacyjnego sióstr skarżącego. Zdaniem Kolegium część obowiązków w ramach czynności opiekuńczych mogą przejąć siostry skarżącego, na których również ciąży wobec ojca obowiązek alimentacyjny, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak i obowiązek moralny. Samo stwierdzenie, że pracują zawodowo, prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, nie może automatycznie oznaczać, że w żaden sposób nie mogą wesprzeć brata (osobiście lub choćby finansowo, realizując tym samym swój obowiązek alimentacyjny) w opiece nad chorym ojcem.

Nadto skarżący powinien rozważyć możliwość zwrócenia się do Centrum Usług Społecznych o przyznanie pomocy w postaci usług opiekuńczych. Taka pomoc mogłaby stanowić uzupełnienie opieki sprawowanej przez skarżącego, umożliwiając jej podjęcie zatrudnienia.

Zdaniem Kolegium skarżący nie wykazał, aby zakres sprawowanej opieki nad matką uniemożliwiał mu w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Czynności skarżącego związane z opieką nad matką nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwiającą podjęcie pracy. Zakres opieki, w świetle zasad doświadczenia życiowego jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy. Nadto oparciem dla brata winny być siostry, które według oświadczeń skarżącego służą pomocą w opiece nad rodzicami.

Nie kwestionując złego stanu zdrowia matki skarżącego Kolegium podało, że sama konieczność sprawowania opieki czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc nie stanowi w świetle art. 17 ust, 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Skarżący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy.

W skardze na powyższą decyzję, złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił Kolegium naruszenie przepisów:

- art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów nr 2-7 odwołania co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jej niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, w szczególności uwzględniwszy możliwość zapewnienia pomocy ze strony moich sióstr,

- art. 17 ust. 5 w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że ewentualne uwzględnienie złożonych wniosków o przyznanie świadczeń opiekuńczych powoduje uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na jednego z rodziców na skutek nieprawidłowego utożsamienia zbiegu uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych z pobieraniem świadczeń z tytułu tych uprawnień.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem skarżącego, zawartym w skardze (k. 6 akt sądowych) i postanowieniami art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Skarga ta nie zasługiwała jednakże na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.

Sąd nie dopatrzył się też takich naruszeń przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie

lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – syn (skarżący), a opieka sprawowana jest nad jej matką, legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tarnowie z dnia 31 marca 2016 r. nr [...], zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że niepełnosprawność istnieje od 74 roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od marca 2016 r.

Wobec powyższego podkreślić należy, że wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W ocenie Sądu trafne jest więc stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych,. Przepis ten nie mógł być samodzielną podstawą do odmowy przyznania skarżącemu prawa do żądanego świadczenia. Organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Zdaniem Sądu w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie mogło jednakże skorzystać z przyznanych mu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwaną dalej w skrócie - k.p.a.) i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo wskazanej błędnej wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy.

Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Kolegium, że w sytuacji, gdy z urzędu jest wiadomo, iż skarżący wystąpił z wnioskami o przyznanie mu świadczeń pielęgnacyjnych w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matka, jak w niniejszej sprawie oraz w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, jak w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1136/23, że nie było możliwe pozytywne załatwienie jednego z tych wniosków.

Zwrócić bowiem należy uwagę na ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyraża się ono w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. zasiłku dla opiekuna oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczeń. Stronie jednakże przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków, ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 518/23, LEX nr 3625617).

W tym zakresie organy powinny prawidłowo zachować się w ten sposób, że w przypadku jednoczesnego złożenia wniosków, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie administracyjnej, jak i w sprawie, prowadzonej przed Sądem pod sygn. akt III SA/Kr 1136/23, winny wezwać skarżącego, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., o wskazanie – w wyznaczonym terminie – które z żądań należy uznać za złożone jako "pierwsze", pod rygorem odmowy ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego w każdym z tych przypadków, także w razie braku odpowiedzi albo niewyjaśnienia tej kwestii, gdyż organ nie jest władny do dokonania wyboru w tym zakresie.

Pomimo braku podjęcia przez orzekające organy tego rodzaju działań ich rozstrzygnięcia są prawidłowe, gdyż przesądzają o tym inne niż co dopiero wskazane kwestie. Postawiony w tym względzie w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest więc trafny.

Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Kolegium, jak i organu pierwszej instancji, że istnienie osób zobowiązanych do alimentacji wobec członków rodziny ma bowiem znaczenie dla kwestii istnienia bądź nie, związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem jakiejkolwiek pracy lub innego zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ważna, jest też kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, zwanej dalej w skrócie - k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala zatem kolejność zobowiązanych. W związku z tym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Skoro nie budzą wątpliwości ustalenia organów administrujących, że wymagająca opieki matka skarżącego –- posiada oprócz niego jeszcze trzy córki, które jak podał sam skarżący, zamieszkują oddzielnie, prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, pracują zawodowo i nie są w stanie w związku z tym przejąć nawet częściowej opieki nad matką, to winne one wspomóc go w opiece nad matką. Zauważyć należy, że w świetle treści § 2 art. 135 k.r.o., wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może, ale nie musi, polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych, polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego. Zgodnie zaś z art. 140 § 1 k.r.o. osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić.

Nie można zatem tracić z pola widzenia tego, że okoliczności te mają znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc społeczna ma bowiem charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 699/22 czy z dnia 12 września 2022 r., sygn. III SA/Kr 335/22, opubl. w CBOSA).

Trafnie więc podkreśliło Kolegium, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica.

Wprawdzie co do zasady obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego, ale nic nie stało na przeszkodzie, by to skarżący przedstawił dowody na okoliczności z których wywodzi swoje prawo do przedmiotowego świadczenia, w szczególności, że jest inicjatorem postępowania przed organami domagając się od nich władczego objawu woli w tym przedmiocie. Wobec tego zgodzić się należało ze stanowiskiem Kolegium, wynikającym z prawidłowo dokonanej oceny zgromadzonego w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy materiału dowodowego, że skarżący nie wykazał, w sposób nie budzący wątpliwości aby rodzeństwo nie było w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec matki poprzez finansowanie pomocy w opiece nad matką, ani też, aby skarżący nie był w stanie uzyskać od rodzeństwa, zwrotu przypadającej na nie części świadczeń alimentacyjnych, w sytuacji gdyby istotnie spełniła je wobec matki w części obciążającej rodzeństwo, stosownie do treści art. 140 § 1 k.r.o. Zasadna jest zatem w tym kontekście argumentacja Kolegium, że samo stwierdzenie, iż siostry skarżącego pracują zawodowo, prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, nie może automatycznie oznaczać, że w żaden sposób nie mogą wesprzeć brata (osobiście lub choćby finansowo, realizując tym samym swój obowiązek alimentacyjny) w opiece nad chorą matką.

Zasadnie wobec tego argumentuje Kolegium, że skoro twierdzenia skarżącego nie zostały poparte przekonywującymi dowodami. Brak jest bowiem w aktach sprawy choćby takich dokumentów, jak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też obrazujących niedostatek finansowy sióstr. Nie wystarczą zatem same oświadczenia i zawarte w nich wyjaśnienia oraz nawet ustalenia ( w drodze wywiadów środowiskowych) pracowników socjalnych odnośnie niemożności sprawowania przez rodzeństwo opieki nad matką. Skarżący i rodzeństwo powinni zatem co do zasady poprzeć swoje oświadczenia stosownymi dokumentami uwiarygadniającymi zawarte w nich twierdzenia co do choroby, czy sytuacji finansowej. Podanie więc nawet pracownikowi socjalnemu dochodów w rodzinie i obciążeń finansowych nie można było uznać za wystarczające i dające pełny obraz o możliwościach finansowych tych osób, a ponadto każdy z nich nie jest obciążony obowiązkiem pokrycia całości kosztów opieki, lecz tylko części przypadającej na daną osobę wynikającą z konieczności ciążącego na niej w tym zakresie obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Stąd należało uznać za przekonywujące stanowisko Kolegium w tym zakresie.

Stanowiska tego, będącego konsekwencją oceny Kolegium materiału dowodowego nie są też w stanie zmienić okoliczności związane ze stanem zdrowia wymagającej opieki matki skarżącego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącego doznała udaru niedokrwiennego skutkującego znacznym niedowładem lewej strony ciała, co stało się podstawą do zaliczenia jej do znacznego stopnia niepełnosprawności. Nadto ustalono, że skarżący mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe wraz z niepełnosprawnymi rodzicami. Z racji obowiązków związanych z opieką nad matka i ojcem nie jest w stanie podjąć zatrudnienia choćby w najmniejszym wymiarze godzin. Skarżący pomaga matce we wszystkich czynnościach higienicznych i pielęgnacyjnych, przygotowuje posiłki, karmi, pomaga w rehabilitacji domowej, zmienia pampersy, zajmuje się pielęgnacją przeciwodleżynową, podaje leki, załatwia wizyty lekarskie, których towarzyszy matce. Wykonuje czynności porządkowe, opłaca rachunki, załatwia sprawy urzędowe. Matka skarżącego nie jest w tanie samodzielnie się przemieszczać, nie panuje nad czynnościami fizjologicznymi.

. Zgodzić się należało ze stanowiskiem Kolegium, że czynności takie jak: pomoc w ubieraniu i rozbieraniu, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, dbanie o porządek, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, pranie, kontakt z lekarzem, realizowanie recept, dawkowanie leków, nie można było uznać, za taki zakres i taki charakter opieki, który, by uniemożliwiał skarżącemu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że skarżący stale i nieprzerwanie w rozumieniu ustawy sprawuje osobistą opiekę. Skarżąca, nie przedstawił takich okoliczności, które by świadczyły o tym, że po pierwsze rodzeństwo ma obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki nad matką, a po drugie, nie przedstawiła takich okoliczności obrazujących taki stan zdrowia wymagającej opieki, że jej funkcjonowanie w życiu codziennym w sposób samodzielny nie jest możliwe bez pomocy skarżącego w sposób ciągły i nieprzerwany, a więc taki, który wyklucza podjęcie przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Żaden z organów, ani też Sąd nie neguje, że skarżący zajmuje się matką, sprząta, gotuje, podaje posiłki, karmi, podaje leki, jednak przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia nie jest za sprawowanie opieki, jak zasadnie podkreśliło Kolegium. Świadczenie to jest przyznawane wówczas, gdy wyczerpane zostały wszelkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność tej opieki. Czynności takie jak sprzątanie, gotowanie są tymi, które związane są prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego. Konieczność natomiast pomocy w czynnościach utrzymywania ciała matki w higienie (mycie, zmiana pampersów) wymaga poświęcenia czasu, ale nie w takim rozmiarze, że niweczy to całkowicie jakąkolwiek pracę skarżącego.

Przypomnieć należy, że prawo do tego świadczenia może być przyznane tylko wówczas, gdy zaistniały wszystkie przewidziane ku temu przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych pozytywne przesłanki, a jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wykluczających przyznanie prawa do tego świadczenia.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest przecież częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Czynności opiekuńcze wykonywane przez opiekuna musza być więc tego rodzaju i obejmować taki zakres, że absorbują opiekuna w takim wymiarze, że nie jest on w stanie podjąć pracy i to nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Takiego stanu rzeczy skarżąca nie przedstawiła organom, by mogły one w drodze określonych środków dowodowych ustalić, że stan faktyczny przedstawia się w niniejszej sprawie właśnie w taki sposób.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, nie można więc skutecznie postawić Kolegium zarzutu ani naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i zastosowanie. Nie można też Kolegium zarzucić naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które by skutkowały uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów nr 2-7 odwołania co stanowi zdaniem pełnomocnika skarżącego rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Czym innym jest kwestia braku ustosunkowania się do zarzutów, a czym innych jest odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy. Postawione organowi pierwszej instancji zarzuty w pkt 2-7 odwołania określają błędne właśnie procedowanie organu, nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, wadliwą jego ocenę, nie swobodna lecz dowolną, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych i błędną decyzję. Organ odwoławczy w motywach podjętego rozstrzygnięcia przedstawił jednakże, co doprowadziło go podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia. W tym względzie można doszukiwać się jedynie uchybień wymogów art. 107 § 3 k.p.a., ale nie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z uzasadnienia Kolegium wynika, z jakich powodów utrzymało ono decyzję organu pierwszej instancji. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Wreszcie nie można stracić z pola widzenia także i tego, że ratio legis pomocy społecznej, polega na tym, że ma ona charakter subsydiarny. To rodzina w pierwszym rzędzie zobowiązana jest do zapewnienia opieki najbliższym. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Tego aspektu w procesie wykładni, a co za tym idzie i stosowania przepisów, będącą tego konsekwencją, nie sposób pominąć.

Kolegium mogło więc, pomimo błędu organu pierwszej instancji w wykładni i zastosowaniu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skorzystać z przyznanych mu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy trafne i odpowiadające prawu rozstrzygnięcie tego organu.

Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.