Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 434/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 61
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 marca 2023 r., numer SKO.450.20.2023 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Bytowa z 22 grudnia 2022 r., numer GP.6730.102.2022.SL, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A Sp. z o. o. w Warszawie (dalej jako "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej jako Kolegium lub "SKO") z 6 marca 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Bytowa (dalej jako Burmistrz) z 22 grudnia 2022 r., którą to decyzją odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 16 MW, planowanej na częściach działek numer [...] i [...] w obrębie Z., gmina Bytów.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Bytowa wskazaną powyżej decyzją odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej o mocy do 16MW. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (dalej jako "OZE") o mocy przekraczającej 500kW, a w przypadku instalacji lokalizowanych na gruntach rolnych klas V, VI. VIz i nieużytkach o mocy przekraczającej 1000kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może się odbyć tylko na obszarach wskazanych w studiach zagospodarowania przestrzennego. Wedle Burmistrza planowana inwestycja nie spełnia przesłanek wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bytów, na terenie planowanej inwestycji nie wskazuje się możliwości lokalizacji instalacji OZE. Burmistrz podniósł także, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy części działek nr: [...] i [...] w obrębie Z., gm. Bytów, natomiast w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi żaden ze szczególnych przypadków, pozwalających na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na częściach działek.

Zaskarżoną do Sądu decyzją SKO utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie Burmistrza Bytowa. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że ustawodawca uznał zabudowę systemami fotowoltaicznymi za zabudowę przemysłową. Lokalizacja takiej zabudowy powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu. Zabudowy systemami fotowoltaicznymi nie można zatem uznać za instalację OZE. Farma fotowoltaiczna stanowi system urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, a zatem zakład produkcyjny, a nie wyodrębnioną instalację. Zakład taki nie podlega w ocenie Kolegium, wyjątkowi z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach potwierdza, zdaniem Kolegium, że planowana inwestycja stanowi zabudowę systemami fotowoltaicznymi i jako taka nie podlega kwalifikacji jako instalacja OZE. Powyższe winno skutkować zastosowaniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pełnym jego brzmieniu, tj. z uwzględnieniem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Kolegium wskazało również, że podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy było wnioskowanie o ustalenie tych warunków dla części działek numer [...] i [...]. SKO powołując się na orzecznictwo uznało, że w sprawie nie zachodzi żaden ze szczególnych przypadków, pozwalający na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części wskazanych przez skarżącą działek. W ocenie Kolegium, nawet przy przyjęciu poglądu przeciwnego, niemożliwym byłoby odmienne rozstrzygnięcie w sprawie, ponieważ inwestor w załączniku graficznym do wniosku o wydanie decyzji, wyraźnie zaznaczył konkretne miejsce lokalizacji planowanej inwestycji, dopasowując to do swoich potrzeb, pomijając użytki leśne LsIV. Wyznaczony przez Inwestora teren inwestycji ma w ocenie Kolegium charakter dowolny, wynikający z woli Inwestora i tworzy obszar niemożliwy do prawnego wyodrębnienia. Narusza to powszechnie obowiązujące przepisy, które wykluczają możliwość precyzyjnego wskazania usytuowania projektowanego obiektu na działce. Okoliczność ta wedle SKO koresponduje ze stwierdzeniem, iż w przedmiotowej sprawie decyzję odmowną uzasadniał także brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Jakkolwiek bowiem w swym wniosku inwestor wskazał na lokalizację planowanej inwestycji z wyłączeniem użytków leśnych LsIV, powyższe nie mogło zostać uwzględnione. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nie może ona zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Przy czym, w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje się konkretnego miejsca realizacji inwestycji. Na tym etapie nie rozstrzyga się także tego, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. W sytuacji, gdy w ramach działki ewidencyjnej występują grunty rolne o różnej klasie, przy czym część z nich stanowią grunty rolne będące użytkami leśnymi, ograniczenie terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy jedynie do gruntów rolnych o niższych klasach, na których planowana jest realizacja zabudowy, stanowiłoby obejście prawa i w dalszej perspektywie mogłoby doprowadzić do wyłączenia gruntów leśnych spod ochrony prawnej przewidzianej w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

We wniesionej do Sądu skardze, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7a § 1 K.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć;

c) art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

2. Naruszenia prawa materialnego tj.:

a) art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; jedyne do czego był zobowiązany organ w rzeczonym stanie faktycznym było zbadanie czy dana lokalizacja spełnia wymogi określone w ww. normie prawnej a nie do urzeczywistnienia w decyzji odmawiającej abstrakcyjnej polityki gospodarki przestrzennej, pomimo konieczność w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego indywidualnego rozpatrzenia treści wniosku - jedynie pod kątem treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

b) art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

c) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia użytków leśnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

d) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawca) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła:

1. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji decyzję Burmistrza Bytowa,

2. o zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) – dalej jako u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe oznacza, że planowanie przestrzenne obejmujące studium i plan miejscowy oraz zagospodarowanie przestrzenne rozumiane jako wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy stanowią wyraz dychotomicznego podziału instytucji służących utrzymaniu ładu przestrzennego, które się nie przenikają pozostając względem siebie w relacji alternatywy rozłącznej.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w wersji obowiązującej w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Stosowanie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano warunek polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. W art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazano zaś, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej.

Z kolei z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że powyższe wymogi mają zastosowanie do ściśle określonych przez ustawodawcę kategorii przedsięwzięć. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się między innymi do instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023, poz. 1436), zwanej dalej "u.o.z.e."

Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. (w wersji obowiązującej w dacie wdawania zaskarżonej decyzji) wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy, odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że planowana inwestycja nie jest instalacją OZE i z tego względu nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wskazanego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Kolegium uznało, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi stanowi zabudowę przemysłową, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), zwanego dalej "rozporządzeniem środowiskowym". Z kolei instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. obejmuje jedynie instalację fotowoltaiczną w postaci wyodrębnionego zespołu urządzeń do wytwarzania energii, a nie obejmuje elektrowni fotowoltaicznej jako systemu urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii stanowiącego zakład produkcyjny.

Prezentowane stanowisko Kolegium nie jest prawidłowe. Treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązującą od 29 sierpnia 2019 r.) znowelizowano ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524). Do przepisu dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p., nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie. U.o.z.e. zawiera przepisy wyjaśniające, jakiego rodzaju urządzania i obiekty należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii. To, że planowana inwestycja ma polegać na zabudowie przemysłowej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia środowiskowego, nie ma związku ze sposobem interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie pojęcia "instalacji odnawialnego źródła energii" użytego w tym przepisie. Jeżeli pojęcie zaczerpnięte z jednego aktu normatywnego ma mieć zastosowanie w innym akcie, to dzieje się to za sprawą stosownego odesłania. W przepisach u.p.z.p. nie ma zaś odesłania do stosowania rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu środowiskowym przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie zabudowy przemysłowej nie jest znane przepisom u.p.z.p. Zatem nawet uznanie farmy fotowoltaicznej za urządzenie zabudowy przemysłowej na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie powinno rzutować na kwalifikację semantyczną "instalacji odnawialnego źródła energii" przy ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2461/22). Skoro ustawodawca nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej OZE stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie (u.o.z.e.), to organ administracji pozbawiony jest możliwości dokonywania takiej wykładni unormowań, które prowadziłoby do modyfikacji definicji legalnej, która byłaby w istocie jej kwestionowaniem.

Z tego względu za błędne uznać należało stanowisko Kolegium nieuznające wnioskowanej inwestycji za instalację OZE w rozumieniu u.p.z.p., w przeciwieństwie do stanowiska Burmistrza, który prawidłowo uznał wnioskowaną inwestycję za taką instalację, błędnie przyjmując przy tym, że ze względu na jej moc, przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium, co ma wynikać z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika jedynie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i wbrew stanowisku Burmistrza zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18). Prowadzi to zaś do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p. jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dodatkowo nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych.

Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwo zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21).

Powyższa analiza oznacza między innymi, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ani uprzedniego uwzględnienia takiej instalacji w studium zagospodarowania przestrzennego ani oceny przesłanki zasady kontynuacji (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 wraz z glosą I. Zachariasz, ST 2023, nr 3, s. 89-94., 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2619/22, 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22). W tym zakresie stanowisko zarówno Burmistrza jak i SKO uznać należało za błędne.

W dalszej kolejności Sąd nie podzielił także stanowiska organów obu instancji dotyczącego niemożności, w realiach niniejszej sprawy, wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki. Sąd podziela bowiem prezentowany w orzecznictwie pogląd zgodnie z którym, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zob. wyroki NSA z 15 lutego 2022 r., II OSK 712/22, 13 czerwca 2023 r., II OSK 964/23, opublikowane na orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to wyrażono właśnie na kanwie spraw dotyczących inwestycji fotowoltaicznych i uzasadniono wskazując, że w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, co nie daje podstaw do wykluczenia ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Zgodzić należ się, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (podobnie NSA w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1212/19, opublikowane na orzeczenia.nsa.gov.pl). Z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w niniejszej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska Kolegium, wyrażającego się w stwierdzeniu, iż wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zaznaczyć bowiem należy, że planowana inwestycja stanowi zabudowę instalacją odnawialnego źródła energii. Funkcja ta stanowi odmienną funkcję od rolnej, przypisanej do gruntów, na których skarżąca zaplanowała swoją inwestycję (planowany obszar inwestycji nie obejmuje gruntów leśnych). W konsekwencji, przed ewentualnym wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wystąpić, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji, bowiem inwestorzy lokalizację inwestycji przewidzieli na gruntach rolnych, podlegających ochronie na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.). Uzgodnieniu podlega więc możliwość wykorzystania gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne (a więc każdej klasy), z perspektywy regulacji art. 6 ww. ustawy, z którego wynika m.in., że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Niezrozumiały jest przy tym także zarzut Kolegium dotyczący dowolnego oznaczenia obszaru inwestycji przez skarżącą spółkę. Z akt sprawy wynika, że w załączniku graficznym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazano precyzyjnie granice terenu objętego tym wnioskiem, rozróżniając je od granic działki objętej planowaną inwestycją (teren wyraźnie nie obejmuje gruntu Ls). Możliwe jest zatem jednoznaczne wyodrębnienie terenu, dla którego ma nastąpić ustalenie warunków zabudowy. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że na jednej z map załączonych do wniosku naniesiono symbole paneli fotowoltaicznych. Fakt ten ma charakter jedynie poglądowy i nie ma wpływu prawną ocenę złożonego wniosku, zwłaszcza że grafika ta nie wykracza poza granice terenu objętego tymże wnioskiem.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. Wobec wniosku skarżącej z 26 maja 2023 r., sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 P.p.s.a., organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności dotyczącą tego, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy i rozmieszczenia w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny między innymi przesłanki dobrego sąsiedztwa; w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej oraz że przed wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, Burmistrz zobowiązany będzie wystąpić o uzgodnienie decyzji z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych.. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził od organu na rzecz strony skarżącej obowiązek zwrotu kosztów postępowania w wysokości 500 zł, do których należał uiszczony wpis od skargi.