Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 32/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.7, art. 28, art. 77 § 1, art.80, art.156 § 1 pkt 2, art.157
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2513/21 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 września 2021 r. nr DAP-WPK-727-1009/2016/KPu w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. M. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2022 r. I SA/Wa 2513/21, oddalił skargę S. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 września 2021 r. nr DAP-WPK-727-1009/2016/KPu w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadało w następującym stanie faktycznym i prawym sprawy.

Decyzją z 24 stycznia 1991 r. nr GP.G.XI.KI.7012a/2/91, Wojewoda Krakowski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 15 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna), przekazał nieodpłatnie na własność Gminy [...] nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o ogólnej powierzchni [...]ha, w tym działki nr [...], położone we wsi [...].

Pismem z 23 maja 2016 r. S. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej działek nr [...] położonych we wsi [...].

Pismem z 11 lutego 2019 r. wnioskodawczyni rozszerzyła swój pierwotny wniosek i wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 24 stycznia 1991 r. także w części dotyczącej działek nr [...] położonych we wsi [...].

Decyzją z 3 września 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 24 stycznia 1991 r. przekazującej nieodpłatnie na własność Gminy [...] nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o ogólnej powierzchni [...]ha, w części dotyczącej działek nr [...] położonych we wsi [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji komunalizacyjnej z 24 stycznia 1991 r. stanowił art. 15 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym, na wniosek gminy, grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na terenie tej gminy mogą być przekazane na jej własność. Organ wskazał następnie, że objęte decyzją komunalizacyjną działki nr [...], położone we wsi [...], odpowiadają dawnej parceli nr [...] (dawna gm. Kat. P[...]) objętej [...], co potwierdza wykaz zmian danych ewidencyjnych wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 maja 2016 r. P.1203.2016.934. Z kolei działki nr [...], odpowiadają dawnym parcelom objętym [...], co potwierdza wykaz zmian parcel objętych [...] dawnej gm. kat. [...]według stanu na 1 września 1939 r. wraz z późniejszymi zmianami na działki ewid. powstałe na podstawie operatu nr [...] modernizacji ewid. gruntów m. [...] według stanu na czerwiec 2019 r.). W powołanym wyżej wykazie brak jest natomiast działek nr [...], co potwierdza pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 14 lipca 2020 r.).

Minister wyjaśnił, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe było ustalenie czyją własność, zarówno w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r., jak też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej z 24 stycznia 1991 r., stanowiły nieruchomości objęte wnioskiem. W konsekwencji, w ocenie organu, w związku z istnieniem na dzień komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r) w księdze wieczystej [...] wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotne staje się to, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej (domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa wpisanego do księgi wieczystej), wiąże wszystkich, także organy administracji i sąd administracyjny aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym. Z tych powodów i zważywszy na treść księgi wieczystej organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dacie komunalizacji nie był Skarb Państwa, co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem tej decyzji. Przeciwnie, dane ujawnione w księdze wieczystej wskazują, że Skarb Państwa w powołanej dacie był ujawniony jako właściciel nieruchomości. Organ administracji orzekający w ramach postępowania nadzwyczajnego dotyczącego badania legalności decyzji komunalizacyjnej nie jest władny do oceny prawidłowości podstawy wpisu prawa własności w księdze wieczystej.

Wobec powyższego, zdaniem Ministra, wnioskodawczyni nie wykazała, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczy jej interesu prawnego, a tym samym, że posiada ona legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. względem decyzji Wojewody Krakowskiego z 24 stycznia 1991 r. przekazującej nieodpłatnie na własność Gminy [...] nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o ogólnej powierzchni [...] ha, w części dotyczącej działek nr [...] położonych we wsi [...]. Tym samym, zdaniem organu, wszczęte na wniosek S. M. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 24 stycznia 1991 r. we wskazanej wyżej części jest bezprzedmiotowe z powodu braku legitymacji procesowej po stronie wnioskodawczyni, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła S. M..

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 6 czerwca 2022 r. I SA/Wa 2513/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Po analizie zebranej w sprawie dokumentacji Sąd I instancji podzielił ocenę organu nadzoru, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżąca nie legitymowała się i nadal nie legitymuje - w odniesieniu do objętych komunalizacją działek ewid. nr [...] - tytułem prawnorzeczowym, który stałby na przeszkodzie ich komunalizacji.

Jak bowiem wynika z zebranego materiału dowodowego, w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (które odpowiadają dawnym parcelom objętym [...]), z odpisu księgi wieczystej [...] wynika, że własność ww. nieruchomości wpisana była na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zaświadczenia z 11 marca 1963 r., nr Rol.V.u.1/2/63 oraz odpisu orzeczenia Ministra Rolnictwa nr U.R.Z-21/9/55. Powyższe potwierdza treść znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń Sądu Rejonowego V Wydziału Ksiąg Wieczystych w Krzeszowicach z 6 i 29 kwietnia 2021 r. Jak przy tym wyjaśnił w piśmie z 30 kwietnia 2021 r. Sąd Rejonowy w Chrzanowie w archiwum Wydziału Ksiąg Wieczystych nie są przechowywane żadne dokumenty stanowiące podstawę wpisu w wykazach hipotecznych, poza aktami notarialnymi. Prawidłowo zatem ustalił Minister, że zarówno w dacie 27 maja 1990 r., jak też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej (tj. 24 stycznia 1991 r.), działki nr [...] ujawnione były w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa.

Okoliczność ta zaś, jak trafnie wskazał organ nadzoru, ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego danej nieruchomości. Wpis w księdze wieczystej jest bowiem, stosownie do art. 6268 § 6 k.p.c., orzeczeniem sądu cywilnego. W konsekwencji treść tego wpisu, z mocy art. 365 § 1 k.p.c., wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę Minister, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204; dalej: u.k.w.h.) prawo ujawnione tego rodzaju wpisem objęte jest domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. To natomiast, że powyższe domniemanie ma charakter wzruszalny i zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego może być obalone w oparciu o dostępne środki dowodowe nie tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej, ale w każdym innym postępowaniu, w którym kwestia ta stanowi przesłankę rozstrzygnięcia, nie uprawnia do wniosku, że może to nastąpić także w postępowaniu administracyjnym. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest bowiem wyłącznie zagadnieniem prawa cywilnego. Organ administracji nie ma zatem możliwości, zdaniem Sądu I instancji, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, gdyż wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Taka sytuacja jest zaś z oczywistych przyczyn prawnie niedopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14, Lex nr 2106421).

Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej objął również skomunalizowane działki oznaczone nr [...] położone we wsi [...]. Jednakże w znajdującym się w aktach sprawy wykazie zmian parcel objętych [...] dawnej gm. kat. [...] według stanu na dzień 1 września 1939 r., wraz z późniejszymi zmianami na działki ewidencyjne powstałe na podstawie operatu nr [...] modernizacji ewid. gruntów m. [...] , według stanu na czerwiec 2019 r., brak jest działek nr [...], co potwierdza również pismo Starosty Powiatowego w Chrzanowie z 14 lipca 2020 r. Zebrany materiał dowodowy potwierdza zatem ocenę organu, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących, że to jej, a nie Skarbowi Państwa mógłby przysługiwać, zarówno w dacie komunalizacji, jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, tytuł własnościowy w odniesieniu do działek nr [...]objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 24 stycznia 1991 r.

Wobec powyższego, prawidłowo ocenił organ, że brak udokumentowania przynależnego skarżącej tytułu prawnorzeczowego do objętych wnioskiem skomunalizowanych nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. powoduje, że nie posiada ona opartego na normach prawa materialnego własnego interesu prawnego legitymującego ją do skutecznego żądania weryfikacji, w oparciu o art. 156 § 1 i n. k.p.a. legalności ostatecznej decyzji Wojewody Krakowskiego z 24 stycznia 1991 r. w części objętej wnioskiem. Skutki prawne wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego od dnia wydania (ex tunc) nie mogłyby bowiem oddziaływać w sposób bezpośredni na sferę przynależnych skarżącej praw do objętych tą decyzją nieruchomości. Odmawiając zatem skarżącej przymiotu strony w tym postępowaniu Minister nie naruszył art. 28 k.p.a. Konsekwencją stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącej w sprawie zakończonej powołaną decyzją komunalizacyjną było umorzenie wszczętego na jej wniosek postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje bowiem, między innymi wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego zgłosił inicjatywę w tym względzie. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie Minister nie naruszył również art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. M., zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony;

b) art. 140 kodeksu cywilnego - poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła skarżąca, na moment wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (ustawa komunalizacyjna), tj. 27 maja 1990 r.;

2) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwą interpretacje i uznanie, iż skarżąca nie posiada legitymacji procesowej i tym samym, że postępowanie jest bezprzedmiotowe;

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - polegające na ograniczeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do zbadania jedynie treści wpisu w księdze wieczystej na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zaniechanie badania wcześniejszych wpisów do ksiąg wieczystych, w wyniku czego błędnie ustalono, że Skarb Państwa skutecznie nabył prawo własności i pozostawał właścicielem na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, co miało istotny wpływ na wydanie i treść zaskarżonego wyroku, gdyż doprowadziło do uznania, że poprzednicy prawni skarżącej nie byli właścicielami nieruchomości na dzień komunalizacji, a zatem skarżąca nie ma przymiotu strony oraz przyjęcia, że spełnione zostały ustawowe przesłanki z ustawy, które stanowić miały o ważności decyzji komunalizacyjnej. Ponadto polegające na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów przyjmując, że decyzje z 21 października 2010 r. oraz z 15 lipca 2013 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r. Nr.Ur.Z.21/9/55 nie są dokumentem potwierdzającym, że poprzednicy prawni byli właścicielami nieruchomości na dzień komunalizacji, jak również poprzez nie uwzględnienie przez Sąd interesu obywatela;

c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia ustawowych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, oraz nieuprawnionego zastosowania 151 p.p.s.a. w wyniku niedostrzeżenia wad postępowania;

d) art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie został złożony przez stronę.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie,

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z wydanymi w sprawie decyzjami Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji,

3) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych,

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego musza zostać rozpoznane łącznie.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela poglądu Sądu I instancji, że z mocy art. 3 u.k.w.h., treść wpisu prawa własności w księdze wieczystej na dzień komunalizacji fakultatywnej (nie jest przy tym jasne, jakie znaczenie w tej sprawie ma data komunalizacji z mocy prawa, tj. 27 maja 1990 r.) w każdym przypadku przesądza o tym, jaki status na gruncie art. 15 ustawy komunalizacyjnej miała dana nieruchomość. Takie stanowisko prowadzi w istocie do zanegowania możliwości ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i przypisuje wadliwym, ale istniejącym w określonej dacie wpisom w księgach wieczystych charakter, którego nie mają. Przepis art. 3 u.k.w.h., wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tegoż przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (vide: uchwała SN z dnia 8 września 2021 r. III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiegoż wpisu. (...) Rzecz jasna, możliwość takiej weryfikacji, chociażby przez to, że stanowi odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom, jednak powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej (zob. wyroki NSA z: 19.09.2023 r. I OSK 464/22; 25.03.2024 I OSK 2885/20).

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela także tezy wyrażone przez Sędziego NSA Macieja Dybowskiego w zdaniu odrębnym od wyroku z 31 maja 2023 r. I OSK 153/22, że "Domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 kwh, może zostać obalone także w postępowaniu administracyjnym. Domniemanie ma zasadniczo ten walor prawny, że przerzuca ciężar dowodu na stronę przeciwną, która kwestionuje zgodność tego domniemania z rzeczywistym stanem. W postępowaniu administracyjnym prowadzi się postępowanie dowodowe, a zatem trudno znaleźć argumenty, które wykluczałyby możliwość obalenia domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w ramach postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ustalenie własności stanowi przesłankę rozstrzygnięcia o żądaniach w tym postępowaniu zgłoszonych. (...) Właśnie w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru ma obowiązek ustalić, czy prawidłowo organ rozstrzygający merytorycznie kwestię komunalizacji w postępowaniu zwykłym ustalił, że dana nieruchomość była dnia 27 maja 1990 r. rzeczywiście własnością Skarbu Państwa [tu: w dniu wydania decyzji na podstawie art. 15 ustawy komunalizacyjnej]. Organ nadzoru ma w postępowaniu nieważnościowym obowiązek ustalić obiektywny stan prawny nieruchomości (np. wynikający z decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia wydanego podstawie § 5 rozporządzenia), nie zaś stan wieczystoksięgowy. Norma prawna dekodowana wprost z art. 5 ust. 1 in princ. pwst zobowiązuje organ do ustalenia, czy rzeczywiście Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości poddanej komunalizacji dnia 27 maja 1990 r. (...) Obowiązek poczynienia takich ustaleń nie wiąże się w żaden sposób z przejęciem przez organ administracji publicznej kompetencji Sądu wieczystoksięgowego ani podważeniem mocy wiążącej wpisu w księdze wieczystej. Organ administracji nie zastępuje Sądu powszechnego, wydając rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych, lecz prawidłowo ustala przesłankę materialną - czy przedmiotowa nieruchomość była mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w dniu 27 maja 1990 r. - przy pomocy narzędzi prawnych właściwych w postępowaniu nieważnościowym (wyrok I OSK 2835/19). (...) Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542 nb 1, 2)." Dodać jedynie można, że skoro z mocy art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, to organ administracji uzyskał kompetencję do rozstrzygania o statusie własnościowym nieruchomości, jako przesłance komunalizacji, to nie można mu odebrać narzędzi do ustalenia faktów istotnych z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej, w tym wypadku art. 15 ustawy komunalizacyjnej, w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Odrzucając możliwość ustalenia statusu własnościowego spornych nieruchomości na dzień komunalizacji zgodnie ze swoimi kompetencjami, i kierując się wyłącznie treścią wpisu w księdze wieczystej na dzień komunalizacji, organ nadzoru (i Sąd I instancji akceptując takie stanowisko) naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. Organ nadzoru nie wziął bowiem w ogóle pod uwagę i nie rozważał skutków prawnych – mogących mieć znaczenie dla ustalenia interesu prawnego wnioskodawczyni postępowania nadzorczego – wynikających z decyzji z 21 października 2010 r. oraz z 15 lipca 2013 r. dotyczących stwierdzenia nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r. (o których mowa w skardze kasacyjnej), kierując się błędnym przekonaniem, że treść wpisu w księdze wieczystej istniejącego na dzień komunalizacji, zwalnia go z ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości (art. 7 k.p.a.), jako przesłanki rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przed ustaleniem rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości na dzień komunalizacji, przedwczesne jest natomiast orzekanie o zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a.

Rozstrzygając ponownie sprawę organ nadzoru weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i aktualny stan prawny w zakresie tego rodzaju postępowania nadzorczego.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.