Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 422/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48e pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 13 maja 2024 r. nr WOP.7721.44.2024.AH w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego parkingu oddala skargę


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N E I E

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z 13 maja 2024 r. nr WOP.7721.44.2024.AH, działając na podstawie art. 49e pkt 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki z 25 marca 2024 r. nr PNB.5140.7.23 nakazującą J. K. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego parkingu na działce nr ewid. [...] w obrębie W., gm. W. i zobowiązującą go do powiadomienia o wykonaniu tego obowiązku.

Decyzja została wydana na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki przeprowadził 16 czerwca 2023 r. kontrolę na - należącej do J. K. - działce nr [...] w m. W., podczas której stwierdził wykonanie robót budowlanych związanych z budową parkingu, tj. zostało zrealizowane utwardzenie z kostki polbruk z krawężnikami oraz zostały wyznaczone za pomocą kostki (innego koloru) miejsca postojowe. Organ pierwszej instancji sporządził protokół i dokumentację fotograficzną. Następnie w piśmie z 20 czerwca 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy przedmiotowego parkingu. W dniu 7 lipca 2023 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny z udziałem J. K. i ustalił, że wybudowany z kostki polbruk parking na 45 miejsc posiada wymiary ok. 13,60 x 60 m, z oznaczonymi miejscami postojowymi. Ponadto wykonane zostały dwie kratki ściekowe zbierające i odprowadzające wodzy opadowe z powierzchni parkingu do pobliskiego istniejącego w sąsiedztwie zbiornika wodnego. Między parkingiem, a drogą teren (o wymiarach ok. 21,10 x 7,30 x 2,40 m) utwardzony jest kostką polbruk, bez oznaczonych miejsc postojowych. Organ sporządził dokumentację fotograficzną i szkic sytuacyjny. Uczestniczący w oględzinach inwestor – J. K. - nie okazał żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji oraz oświadczył, że utwardzenie terenu bezpośrednio przylegające do jego zabudowań zostało wykonane w 2019 r., a kolejny etap utwardzenia terenu rozpoczął i zakończył wiosną 2023 r. Ponadto oświadczył, że utwardzenie zostało wykonane z powodu zalewania wodami gruntowymi wiosną każdego roku, a wykorzystywane jest do przechowywania maszyn rolniczych i sprzętu przy prowadzonym gospodarstwie rolnym.

Organ powiatowy ustalił, że teren, na którym wykonano przedmiotowy parking nie jest działką budowlaną, bezpośrednio przylega do jeziora W. i stanowi pastwiska trwałe i grunty zadrzewione na użytkach rolnych. Ponadto ustalono, że na budowę przedmiotowego parkingu nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że inwestycja wykonana została w warunkach samowoli budowalnej.

Stąd postanowieniem z 17 lipca 2023 r. nr PNB.5141.7.23 PINB PZ Suwałki, na mocy art. 48 ust.1 pkt 1 ustawy, wstrzymał J. K. samowolną budowę parkingu na działce o nr ewid [...]w obrębie geodezyjnym W., gm. W. oraz poinformował, że inwestor w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych może złożyć wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponadto organ powiatowy poinformował inwestora, że dalsza procedura legalizacyjna będzie prowadzona po uprzednim złożeniu - w zakreślonym terminie - stosownego wniosku przez inwestora oraz poinformował o przebiegu procedury legalizacyjnej i ewentualnych konsekwencjach w przypadku nie podjęcia przez inwestora działań w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa, tj. o nakazie rozbiórki.

Organ odwoławczy w postępowaniu zażaleniowym zainicjowanym przez J. K., postanowieniem z 9 sierpnia 2023 r. nr WOP.7722.61.2023.AH, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. PWINB podzielił stanowisko organu powiatowego, a ponadto poinformował stronę, że zgodnie z art. 48a ust. 3 ustawy, w przypadku gdy zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, to 30-dniowy termin na złożenie przez inwestora wniosku o legalizacje obiektu biegnie od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu budowy stało się ostateczne, tj. od 9 sierpnia 2023 r. Na bieg tego terminu nie ma wpływu wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z 16 listopada wydanym w sprawie II SA/Bk 711/23 oddalił skargę J. K. na to postanowienie.

Organ pierwszej instancji po zwróceniu akt sprawy - kontynuując niniejsze postępowanie, przeprowadził w dniu 16 lutego 2024 r. kontrolę na terenie działki nr [...]w Wiżajnach i stwierdził, że budowa przedmiotowego parkingu została wstrzymana przez inwestora, nie były wykonywane żadne roboty budowlane, zgodnie z ostatecznym postanowieniem z 9 sierpnia 2023 r. PINB PZ Suwałki sporządził dokumentacje fotograficzną.

Następnie PINB PZ Suwałki stwierdził, że inwestor - J. K. – nie przedłożył w terminie wynikającym z art. 48a ustawy wniosku o legalizację. Termin na jego złożenie upłynął 7 września 2023 r. W związku z powyższym organ powiatowy najpierw w piśmie z 21 lutego 2024 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie (z prawa tego nie skorzystała żadna ze stron postępowania), a następnie decyzją z 25 marca 2024 r. nr PNB.5140.7.23 nakazał J. K. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego parkingu na działce nr ewid. [...] w obrębie W., gm. W. oraz zobowiązał go do powiadomienia o wykonaniu tego obowiązku.

Odwołanie od tej decyzji złożył zobowiązany i stwierdził, że podtrzymuje wszystkie wcześniej podnoszone argumenty, w szczególności twierdzenie, że utwardzenie terenu jest wykonane na potrzeby ułatwienia pracy w gospodarstwie rolnym. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie stwierdzono, że z uwagi na nie złożenie przez inwestora w wymaganym terminie wniosku o legalizację, organ powiatowy, prawidłowo na mocy art. 49e pkt 1 ustawy, nakazał mu rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu. Oceniono, że w sprawie zgromadzono w sposób wyczerpujący obszerny materiał dowodowy i dokonano właściwej jego oceny. Wskazano, że legalizacja samowoli budowlanej jest prawem, a nie jest obowiązkiem inwestora. Z prawa tego inwestor może, ale nie musi skorzystać, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego informował inwestora w swoich rozstrzygnięciach o możliwości złożenia w określonym terminie wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz pouczył o obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej. Działanie takie otwiera inwestorowi drogę do możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego, która jest uprawnieniem podmiotu, a nie jego obowiązkiem: może on zatem przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (złożyć wniosek) lub z nich zrezygnować i w zależności od wybranego przez stronę rozwiązania - dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo też organ nakazuje rozbiórkę. Z prawa tego inwestor nie skorzystał podczas prowadzonego niniejszego postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że były one podnoszone przez inwestora na etapie prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie i nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego wniósł J. K. i zarzucił naruszenie:

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez nie zweryfikowanie i nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie wykonanych prac związanych z utwardzeniem terenu dla celów prowadzonej działalności rolniczej;

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., poprzez nie przeprowadzenie żadnego dowodu na okoliczności podawane we wcześniejszych twierdzeniach, że utwardzenia terenu dokonano w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym i że nie ma to nic wspólnego z definicją parkingu.

Wskazując na te naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w zakresie jego twierdzeń, że utwardzenie terenu wykonane na działce o nr ewidencyjnym [...]służyło wyłącznie zabezpieczeniu poprawnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ziemia rolna na której skarżący prowadzi gospodarstwo rolne była systematycznie zalewana i podmywana wodami jeziora W., co uniemożliwiało mu prowadzenie gospodarstwa rolnego i korzystanie z możliwości zasiewu i zbierania płodów rolnych. Skarżący podniósł, że na zagadnienie to zwracał uwagę zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jak i w odwołaniu. Zastrzeżenia w tym zakresie zostały skwitowane przez PWINB w ten sposób, że organ powiatowy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący zgromadził obszerny materiał dowodowy i dokonał właściwej jego oceny. Skarżący zarzucił, że organy w ogóle nie ustosunkowały się do podnoszonych przez niego zarzutów i nie przeprowadziły żadnego dowodu w przedmiocie sprawdzenia, czy rzeczywiście brak utwardzenia terenu, nie pozwala na prowadzenie na przedmiotowym terenie prawidłowej gospodarki rolnej oraz korzystanie z ziemi dla celów rolniczych. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego, obydwie decyzje są błędne i powinny zostać uchylone.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że z ogólnodostępnych informacji w internecie wynika, że skarżący prowadzi przedsiębiorstwo handlowe oferujące pobyty agroturystyczne, noclegi, catering, restaurację organizującą imprezy weselne, chrzciny. W świetle tych informacji trudno, zdaniem organu odwoławczego, zgodzić się ze skarżącym, że działalność taka jest działalnością rolniczą, a wybudowany samowolnie parking służy wyłącznie celom rolniczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja nakazująca skarżącemu – J. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu na działce nr ewid. [...]w obrębie W., gm. W.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) dotyczące postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Aktualne brzmienie przepisu art. 48 ustawy nadane zostało ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Na skutek powyższych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostaje rozpoczęte wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 ustawy). W postanowieniu tym organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3 ustawy). Jeżeli w dalszym postępowaniu wniosek taki nie zostanie złożony obowiązkiem organ nadzoru budowlanego jest wydanie nakazu rozbiórki (art. 49e pkt 1 ustawy), natomiast złożenie wniosku wdraża procedurę legalizacyjną. Celem tej regulacji nie jest stosowanie represji, ale dążenie do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności z prawem.

W przedmiotowej sprawie postanowieniem z 17 lipca 2023 r., wydanym na postawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego PZ w Suwałkach, wstrzymał samowolną budowę parkingu na działce o nr ewid. [...]w obrębie geodezyjnym W.. Jednocześnie w postanowieniu tym organ pouczył stronę o możliwości złożenia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia wniosku o jego legalizację. Skarżący skorzystał z prawa do wniesienia zażalenia. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 9 sierpnia 2023 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z 16 listopada 2023 r., II SA/BK 711/23 oddalił skargę. Skarżący nie złożył wniosku o uzasadnienie tego wyroku. Oddalenie skargi świadczy o tym, że sąd zaaprobował ustalenia organów nadzoru budowlanego dotyczące charakteru budowli oraz wdrożonej procedury na podstawie art. 48 ustawy. Na obecnym etapie okoliczności te nie mogą być przedmiotem sporu. Prawomocny wyrok sądu jest wiążący w sprawie niniejszej. Zaakcentować przy tym należy, że w skardze na postanowienie o wstrzymaniu samowoli budowlanej skarżący podnosił zarzut nie uwzględnienia faktu, że wykonane prace miały na celu utwardzenie terenu w związku z bardzo dużymi utrudnieniami w prowadzonym gospodarstwie rolnym. Oznacza to, że zarzut ten był przedmiotem oceny w sprawie II SA/Bk 711/23. Wyrokiem tym organy były związane i nie mogły czynić dalszych ustaleń oraz formułować odmiennych wniosków. Zobowiązane były do zastosowania dalszego etapu procedury legalizacyjnej.

W tym miejscu wyjaśnić jeszcze należy, że rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja, okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć jedynie takiego obiektu na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Jak wywiedziono powyżej w sprawie niniejszej kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotowego parkingu, jako wymagającego pozwolenia na budowę i zastosowanego trybu legalizacyjnego, została ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta.

Aktualnie przedmiotem kontroli sądu było postępowanie prowadzone na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy. To postępowanie stanowi konsekwencję niezłożenia w określonym terminie wniosku o legalizację obiektu budowlanego. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że skarżący został poinformowany o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, jak również nie budzi wątpliwości, że nie składając takiego wniosku z możliwości tej skarżący nie skorzystał. W tej sytuacji, kierując się treścią art. 49e pkt 1 ustawy, organ musiał nałożyć obowiązek rozbiórki parkingu. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma bowiem charakter związany, co oznacza że w wypadku ziszczenia się określonego warunku organ ma obowiązek wydania decyzji o ustalonej treści (wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 828/17; wyrok NSA z 28 grudnia 2017 r., II OSK 874/17, wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., II OSK 455/19, pub. CBOSA).

W tym miejscu podkreślić należy, że wniesienie skargi na ostateczne postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych nie wstrzymywało wykonania tego postanowienia. Postanowienia organu drugiej instancji są ostateczne a co za tym idzie wykonalne. Z chwilą doręczenia skarżącemu postanowienia rozpoczął więc bieg termin do złożenia wniosku o legalizację, który jak wynika z akt administracyjnych upłynął bezskutecznie.

W świetle powyższego rozstrzygniecie organu o nakazie rozbiórki wydane w oparciu o art. 49e pkt 1 ustawy było całkowicie uzasadnione.

Wyjaśnić należy, że ustawa - Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach, działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki lub legalizacji obiektu, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek. Powtórzyć należy za organem, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie miało miejsce) z tego prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki.

Legalności zaskarżonej decyzji nie podważają zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania poprzez nie przeprowadzenie żadnego dowodu na okoliczność, że utwardzenia terenu dokonano w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym i że nie ma to nic wspólnego z definicją parkingu. Odnosząc się do tego podnieść należy, że przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie to, czy skarżący złożył w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. Nadto jak już wskazano powyżej zarzuty o identycznym zakresie były już przez skarżącego formułowane na etapie weryfikacji postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Nie odniosły one zamierzonego skutku, albowiem skarga została oddalona. Podnoszenie takich zarzutów na obecnym etapie tym bardziej nie może odnieść żadnego skutku prawnego.

W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).