Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 88/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 st. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Mateusz Rogala Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. nr KOC/4980/Go/13 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20 października 2022 r., nr KOC/4980/Go/13 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) stwierdziło że, z dniem 16 września 2021 r. postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że 9 sierpnia 2013 r. do organu wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa z 29 sierpnia 1952 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...] hip. "[...]" [...].

Kolegium pismem z 3 grudnia 2013 r. wezwało pełnomocnika wnioskodawczyni do złożenia operatu geodezyjnego zawierającego mapę synchronizacyjną przedmiotowej nieruchomości. Do dnia dzisiejszego pełnomocnik wnioskodawczyni nie przekazał wskazanej dokumentacji i nie ustosunkował się do wezwania.

Organ podał, że 9 marca 2022 r. do Kolegium wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lipca 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 304/20. Wyrok ten nałożył na Kolegium obowiązek załatwienia wniosku H. J. w terminie 2 miesięcznym od zwrotu odpisu prawomocnego orzeczenia wraz aktami sprawy.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z 11 stycznia 1949 r. w księdze hipotecznej hip. "[...]" [...], nieruchomość położona przy ul. [...] o pow. [...] sąż. kw, czyli [...] łokci kw. tytuł własności był uregulowany wpisem jawnym na J. C..

J. C. 8 lutego 1949 r. (pieczęć organu) złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa z 29 sierpnia 1952 r. odmówiono J. C. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ze względu na przeznaczenie jej w opracowywanym planie pod użyteczność publiczną.

W aktach sprawy odnaleziono zwrotne potwierdzenie odbioru orzeczenia skierowane do J. C. zaopatrzone w nieczytelny podpis. Orzeczenie zostało wysłane do strony 29 sierpnia 1952 r.

Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia

nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowane w postępowaniu nadzorczym jest orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 29 sierpnia 1952 r. W aktach sprawy znajduje się podpisany dowód doręczenia przedmiotowej decyzji. Nie sposób odczytać imienia i nazwiska osoby, która zwrotne potwierdzenie odbioru podpisała.

Kolegium wskazało, że na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów (stan prawny od 1 kwietnia 1938 r. do 31 grudnia 1960 r.) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (dz. U. 2 1928 Nr 36 poz .341 ze zm.) art. 73 stanowił:

1. decyzja, od której nie służy odwołanie lub skarga w toku instancyj administracyjnych,

jest ostateczna.

2. decyzja, której nie można zaskarżyć również do sądów administracyjnych, jest

prawomocna.

Kolegium wskazując na orzecznictwo i doktrynę odniosło się do kwestii decyzji niedoręczonej oraz skutków prawnych wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego w drodze jej doręczenia lub ogłoszenia. Organ wskazał, że decyzję, która doręczona lub ogłoszona nie została można uznać za decyzję nieistniejącą, biorąc pod uwagę, że nie może ona wywołać żadnych skutków prawnych.

Problem jednak powstaje w sytuacji, w której decyzji albo nie doręczono stronie, (albo z uwagi na upływ czasu nie sposób wykazać, że doręczenie miało miejsce), ale doręczono ją innemu podmiotowi. Doręczenie tej decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tą decyzję "do wiadomości" powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki "pozorne". W takiej sytuacji, uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. Trzeba wiec przyjąć, że w przypadku, w którym decyzji nie doręczono stronie, ale doręczono ją innemu podmiotowi, a wiec rozstrzygnięcie decyzji zostało zakomunikowane podmiotowi będącemu niejako na zewnątrz danego organu administracji - weszło, więc do obrotu prawnego, mamy do czynienia z wadą decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 kpa - decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

W ocenie organu ze względu na znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji należy stwierdzić, że kwestionowane orzeczenie weszło do obrotu prawnego w okresie 61 lat przed złożeniem przez H. J. wniosku o stwierdzenie jego nieważności.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 października 2022 r. złożyła H. J..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 § 1 kpa z uwagi na fakt, iż organ nie może ograniczyć się do odmowy stwierdzenia nieważności na skutek prekluzji, tj. bez zbadania, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 kpa, a w przypadku w którym ustali, że decyzja administracyjna obarczona jest wadą kwalifikowaną, ale upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, organ winien wydać decyzję stwierdzającą wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 kpa;

2. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, albowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (SK 21/17),

tym samym do czasu zmiany przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej zarówno organy administracji publicznej jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie winno skutkować tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno było dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie żądania pełnomocnika skarżącej podaniem z 13 września 2013 r. nie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia wydana z naruszeniem prawa decyzji PRN, może się dalej toczyć w kierunku wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 kpa;

3. art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 417(1) § 2 k.c. oraz art. 160 § 1 kpa przez błędną wykładnię w zakresie w jakim art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej zamyka skarżącej uprawnienie do drogi sądowej w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych powstałych w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej, a przez to zabezpieczenia w ten sposób jedynie interesów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, kosztem interesów obywateli pokrzywdzonych takim działaniem;

4. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 41 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. art. 121 pkt 4 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 1952 r. uległo umorzeniu z mocy prawa 16 września 2021 r. z uwagi na upływ 30-letniego terminu wskazanego w art. 2 ust. 2 ustawy, biegnącego od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji PRN, w sposób pewny,

podczas gdy bieg 30 letniego terminu wskazanego w art. 2 ust. 2 ustawy może rozpocząć się dopiero w dacie 1 stycznia 1992 r., tj. w dacie opublikowania uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 14 czerwca 1991 r., sygn. akt I AZP 2/91 opublikowanej w styczniu 1992 r., w OSNC 1992/1/3, na podstawie której dokonano wykładni prawa w sposób otwierający drogę do wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, tj. przez 1 września 1980 r.;

5. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 156 § 2 kpa w zw. z art 158 § 2 kpa w zw. z art. 158 § 3 kpa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z uwagi na wejście w życie ustawy zmieniającej Kolegium nie było uprawnione do zbadania, czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne na podstawie art. 158 § 2 kpa,

podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa prowadzi do wniosku, iż w przypadku w którym z uwagi na upływ czasu nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa organ jest uprawniony do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności, tj. w niniejszej sprawie upływ 30-lat od dnia wydania decyzji PRN z 1952 r.;

6. art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z uwagi na wejście w życie ustawy zmieniającej art. 158 § 2 kpa nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji PRN z 1952 r.,

podczas, gdy organ nadzorczy nie może się ograniczyć do odmowy stwierdzenia nieważności na skutek prekluzji, tj. bez zbadania, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 kpa, a w przypadku w którym ustali, że decyzja administracyjna obarczona jest wadą kwalifikowaną, ale upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, organ winien wydać decyzję stwierdzającą wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa;

7. art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 kpa, przez błędną wykładnię oraz przyjęcie, że ustawa zmieniająca wprowadza normę, która uniemożliwia stwierdzenie nieważności na podstawie art. 158 § 1 kpa oraz stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) ze względu na prekluzję czasową,

podczas, gdy powyższa wykładnia jest wynikiem błędnej wykładni przepisów oraz wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13), a prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż celem wprowadzonych przepisów jest uniemożliwienie eliminacji z obrotu prawnego decyzji (na podstawie art. 158 § 1 kpa), natomiast sprzeczne z normami Konstytucyjnymi byłoby uniemożliwienie uzyskania przez stronę postępowania prejudykatu w postacie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) z uwagi na prekluzję czasową;

8. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z. art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 157 § 1 kpa w zw. z art. 160 § 1 kpa w zw. z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r., o zmianie ustawy Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692) przez niewłaściwe zastosowanie, poprzez brak rozstrzygnięcia o kwalifikowanej bezprawności decyzji z 1952 r., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia decyzji SKO z 2022 r.,

podczas, gdy organ nadzorczy umarzając postępowanie na postawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z przyczyn formalnych jest zobowiązany do oceny przesłanek materialnych uzasadniających stwierdzenie nieważności, jako przesłanki rozstrzygnięcia decyzji o umorzeniu postępowania, albowiem orzeczenie to stanowić będzie prejudykat w sprawie odszkodowawczej, które są celem wprowadzenia zmian wynikających z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, względnie na podstawie art. 146 § 1 ppsa o uchylenie decyzji z 20 października 2022 r., polegającej na naruszeniu uprawnień skarżącej poprzez zamkniecie na skutek jednostronnej i władczej czynności organu, drogi do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PRN z 1952 r., (o której mowa w art. 158 § 1 kpa) oraz merytorycznego rozpoznania wniosku z 14 września 2021 r., o stwierdzenie wydania decyzji z 1952 r. z naruszaniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 kpa), względnie orzeczenie o jej bezskuteczności. W każdym przypadku skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postepowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W dacie orzekania przez Kolegium obowiązywał art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa zmieniająca weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Jak wynika z akt sprawy orzeczenie z 29 sierpnia 1952 r. zostało wysłane J.C. 29 sierpnia 1952 r. (adnotacja na orzeczeniu). Ze zwrotnego poświadczenia odbioru wynika, że zostało ono odebrane. Wprawdzie nieczytelny jest podpis osoby odbierającej pismo, jednakże na zwrotnym poświadczeniu odbioru wskazano nadawcę – J. C. oraz jego adres. Na tym dokumencie jest adnotacja "dot. [...]". Na odwrocie znajduje się stempel pocztowy wskazujący, że doręczenie nastąpiło we wrześniu 1952 r. Jak prawidłowo wskazało Kolegium oznacza to, że orzeczenie z 29 września 1952 r. weszło do obrotu prawnego.

Wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do Kolegium 14 sierpnia 2013 r., a więc niewątpliwie po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia.

W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast, jak wyżej wskazano, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy). Z powyższej regulacji wynika zatem, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy kpa z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania, co nie jest niczym nadzwyczajnym i jest stosowane przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia), co w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości.

Kolegium prawidłowo więc uznało, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, że postępowanie nieważnościowe umorzone zostało z mocy prawa.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego.

Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.

Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego dochodzenia praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje, jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji, gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji (orzeczenia). Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).

Potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie także w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Ustalenie w takich sprawach, tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu.

Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest często z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).

Z powyższych przyczyn Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji.

Podnieść należy, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu.

Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw.

Należało więc dać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Trwałość decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności.

W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, wskazać należy, że dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych, np.: wyroki TK: z 15 września 1998 r., sygn. akt K 10/98; z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt SK 34/08). W ocenie Sądu racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (np. wyroki WSA w Warszawie: z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 148/22, z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 808/22, z 8 września 2022 r., sygn. akt 1067/22, z 13 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1355/22 i przywołany w nich wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Wskazując na powołaną wyżej, a zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, podnieść należy, że wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy, gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04; z 29 września 2008 r., sygn. akt SK 52/05; z 28 września 2006 r., sygn. akt K 45/04). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał należy w takim kontekście rozważyć, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony, a z drugiej strony należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

W ocenie Sądu wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Jak wyżej wskazano, jeżeli jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. Z kolei zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony po upływie 60 lat od wydania kwestionowanego orzeczenia. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd nie podziela zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji.

Stanowisko skarżącej, że prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, że postępowanie nadzorcze wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia nie podlega umorzeniu w zakresie dotyczącym stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa nie zasługuje na aprobatę. Sąd nie podziela koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnej na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zważyć należy, że celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu. Jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 kpa, gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Natomiast z zaprezentowanego przez skarżącą stanowiska wynika, jakoby obok trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej miał istnieć alternatywny tryb stwierdzenia wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa, co jak wyżej zaznaczono nie wynika z przepisów prawa. W konsekwencji brak jest podstaw do różnicowania zastosowania przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zależności od tego, czy mamy do czynienia ze sprawą dotyczącą stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, czy też sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji. W istocie bowiem chodzi tu o jedną i tę samą kategorię spraw, tj. sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, do których nawiązuje art. 2 ust. 2 ustawy. Ponadto wskazać należy, że stanowisko skarżącej, iż organ powinien prowadzić postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem nie znajduje oparcia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która obarczona jest wymienionymi w tym przepisie wadami. Stosownie do art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa). W myśl zaś art. 158 § 2 kpa jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jak wynika z przytoczonych przepisów, wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli jednak od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, w związku z brzmieniem art. 158 § 3 kpa będzie niedopuszczalne, a gdy postępowanie jest w toku, to organ powinien umorzyć toczące się postępowanie nadzorcze na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do powołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17 wskazać należy, że istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Trybunał wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną, a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 417(1) k.c.

Zważyć jednak należy, że przedmiotem kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat". Natomiast w ustawie z 11 sierpnia 2021 r. mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 ust. 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Jest to więc inna norma niż ta, która była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 21/17. Nie można zatem automatycznie, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Nie można również uznać, że uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17 zawiera tezy mające świadczyć o oczywistej sprzeczności przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Należy bowiem zauważyć, że w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał powołał się na swoje dotychczasowe orzecznictwo stwierdzające m.in., że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego".

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy zmieniającej w zw. z art. 158 § 2 i § 3 kpa oraz powołanych w skardze przepisów Konstytucji. Nie zostały też naruszone wskazane w skardze przepisy kpa.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania.

Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.