Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7645/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4. art. 149 § 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 16/21 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność Wójta Gminy Jabłonna w przedmiocie rozpoznania punktu 2 i 6 wniosku z dnia 24 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 września 2021 r., II SAB/Wa 16/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.J. (dalej: skarżący) na bezczynność Wójta Gminy Jabłonna (dalej: Wójt) w przedmiocie rozpoznania punktu 2 i 6 wniosku z 24 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (dalej: wniosek):

1/ zobowiązał Wójta do rozpatrzenia punktu 6 wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

2/ stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności w zakresie punktu 2 wniosku,

3/ stwierdził, że bezczynność Wójta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

4/ zasądził od Wójta na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji omówił poszczególne rozstrzygnięcia przyjmując, że odpowiedź Wójta w zakresie pkt 6 wniosku nie była pełna, gdyż treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez organy administracji stanowi informację publiczną. Nie stanowi informacji publicznej punkt 2 wniosku dotyczący udostępnienia zawartości rejestru wniosków o udostępnienie informacji publicznej, jednak odpowiedź została udzielona przez organ z uchybieniem terminu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że jest ono sprzeczne z jego sentencją,

b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez zaniechanie orzeczenia, czy Wójt dopuścił się bezczynności w rozpoznawaniu punktu 6 wniosku,

c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zaniechanie orzeczenia, że Wójt ma rozpoznać punkt 2 wniosku,

2/ prawa materialnego, tj.: art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż wnioskowany przez skarżącego rejestr umów stanowi dokument wewnętrzny, który nie stanowi informacji publicznej.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że Wójt dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktów 2 i 6 wniosku, nakazanie rozpoznania wniosku w zakresie punktów 2 i 6, orzeczenie o charakterze bezczynności Wójta oraz orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Sąd I instancji wybiórczo i fragmentarycznie podszedł do stosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. W odniesieniu do informacji wnioskowanej w punkcie 6 wniosku nakazał bowiem jego rozpatrzenie, ale z nieznanych przyczyn odstąpił od stwierdzenia wprost w sentencji wyroku, że Wójt dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Takie działanie Sądu jest natomiast błędne, bowiem skoro na dzień orzekania nie załatwiono w należytej formie wniosku, a to jest warunkiem umieszczenia nakazu jego załatwienia w sentencji wyroku, to Sąd powinien był równocześnie stwierdzić, że doszło do bezczynności ze strony Wójta. W odniesieniu do informacji wnioskowanej w punkcie 2 wniosku, Sąd stwierdził natomiast, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, tylko dokumentu "wewnętrznego". Stwierdził bezczynność, ale z nieznanych przyczyn nie nakazał wprost w sentencji wyroku rozpoznania wniosku. Takie działanie Sądu jest również błędne, bowiem skoro na dzień orzekania nie załatwiono w należytej formie wniosku, a to jest wniosek płynący z faktu stwierdzenia bezczynności, to Sąd powinien był równocześnie nakazać rozpoznanie wniosku, pozostawiając do uznania Wójta, czy uczyni to w formie zwykłego pisma, udzielenia informacji, czy jakiejkolwiek innej przez prawo przewidzianej.

Za błędne skarżący uznał również odwołanie się przez Sąd do kategorii dokumentu "wewnętrznego". Wskazał po pierwsze, że instytucja dokumentu "wewnętrznego" nie znajduje oparcia w u.d.i.p. i stanowi wytwór doktryny i orzecznictwa zmierzający do bezprawnego i bezpodstawnego ograniczenia konstytucyjnego prawa skarżącego, a po drugie, że Senat uchwalił poprawki do u.d.i.p. zmierzające do utworzenia centralnego rejestru umów, czym potwierdził, że takie rejestry prowadzone na poziomie lokalnym stanowię informację publiczną i w żadnym wypadku nie można ich uznać za dokumenty "wewnętrzne" czy "robocze".

Na zakończenie stwierdził, że podniesione powyżej wadliwości uzasadnienia wyroku sprawiają, iż nie spełnia on wymogów zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona słuszności.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W ramach drugiego i trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naruszeń powyższych strona skarżąca kasacyjnie upatruje w zaniechaniu stwierdzenia tego, że organ ma rozpoznać pkt 2 wniosku skarżącego i tego że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 6 tegoż wniosku.

W odniesieniu do powyższych zarzutów wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., ale również i takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianymi zarzutami naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. nie powołano. Zarówno kwestia bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pozostają w bezpośrednim związku z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzut skargi kasacyjnej nie może zatem ograniczać się do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. (ze sprecyzowaniem konkretnej jednostki redakcyjnej) bez powiązania z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji konieczne było przede wszystkim powiązanie zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. z przepisami u.d.i.p., na podstawie których organ był zobowiązany do podjęcia określonych czynności. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła, co w realiach niniejszej sprawy dyskwalifikowało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.

Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że pozostaje ono w sprzeczności z sentencją wyroku.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli. Odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt: I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób właściwy wyjaśnił motywy wydanego rozstrzygnięcia i w żadnym przypadku nie można stwierdzić aby uzasadnienie to pozostawało w sprzeczności z sentencją wyroku. Sąd w punkcie 1 wyroku zobowiązał organ do rozpoznania punktu 6 wniosku skarżącego, zaś w punkcie 3 wyroku stwierdził, że bezczynność Wójta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trudno jest także oczekiwać od Sądu I instancji zobowiązania organu do rozpoznania punktu 2 wniosku, skoro sąd uznał, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Nieuprawniony jest również zarzut dotyczący obrazy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie przez sąd, że rejestr wniosków o udostępnienie informacji publicznej to dokument wewnętrzny i nie stanowi informacji publicznej.

Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących.

Od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są w żadnej mierze wiążące dla organu i mają jedynie charakter organizacyjny oraz porządkowy, dlatego też nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11).

Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14, LEX nr 1770329). Cel ten winien być każdorazowo uwzględniany przy ocenie czy dana informacja ma charakter informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że treść rejestru wniosków o udzielenie informacji publicznej nie stanowi informacji publicznej. Rejestr ten prowadzony przez organ stanowi wewnętrzny i roboczy dokument służący porządkowaniu jego pracy, a zatem nie zawiera on informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).