Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1141/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Piotr Fronc AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie nr 473/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2023 r., znak WOB.7722.56.2023.PWOL w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 listopada 2022 r. T. B. złożył do Powiatowego Inspektora wniosek o: dokonanie legalizacji obiektu budowlanego posadowionego na potoku K. (mostu), stanowiącego działkę numer [...] w ciągu drogi dojazdowej do osiedla Z. w miejscowości K., na podstawie art. 49f Prawa budowlanego w ramach tzw. legalizacji uproszczonej w miejsce legalizacji na podstawie art. 48/49 Prawa budowlanego oraz, wobec dokonania legalizacji na podstawie art. 49f ustawy, o uchylenie postanowień wydanych w toku sprawy, a dotyczących legalizacji na podstawie art. 48-49 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 30 stycznia 2023 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania.

Zażalenie na to postanowienie wniósł T. B..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2023 r. nr 473/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach.

Organ odwoławczy stwierdził, że wiadomym mu z urzędu jest, że wobec spornego mostu prowadzone jest postępowania legalizacyjne w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Zostało ono wszczęte w związku z oględzinami przeprowadzonymi w dniu 14 lipca 2010 r., w trakcie których stwierdzono wykonanie na działce nr [...] - stanowiącej koryto potoku K. - podpory pośredniej mostu znajdującej się w środku potoku. Z akt wynika, że podpora składała się z żelbetowego fundamentu dwóch okrągłych słupów oraz belki poziomej. Zostały wykonane również przyczółki mostu jeden od strony drogi o wysokości około 3 m, drugi przyczółek oparty na brzegu potoku o wysokości około 1 m. Na podporze pośredniej stwierdzono oparty prowizoryczny pomost wykonany z desek i drewnianych stempli oraz prowizoryczną poręcz wykonaną z listew drewnianych. Powiatowy Inspektor wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową mostu, a następnie wydał decyzję, którą nakazał T. B. wykonanie jego rozbiórki, a Wojewódzki Inspektor 31 sierpnia 2016 r., utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1319/16 WSA w Krakowie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych.

Po przeprowadzeniu kolejnych oględzin w dniu 17 listopada 2020 r. w dniu 17 grudnia 2020 r. organ I instancji wydał postanowienie na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane. W dniu 5 sierpnia 2021 r. MWINB wydał postanowienie, którym uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, w pozostałej części utrzymując je w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1139/21 skargę na to postanowienie oddalił.

Organ odwoławczy miał na uwadze, że uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f Prawa budowlanego, może być pod określonymi warunkami wszczęte, nawet jeżeli w odniesieniu do danego obiektu budowlanego prowadzone jest już postępowanie legalizacyjne, tzw. "zwykłe", ale nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki. Po wydaniu przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1319/16 zgodnie ze wskazaniami WSA wszczęto postępowanie na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i podjęto czynności zmierzające do zalegalizowania samowoli.

Warunkiem wszczęcia uproszczonego postepowania legalizacyjnego jest upływ 20 lat od zakończenia budowy.

We wniosku skarżący stwierdził, że sporny obiekt powstał w miejscu kładki, która została zniszczona przez powódź w 1997 r. Od tego czasu upłynęło już wymagane 20 lat. Organ zwrócił jednak uwagę, że postępowanie wszczęte zostało w 2010 r. w związku z prowadzeniem robót budowlanych związanych z budową spornego obiektu. Zdaniem organu, wnioskodawca błędnie założył, że realizacja mostu w przybliżonym lub tym samym miejscu co poprzedni stanowi przesłankę warunkującą ciągłość istnienia spornego obiektu przez okres 20 lat.

Organ ocenił, że przesłanka upływu 20 lat od zakończenia budowy przewidziana w art. 49f Prawa budowlanego w sprawie nie ziściła się, co wynika z protokołów kontroli przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora na przestrzeni lat. Z ortofotmap dostępnych w zasobach Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Wojewódzki Inspektor wywiódł, że sporny most ulegał znaczącym zmianom w okresie pomiędzy 2010 r. a 2015 r., obejmującym jego rozbudowę m.in. poprzez wymianę nawierzchni płyty mostu z desek na szerszą zbrojoną, betonową płytę (vide: wydruki z ortofotomapy k. 30-34 akta Wojewódzkiego Inspektora). Powyższe znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu treści zażalenia, w którym stwierdzono, że obiekt, jest tożsamy z obiektem z 1997 r. "Tak jak wskazywałem we wniosku, aktualny obiekt znajduje się w tym samym miejscu, wykorzystywany jest w tym samym celu, jedynie ze względu na dokonane zmian jest bezpieczniejszy, istnieje więc widoczna ciągłość". Z zebranego materiału dowodowego w ocenie organu wprost wynikało, że do stycznia 2010 r. inwestor zrealizował posadowienie obiektu: stopę filar środkowy, przyczółki, płytę pomostu na belkach żelbetowych. Nie wykonano: płyt najazdowych na przyczółki, barieroporęczy, zabezpieczenia nawierzchni płyty pomosty (vide: akta MWINB, k: 39-42). Według organu, faktycznie roboty budowlane przy spornym obiekcie nie zostały zakończone w pełni.

Z akt sprawy zgromadzonych przez organ I instancji w postępowaniu legalizacyjnym tzw. "zwykłym", Wojewódzki Inspektor wywiódł, że obiekt budowlany powstał w obecnym miejscu w 2010 r., a roboty z nim związane pozostawały w toku (por. min. protokół z kontroli z dnia 22 marca 2012 r., akta MWINB, k: 23-24, protokół z oględzin z dnia 17 lipca 2020r., akta MWINB, k: 25-28).

Tym samym, ze względu na fakt, że od momentu zakończenia budowy nie upłynął wymagany w art. 49f Prawa budowlanego termin 20 lat, organ stwierdził brak podstaw do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Podkreślono, że to czas zakończenia robót a nie ich rozpoczęcia decyduje o zastosowaniu właściwych przepisów.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł T. B., zarzucając mu naruszenie:

1. art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne niezastosowanie wynikające z przyjęcia, że w sprawie nie doszło do upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy kładki na potoku K. , stanowiącego działkę numer [...] w ciągu drogi dojazdowej do osiedla Z. w miejscowości K. co miało wpływ na wynik sprawy;

2. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i uznanie, że w sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, tj. postępowanie nie może zostać wszczęte na skutek stwierdzenia braku realizacji przesłanki z art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego dotyczącej upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy kładki na potoku K. , stanowiącego działkę numer [...] w ciągu drogi dojazdowej do osiedla Z. w miejscowości K., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a co za tym idzie niewskazanie w uzasadnieniu wydanego postanowienia zbadania i następnie nieprzedstawienie materiału dotyczącego zgłaszanej przez skarżącego kwestii budowy kładki, która zakończyła się w 1997 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 153 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy przywołane wyroki WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt: II SA/Kr 1139/21 oraz z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 1319/16 nie dotyczyły kwestii zasadności prowadzonego postępowania legalizacyjnego czy badania przesłanek dot. możliwości zastosowania procedury legalizacji uproszczonej z art. 49f Prawa budowlanego;

5. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy organ powinien uchylić zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi.

W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia w całości, a także o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie pochylił się w dostatecznym stopniu nad kwestią kładki, która została wybudowana w miejscu obiektu znajdującego się w tym samym miejscu jeszcze przed powodzią, która miała miejsce w 1997 r. Po tym zdarzeniu wybudowano obiekt w tej samej lokalizacji, który do dzisiaj znajduje się w tym samym miejscu i pełni tę samą funkcję. Według skarżącego, obiekt po wykonanych pracach w 1997 r. nadawał się w pełni do korzystania, dokonywanie zmian w obiekcie nie było konieczne ze względu na to, że korzystanie z kładki zgodnie z jej przeznaczeniem było możliwe. Tak więc kolejne wykonane prace nie wpłynęły na możliwość korzystania z obiektu umożliwiającego przekroczenie potoku K. . Dodatkowo w styczniu 2011 r. wydane zostało przez Starostę Myślenickiego pozwolenie wodnoprawne umożliwiające przebudowę kładki pieszo jezdnej, w związku z tym, na podstawie pozwolenia przeprowadzono na obiekcie stosowne zmiany. Organ w uzasadnieniu porusza jedynie kwestię zmian po 2010 r., nie odnosząc się w oparciu o konkretne argumenty do kwestii istniejącej od 1997 r. kładki. Tymczasem, już wówczas można było z niej korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem, a zatem już wtedy budowa została zakończona, zaś 20-letni termin przewidziany w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczął bieg. Skarżący zarzucił, że Wojewódzki Inspektor oparł swoje orzeczenie na niepełnym materiale zebranym w sprawie i w rzeczywistości nie wykazał, że w sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest zgodność z prawem postanowienia Małopolskiego WINB z 28 czerwca 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora w przedmiocie odmowy wszczęcia – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego - uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej w postaci mostu na potoku K. , stanowiącego działkę nr [...], wciągu drogi dojazdowej do osiedla Z. w K. .

Zgodnie z art. 49f Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia

- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (ust. 1).

Organy trafnie zwróciły uwagę na kilka istotnych w sprawie kwestii.

Przede wszystkim, tryb postępowania w sprawie budowy spornego mostu został przesądzony w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1319/16, w którym stwierdzono, że sporny obiekt niewątpliwie został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Po drugie, warunkiem jego legalizacji w procedurze uproszczonej jest jednoznaczne ustalenie daty zakończenia budowy spornego obiektu budowlanego ze względu na treść art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, który uzależnia wszczęcie tego postępowania od upływu 20 lat od momentu zakończenia budowy. Ustalenie momentu zakończenia budowy samowoli budowlanej należy oczywiście do sfery faktów. Te wynikają z akt administracyjnych sprawy. W aktach organu odwoławczego znajdują się odpisy protokołów kontroli przeprowadzonych w postępowaniu legalizacyjnym, m.in. kontroli z dnia 14 lipca 2010 r. (k. 16-18), 26 sierpnia 2010 r. (k. 19-20) oraz z dnia 26 lipca 2011 r. (k. 21 i 22).

I tak, w protokole z kontroli przeprowadzonej 14 lipca 2010 r. stwierdzono, że obiekt składał się z żelbetowego fundamentu dwóch okrągłych słupów oraz belki poziomej. Zostały też wykonane przyczółki mostu, jeden – od strony drogi – o wysokości około 3 m, a drugi, oparty na brzegu potoku, o wysokości około 1m. Na podporze pośredniej oparty jest prowizoryczny pomost wykonany z desek i drewnianych stempli oraz prowizoryczna poręcz wykonana z listewek drewnianych.

Jednak już w dniu 26 sierpnia 2010 r. podczas kolejnej kontroli stwierdzono wykonanie żelbetowej płyty górnej, podwójnie zbrojonej o grubości 18 cm, długość 23,50 m, szer. 3,05 m.

Z kolei w protokole z dnia 26 lipca 2011 r. stwierdzono stan taki, jak wyżej opisany w poprzednim protokole, a następnie dodano, że "(...) wykonano również wyrównania terenu przy przyczółkach mostu z kruszywa łamanego do płyty mostu oraz rozszolowano płytę mostu. Roboty te zostały wykonane po kontroli w dniu 26 sierpnia 2010 r.".

Nie ulega zatem wątpliwości, że jeszcze w 2010 r. roboty budowlane na spornym obiekcie były prowadzone i zmieniły prowizoryczną kładkę w konstrukcję z żelbetową płytą górną, podwójnie zbrojoną o grubości 18 cm, długość 23,50 m, szer. 3,05 m, a także spowodowały wyrównanie terenu przy przyczółkach mostu. Skalę zmiany budowli potwierdzają załączone do akt wydruki z ortofotomapy (k. 36 – 38 akt WINB), na co również trafnie organy zwróciły uwagę.

Skoro roboty budowlane na spornej samowoli budowlanej były prowadzone jeszcze z pewnością w 2010 r., to z pewnością od ich przeprowadzenia nie minęło jeszcze 20 lat.

Co istotne, opisane wyżej ustalenia nie są kwestionowane przez skarżącego. Próbuje on jedynie podważyć przyjęcie, że w sprawie istotne jest, że skoro w ciągu ostatnich 20 lat roboty budowlane na spornym obiekcie były prowadzone, to nie doszło do zakończenia budowy. Jednak nie można podzielić zarzutów skargi, jakoby dla daty zakończenia budowy omawianej samowoli przesądzająca była chwila posadowienia obiektu w 1997 r., który od tego momentu – według skarżącego – spełniał już swoją funkcję. Pomijając rozważania odnośnie do tego, co w sprawie oznacza "spełnianie funkcji" i że można było z konstrukcji korzystać zgodnie z przeznaczeniem, skoro podczas kontroli na miejscu jeszcze w 2010 r. stwierdzono, że stanowi ona prowizoryczny pomost wykonany z desek i drewnianych stempli oraz prowizoryczną poręcz wykonaną z listew drewnianych, trzeba mieć na uwadze, że zasadniczo przepis warunkujący dopuszczalność wszczęcia postępowania legalizacji uproszczonej stanowi wprost o upływie 20 lat od momentu zakończenia budowy. Jednocześnie w sprawie jednoznacznie wykazano, że na spornej konstrukcji, na przestrzeni lat i to szczególnie w 2010 r., dokonywano wyżej opisanych szeroko zakrojonych - w skali tego obiektu - robót budowlanych, zmieniających jego gabaryty w sposób znaczący.

Z tego względu organy – po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, obejmującym zarówno zebranie jaki ocenę materiału dowodowego - trafnie uznały przesłankę negatywną wszczęcia postępowania o legalizację samowoli w trybie uproszczonym przewidzianą w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przepisie tym mowa jest o związaniu oceną Sądu w tej samej sprawie, podczas gdy obecnie kontrolowane jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w innej sprawie (postępowaniu). Powołany przepis nie miał więc tu zastosowania, co nie znaczy, że wydane w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej postanowienia, decyzje i wyroki sądów administracyjnych nie mają żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Przywołane wyroki WSA w Krakowie miały na celu przedstawienie pełnego obrazu sprawy oraz kontekstu kontrolowanych obecnie postanowień oraz potwierdzenie okoliczności ustalonych niezależnie przez organy. Istotny zaś w niniejszej sprawie fakt, że omawiana konstrukcja została wzniesiona bez wymaganego pozwolenia na budowę (potwierdzony w wyroku z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1139/21), przyznał zaś sam skarżący składając wniosek o legalizację uproszczoną.

Reasumując: zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku wobec jednoznacznego stwierdzenia, że od zakończenia robót budowlanych nie minęło 20 lat. Z uwagi na to na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę