Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1462/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, odrzucono zażalenie w części
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a)
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 54 § 3, art. 91 § 3, art 174 pkt 1, art 176 § 1 pkt 2, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 194 § 1 pkt 9 i § 2, art. 205, art. 209, art. 211-213, art. 250 § 1, art. 258-261
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej i zażalenia A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 702/22 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną od pkt 1 zaskarżonego wyroku; 2. odrzuca zażalenie od pkt 2 zaskarżonego wyroku, zawarte w pkt 2 skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 702/22, w pkt 1) oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 5 sierpnia 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z 25 lutego 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania A. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią N. B.; w pkt 2) przyznał adwokatowi R. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł, z tym 55,20 zł należnego podatku od towarów i usług.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. B. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), zastępowana przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej – u.ś.r.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jest to, aby osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie żyły, zostały pozbawione praw rodzicielskich, były małoletnie lub legitymowały się orzeczeniem znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia, co winno prowadzić do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej na babcię N. B., pomimo tego, iż dzieci N. B. obciążone w bliższym stopniu obowiązkiem alimentacyjnym nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi skarżącej;

2) § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu przez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt SK 78/21, orzekł, iż § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, są niezgodne z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 2 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP przez to, że wskazane w nich stawki dla adwokatów ustanowionych obrońcami z urzędu są niższe od stawek w tych samych sprawach dla adwokatów ustanowionych obrońcami z wyboru, przez co zastosowanie w sprawie do ustalenia stawki wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi z urzędu winien znaleźć § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.

Mając na względzie podniesione zarzuty skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi skarżącej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z 5 sierpnia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 25 lutego 2022 r., nr [...].

Nadto, pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że skarżąca kasacyjnie zaaprobowała ustalenia faktyczne dokonane w sprawie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżącej, jako wnuczce, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią N. B., w sytuacji gdy żadne z dzieci osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W zaskarżonej decyzji SKO uznało, że nie ma podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że nie jest ona obciążona obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszym stopniu. Z ustaleń organu wynika bowiem, że babcia skarżącej N. B. ma troje dzieci, które mieszkają w Polsce i żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast przyczyną uniemożliwiającą sprawowanie opieki nad matką przez jej dzieci jest fakt pobierania przez nie świadczeń emerytalnych. W ocenie SKO, trudno uznać, aby troje dorosłych osób, z których żadna nie legitymuje się aktualnym orzeczeniem o niepełnosprawności nie było w stanie zrealizować ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego polegającego na zapewnieniu matce opieki, bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia, czy też niepodejmowania pracy przez wnuczkę, która obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności. Przy tym chodzi o sprawowanie osobistej opieki, jak i jej sfinansowanie.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 702/22, oddalił skargę.

Sąd I instancji, aprobując stanowisko organów orzekających, wskazał, że skoro osoby spokrewnione z wymagającą opieki N. B. w pierwszym stopniu (jej córka i dwóch synów) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (okoliczność bezsporna), to nie było podstaw, aby skarżąca, będąca jej wnuczką, była uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji wskazał też, że bez wpływu na treść wyroku były oświadczenia oraz dołączone do skargi zaświadczenia lekarskie, dotyczące aktualnego stanu zdrowia oraz sytuacji materialnej dzieci wymagającej opieki N. B.. Jedynie orzeczenie o niepełnosprawności jest dokumentem mogącym mieć wpływ na prawo skarżącej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przy spełnieniu wszystkich pozostałych warunków jego przyznania.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa rozbieżne stanowiska odnoszące się do kwestii tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Powyższa rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych stała się asumptem do wystąpienia przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 14 listopada 2022 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono, że: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

Innymi słowy w rozstrzygnięciu tej uchwały stwierdzono m. in., że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z pominięciem kolejności alimentacyjnej, jest legitymowanie się przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności do świadczeń alimentacyjnych wobec osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).

W uzasadnieniu powołanej uchwały powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że akceptuje tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym.

Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka.

Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się oświadczenie. Z uwzględnieniem przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. Kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest zatem co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej. W tym wymiarze regulacja ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest w pełni koherentna z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, i zawiera pewne własne rozwiązania, istotne ze względu na przedmiot jej regulacji.

Odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o., i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców.

Jednak kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W ocenie powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).

W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Taka regulacja nie jest - zdaniem powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2004 r., sygn. akt I OSK 2428/22). W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w powołanej uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie znajduje jakichkolwiek powodów do jej zakwestionowania.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nieuzasadniony okazał się zarzut zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej, albowiem w zgodnie z powołaną uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy brak jest możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca, będąc wnuczką osoby wymagającej opieki, niewątpliwie należy do osób, o których mowa w art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Natomiast dzieci osoby wymagającej opieki (babci skarżącej) nie legitymowały się na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i orzekania przez organ odwoławczy orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podkreślenia wymaga, że w świetle powołanej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dla przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a więc wnuczce osoby wymagającej opieki, konieczne byłoby spełnienie przez nią wszystkich przesłanek określonych przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (dzieci babci skarżącej) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jednak, jak wynika z akt sprawy, w dniu wydania zaskarżonej decyzji dzieci osoby wymagającej opieki nie legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dlatego też występuje negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i w konsekwencji nie jest możliwe przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej.

Z zawartej w art. 205 p.p.s.a. definicji kosztów postępowania wynika, że w przypadku postępowania, w którym strona reprezentowana jest przez adwokata (art. 205 § 2 p.p.s.a.) do niezbędnych kosztów postępowania zalicza się jego wynagrodzenie według stawek opłat, wynikających z odrębnych przepisów, koszty sądowe (art. 211-213 p.p.s.a.) oraz koszty nakazanego przez sąd stawiennictwa strony (art. 91 § 3 p.p.s.a.). Z art. 209 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że postanowienie o zwrocie kosztów powinno stanowić część składową orzeczenia dotyczącego uwzględnienia skargi oraz orzeczenia umarzającego postępowanie z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz rozpoznającego skargę kasacyjną. Stąd też ustawodawca zamieścił w art. 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a. zastrzeżenie, że zażalenie na zwrot kosztów przysługuje jedynie wówczas, gdy strona nie wnosi skargi kasacyjnej. Jeżeli bowiem wpłynie skarga kasacyjna, sąd drugiej instancji – kontrolując zaskarżone orzeczenie w granicach zakreślonych przez art. 183 § 1 p.p.s.a. – kontroluje także prawidłowość rozstrzygnięcia o kosztach. Wniesienie skargi kasacyjnej czyni zbędnym i niedopuszczalnym składanie obok niej zażalenia. Ograniczenie dopuszczalności zażalenia na postanowienie rozstrzygające o zwrocie kosztów postępowania do przypadków, w których strona nie wniosła skargi kasacyjnej, ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy wspomniane postanowienie zawarte jest w wyroku albo w innym orzeczeniu podlegającym zaskarżeniu skargą kasacyjną. Jednakże należy przyjąć, że takie ograniczenie dopuszczalności zażalenia dotyczy jedynie zwrotu kosztów postępowania stronie, a nie przyznania wynagrodzenia profesjonalnemu pełnomocnikowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy zamieszczonemu nawet w wyroku Sądu I instancji. Za taką wykładnią przemawia treść art. 258 do 260 p.p.s.a., gdyż w zdaniu drugim przepisu art. 260 p.p.s.a. wyraźnie stwierdzono, że na takie postanowienie służy zażalenie (por. postanowienie NSA z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I FZ 116/12).

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 250 § 1 p.p.s.a. wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Stosownie do art. 258 § 4 p.p.s.a. czynności, o których mowa w § 2 (w szczególności wydanie postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków – pkt 8 § 2 art. 258 p.p.s.a.), może w szczególnie uzasadnionych przypadkach wykonywać sąd. Na postanowienia albo zarządzenie sądu, o których mowa w § 2 pkt 6-8, przysługuje zażalenie.

Zatem w sytuacji wydania przez sąd I instancji postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia ustanowionemu pełnomocnikowi z urzędu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, choćby postanowienie to znalazło się w sentencji wyroku sądu I instancji, znajdą odpowiednie zastosowanie ogólne przepisy dotyczące zażaleń (art. 194 i in. p.p.s.a.), w tym dotyczące terminu do wniesienia zażalenia. Zgodnie z art. 194 § 2 p.p.s.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Z akt sprawy wynika, że zawarte w pkt 2 zaskarżonego wyroku postanowienie w przedmiocie przyznania adwokatowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 30 marca 2023 r. Siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 6 kwietnia 2023 r. Tymczasem pełnomocnik skarżącej zamiast złożyć zażalenie na pkt 2 wyroku w terminie otwartym do jego złożenia, to uczynił je przedmiotem zarzutu w pkt 2 skargi kasacyjnej, który Sąd Odwoławczy, z uwagi na wyżej opisane regulacje prawne potraktował, jako zażalenie, które, jako spóźnione podlega odrzuceniu na podstawie art. 194 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 258 § 4 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną w zakresie dotyczącym pkt 1 zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż należne od Skarbu Państwa to wynagrodzenie przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.