Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 373/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części,  w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Umorzono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, X. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. oraz H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 557/21 w sprawie ze skarg X. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. i H. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2021 r. nr WOP.7722.49.2021.MW w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku w części określającej kwotę zasądzonego zwrotu kosztów postępowania sądowego od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz X. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. w wysokości 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych i w jej miejsce zasądza kwotę 100 (sto) złotych, 2. oddala skargę kasacyjną Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w pozostałym zakresie, 3. umarza postępowanie kasacyjne ze skarg kasacyjnych X. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. i H. K., 4. nakazuje zwrócić skarżącym kasacyjnie X. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. i H. K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku kwoty po 100 (sto) złotych tytułem uiszczonych wpisów od skarg kasacyjnych, 5. odstępuje od zasądzenia na rzecz Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 września 2021 r. w sprawie ze skarg X. Sp. z o.o. Sp. k. w B. i H. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej WINB) z dnia 9 czerwca 2021 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku; uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej PINB) z dnia 14 kwietnia 2021 r. oraz zasądził od WINB na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 14 kwietnia 2021 r., zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne, znak: NB.I.5160.80.2020.BR, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania WINB w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB z dnia 5 marca 2019 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w B.

Skargi na powyższe postanowienie do WSA wnieśli X. Sp. z o.o. Sp.k. w B. i H. K.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Białymstoku uwzględnił skargi.

Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest nieprawidłowe, gdyż w sprawie tej nie występuje zagadnienie wstępne dające podstawę do zawieszania postępowania. Sąd wskazał, że w tym przypadku sprawą administracyjną jest postępowanie w przedmiocie samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, usytuowany na nieruchomości przy ul. [...] w B., zaś jako zagadnienie wstępne organy uznały wyeliminowanie ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 29 stycznia 2021 r. (a właściwie niepewnością, czy decyzja ta się uprawomocni) ostatecznej decyzji PINB z dnia 5 marca 2019 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w B. Sąd nie podzielił stanowiska organów w tym przedmiocie i wskazał, że ostateczna decyzja PINB z dnia 5 marca 2019 r. udzielająca inwestorowi (H. K.) pozwolenia "na użytkowanie wybudowanego budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami" na działce w Białymstoku przy ul. [...], wydana została w ramach inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z 1 marca 2018 r., zatwierdzającej H. K. projekt budowlany i udzielającej pozwolenia "na budowę budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego" na działce nr [...], przy ul. [...] w B. W decyzjach stwierdzających nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku (decyzja WINB z 28 września 2020 r. i decyzja GINB z 29 stycznia 2021 r.) oba organy stanęły na stanowisku, że inwestor wykonał określone roboty budowlane (szczegółowo wymienione w tych decyzjach) wbrew pozwoleniu na budowę, na które wymagane było pozwolenie na budowę. Tym samym, w ich ocenie, wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami stanowi w zasadzie przyzwolenie na użytkowanie obiektu zgodnie z wnioskiem inwestora jako budynek mieszkalny, co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

WSA wskazał, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte przez PINB w dniu 2 października 2020 r. na skutek zawiadomienia złożonego przez Urząd Miejski w Białymstoku w piśmie z dnia 3 września 2020 r., w którym powołano się na Informację X. Sp. z o.o. Sp.k. w B. z dnia 2 września 2020 r., w której wskazano zakres planowanych do wykonania robót budowlanych mających na celu zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi. Są to zatem inne roboty budowlane niż dokonane przez inwestora na etapie do czasu otrzymania pozwolenia na użytkowanie w dniu 5 marca 2019 r. Także w decyzji WINB z dnia 28 września 2020 r. stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ ten wyraźnie rozdziela roboty budowlane wykonane w przedmiotowym budynku do czasu uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie oraz te, które są wykonywane przez wskazaną wyżej spółkę po dniu 2 września 2020 r.

W opinii Sądu powyższe oznacza, że po pierwsze nie ma tożsamości pomiędzy robotami budowlanymi wykonanymi na przedmiotowym budynku w obu okresach, a po wtóre, organ nie wyjaśnia, czy niniejszym postępowaniem chce objąć obie grupy tych robót, a jeżeli tak to jakie kwalifikacje prawne chce do nich zastosować. W tej mierze rację mają skarżący, że organy nie czynią w tej kwestii żadnych wyjaśnień, a to czyni zasadne zarzuty naruszenia przez organy art. 124 § 2 k.p.a.

WSA podkreślił, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ostateczną decyzją GINB z dnia 29 stycznia 2021 r. powoduje, że decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie ma w obrocie prawnym i jest to stan prawny, który daje organowi podstawę do prowadzenia ewentualnych działań w granicach swoich uprawnień. Organ nie musi czekać na uprawomocnienie się decyzji GINB z dnia 29 stycznia 2021 r., gdyż ewentualne jej prawomocne wyeliminowanie przez sąd administracyjny dawałoby podstawę do wznowienia postępowania w zakończonej sprawie niniejszej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach -zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez jego błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, iż rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia na użytkowanie nie determinuje dalszego postępowania przed organem powiatowym prowadzonym w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w B. (dz. nr [...] obr. [...]), a tym samym powyższa kwestia nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji, gdy ewentualne przywrócenie do obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, będzie miało niewątpliwy wpływ na kwestię prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania w/w obiektu (obiekt będzie mógł być użytkowany legalnie),

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.20l8.1302), poprzez niewłaściwe zbadanie sprawy i dostrzeżenie innych uchybień niż podnoszone w skardze, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy rozstrzygniecie organu odwoławczego jest zgodne z prawem i Sąd I instancji naruszył zasadę legalności, o której mowa w Prawie o ustroju sądów administracyjnych,

3) art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800), poprzez zasądzenie od organu na rzecz X. sp. z o.o. sp. k. w B. kosztów zastępstwa adwokackiego, w sytuacji gdy spółka w toku postępowania reprezentowana była wyłącznie przez prezesa zarządu.

Skargi kasacyjne zostały też wniesione przez X. Sp. z o.o. Sp.k. w B. i H. K., jednak przed rozprawą zostały one cofnięte pismami z dnia 19 września 2024 r., które wpłynęły do NSA w dniu 23 września 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez WINB należy stwierdzić, iż usprawiedliwione podstawy ma jedynie zarzut naruszenia art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – przez zasądzenie od organu na rzecz X. sp.z o.o. zp.k z s. w B. kosztów zastępstwa adwokackiego w sytuacji, gdy spółka reprezentowana była wyłącznie przez prezesa zarządu.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że zaskarżony wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym (k. 96). W jego motywach co do kosztów dla X. przywołano oprócz art. 200 p.p.s.a. również art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (k. 109). Z akt sądowych nie wynika jednak, by X. Sp. z o.o. Sp. k. w B. była reprezentowana przez adwokata (k. 2-13, k. 61, k. 114). Przepisy art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie nie miały w tej sytuacji zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Z uwagi na powyższe zgodnie z art. 188 p.p.s.a. należało uchylić pkt 2 zaskarżonego wyroku w części określającej kwotę zasądzonego zwrotu kosztów postępowania sądowego od WINB na rzecz X. Sp. z o.o. Sp. k. w B. w wysokości 597 zł i w jej miejsce zasądzić kwotę 100 zł, bowiem w takiej wysokości X. Sp. z o.o. Sp. k. w B. uiściła wpis od skargi.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej WINB nie są zasadne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzić należy, iż abstrahując nawet od tego, czy w realiach niniejszej sprawy zachodziła tożsamość pomiędzy robotami wykonanymi do czasu otrzymania pozwolenia na użytkowanie w dniu 5 marca 2019 r. a wykonanymi później, to – mając na uwadze konieczność rozstrzygnięcia co do wszystkich wykonanych robót – także przy przyjęciu, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia na użytkowanie determinowało dalsze postępowania, w sytuacji gdy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie była ostateczna, nie były spełnione przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie podkreślił WSA, wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ostateczną decyzją GINB z 29 stycznia 2021 r. powoduje, że decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie ma w obrocie prawnym, co daje organowi w niniejszym postępowaniu podstawę do prowadzenia ewentualnych działań w granicach swoich uprawnień. Organ nie musiał więc czekać na uprawomocnienie się decyzji GINB z dnia 29 stycznia 2021 r.

Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., w sprawie o sygn. VII SA/Wa 686/21, WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB z 29 stycznia 2021 r., a NSA wyrokiem z dnia 18 czerwca 2024 r., II OSK 2391/21, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zbadanie sprawy i "dostrzeżenie innych uchybień niż podniesione w skardze, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonego postanowienia zgodnego z prawem", podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe unormowanie sprawia, że "dostrzeżenie innych uchybień niż podniesione w skardze" może prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu i nie stanowi naruszenia prawa. Przeciwnie – może być rezultatem jego stosowania.

Niezasadność powyższych zarzutów sprawia, że w tym zakresie skarga kasacyjna WINB podlegała oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Mając na względzie, że podstawowe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej WINB okazały się bezzasadne, a uwzględnieniu podlegał jedynie zarzut dotyczący wadliwego ustalenia wysokości kosztów zasądzonych od tego organu na rzecz jednego ze skarżących w I instancji, przy czym błędne ustalenie tej wysokości było spowodowane przez Sąd I instancji, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącego w I instancji na rzecz WINB zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz WINB zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Przechodząc do skarg kasacyjnych wniesionych przez X. Sp. z o.o. Sp.k. w B. i H. K. wskazać należy, iż zgodnie z art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę i cofnięcie to wiąże sąd. Jednakże Sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Na podstawie art. 193 p.p.s.a. powołany przepis art. 60 p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przy czym "odpowiednie zastosowanie" w kontekście art. 183 p.p.s.a. oznacza, iż strona może cofnąć skargę kasacyjną, a sąd jest tym wnioskiem związany.

Skarżący kasacyjnie może więc rozporządzać skargą kasacyjną po jej wniesieniu, ponieważ jego oświadczenie w tej kwestii jest co do zasady wiążące dla sądu. Stanowi to wyraz zasady dyspozycyjności, obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Natomiast odpowiednie stosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 60 p.p.s.a. oznacza, że należy odmówić uwzględnienia żądania skarżącego kasacyjnie w sytuacji, gdy cofnięcie skargi kasacyjnej spowodowałoby uprawomocnienie się zaskarżonego wyroku dotkniętego wadą nieważności, którą stosownie do art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej (por. postanowienia NSA: z dnia 23 września 2010 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1517/10; z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 959/12; z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2369/13).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż zachodzi jakakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Cofnięcie skarg kasacyjnych przez X. Sp. z o.o. Sp.k. w B. i H. K. nie doprowadzi do uprawomocnienia się wyroku Sądu I instancji wydanego w postępowaniu dotkniętym wadą nieważności co oznacza, że dopuszczalne jest cofnięcie skarg kasacyjnych w tej sprawie. Skoro zaś cofnięcie to sprowadza się do rezygnacji stron skarżących kasacyjnie z kontynuowania postępowania sądowego, to postępowanie takie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. O zwrocie wpisów od skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.