Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3401/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1968 nr 3 poz 14
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.
article: § 1 ust. 1, § 3 ust. 4
journal: Dz.U. 1968 nr 11 poz 58
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom  produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów.

SENTENCJA

Dnia 26 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G., A. R., D. W., J. R., K. T., M. S., M. T. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2150/18 w sprawie ze skargi J. G., A. R., D. W., J. R., K. T., M. S., M. T. i M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 września 2018 r. nr GZ.gn.625.37.1.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 lipca 2016 roku nr NW.XIV.7581.9.3.2015 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. G., A. R., D. W., J. R., K. T., M. S., M. T. i M. Z. solidarnie kwotę 1137( jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2019 r. oddalił skargę J. G., A. R., D. W., J. R., K. T., M. S., M. T. i M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 września 2018 r. nr GZ.gn.625.37.1.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 27 października 1975 r. Prezydent Miasta Z. orzekł o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, składającej się z działek nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 2,7765 ha, położonej w Z., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego spadkobierców W. G..

Wnioskami z 8 grudnia 2000 r. Z. S., J. R., D. W. i J. G. wystąpili do Wojewody Śląskiego o "wypłacenie odszkodowania" za nieruchomość.

Decyzją z 9 lipca 2001 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z 27 października 1975 r. Decyzją z 10 października 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z 9 lipca 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na konieczność uprzedniego sprecyzowania żądania przez strony.

Decyzją z 15 lipca 2016 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z 27 października 1975 r. podnosząc, że przy jej wydaniu zostały spełnione przesłanki wynikające z przepisów ustawy o przymusowym wykupie oraz rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli J. G., A. R., J. R., M. S., K. T., M. T., D. W. oraz M. Z.

Decyzją z 16 kwietnia 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 15 lipca 2016 r. Następnie decyzją z 18 maja 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność własnej decyzji z 16 kwietnia 2018 r. z uwagi na skierowanie decyzji do osoby zmarłej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 11 września 2018 r., po ponownym rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 15 lipca 2016 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Z. z 27 października 1975 r. stanowiły przepisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 3, poz. 14, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 2 ustawy przymusowy wykup nieruchomości przeprowadzano w drodze licytacji, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 57, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o licytacji". Termin licytacji ogłaszany był w drodze publicznego obwieszczenia (§ 3 rozporządzenia).

Organ podniósł, że w aktach sprawy brak jest obwieszczenia, o którym mowa w § 3 rozporządzenia o licytacji. Jednak pismo Urzędu Miejskiego w Z. z 15 października 1975 r. potwierdza, że obwieszczenie takie istniało i było wywieszone w tym urzędzie do publicznej wiadomości. Z decyzji z 27 października 1975 r., będącej głównym materiałem dowodowym w sprawie, wynika natomiast, że "licytacja wymienionej nieruchomości wyznaczona na dzień 1975 r. nie doszła do skutku z powodu braku licytantów". W ocenie organu, wobec braku nabywców nieruchomości, w sprawie zasadnie zastosowano art. 3 ust. 3 ustawy, umożliwiający Państwu skorzystanie z prawa wykupu tej nieruchomości.

W konkluzji Minister uznał, że nie można stwierdzić aby badana decyzja z 27 października 1975 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, co oznacza brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiła również żadna z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku ( DZ.U. 2016.r. poz.23 ze zm.), dalej K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli J. G., A. R., J. R., M. S., K.T., M. T., D. W. oraz M. Z.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej: P.p.s.a.). Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że przesłanki wynikające z art. 2 ustawy i § 3 rozporządzenia o licytacji zostały w niniejszej sprawie spełnione. Pomimo braku w aktach sprawy obwieszczenia, o którym mowa w § 3 ww. rozporządzenia, pismo Urzędu Miejskiego w Z. z 15 października 1975 r. potwierdza, że takie obwieszczenie istniało i było wywieszone w tym urzędzie do publicznej wiadomości. Z zachowanych akt wynika również, że "licytacja wymienionej nieruchomości wyznaczona na dzień 1975 r. nie doszła do skutku z powodu braku licytantów". Zdaniem Sądu I instancji, w tej sytuacji prawidłowo uznał organ nadzoru, że wobec braku nabywców nieruchomości, w sprawie zasadnie zastosowano art. 3 ust. 3 ustawy z 24 stycznia 1968 r., który umożliwiał Państwu skorzystanie z prawa wykupu nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły podważyć podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których skarżący upatrują w skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i niezapewnieniu małoletniemu J. G. działania przez przedstawiciela ustawowego. W odniesieniu do powyższego WSA zauważył, że jak wynika z decyzji z 27 października 1975 r. została ona skierowana do spadkobierców W. G., bez wyszczególnienia tych osób w treści decyzji. Z akt sprawy wynika również, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie Sądu Powiatowego w Z. z 11 stycznia 1975 r., które określało krąg spadkobierców W. G. Na jego podstawie można było zatem tych spadkobierców określić. W tej sytuacji, skoro znany był krąg stron postępowania, za niezasadne Sąd I instancji uznał stanowisko skarżących, że kwestionowana decyzja skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. Ewentualne zaś niedoręczenie decyzji z 27 października 1975 r. wszystkim stronom (ich przedstawicielom ustawowym) nie może podlegać analizie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzut taki mógłby stanowić co najwyżej podstawę do ewentualnego wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który jednak inicjowałby odrębną sprawę administracyjną. Wobec powyższego, za nietrafną Sąd I instancji uznał argumentację zawartą w skardze dotycząca doręczenia decyzji z 27 października 1975 r. na inny adres niż adresy zamieszkania J. G., D. W. i J. R. oraz dołączone do skargi zaświadczenia o adresie zameldowania tych osób. Tego rodzaju argumentacja, co podniesiono wyżej, mogłaby być bowiem podnoszona w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym, nie zaś w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jako niezasadne Sąd I instancji uznał także twierdzenia skarżących dotyczące niewykonalności decyzji z 27 października 1975 r., której skarżący upatrują w określeniu adresatów decyzji poprzez odwołanie się do pewnej zbiorowości. WSA wskazał, że z decyzji z 27 października 1975 r. wynika, że organ orzekł w niej o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,7765 ha, położonej w Z., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego spadkobierców W. G.. Krąg spadkobierców po W. G. i ich udziały spadkowe określało postanowienie Sądu Powiatowego w Z. z 11 stycznia 1975 r. Wobec powyższego, nie było przeszkód do wykonania decyzji z 27 października 1975 r. tj. wykupu nieruchomości na rzecz Państwa od jej właścicieli za określoną w tej decyzji kwotę.

Sąd I instancji nie uwzględnił również zarzutu rażącego naruszenia przepisów postępowania dotyczących procedury wykupu, którego skarżący upatrują w tym, że obwieszczenie o licytacji nie zostało doręczone właścicielom nieruchomości. W odniesieniu do powyższego zauważył, że akta sprawy zawierają pismo Urzędu Miejskiego w Z. z 15 października 1975 r. skierowane do spadkobierców W. G. (wysłane na adres: Z., ul. [...]), które zawiadamiało o terminie i miejscu licytacji oraz o wywieszeniu obwieszczenia do publicznej wiadomości. W opisanych okolicznościach nie można, w ocenie Sądu I instancji, uznać aby doszło do rażącego naruszenia przepisów o procedurze wykupu.

Od powyższego wyroku skarżący wywiedli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja Prezydenta Miasta Z. z 27 października 1975 r. badana przez organy obu instancji w postępowaniu nadzorczym, została wydana z rażącym naruszeniem prawa:

a) z powodu skierowania decyzji Prezydenta do osoby niemającej pełnej zdolności do czynności prawnych i niezapewnienia działania przedstawiciela ustawowego, który powinien zastępować małoletnią stronę postępowania,

b) gdyż została skierowana do podmiotu niemającego przymiotu strony w postępowaniu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra oraz decyzji Wojewody, podczas gdy decyzja Prezydenta, badana przez organy obu instancji w postępowaniu nadzorczym, była niewykonalna w chwili jej wydania i ta niewykonalność miała charakter trwały;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 136 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra oraz decyzji Wojewody, podczas gdy decyzja Prezydenta, badana przez organy obu instancji w postępowaniu nadzorczym, nie została doręczona stronom postępowania przed Prezydentem, na okoliczność czego strony zażądały przeprowadzenia dowodów z dokumentów przedstawionych Ministrowi, których to dowodów Minister nie przeprowadził, a do czego Sąd i instancji nie odniósł się; ponadto, zgłoszonych w skardze dowodów z dokumentów nie przeprowadził również Sąd I instancji, z naruszeniem art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy Decyzji Ministra oraz Decyzji Wojewody, podczas gdy decyzja Prezydenta, badana przez organy obu instancji w postępowaniu nadzorczym, została wydana:

a) z rażącym naruszeniem przepisów określających procedurę wykupu, tj. § 4 zd. 2 rozporządzenia o licytacji, który nakazywał doręczenie obwieszczenia o licytacji właścicielom nieruchomości,

b) z naruszeniem przepisów K.p.a. dotyczących terminu załatwienia sprawy, tj. wydania decyzji po upływie terminu przewidzianego w art. 32 § 1 ówczesnego K.p.a., bez wyznaczania terminu dodatkowego zgodnie z art. 33 K.p.a.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra oraz decyzji Wojewody, mimo wadliwego przyjęcia przez te organy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - zawierający wzmianki o obwieszczeniu o licytacji nieruchomości - może prowadzić do uznania, że obwieszczenie takie faktycznie zostało zamieszczone, chociaż w aktach sprawy brak jest takiego dokumentu; ta ocena materiału dowodowego doprowadziła do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra oraz decyzji Wojewody, podczas gdy decyzja Prezydenta badana przez organy obu instancji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów określających procedurę wykupu, tj. § 3 ust. 3 rozporządzenia o licytacji, który nakazywał wymienienie w obwieszczeniu o licytacji m. in. nieruchomości, która ma być sprzedana, ze wskazaniem obszaru oraz imienia i nazwiska właściciela, tak aby licytacja dotyczyła tej konkretnej nieruchomości; tymczasem z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta została wydana w następstwie licytacji przeprowadzonej w stosunku do nieruchomości o znacznie większych rozmiarach niż nieruchomość skarżących.

Dnia 26 listopada 2021 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo złożone przez skarżących, w którym zostały wskazane dodatkowe argumenty w ramach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Kontrola sądowoadministracyjna dotyczyła postępowania nadzwyczajnego – nieważnościowego, jakie toczyło się w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Z. z 27 października 1975 r. o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa dwóch działek o łącznej powierzchni 2, 7765 ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego spadkobierców W. G.

Celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 K.p.a.

Przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 K.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc - od dnia, w którym zostało wydane. Weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.

Wobec wielu wątpliwości występujących na tle przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w odniesieniu do występującego tam terminu "rażącego naruszenia prawa", wskazać należało, że jego cechą jest to, że decyzja pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa przez proste ich zestawienie ze sobą. Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony; racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Kontroli Sądu pierwszej instancji poddana została decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 września 2018 r., którą organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego z dnia 15 lipca 2016 r., odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z 27 października 1975 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa działek nr [...] i [...], stanowiącej własność spadkobierców W. G..

Przedmiot zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrują się na kilku kwestiach, w tym wokół określenia adresata a przez to skierowania decyzji i podjęcia innych czynności wobec podmiotu niebędącego stroną, zaistnienia przesłanek warunkujących uruchomienie procedury przymusowego wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego.

Ocenę zarzutów poprzedzić należało wyjaśnieniem, że postępowanie w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości przebiegało dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ badał, czy określone gospodarstwo rolne można było zaliczyć do wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Etap ten kończył się wydaniem decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości. W tym zakresie organy orzekały na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58, dalej jako rozporządzenie w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych), które precyzowały, jakie gospodarstwo uznać należało za wykazujące niski poziom produkcji rolnej, jak również wskazywały procedurę jaką należało zastosować przy zaliczeniu poszczególnych gospodarstw rolnych do ww. kategorii. Stosownie do § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, gospodarstwo o niskim poziomie produkcji to takie, które w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty wykorzystywało rolniczo lub plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 szt. przeliczeniowej. Decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości musiała być poprzedzona protokołem lustracji i sporządzonej opinii o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji z powodu zaniedbania (§ 3 ust. 4 w zw. z ust. 1 i § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia). Dopiero po uznaniu przez prezydium powiatowej rady narodowej, że gospodarstwo rolne podlegało zaliczeniu do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji, wydać należało decyzję o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości (§ 3 ust. 4 rozporządzenia).

W dalszej kolejności przymusowy wykup nieruchomości realizowany był co do zasady w drodze licytacji, przy uwzględnieniu prawa pierwokupu przynależnego Państwu, wykonywanego przez prezydia powiatowych rad narodowych. W ramach tego postępowania wydawano kolejno decyzje administracyjne: o zatwierdzeniu licytacji (§ 6 ust. 4 rozporządzenia o licytacji, o przejściu własności na rzecz nabywcy (§ 7 ust. 1 ww. rozporządzenia), względnie o przymusowym wykupie (§ 10 powołanego rozporządzenia) - w sytuacjach, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z 27 października 1975 r. dotyczyła właśnie tego dalszego etapu postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości. Została wydana na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. oraz § 10 rozporządzenia o licytacji, w których to przepisach uregulowano tryb wykonania przynależnego Skarbowi Państwa, z mocy art. 3 ust. 3, prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości rolnych poddanych licytacji w trybie tej ustawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wskazującego na pominięcie przez Sąd i organ nadzoru przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. na skutek określenia adresata decyzji o przymusowym wykupie poprzez wskazanie na podmiot oznaczony jako "S-cy W. G." zwrócić uwagę należało, że w ten sposób oznaczono adresata także w decyzji o wszczęciu postępowania, postanowieniu określającym wartość spornych działek oraz w zawiadomieniach o czynnościach procesowych, podejmowanych w trakcie postępowania.

Korespondencję, łącznie z wydanymi orzeczeniami (decyzjami i postanowieniem) kierowano także do podmiotu oznaczonego jako S-cy W. G., na adres zamieszkania jednej ze współspadkobierczyń W. G. – Z. S.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób określenia adresata nastąpił wbrew art. 26 (obecnie 29) Kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle powołanego przepisu stronami w postępowaniu administracyjnym mogły być wyłącznie osoby fizyczne, osoby prawne oraz państwowe jednostki organizacyjne.

Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że oznaczenie adresata poprzez wskazanie na S–cy W. G. wskazuje na podmiot nieprzewidziany jako strona postępowań administracyjnych, wskazanych w tym przepisie.

Skierowanie decyzji do podmiotu wadliwie oznaczonego, a przez to niemieszczącego się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 26 (obecnie 29) K.p.a jest równoznaczne w skutkach ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co w następstwie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 21.02.2023 r., sygn. akt II GSK 118[...]9, LEX nr 3502799).

Dla oceny wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. bez znaczenia pozostaje okoliczność czy skierowanie decyzji do osoby niebędącej w sprawie stroną nastąpiło na skutek zawinienia organu, czy też bez tego zawinienia.

Istotny jest sam fakt wadliwego skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną toczącego się postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie wagę tego naruszenia należy ocenić tym surowiej, jeśli weźmie się pod uwagę, że zarówno Naczelnik Miasta Z. jak i Prezydent Miasta Z. posiadali informację o osobach będących spadkobiercami W. G., a mimo to nie skierowali do nich kwestionowanego orzeczenia oraz innych rozstrzygnięć poprzedzających kontrolowaną decyzję, jak i wszelkiej korespondencji w sprawie dotyczącej przymusowego wykupu.

To, że w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie spadkowe nie może w żadnym razie, jak to przyjął kontrolowany Sąd, przemawiać za uznaniem, że przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zostały spełnione.

Obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania ciąży na organie prowadzącym postępowanie, który zobowiązany jest także doprowadzić do skutecznych doręczeń dla każdej ze stron.

Przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko przenosiłoby ciężar tego obowiązku na tego spadkobiercę, który orzeczenia i inną korespondencję otrzymał (choć też nie zaadresowaną do niego), co nie znajdowało umocowania w żadnym przepisie, w tym także Kodeksie postępowania administracyjnego w ówczesnym brzmieniu.

Skutkiem zaniechania organu osoby będące spadkobiercami (za wyjątkiem jednej) były w postępowaniu w przedmiocie przymusowego wykupu pozbawione czynnego udziału w sprawie, które jest kluczowym uprawnieniem strony w postępowaniu administracyjnym.

Wykluczenie spadkobierców (poza jednym) z całego toku czynności w postępowaniu prowadzącym w konsekwencji do pozbawienia ich prawa własności działek uniemożliwiło im podjęcie jakichkolwiek czynności w tym postępowaniu, a przez to pozbawiło możności podjęcia obrony dotychczasowego prawa do tego gruntu.

Na brak dbałości o czynny udział stron w postępowaniu wskazuje także rozbieżność pomiędzy datą planowanej lustracji, wskazaną w zawiadomieniu z 4 września 1975 roku, a faktyczną datą jej przeprowadzenia, która wynika z protokołu pokontrolnego z dnia 17 września 1975 roku. Porównując oba dokumenty wyprowadzić należało wniosek, że lustracja odbyła się w istocie dzień wcześniej, aniżeli wskazano w zawiadomieniu, adresowanym do podmiotu "S-cy W. G.". W protokole pokontrolnym z dnia 17 września 1975 roku nie odnotowano oczywiście obecności żadnego ze współwłaścicieli.

Przyjąć należało w tej sytuacji, że opisane zaniechania i błędy doprowadziły do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19, dostępny w CBOSA).

Dotychczasowi właściciele utracili na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości, będąc pozbawionymi (za wyjątkiem jednej osoby) z winy organu możliwości udziału w postępowaniu prowadzącym do przejęcia ich majątku na rzecz Skarbu Państwa i to w sytuacji (co wyjaśnione zostanie w dalszej części uzasadnienia), gdy w sprawie nie zostały ustalone fakty potwierdzające zasadność przejęcia działek rolnych, wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania dotychczasowych właścicieli.

Zauważenia wymaga, że przesłanki nieważności postępowania administracyjnego dotyczą co do zasady, naruszenia przepisów prawa materialnego, jednak naruszenie przepisów postępowania wyjątkowo może być również uznane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19; wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1048/17; wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 801/17; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 4248/16; dostępne w CBOSA).

Możliwe jest bowiem przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania także wówczas, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania, a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, które w danej sprawie było konieczne (por. wyroki NSA: z 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06 oraz z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14, dostępne w CBOSA).

Wbrew stanowisku organów nadzorczych obu instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby nieruchomości przymusowo wykupione na podstawie decyzji z 27 października 1975 r. wykazywały niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, o którym mowa w art. 1 ust.1 ustawy o przymusowym wykupie w związku z art. § 1 ust.1 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstwa rolnych, co wyjaśnione zostanie w niniejszym uzasadnieniu.

W aktach znajduje się wyłącznie jeden protokół z lustracji z 17 września 1975 r., odnoszący się bezpośrednio do gruntów określonych jako należące do S-cy W. G., odnotowano w nim jednak jedynie, że grunt jest niezagospodarowany, w dniu szacunku 1/10 ogólnej powierzchni stanowiło ściernisko po zbożu, a pozostała część to zaniedbane pastwisko.

W protokole tym nie opisano, których działek lustracja dotyczy, czy całości gospodarstwa będącego własnością spadkobierców, czy jedynie tej jego części, która stanowi działki o numerze [...] i [...].

Z kolei protokół spisany 29 listopada 1974 r., sporządzony w dacie poprzedzającej decyzję o wszczęciu postępowania w przedmiocie przymusowego wykupu zawiera ogólne ustalenia odnoszące się do łącznego areału około 94 hektarów, należącego do różnych podmiotów, bez uwzględnienia charakterystyki zagospodarowania w poszczególnych gospodarstwach objętych lustracją.

Odzwierciedlenia okoliczności koniecznych w świetle przesłanek przymusowego wykupu nie ma zarówno w treści decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu w drodze licytacji nieruchomości, jak i w treści decyzji o przymusowym wykupie.

W świetle powyższych rozważań nasuwa się wniosek, że sporne rozstrzygnięcie zapadło tak naprawdę mimo braku jakichkolwiek ustaleń faktycznych i przeprowadzenia dowodów, koniecznych w świetle przesłanek normatywnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania.

W istocie bowiem skoro ustawodawca dopuszczał przymusowe przejęcie, poprzedzone wszczęciem postępowania jedynie wówczas jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat: 1) nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując: a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową, b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej, to nie sposób przyjąć by spełnieniem tak kazuistycznych wymagań były lakoniczne ustalenia odnoszące się tylko do danych z dnia badania, że grunt jest niezagospodarowany, w dniu szacunku 1/10 ogólnej powierzchni stanowiło ściernisko po zbożu, a pozostała część to zaniedbane pastwisko.

Z kolei ogólne ustalenia z protokołu z 29 listopada 1974 r. nie pozwalają w żadnym razie zawartych tam treści odnieść do spornego gospodarstwa.

Przypomnieć należy, że kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnej.

W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, to normy procesowe, w szczególności art. 7( poprzednio art.5) K.p.a., art. 75 § 1( poprzednio art. 70 ) K.p.a., art. 77 § 1( poprzednio art. 71 § 1) K.p.a. i art. 80 (poprzednio art. 74) K.p.a. wpływały na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które w konkretnej sprawie należy ustalić.

Skoro nie ustalono faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to koniecznym jest przyjęcie, że wskazane normy prawa procesowego w kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym sprawie zostały naruszone w stopniu rażącym, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że decyzja o przymusowym wykupie nieruchomości z 27 października 1975 r. została wydana mimo nierozpoznania odwołania, jakie od decyzji o wszczęciu postępowania złożyła jedyna biorąca udział w postępowaniu spadkobierczyni W. G. – Z. S., w którym zakwestionowano przyjęcie spełnienia przesłanek normatywnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie przymusowego wykupu.

Przyjąć należało zatem, że Prezydent Miasta Z. dopuścił do wydania końcowego rozstrzygnięcia mimo braku ostatecznego przesądzenia przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania.

Także i z tej przyczyny normy prawa procesowego, determinujące czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zostały naruszone w stopniu rażącym, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Stwierdzenie opisanych naruszeń, wbrew stanowisku kontrolowanego Sądu, czyniło koniecznym uchylenie nie tylko zaskarżonego wyroku, ale i decyzji organów nadzoru obu instancji.

Mając na względzie powyższe na zasadzie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzorcze będą miały na względzie rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).