Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 10/25
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 54 par 1 i art. 55 par 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt I SO/Wa 12/24 o wymierzeniu Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

M.H. (dalej w skrócie: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r., powołując się na art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie (dalej w skrócie: "organ" lub "Prokurator") grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Do wniosku załączyła datowaną na 20 czerwca 2023 r. "Skargę na bezczynność organu prowadzącego postępowanie" w sprawie o sygn. akt PR1 Ds. 166.2019 IS, w której wskazała, że od prawie 4 lat oczekuje na rozpoznanie złożonego zawiadomienia.

W odpowiedzi na w/w wniosek Prokurator wskazał, że skarga wnioskodawczyni na bezczynność organu, jak również wniosek o wymierzenie organowi grzywny, są prawnie niedopuszczalne i bezpodstawne, bowiem Prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności, a nie jest organem administracji publicznej. W konsekwencji uznać należy, iż sądownictwo administracyjne nie ma żadnych kompetencji do sprawowania nadzoru, kontroli lub jakiejkolwiek innej formy reakcji lub ingerencji w tok postępowań karnych, ponieważ zagadnienia te reguluje Kodeks postępowania karnego i inne ustawy, które wyłączną kompetencję w tym zakresie przekazują sądom powszechnym.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie z dnia 29 września 2023 r. ponownie wezwano organ do nadesłania skargi.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, organ nadesłał wydruk skargi wnioskodawczyni oraz wskazał, że przedmiotem tego pisma jest materia regulowana Kodeksem postępowania karnego. Podkreślił ponadto, że w oparciu o przepisy tego Kodeksu pismo wnioskodawczyni załatwiono wydaniem w dniu 29 września 2023 r. postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt I SO/Wa 12/24, po rozpoznaniu wniosku M.H. o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 zł (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz wnioskodawczyni kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Odnosząc się do argumentów organu zauważył, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OPS 1/23 stwierdzono, iż dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. również w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. W konsekwencji uznać należy, iż organ, do którego złożono skargę na bezczynność w rozpoznaniu zawiadomienia, jest stroną postępowania sądowego, natomiast kwestię, czy organ ten jest podmiotem (organem w znaczeniu funkcjonalnym) obowiązanym w rozumieniu przepisów prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony, z uwagi na przedmiot postępowania można rozstrzygnąć dopiero podczas rozpatrywania skargi wniesionej w sprawie. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie sąd administracyjny. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest zatem bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu p.p.s.a. Już samo złożenie skargi stanowi żądanie nadania jej określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Organ nie jest zatem uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. Tym samym żadna z powoływanych przez organ w tej sprawie okoliczności nie zwalniała go z obowiązku przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi wnioskodawczyni wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. np. postanowienia NSA z dnia: 30 czerwca 2010 r. sygn. I OZ 495/10; 11 stycznia 2011 r. sygn. I OZ 996/10; 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OZ 698/13 i 15 maja 2018 r. sygn. akt I OZ 454/18). Rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma bowiem na celu przymuszenie organu do nadesłania sądowi skargi, wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w określonym terminie, a dopiero wymuszenie tego obowiązku daje podstawę do rozpoznania sprawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności skargi, jakkolwiek o charakterze formalnym, to jednak kończy postępowanie sądowoadministracyjne. Nie byłoby to możliwe, gdyby organ nie wypełnił swoich obowiązków określonych w art. 54 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny, Sąd pierwszej instancji zauważył, że w tej sprawie miało miejsce niezastosowanie się Prokuratora do obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarga wnioskodawczyni na bezczynność organu została wniesiona do organu w dniu 20 czerwca 2023 r. Organ wzywany był przez Sąd do nadesłania skargi oraz wyjaśnienia, czy skarga znajduje się w Prokuraturze. Podkreślenia wymaga, że nadesłany przez organ w załączeniu do pisma z 19 października 2023 r. wydruk skargi (karta nr 33 akt sądowych) oraz kserokopia skargi nadesłana przez skarżącą w załączeniu do wniosku o wymierzenie organowi grzywny (karta nr 2 akt sądowych) – to ta sama skarga, z treści której wynika, że została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie. Prokurator oryginału skargi nie przekazał do dnia dzisiejszego, a zatem uznać należy, że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, WSA w Warszawie uznał wniosek M.H. za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 zł. Określając wysokość grzywny, Sąd miał na uwadze treść wniosku i okoliczności sprawy, w której organ błędnie uznał, że skarga nie jest skierowana do niego. Przedstawiona przez organ argumentacja nie usprawiedliwiała jednak niedopełnienia ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi do WSA w Warszawie.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Prokuratora do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 54 § 1 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez nałożenie na organ grzywny, w sytuacji nierozpoznania przez Sąd pierwszej instancji przyczyn nieprzekazania skargi. W uzasadnieniu zażalenia podkreślił, że pismo wnioskodawczyni załatwiono wydaniem w dniu 29 września 2023 r. postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie [...]. Postanowienie to zostało zaskarżone przez wnioskodawczynię i aktualnie jest przedmiotem rozpoznania Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jego jakąkolwiek swobodę w tym zakresie.

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu Prokuratora, wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Grzywnie tej nadano mieszany (dyscyplinująco-restrykcyjny) charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.

Wskazać należy, iż w omawianym zakresie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wydanego wcześniej w niniejszej sprawie postanowienia z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OZ 290/24 stwierdził, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., a zatem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego, czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) aniżeli sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (w tej sprawie – w ocenie skarżącej – bezczynność Prokuratora), to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest jedynie wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. – bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Stanowisko to zostało potwierdzone uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OPS 1/23, w której uznano, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Błędne jest zatem twierdzenie organu, iż w tej sprawie nie był on zobowiązany do przekazania skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie w okolicznościach niniejszej sprawy grzywny w wysokości 100 zł jest prawidłowe. W sytuacji, gdy skarga M.H., wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, nie została przekazana do WSA w Warszawie, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter. Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i oceny tej nie zmienia argumentacja Prokuratora podniesiona w zażaleniu. Treść skargi pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż jej adresatem jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaś skarżonym w tej sprawie organem jest Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie (innym podmiotom, tj. Prokuratorowi Regionalnemu w Warszawie oraz Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego Prokuratora Generalnego dla Warszawskiego Okręgu Regionalnego, skarga ta została przekazana jedynie do wiadomości). Jak już wyżej wskazano, to nie organ, a wyłącznie sąd administracyjny, dokonuje oceny, czy wniesiona do niego skarga jest dopuszczalna. Prokurator nie mógł zatem samodzielnie uznać, że pismo wnioskodawczyni z dnia 20 czerwca 2023 r. nie jest skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (pomimo zaadresowania go w sposób jednoznaczny do tego Sądu) i rozpoznać go w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania karnego, ale winien był przekazać skargę do WSA w Warszawie, żeby to właśnie ten Sąd stwierdził, czy podlega ona kognicji sądów administracyjnych, czy też sądów powszechnych. Fakt wydania w dniu 29 września 2023 r. postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie [...] nie ma zatem znaczenia w kontekście wymierzenia Prokuratorowi grzywny.

Jednocześnie podkreślić należy, że wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny nie jest zbyt dotkliwa i wynosi jedynie 100 zł. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje natomiast grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7.155,48 zł – M.P. z 2024 r., poz. 110). Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny – czego domaga się organ – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.

Z tych względów powołany w zażaleniu zarzut naruszenia art. 54 § 1 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.