Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 519/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1 oraz 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 256
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 169 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1669
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersytetu [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2019 r.,sygn. akt I SA/Wa 964/19 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 22 lutego 2019 r. nr DO.2.6610.42.2018.AK w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 964/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 22 lutego 2019 r., nr DO.2.6610.42.2018.AK, w przedmiocie umorzenia postępowania oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie, datowaną na 5 listopada 2019 r., złożył Uniwersytet [...] w K., reprezentowany przez Rektora, działającego przez pełnomocnika - adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie art. 2, 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez naruszenie zasady ochrony własności i praw słusznie nabytych. Naruszenie tych elementarnych zasad polega na odjęciu własności nieruchomości, jaką Uniwersytet [...] nabył ex lege z mocy art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym z dniem 1 września 2005 r., a prawa tak nabytego nie można, bez naruszenia tych zasad konstytucyjnych, pozbawić i to ze skutkiem ex tunc.

II. naruszenie prawa materialnego, to jest naruszenie art. 256 ustawy w zw. z art. 169 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - przez błędną wykładnię tego przepisu formalnie uchylającego działanie art. 256 ustawy, który działając wstecz miałby niweczyć skutki prawne powstałe 1 września 2005 r., tj. uwłaszczenia uczelni z mocy samego prawa. Konstrukcja prawna tego przepisu (art. 256) nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że skutek ten, tj. nabycie ex lege przez Uniwersytet [...] prawa własności, nastąpił z datą 1 września 2005 r., tym bardziej, że decyzja Wojewody miała charakter wyłącznie deklaratoryjny, quasi notarialny bez możliwości czynienia jakichkolwiek własnych ustaleń. Odmienna, tj. przyjęta przez WSA wykładnia tego przepisu prowadziłaby do rozstrzygnięć destabilizujących system prawny i stanowiłaby zaprzeczenie zasady pewności działania prawa, gdyż byłaby oparta wyłącznie na woluntaryzmie organów administracyjnych. Prawo tak stosowane stanowiłoby zaprzeczenie funkcji państwa prawa, gdyż stricte deklaratoryjna decyzja Wojewody zależałaby wyłącznie od niezgodnego z prawem zachowania organu, który z naruszeniem art 35 k.p.a., mógłby stosować obstrukcję decyzyjną ad infinitum, czego dowodem jest postępowanie w niniejszej sprawie.

III. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art 151 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego i umorzeniu postępowania z uwagi na "bezprzedmiotowość" postępowania, w sytuacji, gdy skutki uwłaszczenia Uniwersytetu [...], tj. przejścia nań prawa własności, które nastąpiły 1 września 2005 r., działają pro futuro, a organ administracyjny nie był i nie jest władny w tym trybie do odjęcia prawa własności i uchylenia skutków jego nabycia z mocą ex tunc, w związku z czym nie sposób uznać, że sprawa niniejsza stała się bezprzedmiotowa.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art 151 p.p.s.a poprzez zaniechanie kontroli sposobu czynienia ustaleń faktycznych przez organ administracji, nierozpoznanie istoty sprawy i sprowadzenie rozstrzygnięcia wyłącznie do całkowicie bezkrytycznego przyjęcia stanowiska Ministra Inwestycji i Rozwoju, który błędnie ustalił, że w sprawę należało umorzyć z uwagi na derogowanie art. 256 ustawy i oparcie rozstrzygnięcia de facto i de iure wyłącznie na art. 169 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. i uchylenia na tej podstawie, promiscue nabytego prawa własności z całkowitym zapoznaniem zarówno wyroków sądowych, jak i przyczyn dla jakich sprawa nie była rozpoznawana latami, w sytuacji gdy jest oczywiste prima facie, że Uniwersytet [...] powinien zostać uwłaszczony tą nieruchomością na identycznych zasadach, jak w przypadku decyzji z 21 września 2015 r., którą Wojewoda Małopolski uwłaszczył Uniwersytet [...] działką nr [...], objętej tą samą księgą wieczystą, co działki nr [...], [...], [...], [...].

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponowionego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 22 lutego 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

Ponadto wniesiono, ze względu na precedensowość oraz z uwagi na zaistnienie, zdaniem WSA w Warszawie, luki legislacyjnej, o rozważenie możliwości przedstawienia tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA w celu wydania uchwały po myśli art. 187 § 2 p.p.s.a., celem wyjaśnienia następujących wątpliwości:

Czy skutki wymienione w art. 256 ustawy, polegające na uwłaszczeniu z mocy samego prawa uczelni nieruchomością, w warunkach w tym przepisie wymienionych zaszły, pomimo uchylenia tego przepisu ustawą z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., poz. 1669) w sytuacji, gdy organy administracyjne, z oczywistym naruszeniem art 35 k.p.a., nie rozpoznały wniosku o uwłaszczenie oraz odwołania przed terminem wejścia w życie przepisu (art. 169 pkt 3) uchylającego działanie art. 256 ustawy, w sytuacji gdy powinny i mogły to uczynić?

W piśmie procesowym datowanym na 6 listopada 2019 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na przyjęciu bezprzedmiotowości postępowania i utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz umorzeniu postępowania przed organem I instancji "z uwagi na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiącego podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji" i niezasadne przyjęcie braku przedmiotu postępowania, to jest sprawy, w której organ administracyjny jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach danego podmiotu, gdy tymczasem ocenie prawnej organu w niniejszej sprawie podlegał stan faktyczny istniejący na dzień 1 września 2005 r. i prawo obowiązujące na ten dzień znajdowało zastosowanie, a decyzja organu I instancji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny; WSA pominął zasadę prawa intertemporalnego prawa administracyjnego, zgodnie z którą do skutków oceny zdarzeń stosuje się normy obowiązujące w chwili ich wystąpienia, tj. tej, z którą prawo wiąże określone skutki prawne;

2) art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu postępowania i uchyleniu decyzji organu I instancji, a nieuchylenie decyzji organu II instancji, a to z powodu braku legitymacji do rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, gdy tymczasem wraz z wniesieniem odwołania organ II instancji nabył kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnoprawnej w pełnym jej zakresie, a w chwili wniesienia odwołania oraz przez dalsze 7 miesięcy obowiązywała materialnoprawna i proceduralna podstawa rozstrzygnięcia, a to przewlekłość postępowania (naruszenie wszystkich ustawowych terminów rozstrzygnięcia oraz niedochowanie obowiązków informacyjnych, można rzec celowe "zamrożenie" sprawy do chwili zmiany stanu prawnego, tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 1 października 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Dz.U. z 2018 r., poz. 1668) doprowadziła w efekcie do umorzenia postępowania na niekorzyść skarżącego;

3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez zaakceptowanie prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w sposób budzący brak zaufania Skarżącego Uniwersytetu [...] do władzy publicznej;

4) art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez odmowę uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, gdy tymczasem skarga w tym zakresie miała na celu doprowadzenie do wydania decyzji merytorycznej w sprawie.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Pomimo multiplikacji zarzutów koncentrują się one wokół dwóch zagadnień: po pierwsze, istnienia podstaw do przyjęcia, że Uniwersytet [...] nabył ex lege z mocy art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym z dniem 1 września 2005 r. własność nieruchomości położonej w K., jednostka ew. [...], obręb [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...], [...], [...] i [...]; po drugie, możności wydania decyzji na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. pomimo uchylenia tego przepisu.

Stanowisko skarżącego, zgodnie z którym nabył on ex lege własność przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 września 2005 r., nie jest prawidłowe z powodów przedstawionych poniżej.

Przepis art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r., Nr 164, poz. 1365 ze zm.; dalej: ustawa z 2005 r.) stanowi w ustępie 1, że z dniem wejścia w życie ustawy grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej. Zgodnie zaś z ustępem 2 tego artykułu nabycie prawa własności, o którym mowa w ust. 1, stwierdza w drodze decyzji wojewoda.

Nie ulega wątpliwości, że uwłaszczenie mieniem Skarbu Państwa nie następowało wyłącznie z mocy samego brzmienia normy uwłaszczeniowej, czy przepisów ustaw określających ustrój państwowych osób prawnych, ale przy jednoznacznie stwierdzonym, w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, spełnieniu się określonych ustawą przesłanek.

Skarżący twierdzi, że decyzja właściwego organu miała charakter wyłącznie deklaratoryjny, quasi notarialny, co miałoby oznaczać, że nie ma ona w istocie rzeczy doniosłości prawnej. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że powszechnie przyjmuje się, że decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji. Mówiąc inaczej, decyzja deklaratoryjna potwierdza zaistnienie określonego faktu prawnego, który powstał wcześniej z mocy prawa. Przed wydaniem takiej decyzji nie można jednakże skutecznie powoływać się na zaistnienie tego faktu prawnego. Niewątpliwie zatem wydanie decyzji deklaratoryjnej ma znaczące skutki prawne.

Obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie uwłaszczenia uczelni jest ustalenie, w prawidłowo prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 256 ust. 1 powyższej ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez uczelnię własności nieruchomości. Do wydania przez wojewodę decyzji, o jakiej mowa w art. 256 § 2 ustawy z 2005 r., może dojść jedynie wówczas, gdy z zebranego materiału dowodowego wynikać będzie stan prawny jednoznacznie stwierdzający pozostawanie danego gruntu w dniu 1 września 2005 r. w użytkowaniu wieczystym wnioskującej uczelni.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe oznacza, że dopiero w wyniku wydania decyzji na podstawie art. 256 ustawy z 2005 r. zainteresowana uczelnia może twierdzić, że określone grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stały się jej własnością z dniem wejścia ustawy w życie, to jest z dniem 1 września 2005 r.

Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nie pozwala na odstąpienie od poglądu, że dopiero w wyniku wydania decyzji deklaratoryjnej można uznać, że zaistniał określony fakt prawny, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza przejście własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na zainteresowaną uczelnię.

Należy wskazać, że w przywołanych przez skarżącego ustawie z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych [Dz.U. z 1971 r., Nr 27, poz. 250) oraz ustawie z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191) przewidziano kompetencję organów administracji do wydawania decyzji stwierdzających uwłaszczenie zainteresowanych podmiotów. Wbrew twierdzeniom skarżącego w obu tych ustawach przyjęto, że skutek prawnorzeczowy powstaje dopiero w wyniku wydania stosownej decyzji przez właściwy organ.

Ponadto, mając na uwadze założenie o racjonalności ustawodawcy należy przyjąć, że skoro z art. 256 ust. 2 omawianej ustawy wynika, że dla nabycia własności nieruchomości przez zainteresowaną uczelnię konieczne jest stwierdzenie tego faktu w drodze decyzji przez właściwego wojewodę, to nie jest możliwe uwłaszczenie uczelni bez wydania stosownej decyzji przez wojewodę. Tak więc dopóki taka decyzja nie zostanie wydana, to zainteresowana uczelnia nie nabywa własności określonej nieruchomości. Gdyby uznać za prawidłowe stanowisko skarżącego co do tej kwestii, to przepis art. 256 ust. 2 omawianej ustawy byłby zbędny, a to stanowiłoby naruszenie założenia o racjonalności ustawodawcy.

Ponieważ skarżący przyjmuje, że do uwłaszczenia doszło z dniem 1 września 2005 r. niezależnie do tego, czy została wydana decyzja uwłaszczeniowa, to pozwala to skarżącemu stawiać zarzut pozbawienia go własności przez organy administracji. Skoro jednak skarżący nie stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to nie mógł zostać pozbawiony jej własności.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że skoro w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie została wydana na podstawie art. 256 ust. 2 ustawy z 2005 r. decyzja wojewody stwierdzająca nabycie własności tej nieruchomości przez skarżącego, to nie można wywodzić, że skarżący z dniem 1 września 2005 r. nabył własność tej nieruchomości, a tym samym nie można skutecznie zarzucać organom, że pozbawiły skarżącego własności tej nieruchomości.

Stanowisko skarżącego co do drugiej kwestii spornej również nie jest prawidłowe.

Skarżący twierdzi, że pomimo uchylenia art. 256 ustawy z 2005 r. przepis ten nadal może stanowić podstawę do wydawania decyzji administracyjnych.

Należy podkreślić, że wydanie decyzji administracyjnej jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy istnieje podstawa prawna do jej wydania. Podstawa prawna do wydania decyzji musi istnieć w dacie wydania tej decyzji.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest oczywiste, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego (zob. np. wyrok NSA z 7 marca 2023 r., I OSK 904/22). Stosowanie uchylonego przepisu jest jednakże możliwe, jeżeli tak stanowi przepis szczególny lub przepis przejściowy. Podstawę prawną decyzji będzie wówczas stanowić uchylony przepis przywoływany wraz z odpowiednim przepisem szczególnym lub przepisem przejściowym.

Przepis art. 256 ustawy z 2005 r. został uchylony z dniem 1 października 2018 r. przez art. 169 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., poz. 1669). W ustawie z dnia 20 lipca 2018 r.- Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., poz. 1668) nie zawarto odpowiednika przepisu art. 256 ustawy z 2005 r., zaś w przepisach ją wprowadzających, ujętych w ustawie z dnia 3 lipca 2018 r. – przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., poz. 1669) brak jest regulacji przejściowych umożliwiających dalsze jego stosowanie. Oznacza to niedopuszczalność wydawania od 1 września 2018 r. decyzji na podstawie art. 256 ustawy z 2005 r.

Brak przepisu prawa pozwalającego na stosowanie art. 256 ustawy z 2005 r. po jego uchyleniu z dniem 1 września 2018 r. nie oznacza, że istnieje luka w prawie. O luce w prawie można bowiem mówić wówczas, gdy regulacja prawna jest niekompletna. Ustawodawca nie jest natomiast zobowiązany do stanowienia przepisów pozwalających na dalsze stosowanie przepisów uchylonych. Regulacja prawna niezawierająca tego rodzaju przepisów jest regulacją kompletną – wynika z niej wola ustawodawcy, aby nie stosować przepisów uchylonych po ich usunięciu z systemu prawa obowiązującego.

Wniesienie przed 1 września 2018 r. odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 256 ustawy z 2005 r. oznacza, że organ odwoławczy uzyskał kompetencję do załatwienia sprawy, ale w żadnym przypadku nie oznacza, że organ odwoławczy po tej dacie nadal posiada kompetencję do wydania decyzji co do meritum sprawy. Organ odwoławczy wydając bowiem decyzję co do meritum sprawy będzie załatwiać sprawę na podstawie art. 256 ustawy z 2005 r., a to jest niedopuszczalne po 1 września 2018 r. Postępowanie administracyjne w sprawie uwłaszczenia uczelni staje się bezprzedmiotowe po 1 września 2018 r., ponieważ w wyniku uchylenia art. 256 ustawy z 2005 r. i braku przepisów umożliwiających dalsze stosowanie tego przepisu przestała istnieć sprawa administracyjna, która mogłaby zostać załatwiona poprzez wydanie decyzji merytorycznej. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wówczas umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wykluczone jest wówczas badanie okoliczności sprawy w celu ustalenia istnienia przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 256 ustawy z 2005 r. Poczynając bowiem od 1 września 2018 r. prawo nie wiąże skutku prawnego w postaci uwłaszczenia uczelni z okolicznościami, o których mowa w art. 256 ustawy z 2005 r. Nie można zatem zarzucać organowi, że wydał decyzję o umorzeniu postępowania nie dokonując ustaleń co do istnienia przesłanek do wydania decyzji o uwłaszczeniu uczelni na podstawie art. 256 ustawy z 2005 r.

Ewentualne prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, nawet gdyby przewlekłość miała charakter rażący, nie powoduje dalszego istnienia kompetencji organu do załatwienia sprawy w sposób merytoryczny po uchyleniu przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania decyzji. Strona może zwalczać przewlekłość postępowania wnosząc ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a., a następnie skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. Zarzut przewlekłości postępowania podnoszony w skardze na decyzję nie może natomiast odnieść pożądanego skutku w postaci uwzględnienia skargi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się podstaw do przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA w celu wydania uchwały po myśli art. 187 § 2 p.p.s.a., zagadnienia dotyczącego zajścia skutków określonych w art. 256 ustawy z 2005 r. po uchyleniu tego przepisu - w sytuacji, gdy organy administracyjne, z oczywistym naruszeniem art 35 k.p.a. nie rozpoznały wniosku o uwłaszczenie oraz odwołania przed uchyleniem art. 256 ustawy z 2005 r.

Zarzut naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez zaakceptowanie prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w sposób budzący brak zaufania skarżącego do władzy publicznej nie został uzasadniony, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego zarzutu.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.).