Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1971/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy

z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec H. J. (dalej także jako "skarżący", "strona" lub "wnioskodawca") art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że H. J. wnioskiem z [...] listopada 2017 r. wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. We wniosku szczegółowo opisał przebieg swojej służby, ze wskazaniem zajmowanych stanowisk służbowych. Podniósł, że zaliczony przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwany dalej "IPN" - okres jego służby na rzecz totalitarnego państwa został błędnie wyliczony. Wnioskodawca powołał się również na rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych, czego dowodem mogą być m.in. pozytywne opinie służbowe, otrzymane nagrody czy też odznaczenia (w tym Brązowy Krzyż Zasługi). Wskazał, że przyczynił się do wzrostu profesjonalizmu i skuteczności działań Straży Granicznej, w której pełnił służbę z wielkim poświęceniem oraz

z narażeniem życia i zdrowia.

Decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Pismem z [...] lipca 2019 r. wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, który wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1566/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra.

Ponownie analizując niniejszą sprawę Minister wskazał, że wnioskodawcę zwolniono ze służby w [...] Oddziale Straży Granicznej [...] czerwca 2006 r.

i ma on ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma IPN z [...] marca 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] kwietnia 1989 r. do [...] lipca 1990 r. Całkowity okres służby wnioskodawcy to 19 lat, 1 miesiąc i 20 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok, 3 miesiące i 24 dni. Z przekazanych przez IPN kopii akt osobowych nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Pismem z [...] marca 2018 r. informację o przebiegu służby wnioskodawcy przekazał Komendant Główny Straży Granicznej. Ze zgromadzonych

w sprawie dokumentów wynika, że wnioskodawca - po 12 września 1989 r. - rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej. Wymienione zostały działania, realizowane przez Straż Graniczną, które zakończone zostały sukcesem dzięki m.in. zaangażowaniu i profesjonalizmowi wnioskodawcy. Wielokrotnie wyróżniano go nagrodami pieniężnymi oraz urlopami nagrodowymi, ponadto został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Brązowym Medalem za Zasługi dla Straży Granicznej. W materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzeniu wnioskodawcy kar dyscyplinarnych. Ze względu na charakter wykonywanych zadań, mogły wystąpić sytuacje, w których wnioskodawca narażał swoje życie i zdrowie, brak jest jednak dokumentów to potwierdzających, a także odnoszących się wprost do zdarzeń z narażeniem zdrowia i życia.

Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia, a wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek, tj. krótkotrwałość służby, organ wskazał, że musi być ona każdorazowo oceniana indywidualnie. Winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),

Analizując drugą z przesłanek formalnych organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też stwierdzić należy, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Przy czym zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie

z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza.

Podsumowując swoje rozważania w tym zakresie, organ stwierdził, że jego zadaniem jest stwierdzenie czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą bowiem do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Minister powołał się przy tym na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19.

Następnie organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1566/19 zobligował Ministra do ponownego rozpatrzenia sprawy skarżącego, przy uwzględnieniu spełnienia przez wnioskodawcę dwóch przesłanek stypizowanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ winien dokonać zatem oceny czy sprawie strony zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powyższym przepisie. Zdaniem Sądu, przy wyrażeniu tejże oceny, koniecznym jest przywołanie faktów odnoszących się nie tylko do zasług na rzecz państwa demokratycznego, ale również nie mogą pozostawać bez znaczenia faktyczne okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. W świetle ww. orzeczenia, stwierdzić należy, że całkowicie zbytecznym było podejmowanie przez Ministra powtórnej analizy w obszarze krótkotrwałości pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelnego wykonywania przez niego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., bowiem ocena prawna wyrażona przez Sąd jest dla organu wiążąca, zaś sformułowanie konstatacji sprzecznej z ową oceną, stanowiłoby naruszenie prawa, jak również byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianej ekonomiki procesowej. Stąd też przed wydaniem niniejszej decyzji, organ w szczególności rozpatrzył wszystkie te aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu organu co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec zainteresowanego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W związku

z powyższym, nawiązując do wniosku strony z [...] kwietnia 2018 r., organ uznał za bezcelowe przesłuchanie w charakterze świadka osoby wskazanej w ww. piśmie,

a następnie przeprowadzenie dowodów na okoliczność wykazania krótszego pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa, bowiem nie miało to realnego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy.

Przystępując do analizy trzeciej przesłanki, o której mowa powyżej, organ wskazał, że nie sposób jednak całkowicie pominąć aspektów nawiązujących stricte do treści pierwszych dwóch przesłanek stypizowanych w omawianym przepisie. Pełnienie przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa przez okres niewiele ponad jednego roku oraz duże prawdopodobieństwo wykonywania przez niego,

w demokratycznym już państwie, obowiązków służbowych w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, bezsprzecznie wpływają na korzyść byłego funkcjonariusza w kontekście wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ponadto należy przy tym również wspomnieć o znamiennych osiągnięciach zainteresowanego w służbie po dniu 12 września 1989 r. Z zebranej dokumentacji wynika, że wnioskodawca w toku pełnionej służby w Straży Granicznej odnotowywał dobre opinie służbowe, wielokrotnie był wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz urlopami nagrodowymi, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia. Wnioskodawca przyczynił się bowiem bezpośrednio do zatrzymania wielu osób zaangażowanych w działalność przestępczą, przyczyniając się przy tym do ujawnienia przemytu o znacznej wartości. Podkreślenia wymaga, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności każdego funkcjonariusza służb mundurowych. Stąd też nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadek, w którym zainteresowany otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Jednakże mając już na względzie nadanie ww. odznaczeń, w tym w szczególności wysokiej rangi odznaczenia państwowego, tj. Brązowego Krzyża Zasługi, wskazania wymaga, że wnioskodawca legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Powyższe nie pozostawało zatem bez znaczenia w zakresie dokonywania przez organ oceny czy sprawę zainteresowanego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister podniósł, że przy formułowaniu przez organ ostatecznej konstatacji co do spełnienia przez wnioskodawcę trzeciej przesłanki, stanowiącej warunek sine qua non, tj. konieczny do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, nie można zacieśniać wykładni omawianego przepisu wyłącznie do przedstawionych już powyżej rozważań. Na organie ciąży bowiem obowiązek dokonania wszechstronnej oceny na wielu płaszczyznach mających związek z całym przebiegiem służby wnioskodawcy. Niebagatelne znaczenie - a w istocie kluczowe przy uwzględnieniu ukształtowanego orzecznictwa NSA - powinien mieć aspekt ewentualnego angażowania się byłego funkcjonariusza, w sposób bezpośrednio ukierunkowany, na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji.

Organ wskazał, że przy wnikliwej analizie zebranej w przedmiotowej sprawie dokumentacji należało dostrzec, iż - jak wynika z Biuletynu Informacji Publicznej IPN -

w dniu [...] listopada 2017 r. Sąd Apelacyjny w [...], w sprawie o sygn. akt [...], utrzymał w mocy orzeczenie Sądu Okręgowego, uznając, że wnioskodawca złożył niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne. Złożenie nieprawdziwego oświadczenia lustracyjnego skutkuje utratą prawa wybieralności w wyborach do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach powszechnych organu i członka organu jednostki samorządu terytorialnego oraz organu jednostki pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego, jak również zakazem pełnienia funkcji publicznej. Posunięcie się do podania nieprawdy, w tak istotnym dokumencie, który ma zabezpieczać innym obywatelom prawo do informacji o osobach pełniących albo ubiegających się

o pełnienie funkcji publicznych i o możliwości ich współpracy z organami bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 - nakazuje wręcz sądom napiętnowanie takiego zachowania, czyli po pierwsze stwierdzenie, że oświadczenie było niezgodne

z prawdą, zaś po drugie wyeliminowanie takiej osoby z grona osób uprawnionych do pełnienia funkcji publicznych. Biorąc pod uwagę wyjątkowy oraz uznaniowy charakter art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, opisany wyżej incydent wnioskodawcy

w sposób bezdyskusyjny wykluczałby już możliwość zastosowania przywileju wynikającego z ww. przepisu.

W ocenie organu, uzyskane w toku przeprowadzonego postępowania uzasadnienie do ww. wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., stanowi istotny punkt rozważań w zakresie okoliczności podjęcia przez wnioskodawcę służby w jednostce organizacyjnej wymienionej enumeratywnie w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wyroku wskazano bowiem, że nie do przyjęcia, na gruncie wiedzy oraz doświadczenia życiowego, w powiązaniu z ujawnionymi dowodami wskazanymi również w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, są twierdzenia skarżącego, jakoby lustrowany H. J. dowiedział się, o charakterze swojej służby w [...] Brygadzie WOP, dopiero z akt IPN. Z doświadczenia życiowego wiadome jest, że każdy awans na kolejny stopień wojskowy poprzedzany jest (i był) rozkazem personalnym właściwego przełożonego lub osoby mającej uprawnienia do awansowania na kolejny stopień wojskowy. Nie mogło być więc tak, aby lustrowany nie wiedział, że rozkazem Dowódcy [...] Brygady WOP z [...] kwietnia 1989 r. awansowany został na stopień [...] w korpusie podoficerów ochrony pogranicza, w grupie zwiadowczej i numerze specjalności wojskowej [...] (kontrwywiad). Również nie do przyjęcia jest, aby lustrowany H. J. dopiero

z akt IPN dowiedział się, że od [...] października 1989 r., zgodnie z rozkazem tego samego dowódcy wyznaczony został na stanowisko pełnomocnika [...] WOP w [...], na etacie [...] i zaliczony do korpusu oficerów pogranicza

w grupie zwiadowczej, specjalności wojskowej [...] (kontrwywiad). Tego rodzaju rozkazy podawane były i są do wiadomości podczas apeli, zbiórek stanu osobowego żołnierzy jednostki, co wiąże się z odpowiednim wynagrodzeniem i szczególnymi dodatkami finansowymi.

Organ powziąwszy ww. informacje, co do świadomego pełnienia służby przez zainteresowanego w Zwiadzie WOP, winien w tym miejscu nadmienić, że wnioskodawca nie podejmował żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu umieszczonego w strukturach Zwiadu WOP (przedkładając chociażby stosowny raport o przeniesienie na inne stanowisko służbowe), lecz kontynuował karierę zawodową

w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu reorganizacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Powyższa okoliczność, na gruncie przedmiotowej sprawy, niewątpliwie wpływa na niekorzyść zainteresowanego.

W ocenie organu nie podlega żadnym wątpliwościom, że wykonywanie zadań dla Zwiadu WOP jest równoznaczne z wykonywaniem czynności charakterystycznych dla reżimu komunistycznego. Jak wynika z opinii specjalnej za okres służby od [...] kwietnia 1989 r. do [...] kwietnia 1990 r. (tj. karta 17 sygn. akt IPN [...]), wnioskodawca sumiennie wykonywał swoje obowiązki służbowe w ww. formacji, posiadając przy tym - zdaniem jego przełożonego - predyspozycje do rozwoju na zajmowanym stanowisku. Zwiad WOP nie był formacją o charakterze czysto policyjnym lub wojskowym, zajmującą się jedynie zwalczaniem przemytu lub kontrolą ruchu granicznego albo ochroną nienaruszalności granic. Był natomiast ważnym elementem w systemie organów bezpieczeństwa, stworzonym głównie w celu ochrony totalitarnego reżimu narzuconego Polsce w 1944 r., a jego działalność do 1990 r. - podobnie jak Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego, Służby Bezpieczeństwa, Wojskowej Służby Wewnętrznej - wiązała się z łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego. Zwiad WOP podporządkowano w zakresie pracy operacyjnej Departamentowi [...] MSW, a system kontroli ruchu granicznego skonstruowano tak, by przede wszystkim zaspokoić potrzeby operacyjne MSW związane ze zwalczaniem opozycji politycznej, Kościoła i innych związków wyznaniowych oraz działalności wywiadowczej na rzecz NATO czy wykrywaniem przemytu "wrogiej" literatury.

Uwzględniając zatem powyższe rozważania, w ocenie Ministra nie sposób zakwestionować fakt, że zadania realizowane przez byłego funkcjonariusza były zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Celom stawianym Zwiadowi WOP nie sposób bowiem przypisać standardów demokracji, a zatem z perspektywy demokratycznego państwa prawa bezspornego wskazania wymaga, że czynności tego typu wzbudzają wyłącznie konotacje pejoratywne.

Konkludując, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez zainteresowanego po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednakże biorąc pod uwagę złożenie przez wnioskodawcę nieprawdziwego oświadczenia lustracyjnego oraz całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, to w ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem strony.

Pismem z [...] września 2020 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra z [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem niego art. 15c ustawy jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem życia,

b) pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową proporcjonalnie odnoszącej się do konkretnie rozpatrywanej sprawy z uwzględnieniem występujących uwarunkowań faktycznych a nie abstrakcyjnych założeń. Wskazania indywidualnego charakteru sprawy mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę pełnionej służby,

c) pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, co zostało przedstawione, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z późn. zm.), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych, i w związku z tym niezastosowaniem przez organ art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny

i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj.

w szczególności dokonanie oceny spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jedynie przez pryzmat wydanego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] w przedmiocie złożonego oświadczenia lustracyjnego sygn. akt. [...], które de facto dotyczy okresu po zakończeniu służby w Straży Granicznej i nie ma związku z przedmiotem sprawy oraz funkcjonującego w latach minionych systemu komunistycznego i w tym zakresie działalności organów państwowych, których nie można utożsamiać z osobą skarżącego i wykonywanymi obowiązkami służbowymi w Wojskach Ochrony Pogranicza i Straży Granicznej,

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającej wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania, czy spełnił przesłankę, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, a także bez wyjaśnienia dlaczego organ pominął w ustaleniach stanu faktycznego sprawy okoliczność, faktycznie wykonywanych obowiązków służbowych

i w jaki bezpośredni sposób przyczyniały się do utrwalania systemu totalitarnego.

W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił szczegółową argumentację skargi.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,

a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub

w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu z [...] sierpnia 2020 r.

o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Jest to kolejna decyzja Ministra wydana w sprawie wniosku skarżącego z [...] listopada 2017 r. Poprzednia bowiem decyzja organu z [...] maja 2019 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] stycznia 2020 r. sygn. akt [...].

W ocenie Sądu istotnym jest, że niniejsza sprawa jest już po raz kolejny rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie bowiem

z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko

w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400).

Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. Lex Polonica nr 420541).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Stanowi to bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być więc konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej

w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, zważyć należy, że badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia sąd ma przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań.

Przypomnieć więc w tym miejscu należy, że Sąd uchylając poprzednio wydaną

w niniejszej sprawie decyzję Ministra zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy skarżącego, przy uwzględnieniu spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich trzech przesłanek stypizowanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ winien dokonać zatem oceny czy sprawie strony zachodzi również "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powyższym przepisie.

Sąd wskazał, że prawodawca nie zacieśnił pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu

z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych

w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia

ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą" było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę

i znanych osobie, kontynuującej w szeregu przypadków służbę (tu: w Straży Granicznej, wobec uprzedniej służby w Wojskach Ochrony Pogranicza). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób - utraty wypracowanych oddaną służbą przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

Sąd zauważył, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną

z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia przy tym reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca. Odnosząc wskazane ramy prawne do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd skonstatował, że ocena organu, jakoby w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, jako warunek wyłączenia zasad ogólnych, jest przedwczesna. Nie rozważono bowiem sprawy w jej istotnych aspektach, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu (tak art. 107 wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.).

Sąd wskazał, że nie sposób podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne byłoby istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach w Straży Granicznej. Ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane

z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie

w rozpatrywanej sprawie, gdy w zaświadczeniu o służbie wnioskodawcy, wydanego przez formację, gdzie pełnił on służbę, wskazano na znaczne prawdopodobieństwo wystąpienia - w związku z wykonywanymi zadaniami - sytuacji zagrożenia życia

i zdrowia. W toku postępowania skarżący podnosił też zresztą, że pełnił także służbę

w szczególnych warunkach – np. operacje niejawne. Organ temu nie przeczył ani tego nie weryfikował, nie oceniając także czy specyfika tych działań wiąże się z realnym zagrożeniem życia lub zdrowia. Pominięto także, że wnioskodawca - jak twierdził - był prekursorem w rozwijaniu nowych form technik operacyjnych Straży Granicznej.

Sąd wskazał również, że nie może być też bez znaczenia, odnotowane tylko

w uzasadnieniu skarżonego aktu, uzyskanie przez wnioskodawcę, w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego Brązowego Krzyża Zasługi, jego wielokrotne wyróżnianie przez przełożonych nagrodami pieniężnymi oraz urlopami nagrodowymi. Przykładowo - co wynika z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r.

o orderach i odznaczeniach (aktualnie opubl. w Dz.U. z 2019 r. poz. 25 ze zm.) - Krzyż Zasługi Za Dzielność nadaje się funkcjonariuszom wyłącznie za czyny spełnione

w specjalnie ciężkich warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nietykalności granic państwowych oraz życia, mienia

i bezpieczeństwa obywateli. Kwestie te nie mogą być obojętne w kontekście prawidłowej oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek. Pominięto także kwestie uhonorowania wnioskodawcy Brązowym Medalem za Zasługi dla Straży Granicznej, nie odnosząc się do warunków jego nadania, w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Sąd podkreślił, że nie jest uzasadniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej określenia szczególnie uzasadniony przypadek, tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danej regulacji. W kontekście danego warunku nie mogą pozostawać a priori bez znaczenia faktyczne okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w tym podnoszone w skardze warunki jej podjęcia (wobec rozkazu) czy inne uwarunkowania, jak rodzaj faktycznie pełnionej służby, a w końcu szczególna jej krótkotrwałość. Jak bowiem trafnie przyjęto

w judykaturze, nawet kilkuletni okres służby należy kwalifikować jako krótkotrwały. Tak więc jej pełnienie przez niewiele ponad rok musi być także rozważane w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku dla zastosowania przewidzianego przez prawodawcę wyjątku od zasad ogólnych - obniżenia świadczeń emerytalnych lub rentowych. Oczywiście konkretne okoliczności pełnienia służby, aby mogły mieć znaczenie w sprawie, muszą być wiarygodnie udokumentowane. Organ nie może opierać się tu wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego. W danej sprawie jednak

w ogóle nie odniesiono się do podnoszonych przez wnioskodawcę kwestii szczególnych warunków pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Nie sposób natomiast

a priori uznać, aby nie mogło to mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

Sąd stwierdził, że w tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Prowadziło to do uchybienia przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy i mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Sąd zauważył również, że żądania przeprowadzenia dowodów ze świadków mogą dotyczyć konkretnych okoliczności pełnienia przez wnioskodawcę służby zarówno w okresie państwa totalitarnego, jak i w czasie służby na rzecz państwa demokratycznego. W tym kontekście organ winien rozważyć wnikliwie, czy nie jest zasadne dopuszczenie wnioskowanych dowodów ze świadków, przy uwzględnieniu prawidłowo odkodowanych przesłanek zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Konkludując Sąd w ww. wyroku stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano

z naruszeniem przepisu prawa materialnego - art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są więc zasadne.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że organ wydając obecnie zaskarżone przez skarżącego rozstrzygnięcie, nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzednio wydanym wyroku tutejszego Sądu

z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1566/19 naruszając w konsekwencji powyższego art. 153 P.p.s.a. Sprawa nadal nie została bowiem wystarczająco wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki jej analizy nie znajdują odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji.

Przede wszystkim za trafne należy uznać zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny

i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj.

w szczególności dokonanie oceny spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w zasadzie jedynie przez pryzmat wydanego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] w przedmiocie złożonego oświadczenia lustracyjnego sygn. akt. [...], które de facto dotyczy okresu po zakończeniu służby w Straży Granicznej i nie ma związku z przedmiotem sprawy oraz funkcjonującego w latach minionych systemu komunistycznego i w tym zakresie działalności organów państwowych, których nie można utożsamiać z osobą skarżącego i wykonywanymi obowiązkami służbowymi w Wojskach Ochrony Pogranicza i Straży Granicznej. Słusznie też wskazuje skarżący, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającej wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez wyjaśnienia dlaczego pominięto w ustaleniach stanu faktycznego sprawy okoliczność, faktycznie wykonywanych obowiązków służbowych i w jaki bezpośredni sposób przyczyniały się one do utrwalania systemu totalitarnego.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nie wykazał również przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że już samo wykonywanie przez skarżącego zadań dla Zwiadu WOP skutkuje nie zaistnieniem przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W tym zakresie Minister nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku precyzyjnego wyjaśnienia przyjętego kryterium oceny. W istocie organ nie rozpatrzył więc zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Trafnie wskazuje skarżący, że przywołany przez organ wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt. [...] w sprawie złożenia przez skarżącego niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, dotyczy okresu po zakończeniu przez skarżącego służby w Straży Granicznej, a tym samym nie ma on jakiegokolwiek związku z pełnioną służbą w Straży Granicznej. Również podniesione przez Ministra argumenty dotyczące otrzymania przez skarżącego rozkazu awansowania na stanowisko [...] w korpusie podoficerów strażnicy w grupie zwiadowczej - co miało stanowić dla niego informację o przyporządkowaniu do struktur zwiadu, nie jest wystarczające do uznania, że skarżący angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, że organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji. Tymczasem Minister dokonując oceny służby wnioskodawcy bardzo ogólnikowo odniósł się do służby, którą skarżący pełnił przed 1990 r. w zakresie realizowanych obowiązków służbowych

i odniesienia się w tym aspekcie czy miały one jakikolwiek związek ze służbą na rzecz państwa totalitarnego. Jak zaś wskazuje skarżący, zakres jego obowiązków służbowych jaki realizował obejmował ochronę [...] granicy państwowej. Celem jaki skarżący realizował było niedopuszczenie do przekroczenia granicy państwowej wbrew przepisom oraz przemytu towarów. Organ wydając swoją decyzję w żaden sposób nie odniósł się jednak do specyfiki służby na granicy i podejmowanych działań wobec osób prowadzących proceder przestępczy związany z przerzutem nielegalnych migrantów czy organizowania przemytu towarów (papierosów i alkoholu) w dużych ilościach przez granicę państwa. Organ nie dopełnił obowiązku sprawdzenia jaki skarżący miał zakres obowiązków i czy te obowiązki stanowiły działanie rzeczywiście wspierające ustrój totalitarny. Skarżący podnosi zaś, że w jednostce organizacyjnej w której pełnił służbę ochraniany odcinek granicy przebiegał w 95% na terenach leśnych, polach ornych

i łąkach, co z racjonalnego punktu widzenia jego zdaniem jednoznacznie świadczy, że wykonywane czynności służbowe miały charakter utrzymania porządku publicznego,

a nie wspierania ustroju totalitarnego.

Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe

w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu

o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących

w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19

i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a

i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone

w ustawie zaopatrzeniowej.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, że nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ww. ustawy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie

z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Minister w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał w przekonywujący sposób, że postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie dokonał jakiejkolwiek indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu, uznać należy, że - wbrew stanowisku Ministra - wnikliwa analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać

w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister zgodnie

z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Organ ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął

w taki, a nie w inny sposób.