Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 686/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7 i 7a, art. 50 ust. 1, art. 51, art. 71a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 25 maja 2023 r., znak: ZOA-I.7721.8.2021 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z. L. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 25 maja 2023 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 25 maja 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rykach (dalej jako "PINB", "organ I instancji") wpłynął wniosek skarżącego o wszczęcie w trybie art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., - dalej w skrócie "P.b."), postępowania w sprawie dokonanej przez E. M. G. samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego (poddasza), przy ul. [...] w D..

Pismem z dnia 2 czerwca 2020 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części poddasza nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne w przedmiotowym budynku.

W trakcie przeprowadzonych przez pracowników PINB w dniu 25 czerwca 2020 r. oględzin ustalono, że na działce o nr ewid.[...], położonej w D. przy ul. [...] stanowiącej własność E. M. G. i Z. L. znajduje się budynek piętrowy z poddaszem nieużytkowym, krytym blachą. Budynek wybudowany został w latach międzywojennych i rozbudowany w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Pod koniec lat dziewięćdziesiątych E. G. (dalej jako "inwestorka") wraz z byłym mężem w części pomieszczeń na poddaszu nieużytkowym (dwa pomieszczenia) wykonała docieplenie dachu wełną mineralną wraz z obiciem krokwi dachowych od spodu płytami gipsowo-kartonowymi, a także zamontowała trzy okna dachowe o wym. 110 cm x 70 cm, obiła istniejące słupki i belki konstrukcji dachowej boazerią i płytami gipsowo-kartonowymi, wybiła w stropie nad kuchnią otwór o wym. 2,50 m x 0,90 m w celu zapewnienia ewentualnej komunikacji z kuchni na poddasze, bez montażu schodów. Na poddaszu ułożono panele podłogowe oraz wykonano wewnętrzną instalację elektryczną i pomalowano ściany i sufity. Podczas oględzin w pomieszczeniach składowany był i przechowywany sprzęt gospodarstwa domowego oraz rzeczy, które są niepotrzebne mieszkańcom na bieżąco. Nie stwierdzono użytkowania pomieszczeń jako mieszkalne.

Zdaniem PINB nie doszło do zmiany sposobu użytkowania poddasza. Przeprowadzone oględziny w dniu 25 czerwca 2020 r. potwierdziły jedynie fakt wykonania robót budowlano-remontowych na powierzchni wcześniej istniejącego nieużytkowanego poddasza. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 105 § 1 k.p.a. i decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowanego na pomieszczenia mieszkalne, dokonanej przez E. M. G. w istniejącym budynku mieszkalnym na działce o nr ewid.[...], położonym w D. przy ul. [...].

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. decyzji Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej również jako "LWINB") decyzją z dnia 30 września 2020 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownie prowadzonego postępowania w dniu 26 listopada 2020 r. dokonano oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego i ustalono, że zakres wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową części pomieszczeń na poddaszu nieużytkowym przedmiotowego obiektu, opisany w protokole z dnia 25 czerwca 2020 r. nie uległ zmianie. Na podstawie informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w Rykach ustalono, że w latach 1995 — 2000 inwestorka nie uzyskała pozwolenie na budowę, jak również nie dokonała zgłoszenia związanego z ww. inwestycją.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, PINB decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r. nałożył na E. M. G. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 marca 2021 r. robót budowlanych polegających na trwałym zabezpieczeniu samowolnie wykonanego otworu, o wymiarach 2,50 m x 0,90 m, w stropie pomiędzy poddaszem, a pomieszczeniem kuchni w istniejącym budynku mieszkalnym na działce o nr ewid.[...], położonej w D. przy ul. [...], przed możliwością upadku z wysokości, poprzez zasklepienie go deskami lub płytami OSB o grubości 22-25 mm przymocowanymi do podłogi na poddaszu bądź wykonanie wokół otworu na poddaszu barierki drewnianej lub metalowej o wysokości 0,90 m, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że nie zmieniono sposobu użytkowania przedmiotowego poddasza, jednak zachodzi konieczność nakazania wykonania ww. robót budowlanych w celu zabezpieczenia otworu w stropie przed ewentualnym upadkiem z wysokości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, LWINB decyzją z dnia 10 maja 2021 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem LWINB organ I instancji nie ustalił czy okna dachowe wykonane w przedmiotowym budynku mieszkalnym nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie"). Ponadto stwierdził, że należy ustalić, czy inwestorka dokonanej przebudowy legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r. o sygn. akt II SA/Lu 454/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił sprzeciw skarżącego od ww. decyzji LWINB.

W ponownie prowadzonym postępowaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego, w trakcie których stwierdzono, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uległ zmianie. Ustalono szczegółowo, że w połaci dachowej od strony południowej (podwórka) znajdują się dwa otwory z zamontowanymi oknami dachowymi typowymi o wymiarach 110 cm x 70 cm, które nie są skierowane w kierunku działek sąsiednich. Krawędź jednego z otworów usytuowana jest w odległości około 2,20 m od granicy z działką o nr ewid. [...], a drugiego w odległości ok. 6,40 m. W połaci od strony ul. [...] znajduje się jeden otwór, którego krawędź jest usytuowana w odległości 6,40 m od granicy z działka o nr ewid. [...]. Obecna podczas prowadzonych czynności inwestorka wskazała, że przed Sądem Rejonowym [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie wydzielenia odrębnych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku oraz oświadczyła, że jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości w części 18/33, co w jej ocenie uprawniają do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na podstawie pisma Burmistrza Miasta Dęblina z dnia 3 grudnia 2021 r. ustalono, że przedmiotowy budynek jest usytuowany zgodnie z zasadami określonymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym Uchwałą Nr LXIII/435/2022 Rady Miejskiej w Dęblinie z dnia 10 października 2002 r. Natomiast Starostwo Powiatowe w Rykach poinformowało organ I instancji, że nie posiada żadnych dokumentów (także archiwalnych) dotyczących przedmiotowej inwestycji zrealizowanej w latach 60 XX w.

Następnie organ I instancji w dniu 23 lutego 2022 r. dokonał oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uległ zmianie.

Mając na uwadze powyższe PINB w Rykach decyzją z dnia 31 marca 2022 r. nałożył na inwestorkę w terminie do dnia 31 lipca 2022 r. obowiązek określony w sentencji decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, LWINB w decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r. po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że PINB w Rykach nieprawidłowo ustalił, iż inwestorka wykonując opisane powyżej roboty budowlane legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie zastosował się od zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 30 września 2020 r. oraz decyzji z dnia 10 maja 2021 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB pozyskał z Urzędu Miasta w Dęblinie aktualny wyrys i wypis z miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w [...] - część I. Ponadto w piśmie z dnia 29 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącego poinformował organ I instancji, że skarżący nie udzielał inwestorce zgody na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych oraz nigdy nie został o nią zapytany. Poinformował również, że wyraża zgodę na przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rykach decyzją z dnia 23 września 2022 r. nałożył na E. M. G. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 stycznia 2023 r. robót budowlanych polegających na trwałym zabezpieczeniu samowolnie wykonanego otworu, o wymiarach 2,50 m x 0,90 m, w stropie pomiędzy poddaszem, a pomieszczeniem kuchni w istniejącym budynku mieszkalnym na działce o nr ewid.[...], położonej w D. przy ul. [...], przed możliwością upadku z wysokości, poprzez zasklepienie go deskami lub płytami OSB o grubości 22-25 mm przymocowanymi do podłogi na poddaszu bądź wykonanie wokół otworu na poddaszu barierki drewnianej lub metalowej o wysokości 0,90 m, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił m.in. że przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza przepisów prawa miejscowego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ocenie PINB w dacie realizacji przedmiotowych robót budowlanych inwestor, co prawda nie posiadał wymaganego pozwolenia i zgody współwłaściciela obiektu na ich wykonanie, natomiast wobec pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 29 lipca 2022 r. obecnie inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący kwestionując m.in. posiadanie przez inwestorkę prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.

W toku postępowania odwoławczego Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. postanowieniami z dnia 13 grudnia 2022 r. i 30 stycznia 2023 zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Rykach przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego ww. sprawy i uzupełnienia materiału dowodowego.

Z przedłożonego protokołu z oględzin z dnia 28 lutego 2023 r. wynikało, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uległ zmianie. Otwór w stropie między kondygnacjami zabezpieczono 4 sztukami płyt stolarskich nieprzytwierdzonymi stale do stropu. Ponadto uzyskano pismo pełnomocnika strony z dnia 25 kwietnia 2023 r., przekazujące oświadczenie Z. L. z dnia 21 kwietnia 2023 r., w którym wyraził zgodę na zalegalizowanie (doprowadzenie do zgodności z prawem budowlanym) wykonanych przez inwestora - E. M. G. - robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce o nr ewid.[...], położonej w D. przy ul. [...], polegających na wykonaniu trzech okien dachowych o wymiarach 110 cm x 70 cm i wybiciu w stropie nad kuchnią otworu o wymiarach 2,50 m x 0,90 m.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia 25 maja 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 sierpnia 2023 r. oraz w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy powołał treść przepisów ustawy Prawo budowlane mających zastosowanie w sprawie i wskazał, że możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego weryfikuje dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, a także przepisami chroniącymi interesy osób trzecich oraz ustala, jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Zdaniem LWINB organ I instancji prawidłowo przeanalizował obowiązujące przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy prawa miejscowego i stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w [...] - część I, przyjętego uchwałą nr LXIII/435/2002 Rady Miejskiej w Dęblinie z dnia 10 października 2002 r., oraz że przedmiotowy budynek mieszkalny nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w dacie realizacji wykonanych robót budowlanych inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nie uzyskali zgody wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości na ich wykonanie. Natomiast ustalenia poczynione w toku postępowania dowodowego zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy doprowadziły do bezsprzecznego ustalenia faktu, że współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości - Z. L. - w chwili obecnej wyraża zgodę na zalegalizowanie, a więc doprowadzenie do zgodności z prawem przedmiotowej nieruchomości. Zgoda ta została potraktowana przez organ nadzoru jako posiadanie przez inwestorkę obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na wykonanie ww. robót budowlanych. W związku z tym zgoda ta upoważniała organy nadzoru budowlanego do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Ponadto LWINB wyjaśnił, że w związku z tym, że przedmiotowy budynek został wybudowany w okresie międzywojennym, a następnie rozbudowany w latach 60 XX wieku i brak jest jakiekolwiek dokumentacji budowlanej dotyczącej tych inwestycji, to z powodów obiektywnych nie ma możliwości odniesienia się do niej, tak aby móc precyzyjnie określić zakres wykonywanych na przestrzeni lat robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie. Organ odwoławczy podał, że dopiero porównanie dokumentacji architektoniczno-budowlanej z ustalonym stanem faktycznym sprawy i stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości, upoważniałoby organy nadzoru budowlanego do nałożenia, któregokolwiek z innych nakazów wynikających z art. 51 P.b., tj. rozbiórki, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, które dotyczą pozostałych wykonanych przez inwestorów robót budowlanych w części nieruchomości, tj.: wykonania docieplenia dachu i obicia go płytami gipsowo-kartonowymi i boazerią, ułożenia paneli podłogowych oraz pomalowania ścian i sufitów, organu odwoławczego stwierdził, że należy zakwalifikować je jako remont, którego zakres nie przekracza czynności zwykłego zarządu, bowiem ich zakres związany jest z normalną, zwykłą eksploatacją rzeczy i jej utrzymaniem w stanie niepogorszonym. Roboty te w żaden sposób nie wpływają na prawa i obowiązki pozostałych współwłaścicieli przedmiotowego obiektu, nie ograniczają też ich praw do korzystania z części wspólnych nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo również ustalił i wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego poddasza budynku mieszkalnego. Także zasadnie jako adresat obowiązku została wskazana obecna współwłaścicielka działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalny.

Zdaniem LWINB w sprawie dokonano wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniono zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ I instancji dokonał również prawidłowej subsumcji powołanych przepisów do poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co uprawniało go do wydania rozstrzygnięcia o nałożeniu na inwestorkę obowiązków naprawczych. Ze względu na upływ terminu określonego przez organ I instancji wyznaczonego na wykonanie obowiązku organ odwoławczy wyznaczył nowy.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania: art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i przeanalizował cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Błędne ustalenie, że ze względu na wyrażenie przez Z. L. jako współwłaściciela zgody na legalizację samowoli budowlanej brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, chociaż uczestniczka w czasie wykonania robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i prace budowlane zostały wykonane bez wymaganej zgody wnioskodawcy jako współwłaściciela, a wyrażenie przez współwłaściciela zgody na przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej nie działa wstecz i nie spowodowało uzyskania przez uczestniczkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na datę wykonania prac budowlanych, zgoda ta sama w sobie nie powoduje skutku w postaci zalegalizowania samowoli budowlanej, gdyż jej uzyskanie stanowi jedynie jeden z elementów postępowania legalizacyjnego;

2. art. 50 i 51 P.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1b P.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., poprzez:

- utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i nieprzeprowadzenia postępowania naprawczego przewidzianego w tych przepisach, pomimo ustalenia, że roboty budowlane wykonane na poddaszu spornego budynku wykonane zostały samowolnie, nie zostało wydane pozwolenie na budowę, ani też nie dokonano zgłoszenia tych robót;

- ustalenie, że w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem konieczne jest jedynie zabezpieczenie otworu w stropie, chociaż z uwagi na samowolne wykonanie robót, do ich legalizacji konieczne jest sporządzenie projektu budowlanego i uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę;

- uznanie, że wykonanie otworów okiennych w dachu i robót budowlanych polegających na wybiciu w stropie nad kuchnią otworu nie stanowi przebudowy, na którą wymagane było pozwolenie na budowę, chociaż zmienia użytkowanie obiektu budowlanego i wykonanie takich prac bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 P.b.;

3. art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 P.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo nienałożenia obowiązku przewidzianego w tym przepisie pomimo zmiany sposobu użytkowania części spornego budynku polegającej na adaptacji części poddasza nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne. Ponadto poprzez ustalenie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na podstawie tego, że aktualnie nie są one wykorzystywane jako pomieszczenia mieszkalne, chociaż w przeszłości były tak użytkowane i możliwe jest ponowne ich wykorzystanie w taki sposób, jak również poprzez brak analizy prac remontowo - budowlanych wykonanych w przedmiotowych pomieszczeniach i ustaleń, czy wykonane prace pozwalają na wykorzystywanie tych pomieszczeń na cele mieszkalne, a zatem czy wykonane prace doprowadziły do zmiany przeznaczenia tych pomieszczeń.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała m.in., że zaskarżona decyzja została wydana rozpoznając czwarte odwołanie składane przez skarżącego od decyzji zawierających tożsame rozstrzygnięcia. Podniesiono, że organy obu instancji dysponowały informacją wynikającą z pisma Starostwa Powiatowego w Rykach z dnia 21 grudnia 2020 r., że roboty budowlane związane z przebudową przedmiotowego poddasza wykonane zostały samowolnie, a mimo to nie podjęły czynności zmierzających do ich legalizacji. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji WINB przedstawił całkowicie odmienną interpretację stanu faktycznego niniejszej sprawy i wykładnię przepisów prawa budowlanego niż w poprzednich decyzjach wydawanych w tej sprawie. Wskazano, że w decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia13 czerwca 2022 r. wskazano między innymi, iż: "Wykonanie okien dachowych i otworu w stropie stanowi niewątpliwie przebudowę obiektu budowlanego" i dalej "Przebudowa obiektu budowlanego wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a jej dokonanie bez uzyskania takiego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną". W ocenie skarżącego zakres wykonanych prac pozwala na wykorzystanie pomieszczeń poddasza na cele mieszkalne o czym świadczy doświetlenie oknami dachowymi, wykonanie ocieplenia od strony dachu wraz z zabudową płytami kartonowo gipsowymi, obudowanie słupków i belek konstrukcji dachowej boazerią i płytami kartonowo gipsowymi, ułożenie paneli podłogowych, wykonanie instalacji elektrycznej. Pomieszczenie jest przeznaczone na pobyt ludzi o czym świadczy również estetyczne wykonanie typowe dla pomieszczeń mieszkalnych. Wymiary drzwi również nie mogą przesądzać o tym, że pomieszczenie nie jest przeznaczone na pobyt ludzi. Należy zauważyć, że drzwi z klatki schodowej nie są jedynym połączeniem tego pomieszczenia z resztą lokalu uczestniczki. W stropie znajduje się otwór przeznaczony do zamontowania schodów bezpośrednio z pomieszczenia znajdującego się poniżej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję PINB w zakresie nałożenia na inwestorkę wykonania określonego w sentencji decyzji obowiązku oraz określająca nowy termin wykonania tego obowiązku.

W niniejszej sprawie organy nadzoru prawidłowo uznały, ze zastosowanie będą miały przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471): do spraw uregulowanych ustawą zmienioną w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienionej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 2 czerwca 2020 r. oraz nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. do dnia 19 września 2020 r.

Decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu została wydana w trybie postępowania naprawczego, na podstawie art. 51 P.b.

Zakres przedmiotowy art. 51 P.b. wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 P.b.

W myśl art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z analizy ww. przepisów wynika, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 P.b., tj. tzw. postępowania naprawczego, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 P.b., polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 P.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

W myśl art. 3 pkt 7 i 7a P.b. poprzez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Dokonując analizy materiału dowodowego organ nadzoru prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przebudową budynku mieszkalnego, poprzez powstanie nowych otworów okiennych osadzonych w konstrukcji dachu oraz wykonanie otworu w stropie między kondygnacjami. Nie ulega wątpliwości, że przebudowa obiektu budowlanego wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a jej zrealizowanie bez uzyskania takiego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną. Zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy potwierdza tę okoliczność i nie budzi wątpliwości.

W tym miejscu podkreślić należy, że w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ zarówno w trybie legalizacyjnym, jak i naprawczym, nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów P.b., tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1298/19, dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania przeprowadzając oględziny spornej części budynku mieszkalnego ustaliły, że inwestorka zamontowała jedno z okien dachowych o wymiarach 1,10 m x 0,70 m w odległości 6,40 m od granicy z działką sąsiednią - nr geod. [...]. Natomiast dwa pozostałe okna, skierowane w stronę własnej działki nr [...], zostały zamontowane w odległości od granicy z działką nr geod. [...], odpowiednio 2,20 m i 6,40 m. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organy nadzoru trafnie uznały, że ww. okna spełniają warunki określone w § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy. Sporne okna dachowe spełniają ten warunek. Sąd zwraca uwagę, że w trakcie oględzin pracownicy organu nadzoru budowlanego ustalili ponadto, że okna dachowe zostały zamontowane właściwie, zgodnie ze sztuką budowlaną. W toku oględzin (w dniu 23 lutego 2022 r. – k. 86 akt adm. organu I instancji oraz 26 listopada 2020 r. – k. 37) ustalono ponadto, że trzy okna dachowe, o wymiarach 110 x 70 cm, zostały zamontowane w oddzielnych otworach, które powstały w istniejącym dachu po wycięciu części drewnianych łat i części pokrycia z blachy płaskiej pomiędzy sąsiednimi krokwiami, bez naruszenia elementów konstrukcyjnych drewnianej więźby dachowej, składającej się z krokwi, jętek, płatwi i słupków. Zamontowano typowe kołnierze uszczelniające, a wnęki okienne obrobiono płytami gipsowo - kartonowymi. Nie stwierdzono nieszczelności dachu oraz pęknięć, odkształceń lub rys w obrębie budynku.

Sąd podzielił również argumentację organów nadzoru, co do prawidłowości wykonania otworu w stropie pomiędzy kondygnacjami budynku. W toku postępowania ustalono, że otwór o wymiarach 2,5x0,90 m wykonano w istniejącym nad kuchnią stropie płaskim typu Kleina pomiędzy stalowymi belkami stropowymi bez naruszenia ich konstrukcji. W związku z faktem, że niezabezpieczony otwór stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi poprzez niebezpieczeństwo upadku z wysokości PINB, a za nim organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że niezbędnym jest jego zabezpieczenie, poprzez zasklepienie go deskami lub płytami OSB grubości 22-25mm przymocowanymi do podłogi na poddaszu bądź wykonanie wokół otworu na poddaszu barierki drewnianej lub metalowej o wysokości 0,90 m, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu pracownicy PINB prowadzący postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego posiadają fachową wiedzę oraz kwalifikacje do dokonania oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku i co do oceny zgodności i prawidłowości wykonanych robót z warunkami technicznymi.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie zgromadzony materiał dowody potwierdza stanowisko organów nadzoru, że brak jest zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń poddasza - strychu na pomieszczenie mieszkalne. Z protokołów oględzin oraz fotografii wynika, że w pomieszczeniach poddasza składowane są przedmioty, które nie są potrzebne właścicielom na bieżąco. W związku z powyższym sporne pomieszczenie pełni rolę strychu, zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Zwrócić należy również uwagę, że dostęp do spornych pomieszczeń odbywa się z klatki schodowej przez otwór drzwiowy o wymiarach zewnętrznych 0,80x1,80 m, w których zamontowane są drzwi o szerokości 0,70 m w światle ościeżnicy. Co oznacza, że nie spełniają warunków, określonych w rozporządzeniu dla drzwi prowadzących do pomieszczeń mieszkalnych. Ponadto brak jest zamontowanych na stałe do otworu w stropie nad kuchnią schodów. Trudno zatem przyjąć - mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego, by pomieszczenie pozbawione WC, bieżącej wody oraz ogrzewania, bez stałych schodów umożliwiających bezpośredni i sprawny dostęp, mogło stanowić pomieszczenie mieszkalne. Powyższe okoliczności w całokształcie wskazują na charakter spornych pomieszczeń.

Należy podzielić również stanowisko LWINB, że wykonanie przez inwestorkę robót budowlanych w spornej części nieruchomości tj. docieplenia dachu i obicia go płytami gipsowo-kartonowymi i boazerią, ułożenia paneli podłogowych oraz pomalowania ścian i sufitów stanowiło remont, którego zakres nie przekracza czynności zwykłego zarządu, bowiem ich zakres związany jest z normalną, zwykłą eksploatacją rzeczy i jej utrzymaniem w stanie niepogorszonym. Roboty te w żaden sposób nie wpływają na prawa i obowiązki pozostałych współwłaścicieli przedmiotowego obiektu, nie ograniczają też ich praw do korzystania z części wspólnych nieruchomości.

W niniejszym postępowaniu organy nadzoru prawidłowo również ustaliły, że sporne roboty budowlane nie naruszyły przepisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego - osiedla "[...]" w [...] - część I, przyjętego uchwałą nr LXIII/435/2002 Rady Miejskiej w Dęblinie z dnia 10 października 2002 r.

Podkreślić należy, że w momencie wykonywania spornych robót budowlanych inwestorka nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie posiadała zgody skarżącego na ich wykonanie, niemniej jednak Z. L. w toku postępowania naprawczego (oświadczenie z dnia 21 kwietnia 2023 r.) wyraził zgodę na doprowadzenie spornych robót do zgodności z prawem. Powyższe umożliwiło zastosowanie w niniejszej sprawie art. 51 ust.1 pkt 2 P.b.

Odnosząc się do naruszenia art. 71a ust.1 pkt 2 w zw. z art. 71 P.b. należy wyjaśnić, że w sytuacji gdy inwestor wykona razem ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części także roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, a nie art. 71a P.b.. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu norm Prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a (por. wyrok NSA z 29.02.2008 r., II OSK 119/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 15.12.2011 r., II SA/Po 962/11, CBOSA) - A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 71(a).). W związku z prowadzeniem postępowania naprawczego w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 71 P.b.

W ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, iż strona skarżąca odmiennie ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski, nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie, organ podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skargi, co do zmiany zapatrywań prawnych i zaleceń wskazywanych w decyzjach uchylających poprzednie decyzje organu I instancji Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona decyzja jest czwartą decyzją organu odwoławczego wydaną w niniejszej sprawie i w toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy dążył do dokładnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy opartego na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie wykazały, że wykonane przez inwestorkę roboty budowlane są zgodne z prawem, jedynie w zakresie otworu nad pomieszczeniem kuchni zasadne było jego zabezpieczenie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził również, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń poddasza w spornym budynku.

Konkludując, w niniejszej sprawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie WINB przyjął podstawę do nałożenia na inwestorkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych wskazanych w sentencji decyzji organu I instancji, w terminie określonym przez organ odwoławczy. Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zarzuconych w skardze przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.