Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 44/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 119 , 149,200,205
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 stycznia 2024 r. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie pkt 1 i 4 wniosku - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem na rzecz K. W. 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...]


UZASADNIENIE

Dnia 12 stycznia 2024 r. skarżący K. W., za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. 3 oraz pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie czterech pytań w brzmieniu:

1. Czy toczy się przed PINB w Zakopanem lub toczyło się postępowanie w sprawie

udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego budowanego na

działkach o nr. ewidencyjnym [...], obręb [...], położonych w Z., przy ul. [...] (KW nr [...])?

2. Jeżeli odpowiedź na pytanie z pkt 1 jest pozytywna - na jakim etapie jest obecnie

przedmiotowe postępowanie?

3. Jeżeli postępowanie nadal toczy się przed tut. organem - kiedy upływa termin

załatwienia sprawy, względnie kiedy tut. organ planuje zakończyć postępowanie?

4. Jeżeli w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja, to jaka jest jej treść oraz

kiedy została wydana i czy jest ona ostateczna?

Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał, iż

prosi o przesłanie odpowiedzi w formie elektronicznej na adres e- mail wskazany we

wniosku.

Dnia 25 stycznia 2024 r. skarżący otrzymał odpowiedź od organu, w której organ wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja podlegająca udostępnieniu na podstawie w/w ustawy. PINB w odpowiedzi na wniosek wskazywał, iż żądanie skarżącego nie jest skonkretyzowane w sposób wystarczający do udzielania odpowiedzi.

Do dnia złożenia przedmiotowej skargi nie została skarżącemu udostępniona informacja będąca przedmiotem wniosku z dnia 12 stycznia 2024 r.

W odpowiedzi na wniosek organ powołał się na wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27.04.2016 r. sygn. akt II SAB/Sz 39/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.02.2014 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 75/13.

Pismem z dnia 6 lutego 2024 r. K. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 stycznia 2024 r.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego

ograniczenia prawa człowieka do informacji, które stanowią prawo międzynarodowe;

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a organ jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji

lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji

skarżącemu w zakreślonym ustawowo terminie.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1) na podstawie art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

2) na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;

3) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej

w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego

na podstawie odrębnych przepisów;

4) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku jest informacja podlegająca udostępnieniu. Powołane przez organ wyroki sądów administracyjnych są rozbieżne ze stanem faktycznym niniejszej sprawy i stanowiły jedynie wyrwane z kontekstu wnioski, nie mające odzwierciedlenia w przedmiotowej sprawie. Skarżący w przesłanym wniosku precyzyjnie wskazał zakres żądanej informacji (informacja o sprawie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie konkretnego obiektu). Co więcej skarżący powołał konkretne numery oraz adresy działek, których pytanie dotyczy wraz ze wskazaniem numeru księgi wieczystej, tak aby organ nie miał wątpliwości co do informacji podlegającej udostępnieniu.

Artykuł 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi normatywną podstawę prawa do informacji. Stanowi on o tym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo to zapewnia obywatelowi możliwość czynnego udziału w różnego rodzaju procesach nie tylko wpływając na treść decyzji ostatecznych, ale również weryfikacji celowości, prawidłowości, rzetelności i sprawności działania odpowiednich instytucji. Ponadto, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a organ jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku. Skarżący wskazał posiadane przez siebie konkretne dane, którymi dysponował, umożliwiające organowi prawidłowe zidentyfikowanie sprawy i udzielenie odpowiedzi, czy co do konkretnej nieruchomości toczy się, bądź toczyło się postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie bowiem z wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SAB/Go 50/12 "Decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, jako przejaw woli organu administracyjnego w określonej sprawie, stanowi informację publiczną.". W związku z powyższym przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku były skonkretyzowane informacje, podlegające udostępnieniu na gruncie u.d.i.p., zatem organ pozostaje w bezczynności co sprawia, że skarga jest zasadna i konieczna w celu realizacji prawa obywatela do informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 819/22 wskazał, iż: “Ocena precyzyjności sformułowania żądania udzielenia informacji, o których mowa w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.), podlega kontroli w postępowaniu w przedmiocie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej."

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wniósł o odrzucenie skargi w całości, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniósł o oddalenie skargi w całości; o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że 12 stycznia 2024 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wpłynął wniosek K. W. o udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazanych w tym wniosku informacji.

Organ administracji za pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. udzielił informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia w sytuacjach, w których w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo też nie podjął stosownej czynności.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej zgodnie z art. 10 u.d.i.p, bądź też odmówić jej udostępnienia na zasadzie art. 16 ust. 1 ustawy albo też umorzyć postępowanie na zasadzie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem. W przypadku sytuacji, gdy organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności.

PINB wskazał, że nie zignorował wniosku K. W. z dnia 12 stycznia 2024 r. i udzielił informacji za pismem z dnia 24 stycznia 2024 r., zachowując tym samym ustawowo wskazany termin załatwienia sprawy.

Z tego względu zarzut bezczynności organu podniesiony przez skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Celem skargi na bezczynność jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie braku należytej aktywności organu oraz braku dynamiki podejmowanych czynności w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego jeżeli to postępowanie już zostało zakończone (która to przesłanka została spełniona w przedmiotowej sprawie), wskazana powyżej funkcja dyscyplinująca nie może zostać już osiągnięta skoro akt lub czynność, do którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji, został już wydany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Dalej należy wskazać, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy

w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a.. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.

W sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, skargę należy oddalić. Taka sytuacja także nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.

Jeżeli natomiast na moment wyrokowania bezczynność nadal istnieje, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W.w. podmioty są adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że spełniony został zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem jest oczywistym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Co do zakresu przedmiotowego, Sąd wskazuje, że decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, wytworzonym przez organ i stanowi ważną informację o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez organ rozstrzygnięć, podlega zatem udostępnieniu na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zasadzie tej nie stoją na przeszkodzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które regulują dostęp do decyzji i akt postępowania zebranych w sprawach indywidualnych, gdyż decyzja administracyjna jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu, a wraz z anonimizacją traci swój indywidualny charakter. Czymś innym zatem jest kwestia, czy w treści dokumentu znajdują się dane osobowe lub inne istotne dane uwzględniające ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2 u.d.i.p., skutkujące obowiązkiem organu zanonimizowania tych danych przed udostępnieniem decyzji.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. I OSK 1163/15, LEX nr 2260512).

Tak więc nie budzi wątpliwości Sądu, że pytania zawarte w pkt 1 i 4 wniosku skarżącego dotyczyły podlegającej udostępnieniu informacji publicznej.

W sytuacji złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, podmiot zobowiązany w ramach rozpatrzenia wniosku winien niezwłocznie – nie dłużej niż w terminie 14 dni - udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym wnioskodawcę.

Innymi słowy obowiązkiem PINB było, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od wpływu wniosku:

- udostępnienie żądanej informacji (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), bądź

- wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź

- udzielenie żądanej informacji, w przypadkach, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., z wyjaśnieniem przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, z tym że w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź

- poinformowanie pisemne skarżącego, że organ nie posiada żądanej informacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy PINB jakkolwiek wystosował do skarżącego pismo z dnia 24 stycznia 2024 r., to jednak nie zrealizował wobec skarżącego obowiązku udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem.

Do chwili wydania przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie pytania nr 1 i 4 wniosku pozostały bez odpowiedzi, a żądana w tym zakresie informacja publiczna nie została skarżącemu udostępniona.

Charakter informacji wnioskowanej w pytaniach nr 1 i 4 wniosku – jako informacji publicznej – nie budzi wątpliwości, natomiast, z powodów wyżej wskazanych, nie zasługuje na uwzględnienie wyrażona w odpowiedzi na skargę polemika organu.

Reasumując należy stwierdzić, że w zakresie informacji publicznej wnioskowanej w pkt nr 1 i 4 wniosku z organ w terminie 14 dni od złożenia wniosku nie udzielił informacji, nie wszczął procedury związanej z informacją przetworzoną ani nie wydał decyzji odmownej. Nie uczynił tego także nawet po wniesieniu skargi, ani do chwili wydania niniejszego wyroku.

Mając to na uwadze Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt l sentencji wyroku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie pkt 1 i 4 wniosku - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Uzasadnia to w pełni ocenę, że sprawie miała miejsce bezczynność w udostępnieniu żądanych w zakresie pkt 1 i 4 wniosku informacji publicznych, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W sprawie ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej brane pod uwagę mogą być tylko obiektywnie ustalone okoliczności dotyczące charakteru informacji i działań zobowiązanego organu. W okolicznościach sprawy należało, zdaniem Sądu uznać, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków stron i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ wprawdzie naruszył termin, o którym mowa w 13 ust. 1 u.i.d.p., jednakże – zdaniem Sądu - nie było to działanie intencjonalne. Błędna interpretacja przepisów u.d.i.p., w szczególności jej art. 4, doprowadziło organ do błędnego przekonania, że nie miał obowiązku podjąć działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co przesądziło o czasowym braku udzielenia informacji. Organ jednak nie zignorował wniosku skarżącego, udzielając mu odpowiedzi pismem z 24 stycznia 2024 r.

Mając to na uwadze Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Co do pytań z pkt 2 i 3 wniosku istota sprawy sprowadza się do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego informacje posiadały walor informacji publicznej, a w związku z tym, czy podlegały one udostępnieniu na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu rozstrzygającą okolicznością w tym zakresie jest, że pytania 2 i 3 wniosku skarżącego ("2. Jeżeli odpowiedź na pytanie z pkt 1 jest pozytywna - na jakim etapie jest obecnie przedmiotowe postępowanie?; 3. Jeżeli postępowanie nadal toczy się przed tut. organem - kiedy upływa termin załatwienia sprawy, względnie kiedy tut. organ planuje zakończyć postępowanie?) nie dotyczyły zapytania o informację publiczną.

Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią – jak wyżej wskazano - treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów.

Celem u.d.i.p. nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, czy ciekawości, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych.

W niniejszej sprawie informacja, o jaką zwrócił się skarżący w pytaniach 2 i 3 nie ma charakteru informacji publicznej. Treść wniosku w tym zakresie nie odnosi się do sfery faktów, a analizy, czy oceny. Mając na uwadze powyższe Sąd w tym zakresie orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Oddalenie skargi odnosi się też do żądania zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W tym zakresie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu zwrotem "może". Jednocześnie w ustawie nie wskazano przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla orzeczenia w tym zakresie nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, ponieważ sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem, że zasadniczym celem postępowania ze skargi na przewlekłość postępowania nie jest samo stwierdzenie faktu przewlekłości i ewentualne zasądzenie odpowiedniej sumy lub grzywny, lecz wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego biegu (zdyscyplinowanie organu administracji publicznej do podjęcia czynności właściwych na danym etapie postępowania). Jednocześnie należy wskazać, że przyznanie na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej stanowi dodatkową – obok stwierdzenia bezczynności i związanych z tym rozstrzygnięć w wyroku – sankcję dla organu z jednoczesnym przyznaniem stronie nie tylko satysfakcji z racji uwzględnienia skargi, ale również satysfakcji o charakterze finansowym, choć niemającej cech odszkodowania czy zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej.

Organ nie zignorował wniosku skarżącego, odpowiedział pismem. Zdaniem Sądu wadliwa interpretacja przepisów nie może przesądzać o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Sąd zaznacza, że fakt stwierdzenia bezczynności sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej lub grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii jedynie fakultatywne działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wniesionej skargi. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 30/21, Baza NSA).

W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał, aby na skutek bezczynności doznał uszczerbku majątkowego. Mając na uwadze powyższe Sąd w tym zakresie orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt V sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Stosownie do pierwszego ze wskazanych przepisów w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei art. 205 § 2 p.p.s.a. daje podstawę do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego skarżącego. Dlatego Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym: 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.