Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1204/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd.Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z [...] stycznia 2016 r. J. S. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (zwanego też dalej "PINB" lub "organem I instancji") z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli budowy chodnika wraz ze zjazdami w pasie drogi powiatowej nr [...] [...] wzdłuż numerów [...] przy ul. [...].

Dnia [...] czerwca 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie chodnika i zjazdów na drogę powiatową na nieruchomości w M. , gm. S., działka nr ewid.[...] Z protokołu kontroli wynika, że w pasie drogi od skrzyżowania w kierunku miejscowości S. do posesji nr [...] istniał chodnik z wjazdami do posesji, wykonanymi z kostki brukowej.

Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. ([...]) PINB nakazał Zarządowi Dróg Powiatowych w P. (zwanemu też dalej "Inwestorem" lub "ZDP") wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy przebudowie części ww. drogi oraz przedłożyć inwentaryzację i ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych.

Pismem z [...] grudnia 2016 r. ([...]) Inwestor przekazał do PINB ekspertyzę techniczną sporządzoną przez E. Z., a dotyczącą wykonanych robót budowlanych przy przebudowie części drogi powiatowej w M. w zakresie chodników i zjazdów. Następnie w piśmie z [...] stycznia 2017 r. E. Z. oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko zawarte w ekspertyzie, a problem zastoisk wody na działce nr [...] nie jest spowodowany zmianą nawierzchni gruntowej chodnika i zjazdów na nawierzchnię z kostki betonowej.

Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB" lub "organ II instancji") uchylił ww. postanowienie PINB w całości.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. ([...]) PINB odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych – polegających na przebudowie części drogi powiatowej stanowiącej działkę nr ewid.[...] w M. gm. S. przy granicy z posesjami nr [...] przy ul. [...] – do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z [...] maja 2017 r. ([...]) WWINB uchylił w całości ww. decyzję PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie prowadząc postępowanie, PINB, pismem z [...] maja 2017 r. (PINB/WOA/430/8/2016/1057) zawiadomił strony, że postępowanie będzie prowadzone w sprawie przebudowy części drogi powiatowej stanowiącej działkę nr [...] w S. obręb [...] w M. przy granicy z posesjami nr: 1 (działka nr ewid.[...]), 2 (działka nr ewid.[...]), 3 (działka nr ewid.[...]) i 4 (działka nr ewid.[...]) zlokalizowanymi przy ul. [...] położonej w M. , gm. S..

Dnia [...] czerwca 2017 r. PINB ponownie przeprowadził kontrolę na ww. nieruchomości. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika, iż wykonano roboty polegające na zdjęciu nawierzchni z kostki brukowej z chodnika przy drodze powiatowej na szerokości działki nr [...] oraz wjazdu na tę działkę. Na miejscu kostki pozostał ubity grunt wyrównany po zdjęciu kostki. Obecnie wjazd na działkę jest zaniżony i tworzy nieckę w stosunku do jezdni asfaltowej, przylegających chodników oraz poziomu działki nr [...] w głębi działki (spadek działki nr [...] w kierunku drogi). Powierzchnia gruntowa zjazdu oddzielona jest od nawierzchni asfaltowej krawężnikiem. Wnioskodawca wniósł do protokołu, iż w 2012 r. ZDP wybudował w pasie drogi chodnik wraz ze zjazdami bez wymaganych pozwoleń, projektu, decyzji środowiskowej, operatu wodnoprawnego, na wskazanym odcinku nie wykonano kanalizacji deszczowej, a pod wjazdami przepustów.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. ([...]) PINB umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej przebudowy drogi powiatowej stanowiącej działkę nr [...] w S. obręb [...] w M. przy granicy z posesją nr [...] (działka nr ewid.[...]) zlokalizowaną przy ul. [...] w M. w zakresie wykonanego wjazdu i chodnika oraz odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w części dotyczącej przebudowy drogi powiatowej stanowiącej działkę nr [...] w S. obręb [...] w M. przy granicy z posesjami nr [...] (działka nr ewid.[...]), 2 (działka nr ewid.[...]), 4 (działka nr ewid.[...]) w zakresie wykonanych zjazdów i chodników.

Odwołanie od opisanej decyzji PINB wniósł J. S., wskazując, że organ z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy. Ponadto Skarżący szeroko opisał kwestię zmiany stosunków wodnych wywołanej, jego zdaniem, ww. przebudową.

Decyzją z [...] października 2017 r. ([...]) WWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB, wskazując, iż z protokołu sporządzonego podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB dnia [...] czerwca 2016 r. wynika, że w pasie drogi istnieje chodnik z wjazdami na teren posesji. Chodnik i wjazdy wykonane zostały z kostki brukowej w 2012 r. Z kolei jezdnia była remontowana w 2013 r. (położono nowy dywanik asfaltowy). Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji oraz z wyjaśnień ZDP wynika, że chodniki i zjazdy wykonano poprzez ułożenie kostki brukowej na nieutwardzonych (gruntowych) częściach pasa drogowego. Ponadto w czasie kontroli przeprowadzonej [...] czerwca 2017 r. PINB ustalił, że wykonano roboty polegające na zdjęciu nawierzchni z kostki brukowej z chodnika przy drodze powiatowej na szerokości działki nr [...] oraz wjazdu na tę działkę. Na miejscu kostki pozostał ubity grunt, wyrównany po zdjęciu kostki. Obecnie zjazd na ww. działkę jest zaniżony, tworzy nieckę w stosunku do jezdni asfaltowej, przylegających chodników oraz poziomu działki nr [...] w głębi działki (występuje spadek działki nr [...] w kierunku drogi), a jego pow. gruntowa oddzielona jest od nawierzchni asfaltowej krawężnikiem o wys. 1,5-2 cm.

Po przytoczeniu treści odnośnych przepisów prawa WWINB wskazał, iż w wyniku wykonanych prac zmianie uległy charakterystyczne parametry drogi (wykonane chodniki stanowią jej część), jednakże bez zmian pozostała granica pasa drogowego. We wniesionym odwołaniu Skarżący wskazał, że samowola została wykonana w trzech etapach – przed 2010 r. istniał pas jezdni i nieutwardzone pobocze porośnięte trawą, po 2010 r. a przed 2012 r. wykonano chodnik ze zjazdami (utworzono ciąg pieszy z tłucznia) i wysypano tłuczniem obszar na zjazdach, następnie wybudowano chodnik ze zjazdami, i ostatecznie w 2016 r. rozebrano zjazd na działkę nr [...]. WWINB zauważył, że w piśmie z [...] listopada 2016 r. ZDP wskazał, że całość prac była prowadzona w pasie drogowym drogi powiatowej, zatem niezależnie, czy roboty zostały przeprowadzone na nieutwardzonej części pasa drogowego porośniętej trawą, czy też na utwardzonej tłuczniem części chodnika, roboty te polegały na przebudowie drogi. W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, wykonane roboty słusznie zostały przez PINB uznane za przebudowę.

Dalej WWINB podniósł, że przedmiotowe roboty budowlane w niniejszej sprawie zostały już wykonane, zatem na organie I instancji nie ciążył obowiązek ich wstrzymania. Prowadzone przez PINB postępowanie dotyczy wykonania robót budowlanych (przebudowy) bez dokonania zgłoszenia, zatem organ powiatowy prawidłowo zastosował procedurę przewidzianą w art. 50–51 Prawa budowlanego.

WWINB podkreślił, iż w toku prowadzonego postępowania Inwestor rozebrał zjazd i chodnik na odcinku przy działce nr ewid.[...] A skoro tak, to postępowanie w tej części stało się bezprzedmiotowe, zatem PINB postąpił prawidłowo umarzając postępowanie w tej części.

P. natomiast konieczność merytorycznego odniesienia się do pozostałych samowolnie wykonanych robót, tj. przebudowy drogi powiatowej stanowiącej działkę nr [...] w S. (obręb [...] w M. ) przy granicy z posesjami nr [...] (działka nr ewid.[...]), 2 (działka nr ewid.[...]) i 4 (działka nr ewid.[...]) w zakresie wykonanych zjazdów i chodników. W tym zakresie organ II instancji wyjaśnił, że zarówno z ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy, wykonanej przez mgr inż. E. Z., posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, jak i w ocenie fachowego organu administracji, posiadającego stosowną wiedzę, roboty zostały wykonane w sposób prawidłowy pod względem technicznym, nie naruszają one przepisów i nie zachodzi konieczność wykonania robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Strony postępowania nie przedstawiły dowodów mogących podważyć ustalenia zawarte w ekspertyzie oraz ustalenia PINB. W związku z ustaleniem, że przedmiotowe roboty zostały wykonane prawidłowo i nie naruszają przepisów, należy uznać, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność nałożenia na właścicieli przedmiotowego obiektu obowiązku wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zatem, w opinii WWINB, organ powiatowy prawidłowo zakończył prowadzone w sprawie tych robót postępowanie naprawcze, wydając rozstrzygnięcie merytoryczne o odstąpieniu od nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się zaś do kwestii zalewania terenu należącej do Skarżącego działki nr [...], WWINB zauważył, że PINB w zaskarżonej decyzji oparł się na wskazaniach zawartych w ww. ekspertyzie, w której wskazano, iż odwodnienie nie uległo pogorszeniu. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że kwestia zalewania działki nr [...] była przedmiotem postępowania innego organu – właściwego w kwestiach dotyczących stosunków wodnych oraz zalewania, tj. Burmistrza Gminy S. – który decyzją z [...] listopada 2016 r. (nr [...]) nakazał ZDP wykonanie kanalizacji deszczowo-drenażowej w pasie drogi powiatowej nr [...].

Skargę na opisaną decyzję WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył J. S., który wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o uchylenie obu tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji albo jej rozpoznanie co do meritum, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzjom tym Skarżący zarzucił naruszenie: (1) obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów; (2) obowiązku zawiadomienia strony, o terminie przeprowadzenia dowodu ze świadka oraz brak możliwości brania udziału, zadawania pytań i składania wyjaśnień w toku przesłuchania; (3) obowiązku rozstrzygania na podstawie całokształtu materiału dowodowego; (4) obowiązku wskazania przepisów uzasadniających podjęcie decyzji; (5) obowiązku prowadzenia postępowania w sposób umożliwiający ustalenie prawdy obiektywnej; (6) obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego; (7) obowiązku sformułowania uzasadnienia decyzji w sposób określony ustawą, w szczególności przez szczątkowe uzasadnienie prawne oraz faktyczne decyzji; (8) przepisów ustawy - Prawo budowlane w zakresie, w którym organ nie orzekł o tym, że budowa (przebudowa) będąca przedmiotem postępowania stanowiła samowolę budowlaną.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, iż najważniejsze naruszenia prawa materialnego dotyczą nieprawidłowej kwalifikacji robót budowlanych w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, a także wskazał na naruszenie szeregu norm regulujących tok prowadzonego postępowania. W dalszej części uzasadnienia Skarżący szeroko opisał kwestię zmiany stosunków wodnych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] marca 2018 r. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów oraz wskazał, iż w dniu [...] lutego 2018 r. Sąd Rejonowy w G. W. wydał wyrok (sygn. akt I C [...]), w którym nakazał Powiatowi [...] zaniechanie naruszeń własności nieruchomości-działki nr [...] poprzez zaprzestanie kierowania wód opadowych na tę działkę.

Na rozprawie w dniu [...] marca 2018 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał skargę oraz wyjaśnił, iż wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji opiera na zarzucie rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ II instancji nie zweryfikował ustaleń i twierdzeń organu I instancji, tylko je bezrefleksyjnie powielił. Co do zarzutu braku udziału w przesłuchaniu świadka, strona skarżąca wyjaśniła, iż nie jest pewna, czy do takiego przesłuchania doszło, natomiast w aktach administracyjnych jest informacja o tym, iż świadek Z. stawiła się w siedzibie organu (protokół z [...].01.2018 r.). Jednocześnie strona skarżąca zmodyfikowała wniosek dowodowy zawarty w piśmie z [...] marca 2018 r. w ten sposób, że wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do tego pisma dokumentów na okoliczność, że organy błędnie ustaliły okoliczności sprawy – chodzi o ustalenie dotyczące zalewania działki nr [...] z nieruchomości sąsiednich, które to ustalenie, w ocenie strony skarżącej, organy negują – a także na okoliczność tego, że chodnik został wybudowany bez kanalizacji drenażowej. Sąd na rozprawie ww. wnioski dowodowe oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r. ([...]) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z [...] czerwca 2017 r. ([...]), mocą której umorzono postępowanie administracyjne w części dotyczącej przebudowy drogi powiatowej stanowiącej działkę nr [...] w S. (obręb [...] w M. ) przy granicy z posesją nr [...] (działka nr ewid.[...]) zlokalizowaną przy ul. [...] w M. w zakresie wykonanego wjazdu i chodnika oraz odstąpiono od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w części dotyczącej przebudowy ww. drogi powiatowej przy granicy z posesjami nr [...] (działka nr ewid.[...]), 2 (działka nr ewid.[...]) i 4 (działka nr ewid.[...]) w zakresie wykonanych zjazdów i chodników.

Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, jaki charakter miały ww. roboty budowlane polegające na wykonaniu chodników oraz zjazdów na drogę powiatową. W ocenie Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały te prace jako przebudowę drogi.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze definicje legalne "jezdni" i "chodnika" zawarte odpowiednio w art. 4 pkt 5 i 6 ustawy z [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.d.p."), w świetle których zarówno chodnik, jak i jezdnia stanowią "część drogi". Zgodnie zaś z definicją legalną "drogi", zamieszczoną w art. 4 pkt 2 u.d.p., pod tym pojęciem należy rozumieć "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Z kolei w myśl art. 4 pkt 1 u.d.p. "pasem drogowym" jest "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, iż prace polegające na wykonaniu chodników oraz zjazdów na drogę powiatową dotyczyły tej drogi.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z definicją "przebudowy" – ujętą w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.; dalej w skrócie "pr.bud."), w brzmieniu z dnia wykonania przedmiotowych robót budowlanych – pod tym pojęciem należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W niniejszej sprawie, przede wszystkim w świetle dokumentacji fotograficznej oraz mapy sytuacyjnej znajdującej się w przedłożonej przez Inwestora ekspertyzie technicznej, jest poza sporem, iż roboty budowlane prowadzone były w pasie drogowym i na skutek tych prac nie nastąpiła zmiana granic pasa drogowego.

Z powyższych względów trafnie organy zakwalifikowały przedmiotowe prace jako przebudowę drogi. Ponadto słusznie uznały, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 12 pr.bud. przebudowa ta nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jednak w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 pr.bud. wymagała dokonania uprzedniego zgłoszenia.

Jak wynika z akt sprawy – i co nie jest kwestionowane przez Inwestora – na przedmiotowe roboty budowlane Inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, jak również nie dokonał zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Oznacza to, że zostały one wykonane w warunkach tzw. samowoli budowlanej, co – wbrew zarzutowi skargi (nr [...]) – wyraźnie też stwierdziły organy nadzoru budowlanego.

A skoro prace zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia, to organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę "naprawczą", w oparciu o przepisy art. 50–art. 51 pr.bud.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Jednakże w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że prace zostały już zakończone, brak było podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zastosowanie znajdował zatem art. 51 ust. 7 pr.bud., w myśl którego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Zgodnie z przywołanym art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zastosowanie konkretnej normy prawnej uzależnione jest od ustalonego stanu faktycznego, a przede wszystkim od oceny możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Przy tym przez "stan zgodności z prawem" należy rozumieć taki stan, który w świetle obowiązujących przepisów pozwala na zaakceptowanie wykonanych robót budowlanych, po ewentualnym dokonaniu określonych czynności lub robót budowlanych, i w konsekwencji na ich legalizację (por. wyrok NSA z [...].06.2009 r., II OSK [...], dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Analizując w niniejszej sprawie zgodność wykonanych robót budowlanych (ich rezultatu) z prawem, należy mieć przede wszystkim na uwadze złożoną przez Inwestora do akt ekspertyzę techniczną – sporządzoną przez mgr inż. E. Z., posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie dróg – w której zawarto oświadczenie, iż chodnik i zjazdy wykonane są zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, polskimi normami i zasadami wiedzy technicznej oraz nadają się do użytkowania. Odnośnie zaś do podnoszonej przez Skarżącego kwestii odwodnienia drogi, autorka ekspertyzy technicznej jednoznacznie oświadczyła, że odwodnienie drogi po wybudowaniu chodnika i zjazdów nie uległo pogorszeniu.

W tym miejscu należy podkreślić, iż nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy bezspornym jest, że wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, iż brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego.

W niniejszej sprawie, jak zasadnie ustaliły organy obu instancji, roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa (w tym wymaganiami sztuki budowlanej), a co za tym idzie – brak było podstaw do nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W tym miejscu godzi się zauważyć, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii, jak należy postępować w przypadkach, gdy nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pr.bud., jest niejednolite. Część składów orzekających przyjęła koncepcję, zgodnie z którą, gdy organ uzna, iż nie zachodzi potrzeba nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 pr.bud. może odstąpić od nakładania obowiązków wymienionych w ww. przepisie – orzekając w ten sposób co do istoty sprawy (por. np. wyroki NSA: z 15.11.2006 r., II OSK 1344/05, CBOSA; z 17.01.2007 r., II OSK 167/06, ONSAiWSA 2007, Nr 6, poz. 132; z 15.06.2010 r., II OSK 1012/09, CBOSA; z 08.01.2013 r., II OSK 1604/11, CBOSA). Zgodnie natomiast z drugą koncepcją, gdyby organ nadzoru budowlanego uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 pr.bud. nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji (por. np.: wyroki NSA: z 17.04.2002 r., II SA/Gd 2364/99; z 21.04.2011 r., II OSK 759/10 – CBOSA).

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd prawny, iż w sytuacji, gdy nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pr.bud., organ w drodze decyzji orzeka, iż odstępuje od nakładania tych obowiązków. Kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli budowlanej nie staje się bowiem bezprzedmiotowa (nie traci swego normatywnego i funkcjonalnego sensu) z tego powodu, że samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót (zob. wyrok NSA z 15.06.2010 r., II OSK 1012/09, CBOSA).

Z powyższych względów – wobec ustalenia, że wykonanie chodnika i zjazdów z drogi powiatowej stanowiącej działkę nr [...] w S. (obręb [...] w M. ) przy granicy z posesjami nr [...] (działka nr ewid.[...]), [...] (działka nr ewid.[...]), [...] (działka nr ewid.[...]) nastąpiło bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz że prace te wykonane zostały finalnie w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi – zasadnie odstąpiono od nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w części dotyczącej przebudowy drogi powiatowej przy granicy z ww. posesjami.

Natomiast w odniesieniu do przebudowy drogi przy granicy z działką nr ewid.[...] wskazać należy, iż z dokumentacji sprawy wynika, że w tej części wykonany zjazd i chodnik zostały ostatecznie rozebrane, a więc przywrócony został stan poprzedni (sprzed przebudowy). Tym samym w tej części postępowanie "naprawcze" stało się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie organ zasadnie w tej części postępowanie umorzył.

Z kolei odnosząc się do szeroko opisanej w skardze kwestii zmiany stosunków wodnych i związanym z tym zalewaniem działki Skarżącego, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.; dalej w skrócie "pr.wod.") – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji – jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Z powyższych względów, to organ wskazany w cytowanym przepisie (tu: Burmistrz Gminy S.), a nie organ nadzoru budowlanego (tu: PINB lub WWINB) jest właściwy do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia poprzedniego stanu wody lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Zresztą również sam Skarżący, opisując kwestię zarzucanego naruszenia stosunków wodnych, odwołuje się do regulacji Prawa wodnego, które dokładnie wskazują organ właściwy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ponadto należy mieć na względzie, że autorka ekspertyzy, posiadająca stosowne uprawnienia budowlane, jednoznacznie oświadczyła, iż przebudowa drogi nie pogorszyła odwodnienia. Wreszcie trzeba podkreślić, że Burmistrz Gminy S., decyzją z [...] listopada 2016 r., wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 pr.wod., nakazał Zarządowi Dróg Powiatowych w P. wykonanie kanalizacji deszczowo-drenażowej w pasie drogi powiatowej nr [...]. Decyzja ta jest ostateczna.

Z tych wszystkich względów należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że podnoszona przez Skarżącego kwestia zmiany stosunków wodnych, w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje poza zakresem badania przez organy nadzoru budowlanego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu (nr [...]) niezawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania E. Z., wskazać należy, iż z akt sprawy nie wynika, aby osoba ta była przesłuchiwana w toku postępowania w charakterze świadka. E. Z. sporządziła jedynie ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych oraz złożyła oświadczenie z nią związane. Co prawda autorka ekspertyzy pismem z [...] grudnia 2016 r. (k. 109 akt adm. I inst.) została wezwana jako świadek do złożenia wyjaśnień odnośnie do sporządzonej ekspertyzy, to jednak ze sporządzonego następnie protokołu z [...] stycznia 2017 r. (k. 131 akt adm. I inst.) nie wynika, aby rzeczywiście została przesłuchana w charakterze świadka. Z ww. protokołu wynika jedynie, iż E. Z. stawiła się tego dnia w siedzibie organu i oświadczyła, że uzupełni ekspertyzę do [...] stycznia 2017 r. w kwestii odwodnienia.

Ponadto należy zauważyć, że organ I instancji (a tym bardziej organ II instancji) nie przeprowadzał także dowodu z przesłuchania jakiegokolwiek innej osoby w charakterze świadka.

Z powyższych względów zarzut niezawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym miejscu wypada podkreślić – w nawiązaniu do pozostałych zarzutów skargi – że w ocenie Sądu kontrolowana decyzja została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem i na podstawie należycie ustalonych okoliczności faktycznych, po przeprowadzeniu niezawierającego istotnych wad procesowych postępowania, tj. z poszanowaniem obowiązków organu administracji wynikających w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Swoim ustaleniom organ dał wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się na koniec do wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącego w toku postępowania sądowego, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy wnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, w niniejszym postepowaniu nie wystąpiły przesłanki, które uzasadniałyby przeprowadzenie, zawnioskowanego przez Skarżącego, uzupełniającego postępowania dowodowego. W szczególności wskazywany przezeń fakt prowadzenia odrębnego postępowania w odniesieniu do zjazdu na działkę nr [...] czy też wydania wyroku nakazującego Powiatowi P. zaniechanie naruszeń własności nieruchomości-działki nr [...] poprzez zaprzestanie kierowania wód opadowych na powyższą działkę, pozostają bez wpływu na ocenę legalności decyzji kontrolowanych w niniejszym postępowaniu. W odniesieniu zaś do decyzji Burmistrza Gminy S. z [...] listopada 2016 r. ([...]) w przedmiocie zmiany stosunków wodnych, wskazać należy, iż decyzja ta znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. 201–206 akt adm. I inst.), i jako taka była poddana analizie Sądu zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd wydaje wyrok "na podstawie akt sprawy", które to pojęcie obejmuje także akta administracyjne (por. wyrok NSA z [...].04.2017 r., II GSK [...], CBOSA). Z tych wszystkich przyczyn brak było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych Skarżącego – w konsekwencji podlegały one oddaleniu (argument a contrario z art. 106 § 3 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.