Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 890/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 440/21 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Związku Biur Porad Obywatelskich z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Związek Biur Porad Obywatelskich z siedzibą w Warszawie do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z siedzibą w W. z dnia 25 września 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza bezczynność Związku Biur Porad Obywatelskich z siedzibą w Warszawie w rozpoznaniu wniosku Fundacji [...] z siedzibą w W. z dnia 25 września 2019 r., która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Związku Biur Porad Obywatelskich z siedzibą w Warszawie na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 440/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji [...]

z siedzibą w. W. na bezczynność Związku Biur Porad Obywatelskich z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z 25 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 25 września 2019 r. Fundacja [...] z siedzibą w. W. zwróciła się do Związku Biur Porad Obywatelskich w Warszawie (ZBPO) o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie skanu (w formacie pdf) umowy zawartej przez ZBPO z osobami, które prowadziły:

1. szkolenie w dniu 8 września 2019 r. w Rudzie Śląskiej na temat "Pokonywanie trudności w pracy doradcy poradnictwa obywatelskiego";

2. szkolenie w dniu 1 września 2019 r. w Rudzie Śląskiej na temat "Wpływ zmian w przepisach na sytuację klientów poradnictwa obywatelskiego";

- w formie pozbawionej danych typu PESEL, miejsce zamieszkania os. fizycznej, numeru konta bankowego, ale z ujawnieniem wykonawcy i wynagrodzenia.

W odpowiedzi z 6 października 2019 r. Związek poinformował wnioskodawcę, że nie jest organem administracji publicznej zobowiązanym do przekazania żądanych informacji oraz że w przedmiotowej sytuacji nie znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że prowadzone kursy nie są zadaniem publicznym, nie są realizowane ze środków publicznych, tylko z części dobrowolnych wpłat uczestników biorących udział w kursach doszkalających. Trenerzy ZBPO prowadzący szkolenia nie pełnią natomiast funkcji publicznych i choćby z tego względu nie podlega ujawnieniu ich wynagrodzenie.

W piśmie z 10 października 2019 r. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Związku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 25 września 2019 r. W uzasadnieniu podniosła, że Związek jest organizacją pozarządową posiadającą status organizacji pożytku publicznego, co wynika z rejestru KRS. Wyjaśniła, że szkolenie doradców obywatelskich oraz prowadzenie kursów doszkalających doradców obywatelskich jest zadaniem wynikającym bezpośrednio z ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim i edukacji prawnej i jest zadaniem publicznym. Wykonywanie zadania publicznego przez podmiot prawa prywatnego (na podstawie decyzji Ministra Sprawiedliwości uprawniającej do przeprowadzania szkoleń i kursów doszkalających) nie powoduje, że samo zadanie przestaje mieć charakter publiczny, jak również nie oznacza przejścia podmiotu wykonującego zadanie do sektora podmiotów prawa publicznego.

W odpowiedzi na skargę Związek wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Podniósł, że nie jest organem władzy publicznej, do którego zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Szkolenia i kursy doszkalające, które organizuje, są finansowane z prywatnych środków uczestników, a nie ze środków publicznych. ZBPO nie został też powołany na mocy ustawy do organizowania tych szkoleń/kursów ani też nie otrzymał kompetencji w drodze ustawy. W ocenie Związku zarzut bezczynności w niniejszej sprawie jest bezzasadny, ponieważ udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni. Fakt, że odpowiedź ta nie była dla strony satysfakcjonująca nie oznacza, że zarzut bezczynności jest zasadny. Z kolei brak wydania decyzji administracyjnej uzasadnił brakiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który uprawniałby Związek do działania w tej formie.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zasadniczym przedmiotem sporu było zarówno to czy Związek Biur Porad Obywatelskich można w ogóle zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej "u.d.i.p."), jak i to czy informacja będąca przedmiotem wniosku strony skarżącej z 25 września 2019 r. jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd ten zauważył, że Związek Biur Porad Obywatelskich, w świetle jego statutu, jest ogólnopolskim związkiem stowarzyszeń wpisanym do rejestru stowarzyszeń Krajowego Rejestru Sądowego, który posiadając osobowość prawną, działa na podstawie m.in. przepisów ustawy - Prawo o stowarzyszeniach (vide: § 1 i § 2 Statutu ZBPO). Swoje cele statutowe Związek realizuje m. in. poprzez inicjowanie działalności placówek poradnictwa obywatelskiego, działalność konsultacyjną i doradczą dla placówek poradnictwa obywatelskiego oraz organizowanie szkoleń dla personelu placówek poradnictwa obywatelskiego oraz innych instytucji i organizacji o podobnym profilu działania (§ 7 pkt 1, 11, 13 Statutu ZBPO).

Sąd wskazał, że Związek Biur Porad Obywatelskich ma status organizacji pożytku publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1057). Przepisy art. 4a i art. 4b tej ustawy określają natomiast sposób udostępniania informacji publicznych przez organizacje pożytku publicznego. Podstawowym sposobem jest tu ogłaszanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na zasadach, o których mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej albo poprzez ogłaszanie informacji publicznej na stronie internetowej organizacji pozarządowych oraz podmiotów wykonujących zadania publiczne, lub dysponujących majątkiem publicznym. Natomiast informacje publiczne, które nie zostały udostępnione w powyższy sposób, są udostępniane na wniosek, w trybie przepisów ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 4c ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). Nadto zgodnie z treścią art. 23 ww. ustawy organizacje pożytku publicznego sporządzają roczne sprawozdania ze swojej działalności (finansowej i merytorycznej), według ustalonych przepisami wykonawczymi wzorów, które z kolei są publikowane na stronnie podmiotowej Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego w Biuletynie Informacji Publicznej

W ocenie sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że Związek Biur Porad Obywatelskich, jako organizacja pożytku publicznego realizująca zadania publiczne, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p., do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.). Pomimo powyższego sąd zauważył, iż zobowiązany jest on jedynie do udostępniania takiej informacji, która - w świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. - stanowi informację publiczną. Z opublikowanego rocznego sprawozdania merytorycznego z działalności ZBPO za 2019 r., jako organizacji pożytku publicznego, wynika, że w okresie sprawozdawczym ZBPO nie realizował żadnych zadań zleconych przez organy administracji rządowej, fundusze celowe, organy jednostek samorządu terytorialnego, ani nie realizował zamówień publicznych. Decyzją Ministra Sprawiedliwości z 9 sierpnia 2018 r., nr DZP-VII-692-21/18/3, Związek został uznany za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej.

Zdaniem sądu pierwszej instancji poprzez organizację szkoleń oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 ww. ustawy, Związek nie realizuje jednak zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych. Związek nie został bowiem powołany z mocy ustawy do organizowania tego typu szkoleń oraz nie zostały mu one powierzone jako zadania zlecone, a wydatki na szkolenia pokrywane są w całości ze środków pochodzących z opłat wnoszonych przez uczestników szkolenia. Sąd zaznaczył, że ZBPO nie świadczy nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w ramach umów zawartych z powiatem, a organizacje pozarządowe, które świadczą takie nieodpłatne poradnictwo obywatelskie, nie mają obowiązku przynależności do tego Związku.

W ocenie sądu pierwszej instancji w świetle powyższych uwag uzasadnione jest stanowisko Związku, że żądana we wniosku informacja, dotycząca skanów umów zawartych przez Związek z osobami, które prowadziły szkolenia w dniach 1 i 8 września 2019 r. w Rudzie Śląskiej, z ujawnieniem danych tych osób oraz ich wynagrodzeń, nie posiada waloru informacji publicznej. Brak jest bowiem związku pomiędzy umowami zawartymi przez ZBPO z osobami, które prowadziły ww. szkolenia a sprawami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Umowy te nie dotyczą realizacji zleconych zadań publicznych przez Związek, a środki na wynagrodzenia osób, które prowadziły szkolenia, pochodziły z prywatnych wpłat uczestników szkoleń. Tym samym sąd ten uznał, że żądanie zawarte we wniosku strony skarżącej z 25 września 2019 r. dotyczy informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p., a więc w konsekwencji ZBPO nie miał obowiązku jej udostępnienia.

Mając na uwadze powyższe, sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Fundacja, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty poprzez zobowiązanie strony przeciwnej do rozpatrzenia wniosku z 25 września 2019 r. oraz o orzeczenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Nadto zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie (pominięcie) tego przepisu Konstytucji, który ma pierwszeństwo i bezpośrednie zastosowanie określone w art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji, w zakresie granic przedmiotowych prawa do informacji określonych w tym przepisie szeroko zwrotem "w jakim wykonują one zadania władzy publicznej" i zawężenie do "realizacji zleconych zadań publicznych";

2. błędną (zawężającą) wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. przez przyjęcie, że w przepisie tym chodzi wyłącznie o "zlecone zadania publiczne", co gramatycznie z tego przepisu nie wynika;

3. naruszenie prawa materialnego art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umowy zawarte przez podmiot uprawniony na mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzania szkoleń (kursów doszkalających), o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej według programu wyznaczonego przez przepis art. 11c ustawy, nie stanowią informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ

w odpowiedzi na skargę nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mimo iż w odniesieniu do zarzutów pierwszego i drugiego nie zostało to wyraźnie wskazane.

Jako pierwsze zostaną rozpoznane zarzuty pierwszy i drugi. Istotą tych zarzutów jest ustalenie czy organizacje pożytku publicznego obowiązane są do udzielania informacji publicznej w zakresie całej swoje działalności, czy w zakresie w jakim wykonują zadania publiczne.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Związek jest organizacją pożytku publicznego, co oznacza że jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.). Wynika to bezpośrednio z brzmienia przepisów art. 4a, 4b i art. 4c ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, które stanowią o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje na zasadach, o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a ponadto w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do udostępniania informacji publicznej stosuje się przepisy ww. ustawy z 6 września 2001 r.

Przepis art. 4a ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w swej treści normatywnej jest powtórzeniem przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wykładnia tego przepisu może stworzyć pewne trudności, musi być jednak zgodna z Konstytucją, a tym samym dokonana przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W powyższym przepisie Konstytucji ustrojodawca dokonał swoistego powiązania elementów przedmiotowych i podmiotowych oraz zakreślenia granic podmiotowo-przedmiotowych publicznego prawa do informacji publicznej, a zarazem obowiązku udzielania informacji publicznej. Konstytucja bardzo ogólnie zakreśla zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej przez wskazanie, iż chodzi w pierwszym rzędzie o informacje o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a w drugim rzędzie o informacje o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych, lecz tylko w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej oznaczony został przez wskazanie, iż dotyczy ona organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Wolą ustrojodawcy jest tym samym, by za informację publiczną była uznawana informacja o całej działalności wszystkich organów czy podmiotów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W przypadku organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych wolą ustawodawcy konstytucyjnego jest, aby za informację publiczną uznawać tylko informacje o działalności tych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Rozwinięcie regulacji konstytucyjnych nastąpiło w przepisach u.d.i.p. Sfera zakresu podmiotowego uregulowana została w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wykładnia przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie może być dokonywana w separacji (a wręcz w ekskluzji) od przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji, który wyznaczył i zróżnicował zakres obowiązku udzielania informacji publicznej w zależności od typu podmiotów, na które obowiązek ten został mocą Konstytucji nałożony. Organy władzy publicznej, jako że powołane zostały wyłącznie i na zasadzie monopolu do realizacji zadań państwa, obowiązane zostały do udzielania informacji publicznej o całej swojej działalności. Z kolei organizacje społeczne, w tym organizacje mające charakter organizacji pożytku publicznego, nie są organami władzy publicznej i z tej przyczyny w świetle nomenklatury przyjętej w Konstytucji zaliczyć należy je do "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", które wolą ustawodawcy konstytucyjnego obowiązane są do informowania o swojej działalności, lecz tylko w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a więc w zakresie wynikającym z przepisu art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji. Rozwiązanie to jest konsekwencją przyjętej w Konstytucji aksjologii, której fundamentem jest godność ludzka. Jest ona wartością ponadnormatywną, na bazie której ustawodawca konstytucyjny postanowił zbudować cały system prawa (art. 30 Konstytucji). Uznanie jej za wartość przyrodzoną i niezbywalną, będącą źródłem wszelkich praw i wolności wytycza granice regulacji prawnej oraz wykładni obowiązującego prawa. Działalność władzy publicznej nie może bez wątpienia naruszać godności, przeciwnie - musi być zogniskowana na jej ochronie przez poszanowanie oraz wspieranie ochrony praw i wolności obywatelskich. Utworzenie i działalność organizacji społecznych, w tym organizacji pożytku publicznego, znajduje swe źródło w autonomii jednostki i jest jej prawem (art. 12 Konstytucji). Zrzeszanie się jest prawem wolnościowym, co oznacza, że nałożenie obowiązku publicznoprawnego na organizację pożytku publicznego musi mieć wyraźną podstawę ustawową, a przepisy ustawowe muszą być interpretowane w zgodzie z Konstytucją.

Rekapitulując, wykładania przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. musi być dokonana w zgodzie z przepisami art. 61 ust. 1, 12 i 30 Konstytucji, co oznacza, że organy władzy publicznej, jako że powołane zostały wyłącznie i na zasadzie monopolu do realizacji zadań państwa, obowiązane są do udzielania informacji publicznej o całej swojej działalności, a organizacje społeczne, w tym organizacje mające charakter organizacji pożytku publicznego, jako zaliczane do "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", z woli ustawodawcy konstytucyjnego obowiązane są do informowania o swojej działalności, lecz tylko w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przechodząc do zarzutu trzeciego, wskazać należy, że w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość o sprawach publicznych wytworzoną (lub pozostającą w posiadaniu) przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż Związek może być zobowiązany do udzielania informacji publicznej w zakresie w jakim wykonuje zadania publiczne. Inaczej ujmując, będzie on zobowiązany do udzielania informacji publicznej pozostającej w związku ze skonkretyzowanym wykonywaniem zleconego mu zadania publicznego.

W rozpoznawanej sprawie treść pytań dotyczyła umów na przeprowadzenie szkoleń zorganizowanych przez Związek dla doradców, czyli osób, które mogą potencjalnie udzielać bezpłatnych porad prawnych w przypadku dopuszczenia danej organizacji do wykonywania zadania publicznego w tym zakresie.

Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej określa zasady udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także zasady realizacji zadań z zakresu edukacji prawnej. Wprowadza ona zatem do systemu prawa trzy nowe publiczne prawa podmiotowe, tj. prawo do nieodpłatnej pomocy prawnej, prawo do nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz prawo do edukacji prawnej. Zapewnienie realizacji tych praw następuje przez wykonywanie odpowiednich zadań publicznych. Ich wykonywanie jest jednakże efektem finalnym i następuje na zasadach wskazanych w jej przepisach, które dość precyzyjnie wskazują jakie podmioty i na jakich zasadach mogą otrzymać zlecenie wykonywania tych zadań publicznych.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, o których mowa w art. 11 ust. 7 zdanie drugie, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Powierzenie wykonywania zadania publicznego następuje na podstawie umowy, do zawarcia której dochodzi po przeprowadzeniu złożonej procedury uregulowanej w szeregu przepisów art. 11 ustawy. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia posiadanie przez organizacje społeczną kadry osób dysponujących odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi lub kwalifikacjami, o których mowa w przepisach art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 3 ustawy, od wykonywania zadań publicznych polegających na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy edukacji prawnej.

Sfera wykonywania zadań publicznych z zakresu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, prawo do nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz prawo do edukacji prawnej nie jest jednak jedyną warstwą objętą regulacją publicznoprawną.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, iż również działania, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy, stanowią realizację zadania publicznego. Celem ustawodawcy jest, aby zadania publiczne polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej były wykonywane na odpowiednim poziomie merytorycznym.

Z tych względów wykonywanie tego typu zadań może być prowadzone przez osoby, które posiadają niezbędne kwalifikacje udokumentowane uprawnieniami zawodowymi (np. uprawnieniami adwokackimi lub radcowskimi – art. 5 ust. 1 ustawy) lub innymi kwalifikacjami (vide art. 11 ust. 3 ustawy). Adwokaci i radcowie wykonują zawody zaufania publicznego, a ich kwalifikacje zawodowe zostały potwierdzone w odrębnych trybach uregulowanych w ustawach.

Z kolei osoby, o których mowa w art. 11 ust. 3 ustawy, określane są przez ustawodawcę doradcami. Konieczne do wykonywania funkcji doradcy kwalifikacje są sprawdzane i potwierdzane w sposób wynikający z przepisów tej ustawy. Z przepisu art. 11a ustawy wynika, że muszą one przejść odpowiednie szkolenie kończące się oceną wiedzy i umiejętności (ust. 1) oraz uczestniczyć systematycznie w kursach doszkalających (ust. 2) przeprowadzanych przez podmioty certyfikowane urzędowo. Zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy szkolenie oraz kurs doszkalający, o którym mowa w art. 11a ust. 2, może prowadzić podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego. Za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2, może zostać uznany związek, o którym mowa w art. 22 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2019 r. poz. 713 oraz z 2020 r. poz. 695 i 1086), który zrzesza co najmniej siedem organizacji pozarządowych świadczących poradnictwo obywatelskie nieprzerwanie w okresie co najmniej siedmiu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o uznanie za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 (ust. 2). Minister Sprawiedliwości, na wniosek związku, o którym mowa w ust. 2, wydaje decyzję w przedmiocie uznania tego związku, za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające spełnianie warunku, o którym mowa w ust. 2 (art. 11b ust. 3 ustawy).

Całość regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej wskazuje zatem, iż kwestia kto udziela nieodpłatnej pomocy prawnej i w zakresie poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, następnie jaki podmiot szkoli, dokształca i sprawdza kwalifikacje takich osób, zwanych doradcami, jest sprawą istotną z punktu widzenia interesu ogółu. Z tej przyczyny ustawodawca uznał, iż należy zagadnienia te objąć regulacją ustawową i nadać im kształt prawny pożądany z punktu widzenia interesu publicznego. Objęcie regulacją ustawową zagadnień związanych z przyznawaniem uprawnień publicznoprawnych w zakresie możliwości szkolenia i sprawdzenia wiedzy osób, którym nadawane są następnie uprawnienia doradcy, jak również ustawicznego ich dokształcania na zasadach uregulowanych w ustawie, wskazuje, że są to sprawy publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a podmioty, które prowadzą takie szkolenia, wykonują w tym zakresie zadania publiczne. Kategoria normatywna "sprawa publiczna" powinna być oceniana na podstawie kryterium interesu ogółu lub interesu jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą wówczas sprawy konkretnie określonej osoby. Jeśli zaś sprawa ma znaczenie dla znacznej liczby obywateli, określonej grupy społecznej, dla całego społeczeństwa lub jest ważna dla funkcjonowania całego państwa, to wówczas można postrzegać ją jako sprawę publiczną. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Ustawa w swym rdzeniu obejmującym udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej i porad obywatelskich nakierowana jest na udzielenie pomocy grupom społecznym znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej. Kwestia ta jest istotna z punktu widzenia dobra ogółu i realizacji przez państwo systemu aksjologicznego Konstytucji, w tym w głównej mierze zasady sprawiedliwości społecznej i zasady solidarności społecznej.

Nadawanie uprawnień publicznoprawnych podmiotom decydującym o dopuszczeniu określonej osoby do wykonywania funkcji doradcy, jak również zajmujących się ustawicznym kształceniem doradców, jest sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wydanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 11b ust. 3 ustawy, oznacza zlecenie wykonywania przez podmiot, który uzyskał uprawnienie, zadania publicznego w zakresie szkolenia, doszkalania i weryfikowania wiedzy doradców. Podmiot ten wykonuje zatem zadanie publiczne i w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest obowiązany do udzielania informacji publicznej w zakresie związanym z realizacją tego zadania. Umowy zawarte z osobami, które przeprowadziły wskazane szczegółowo we wniosku z 25 września 2019 r. szkolenia, są integralnie związane z realizacją zadania publicznego i są objęte zakresem pojęcia sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tym znaczeniu uznać należy, iż zarzuty były uzasadnione.

Ze względu na to, że skargą kasacyjną ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.

Z przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że Związek Biur Porad Obywatelskich z siedzibą w Warszawie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, zaś przedmiotem wniosku skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w. W. jest informacja publiczna. Oznacza to, że Związek pozostaje na gruncie niniejszej sprawy w bezczynności. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Związek do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z siedzibą w. W. z dnia 25 września 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, bezczynność Związku Biur Porad Obywatelskich z siedzibą w Warszawie w rozpoznaniu wniosku Fundacji [...] z siedzibą w. W. z dnia 25 września 2019 r., która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do treści art. art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, jedocześnie stwierdza czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony Związku czy też jego lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Związek, rozpoznając przedmiotowy wniosek Fundacji, zastosuje się do zaprezentowanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od Związku na rzecz skarżącej Fundacji koszty postępowania sądowego za obie instancje, na które składają się wpisy od skargi i skargi kasacyjnej, wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika, opłata za wniosek o uzasadnienie wyroku i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.