Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 471/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art.  50
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 93 ust.1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Secemin z dnia 29 marca 2024 r. nr LV/426/24 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 29 marca 2024 r. Rada Gminy Secemin, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 17 ust. 1 pkt 11 oraz art. 50 ust. 6- 6b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.", podjęła uchwałę nr LV/426/24 w sprawie zmiany uchwały nr LIV/415/24 z dnia 1 marca 2029 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi i usługi sąsiedzkie oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat jak również tryb ich pobierania, stanowiąc w:

- § 1.1., że § 2 ust. 3 uchwały (zmienianej) otrzymuje brzmienie: "3. usługi w tym usługi sąsiedzkie i specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznawane będą na podstawie decyzji wydanych na wniosek osoby zainteresowanej lub jej opiekuna prawnego bądź z urzędu. W decyzjach tych określa się zakres świadczonych usług, okres i miejsce świadczenia usług, liczbę godzin świadczonych usług. Decyzja taka jest wydawana w oparciu o wcześniej przeprowadzony wywiad środowiskowy."

- § 1.2., że "§ 3 ust. 3 uchwały (zmienianej) otrzymuje brzmienie: "3. usługobiorcy, których dochód przekracza 100% kryterium określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, ponoszą odpłatność za usługi, w tym usługi sąsiedzkie oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi w zależności od posiadanego dochodu" (co zostało szczegółowo zobrazowane w przedstawionej tabeli).

- § 2. "Pozostałe zapisy uchwały (zmienianej) pozostają bez zmian."

- § 3. "Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Secemin."

- § 4. "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Święto-krzyskiego, i wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia".

W uzasadnieniu podjętego aktu wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 11 u.p.s. do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz świadczenie usług sąsiedzkich. W myśl art. 50 ust. 6-6b u.p.s. o pomocy społecznej rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Uzasadniając podjęcie uchwały wskazano na konieczność wprowadzenia niezbędnych zmiany zgodnych z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego.

W skardze, skierowanej przez Wojewodę Świętokrzyskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Secemin nr LV/426/24 z dnia 1 marca 2029 r. – w brzmieniu nadanym ww. uchwałą zmieniającą nr LV/426/24 z dnia 29 marca 2024 r. – podniesiono zarzuty istotnego naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 50 ust. 6a u.p.s. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wyrażające się w braku uregulowania w treści uchwały szczegółowych warunków przyznawania, wymiaru i zakresu usług sąsiedzkich – podczas gdy w przypadku organizowania przez gminę usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich rada gminy ma obowiązek określić w uchwale te właśnie elementy;

2. art. 50 ust. 2 u.p.s. poprzez dokonanie jego nieuprawnionej modyfikacji i wskazanie w § 2 ust. 2 uchwały, że usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania w formie usług sąsiedzkich mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie zamieszkujący małżonkowie wstępni, zstępni nie mogą zapewnić odpowiedniej pomocy – podczas gdy usługi mogą zostać przyznane w sytuacji, gdy wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić;

3. art. 50 ust. 6 u.p.s. poprzez przekroczenie przez radę gminy zakresu kompetencji przyznanej temu organowi i wskazanie w treści uchwały podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie usług sąsiedzkich i specjalistycznych usług opiekuńczych – podczas gdy w zakresie upoważnienia Rady Gminy mieści się określenie katalogu ww. podmiotów;

4. art. 102 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez dokonanie jego nieuprawnionej modyfikacji i wskazanie, że usługi w tym usługi sąsiedzkie i specjalistyczne usługi opiekuńcze będą przyznawane na podstawie decyzji wydanych na wniosek osoby zainteresowanej lub jej opiekuna prawnego bądź z urzędu, podczas gdy ww. usługi są przyznawane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciel ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciel ustawowego bądź z urzędu;

5. art. 50 ust. 6 u.p.s. poprzez przekroczenie przez Radę Gminy zakresu kompetencji przyznanej temu organowi i uregulowanie w § 2 ust. 3 zdanie drugie uchwały treści decyzji o przyznaniu usług opiekuńczych;

6. art. 50 ust. 5 u.p.s. poprzez powielenie treści tego przepisu i dokonanie (w § 2 ust. 3) jego nieuprawnionej modyfikacji, polegające na wskazaniu, że w decyzjach o przyznaniu usług opiekuńczych, w tym usług sąsiedzkich i specjalistycznych usług opiekuńczych określa się zakres świadczonych usług, okres i miejsce świadczenia usług oraz liczbę godzin świadczonych usług – podczas gdy w decyzjach ustala się zakres, okres i miejsce świadczenia.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

2. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym;

3. zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, bądź stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. § 2 ust. 2, § 2 ust. 3, a w pozostałej części o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa (o ile Sąd uznałby, że przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności), jak również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu wskazano, że uprzednio Wojewoda Świętokrzyski, działając w ramach kompetencji nadzorczych, zwrócił uwagę Radzie Gminy Secemin co do uchybień w zakresie zaskarżonej uchwały – wobec czego jej treść została zmodyfikowana stosownie do tych zaleceń – ww. uchwałą nr LV/426/24 z 29 marca 2024 r. w sprawie zmiany pierwotnie powziętej 1 marca 2024 r. uchwały. W rezultacie, w ocenie organu, obecnie obowiązująca treść uchwały nr LIV/415/24 w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze [...] nie narusza prawa, w szczególności w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności uchwały w całości.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym – z uwagi na złożone w tym zakresie zgodne wnioski strony skarżącej oraz organu.

W związku z treścią i zarzutami skargi tut. Sąd zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia poprzez wskazanie, czy przedmiotem skargi jest wyłącznie uchwała nr LIV/415/24 Rady Gminy Secemin z 1 marca 2024 r., czy również uchwała nr LV/426/24 Rady Gminy Secemin z 29 marca 2024 r.

W odpowiedzi z 2 września 2024 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że przedmiotem skargi są obie ww. uchwały i wniósł o rozdzielenie skarg wniesionych jednym pismem – w związku z czym zarządzeniem z 3 września 2024 r. tut. Sąd wyłączył ze sprawy o sygn. akt II SA/Ke 398/24 (ze skargi na uchwałę nr LIV/415/24 z dnia 1 marca 2029 r.) do odrębnego rozpoznania skargę Wojewody Świętokrzyskiego na opisaną na wstępie uchwałę nr LV/426/24 Rady z 29 marca 2024 r. (niniejsza sprawa o sygn. akt II SA/Ke 471/24) – podjętą w sprawie zmiany uchwały z 1 marca 2024r.

Prawomocnym wyrokiem z 4 września 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 398/24 tut. Sąd stwierdził nieważność uchwały nr LIV/415/24 z dnia 1 marca 2029 r. – w całości (pkt I) i zasądził od Gminy Secemin na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego(pkt II), obejmujących wyłącznie wynagrodzenie radcy prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwał organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego uprawnienie do zaskarżenia – skargą z 13 czerwca 2024r.- uchwały nr LV/426/24 Rady Gminy Secemin z 29 marca 2024 r. – wynika z art. 93 ust.1 u.s.g. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (zdanie drugie cyt. regulacji). Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (który minął w odniesieniu do zaskarżonego obecnie aktu), w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.

Przechodząc do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, zmieniającej uchwałę nr LIV/415/24 z dnia 1 marca 2029 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi i usługi sąsiedzkie oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat jak również trybu ich pobierania należy wskazać, że zakwestionowany w niniejszej sprawie akt, podobnie jak uchwała źródłowa, został podjęty w oparciu o art. 50 u.p.s., zgodnie z którym:

- rada gminy określa, w drodze uchwały szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust. 6);

- w przypadku organizowania przez gminę usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 6, określa także szczegółowe warunki przyznawania usług sąsiedzkich, wymiar i zakres usług sąsiedzkich oraz sposób rozliczania wykonywania takich usług (ust. 6a).

W tym miejscu zauważyć trzeba, że w odniesieniu do zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały z 29 marca 2024 r. należy podzielić stanowisko organu nadzoru co do tego, że akt ten nie wypełnia upoważnienia wynikającego z art. 50 ust. 6a u.p.s. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 3 – w brzmieniu nadanym zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą zmieniającą z 29 marca 2024 r. – "usługi w tym usługi sąsiedzkie i specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznawane będą na podstawie decyzji wydanych na wniosek osoby zainteresowanej lub jej opiekuna prawnego bądź z urzędu. W decyzjach tych określa się zakres świadczonych usług, okres i miejsce świadczenia usług, liczbę godzin świadczonych usług. Decyzja taka jest wydawana w oparciu o wcześniej przeprowadzony wywiad środowiskowy". W rezultacie lokalny prawodawca nie wprowadził przepisów określających zakres oraz wymiar ww. usług. W tym zakresie organ nadzoru trafnie powołał się na uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw z dnia 28 lipca 2023 r. (druk sejmowy IX.3281), w którym wskazano, że w przypadku realizacji przez gminę usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich, rada gminy w uchwale określającej szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze (w tym także świadczone w formie usług sąsiedzkich) i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) oraz szczegółowe warunki zwolnienia od opłat i tryb ich pobierania, określi także dodatkowo szczegółowe warunki przyznawania usług sąsiedzkich (np. czy będą to usługi "uzupełniające", usługi świadczone przez opiekunki środowiskowe, czy będą one przyznawane w pierwszej kolejności osobom pozbawionym usług opiekuńczych w ogóle), wymiar (który może zostać wskazany także jako minimalny lub maksymalny) i zakres usług sąsiedzkich (przy założeniu, że czynności wykonywane w ramach tej usługi nie będą wymagały specjalnych kwalifikacji), a także szczegółowy sposób rozliczania wykonywania usług sąsiedzkich (np. przez wskazanie, czy wynagrodzenie będzie płatne ryczałtowo, czy za godzinę pracy). Należy przy tym zaznaczyć, że ustawodawca w art. 50 ust. 3a u.p.s. wskazał, iż usługi sąsiedzkie obejmują pomoc w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, podstawową opiekę higienicznopielęgnacyjną, przez którą należy rozumieć formy wsparcia niewymagające specjalistycznej wiedzy i kompetencji, oraz, w miarę potrzeb i możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. W tym kontekście nie budzi wątpliwości Sądu, że zadaniem organu stanowiącego było określenie, czy Gmina Secemin podejmuje się organizacji wszystkich, czy tylko niektórych usług z ww. zakresu – z którego to obowiązku nie wywiązano się. W celu wypełnienia wskazanej na wstępie delegacji ustawowej Rada Gminy zobowiązana była bowiem do określenia w uchwale podjętej na podstawie cyt. art. 50 ust. 6, 6a u.p.s. zarówno szczegółowych warunków przyznawania, wymiaru, jak i zakresu usług sąsiedzkich – w drodze norm generalnych i abstrakcyjnych, kształtujących sytuację prawną adresatów uchwały (osób, którym będą świadczone usługi sąsiedzkie). Tymczasem z treści uchwały zmieniającej – jak trafnie zauważono w skardze – nadal nie wynika, które usługi sąsiedzkie będą świadczone na terenie Gminy Secemin oraz jakie czynności będą się w tym zakresie mieściły, ponadto akt ten nie precyzuje warunków ich przyznawania.

Powyższe stanowisko jest tożsame z wywodami tut. Sądu przedstawionymi w prawomocnym wyroku z 4 września 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 398/24, w którym tut. Sąd stwierdził nieważność uchwały nr LIV/415/24 z dnia 1 marca 2029 r. – w całości. Jest to o tyle również istotne w obecnej sprawie, że orzeczeniem tym całkowicie wyeliminowano z obrotu prawnego – ze skutkiem ex tunc – akt prawa miejscowego, zmieniony zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą. W tej sytuacji, niezależnie od zaprezentowanych na wstępie rozważań, sankcją z art. 147 § 1 p.p.s.a. należało objąć całość zaskarżonej uchwały zmieniającej – częściowo – zakwestionowaną prawomocnie uchwałę, niezależnie od zarzutów podniesionych przez Wojewodę w pkt 3 – 6 petitum skargi. Dotyczy to w szczególności § 1.2 uchwały zmieniającej § 3 ust. 3 uchwały (zmienianej) poprzez uregulowanie szczegółowo wysokości odpłatności za ww. usługi – którego treść, z powyższych względów, nie mogła ostać się w mocy.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że odpowiedź na skargę w zasadzie nie zawiera jakiekolwiek umotywowanej polemiki z powołanym stanowiskiem Wojewody Świętokrzyskiego, poprzestając na wskazaniu, że w wyniku interwencji organu nadzoru niezwłocznie uchwalono zmiany w dotychczasowej treści zakwestionowanego aktu – które Sąd zakwestionował w powyższy sposób. Nie sposób również zgodzić się z Radą Gminy co do tego, że należy jedynie stwierdzić wydanie uchwały z naruszeniem prawa – gdyż brak jest przepisów szczególnych wyłączających stwierdzenie nieważności tego aktu, w szczególności takie regulacje nie zostały wskazane przez organ.

Co się zaś tyczy zarzutów, sformułowanych w pkt 2 petitum skargi to nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie – jako że odnosiły się wyłącznie do regulacji § 2 ust. 2 pierwotnie podjętej uchwały, która nie była przedmiotem zmiany w zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwale.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Odnośnie zwrotu kosztów postępowania, którego zasądzenia domagał się pełnomocnik organu nadzoru, to brak było podstaw do orzekania – w sposób ponowny – w tym zakresie – z uwagi na zawarcie zarzutów, tak wobec uchwały z 1 marca 2024r. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 398/24), jak z 29 marca 2024 r. (niniejsza sprawa) w jednej skardze, która dopiero następnie została wyłączona do odrębnego rozpoznania przez Sąd. Natomiast w pkt II wyroku z 4 września 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 398/24 została zasądzona od Gminy Secemin na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (obejmujących koszty zastępstwa procesowego), co uwzględniało już nakład pracy poniesiony do sporządzenia omawianej, wniesionej jednym pismem, skargi. W rezultacie niedopuszczalne było orzekanie po raz drugi w tym samym zakresie.