Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1599/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. W. w rejonie ul. S. w celu umieszczenia reklamy – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 k.p.a. - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 8 marca 2007 r., ustalenia warunków tego zajęcia i ustalenia opłaty z tego tytułu wraz z terminem jej wniesienia, zaś w pozostałej części umorzyło postępowanie odwoławcze.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 19 stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek skarżącej spółki o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. W. w rej. ul. S., w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2, na okres od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 31 maja 2007 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent [...] W. – działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust. 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a., a także na podstawie Uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, ([...]) - zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. w rej. ul. S. o powierzchni 8,64 m2 - wg lokalizacji określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 do tej decyzji - na okres od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 8 marca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 (pkt 1 decyzji). Jednocześnie odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 marca 2007 r., nadając temu rozstrzygnięciu, zamieszczonemu w pkt 2 decyzji, rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego (pkt 3 decyzji). Ponadto w decyzji zostały ustalone warunki zajęcia pasa drogowego (stanowiące załącznik Nr 2 do decyzji), wysokość opłaty, terminy jej wniesienia oraz wskazano rachunek bankowy, na który należy wnosić opłatę (pkt 4 – 7 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] W. wskazał, iż poprzednio wydana decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogi wygasła w dniu 28 lutego 2007 r. Natomiast rozpatrując wniosek o wydanie kolejnej decyzji w tym przedmiocie, organ I instancji stwierdził, iż stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. W tym względzie wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (o 6 – 7% w skali rocznej) oraz stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.), jak również na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. wymóg potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię, a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezydent [...] W. uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ stwierdził, iż warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jednocześnie – mając na względzie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony – Prezydent [...] W. uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6 k.p.a., art. 108 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., a także art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła m. in., iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta [...] W. wskazanemu Dyrektorowi ds. Zarządzania ZDM w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, a to w związku z niezłożeniem w przewidzianym prawem terminie przez Prezydenta [...] W. H. G. oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, ze zm.). W świetle ww. przepisu, niezłożenie w terminie przedmiotowego oświadczenia jest wystarczającym warunkiem do wygaśnięcia mandatu Prezydenta z mocy prawa. Zdaniem spółki, mandat ten wygasł w dniu 28 grudnia 2006 r., a więc przed dniem wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. W tej sytuacji wygasło też w tym czasie ww. upoważnienie do zarządzania drogami przez Dyrektora ds. Zarządzania ZDM, obejmujące wydanie i podpisanie decyzji w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności skarżąca spółka zakwestionowała nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podnosząc m.in., iż organ nie wykazał okoliczności uzasadniających konieczność tego orzeczenia, zwłaszcza, że tą samą decyzją wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 8 marca 2007 r. Zatem pozytywnie ocenił to urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie wskazał jednak podstaw w zakresie odmowy zezwolenia na jego funkcjonowanie po dniu 8 marca 2007 r. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji ograniczył treść uzasadnienia faktycznego decyzji do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji w. w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują jednak okresu od 1 marca do 8 marca 2007 r., jak również nie są poparte odpowiednią analizą ruchu drogowego w rejonie ul. W. oraz ul. S. w W.. Strona podważyła ponadto wiarygodność wyników ww. badań i ekspertyz. Strona stwierdziła, iż w pasie drogowym innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych w stosunku do odwołującej się spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. W ocenie strony świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. – działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 1 marca do dnia 8 marca 2007 r., ustalenia warunków tego zajęcia i ustalenia opłaty z tego tytułu wraz z terminem jej wniesienia, a w pozostałej części umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenie to – stosownie do treści art. 40 ust. 1 cyt. ustawy, wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej i – jak wskazuje art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, dotyczy ono umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zdaniem SKO w W. z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast – jak wskazał organ - udzielenie zezwolenia na lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od powyższej zasady, dopuszczalny jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego w tej kwestii pozostawił właściwemu zarządcy drogi. Okres objęty w sprawie zgodą na zajęcie pasa drogowego nie został ustalony bezpodstawnie – miał on bowiem chronić stronę przed ujemnymi skutkami przedłużającego się postępowania. Dlatego w tej części decyzja pierwszoinstancyjna została utrzymana jako korzystna dla strony, a także częściowo zgodna z jej wnioskiem. Natomiast umorzenie postępowania w pozostałej części uzasadnia – zdaniem organu - okoliczność, iż wniosek skarżącej spółki dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 marca 2007 r. do 31 maja 2007 r. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji została wydana w dniu 8 marca 2007 r., a odwołanie od niej wpłynęło do tego organu 6 kwietnia 2007 r., zaś do SKO w W. zostało przekazane w dniu 25 kwietnia 2007 r. W tej sytuacji, wobec upływu w całości okresu planowanego zajęcia, organ odwoławczy uznał, iż prowadzenie postępowania w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.

W dniu 14 sierpnia 2007 r. skarżąca spółka – działając za pośrednictwem organu - zaskarżyła w całości ww. decyzję SKO w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. – polegające na niewłaściwym zastosowaniu naruszonego przepisu do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła w szczególności, iż organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania. Powołując się na wypowiedzi doktryny i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka uznała, iż nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego. Według skarżącej, sam upływ czasu, na jaki obowiązywać miało zezwolenie na zajęcie pasa, nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia w całości zarzutów odwołania. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem - co do zasady - weryfikacja zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie wskazanym treścią odwołania. Zdaniem skarżącej oznacza to, że dopóki strona nie cofnęła odwołania, organ drugiej instancji jest zobligowany do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżąca wskazała, iż nadal jest zainteresowana oceną (przez organ odwoławczy) rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz odmowy wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 marca 2007 r. Spółka podkreśliła również, że przedmiotowy nośnik reklamowy funkcjonuje od wielu miesięcy w pasie drogi na podstawie kolejno wydawanych zezwoleń, a więc nie stanowi inwestycji planowanej, lecz już istniejącą. Oznacza to, iż nadal istnieje względem niego potrzeba rozstrzygnięcia w zakresie objętym wnioskiem inwestora o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie w pasie drogi. Stan ten nie uległ zmianie wobec rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy, które faktycznie nastąpiło po upływie wnioskowanego terminu zajęcia. Skarżąca stwierdziła, iż jest zainteresowana rozpoznaniem tego wniosku i oceną decyzji Prezydenta [...] W. przez organ odwoławczy. W istocie bowiem jego pozytywne rozpoznanie oznacza "zalegalizowanie" przedmiotowego nośnika w pasie drogi w okresie objętym wnioskiem. Umorzenie postępowania odwoławczego skutkuje dla skarżącej brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogi w objętym wnioskiem okresie i implikuje możliwością nałożenia kary pieniężnej za jego zajęcie bez zezwolenia od dnia 9 marca 2007 r. W konkluzji strona skarżąca wskazała, iż weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy powinna dotyczyć oceny zgodności z prawem nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 9 marca 2007 r. Strona stwierdziła, iż w tym zakresie aktualne pozostają jej zarzuty podniesione w odwołaniu z dnia 5 kwietnia 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, iż utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...]. W., w części dotyczącej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji, wynika z zasady nieorzekania na niekorzyść odwołującej się strony.

W toku postępowania sądowego skarżąca przy piśmie z dnia 15 października 2007 r. złożyła do akt sprawy zdjęcie ul. W. z tablicą reklamową innej firmy w pasie drogowym, zdjęcia innych ulic [...] W. o znaczącej roli w układzie komunikacyjnym z widniejącymi reklamami innych firm w pasach drogowych, a także opracowanie W. K. (Polskie Badania Outdooru) zawierające przegląd światowego dorobku badawczego na temat wpływu nośników outdoorowych na bezpieczeństwo ruchu, w którym to dokumencie autor opracowania stwierdza, iż nie udało się dotychczas bezsprzecznie wykazać, że outdoor negatywnie wpływa na wypadkowość, tzn. powoduje przyrost wypadków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, lecz jedynie w części, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. umorzyło postępowanie odwoławcze, naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a.

Na wstępie ustosunkowując się do akcentowanego w odwołaniu strony skarżącej od decyzji pierwszoinstancyjnej zarzutu wadliwości upoważnienia do jej wydania przez Dyrektora ds. Zarządzania ZDM w W. stwierdzić należy, iż zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07. Mianowicie w wyroku tym Trybunał stwierdził m.in., że art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, na którym to przepisie zarzut ten został oparty, jest niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP.

Jeżeli chodzi natomiast o skargę, gdzie wzmiankowany zarzut nie został już powtórzony, to należy zauważyć, iż jej argumentację zasadniczo wyczerpują zarzuty pod adresem tej części zaskarżonej decyzji, w której organ na zasadzie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Skoro jednak w części wstępnej skargi "na decyzję z dnia [...] czerwca 2007 roku (...)" wyraźnie podkreślono zaskarżenie tej decyzji w całości, Sąd obowiązany jest odnieść się w swoim orzeczeniu do całości objętego nią rozstrzygnięcia, mimo że w uzasadnieniu skargi nie sprecyzowano żadnych konkretnych zarzutów podważających to rozstrzygniecie w części utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, co do wydania stronie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego na okres od dnia 1 marca do dnia 8 marca 2007 r. oraz ustalenia warunków tego zajęcia i opłaty z tego tytułu.

Wymaga podkreślenia, iż jest to rozstrzygniecie korzystne dla strony, aczkolwiek nieuwzględniające jej żądania w całości. Analizując zaskarżoną decyzję w tej części rozstrzygnięcia Sąd miał zatem przede wszystkim na uwadze, że stosownie do przepisu art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z unormowaniem tym koresponduje treść przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a., w myśl którego Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wymienione przepisy realizują na gruncie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zasadę zakazu reformationis in peius – czyli zakazu pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego w stosunku do ustalonej w zaskarżonym akcie. Zważywszy, że w sprawie brak jest podstaw – w ocenie Sądu – do postawienia zaskarżonej w tej części decyzji zarzutu naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem jej nieważności, Sąd obowiązany był w tej części skargę oddalić.

Niezależnie od szerokiego ujęcia zakresu skargi, skarżąca spółka kwestionuje przede wszystkim zasadność umorzenia postępowania odwoławczego "w pozostałej części", czyli co do odmowy zezwolenia na lokalizację reklamy od 9 marca 2007 r. (skarżąca w skardze błędnie wskazuje datę 8 marca 2007 r. zamiast 9 marca 2007 r.) nadania rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu w tej części rygoru natychmiastowej wykonalności. Na tym też koncentruje argumentację skargi, akcentując wadliwość tego rozstrzygnięcia wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 105 § 1 k.p.a., polegającego na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu do stanu faktycznego sprawy. Podkreśla, że nadal jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy w zakresie oceny przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego co do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 marca 2007 r. i rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem Sądu wskazanym w tym zakresie zarzutom skargi nie sposób odmówić słuszności.

Umorzenie postępowania oznacza, że w danej sprawie nie będzie kontynuowane, wszczęte uprzednio postępowanie, oraz że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta co do istoty. Umorzenie jest wynikiem zaistnienia trwałych, nieusuwalnych przeszkód w kontynuacji postępowania; może nastąpić w pierwszej jak i drugiej instancji. Jeżeli chodzi o drugą instancję, czyli umorzenie postępowania przez organ odwoławczy, to należy mieć na uwadze, że podlega on rygorom wskazanym w przepisie art. 138 k.p.a., który reguluje wyłączny zakres decyzji odwoławczej.

Zgodnie z poglądami doktryny przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272 i cyt. tam orzecznictwo).

Stosownie do przepisu art. 138 k.p.a., wniesienie odwołania obliguje organ II instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty) – albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1), albo uchylającego tę decyzję na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Postępowanie odwoławcze może być natomiast umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skoro przepisy art. 138 k.p.a. stanowią wyłączną regulację zakresu decyzji odwoławczej, to działający w ich oparciu organ odwoławczy nie może umorzyć postępowania odwoławczego na innej podstawie, niż art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tak natomiast stało się w sprawie niniejszej, kiedy to w sentencji zaskarżonej decyzji organ posłużył się wprawdzie sformułowaniem "w pozostałej części umorzyć postępowanie odwoławcze", jednak jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia podał art. 105 k.p.a., w uzasadnieniu zaś przytoczył treść § 1 tego przepisu. Wskazuje to, że w istocie art. 105 § 1 k.p.a. stanowił prawną płaszczyznę działania organu odwoławczego w tym zakresie, a nie wzmiankowany art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji nie został wymieniony. Tymczasem art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy umorzenia postępowania co do jego istoty, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w tym przepisie, to brak przedmiotu postępowania, czyli konkretnej sprawy, w której organ obowiązany jest rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W trybie art. 105 § 1 k.p.a. chodzi zatem o umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, względnie przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy organ ten uchylając zaskarżoną decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) z powodu bezprzedmiotowości postępowania, a w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygniecie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Umorzenie postępowania odwoławczego natomiast może mieć oparcie wyłącznie w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przesłanką tego umorzenia też jest bezprzedmiotowość, jednak odnosząca się tylko do rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest bowiem pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, która w tej sytuacji ostatecznie rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a.

Zarówno doktryna, jak i dotychczasowe orzecznictwo wyraźnie wskazują, iż umorzenie takie może mieć miejsce zasadniczo jedynie w dwóch przypadkach, a mianowicie: w sytuacji, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie, bądź też w przypadku, w którym organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Te dwie sytuacje wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, natomiast inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji nie mają zastosowania w postępowaniu odwoławczym (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 609; podobnie: G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 254; a także P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 281; stanowisko takie wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, LEX nr 157627).

W świetle powyższych uwag, należy uznać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. bezpodstawnie ustaliło w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego w zakresie, jaki wynika z treści zaskarżonej decyzji i w konsekwencji, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., je umorzył.

Należy wskazać, iż o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres, skarżąca spółka wystąpiła w trybie i na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. W piśmie z 15 stycznia 2007 r., który wpłynął do organu 19 stycznia 2007 r. strona wskazała wnioskowany termin zajęcia od dnia 1 marca do dnia 31 maja 2007 r. Wniosek ten zainicjował sprawę, którą w jego granicach należało rozpatrzeć w przewidywanej przepisami k.p.a. formie postępowania przed organami administracji, aż do wydania decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie w administracyjnym toku instancji. Organ I instancji rozpoznał sprawę decyzją nieprawomocną z dnia [...] marca 2007 r. Zachowując termin zaskarżenia skarżąca odwołała się od tej decyzji do SKO w W. (odwołanie wpłynęło do organu dnia 6 kwietnia 2007 r. a więc przed upływem wnioskowanego okresu zajęcia pasa określonego przez stronę na dzień 31 maja tego roku). Zatem organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji (z zastrzeżeniem rozwiązania z art. 138 § 2 k.p.a.), przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu należy wyraźnie podkreślić, iż w administracyjnym toku instancji, który związany jest z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zapisaną wprost w art. 15 k.p.a., każda sprawa jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie; po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, a na żądanie uprawnionego – po raz drugi przez organ odwoławczy. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Dlatego fakt, że w międzyczasie – to jest miedzy wniesieniem odwołania a datą wydania decyzji odwoławczej, upłynął okres planowanego (określonego we wniosku strony) zajęcia przedmiotowego pasa drogowego nie czyni postępowania odwoławczego bezprzedmiotowym, skoro strona składając odwołanie nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji, popiera odwołanie, a z drugiej strony ma prawo domagać się w przewidzianym przepisami k.p.a. trybie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy w drugiej instancji. Temu uprawnieniu strony odpowiada obowiązek organu jego rozpoznania i rozstrzygnięcia, od którego to obowiązku nie może się uchylić.

Jak wynika m.in. z wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 1985 r., sygn. akt SA/Wr 111/85, /w:/ ONSA 1985/1/21, jeżeli strona nie cofnęła odwołania, co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego, brak jest podstaw do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną. W świetle tego wyroku przyjąć trzeba, iż dopiero należycie uzewnętrzniony przez stronę zamiar trwałej rezygnacji z dochodzenia określonych praw w sprawie administracyjnej mógłby zostać poprawnie uznany za przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że istnienie nieprawomocnej decyzji organu pierwszej instancji, zakwestionowanej w drodze odwołania przez stronę, uniemożliwia ustalenie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego tylko z powodu upływu terminu planowanego przez stronę zajęcia spornego pasa drogi. Strona skarżąca ma prawo domagać się ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy w administracyjnym toku instancji, skoro nie wycofała się z żądania zakreślonego wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w sprawie, a jej interes w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogi do 31 maja 2007 r. a więc ponad to, na co zezwolił organ w pierwszej instancji, wynika również z możliwości nałożenia stosownej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na co skarżąca spółka zwraca uwagę w skardze. Umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie, skutkiem pozostawienia w obrocie prawnym decyzji pierwszoinstancyjnej, przesądza bowiem o zajmowaniu spornego odcinka pasa w okresie od 9 marca 2007 r. do 31 maja 2007 r. bez zezwolenia, ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami w zakresie nałożenia kary pieniężnej z tego tytułu – w sytuacji, gdy sprawa tego zajęcia nie została rozpoznana w dwóch instancjach decyzją ostateczną co do istoty, gdyż organ drugiej instancji umorzył postępowanie odwoławcze, ustalając jego bezprzedmiotowość. Dowodzi to dodatkowo bezpodstawności tego ustalenia.

Skoro w opisanych wyżej okolicznościach tej sprawy, organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uchylił się od rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji merytorycznej w oparciu o przepisy art. 138 k.p.a., bezpodstawnie umarzając postępowanie odwoławcze, strona skarżąca została pozbawiona w ten sposób uprawnień do rozpatrzenia jej sprawy i rozstrzygnięcia co do istoty przez obie instancje.

Zdaniem Sądu wskazane wyżej uchybienia zasadom i przepisom postępowania administracyjnego powodują uchylenie zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie odwoławcze, gdyż miały one niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiając odwoławcze rozstrzygniecie merytoryczne w sprawie wniosku strony o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres od 9 marca do 31 maja 2007 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie wydać – w trybie przepisów art. 138 k.p.a. – stosowne rozstrzygnięcie, zgodnie z granicami wniosku, biorąc przy tym pod uwagę wszystkie argumenty i zarzuty podnoszone w toku postępowania przez skarżącą spółkę.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oddalając natomiast skargę w pozostałej części Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części, Sąd działał w oparciu o dyspozycję art. 152 p.p.s.a.

Orzekając ponadto o zwrocie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działał na podstawie art. 200 p.p.s.a.