Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 950/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn.akt II OSK 950 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr), Sędziowie NSA Bogusław Moraczewski, Alicja Plucińska-Filipowicz, , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [A] Spółka z.o.o od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SAB/Kr 44/03 w sprawie ze skargi [A] Spółka z.o.o na bezczynność Starosty Nowosądeckiego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

[A] Sp. z o.o. wystąpiła dnia 16 października 2002 r. do Starosty Powiatowego w Nowym Sączu z wnioskiem o ustalenie w drodze decyzji opłaty w wysokości 50 000 zł za poszukiwanie i rozpoznawanie złóż wody mineralnej w miejscowości [...] przez [B] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Wniosek oparto na art. 85a pkt 3, ppkt 1 ustawy z 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), motywując swój wniosek pozycją koncesjonariusza na terenie obszaru górniczego "[...]", zobowiązanego do dbałości o kopaliny.

[A] Sp. z o.o. na bezczynność Starosty Powiatowego w Nowym Sączu wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, które przekazało zażalenie do Rady Powiatu Nowosądeckiego. Rada Powiatu w odpowiedzi przyjęła stanowisko, że żądanie ustalenia opłaty na podstawie art. 85a ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 ppkt a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nie jest zgodne z przepisami prawa i stanem faktycznym. Poszukiwanie wód podziemnych nieuznanych za wody lecznicze może odbywać się na podstawie projektu prac geologicznych, zatwierdzonych przez starostę. Nawiercanie wody mineralnej nie jest równoznaczne z dokonaniem rozpoznania wód leczniczych. Ponadto [A] Sp. z o.o., jako koncesjonariusz, nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. we wnioskowanym przez nią postępowaniu administracyjnym o ustaleniu opłaty za poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin. Żądanie wszczęcia postępowania jest wówczas uzasadnione, kiedy żądający wszczęcia ma interes prawny. Ponieważ brak jest podstawy prawnej do załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosku, Starosta Nowosądecki pismem z 21 listopada 2002 r. udzielił wyjaśnienia, z którego wynika bezzasadność naliczenia wnioskowanej opłaty.

[A] Sp. z o.o. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty Nowosądeckiego. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że jej interes prawny jako koncesjonariusza na tym terenie wynika z obowiązku dbałości o kopaliny na obszarze górniczym [...]. Powołała się na art. 54 i 69 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz rozporządzenia: Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 czerwca 2002 r. w sprawie planu ruchu zakładów górniczych (Dz.U. Nr 94, poz. 840) oraz Ministra Środowiska z 28 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać projekty zagospodarowania złóż (Dz.U. Nr 1257, poz. 1866), zatem jej interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego. Wszczęcie postępowania wyjaśni charakter i rodzaj działań [B] Sp. z o.o. i ujawni zagrożenie dla złoża kopaliny.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nowosądecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SAB/Kr 44/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. na bezczynność Starosty Nowosądeckiego, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zagadnieniem podstawowym w sprawie jest ustalenie interesu prawnego strony skarżącej – [A] Sp. z o.o. Ustalenie to jest zasadnicze zarówno ze względu na rozwiązanie prawne przyjęte w art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym bowiem do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istotne jest to również z tego względu, że art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego uzależnia legitymację strony od interesu prawnego w sprawie. Należało zatem ustalić, czy [A] Sp. z o.o. mogło żądać wszczęcia postępowania i wydania w sprawie decyzji.

Sąd wskazał na ustalenia faktyczne w tym zakresie. [A] Sp. z o.o. posiada koncesję na wydobywanie wód leczniczych ze złoża wód leczniczych [...] położonego w uzdrowisku [...]. Koncesji tej udzielił Minister Środowiska, decyzją z [...] grudnia 2001 r., nr [...], przenosząc na [A] Sp. z o.o. koncesję nr [...] z [...] grudnia 1992 r. udzieloną Miastu i Gminie Uzdrowiskowej [...] przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Starosta Powiatu w Nowym Sączu decyzją z [...] czerwca 1999 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 33 ust. 1 i art. 103 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 18 sierpnia 1994 r. w sprawie projektu prac geologicznych (Dz.U. Nr 91, poz. 426), zatwierdził projekt prac geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej słodkiej z utworów trzeciorzędowych w [...] dla potrzeb rozlewni [C] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Następcą prawnym [C] Sp. z o.o. jest [B] Sp. z o.o. Projekt tych prac geologicznych został w trakcie postępowania administracyjnego pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...].

W ocenie Sądu strona skarżąca nie legitymowała się w sprawie interesem prawnym w postępowaniu. Wbrew twierdzeniu, status koncesjonariusza nie stwarza dla niej ogólnych uprawnień do wpływania na to, w jaki sposób właściwe organy administracji publicznej wykonują swoje funkcje nadzorcze wynikające z przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w stosunku do innych podmiotów. Takie uprawnienie nie wynika z art. 54 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, który dotyczy projektu zagospodarowania złoża, sporządzanego przez podmiot ubiegający się o koncesję, jak i art. 64 tej ustawy, który reguluje sporządzenie planu ruchu zakładu górniczego. Nie wynika też z powołanych rozporządzeń oraz z treści koncesji. Można jedynie przyjąć, że [A] Sp. z o.o. legitymuje się interesem faktycznym, jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą na tym samym rynku, co [B] Sp. z o.o.

Sąd podzielił stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że interes prawny należy wyprowadzić z norm prawa materialnego. Zdaniem Sądu, dotyczy to też postępowania wszczynanego na żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.). To, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania ma interes prawny, czyli czy jest stroną, ocenia organ prowadzący postępowanie, a jego ocena podlega kontroli organu wyższego stopnia lub organu odwoławczego oraz sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, organ administracji jeszcze przed wszczęciem postępowania powinien zbadać, czy wnoszący podanie legitymuje się interesem prawnym. Jeżeli organ stwierdzi bez wątpliwości, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, nie wszczyna postępowania. W takim przypadku żądanie wszczęcia postępowania powinno być potraktowane jako skarga powszechna z Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, która może, na podstawie art. 233 k.p.a., spowodować wszczęcie postępowania z urzędu. Art. 233 k.p.a. mógł spowodować wszczęcie postępowania z urzędu w wyniku złożonego pisma przez [A] Sp. z o.o. do Starosty Nowosądeckiego.

[A] Sp. z o.o. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na:

1. Sprzeczności istotnych ustaleń zaskarżonego wyroku z rzeczywistym stanem sprawy przez przyjęcie, że wniosek o ustalenie opłaty za poszukiwanie i rozpoznawanie kopalin bez wymaganej koncesji przez [B] Sp. z o.o. w K. dotyczyć miał prowadzenia przez to przedsiębiorstwo prac geologicznych na podstawie zatwierdzonego w 1999 r. projektu prac geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej słodkiej, gdy wniosek dotyczył przystąpienia do prac wiertniczych bez żadnego zatwierdzonego projektu prac geologicznych i bez wymaganej koncesji, a więc bez żadnych podstaw prawnych i bez spełnienia wymagań określonych przepisami ustawy z 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.). Sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 37 § 1 k.p.a.

2. Naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię w zaskarżanym wyroku interesu prawnego strony skarżącej na podstawie art. 85a ust. 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, prze przyjęcie, że [B] Sp. z o.o. nie naruszyła przepisy prawa geologicznego i górniczego.

3. Naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego. [A] Sp. z o.o. w [...] przedłożyła odpis koncesji nr [...] oraz odpis aktu notarialnego z 29 sierpnia 2001 r. aktu założycielskiego określającego przedmiot działania Spółki [A] uprawnionej – z wyłączeniem innych osób – do wydobywania kopalin z obszaru górniczego [...] obejmującego też teren prac geologicznych i odwiert P-IV, do których wykonywania przystąpiło [B] Sp. z o.o. [A] Sp. z o.o. zobowiązana jest do ochrony złóż wód leczniczych w granicach określonego w koncesji obszaru górniczego [...], co uprawnia stronę skarżącą do wystąpienia z wnioskiem w sprawie i skierowania skargi na bezczynność.

Na tej podstawie wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany podstawami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Pierwszy zarzut skargi "sprzeczność istotnych ustaleń zaskarżonego wyroku z rzeczywistym stanem sprawy", nie mieści się w ustawowych podstawach skargi kasacyjnej. Podstawę bowiem skargi kasacyjnej stanowi: naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wymaga wykazania naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy przepisów powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uzasadnienie tej podstawy przez wywiedzenie, że naruszenie tych przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak wywiedzionej podstawy skargi kasacyjnej brak. Brak ten jest brakiem materialnym skargi kasacyjnej, nieusuwalnym, który wyłącza rozpoznanie w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest zasadny. Art. 28 k.p.a., jak i art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi samoistnej podstawy prawnej. Według art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Art. 28 k.p.a. uzależnia przyznanie jednostce statusu strony postępowania od interesu (obowiązku) prawnego. Interes (obowiązek) prawny to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego. O tym zatem czy jednostka w danej sprawie administracyjnej ma interes (obowiązek) prawny przesądza przepis prawa materialnego. Taką konstrukcję przyjmuje też art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...)". Legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oparta jest na konstrukcji interesu prawnego, a zatem przyznana jest jednostce, której przepisy prawa materialnego, udzielają ochrony prawnej. Interes prawny musi zatem zostać wyprowadzony z przepisów prawa materialnego. Wyprowadzenie interesu prawnego w sprawie z uprawnienia przyznanego w innego rodzaju sprawie nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Nie jest zatem zasadne uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie wyprowadzenia interesu prawnego z przyznanej koncesji stronie skarżącej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie wyprowadzenia interesu prawnego z art. 85a ust. 3 ustawy z 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947). Według art. 85a ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo geologiczne i górnicze "W razie prowadzenia działalności innej niż określona w ust. 1, bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają w drodze decyzji, opłatę w wysokości: 1) za poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin bez wymaganej koncesji, za każdy kilometr kwadratowy terenu, na którym prowadzona jest działalność – 50 000 zł; każdy rozpoczęty kilometr kwadratowy terenu liczy się jako cały (...)". Art. 85a ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo geologiczne i górnicze ustanawia sankcje administracyjne za naruszenie przepisów powołanej ustawy. Art. 85a ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nie daje podstawy prawnej do wyprowadzenia interesu prawnego dla jednostki, która uzyskała koncesję. Art. 85a ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo geologiczne i górnicze daje podstawy prawne do działania z urzędu właściwego organu. W pełni zatem zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że w sprawie można wyłącznie wyprowadzić podstawy do działania z urzędu, a strona skarżąca może jedynie korzystać ze skargi powszechnej (Dział VIII k.p.a.), której złożenie nie daje podstaw do domagania się wszczęcia postępowania z urzędu. Ocena podjęcia postępowania z urzędu pozostawiona jest organowi właściwemu. W razie bezczynności organu, wyłącznie podmioty powołane do ochrony praworządności (prokurator) mogą domagać się wszczęcia postępowania z urzędu (art. 182 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.