Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 457/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.290.2024 w przedmiocie uchwały w sprawie zmiany statutu jednostki pomocniczej oddala skargę. CVS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr NPII.4131.1.290.2024, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej u.s.g.) Wojewoda Śląski stwierdził nieważność § 1 pkt 2 uchwały Nr LXXIV/1529/24 Rady Miasta Katowice z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie uchwalenia zmian Statutu Dzielnicy nr 14 Dąbrówka Mała - jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 - pkt 5 w związku z art. 37b ust. 1 i ust. 2 u.s.g.

W uzasadnieniu zaakcentował, że na sesji 29 lutego 2024 r. Rada Miasta Katowice przyjęła uchwałę nr LXXIV/1529/24 w sprawie uchwalenia zmian Statutu Dzielnicy nr 14 Dąbrówka Mała, którą dokonano zmiany § 7 ust. 1, § 23 ust. 2, § 31 oraz dodano ust. 9a w § 19 i § 27a załącznika do uchwały Nr XLI/904/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 14 Dąbrówka Mała. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 u.s.g. Uchwała ta została doręczona organowi nadzoru w dniu 6 marca 2024r.

Jednak w toku badania legalności tej uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała w części jest niezgodna z prawem i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w części dot. § 1 pkt 2. Rada Miasta bowiem w w/w regulacji uchwały wskazała w § 1, że w załączniku do uchwały nr XLI/904/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 14 Dąbrówka Mała (Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. 7686), wprowadza następujące zmiany tj. w pkt 2) – " §19 dodaje się ust. 9a, który otrzymuje brzmienie: 9a. Osobom wchodzącym w skład okręgowej i obwodowej komisji przysługuje zryczałtowana dieta za czas realizacji czynności związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów w wysokości ustalonej odrębną uchwałą Rady Miasta Katowice".

Powołując się zatem na regulacje z art. 35 i 37 u.s.g. oraz konstytucyjną zasadę praworządności i orzecznictwo organ nadzoru skonstatował, że w powyższym zakresie nastąpiło przekroczenie upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 pkt 1 - pkt 5 w związku z art. 37b ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Zaakcentował, że ta kwestia dotycząca przyznawania zryczałtowanej diety dla osób wchodzących w skład okręgowej i obwodowych komisji wyborczych powołanych do przeprowadzenia wyborów do Rad Dzielnic w Katowicach była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1793/22) - dot. statutu jednej z Dzielnic w Katowicach – cyt: "Praca w komisjach wyborczych ma charakter społeczny, a fakt wykonywania określonych czynności nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z gminą. W związku z czym członkom komisji na tej podstawie nie będą przysługiwać diety, wynagrodzenie lub zwrot innych kosztów. Podkreślić trzeba, że ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do kreowania takiego uprawnienia w drodze uchwały, tak jak to uczynił regulacją przepisu art. 5b ust. 11, art. 25 ust. 4, czy art. 37b u.s.g. (...). Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się do wszelkich form działalności organów władzy, bez względu na to, czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny, a najdalej idące ograniczenia i wymagania zasada legalizmu formułuje wobec działań władczych. Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej, czy moralnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 362/07, LEK nr 469304). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii". Wskazał także na 21 wyroków NSA dot. poszczególnych dzielnic Miasta.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Miasto Katowice wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzuciło:

1. naruszenie art. 165 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 4 oraz art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie zasady samodzielności społeczności lokalnych, a ingerencja Wojewody Śląskiego winna być od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stanowi przejaw nadmiernej ingerencji wynikającej z wykładni rozszerzającej przepisów prawa;

2. naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżący ma uprawnienia do wskazywania w statucie jednostki pomocniczej - Dzielnicy wyłącznie przedmiotu spraw wskazanych w przepisach prawa. Podczas gdy literalna i funkcjonalna wykładnia tegoż przepisu wskazuje na otwarty charakter katalogu spraw, które mogą zostać uregulowane w Statucie Dzielnicy oraz poprzez pominięcie uprawnienia Rady Gminy do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności oraz pominięcie faktu, że status publicznoprawny jednostek pomocniczych wyznaczany jest poprzez uprawnienia publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw, które gmina im przekaże;

3. naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 37b u.s.g. poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego wynika, że Skarżący ma uprawnienie do uregulowania wyborów w Dzielnicy, w tym do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji.

W konsekwencji tych zarzutów zawnioskowało o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazało, że kwestionowane przez organ nadzoru postanowienie spornej uchwały nie narusza prawa w sposób znaczny czy podstawowy; nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu. Skoro zatem przepisy zawarte w statucie jednostki pomocniczej nie naruszają wprost i w sposób oczywisty żadnego z przepisów Konstytucji, ustawy o samorządzie gminnym, czy innego aktu normatywnego, to nie można stwierdzić, że pozostają w wyraźnej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem, ani też, że znacząco czy w sposób podstawowy naruszają prawo albo wykraczają poza "granice ustaw", o których mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji.

Zaakcentowało, że Rada Miasta Katowice opierała się na dotychczasowych rozwiązaniach, które w przypadku 22 Statutów Jednostek Pomocniczych przyjętych na przestrzeni ostatnich lat (pierwsze w 2005 r.) nie budziły zastrzeżeń organu nadzoru. Na podstawie wcześniej identycznych i niekwestionowanych statutów odbyło się kilkadziesiąt wyborów do rad jednostek pomocniczych. Zatem w ocenie strony skarżącej sporem jest ustalenie granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego i ocena czy zapisy statutu jednostki pomocniczej - Dzielnicy - muszą być kazuistycznie umocowane w regulacji ustawowej czy też ustawowe upoważnienie do kształtowania treści statutu jednostki pomocniczej jest generalne. Powołując się na postanowienia Konstytucji RP i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego; orzecznictwo i doktrynę – skonkludowała, że decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczenia wynikają jedynie z wyraźnej treści przepisów ustawowych oraz konieczności uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Zatem w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Przepisy prawa również nie zabraniają takiego działania, a Skarżąca korzysta z daleko idącej swobody w regulacjach związanych z jednostką pomocniczą - Dzielnicą. Nadto wskazała, że identyczne rozwiązania dot. diet dla członków komisji wyborczych w wyborach do rad jednostek pomocniczych obowiązują w innych miastach, czego organ nadzoru nie kwestionuje.

Na rozprawie obie strony postępowania podtrzymały swoje stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Na wstępie podnieść należy, że kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.). Przedmiotem oceny sądu musi być również ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48, Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2736/19).

Zgodnie bowiem z art. 91 u.s.g, organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.

Wskazać należy, że kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne; mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Tymi zasadami winien kierować się Wojewoda Śląski badając zgodność z prawem uchwały, której nieważność stwierdził w spornej części zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Sąd zaś rozpoznając skargę gminy na to rozstrzygnięcie bada, czy organ nadzoru swój obowiązek wypełnił.

Jednakże w niniejszej sprawie na wstępie należy wskazać, że sporna kwestia przyznania członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety była już przedmiotem rozważań sądów obu instancji. Bowiem tut. Sad wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/GI 248/22, w sprawie ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1193.2021 w przedmiocie uchwały w sprawie nadania statutu jednostce pomocniczej - Dzielnicy nr 14 Dąbrówka Mała - uchylił to rozstrzygnięcie uznając, że mimo braku w ustawie takich podstaw prawnych - skoro Rada Miasta ma uprawnienie do uregulowania zasad i trybu wyborów w Dzielnicy, to również ma prawo do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 sierpnia 2023r., o sygn. akt III OSK 1788/22, uchylił ten wyrok i oddalił skargę Miasta stwierdzając, że wnioskowanie oparte na argumencie a maiori od minus jest nieuprawnione. NSA podkreślił, że: "W stosunkach publicznoprawnych stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, gdyż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność i swoboda organów gminy istnieje wyłącznie w granicach ustanowionego prawa. Organ samorządowy może podejmować jakiekolwiek działania władcze ze skutkiem prawnym, jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy na to wyraźnie zezwala. Jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami zdecentralizowanymi, samodzielnymi, samorządnymi w swoich działaniach, ale w granicach obowiązującego powszechnie porządku prawnego, zatem nieautonomicznymi i niesuwerennymi poza państwowym porządkiem prawnym. Praca w komisjach wyborczych ma charakter społeczny, a fakt wykonywania określonych czynności nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z gminą. W związku z czym członkom komisji na tej podstawie nie będą przysługiwać diety, wynagrodzenie lub zwrot innych kosztów. Podkreślić trzeba, że ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do kreowania takiego uprawnienia w drodze uchwały, tak jak to uczynił regulacją przepisu art. 5b ust. 11, art. 25 ust. 4, czy art. 37b u.s.g. Wobec braku wyraźnej podstawy prawnej dla rady gminy do ustalenia diet dla członków komisji wyborczych działających w wyborach do organów jednostki pomocniczej, za niezgodny z prawem należy uznać przepis § 19."

Zauważyć więc należy, że skoro sporny w niniejszej sprawie zakres był już uprzednio przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne to zgodnie z art. 170 p.p.s.a. regulującym zakres związania - orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nadto z mocy art. 171 p.p.s.a. stanowiącego powagę rzeczy osądzonej - wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

W świetle przywołanych norm skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany treścią wyż. cyt. wyroku NSA i nie ma uprawnienia do jakiegokolwiek odstępstwa czy polemiki z wyrażoną już oceną prawną przez NSA. Przepis art. 170 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania w nim zawarte mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W orzecznictwie zaakcentowano, że wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (vide: wyrok WSA z 27.03.2024r., sygn. akt I SA/Gd 1109/23).

Również NSA w wyroku z 22 lutego 2024r., o sygn. akt I OSK 2202/20 wyraził pogląd, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Natomiast w wyroku z 9 stycznia 2024r., sygn. akt II OSK 1409/21 stwierdził, że ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ani ponownie badana, ani odmiennie oceniana czy interpretowana.

Zatem skoro kwestia przyznania członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety dla Dzielnicy nr 14 Dąbrówka Mała została prawomocnie przesądzona wyżej przywoływanym wyrokiem NSA z 2 sierpnia 2023r., o sygn. akt III OSK 1788/22, to tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany tymże wyrokiem i wyrażoną w nim oceną prawną.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść pożądanego przez Skarżącą skutku. Nadto odnosząc się do zarzutów opartych na wyroku NSA z 4 lipca 2023r., o sygn. akt III OSK 1785/22, wyjaśnić należy, że powyższe rozstrzygnięcie oraz wyrażone w nim stanowisko są znane składowi orzekającemu w tej sprawie. Jednakże wskazać należy, że orzeczenie to dotyczy wyłącznie regulacji zawartych w Statucie Dzielnicy nr 17 Giszowiec, a zatem nie może mieć żadnego wpływu na sporną kwestię w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Miasta na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


ZDANIE ODRĘBNE

Uzasadnienie zdania odrębnego

Nie podzielam stanowiska Sądu przyjętego w wyroku co do dwóch zasadniczych kwestii.

Pierwsza dotyczy związania WSA wyrokiem NSA z 2 sierpnia 2023 r. o sygn. akt III OSK 1788/22. Jako podstawę tego związania Sąd wskazał przepisy art. 170 oraz art. 171 p.p.s.a. Pierwszy z nich określa zakres podmiotowy związania prawomocnym orzeczeniem sądu (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.). Drugi ustanawia przedmiotowy zakres powagi rzeczy osadzonej (Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.). Wespół przepisy te stanowią o tym, że nikt nie może zanegować i odstąpić od tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia prawomocnym wyrokiem sądu. Zasadnicze znaczenie ma tu jednak przedmiot rozstrzygnięcia wyrokiem. W sprawie III OSK 1788/22 NSA uchylił wyrok WSA w Gliwicach z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 248/22, uchylający rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego i oddalił skargę Miasta Katowice na to rozstrzygnięcie. W efekcie prawomocne stało się rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Katowice z 25 listopada 2021 r., między innymi § 19 ust. 9 Statutu Dzielnicy, zgodnie z którym Osobom wchodzącym w skład okręgowej i obwodowej komisji przysługują diety w wysokości ustalonej odrębną uchwałą Rady Miasta Katowice. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu było zatem konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, skierowane do konkretnej uchwały rady gminy, poszczególnych jej zapisów, w zakresie nas interesującym do § 19 ust. 9, a efektem wyroku NSA było uznanie, że rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucające gminie podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa było słuszne i skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego zakwestionowanego zapisu uchwały. Zgodnie zatem z art. 170 oraz art. 171 p.p.s.a. nikt nie może już twierdzić, że § 19 ust. 9 uchwały Rady Miasta Katowice z 25 listopada 2021 r. Nr XLI/904/21 obowiązuje i można z niego wyprowadzać konsekwencje prawne.

Inny jest przedmiot postępowania w niniejszej sprawie. Jest nim inne rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, tym razem z 5 kwietnia 2024 r., skierowane do innej uchwały Rady Miasta Katowice, tej z 29 lutego 2024 r. w sprawie zmiany Statutu Dzielnicy nr 14 Dąbrówka Mała przez dodanie do § 19 ust. 9a o treści Osobom wchodzącym w skład okręgowej i obwodowej komisji wyborczej przysługuje zryczałtowana dieta za czas realizacji czynności związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów, w wysokości ustalonej odrębną uchwałą Rady Miasta Katowice. Jak widać, inna jest też treść zakwestionowanego obecnie przez Wojewodę zapisu uchwały. Poprzednia uchwała przewidywała krótko - diety dla osób wchodzących w skład okręgowej i obwodowej komisji wyborczej, podczas gdy obecna uchwała odnosi się do zryczałtowanej diety przysługującej jedynie za czas realizacji zadań związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów.

Nie ma tu związania Sądu na podstawie art. 170 i 171 p.p.s.a. wyrokiem wydanym przez NSA 2 sierpnia 2023 r. o sygn. akt III OSK 1788/22, bo inne są przedmioty rozstrzygnięć w tych sprawach. Oczywiście, słuszność ma Sąd gdy twierdzi, że pogląd prawny wypowiedziany w sprawie III OSK 1788/22 można zastosować w niniejszej sprawie, ale nie na zasadzie związania, czyli obowiązku powielenia, a na zasadzie podzielenia go ze względów merytorycznych.

Nie zgadzam się z twierdzeniem, że związanie Sądu (WSA) wynikające z art. 170 p.p.s.a. wyrokiem NSA polega na tym, że nie jest możliwa jakakolwiek polemika z oceną prawną wyrażoną przez NSA, a wszystko to zmierza do tego, by określona kwestia (prawna jak rozumiem) nie była oceniana odmiennie w kolejnych orzeczeniach, a wskazania udzielone przez NSA wytyczały kierunek działania organów administracji państwowej przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Następuje w tym miejscu pomieszanie instytucji z art. 171 i art. 153 p.p.s.a. To w art. 153 tej ustawy mowa jest o tym, że Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W sposób oczywisty przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zamieszczony jest w dziale III ustawy zatytułowanym Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozdziale 10 Orzeczenia sądowe. Dotyczy zatem skutków wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego jako sądu pierwszej instancji, polegających na związaniu organu i sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Nie można zatem pojęć z art. 153, takich jak ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania przenosić na grunt przepisów art. 170 oraz 171 p.p.s.a. To są zupełnie różne kwestie.

Nie zgadzam się również z twierdzeniem powołanym w uzasadnieniu wyroku, jakoby ratio legis przepisu art. 170 p.p.s.a. polegało na tym, że związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (strona 7 uzasadnienia). Ponownie mamy tu do czynienia z pomieszaniem różnych instytucji, przede wszystkim ze związaniem jakiegokolwiek składu sądu administracyjnego stanowiskiem zajętym w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu NSA (art. 269 § 1 p.p.s.a.). W tym przypadku wiążące dla każdego składu sądu administracyjnego jest wyjaśnienie przepisów prawnych jak również rozstrzygnięcie zagadnień prawnych przedstawione przez NSA w odpowiednim składzie. Nie da się takich wniosków wyprowadzić z treści art. 170 p.p.s.a., który dotyczy zakresu podmiotowego powagi rzeczy osadzonej.

Związanie wykładnią prawa dokonaną przez NSA zachodzi również w przypadku z art. 190 p.p.s.a. - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dotyczy on jednak sytuacji, w której w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej NSA przekazuje sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wówczas wykładnia dokonana przez NSA wiąże sąd, któremu sprawa została przekazana, ale tylko w tej sprawie.

Nawiasem mówiąc, przyjmując związanie poglądem prawnym wyrażonym przez NSA w konkretnym wyroku w każdej innej sprawie, w której ten sam problem występuje, należałoby się zastanowić, co zrobić w sytuacji, kiedy różne składy NSA prezentują odmienne poglądy w tych samych kwestiach, co jest rzeczą naturalną. W tym konkretnym przypadku należałoby wyjaśnić dlaczego Sąd czuł się związany wyrokiem w sprawie o sygn. akt III OSK 1788/22, w którym NSA uznał, że przyznanie diet członkom komisji wyborczych jest istotnym naruszeniem prawa, a nie czuł się związany wyrokiem NSA wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 1785/22, w którym NSA uznał, że nie jest to istotnym naruszeniem prawa uzasadniającym rozstrzygnięcie nadzorcze.

Druga kwestia, z którą się nie zgadzam dotyczy merytorycznej oceny zapisu, który znalazł się w § 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Katowice z 29 lutego 2024 r., którym do § 19 Statutu Gminy dodano ust. 9a o treści, Osobom wchodzącym w skład okręgowej i obwodowej komisji wyborczej przysługuje zryczałtowana dieta za czas realizacji czynności związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów, w wysokości ustalonej odrębną uchwałą Rady Miasta Katowice. Nie zgadzam się z twierdzeniem, że zapis ten w sposób istotny narusza prawo, co uzasadnia jego wyeliminowanie w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego.

Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga uznania, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym. Jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych możemy uznać pogląd, zgodnie z którym do istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć naruszenie tych przepisów, które wyznaczają kompetencję do podejmowania uchwał, podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisy prawa ustrojowego, przepisy prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, a skutki naruszenia prawa są tego rodzaju, że nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Są to tezy trwale występujące w orzeczeniach sądów administracyjnych, które przyjmuję do oceny zasadności skargi.

Możemy również zgodzić się co do tego, że samodzielność gminy, jest jedną z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce, wynikającą z art. 16 ust. 2 Konstytucji Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zasada ta podlega ochronie sądowej na podstawie przepisu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej.

Są to zasadnicze kryteria oceny uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, jakie przyjmuję w niniejszej sprawie.

Bez wątpienia zgadzam się z poglądem, zgodnie z którym z art. 7 Konstytucji wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Powtarzane jednak w uzasadnieniu wyroku zwroty...jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy na to wyraźnie zezwala oraz dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje wymaga nieco więcej uwagi, ponieważ zawiera w sobie pierwiastek wykładni przepisu prawa, bo w jego tekście nie ma zwrotów wyraźnie zezwala, wyraźnie przewiduje. Dotykamy w tym miejscu podniesionego przez Miasto w skardze tematu o modelu stosowania przepisów, w tym przypadku, ustawy o samorządzie gminnym, czy będzie to stosowanie kazuistyczne, w oparciu o literalną wykładnię przepisów, czy też szersze, uwzględniające funkcję i zadania samorządu terytorialnego, zapewniające wykonanie zadań nałożonych na samorząd i ochronę jego samodzielności. Opowiadam się za tym drugim modelem, już choćby z tego powodu, że oczekiwanie, iż przepisy dotyczące samorządu terytorialnego będą takie wyraźne i jednoznaczne w regulowaniu jego zadań i kompetencji poszczególnych organów jest nierealne. Cała ta ustawa pełna jest klauzul wymagających interpretacji i do takich należy przepis art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, który zezwala na określenie w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Czy ten przepis jest tak jednoznaczny i wyraźnie wskazuje, co wolno, a czego nie wolno zamieścić w statucie jednostki pomocniczej ? Oczywiście, że nie, trzeba poddać go wykładni, szerokiej, uwzględniającej wartości, o których tu wcześniej wspomniałem. Zgadzam się z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 4 lipca 2023 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 1785/22, zgodnie z którym ...w ramach regulacji trybu i zasad obejmujących wybory do organów jednostek pomocniczych możliwość przyznania diet członkom komisji wyborczych mieści się w takiej regulacji. Powołany w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Śląskiego przepis art. 37b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy innych kwestii, nie reguluje procesu wyborczego do jednostek pomocniczych (tak NSA w cytowanym tu powyżej wyroku) i nie wyklucza przyznania diet członkom komisji wyborczej. To, że przepis ten zezwala radzie gminy na ustanowienie zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej, członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta lub zwrot kosztów podróży służbowej nie oznacza, że zabronione jest przyznanie diet członkom komisji wyborczych do jednostek pomocniczych. Nie ma związku ze sprawą twierdzenie o tym, że praca w komisji wyborczej nie nawiązuje stosunku pracy z gminą. Jest to kwestia oczywista, nikt nie zawiera z tymi osobami umów o pracę. Trudno jednak przyjąć, że przyznanie osobom, które poświęcą swój czas na organizację i przeprowadzenie wyborów rekompensaty finansowej w formie zryczałtowanej diety doprowadzi do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa, zasady konstytucyjne nie ucierpią z tego powodu, a może wręcz przeciwnie. Również samorządność gminy zostanie obroniona, bo, jak sygnalizuje Miasto, trudno będzie przeprowadzić wybory do jednostek pomocniczych w sytuacji, gdy nie zapewni się członkom komisji wyborczych rekompensaty za poświęcony czas w formie zryczałtowanej diety, do wypłacenia której nie jest potrzebny stosunek pracy.

Z powyższych względów złożyłem zdanie odrębne do wyroku.