Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1740/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 19 ust. 1, art. 4 pkt 21, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2481/17 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2481/17 oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 20 lutego 2017 r. A. S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu m. st. Warszawy dla Dzielnicy Włochy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby legalizacji inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego jednostronnego w postaci podświetlonej od wewnątrz tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni reklamowej 3,0x6,0 m, o maksymalnej wysokości 11 m z fundamentem w postaci stopy o wymiarach 2,5x3,6 m i wysokości 0,4 m, na części działki o numerze ewidencyjnym [...] przy Al. K. w dzielnicy Włochy m.st. Warszawy w granicach wyznaczonych na załączonej mapie.

Pismem z dnia 23 marca 2017 r. Urząd m. st. Warszawy Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Włochy zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem Spółki A.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego nośnika reklamowego jednostronnego w postaci podświetlonej od wewnątrz tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni reklamowej 2,5x3,6 m, o maksymalnej wysokości 11 m z fundamentem w postaci stopy o wymiarach 2,5x3,6 m i wysokości 0,4 m, na działce nr ewid. [...] (obręb [...] – Al. K.), położonej przy drodze ekspresowej S2 (Południowa Obwodnica Warszawy) w dzielnicy Włochy m. st. Warszawy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z definicją, reklama jest nośnikiem informacji wizualnej, która w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczona w polu widzenia użytkowników drogi, swoją treścią, kolorystyką czy oświetleniem odwraca uwagę uczestników ruchu drogowego od sytuacji na drodze. Przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in. że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego, to jest dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych, oznacza to m.in., że ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce. Przedmiotowa reklama stanowi znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Obecnie Polska znajduje się w niechlubnej czołówce państw, w których na drogach ginie najwięcej osób. Średnio na 100 wypadków śmierć ponosi w naszym kraju aż 11 osób. Podniesiono też, że problematyka ta poruszana jest w Umowie Europejskiej o Głównych Drogach Ruchu Międzynarodowego (sporządzonej w Genewie 15 listopada 1975 r. (AGR) w brzmieniu obowiązującym od 24 czerwca 1989 r.), w której podano, że ze względu na bezpieczeństwo jak i estetykę należy unikać umieszczania reklam w pobliżu dróg o znaczeniu międzynarodowym. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na drodze poprzez eliminowanie z pasa drogowego oraz jego bezpośredniego otoczenia sytuacji, które ograniczają możliwość odczytania przez uczestnika ruchu znaków drogowych, oceny stanu drogi i zachowania innych uczestników ruchu, co może stać się przyczyną groźnych w skutkach wypadków. Tak więc w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest lokalizacja nośników reklamowych, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Nie jest to subiektywna ocena organu, a przede wszystkim dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest sprawą najważniejszą.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], wydanym na skutek wniosku A. S.A. z siedzibą w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił i uznał, że organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu, w przypadku zarządcy drogi - z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."), nie wymienia kryteriów rozstrzygania w przedmiocie uzgodnienia, stąd przyjmuje się, że wywodzić je należy z przepisów prawa materialnego, w tym regulacji określającej właściwość organu. Stąd poza kwestiami skomunikowania działki (w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) istotne znaczenie ma wykonywanie przez zarządcę zadań m.in. w zakresie ochrony drogi, w czym mieści się m.in. niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych). Przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005 stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych, oznacza m.in., że ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce. Organ wskazał, że przedmiotowe urządzenie stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 ust. 23 ustawy o drogach publicznych. Wolnostojący nośnik o wymiarach powierzchni reklamowej 2,5x3,6 m, o maksymalnej wysokości 11 m z fundamentem w postaci stopy o wymiarach 2,5x3,6 m i wysokości 0,4 m jest także obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu art. 3 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Dodatkowo, do reklam ma zastosowanie art. 43 ustawy o drogach publicznych. Powyższy nośnik reklamowy nie narusza wymagań określonych w art. 43 ust. 1 Ip. 2 kolumna 3 tabeli ustawy o drogach publicznych, jednak stanowi znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. Bezsprzecznym jest, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia (np. reklam), nie ma on możliwości skupienia całej swojej uwagi na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest fiksacją, której czas jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2-1,5 sekundy. Chwilowe odwrócenie uwagi kierowcy wpływa na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego, zwłaszcza na drodze ekspresowej, gdzie dopuszczalna prędkość wynosi 120 km/h. Takie chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe, może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. W istocie reklama, niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację będzie przyciągała uwagę kierowców, a przez to może powodować spowalnianie ich reakcji w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego.

Ponadto, zgodnie z pkt VII.4 załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35 ze zm.), na których odbywa się duży ruch międzynarodowy, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych jest zakazane. Organ wyjaśnił, że na mocy ww. umowy została ustalona sieć dróg międzynarodowych, której celem jest umocnienie i rozwój stosunków między krajami europejskimi poprzez realizację planu budowy i rozbudowy dróg przystosowanych do wymagań przyszłego ruchu międzynarodowego. Przedmiotem postanowień tej umowy, zgodnie z uwagami ogólnymi zawartymi w punkcie I, są podstawowe ustalenia przy budowie, modernizacji, wyposażaniu i utrzymywaniu głównych dróg ruchu międzynarodowego. Jedną z takich dróg jest droga ekspresowa S2. Bezsprzecznym jest zatem, że w analizowanym przypadku przedmiotowa reklama, choć zlokalizowana w odległości dopuszczalnej od zewnętrznej krawędzi ww. drogi ekspresowej i bezpośrednio nie skierowana do użytkowników drogi ekspresowej S2, to pośrednio skupia uwagę kierowców, powodując częstokroć sytuacje szczególnie niebezpieczne na tej drodze. Z tego względu zarządca drogi, który jednocześnie pełni funkcję organu zarządzającego ruchem, nie może udzielić zgody na działania zagrażające bezpieczeństwu ruchu.

Organ zwrócił uwagę, że dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydruki ze strony internetowej https://www.google.pl/maps/ obrazują sytuację z wiaduktu S2, który stanowi część węzła typu "caro" krzyżującego się z Al. K. także na jednym poziomie, z którego nie sposób nie zauważyć przedmiotowej reklamy o wysokości aż 11 m. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego został stworzony program "Drogi zaufania". Jest to pierwszy kompleksowy program poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce. Obecnie Polska znajduje się w niechlubnej czołówce państw, w których na drogach ginie najwięcej osób. Tak więc, w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest lokalizacja nośników reklamowych, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Jak już wskazywano w treści postanowienia, bardzo istotne znaczenie ma wykonywanie przez zarządcę drogi zadań m.in. w zakresie ochrony drogi, w czym mieści się m.in. niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Stąd też w treści postanowienia będącego wynikiem wniesienia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ tak dużo miejsca poświęcił kwestii bezpieczeństwa ruchu. Podkreślono, że to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z lokalizacją reklam w rejonie drogi ekspresowej. Wyjaśniono też, że organ działający w ramach luzu decyzyjnego (decyzja uznaniowa) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Ze sprzecznością interesów mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie zatem do powołanego wyżej artykułu 7 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić.

Spółka A. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości i zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 i 77 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie w zakresie zebrania materiału dowodowego i należytego uzasadnienia wydanego postanowienia;

- art. 42a i 43 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w sprawie,

- zastosowanie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia wydanego w dniu [...] kwietnia 2017 r., wyznaczenie rozprawy celem rozpatrzenia sprawy, zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Sąd zwrócił uwagę, że w obu postanowieniach Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, organ ten orzekał w przedmiocie tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni reklamowej 2,5x3,6 m, podczas gdy jak wynika z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, załączonych do niego dokumentów i projektu decyzji w tym względzie - powierzchnia taka odnosi się do fundamentu w postaci stopy, zaś sama projektowana powierzchnia reklamowa to 18 m2 (3,0x6,0 m). W ocenie Sądu, okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na zasadę wnioskowania a minori ad maius, tj. z mniejszego na większe, czyli komu nie wolno mniej, temu tym bardziej nie wolno więcej. Skoro bowiem organ uznał, że nie można uzgodnić warunków zabudowy dla tablicy o mniejszych wymiarach powierzchni reklamowej (2,5x3,6 m), to tym bardziej nie można tego uczynić dla tablicy o większych wymiarach powierzchni reklamowej (3,0x6,0 m), która w jeszcze większym stopniu koncentruje na sobie uwagę.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał je co do zasady za chybione. W ocenie Sądu, w sprawie zebrany został materiał dowodowy w stopniu wystarczającym dla ustalenia prawdy obiektywnej i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, co pozwoliło także organowi na utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r..

Co do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd w całości podzielił ustalenia organu poczynione w obu postanowieniach, z których wynika, że projektowany nośnik reklamy stanowi znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. Bezsprzecznym jest, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia (np. reklam), nie ma on możliwości skupienia całej swojej uwagi na drodze przed poruszającym się pojazdem. Chwilowe odwrócenie uwagi kierowcy wpływa na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego, zwłaszcza na drodze ekspresowej, gdzie dopuszczalna prędkość wynosi 120 km/h. Takie chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe, może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. W istocie reklama, niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację będzie przyciągała uwagę kierowców, a przez to może powodować spowalnianie ich reakcji w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego.

Sąd wskazał, że mimo usytuowania tego nośnika na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], wykorzystywanej jako parking, to z uwagi na swoje znaczne wymiary (powierzchnia reklamowa wynosząca 18 m2 przy maksymalnej wysokości 11 m), emitowane reklamy - wbrew twierdzeniom skarżącej - z natury rzeczy nie byłyby skierowane do korzystających z tego parkingu, lecz przede wszystkim do użytkowników drogi ekspresowej S2, która przebiega w niewielkiej odległości od działki nr [...]. Ponadto, jak wynika z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt administracyjnych (k. 21), ekrany akustyczne ustawione wzdłuż drogi S2 są przezroczyste, więc nie zasłaniają widoku. Poza tym inne jest przeznaczenie tych ekranów, tj. ochrona przed hałasem, a nie przed widokiem lub światłem.

Z uwagi powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sądowi I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

a) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 3, art. 42a i 43 ustawy o drogach publicznych przez błędną interpretację, z której wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może wydać postanowienie o nieuzgodnieniu decyzji w sprawie warunków zabudowy opierając się nie tylko o przepisy prawa (np. art. 35 ust. 3, art. 42 czy 43 ustawy o drogach publicznych), ale również o inne nienazwane przepisy czy o dokumenty, które nie są źródłem prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP;

b) pkt VII.4 Załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. poprzez przyjęcie, że ten przepis ma zastosowanie do budowli znajdujących się poza drogą ruchu międzynarodowego w rozumieniu ww. przepisu.

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia GDDKiA pomimo tego, że WSA winien uwzględnić skargę na postanowienie GDDKiA z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. (poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a przede wszystkim czy przedmiotowa reklama jest widoczna z trasy S2) i art. 77 § 1 k.p.a. (poprzez w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego - brak jednoznacznych dowodów potwierdzających widoczność reklamy z trasy S2).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem Sąd I instancji uznał za prawidłowe postanowienia organu, wydane w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w którym nie ustalono w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, poczyniono abstrakcyjne rozważania dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie odnosząc ich w ogóle do realiów rozpoznawanej sprawy, w konsekwencji naruszając wskazane przepisy procedury administracyjnej.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W wydanych postanowieniach Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w sposób ogólnikowy, w oderwaniu od realiów rozpoznawanej sprawy przedstawił rozważania dotyczące zagrożeń, jakie stwarzają nośniki reklamowe dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza na drodze ekspresowej, gdzie dozwolona prędkość wynosi 120 km/h. Rozważań tych organ nie odniósł w żaden sposób do spornego nośnika reklamowego: jego usytuowania, rozmiarów, rodzaju. Organ nie wskazał jak usytuowanie tego konkretnego nośnika reklamowego wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie rozważył, czy w ogóle ten nośnik jest widoczny z trasy S2, wzdłuż której, jak wynika z załączonej przez inwestora fotografii, znajdują się ekrany akustyczne, a sam nośnik reklamowy jest usytuowany w znacznym oddaleniu od tej trasy. Nie uwzględnił również charakteru zabudowy w sąsiedztwie spornego nośnika reklamowego, tj. jak wynika z fotografii załączonej przez inwestora ukazującej otoczenie Al. K. – zabudowy usługowej, wśród której znajduje się znaczna liczba reklam, a ponadto centrum handlowe. Nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że akurat w tej lokalizacji sporny nośnik reklamowy będzie przykuwał uwagę kierowców, powodując zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza, że jak sam stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, reklama ta nie jest bezpośrednio skierowana do użytkowników drogi ekspresowej S2. Organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, nie zgromadził nawet dowodów, które pozwoliłyby na dokonanie oceny, czy nastąpi pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze ekspresowej S2 w związku z usytuowaniem spornego nośnika reklamowego – dokumentację fotograficzną załączył dopiero inwestor do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 21). Wskazać również należy, że w postanowieniach organu błędnie wskazano wymiary powierzchni reklamowej spornego obiektu - 2,5 m x 3,6 m, podczas gdy z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i projektu tej decyzji wynika, że powierzchnia reklamowa wynosi 3 m x 6 m.

Nieprawidłowo zatem Sąd I instancji zaakceptował przeprowadzone przez organ postępowanie, powielając ogólnikowe twierdzenia dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze ekspresowej o dopuszczalnej prędkości 120 km/h, nie znajdujące odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie Sądu I instancji, że reklama skierowana byłaby przede wszystkim do użytkowników drogi ekspresowej S2, która przebiega w niewielkiej odległości od działki nr [...]. Jak wynika bowiem z akt sprawy, co dostrzegł również organ – reklama nie jest bezpośrednio skierowana do użytkowników drogi ekspresowej S2. Nie można uznać również za zasadne twierdzenia Sądu I instancji, że ekrany akustyczne ustawione wzdłuż drogi S2 są przezroczyste, więc nie zasłaniają widoku, a ponadto inne jest przeznaczenie tych ekranów, tj. ochrona przed hałasem, a nie przed widokiem lub światłem. Oczywiste jest, że ekrany akustyczne ograniczają widok, niezależnie od tego, z jakich materiałów są wykonane i jakie jest ich przeznaczenie.

Niezasadne są natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Uzgodnienie to ma zatem charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jak zasadnie wskazuje skarżąca kasacyjnie, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż posadowienie nośnika reklamowego nie skutkuje powstaniem ruchu drogowego, który musiałby być włączony do drogi publicznej. Powołanie ww. przepisu przez organ w podstawie prawnej rozstrzygnięcia było zatem błędne. Wskazać jednak należy, że nie jest to jedyne kryterium uzgodnienia.

W związku z tym, że art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl zaś art. 4 pkt 21 tej ustawy, ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Wobec tego kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego jest istotnym kryterium uzgodnienia z zarządcą drogi. Trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że w sytuacji, gdy nośnik reklamowy znajduje się w odległości od krawędzi jezdni zgodnej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a w sprawie nie mają zastosowania art. 35 ust. 3 i zakazy z art. 42a tej ustawy, to brak jest podstaw prawnych do odmowy uzgodnienia. Postępowanie uzgodnieniowe nie ogranicza się do sprawdzenia zgodności inwestycji z powołanymi przez skarżącą przepisami. Jak już wyżej wskazano, istotnym kryterium uzgodnienia z zarządcą drogi jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ dokonując oceny, czy nośnik reklamowy powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie bierze jedynie pod uwagę odległości tego obiektu od pasa drogowego, lecz uwzględnia jeszcze inne okoliczności, takie jak rodzaj tablicy reklamowej (czy jest to reklama świetlna czy podświetlana), jej rozmiary, położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań, rodzaj terenu, na którym ma być usytuowana, np. teren zabudowy usługowej, czy jest ona skierowana do uczestników ruchu drogowego. Gdyby jedynym kryterium oceny była odległość obiektu budowlanego od pasa drogowego, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ - zarządcę drogi, gdyż spełnienie tego kryterium z łatwością mógłby ocenić organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że niemożność sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest tylko jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego. Innymi są np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych), nie powodowanie oślepiania albo nie wprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym) - zob. wyroki NSA: z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 357/14; z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1198/12, orzeczenia.nsa.gov.pl.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia pkt VII.4 Załącznika II do umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) wskazać należy, że przepis ten stanowi, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Sąd I instancji nie odnosił się do tego przepisu i nie dokonywał jego wykładni. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołał ww. regulację, jednak z postanowień wydanych przez ten organ nie wynika, aby powołany przepis stanowił podstawę odmowy uzgodnienia.

Z uwagi na wskazane naruszenia przepisów postępowania, konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowień organu.

Prowadząc ponownie postępowanie organ będzie zobowiązany rzetelnie ustalić stan faktyczny sprawy i ocenić, z uwzględnieniem uwag wyżej poczynionych, spełnienie kryteriów uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla spornego nośnika reklamowego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od skargi w wysokości 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.