Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 185/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] grudnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały Zarządu dotyczącej zatwierdzenia wysokości opłat porządkowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu ("Minister" lub "organ") z [...] grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Sportu z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie uchylenia uchwały Zarządu Polskiego Związku Jeździeckiego z siedzibą w [...] ("Związek", "PZJ" lub "strona") z [...] października 2019 roku nr [...]. Skarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") oraz na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 oraz art. 45b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2020 roku o sporcie (dalej: "ustawa o sporcie").

W uzasadnieniu skarżonej decyzji z [...] grudnia 2020 r. Minister wskazał, że organ pozyskał informację o treści uchwały Zarządu Związku z [...] października 2019 roku i możliwości braku jej zgodności z przepisami ustawy o sporcie, jak i postanowieniami statutu PZJ.

Jak wynika z protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu PZJ w dniu [...] i [...] października 2019 r. w zakresie pkt XV pod tytułem "Reasumpcja uchwały" ww. protokołu stwierdzono, co następuje:

"Uchwała nr [...] z dnia [...] i [...].10.2019 r.

Wysokość kar umownych za nieprawidłowości odnotowane w Sprawozdaniu Weterynaryjnym z Zawodów Jeździeckich.

Uchwałą nr [...] z dnia [...].06.2019 r. Zarząd PZJ zatwierdza reasumpcję uchwały [...] o brzmieniu:

Zarząd PZJ zatwierdza wysokość następujących kar umownych za nieprawidłowości odnotowane w Sprawozdaniu Weterynaryjnym z Zawodów Jeździeckich:

Brak ważnych szczepień przeciw grypie: 500 zł

Brak ważnego paszportu urzędowego: 200 zł

Brak zgodności dotyczącej właściciela konia pomiędzy wpisem PZJ i wpisem PZHK: 200 zł

Brak paszportu konia na zawodach: 500 zł

Uwaga: brak paszportu w przypadku poboru prób do badań antydopingowych niesie za sobą automatyczne konsekwencje takie jak w sytuacji wyniku pozytywnego przedstawionego w Sprawozdaniu Laboratorium Badań Antydopingowych.

na

Wysokość opłat porządkowych za nieprawidłowości odnotowane w Sprawozdaniu Weterynaryjnym z Zawodów Jeździeckich.

Zarząd PZJ zatwierdza wysokość następujących opłat porządkowych za nieprawidłowości odnotowane w Sprawozdaniu Weterynaryjnym z Zawodów Jeździeckich:

Brak ważnych szczepień przeciw grypie: 500 zł

Brak ważnego paszportu urzędowego: 200 zł

Brak zgodności dotyczącej właściciela konia pomiędzy wpisem PZJ i wpisem PZHK: 200 zł

Brak paszportu konia na zawodach: 500 zł

Uwaga: brak paszportu w przypadku poboru prób do badań antydopingowych niesie za sobą automatyczne konsekwencje takie jak w sytuacji wyniku pozytywnego przedstawionego w Sprawozdaniu Laboratorium Badań Antydopingowych.

Uchwała przyjęta (5x za)".

Pismem z 14 listopada 2019 r. Związek wyjaśnił przyczyny podjęcia przez Zarząd PZJ uchwały objętej niniejszym postępowaniem.

Jako podstawę swych działań PZJ wskazał art. 13 ust. 1 ustawy o sporcie, zgodnie z którym Związek ma wyłączne prawo ustanawiania i realizacji reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez związek, z wyjątkiem reguł dyscyplinarnych dotyczących dopingu w sporcie oraz § 37 ust. 2 pkt 14 statutu PZJ, zgodnie z którym do kompetencji Zarządu Związku należy uchwalanie przepisów, regulaminów, postanowień i wytycznych normujących zorganizowane lub nadzorowane przez Związek uprawianie jeździectwa.

Zgodnie z przedłożonym stanowiskiem, strona w niniejszym postępowaniu uznała, że reasumpcja uchylonej uchwały dotyczącej "kar umownych" w jej ocenie spowodowała zmianę jej charakteru. Zdaniem PZJ w zaskarżonej uchwale opłata porządkowa nie jest karą, tylko opłatą związaną z nieprawidłowościami stwierdzonymi w posiadanej dokumentacji, która jest podstawą dopuszczenia zawodnika do zawodów, które to nieprawidłowości powodują zakłócenia w sprawnej organizacji zawodów.

Decyzją z [...] grudnia 2019 roku nr [...] Minister Sportu uchylił przedmiotową uchwałę nr [...] Zarządu PZJ z [...] października 2019 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister Sportu wskazał, iż uchwalanie regulaminu dyscyplinarnego postanowienia statutu PZJ zastrzegają do kompetencji Walnego Zgromadzenia Delegatów Związku (§ 32 pkt 9 statutu PZJ). Jednocześnie Minister Sportu zaznaczył, iż jak wynika z treści protokołu z obrad Zarządu PZJ w dniach [...]-[...] października 2019 r., Zarząd PZJ dokonał reasumpcji uchwały nr [...]zatwierdzającej wysokość "kar umownych" i ww. uchwałą [...] wprowadził do systemu prawnego związku opłaty porządkowe. Zgodnie z treścią tej uchwały Zarząd PZJ zatwierdził wysokość wskazanych w niej opłat porządkowych za nieprawidłowości odnotowane w Sprawozdaniu Weterynaryjnym z Zawodów Jeździeckich.

Jak podkreślił Minister Sportu, powyższe oznacza, że reasumpcja dotychczasowej uchwały sprowadziła się do zmiany i zastąpienia pojęcia "kary umownej" pojęciem "opłaty porządkowej". Analiza treści zamienionej uchwały objętej niniejszym postępowaniem nie pozwala zgodzić się ze stanowiskiem strony co do zmiany charakteru zastosowanej opłaty. O tym, czy można mówić o zastosowaniu kary dyscyplinarnej, znaczenie ma bowiem nie tylko sama nazwa, ale i przyjęta konstrukcja. Natomiast opłata przewidziana w uchwale Zarządu PZJ wciąż stanowi rodzaj dodatkowej sankcji. Jest to bowiem dolegliwość ponoszona nie przez wszystkich uczestników współzawodnictwa, a kara nakładana na tych, którzy dopuścili się wskazanych nieprawidłowości. W myśl przywołanych uregulowań kara pieniężna stanowi karę dyscyplinarną. Tego rodzaju kary powinny zaś być przewidziane w regulaminie dyscyplinarnym tego Związku, uchwalanym zgodnie z jego statutem przez Walne Zgromadzenie Delegatów, a nie Zarząd PZJ.

Dlatego też w ocenie Ministra Sportu w związku z powyższymi uregulowaniami nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony, że tego rodzaju opłata nie stanowi w istocie kary pieniężnej (opłata porządkowa) i może być orzekana przez Związek poza postępowaniem dyscyplinarnym.

Z tych względów uchwała Zarządu PZJ nr [...] z [...] października 2019 roku stanowi, zdaniem Ministra Sportu, naruszenie przepisów ustawy o sporcie, jak i postanowień statutu PZJ przyznających uprawnienie do uchwalenia regulaminu dyscyplinarnego wyłącznie Walnemu Zgromadzeniu Delegatów.

Mając na względzie powyższe, Minister Sportu podjął rozstrzygnięcie nadzorcze wskazane w przedmiotowej decyzji w stosunku do władz PZJ.

Decyzję Ministra Sportu z [...] grudnia 2019 r. zaskarżył PZJ wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister przytoczył treść art. 45b ustawy o sporcie oraz § 45 ust. 1 statutu Związku, a także § 1 ust. 1-5 oraz § 6 regulaminu dyscyplinarnego,

Minister podkreślił, iż ustawa o sporcie nie określa kwestii postępowania porządkowego, zaliczając naruszenie reguł polskiego związku sportowego do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Odpowiedzialność dyscyplinarna obejmuje bowiem także odpowiedzialność za przewinienia mniejszej wagi, na co wskazuje różny katalog kar dyscyplinarnych wskazanych w art. 45b ust. 5 ustawy o sporcie, a w niniejszej sprawie również brzmienie § 1 regulaminu dyscyplinarnego PZJ.

Minister podkreślił, że regulacje dyscyplinarne nie wyjaśniają nigdzie pojęcia przewinienia mniejszej wagi. Decydujące dla takiego określenia przewinień pozostają zatem okoliczności dotyczące strony przedmiotowej czynu odnoszące się do rodzaju dobra, w które godzi czyn sprawcy, zachowania i sposobu działania sprawcy, charakteru i rodzaju wyrządzonej szkody lub grożącej chronionemu dobru, czasu i miejsca czynu. Równocześnie dla określenia stopnia mniejszej wagi istotne są elementy strony podmiotowej: stopień zawinienia, motywacja i cel działania sprawcy. Zasadą jest, że wypełnienie znamion przewinienia dyscyplinarnego mniejszej wagi skutkuje złagodzoną odpowiedzialnością niż w przypadku przewinień o typie podstawowym. Zdaniem Ministra, w przedmiotowej sprawie nie stoi na przeszkodzie zastosowanie przez Związek najmniejszej kary finansowej za nieprawidłowości w Sprawozdaniu Weterynaryjnym z Zawodów Jeździeckich polegające na braku ważnych szczepień przeciwko grypie, braku ważnego paszportu urzędowego, braku zgodności dotyczącej właściciela konia pomiędzy wpisem PZJ i wpisem PZHK oraz braku paszportu konia na zawodach. Nie jest też wykluczone wprowadzenie do katalogu kar dyscyplinarnych kar porządkowych za przewinienia mniejszej wagi, albowiem katalog tychże kar określonych w art. 45b ust. 5 ustawy o sporcie nie jest zamknięty, tak jak to czyni np. Regulamin dyscyplinarny Polskiego Związku Piłki Nożnej. Zwrot "w szczególności" oznacza bowiem, iż Związek może ustanowić kary nie wymienione w niniejszym zestawieniu. Jednak organ podkreślił, że wyłączne kompetencje w tym zakresie posiada Walny Zjazd Delegatów PZJ.

Zastosowanie takiego modelu nie powoduje – w ocenie Ministra - pozbawienia wiarygodności ukaranych w oczach opinii publicznej czy też społeczności objętej działalnością PZJ.

Za nietrafną organ uznał argumentację Związku dotyczącą karania piłkarzy w toku meczu w piłkę nożną żółtą lub czerwoną kartką. Napomnienie żółtą lub czerwoną kartką jest bowiem stypizowaną karą zasadniczą w regulaminie dyscyplinarnym Polskiego Związku Piłki Nożnej (art. 13 § 2 pkt 1 i 2) wymierzaną zgodnie z tymże regulaminem. Organ dodał, że chociaż napomnienie żółtą lub czerwoną kartką wynika z naruszenia reguł gry w piłkę nożną, to kary za to napomnienie zostały określone w regulaminie dyscyplinarnym Polskiego Związku Piłki Nożnej (art. 57-61). Nikt zatem nie kwestionuje, iż są to kary dyscyplinarne za naruszenie regulaminu dyscyplinarnego.

W ocenie Ministra również przytoczenie przez Związek przykładu opłat za brak dokonania opłaty za płatne parkowanie nie jest adekwatne w przedmiotowej sprawie. Nie są to bowiem w ocenie organu kary, a opłaty za brak uiszczenia normalnej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Nie służą również w żadnym wypadku motywowaniu parkujących, którzy nie płacą normalnych opłat, a są jedynie innym rodzajem opłaty za parkowanie. Minister zaznaczył przy tym, że opłaty te są wprowadzone na podstawie odpowiednich przepisów prawa lokalnego, które decydują o charakterze tychże opłat, w ramach posiadanych kompetencji danego organu, w tym przypadku rady miasta.

Organ podkreślił, że opłata to należność za świadczoną usługę (opłata bankowa, opłata za wydanie np. licencji zawodniczej), a w sektorze publicznym to należność związana z czynnościami urzędowymi (opłata skarbowa) i również za usługi świadczone przez podmioty ze sfery publicznej np. opłaty lokalne (opłata parkingowa, opłata targowa).

Zdaniem Ministra wbrew stanowisku PZJ wprowadzone przez Zarząd Związku, tzw. "kary umowne" czy później "opłaty porządkowe" nie mają konstrukcji opłaty (w tym również przytoczonych opłat parkingowych). Nie jest to należność za świadczone przez PZJ usługi czy wydanie jakiegoś dokumentu (np. licencji), środki te stanowią w rzeczywistości karę za naruszenie obowiązków lekarzy weterynarii, określonych w aktach prawa wewnątrzzwiązkowego (Przepisów Weterynaryjnych PZJ). I nie ma w tym miejscu potrzeby rozróżniania przewinień dyscyplinarnych mniejszej czy większej wagi, z uwagi na fakt, iż regulamin dyscyplinarny PZJ nie przeprowadza takiego rozróżnienia i stanowi, że lekarze weterynarii, którzy naruszyli przepisy wewnętrzne Związku podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej i mogą wobec nich zostać orzeczone wyłącznie kary określone w tym regulaminie, uchwalone przez Walne Zgromadzenie Delegatów Związku.

Minister za niezrozumiały uznał zarzut kwestionowania przez organ uprawnień Związku do ustalania przepisów dotyczących organizacji zawodów konnych, w tym również przepisów nakładających wymogi formalne uczestnictwa w zawodach, jak np. wymóg posiadania szczepień konia przeciwko grypie oraz przepisów, które wskazują na konsekwencje ich nieprzestrzegania. Minister stwierdził, że PZJ ma do tego prawo, jednakże wyłącznie w zakresie posiadanych kompetencji i na podstawie obowiązującego prawa. Zdaniem organu jednak czym innym jest ustalanie reguł sportowych, a czym innym reguł dyscyplinarnych. PZJ ma prawo ustanawiać zarówno reguły sportowe, organizacyjne i dyscyplinarne, czego organ nie kwestionuje, jednakże na podstawie art. 45b ust. 1 i 3 ustawy o sporcie odpowiedzialność dyscyplinarna w ramach polskiego związku sportowego jest realizowana na zasadach określonych w regulaminie dyscyplinarnym. Natomiast regulamin dyscyplinarny określa w szczególności: podmioty podlegające odpowiedzialności dyscyplinarnej, czyny zagrożone odpowiedzialnością dyscyplinarną, rodzaje kar dyscyplinarnych, organy dyscyplinarne i ich kompetencje oraz tryb postępowania dyscyplinarnego. Dlatego też nie można pociągnąć do odpowiedzialności dyscyplinarnej w ramach polskiego związku sportowego działacza, zawodnika, członka zarządu, lekarza weterynarii itd. na podstawie innego aktu niż wewnątrzzwiązkowy regulamin dyscyplinarny.

Minister podkreślił, że prawo wyłączności przyznane art. 13 ust. 1 ustawy o sporcie nie może prowadzić do naruszania przez PZJ innych przepisów obowiązujących Związek.

Minister uznał, że także przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 grudnia 2012 roku sygn. akt. K 21/11 nie może być wskazówką do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zgodnie z żądaniem Związku. Zdaniem organu, stan faktyczny w sprawie będącej przedmiotem ww. wyroku był zupełnie inny od niniejszej sprawy.

Skargę na decyzję Ministra z [...] grudnia 2020 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona, zarzucając jej naruszenie art. 22 ust. 1 pkt. 2 ustawy o sporcie poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne uchylenie uchwały Zarządu PZJ z [...] października 2019 r. nr [...].

W związku z powyższym PZJ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2020 r. oraz decyzji Ministra Sportu z [...] grudnia 2019 r., a także zasądzenie od Ministra kosztów postępowania, w tym kosztów za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi PZJ podniósł, że jego zdaniem odpowiedzialność dyscyplinarna to pewien szczególny, samoistny rodzaj autonomicznej odpowiedzialności prawnej, zbliżonej systemowo do szeroko rozumianego prawa karnego. Jej przedmiotem są czyny przedstawicieli pewnych zbiorowości ludzkich wykonujących ten sam zawód lub zajęcie czy uprawiający daną dyscyplinę sportu naruszające ich obowiązki służbowe lub inny obowiązujący ich specyficzny sposób postępowania. Konsekwencją zachowań niezgodnych z tym standardem jest zastosowanie wobec podmiotu podlegającego odpowiedzialności dyscyplinarnej określonego zespołu środków prawnych. W ramach sankcji jako konsekwencji naruszenia obowiązujących zasad, równocześnie z represją, dochodzi do realizacji innych dodatkowych celów dotyczących interesu wspólnoty (określonej zbiorowości).

Z art. 45b ust. 3 ustawy o sporcie wynika, że polski związek sportowy określa w regulaminie dyscyplinarnym czyny zagrożone karą dyscyplinarną. Zatem do kompetencji polskiego związku sportowego jest określanie, jakiego rodzaju zachowania stanowią tzw. delikty dyscyplinarne, a więc jakiego rodzaju zachowania (czyny) są zagrożone karą dyscyplinarną.

Z powyższego wynika (a contrario), że polski związek sportowy (w ramach posiadanej autonomii i znajomości specyfiki danej dyscypliny sportu) ma również kompetencję do określania, jakie czyny nie stanowią deliktu dyscyplinarnego. Polski związek sportowy (np. PZJ) jako reprezentujący określoną społeczność związaną z konkretną dyscypliną sportu ma również prawo regulować, że pewne zachowania nie stanowią deliktu dyscyplinarnego, a jednocześnie są istotne np. z punktu widzenia organizacji współzawodnictwa sportowego.

Powstaje jednak kwestia, czy polski związek sportowy może stanowić oprócz reguł dyscyplinarnych również przepisy porządkowe, zapewniające prawidłową (pożądaną) organizację współzawodnictwa sportowego. Zdaniem Związku wydaje się, że przepisy ustawy o sporcie nie zabraniają tworzenia tego typu reguł.

W ocenie PZJ Minister zdaje się jednak wykluczać taką ewentualność, wskazując, że przepisy ustawy o sporcie nie określają kwestii postępowania porządkowego, zatem Minister wskazuje, że jakiekolwiek (nawet to najmniejsze) naruszenie obowiązujących w polskim związku sportowym reguł prowadzi jedynie do odpowiedzialności dyscyplinarnej.

PZJ podkreślił, że gdyby każde, nawet najmniejsze, niepodporządkowanie się obowiązującym regułom traktować jako delikt dyscyplinarny (czyn zagrożony odpowiedzialnością dyscyplinarną), to organy dyscyplinarne zostałyby wręcz "zasypane" dużą ilością spraw, albowiem w ciągu roku rozgrywanych jest kilkaset zawodów konnych. Już chociażby jedno naruszenie na danych zawodach, o którym mowa w uchylonej uchwale, daje kilkaset spraw dyscyplinarnych rocznie.

Taka ilość spraw oraz fakt, że organy dyscyplinarne PZJ (rzecznik dyscyplinarny i sąd dyscyplinarny) tworzą osoby, które zajmują się zawodowo innymi sprawami, pracując w organach dyscyplinarnych w większości społecznie, niewątpliwie w ocenie Związku doprowadziłoby do paraliżu sądownictwa dyscyplinarnego w PZJ.

Stąd też angażowanie rzecznika dyscyplinarnego, a następnie sądu dyscyplinarnego do "karania" za brak ważnych szczepień konia przeciwko grypie na zawodach wydaje się stronie całkowicie nieracjonalne. Organy dyscyplinarne zamiast zajmować się rzeczywistymi deliktami dyscyplinarnymi zajmowałyby się "przypadkami mniejszej wagi".

Dlatego PZJ wydaje się, że stanowisko Ministra jest zbyt daleko idące. Zdaniem PZJ Polskie związki sportowe w ramach swoich kompetencji do organizowania współzawodnictwa sportowego mogą również regulować pewne kwestie porządkowe, których naruszenie sam związek nie traktuje jako deliktu dyscyplinarnego jako czynu zagrożonego odpowiedzialnością dyscyplinarną.

Fakt nałożenia opłaty porządkowej, która nie należy do katalogu kar dyscyplinarnych, wskazuje się w ten sposób, że naruszenie konkretnie wskazanych obowiązujących reguł (np. obowiązku posiadania szczepień konia przeciwko grypie) nie stanowi deliktu dyscyplinarnego. Innymi słowy, jeżeli polski związek sportowy wskazuje na pewne reguły porządkowe postępowania za naruszenie, których nie przewiduje nałożenia kary dyscyplinarnej, to nie można twierdzić, że naruszenie tych reguł jest deliktem dyscyplinarnym, to tego naruszenia nie można traktować jako czynu zagrożonego odpowiedzialnością dyscyplinarną.

Zdaniem PZJ to polski związek sportowy zgodnie z art. 45b ustawy o sporcie określa czyny zagrożone odpowiedzialnością dyscyplinarną, a nie Minister. Zatem Minister nie ma kompetencji w ramach nadzoru nad polskimi związkami sportowymi do określania, że danych zachowanie stanowi delikt dyscyplinarny, skoro w polskim związku sportowym takie zachowanie nie jest traktowane jako delikt dyscyplinarny.

Z drugiej zaś strony, w ocenie Związku, tym samym nie jest uprawnione identyfikowanie opłaty porządkowej z karą pieniężną jako karą dyscyplinarną, skoro opłata porządkowa nie jest przewidziana za czyny zagrożone odpowiedzialnością dyscyplinarną. Stanowisko Ministra stanowi więc zbyt daleką ingerencję w działalność Związku.

W ocenie Związku, PZJ, wskazując na obowiązek posiadania np. ważnych szczepień konia przeciwko grypie, może zatem ustalić, że brak ich posiadania nie stanowi przewinienia dyscyplinarnego, albowiem za ich naruszenie nie jest przewidziana kara dyscyplinarna, a tylko opłata porządkowa.

Minister, zdaniem PZJ, błędnie identyfikuje pojęcie opłaty (porządkowej) ztym, że z opłatą taką powinno wiązać się świadczenie przez PZJ określonych usług czy wydanie jakiegoś dokumentu.

Istota opłaty porządkowej wprowadzonej uchyloną uchwałą wbrew twierdzeniom Ministra jest – w ocenie Związku - bardzo podobna do opłaty dodatkowej za brak uiszczenia opłaty za parkowanie. Jak sam Minister zauważa, ta opłata dodatkowa nie jest karą, ale niewątpliwie jest związana z nieprzestrzeganiem ustalonych reguł obowiązujących w płatnej strefie parkowania. Gdyby bowiem parkujący zastosował się do tych reguł (zapłacił za parkowanie), to nie byłby zobowiązany do zapłaty opłaty dodatkowej. Podobnie w przypadku uchylonej uchwały - gdyby koń zgłoszony na zawody posiadał ważne szczepienie przeciwko grypie, to nie było by obowiązku zapłaty opłaty porządkowej za brak tych szczepień.

Gdyby zatem zgłaszający konia na zawody podporządkował się ustalonym regułom porządkowym, których naruszenia PZJ nie traktuje się jako deliktu dyscyplinarnego, to obowiązek zapłaty opłaty porządkowej by nie powstał.

Trudno się zatem PZJ zgodzić z twierdzeniem Ministra, że opłata dodatkowa za brak opłaty za parkowanie nie motywuje parkujących do uiszczania opłaty za parkowanie. Gdyby bowiem nie ta opłata dodatkowa za brak zapłaty normalnej opłaty za parkowanie to z pewnością znaczna część parkujących nie płaciłaby opłaty za parkowanie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji jej poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd administracyjny rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie PZJ i organ wnieśli o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.").

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Ministra w przedmiocie uchylenia uchwały Zarządu PZJ z [...] października 2019 roku nr [...].

Treść uchylonej uchwały jest następująca:

"Uchwała nr [...] z dnia [...] i [...].10.2019 r.

Wysokość kar umownych za nieprawidłowości odnotowane w Sprawozdaniu Weterynaryjnym z Zawodów Jeździeckich.

Uchwałą nr [...]z dnia [...].06.2019 r. Zarząd PZJ zatwierdza reasumpcję uchwały [...]o brzmieniu:

Zarząd PZJ zatwierdza wysokość następujących kar umownych za nieprawidłowości odnotowane w Sprawozdaniu Weterynaryjnym z Zawodów Jeździeckich:

Brak ważnych szczepień przeciw grypie: 500 zł

Brak ważnego paszportu urzędowego: 200 zł

Brak zgodności dotyczącej właściciela konia pomiędzy wpisem PZJ i wpisem PZHK: 200 zł

Brak paszportu konia na zawodach: 500 zł

Uwaga: brak paszportu w przypadku poboru prób do badań antydopingowych niesie za sobą automatyczne konsekwencje takie jak w sytuacji wyniku pozytywnego przedstawionego w Sprawozdaniu Laboratorium Badań Antydopingowych.

na

Wysokość opłat porządkowych za nieprawidłowości odnotowane w Sprawozdaniu Weterynaryjnym z Zawodów Jeździeckich.

Zarząd PZJ zatwierdza wysokość następujących opłat porządkowych za nieprawidłowości odnotowane w Sprawozdaniu Weterynaryjnym z Zawodów Jeździeckich:

Brak ważnych szczepień przeciw grypie: 500 zł

Brak ważnego paszportu urzędowego: 200 zł

Brak zgodności dotyczącej właściciela konia pomiędzy wpisem PZJ i wpisem PZHK: 200 zł

Brak paszportu konia na zawodach: 500 zł

Uwaga: brak paszportu w przypadku poboru prób do badań antydopingowych niesie za sobą automatyczne konsekwencje takie jak w sytuacji wyniku pozytywnego przedstawionego w Sprawozdaniu Laboratorium Badań Antydopingowych.

Uchwała przyjęta (5x za)".

W przedmiotowej sprawie Minister zastosował wobec PZJ środek nadzoru przewidziany w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o sporcie. W myśl tego przepisu: "Jeżeli działalność władz polskiego związku sportowego narusza prawo, postanowienia statutu lub postanowienia regulaminów tego związku, minister właściwy do spraw kultury fizycznej, w zależności od stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, jest uprawniony do: (...) uchylenia decyzji władz polskiego związku sportowego (...)".

Z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że Minister uznał sprzeczność podjętej uchwały m.in. z art. 45b ustawy o sporcie. W myśl tego przepisu:

1. Odpowiedzialność dyscyplinarna w ramach polskiego związku sportowego jest realizowana na zasadach określonych w regulaminie dyscyplinarnym.

2. Odpowiedzialność dyscyplinarna opiera się na następujących zasadach:

1) prawa do obrony;

2) dwuinstancyjności postępowania.

3. Regulamin dyscyplinarny, o którym mowa w ust. 1, określa w szczególności: podmioty podlegające odpowiedzialności dyscyplinarnej, czyny zagrożone odpowiedzialnością dyscyplinarną, rodzaje kar dyscyplinarnych, organy dyscyplinarne i ich kompetencje oraz tryb postępowania dyscyplinarnego.

4. Prowadzenie postępowania karnego, administracyjnego lub cywilnego przeciwko obwinionemu nie wyklucza postępowania dyscyplinarnego o ten sam czyn.

5. Karami dyscyplinarnymi mogą być w szczególności:

1) upomnienie;

2) nagana;

3) zawieszenie;

4) dyskwalifikacja czasowa lub dożywotnia;

5) kara pieniężna;

6) przeniesienie zespołu do niższej klasy rozgrywkowej;

7) skreślenie ze związku;

8) wykluczenie ze związku.

Zatem z art. 45b ustawy o sporcie wynika, iż odpowiedzialność dyscyplinarna w ramach polskiego związku sportowego jest realizowana na zasadach określonych w regulaminie dyscyplinarnym. Natomiast regulamin dyscyplinarny, określa w szczególności: podmioty podlegające odpowiedzialności dyscyplinarnej, czyny zagrożone odpowiedzialnością dyscyplinarną, rodzaje kar dyscyplinarnych, organy dyscyplinarne i ich kompetencje oraz tryb postępowania dyscyplinarnego. Dlatego też nie można pociągnąć do odpowiedzialności dyscyplinarnej w ramach polskiego związku sportowego działacza, zawodnika, członka zarządu, lekarza weterynarii itd., na podstawie innego aktu niż wewnątrzzwiązkowy regulamin dyscyplinarny.

Jednocześnie w myśl § 45 ust. 1 statutu Związku odpowiedzialność dyscyplinarną w ramach PZJ oraz zasady postępowania i działania organów określa regulamin dyscyplinarny PZJ, uchwalany przez Walny Zjazd Delegatów Związku.

W myśl § 1 ust. 1-5 regulaminu dyscyplinarnego PZJ, regulamin ten stosuje się wobec m.in. lekarzy weterynarii. Lekarze weterynarii ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną za popełnione naruszenia przepisów statutu, regulaminu dyscyplinarnego i innych aktów prawa wewnętrznego Związku, przepisów FEI, przepisów dotyczących ruchu olimpijskiego oraz stosownych przepisów krajowych i międzynarodowych powszechnie obowiązujących. Lekarze weterynarii ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną za niepodporządkowanie się uchwałom, orzeczeniom, decyzjom statutowych władz Związku lub ich agend, umocowanych na podstawie prawa wewnątrzzwiązkowego. Lekarze weterynarii ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną za zachowania niegodne lekarzy weterynarii, nawet jeżeli te zachowania nie naruszają ww. przepisów, uchwał, orzeczeń i decyzji.

Natomiast, zgodnie z § 6 regulaminu dyscyplinarnego kary pieniężne - zasadnicze i dodatkowe - orzekane są w wysokości od 500,00 zł (pięćset złotych) do 10.000,00 zł (dziesięć tysięcy złotych).

Zdaniem Sądu słusznie Minister uznał wprowadzone przez Zarząd Związku uchwałą kary pieniężne za sankcje dyscyplinarne, a nie opłaty porządkowe. Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że kary te mają wyłącznie charakter penalizujący, nie łączy się w tym przypadku żadne świadczenie wzajemne Związku wobec obciążonych owymi "opłatami". Przewidziane w kwestionowanej uchwale "opłaty" są sankcjami za złamanie określonych zasad. Odmienne nazewnictwo nie jest w stanie zmienić charakteru tych "opłat".

Uznanie charakteru powyższych sankcji – czy stanowią one karę dyscyplinarną (jak stwierdził Minister) czy też "opłatę porządkową" (jak chciałby PZJ) skutkuje poważnymi konsekwencjami przede wszystkim dotyczącymi praw osób "ukaranych" czy też "obciążonych opłatą porządkową". Podkreślić bowiem należy, że w myśl art. 45b ust. 2 ustawy o sporcie "Odpowiedzialność dyscyplinarna opiera się na następujących zasadach:

1) prawa do obrony;

2) dwuinstancyjności postępowania".

PZJ musi zagwarantować realizację powyższych zasad w stosunku do osób, na których nałożono kary dyscyplinarne.

Jak zasadnie w tym kontekście podkreślił E. J. Krześniak; "Żaden system odpowiedzialności dyscyplinarnej nie może być całkowicie dowolny. Powinien on spełniać przynajmniej pewne podstawowe standardy zasad współżycia społecznego i zgodnie z nimi może być oceniany, a w razie sprzeczności pierwszeństwo należy dać normom współżycia społecznego.

Samo postępowanie dyscyplinarne powinno być transparentne i prowadzone w sposób zrozumiały dla tych, którzy w nim uczestniczą i – w miarę możliwości – jednocześnie szybkie (tego wymaga natura współczesnego sportu) oraz tanie" (E. J. Krześniak, "Ustawa o sporcie. Komentarz", WKP 2020).

Ustalić zatem należy, co jest odpowiedzialnością dyscyplinarną w rozumieniu ustawy o sporcie.

Jak wskazuje E. J. Krześniak w komentarzu do art. 45b ustawy o sporcie: "Polskie prawo nie definiuje odpowiedzialności dyscyplinarnej. Znaczenie tego pojęcia należy ustalać, analizując poszczególne przepisy dotyczące tej odpowiedzialności oraz ich kontekst normatywny [P. Jóźwiak, Odpowiedzialność dyscyplinarna..., s. 30]" (ibidiem).

Następnie Autor ten wskazuje, że: "Ustalanie określonych norm oraz sankcji za ich nieprzestrzeganie jest cechą charakterystyczną każdej odpowiedzialności dyscyplinarnej. W ramach stowarzyszeń i innych organizacji, w których nie obowiązują zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej, ustalone na podstawie reguł o charakterze normatywnym, funkcjonują tzw. sądy koleżeńskie. Tego rodzaju normy niekiedy nie są nawet określane jako odpowiedzialność dyscyplinarna – zamiennie używa się określeń: "odpowiedzialność regulaminowa", "statutowa" czy "organizacyjna". Granica między tymi dwoma typami postępowań jest nieostra i sama w sobie może prowadzić do sporów. W większości przypadków różnica będzie miała charakter głównie semantyczny. (...) O tym, czy dana decyzja podjęta przez pzs ma charakter decyzji dyscyplinarnej, nie decyduje to, w jaki sposób decyzja ta została nazwana w stosownych regulaminach, ale skutki, jakie ona wywołuje. Wszystkie decyzje nakładające kary na zawodników lub kluby sportowe, związane z rywalizacją sportową, mają charakter decyzji dyscyplinarnych".

Z kolei M. Wincenciak podnosił, że: "Sankcje dyscyplinarne są stosowane wobec wielu grup społecznych (zawodowych), ponieważ odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w wielu ustawach. Analogiczny do odpowiedzialności dyscyplinarnej charakter ma też tzw. odpowiedzialność zawodowa lekarzy, lekarzy weterynarii, pielęgniarek i położnych, aptekarzy. Odpowiedzialność dyscyplinarna może też być regulowana w statutach stowarzyszeń tworzonych na podstawie prawa stowarzyszeń i ustawy o sporcie kwalifikowanym. Odpowiedzialność uregulowana w statutach stowarzyszeń bywa też nazywana odpowiedzialnością organizacyjną czy stowarzyszeniową. Sankcje dyscyplinarne stosowane są w ramach wewnętrznej odpowiedzialności członka korporacji w stosunku do tej korporacji. Dolegliwość wynikająca z zastosowania sankcji dyscyplinarnej może mieć wpływ nie tylko na treść stosunku łączącego ukaranego z organem korporacji, ale oddziaływać również na jego sytuację prawną poza organizacją. (...) Sankcje dyscyplinarne są odpłatą za niezgodne z prawem zachowanie, określone najczęściej na podstawie normy blankietowej" (M. Wincenciak, "Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania", Oficyna 2008).

Sąd podziela powyższe poglądy przedstawicieli doktryny prawniczej, z jedynym uzupełnieniem. Otóż, zdaniem Sądu, zgodnie z przepisami ustawy o sporcie wszystkie decyzje nakładające sankcje dyscyplinarne nie tylko na zawodników czy kluby sportowe, ale także na inne osoby związane z rywalizacją sportową (w tym trenerów, sędziów, właścicieli klubów sportowych, lekarzy) mają charakter decyzji dyscyplinarnych. W myśl art. 45b ust. 3 ustawy o sporcie regulamin dyscyplinarny określa m.in. podmioty podlegające odpowiedzialności dyscyplinarnej. Nie muszą to być wyłącznie zawodnicy czy kluby sportowe. Zresztą odpowiedzialność dyscyplinarną lekarzy weterynarii przewiduje także sam regulamin dyscyplinarny PZJ.

Sąd wskazuje, że niewątpliwie przewidziana w uchylonej przez Ministra uchwale PZJ opłata porządkowa stanowiła sankcję dyscyplinarną, gdyż była "odpłatą" za niezgodne z prawem czy regulacjami wewnętrznymi związku zachowanie. Oceny tej nie zmienia fakt zmiany nazwy sankcji dyscyplinarnej poprzez reasumpcję uchwały. O charakterze sankcji nie decyduje bowiem jej nazwa, ale istota – tzn. w jakich warunkach jest nakładana. Osobom ukaranym lub zagrożonym karą dyscyplinarną powinny przysługiwać prawa przewidziane w art. 45b ust. 2 ustawy o sporcie (szeroko o prawie sportowców do obrony patrz np. M. Sitek "Prawo piłkarza (sportowca) do obrony w świetle przepisów FIFA i PZPN", Journal of Modern Science, Nr 3/2017, s. 91-104).

Strona powołuje się na wyłączne prawo związku sportowego do ustanawiania reguł odpowiedzialności dyscyplinarnej. W istocie, w myśl art. 13 ust. 1 pkt 2 polski związek sportowy ma wyłączne prawo do ustanawiania i realizacji reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez związek, z wyjątkiem reguł dyscyplinarnych dotyczących dopingu w sporcie. Jednakże podkreślić należy, że w myśl art. 45b ust. 1 ustawy o sporcie odpowiedzialność dyscyplinarna w ramach polskiego związku sportowego jest realizowana na zasadach określonych w regulaminie dyscyplinarnym. Przepis ten ma charakter ochronny dla osób, które mogą ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną, gdyż jakiekolwiek normy prawa wewnętrznego danego związku dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej muszą być uregulowane w regulaminie dyscyplinarnym. Powyższe rozwiązanie powoduje zatem, że źródeł norm odpowiedzialności dyscyplinarnej nie trzeba "szukać" po różnych aktach wewnętrznych danego związku. Zawodnik, działacz sportowy, lekarz, lekarz weterynarii czy trener mogą mieć w takiej sytuacji gwarancję, że jeżeli zapoznali się z regulaminem dyscyplinarnym danego polskiego związku sportowego, to nie będą "zaskoczeni" istnieniem nowych, innych kar dyscyplinarnych nieprzewidzianych w tym regulaminie.

Wyłączne kompetencje w zakresie ustanawiania kar dyscyplinarnych posiada Walny Zjazd Delegatów PZJ, zgodnie ze statutem samego PZJ, czego Związek nie kwestionuje.

Tym samym Sąd uznał, że w niniejszej sprawie uchwałę w sprawie wprowadzenia w istocie nowych kar dyscyplinarnych podjął niewłaściwy organ PZJ (Zarząd a nie Walny Zjazd Delegatów) oraz w niewłaściwej formie (gdyż winny one znaleźć się w regulaminie dyscyplinarnym). Poprzez zaś próbę "ukrycia" kar dyscyplinarnych pod nazwą "opłat porządkowych" podmiotom ukaranym co najmniej utrudniono albo wręcz uniemożliwiono skorzystanie z praw przysługujących im na mocy art. 45b ust. 2 ustawy o sporcie.

Nie ma znaczenia dla tej sprawy przywoływana przez Związek argumentacja dotycząca opłat dodatkowych za parkowanie samochodów w strefach płatnego parkowania. Opłaty za parkowanie mają po pierwsze inny charakter (wynikają z prawa miejscowego przewidzianego w Konstytucji RP jako źródło powszechnie obowiązującego prawa), tymczasem kary dyscyplinarne przewidziane w ustawie o sporcie nie są sankcjami z prawa powszechnie obowiązującego, a wynikają z wewnętrznych regulacji polskich związków sportowych. Normy prawne z art. 45b ustawy o sporcie mają charakter ochronny dla osób pociągniętych do odpowiedzialności dyscyplinarne w sporcie. Polski związek sportowy musi w swojej działalności, także w zakresie ustanawiania wewnętrznych reguł odpowiedzialności dyscyplinarnej stosować te przepisy prawa.

Po drugie, mieszany (odpłatno – sankcyjny) charakter opłat za parkowanie w podwyższonej wysokości w przypadku nieopłacenia opłaty w parkometrze nie zmienia tego, że zawsze parkujący otrzymuje jakiś substrat usługi, z której korzysta za poniesioną opłatę (tj. możliwość parkowania w strefach płatnego parkowania). Element sankcyjny jest tu dodatkowy, polega na karze na nieuiszczenie w prawidłowy sposób opłaty w podstawowym wymiarze.

W przypadku opłat porządkowych jak przewidziane w uchwale nie ma żadnego świadczenia ze strony Związku na rzecz ukaranych opłatami osób. Opłaty te mają wyłącznie charakter sankcji.

Bez znaczenia dla sprawy jest to, że członkowie PZJ wykonują swoje obowiązki często społecznie, że sądownictwo dyscyplinarne związku będzie "zasypane" kilkuset sprawami rocznie z tytułu naruszeń jak przewidziano w uchwale. Jest to wewnętrzna sprawa Związku, jak zorganizuje sprawne wewnętrzne sądownictwo dyscyplinarne. Marginalnie tylko Sąd dodaje, że skoro tych spraw jest – jak twierdzi PZJ - kilkaset rocznie, to łączna kwota przewidywanych kar może Związkowi pozwolić na sprawną organizację tego sądownictwa.

Jak zasadnie wskazał także Minister, w przedmiotowej sprawie nie stoi na przeszkodzie zastosowanie przez Związek najmniejszej kary finansowej za nieprawidłowości w Sprawozdaniu Weterynaryjnym z Zawodów Jeździeckich polegające na braku ważnych szczepień przeciwko grypie, braku ważnego paszportu urzędowego, braku zgodności dotyczącej właściciela konia pomiędzy wpisem PZJ i wpisem PZHK oraz braku paszportu konia na zawodach. Nie jest też wykluczone wprowadzenie do katalogu kar dyscyplinarnych kar porządkowych za przewinienia mniejszej wagi, albowiem katalog tychże kar określonych w art. 45b ust. 5 ustawy o sporcie nie jest zamknięty, tak jak to czyni np. Regulamin dyscyplinarny Polskiego Związku Piłki Nożnej. Zwrot "w szczególności" oznacza bowiem, iż Związek może ustanowić kary niewymienione w niniejszym zestawieniu.

Z powodów wskazanych wyżej Sąd za niezasadne uznał zarzuty podniesione w skardze oraz nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Minister prawidłowo w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, także ten przepis kpa również nie został naruszony.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.