Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2492/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1, art. 58 § 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2187/20 w sprawie ze skargi A. B. na akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 września 2020 r., znak BKS.WSP.1131.28.2020.BM w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz A. B. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2187/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. na akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 września 2020 r., znak BKS.WSP.1131.28.2020.BM w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, uchylił zaskarżony akt (pkt 1) i zasądził od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz A.B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Zaskarżonym aktem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 194, dalej: "u.p.d.k."), odwołał z dniem 23 września 2020 r. A.B. ze stanowiska Dyrektora [...] Teatru [...] w K.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania naruszeniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej nad aktem odwołania dyrektora instytucji kultury podczas gdy akt ten nie był aktem z zakresu administracji publicznej, a więc nie był aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stanowiąc akt (oświadczenie woli) z zakresu prawa pracy,

2. naruszenie przepisów postępowania naruszeniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie skutkiem czego WSA w Warszawie nie odrzucił skargi w sprawie, która nie należy do kognicji sądów administracyjnych, a jest sprawą cywilną – sprawą z zakresu prawa pracy, do rozpatrzenia której właściwym był sąd powszechny (sąd pracy), który nie odrzucając pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej uznał się właściwym do jej rozpoznania,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. przepisu art. 15 ust. 1, 6 i 7 u.p.d.k. oraz art. 70 kodeksu pracy poprzez uznanie, że akt odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej, podczas gdy stanowi ono odwołanie w rozumieniu art. 70 kodeksu pracy,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. przepisu art. 15 ust 1, 6 i 7 u.p.d.k. w zw. z art. 31 kodeksu pracy poprzez uznanie, że akt odwołania dyrektora instytucji kultury jest czynnością z zakresu administracji publicznej a nie czynnością z zakresu prawa pracy przy dokonaniu której organizator będący Ministrem Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu działa jako organ zobowiązany do stosowania procedury administracyjnej a nie jako podmiot upoważniony ustawą do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec dyrektorów instytucji kultury.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt. 1 i 2 i odrzucenie skargi oraz zasądzenie od Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. 1 i 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i zasądzenie od Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie kasacji w całości za przyznaniem kosztów procesu wg. właściwych przepisów, wskazując, że strona przeciwna ograniczyła swe zarzuty wobec wyroku I instancji jedynie do kwestii wykładni przepisów o właściwości sądów administracyjnych, bez kwestionowania ustaleń Sądu w przedmiocie stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez strony postępowania sądowoadministracyjnego oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został bowiem przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Przytoczone przez Organ zarzuty dają podstawę do uznania, że sednem sporu powstałego pomiędzy stronami jest prawny charakter odwołania, o którym mowa w art. 15 ust. 6 u.p.d.k., co w konsekwencji rzutuje na kognicję sądów administracyjnych (bądź jej brak) w sprawach odwoływania dyrektora instytucji kultury.

W ocenie Sądu I instancji odwołanie to jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z którego wynika, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż określone w pkt 1-3 tego artykułu, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej i dziale V rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, są objęte kontrolą sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, zwracając szczególną uwagę na ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd o podwójnym charakterze prawnym aktów powołania i odwołania, które zgodnie z tym stanowiskiem są aktami publicznoprawnymi, a zarazem aktami wywołującymi skutki w sferze prawa pracy (zob. postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15, LEX nr 1768301 oraz wyroki NSA z: dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 278/16, LEX nr 2760822; dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16, LEX nr 2431251; dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2747/18, LEX nr 2690003; dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3244/17, LEX nr 2772201; dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3072/18, LEX nr 3278740; dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3541/19, LEX nr 3349025).

Należy zaznaczyć, że [...] Teatr [...] w K. jest państwową instytucją kultury, która w myśl art. 8 u.p.d.k., jest instytucją tworzoną przez naczelne lub centralne organy administracji rządowej, której podstawowym statutowym celem jest prowadzenie działalności kulturalnej, polegającej, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.d.k., na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Powierzenie Państwu oraz jednostkom samorządu terytorialnemu, działającym przy pomocy organów administracji publicznej, sprawowania mecenatu nad działalnością kulturalną, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.d.k., plasuje tę działalność w sferze zadań publicznych.

Akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora wiąże się z realizacją zadań w zakresie prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej, to jest zadań – co jak wyżej wskazano – będących zadaniami publicznymi, należącymi do zakresu działania administracji publicznej. Zatem niezależnie od tego, że akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ten akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2747/18, LEX nr 2690003).

Akt podjęty na podstawie art. 15 ust. 6 u.p.d.k. jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania organu administracji publicznej, której nie można odmówić charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Dlatego też nie zostały uznane za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 15 ust. 1, 6 i 7 u.p.d.k.

Nie można również podzielić stanowiska Organu przedstawionego w zarzucie o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu odwołania, jako aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc podlegającego kognicji sądu administracyjnego.

Tych też względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 i 4 p.p.s.a., albowiem rozpoznawana sprawa należała do właściwości sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.