Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 431/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 2 z indeksem 1 pkt 3, art. 13 z indeksem 1 par. 1, art. 18,
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Spółki z o.o. w P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt

III SA/Łd 381/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. w sprawie ze skargi S. Spółki z o. o. w P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] marca 2009 r. S. Sp. z o.o. (dalej skarżąca) wystąpiła

z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo w punkcie sprzedaży oznaczonym: P. T., ul. B. nr [...] – sklep internetowy [...]. Do wniosku skarżąca dołączyła wymagane przepisami prawa dokumenty.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P. T. pozytywnie zaopiniowała wniosek skarżącej dotyczący wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających

do 4,5% alkoholu oraz na piwo w punkcie sprzedaży wskazanym przez skarżącą. Komisja stwierdziła, że nie może ustosunkować się co do formy sprzedaży wskazanej przez przedsiębiorcę we wniosku, czyli: sklep internetowy [...].

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. T. orzekł o odmowie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo w punkcie sprzedaży oznaczonym: P. T., ul. B. nr [...] – sklep internetowy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustawa z dnia

26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) wymienia rodzaje zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, wśród których nie wymienia się zezwolenia na sprzedaż alkoholu przez Internet. Organ stwierdził,

że ustawodawca nie stworzył warunków prawnych do sprzedaży alkoholu

za pośrednictwem Internetu.

Od wyżej wymienionej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.

Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. orzekło

o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że brak w ustawie przyzwolenia na sprzedaż internetową alkoholu, to nic innego jak ograniczenie dostępności alkoholu. Gdyby ustawodawca chciał taką formę sprzedaży wprowadzić, to by to uczynił w ustawie. Ponadto sprzedaż alkoholu przez Internet wykraczałaby poza warunki sprzedaży dopuszczone przez ustawę, ponieważ przy sprzedaży internetowej sprzedawca nie ma możliwości upewnienia się, że nabywca jest pełnoletni i trzeźwy. Kolegium podkreśliło także, że jednym z warunków sprzedaży alkoholu jest wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie zezwolenia na taką sprzedaż tylko przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego i wyłącznie w miejscu w nim określonym.

Od decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. skarżąca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożyła skargę, i wniosła

o uchylenie decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. nie uwzględnił skargi.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia

26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy. Przepis ten wprowadza zasadę udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, wobec czego jedynie podmiot posiadający stosowne zezwolenie może taką działalność prowadzić. Ustawa statuuje zamknięty katalog zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. Organ może udzielić tylko takiego zezwolenia, jakie jest przewidziane w przepisach prawa. Ustawodawca nie przewidział kategorii zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez Internet (w sklepie internetowym).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest możliwe dokonywanie rozszerzającej wykładni przepisów prawa, które regulują wydawanie zezwoleń

na sprzedaż napojów alkoholowych. Nieuprawnione jest wnioskowanie, że skoro ustawa nie zakazuje wprost sprzedaży internetowej napojów alkoholowych

to sprzedaż taka jest dozwolona. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca uchwalając przepisy o wychowaniu w trzeźwości miał na celu co do zasady ograniczenie dostępności alkoholu, a nie wprowadzenie ogólnej dostępności tych produktów. Ewentualne dopuszczenie sprzedaży alkoholu w sklepach internetowych prowadziłoby wprost do rozszerzenia zakresu jego dostępności, a to nie było celem ustawodawcy ustanawiającego przepisy o zasadach sprzedaży alkoholu. W ocenie Sądu brak w ustawie jednoznacznego przyzwolenia na sprzedaż internetową alkoholu, to nic innego jak ograniczenie jego dostępności. W tym kontekście nie bez znaczenia jest treść przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 przedmiotowej ustawy, który wprost stwierdza, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności poprzez ograniczenie dostępności alkoholu. Realizacja tych zadań wymaga środków rzeczywiście

i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności.

Sąd pierwszej instancji wyprowadził wniosek, że ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazuje, iż sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych prowadzi się w punktach sprzedaży (placówkach handlowych) i tylko tam, to znaczy w ściśle określonym miejscu sprzedawca może prowadzić sprzedaż bezpośrednią napojów alkoholowych. Organ administracji trafnie podkreślił, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest aktem administracyjnym adresowanym do indywidualnie oznaczonego przedsiębiorcy, a do jego specyfiki należy to, że udziela

ono uprawnienia do prowadzenia działalności w ściśle określonym miejscu. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości sprzedawania alkoholu poza wyznaczonym punktem sprzedaży.

Rozpoznający sprawę Sąd uznał brak odniesienia się w opinii Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P. T. w zakresie sprzedaży internetowej alkoholu za nie wyrażenie pozytywnej opinii przez tę Komisję. Sąd wskazał również, że niezgodne z postanowieniami ustawy byłoby realizowanie obowiązków w zakresie przestrzegania postanowień art. 15 tejże przez inny podmiot niż sam sprzedawca. Jak to wynika z regulaminu sprzedaży w sklepie internetowym [...] odpowiedzialnym w praktyce za przestrzeganie tych obowiązków byłaby firma zajmująca się dostawą sprzedawanych napojów alkoholowych (firma kurierska dostarczająca towar klientowi).

W ocenie Sądu pierwszej instancji przepisy ustawy o wychowaniu

w trzeźwości nie uzależniają przestrzegania zasad i warunków sprzedaży alkoholu od wprowadzenia regulaminu w poszczególnych punktach sprzedaży (sklepach). Przepisy ustawy określają natomiast wyraźnie i jednoznacznie zasady oraz warunki sprzedaży napojów alkoholowych i nie dopuszczają do wprowadzenia dodatkowych warunków, od których uzależnione byłoby wydanie zezwolenia na sprzedaż. Sąd wskazał też na bezwzględny zakaz reklamy napojów alkoholowych, który dotyczy automatycznie publicznie dostępnych stron internetowych – art. 131 ust. 1 cytowanej ustawy. W praktyce prowadzenie sklepu internetowego, na którego stronach byłaby dostępna oferta zakupu napojów alkoholowych, prowadziłoby do naruszenia generalnego zakazu reklamy tych produktów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy nie naruszyły art. 7 k.p.a.,

gdyż obowiązek uznania słusznego interesu wnioskodawcy nie oznacza w żadnym razie, że organy mogą wydawać decyzje, które byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Za równie nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP i art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż zasada swobody działalności gospodarczej nie może stanowić bezwzględnego prawa domagania się określonych uprawnień.

W konkluzji Sąd rozpoznający sprawę skonstatował, że organy prawidłowo stwierdziły, iż prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych za pośrednictwem Internetu nie jest dozwolone, dlatego

też zasadnie odmówiono skarżącej wydania wnioskowanego zezwolenia.

Od powyższego wyroku S. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną zaskarżając

go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy

do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.

oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U.

z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) poprzez błędną wykładnię, iż nie dopuszcza

on sprzedaży napojów alkoholowych przez Internet, zaś zakaz takiej sprzedaży wynika z okoliczności, iż ten sposób sprzedaży nie został w ustawie

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wyraźnie dopuszczony;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", przejawiające się w tym, że Sąd

w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Sąd przyjął, że istotna w sprawie opinia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P. T. w sprawie sprzedaży alkoholu w sklepie internetowym była negatywna, pomimo, iż nie wynikało to z sentencji postanowienia,

zaś w uzasadnieniu Komisja stwierdziła, że w tej kwestii nie może się ustosunkować. Sąd nie uwzględnił, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony.

Zarzuty skargi zostały umotywowane następująco. Zdaniem skarżącej ustawodawca zakazał w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaży alkoholu bez zezwolenia, osobom nietrzeźwym, niepełnoletnim, na kredyt i pod zastaw, nie zaś za pomocą Internetu, tym bardziej,

że jest to jedynie miejsce zbierania zamówień.

Skarżąca wywodzi, że nie można ani dorozumiewać, ani domniemywać zakazów prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż konstruowanie ograniczeń

w tym zakresie należy do ustawodawcy, nie zaś do organów administracji. Także

z tego powodu, że uchwalając przepisy w zakresie sprzedaży alkoholu ustawodawca nie przewidział postępu technicznego, a wraz z nim możliwości dokonywania sprzedaży przez Internet.

W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wątpliwości,

czy przedsiębiorca będzie sprzedawał alkohol osobom nieletnim lub nietrzeźwym stanowią podstawę do nie udzielenia zezwolenia, nie zaś – jak to bezsprzecznie wynika z przepisów ustawy – cofnięcia zezwolenia. Nadto zaznaczenia wymaga,

że argument, iż przy sprzedaży internetowej sprzedawca nie ma możności upewnienia się, że nabywca jest pełnoletni i trzeźwy jest argumentem pozaprawnym

i jako taki nie powinien być brany pod uwagę. Przedsiębiorca może tak zorganizować proces sprzedaży, żeby alkohol był zamawiany jedynie przez osoby pełnoletnie

i wydawany osobom pełnoletnim i trzeźwym.

Skarżąca nie podziela również przyjętego przez Sąd założenia, że mogą powstać wątpliwości, czy oferta sklepu stanowi reklamę alkoholu. Ten sam zarzut

w opinii skarżącej należałoby podnieść w odniesieniu do wystawienia na półkach sklepowych butelek z alkoholem. Nadto, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał,

że brak odniesienia się przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P. T. w zakresie sprzedaży alkoholu przez Internet jest opinią odmowną. W rzeczywistości opinia ta jest pozytywna, bowiem nie kwestionowały

jej organy obu instancji.

Prezydent Miasta P. T. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi

na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone są w § 2 tego przepisu. Nieważność postępowania w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Skarżąca formułuje zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegającą na tym, że ustawa ta nie dopuszcza sprzedaży napojów alkoholowych przez Internet, a zakaz ten wynika

z braku wyraźnego dopuszczenia przez ustawodawcę takiego sposobu sprzedaży.

Oceniając powyższy zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu

w trzeźwości sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia

w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego

ze względu na lokalizację punktu sprzedaży na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, do wniosku o wydanie zezwolenia przedsiębiorca musi dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny

do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, natomiast zgodnie

z art. 18 ust. 7 pkt 8 warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych

do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest prowadzenie sprzedaży

w punkcie sprzedaży spełniającym wymogi określone przez radę gminy. Przepis

ten wprowadza zasadę udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Tylko podmiot posiadający stosowne zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych może taką działalność prowadzić. Wskazać należy, że ustawa o wychowaniu

w trzeźwości statuuje zamknięty katalog zezwoleń na prowadzenie sprzedaży alkoholu. W związku z tym organ wydający zezwolenie może udzielić wyłącznie takiego zezwolenia, które jest przewidziane w przepisach ustawy o wychowaniu

w trzeźwości. Wymieniony w art. 18 omawianej ustawy katalog zezwoleń

ma charakter zamknięty. Ustawodawca nie przewidział w nim kategorii zezwolenia

na sprzedaż napojów alkoholowych przez Internet (w sklepie internetowym).

Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji w zakresie, w którym Sąd stwierdził, że nie jest dopuszczalne dokonywanie wykładni rozszerzającej

tych przepisów i wnioskowanie, że skoro ustawa nie zakazuje wprost sprzedaży internetowej napojów alkoholowych, to taka sprzedaż jest dozwolona. Skarżąca argumentuje w uzasadnieniu tego zarzutu skargi kasacyjnej, że nie można domniemywać, ani dorozumiewać zakazów prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ ich konstruowanie należy do ustawodawcy, a nie organów administracji.

Co do zasady rozumowanie skarżącej jest słuszne, jednak zakaz sprzedaży napojów alkoholowych przez Internet wynika wprost z treści ustawy. Zakaz ten znajduje odzwierciedlenie w braku jednoznacznego przyzwolenia na sprzedaż alkoholu

z wykorzystaniem Internetu w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości

oraz w jej preambule.

Uchwalając przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca miał

na celu co do zasady ograniczenie dostępności alkoholu, a nie wprowadzenie ogólnej dostępności tych produktów. Ewentualne dopuszczenie sprzedaży alkoholu w sklepach internetowych prowadziłoby wprost do rozszerzenia zakresu dostępności tych napojów. Niewątpliwie to nie rozszerzenie dostępności napojów alkoholowych było celem ustawodawcy ustanawiającego przepisy o zasadach sprzedaży

tych napojów, ale stworzenie ograniczeń w ich dostępności. Dlatego też, wykładając cele ustawodawcy, niezbędne jest odwołanie się do preambuły i przepisów ogólnych zamieszczonych w rozdziale I ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawach zezwoleń na sprzedaż alkoholu niejednokrotnie – odwołując się właśnie do preambuły ww ustawy – zwracał uwagę, że jej celem jest ograniczenie dostępności napojów alkoholowych. Preambuła

do ustawy o wychowaniu w trzeźwości brzmi następująco: "Uznając życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, stanowi się, co następuje...". Zdaniem I. Skrzydło-Niżnik i G. Zalas "Preambuła do ustawy

o wychowaniu w trzeźwości jest krótka i ma charakter normy (wypowiedzi) celowościowej dla całej poprzedzonej nią treści ustawy. W praktyce oznacza

to jej duży wpływ na interpretację treści przepisów ustawy o wychowaniu

w trzeźwości" (zob. Skrzydło-Niżnik I., Zalas G., Ustawa o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, wyd. Zakamycze, 2002). Wyjaśnienia wymaga, że wypowiedź ustawodawcy zapisana w preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest szczególnie kwalifikowanym materiałem normatywnym, służącym do budowy norm prawnych, bez względu na to, czy w samej treści preambuły

są one zawarte.

Należy mieć na uwadze treść przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w którym wprost stwierdzono, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej,

w szczególności poprzez ograniczenie dostępności alkoholu. Realizacja tych zadań wymaga przy tym środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Celem tej ustawy jest ograniczenie dostępności alkoholu, więc za działanie zmierzające w przeciwnym kierunku należałoby uznać przyjęcie rozszerzającej wykładni przepisów w zakresie wydawania zezwoleń

na sprzedaż napojów alkoholowych i uznanie, że dopuszczalna jest także sprzedaż internetowa. Nie ma wątpliwości, że dopuszczenie sprzedaży internetowej prowadziłoby do istotnego rozszerzenia dostępności alkoholu. Zatem pozostawałoby to, jak wyżej powiedziano, w sprzeczności z preambułą i celami, jakimi kierował się ustawodawca przyjmując przepisy wymienionej ustawy.

Sumując stwierdzić należy, iż jeżeli ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości sprzedaży alkoholu za pośrednictwem Internetu, to na gruncie ustawy

o wychowaniu w trzeźwości nie dozwolił jej, ponieważ – co wynika z celu ustawy – nadrzędnym celem jest wychowanie w trzeźwości łącznie z przeciwdziałaniem alkoholizmowi. Za przeciwdziałanie alkoholizmowi nie może być uznana taka wykładnia art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, która rozszerzałaby enumeratywnie w nim wymieniony katalog zezwoleń na sprzedaż alkoholu.

W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny nie może zgodzić się

z twierdzeniem skarżącej odnośnie naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej. Zasada swobody działalności gospodarczej wyrażona w art. 22 Konstytucji RP, jak i w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej doznaje ograniczeń, które mogą wynikać z przepisów szczególnych. Szczególnie zwrócić uwagę należy na art. 6 ust. 1 tej ustawy, gdzie jest wyraźnie powiedziane, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju "warunki określone przepisami prawa" są ograniczeniami wynikającymi bezpośrednio z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z tą ustawą prowadzenie handlu artykułami alkoholowymi jest możliwe jedynie na podstawie określonego zezwolenia. Wbrew podnoszonym w argumentacji skargi kasacyjnej twierdzeniom skarżącej oznacza to, że jeżeli ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie wymienia zezwolenia na sprzedaż alkoholu przez Internet, to – jak wynika z preambuły i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy – taka sprzedaż nie jest dozwolona. Brak dozwolenia ustawodawcy na sprzedaż alkoholu przez Internet jest wobec tego ograniczeniem działalności gospodarczej wynikającym z przepisów prawa oraz mieszczącym się

w normie art. 22 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W niniejszej sprawie zarzucenie organom naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej jest nieuzasadnione, gdyż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie wymagał od skarżącej spełnienia żadnych dodatkowych, nieprzewidzianych prawem warunków, od których uzależniałby wydanie zezwolenia. Wnioskowane zezwolenie nie zostało wydane dlatego, że nie było ku temu stosownej podstawy prawnej, a nie dlatego, iż organy błędnie zastosowały obowiązujące prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny natomiast nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji odnośnie zrównania oferty sprzedaży alkoholu

z reklamą alkoholu. Wyjaśnić należy, że reklama napojów alkoholowych została zdefiniowana w art. 21 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a zakaz tej reklamy ustanowiony w art. 131 § 1 in principio ustawy. Z definicji wynika, że reklamy takiej nie można utożsamiać z ofertą w rozumieniu art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie

z tym przepisem ofertą jest bowiem oświadczenie woli zawarcia umowy, jeżeli określa istotne postanowienia tej umowy. Reklama napojów alkoholowych nie określa istotnych postanowień umowy, jak również nie jest oświadczeniem woli

do jej zawarcia. Reklama napojów alkoholowych ma na celu jedynie publicznie popularyzować dany znak towarowy lub symbol graficzny określonego napoju alkoholowego.

Rację też należy przyznać skarżącej, że potencjalne zaistnienie sytuacji,

w której alkohol zostanie sprzedany osobom nieletnim lub nietrzeźwym z uwagi

na brak możliwości sprawdzenia wieku i stanu trzeźwości nabywców tych napojów, nie może stanowić podstawy domowy wydania zezwolenia. Te ostatnie stanowią – zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości – podstawę cofnięcia zezwolenia. Okoliczności te nie mogą mieć wpływu na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, toteż stanowisko Sądu pierwszej instancji jest

w tym zakresie nieprawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że dwa powyższe uchybienia Sądu pierwszej instancji nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, i nie mogły stanowić podstawy dla uchylenia objętego skargą kasacyjną wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany jako drugi, zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego nie mógł zostać uwzględniony. Skarżąca zarzuciła nieprawidłową ocenę przez wojewódzki sąd administracyjny opinii Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P. T. z dnia 23 marca 2009 r. Zgodnie z art. 18 ust. 3a zezwolenia na sprzedaż alkoholu organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Nie ma wątpliwości, że właściwą w sprawie była Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P. T. Nie budzi wątpliwości także i to, że opinia ta miała odnosić się tylko do zgodności lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu

z obowiązującymi w tej kwestii uchwałami rady gminy. Odnośnie sposobu sprzedaży alkoholu Komisja nie jest uprawniona do zajmowania stanowiska, ponieważ nie ma dla podjęcia tego działania podstawy prawnej. Stąd też milczenie Komisji w zakresie sposobu sprzedaży alkoholu przez Internet nie może być uznane za wyrażenie przez nią opinii negatywnej. Zgodzić się wypada ze skarżącą, że opinia ta była pozytywna w odniesieniu do sprzedaży alkoholu w lokalu, w którym miał być sprzedawany alkohol. I tylko w tym zakresie opinię tę należało uznać za pozytywną. Natomiast

w zakresie sprzedaży alkoholu przez Internet opinia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P. T. nie istnieje.

Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się Komisji do sprzedaży alkoholu przez Internet, nie jest zasadny. Skarżąca zwróciła się bowiem z wnioskiem

o udzielnie zezwolenia na sprzedaż alkoholu przez Internet, a jak wyżej stwierdzono, po pierwsze, takiego zezwolenia nie przewidują przepisy ustawy o wychowaniu

w trzeźwości, po drugie – w ustawie tej nie ma podstawy prawnej, w oparciu o którą Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P. Tr. mogłaby odnieść się do sprzedaży alkoholu przez Internet. Jak wyżej podniesiono z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika obowiązek i uprawnienie dla gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych do wydania opinii jedynie

o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. W związku

z powyższym organy obu instancji wyżej wymienioną opinię oceniły poprawnie,

i mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił ją jako negatywną, popełniając

w tym zakresie błąd, ocena ta – ze względu na przedmiot sprawy – nie miała decydującego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Innymi słowy nie od opinii

w przedmiocie sprzedaży alkoholu przez Internet wyrażonej przez Komisję zależało w niniejszej sprawie wydanie zezwolenia na taką sprzedaż. Niezależnie od treści

tej opinii organy nie mogłyby wydać wnioskowanego zezwolenia.

Reasumując, nie było podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, gdyż – jak wyjaśniono – nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w braku podstaw do uchylenia lub zmiany objętego skargą kasacyjną wyroku, działając na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.