Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 991/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia WSA (del.) Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. Prezesa Zarządu L. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 788/21 w sprawie ze skargi M.O. Prezesa Zarządu L. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 czerwca 2021 r., nr WI.703.91.9.2021.bj.sj w przedmiocie odpadów I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od M.O. Prezesa Zarządu L. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Po 788/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M.O. Prezesa Zarządu L. sp. z o.o. z siedzibą w S. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z 30 czerwca 2021 r., nr WI.703.91.9.2021.bj.sj w przedmiocie odpadów, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem pokontrolnym z 30 czerwca 2021 r., nr WI.703.91.9.2021.bj.sj. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070, dalej: u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli działalności spółki L. sp. z o.o. z siedzibą w S. na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. N. - kwatera nr [...], przeprowadzonej w dniach od 26 marca 2021 r. do 14 maja 2021 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr WIOS-POZN 70/2021, zarządził:

1. rzetelnie prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów, z terminem realizacji - na bieżąco;

2. przestrzegać warunków posiadanej decyzji w zakresie rodzaju przetwarzanych odpadów stosowanych w ramach rekultywacji kwatery nr [...] składowiska odpadów w m. N., z terminem realizacji - na bieżąco;

3. prowadzić rekultywację kwatery nr [...] składowiska odpadów zgodnie z warunkami decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska i decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, z terminem realizacji - na bieżąco;

4. zapewnić Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska (WWIOŚ) dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny oraz zapis obrazu z wizyjnego systemu kontroli przez okres miesiąca od daty dokonania zapisu zgodnie z zapisami ustawy o odpadach, z terminem realizacji - niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych;

5. przekazywać WWIOŚ i organowi ochrony środowiska wyniki pomiarów emisji hałasu do środowiska dotyczących eksploatacji instalacji, z terminem realizacji - na bieżąco;

6. sporządzać rzetelnie zbiorcze zestawienie o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat i przekazywać Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego, z terminem realizacji: korekta za 2017 r., 2018 r., 2019 r., 2020 r.; a także niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych kolejne raporty - zgodnie z terminem ustawowym;

7. terminowo przekazywać do WWIOŚ roczne raporty z badań monitoringowych przeprowadzanych na składowisku odpadów, z terminem realizacji - na bieżąco;

8. sporządzać rzetelnie roczne sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami, z terminem realizacji: korekta za 2020 r., a także niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych kolejne - zgodnie z terminem ustawowym;

9. podjąć działania w celu uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, z terminem realizacji - niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych.

Dodatkowo w zarządzeniu pokontrolnym wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 lipca 2021 r.

Pismem z 2 sierpnia 2021 r. M.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 30 czerwca 2021 r., nr WI.703.91.9.2021.bj.sj w przedmiocie odpadów, zaskarżając je w całości.

W odpowiedzi na skargę z 30 września 2021 r. WIOŚ odniósł się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Podkreślił przy tym, że zarzuty te uznać należy za niezasadne, a zaskarżone zarządzenie pokontrolne w pełni odpowiada prawu, za czym wniesiono o oddalenie skargi w całości.

Sąd I instancji, oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 u.i.o.ś.), treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w protokole kontroli, a prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne stały się następnie podstawą do sformułowania zaskarżonego zarządzenia w oparciu o poprawnie zastosowane powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

W skardze kasacyjnej M.O. Prezes Zarządu L. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: Spółka), reprezentowany przez r.pr., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, wnosząc:

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 188 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zarządzenia w całości; 2. na podstawie przepisu art. 200 oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych za obie instancje. Na zasadzie ewentualności: 3. na podstawie przepisu art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;

2. na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z 205 § 2 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wedle przepisanych. Skarżący na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Przedmiotowemu orzeczeniu zarzucono:

1. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151, art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1070), przez czynienie za podstawę orzekania ustaleń i faktów nie powstałych i nie zawartych w protokole kontroli, co doprowadziło do błędnych ustaleń, że organ w chwili wydawania aktu mógł poczynić ustalenia nie mające oparcia w protokole;

2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 11 ust. 3 art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska i zaakceptowanie sytuacji, w której organ naruszył zasadę informowania i nie odniósł się w treści zarządzenia pokontrolnego do zarzutów przedstawionych przez skarżącego;

3. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 11 ust. 3 art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska i przyjęcie przez Sąd, że z załączonych do protokołu kontroli, protokołów przesłuchań wynikało, że Skarżący potwierdził ustalenia organu w zakresie gromadzenia w procesie rekultywacji odpadów niezgodnych z pozwoleniami;

4. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędne zastosowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2a, ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska przez nieuznanie, że doszło do sporządzenie analizy morfologicznej próbki pobranej na terenie składowiska w sposób wadliwy i nie mogący rzetelnie wykazać, że materiał pobrany nie stanowi odpadu oznaczonego kodem 19 05 03, co doprowadziło do błędnych ustaleń pokontrolnych i nieuchylenia wyroku;

5. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151, art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., art. 25 ust. 6f ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.) przez przyjęcie, że prowadzący składowisko w m. N. ma obowiązek zapewniania Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska właściwemu ze względu na lokalizację miejsca magazynowania lub składowania odpadów dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny oraz zapis obrazu z wizyjnego systemu kontroli przez okres miesiąca od daty dokonania zapisu zgodnie z przepisami ustawy o odpadach co doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy zarządzenia;

6. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. poz. 1395) przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że doszło do prawidłowego przeprowadzenia badania pomimo prowadzenia go niezgodnie z wymaganiami co mogło doprowadzić do błędnych ustaleń faktycznych;

7. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 w zw. z art. 151, p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z § 16 ust. 2 i 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. poz. 523 ze zm.), przez jego błędną wykładnię i uznanie że w trakcie rekultywacji nie można tworzyć dróg technologicznych z odpadów wskazanych w załączniku numer 1 do rozporządzenia;

8. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151, art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, naruszenie przepisów postępowania i błędy w ustaleniach faktycznych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie poprzez błędną, analizę całokształtu materiału dowodowego i przyjęcie, że: skarżący nie przestrzega warunków posiadanej decyzji w zakresie rodzaju przetwarzanych odpadów stosowanych w ramach rekultywacji kwatery nr [...] składowiska odpadów w m. N., skarżący złożył roczne sprawozdanie o wytwarzaniu odpadów i o gospodarowaniu odpadami za 2020 rok w sposób nierzetelny. Skarżący prowadzi rekultywację kwatery nr [...] składowiska odpadów niezgodnie z warunkami decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska i decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie protokół kontroli nr WIOS-POZN 70/2021 w stosunku, do którego wydano zarządzenie pokontrolne został sporządzony w dniu 14 maja 2021 r. Do przedmiotowego protokołu wskazano jako załączniki szereg dokumentów dotyczących sprawy. W protokole oraz zarządzeniu nie wskazywano na jakiekolwiek dokumenty wytworzone w ramach innych kontroli krzyżowych itp. czynności wobec innych podmiotów. Organ dopiero w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego przedłożył na poparcie swoich ustaleń dokumenty dotyczące innej kontroli przeprowadzonej u podwykonawcy przedsiębiorstwa, którego prezesem jest Skarżący. Jak wynika z treści uzasadnienia Sąd oparł swoje orzeczenie m.in. również na treści przedmiotowych dokumentów, co należy ocenić jako czynności niedopuszczalną w sprawie mającej za przedmiot badanie poprawności sporządzenia zarządzenia do protokołu kontroli wytworzonego przed wskazaną dokumentacją. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zarządzenia pokontrolnego jest zebranie przez organ w toku kontroli takiego materiału dowodowego, który stanowiłby wystarczającą podstawę do wskazania naruszenia określonych przepisów prawa. Oznacza to zatem, że skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w rzeczonym zarządzeniu. Protokół kontroli dokumentuje bowiem czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne (art. 11 ust. 1 u.i.o.ś.). Z tego wynika, że ustalenia protokołu, będące z mocy art. 12 ust. 1 u.i.o.ś podstawą zarządzenia pokontrolnego, muszą zawierać dwojakie kwestie: ustalenia w przedmiocie zastanego stanu faktycznego oraz ustalenia w przedmiocie stanu prawnego będącego wzorcem kontroli (punktem odniesienia). Brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono wywody dotyczące stwierdzonych naruszeń.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie przyjął jako podstawę swoich ustaleń dowody z czynności kontrolnych innego podmiotu nie będące podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia. Czynienie z tych ustaleń podstawy wyrokowania w sposób istotny narusza przepisy i w sposób bezsprzeczny mogło wpłynąć na treść wyroku.

Podkreślone zostało, że skarżący przyznał w protokole z 6 maja 2021 r., iż doszło do reklamacji pewnej dostawy odpadów na teren kwatery [...] w N. w połowie 2020 r. Niemniej skarżący wskazał wyraźnie, że było to zdarzenie incydentalne i niezwłocznie wyjaśnione z podwykonawcą. Taka okoliczność wbrew stanowisku Sądu świadczy o należytej dbałości Skarżącego o jakość odpadów i czynienie odpowiednich starań aby rekultywacja przebiegała sprawnie i w zgodzie z treścią przepisów.

Podczas kontroli inspektora WIOŚ, doszło do pobrania próbek odpadów, z wierzchniej warstwy odpadów przeznaczonych do rekultywacji. Przedmiotowa czynność została wykonana nierzetelnie i tendencyjnie, w sposób nie mogący obiektywnie zbadać składu odpadów przeznaczonych do rekultywacji. Próbki odpadów zostały pobrane jedynie z jednej lokalizacji na obszarze prawie 2 hektarów kwatery składowiska. Dodatkowo przedmiotowa próbka została pobrana za pomocą łopatki do piaskownicy w ilości kilku litrów. Bez wątpienia składowisko odpadów stanowi miejsce, w którym może dojść do zanieczyszczenia odpadów, co może wynikać ze wszelakiego rodzaju okoliczności faktycznych.

Skarżący podnosi brak naruszeń decyzji administracyjnych w zakresie składowania odpadów o kodach niewskazanych w ich treści. Nie można bowiem wykluczyć, że pomimo dołożonej należytej staranności może dojść do wypadkowego drobnego zanieczyszczenia odpadu, jakim jest odpad o kodzie 19 05 03, które trudno kwalifikować jako celowe działanie. Zanieczyszczenie takie wynikać może z procesów technologicznych w trakcie segregacji i odzysku. Jak wynika z przeprowadzonej morfologii na poczet kontroli WIOŚ, do badania przeznaczono jedynie jedną próbę z wybranego punktu. Próba ta nie przedstawiała żadnego obiektywnego spektrum podłoża klasyfikowanego przez rekultywującego jako nawieziony odpad o kodzie 19 05 03. Dodatkowo w badaniu tym nie używano sita o oczkach 20 mm a jedynie sita o wielkości 10 i 4 mm. czyli innych niż te, które przeznaczono są do segregacji tego odpadu. Nie można badania przeprowadzić obiektywnie przyjmując metody badawcze nie odpowiadające przyjętej tezie badawczej, tj. czy dana próba mogła powstać w procesie przetwarzania odpadów komunalnych przez przesianie przez sito 20 milimetrowe.

Sąd zaakceptował, że organ, nie wyjaśnił, ani nie potwierdził dokumentem, że sporny odpad nie można klasyfikować jako odpad o kodzie 19 05 03. Nie wynika to ani z treści protokołu pokontrolnego, ani z treści załączonej analizy morfologicznej. WIOS zignorował ponadto fakt, iż odpad ten pochodzi z przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, które co do zasady stanowią materiał zanieczyszczony tworzywami sztucznymi. Jedynym kryterium przypisującym w tej sytuacji kod 19 05 03 materiałowi wykorzystywanemu do budowy okrywy biologicznej na kwaterze nr [...] składowiska w N. jest jego źródło powstawania tzn. przesiewanie stabilizatu z odpadów zmieszanych na sicie mobilnym o oczkach 20 mm na terenie ZGO. Treść opinii dr inż. K.H. stanowi załącznik do treści przedmiotowej "skargi" i jest jej integralną częścią jako uzasadnienie skarżącego przedstawionego zarzutu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W treści odpowiedzi na skargę kasacyjną zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem organu, skarga kasacyjna wywiedziona przez Skarżącego stanowi w swej istocie wyłącznie polemikę z ustalonym przez Sąd I instancji stanem faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie było zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 czerwca 2021 r., nr WI.703.91.9.2021.bj.sj w przedmiocie odpadów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, istotne z punktu widzenia sformułowanych w tej sprawie zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu jest odniesienie się do specyfiki zarządzenia pokontrolnego jako aktu podlegającego kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W przeszłości w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpił spór, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, (w:) P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, (w:) Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia.

Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.

W art. 146 § 2 p.p.s.a. wprost wskazano, że art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Przez odpowiednie stosowanie przepisu należy rozumieć, w zależności od okoliczności faktycznych, możliwość zastosowania przepisu wprost, bez najmniejszych modyfikacji, z niezbędnymi zmianami lub niemożliwość jego zastosowania (por. T. Woś, w: Woś, Komentarz PPSA, 2016, s. 960; wyr. NSA z 14.10.2014 r., II GSK 837/13, Legalis; wyr. NSA z 15.7.2014 r., II GSK 1535/14, Legalis; wyr. NSA z 7.3.2014 r., II GSK 2090/12, Legalis). Art. 146 § 2 znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, [komentarz do art. 146 p.p.s.a.] Warszawa 2023).

Biorąc pod uwagę komplementarny charakter zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu oraz wielokrotne powtarzanie w ich treści tych samych przepisów podlegały one łącznemu rozpoznaniu. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 p.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. Naruszenie przywołanego art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. Przepis ten reguluje proceduralne skutki zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego związanego ze złożoną skargą na inne akty (niebędące decyzjami ani postanowieniami) lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych m.in. w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zawarta w art. 146 § 1 p.p.s.a. podstawa służy wyrokowaniu w sytuacji, gdy sąd uwzględnia treść złożonej skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 lub 4a p.p.s.a. (T. Woś, w: Woś, Komentarz PPSA, 2016, s. 861; P. Tarno, Komentarz PPSA, 2010, s. 343 i 344). W niniejszej sprawie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z uzasadnienia wyroku wynika ponadto, że Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zarządzenia pokontrolnego Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 30 czerwca 2021 r., nr WI.703.91.9.2021.bj.sj w przedmiocie odpadów. Z tego też powodu nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. Naruszenie przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, które w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Przypomnieć należy, że w dniach od 26 marca 2021 r. do dnia 14 maja 2021 r. upoważniony inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu przeprowadził kontrolę w Spółce. Zakresem kontroli objęty został teren składowiska odpadów innych niż niebezpiecznych i obojętnych w miejscowości N.-kwatera nr [...], na którym to terenie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Z powodu stwierdzonych naruszeń pismem z 30 czerwca 2021 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zobowiązał zarządzeniem pokontrolnym Prezesa Zarządu Spółki L. sp. z o.o. do podjęcia działań w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń oraz poinformowania organu o zakresie podjętych działań do 30 lipca 2021 r. Stwierdzone naruszenia i nieprawidłowości, udokumentowano protokołem kontroli nr WIOS-POZN 70/2021. Prezes Zarządu Spółki odmówił podpisania protokołu kontroli. W piśmie z 20 maja 2021 r. przedstawił stanowisko w sprawie.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie stawiając ten zarzut dąży do podważenia ustaleń i oceny stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Art. 133 § 1 p.p.s.a. wyraża zasadę orzekania na podstawie akt sprawy. Może on stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli oddalono skargę, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Sytuacje opisane wyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

Z tego powodu nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony, treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli, a prawidłowo poczynione ustalenia stały się następnie podstawą do sformułowania zaskarżonego zarządzenia na podstawie prawidłowo zastosowanych powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Sądu I instancji nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1948/21). Tym samym podjętą przez autorkę skargi kasacyjnej próbę podważenia ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należało uznać za nieskuteczną.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Takie sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w toku przeprowadzonej kontroli oraz treści (stanowiących konsekwencję tych ustaleń) zarządzeń zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 146 § 1 zd. 2, przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe ustalenia WIOŚ, że prowadzono przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji kwatery nr [...] odpadami niedopuszczonymi do przetworzenia w procesie rekultywacji biologicznej-19 12 12 lub 19 05 99 oraz przetwarzano odpady o kodzie 17 01 01, 19 12 12, 19 05 99 bez zezwolenia. Z ustaleń organu wynika, że strona skarżąca posiada decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 30 marca 2007 r., nr SR.II-11.6600-49/06 (zał. nr 16 do protokołu kontroli) udzielającą Z. w N. - obecnie L. sp. z o.o. - pozwolenia zintegrowanego na eksploatację kwatery nr [...] składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. N. wraz ze zmianami. Ustalenia dokonane w czasie oględzin kwatery nr [...] składowiska odpadów w m. N. oraz analiza morfologiczna próbki odpadów uwidoczniła, zdaniem organu, że rekultywacja kwatery nr [...] składowiska odpadów była prowadzona odpadami niedopuszczonymi do przetwarzania w procesie rekultywacji biologicznej, tj. odpadami o kodzie 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 lub odpadami o kodzie 19 05 99 - inne niewymienione odpady. W kontrolowanej sprawie stwierdzono, że podczas prac rekultywacyjnych wykorzystywano odpady o kodzie 17 01 01 do budowy tymczasowych dróg dojazdowych na składowisku - dróg dojazdowych na kwaterze nr [...], co było dozwolone jedynie w czasie, kiedy odpady były unieszkodliwiane na kwaterze poprzez ich składowanie. W decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 8 czerwca 2018 r., nr DSR-II-2.7222.10.2018 (karta nienumerowana, zielona teczka opisana jako "załącznik nr 2"), będącej zmianą wskazanej wyżej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 30 marca 2007 r., zmieniono brzmienie ww. punkt V.3.4.3. - Metoda przetwarzania (odzysku) odpadów wraz z opisem procesu technologicznego, w którym to nie ma wymienionej budowy tymczasowych dróg dojazdowych, a zawarta jest tylko budowa skarp, w tym obwałowań i kształtowania korony składowiska w procesie R5 oraz wykonanie okrywy rekultywacyjnej (biologicznej) w procesach R3, R5.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że poza sporem pozostaje, że na podstawie decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 marca 2007 r. (zał. nr 16 do protokołu kontroli) zmienionej decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 8 czerwca 2018 r. oraz decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 1 października 2019 r. w ramach rekultywacji kwatery nr [...] do przetwarzania warstwy biologicznej - nie dopuszczono - odpadów o kodzie 19 12 12 (inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11), 19 05 99 (inne niewymienione odpady). Poza sporem pozostaje też, że obowiązujące w dacie wydania opisanych powyżej decyzji z 2018 r. oraz 2019 r. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z. 2014, poz. 1923) z dniem 6 stycznia 2020 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2020, poz. 10). Zestawienie Katalogów odpadów niebezpiecznych, stanowiących załączniki do obydwu tych rozporządzeń, wskazuje, że niezmiennie odpady o kodzie 19 12 12 definiowano jako "Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11)", a odpady o kodzie 19 05 99 definiowano jako "Inne niewymienione odpady".

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniach 26 marca 2021 r. (zał. nr 2 do protokołu kontroli) oraz 6 maja 2021 r. (zał. nr 7 do protokołu kontroli) stwierdzono występowanie na obszarze rekultywowanej kwatery nr [...] widocznych odpadów w postaci tworzyw sztucznych, wykładziny PCV, elementów opakowań z tworzyw sztucznych, folii. Ustalenia te dokumentują znajdujące się w aktach fotografie (zał. nr 2 i nr 7 do protokołu kontroli). Strona skarżąca nie kwestionowała tych ustaleń, ale ustalenia te znajdują potwierdzenie w podpisanym przez skarżącego Protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 26 marca 2021 r. ( zał. nr 2 i nr 7 do protokołu kontroli). W skardze do Sądu I instancji skarżący nie kwestionował ustaleń poczynionych podczas oględzin, ale wyjaśnił, że przed zmianami, decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 30 marca 2007 r. dopuszczała na terenie kwatery nr [...] składowanie odpadów o kodzie 19 12 12. W ocenie skarżącego "nie jest wykluczone, że w trakcie prac formowania rekultywowanego obszaru doszło do poderwania warstwy podłoża, co doprowadziło do ujawnienia jakichś elementów odpadów spod podłoża rekultywacji" oraz, że "nie jest wykluczone, że doszło do błędu operatora sprzętu ciężkiego". Wskazać należy, że podczas postępowania kontrolnego, skarżący pouczony o odpowiedzialności karnej poświadczył, że około połowy 2020 r. doszło do przywiezienia na obszar kwatery nr [...] "zanieczyszczonych odpadów o kodzie 19 05 03" pochodzących od Spółki Z. J. (protokół przesłuchania z 26 marca 2021 r. – zał. nr 4 do protokołu kontroli), w związku z czym strona Skarżąca domagała się wyjaśnień. Ma rację Sąd I instancji, że oświadczenie to pozostaje spójne z pozostałym materiałem dowodowym, uzupełnionym również na etapie postepowania sądowoadministracyjnego o akta sprawy kontroli krzyżowej przeprowadzonej w Z. sp. z o.o. w J..

Ustalenia WIOŚ dotyczące stwierdzenia zlokalizowania w obrębie kwatery nr [...] tworzyw sztucznych udokumentowane zostały w dokumentacji fotograficznej z 26 marca 2021 r. (zał. nr 4 do protokołu kontroli) oraz protokole z oględzin (zał. nr 6 do protokołu kontroli).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w świetle przedstawionej przez WIOŚ dokumentacji, ustalenia faktyczne w sprawie - niezbędne - do wydania rozstrzygnięcia są zupełne oraz że znajdują oparcie w przedstawionym materiale dowodowym.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. W istocie tymi zarzutami, (dotyczącym naruszenia prawa materialnego), skarżący kasacyjnie dąży również do podważenia przyjętego w sprawie stanu faktycznego, co nie może być zabiegiem skutecznym zwłaszcza w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu I instancji było zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 30 czerwca 2021 r. nr WI.703.91.9.2021.bj.sj w przedmiocie odpadów. Utrwalone jest bowiem w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń w sferze faktycznej.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty przedstawione w pkt 4, 5, 6,7, petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. z uwagi na treść art. 146 § 1 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący "błędnego" zastosowania art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2a ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, dalej: u.i.o.ś.). Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyr. NSA z 4.12.2012 r., II OSK 2193/12, Legalis).

Niewłaściwe zastosowanie prawa wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono takiej argumentacji.

Nie można zarzucić Sądowi I instancji, że nie dostrzegł niewłaściwego zastosowania przez organ art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2a, u.i.o.ś. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony, treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w protokole kontroli, a prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne stały się następnie podstawą do sformułowania zaskarżonego zarządzenia w oparciu o poprawnie zastosowane powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Celem wydania kontrolowanego przez Sąd I instancji zarządzenia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 30 czerwca 2021 r., nr WI.703.91.9.2021.bj.sj jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa działalności spółki pn. L. sp. z o.o. z siedzibą w S. na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. N. - kwatera nr [...] przez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa w zakresie obejmującym: 1. rzetelne prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów, z terminem realizacji - na bieżąco; 2. przestrzeganie warunków posiadanej decyzji w zakresie rodzaju przetwarzanych odpadów stosowanych w ramach rekultywacji kwatery nr [...] składowiska odpadów w m. N., z terminem realizacji - na bieżąco; 3. prowadzenie rekultywacji kwatery nr [...] składowiska odpadów zgodnie z warunkami decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska i decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, z terminem realizacji - na bieżąco; 4. zapewnienie Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska dostępności obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny oraz zapisu obrazu z wizyjnego systemu kontroli przez okres miesiąca od daty dokonania zapisu zgodnie z zapisami ustawy o odpadach, z terminem realizacji - niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych; 5. przekazywanie WWIOŚ i organowi ochrony środowiska wyników pomiarów emisji hałasu do środowiska dotyczących eksploatacji instalacji, z terminem realizacji - na bieżąco; 6. rzetelne sporządzanie zbiorczego zestawienia o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat i przekazywać Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego, z terminem realizacji: korekta za 2017 r., 2018 r., 2019 r., 2020 r.; a także niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych kolejne raporty - zgodnie z terminem ustawowym; 7. terminowe przekazywanie do WWIOŚ rocznych raportów z badań monitoringowych przeprowadzanych na składowisku odpadów, z terminem realizacji - na bieżąco; 8. rzetelne sporządzanie rocznych sprawozdań o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami, z terminem realizacji: korekta za 2020 r., a także niezwłocznie dostosowanie do wymagań prawnych kolejne - zgodnie z terminem ustawowym; 9. podjęcie działania w celu uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, z terminem realizacji - niezwłocznie dostosowanie do wymagań prawnych.

Dodatkowo w zarządzeniu pokontrolnym wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 lipca 2021 r.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny motywów uzasadnienia przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, nie budzą wątpliwości stwierdzone nieprawidłowości w zakresie przestrzenia wymogów ochrony środowiska po ustaleniach poczynionych podczas kontroli przeprowadzonej przez upoważnionego inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu w dniach od 26 marca 2021 r. do 14 maja 2021 r. działalności podmiotu - L. sp. z o.o. z siedzibą w S. na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. N. - kwatera nr [...].

Sąd I instancji dokonał również prawidłowej kontroli nakazów wskazanych w pkt 1-9 przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano niewłaściwego zastosowania przez organ art. 2 ust. 1 pkt 2a, u.i.o.ś. przez nieuznanie, że doszło do sporządzenie analizy morfologicznej próbki pobranej na terenie składowiska w sposób wadliwy i nie mogący rzetelnie wykazać, że materiał pobrany nie stanowi odpadu oznaczonego kodem 19 05 03, co doprowadziło do błędnych ustaleń pokontrolnych i nieuchylenia wyroku.

Według NSA orzekającego w tym składzie, nie było konieczności pobierania próbek z całej powierzchni kwatery nr [...], skoro stwierdzono obecność odpadów rozparcelowanych w części kwatery nr [...], których struktura budziła zastrzeżenie, że nie są to odpady o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom. Skarżący, jako zarządzający składowiskiem odpadów, ponosi odpowiedzialność za przyjęcie na części kwatery nr [...] innego rodzaju odpadów niż dopuszczają to decyzje regulujące wskazaną działalność. W konsekwencji oznaczało to, że rekultywacja kwatery składowiska była źle prowadzona. Na podstawie przedmiotowej analizy morfologicznej i oględzin kwatery nr [...] składowiska odpadów stwierdzono, że zdeponowane odpady, którym nadano kod 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom był zanieczyszczony elementami tworzyw sztucznych. Podczas kontroli stwierdzono, że zdeponowane odpady prawidłowo powinny być klasyfikowane jako odpady o kodzie 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 lub jako odpady o kodzie 19 05 99 - inne niewymienione odpady.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 11 ust. 3, art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. przez zaakceptowanie sytuacji, w której organ naruszył zasadę informowania i nie odniósł się w treści zarządzenia pokontrolnego do zarzutów przedstawionych przez skarżącego. Zgodnie z treścią art. 11 ust. 3 u.i.o.ś., w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Prezes Zarządu Spółki odmówił podpisania protokołu kontroli, a następnie pismem z 20 maja 2021 r. przedstawił stanowisko w sprawie. WWIOŚ pismem z 7 czerwca 2021 r. odniósł się do wniesionych uwag i zastrzeżeń i podtrzymał stanowisko zawarte w protokole kontroli. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela NSA orzekający w tym składzie, według którego, art. 11 ust. 2 i art. 11 ust. 3 umożliwiają kontrolowanemu zarówno odmowę podpisania protokołu, jak i możliwość wniesienia zastrzeżeń i uwag, jak i przedstawienie własnego stanowiska. Jednakże z treści tych przepisów nie wynika, aby protokół niepodpisany przez kontrolowanego z powodu jego odmowy podpisania nie mógł stanowić podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego. Przyjęcie takiej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której każdy kontrolowany mógłby zniweczyć możliwość wydania zarządzenia pokontrolnego poprzez odmowę podpisania protokołu, czy też zgłoszenie zastrzeżeń do jego treści, co byłoby niezgodne z celem powołanych wyżej przepisów ustawy o Inspekcji. Należy zatem uznać, że podjęcie wskazanych działań przez kontrolowanego ma tylko ten skutek, że organ winien się odnieść do zgłoszonych zastrzeżeń, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Natomiast okoliczność, że organ nie podzielił stanowiska skarżącej nie świadczy o naruszeniu wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa (por. wyrok NSA z 15.12.2022 r., III OSK 1727/21, LEX nr 3558960). Z tego powodu nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, na podstawie ustaleń przedmiotowej kontroli Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska miał podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego z 30 czerwca 2021 r., nr WI.703.91.9.2021.bj.sj w przedmiocie odpadów, które zostało skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 11 ust. 3, art. 12 ust. 1 pkt 1 przez przyjęcie przez Sąd, że z załączonych do protokołu kontroli, protokołów przesłuchań wynikało, że skarżący potwierdził ustalenia organu w zakresie gromadzenia w procesie rekultywacji odpadów niezgodnych z pozwoleniami. Sąd I instancji prawidłowo uzasadnił, na jakiej podstawie uznał, że z załączonych do protokołu kontroli, protokołów przesłuchań wynikało, że skarżący potwierdził ustalenia organu w zakresie gromadzenia w procesie rekultywacji odpadów niezgodnych z pozwoleniami. Podczas kontroli Prezes Zarządu Spółki zeznał w dniu 26 marca 2021 r. z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że w połowie ubiegłego roku (2020r.) po zauważeniu zanieczyszczonej frakcji odpadów o kodzie 19 05 03, zadał przedstawicielowi spółki Z. Sp. z o.o. w J. pytanie na temat zanieczyszczenia, przywiezionego odpadu o kodzie 19 05 03 elementami plastiku i otrzymał informację, że jest to tymczasowe odstępstwo od całości dostarczanego materiału. Sąd I instancji miał podstawy do uznania, że organ wykazał, że zanieczyszczenia występujące w dostarczanym odpadzie na kwaterę nr [...] składowiska w N. były wyraźne do rozróżnienia, gdyż np. fragment wykładziny z PCV, butelki szklane, opakowanie po paście do zębów, nigdy nie będą stanowiły frakcji podsitowej (odpad o kodzie 19 05 03) powstałej po przesianiu na sicie o oczkach 20 mm.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2a u.i.o.ś. przez nieuznanie, że doszło do sporządzenie analizy morfologicznej próbki pobranej na terenie składowiska w sposób wadliwy i nie mogący rzetelnie wykazać, że materiał pobrany nie stanowi odpadu oznaczonego kodem 19 05 03, co doprowadziło do błędnych ustaleń pokontrolnych i nieuchylenia zarządzenia pokontrolnego. Ma rację Sąd I instancji, który zgodził się z organem, że ustalenia dokonane w czasie oględzin kwatery nr [...] składowiska odpadów w m. N. oraz analiza morfologiczna próbki odpadów uwidoczniła, że rekultywacja kwatery nr [...] składowiska odpadów była prowadzona odpadami niedopuszczonymi do przetwarzania w procesie rekultywacji biologicznej, tj. odpadami o kodzie 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 lub odpadami o kodzie 19 05 99 - inne niewymienione odpady. Ponadto stwierdzono, że podczas prac rekultywacyjnych wykorzystywano odpady o kodzie 17 01 01 do budowy tymczasowych dróg dojazdowych na składowisku - dróg dojazdowych na kwaterze nr [...], co było dozwolone jedynie w czasie, kiedy odpady były unieszkodliwiane na kwaterze poprzez ich składowanie.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 25 ust. 6f ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., dalej: u.o.) przez przyjęcie, że prowadzący składowisko w m. N. ma obowiązek zapewniania Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska właściwemu ze względu na lokalizację miejsca magazynowania lub składowania odpadów dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny oraz zapis obrazu z wizyjnego systemu kontroli przez okres miesiąca od daty dokonania zapisu zgodnie z przepisami ustawy o odpadach, co doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy zarządzenia. Odnosząc się do tego zarzutu zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że w świetle dokumentacji akt sprawy, za przekonującą należało jednak uznać argumentację WWIOŚ, że wobec udokumentowanych w aktach sprawy ustaleń, że na składowisku stwierdzono niezgodne z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym obecność odpadów, zawierających frakcje palne typu worki foliowe, opakowania z tworzywa sztucznego, wykładzina PCV, to jednocześnie zaktualizował się obowiązek prowadzenia monitoringu, bowiem na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5c ustawy o odpadach przez magazynowanie odpadów - rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Spółka jest zarządzającym składowiskiem w m. N. kwatera nr [...] i posiada pozwolenie zintegrowane, w którym określono rodzaje i ilości odpadów dopuszczonych do przetwarzania. Ma rację Sąd I instancji, że z tej też przyczyny, znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym, pkt 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. poz. 1395) przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że doszło do prawidłowego przeprowadzenia badania pomimo prowadzenia go niezgodnie z wymaganiami co mogło doprowadzić do błędnych ustaleń faktycznych. Stawiając ten zarzut strona skarżąca kasacyjnie kolejny raz zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować tym samym przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia § 16 ust. 2 i 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. poz. 523 ze zm.), przez jego błędną wykładnię i uznanie że w trakcie rekultywacji nie można tworzyć dróg technologicznych z odpadów wskazanych w załączniku numer 1 do rozporządzenia. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 16 ust. 2 i 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów. Sposób sformułowania zarzutów nie jest adekwatny do treści § 16 ust. 2 i 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów. Sąd I instancji nie dokonywał w zaskarżonym orzeczeniu interpretacji § 16 ust. 2 i 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów. Postawienie zarzutu błędnej wykładni jest uzasadnione m.in. wówczas, gdy: sąd dokonywał w zaskarżonym orzeczeniu interpretacji konkretnego przepisu prawa. Organ wykazał, że kontrolowany podmiot prowadzi przetwarzanie odpadów o kodzie 17 01 01 na terenie kwatery nr [...] składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. N. bez posiadanego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Przytoczone wyżej względy nie pozwalają na zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji zaprezentowanego w objętym skargą kasacyjną wyroku, wobec czego

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.