Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2154/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 151a § 3, art. 64b, art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136, 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 521/23 w sprawie ze sprzeciwu U. K. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 4 maja 2023 r. znak: ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 521/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił sprzeciw U. K. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 4 maja 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

U. K. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to:

1. art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowalne (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: Prawo budowlane) przez oddalenie sprzeciwu od decyzji uchylającej decyzję Starosty Puławskiego w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, po spełnieniu przez skarżącą wymagań określonych w art. 35 ust 1 i art. 32 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane,

2. art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowalne, pomimo że w niniejszej sprawie ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, w postaci zupełnej nieprzydatności gospodarczej planowanego budynku w sytuacji nieposadowienia go przy granicy z działką o numerze ewidencyjnym ..., który to przypadek uzasadnia odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ww. ustawy, a odstępstwo to nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - nie powoduje ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska i ze względu na zakres zagospodarowania działki i numerze ... planowany budynek gospodarczy w żaden negatywny sposób nie będzie oddziaływał na nieruchomość sąsiednią,

3. art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) przez utrzymanie w mocy decyzji znacząco naruszającej prawo własności, do którego ochrony obowiązana jest Rzeczpospolita Polska i organy ją reprezentujące;

II naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie sprzeciwu skarżącej, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego nie odpowiada dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. gdyż zarówno decyzja Starosty Puławskiego z dnia 16 marca 2023 r., jak i postanowienie Starosty Lubelskiego z dnia 27 wrześnią 2022 r. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a okoliczności sprawy zostały szczegółowo przeanalizowane przez organ pierwszej instancji

2. art. 82 ust. 3 Prawa Budowlanego przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewodę, w sytuacji gdy organ drugiej instancji sam w decyzji wskazał, że nie mógł jej uchylić i orzec co do istoty sprawy z uwagi na możliwość naruszenia zasady instancyjności postępowania, dlatego wydał decyzję kasatoryjną, co wskazuje, na wydanie zaskarżonej decyzji bez spełnienia ustawowych przesłanek tylko z uwagi na błędne przekonanie organu, że nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej, w sytuacji gdy Wojewoda w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej działa zarówno jako organ drugiej instancji jak również wyjątkowo w stosunku do inwestycji wymienionych w art. 82 ust 3 – Prawa budowlanego, jako organ pierwszej instancji,

3. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz z art. 7, ,11, 77, 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego zbadania sprawy i oddalenie sprzeciwu skarżącej pomimo, że skarżąca w toku postępowania szczegółowo opisała, dlaczego zachodzi konieczność lokalizacji jej budynku przy granicy z działką ... podnosząc, że odsunięcie budynku uniemożliwi całkowicie jego przeznaczenie, promień skrętu ciągnika, który posiada skarżąca marki U. wynosi co najmniej 12,4 m, co biorąc pod uwagę wymiary pozostałego placu w przypadku odsunięcia budynku od granicy działki uniemożliwi jakiekolwiek manewry ciągnikiem z maszynami rolniczymi i uniemożliwi budowę na działce o numerze ewidencyjnym [...] silosów na zboże oraz dodatkowej wiaty, a także pomimo jedynie lakonicznego uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego niespełniającego wymogów wskazanych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz przez pominięcie argumentów merytorycznych i zarzutów podniesionych w sprzeciwie U. K.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku, którym Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu sprzeciwu od decyzji Wojewody Lubelskiego z 4 maja 2023 r. uchylającej decyzję Starosty Puławskiego z 16 marca 2023 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz postanowienie Starosty Puławskiego z 27 września 2022 r. udzielające zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprzeciw, miał obowiązek ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.

Niewątpliwie organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, kierowały się właściwą wykładnią art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę wydanej w sprawie decyzji kasatoryjnej.

Zaznaczyć należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze – stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organ odwoławczy wykazał w sposób wyczerpujący uchybienia postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co skutkowało wadliwością wydanego przez ten organ postanowienia w trybie art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, a także decyzji zezwalającej na budowę budynku gospodarczego z odstępstwem od norm techniczno-budowlanych ustalających odległości zaprojektowanego budynku od granicy z działką sąsiednią nr ..., stanowiącą własność W. K., który złożył w tej sprawie odwołanie.

Mianowicie w uzasadnieniu decyzji Wojewoda zaznaczył prawidłowo, że zasady lokalizacji budynku względem granicy działki normuje §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.), jednak zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7.

Organ odwoławczy trafnie wskazał, że wystąpienie przez inwestora z wnioskiem w trybie art. 9 Prawa budowlanego było podyktowane tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza lokalizacji budynku gospodarczego bezpośrednio w granicy, a ponadto lokalizacja przedmiotowego budynku nie jest objęta wyjątkami, o których mowa w §12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Odnosząc się do regulacji art. 9 Prawa budowlanego słusznie Wojewoda zaakcentował, że przepis ten umożliwia organom architektoniczno-budowlanym dopuszczenie do zrealizowania obiektu mimo uchybienia wymogom określonym dla wszystkich obiektów tego rodzaju co projektowany, ale tylko w sytuacjach wyjątkowych. W konsekwencji organ orzekający w tym trybie ma obowiązek wyjaśnić okoliczności sprawy i ocenić, czy można je uznać za szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstępstwo od obowiązujących norm techniczno-budowlanych.

Tymczasem organ pierwszej instancji nie przeprowadził czynności wyjaśniających pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy, co uprawniało organ odwoławczy do podjęcia decyzji kasacyjnej.

Przedstawiając analizę zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy trafnie wskazał na braki w ustaleniach faktycznych dotyczących aktualnego i projektowanego stanu zagospodarowania nieruchomości inwestora.

Wobec dostrzeżonych uchybień proceduralnych zasadnie uznał Wojewoda za przedwczesne orzeczenie o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i udzieleniu pozwolenia na budowę. W wytycznych zawartych w decyzji, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien ponownie zweryfikować usytuowanie planowanego budynku i wyjaśnić niezbędność wnioskowanej lokalizacji.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki miał podstawy do zaakceptowania wydanej przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Jako chybione należało uznać zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku prawidłowo zaznaczył, że organ pierwszej instancji nie umotywował w sposób przekonujący i jednoznaczny, że zastosowanie tak wyjątkowej instytucji, jak zgoda na odstępstwo od normy powszechnie obowiązującego prawa, było w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne. Postanowienie udzielające zgody na odstępstwo nie zawiera żadnego uzasadnienia, zaś w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji przytoczono tylko argumentację zawartą we wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo. Wprawdzie właściwy Minister udzielił Staroście upoważnienia do wyrażenia zgody na to odstępstwo, ale upoważnienie to nie zwalniało organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu wykazanie w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, że zastosowanie odstępstwa jest konieczne np. z uwagi na rozmiar i kształt działki, czy sposób jej zagospodarowania. Organ pierwszej instancji przyjął, że lokalizacja budynku w odległości 3 m od granicy spowodowałaby znaczne ograniczenie możliwości manewru i przejazdu pojazdami służącymi obsłudze gospodarstwa rolnego oraz utrudniłaby użytkowanie części magazynowej budynku, jednak nie odniósł tego twierdzenia ani do parametrów działki, ani do parametrów pojazdów, które miałyby być przechowywane w projektowanym budynku.

W rezultacie prawidłowe było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że braki w materiale dowodowym oraz braki w uzasadnieniach orzeczeń organu pierwszej instancji były tak znaczące, że obligowały organ odwoławczy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Tej oceny Sądu Wojewódzkiego nie mógł zmienić fakt, że skarżąca przedstawiła wraz ze sprzeciwem okoliczności i dokumenty mające uzasadnić wnioskowaną lokalizację przedmiotowego budynku gospodarczego.

Rzeczą bowiem organu pierwszej instancji było przeprowadzenie postępowania zgodnie z regułami ustanowionymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co nie nastąpiło.

Zakres stwierdzonych uchybień organu pierwszej instancji nie pozwalał na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji.

Zaznaczyć trzeba, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.), jednak jest to dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Z kolei kompetencje orzecznicze Sądu Wojewódzkiego wiążą się z kontrolą zaskarżonych aktów, zaś Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargi kasacyjne w granicach wyznaczonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego ani Sąd Wojewódzki, ani tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zastępować organu właściwego do rozpoznania sprawy administracyjnej.

Podkreślić należy, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez organy obu instancji. Tym samym nie mogły być uwzględnione twierdzenia skarżącej oparte na dokumentach przedłożonych w postępowaniu sądowym.

Wobec powyższego nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 7, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Dodatkowo należy zauważyć, że ograniczone ramy rozpoznawania sprawy zainicjowanej sprzeciwem wynikają z art. 64b p.p.s.a., zgodnie z którym udział w tym postępowaniu biorą wyłącznie skarżący oraz organ odwoławczy, a zatem pozostałe strony nie są jego uczestnikami. Ponadto w myśl art. 151a § 3 p.p.s.a., w razie uwzględnienia sprzeciwu organowi odwoławczemu nie przysługuje środek odwoławczy.

Z uwagi na te uregulowania proceduralne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmuje oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które nie mogą brać udziału w postępowaniu sądowym.

W konsekwencji szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki wszystkich stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

W niniejszym postępowaniu sądowym nie bierze udziału W. K., którego odwołanie zostało uwzględnione zaskarżoną decyzją. Z tego więc chociażby względu w postępowaniu sądowym nie mogły być uwzględnione dokumenty przedstawione przez skarżącą, gdyż ich rozpatrzenie jest możliwe jedynie w postępowaniu prowadzonym z udziałem wszystkich stron.

Chybiony okazał się także zarzut dotyczący art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku przedstawił prawidłową wykładnię tego przepisu oraz jego zastosowanie w sprawie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut kasacyjny, w którym podniesiono naruszenie art. 21 Konstytucji RP.

Przede wszystkim trzeba zaakcentować, że w myśl art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Rzecz w tym, że skarżąca wnioskowała o udzielenie pozwolenia na budowę budynku z lokalizacją nie na postawie zasad ogólnych, lecz w trybie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, co skutkowałoby przybliżeniem projektowanego obiektu do granicy z sąsiednią nieruchomością.

Dlatego słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że istotą unormowania zawartego w art. 9 Prawa budowlanego jest takie dostosowanie norm prawnych w sprawie warunków technicznych do konkretnych sytuacji, aby nie uszczuplając znaczenia tych norm w stopniu niedającym się pogodzić z porządkiem prawnym, umożliwić zaspokojenie słusznego (uzasadnionego) interesu inwestora, bez naruszenia praw osób trzecich. Może to oczywiście nastąpić pod warunkiem zachowania konstytucyjnych zasad ochrony własności oraz równości wobec prawa.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

8