Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 230/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skarg A.M.i C.M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 8 lutego 2023 r. nr WOP.7722.13.2023.TN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargi


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym postanowieniem z 8 lutego 2023 r. znak WOP.7722.13.2023.TN Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: PINB) z 2 stycznia 2023 r. znak NB.I.5160.198.2021.MK, którym wstrzymano inwestorowi C.M. roboty budowlane polegające na budowie wiaty gospodarczo-magazynowej na nieruchomości nr [...] obr. [...] – Z. przy ul. [...] w B., przy granicy z działką nr [...] oraz nałożono obowiązek przedstawienia szczegółowo wymienionych w postanowieniu dokumentów w terminie do 30 kwietnia 2023 r. Postanowienia wydano na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351).

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. 1. Od października 2011 r. toczyło się postępowanie dotyczące legalności inwestycji polegającej na budowie kompleksu obiektów warsztatowo-magazynowo-gospodarczych z częścią mieszkalną na działce nr [...] obr. [...] – Z. przy ul. [...] w B., przy granicy z działką nr [...]. Organy ustaliły, że kompleks wybudowany został na podstawie pozwoleń na budowę na przestrzeni lat 1984 – 1999 z istotnymi odstępstwami. Budowa trwała etapami: w I etapie wzniesiono budynek warsztatowy w latach 1984-1988; w II etapie wzniesiono magazyn materiałów w latach 1987-1989; w III etapie zrealizowano magazyn z częścią mieszkalną w latach 1990-1997 i w IV etapie wzniesiono budynek przedmiotowej wiaty w latach 1997-1999. W związku z tymi ustaleniami zobowiązano inwestora do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzje zobowiązujące zostały uchylone wyrokiem WSA w Białymstoku z 8 marca 2018 r. w sprawie II SA/Bk 520/17, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r. w sprawie II OSK 1860/18. Uwzględniając skargę sąd pierwszej instancji wskazał, że kwalifikacja robót budowlanych jako wykonanych z odstępstwem od pozwoleń na budowę jest oparta o niepełną analizę materiału dowodowego i powierzchowne ustalenia. Odnośnie daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych ustalenia opierają się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, nie zostały skonfrontowane z danymi ewidencji gruntów i budynków oraz ewidencji prowadzonej na potrzeby opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Tymczasem wyczerpujące ustalenia w tym zakresie są niezbędne dla kwalifikacji wykonanych robót budowlanych pod względem materialnoprawnym, nie wyłączając odrębnego potraktowania niektórych z nich. Jak wskazał sąd, kwalifikacja robót budowlanych jako wykonanych z odstępstwem od pozwolenia na budowę wymagała jednoznacznego wyeliminowania samowoli budowlanej. Jednocześnie sąd nie wykluczył możliwości prowadzenia dwóch odrębnych postępowań: legalizacyjnego i naprawczego, gdy część obiektu będzie stanowiła ewidentną samowolę budowlaną a inna część istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę.

2. Prowadząc ponownie postępowanie po wyroku w sprawie II SA/Bk 520/17 PINB przeprowadził 12 października 2021 r. oględziny wiaty gospodarczo-magazynowej na działce nr [...] obr. [...] – Z. przy ul. [...] w B., przy granicy z działką nr [...]. Potwierdził ustalenia wcześniejszej kontroli przeprowadzonej 10 sierpnia 2016 r. PINB stwierdził, że jest to obiekt wolnostojący o samodzielnej konstrukcji i wymiarach ok. 17,70m x 12,30m, usytuowany bezpośrednio przy ścianie budynku warsztatowo-magazynowego z częścią mieszkalną, wobec którego w PINB toczy się odrębne postępowanie. Sporny obiekt stanowi zadaszenie wsparte na słupach z dwoma bocznymi ścianami i przesuwną bramą od strony frontowej. W trakcie oględzin inwestor C.M. oświadczył, że podtrzymuje złożone oświadczenie co do podstawy i dat rozpoczęcia i zakończenia wszystkich etapów budowy. Z dotychczasowych oświadczeń inwestora (z 26 sierpnia 2016 r. i 16 grudnia 2016 r.) wynika, że wiata została wykonana w IV etapie budowy, około 1997 r. jako zadaszenie na słupach nad wjazdem do części warsztatowej i następnie w 1999 r. została obudowana częściowo blachą.

W dniu 23 listopada 2021 r. do akt sprawy dołączono zdjęcia działki nr [...] nadesłane przez Głównego Geodetę Kraju z lat 1997 i 1998, na których nie widać wybudowanej wiaty. Następnie, w wyniku interwencji strony postępowania A.M. – włączono do materiału dowodowego zdjęcia z lat 1996 i 2005 (k. 100-101 akt adm.) oraz dokumenty z modernizacji operatu ewidencji gruntów z sierpnia 2006 r.

W tych okolicznościach zawiadomieniem z 5 stycznia 2022 r. PINB poinformował strony o wyodrębnieniu z dotychczasowego postępowania naprawczego – postępowania w sprawie legalności zrealizowania wiaty, które dalej prowadził w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na zasadzie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.). Natomiast postępowanie dotyczące pozostałych budynków na działce nr [...] decyzją z 28 kwietnia 2022 r. PINB umorzył stwierdzając brak naruszenia przepisów p.b.

W wyodrębnionym postępowaniu dotyczącym legalności wykonania wiaty organ pierwszej instancji podjął bezskuteczną próbę uzyskania informacji z akt podatkowych (akta objęte tajemnicą skarbową) oraz uzyskał wyjaśnienia inwestora, zgodnie z którymi wszystkie budynki na jego działce objęte są podatkiem od nieruchomości, nie pamięta jednak kiedy zgłosił je do opodatkowania oraz jaka była zgłoszona ich funkcja; wskazał, że podatki płaci od wielu lat, a budynki istnieją legalnie od trzydziestu lat i są przez niego cały czas użytkowane (pismo z 15 marca 2022 r.).

Uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 49f p.b. dotyczące wiaty zakończyło się postanowieniem PINB nakładającym na inwestora C.M. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (art. 49g p.b.). Postanowienie zostało utrzymane w mocy przez PWINB. Wyrokiem z 13 września 2022 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 481/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi A.M., uchylił ww. postanowienia organów obydwu instancji. Sąd stwierdził, że organ mógł wydzielić wiatę do odrębnego postępowania legalizacyjnego z uwagi na stwierdzoną "czystą samowolę budowlaną", jednakże z uwagi na wcześniej toczące się postępowanie legalizacyjne (trwające od października 2011 r.) miał obowiązek stosowania w tym postępowaniu przepisów dotychczasowych obowiązujących do 19 września 2020 r. Sąd podkreślił, że uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. W poprzednim stanie prawnym takie rozwiązanie nie funkcjonowało. Oznacza to, że wprowadzenie art. 49f P.b. nie zmodyfikowało reguł, wedle których były prowadzone postępowania legalizacyjne, lecz wprowadziło nowe, funkcjonujące niejako obok dotychczasowego, rozwiązanie. Jest ono wszczynane w odrębnym i szczególnym trybie, a jego celem jest zalegalizowanie "starej" samowoli budowlanej. Uproszczone postępowanie legalizacyjne tworzy nową konkurencyjną sprawę administracyjną. Administracyjne postępowania legalizacyjne, które 19 września 2020 r. pozostawały otwarte (wszczęte i niezakończone) prowadzone winny być w oparciu o dotychczasowe przepisy. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie mogło być wszczęte wobec wiaty uproszczone postępowanie legalizacyjne, gdyż względem tego obiektu prowadzono już inne, zwykłe postępowanie. Zmiana trybu prowadzonego postępowania z naprawczego na legalizacyjne nie może być przesłanką do zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wyrok jest prawomocny.

III. 1. W ponownie prowadzonym postępowaniu na skutek powyższego wyroku PINB postanowieniem z 2 stycznia 2023 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (Dz. U. 2021 r. poz. 2351), wstrzymał C.M. roboty budowlane polegające na budowie wiaty gospodarczo-magazynowej o konstrukcji stalowej, zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] – Z. przy ul. [...] w B., przy granicy z działką nr [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2023 r. następujących dokumentów:

1) zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności budowy wiaty gospodarczo - magazynowej o konstrukcji stalowej, zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] – Z. przy ul. [...] w B., przy granicy z działką nr [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 p.b.: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnym na dzień opracowania projektu, b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem PINB, będąca przedmiotem postępowania wiata nie jest objęta żadnym z pozwoleń na budowę wydanym przez właściwy organ w latach 1978 - 1988 wskazanych w zaświadczeniu Urzędu Gminy D. z 22 lutego 2012 r. Budowa stalowej wiaty gospodarczo-magazynowej nie stanowi też istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie zwiększa ona żadnego z parametrów charakterystycznych (kubatury, powierzchni zabudowy, czy też wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji) obiektów objętych pozwoleniami na budowę. Wiata stanowi obiekt wolnostojący, czyli nieuzależniony konstrukcyjnie od innego obiektu budowlanego z uwagi na miejsce swej lokalizacji. Przylega ona jedynie do murowanego budynku warsztatowo-mieszkalnego, nie jest z nim jednak powiązana konstrukcyjnie. Budowa wiaty nie może stanowić zmiany istotnej w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji budowlanej, której samowolna realizacja wymagałaby przeprowadzenia procedury naprawczej w trybie art 50 - 51 p.b. Realizacja wiaty stanowi wykonanie całkowicie nowego obiektu budowlanego, który w zatwierdzonej dokumentacji budowlanej nie był przewidziany. Budowa wiaty gospodarczo-magazynowej o konstrukcji stalowej jako obiektu dobudowanego do już istniejącego budynku wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestor nie dopełnił. W takim przypadku niezbędne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy p.b. obowiązujące w dacie budowy tj. po 1994 r.

Odnośnie daty budowy wiaty PINB przyjął za wiarygodny okres jej powstania wskazany przez inwestora tj. lata 1997-1999. Aktualnie obiekt ten nie jest wykazany w zasobach geodezyjnych Urzędu Miejskiego w B. Z ortofotomap dostępnych w zasobach Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Miasta B. wynika, że w 1996 r. w tej lokalizacji nie ma obiektu wiaty, jest on natomiast wyraźnie widoczny na mapie z 2005 r. Również zobrazowania lotnicze z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z 1997 r. i 1998 r. nie uwidaczniają przedmiotowej wiaty. Z dokumentów uzyskanych z Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. w dniu 30 marca 2022 r., powstałych wskutek modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta B. w zakresie założenia ewidencji budynków i lokali dokonanego w latach 2005/2006, wynika że w listopadzie 2005 r. wiata została pomierzona i oznaczona numerem 644-szkic połowy nr 16. Organ stwierdził, że przeprowadził wszelkie dowody zalecane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2018 r.

Organ ustalił też w sprawie, że budowa została zakończona w 1997 r., a zatem pod rządami P.b. z 1994 r., co wyklucza zastosowanie art. 103 ust. 2 p.b. i prowadzenia procedury legalizacyjnej w oparciu o przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zastosowanie ma art. 48 p.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Organ wskazał, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków wskazanych w sentencji postanowienia organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego. Natomiast przedłożenie dokumentów należy traktować jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Jeśli organ nie stwierdzi żadnych nieprawidłowości w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Sposób jej wyliczenia organ wskazał ustalając opłatę na kwotę 125 000 zł.

2. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli C.M. oraz A.M.

A.M. zarzuciła naruszenie:

- art. 48 ust. 1 i 2 p.b. wskutek nakazania wstrzymania robót budowlanych w sytuacji, gdy uzasadnione było orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego;

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak zastosowania się do wskazań i oceny prawnej wynikających z wyroków w sprawach II SA/Bk 520/17 i II OSK 1860/18 w zakresie oceny położenia ciągu pieszo-jezdnego i kolizji z ustaleniami planu miejscowego;

- art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez czynienie dowolnych ustaleń nieznajdujących oparcia w zebranym materiale dowodowym oraz niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

- art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wskutek instrumentalnego wyłączenia części sprawy do innego postępowania oraz prowadzenia postępowania arbitralnie ze świadomym naruszaniem praw strony do udziału w tym postępowaniu;

- art. 10 § 1 k.p.a. przez naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji, co przejawiło się przede wszystkim w braku ustosunkowania się do twierdzeń uznawanych przez stronę za istotne w sprawie NB.I.HK-7355/02/2011.

C.M. zarzucił naruszenie:

- art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wiata gospodarczo-magazynowa o konstrukcji stalowej jest obiektem dobudowanym do już istniejącego budynku, wobec czego wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy wiata stanowi jedynie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego;

- art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że budowa wiaty gospodarczo-magazynowej jest wykonaniem całkowicie nowego obiektu budowlanego, który w zatwierdzonej dokumentacji nie był w ogóle przewidziany, w sytuacji gdy wiata stanowi jedynie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego;

- art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez żalącego się w zakresie nieprawidłowości powstałych podczas budowy budynków na nieruchomości nr [...] obr. [...], tj. istnienia projektu budowlanego, stwierdzenia, że realizacja wiaty gospodarczo-magazynowej stanowi jedynie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego a nie wykonanie całkowicie nowego obiektu budowlanego, który w tej zatwierdzonej dokumentacji budowlanej nie był w ogóle przewidziany;

- art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, tj. arbitralnie.

3. Zaskarżonym postanowieniem z 8 lutego 2023 r. PWINB utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. W pierwszej kolejności wskazał na związanie organów nadzoru budowlanego oceną prawną sformułowaną przez sąd w sprawie II SA/Bk 481/22. Następnie ustalił, że wiata nie była przewidziana w zatwierdzonej dokumentacji budowlanej, zatem jej budowa, jako obiektu dobudowanego do już istniejącego budynku, wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestor nie dopełnił. Organ przywołał treść art. 48 ust. 1 i ust. 2 p.b. i stwierdził, że stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję ww. przepisów, co zobowiązywało organy do wydania postanowienia wstrzymującego wykonywanie robót budowlanych.

Zdaniem PWINB, ocena zgodności zrealizowania wiaty z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpi na kolejnym etapie postępowania, ponieważ inwestora zobowiązano do przedłożenia m.in. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Nieprzedłożenie takiego zaświadczenia skutkować będzie nakazem rozbiórki wiaty. Wiata nie może też zostać zakwalifikowana jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku warsztatowo-magazynowego z częścią mieszkalną, ponieważ projekt nie przewidywał jej wykonania. Z uwagi na niezależność konstrukcyjną wiaty (słupy stalowe, dźwigary i płatwie kratowe) należało ją potraktować jako osobny obiekt budowlany wybudowany bez pozwolenia na budowę.

IV. Skargi na postanowienie PWINB wnieśli C.M. oraz A.M.

1. Skarżący zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że budowa wiaty gospodarczo-magazynowej o konstrukcji stalowej jest obiektem dobudowanym do już istniejącego budynku, wobec czego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy wiata stanowi jedynie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego;

- art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że budowa wiaty gospodarczo-magazynowej jest to wykonanie całkowicie nowego obiektu budowlanego, który w tej zatwierdzonej dokumentacji nie był w ogóle przewidziany, w sytuacji gdy wiata stanowi jedynie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego;

- prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego w zakresie nieprawidłowości powstałych podczas budowy budynków na nieruchomości nr [...] obr. [...], tj. istnienia projektu budowlanego i przyjęcie wybudowania wiaty jako odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego a nie wykonania całkowicie nowego obiektu budowlanego, który w tej zatwierdzonej dokumentacji budowlanej nie był w ogóle przewidziany;

- art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, tj. arbitralnie i przez instrumentalne wyłączenie części sprawy administracyjnej do innego postępowania.

Skarżący wskazał, że przedłożył w postępowaniu zaświadczenie z 22 lutego 2012 r. z Urzędu Gminy D., wedle którego przedmiotowa inwestycja zrealizowana została etapami na podstawie trzech decyzji Wójta Gminy D., znak: UAN-8281-52/84 z 27 sierpnia 1984 r. (budowa warsztatu), UAN - 8381-67/86 z 8 grudnia 1986 r. (budowa magazynu materiałów) i UAN - 8381 - 81/88 z 28 grudnia 1988 r. (budowa magazynu z częścią mieszkalną). Zatem skarżący posiada trzy pozwolenia na budowę, które zostały wydane na łączną powierzchnię zabudowy 420,10 m2. Natomiast rzeczywista powierzchnia zabudowy wynosi 478 m2. Powyższe oznacza, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od pozwoleń na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 p.b., a to stanowi podstawę do przeprowadzenia procedury naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b. nie ma więc zastosowania.

2. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 48 ust. 1 i 2 p.b. wskutek nakazania wstrzymania robót budowlanych w sytuacji, gdy uzasadnione było orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego;

2. art. 153 p.p.s.a. przez brak zastosowania się do wskazań i oceny prawnej wynikających z wyroków wydanych w sprawie II SA/Bk 520/17 i II OSK 1860/18 w zakresie oceny położenia ciągu pieszo-jezdnego i kolizji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez czynienie dowolnych ustaleń nieznajdujących oparcia w zebranym materiale dowodowym oraz niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

4. art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wskutek prowadzenia postępowania w sposób arbitralny ze świadomym naruszaniem praw strony do udziału w tym postępowaniu oraz braku ustosunkowania się do twierdzeń uznawanych przez stronę za istotne podniesionych zarówno w odwołaniu, jak i w sprawie NB.I.HK-7355/02/2011;

5. art. 10 § 1 k.p.a. przez naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu;

6. art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie postanowienia co przejawiało się przede wszystkim w braku ustosunkowania się do twierdzeń uznawanych przez stronę za istotne podniesionych zarówno w odwołaniu jak i w sprawie NB.I.HK-7355/02/2011.

Zdaniem skarżącej, organy obu instancji uchyliły się od oceny zgodności spornej zabudowy z postanowieniami planu miejscowego, podczas gdy pozostaje ona w kolizji z ustaleniami planu, tj. z przewidzianym w nim ciągiem pieszo-jezdnym oznaczonym symbolem 4.12KX, który częściowo przebiega pod samą wiatą. W tym zakresie powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa, która powinna skutkować nakazem rozbiórki obiektu budowlanego. Z pisma Urzędu Miejskiego w B. z 2 lutego 2012 r. wynika, że budynek oraz ogrodzenie zlokalizowane na działce nr [...] częściowo wchodzi na obszar istniejącego rowu, który został na tym odcinku zasypany. Wskazano, że na odcinku granicznym pomiędzy działkami nr [...] i [...] (obecnie [...]) powinien istnieć rów, który jest niezbędny do prawidłowej gospodarki gruntowej z racji odprowadzania naturalnych wód źródłowych. Mapy wskazują, że w środku rowu był wkopany słup elektryczny. Obecnie słup ten znajduje się w ścianie budynku posadowionego na działce nr [...]. Budynki - w tym sporna wiata - zostały wybudowane na urządzeniu melioracji wodnej, którego zadaniem jest regulacja stosunków wodnych. Uniemożliwia to zalegalizowanie obiektu, czego organy nie przeanalizowały.

Skarżąca wskazała, że organ nie uzupełnił także postępowania dowodowego w zgłaszanym przez nią zakresie. Podkreśliła, że porównanie fotografii z 6 czerwca 1997 r. oraz z 25 kwietnia 1998 r. wykazuje różnice w zabudowie, ale lokalizacja i rozmiary zabudowy w 1998 r. nie odpowiadają aktualnemu stanowi faktycznemu. Ze zdjęcia wykonanego 25 kwietnia 1998 r. wynika, że wiata nie była wówczas zbudowana, co przeczy ustaleniom organu, że "budowa została zakończono w 1997r.".

3. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wskazał na związanie prawomocnym wyrokiem z 13 września 2022 r. o sygn. II SA/Bk 481/22 w zakresie możliwości wydzielenia postępowania odnośnie wiaty do odrębnego prowadzenia z uwagi na stwierdzoną "czystą samowolę budowlaną" i obowiązek stosowania przepisów dotychczasowych. Zdaniem PWINB, nakaz rozbiórki jest najdalej idącą sankcją wynikającą z przepisów p.b. i może być stosowany jedynie w ostateczności, gdy nie istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem. Dlatego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są w pierwszej kolejności umożliwić legalizację takiego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

V. Skargi podlegają oddaleniu.

Ocena legalności zaskarżonego postanowienia nie może pozostawać w oderwaniu od oceny prawnej sformułowanej w dwóch wyrokach tutejszego sądu wydanych w odniesieniu do spornej zabudowy na nieruchomości nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W sprawie niniejszej oznacza to, że: po pierwsze, organy miały dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności powstania zabudowy na działce nr [...], nie wyłączając możliwości prowadzenia odrębnego postępowania odnośnie niektórych robót budowlanych (vide s. 12 wyroku w sprawie II SA/Bk 520/17 z 8 marca 2018 r., od którego NSA oddalił skargę kasacyjną w sprawie II OSK 1860/18); po drugie, nie mogły organy prowadzić w stosunku do spornej wiaty odrębnie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r.) z uwagi na to, że postępowanie legalizacyjne odnośnie całej zabudowy na działce nr [...] (a więc i w zakresie obejmującym wiatę) zostało wszczęte przed 19 września 2020 r. i nie zostało do tej daty zakończone. Zgodnie zaś z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. – o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), dalej: ustawa zmieniająca, w takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Co jednak, jak stwierdził sąd w sprawie II SA/Bk 481/22, nie wykluczało prowadzenia odrębnego postępowania odnośnie wiaty, bowiem "wiata została zbudowana w ramach "czystej samowoli" i należy do niej zastosować postępowanie legalizacyjne a nie naprawcze", "wiata nie jest konstrukcyjnie powiązana z pozostałymi budynkami". Jak skonkludował sąd w sprawie II SA/Bk 481/22, "organ mógł wydzielić wiatę do odrębnego postępowania legalizacyjnego z uwagi na stwierdzoną "czystą samowolę budowlaną", jednakże z uwagi na wcześniej toczące się postępowanie, miał obowiązek stosowania w tym postępowaniu przepisów dotychczasowych". Dodać należy, że ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Z takimi sytuacjami nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej.

Zdaniem sądu, organy prawidłowo zastosowały się do powyższej oceny prawnej i wbrew zarzutom skargi należycie ustaliły stan faktyczny wiaty, dokonały jej kwalifikacji jako "czystej" samowoli budowlanej (wykonania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę) wymagającej przeprowadzenia procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (na podstawie art. 25 ustawy zmieniającej), w tym wydania postanowienia na zasadzie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 p.b.

VI. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

W szczególności prawidłowe jest ustalenie organu, że wykonanie wiaty wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Kwestia ta – jak wyżej wskazano – była już przedmiotem oceny sądu w sprawie II SA/Bk 481/22, który zaakceptował wydzielenie do odrębnego postępowania kwestii legalności budowy wiaty "niebędącej konstrukcyjnie powiązaną z pozostałymi budynkami". Niezależnie od tego, organy nadzoru budowlanego obydwu instancji przeprowadziły własną, dodatkową ocenę wiaty jako obiektu budowlanego. Bez naruszenia prawa stwierdziły, że wiata nie była zatwierdzona w sporządzonej dokumentacji budowlanej. Dowodem na tę okoliczność jest informacja o trzech uzyskanych pozwoleniach na budowę, w tym na budynek warsztatowy z częścią mieszkalną, obok którego znajduje się sporna wiata, przy czym żadne z tych pozwoleń nie obejmuje wiaty. Świadczy o tym oświadczenie skarżącego, który wskazuje, że wiata jest istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, czym sam przyznaje, że w zatwierdzonych projektach nie była przewidziana. Okoliczność realizowania wiaty "jednocześnie z budynkiem warsztatowym z częścią mieszkalną" (vide oświadczenie strony z 26 sierpnia 2016 r.) nie przesądza o konieczności kwalifikacji wiaty jako istotnego odstąpienia od projektu budowlanego czy o konieczności przyjęcia, że nie powstała ona jako samodzielny obiekt budowlany wymagający odrębnego pozwolenia na budowę. O kwalifikacji wiaty przesądza jej konstrukcja i przeznaczenie (a więc okoliczności obiektywne) a nie to kiedy wiata powstała (w tym samym czasie co inne obiekty czy też w innym), czy też to jakie strona ma subiektywne poczucie co do prawidłowej kwalifikacji. Natomiast okoliczności obiektywne wskazują, że wiata jest obiektem sporych rozmiarów (17,70mx12,30m), samodzielnym, jedynie "dotykającym" budynku warsztatowego z częścią mieszkalną (jak wskazano w ekspertyzie z 28 lipca 2022 r. "od strony północnej przylegający budynek gospodarczy"). Posadowiona jest na zasadzie własnej konstrukcji (stalowe słupy o przekroju zamkniętym, dźwigary kratowe, płatwie kratowe – vide ww. ekspertyza). W powyższych okolicznościach jej funkcjonalne połączenie z budynkiem warsztatowym z częścią mieszkalną (dwa otwory wejściowe/wjazdowe) nie czyni z niej jego części i nie podważa powyższych ustaleń.

Bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (wymagającej uznania danej okoliczności za udowodnioną na podstawie całokształtu materiału dowodowego - art. 80 k.p.a.) ustaliły również organy zakresowo datę powstania wiaty jako przypadającą na lata obowiązywania ustawy p.b. z 1994 r. Przy czym niezależnie od tego, czy ściśle będą to lata 1997-1999 czy też późniejsze, nie podważa to legalności wydanego postanowienia. Przede wszystkim bowiem takie jak wyżej wskazane lata wynikają z oświadczenia skarżącego złożonego w piśmie z 26 sierpnia 2016 r. (k. 20 akt PINB). Treść tego oświadczenia potwierdza dokumentacja zdjęciowa uzyskana z Głównego Urzędu Geodezji. Fotografie obrazują brak obiektu w miejscu obecnej wiaty w roku 1996 i jej istnienie w roku 2005 (k. 100-101 akt PINB), co zbiega się z datami wynikającymi z ww. oświadczenia. Są to lata przypadające na obowiązywanie ustawy p.b. z 1994 r., wedle której podstawową zasadą był i jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych, chyba że zachodzą wyjątki wskazane w art. 29-31 tej ustawy. W niniejszym przypadku wyjątki te nie mają zastosowania ani z uwagi na charakter obiektu, jego powierzchnię, funkcję bądź inne cechy. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż zrealizował w sumie powierzchnię 478 m2 podczas gdy pozwolenie na budowę posiadał na powierzchnię 420, 10 m2, co ma świadczyć o wystąpieniu istotnego odstąpienia od projektu budowlanego a nie zrealizowaniu wiaty jako "czystej samowoli". Nie zauważa bowiem skarżący, że powierzchnia 478 m2 dotyczy budynków, na które uzyskał pozwolenie na budowę i nie obejmuje ona wiaty o powierzchni około 200 m2 (według ustaleń organu jest to 17,70mx12,30m, k. 103 akt PINB; z ekspertyzy wynika powierzchnia będąca iloczynem 17,80mx11,50m, k. 142 akt PINB). Sytuację tę obrazują zdjęcia i rysunki na k. 3, 14, 18, 22, 103 akt PINB. Stąd zastosowanie trybu z art. 48 p.b. (w brzmieniu tych przepisów sprzed 19 września 2020 r.) jest jak najbardziej uzasadnione.

Dodatkowo wskazać trzeba, że w dacie popełnienia spornej w sprawie samowoli budowlanej nie obowiązywała definicja "istotnego odstąpienia od projektu budowalnego" na wzór obecnej. Przepis art. 36a ust. 1 p.b. brzmiał wówczas następująco: "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Dopiero 31 maja 2004 r. wprowadzono quasi-definicję istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowalnego lub innych warunków pozwolenia na budowę - przez wskazanie co stanowi odstępstwo nieistotne, a dopiero 19 września 2020 r. wskazano przypadki stanowiące stricte odstępstwo istotne. Nawet uwzględniając pewną uznaniowość oceny co stanowi odstępstwo istotne mając na uwadze datę realizacji wiaty – nie kwalifikuje się ona jako takie "istotne odstępstwo" będąc odrębnym, samodzielnym, sporych rozmiarów obiektem budowlanym. Nie miały więc w sprawie zastosowania przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a zatem nie mogły zostać naruszone. Skarżący formułując argument o tym, że wiata stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego – tego twierdzenia w sposób przekonujący nie udowodnił.

Niepodzielenie przez organy stanowiska inwestora nie może też świadczyć samo w sobie o zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego czy o prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie jednostki do organów administracji publicznej (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.) - zwłaszcza w sytuacji gdy ustalenia są kompletne, oparte na znajdującym się w aktach materiale dowodowym ocenionym w całokształcie, gdy są spójne, wyczerpująco uzasadnione zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Przy tym konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wbrew zarzutom skargi A.M., nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu prawnym i faktycznym chodzi przede wszystkim o to, by organ rozważył, ocenił i wyjaśnił okoliczności istotne z punktu widzenia zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z czym łączy się - zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) – wyjaśnienie stronie toku rozumowania i przedstawienia argumentacji organu. Twierdzenia, które strona uznaje za istotne (vide zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a.) nie zawsze, jako mające walor wyłącznie subiektywny, są zbieżne z obiektywnymi okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, choć znacznie bardziej zwięzłe niż postanowienia organu pierwszej instancji, zawiera wszystkie elementy niezbędne, odnosi się do kwestii kluczowych z punktu widzenia jego podstawy prawnej i nie uchybia regulacji art. 107 § 3 k.p.a. Nie uchybia też zasadzie budzenia zaufania z art. 8 § 1 k.p.a. wyłączenie sprawy wiaty do oddzielnego prowadzenia, co było uzasadnione odrębnością trybu i dopuszczalne w świetle dotychczas wydanych w sprawie wyroków.

Zaskarżone postanowienie zawiera również wszystkie elementy niezbędne wymagane przez art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 p.b., tj. wstrzymano w nim roboty budowlane oraz nałożono obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W sprawie niniejszej bez naruszenia prawa organ uznał za niezbędne przedłożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami oraz zaświadczeniem o wpisie zawodowym (art. 12 ust. 7) i oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodzić się należy z PWINB, iż ewentualny nakaz rozbiórki jako najdalej idąca sankcja w p.b. musi być poprzedzony wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy w sposób staranny i wnikliwy. Do okoliczności wymagających takich wyjaśnień zaliczyć należy zgodność inwestycji z planem miejscowym, dowodem na co jest zaświadczenie właściwego organu planistycznego. Zobowiązanie inwestora na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 p.b. do jego przedłożenia – w sytuacji gdy istnieje spór co do tej okoliczności - nie może być potraktowane jako naruszające ww. przepisy. Nieskuteczny w tym zakresie pozostaje zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w nawiązaniu do oceny prawnej sformułowanej w sprawie II SA/Bk 520/17 (s. 14 uzasadnienia wyroku w tamtej sprawie). Przypomnieć należy, że tamta ocena prawna formułowana była w stosunku do decyzji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie naprawcze w zakresie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w stosunku do całego kompleksu zabudowy na działce nr [...], a więc w innym trybie i do całości inwestycji. Wobec zmodyfikowanego przedmiotu obecnie kontrolowanego postępowania (w stosunku do przedmiotu postępowania wcześniejszego) nie może być ona wprost wiążąca w sprawie niniejszej w powyższym zakresie. Nie narusza wiec prawa również i ta część oceny organu nadzoru budowlanego, zgodnie z którą zgodność przedmiotowej wiaty z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie badana na kolejnym etapie postępowania. Jednocześnie podkreślić należy, że wydanie zaskarżonego postanowienia – w szczególności zobowiązanie do przedłożenia zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym - nie przesądza w żaden sposób o legalności istnienia wiaty bądź o tym, że nie została legalnie zrealizowania. Dopiero nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie tego zaświadczenia świadczyć będzie o konieczności wydania nakazu rozbiórki, o czym inwestor został zresztą pouczony na s. 5 postanowienia PINB.

VII. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty wniesionych skarg. Nie było podstaw do prowadzenia postępowania odnośnie wiaty na podstawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, bowiem projekt wiaty nie obejmował, a konstrukcyjna jej odrębność (na skutek jej wykonania powstała samodzielna, odrębna substancja budowlana) wyklucza przyjęcie, że stanowi ona nie samodzielny obiekt a jedynie odstępstwo od projektu budowlanego.

Pouczył organ również o konsekwencjach niezastosowania się do zaskarżonego postanowienia, w tym o nakazie rozbiórki i konieczności poniesienia opłaty legalizacyjnej oraz sposobie jej wyliczania.

Z uwagi na niedokonywanie w postępowaniu odwoławczym dodatkowych wyjaśnień, odstąpienie od pouczenia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie przedstawili okoliczności, których wskazania zostali przez to naruszenie pozbawieni, co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Z wyżej wskazanych powodów sąd skargi oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.