Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 409/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 53a ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 8-9
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 281/22 w sprawie ze skargi M. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz M. L. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 listopada 2022 r., sygn. II SA/Gd 281/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z [...] marca 2022 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] listopada 2020 r. M. L. wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego "w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z rażącym naruszeniem przepisów prawa przez W. i Ł. K., właścicieli działki o numerze [...] ul. K., P. G.". Wniósł o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, nałożenie obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. G. (PINB) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego zażalenia, PWINB postanowieniem z [...] maja 2021 r., nr [...], uchylił postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że postępowania w trybie nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych i obiektów budowlanych wszczynane są z urzędu, w związku z czym brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek.

W dniu [...] września 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w wyniku której stwierdził, że budynek realizowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, w związku z czym brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym poinformował M. L. pismem z [...] listopada 2021r., nr [...] M. L. wniósł zażalenie na powyższe pismo, zarzucając w nim naruszenie art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez zaniedbanie obowiązku zawarcia w postanowieniu pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek zaskarżenia, art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez odmowe wszczęcia postępowania administracyjnego, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. W takich okolicznościach sprawy PWINB, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "p.bud", wydał opisane na wstępie postanowienie z [...] marca 2022 r., w którym stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo PINB z [...] listopada 2021 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł M. L.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że podstawowy problem wymagający rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, niezależnie od dodatkowych zarzutów skargi, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane nowej normy zawartej w art. 53a powoduje, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a (tzw. postępowania legalizacyjne i naprawcze) prowadzone przez organy nadzoru budowlanego mogą być wszczynane i prowadzone wyłącznie z urzędu, czy też dopuszczalna jest sytuacja, w której mogą one być inicjowane również wnioskami podmiotów mających w tym interes prawny. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko wskazujące na możliwość prowadzenia postępowania na podstawie art. 53a p.bud. (podobnie zresztą jak analogiczny art. 72a tej ustawy) wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony. Sąd wziął pod uwagę, że art. 53a oraz art. 72a p.bud. zostały wprowadzone do porządku prawnego na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wyraźnie i jednoznacznie wskazano, że "przedmiotowa zmiana polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami ustawy Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie oraz różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań." Ponadto projektodawca zauważył, że "wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie." Dodatkowo wskazał, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają się liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania".

Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądów wyrażanych w części orzecznictwa, że skoro art. 53a ust. 1 oraz art. 72a p.bud. nie stanowią, że postępowania prowadzi się "wyłącznie z urzędu", to nie można obywatela pozbawiać prawa dochodzenia jego praw do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą techniką legislacyjną ustawodawca powinien co do zasady unikać wyrażeń podkreślających jedynie już wyrażoną myśl, a zatem stanowiących swoiste powtórzenia i służących podkreśleniu (wyeksponowaniu) myśli już wcześniej wyrażonej. W tej sytuacji, zarówno literalna jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu wskazują, że postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 5a p.bud. prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 53a i art. 72a p.bud. stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Skoro znowelizowane przepisy p.bud. określają, że postępowania administracyjne w sprawie zgodności z prawem wykonanej inwestycji wszczynane są z urzędu, to znaczy, że organ nadzoru budowlanego nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek, będąc związany żądaniem wnioskującego podmiotu. Może natomiast uwzględnić uwagi obywatela i na ich podstawie wszcząć postępowanie z urzędu. W sytuacji, gdy przepis prawa stanowi, że postępowanie w danej sprawie może być wszczęte tylko z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie takiego postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. W takiej sytuacji (a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zd. pierwsze k.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro postępowanie z art. 51 p.bud. może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, a organ posiadający do tego kompetencję nie widzi podstaw do jego wszczęcia (co sprawdził podczas oględzin przeprowadzonych w związku z sygnałem skarżącego), to pismo PINB z [...] listopada 2021 r. w istocie miało jedynie charakter informujący skarżącego o braku podstaw do wszczęcia postępowania. W konsekwencji, żądanie weryfikacji tego pisma przez organ wyższego stopnia było niedopuszczalne, co słusznie zauważył PWINB w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności zażalenia skarżącego w niniejszej sprawie. Nie oznacza to przy tym mniejszej ochrony prawnej, aniżeli przysługiwałaby skarżącemu w razie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W sytuacji otrzymania pisma informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji, gdy zgłaszający żądanie uważa że postępowanie zostało wszczęte na wniosek, służy mu skarga na bezczynność organu.

W skardze kasacyjnej M. L. zarzucił powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i 2 oraz art. 134 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy w piśmie PINB z [...] listopada 2021 r. zawarte było rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie, które w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącego kontroli instancyjnego rozstrzygnięcia kończącego sprawę;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że PWINB doprowadził do pozbawienia skarżącego kontroli instancyjnego rozstrzygnięcia kończącego sprawę, w sytuacji gdy PINB naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia kontroli działki nr [...] i dowodu z oględzin oraz uznanie wykonanej przez inż. arch. P. M. analizy zacieniania-nasłoneczniania za jedyny słuszny dowód w sprawie, przy zaniechaniu odniesienia się do szkicu sytuacyjno-wysokościowego sporządzonego przez geodetę M. J. bądź przeprowadzenia innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z urzędu, ani na wniosek;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że PWINB doprowadził do pozbawienia skarżącego kontroli instancyjnego rozstrzygnięcia kończącego sprawę, w sytuacji gdy PINB naruszył art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem przez PINB postanowienia z [...] listopada 2021 r., w wyniku czego błędnie ustalono, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z urzędu;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niepełnej oceny prawej oraz nieodniesienie się do zarzutów z pkt. 3 i 4 skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie prawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie, nie uniemożliwia zakwalifikowania go jako postanowienia. Pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, mimo niespełnienia w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienie. Stanowisko jakoby postępowanie administracyjne będące przedmiotem niniejszej sprawy mogło być wszczęte jedynie z urzędu prowadzi do nieracjonalnych wniosków np. w postaci niedopuszczalności złożenia przez właściciela sąsiedniej działki skutecznego wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnioskodawca. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że analiza mgr. inż. arch. P. M. dotyczyła nasłonecznienia i zacieniania, w żaden sposób nie odnosząc się do spływu wód opadowych. Do wniosku z [...] listopada 2020 r. skarżący załączył szkic sytuacyjno-wysokościowy z dnia [...] października 2020 r., sporządzony przez geodetę M. J., który obrazuje, że skutkiem wykonania przez Państwo K. nasypu jest podniesienie wysokości budynku i umiejscowienie poziomu posadzki na wysokości 199.15 m n.p.m. Usypanie dużej ilości ziemi na terenie działki naturalnie kierunkuje spływ wody na działki dookoła. PINB zaniechał jednak zbadania tego dowodu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

Jakkolwiek w skardze kasacyjnej nie sformułowano wyraźnie zarzutu naruszenia art. 53a ust. 1 p.bud. to analiza zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia wskazuje, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ocena prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji tego właśnie przepisu, który przewiduje, że postępowanie uregulowane w rozdziale 5a (art. 48-53) wszczyna się z urzędu. Taka jest istota zarzutu opisanego w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej, gdzie jej autor kwestionuje stwierdzenie o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Sformułowane w tym kontekście zarzuty naruszenia art. 61a § 1 i 2 oraz art. 134 k.p.a., a także wskazane w pkt. 2 i 3 petitum zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 10 i art. 81 k.p.a. są pochodną zasadniczej tezy zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą zarówno literalna jak i celowościowa wykładnia art. 53a ust. 1 p.bud. wskazują, że postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 5a cyt. ustawy prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. Stąd, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W takiej sytuacji organ nie wydaje postanowienia. Konsekwencją takiego stanowiska była akceptacja przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia PWINB z [...] marca 2022 r., wydanego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdzającego, że wniesione w niniejszej prawie zażalenie było niedopuszczalne.

Na tle stosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 53a ust. 1 (oraz art. 72a) p.bud. pojawiła się rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2023 r., sygn. II OSK 76/22, stwierdził, że ww. przepis jedynie dookreśla, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu postępowania legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, że złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku wszczęcia takiego postępowania. Z kolei w wyroku z 7 lutego 2023 r., sygn. II OSK 2827/21, NSA uznał, że wykładnia przepisu art. 53a p.bud. nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż postępowania uregulowane w rozdziale 5a są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności, a jednocześnie brak jest podstaw do odstąpienia od językowego znaczenia tego przepisu (powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W praktyce część organów nadzoru budowlanego, rozpoznając wnioski w tego typu postępowaniach, wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanych stron, cześć organów kieruje natomiast do zainteresowanych pisma informujące, że sprawy wymienione w art. 53a ust. 1 i art. 72a p.bud. wszczynane są tylko z urzędu. W takich zaś przypadkach skargi na bezczynność są przez sądy administracyjne odrzucane (z uzasadnieniem, że pismo w takich sprawach ma charakter sygnalizacyjny i nie mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania), bądź oddalane (z uzasadnieniem, że skoro inicjatywa strony nie doprowadziła do wszczęcia postępowania, to zarzucana bezczynność organu nie wystąpiła).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym wyrażona w art. 53a ust. 1 p.bud. zasada oficjalności stanowi samodzielną podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy z żądaniem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego występuje osoba powołująca się na swój interes prawny, stosownie do art. 28 k.p.a. W tej kwestii podziela natomiast stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 18 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 2096/22. Argumentację tam przedstawioną uznaje za swoją, stąd dalsze wywody będą zasadniczo opierać się na argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego wyroku.

Przepis art. 53a ust. 1 p.bud. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". Dodatkowo, treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej Prawo budowlane (druk nr 121 Sejmu IX kadencji) w aspekcie wprowadzonego art. 53a nie wyklucza a priori takiej sytuacji, w której to inicjatywa zewnętrznego podmiotu, powołującego się na swój interes prawny i domagającego się wszczęcia postępowania przez właściwy organ nadzoru budowlanego wobec podnoszonych naruszeń przepisów ustawy Prawo budowlany skutkować będzie wszczęcie postępowania. Kierując się zatem dyrektywami wykładni systemowej i celowościowej przepis art. 53a ust. 1 p.bud. należy wykładać w taki sposób, że konkretyzuje on uprawnienie i obowiązek wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, gdy zachodzi taka potrzeba, jednak nie reguluje sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowania osoba mająca w tym interes prawny. Względy systemowe, w tym konstytucyjne i funkcjonalne, pozwalają w drodze wykładni omawianego przepisu wywieść, że jego wprowadzenie nowelizacją z 13 lutego 2020 r. nie stanowi takiej zmiany normatywnej, która prowadziłaby do wykluczenia inicjowania postępowań naprawczych i legalizacyjnych wnioskami kierowanymi do organu nadzoru przez uprawnione podmioty, powołujące się na przysługującą im na gruncie ustawy Prawo budowlane ochronę przed robotami budowlanymi prowadzonymi z naruszeniem prawa. Określona w uzasadnieniu projektu sama intencja usunięcia rozbieżności w orzecznictwie nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do takiej zmiany normatywnej, która miałaby polegać na pozbawieniu inicjowania postępowań wymienionych w art. 53a ust. 1 p.bud. przez podmioty mające status strony w myśl art. 28 k.p.a. Projektodawca nie przedstawił bowiem żadnych ważnych racji za wykluczeniem zasady skargowości w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 (a także 72a) p.bud., zaś utrzymywanie, że wprowadzona zmiana oznacza wyłączność wszczynania tego rodzaju postępowań z urzędu, a więc na zasadzie oficjalności, nasuwa wiele zastrzeżeń co do zgodności takiego unormowania z innymi przepisami Prawa budowlanego oraz zasadami konstytucyjnymi.

Należy mieć na uwadze, że regulacja przyjęta w art. 53a ust. 1 (art. 72a) p.bud. musi być interpretowania nie tylko przez pryzmat założenia, że organy budowlane będą rzetelnie wszczynać i prowadzić omawiane postępowania, ale należy również uwzględnić przypadki, gdy właściwe organy nie podejmą wymaganych działań w następstwie wniosków składanych przez podmioty posiadające interes prawny w tego typu sprawach. Osoba bezskutecznie wnioskująca o wszczęcie postępowania określonego w art. art. 53a ust. 1 (art. 72a) p.bud. nie uzyska pełnej ochrony w trybie przewidzianym w Dziale VIII k.p.a., skoro czynności organu w postępowaniu skargowym nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie zaś z art. 182 k.p.a. tylko od decyzji prokuratora zależy, czy zwróci się on do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie podmiotowi mającemu interes prawny drogi do postępowania administracyjnego, a w konsekwencji drogi sądowoadministracyjnej. Tymczasem odczytywanie art. 53a ust. 1 (art. 72a) p.bud. jako przepisu dopuszczającego wszczęcie wymienionych w nim postępowań wyłącznie z urzędu, prowadzi do znaczącego osłabienia ochrony osób trzecich będących właścicielami nieruchomości, narażonych na naruszenia działaniami inwestora podejmowanymi niezgodnie z prawem.

W przywołanym uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 2096/22 wymieniono szereg wyroków NSA potwierdzające potrzebę kontroli sądowej w sprawach inicjowanych przez podmioty powołujące się na naruszenie ich interesu prawnego inwestycjami budowlanymi. Wywodzenie z art. 53a ust. 1 p.bud. zakazu wszczynania postępowania legalizacyjnego i naprawczego na wniosek oznaczałoby odejście od dorobku orzeczniczego, dostarczającego licznych przykładów na to, że konieczne jest zapewnienie uprawnionym podmiotom inicjowania tego rodzaju spraw w trybie wnioskowym, aby zabezpieczyć możliwość uruchomienie administracyjnej kontroli instancyjnej oraz sądowej. W przeciwnym razie mogą występować przypadki arbitralnych działań organów nadzoru budowlanego, skutkujących nienależytą kontrolą robót budowlanych realizowanych z naruszeniem prawa.

Podkreślić należy naczelną zasadę, że "wykładnia prawa administracyjnego, tak jak prawo administracyjne, służy przede wszystkim administrowanym, chroniąc ich przed arbitralnością administracji" (por. Z. Duniewska, Wybrane aspekty wykładni prawa administracyjnego (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego pod red. J. Zimmermanna, Oficyna a Wolters Kluwer business, s. 666). Dlatego interpretując przepisy Prawa budowlanego należy kierować się tym, aby obowiązujące regulacje służyły efektywnemu przeciwdziałaniu przypadkom samowoli budowlanej, które są zjawiskiem wysoce szkodliwym społecznie. Nie sposób zaś uznać, że obowiązek wszczynania wyłącznie z urzędu postępowań określonych w art. 53a ust. 1 p.bud. gwarantować będzie w sposób wystarczający właściwy poziom ochrony interesu publicznego oraz interesu prywatnego podmiotów narażonych na skutki nielegalnych robót budowlanych. W konsekwencji stwierdzić należy, że rezygnacja z wnioskowego trybu wszczynania postępowań uregulowanych w rozdziale 5a p.bud., bez ustanowienia innych środków ochrony interesu prawnego osób żądających rozpoznania spraw w przedmiocie samowolnych robót budowlanych, prowadzi do rażąco niesłusznych konsekwencji.

Wobec powyższego, jakkolwiek część orzecznictwa uważa regulację art. 53a ust. 1 p.bud. za jasną i niebudzącą wątpliwości, to jednak należy ją skonfrontować z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo budowlane oraz Konstytucji RP. Zgodnie z art. 5 ust. 1 p.bud. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.: odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (pkt 8); poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie. Jeżeli więc w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę obowiązuje szereg przepisów podporządkowanych ochronie interesów właścicieli (użytkowników wieczystych, zarządców) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit d i pkt 2 p.bud.), to tym bardziej w przypadkach realizacji robót budowlanych z naruszeniem prawa powinny być zapewnione instrumenty gwarantujące ochronę prawa osób trzecich do niezakłóconego korzystania z ich własnych nieruchomości (obiektów budowlanych).

Należy ponadto zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2011 r. sygn. Kp 7/09, w którym nawiązując do art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. stwierdzono, że osoby trzecie mają prawo do ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami związanymi z realizacją inwestycji budowlanej, przy czym "z punktu widzenia ochrony praw tych osób istotne znaczenie ma zagwarantowanie im przez ustawodawcę właściwej procedury, w ramach której możliwe będzie dochodzenie praw i uzyskanie ochrony interesów". Dalej Trybunał zauważył, że: "konieczność ochrony praw osób trzecich jest jedną z podstaw wprowadzenia ustawowych ograniczeń praw inwestora (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz ingerencji organów administracji w proces zabudowy nieruchomości, zarówno na etapie poprzedzającym rozpoczęcie budowy, jak i w jej trakcie i po zakończeniu robót budowlanych. Gwarantowane inwestorowi – mocą art. 4 Prawa budowlanego – prawo zabudowy nieruchomości gruntowej równoważone jest – wynikającą z różnorakich przepisów – ochroną praw osób trzecich i interesu publicznego".

Nie do zaakceptowania byłaby więc sytuacja, że w przypadku samowolnych robót budowlanych, niekorzystnie oddziałujących na nieruchomości sąsiednie, ich właściciele pozbawieni byliby prawa wnioskowania o wszczęcie odpowiedniego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego z tej tylko przyczyny, że art. 53a ust. 1 (art. 72a) p.bud. stanowi o wszczynaniu takich postępowań z urzędu. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadzane są dwie zasady o fundamentalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec organów administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa administracyjnego: zasada prawa do procesu oraz zasada prawa do sądu (por.: B. Adamiak, Zagadnienia domniemania formy decyzji administracyjnej, (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 16).

Na mocy art. 8 Konstytucji RP, sądy mają obowiązek w rozpoznawanych sprawach bezpośrednio stosować przepisy Konstytucji, co wyraża się m.in. w prokonstytucyjnej wykładni przepisów stanowiących podstawę podejmowanych rozstrzygnięć. W uzasadnieniu uchwały NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22, wskazano, że nawet jednoznacznie ustalone językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, zastrzegając jedynie, że do przekroczenia tego sensu niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie. Jako dopuszczalne uzasadnienie uznano m.in. sytuację, gdy wykładnia językowa prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Dokonując zatem prokonstytucyjnej wykładni art. 53a ust. 1 (art. 72a) p.bud., należy stwierdzić, że niezależnie od unormowania zawartego w tym przepisie, podmioty uprawnione w myśl art. 28 k.p.a. zachowały prawo inicjowania postępowań w sprawach robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem prawa. Tylko takie rozumienie wymienionych przepisów gwarantuje poszanowanie uniwersalnych standardów ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym, w tym respektowanie zasady sprawiedliwości proceduralnej, wyznaczonych przepisami Konstytucji RP. Przedstawiona sprzeczność art. 53a ust. 1 (art. 72a) p.bud., w jego literalnym brzmieniu, z innymi regulacjami ustawy Prawo budowlane oraz zasadami konstytucyjnymi przemawia za taką interpretacją, która uwzględnia systemowy i funkcjonalny kontekst wymienionych przepisów.

W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 (art. 72a) p.bud. nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem uprawnionego podmiotu (art. 28 k.p.a.), niezależnie, czy nastąpi to w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., czy też w rezultacie nieformalnego zawiadomienia zwykłym pismem, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji, organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. tylko z tego powodu, że art. 53a ust. 1 p.bud. kreuje zasadę oficjalności postępowania legalizacyjnego/naprawczego.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach:, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. III OSK 500/21). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, ocenę zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Poddaje się zatem kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a jest więc chybiony.

Podsumowując, błędna wykładnia art. 53a ust. 1 p.bud. skutkowała naruszeniem art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na tej tylko podstawie, że zgodnie z art. 53a ust. 1 p.bud. postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności uznając, że pismo PINB z [...] listopada 2021r. jest w swej istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych w związku budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazanego we wniosku przez skarżącego, rozpozna wniesione zażalenie dokonując oceny czy żądający wszczęcia postępowania ma w tym interes prawny.