Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1466/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 30e;
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2121/24 w sprawie ze skargi P. S. na czynność Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 czerwca 2024 r. nr OR15-84020-OR1500052/24 w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), wyrokiem z 18 września 2024 r., sygn. V SA/Wa 2121/24, po rozpoznaniu skargi P. S. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na czynność (informację) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia 17 czerwca 2024 r., nr OR15-84020-OR1500052/24, w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia (odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem) stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR.

W stanie faktycznym sprawy skarżący wystąpił w dniu 16 stycznia 2024 r. do ARMiR z wnioskiem o objęcie realizowanego przez niego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowy wraz z wykonaniem projektu budowlanego oraz zakupu terminala płatniczego w celu rozpoczęcia dostaw bezpośrednich produktu rolnego jakim jest ziemniak wsparciem w ramach inwestycji na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A 1.4.1.), finansowanych ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO).

W opisie przedsięwzięcia wskazał, że planuje rozpocząć sprzedaż ziemniaków w ramach dostaw bezpośrednich. W swoim gospodarstwie posiada: wózek widłowy, paleciaki, skrzynki, skrzyniopalety, wagę platformową oraz samochód dostawczy; które to zasoby będą wykorzystywane podczas procesu konfekcjonowania surowca. Wyjaśnił także, że do realizacji przedsięwzięcia niezbędna jest rozbudowa budynku gospodarczego o budynek magazynowy, w którym odbywał się będzie cały proces przygotowywania produktu finalnego, począwszy od magazynowania, poprzez sortowanie, ważenie i pakowanie ziemniaka.

Pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. ARMiR poinformowała skarżącego, że przedsięwzięcie nie podlega wsparciu z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury, w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r., poz. 1898 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem") i z uwagi na wystąpienie okoliczności polegających na zadeklarowaniu do objęcia wsparciem kosztów niekwalifikowanych w rozumieniu § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia oraz w rozumieniu § 1 ust. 7 pkt 5 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności – Drugi nabór wniosków nr [...]; zwanego dalej: "Regulaminem") – poprzez zadeklarowanie do objęcia wsparciem kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych zdefiniowanych w art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej: "rozporządzeniem 2022/2472").

Zdaniem organu, nie jest możliwe wsparcie przedsięwzięć dotyczących kosztów budowlanych/budowy budynków, bowiem tego typu projekty nie wypełniają celów realizacji w zakresie części nr 3 inwestycji A1.4.1 KPO dotyczących skracania łańcuchów dostaw żywności. Brak ujęcia w ramach inwestycji kosztów dotyczących wyposażenia tego typu budynków – np. w urządzenia, linie technologiczne itp. – oznacza, iż inwestycja może być używana do innych celów, w tym również na potrzeby rolnej produkcji pierwotnej, która na mocy rozporządzenia jest wykluczona ze wsparcia.

Jednocześnie ARMiR zauważyła, że koszty w zakresie produkcji pierwotnej prowadzonej przez gospodarstwo rolne, w tym związane z przechowywaniem warzyw, nie mogą stanowić kosztu kwalifikowanego w ramach działania 3 KPO i powinny zostać oddzielone od działalności w zakresie dostaw bezpośrednich. Koszty kwalifikowalne mogą obejmować wyłącznie zakres związany z wprowadzaniem do sprzedaży w ramach dostaw bezpośrednich warzyw, nie zaś związany z produkcją pierwotną, tj. z uprawą lub przechowywaniem ziemniaków. Ma to związek z faktem, że pomoc nie może dotyczyć kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych. Stąd też przedstawione w złożonej dokumentacji przedsięwzięcie nie może podlegać wsparciu w omawianym instrumencie pomocy.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 13 czerwca 2024 r. o ponowną ocenę przedsięwzięcia, ARiMR podtrzymała swoje stanowisko i odmówiła objęcia przedsięwzięcia wsparciem o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia 17 czerwca 2024.

Organ wskazał, że przedsięwzięcie nie spełnia kryterium zgodności z planem rozwojowym właściwego określenia wydatków kwalifikowanych (§ 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć – kryterium nr 6). Według danych zawartych we wniosku oraz dostarczonym kosztorysie, zakres przedsięwzięcia obejmuje jedynie: rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowy wraz z zakupem terminala płatniczego. Oznacza to, że koszty inwestycji nie są bezpośrednio związane z przetwarzaniem lub wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych – przedsięwzięcie nie obejmuje kosztów np. zakupu wyposażenia budynków, maszyn, urządzeń, linii technologicznych itp., pozwalających na przygotowanie produktów rolnych do sprzedaży i ich wprowadzanie do obrotu/zbywanie.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi producenta na rozstrzygnięcie ARiMR stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR.

Sąd uznał, że w sprawie sporne jest spełnienie horyzontalnego Kryterium nr 6 "Właściwe określone wydatki kwalifikowalne". Zgodnie z jego opisem, sprawdzana jest kwalifikowalność, adekwatność i racjonalność wydatków planowanych do poniesienia w ramach przedsięwzięcia. Weryfikacja kwalifikowalności obejmuje m. in. warunek, że koszty finansowane w ramach przedsięwzięcia muszą być elementem katalogu kosztów kwalifikowalnych określonych w § 1 ust. 6.

WSA w Warszawie uznał, że sporne koszty nie mogą zostać uznane za koszty, o których mowa w § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzanie. Zgodnie z tym przepisem, do kosztów kwalifikowalnych nie zalicza się kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472, oznaczającą "wytwarzanie płodów ziemi i produktów pochodzących z chowu zwierząt wymienionych w załączniku I do Traktatu, bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów". Wbrew zapatrywaniu ARiMR, koszty budowy budynku, w którym skarżący zamierza magazynować, sortować, ważyć i pakować ziemniaki, nie stanowią kosztów związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu wyżej scharakteryzowanym. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że "magazynowanie ziemniaka" wypełnia znamiona "wytwarzanie płodów ziemi [...] bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów". Za wskazane w art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472 koszty "wytwarzania płodów ziemi" można by wprawdzie uznać koszty budowy budynku, pod warunkiem jednak, że budynek taki w rzeczywistości służyłby do wytwarzania ziemniaka, czego w sprawie stwierdzić nie można. Jak wynika bowiem z opisu przedsięwzięcia zawartego we wniosku, budynek ma służyć do magazynowania i przygotowywania ziemniaków do sprzedaży (zatem już po jej wytworzeniu), gdyż skarżący zamierza rozpocząć dostawy bezpośrednie tego produktu. W konsekwencji uznać należy, że planowany budynek magazynowy nie jest związany bezpośrednio z wytwarzaniem, lecz z przechowywaniem, przygotowaniem do sprzedaży lub wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych, a więc koszt jego budowy wprost mieścić się będzie w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Nie jest również zasadne stanowisko ARiMR, że na przeszkodzie uznania kwalifikowalności kosztów budowy budynku magazynowego stoi brak jednoczesnego ubiegania się przez skarżącego o wsparcie na wyposażenie tego budynku, co mogłoby wiązać się z obawą wykorzystania budynku do celów innych aniżeli określonych w ramach działania A1.4.1 KPO. Sąd uznał, że warunek stawiany przez organ nie wynika z żadnego przepisu rozporządzenia bądź Regulaminu, w szczególności nie można się go dopatrywać w redakcji § 2 pkt 1 rozporządzenia, który dopuszcza sfinansowanie wyposażenia miejsc przeznaczonych do przetwarzania, przechowywania lub przygotowania do sprzedaży produktów rolnych, ale nie uzależnia przyznania pomocy od wnioskowania o nie łącznie z budową takiego miejsca. Użycie w tym przepisie sformułowania "(...), wraz z wyposażeniem (...)" nie oznacza zdaniem Sądu obowiązku przyznania wsparcia tylko dla budynków wraz z wyposażeniem. Taka wykładnia tego przepisu jest wprost sprzeczna z celami Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności określonymi w Kryteriach wyboru ostatecznych odbiorców przedmiotowego wsparcia, bowiem inwestycje A1.4.1. podejmowane są na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych dokonywanej poprzez m.in. następujące cele: tworzenie centrów przechowalniczo-dystrybucyjnych, inwestycji w zakresie infrastruktury, sprzedaży bezpośredniej czy dofinansowanie zakupu maszyn i urządzeń do przetwarzania, przechowywania i sprzedaży produktów. Każdy z jedynie kilku wskazanych wyżej celów zawartych w Kryteriach KPO A1.4.1 określony został odrębnie, podobnie jak wynika to też z celów wskazanych w § 2 rozporządzenia. W konsekwencji przyjąć należy, że wnioskodawca może starać się o wsparcie tylko na budowę budynku magazynowego bądź na budowę takiego budynku wraz z wyposażeniem.

Przyjęte przez organ zapatrywanie pomija także posiadane przez skarżącego i wskazane we wniosku zasoby własne w postaci: wózka widłowego, paleciaków, skrzynek, skrzyniopalet, wagi platformowej oraz samochodu dostawczego, które zgodnie z jego oświadczeniem będą wykorzystywane podczas procesu konfekcjonowania surowca. Skoro oświadczony jednocześnie zamiar rozpoczęcia sprzedaży ziemniaka w ramach dostaw bezpośrednich nie wymaga, jak się zdaje, wyposażenia budynku magazynowego w inne jeszcze maszyny, urządzenia czy linie technologiczne, to warunek ich łącznego uwzględnienia wśród planowanych do poniesienia kosztów przedsięwzięcia tym bardziej okazuje się nieuprawniony.

Jakkolwiek ARMiR nie poświęcił żadnej uwagi kosztom zakupu terminala płatniczego, co może świadczyć o tym, że nie kwestionuje kwalifikowalności tego wydatku, to warto wskazać, że jego zaplanowanie wzmacnia tezę, że budowa budynku magazynowego związana jest z zamiarem rozpoczęcia przez skarżącego sprzedaży ogórka w ramach dostaw bezpośrednich, co wprost oświadcza we wniosku.

Sąd zauważył, że w końcowej części uzasadnienia informacji z dnia 7 czerwca 2024 r. ARiMR wskazała również, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowy o powierzchni 510 m2 w kontekście braku wskazanej ilości ziemniaków przeznaczonych do sprzedaży w 3 kolejnych latach po realizacji inwestycji, niemniej jednak stwierdzenie to nie zostało w żaden sposób skonfrontowane z przepisami rozporządzenia bądź Regulaminu w kontekście niespełnienia warunku udzielenia wsparcia wynikającego z przepisów dotyczących udzielania takiego wsparcia bądź któregokolwiek z kryteriów wyboru przedsięwzięć, o których mowa w § 6 Regulaminu, jak również nie znalazło swojego odzwierciedlenia w ostatecznej informacji zawartej w zaskarżonym piśmie z dnia 17 czerwca 2024 r., co sprawia, że nie poddaje się ono kontroli sądowoadministracyjnej.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła ARiMR, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej zwanej P.p.s.a.) naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju /Dz. U. z 2024 r. poz. 324 oraz 862/, poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju /Dz. U. z 2024 r. poz. 324 oraz 862/, poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR;

na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.;

I.

II. naruszenie prawa materialnego tj. § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwo lub akwakultury w ramach Krajowego Plonu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1898 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż: planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowy (hali magazynowej) celem magazynowania ziemniaków bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu nie jest kosztem niekwalifikowalnym tzn. kosztem bezpośrednio związanym z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (DE) 2022/24 72 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; w sytuacji; gdy w ocenie organu poprawna wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, iż: planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowy (hali magazynowej) celem magazynowania ziemniaków bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu stanowi koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego tj. koszt bezpośrednio związany z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2002/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

III. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/24 72 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu ort. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L.2022.327.1) poprzez jego błędną wykładanie wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż: planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowy (hali magazynowej) celem magazynowania ziemniaków bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu nie jest kosztem niekwalifikowalnym tzn. kosztem bezpośrednio związanym z produkcją podstawową produktów rolnych bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów; w sytuacji, gdy w ocenie organu poprawna wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, iż: planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowy (hali magazynowej) celem magazynowania ziemniaków bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu stanowi koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego, ponieważ ziemniaki nie są poddawane jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu.

IV. Naruszenie prawa materialnego tj. § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Plonu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1898 ze zm.) w związku z § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wrażające się w błędnym uznaniu, że: planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na rozbudowie przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowy (hali magazynowej) celem magazynowania ziemniaków bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu, celem dalszej odsprzedaży stanowi koszt kwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego w zakresie budowy budynków i budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które są wykorzystywane do przetwarzania, przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w sytuacji gdy na podstawie poprawnie ustalonego stanu faktycznego w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy § 6 ust. 3 pkt 5 w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków / trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Plonu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1898 ze zm.) oraz w związku z § 1 ust.7 pkt 5 i § 1 ust. 6 pkt 2 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem i planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowy (hali magazynowej) w celu magazynowania zmienników celem dalszej ich odsprzedaży bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu, stanowić powinno koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego w ramach kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejski w zakresie rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją budynków budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które są wykorzystywane do przetwarzania, przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury: i organ powinien rozstrzygnąć, iż przedsięwzięcie nie podlega wsparciu, a w konsekwencji dokonać ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia.

V. Naruszenie prawa materialnego tj. § 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 2 z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Plonu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1898 ze zm.) w związku z § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wrażające się w błędnym uznaniu, że planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na magazynowaniu ziemniaków w planowanym budynku magazynowym (hali magazynowej) bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu, celem dalszej odsprzedaży stanowi koszt kwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego w zakresie budowy budynków i budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które są wykorzystywane do przetwarzania, przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury; w sytuacji gdy na podstawie poprawnie ustalonego stanu faktycznego w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy § 6 ust. 3 pkt 5 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1898 ze zm.) w związku z § 1 ust. 7 pkt 5 i z w związku z § 4 ust. 14 i § 5 ust. 8 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem i planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na magazynowaniu ziemniaków w planowanym budynku magazynowym (hali magazynowej) celem dalszej odsprzedaży bez poddawania ich jakikolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu, stanowić powinno koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego i organ powinien rozstrzygnąć, iż przedsięwzięcie nie podlega wsparciu, a w konsekwencji dokonać ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie ARiMR wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie, z ostrożności procesowej, zwróciła się o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Oprócz tego organ wystąpił o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, obejmujących między innymi koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący kasacyjnie planował magazynowanie ziemniaków, ich sortowanie, ważenie i pakowanie celem ich dalszej odsprzedaży bez poddawania ich żadnym czynnością ingerującym/zmieniającym ich właściwości. W związku z powyższym organ zasadnie negatywnie ocenił wniosek o przyznanie wsparcia finansowego uznając, iż koszt rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowy stanowi koszt bezpośrednio związany z podstawową produkcją produktów rolnych, z uwagi, iż magazynowany produkt (ziemniaki) nie podlegają żadnemu procesowi zmiany ich właściwości, a tym samym ww. koszt powinien stanowić koszt niekwalifikowalny na podstawie § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia.

ARiMR podkreśliła, że producent chciał dokonać rozbudowy, przebudowy już istniejącego budynku, a nie budowy nowego budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ sformułował zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W związku z tym w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów procesowych, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach dwóch zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy skarżący kasacyjnie organ wskazał wyłącznie mające wynikowy charakter (a więc określające sposób orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny) przepisy P.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 151 tej ustawy) oraz spełniający podobną funkcję art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r. poz. 324 oraz 862, zwanej ustawą o polityce rozwoju), a także art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., określający zakres kompetencji sądów administracyjnych do oceny legalności wymienionych w tym przepisie aktów lub czynności – tj. przepis mający ustrojowy charakter. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju regulacje, bez powiązania ich z przepisami prawa materialnego czy procesowego, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny tych przepisów (wynikowych), zobowiązana jest w treści swojego zarzutu powiązać naruszenie tego rodzaju regulacji z konkretnymi przepisami, którym - jej zdaniem - sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie przepisów wynikowych jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14 - dost. w CBOiS). Sam zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 czy też art. 151 P.p.s.a. bez wskazania konkretnie, do jakiego naruszenia prawa doszło, nie może być podstawą wniesienia prawidłowo skonstruowanej skargi kasacyjnej.

W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie organ w ramach zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc dotyczących naruszenia regulacji procesowych, jako uchybione przez WSA w Warszawie wymienił jedynie przepisy o charakterze wynikowym i ustrojowym, bez powiązania ich z jakimikolwiek regulacjami proceduralnymi, które Sąd stosował lub winien był zastosować. Tak więc tego rodzaju zarzuty uznać należy za wadliwie skonstruowane, z uwagi na faktyczne nieprzytoczenie ich podstawy prawnej, a także podnoszonej przez autora skargi kasacyjnej postaci naruszenia prawa. Z brzmienia sformułowanych zarzutów nie wiadomo bowiem na czym w istocie naruszenie regulacji prawa formalnego przez WSA w Warszawie miałoby polegać. ARMiR zarzucił Sądowi I instancji, że ten dopuścił się wadliwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, przez co Sąd uznał, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR. Skupił się więc jedynie na wyniku kontroli, w oderwaniu od podstaw i samego procesu jej przeprowadzenia.

W związku z tak sformułowane zarzuty nie mogły zostać uznane za skuteczne, gdyż nie wskazują one postaci zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia prawa.

Na marginesie dodać jedynie należy, że podstawą stwierdzenia przez WSA w Warszawie, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR był art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o polityce rozwoju, który w tym wypadku stanowił autonomiczną podstawę do wydania przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd nie stosował więc tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a czy lit. c, które skarżący kasacyjnie organ wskazał w treści swoich zarzutów jako naruszone. Nie miał też obowiązku odwoływania się do nich, jako że regulacje P.p.s.a., na gruncie niniejszej sprawy znajdowały jedynie odpowiednie zastosowanie, w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy o polityce rozwoju, i to w ograniczonym zakresie (art. 30e ustawy o polityce rozwoju).

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. tych których podstawą był art. 174 pkt 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, że również w tym wypadku brak jest podstaw do uznania ich zasadności.

W ramach tego rodzaju zarzutów skarżący kasacyjnie organ podniósł cztery zarzuty. W pierwszych dwóch spośród nich zarzucił WSA w Warszawie dopuszczenie się błędnej wykładni wymienionych przez niego przepisów, w pozostałych dwóch zaś błędnego zastosowania konkretnych regulacji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów błędnej wykładni § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia oraz art. 2 pkt 44 rozporządzenia 2022/2472 stwierdzić należy, w ramach tych zarzutów, niezależnie od ich literalnego brzmienia, autor skargi kasacyjnej w istocie nie zarzuca Sądowi I instancji błędnej interpretacji wyżej wymienionych przepisów prawa, ale ich wadliwe zastosowanie. Wskazując bowiem na błąd w zakresie wykładni, nie podaję na czym ten miałby polegać i jak oba przepisy winny być w prawidłowy sposób wykładane. Twierdzenia obu zarzutów nie odnoszą się do abstrakcyjnego i generalnego rozumienia obu przepisów, ale dotyczą bezpośrednio zindywidualizowanej i konkretnej sytuacji wnioskodawcy, w aspekcie okoliczności wskazanych w jego wniosku o udzielenie mu wsparcia.

ARiMR w ramach obu zarzutów, odwołując się do, błędnej jego zdaniem, sądowej wykładni § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia oraz art. 2 pkt 44 rozporządzenia 2022/24 kategorycznie i konsekwentnie podkreśla, że koszty rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania przez skarżącego budynku gospodarczego na budynek magazynowy służyły w istocie nie wprowadzaniu produktów (ziemniaków) do obrotu, ale ich magazynowaniu, co łączyć należy bezpośrednio z wytwarzaniem ziemniaków jako produktów podstawowych, które to koszty nie mogą zostać uznane za koszty kwalifikowane.

Z tego rodzaju stanowiska skarżącego jednoznacznie wynika, że skarżący kasacyjnie dąży do wykazania wadliwego zastosowania wymienionych przez niego przepisów na gruncie niniejszej sprawy. Tymczasem skuteczność tego rodzaju zarzutu, co do zasady uzależniona jest od uprzedniego podważenia prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, z czym na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia, jako że zarzuty naruszenia prawa procesowego uznane zostały za nieskuteczne.

W ramach obu zarzutów skarżący kasacyjnie organ pośrednio polemizuje także z postacią konkretnych okoliczności faktycznych – ustaleń w tym zakresie, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzekania w sprawie. Tymczasem jest to niedopuszczalne w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy wnioskodawca wprost wskazał w treści swojego wniosku, że inwestycja o wsparcie której się ubiegał miała służyć nie produkcji ziemniaków, ale wprowadzaniu ich do obrotu. Z okoliczności przedstawionych w jego wniosku nie sposób było też wywieść podstaw do zakwestionowania prawdziwości tego rodzaju deklaracji producenta. Wręcz przeciwnie, objęcie zakresem wniosku zakupu terminala jedynie potwierdza rzeczywiste intencje wnioskodawcy. Stąd więc oba zarzuty uznać należy, w pierwszej kolejności za wadliwie sformułowane, a ponadto za oparte na nieadekwatnych podstawach, nieznajdujących potwierdzenia w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy.

Podobne uwagi odnieść należy również do dwóch pozostałych materialnoprawnych zarzutów skargi kasacyjnej, w których organ podniósł naruszenie przez WSA w Warszawie oprócz § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia oraz art. 2 pkt 44 rozporządzenia 2022/2472 także między innymi § 1 ust. 6 pkt 1 i pkt 2, 4 ust. 2 rozporządzenia, § 1 ust. 7 pkt 5 i Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem. W tym zakresie organ ograniczył się w zasadzie do prostego kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, w oderwaniu od konkretnych i precyzyjnie określonych podstaw kasacyjnych. Jego twierdzenia w omawianym zakresie sprowadzają się do prostego zaprzeczeniom wnioskom i ocenom Sądu, opartego na stwierdzeniach nieznajdujących prawnego uzasadnienia. Tego bowiem skarżący kasacyjnie w istocie nie przedstawił.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że ARiMR podstawy zakwalifikowania wydatków wnioskodawcy jako wydatków niekwalifikowanych wywodzi w istocie z jednego przepisu, jakim jest art. 2 pkt 44 rozporządzenia 2022/2472, który definiuje produkcję podstawowa produktów rolnych, a także § 6 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że podstawowa produkcja produktów rolnych oznacza wytwarzanie płodów ziemi i produktów pochodzących z chowu zwierząt wymienionych w załączniku I do Traktatu, bez poddawania ich jakiemukolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia do kosztów kwalifikowanych nie zalicza się kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472.

W niniejszym przypadku zauważyć jednak należy, że wnioskodawca składając wniosek o przyznanie mu wsparcia wystąpił nie o bezpośrednie dofinansowanie wytwarzania płodów ziemi (ziemniaków), co rzeczywiście jest wykluczone ze wsparcia, ale kosztów rozpoczęcia wprowadzania ich do obrotu. W myśl zaś § 1 rozporządzenia określa ono szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury. Tak więc samo wprowadzanie do obrotu produktów rolnych, bez ich przetworzenia, nie może stanowić argumentu przemawiającego za odmową przyznania wsparcia. Jest to bowiem działanie, z wyraźnej woli prawodawcy, objęte zakresem możliwej do uzyskania pomocy.

Niezależnie od powyższego w tym miejscu podkreślić wyraźnie należy, że prawodawca krajowy rozróżnia koszty wytwarzania i koszty wprowadzania do obrotu produktów/płodów rolnych. Poza tym z zakresu wsparcia określonego przepisami rozporządzenia wyraźnie wyklucza jedynie te koszty wytwarzania produktów rolnych, jako produktów podstawowych, które są z tą produkcją bezpośrednio związane.

Tego rodzaju cech nie można jednak przypisać kosztom wskazanym we wniosku skarżącego.

Za zasadne uznać należy również stanowisko WSA w Warszawie, w którym ten Sąd wytknął organowi brak prawnych podstaw do wykluczenia kwalifikowalności wydatków skarżącego, z uwagi na zbyt mały ich zakres, tj. nieobjęcie nimi między innymi kosztów zakupu linii produkcyjnej. Zgodzić się bowiem należy z jego stwierdzeniem, że brak jest ku temu prawnych podstaw, poza tym tego rodzaju stanowisko godziłoby w zasadę racjonalnego i oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi. Nie można także wyciągać w stosunku do konkretnych podmiotów, aplikujących o wsparcie, negatywnych konsekwencji wyłącznie z uwagi na to, że wystąpiły one o węższy jego zakres niż było to możliwe, zwłaszcza że wymóg występowania o szerszy zakres pomocy nie wynikał z żadnych przepisów.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.