Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 144/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 i 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Magda Froncisz sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2024 r. skargi E. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Małopolskiego do wydania aktu lub podjęcia czynności; 2. stwierdza, że Wojewoda Małopolski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz E. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. K. (dalej: skarżąca) jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W stanie faktycznym sprawy pismem z 9 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu: 11 stycznia 2024 r.) skarżąca i jej mąż wnieśli zażalenie na postanowienie Starosty [...] z 28 grudnia 2023 r. znak [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ przesłał zażalenie do Wojewody Małopolskiego. Pismo wpłynęło do organu odwoławczego 22 stycznia 2024 r. Pismem z 22 lutego 2024 r. organ wystosował do skarżącej pod znakiem [...] wezwanie o wyjaśnienia, czy w tej sprawie działa samodzielnie, czy przez pełnomocnika, wraz ze wskazaniem adresu do korespondencji. W tym samym piśmie organ poinformował skarżącą, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 kpa i nowy termin załatwienia sprawy wyznacza się do dnia 19 kwietnia 2024 r.

Następnie pismem z 19 kwietnia 2024 r. organ określił nowy termin załatwienia sprawy do 19 czerwca 2024 r., a kolejno pismem z 19 czerwca – do 19 sierpnia 2024 r. W dniu 25 czerwca 2024 r. skarżąca wniosła ponaglenie, domagając się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości w sprawie o znaku [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, złożonej osobiście 26 czerwca 2024 r., skarżąca wskazała, że jedyne co organ na obecną chwilę zrobił w załatwieniu sprawy to kilkukrotne przedłużenie terminu, a w uzasadnieniach przedłużenia terminu opiera się na zbyt małej ilości urzędników w stosunku do liczby spraw. Zdaniem skarżącej braki kadrowe nie mogą być usprawiedliwieniem. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała szereg orzeczeń sądowych. Końcowo dodała, że ponaglenie zostało złożone, ale nie przyniosło oczekiwanego efektu. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła także o zobowiązanie organu do niezwłocznego dokonania czynności i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca powołała się na znak sprawy [...].

Po wniesieniu skargi, pismem z 27 czerwca 2024 r. organ odwoławczy zlecił uzupełnienie materiału dowodowego organowi I instancji. Uzupełniony materiał wpłynął do organu II instancji 4 lipca 2024 r. Postanowieniem z 8 lipca 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Olkuskiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że Starosta [...] pismem z 17 stycznia 2024 r. przekazał zażalenie Wojewodzie. Wojewoda ocenił, iż zażalenie zostało podpisane własnoręcznymi podpisami skarżących i złożone z zachowaniem ustawowego terminu, a następnie prawidłowo przekazane przez Starostę [...] (zgodnie z art. 133 kpa). Zatem postępowanie zażaleniowe zostało skutecznie wszczęte.

Dalej Wojewoda wskazał, że pismem z 22 lutego 2024 r. wezwał skarżącą do wyjaśnienia, czy w tej sprawie działa samodzielnie, czy przez pełnomocnika, wraz ze wskazaniem adresu, na który organ winien kierować korespondencję. Ponadto poinformował strony o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w wyznaczonym terminie i o wskazaniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy, tj. do 19 kwietnia 2024 r. Jednocześnie podano przyczyny zwłoki oraz poinformowano strony postępowania o możliwości wniesienia ponaglenia. Ponadto trzykrotnie poinformowano strony postępowania o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w wyznaczonym terminie i o wskazaniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy, tj. w ostatnim piśmie z 19 czerwca 2024 r. wyznaczono termin do 19 sierpnia 2024 r. Jednocześnie podano przyczyny zwłoki oraz poinformowano strony postępowania o możliwości wniesienia ponaglenia.

Dnia 27 czerwca 2024 r. Wojewoda Małopolski wezwał Starostę [...] do uzupełnienie materiału dowodowego, jednocześnie wyznaczając 5-dniowy termin na uzupełnienie.

Organ wyjaśnił, że procedowanie spraw realizowane jest w oparciu o, będące przejawem bezstronności i równego traktowania, kryterium kolejności wpływu spraw. Zainteresowanym gwarantuje to możliwość kontrolowania nie tylko na jakim etapie jest sprawa, ale także jaki jest stan zaawansowania wobec innych spraw czekających w kolejce. W praktyce wygląda to w ten sposób, że sprawa z pozycją pierwszą na liście (najstarsza, według wpływu) jest załatwiana albo do takiego momentu, w którym urzędnik nie jest w stanie przejść do kolejnego kroku (np. wysłano wezwanie o uzupełnienie materiałów dowodowych) albo, jeśli materiał dowodowy jest kompletny i sprawa możliwa do przeprowadzenia i zakończenia analizy, wydawane jest rozstrzygnięcie (decyzja, postanowienie). Pracownik w czasie "oczekiwania" na materiały do sprawy pierwszej na liście (najstarszej według wpływu) zajmuje się następną i kolejnymi sprawami w ten sam sposób, czyli doprowadzając je do określonego etapu lub do wydania rozstrzygnięcia, jeśli przeprowadzone postępowanie na to pozwala. Ten sposób działania ma służyć dwóm celom: transparentności biegu spraw (zainteresowany może się dowiedzieć, jak w kolejce przesuwa się jego sprawa) oraz możliwości realnego zaplanowania przez strony działań związanych z wydaniem rozstrzygnięcia. Ponadto taki sposób działania powoduje, że nie zawsze w momencie wpływu odpowiedzi na wezwanie pracownik prowadzący postępowanie może natychmiast przystąpić do analizy uzupełnionego materiału dowodowego gdyż zaangażowany jest w inne postępowanie. Organ wyjaśnił, że brak możliwości załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie ma charakter systemowy, związany z ilością wpływających spraw i brakami kadrowymi. Zdaniem organu stosunek ilości spraw do etatów nie pozwala na dotrzymanie terminów określonych w kpa. Zarządzając wydziałem, oddziałem, w ramach wewnętrznej kontroli funkcjonalnej na bieżąco omawiane są procedury działania i terminy załatwiania spraw. Nie jest winą pracownika, zarządzających ani organu, że ilość etatów nie odpowiada ilości spraw. Tzw. "wyciąganie" niektórych spraw przed inne poprzez wyznaczanie odgórnych terminów, po pierwsze prowadzi do dyskryminacji tych, którzy czekają w kolejce i nie wystąpili z ponagleniem. Zbyt mała ilość urzędników w stosunku do liczby spraw i stopnia ich skomplikowania, nie jest oczywiście uzasadnieniem prawnym, tylko faktycznym, niemniej jednak wydaje się, że podejście oparte na faktach, a nie formalistyczne, w większym stopniu wypełnia wskazaną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania.

Końcowo organ podkreślił, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wydano rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przedmiotem skargi niniejszej była bezczynność i przewlekłość postępowania.

Ponieważ zażalenie zostało rozpoznane w dniu 8.07.2024r., a więc po wniesieniu skargi do Sądu, żądanie zobowiązanie organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe. Stąd w tym zakresie należało umorzyć postępowanie w oparciu o art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Natomiast należało rozważyć kwestię przewlekłości postępowania. Gdyby chcieć w największym skrócie wskazać czynności organów, to otrzymujemy następujący zestaw dat:

Początek terminu do załatwienia zażalenia: 22 stycznia 2024 r.

22 lutego wezwanie w sprawie pełnomocnika i przedłużenie do 19 kwietnia

19 kwietnia przedłużenie do 19 czerwca

19 czerwca przedłużenie do 19 sierpnia

25 czerwca ponaglenie przez skarżącą

26 czerwca skarga do WSA

27 czerwca zlecenie przez Wojewodę organowi I instancji postępowania uzupełniającego

4 lipca Wojewoda otrzymuje uzupełnienie

8 lipca załatwia sprawę.

Jak z powyższego wynika, w istocie Wojewoda potrzebował ( z uzupełnieniem) 12 dni, aby załatwić sprawę. Tymczasem jej załatwienie trwało ponad 5 miesięcy. Nie sposób w tej sprawie ( załatwienie zażalenia) dostrzec jakichkolwiek przyczyn tak długiego czasu jej załatwienia. Przypomnieć wobec tego trzeba, że zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wedle zaś art. 144 k.p.a. "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań", co oznacza, że termin do załatwienia zażalenia wynosi 1 miesiąc.

W tej sprawie trzykrotnie Wojewoda przedłużał termin załatwienia sprawy o kolejne 2 miesiące. Jak to już wspomniano, nie podano żadnej racjonalnej przyczyny tego opóźnienia. Przyczyną taką nie jest i nie może być okoliczność dużego wpływu spraw i ustalonej kolejności oczekiwania na jej rozpoznanie. Trafnie skarżąca wskazała w skardze orzeczenia Sądów administracyjnych, krytycznie odnoszące się do tego argumentu. Nie chodzi przy tym o wskazywane przez Wojewodę jako zła praktyka "wyciąganie" niektórych spraw bez kolejności, bo to oczywiste. Chodzi o to, że procedura administracyjna nie zakłada w żadnym momencie, że państwo przez swych urzędników będzie niezdolne do działania w sposób umożliwiający jej stosowanie. Jest to zresztą słuszne, bo gdyby zakładać tego rodzaju usprawiedliwienie, to zmniejszenie kadry urzędniczej byłoby świetnym pretekstem do spowolnionego załatwiania spraw, a ponadto w każdym momencie można podać taką okoliczność usprawiedliwiającą organ i niemożliwą do zweryfikowania dla strony. "Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności, wręcz przeciwnie - są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców - obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu w postaci np.: trudności w pozyskaniu kadry pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji" ( tak przykładowo wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r. I SAB/Wr 263/21 LEX nr 3197678).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie ( wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. III OSK 517/21 LEX nr 3415770 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W kontrolowanej sprawie, jak już wspomniano, organ potrzebował 12 dni aby rozpoznać zażalenie ( od momentu żądania uzupełnienia materiału, co nastąpiło błyskawicznie). Nie można zatem wytłumaczyć ani usprawiedliwić zwłoki 5 miesięcy w podjęciu tych czynności.

Zdaniem Sądu nie jest też żadną przeszkodą do stwierdzenia, że miała miejsce przewlekłość postępowania, przedłużanie czasu załatwienia sprawy, albowiem w tym czasie nie były podejmowane żadne czynności. Na wstępie trzeba zauważyć, że ustanowiona w art. 36 k.p.a. możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje niesprawność działań organu w ramach terminu podstawowego, jeśli sprawa mogła być załatwiona w okresie krótszym, zarówno gdy organ dokonywał określonych czynności lecz nieskuteczne, jak i - tym bardziej - jeśli w tym okresie organ żadnych czynności nie podjął. Poza tym "przewlekłością" będzie stan, w którym organ administracyjny albo w sposób bezzasadny "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na przyczyny niezależne od niego uniemożliwiające zachowanie terminu podstawowego, albo gdy bieg terminu jest zatrzymany ( wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 stycznia 2013 r. I SAB/Łd 8/12 LEX nr 1413931 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2019 r. II SAB/Rz 45/19 LEX nr 2703499). Przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., które zmierza w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy, uzasadnia przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. I SAB/Wa 56/14, LEX nr 1492867, podobnie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 marca 2019 r. III SAB/Lu 25/18 LEX nr 2642897). Wydłużenie terminu załatwienia sprawy, przewidziane w art. 36 k.p.a., ma przede wszystkim zapewniać stronie informację o perspektywie czasowej zakończenia postępowania i powodach jego wydłużenia i stanowi wykonanie ciążącego na organie obowiązku informacyjnego. Przepis ten nie może natomiast być traktowany instrumentalnie i być wykorzystywany jedynie jako mechanizm odłożenia rozpoznania sprawy na czas znacznie przekraczający terminy ustawowe ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 września 2024 r. II SAB/Gl 124/24 LEX nr 3770021). Końcowo warto jeszcze przytoczyć wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. I OSK 1984/19 LEX nr 3174561: "Przyjęcie wykładni art. 36 § 1 k.p.a. zgodnie z którą w każdym przypadku powiadomienia strony o planowanym terminie załatwienia sprawy wyłączona jest możliwość stwierdzenia, że pozostaje on w bezczynności, mogłaby prowadzić do niezasadnego przedłużania przez organy terminów załatwienia spraw. Zatem Sąd rozpoznając skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenia uprawniony jest do oceny, czy w okolicznościach sprawy fakt zrealizowania obowiązku o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. uznać można za wyłączający stan bezczynności organu".

Jak to już wskazano, Sąd uznał, że mamy w sprawie do czynienia z przewlekłością postępowania; niemniej trzeba dodać, że - z przewlekłością rażącą. Nie tylko bowiem, jak to już wspomniano, sprawa trwała ponad 5 miesięcy, ale przez około 5 miesięcy spoczywała bez żadnej czynności ( oprócz przedłużania toku jej załatwienia). W ocenie Sądu wypełnia to kryteria rażącej przewlekłości. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach zachodzi wówczas, gdy jest oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia ( wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r. I FSK 2173/18 LEX nr 2656745 oraz wyrok z dnia 24 lipca 2015 r. II OSK 3237/14 LEX nr 1803268 ) i tak właśnie było w tej sprawie. Szczególnie naganne jest, w ocenie Sądu, posłużenie się przepisami dotyczącymi przedłużenia załatwienia sprawy, dla sytuacji, gdy nie były podejmowane żadne czynności.

Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a.