Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 771/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 71 ust.1 pkt. 2, ust.2, ust.3, ust.5, art. 71a ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik po rozpoznaniu w dniu 9 październik 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. P. i B. P. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia

22 marca 2023 r. nr. PINB.5162.39.2021 na podstawie art.105 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z zm. dalej k.p.a) umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych, położonych przy ul. [...] oraz [...] w K., na lokale użytkowe, bez zgody właściwego organu. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że przedmiotowe lokale nr [...] są lokami mieszkalnymi częściowo wykorzystywanymi do prowadzenia działalności gospodarczej. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. i R. S. będąc stroną niniejszego postępowania.

W wyniku wniesionego odwołania Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli D. P. i B. P. (dalej skarżący) będący właścicielami lokalu nr [...] położonych przy ul [...] w K. .

Zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu k.p.a, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Sprzeciw jest niezasadny.

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Szczególną cechą postępowania zainicjowanego sprzeciwem od decyzji kasacyjnej jest ograniczony zakres kontroli tej decyzji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się w takim postępowaniu jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze, decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że druga przesłanka ma charakter ocenny, tj. wymagający każdorazowej interpretacji na tle okoliczności faktycznych danej sprawy, uwzględniającej możliwość skorzystania z dyspozycji art. 136 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uniemożliwiającym organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (vide: wyrok NSA

z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12).

Jakkolwiek dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, to jednak nie może abstrahować od treści przepisów prawa materialnego – te bowiem wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy, a więc wskazują jakie okoliczności muszą być ustalone aby uznać sprawę dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. Inaczej rzecz ujmując, przepisy prawa materialnego determinują zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie (vide: wyrok NSA z 28 października 2021 r., III OSK 5877/21, z 21 października

2021 r., I OSK 1618/21).

W niniejszej sprawie sprzeciw został wywiedziony od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w Szczecinie, uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w K. w sprawie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych położonych przy ul. [...] nr [...] i [...]

w K. na lokale użytkowe.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz. U. z 2023 r. Nr 682. dalej p.b.,) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 zd. 1 p.b.).

Stosownie zaś do art. 71a ust. 1 p.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b.

Odnosząc powyższe do sprawy wskazać trzeba, że są okoliczności faktyczne które potwierdzają ,że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Na etapie kwalifikowania danego przedsięwzięcia jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie podlega przy tym ocenie, czy nowy sposób użytkowania jest zgodny, z przepisami odrębnymi określającymi warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, czy też regulacje te narusza, a jedynie czy wpływa on na zmianę wymagań w tym zakresie, zaś samo spełnianie wymagań będzie przedmiotem oceny dokonywanej na etapie badania zgłoszenia, względnie badania dokumentacji przedstawionej przez stronę w toku postępowania naprawczego w przypadku samowolnej zmiany sposoby użytkowania.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2 właściwemu organowi należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Stosownie zaś do art. 71 ust. 5 p.b. właściwy organ wnosi sprzeciw, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy;

3) może spowodować niedopuszczalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Przy czym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji ( art. 71 ust. 3 p.b.).

Bezsporne w sprawie jest, że skarżący nie złożyli wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego- dwóch lokali mieszkalnych o nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K..

Posłużenie się w art. 71 ust. 1 p.b sformułowaniem "w szczególności" oznacza, że wskazanie to ma charakter wyłącznie przykładu, nie wyłączając innych zdarzeń wpływających na zmianę sposobu korzystania z obiektu budowlanego. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy wskazał, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Mając powyższe w ocenie Sądu zarzut skarżących, że organ dokonał rozszerzającej interpretacji ww. przepisu naruszając ich prawa własności jest bezzasadny. Przechodząc do zarzutu skarżących o naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a o bezzasadnym uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu postępowania do ponownego rozpatrzenia w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że przyczyną uchylenia jest konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego o którym mowa w art. 71a ust. 1pkt. 2 ustawy p.b. Organ II instancji słusznie wskazał, iż przyczyną uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia był brak przeprowadzenia ww. a szczególności, że postępowanie w sprawie legalizacji co obu lokali należy przeprowadzić oddzielnie.

Instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu II instancji w ocenie Sądu chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. W szczególności zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Powyższa argumentacja była w ocenie Sądu wystarczającym argumentem za zastosowaniem instytucji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym nie można było uwzględnić zarzutu skarżących, że nie było przesłanek na uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Pozostałe zarzuty skarżących nie mogą być uwzględnione w mniejszym postępowaniu, bowiem Sąd rozpatruje zarzuty odnoszące bezpośrednio do sprawy, czy organ II instancji prawidłowo zastosował instytucję uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia określoną w art.138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W następstwie powyższego, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.