Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 161/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 22 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 25, art. 26 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
article: art. 191 ust. 1-3, 16
journal: Dz.U. 2023 poz 1426
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Grójeckiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Grójeckim a Powiatem Działdowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków w związku z umieszczeniem małoletniego A. Z. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat Grójecki jako właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Powiat Grójecki, reprezentowany przez Starostę Grójeckiego, pismem z 7 lipca 2023 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy tym powiatem a Powiatem Działdowskim o wskazanie organu właściwego do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.; dalej: "u.w.r."), związanych z pobytem małoletniego A.Z. urodzonego 8 lutego 2021 r., w pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku w pierwszej kolejności odniesiono się do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Wskazano, że Sąd Rejonowy w Grójcu postanowieniem z 19 października 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III Nsm 749/22, orzekł o umieszczeniu małoletniego A.Z. w spokrewnionej rodzinie zastępczej w osobie babki macierzystej M.G. zamieszkałej przy ul. (...) w Grójcu.

Podniesiono, że małoletni przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej zamieszkiwał wraz z matką A.D.Z. w wynajmowanym lokalu położonym w miejscowości M. na terenie gminy I-O w powiecie (...). Fakt zamieszkiwania małoletniego pod wskazanym adresem potwierdza oświadczenie złożone przez matkę dziecka 2 lutego 2023 r. Zgodnie z oświadczeniem matka małoletniego od 1 czerwca 2022 r. zamieszkała z zamiarem stałego pobytu pod adresem: (...) gmina I-O. a w dniu 4 września 2022 r. wyjechała do czasowej pracy na terenie Niemiec pozostawiając dziecko pod opieką H.A-F., jej ówczesnego partnera.

Okoliczność powyższą potwierdza także informacja z Posterunku Policji w I-O z 17 października 2022 r., w której poinformowano o zatrzymaniu H.A-F. 14 października 2022 r. w miejscowości M. Wyżej wymieniony sprawował wówczas opiekę nad małoletnim A.Z. Po zatrzymaniu opiekuna dziecka małoletni został przekazany, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Grójcu z 19 października 2022 r., pod opiekę swojej babki macierzystej.

Powiat wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu powołał się także na pismo Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "GOPS") w I-O z 24 listopada 2022 r. W powyższym piśmie wskazano na informacje uzyskane od E.J. właścicielki domu położonego pod adresem (...) zgodnie z którymi od 1 czerwca 2022 r. w wynajmowanym mieszkaniu pod powyższym adresem przebywał małoletni, matka małoletniego z partnerem oraz babka małoletniego. W lipcu 2022 r. babka małoletniego wróciła do swojego miejsca zamieszkania, a w mieszkaniu około jednego miesiąca przebywała również opiekunka do dziecka. Wcześniej od dłuższego czasu rodzina ta zamieszkiwała w M. najprawdopodobniej przy ulicy (...) gdzie pobierali świadczenie wychowawcze na dziecko.

W oświadczeniu z 24 października 2022 r. babka małoletniego wskazała, że małoletni przed umieszczeniem w pieczy zastępczej zamieszkiwał w M. i opiekę nad nim sprawowała matka.

W trakcie postępowania wyjaśniającego uzyskano informację z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. przekazaną w piśmie z 21 listopada 2022 r. o wypłacaniu przez ten organ świadczenia wychowawczego A.D.Z. na rzecz małoletniego w okresie od 1 lutego 2021 r. do 31 maja 2022 r.

W związku z powyższymi ustaleniami Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie (dalej: "PCPR") w Grójcu wiadomością mailową z 9 listopada 2022 r. wystąpiło do PCPR w Działdowie o zawarcie porozumienia w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 u.w.r.

W odpowiedzi na to wystąpienie PCPR w Działdowie pismem z 21 grudnia 2022 r. odmówiło zawarcia przedmiotowego porozumienia wskazując, iż według informacji uzyskanych od H.A-F., A.D.Z. nie zamieszkiwała z nim w miejscowości M. a jedynie odwiedzała dziecko i partnera pod tym adresem. Również informacje z GOPS w I-O. wskazują na krótkotrwały pobyt A.D.Z. w M. Uznano, iż w tej sytuacji Powiat Działdowski można postrzegać jedynie jako chwilowe miejsce pobytu małoletniego z opiekunem faktycznym.

Na podstawie odpisu aktu urodzenia małoletniego PCPR w Grójcu ustaliło, że ojciec dziecka jest nieznany, a nazwisko i imię ojca w aktach stanu cywilnego zostało wpisane w oparciu o treść art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1681 ze zm.).

Powiat wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, że zaistniały spór podlega rozstrzygnięciu na podstawie art. 191 ust. 16 u.w.r. Na podstawie tego przepisu w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy przedmiotowego odesłania w sprawie będzie miał zastosowanie art. 21 [winno być art. 22 – uwaga NSA] § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego z wyjątkiem przypadków określonych w pkt. 2-4, rozstrzygają, wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Ze względu na to, że Powiat Grójecki i Powiat Działdowski nie mają wspólnego dla siebie organu wyższego stopnia organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest sąd administracyjny, którym z mocy art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. będzie Naczelny Sąd Administracyjny.

Na podstawie powyższych przepisów Powiat Grójecki wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość co do powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 u.w.r., poniesionych w związku z umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej i wskazanie jako podmiotu zobowiązanego do ponoszenia tych kosztów Powiatu Działdowskiego.

Wskazano, że właściwość Powiatu Działdowskiego wynika z treści art. 191 pkt 1 u.w.r., zgodnie z którym to powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Równocześnie odniesiono się do treści art. 25 oraz 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.; dalej: "k.c.") wskazując, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.

Podniesiono, iż wobec bezspornego ustalenia, iż ojciec dziecka jest nieznany, miejscem zamieszkania małoletniego A.Z. będzie każdorazowe miejsce zamieszkania jego matki, którym w świetle wyżej przytoczonych okoliczności faktycznych na dzień umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej była miejscowość M. w powiecie działdowskim. Świadczy o tym jednoznacznie oświadczenie matki dziecka A.D.Z. która wskazała na osiedlenie się w M. z zamiarem stałego pobytu oraz jedynie czasowy wyjazd do Niemiec w celach podjęcia pracy zarobkowej, a także powierzenie opieki nad dzieckiem na ten czas opiekunce. Fakt zamieszkiwania w M. od 1 lipca 2022 r. przez A.D.Z. potwierdzają także informacje zaczerpnięte od właścicielki domu, który zajmowała rodzina dziecka.

Podkreślono, że czasowy wyjazd do pracy zarobkowej z wyraźnym zastrzeżeniem jego tymczasowości oraz fakt zatrudnienia opiekunki nie może być uznany za okoliczność wyłączającą zamieszkanie przez matkę małoletniego na dzień umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej w miejscowości M. W tej kwestii powołano się na postanowienie Sądu Najwyższego z 15 lipca 1978 r., IV CR 242/78 (OSNC 1979, nr 6, poz. 120) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1527/17 (Lex nr 2681634).

W ocenie Powiatu Grójeckiego nie można uznać za zasadne stanowiska Powiatu Działdowskiego, że pobyt matki małoletniego w miejscowości M. miał charakter jedynie incydentalny, gdyż opiera się on na informacjach uzyskanych od H.A-F. którego wiarygodność osłabia fakt, że jest byłym partnerem matki małoletniego. Informacje uzyskane od wyżej wymienionego stoją w sprzeczności z informacjami uzyskanymi od innych podmiotów, w tym oświadczeniem matki małoletniego, oświadczeniem babki małoletniego oraz informacjami uzyskanymi od właścicielki domu zlokalizowanego pod adresem (...).

Powiat wnoszący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość uznał za jednoznacznie udowodnione, że miejscem zamieszkania matki małoletniego na dzień umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej była miejscowość M., w której osoba ta przebywała z zamiarem stałego pobytu.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiat Działdowski, reprezentowany przez Starostę Działdowskiego, wniósł o jego oddalenie.

Argumentując swoje stanowisko Powiat Działdowski w pierwszej kolejności wskazał, że dokumenty, na które powołuje się Powiat Grójecki, wskazują jedynie na fakt przebywania przez pewien okres A.D.Z. na terenie Powiatu Działdowskiego, nie zaś na jej zamieszkanie w rozumieniu definicji miejsca zamieszkania zawartej w Kodeksie cywilnym. Również okres tego pobytu jest sporny, a akta sprawy zawierają sprzeczne informacje w tym zakresie. W szczególności oświadczenia M.G. oraz A.D.Z. uzyskane w bliżej nie sprecyzowanych okolicznościach, nie mogą przesądzać o miejscu zamieszkania matki chłopca umieszczonego w pieczy zastępczej, gdyż trudno określić czy osoby te mają pełną świadomość definicji miejsca zamieszkania określonej prawem cywilnym.

W tym kontekście powiat uczestniczący w sporze o właściwość wskazał, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co rodzi konieczność uwzględnienia regulacji zawartej w art. 25 i 26 k.c.

Wskazano, iż w sprawie nie ma między stronami rozbieżności co do tego, że miejscem zamieszkania małoletniego było miejsce zamieszkania jego matki. Strony natomiast różnią się co do ustaleń odnośnie jej miejsca zamieszkania przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej.

W ocenie Powiatu Działdowskiego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można uznać, że przed 19 października 2022 r. miejscem zamieszkania A.D.Z. była miejscowość M. położona w gminie I-O. w powiecie działdowskim. Z akt sprawy nie wynika by, pomimo przebywania przez pewien czas u konkubenta, skupiła ona w M. swoją życiową działalność w taki sposób, żeby uznać ją za miejsce jej zamieszkania w tym okresie, niezależnie od długości tego pobytu. Ówczesny partner matki dziecka w oświadczeniu z 7 grudnia 2022 r. wprost zanegował jej zamieszkanie i przebywanie w wynajmowanym przez niego lokalu w M. Z ustaleń Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I-O. dokonanych z właścicielką domu, wynika, że A.D.Z. przebywała pod tym adresem od jednego do dwóch miesięcy. Jedynie M.G. oświadczyła, że małoletni zamieszkiwał w M. jednakże z uwagi na lakoniczność tego oświadczenia zasadnym jest jedynie przyjęcie, że do zatrzymania jego faktycznego opiekuna H.A-F. dziecko przebywało w M. Jedynie A.D.Z. składając w nieznanych okolicznościach, w PCPR w Grójcu oświadczenie datowane na 2 lutego 2023 r. twierdzi, że przebywała w M. od 1 czerwca 2022 r. do 4 września 2022r. i zamieszkała tam na stałe z zamiarem stałego pobytu. Twierdzenie to jest gołosłowne i nie poparte żadnym dowodem.

W konsekwencji uznano, iż nie można przyjąć, aby matka małoletniego przebywała pod powyższym adresem z zamiarem stałego pobytu i aby właśnie tam koncentrowały się jej czynności życiowe. Powyższe potwierdza fakt, że w okresie czerwiec-wrzesień nie korzystała z żadnej formy pomocy GOPS I-O. a w okresie wcześniejszym przez ponad rok otrzymywała z miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. świadczenie wychowawcze na syna (pismo z MOPS M. z 10.11.2022r. znak: DPS.420.246.2022). Nie dopełniła też obowiązku meldunkowego, gdyż z danych jednostkowych z PESEL brak adresu zameldowania jej syna. Równocześnie zaznaczono, że ewentualne zameldowanie nie przesądza w żadnym przypadku o miejscu zamieszkania ale może to miejsce uprawdopodobnić. Kolejno wskazano na brak jakichkolwiek ustaleń czy matka małoletniego gdziekolwiek pracowała w rozpatrywanym okresie. Nie figurowała natomiast w ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy w Działdowie (pismo z 11.08.2023r., znak: ES.AB.073.209.2023).

Powiat Działdowski podkreślił, iż w tym stanie rzeczy twierdzenie jakoby matka biologiczna dziecka, a w konsekwencji samo dziecko, zamieszkiwało przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej na terenie powiatu działdowskiego jest nieuzasadnione.

Powiat uczestniczący w sporze o właściwość wskazał, iż za ostatnie znane miejsce zamieszkania dziecka należy uznać prawdopodobnie miasto M. i Powiat M. Skoro jednak w niniejszym sporze uczestniczą powiaty, z których żaden nie jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego umieszczonego w pieczy zastępczej, to zasadnym jest wnioskowanie o oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, na postawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1426 ze zm.; dalej: "u.w.r."), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty.

Spór o właściwość w rozpatrywanej sprawie powstał pomiędzy Powiatem Grójeckim a Powiatem Działdowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniego A.Z. w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 u.w.r. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

Mając na uwadze treść powyższej normy prawnej w pierwszej kolejności ustalenia wymagało gdzie znajdowało się miejsce zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, co nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Grójcu z 19 października 2022 r.

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też termin ten należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 zd. pierwsze k.c.).

Jak zatem z powyższego wynika, o miejscu zamieszkania w świetle art. 25 k.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania.

Małoletni w okresie od 1 czerwca 2019 r. do dnia przeprowadzenia interwencji policji 14 października 2019 r. przebywał w miejscowości M. na terenie gminy I-O. w powiecie działdowskim pod opieką partnera matki. Następnie od 14 października 2022 r. przebywał pod opieką E.G. w D. do czasu umieszczenia dziecka u babki macierzystej, której postanowieniem Sądu Rejonowego w Grójcu z 19 października 2022 r. powierzono funkcję pełnienia dla małoletniego rodziny zastępczej.

Powyższe fakty nie mają jednakże znaczenia dla kwestii ustalenia miejsca zamieszkania dziecka, albowiem zgodnie z przytoczoną treścią art. 26 § 1 in principio k.c. istotnym jest ustalenie miejsca zamieszkania rodziców dziecka. Miejsce zamieszkania rodziców, a więc miejscowość ustalona na podstawie art. 25 k.c., jest ustawowo "przypisywane" dziecku jako jego miejsce zamieszkania. Nie ma przy tym znaczenia, czy dziecko w tej miejscowości rzeczywiście przebywa ani pod jakim adresem jest zameldowane (zob. A. Lutkiewicz-Rucińska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, LEX/el. 2023, art. 26).

Formalnie ojcem dziecka jest J.Z., który nie sprawował nad dzieckiem opieki. Małoletni w okresie poprzedzającym jego umieszczenie w rodzinie zastępczej pozostawał pod opieką matki. Kwestia ta nie była sporna między stronami. W związku z czym istotnym jest – z punktu widzenia przywołanych powyżej przepisów – ustalenie miejsca zamieszkania matki małoletniego przed 19 października 2022 r.

Matka małoletniego wspólnie z dzieckiem, partnerem i babką dziecka z dniem 1 czerwca 2022 r. zamieszkali w miejscowości M. na terenie gminy I-O. w powiecie działdowskim. Nie sposób jednak uznać, by okoliczności towarzyszące pobytowi matki dziecka w tej miejscowości wyczerpywały przesłanki z art. 25 k.c.

Z pisma GOPS w I-O. (k. 23 akta administracyjnych) wynika, że matka dziecka wspólnie z partnerem prowadzili działalność gospodarczą "w kilku pobliskich miejscowościach". Lokal mieszkalny zlokalizowany pod adresem (...) był wystawiony przez właścicieli na sprzedaż. Matka dziecka wspólnie z partnerem najęli go do czasu zbycia budynku przez właścicieli. Po około miesięcznym zamieszkiwaniu pod powyższym adresem matka małoletniego wyjechała do pracy w Niemczech. Kilkakrotnie odwiedzała dziecko, ostatnio w pierwszych dniach września. Przebywa w Niemczech, gdzie weszła w nowy związek konkubencki. Pomimo informacji o zatrzymaniu byłego partnera nie przyjechała i nie przejęła opieki nad dzieckiem. Powyższe informacje pochodzą od właścicielki mieszkania oraz siostry matki dziecka.

Dysponując powyższymi informacjami wskazać należy, że miejsce zamieszkania w danej miejscowości oznacza ustanowienie tam swojego ośrodka interesów życiowych, tj. spraw osobistych i majątkowych. Koncepcja zamieszkania zakłada zatem określoną intensywność związku danej osoby z daną miejscowością. Równocześnie podkreśla się, że przebywanie w określonym miejscu nie musi być jednak nieprzerywane. Przemijająca nieobecność, niekiedy nawet długotrwała, nie oznacza przeniesienia miejsca zamieszkania, o ile osoba fizyczna utrzymuje faktyczne związki z miejscowością, wskazujące na zamiar stałego pobytu (M. Pilich [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 1 (art. 1–55(4)), red. J. Gudowski, LEX/el., Warszawa 2021, art. 25).

Jak wynika z materiału dowodowego sprawy matka małoletniego zamieszkała w M. jedynie do czasu sprzedaży budynku przez właścicieli. Równocześnie w bardzo krótkim czasie po zamieszkaniu poczyniła starania do wyjazdu za granicę, co też nastąpiło. W Niemczech matka dziecka wstąpiła w nowy związek i po zatrzymaniu byłego partnera przez policję nie powróciła do kraju by sprawować opiekę nad dzieckiem. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że w miejscowości M. nie koncentrowało się centrum życiowe A.D.Z. Wyżej wymieniona nie utrzymywała również żadnych faktycznych związków z powyższą miejscowością, które mogłyby wskazywać na zamiar stałego pobytu w M.

Co do kwestii złożonych w sprawie oświadczeń A.D.Z. i M.G. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem Powiatu Działdowskiego, iż deklaracje, że dziecko zamieszkiwało w M. pod opieką matki nie mogą stanowić dowodu na ziszczenie się przesłanek z art. 25 k.c.

W konsekwencji powyższych okoliczności w sprawie nie jest możliwym ustalenie powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania matki małoletniego, a tym samym samego małoletniego, przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej.

W sprawie nie było również możliwe zastosowanie przywołanego powyżej art. 191 ust. 2 u.w.r., albowiem z dokumentacji sprawy wynika, że małoletni nigdy nie posiadał miejsca stałego zameldowania.

Okoliczności te wyczerpują możliwość zastosowania reguły określonej w art. 191 ust. 3 u.w.r., który stanowi, że właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.

W niniejszej sprawie małoletni umieszczony został w rodzinie zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w Grójcu, zatem to Powiat Grójecki jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.