Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 216/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2022 r. znak SKO.ZP/415/396/2022 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. R. i A. R. solidarnie kwotę 17.677,00 zł (siedemnaście tysięcy sześćset siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją z dnia 19 lipca 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 104 K.p.a. oraz uchwały Rady Miejskiej w Skawinie nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił jednorazową opłatę dla zbywców prawa własności nieruchomości położonej w S. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 4,4043 ha objętej księgą wieczystą nr [...] dla M. R. i A. R. w wysokości 684 296,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zakresem wyceny objęta jest część nieruchomości gruntowej stanowiącej działki nr [...], [...] w S. jako przedmiot prawa własności przy uwzględnieniu: przeznaczenia nieruchomości obejmującej działki [...], [...], [...] o powierzchni 4,8040 ha (nieruchomość w sensie wieczystoksięgowym, nazwana dalej nieruchomością pierwotną). Zgodnie z aktualizacją miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skawina, zatwierdzonego uchwałą nr VI/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r. – obowiązującym do dnia 31.12.2003 r. - w którym działka objęta niniejszym postępowaniem znajdowała się w terenach o następującym przeznaczeniu: tereny rolne bez prawa zabudowy o symbolu planu: R. Dalej organ wskazał, że uchwałą Rady Miasta i Gminy Skawina z dnia 15 maja 2006 r. zatwierdzony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka została ujęta jako teren o następującym przeznaczeniu: ZR - tereny zieleni nieurządzonej oraz częściowo KDZ - tereny tras komunikacyjnych. Na mocy wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2014r., sygn. akt: II SA/Kr 1599/12 oraz NSA z dnia 11 lutego 2014r., sygn. akt: OSK 1208/13 stwierdzono nieważność powyższej uchwały Rady Miasta Skawina. Uchwałą z dnia 12 grudnia 2013 r., która weszła w życie 16 lutego 2014r. zatwierdzony został nowy mpzp, w którym przedmiotowa nieruchomość ujęta została w tereny o przeczeniu - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług o symbolu planu: - A 15MNU, fragmentarycznie w terenach zieleni nieurządzonej o symbolu planu: - ZR, w terenach wód powierzchniowych śródlądowych - WS oraz fragmentarycznie w obszarze oznaczonym KDZ - tereny tras komunikacyjnych - publiczne drogi klasy zbiorczej.

Stosownie do § 52 uchwały Rady Miejskiej w Skawinie zatwierdzającej mpzp, wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu wynosi 30%. Dalej przytoczono obowiązujące przepisy prawa, z których wynika obowiązek wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Wywiedziono, iż wszelkie przesłanki do jej naliczenia zostały spełnione. W treści decyzji organ dokonał oceny operatu szacunkowego i wywiódł, iż w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały wszelkie przesłanki konieczne za przyjęciem, iż jest możliwym ustalenie opłaty planistycznej, będącej wynikiem wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku wejścia w życie mpzp. W ocenie organu sporządzone opracowanie nie posiada wad mogących je dyskwalifikować, uwzględnia uwagi i zarzuty stron składane na etapie prowadzonego postępowania i może zostać przyjęte jako dowód w sprawie wzrostu wartości nieruchomości związany z wejściem w życie mpzp.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. R. oraz A. R..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r. nr SKO.ZP/415/396/2022 utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 15 stycznia 2018 r. została wydana decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej od której A. R. i M. R. wnieśli odwołanie. Decyzją SKO w Krakowie z dnia 29 czerwca 2018 r. uchylono ww. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Skawina i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO w sentencji swojej decyzji wskazało na wadliwość operatu szacunkowego. W dniu 12.02.2020 r. została wydana decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej od której również zostało wniesione odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 kwietnia 2020r. uchyliło w/w decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 2.06.2020 r. przekazano rzeczoznawcy powyższą decyzję SKO z prośbą o wykonanie korekty operatu szacunkowego z uwzględnieniem uwag zawartych w decyzji SKO. W dniu 7 lipca 2020 r. rzeczoznawca przedłożyła wyjaśnienia dotyczące decyzji SKO i operatu z dnia 16 października 2019r. Biorąc pod uwagę powyższe - organ I zlecił M. w K. wykonanie oceny operatu szacunkowego wykonanego na dzień 16 października 2019 r. W dniu 30.04.2021 r. rzeczoznawca przedłożyła operat szacunkowy wykonany na dzień 20 kwietnia 2021 r. opracowany z uwzględnieniem uwag zawartych w Opinii M. . Dnia 28.06.2021 r. wydano decyzję. Decyzją z dnia 16 września 2021r. kolejny raz uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dniu 27.05.2022 r. wykonawca dostarczył operat szacunkowy.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że materialnoprawną podstawą pobierania tzw. renty planistycznej jest w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wedle normy ujętej przywołanym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei, stosownie do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] została zbyta w okresie pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego potwierdzeniem jest znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny umowy sprzedaży z dnia 29.02.2016 r., Rep. A Nr [...]. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte dnia 8 marca 2016 r., tym samym ustawowe terminy do wydania decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej zostały zachowane. Mając ustalone trzy wyceny tej samej nieruchomości z trzech różnych okresów dotyczących jej przeznaczenia, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości ustaloną w czasie obowiązywania planu wygasłego 31 grudnia 2003 r. i porównuje się ją z wartością ustaloną według aktualnego planu, o ile wartość nieruchomości jaką prezentowała ona w poprzednim planie była wyższa, niż wartość ustalona według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Natomiast w sytuacji, gdy wartość nieruchomości oszacowana według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości jest większa, niż wartość tego gruntu wyceniona według przeznaczenia w wygasłym planie, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością ustaloną według przeznaczenia w nowym planie, a wartością ustaloną według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. W badanej sprawie sporządzono trzy takie wyceny.

Rozpoznając sprawę uprawniony rzeczoznawca w zakresie szacowania nieruchomości sporządził w kwietniu 2022 r. operat szacunkowy, określający wartość rynkową prawa własności części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], [...] o łącznej powierzchni 4,4043 ha. Rzeczoznawca majątkowy uwzględniając cel, zakres i przedmiot wyceny oraz dostępność W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że prawidłowo w operacie dokonano ustalenia stanu faktycznego i prawnego wycenianej nieruchomości na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12.12.2014 r. tj. na dzień 16.02.2014 r. Zasadnie zakresem wyceny objęto część nieruchomości gruntowej stanowiącej działki nr [...], [...] jak przedmiot prawa własności przy uwzględnieniu: przeznaczenia nieruchomości obejmującej działki [...], [...], [...] o powierzchni 4,8040 ha. Działki [...], [...] objęte księgą wieczystą numer nr [...] na datę wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z działką [...] stanowiły nieruchomość w sensie wieczystoksięgowym. Nieruchomość ta, określona przez rzeczoznawcę majątkowego jako pierwotna, znajdowała się w obszarze oznaczonym jako: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług o symbolu planu: A 15MNU, fragmentarycznie w terenach zieleni nieurządzonej o symbolu planu: - ZR, w terenach wód powierzchniowych śródlądowych - WS oraz fragmentarycznie w obszarze oznaczonym KDZ - tereny tras komunikacyjnych - publiczne drogi klasy zbiorczej. Przy uwzględnieniu takiego przeznaczenia nieruchomości wycenianej szczegółowej analizie poddano badaniu rynku nieruchomości przeznaczonych pod treny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, mieszkaniowe - usługowej na terenie miasta S.. W badanym czasookresie rzeczoznawca wyszczególnił około 160 transakcji gruntami niezabudowanym, a zebrany zbiór przedstawiono na wykresie (s. 16-17 operatu). Jednostkowe ceny transakcyjne kształtowały się w przedziale od ok. 22,00 zł m2 do około 257, 00 m2 przy średniej oscylującej na poziomie 114, 00 zł/ m2. Okresem badania objęto okres od 2012 -2016. Przy czym wyjaśniono, iż z uwagi na ograniczoną liczbę transakcji nieruchomości porównywalnymi, koniecznym było poszerzenie okresu badania cen na okres przekraczający 24 miesiące poprzedzające oszacowanie- wartości nieruchomości. Jest to zgodne z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu. W oparciu o zebrany zbiór, jak podano w operacie, poszukiwano nieruchomości o dominującym przeznaczeniu pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz zbliżonych parametrach do parametrów nieruchomości pierwotnej pod względem lokalizacji, kształtu, możliwości zagospodarowania, dostępności komunikacyjnej. Z uwagi na ograniczoną liczbę nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości pierwotnej badanie rozszerzono o nieruchomości przeznaczone w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Poszukiwano nieruchomości o powierzchni przekraczającej 0,300 ha. W oparciu o powyższe założenia rzeczoznawca wybrał 4, które w jego ocenie były najbardziej porównywalne do nieruchomości pierwotnej. Ustalono, iż jednostkowe ceny transakcyjne osiągane za nieruchomości porównywalne do nieruchomości pierwotnej kształtowały się w przedziale 49,24 zł /m2 do 150,00 zł/m2, przy cenie średniej na poziomie 82,86 zł/m2. Na podstawie analizy rynku rzeczoznawca ustalił atrybuty nieruchomości, mające wpływ na ich cenę, odpowiednio takie jak: lokalizacja i otoczenie, możliwości zagospodarowania, możliwości inwestycyjne, powierzchnia, dostępność komunikacyjna. Rzeczoznawca ustalił skalę ocen atrybutów - np. 1 korzystna, 2 dobra, skala została zróżnicowana w zależności od atrybutu. W odniesieniu do każdej z ocen rzeczoznawca zawarł stosowny opis, wyjaśniający, jakie warunki muszą być spełnione, aby dany atrybut zyskał daną ocenę. (str. operatu 22). W ocenie Kolegium skale cech określone w operacie wykazują należyty stopień określoności i jednoznaczności, przez co możliwa jest weryfikacja prawidłowości przypisania poszczególnym nieruchomościom atrybutów przy cechach cenotwórczych. Co pozwala na sprawdzenie prawidłowości zastosowanych wag przy poszczególnych cechach i zrozumienie toku wyceny, obliczeń i wyniku końcowego. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych wyselekcjonowano zbiór trzech nieruchomości, które ze względu na swoje atrybuty w ocenie rzeczoznawcy majątkowego są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Baza nieruchomości zawiera informacje o dacie transakcji, położeniu nieruchomości, powierzchni, cenie transakcyjnej, cenie transakcyjnej jednostkowej. Nieruchomości z bazy zostały przez rzeczoznawcę szczegółowo opisane, z uwzględnieniem przeznaczenia, powierzchni, kształtu, dostępu do drogi, uzbrojenia i ograniczeń. Opis nieruchomości wybranych przez rzeczoznawcę z bazy pozwala na ocenę nieruchomości w kontekście art. 4 pkt 1 i 16 u.g.n. i § 4 ust. 3 rozporządzenia. Wedle tych przepisów pod pojęciem nieruchomości podobnej (w znaczeniu całej nieruchomości, wieczystoksięgowej) należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomości dobrane do porównania w ocenie Kolegium są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie (położone w graniach rynku lokalnego, na obszarze gminy Skawina), stan prawny (nieruchomości gruntowe będące przedmiotem prawa własności lub prawa współwłasności, ale sprzedawane w 100%, bez istotnych obciążeń i wad prawnych mogących mieć znaczny wpływ na cenę), oraz funkcję użytkową i sposób wykorzystania (nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną).

Organ podkreślił, że autorka operatu szacunkowego wyjaśniła w operacie szacunkowym, że możliwe jest przyjęcie do porównań nieruchomości o odmiennych niż wyceniana powierzchniach. Rzeczoznawca wyjaśniła, iż w wyniku badania rynku nie odnotowano transakcji nieruchomościami o dużej powierzchni, jak w przypadku nieruchomości., pierwotnej. Wartość cechy znajduje się poza zbiorem wartości cech zdefiniowanych dla zebranego zbioru nieruchomości porównawczych. W związku powyższym rzeczoznawca zastosowała metodę ekstrapolacji i przyjął dla nieruchomości pierwotnej dla atrybutu: powierzchnia ocenę "przeciętna (3)". Rzeczoznawca dostrzegła i dokonała zatem korekty związanej z dużą powierzchnią nieruchomości pierwotnej za pomocą cechy rynkowej "powierzchnia" oraz dokonanej ekstrapolacji ww. cechy przyjmując, że wyceniana nieruchomość z uwagi na swoją powierzchnię znajduje się poza przedziałem korzystny - dobry. Nie jest rzeczą organu rozważanie, w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie, w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych. Kolegium w świetle treści operatu, a także wyjaśnień rzeczoznawcy złożonych do organu I instancji nie widzi podstaw by kwestionować dobór nieruchomości pod kątem powierzchni. Postulat rozszerzenia rynku na gminy sąsiednie w celu poszukiwania nieruchomości o podobnych powierzchniach nie znajduje uzasadnienia. Rzeczoznawca w piśmie z dnia 16.10.2019 r. wyjaśniła, iż przedmiotowa nieruchomość pod względem wielkości jest niestandardowa, nie tylko w warunkach miasta S., gminy S. ale także całego powiatu krakowskiego (4,4043ha), stąd brak możliwości przyjęcia do porównań nieruchomości pod tym względem podobnych. Dla potrzeb oszacowania wartości przeprowadzono analizę transakcji nieruchomościami dla każdego z trzech stanów. Ustalono, że dla nieruchomości o przeznaczeniu rolnym oraz pod zieleń nieurządzoną nie istnieje wyraźna zależność ceny jednostkowej z powierzchnią. Jako jedyne kryterium zróżnicowania przyjęto cechę: Wielkość i kształt nieruchomości i mającą wpływ na wartość w 15% dla nieruchomości rolnych i 10% dla nieruchomości przeznczonych pod zieleń nieurządzoną. Dla nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym (wg stanu po uchwaleniu mpzp) znaleziono jako podobną, jedynie transakcję z dnia 11.10.2017r. dokonaną nieruchomością położoną w S. przy ul. [...] (pow. 3,0683ha). Wszystkie pozostałe transakcje odbywały się nieruchomościami o znacząco mniejszych powierzchniach, dlatego oprócz cechy: Wielkość i kształt nieruchomości mającej wpływ na wartość w 10%, zastosowano dodatkowo współczynnik korekcyjny K = 0,90. W zakresie wyceny przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości po utracie mocy planu uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r. rzeczoznawca określiła faktyczny sposób wykorzystania jako teren zieleni. Rzeczoznawca posiłkował się tutaj ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina podjętego uchwałą nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r., który to został unieważniony. Analizie poddano transakcje odnotowane na terenie miasta Skawina, których przedmiotem były nieruchomości o dominującym przeznaczeniu pod tereny zieleni (nieurządzonej, publicznej) bądź nieruchomości nieobjęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W badanym czasookresie wyszczególniono kilkanaście transakcji gruntami niezabudowanymi. Jednostkowe ceny transakcyjne kształtowały się w przedziale od około 1,00 zł/m2 do około 113, 00 zł/m2, przy średniej oscylującej na poziomie na 30 zł/m2. W oparciu o zebrany zbiór, jak podano w operacie, poszukiwano nieruchomości, które nie były objęte zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o dominującym przeznaczeniu pod tereny zieleni nieurządzonej oraz zbliżonych parametrach do parametrów nieruchomości pierwotnej pod względem lokalizacji, kształtu, możliwości zagospodarowania, dostępności komunikacyjnej. Poszukiwano nieruchomości o powierzchni przekraczającej 0,300 ha. W oparciu o powyższe założenia rzeczoznawca wybrał 3, które w jego ocenie były najbardziej porównywalne do nieruchomości pierwotnej. Ustalono, iż jednostkowe ceny transakcyjne osiągane za nieruchomości porównywalne do nieruchomości pierwotnej kształtowały się w przedziale 10,02 zł /m2'do .21,17 zł/m2, przy cenie średniej na poziomie 14,73 zł /m2. Na podstawie analizy rynku rzeczoznawca ustalił atrybuty nieruchomości, mające wpływ na ich cenę, odpowiednio takie jak: lokalizacja i otoczenie, możliwości zagospodarowania, możliwości inwestycyjne. Rzeczoznawca ustalił skalę ocen atrybutów, skala została zróżnicowana w zależności od atrybutu. W odniesieniu do każdej z ocen rzeczoznawca zawarł stosowny opis, wyjaśniający, jakie warunki muszą być spełnione, aby dany atrybut zyskał daną ocenę. (str. Operatu 24). W ocenie Kolegium skale cech określone w operacie wykazują należyty stopień określoności i jednoznaczności, przez co możliwa jest weryfikacja prawidłowości przypisania poszczególnym nieruchomościom atrybutów przy cechach cenotwórczych. Co pozwala na sprawdzenie prawidłowości zastosowanych wag przy poszczególnych cechach i zrozumienie toku wyceny, obliczeń i wyniku końcowego. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych wyselekcjonowano zbiór trzech nieruchomości, które ze względu na swoje atrybuty w ocenie rzeczoznawcy majątkowego są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. W ocenie Kolegium skale cech określone w operacie wykazują należyty stopień określoności i jednoznaczności, przez co możliwa jest weryfikacja prawidłowości przypisania poszczególnym nieruchomościom atrybutów przy cechach cenotwórczych. Co pozwala na sprawdzenie prawidłowości zastosowanych wag przy poszczególnych cechach i zrozumienie toku wyceny, obliczeń i wyniku końcowego. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych wyselekcjonowano zbiór trzech nieruchomości, które ze względu na swoje atrybuty w ocenie rzeczoznawcy majątkowego są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Baza nieruchomości zawiera informacje o dacie transakcji, położeniu nieruchomości, powierzchni, cenie transakcyjnej, cenie transakcyjnej jednostkowej. Nieruchomości z bazy zostały przez rzeczoznawcę szczegółowo opisane, z uwzględnieniem przeznaczenia, powierzchni, kształtu, dostępu do drogi, uzbrojenia i ograniczeń. Opis nieruchomości wybranych przez rzeczoznawcę z bazy pozwala ma ocenę nieruchomości w kontekście art. 4 pkt 1 i 16 u.g.n. i § 4 ust. 3 rozporządzenia. W kontekście postawionych zarzutów wskazać należy, iż rzeczoznawca przy dokonywaniu wyceny w tym stanie planistycznym wyjaśnił, iż w przypadku terenów zielem o powierzchni przekraczającej 0,2000 ha, wpływ wielkości nieruchomości na cenę jednostkową pozostaje na nieistotnym dla szacowania wartości poziomie. W analogiczny sposób jak przedstawiono powyżej, rzeczoznawca postępował z wycenianą nieruchomością według przeznaczenia wynikającego z planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. Dokonywał analizy rynku nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, sporządził bazę składającą się z nieruchomości podobnych, które to nieruchomości poddawał szczegółowemu opisowi ze szczególnym uwidocznieniem przeznaczenia. Także i tu selekcjonował cechy, dokonywał ich opisu oraz przypisywał im wagi i oceny.

Zdaniem Kolegium sporządzony operat szacunkowy uwzględnia wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, wycenianej nieruchomości dla potrzeby naliczenia jednorazowej opłaty, jest rzeczowy i spójny, a co istotne, pozwalający prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy. W rezultacie, oszacowana wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 4,4043 ha objętej księgą wieczystą nr [...] przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XIIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. wynosi 3 233 197 zł. A wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposób wykorzystania nieruchomości wynosi 952 210 zł. Zaś według przeznaczenia wynikającego z planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. wartość nieruchomości wynosiła 217 572 zł. W ocenie Kolegium przeprowadzona wycena wartości nieruchomości jest prawidłowa i wykazała wzrost tej wartości, co uzasadniło ustalenie opłaty planistycznej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. R. i A. R. zarzucając naruszenie:

1/ art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny, Nota Interpretacyjna - Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości, Tytuł 4. Metoda porównywania parami - poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na porównaniu nieruchomości pierwotnej (będącej przedmiotem wyceny) z jej własnym fragmentem, który to absolutnie nie jest nieruchomością podobną w rozumieniu powołanych wyżej przepisów;

2/ art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, skutkującą uznaniem w oparciu o wadliwie sporządzony operat, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.;

3/ art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przejawiające się:

- oparciem rozstrzygnięcia na wyliczeniach z zastosowaniem współczynnika korekcyjnego K oraz metody korygowania ceny średniej, które nie zostały zastosowane w operacie z dnia 29 kwietnia 2022 r.,

-brakiem wyjaśnienia istotnych sprzeczności w treści operatu rzeczoznawcy K. B. w zakresie doboru nieruchomości porównawczych,

- brakiem wyjaśnienia przeprowadzonych działań matematycznych i oparciem ich na błędzie w zakresie: wyliczenia rozpiętości cen (delta C) w stanie planistycznym obowiązującym po dniu 16 lutego 2014 r. wskutek zastosowania do wyceny jako nieruchomości porównawczej fragmentu nieruchomości pierwotnej, wyliczenia wartości skorygowanej 1 nieruchomości porównawczych przy zastosowaniu błędnych danych, w szczególności niewłaściwej rozpiętości atrybutów w zakresie powierzchni, w efekcie czego udział kwotowy na jednostkę atrybutu został zawyżony dwukrotnie, bowiem do dalszych obliczeń przyjęto wartość 15,12 zamiast 7,56;

4/ art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów;

5/ art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego, całościowego przeanalizowania sprawy i poddania weryfikacji stanowiska organu I instancji, w szczególności w kontekście argumentów wskazanych w odwołaniu;

6/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie pozornego uzasadnienia decyzji, które de facto nie odnosi się do zarzutów odwołania albo odnosi się do nich pobieżnie;

7/ art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r, o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie, mimo że doszło do przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy Skawina oraz umorzenie postępowania w sprawie wobec przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej wysokość niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym (opłaty planistycznej) ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy Skawina.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kontroli sądu w niniejszym postępowania poddana jest ocena legalności decyzji ustalającej wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej zwana ustawą), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy przesądza natomiast, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06, Baza Orzeczeń Lex nr 360221).

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 149-159).

Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Tym niemniej ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Dla przykładu można wskazać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 384/19 w którym wskazano, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2023/17 wskazano, iż ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. też wyroki NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r. I OSK 557/19).

Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe - legalne ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i związany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego wynikającego, czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty.

Skarga jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie ustalenie jednorazowej opłaty w tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy działek nr [...] i nr [...] zbytych 29 lutego 2016 r. w formie aktu notarialnego, objętych na dzień wejścia w życie mpzp księgą wieczystą [...] (obecnie jako wyczerpana została zamknięta).

W księdze tej, według stanu na wejście w życie planu miejscowego, ujawnione były trzy odrębne działki ewidencyjne: nr [...], nr [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 4,8040 ha. Po wejściu w życie planu miejscowego nie były one przedmiotem podziału, natomiast działka nr [...] o powierzchni 0,3997 ha została zbyta w dniu 10 kwietnia 2014 r. i odłączona do księgi wieczystej nr [...], założonej w dniu 25 kwietnia 2014 r.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy na str. 4 operatu szacunkowego wskazała w jaki sposób dokonywała wyceny. Najpierw określiła wartość wszystkich trzech działek [...], [...], [...] (jako nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym, nazwanej w operacie "nieruchomością pierwotną") we wszystkich trzech stanach prawnych (według planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., według faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości oraz według ustaleń nowego planu), a dopiero w końcowo określiła wartość części tej nieruchomości tj. działek [...] i [...] – jako iloczyn powierzchni i wartości jednostkowej nieruchomości pierwotnej.

Innymi słowy, celem dokonania określenia wartości rynkowej, biegła wyszukiwała nieruchomości podobne do nieruchomości pierwotnej, składającej się z działek nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni 4,8040 ha.

Dla potrzeb określenia wartości nieruchomości według przeznaczenia po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały wybrane 4 nieruchomości najbardziej porównywalne, opisane w tabeli 1, na stronie 21 operatu szacunkowego. Czwarta z nich (data transakcji 10 kwietnia 2014r. , położona w S. przy ul. [...], o powierzchni 3997 m2) to jak wskazują skarżący działka nr [...] czyli działka wchodząca w skład nieruchomości pierwotnej, czyli wycenianej.

Fakt ten znajduje potwierdzenie w aktach sprawy o sygnaturze II SA/Kr 217/23, gdzie skargą objęto decyzję ustalającą rentę planistyczną z tytułu zbycia działki nr [...].

Oznacza, że biegła porównywała nieruchomość pierwotną z częścią nieruchomości pierwotnej.

Równocześnie ta właśnie część nieruchomości pierwotnej przyjęta do porównania z nieruchomością pierwotną ma najwyższą cenę jednostkową za 1 m2 tj. 150 zł. Pozostałe trzy nieruchomości to odpowiednio: 49,24 zł; 49, 26 zł oraz 82,92 zł. Na stronie 30 operatu, gdzie określona została wartość rynkowa nieruchomości gruntowej według przeznaczenia po uchwaleniu planu, ta właśnie wartość (150 zł za 1 m2) przyjęta została jako maksymalna wartość nieruchomości. Natomiast po skorygowaniu wartości 1m2 nieruchomości porównawczych (str. 31 operatu) jej wartość za 1 m2 nadal pozostawała najwyższa i wynosiła 109,70 zł za 1 m2. Pozostałe nieruchomości uzyskały skorygowaną wartość za 1 m2 w wysokości odpowiednio 64,35 zł; 69,42 zł; 50,18 zł.

Wynika z powyższego, że przyjęcie części nieruchomości pierwotnej do porównania z nieruchomością pierwotną miało istotny wpływ na wynik wyceny – określenia wartości rynkowej nieruchomości według przeznaczenia po uchwaleniu planu miejscowego.

Zgodnie z art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Z definicji tej jednoznacznie wynika, że dla prawidłowego określenia wartości nieruchomości musza istnieć dwie różne nieruchomości: nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny i nieruchomość, która jest z nią porównywana.

W niniejszej sprawie warunek ten nie został zachowany, czego nie dostrzegł żadne z organów dokonując weryfikacji operatu szacunkowego – nawet tylko pod względem formalnej jego poprawności. Wobec powyższego operat sporządzony w kontrolowanej sprawie nie może stanowić podstawy ustalenia renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego.

Zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 17 677 zł składa się: kwota 6843 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 10 800 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.a i § 2 pkt. 7, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 34 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).