Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1063/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 50 par. 1 i 2, art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: 181 par. 2, art. 182 par. 1, art. 185 par. 1, art. 250, art. 258-261
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2470/22 o odrzuceniu skargi H. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2022 r. nr 1549/22 w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

H. M., dalej: "skarżąca", wniosła skargę na postanowienie nr 1549/22 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2022 r., którym, po rozpatrzeniu zażalenia A. K. reprezentowanej przez pełnomocnika H. M. (córkę), utrzymano w mocy postanowienie nr 285/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia 20 czerwca 2022 r., prostujące z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu tego organu z dnia 15 czerwca 2022 r., nr 282/2022, polegającą na błędnym wpisaniu w wierszu dziewiątym sentencji postanowienia nazwy miejscowości, w której znajduje się przedmiot postępowania.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2470/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "P.p.s.a.", odrzucił skargę skarżącej, jako niedopuszczalną.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 50 § 1 P.p.s.a. wskazując, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść jedynie podmiot mający legitymację do jej złożenia. Legitymacja do wniesienia skargi związana jest z posiadaniem przez skarżącego interesu prawnego. Wyjaśniono, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (powołano się na wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, publ. ONSA 1997 nr 2, poz. 89). Interes prawny istnieje wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

Następnie WSA podniósł, że wniesienie skargi przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 P.p.s.a. przysługuje legitymacja do jej wniesienia, stanowi jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, której brak skutkuje odrzuceniem skargi (powołano się na wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., sygn. SA/Bk 947/96, LEX nr 31892 oraz postanowienie NSA z 19 maja 1998 r., I SA/Łd 78/98, LEX 36198).

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 września 2022 r. z uwagi na oczywisty brak legitymacji do wniesienia skargi. H. M. nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Z akt administracyjnych oraz z treści samej skargi nie wynika by posiadała ona prawem chroniony interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego postanowienia uprawniający do wniesienia skargi w imieniu własnym, znajdujący swoje umocowanie w przepisach prawa materialnego.

Ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji z rejestru gruntów wynika, że jedynym właścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości K. jest A. K. Z tego względu, Sąd stwierdził, że to jej przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym i to ona legitymowała się interesem prawnym. Z akt sprawy wynikało, że H. M. występowała w prowadzonym postępowaniu wyłącznie jako pełnomocnik swojej matki – A. K.

Sąd zauważył, że skarżąca w skardze powołuje się na okoliczność śmierci A. K., która nastąpiła przed datą wniesienia przedmiotowej skargi. Skarżąca nie załączyła jednak żadnego dokumentu potwierdzającego nabycie przez nią spadku po zmarłej matce, który potwierdzałby posiadanie przez nią legitymacji do wniesienia skargi.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:

1. art. 1 i 2 w zw. z art. 50 P.p.s.a. i w zw. z art. 28 i art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", poprzez błędne przyjęcie, że skarga w sprawie pochodzi od osoby nieuprawnionej, niebędącej stroną, podczas gdy skarżąca jest spadkobierczynią strony postępowania administracyjnego – A. K., która zmarła, co skarżąca wykazała załączonym w postępowaniu administracyjnym skróconym aktem zgonu;

2. art. 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie dokumentu w postaci aktu zgonu złożonego przez skarżącą i w konsekwencji przyjęcie, że nie wykazała ona, że jest stroną oraz że ma interes prawny w złożeniu skargi;

3. art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi niepodlegającej odrzuceniu.

Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku (winno być: "postanowienia – uwaga NSA) w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia (winno być: "rozpoznania" – uwaga NSA);

2. zasądzenie od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych (w tym kosztów zastępstwa procesowego) oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca wystarczająco wykazała swój interes prawny jako spadkobierczyni strony w postępowaniu administracyjnym przedstawiając skrócony akt zgonu swojej matki.

Powołano się na art. 30 § 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

W kontekście powyższego przepisu wskazano, iż córka jako następca prawny, a tym samym współwłaścicielka nieruchomości, posiada status strony w niniejszym postępowaniu. W postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego przymiot spadkobiercy nie musi być wykazany postanowieniem sądu powszechnego czy poświadczeniem aktu dziedziczenia. Sąd pominął złożony przez skarżącą dokument w postaci aktu zgonu i wydał zaskarżone postanowienie bezzasadnie.

W uzasadnieniu wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczono, że nie zostały one uiszczone w żadnej części przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast według art. 50 § 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Jak wynika z powyższego, legitymację skargową ma podmiot, który może wykazać się interesem prawnym w zaskarżeniu danego aktu lub czynności organu administracji. Inaczej mówiąc, może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynika, że może żądać wydania aktu lub dokonania czynności przez organ lub być adresatem nakładanych przez organ nakazów czy obowiązków.

W niniejszej sprawie zagadnieniem, które należy rozważyć w pierwszej kolejności, jest to, czy następstwem braku legitymacji skargowej jest odrzucenie skargi, czy też jej oddalenie.

Od razu należy skonstatować, że nie jest to jedynie zagadnienie formy, w której skutkiem jest w każdym z tych przypadków nieuwzględnienie skargi.

Zakwalifikowanie posiadania przez skarżącego legitymacji skargowej jako wymogu formalnego skutkowało by, w razie niewykazania, np. stosownym dokumentem, interesu prawnego w sprawie, odrzuceniem skargi.

Natomiast przyjęcie, że posiadanie legitymacji procesowej czynnej, o której mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. jest następstwem posiadania interesu prawnego, który co do zasady jest instytucją prawa materialnego, oznaczało by, że posiadanie tego przymiotu, tj. interesu prawnego, podległoby badaniu merytorycznemu. Brak legitymacji skargowej z powodu braku interesu prawnego skutkował by oddaleniem skargi, po przeprowadzeniu przez sąd administracyjny badania, w toku postępowania sądowego, czy skarżący taki interes prawny we wniesieniu skargi posiada.

Należy opowiedzieć się za tym drugim poglądem. Jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia (patrz: postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14). .

Ograniczając się do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić najpierw trzeba, że interes prawny w zaskarżeniu postanowienia wynika z tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Posiadanie tego tytułu w niniejszej sprawie, po śmierci A. K., jest kategorią obiektywną, niezależną od przeprowadzenia postępowania spadkowego. Z mocy art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego, Prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób.

Skoro śmierć A. K. nastąpiła po wydaniu zaskarżonego postanowienia, jest oczywiste, że niezależnie od tego, czy jeszcze inne osoby były za jej życia współwłaścicielami nieruchomości, interes prawny we wniesieniu skargi mają następcy prawni A. K.

Nie można w tej sytuacji przyjąć, że skoro córka A. K., tj. H. M. nie przedłożyła stosownego dokumentu stwierdzającego nabycie przez nią spadku po matce A. K., to jest oczywiste, że nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a.

To, czy H. M. jest następcą prawnym A. K. należało zatem zbadać w postępowaniu sądowym, przy czym badana okoliczność ma charakter okoliczności faktyczno-prawnej, a nie warunku formalnego wniesienia skargi.

Stanowisko to jest zgodne z prezentowanym w piśmiennictwie i orzecznictwie poglądem, według którego, istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny w toku postępowania. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (patrz: Tadeusz Woś [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 34 do art. 50 oraz przywołane tam: uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i wsa 2005, nr 4, poz. 62; postanowienia NSA: z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 1337/06, i z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14, oraz wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., II OSK 1397/09).

Oddalenie skargi nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1, czy też ustaw samorządowych i ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (np. radny skarżący akt nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego), lub podmiot inny niż określony w przepisach szczególnych, do których nawiązuje art. 50 § 2, i brak legitymacji procesowej jest ewidentny, gdy skarga została wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, np. organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji (patrz: Tadeusz Woś [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 34 do art. 50 oraz orzecznictwo tam powołane).

Odmienny pogląd reprezentuje Wojciech Chróścielewski (Legitymacja skargowa..., s. 82). Jego zdaniem, obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy rzeczywiście skarga dotyczy interesu prawnego skarżącego. Jeżeli jest oczywiste, że nie – sąd powinien ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1. Nawet jednak Autor odmiennego poglądu zastrzegł, że jeżeli jednak istnieją wątpliwości co do tego, czy skarga dotyczy interesu prawnego skarżącego, wtedy sprawa powinna być skierowana na rozprawę i w przypadku, gdy sąd ustali, że nie dotyczy interesu prawnego składającego skargę, powinien skargę oddalić (patrz: T. Woś, op. cit. pkt 34 do art. 50).

To, że brak legitymacji czynnej, co do zasady, skutkuje oddaleniem skargi. potwierdza pośrednio nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), mocą której do art. 58 § 1 P.p.s.a. dodano, z dniem 15 sierpnia 2015 r., pkt 5a, nakazujący odrzucenie skargi, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie skargi następuje więc na podstawie przepisu szczególnego, ograniczającego swoje działanie do sytuacji, w której spełnione są dwie przesłanki: chodzi o skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., oraz stwierdzono brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (patrz: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 115/16).

Sprawa będąca przedmiotem niniejszej skargi dotyczyła postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 września 2022 r. nr 1548/22 utrzymującego w mocy postanowienie PINB w Mińsku Mazowieckim z 20 czerwca 2022 r. w przedmiocie sprostowania omyłki pisarskiej w postanowieniu tego organu z 15 czerwca 2022 r., nr 282/2022, polegającą na błędnym wpisaniu w sentencji postanowienia nazwy miejscowości, w której znajduje się przedmiot postępowania. Interes prawny w zakwestionowaniu ww. postanowienia o sprostowaniu miała adresatka prostowanego postanowienia A. K. Biorąc jednak pod uwagę jej śmierć w dniu 11 września 2022 r., co potwierdza akt zgonu znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy, skargę na to postanowienie mógł wnieść w jej imieniu jej następca prawny.

Jedynie dla porządku można zauważyć, że w takiej sytuacji procesowej następstwo prawne nie jest ustalane na podstawie art. 30 § 4 K.p.a. Przepis ten dotyczy przecież trwającego postępowania administracyjnego.

Z uwagi na to, że interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. może być wywodzony z normy prawa materialnego, należało ustalić, czy H. M. należy do grona następców prawnych skarżącej, która zmarła. Takie następstwo prawne oznaczało by, że zaskarżone postanowienie dotyczy uprawnienia lub obowiązku następcy prawnego jako właściciela nieruchomości.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, następca prawny strony postępowania administracyjnego, która zmarła po wydaniu aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu, a przed wniesieniem skargi, nie jest a limine podmiotem, który nie ma interesu prawnego w rozumieniu art.. 50 § 1 P.ps.a. Nie jest także oczywiste, bez stosowanego postępowania, że H. M. nie jest następcą prawnym po swojej matce A. K., w zakresie przedmiotowej nieruchomości.

To, że spadkobiercami mogą być także inne osoby, nie oznacza ze H. M. nie ma legitymacji skargowej. Wniesienie skargi jest czynnością zachowawczą, do której wniesienia uprawnia także tytuł w postaci współwłasności nieruchomości stanowiącej podstawę badania posiadania przez skarżącego interesu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 181 § 2 P.p.s.a. i art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu), należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów art. 258 – art. 261 P.p.s.a. Z tego też względu, pełnomocnik z urzędu powinien złożyć stosowny wniosek o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.