Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 475/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 5, art. 89 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 24 ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36, art. 127 ust. 5 lit. b), motyw 12 , art. 6 , art. 4 ust. 8, art. 122 ust. 2, art. 4, art. 143 ,
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
article: art. 9 ust. 2 pkt 7, art. 24 ust. 1 i ust. 9 pkt 2 w zw. z ust. 13 , art. 6, art. 9 ust. 2 pkt 7, 8 i 9a, art. 24 ust. 1 i 9,
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2 ust. 8 ust. 9 ust. 10 i ust. 11 u.f.p. w zw. z art. 8, art. 105 § 1, art. 107, art. 8 § 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska,, Sędzia WSA Bolesław Stachura, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 czerwca 2023 r. nr WWRPO/2014-2020/16/W/2023 w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami za zwłokę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego na rzecz G. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Z. (dalej: "IZ RPO WZ"; Instytucja Zarządzająca") decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej

2014 – 2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"),

art. 207 ust. 12 a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

(Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "u.f.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127

§ 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasto

S. (dalej: "Beneficjent", "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 5 grudnia 2022 r. nr [...]

orzekającą zwrot części środków otrzymanych w ramach Regionalnego Programu

Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020 (dalej: "RPO WZ")

na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej

23 maja 2017 r. (dalej: "Umowa") z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w S. (dalej: "IP RPO WZ"; "Instytucja Pośrednicząca") w dniu 23 maja 2017 r. na realizację projektu pn. "[...]" (dalej: "Projekt") w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Na warunkach szczegółowo określonych w umowie o dofinansowanie Instytucja Pośrednicząca przyznała Beneficjentowi dofinansowanie na realizację Projektu.

Umowa uregulowała m.in. prawa i obowiązki Beneficjenta i IP zasady i tryb postępowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości i zwrotu środków; zasady i tryb rozwiązywania sporów, a także właściwość reguł i zasad wynikających z RPO WZ, przepisów prawa Unii Europejskiej i prawa krajowego, które znajdują zastosowanie w sprawach nieuregulowanych Umową. Dodatkowo pomiędzy Beneficjentem,

a IZ RPO WZ w dniu 16 września 2019 r. zawarty został Aneks nr [...] do Umowy.

Na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej oraz § 16 Umowy w dniach 27-31 stycznia 2020 r. w siedzibie IZ RPO WZ na dokumentach oraz na miejscu realizacji Projektu, przeprowadzono kontrolę planową Projektu. Zakres kontroli obejmował weryfikację wydatków potwierdzających, że współfinansowane towary i usługi zostały dostarczone, a roboty budowlane wykonane, że faktyczny stan realizacji projektu odpowiada informacjom ujętym we wnioskach o płatność oraz że wydatki zadeklarowane przez Beneficjenta w związku z realizowanym projektem zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z wymaganiami programu operacyjnego oraz z zasadami unijnymi i krajowymi.

IZ RPO WZ ustaliła, że Beneficjent dopuścił się naruszenia w postępowaniu przetargowym pn. "Kompleksowy remont dachu z wyłączeniem części BCD

wraz z dociepleniem w Szkole Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi

przy ul. [...] w S., na podstawie dokumentacji projektowej

pn. [...]" (dalej: "Zamówieniem nr 1") naruszenia

art. 24 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.

Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm., dalej: "p.z.p."

- w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania przetargowego,

tj. na dzień 11 maja 2015 r.), poprzez wybór jako najkorzystniejszej oferty wykonawcy podlegającemu wykluczeniu z postępowania o udzielenie zamówienia.

W toku czynności kontrolnych IZ RPO WZ stwierdziła wystąpienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne

przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu

Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r. ze zm.,

dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013").

IZ RPO WZ zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia

29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych

oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień

(Dz. U. z 2018 r. poz. 971, dalej: "rozporządzeniem MR z 29 stycznia 2016 r.")

wraz z załącznikiem – Stawki procentowe stosowane przy obniżeniu wartości korekt finansowych i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości indywidualnych - w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 lutego 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2017 r. poz. 615, dalej: "Taryfikator"), nałożyła korektę finansową w wysokości 5% (wysokość korekty finansowej nałożonej na Zamówienie nr 1 wyniosła [...] zł).

Ustalenia, które były przedmiotem kontroli, IZ RPO WZ przedstawiła w protokole pokontrolnym z dnia 9 czerwca 2020 r. Beneficjent wniósł zastrzeżenia

do protokołu (dotyczyły one nieprawidłowości stwierdzonych w ramach innych postępowań przetargowych, niż to dotyczące Zamówienia nr 1), jednak nie kwestionował ustaleń dotyczących postępowania przetargowego dla Zamówienia nr 1. W konsekwencji w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości IZ RPO WZ pismem z dnia 17 sierpnia 2020 r. wezwała Beneficjenta do zwrotu środków wraz z odsetkami. Pismem z dnia

20 sierpnia 2020 r. Beneficjent wyraził zgodę na pomniejszenie kwoty z ww. wezwania wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych z kolejnych płatności, co też IZ RPO WZ zrealizowała zgodnie z informacją z dnia 26 sierpnia 2020 r.

Następnie na tej samej podstawie, co poprzednio (art. 9 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej oraz § 16 Umowy) w dniu 16 czerwca 2021 r. w siedzibie IZ RPO WZ na dokumentach przeprowadzono kontrolę doraźną Projektu. W toku czynności kontrolnych stwierdzono, również wystąpienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenie nr 1303/2013.

IZ RPO WZ, tym razem ustaliła, że Beneficjent dopuścił się naruszenia w postępowaniu przetargowym pn. "[...]" przy ul. [...] w S. - w podziale

na dwie części" (dalej: "Zamówienie nr 2") naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 12 w zw.

z art. 89 ust. 1 pkt 5 p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania przetargowego, tj. na dzień 3 lutego 2020 r., poprzez wybór jako najkorzystniejszej oferty wykonawcy podlegającemu wykluczeniu z postępowania o udzielenie zamówienia.

IZ RPO WZ zgodnie z rozporządzeniem MR z 29 stycznia 2016 r.

wraz z Taryfikatorem, nałożyła korektę finansową na Zamówienie nr 2 w wysokości 10%.

IZ RPO WZ przedstawiła ustalenia kontroli w protokole pokontrolnym z dnia

22 lipca 2021 r. Beneficjent wniósł zastrzeżenia do protokołu, kwestionując wystąpienie nieprawidłowości oraz naliczenie korekty finansowej. W konsekwencji po pismem z dnia 6 września 2021 r. IZ RPO WZ poinformowała Beneficjenta o podtrzymaniu stanowiska w sprawie, a następnie w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami ustaliła wartość korekty finansowej na poziomie [...] zł, z czego kwota [...]zł została pomniejszona z kwoty wydatków ujętych w złożonym przez Beneficjenta w dniu

24 września 2021 r. wniosku o płatność nr [...], natomiast kwota korekty w wysokości [...] zł (środki niewypłacone) została samodzielne pomniejszona przez Beneficjenta z kolejnego wniosku o płatność nr [...]

W dniu 17 stycznia 2022 r. do IZ RPO WZ wpłynął do IZ RPO WZ dokument pochodzący od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Instytucja Audytowa") zatytułowany - Wstępne roczne sprawozdanie z kontroli zgodnie z art. 127 ust. 5 lit. b) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013, art. 7 ust. 3

oraz załącznikiem IX Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2015/207 za okres od 1 lipca 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. – dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. na lata 2014-2020 (dalej: "wstępne roczne sprawozdanie"). Instytucja Audytowa wskazała, że zastosowany przez IZ RPO WZ wskaźnik korekty finansowej odnoście Zamówienia nr 1 jest zbyt niski z uwagi na treść Decyzji Komisji Europejskiej C(2019) 3452 z dnia 14 maja 2019 r. ustanawiającej wytyczne dotyczące określania korekt finansowych w odniesieniu do wydatków finansowanych przez Unię w przypadku nieprzestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących zamówień publicznych wraz z załącznikiem (dalej: "Decyzja KE").

W związku z powyższym IZ RPO WZ podjęła działania mające na celu weryfikację prawidłowości korekty finansowej nałożonej na Zamówienie nr 1 i pismem

z 16 lutego 2022 r. zawiadomiła Beneficjenta o podjęciu kontroli doraźnej (wyznaczonej na 28 lutego 2022 r.). W toku czynności kontrolnych zespół kontrolujący dokonał ponownej weryfikacji prawidłowości przeprowadzonego postępowania przetargowego dla Zamówienia nr 1. W oparciu o treść Decyzji KE oraz stanowisko Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej wyrażone w piśmie znak [...]

z dnia 17 stycznia 2020 r. (dalej: "stanowisko MFiPR), przy stwierdzeniu że doszło do naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 4 p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania przetargowego, tj. na dzień

11 maja 2015 r.), IZ RPO WZ zwiększyła nałożoną korektę finansową na Zamówienie

nr 1 do wysokości 25%.

Ustalenia zamieszczone zostały w protokole kontroli z dnia 14 marca 2022 r.,

co do których Beneficjent wniósł zastrzeżenia. Po analizie zastrzeżeń, IZ RPO WZ w piśmie z dnia 14 kwietnia 2022 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Następnie pismem z 17 lutego 2022 r. IZ RPO WZ przesłała do Beneficjenta zawiadomienie o kontroli doraźnej Projektu w części dotyczącej Zamówienia nr 2, która miała się odbyć 4 marca 2022 r. na dokumentach w siedzibie IZ RPO WZ. Za podstawę prawna działania IZ RPO WZ podało zapisy § 16 ust. 1, ust. 4, ust. 7 Umowy, rozdziału 10 pkt 1 Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie kontroli realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020 z dnia 28 maja 2015 r. (dalej: "Wytyczne w zakresie kontroli") i pkt 1 Kompendium - Zasad w zakresie przeprowadzania kontroli projektów dofinansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020 (dalej: "Zasady w zakresie kontroli").

W toku czynności kontrolnych zespół kontrolujący dokonał ponownej weryfikacji prawidłowości przeprowadzonego postępowania przetargowego dla Zamówienia nr 2. W oparciu o treść Decyzji KE oraz stanowisko MFiPR, przy stwierdzeniu że doszło do naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 24 ust. 1 p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania przetargowego, tj. na dzień 3 lutego 2020 r., IZ RPO WZ zwiększyła nałożoną korektę finansową na Zamówienie nr 2 do wysokości 25%.

Ustalenia zamieszczone zostały w protokole kontroli z dnia 14 marca 2022 r.,

co do których Beneficjent wniósł zastrzeżenia. Po analizie zastrzeżeń, IZ RPO WZ w piśmie z dnia 15 kwietnia 2022 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przeprowadzenia postępowania przetargowego dla Zamówienia nr 1 i postępowania przetargowego dla Zamówienia nr 2, IZ RPO WZ pismem z 20 kwietnia 2022 r. wezwała Beneficjenta do zwrotu środków w wysokości [...] zł wraz z odsetkami określonymi

jak dla zaległości podatkowych. Beneficjent w piśmie z 28 kwietnia 2022 r. odmówił zapłaty kwoty żądanej przez IZ RPO WZ.

Wobec bezskutecznego upływu terminu wskazanego w wezwaniu do zapłaty, w dniu 10 maja 2022 r. IZ RPO WZ wszczęła wobec Beneficjenta postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych na podstawie Umowy.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, obejmującego całościowa ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie (w tym m.in. wniosku

o dofinansowanie, umowy o dofinansowanie wraz z aneksami, wynikami kontroli, wyjaśnieniami Beneficjenta) oraz pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy,

IZ RPO WZ decyzją z 5 grudnia 2022 r. nr [...] orzekła o zwrocie od Beneficjenta części środków otrzymanych na podstawie Umowy w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości pokreślonej jak dla zaległości podatkowych.

Beneficjent pismem z dnia 23 grudnia 2022 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją IZ RPO WZ z dnia 5 grudnia 2022 r. oraz o uchylenie

jej w całości.

Beneficjent wskazał na brak podstaw do zwrotu środków w wysokości

[...] zł, podtrzymując tym samym swoje stanowisko o niezasadności nałożenia dodatkowych korekt finansowych zawarte w zastrzeżeniach, co do treści protokołów pokontrolnych z dnia 14 marca 2022 r. Zdaniem Beneficjenta w uzasadnieniu decyzji IZ RPO WZ nie wskazała dodatkowej argumentacji potwierdzającej zasadności zwiększenia wysokości nałożonych korekt finansowych odpowiednio z 5% do 25% w odniesieniu do Zamówienia nr 1 oraz z 10% do 25% w przypadku Zamówienia nr 2. Jednocześnie Beneficjent za niewystarczające uznał, powoływanie się przez IZ RPO WZ na stanowisko MFiPR. W ocenie Beneficjenta istniejący stan prawny pozwalał zarówno w czasie nałożenia pierwotnych korekt, jak i obecnie, na dokonanie ich obniżenia w przypadku naruszenia przepisów p.z.p. tej wagi, jakie miało miejsce w realizowanym przedsięwzięciu.

Beneficjent podniósł ponadto, iż powodów dla których IZ RPO WZ zdecydowała się o zmianie kwalifikacji stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, stosując początkowo korekty finansowe w wysokości 5% i 10%, a następnie zwiększające je do 25%, nie wskazano również w pismach z dnia 14 i 15 kwietnia 2022 r. stanowiących odpowiedź na złożone zastrzeżenia. Zdaniem Beneficjenta IZ RPO WZ ograniczyła się bowiem do ponownego przywołania stanowiska MFiPR oraz treści wstępnego rocznego sprawozdania przedłożonego przez Instytucję Audytową.

W opinii Beneficjenta, jedynie ogólnie IZ RPO WZ wskazała, iż kwota korekty finansowej powinna odzwierciedlać nie tylko faktyczną szkodę spowodowaną przez nieprawidłowość, ale również stopień zagrożenia, jaki jej istnienie wywiera na inne wydatki w ramach RPO WZ. Jednakże nie poinformowano Beneficjenta, jaki stopień zagrożenia wywołały nieprawidłowości stwierdzone w ramach realizacji Projektu, a tym bardziej z jakich okoliczności wynika rzekoma faktyczna szkoda (straty finansowe) i jaka jest jej wysokość.

Zdaniem Beneficjenta, samo naruszenie zasad w zakresie udzielania zamówień nie zawsze jest jednoznaczne z wyrządzeniem szkody. Ocena stwierdzonego naruszenia musi uwzględniać ocenę indywidualnego przypadku, co miało miejsce w trakcie pierwszych kontroli postępowań przetargowych przeprowadzonych w ramach realizacji Projektu i co znalazło swoje odzwierciedlenie w nałożeniu korekt finansowych w wysokości odpowiednio 5% i 10%. W ocenie strony w niniejszej sprawie nie doszło do rażących naruszeń zasad udzielenia zamówień. Beneficjent nadmienił przy tym, iż wyraził zgodę na pomniejszenie kolejnych płatności po dokonanych pierwotnie kontrolach Zamówienia nr 1 i Zamówienia nr 2. Gdyby zatem nie aktywność Instytucji Audytowej, korekty finansowe w wysokości wcześniej ustalonej przez IZ RPO WZ zostałyby utrzymane. Tym samym następcza zmiana wysokości korekt poprzez ich podwyższenie do jednolitej wartości 25% wskazuje na ponowienie procedury dochodzenia zwrotu środków i prowadzenie kolejnego postępowania, co w opinii Beneficjenta było niedopuszczalne.

Z uwagi na wszystko powyższe Beneficjent wskazał, iż wydanie decyzji z dnia

5 grudnia 2022 r. nastąpiło z naruszeniem art. 207 ust. 9-10 u.f.p. bowiem przywołane orzeczenie dotyczyło tego samego stanu faktycznego, tj. tej samej popełnionej i stwierdzonej nieprawidłowości, co do której w wyniku pierwotnie nałożonych korekt finansowych dokonano już zwrotu środków.

IZ RPO WZ decyzją z 27 czerwca 2023 r. nr [...] utrzymało w całości w mocy własna decyzję z 5 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu wskazała, na bezzwrotny charakter środków przekazywanych na realizację projektów w ramach programów finansowych ze środków europejskich oraz kompetencje, a zarazem obowiązki ustawowe IZ RPO WZ w zakresie prowadzenia kontroli realizacji poszczególnych projektów w ramach RPO WZ, a także na obowiązek odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi na zasadach określonych w u.f.p.,

w tym m.in. wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację projektów. Wskazała, że stwierdzenie wykorzystania środków publicznych z naruszeniem procedur, w tym wykrycie nieprawidłowości w zakresie ich wydatkowania powoduje konieczność dochodzenia ich zwrotu.

Powołała dalej art. 207 u.f.p. oraz wyjaśniła rozumienie wskazanego tam naruszenia procedur przy wykorzystaniu środków europejskich, przywołując wyroki sądów administracyjnych. IZ RPO WZ wskazała, że niewypełnienie postanowień umowy oraz dokumentów regulujących zasady przyznawania i wykorzystania dofinansowania, powoduje konieczność odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach u.f.p. Tym samym w przypadku, gdy projekt realizowany jest niezgodnie z przepisami prawa, a także postanowieniami RPO WZ, IZ RPO WZ

ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zakwestionować prawidłowość przyznania dofinansowania i w takim przypadku jest zobowiązana przepisami prawa do stosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Następnie IZ RPO WZ opisała ustalenia faktyczne sprawy i przebieg postępowania. Podkreśliła, że Umowa, na podstawie której przyznano dofinansowanie, określa szczegółowe zasady dofinansowania Projektu, a także wynikające z nich prawa i obowiązki Beneficjenta oraz że zgodnie z jej postanowieniami IZ RPO WZ zobowiązała się do dofinansowania części wydatków kwalifikowalnych poniesionych na realizację Projektu na podstawie poprawnego wniosku o płatność. Przypomniała, że Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie, zgodnie z właściwymi przepisami prawa unijnego oraz polskiego, z zachowaniem zasad, o których mowa w wytycznych horyzontalnych, jak też z uwzględnieniem postanowień regulaminu naboru projektów do działania, na podstawie którego Projekt został wybrany do dofinansowania.

IZ RPO WZ przedstawiła opis poszczególnych czynności podjętych

w toku postępowania i dokonała szczegółowej analizy stwierdzonych naruszeń pod kątem procedur obowiązujących Beneficjenta w związku z realizacją Projektu w ramach RPO WZ.

IZ RPO WZ podkreśliła, że w konsekwencji w dniu 28 lutego 2022 r. oraz

w dniu 4 marca 2022 r. przeprowadzono kontrolę doraźną Projektu w zakresie ponownej weryfikacji prawidłowości postępowań przetargowych w ramach Zamówienia nr 1 i Zamówienia nr 2. W jego wyniku za stwierdzone wcześniej naruszenie art. 24 ust. 2

pkt 4 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 5 p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania przetargowego, czyli na dzień 11 maja 2015 r.) wykryte w ramach Zamówienia nr 1 oraz art. 24 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 5 p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania przetargowego, tj. na dzień

3 lutego 2020 r.) wykryte w ramach Zamówienia nr 2, zwiększono nałożone uprzednio korekty finansowe odpowiednio z 5% na 25% oraz 10% na 25%. W opinii IZ RPO WZ wbrew stanowisku Beneficjenta naruszenia nie miały charakteru formalnego i skutkowały (przy uwzględnieniu przepisów art. 7ust. 1 i 3 p.z.p. - zarówno w brzmieniu pierwszym, jak i drugim) ograniczeniem kręgu potencjalnych wykonawców, co w konsekwencji mogło wyeliminować z udziału w postępowaniach przetargowych dotyczących Zamówień nr 1

i nr 2 te podmioty, które złożyłyby oferty korzystniejsze finansowo. IZ RPO WZ podzieliło natomiast stanowisko Beneficjenta, zgodnie z którym ustalając korektę należy uwzględnić zarówno charakter nieprawidłowości, jej wagę oraz poniesione straty finansowe, a także to, iż każdy przypadek powinien być traktowany indywidualny.

IZ RPO WZ wyjaśniło, że podjęto stosowne czynności wyjaśniające w wyniku, których stwierdzono, że opisane działanie Beneficjenta miało potencjalnie szkodliwy wpływ na budżet unijny polegający na finansowaniu z jego środków nieuzasadnionego wydatku. Ponadto w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa a szkodą potencjalną. Z uwagi na to IZ RPO WZ, dokonując ponownej oceny wagi i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości w świetle szkody dla budżetu unijnego oraz stopnia naruszenia podstawowych zasad udzielania zamówień publicznych, nałożyła na wydatki poniesione w ramach przeprowadzonych postępowań przetargowych dotyczących Zamówienia nr 1 i Zamówienia nr 2 korekty finansowej w wysokości 25%, czyniąc to na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 9 pkt 2 w zw. z ust. 13 ustawy wdrożeniowej. Dodatkowo zwrócił uwagę, że dokonując zwiększenia wymierzonych korekt finansowych uwzględniła zapisy Decyzji KE, gdzie w poz. 14 Załącznika do niej wskazano,

iż za naruszenie polegające na wprowadzeniu zmian w kryteriach kwalifikacji po otwarciu ofert lub zastosowaniu tych kryteriów nieprawidłowo przewidziana jest stawka korekty w wysokości 25% bez możliwości jej obniżenia. W praktyce przywołane naruszenie oznacz zmianę kryteriów kwalifikacji lub ich niepoprawne zastosowanie na etapie kwalifikacji, następstwem czego jest przyjęcie ofert, których nie należało przyjąć, gdyby postępowano zgodnie z opublikowanymi kryteriami kwalifikacji. IZ RPO WZ podkreśliła, że wskazany akt normatywny (decyzja KE) jest częścią prawa unijnego, które Beneficjent na podstawie § 4 ust. 3 Umowy był zobowiązany stosować.

W tych okolicznościach IZ RPO WZ stwierdziło, że nie był zasadny zarzut Beneficjenta, jakoby istniejący stan prawny pozwalał IZ RPO WZ na dokonanie obniżenia korekt finansowych nałożonych w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych

28 lutego 2022 r. i 4 marca 2022 r., tj. po otrzymaniu wstępnego sprawozdania Instytucji Audytowej. Mimo, że za stwierdzone w sprawie nieprawidłowości w poz. 24 Taryfikatora przewidziana była możliwość obniżenia wysokości wymierzonej korekty finansowej, zdaniem IZ RPO WZ nie może to stanowić podstawy do skutecznego zakwestionowania prawidłowości jej działania w sprawie. IZ RPO WZ podkreśliła, że dostosowanie regulacji prawnych ujętych w Decyzji KE nastąpiło dopiero rozporządzeniem MFiPR z dnia

22 czerwca 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień, które obowiązuje od dnia 20 lipca 2020 r. W przedmiotowej sprawie IZ RPO WZ była i jest zobowiązana do stosowania rozporządzenia w sprawie korekt finansowych z dnia 29 stycznia 2016 r. w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem MRiF z dnia 22 lutego 2017 r., które było podstawą do czynienia ustaleń przez zespół kontrolujący i nałożenia wskazanej korekty finansowej. IZ RPO WZ stwierdziło, że skoro Projekt był współfinansowany ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (§ 2 Umowy), a zatem niewystarczające jest odniesienie się tylko do przepisów krajowych, lecz niezbędne jest odwołani się do prawa unijnego. Działania finansowane z budżetu UE muszą być bowiem zgodne z prawem unijnym.

Stanowi o tym motyw 12 Rozporządzenia nr 1303/2013 i art. 6 ustawy wdrożeniowej.

IZ RPO WZ dokonując weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia postępowania o udzielenia Zamówienia nr 1 i 2, a następnie nakładając korekty finansowe w związku ze stwierdzonymi naruszeniami, nie mogła nie uwzględnić Decyzji KE i jej Załącznika. Tym samym czynności podjęte przez IZ RPO WZ są zgodne z działaniami legislacyjnymi racjonalnego ustawodawcy, których celem było ujednolicenie stawek korekt finansowych za poszczególne uchybienia.

IZ RPO WZ nie zgodziła się, także z twierdzeniem Beneficjenta o braku możliwości zastosowania na podstawie tych samych przesłanek ponownej, lecz wyższej korekty finansowej w odniesieniu do skontrolowanych postępowań przetargowych. Z uwagi na powyższe stwierdziła, że Beneficjent powinien nie tylko liczyć się z możliwością wielokrotnej kontroli realizowanego w ramach RPO WZ przedsięwzięcia, co czynić może zarówno IZ RPO WZ jak i inne instytucje kontrolne i audytowe, ale również uwzględniać wyniki tych kontroli, które mogą prowadzić do nałożenia korekty finansowej bądź

też uznania poniesionych wydatków za niekwalifikowalne.

IZ RPO WZ wyjaśniła, że w postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Ustalenia te stanowią jej bowiem element stanu faktycznego sprawy w przedmiocie zwrotu środków europejskich wykorzystanych nieprawidłowo. Nadmieniła, iż korekta finansowa jako działanie organu administracyjnego nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej. Korekta finansowa jest natomiast wstępną oceną pisemną wykonaną przez właściwy podmiot administracyjny lub sądowy stwierdzającą, na podstawie konkretnych faktów, istnienie nieprawidłowości, bez uszczerbku dla możliwości późniejszego skorygowania lub wycofania wniosku dotyczącego istnienia nieprawidłowości w następstwie ustaleń dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego lub sądowego. Powyższe oznacza zatem, że korekta finansowa nie wywołuje skutków prawnych takich jakie wywołuje decyzja administracyjna ostateczna, w tym związanych z jej trwałością w obrocie prawnym. W konsekwencji istnieje możliwość dokonania ponownej kontroli beneficjenta, która może zakończyć się ustaleniami odmiennymi od tych, które zostały ustalone w pierwotnej korekcie finansowej. W ocenie organu, z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie brak było zatem przeszkód, żeby w tym samym stanie faktycznym oraz w odniesieniu do tych samych nieprawidłowości IZ RPO WZ mogła dokonać ponownej korekty finansowej w innej kwocie i w razie bezskutecznego ponownego wezwania do zwrotu środków, wszcząć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Skoro pierwsza korekta finansowa nie została dokonana w formie decyzji administracyjnej, to takie działanie organu nie korzysta z ochrony trwałości w sposób przewidziany dla decyzji administracyjnej. Beneficjent w następstwie takiej korekty finansowej nie zyskuje uzasadnionych oczekiwań związanych z trwałością tej korekty.

Na koniec IZ RPO WZ wskazała sposób wyliczenia wysokości poszczególnych korekt, przedstawiając wzór wyliczenia z opisem. Następnie obliczyła wysokość korekty i kwoty zwrotu oddzielnie dla Zamówienia nr 1 i Zamówienia nr 2, uwzględniając kwotę wydatków kwalifikowalnych przedstawionych przez Beneficjenta do rozliczenia oraz poziom dofinansowania z Umowy, jak też wysokość wcześniej nałożonej korekt finansowych (5% i 10%), wskazując, że dla obydwu zamówień i korekty w wysokości 25%, aktualnie pozostającą do zwrotu kwotą jest do Zamówienia nr 1 kwota w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, zaś dla Zamówienia nr 2 – kwota [...]zł

wraz z odsetkami. Zatem uwzględniając powyższe wyliczenia łączna kwota do zwrotu wynosi [...] zł ([...] zł + [...] zł) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia ich przekazania.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r. skarżący złożył skargę na ww. decyzję z dnia

27 czerwca 2023 r. zarzucając jej naruszenie:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2 ust. 8 ust. 9 ust. 10 i ust. 11 u.f.p. w zw. z art. 8, art. 105 § 1, art. 107 k.p.a.

- poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wydaniu przez IZ RPO WZ zaskarżonej decyzji, skutkujące ponownym nałożeniem kary finansowej na podstawie tych samych okoliczności przedmiotowych, które stanowiły podstawę zgody skarżącej na pomniejszenia kolejnych płatności dla skarżącej z dofinansowania w ramach RPO i złożenia przez skarżącą wniosków o płatność kolejnych płatności uwzględniających pomniejszenie z powodu nałożonych korekt finansowych, które to zgody i wnioski posiadały ten sam skutek prawny co faktyczny zwrot środków (art. 207 ust. 2 u.f.p.),

a w sytuacji, w której dokonano zwrotu środków decyzji nie wydaje się

(art. 207 ust. 10 u.f.p.), co przesądza o tym, że już samo postępowanie administracyjne zostało przez organ wszczęte bezpodstawnie, bowiem było ono od samego początku bezprzedmiotowe, a jedynym jego prawidłowym rozstrzygnięciem było jego umorzenie;

- poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia skutkującego wszczęciem postępowania w przedmiocie zwrotu środków i wydaniem, w tym przedmiocie, zaskarżonej decyzji;

2) § 2 rozporządzenia MFiPR z dnia 22 czerwca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie MR z dnia 29 stycznia 2016 r.:

- poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że do ustalenia wartości korekt finansowych dotyczących nieprawidłowości stwierdzonych w postępowaniach o udzielenie zamówienia, prowadzonych zgodnie z warunkami wynikającymi z p.z.p., wszczętych przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia stosuje się przepisy nowe, nieprzewidujące możliwości obniżenia stawki procentowej korekty finansowej w wysokości 25% do wysokości 10% albo 5% za nieprawidłowości stwierdzone w prowadzonych przez skarżącą postępowaniach, objętych decyzją;

- poprzez jednocześnie nieuwzględnienie, że mające zastosowanie rozporządzenie MR z dnia 29 stycznia 2016 r., zgodnie z załącznikiem do ww. rozporządzenia wskazywało w pkt 24 dotyczącym naruszeń w zakresie wyboru najkorzystniejszej oferty, w tym polegających na naruszeniu art. 24 ust. 4 w zw. z art. 24 ust. 1 p.z.p., że stawka procentowa wynosi 25%, ale wysokość stawki może zostać obniżona do wysokości

10% albo 5%;

3) art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a w zw. z art. 5 pkt 4a z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2023 r. poz. 1259 ze zm., dalej: "u.z.p.p.r.")

oraz art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ związany jest stanowiskiem KAS pełniącej funkcję Instytucji Audytowej, gdzie z przytoczonych przepisów wynika, że nakładanie korekt finansowych oraz odzyskiwanie środków

jest kompetencją organu jako instytucji zarządzającej, a instytucja audytowa nie posiada kompetencji do tego, ażeby wydawać wiążące instytucję zarządzającą stanowiska

co do wymiaru korekty finansowej.

Skarżąca kwestionuje stanowisko organu, zgodnie z którym wcześniejsze uiszczenie przez skarżącą kwot korekt finansowych, które nastąpiło poprzez wyrażenie przez skarżącą zgody na pomniejszenie kolejnych płatności odpowiednio o 5%

(w związku z korektą dotyczącą Zamówienia nr 1) i 10% (w związku z korektą dotyczącą Zamówienia nr 2), nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji administracyjnej orzekającej zwrot od skarżącej kwot odpowiadających zwiększeniu korekty finansowej do 25% dla obu Zamówień.

W ocenie skarżącej IZ RPO WZ niesłusznie nałożył zwiększone do 25 % korekty finansowe, a wobec wcześniejszego uiszczenia przez skarżącą kwot stanowiących korekty finansowe na poziomie 5% (Zamówienie nr 1) i 10% (Zamówienie nr 2) niedopuszczalne było zwiększanie poziomu korekty poprzez odwoływanie się przez organ do prawa unijnego, w tym Decyzji KE oraz załącznika do tej decyzji.

Powołując się na przytoczone w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że dokonanie zwrotu żądanych kwot w wysokości pierwotnie nałożonych korekt stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji określającej kwotę zwrotu w wyższej wysokości aniżeli w pierwotnie nałożonej korekcie finansowej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634

ze zm. zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby

w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia

okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów, należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Z. - IZ RPO WZ, który po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję orzekającą zwrot przez Beneficjenta części środków otrzymanych w ramach RPO WZ na podstawie Umowy o dofinansowanie na realizację Projektu, w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Istota sporu w sprawie dotyczy zasadniczo tego, czy istniała możliwość wydania przez IZ RPO WZ decyzji zobowiązującej Beneficjenta do zwrotu środków w wyższej kwocie niż ustalona w protokole pokontrolnym z dnia 9 czerwca 2020 r. (dot. kontroli planowej Projektu przeprowadzonej w dniach 27-31 stycznia 2020 r. w zakresie postępowania przetargowego dla Zamówienia nr 1) oraz w protokole pokontrolnym

z dnia 22 lipca 2021 r. (dot. kontroli doraźnej Projektu przeprowadzonej w dniu

16 czerwca 2021 r. w zakresie postępowania przetargowego dla Zamówienia nr 2),

w sytuacji gdy Beneficjent ostatecznie nie kwestionował ustaleń IZ RPO WZ

i wyraził zgodę: na pomniejszenie z kolejnych płatności kwoty wynikającej z wezwania

do zwrotu środków z 17 sierpnia 2020 r. (dot. Zamówienia nr 1, kwota [...]zł)

oraz na pomniejszenie płatności z kwoty wydatków ujętych we wniosku o płatność

nr [...] (dot. Zamówienia nr 2, kwota [...]zł),

a także samodzielnie pomniejszył płatność przewidzianą w kolejnym wniosku

o płatność o nr [...] (dot. Zamówienia nr 2, kwota

[...] zł – środki niewypłacone).

Innymi słowy, czy IZ RPO WZ mogła zażądać od Beneficjenta zwrotu środków w zmienionej kwocie, którą określono w wyniku ponownej weryfikacji przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2022 oraz w dniu 4 marca 2022 r. w ramach kontroli doraźnej (protokoły pokontrolne z dnia 14 marca 2022 r.) w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowań przetargowych dotyczących Zamówienia nr 1 i Zamówienia nr 2, mimo że Beneficjent zgodził się z wysokością korekt finansowych nałożonych na podstawie ustaleń opisanych w protokołach pokontrolnych z dnia 9 czerwca 2020 r. i z dnia

22 lipca 2021 r. (należne kwoty rozliczył), a ponadto nie uległy zmianie okoliczności faktyczne dot. nieprawidłowości i podstawa prawna nałożenia korekty finansowej

(tu zastosowano Taryfikator).

W pierwszej kolejności IZ RPO WZ stwierdziła, że wcześniejsze uiszczenie przez Beneficjenta kwot korekt finansowych, które nastąpiło poprzez wyrażenie zgody na pomniejszenie kolejnych płatności odpowiednio o 5% (w związku z korektą dotyczącą Zamówienia nr 1) i 10% (w związku z korektą dotyczącą Zamówienia nr 2), nie stało na przeszkodzie wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji administracyjnej orzekającej zwrot od Beneficjenta kwot odpowiadających zwiększeniu korekty finansowej do 25% dla obu Zamówień. Ponadto wskazała, że nałożenie zwiększonych do 25% korekt finansowych, poprzez odwołanie się do prawa unijnego, w tym do Decyzji KE

oraz Załącznika do niej, było uzasadnione.

IZ RPO WZ podkreśliła, że zastosowała przy określaniu kwoty korekt

finansowych właściwe na moment wszczęcia postępowania dotyczącego Zamówienia

nr 1 i Zamówienia nr 2 regulacje dotyczące stawek korekt finansowych (Taryfikator). Podkreśliła, że przyjęcie stawki na poziomie 25% oznaczało, iż nie znalazła podstaw do obniżenia stawki korekty z 25% do 10% albo 5%, przeprowadzając wnikliwą analizę wyników kontroli doraźnej przeprowadzonej u Beneficjenta po otrzymaniu od Instytucji Audytowej wstępnego rocznego sprawozdania z kontroli oraz szczegółową weryfikację korekty nałożonej na Beneficjenta w związku z Zamówieniami nr 1 i nr 2.

Zdaniem IZ RPO WZ podwyższenie korekty finansowej nie było automatyczne

i nie wynikało z poczucia związania stanowiskiem Instytucji Audytującej.

IZ RPO WZ zwróciła uwagę, że decydując się na zwiększenie wymierzonych korekt finansowych wzięła też pod uwagę postanowienia Decyzji KE i załącznika

do niej. Jej zdaniem skoro w poz. 14 Załącznika do Decyzji KE nie przewidziano możliwości obniżenia przedstawionej w tabeli wysokości wskaźnika procentowego,

to podjęte przez IZ RPO WZ działania były zgodne z działaniami legislacyjnymi racjonalnego ustawodawcy, zmierzającymi do ujednolicenia stawek korekt finansowych za poszczególne uchybienia. Dodatkowo IZ RPO WZ wskazała, ze nie znalazła podstawy do obniżenia korekt finansowych, także na podstawie przepisów prawa krajowego.

Skarżąca podnosiła, że decyzja została wydana niezasadnie w oparciu o wezwanie do zwrotu środków należnych z tytułu ponownego nałożenia korekt finansowych w podwyższonej stawce (25% zamiast odpowiednio 5% i 10%) na podstawie tych samych okoliczności przedmiotowych (w oparciu, o które Beneficjent już wcześniej uznał wysokość korekt finansowych w wysokości 5% i 10% i je rozliczył). Ponadto samo postępowanie administracyjne zostało przez IZ RPO WZ wszczęte bezpodstawnie.

W konsekwencji doszło zdaniem Skarżącej do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2

ust. 8 ust. 9 ust. 10 i ust. 11 u.f.p. w zw. z art. 8, art. 105 § 1, art. 107 k.p.a.

Ponadto Skarżąca wskazała na naruszenie zapisów Taryfikatora, który w poz. 24 przewiduje możliwość obniżenia wysokości wymierzonej korekty finansowej

z 25% do wysokości 10% albo 5%, czego jednak IZ RPO WZ nie uczyniło poprzez niezastosowanie właściwych regulacji w zakresie stawek korekty finansowej.

Dodatkowo w opinii Skarżącej błędnie IZ RPO WZ przyjęła jako wiążące

ją oceny przedstawione przez Instytucję Audytującą we wstępnym rocznym sprawozdaniu z kontroli, w zakresie zastosowanego przez IZ RPO WZ wskaźnika korekty finansowej odnoście Zamówienia nr 1. Instytucja Audytująca zwróciła bowiem uwagę, że był on zbyt niski, z uwagi na treść Decyzji KE zawierającej wytyczne dotyczące określania korekt finansowych w odniesieniu do wydatków finansowanych przez Unię w przypadku nieprzestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących zamówień publicznych wraz z załącznikiem.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Unia Europejska finansuje z funduszy strukturalnych i funduszy spójności jedynie działania podejmowane w całkowitej zgodności z prawem Unii (por. wyrok TSUE z dnia 21 grudnia 2011 r., Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, pkt 46, 47). W kontekście funduszy unijnych zasada zgodności operacji finansowanej z funduszy strukturalnych z prawem Unii stanowi podstawową zasadą regulującą kwalifikowanie operacji do finansowania Europejskiego. Wynika ona bezpośrednio z art. 6 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz z motywu 12 tego rozporządzenia. Ten ostatni stanowi, że przewidziano, że przedsięwzięcia EFSI oraz operacje, które są wspierane z tych funduszy, powinny być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i odpowiednimi przepisami prawa krajowego, które wdrażają bezpośrednio lub pośrednio to rozporządzenie i przepisy dotyczące poszczególnych funduszy.

W celu zapewnienia, że fundusze strukturalne są wykorzystane w sposób skuteczny i prawidłowy, państwa członkowskie są zobowiązane, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami (art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 1303/2013), ustanowić wydajne systemy zarządzania i kontroli pozwalające na weryfikację, czy beneficjent funduszy wykonał obowiązki uprawniające go do otrzymania przewidzianej pomocy finansowej zgodnie z prawem Unii oraz właściwym prawem krajowym. W motywie 66 rozporządzenia nr 1303/2013 prawodawca unijny wyjaśnił, że zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego państwa członkowskie i Komisja powinny być odpowiedzialne za zarządzanie programami i ich kontrolę. Za wdrażanie i kontrolę operacji w programach powinny odpowiadać w pierwszym rzędzie państwa członkowskie w ramach swoich systemów zarządzania i kontroli. W celu wzmocnienia skuteczności kontroli nad wyborem i wdrażaniem operacji oraz funkcjonowaniem systemu zarządzania i kontroli należy określić funkcje instytucji zarządzającej.

W art. 122 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 wskazano, że państwa członkowskie zapobiegają nieprawidłowościom oraz je wykrywają i korygują,

a także odzyskują kwoty nienależnie wypłacone wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie.

Na gruncie prawa krajowego zadania w zakresie korekt finansowych w przypadku regionalnego programu operacyjnego zostały powierzone instytucji zarządzającej, którą w rozpatrywanej sprawie jest Zarząd Województwa Z. – IZ RPO WZ zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Natomiast art. 9 ust. 2 pkt 7, 8 i 9a ustawy wdrożeniowej wskazuje, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów, nakładanie korekt finansowych

oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w u.f.p. albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu.

W art. 4 rozporządzenia nr 1303/2013 ustanowiono z kolei zasady ogólne dotyczące wsparcia unijnego realizowanego w ramach wymienionych w tym akcie funduszy. W art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 przewidziano, że Komisja Europejska oraz państwa członkowskie zapewniają, przy uwzględnieniu specyficznego kontekstu każdego państwa członkowskiego, spójność wsparcia z funduszy z właściwą polityką, zasadami horyzontalnymi określonymi w art. 5, 7 i 8 i priorytetami Unii oraz jego komplementarność z innymi instrumentami Unii. Wsparcie to – jak stanowi z kolei

art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1303/2013 – jest realizowane w ścisłej współpracy między Komisją a państwami członkowskimi zgodnie z zasadą pomocniczości. Natomiast

z art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1303/2013 wynika, że państwa członkowskie, na odpowiednim szczeblu terytorialnym, zgodnie z ich ramami instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi, oraz wyznaczone przez nie w tym celu podmioty powinny być odpowiedzialne za przygotowywanie oraz wdrażanie programów i wykonywanie swoich zadań we współpracy z właściwymi partnerami, o których mowa w art. 5, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy.

Zgodnie z art. 143 rozporządzenia nr 1303/2013 odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć (ust. 1). Państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę (...) (ust. 2). Zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Powyższe prowadzi to wniosku, że w odniesieniu do funduszy objętych "zarządzaniem dzielonym" Komisja powierza państwom członkowskim wdrażanie programów na szczeblu krajowym. Następnie państwa członkowskie przydzielają te fundusze odbiorcom końcowym. Państwo członkowskie ponosi odpowiedzialność za stworzenie systemu zarządzania i kontroli, który jest zgodny z wymogami zawartymi w rozporządzeniach Parlamentu Europejskiego i Rady, poprzez zapewnienie skutecznego funkcjonowania tego systemu oraz zapobieganie nieprawidłowościom,

ich wykrywanie i korygowanie.

Regulacje te stanowią element zapewnienia wdrożenia i realizacji zasady ochrony interesów finansowych Unii (m.in. przed nieprawidłowościami), określonej w art. 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE nr C 326 z 26 października 2012 r., dalej: TFUE).

Przywoływane powyżej zasady i obowiązki państwa członkowskiego do polskiego porządku prawnego przenosi regulacja art. 24 ust. 1 i 9 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którą stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, tj. w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej: 1) przed zatwierdzeniem wniosku o płatność - instytucja zatwierdzająca wniosek o płatność dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo; 2) w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p., a w przypadku programu EWT - zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu.

Zgodnie natomiast z art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich:

są 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczenie; 2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do: 1) zwrotu środków

lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa

w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 u.f.p.).

Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.).

Stosownie zatem do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej Zarząd Województwa, jako instytucja zarządzająca jest odpowiedzialny za przygotowanie i realizację regionalnego programu operacyjnego, w szczególności zaś do jego zadań należy m.in. prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów - (w przypadku krajowego albo regionalnego programu operacyjnego), nakładanie korekt finansowych,

a także odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w u.f.p., albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa odpowiednio w art. 207 ust. 9 i art. 189 ust. 3b u.f.p. (tak art. 9 ust. 2 pkt 7, 8 i 9 lit. a ustawy wdrożeniowej).

Realizując zatem ww. zadania, instytucja zarządzająca korzysta z instrumentów prawnych zawartych u.f.p. Jak stanowi przy tym art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p. środki

pochodzące z budżetu UE są środkami publicznymi, przy czym należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem

środków europejskich, a także odsetki od tych środków, są środkami

publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 6 u.f.p.).

Według art. 184 ust. 1 ustawy u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jeżeli zaś środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w ww. art. 184 u.f.p., podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stanowi o tym art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Przy tym, za "inne" procedury, o których mowa w wyżej cytowanym art. 184 u.f.p., uważa się procedury zarówno wynikające z aktu prawa powszechnie obowiązującego, jak również reguły postępowania, obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych, w tym procedury określone w umowie o dofinansowanie, zawierającej

m.in. prawa i obowiązki beneficjenta oraz zasady dofinansowania projektu. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, należy traktować jak naruszenie procedur, o którym mowa

w art. 184 ust. 1 u.f.p. (por.m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2017 r., II GSK 489/16,

lub wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., II GSK 2004/13).

W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p., instytucja zarządzająca, wykonuje nałożone na nią obowiązku z art. 207 ust. 8

i ust. 9 u.f.p. Nie można jednak zapominać o przepisie art. 207 ust. 10 u.f.p.,

który pozostaje w ścisłym związku z regulacjami ust. 8 i ust. 9.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest sporne, że IZ RPO WZ udzieliła skarżącej dofinansowania na realizację Projektu, na mocy Umowy o dofinansowanie. Umowa ta określa szczegółowe zasady, tryb i warunki na jakich dokonywane będzie przekazywanie, wykorzystanie i rozliczenie dofinansowania oraz rozliczanie wydatków kwalifikowalnych poniesionych przez Beneficjenta na realizację Projektu. Co więcej nie jest sporna zasadniczo kwestia stwierdzenia nieprawidłowości i konieczności dokonania zwrotu środków (w związku z tym Sąd zaniechał przytaczania i opisywania podstaw stwierdzenia nieprawidłowości).

Jak już wyżej wskazywano, z uwagi na okoliczności sprawy spór jest ściśle związany z wydaniem decyzji o zwrocie środków z naruszeniem art. 207 ust. 9-10 u.f.p., ponieważ orzeczenie to dotyczyło tego samego stanu faktycznego, tj. tej samej popełnionej i stwierdzonej nieprawidłowości, co do której w wyniku pierwotnie nałożonych korekt finansowych dokonano już zwrotu środków.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że postępowanie w przedmiocie zwrotu dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego ma wyjątkowy charakter, ponieważ zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane oraz zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku nieprawidłowego ich wykorzystania określa umowa zawierana z beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania przez instytucję zarządzającą. Z drugiej strony - przepisy u.z.p.p.r. nie zawierają szczegółowej regulacji dotyczącej postępowania w sprawie zwrotu przez beneficjenta nieprawidłowo wykorzystanych środków. Ustawodawca wskazał jedynie na Instytucję Zarządzającą jako organ właściwy do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym do ustalania i nakładania korekt finansowych, oraz wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów

- art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r.

Podkreślić należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, stwierdzono że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej oraz że korekta i zwrot dotyczą

tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych

przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu

objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów.

W uchwale tej podkreślono również, że ustalenie i nałożenie nie musi mieć formy decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p.

W konsekwencji, korekta finansowa podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie (tak również w niniejszej sprawie).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje, że dla jej rozstrzygnięcia kluczową kwestią jest to, czy istnieje możliwość wydania przez instytucję zarządzająca

decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu środków w wyższej kwocie

niż ustalonej w informacjach pokontrolnych dnia 9 czerwca 2020 r. (dot. kontroli

planowej Projektu przeprowadzonej w dniach 27-31 stycznia 2020 r. w zakresie postępowania przetargowego dla Zamówienia nr 1) oraz w protokole pokontrolnym

z dnia 22 lipca 2021 r. (dot. kontroli doraźnej Projektu przeprowadzonej w dniu

16 czerwca 2021 r. w zakresie postępowania przetargowego dla Zamówienia nr 2),

w sytuacji gdy Beneficjent ostatecznie nie kwestionował ustaleń i zgadzając się z nimi, dobrowolnie zwrócił środki (wyraził zgodę na potrącenie i pomniejszył wartość wniosku o płatność) w wysokości określonej w ww. informacjach pokontrolnych.

Zauważyć należy, że w przepisach unijnych, jak i krajowych, brak jest regulacji prawnej przewidującej możliwość zwiększenia korekty finansowej raz już ustalonej przez Instytucję Zarządzającą w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami i dobrowolnie zapłaconej przez beneficjenta.

Nie budzi wątpliwości, że w okolicznościach faktycznych sprawy zebrany

materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, iż IZ RPO WZ ustalając nieprawidłowość

określił wysokość korekty finansowej w oparciu o Taryfikator i przedstawił

argumentację wskazującą na przyczyny uzasadniające wymierzenie korekty

finansowej oraz jej wielkość.

Sąd dostrzega również, że w sprawie pojawiła się konieczność ustosunkowania do informacji jakie złożyła Instytucja Audytowa w IZ RPO WZ. Na uwagę zasługuje, że instytucja audytowa jest uprawniona do własnej oceny stanów faktycznych, a wyniki audytu nie mają charakteru bezpośrednio wiążącego organ rozstrzygający sprawę zwrotu. Instytucja Audytowa wskazała, że zastosowany przez IZ RPO WZ wskaźnik korekty finansowej odnoście Zamówienia nr 1 jest zbyt niski z uwagi na treść Decyzji KE ustanawiającej wytyczne dotyczące określania korekt finansowych w odniesieniu do wydatków finansowanych przez Unię w przypadku nieprzestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących zamówień publicznych wraz z załącznikiem, a to z kolei spowodowało, że IZ RPO WZ rozpoczęło postępowanie (kontrolę doraźną)

która zakończyła się zwiększeniem nałożonych korekt finansowych na Zamówienie

nr 1 z 5% do 25% i na Zamówienie nr 2 z 10% do 25% (tak w protokole kontroli

z dnia 14 marca 2022 r.). Nie ma wątpliwości, że działania te miały miejsce po zakończeniu procedury związanej z kontrolą realizacji Projektu, której zwieńczeniem był dobrowolny zwrot środków w kwocie ustalonej przez IZ RPO WZ, a więc brak uzasadnienia w świetle art. 207 ust. 10 u.f.p. dla wszczęcia przez ten IZ RPO WZ postępowania administracyjnego w celu określenia wyższej kwoty zwrotu dofinansowania w związku z tym samym naruszeniem i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Podkreślić należy, że w przyjętym ustawowo modelu dofinansowania projektów dopuszczono możliwość władczego działania Instytucji Zarządzającej, jedynie w sytuacji, gdy beneficjent po wezwaniu nie dokona zwrotu środków. Wynika to wprost z przepisu art. 207 ust. 9 u.f.p. W przypadku dokonania zapłaty korekty ustalonej przez organ w toku postępowania kontrolnego brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji,

o której mowa w ust. 10 art. 207 u.f.p. Zapłata kwoty korekty w wysokości ustalonej

przez organ kończy procedurę dochodzenia zwrotu środków w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, stanowiąc negatywną przesłankę wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie kwoty przypadającej do zwrotu. Jeżeli po zakończeniu drugiego

etapu polegającego na ustaleniu nieprawidłowości i określeniu wysokości korekty finansowej dochodzi do dobrowolnego zwrotu środków brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

W tych okolicznościach fakt dokonania przez Beneficjenta dobrowolnie zwrotu korekty finansowej w wysokości ustalonej przez IZ RPO WZ w informacji pokontrolnej w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością zaistniałą w związku z realizacją

Projektu wyłączył możliwość wydania, na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. - decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w sytuacji gdy dotyczy to tego samego stanu faktycznego, tj. tej samej popełnionej i stwierdzonej nieprawidłowości (por. wyroki NSA z 23 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3602/17; z 6 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 2574/18).

Uznać należy, że na skutek dobrowolnej zapłaty korekty finansowej dochodzi do pożądanego i zgodnego zakończenia realizacji umowy o dofinansowanie, beneficjentowi nie nalicza się odsetek, a organ bez zbędnej zwłoki odzyskuje środki finansowe przekazane na realizację projektów.

Bezprzedmiotowe jest wydanie decyzji o zwrocie środków w sytuacji, gdy zwrot ten już został dokonany. Fakt dokonania zwrotu kwoty żądanej przez instytucję zarządzającą w trybie i z zachowaniem warunków art. 207 ust. 8 u.f.p. w każdym przypadku stanowi przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej, której przedmiotem jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza

się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r.,

sygn. akt II GSK 1382/15).

Sąd zwraca uwagę na uzasadniony zarzut Skarżącej odnoszącym się do naruszenia przez IZ RPO WZ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, tj. art. 8 § 1 k.p.a. Zasada ta nakłada na organ obowiązek zachowania możliwie najwyższej jakości działań administracji publicznej - tak w odniesieniu do podejmowanych rozstrzygnięć, jak i sposobu procedowania. Należy przy tym pamiętać, że zasady ogólne k.p.a. mają taki sam normatywny charakter, jak każdy inny przepis tego kodeksu. Co więcej, stanowią reguły interpretacyjne w zakresie stosowania pozostałych przepisów postępowania administracyjnego.

Podkreślić trzeba, iż o randze zasady pogłębiania zaufania świadczy fakt,

że nie jest ona uregulowana jedynie w k.p.a., ale wynika z samej Konstytucji RP (art. 2). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, określona w art. 2 Konstytucji RP zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00). Opierają się one zatem na pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które gwarantuje jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiając jej decydować o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa, a zarazem znajomości konsekwencji prawnych, jakie postępowanie to może za sobą pociągnąć (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z: 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00; 19 listopada 2008 r., sygn. akt Kp 2/08; 20 stycznia 2009 r., sygn. akt P 40/07; 24 lutego 2010 r., sygn. akt K 6/09).

Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, ochrona podmiotu indywidualnego obejmuje, także sytuację wywołania przez organ "nieświadomie"

u podmiotu indywidualnego przeświadczenia co do interpretacji prawa. Tak stwierdził na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia

2 grudnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 753/1065, zgodnie z którym "Zasada określona w art. 8 k.p.a., tak jak i szereg innych zasad i przepisów szczegółowych k.p.a.,

ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym, jakim jest postępowanie administracyjne. Zasada ta stoi na przeszkodzie temu, by organ wykorzystywał wywołany przez siebie (nawet nieświadomie) u strony błąd w rozumieniu prawa na niekorzyść obywatela". (por. K. Karpus, 5. Praktyka administracyjna a ochrona prawnie uzasadnionych oczekiwań - przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych (w:) Prawo przedsiębiorców, red. B. Rakoczy, Warszawa 2020, dostępne w LEX). Podkreślić należy również, że w sytuacji, gdy nie zmienia się stan prawny, a zmienia się jedynie ocena tego stanu przez organ administracji stwierdzić należy, iż organ narusza zasady państwa prawa, w tym zasadę zaufania do organów wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przypomnieć trzeba,

iż zaskarżona decyzja została wydana przez IZ RPO WZ po ponownej weryfikacji prawidłowości przeprowadzonego postępowania przetargowego dla Zamówienia nr 1 i Zamówienia nr 2. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że powodem kontroli

doraźnej przeprowadzonej w dniach 27-31 stycznia 2020 r. i w dniu 16 czerwca 2021 r. było wstępne roczne sprawozdanie z kontroli Instytucji Audytowej oraz treść Decyzji KE i jej Załącznika. Okoliczności faktyczne związane z nieprawidłowościami nie uległy zmianie, a podstawą zmiany wysokości korekty finansowej była interpretacja, która sprowadzała się do odmowy zastosowania obniżenia wysokości korekty

finansowej z 25% do 10% albo 5%. Nie należy pomijać, że postawa prawna

nałożenia korekty finansowej, również nie uległa zmianie, nadal właściwe były postanowienia rozporządzeniem MR z 29 stycznia 2016 r. wraz z Taryfikatorem. Okoliczność te podkreślała, również IZ RPO WZ.

Tym samym aktualne w okolicznościach niniejszej sprawy pozostają

rozważania w zakresie naruszenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego

z art. 8 ust. 1 k.p.a.

Sąd zwraca uwagę na stwierdzenie IZ RPO WZ, zgodnie z którym nie znalazła ona podstaw do obniżenia korekty finansowej na podstawie przepisów krajowych, więc zastosowano korekty finansowe na poziomie 25%. Nie sposób jednak nie zauważyć, że ten sam organ uzasadniając zastosowane korekty, podnosił, że na ich "sztywny" wymiar wpłynęło stanowisko wyrażone w Decyzji KE i jej załączniku. Ponadto, jak podnosiła IZ RPO WZ nie było możliwe pominięcie ww. postanowień, ponieważ stanowią one prawo unijne, do stosowania którego zobligowany był Beneficjent na podstawie Umowy. W tym okolicznościach uzasadnienie podstawy wymiaru korekty finansowej

jest niejasne. IZ RPO WZ wskazując na wiążący charakter postanowień Decyzji KE

i jej Załącznika, nie mogła jednocześnie stwierdzić, że dokonała oceny przepisów krajowego rozporządzenia i Taryfikatora, jednak nie znalazła podstaw do obniżenia korekty. Co więcej okoliczności, jakie zdecydowały o odmowie obniżenia korekty finansowej nie zostały opisane przez IZ RPO WZ.

Nie sposób, zatem podzielić stanowiska IZ RPO WZ, że nie ma znaczenia okoliczność, że wcześniej nałożono korekty finansowe na poziomie 5% i 10%, skoro posiadała ona uprawnienie do dokonania kolejnych kontroli, a w tym również do odmiennego zakwalifikowania nieprawidłowości i podwyższenia korekty finansowej, pomimo braku zmiany podstawy prawnej i faktycznej.

W ocenie Sądu, takie zachowanie IZ RPO WZ jest istotne dla oceny prawidłowości przebiegu postępowania administracyjnego, albowiem podważa zaufanie obywateli do organów państwa oraz wpływa ujemnie na ich kulturę prawną. W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów. Z uwagi na powyższe uchybienia proceduralne w ocenie składu orzekającego organ dopuścił się obrazy art. 8 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę IZ RPO WZ w pierwszej kolejności rozważy konsekwencje naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz art. 2 Konstytucji RP, a więc zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa. A w konsekwencji wpływ tego naruszenia na możliwość prowadzenie ponownego postępowania weryfikacyjnego w zakresie wysokości korekty finansowej, przy uwzględnieniu regulacji art. 207 ust. 10 w zw. z ust. 8 i ust. 9 u.p.f.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości zaskarżoną decyzję należało uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku.

Natomiast o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składają się: uiszczony od skargi wpis ([...] zł), wynagrodzenie radcy prawnego([...] zł).

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl (dla orzeczeń sądów administracyjnych) oraz pod adresem https://otkzu.trybunal.gov.pl (dla orzeczeń TK).