Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 203/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 432/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 maja 2022 r. nr SKO.41/2048/IN/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 432/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] (dalej jako "skarżąca Fundacja") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako "SKO") z dnia 9 maja 2022 r. nr SKO.41/2048/IN/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił wniesioną skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. skarżąca Fundacja zwróciła się do Urzędu Gminy w [...] o udostępnienie informacji dotyczącej wysokości przyznanych nagród w roku 2021 wszystkim osobom zatrudnionym w Urzędzie Gminy wraz z uzasadnieniem z podziałem na poszczególne tytuły tj. premie regulaminowe, uznaniowe, z okazji dnia samorządowca itd. oraz informacji, czy pracownikom Urzędu zostały przyznane tzw. premie świąteczne w jakiejkolwiek formie (i w jakiej kwocie), w tym także te wypłacane z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.

W odpowiedzi (pismo z 24 stycznia 2022 r.) Wójt Gminy [...] poinformował Fundację, że w 2021 r. zostały wypłacone nagrody uznaniowe w łącznej kwocie 8.000 zł brutto.

Skarżąca Fundacja uznając, że udzielona jej informacja jest niepełna kolejnym pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. wniosła o przekazanie wykazu nagród wypłaconych poszczególnym pracownikom zatrudnionym w Urzędzie Gminy wraz z podaniem stanowiska służbowego, kwoty i uzasadnieniem w przypadku przyznania nagrody uznaniowej, samorządowej i jubileuszowej.

W odpowiedzi Wójt podał listę osób, którym w 2021 r. zostały wypłacone nagrody uznaniowe i jubileuszowe. Informacja została udzielona w formie zestawienia tabelarycznego uwzględniającego wysokość poszczególnych nagród przyznanych w 2021 r. ze wskazaniem stanowiska, rodzaju nagrody, kwoty i uzasadnienia.

W kolejnym piśmie z dnia 10 marca 2022 r. skarżąca Fundacja wezwała o wydanie decyzji lub realizację wniosku w całości. Podała, że wniosek dotyczył podania imion i nazwisk wszystkich pracowników, którym wypłacono nagrody.

W reakcji na powyższe Wójt Gminy [...] wydał w dniu 7 kwietnia 2022 r. decyzję nr OZ 1431.2.2022, którą odmówił dostępu do informacji publicznej w zakresie w jakim wniosek odnosił się do wskazania imienia i nazwiska pracowników Urzędu Gminy niepełniących funkcji publicznych, którym wypłacono nagrody w roku 2021 r. W ocenie organu żądanie skarżącej Fundacji wykraczało poza zakres udostępnienia informacji publicznej, bowiem ingeruje w sferę prywatną pracowników Urzędu Gminy, którzy nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z ich pełnieniem. Zatem wniosek taki na podstawie treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p", nie podlegał uwzględnieniu. W kontekście zachowania terminu na udostępnienie informacji publicznej organ wskazał, że wobec załączenia wniosku z 10 marca 2022 r. do wiadomości z 10 stycznia 2022 r., dopiero przy czynnościach porządkowania dokumentów wpływających do Urzędu Gminy pracownik zauważył pismo z 10 marca 2022 r., bowiem nie było ono złożone odrębnie i nie figurowało w systemie jako nową korespondencja z datą jej przesłania. Urząd Gminy [...] tylko z powyższych przesłanek nie przesłał w terminie 14 - dniowym odpowiedzi na ww. pismo, przy czym zaznaczyć należy, że nie było wolą organu w ogóle nie odpowiadać na pismo Fundacji, a jedynie z przyczyn technicznych związanych z funkcjonowaniem systemu do składania pism podpisanych elektronicznie, nie był w stanie powziąć informacji o złożeniu takiego pisma.

Rozpatrując odwołanie skarżącej Fundacji, opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. SKO w uzasadnieniu wydanej decyzji podniosło, iż trafne było stanowisko organu pierwszej instancji, że nie można udostępnić informacji publicznej w zakresie wysokości nagród przyznanych i wypłaconych w 2021 roku pracownikom Urzędu Gminy [...] niepełniącym funkcji publicznych wraz z podaniem imienia i nazwiska, stanowiska służbowego, kwoty nagrody, rodzaju. SKO podniosło, że udostępnienie informacji publicznej w postaci wysokości wynagrodzenia w tym też i uzyskiwanych nagród osób zatrudnionych w administracji samorządowej godzi w ich prawo do prywatności. Ustawodawca w sposób jednoznaczny nadał prymat prawu do informacji publicznej nad prawem do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne natomiast w przypadku osób niepełniących tego rodzaju funkcji w każdej sprawie organ dysponujący informacją powinien rozważyć, która z wartości - prawo do prywatności, czy prawo do informacji - powinna uzyskać pierwszeństwo. Zdaniem SKO nie było uzasadnionych podstaw, aby organ udostępnił informacje o nagrodach przyznanych i wypłaconych w 2021 roku pracownikom Urzędu Gminy [...] niepełniącym funkcji publicznych wraz z podaniem imienia i nazwiska, stanowiska służbowego, kwoty nagrody, rodzaju. Ujawnienie informacji w tym zakresie ingeruje prawo do prywatności tych osób w sposób nadmierny. Konieczne jest wskazanie, że organ udostępnił informację w zakresie wszystkich nagród wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy [...] pismem z 8 lutego 2021 r. Organ udostępnił informację o wysokości nagród wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy zatrudnionym na określonych stanowiskach - zastępca wójta, skarbnik gminy, podinspektor ds. księgowości, specjalista ds. działalności gospodarczej i gospodarki gruntami, specjalista ds. windykacji podatkowej, kierowca samochodu osobowego i autobusu szkolnego, podinspektor ds. ochrony środowiska, specjalista ds. księgowości, podinspektor ds. rolnictwa, leśnictwa i statystki, radca prawny. Fundacja uzyskała więc informację w zakresie wysokości środków publicznych przekazanych na nagrody dla funkcjonariuszy publicznych i pracowników zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach w ramach struktury organizacyjnej organu. Działanie organu w zakresie udostępnienia informacji o nagrodach należy uznać, za prawidłowe i w pełni uzasadnione. Organ wykazał bowiem w jakiej wysokości zostały zaangażowane środki publiczne na nagrody dla wszystkich pracowników w tym również niepełniących funkcji publicznych równocześnie dbając o prawo do prywatności. SKO podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji, który uznał, że osoby pełniące funkcje publiczne, to osoby posiadające chociaż wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej do których należy wyłącznie wójt, zastępca wójta, skarbik i sekretarz. Działania podejmowane przez pracowników Urzędu Gminy [...] poza powyżej wskazanymi nie wpływały bezpośrednio na treść wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Fundacja zarzucając naruszenie:

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuzasadnione ograniczenie prawa do swobodnego pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej o wydatkowaniu mienia publicznego;

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;

- art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez zaniechanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem, co prowadzi do ograniczenia debaty publicznej o wydatkowaniu majątku publicznego;

- art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. b, d i f pkt. 3 lit. a oraz pkt. 5 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te określają katalog informacji publicznych i obligują władze publiczne do ich udostępnienia, poprzez niezastosowanie, a przez to nieudostępnienie informacji objętej wnioskiem;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych;

- art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania, polegający na braku ustalenia, czy osoby, których informacja dotyczy, pełnią funkcje publiczne;

- art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 w zw. z art. 7 i 77 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zakresie w jakim przepisy te stanową o wymogach formalnych uzasadnienia decyzji, stanowią o zasadzie legalizmu oraz określają normy postępowania dowodowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek skutkujących wydaniem decyzji, w szczególności braku prawidłowego ustalenia kręgu osób pełniących funkcje publiczne.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca Fundacja powołując się na orzecznictwo podniosła, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Informacja o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel w jakim jest realizowane. Ponadto podniosła, że organ nieprawidłowo dokonał ustalenia kręgu osób pełniących funkcje publiczne, wskazując, iż w gminie pełni je tylko wójt, zastępca wójta, skarbnik i sekretarz. W istocie chodzi natomiast o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczącej innych podmiotów.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że konkretyzacja prawa do informacji publicznej nastąpiła w przepisach u.d.i.p., która określa jego treść jako przysługujące każdemu, bez względu na posiadanie interesu prawnego lub faktycznego (art. 2), dostępu do każdej informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), niezależnie od prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (art. 2a), obejmującego uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3), którego korelatem jest spoczywający na podmiotach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne obowiązek udostępniania tychże informacji (art. 4). W przedmiotowej sprawie nie było sporne między stronami, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Jeśli bowiem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, to taki charakter ma również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych z których pochodzą m.in. wynagrodzenia, dodatki do wynagrodzenia, oraz nagrody i premie osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ słusznie zwrócił uwagę, że nie wszystkie informacje dotyczącej wynagrodzeń, premii, czy nagród podlegają udostępnieniu. Ograniczenie wprowadza już art. 2 ust. 1 u.d.i.p., który zapewniając, że każdemu przysługuje, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej", czyni to z zastrzeżeniem art. 5. Przepis ten w ust. 2 stanowi zaś jasno, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne pod warunkiem, że informacje te mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkami powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Nie ulegało wątpliwości, ze wynagrodzenie, premie czy nagrody wchodzą w sferę prywatności, istotne jest zatem rozróżnienie pomiędzy osobami pełniącymi w organie funkcje publiczne, a pozostałymi pracownikami. Z powołanego unormowania wynika bowiem, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Wskazano przy tym, że przepisy u.d.i.p. nie definiują pojęcia osoby pełniącej funkcji publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy w orzecznictwie rozumie się znacznie szerzej. Uważa się bowiem, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnią także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji błędne było stanowisko skarżącej Fundacji (podzielane przez część orzecznictwa sądów administracyjnych) zgodnie z którym, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać nie tylko osoby wydające decyzje administracyjne, ale również pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu podmiotu wykonującego zadana publiczne lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osoba prowadząca określone postępowania administracyjne, a nawet przygotowująca projekt decyzji administracyjnej lub innego władczego rozstrzygnięcia nie posiada z istoty rzeczy takich cech. Taki podmiot przez swoje działanie nie wpływa bowiem bezpośrednio na kształtowanie spraw publicznych. Co więcej, skoro prawodawca w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. wprost wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, to tym samy przesądził, iż wartością podlegającej silniejszej ochronie jest prawo do prywatności osoby fizycznej, co również winno być brane pod uwagę w procesie definiowania pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zdaniem Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał (w wyroku z dnia 28 października 2021 r; sygn. akt III OSK 4143/21), że brak jest pola konfliktu między zasadą ochrony prawa do prywatności osoby fizycznej a zasadą prawa do informacji publicznej. Nie istnieje więc możliwość interpretacyjnego rozwiązywania konfliktu między tymi zasadami. Konflikt ten został a limine przecięty przez ustawodawcę, który uznał prawo do prywatności osoby fizycznej za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono jeszcze, że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie również z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Wskazana regulacja winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prawa do prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2022/12). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30) wyjaśnił z kolei, że prawo do prywatności ma charakter szczególny w systemie praw i wolności konstytucyjnych. Nawet bowiem stan wojenny i wyjątkowy nie zezwalają ustawodawcy na złagodzenie przesłanek, przy spełnieniu których można wkroczyć w sferę życia prywatnego, nie narażając się na zarzut niekonstytucyjnej arbitralności".

Uwzględniając ogólne wskazania, płynących z umiejscowienia i rangi prawa do prywatności wśród praw gwarantowanych konstytucyjnie, należy także oceniać regulacje ustanawiające wyjątki od chronionej prywatności. Do takiego wniosku doprowadziła też analiza wzajemnych relacji art. 47 i art. 51 Konstytucji. Autonomia informacyjna (art. 51 Konstytucji) jest jednym z komponentów prawa do prywatności w szerokim, przyjętym w art. 47 Konstytucji, znaczeniu. W konsekwencji, istnienie gwarancji i realizacja konstytucyjnego prawa do informacji nie mogą prowadzić do wniosku o wyłączeniu w wypadku osób publicznych ochrony innych praw, jakie wszelkim osobom gwarantuje Konstytucja, a których realizacja mogłaby kolidować z prawem do informacji. Dotyczy to przede wszystkim, choć nie tylko, gwarantowanej konstytucyjnie ochrony sfery prywatności. W związku z tym Trybunał dostrzegł konieczność bardzo ostrożnego wyważania obu kolidujących praw konstytucyjnych, mając na względzie, że dopuszczalność szerszej ingerencji w sferę prywatności może odnosić się wyłącznie do niektórych "zawodów związanych ze szczególnym stopniem społecznego zaufania". Nawet jednak, zdaniem Trybunału, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, pamiętać trzeba, że nie wszystkie informacje ze sfery prywatnej podlegać mogą udostępnieniu. "Niewątpliwie istnieją bowiem takie informacje (dane), które również w wypadku osób publicznych nie będą się mieściły w ramach zakresu przedmiotowego sfery prawa do informacji" (por. cz. II pkt 3 i 4 uzasadnienia).

Mając powyższe na względzie podkreślono, że dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie można tracić z pola widzenie konieczności dokonania takiej interpretacji omawianego terminu, która w najpełniejszy sposób realizować będzie nie tylko prawo do informacji publicznej, ale i prawo do prywatności. Akceptując zatem - co do zasady - konieczność ograniczenia prywatności "osób pełniących funkcje publiczne" należy poszukiwać takiego rozumienia wskazanego pojęcia, które uwzględniać będzie w maksymalnie możliwym zakresie względy ochrony obu kolidujących w tym przypadku praw. Z tych względów przedstawione przez skarżącą szerokie ujęcie znaczenia pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" nie spełnia przedstawionych kryteriów proporcjonalności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z powyższych rozważań wynika, że prawidłowa wykładnia wspomnianego uregulowania uniemożliwia nadanie mu tak szerokiego znaczenia, iż obejmowałoby ono nie tylko Wójta, Zastępcę Wójta, Skarbnika i Sekretarz gminy [...], ale także inne osoby zajmujące stanowiska pozostające w jakimkolwiek choćby związku z zadaniami publicznymi.

Skarżąca Fundacja wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadną odmowę wykonywania prawa do uzyskiwania informacji działalności osób pełniących funkcje publiczne, określonego w tym przepisie;

3) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadną odmowę prawa dostępu do dokumentów zawierających informacje działalności osób pełniących funkcje publiczne, określonego w tym przepisie;

4) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadne ograniczenie praw, o których mowa wart. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, bowiem w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób;

5) art. 47 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadne powołanie się na określone w tym przepisie prawo do ochrony prawnej życia prywatnego;

6) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadną odmowę udostępnienia na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie informacji o sprawach publicznych stanowiących informację publiczną w rozumieniu tej ustawy;

7) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadną odmowę wykonania prawa dostępu do informacji publicznej przysługującego, z zastrzeżeniem art. 5, każdemu;

8) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadne stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej;

9) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadne stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie informacja, o której udostępnienie wniesiono, nie jest informacją o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji;

10) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na zaniechanie wyjaśnienia, czy osoby, których dotyczyła informacja, której udostępnienia domagała się skarżąca, miały jakiekolwiek uprawnienia i kompetencje lub wykonywały jakiekolwiek czynności mające wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 wskazanej ustawy, tj. na sferę publiczną.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów sądowych, opłaty od pełnomocnictwa, kosztów opłat kancelaryjnych i wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Fundacja zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się bowiem do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał za prawidłową decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia żądanych informacji mającą swoją podstawę w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie w pierwszej kolejności charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; zob. nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r.; sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/10).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (w tej materii zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 października 2021 r.; sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3195/21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że sporną kwestią w niniejszej sprawie jest jedynie okoliczność, czy organ miał prawo wydać decyzję odmowną mając na uwadze treść sprecyzowanego przez skarżącą kasacyjnie wniosku dostępowego (w którym zażądano wskazania imion i nazwisk pracowników niepełniących funkcji publicznych, którym wypłacono nagrody w roku 2021) uzasadniając tę odmowę prywatnością osób niepełniących funkcji publicznej zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] (chronioną przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), których w ogólności wniosek dostępowy dotyczył, a także czy uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji umożliwiało sądową kontrolę jej legalności.

Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podkreślenia wymaga, że waloru informacji publicznej nie traci informacja wymagająca ochrony z uwagi na ochronę prawa do prywatności. Nadal bowiem informacja ta jest informacją publiczną. W sytuacji, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., obowiązkiem tego podmiotu jest ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nią nie jest. Jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i informacja ta ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do tej informacji nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Oznacza to, że organ nie może odmówić udzielenia informacji, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei w przypadku ustalenia, że żądana informacja publiczna nie dotyczy osoby pełniącej funkcji publicznej i nie ma ona związku z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją możliwe jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest do poczynienia stosownych rozważań w tym zakresie. Powinien zatem każdorazowo analizować, czy żądana informacja jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy, tj. ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji. Jeżeli określona informacja nie może zostać udostępniona, wówczas organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Musi więc wskazać, czy żądane dane objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową bądź statystyczną. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji – jak wskazano powyżej - powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (zob. w tej materii min. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2020 r.; sygn. akt I OSK 3955/18).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w wyroku z dnia 12 maja 2021 r. (sygn. akt III OSK 930/21) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zasadny pogląd, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bowiem bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę sposób sformułowania wniosku, przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników z podaniem ich imienia i nazwiska (ich personalizację) nie wpływa na to, że wniosek ten przestaje być a limine wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Nadal jest bowiem wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h) u.d.i.p. Nie można zaakceptować poglądu, że sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi jest informacją publiczną, a sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników niepełniących funkcji publicznych, nie jest informacją publiczną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel w jakim jest ono realizowane.

Zatem, wnioskując o podanie wysokości nagród przyznanych poszczególnym pracownikom wnioskodawca żąda udostępnienia informacji o sprawie publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Co ważne, ochrona prywatności pracowników w zakresie ujawniania wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia, powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie powyższe kwestie zostały rozważone przez organ orzekający, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji odmownej. Organ wskazał bowiem, którzy pracownicy Urzędu Gminy [...] pełnią funkcję publiczną oraz z jakich powodów – z odwołaniem się do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - nie można udostępnić żądanych informacji dotyczącej pozostałych osób.

Stanowczego podkreślenia wymaga, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej treść wniosku inicjującego (tzw. wniosku dostępowego) jest jednym z najistotniejszych elementów stanu faktycznego. Istotnym jest w związku z tym wskazanie, że w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie pierwotnie zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wysokości przyznanych nagród w roku 2021 wszystkim osobom zatrudnionym w Urzędzie Gminy z podziałem na poszczególne tytuły, to jest premie regulaminowe, uznaniowe, z okazji dnia samorządowca itd. W piśmie z dnia 10 marca 2022 r. wskazała z kolei, że wniosek pierwotny dotyczył podania "imion i nazwisk wszystkich pracowników, którym wypłacono nagrody [...]". W świetle powyższego należy uznać, że wniosek dotyczył określonych świadczeń otrzymanych przez pracowników samorządowych w roku 2021. W realiach rozpatrywanej sprawy organ w formie pisma udostępnił skarżącej kasacyjnie informację w zakresie łącznej kwoty nagród wypłaconych pracownikom, którzy pełnią funkcję publiczną. Udostępnił również informacje w zakresie kwot nagród jubileuszowych wypłaconych poszczególnym pracownikom (podano stanowisko, rodzaj nagrody, jej wysokość oraz uzasadnienie).

Należy mieć na uwadze, że informacja o wynagrodzeniu pracowników niepełniących funkcji publicznych, identyfikująca taką osobę z imienia i nazwiska, podlega ochronie ze względu na prywatność osoby i w związku z tym może zostać udostępniona dopiero po uzyskaniu zgody pracownika. Nie ma natomiast przeszkody w zbiorczym podaniu informacji dotyczących wynagrodzeń wypłacanych wszystkim pracownikom. Podkreślenia wymaga, że już sam fakt ujawniania informacji dotyczących wydatkowania środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypłaconych nagród poszczególnym pracownikom pełniącym funkcje publiczne jest wyrazem transparentności i środkiem służącym społecznej kontroli tych wydatków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę podzielić należy nadto zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osoba prowadząca określone postępowania administracyjne, a nawet przygotowująca projekt decyzji administracyjnej lub innego władczego rozstrzygnięcia nie posiada z istoty rzeczy takich cech. Taki podmiot przez swoje działanie nie wpływa bowiem w sposób bezpośredni na kształtowanie spraw publicznych.

W reasumpcji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ani podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty ani uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego nie mogły podważyć prawidłowego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w realiach tej sprawy prawidłowym było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z odwołaniem się do ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych, przewidzianego dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie Fundacja zrzekła się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.