Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 373/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 48 ust 1  , art 52 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. Ł. i M. Ł. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2024 r. znak WOB.7722.121.2023.KJAS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr 20/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2024 r. znak WOB.7722.121.2023.KJAS orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr 129/2023 z dnia 5 kwietnia 2023 r. znak NB.5160.112. orzekającego o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego na dz.ew.nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości K. W., gmina M. D., woj. małopolskie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz odstąpieniu od nakazu dokonania przez inwestora niezbędnych zabezpieczeń budowy, informującego Państwa M. i E. Ł. o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, wniosku o legalizację w/w obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w wysokości 25.000,00 zł.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Impulsem do prowadzenia niniejszego postępowania pozostawało pismo Radcy prawnego A. K.- M. z dnia 1 października 2021r. - pełnomocnika P. T. Ł. (k. 6 akt PINB). Za pismem z dnia 13 stycznia 2021r. znak: IZP.670.19.2021 Urząd Gminy w M. D. przesłał do PINB wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] i [...] w m. K. W. (k. 16-20 akt PINB). W dniu 21 października 2021r. organ I instancji przeprowadził kontrolę na działkach nr [...], [...] w m. K. W. , w obecności P. E. Ł., a także Radcy prawnego K. K. - pełnomocnika P. T. Ł.. W toku czynności ustalono, iż na ww. działkach został zlokalizowany obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej na wylewce betonowej, słupach, z dachem dwuspadowym pokrytym blachą, budynek obity płytą wiórową, docieplony styropianem 8 cm, wykończony elewacją. Przedmiotowy budynek posiada wymiary 6,00m x 6,19m. PINB ustalił, iż roboty budowlane przeprowadzono w latach 2016-2017, a inwestorem pozostawał P. E. Ł.. Inwestor oświadczył, iż nie dokonywał zgłoszenia robót budowlanych do właściwego organu. Z ww. czynności sporządzono protokół nr [...] znak: NB.5160.112.2021, a także wykonano szkic sytuacyjny oraz sporządzono dokumentację fotograficzną (k. 21-25 akt PINB). Zawiadomieniem z dnia 26 października 2021r. znak: NB.5160.112.2021 PINB w L. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie "robót budowlanych, w zakresie budowy obiektu budowlanego o wymiarach 6,00m x 6,19m na działce ew. nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości K. W., gmina M. D. " (k. 28 akt PINB). Następnie za pismem z dnia 20 listopada 2021 r. P. E. Ł. oświadczył, iż granica między działką nr [...] a drogą zlokalizowaną na działce nr [...] jest sporna, a inwestor przedmiotowego obiektu budowlanego podejmuje kroki w celu ustalenia wskazanej granicy. Jednocześnie P. E. Ł. złożył wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu ustalenia granic między wskazanymi wyżej działkami (k. 90 akt PINB). PINB pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. na podstawie art. 64 Kpa wezwał P. E. Ł. do wskazania podstawy prawnej żądania zawieszenia prowadzonego postępowania (k. 99 akt PINB). Inwestor w odpowiedzi na ww. wezwanie organu I instancji, za pismem z dnia 12 grudnia 2021r. wskazał, iż "w związku z powyższym odnoszę się do punktu nr [...] z państwa wezwania " (k. 132 akt PINB).Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., za pismem z dnia 2 grudnia 2021 r., złożył do Sądu Rejonowego w L. wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po W. Ł. (k. 102 akt PINB). Za pismem z dnia 15 grudnia 2021r. Sąd Rejonowy w L. wezwał PINB do uzupełnienia braków formalnych wezwania (k. 141 akt PINB). Następnie zarządzeniem z dnia 13 stycznia 2022r. sygn. akt I Ns [...], Sąd Rejonowy w L. I Wydział Cywilny zarządził zwrot wniosku PINB (k. 145 akt PINB).

Do akt sprawy organu I instancji została dołączona mapa do celów projektowych działki nr [...] i innych obr. [...] K. W. , pozyskaną z zasobów Starostwa Powiatowego w L. (k. 162 akt PINB). Za pismem z dnia 8 lutego 2022r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w L. z wnioskiem o udzielenie informacji na temat uwag i postępowań w związku z modernizacją EGiB w zakresie działki nr [...] w m. K. W. (k. 161 akt PINB). W odpowiedzi na powyższe, Starosta L. za pismem z dnia 17 lutego 2022 r. znak; GK.6621.9.18.2022 wskazał, iż uznał uwagi P. E. Ł. w zakresie sporności granicy między działkami [...] i [...] za bezzasadne. Nadto Organ wskazał, iż nie prowadzi aktualnie żadnego postępowania w przedmiocie ww. działek (k. 200 akt PINB).

`Wdrażając procedurę legalizacyjną, PINB postanowieniem z dnia 15 lutego 2022 r. nr 92/2022, znak: NB.5160.112.2021, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku gospodarczego na dz.ew.nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości K. W., jednocześnie informując P. E. Ł. o prawie do złożenia wniosku o zalegalizowanie wykonanego budynku oraz wskazując, iż wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 5 000,00 zł. (k. 170- 172 akt PINB).

Po rozpatrzeniu zażalenia P. T. Ł. na ww. postanowienie PINB, tut. organ postanowieniem nr 904/2022 z dnia 15 listopada 2022r. znak; WOB.7722.43.2022.KJAS na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Niezależnie od powyższego, za pismem z dnia 6 marca 2022r. P. E. Ł. zwrócił się o zalegalizowanie budynku gospodarczo-garażowego położonego w K. W. w gminie M. D. usytuowanego pod adresem K. W. [...] na działce o numerze [...] " (k. 215 akt PINB).

Wyrokiem z dnia 24 marca 2022r. sygn. akt I C [...] Sąd Rejonowy w L. I Wydział Cywilny po rozpatrzeniu sprawy z powództwa P. T. Ł. przeciwko P. E. Ł. o ochronę posiadania oddalił powództwo. Ww. wyrok stał się prawomocny w dniu 1 kwietnia 2022r. (k. 241 akt PINB).

PINB ponownie prowadząc niniejsze postępowanie w dniu 15 lutego 2023 r. przeprowadził kolejną kontrolę przedmiotowej nieruchomości, a w toku czynności ustalono, że "na dz. ew. nr [...], [...] [...] w K. W. zlokalizowany jest budynek gospodarczo-garażowy o wym. zew. 6,19 x 6,00 m, wym. wew. 5,72 x 5,97m, wys. 4,47m. Inwestorami są państwo E. i M. Ł.. Budynek docieplony w 2017r. w drugim etapie. Granica działek na dzień kontroli nieustalona, brak widocznych punktów granicznych w terenie. Postępowanie o drogę konieczną zostało zgłoszone, w kwietniu 2023r. odbędzie się wizja lokalna i pomiary. Obiekt o konstrukcji drewnianej, wypełniony płytami OSB, trwale połączony z gruntem, o pokryciu niepalnym blachą, docieplony wg. oświadczenia inwestora: styropianem o grubości 8 cm oraz klej, co w całości daje 9 cm. Budynek otynkowany z dwóch stron, deszczówka odprowadzona na teren własnej działki ". Z ww. czynności sporządzono protokół oraz wykonano dokumentację fotograficzną (k. 254 akt PINB).

Za pismem z dnia 3 marca 2023r. P. R. Ł. oraz P. M. Ł. wskazali, że oprócz P. P. M. i E. Ł. także wnioskodawcy pozostawali inwestorami przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego (k. 282 akt PINB). Nadto do ww. pisma załączono:

-dokumentację fotograficzną dot. przedmiotowego obiektu budowlanego.

- kopię postanowienia Zarządu Powiatu L. z dnia 25 stycznia 2017r. dot. uzgodnienia lokalizacji projektowanego budynku garażowego w odległości 10,00m od zewnętrznej krawędzi jezdni,

- kopię mapy zasadniczej m. K. W. ,

- kopie faktur dot. realizacji przedmiotowej inwestycji.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2021r. sygn. akt I Ns [...] Sąd Rejonowy w L. I Wydział Cywilny stwierdził nabycie spadku po zmarłym S. Ł. przez żonę W. Ł. oraz synów: E. Ł., S. Ł., J. Ł., M. Ł., K. Ł. i W. Ł.. Ww. orzeczenie uprawomocniło się w dniu 25 lipca 202Ir. (k. 286 akt PINB).

Pismem z dnia 8 marca 2023r. PINB na podstawie art. 50 i 51 Kpa wezwał P. E. Ł., P. M. Ł., P. R. Ł. oraz P. M. Ł. do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentów dot. budowy przedmiotowego budynku (k. 288 akt PINB).

W dniu 24 marca 2023r. organ I instancji przeprowadził przesłuchanie P. M. Ł. oraz P. E. Ł.. Ww. osoby, pouczone o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczyły do protokołu: Jesteśmy inwestorami budynku gospodarczo-garażowego, powstał na naszej działce. Synowie R. i M. Ł. pomagali nam finansowo i w pracach budowlanych przy przedmiotowym budynku, zwłaszcza podczas weekendu, bo przeważnie ja sam go budowałem. Budynek powstał w 2017r., natomiast podłoże pod budynek (gruz, ziemia, ok. 20 samochodów) zostało przygotowane wcześniej w 2016r. W 2016 r. chodziłem i pytałem o budowę tego budynku w Gminie i Starostwie w M. D. oraz Powiatowym Zarządzie Dróg i otrzymałem odpowiedź, że nie muszę mieć pozwolenia czy zgłoszenia na przedmiotową budowę jako rolnik. Budowa budynku niezakończona, mam przygotowane do okucia blachy oraz podbitkę, a także puc na elewację. Budynek był użytkowany, a potem wykonaliśmy docieplenie, ale dokładnie nie pamiętamy kiedy " (k. 293 akt PINB).

Po analizie materiału dowodowego PINB postanowieniem nr 129/2023 z dnia 5 kwietnia 2023 r. znak: NB.5160.112.2021 wstrzymał roboty budowlane P. P. E. i M. Ł., pouczając jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o legalizację.

Rozpatrując zażalenie na postanowienie organu I instancji MWINB wskazał, że organ odwoławczy dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonego postanowienia, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy PINB w L. znak: NB.5160.112.2021 (karty 1 -321). MWINB dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. I tak, zgodnie z ustaleniami organu I instancji inwestorami przedmiotowego budynku gospodarczo- garażowego pozostawali P. E. Ł. oraz P. M. Ł., którzy również pozostają właścicielami przedmiotowego obiektu budowlanego. Nadmienić należy, iż zgodnie z oświadczeniami składanymi w toku postępowania przed PINB, P. R. Ł. oraz P. M. Ł. pomagali w budowie przedmiotowego obiektu budowlanego, jednakże nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, tak więc z uwagi na zakończenie robót budowlanych nie posiadają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, a więc organ powiatowy zasadnie nie przyznał ww. osobom statusu stron.

Nadto, organ wskazuje, iż status stron został prawidłowo przyznany posiadaczom samoistnym nieruchomość składającej się z działki nr [...], tj.: P. K. M., P. A. C., P. K. P., P. W. N., P. J. K., P. E. N., P. K. Ł., P. E. Ł., P. M. Ł., P. S. N., P. S. N., P. K. S., P. F. N., P. K. N., P. M. K., P. M. N., P. T. Ł., P. W. S., P. R. P., P. E. M., P. C. S., P. L. S. oraz P. R. F..

Natomiast nieruchomość składająca się m. in. z działki nr [...] w K. W. pozostaje własnością Starosty L. jako organu reprezentującego Skarb Państwa. W informacji z rejestru gruntów nadto jako zarządca ww. nieruchomości został wskazany Powiatowy Zarząd Dróg w L..

Wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków samowoli budowlanej obejmującej roboty budowlane związane z budynku gospodarczo-garażowego na dz.ew.nr [...] [...], [...], położonych w miejscowości K. W. winna następować w oparciu o przepisy art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - była w ocenie MWINB prawidłowa.

Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 48 ust. 1 Pr. bud, zgodnie z którym: "Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2. bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia".

Poddając analizie zastosowanie trybu art. 48 Pr. bud właściwego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej, MWINB wskazuje, iż zgodnie z art. 28 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ".

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w ustawie prawo budowlane zostało zdefiniowane pojęcie robót budowlanych jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Pr. bud). Natomiast obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego należy rozumieć jako budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Pr. bud). Dalej, ustawa Prawo budowlane wskazuje na definicję budynku - "należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Po analizie protokołu kontroli oraz załączonej do ww. protokołu dokumentacji fotograficznej MWINB wskazuje, iż przedmiotowy obiekt spełnia kryteria definicyjne budynku, ponieważ jest trwale związany z gruntem oraz jest wydzielony z przestrzeni poprzez ściany, bezsprzecznie posiada również fundamenty i dach.

W ocenie MWINB organ powiatowy prawidłowo ustalił iż przedmiotowy budynek w części spełnia funkcję budynku gospodarczo-garażowego. Powyższe wynika z analizy materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu kontroli, a także powyższe nie jest kwestionowane przez samych inwestorów- właścicieli. I tak, zgodnie z art. 29 ust. 14 Pr. bud: wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących:

a) parterowych budynków gospodarczych,

b) garaży,

c) wiat

- o powierzchni zabudowy do 35 m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Wskazać w tym miejscu należy, że przedmiotem badania organu I instancji w toku ponownego prowadzenia postępowania miał być charakter obiektu budowlanego pozostającego przedmiotem niniejszego postępowania, w szczególności w zakresie wymiarów. Zaznaczyć należy, iż PINB wskazał na wymiary zewnętrzne przedmiotowego budynku jako: 6,19 x 6,00 m. MWINB wskazuje, iż organ powiatowy ponownie prowadząc niniejsze postępowanie dokonał wszelkich możliwych ustaleń dowodowych, celem weryfikacji stanowiska skarżących w zakresie wymiarów przedmiotowego budynku. I tak, właściciele nie przedłożyli przed PINB żadnych dowodów mogących świadczyć o innej powierzchni zabudowy, iż PINB ustalił w toku powtórzonych czynności kontrolnych w dniu 15 lutego 2023r. Wskazać należy, iż zasadą pozostaje obliczanie powierzchni zabudowy poprzez pomiary rzutu zewnętrznego przegród budowlanych zamykających trwale budynek, co wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej judykatury. Ze zgromadzonych dowodów w sprawie wynika, iż inwestorzy zrealizowali w 2017 roku budynek wraz z ociepleniem, którego wymiary wynoszą 6,19 x 6,00 m. W toku postępowania właściciele przedstawiali swoje stanowisko na piśmie oraz do protokołu przesłuchania w PINB, nie przedstawiając w ocenie tut. organu wiarygodnych dowodów potwierdzających zrealizowanie ocieplenia jako odrębnych robót budowlanych, które to roboty miały zmienić wymiary budynku. W odniesieniu do przeprowadzenia odrębnych robót ociepleniowych MWINB wskazuje, iż w toku przesłuchania z dnia 24 marca 2023r. inwestorzy wskazali, iż nie pamiętają daty wykonania ocieplenia, jednakże w protokole kontroli podpisanym przez inwestorów wskazano datę wykonania ocieplenia jako 2017 rok. Nadto faktury załączone do pisma z dnia 3 marca 2023r. wszystkie datowane są na 2017 rok. Reasumując, skarżący mimo możliwości wykazania swoich twierdzeń, które zaprzeczałyby ustaleniom PINB dokonanym w toku gromadzenia materiału dowodowego - nawet nie uprawdopodobnili faktu, iż roboty ociepleniowe stanowiły odrębne roboty budowlane od budowy budynku gospodarczo-garażowego. Dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego MWINB ustalił, iż brak jest przekonujących dowodów wskazujących na zasadność argumentów podnoszonych w zażaleniu, w szczególności dowodów poddających w wątpliwość ustalenia PINB dokonane w toku kontroli. Powyższe stanowi odpowiedź na zarzuty podnoszone przez skarżących. Reasumując organ odwoławczy ustalił, iż roboty przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego zostały przeprowadzone w latach 2016-2017. w ramach których zostało wykonane również docieplenie ww. budynku, co stanowiło ciągłe roboty budowlane zakończone realizacją obiektu budowlanego o wymiarach: 6.19 m x 6.00 m i wysokości 4, 47 m. Wobec powyższego MWINB wskazuje, iż organ powiatowy wykonał wskazania tut. organu zawarte, w postanowieniu kasatoryjnym, tj. wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi zweryfikował prawidłowe wymiary przedmiotowego obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego PINB doszedł do prawidłowej konkluzji, iż udowodnione pozostają wymiary przekładające się na powierzchnię zabudowy równą 37,14 m˛. Powyższe zostało jednoznacznie wskazane w treści rozstrzygnięcia, jak i znajduje pełne oparcie w całości zgromadzonego materiału dowodowego. Wobec powyższych ustaleń zbędnym stało się wykazywanie grubości warstwy ocieplenia. W uchylonym postanowieniu organ powiatowy wskazywał, iż budynek był realizowany jako nieprzekraczający 35 m˛, co nie znajdywało odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Obecnie PINB jednoznacznie ustalił zakres robót i wymiary budynku, przez co stan faktyczny został w ocenie organu odwoławczego wyjaśniony jednoznacznie. Powyższe stanowi odpowiedź na zarzuty podnoszone w zażaleniu, w szczególności zarzut dot. braku realizacji wskazań tut. organu zawartych w treści postanowienia kasatoryjnego. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż przepis art. 29 ust. 1 pkt 14a ustawy Prawo budowlane nie mógł znaleźć zastosowania, z uwagi na wskazanie w treści ww. przepisu powierzchni zabudowy do 35m˛. Mając na względzie takie ustalenia wywieść należało, iż inwestorzy pozostawali zobowiązani do uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt sprawy jednoznacznie wynika iż inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali, co nie pozostaje sporne na gruncie niniejszej sprawy. Nadto zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane: "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". Wskazać należy, iż roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego wykonane na działkach nr [...], [...], [...] zostały już zakończone. Wobec powyższego należało nałożyć obowiązek wstrzymania robót na współwłaścicieli wskazanego obiektu budowlanego, co PINB prawidłowo uczynił zgodnie ze wskazaniami tut. organu zawartymi w treści postanowienia kasatoryjnego, jednocześnie zasadnie informując P. P. E. i M. Ł. o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Wskazać należy, iż w dalszym toku procedury legalizacyjnej inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Pr. bud.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Pr. bud.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania prowadzi procedurę legalizacyjną. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, w którym nakłada się obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Dokumentacja legalizacyjna w przypadku obiektu realizowanego bez wymaganego zgłoszenia będzie w dużej mierze tożsama z dokumentacją, jaką należy złożyć do zgłoszenia budowy. Dodatkowo do dokumentów legalizacyjnych konieczne będzie dołączenie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48b ust. 3 Pr. bud.). Nieprzedłużenie dokumentacji legalizacyjnej w określonym terminie skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 3 Pr. bud.) W przypadku przedłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych (art. 49 ust. 1), organ nadzoru budowlanego sprawdza ich kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami Prawa budowlanego, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Przy czym, jeżeli budowa została już zakończona, bada się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych, na podstawie art. 49 ust. la ustawy wydane zostanie postanowienie zobowiązujące do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. Stwierdzenie nieprawidłowości może nastąpić wyłącznie w zakresie tego, co zostało wprost wymienione w art. 49 ust. 1 ustawy. Nieusunięcie nieprawidłowości w terminie również skutkuje nakazem rozbiórki (art. 49e pkt 4). Jeżeli organ nadzoru budowlanego nie stwierdził nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej (lub gdy inwestor usunął nieprawidłowości), nakłada obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a). Legalizacja samowoli budowlanej następuje po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 4). Wówczas organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz - jeżeli budowa nie została zakończona - zezwala na jej wznowienie. Jednakże legalizacja samowoli budowlanej nie zwalnia z obowiązku stosowania przepisów dotyczących zakończenia budowy, w tym z obowiązku uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej natomiast skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 5). Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy wskazuje, iż w przypadku braku możliwości zalegalizowania, samowoli organ nadzoru budowlanego wyda nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczo- garażowego. Jednakże na obecnym etapie niniejszego postępowania, inwestor ma zapewnione przez ustawę Prawo budowlane uprawnienie do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej.

Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie PINB prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną, realizując obowiązek wskazany w treści art. 48 ust. 3 Pr. bud tj. poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o zalegalizowanie samowolnie wykonanego ogrodzenia, a także wskazał konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także poinformował o zasadach obliczania ww. opłaty. Zgodnie bowiem z art. 49d ust. ł pkt ł ustawy Prawo budowlane "Wysokość opłaty legalizacyjnej (...) oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu ". Zgodnie zaś z normą art. 59f ust. 1 ustawy, do której stosowania odsyła powołany wyżej przepis, wymierzana opłata stanowi "iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), współczynnika wielkości obiektu (w)", tj. zmiennych przewidzianych przez ustawę. Tak więc w ocenie MWINB skarżone postanowienie posiada wszystkie, wymienione w treści art. 48 ust. 3 Pr. bud. elementy.

W odniesieniu do zarzutów podnoszonych w zażaleniu P. P. M. i E. Ł. MWINB wskazuje, iż nie mogło ono odnieść skutku, czemu organ odwoławczy dał wyraz w uzasadnieniu niniejszego postanowienia, w którym ponadto wyjaśniono motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się tut. Organ przy wydawaniu niniejszego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie był obligowany do utrzymania skarżonego postanowienia PINB na podstawie art. 138 § 1 pkt ł ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Na powyższe postanowienie skargę złożyli E. Ł. oraz M. Ł..

W skardze zarzucili:

1. naruszenie art. 7 k.p.a, 8 k.p.a, 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 85 k.p.a. mające wpływ na wynik postępowania, a polegające na: nieprawidłowym ustaleniu powierzchni zabudowy obiektu budowlanego, tj. wyliczeniu powierzchni zabudowy w oparciu o wymiary zewnętrzne obiektu, nieprawidłowe uznanie, że grubość docieplenia wlicza się do powierzchni zabudowy obiektu,

- a w konsekwencji dokonanie błędnego ustalenia faktycznego, że powierzchnia zabudowy przekracza 35 m˛,

2. naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 85 k.p.a. mające wpływ na wynik postępowania, a polegające na: nieprawidłowym przyjęciu, że prace dociepleniowe nie stanowiły odrębnych robót budowlanych, - a w konsekwencji dokonanie błędnego ustalenia faktycznego, że powierzchnia zabudowy obiektu powinna być liczona po zewnętrznej stronie, wraz z dociepleniem, co przekracza 35 m˛

3. naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81a k.p.a. poprzez: nieprawidłowe przyjęcie, że to na inwestorze ciążył obowiązek wykazania, że prace dociepleniowe stanowiły odrębne roboty budowlane oraz nieprawidłowe przyjęcie, na podstawie ustalonego stanu faktycznego, że nie można uznać, iż prace dociepleniowe stanowiły odrębną robotę budowlaną, nieprawidłowe przyjęcie, że właściciele nie przedłożyli przez PINB żadnych dowodów mogących świadczyć o innej powierzchni zabudowy, podczas gdy inwestorzy powoływali się na to, że w tym konkretnym przypadku do powierzchni zabudowy nie wlicza się grubości docieplenia, a w trakcie przeprowadzanych oględzin organ I instancji mógł z łatwością zmierzyć grubość docieplenia, na którą wskazywali inwestorzy oraz brak odniesienia się przez organ do twierdzeń inwestorów wskazujących na wykonywaniu obiektu budowlanego przez rolnika, a w konsekwencji: nie zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo Budowlane, zgodnie z którym; "nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat o powierzchni zabudowy do 35 m˛, przy czym łączna liczba tych działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki; nie zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 1 lit c) ustawy Prawo Budowlane, zgodnie z którym: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m na oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane i uznanie że roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, oraz przepisów będących konsekwencją takiego zakwalifikowania robót.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ II instancji przyjął, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany należy zakwalifikować jako taki, którego powierzchnia zabudowy przekracza 35 m˛. Organ przyjął, że powierzchnia zabudowy obiektu powinna być liczona wg przegród zewnętrznych. Tym samym nie przychylił się do stanowiska inwestorów, że w omawianej sprawie do powierzchni 35 m˛ nie wlicza się grubości docieplenia, gdyż na samo docieplanie obiektu, stosownie przepisów prawa budowlanego nie jest potrzebne, ani zgłoszenie, ani pozwolenie. Organ nie wziął również pod uwagę twierdzeń inwestorów, zgodnie, z którymi najpierw powstał obiekt budowlany, który był używany, a docieplenie powstało później. Ponadto wskazał, że roboty budowlane polegające na wybudowaniu obiektu, a następnie jego dociepleniu należy traktować łącznie, a na inwestorach ciąży obowiązek wykazania, że było inaczej, tj. że te roboty należy potraktować oddzielnie. Organowi I i II instancji znana była podnoszona przez inwestorów okoliczność, że grubość docieplenia wynosi 8 cm plus warstwa kleju 1 cm, jak również wskazywane przez nich stanowisko, że obiekt najpierw został wybudowany, następnie był używany, a jego docieplenie nastąpiło w kolejnym etapie. Gdyby uznać, że licząc powierzchnię obiektu budowlanego nie bierze się pod uwagę docieplenia, to obiekt nie przekracza powierzchni 35 m˛. Organ uznał jednak, w ślad za organem I instancji, że mierzenie warstwy ocieplenia nie jest konieczne, gdyż wykonane roboty budowlane (budowa i docieplenie) nie powinny być traktowane oddzielnie. Na podstawie tak poczynionych ustaleń organ uznał, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r., gdyż powierzchnia zabudowy obiektu przekracza 35 m˛. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego odnoszącego się do budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i udzielenia informacji o możliwości dokonania ewentualnej legalizacji obiektu przy zapłacie opłaty legalizacyjnej 25.000 zł (po spełnieniu innych, wskazanych w uzasadnieniu warunków). Skarżący podnoszą, w ślad za dotychczas prezentowanym stanowiskiem, że w omawianym przypadku do powierzchni 35 m˛ nie powinna być wliczana grubość docieplenia. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit c) ustawy Prawo Budowlane: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m". Skarżący podzielają stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 536/22, zgodnie z którym: "Otóż powierzchnia zabudowy, której wielkość przesądza o wymaganiach formalnych dla realizacji danej inwestycji (legalizacji), nie może być wyliczana przy uwzględnieniu grubości warstwy izolacyjnej znajdującej się po zewnętrznej stronie ściany. Inne podejście często prowadziłoby do kuriozalnych sytuacji, gdzie realizacja danego przedsięwzięcia w zgodzie z wymaganiami prawnymi i równoczesne lub następcze (w późniejszym czasie) wykonanie ocieplenia przekreślałoby legalność danego obiektu. Zaznaczyć przy tym należy, że np. w myśl art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c u.p.b. roboty budowlane dotyczące przebudowy polegające na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m, nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 u.p.b. (...)Stanowisko zbieżne z tym prezentowanym przez Skarżącego zaprezentowano także w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r. o sygn. akt II SA/Go 576/20 (Lex nr 3119493). Odwołano się w nim do § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia (ust. 3). Jak zauważył ten Sąd "Wprawdzie przepis powyższy reguluje kwestie związane z mierzeniem odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, jednak przez analogię wydaje się zasadnym także nie wliczanie grubości warstwy izolacyjnej do powierzchni zabudowy każdego obiektu budowlanego " (LEX nr 3411597)", oraz wywód Sądu zawarty w uzasadnieniu tego wyroku. Skarżący podziela również pogląd zawarty w w.w. wyroku "powinność wliczania ocieplenia do powierzchni zabudowy prezentowana w tym stanowisku - wywodzona jest z Polskiej Normy PN-IS09836.1997 - Właściwości użytkowe w budownictwie - Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych kubaturowych. W akcie tym nie wymienia się warstwy izolacyjnej, jako elementu, który nie jest uwzględniany przy obliczaniu tego parametru. Zwrócić jednak należy uwagę na charakter Norm Polskich. Otóż od dnia 1 stycznia 2003 r. stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne - stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1483 z późn. zm.). Polskie Normy nie należą bowiem do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP. Powołanie się na Polską Normę w określonym przepisie prawa nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie ten status zmieni, co jednak jest możliwe tylko przez wyraźne wskazanie tego w przepisach określonej ustawy (zob. wyroki NSA: z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1214/17, Lex nr 2651012; z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2933/19, Lex nr 2777983). Natomiast żaden z przepisów prawa nie obliguje do stosowania powyższej Normy Polskiej przy wyliczaniu powierzchni zabudowy". Zgodnie z art. 7 k.p.a.: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Stosownie do art. 8 k.p.a.: "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym".

Niezależnie od wyżej opisanych argumentów, skarżący podają, że organ niezasadnie uznał, że roboty dociepleniowe i budowa obiektu powinny być traktowane jako jedna robota budowlana, a to na inwestorze ciążył obowiązek wykazania, że było inaczej. W toku prowadzonego postępowania inwestorzy wskazywali, od samego początku na to, że obiekt budowlany został wybudowany wcześniej, używany, a dopiero następnie ocieplony, przypadku budowy systemem gospodarczym, taka argumentacja jest uzasadniona i przekonująca. Organ nie wskazał, jaki czas powinien, wg organu minąć lub jak powinien zachować się inwestor, by można było uznać, że były to dwie odrębne roboty. W tym miejscu wskazać należy, że organ przyjął, że roboty zostały zakończone, choćby dlatego, że odmówił z tego powodu statusu strony P. M. Ł. i R. Ł.. Jednakże organ nie wyjaśnił w sposób dokładny i przekonujący dlaczego uznał, że roboty polegające na wzniesieniu obiektu nie zostały zakończone po jego wzniesieniu, a uznał, że zostały zakończone po jego dociepleniu. Za takim stanowiskiem organ również nie podał przekonujących argumentów. Co więcej, organ mając wiedzę, że w robotach pomagali R. Ł. i M. Ł. miał, w przypadku istniejących wątpliwości co do twierdzeń inwestorów, możliwość przeprowadzić dowód z ich przesłuchania, co doprowadziłoby do wnikliwego rozpatrzenia sprawy w oparciu o dostępne i znane organowi dowody. Nie dokonując powyższego, organ naruszył zasady wynikające z art. 7 i art. 8 k.p.a.

Ponadto organ w uzasadnieniu postanowienia nie odniósł się do zagadnienia związanego z podnoszoną przez inwestora kwestią, że przedmiotowy obiekt został wybudowany przez niego jako rolnika, co również może mieć znaczenie dla kwalifikacji obiektu jako wymagającego lub nie pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w toku sprawy argumentów uczestnika T. Ł., że obiekt budowlany został wykonany częściowo na sąsiedniej działce ewidencyjnej, to skarżący podnoszą, że granica prawna działek zawsze przebiegała w taki sposób, że obiekt wybudowany przez inwestorów stanowiący przedmiot niniejszego postępowania został usytuowany w działce stanowiącej ich wyłączną własność Droga, która służyła i służy do przejazdów w terenie, nie została zagrodzona, ani zawężona. W przedmiotowej sprawie istnieje niezgodność mapy ewidencyjnej z granicami prawnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Ramy prawne dla kontrolowanego postanowienia wyznaczają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Stosownie do art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jednocześnie trzeba wskazać, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych także w sytuacji, gdy obiekt budowlany został już wybudowany (budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 została zakończona, zarówno faktycznie, jak i prawnie), jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze budowany (jest w trakcie takiej budowy). Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 p.b. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem – w momencie trwania budowy – pozwolenia lub zgłoszenia albo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia (por. np. Mariusz Rypina komentarz do art. 48 teza 9 [w:] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany; LEX/el 2023).

Rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12).

Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako "K.p.a." w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 K.p.a.). Jako dowolne przy tym należy traktować takie ustalenia faktyczne, które znajdują wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Sam zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. uzasadnienia do wyroków: Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r., sygn. III ARN 55/94, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1523/16, z dnia 22 września 2020 r., sygn. I OSK 734/20, z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. II GSK 1892/21, z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 2401/19 oraz A. Wróbel (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, komentarz do art. 77).

Zatem z art. 77 § 1 K.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, którego realizacja ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych - którym odmówiono wiarygodności - przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 1981 r., sygn. SA/Wr 87/81). Jeśli zaś chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), to nie można twierdzić, iż jakaś okoliczność została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, a jednocześnie są w nim także dowody, które zaprzeczają tej okoliczności, jeżeli nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2051/16).

Na gruncie niniejszej sprawy organy powinny zatem ustalić czy doszło do wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie stosownie do zapisów art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane powinny wstrzymać budowę oraz pouczyć o możliwości złożenia wniosku o legalizację wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu.

Analiza akt sprawy prowadzi przy tym do wniosku, że wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały przez organ w sposób prawidłowy ustalone na podstawie zebranego materiału dowodowego. Organy przeprowadziły prawidłowo postepowanie dowodowego, a jego ustalenia nie budzą wątpliwości i pozostają spójne. Ustalenia organów znajdują potwierdzenie w kolejno przeprowadzanych kontrolach na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...] położonych w miejscowości K. W. .

Podczas kontroli z dnia 21 października 2021 r. (k. 25 akt administracyjnych PINB) ustalono, że na działkach wybudowany jest budynek o konstrukcji drewnianej, na wylewce betonowej z dachem dwuspadowym pokrytym blachą, obity płytą wiórową, docieplony styropianem 8 cm i z wykonaną elewacją. Budowę rozpoczęto w 2016 r., zakończono w 2017 r. Pan E. Ł. wskazał, że budynek pełni funkcję budynku gospodarczo-garażowego oraz, że nie zgłaszał budynku ponieważ uzyskał informacje w starostwie, że jako rolnik nie musi takiego budynku zgłaszać. W aktach zalega dokumentacja fotograficzna z czynności kontrolnych (k. 21-23 akt administracyjnych PINB) oraz szkic sytuacyjny bez zachowania skali (k. 24 akt administracyjnych PINB). Z oświadczenia skarżącego E. Ł. wynika, że budynek docieplił w 2017 r. (k. 60 administracyjnych akt PINB). Kontrola PINB z 15 lutego 2023 r. potwierdziła ustalenia faktyczne poczynione w toku uprzedniej kontroli (k. 245-254 akt administracyjnych PINB). W szczególności poza sporem pozostają wymiary spornego budynku (37, 14 m˛). W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie inwestorów z dnia 24 marca 2023 r. (k. 293 administracyjnych akt PINB), z którego wynika, że budynek powstał w 2017 r. Inwestorzy wskazują również, że budynek był użytkowany, a potem wykonano docieplenie, lecz nie pamiętają dokładnie kiedy. Nie udokumentowano zatem faktu wykonania odrębnych robót dociepleniowych. Także faktury załączone do pisma z dnia 3 marca 2023 r. są datowane na rok 2017.

Z powyższych ustaleń wynika jednoznacznie, że budynek o powierzchni przekraczającej 35 m˛ powierzchni zabudowy powstał w latach 2016-2017 r. i nie był objęty pozwoleniem na budowę. Tymczasem zwolnieniem z uzyskania pozwolenia na budowę (ale wymagające zgłoszenia) objęte były w owym czasie jedynie wolno stojące parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2013 poz. 1409, 2016 poz. 290 i 2017 poz. 1332).

Warto odnotować, że w § 12 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2020.1609) wskazano, że powierzchnie budynku określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, wymienionej w załączniku do rozporządzenia, uwzględniając przepisy § 14 pkt 4 lit. a oraz § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b. Pierwszy z nich stanowi, że część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu winna zawierać zestawienie powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, przy czym powierzchnię zabudowy budynku pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynku, takich jak: tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy oraz balkony. Drugi z przepisów dotyczy powierzchni użytkowej budynków. W załączniku do rozporządzenia "Wykaz polskich norm powołanych w rozporządzeniu" wskazano normę PN-ISO 9836 "Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Pod tabelą znajduje się komunikat, że stosuje się najnowszą normę opublikowaną w języku polskim. Norma Polska PN-ISO 9836:2015-12 zawiera zapis mówiący, że zastępuje normę z 1997 roku PN-ISO 9836: 1997, jak również że jest polską wersją Normy Międzynarodowej ISO 9836:2011 oraz zastrzeżenie, że w normie opisano metodę mającą wyłącznie praktyczne zastosowanie. W pkt 1 określającym zakres normy podano, że wskaźniki powierzchniowe i kubaturowe określone w normie są przeznaczone do liczbowego wyrażania różnych parametrów związanych z funkcjonowaniem budynków. Zastrzec jednakże należy, że norma nie zawiera definicji budynku. Wskaźniki powierzchniowe i kubaturowe uzyskuje się z pomiarów rzutu i przekroju budynku (pkt 4). W pkt 5 normy wskazano, że przedstawiono w nim metodę obliczeń według pomiarów w licu przegród budowlanych i wykaz wskaźników dotyczących przestrzennego kształtowania budynku. W myśl pkt 5.1.2.1. przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z pkt 5.2.2.2 powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie zalicza się powierzchni elementów budynku ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, elementów drugorzędnych budynku (np. schodów zewnętrznych, ramp i pochylni zewnętrznych, daszków, markiz, okapów dachowych, oświetlenia zewnętrznego), zewnętrznych elementów pomocniczych (np. szklarni i przybudówek).

W świetle powyższych regulacji prawidłowe były ustalenia organów obu instancji, że powierzchnia zabudowy spornego budynku po zewnętrznym obrysie przekracza 35 m˛, co za tym idzie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jako, że roboty budowlane zostały już zakończone obowiązek wstrzymania robót budowlanych został nałożony na współwłaścicieli obiektu budowlanego.

W konsekwencji rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. było prawidłowe w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie mogą one odnieść zamierzonego skutku.

W szczególności wbrew zarzutom dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 k.p.a. Organy, jak wskazano powyżej, prawidłowo ustaliły stan faktyczny w toku czynności kontrolnych pracowników PINB udokumentowanych w postaci protokołów i dokumentacji zdjęciowej. Jasno wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, że budowa przedmiotowego budynku rozpoczęta w 2016 r. zakończyła się w 2017 r. Podkreślenia wymaga - odnosząc się do kwestii późniejszego wykonania jego docieplenia, co spowodowało przekroczenie powierzchni 35 m˛ - że ze zgromadzonego materiału nie wynika, jakoby takie prace były prowadzone po 2017 r. W szczególności sami inwestorzy oświadczyli, że nie pamiętają kiedy wykonali docieplenie budynku ukończonego w 2017 r. Również przedłożone faktury wskazują, że nie prowadzono prac po tej dacie. Zatem w 2017 r. zakończono roboty budowlane, których skutkiem było powstanie budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni przekraczającej 35 m˛. Jednocześnie poza sporem pozostaje, że w latach 2016-2023 r. przepisy prawa budowlanego wymagały i wymagają pozwolenia na budowę dla obiektu budowlanego takiego, jak przedmiotowy budynek.

Odnosząc się do zarzutów braku odniesienia się przez organy do podnoszonej przez inwestora kwestii wybudowania budynku przez rolnika stwierdzić należy, że zarzut ten pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że przepisy p.b. ani w dacie wykonania robót, ani obecnie nie przewidywały zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę wskazanych w nich obiektów budowlanych jeśli ich powierzchnia przekraczała 35 m˛ (m.in. obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej).

W świetle powyższych rozważań, mając na uwadze materiał zgromadzony w aktach sprawy, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie faktycznym i prawnym na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd oddalił skargę.