Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 693/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 11 i pkt 31, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 151, art. 250 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 24 maja 2023 roku nr KO.470.3.2023 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat P.K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. MR


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 24 maja 2023 r. nr KO.470.3.2023, wydana po rozpatrzeniu odwołania K.S. od decyzji Starosty Powiatu Piotrkowskiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z 6 kwietnia 2023 r. nr GBR.6124.71.2023.OZ odmawiającej wydania zezwolenia na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej stanowiącego użytek rolny w klasie bonitacyjnej Rlll b o pow. 0,0110 ha stanowiącego część działki nr ewid. [...], obręb [...], gm. S., pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 7 lutego 2023 r. strona wystąpiła o zezwolenie na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej części działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], gm. S., przeznaczonej pod planowaną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. We wniosku wskazała, że powierzchnia do wyłączenia wynosi 110 m2 (grunty klasy Rlllb). Oświadczyła też, że rozpoczęcie inwestycji planuje w miesiącu kwietniu 2023 r. a nadto zobowiązała się do zdjęcia próchnicznej warstwy gleby celem zagospodarowania pozostałej części działki.

Do wniosku załączono m.in. kopię decyzji Burmistrza Sulejowa z 27 czerwca 2022 r. znak: PP.6730.53.2022 ustalającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr ewid. [...] oraz części działki o nr ewid [...], obręb [...], gm. S. oraz kopię decyzji Burmistrza Sulejowa z 20 października 2022 r. znak: PP.6730.202.2022 w sprawie zmiany wskazanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Decyzją z 6 kwietnia 2023 r. Starosta, odmówił stronie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych objętych wnioskiem.

Skutkiem złożonego przez stronę odwołania od powyższej decyzji organu I instancji organ odwoławczy decyzją z 24 maja 2023 r. nr KO.470.3.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

SKO w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, iż zaskarżona decyzja została podjęta w wyniku rozpatrzenia wniosku K.S. z 7 lutego 2023 r. o zezwolenie na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej części działki ozn. nr ewid. [...], obręb [...], przeznaczonej pod planowaną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Wnioskodawczyni wskazała, że powierzchnia do wyłączenia wynosi 110 m2 (grunty klasy Rlllb), do wniosku załączając m.in. kopię decyzji Burmistrza Sulejowa z 27 czerwca 2022 r. znak: PP.6730.53.2022 ustalającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr ewid. [...] oraz części działki o nr ewid [...], obręb [...], gm. S. oraz kopię decyzji Burmistrza Sulejowa z dnia 20 października 2022 r. znak: PP.6730.202.2022 w sprawie zmiany ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja z 27 czerwca 2022 r. o warunkach zabudowy została uzgodniona pod względem ochrony gruntów rolnych (w decyzji wskazano na postanowienie Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 23 maja 2022 r. znak: GBR.673.9.130.2022.DK). W załączniku Nr 2 do decyzji - wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej - wskazano, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż planowana inwestycja służąca dla potrzeb rolnictwa nie spowoduje zmiany rolniczego zagospodarowania terenu. Z powyższego wynika, iż na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy skarżąca wskazywała na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach zabudowy zagrodowej. Przy takim założeniu charakter gruntów rolnych nie ulega zmianie. W związku ze złożeniem przez skarżącą wniosku z 7 lutego 2023 r. o zezwolenie na trwale wyłączenie z produkcji rolniczej części działki oznaczonej nr ewid. [...], obręb [...], organ I instancji powziął wątpliwość w zakresie dalszego rolniczego wykorzystywania tej działki i pismem z 23 lutego 2023 r. znak: [...] występując do K.S. o wyjaśnienia W zakresie prowadzonego gospodarstwa rolnego, posiadanego siedliska oraz funkcji projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...], obręb [...]. W odpowiedzi, w piśmie z 2 marca 2023 r., K.S. wskazała, iż prowadzi gospodarstwo rolne (uprawa zbóż). Na należącej do niej nieruchomości (działce nr ewid. [...]) położonej w K. nr [...], gm. S., znajduje się siedlisko, w skład którego wchodzą: budynek mieszkalny, obora, stodoła. Strona wskazała, że w tworzonym siedlisku na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] planowana jest budowa budynku mieszkalnego (w I etapie) oraz budynku gospodarczego (w II etapie). Wnioskodawczyni zaznaczyła, że użytki rolne zostały objęte dopłatami bezpośrednimi, które pobiera. Natomiast w odwołaniu z 17 kwietnia 2023 r. skarżąca podniosła, iż budynki na działce nr [...], obręb [...] są w złym stanie technicznym i nie nadają się do remontu. W związku z tym chciałaby w nowym miejscu, tj. m.in. na działce nr [...], wybudować nowe siedlisko, począwszy od budynku mieszkalnego, a w miarę posiadanych środków finansowych - także budynki gospodarcze.

Organ wskazał, że dysponowanie przez skarżącą decyzją o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej nie przesądza, iż w istocie inwestycja będzie miała taki charakter. W istocie budynek mieszkalny jednorodzinny, planowany do realizacji przez stronę na działce nr [...], obręb [...], nie będzie stanowił budynku mieszkalnego w zabudowanie zagrodowej, a budynek w zabudowie jednorodzinnej. Organ podniósł, że nie można pomijać, iż skarżąca, właścicielka nieruchomości rolnej położonej we wsi K. o pow. 7 ha, w skład której to nieruchomości wchodzi m.in. działka nr [...] (zlokalizowana po przeciwnej stronie drogi względem działki nr [...]), ma siedlisko znajdujące się na tej działce (budynek mieszkalny, obora i stodoła). W ocenie organu, trudno dać wiarę skarżącej, iż będąc w wieku emerytalnym i posiadając siedlisko na działce nr [...] , obręb [...], na darowanej w 2012 r. siostrzenicy M.M. i jej mężowi M.M. (akt notarialny Repertorium [...] numer [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.) działce nr [...] obręb [...], będzie tworzyła nowe, kolejne siedlisko dla prowadzonego przez siebie gospodarstw rolnego, w którym prowadzi uprawę zbóż, zważywszy ponadto na koszty takiego przedsięwzięcia. Podnoszona w odwołaniu kwestia złego stanu technicznego budynków na działce nr [...] nie została poparta żadnym dowodem.

Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając decyzji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że zasadne jest odmówienie wyłączenia gruntu rolnego spod produkcji rolniczej stanowiącego użytek rolny w klasie bonitacyjnej Rlllb o pow. 0,0110 ha stanowiącego część działki ewidencyjnej [...] obręb [...] gm. S. pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w sytuacji, gdy zostało wykazane, że na podlegającej wyłączeniu części gruntu ma powstać zabudowa zagrodowa w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym, co zostało potwierdzone wydaniem decyzji Burmistrza Sulejowa z 27 czerwca 2022 r., a skarżąca wskazała, że na przedmiotowej działce chce wybudować nowe siedlisko wraz z budynkami gospodarczymi, gdzie chce się przenieść i w dalszym ciągu prowadzić gospodarstwo rolne, z uwagi na bardzo zły stan dotychczasowego siedliska, nie nadającego się do dalszego zamieszkiwania a także do remontu.

W konsekwencji zgłoszonych zarzutów skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i zezwolenie na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej części działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...] gm. S. z przeznaczeniem pod planowaną budowę budynku mieszkalnego w ramach budowy zagrodowej wraz z budynkiem gospodarczym zgodnie z decyzją Burmistrza Sulejowa z 27 czerwca 2022r. a nadto ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo skarżąca wniosła o zwolnienie z kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, które uzasadniałoby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.), dalej jako: u.o.g.r.l.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Celem ustawodawcy była zatem ochrona gruntów rolnych jak i leśnych przed nadmierną i niekontrolowaną urbanizacją. Grunty bowiem są jednym z najważniejszych elementów środowiska skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów (wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r., II OSK 121/14, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Stosownie do art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. - wyłączenie gruntów z produkcji oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne `użytkowanie gruntów. Wyłączenie z produkcji może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Zasadą jest, że przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III dokonuje się w planie miejscowym i że wymaga ono uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Stanowi o tym art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Takie sformułowanie przepisu art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. oznacza, że decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji może dotyczyć tylko gruntów "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne". Jak zostało już powiedziane powyżej, zasadą jest, że przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III dokonuje się w planie miejscowym i że wymaga ono uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

W orzecznictwie wskazuje się, że nie jest wymagana decyzja o wyłączeniu, gdy wskutek realizacji inwestycji grunt pozostanie gruntem rolnym w rozumieniu ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. stanowi natomiast, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. "Skoro w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r.; IV SA/Wa 1267/17, CBOSA).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa działka nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak trafnie zauważyły organy administracji publicznej, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy planowana inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, czy też budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l. dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2163), zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2022 r., zawiera legalną definicję zabudowy zagrodowej, zgodnie z którą ilekroć w ustawie jest mowa o zabudowie zagrodowej - rozumie się przez to budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego.

Pojęcie gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową jest w orzecznictwie wykładane jako odpowiadające pojęciu gospodarstwa rolnego w rozumieniu cywilistycznym (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 1094/19). W myśl art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Kluczowe znaczenie ma zatem funkcjonalny związek planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym w znaczeniu określonym w art. 553 k.c., obejmującym przede wszystkim grunty rolne a także budynki i ich części, urządzenia i inwentarz, stanowiące lub mogące stanowić całość gospodarczą (por. wyrok WSA w Szczecinie z 18 maja 2022 r., II SA/Sz 14/22, CBOSA). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że za zabudowę zagrodową należy uznać obiekty pozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym. W kwestii pojęcia zabudowy zagrodowej wypowiedział się NSA w wyroku z 13 kwietnia 2021 r., (sygn. akt II OSK 3118/20, CBOSA) stwierdzając, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej i te dwie funkcje wykluczają się. Cechą charakterystyczną zabudowy zagrodowej jest funkcjonowanie w jej ramach gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzi m.in. budynek mieszkalny rolnika (wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2019 r., II SA/Gd 347/19, CBOSA). Orzeczenia powyższe zapadły na gruncie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 17 listopada 2021 roku, jednakże zawarte w nich, zacytowane powyżej wskazówki interpretacyjne pozostają w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zachowały swoją aktualność wobec treści definicji legalnej zabudowy zagrodowej..

W kontrolowanej sprawie skarżąca domaga się zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej wskazując jednocześnie, że zamierza przeznaczyć je na zabudowę zagrodową, przy czym podnosi, że w ramach planowanej inwestycji w pierwszym okresie powstać ma jedynie budynek mieszkalny. Wypada zaznaczyć, że wniosek skarżącej z dnia 7 lutego 2023 r., inicjujący postępowanie w sprawie, dotyczył jedynie budowy budynku mieszkalnego. Należy w tym miejscu odwołać się do poglądu podzielanego przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie a wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2014 r. (sygn. akt II OSK 526/13, CBOSA), że zespół obiektów budowlanych ograniczających się jedynie do budynków mieszkalnych nie stanowi zabudowy zagrodowej. W przypadku zabudowy zagrodowej (siedliska zagrodowego, zagrody rolniczej) należy przyjąć, że zabudowa taka zapewnia realizację działalności rolniczej, jeżeli pozwolenie na budowę obejmie obok budynku mieszkalnego także budynki służące bezpośrednio produkcji rolnej.

W niniejszej sprawie nie jest także sporne, iż skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości rolnej, na której planowana jest inwestycja, lecz część tej nieruchomości została jej użyczona w celach budowlanych, na okoliczność czego skarżąca przedłożyła umowę użyczenia z [...] stycznia 2023 r. Z treści § 2 ust. 1 przywołanej umowy użyczenia z dnia [...] stycznia 2023 r. wynika, że grunt będący przedmiotem umowy przeznaczony jest na cele budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną. Umowa nie daje wprost skarżącej prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykraczającym poza budynek mieszkalny. Wypada przy tym zgodzić się z organem, że w myśl zasady unormowanej w art. 48 Kodeksu cywilnego budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania należą do części składowych gruntu a zatem właścicielami budynku mieszkalnego na działce nr [...], którym przysługiwałyby uprawnienia z własnością związane, byliby M. M. i M. M.. Gospodarstwo rolne skarżącej usytuowane jest po drugiej stronie drogi a w jego skład wchodzi budynek mieszkalny, obora oraz stodoła. Skarżąca deklaruje, że w dalszej przyszłości zamierza wybudować na działce nr [...], obok domu mieszkalnego również budynki gospodarcze co miałoby wskazywać, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę zagrodową. Jednakże z drugiej strony sama skarżąca stoi na stanowisku, że realizacja planowanej przez nią budowy na działce nr [...], objętej wnioskiem z dnia 7 lutego 2023 r. obejmuje wyłącznie budynek mieszkalny i skutkować będzie wyłączeniem zajętego pod inwestycję gruntu z produkcji rolniczej. Sąd podziela ocenę wyrażoną przez organy orzekające w niniejszej sprawie co do tego, że realizacja inwestycji mieszkaniowej na gruncie rolnym należącym do osób nie będących rolnikami prowadziłaby do niekontrolowanej zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Zgodzić się wypada ze stanowiskiem organu co do tego, że skarżąca nie wykazała, aby kolejny budynek mieszkalny funkcjonował w ramach prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego i pozostawał z nim w związku. W orzecznictwie wskazuje się, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje, że obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 września 2010 r., II SA/Lu 340/10; CBOSA). Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). W przypadku budynku mieszkalnego w niniejszej sprawie nie zostało wykazane aby taki związek istniał. Budynek ma być położony na terenie nieruchomości nie należącej do gospodarstwa rolnego skarżącej i żadne okoliczności nie wskazują na jego związanie z tym gospodarstwem. W istocie jedynym wskazywanym przez skarżąca czynnikiem jest zły stan dotychczas zajmowanego budynku mieszkalnego, czego skarżąca w żaden sposób nie wykazała. Wobec powyższego Sąd ustalił, iż organy w kontrolowanej sprawie prawidłowo oceniły, że planowana inwestycja nie będzie stanowić budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej lecz budynek mieszkalny jednorodzinny. Aktualne zatem stało się rozważenie kwestii zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej przedmiotowego gruntu na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., przy czym stosownie do tego przepisu, o czym była mowa powyżej, możliwe jest wydanie zezwolenia odnośnie gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wówczas gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego doszło do zmiany przeznaczenia danego gruntu (wyrok NSA z 25 maja 2020 r., I OSK 372/19, CBOSA).

W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, że obecnie zajmowany przez nią budynek mieszkalny usytuowany na będącej jej własnością działce nr [...] i należący do gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni ponad 7 hektarów, jest w bardzo złym stanie technicznym, nie nadaje się do remontu i z tego względu skarżąca planuje budowę nowego budynku na gruncie będącym własnością M. i M.M., przy czym jak sama wskazuje – utrzymuje się jedynie z emerytury w wysokości 1660 złotych miesięcznie. Argumentacja powyższa nie została poparta żadnymi dowodami, w ocenie Sądu nie jest także zgodna z regułami wynikającymi z racjonalnego działania, jednak przede wszystkim opiera się na czynnikach natury wyłącznie ekonomicznej, do jakich należy nieopłacalność remontu obecnie zajmowanego domu i nie przesądza też o tym, że planowany budynek, usytuowany poza granicami prowadzonego przez skarżącą gospodarstwa rolnego, będzie należał do zabudowy zagrodowej. Wypada także zauważyć, że orzecznictwie wyrażany jest pogląd dotyczący zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, zgodnie z którym "Nie można uzasadniać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie czynnikami ekonomicznymi. Argument ten w żaden sposób nie odnosi się do ochrony gruntów rolnych oraz do racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną. Niewątpliwie grunty rolne, a w szczególności o najwyższych klasach bonitacyjnych, powinny służyć przede wszystkim produkcji rolniczej" (wyrok WSA w Warszawie z 20 stycznia 2022 r.; IV SA/Wa 1599/21, CBOSA).

Skarżąca podnosi w skardze, że z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) nie można wywieść niedopuszczalności planowania w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko. Innymi słowy skarżąca wskazuje, że dopuszczalna jest budowa kolejnego siedliska w ramach jednego gospodarstwa rolnego. Odnosząc się do tego argumentu należy podkreślić, że Sąd orzekający podziela wyrażone powyżej stanowisko reprezentowane przez judykaturę, jednakże w realiach niniejszej sprawy na uwagę zasługuje to, że dotyczy ono etapu ustalania warunków zabudowy i oznacza dopuszczalność planowania kolejnego siedliska, czyli zabudowy zagrodowej zgodnej z definicją legalną z art. 4 ust. 31 u.o.g.r.l., a więc z poszanowaniem wymogu funkcjonalnego związku zabudowy z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Nie jest natomiast prawidłowe interpretowanie powyższego poglądu w sposób pozwalający na budowanie na gruncie rolnym kolejnych budynków mieszkalnych, prowadzące do wyłączania z produkcji rolniczej kolejnych części chronionych prawnie gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych i faktycznej zmiany ich przeznaczenia z rolniczego na mieszkaniowe, bez zachowania wymogów określonych w ustawie. Przyjęcie wykładni tego przepisu proponowanej przez stronę skarżącą czyniłoby ochronę gruntów rolnych fikcyjną.

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie wyjaśniające w sprawie, ustaliły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w oparciu o wszechstronną ocenę kompletnego materiału dowodowego. W sprawie dokonano prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego, w punkcie 1 wyroku, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W punkcie 2 wyroku Sąd, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a,. orzekł w zakresie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Mając na uwadze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że w ramach wykładni prokonstytucyjnej należy pominąć regulację rozporządzenia z 2016 r. (do którego odsyła ustawa) tylko w tej części, która odnosi się do ustalenia stawek wynagrodzenia adwokata za świadczoną pomoc prawną z urzędu i zastąpić te stawki - stosownie do wartości przedmiotu zaskarżenia oraz rodzaju postępowania - stawkami wynagrodzenia (opłat), jakie prawodawca przewidział za takiego samego rodzaju prace (pomoc prawną) wyświadczone przez adwokata ustanowionego z wyboru, co oznacza przyznanie adwokatowi wyznaczonemu pełnomocnikiem skarżącego w niniejszej sprawie kwoty 480 zł, bo na taką właśnie kwotę prawodawca wycenił pomoc prawną adwokata z wyboru według § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).