Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1841/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 art. 37 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2942/13 w sprawie ze skargi T. J. i E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz T. J. i E. J. solidarnie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2942/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. J. i E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Siedlce z dnia [...] czerwca 2012 roku nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach solidarnie na rzecz skarżących T. J. i E. J. kwotę 2842 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2013r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej zwanej: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Siedlce z dnia [...] czerwca 2013r., ustalającą T. J. i E. J. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych nr [...]/1 i [...], położonych w miejscowości Białki spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej: "mpzp", dla części wsi Białki, Grabianów zatwierdzonego uchwałą Nr XLVI 1/334/2010 Rady Gminy Siedlce z dnia 4 listopada 2010r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 203, poz. 6088) w wysokości 14722,00 zł tj. po 7361,00 zł na rzecz każdej z nich (z tytułu współwłasności) i określającej, iż opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się ww decyzji.

W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, iż po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Siedlce, części wsi Białki i Grabianów, 30 marca 2011 r, właścicielki zbyły nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...]/1 i [...] położone w miejscowości Białki. Po otrzymaniu informacji o powyższym, w celu określenia wzrostu ich wartości w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dokonano wyceny w/w nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego.

W mpzp dla miejscowości Grabianów, Białki, Ujrzanów, Joachimów zatwierdzonym uchwałą Nr XXXI/309/2005 Rady Gminy Siedlce z dnia 30 czerwca 2005 r. w miejscowości Białki działki o numerach ewidencyjnych [...]/1 i [...] położone były w obszarze produkcji rolnej zaś w planie zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Białki, Grabianów zatwierdzonym Uchwałą Nr XLV11/334/2010 Rady Gminy Siedlce z dnia 4 listopada 2010 r. ww działki położone są na terenach wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, usług, składów, magazynów, produkcji, parkingów i dróg wewnętrznych, usług obsługi komunikacji samochodowej (na rysunku planu oznaczone symbolem UC/P/U-1).

Według organu sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy potwierdza, że wartość ww działek po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Białki, Grabianów wzrosła. Rada Gminy Siedlce uchwałą Nr XLV11/334/2010 z dnia 4 listopada 2010 r. w § 51 ustaliła 10% stawkę opłaty od wzrostu wartości nieruchomości dla wszystkich terenów funkcjonalnych objętych przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalona w decyzji wysokość opłaty została określona, jako różnica wartości nieruchomości po uchwaleniu zmiany planu oraz wartości przed uchwaleniem zmiany. Wartość nieruchomości 1 m² według stanu po uchwaleniu zmiany planu miejscowego została określona w podejściu porównawczym przy uwzględnieniu sumy wskaźników korygujących ZU=1,029 i oszacowana została na kwotę 52 zł/m2 a łączna wartość całych działek została wyliczona na kwotę 176.800,00 zł. Natomiast wartość nieruchomości przed uchwaleniem zmiany planu określono na kwotę 29.580,00 zł (tj. 8,70 zł/m²). Opłatę planistyczną ustalono w wysokości 14.722,00 zł (147.220,00 zł x 10%) przy czym z uwagi na współwłasność dz. [...]/1 i [...] w 1/2 części T. J. i E. J. wymierzono opłaty po 7.361,00 zł (14.722,00 zł x ½).

W skardze na powyższą decyzję T. J. i E. J. kwestionowały, że w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dot. części wsi Białki i Grabianów nastąpił wzrost wartości nieruchomości będących przedmiotem sprawy, tj. działek o nr [...]/1 i [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

- naruszenie art. 88 kpa w zw. z art. 7 kpa, a także art. 12 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez Wójta Gminy Siedlce, pomimo wniosków, przeprowadzenia dowodu z zeznań Prezesa Zarządu Siedlce Development Sp. z o.o. w Siedlcach lub innej osoby wskazanej przez Zarząd tej Spółki;

- błędną wykładnię art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej zwaną: "u.p.z.p.", przez przyjęcie przez organy obu instancji, że przepisy te stanowią podstawę prawną do określenia w decyzji administracyjnej ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, terminu zapłaty tej opłaty, co powoduje nieważność tej decyzji,

- naruszenie art. 37 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie przez rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości, według stanu po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dot. części wsi Białki i Grabianów, okoliczności występujących po dacie sprzedaży działek nr [...]/1 i [...];

- naruszenie art. 4 pkt. 16 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej zwanej: "u.g.n.", w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy przez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomości podobnej";

- naruszenie § 56 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy, poprzez dokonanie pobieżnej i pozornej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, zwłaszcza w przedmiocie uzyskiwanych na rynku cen oraz warunków zawarcia transakcji, a także zakresu przeprowadzonych analiz i obserwacji rynku.

W odpowiedzi na skargę SKO w Siedlcach wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, stwierdził, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p., podkreślając, ze opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.) - pod warunkiem że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.), wskazując, iż dla ustalenia ww. opłaty niezbędne jest wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy wzrostem rynkowej wartości nieruchomości a uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, związek ten winien być bezpośredni a wzrost wartości nieruchomości nie może wynikać z innych okoliczności.

Sąd stwierdził, że operat szacunkowy, wskazujący, jaką cenę można by uzyskać za daną nieruchomość, w zależności od metody wyceny, podlega kontroli organu pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (art. 4 pkt. 16 u.g.n.) oraz pod kątem dat transakcji odpowiadających założeniu ustawodawcy.

Sąd stwierdził, że przedmiotem analizy porównawczej cen nieruchomości miały być transakcje przeprowadzone w latach 2009-2011 tj. przed uchwaleniem mpzp oraz transakcje dokonane w dacie zbliżonej do dokonanej przez skarżące sprzedaży. W tym zakresie kontestowany był problem braku transakcji porównawczych, gdyż w trakcie analizy rynku lokalnego w badanym okresie tj. w latach 2009-2011, rzeczoznawca nie stwierdził transakcji dotyczących nieruchomości rolnych bez prawa zabudowy położonych w miejscowości Białki, Grabianów. W toku postępowania skarżące podnosiły, że wzrost wartości nieruchomości nie był bezpośrednio spowodowany uchwaleniem planu miejscowego gdyż w związku z planowaną inwestycją spółka Siedlce Development, jako wykupująca okoliczne grunty zawierała przedwstępne umowy kupna-sprzedaży oraz umowy sprzedaży nieruchomości położonych w rejonie wsi Białki i Grabianów jeszcze przed uchwaleniem planu i jako inwestor sama brała czynny udział w procesie zmiany przeznaczenia kupowanych kompleksowo gruntów. Według nich, ceny transakcyjne zostały faktycznie ukształtowane jeszcze w toku procedury zmiany planu. Skarżące wnosiły o przesłuchanie na ww okoliczność prezesa Siedlce Development Sp. z oo w Siedlcach, co ostatecznie nie nastąpiło, gdyż ten nie odpowiadał na wezwania organu.

W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ale z innych przyczyn niż podnoszone w skardze, wskazując, że operat szacunkowy został błędnie sporządzony gdyż zawiera on analizę transakcji, a w konsekwencji wycenę nieruchomości na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy. Jak wskazał Sąd, renta planistyczna ma obrazować różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i po dokonaniu tej zmiany, przy czym wyceny nieruchomości według tych różnych stanów dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie, tj. dzień sprzedaży (art. 37 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p.). Ma to na celu uniknięcie błędu w ocenie wynikającego z braku uwzględnienia generowanych przez czas wielu innych czynników wpływających na wartość nieruchomości.

W konsekwencji, jak stwierdził Sąd I instancji, ustalając wysokość renty planistycznej w niniejszej sprawie należało porównać transakcje podobnych nieruchomości rolnych oscylujące w dacie 31 marca 2011r. oraz dokonane w tym samym czasie transakcje nieruchomości podobnych położonych na terenach wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, usług, składów, magazynów, produkcji, parkingów i dróg wewnętrznych, usług obsługi komunikacji samochodowej. Tymczasem do porównania przyjęto nieruchomości wg cen transakcyjnych zarejestrowanych przed uchwaleniem zmiany mpzp i po jej uchwaleniu. W sprawie doszło zatem w ocenie Sądu I instancji do naruszenia przepisów postępowania, wskutek nieprzeprowadzenia odpowiadającego zasadom ustawowym postępowania dowodowego i w rezultacie przyjęto błędny operat szacunkowy jako podstawę ustalenia stawki opłaty planistycznej, a ostatecznie obok naruszenia przepisów postępowania skutkowało to naruszeniem art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że do wyceny, na co słusznie zwracały uwagę skarżące, należy brać pod uwagę nieruchomości podobne w rozumieniu definicji określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt. 16 ugn).

W ocenie Sądu I instancji, nie ma też podstaw prawnych do określania w decyzji terminu zapłaty ww opłaty, skoro wynika on z samej ustawy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące opłaty planistycznej, nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu jej uiszczenia (por. wyrok WSA z dnia 8 maja 2013r. w sprawie IV SA/Po 836/12, G.Prawna SiA 2013/152/12).

Sąd I instancji uznał, że zarzut uwzględnienia, przy porównaniu, transakcji dokonanych po dacie sprzedaży należy oceniać pod katem upływu niewielkiego bądź znacznego terminu porównywanej transakcji w stosunku do daty 31 marca 2011r., przy czym stwierdził, że wyceny nieruchomości o zbliżonych parametrach a o innym przeznaczeniu w planie nie da się dokonać przyjmując do porównania transakcje dokonane stricte w dniu dokonanej przez skarżące sprzedaży ich nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji, udzielając wytycznych, iż ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę wyrażoną ocenę prawną i zleci biegłemu sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie ze wskazaniami przepisów ustawy tj. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i n. u.p.z.p.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenie skargi (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 §1 p..s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

- art. 37 ust. 4, art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące - pod warunkiem, że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan lub jego zmiana stały się obowiązujące podczas, gdy termin o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie;

- art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż określenie "ustala się na dzień sprzedaży" należy interpretować wąsko, literalnie (str. 8 uzasadnienia), podczas gdy określenie to powinno być interpretowane funkcjonalnie w powiązaniu z wypracowanymi przez środowisko rzeczoznawców majątkowych zasadami (Nota Interpretacyjna Nr 1 - Nil. Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości - pkt 3.3), gdzie przyjęto, iż do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości; z uwagi na możliwość opiniowana (tak jak w analizowanym przypadku) na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych (obejmujących gminę Siedlce), słabo rozwiniętym i ubogim ze względu na liczbę transakcji;

- "przepisów" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin zapłaty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynika z samej ustawy (str. 8 uzasadnienia), podczas gdy ustawa tych kwestii nie rozstrzyga, zaś wierzyciel może podjąć określone działania celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego od dnia następującego po dniu, w którym decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej stanie się ostateczna;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegającą na przyjęciu, iż: w niniejszej sprawie operat szacunkowy został błędnie sporządzony, przez co doszło do naruszenia przez organy administracyjne przepisów dotyczących postępowania dowodowego, a w konsekwencji do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, podczas gdy dokładna i wnikliwa analiza materiału dowodowego (w tym w szczególności samego operatu) prowadzi do wniosków przeciwnych, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujące zasady pobierania przez gminy renty planistycznej nie określają terminu nałożenia opłaty planistycznej. Przy ustalaniu renty planistycznej, odmiennie niż w przypadku opłaty adiacenckiej, nie ma znaczenia termin doręczenia decyzji, czyli termin "nałożenia opłaty", ale termin zgłoszenia roszczenia, tj. termin wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej. Takie, stanowisko znajduje potwierdzenie w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 207/10, Lex Nr 753419, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1263/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 760/13; (www.orzeczenia.gov.pl).

Powołano pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 207/10, iż "odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Stwierdzono, że termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p), a nie, jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie.

Wskazano, że do określania wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego w procesie wyceny rzeczoznawcy majątkowi kierują się poza aktami normatywnymi, również zasadami dobrej praktyki, uzgodnionymi w środowisku zawodowym rzeczoznawców majątkowych. Takie zasady w zakresie zastosowania podejścia porównawczego do określania wartości nieruchomości przedstawione zostały w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny (PKZW) Nota Interpretacyjna Nr 1 (NI 1).

Podniesiono, ze przedstawiony przez Sąd sposób wyceny należy uznać za modelowy (dokonywanie wyceny nieruchomości poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie, co do sprzedaży mających miejsce przed zmianą mpzp i po jego zmianie), niemniej jednak w przypadku, gdy rynek nieruchomości o określonym przeznaczeniu jest ubogi, dokonanie wyceny w przedstawiony przez Sąd sposób staje się niewykonalne i dlatego do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia (uzgodnienie środowiska rzeczoznawców majątkowych (Nota Interpretacyjna Nr 1 - NI 1. Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości - ppkt 3.3)

Stwierdzono, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości, na dzień jej sprzedaży, tj. na 30 marca 2011 r., z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, analizując rynek nieruchomości rolnych oraz rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje.

Podniesiono, że rzeczoznawca ustalił, iż na początku 2011 r. i w dacie wyceny w wyniku częściowej zmiany przeznaczenia gruntów (obszar gruntów położony w obrębie drogi powiatowej - wylotowej z Siedlec w kierunku Łukowa a drogą krajową A2) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Białki i Grabianów z użytków rolnych na grunty przeznaczone pod inwestycje komercyjne, (jako tereny wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, usług składów, magazynów, produkcji, parkingów i dróg wewnętrznych, usług obsługi komunikacji samochodowej) zgodnie przeznaczeniem gruntu przedmiotu wyceny, zawarto kilkadziesiąt transakcji kupna-sprzedaży najczęściej były to transakcje po 50 zł za 1 m². Zdarzyło się kilka zawartych transakcji znacznie odbiegających od cen średnich od 190-133 zł/m2.

Natomiast w zakresie nieruchomości rolnych biegły stwierdził, że lokalny rynek nieruchomości gruntowych (obejmujący gminę Siedlce) jest słabo rozwinięty i ubogi ze względu na liczbę transakcji. W celu ustalenia cech rynkowych i ich wag wybrał i przeanalizował transakcje kupna - sprzedaży nieruchomości rolnych niezabudowanych, które były przedmiotem obrotu na lokalnym rynku.

Wywodzono, że z zestawień tabelarycznych wynika, że o ile z samego tylko okresu od 29 marca 2011 r. do 27 czerwca 2011 r. możliwy był wybór do porównań 14 transakcji nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej według przeznaczenia w nowym planie, o tyle w okresie od stycznia do 30 marca 2011 r. nie było transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej o przeznaczeniu rolnym. Dlatego też rzeczoznawca wybrał i przeanalizował transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości rolnych niezabudowanych, które były przedmiotem obrotu na lokalnym rynku w okresie 2009 - 2010. Przy uwzględnieniu natężenia sprzedaży były to transakcje najbliższe terminem do daty transakcji dokonanej przez T. J. i E. J. w dniu 30 marca 2011 r.

Podkreślono, że rzeczoznawca majątkowy nie zanotował znacznego wzrostu lub spadku cen nieruchomości podobnych do wycenianej, stąd w obliczeniach przyjął trend czasowy na poziomie "0".

Wywodzono, że nie narusza w sposób istotny ani prawa materialnego ani przepisów postępowania decyzja administracyjna wydana w oparciu o wycenę dokonaną z uwzględnieniem transakcji nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, które miały miejsce przed wejściem w życie zmiany planu, jeżeli do wyceny przyjęto transakcje nieruchomości podobnych w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości (przy opłacie planistycznej dwa lata przed dniem sprzedaży nieruchomości wycenianej), a trend czasowy według ustaleń rzeczoznawcy majątkowego wyniósł "0".

Dlatego też uznano, że powyższe oznacza, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji, w sprawie nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, ani art. 80 k.p.a.

Podkreślono, że skarżący kasacyjnie organ, nie kwestionuje, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepisy u.p.z.p., nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty planistycznej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 606/11, LEX nr 1169467 oraz z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/11, LEX nr 1219150), jednakże wskazano, iż takie stanowisko sądów administracyjnych było wyrażane w sytuacjach, gdy decyzja zawierała zobowiązanie do uiszczenia opłaty planistycznej i obowiązek uiszczenia odsetek ustawowych na wypadek niewpłacenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Utrzymanie natomiast w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w której została zawarta jedynie informacja dotycząca uiszczenia należności, a nie zobowiązanie do zapłaty opłaty, nie narusza w sposób istotny przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego.

Wskazano, że umieszczenie w decyzji informacji, iż opłatę należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, z uwagi na treść zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) należy uznać za korzystne dla zobowiązanych. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1300/13.

Wyjaśniono, że w trzecim zarzucie naruszenia prawa materialnego nie wskazano konkretnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego błędnej wykładni dokonał Sąd I instancji, gdyż w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd ten nie wskazał przepisu, z którego wynika termin. Niemożliwym było więc wskazanie konkretnego przepisu (jednostki redakcyjnej), którego dotyczy zarzut.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżące wniosły o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, na podstawie art. 178 p.p.s.a., ewentualnie oddalenie jej w całości, jak też zasądzenie kosztów postępowania, wg norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska stwierdzono, że w sposób niedopuszczalny sformułowano wniosek zaskarżenia opartego na art. 188 p.p.s.a., zwłaszcza, skoro kastor wcześniej przyjął za podstawę skargi kasacyjnej również zarzut naruszenia przepisów postępowania, jako uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie za podstawę skargi kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania wyklucza możliwość zawarcia w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Wady tej nie usuwa również sformułowanie wniosków zaskarżenia w sposób ewentualny.

Ponadto wskazano, że wniosek o wydanie orzeczenia reformatoryjnego sformułowany jest w sposób niezgodny z brzmieniem przepisu art. 188 p.p.s.a., ponieważ kasator występuje o uchylenie zaskarżonego wyroku i "oddalenie skargi", gdy tymczasem powinien wystąpić o uchylenie zaskarżonego wyroku i "rozpoznanie skargi".

Następnie zarzucono, że w skardze kasacyjnej brak jest sformułowania zakresu żądanego uchylenia wyroku, tj. czy wyrok ten ma być uchylony w całości czy też części (zarówno w zakresie wniosku zaskarżenia głównego, jak i ewentualnego).

Powyższe uzasadnia zarzut, iż skarga kasacyjna nie spełnia wymogów formalnych określonych wyraźnie w art. 176 p.p.s.a., co uzasadnia jej odrzucenie, jako z innych przyczyn niedopuszczalnej.

Ponadto, w zakresie stanowiska merytorycznego, podniesiono, że przepisy u.p.z.p., dotyczące opłaty planistycznej nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu jej uiszczenia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., syg. akt II OSK 606/11 (LEX Nr 1169467) oraz wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., syg. akt II OSK 77/13) (niepublikowany).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie w odniesieniu do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zawierającego wniosek o jej odrzucenie, należy wskazać, że jest on w sposób oczywisty chybiony. Fakt, że w skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia norm procesowych, łącznie z wnioskiem opartym o przepis art. 188 p.p.s.a., jako podstawą do rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma jakiegokolwiek znaczenia w zakresie przesłanek do odrzucenia skargi, tak przed nowelizacją tego przepisu, jak i po nowelizacji od dnia 15 sierpnia 2015 r., wskutek której możliwość zastosowania tego przepisu przez Naczelny Sąd Administracyjny zachodzi w sytuacji dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy.

Również fakt braku określenia w skardze kasacyjnej zakresu uchylenia wyroku, nie stanowi przesłanki do odrzucenia skargi kasacyjnej, co wynika z orzecznictwa, w którym stwierdzono, że w takiej sytuacji przyjmuje się, iż przedmiotem zaskarżenia jest całe orzeczenie (wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., FSK 409/04, LEX nr 171741; wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II FSK 165/07, LEX nr 466175).

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że dotyczą one głównie naruszenia prawa materialnego, a zakwestionowanie prawidłowości zastosowania norm procesowych, autor skargi kasacyjnej wiązał z wadliwie dokonaną przez Sąd I instancji merytoryczną oceną treści operatu szacunkowego polegającą na błędnym zastosowaniu normy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i n. u.p.z.p, w związku z czym, w pierwszej kolejności wymagają omówienia zarzuty naruszenia norm prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że brak jest warunków do merytorycznego zbadania przez Naczelny Sąd Administracyjny, zarzutu tyczącego się zakwestionowania przez Sąd I instancji określenia terminu zapłaty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, gdyż skarżący kasacyjnie organ, nie wskazał w tym zakresie na naruszenie jakiegokolwiek przepisu, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w tej kwestii i domyślać się, jakiej normie, jej zdaniem uchybiono.

Przechodząc do merytorycznych rozważań, należy uznać jako niezasadny, zarzut naruszenia art. 37 ust. 4, art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. Autor skargi kasacyjnej upatrywał naruszenie powyższych przepisów przede wszystkim w błędnej ich wykładni, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące - pod warunkiem, że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan lub jego zmiana stały się obowiązujące podczas, gdy termin o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie.

Jakkolwiek zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia powyższych przepisów jest prawidłowa, to jednak zarzut ich naruszenia jest niezasadny, ponieważ nie można przypisać Sądowi I instancji, że przyjęcie powyżej przytoczonej wadliwej wykładni ww. przepisów, stało się podstawą uwzględnienia skargi. Jakkolwiek Sąd ten w uzasadnieniu swego wyroku, w odniesieniu do przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., wadliwie stwierdził, że: "opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące...", co mogłoby sugerować, że jedynie w powyższym terminie należy wydać decyzję administracyjną nakładającą tą opłatę, to jednak dalsza część uzasadnienia wyroku nie wskazuje, by przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było zastosowanie takiej interpretacji znaczenia terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. Sąd I instancji w sposób jednoznaczny stwierdził, że przyczyną uwzględnienia skargi było ustalenie przez organ opłaty planistycznej w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, który w ocenie Sądu, wycenił nieruchomości na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy. Poczynione zaś na podst. art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazania Sądu co do dalszego postępowania, obejmowały jedynie kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego, który winien zostać sporządzony zgodnie z przepisami art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i n. u.p.z.p., których wykładnię zawarto w uzasadnieniu wyroku. W tych warunkach nie sposób uznać zasadności omawianego zarzutu.

Co się tyczy zarzutu odnoszącego się do treści operatu szacunkowego, w szczególności naruszenia art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, to należy stwierdzić, że rację ma autor skargi kasacyjnej, w zakresie twierdzenia o dopuszczalności uwzględnienia w operacie transakcji nieruchomości, we wskazanych w operacie datach. Daty te, po pierwsze, nie są zbyt odległe od daty sprzedaży nieruchomości skarżących (nie przekraczają roku od tej daty, za wyjątkiem jednej transakcji, odległej od niej o ponad rok i dwa miesiące), a po wtóre operat zawiera niekwestionowane przez żadną ze stron ustalenie, iż w badanym okresie nie nastąpił wzrost lub spadek cen nieruchomości podobnych do wycenianej, co skutkowało przyjęcie w obliczeniach biegłego trendu czasowego na poziomie "0". Wbrew niezasadnym wywodom Sądu I instancji, nie naruszało to w żaden sposób art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i n. u.p.z.p. Zresztą Sąd I instancji kwestionując prawidłowość przeprowadzonej w operacie analizy transakcji, a w konsekwencji wyceny nieruchomości z uwagi na przyjęcie daty nieadekwatnej do wskazań ustawodawcy, pominął fakt, że w sporządzonym w sprawie operacie wskazano, że zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 u.p.z.p., ustala się wysokość opłaty planistycznej na dzień sprzedaży nieruchomości skarżących.

Ponadto wywody Sądu I instancji odnośnie omawianej kwestii, nie są do końca zrozumiałe. Z jednej bowiem strony Sąd przyjął, że dobór transakcji nieruchomości podobnych winien obejmować te z nich, które zostały dokonane w dacie sprzedaży nieruchomości skarżących, tj. 31 marca 2011r., a z drugiej strony twierdził, że wyceny nieruchomości o zbliżonych parametrach nie da się dokonać przyjmując do porównania transakcje dokonane stricte w dniu dokonanej przez skarżące sprzedaży ich nieruchomości. Pomimo jednak wadliwości powyższego stanowiska, należało stwierdzić, że nie miało ono wpływu na wynik sprawy, albowiem zachodziły w sprawie przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy Siedlce z dnia [...] czerwca 2012 r., z powodu wadliwości operatu szacunkowego z innych, niedostrzeżonych przez Sąd I instancji przyczyn, tj. niekompletności operatu.

Zgodnie z treścią art. 37 ust. 11 u.g.n. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych, stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy tej ustawy stanowią – w art. 7, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej dokonuje zatem rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym wg zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Zgodnie z treścią tego rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny. Jednocześnie w art. 4 pkt 16 u.g.n., ustawodawca zawarł definicję nieruchomości podobnej jako takiej nieruchomości, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, w którym wskazuje się, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na organie administracji ciąży obowiązek oceny wiarygodności i przydatności w danej sprawie tego operatu. Obowiązkiem organu jest zatem ocena, nie tylko czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób prawidłowy przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w wyroku z dnia 10.06.2014 r., sygn. akt: II OSK 77/13; w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn.. akt: I OSK 1756/12, LEX 1329602), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. Dla oceny czy operat szacunkowy spełnia ww. wymogi niezbędne jest m.in., aby opisywał on szczegółowo nieruchomości, które rzeczoznawca uznał za podobne, ze wskazaniem ich indywidualnych cech. Jedynie w takiej sytuacji organ administracji, który nie posiada wiadomości specjalnych w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, będzie miał możliwość oceny wiarygodności i rzetelności opinii biegłego.

Z tego też powodu, prawidłowo sporządzony operat musi zawierać opis nieruchomości, które rzeczoznawca uznał za nieruchomości podobne do wycenianej, ze wskazaniem ich cech różnicujących. W orzecznictwie sądowym wskazuje się również, że operat szacunkowy powinien być sporządzony w taki sposób, aby strona postępowania, która nie posiada wiadomości specjalnych mogła – po zapoznaniu się w jego treścią - ocenić czy przyjęte do porównania nieruchomości posiadają podobne cechy do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Jedynie na marginesie wskazać należy, że skoro, jak przejmuje się w orzecznictwie, nie ma możliwości kwestionowania opinii biegłego bez stosownego przeciwdowodu, to aby strona mogła podjąć decyzję o sporządzeniu takiego dowodu, winna znać argumenty rzeczoznawcy wyłonionego przez organ administracji.

Analiza operatu szacunkowego, sporządzonego w przedmiotowej sprawie, stanowiącego podstawę oszacowania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości opłaty planistycznej, prowadzi do wniosku, że operat ten został sporządzony z naruszeniem ww. zasad. Rzeczoznawca wskazał wprawdzie, że wycenę nieruchomości dokonał z zastosowaniem podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej, jednakże dalsze zapisy zawarte w tej opinii nie pozwalają w sposób jednoznaczny ocenić czy przyjęto do porównania działki, które są nieruchomościami podobnymi. Biegły nie zawarł bowiem opisów tych nieruchomości,, a tym samym nie wskazał ich cech podobieństwa do nieruchomości skarżących, określonych w przepisie art. 4 pkt 16 u.g.n.

W tych warunkach należy uznać, że organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak też naruszyły przepis art. 80 k.p.a., który zawiera regułę, zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1756/12). Skoro w przedmiotowej sprawie organy przeszły do porządku nad powyżej wskazanymi brakami operatu szacunkowego, to nie sposób uznać zasadności zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji, przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Wobec częściowej niezasadności stanowiska Sądu I instancji, co do wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i n. u.p.z.p., w oparciu o które sporządzono operat szacunkowy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy uwzględnią ich wykładnię przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

J. Bortkiewicz M. Linska – Wawrzon R. Sawuła