Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 752/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu K. O. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 listopada 2023 r. nr IF-O.7840.1.255.2023.MSZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz K. O. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu K. O. (dalej: skarżący) jest wskazana w sentencji decyzja Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), który decyzję Starosty Ząbkowickiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia 11 lipca 2023 r., nr 149/2023 – zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia przebudowę budynku gospodarczego – uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wskazaną na wstępie decyzją Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego, położonego w K., przy ul. [...], nr ewid. [...]. Zgodnie z projektem, przebudowa obejmuje budowę schodów w ww. budynku w celu zapewnienia inwestorowi komunikacji do poddasza budynku gospodarczego i strychu budynku mieszkalnego.

W toku postępowania poprzedzającego wydanie ww. pozwolenia, co do wniosku skarżącego o jego udzielenie sprzeciw złożyła L. P. jako uczestniczka postępowania, która podniosła, że opisana nieruchomość pozostaje we współwłasności jej i skarżącego. Wskazała, że postępowanie o zniesienie współwłasności zostało zakończone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia 28 lutego 2022 r., sygn. akt [...], które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w Ś. z dnia 30 grudnia 2022 r., sygn. akt [...]. Jednak ww. orzeczeniem ustanowiono jedynie odrębną własność lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym, natomiast w pozostałym zakresie części wspólne budynku i inne urządzenia nie służące wyłącznie do użytku właścicieli lokali i w prawie własności gruntu pozostawiono we współwłasności uczestniczki i skarżącego. Zatem w ocenie uczestniczki skarżący nie ma prawa samodzielnie decydować o wykonywaniu w częściach wspólnych jakichkolwiek prac remontowo-budowlanych.

W odpowiedzi na tak postawiony sprzeciw skarżący, działając za pośrednictwem adwokata, powołał się na rozstrzygnięcie ww. postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego z dnia 28 lutego 2022 r. i zwrócił uwagę, że przedmiotowy budynek gospodarczy stał się częścią składową jego lokalu mieszkalnego oznaczonego numerem 2. Wskazanym orzeczeniem Sąd nakazał też skarżącemu wykonanie na jego koszt prac adaptacyjnych w postaci: zamurowania otworu drzwiowego na parterze pomiędzy oznaczonymi pomieszczeniami, wykonania ścianki działowej między korytarzem a klatką schodową, wykonania dla lokalu nr [...] schodów wewnętrznych z pomieszczenia [...] do pomieszczenia [...], wykonania schodów wewnętrznych dla lokalu nr [...], schodów wewnętrznych z pomieszczenia [...] do pomieszczenia [...] – w terminie 6 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia.

Skarżący wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na przebudowę pomieszczenia gospodarczego służy wypełnieniu nałożonego na niego obowiązku.

Do pisma załączone zostały kopie: ww. postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego wraz z opinią biegłego sądowego i wariantami podziału nieruchomości, postanowienia Sądu Okręgowego z 30 grudnia 2022 r. o oddaleniu apelacji oraz postanowienia Sądu Okręgowego z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt [...], o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem z dnia 30 grudnia 2022 r.

W odwołaniu od decyzji Starosty uczestniczka powtórzyła argumentację przedstawioną w piśmie złożonym w toku postępowania. Dodała, że w sprawie postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego wniosła skargę o wznowienie postępowania.

Wojewoda, uzasadniając uchylenie decyzji Starosty i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: Pb) wskazując zakres podlegający sprawdzeniu przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zwrócił uwagę, że z brzmienia powyższej regulacji prawnej wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym prawa miejscowego, mającymi zastosowanie w sprawie. Wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wzór tego oświadczenia stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1170 ze zm.). Wojewoda zaznaczył, że oświadczenie to jest elementem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę, co oznacza, że jego brak skutkuje brakiem możliwości wydania takiego pozwolenia.

Organ zwrócił także uwagę, że powyższe oświadczenie korzysta z domniemania zgodności ze stanem prawnym, które jednak może zostać obalone. Jego zakwestionowanie może zaś nastąpić poprzez przedłożenie odpowiednich dokumentów na okoliczności odmienne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda uznał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego istnieją wątpliwości co do samodzielnego posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał na nakaz prac adaptacyjnych zawarty w postanowieniu wstępnym Sądu Rejonowego z 28 lutego 2022 r. i powołując się na orzecznictwo sądowe zwrócił uwagę, że zgoda sądu na wykonanie prac adaptacyjnych zastępuje zgodę współwłaścicieli. Tym samym Wojewoda stwierdził, że jest związany powyższym postanowieniem. Zauważył jednak, że postanowienie wstępne zakreśla nie tylko ramy przedmiotowe, ale także czasowe. W związku z tym powziął w wątpliwość, czy w dacie występowania z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również w dacie jego uzyskania, upoważnienie wynikające z powyższego orzeczenia sądowego było aktualne. W postanowieniu wstępnym zakreślony bowiem został termin na wykonanie prac adaptacyjnych 6 miesięcy od uprawomocnienia się tego orzeczenia. Według obliczeń Wojewody, termin ten upłynął z dniem 30 czerwca 2023 r., a więc jeszcze w toku postępowania toczącego się przed organem I instancji. Tym samym Wojewoda stwierdził, że na dzień wydania pozwolenia na budowę, to jest 11 lipca 2023 r. inwestor nie dysponował samodzielnie prawem do przedmiotowej nieruchomości. Wniosek wszczynający postępowanie zawierał zatem braki formalne uniemożliwiające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego.

Z powyższych powodów organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

W sprzeciwie wniesionym do tutejszego Sądu skarżący zarzucił decyzji Wojewody naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja Starosty wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w tym zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że wyznaczony przez Sąd Rejonowy w postanowieniu wstępnym termin wykonania prac miał przymusić strony do ich zakończenia w celu wydania końcowego orzeczenia o zniesieniu współwłasności, nie stanowił natomiast czasu, w którym strony mogły dysponować nieruchomością w celu wykonania robót. Ponadto, zdaniem skarżącego, prawo do dysponowania nieruchomością powinno być wykazane na dzień złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, co wynika z odpowiednich przepisów ustawy – Prawo budowlane. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał stosowne orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami postępowania normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Specyficzny zakres sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej wprowadzony został wraz z instytucją sprzeciwu. Na podstawie art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając ten środek zaskarżenia, sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). W sytuacji, gdy sąd uwzględni sprzeciw stwierdzając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję uchyla w całości, zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., a razie jego nieuwzględnienia, sprzeciw oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to jest, do odstąpienia przez organ drugiej instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem w celu dokonania niezbędnych ustaleń, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd kontrolując taką decyzję, nie powinien więc wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw w tak zakreślonych ramach kognicji, Sąd uznał, że zarzuty w nim podniesiony były zasadne.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie przywołanego przepisu uwarunkowane jest zatem wystąpieniem łącznie dwóch przesłanek procesowych. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaakcentowania też wymaga, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). Co za tym idzie, w ramach badania przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie przesłanką materialnoprawną na której oparł swoje rozstrzygnięcie Wojewoda, było unormowanie zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb. Przepis ten stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy poddał jednak w wątpliwość, czy skarżący posiadał takie prawo zarówno na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jak i na dzień wydania decyzji w tym przedmiocie przez Starostę. Stwierdził, że brak zgody współwłaścicielki do skutecznego dysponowania prawem do nieruchomości przez skarżącego jest brakiem formalnym warunkującym ocenę decyzji Starosty jako wadliwej. Natomiast kwestia ta – w opinii Wojewody – miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie i podlegała wyjaśnieniu przez organ I instancji, gdyż niedopuszczalne było w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocen wyników wyłącznie przez organ odwoławczy.

Dokonując kontroli decyzji Wojewody w oparciu nie tylko o samą jej treść, ale także o całokształt dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę skarżącemu, Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organu odwoławczego jest błędne z kilku powodów.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z Wojewodą, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, złożony przez skarżącego, był dotknięty brakami formalnymi. W ocenie Sądu, rację ma skarżący, że w badaniu przesłanek umożliwiających organowi wydanie przedmiotowego pozwolenia istotny jest stan zaistniały na dzień złożenia wniosku wraz z dokumentacją wymaganą prawem, w tym z oświadczeniem, o którym mowa w powołanym wyżej art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb.

Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Pb, powyższe oświadczenie inwestor zobligowany jest złożyć wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zgodnie z danymi akt administracyjnych sprawy, zostało ono złożone przez skarżącego na urzędowym formularzu (według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 r.) wraz z wnioskiem w dniu 10 maja 2023 r.

Z kolei według obliczeń poczynionych w skarżonej decyzji, termin na wykonanie prac adaptacyjnych, który Wojewoda utożsamia z okresem, w którym skarżący dysponował nieruchomością na cele budowlane, upłynął 30 czerwca 2023 r. Co za tym idzie, na dzień złożenia wniosku powyższe oświadczenie odpowiadało istniejącemu na ten dzień stanowi prawnemu, a zatem nieuprawnione jest twierdzenie, że wniosek zawierał braki formalne.

Rację ma natomiast organ odwoławczy, że w razie zaistnienia wątpliwości odnośnie treści takiego oświadczenia, a konkretnie jego zgodności ze stanem rzeczywistym, organ jest uprawniony i zobowiązany do przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Przy czym nieuzasadnione jest kwalifikowanie takich wątpliwości jako braki formalne. Niewątpliwie – jak zostało to już wyżej zaznaczone – jednym z wymogów formalnych wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest przedmiotowe oświadczenie złożone na urzędowym formularzu. Jednak kwestia, czy na dzień wydania wnioskowanej decyzji oświadczenie to odpowiada stanowi faktycznemu, ma już charakter materialny i to odpowiedni organ w postępowaniu administracyjnym powinien tę kwestię ustalić – czy to samodzielnie, czy też poprzez wezwanie inwestora do przedłożenia ewentualnie dodatkowych dokumentów potwierdzających jego oświadczenie.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że co do oświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 Pb nie ma zastosowania unormowanie zawarte w art. 35 ust. 3 Pb i ukształtowane na jego gruncie orzecznictwo sądowe. Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Pb nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Zatem, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 2659/19 – dost. jw.).

Przedmiotowe oświadczenie pozostaje jednak poza zakresem zawartym w art. 35 ust. 1 Pb. Co za tym idzie, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Nadto, w ocenie Sądu, powyższy zakres postępowania, którego potrzebę przeprowadzenia stwierdził Wojewoda, nie uzasadnia wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zwrócić należy uwagę, że decyzja wydana na podstawie powyższego przepisu stanowi odstępstwo do zasady dwuinstancyjności, która nakazuje organowi odwoławczemu rozpoznać sprawę ponownie merytorycznie. Wynika to przede wszystkim z treści art. 138 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zauważyć też trzeba, iż w toku postępowania odwoławczego organ uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na wniosek stron lub z urzędu, w oparciu o przepisy zawarte w art. 136 k.p.a. Na mocy tej regulacji prawnej konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; por. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 782/22 – dost. jw.).

Istotą decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest natomiast sytuacja, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych jest na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki: NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Go 599/23 – dost. jw.).

Przenosząc zatem powołane przepisy oraz poczynione na ich tle uwagi na grunt okoliczności niniejszej sprawy, trudno dopatrzeć się zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie powołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego dysponowanie nieruchomością na cele budowlane rzeczywiście jest kwestią istotną dla wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jednakże jest to jeden z całego szeregu wymogów formalnych, które Prawo budowlane nakłada na inwestora. W związku z tym, w opinii Sądu, ustalenie tego jednego faktu, który wzbudził u Wojewody wątpliwości, w żadnym razie nie uzasadniało uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skoro Wojewoda taką wątpliwość powziął, to przytoczone wyżej przepisy procesowe nie tylko uprawniały, ale wręcz obligowały organ do poczynienia stosownych ustaleń w postępowaniu odwoławczym.

Zwrócić należy uwagę, że zasadniczo decyzja organu odwoławczego oparta została tylko na treści sentencji ww. postanowienia wstępnego, której kopię przedłożyła pełnomocnik skarżącego w toku postępowania w pierwszej instancji. Z sentencji tej wynika, że Sąd Rejonowy w Z. nakazał wykonanie stosownych prac adaptacyjnych w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się orzeczenia. Słusznie zauważył Wojewoda, że powyższy nakaz Sądu zastępuje zgodę współwłaścicieli na wykonanie w tym zakresie robót budowlanych, co potwierdza wskazane przez organ orzecznictwo sądowe, w tym wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2694/14 (dost. jw.). Należy jednak zauważyć, że w tym samym wyroku NSA w dalszych wywodach (już pominiętych przez Wojewodę) przywołał treść uzasadnienia postanowienia wstępnego, w którym właściwy Sąd Rejonowy stwierdził, że "zakres prac i konieczność zgromadzenia niezbędnej dokumentacji budowlanej i pozwoleń na budowę uzasadniał zakreślenie uczestnikowi 6 miesięcznego terminu na ich wykonanie, aby nałożone na niego obowiązki były realne do wykonania". W oparciu o powyższą argumentację Sądu Rejonowego NSA wyraził pogląd – z którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza – że "to wykonanie robót adaptacyjnych przez inwestora powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od uzyskania pozwolenia na budowę nie zaś, że pozwolenie na budowę powinno być uzyskane w ciągu 6 miesięcy od uprawomocnienia się postanowienia Sądu". NSA zauważył, że wykonane mogą być tylko czynności faktyczne, a więc roboty budowlane, gdyż dokumentacja budowlana jest przez inwestora gromadzona, a pozwolenie na budowę udzielane przez odpowiedni organ administracyjny.

Zdaniem Sądu tak zajęte stanowisko ma racjonalne podstawy również z tego względu, że w przeciwnej sytuacji (przyjętej w skarżonej decyzji) zachowanie terminu do wykonania prac, który został nałożony na inwestora, byłoby zależne nie tylko od bezpośrednio zobowiązanego – zaangażowane są wtedy również podmioty trzecie, to jest wykonawca projektu i organ udzielający pozwolenia na inwestycję. Przy czym przyjmując taki pogląd, przy ustalaniu terminu wykonania prac adaptacyjnych trzeba mieć na względzie to, aby udzielenie pozwolenia było skuteczne – uwzględnić bowiem trzeba unormowania regulujące moment wprowadzenia decyzji w tym przedmiocie do obrotu prawnego i wpływ, jaki ma na jej wykonanie wniesienie odwołania.

W niniejszej sprawie motywy, jakimi kierował się Sąd Rejonowy wyznaczając 6-miesięczny termin wykonania prac adaptacyjnych, nie są znane. Wojewoda podważył natomiast prawo do dysponowania nieruchomością przez skarżącego po upływie 6 miesięcy od daty prawomocności postanowienia wstępnego wyłącznie w oparciu o własną ocenę i interpretację samej tylko sentencji tego orzeczenia, nie podejmując żadnych dodatkowych ustaleń co do uzasadnienia tak podjętego rozstrzygnięcia.

W rezultacie Wojewoda nie tylko bezpodstawnie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję Starosty i przekazując ją do ponownego rozpoznania, lecz w sposób istotny naruszył zasadę dwuinstancyjności. Przypomnieć wypada, że z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Przy czym celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej (zob. Hanna Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2023).

Tak poczynione uwagi dały podstawę do oceny przedmiotowego sprzeciwu jako w pełni zasadnego oraz stwierdzenia, iż organ odwoławczy, uchylając w całości decyzję Starosty i przekazując ją do ponownego rozpoznania, naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił decyzję Wojewody w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (punkt I sentencji).

Ponownie rozpoznając odwołanie, Wojewoda zobligowany jest rozpoznać sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, mając na względzie przedstawione wyżej rozważania Sądu.

Jeśli chodzi o wniosek o wymierzenie grzywny – zdaniem Sądu – jego uwzględnienie byłoby nieadekwatne do stwierdzonego uchybienia w wydaniu decyzji objętej sprzeciwem. Powyższy środek ma charakter dyscyplinująco-represyjny i znajduje zastosowanie gdy postawa organu odwoławczego ma charakter rażący, niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa, odznaczający się lekceważącym stosunkiem do przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Opisanemu wyżej naruszeniu, którego dopuścił się Wojewoda, takich cech nie można przypisać. Z tego względu Sąd postanowił jak w punkcie II sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. (punkt III sentencji).