Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2715/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Asesor WSA Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi T. S.A z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 29 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA/ organ II instancji) decyzją z dnia [...] grudnia 2022 roku, znak: [...] (dalej: decyzja z dnia [...] grudnia 2022 r./decyzja organu II instancji) po ponowny rozpatrzeniu sprawy T. S.A. z siedzibą w K. (dalej: spółka/skarżaca) utrzymał w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2022 roku, znak: [...] wydaną w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację przyłącza energetycznego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na terenie miejscowości T., gmina K.

Ustalono, że skarżąca wnioskiem z dnia 12 lipca 2021 r. wraz z załącznikami, uzupełnionego pismem z 16 sierpnia 2022 r. załącznikami, wystąpiła, o "wyrażenie zgody na wejście w teren w celu budowy przyłącza kablowego SN-15 kV" na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...], [...], nr [...], nr [...], obręb T., gmina K.

Organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2022 r. odmówił zezwolenia na lokalizację przyłącza energetycznego. Powołując się na przepis z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 1376 ze zm. dalej: ustawa o drogach publicznych) stwierdził, że projektowany doziemny kabel energetyczny w T. (Gmina K.), zgodnie z przedłożonym planem sytuacyjnym i mapą ewidencyjną usytuowany jest w obrębie pasa drogowego drogi krajowej poza terenem zabudowy, w obrębie terenów zielonych - stanowiących liniowe odwodnienie - przyległych do korpusu drogi, które to tereny stanowią element pasa drogowego.

Uznał, że w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy zezwalające na umieszczenie urządzenia liniowego w odległości mniejszej niż określona w art. 42 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych albowiem teren przyległy do pasa drogowego jest wolny od zwartej zabudowy, nie zalewowy jak i nie przebiega w terenach górskich. Umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą musi odpowiadać przepisom § 140 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 124 ze zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zgodnie z którym cyt. "umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi.

Strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ II instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2022 r.

GDDKiA powołując się na przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził, że przepis ten zawiera generalną zasadę, zakazującą dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności przepis ten zabrania lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jego zdaniem w przestrzennej bryle pasa drogowego, co do zasady nie powinny znajdować się obiekty budowlane, urządzenia, przedmioty i materiały, które są niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego lub zarządzania drogami. Przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają bowiem służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego.

Stwierdził, że zgodnie z art. 39 ust. 1 a ustawy, wyżej opisanego art. 39 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576 oraz z 2022 r. poz. 501) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Uznał, że art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Stwierdził, że art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że właściwy zarządca drogi, cyt. "może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust.1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg".

Organ II instancji uznał, że w przypadku uwzględnienia wniosku strony doszłoby do naruszenia ww. przepisów, tj. art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz § 97 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r., w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518 dalej: rozporządzenie). Wskazał, że z załączonych do akt sprawy materiałów dowodowych, w tym mapy sytuacyjno- wysokościowej w skali 1 : 1000 (2 arkusze) wynika, że projektowane elektroenergetyczne przyłącze kablowe SN-15kV, byłoby zlokalizowane w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 20 + 860 do km 21 + 264. Trasa przyłącza przebiegałaby w przeważającej części wzdłuż drogi po stronie zewnętrznej ekranu akustycznego w odległości od niego od około 1 m do 3 m oraz wzdłuż rowu drogowego (w rejonie punktów nr 14 i nr 15) w odległości około 1 m. Podniósł, że wobec zastosowania metody wykopu otwartego wykonania przyłącza na odcinkach zbliżenia do ww. elementów drogi (tj. w odległości około 1 m), to należy stwierdzić, że budowa części przyłącza o długości około 170 m, mogłaby destabilizować fundamenty ekranu akustycznego, bowiem wykop przebiegałaby w linii "na styk" z fundamentem ekranu, ponadto naruszałaby konstrukcję rowu drogowego (o głębokości od 1 m do 1, 5 m). Prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych w zbliżeniu do ekranu akustycznego o wysokości około 4 m, stanowi wysokie prawdopodobieństwo uszkodzenia tego elementu uzbrojenia technicznego.

Pozostała część trasy przyłącza kablowego zaprojektowana jest w obszarze skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]), jako przejście poprzeczne pod jezdnią.

Organ II instancji zauważył, budowa metodą przewiertu tego odcinka przyłącza wymagałaby wykonania wykopu punktowego otwartego (końcowa komora przewiertowa w pkt nr 15) w obrysie lub na styku rowu drogowego. Ponadto "urządzenie obce" nie powinno być projektowane w obszarze skrzyżowania z inną drogą krajową, drogą wojewódzką, czy powiatową z uwagi zarezerwowanie tego obszaru na urządzenia i instalacje związane z ruchem drogowym.

Jednocześnie organ zwraca uwagę, że przedłożona mapa sytuacyjna z zaznaczonym przebiegiem przyłącza może być nieaktualna, bowiem na mapie nie jest przedstawiony ww. ekran akustyczny i rów drogowy, na odcinku od pkt nr 11 do pkt nr 15. Wskazał, że wykonał przybliżoną analizę położenia ww. elementów drogi w oparciu o niekompletną mapę oraz zgromadzoną dokumentacją zdjęciową.

Zauważył, że w piśmie z 31 października 2022 r. wezwał do przedłożenia aktualnej i czytelnej mapy, ponadto wskazał m.in., że rekomendowanym sposobem budowy podziemnych przewodów w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], jest metoda bezwykopowa (w tym przewiertu sterowanego) bez naruszenia części drogi (jezdni, pobocza, rowu, skarpy, chodnika, czy urządzeń drogowych, a projektowanie przejść poprzecznych pod drogą, wymagane jest poza obszarem skrzyżowania drogi krajowej nr [...]. Jednakże strona postępowania nie uwzględniła ww. wymagań w piśmie z 22 listopada 2022 r. z załącznikami, uzupełnionym pismem z 24 listopada 2022 r.

Organ II instancji stwierdził, że zarządca drogi zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych jest zobowiązany do zapobiegania wystąpienia możliwych uszkodzeń elementów drogi związanych z lokalizacją i umieszczeniem "urządzeń obcych", w szczególności wpływających na zakłócenie ruchu pojazdów. Organ uznał, że w przypadku uwzględnienia wniosku strony doszłoby do naruszenia ww. przepisów, a usytuowanie wnioskowanego przyłącza kablowego spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych tj. § 97 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy.

Jego zdaniem w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby uznanie przedmiotowego przypadku jako "szczególnie uzasadnionego", co jednocześnie pozwoliłoby na zastosowanie przepisu art. 39 ust. 3 ustawy.

Dodał, że strona postępowania nie uzasadniła konieczności budowy wnioskowanego przyłącza zaprojektowanego m.in. w obszarze ważnego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...].

Szczegółową argumentację organ przedstawił w decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1. przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., att. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Organ II instancji należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia sprawy, polegające na dokonaniu wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w toku prowadzonego postępowania oraz przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę na etapie postępowania przed Organem II instancji, co miało istoty wpływ na wynik sprawy i skutkowało brakiem uwzględnienia wniosku i niewydaniem przez Organ II instancji zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń służących do doprowadzania energii elektrycznej;

2. przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne, nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, niewymienienie w treści uzasadnienia decyzji szczegółowych okoliczności faktycznych, które w ocenie Organu II instancji zniosły obowiązek wyrażenia przez organ zgody na lokalizację w pasie drogowym urządzeń służących do doprowadzania energii elektrycznej, w szczególności w zakresie niewskazania przez Organ II instancji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w jaki sposób wydanie zgody na lokalizację przyłącza energetycznego w pasie drogowym [...] spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i naruszenie wymagań ciążących na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad;

II. prawa materialnego:

1. art. 39 ust. 3 Ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dalej jako: Ustawa) w zw. z § 140 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] K.-T. (DK [...]) projektowanego przyłącza energetycznego (kabla ziemnego) w miejscowości T. (gmina K.), zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawcę planem sytuacyjnym i mapą ewidencyjną, będzie naruszało warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, co w konsekwencji skutkowało wydaniem przez Organ II skarżonej decyzji i w konsekwencji niezastosowaniem art. 39 ust. 1a Ustawy.

W jego ocenie przepis art. 39 ustawa o drogach publicznych przewiduje zasadę priorytetowego traktowania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury przesyłowej, co znajduje bezpośredni wyraz w brzmieniu art. 39 ust. 1a Ustawy. W przypadku przedsięwzięcia polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, inwestor musi złożyć wniosek o wydanie zezwolenia (art. 39 ust. 3 Ustawy). Wskazał, że organ, jest zobowiązany wyrazić zgodę - o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w Ustawie. Podkreślił, że odmowa wydania zezwolenia winna nastąpić tylko wyjątkowo, wyłącznie, jeżyli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

Jego zdaniem odmowa wydania zezwolenia na lokalizację inwestycji z art. 39 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych, w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych winna stanowić wyłącznie wyjątek od powszechnej reguły w myśl której organ winien wydać zgodę na lokalizację urządzeń elektroenergetycznych. Wspomniał, że skutki o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1, pkt 1a, pkt 2 ustawy o drogach publicznych winny być, w sposób ewidentny, wykazane przez organ podejmujący rozstrzygnięcie i to w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy. Zdaniem wnioskodawcy, w uzasadnieniu decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2022 roku jak również w decyzji Organu II instancji z dnia [...] grudnia 2022 roku próżno takich elementów szukać. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powołuje się jedynie na ustawowe przesłanki ogólne, a to zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu, jednakże nie klaruje w jaki sposób lokalizacja przyłącza energetycznego w pasie drogowym miałaby w ocenie Organu II instancji doprowadzić do owego zagrożenia. Tym samym jego zdaniem Organ II instancji naruszył przepis przepisu art. 107 § 3 k.p.a, gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2022 roku nie zawiera obligatoryjnych dla uzasadnienia wydawanej decyzji elementów. Uznał, że w sporządzonym uzasadnieniu próżno szukać podstaw dla niewyrażenia przez Organ zgody na lokalizację przyłącza. Przywołanie przez Organ II instancji informacji na temat roli [...] dla ruchu kołowego pozostaje irrelewantne dla właściwego rozpoznania niniejszej sprawy. Jego zdaniem nie sposób uznać, że zagrożenie dla bezpieczeństwa (w kontekście lokalizacji przyłącza energetycznego) powoduje sam fakt, iż przyłącze ma zostać zlokalizowane w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu. W ocenie wnioskodawcy nie może to stanowić samoistnej przesłanki dla wydania decyzji odmawiającej zgody na lokalizację przyłącza w pasie drogowym. Uznał, że organ winien wyjaśnić jakie są bezpośrednie przyczyny dla których lokalizacja przyłącza o przebiegu zaproponowanym przez wnioskodawcę będzie stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa na analizowanym fragmencie drogi. Wskazał, że aby prawidłowo zastosować przepis art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych to musi zaistnieć faktyczna, konkretna przesłanka do wydania przez organ decyzji o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację urządzeń elektroenergetycznych w pasie drogowym, nie zaś przesłanka ogólna, nieskonkretyzowana — jak ma to miejsce w uzasadnieniu decyzji Organu II instancji w niniejszej sprawie. Szczegółową argumentację skarżący przedstawił w skardze. W związku z powyższym wnosił uchylenie zaskarżonej decyzji Organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postepowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi jest decyzja organu II instancji z dnia [...] grudnia 2022 r.

utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację przyłącza energetycznego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na terenie miejscowości T., gmina K.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z dnia 2 grudnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 8 lutego 2023r., Dz. U. z 2023 r., poz. 259 -zwaną dalej P.p.s.a.").

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego.

Ochronę drogi, rozumianą, jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p., zarządca drogi (przypomnieć należy, iż dla drogi krajowej zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stosownie do art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl, której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe. Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Jezdnia zaś według definicji ustawowej jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 4 u.d.p.).

Do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Łączy się z tym szereg obowiązków spoczywających na zarządcy dróg a tylko przykładowo wyliczonych w art. 20 ustawy u.d.p. I tak do zarządcy drogi należy m.in.:

- utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (pkt 4);

- wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (pkt 8);

- wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych

i zabezpieczających (pkt 11);

- przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (pkt 12).

Odpowiedzialność zarządców dróg nie jest ograniczona do odpowiedzialności za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może być dokonane tylko za zgodą zarządcy drogi, który ma prawo rozważenia (biorąc pod uwagę okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony dróg publicznych) możliwości wyrażenia zgody na to zajęcie, a także określenia warunków zajęcia – odpowiednich do okoliczności.

Zasadę tę statuuje art. 39 u.d.p., który zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Art. 39 ust. 1 pkt 1-12 u.d.p. zawiera niezamknięty katalog czynności zabronionych.

Przepis art. 39 szczególności zabrania:

1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;

3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych;

4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;

5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów;

6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;

7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;

8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;

9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;

10) wypasania zwierząt gospodarskich;

11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;

12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.

Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że zakazane są nie tylko czynności określone ustawowo i wymienione w art. 39 ust. 1 pkt 1-12 u.d.p., ale również wszelkie inne działania, które mogą prowadzić do niszczenia lub uszkodzenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W myśl art. 39 ust. 1a ww. ustawy przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Jak stanowi art. 39 ust. 3 omawianej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Ustawodawca dopuścił zatem na zasadzie wyjątku możliwość zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i w przedmiocie takiego zezwolenia zarządca drogi orzeka w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Wyraźnie należy jednak podkreślić, iż nie oznacza to, że decyzja taka może być dowolna. Organ administracji publicznej jest obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141).

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Przyjąć należy, że zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).

W świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela.

Skarżąca zarzuciła:

"1. naruszenie przepisów postępowania, a to:

przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Organ II instancji należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia sprawy, polegające na dokonaniu wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w toku prowadzonego postępowania oraz przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę na etapie postępowania przed Organem II instancji, co miało istoty wpływ na wynik sprawy i skutkowało brakiem uwzględnienia wniosku i niewydaniem przez Organ II instancji zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń służących do doprowadzania energii elektrycznej;

przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne, nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji; niewymienienie w treści uzasadnienia decyzji szczegółowych okoliczności faktycznych, które w ocenie Organu II instancji zniosły obowiązek wyrażenia przez organ zgody na lokalizację w pasie drogowym urządzeń służących do doprowadzania energii elektrycznej, w szczególności w zakresie niewskazania przez Organ II instancji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w jaki sposób wydanie zgody na lokalizację przyłącza energetycznego w pasie drogowym [...] spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i naruszenie wymagań ciążących na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad;

naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

• art. 39 ust. 3 Ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dalej jako: Ustawa) w zw. z § 140 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] K.-T. ([...]) projektowanego przyłącza energetycznego (kabla ziemnego) w miejscowości T. (gmina K.), zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawcę planem sytuacyjnym i mapą ewidencyjną, będzie naruszało warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, co w konsekwencji skutkowało wydaniem przez Organ II skarżonej decyzji i w konsekwencji niezastosowaniem art. 39 ust. 1a Ustawy".

Należy stwierdzić, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi publicznej, wyjaśnił w sposób jednoznaczny, dlaczego odmawiając stronie skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji elektroenergetycznego przyłącza kablowego w pasie drogi krajowej - uznał, iż interes społeczny w tej sytuacji jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga wydania przedmiotowej odmowy i ograniczenia tym samym uprawnień skarżącej.

W przedmiotowej sprawie organ, odmawiając wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu budowy przyłącza kablowego opisanego we wniosku z dnia 12 lipca 2021 r. ustalił, iż lokalizacja projektowanego

przyłącza kablowego naruszałaby w niektórych miejscach stateczność skarpy, mogłaby także, w wyniku potrzeby ingerencji w pas drogowy z uwagi na konieczność wykonania określonych robót, przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Sąd podziela stanowisko organu w zakresie bezzasadności zarzutów. W ocenie Sądu organ zasadnie twierdzi, że w tym stanie opisanym we wniosku odmowa wydania decyzji zezwalającej na lokalizację elektroenergetycznego przyłącza kablowego SN-15kV, wynikała z przesłanek materialnoprawnych wskazanych w zaskarżonej decyzji, tj. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518). Organ w zaskarżonej decyzji wskazał podstawy prawne i faktyczne, które stały za odmową wydania zezwolenia na lokalizację podziemnego przyłącza kablowego.

Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawiera generalną zasadę, zakazującą dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności przepis ten zabrania lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jego zdaniem w przestrzennej bryle pasa drogowego, co do zasady nie powinny znajdować się obiekty budowlane, urządzenia, przedmioty i materiały, które są niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego lub zarządzania drogami. Przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają bowiem służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 a ustawy, wyżej opisanego art. 39 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576 oraz z 2022 r. poz. 501) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Przepis art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że właściwy zarządca drogi, cyt. "może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust.1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg".

Organ II instancji zasadnie uznał, że w przypadku uwzględnienia wniosku strony doszłoby do naruszenia ww. przepisów, tj. art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz § 97 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r., w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych. Wskazał, że z załączonych do akt sprawy materiałów dowodowych, w tym mapy sytuacyjno- wysokościowej w skali 1 : 1000 (2 arkusze) wynika, że projektowane elektroenergetyczne przyłącze kablowe SN-15kV, byłoby zlokalizowane w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 20 + 860 do km 21 + 264. Trasa przyłącza przebiegałaby w przeważającej części wzdłuż drogi po stronie zewnętrznej ekranu akustycznego w odległości od niego od około 1 m do 3 m oraz wzdłuż rowu drogowego (w rejonie punktów nr 14 i nr 15) w odległości około 1 m. Podniósł, że wobec zastosowania metody wykopu otwartego wykonania przyłącza na odcinkach zbliżenia do ww. elementów drogi (tj. w odległości około 1 m), to należy stwierdzić, że budowa części przyłącza o długości około 170 m, mogłaby destabilizować fundamenty ekranu akustycznego, bowiem wykop przebiegałaby w linii "na styk" z fundamentem ekranu, ponadto naruszałaby konstrukcję rowu drogowego (o głębokości od 1 m do 1, 5 m). Prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych w zbliżeniu do ekranu akustycznego o wysokości około 4 m, stanowi wysokie prawdopodobieństwo uszkodzenia tego elementu uzbrojenia technicznego.

Pozostała część trasy przyłącza kablowego zaprojektowana jest w obszarze skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (w pasie drogowym drogi krajowej nr 94), jako przejście poprzeczne pod jezdnią.

Należy zauważyć, że Organ II instancji wskazał, że budowa metodą przewiertu tego odcinka przyłącza wymagałaby wykonania wykopu punktowego otwartego (końcowa komora przewiertowa w pkt nr 15) w obrysie lub na styku rowu drogowego. Ponadto "urządzenie obce" nie powinno być projektowane w obszarze skrzyżowania z inną drogą krajową, drogą wojewódzką, czy powiatową z uwagi zarezerwowanie tego obszaru na urządzenia i instalacje związane z ruchem drogowym.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przedłożona mapa sytuacyjna z zaznaczonym przebiegiem przyłącza może być nieaktualna, bowiem na mapie nie jest przedstawiony ww. ekran akustyczny i rów drogowy, na odcinku od pkt nr 11 do pkt nr 15. Wskazał, że wykonał przybliżoną analizę położenia ww. elementów drogi w oparciu o niekompletną mapę oraz zgromadzoną dokumentacją zdjęciową.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że zarzut skarżącej dotyczący niewyjaśnienia bezpośrednich przyczyn wydania decyzji odmownej, nie jest zasadny. Zarządca drogi scharakteryzował bowiem przebieg projektowanego przyłącza kablowego, a dla części trasy kolidującej z zagospodarowaniem pasa drogowego drogi krajowej nr [...] opisał szczegółowo zagrożenia jakie mogą powstać na skutek budowy przyłącza. W szczególności nie może być udzielone zezwolenie na umieszczenie jakiegokolwiek urządzenia podziemnego w linii "na styk", czy nawet pod fundamentem ekranu akustycznego, z uwagi na prawdopodobieństwo destabilizacji ekranu o wysokości 4 m, również niedopuszczalne jest sytuowanie podziemnych urządzeń w zbliżeniu lub w obrysie rowu drogowego, wobec ryzyka tworzenia się uszkodzeń konstrukcji rowu, a również możliwości uszkodzenia samego przyłącza kablowego średniego napięcia przy cyklicznie wykonywanych pracach remontowych rowów drogowych.

Jak wyżej wskazano wobec przedłożenia przez skarżącą niezaktualizowanej mapy przebiegu przyłącza, m.in. w zakresie ekranu i rowu, nie było możliwe przeprowadzenie dokładnej analizy położenia projektowanej trasy przyłącza względem tych elementów zagospodarowania pasa drogowego. Strona nie uzupełniła nowej mapy w związku z wezwaniem z 31 października 2022 r., znak [...]. Należy zauważyć, że niedopuszczalne jest również projektowanie przejścia poprzecznego pod jezdnią w obszarze ważnego skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...], z uwagi na przeznaczenie tego obszaru na wyposażenie techniczne związane drogą, które jest uzupełniane bądź naprawiane.

Reasumując w ocenie Sądu należy stwierdzić, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i na tej podstawie dokonał wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania dał prymat interesowi społecznemu nad ważnym interesem strony.

Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organy nie uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę