Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 772/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 10 par. 1, art. 79a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 09 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 22 września 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 24, art. 26 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2023 r., poz. 390; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad P. K..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że jego zdaniem w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. że strona zrezygnowała z zatrudnienia lub go nie podejmuje w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności P. K. nr [...] zostało wydane w dniu 24 marca 2023 r. ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od dnia 9 lipca 2009 r., natomiast jako datę niepodejmowania zatrudnienia celem sprawowania opieki M. K. wskazała 2003 r. Ponadto z wykazu czynności pielęgnacyjnych dołączonych do wywiadu nie wynika, że czynności pielęgnacyjne zajmują taką ilości czasu aby wykluczały, czy też uniemożliwiały podjęcie zatrudnienia, wobec czego brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne. Czynności takie jak robienie zakupów, przygotowanie odzieży, przyrządzanie posiłków, nabywanie i podawanie leków, sprzątanie mieszkania i pranie są wykonywane w ramach pomocy świadczonej przez członków rodziny, a w przypadku M. K. wynikają obecnie również ze wspólnego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego oraz z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego.

Organ I instancji zwrócił także uwagę, że niepełnosprawność P. K. nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Zgodnie natomiast z zasadą legalności wyrażoną w art. 6 K.p.a., organ I instancji działa na podstawie przepisów prawa, czyli przepisów prawa obecnie obowiązujących w aktualnym brzmieniu wynikającym z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność tego przepisu wszedł w życie w dniu 23 października 2014 r., lecz nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego.

W odwołaniu z dnia 25 października 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, art. 17 ust. 1b uś.r. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Od tego momentu organy nie mogą więc powoływać się na jego treść przy wskazywaniu przesłanek negatywnych do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Dalej odwołująca podkreśliła, że jej ojciec nie porusza się samodzielnie, potrzebuje asysty, jest niewidomy na jedno oko, na drugie widzi bardzo słabo i nie jest w stanie przygotować sobie posiłku. Tym samym pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad ojcem istnieje związek przyczynowy. Bezsprzecznie odwołująca nie może bowiem pogodzić opieki nad ojcem z jakąkolwiek działalnością zawodową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 stycznia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązującego z dniem 1 stycznia 2024 r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad P. K. stało się zatem bezprzedmiotowe.

W wyniku rozpoznania skargi M. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił w pierwszej kolejności, że organ I instancji niezasadnie doszukiwał się przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w fakcie powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki po ukończeniu przez nią wieku określonego w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K [...], moment powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie ma znaczenia dla możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak było więc podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Kontrolując zasadność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Sąd wskazał natomiast, że wobec brzmienia przepisów przejściowych uznać należało, że o możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądzi spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust 1b u.ś.r. na dzień złożenia wniosku stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a u.ś.r., ponieważ wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r. Jeżeli rozpatrujący ponownie sprawę organ dojdzie do przekonania, że skarżąca spełniła przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dzień złożenia wniosku będzie to oznaczało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych w oparciu o art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.).

Ponownie prowadząc postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 września 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności odnosząc się do kwestii daty powstania niepełnosprawności P. K. wskazało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu.

Jednakże, z akt sprawy wynika, że odwołująca nie pracuje od wielu lat, a zatem zaprzestanie przez nią aktywności zawodowej nie zostało spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ostatnie zatrudnienie odwołująca miała w okresie od 1 listopada 2003 r. do 30 listopada 2003 r. na umowę zlecenie. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności P. K. zostało natomiast wydane w dniu 24 marca 2023 r., wobec czego przyjąć można, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub pracy zawodowej przed powstaniem niepełnosprawności ojca. Trudno zatem przyjąć, że skarżąca podjęłaby zatrudnienie, gdyby nie konieczność zapewnienia ojcu właściwej opieki. Brak jest zatem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Ponadto, z wykazu czynności pielęgnacyjnych wykonywanych podczas opieki przez odwołującą nad ojcem wynika, że M. K. pomaga w robieniu zakupów i podaje leki, przyrządza posiłki i miksuje potrawy, pomaga w uiszczaniu opłat i należności, pomaga w utrzymywaniu higieny osobistej, zmienia bieliznę osobistą i pościel, sprząta, pierze i prasuje. Opieka nad ojcem jest stała i osobista od dnia 23 grudnia 2022 r. Tymczasem podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że P. K. ma trzy córki – M. K., P. T. zamieszkałą w Polsce oraz S. K. zamieszkałą na terenie A.. Fakt zamieszkiwania w innym mieście, a nawet kraju, czy też praca zawodowa nie zwalniają natomiast z obowiązku alimentacyjnego, który może być wykonywany także w formie świadczeń pieniężnych.

W skardze z dnia 3 października 2024 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 108 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. jako przesłankę przyznania świadczenia określa nie tylko rezygnację z zatrudnienia, ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. Spełnienie tej przesłanki następuje więc także wówczas, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Okoliczność, że skarżąca nie była aktywna zawodowo przez szereg lat przed złożeniem wniosku nie wyklucza zatem, co do zasady, przyznania świadczenia w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki.

Następnie skarżąca podkreśliła, że jej ojciec przebył trzy udary, ma miażdżycę, jaskrę, zaćmę oraz nadciśnienie tętnicze, praktycznie nie widzi na lewe oko, nie wykonuje samodzielnie czynności higienicznych, potrzebuje pomocy w przygotowaniu posiłków, ubieraniu, przyjmowaniu leków i jedzeniu. Także w zakresie czynności wykonywanych poza domem, tj. zakupach, realizacji recept, wyjazdach do lekarzy, załatwianiu spraw urzędowych ojciec skarżącej potrzebuje pomocy i opieki lub wyręczenia. Nadto, P. K. nie jest w stanie samodzielnie opuścić domu, zatem gdyby nie asysta i obecność córki, tj. skarżącej, byłby uwięziony w domu. Jak wynika z powyższego, opieka nad ojcem wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia przez skarżącą. Skarżąca nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej ani zatrudnienia, albowiem całodniowo, a często całodobowo, zajmuje się ojcem. Istnieje więc związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Wykonywane przez skarżącą czynności przy ojcu nie są przy tym zwykłymi czynnościami osób prowadzących gospodarstwo domowe, bowiem czynności wykonywane przez skarżącą przy ojcu warunkują jego egzystowanie w warunkach godności człowieka. Uznać należy, że w przypadku braku opieki ze strony córki, jej ojciec nie mógłby funkcjonować. Kolegium pominęło przy tym, że sprawowanie opieki nad osoba niepełnosprawną naturalnie obejmuje również pomoc w czynnościach dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Z kolei posiadanie przez skarżącą rodzeństwa, na którym również ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego ojca, nie stanowi negatywnej przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w sytuacji, gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełnić, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie to właśnie skarżąca pozostaje natomiast w pełnej dyspozycji niepełnosprawnego ojca i udziela mu wszechstronnej pomocy oraz wykazuje ciągłą gotowość jej niesienia, co wynika wprost z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2024 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 września 2023 r., nr [...], o odmowie przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem P. K..

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trzeba uwzględnić fakt, iż sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który w prawomocnym wyroku z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...], przesądził dwie kwestie. Po pierwsze, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, organy rozstrzygające w sprawie nie mogły odmówić skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tej przyczyny, że niepełnosprawność u jej ojca powstała po 18. roku życia. Po drugie tut. Sąd przesądził, że w sprawie ma zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.

Na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą zarówno organ, jak i Sąd w obecnym składzie. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę zastosował się przy tym do ocen prawnych wskazanych we wspomnianym wyroku.

Przechodząc do meritum wskazać należy, że organ odwoławczy odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem wskazując, że nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną nad ojcem opieką. W tej przesłance zawierają się przy tym dwie kwestie. Po pierwsze, organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tj. że jej brak aktywności zawodowej nie wynika z konieczności sprawowania opieki nad ojcem), a po drugie, że sprawowana przez nią opieka nie wyklucza podjęcia zatrudnienia (tj. nie jest sprawowana w zakresie wykluczającym podjęcie zatrudnienia).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do aspektu rezygnacji lub niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem wskazać należy, że zdaniem Sądu w składzie orzekającym organ odwoławczy błędnie ocenił tę kwestię. Z akt sprawy rzeczywiście wynika, że ostatnie zatrudnienie skarżącej trwało miesiąc w okresie od dnia 1 listopada 20023 r. do dnia 30 listopada 2003 r., natomiast niepełnosprawność jej ojca istnieje od dnia 9 lipca 2009 r., a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 13 marca 2023 r. Tym niemniej organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, że skarżąca jest jeszcze osobą młodą – w tym roku kończy 39 lat, a brak jej aktywności zawodowej przed datą powstania niemożności do samodzielnej egzystencji jej ojca wynikał z faktu wychowywania dwójki dzieci. Ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącej z dnia 2 sierpnia 2023 r. wynika, że w dniu 30 grudnia 2005 r. skarżąca urodziła córkę N. , natomiast w dniu 12 marca 2011 r. urodziła córkę O. (k. [...] akt adm. organu I instancji). Trudno więc wymagać, aby skarżąca legitymowała się jakimkolwiek dorobkiem zawodowym, skoro pierwsze dziecko urodziła w wieku 19 lat, a drugie dziecko w wieku 25 lat. Przyjąć więc należy, że jej wcześniejszy brak podejmowania zatrudnienia wynikał z koniecznością sprawowania opieki nad dwójką małoletnich dzieci. Młodsza córka skarżącej osiągnęła przy tym względną samodzielność dopiero około 2022 r. (10 lat), natomiast z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 sierpnia 2023 r. wynika, że skarżąca sprawuje stałą, bezpośrednią opiekę całodobowo nad swoim ojcem P. K. od dnia 23 grudnia 2022 r., tj. od dnia kiedy P. K. wrócił do domu po rehabilitacji leczniczej w Ośrodku w P. koło G. (k. [...] akt adm. organu I instancji). Okoliczności te świadczą o tym, że w momencie, w którym dzieci skarżącej były na tyle samodzielne, że skarżąca mogłaby faktycznie zacząć myśleć o podjęciu starań o zatrudnienie, stan zdrowotny jej ojca pogorszył się na tyle, że skarżąca zaczęła sprawować nad nim stałą opiekę. W tej sytuacji zdaniem Sądu skarżąca jest więc osobą niepodejmującą zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, bez względu na jej dotychczasową aktywność zawodową. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca nie była zdolna do podjęcia zatrudnienia (chociażby ze względu na stan zdrowia) i skoro ma 39 lat, jest osobą znajdującą się w tzw. wieku produkcyjnym (tj. w przedziale wiekowym, w którym znacząca część ludności jest aktywna zawodowo). Oznacza to, że nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem.

Odnosząc się natomiast do rozważań organu odwoławczego, czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia wskazać należy, że zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest przedwczesne. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga bowiem uwzględniania szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby potrzebującej opieki. W szczególności istotne jest określenie zakresu wymaganej opieki – zakres ten jest determinowany stanem zdrowia wynikającym z niepełnosprawności podopiecznego oraz stylem jego życia. Stąd dla wyprowadzenia prawidłowych wniosków będących podstawą decyzji, zwłaszcza, gdy jest ona negatywna dla wnioskodawcy, konieczne jest zachowanie odpowiedniej staranności w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. Z powyższych przyczyn, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego naruszono przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które nakazują praworządne działanie organów oraz rozstrzyganie sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego, całościowo rozpatrzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego.

W kontekście powyższego zauważenia wymaga, że skarżąca w wykazach czynności pielęgnacyjnych z dnia 30 sierpnia 2023 r. rzeczywiście wskazała głównie czynności dnia codziennego, które nie wykluczałyby podjęcia przez nią zatrudnienia, zwłaszcza w kontekście wspólnego zamieszkiwania z ojcem i prowadzenia gospodarstwa domowego także dla swojego męża i dzieci (robienie zakupów, przyrządzanie posiłków, pomoc w uiszczaniu opłat i należności, wietrzenie pomieszczeń, ścieranie kurzu, zamiatanie, mycie podłóg, mycie okien, utrzymanie czystości całego mieszkania, WC i kuchni, pranie odzieży i pościeli, organizowanie usług remontu, palenie w piecu kaflowym, rąbanie drewna i noszenie węgla, pomoc w opiece nad zwierzętami – karmienie i spacery). Co prawda skarżąca wskazała też wykonywane przy ojcu czynności związanych z opieką osobistą, jednak nie można uznać, aby zajmowały one tyle czasu, aby wykluczało to podjęcie zatrudnienia (utrzymanie higieny osobistej – rano i wieczorem 1 godzina dziennie, pielęgnacja rąk i stóp raz w tygodniu, zmiana bielizny osobistej i pościeli – codziennie pół godziny, podawanie leków – 3 razy dziennie, utrzymywanie oraz towarzyszenie w wizytach lekarskich, zapewnienie możliwości kontaktu w instytucjach) (k. [...] i [...] akt adm. organu I instancji).

Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w istocie wskazuje się, że choć przy ocenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną niedopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowo - skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności (gdyż organ powinien przyjmować orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią), to dopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby takiej osoby w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie przez wnioskodawcę pozostają ze sobą w związku. Przykładowo ocenia się, czy wnioskujący wykonuje czynności pielęgnacyjne, ściśle związane z osobą chorego, wymagające ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, np. leczenie odleżyn, ran, pielęgnacja przetok, dbanie o higienę stomii, karmienie przez sondę, używanie przez chorego cewnika, używanie pampersów, czy też pieluchomajtek. Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 266/19). Organ musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem pozostaje, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 435/21). Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że sam fakt sprawowania opieki przez osobę niepodejmującą zatrudnienia nad niepełnosprawnym członkiem rodziny o wymaganym stopniu niepełnosprawności jest decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia rzeczywisty charakter oraz wymiar tej opieki. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 952/21).

Niemniej jednak każdorazowo ocena związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną uzależniona jest od konkretnego przypadku. Połączenie bowiem czynności opiekuńczych związanych z obsługą chorego i prowadzenie gospodarstwa domowego (znacząca pomoc w prowadzeniu tego gospodarstwa) może stanowić o zaistnieniu tego związku. Osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności ma co najmniej znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, stąd wykonywanie przez nią zwykłych czynności wchodzących w zakres prowadzenia gospodarstwa domowego może być istotnie utrudnione, a czynności te są niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku.

Organ odwoławczy nie zwrócił przy tym uwagi, że w treści kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny wskazał, że "Pani M. K. dołączyła wykaz czynności pielęgnacyjnych wykonywanych podczas opieki. Pan K. wymaga asekuracji i pomocy w ww. czynnościach, tj. przy poruszaniu, wstawaniu, korzystaniu z toalety, pomocy przy ubieraniu, myciu, jedzeniu z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia. Pan K. ma jaskrę wtórną i zaćmę, stan po przebytych trzech udarach, afazję – kontakt utrudniony" (....) "ww. wymaga pomocy w ww. czynnościach, tj. ubieraniu, poruszaniu, toalecie, myciu itp. czynnościach pielęgnacyjnych, opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej" (k. [...]-[...] akt adm. organu I instancji). Wywiad środowiskowy jest natomiast wiodącym dowodem w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przeprowadzający go pracownik socjalny, obecny w miejscu zamieszkania strony, zanotował, że kontakt z ojcem skarżącej jest utrudniony z uwagi na zaburzenie mowy (afazję), ojciec skarżącej jest niedowidzący (jaskra wtórna i zaćma) i wymaga pomocy chociażby przy poruszaniu się, korzystaniu z toalety i jedzeniu. Okoliczności te zostały zupełnie pominięte przez organ odwoławczy przy ocenie spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Jest to przy tym szczególnie istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, albowiem organ odwoławczy naruszył art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 K.p.a. Z ostatniego z tych przepisów wynika, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia tychże przesłanek. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wyznaczyły stronie skarżącej terminu do zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 § 1 K.p.a.), ani nie wskazał skarżącej przed wydaniem decyzji, że jego zdaniem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (art. 79a § 1 K.p.a.). Naruszenie wskazanych powyżej przepisów uniemożliwiło skarżącej sprecyzowanie zakresu wykonywanej przy ojcu opieki, co było istotne chociażby z tego względu, że na etapie skargi skarżąca potwierdziła w zasadzie to, co zanotował pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy – ojciec skarżącej jest w stanie po trzech udarach, ma miażdżycę, jaskrę, zaćmę oraz nadciśnienie tętnicze, praktycznie nie widzi na lewe oko, nie wykonuje samodzielnie czynności higienicznych, potrzebuje pomocy w ubieraniu, przyjmowaniu leków i jedzeniu.

Końcowo odnosząc się do rozważań organu odwoławczego co do rodzeństwa skarżącej wskazać należy, że – jak słusznie zostało to podniesione w treści skargi – z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, innych osób obowiązanych do alimentacji i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, jeśli jest kilka osób zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednej z tych osób – tej, która spełnia warunki wymagane art.17 ust.1 u.ś.r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z takich osób winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1407/23).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2024 r., nr [...], albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązkiem organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie dokonanie oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (a więc nie tylko wykazu czynności pielęgnacyjnych, ale także ustaleń wywiadu środowiskowego). W przypadku uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, obowiązkiem organu odwoławczego będzie jego uzupełnienie w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a. Gdyby organ odwoławczy zdecydował się na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi wziąć pod uwagę, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane do dnia 31 marca 2025 r.

Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy weryfikując zakres opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną będzie miał przy tym na uwadze, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia właściwych organów o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji. Wobec tego uznać należy, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa expressis verbis żadnych "standardów" sprawowanej opieki, jako przesłanki warunkującej przyznanie. Uznanie, że opieka nad niepełnosprawnym musi być w każdym przypadku "stała i długotrwała" prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków z perspektywy doświadczenia życiowego oraz konieczności zachowania dobrostanu osoby sprawującej opiekę. W szczególności nakładałoby bowiem na tę osobę obowiązek nieodstępowania na krok osoby niepełnosprawnej i permanentnego wykonywania czynności opiekuńczych, praktycznie całodobowo. Wykluczałoby też dopuszczalność incydentalnego korzystania z zastępstwa innej osoby. Tylko bowiem przy spełnieniu tak rygorystycznych warunków można by mówić o rzeczywiście "stałej" opiece.

Taką interpretację art. 17 ust. u.ś.r. – jako nie znajdującą oparcia w wykładni językowej tego przepisu, a ponadto prowadzącą do skutków w praktyce niemożliwych do zaakceptowania (argumentum ad absurdum) – należy zdecydowanie odrzucić. Zdaniem Sądu oceny minimalnego zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju i stopnia jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem niewątpliwie np. osoba niewidoma, ale w pełni sprawna ruchowo aniżeli osoba wprawdzie widząca, ale przykuta na stałe do łóżka. W tej sytuacji niewątpliwe w zakres opieki wchodzić będą przy tym zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego (znacząca pomoc w prowadzeniu tego gospodarstwa). Osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności ma bowiem co najmniej znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, stąd wykonywanie przez nią zwykłych czynności wchodzących w zakres prowadzenia gospodarstwa domowego może być istotnie utrudnione, a czynności te są niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku.