Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 765/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: ART  50 - 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi T. D. S.A. z siedzibą w K. na decyzję nr 122/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 18 marca 2024 r. znak WOB.7721.148.2023.NOGI w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; I II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz strony skarżącej T. D. S.A. z siedzibą w K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. nr ROIK I.5162.50.2022.KLR działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nakazał T. D. S.A. Oddział w K. inwestorowi przebudowy sieci w zakresie stacji transformatorowej nr [...] znajdującej się na działkach nr [...],[...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K., przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki inwentaryzacji i zakresu przeprowadzonych robót w budynku stacji transformatorowej oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości robót budowlanych dotyczących przebudowy sieci energetycznej w zakresie stacji transformatorowej nr [...] przy ul. [...] na działkach nr [...],[...] obr. [...] w K. - polegających na wymianie transformatora na inny o innych parametrach bez zgłoszenia do administracji architektoniczno-budowlanej ok. 25 lat temu. Termin przedłożenia ww. ekspertyzy ustala się do dnia 29.12.2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek stacji wykonany jest metodą murowaną z cegły na zaprawie cementowo-wapiennej z wzmocnieniem kamiennym w narożnikach, przykryta dachem czterospadowym pokrytym dachówką ceramiczną. Budynek posiada otwory wentylacyjne w ścianach zewnętrznych (wypełnione żaluzjami), drzwi wejściowe oraz drzwi technologiczne. Wymiary budynku (4,5x4,0m) oraz wysokość ok 6,5 m. Dostęp do stacji jest umożliwiony przez bramę wjazdową znajdującą się na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K., nie stwierdzono możliwości wejścia do stacji przez działkę nr [...] obr. [...] w K.. Budynek według informacji powstał w okresie okupacji niemieckiej w K. ok. 1942 r. W toku podjętych czynności uzyskano informację odnośnie możliwości wystąpienia złego stanu technicznego ww. stacji (awaria transformatora), w czynnościach kontrolnych zwrócono się do T. D. S.A. oddział w K., o przedłożenie dokumentów stanu technicznego utrzymania nin. stacji transformatorowej nr [...] znajdującej się na działkach nr [...], [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K.. Organ nadzoru budowlanego, posiadając uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku stacji transformatorowej oraz transformatora zabudowanego w stacji nr [...] na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zobligowany był do zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i postanowieniem z dnia 17.06.2021 r na podstawie art. 81c ust. 1 zażądano od T. D. S. A. oddział w K. przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej sposób usuwania nieprawidłowości stanu technicznego budynku stacji transformatorowej wraz z transformatorem zabudowanym w stacji nr [...] przy ul. [...] w K.. Następnie postanowieniem MWINB z dnia 12.08.2022 uchylono zaskarżone postanowienie w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ustaleniach zawarto następującą informację cyt.: "w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, PINB powinien ponownie przeprowadzić oględziny celem ustalenia aktualnego stanu obiektu z udziałem wszystkich stron postępowania i kompleksowo wyjaśnić wszystkie okoliczności oraz czy w nin. sprawie mamy do czynienia ze złym stanem technicznym budynku stacji transformatorowej na skutek zmiany parametrów i czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 62 ust. 3 Prawo budowlane." Po przeprowadzonych oględzinach organ stwierdził, że niniejsze postępowanie toczy się w sprawie przebudowy sieci energetycznej w zakresie stacji nr [...] i wpływu tej przebudowy na budynek stacji w tym na jej stan techniczny, wykonanej bez zgłoszenia ok 25 lat temu, zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] obr [...] przy ulicy [...] w K.. Organ wskazał, że środki techniczne jakimi dysponuje, nie pozwalają na szczegółową ocenę jakościową i ilościową występujących nieprawidłowości oraz tym samym wskazania zakresu niezbędnych robót budowlanych jakie należy wykonać. Bez opracowania stosownej ekspertyzy, niemożliwe jest więc wydanie decyzji w przedmiotowym postępowaniu odnośnie środków jakie należy przedsięwziąć w celu usunięcie nieprawidłowości w budynku stacji transformatorowej. W przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy określone art. 50-51 ustawy Prawo budowlane bowiem wprost zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane tj. realizowanie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Z uwagi na fakt, że roboty budowlane zostały zakończone (wymieniono transformator) PINB w Krakowie - Powiat Grodzki odstąpił od wstrzymania robót budowlanych. Ekspertyza techniczna, która w oparciu o wykonaną inwentaryzację określi prawidłowość wykonanych robót budowlanych związanych z wymianą transformatora skutkującą powstaniem przebudowy sieci elektroenergetycznej przy ul. [...] w K., a w razie stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości żądana ekspertyza techniczna winna określić rodzaj, sposób i zakres wykonania niezbędnych robót budowlanych mających na celu wyeliminowanie istniejących nieprawidłowości i doprowadzenie zgodności z przepisami i sztuką budowlaną, w tym z przepisami techniczno - budowlanymi oraz do zgodności z prawem i bezpiecznego użytkowania.

Od tej decyzji odwołanie wniosła T. S.A. z siedzibą w K. .

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 18 marca 2024 r. nr 122/2024 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł, że nałożony obowiązek należy wykonać terminie do dnia 31 sierpnia 2024 r. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z uwagi, iż przedmiotowe roboty są zakończone organ I instancji zasadnie odstąpił od wydania postanowienia z art. 50 ust. 1 Pr. bud. o wstrzymaniu robót budowlanych, mając na względzie art. 51 ust. 7 Pr. bud. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego w 1998 r. dokonano wymiany transformatora o mocy 160 kVA na transformator o mocy 400 kVA znajdującego się w budynku stacji transformatorowej o numerze eksploatacyjnym nr [...] usytuowanej na dz. nr [...] i [...] przy ul. [...] w K.. W toku postępowania administracyjnego podniesiona została okoliczność dotycząca zarówno wadliwości przedmiotowego transformatora, jak i złego stanu budynku stacji transformatorowej - m.in. w protokole z oględzin stacji transformatorowej SN/nN nr [...] z dnia 10 grudnia 2020 r. stwierdzono następująco: "Urządzenie nadaje się do eksploatacji, transformator uszkodzony do wymiany, budynek do kapitalnego remontu, winorośl na dachu ". Niemniej jednak, jak można wyczytać w znajdującej się w aktach sprawy notatce służbowej sporządzonej przez upoważnionego pracownika T. S.A., w dniu 31 sierpnia 2022 r. dokonano wymiany transformatora nr [...] o mocy 400 kVA na transformator nr [...] o mocy 400 kVA w stacji transformatorowej nr [...] (akta PINB, k: 91). Niewątpliwie zrealizowane w 1998 r. roboty budowlane polegające na wymianie transformatora o mocy 400 kVA po jego modernizacji na transformator o mocy 400 kVA stanowiły przebudowę obiektu budowlanego. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdza, że zrealizowane roboty budowlane stanowią przebudowę, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Pr. bud. Przez przebudowę zgodnie z ww. ustawą, należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. W świetle powyższego oraz po dokonaniu analizy przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w czasie realizacji przebudowy transformatora stacji transformatorowej, MWINB wskazał, iż wymagała ona stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, której to inwestor nie uzyskał przed rozpoczęciem robót budowlanych. Powyższe z kolei uzasadniało zastosowanie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Skoro T. S.A. zdecydowała się na zmianę parametrów transformatora poprzez jego przebudowę to zobligowana była do spełnienia wszystkich aktualnych wymogów prawnych, w tym wymogów odnoszących się do istniejącego pomieszczenia stacji transformatorowej. W świetle powyższego, wszelkie zmiany dotyczące stacji nr [...], w tym obejmujące wymianę transformatora na nowe urządzenie o zwiększonej mocy wraz z robotami towarzyszącymi dokonywane po jego pierwotnej instalacji musiały odpowiadać przepisom prawa obowiązującym w dacie podejmowania działań inwestycyjnych.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła T. S.A. z siedzibą w K. zarzucając naruszenie:

1/ przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia sprawy, polegające na dokonaniu wybiorczej oceny materiału dowodowego zebranego w toku prowadzonego postępowania oraz przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, a w szczególności zaniechanie ustalenia przez organ II instancji czy zmiana parametrów urządzeń elektroenergetycznych miała wpływ na stan techniczny budynku stacji transformatorowej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zobowiązania strony do przedłożenia inwentaryzacji i zakresu przeprowadzanych prac oraz przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót;

2/ art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne, nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, niewyjaśnienie w treści uzasadnienia decyzji szczegółowych okoliczności, które w ocenie organu II instancji doprowadziły - w korelacji z zebranym materiałem dowodowym do wydania decyzji zobowiązującej T. S.A. do przedłożenia inwentaryzacji i zakresu przeprowadzanych prac oraz przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót,

3/ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie pełnego rozpoznania sprawy i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie wpływu zmiany parametrów technicznych urządzeń elektroenergetycznych na stan budynku stacji;

4/ art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wymiana transformatora stanowi przebudowę, podczas gdy czynność taka jako przebudowa kwalifikowana być nie może, a nadto poprzez ustalenie pojęcia przebudowy na tej podstawie, podczas gdy w 1998 roku (a to w czasie zmiany transformatora) przepis ten nie funkcjonował;

5/ art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione zobowiązanie T. S.A. do przedłożenia inwentaryzacji i zakresu przeprowadzanych prac oraz przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robot, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki dla nałożenia tego rodzaju obowiązku.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji organu nadzoru budowlanego, wydana w tzw. postępowaniu naprawczym, nakazująca stronie skarżącej, przedłożenie inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej, robót budowlanych wykonanych w 1998 r., a polegających na wymianie transformatora w istniejącym budynku stacji transformatorowej. Roboty te organ zakwalifikował jako przebudowę obiektu budowlanego (zmianę parametrów użytkowych i technicznych) wymagającą zgłoszenia, którego inwestor nie dokonał. Z uwagi na fakt, że roboty budowlane zostały wykonane około 25 lat przed wszczęciem postępowania w sprawie, organ odstąpił od wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa.

Zgodnie z dyspozycją art 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm. (dalej; ustawa) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia (ust 1 pkt 1). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust 2). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. (ust 4). Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (ust 5).

Z kolei przepis art 51 ustawy stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (ust 1 pkt 2). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku (ust 3 pkt 1) albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust 3 pkt 2). Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. (ust 7).

W pierwszej kolejności, podnieść należy, że wątpliwości sądu, co do merytorycznej poprawności budzi odstąpienie organu od wstrzymania prowadzenia robót budowlanych z uwagi na fakt, że roboty te już wykonano, i to w dość odległej przeszłości. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest świadomy, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że jest to praktyka prawidłowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2021 r. II OSK 3012/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r. II OSK 1446/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2024 r. II SA/Gl 239/24). Zauważyć jednak należy, że wskazany wyżej przepis, art 51 ust 7 ustawy, nakazuje przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy stosować się odpowiednio do robót budowlanych, wykonanych między innymi bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Z kolei przepis art 51 ust 1 określa nie tylko kompetencję organu nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązków, w ramach wszczętego postępowania naprawczego, ale też określa termin, w jakim organ obowiązki te może nałożyć. Termin ten, to okres 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 a więc postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Pogląd, że w stosunku do robót budowlanych już ukończonych organ nie musi wstrzymywać prowadzenia robót budowlanych, po pierwsze zakłada, że organ, w odróżnieniu od robót budowlanych prowadzonych, nie jest skrępowany żadnym terminem, do wydania nakazów, o jakich mowa w art 51 ust 1 pkt 1-3 ustawy, co jest jednoznaczne z założeniem, że odpowiednie stosowanie przepisu art 51 ust 1 do robót budowlanych już zakończonych, nie dotyczy terminu, w którym rozstrzygnięcie takie (decyzję) można wydać.

Po drugie, zauważyć należy, że postępowania naprawczego dotyczy regulacja zamieszczona w art 50-51 ustawy. Ta zaś określa poszczególne etapy tego postępowania. Pierwszy etap, to wstrzymanie (odrębnym postanowieniem), prowadzenia robót budowlanych, wykonywanych, między innymi, mimo wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ustawa nakazuje przy tym, żeby organ w postanowieniu tym wskazał przyczynę wstrzymania robót budowlanych i dopuszcza ustalenie wymaganych zabezpieczeń oraz przedstawienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W końcu, co w ocenie sądu niezwykle istotne, postanowienie to jest zaskarżalne. Inwestor może zatem kwestionować legalność wszczęcia w stosunku do niego postępowania naprawczego przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy, w kontekście spełnienia wymagań nałożonych na niego obowiązków, w postanowieniu wydanym na podstawie nart 51 ust 1. Jak mowa wyżej, na tym etapie, organ może też wyjaśnić wątpliwości, co do charakteru, zakresu czy rodzaju prowadzonych robót budowlanych, poprzez żądanie przedstawienia przez inwestora inwentaryzacji lub ocen technicznych bądź ekspertyz. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r. II OSK 3100/14 nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej robót budowlanych jest elementem postępowania naprawczego, jego pierwszym etapem. Po uzyskaniu ekspertyzy kolejnym etapem postępowania jest dokonanie przez organ nadzoru budowlanego oceny, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 p.b.

Akceptacja poglądu, że organ może pominąć ten istoty w ocenie sądu etap postępowania, nie znajduje umocowania w przepisie art 51 ust 7 nakazującym przepis art 51 ust 1 stosować odpowiednio. Odpowiednie stosowanie tego przepisu nie może prowadzić do konkluzji, że przepis ten można stosować jedynie w zakresie sformułowania zakresu kompetencji organu, do wydania określonych obowiązków (nakazów) na inwestora, w dowolnym czasie, bez możliwości kwestionowania legalności wszczęcia, w stosunku do niego postępowania i z pominięciem etapu, na którym organ może ewentualne wątpliwości, co do rodzaju i zakresu wykonach robót budowlanych wyjaśnić, a tym samym ustalić, czy zasadnym jest kierowanie do inwestora nakazów, o których mowa w art 51 ust 1 ustawy. Podobny pogląd wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r. II OSK 263/20, wskazując, że zrealizowanie inwestycji nie stoi na przeszkodzie wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. Celem wydania tego postanowienia nie jest bowiem jedynie wstrzymanie realizacji inwestycji ale również otwarcie biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ww. ustawy.

Co do tego ostatniego aspektu (wyjaśnienia wątpliwości organu co do rodzaju, charakteru czy rozmiarów wykonanych robót budowlanych) poprzez żądanie przedstawienia przez inwestora inwentaryzacji, lub ocen technicznych bądź ekspertyz, podnieść należy, że możliwość nałożenia tego obowiązku w drugim (merytorycznym) etapie postępowania tj. na podstawie art 51 ust 1 pkt 2 ustawy (w drodze decyzji a nie postanowienia) jak uczynił to organ, w zaskarżonej decyzji, jest prawnie wątpliwe. Zauważyć bowiem należy, że przeniesienie tego procesowego elementu (dotyczy ustaleń stanu faktycznego) na etap merytoryczny, który z założenia prowadzić ma do doprowadzenia robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem, wydaje się być chybione, zważywszy choćby na fakt, że upływ terminu, o którym mowa w art 51 ust 1 pkt 2 ustawy obliguje organ do wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo, w przypadku niewykonania obowiązku – nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie sądu brak podstaw prawnych, by przyjąć, że w razie dostarczenia organowi przez inwestora inwentaryzacji czy ekspertyz technicznych dotyczących robót budowlanych na żądanie organu w drodze decyzji wydanej na podstawie art 51 ust 1 pkt 2 ustawy, otwiera się nowy termin, w którym organ może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając (ponownie) termin ich wykonania. Jak mowa wyżej, upływ terminu określonego na podstawie art 51 ust 1 pkt 2 ustawy, z założenia – na doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obliguje organ do wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź nakazujących rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie sądu w prawidłowo prowadzonym postępowaniu naprawczym, także dotyczącym robót budowlanych już wykonanych, organ powinien odrębnym postanowieniem nakazać inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Czynność ta uruchamia bowiem postępowanie naprawcze, stanowi jej pierwszy etap, w którym organ dokonuje niezbędnych ustaleń i zabezpieczeń, oraz umożliwia inwersorowi, kwestionowanie legalności podjętych przez organ działań w postaci, czy to złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia, czy w końcu skargi do sądu administracyjnego. Postanowienie to, podobnie jak postanowienie o wstrzymaniu budowy wydane na podstawie art 48 ust 1 w związku z art 48 ust 5 ustawy, w stosunku do robót budowlanych już zakończonych, pełni także funkcję zabezpieczenia. Zakazuje bowiem inwestorowi dokonywania jakichkolwiek innych (nowych) robót budowlanych w stosunku do tych objętych wstrzymaniem, na czas potrzebny organowi do oceny zakresu i rodzaju wykonanych robót a także oceny prawnej, czy roboty te są nielegalne oraz czy można doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Dla przykładu, w niniejszej sprawie po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, inwestor nie mógłby dokonać ponownej wymiany transformatora w budynku stacji, co bez wstrzymania prowadzenia tych robót budowlanych, jest teoretycznie możliwe, a w takiej sytuacji (ponownej wymiany transformatora) zachodziła wy wątpliwość czy istnieje jeszcze przedmiot postępowania.

Przede wszystkim jednak, wskazać należy, że organ nie wykazał, że w 1998 r. roboty polegające na wymianie transformatora w istniejącym budynku stacji trafo, objęte były obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Organ pierwszej instancji (str. 3 decyzji) przytacza bowiem przepis art 29 ust 3 pkt 1c w jego brzmieniu aktualnym - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie sieci gazowych oraz sieci elektroenergetycznych innych niż wymienione w ust. 1 pkt 2 lit. a i e. Organ drugiej instancji własnej kwalifikacji prawnej nie przedstawił, nadmieniając jedynie że, "przebudowa transformatora stacji transformatorowej (...) wymagała ona stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, której to inwestor nie uzyskał" (str. 5 zaskarżonej decyzji). Jak się jednak wydaje, stanowisko organu pierwszej instancji, co do stanu prawnego, do którego odnosić ma być stan faktyczny sprawy, było akceptowane przez organ odwoławczy.

Tymczasem, przepis art 29 ust 2 ustawy, w brzmieniu na 1 stycznia 1998 r. nie miał regulacji przytoczonej przez organ pierwszej instancji. W ówczesnym stanie prawnym przepis art 29 ust 2 pkt 9 w związku z art 30 ust 1 pkt 1 ustawy zakładał, że zgłoszeniu podlegały roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach, a nie wewnątrz obiektów budowlanych. Jak słusznie zauważa strona skarżąca, w tym czasie termin "przebudowa" o którym mowa art 3 pkt 6 ustawy, nie był zdefiniowany. Definicja ta została wprowadzona ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (w art 3 dodano pkt 7a) i dopiero po tej nowelizacji można było precyzyjnie określić, że przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przepisy ustawy Prawo budowlane na przestrzeni lat (w niniejszej sprawie to ćwierć wieku) ulegały wielu zmianom. Zmiany te dotyczyły także rodzaju robót budowlanych, których obejmował wymóg uzyskania pozwolenia na budowę czy podlegały procedurze zgłoszeniowej. Nie wszystkie roboty budowlane podlegały wymogom, o których mowa wyżej. Był też zakres robót budowlanych, które nie były objęte wymogiem, jak to określa organ drugiej instancji, uzyskania zgody budowlanej. Aktualnie zresztą też jest kategoria obiektów budowlanych i robót budowlanych nie objętych wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz zwolnionych z procedury zgłoszeniowej (art 29 ust 2, oraz art 29 ust 4 ustawy). Aktualnego stanu prawnego nie można odnosić do stanu (jak mowa wyżej) z przed ćwierć wieku. Organ powinien wyjaśnić zatem czy, w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy i praktykę, tego rodzaju roboty, objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia, czego jednak organ, w ocenie sądu, nie dokonał.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.