Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 116/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W.F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego 1. stwierdza, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia 22 czerwca 2017 r. o wznowienie postępowania administracyjnego; 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach do wydania aktu w określonym terminie; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 26 października 2022 r. W. F. (dalej "Skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na przewlekłość i bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ") w przedmiocie nie załatwienia w terminie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ŚWINB z 4 października 2016 r.

W skardze zarzucono ŚWINB naruszenie art. 35 § 1 – 3 w związku z art. 36 § 1 w związku z art. 37 § 1 i 2 oraz w związku z art. 8 i art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.") w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania oraz nie załatwieniu sprawy w ustawowym terminie i terminie wyznaczonym przez postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z 15 czerwca 2022 r.

Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, że ŚWINB dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania;

2) zobowiązanie ŚWINB do wydania decyzji w określonym terminie, nie dłuższym niż miesiąc;

3) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość ŚWINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) wymierzenie ŚWINB grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.");

5) przyznanie od ŚWINB na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

6) zasądzenie od ŚWINB na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący zrelacjonował przebieg postępowania, w tym dotychczasowe czynności podejmowane przez ŚWINB. Podkreślił, że do chwili wniesienia skargi ŚWINB nie wyznaczył i nie zawiadomił Skarżącego o terminie załatwienia sprawy. O bezczynności Organu świadczy rażące przekroczenie terminu wyznaczonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej "WSA") w Gliwicach z 11 sierpnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 19/21 i postanowieniem GINB z 15 czerwca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów Skarżącego, Organ przedstawił chronologiczne czynności podejmowane w postępowaniu. Podkreślił, że podejmowanych działań nie można uznać za pozorne i zmierzające do przedłużenia postępowania. Sprawa jest skomplikowana i wielowątkowa, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia kończącego sprawę.

Pismem z 27 marca 2023 r. ŚWINB poinformował tutejszy Sąd, że decyzją z 17 lutego 2023 r. uchylił swoją decyzję z 4 października 2016 r. i podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto we wskazanym piśmie Organ przedstawił działania podejmowane w postępowaniu po wydaniu przez GINB postanowienia z 15 czerwca 2022 r.

Wyrokiem z 30 maja 2023 r. o sygn. akt II SAB/Gl 133/22 WSA w Gliwicach oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że WSA w Gliwicach wypowiadał się już w ramach prowadzonego przez ŚWINB postępowania administracyjnego. Mianowicie wyrokiem z 11 sierpnia 2021 r. o sygn. akt II SAB/Gl 19/21 tutejszy Sąd stwierdził, że ŚWINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał Organ do wydania rozstrzygnięcia w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania akt sprawy. Ponadto wyrokiem z 29 czerwca 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 446/22 oddalił skargę na niewykonanie przywoływanego powyżej wyroku z 11 sierpnia 2021 r. Równocześnie w polu widzenia należy mieć to, że ponaglenie na bezczynność ŚWINB Skarżący wniósł 1 czerwca 2022 r., a GINB postanowieniem z 15 czerwca 2022 r. stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności i wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy 15 lipca 2022 r. Z kolei pismem z 27 marca 2023 r. ŚWINB poinformował tutejszy Sąd, że decyzją z 17 lutego 2023 r. rozstrzygnął sprawę dotyczącą decyzji z 4 października 2016 r., a tym samym zakończył prowadzone postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zakres oceny działań podejmowanych przez Organ obejmuje okres od momentu przekazania akt administracyjnych przez tutejszy Sąd temu Organowi po zakończeniu postępowania związanego z wykonaniem wyroku z 11 sierpnia 2021 r., jak również mając w polu widzenia stwierdzenia zamieszczone w wyroku z 29 czerwca 2022 r.

Przeprowadzona przez Sąd analiza działań ŚWINB w wyznaczonych ramach czasowych pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że we wskazanym okresie czasu Organ nie dopuścił się bezczynności w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Choć między wydaniem wyroku przez tutejszy Sąd z 11 sierpnia 2021 r. a wniesieniem skargi na bezczynność upłynął rok czasu, to nie można pominąć faktu, że w tym okresie czasu, akta sprawy znajdowały się w tutejszym Sądzie w związku z wniesieniem skargi na niewykonanie powyższego wyroku. Ten okres czasu nie może być brany pod uwagę przy ocenie działań ŚWINB. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć to, że we wskazanym okresie dwukrotnie wypowiadał się organ wyższego stopnia. W jednej sprawie związanej z wniesionym ponagleniem, a w drugiej z rozpoznaniem środka odwoławczego. W konsekwencji także i ten okres czasu nie może być brany pod uwagę przy ocenie działań Organu.

Ponadto WSA w Gliwicach zwrócił uwagę, że skarga została wniesiona pismem z 26 października 2022 r. w sytuacji, gdy uprzednim postanowieniem Organ wyznaczył inwestorowi termin 31 października 2022 r. na dokonanie określonej czynności związanej z przedłożeniem projektu zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzonego na kopii aktualnej mapy do celów projektowych. Inwestor wskazany projekt przedłożył Organowi 24 października 2022 r., a zatem przed upływem wyznaczonego terminu.

Oceniając zatem akta administracyjne sprawy WSA w Gliwicach wskazał, że między zobowiązaniem wynikającym z treści wyroku tutejszego Sądu z 11 sierpnia 2021 r. a dniem wydania decyzji przez ŚWINB z 17 lutego 2023 r. upłynęło blisko 18 miesięcy, to jednak znaczną część tego okresu, akta administracyjne znajdowały się poza Organem, jak również skarga została wniesiona w terminie wskazanym przez Organ dla inwestora na dokonanie określonej czynności procesowej. W konsekwencji uznać należy, że w okresie objętym zakresem skargi ŚWINB nie był bezczynny, a brak stosownego rozstrzygnięcia wynikał z okoliczności, które w znacznym stopniu leżały poza Organem.

Skarżący od wyroku WSA w Gliwicach z 30 maja 2023 r. o sygn. akt II SAB/Gl 133/22 wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Wobec wniesionej skargi kasacyjnej rozpatrujący sprawę Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") wyrokiem z 13 marca 2024 r. o sygn. akt II OSK 2024/23 uchylił wymieniony powyżej wyrok WSA w Gliwicach i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA w Gliwicach w ogóle nie odniósł się do sformułowanego w skardze zarzutu przewlekłości postępowania i nie wiadomo czy ta kwestia była przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, a jeśli tak to na jakiej podstawie w tym zakresie skarga została oddalona. Bezczynność i przewlekłość to dwie odrębne instytucje procesowe, a sąd administracyjny każdorazowo jest zobowiązany ustalić istnienie okoliczności faktycznych pozwalających na zakwalifikowanie zachowania organu w danej sprawie jako bezczynności lub przewlekłości postępowania. Tym samym brak jest przeszkód prawnych do zaskarżenia przez stronę obu tych form opieszałości organu. W takiej sytuacji Sąd ma obowiązek odnieść się do obu wymienionych stanów i rozstrzygnąć, która z tych form występuje w sprawie lub być może stwierdzić, że występują obie te formy opieszałości jednocześnie. Dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu powoduje zainicjowanie skargą jednej sprawy sądowoadministracyjnej, w której Sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, w myśl której przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność.

Jeżeli zatem WSA w Gliwicach, pomimo zaskarżenia zarówno bezczynności Organu jak i przewlekłości postępowania rozpoznał merytorycznie skargę jedynie w przedmiocie bezczynności, to dalej jest on zobowiązany również do zweryfikowania twierdzenia Skarżącego o naruszenie jego prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy także w aspekcie przewlekłości postępowania. W przeciwnym wypadku strona zostałaby pozbawiona prawa do sądu.

Niezasadne było ograniczenie przez Sąd pierwszej instancji swoich rozważań wyłącznie do bezczynności Organu w wydaniu decyzji. Powoduje to, że sprawa zainicjowana złożoną skargą nie została rozpoznana w pełnym zakresie. Poza zakresem rozpoznania pozostała bowiem część sprawy odnosząca się do przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku podstawy przyjęcia braku bezczynności Organu i odniesienia się do konkretnych okresów, w których to Organ nie był bezczynny.

Wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności dalszych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że Sąd I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wyjaśnić także należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dla rozpoznania niniejszej sprawy znaczenie ma także art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przepis art. 190 p.p.s.a. wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, opublikowano w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Ponownie rozpoznając skargę i mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez NSA, Sąd uznał, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd uznał, że zarówno stwierdzona bezczynność, jak i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ŚWINB w sprawie wniosku Skarżącego z 22 czerwca 2017 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją ŚWINB z 4 października 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z 23 sierpnia 2016 r.

Jak podnosi się w orzecznictwie brak jest przeszkód prawnych do równoczesnego zaskarżenia przez stronę bezczynności i przewlekłości postępowania. Użyte bowiem przez ustawodawcę w art. 149 § 1 p.p.s.a. sformułowanie: "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy" należy rozumieć jako alternatywę nierozłączną, co oznacza możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi, w której zarzuca się jednocześnie obie formy opieszałości organu. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Sąd jest wówczas zobowiązany odnieść się do obu stanów opieszałości organu i rozstrzygnąć, która z tych form występuje w sprawie lub być może stwierdzić, że występują obie te formy opieszałości jednocześnie (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., II OSK 1290/19, opubl. w CBOSA).

Bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 56-57). Dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. w CBOSA).

Wskazać także trzeba, że bezczynność i przewlekłość odnoszą się do odmiennych sytuacji procesowych. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostaje wyłączona, a wówczas obie formy opieszałości mogą się na siebie nakładać (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z.6; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/4; P. Kornacki, Glosa do wyroku WSA z dnia 20 września 2011 r., II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012/3.; wyroki NSA z: 7 maja 2014 r., I OSK 2508/13; 10 stycznia 2014 r., I OSK 2068/13; 25 listopada 2013 r., I OSK 1918/13 – opubl. w CBOSA).

Należy także mieć na uwadze, że przed wniesieniem skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowego, prawomocnie zakończone zostały postępowania sądowe w sprawie przewlekłego prowadzenia przez ŚWINB postępowania w przedmiocie postępowania wznowieniowego (wyrok WSA w Gliwicach z 11 sierpnia 2021 r., II SAB/Gl 19/21) oraz w sprawie niewykonania wyroku WSA w Gliwicach z 11 sierpnia 2021 r., II SAB/Gl 19/21 (wyrok WSA w Gliwicach z 29 czerwca 2022 r., II SA/Gl 446/22).

W związku z tym, że przed wniesieniem rozpatrywanej obecnie skargi Skarżący skorzystał ze środków prawnych mających na celu weryfikację terminowości załatwienia sprawy przez Organ wskazać trzeba, że zakres przedmiotowy niniejszego postępowania musi uwzględniać ww. prawomocne orzeczenia sądowe, które wydane zostały w granicach sprawy. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Należy zatem stwierdzić, że ocena działań podejmowanych przez ŚWINB w ramach wznowionego postępowania obejmuje okres od momentu przekazania ŚWINB akt administracyjnych przez tutejszy Sąd w związku z wyrokiem WSA w Gliwicach z 11 sierpnia 2021 r. do momentu wydania przez ŚWINB decyzji z 17 lutego 2023 r. kończącej wznowione postępowanie. Stosownie bowiem do art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a (tj. gdy akta administracyjne sprawy są prowadzone w postaci elektronicznej) odpisu orzeczenia. Przy czym ocena ta musi uwzględniać rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku z 29 czerwca 2022 r. oraz ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu tego wyroku. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza bowiem, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 maja 2012 r., I OSK 2210/11, opubl. w CBOSA).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wyrokiem WSA w Gliwicach z 11 sierpnia 2021 r. o sygn. akt II SAB/Gl 19/21 ŚWINB został zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania akt sprawy. Odpis ww. prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Organ otrzymał 1 grudnia 2021 r. i od tego momentu należy liczyć termin do załatwienia sprawy wznowieniowej. Załatwienie sprawy powinno zatem nastąpić do 1 lutego 2022 r. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża bowiem organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Wobec tego GUNB nie był uprawniony do wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy do 15 lipca 2022 r. (jak to uczynił w postanowieniu z 15 czerwca 2022 r.).

Należy mieć jednak na uwadze, że prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z 29 czerwca 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 446/22 została przesądzona kwestia związana z wykonaniem wyroku WSA w Gliwicach z 11 sierpnia 2021 r., II SAB/Gl 19/21, uwzględniającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wznowieniowego przez ŚWINB. Ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie jej wniesienia. WSA w Gliwicach stwierdził, że w okresie od otrzymania przez Organ akt sprawy do dnia złożenia skargi nie miała miejsca bezczynność Organu ani przewlekłość postępowania z przyczyn zależnych od Organu. Zdaniem WSA w Gliwicach w analizowanym okresie ŚWINB podejmował wszystkie możliwe działania, by dochować terminu wskazanego w wyroku z 11 sierpnia 2021 r., II SAB/Gl 19/21.

Wskazać trzeba, że choć nieco inny jest przedmiot skargi na niewykonanie wyroku z art. 154 p.p.s.a. a inny skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a.), to jednak w przypadku osądzenia niewykonania wyroku i prawomocnego oddalenia skargi w tym przedmiocie, należy przyjąć, że kwestia terminowości załatwienia sprawy przez organ została przez Sąd skontrolowana. Skoro WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 446/22 orzekł co do okresu od 1 grudnia 2021 r. (data otrzymania akt sprawy) do 25 lutego 2022 r. (data wniesienia skargi przez Skarżącego) to Sąd rozpoznający niniejszą skargę jest związany orzeczeniem z 29 czerwca 2022 r.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że ŚWINB w okresie od 26 lutego 2022 r. do 16 lutego 2023 r. dopuścił się bezczynności bowiem termin na załatwienie sprawy wznowieniowej upływał 22 czerwca 2022 r., a rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane 17 lutego 2023 r. Sąd analizując uzasadnienie wyroku z 29 czerwca 2022 r., II SA/Gl 446/22 przyjął, że do terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 11 sierpnia 2021 r. - stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. - nie należy wliczać okresu od otrzymania akt sprawy (tj. 1 grudnia 2021 r.) do 4 marca 2022 r. (pozyskanie od Prokuratury Rejonowej w Z., Sądu Rejonowego w Z. i PINB pełnej dokumentacji niezbędnej do załatwienia sprawy). Jak bowiem wskazał w ww. wyroku WSA w Gliwicach opóźnienie w załatwieniu sprawy wznowieniowej zostało spowodowane okolicznościami niezależnymi od Organu. Organ nie posiada instrumentów pozwalających wymusić działanie innych organów, prokuratury, a tym bardziej sądów powszechnych. Termin na załatwienie sprawy wznowieniowej przez ŚWINB należało zatem liczyć od 5 marca 2022 r., jednakże odliczając od tego terminu okres od 9 marca 2022 r. (tj. dzień wydania postanowienia o nałożeniu na inwestorów obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej) do 25 kwietnia 2022 r. (tj. dzień wydania przez GUNB postanowienia o niedopuszczalności zażalenia).

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy, gdyż to rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II OSK 461/17, opubl. w CBOSA). Tak więc ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi czy sądowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., II OSK 2916/18, opubl. w CBOSA). Stan bezczynności ŚWINB trwał zatem od 23 czerwca 2022 r. do 16 lutego 2023 r., bowiem 17 lutego 2023 r. ŚWINB wydał decyzję administracyjną, a tym samym zakończył postępowanie wznowieniowe. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy.

Sąd dopatrzył się w działaniu Organu w okresie od 5 marca 2022 r. do 22 czerwca 2022 r. także zarzucanej w skardze przewlekłości. Zauważyć bowiem trzeba, że ŚWINB wydając 9 marca 2022 r. postanowienie o nałożeniu na inwestorów obowiązku usunięcia w terminie do 15 kwietnia 2022 r. nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej błędnie pouczył strony postępowania o prawie do wniesienia na to postanowienie zażalenia. Rozpoznając wniesione zgodnie z tym pouczeniem zażalenie jednej ze stron postępowania, GUNB postanowieniem z 25 kwietnia 2022 r. stwierdził jego niedopuszczalność. Po wydaniu zaś przez GUNB postanowienia z 25 kwietnia 2022 r., które zostało przesłane ŚWINB w tym samym dniu drogą elektroniczną, Organ nie podjął żadnych działań celem odzyskania od GUNB akt sprawy. Dopiero na skutek ponaglenia Skarżącego z 1 czerwca 2022 r., pismem z 10 czerwca 2022 r. ŚWINB zwrócił się do GUNB z wnioskiem o zwrot akt sprawy administracyjnej. W tych okolicznościach należy uznać, że ŚWINB nie dołożył należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono niezwłocznie po usunięciu nieprawidłowości w dokumentacji legalizacyjnej przez inwestorów. Podjęte przez ŚWINB czynności nie były w należytym stopniu skoncentrowane i efektywne, a samo postępowanie w analizowanym okresie trwało zbyt długo. Obowiązkiem ŚWINB było takie prowadzenie sprawy, by nawet w razie przekazywania akt innym organom, jego postępowanie nie doznało przez to nieuzasadnionego opóźnienia.

Sąd uznał, że zaistnienie stanu bezczynności ŚWINB nie wyklucza możliwości stwierdzenia przewlekłości postępowania bowiem Organ najpierw przewlekle prowadził postępowanie, a następnie popadł w bezczynność. W takiej sytuacji stwierdzenie przewlekłości postępowania nie zostało wyłączone.

ŚWINB wydał decyzję kończącą wznowione postępowanie 17 lutego 2023 r., a zatem już po wniesieniu skargi do Sądu co czyni bezprzedmiotowym orzekanie o zobowiązaniu Organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w tym zakresie jako bezprzedmiotowe.

Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ŚWINB nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14 – opubl. w CBOSA).

Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność i przewlekłość Sąd wziął pod uwagę aktywność ŚWINB w toku prowadzonego postępowania, charakter postępowania wznowieniowego opartego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (zakres postępowania dowodowego), przyczyny zwłoki Organu (w tym: konieczność pozyskania od innych organów i sądu dokumentacji niezbędnej do rozstrzygnięcia sprawy; nałożony na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej; złożenie przez Skarżącego zażalenia na postanowienie ŚWINB z 29 lipca 2022 r. pomimo jego niedopuszczalności) oraz stopień przekroczenia terminów. Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu Organu czy też oczywistego lekceważenia wniosków Skarżącego. Podkreślić należy, że ŚWINB działał w zaufaniu do informacji przekazanych przez inwestorów co do przeszkód w usunięciu nieprawidłowości dokumentacji legalizacyjnej. Trudno czynić w tym zakresie zarzut Organowi.

Okoliczności te przemawiały za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga została oddalona. Nadto zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi Skarżący nie przywołał żadnych szczególnych okoliczności dotyczących jego osoby, które uzasadniałyby przyznanie mu sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z niezałatwieniem sprawy wznowieniowej w terminie.

Sąd oddalił także żądanie wymierzenia Organowi grzywny uznając, że zastosowanie tego środka prawnego nie znajduje zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy.

W orzecznictwie sformułowano pogląd, że środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że zastosowanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Środki te mają charakter subsydiarny wobec rozstrzygnięć przewidzianych w art. 149 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłości postępowania stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący Organ, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowania innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Tym bardziej, że Organ zakończył postępowanie w sprawie przed rozpoznaniem skargi przez Sąd.

Mając na uwadze powyższe Sąd, w myśl art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (punkt III sentencji wyroku). Na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Do kosztów zaliczono wpis od skargi (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł).