Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 527/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak Protokolant: referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi D. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 7 maja 2024 r. nr SKO 4111/30/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków usługowych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta D. decyzją z dnia 11 marca 2024 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Budowa pięciu budynków usługowych (aparthoteli), z usługami towarzyszącymi zlokalizowanych na [...] z infrastruktura techniczną, na działkach nr [...],[...], AM [...], obręb P.

Od decyzji odwołanie złożyli M. i D. K., zastępowani przez pełnomocnika Z. B. Skarżący zarzucili decyzji błędne ustalenie, że w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa umożliwiająca kontynuację funkcji, naruszenia art. 7a k.p.a. poprzez ustalenie na niekorzyść strony braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy, naruszenie art. 7, 10, 77 i 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz naruszenie art. 81a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez organ na korzyść strony, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest odebranie stronie uprawnienia, w tym zakresie pozostają nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, przez nie uznanie, że nadziałce nr [...] funkcjonuje aparthotel.

Decyzją z dnia 7 mama 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 778) i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że Burmistrza Miasta D. decyzji Nr 123/war-zab/2024 z dnia 11 marca 2024 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa pięciu budynków usługowych (aparthoteli) z usługami towarzyszącymi zlokalizowanych na [...] z infrastrukturą techniczna na działkach nr [...] i [...], AM [...], obręb P.". Odwołanie o niniejszej decyzji wnieśli M. i D. K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie należy stwierdzić, że odwołanie nie jest zasadne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r.SA/Wr 1996/95 (ONSA ł997r. Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił: "Istota administracyjnego toku postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...). Wynika to z art. 138 Kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści przepisów zawartych w art. 59 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, dalej zwana u.p.z.p., zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Taką decyzję wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na podstawie projektu sporządzonego przez uprawnionego urbanistę lub architekta (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Postępowanie zakończone wydaniem decyzji zostało przeprowadzone po ustaleniu organu I instancji, że teren wnioskowany przez Inwestora do zainwestowania nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie planowana inwestycja nie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 u.p.z.P. W tej sytuacji bezsporne jest, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i następne u.p.z.p. oraz to, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez organ właściwy. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W celu spełnienia tego wymogu, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca wprowadził obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikający z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W jej ramach organ dokonuje badania w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru, co umożliwia dokładne formułowanie wniosków co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora. W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.P. Dowodem na to jest znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna, sporządzana przez urbanistkę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów. Analiza ta została wykonana dla prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Odbywa się to na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w którym stwierdzono, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust.2 pkt la, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ze sporządzonej analizy wynika, że działki objęte wnioskiem położone są w południowej części D. przy granicy państwa. Obszar analizowany stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej, infrastruktury technicznej oraz tereny rolne i lasy. Na terenach zabudowanych występuje zabudowa; działka nr [...] mieszkaniowa jednorodzinna, działka nr [...] zabudowa zagrodowa, działka nr [...], [...] i [...] tereny rolnicze, infrastruktura techniczna, działka nr [...] zabudowa zagrodowa, działka [...] zabudowa zagrodowa. W analizie dokonano także omówienia formy architektonicznej zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze. Skład orzekający podkreśla, że akceptuje przyjmowane zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każę rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W konsekwencji kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości obiektu planowanego z obiektami istniejącymi, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję (tak m.in. NSA w wyrokach: z 7.10.2015 r., II OSK 318/14 z 16.10.2007 r., II OSK 1401/06; z 21.07.2007 r., II OSK 1193/08). Kontynuacja bowiem funkcji istniejącej lub uzupełniającej funkcję zastaną w obszarze analizowanym będzie możliwa w sytuacji stwierdzenia, że nie będzie w nią godziła funkcja planowanego obiektu. W przedstawionym stanie zabudowy, planowana inwestycja nie wpisuje się w istniejącą zabudowę pod względem kontynuacji funkcji i głównych parametrów. Nie stanowiłaby ani kontynuacji funkcji zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, ani funkcji uzupełniającej. Nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z zastaną zabudową. Powyższe ustalenia oznaczają, że zarzuty odwołania są niezasadne. Skład orzekający nie podziela stanowiska odwołania, że na działce nr [...] znajduje się obiekt budowlany o funkcji aparthotelu. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, przy sporządzaniu analizy, organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, gdyż godziłoby to w zasadę praworządności, określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a. (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22.03.2018 r., sygn. akt II SA/01 1015/17). Do analizy urbanistycznej należy przyjąć wyłącznie zabudowane legalnie działki. O ile obiekt budowlany położony na działce nr [...] został wybudowany legalnie, o tyle sposób jego obecnego użytkowania stanowi samowolę budowalną. Niniejsza okoliczność została potwierdzona przez organ architektonicznobudowalny w piśmie z dnia 22 listopada 2023 r. W piśmie tym Starostwo Powiatowe w K. stwierdziło, że posiada projekt budowlany oraz decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne na działkach nr [...], [...] i [...]. Ponadto wskazano, że do Starostwa nie została zgłoszona zmiana sposobu użytkowania tego budynku mieszkalnego. Kolegium nie dostrzega również, aby organ pierwszej instancji naruszył postanowienie art. 81a k.p.a. Obiekt budowlany wzniesiony na działce nr [...], zgodnie z prawem jest domem mieszkalnym jednorodzinnym. Oznacza to, że nie występują nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak na wstępie.

Na decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika złożyli wnioskodawcy. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 2, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a,), zaskarżono w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 07.05.2024 r. o nr SKO 4111/30/2024, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta D. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...],[...], AM [...], obręb P. Zaskarżonej decyzji zarzucono 1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) (dalej: u.p.z.p.) wzw. art. 8 § 1,11 i 107 § 3 kpa, poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora, z uwagi na uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na wydanie decyzji, ponieważ sąsiednie działki nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności zabudowy, podczas gdy na obszarze analizowanym istnieją wybudowane w sposób zgodny z prawem zabudowania pozwalające na określenie wymagań i możliwości realizacji nowej zabudowy, których funkcja nie wchodzi w kolizję z funkcją mieszkaniową i stanowi jej spójne uzupełnienie, czego organ nie bierze pod uwagę przez co wydana decyzja jest nieprzekonywująca i nie budzi zaufania; 2) Naruszenie art. 138 § 2 i 2a oraz 79a k.p.a. polegające na zignorowaniu faktu, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją SKO w Wałbrzychu nr SKO 4111/39/2023 z dnia 21.06.2023 r., organ II instancji wskazał zarówno okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę, oraz uwzględnić dokonaną przez organ II instancji wykładnię przepisów prawa, co przejawiło się tym, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Skarżący nie zostali wezwani do doprecyzowania przebiegu i odległości linii zabudowy, nadto organ zupełnie zignorował wykładnię prawa dokonaną uprzednio przez SKO. 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt i k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k,p.a. oraz 61 ust. 5a u.p.z.p,, polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, mimo, że uzasadnienie decyzji zostało sporządzone w sposób wadliwy, bez odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżących, a to bez odniesienia się do zarzutu dotyczącego błędnego wykluczenia przez organ możliwości wyznaczenia linii zabudowy, podczas gdy kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz potencjalnej zabudowy działek będących przedmiotem postępowania. Z uwagi na wyżej podniesione zarzuty: 1. na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 p.p.s.a. skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy D.; 2. na podst. art. 200 p.p.s.a. wnoszę o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw wg norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa przez adwokata. W uzasadnieniu strona opisuje w pierwszym rzędzie stan faktyczny sprawy wskazując, że wnioskiem z dnia 7.03.2022 r. M. i D. K., działający przez pełnomocnika Z. B., wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie pięciu budynków usługowych (aparthoteli) z usługami towarzyszącymi na [...] wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...] i [...], obręb P.". Decyzją z dnia 10.10.2022 r. Burmistrz Miasta D. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Od decyzji tej wnioskodawcy wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (SKO), podnosząc nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego oraz dokonanie błędnych ustaleń dotyczących zabudowy na działce nr [...]. SKO, decyzją z dnia 08.12.2022 r. znak SKO 4111/82/2022, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji SKO wskazało, że granice obszaru analizowanego zostały niewłaściwie zaznaczone, ponieważ od strony wschodniej obejmują obszar w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu. Niewłaściwie wyznaczony obszar analizowany skutkuje wadliwie przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. SKO podniosło także, że w przypadku, gdy obszar analizowany przecina działkę, to w analizie uwzględnia się zabudowę na całej działce oraz analiza powinna odzwierciedlać faktyczny stan zagospodarowania obszaru analizowanego, a nie jego stan wynikający z mapy geodezyjnej. SKO wskazało także, że załącznik graficzny do analizy powinien odzwierciedlać to co zostało opisane w jej części tekstowej. Pismem z dnia 16.01.2023 r. inwestorzy zostali wezwani do uzupełnienia wniosku o mapy, zgodnie ze wskazaniami SKO, które pozwolą na poprawne wyznaczenie obszaru analizowanego. Wniosek został uzupełniony w dniu 09.02.2023 r. Decyzją nr 39/war-zab/2O23 z dnia 05.05.2023 r. Burmistrz Miasta D. ponownie odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja została przez Skarżących zaskarżona do SKO w Wałbrzychu i ponownie SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło z uwagi na błędne rozumienie przez organ zasady "dobrego sąsiedztwa oraz zagadnienia kontynuacji funkcji". Ponadto organ naruszył również przepisy ustawy o drogach publicznych w kontekście wyznaczania linii zabudowy od krawędzi jezdni. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji wydał decyzję nr i23/war-zab/2O23 z dnia 25.09.2023 r. którą odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta po raz kolejny została zaskarżona i po raz kolejny zostawała uchylona przez SKO w Wałbrzychu z uwagi na brak spełnienia wymogów formalnych decyzji tj. brak podpisu na wszystkich elementach decyzji. SKO nie wypowiadał się merytorycznie na temat zaskarżonej decyzji. W po raz czwarty przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji ponownie wydał decyzję odmowną. Organ stwierdził, że ustalenie funkcji usługowej wnioskowanej zabudowy nie odpowiada zdaniem Urzędu funkcjom występującym w obszarze analizowanym i oraz usadowienie zabudowy w odległości 8 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej również zdaniem urzędu jest niezgodne z przepisami odrębnymi, co zostało stwierdzone w decyzji nr 24/warzab/24 z dnia 11 marca 2024 r. Z takim stanowiskiem nie zgodzili się Skarżący i odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, które podtrzymało stanowisko organu I instancji w zakresie braku możliwości wprowadzenia funkcji, która zezwalałaby na realizację aparthotelu na przedmiotowych działkach. Mając na względzie, że przedstawione w obecnie zaskarżonej decyzji SKO stanowisko jest sprzeczne z tym, co SKO wskazywało we wcześniej wydawanych decyzjach, w tym w szczególności w decyzji z dnia 21/06/2023 r. nr SKO 4111/38/2023, a jednocześnie organ w ogóle nie odniósł się do zarzutu dotyczącego linii zabudowy, konieczne stało się wniesienie niniejszej skargi.

Zarzut nr 1: Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organu, iż nie jest możliwe wydanie decyzji z uwagi na niezgodność funkcji z obecnie istniejącą zabudową. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wielokrotnie podnoszono, bezpośrednio w obszarze analizowanym znajduje się obiekt, który pełni funkcje usługowe - okresowy wynajem apartamentów. Akurat ta okoliczność wydaje się nie budzić czyichkolwiek wątpliwości, bowiem została wykazana ponad wszelką wątpliwość materiałem dowodowym, który został przedłożony na etapie wcześniej prowadzonych postępowań. Kwestię kluczową stanowi jednak możliwość uznania wspomnianej funkcji na potrzeby ustalenia funkcji w decyzji o warunkach zabudowy, o której wydanie wnioskowali Skarżący. Według zaskarżonej decyzji organu, wydanie decyzji nie jest możliwe, bowiem obiekt nie powstał legalnie, a takich obiektów nie bierze się pod uwagę przy analizie obszaru wyznaczanego na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Skarżących, stanowisko organu nie jest prawidłowe. Organ podkreśla, że nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Niemniej jednak, obiekt nie został wzniesiony niezgodnie z prawem. Organ przekazuje nieprawidłowe informacje, bowiem obiekt legitymuje się zarówno projektem, jak i decyzją zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę. Obiekt istnieje legalnie. Wobec czego, stanowisko organu, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takim przypadku jest błędne i oparte nieprawdziwym stanie faktycznym. Nawet jeśli uznać, że stanowisko organu jest prawidłowe (z czym Skarżący stanowczo się nie zgadzają), to należy zwrócić uwagę, że faktem jest, iż w przedmiotowym budynku jest prowadzona działalność usługowa. Fakt ten jest znany organowi i podnoszony w niniejszej sprawie od 2022 r., a mimo to organ nie podjął w tym zakresie jakichkolwiek czynności, które jako organ odpowiedzialny za zagospodarowanie przestrzenne Gminy, powinien był podjąć, jeśli w jego ocenie jakiś obiekt istnieje nielegalnie bądź wprowadza nieprawidłową funkcję zabudowy. Tego jednak nie zrobił. W związku z powyższym, Skarżący nie powinni ponosić negatywnych skutków opieszałości organów wynikających z braku reakcji na ewentualne niezgodności z prawem działań obywateli. Nie budzi bowiem wątpliwości, że działalność, a zatem też i funkcja usługowa istnieje i jest realizowana na działce nr [...]. Jeśli organ temu zaprzecza i nie chce brać tej funkcji pod uwagę, to nie jest zrozumiale, dlaczego jednocześnie nie podjął jakichkolwiek działań, aby wskazać, że nie akceptuje sposobu w jaki zagospodarowana jest nieruchomość. Wręcz przeciwnie swoją opieszałością daje na to przyzwolenie. Jednoczesna odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy na funkcję faktycznie istniejącą i realizowaną na danym terenie sprawia, że organ nie budzi zaufania, a jego argumentacja jest niewiarygodna i nacechowana hipokryzją. Jednocześnie w nawiązaniu do tego co powiedziano wcześniej, należy zwrócić uwagę, że mimo iż organ II instancji zadeklarował liberalne stanowisko w kontekście sposobu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, to nie znalazło to jakiegokolwiek odzwierciedlenia w faktycznie wydanym przez siebie rozstrzygnięciu. W ślad bowiem za decyzją SKO czytamy: Skład orzekający podkreśla, że akceptuje przyjmowane zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W konsekwencji kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 6i ust. i pkt 2 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości obiektu planowanego z obiektami istniejącymi, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję (tak m.in. NSA w wyrokach: z 7.10.2015 r., II OSK 318/14; z 16.10.200y r., II OSK 1401/06; II OSK 1193/08). Kontynuacja bowiem funkcji istniejącej lub uzupełniającej funkcję zastaną w obszarze analizowanym będzie możliwa w sytuacji stwierdzenia, że nie będzie w nią godziła funkcja planowanego obiektu. Nie wiadomo jednak, jak takie stanowisko ma się do rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. W ślad bowiem za tym co powiedziane powyżej, w ocenie Skarżących, wnioskowana funkcja jest właśnie najbliższa przeważającej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, bowiem służy spełnieniu okresowych potrzeb zamieszkania tym samym z pewnością może stanowić uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i nie wchodzi z nią w kolizję. Jednocześnie organ II instancji nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji, która wskazywałaby na to, że deklarowane przez siebie liberalne stanowisko nie może znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania. W ocenie Skarżących, wobec tak jednoznacznie zaakcentowanego przez organ szerokiego rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu taka argumentacja powinna była się znaleźć w treści uzasadnienia decyzji, bowiem bez tego wydane rozstrzygnięcie jest niespójne. Zasadniczo nie wiadomo bowiem w jakim celu organ przedstawił swoje stanowisko w tym zakresie, skoro w ogóle się do niego nie odniósł w kontekście niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wskazują, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadnienie decyzji organu II instancji jest nierzetelne, nieprawidłowo i nieprecyzyjnie przekazuje istotne okoliczności sprawy. Nadto, argumentacja organu jest niespójna z deklarowanym przez siebie stanowiskiem, natomiast sposób postępowania polegający na ignorowaniu rzeczywiście realizowanej na danym obszarze funkcji nie pozwala uznać decyzji za budzące zaufanie i przekonywujące, co świadczy o naruszeniu przez organ II instancji art. 8 § 1,11, oraz 107 § 3 k.p.a.

Zarzut nr 2 i 3

W drugiej kolejności Skarżący podnoszą kwestię, która bezpośrednio nawiązuje do poruszonego powyżej zagadnienia dotyczącego wykładni prawa zastosowanego w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, że zarówno organ I instancji jak i II instancji zupełnie pominęli treść decyzji z dnia 21.06.2023 r. SKO 4111/38/2023, w której to SKO już rozpatrywało zagadnienie wykładni prawa w kontekście dobrego sąsiedztwa oraz kontynuacji zabudowy, a także kwestii linii zabudowy. Mając na względzie art. 138 § 2 i 2a k.p.a. organ I instancji był związany wytycznymi SKO, ale zupełnie to zignorował. Próżno bowiem doszukać się w treści zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek odniesienia do wykładni czy wytycznych SKO. Tymczasem należy wskazać, że w decyzji z dnia 21.06.2023 r. SKO 4111/38/2023, organ wskazał jasno, że: Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności wezwać wnioskodawców do sprecyzowania odległości linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni, oraz dokonać wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem dokonanej wykładni przepisów prawa. Należy zauważyć, że zarówno wytyczne wskazujące, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także ocena prawna zawarta w decyzji organu odwoławczego wiążą organ pierwszej instancji w zakresie obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Mając na względzie powyższe, organ I instancji wydając ponownie decyzję związany był następującym stanowiskiem: W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji przyjął, że zamierzenie nie spełnia zasady "dobrego sąsiedztwa", bowiem w jego ocenie kontynuacja funkcji odnosi się do funkcji terenu i faktycznego sposobu użytkowania terenu. Takie rozumienie zasady "dobrego sąsiedztwa" jest błędne. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które skład orzekający w pełni podziela, podkreśla się, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. "Kontynuacja funkcji" nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Tym samym podniesione wcześniej argumenty o zasadności zastosowania szerokiej wykładni przepisów, w kontekście ustalania kontynuacji funkcji zabudowy, w świetle stanowiska SKO, którym był związany organ I instancji są tym bardziej zasadne, a wręcz obligatoryjne. W tym kontekście należy także zauważyć, że we wcześniej wydanej decyzji SKO poczyniło też istotne uwagi dotyczące linii zabudowy obligując jednocześnie organ I instancji do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Nie sposób uznać, że organ uczynił zadość temu zobowiązaniu i zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji z dnia 21.06.2023 r. SKO 4111/38/2023. Jednocześnie organ II instancji przeprowadził postępowanie w sposób powierzchowny i nie przeanalizował wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy. Mimo, iż w odwołaniu została wyraźnie poruszona kwestia wyznaczonej linii zabudowy, organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, mimo, iż ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia dla niniejszej sprawy. Sytuacja taka nie powinna mieć miejsca i jak wynika z już ugruntowanego orzecznictwa, jest to podstawa do uznania, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania. Uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest nie tylko ponownie rozpoznać rozstrzygniętą sprawę, ale odnieść się również w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania. Wyrok w Kielcach z 1.10.2020 r., I SA/Ke 234/20, LEX nr 3063720. W wyniku złożenia odwołania organ jest obowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, przy czym w trakcie jego rozpatrywania niedopuszczalne jest pominięcie zarzutów sformułowanych w owym odwołaniu. Obowiązkiem organu jest odniesienie się do tych zarzutów, dowodów - uwzględnienie ich, ze skutkiem dla treści rozstrzygnięcia lub wyjaśnienie, dlaczego ocenia się je jako niezasadne czy też niemające wpływu na wynik sprawy. Wyrok WSA w Gliwicach z 29.04.2022 r., II SA/Gl 1419/21, LEX nr 3354214. Pełnomocnik skarżących wyjaśnia, że w decyzji organu I instancji, organ ten (też wybitnie lakonicznie) stwierdził, że po przeprowadzeniu ponownej analizy funkcji zabudowy uznano, iż ustalenie linii zabudowy w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej jest niezgodne z przepisami odrębnymi. Skarżący nie zgodzili się z takim stanowiskiem i wskazali, że organ I instancji w ogólnie nie przeanalizował wniosku, przez co zrozumiał go nieprawidłowo. Jak bowiem wskazywano w odwołaniu, postawiona przez Burmistrza w uzasadnieniu skarżonej decyzji jest nieprawdziwa. Złożone uzupełnienie przywołało ustawę 21 marca 2985 r. o drogach publicznych. W piśmie z kwietnia 2023 wskazano na różne odległości w przypadku różnych kategorii dróg i różnych obszarów zainwestowania. Nigdzie nie zdefiniowano, iż kategorycznie żądamy lokalizacji w odległości 8 m. Informacja dotycząca definicji obszaru zabudowanego została przywołana celowo w kontekście planów rozwojowych miasta D. (o których również była mowa wcześniej, tym bardziej iż są wytworzone przez Burmistrza D.) tak aby nie doprowadzić do zaburzenia wartości nadrzędnej jakim jest ład urbanistyczny. Skarżący mieli nadzieję na refleksję organu w kontekście planowania przestrzennego całego terenu daleko wykraczającego poza granice działki objętej wnioskiem, refleksję która pozwoliła by na ustalenie linii zabudowy w zgodzie z ustawą o drogach publicznych i jednocześnie w zgodzie z przyszłymi planami dotyczącymi urbanizacji terenów sąsiednich, jeszcze raz podkreślam, iż w żadnym z pism nie stawiali jako opcji jedynej możliwej wyznaczenia linii zabudowy w odległości 8 m., wskazywanej przez Burmistrza. Mimo to była to dla organu podstawa do wydania decyzji odmownej, mimo iż jak sam wskazał w decyzji (sic!) wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organ ustalający warunki zabudowy, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. To inwestor określa jakie konkretnie zamierzenie budowlane będzie realizować w zakresie rodzaju inwestycji i jego parametrów. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ, co ma na celu doprecyzowanie parametrów określonych we wniosku. Ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu mogą nie pokrywać się w pełni z wnioskiem, w związku z czym, inwestor może zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi albo zakwestionować te warunki przez wniesienie odwołania. Ponadto, należy wskazać, że organ I instancji był też zobowiązany uwzględnić stanowisko SKO wyrażone w decyzji z dnia 21.06.2023 r. SKO 4111/38/2023, zgodnie z którym: Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W świetle unormowania art. 52 ust. 3 u.p.z.p. organy administracji nie mają uprawnień do poszerzania ograniczeń wnioskodawcy bez wyraźnej podstawy prawnej. Przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. formułuje nakaz sytuowania obiektów budowlanych w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej co najmniej: 8 m terenie zabudowy oraz 20 m poza terenem zabudowy, jednak wskazane wymogi nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 2 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Należy wskazać, iż Kolegium nie podziela trafności przywołania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (bez podania daty podjęcia i sygn. akt), w którym wg organu pierwszej instancji stwierdzono, że teren zabudowy, o którym mowa w art. 43 ust. 1 należy odnosić do obszaru zabudowy definiowanym ustawą Prawo o ruchu drogowym. Bowiem, w innym, wyroku tenże Sąd wskazał, że pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz że jego treść powinna być ustalana nie w oparciu o akty planowania przestrzennego, lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje. Skład orzekający wskazuje również, że organ pierwszej instancji stwierdzając naruszenie przepisu odrębnego naruszył postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przestanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 30 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). W piśmie organu pierwszej instancji z dnia 27 marca 2023 r. poinformowano wnioskodawcę o niespełnieniu przesłanki zawartej w art. 43 ust. 1 u.d.p. Organ wskazał ustalenie linii zabudowy w odległości 5 m. od granicy działki i 9 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tymczasem skarżący w odwołaniu stwierdzili, że w żadnym piśmie kategorycznie nie wskazywali, że linia zabudowy musi przebiegać w odległości 8 m. Wprawdzie w załączniku graficznym do wniosku z dnia 3 marca 2022 r. określono linię zabudowy w odległości 5 m, jednak odznaczono to linią o nieregularnym, przebiegu. Jednakże w piśmie z dnia 10 kwietnia 2023 r. wnioskodawcy wnioskowali o wyznaczenie linii zabudowy w odległości zgodnej z ustawą o drogach publicznych. Mimo zobowiązania organu I instancji do szczegółowego wyjaśnienia sprawy dotyczącej linii zabudowy, organ nie podjął w tym zakresie jakichkolwiek czynności wyjaśniających, co zostało zignorowane przez organ II instancji, który jak wspomniano wcześniej ani słowem nie odniósł się do tego zagadnienia. W ocenie Skarżących organ I instancji powinien był wezwać Skarżących do doprecyzowania stanowiska zgodnie ze zobowiązaniem wynikającym z decyzji SKO, albo określić parametry linii zabudowy, a nie odmawiać na tej podstawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro jednak uznał, że kwestia ta jest podstawą do odmowy, to w takim wypadku organ II instancji nie miał prawa pomijać zarzutów i argumentacji w taki istotnej kwestii, która stanowiła podstawę wydania decyzji odmownej w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak widać w każdym przypadku doszło jednak do naruszenia przepisów postępowania. W świetle powyższego, decyzja SKO nie posiada wyczerpującego uzasadnienia odnoszącego się do wszystkich zarzutów. Jest nieprzekonywująca i niewiarygodna, w szczególności z uwagi na fakt, że organ nie uwzględnia wcześniej wydanych przez siebie decyzji oraz stanowiska w nich reprezentowanego. W konsekwencji w ocenie Skarżących nie doszło do prawidłowego ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Reasumując, zdaniem strony, uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 138 § 2 i 2a, 79a § 1 i 2 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. oraz 61 ust. 5 a u.p.z.p. W ocenie Skarżących, organ II instancji nie powinien był utrzymywać decyzji organu I instancji w mocy, lecz rozpoznać sprawę co do istoty.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), - "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Badając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które doprowadziło by do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dalej trzeba powiedzieć, że art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Kompozycja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, bowiem zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego. Zasady ustalenia warunków zabudowy kształtuje ustawa w art. 61. I tak stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy (przytoczony wcześniej art. 61 u.p.z.p.) wynika, że określa ona dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania działki. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawę decyzji stanowi każdorazowo analiza opracowana na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m. i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. Przy czym - zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. - przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Parametry i wskaźniki obowiązujące dla planowanego zamierzenia budowlanego ustala się - jak to wynika z przepisów § 4-8 rozporządzenia - na podstawie dokonanej analizy. Następuje to z uwzględnieniem średnich wskaźników dla obszaru analizowanego (dotyczy to wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej) czy też jako kontynuację, przedłużenie (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu). Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach rozporządzenia rozwiązań, a przede wszystkim uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Stąd też określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych nowej zabudowie powinno nastąpić po uwzględnieniu istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. W tym zakresie należy przypomnieć ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej mówiąc, w toku rozpoznawania sprawy o ustalenie warunków zabudowy, organy administracji architektonicznobudowlanej winny po pierwsze badać tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek wraz z nową zabudową powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11). Powyższe rozważania mają istotny wpływ na ocenę skarżonych decyzji.

Jak bowiem wskazują akta organu I szej instancji, przed wydaniem decyzji niekorzystnej dla inwestora, organ przeprowadził dowód z "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami. Sporządzająca ją uprawniona urbanista stwierdziła, że w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla inwestycji pn. "Budowa pięciu budynków usługowych (aparthoteli) z usługami towarzyszącymi zlokalizowanych na [...] z infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...], AM [...], obręb P."; analiza funkcji oraz zagospodarowanie terenu doprowadziła autorkę analizy do wniosku, że w obszarze analizowanym występują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej, infrastruktury technicznej oraz lasy i tereny rolne. Linia zabudowy w obszarze analizy od 5 m. do 80 m. od granicy nieruchomości z działką drogową. Wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni działki lub terenu wynosi od 0,03% do 22,2%, średnia 7,9%. Są to tereny-RM - teren zabudowy zagrodowej IT -teren infrastruktury technicznej; MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 2L -teren lasów, R -teren rolniczy. Konkludując twórca analizy dochodzi do wniosku, że wnioskowana zabudowa stanowi funkcję usług turystyki, która nie odpowiada funkcjom występującym w obszarze analizowanym, jest z nimi nie do pogodzenia oraz godzi -w istniejący stan rzeczy. W obszarze analizowanym zdecydowana większość obszaru stanowią tereny rolnicze i leśne (ok. 90%), pozostałe tereny stanowią zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną bardzo rozproszoną. Wnioskowana zabudowa ma na celu powiększenie bazy turystycznej w granicach miasta D. Obiekty i usługi związane z turystką są na terenie D. zlokalizowane w obrębie Z. - ok. 3 km w linii prostej od terenu objętego wnioskiem. Wnioskowana zabudowa nie będzie stanowiła uzupełnienia bazy turystycznej w mieście ze względu na jej położenie w znacznej odległości od terenów turystycznych miasta. Będzie natomiast stanowiła naruszenie istniejącego ładu przestrzennego okolicy, którą stanowią głównie przyrodniczo czynne grunty rolne i leśne. Te wyniki spowodowały, że organy obu instancji uznały, że wniosek nie mógł zostać uwzględniony.

Istotnie, zgodnie z orzecznictwem, "kontynuacja funkcji" powinna być rozumiana szeroko, jednak z pewnymi ograniczeniami. Nowa funkcja uzupełniająca powinna harmonizować z otoczeniem i podstawową funkcją obszaru. W rozpoznawanej sprawie planowana jest budowy 5 obiektów aparthotelu. Są to obiekty (z ang. apartment + hotel), stanowiące kompleks apartamentów – mieszkań, który w zakresie sposobu ich wynajmowania funkcjonuje jak hotel. Taka definicja aparthotelu oznacza, że apartament można wynająć np. na kilka dni bez konieczności podpisywania terminowych umów. Dalej trzeba zaznaczyć, że usługi turystyczne w postaci aparthotelu, są to usługi z zasady uciążliwe, nie stanowią uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. W orzecznictwie wyraża się pogląd, iż w drodze warunków zabudowy możliwe jest uwzględnienie funkcji uzupełniających, które wzbogacają główną funkcję terenu - na przykład możliwość realizacji funkcji usługowej, o ile odpowiada ona potrzebom mieszkańców i nie koliduje z podstawową funkcją obszaru. W sytuacji gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji usługowej, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na nieruchomości inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji. Przy czym planowanej funkcji nie sposób uznać za uzupełnienie funkcji już występujących, bowiem dla normalnego funkcjonowania zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, a tym bardziej dla rolniczego wykorzystania terenu, nie jest konieczne funkcjonowanie na tym obszarze aparthotelu. Tego rodzaju zabudowa usługowa związana z prowadzeniem działalności uciążliwej dla sąsiadów, stoi w sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem nieruchomości położonych w obszarze analizowanym i jako taka nie może być uznana za spełniającą przesłankę kontynuacji funkcji. W efekcie należy uznać ją za przesłankę wystarczającą do stwierdzenia, że planowany nowy obiekt budowlany nie stanowi kontynuacji funkcji. Aparthotel mieści się w szeroko rozumianej funkcji usługowej. Zauważyć bowiem należy, pomiędzy budową zagrodową/mieszkalną jednorodzinną, a realizacją 5 obiektów budowlanych, z przeznaczeniem na cele związane ze świadczeniem usług turystycznych w postaci aparthotelu z basenem i garażami istnieje różnica, związana ze stopniem uciążliwości obiektu dla nieruchomości sąsiednich. Takie aspekty funkcjonowania aparthotelu, jak w szczególności jego ogólnodostępność (z którą wiąże się w nieunikniony sposób zarówno przemieszczanie się pomiędzy drogą publiczną a budynkiem aparthotelu szerokiego kręgu osób, jak i pobyt dużej liczby osób w budynku hostelu), podobnie jak i całodobowy sposób funkcjonowania obiektu, prowadzą do konkluzji, że wskazany wyżej stopień uciążliwości jest wyższy aniżeli występujący w przypadku wykorzystywania budynków na cele mieszkalne. Należy zgodzić się z organami, że z analizy funkcji wynika, że zabudowa usługowa- usługi turystyczne nie jest obecna na terenie analizowanym, zatem planowana zabudowa będzie kolidować z funkcją obiektów zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi należy wskazać, że nie polega na prawdzie twierdzenie, że budynek posadowiony na działkach [...], [...], [...] AM- obręb P., zgodnie z prawem został przeznaczony na usługi turystyczne. Z akt wynika, że Starosta K., decyzją z dnia 6 listopada 2018 (decyzja nr 90VI/b/2018) udzielił pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne, ale w żadnym wypadku nie orzekano w sprawie zmiany przeznaczenia budynku na cele hotelowe lub inne usługi turystyczne. "Apartamenty [...], jako samowola budowlana, zgodnie z jednolitym orzecznictwem nie mogą być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy funkcji, zatem nie ma żadnych podstaw aby w wynikach analizy funkcji uwzględniać ten budynek (por. np. wyrok NSA z dnia 27 VI 2023; sygnatura akt II OSK 2313/20). Powyższe wskazuje, że nie doszło także do naruszenia w toku postępowania at. 81a kpa. Jeśli chodzi o wytyczne SKO, zawarte w uzasadnieniu decyzji, to organ odwoławczy wskazał, że organ Iszej instancji niewłaściwie interpretował pojęcie "dobrego sąsiedztwa" w kontekście funkcji terenu i faktycznego użytkowania i organ się do tego dostosował. Odnośnie do zarzucanego naruszenia art. 138 § 2 i 2a w zw. art. 79a kpa, to sąd nie dostrzegł wypunktowanego naruszenia. W świetle przywołanych unormowań organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane. W kontrolowanym postępowaniu nie stwierdzono okoliczności "zależnych od strony", które strona mogła by uzupełnić, aby decyzja mogła być dla niej korzystna. Okoliczność niespełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" jest okolicznością niezależną od strony i stanowi element stanu faktycznego. Wreszcie nie podziela sąd także zarzutu nieustosunkowania się organu odwoławczego do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności do zarzutu błędnego uznania przez organ lokalizacyjny niemożności wyznaczenia linii zabudowy oraz potencjalnej zabudowy działek stanowiących przedmiot postępowania.

Można dodać na koniec, że należy pamiętać, iż naruszenie prawa procesowego może pociągnąć za sobą wyeliminowanie z obrotu prawnego, zaskarżonych decyzji jedynie w sytuacji gdy sąd uzna, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c ppsa).

Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa sąd skargę oddalił.