Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 534/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 124 ust. 3 w zw. z art 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 542/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 września 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z [...] 2018 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części działki nr [...] o powierzchni całkowitej [...] ha położonej w jednostce ewidencyjnej O. - obszar wiejski obręb W. i pozostającej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. poprzez udzielenie [...] S.A. zezwolenia na założenie i poprowadzenie przez teren dz. [...] przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN 500 MOP 5,5 MPa na długości 110,83 m w strefie kontrolowanej o szerokości 8,0 m i powierzchni 920,62 m2, strefie eksploatacyjnej o szerokości 6,0 m i powierzchni 681,91 m2 z zajęciem pasa montażowego o powierzchni 2.652,67 m2, w ramach inwestycji celu publicznego pn.: "Przebudowa gazociągu [...]".

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 124 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej: u.g.n.) poprzez:

- błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przez rokowania, o których mowa w powołanej normie rozumie się również złożenie przez Inwestora oferty w trybie art. 66 § 1 k.c., co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu;

- błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że żądanie Inwestora ustanowienia przez użytkownika wieczystego służebności przesyłu jest równoznaczne ze spełnieniem wymogu określonego w powołanej normie - przeprowadzenia rokowań o wyrażenie przez użytkownika wieczystego zgody na wykonanie prac o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu;

2. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez:

- błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja wydana w trybie art. 124 u.g.n. nie może wskazywać czasu realizacji prac o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. podczas gdy prawidłowa wykładnia winna doprowadzić Sąd do wniosku, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości winno nastąpić tylko w niezbędnym zakresie, w tym poprzez określenie ram czasowych jego trwania w zakresie realizacji prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] S.A. Oddział w Ś., wniósł o oddalenie tej skargi z żądaniem przeprowadzenia rozprawy. Pismem z 2 kwietnia 2020 r. uczestnik postępowania zwrócił się o przyspieszenie terminu rozpoznania skargi kasacyjnej oświadczając o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przepis art. 124 ust. 1 i nast. u.g.n. określa warunki, na jakich może dojść do ograniczenia prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ograniczenia tego dokonuje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. W świetle ust. 3, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Skarga kasacyjna wywodzi, że tak ustalony tryb, w jakim dochodzi do szczególnego rodzaju wywłaszczenia, oznacza, że wniosek muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy, nadto zawierająca zobowiązanie do ustanowienia przez użytkownika wieczystego służebności przesyłu, od którego inwestor uzależnia zawarcie umowy o wyrażenie zgody na wykonanie prac, o które sam występuje. Jak podkreśla skarga kasacyjna, żądanie ustanowienia służebności przesyłu było warunkiem koniecznym uregulowania pomiędzy stronami zasad korzystania z nieruchomości, bez czego to właśnie inwestor, a nie skarżący konsekwentnie odmawiał zawarcia umowy. W ocenie skarżącej Spółki, uczynienie przez inwestora żądania ustanowienia służebności przesyłu warunkiem koniecznym zawarcia umowy o udzielenie zgody na wykonanie prac czyni irrelewantnym badanie pozostałych elementów umowy. Bezprzedmiotowy jest zatem fakt przedstawienia przez inwestora innych elementów (odszkodowania, wynagrodzenia), skoro bez ustanowienia służebności przesyłu inwestor nie był zainteresowany zawarciem umowy o wyrażenie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Bez znaczenia jest zatem, podkreślany przez Sąd, fakt wymiany pism pomiędzy stronami, czy też ich ilości, skoro inwestor nie zamierzał zawrzeć umowy bez ustanowienia przez użytkownika wieczystego służebności przesyłu. Okoliczność ta świadczy o złej woli inwestora i w istocie prowadzenia przez niego pozornych rokowań.

Odmawiając zasadności powyższej argumentacji podkreślić należy, że kwestia rokowań poprzedzających wywłaszczenie, o którym mowa w art. 124 u.g.n., była przedmiotem pogłębionej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wielu sprawach. W wyroku z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2866/17, Sąd ten podkreślił, że zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której - jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia. W wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność, iż w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, nie stanowi o tym, że takie rokowania się nie odbyły.

Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17, powtórzyć trzeba, że rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Sąd ten w przywołanym wyroku zaznaczył również, że w sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n.

W warunkach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wymiana stanowisk [...] S.A. ze Spółką [...] - użytkownikiem wieczystym nieruchomości, o której udostępnienie na potrzeby realizacji inwestycji wystąpił inwestor, wypełniała warunki przeprowadzenia rokowań ustalonych w art. 124 ust. 3 u.g.n. Przedstawiony przez inwestora przy piśmie z [...] 2017 r. projekt umowy o udostępnienie gruntu nie uzyskał akceptacji Spółki, zwłaszcza w odniesieniu do trasy przebiegu oraz postanowień określających wysokość wynagrodzenia. Swoje warunki Spółka [...] określiła w piśmie z [...] 2017 r. Propozycje nie odpowiadały jednak inwestorowi, który pismem z [...] 2017 r. potwierdził fiasko rokowań dla działki nr [...].

Podnoszony w skardze kasacyjnej brak ustaleń dotyczących ustanowienia służebności przesyłu nie mógł świadczyć o wadliwości negocjacji, skutkując brakiem możliwości wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Negatywny wynik rokowań, bądź też ich zakończenie przed osiągnięciem porozumienia, nie pozbawia właścicieli nieruchomości domagania się odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości, czy wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., I OSK 1375/17, CBOSA). Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2864/15 (CBOSA), podkreślić trzeba, że administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c., to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego.

W odniesieniu do argumentacji dotyczącej braku wskazania w decyzji czasu realizacji prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. uzasadniających wydanie decyzji w omawianym trybie, zauważyć należy, że przepis ten nie formułuje wymogu określenia terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z prowadzonymi pracami inwestycyjnymi. W wyroku z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że skoro ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. W tym samym tonie wypowiedział się ten Sąd w wyroku z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2532/17 (CBOSA) przyjmując, że skoro bowiem ustawodawca nie przewidział wskazywania czasookresu zajęcia nieruchomości, to znaczy, że decyzja nie powinna zawierać tego elementu. W doktrynie zauważa się natomiast (patrz: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. dr Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin, 2020), że termin, na który udziela się zezwolenia na zajęcie nieruchomości może być elementem, co do którego może powstać spór o jego określenie w decyzji. Na podstawie komentowanego przepisu organ administracji udziela bowiem zezwolenia na zrealizowanie określonej inwestycji infrastrukturalnej na nieruchomości, co powoduje, że w tym czasie właściciel i użytkownik wieczysty jest pozbawiony uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia i tym samym do skutecznego sprzeciwu wobec działań inwestora podejmowanych na nieruchomości. Inwestor zobowiązany jest natomiast przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego, sprzed podjęcia działań inwestycyjnych, niezwłocznie po zrealizowaniu inwestycji. Wyznaczenie więc w decyzji terminu zajęcia nieruchomości byłoby konsekwencją określenia w niej horyzontu czasowego pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego uprawnień rzeczowych do korzystania z przedmiotu swoich praw a jednocześnie wskazało czas, od którego powstaje ustawowy obowiązek inwestora do podjęcia działań restytucyjnych na nieruchomości w zakresie jej stanu faktycznego, jeżeli działania inwestycyjne spowodowały zmiany tego stanu. Dokonując w tym zakresie analizy orzecznictwa sądów administracyjnych zauważa się, że w pełni odpowiada literalnej treści art. 124 ust. 1 u.g.n. określenie w decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, zamiast konkretnie oznaczonego terminu, okresu udzielenia tego zezwolenia poprzez użycie formuły: "tylko do czasu założenia lub przeprowadzenia stosownych urządzeń na nieruchomości". Nieokreślenie w decyzji nawet w taki sposób jej czasowego zajęcia pozbawia właściciela i użytkownika wieczystego poczucia realnego wskazania, że zajęcie to ma charakter czasowy. Doktrynalne spory co do ustaleń terminu zajęcia nieruchomości i precyzji w tym zakresie nie mogły w niniejszej sprawie skutkować stwierdzeniem istotnej wadliwości wydanych w sprawie decyzji. W omawianym zakresie decyzja organu I instancji wskazuje, że w żądaniu inwestora zakreślono, iż "czas zajęcia nieruchomości w pasie montażowym wyniesie około 6 miesięcy od momentu rozpoczęcia robót". Stwierdzić zatem należy, że tak opisane w decyzji warunki czasowego zajęcia nieruchomości w zakresie terminu pozwalają przyjąć, że dokonywane zajęcie ma charakter czasowy. Oczekiwanie natomiast sztywno zakreślonego w decyzji terminu zajęcia nieruchomości nie znajduje uzasadnienia w treści art. 124 ust. 1 u.g.n. Powyższe pozbawia zasadności podnoszonego w tym względzie zarzutu naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, zaskarżony zaś wyrok odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.