Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 232/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 112a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 119 pkt 4, art. 149 § 1, 1a i 3 , art. 161 § 1 pkt 3, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1/ umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpoznania wniosku S. A. z 17 stycznia 2023 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2/ stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku S. A. z 17 stycznia 2023 roku, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej S. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; [pic]


UZASADNIENIE

III SAB/Łd 232/23

Uzasadnienie

W dniu 17 stycznia 2023 r. S. A., obywatelka Gruzji, złożyła do Wojewody Łódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemka jako przesłankę pobytu wskazała wykonywanie pracy. Do wniosku cudzoziemka dołączyła: załącznik nr 1, dwie kserokopie dokumentu podróży, opłatę 440 zł, opłatę 100 zł, opłatę 25 zł, 4 fotografie wizerunku twarzy, pouczenie, wydruk z KRS, dwa podania, ZUS P ZUA, oświadczenie podmiotu nieświadczącego usług w zakresie pracy tymczasowej o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, informację starosty, dwa oświadczenia oraz kserokopię wniosku.

W dniu 15 lutego 2023 r. wniosek został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt.

W dniu 29 marca 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie z dnia 23 marca 2023 r. kierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na działanie organu I instancji wraz pełnomocnictwem udzielonym przez wnioskodawczynię oraz stosowną opłatą. W ponagleniu zarzucono, że choć od wszczęcia postępowania upłynęły 2 miesiące organ nie podjął jakichkolwiek działań, w tym nie umożliwił złożenia przez cudzoziemca odcisków palców.

Również w dniu 29 marca 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP do organu wpłynęła skarga pełnomocnika strony na przewlekle prowadzenie postępowania, w której zarzucono organowi naruszenie przepisów prawa procesowego:

1/ art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 i 4 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu,

2/ art. 7 k.p.a. z uwagi na brak podjęcia jakichkolwiek kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy przez 3 miesiące od dnia wszczęcia postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; przyznanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy z trybie uproszczonym.

Skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi 30 października 2023 r.

Pismem z 3 kwietnia 2023 r. Wojewoda Łódzki wezwał stronę do osobistego stawiennictwa, celem pobrania odcisków linii papilarnych, korekty wniosku przez złożenie czytelnego podpisu na stronie 8 wniosku, wyznaczając jej termin na 26 kwietnia 2023 r.

Zawiadomieniem z 5 kwietnia 2023 r. Wojewoda Łódzki pozostawił ponaglenie bez rozpoznania.

Zawiadomieniem z 26 kwietnia 2023 r. strona została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie i o przedłużeniu postępowania na okres 60 dni, jak również wezwana do uzupełnienia akt sprawy o ważne w Polsce ubezpieczenie zdrowotne, a w przypadku wykonywania pracy w 2022 roku, o zeznanie PIT-37.

W dniu 12 czerwca 2023 r. strona uzupełniła akta o potwierdzenie ubezpieczenia.

Przy piśmie z 16 czerwca 2023 r. strona przesłała zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach ( druk ZAS-W).

Pismem z 19 czerwca 2023 r. strona została wezwana do złożenia wyjaśnień na okoliczności wskazania aktualnego miejsca wykonywania pracy lub uzupełnienie akt o aktualny załącznik nr 1.

W dniu 21 lipca 2023 r. akta sprawy zostały uzupełnione o załącznik nr 1.

Pismem z 1 sierpnia 2023 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

W dniu 21 września 2023 r. cudzoziemka dołączyła do akt sprawy aktualny załącznik nr 1.

W dniu 4 października 2023 r. została wydana pozytywna decyzja w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, a z ilości bardzo dużej ilości wpływających skarg. Organ wskazał ponadto, że 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. 2023 r. poz. 103), zmieniony ustawą z 14 kwietnia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r, poz. 1088), który stanowi, że "W okresie do dnia 4 marca 2024 r, bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących [...] udzielenia cudzoziemcowi [...] zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". Organ zwrócił uwagę na art. 100d ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że "W okresie, o którym mowa w ust. 1 [...] przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania w terminie nie stosuje się", zastępując tym samym art. 100c ust. 1 ww. ustawy.

W ocenie organu przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie można stosować w sposób zawężający, tj. jedynie do obywateli Ukrainy, którzy opuścili swój kraj w związku z konfliktem zbrojnym z Federacją Rosyjską. Zatem nie można przyjmować, art. 100c ustawy o pomocy ma zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną. Taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a me "obywatelu" Ukrainy. Przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 u.o.c.). Organ wskazał na szeroki zakres spraw, których dotyczy art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy. Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Ponadto art. 100c wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację wyłącznie tej grupy cudzoziemców.

Organ dodał, że z uwagi na wydaną w niniejszej sprawie decyzję pozytywną, pobyt strony na terytorium RP jest legalny, jak również może ona legalnie świadczyć pracę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1/ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2/ zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3/ stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). W niniejszej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi spełniła powyższy wymóg formalny. Ponaglenie złożono 23 marca 2023 r., a skarga została wniesiona 29 marca 2023 r. (data wpływu skargi do organu).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r., II SAB/Wr 69/15). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również i to, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w art. 35 § 4 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej ustawa, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1/ cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2/ cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3/ cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Z art. 112a ust. 2 ustawy wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 ustawy

Postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, który został złożony do organu administracji 17 stycznia 2023 r. i został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt 15 lutego 2023 r. Następnie dopiero po złożeniu 23 marca 2023 r. (data nadania listem pokleconym) ponaglenia oraz 29 marca 2023 r. skargi do sądu administracyjnego (za pośrednictwem platformy ePUAP) organ skierował do strony wezwanie z 3 kwietnia 2023 r. do uzupełnienia braków wniosku, wyznaczając termin stawienia się w siedzibie organu na 26 kwietnia 2023 r.

Następnie zawiadomieniem z 26 kwietnia 2023 r. strona została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie i o przedłużeniu postępowania na okres 60 dni, jak również wezwana do uzupełnienia akt sprawy o ważne w Polsce ubezpieczenie zdrowotne, a w przypadku wykonywania pracy w 2022 r., o zeznanie PIT-37. W dniu 12 czerwca 2023 r. strona uzupełniła akta o potwierdzenie ubezpieczenia, a pismem z 16 czerwca 2023 r. akta zostały uzupełnione o druk ZAS-W. Kolejnym pismem z 19 czerwca 2023 r. strona została wezwana do złożenia wyjaśnień na okoliczności wskazania aktualnego miejsca wykonywania pracy lub uzupełnienie akt o aktualny załącznik nr 1 (co nastąpiło 21 lipca 2023 r.). Kolejnym pismem z 1 sierpnia 2023 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W dniu 21 września 2023 r. cudzoziemka kolejny raz dołączyła do akt sprawy aktualny załącznik nr 1. Dopiero 4 października 2023 r., a więc 8,5 miesiącach od złożenia wniosku, organ wydał pozytywną dla strony decyzję.

Przedstawiony wyżej w sposób chronologiczny sposób działania organu, zdaniem sądu, w sposób jednoznaczny świadczy o tym, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co ilustrują przedstawione daty podejmowania przez organ czynności w sprawie, skutkujące wydaniem decyzji dopiero po ponad 8 miesiącach od złożenia wniosku. Niewątpliwie organ nie podejmował w sposób wystarczająco aktywny czynności związanych ze sprawą: od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia ponaglenia upłynęły ponad 2 miesiące, od dnia złożenia wniosku do daty wezwania strony upłynęło ponad 2,5 miesiąca, natomiast od dnia złożenia wniosku do wyznaczonej przez organ daty osobistego stawiennictwa strony w organie upłynęły ponad 3 miesiące. Z kolei od dnia wyznaczenia tej wizyty i pierwszego wezwania do uzupełnienia braków do dnia wydania decyzji upłynęły kolejne 6 miesięcy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał NSA w uchwale z 3 września 2013 r., I OPS 2/13. Przy czym sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu. Zatem, posiłkując się argumentacją zawartą we wskazanej powyżej uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zatem skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 - 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w stosownych przepisach ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z 13 lipca 2021 r., II SAB/Po 25/21 i z 20 stycznia 2022 r., IV SAB/Po 222/21).

W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 17 stycznia 2023 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia jego braków formalnych. Zatem w przypadku ustalenia, że złożony przez skarżącą wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił jednak zadość niezwłocznie, lecz dopiero po wniesieniu przez stronę ponaglenia oraz po złożeniu skargi do sądu administracyjnego, tj. po ponad 2 miesiącach od złożenia wniosku, prolongując jego dalsze procedowanie o kolejne dni, tj. do dnia wyznaczonego stronie terminu (26 kwietnia 2023 r.) do osobistego stawiennictwa w organie i uzupełnienia braków formalnych wniosku, w okresie których w sprawie znów nic się nie działo.

Zdaniem sądu w składzie orzekającym, choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ administracji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (por. wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, ss. 97 - 99).

W niniejszej sprawie powyższe oznacza, że wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, dopiero po wniesieniu skargi (co nastąpiło przecież po upływie ponad 2 miesięcy od złożenia wniosku), w niniejszej sprawie bieg terminu z art. 112a ust. 1 ustawy rozpoczął się dopiero po wniesieniu ponaglenia i skargi, albowiem w wyniku wadliwego działania organu strona nie miała szans na wcześniejsze uzupełnienie braków formalnych wniosku. Stwierdzić zatem należy, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły i początek tej przewlekłości należy datować od dnia wniesienia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego – działania organu mają zatem znamiona przewlekłości. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego ponad 2,5 miesiącach po wniesieniu podania bez jasnej perspektywy jego załatwienia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada wszak na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, że termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Po instytucjach demokratycznego państwa prawnego należy oczekiwać, że będą realizować postanowienia aktów normatywnych w sposób, który nie będzie stawiać wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji, m.in. poprzez stosowanie praktyk, które w sposób rażąco nieproporcjonalny uprzywilejowują te organy kosztem gwarancji procesowych strony.

Biorąc pod uwagę fakt, że 4 października 2023 r. organ wydał decyzję udzielającą skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, Sąd uznał, że zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i dlatego umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Równocześnie mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (pkt 2 sentencji wyroku).

W ocenie Sądu, przewlekłość prowadzenia postępowania nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi przewlekłość organu nie była znacząca, choć nie była też uzasadniona np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem wyżej wskazanej wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał bowiem na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu, co jest wiadome Sądowi z urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to jednak oczywiście stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ - jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym faktem napływem migrantów z tego kraju oraz będącą tego konsekwencją, dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.

W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na art. 100d ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185) i wszedł w życie 28 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, w brzmieniu po kolejnej nowelizacji w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, w okresie do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 ustawy). Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy). Jednakże wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z 12 marca 2022 r. zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżąca nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem- nie jest obywatelem Ukrainy (lecz Gruzji). Organ nie ma zatem podstaw rozciągać stosowania przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

Z powyższych względów, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, a także art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.

EC