Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1345/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.122 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 2 ust 5
journal: Dz.U. 2004 nr 2 poz 15
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami
article: art.27 ust.2, art.23 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art.7, 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 277/13 w sprawie ze skargi S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz S. F. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 277/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę S. F., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w N. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Główny Lekarz Orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w N. poinformował Starostę L. o stwierdzeniu u S. F. okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Zaznaczył przy tym, że zweryfikowane powinno zostać prawo do kierowania pojazdami.

Starosta L. wszczął postępowanie administracyjne z urzędu. W toku postępowania organ poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, a także wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie.

W odpowiedzi na pismo Zakład Ubezpieczeń Społecznych w N. przesłał pismo, w którym Główny Lekarz Orzecznik, powołując się na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych oraz o systemie ubezpieczeń społecznych, wskazał, że brak jest podstaw do przesłania żądanych informacji. W piśmie podkreślono, że informacje o ewentualnych okolicznościach mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym Oddział wysyła zawsze w przypadkach uzasadnionych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Starosta L. orzekł o skierowaniu S. F. na badania lekarskie.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zastosowanie trybu wynikającego z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) służy usunięciu stanu niepewności co do stanu zdrowia osób kierowanych na te badania i wpływu ich zdrowia na zdolność kierowania pojazdami. Fakt ten może zostać ustalony w trakcie specjalistycznych badań lekarskich, mających dać odpowiedź czy kierowca jest zdolny do prowadzenia pojazdów wg posiadanego prawa jazdy. Organ uznał, że informację od Lekarza Orzecznika z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w N. należało uznać za wiarygodną.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. F..

Zaskarżoną decyzją SKO w N. utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na cel art. 122 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, a podstawą do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie jest wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia (por. wyrok WSA z 3 grudnia 2010 r., III SA/Wr 722/10). Wynika to z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz.15). W sytuacji, w której informacja pochodzi od Zastępcy Głównego Lekarza Orzecznika ZUS trudno odmówić jej wiarygodności, bowiem pochodzi od organu uprawnionego do badania zdrowia odwołującego się. Natomiast dla potrzeb niniejszego postępowania nie jest wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany w stanie zdrowia stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów, ale podstawą wydania decyzji jest już wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., l OSK 52/11).

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. F., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że na podstawie aktualnych badań lekarskich z lipca 2009 r., których termin ważności upływa w 2014 r., potwierdzono brak ograniczeń w korzystaniu z uprawnień do prowadzenia pojazdów. Natomiast zawiadomienie ZUS opiera się na starych badaniach z 2007 r. Ponadto, samo zawiadomienie nie jest, zdaniem skarżącego, wystarczające do podjęcia decyzji o skierowaniu na badania, bowiem organy administracji nie są wyłączone od dodatkowego badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich wątpliwości. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wyrażał zgodę na udostępnienie organom dokumentacji znajdującej się w ZUS, jednakże ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, nie skorzystały z tej możliwości ustalenia niecelowości skierowania na badania.

W odpowiedzi na skargę SKO w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 277/13, uwzględniając skargę, powołał się na treść art. 122 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy oraz § 2 ust. 5, § 3 ust. 1, § 14 i § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia i stwierdził, że aby organ mógł skierować konkretną osobę na badanie lekarskie, po pierwsze, musi istnieć przesłanka "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia" tej osoby; po drugie, zastrzeżenia co do stanu zdrowia muszą być potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania na skutek wiarygodnej informacji. Organ musi ustalić czy uzyskana informacja jest wystarczająco motywowana. W tej zaś sprawie nadesłana przez ZUS informacja nie zawierała żadnych danych na poparcie zgłoszonych zastrzeżeń. Ponadto pomimo wezwania przez Starostę do sprecyzowania tej informacji, nie zostały udzielone wyjaśnienia. Dlatego uzyskana w tej sprawie informacja nie mogła być uznana za wystarczającą do powzięcia wątpliwości o stanie zdrowia skarżącego dającą podstawę do wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie.

Jeżeli lekarz orzecznik odmówił organowi wskazania okoliczności poddających pod wątpliwość stan zdrowia skarżącego zasłaniając się ochroną danych osobowych, to nie mniej jednak, organy powinny były ponownie zwrócić się do lekarza orzecznika, podkreślając, że są one uprawnione do otrzymania tych danych wobec treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), uwiarygadniając swój interes w ich otrzymaniu. Rzeczywiście w myśl art. 27 ust. 1 tej ustawy zabrania się przetwarzania danych ujawniających m.in. danych o stanie zdrowia. Jednak w art. 27 ust. 2 zawarto szereg wyjątków. Jedną z okoliczności legalizujących przetwarzanie wrażliwych danych osobowych stanowi zezwalający odpowiedni przepis szczególny innej ustawy. Za taki przepis należało uznać właśnie materialnoprawną podstawę działania w niniejszym przypadku – art. 122 Prawa o ruchu drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 września 2006 r., II SA/Wa 9/06). Jak słusznie podkreślił też Naczelny Sąd Administracyjny, przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach K.p.a. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych i jako takie jest działaniem dopuszczalnym. W ogólnym postępowaniu administracyjnym rolę przepisów przyznających uprawnienie do przetwarzania danych osobowych spełniają przepisy proceduralne K.p.a. (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., I OSK 268/11).

W takim stanie rzeczy organy nie mogły uznać pisma za wystarczająco wiarygodną informację mimo jej pochodzenia od lekarza orzecznika ZUS. Wydając w rozpatrywanej sprawie decyzję kierującą skarżącego na badania lekarskie na jej podstawie naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło SKO w N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym w związku z § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia przez uznanie, że informacja pochodząca od lekarza orzecznika ZUS o stwierdzonych podczas badania lekarskiego okolicznościach mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym nie daje staroście podstaw do skierowania kierującego pojazdem na badania lekarskie wobec nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez wskazanie, że organ powinien prowadzić postępowanie administracyjne zmierzające do uprawdopodobnienia istnienia przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów przez stronę ze względu na stan jej zdrowia, podczas gdy istniejąca informacja od organu powołanego do oceny stanu zdrowia wskazuje na wystąpienie zastrzeżeń w stanie zdrowia, mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych, a zatem uprawdopodabnia istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami w ruchu publicznym, jak też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania co do dalszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. F. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie S. F. złożył kopie orzeczenia psychologicznego z dnia 19 lipca 2014 r. oraz zaświadczenia lekarskiego z dnia 20 lipca 2014 r., z których wynika, że nie stwierdzono u niego przeciwskazań do prowadzenia pojazdami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej naruszenia art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym w związku z § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni tych przepisów. Sąd nie stwierdził bowiem, że informacja pochodząca od lekarza orzecznika ZUS o stwierdzonych podczas badania lekarskiego okolicznościach mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym nie daje staroście podstaw do skierowania kierującego pojazdem na badania lekarskie wobec nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Wręcz odwrotnie, Sąd wskazał, że taka informacja może być podstawą skierowania kierującego pojazdami na badania lekarskie, ale z tym zastrzeżeniem, że muszą wystąpić przesłanki, które z dużym prawdopodobieństwem wskazują na zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Nie wystarczą same wątpliwości, że kierujący może być w takim stanie i tym samym nie gwarantuje on bezpiecznego prowadzenia pojazdem. Nie chodzi zatem tyle o kwestię uzyskania informacji, ile o treść tej informacji. Posługując się regułami wykładni systemowej oraz celowościowej przyjąć należy, że art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym odnoszący się do możliwości wezwania kierującego, posiadającego uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych, do poddania się specjalistycznym badaniom lekarskim w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, w przypadku powzięcia przez organ umotywowanych zastrzeżeń, co do stanu jego zdrowia. Zatem wezwanie kierującego pojazdem do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., I OSK 1476/13). Nie wystarczą zatem same wątpliwości, że kierujący może być w takim stanie i tym samym nie gwarantuje on bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. Wątpliwości te muszą być poparte ustaleniami na okoliczność ewentualnych schorzeń lub wad zdrowia kierującego pojazdami. Wynika to z treści § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym starosta może skierować na badanie lekarskie jedynie taką osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Konieczne jest zatem ustalenie co może powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.

W tej sprawie treść informacji była lakoniczna – nie wiadomo jakie schodzenia lub wady zdrowia mogły potencjalnie powodować niezdolność do prowadzenia pojazdami, a co więcej nie wiadomo co było źródłem wystosowanej przez ZUS informacji. Ponadto na wezwanie organu – jej nie sprecyzowano, choć istniały ku temu prawne podstawy wynikające z art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Przepisy procedury administracyjnej wprawdzie wprost nie mówią o przetwarzaniu danych osobowych, jednakże zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że dochodzi w tym procesie do przetwarzania danych osobowych. Na czynności przetwarzania danych osobowych w toku postępowania składają się takie czynności jak przetwarzanie danych osobowych stron postępowania, przeprowadzanie dowodów zwłaszcza osobowych, prowadzenie akt sprawy, sporządzanie protokołów, dokonywanie doręczeń i wezwań, udostępnianie akt sprawy, a wreszcie wydanie rozstrzygnięcia. Mimo braku w przepisach K.p.a. upoważnienia do przetwarzania danych osobowych, noszącego cechy upoważnienia o charakterze generalnym, należy przyjąć, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach K.p.a. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych i jako takie jest działaniem dopuszczalnym. W ogólnym postępowaniu administracyjnym rolę przepisów przyznających uprawnienie do przetwarzania danych osobowych spełniają przepisy proceduralne K.p.a. (por. P. Litwiński: Ochrona danych osobowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Oficyna Volters Kluwer, Warszawa 2009, s. 150; co jest także akceptowanym poglądem w orzecznictwie – por. wyroki NSA: z 6 grudnia 2011 r. I OSK 268/11; z 13 grudnia 2011 r., I OSK 521/11). W tej sprawie dokonanie przetworzenia danych osobowych w zakresie stanu zdrowia skarżącego było w świetle art. 122 ust. 1 pkt 4 i § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia konieczne do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Był to bowiem istotny element postępowania wyjaśniającego z uwagi na charakter tej sprawy.

Ponadto prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wymaga od organów administracyjnych skonfrontowania uzyskanych w trakcie tego postępowania dowodów. O wyniku postępowania powinien decydować całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego (zasada prawdy obiektywnej wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W tym kontekście należy wskazać, że organy administracji nie są wyłączone od dodatkowego badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich wątpliwości (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1074/08). W tej sprawie, z jednej strony, organy uzyskały z ZUS lakoniczne informacje o istnieniu uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia Stanisława Filipka; z drugiej zaś – posiadały informacje, że Stanisław Filipek ma ważne badania lekarskie, które stwierdzały brak przeciwwskazań do prowadzenia pojazdami. O tym skarżący informował organ I instancji do protokołu z przesłuchania świadka z dnia 21 lutego 2012 r., a przed organem odwoławczym przełożył kopie orzeczeń w tym zakresie przy piśmie z dnia 21 maja 2012 r. Oznacza to, że w tej sprawie pomimo istnienia sprzecznych dowodów w sprawie organy bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy oparły się na lakonicznej informacji. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy kierując skarżącego na badania lekarskie naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafność tej oceny potwierdzają przedłożone na rozprawie kolejne zaświadczenia z 2014 r., w których nie stwierdza się przeciwwskazań do prowadzenia pojazdami przez S. F.. Oczywiście samo posiadanie ważnego zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami nie stanowi przeszkody do kontroli stanu zdrowia, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., I OSK 156/11). Jednak takie wątpliwość muszą zaistnieć, co w tej sprawie nie zostało wykazane przez organy administracyjne obu instancji (w przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA o sygn. akt I OSK 156/11 źródłem uzasadnionych wątpliwości było powołanie się na opinię sądowo-psychiatryczną, z której wynikało rozpoznanie przez biegłych zaburzeń osobowości oraz zmian ograniczonych w ośrodkowym układzie nerwowym). W innym wypadku każdego można byłoby skierować na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym bez wyraźnej przyczyny, podczas gdy taka kontrola powinna być dokonywana z uwagi na mogące realnie wystąpić zagrożenie w ruchu drogowym.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym i § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W treści uzasadnienia Sąd wskazał, że jeżeli lekarz orzecznik odmówił podania stosownych informacji to organy powinny ponownie zwrócić się do tego lekarza, podkreślając, że są one uprawnione do otrzymania stosownych danych osobowych.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.