Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 453/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 119a
journal: Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy oraz szkodliwy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: "KGSG", "organ") z [...] maja 2015 r. nr [...] [...] T.M. (dalej: "skarżący") został zwolniony ze służby w Straży Granicznej (dalej: "SG") z dniem [...] lipca 2015 r. w oparciu o art. 45 ust. 2 pkt 4 i art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 2 października 1990 r. o Straży Granicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 915 ze zm.; dalej: "ustawa o SG"). Skarżącemu wypłacono należności przysługujące z tytułu zwolnienia, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz szkodliwe za lata 2012-2015, stosownie do treści art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w związku z § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy wypoczynkowe i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 186, poz. 1560; dalej: "rozp. z 2005 r.").

Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. skarżący wystąpił do organu o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy i szkodliwy. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "Trybunał", "TK") z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), skarżący wniósł o wypłatę różnicy, pomiędzy należną mu kwotą a kwotą wypłaconą w 2015 r. z tytułu niewykorzystanych ww. urlopów, powiększonej o ustawowe odsetki naliczone od daty wymagalności.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że służbę w SG pełnił od [...] października 1997 r. do [...] lipca 2015 r. Ostatnim miejscem pełnienia przez niego służby był Sztab KGSG. Podniósł, iż pomimo niezakwestionowania przez Trybunał rozp. z 2005 r., przyjęte w nim rozwiązanie wypłaty ekwiwalentu w wymiarze 1/30 uposażenia nie może być odmiennie interpretowane jak zakwestionowany przez TK analogiczny przelicznik określony w art. 115a ustawy o Policji, co wynika wprost z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA", "Sąd kasacyjny", "Sąd drugiej instancji") z 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2440/16 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił skarżącemu ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy i szkodliwy wobec braku podstaw prawnych do wypłaty tego świadczenia w wysokości innej niż wynikająca z naliczenia dokonanego zgodnie z obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby art. 118 ustawy o SG i wydanego na jego podstawie rozp. z 2005 r.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, organ decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W motywach drugoinstancyjnej decyzji KGSG powtórzył dotychczasową argumentację. Podkreślił, iż wyrok Trybunału, na który powołał się skarżący, dotyczył art. 115a ustawy o Policji, a nie przepisów o SG.

Skarżący zaskarżył drugoinstancyjne rozstrzygnięcie organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej też: "tutejszy Sąd", "Sąd pierwszej instancji"), który wyrokiem z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1173/19, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] stycznia 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu ww. orzeczenia tutejszy Sąd stwierdził, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczył skutków wyroku TK o sygn. akt K 7/15 względem analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozp. z 2005 r. Analizując kwestię rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału w sferze stosowania prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - według prokonstytucyjnej metody wykładni przepisów prawa - wywiódł, iż jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał za sprzeczną z Konstytucją RP (vide art. 62 ust. 2 Konstytucji RP), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed TK, może być uznana za niekonstytucyjną. Pogląd ten znalazł akceptację w doktrynie, gdzie podkreślano, że negatywne orzeczenie Trybunału uchyla domniemanie konstytucyjności nomy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach rożnych aktów prawnych. Wyrok TK o niekonstytucyjności normy zakodowanej w konkretnym przepisie prawa deroguje zatem z systemu prawa ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak wpływ na stosowanie innych przepisów zawierających taką samą niekonstytucyjną normę. Wtedy niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia sąd z obowiązku występowania w takiej sprawie do Trybunału.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z zarzutem niezgodności z Konstytucją RP normy podustawowej, bo zawartej w rozporządzeniu. Natomiast w świetle wynikającego z Konstytucji RP związania sądu ustawą, sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu niż ustawa, z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. Jeśli więc akceptuje się stanowisko, iż sąd wyjątkowo może odmówić zastosowania normy ustawowej w sytuacji, gdy analogiczna norma zawarta w innej ustawie została uznana przez TK za niezgodną z Konstytucją RP, to tym bardziej, sąd będąc związany tylko ustawą, może odmówić zastosowania normy rozporządzenia wykonawczego, analogicznej z uznaną za niekonstytucyjną normą ustawy.

Wobec powyższego, a także z uwagi na brzmienie art. 115a ustawy o Policji, Sąd pierwszej instancji podzielił aprobowaną w judykaturze możliwość ponownego ustalenia / wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, bez konieczności ingerencji prawodawcy, z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się też ze stanowiskiem co do możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek ww. orzeczenia TK. Jak wskazano w nim, świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości odnośnie sposobu ustalenia współczynnika dni roboczych nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, organ - ponownie rozpatrując sprawę - będzie miał na względzie powyższe wywody i przełoży je bezpośrednio na sytuację skarżącego - byłego funkcjonariusza SG.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, złożonej przez KGSG od opisanego wyżej orzeczenia tutejszego Sądu, NSA wyrokiem z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2526/21, oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd drugiej instancji, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, przypomniał stan prawny, który od orzekania w sprawie przez KGSG uległ radykalnej zmianie. W przypadku funkcjonariuszy SG na dzień wydania w niniejszej sprawie obu decyzji sposób obliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy był uregulowany w § 2 ust. 2 rozp. z 2005 r. wydanego na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG. Natomiast w przypadku policjantów tożsama regulacja pod względem przedmiotowym była zawarta w art. 115a ustawy o Policji. Wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, TK stwierdził, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Rozp. z 2005 r. zostało derogowane na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1635). Stosownie do treści art. 19 ust. 2 ww. ustawy, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W okresie przewidzianym w przywołanym przepisie nowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG, nie weszły w życie. Zgodnie z art. 26 ww. ustawy z 19 lipca 2019 r., ustawa ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r. Oznacza to, że rozp. z 2005 r. zostało uchylone w całości 1 lipca 2020 r.

Konsekwencją formalnego uchylenia rozp. z 2005 r. było wydanie przez Trybunał, po rozpoznaniu wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności m.in. § 2 ust. 2 tego aktu w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, z: art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy o SG, postanowienia z 26 października 2021 r., sygn. akt U 3/19, o umorzeniu postępowania w sprawie.

Uchylenie art. 118 ust. 4 ustawy o SG nastąpiło w oparciu o art. 2 pkt 34 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610; dalej: "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie 1 października 2020 r. Jednocześnie art. 2 pkt 35 ustawy nowelizującej wprowadził, po art. 119 ustawy o SG, m.in. art. 119a ust. 1 w następującym brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W ten sposób kompleksowa regulacja dotycząca sposobu obliczania funkcjonariuszom SG ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe została zawarta w ustawie o SG.

NSA zwrócił uwagę na art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, wedle którego art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zmianie, przez art. 2 pkt 22 ustawy nowelizującej, uległo także brzmienie art. 86 ust. 1 ustawy o SG, który stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Przez dni robocze rozumie się dni od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy.

Ponadto Sąd kasacyjny wskazał, iż art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, w wykonaniu wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nadał następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przewidziano, że przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

NSA odnotował, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, skierował do Trybunału pytanie prawne dotyczące zgodności - z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP - art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Sprawa zainicjowana tym pytaniem jest zarejestrowana w TK pod sygn. akt P 7/21.

Dalej Sąd drugiej instancji zaakcentował, że usunięcie z dniem 1 lipca 2020 r. z obrotu prawnego § 2 ust. 2 rozp. z 2005 r., który w związku z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG był podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w tej sprawie oraz uchylenie z 1 października 2020 r. art. 118 ust. 4 ustawy o SG, a także wprowadzenie z tym dniem, ujętej w art. 119a ust. 1 ustawy o SG, regulacji określającej sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, jak również zawarcie w art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej normy intertemporalnej dotyczącej przedmiotowego ekwiwalentu - nie było uwzględniane zarówno przy ocenie decyzji KGSG, jak i we wskazaniach co do dalszego postępowania. Z kolei NSA, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej i biorący z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania, nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu, podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Stosownie zaś do wynikającej z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") zasady praworządności, organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Natomiast sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.

Stąd w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wniosek skarżącego, zwolnionego ze służby [...] lipca 2015 r., o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mógł być załatwiony przez organ na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w związku z § 2 ust. 2 rozp. z 2005 r., przy uwzględnieniu faktu, iż ten ostatni przepis w chwili wydawania obu decyzji (z [...] stycznia 2019 r. i [...] marca 2019 r.) pod względem przedmiotowym był tożsamy z regulacją zawartą w art. 115a ustawy o Policji, który wyrokiem Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W rezultacie art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, utracił moc obowiązującą z 6 listopada 2018 r.

Zdaniem NSA, powyższy wyrok TK może stanowić wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 rozp. z 2005 r. Posiłkując się argumentacją zawartą w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału, stwierdzić należy, że przepis rozp. z 2005 r. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o SG, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Jednocześnie Sąd kasacyjny podkreślił, iż sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Na poparcie tego stanowiska Sąd drugiej instancji przytoczył fragment uzasadnienia wyroku wydanego 16 stycznia 2006 r. przez skład siedmiu sędziów NSA w sprawie o sygn. akt I OPS 4/05.

Sąd kasacyjny zgodził się z twierdzeniem, że ekwiwalent będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za 1 dzień roboczy, co wynika z faktu, iż urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania, przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 rozp. z 2005 r. wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia, funkcjonariusz SG nie otrzymywał 100% dziennego uposażenia. W konsekwencji pośrednio zostaje również pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, przy czym gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa.

Ponadto Sąd kasacyjny zaakcentował, że określony w § 2 ust. 2 rozp. z 2005 r. mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego – ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, gdyż zaniżał jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem. Tymczasem w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP konkretyzacja wyrażonych w tym przepisie praw jednostki może nastąpić jedynie w drodze ustawy, a nie aktu o randze podustawowej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stanowi korelat prawa do urlopu, powinno być ono zatem w całości (w więc także w zakresie sposobu jego obliczania) uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.

Po kolejnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r., KGSG decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], mając za podstawę art. 104 k.p.a. oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w związku z § 2 ust. 1 i ust. 2 rozp. z 2005 r. w związku z art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, odmówił ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy i szkodliwy z uwagi na brak podstaw prawnych do przedmiotowego świadczenia w wysokości innej niż wynikająca z naliczenia w związku ze zwolnieniem ze służby w SG.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż żądanie skarżącego nie ma oparcia w przepisach prawa i nie może zostać uwzględnione. Wprawdzie KGSG jest związany wskazówkami oraz wykładnią prawa zastosowaną przez sąd, który uchylił decyzje organu, lecz stosownie do art. 6 k.p.a. KGSG powinien rozpoznać sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień wydawania decyzji. Pomiędzy wydaniem decyzji z [...] stycznia 2019 r. i z [...] marca 2019 r., zmianie uległ stan prawny w ten sposób, że wszedł w życie art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiący, że przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o SG) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (tj. ustawą nowelizującą) stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. W myśl znowelizowanego art. 119a ust. 1 ustawy o SG, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby funkcjonariusza SG oblicza się, przyjmując współczynnik 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za każdy dzień niewykorzystanego urlopu. Powyższy przepis wszedł w życie 1 października 2020 r. Natomiast art. 9 ust. 2 ustawy znowelizowanej uregulował sytuację prawną funkcjonariuszy SG zwolnionych ze służby przed datą wejścia w życie tej zmiany. Ustawodawca odniósł się do sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy nabyte przed dniem 6 listopada 2018 r. i od tej daty. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o SG w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W świetle takiego unormowania wnioskowane przez skarżącego ponowne ustalenie wysokości i wypłata ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, dodatkowego i szkodliwego nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach normujących pragmatykę służbową w SG. Skoro zaś nie powstała zaległa należność, to art. 111 ust. 4 ustawy o SG nie znajduje zastosowania, a tym samym, żądanie w zakresie odsetek jest nieuzasadnione.

Opisana wyżej decyzja organu z [...] stycznia 2024 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego (reprezentowanego przez radcę prawnego [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 119a pkt 1 ustawy o SG w związku z § 2 ust. 1 i ust. 2 rozp. z 2005 r. związku z art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez ich błędną wykładnię;

2) art. 286 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ; dalej: "p.p.s.a.") poprzez niewykonanie wyroku tutejszego Sądu z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1173/19 oraz wyroku NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2526/21;

3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7b, art. 77 i art. 79a k.p.a.

W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął krótko jej zarzuty, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach dotyczących funkcjonariuszy Policji. Dodał, że w analogicznej sprawie zakończonej wyrokiem Sądu kasacyjnego z 14 września 2023 r., sygn. akt III OSK 683/22, KGSG przyznał funkcjonariuszce ekwiwalent za niewykorzystany urlop, co wskazuje na brak spójności w działaniach organu, ale również wpływa na poczucie krzywdy u skarżącego.

W odpowiedzi na skargę KGSG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentował, iż art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej korzysta z domniemania konstytucyjności. Ponadto organ zawnioskował o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast art. 120 p.p.s.a. wskazuje, iż w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W tym miejscu podnieść należy, że stosownie do treści art. 286 § 1 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jak wskazał NSA w wyroku z 15 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 3343/21, przepis ten ustanawia zasadę "realnej możliwości" wykonania wyroku sądowego, gdyż organ musi dysponować aktami sprawy w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, analogicznie jakby prowadził postępowanie po raz pierwszy w sprawie, a zatem po wpłynięciu wniosku. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wyjaśnił w jaki sposób KGSG naruszył cytowany przepis. Również w motywach skargi nie podano, na czym polegało naruszenie przepisów proceduralnych - art. 6, art. 7, art. 7b, art. 77 i art. 79a k.p.a., zwłaszcza że zarówno z uzasadnienia skargi (koncentrującego się na poglądach przedstawionych w orzeczeniu Sądu kasacyjnego z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2526/21), jak i zdaniem tutejszego Sądu, istota sprawy sprowadza się do wykładni prawa materialnego. Nadto dostrzec trzeba, iż § 2 ust. 1 i ust. 2 rozp. z 2005 r. organ powołał związku z art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, zatem nie można podzielić stwierdzenia skarżącego, iż organ zastosował przepisy nieobowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja zapadła po prawomocnych wyrokach wydanych w ramach przedmiotowej sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] listopada 2018 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W ww. wyroku z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2526/21, NSA obszernie i szczegółowo przedstawił, jak kształtował się stan prawny od wydania przez organ pierwszych decyzji w sprawie skarżącego do daty orzekania przez Sąd kasacyjny. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zaistniała przesłanka zmiany stanu prawnego w postaci wejścia w życie ustawy nowelizującej, w tym jej art. 9 ust. 2 odwołującego się do § 2 ust. 2 rozp. z 2005 r., co zresztą odnotował Sąd drugiej instancji. NSA uznał ten ostatni przepis za wykraczający poza delegację ustawową, bo ustanawiający mechanizm prowadzący do zaniżania wysokości świadczenia, które w efekcie nie mogło być nazwane ekwiwalentem. Sąd kasacyjny w ww. orzeczeniu również wyraźnie opowiedział się za potraktowaniem wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jako wskazówki interpretacyjnej przy wykładni § 2 ust. 2 rozp. z 2005 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej nie stanowi przeszkody do stosowania art. 119a ust. 1 ustawy o SG. Stosownie do treści tego ostatniego przepisu, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Jak stwierdził NSA w wyroku z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1749/22, ostatnie (czwarte) zdanie art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej ("Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy") odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o SG) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji, zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego, na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy, można znaleźć odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (vide S. Wronkowska, Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" [w:] S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224).

Dalej Sąd kasacyjny w ww. orzeczeniu podkreślił, iż w wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania ostatniego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, trzeba brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią § 2 ust. 2 rozp. z 2005 r., stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej o stosowaniu art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu ostatnim art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej - o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Tym samym należy odróżnić sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania. Natomiast ustawa o SG zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Tak więc pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu ostatniego zdania art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w rezultacie i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (vide wyrok TK z 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), to także konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (vide wyrok Trybunału z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP, praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, iż urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych.

Treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 119a ust. 1 ustawy o SG (wprowadzona mocą art. 2 pkt 35 ustawy nowelizującej) nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta, określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., jak też - zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej - w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 119a ustawy o SG obowiązujących przed dniem 6 listopada 2018 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania czwartego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej nie wyłączają tych zasad, nie mogą czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 6 listopada 2018 r. Wysokość tego ekwiwalentu, obliczana z uwzględnieniem ww. zasad, powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu, istotę corocznego płatnego urlopu oraz istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał w motywach wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W tym aspekcie TK wskazał, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, a ten sposób obliczania wartości 1 dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za 1 dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Tutejszy Sąd w pełni aprobuje wykładnię art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, przedstawioną przez NSA w wyroku z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1749/22.

Sąd drugiej instancji jednocześnie uznał, iż pełna wykładnia przepisów art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 119a ustawy o SG nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów.

Konkludując, KGSG błędnie przyjął brak podstaw prawnych do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości innej niż wypłacona skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby w SG. Przepis art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej nie uniemożliwia stosowania art. 119a ustawy o SG w brzmieniu zgodnym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem TK wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, wobec funkcjonariuszy SG, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z [...] listopada 2018 r., organ uwzględni zaprezentowaną ocenę prawną.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.