Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1160/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1  par.  1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134  par.  1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.98 ust. 1, art.134, 135
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w G. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy G. zatwierdził projekt podziału nieruchomości niezabudowanej oznaczonej jako działka

nr [...] o pow. [...] ha w obręb D., gmina G., stanowiącej własność A. W. i P. W., w wyniku którego powstała m.in. działka [...]

o pow. [...] ha wydzielona z przeznaczeniem pod drogę powiatową, która przeszła z mocy prawa na własność Powiatu G. w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższa decyzja stała się ostateczna [...] maja 2013 r.

Decyzją z dnia [...] [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S., po rozpoznaniu wniosku A. W. i P. W., ustalił na ich rzecz odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] o pow. [...] ha, obręb D. w wysokości [...] zł. Do zapłaty odszkodowania zobowiązał Starostę G. reprezentującego Powiat G..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na dzień wydania decyzji podziałowej w księdze wieczystej ujawniona była działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu ewidencyjnego D. stanowiąca nieruchomość rolną niezabudowaną, sposób korzystania R - grunty orne. Aktualnie dla nieruchomości nr [...] zapis w księdze wieczystej również wskazuje, że jest to nieruchomość rolna niezabudowana, sposób korzystania R - grunty orne.

Powołany przez organ rzeczoznawca majątkowy D. G. w dniu

[...] [...] r. sporządził opinię o wartości nieruchomości - działki gruntu nr [...]

z obrębu ewidencyjnego D. , Gmina G. w formie operatu szacunkowego, w którym określił wartość ww. działki gruntu na poziomie [...] zł.

Na skutek wniesionych przez A. i P. W. uwag do sporządzonego operatu, D. G. pismem z dnia [...] [...] r. poinformował organ, iż w wyniku ponownego przeanalizowania orzecznictwa w zakresie ustalania odszkodowań za grunty przejęte z mocy prawa pod drogi publiczne stwierdził, że sporządzony przez niego operat szacunkowy z dnia [...] [...] r. opiera się na błędnej interpretacji art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie powinien być podstawą do określenia wysokości odszkodowania.

W dniu [...] [...] r. rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat szacunkowy określający wartość prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę gruntu nr [...] z obrębu ewidencyjnego D. , Gmina G. dla potrzeb wypłaty odszkodowania, w którym określił wartość ww. działki gruntu na kwotę [...]zł i przedłożył go organowi. W ww. operacie szacunkowym zawarł klauzulę, że operat sporządzony dnia [...] listopada 2016 r. zastępuje operat wykonany dnia [...] s. dla tego samego przedmiotu wyceny, celu wyceny. Równocześnie z dniem [...] listopada 2016 r. unieważnił operat szacunkowy z dnia [...] [...] r. z powodu sporządzenia go w oparciu o niewłaściwą interpretację art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ I instancji wskazał, że z treści operatu szacunkowego wynika, że działka gruntu nr [...] o pow. [...] ha z obrębu ewidencyjnego D. , stanowiła nieruchomość niezabudowaną, wykorzystywaną do celów rolnych. Usytuowana była bezpośrednio przy drodze powiatowej D. w pobliżu wsi S. B.. Nieruchomość posiadała dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej - wody i sieci energetycznej w miejscowości S. B.. Sąsiedztwo stanowiły pola uprawne oraz nowe osiedle liczące kilkanaście domów jednorodzinnych położone na skraju ww. wsi. Wieś D. położona w gminie G., usytuowana jest ok. [...] km na północ od G. przy drodze krajowej nr [...] G. - S.. Jej sąsiedztwo stanowią miejscowości: R. , Ż., C. i S. B..

Zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr Xl/162/03 z 28 sierpnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości D., część dzielonej nieruchomości z której powstała działka gruntu nr [...] była (i jest aktualnie) przeznaczona pod drogę publiczną powiatową - zbiorczą w ciągu istniejącej drogi powiatowej D. - C. (teren elementarny [...]).

W operacie szacunkowym biegły wyjaśnił, iż przeznaczenie działki nr [...] określone na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele drogi publicznej jest zgodne z celem, dla którego nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Powiatu G. tj. pod drogę publiczną, dlatego też w niniejszej sprawie nie ma zastosowania tzw. "zasada korzyści".

Biegły wskazał, że dokonał określenia wartości rynkowej ww. działki gruntu przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przed dokonaniem określania wartości ww. działki gruntu, biegły dokonał analizy rynku lokalnego obejmującego gminę G. i powiat gryfiński oraz rynku regionalnego obejmującego obszar Wojewoda. Biorąc pod uwagę zakres i cel wyceny oraz dostępność danych, jako właściwy do wyceny przyjął rynek lokalny na terenie gminy G. i sąsiedniej gminy B.. Transakcje zostały przeanalizowane pod kątem cech rynkowych, które według biegłego mają wpływ na wartość nieruchomości, tj.: lokalizacji nieruchomości, otoczenia oraz utrudnień.

Biegły spośród przedstawionych w analizie nieruchomości drogowych wybrał do wyceny te nieruchomości, które w jego ocenie spełniają kryterium podobieństwa

i przedstawił je w ww. operacie szacunkowym. Ceny gruntów przyjętych do analizy jako porównawcze kształtowały się w przedziale od [...] zł/m2 działki gruntu do [...] zł/m2. Biegły w procesie wyceny zastosował metodę porównywania parami w podejściu porównawczym.

Dodatkowo w analizie rynku przedstawił wartości wypłaconych odszkodowań za przejęcie działek gruntu pod drogi publiczne, które jako nie spełniające ustawowych kryteriów ceny rynkowej nie mogły stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania. Wartości wypłaconych odszkodowań kształtowały się od ok. [...] zł/m2 do ok. [...] zł/m2 w obrębach miejskich G. lub bezpośrednio sąsiadujących miastem G., zaś średnia wartość ww. odszkodowań wyniosła [...] zł/m2.

A. W. oraz P. W. złożyli uwagi do powyższego operatu, zarzucając biegłemu, że przyjęcie przez niego do porównania transakcji dot. lokalizacji ze wsi B., z uwagi na różnice w podobieństwie oraz cenę transakcyjną odbiegającą od pozostałych cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych do porównania, spowodowało sztuczne i drastyczne zaniżenie przysługującego im odszkodowania. Ponadto podnieśli, że w ich ocenie biegły zastosował nieprawidłową gradację cech nieruchomości porównawczych oraz określenie ich wag, nieprawidłowo ustalił trend czasowy. Jednocześnie wskazali, że działka gruntu nr [...] położona jest na terenie aglomeracji szczecińskiej blisko S., autostrady i granicy Polski, co wpływa na jej bardzo korzystną lokalizację, ponadto wskazali, że wypłacane odszkodowania za działki gruntu przeznaczone pod drogi publiczne są na wyższym poziomie niż określona wartość ww. działki gruntu.

Uwagi do ww. operatu szacunkowego przedstawił także Starosta [...], zarzucając biegłemu niezastosowanie przy określaniu ww. wartości tzw. "zasady korzyści", ponadto w jego ocenie prawidłowym byłoby sporządzenie wyceny według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Dodatkowo zgłosił wątpliwości co do zasadności zastosowania jako nieruchomości podobnych do wycenianych, transakcji dot. nieruchomości z Wełtynia II ze względu na ograniczony rynek nieruchomości, różne określanie tych samych cech wycenianej nieruchomości.

Biegły odnosząc się do zgłoszonych uwag wskazał, że przeznaczenie nieruchomości, z której wydzielono ww. działkę gruntu zostało określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości D., a szczegółowe ustalenia zostały przedstawione w operacie szacunkowym z dnia [...] [...]. Zasadność zastosowania zasady korzyści została przeanalizowana w ww. operacie szacunkowym i niezastosowana z uwagi na stan nieruchomości z daty podziału, w tym zapisy planu zagospodarowania przestrzennego określające przeznaczenie nieruchomości na cele drogowe. Biegły wyjaśnił, że analizy zasadności zastosowania zasady korzyści dokonał zgodnie z zapisami art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie kierując się zapisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Na poparcie swego stanowiska powołał postanowienie Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt Ts [...].

Biegły odniósł się również do przyjętego do wyceny rynku, cech rynkowych oraz doboru nieruchomości porównawczych, które zostały skorygowane ze względu na cechy różniące wskazując, że porównywalność nieruchomości została oparta na definicji ustawowej (art. 4 pkt 16) ustawy o gospodarce nieruchomościami), zaś doboru nieruchomości porównawczych dokonał, biorąc pod uwagę dostępność cen transakcyjnych (baza nieruchomości podobnych pochodzi z rynku lokalnego - powiatu [...]). Transakcje z obrębu [...] zostały dokonane przez jednostkę administracyjną samorządu terytorialnego, o zaliczeniu ww. umów nabycia nieruchomości do kategorii umów rynkowych wypowiedział się NSA w wyroku z dnia

9 lutego 2012 r. Przedstawił zestawienie wypłaconych odszkodowań na terenie powiatu [...] wraz z analizą średniej wartości wypłacanych odszkodowań

w poszczególnych latach, stwierdzając jednocześnie, że kwoty odszkodowań nie mogą stanowić podstawy do wyceny - nie są cenami transakcyjnymi (nieruchomości, za które uzyskano odszkodowanie nie były przedmiotem obrotu), zostały one przedstawione wyłącznie dla celów poglądowych.

Organ I instancji przyjął wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego uznając,

że jako biegły posiadający wiadomości specjalne wyjaśnił on w sposób wystarczający fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, o czym poinformował strony postępowania.

W ocenie organu, wycena prawa własności działki gruntu nr [...] została sporządzona w sposób rzetelny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Przy określaniu wartości biegły uwzględnił stan nieruchomości z daty podziału nieruchomości, tj. z dnia [...] [...] r., prawidłowo dokonał analizy możliwości zastosowania tzw. "zasady korzyści" i w związku z tym prawidłowo określił wartość rynkową nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania.

Organ uznał, że stosownie do zapisów art. 154 ww. ustawy biegły dokonał wyboru właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości uwzględniając

w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, jej stan oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wartość nieruchomości została określona zgodnie z art. 153 ww. ustawy, tj. przy założeniu, że odpowiada ona cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanym ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej.

Organ wskazał, że operat szacunkowy nie został podważony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Odnosząc się do kwestii zapoznania się stron z informacjami dot. warunków zawarcia transakcji nieruchomości wziętych do porównania oraz ich cech, należących do kategorii informacji uzyskanych przez rzeczoznawcę majątkowego w toku wykonywania czynności zawodowych organ wskazał, że zgodnie z art. 175 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ww. informacje stanowią tajemnicę zawodową

i nie mogą być przekazywane osobom trzecim, w tym organowi, który nie został wyszczególniony w ww. przepisie jako uprawniony do uzyskania takiej wiedzy.

Organ wskazał, iż uzyskał informacje z Urzędu Miasta i Gminy G.

w zakresie kwot wypłacanych odszkodowań na terenie gminy z tytułu przejęcia na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami gruntów pod drogi publiczne. Z przekazanych przez ww. urząd informacji wynika, że wartość rynkowa ww. działki gruntu określona w ww. operacie szacunkowym na poziomie [...] zł/m2 jest porównywalna z kwotami wypłaconych w obrębie D. odszkodowań

w przeliczeniu na 1m2 gruntu z ww. tytułu tj. [...] zł/m2.

Pomimo, iż strony postępowania nie udzieliły organowi informacji w zakresie wysokości otrzymanego od Gminy G. odszkodowania za działkę gruntu nr [...]

o pow. [...] ha z obrębu D., która została wydzielona w wyniku tego samego podziału co działka gruntu stanowiąca przedmiot postępowania (na podstawie decyzji [...] z dnia [...] [...] r. przeszła na własność Gminy G.) należy wnioskować, że kwota odszkodowania w przeliczeniu na 1m2 gruntu - [...] zł/m2 dotyczy ww. działki.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. G. wskazał na naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący,

2) art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez nieprawidłowe oznaczenie organu, który jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania,

3) art. 4 pkt 16, art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw.

z 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

i w konsekwencji bezkrytyczne oparcie się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, w którym przyjęto do wyceny transakcje zawyżające wartość nieruchomości gruntowej, co spowodowało oczywiste zawyżenie odszkodowania,

4) art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zaniechanie zwrócenia się przez organ orzekający w sprawie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego.

W odwołaniu wskazano, że na dzień wydania decyzji o podziale nie istniała działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczona tylko pod drogę publiczną, lecz działka nr [...] o pow. [...] ha o przeznaczeniu mieszanym, tj. w zdecydowanej części pod przemysł, składy oraz w części pod usługi komercyjne i drogi publiczne. Wydzielona w wyniku podziału działka nr [...] faktycznie powstała dopiero z dniem,

w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Przyjmując powyższą wykładnię przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznając za aktualny sposób użytkowania, dominującą funkcję całej nieruchomości, w przedmiotowej sprawie powinna mieć zastosowanie zasada korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy.

Rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności powinien oszacować wartość nieruchomości według stanu i przeznaczenia z dnia wydania decyzji o podziale, czyli według aktualnego sposobu jej użytkowania (pod zabudowę usługową, produkcyjno-usługową, produkcyjno-składową, tj. przeważające przeznaczenie), a następnie sprawdzić, czy wartość przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (pod drogi) nie będzie wyższa. Jeżeli wartość nieruchomości oszacowana według przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia będzie wyższa, to wartość odszkodowania należy ustalić w wyższej wysokości.

Zdaniem odwołującego w przedmiotowej sprawie, jako nieruchomości podobne powinny zostać uwzględnione nieruchomości drogowe wydzielone z terenów przemysłowych. W przypadku braku odpowiednich transakcji na rynku lokalnym (teren gminy, powiatu), bądź też wystarczającej ich ilości umożliwiającej prawidłowe odzwierciedlenie poziomu wartości rynkowych, analizą powinien zostać objęty rynek regionalny (teren województwa), a nawet krajowy.

Odwołujący wskazał, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty [...] określał wartość przedmiotowej nieruchomości na poziomie [...] zł/m2 - według stanu i przeznaczenia na dzień podziału oraz [...] zł/m2 - według przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia. Kontroperat sporządzony na zlecenie Państwa W. określał wartość przedmiotowej nieruchomości na poziomie [...] zł/m2 - według stanu i przeznaczenia na dzień podziału oraz [...] zł/m2 - według przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia. Operaty te zostały sporządzone z uwzględnieniem przepisów art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz szeroką analizą transakcji nieruchomości przeznaczonych pod komunikację z terenu powiatu g. i Wojewoda.

Rzeczoznawca majątkowy działający na zlecenie Prezydenta Miasta S. przyjął również taki sam sposób szacowania i określił wartość przedmiotowej nieruchomości na poziomie [...] zł/m2 - według stanu i przeznaczenia na dzień podziału oraz [...] zł/m2 - według przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia.

Natomiast drugi operat tego samego rzeczoznawcy, przyjęty przez organ, określił wartość nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania - przeznaczenia drogowego, na poziomie [...] zł/m2. W nowym operacie wycena przedmiotowej nieruchomości została dokonana bez uwzględnienia zasady korzyści, a jako nieruchomości podobne zostały przyjęte nieruchomości drogowe wydzielone z terenów mieszkaniowych, położonych w jednej z najbardziej korzystnych lokalizacji miasta G.. Powiat podkreślił, że odszkodowanie ustalone na podstawie poprzedniego operatu szacunkowego wynosiłoby [...] zł, natomiast na podstawie aktualnego operatu wynosi [...] zł.

Następnie wskazano, że biegły jak i organ I instancji, nie odnieśli się do podnoszonej w toku postępowania konieczności analizy przeznaczenia nieruchomości podobnych w powiązaniu z przeznaczeniem terenów przyległych. W przekazanych wyjaśnieniach wskazano jedynie, że ceny transakcyjne nieruchomości z obrębu W. i B. zostały skorygowane ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Do cech tych rzeczoznawca zaliczył: lokalizację nieruchomości (50%) uzależnioną od odległości od miasta G. i centrum jednej z dużych dzielnic S.: otoczenia nieruchomości (40%) uzależnionego od istnienia nowych osiedli, a także wieku i stanu technicznego istniejącej zabudowy; utrudnień w zagospodarowaniu (10%) uzależnionych od występowania linii energetycznych, bądź też strefy ograniczonej ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych. W ocenie Zarządu powiatu nie sposób uznać, że korekta w oparciu o ww. cechy zniweluje w sposób realny różnice w wartościach nieruchomości wydzielonych z terenów przemysłowych w D. i nieruchomości wydzielonych z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w jednej z najbardziej popularnych lokalizacji G..

Odwołujący zaznaczył, że w obowiązujących przepisach prawa brak jest jednoznacznego wskazania prawidłowego sposobu szacowania wartości nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając to na uwadze oraz fakt, że dla tego samego celu wyceny niezależni rzeczoznawcy majątkowi sporządzili odmienne opinie na temat wartości tej samej nieruchomości, to Prezydent Miasta S., jako organ ustalający wysokość odszkodowania, powinien zlecić organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych sporządzenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania.

Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r.

nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw.

z art. 9a ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania Starosty [...] od decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] [...]., uchylił zapis w treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji: "do zapłaty ww. kwot odszkodowania zobowiązany jest Starosta [...] reprezentujący Powiat G." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "do zapłaty ww. kwot odszkodowania zobowiązany jest Zarząd Powiatu G. ". W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył treść art. 98 ust.1 i 3,

art. 154, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Po opisaniu wydanych w sprawie operatów z dnia [...] r.

i [...] [...] r. Wojewoda wyjaśnił, że strona może w toku postępowania wnosić uwagi do operatu szacunkowego. Również organ administracji może w toku postępowania zwracać się o wyjaśnienia do rzeczoznawcy majątkowego. Obowiązkiem organu jest ocena operatu w szczególności pod względem formalnym.

Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operat zawiera nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe. Metodyka szacowania nieruchomości nie jest przedmiotem oceny organu administracji tak w zakresie wyboru sposobu szacowania nieruchomości, jak i doboru nieruchomości przyjmowanych do porównań. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania.

W przypadku, gdy dokonana ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych, jedyną drogą weryfikacji jest zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu organizacji rzeczoznawców majątkowych.

W ocenie organu odwoławczego opinia o wartości działki nr [...] z dnia

[...] [...] r. została sporządzona w sposób prawidłowy i uwzględnia obowiązujące przepisy prawa.

Organ podzielił stanowisko rzeczoznawcy, że w niniejszej sprawie zasada korzyści nie ma zastosowania. Przeznaczenie wycenianej działki zostało określone

w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr XI/162/03

z 28 sierpnia 2003 r. jako droga publiczna zbiorcza w ciągu istniejącej drogi powiatowej Daleszewo-Chlebowo. Decyzja podziałowa nie wprowadziła zmian w tym zakresie.

Od chwili obowiązywania planu miejscowego, określonemu ograniczeniu

w wykonywaniu prawa własności uległa możliwość zagospodarowania i użytkowania terenu. Organ stwierdził, że hipotetyczne zastosowanie "zasady korzyści" mogłoby

w niniejszej sprawie skutkować jedynie podwyższeniem wartości odszkodowania ustalonego na rzecz dotychczasowych właścicieli.

Wojewoda nie znalazł również podstaw do podważania ustaleń biegłego

w zakresie doboru nieruchomości podobnych do wycenianej. Tego typu kwestionowanie wkracza w dziedzinę wiadomości specjalnych posiadanych przez rzeczoznawcę. Nieruchomości podobne nie oznaczają przy tym nieruchomości o cechach identycznych, ale porównywalnych z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku lokalnego i regionalnego. Wnioskiem z analizy było ograniczenie obszaru doboru nieruchomości porównawczych do rynku lokalnego (gmina G. i sąsiednie). Rzeczoznawca stwierdził, że dane z tak określonego rynku są wystarczające do oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że ewentualne dobranie nieruchomości podobnych z rynku regionalnego (czyli obszaru województwa) mogłoby wzbudzić dużo większe wątpliwości, ponieważ rynek nieruchomości na terenie województwa jest dużo bardziej zróżnicowany, niż na terenie gmin G. i sąsiednich. Na stronie 11 operatu szacunkowego rzeczoznawca stwierdził ponadto, że rynek nieruchomości drogowych jest zdeterminowany przede wszystkim lokalizacją i otoczeniem nieruchomości. Zdaniem starosty analiza przeznaczenia nieruchomości podobnych powinna zostać powiązana z uwzględnieniem przeznaczenia terenów przyległych. Taka analiza została dokonana.

Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem, że należało przyjąć bazę nieruchomości z uwzględnieniem mieszanego przeznaczenia określonego dla działki

nr [...], skoro nowopowstałe działki stanowią odrębne byty prawne, mogące być indywidualnym przedmiotem obrotu rynkowego. Nowy operat szacunkowy zawiera bazę transakcji z 2015 r., podczas, gdy pierwotna opinia z [...] [...] r. zawierała transakcje nieruchomości drogowych z lat [...] co pozwala uznać, że nowa wycena zawiera transakcje aktualne pod względem czasowym.

Wojewoda wskazał, że w toku postępowania rzeczoznawca odniósł się do zarzutów i uwag podniesionych przez organ, strony postępowania jak i Starostę G. . W ocenie organu, operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania został sporządzony prawidłowo i nie zaistniała potrzeba jego weryfikacji przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Strona również nie wystąpiła do takiej organizacji z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwym do zapłaty odszkodowania jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Powiatu G. . Stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. Starosta natomiast, w rozumieniu art. 34 ust. 1 wymienionej ustawy reprezentuje powiat na zewnątrz. Należało więc uchylić błędny zapis w rozstrzygnięciu kwestionowanej decyzji i wskazać odpowiedni organ powiatu.

Powyższą decyzję Wojewody Zarząd Powiatu G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a w szczególności niedokładne zweryfikowanie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, co miało istotny wpływ na wydaną decyzję,

2) art. 4 pkt 16, art. 4 pkt 17 i art. 130 ust. 1 oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności w kwestii dotyczącej ustalenia stanu nieruchomości i doboru nieruchomości podobnych,

co w konsekwencji spowodowało zawyżenie odszkodowania.

Skarżący podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania skarżący podnosił, że w przedmiotowej sprawie stan nieruchomości powinien zostać ustalony zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak zarówno rzeczoznawca majątkowy, jak i organy I i II instancji, w swoich rozstrzygnięciach odnieśli się jedynie do zasad ustalania w tego typu sprawach przeznaczenia wycenianej nieruchomości, czyli zgodnie z przeznaczeniem określonym dla wydzielonej działki w planie miejscowym. W przedmiotowej sprawie skutkowało to przyjęciem do wyceny drogowego przeznaczenia nieruchomości, które jako tożsame z celem wywłaszczenia, spowodowało brak możliwości zastosowania tzw. zasady korzyści.

Biegły, jak i organy I i II instancji nie odnieśli się do podnoszonej w toku postępowania konieczności analizy przeznaczenia nieruchomości podobnych

w powiązaniu z przeznaczeniem terenów, z których zostały wydzielone (bądź terenów przyległych). Rzeczoznawca nie odniósł się do faktu, iż znacząco różne funkcje i położenie terenów sąsiednich mają istotny wpływ na uzyskane ceny, lecz jedynie wskazał, że przyjęte ceny zostały skorygowane ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W ocenie skarżącego nie sposób uznać, aby poprawki ze względu na lokalizację (korzystna, średnia i mało korzystna), otoczenie (korzystne, średnie i mało korzystne) i utrudnienia w zagospodarowaniu (brak utrudnień, małe i średnie), mogły faktycznie i w sposób realny skorygować istniejące różnice wartości. Organy I i II instancji nie dokonując własnej analizy, przyjęły bezkrytycznie wyjaśnienia rzeczoznawcy wskazując, że zakres ten zalicza się do wiedzy specjalnej, którą posiada jedynie uprawniony rzeczoznawca majątkowy.

Z uwagi na nieprecyzyjność obowiązujących przepisów Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych opracowała projekt Standardu Zawodowego Rzeczoznawców Majątkowych "Wycena nieruchomości drogowych"

z dnia [...] [...] r. Standard ten zawiera zbiór reguł oraz procedur opisujących i doprecyzowujących warianty procesu wyceny nieruchomości drogowych.

Uwagi zgłaszane przez skarżącego znajdują oparcie w przedstawionym projekcie standardu.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...] [...] r. P. W. oświadczył, że na skutek podziału działki nr [...] zostały wyodrębnione dwie działki drogowe o podobnej powierzchni, jedna na rzecz gminy, druga na rzecz powiatu. Odszkodowanie, które otrzymał od gminy zbliżone jest do tego, które wynika z zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "P.p.s.a."

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości przejętej na rzecz Powiatu G. z przeznaczeniem pod drogę publiczną powiatową.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r. poz.2147), zwanej dalej "u.g.n.".

Stosownie do art. 98 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Niesporne w sprawie jest, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha obręb D. gmina G., przejęta z mocy prawa na rzecz powiatu g.

z przeznaczeniem pod drogę publiczną powiatową, jest działką o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wysokość przyznanego odszkodowania Prezydent Miasta S. ustalił, stosując się do wymogu określonego w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Szczegółowe wytyczne dot. ustalenia wysokości odszkodowania zostały zawarte w art. 134 u.g.n., zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust.1).

Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust.2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust.4).

W treści art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., ustawodawca wprowadził tzw. "zasadę korzyści", zgodnie z którą, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2456/12). Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Sposób określenia wartości dla ww. celu został określony w przepisach wykonawczych do przepisów ww. ustawy w zakresie dotyczących wyceny nieruchomości, tj. w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U

z 2004 r. Nr 207 poz.2109). Zgodnie z § 36 pkt. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ww. ustawy. Ponadto zgodnie z § 36 pkt. 4 oraz pkt. 6 w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycje drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W myśl art. 154 ust.1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji,

że w niniejszej sprawie zasada korzyści nie ma zastosowania. Przeznaczenie wycenianej działki zostało określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Gryfinie Nr XI/162/03

z 28 sierpnia 2003 r. Biegły wskazał w opinii, że część dzielonej nieruchomości, z której powstała działka gruntu nr [...] przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadal jest, pod drogę publiczną powiatową- zbiorczą w ciągu istniejącej drogi powiatowej D.-C., oznaczoną symbolem [...] Decyzja podziałowa nie wprowadziła więc zmian w zakresie przeznaczenia nieruchomości.

W przypadku gdy zasada korzyści nie ma zastosowania, wartość nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. W niniejszej sprawie biegły prawidłowo dokonał określenia wartości rynkowej przedmiotowej działki gruntu uwzględniając ceny transakcyjne z rynku nieruchomości drogowych. Informacje o cenach pochodziły z umów zawartych w formie aktu notarialnego. Rzeczoznawca

w operacie dokonał analizy rynku lokalnego i regionalnego i ograniczył obszar dobieranych nieruchomości porównawczych podobnych do rynku lokalnego. Słusznie rzeczoznawca stwierdził, że dane z tak określonego rynku są wystarczające do oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Nadto rzeczoznawca dokonał analizy przeznaczenia terenów dobranych nieruchomości przyległych. Wagę cechy "otoczenie nieruchomości" określono na 40%. Nieruchomości z obrębu W. I. blisko sąsiadują z terenami miasta G.. Nieruchomości te zostały uznane przez rzeczoznawcę za nieruchomości podobne do szacowanej. Ceny transakcyjne zostały skorygowane o cechy różniące. Podobnie postąpiono z nieruchomością w miejscowości B.. Nie ulega wątpliwości, że otrzymane po uwzględnieniu poprawek kwotowych wyniki są bardzo bliskie, charakteryzują się niską wartością odchylenia standardowego, co świadczy o prawidłowym określeniu cech rynkowych.

Należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną jest obowiązany ocenić, realizując dyspozycję art. 80 k.p.a., wartość dowodową sporządzonego operatu szacunkowego. W ramach tej oceny organ może żądać przedstawienia przez rzeczoznawcę wyjaśnień co do jego treści.

Organ obowiązany jest dokonać oceny operatu pod względem formalnym,

w szczególności ocenić, czy przyjęty przez rzeczoznawcę wybór metody został należycie wyjaśniony. W kontrolowanej sprawie organ dopełnił tego obowiązku.

Odnosząc się do kwestii doboru nieruchomości przyjętych do porównań, należy wskazać, że organ ani Sąd nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Czynności dokonywane przez biegłego w zakresie cech wpływających na wartość nieruchomości mają charakter specjalistyczny i ani strona ani organ, nie mają podstaw do ich kwestionowania. Pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Z uwagi na powyższe, czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma podstaw do podważenia.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić że zarzuty skargi są niezasadne. W ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił operat szacunkowy z dnia 24 listopada 2016 r., uznając, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Operatowi temu nie można bowiem zarzucić braku logiki czy wykazać wzajemnych sprzeczności w stanowisku rzeczoznawcy majątkowego. Nadto należy wskazać, że pismo projekt Standardu Zawodowego Rzeczoznawców Majątkowych "Wycena nieruchomości drogowych" z dnia [...] [...] r., powołane w skardze, nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa, który organ obowiązany jest stosować, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a.

Podsumowując, stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo rozpatrzył i rozstrzygnął niniejszą sprawę, nie naruszając przy tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym, w toku rzetelnie prowadzonego postępowania oraz prawidłowo zastosowanych przepisów prawa.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.