Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1290/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Monika Sawa (spr.) asesor WSA Nina Beczek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 marca 2019 r. nr GZ.gn.625.78.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 20 sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B. A. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister/organ) decyzją z 4 marca 2019 r. nr GZ.gn.625.78.2018 po rozpatrzeniu odwołania M. P., od decyzji Wojewody [...] z dnia 20 sierpnia 2018 r. znak; [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 2 września 1976r. znak: [...] o przejęciu na własność, bez odszkodowania, nieruchomości rolnej zabudowanej o powierzchni ogólnej 0,9400 ha, położonej we wsi [...], działka nr [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Gminy [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161), oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), decyzją z dnia 2 września 1976 r. orzekł o przejęciu na własność Państwa, od B. C., nieruchomości rolnej jako opuszczonej, o powierzchni 0,94 ha, składającej się z działek nr [...] i [...], położonej w [...].

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. A., decyzją z dnia 5 kwietnia 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 2 września 1976 r.

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 23 listopada 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. A. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 5 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 4 grudnia 2017 r., nr GZ.gn.625.90.2017, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność swojej decyzji z dnia 23 listopada 2016 r. z uwagi na to, że została skierowana do osoby zmarłej.

Następnie decyzją z dnia 15 marca 2018 r., nr GZ.gn.625.17.2018, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpatrując odwołanie podtrzymane przez M. P., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 5 kwietnia 2013 r.i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 2 września 1976 r. Organ przedstawił w jej uzasadnieniu charakterystykę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następowało bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za zbędne. Jak wskazał organ I instancji, przepis ten był wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne i jednolicie przez nie interpretowany, w związku z czym należało wskazać, że na rzecz Skarbu Państwa mogło zostać przejęte każde opuszczone gospodarstwo rolne i nie mają tu znaczenia okoliczności i motywy zachowania właścicieli decydujących się na opuszczenie nieruchomości. Organ administracyjny, orzekający o przejęciu, nie miał uprawnień do badania i oceny przyczyn decyzji właścicieli (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 18 września 1998 r., sygn. akt II SA 1108/98 oraz z 2 września 2005 r., sygn. akt I OSK 26/05). Organ dodał, iż kryteria, którymi organ orzekający o przejęciu gospodarstwa powinien kierować się przy ocenie, czy zostało ono opuszczone, zostały określone przez Radę Ministrów w § 1 ust.1 rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się takie, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa następowało zatem w sytuacji, gdy spełnione były łącznie dwa warunki: niezamieszkiwanie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Odnosząc się do wniosku strony z 10 lipca 2012 r., inicjującego postępowanie w sprawie, w którym pełnomocnik Z. A. stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została bez powiadomienia wnioskodawczyni o toczącym się postępowaniu i bez doręczenia jej decyzji Naczelnika Urzędu Gminy [...], w efekcie czego doszło do pominięcia strony w postępowaniu, organ wskazał, że decyzja Naczelnika Urzędu Gminy [...] została wydana 2 września 1976 r., natomiast Z. A. nabyła prawo do spadku po mężu – J. A., postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2014 r., sygn. akt. [...]. Dalej organ wojewódzki wyjaśnił, że z protokołu spisanego 26 kwietnia 1976 r., w sprawie stwierdzenia cech opuszczenia gospodarstwa rolnego wynika, iż B. C. zmarł, nie pozostawiając na gospodarstwie dzierżawcy ani osób reprezentujących prawa właściciela. Zabudowania pozostały niezamieszkałe, a grunty użytkowane były dorywczo przez niejakiego M. S. Następnie organ wskazał, iż Pan B. C. został wprowadzony na gospodarstwo w [...] w maju 1959 r., a postanowieniem Biura Notarialnego w [...] z [...] listopada 1964 r. H. i B. C. zostali wpisani do księgi wieczystej nr [...] jako właściciele gospodarstwa, na prawach wspólności ustawowej. W rejestrze gruntów od 23 marca 1965 r. jako właściciel działek nr: [...] i [...] we wsi [...] figurował B. C. Organ wojewódzki dodał, że w celu uzupełniania materiału dowodowego, zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o wskazanie podstawy, na jakiej przy zakładaniu ewidencji gruntów, jako właściciela nieruchomości w [...] wpisano jedynie B. C. oraz o przekazanie kopii stosownych akt. Starosta odpowiedział, iż nie posiada dokumentów potwierdzających taki wpis. Jako dokument potwierdzający faktyczną własność działek nr: [...] i [...] w [...] organ wojewódzki przyjął zatem wspomniane wyżej postanowienie Biura Notarialnego w [...] z 12 listopada 1964 r., gdzie wpisani byli oboje Państwo C. oraz zapisy w księdze wieczystej. Następnie organ I instancji podniósł, że H. C. zmarła [...] października 1973 r., natomiast B. C. – [...] grudnia 1973 r. W dniu [...] listopada 1974 r. do Urzędu Powiatowego w [...] wpłynął wniosek J. A. o stwierdzenie praw do spadku po H. C. i B. C. Postanowieniem z 14 grudnia 1974 r. Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że spadek po H. C. nabyli: mąż – B. C. i syn – J. A. Natomiast całość spadku po zmarłym B. C. stała się własnością Skarbu Państwa. Organ wojewódzki zwrócił uwagę, że J. A., jako adres swojego zamieszkania wskazywał [...], ul. [...]. Przywołany wyżej protokół z 26 kwietnia 1976 r. w sprawie stwierdzenia cech opuszczenia gospodarstwa rolnego, może tylko potwierdzać fakt, że gospodarstwem, po śmierci B. C., nikt z rodziny się nie zajmował, ponadto fakt zaniedbania gospodarstwa został potwierdzony protokołem z 18 września 1976 r., kiedy to ustalono m.in., że dom mieszkalny i stodoła pozostają w "słabym" stanie technicznym, natomiast budynek chlewu kwalifikuje się do rozbiórki. Organ wojewódzki wyjaśnił dalej, że wydając decyzję z 2 września 1976 r., Naczelnik Urzędu Gminy [...] ustalił stan faktyczny nieruchomości należącej niegdyś do Państwa C. i stwierdził, że gospodarstwo spełniało łącznie oba warunki, kwalifikujące je do przejęcia przez Skarb Państwa: nie było zamieszkiwanie przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz było nieuprawiane. Jak wyjaśnił organ wojewódzki, stan prawny nieruchomości został określony w oparciu o dostępne informacje, pochodzące z rejestru gruntów, zauważając jednocześnie, iż w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości, której część stała się przedmiotem spadku nabytego przez Pana J. A., na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy [...], takiej informacji nie było. Kopie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1974 r. o nabyciu spadku po H. C. i po B. C., jakimi dysponował Urząd, pochodziły od wnioskodawczyni i z zasobów Archiwum Państwowego w [...]. Wśród dokumentów złożonych w zbiorze, prowadzonej dla nieruchomości w [...] księgi wieczystej nr [...], aktualnie [...], kopia omawianego postanowienia znalazła się w formie załącznika do wniosku Pani Z. A. z listopada 2010 r. o wydanie kserokopii dokumentów znajdujących się w przedmiotowej księdze. Wojewoda dodał również, iż pismem z 10 sierpnia 2018 r. P. B., pełnomocnik B. A., jednej ze stron postępowania, aktualnej właścicielki części nieruchomości w [...]. podważył udział syna H. C. we własności nieruchomości w [...]. Organ wojewódzki podkreślił jednak, że kwestia ta została uregulowana przywołanym wcześniej postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1974 r., z którego wynika, że Skarb Państwa dziedziczył udział B. C. w gospodarstwie rolnym (3/4), natomiast jako spadkobiercę pozostałej 1/4 gospodarstwa Sąd wskazał J. A., uznając, iż uregulowanie takie jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Gminy [...].

W konkluzji Wojewoda [...] stanął na stanowisku, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Gospodarstwo w [...], w chwili wydania zaskarżonej decyzji, było opuszczone, ziemia nie była uprawiana, ani poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym. Ponadto organ I instancji nie dopatrzył się oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu, na podstawie którego orzeczenie Naczelnika Urzędu Gminy [...] z [...] września 1976 r. a rozstrzygnięciem nim objętym, wobec czego przyjął, że nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności badanej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] wniosła M. P., podnosząc, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż właścicielami przejętej nieruchomości byli małżonkowie C.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1976 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Tymczasem postępowanie prowadzone przez Naczelnika Gminy [...] toczyło się z udziałem B. C., chociaż Naczelnik Gminy [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 1976 r. wskazał, że B. C. zmarł w 1974 r., a pomimo posiadania tej wiedzy, decyzja Naczelnika Gminy [...] została skierowana do B. C., a więc do osoby zmarłej, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co w ocenie organu II instancji oznacza, że decyzja Naczelnika Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Niezależnie od tego, w ocenie Ministra, decyzja Naczelnika Gminy [...] zawiera również inną wadliwość, która kwalifikuje to rozstrzygnięcie do wyeliminowania z obrotu prawnego, polegające na tym, że z prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 1974r. wynika, iż spadek po B. C. nabył Skarb Państwa, a zatem skoro Skarb Państwa był współwłaścicielem przejętej nieruchomości, to brak było podstaw, aby grunty te zostały przejęte na własność Państwa na podstawie ustawy o przejęciu opuszczonych gospodarstw rolnych. Zdaniem Ministra, badana decyzja Naczelnika Gminy [...] nie wywołała nadto nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ późniejsze losy prawne przedmiotowej nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki prawne decyzji Naczelnika Gminy [...].

Skargę na decyzję Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 4 marca 2019 r. wywiodła B. A. wnosząc o uchylenie ww. decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister: nie poczynił jakichkolwiek rozważań odnośnie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie w części dotyczącej skierowania decyzji do osoby zmarłej; nie zawarł jakichkolwiek rozważań odnośnie ewentualnych okoliczności dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, podczas gdy w jej ocenie skutki takie niewątpliwie zachodzą; zaniechał oceny upływu terminu do stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r., od wydania której upłynęło już 45 lat, choć był zobowiązany w tego typu sprawie zbadać, czy upływ tak znacznego terminu pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) wyrokiem z 24 września 2019 r. sygn.. akt IV SA/Wa 1128/19 uwzględnił skargę B. A. lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z 20 sierpnia 2018 r. WSA doszedł do przekonania, że na żadnym etapie sprawy, działające w niej organy administracji nie poddały należytej weryfikacji wniosku inicjującego postępowanie, pod względem ustalenia jego rzeczywistej treści, a w konsekwencji określenia prawidłowego trybu dalszego postępowania. Wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z 10 lipca 2012 r. złożonym przez Z. A. do Wojewody [...]. Powyższe pismo zostało oznaczone jako "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji", ze wskazaniem w dalszej części, iż chodzi o decyzję Urzędu Gminy [...] z 2 września 1976 r. Wnioskodawczyni podniosła, że wskazana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w postępowaniu pominięto stronę, tj. Z. A., której nie doręczono tej decyzji. Działając na skutek powyższego wniosku, organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, o czym zawiadomił w piśmie z 30 listopada 2012 r., nie dostrzegając wyraźnej sprzeczności między tytułem pisma a powołaną w jego treści podstawą zgłoszonego żądania, która w sposób jednoznaczny nawiązuje do uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanki uruchomienia innego niż stwierdzenie nieważności trybu nadzwyczajnego, tj. trybu wznowienia postępowania administracyjnego w związku z tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Niedostrzeżenie tej widocznej na pierwszy rzut oka rozbieżności, a przez to niepodjęcie dalszych czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej treści wniosku, np. poprzez skierowanie do wnioskodawczyni stosownego pisma informującego o powyższej okoliczności i jednocześnie wzywającego do sprecyzowania wniosku, Sąd uznał za poważną wadę postępowania, bowiem organ ukierunkował swoje dalsze kroki na działanie w określonym trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji, choć treść wniosku wskazuje, że co najmniej konieczne było rozważenie, iż zastosowanie powinien mieć wspomniany już tryb wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż zasadnicza okoliczność wzruszenia kwestionowanej we wniosku decyzji zbieżna jest właśnie z przesłanką uruchomienia tego trybu, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji WSA stwierdził, że wobec wykazanych w tym zakresie zaniechań, nie można przesądzić, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało z całą pewnością prawidłowo wszczęte, a zatem, że mogło ono w ogóle toczyć się w trybie, który de facto zastosował organ – wszak nie wynikało to bezspornie z treści wniosku z 10 lipca 2012 r.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. A. uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 61 § 1 kpa nie może budzić wątpliwości, że organ jest związany żądaniem wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie, a jednocześnie określa przedmiot sprawy. Tylko wówczas gdy wniosek budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ zobowiązany jest wyjaśnić jego rzeczywisty sens, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ administracji nie jest w żadnym razie uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. NSA podniósł, że ma rację autor kasacji, że kontrolowany sąd oceniając treść pisma wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie postąpił wbrew tym zasadom. W istocie bowiem wniosek z 10 lipca 2012 r., sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika nie budzi wątpliwości co do intencji jego autora. Wynika z niego klarownie, że w oparciu o art. 156 § 1 K.p.a. domagano się stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej. Zdaniem NSA trafnie autor kasacji wskazał, że o kwalifikacji żądania nie mogło decydować powołanie się we wniosku na brak udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 2 września 1976 r. To strona decyduje jaką drogę wybiera by dochodzić swych praw. W niniejszej sprawie wola skorzystania z instytucji stwierdzenia nieważności wynika z zakresu pełnomocnictw, w którym wnioskodawczyni, a później jej spadkobierczyni upoważniły do prowadzenia sprawy o stwierdzenie nieważności we wszystkich instancjach. Zdaniem NSA treść odwołania z dnia 17 września 2018 roku, sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika potwierdzała konsekwentne dążenie strony inicjującej postępowanie do unieważnienia decyzji z dnia 2 września 1976 r. Determinacja z jaką ta strona w trakcie całego postępowania administracyjnego wyrażała zamiar prowadzenia postępowania nieważnościowego, czyniła nieuzasadnionymi zarzuty co do niezbadania rzeczywistej treści żądania. W okolicznościach niniejszej sprawy wbrew stanowisku Sądu I instancji czynienie przez organ sugestii, by strona swych praw dochodziła w innym trybie uznać należało za niedopuszczalne, gdyż sugerowałoby w istocie konieczność zmiany kwalifikacji prawnej żądania wbrew intencjom autora.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Tym samym zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z 2 września 1976 r.

Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się zatem zgodnie z żądaniem strony w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia 2 września 1976r. znak: [...] o przejęciu na własność, bez odszkodowania, nieruchomości rolnej zabudowanej o powierzchni ogólnej 0,9400 ha, położonej we wsi [...], działka nr [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

Na wstępie zatem wyjaśnić należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej decyzji. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

Podkreślić przy tym należy że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Odnosząc powyższe rozważania do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] w szczególności w zakresie skierowania decyzji do osoby nieżyjącej oraz Skarbu Państwa, który nabył nieruchomość w drodze dziedziczenia , należy zauważyć, że decyzja Naczelnika Gminy [...] nie została skierowana do B. C. Wskazano w niej jedynie, że dotyczy ona gospodarstwa rolnego, którego właścicielem (do dnia swojej śmierci) był B. C. Organ w tejże decyzji zauważył, że dotychczasowy właściciel zmarł. Organ ustalił stan faktyczny i prawny w oparciu o treść protokołu z 18 września 1976 r. z którego wynikało, że gospodarstwem, po śmierci B. C., nikt z rodziny się nie zajmował. Ustalono także, że że dom mieszkalny i stodoła pozostają w "słabym" stanie technicznym, natomiast budynek chlewu kwalifikuje się do rozbiórki.

Sąd zwraca uwagę, że definicję gospodarstwa rolnego opuszczonego zawierało wydane w oparciu o upoważnienie zawarte w ustawie z dnia 13 lipca 1957 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. 1961 r. Nr 39 poz. 198) stanowiąc w §1 ust. 1, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zatem jeżeli właściciel lub jego bliscy wymienieni w tym przepisie nie zamieszkiwali w gospodarstwie rolnym ale było ono przynajmniej w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właścicielka bądź osobę, której przekazał on to gospodarstwo rolne w użytkowanie lub dzierżawę to gospodarstwo takie nie było uznawane za opuszczone w rozumieniu cyt. §1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Stan prawny natomiast został ustalony przez organ w oparciu o treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości. W treści księgi wieczystej nie zostali ujawnieni następcy prawni H. i B. C. ustaleni postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1974 r. Zatem następcy prawni ani nie przebywali w gospodarstwie i go nie prowadzili ani nie zostali ujawnieni w treści księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest przy tym upoważniony do badania, czy kontrolowana decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania. Jak już bowiem wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych niewzięcie udziału przez osobę mającą interes prawny w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania, nie może być natomiast przedmiotem kontroli organu nadzorczego w postępowaniu nieważnościowym. System nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji, stanowiąc zamknięty katalog wad uzasadniających wznowienie postępowania. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 825/19). Okoliczność także, ze następcy prawni B. i H. C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 2 września 1976 r. nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Konkludując, zdaniem Sądu, decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia 2 września 1976 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie zawiera innej wady wymienionej w art. 156 § 1 kpa.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuję, ze w dniu 16 września 2021 roku weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz jego prowadzenia jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

W tej sprawie kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy [...] została wydana w dniu 2 września 1976 r. Jak wynika z akt decyzja ta stała się ostateczna z dniem 17 września 1976 r. Ponadto jej treść stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej nr [...] dnia [...] sierpnia 1977 , co potwierdza, że była to decyzja ostateczna. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony 10 lipca 2012 r. a tym samym po upływie 30 lat od doręczenia przedmiotowej decyzji.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 i § 3 ppsa w z zw. z art. 2 ust 2 powołanej ustawy z 11 sierpnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie.