Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 924/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 8, art. 9, art. 77
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi U. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 25 kwietnia 2023 r., [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącej U. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 28 marca 2023 r. U. M. (dalej przywoływana jako: "Strona", "Skarżąca") wystąpiła z wnioskiem do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką – T. J., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Burmistrz [...] (dalej przywoływany jako: "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r., [...] po rozpatrzeniu wniosku, odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przyczyną odmowy było wystąpienie przesłanek negatywnych będących podstawą wydanej decyzji na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1 pkt 4), tj. brakiem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tj. posiadaniem przez opiekuna ustalonego prawa do emerytury oraz art. 17 ust.1b - wobec faktu, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia.

Strona, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od ww. decyzji, wskazując na naruszenie prawa materialnego poprzez:

- zastosowanie art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i pominięcie okoliczności, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K3 8/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

- zastosowanie art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ww. ustawy i pominięcie celu tej ustawy i przyjęcie, że pobieranie emerytury, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

- naruszenie art. 17 ust. 1 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną;

- naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (przywoływane dalej jako: "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), dalej jako "u.ś.r.", utrzymało ww. decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że matka Strony legitymuje się Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w Koszalinie z dnia 13 sierpnia 2007 r. jako osoba trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji ustaloną na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach Rentach z FUS traktuje się na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z wywiadu środowiskowego matka Strony ma 91 lat, choruje od wielu lat na Alzheimera, jest osobą leżącą, pampersowaną, karmioną dojelitowo PEG, bez kontaktu słowno-logicznego. Posiada opiekuna prawnego od 2010 r. jako osoba całkowicie ubezwłasnowolniona. Wymaga stałej całodobowej opieki. Korzysta z domowej opieki hospicyjnej, z usług opiekuńczych i pielęgniarki środowiskowej. Stałą, codzienną opiekę nad matką sprawuje córka, która sama jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim na podstawie orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z 1993 r. Wskazuje na dolegliwości narządu ruchu. Otrzymuje wsparcie w sprawowaniu opieki nad matką z programu "Opieka wytchnieniowa". Ma 72 lata, posiada prawo do emerytury, którą pobiera od 2011 r. (kwota netto za miesiąc marzec 2023 r. to [...] zł.). W okresie 08.06.2021 r. - 30.11.2021 r. pracowała w wymiarze 0,5 etatu. Według wywiadu środowiskowego z dnia 11 kwietnia 2023 r. przeprowadzonego przez pracownika socjalnego od 1 kwietnia 2023 r. rozpoczęła działalność gospodarczą - wynajem pokoi.

Następnie, po przytoczeniu przepisów będących podstawą prawną rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek Strony ustalił wystąpienie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy.

W ocenie organu odwoławczego, okoliczności sprawy są w tym zakresie bezsporne. Strona pobiera emeryturę, w związku z czym ma zabezpieczony dochód. Gdyby uznać zasadność odwołania, to strona otrzymywałaby dwa świadczenia: emeryturę i świadczenie pielęgnacyjne. W tej sytuacji naruszona byłaby właśnie konstytucyjna zasada równości.

Kolegium wskazało dalej, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie umożliwiają dokonywania miarkowania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu zbiegu tego świadczenia i świadczenia emerytalnego, gdyż ustawa w ogóle nie przewiduje i nie reguluje zbiegu powyższych świadczeń. Przepis art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje konkretną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, co w powiązaniu z jednoznacznym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia osobie mającej ustalone prawo do emerytury zarówno w całości, jak i do wysokości otrzymywanej emerytury.

Zdaniem organu, rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy jest jasny i nie budzi wątpliwości. W realiach niniejszej sprawy nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność w stopniu znacznym została ustalona w 2007 r., w sytuacji, gdy wnioskodawczym utrzymuje się z emerytury, do której prawo nabyła po zakończeniu aktywności zawodowej w 2011 r.

Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji niezasadnie rozpatrywał wątek dotyczący prowadzonej przez opiekuna osoby niepełnosprawnej działalności gospodarczej związanej z wynajmowaniem nieruchomości w kontekście wymagań z art. 17 ust. 1 ustawy jako przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba mająca uprawnienie do pobierania emerytury może bowiem podejmować zatrudnienie jeżeli umożliwia jej to wiek i stan zdrowia. Wobec powyższego okoliczności, dla których osoba będąca na emeryturze podejmuje zatrudnienie z punktu widzenia art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy nie mają znaczenia.

Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji uznając niespełnienie wymagań powyższego przepisu nie wyjaśnił skutecznie czy wynajem przedmiotowej nieruchomości przez Stronę należało zakwalifikować jako prowadzenie działalności gospodarczej. Wynajem pokoi może być uznane za działalność gospodarczą w zależności od różnych czynników, takich jak ich lokalizacja, rodzaj nieruchomości, skala najmu i inne. Rozliczenie przychodów z najmu nieruchomości następuje w formie najmu prywatnego lub wynajmu z działalności gospodarczej.

W ocenie organu odwoławczego brak ustaleń w powyższym zakresie był jednym z przedmiotów odwołania. Ze względu na nieprawidłową interpretację organu pierwszej instancji wymagań z art. 17 ust.1 ustawy w sprawie ustalenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnację z zatrudnienia przez opiekuna, którym jest osoba uprawniona do emerytury, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny brak potwierdzenia prowadzenia przez Stronę działalności gospodarczej nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Podsumowując Kolegium wskazało, że w powyższym stanie faktycznym i prawnym okolicznością, która zdecydowała o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ I instancji jest fakt, że Strona zaprzestała aktywności zawodowej ze względu na ustalone prawo do emerytury, co wyczerpuje przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba zdolna do pracy rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a przyznane świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek. Świadczenie pielęgnacyjne ma więc zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca.

Na powyższe rozstrzygnięcie, zdaniem Kolegium, nie ma wpływu błędna interpretacja organu pierwszej instancji wymagań z art. 17 ust. 1b ustawy i jego zastosowanie. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności stosowania unormowań ustawy z pominięciem niekonstytucyjnego zapisu art. 17 ust. 1b ustawy.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego następuje zatem bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej. Stanowisko to wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie sądowym z obszerną argumentacją i organ je podzielił.

W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Literalna wykładnia powyższego przepisu, w oderwaniu od całości regulacji tej ustawy oraz wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść decyzji. Organ pierwszej instancji niezasadnie wskazał jako podstawę prawną wydanej decyzji normę art. 17 ust. 1b ustawy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Ponadto, wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 51/21 oraz z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 686/22, wskazała, że w powołanych wyżej wyrokach podkreśla się, że regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy emerytalnej, zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 ustawy czy art. 96 ustawy emerytalnej), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Również ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 33 ust. 1 normuje zbieg uprawnień wskazując, że uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wobec tego, zdaniem Skarżącej, należy dokonywać takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozwoli na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Rezultatem takiej wykładni będzie umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego . Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. O ile więc emerytura jest prawem niezbywalnym, to w ocenie Skarżącej, uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w postaci posiadania prawa do emerytury.

Skarżąca wskazała, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy emerytalnej. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżąca, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała dalej, że organ powinien informować o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i przeszkodą jest pobieranie świadczenia emerytalno - rentowe. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do tego świadczenia (a będzie to miało miejsce w jej przypadku), możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno - rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Zdaniem Skarżącej, rozpoznając niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika bowiem m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do kwoty 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 listopada 2022 r.(M. P. z 2022 r. poz. 1070) świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2.458 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy, wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r. ww. wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej z daty uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Skarżąca podkreśliła, że tego rodzaju stanowisko uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu jest aktualnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634– j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 t.j.), powołanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a w konsekwencji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej.

W związku z powyższym przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny legalności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Wskazać należy zatem, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji jeżeli ma ona ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia.

W ocenie tutejszego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego.

Tutejszy Sąd stoi na stanowisku, że organ powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 uśr prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, czy z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22). Sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA, że eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania, co tym bardziej świadczy o konieczności uzupełnienia wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i umożliwienia wnioskodawcom dokonania wyboru świadczenia, które będą pobierać. Zmianie bowiem uległy okoliczności, w których dokonuje się wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego eliminuje przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2022, sygn. akt I OSK 1945/21, z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 436/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, czy z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22). W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr należy rozumieć jako metodę wyeliminowania kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21).

Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Nadto wyjaśnić należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (tj. Dz. U. 2020, poz. 1297) - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504 z późn. zm.), zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy ww. ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej twierdzenia, Sąd podziela stanowisko, wyrażone w powołanych wyrokach NSA, a podważane przez organ odwoławczy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Może to zrealizować poprzez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym prawo do emerytury może ulec zawieszeniu m.in. na wniosek emeryta.

W aktach administracyjnych znajduje się wniosek strony skarżącej skierowany do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. o zawieszenie emerytury. Wniosek ten nie został podpisany przez skarżącą, nie posiada też daty. Skarżąca nie wyjaśniła czy wniosek taki do ZUS-u złożyła a dołączony do akt egzemplarz ma charakter informacyjny. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych został zmieniony przez art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1429) o świadczeniu wspierającym z dniem 1 stycznia 2024 r.

O tym czy opiekun ma mieć przyznane świadczenie pielęgnacyjne na starych zasadach, istotne jest to, czy prawo do niego powstało do 31 grudnia 2023 r. i zgodnie z przepisami obowiązującymi do tego dnia.

Na podstawie nowej regulacji prawnej doszło do zmiany przepisów dotyczących pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, ale z jednoczesnym zachowaniem praw nabytych opiekunów.

Zgodnie z art. 63 ust.1 i 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4.

Mając na względzie powyższe, wskazać należy, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. , działający z upoważnienia organu I instancji, powinien wezwać skarżącą do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zawieszenie lub wstrzymanie emerytury. W przypadku przedłożenia przez stronę skarżącą stosownej decyzji od organu emerytalno-rentowego (ZUS) odpadnie negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem wpłynął do organu I instancji w dniu 21 marca 2023 r., co należy uwzględnić przy wydawaniu decyzji, a więc w dacie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2023 r.

W przypadku gdyby skarżąca nie dysponowała decyzją o zawieszeniu pobierania emerytury przed 31 grudnia 2023 r. jej wniosek podlega rozpatrzeniu według przepisów aktualnie obowiązujących zmienionych ustawą z dnia 7 lipca 2023 r.

W niniejszej sprawie, przy założeniu, że skarżąca spełnia wszystkie wymagane u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dzień 31 grudnia 2023 r., organ I instancji nie wyjaśnił istotnej okoliczności czy doszło do zawieszenia przez skarżącą pobierania emerytury, co oznacza naruszenie obowiązków nałożonych przepisami art. 8, art. 9, i art. 77 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni - zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 18 stycznia 2023 r., o czym orzekł jak sentencji wyroku.

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.