Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 613/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88l ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "Kolegium" lub "SKO w [...]") Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania R. J. (dalej również: "wnioskodawca" lub "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2015 r. (Nr [...]), którą odmówiono wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...].

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Wnioskiem z [...] sierpnia 2011 r. R. J. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...].

II.2. Wójt Gminy [...] w dniu [...] października 2011 r. wydał decyzję która odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji.

II.3. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], po rozpoznaniu odwołania R. J., decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] października 2011 r.

II.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 130/12) oddalił skargę wnioskodawcy na decyzję Kolegium z[...] grudnia 2011 r.

II.5. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2798/12) uchylił wyżej wspomniany wyrok WSA w Warszawie oraz decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Wójta z [...] października 2011 r. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał w szczególności, że trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.) przez błędną jego wykładnię. W orzecznictwie i literaturze prawniczej przyjmuje się, że "działka sąsiednia" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to działka położona w obrębie obszaru analizowanego, na którym znajduje się działka inwestora, która nie musi mieć z tą działką wspólnej granicy. Tym samym błędnym było porównywanie sposobu zagospodarowania działki nr [...], z sąsiadującymi bezpośrednio działkami nr [...] i [...], i wyłącznie z innymi działkami położonymi po tej samej stronie drogi. Należy wskazać, że pojęcie działki sąsiedniej winno być interpretowane funkcjonalnie, na potrzeby ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Odmienne rozumienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadziłaby do nadmiernego rygoryzmu odnośnie możliwości zagospodarowania terenów pozbawionych planu miejscowego i uniemożliwiałoby zagospodarowanie znacznej liczby terenów. Wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwiać realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - prawo do zabudowy działki. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Kontynuacja zabudowy oznacza, że planowana inwestycja musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Z niewadliwych ustaleń organów administracji publicznej wynika, że na analizowanym terenie, występuje funkcja mieszkaniowa – zabudowa jednorodzinna i zagrodowa. Badanie mapy, stanowiącej część graficzną analizy, wskazuje, że w szczególności budynkami mieszkalnymi, dostępnymi z tej samej drogi publicznej, zabudowane są działki nr: [...] (w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] – oddzielona jedynie drogą); [...];[...],[...], a w większej odległości – po drugiej stronie rzeki [...] lecz także dostępne z tej samej drogi – działki nr [...],[...] i [...] (k. 21 akt administracyjnych). Wskazywana w skardze kasacyjnej działka nr [...] zabudowana budynkami mieszkalnymi, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...],[...] i [...], także dostępna z tej samej drogi publicznej, lecz znajdująca się już poza obszarem analizowanym. Z prawnego punktu widzenia nie ma znaczenia, czy działki gruntu, zabudowane budynkami mieszkalnymi bądź gospodarczymi, znajdują się z tej samej strony drogi publicznej, czy po przeciwnej stronie drogi, bowiem ustawodawca takiego rozróżnienia nie wprowadza, wymagając jedynie, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], spełniają wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sposób dowolny organy obu instancji przyjęły, że skarżący wniósł o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "miniosiedla". Zagadnienie to może być przedmiotem oceny z uwagi na intensywność wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine u.p.z.p.). Z faktu, że dokonano podziału działki [...] na działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (o cechach odpowiadających działkom budowlanym) i nr: [...] i [...] (o cechach odpowiadających drogom wewnętrznym) wnosić można, że na obszarze analizowanym Wójt aprobuje wzrost intensywności wykorzystania terenu. Z załączonego do skargi kasacyjnej odpisu ostatecznej i prawomocnej decyzji z [...] października 2011 r. Starosty [...] (dalej Starosta) wynika, że Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i studni na działce nr [...] w miejscowości [...]. Z decyzji tej należy wnosić, że Wójt wydał inwestorowi P. J. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] (położonej dokładnie po przeciwnej stronie drogi w stosunku do działki nr [...]). W decyzji z [...] października 2011 r. Wójt nie powołał art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a jedynie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. wskazało w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2011 r. Kolegium, posługując się jednak błędną wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na błędne rozumienie pojęcia "działka sąsiednia", podnosząc, że "żadna z przyległych działek nie jest zabudowana". Przedwczesne jest uznanie organów obu instancji, że przepisy odrębne (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) sprzeciwią się udzieleniu skarżącemu warunków zabudowy. W aktach kontrolowanej sprawy brak jakichkolwiek dokumentów, wskazujących na rzeczywisty przebieg i szerokość korytarza ekologicznego wzdłuż rzeki [...]. Nie wiadomo, czy i kiedy taki korytarz ekologiczny został wytyczony, bowiem budynki mieszkalne na działkach nr: [...],[...] i [...] (w obszarze analizowanym) i nr [...] (bezpośrednio przyległa do obszaru analizowanego – po przeciwnej stronie drogi publicznej, oddzielającej działkę nr [...] od działek nr: [...],[...] i [...]), znajdują się nie dalej od rzeki [...] niż część działki nr [...] (k. 21 akt administracyjnych). Dostrzegłszy, że rozważania organów obu instancji odnośnie sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, dotyczącymi ochrony przeciwpowodziowej i ochrony przyrody nie były dostatecznie szczegółowe, Sąd I instancji jedynie z uwagi na wystąpienie obligatoryjnej przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy (przy błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), uznał, że organy uchybiły art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Pogląd Sądu I instancji okazał się w tej części błędny. Utrwalonym jest pogląd, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogą stać na przeszkodzie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ studium nie jest prawem. Skoro organy obu instancji przywoływały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] jako dodatkowy argument przeciwko udzieleniu warunków zabudowy, to obowiązane były stosowny wyciąg z tego Studium załączyć do akt administracyjnych, bez względu na to, czy uważały, że argumenty wywiedzione z tego Studium mogły wpływać na akt subsumcji. W aktach administracyjnych brak także Studium dla obszarów nieowałowanych, opracowanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], w zakresie istotnym dla rzeki [...] i miejscowości [...], jak i mapy zagrożenia powodziowego i informacji, pod rządem jakich przepisów owo Studium i mapa zagrożenia powodziowego, powstały. Brak jakichkolwiek rzędnych działki nr [...]. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji (2 grudnia 2011 r.), decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 88d ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktach sprawy brak dowodu przedłożenia właściwemu Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...], jak i postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu takiej decyzji. Zgodnie z art. 79 ust. 2 prawa wodnego (w brzmieniu obowiązującym przed uchyleniem artykułu 79 przepisem art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Dz. U. nr 32, poz. 159), dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządzał studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią. Zgodnie z art. 88l ust. 1 prawa wodnego, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał równocześnie, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi (art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 Prawa wodnego). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy [...] starannie uzupełni materiał dowodowy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności o wskazane w uzasadnieniu brakujące dokumenty, w tym znajdujące się w aktach postępowań zakończonych decyzjami, wskazanymi przez skarżącego. Należycie opracowany projekt decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Wójt przedłoży do uzgodnienia właściwemu Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, uwzględniwszy stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie opracowania nowego projektu decyzji, a następnie istniejący w dacie wydania ponownej decyzji.

II.6. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...].

II.7. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania R. J. decyzją z [...] stycznia 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta z [...] grudnia 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

II.8. Decyzją z [...] marca 2015 r. Wójt Gminy [...] po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...].

II.9. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta z [...] marca 2015 r. przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

II.10. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpoznaniu zażalenia R. J. na wspomniane postanowienie z [...] czerwca 2015 r., postanowieniem z [...] listopada 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe.

II.11. Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...].

II.12. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczyło szereg przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisy wydanego na podstawie u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Kolegium podkreśliło, że powodem wydania negatywnej decyzji przez Wójta było niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W szczególności Wójt Gminy [...] ustalił, iż projektowana inwestycja na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] znajduje się na obszarze terenów szczególnego zagrożenia powodzią, co znajduje potwierdzenie w "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej" opracowanym przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. Powołując się na przepis art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.; dalej: "p.w.") jako przepis odrębny Wójt stwierdził, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz budowy obiektów budowlanych. Wójt Gminy [...] uzupełnił materiał dowodowy o "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - etap III" opracowane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] i dotyczące m.in. rzeki [...]. Organ pierwszej instancji uczynił także ze wskazanego studium załącznik do zaskarżonej decyzji. Treść studium jednoznacznie wskazuje, że działka nr [...] położona w miejscowości [...] w przeważającej części znajduje się w zasięgu wód zalewowych rzeki [...] o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% tj. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią na którym obowiązują zakazy określone w art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 88I ust. 1 p.w. Wspomniane studium pomimo, że opracowane zostało w listopadzie 2006 r. zachowało swoją ważność, bowiem stosownie do brzmienia art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159) studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Dla wskazanego w decyzji terenu, w dacie wydawania decyzji mapa zagrożenia powodziowego nie została opracowana, stąd też znajdujące się w aktach sprawy i jednocześnie będące załącznikiem do decyzji studium jest dokumentem wiążącym organy administracji przy orzekaniu w przedmiotowej sprawie. Z tej też przyczyny stwierdzenie zawarte w odwołaniu, jakoby dla terenów znajdujących się na obszarze powiatu mińskiego nie ma terenów szczególnego zagrożenia powodziowego, nie może zostać uwzględnione. Kolegium wskazało, że Wójt wykonał również zalecenie przekazania do uzgodnienia projektu decyzji Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Kolegium wskazało także, że R. J., mimo wezwania go pismem z dnia 17 lipca 2014 r. do uzupełnienia wniosku, poprzez przedłożenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zwalniającej od zakazu wykonywania obiektów budowlanych na wnioskowanym terenie nie uzupełnił podania w wymaganym zakresie.

III.1. Skargę na wskazaną na wstępie decyzję Kolegium z [...] stycznia 2016 r. wniósł R. J. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że "dopiero NSA wydał sensowny wyrok". Jeżeli chodzi o postanowienia wspomnianego wyżej Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej, to skarżący zakwestionował obowiązywanie tego Studium, a także powołał się na tabele nr 2 tego Studium wywodząc, że jego działka nie leży na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. R. J. zakwestionował również potrzebę wcześniejszego uzyskania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zwalniającej z zakazu zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią.

III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3. W świetle art. 153 p.p.s.a. (w zw. z art. 188 p.p.s.a.), w niniejsze sprawie Sąd związany jest ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r. (II OSK 2798/12). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował m. in. oceny prawne wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2012 r. (IV SA/Wa 130/12), a dotyczące kwestii braku spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Jeżeli natomiast chodzi o zagadnienie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), to Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przede wszystkim uwagę na okoliczność, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentów pozwalających na ocenę, czy planowana inwestycja jest rzeczywiści zlokalizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Błędne jest zatem twierdzenie skarżącego, jakoby Naczelny Sąd Administracyjny w nadmienionym wyroku przesądził o tym, że organy administracji publicznej winny wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy.

IV.4. Analiza akt administracyjnych dowodzi, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy akta te zostały uzupełnione o "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej. Etap III" z listopada 2006 r. sporządzone przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], dalej powoływane również jako "Studium" (tom 2/5 akt administracyjnych, karty 7-21). Z załącznika nr 2 do tego Studium ("Mapy obszarów zagrożonych powodzią") wynika w sposób niewątpliwy, że działka nr [...] w przeważającej części położona jest na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi w zasięgu zalewu bezpośredniego wodą o prawdopodobieństwie 1% (Arkusz 17 dla rzeki [...]). Należy dodać, że prawdopodobieństwo powodzi o wartości 1% w Studium powiązano z prawdopodobieństwem powodzi raz na sto lat (s. 11 Studium). Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6c) lit.a p.w., przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią rozumie się m. in. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat. Uchodzi uwadze skarżącego, że tabela 2 wskazana w załączniku nr 1 do Studium, na którą skarżący powołuje się w skardze, dotyczy zagrożenia zalewu wodą 0,5% (raz na dwieście lat – zob. s. 11 Studium), a nie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi 1 % (raz na 100 lat). Podkreślenia przy tym wymaga, że we wniosku o wydanie warunków zabudowy skarżący jako teren inwestycji określił całą działkę nr 333 (k. 46 i 47 tomu 5/5). Takie zlokalizowanie działki skarżącego, tj. na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, potwierdził również Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w postanowieniu z [...] listopada 2015 r. (tom 2/5 akt administracyjnych, k. 31 v.). Na takie zlokalizowanie działki skarżącego wskazał także Wojewoda [...] w piśmie z [...] sierpnia 2016 r., dołączonym do pisma skarżącego z [...] sierpnia 2016 r. (k. 50 v.). Błędne jest stanowisko skarżącego, że nadmienione Studium nie może być podstawą orzekania. Otóż z ustaleń organów wynika, że dla terenu, na którym położona jest działka nr [...], wciąż nie sporządzono mapy zagrożenia powodziowego. Do czasu sporządzenia tej mapy, na mocy art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność. Uzupełniająco należy dodać, że kwestionowane przez skarżącego Studium było podstawa orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 3051/14, dotyczącej uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. też prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2016 r., IV SA/Wa 586/16). Na marginesie tylko warto zauważyć, że na k. 69-71 tomu 2/5 znajduje się protokół z wizji terenie z [...] lipca 2011 r. sporządzony przez trzech pracowników urzędu gminy [...] i obrazujący zalanie działki nr [...] przez rzekę [...].

IV.5. Ustalenie, że działka nr [...] znajduje się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią (w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c p.w.) oznacza, że nie jest na niej możliwa co do zasady zabudowa (art. 88l ust. 1 p.w.). Należy dodać, że za koniecznością rygorystycznego przestrzegania przedmiotowego zakazu przemawia również postulat wykładni prawa zgodnej prawem unijnym. W szczególności obszerna nowelizacja Prawa wodnego dokonana ustawą z 5 stycznia 2011 r., w tym dodanie art. 88l, miała na celu zwiększenie efektywności systemu ochrony przed powodzią oraz wdrożenie m. in. postanowień dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE L 288 z 6 listopada 2007 r.). W myśl dyrektywy 2007/60/WE, ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale w także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1b Prawa wodnego, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Prawo wodne, w art. 88l ust. 2, przewiduje, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Dopiero uzyskanie przez stronę nadmienionej decyzji zwalniającej od zakazu umożliwia ubieganie się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki położonej na terenie na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Następnie projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega jeszcze uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W decyzji wydawanej w trybie art. 88l ust. 2 dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej rozstrzyga o zwolnieniu z zakazu określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią. Natomiast w postępowaniu uzgodnieniowym dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej weryfikuje w szczególności spełnienie tych warunków w przedłożonym mu projekcie decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie skarżący nie przedłożył decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zwalniającej go od zakazu zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Już ta okoliczność wyłączała możliwość uzyskania przez skarżącego pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Należy dodać, że Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. wezwał skarżącego do przedłożenia decyzji regionalnego zarządu gospodarki wodnej zwalniającej z zakazu zabudowy (k. 86 tomu 4/5). Skarżący nie przedłożył takiej decyzji ani nie wystąpił o jej wydanie, natomiast w reakcji na wspomniane pismo Wójta R. J. złożył skargę na Wójta do Rady Gminy [...] (k. 83 tomu 4/5).

V.6. Reasumując, Wójt nie mógł wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Przepisem takim jest m. in. art. 88l ust. 1 pkt 1 p.w., zgodnie z którym na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Równocześnie należy zaznaczyć, że w razie zmiany stanu faktycznego (np. uzyskania przez skarżącego decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zwalniającej od zakazu zabudowy lub zmiany granic terenów szczególnego zagrożenia powodzią) skarżący będzie mógł wystąpić z ponownym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. To samo dotyczy ewentualnej zmiany stanu prawnego regulującego warunki zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią.

V.7.Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.