Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1168/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. D. na uchwałę nr XLII/327/2018 Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 12 lipca 2018 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Gminy Kocmyrzów - Luborzyca: 1)Baranówka, 2)Czulice, 3)Dojazdów, 4)Goszyce, 5)Goszcza, 6)Głęboka, 7)Karniów, 8)Kocmyrzów, 9)Krzysztoforzyce, 10)Luborzyca, 11)Łuczyce, 12)Łososkowice, 13)Maciejowice, 14)Marszowice, 15)Prusy, 16)Pietrzejowice,17) Rawałowice, 18)Sadowie, 19)Skrzeszowice, 20)Sulechów, 21) Wola Luborzycka, 22) Wysiołek Luborzycki, 23)Wiktorowice, 24)Wilków, 25)Zastów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej w odniesieniu do działki [...]; II. zasądza od Gminy Kocmyrzów – Luborzyca na rzecz skarżącej A. D. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 lipca 2023 r. A. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Kocmyrzów – Luborzyca z dnia 12 lipca 2018 r. nr XLII/327/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Kocmyrzów – Luborzyca w części dotyczącej działki nr [...] w miejscowości C.. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1/ art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w związku oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości działki [...] położonej na terenie objętym ww. planem miejscowym, w postaci faktycznego i znacznego ograniczenia możliwości zagospodarowania ww. nieruchomości i ustalenie przeznaczenia działki nr [...] w całości pod tereny zieleni nieurządzonej, lokalnej ochrony powiązań przyrodniczych;

2/ art. 9 ust. 4. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p, poprzez podjęcie w dniu 12 lipca 2018 r. uchwały w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o numerze nr XLII/327/2018 w sposób sprzeczny z uchwaloną w dniu

21 października 2015 r. przez Radę Gminy zmianę studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego gminy Kocmyrzów-Luborzyca - uchwała Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca nr XI/69/2015 (dalej: "studium"). W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Kocmyrzów – Luborzyca z dnia 12 lipca 2018 r. w zakresie ustaleń co do działki nr [...] położonej w miejscowości C..

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że swój interes prawny wywodzi z faktu bycia właścicielem nieruchomości położonej na obszarze, którego dotyczy zaskarżona uchwała, a także z okolicznościami, iż przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób bezprawny ogranicza skarżącej możliwość korzystania z przysługującego jej prawa własności. Skarżąca jest właścicielem działki nr [...] w miejscowości C., a zaskarżona uchwała swym zakresem ją obejmuje. Przedmiotowa działka znajduje się bowiem w całości na obszarze oznaczonym symbolem ZE- zieleni nieurządzonej, lokalnej ochrony powiązań przyrodniczych. Analiza treści kwestionowanej uchwały wykazała, że wprowadziła ona szereg ograniczeń w zabudowie omawianego obszaru względem postanowień uchwały zmienionej tj. uchwały Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca Nr XIX/110/04 z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Kocmyrzów – Luborzyca. W szczególności zaskarżona uchwała zmieniła przeznaczenie terenu z terenu R1 - tereny rolne, który zgodnie z § 42 pkt 1 uchwały Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 19 lipca 2004 r. był przeznaczony (jako przeznaczenie dopuszczalne) pod zabudowę związaną z hodowlą, produkcją i przetwórstwem rolno-spożywczym, co z uwagi na fakt iż skarżąca posiada status rolnika było bardzo dla niej korzystne. Uchwała Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 12 lipca 2018 r. zmieniła przeznaczenie terenu jej działki na obszar oznaczony ZE - tereny zieleni nieurządzonej lokalnej ochrony powiązań przyrodniczych, który określa przeznaczenie podstawowe jako: tereny nie zainwestowane, obejmujące zadrzewienia, zakrzewienia (w tym śródpolne i przywodne), pełniące ważną rolę w systemie powiązań przyrodniczych; nieużytki bądź użytkowane rolniczo. 3. Przeznaczenie dopuszczalne: 1) użytki zielone; 2) grunty rolne, sady, ogrody; 3) rowy odprowadzające okresowe wody opadowe; 4) cieki wodne, stawy, zbiorniki, rowy melioracyjne, oczka wodne oraz urządzenia wodne w korytach i w sąsiedztwie cieków, zgodnie z przepisami odrębnymi; 5) wały przeciwpowodziowe wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie; 6) obiekty i sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. 4. Uchwała ta dla terenów ZE wprowadziła całkowity zakaz nowej zabudowy. Po uchwaleniu skarżonej uchwały znacząco spadła wartość działki nr [...], co dodatkowo pozbawiło skarżącą możliwości jej sprzedaży jako działki budowlanej (przeznaczonej pod zabudowę związaną z hodowlą, produkcją i przetwórstwem rolno-spożywczym. Obecny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego doprowadził do sytuacji, w której skarżąca posiada szereg obowiązków, nie posiada żadnych praw, gdyż musi ją kosić, uporządkowywać i opłacać podatki, a nie może z niej korzystać w sposób, który możliwy był podczas obowiązywania poprzedniego miejscowego planu. W ocenie skarżącej, z punktu widzenia ogólnospołecznego nie zaistniała konieczność wyłączenia w tym obszarze jakiejkolwiek zabudowy, a tym bardziej zabudowy związanej z hodowlą, produkcją i przetwórstwem rolno-spożywczym. Przedmiotowa funkcja nie stanowi bowiem działalności uciążliwej i co istotne jest powszechnie dopuszczana na innych obszarach objętych granicami planu miejscowego dla terenów sąsiednich. Tak skrajna zmiana polityki przestrzennej wskazuje na rażący brak konsekwencji w działaniach Gminy. Ocena nieprzewidzianej i radykalnej zmiany polityki przestrzennej prowadzonej przez Gminę w zakresie terenu działki nr [...] w miejscowości C., gmina K.-L. przekroczyła władztwo planistyczne. Jeżeli głównym argumentem organu planistycznego była rzekoma ochrona panoramy i krajobrazu to wyłączenie lokalizowania na tym terenie funkcji budowlanej przy równoczesnym istnieniu w najbliższym obrębie innych budynków, nie ma jakiegokolwiek znaczenia. Zdziwienie skarżącej budzi również fakt, że zgodnie ze studium tereny działki nr [...] zidentyfikowano jako obszary o małej bądź niepewnej przydatności budowlanej, co jest bardzo dziwne, gdyż przedmiotowa działka leży przy głównej drodze publicznej działce nr [...] i ma bezpośredni do niej dostęp wzdłuż całej swojej długości, oraz dostęp do działki drogowej nr [...]. Ponadto działka nr [...] i działka nr [...] naprzeciwko działki nr [...] są zabudowane. Także działki w najbliższym sąsiedztwie tj. działki nr [...] również są zabudowane. Zatem wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na terenie ZN nie chroni jakiegokolwiek ważnego interesu publicznego, a tylko bezzasadnie narusza prawa skarżącej. Ustosunkowując się do zapisów studium wykluczających zabudowę w odległości mniejszej niż 20 m. od cieków wodnych skarżąca wskazuje, że najbliższy ciek wodny znajduje się w odległości 260 m. od przedmiotowej działki, zaś wzdłuż samej działki, jak i działek sąsiednich przebiega rów przydrożny, który jednak nie może wykluczać lokalizowania tam jakiejkolwiek zabudowy. Skarżąca podkreśliła też, że poprzednim właścicielem działki nr [...] był jej ojciec, który nie pamięta by działka ta kiedykolwiek była podtapiana czy zalewana.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kocmyrzów – Luborzyca wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że podstawę do zmiany przeznaczenia działki nr [...] położonej w sołectwie C. z "terenu rolnego" o symbolu przeznaczenia R1 na "teren zieleni nieurządzonej, lokalnej ochrony powiązań przyrodniczych" o symbolu przeznaczenia ZE w planie, stanowią zapisy studium i przyjęte w studium wskazania do planu odnośnie granic strefy obszarów zalewowych oraz podmokłych okresowo, zagrożonych podtopieniami oraz potrzeby przyjęcia zakazu poszerzania nielicznych stref, już historycznie zabudowanych i ochrony terenów o przyjętym symbolu ZN w studium przed dalszym rozwojem zabudowy - w celu umożliwienia zbierania i swobodnego odpływu nadmiaru wód, ograniczenia strat powodziowych, ochrony miejscowych korytarzy ekologicznych i stref hydrogenicznych cieków. Na mapie opracowania ekofizjograficznego i w ślad za nim na mapie prognozy oddziaływania na środowisko, przygotowanych dla obowiązującego obecnie studium oraz planu, zostały wyznaczone obszary zalewowe oraz podmokłe okresowo, zagrożone podtopieniami. Kolejno obszary te, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały uwidocznione w dokumencie studium oraz w obowiązującym planie. Obszary zalewowe oraz podmokłe okresowo, zagrożone podtopieniami wyznaczone zostały na obszarze gminy zgodnie z powołanym opracowaniem ekofizjograficznym i prognozą oddziaływania na środowisko, przekazami historycznymi oraz były weryfikowane przez służby Urzędu Gminy. Wyznaczony zasięg obszarów zagrożeń uwzględnia największe, historycznie obserwowane wezbrania i podtopienia, które wystąpiły w latach 1994, 1997, 2001, 2010. Szczególnie istotnym dla weryfikacji zasięgu obszarów zagrożonych zalaniem wodami powodziowymi oraz podmokłych okresowo, zagrożonych podtopieniami były informacje z roku 2010, kiedy to wystąpiły zalania i szkody wyjątkowo rozległe - zarówno w Gminie Kocmyrzów - Luborzyca jak i w całym regionie południowej Polski. W granicach strefy obszarów zalewowych oraz podmokłych okresowo, zagrożonych podtopieniami znalazły się tereny zalewane wodami rzecznymi w czasie wezbrań, wodami spływu powierzchniowego (występującymi na skutek opadów lub roztopów) jak i tereny o utrudnionych warunkach odpływu i infiltracji wód, w tym także tereny bezodpływowe. Lokalne spiętrzenia wód powodują blokadę możliwości ich odpływu oraz dłuższe podtopienie znacznych obszarów. Decydują o tym duże i zmienne nachylenia terenu zlewni, postępująca zabudowa, istotny spadek podłużny dolin (do 3-4%o) oraz mała retencja powierzchniowa w obszarze Gminy. W związku z opisanymi powyżej zagrożeniami zadecydowano o potrzebie objęcia strefą obszarów zagrożonych zalaniem nie tylko terenów zalewowych występujących przy korytarzach rzecznych (jak w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 2004 roku, a także obszarów podmokłych okresowo, zagrożonych podtopieniami. Zostało przyjęte wskazanie w ślad za wytycznymi opracowania ekofizjograficznego i prognozą oddziaływania na środowisko, że wyznaczone obszary wymagają ochrony przed dalszym rozwojem nowej zabudowy w celu umożliwienia zebrania i swobodnego odpływu nadmiaru wód, ograniczenia strat powodziowych, ochrony miejscowych korytarzy ekologicznych. Przyjęte zasady podlegały uzgodnieniom, zarówno projektu studium jak i planu, szczególnie w omawianym zakresie przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Krakowie oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie. Należy podkreślić, że przez teren skarżonej działki przebiega rów odwadniający, który podczas opadów, czy roztopów wypełnia się wodą i dochodzi do okresowych wylewów wód. Plany zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z prawem, muszą być zgodne z ustaleniami studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Nie było wiec możliwości przyjęcia rozwiązań w planie odmiennych od wskazań studium ze względu na obowiązujące uwarunkowania prawne. Nie można więc było dla działki nr [...] położonej w C. przyjąć innego przeznaczenia terenu niż tereny zieleni nieurządzonej lokalnej ochrony powiązań przyrodniczych". Należy również podkreślić, że obowiązujący plan nie uniemożliwia użytkowania rolnego działki nr [...] co podnosi strona skarżąca. Obecne przeznaczenie terenu, ujęte w § 45 obowiązującego planu to: 1. "Przeznaczenie podstawowe: tereny nie zainwestowane, obejmujące zadrzewienia, zakrzewienia (w tym śródpolne i przywodne), pełniące ważną rolę w systemie powiązań przyrodniczych; nieużytki bądź użytkowane rolniczo. 2. Przeznaczenie dopuszczalne: 1) użytki zielone; 2) grunty rolne, sady, ogrody: 3) rowy odprowadzające okresowe wody opadowe; 4) cieki wodne, stawy, zbiorniki, rowy melioracyjne, oczka wodne oraz urządzenia wodne w korytach i w sąsiedztwie cieków, zgodnie z przepisami odrębnymi; 5) wały przeciwpowodziowe wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie; 6) obiekty i sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. 3. Wprowadza się całkowity zakaz zabudowy i zagospodarowania terenów ZE nową zabudową: utrzymuje się istniejącą zabudowę z możliwością wyłącznie remontów i przebudowy. Strona skarżąca traktuje teren działki nr [...] w C. jak teren budowlany. Teren ten był zawsze terenem rolnym, z zakazem zabudowy mieszkaniowej nawet w ramach zabudowy zagrodowej. Przeznaczenie terenu R1 z planu z 2004 roku, w § 42 planu, miało brzmienie (w zakresie związanym ze skargą): 1) przeznaczenie podstawowe pod: a) grunty orne, b) trwałe użytki zielone, c) sady, ogrody. 2) przeznaczenie dopuszczalne pod: a) zabudowa związana z hodowla, produkcją i przetwórstwem rolno - spożywczym, sportem i rekreacją, b) zadrzewienia, c) cieki, d) terenowe urządzenia rekreacyjne, ścieżki, szlaki turystyczne. e) drogi dojazdowe, f) drogi rowerowe, g) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, h) urządzenia wodne. 3) wprowadza się całkowity zakaz zabudowy mieszkaniowej w ramach nowej zabudowy związanej z hodowlą, produkcją i przetwórstwem rolno - spożywczym, w tym wznoszenia tymczasowych obiektów mieszkalnych. W odniesieniu do zapisów "starego" planu, ujętych w pkt 2a ustaleń, czyli dopuszczenia w terenach R1: zabudowy związanej z przetwórstwem rolno - spożywczym, sportem i rekreacją oraz w pkt. 2d - 2f: możliwością budowy terenowych urządzeń rekreacyjnych, dróg dojazdowych i rowerowych'', należy stwierdzić, że - zgodnie z obowiązującym prawem, czyli ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych - takie dopuszczenie wymaga zmiany przeznaczenia terenu, w tym uzyskania zgody na wyrolnienie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Teren działki [...] jest klasy bonitacyjnej gleb Ł III które to gleby podlegają ochronie w świetle obowiązujących przepisów. Dodatkowo symbol "Ł" oznacza, że teren jest oznaczony w mapach glebowych jako łąki, czyli jest terenem narażonym na podmakanie. Dopuszczona planem z 2004 roku, w terenach R1, zabudowa związana z "przetwórstwem rolno - spożywczym" ma nazwę o łączonej funkcji, co może być mylące i interpretowane zbyt szeroko. Przetwórstwo spożywcze jest kwalifikowane jako produkcja/ wytwórczość i nie może być realizowane w terenach rolnych podlegających ochronie. Taka działalność wymaga, podobnie jak pozostałe wymienione w "starym" planie możliwości realizacji urządzeń sportu i rekreacji, dróg dojazdowych nie związanych z dojazdem do pól, dróg rowerowych - uzyskania zgody od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i zmiany przeznaczenia terenu z rolnego na budowlany. Przyjęcie tożsamego przeznaczenia działki jak w planie z 2004 roku, jest obecnie absolutnie niemożliwe prawnie. Należy podkreślić, że 20 lat temu ustalenia planów w tym zakresie były traktowane bardziej liberalnie i elastycznie. Organ podniósł również, że plan jest w całości zgodny ze studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca będąca właścicielem nieruchomości położonej w obrębie tego planu, domaga się stwierdzenia jego nieważności w części dotyczącej działki, której jest właścicielem. Skarżąca zarzuca naruszenie przez gminę władztwa planistycznego, zapisy plan wyłączają bowiem jakąkolwiek zabudowę tej działki, także zabudowę rolniczą (co dopuszczał poprzednio obowiązujący plan) gdy nie jest to uzasadnione interesem społecznym a także nie wynika z zapisów studium. Działka ta bowiem nie jest narażona na podmakanie lub podtapianie (w przeszłości takie nie występowały), najbliższy ciek wodny przebiega 260 m. od rej działki, zaś rów przydrożny zlokalizowany w granicach działki, nie powinien uzasadniać zakazu jej jakiejkolwiek. W ocenie sądu skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą stronie mającej tytuł prawny do nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem strony skarżącej.

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) strony skarżącej, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.

Strona skarżąca, jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze zaskarżonego planu miejscowego ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego stronie skarżącej prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego strony jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje przy tym interes prawny strony skarżącej oraz naruszenie tego interesu.

W ocenie sądu Rada Gminy Kocmyrzów - Luborzyca uchwalając przedmiotową uchwałę w obszarze działki nr [...] przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące właścicielom terenów objętych zapisami planu, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi, przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak ich nadużywać. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17 skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09).

W ocenie sądu organ planistyczny nie wykazał, że ograniczenie prawa własności w stosunku do skarżącej, będącej właścicielem działki położonej w granicach uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma umocowanie w wyżej opisanych zasadach. Wprowadzenie ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki jako obszar oznaczony symbolem ZE - tereny zieleni nieurządzonej, z całkowitym zakazem realizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy, powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami które takie ograniczenie determinują. W niniejszej sprawie organ uzasadnia to wyznaczeniem strefy narażonej na podmakanie i podtapianie oraz zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dotyczącymi polityki przestrzennej w obszarze III – chronionym przed urbanizacją. Przede wszystkim fakt, że teren działki skarżącej został objęty strefą potencjalnie narażoną na podmakanie i okresowe podtapianie w świetle zapisów samego planu nie wyklucza zabudowy tego terenu. Zgodnie z zapisem zamieszczonym w § 15 w obszarze tym występuje jedynie zakaz gromadzenia ścieków, odpadów oraz lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków oraz budowy piwnic i suteryn. Brak w tych zapisach zakazu realizacji jakiejkolwiek, nowej nowej zabudowy. Zakaz taki byłby zresztą irracjonalny. W sposób nieuprawniony ingerował by w wykonywanie prawa własności, nadmiernie i niepotrzebnie je ograniczając. Współczesna technika budowlana dysponuje bowiem rozwiązaniami, które z problemem podmakania czy okresowego podtapiania w sposób pewny sobie radzą. Organ planistyczny nie wykazuje poza tym, że działka skarżącej faktycznie jest położona w terenie narażonym na podmakanie i okresowe podtapianie. Samo zaś opracowanie ekofizjograficzne jako akt niezaskarżalny, nie może samo w sobie stanowić podstawy wprowadzania zakazów (i to tak drastycznych) jeżeli organ nie jest w stanie wykazać, że ustalenia planu są zasadne i uzasadnione racjami nadrzędnymi, które ograniczenie prawa własności wywodzą z interesu społecznego, którego realizacja koliduje z indywidualnym interesem właściciela nieruchomości, a które to racje są nadrzędne i wynikają z obiektywnych okoliczności i które prawodawca lokalny jest w stanie wykazać w postępowaniu sądowym. W ocenie sądu organ okoliczności takich w niniejszej sprawie nie wykazał.

Co zaś do zapisu studium dotyczącym polityki przestrzennej w obszarze III – ochroniony przed urbanizacją, to wskazać należy, że nie wykluczają one zabudowy na obrzeżach tych stref, przy uwzględnieniu wskazań zawartych w wyszczególnionych punktach. Warto też nadmienić, że z zapisu zamieszczonego w studium wynika, że obszary zieleni nieurządzonej obejmują tereny otwarte rolnicze o znaczeniu krajobrazowym, enklawy zieleni stanowiące obudowę biologiczną cieków, zadrzewienia i zakrzewienia, zespoły zieleni w większych kompleksach, obszary o trwałych powiązaniach przyrodniczych, stanowiące element wewnętrznych ekologicznych powiązań przyrodniczych (część III, Ustalenia studium, pkt 3.3). Organ nie wykazuje, aby działka skarżącej spełniała jakiekolwiek z wyżej wskazanych wymogów, by można ją uznać za spełniającą kryteria do zaliczenia jej do obszarów ZN. Skarżąca natomiast wykazuje, że działka ta jest pozbawiona zadrzewienia, położona przy drodze publicznej, w terenach istniejącej już zabudowy zagrodowej. Nie spełnia zatem kryteriów aby zaliczyć ją do obszarów zieleni nieurządzonej.

Co do zapisów studium, które wyłączają z pod nowej zabudowy (zagrodowej, budowy nowych obiektów kubaturowych, trwałych ogrodzeń na podmurówkach) w odległości mniejszej niż 20 m. od cieków wodnych, to po pierwsze ratio legis tego zapisu należy upatrywać w zbliżeniu nowej zabudowy do naturalnych cieków wodnych a nie tych będących dziełem człowieka (rowów przydrożnych) mających na celu zapobieganie podtapiania i podmakania terenów, przez które rowy te przebiegają i w których woda gromadzi się jedynie okresowo. Po drugie zapis ten wprowadza jedynie warunek zachowania odległości nowej zabudowy od cieku wodnego, a nie wyłącza z pod zabudowy całej działki przez którą ciek wodny przebiega.

Co zaś do dywagacji organu jakoby brak aktywnego uczestnictwa skarżącej w procedurze planistycznej, procedurze zmierzającej do uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (niezłożeniu uwag do wyłożonego projektu planu), wykluczał jej legitymacje skargową, to stwierdzić należy, że jest to argumentacja całkowicie pozbawiona podstaw prawnych. Składnie uwag do wyłożonego projektu planu miejscowego jest uprawnieniem a nie obowiązkiem podmiotów, których interes prawny, zapisy planu mogą potencjalnie naruszyć. Niezłożenie uwag do projektu planu, nie determinuje w sensie pozytywnym czy negatywnym legitymacji skargowej podmiotu, którego interes prawny przez uchwalony, już plany został faktycznie naruszony.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.