Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 230/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi S. Sp. j z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 grudnia 2022 r. nr IFXIV.7840.3.59.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę skarżącą tj. S. Sp. J. z siedzibą w K., reprezentowaną przez pełnomocnika, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 16 sierpnia 2022 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia inwestorowi: S. Sp. J. z siedzibą w K., pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej "[...]" o łącznej mocy do 6 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, do realizacji na działkach o nr ew. 1,2,3,4 – obręb [...] oraz na działkach o nr ew. 5, 6, 7, 8 – obręb [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis § 8 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego, zakazujący na obszarze objętym tym planem, lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymagających utworzenia stref ochronnych, o których mowa w regulacji art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakaz ten znajduje bowiem zastosowanie, jeżeli spełnione zostaną łącznie dwa wymienione w nim warunki. Po pierwsze, jeżeli planowany obiekt stanowi instalację odnawialnego źródła energii o mocy przekraczającej 100 kW, a po drugie, gdy wymaga utworzenia stref ochronnych, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podniósł, że w niniejszym przypadku spełniony został wyłącznie pierwszy warunek, ponieważ planowana instalacja posiadać będzie moc przekraczającą 100 kW, niemniej, z uwagi na fakt, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie będzie wykraczał poza granice działek inwestycyjnych, brak jest tu podstaw do wyznaczenia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w otoczeniu inwestycji. Wobec tego przepis § 8 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku. Następnie organ odwoławczy odniósł się do kolejnych zarzutów strony skarżącej. W tym zakresie Wojewoda Śląski podniósł, że plan miejscowy dopuszcza lokalizację na obszarze oznaczonym symbolem 1R urządzeń infrastruktury technicznej, tym niemniej wyłącznie w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego. Pojęcie to zostało zdefiniowane przez prawodawcę lokalnego w przepisie § 5 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego, zgodnie z którym przez przeznaczenie dopuszczalne terenu należy rozumieć "ustalone planem przeznaczenie określające jedną lub kilka funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wzbogacających lub uzupełniających przeznaczenie podstawowe i mogących z nim harmonijnie współistnieć". Wojewoda Śląski wskazał, że planowana inwestycja wykracza poza tak rozumiane przeznaczenie dopuszczalne. Obejmuje ona bowiem 6084 sztuk paneli fotowoltaicznych wraz z okablowaniem, trzynastoma inwerterami i stacją transformatorową. Powierzchnia zabudowy wynosić będzie 14606,22 m2 (na terenie inwestycyjnym o powierzchni 42311,20 m2), a łączna moc zainstalowana 6 MW. Wobec takiego rozmiaru inwestycji nie sposób przyjąć, że wzbogaca ona lub uzupełnia przeznaczenie podstawowe obszaru 1R - tereny rolnicze oraz że może z nim harmonijnie współistnieć. Przedmiotowa farma fotowoltaiczna uniemożliwi realizację produkcji rolnej na działkach inwestycyjnych. Wojewoda podniósł, że zasadnie wskazał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, iż "budowa elektrowni fotowoltaicznej prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, za taką bowiem należy uznać produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej, a zatem spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego - na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej ".

W związku z tym organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa inwestycja nie wzbogaci przeznaczenia podstawowego, jakim są tereny rolne, lecz całkowicie je wykluczy w stosunku do działek inwestycyjnych. Planowana elektrownia fotowoltaiczna nie ma również na celu dostarczania energii elektrycznej na potrzeby produkcji rolnej, która mogłaby być prowadzona na działkach inwestycyjnych, ale ma wytwarzać energię na skalę przemysłową. Zgodnie bowiem z zapisem projektu architektoniczno-budowlanego (str. 3) "energia elektryczna produkowana przez projektowaną elektrownię będzie dostarczana do sieci odbiorczej operatora systemu dystrybucyjnego". Planowana inwestycja nie wzbogaci więc (poprzez dostarczanie energii elektrycznej na potrzeby rolnictwa w obrębie jednostki planistycznej 1R) przeznaczenia podstawowego, ale spowoduje jego wyparcie i zastąpienie funkcją przemysłową.

Organ odwoławczy podkreślił, że realizacja farmy fotowoltaicznej na obszarze jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 1R jest niedopuszczalna.

W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3) i 4), w zw. z § 23 pkt 1 i 2 lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w mieście K. w rejonie ulic; [...], [...] i [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. ("MPZP"), poprzez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z ustaleniami MPZP, podczas gdy: - inwestycja stanowi element infrastruktury technicznej dopuszczony do realizacji na podstawie MPZP w odniesieniu do działek o nr ew. 1,2,3,4 – obręb [...] oraz działek o nr ew. 5, 6, 7, 8 – obręb [...]; - inwestycja stanowiąca element infrastruktury technicznej nie będzie prowadziła do wyłączenia przeznaczenia podstawowego terenu - jako przeznaczenia rolniczego, bowiem nie będzie obejmowała realizacji zabudowy przemysłowej prowadzącej do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, - sama realizacja inwestycji - obejmującej realizację budowli, a nie budynków - nie będzie prowadziła do uniemożliwienia rolniczego wykorzystywania wymienionych działek, co wynika z projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno – budowlanego; - organ II instancji bezzasadnie dokonywał oceny tego, czy realizacja inwestycji jest zgodna z przeznaczeniem dopuszczalnym terenu pod kątem okoliczności, komu i w jaki sposób wyprodukowana energia elektryczna będzie przekazywana i dystrybuowana, podczas gdy nie jest to kryterium oceny zgodności inwestycji z ustaleniami MPZP, - organ II instancji nie był uprawniony do dokonywania rozszerzającej wykładni ustaleń MPZP przewidujących ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, na którym przewidziano inwestycję.

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przez organ art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm. "u.u.i.o.ś.") w zw. z § 23 pkt 1 i 2 lit. b) MPZP w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa Budowlanego, poprzez przyjęcie, że inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami MPZP i dokonanie odmiennej kwalifikacji inwestycji niż ta wynikająca z wiążącej organy administracji architektoniczno-budowlanej ostatecznej i prawomocnej decyzji Burmistrza K. z dnia 25 września 2020 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji ("Decyzja Środowiskowa"), podczas gdy przewidziany w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) PB obowiązek organów administracji architektoniczno-budowlanej nie daje podstaw do dokonywania przez nich całkowicie odmiennej kwalifikacji samego rodzaju realizowanej inwestycji niż ta wynikająca z decyzji środowiskowej.

Ponadto strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. w zw. z art. 35 ust 3 PB oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 PB w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji oparte było na nowych okolicznościach, które organ II instancji uznał za podstawy do stwierdzenia, że dokumentacja projektowa narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) PB, a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego, albowiem: - organ I instancji w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2022 r. wezwał inwestora w trybie art. 35 ust. 3 PB do usunięcia nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu oraz projekcie architektoniczno-budowlanym polegających na tym, że w ocenie organu I instancji inwestycja nie obejmuje realizacji urządzeń infrastruktury technicznej, a więc przeznaczenia dopuszczalnego w świetle § 23 pkt 2 lit. b MPZP, organ II instancji natomiast przyjął, że kwestia kwalifikacji inwestycji jako urządzeń infrastruktury technicznej jest irrelewantna dla ustalenia zgodności inwestycji z ustaleniami MPZP obowiązującymi dla zainwestowanego terenu. W jego ocenie istotna była okoliczność, czy realizacja inwestycji wykluczy możliwość wykorzystywania zainwestowanego terenu w ramach podstawowego przeznaczenia określonego w § 23 pkt 2 lit. b) MPZP; organ II instancji na żadnym etapie postępowania nie zawiadomił skarżącego ani o przyjmowanej przez ten organ wykładni ustaleń postanowień MPZP (odmiennej niż organu I instancji), ani o prowadzeniu postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, że realizacja inwestycji skutkować będzie wyłączeniem podstawowego przeznaczenia zainwestowanego terenu, podczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej (także organ II Instancji) nie jest uprawniony do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wszczęcia i przeprowadzenia procedury naprawczej określonej w art. 35 ust. 3 Prawa Budowlanego, a to doprowadziło do tego, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie i mimo braku wyczerpania przez organ II instancji wymaganych prawem działań mających na celu ustalenie okoliczności istotnych dla oceny spełnienia przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe uchybienia organu II instancji – w ocenie skarżącej skutkowały naruszeniem przepisu art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, czego wynikiem było wadliwe ustalenie, że inwestycja stanowi realizację zabudowy przemysłowej, wykluczającej trwale możliwość rolniczego wykorzystywania terenu inwestycji, podczas gdy prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe powinno doprowadzić organ II instancji do wniosku, że inwestycja obejmuje realizację urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu § 23 ust. 1 i 2 MPZP. Wskutek powyższego organ II instancji nie prowadził postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy w stosunku do inwestycji zostały spełnione warunki przewidziane przepisem art. 35 ust. 1 PB, a w konsekwencji nie ustalił, że wobec ich spełnienia, zobligowany był wydać decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji. Zarzuciła również naruszenie przez organ art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm. "Prawo Przedsiębiorców") w zw. z § 23 ust. 1 i 2 i § 8 ust. 1 pkt 5) MPZP poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej polegającej na nierównym traktowaniu inwestorów oraz odstąpieniu od utrwalonej praktyki orzeczniczej polegającej na odstąpieniu przez organ II Instancji od dotychczasowej wykładni postanowień MPZP dla terenu w stosunku do inwestycji, w warunkach, w których: organ wydający decyzję środowiskową wiążąco stwierdził, że sam rodzaj zabudowy wynikający z realizacji inwestycji nie narusza ustaleń § 23 pkt 1 i 2 lit. b) MPZP, a co za tym idzie brak było podstaw do dokonywania przez organ II Instancji odmiennej kwalifikacji inwestycji niż ta wynikająca z decyzji środowiskowej; analogiczne inwestycje obejmujące realizację farm fotowoltaicznych o mocy powyżej 1 MW na tym samym terenie oznaczonym symbolem 1R w MPZP, są i były kwalifikowane przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej jako element urządzeń infrastruktury technicznej i były uznawane za zgodne z ustaleniami MPZP, a zatem ich realizacja była zgodna z MPZP w ramach przeznaczenia dopuszczalnego określonego w § 24 pkt 2 lit. b) MPZP.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wraz z postanowieniem organu I instancji z dnia 2 sierpnia 2022 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i podniósł, że organ I instancji uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do możliwości rolniczego wykorzystania terenu, na którym ma być zlokalizowana przedmiotowa farma, a okoliczność ta ma istotne znaczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należało, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 6 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą.

Powodem wydania powyższej decyzji było stwierdzenie przez organ, że w analizowanej sprawie budowa farmy fotowoltaicznej narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu.

Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 2351, ze zm.- dalej również jako: "p.b."), organ administracji architektoniczno – budowlanej zobowiązany jest, przed wydaniem decyzji, sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w tym dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, kopii zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 oraz oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 oraz posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych.

Z materiału dokumentacyjnego zawartego w aktach administracyjnych wynika, że dla terenu inwestycji obowiązuje aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w mieście K. w rejonie ulic: [...], [...] i [...], zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] r. Według uregulowań wymienionego planu miejscowego, dla terenu, na którym położone są działki inwestycyjne ustalono: 1) - przeznaczenie podstawowe – tereny rolnicze bez prawa lokalizacji zabudowy, 2) - przeznaczenie dopuszczalne – drogi wewnętrzne i place manewrowe, urządzenia infrastruktury technicznej, wody powierzchniowe płynące i stojące, zbiorniki retencyjne.

W przedmiotowej sprawie bezsporne było to, że realizacja farmy fotowoltaicznej na obszarze jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 1R (tereny rolnicze), nie mieści się w ramach wyżej wskazanego przeznaczenia podstawowego, skarżąca natomiast zmierzała do wykazania, że planowana inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem dopuszczalnym.

W związku z tym w skardze strona zawarła obszerną argumentację sprowadzającą się do tego, że w jej ocenie, wymieniona inwestycja stanowi element infrastruktury technicznej dopuszczony do realizacji na podstawie MPZP i że nie będzie prowadzić do wyłączenia przeznaczenia podstawowego terenu - przeznaczenia rolniczego, a zatem, że mieści się w ramach przewidzianego w planie miejscowym, przeznaczenia dopuszczalnego.

W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że Wojewoda Śląski dokonał prawidłowej oceny w zakresie tego, czy wymieniona inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem dopuszczalnym terenu.

W tej kwestii zasadnie organ podniósł, że plan miejscowy dopuszcza lokalizację na obszarze oznaczonym symbolem 1R urządzeń infrastruktury technicznej, tym niemniej wyłącznie w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego. Podkreślił, że pojęcie to zostało zdefiniowane w przepisie § 5 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego, zgodnie z którym, przez przeznaczenie dopuszczalne terenu należy rozumieć "ustalone planem przeznaczenie określające jedną lub kilka funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wzbogacających lub uzupełniających przeznaczenie podstawowe i mogących z nim harmonijnie współistnieć".

W związku z tym prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja wykracza poza tak rozumiane przeznaczenie dopuszczalne, jak bowiem podkreślił w decyzji - wobec rozmiaru inwestycji nie sposób przyjąć, że wzbogaca ona lub uzupełnia przeznaczenie podstawowe obszaru 1R - tereny rolnicze oraz że może z nim harmonijnie współistnieć. W tym zakresie organ zawarł precyzyjne ustalenia dotyczące rozmiaru inwestycji, wskazując ilość sztuk paneli fotowoltaicznych wraz z okablowaniem, trzynastoma inwerterami i stacją transformatorową, a także powierzchnię zabudowy wynoszącą 14606,22 m2 (na terenie inwestycyjnym o powierzchni 42311,20 m2) oraz łączną moc zainstalowaną - do 6 MW.

Zasadnie także organ odwoławczy podkreślił, że planowana elektrownia fotowoltaiczna nie ma na celu dostarczania energii elektrycznej na potrzeby produkcji rolnej, która mogłaby być prowadzona na działkach inwestycyjnych, ale ma wytwarzać energię na skalę przemysłową. Zgodnie bowiem z projektem architektoniczno-budowlanym, energia elektryczna produkowana przez projektowaną elektrownię ma być dostarczana do sieci odbiorczej operatora systemu dystrybucyjnego.

Natomiast wbrew błędnemu przekonaniu zawartemu w skardze, przeznaczenie energii elektrycznej wyprodukowanej w planowanej elektrowni, ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Od skali produkcji i przeznaczenia wyprodukowanej energii elektrycznej zależy bowiem, czy przedmiotowa inwestycja mieści się w ramach przeznaczenia dopuszczalnego, czy poza nie wykracza.

W związku z tym, że projektowana instalacja miała służyć wytwarzaniu energii na skalę przemysłową, a nie wyłącznie zaspakajaniu potrzeb jej użytkownika w zakresie produkcji rolnej – stwierdzić należało, że realizacja tego typu inwestycji wykracza poza zakres przeznaczenia dopuszczalnego, gdyż nie sposób przyjąć, iż wzbogaca ona lub uzupełnia przeznaczenie podstawowe obszaru 1R - tereny rolnicze.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - skala produkcji oraz przeznaczenie wytworzonej energii elektrycznej nie pozostaje więc bez znaczenia dla oceny zgodności inwestycji z uregulowaniami planu miejscowego, która jest dokonywana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę farm fotowoltaicznych.

W skardze strona wyraziła ponadto pogląd, że realizacja planowanej inwestycji mieści się w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego obszaru oznaczonego symbolem 1R i nie skutkuje wyłączeniem go z produkcji rolnej, ponieważ działki inwestycyjne mogą być wykorzystane, także po zainstalowaniu paneli fotowoltaicznych, pod wypas zwierząt hodowlanych, a wykaszana z ich terenu trawa może zostać przeznaczona do produkcji paszy dla bydła.

W kwestii powyższej argumentacji wskazać należało, że trawą porośnięte są często nawet rozległe tereny przemysłowe – i nie decyduje to o ich rolniczym przeznaczeniu. I bez znaczenia w tym zakresie jest to, że trawa ta jest koszona, a nawet to, że możliwy byłby tam wypas zwierząt.

Pełnomocnik skarżącej podniósł na rozprawie, że organ I instancji uniemożliwił stronie, wypowiedzenie się co do możliwości rolniczego wykorzystania terenu, na którym ma być zlokalizowana przedmiotowa farma fotowoltaiczna. W tym zakresie podnieść należało, że kluczowe znaczenie w sprawie miało ustalenie, że projektowana instalacja ma służyć wytwarzaniu energii na skalę przemysłową, a nie wyłącznie zaspokajaniu potrzeb jej użytkownika. Przede wszystkim to ustalenie, a także rozmiar inwestycji, skutkowało stwierdzeniem, że realizacja tego typu inwestycji wykracza poza zakres przeznaczenia dopuszczalnego, gdyż nie sposób przyjąć, iż wzbogaca ona lub uzupełnia przeznaczenie podstawowe obszaru 1R. Natomiast istnienie możliwości rolniczego wykorzystania terenu, w rozumieniu prezentowanym przez skarżącą, nie jest wykluczone nawet w przypadku terenów przemysłowych – o czym była mowa wyżej.

Bezpodstawny był również zarzut naruszenia przez organ art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm. "u.u.i.o.ś.") w zw. z § 23 pkt 1 i 2 lit. b) MPZP w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa Budowlanego, poprzez przyjęcie, że inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami MPZP i dokonanie odmiennej kwalifikacji inwestycji niż ta wynikająca z wiążącej organy administracji architektoniczno-budowlanej ostatecznej decyzji Burmistrza K. z dnia 25 września 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji.

Jak bowiem podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji -organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są związane zapisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie dotyczącym zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, gdyż czyniłoby to zbędnymi kompetencje organu do sprawdzania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego. Organ obszernie przytoczył w zaskarżonej decyzji, fragmenty orzeczeń sądowoadministracyjnych, potwierdzających powyższe stanowisko. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ocenę prawną zawartą w tych orzeczeniach, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r. sygn. II OSK 1848/16.

Podkreślenia zatem wymagało, że decyzja środowiskowa wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej wyłącznie w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji, nie zaś w kwestii oceny zgodności danego przedsięwzięcia z planem miejscowym, a zatem nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej od obowiązku przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie, zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ zasady zaufania do władzy publicznej polegającego na nierównym traktowaniu inwestorów oraz odstąpieniu od utrwalonej praktyki orzeczniczej, gdyż – w ocenie skarżącej - analogiczne inwestycje obejmujące realizację farm fotowoltaicznych o mocy powyżej 1 MW na tym samym terenie oznaczonym symbolem 1R w MPZP, są i były kwalifikowane przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej jako element urządzeń infrastruktury technicznej i były uznawane za zgodne z ustaleniami MPZP.

W tym zakresie podzielić należało wnioski organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, w ramach ustosunkowania się do zarzutów odwołania dotyczących powyższej kwestii. Podkreślenia zatem wymagało, że – jak wskazał organ odwoławczy – dołączone do odwołania decyzje Starosty [...] udzielające pozwoleń na budowę farm fotowoltaicznych zlokalizowanych na obszarze tej samej jednostki planistycznej, co omawiana inwestycja, zapadły w odmiennym stanie faktycznym, dotyczyły bowiem elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 2 MW, a planowana inwestycja ma mieć łączną moc zainstalowaną do 6 MW, a zatem stanowi znacznie większe przedsięwzięcie. Zasadnie przy tym podniósł organ odwoławczy, że nawet gdyby były to decyzje dotyczące spraw tożsamych przedmiotowo, to i tak nie można udzielić pozwolenia na budowę inwestycji sprzecznej z obowiązującym prawem, gdyż zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem.

Bezpodstawny był również zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, które to naruszenie, w ocenie skarżącej, polega na tym, że organ administracji architektoniczno-budowlanej (także organ II Instancji) nie jest uprawniony do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wszczęcia i przeprowadzenia procedury naprawczej określonej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W powyższym zakresie wskazać należało, że z akt administracyjnych wynika, iż w niniejszej sprawie została przeprowadzona procedura określona w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ I instancji – postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2022 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie i precyzyjnie wskazał, że projekt należy doprowadzić do zgodności z § 23 ust. 1 i 2 rozdziału 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził przy tym, że działki objęte inwestycją oznaczone są na rysunku ww. planu miejscowego symbolem 1R, dla którego ustala się: przeznaczenie podstawowe – tereny rolnicze bez prawa lokalizacji zabudowy oraz przeznaczenie dopuszczalne – drogi wewnętrzne i place manewrowe, urządzenia infrastruktury technicznej, wody powierzchniowe płynące i stojące, zbiorniki retencyjne.

Podkreślenia zaś wymagało, że powodem wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez organ, że w analizowanej sprawie budowa farmy fotowoltaicznej narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że "plan miejscowy dopuszcza lokalizację na obszarze oznaczonym symbolem 1R urządzeń infrastruktury technicznej, tym niemniej wyłącznie w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego". Stwierdził zaś, że planowana inwestycja wykracza poza przeznaczenie dopuszczalne, jak bowiem podkreślił w decyzji - wobec rozmiaru inwestycji i planowanej produkcji energii na skalę przemysłową - nie sposób przyjąć, że wzbogaca ona lub uzupełnia przeznaczenie podstawowe obszaru 1R - tereny rolnicze.

Z powyższego przytoczenia stwierdzeń organu odwoławczego, w zestawieniu z treścią postanowienia organu I instancji z dnia 2 sierpnia 2022 r. wynika, że – wbrew zarzutom skargi - w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadzono procedurę określoną w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Ponadto bezpodstawne są twierdzenia skargi, według których, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji oparte było na nowych okolicznościach i nowej wykładni MPZP, które organ II instancji uznał za podstawy do stwierdzenia, że dokumentacja projektowa narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego. Z uzasadnień decyzji wynika bowiem, że organy obydwu instancji oparły się na uregulowaniach § 23 ust. 1 i 2 rozdziału 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne terenu inwestycyjnego i obydwa organy w taki sam sposób przedstawiły charakterystykę planowanej inwestycji, a także zawarły w decyzji ocenę w zakresie przemysłowego charakteru projektowanej produkcji i sprzedaży energii elektrycznej.

W oparciu o powyższe ustalenia, organ I instancji zawarł w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia zbieżne z wnioskami organu odwoławczego wskazując, iż "w analizowanej sprawie budowa farmy fotowoltaicznej nie jest możliwa na ww. terenie, gdyż narusza ustalenia w.wym. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu". Organ odwoławczy zaś – jak już była o tym mowa - stwierdził, że planowana inwestycja wykracza poza przeznaczenie dopuszczalne, jak bowiem podkreślił w decyzji - wobec rozmiaru inwestycji i planowanej produkcji energii na skalę przemysłową - nie sposób przyjąć, że wzbogaca ona lub uzupełnia przeznaczenie podstawowe obszaru 1R - tereny rolnicze.

W niniejszych okolicznościach, brak więc było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która została wydana na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie właściwej oceny zgromadzonych dowodów oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w jej uzasadnieniu.

W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że decyzja ta została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, w szczególności zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 K.p.a. Zarzuty skargi były zatem bezpodstawne.

W związku z tym, zgodnie z art. 3 P.p.s.a., skargę należało oddalić.