Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3034/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1071/19 w sprawie ze skargi C. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 marca 2019 r. nr 410/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz C. W. kwotę 857 (osiemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1071/19, oddalił skargę C. W. (dalej jako skarżąca) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również jako organ) z dnia 12 marca 2019 r., nr 410/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 12 marca 2019 r., nr 410/kadr/19, wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm., dalej "ustawa"), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, jako beneficjentki renty rodzinnej po zmarłym mężu, z dnia 6 października 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że mąż skarżącej został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej w dniu 31 stycznia 1985 r. i po tej dacie nie podjął służby.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 4 kwietnia 2017 r. wynika, że mąż skarżącej pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy od dnia 1 września 1953 r. do dnia 14 grudnia 1954 r., tj. przez okres 1 roku, 3 miesięcy i 14 dni. Całkowity okres służby wynosi natomiast 31 lat i 5 miesięcy.

Następnie Minister przywołał treść art. 8a ust. 1 ustawy wskazując, iż przepis ten, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, pozwala na wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.

Zdaniem Ministra, z uwagi na fakt, że mąż skarżącej, nie pełnił służby po dniu 12 września 1989 r., organ nie ma możliwości zbadania rzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków po tej dacie, a w szczególności czy były one wykonywane z narażeniem życia i zdrowia. Powyższe, zdaniem organu, daje podstawę do stwierdzenia, że w badanej sprawie nie zostały spełnione wymogi przewidziane w art. 8a ustawy.

Z decyzją organu nie zgodziła się skarżąca, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W konkluzji odpowiedzi organ wskazał, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy muszą być spełnione łącznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 8a ust. 1 ustawy i wskazał, powołując się na zapis z przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr 76) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55), że z jego treści jednoznacznie wynika, że wyłączenie zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy jest dopuszczalne tylko w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, które kontynuowały służbę "po weryfikacji" na rzecz państwa demokratycznego. Za taką interpretacją przepisu art. 8a przemawia również jego wykładnia autentyczna.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzuty procesowe skargi, dotyczące niedostatecznego ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy, były nieuzasadnione. Sąd przyjął bowiem, że twierdzenie występowania szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ust. 1 wymaga uwzględnienia łącznie okoliczności wymienionych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, a zatem wskazane przez skarżącą w skardze okoliczności pozostawały bez znaczenia dla wyniku postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7,art. 8,art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na braku rzetelnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych elementów niniejszej sprawy, w tym w szczególności dotyczących spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy oraz pomijając fakt, że J. W. musiał zrezygnować ze służby ze względu na swój stan zdrowia i podeszły wiek i nie miał możliwości pełnienia służby po 1989 r., czego dowodzi przyznanie mu prawa do emerytury i renty inwalidzkiej;

2. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedostrzeżenie ewidentnego naruszenia przepisów ustawowych przez organ administracji co spowodowało wydanie w tej sprawie niewłaściwego orzeczenia;

II. prawa materialnego poprzez nieprawidłową jego wykładnię:

1. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd że pojęcie "krótkotrwałości" w ramach przesłanki określonej we wskazanym przepisie należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tego pojęcia, podczas gdy powinno ono być każdorazowo interpretowane indywidualnie, w kontekście konkretnej sprawy rozpatrywanej przez organ administracyjny, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych,

2. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy podczas gdy przesłanki te pełnią rolę jedynie pomocniczą w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Przy piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych przesłał do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia 26 listopada 2021 r. dotyczące ponownego ustalenia wysokości renty rodzinnej męża skarżącej w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt. VIII U 2459/19.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.)., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje on na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.

Wskazać zatem należy, że art. 8a ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym mimo, że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem fundamentalnym jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może być zastosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy).

Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych unormowań ustawy, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym m.in. z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Przyjęcie, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa.

Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinno cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zasada sprawiedliwości społecznej jest wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243). Zasada sprawiedliwości społecznej oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przepadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość. Przypomnieć nadto należy, że ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły weryfikację funkcjonariuszy na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, iż ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych.

W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy podniesiony w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadniony. Jak wyżej podano, ustawodawca w powołanym przepisie nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Oznacza to, że w sprawie Minister, rozważając, czy w przypadku męża skarżącej norma materialnoprawna określona w art. 8a ust. 1 ustawy została przez niego spełniona, powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. O ile ustawodawca stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni tego przepisu, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a ustawy.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadnione.

Skarżąca kasacyjnie zasadnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy. Zarówno organ, a za nim Sąd pierwszej instancji, nieprawidłowo przyjął, że dla zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy koniecznym jest łączne spełnienie wszystkich wskazanych w nim przesłanek. Błędność takiej interpretacji ww. przepisu została wykazana szczegółowo we wcześniejszych rozważaniach. Ponadto pokreślić należy, że zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji, nie wziął pod uwagę, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest natomiast sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, tj. czy była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Organ, oceniając spełnianie przez męża skarżącej warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister, a za nim Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do charakteru służby męża skarżącej.

Brak ustaleń koniecznych dla dokonania prawidłowej wykładni art. 8a ustawy, czyni uzasadnionym także pierwszy zarzut naruszenia prawa procesowego gdyż ani Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu, ani organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący, obiektywny i wszechstronny wszystkich istotnych elementów sprawy.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 P.p.s.a. - zobowiązany jest jeszcze raz ustalić okoliczności dotyczące przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", w tym ponownej oceny kryterium rzetelności służby. Niezależnie od wyników tych ustaleń, organ zobowiązany będzie do zbadania, czy służba męża skarżącej była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że mąż skarżącej pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez męża skarżącej obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Podkreślić należy, że informacja IPN ma jedynie charakter dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt oraz okres służby w wymienionych w art. 13b ustawy instytucjach i formacjach. Powyższa informacja natomiast nie przesądza o tym, czy służba w tym okresie miała charakter realizacji zadań polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru.

W przypadku ustalenia przez organ, że działalność męża skarżącej w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do męża skarżącej powinno być wykluczone.

Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), dalej jako P.u.s.a.. Zarówno art. art. 3 § 1 P.p.s.a., jak i art. 1 § 2 P.u.s.a, ma charakter tylko ustrojowy. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. normuje kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Każdy z przepisów wskazanych w rozpoznawanym zarzucie może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenie przepisów postępowania) w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; z 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07; z 11 marca 2009 r., II FSK 103/08; z 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; z 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; z 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07). Przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu, strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu, strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; z 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; z 27 marca 2008r., I OSK 471/07; z 19 września 2013r., II OSK 533/12). Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; z 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 P.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może

być utożsamiane z naruszeniem tych przepisów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; z 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności adwokackie