Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2791/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 61 § 1 i 3, art. 77, art. 80, art. 124 § 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 42, art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 53a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. C. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 543/21 w sprawie ze skargi L. C. i M. C. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 18 marca 2021 r. nr WOA.7722.2.2021.IW w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 29 lipca 2021 r., II SA/Sz 543/21 oddalił skargę L. C. i M. C. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ZWINB) z 18 marca 2021 r., nr WOA.7722.2.2021.IW, którym wskazany organ na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżące na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 14 grudnia 2020 r., znak: PINB.5160.34.4.2020.MSz.

L. C. i M. C. złożyły skargę kasacyjną, którą zaskarżyły powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi skarżących w wyniku nieprawidłowego uznania przez Sąd, że żądanie J. K. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania, a zatem organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy z treści wniosku J. K. jednoznacznie wynika, iż domagała się ona wszczęcia postępowania w sprawie, który to wniosek popierały skarżące, a zatem też odmowa wszczęcia postępowania powinna skutkować wydaniem postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie;

2) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 42 oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), dalej: z.p.b., oraz art. 53a § 1 p.b. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi skarżących w wyniku nieprawidłowego uznania przez Sąd, że pismo skierowane do pełnomocnika skarżących nie mogło zostać uznane za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z tego powodu, że w aktualnym stanie prawnym postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczynane jest jedynie z urzędu, podczas gdy w ustalonej w oparciu o przepis art. 61 § 3 k.p.a. dacie wszczęcia niniejszego postępowania przepisy prawa nie przewidywały ograniczenia w przedmiotowym zakresie, tj. postępowanie mogło zostać wszczęte na żądanie strony, a zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie powinna skutkować wydaniem stosownego postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie;

3) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 124 § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi skarżących w wyniku nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, że pismo skierowane do pełnomocnika skarżących nie może zostać uznane za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy pismo organu z 14 grudnia 2020 r., pomimo braku zachowania przez organ wszelkich koniecznych jego elementów, w tym podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pouczenia oraz uzasadnienia faktycznego oraz prawnego postanowienia, zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie, co należy ocenić jako odmowę wszczęcia postępowania, a przyjęcie braku możliwości złożenia zażalenia przez stronę skutkowałoby niemożliwym do zaakceptowania pozbawieniem strony możliwości zaskarżenia kończących w sprawie rozstrzygnięć organu;

4) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi skarżących, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 61a § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w wyniku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że podjęte przez organ I instancji czynności stanowią czynności wyjaśniające, na podstawie których organ podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania, podczas gdy czynności takie jak przeprowadzenie wizji lokalnej należy uznać za czynności wykraczające poza postępowanie wyjaśniające albowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się w sprawach oczywistych, niewymagających przeprowadzenia dowodu, zatem w niniejszej sprawie organ powinien prowadzić postępowanie, ewentualnie postanowić o jego umorzeniu, o zostało pominięte przez Sąd w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżące na uzasadnionych podstawach.

Regulacja prawa dotycząca zażalenia w świetle art. 141 § 1 k.p.a. opiera się na zasadzie, że przedmiotem zażalenia może być tylko takie postanowienie, które należy do kategorii rodzajowej, co do której k.p.a. dopuszcza jego zaskarżenie w drodze wniesienia zażalenia. Powyższy warunek niewątpliwie spełnia postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten przyznaje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, zastrzegając w § 2, że na postanowienie to służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przyjęta przez Sąd I instancji ocena prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia ZWINB stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżące nie wynikała z podważenia przez Sąd przyznanego stronie przez ustawodawcę prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, ale z uznania, że zażalenie wniesione przez skarżące pismem z 28 grudnia 2020 r. pozbawione było przedmiotu zaskarżenia, albowiem dotyczyło żądania poddania weryfikacji w toku instancji przez organ zażaleniowy pisma PINB z 14 grudnia 2020 r., znak: PINB.5160.34.4.2020.MSz. Stwierdzeniu przez Sąd, że ww. pismo nie posiada cech aktu administracyjnego (postanowienia), towarzyszyło równoczesne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż nie mogła w nim zostać rozstrzygnięta przez PINB kwestia wszczęcia na wniosek J. K. postępowania w sprawie legalności robót budowlanych realizowanych na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...], ponieważ pismo J. K. z 25 sierpnia 2020 r. nie mogło być kwalifikowane jako wniosek, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by tak sformułowane przez Sąd I instancji stanowisko podważyć, albowiem akceptacja przez Sąd prawidłowości zastosowania w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy przez ZWINB art. 134 k.p.a. nie uchybia przepisom powołanym w skardze kasacyjnej jako jej podstawy. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji zasadnie orzekł o oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi na postanowienie ZWINB z 18 marca 2021 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na pismo PINB z 14 grudnia 2020 r., ponieważ trafnie przypisany został wskazanemu dokumentowi wyłącznie charakter informacyjny, niepozwalający dostrzegać w nim formy władczego aktu procesowego o charakterze orzeczniczym w znaczeniu, jakie nadaje postanowieniu art. 123 § 1-2 k.p.a. Ta okoliczność w bezpośredni sposób musiała zaś determinować rodzaj działania, jakie zobowiązany był podjąć organ zażaleniowy w niniejszej sprawie, uwzględniając, że zasadniczą przesłanką formalną dopuszczalności zażalenia, której zbadanie poprzedza fazę postępowania rozpoznawczego, pozostaje istnienie właściwego przedmiotu zaskarżenia (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 465)

Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zamieszczenia w nim podstawowych elementów konstrukcyjnych pozwalających traktować go jako akt administracyjny w znaczeniu materialnym, tj. oznaczenia organu administracji publicznej wydającego akt, wskazania jego adresata, rozstrzygnięcia oraz podpisu osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9-10, poz. 169). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną równocześnie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku tego Sądu z 19 lipca 2016 r., II OSK 2762/14, zgodnie z którym o ile do pism kierowanych do organu administracji publicznej przez stronę można odnosić zasadę ograniczonego formalizmu, która sprawia, że formułowane przez stronę oświadczenia woli poddawane mogą być nawet daleko idącym wnioskowaniom interpretacyjnym, o tyle wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) z pewnością zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej. Ten ostatni wniosek znajduje wsparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym zasadnie akcentuje się, że przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu, powinno być możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. Jeżeli pismo organu sprowadza się zatem do przekazania określonej osobie pewnych faktów, ponieważ organ zdaje sobie sprawę z tego, że nie zachodzi podstawa do jego działania w formie procesowej i o tym tę osobę informuje, to nawet zastosowanie zasady, iż postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia, nie może prowadzić do wniosku, że zawarta w piśmie informacja stanowi rozstrzygnięcie o charakterze procesowym tylko dlatego, że adresat pisma z zamieszczoną w nim informacją się nie zgadza (por. wyrok NSA z 26 września 2024 r., III OSK 1629/22; wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., III OSK 7245/21; wyrok NSA z 29 maja 2019 r., I OSK 2576/17; wyrok NSA z 3 marca 2016 r., II OSK 1678/14). Stanowisko to jest podzielane w piśmiennictwie, w którym wskazuje się, że nawet w przypadku, gdy organ wadliwie odstąpił od obowiązku posłużenia się formalnym rozstrzygnięciem procesowym, okoliczność ta nie może prowadzić do nadania podjętej przez organ czynności o charakterze informacyjnym treści odmiennej od faktycznie przyjętej, może natomiast stanowić podstawę do wymuszenia na organie wydania wymaganego aktu procesowego poprzez wystąpienie przez stronę z odpowiednim środkiem prawnym przeciwdziałającym niezgodnemu z prawem zachowaniu organu administracji publicznej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 599-600).

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zachodziły warunki, by można było uznać pismo PINB z 14 grudnia 2020 r. za nośnik postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), treść spornego pisma, niezależnie od nieposiadania przez niego formy przewidzianej w art. 124 § 1-2 k.p.a. nie zawiera bowiem w sobie zasadniczego elementu konstrukcyjnego aktu administracyjnego (postanowienia), za które należy uznać władcze oświadczenie woli organu zorientowane na rozstrzygnięcie w nawiązaniu do istniejącej regulacji prawnej określonej sprawy/kwestii (w tym przypadku dopuszczalności wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego) w celu wiążącego określenia sytuacji prawnej adresata pisma.

Pismu zatytułowanemu "Zawiadomienie", w którym J. K. wystąpiła o "podjęcie stosownych działań" celem usunięcia samowolnie zrealizowanych na działce nr ew. [...] obiektów (szopy drewnianej oraz polbruku) PINB trafnie nie nadał kwalifikacji pozwalającej traktować ww. pismo jako wniosek w znaczeniu przyjętym przez art. 61 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ nie wynikało z niego, by zawiadamiająca z uwagi na istnienie jej własnego uprawnienia (obowiązku), które byłoby konkretyzowane w postępowaniu administracyjnym, żądała jego wszczęcia na swój wniosek. Okoliczność wyrażająca się w "popieraniu" przez skarżących powyższego zawiadomienia nie mogła przekładać się na zmianę jego pierwotnego przedmiotu, a przez to i skutków prawnych, które wywoływało zgłoszenie tego wystąpienia organowi nadzoru budowlanego. Zwrócenia uwagi wymaga, że zaistniała w kontrolowanej sprawie sytuacja odpowiada przyjętemu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym założeniu, zgodnie z którym fakt, że podstawą działań organów nadzoru budowlanego mogą być i najczęściej są informacje osób trzecich, nie powoduje, iż pisma mające zainicjować właściwe działania kontrolne organów nadzoru budowlanego traktować należy jako zgłoszenie przez zawiadamiającego żądania wszczęcia postępowania, które powinno podlegać procesowemu rozpatrzeniu.

Przebieg podejmowanych przez PINB czynności zainicjowanych pismem J. K. z 25 sierpnia 2020 r. potwierdzał, że miały one charakter czynności podejmowanych poza postępowaniem administracyjnym, służących sprawdzeniu legalności zabudowy znajdującej się na działce nr ew. [...] w związku z powierzeniem organom nadzoru budowlanego zadań w zakresie sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b.). Nie może budzić wątpliwości, że czynności kontrolne, zwane też sprawdzającymi, prowadzone w trybie art. 81 ust. 4 p.b., mając charakter szczególny w stosunku do czynności prowadzonych w trybie k.p.a., nie są tożsame z oględzinami w rozumieniu art. 79 k.p.a. Ich podjęcie nie powinno z tego względu być oceniane jako powiązane z prowadzeniem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., II OSK 627/19; wyrok NSA z 2 września 2020 r., II OSK 1038/20; wyrok NSA z 29 października 2019 r., II OSK 1716/18).

Zakomunikowanie skarżącym w spornym piśmie o zasadach reglamentacji robót budowlanych, które przewiduje art. 29 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 4 p.b., wraz ze wskazaniem, że organ nie znalazł podstaw do podjęcia z urzędu w stosunku do inwestora działań w trybie legalizacyjnym, a współwłaściciele sprzeciwiający się zabudowie działki mogą dochodzić swoich roszczeń na drodze sądowej z powództwa cywilnego, służyło poinformowaniu skarżących przez organ o dokonanych ustaleniach kontrolnych, co niewątpliwie w sytuacji, gdy ich wynik budził zainteresowanie skarżących, należy postrzegać jako działanie odpowiadające zasadzie należytego i wyczerpującego informowania zainteresowanych o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem przeprowadzonej kontroli.

Zgodzić się należy z zarzutem skargi kasacyjnej, że dopuszczalność stosowania przewidzianej w art. 53a ust. 1 p.b. zasady, zgodnie z którą postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b. (w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy) wszczyna się (wyłącznie) z urzędu, na płaszczyźnie temporalnej kształtuje moment, w którym strona zażądała wszczęcia postępowania. Wymusza to na organie nadzoru budowlanego zbadanie, czy złożenie wniosku przez stronę żądającą wszczęcia postępowania nastąpiło przed dniem 19 września 2020 r. (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji błędnie wskazał dzień 1 września 2020 r.), czy też po tej dacie. Z tego względu - pozostawiając na boku w tym miejscu kwalifikację, jaka powinna być nadawana zawiadomieniu J. K. z 25 sierpnia 2020 r. - odwołanie się przez Sąd I instancji do daty sporządzenia przez PINB pisma z 14 grudnia 2020 r., nie może stanowić argumentu przemawiającego za niemożnością uznania spornego pisma organu za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli przeszkoda, by nadać mu wskazany charakter, łączona miałaby być, jak ujął to Sąd I instancji, z obowiązkiem uwzględnienia przez organ "aktualnego stanu prawnego". Ten błąd nie waży jednakże w żaden sposób na wyniku sprawy, toteż podzielenie stanowiska skargi kasacyjnej w zaznaczonej części nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, skoro wynik przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia ZWINB odpowiada prawu.

Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.