Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2846/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 94 ust. 2 i 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2725/12 w sprawie ze skargi J.L. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od m.st. Warszawy na rzecz J. L. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 czerwca 2013 r., IV SA/Wa 2725/12 oddalił skargę J. L. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia [...] października 2011 r. J. L., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy Nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (w części obejmującej:

1) ustalenie na terenie nieruchomości skarżącego, stanowiącej dz. nr [...] z obrębu [...] lokalizacji terenu ogólnodostępnej ścieżki rowerowej i ciągu pieszego [...]: w §12 ust 1 pkt 4 wyrazy: "[...]"; §15 ust. 3 pkt 1; § 41 ust. 1; §41ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5, 8,11

2) ustalenie zakazu obsługi komunikacyjnej, nieruchomości skarżącego stanowiącej dz. nr [...] z obrębu [...], od strony al. [...] - § 40 ust. 3 pkt 1 i 2

3) ustalenie nakazu podłączenia nieruchomości skarżącego, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej [...]: § 40 ust. 4 pkt 2 lit d; § 40 ust. 4 pkt 4 lit a; § 40 ust 4 pkt 5 lit a; § 40 ust. 4 pkt 6 lit a

4) ustalenie nakazu podłączenia nieruchomości skarżącego, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej [...]: § 42 ust 4 pkt 2 lit b; § 42 ust. 4 pkt 2 lit d; § 42 ust. 4 pkt 3 lit b; § 42 ust. 4 pkt 4 lit a.

Skarżący wniósł o stwierdzenie powyższej części uchwały na terenie wskazanych działek oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiących trzy działki ewidencyjne nr: [...] położonych w dzielnicy [...], w kwartale pomiędzy ulicami: [...]. Uchwała ustala dla działek skarżącego następujące przeznaczenie: (1) dz. nr [...]- cele [...]ciąg pieszo-rowerowy w zieleni urządzonej wydzielony liniami rozgraniczającymi z terenów sąsiednich; (2) dz. nr [...] - na cele pierwotnie oświatowe 25UOp, obecnie bez wskazania przeznaczenia jednostki planistycznej; (3) dz. nr [...]na cele 23 MW- zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Przepis § 2 pkt 17 uchwały definiuje działkę budowlaną, jako "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i niniejszej uchwały (...)".

Przepis § 12 ust. 1 pkt 4 uchwały stanowi, że ustala się w obszarze planu przestrzenie publiczne: ciągi pieszo-rowerowe w zieleni urządzonej - 24 ZPc-j.

Przepis § 15 ust. 3 pkt 1 uchwały stanowi, że ustala się realizację ścieżek rowerowych: w liniach rozgraniczających ulic i ciągów pieszo - rowerowych, wskazanych na rysunku planu.

Przepis § 16 uchwały stanowi, że dla obszaru planu ustala się zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Realizację sieci infrastruktury technicznej ustalono w liniach rozgraniczających m.in. dróg wewnętrznych, ciągów pieszych, ciągów pieszo-rowerowych, terenów zieleni urządzonej.

W przepisach szczegółowych dla terenów 23 MW (§ 40) oraz 25 UOp (§ 42) ustalono obowiązkowe zasady obsługi tych terenów w zakresie infrastruktury technicznej, wskazując w niektórych przypadkach nakaz podłączenia wyłącznie do sieci zaprojektowanych w liniach rozgraniczających kwestionowanego ciągu. Dla terenu 23 MW wprowadzono zakaz zjazdów z al. [...].

Skarżący wskazał, że w świetle powyższych przepisów zabudowanie działki przeznaczonej pod zabudowę (działka [...]) jest niemożliwe ze względu na brak dostępu do drogi publicznej. Plan przewiduje połączenie tej działki wyłącznie z ulicami: [...], od której oddzielona jest pięcioma cudzymi działkami oraz [...]L, od której oddzielona jest trzema cudzymi działkami. Plan wyklucza zjazd z al. [...], do której z tej nieruchomości jest najbliżej (przez jedną cudzą działkę). Lokalizacja kwestionowanego ciągu pieszo - rowerowego odcina przeznaczoną pod zabudowę działkę nr [...] od nie mającej przeznaczenia działki nr [...], przylegającej do drogi publicznej ul. [...]. W decyzji podziałowej ustalono natomiast, że dla działki nr [...] należy zapewnić dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez działki nr [...] i [...]. W odniesieniu do części inwestycyjnych nieruchomości, położonych na terenach [...], uchwała ustaliła obowiązek podłączenia do sieci miejskich, które mają być zrealizowane w nieistniejącym jeszcze, kwestionowanym ciągu. Inwestycja na przeznaczonej pod zabudowę działce nr [...] może zostać podłączona do kanalizacji deszczowej w ulicach [...] wyłącznie przez projektowany kanał w kwestionowanym ciągu. Zaopatrzenie w ciepło, energię elektryczną oraz usługi telekomunikacyjne działki nr [...] również może mieć miejsce wyłącznie za pośrednictwem sieci projektowanych w nieistniejącym kwestionowanym ciągu. Inwestycje na działce nr [...] położonej na terenie [...], pomimo bezpośredniego dostępu tej działki do ulicy [...], mogą zostać podłączone do kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci cieplnej i gazowej wyłącznie przez infrastrukturę poprowadzoną w nieistniejącym jeszcze, kwestionowanym ciągu. Należącą do skarżącego działkę nr [...] o pow. 415 m² przeznaczono na cele ogólnodostępnego ciągu i zieleń urządzoną z zakazem grodzenia. Zaplanowany ciąg o szerokości ok. 30 m projektuje się pomiędzy ul. [...] i [...] przez 10 prywatnych działek, przecinając je w poprzek na ok. połowie szerokości. Właściciele nieruchomości nie mają prawa tego gruntu zagospodarować na własne cele; zobowiązani zostali do jego przeznaczenia na zieleń publiczną i ciąg komunikacyjny oraz infrastrukturę sieciową obsługującą tereny [...]. Powołane przepisy uchwały naruszają prawo własności skarżącego w sposób wykraczający poza granice władztwa planistycznego gminy, co prowadzi do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Status prawny terenu przewidzianego pod kwestionowany ciąg, ogólnodostępny obiekt liniowy, nie stanowiący celu publicznego, a zajmujący liczne działki prywatne, wyklucza realizację ustaleń planu. Gmina nie ma podstaw prawnych do wywłaszczenia gruntów zajętych pod ciąg, może jedynie wykupić te grunty na zasadach rynkowych. Kwestionowany ciąg mógłby więc powstać jedynie za zgodą wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w jego granicach. Zgoda właścicieli działek zajętych pod ciąg jest również niezbędna do realizacji w tym ciągu sieci kanalizacyjnej, energetycznej, cieplnej i gazowej, co warunkuje zagospodarowanie przez skarżącego nieruchomości zgodnie z planem. Tereny [...] otoczone są z trzech stron istniejącymi drogami publicznymi (al. [...]), a od północy projektowaną ul. [...]. W zaskarżonej uchwale ustalono obowiązkowo dla działek skarżącego dostęp do infrastruktury technicznej od strony kwestionowanego ciągu projektowanego przez środek obszaru inwestycyjnego, przecinającego 10 prywatnych działek. Warunek ten jest niemożliwy do spełnienia przez skarżącego, co stanowi trwałą przeszkodę zagospodarowaniu jego nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Całkowicie bezpodstawny jest zakaz zjazdu na teren [...] z al. [...] i nakaz obsługi komunikacyjnej całej jednostki planistycznej z ulic [...] jest na tym odcinku mało uczęszczaną ulicą osiedlową, rozpoczynającą swój bieg przy bazie technicznej Metra Warszawskiego. Brak podstawy prawnej dla zakazu zjazdu z tej ulicy do obsługi kwartału zabudowy pomiędzy ulicami [...]. Zakaz ten nie wynika ani z obowiązku zachowania określonej odległości miedzy skrzyżowaniami, ani z innych względów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Mimo to, zjazdu z al. [...] dla celów obsługi komunikacyjnej terenu [...], w uchwale wprost zakazano, uzależniając dojazd do nieruchomości od uzgodnień z licznymi właścicielami działek sąsiednich, kosztem ich gruntu budowlanego. W celu sprawdzenia możliwości wykonania ustaleń planu skarżący skierował do właściwych organów i instytucji zapytania o termin realizacji kwestionowanego ciągu oraz infrastruktury przewidzianej w jego liniach rozgraniczających. Skarżący podkreślił, że uchwała narusza 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w zakresie prawidłowego określenia w planie miejscowym: przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2012 r. skarżący wniósł również o stwierdzenie nieważności w § 4 ust. 3 uchwały wyrazów "[...]". Odnosząc się do kwestii lokalizacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na gruntach prywatnych (ok. 10 działek należących do różnych właścicieli) ciągu pieszo - rowerowego z zielenią publiczną o szerokości 30 m, jako przedłużenia takiego ciągu komunikacyjnego, oznaczonego w planie symbolem [...], skarżący przedłożył: zdjęcia terenu zielonego [...] na których uwidocznione zostało m.in. poprowadzenie na tym terenie ścieżki rowerowej slalomem, co zajmuje znacznie większą powierzchnię gruntu, niż dla ścieżki prostej; teren [...] stanowi zieleń izolującą zabudowę mieszkaniową od zaplecza hipermarketu; kopię wniosku Zarządu Dzielnicy [...] do planu miejscowego z dnia [...] września 2006 r., w którym władze dzielnicy postulują zachowanie w mpzp tego terenu zieleni, jako "[...]"; informację z rejestru gruntów wskazującą, że wszystkie 40 działek wchodzących w skład terenu [...] stanowią własność m. st. Warszawy, co umożliwiało jego utworzenie. Zdaniem skarżącego koncepcja "przedłużenia" skweru [...] na kolejny kwartał zabudowy nie znajduje zatem uzasadnienia merytorycznego. Nie jest takim uzasadnieniem konieczność skomunikowania terenów zabudowy z Lasem [...], gdyż cel ten można było osiągnąć prowadząc ciąg pieszo - rowerowy z zielenią publiczną wzdłuż al. [...], na terenie pomiędzy jezdnią, a linią zabudowy, o szerokości od 20 do 50 m. Zdaniem skarżącego całkowicie zasadny jest zarzut niezgodności przeznaczenia terenu [...] na cele publiczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy. Przeznaczenie w Studium terenów na cele zabudowy mieszkaniowej, zakłada realizację w ramach tych terenów niezbędnej infrastruktury, takiej jak zieleń osiedlowa, drogi dojazdowe lub usługi. Przedmiotem niniejszej sprawy jednak, nie jest obiekt uzupełniający infrastrukturę osiedlową, lecz teren publiczny o znacznej powierzchni: ciąg komunikacyjny z zielenią publiczną i sieciami inżynieryjnymi wszystkich typów (wodociągową, kanalizacyjną, energetyczną, gazową, telekomunikacyjną oraz ciepłowniczą) o szerokości 30 m i łącznej powierzchni ok. 0,9 ha. Nie można zatem przyjąć, że obiekty tej skali mogą być tworzone w planach miejscowych, jako "osiedlowa infrastruktura uzupełniająca", nie zmieniająca ogólnego przeznaczenia terenu w Studium. Zamieszczenie w tekście Studium ustaleń otwartych, zakładających szczegółowe zaplanowanie nowych terenów mieszkaniowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nie zwalnia organu od przestrzegania zasady wyrażonej w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W studium nie ustalono przeznaczenia nieruchomości na terenie [...] na cele zieleni publicznej i sieci infrastrukturalnych z ciągiem komunikacyjnym o łącznej szerokości aż 30 m. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] została podjęta z naruszeniem art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2012 r. Rada wskazała, że nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego odnośnie niezgodności zapisów planu dla terenu o symbolu [...] z ustaleniami studium. Skarżący wywodzi, iż teren o symbolu-[...] nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem [...]. Zgodnie z ustaleniami Studium: główne kierunki zmian i przekształceń w strefie miejskiej dla obszarów zabudowy wymagają realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym ochrony i modernizacji istniejącej zieleni osiedlowej oraz tworzenia nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej (tekst Studium, str. 102), dla kształtowania struktury przestrzennej terenów zieleni istotne jest podporządkowanie form zagospodarowania funkcjom przyrodniczym i tworzenie optymalnych warunków zamieszkania, pracy i wypoczynku (tekst Studium, str. 101), rozwój systemu dróg dla ruchu rowerowego będzie następować poprzez budowę samodzielnych dróg rowerowych, poprowadzonych w terenie niezależnie od układu drogowego. Ponadto przewiduje się możliwość lokalizowania innych niż ustalone w studium dróg dla rowerów dla których opracowania studialne wykażą, iż jest to uzasadnione funkcjonalnie i technicznie (tekst Studium, str. 142). Zdaniem organu ustalenie w studium, że na terenach zabudowy mieszkaniowej oznaczonych na rysunku symbolem [...] (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej nie stoi w sprzeczności z zapisami planu dla terenu o symbolu [...]. Na terenach określonych w studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej konieczne i niezbędne są takie elementy zagospodarowania terenu jak; ścieżki piesze i rowerowe, chodniki, zieleń trawniki i szpalery drzew. Wyznaczenie w zaskarżonej uchwale - obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, określonych w art.1 ust.1 i 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z zasadami sporządzania planów miejscowych i wytycznymi zawartymi w rozdz. XIII część B studium, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] dokonano analiz w zakresie potrzeb związanych z obsługą terenów planowanej zabudowy i wyznaczono tereny niezbędne do jej obsługi. Jednym z elementów zagospodarowania służącym obsłudze obszaru było wyznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo- rowerowego i zieleni urządzonej. Ciąg pieszo - rowerowy z zielenią urządzoną [...] stanowi kontynuację takiego samego ciągu zlokalizowanego na północ od ul. [...] oznaczonego symbolem [...] i oznaczonego w studium symbolem [...]. Zarzut Skarżącego, że w studium nie wydzielono symbolem [...] terenu stanowiącego przedłużenie ciągu [...] nie znajduje uzasadnienia merytorycznego i prawnego. Brak takiego wydzielenia na rysunku studium oznacza bowiem, że decyzję co do przebiegu tego ciągu (stanowiącego powiązanie terenów mieszkaniowych z Lasem [...]) pozostawiono do decyzji planu miejscowego. Przebieg ciągu na odcinku pomiędzy istniejącym centrum handlowym a zabudową mieszkaniową mógł zostać wyznaczony w ramach ustaleń studium, albowiem przebieg ten był ściśle zdefiniowany poprzez ukształtowanie istniejącej już zabudowy. Tereny położone na południe od ul. [...] są niezabudowane, a usytuowanie przyszłej zabudowy oraz terenów i obiektów służących jej obsłudze powinno zostać przesądzone w planie miejscowym. Takie ustalenia zostały zatem dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] poprzez ustalenia dotyczące usytuowania kwartałów zabudowy oraz przebiegu układu komunikacyjnego, a także terenów zieleni, w tym także kontynuacji przebiegu ciągu pieszo - rowerowego łączącego tereny zabudowy mieszkaniowej [...]. Zdaniem organu niezasadny jest również zarzut skargi odnoszący się do obsługi komunikacyjnej określonej w zaskarżonym planie miejscowym. Zgodnie ze studium dla przekształceń przestrzennych w strefie miejskiej, którą objęty jest obszar planu, istotne jest wykształcenie układu przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym i ich powiązań. Powiązaniem takim, oznaczonym na rysunku studium, jest pierzeja al. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn.akt IV SA/Wa 1837/11 skargę oddalił.

Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1406/11), wydanym na skutek skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wskazując, że błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż możliwość skutecznego wniesienia skargi na uchwalę w przedmiocie miejscowego planu zależy od zakresu objętego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. Sąd stwierdził, że nie jest zasadny podnoszony przez skarżącego zarzut niezgodności zapisów planu dla terenu o symbolu [...] z ustaleniami studium. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1249/09 Naczelny Sąd Administracyjny (w odniesieniu do innej działki skarżącego objętej zaskarżoną uchwałą) wskazał, że dokonanie oceny zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej, poprzedzającej uchwałę o planie, nie skutkuje nieważnością planu. Sąd zgodził się, że redakcja art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale zaznaczył jednocześnie, iż wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (w odniesieniu do innej działki skarżącego objętej zaskarżoną uchwałą) wskazał, że istnieje konieczność znalezienia równowagi pomiędzy prawem własności a ochroną środowiska i zachowaniem równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, określonych w art.1 u.1 i 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo własności nie jest bowiem prawem bezwzględnym i może doznawać określonych ograniczeń. Ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Gmina, dysponując uprawnieniami do ustalania przeznaczenia terenów, doktrynalnie zwanymi "władztwem planistycznym", ma prawo do podejmowania w tej mierze własnych rozstrzygnięć, choć musi to czynić w zgodzie z obowiązującym prawem, nie nadużywając przyznanego jej władztwa. Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku z przytoczeniem przepisów prawa, albowiem rola uzasadnienia nie ogranicza się tylko do przekonania stron co do słuszności stanowiska sądu i zgodności z prawem orzeczenia, ale jego zadaniem jest także umożliwienie przeprowadzenia kontroli instancyjnej,

- brak wskazania przepisów, ustalenia w drodze wykładni ich treści i zastosowania norm prawnych do dokonanych ustaleń, albowiem uzasadnienie prawne wyroku nie może nastąpić przez samo powtórzenie słów aktu prawa miejscowego, czy ustawy,

- brak podstaw do prześledzenia toku rozumowania sądu, który doprowadził do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez zastąpienie merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu argumentacją Rady m. st. Warszawy oraz brak skontrolowania czy interes prawny skarżącego został naruszony sprzecznie z obowiązującym prawem, skutkujący:

- przyjęciem a priori (bez dogłębnej analizy) argumentacji Rady m. st. Warszawy,

- przyjęciem a priori wyjaśnień organu za wiążące, pomimo braku dowodów na ich poparcie, z jednoczesnym pominięciem dowodów przedstawionych przez skarżącego przeczących wyjaśnieniom organu,

- przyjęciem, iż odcinek al. [...] oznaczony w planie symbolem [...] pełni dla tego terenu specyficzną rolę, pomimo braku uzasadnienia na czym owa specyficzna rola ma polegać,

- przyjęciem, iż planuje się realizację podziemnego parkingu "parkuj i jedź" u zbiegu al. [...] i ul. [...] z rozbudowaną realizacją bezpośrednich przejść z parkingu do podziemnych przejść i peronów, pomimo, że Miasto zrezygnowało z budowy parkingu "parkuj i jedź", co jest faktem powszechnie znanym;

3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 133 § 1, 134 § 1, art. 147 § 1 oraz 151 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i brak poczynienia wystarczających ustaleń mających na celu wyjaśnienie, iż zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przyznane gminie "władztwo planistyczne", skutkujące błędnym przyjęciem przez sąd, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, pomimo, że:

- teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącego nie jest terenem nowopowstałym, a fakt, iż do dnia wywłaszczenia był to teren rolny nie oznacza, iż nie jest wyposażony w infrastrukturę techniczną, albowiem istniejąca infrastruktura umożliwia podłączenie nieruchomości skarżącego i nie jest konieczne tworzenie nowej infrastruktury technicznej w ciągu pieszo-rowerowym (obszar [...]),

- pozbawienie obsługi komunikacyjnej terenu [...] z ulicą [...] nie wynika z koncepcji ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu (brak dowodów – opracowań planistycznych) na poparcie twierdzeń organu,

- plan nie może zakładać, iż możliwość skomunikowania terenu ([...]) będzie wymagała porozumienia z innymi właścicieli nieruchomości sąsiednich, bez wprowadzenia regulacji dotyczących dróg wewnętrznych,

- dostęp do infrastruktury technicznej jest uzależniony od warunków ustalonych przez gestora sieci, na co organ nie ma wpływu,

- realizacja projektowanego ciągu pieszo-rowerowego ([...]) nie jest przewidziana w najbliższych planach gminy,

4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 133 § 1, 134 § 1, art. 147 § 1 oraz 151 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i brak poczynienia wystarczających ustaleń mających na celu wyjaśnienie, iż zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przyznane gminie "władztwo planistyczne", skutkujące błędnym przyjęciem przez sąd, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, pomimo, że:

- nakazanie podłączenia nieruchomości (dz. ew. [...]) do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej [...] nie może zostać uznany za zapewnienie dostępu do pełnej infrastruktury technicznej,

- z rysunku studium wynika, że. ciąg zieleni urządzonej ([...]) został uwzględniony tylko od ulicy oznaczonej w planie miejscowym symbolem [...],

- z rysunku studium wynika, że ciąg zieleni urządzonej ([...]) w studium pokrywa się wyłącznie z terenem oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...], a przedłużenie terenu [...] poza obszar wskazany w studium, stanowi inicjatywę planu miejscowego, niezgodną ze studium,

- w sytuacji, gdy prawomocnie stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu [...] na cele publiczne ze względu na sprzeczność planu ze studium (dz. ew. [...]), to należy stwierdzić również nieważność planu w części przeznaczającej obszar na ciąg pieszo-rowerowy ([...]), ze względu na sprzeczność planu ze studium,

- sąd oparł się na argumentach organu w zakresie natężenia ruchu, peronach metra, parkingu P&R, podziemnych przejściach z peronów metra na parking, podczas, gdy argumentacja organu nie ma związku z sytuacją terenu o symbolu [...], bowiem dotyczy innej części obszaru nie związanej funkcjonalnie z tym terenem,

- organ w trakcie całego postępowania oraz procedury planistycznej nie przedstawił żadnego dowodu dotyczącego związku przestrzennego pomiędzy stacją metra przy ul. [...] oraz projektowanym parkingiem podziemnym wielopoziomowym, a zakazem zjazdów z ternu [...] z al. [...], zaś strona skarżąca przedstawiła dowody świadczące o technicznej możliwości zrealizowania takowych zjazdów (pismo ZDM),

- dotychczasowy stan zagospodarowania gruntów po przeciwnej stronie al. [...] oraz na odcinku sąsiednim wyklucza stworzenie ciągłej pierzei wzdłuż ulicy na całym ternie [...],

- plan w żaden sposób nie zapewnia i nie nakazuje realizacji ciągłej pierzei w obszarze [...] od strony al. [...],

- Rada m. st. Warszawy nie wykazała, iż zakaz zjazdu z terenu [...] na al. [...] wynika z przeszkód technicznych, architektonicznych, formalnych, czy zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- załączone dokumenty z ZDM wskazują, iż nałożony zakaz zjazdów nie znajduje uzasadnienia,

- w przepisach szczególnych planu wskazano, że zaopatrzenie działki ewidencyjnej nr [...] (teren o symbolu [...]) w ciepło, energię elektryczną oraz usługi telekomunikacyjne może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem projektowanych sieci w ciągu pieszo-rowerowego [...],

- w przepisach szczególnych planu wskazano, że podłączenie działki ewidencyjnej nr [...], pomimo bezpośredniego dostępu do ulicy [...], do kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci cieplnej i gazowej może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem nieistniejącego i projektowanego ciągu pieszo-rowerowego [...],

- brak jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej, że projektowanie infrastruktury po stronie al. [...] jest niemożliwe lub utrudnione, a załączona opinia Metra Warszawskiego wykazuje gołosłowność argumentacji organu,

- analiza rysunku planu wskazuje, że al. [...]na odcinku wzdłuż terenu [...] oddala się od linii zabudowy o minimum 20 m, na wysokości nieruchomości skarżącego to około 30 m, co oznacza, iż miejsca na położenie sieci infrastrukturalnych jest wystarczająco,

- brak uzasadnienia dla zakazu korzystania przez skarżącego z publicznej infrastruktury technicznej znajdującej się wokół jego nieruchomości;

W przypadku nieuwzględnienia zarzutów podniesionych w pkt 1), 2), 3) i 4) powyżej, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

5) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z § 4 pkt 9 lit. a), b) oraz c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1587) poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż Rada m. st. Warszawy nie ma obowiązku ustalania zasad komunikacyjnych i dostępu do infrastruktury technicznej indywidualnie dla każdej z działek na obszarze objętym planem, podczas, gdy:

- przepisy te wprost wskazują na konieczność określenia zasad obsługi komunikacyjnej działek budowlanych, zaś plan nie zawiera takich ustaleń w odniesieniu do obsługi komunikacyjnej z dróg publicznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną,

- plan miejscowy jest podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd też niezbędność określenia zasad obsługi komunikacyjnej działek budowlanych nieprzylegających bezpośrednio do drogi publicznej,

- obowiązkiem organu było ustalenie zasad skomunikowania działek nieposiadających dostępu do drogi publicznej poprzez ustalenie (wydzielenie) drogi (dróg) wewnętrznych;

6) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ustalenie w planie miejscowym lokalizacji ciągu pieszo-rowerowego nie jest sprzeczne z postanowieniami studium, albowiem z wyjaśnień przedłożonych przez organ wynika, iż ciąg ten stanowi przedłużenie ciągu pieszo-rowerowego oznaczonego symbolem [...], podczas, gdy:

- brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest oczywisty, a ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych,

- część graficzna studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego,

- istnieją rozbieżności pomiędzy postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i planu miejscowego,

- studium na całym obszarze o symbolu [...] przewiduje od 25% do 40% powierzchni biologicznie czynnej, zaś plan miejscowy dla ciągu pieszo-rowerowego (symbol [...]) przewiduje wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej wynosi 70 %;

7) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, podczas, gdy:

- teren oznaczony w studium jako teren pod rozwój funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a więc możliwy do zabudowy przy uwzględnieniu wskaźników określonych w studium, wprowadzeniem ciągów pieszo-rowerowych został w planie miejscowym całkowicie wyłączony spod zabudowy,

- określenie w planie miejscowym obszarów zieleni urządzonej jest możliwe jedynie wówczas, gdy w studium obszary te oznaczone zostały jako tereny zieleni,

- przeznaczenie w studium terenów na cele zabudowy mieszkaniowej ab initio zakłada realizację w ramach tych terenów niezbędnej infrastruktury, takiej jak: zieleń osiedlowa, drogi dojazdowe, chodniki, trawniki,

- założenie realizacji na przedmiotowym obszarze ciągu pieszo-rowerowego obejmuje teren publiczny o znacznej powierzchni, nie zaś uzupełnienie infrastruktury osiedlowej,

- obiekt o takiej powierzchni i skali (szerokość 30 metrów i powierzchnia 0,9 ha), stanowiący ciąg komunikacyjny z zielenią publiczną i infrastrukturą (wodociągową, kanalizacyjną, energetyczną, gazową, telekomunikacyjną i ciepłowniczą) winien zostać zlokalizowany już w studium,

- brak jest podstaw prawnych do tworzenia w planie miejscowym ciągu, jako obiektu o znacznej powierzchni i skali, wskazując, iż jest to osiedlowa infrastruktura uzupełniająca nie zmieniająca przeznaczenia terenu oznaczonego w studium symbolem [...] (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna);

8) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ciąg pieszo-rowerowy z zielenią urządzoną ([...]) stanowi kontynuację takiego samego ciągu [...], oznaczonego w studium symbolem [...], a zatem mógł zostać ustalony dopiero w planie, podczas, gdy:

- takowa decyzja (ustalenie przebiegu ciągu pieszo-rowerowego) i związana z nią zmiana przeznaczenia terenu nie może zostać dokonana przez gminę na etapie uchwalania planu miejscowego, a jedynie w trybie zmiany studium;

9) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 6) i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ustalenie w zaskarżonej uchwale trzydziestometrowej szerokości ciągów pieszo-rowerowych na nieruchomości skarżącego nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, pomimo, że nastąpiło wprost naruszenie interesu prawnego skarżącego w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie mające charakter nieuzasadnionego, nieproporcjonalnego i nadmiernego ograniczenia prawa własności;

10) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 9 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 5) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu w związku z § 4 pkt 9 lit. a), b) oraz c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego określony został układ komunikacyjny i sieci infrastruktury technicznej, a tym samym zostały spełnione niezbędne wymagania, zaś brak realizacji infrastruktury w najbliższych latach, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości ustaleń, podczas, gdy:

- zakaz zjazdu z terenu [...] na al. [...] nie wynika z przeszkód natury technicznej, architektonicznej, czy zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- stan zagospodarowania gruntów w al. [...] - w tym po przeciwnej stronie al. [...] – oraz na odcinku sąsiednim wyklucza stworzenie ciągłej pierzei wzdłuż ulicy na całym terenie [...],

- brak jest racjonalnego uzasadnienia dla zaniechania obsługi komunikacyjnej obszaru [...],

- istnieją techniczne możliwości zrealizowania zjazdu z terenu [...],

- działkę nr [...] od ulicy [...] oddziela między innymi obszar o symbolu [...], przeznaczony wyłącznie na realizację ciągu pieszo-rowerowego, na którym, zgodnie z planem (§ 41 skarżonej uchwały), brak jest podstaw do realizacji drogi dojazdowej do działki budowlanej nr [...], spełniającej wszelkie wymogi wynikające z prawa budowlanego,

- w przepisach szczególnych planu wskazano, że zaopatrzenie działki ewidencyjnej nr [...] (teren o symbolu [...]) w ciepło, energię elektryczną oraz usługi telekomunikacyjne może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem nieistniejącego i projektowanego ciągu pieszo-rowerowego [...] - § 40 ust. 4, pkt 4) lit. a), § 40 ust. 4, pkt 5) lit. a), § 40 ust. 4, pkt 6) lit. a),

- w przepisach szczególnych planu wskazano, że podłączenie działki ewidencyjnej nr [...] (dawny teren [...]), pomimo bezpośredniego dostępu do ulicy [...], do kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci cieplnej i gazowej może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem nieistniejącego i projektowanego ciągu pieszo-rowerowego [...] - § 42 ust. 4, pkt 2) lit. b) i d), § 42 ust. 4, pkt 3) lit. b), § 42 ust. 4, pkt 4) lit a);

11) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 9 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 5) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) w związku z § 4 pkt 9 lit. a), b) oraz c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie, skutkującą uznaniem, iż obowiązkiem organu jest zapewnienie dostępu do infrastruktury technicznej, podczas, gdy:

- brak jest dokumentacji stanowiącej o tym, iż projektowanie infrastruktury po stronie al. [...] jest niemożliwe lub utrudnione,

- analiza rysunku planu wskazuje, że al. [...] na odcinku wzdłuż terenu [...] oddala się od linii zabudowy o minimum 20 m, na wysokości nieruchomości skarżącego to około 30 m, co oznacza, iż miejsca na położenie sieci infrastrukturalnych pozostaje wystarczająco,

- brak jest uzasadnienia dla zakazu korzystania przez skarżącego z publicznej infrastruktury technicznej znajdującej się wokół jego nieruchomości;

12) naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1) i 2) w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1) w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 planu w zakresie wyrazów [...] w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] nie jest zasadne, albowiem zaskarżone postanowienia planu są zgodne z postanowieniami studium, podczas gdy działka nr [...], przeznaczona pierwotnie na cele oświatowe, obecnie pozostaje bez wskazania przeznaczenia jednostki planistycznej, a w związku z tym niezbędnym jest stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 planu w zakresie wyrazów [...] w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...].

Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu odniósł się do zarzucanych przez skarżącego naruszeń.

W piśmie procesowym skarżący odniósł się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie przed NSA w dniu 15 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedłożył kopię prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 16 marca 2015 r., sygn.. akt IV SA/Wa 1027/14, w którym sąd stwierdził nieważność postanowień uchwały zaskarżonych także w obecnie rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W obszernej skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Przede wszystkim zasadny jest zarzut, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowo kontroli zaskarżonej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008r. przedmiocie planu miejscowego, tym samym oddalenie skargi było przedwczesne. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie zbadał wnikliwie, czy ustalenia w planie miejscowym są zgodne z ustaleniami studium, a zważywszy na treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy, uchybienie to ma fundamentalne znaczenie dla możliwości oceny zasadności pozostałych zarzutów. To niezbadanie zgodności ustaleń w planie z ustaleniami w studium dotyczy w szczególności działki skarżącego nr [...] położonej na terenie [...], dla której w planie w § 41 ust.1 ustalono jako podstawowe przeznaczenie: tereny ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej. Ten teren [...] zdaniem organu ma stanowić przedłużenie ciągu pieszo-rowerowego oznaczonego symbolem [...], a zdaniem Sądu brak w studium wydzielenia terenu oznaczonego symbolem [...] stanowiącego przedłużenie ciągu [...] nie jest przesłanką uniemożliwiającą lokalizację kwestionowanego ciągu. Z poglądem tym trudno się zgodzić co najmniej z dwóch powodów, po pierwsze z usytuowaniem tego ciągu pieszo-rowerowego połączone zostało usytuowanie całej infrastruktury w tym dostarczającej media, a po drugie usytuowanie przedmiotowego ciągu pieszo-rowerowego w bezpośredni sposób wpływa na sytuację terenu położonego po obu jego stronach, to jest terenu oznaczonego [...] ( na którym znajduje się działka skarżącego nr [...]) i terenu, który był oznaczony [...] (na którym znajduje się działka skarżącego nr [...]). Stąd też prawidłowe rozstrzygnięcie co do ustaleń planu dotyczących działki nr [...] położonej na terenie oznaczonym symbolem [...] ma fundamentalne znaczenie dla dokonania oceny ustaleń planu dotyczących działek skarżącego [...]. Większość bowiem kwestionowanych przez skarżącego ustaleń planu dotyczących działek [...] oparta jest na przyjętym założeniu istnienia ciągu pieszo-rowerowego na terenie oznaczonym [...].

Stąd też dla dokonania prawidłowej kontroli postanowień planu niezbędne jest prawidłowe zbadanie jego zgodności ze studium.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na drugą istotną okoliczność, którą Sąd pierwszej instancji powinien brać pod uwagę dokonując kontroli postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie należy uwzględniać jaka jest rzeczywiście treść planu w chwili dokonywania kontroli. W wyniku bowiem wnoszonych do Sądu skarg przez różne podmioty na różne postanowienia planu, czy też na te same postanowienia ale w częściach dotyczących różnych działek, zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje już w całości. W skutek wniesionych skarg, które zostały uwzględnione i stwierdzenia przez Sąd nieważności szeregu przepisów, stan prawny ulega zmianie w stosunku do stanu prawnego wynikającego z pierwotnego brzmienia planu. Ten powstały nowy stan prawny w sposób bezpośredni wpływa na dokonywaną kontrolę i ocenę innych postanowień planu, bądź też tych samych postanowień, ale w odniesieniu do innych działek i innego skarżącego. Nadto ten nowy stan prawny, powstały w wyniku stwierdzenia nieważności przez Sąd określonych przepisów może sprawić potrzebę ponownego przeanalizowania możliwości zrealizowania przyjętych w planie założeń i zamierzeń planistycznych, czy taki plan będzie rzeczywiście zapewniał ład przestrzenny. A mówiąc o ładzie przestrzennym, należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Odnośnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego przedmiotem skargi, zapadło już kilka prawomocnych wyroków w których stwierdzono nieważność różnych postanowień planu w stosunku do różnych działek . W tym między innymi wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 1027/14. Stąd też rozpoznając ponownie skargę, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonych postanowień planu powinien również mieć na uwadze stan prawny jaki się ukształtował na dzień orzekania.

Tym bardziej, że zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Inne natomiast są skutki stwierdzenia nieważności i stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały. Według bowiem art. 94 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna ma uzasadnioną podstawę, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a