Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 72/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8 i 9, art. 119 pkt 4, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1, art. 4, art. 6, art. 13, art. 14, art. 15
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi I. S. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 14 stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta wystosował do I. S. zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, w którym m.in. podano, że zaistniała konieczność uzyskania opinii prawnej, która jest w trakcie sporządzania przez radcę prawnego.

Pismem, które wpłynęło do Burmistrza Miasta w dniu 19 sierpnia 2021 r., skarżący I. S. zwrócił się do organu o udostępnienie "opinii prawnej określającej aspekty prawne postępowania Urzędu Miasta w stosunku do sprawców nieprzestrzegania przepisów Ustawy Uzdrowiskowej i Statusu Uzdrowiska w strefie A i B Uzdrowiska". W piśmie tym wskazał, że opinię tę musi dostarczyć do 20 sierpnia 2021 r. do Prokuratury Rejonowej.

Organ w piśmie z dnia 20 sierpnia 2021 r. poinformował skarżącego, że przedmiotowa opinia prawna została wydana na wewnętrzne potrzeby urzędu i nie jest udostępniania na zewnątrz.

Skarżący w dniu 24 sierpnia 2022 r. zwrócił się do organu o podanie podstawy prawnej odmowy udostępnienia ww. opinii prawnej.

Pismem z dnia 8 marca 2023 r. Burmistrz Miasta poinformował skarżącego, że opinia prawna miała jedynie charakter poznawczy i nie sposób jej zakwalifikować jako dokument urzędowy, lecz jako dokument wewnętrzny, który w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) nie stanowi nośnika informacji publicznej.

W dniu 30 stycznia 2023 r. I. S. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci opinii prawnej określającej aspekty prawne postępowania Urzędu Miasta w stosunku do sprawców nieprzestrzegania przepisów ustawy uzdrowiskowej i statutu uzdrowiska w strefie "A" i "B" w [...]. Skarga została przekazana organowi, który w dniu 16 marca 2023 r. nadesłał skargę wraz z aktami administracyjnymi oraz odpowiedzią na skargę.

W uzasadnieniu skargi I. S. przedstawił korespondencję prowadzoną z organem i wskazał, że mieszkańcy mają prawo występować do Burmistrza i zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego oczekiwać odpowiedzi na zgłaszane problemy w określonym czasie. Skarżący wyczerpał wszystkie zgodne z prawem formy postępowania, ale nie uzyskał rozwiązania problemu, ani powiadomienia, czy sprawie zostanie nadany bieg.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie zachodziły podstawy do udostępnienia żądanej opinii prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest przez sądy administracyjne na podstawie kryterium legalności.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) - dalej jako "u.d.i.p." udostępnienie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań:

1) udzielić informacji publicznej;

2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania;

3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy.

W świetle art. 4 ust.1 u.d.i.p., z którego wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne (...) nie budzi żadnych wątpliwości, że Burmistrz Miasta, jako organ władzy publicznej, jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej.

Spornym pozostawało, czy żądana przez skarżącego opinia prawna ma charakter informacji publicznej. Podzielając w tym zakresie stanowisko Burmistrza Miasta Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, przy czym ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 4823 ze zm.).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2967/21) przyjęto, że rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, to jest o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana (a zatem skierowana bezpośrednio) na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (w tej materii również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1163/15 oraz z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1828/17). Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna, to jest przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej. W związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice jasno wyznaczone w Konstytucji RP.

Podkreśla się, że w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. I OSK 2093/14). Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej, rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, to jest takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, przy czym prawo do informacji publicznej nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym określonym przejawem aktywności w ramach wewnętrznej organizacji ich funkcjonowania.

Podzielając w pełni poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wypracowane na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 4 u.d.i.p. uznać zatem należy, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa).

Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy:

1) określonych faktów, to jest czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie wykonywania określonych normatywnie zadań;

2) informacji istniejącej oraz znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;

3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP.

W konsekwencji ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, jednak prawa tego nie można w żaden sposób utożsamiać z uprawnieniem do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest z kolei uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności , który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają przykładowo opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego a mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk, uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11).

Podkreślić należy, że opinie prawne sporządzone przez radcę prawnego lub adwokata nie są tożsame z opiniami wydawanymi przez organy, do których odnosi się art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. Opinia prawna sporządzana przez radcę prawnego lub adwokata jest niewiążącą organ poradą, wskazówką co do potencjalnych kierunków działania, analizą zaistniałej sytuacji faktycznej w świetle skorelowanej z tą sytuacją faktyczną sytuacji prawnej. Natomiast opinia wydawana przez dany organ musi wynikać z przesłanki prawnej, uzasadniającej jej wydanie i musi stanowić wiążący pogląd lub stanowisko tego organu w danej sprawie. Zatem opinie prawne sporządzane przez radcę prawnego lub adwokata nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeżeli opinie te zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy (nawet sprawy publicznej), to mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Nie można tego prawa utożsamiać z żądaniem dostępu do dokumentów mogących jedynie potencjalnie determinować zamierzenia danego organu. W ocenie Sądu podobnie postrzegać należy opinie bądź analizy sporządzane na potrzeby organu, które nie mają charakteru wiążącego, a jedynie służą swoistemu poszerzeniu spektrum informacji potrzebnych organowi do zajęcia określonego stanowiska.

Zdaniem Sądu nie każda opinia prawna sporządzona na rzecz organu administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej dotycząca zasadności podjęcia i prowadzenia, a także możliwych wariantów rozwiązań, kierunków i skutków działań organu, nie mając dla niego charakteru wiążącego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających określone stanowisko organu w jakimkolwiek postępowaniu prawnie uregulowanym, czy też opinii zawierających ocenę wariantów podejmowanych czynności procesowych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że objęta żądaniem wniosku skarżącego o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej opinia prawna nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący w kwietniu 2021 r. złożył do organu pisma w sprawie reklam umieszczanych w Uzdrowisku [...], co spowodowało wymianę korespondencji między stronami oraz swego rodzaju "spór" o kompetencje straży gminnej w tym zakresie. O przedmiotową opinię prawną skarżący zwrócił się – jak podał we wniosku z dnia 19 sierpnia 2021 r. – w związku z toczącym się postępowaniem prokuratorskim w sprawie niedopełnienia obowiązku przez urzędników Urzędu Miasta i Gminy w sprawie łamania przepisów Ustawy Uzdrowiskowej oraz odmowy podejmowania działań przez straż miejską. Z wniosku skarżącego z dnia 19 sierpnia 2021 r. wynika ponadto, że żądaną opinię skarżący miał przedłożyć w toku toczącego się postępowania prokuratorskiego.

Wnioskowana opinia dotyczyła aspektów prawnych postępowania Urzędu Miasta w stosunku do sprawców nieprzestrzegania przepisów Ustawy Uzdrowiskowej i Statusu Uzdrowiska w strefie "A" i "B" Uzdrowiska [...]. Nie była to zatem opinia, mająca cechy informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W przypadku gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ we wskazanym terminie powinien poinformować wnioskodawcę, że informacja nie zostanie udostępniona. Skoro organ odpowiedział na wniosek skarżącego pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. wskazując, że wnioskowana opinia, jako wydana na wewnętrzne potrzeby urzędu, nie jest udostępniania na zewnątrz, nie można zarzucić organowi pozostawania w bezczynności zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania przez Sąd. Pismo to należy bowiem potraktować jako zawiadomienie wnioskodawcy o tym, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej już następnego dnia po otrzymaniu wniosku, wobec czego dochował wymaganego terminu.

W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. , oddalił skargę jako bezzasadną.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).