Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2349/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 2 i 3, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 33, art. 46, art. 75
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1-4, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 1-3, ust. 2 pkt 1, art. 17-20, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 31 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 87, art. 163, art. 164 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1207/20 w sprawie ze skargi S. P. i A. P. na Uchwałę Rady Miasta Tarnowa Nr [...] z dnia [...] 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T., obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr [...], [...] i [...] granicą miasta oraz ul. [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1207/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. P. i A. P., dalej: "skarżący", na Uchwałę Rady Miasta Tarnowa Nr [...] z dnia [...] 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr [...], [...] i [...] granicą miasta oraz ulicą [...], dalej także: "Plan".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a." polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji:

- niepodjęcie przez Sąd I instancji wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie uwzględniając słusznego interesu skarżących tj. nie poczynienie ustaleń w zakresie tego, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rady Miasta Tarnów uchwalony uchwałą Nr [...] został uchwalony i ogłoszony prawidłowo, czy został zachowany tryb i wymogi formalne jego uchwalenia i ogłoszenia, brak ustaleń czy zagospodarowanie terenu zgodnie z warunkami ustalonym w planie uniemożliwia wykonywanie prawa własności przez skarżących. Sąd nie ustalił również czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie działek należących do skarżących na teren rolniczy pozbawiając tym samym skarżących możliwości zabudowy tych działek, co w konsekwencji stanowi faktyczne wywłaszczenie skarżących z tych nieruchomości. Podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał czy przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego w postaci ochrony środowiska ponad uzasadnione dobra indywidualne skarżących jest zasadne oraz czy inwestycja skarżących faktycznie negatywnie oddziałuje na środowisko;

- niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie tj.: Uchwały Rady Miasta Tarnowa [...] z dnia [...] 2019 r. polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony pomimo wadliwości jego uzasadnienia co skutkuje kierowaniem się błędnymi i nieznajdującymi oparcia w przepisach prawa kierunkami i motywami w procesie uchwalania i przyjmowania planu co z kolei doprowadziło do wydania wyroku oddalającego skargę;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi poprzez jego niezastosowanie i nie zebranie przez organ całokształtu materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było określenie przez Sąd, że Uchwała Rady Gminy Tarnów z [...] 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr [...], [...] i [...] granicą miasta oraz ulicą [...], została uchwalona i ogłoszona prawidłowo oraz został zachowany tryb i wymogi formalne jej uchwalenia i ogłoszenia, podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony pomimo wadliwości jego uzasadnienia co skutkuje kierowaniem się błędnymi i nieznajdującymi oparcia w przepisach prawa kierunkami i motywami w procesie uchwalania i przyjmowania planu.

W ocenie skarżących, powyższe naruszenia doprowadziły do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 6 ust 2 pkt 1) w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy uniemożliwiają zagospodarowanie terenu zgodnie z warunkami w nim ustalonymi, a w konsekwencji uniemożliwiają również wykonywanie prawa własności przez skarżących;

2. art. 6 ust 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez niezasadne zróżnicowanie sposobu ograniczenia prawa własności dla podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji poprzez przeznaczenie części gruntów oznaczonych w studium jako teren 1U i 1.Z;

3. art. 1 ust. 2 pkt 1) i 6) u.p.z.p. poprzez:

- niezasadne nieuwzględnienie zasad ładu przestrzennego i ochrony prawa własności w zakresie dotyczącym działek należących do skarżących,

- nadużycie władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie działek należących do skarżących na teren rolniczy pozbawiając skarżących możliwości zabudowy tych działek, co w konsekwencji stanowi faktyczne wywłaszczenie skarżących z tych nieruchomości,

- niezasadne przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego w postaci ochrony środowiska ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżących, w sytuacji, gdy inwestycja realizowana przez skarżących nie oddziałuje negatywnie na środowisko,

4. art. 15 ust. 1 pkt 1) i 3) u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu pomimo wadliwości uzasadnienia projektu planu, skutkującej kierowaniem się błędnymi i nieznajdującymi oparcia w przepisach prawa kierunkami i motywami w procesie uchwalania i przyjmowania planu:

- brak skonkretyzowanego wyjaśnienia sposobu realizacji w projekcie planu wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, i ograniczenie uzasadnienia wyłącznie do blankietowego odesłania do § 7 planu,

- brak skonkretyzowanego wyjaśnienia sposobu realizacji w projekcie planu walorów architektonicznych i krajobrazowych i ograniczenie uzasadnienia wyłącznie do blankietowego odesłania do § 7 i § 8 planu,

- błędną ocenę wpływu planu na finanse publiczne, w tym budżet Gminy poprzez brak jakiegokolwiek uwzględnienia w prognozowanym bilansie finansowym na okres 10 lat od dnia uchwalenia planu wydatków na wypłatę odszkodowań na podstawie art. 36 u.p.z.p, co wynika z zupełnego pominięcia wydanych i obowiązujących dla terenu objętego planem decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę;

- błędne ustalenia, skutkujące uznaniem sporządzenia planu za uzasadnione, w sytuacji, gdy z prognozowanego bilansu finansowego na okres 10 lat od dnia uchwalenia planu (nawet bez uwzględnienia konieczności wypłaty odszkodowań na podstawie art. 36 u.p.z.p.) wynika ujemny bilans finansowy dla gminy Tarnów, co powinno uzasadniać odstąpienie od czynności planistycznych, gdyż prognozowane przychody wynikające z uchwalenia planu nie będą w stanie pokryć tak wysokich kosztów związanych z realizacją planu, zwłaszcza w zakresie wypłaty odszkodowań (których konieczność wypłat pominięto w prognozach finansowych, przez co nie mogło to być przedmiotem dyskusji podczas poszczególnych czytań i głosowania planu,

5. art. 17 pkt 5) u.p.z.p. tj. naruszenie trybu sporządzania planu poprzez błędne, nierzetelne sporządzenie analizy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w szczególności poprzez brak zbadania uwzględnienia wydanych i obowiązujących już na etapie przystępowania do sporządzania planu decyzji określających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także wydanych decyzji udzielających pozwolenia na budowę, mimo iż miało to wpływ ma ustalenie przeznaczenia terenu jak również na ocenę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego,

6. art. 17 ust. 5) u.p.z.p. poprzez opracowanie projektu planu, a następnie jego uchwalenie w oparciu o nieaktualne informacje/dane dotyczące stanu zagospodarowania terenu i stopnia zaawansowania wykonania infrastruktury na poszczególnych gruntach objętych granicami planu, a w konsekwencji nieuwzględnienie przy ustalaniu przeznaczenia poszczególnych terenów ich aktualnego stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania;

7. art. 20 ust. 1 i ust 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie trybu sporządzania planu poprzez naruszenie trybu rozpatrywania uwag do planu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta Tarnowa wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie są skuteczne zarzuty kasacji dotyczące trybu uchwalenia zaskarżonego Planu. Odnosi się to do zarzutu sformułowanego w części podstawy kasacyjnej oznaczonej jako pkt 1. 1 naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a." polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji:

- niepodjęcie przez Sąd I instancji wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie uwzględniając słusznego interesu skarżących tj. nie poczynienie ustaleń w zakresie tego, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rady Miasta Tarnów uchwalony uchwałą Nr [...] został uchwalony i ogłoszony prawidłowo, czy został zachowany tryb i wymogi formalne jego uchwalenia i ogłoszenia;

- niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż Plan został uchwalony pomimo wadliwości jego uzasadnienia.

Trybu uchwalenia Planu dotyczą także zarzuty sformułowane jako materialne, oznaczone w podstawie materialnej jako zarzuty nr 4, nr 5, nr 6 i nr 7.

W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie skonstatował, że z uwagi na objęcie procedury uchwalenia Planu wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1490/19, i oddalenie skargi na uchwałę Nr [...], Rady Miasta Tarnowa z dnia [...] 2019 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr [...], [...] i [...] granicą miasta oraz ulicą [...], prawidłowość trybu uchwalenia Planu została przesądzona tym wyrokiem i nie może być obecnie ponownie badana w trakcie kontroli sądowej.

Brak dopuszczalności ponownego badania procedury Planu wynika z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej" "u.s.g.".

Art. 101 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady, oddalenie skargi przez sąd administracyjny skargi na ten sam akt organu gminy, skutkuje tym, że przepisu art. 101 ust. 1 nie stosuje się, a więc nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 332/18).

Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/19; wyrok NSA z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3040/20).

Odnotować można, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1490/19, uprawomocnił się. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 690/21, oddalił skargę kasacyjną A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1490/19 w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia [...] 2019 r. [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Abstrahując od związania prawomocnym wyrokiem, z uwagi na kilkakrotne podniesienie wadliwości uzasadnienia projektu Planu (oprócz przytoczonego wyżej punktu 1.1) tiret drugie zarzutów procesowych, także punkt 4) tiret pierwsze i drugie zarzutów materialnych), a także biorąc pod uwagę istotną rolę uzasadnienia projektu planu miejscowego dla oceny, czy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, możliwe jest odniesienie się do tego zagadnienia.

Przede wszystkim, niezrozumiałe jest stwierdzenie o blankietowym odesłaniu do § 7 i § 8 Planu. Następnie odnotować należy zawarcie w uzasadnieniu do projektu zaskarżonego Planu stwierdzeń odnoszących się do wymagań zawartych w dyspozycji art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. Dotyczy to także wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Uzasadnienie nie jest obszerne. Odnotować jednak należy, że nawiązuje do ustaleń Studium. W syntetycznej formie w uzasadnieniu projektu odniesiono się do sposobów realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2, art. 1 ust. 3 oraz art. 1 ust. 4 u.p.z.p. Wskazano na zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p.

Określono wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Abstrahując od braku skuteczności zarzutu w tym zakresie, wynikającego ze związania stanowiskiem dotyczącym wszelkich kwestii ogólnych, wyrażonym w prawomocnego wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawie ze skargi na tę samą uchwałę w przedmiocie Planu, skonstatować w tym miejscu można, że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2021 r. II OSK 2809/18). Takiej zależności w niniejszej sprawie nie wykazano.

Nawiązując do omawianego zarzutu kasacji, podnoszącego kwestię braku szczegółowości w zakresie wymagań ładu przestrzennego, zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu stwierdzono, iż projekt Planu zawiera ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Uzasadnienie projektu wskazuje na to, że powyższe zagadnienie zostało uregulowane ustaleniami szczegółowymi w zakresie proponowanych parametrów zabudowy. Uzasadnienie projektu, w powiązaniu z treścią odpowiedzi na skargę i stanowiskiem prezentowanym przez Gminę Tarnów w trakcie kontroli sądowej, a także w powiązaniu z treścią dokumentacji planistycznej, pozwala na odczytanie motywów Gminy w zakresie wymaganych rozstrzygnięć planu miejscowego. Nie ma podstaw do przyjęcia, że doszło w tej mierze do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 115/23).

Inna kwestią jest to, czy zaskarżony Plan został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzenia.

Przed merytorycznym odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, które w niniejszej sprawie dotyczą indywidualnego interesu prawnego wnoszących kasację, stwierdzić jeszcze należy, że nie jest skuteczne powołanie się w procesowej podstawie kasacji na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w procedurze uchwalania planu miejscowego mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tryb uchwalenia unormowany został co do zasady w przepisach art. 17-20 u.p.z.p. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem uzgodnień o których mowa w art. 24 u.p.z.p., nie mają w procedurze planistycznej zastosowania.

Można natomiast skonstatować, że w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a także na podstawie wyjaśnień składanych w trybie art. 106 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).

W rozpatrywanej sprawie, w związku z zarzutami skargi kasacyjnej, najpierw oddzielić należy ustalenia faktyczne, które legły u podstaw uchwalenia zaskarżonego Planu, oraz kontroli sądu pierwszej instancji w tym zakresie, od ustalenia przez Sąd rzeczywistej treści ustaleń Planu.

Jeśli chodzi o pierwsze zagadnienie, wnoszący kasację podnieśli zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 u.p.z.p. poprzez opracowanie projektu Planu, a następnie jego uchwalenie Planu w oparciu o nieaktualne informacje/dane dotyczące stanu zagospodarowania terenu i stopnia zaawansowania wykonania infrastruktury na poszczególnych gruntach objętych granicami Planu, a w konsekwencji nieuwzględnienie przy ustalaniu przeznaczenia poszczególnych terenów ich aktualnego stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania (zarzut naruszenia prawa materialnego nr 5).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skonkretyzowali ten zarzut stwierdzając, że w trakcie opracowywania projektu planu pominięto rzeczywisty stan zaawansowania inwestycji na gruntach "z uwagi na dokonaną przez skarżących zabudowę na podstawie uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy, wykonaniu prac i robot budowlanych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i decyzji pozwolenia na budowę".

Jest to zarzut bezpodstawny. Sąd pierwszej instancji odniósł się do podobnie sformułowanego zarzutu skargi. Stwierdził, że zarzut ten jest ogólnikowy, a nadto nie może być przedmiotem badania obszar poza działkami skarżących. Natomiast rysunek Planu dowodzi, że na działkach nr [...] uwidoczniono istniejącą zabudowę.

Ponadto, Sąd omówił tę kwestię porównując przeznaczenie ewidencyjne działek skarżących oraz przeznaczenie tych działek w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stwierdził, że wydano decyzje o warunkach zabudowy odnośnie do działki nr [...] w 2009 r. i w 2020 r. oraz odnośnie do działki nr [...] w 2012 r. Nie zostało wydane pozwolenie na budowę.

Zagadnieniem wykraczającym poza ustalenie stanu zagospodarowania działek jest uwzględnienie dotychczasowego zagospodarowania w planowaniu przestrzennym. W tej mierze Sąd pierwszej instancji przytoczył unormowania art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., zawierające wskazanie elementów, które należy brać pod uwagę.

Sąd odnotował również, że działki nie zmieniają swego faktycznego przeznaczenia, o czym świadczy porównanie wpisów w ewidencji oraz zapisu w Planie. Te części, które były przeznczone pod zabudowę takimi pozostają, a grunty rolne i pastwiska przekształcono zapisami Planu w tereny zieleni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że w obszarze 1U można wybudować budynki konieczne do wykonywania usług, dopuszczono nadto lokalizację garaży i budynków gospodarczych.

Natomiast na terenie 1Z obowiązuje zakaz zabudowy budynków. Jest to zgodne z zapisami Studium, a nadto wpisuje się w przeznaczenie określone w Studium w szerszym aspekcie. Teren ten należy bowiem do strefy [...] oraz mieści się w [...], których priorytetem nie jest zabudowa.

Sąd przywołał także istotny dla ewentualnych inwestycji związanych z istniejącą zabudową przepis § 13 Planu. Zgodnie z tym przepisem:

Na obszarze objętym planem dopuszcza się dla istniejących budynków oraz ich części: 1) zachowanie istniejących parametrów, 2) zmianę sposobu użytkowania, 3) remont, przebudowę, 4) rozbudowę o nie więcej, niż 10% powierzchni zabudowy, według stanu na dzień wejścia w życie uchwały, 5) dostosowanie dla potrzeb osób niepełnosprawnych.

Powyższe ustalenia wskazują na to, że zarówno w aspekcie procesowym, jak i materialnym, w odniesieniu do terenu 1U, jak i 1Z, w zakresie objętym interesem prawnym skarżących, uwzględniono istniejące zagospodarowanie terenu.

W tym zakresie ustalenia dokonane przez Sąd pierwszej instancji nie naruszają zatem wymogów procedury planistycznej oraz procedury sądowej w sprawie ze skargi na plan miejscowy.

Podobnie jak w skardze, również w skardze kasacyjnej nie skonkretyzowano na czym polegało nieuwzględnienie w procesie planistycznym stopnia zaawansowania procesu inwestycyjnego na poszczególnych działkach. Powołano się ogólnie na decyzje o warunkach zabudowy i "decyzję pozwolenia na budowę". Skoro tej konkretyzacji zabrakło mimo zauważenia tej ogólności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do tej części omawianego zarzutu. Dodać można jedynie, pamiętając o poprzedzających rozważaniach, że losy decyzji o warunkach zabudowy, wydane dla terenu dla którego następnie uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, są uwarunkowane tym, czy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

W zarzucie procesowym nr 1 podniesiono także brak zbadania przez Sąd pierwszej instancji, czy przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego w postaci ochrony środowiska ponad uzasadnione dobra indywidualne skarżących jest zasadne oraz czy inwestycja skarżących faktycznie negatywnie oddziałuje na środowisko.

Pierwsza kwestia stanowi zagadnienie materialne z zakresu tzw. władztwa planistycznego. Jeśli zaś chodzi o ustalenie, czy inwestycja skarżących negatywnie oddziałuje na środowisko, wnoszący kasacje nie wskazali w skardze kasacyjnej o jaka inwestycję chodzi. Nadto, Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w procedurze planistycznej wymagane jest przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247). Nawiązanie w skardze do braku możliwości składania uwag do raportu do organu wskazanego w art. 75 tej ustawy, a także braku możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją i braku możliwości składania uwag i wniosków m, stosownie do art. 33 omawianej ustawy środowiskowej, oznacza zarzut niedonoszący się do procedury planistycznej.

Przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji odnotował, iż obszar obejmujący działki skarżących leży, według Studium, na terenie [...]. Teren działek należy także do tzw. Strefy [...] RII.

Wnoszący kasację nie podważyli tych ustaleń stanowiących przyrodnicze uwarunkowania przeznaczenia terenu działek stanowiących własność skarżących.

Bezpodstawny jest omawiany zarzut także w zakresie braku ustalenia, czy zagospodarowanie terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w Planie uniemożliwia wykonywanie prawa własności przez skarżących. Sąd prawidłowo odczytał ustalenia Planu i przedstawił je w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zgodnie z treścią norm Planu, na tle zapisów Studium oraz zapisów ewidencji gruntów. Sąd pierwszej instancji ustalił, że działka nr [...] położona jest w rejonie zabudowy usługowej 1U. Identycznie położona jest działka nr [...]. Działka nr [...] w około 2/3 leży w terenie zabudowy usługowej 1U, a w około 1/3 na terenie zieleni oznaczonym symbolem 1Z. Działka nr [...] położona jest w niewielkim fragmencie w terenie zabudowy usługowej 1U, a w pozostałej części w terenie zieleni oznaczonym symbolem 1Z. Działka nr [...] położona jest w terenie zieleni oznaczonym symbolem 1Z.

Zgodnie z § 26 Planu wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1U, dla którego ustala się:1) przeznaczenie podstawowe – zabudowa usługowa, w szczególności: handel, gastronomia, odnowa biologiczna oraz usługi sportu i rekreacji; 2) przeznaczenie uzupełniające - zieleń urządzenia towarzyszące.

Natomiast tereny 1Z określa § 33 który wskazuje, że: 1. Wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 1Z, 5Z, 6Z oraz 7Z, dla których ustala się:1) przeznaczenie podstawowe - zieleń; 2) przeznaczenie uzupełniające – urządzenia towarzyszące, w tym szlaki turystyczne i konne, ścieżki edukacyjne, ścieżki rowerowe, ciągi piesze. 2. W zakresie zasady kształtowania zabudowy zagospodarowania terenu ustala się m.in. zakaz budowy budynków.

Powtórzyć w tym miejscu można, że zgodnie zaś z § 13, na obszarze objętym planem, dopuszcza się dla istniejących obiektów i budynków oraz ich części: 1) zachowanie istniejących parametrów; 2) zmianę sposobu użytkowania; 3) remont, przebudowę; 4) rozbudowę o nie więcej niż 10% powierzchni zabudowy według stanu na dzień wejścia w życie uchwały; 5) dostosowanie dla potrzeb osób niepełnosprawnych.

Przytoczona treść przepisów § 26, § 33 i § 13 Planu wskazuje na to, że Sąd pierwszej instancji nie mógł określić przeznaczenia tych terenów jako "uniemożliwiającego skarżącym wykonywanie prawa własności".

Innym zagadnieniem jest to, czy niewątpliwe ograniczenia w wykonywaniu prawa własności zostały w Planie przyjęte bez naruszenia zakresu władztwa planistycznego gminy, ustanowionego w art. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Nadto, ocenić należy, czy ograniczenie prawa własności było poprzedzone ważeniem interesu publicznego i interesu prywatnego skarżących (art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji).

Rozważania odnoszące się wprost do materialnych zarzutów kasacji oznaczonych jako zarzuty nr 1, 2 i 3, poprzedzić trzeba stwierdzeniem, że uprawnienia właścicielskie, zagwarantowane konstytucyjnie i rozwinięte w art. 140 Kodeksu cywilnego nie mają charakteru absolutnego. Doznają ograniczeń m.in. w drodze przyznania gminom kompetencji planistycznej, tj. ustalania przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Unormowania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, znajdują umocowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Także ustrojowa kompetencja gminy do ustanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego charakter aktu prawa miejscowego jest bezdyskusyjna. Znajduje umocowanie w art. 163, art. 164 ust. 3 oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Czym innym jest zastrzeżenie, że ograniczenia nie mogą prowadzić do przekroczenia władztwa planistycznego gminy wynikającego z jej kompetencji planistycznej i muszą odpowiadać wymogom z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Kontroli podlega zatem legalność, także z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przeznaczenia działek skarżących na zabudowę usługową i tereny zieleni. Jest to przedmiotem poniższych rozważań.

Od razu konieczne jest spostrzeżenie, że nie ma podstaw do zaaprobowania zarzutu o przekroczeniu, w stosunku do przeznaczenia działek skarżących, władztwa planistycznego.

Przeznaczenie to jest zgodne z kierunkami zagospodarowania określonymi w Studium. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, zasięg terenu U na mapie Studium jest niemal identyczny jak zasięg terenu 1U na Planie. Podobnie, zasięg terenów ZO w Studium pokrywa się z zasięgiem terenów 1Z na Planie.

Nadto, z zapisów ewidencyjnych i porównania ich z ustaleniami Planu wynika, że działki skarżących nie zmieniają swego faktycznego przeznaczenia.

Ograniczony rodzaj zabudowy w jednostce planistycznej 1U (zabudowa usługowa) oraz zakaz zabudowy w jednostce planistycznej 1Z, odczytywać należy z ustaleniami § 13 Planu, wskazującymi na możliwość zmiany sposobu użytkowania, remontu, przebudowy i ograniczonej rozbudowy, istniejących obiektów, budynków i ich części.

Przeznaczenie terenów uwarunkowane było także położeniem działek na terenie [...] oraz w Strefie [...].

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów materialnych stwierdzić najpierw należy, że nie została skonkretyzowana i uzasadniona teza, zawarta w pierwszym zarzucie materialnym, naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., według której zapisy Planu uniemożliwiają zagospodarowanie terenu zgodnie z warunkami w nim ustalonymi, a w konsekwencji uniemożliwiają również wykonywanie prawa własności przez skarżących.

Takiej konkretyzacji zabrakło w podstawie kasacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono jedynie tę tezę. Jest oczywiste, że samo powtórzenie tak ogólnego zarzutu kasacji, nawet z użyciem pogrubionej czcionki, nie jest tożsame ze sformułowaniem konkretnej argumentacji w tej mierze. Dodać można, że niezależnie od treści ustaleń zawartych w § 26 i § 33, a także w § 13, dotychczasowy sposób korzystania z terenu chroni przepis art. 35 u.p.z.p.

Nie został sprecyzowany zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez niezasadne zróżnicowanie sposobu ograniczania prawa własności dla podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji poprzez przeznaczenie części gruntów oznaczonych w studium jako teren 1U i 1 Z.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem sformułowanym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 690/21, w sprawie ze skargi na przedmiotowy Plan, według którego, z istoty planowania przestrzennego wynika, że nie można podnosić zarzutu naruszenia zasady równości tylko z tego powodu, że sąsiednie nieruchomości zostały przeznaczone na inny, lepszy z punktu widzenia korzystania z własności nieruchomości cel. Istotą planowania przestrzennego jest bowiem określanie granic w sposobie korzystania z nieruchomości, czego najlepszym wyrazem jest chociażby obowiązek wskazania w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Podnosząc taki zarzut należy zatem wskazać szczególne okoliczności, które mogłyby wskazywać, że doszło do naruszenia zasady równości.

Jak wynika z poprzedzających uwag, takiego wskazania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło.

Z powyższych rozważań wynika, że nie są zasadne zarzuty podniesione w podstawie materialnej oznaczonej jako nr 3 tiret pierwsze, drugie i trzecie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.