Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 295/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 112, art. 114 ust.1, art. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 stycznia 2024 r., znak: GN-V.7534.1.50a.2023 w przedmiocie wywłaszczenia użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcia zawarte w punktach 5 i 6 decyzji Starosty Łęczyńskiego z dnia 18 września 2023 r., znak: GN.6821.66.1.2023.BL; II. uchyla decyzję Starosty Łęczyńskiego z dnia 18 września 2023 r., znak: GN.6821.66.1.2023.BL w części dotyczącej rozstrzygnięć zawartych w punktach 5 i 6 decyzji; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego E. Ł. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r., znak: GN-V.7534.1.50a.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 112, art. 115 ust. 1, art. 119 w zw. z art. 128 ust. 1, art. 129, art. 130 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania E. Ł., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Łęczyńskiego z dnia 18 września 2023 r., znak: GN.6821.66.1.2023.BL o wywłaszczeniu na rzecz G. M. prawa użytkowania wieczystego przysługującego E. Ł., ustanowionego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w miejscowości M. O. oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone prawo w wysokości [...] zł.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2023 r. Wójt G. M. zwrócił się do Starosty Łęczyńskiego o wydanie decyzji o wywłaszczeniu na rzecz G. M. prawa użytkowania wieczystego przysługującego E. Ł. do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], niezbędnej dla realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.g.n. pod nazwą: "Budowa boiska pełnowymiarowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i sportową", współfinansowanego ze środków Rządowego Funduszu Polski Ład: program Inwestycji Strategicznych — wstępna promesa Edycja 2/2021/6991/Polski Ład.

Zgodnie z księgą wieczystą prowadzoną dla przedmiotowej nieruchomości [...] właścicielem działki jest Skarb Państwa, a prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na rzecz E. Ł. na okres do 5 grudnia 2089 r. Do wniosku załączone zostały dokumenty z przebiegu rokowań o nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. M. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady G. M. z dnia 25 lipca 2018 r., zaświadczenie Wójta G. M. z dnia 26 maja 2023 r. dotyczące przeznaczenia w planie miejscowym działki nr [...] w latach 1989 do chwili obecnej, z którego wynika, że zawnioskowana do wywłaszczenia działka położona była w latach 1989-2018 na terenie o symbolu E31 US - stadion sportowy KS "TUR", łąka, studnia głębinowa, a od roku 2018 do chwili obecnej – na terenie oznaczonym symbolem 1US - teren sportu i rekreacji (97%), 8KDW - droga wewnętrzna (3%). Do wniosku dołączono również pełny odpis z księgi wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie, wypis i wyrys z rejestru gruntów, wstępną promesę dofinansowania inwestycji z Rządowego Programu Polski Ład: programu Inwestycji Strategicznych nr Edycja2/2021/6991/Polski Ład oraz oświadczenie wnioskodawcy do promesy.

W uzasadnieniu wniosku Wójt G. M. wskazał, że realizacja inwestycji polegającej na budowie pełnowymiarowego boiska wypełnia przesłanki celu publicznego. Z punktu widzenia interesów gminy oraz biorąc pod uwagę rozmiar tej inwestycji, przedsięwzięcie to ma ogromne znaczenie lokalne i ponadlokalne. Budowany obiekt łącznie z nowo wybudowanym boiskiem [...] stworzy kompleks sportowy służący nie tylko mieszkańcom G. M., lecz także uczniom pobliskich szkół oraz zespołom sportowym z terenu całego województwa. Jak wskazał wnioskodawca, w ramach inwestycji na wyżej wymienionej nieruchomości wybudowane zostanie pełnowymiarowe boisko do piłki nożnej o nawierzchni syntetycznej, oświetlenie, piłkochwyty, zamontowane zostaną także trybuny przenośne i urządzenia małej architektury. Wybudowany zostanie ciąg komunikacyjny pieszy i jezdny. Realizacja przedmiotowej inwestycji umożliwi korzystanie z obiektu sportowego nieokreślonej grupie użytkowników, ale także może umożliwić uzyskanie licencji na uczestnictwo w rozgrywkach piłki nożnej o mistrzostwo IV ligi i klas niższych. Jak ustalono w toku postępowania przedmiotowa nieruchomość nie była zagospodarowana ani wykorzystywana na cele rolnicze ani gospodarcze, jest odłogowana, zachwaszczona, porośnięta w części tzw. samosiejką drzew i krzewów oraz częściowo zalana wodami powierzchniowymi.

W dniu 25 lipca 2023 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Łęcznej przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem Wójta G. M. oraz pełnomocnika użytkownika wieczystego. Strony nie doszły do porozumienia i podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.

W dniu 18 sierpnia 2023 r. do akt postępowania został złożony operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. S., określający wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na kwotę [...]zł ([...] zł/m2). Organ prowadzący postępowanie uznał operat szacunkowy za sporządzony zgodnie z regułami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555). W dniu 22 sierpnia 2023 r. strony zostały zapoznane ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym operatem szacunkowym.

Po zapoznaniu się z jego treścią pełnomocnik użytkownika wieczystego nieruchomości pismem z dnia 29 sierpnia 2023 r. wniósł zastrzeżenia do sporządzonej wyceny. Wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, ewentualnie o zwrócenie się przez organ prowadzący postępowanie z wnioskiem o dokonanie oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. Pismem z dnia 12 września 2023 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutów dotyczących sporządzonej wyceny. Biegły podtrzymał swoje stanowisko odnośnie do doboru nieruchomości do porównania.

Decyzją z dnia 18 września 2023 r., znak: 6821.66.1.2023.BL Starosta Łęczyński wywłaszczył na rzecz G. M. prawo użytkowania wieczystego przysługujące E. Ł., ustanowione na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Jednocześnie decyzją tą zostało ustalone odszkodowanie w wysokości [...] zł za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik użytkownika wieczystego.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności wskazał, że wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia jest cel publiczny, co wynika z treści art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż poprzez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 6 u.g.n. celem publicznym jest m. in. budowa publicznych obiektów sportowych. Z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości i zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wynika, że celem wywłaszczenia jest budowa boiska pełnowymiarowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i sportową. Wywłaszczenie nieruchomości pod budowę boiska jest wywłaszczeniem dokonywanym w celu wydzielenia gruntów pod budowę publicznych obiektów sportowych, co oznacza, że realizuje cel publiczny z art. 6 pkt 6 u.g.n.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego G. M. działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 1US - teren sportu i rekreacji (97%) oraz 8KDW - droga wewnętrzna (3%). Przeznaczenie w planie miejscowym przedmiotowej działki pod tereny sportu i rekreacji i zamiar jednostki samorządu terytorialnego realizowania na tym terenie budowy obiektu sportowego przesądza o tym, że projektowane zamierzenie realizuje cel publiczny, o którym mowa w art. 112 ust. 3 u.g.n.

Za nietrafny organ uznał zarzut dotyczący braku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w zakresie tego, czy spełniona została przesłanka niezbędności wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego odwołującemu się, a w szczególności ustalenia, czy inwestycja może zostać zrealizowana w innym miejscu niż wskazane przez inwestora. Organ wyjaśnił, że za planowaną inwestycja przemawia dotychczasowe usytuowanie naturalnego (trawiastego) boiska piłkarskiego klubu [...] na działce nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność G. M. i graniczącej bezpośrednio ze stanowiącą przedmiot postępowania działką nr [...]. Poza tym dotychczas przedmiotowa nieruchomość nie była zagospodarowana ani wykorzystywana na cele rolnicze ani gospodarcze, jest odłogowana, zachwaszczona, porośnięta w części tzw. samosiejką drzew i krzewów oraz częściowo zalana wodami powierzchniowymi.

G. M. przeprowadziła wymagane ustawą rokowania z pełnomocnikiem E. Ł.. Rokowania nie doprowadziły do zawarcia umowy z uwagi na znaczne rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami finansowymi użytkownika wieczystego a oferowaną przez G. M. kwotą za nabycie prawa do nieruchomości. Wójt G. M. wystąpił więc do Starosty Łęczyńskiego o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego. Starosta przeprowadził, po wszczęciu postępowania, rozprawę administracyjną, podczas której strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska.

W ocenie Wojewody Lubelskiego za bezpodstawne uznać należy także zarzuty dotyczące ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w tym te odnoszące się do wyceny wartości prawa użytkowania wieczystego. Organ zauważył, że dowód z opinii rzeczoznawcy biegłego jest dowodem specyficznym z tego względu, że opinia kontrolowana jest przez organ administracji publicznej, który nie posiada wiadomości specjalnych. Z tych też przyczyn organ administracji powinien dokonać procesowej oceny operatu szacunkowego, przy czym z uwagi na specyfikę operatu szacunkowego opartego na wiadomościach specjalnych ocena ta powinna obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, zaś warstwa merytoryczna operatu powinna być weryfikowana w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej i doświadczenia życiowego.

Organ podkreślił, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania został opracowany przez powołaną do tego osobę będącą rzeczoznawcą majątkowym. Operat jest jasny i jednoznaczny, a ponadto biegły wyczerpująco odniósł się do przedstawionych zarzutów. Zawarte w operacie ustalenia i opinie zostały oparte na wszechstronnej i wnikliwej analizie okoliczności dotyczących wywłaszczanej nieruchomości.

Organ wskazał, że jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

Bezzasadne są według Wojewody również zarzuty dotyczące ustalenia przez organ kwoty odszkodowania z pominięciem dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego znajdującej się w aktach sprawy. Opinia, na którą powołuje się pełnomocnik skarżącego, nie mogła być przez organ uwzględniona. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat może być wykorzystywany tylko w celu, w jakim został sporządzony. Tymczasem opinia rzeczoznawcy majątkowego nie została wykonana na potrzeby ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego, lecz na potrzeby oszacowania prawa własności gruntu i została sporządzona na potrzeby przeprowadzenia rokowań. Dodatkowo opinia nie zawiera podpisu jej autora.

W skardze na decyzję Wojewody E. Ł. zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 75, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie w zakresie tego, czy w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka niezbędności wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącemu, ustalenia, czy planowana inwestycja to inwestycja celu publicznego o charakterze co najmniej lokalnym oraz czy inwestycja ta może zostać zrealizowana w innym miejscu niż wskazane przez inwestora, co skutkowało błędnym uznaniem, że w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o wywłaszczeniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości;

2) art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nierozpatrzenie we właściwy sposób materiału dowodowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego, zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego z zakresie ustalenia słusznej kwoty odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego, co skutkowało błędnym uznaniem także przez organ drugiej instancji, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego J. S. został sporządzony prawidłowo i posiada wartość dowodową dla potrzeb ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie;

3) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną ocenę wartości dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego pod kątem prawidłowego dokonania analizy rynku nieruchomości na potrzeby wyceny wysokości przysługującego skarżącemu odszkodowania;

4) naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji wymaganych prawem elementów, a mianowicie brak szczegółowego wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ uznał, że:

- nieruchomość, w stosunku do której stronie przysługuje prawo użytkowania wieczystego, jest niezbędna dla realizacji planowanej przez G. M. inwestycji,

- przyczyn, dla których operat szacunkowy sporządzony przez biegłego J. S. w przedmiotowej sprawie posiada wartość dowodową w sytuacji, gdy strona zgłosiła liczne zastrzeżenia co do prawidłowości jego sporządzenia, które nie zostały w sposób jasny i rzetelny wyjaśnione ani przez organ, ani przez biegłego rzeczoznawcę, a dodatkowo w materiale dowodowym znajduje się operat szacunkowy, który wycenia przedmiotową nieruchomość na kwotę dwa razy większą;

5) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez Wojewodę Lubelskiego ponownie istoty sprawy, a dokonanie jedynie powierzchownej, a nie konkretnej w realiach tej sprawy oceny zaistnienia przesłanek wywłaszczenia oraz oceny operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, praworządności oraz pogłębiania zaufania;

6) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. art. 140 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w sprawie i niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji i uniemożliwiło obronę jej praw w toku prowadzonego postępowania;

7) naruszenie art. 112 u.g.n. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego brak było podstaw do uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki wydania decyzji o wywłaszczeniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości;

8) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Mając na względzie powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podkreślił, że sam wystąpił z wnioskiem o dokonanie oceny operatu szacunkowego przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych. Ponadto wyjaśnił, że Wojewoda wskazał, iż nowy termin rozpoznania sprawy wyznacza do dnia 29 lutego 2024 r. Do tego też czasu Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych Warszawie miało dokonać oceny operatu, co też się stało, gdyż w dniu 16 lutego 2024 r. przygotowało tę ocenę.

Skarżący wskazał, że organ drugiej instancji zakończył postępowanie i wydał decyzję już w dniu 29 stycznia 2024 r. (a więc na miesiąc przed terminem, o którym informował w piśmie z dnia 19 grudnia 2023 r.), nie dając skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe skutkowało tym, że skarżący został wprowadzony przez organ w błąd i nie zdążył przedstawić wyników zleconej oceny operatu szacunkowego jeszcze w toku postępowania administracyjnego, co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. Sąd, na wniosek skarżącego, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) dopuścił dowód z dokumentu w postaci "Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego", z dnia 16 lutego 2024 r., dokonanej przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych.

Na rozprawie reprezentujący G. M. Wójt oświadczył, że sporny grunt był zarośnięty, nagromadzone były na nim śmieci, od ponad 20 lat działka nie była użytkowana. Wskazał, że obecnie realizowany jest etap prac ziemnych, wywieziono ponad 1500 ciężarówek torfu. Powstaje tam najpiękniejszy obiekt sportowy w województwie lubelskim. Gmina otrzymała na tę inwestycję [...] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że chociaż immanentnym elementem decyzji o wywłaszczeniu prawa do nieruchomości jest rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania za to wywłaszczone prawo, to nie stanowi to przeszkody do wydania wyroku uchylającego decyzje organów tylko w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy zawarte w tych decyzjach rozstrzygnięcie w przedmiocie samego pozbawienia prawa do nieruchomości jest zgodne z prawem, zaś rozstrzygniecie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania jest prawnie wadliwe.

Przedmiotem sporu jest zarówno legalność wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego spornej działki, jak i legalność ustalenia wysokości odszkodowania za to wywłaszczone prawo.

Prawną podstawę wywłaszczenia użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w miejscowości M. O., jest art. 112 u.g.n., w myśl którego przepisy rozdziału "Wywłaszczenie nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust. 2).

Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3).

Z powyższego wynika, że dla uznania zgodności z prawem decyzji o wywłaszczeniu prawa na nieruchomości wymagane jest łączne spełnienie następujących przesłanek:

1) wywłaszczenie następuje na cel publiczny przewidziany w planie miejscowym obowiązującym na obszarze wywłaszczanej nieruchomości;

2) cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie prawa do nieruchomości (zasada subsydiarności wywłaszczenia);

3) prawo do nieruchomości nie może być nabyte w drodze umowy.

W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że wszystkie te przesłanki zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione.

Po pierwsze, budowa boiska pełnowymiarowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i sportową stanowi niewątpliwie cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 6 u.g.n. W myśl tego przepisu celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie obiektów sportowych. Pojęcie celu publicznego należy rozumieć tak, jak ukształtowane zostało ono przez art. 6 u.g.n., w którym nie ma mowy o tym, że cel publiczny musi mieć zasięg co najmniej lokalny (o co najmniej lokalnym zasięgu inwestycji publicznej jest mowa w art. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977). Decyzje będące przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie zostały wydane na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stąd przesłanka co najmniej lokalnego zasięgu inwestycji, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, nie ma tu zastosowania. Niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że sporna inwestycja jest inwestycją o zasięgu co najmniej lokalnym z uwagi na jej charakter i cel opisany we wniosku o wydanie decyzji wywłaszczeniowej oraz w uzasadnieniach decyzji obu instancji.

Po drugie, cel publiczny w postaci budowy obiektu sportowego wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. M. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady G. M. z dnia 25 lipca 2018 r., obowiązującego na obszarze działki nr [...], według którego jest ona położona na terenie oznaczonym symbolem 1US - teren sportu i rekreacji (97%), 8KDW - droga wewnętrzna (3%).

Po trzecie, cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie prawa do tej działki, o czym przesądza jej lokalizacja i wielkość. Podstawowe znaczenie dla oceny legalności decyzji organów obu instancji w tym zakresie ma okoliczność, że działka nr [...] graniczy ze stanowiącą własność G. M. działką nr [...] o powierzchni [...] ha, na której jest usytuowane naturalne, trawiaste boisko do piłki nożnej piłkarskiego klubu [...]. Budowany obiekt wraz z boiskiem TUR M. stworzy nowoczesny kompleks sportowy. Trzeba mieć też na uwadze, że wybudowanie w ramach planowanej na wywłaszczanej działce inwestycji pełnowymiarowego boiska do piłki nożnej o nawierzchni syntetycznej wraz z oświetleniem, trybunami przenośnymi i urządzeniami małej architektury, a także ciągiem komunikacyjnym pieszym i jezdnym, wymaga pozyskania na ten cel nieruchomości o odpowiednio dużej powierzchni. Taką nieruchomością jest działka nr [...] mająca powierzchnię [...] ha. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w dniu 15 czerwca 2022 r. G. M. otrzymała wstępną promesę dofinansowania przedmiotowej inwestycji do kwoty [...]zł z Rządowego Funduszu Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych, zaś jednym z warunków udzielania promesy było ogłoszenie postępowania zakupowego mającego na celu wyłonienie wykonawcy inwestycji w terminie nie dłuższym niż 9 miesięcy od dnia udostepnienia wnioskodawcy wstępnej promesy.

Po czwarte, prawo do nieruchomości nie mogło zostać nabyte w drodze umowy. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokumentacja z przebiegu rokowań pomiędzy G. M. a pełnomocnikiem skarżącego o nabycie prawa do działki nr [...] w drodze umowy (zaproszenie do rokowań z 7 lutego 2023 r. – k. 41; oferta sprzedaży nieruchomości z 8 marca 2023 r. przedstawiona przez pełnomocnika skarżącego – k. 39; oferta zakupu nieruchomości z 14 marca 2023 r. złożona przez G. M. – k. 36; pismo z 30 marca 2023 r. zawierające oświadczenie skarżącego o odrzuceniu oferty Gminy – k. 31-33; pisma przedstawiciela G. M. z 11 kwietnia 2023 r. oraz z 18 kwietnia 2023 r. – k. 30 i k. 18; oświadczenie Wójta G. M. z 28 kwietnia 2023 r. o niestawieniu się skarżącego na zaproszenie organu gminy celem zawarcia umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] – akt notarialny k. 13; oświadczenie pełnomocnika skarżącego z 8 maja 2023 r. o niewyrażeniu przez skarżącego woli zawarcia umowy przeniesienia prawa do nieruchomości – k. 10-11). Na rozprawie przed organem pierwszej instancji, która odbyła się 25 lipca 2023 r., pełnomocnik skarżącego wskazał, że negocjacje miały miejsce, ale nie były satysfakcjonujące dla skarżącego (k. 75).

Należy w tym miejscu podkreślić, że art. 114 ust. 1 u.g.n., ograniczając się do wprowadzenia obowiązku przeprowadzenia rokowań, nie określa żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. Oznacza to, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w tym przepisie nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje również momentu zakończenia rokowań, co oznacza, że mogą one być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia.

W związku z tym należy stwierdzić, że o "przeprowadzeniu rokowań" w rozumieniu art. 114 ust. 1 u.g.n. można mówić w przypadku, gdy inwestor określił i zaproponował dysponentowi prawa rzeczowego do nieruchomości cenę nabycia tego prawa. Niemożność uzyskania zgody właściciela ma zaś miejsce, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, nie wyraził zgody na zaproponowane warunki albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Oczywiste jest bowiem, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja wywłaszczeniowa podejmowana jest, gdy nie doszło do porozumienia między inwestorem a dysponentem prawa do nieruchomości. Przy tym trzeba mieć na względzie, że w trybie art. 114 u.g.n. nie podlega weryfikacji organów administracji to, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest jedynie zbadanie, w oparciu o dokumenty z przeprowadzonych rokowań, czy rokowania te odbyły się oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. zamiast wielu: wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16; wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 783/17).

Innymi słowy, kontroli organu nie podlega tryb prowadzenia rokowań. Powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Rolą organu (a w konsekwencji także sądu) jest zbadanie, czy rokowania się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Nie ulega wobec powyższego wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie rokowań, które nie doprowadziły do nabycia prawa do nieruchomości, otwierało G. M. drogę do wystąpienia do starosty z wnioskiem o wydanie decyzji wywłaszczeniowej.

Powyższe argumenty dają podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego w zakresie, w jakim utrzymała w mocy punkt 1, 2, 3 i 4 decyzji organu pierwszej instancji, jest zgodna z prawem. Punkt pierwszy obejmuje bowiem rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], zaś punkty od 2 do 4 obejmują rozstrzygnięcia stanowiące prawne konsekwencje wywłaszczenia w zakresie przeniesienia prawa do działki.

W tym zakresie skarga podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Inaczej rzecz się ma z rozstrzygnięciami organów obu instancji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczone prawo. Decyzje organów w tym zakresie są wadliwe, ponieważ zostały oparte na ustaleniach zawartych w operacie szacunkowym, którego wartość dowodowa została skutecznie podważona.

Mimo że operat szacunkowy sporządzany jest przez rzeczoznawcę będącego ekspertem z zakresu wyceny nieruchomości posiadającego wiedzę specjalistyczną, nie zwalnia to organów administracji od obowiązku jego oceny jako dowodu. Ocena operatu obejmuje jego stronę formalną i merytoryczną poprzez sprawdzenie zgodności z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organy zatem zobligowane są do zbadania merytorycznej zawartości operatu pod kątem m.in. dysponowania przez rzeczoznawcę prawidłowymi danymi dotyczącymi szacowanej nieruchomości, właściwego doboru nieruchomości podobnych, właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od wycenianej i właściwego ustalenia współczynników korygujących.

Obowiązek oceny operatu powiązany jest z obowiązkiem organów należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia procesu myślowego, w którym zbadano prawidłowość i rzetelność opracowania operatu szacunkowego (art. 107 § 3 k.p.a.), przy czym zagadnienie doboru nieruchomości podobnych podlega kontroli zgodności z prawem, ale z wyłączeniem kwestii wymagających wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy (tak wyrok NSA z 19 maja 2022 r., II OSK 1112/19). Organy są obowiązane do oceny wiarygodności dowodowej operatu, co należy odróżnić od oceny jego prawidłowości, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zwróciła się do Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wyceny wartości wywłaszczanego w niniejszej sprawie prawa w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

W dniu 4 stycznia 2024 r. Rzecznik Towarzystwa powołał zespół ekspertów, którzy w dniu 16 lutego 2024 r. sporządzili ocenę operatu, uznając, że " analiza rynku została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, w wyniku czego do zbioru nieruchomości podobnych przyjęte zostały te ceny transakcyjne, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji. Nieruchomości użyte do porównań zostały dobrane częściowo nieprawidłowo, a w trzech przypadkach użyto błędnych danych liczbowych, co wpłynęło na wynik wyceny. W związku z powyższym wartość prawa własności i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości została określona nieprawidłowo". Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych oceniło operat negatywnie (k. 23 akt sądowych).

Powyższa ocena przesądza o braku wartości dowodowej operatu szacunkowego, który stał się dla organów podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczone prawo, choćby z uwagi na nieprawidłowy dobór nieruchomości podobnych. Niewątpliwie ocena operatu powstała po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Jednak, co istotne, skarżący zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji, o czym świadczy okoliczność, że zespół oceniający operat został powołany 4 stycznia 2024 r. W piśmie z 19 grudnia 2024 r., doręczonym do wiadomości pełnomocnikowi skarżącego, organ drugiej instancji poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy – do dnia 28 lutego 2024 r. (k. 134). Następnie wydał decyzję już 29 stycznia 2024 r., nie informując skarżącej w trybie art. 10 k.p.a. o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Tym samym skarżąca została pozbawiona możliwości poinformowania organu przed zakończeniem postępowania i wydaniem decyzji o wystąpieniu do organizacji rzeczoznawców o ocenę operatu, która została sporządzona w dniu 16 lutego 2024 r., a zatem przed deklarowaną przez organ odwoławczy maksymalną datą zakończenia postępowania przed tym organem.

Z uwagi na to, że decyzje organów obu instancji w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego na działce nr [...] zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie obejmującym punkty 5 i 6 decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...]zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Organ pierwszej instancji ponownie ustali wysokość przysługującego skarżącemu odszkodowania za wywłaszczone prawo. W tym celu konieczne jest sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.