Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1399/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 142/21 w sprawie ze skargi A na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 12 stycznia 2021 r. nr 9004-2020-000255 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Go 142/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U.2023.1634, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z 12 stycznia 2021 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 31 marca 2018 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żarach z/s w Lubsku wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności na rok 2018. Spółka zadeklarowała, że ubiega się o płatności do wskazanych we wniosku działek rolnych o łącznym obszarze 188,64 ha.

Decyzją z 15 października 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żarach z siedzibą w Lubsku odmówił skarżącej przyznania tej płatności na rok 2018.

Decyzją z 12 stycznia 2021 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy skarżąca wraz ze wskazanymi przez organ podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami.

W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz lektura zaskarżonej decyzji pozwala przyjąć, że organ wykazał, że skarżąca spółka wraz z powiązanymi z nią podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L Nr 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 549, ze zm., zwanego dalej Rozporządzeniem nr 1306/2013).

Zwrócono uwagę, że kwestia ta była przedmiotem rozważań TSUE, który dokonując interpretacji obowiązującej wówczas regulacji, tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (www.eur-lex.europa.eu) wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim organ prawidłowo ustalił relacje pomiędzy spółkami i podmiotami, powiązanymi ze S.T. i J.G., wskazał prawidłowo powiązania kapitałowe trafnie również badając sposób powstania określonych zależnych osobowo i kapitałowo spółek. Właściwie ustalił też więzy rodzinne w przypadku osób fizycznych zgłaszających grunty, słusznie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym spójnie kierowanym przez S.T. i J.G. Zasadnie wreszcie uznał, że wszystkie podmioty, a ściślej ich majątek współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, a tym samym, że poprzez wykreowanie części podmiotów oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty. Doszło więc do – zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia – koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie: pułapów powierzchniowych, współczynnika redukcji, współczynnika korygującego oraz – w przypadku innych płatności – szczeblowo degresywnych stawek płatności.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że poprzez rozdrobnienie areału i przeniesienie własności i praw obligacyjnych do gruntów niemożliwe było osiągnięcie celów wsparcia bezpośredniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał za trafne stanowisko organu, że upozorowanie działalności licznych podmiotów służyło uzyskaniu korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Prawidłowo ustalono fakty świadczące o nie tylko zależności prawnej ale również o faktycznej gospodarczej niesamodzielności skarżącej spółki i jej zależności od decyzji S.T. i J.G. podporządkowanych interesom całej stanowiącej de facto jedno gospodarstwo rolne, grupy podmiotów powiązanych, jak również o braku prawnych cech pozwalających na przypisanie jej statusu "rolnika".

Prawidłowo ustalono też schemat podmiotów powiązanych występujących o płatności w roku 2018 r. Oprócz A o płatności na rok 2018 wystąpił szereg innych podmiotów prawa handlowego związanych bezpośrednio bądź pośrednio (poprzez szereg kolejnych spółek kapitałowych) z J.G. oraz S.T., tj.: E, C, B, F, G, H, I, J oraz K. Oprócz wskazanych wyżej spółek kapitałowych o płatności na rok 2018 – jako osoby fizyczne – wystąpili również: J.G. oraz Jo.G. i Ł.J. (dzieci J.G).

Trafnie zdaniem Sądu pierwszej instancji skonkludowano o funkcjonowaniu spółki w ramach szerszego przedsięwzięcia gospodarczego, jednolicie i spójnie zarządzanego przez S.T i J.G. Jednocześnie trafnie ustalono, że spółka była gospodarczo niesamodzielna i nie prowadziła gospodarstwa rolnego rozumianego jako zarządzane przez siebie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej.

Organ na podstawie m.in. zapisów w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dokonał szczegółowej analizy powiązań kapitałowych i osobowych, jak również dat i sposobów powołania spółek (w tym skarżącej) powiązanych z J.G. i S.T. Wnioski płynące z tej analizy, potwierdzały, że kolejne na przestrzeni lat 2013–2018 zmiany polegające na tworzeniu nowych spółek i pozyskiwaniu przez nie praw do gruntów już wcześniej należących do podmiotów związanych z J.G. i S.T., odpowiadały zmianom legislacyjnym promującym kwotami należnego wsparcia mniejszych producentów. Organ trafnie wskazał na korzyści finansowe płynące z dokonywanych zmian i to w odniesieniu do wszystkich płatności z obu filarów wspólnej polityki rolnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji trafny jest również wniosek organu, że działania skarżącej zdecydowanie nie wypełniają celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.Urz UE C 115 z dnia 9 maja 2008 r.) oraz w art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013. Skarżąca korzysta bowiem głównie z usług podmiotów powiązanych i nie posiada własnego zaplecza technicznego trudno zatem przyjąć by jej działalność służyła zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspierania postępu technicznego, racjonalnego rozwoju produkcji rolnej optymalnego wykorzystania siły roboczej czy też miała zapewnić odpowiedni poziom ludności wiejskich bądź tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Zaś uczestnictwo w procederze stworzenie sztucznych warunków raczej niszczy niż wspiera konkurencyjność rolnictwa.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, jego uchylenie i orzeczenie przez NSA merytorycznie w trybie art. 188 p.p.s.a., a także zastosowanie normy art. 145a p.p.s.a. i uchylenie w całości zaskarżonych decyzji organów I i II instancji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono (treść skargi kasacyjnej przytoczono w wersji oryginalnej wskazując wszystkie jej niedostatki):

l. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. niezastosowanie norm art. 2 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...) oraz art. 4 ust. 1 lit. a i b, c rozporządzenia nr 1307/2013 art. 3 pkt 1, 2 i 3 lit. b ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, art. 2 ust. 1a oraz ust. 1d Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013, oraz Rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008 oraz art. 2 lit. A Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 2018/1091 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011 i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym, rolnikiem beneficjentem i nie posiada gospodarstwa rolnego, pomimo iż zgodnie z przywołanymi przepisami posiada status rolnika, producenta rolnego, beneficjenta wsparcia, który prowadzi gospodarstwo rolne i ma prawo do otrzymania płatności;

2. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do istniejącego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności;

3. niezastosowanie normy art. 14 ust. 1 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 i przyjęcie, iż skarżąca nie spełnia warunków przyznania wnioskowanej pomocy;

4. niewłaściwe zastosowanie normy § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (rozporządzenie ONW PROW 2014–2020) i przyjęcie iż nie przysługują skarżącej płatności rolnośrodowiskowe;

5. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (wg wersji Traktat Amsterdamski art. 33 ust. 1) oraz art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej;

6. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 i bezpodstawne przyjęcie, iż skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;

7. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego;

8. niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i infencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącego tak w chwili powstania skarżącej spółki jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności;

9. niezastosowanie normy art. 20 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 w zakresie w jakim odmówiono przyznania płatności poprzez przyjęcie iż skarżąca nie była posiadaczem samoistnym ani zależnym gruntów, a faktycznym ich posiadaczem był S.T. lub J.G. lub C, czego Sąd I instancji nie rozstrzyga nie wskazując ostatecznie uprawnionego posiadacza gruntów spośród wszystkich podmiotów powiązanych, niekonsekwentnie też przyjmując prawa do posiadania gruntów i odmawiając prawa do przyznania płatności;

10. niezastosowanie normy art. 24 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 w zakresie nieterminowego rozpatrzenia sprawy przez organy I i II instancji i przyjęcie, iż organ prawidłowo wykonywał swoje obowiązki, co stanowi naruszenie prawidłowości kontroli i skutkuje naruszeniem art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.p.s.a.);

11. poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy:

a) art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie, że strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo dokonała podziału spółki C w celu uzyskania wyższych płatności ONW,

b) regulacji 11 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie iż strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo – spółka Tuchola ubiegała się o płatność ONW do dodatkowych 300 ha, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa,

c) regulacji 11 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007–2013 oraz § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 Rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (rozporządzenie PRŚ 2013) (Rozporządzenie PRŚ) poprzez przyjęcie iż strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem J.G. powiązany osobowo i kapitałowo ominął modulację i limity obszaru, limity powierzchniowe, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa,

d) art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez błędne założenie konieczności zastosowania ograniczeń pułapów płatności i współczynników korygujących dla płatności dla skarżącej i podmiotów powiązanych z uwagi na założenie, iż wszystkie podmioty powiązane, wespół ze spółką skarżącą działały w celu obejścia przepisów prawa,

e) § 2 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2014–2020 oraz § 2 ust. 1 Rozporządzenia ONW 2007–2013 poprzez przyjęcie, iż B celowo przejęła program od spółki Tuchola w celu ominięcia limitów powierzchniowych,

f) § 3 ust. 3 i 4 Rozporządzenia ONW 2007–2013, § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 Rozporządzenia ONW 2014–2020 § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 Rozporządzenia PRŚ, § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenia PRSK, § 4 ust. 4 rozporządzenia RE oraz art. 13, 14 ust. 2 pkt 1 i 2 Ustawy OB, art. 8 rozporządzenia 1307/2013 w zakresie w jakim ustalono, iż czynności podejmowane przez skarżącą i powiązane z nią spółki zmierzały do obejścia przepisów prawa w celu uzyskania nienależnych płatności.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt 1 prawo o ustroju sądów administracyjnych ( p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 art. 11 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności, praworządności, proporcjonalności i bezstronności działania organów;

2. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji nie ocenił naruszenia prawa przez organy ARiMR obu instancji, które odstąpiły od utrwalonej praktyki swego orzecznictwa wydając uprzednio decyzje o przyznaniu płatności skarżącej spółce za lata poprzedzające złożenie wniosku o przyznanie płatności za rok 2017 jak oraz w zakresie w jakim organ przyznał powiązanym podmiotom Jo.G, Ł.G. i C płatności za rok 2020 i o przyznaniu płatności S.T. za wszystkie łata, również za łata sporne;

3. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z brakiem właściwej sądowej kontroli działalności administracji publicznej – organów obu instancji poprzez błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału; dowodowego dokonanej przez organu obu instancji własne;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku i tym samym nierzetelne rozważenie twierdzeń skarżącej i przedstawionego przez nią materiału dowodowego sprawy, w tym :

a) nieprzedstawienie całego stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu, a jedynie oparcie się na wybiórczych, niekorzystnych dla strony okolicznościach,

b) brak odniesienia się do wszystkich złożonych wniosków dowodowych i do twierdzeń skarżącej,

c) pominięcie istotnych okoliczności i dowodów zgłoszonych przez skarżącą w zakresie koniecznym dla wykazania, iż skarżąca ani żaden z podmiotów uznawanych za powiązane nie działały w wyłącznym celu uzyskania płatności, a cele i założenia dla prowadzenia odrębnej działalności były inne, jak i w zakresie koniecznym dla wykazania, że strona realizowała cele wspólnej polityki rolnej UE,

d) przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy obu instancji przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a.,

e) uznania za niewiarygodne i nieznaczące dowody przedstawione przez skarżącą, a wykazujące, iż strona nie miała ani świadomości, ani woli stworzenia sztucznych warunków, jak również potwierdzające, iż skarżąca nigdy nie działała w wyłącznym celu pozyskania płatności,

f) niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w oparciu o nienależycie zebrane i niewłaściwie ocenione materiały dowodowe, wobec braku wszechstronności i ich rozważenia,

g) bezpodstawne przyjęcie, że strona nie udowodniła twierdzeń i faktów, z których wywodzi skutki prawne,

h) nierzetelne uzasadnienie w zakresie w jakim zawiera ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy, w tym z treścią dokumentów zebranych w sprawie,

i) niewskazanie przyczyn, dla których dowodom i twierdzeniom skarżącej odmawia się słuszności, dając jednocześnie wiarę ocenom i twierdzeniom organu I i II instancji;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a.;

6. art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności i dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności, a w szczególności nieuwzględnienie dowodów zgłoszonych przez skarżącą w toku postępowania sądowego jak i niewłaściwą ocenę dowodów złożonych do akt sprawy w wykonania zobowiązań organów jak i zawnioskowanych w sprawie przez stronę, co niezasadnie skutkowało przyjęciem, że skarżąca wespół z innymi podmiotami stworzyła sztuczne warunki w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności;

7. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 5, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie oraz niewłaściwą cenę materiału dowodowego, co miało istotny wpływ dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego i bezpodstawne przypisanie skarżącej i powiązanym z nią osobowo i kapitałowo podmiotom celowego działania zmierzającego do uzyskania nienależnych płatności;

8. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 228 § 1 i § 2 i 278 § 1 k.p.c. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnej ocenie nowych wniosków dowodowych, odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nierzetelnej ocenie dowodów z dokumentów przedłożonych przed WSA;

9. art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–e ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w wyniku:

a) niewłaściwego sprawowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli działalności administracji publicznej organów wydających decyzję w I i II instancji,

b) nienależytego rozważenia przez WSA zgłoszonych zarzutów wniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu I instancji jak i wniesionych w skardze na decyzję organu II instancji, przez co WSA nienależycie zastosował przepisy prawa materialnego będące przedmiotem zarzutów, powyżej również wymienione jak i ustalił niewłaściwy stan faktyczny sprawy;

10. art. 1, art. 3 § 1, w zw. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środków w celu usunięcia naruszenia prawa i nie uchylił decyzji organu II instancji, nie dokonał odpowiedniej oceny materiału dowodowego a tym samym ustalił błędnie stan faktyczny, uznając bezzasadnie na podstawie akt sprawy, iż nie ma potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego zbadania dowodów i ich ponownej oceny;

11. art. 1, art. 3 § 1, w zw. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2014–2020 (ustawa zw. PRO W 2014–2020) poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności poprzez zaniechanie Sądu I instancji dokonania oceny naruszenia przez organy:

a) normy art. 24 ustawy PROW 2014–2020 zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organem I instancji i II instancji, a tym samym niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania z wniosku strony o przyznanie płatności,

b) normy art. 4 i art. 27 ust. 2 i ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy PROW 2014–2020 w związku z przepisami art. 9, art. 10, 75, 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń organów administracji obu instancji za własne, pomimo błędów w ustaleniu stanu faktycznego oraz poprzez pominięcie zgłoszonych przez skarżącą dowodów, twierdzeń i wyjaśnień skarżącego, poprzez bezpodstawne pominięcie wyjaśnień stron mających oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i samodzielne, bezpodstawne ustalenie rzekomych motywów i intencji strony a także nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku przedstawienia wniosków dowodowych,

c) art. 27 ust. 2 ustawy PRO W 2014–2020 w zakresie, w jakim Sąd przyjął bezpodstawnie za organami obu instancji, iż ciężar udowodnienia subiektywnego celu towarzyszącego skarżącej i podmiotom powiązanym występującego zarówno w chwili zawiązywania nowych podmiotów, podziału spółek, tworzenia gospodarstw rolnych i ich prowadzenia przez rolników indywidualnych będących osobami fizycznymi jak i w chwili składania wniosków spoczywa wyłącznie na skarżącej, a nie na organie administracji a także w zakresie, w jakim Sąd za organami obu instancji bezpodstawnie uznaje, iż skarżąca nie sprostała obowiązkowi dowodowemu, pomimo iż złożyła szereg dowodów i twierdzeń na etapie postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowoadministracyjnego,

d) art. 27 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy PROW 2014–2020 w zakresie w jakim orzeczenie narusza praworządność i pozbawia stronę prawa do informacji i obrony swoich praw,

e) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014–2020 w zakresie w jakim Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów postawionych organom ARiMR dotyczących niewyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowy, zważywszy, iż Sąd I instancji również ograniczył się do uwzględnienia dowodów wyłącznie świadczących na niekorzyść strony, a dowodom świadczącym na korzyść skarżącej odmówił wiarygodności lub przypisał im wolę zagmatwania sprawy i współtworzenia mechanizmów utrudniających identyfikację celów utworzenia wielu podmiotów, jak również w zakresie w jakim Sąd I instancji w sposób swobodny i dowolny dopuścił się oceny materiałów i dowodów zgromadzonych w sprawie,

f) art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW 2014–2020 w zakresie jakim Sąd pominął okoliczność, iż organy I i II instancji nie udzieliły skarżącej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, pomimo iż strona kilkukrotnie żądanie takie zgłosiła,

g) art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy PROW 2014–2020 w zw. z art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi do WSA na orzeczenie organu II instancji, choć zostało wykazane, iż organ nie zapewnił skarżącej – pomimo zgłoszonego żądania możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania jak również w jakim ten organ, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

12. rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez niewłaściwą ocenę dokonaną przez Sąd w odniesieniu do czynności organów ARiMR I i II instancji i zarzucanych im błędów takich jak naruszenie normy:

a) art. 6 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – zasady praworządności,

b) art. 7 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a więc naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli albowiem organy nie zmierzały do ustalenia wszystkich przesłanek przedmiotowo istotnych, pomijały dowody składane przez stronę, nie zmierzały do ustalenia prawdy obiektywnej, lekceważyły słuszny interes strony,

c) art. 8 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa albowiem organy ARiMR prowadząc postępowanie nie kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności ani równego traktowania,

d) art. 9 i 11 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego naruszenie zasady informowania stron albowiem organy nie poinformowały strony – pomimo zgłoszenia żądania przez stronę – na żadnym etapie postępowania czego dotyczy postępowanie, jakie ma prawa i obowiązki, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organy wskazywały na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez ewidentnie wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania; a także naruszył zasady zasadności przesłanek albowiem organ odstąpił od udzielenia stronie wyjaśnień mimo złożonego w tym zakresie żądania,

e) art. 7a k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego naruszenie, tj naruszenia zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony – albowiem organ przyjął odwrotną zasadę i przyjmował wszelkie wątpliwości na niekorzyść strony, stosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości łub pomijając braki,

f) art. 12 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, bowiem postępowanie przed organem odwoławczym, a także przed organem I instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności,

g) art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przepisu poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności niedopuszczenie wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie, a także niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego.

W motywach wskazano argumenty przemawiajace za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia.

Organ wniósł o jej oddalenie, a także o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania.

Pismem z 1 września 2021 r. strona uzupełniła skargę kasacyjną zarzucajac:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (dalej jako: "ustawa PROW") w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne zaakceptowanie przez Sąd poczynionych przez organy ARiMR ustaleń faktycznych i nieuwzględnienie zarzutu Skarżącej dotyczącego naruszenia polegającego na nieprzeprowadzeniu przez organy ARiMR wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w celu wykazania tzw. elementu subiektywnego, podczas gdy wbrew stanowisku Sądu I instancji, to na organie wywodzącym negatywne skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków, w szczególności tzw. elementu subiektywnego, tj. wykazania, że wyłącznym celem podziału gospodarstw rolnych było uzyskanie wyższych płatności, co nie znajduje jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości potwierdzenia w materialne dowodowym dotychczas zgromadzonym, w szczególności wobec dowodów i wyjaśnień Strony, z których wynika, że rozpoczęty w 2013 r. proces restrukturyzacji spółek C i D (a tym samym podział gospodarstw rolnych na niniejsze) był uzasadniony koniecznością podjęcia działań naprawczych wobec sytuacji finansowej, w jakiej znalazły się te spółki na skutek wyrządzenia im szkody wielkiej rozmiarów stwierdzonej prawomocnymi wyrokami sądów karnych, w konsekwencji czego podział i byt nowych podmiotów, wbrew ocenie Sądu I instancji, był ekonomicznie uzasadniony, co nie dawało podstaw do tego, aby organy odmówiły Spółce przyznania płatności powołując się na tzw. stworzenie sztucznych warunków, gdyż elementy obiektywne i subiektywne muszą być stwierdzone łącznie, a istota sprawy w zakresie zamiaru subiektywnego nie została dostatecznie wyjaśniona;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy PROW w zw. z art. 7, art. 11, art. 80 k.p.a. wobec dokonania przez Sąd nieprawidłowej kontroli ustaleń faktycznych i zaakceptowania stanu faktycznego ustalonego przez organy, podczas gdy okoliczności faktyczne zostały ustalone na podstawie dowodów i okoliczności ocenionych z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności ocena ta została oderwana od uwarunkowań gospodarczych i ekonomicznych, które mają w tej sprawie znaczenie kluczowe oraz w sposób nieuwzględniający sytuacji finansowej C i D, w której znalazły się w 2012 i 2013 r. wymuszającej na spółkach podjęcie działań restrukturyzacyjnych w celu zapewnienia płynności finansowej, uregulowania części zobowiązań oraz zachowania gospodarstw rolnych;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy PROW w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na bezzasadnym zaakceptowaniu przez Sąd poczynionych przez organy ustaleń, co do istnienia po stronie Skarżącej elementu subiektywnego (zamiaru), pomimo nie uwzględniania przez organy szerokiej (globalnej) perspektywy faktycznej, tj. z pominięciem sytuacji faktycznej, w której znajdowały się C i D w 2013 r., kiedy rozpoczął się proces restrukturyzacji tych spółek na potrzeby którego zakładano nowe podmioty i dzielono gospodarstwa rolne na mniejsze, gdy tymczasem w ww. dacie nie obowiązywały przepisy modulujące powołane przez organ zostały wprowadzone już po podziale gospodarstw rolnych i zarejestrowaniu spółki A;

4. art. 151 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosków o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów zgłoszonych przez stronę Skarżącą w toku postępowania sądowego, gdy tymczasem dokumenty dotyczące lat 2008–2012 mają kluczowe znaczenie dla prawidłowej oceny motywacji związanej z rozpoczętym w 2013 r. podziałem spółek C i D i celów dokonania tego podziału (wynikającego głównie z sytuacji finansowej tych spółek), a w konsekwencji, że wyłącznym celem podziału gospodarstw rolnych nie było stworzenie sztucznych warunków do otrzymania wsparcia, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że okoliczności, które z tych dokumentów miały wynikać nie były przydatne dla wyjaśnienia sprawy;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy PROW w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na bezzasadnym zaakceptowaniu przez Sąd, że organy ARiMR swoje rozstrzygnięcie wydały posiłkując się tym, że ostatecznymi – choć nieprawomocnymi – decyzjami odmówiono Skarżącemu przyznania dopłat za 2017 r. zaś pomiędzy 2017 r. a 2018 r. w sytuacji prawno – faktycznej stanowiącej podstawę rozpoznania wniosków o przyznanie dofinansowania, nie nastąpiły zmiany uzasadniające odstąpienie od negatywnego rozpoznania wniosku, gdy tymczasem to ARiMR rozpoznając wniosek za 2017 r. odszedł od swojego dotychczasowego stanowiska i po raz pierwszy odmówił przyznania dofinansowania, pomimo że Strona niniejszego postępowania – A otrzymała płatności za 2013, 2014, 2015 i 2016 r. i organy ARiMR nie stwierdziły żadnych nieprawidłowości ani w jej powstaniu ani w jej działaniu, które miałyby uzasadniać tezę o celowym stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wyższych płatności, tym bardziej że podział gospodarstw rolnych (na skutek podziału spółek C i D) rozpoczął się w 2013 r., a organy ARiMR nie wyjaśniły, jakie zmiany w stanie faktycznym lub prawnym zaszły dopiero w 2017 r. w stosunku do lat wcześniejszych, za które przyznawano dopłaty, a które to zmiany uzasadniały odstąpienie od dotychczasowej praktyki, co świadczy o wewnętrznej sprzeczności ocen wyrażanych przez ten sam organ, niesłusznie nie dostrzeżonej przez Sąd I instancji;

6. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegającego na wyrażeniu w uzasadnieniu wyroku niejasnego i wewnętrznie sprzecznego stanowiska, co do rzekomo uzasadnionych przyczyn odmowy przyznania płatności, a to wobec uznania przez Sąd tych samych okoliczności jako uzasadniających stwierdzenie, że Skarżąca nie prowadziła "gospodarstwa rolnego" rozumianego jako zarządzane przez siebie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej (art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013) nie posiadała prawnych cech pozwalających na przypisanie jej statusu "rolnika", jak również, że Skarżąca wraz ze wskazanymi przez organ podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co uzasadniało zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i odmowy przyznania płatności, co powoduje, że Skarżąca nie wie, co ostatecznie Sąd uznał za zasadną przyczynę odmowy przyznania płatności.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. UE L. 2013.347.549) (dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013") i art. 4 ust. 1 lit. c Rozporządzenia nr 1307/2013 oraz w art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w zw. z § 16 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2014–2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy organy ARiMR nie poczyniły – w świetle wyjaśnień i zeznań strony oraz składanych przez nią dowodów – niebudzących wątpliwości ustaleń, że poprzez podział gospodarstwa rolnego C i D miały na celu wyłącznie sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia oraz nie ustaliły ponad wszelką wątpliwość subiektywnego elementu woli uzyskania takich korzyści, tj. że wyłączną motywacją tych podziałów było stworzenie warunków wymaganych do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego w celu uzyskania większych dotacji w sposób niezgodny z zasadami systemu wsparcia, podczas gdy subiektywny element woli należy oceniać na 2013 r., gdyż to wówczas doszło do podziałów spółek i podziału gospodarstw rolnych na mniejsze i zapoczątkowano tworzenie nowych podmiotów, zaś przyczyny tego podziału wynikały z konieczności podjęcia działań naprawczych z uwagi na sytuację finansową tych spółek, a nie z uwagi na chęć pozyskania wyższych dopłat.

Mając na względzie powyższe zarzuty podtrzymano wcześniej złożone wnioski odnośnie wydanego przez Sąd I instancji wyroku, a także decyzji organów ARiMR, a także sformułowano postulat zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jednocześnie zaskarżajac postanowienie w zakresie oddalenia przez Sąd I instancji dowodu z dokumentów wniesiono o przeprowadzenie uzupelniajacego dowodu z szeregu innych dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania; ta jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).

Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; cbosa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13; cbosa). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna – co wyżej zrelacjonowano – została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, a Sąd I instancji w ramach zaskarżonego wyroku zaakceptował, że wnosząca skargę kasacyjną (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.

Rozważając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Podobna sytuacja wystąpiła w przypadku zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 ze zm. – dalej jako p.u.s.a.), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak niewątpliwie sytuacją miała miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy.

W ramach tej kontroli stwierdzić trzeba, że – w ramach pierwotnej skargi kasacyjnej – powołane akty normatywne nie pozwalają w znacznej liczbie na ich identyfikację poprzez brak dat ich uchwalenia, miejsca publikacji, a – w przypadku regulacji unijnych – także ich tytułów.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy rozumiany, jako rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie został naruszony przez Sąd I instancji, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na gruncie rozpatrywanej sprawy takiego błędu nie popełniono, a zatem przepis nie został naruszony.

W zakresie naruszenia art. 135 p.p.s.a. uzasadnienie sprowadza się do zacytowania poglądów doktryny i orzecznictwa na temat wykładni i stosowania art. 135 p.p.s.a. bez powiązania tych poglądów ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tego rodzaju uchybień w ramach zaskarżonego wyroku nie stwierdzono.

Zauważyć także należy, że w świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten w istotny sposób modyfikuje zatem obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te nie znajdują zatem zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez spółkę skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej spółki odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów strona głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie w zakresie twierdzeń i wyjaśnień skarżącej. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy, zwłaszcza w zakresie regulacji pomieszczonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się tylko do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Wbrew bowiem zarzutom, skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania.

W tej sytuacji za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 , art. 9, art. 11, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 i 2 k.p.a., jak też zarzuty dotyczące naruszenia art. 75, art. 78 i art. 80 k.p.a. regulujące kwestie dowodowe. Przede wszystkim dlatego, że w zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła bowiem skutecznie ustaleń faktycznych sprawy. Prawidłowa jest również zaprezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia przesłanek określonych w art. 127 k.p.a. przewidująca prawo do odwołania od decyzji, art. 136 § 1 k.p.a., które określają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Prawidłowo wskazano, że organ musi wyważyć czy ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. nie będzie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Nie stwierdzono przy tym naruszania art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Skarżącej kasacyjne spółce zapewniono bowiem na gruncie rozpatrywanej sprawy odpowiednie standardy w tym zakresie.

Przechodząc kolejno do merytorycznej oceny zarzutów o charakterze materialnym należy wskazać, że analiza zaskarżonego wyroku pozwalała przyjąć, że skarżąca spółka, wraz z powiązanymi podmiotami, współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało usprawiedliwioną odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do nieostrych. Jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku (ad casum). Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 niedopuszczalne. Przepis ten stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Z przepisem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, w myśl którego, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczone przepisy mają chronić wydatkowanie środków unijnych na rzecz podmiotów dopuszczających się obejścia prawa w ramach procedur przyznawania płatności (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18).

Ze wspomnianych regulacji wynika, że celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19 i z 18 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 2148/18).

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że dzięki zgłoszeniu do płatności kilkunastu podmiotów ominięto szereg limitów kwotowych i powierzchniowych obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. W rezultacie stworzenie przez podmioty prywatne i powiązane z nim osoby wielu spółek zgłaszających grunty jako odrębne podmioty (również osoby fizyczne) ma charakter działania ukierunkowanego na obejście przepisów wskazanych przez organy ARiMR i Sąd I instancji.

Obszerne ustalenia i wyjaśnienia organu, zaakceptowane w ramach zaskarżonego wyroku pozwalają przyjąć, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu, zgodnie z którymi została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów. Ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku (wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1772/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą.

Podsumowując uznać należało, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. osoby i spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane z tymi samymi osobami. Zasadnie zatem uznano, że takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby we władzach spółek) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, zaakceptowana w ramach zaskarżonego wyroku, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane ze tymi samymi osobami kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem zapatrywania wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku, co do stworzenia przez spółkę w zaistniałych okolicznościach sprawy sztucznych warunków i braku realizacji stosownych celów wsparcie rolników.

Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreśla, że niniejszy wyrok jest kontynuacją poglądów jurysdykcyjnych tego Sądu prezentowanych w zakresie zagadnienia sztucznych warunków m. in. w wyrokach NSA: z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1912/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 2129/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1913/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2009/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2182/18; publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest miejscem na przeprowadzenie stosunkowo obszernego uzupełnieniającego postępowania dowodowego. Adekwatną inicjatywę w tym względzie należało wykazać na wcześniejszych etapach postępowania, zwłaszcza przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, o ile nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935).