Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2942/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1322
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego
article: art. 21 ust. 6 pkt 4, art. 23 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 9 pkt 1
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2769/19 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia (...) października 2019 r. (...) w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w (...) z (...) sierpnia 2019 r., nr (...); 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz W. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 12 marca 2020 r., II SA/Wa 2769/19, oddalił skargę W. B. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z (...) października 2019 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w (...) (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z (...) sierpnia 2019 r., nr (...), działając na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 z późn. zm. – dalej "ustawa o AMW"), art. 23 ust. 9 pkt 1, w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 z późn. zm. – dalej: "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP"), odmówił skarżącemu wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący był żołnierzem w służbie kontraktowej i pełnił ją w (...). Rozkazem personalnym Nr (...) Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z (...) lutego 2019 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z (...) marca 2019 r. Od (...) kwietnia 2019 r. skarżący posiada uprawnienia do emerytury wojskowej.

W ocenie organu pierwszej instancji uprawnienia skarżącego do otrzymania wypłaty odprawy mieszkaniowej zostały już zrealizowane, gdyż jako funkcjonariuszowi Policji, decyzją (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji z (...) września 2010 r., Nr (...) przyznano mu już raz pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Fakt przechodzenia z jednej służby do drugiej, nie powoduje zaś ponownego nabycia uprawnień mieszkaniowych, czy też uznania, że taka pomoc ze strony Państwa nie została udzielona.

W odwołaniu od tej decyzji został zawarty zarzut naruszenia art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. z art 21 ust. 6 pkt 4 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomoc finansowa przyznana odwołującemu się gdy był funkcjonariuszem Policji, wyczerpuje dyspozycję art. 21 ust. 6 pkt 4 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i tym samym, że potrzeby mieszkaniowe odwołującego się zostały zaspokojone.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako "organ odwoławczy") decyzją z (...) października 2019 r., nr (...), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył za organem pierwszej instancji ustalony stan faktyczny sprawy i stwierdził, że organ ten prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny, jak i właściwie została wskazana podstawa prawna, w oparciu o którą odmówiono odwołującemu się wypłaty odprawy mieszkaniowej, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP.

Zdaniem organu odwoławczego z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową, a skarżący bezspornie skorzystał już z przysługujących mu uprawnień wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm. – dalej "ustawa o Policji") w formie wypłaty finansowej w kwocie 8338 złotych. Odmienna interpretacja powyższej regulacji ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miałaby pełnić, czyli wykluczenia możliwości wielokrotnego korzystania z pomocy Państwa.

W niniejszej sprawie została zatem spełniona negatywna przesłanka określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do kwatery. Kategoryczny sposób sformułowania zawarty w tym przepisie "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji powyżej powoływanych przepisów pozwala na wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokajania potrzeb żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko raz. Zamiarem ustawodawcy było bowiem wyłączenie z tego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z (...) stycznia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący w 2010 r., jako funkcjonariusz Policji otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że wypłacając skarżącemu przedmiotowe świadczenie Państwo udzieliło mu pomocy w zakwaterowaniu. Choć w dacie nabycia tego świadczenia skarżący nie pełnił zawodowej służby wojskowej, to okoliczność ta nie mogła nie mieć wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji. Decydujące znaczenie ma - zgodnie z treścią art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - sam fakt otrzymania pomocy finansowej. Samo nabycie tego świadczenia, skutkuje tym, że organ nie może pozytywnie rozpatrzeć wniosku żołnierza o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, czy też odprawy mieszkaniowej. Tym samym, zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka negatywna, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do otrzymania pomocy finansowej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej.

Skarżący w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając orzeczeniu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że:

• w stosunku do przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w przypadku skarżącego nie należy stosować wykładni językowej, zgodnie z którą skarżącemu przysługuje odprawa mieszkaniowa, lecz zasadnym jest zastosowanie wykładni celowościowej, historycznej oraz systemowej, przy użyciu których Sąd pierwszej instancji doszedł do nieuprawnionej konkluzji, iż w stosunku do skarżącego należy zastosować per analogiem pragmatyki innych służb określające zasadę jednokrotnej pomocy Państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych podczas, gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż interpretacja przepisu o charakterze wyjątku w sposób rozszerzający stanowi naruszenie jednej z podstawowych reguł wykładni (por. wyrok NSA z 18 maja 2016 r., I OSK 2439/14);

• niemożliwym jest korzystanie z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu, w sytuacji gdy z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP taki zakaz nie wynika;

• żołnierzowi zawodowemu w służbie kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej z uprawnieniami do emerytury wojskowej, który był policjantem i w ramach służby jako funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie przysługuje odprawa mieszkaniowa pomimo, iż przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy wyłącza prawo do zakwaterowania wyłącznie wobec żołnierza (1), który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. (2) na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP (3), podczas gdy skarżący otrzymał pomoc finansową jako funkcjonariusz Policji (1), po 31 grudnia 1995 r.(2), na podstawie ustawy o Policji (3);

• wsparcie Państwa w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych służb mundurowych może nastąpić tylko jeden raz, a co za tym idzie, żołnierz zawodowy, który uprzednio jako policjant skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie ma prawa ani do świadczenia mieszkaniowego, ani odprawy mieszkaniowej, podczas gdy w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd przeciwny, a mianowicie, iż z ustawy o zakwaterowaniu sil zbrojnych nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu (por. wyrok NSA z 18 maja 2016 r., I OSK 2439/14);

2. art. 23 ust. 1 pkt. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżącemu jako żołnierzowi w służbie kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, który nabył prawo do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa mieszkaniowa;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a") w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 151 p.p.s.a. wobec pominięcia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy uchybień organu drugiej instancji w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego podniesionych w pkt II skargi, wskazując jedynie lakonicznie, iż nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie niewłaściwego prowadzenia postępowania dowodowego, jego dowolnej oceny, nienależytego uzasadnienia fatycznego i prawego wydanej przez organ odwoławczy decyzji, jak też nierozważenia interesu skarżącego.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku WSA w Warszawie z (...) marca 2020 r., uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przewidzianym za postępowanie przed sądami obu instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zasady, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jednak w rozpoznawanej sprawie z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego (ust. 2).

Żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (ust. 4). Art. 21 ust. 6 ww. ustawy zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). W myśl art. 23 ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6. Stosownie zaś do art. 23 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Zaistniała w rozpoznawanej sprawie istota sporu między stronami dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu – żołnierzowi służby kontraktowej, który jako funkcjonariusz Policji w 2010 r. otrzymał pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego - przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej..

Zasadnym wydaje się wskazanie, że tak określony problem prawny był już w ostatnim czasie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu sprawach m.in. w wyrokach z: 9 lutego 2021 r., III OSK 3338/21, 1 czerwca 2021 r., III OSK 3501/21, 7 października 2021 r., III OSK 4247/21, 17 grudnia 2021 r., III OSK 4678/21 i argumentację przedstawioną w tych orzeczeniach Sąd w tym składzie w pełni podziela.

Interpretację przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należy zatem uznać za nieprawidłową.

Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi w nim wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie określonej w przepisie ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc Państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub skorzystał jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych. Jednoznaczna treść omawianego przepisu nie daje jednak podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania poza regulację zawartą w tym przepisie.

Zgodzić się oczywiście należy z organem, że w procesie wykładni nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady Wykładni Prawa, Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z: 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Względy celowościowe zostały jednak w przedmiotowej sprawie wadliwie wykorzystane przez organ i doprowadziły do rezultatu, który jest sprzeczny z pełną wykładnią (literalną, celowościową i systemową) tego przepisu, która winna zostać zastosowana w sprawie.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP. W swej argumentacji oparł się jedynie na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wedle jego brzmienia, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej – jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszenie zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, upatruje w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. W ocenie organu stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (por. L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, /w:/ red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

W ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przepisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie chce po raz drugi skorzystać z prawa do odprawy mieszkaniowej w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 32 ust. 1, ani art. 2 Konstytucji RP.

Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej rozstrzygając o prawach obywatela są zobowiązane podejmować decyzje w oparciu o wyraźną podstawę prawną przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą żołnierzowi lub jego małżonkowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. funkcjonariuszom Policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć jednak należy, iż obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony przez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który pełniąc służbę w innej formacji mundurowej, uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 oraz art. 23 ust. 9 pkt 1 i art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – jest zasadny.

Niezasadne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Taka sytuacja również w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła.

Nie mogły być również uwzględnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że zachodzą podstawy do oddalenia skargi, to nie można sądowi zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego AWM (...) z (...) sierpnia 2019 r. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, przy ocenie zasadności wniosku skarżącego o przyznanie odprawy mieszkaniowej, organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.