Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1136/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 937/18 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 29 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. podejmuje zawieszone postępowanie sądowe, 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Pysznica z dnia 31 stycznia 2018 r. znak [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz X sp. z o.o. w [...] kwotę 1707 (tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 27 listopada 2018 r., II SA/Rz 937/18, oddalił skargę X sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 29 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy [...], decyzją z dnia 31 stycznia 2018 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku firmy X sp. z o.o. w [...], odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej X Sp. z o.o. o oznaczeniu [...]" na działce nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...], obręb ewidencyjny [...]-[...], gmina [...]. W motywach odmowy Wójt podał, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a to wyłącza wydanie decyzji lokalizacyjnej. Tymi przepisami są art. 5 i 68 Konstytucji stanowiące o zasadzie niepodległości Państwa oraz prawie obywateli do ochrony zdrowia, a ich uszczegółowieniem są zapisy art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 7, 9 oraz ust. 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, decyzją z dnia 29 maja 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania X sp. z o.o., utrzymało w mocy ww. decyzję. Organ wyjaśnił, że przeprowadzona Analiza wykazała, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań określonych przepisami u.p.z.p. umożliwiających wydanie przedmiotowej decyzji. Wskazał, że do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor nie dołączył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach argumentując, że decyzja ta nie jest wymagana. Dowodem na brak potrzeby uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w ocenie wnioskodawcy był dokument Kwalifikacja przedsięwzięcia, w którym przeanalizowano położenie zabudowy w stosunku do osi głównych wiązek promieniowania anten z wyłączeniem radiolinii, dla równoważnych mocy promieniowana izotropowo wyznaczonych dla pojedynczej anteny w wysokości nie większej niż 2000 W i stwierdzono, że w odległości 70 m brak jest miejsc dostępnych dla ludności. Ze specyfikacji dla anten, jakie są przewidywane do zamontowania (dostępnej na stronie internetowej producenta) wynika, że maksymalna moc zasilania pojedynczej anteny pracującej w paśmie 690 - 960 MHz może wynosić 500W, a w paśmie 1710 - 2690 MHz może wynosić 250 W. Maksymalne pochylenie (tilt) to odpowiednio 10° i 12°. Ponieważ jednak w zebranych dokumentach organu I instancji brak było jakiejkolwiek analizy dla maksymalnych parametrów pracy projektowanych anten oraz ze względu na brak informacji szczegółowych dotyczących charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji np. urządzeń sterujących, w postępowaniu odwoławczym wezwano inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego. Celem bowiem prawidłowego dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia należało uwzględnić maksymalne parametry anten, w szczególności takie jak moc i pochylenie (tilt). Zdaniem Kolegium należało odnieść się do maksymalnego pochylenia anten, przy uwzględnieniu maksymalnych parametrów technicznych dla danego typu anteny, co było możliwe jedynie na podstawie pełnych danych technicznych anten planowanych dla danej stacji bazowej, a także pozostałych elementów objętych wnioskiem takich jak np. urządzenia sterujące. Danych tych inwestor nie przedłożył, pomimo wezwania w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, a ogólna specyfikacja anten Huawei model ADU4518R8 dostępna na stronie internetowej producenta nie może zastąpić danych, jakie jest zobowiązany przedłożyć wnioskodawca zgodnie z wymaganiami art. 52 ust. 2 pkt 3 lit. b i c u.p.z.p. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należy natomiast zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga zatem uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania.

Zdaniem Kolegium, biorąc pod uwagę charakter terenu planowanej lokalizacji stacji bazowej należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie istnieje możliwość legalnego wzniesienia budynków przeznaczonych na pobyt ludzi w otoczeniu projektowanej stacji, bowiem już w chwili obecnej, jak wynika z mapy stanowiącej rysunek 1 w dokumentacji opisanej jako Kwalifikacja przedsięwzięcia, taka zabudowa występuje. W tym stanie sprawy nie znajdują uzasadnienia stwierdzenie zawarte w Kwalifikacji przedsięwzięcia o rzekomym braku miejsc dostępnych dla ludności w odległości wskazanej w ww. rozporządzeniu od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten, przy uwzględnieniu odległości wyznaczonych dla maksymalnych równoważnych mocy promieniowana izotropowo dla typu anten jak określone we wniosku. Brak ten sprawia, że wniosek nie zawierał prawidłowych danych charakteryzujących wpływ projektowanej inwestycji celu publicznego na środowisko i pomimo wezwania w toku postępowania odwoławczego nie został uzupełniony. W analizowanej sprawie brak jest także danych o inwestycji dotyczących urządzeń sterujących pracą stacji i gwarantujących jej pracę z parametrami określonymi we wniosku. Wobec braku tych informacji zarówno we wniosku, jak i w uzasadnieniu, organ nie może samoistnie wprowadzić wymagań dotyczących zasad sterowania pracą stacji, tak aby utrzymane zostały wymagane parametry pracy anten, a tylko w tym przypadku możliwe byłoby wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Obowiązkiem organu jest dokonanie analizy wniosku i ocenienie zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wymagań określonych w u.p.z.p. i przepisach odrębnych w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy. W szczególności rolą organu jest ustalenie, czy wniosek jest kompletny i czy pod względem prawnym planowana inwestycja może być zrealizowana na danym terenie. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia procedury opisanej w ustawie środowiskowej, przy uwzględnieniu przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej: r.z.o.s.). Organ właściwy w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kompetencje organów właściwych w tych sprawach. Równocześnie organ nadmienił, że zgodnie z przepisami art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach; 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Przedłożona w uzupełnieniu analiza rozkładu ponadnormatywnych PEM nie przedstawia informacji o rozkładzie PEM dla maksymalnych możliwych parametrów anten zgodnie z ich typem planowanym do zamontowania. Wobec znacznie niższych mocy anten deklarowanych przez wnioskodawcę w stosunku do wynikających ze specyfikacji istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że nie zostaną dotrzymane wymagania ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Uzasadnieniem tej tezy są wyniki kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli opisane w Informacji o wynikach kontroli postępowań administracyjnych związanych z budową i funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej [...]Nr ewid. [...], gdzie stwierdzono m.in. że stacje bazowe telefonii komórkowej w okresie ich funkcjonowania są poddawane modyfikacjom, polegającym w szczególności na znacznym wzroście EIRP, o czym świadczyły dane zawarte w zgłoszeniach instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne, przedkładanych przez operatorów. Modyfikacje te nie podlegają wówczas procedurom ocen oddziaływania na środowisko, bowiem nie są uzyskiwane decyzje wymienione w art. 72 ustawy środowiskowej. Ponadto w ocenie NIK gdy na określonym kierunku (azymucie) pracują dwie lub więcej takich anten (a z taką sytuacja mamy do czynienia w analizowanym przypadku), wtedy równoważną moc promieniowaną izotropowo należy odnosić do sumarycznej mocy wszystkich anten pracujących na tym samym lub zbliżonym kierunku (w zakresie ± 20°). Anteny obsługujące określony sektor są bowiem zdaniem NIK powiązane funkcjonalnie. W takim przypadku, w odniesieniu do anten nadawczych stacji sformułowanie "pojedyncza antena" powinno być rozumiane jako "system antenowy" pracujący na określonym kierunku promieniowania. W rozpatrywanej sprawie jest zatem zdaniem Kolegium uprawnione stwierdzenie, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej jest sprzeczna z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony środowiska, a w szczególności ustawą Prawo ochrony środowiska w zakresie, w jakim wymaga ona posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz z przepisami art. 121 tej ustawy.

Skargą X sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 1 ust. 2 i 3, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, i art. 54 u.p.z.p.; art. 107 § 1 i 3 k.p.a.; art 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a. oraz art 8 k.p.a.; art. 52 ust. 3 u.p.z.p.; art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6 k.p.a., 7 oraz 8 k.p.a.; art. 1 ust. 2 i 3, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, i art. 54 u.p.z.p.; art. 56 u.p.z.p.; § 2 ust. 1 pkt. 7) i § 3 ust. 1 pkt. 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. 2016 poz. 71); art. 121 ust. 2 i art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, stąd oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.". Sąd podkreślił, że do wniosku inwestor nie dołączył decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych uznając, że taka decyzja w jego przypadku nie jest wymagana. Dowodem potwierdzającym brak potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej wg jego oceny był dołączony do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej dokument tzw. "Kwalifikacja przedsięwzięcia". W tym dokumencie inwestor przeanalizował położenie zabudowy w stosunku do osi głównych wiązek promieniowania anten z wyłączeniem radiolinii, dla równoważnych mocy promieniowania izotropowo wyznaczonych dla pojedynczej anteny nie większej niż 2 000 W. Stwierdzono w tym dokumencie również, że w odległości 70 m brak jest miejsc dostępnych dla ludzi. Sąd podkreślił, że w obecnym stanie prawnym o potrzebie sporządzenia tzw. decyzji środowiskowej decyduje kwalifikacja przedsięwzięcia na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne z wyłączeniem radiolinii emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, przy czym równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Cytowane rozporządzenie przewiduje również instalacje, które mogą potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać i tak w § 3 ust. 1 pkt 8 są to instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 15W a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5m od środka elektrycznego w osi promieniowania anteny. W dalszej kolejności rozporządzenie w § 3 przewiduje inne wartości promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny i odległości od nich miejsc dostępnych dla ludności. Miejsca dostępne dla ludności definiuje art. 124 ustawy Prawo ochrony środowiska. Rozumie się przez nie wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Z licznego orzecznictwa wynika, że ustawodawca mówiąc o miejscach dostępnych dla ludności zastrzega, że chodzi zarówno o miejsca, w których wzniesiono legalnie budynki (lub też możliwe jest ich wzniesienie) na pobyt ludzi. Z cytowanych wyżej przepisów rozporządzenia wynika, iż w pierwszej kolejności należy dokonać właściwej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia. Możliwym to jest tylko w sytuacji, gdy uwzględni się maksymalne parametry anten, w szczególności takie jak ich moc i pochylenie (tilt). Prawidłowe ustalenie tych danych i ich sprawdzenie przez organ możliwym jest na podstawie pełnych danych technicznych planowanych do zainstalowania anten a także innych ich elementów jak urządzenia sterujące. Ogólna specyfikacja anten Huawei model AD4 4518R8 dostępne na stronie internetowej nie spełnia wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c ustawy o planowaniu. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności należy uwzględnić azymut głównej wiązki promieniowania anteny jak i jej pochylenie. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego emitowania takiego pola z urządzenia oraz maksymalnego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu istniejącego i potencjalnego jego zagospodarowania. Inwestor przedstawiając sporządzoną przez siebie "Kwalifikację przedsięwzięcia" nie spełnił tych wymogów. Takiej oceny winien dokonać organ wyspecjalizowany, poza tym inwestor na żądanie organu prowadzącego postępowanie nie uzupełnił braków w tym zakresie.

Oceniając charakter terenu w otoczeniu planowanej inwestycji Sąd podkreślił, iż jest to teren gdzie możliwa jest jego legalna zabudowa, ponieważ taka zabudowa występuje już obecnie. Tym samym stwierdzenie przez inwestora, "iż brak jest w otoczeniu stacji miejsc dostępnych dla ludności we wskazanej odległości" nie znajduje potwierdzenia. Brak danych oraz rozważań w tym zakresie sprawia, iż wniosek inwestora nie był kompletny, ponieważ nie zawierał prawidłowych danych charakteryzujących wpływ planowanej inwestycji celu publicznego na środowisko, a to uniemożliwiało jego prawidłową kwalifikację. Zgodnie z treścią art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ocena takiej zgodności może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom.

Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie brak jest danych dotyczących urządzeń sterujących pracą stacji. Zgodnie z art. 121 Prawa ochrony środowiska, ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego środowiska poprzez m.in. utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych i ich zmniejszenie. Przedłożona w uzupełnieniu przez inwestora braków analiza rozkładu ponadnormatywnych PEM nie przedstawia informacji o ich rozkładzie dla maksymalnych możliwych parametrów anten zgodnie z ich typem. Przedstawiona analiza wskazuje na ich wartości znacznie zniżone w stosunku do specyfikacji, co uzasadniać może podejrzenie, że nie będą dotrzymane te wartości w procesie eksploatacji. Te wszystkie braki uzasadniają stanowisko organu, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Stwierdził, że uzasadnienie rozstrzygnięcia jest wyczerpujące i prawidłowe. Nie zasługują też, w jego ocenie, na uwagę zarzuty dotyczące nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest;

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 roku poz. 353 ze zm., dalej: u.i.o.ś.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 7) i § 3 ust. 1 pkt. 8) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 71), zwanego dalej "rozporządzeniem" poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w sytuacji gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez sąd decyzji naruszyły ww. przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11, a także art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez sąd decyzji naruszyły ww. przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu I instancji przedstawione przez X parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia były niewiarygodne i niepełne, które to parametry były niewiarygodne bądź niepełne, czy były to parametry techniczne inwestycji czy też chodzi o dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, czy w zwrocie normatywnym "określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej upływ na środowisko" mieszczą się żądania organów do uzupełnienia dokumentów prywatnych o takie dane jak przedstawienie bliżej nieokreślonych danych technicznych urządzeń sterujących, mocy anten, uwzględnienie przy ich sporządzaniu jednej z linii orzeczniczych, co do rozumienia zwrotu normatywnego "miejsca dostępne dla ludności' itp., przedstawiania analiz niewymaganych od skarżącej przez przepisy prawa;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku nie jest prawidłowy m.in. nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy są twierdzenia Sądu I instancji, że inwestor nie przedstawił "(...) pełnych danych technicznych planowanych do zainstalowania anten a także innych ich elementów jak urządzenia sterujące. (...)" oraz "(...) Oceniając charakter terenu w otoczeniu planowanej inwestycji, podkreślić należy, iż jest to teren, gdzie możliwa jest jego legalna zabudowa, ponieważ taka zabudowa występuje już obecnie. (...)";

5) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 2107 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej tzn. zamiast kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie w oparciu o kryterium legalności sąd rozważał prawidłowość ich działania, wydanych przez nich decyzji na podstawie kryteriów pozaprawnych;

II. przepisów prawa materialnego;

6) art. 56 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi;

7) art. 71 ust. 2 Ustawy w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7) i § 3 ust. 1 pkt. 8) rozporządzenia polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do tych kategorii, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

8) art. 52 ust 3 u.p.z.p. poprzez żądanie od Spółki spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków;

9) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że na podstawie tego przepisu można żądać od Spółki uzupełnienia treści dokumentu prywatnego, w tym żądać przedstawienia bliżej nieokreślonych opisów, obliczeń, czy też aby przyjmowała przy sporządzaniu dokumentów prywatnych sposób rozumienia zwrotów normatywnych tak jak by chciał organ administracji publicznej, podczas gdy daje on podstawę prawną tylko do przedstawienia przez inwestora określenia charakterystycznych parametrów technicznych konkretnej inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko co zresztą tenże uczynił;

10) przez błędną wykładnię normy § 2 ust. 1 pkt. 7) oraz § 3 ust. 1 pkt. 8) rozporządzenia, art. 124 ust 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.) polegającą na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie aktualny stan zagospodarowania terenu.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji a także postanowienia organu II instancji z dnia 20 marca 2018 r. na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Postanowieniem z 19 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego w sprawie oznaczonej sygn. III OPS 1/22. Następnie w dniu 7 listopada 2022 r. podjęto uchwałę w ww. sprawie przyjmując iż: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". Tym samym ustała przyczyna zawieszenia niniejszego postępowania.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2022 r., stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż zdaniem zarówno Sądu pierwszej instancji jak i orzekającego jako organ odwoławczy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...], obręb ewid. [...]-[...], gmina [...], nie zawierał prawidłowych danych charakteryzujących wpływ tej inwestycji na środowisko, co uniemożliwiało jego prawną kwalifikację. Przedstawionych powyżej zarzutów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz organu odwoławczego nie można podzielić. Wbrew przyjętym przez Sąd pierwszej instancji twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiącym podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji odmownej, inwestor przedstawił dokumentację zawierającą wymaganą charakterystykę spornej inwestycji pozwalającą na dokonanie jej kwalifikacji pod kątem oddziaływania na środowisko. Do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego skarżąca Spółka załączyła bowiem "Kwalifikację przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 71)" przedmiotowej instalacji radiokomunikacyjnej X [...], sporządzoną przez podmiot uprawniony - mgr inż. W. G., i sprawdzoną przez specjalistę ds. planowania sieci mgr inż. K.B. Z zawartej w ww. Kwalifikacji analizy wynika, że przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem sporządzającej to opracowanie, sporne przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r. poz. 71) wobec tego zostało uznane za nieniosące ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko, dlatego też nie podlega ono konieczności przeprowadzania oddziaływania na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 71 ust. 2 u.i.o.ś.). Jak wynika z ww. Kwalifikacji, powyższych ustaleń dokonano w oparciu o charakterystykę spornego przedsięwzięcia uwzględniającą dane techniczne wchodzących w nią urządzeń, parametry anten, parametry toru antenowego, dane lokalizacyjne stacji, mapę zasadniczą, szczegółową analizę ukształtowania terenu oraz wysokości zabudowań wykonanych podczas wizji lokalnej. W Kwalifikacji przedstawiono konfigurację poszczególnych anten sektorowych, wskazując m.in. modele tych anten, azymuty, wysokości zawieszenia, pasma pracy, maksymalne moce nadajników, równoważne moce promieniowane izotropowo (EIRP) czy maksymalne pochylenia osi głównej wiązki (tilty). Do Kwalifikacji załączono sporządzone w formie graficznej: rzut poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych z zaznaczeniem odległości odpowiadających przedziałom kwalifikacji zgodnie z ww. rozporządzeniem; przekroje pionowe terenu z uwzględnieniem występowania miejsc dostępnych dla ludności, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, dla maksymalnego projektowanego pochylenia wiązek anten sektorowych; szczegółową konfigurację anten i urządzeń. Ponadto inwestor przedłożył "Analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" uwzględniającą miejsca przebywania i zamieszkiwania ludzi, a także – na wezwanie organu odwoławczego – pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r. uzupełnił wniosek o m.in. wyjaśnienia, że: konfiguracja antenowa i sektorowa pracy całego systemu stacji nadawczej planowane są z zachowaniem wymogów ochrony środowiska i bezpieczeństwa ludzi; stacja nie będzie pracować z mocami większymi i w innej konfiguracji niż podana w załączonej do tego pisma tabeli (zbieżnej z konfiguracją anten sektorowych przedstawioną w ww. Kwalifikacji przedsięwzięcia); nie ma konieczności wykonywania analiz i opracowań na inne parametry niż wyżej podane – każda potencjalna zmiana parametrów pracy stacji (azymut, tilt, moc EIRP itp.) wymaga każdorazowo zgłoszenia do właściwych instytucji kontrolnych a ustawienie parametrów pracy instalacji odbywa się poprzez centrum zarządzania siecią i nie można wskazać jednego urządzenia odpowiadającego za pracę stacji; stacja jest planowana i będzie pracować zgodnie z podanymi parametrami i nie ma konieczności wykonywania analizy dla hipotetycznych maksymalnych mocy anten. Do omawianego pisma załączono też żądaną przez organ specyfikację planowanych do zainstalowania anten. Trudno w tych okolicznościach zarzucić inwestorowi, że przedstawiony przez niego materiał dowodowy odznaczał się brakami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia. Słuszne są w tym zakresie zastrzeżenia skarżącej Spółki co do wyrażonych w sprawie przez Sąd pierwszej instancji i organ odwoławczy przypuszczeń, iż przedstawiona analiza wskazuje na ich wartości znacznie zaniżone w stosunku do specyfikacji co uzasadniać może podejrzenie, że wartości te nie będą dotrzymywane w procesie eksploatacji. Zwrócenia uwagi wymaga, że to strona wnioskująca o ustalenie lokalizacji inwestycji jest dysponentem wniosku. Nie sposób zatem domniemywać, że intencje strony były inne niż te, którym dała ona wyraz w złożonych przez siebie pismach i późniejszych wyjaśnieniach, o których była mowa powyżej.

Mając na względzie przywołane w zaskarżonej decyzji stanowisko co do konieczności odnoszenia się do sumarycznej mocy wszystkich anten pracujących na tym samym lub zbliżonym kierunku, wskazać ponadto należy, że kwestia konieczności dokonywania kumulacji parametrów przewidzianych do instalacji anten stacji bazowej telefonii komórkowej celem dokonania kwalifikacji inwestycji pod kątem jej oddziaływania na środowisko nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Prezentowane były z jednej strony poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń, a z drugiej strony przedstawiano poglądy przeciwne – w których Sądy opowiadały się za literalną wykładnią przepisów r.z.o.s. nakazujących wyznaczanie równoważnej mocy promieniowana izotropowo dla pojedynczej anteny (zob. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 2014 r. II OSK 2907/12, z dnia 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15, z dnia 2 kwietnia 2019r., II OSK 1194/17 i także najnowsze z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 760/18, z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21, czy z dnia 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1887/19). Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, w której w odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. (postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt III OSK 703/21) zagadnienie prawne, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały.

Jednocześnie w uzasadnieniu powyższej uchwały – co wymaga podkreślenia w kontekście podniesionych w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c i art. 52 ust. 3 u.p.z.p. - Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazany przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Stanowisko to, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, świadczy o zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia ww. przepisów u.p.z.p. W związku natomiast z niedokonaniem w istocie oceny przedmiotowej inwestycji pod kątem jest oddziaływania na środowisko pomimo przedłożenia przez inwestora stosownej dokumentacji, przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż inwestycja ta narusza bliżej nieokreślone przepisy odrębne, na uwzględnienie zasługiwały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 tej ustawy, a także art. 56, art. 71 ust. 2 u.i.o.ś. i § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podniesionych zarówno jako samodzielna podstawa zaskarżenia jak i w ich powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – w stopniu uzasadniającym uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku jak i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 29 maja 2018 r. w trybie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Chybione są natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji - odmiennie niż miało to miejsce w niniejszej sprawie - nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził istnienie w rozpatrywanej sprawie podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji spornej inwestycji. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku pomimo iż jest lakoniczne, to jednak zawiera wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, w tym wyjaśnienie podstaw prawnych zawartych w nim rozstrzygnięć. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest wadliwe a ponadto odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podobnie nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjny w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określając wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W orzecznictwie trafnie zauważono, iż przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procesowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08). W realiach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. skoro rozpoznał skargę. Podobnie przepisy art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych są przepisami ustrojowymi normującymi zakres (§ 1) i kryterium kontroli (§ 2) działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnych podstaw kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 i 2 ww. ustawy odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 tej ustawy może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, czy art. 3 § 1 p.p.s.a.

Uchylając z przedstawionych powyżej przyczyn zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę w całości w trybie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne – obok uchylenia zaskarżonej decyzji - uchylenie także w oparciu o art. 135 p.p.s.a. wydanej w pierwszej instancji decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. znak [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika bowiem, że główną przyczyną nieuwzględnienia wniosku skarżącej Spółki o ustalenie lokalizacji spornej inwestycji celu publicznego był sprzeciw mieszkańców na jej lokalizację w miejscu przewidzianym we wniosku. Tymczasem jak podnosi się w orzecznictwie, negatywny stosunek mieszkańców do inwestycji nie mógł stanowić dla organu I instancji samoistnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn.. akt II OSK 1709/21). Podstawą wydania decyzji odmownej może być tylko i wyłącznie projektowanie inwestycji niezgodnej z przepisami ustawy lub przepisami odrębnymi, co organ musi wyraźnie wykazać uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Powołanie się przy tym przez Wójta na normy ogólne - art. 5 i art. 68 ust. 1 Konstytucji RP normujące zasadę niepodległości państwa oraz prawo do ochrony zdrowia, a także na art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 , 5, 7 i 9 oraz ust. 3 u.p.z.p. wskazujące na elementy uwzględniane przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez szczegółowego przełożenia dyspozycji tych norm na zaistniały stan faktyczny sprawy, było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewystarczające.

Mając na względzie przytoczone powyżej rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

W pkt 1 sentencji wyroku zostało zawarte postanowienie o podjęciu postępowania sądowego. Zgodnie z art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. W związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 7 listopada 2022 r. uchwały o sygn. akt III OPS 1/22 ustała przyczyna zawieszenia postępowania, dlatego na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. należało podjąć zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie.