Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2548/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 § 2, art. 125 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. i F.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 250/23 w sprawie ze skargi E.G. i F.G. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr 219/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania robót budowlanych zabezpieczających budynek gospodarczy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 250/23 Wojewódzki Sąd Administracji w Łodzi oddalił skargę E.G. i F.G. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 28 grudnia 2022 r. nr 219/2022. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB, po rozpoznaniu zażalenia E.G. i F.G., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach (zwanego dalej: PINNB) z dnia 27 października 2022 r. nr 67/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; zwanej dalej: k.p.a.); art. 3, art. 15, art. 20, art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; zwanej dalej: u.p.e.a.) uchylił postanowienie PINB w zakresie wysokości orzeczonej grzywny w celu przymuszenia i w tym zakresie nałożył na każdego z zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości po 5.000 zł, a w pozostałym zakresie postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy.

W skardze kasacyjnej E.G. i F.G. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a,) polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia próby wyjaśnienia dlaczego w sytuacji gdy w realiach przedmiotowej sprawy wykonanie zastępcze nie jest możliwe, pomimo podejmowania szeregu działań ze strony skarżących skarga nie została uwzględniona, zaś fakt, że w danych okolicznościach wykonanie zobowiązania nie było możliwe został całkowicie zignorowany, a okoliczność ta nie została w żaden sposób rozpoznana i rozstrzygnięta;

- art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia, dlaczego WSA rozpoznając skargę zupełnie pominął okoliczność, że w realiach przedmiotowej sprawy nie ma możliwości wykonania zastępczego, bowiem skarżący jak i sam organ nie znaleźli podmiotu który byłby w stanie się tego podjąć, zaś powyższe działanie sprzeczne jest z naczelną zasadą wydawania rozstrzygnięć w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne ustalenie, że sam fakt braku prowadzenia przez organ II Instancji postępowania dowodowego zwalniał go od obowiązku udzielenia stronom terminu na zgłoszenie wniosków dowodowych oraz ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego,

- art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7 § 2 u.p.e.a. polegające na wyborze w pierwszej kolejności grzywny pomimo, że środek ten będzie nieskuteczny skoro skarżący nie uchylają się od wykonania zobowiązania ze złej woli tylko dlatego, że nie są w stanie znaleźć firmy która wykona zobowiązanie, a ponadto sami nie potrafią tego uczynić.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wydając zaskarżony wyrok Sąd dostrzegł, że wydane przez organ II stopnia rozstrzygnięcie nie narusza przepisów między innymi art. 6, art. 7, art. 9 czy też art. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Sąd I Instancji jednak nie uzasadnił dlaczego sformułował takie wnioski, tylko bezkrytycznie zaakceptował stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji.

Z treści uzasadnienia wyroku tak nie wynika dlaczego Sąd nie podzielił argumentacji podnoszonej przez w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a dotyczącej tego, że w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wykonanie zastępcze jest niemożliwe. W skardze oraz w dalszych pismach procesowych skarżący konsekwentnie podnosili, że pomimo podjęcia szeregu działań nie byli w stanie znaleźć podmiotu, który byłby skłonny wykonać prace, których wykonania domaga się organ administracyjny.

Na skutek zaniedbania po stronie organu wydającego rozstrzygnięcie w II Instancji, co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji jest to, że skarżący zostali pozbawiani zagwarantowanego im przez przepisy prawa, niezwykle istotnego uprawnienia jakim jest czynny udział w każdym stadium postępowania. Skarżący nie mieli jakiejkolwiek możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu przed organem II Instancji ani ustosunkowania się do materiału dowodowego, ani tym bardziej zgłoszenia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym tego, że w niniejszym stanie faktycznym, z przyczyn od nich niezależnych ale nade wszystko niezawinionych, wykonanie zastępcze nie jest możliwe.

Wskazali także iż organ egzekucyjny ocenia, który środek egzekucyjny jest najłagodniejszy i najbardziej celowy. Jednak to, który z kilku środków egzekucyjnych jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, w istocie nie może być pozostawione arbitralnej ocenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. W przedmiotowej sprawie co było wielokrotnie podnoszone organ nałożył jednocześnie kaskadowo dwa środki egzekucyjne na zobowiązanych, wybierając w pierwszej kolejności grzywnę pomimo, że środek ten będzie nieskuteczny skoro zobowiązani nie uchylają się od wykonania zobowiązania ze złej woli tylko dlatego, że nie są w stanie znaleźć firmy która wykona zobowiązanie i sami nie potrafią tego uczynić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zasadnie Sąd I instancji ocenił, że organ dokonał wyboru najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (wyroki NSA z 13 maja 2009 r., II OSK 767/08; 18 stycznia 2017 r., II OSK 1029/15; z 20 lutego 2019 r., II OSK 831/17; 16 maja 2019 r. II OSK 1565/17; 23 kwietnia 2020 r., II OSK 668/19; z 14 lutego 2024 r., II OSK 1248/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To wyłącznie od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony na niego obowiązek czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny. Zaznaczyć należy, że grzywna ma charakter zwrotny, gdyż zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Taka okoliczność zwolnienia ze zobowiązania finansowego nie jest możliwa w sytuacji kiedy organ egzekucyjny wyda w stosunku do zobowiązanego postanowienie o wykonaniu zastępczym. Już samo to świadczy o tym, że wykonanie zastępcze jest bardziej dolegliwe dla skarżącego. Grzywna w celu przymuszenia nie przesądza zatem o konieczności jej poniesienia bowiem zobowiązany ma swobodny wybór, czy woli ją uiścić i nadal nie wykonywać obowiązku, czy wykonać obowiązek, a wówczas nie będzie ponosić jej skutków w pełnym zakresie lub częściowo. Takiego wyboru nie daje z kolei wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze powoduje po stronie zobowiązanego nie tylko koszty samego wykonania obowiązku, ale w określonych przypadkach także odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za niewłaściwe jego wykonanie. Wobec powyższego rację miał organ uznając grzywnę w celu przymuszenia za środek egzekucyjny mniej uciążliwy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zatem argumentacji skarżących kasacyjnie w zakresie błędnego wyboru środka egzekucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także argumentacji skarżących kasacyjnie w zakresie w jakim starają się wykazać brak możliwości wykonania egzekwowanego obowiązku. Sąd I instancji prawidłowo ocenił także, że w sprawie nie mamy do czynienia z niewykonalnością obowiązku. W orzecznictwie przyjmuje się, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Nie stanowią przykładu faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków (wyroki NSA z 9 lipca 2021 r., III OSK 526/21; z 6 listopada 2020 r., II OSK 1371/18; z 17 października 2017 r., II OSK 2433/16; http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiej okoliczności nie stanowi podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia trudności ze znalezieniem podmiotu mającego wykonać za skarżących określonych w egzekwowanej decyzji robót budowlanych w celu zabezpieczenia obiektu budowlanego, w związku z zaistniałą w dniu 14 grudnia 2020 r. katastrofą budowlaną w budynku gospodarczym. Podnoszona kwestia nie ma wpływu na niewykonalność decyzji.

Nie mają racji skarżący kasacyjnie jakoby Sąd I instancji nie dostrzegł, że w sprawie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizacji przysługujących jej praw nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że uchybienie organu uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Takich okoliczności nie wskazano w skardze kasacyjnej, co podniesiony zarzut czyni nieskutecznym.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art.184 p.p.s.a.