Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1196/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 5 i 6, art. 52 par. 1, art. 53 par. 3, art. 147 par. 1, art. 151, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. b) i c), pkt 3, pkt 6, art. 5 ust. 1 pkt 3, pkt 3b i pkt 4, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7, art. 6 ust. 1, art. 6c ust. 1 i 2, art. 6h, art. 6r ust. 2d i ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 61 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Łodzi na uchwałę Rady Gminy Nowy Kawęczyn z dnia 28 grudnia 2012 roku nr XXI/105/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1, ust. 3, ust. 4, § 5, § 6, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2, § 11 ust. 2, § 12, § 14 ust. 7, ust. 8, ust. 9, § 19, § 21 ust. 5, § 22 i § 24 ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie 1, nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. a.bł.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w [...]. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy w Nowym Kawęczynie z dnia 28 grudnia 2012r., Nr XXI/105/2012, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Nowy Kawęczyn (zwanej dalej: "regulaminem"), zarzucając zaskarżonej uchwale, że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. przez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 391 ze zm.), poprzez:

a) nałożenie w § 4 ust. 1 uchwały na właścicieli dodatkowych obowiązków utrzymania w czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości;

b) nałożenie w § 4 ust. 3 uchwały na właścicieli dodatkowego obowiązku utrzymania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na innych częściach nieruchomości, służących do użytku publicznego;

c) nałożenie w § 4 ust. 4 uchwały na właścicieli dodatkowych obowiązków w postaci usuwania na bieżąco sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów;

d) wprowadzenie w § 5 ust. 1 i 2 uchwały sposobu czyszczenia chodników i innych części nieruchomości służących do użytku publicznego; w § 5 ust. 3 warunków przechowywania zanieczyszczeń; w § 5 ust. 4 zakazów zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń; w § 5 ust. 5 nałożenie obowiązków wskazanych w § 5 ust. 1-3 uchwały na właścicieli nieruchomości i podmiotów zobowiązanych do oczyszczania chodnika;

e) wprowadzenie w § 6 uchwały nowej definicji grupy osób wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, tj. "właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy";

f) nałożenie w § 7 ust. 2 uchwały dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości, gdzie znajdują się piaskownice dla dzieci w postaci wymiany piasku i ich zabezpieczenia przed dostępem psów i kotów;

g) wprowadzenie w § 8 ust. 2 uchwały zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na ulicach chodnikach, terenach zielonych oraz parkach i lasach;

h) nałożenie w § 11 ust. 2 uchwały na właścicieli i zarządców nieruchomości dodatkowych obowiązków, tj. ustawiania pojemników w granicy nieruchomości, w miejscu trwale oznaczonym, na równej powierzchni, utwardzonej, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota;

i) nałożenie w § 12 uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków utrzymywania pojemników na odpady, otoczenia w stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym w celu skorzystania z nich bez przeszkód i nie powodujące zagrożenia dla życia i zdrowia;

j) wprowadzenie w § 18 ust. 1 i 2 uchwały częstotliwości usuwania nieczystości ciekłych;

k) wprowadzenie w § 21 ust. 5 uchwały zakazu wyprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci;

l) określenie w § 22 uchwały sposobu postępowania z martwymi zwierzętami;

m) obciążenie w § 24 ust. 2 uchwały właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzonej deratyzacji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że Rada Gminy wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, zobowiązana jest ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto uregulowanie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala na stwierdzenie, że w uchwalanym przez radę regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wyliczenie zamieszczone w ustępie 2 wymienionego artykułu ustawy ma bowiem charakter wyczerpujący, co oznacza iż w regulaminie nie można zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie też wyliczenie przedmiotu uregulowania regulaminem ma charakter obligatoryjny, co oznacza, iż w treści regulaminu muszą znaleźć się uregulowania odnoszące się do wszystkich ośmiu punktów art. 4 ustawy.

W niniejszej sprawie - w ocenie Prokuratora - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego doszło do nałożenia w § 4 ust. 1, 3 i 4 uchwały na właścicieli nieruchomości nowych dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z treści ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych (art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy). Z tego przepisu wynika, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do wykonania prac wymienionych we wskazanym uregulowaniu jedynie w odniesieniu do chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Z tego też względu nałożenie na właścicieli nieruchomości wykonania dodatkowych czynności na całej nieruchomości (§ 4 ust. 1 uchwały), na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego, stanowi istotne naruszenie prawa.

Podobna sytuacja dotyczy nałożenia przez Radę Gminy na właścicieli obowiązków utrzymania czystości innych części nieruchomości, służących do użytku publicznego (§ 4 ust. 3 uchwały) lub usuwania na bieżąco sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów - § 4 ust. 4 uchwały.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej Rada Gminy w Nowym Kawęczynie wprowadziła dla właścicieli w § 5 również obowiązki oczyszczania części nieruchomości służących do użytku publicznego nie będących chodnikami.

Natomiast w § 6 wprowadzono podział właścicieli ze względu na kryterium zamieszkania, tj. na nieruchomości zamieszkane i niezamieszkane. Tymczasem przepis art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach wprowadza obowiązek okazania umów i dowodów opłat przez właścicieli nieruchomości za pozbywanie się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właścicieli nieruchomości nie zobowiązanych do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, nie wprowadzając podziału na właścicieli nieruchomości zamieszkanych albo niezamieszkanych. Treść § 6 uchwały jest sprzeczna z zapisami art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy bowiem wprowadza nowe niezdefiniowane pojęcia zobowiązując właścicieli nieruchomości tzw. niezamieszkanych do okazywania umów, wprowadzając tym samym nowe kryteria nieznane w ustawie o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach.

Z kolei w 7 ust. 2 uchwały Rada Gminy w Nowym Kawęczynie nałożyła na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się piaskownice dla dzieci obowiązki wymiany piasku i ich zabezpieczenia przed dostępem psów i kotów. Należy wskazać, że nałożenie na właścicieli wskazanych obowiązków nie wynika z treści art. 5 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach.

Podobnie, wprowadzenie w § 8 ust. 2 uchwały zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych w określonych miejscach nie znajduje również upoważnienia ustawowego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach Należy wskazać, że wymieniona ustawa nie wprowadza generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych, a jedynie zaleca - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt c) ustawy - określić wymagania dotyczące przeprowadzenia tych czynności. Z tego też względu, nawet przy słusznych intencjach Rady Gminy w Nowym Kawęczynie, na podstawie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach nie da się wywieść zbyt daleko idącego wniosku dotyczącego wprowadzania zakazów mycia i naprawy pojazdów.

Naruszenie o podobnym charakterze można wskazać również w § 12 uchwały, który, w ocenie Prokuratora, stanowi dowolną inicjatywę uchwałodawczą Rady Gminy w Nowym Kawęczynie. Wprowadzony bowiem we wskazanym uregulowaniu obowiązek należytego utrzymywania pojemników na odpady, a także ich otoczenia, gdzie się znajdują, stanowi próbę powtórzenia regulacji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, a nawet jej przekroczenie w zakresie wymagań sanitarnych dotyczących otoczenia, gdzie ustawione są pojemniki.

Zdaniem skarżącego, przekroczenie upoważnienia ustawowego również stanowią zapisy: § 18 ust. 1 i 2 uchwały w zakresie wskazania częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych, wymienione w § 19 obowiązki dot. ograniczenia możliwości powstania odpadów oraz wprowadzony w § 21 ust. 5 uchwały zakaz wyprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci, czy wskazany w § 22 sposób postępowania z martwymi zwierzętami oraz obciążenie kosztami właścicieli nieruchomości deratyzacją na obszarze gminy wskazanej w § 24 ust. 1 uchwały.

Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części zaskarżonej uchwały, tj. przepisów: § 4 ust. 1, 3 i 4, § 5, § 6, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2, § 11 ust. 2, § 12, § 18 ust. 1 i 2, § 21 ust. 5, § 22 i § 24 ust. 2.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Nowym Kawęczynie oświadczyła, że uważa skargę za zasadną.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2015r. Prokurator rozszerzył żądanie, wnosząc nadto o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 7, ust. 8 i ust. 9 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270,) – powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

3) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

4) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Z jednej strony nie daje on zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z drugiej strony regulacja art. 4 ust. 2 ustawy ma przy tym charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 507/13 – orzeczenie dostępne jw.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że niektóre postanowienia zaskarżonego regulaminu świadczą o wykroczeniu przez Radę Gminy Nowy Kawęczyn poza zakres delegacji ustawowej. Mianowicie w § 4 ust. 1 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno–higienicznego nieruchomości. Tymczasem art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie uprawnia gminy do nakładania tego rodzaju obowiązków na właścicieli nieruchomości. Poza tym w istocie obowiązek, o którym mowa jest sformułowany nieprecyzyjnie, tzn. nie wiadomo w jaki sposób odczytywać pojęcie "należyty stan sanitarno-higieniczny" i w jaki sposób dokonywana będzie ocena, czy powyższy warunek jest spełniony, czy też nie.

Z kolei w § 4 ust. 2 regulaminu ustalono, że właściciele nieruchomości mają obowiązek oczyszczenia chodnika położonego wzdłuż nieruchomości ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń. Ten zapis w sposób oczywisty odpowiada ustawowemu obowiązkowi nałożonego na właściciela nieruchomości, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy i stanowiący, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Jednakże warunku tego nie spełnia już ust. 3 § 4 regulaminu, zgodnie z którym obowiązek, określony w ust. 2, dotyczy także innych części nieruchomości służących do użytku publicznego. Powołany przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ogranicza bowiem wyraźnie i jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu) oraz po drugie określając czynności, które mają oni wykonywać (uprzątnięcie zanieczyszczeń) – por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Gl 258/14, dostępny jw. Obowiązek, o którym mowa nie może zatem dotyczyć jakichkolwiek, bliżej niesprecyzowanych części nieruchomości służących do użytku publicznego, a jedynie tych, na których znajduje się chodnik biegnący bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Ponadto jak wynika z art. 5 ust. 4 i 5 ustawy obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządcy drogi, zaś obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w art. 5 ust. 1-4 ustawy należą do gminy. Tym samym gmina nie może przerzucać na inne podmioty obowiązków, którymi wedle omawianej ustawy została obarczona.

Za naruszający przepisy ustawy należy uznać również zapis § 4 ust. 4 regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości obowiązani są do usuwania na bieżąco sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że nałożenie obowiązków w powyższym zakresie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1459/14; WSA w Olsztynie z dnia 17 września 2013r., sygn. akt II SA/Ol 368/13; jak również przywołane przez Prokuratora wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008r., sygn. II SA/Bd 633/08 oraz WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013r., sygn. Iv SA/Po 784/13 – wszystkie orzeczenia dostępne jw.).

Ustawa uprawnia radę gminy do określania zasad utrzymania czystości i porządku przez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to jednak należy podkreślić, że dachy (okapy, rynny), nie stanowią części nieruchomości służących do użytku publicznego, nawet wówczas, jeżeli usytuowane są nad terenami powszechnie dostępnymi (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Gl 1198/13 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Go 869/13 – orzeczenia dostępne jw.). Poza tym wydaje się, że kwestia ta w wystarczającym stopniu uregulowana jest w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., pos. 1409 ze zm.), zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury (...), w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

W § 5 ust. 1-5 regulaminu wprowadzono uszczegółowienie obowiązków związanych z oczyszczaniem chodników i innych części nieruchomości służących do użytku publicznego ze śniegu i lodu, m.in. przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Odnośnie tej regulacji ustanowionej przez radę gminy należy w sposób analogiczny przywołać uwagi dotyczące omawianego wyżej § 4 ust. 3 regulaminu. Brak jest bowiem podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy i nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku oczyszczania innych części nieruchomości służących do użytku publicznego ze śniegu i lodu (niebędących chodnikiem zlokalizowanym bezpośrednio przy granicy nieruchomości), jak również usuwania śliskości chodników przy użyciu "dozwolonych materiałów". Stanowisko takie jest powszechnie prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych, wśród których dla przykładu można wskazać wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Gl 1169/14, WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014r., sygn. akt IV SA/Po 646/14; WSA w Łodzi z dnia 25 września 2013r., sygn. akt II SA/Łd 413/13 – orzeczenia dostępne jw.

Rada Gminy Nowy Kawęczyn dopuściła się również naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie do zaskarżonego regulaminu § 6. Zgodnie z powołanym zapisem właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne obowiązani są do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług przedsiębiorstwa odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wpisanego do rejestru działalności regulowanej poprzez okazanie takich umów i dowodów uiszczenia opłat za tą usługę. Uprzedzając jednak bliższą analizę powołanego zapisu, należy podkreślić, że zarzuty Prokuratora – w zakresie wprowadzenia do regulaminu nowego niezdefiniowanego ustawowo podziału właścicieli ze względu na kryterium zamieszkania, tj. na nieruchomości zamieszkane i niezamieszkane oraz zobowiązaniu właścicieli nieruchomości niezamieszkanych do okazywania umów, wprowadzając tym samym nowe kryteria nieznane w ustawie o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach – nie są usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom Prokuratora zaskarżony regulamin nie wprowadza nieznanych ustawie nowych pojęć właścicieli nieruchomości zamieszkanych i niezamieszkanych. W powołanym wyżej § 6 mowa jest o "właścicielach nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy", a nie o "nieruchomościach niezamieszkanych". Kwestia ta ma istotne znaczenie, gdyż omawiana ustawa posługuje się pojęciami "właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" oraz "właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy". Wynika to wprost z art. 6c ust. 1 i 2 ustawy. Powyższe rozróżnienie właścicieli nieruchomości wynika z tego względu, że nie każdy właściciel nieruchomości położonej na terenie Gminy Nowy Kawęczyn będzie jej mieszkańcem, a jedynie ten, którego w świetle art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014r., nr 121 ze zm.) Gmina Nowy Kawęczyn będzie miejscem zamieszkania.

Niemniej jednak regulamin narusza przepisy ustawy, bowiem § 6 regulaminu nie koresponduje z art. 6 ust. 1 i 6h w zw. z art. 6c ust. 1 i 2 ustawy. I tak pierwszy z powołanych przepisów ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez wskazane podmioty przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Przepis art. 6c ust. 1 ustawy stanowi, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2 ustawy). Z kolei z art. 6h ustawy wynika, że właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z powyższego wynika zatem, że o tym, które przepisy znajdą zastosowanie w stosunku do właścicieli nieruchomości niebędących mieszkańcami gminy zależy podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 ustawy. Wówczas do zasad gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę należy stosować przepisy Rozdziału 3a ustawy, w tym art. 6h wprowadzający obowiązek tych właścicieli ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy. W tym przypadku o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi decydują dane wynikające z deklaracji, o której mowa w art. 6m ust. 1 ustawy. Natomiast w sytuacji, gdy uchwała o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, nie została podjęta, zastosowanie będą miały przepisy art. 6 ust. 1 ustawy, a właściciele tych nieruchomości, ponieważ nie są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, będą zobowiązani do udokumentowania wykonania obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy) poprzez okazanie stosownych umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Dla pełnej przejrzystości należy jeszcze przypomnieć o tym, że pojęcie "nieczystości ciekłych" definiowane jest przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (art. 2 ust. 1 pkt 1), zaś pojęcie "odpady komunalne" wyjaśnione jest w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 21 ze zm.).

Skoro zatem przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie precyzują w sposób wyczerpujący obowiązki właścicieli nieruchomości, w tym niebędącymi mieszkańcami gminy, § 6 zaskarżonego regulaminu jest nie tylko zbędny, ale również przez użycie sformułowania "właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne" zamiast "właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy" powoduje trudności interpretacyjne, czego skutkiem jest na przykład wadliwie postawiony zarzut Prokuratora.

Zgodzić się należy natomiast z zarzutem Prokuratora w zakresie naruszenia zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez § 7 ust. 2 regulaminu. Stosownie do tego zapisu jeżeli na terenie nieruchomości służącej do użytku publicznego znajduje się piaskownica dla dzieci, regularna wymiana piasku i zabezpieczenie przed dostępem psów i kotów należy do właścicieli nieruchomości. Brak jest jednak podstaw do wprowadzania takiego obowiązku w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, gdyż nie wynika to zarówno z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy, jak również z art. 5 ust. 1 ustawy. Z pewnością nie można utożsamiać obowiązku "regularnej wymiany piasku w piaskownicach" i "zabezpieczenia ich przed dostępem psów i kotów" z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, ponadustawowego (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Gl 258/14; WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Kr 946/13; WSA we Wrocławiu z dnia 4 września 2013r., sygn. akt II SA/Wr 289/13 – orzeczenia dostępne jw.).

Za zasadny należy też uznać zarzut dotyczący zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na ulicach, chodnikach, terenach zielonych oraz w parkach i lasach (§ 8 ust. 2 regulaminu). Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a jedynie upoważnia radę gminy do określenia zasad dotyczących przeprowadzenia tych czynności, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy. Tymczasem § 8 ust. 2 w sposób nieuprawniony wprowadza do regulaminu wymóg o charakterze bezwzględnym i bezwarunkowym.

Za przejaw dowolnej inicjatywy ustawodawczej należy uznać uregulowania zawarte w § 11 ust. 2 i § 12 zaskarżonej uchwały. Pierwszy z nich stanowi, że pojemniki na odpady komunalnej powinny być ustawione w granicach nieruchomości, w miejscu trwale oznaczonym, na równej powierzchni, w miarę możliwości utwardzonej, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota. Z kolei drugi nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników na odpady, a także ich otoczenia w takim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym, aby korzystanie z nich mogło odbywać się bez przeszkód i nie powodowało zagrożeń dla zdrowia użytkowników. Jak słusznie zauważył Prokurator obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wynika już z art. 5 ust. 1 ustawy, natomiast nałożenie dodatkowych obowiązków w postaci trwałego oznaczenia miejsca usytuowania pojemników na odpady w granicach nieruchomości, jak też sposobu ich ustawiania i zabezpieczania przed zbieraniem się wody i błota wykracza poza delegację ustawową (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r., sygn. akt IV SA/Po 792/13; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008r., sygn. akt II SA/Bd 633/08 – orzeczenia dostępne jw.).

Ponadto obowiązek utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym został określony nie tylko w ww. § 12 regulaminu, ale po raz kolejny został on wskazany i uszczegółowiony w § 14 ust. 8 i 9, według których odpowiedni stan sanitarny pojemników na odpady mają zapewnić w szczególności ich dezynfekcje i dezynsekcje co najmniej dwa razy w roku, natomiast zapewnienie należytego stanu technicznego winno być realizowane przez stałą naprawę ich szczelności. W tym miejscu podkreślić należy, że niezależnie od tego, że brak jest podstaw prawnych do nakładania tego typu obowiązków na właścicieli nieruchomości, o czym była mowa przy analizie § 12 regulaminu, to za niedopuszczalne należy uznać powielanie tych samych obowiązków w różnych miejscach tego samego aktu prawa miejscowego.

Podobnie należy potraktować zapis § 14 ust. 7 regulaminu, zabraniający gromadzenia w pojemnikach na odpady i koszach ulicznych śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, a także odpadów z działalności gospodarczej uznając, że pozostaje on w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy. Skoro bowiem ww. przepis nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a regulamin określa już zasady postępowania w stosunku do niektórych z tych odpadów (np. w stosunku do zużytych baterii i akumulatorów, przeterminowanych leków, chemikaliów, czy odpadów budowlano–rozbiórkowych - § 17 ust. 6-8 regulaminu), natomiast w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach, to wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione.

Za naruszający prawo należy uznać § 19 regulaminu, wprowadzający obowiązek ograniczenia możliwości powstawania odpadów komunalnych między innymi poprzez minimalizowanie używania zbędnych opakowań, unikania produktów, które nie nadają się do recyklingu, kompostowania (ust. 1) oraz obowiązek zagospodarowania odpadów ulegających biodegradacji poprzez kompostowanie na terenie nieruchomości (ust. 2). Pierwszy z powołanych przepisów nie ma bowiem tak naprawdę waloru zakazu lub nakazu, który można by było wyegzekwować przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie – art. 5 ust. 6 i 7 ustawy. Jest to raczej zapis, który ma charakter edukacyjny poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych przez minimalizowanie używania zbędnych opakowań, unikania produktów, które nie nadają się do recyklingu, kompostowania. Jednakże dla takiego zapisu nie ma miejsca w regulaminie czystości i porządku w gminie.

Z kolei § 19 ust. 2 regulaminu w sposób nieuprawniony przerzuca obowiązek gospodarowania odpadami z gminy na właścicieli nieruchomości. Przypomnieć należy, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest wyłącznie do zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych (art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy), a następnie pozbywania się tych odpadów w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy). Niewątpliwie kompostowanie na terenie nieruchomości ulegających biodegradacji jest formą zagospodarowania odpadów, co z resztą wynika wprost z § 19 ust. 2 regulaminu. Tymczasem gospodarowanie odpadami komunalnymi należy do podstawowych zadań gminy (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy).

Wskazać także należy, że § 19 ust. 2 regulaminu nie rozróżnia "właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" i "właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy", co oznacza, że obowiązki nałożone ww. przepisem dotyczą obu grup właścicieli nieruchomości. Taki zapis stoi jednak w sprzeczności z art. 6r ust. 2d ustawy, zgodnie z którym w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Ponadto przypomnieć należy, że stosownie do art. 6r ust. 3 ustawy Rada Gminy w Nowym Kawęczynie podjęła w dniu 28 grudnia 2012r. uchwałę nr XXI/109/2012, w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (Dziennik Województwa Łódzkiego z 2013r., poz. 1110). Stosownie do § 2 ust. 1 lit. f) tej uchwały ustalono, że ramach świadczonych usług w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych odbierane będą od właścicieli nieruchomości m.in. odpady ulegające biodegradacji. Z tego wynika, że omawiany § 19 ust. 2 regulaminu nakłada na wszystkich właścicieli nieruchomości obowiązek kompostowania odpadów biodegradowalnych, podczas gdy zarówno art. 6r ust. 2d ustawy, jak i zapisy uchwały, wydanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy, będącej również aktem prawa miejscowego wskazują, że adresatem tego obowiązku w stosunku do właścicieli nieruchomości będącymi mieszkańcami zawsze jest gmina.

Zapis § 19 ust. 2 regulaminu sprzeczny jest ponadto także z innymi zapisami zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z § 15 ust. 1 regulaminu odpady komunalne muszą być usuwane z terenu nieruchomości okresowo, w terminach uzgodnionych z firmą wywozową, z częstotliwością zapewniającą utrzymanie należytego porządku wokół pojemników. Wyjątkowo, jak stanowi § 17 ust. 3 pkt 1 regulaminu, w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się możliwość kompostowania i wykorzystania bioodpadów na własne potrzeby. Kompostownik odpadów nie może stwarzać uciążliwości w zakresie przykrych zapachów. Muszą być zachowane warunki sanitarne dla procesu fermentacyjnego. W zabudowie wielorodzinnej kompostowanie nie jest przewidziane (§ 17 ust. 3 pkt 2 regulaminu). Z tego wniosek, że z jednej strony regulamin mówi o obowiązku kompostowania, z drugiej jednak strony dopuszcza taką możliwość wyłącznie w ramach wyjątku. Poza tym jak wynika z powyższego, § 19 ust. 2 wraz z obowiązkiem kompostowania nakłada na właścicieli nieruchomości także dodatkowe, niejako dorozumiane obowiązki związane z wyznaczeniem i przygotowaniem odpowiedniego miejsca na kompostowanie na terenie nieruchomości, przy jednoczesnym zachowaniu odpowiednich warunków sanitarnych.

Delegacja ustawowa została przekroczona w § 21 ust. 5 zaskarżonego regulaminu, mocą którego zabroniono wyprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do sformułowania definitywnego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny, lecz do określenia obowiązków ich właścicieli w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ust. 6) – por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 507/13 – orzeczenie dostępne jw.

W taki sam sposób należy ocenić § 22 regulaminu, określający zasady postępowania z martwymi zwierzętami oraz obciążenie kosztami właścicieli nieruchomości deratyzacją na obszarze gminy wskazanej w § 24 ust. 1 regulaminu. Zasady postępowania z padłymi zwierzętami zostały bowiem uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342), z kolei uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. W art. 4 ust. 2 ustawy nie mowy o możliwości obciążania właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji – por. wyroki: WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 553/13; WSA w Warszawie z dnia 18 października 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1470/13; WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2013r.; WSA w Łodzi z dnia 26 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Łd 1146/14 (orzeczenia dostępne jw.).

Sąd nie może jednak podzielić zarzutu Prokuratora w zakresie wskazania w zaskarżonym regulaminie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Skoro zatem uprawnienie gminy w tym zakresie wynika wprost z przepisu ustawy, to nie ma podstaw do przyjęcia, że wskazany przez Prokuratora § 18 ust. 1 i 2 narusza prawo.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku, natomiast o oddaleniu skargi w pozostałej części sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

IB