Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2436/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3038/19 w sprawie ze skargi E.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 listopada 2019 r., nr DOA-ZPPOH.612.139.2019.AG w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 maja 2019 r., nr RDOŚ-Gd-WZP.612.9.54.2019.IKO/MKU.1; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz E.S. kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3038/19, oddalił skargę E.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 listopada 2019 r., nr DOA-ZPPOH.612.139.2019.AG w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 maja 2019 r., nr RDOŚ-Gd-WZP.612.9.54.2019.IKO/MKU.1 o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przystani kajakowej o znaczeniu lokalnym na części działki o nr [...] ([...]), obręb [...], dla etapowej obsługi spływów kajakowych ciągiem jezior i rzeką B. z wykorzystaniem istniejącego pomostu i umocnienia brzegu zlokalizowanego na działce nr [...] (j. C.), gm. C. W uzasadnieniu postanowienia podano, że pismem z 10 maja 2018 r., które do organu I instancji wpłynęło 24 kwietnia 2019 r., Wójt Gminy C. wystąpił do RDOŚ w Gdańsku o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Regionalny Dyrektor postanowieniem z dnia 11 maja 2019 r. odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji, stwierdzając, że omawiana inwestycja nie zalicza się do inwestycji celu publicznego oraz narusza zakaz przewidziany w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia [...] 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne – z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7 ww. Uchwały).

W zażaleniu na to postanowienie E.S. zarzucił RDOŚ w Gdańsku, że błędnie rozpatrzył sprawę, powołując się na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, jak również błędnie zinterpretował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące celu publicznego.

Organ odwoławczy po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego, rozważeniu odstępstw, nie dostrzegł przesłanek umożliwiających zmianę stanowiska RDOŚ w Gdańsku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2142 ze zm., dalej "u.o.p.") w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") i art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n."), polegające na błędnym uznaniu, że zamierzone przez niego przedsięwzięcie polegające na budowie obiektu sportowego nie mieści się w katalogu celów publicznych. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że organy obu instancji nie zakwestionowały aby planowana inwestycja nie miała charakteru lokalnego. Natomiast uznały, że nie można zaliczyć jej do inwestycji celu publicznego, gdyż nie jest zamierzeniem realizującym cel, o którym mowa w art. 6 pkt 6 u.g.n.

W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie uznały, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie wyczerpuje pojęcia inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 6 u.g.n. Skarżący składając wniosek w dniu 25 marca 2019 r. nie wykazał bowiem, aby działał w imieniu lokalnej wspólnoty samorządowej – gminy, do której zadań własnych należy mi.in. budowa publicznych obiektów sportowych. Nie wykazał również, że budynek przystani kajakowej należy uznać za obiekt sportowy. Przedmiotowy budynek przystani kajakowej nie jest wymieniony jako obiekt sportowy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB). Wobec tego w odniesieniu do inwestycji objętej projektem decyzji Wójta Gminy C. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania art. 17 ust. 2 pkt 4 u.o.p., wyłączający zakazy ustanowione na terenie parku krajobrazowego w stosunku do inwestycji celu publicznego.

Ponadto Sąd uznał, że w warunkach rozpoznawanej sprawy, prawidłowo przyjęły organy uzgadniające, że nie zachodziły podstawy do zastosowania wyłączenia przedmiotowej inwestycji od zakazu, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia [...] 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Sąd zaznaczył, że brak jest również podstaw do odstępstw określonych w art. 17 ust. 2 pkt 1 – 3 u.o.p. od ww. zakazów, bowiem planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań (pkt 1), wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa (pkt 2), prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł E.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi, na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono:

– naruszenie prawa materialnego w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 4 u.o.p. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 6 u.g.n. przez ich błędne niezastosowanie oraz oddalenie wniesionej przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 listopada 2019 r. (znak sprawy: DOA-ZPPOH.612.139.2019.AG), w sytuacji, gdy zamierzone przez skarżącego przedsięwzięcie, polegające na budowie obiektu sportowego (przystani kajakowej), należy uznać za inwestycję celu publicznego.

Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz uchylenie w całości zaskarżonego skargą postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 maja 2019 r. w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania – w ramach rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie zaś, na wypadek uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., nadto zasądzenie od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając strona podniosła, że stworzenie przystani kajakowej – a zatem bazy sportów wodnych – jest celem publicznym w rozumieniu powszechnym i celem dotyczącym ogółu osób, zmierzającym do realizacji interesu publicznego przez utworzenie obiektu o uniwersalnej dostępności, przeznaczonym dla ogółu społeczeństwa, w tym społeczności lokalnej.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Zarząd Województwa Pomorskiego uchwałą nr [...] z dnia [...] 2016 r. ustalił zakres przedsięwzięcia strategicznego pod nazwą "Pomorskie Szlaki Kajakowe". Celem tego przedsięwzięcia jest udostępnienie szlaków wodnych dla kajakarzy i zapewnienie im bezpieczeństwa przez rozbudowę i poprawę standardu infrastruktury turystycznej, w szczególności kajakowej. W załączniku do tej uchwały w pkt 8 "Zagospodarowanie szlaku kajakowego – M.B. i C." wpisano "Partner prywatny – Przystań kajakowa w C.".

W ocenie skarżącego kasacyjnie budowa przystani kajakowej w C. mieści się w programie "Pomorskich Szlaków Kajakowych", pilotowanym przez Zarząd Województwa Pomorskiego. O tym, że program ten jest aktywnie realizowany świadczy m.in. przeznaczenie na niego dofinansowania ze środków europejskich. Wniosek skarżącego, dotyczy właśnie "budowy przystani kajakowej o znaczeniu lokalnym dla etapowej obsługi spływów kajakowych ciągiem jezior i rzeka Brda" w miejscowości Charzykowy, zatem wpisuje się w program "Pomorskich Szlaków Kajakowych", a w konsekwencji wpisuje się w "cel publiczny".

Nadto zdaniem skarżącego to, jak ważny jest to cel nie tylko dla turystów, ale i społeczności lokalnej wynika z pisma C. Klubu Żeglarskiego w C. z 29 maja 2019 r., który wspiera sekcję kajakową "S.", skupiającą osoby z niepełnosprawnością. Istnieje zatem realne zapotrzebowanie na tego rodzaju obiekt, którego z uwagi na koszty i stosunkowo niską priorytetowość (w odniesieniu do innych zadań publicznych) nie wybuduje żaden podmiot publiczny, zaś jego utworzenie zrealizuje ważny interes wspólnoty samorządowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego. Sąd I instancji – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (tak jak organy obu instancji) – nie kwestionował lokalnego charakteru inwestycji w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (s. 9 uzasadnienia). Natomiast podzielił pogląd organów administracji publicznej, według którego przystań kajakowa nie jest publicznym obiektem sportowym, a ściślej że, skarżący nie wykazał w postępowaniu przed organami uzgadniającymi, że planowane zamierzenie mieści się w pojęciu obiektu sportowego i to o charakterze publicznym. Uznanie lokalności obiektu w kontekście definicji zawartej art. 2 pkt 5 u.p.z.p. determinuje publiczny kontekst inwestycji. Planowana inwestycja wpisuje się też w przywołane przez skarżącego ponadlokalne publiczne przedsięwzięcie strategiczne "Pomorskie Szlaki Kajakowe", przyjęte uchwałą Zarządu Województwa Pomorskiego. Z kolei zaszeregowanie planowanego przedsięwzięcia do kategorii obiektów sportowych uzasadniają uregulowania PKOB. Otóż pod pozycją 2412 zatytułowaną "Budowle sportowe i rekreacyjne pozostałe" została zamieszczona kategoria obiektów budowlanych pod nazwą "bazy sportów wodnych". Skoro zatem bazy sportów wodnych są w obowiązującym porządku prawnym uznane za obiekty sportowe, to nie sposób odmówić statusu obiektu sportowego przystaniom kajakowym, które ze względów funkcjonalnych mieszczą się w klasie określanej mianem "bazy sportów wodnych".

Uznanie planowanego zamierzenia za inwestycję celu publicznego sprawia, że zakazy zawarte w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia [...] 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, nie obowiązują w odniesieniu do lokalizacji takiej inwestycji na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 u.o.p.

Niezależnie od powyższego należy zasygnalizować, że celem instytucji uzgadniania projektów decyzji administracyjnych jest zajęcie stanowiska wskazanych ustawą organów, którego przedmiotowy zakres powinien mieścić się w zakresie ich działania uregulowanym przepisami ustrojowymi, uzasadniającymi ich utworzenie i funkcjonowanie w systemie administracji publicznej. Zakres działania regionalnych dyrektorów ochrony środowiska został wyznaczony zadaniami określonymi w art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.). Należałoby zatem oczekiwać, że przedmiot dokonywanych uzgodnień projektów decyzji będzie mieścił się w ramach zakresu działania organu uzgadniającego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w doktrynie i orzecznictwie: "Treść postanowienia organu współdziałającego nie może dotyczyć dowolnych kwestii związanych z przedmiotem postępowania głównego, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu zajmującego stanowisko." (G. Łaszczyca, A. Matan, Współdziałanie decyzyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, [w:] Administracja w demokratycznym państwie prawa. Księga jubileuszowa Profesora Czesława Martysza, Warszawa 2022, s. 391; zob. też wyrok NSA z 20.11.1997 r., V SA 2699/96, ONSA 1998 nr 4, poz. 123).

Odnosząc tę uwagę do niniejszej sprawy wypada ponadto zaznaczyć, że organem właściwym do oceny charakteru inwestycji jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a więc organ właściwy w sprawie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego (zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz właściwy organ odwoławczy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.