Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 985/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 98a ust. 1, 1b,art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3,art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1,art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: § 56 ust. 1, 2,4
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2023 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 września 2022 r nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 9 listopada 2022 r. C. P. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 września 2022 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 8 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której na wniosek skarżącej Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 26 września 2019 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0,2622 ha. W wyniku podziału z ww. działki zostały wydzielone działki o numerach: [...], [...] i [...].

Mając na uwadze art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz uchwałę nr XXV/223/2012 Rady Miejskiej [...] z 15 maja 2012 r., ustalającą 30% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, organ pierwszej instancji, uznając, że zaistniały okoliczności do ustalenia takiej opłaty, zawiadomieniem z 8 grudnia 2020 r. poinformował spółkę o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 31 grudnia 2021 r. operatu szacunkowego, wobec stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, Burmistrz decyzją z 8 marca 2022 r. ustalił skarżącej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując się na przepisy art. 98a pkt 1a, 1b i 3 oraz art. 151 u.g.n. oraz na ww. operat szacunkowy organ wskazał, że został on sporządzony w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Z uwagi deficyt gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę w obrębie [...] (stan przed podziałem), biegły rozszerzył analizę rynku do całej gminy i do ponad dwóch lat wstecz, wliczając do wyliczeń nieruchomości porównawcze sprzedane również w okresie 2017 r. Biegły stwierdził, że określona zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości nie spełniała definicji wartości rynkowej, gdyż nie była oparta o ceny nieruchomości podobnych, wobec czego do wyceny po podziale zastosował dodatkowy współczynnik korygujący K. W celu ustalenia tego współczynnika biegły przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości składających się z typowych działek gruntu predysponowanych do indywidualnej zabudowy oraz kompleksów składających się z kilku (trzech) działek gruntu po podziale, sprzedanych w ramach tej samej transakcji. Łącznie biegły przeanalizował 40 transakcji z terenu gminy [...] oraz 341 transakcji z terenu gmin o podobnej wielkości i aktywności rynku z powiatu [...]. Analiza przeprowadzona przez biegłego wykazała relację cen obu segmentów nieruchomości wskazując różnicę 3% na rzecz pojedynczych działek sprzedawanych indywidualnie. W związku z powyższym biegły zastosował dodatkowy współczynnik korekcyjny z zakresu 0,90 - 1,10, w wysokości K=0,97 ze względu na korzystne położenie nieruchomości oraz stosunkowo niewielką powierzchnię. Współczynnik ten obejmuje analizowany segment rynku nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową o charakterze indywidualnym. Wykazana relacja uwzględnia różnicę cen pojedynczych działek gruntu, sprzedawanych w jednym akcie notarialnym w stosunku do podobnych działek gruntu nabywanych w kompleksach po kilka. Dla określenia wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej przed podziałem biegły przyjął 11 transakcji na nieruchomości gruntowe o dominującej funkcji mieszkaniowej położone na obszarze gminy [...]. Średnia cena ukształtowała się na poziomie [...] zł za 1m˛. Następnie biegły dokonał analizy rynku rodzajowo podobnego, określił cechy rynkowe nieruchomości oraz ich wagi. Za pomocą przyjętych wartości współczynników korygujących skorygował cenę średnią, obliczył wartość 1m˛ oraz obliczył wartość nieruchomości przed podziałem, co w zaokrągleniu przyjętym przez rzeczoznawcę majątkowego dało wartość nieruchomości w wysokości [...] zł. Dla określenia wartości nieruchomości po podziale biegły przyjął segment rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, mieszkaniowych jednorodzinnych na terenie gminy [...] (obręby; [...] i [...]), przyjmując do wyceny 17 transakcji nieruchomościami. Średnia cena ustalona przez biegłego ukształtowała się na poziomie [...] zł za 1m˛. Po analizie rynku rodzajowo podobnego, określeniu cechy rynkowych i ich wag, biegły skorygował średnią cenę, stosując współczynnik korekcyjny "K", obliczył wartość rynkową 1m˛ nieruchomości oraz obliczył wartość nieruchomości po podziale, co w przyjętym zaokrągleniu dało wartość nieruchomości w wysokości [...] zł. Mając powyższe na uwadze, biegły stwierdził, że wartość nieruchomości po podziale wzrosła o [...] zł, a zatem zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikające z przepisów art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n.

Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego, Burmistrz wskazał, że został on sporządzony prawidłowo w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie. Biegły w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Operat szacunkowy nie zawiera niejasności, pomyłek ani błędów. Jest logiczny, spójny i kompletny. Organ przyjął go za dowód w sprawie, na podstawie którego ustalił opłatę adiacencką.

W odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty, ewentualnie uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, skarżąca wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.").

Utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy decyzją z 23 września 2022 r., SKO powołując się na art. 98a u.g.n., wskazało, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: wydania decyzji uwzględniającej wniosek o dokonanie podziału nieruchomości, wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem podziału nieruchomości oraz obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ponadto zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Tym samym, wobec bezsporności okoliczności zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz obowiązywania w dacie, w której decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, uchwały Rady Miejskiej, określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, postępowanie dowodowe koncentrowało się na zbadaniu wzrostu wartości nieruchomości. Kwestią rozstrzygającą dla postępowania było zatem ustalenie, czy w wyniku podziału nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że warunki naliczenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym wyliczył wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Analizą objęto transakcje sprzedaży: prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Jako jednostkę odniesienia przyjęto 1 m˛ powierzchni działki gruntu i wykorzystano dane zawarte w aktach notarialnych oraz informacje pochodzące z biur pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Na podstawie analizy rynku nieruchomości, utworzono zbiór wiarygodnych transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych. Dokonano podziału na strefy (stany) cech rynkowych, wpływających na zróżnicowanie cen transakcyjnych. Gradację zidentyfikowanych stref każdej cechy przedstawiono w skali od najbardziej do najmniej korzystnych. Dalej podano obliczenie granic sumy współczynników korygujących oraz zakresów współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych oraz ocenę nieruchomości i obliczenie wartości rynkowej. Oceniając sporządzony operat, Kolegium stwierdziło, że posiada on wartość dowodową w sprawie i na jego podstawie Burmistrz mógł ustalić opłatę adiacencką. Operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał operat za wyczerpujący i nie zawierający błędów, bowiem rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Ponadto, aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona powinna albo przedstawić kontroperat, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. Skarżąca nie skorzystała z żadnej z powyższych metod. SKO zaznaczyło, że zwróciło się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zarzutów odwołania i wyjaśnił on wszelkie wątpliwości strony. Kończąc, Kolegium stwierdziło, że zebrany materiał dowodowy, prawidłowo oceniony przez organ pierwszej instancji, upoważniał do wymierzenia opłaty w takiej wysokości, jak w decyzji.

W skardze na powyższą decyzję spółka, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 7 w z w. z art. 77 § 1 w z w. z art. 80 K.p.a. przez brak wnikliwej analizy dowodów w postaci operatu szacunkowego i wyjaśnień biegłego i niedostrzeżenie zachodzących w nich sprzeczności i oczywistych błędów, w tym matematycznych (pomimo otrzymania od strony datowanego na dzień 13 września 2022 r. pisma ustosunkowującego się do tych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego i w sposób zrozumiały wytykającego te błędy), co skutkowałoby uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji;

2. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. przez niepełne uzasadnienie faktyczne i brak wskazania, które fakty zostały udowodnione, a w konsekwencji niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności w zakresie analizy sporządzonego operatu szacunkowego i uznania go za spójny i poprawny;

3. art. 98a § 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy w rzeczywistości w wyniku dokonanego podziału nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że w jej ocenie zarówno organ pierwszej instancji, jak i SKO, dokonały jedynie czysto formalnej oceny operatu szacunkowego (w przypadku SKO także wyjaśnień), prawdopodobnie nawet nie czytając ze zrozumieniem jego treści. Zdaniem skarżącej nie sposób, uważnie analizując operat czy wyjaśnienia rzeczoznawcy, nie dostrzec oczywistych niejasności lub niespójności. Błędy, które popełnił biegły podczas sporządzania operatu szacunkowego i wyjaśnień są rażące, wyraźnie widoczne, dla osoby logicznie myślącej i nie jest potrzebna specjalistyczna wiedza, aby je dostrzec. Wnioski, które biegły wyciągnął z przeprowadzonej przez siebie analizy, są oczywiście sprzeczne. Tak jawne nieścisłości nie powinny umknąć uwadze organów obu instancji i są wystarczające do stwierdzenia, że operat został sporządzony nieprawidłowo. Wbrew stanowisku SKO, dokonując oceny tego dowodu, nie powinno się poprzestawać tylko na kontroli formalnej i badaniu zgodności z przepisami prawa. Organ obu instancji są zobowiązane do tego, aby ocenić między innymi, czy przyjęte przez biegłego założenia są wystarczająco uzasadnione, a także czy biegły odpowiednio wyjaśnił, dlaczego do analizy wybrał takie, a nie inne działki. W przypadku, gdy jakieś ustalenie w operacie szacunkowym budzi wątpliwości lub nie jest szczegółowo wyjaśnione, i to pomimo wezwania biegłego do wyjaśnień, organ powinien odmówić operatowi mocy dowodowej. Wobec powyższego strona uznała, że doszło do naruszenia art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. ze względu na to, w jaki sposób organy obu instancji zebrały i oceniły dowody w sprawie, zwłaszcza dowód w postaci operatu szacunkowego i wyjaśnień biegłego. Rzetelnie sporządzona opinia, wykazałaby, że podział nieruchomości nie doprowadził do wzrostu jej ceny. Faktem jest bowiem, że na analizowanym terenie ceny nieruchomości niezależnie od metrażu w okresie objętym analizą oscylowały na podobnym poziomie (ze wskazaniem na wyższe ceny większych działek w przeliczeniu na m˛ powierzchni) i wynikało to bezpośrednio z danych przedstawionych przez biegłego w treści operatu. Powyższe wynikało ze specyfiki analizowanego rynku, związanej z tym, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazywał budowy na jednej działce więcej niż jednego budynku jednorodzinnego. Ograniczeniem co do ilości budowanych budynków były jedynie normy wynikające z odrębnych przepisów, przede wszystkim Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z analizami przeprowadzanymi przez spółkę, na nieruchomości przed podziałem możliwe było wybudowanie co najmniej czterech budynków jednorodzinnych dwulokalowych. Taka inwestycja byłaby zatem zdecydowanie bardziej zyskowna, co przekładało się na wartość działki przed jej podziałem. Wobec powyższego strona wskazała, że podział nieruchomości w niniejszej sprawie nie wpłynął na wzrost jej wartości. Naruszony został zatem art. 98a § 1 u.g.n., który umożliwia organowi ustalenie opłaty adiacenckiej tylko wtedy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Organ pierwszej instancji powinien był zatem wydać decyzję o odstąpieniu od ustalenia opłaty adiacenckiej. Skoro zaś tego nie zrobił, to Kolegium powinno było uchylić jego decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1b ww. ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Z powyższych przepisów wynika, że operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z treścią art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ze zm.; dalej: "rozporządzenie ") Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 tego rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Rzeczoznawca majątkowy powinien ponadto zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/17 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy jest zatem wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie nie budzi przy tym wątpliwości, że operat taki, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie z uwzględnieniem art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2017 r., II SA/Bk 40/17).

W tak zakreślonych ramach prawnych, kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie koncentruje się zasadniczo wokół oceny przez organ operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości określonej zaskarżoną decyzją. Zdaniem skarżącej organy dokonały jedynie czysto formalnej oceny operatu szacunkowego, nie dostrzegając oczywistych niejasności lub niespójności. Nie podjęły niezbędnych działań celem prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, czego następstwem było przyjęcie poprawności kluczowego w sprawie dowodu, który zdaniem strony skarżącej został błędnie sporządzony. Efektem powyższych zarzutów jest twierdzenie przez skarżącą, że operat jest na tyle wadliwy, że nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z dokonanym podziałem.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie nie ma podstaw, aby kwestionować stanowisko SKO w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego w dniu 31 grudnia 2021 r. Należy bowiem zauważyć, że operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami. Zakres treściowy tego operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia. Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia RM, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cyt. rozporządzenia oraz zawiera istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z jego § 56 ust. 4. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

Ponadto biegły wyraźnie wskazał transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń oraz uzasadnił wybór zastosowanej metody szacowania wartości wycenianej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżącego opłaty adiacenckiej. W kontekście powyższego Sąd podkreśla, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15).

W rozpoznawanej sprawie, w celu oszacowania wartości nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Rodzaj rynku został określony dla gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę. Okres badania obejmował lata 2017-2019. Z uwagi na deficyt występowania w obrocie nieruchomości podobnych w obrębie [...] (stan przed podziałem), biegły rozszerzył analizę rynku nieruchomości do całej gminy i ponad dwóch lat wstecz, wliczając do wyliczeń nieruchomości porównawcze sprzedane również w okresie 2017 r. Dla określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej przyjęto segment rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele realizacji inwestycji mieszkaniowych. Ostatecznie biegły przyjął 11 transakcji na nieruchomości gruntowe o dominującej funkcji mieszkaniowej o powierzchniach z przedziału od 1503 m˛ do 3153 m ˛ położone na obszarze gminy [...], których ceny zawierały się w przedziale od [...] zł do [...] zł za 1m˛, w opinii biegłego najbardziej podobnych swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej pod względem cech rynkowych. Do wyceny po podziale biegły zastosował współczynnik korygujący K, ponieważ wycena nie została oparta o ceny nieruchomości podobnych. Wyjaśnił, że współczynnik ten uwzględnia relację cen nieruchomości po podziale, określonych jako suma wartości działek w stosunku do nieruchomości podzielonych (całych nieruchomości z naniesioną siatką granic). W celu ustalenia współczynnika K biegły przeanalizował transakcje nieruchomościami gruntowymi, składającymi się z typowych działek predysponowanych do indywidualnej zabudowy oraz kompleksów składających się z kilku działek po podziale, sprzedanych w ramach tej samej transakcji. Łącznie biegły przeanalizował 40 transakcji z gminy [...] oraz dodatkowo 341 transakcji z terenu gmin o podobnej wielkości i aktywności rynku z powiatu [...]. Analiza wykazała relację cen obu segmentów nieruchomości wskazując różnicę 3% na rzecz pojedynczych działek sprzedawanych indywidualnie. Biegły przyjął zatem współczynnik w wysokości K=0,97 ze względu na korzystne położenie nieruchomości oraz stosunkowo niewielką powierzchnię. Współczynnik ten obejmował analizowany segment rynku nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową o charakterze indywidualnym. Wykazana relacja uwzględnia różnicę cen pojedynczych działek gruntu, sprzedawanych w jednym akcie notarialnym w stosunku do podobnych działek gruntu nabywanych w kompleksach po kilka. W konsekwencji do wyceny po podziale biegły przyjął segment rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, mieszkaniowych jednorodzinnych na terenie gminy [...] (obręby: [...] i [...], w zakresie czasowym transakcji w latach 2017-2019. Na tak zdefiniowanym rynku odnotował i przyjął do wyceny 17 transakcji nieruchomościami o powierzchniach 586 m ˛ do 968 m˛ , których ceny zawierały się w przedziale od [...] zł do [...] zł za 1m˛, również najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianych pod względem cech rynkowych. Następnie przedstawił skalę ocen w ramach przyjętych cech rynkowych, dokonując ich oceny z punktu widzenia ich korzystności, a także określił cechy, które potraktował jako czynniki korygujące cenę oraz wagę tej korekty. Za pomocą przyjętych wartości współczynników korygujących biegły skorygował cenę średnią, obliczył wartość 1m˛ oraz obliczył wartość nieruchomości przed podziałem jak i po podziale. Wartość 1 m˛ każdej z nieruchomości powstałej po podziale skorygowała o współczynnik korekcyjny K. Ostatecznie ustalił wartość rynkową działki przed podziałem na [...] zł. Wartość rynkowa nieruchomości po podziale wyniosła [...] zł i stanowi sumę wartości tych działek. Tym samym operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko Kolegium, że operat szacunkowy w kontrolowanej sprawie został przez rzeczoznawcę sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób prawidłowy, rzetelny i logiczny oraz z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia. Rzeczoznawca prawidłowo przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym nie uchybił dokonanej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Wskazał dokładnie rodzaj określanej wartości, wyjaśnił wybór podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania z uwzględnieniem czynników korygujących i współczynnika korekcyjnego K. Zgromadzone dane wyjściowe zastosował do obliczeń wartości nieruchomości, które przedstawił wraz z wynikiem i jego uzasadnieniem. Operat szacunkowy zawiera zatem dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Rzeczoznawca prawidłowo również przeanalizował rynek nieruchomości w celu wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed i po podziale niezbędnych do zastosowania podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Z tego powodu operat opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto prawidłowo jako sumę wartości rynkowej działek wydzielonych w podziale. W konsekwencji określenie ww. wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n. Jak słusznie oceniło Kolegium, tak sporządzony operat, jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Przedłożona opinia, jako jeden ze środków dowodowych służących organowi załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 K.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez organy i takiej jego oceny organy dokonały.

Podkreślenia wymaga, że podstawą zarzutów skarżącej względem omówionego wyżej operatu szacunkowego, będącego zasadniczym dowodem w kontrolowanej sprawie, są twierdzenia jakoby wartość nieruchomości w wyniku podziału nie wzrosła, czego ma dowodzić m.in. wskazana przez spółkę błędna ocena specyfiki analizowanego rynku, czy naruszenia w zakresie przyjętego współczynnika korekcyjnego K. Należy jednak zaznaczyć, że na żądanie organu rzeczoznawca złożył dodatkowe wyjaśnienia co do treści operatu, stanowiące odpowiedź na ww. zarzuty wyjaśniając, że maja one charakter subiektywny i związane są z wykonywaną przez właściciela nieruchomości działalnością komercyjną oraz postrzeganiem nieruchomości wyłącznie w ujęciu deweloperskim. Biegły zaznaczył, że maksymalizacja zysku ze sprzedaży lokali mieszkalnych wybudowanych na danej działce gruntu nie stanowi o jej wartości rynkowej. Do oceny tendencji rynkowych brany jest pod uwagę całokształt cen transakcyjnych na danym rynku, a nie partykularny interes dewelopera. Kalkulowanie maksymalnej ceny jaką należy zapłacić za grunt przy danej ilości możliwej do wybudowania substancji mieszkaniowej, tak aby inwestycja była opłacalna mieści się w kategorii wartości inwestycyjnej gruntu. Metoda ta nie może być podstawą do szacowania wartości dla potrzeb opłat adiacenckich, w szczególności że przy jej określeniu nie uwzględnia się części składowych. Na podstawie badania rynku gminy [...] biegły stwierdził, że większość transakcji zawieranych jest między osobami fizycznymi. W takiej sytuacji przyjęcie do wyceny wyłącznie gruntów nabywanych przez wyspecjalizowane jednostki na cele inwestycyjne stanowiłoby jedynie wycinek tendencji rynkowych oraz zakłamywałoby prawdziwą relację cen jednostkowych do powierzchni gruntu. Spekulacje, co do maksymalnej ilości budynków na działce gruntu w celu optymalizacji zysku, towarzyszą wyłącznie przedsiębiorcy, a nie koniecznie inwestorowi, który chce wybudować na działce dom jednorodzinny. Popyt na taką nieruchomość tworzą głównie osoby fizyczne. Dlatego też rolą rzeczoznawcy jest odzwierciedlenie typowych, optymalnych tendencji rynkowych właściwych dla mieszkaniowej jednorodzinnej właściwości nieruchomości. W związku z powyższym biegły uznał, że do określenia wartości rynkowej nie można brać pod uwagę wyłącznie transakcji deweloperskich, gdyż nie odzwierciedli to rynku nieruchomościami. Odnosząc się natomiast do kwestii dodatkowego korygowania wartości nieruchomości współczynnikiem K biegły podkreśli, że zastosowany współczynnik uwzględnił mniejszą podaż potencjalnych nabywców działek przed podziałem niż po podziale. Ponieważ przedmiotem wyceny jest nieruchomość jako całość, w celu określenia wartości rynkowej, zbadano relację cen podobnych pojedynczych działek gruntu sprzedawanych niezależnie, w stosunku do cen nieruchomości składających się z szeregu działek z naniesioną siatką granic po poddziale sprzedawanych razem. Analiza wykazał, że w przypadku trzech działek zmiana wartości wynosi 1% na działkę. Zatem do wyceny zastosowano dodatkowy współczynnik 0,97, co jest dopuszczalne z punktu widzenia Noty Interpretacyjnej "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Zastosowanie współczynnikom obniża wartość nieruchomości po podziale, urynkowiając ją tak, aby odpowiadała kategorii rynkowej zgodnie z definicją ustawową, zmniejszając jednocześnie ingerencję w prawo własności na korzyść właściciela. Rzeczoznawca podkreśli, że negowanie zastosowania tej czynności jest działaniem na szkodę właściciela.

Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy dokonując oceny przydatności sporządzonego operatu uwzględnił powyższe wyjaśnienia, nie znajdując podstaw do zakwestionowania sporządzonego operatu szacunkowego, jak dowodu. Tym samym jako prawidłowe ocenił stanowisko rzeczoznawcy, że nieruchomość stanowiąca przedmiot oszacowania uzyskała szczególne cechy, gdyż właściciel po podziale dysponuje trzema działkami, które może sprzedaż niezależnie od pozostałych części nieruchomości. W tym przypadku wzrost wartości nie jest podyktowany planem miejscowym (to samo przeznaczenie), lecz korzystną zmianą struktury gruntu. Określone wartości rynkowe przedstawione w operacie szacunkowym są przejrzyste oraz odzwierciedlają tendencje na rynku (analizowano wyłącznie okolice [...], a określone wartości możliwe do zaakceptowania, biorąc pod uwagę wysokie ceny w bezpośrednim sąsiedztwie. Podział na trzy działki umożliwia separatywną sprzedaż nieruchomości wyodrębnionych prawnie i obszarowo. Takiej samej możliwość grunt nie posiadał przed podziałem, co wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości.

Nie jest zrozumiały sformułowany w skardze zrzut kierowany do operatu szacunkowego, że "zmiana wartości każdego z trzech elementów o 3% nie powoduje, że wartość trzech elementów brana pod uwagę łącznie zmieni się także o 3%". Tymczasem biegły ustosunkowując się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że w celu określenia wartości rynkowej zbadał relację cen podobnych pojedynczych działek gruntu sprzedawanych niezależnie w stosunku do nieruchomości, składających się z szeregu działek z naniesioną siatką granic po podziale, sprzedawanych razem. Analiza wykazała, że w przypadku trzech działek zmiana wartości wynosi 1% na działkę i z tego powodu zastosował współczynnik 0,97 po podziale. W wyjaśnieniach tych nie ma mowy o "zmianie wartości każdego z trzech elementów o 3%", jak błędnie wskazuje skarżąca. Zdaniem Sądu nie ma także wpływu na prawidłowość sporządzonego operatu zarzut skarżącej, że istotna część transakcji zaprezentowanych w wyjaśnieniach rzeczoznawcy dotyczy lat 2020 – 2022. W operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód do stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale biegły przyjął do wszelkich analiz transakcje, które miały miejsce w latach 2017 – 2019. W porównaniach znajdujących się w spornym operacie brak transakcji z lat 2020 – 2022. Jedynie w wyjaśnieniach poczynionych w stosunku do zarzutów odwołania, biegły przedstawił dodatkową symulację cen transakcyjnych nieruchomości położonych w najbliższym otoczeniu spornej nieruchomości cele wykazania zdecydowanie wyższej ceny średniej w obrębie działek do 1.000 m˛. Zarzucając biegłemu popełnienie rażących błędów, "wyraźnie widocznych dla osoby logicznie myślącej" i wyciągnięcie z analizy oczywiście sprzecznych wniosków, skarżąca tych rażących błędów – zdaniem Sądu – nie wskazała.

W kontekście powyższego podkreślić należy, że w przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skarżąca takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawiła. Zatem w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku, doboru nieruchomości, wyboru podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania z uwzględnieniem czynników korygujących i współczynnika korekcyjnego, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Ponadto jak wskazano powyższej rzeczoznawca majątkowy ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji, gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 przywoływanej ustawy, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (zob. NSA z wyrok z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 494/21).

Podniesione przez skarżącą zarzuty w wobec powyższych uwag uznać należy za bezzasadne. Sąd, analizując zastrzeżenia i wątpliwości zgłaszane przez stronę w trakcie całego postępowania, doszedł do wniosku, że żadne z nich nie świadczą o wadliwości zaskarżonej decyzji. Co prawda, należy przyznać rację skarżącej, że organ odwoławczy nie odniósł się do zgłoszonych w piśmie 13 września 2022 r., a powtórzonych w skardze, zarzutów kierowanych w stosunku do treści operatu, jednak fakt, że biegły ustosunkował się do powyższych kwestii w wyjaśnieniach z 22 sierpnia 2022 r. powoduje, że pozostają one bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Ponadto, mając na uwadze, że operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenkciej, powoływanie się w dodatkowych wyjaśnieniach przez rzeczoznawcę na transakcje z lat 2020-2022 nie ma znaczenia dla sprawy.

Zważywszy powyższe, Sąd stwierdza, że nie ma w kontrolowanej sprawie uzasadnionych podstaw, aby odmówić operatowi szacunkowemu mocy i wiarygodności dowodowej, a zatem ustalony na jego podstawie stan faktyczny uzasadniał zastosowanie powołanych przez organy przepisów. Prezentowaną w skardze argumentacją, skarżąca nie podważyła skutecznie mocy dowodowej operatu szacunkowego, ani przyjętych na jego podstawie ustaleń organu. Samo niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też jej subiektywne przekonanie o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu decyzji organów obu instancji naruszenia prawa, które powodowałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. W szczególności w kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji i w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Organy dokonały też oceny operatu szacunkowego jako dowodu z uwzględnieniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dowód ten nie budzi zastrzeżeń Sądu z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń. W oparciu o taki dowód zasadnym było dokonanie kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie. W tej sytuacji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, w która spełnia wymogi wskazane w art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., jest zgodna z prawem, bowiem nie narusza prawa materialnego oraz wskazanych w skardze przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) skargę oddalił.