Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1315/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, 145, 183, 188, 189, 206
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3, 37a, 37d
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7a, 8, 11, 61, 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31, 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp.z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 762/22 w sprawie ze skargi X sp.z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 7 maja 2021 r. znak: [...], 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 762/22, oddalił skargę X sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 7 maja 2021 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska na podstawie art. 37d ust. 1, 4 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., u.p.z.p.), oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 9 pkt 2 lit. h i § 12 ust. 4 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034, dalej: uchwała krajobrazowa), wymierzył "X" sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] karę pieniężną w kwocie 1.736,64 zł za umieszczenie w dniach od 15 marca do dnia 29 marca 2021 r. tablicy reklamowej w budynku na rogu ulicy [...] i [...] (od strony ul. [...]) w [...] o powierzchni wynoszącej 0,81 m2, niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 6 lipca 2022 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w części, gdzie używa się zwrotu "[...] [...]", i orzekło, że kara dotyczy umieszczenia tablicy reklamowej w budynku przy ul. "[...] [...]" i utrzymała w mocy ww. decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że 15 marca 2021 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono umieszczenie tablicy reklamowej - ekranu świetlnego w witrynie lokalu na rogu ulic [...] i [...] w [...]. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że tablica reklamowa posiada miary 0,678m x 1,1970m, co daje powierzchnię 0,81m2. Z kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Następnie, pismem z 15 marca 2021 r., zawiadomiono właściciela tablicy o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska oraz o oględzinach, które zaplanowano na 6 kwietnia 2021 r. Jeszcze przed dokonaniem oględzin, podczas kolejnych kontroli w dniach 23 i 29 marca 2021 r. zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej, stwierdzano usytuowanie tablicy reklamowej, o której mowa w niniejszym postępowaniu. Podczas oględzin w dniu 6 kwietnia 2021 r. tablica była już zdemontowana.

W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że opisany przedmiot stanowił tablicę reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Organ wskazał, że ustalenia uchwały krajobrazowej dla obszaru oznaczonego symbolem S0 nie dopuszczają na nim reklam w formie ekranu świetlnego. Co także istotne regulacja § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały przewiduje warunki umieszczania tablic reklamowych na tzw. przeszkleniach. Przeszklenie stanowi jednoczęściowa lub składająca się z kwater zewnętrzna przezierna przegroda obiektu budowlanego, w szczególności szyba zespolona w oknie, witrynie lub ścianie osłonowej (§ 4 ust. 1 pkt 20 uchwały reklamowej). § 12 odnosi się zarówno do wewnętrznej, jak i zewnętrznej strony przeszklenia. Na żadnej z nich nie zezwolono na umieszczenie tablicy w formie ekranu świetlnego. W tym stanie rzeczy uznały orzekające organy, że umieszczenie świetlnej tablicy reklamowej w obszarze S0 w przeszkleniu budynku, narusza postanowienia uchwały krajobrazowej miasta Gdańska.

W ocenie organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji prawidłowo też ustalono wysokość kary pieniężnej na kwotę 1.736,64 zł, wskazując także poprawny sposób jej wyliczenia, stosownie do art. 37d ust. 9 u.p.z.p., tj. 40 x {(0,24 m2 x 0,24 zł/m2/dzień x 15 dni) + (2,70 zł/m2 x 15 dni )} = 1.736,64 zł. Kolegium zwróciło uwagę, że kara została wymierzona za 15 dni, tj. od 15 marca 2021 r. do 6 kwietnia 2021 r., natomiast art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przewiduje za datę końcową okresu, za jaki jest wymierzana kara, m.in. dzień demontażu tablic reklamowych. Przyznano, że w niniejszej sprawie data ta nie została ustalona, natomiast Spółka wezwana do podania daty usunięcia tablicy nie wskazała, kiedy została ona usunięta. W związku z tym przyjęto, że zgromadzony materiał potwierdza umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej do 2 lipca 2021 r.

Odnośnie ustalenia daty wszczęcia postępowania Kolegium wskazało, że w dniu 15 marca 2021 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej, której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z tego samego dnia, w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ I instancji uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 15 marca 2021 r. Kolegium zaznaczyło, że przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przewiduje za datę końcową okresu, za jaki jest wymierzana kara, m. in. dzień demontażu tablicy reklamowej. W sprawie niniejszej data ta nie została ustalona. Nie budzi jednakże wątpliwości to, że w okresie, za jaki wymierzono karę tablica niewątpliwie znajdowała się w podanej przez organ lokalizacji. Z kolei podczas oględzin w dniu 6 kwietnia 2021 r. stwierdzono jedynie, że tablica została już zdemontowana. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium, uchybienie w postaci braku ustalenia daty demontażu tablicy nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż tablica była umieszczona w okresie objętym postępowaniem, zaś działanie organu, który nie ustalił daty jej demontażu było korzystne dla Spółki. Ewentualne uchylenie decyzji i naliczenie kary zgodnie z ustaloną w postępowaniu datą demontażu tablicy, byłoby działaniem na niekorzyść strony skarżącej.

Odnośnie zarzutu, że organ I instancji w sposób wadliwy w toku całego postępowania przyjął, że lokalem, w którym został umieszczony ekran Spółki, jest lokal przy ul. [...] [...] w [...], w sytuacji gdy ekran Spółki znajdował się wewnątrz lokalu przy ul. [...] [...] w [...], Kolegium podniosło, że wskazanie lokalizacji budynku z odwołaniem się do jego numeracji uznać należy za czynnik, który nie ma decydującego wpływu na odpowiedzialność za umieszczenie w jego oknie tablicy reklamowej. Nie budzi bowiem wątpliwości dokładna lokalizacja miejsca, w którym została umieszczona tablica, w szczególności to w jakim obszarze miasta Gdańska się ona znajdowała. Fotografie jednoznacznie wskazują, że miejscem tym był róg ulicy [...] i [...] w [...]. Ponadto Kolegium zapoznało się z danymi dostępnymi w portalu geodezyjnym (geoportal.gov.pl) z których wynika, że budynek znajdujący się na rogu ulicy [...] i [...] posiada numer [...]. Ekran LED umieszczony został od strony ul. [...]. W sąsiedztwie nie znajduje się lokal posiadający numerację [...]. Posłużenie się tą numeracją przez organ I instancji było zatem błędem, który nie ma wszakże żadnego wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji co do zasady. W związku z tym dokonano korekty rozstrzygnięcia organu I instancji umieszczając w nim właściwą numerację budynku. Kolegium za prawidłowe uznało także stanowisko organu co do oceny przesłanek zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargą X sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p.; art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej; art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 138 § 2 w zw. z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1-3 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP; art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.; art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż przedmiotowy ekran wielofunkcyjny stanowi tablicę reklamową podlegającą regulacjom uchwały krajobrazowej. Zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W myśl natomiast z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED), jest ekranem świetlnym, podlegającym reglamentacji tej uchwały. Jak wynika z powyższego, definicja tablicy reklamowej (i urządzenia reklamowego, które jednak w tej sprawie nie występuje) jest [...]. Obejmuje każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu) możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany. Obie te definicje nie wykluczają się wzajemnie, może bowiem wystąpić sytuacja, taka jak w niniejszej sprawie, że dany przedmiot jest jednocześnie przeznaczony, jak i służy ekspozycji reklamy. Sporny ekran LED, którego właścicielem jest skarżąca, jest przedmiotem o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w tym celu faktycznie wykorzystywanym, nie ma zatem podstaw do wykluczania go z definicji tablicy reklamowej.

Zdaniem Sądu bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej tego przedmiotu jako tablicy reklamowej pozostaje to, że może on służyć również do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe. Tego rodzaju przedmioty jak ekrany wielofunkcyjne ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści, jeżeli jednak służą ekspozycji reklamy, odpowiadają powyższej definicji. Ponadto uchwała krajobrazowa wprost odnosi się do tablic reklamowych przeznaczonych do ekspozycji informacji o zmiennej treści, jak będący przedmiotem niniejszego postępowania ekran LED. Wniosek strony skarżącej, że tablicą reklamową nie jest przedmiot potencjalnie służący ekspozycji reklamy, o ile nie jest wykorzystywany na ten cel w sposób ciągły i trwały, nie znajduje zdaniem Sądu potwierdzenia w brzmieniu powyższych przepisów, które w żaden sposób nie uzależniają kwalifikacji danego przedmiotu jako tablicy reklamowej od czasu emitowania przez nie treści reklamowej. Ani u.p.z.p. ani uchwała krajobrazowa nie formułują wymogu, aby emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją. Jeżeli zatem ekran świetlny służy wyświetlaniu reklam w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go charakteru ekranu świetlnego w rozumieniu uchwały krajobrazowej.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, że odwołując się do art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm., u.d.p.), w myśl którego zajęcie pasa drogowego "przez okres krótszy niż 24 godziny" jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień, Spółka wywodzi, że skoro na gruncie u.p.z.p. ustawodawca takiego domniemania nie tworzy, to domniemania takiego nie można konstruować w drodze wykładni rozszerzającej. W rezultacie, zdaniem strony, jeżeli czasowa emisja reklamy na urządzeniu nieprzeznaczonym ze swej istoty pod emisję reklamy jest krótsza niż 24 godziny, to nie zachodzi niezgodność nośnika reklamowego z uchwałą krajobrazową. Powyższa argumentacja nie zasługuje w ocenie Sądu na uwzględnienie. Sąd zauważył, że u.p.z.p. oraz wydana na jej podstawie uchwała krajobrazowa w sposób kompleksowy regulują kwestie zasad umieszczania reklam w postaci tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeni publicznej i nie ma potrzeby ani podstaw do odwoływania się do regulacji zawartej w u.d.p. Jak przy tym wyżej wskazano, analiza regulacji zawartej w tych aktach prawnych w zakresie tablic reklamowych nie daje podstaw do wyłączenia z tej definicji ekranów wielofunkcyjnych, takich jak będący przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca zatem w sposób całkowicie chybiony z braku w u.p.z.p. normy prawnej analogicznej do normy zawartej w art. 40 ust. 12 u.d.p. wywodzi istnienie normy prawnej nakazującej uznać za tablicę reklamową wyłącznie taki nośnik reklamowy, który przez 24 godziny emituje reklamę.

Sąd nie zgodził się też z argumentacją, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest objęta regulacjami uchwały krajobrazowej, gdyż umieszczona jest wewnątrz lokalu. Skarżąca uważa, że przepisy art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i wydanej na podstawie art. 37a ust. 1 tej ustawy uchwały krajobrazowej sankcjonują wyłącznie umieszczanie nośników reklamowych w postaci tablic i urządzeń reklamowych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych. Językowa treść tych przepisów jednak do takiego wniosku nie prowadzi. Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37a ust. 1 tej ustawy rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zgodnie z kolei z § 1 ust. 1 uchwały krajobrazowej uchwala się zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (....). Natomiast w myśl § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Ponadto w rozdziale 4 uchwały krajobrazowej, odnoszącej się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zawarto regulacje dotyczące zakazów i nakazów związanych z sytuowaniem tego rodzaju nośników reklamowych. Zdaniem Sądu z powyższych przepisów nie wynika, aby obejmowały one wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych, jak twierdzi skarżąca. Swoje stanowisko Spółka wywodzi właściwie z jednego przepisu, tj. art. 37d ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Zdaniem Sądu przepis ten dotyczy strony podmiotowej deliktu administracyjnego i nie można z niego wywodzić generalnej zasady, że jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są umieszczone na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym, to nie są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i nie mogą być w związku z tym z nią niezgodne. Zresztą sformułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego niż przyjmuje strona rozumienia miejsca umieszczenia wymienionych w przepisie nośników reklamowych. Przede wszystkim jednak taki wniosek nie wynika z innych przepisów u.p.z.p., w tym zawłaszcza regulujących stronę przedmiotową deliktu administracyjnego, którą jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Przepisy tej uchwały natomiast nie zawierają regulacji wykluczających z zakresu jej obowiązywania tablic reklamowych umieszczonych wewnątrz budynku, emitujących reklamy w przestrzeni publicznej. Również zakwalifikowanie przez ustawodawcę do tablic reklamowych "reklam naklejanych na okna budynków" w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. do takiego wniosku nie prowadzi. Skarżąca błędnie z przepisu tego wywodzi, że skoro tablicą reklamową jest reklama naklejona na okno budynku, to nie jest nią nośnik reklamowy umieszczony wewnątrz budynku. Należy zdaniem Sądu zauważyć, że wymienienie w analizowanym przepisie rodzajów tablic reklamowych nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy poprzedzenie go sformułowaniem "w szczególności". Tablicą reklamową jest zatem każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, także jeśli nie został wymieniony w dalszej części tego przepisu po słowach "w szczególności". Zdaniem strony z przepisu tego wynika, że ustawodawca uznał, iż szyba okienna jako element zewnętrznej przegrody obiektu budowlanego tak samo jak ściana budynku stanowi powierzchnię, na której może być zlokalizowana tablica reklamowa. Wniosek taki jednak w ocenie Sądu nie znajduje dostatecznych podstaw na płaszczyźnie językowej tego przepisu, nie broni się również w świetle celów wprowadzonej regulacji, o czym będzie mowa dalej. Nie ma zatem przepisu, który wprost wyłączałby spod zakresu stosowania uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe umieszczone wewnątrz lokalu, takie jak w tej sprawie, tj. będące ekranem świetlnym umieszczonym w witrynie lokalu eksponującym w przestrzeni publicznej treści reklamowe o zmiennej treści. Deliktem administracyjnym, o jakim mowa w art. 37d ust. 1 u.p.zp., jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej, natomiast argumentacja, że delikt ten może zaistnieć wyłącznie w odniesieniu do nośników reklamowych umieszczonych na zewnętrznych przegrodach obiektów budowlanych nie znajduje oparcia w treści przepisów, skierowana jest też przeciwko celowi, jakiemu służyć mają te regulacje, tj. ochronie krajobrazu.

Sąd wskazał, że przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774, dalej: ustawa krajobrazowa). Założeniem tej ustawy było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Omawianą ustawą wprowadzono do art. 2 pkt 16e u.p.z.p. ustawową definicję krajobrazu stanowiąc, że jest to "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka". W uzasadnieniu projektu ww. ustawy (druk sejmowy nr 1525, Sejm VII kadencji) wskazano na konieczność właściwego rozumienia pojęcia "postrzegania krajobrazu przez ludzi" jako uświadomienie sobie wrażenia wywołanego działaniem bodźca zewnętrznego na analizator zmysłowy. W takim kontekście należy interpretować zaproponowane definicje. Z powyższymi zmianami terminologicznymi koresponduje zmiana katalogu wartości składających się na walory krajobrazowe. W miejsce wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych proponuje się ujęcie w definicji walorów przyrodniczych, kulturowych, historycznych i estetyczno-widokowych (art. 9 pkt 2 lit. c). Dalej w uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych, czemu przeciwdziałać mają wprowadzone regulacje. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynika m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2005 r. Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji w dniu 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 14, poz. 98). Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Konwencji stanowi, że prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D Konwencji), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem. Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Zawarta w u.p.z.p. definicja krajobrazu odpowiada Konwencji, która w art. 1 lit. a definiuje krajobraz jako obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że definicja krajobrazu zawarta w Konwencji odnosi się jasno do percepcji krajobrazu przez ludzi. Konwencja kładzie przy tym nacisk na rozumienie krajobrazu jako całości i obejmuje swoimi przepisami wszystkie krajobrazy, co jest wyartykułowane zarówno w preambule ("Konwencja nowym instrumentem ochrony, gospodarki i planowania wszystkich krajobrazów w Europie"), jak i w jej zakresie przedmiotowym. Konwencja uznaje krajobraz za istotny komponent naszego życia wykraczający poza znaczenie wizualne i uznający go za jedną z podstawowych potrzeb ludzkich mających znaczenie dla naszego dobrostanu i dobrobytu (jakości życia), a także tożsamości i kultury. Co więcej, wskazuje również, że jest on częścią interesu publicznego i jako taki powinien być przedmiotem troski władz publicznych. "Krajobraz" oznacza zatem strefę lub obszar postrzegany przez mieszkańców i odwiedzających, którego cechy wizualne i charakter są wynikiem działań, czynników naturalnych i/lub kulturowych (czyli ludzkich).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że na gruncie analizowanych przepisów znaczenie ma to, czy dana tablica reklamowa funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Jeśli tak, jest objęta regulacjami uchwały krajobrazowej. Jeśli nie, tymi regulacjami nie jest objęta. W niniejszej sprawie przedmiotowy ekran jest wprawdzie umieszczony wewnątrz lokalu, ale w sposób celowo kierujący emitowane przez niego treści reklamowe do przestrzeni publicznej, jest zatem objęty regulacjami uchwały krajobrazowej chroniącej krajobraz w rozumieniu podanym wyżej, czyli jako przestrzeń postrzeganą przez ludzi. Argumentacja skargi, że w związku z takim umieszczeniem nośnika reklamowego nie doszło do deliktu administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie, opiera się bowiem na wykładni przepisów zawężającej sposób rozumienia pojęcia ochrony krajobrazu, któremu służą te przepisy. Niezależnie zatem od charakteru programu wdrożonego przez Spółkę pod nazwą MORE umieszczane w witrynach lokali ekrany świetlne ingerują w krajobraz poprzez emitowane reklamy, w związku z czym są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i muszą pozostawać z nią zgodne.

Podsumowując Sąd stwierdził, że przepisy art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 1 u.p.z.p., jak również uchwała krajobrazowa, przedmiotem ochrony czynią krajobraz rozumiany jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń. Z żadnego z przepisów nie wynika, aby ochrona ta obejmowała wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na zewnętrznych przegrodach obiektu budowlanego. Mając na uwadze cel tych przepisów, jakim jest ochrona krajobrazu, brak jest podstaw do takiej ich wykładni, która wyłączałaby spod zakresu ich obowiązywania reklamy funkcjonujące w przestrzeni publicznej z tego tylko powodu, że nośnik reklamowy umieszczony jest w witrynie lokalu od wewnątrz, a nie od zewnątrz.

Sąd podniósł następnie, że zgodnie z wynikającą z § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zasadą, zakazane jest sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Ponadto, zgodnie z § 9 pkt 2 lit. h tej uchwały, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy zakazuje się efektów świetlnych, w szczególności migotania, pulsowania, animowania, zmiany barw lub kierunku świecenia całości lub fragmentów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, z wyłączeniem ekranów świetlnych dopuszczonych niniejszą Uchwałą. Ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy, sytuowanych na obiektach w obszarze S0 określa § 12 ust. 4 uchwały krajobrazowej. Nie jest w sprawie sporne, że żaden z przepisów tej uchwały nie dopuszcza w obszarze S0 reklam w formie ekranu świetlnego. Oznacza to, że przedmiotowa tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego o zmiennej treści nie spełnia wymogów reklam dopuszczalnych w obszarze oznaczonym symbolem S0. W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Wskazał, że na korzyść strony rozstrzygane są wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego. Komentowany przepis nie nakazuje natomiast rozstrzygania sprawy na korzyść strony. Jeżeli zatem mimo zastosowania nakazanych metod wykładni prawa nadal pozostają wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, to z wielu możliwych interpretacji odnośnego przepisu należy przyjąć tę z nich, której rezultat jest korzystny dla strony. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dostrzegł jednak takich wątpliwości co do przepisów prawa, które nie mogły zostać usunięte w drodze wykładni prawa, stąd też przepis ten nie został w ocenie Sądu naruszony.

Przechodząc do kwestii wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego i związanych z tym konsekwencji Sąd wskazał, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. W orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie w ocenie Sądu skarżąca wskazuje, że o czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania. Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność, wszczyna postępowanie.

W ocenie Sądu wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. odnośnie do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu Spółka dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą Spółka nie kwestionowała. Sąd zauważył, że między wysłaniem zawiadomienia o przeprowadzonej czynności kontroli i o wszczęciu postępowania, a doręczeniem go stronie w dniu 25 czerwca 2021 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ani takich, które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska. Z akt sprawy wynika, że 15 marca 2021 r. pracownicy GZDiZ przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono umieszczenie tablicy reklamowej - ekranu świetlnego w witrynie lokalu na rogu ulic [...] i [...] w [...], o wymiarach 0,678m x 1,1970m, co daje powierzchnię 0,81m2, którego umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 15 marca 2021 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia Strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia tego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 15 marca 2021 r.

Sąd podkreślił, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia sprawy deliktu o wszczęciu postępowania. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którą art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary, a już w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego - przedsiębiorca działający w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Można zatem od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów, a wśród nich - z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary. W ocenie Sądu szczególnie w okolicznościach tej sprawy trudno dopatrzyć się jakichkolwiek przesłanek pozwalających na odstąpienie od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu ze względów celowościowych, na które wskazuje skarżąca. Wywodzi ona, że celem kary wymierzanej w omawianym trybie jest wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego dobrowolnego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem, a nie represja. Wskazuje również, że sprawca deliktu dopiero z zawiadomienia o wszczęciu postępowania dowiaduje się, że popełnił delikt reklamowy. Należy jednak zdaniem Sądu zauważyć, że - jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji - tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego umieszczonego w witrynie lokalu przy ul. [...] [...] w [...] była już przedmiotem postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem przez ten organ decyzji administracyjnych wymierzających kary pieniężne za umieszczenie jej niezgodnie z uchwałą krajobrazową. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że Spółka nie była świadoma, że jej działanie było niezgodne z prawem i dopiero z otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania powzięła wiedzę o zagrożeniu nałożeniem na nią sankcji. Przeciwnie, powyższe wskazuje, że praktyką strony po powzięciu wiadomości o wszczęciu postępowania jest demontowanie tablic reklamowych, wobec których stwierdza się ich niezgodność z uchwałą krajobrazową, a następnie montowanie ich z powrotem, co generuje nakładanie na nią kolejnych kar pieniężnych. Spółka zatem ponawia popełnianie deliktu reklamowego, czerpiąc z tego procederu korzyści finansowe, co niweczy jej argumentację zawartą w skardze odwołującą się do zasad zaufania i sprawiedliwości społecznej przy interpretacji przepisu art. 37d ust. 4 u.pz.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.

Sąd zwrócił też uwagę, że przyjęcie poglądu, że kara administracyjna za popełnienie deliktu reklamowego może być naliczana dopiero od daty faktycznego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić do nadużyć i pozbawiać przysługujących organom narzędzi służących ochronie krajobrazu ich skuteczności. Podmiot umieszczający reklamę niezgodnie z przepisami uchwały mógłby ją zdemontować po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez ponoszenia jakichkolwiek konsekwencji za jej uprzednie pozostawanie w przestrzeni publicznej, a następnie ponownie ją zamontować, do czasu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania. W takiej sytuacji ochrona krajobrazu, której służyć mają omawiane regulacje, byłaby iluzoryczna. Okoliczności tej sprawy szczególnie wyraźnie zatem pokazują, że przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącą prowadziłoby do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz skuteczności przyjętych rozwiązań mających na celu ochronę krajobrazu.

Przyjętej przez Sąd wykładni pojęcia wszczęcia postępowania na gruncie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie stoi w jego ocenie na przeszkodzie istota kary pieniężnej, nie pełni funkcji wyłącznie restytucyjnej, mającej na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, jak ją postrzega strona skarżąca, ale również wszystkie pozostałe funkcje właściwe administracyjnym karom pieniężnym. Funkcja restytucyjna polegająca na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu jest tylko jedną z funkcji pełnionych przez administracyjną karę pieniężną. Nie mniej ważną rolę pełnią pozostałe funkcje - ochronna, represyjna, redystrybucyjna i motywacyjna. Spełnienie tych funkcji przez karę pieniężną nie będzie możliwe, jeżeli organ zostanie pozbawiony możliwości jej efektywnego nakładania. Nie ma żadnych podstaw, aby funkcji restytucyjnej administracyjnej kary pieniężnej dawać prymat ponad innymi funkcjami i w jego świetle dokonywać wykładni pojęcia wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 37d ust. 4 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo w kontekście możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. uznały, że waga naruszenia przez skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam z naruszeniem zasad określonych w uchwale krajobrazowej - nie była znikoma. Sąd wskazał, że Spółka, jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska. W niniejszym przypadku było to kolejne naruszenie przez stronę postanowień uchwały krajobrazowej, z którego Spółka czerpała korzyści finansowe. Ponawianie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą. W sprawie nie doszło również w ocenie Sądu do naruszenia art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm. dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 2 pkt 16b- 16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska

albo ewentualnie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska

poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym lub co najmniej istotnym naruszeniem art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 16b- 16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska ze względu na to, że przepisy te dla uznania przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner) za tablicę, urządzenie reklamowe lub szyld obligatoryjnie wymagają faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej, a ekrany Spółki nie wypełniają tych definicji, przez co nie są objęte zakresem zastosowania uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p.

albo ewentualnie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p.

poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym lub co najmniej istotnym naruszeniem art. 37d ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p., ze względu na to, że przepisy te, jak również uchwały określające zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (określane dalej: uchwałami krajobrazowymi), jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej, regulują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych, zatem nie obejmują wnętrz obiektów budowlanych, w tym aranżacji witryn;

3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98, dalej: Konwencja Krajobrazowa) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.)

albo ewentualnie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Konwencji Krajobrazowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a.

poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym lub co najmniej istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Konwencji Krajobrazowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ w sprawie występują wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. co do tego jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych"), które zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony, podczas gdy przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie nie dają żadnych podstaw do konstruowania interpretacji przepisów przeciwnej zasadzie przyjaznej dla strony interpretacji, w szczególności takiej, która przyznawałaby pierwszeństwo wykładni silniej chroniącej krajobraz;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi na skarżone decyzje, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że obie zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów wyznaczających okres naliczania kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową, ze względu na to, że na skarżącą kasacyjnie nałożono karę za okres umieszczenia tablicy reklamowej niezgodnie z uchwałą sprzed dnia wszczęcia postępowania karnoadministracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną za popełnienie deliktu reklamowego wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonych decyzji, podczas gdy zostały one wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji przesłanek, jakimi kierowały się organy obu instancji przy wydawaniu decyzji karnych, tj. z rażącym naruszeniem zasady przekonywania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i organów państwa;

6. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a w rezultacie oddalenie przez Sąd I instancji skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być ona uwzględniona;

II. przepisów prawa materialnego:

1. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że dla kwalifikacji prawnej przedmiotu jako tablicy reklamowej bez znaczenia pozostaje czas emitowania treści reklamowych oraz fakt, że może on służyć również do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej;

2. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. I u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że zakresem uchwał krajobrazowych objęte są wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych poza szkleniem ich okien, a sfomułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego rozumienia miejsca umieszczenia nośników reklamowych, w sytuacji gdy uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych, a rozszerzająca wykładnia przepisów sankcyjnych jest niedopuszczalna;

3. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień przeprowadzenia przez organ I instancji kontroli (oględzin) usytuowania tablicy reklamowej na nieruchomości i sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie, w razie przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a niezależnie od powyższego o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Przechodząc do oceny zgodności z przepisami zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że wydane one zostały w unormowanym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trybie z art. 37d stanowiącym podstawę do pociągnięcia do odpowiedzialności finansowej podmiotów w nim wskazanych z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z naruszeniem postanowień uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (w niniejszej sprawie jest to uchwała Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r., zwana dalej "uchwałą krajobrazową"). Upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania tego rodzaju uchwały wynika z art. 37a u.p.z.p. Podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały w trybie ww. przepisu ma charakter fakultatywny, przy czym stanowi ona akt prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.). Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania.

Z treści art. 37a u.p.z.p. wynika, iż ustawodawca przyznał gminie szeroki zakres władztwa w zakresie ustalania szczegółowych zasad sytuowania obiektów, o których mowa w tym przepisie - w treści uchwały krajobrazowej rada gminy może wprowadzić nawet całkowity zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3 u.p.z.p.). Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p., zgodnie z którym uchwała krajobrazowa określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023r. sygn. akt P 20/19 został uznany za niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia. Wprowadzenie zatem w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych) przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem (por. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, sygn. akt II OSK 166/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zmierzające do podważenia przyjętego przez organy i słusznie uznanego przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe stanowiska, że sporny ekran świetlny umieszczony w witrynie lokalu położonego w [...] przy ul. [...] [...] na rogu z ul. [...] stanowi tablicę reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Gdańska.

Stosownie do treści art. 2 pkt 16 b u.p.z.p., tablica reklamowa stanowi przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Zwrócenia uwagi wymaga przy tym, że choć ww. przepis wymienia poszczególne rodzaje tablic reklamowych, to jednak użyty w nim zwrot "w szczególności" wskazuje bezpośrednio, że katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, a stanowi jedynie przykładowe wyliczenie, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy stanowi tablicę reklamową. Z tych przyczyn przedmiotowy ekran świetlny LED niewątpliwie spełnia ustawową definicję tablicy reklamowej i wpisuje się w definicję ekranu świetlnego z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej jako tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED). W przywołanym powyżej przepisie organ stanowiący Gminy w ramach nadanych mu art. 37a ust. 1 u.p.z.p. uprawnień sprecyzował ww. zapisy ustawy. Przy czym w kontekście argumentacji strony skarżącej zwrócenia uwagi wymaga, że ani ustawa ani cytowana powyżej uchwała krajobrazowa stanowiąca akt prawa miejscowego, nie formułuje wymogu, aby uznanie ekranu świetlnego za tablicę reklamową wymagało faktycznej projekcji przez to urządzenie reklamy w sposób ciągły i trwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej spornego ekranu jako tablicy reklamowej pozostaje to, że może on służyć również do wyświetlania innych treści niż reklamowe. Tego rodzaju przedmioty jak ekrany świetlne ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści. Jeżeli jednak służą one wyświetlaniu reklam w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nich różnych treści nie pozbawia ich charakteru tablicy/panelu reklamowego. Nie jest natomiast w przedmiotowej sprawie kwestią sporną okoliczność, że przedmiotowy ekran był faktycznie wykorzystywany do ekspozycji reklam.

Z tych względów nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska oraz art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu związanego z naruszeniem art. 7a k.p.a. Powołany przepis stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, kwestia kwalifikacji prawnej spornego ekranu świetlnego została ustalona przez organy, a ocenę tę zaaprobował orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga podnoszona już wielokrotnie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że wątpliwości, o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. muszą wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. Jak wynika natomiast z treści zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w sprawie po stronie organów nie zaistniały wątpliwości co do kwalifikacji prawnej przedmiotowego ekranu świetlnego. Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Konwencji Krajobrazowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. - w formie zarzucanej przez autora skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ponadto ze stanowiskiem, iż w sprawie dokonano błędnej wykładni art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. uznając, że zakresem uchwał krajobrazowych objęte są wnętrza obiektów budowlanych, w sytuacji, gdy uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych na nieruchomościach lub obiektach budowlanych.

Zgodnie z przywołanym przez skarżącą art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie natomiast z art. 37a ust. 1 tej ustawy rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Na podstawie ww. normy delegacyjnej Rada Miasta Gdańska podjęła dnia 22 lutego 2018 r. uchwałę nr XLVIII/1465/18, ustalającą zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, obowiązujące na całym obszarze Gminy Miasta Gdańska z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (§ 1 uchwały krajobrazowej) i zakazującą sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale (§ 2 uchwały). Z chwilą wejścia w życie ww. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dopuszczalne jest zatem sytuowanie na terenie Miasta Gdańska tylko takich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, na jakie zezwala uchwała oraz na określonych w uchwale zasada i warunkach. Te natomiast nie stanowią, że uchwała dotyczy wyłącznie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach czy obiektach budowlanych. Wniosku takiego nie można także wyciągnąć z treści przywołanych w skardze kasacyjnej art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że sporna tablica reklamowa w postaci ekranu LED umieszczona została wewnątrz witryny sklepowej (za szybą) i zwrócona stroną emitującą reklamę o zmiennej treści w kierunku ulicy czyli do przestrzeni publicznej, powoduje, że objęta jest ona postanowieniami przedmiotowej uchwały chroniącej – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - krajobraz rozumiany jako przestrzeń postrzeganą przez ludzi. W kontekście kwalifikacji spornej tablicy ważne jest to, że wyświetlane na niej treści reklamowe funkcjonują w przestrzeni publicznej a zatem musi ona być z nią zgodna. Nie jest natomiast kwestią sporną w tej sprawie, że żaden z przepisów uchwały krajobrazowej nie dopuszcza w obszarze S0 reklam w formie ekranu świetlnego. Oznacza to, że przedmiotowa tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego o zmiennej treści nie spełnia wymogów reklam dopuszczalnych na ww. obszarze i z tych względów organy zobligowane były do wszczęcia na podstawie art. 37d u.p.z.p. i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p. Nieusprawiedliwione są tym samym zarzuty naruszenia art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. powołane zarówno samodzielnie jak i w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło także w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji spełnia powyższe wymogi - jest ono rozbudowane, w sposób bezsporny wynika z niego na podstawie jakich dowodów a także jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę orzekania i wyczerpująco wyjaśniono w nim przyczyny wydanego rozstrzygnięcia. Tym samym – abstrahując od zgodności z przepisami przyjętych w zaskarżonej decyzji postanowień - nie sposób zgodzić się, aby w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów.

Trafne okazały się natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. a także art. 151 p.p.s.a. w zakresie, do którego odnoszą się ww. zarzuty kwestionujące przyjęte przez orzekające w sprawie organy i Sąd pierwszej instancji stanowiska co do daty wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym stanowiskiem datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień przeprowadzenia przez organ I instancji kontroli usytuowania tablicy reklamowej na nieruchomości i sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu. Z kolei w ocenie strony skarżącej, datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. dzień doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to właśnie stanowisko skarżącej zasługuje w tym zakresie na aprobatę.

Stosownie do art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym wszczęto postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Ostatnio powołany przepis nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 - Wszczęcie postępowania także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, nie czyni tego w szczególności objęty podstawami kasacyjnymi art. 61 § 1 k.p.a. Kodeks wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości, a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały. Uzasadniony staje się wniosek, że zamiarem ustawodawca było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolnie, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały winien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest aż do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37d ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a k.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu. Ponadto zauważyć należy, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/10, LEX nr 1151992).

Z tych powodów, w ocenie NSA w składzie orzekającym, za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie, chyba że wcześniej podmiot powziął informację o wszczęciu postępowania. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej.

Z tych przyczyn, skoro w kontrolowanych obecnie decyzjach – a czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji - wadliwie określono datę wszczęcia postępowania, co w konsekwencji miało z uwagi na treść art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wpływ na wysokość nałożonej na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z 7 maja 2021 r., o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie ustalić, w jakim okresie powstała sporna tablica reklamowa, czy umieszczona została legalnie i w zależności od poczynionych ustaleń do ewentualnego nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej w trybie art. 37d u.p.z.p. z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 206 p.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.