Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 154/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art.19 ust. 1 i 4, art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1, 2 i 16
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 10 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: par. 2 ust. 1 pkt 1, par. 4 ust. 1 , par. 5 ust. 1 pkt 1-7, par. 6 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , , po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 stycznia 2024 roku nr SKO.4163.54.2023 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 3 stycznia 2024 r., nr SKO.4163.54.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 16 sierpnia 2023 r., nr 40150.3.0024.12.2023 o odmowie zezwolenia C na zajęcie pasa drogowego w pasie drogi powiatowej w dzielnicy [...] ul. [...] (działki nr 41/19, 41/25 i 41/28 w obrębie [...]) oraz al. [...] (działki nr 42/44 i 42/47 w obrębie [...]) w okresie od 1 sierpnia 2023 r. do 15 sierpnia 2023 r. i odmówiło wydania na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi zezwolenia na zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych – ul. [...] i [...] w Łodzi, o łącznej powierzchni 315 m2, w celu prowadzenia w nich robót, w okresie od 1 sierpnia 2023 r. do 13 sierpnia 2023 r.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z 16 sierpnia 2023 r., nr 40150.3.0024.12.2023 wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", w ramach postępowania wszczętego na wniosek P.M., wykonującego działalność gospodarczą pod firmą C., Prezydent Miasta Łodzi odmówił wydania wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych: ul. [...](działki ewidencyjne nr: 41/19, 41/25 i 41/28 w obrębie [...]) oraz [...] (działki ewidencyjne nr: 42/44 i 42/47 w obrębie [...]) w Łodzi w okresie od 1 sierpnia 2023 r. do 15 sierpnia 2023 r.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu jako przyczynę odmowy wskazał, że wniosek był obarczony brakiem w postaci niezałączenia zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, który został usunięty dopiero 14 sierpnia 2023 r., czyli już w trakcie okresu wnioskowanego zajęcia.

A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., będąca następcą prawnym wnioskodawcy jako przedsiębiorcy, reprezentowana przez prezesa zarządu P.M., złożyła odwołanie od opisanej powyżej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 u.d.p. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie zezwolenia zgodnie z wnioskiem, czyli także w odniesieniu do okresu od 1 sierpnia 2023 r. do 15 sierpnia 2023 r.

Organ drugiej instancji wyjaśnił dalej, że jest okolicznością znaną organowi z urzędu, że z dniem 29 września 2023 r. (czyli już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, ale przed wniesieniem odwołania) P.M. – jako przedsiębiorca będący osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą – przekształcił formę tej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową, konkretnie – we wskazaną powyżej spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością na podstawie art. 551 § 5 k.s.h. W takiej zaś sytuacji, stosownie do art. 5841 i art. 5842 § 1 k.s.h., przedsiębiorca przekształcany staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu do rejestru (dzień przekształcenia), a spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego. Mając więc na uwadze, że rozpatrzony zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego został złożony przez P.M. w związku z wykonywaniem przez niego działalności gospodarczej, a przed zakończeniem postępowania w tej sprawie w drodze decyzji ostatecznej przekształcił on formę prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową działającą w obrocie prawnym pod firmą A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., trzeba przyjąć, że w dacie wniesienia odwołania stroną postępowania był ten właśnie podmiot – jako przekształcony przedsiębiorca, który wystąpił z wnioskiem, nie zaś P.M.– jako osoba fizyczna niemająca już statusu przedsiębiorcy. Stan ten pozostaje aktualny na dzień orzekania w sprawie przez organ drugiej instancji. W konsekwencji, gdyby hipotetycznie uznać, że wniesione odwołanie pochodzi od P.M. jako osoby fizycznej, należałoby wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zakwalifikowanie zaś tego podania jako złożonego przez spółkę A (przy uwzględnieniu, że P.M. jest umocowany do jej reprezentacji jako prezes zarządu) umożliwiło organowi odwoławczemu merytoryczne rozpoznanie sprawy z wniosku z 31 lipca 2023 r., uzupełnionego 14 sierpnia 2023 r., o wydanie zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. reguły, w myśl której zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W oparciu o art. 40 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi publicznej może zezwolić konkretnemu podmiotowi, w drodze wydanej na jego wniosek decyzji administracyjnej, na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, określając w takiej decyzji m.in. cel, powierzchnię i okres zajęcia pasa drogowego. Na podstawie tego przepisu zarządca drogi może jednak także odmówić, w drodze decyzji administracyjnej, udzielenia danemu podmiotowi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym przezeń celu, okresie i zakresie, jeżeli uzna wydanie takiego zezwolenia za niedopuszczalne lub niezasadne. Decyzja o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest rozstrzygnięciem uznaniowym, a samo zezwolenie ma charakter czasowy, co oznacza, że jest wydawane na konkretny dzień czy okres. Wniosek o udzielenie zgody na zajęcie pasa drogowego w trybie przewidzianym w art. 40 ust. 1 u.d.p. powinien być złożony do zarządcy drogi ze stosownym wyprzedzeniem, co do zasady takim, aby między planowanym zajęciem tego pasa a datą złożenia wniosku występował odstęp czasu dający możliwość wydania decyzji administracyjnej przez zarządcę drogi oraz jej ewentualnej weryfikacji przez organ odwoławczy. Reguła ta odnosi się również do sytuacji, w których określony podmiot zajmuje już pas drogowy na podstawie zezwolenia udzielonego mu przez zarządcę drogi i chce uzyskać zezwolenie na kolejny okres, z zachowaniem ciągłości zajęcia. Przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1 czerwca 2004 r.", nie znają bowiem instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Każde zezwolenie wygasa z datą wskazaną w jego treści, a jeżeli podmiot zajmujący na jego podstawie pas drogowy chce kontynuować dotychczasowe zajęcie, to powinien złożyć z odpowiednim wyprzedzeniem kolejny wniosek. Z przyczyny wskazanej powyżej podanie to nie może być jednak traktowane jako żądanie przedłużenia wcześniej udzielonego zezwolenia, lecz stanowi wniosek o wydanie nowego, odrębnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który podlega ocenie zarządcy drogi co do jego warunków formalnych, dopuszczalności oraz zasadności. Przede wszystkim wniosek ten powinien odpowiadać ogólnym warunkom podania, które są przewidziane w przepisach procedury administracyjnej (np. art. 63 § 2 i 3 k.p.a.), a ponadto musi spełniać wymogi ustalone w § 1 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. W judykaturze dopuszcza się wyjątkowo możliwość wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które będzie wywoływać skutki z mocą wsteczną, obejmując okres poprzedzający wydanie decyzji w tym przedmiocie, jednakże najwcześniej od daty złożenia wniosku. Nie może budzić wątpliwości, że chodzi w tym przypadku o wniosek spełniający wymagania ustalone w przepisach prawa, nadający się do merytorycznego rozpatrzenia przez zarządcę drogi. Tym samym, jeżeli jest on obarczony brakami wymagającymi usunięcia w trybie uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a., to zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może być udzielone w odniesieniu do okresu poprzedzającego wydanie decyzji w tym przedmiocie, ale co najwyżej od daty uzupełnienia wniosku w sposób umożliwiający nadanie biegu sprawie (pod warunkiem, że przed tą datą nie upłynął już okres, na który miało być udzielone wnioskowane zezwolenie, ponieważ wówczas należy odmówić jego wydania). Zasadność przedstawionego stanowiska jawi się szczególnie jaskrawo w sytuacji, w której do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie został dołączony zatwierdzony projekt organizacji ruchu, który jest wymaganym załącznikiem do tego wniosku, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych, i który powinien określać sposób zabezpieczenia robót prowadzonych w pasie drogowym zgodnie z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 1 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r.). Zdaniem organu drugiej instancji, dlatego datą wyznaczającą pierwszy dzień okresu, na który może być udzielone wnioskodawcy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być data usunięcia stwierdzonych braków wniosku, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a., w szczególności uzupełnienia go o dokumenty wymienione w § 1 ust. 3-6 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. P.M., wykonujący działalność gospodarczą pod firmą C., złożył 31 lipca 2023 r. wniosek o udzielenie mu zezwolenia na zajęcie pasów drogowych [...] i [...] w celu prowadzenia w nich robót w okresie od 1 sierpnia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. Wniosek ten był jednak obarczony brakiem podlegającym usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż załączono do niego projekt organizacji ruchu, który utracił ważność przed jego złożeniem. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o aktualny zatwierdzony projekt organizacji ruchu (wezwanie to zostało doręczone pełnomocnikowi 8 sierpnia 2023 r.). Dokument ten został zaś załączony do akt sprawy dopiero 14 sierpnia 2023 r. Nowy projekt tymczasowej organizacji ruchu został sporządzony w lipcu 2023 r., a jego zatwierdzenie nastąpiło w 9 sierpnia 2023 r. Przez część objętego wnioskiem okresu od 1 sierpnia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. wnioskodawca nie dysponował dokumentem, o którym mowa w § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r., będącym obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wobec powyższego Prezydent Miasta Łodzi mógł jedynie odmówić wydania żądanego zezwolenia, gdyż sam fakt złożenia wniosku 31 lipca 2023 r., w sytuacji gdy wniosek ten nie nadawał się do merytorycznego rozpatrzenia i został uzupełniony już po upływie wskazanego w nim okresu planowanego zajęcia pasów drogowych, nie pozwala na udzielenie zezwolenia z mocą wsteczną od 1 sierpnia 2023 r., czy od jakiejkolwiek innej daty wcześniejszej niż 14 sierpnia 2023 r.

Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że zachodzi konieczność skorygowania rozstrzygnięcia co do okresu w odniesieniu, do którego należy odmówić wydania zezwolenia. Organ pierwszej instancji błędnie bowiem przyjął w tym zakresie, że obejmuje on przedział czasowy od 1 sierpnia 2023 r. do 15 sierpnia 2023 r., podczas gdy datę końcową tego okresu powinien określać 13 sierpnia 2023 r., poprzedzający dzień uzupełnienia wniosku o brakujący załącznik. Z uwagi na zakres i charakter niezbędnych korekt w rozstrzygnięciu organ drugiej instancji za celowe uznał uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że zwraca uwagę Prezydenta Miasta Łodzi na potrzebę wydania w ramach postępowania pierwszej instancji kolejnej, częściowej decyzji w sprawie z wniosku złożonego 31 lipca 2023 r. w okresie od 14 sierpnia 2023 r. do 15 sierpnia 2023 r. W następstwie wydania niniejszej decyzji żądanie strony pozostaje bowiem nierozpatrzone w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie Samorządowemu Odwoławczemu w Łodzi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego brakami w postaci braku aktualnego zatwierdzonego projektu organizacji ruchu stanowi przeszkodę do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem na okres od dnia złożenia wniosku w sytuacji, gdy brak ten został uzupełniony;

b. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosku, że takie rozstrzygnięcie było prawidłowe;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a. art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie można udzielić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia złożenia wniosku, w razie gdy wniosek obarczony jest brakami w postaci braku aktualnego zatwierdzonego projektu organizacji ruchu w sytuacji, gdy:

i. przepis nie wyłącza takiego rozstrzygnięcia;

ii. brak ten został uzupełniony, a zajęcie pasa drogowego w konkretnej sytuacji nie stanowiło zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż miało miejsce na obszarze, na którym wyłącznie poruszają się piesi;

b. § 1 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie można udzielić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia złożenia wniosku, w razie gdy wniosek obarczony jest brakami w postaci braku aktualnego zatwierdzonego projektu organizacji ruchu w sytuacji, gdy:

i. przepis nie wyłącza takiego rozstrzygnięcia;

ii. brak ten został uzupełniony, a zajęcie pasa drogowego w konkretnej sytuacji nie stanowiło zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż miało miejsce na obszarze na którym wyłącznie poruszają się piesi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

11 kwietnia 2024 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącej odpis odpowiedzi na skargę.

Skarżąca nie odniosła się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie w odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zaś skarżąca w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na skargę zawierającej ten wniosek nie zażądała przeprowadzenia rozprawy i nie odniosła się do tego wniosku.

Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych.

Ochrona dróg jest zadaniem zarządcy drogi (art. 19 ust. 1 u.d.p.).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1).

Wyjątkiem – od zasady określonej w powyższym przepisie – jest art. 39 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (pkt 1).

Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jak stanowi art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi odstąpienie od wyrażonego w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Ponieważ stanowi wyjątek od zasady nie może być interpretowane rozszerzające. Celem zakazu wyrażonego w art. 39 ust. 1 u.d.p. jest bowiem bezpieczeństwo ruchu drogowego i bezwzględna ochrona pasa drogowego.

Decyzja wydana w trybie art. 40 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy, czyli jest podejmowana w ramach, tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. W konsekwencji może przyznać wnioskowane świadczenie lub odmówić jego przyznania czy też przyznać je w innym rozmiarze. W okolicznościach niniejszej sprawy organ może więc wyrazić zgodę na zajęcie pasa drogowego lub jej odmówić. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na dowolności działania organu.

Trzeba podkreślić, że sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia.

W art. 40 ust. 16 u.d.p. ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia warunków niezbędnych do udzielenia zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg.

Na podstawie powyższej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała 1 czerwca 2004 r. rozporządzenie w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać:

1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego;

2) cel zajęcia pasa drogowego;

3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy;

4) planowany okres zajęcia pasa drogowego.

Jak stanowi § 1 ust. 3 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy załączyć:

1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy z podaniem jej wymiarów;

2) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych.

Niewątpliwie § 1 ust. 2 i ust. 3 pkt 1-2 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. określa obligatoryjne elementy wniosku o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego oraz obligatoryjne załączniki do tego wniosku.

Jak wynika z akt sprawy 31 lipca 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek C o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Jako rodzaj robót, rodzaj zajęcia wskazano: budowa sieci teletechnicznej wraz ze studniami, budowa sieci ciepłowniczej ul. [...], [...], [...] w Łodzi na odcinku: [...],[...], działki drogowe nr 41/19, 41/27, 41/28, 41/25, 42/44, obręb S-7, w okresie od 1 sierpnia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. Budowa sieci teletechnicznej wraz ze studniami o łącznej powierzchni 300 m2, w tym: ul. [...] – chodnik 100 m2, ul. [...]– chodnik 150 m2, zieleniec 50 m2, budowa sieci ciepłowniczej o łącznej powierzchni 15 m2, w tym ul. [...] chodnik 5 m2, jezdnia 10 m2.

Do wniosku załączono projekt tymczasowej organizacji ruchu z marca 2022 r., zatwierdzony 25 maja 2022 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi przez głównego specjalistę w Oddziale Sygnalizacji Świetlnej i Systemów Sterowania w Biurze Inżyniera Miasta w Departamencie Strategii i Rozwoju UMŁ oraz przez specjalistę w Oddziale Zarządzania Ruchem na Drogach w Biurze Inżyniera Miasta w Departamencie Strategii i Rozwoju UMŁ. Projekt ten był ważny przez 6 miesięcy od daty zatwierdzenia. Nie był zatem ważny w dacie złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 do 31 sierpnia 2023 r., tj. 31 lipca 2023 r., gdyż sześciomiesięczny termin jego ważności upłynął 25 listopada 2022 r.

Wezwaniem z 1 sierpnia 2023 r. wnioskodawca został wezwany, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braku wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania poprzez uzupełnienie go o zatwierdzony przez Biuro Inżyniera Miasta projekt organizacji ruchu. W wezwaniu zawarte było pouczenie o tym, że nieusunięcie braku w terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Wezwanie doręczono pełnomocnikowi wnioskodawcy 8 sierpnia 2023 r. Siódmy dzień tego terminu przypadał na 15 sierpnia 2023 r. – dzień wolny od pracy zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. i ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1920). Wobec tego, stosownie do art. 57 § 4 k.p.a., termin zakreślony w wezwaniu z 1 sierpnia 2023 r. upływał następnego dnia, czyli 16 sierpnia 2023 r. (w czwartek).

Przed upływem tego terminu, bo 14 sierpnia 2023 r. wnioskodawca złożył zmienioną dokumentację, tj. projekt tymczasowej organizacji ruchu zatwierdzony 9 sierpnia 2023 r. przez inspektora w Oddziale Zarządzania Ruchem na Drogach w Biurze Inżyniera Miasta w Departamencie Strategii i Rozwoju UMŁ z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi i ważny 3 miesiące od daty zatwierdzenia. Jednocześnie podtrzymał żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego od 1 do 31 sierpnia 2023 r.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że ul.[...] i al. [...] w Łodzi to drogi publiczne.

Jak wynika z projektu tymczasowej organizacji ruchu, wnioskowane zajęcie pasa drogowego miało spowodować zmiany w istniejącej organizacji ruchu pieszych i rowerzystów, wobec czego istniała konieczność dołączenia do wniosku zatwierdzonego projektu organizacji ruchu (§ 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r.).

Należy zwrócić uwagę, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu stanowi, nie tylko obligatoryjny element wniosku o wydanie zezwolenie zajęcia pasa drogowego, ale nie jest obojętny dla procesu jego procedowania.

Z treści upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia wykonawczego wynika, że wzgląd na bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg jest okolicznością warunkującą, poza przesłankami zezwolenia określonymi w art. 40 § 1 i 2 u.d.p. wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Innymi słowy, organ po zbadaniu, czy wniosek dotyczy jednego z celów, ze względu na istnienie którego ustawa wymaga zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, bada również dopuszczalność tego zajęcia ze względu na bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. W świetle § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r., zatwierdzony projekt organizacji ruchu stanowi załącznik do wniosku, przy czym ustanowienie obowiązku przedłożenia zatwierdzonego projektu stanowi wykonanie zawartego w upoważnieniu ustawowym warunku uwzględnienia względów bezpieczeństwa. To w oparciu o ten załącznik oraz plan sytuacyjny, organ będzie mógł rozważyć, czy ze względów bezpieczeństwa jest możliwe wydanie decyzji uwzględniającej wniosek (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 października 2009 r., II SA/Sz 654/09).

Kwestie dotyczące zatwierdzania projektów organizacji ruchu reguluje z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru na tym zarządzaniem (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 784), powoływane dalej jako "rozporządzenie z 23 września 2003 r.".

Jak stanowi § 1 ust. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. rozporządzenie określa szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, a zwłaszcza działania w zakresie sporządzania, opiniowania, zatwierdzania projektów organizacji ruchu i wprowadzania organizacji ruchu, ze szczególnym uwzględnieniem znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (pkt 1); wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (pkt 2).

W § 1 ust. 2 rozporządzenie z 23 września 2003 r. definiuje: w pkt 1 organizację ruchu jako mające wpływ na ruch drogowy: geometrię drogi i zakres dostępu do drogi (lit. a), sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (lit. b), zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów (lit. c), w pkt 2 projekt organizacji ruchu jako dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną.

Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.r.d.", prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (§ 3 ust. 1 pkt 1, 3 rozporządzenia z 23 września 2003 r.). Stosownie zaś § 4 ust. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. podstawę do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzającym ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Natomiast § 5 ust. 1 pkt 1-7 rozporządzenia z 23 września 2003 r. szczegółowo określa co powinien zawierać projekt organizacji ruchu. W myśl § 6 rozporządzenia z 23 września 2003 r. organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi (ust. 1). Organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających ruchem zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi wyższej kategorii (ust. 2). W przypadku zamknięcia drogi dla ruchu lub wprowadzenia na drodze ograniczenia ruchu powodującego konieczność prowadzenia objazdów drogami różnej kategorii, czasową organizację ruchu zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi, na której wprowadzono ograniczenia (ust. 3).

W świetle przywołanej regulacji zatwierdzenie projektu organizacji ruchu jest procesem sformalizowanym. Sam projekt organizacji ruchu musi zawierać szczegółowo określone przepisami prawa dokumenty (plany, opisy), zaś organem właściwym do jego zatwierdzenia jest organ zarządzający ruchem – w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Łodzi (art. 10 ust. 2 pkt 6 p.r.d.). Jednocześnie ten sam organ, tj. Prezydent Miasta Łodzi jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miasta Łodzi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a (art. 19 ust. 4 u.d.p.). Do zarządcy drogi należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 20 pkt 8 u.d.p.).

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji po wykonaniu 14 sierpnia 2023 r. przez wnioskodawcę wezwania 16 sierpnia 2023 r. wydał dwie decyzje: nr 40150.3.0024.13.2023 zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w pasie drogi powiatowej w dzielnicy [...] ul. [...] (działki nr 41/19, nr 41/28, nr 41/25, obr. [...]) i [...] (działki nr 42/44, 42/47, obr. [...]) w okresie od 16 sierpnia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. oraz nr 40150.3.0024.12.2023 niezezwalającą na zajęcie pasa drogowego w pasie drogi powiatowej w dzielnicy [...] ul. [...] (działki nr 41/19, nr 41/28, nr 41/25, obr. [...]) i [...] (działki nr 42/44, 42/47, obr. [...]) w okresie od 1 sierpnia 2023 r. do 15 sierpnia 2023 r.

Organ drugiej instancji po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji nr 40150.3.0024.12.2023 zaskarżoną decyzją uchylił tę decyzję w całości i odmówił wydania na rzecz skarżącej zezwolenia na zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych ul. [...] i [...] w Łodzi o łącznej powierzchni 315 m2 w celu prowadzenia na nich robót od 1 sierpnia 2023 r. do 13 sierpnia 2023 r. W wyniku takiego rozstrzygnięcia pozostała niezałatwiona część wniosku w zakresie dotyczącym 14 i 15 sierpnia 2023 r. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił jednak, dlaczego skoro uznał, że organ pierwszej instancji mógł odmówić udzielenia zezwolenia w odniesieniu do okresu poprzedzającego usunięcie stwierdzonego braku i nie mógł udzielić zezwolenia z mocą wsteczną od 1 sierpnia 2023 r. czy jakiejkolwiek innej daty wcześniejszej niż 14 sierpnia 2023 r., to nie wydał w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i orzekającej co do istoty sprawy także w zakresie 14 i 15 sierpnia 2023 r., lecz w tej części pozostawił sprawę bez jej załatwienia wskazując jedynie w uzasadnieniu, że zachodzi potrzeba wydania przez organ pierwszej instancji kolejnej decyzji częściowej.

Zwrócić także należy uwagę, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a k.p.a.).

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny uchwale składu 7 sędziów z 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13), który wskazał m.in., że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.

Jak stanowi art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z przepisu tego wynika, że jeżeli podanie – a więc i wymieniony wniosek – nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Istota oraz funkcje regulacji prawnej zawartej w przywołanym przepisie odnoszą się więc do instytucji konwalidacji wadliwej, bo obarczonej brakami formalnymi, czynności procesowej (por. art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 1 k.p.a.), co w rozpatrywanej sprawie należy odnieść do czynności inicjującej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie zawierającego zatwierdzonego projektu organizacji ruchu w okresie jego ważności. Uwzględniając wskazaną istotę oraz funkcje art. 64 § 2 k.p.a., za w pełni uzasadniony należy więc uznać wniosek, że uzupełnienie w terminie braków formalnych podania oznacza, że czynność uzyskuje moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji, a więc innymi słowy, że czynność ta jest skuteczna prawnie z chwilą jej dokonania. W przeciwnym wypadku, nie znajdowałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, jest dzień wniesienia podania – o ile braki podania zostaną uzupełnione w wyznaczonym terminie – nie zaś dzień uzupełnienia tych braków podania. W przypadku więc uzupełnienia braku formalnego w siedmiodniowym terminie następuje konwalidacja dokonanej czynności, co oznacza, że wniosek wywołuje skutki prawne od dnia jego złożenia (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II GSK 581/16, Zbigniew R. Kmiecik, Charakter prawny żądania wszczęcia postępowania, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX/el). W tym wypadku dniem wszczęcia postępowania administracyjnego pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (por. wyroki: WSA w Łodzi z 28 lipca 2021 r., III SAB/Łd 3/21 oraz WSA w Warszawie z 10 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1885/20). W przypadku określonym w art. 64 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 czerwca 2023 r., III SAB/Gd 84/23).

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca zastosował się do wezwania z 1 sierpnia 2023 r. i przed upływem zakreślonego w wezwaniu terminu uzupełnił brak wniosku z 31 lipca 2023 r. poprzez przedłożenie zatwierdzonego 9 sierpnia 2023 r. i ważnego przez 3 miesiące od daty zatwierdzenia projektu organizacji ruchu.

Projekt ten został wprawdzie zatwierdzony dopiero 9 sierpnia 2023 r. i nie mógł zatem zostać uznany za spełniający określony w § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 1 czerwca 2004 r. wymóg formalny wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 31 lipca 2023 r. (tj. w dacie wniesienia wniosku), ale z uwagi na okoliczność, że zatwierdzenia tego dokonał ten sam organ, który jest właściwy również do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 10 ust. 2 pkt 6 p.r.d., art. 19 ust. 4 i art. 20 pkt 8 u.d.p.), tj. Prezydent Miasta Łodzi, w zaistniałym stanie faktycznym wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w okresie obejmującym dni przed dniem wydania decyzji od 9 sierpnia do 15 sierpnia 2023 r. nie mogłoby zostać ocenione jako wydanie decyzji nie do zaakceptowania.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 7b k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Przepis ten jako zasadę ogólną wprowadza nakaz współdziałania, co należy rozumieć jako obowiązek organu administracji publicznej. Zasada współdziałania stanowi konkretyzację i realizację konstytucyjnej zasady współdziałania władz publicznej (por. W. Brzozowski, Współdziałanie władz publicznych, PiP 2010/2, s. 3). W toku współdziałania organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać "interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania", co należy rozumieć w ten sposób, że współdziałanie jako zasada optymalizacyjna powinno w możliwie największym stopniu i rozmiarze realizować interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz przyczyniać się do zwiększonej sprawności postępowania, przy czym określeniu "sprawność" należy nadać możliwie najszersze znaczenie. Chodzi zatem nie tylko o szybkość jako wartość operacyjną, lecz także o rzetelność i efektywność (por. wyrok TK z 11 sierpnia 2016 r., K 39/16, OTK-A 2016, poz. 71). Prawna doniosłość art. 7b k.p.a. polega na tym, że podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Można zatem przyjąć, że organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy" (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2018 r., II OSK 3116/17; z 10 listopada 2021 r., III FSK 4168/21). Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika z kolei ciążący na organach administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przepis art. 8 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., II OSK 2005/06).

W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie tylko nie załatwił sprawy w całości w następstwie czego część wniosku pozostała nierozpatrzona, ale także nie rozważył skutków wydanej decyzji i nie zwrócił uwagi na istotną okoliczność, że ten sam organ, tj. Prezydent Miasta Łodzi był właściwy tak do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu jak i do wydania decyzji załatwiającej wniosek o wydawanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W tym stanie faktycznym brak współdziałania w ramach tego samego organu nabiera szczególnie istotnego znaczenia.

Z tych względów uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów wynikają z powyższych rozważań. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz. U. 2023 r., poz. 1964 ze zm.) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

d.j.