Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 123/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 6-7, art. 91d pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 02 października 2015 r. nr XI/90/2015 w przedmiocie określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek godzin dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach oraz w sprawie sposobu określenia obowiązkowego wymiaru zajęć dla nauczycieli realizujących obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym wymiarze godzin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Dobrzyca na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XI/90/2015 z dnia 2 października 2015 r. Rada Miejska Gminy Dobrzyca określiła zasady udzielania i rozmiaru zniżek godzin dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach oraz uchwaliła sposób określenia obowiązkowego wymiaru zajęć dla nauczycieli realizujących obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym wymiarze godzin. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 42 ust. 6, ust. 7 i art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191 z późn. zm., dalej jako K.N.).

Pismem z dnia 13 stycznia 2016 r. Wojewoda Wielkopolski, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, za pośrednictwem Gminy Dobrzyca, wskazując na art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Pełnomocnik wskazała na § 6 Uchwały, w którym Rada Miejska zawarła zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2015 roku. Pełnomocnik oceniła, że powyższy zapis w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawa, albowiem zaskarżona uchwała, w świetle art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji a także w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., stanowi akt prawa miejscowego.

Przepis art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji). W myśl tych przepisów uchwały organów samorządu terytorialnego zawierające normy generalne i abstrakcyjne, powszechnie obowiązujące winny być traktowane jako akty prawa miejscowego. Natomiast w świetle art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. Nr 1484 z późn. zm., dalej jako u.o.a.n.).

Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich publikacja. Treść art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ustawy stanowi bowiem, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez, sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Pełnomocnik podkreśliła, że każdy akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości), wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność natomiast normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych, organizacji społecznych.

Pełnomocnik oceniła, że powyższemu kryterium odpowiada zaskarżona uchwała. Przedmiotowa uchwała nie ma charakteru konkretno-indywidualnego, ale zawiera normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, zatem zawiera regulacje o charakterze normatywnym. Powyższe ustalenie implikuje uznanie, że wskazanie w § 6 uchwały daty jej wejścia w życie z pominięciem ustanowienia obowiązku ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (co w konsekwencji spowodowało zaniechanie jej publikacji w tymże dzienniku urzędowym), stanowi o istotnej wadliwości zapisu zawartego w tym paragrafie uchwały, a w konsekwencji spowodowało, że bez takiego ogłoszenia - jako akt prawa miejscowego - Uchwała nie mogła wejść w życie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Dobrzyca poinformował, że został przygotowany nowy projekt uchwały, zawierający zastrzeżenia ujęte w skardze, który zostanie przyjęty na najbliższej sesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała określająca zasady udzielania i rozmiaru zniżek godzin dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach oraz dotycząca określenia obowiązkowego wymiaru zajęć dla nauczycieli realizujących obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym wymiarze godzin.

Kluczową kwestią w niniejszym postępowaniu jest dokonanie oceny, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i podlegać winna obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Konstytucja w art. 87 i art. 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także u.s.g. odnosi się do tego pojęcia i w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, zaś w art. 42 stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określają przepisy u.o.a.n. Konstytucja w art. 87 ust. 2 expressis verbis stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa o mocy terytorialnie zawężonej do obszaru działania organów, które je ustanowiły.

Wskazane akty prawne wymieniają jako cechy charakterystyczne aktu prawa miejscowego posiadanie wyraźnego upoważnienia ustawowego do ich uchwalania przez jednostki samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Nadto adresatem kompetencji prawotwórczych są, w odniesieniu do aktów samorządowych, wspólnoty samorządowe. Dalszą regulację aktów prawa miejscowego zawierają przepisy prawa materialnego, w których zamieszczono delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii. Te ostatnie przepisy prawa określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie.

Co prawda w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, niemniej przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy, tym samym mają one charakter generalny. Abstrakcyjność wyraża się z kolei w tym, iż dotyczą zachowań powtarzalnych, nie konsumujących się przez jednorazowe zastosowanie. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, pozostających poza strukturą administracji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 37/16; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej jako CBOSA). W przywołanym orzeczeniu WSA słusznie zauważył, że różnica między aktami prawa miejscowego, a aktami kierownictwa wewnętrznego sprowadza się do tego, że tylko te pierwsze zawierają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. To, czy dany przepis można określić jako powszechnie obowiązujący zależy od tego, czy rozstrzyga o prawach i obowiązkach adresatów norm. Norma powszechnie obowiązująca, jak wskazano powyżej, ma charakter abstrakcyjny i generalny. Akty kierownictwa wewnętrznego mają moc wiążącą jedynie wewnątrz określonej struktury organizacyjnej – tj. określają jedynie zadania i obowiązki osób oraz jednostek organizacyjnych. Jeżeli więc uchwała zawiera normy adresowane do jednostek organizacyjnych podporządkowanych sejmikowi województwa, jest to akt kierownictwa wewnętrznego. Przy rozróżnianiu aktów prawa miejscowego oraz aktów kierownictwa wewnętrznego należy zauważyć, że te pierwsze muszą być podejmowane na podstawie wyraźnej normy kompetencyjnej rangi ustawowej (art. 94 Konstytucji). Natomiast te drugie mogą mieć oparcie w normach wyznaczających określone zadanie oraz w przepisach ustrojowych odnoszących się także do organizacji pracy i funkcjonowania struktur wewnętrznych jednostek samorządu terytorialnego.

Przechodząc do analizy przepisów zakwestionowanej uchwały pod kątem stwierdzania, czy zawiera ona regulacje normatywne, której chociażby jedna z norm prawnych miała charakter aktu prawa miejscowego, należy przywołać podstawę prawną tego aktu jaką stanowi art. 42 ust. 6, ust. 7 i art. 91d pkt 1 K.N. Zgodnie z przywołanymi przepisami dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć. Zasady udzielania i rozmiar obniżek określa organ prowadzący szkołę lub placówkę. Zgodnie natomiast z ww. art. 91d pkt 1 K.N., kompetencje określone, między innymi, w art. 42 ust. 7 wykonuje rada gminy.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała, jest aktem prawa miejscowego, albowiem zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym oraz generalnym i została wydana przez ustawowo wskazany organ jednostki samorządowej na podstawie upoważnienia ustawowego.

Uznanie zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji, w przypadku zaskarżonej uchwały, konieczność publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z kolei art. 4 ust 1 przedmiotowej ustawy przewiduje stosowne vacatio legis, gdyż stanowi, iż akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych co do zasady wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 1 Konstytucji, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określone są ustawowo w przepisach u.o.a.n. Przepis art. 13 u.o.a.n. określa akty prawne, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W katalogu tym ustawodawca wskazał m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2010 roku, sygn. akt I OSK 1213/10 (CBOSA), niepromulgowanie aktów prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie ich nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie, zatem nie wiążą podmiotów, do których zostały skierowane. NSA w wyroku z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 (CBOSA) wyraził jednoznaczne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust.1 u.s.g., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 tejże ustawy, zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust.1 u.s.g. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 u.s.g., ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych.

Mając powyższe okoliczności na względzie, Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - uwzględnił skargę i stwierdził, iż zaskarżona uchwała jest nieważna w całości. Na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania.