Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1248/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych; oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2009 r., pomiędzy Gminą S., zwaną dalej "skarżącą", jako Beneficjentem i Województwem [...] jako Instytucją Pośredniczącą, w imieniu której działał Zarząd Województwa [...], zawarta została w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki umowa o dofinansowanie projektu: "[...]". Na podstawie ww. umowy, zmienionej aneksem z [...] marca 2010 r. Skarżąca otrzymała dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 1 373 080,00 zł.

W ramach kosztów projektu, skarżąca zaplanowała zatrudnienie, m.in. dwóch asystentów koordynatorów szkolnych (asystent koordynatora szkolnego w gimnazjum w L. oraz asystent koordynatora szkolnego w gimnazjum w S.) oraz dwóch osób do obsługi księgowej projektu. Wynagrodzenie dla każdego z asystentów wynosić miało 48 000 zł zaś dla każdej z osób do obsługi księgowej 36 000 zł.

Następnie, Urząd Marszałkowski w Ł. przeprowadził kontrolę projektu, w wyniku której stwierdzono, że skarżąca nie zastosowała procedur przetargowych przy zatrudnianiu asystentów koordynatorów szkolnych oraz osób do obsługi księgowej projektu, czym naruszyła art. 32 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (DZ.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 z późn. zm.), dalej – "pzp". Wobec powyższego, pismem z 25 października 2011 r. poinformowano skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części dofinansowania.

W dniu [...] stycznia 2012 r., Marszałek Województwa [...] wydał decyzję nr [...], w której określił kwotę środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, która wobec wykorzystania jej z naruszeniem procedur winna zostać zwrócona. Kwota ta została określona przy zastosowaniu korekty finansowej na 38 498,31 zł. Organ wyjaśnił, iż skarżąca była zobowiązana aby przy wydatkowaniu otrzymanej kwoty dofinansowania stosować procedury określone w ustawie Prawo zamówień publicznych. Zgodnie zaś z 32 ust. 1 pzp obowiązkiem Beneficjenta, który pełni rolę zamawiającego jest ustalenie wartości zamówienia z należytą starannością. Natomiast w myśl art. 32 ust. 2 pzp, zamawiającego obowiązuje zakaz dzielenia zamówienia na części w celu uniknięcia stosowania ustawy oraz zaniżania wartości zamówienia. Marszałek Województwa wskazał, że skarżąca dopuściła się nieuprawnionego podziału zamówienia na części. Organ wyjaśnił, że z treści umów, jakie skarżąca zwarła z asystentami koordynatorów wynikało, iż ich zakresy obowiązków były tożsame (taka sama sytuacja miała miejsce w przypadku umów zawartych z osobami odpowiedzialnymi z obsługę księgową projektu) i mimo to, szacując wartość zamówienia zarówno na usługi asystentów, jak również na usługi księgowe nie zsumowała ich wartości oraz nie potraktowała usług ww. osób jako usług o tożsamym rodzajowo charakterze. W ocenie organu skarżąca winna była zsumować wartość zamówień, a wobec tego, że wartość ta przekroczyła kwotę 14 000 euro, zastosować procedury przetargowe. Tymczasem skarżąca dokonała nieuprawnionego podziału zamówienia na części, a następnie zatrudniając asystentów koordynatorów szkolnych oraz osoby do obsługi księgowej projektu nie przeprowadziła procedur przetargowych, czym naruszyła również § 21 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu.

Podsumowując, Marszałek Województwa wskazał, że wobec powyższych okoliczności zasadnym było wymierzenie korekty finansowej za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków z funduszy UE. Korekta ta została ustalona w wysokości 25% wydatków uznanych za niekwalifikowane, tj. poniesionych z naruszeniem przepisów ustawy prawo zamówień publicznych i wyniosła 38 498,31 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) dalej – k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie umożliwiającym rozstrzygniecie, co do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, wagi tych naruszeń i ich oceny w kontekście definicji pojęcia "nieprawidłowości", w rozumieniu Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz.UEL 210 z 2006 r. str. 25-78 w brzmieniu nadanym późn. zmian./sprost.),

- art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że nie zsumowanie wartości zamówień przy zatrudnieniu asystentów koordynatorów szkolnych oraz osób do obsługi księgowej projektu stanowi naruszenie, które spowodowało lub realnie mogłoby spowodować szkodę określonej wysokości w budżecie UE i w konsekwencji ustalenie, że doszło do sfinansowania, ze środków europejskich, nieuzasadnionego wydatku,

- art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) poprzez błędne ustalenie, że dofinansowanie udzielone Gminie S. zostało wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ufp z 2005 r. i art. 184 ufp z 2009 r., w tym przez błędne ustalenie, że Beneficjent naruszył § 13 i § 21 ust. 1 i 2 ww. umowy oraz art. 32 ust. 2 ustawy pzp - polegające na nie zsumowaniu wartości zamówień przy zatrudnieniu asystentów koordynatorów szkolnych oraz przy zatrudnieniu osób do obsługi księgowej projektu, tym samym niezastosowaniu procedur wynikających z pzp, w sytuacji, gdy zdaniem organu, wartość szacunkowa zamówienia przekracza równowartość wyrażoną w złotych kwoty 14 000 euro,

- art. 26 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz.712 z późn. zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że zachodzą podstawy do żądania w trybie ufp z 2005 i ufp z 2009 r. od Gminy S. zwrotu środków wraz z odsetkami.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie lub ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając podniesione w odwołaniu zarzuty skarżąca wyjaśniła, iż asystenci koordynatorów szkolnych oraz osoby odpowiedzialne za obsługę księgową zostały wyłonione bez zastosowania procedury zamówień publicznych, ponieważ wartość poszczególnych umów, zawartych z ww. osobami, nie przekroczyła kwoty 14 000 euro, Wskazano, że podział zamówienia był uzasadniony, ponieważ różny był zakres obowiązków każdego z asystentów i różne miejsca wykonywania tych obowiązków. Podobnie, odmienny był zakres prac, jakie miały wykonywać osoby zatrudnione do obsługi księgowej projektu.

Następnie skarżąca zauważyła, że aby doszło do niezgodnego z prawem podziału zamówienia na części, w rozumieniu przepisu art. 32 ust. 2 pzp, Gmina musiałaby mieć zamiar jego podziału na części w celu uniknięcia stosowania przepisów pzp, natomiast w niniejszej sprawie organ nie rozważył powyższej okoliczność, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżąca takiego zamiaru nie miała.

Zarzucając naruszenie art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 skarżąca podkreśliła, że korekty finansowe polegają na anulowaniu w całości lub w części wkładu publicznego w ramach Programu Operacyjnego. Obowiązek nałożenia przez państwo członkowskie korekt finansowych nie wynika z samego faktu naruszenia przez beneficjenta procedur, lecz z faktu, iż takie działanie lub zaniechanie powoduje lub potencjalnie mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Skarżąca zauważyła, że samo naruszenie przepisów prawa krajowego lub unijnego nie stanowi jeszcze podstawy do nałożenia korekty finansowej gdyż warunkiem jej nałożenia jest ponadto wystąpienie realnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, będącej następstwem ujawnionych naruszeń, a w przedmiotowej sprawie organ w swej decyzji nie wykazał czy owa realna szkoda wystąpiła czy też nie.

Podsumowując skarżąca wskazała, że w świetle powyższych okoliczności, w niniejszej sprawie nie było podstaw do nałożenia korekty finansowej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Minister Rozwoju Regionalnego, w dniu [...] marca 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Marszałka Województwa [...].

Minister wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 8 pzp, przepisów dotyczących zamówień publicznych nie stosuje się w przypadku zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14 000 euro (tj. 54 279,4 zł gdyż na podstawie obowiązującego w 2009 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczenia wartości zamówień publicznych [Dz. U. Nr 241, poz. 1763] - średni kurs złotego w stosunku do euro, stanowiący podstawę przeliczenia wartości zamówień publicznych, wynosił 3,8771 zł). Tymczasem wartość umów, jakie w ramach realizacji projektu skarżąca planowała zawrzeć z asystentami koordynatorów szkolnych wyniosła 96 000 zł. Podobnie wartość umów jakie planowano zawrzeć z osobami odpowiedzialnymi za księgową obsługę projektu również przekroczyła kwotę 14 000 euro, tj. 54 279,4 zł gdyż wyniosła 72 000 zł.

Wobec powyższego skarżąca zawierając przedmiotowe umowy bez zastosowania procedur określonych dla zamówień udzielanych ze środków publicznych, dopuściła się naruszenia przepisów pzp. Ponato Minister zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna przesłanka dla dokonania podziału zamówienia, ponieważ zawarte umowy były tożsame pod względem przedmiotowym jak i czasowym. Wobec powyższego, zdaniem organu, skarżąca naruszyła przepisy pzp, ponieważ nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 1 i 2 ww. ustawy, zgodnie z którymi zamawiający ma obowiązek ustalenia wartości zamówienia z należytą starannością oraz nie dzielenia zamówienia na części lub zaniżania jego wartości w celu uniknięcia stosowania ustawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ wskazał, iż nie stwierdza naruszenia przez Marszałka Województwa [...] art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z zarzucanym mu brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie Minister wskazał, iż organ I instancji właściwie rozpatrzył zebrany materiał dowodowy i na jego podstawie uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów krajowych w zakresie stosowania prawa zamówień publicznych. Powyższe spowodowało uznanie części wydatków poniesionych ze środków publicznych (krajowych oraz wspólnotowych) za niekwalifikowalne i podlegające zwrotowi. A zatem, przedmiotowe wydatki wypełniły przesłankę określoną w definicji nieprawidłowości zawartą w art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia, tj. spowodowały szkodę w budżecie ogólnym UE (zostały poniesione w sposób niezgodny z procedurami, rozliczone we wnioskach o płatność, a następnie zrefundowane ze środków publicznych).

W ocenie organu niezasadnym był również zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ufp z 2009 r. oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 ufp z 2005 r. w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, poprzez błędne ustalenie, że dofinansowanie projektu zostało wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ufp z 2005 r. i art. 184 ufp z 2009 r. Minister wyjaśnił, iż przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, iż środki pomocowe wykorzystywane są z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ufp z 2005 r. i odpowiednio art. 184 ufp z 2009 r., właściwa instytucja wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Ww. artykuły wskazują, że wydatki związane z realizacją programów finansowanych, m.in. ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wydatkowaniu. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie w zapisach zawartej z Instytucją Pośredniczącą umowy o dofinansowanie, gdzie wskazano (§ 13 ust. 1), że “Jeżeli na podstawie (...) czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez beneficjenta wykorzystane z naruszeniem procedur (...) beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych." W świetle powyższego, organ za nieuzasadniony uznał również zarzut dotyczący naruszenia przez Marszałka Województwa [...] art. 26 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, gdyż – zdaniem organu – w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do wydania, przez upoważnioną do tego Instytucję Pośredniczącą, decyzji o zwrocie środków przez skarżącą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] marca 2012 r. nr [...] naruszenie:

1. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na:

a) braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie umożliwiającym rozstrzygniecie, co do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, w tym w szczególności art. 32 ust. 1 i 2 pzp, charakteru i wagi tych naruszeń i ich oceny w kontekście pojęcia "nieprawidłowości", w rozumieniu Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz.UE L 210 z 2006 r., str. 25-78 w brzmieniu nadanym późn. zmian./sprost.),

a) braku odniesienia sie do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu lub lakoniczne odniesienie sie do tychże zarzutów,

2. naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 211 ust. 4b ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, a tym samym zaniechanie ponownego rzetelnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przedmiotowej spraw i ograniczenie postępowania tylko co do kwestii analizy naruszenia dotyczącego przepisów ustawy pzp, z pominięciem ustaleń dotyczących naruszenia przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w kontekście pojęcia "nieprawidłowości", jak również naruszenia pozostałych przepisów wskazywanych w treści odwołania,

3. naruszenie art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 3 i 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 przez jego niewłaściwe zastosowanie i dowolne ustalenie, że nie zsumowanie wartości zamówień przy zatrudnieniu asystentów koordynatorów szkolnych oraz osób do obsługi księgowej projektu stanowi naruszenie, które spowodowało lub realnie mogłoby spowodować szkodę określonej wysokości w budżecie UE i w konsekwencji ustalenie, że doszło do sfinansowania, ze środków europejskich, nieuzasadnionego wydatku;

4. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez błędne ustalenie, że dofinansowanie udzielone skarżącej w ramach umowy o dofinansowanie zostało wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 upf z 2005 r. i art. 184 upf z 2009 r. w tym przez błędne ustalenie, że skarżąca naruszyła:

- §13 i § 21 ust. 1 i 2 ww. umowy, oraz

- art. 32 ust. 2 ustawy pzp

- polegające na nie zsumowaniu wartości zamówień przy zatrudnieniu asystentów koordynatorów szkolnych oraz przy zatrudnieniu osób do obsługi księgowej projektu, tym samym niezastosowania procedur wynikających z pzp, w sytuacji, gdy zdaniem organu, wartość szacunkowa zamówienia przekracza równowartość wyrażoną w złotych kwoty 14 000 euro;

5. naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że zachodzą podstawy do żądania w trybie upf z 2005 i upf z 2009 r. od skarżącej zwrotu środków wraz z odsetkami.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...], a także o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż w jej ocenie nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 2 pzp. Skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z art. 4 pkt 8 pzp obowiązek stosowania przepisów ww. ustawy powstaje tylko, wówczas gdy wartość zamówienia przekroczy wyrażoną w złotych równowartość 14 000 euro. Tymczasem w niniejszej sprawie, choć we wniosku o dofinansowanie projektu koszty wynagrodzenia dla asystentów koordynatorów szkolnych określono w łącznej kwocie 96 000 i wpisano w jednej rubryce, to wyraźnie wskazano, że kwota ta będzie stanowić wynagrodzenie dla dwóch osób, zatrudnionych na podstawie dwóch odrębnych umów zlecenia. Podobnie wyglądała sytuacja odnośnie zatrudnienia osób do obsługi księgowej projektu. Skarżąca wskazała, że zarówno w przypadku asystentów koordynatorów jaki i osób odpowiedzialnych za obsługę księgową rozdzielenie zamówień uzasadnione było względami technicznymi i organizacyjnymi, a także zakresem lub też miejscem wykonywania obowiązków. Skarżąca podkreśliła, że niezależnie od powyższego, aby doszło do niezgodnego z prawem podziału zamówienia na części, w rozumieniu przepisu art. 32 ust. 2 pzp, skarżąca musiałby mieć zamiar jego podziału na części w celu uniknięcia, stosowania przepisów pzp, tymczasem żaden z orzekających w sprawie organów nie udowodnił, że skarżąca działała "w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy", czyli z bezpośrednim zamiarem uniknięcia określonych obowiązków, bądź uzyskania szczególnych uprawnień w wyniku ich niespełnienia. Przeciwnie, cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca nie miała zamiaru uniknięcia stosowania przepisów ustawy.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., skarżąca wskazała, że Minister Rozwoju Regionalnego nie ustosunkował się do stawianego w odwołaniu zarzutu braku dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie ustalenia wagi ewentualnych naruszeń i ich oceny w kontekście definicji pojęcia "nieprawidłowości", w rozumieniu Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. Zdaniem skarżącej Minister dokonał jedynie analizy stanu faktycznego w kontekście naruszenia przepisów ustawy pzp, w tym w szczególności art. 32 ust. 1 i 2 pzp. Ponadto organ w sposób lakoniczny odniósł się do pozostałych zarzutów zawartych w treści odwołania, lub w ogóle nie odniósł się do zarzucanych naruszeń.

Odnośnie naruszenia art. 2 ust. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 98 ust. 2 ww. rozporządzenia korekty finansowe polegają na anulowaniu w całości lub w części wkładu publicznego w ramach Programu Operacyjnego. Przy dokonywaniu korekt finansowych państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Dalej skarżąca zauważyła, że stosownie do treści art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006 pod pojęciem "nieprawidłowości" rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Jednocześnie obowiązek nałożenia przez państwo członkowskie korekt finansowych nie wynika z samego faktu naruszenia przez beneficjenta procedur, których naruszenie organ zarzuca, lecz z faktu, iż takie działanie łub zaniechanie powoduje lub potencjalnie mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Tymczasem ani Minister Rozwoju Regionalnego ani wcześniej Marszałek Województwa [...] nie wykazali, że naruszenie przez skarżącą przepisów pzp spowodowało lub realnie mogłoby spowodować szkodę określonej wysokości w budżecie UE, oraz że doszło do sfinansowania, ze środków europejskich, nieuzasadnionego wydatku. Zdaniem skarżącej w przypadku stwierdzenia konkretnej nieprawidłowości państwo członkowskie musi dokonać oceny i miarkowania jej charakteru, znaczenia i szkody, jaką wywołała, lub mogłaby wywołać w okolicznościach danej operacji lub programu. Nałożona korekta finansowa nie może być zupełnie abstrakcyjna, lecz odpowiednia i adekwatna ("wymagana") do stwierdzonej nieprawidłowości, czy to pojedynczej (indywidualnej, niewynikąjącej z wad systemu zarządzania i kontroli), czy systemowej. W niniejszej sprawie – w ocenie skarżącej – ustalenie korekty nastąpiło dowolnie z naruszeniem przepisu art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 3 i 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, bowiem instytucja zarządzająca, ustalając wysokość korekty finansowej w niniejszej sprawie nie rozważała i nie uwzględniła charakteru i wagi nieprawidłowości oraz skutków finansowych (bądź ryzyka szkody) dla funduszy europejskich. Ponadto w zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego, podobnie jak w decyzji organu I instancji nie ma wzmianki do co źródła w oparciu, o które korekta została nałożona, metody i sposobu jej wyliczenia oraz jej wysokości. Wobec powyższego zasadnym jest, zdaniem skarżącej, zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 211 ust. 4b ufp z 2005 r. i art. 207 ust. 12 ufp z 2009 r., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, a tym samym zaniechanie ponownego rzetelnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i ograniczenie postępowania tylko co do kwestii analizy naruszenia dotyczącego przepisów ustawy pzp, z pominięciem ustaleń dotyczących naruszenia przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w kontekście pojęcia "nieprawidłowości".

W ocenie skarżącej, wbrew stanowisku organu, w sprawie nie doszło również do do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ufp z 2009 r. oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 ufp z 2005 r. w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r, Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. W kontekście powyższego skarżąca zauważyła, że środki o których mowa w umowie o dofinansowanie nie zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ufp z 2005 r i odpowiednio art. 184 ufp z 2009 r. stąd nie było podstaw do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu oraz terminu, od którego naliczane miały być odsetki. Zdaniem skarżącej nie doszło do naruszenia procedur określonych w umowie międzynarodowej ani innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków. Tym samym brak było również podstaw do wszczynania procedur, o których mowa w § 13 i § 21 pkt 1 i 2 umowy o dofinansowanie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. zppr, skarżąca wskazała, że z uwagi na fakt, iż w sprawie nie doszło do naruszenia procedur związanych z wydatkowaniem środków związanych z realizacją projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, to instytucja pośrednicząca nie miała podstaw do wszczynania postępowania i żądania zwrotu środków na realizację projektu wraz z odsetkami.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł

o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270, powoływanej dalej: "p.p.s.a.") sądy stosują środki określone w ustawie.

Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem.

Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 pzp podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością. Jednocześnie w myśl art. 32 ust. 2 pzp zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy dzielić zamówienia na części lub zaniżać jego wartości. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, działanie strony skarżącej polegające na nieprawidłowym oszacowaniu wartości zamówienia doprowadziło do naruszenia ww. przepisów.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca w ramach realizacji projektu zaplanowała zatrudnienie, m.in. dwóch asystentów dla koordynatorów szkolnych, a także dwóch osób do obsługi księgowej projektu. Łączna wartość wynagrodzenia dla asystentów została określona na kwotę 96 000 zł (po 48 000 zł dla każdego z asystentów), natomiast łączna kwota wynagrodzeń dla osób do obsługi księgowej to 72 000 zł (36 000 zł/os.). W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 8 pzp ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14.000 euro. Wyrażona w złotych równowartości kwoty 14.000 euro wynosiła 54 279,4 zł, gdyż zgodnie z obowiązującym w 2009 r. rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczenia wartości zamówień publicznych, średni kurs złotego w stosunku do euro, stanowiący podstawę przeliczenia wartości zamówień publicznych, wynosił 3,8771 zł.

Wobec powyższego wartość umów, zarówno tych jakie miały zostać zawarte z asystentami koordynatorów jak i z osobami do obsługi księgowej projektu, przekroczyła kwotę 14.000 euro, a skoro tak, to skarżąca zobowiązana była do zastosowania przepisów dotyczących zamówień publicznych.

W ocenie Sądu nie można przyjąć argumentacji strony skarżącej, która wskazuje, że wartość zamówienia była niższa niż 14 000 euro, gdyż obowiązki asystentów powierzono dwóm osobom, z którymi zawarto odrębne umowy, a wynagrodzenie każdej z nich wyniosło 48 000 zł. Należy przyznać rację organowi, który wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie było przesłanek do podziału zamówienia. Organ badając przedmiotową sprawę dokonał analizy zgromadzonych dokumentów, z których bezsprzecznie wynika, że osoby zatrudnione na ww. stanowiskach wykonywały praktycznie takie same (wspólne, tożsame) zadania. Skoro zatem zadania te były tożsame (jeden zakres obowiązków), to bez znaczenia jest, że wykonywały go dwie osoby. Istotna jest tu bowiem wartość zamówienia, od niej bowiem uzależniony jest tryb postępowania. Natomiast ilość osób, którą skarżąca zatrudniła do wykonania zadania nie może decydować o wyborze innego trybu postępowania niż ten, który uzasadniony jest wartością zamówienia. Taki bowiem podział wartości zamówienia ze względu na ilość zatrudnionych pracowników prowadzi do zaniżenia jego wartości. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę jeśli skarżąca chciała wybrać dwie osoby do realizacji zamówienia to mogła to zrobić albo w jednym postępowaniu (oferty częściowe), albo w dwóch odrębnych, ale prowadzonych zgodnie z trybem, który wynika z wartości zamówienia jako całości (a nie tej wydzielonej części). Powyższe wynika z art. 32 ust. 4 pzp, zgodnie z którą jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia.

Podobnie w przypadku osób zatrudnionych do obsługi księgowej projektu, które również miały jeden zakres obowiązków, to nie ich liczba winna decydować o wyborze właściwego trybu procedowania ale suma wynagrodzeń tych osób, która to wartość stanowiła jedno zamówienie.

Wobec powyższego bez wpływu na ocenę niniejszej sprawy pozostaje argument dotyczący braku możliwości powierzenia czynności księgowych związanych ze środkami budżetu Gminy osobom nieupoważnionym do dokonywania operacji w systemie i w związku z tym konieczność rozdzielenia zamówień na obsługę księgową projektu. Podkreślić bowiem trzeba, że trudności techniczne, czy organizacyjne dotyczące systemu księgowo-płacowego nie mogą mieć tutaj żadnego znaczenia i jak to już wyżej podkreślono, w przypadku konieczności zatrudnienia dwóch różnych osób do realizacji zamówienia skarżąca winna to zrobić albo w ramach ofert częściowych w jednym postępowaniu albo w dwóch odrębnych postępowaniach ale zgodnie z trybem wynikającym z wartości zamówienia jako całości. Zwrócić bowiem należy uwagę, że nawet prowadząc postępowanie, w którym dopuszczalne jest składanie ofert częściowych lub postępowanie o zamówienie udzielane w częściach, zamawiający ustala łączną wartość zamówienia i w zależności od niej prowadzi postępowanie na podstawie przepisów przewidzianych dla danej procedury, niezależne od faktu, że oferty oceniane będą oddzielnie dla każdej części (v. Małgorzata Stachowiak, Komentarz do art. 32 ustawy - Prawo zamówień publicznych, Lex (Lex Omega 29/2012).

Ponadto z uwagi na tożsamość przedmiotową i czasową zamówienia oraz z uwagi na możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę nie można przyjąć, że podzielenie zadań pomiędzy dwie osoby oznacza, że nie jest to już jedno zamówienie skoro każda z tych osób mogła zamiennie wykonać zadania drugiej, tj. wykonywać cały zakres obsługi księgowej projektu lub zadań asystenta.

Sąd nie mógł zatem zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że zatrudniając po dwie osoby do obsługi księgowej i wykonywania zadań asystenta, dokonała uzasadnionego podziału zamówienia, którego wartość nie przekroczyła 14 000 euro. W ocenie Sądu wartość zamówienia wyniosła 96 000 zł - w przypadku asystentów koordynatorów oraz 72 000 zł - w przypadku osób do obsługi księgowej projektu gdyż, jak już wyżej podkreślono, bez znaczenia jest tu liczba osób realizujących zamówienie. Niesłusznie twierdzi zatem strona skarżąca, że w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł art. 4 pkt 8 pzp, bo wartość zamówienia nie przekroczyła wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14.000 euro. Skoro zatem skarżąca zobowiązana była do stosowania ustawy prawo zamówień publicznych, to zgodnie z art. 32 ust. 1 pzp winna najpierw z należytą starannością ustalić wartość zamówienia uwzględniając, że wartość tą stanowi całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, a następnie podczas zatrudniania asystentów koordynatorów i osób do obsługi księgowej projektu, zastosować procedury przetargowe. Skarżąca natomiast dokonała nieprawidłowego oszacowania wartości zamówienia, czym naruszyła art. 32 ust. 2 ww. ustawy.

Następnie należy odnieść się do zarzutu, iż żaden z orzekających w sprawie organów nie udowodnił, że skarżąca działała z zamiarem (w celu) uniknięcia stosowania przepisów ustawy. Zdaniem skarżącej tylko takie działanie świadczyłoby o niezgodnym z prawem podzieleniu zamówienia na części, a tym samym o naruszeniu prawa zamówień publicznych. W ocenie Sądu, choć w zaskarżonej decyzji istotnie nie wykazano, że celem błędnego oszacowania wartości zamówienia był bezpośredni zamiar uniknięcia przez skarżącą stosowania przepisów ustawy, to bezsprzecznie skarżąca poprzez niewłaściwe – jak wskazano wyżej – oszacowanie wartości zamówienia dopuściła się naruszenia procedury zamówień publicznych, tj. art. 32 ust. 1 i ust. 2 pzp.

Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej dotyczącego naruszenia art. 2 ust. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Zdaniem skarżącej naruszenie to polegało na braku dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie ustalenia wagi ewentualnych naruszeń i ich oceny w kontekście definicji pojęcia "nieprawidłowości" gdyż ani Minister Rozwoju Regionalnego ani wcześniej Marszałek Województwa [...] nie wykazali, że naruszenie przez skarżącą przepisów pzp spowodowało lub realnie mogłoby spowodować szkodę określonej wysokości w budżecie UE, oraz że doszło do sfinansowania, ze środków europejskich, nieuzasadnionego wydatku. Zdaniem skarżącej organy nie dokonały oceny i miarkowania charakteru oraz znaczenia szkody, jaką wywołała rzekoma "nieprawidłowość".

W związku z powyższym zarzutem wyjaśnić należy, że zgodnie z definicją nieprawidłowości – wskazaną w wyżej wymienionym przepisie prawa wspólnotowego – ma ona miejsce, gdy tak jak w przypadku skarżącej, dojdzie do naruszenia przepisów krajowych, np. w zakresie zamówień publicznych, w wyniku czego środki publiczne wydatkowane na ten cel zostają uznane za niekwalifikowalne i podlegają zwrotowi. Już w tym momencie zrealizowane są przesłanki określone w definicji nieprawidłowości, gdyż środki pomocowe zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami, rozliczone w zatwierdzonych wnioskach o płatność i zrefundowane ze środków publicznych. Tak więc w przedmiotowej sytuacji, szkoda stanowi kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne i została w istocie poniesiona. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej szkoda nie musi być konkretną stratą finansową gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 2 ust. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 jest bezpodstawny.

Zdaniem Sądu nie można również zgodzić się z zarzutem dowolnego ustalenia przez organ korekty finansowej. Wskazać należy, że zgodnie z § 21 podpisanej przez skarżącą umowy o dofinansowanie, w przypadku naruszenia przepisów ustawy prawo zamówień publicznych Instytucja Pośrednicząca może dokonywać korekt finansowych w oparciu o dokument "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów wspófinansowanych ze środków funduszy UE." Zatem prawo do wymierzenia korekty po stronie organu pojawia się z chwilą naruszenia prawa zamówień publicznych i jak słusznie wskazał organ już samo naruszenie stanowi nieprawidłowość, niezależnie od tego, czy naruszenie to spowodowało szkodę w budżecie UE, czy tylko mogło spowodować. Przy ustalaniu wysokości korekty finansowej za naruszenia w zakresie prawa zamówień publicznych organ winien wziąć pod uwagę rodzaj lub stopień naruszenia oraz jego skutki finansowe dla wydatków ze środków funduszy Unii Europejskiej. Wysokość korekt finansowych powinna więc odpowiadać wartości nieprawidłowości. Jednocześnie w przypadku gdy obliczenie konkretnego rozmiaru szkody wywołanej naruszeniem jest trudne, czy wręcz niemożliwe, dla ustalenia wysokości korekty posłużyć się należy metodą wskaźnikową. Ustalenie przez organ, że doszło do naruszenia zamówień publicznych uprawnia do nałożenia korekty finansowej według ujednoliconego taryfikatora, który określa jednolite wskaźniki dla poszczególnych naruszeń uwzględniające rodzaj, stopień naruszenia i skutki finansowe. Jednocześnie, jeżeli stwierdzona nieprawidłowość nie została uwzględniona w tabeli właściwej dla danego zamówienia, należy przyjąć wskaźnik procentowy odpowiadający najbliższej rodzajowo kategorii naruszenia zawartej w tej tabeli. W niniejszej sprawie, zgodnie z załącznikiem do wytycznych w sprawie wymierzania korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych, wysokość korekty – jak zostało wyjaśnione – przyjęta została na 25% w oparciu o tabelę 4 pkt 2 załącznika, w związku z ustaloną kategorią nieprawidłowości, tj. bezprawnym udzieleniem zamówienia w trybie negocjacji bez ogłoszenia, z wolnej reki lub zapytania o cenę.

W ocenie Sądu, wobec naruszenia przez stronę prawa zamówień publicznych, a tym samym niezgodnego z prawem wydatkowania środków pomocowych, działanie orzekających w sprawie organów było prawidłowe, a okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że niezasadne są argumenty skarżącej zarzucające organom tym niewłaściwe i dowolne ustalenia. Fakt naruszenia przez skarżącą przepisów zamówień publicznych bezsprzecznie wynika bowiem z dokumentów zgromadzonych w sprawie.

Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego przez skarżącą naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ponownego rzetelnego rozpatrzenia sprawy i pominięcie ustaleń dotyczących naruszenia przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w kontekście pojęcia "nieprawidłowości", a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W świetle okoliczności niniejszej sprawy bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. zppr. Skoro bowiem, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w sprawie doszło do naruszenia procedur związanych z wydatkowaniem środków, to instytucja pośrednicząca miała podstawy do wszczęcia postępowania i żądania ich zwrotu. Zatem organ I instancji prawidłowo wydał decyzję i zażądał zwrotu przekazanych środków z powodu wykorzystania tych środków niezgodnego z procedurami, o których mowa w art. 208 ust 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. oraz art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Następnie, wobec braku ich zwrotu wydał decyzję w trybie art. 211 ust. 4 ufp z 2005 r. oraz 207 ust. 9 ufp z 2009 r.

W tym miejscu zauważyć należy, iż ustawa o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104) znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzającej ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 z późn. zm). Zgodnie z treścią ww. artykułu dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240), podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów (czyli na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r.).

W ocenie Sądu niezasadne są również argumenty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm.). Minister wydając zaskarżoną decyzję podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej ich oceny.

Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.