Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2086/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2, art. 42 ust. 3 i 5b, art. 91d pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 967
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Op 237/19 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 11 maca 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu określającego wysokość oraz warunki przyznawania i wypłacania świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Op 237/19 uwzględnił skargę Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skarbimierz z dnia 11 marca 2019 r. nr V/40/2019 w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli (Dz. Urzęd. Woj. Opols. z 2019 r. poz. 1088) zwaną dalej uchwałą lub Regulaminem; uchylił zaskarżoną uchwałę w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 i ust. 6a w związku z art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967 z późn. zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu: wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz szczegółowe warunki przyznania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34 tej ustawy; szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela; wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Powyższy przepis zawiera normę kompetencyjną upoważniającą organ stanowiący do określenia w regulaminie wysokości stawek oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatków motywacyjnych, wysokości i warunków wypłacania nagród dla nauczycieli.

Stosownie do art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, a samo uzgadnianie ze związkami zawodowymi odbywa się według zasad określonych w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263, z późn. zm.). W tej sprawie Wójt Gminy Skarbimierz przekazał projekt Regulaminu w celu uzgodnienia Związkowi Nauczycielska Polskiego Zarządowi oraz Komisji Zakładowej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowana. Na spotkaniu, które odbyło się 27 lutego 2019 r. w Urzędzie Gminy Skarbimierz przedstawiciele związków zawodowych przedstawili wspólne uwagi do projektu i sporządzony został protokół uzgodnień i rozbieżności. Następnie 5 marca 2019 r. związki zawodowe otrzymały nowy projekt Regulaminu wraz z informacją, że będzie on przedłożony Radzie Gminy Skarbimierz na sesji 11 marca 2019 r. Projekt ten został uzupełniony o zgłoszone przez związki propozycje zgodnie z protokołem uzgodnień i rozbieżności. Pismem z 7 marca 2019 r. związki zawodowe zwróciły się do Przewodniczącego Rady Gminy Skarbimierz z prośbą o nieprocedowanie projektu regulaminu na sesji Rady w dniu 11 marca 2019 r. ze względu na zastrzeżenia co do nowej treści Regulaminu, wskazując przy tym na konieczność prowadzenia dalszego procesu uzgodnień.

Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie nastąpiło prawidłowe uzgodnienie projektu przedmiotowej uchwały. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt U 23/97 stwierdził, że "uzgodnienie" oznacza czynność polegającą na "doprowadzeniu do braku rozbieżności", "ujednolicaniu" lub "harmonizowaniu" (w znaczeniu "wzajemnego dostosowania"). Z rozważań Trybunału wynika, że "uzgodnienie" nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym i wszystkimi podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszystkie rozwiązania tego aktu, lecz musi oznaczać poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia. Instrumentem tej procedury winny być protokoły uzgodnień, ale też rozbieżności w razie braku zgody na treść rozwiązań aktu.

Uwzględniając argumentację Trybunału Konstytucyjnego Sąd pierwszej instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że przyjęty w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela zwrot "podlega uzgodnieniu" oznacza nałożenie obowiązku poddania treści uchwały procedurze uzgodnieniowej, celem wypracowania wspólnego stanowiska. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie przy tym nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam fakt uzgadniania.

Istotą procedury uzgodnieniowej jest zapoznanie się z opinią związku zawodowego co do konkretnych i szczegółowo przedstawionych rozwiązań i propozycji zawartych w projekcie danej uchwały, nie zaś jedynie generalna i ogólnikowa wymiana poglądów. Omawiany obowiązek cechuje uprzedniość co oznacza, że rada gminy może debatować tylko nad wcześniej uzgodnionym projektem aktu. Jeśli podczas obrad rady dostrzeżona zostanie potrzeba zmiany skonsultowanych uregulowań, należy procedurę uzgodnieniową ponowić. Rada może bowiem uchwalić tylko treść uzgodnionego wcześniej aktu.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podjęcie przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały, o której mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, bez uprzedniego jej uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności tak podjętego aktu.

Niezależnie od powyższego Sąd podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego co do przekroczenia kompetencji w zakresie udzielonego upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 30 ust. 6 pkt 1 Kary Nauczyciela w zakresie:

a) § 5 ust. 2 Regulaminu, w którym postanowiono o utworzeniu funduszu motywacyjnego dla nauczycieli w wysokości 6% środków planowanych na wynagrodzenia zasadnicze nauczycieli na dany rok budżetowy;

b) § 5 ust. 3 i 6 Regulaminu, w którym postanowiono, że dodatek motywacyjny jest częścią wynagrodzenia nauczyciela o charakterze uznaniowymi wypłacany co miesiąc z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia oraz § 8 ust. 5 oraz § 14 ust. 2 Regulaminu wskazujące terminy wypłaty dodatku funkcyjnego i za trudne i uciążliwe warunki pracy;

c) § 6 Regulaminu w którym Rada Gminy Skarbimierz określiła m.in., że przy ustalaniu dodatku motywacyjnego bierze się pod uwagę: przestrzeganie dyscypliny pracy oraz podejmowanie w swej pracy problemów środowiska lokalnego i aktywne uczestniczenie w imprezach środowiskowych;

d) § 6 pkt 3 Regulaminu w którym postanowiono, że przy ustalaniu dodatku motywacyjnego bierze się pod uwagę aktywny udział w realizowaniu zadań statutowych szkoły, w tym udział w wycieczkach i dowozach dzieci na zajęcia;

e) § 8 ust. 1 i 2 Regulaminu w którym postanowiono z którym dniem nauczyciel nabywa prawo do dodatku funkcyjnego oraz kiedy je traci;

f) § 11 Regulaminu w zakresie niektórych kryteriów przyznania dodatku funkcyjnego, a mianowicie: osiągnięć placówki oświatowej w zakresie zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych oraz współpracy z różnymi organizacjami i instytucjami celem wspomagania działalności statutowej szkoły;

g) § 12 ust. 2 Regulaminu, którym ustalono, że dodatek za trudne warunki pracy przysługuje za czas faktycznego wykonywania pracy, z którą dodatek jest związany;

h) § 12 ust. 3 Regulaminu przewidujący, że dodatek za trudne warunki pracy wypłaca się proporcjonalnie w takiej części, w jakiej godziny pracy w trudnych warunkach pozostają do obowiązkowego wymiaru godzin;

i) § 16 ust. 1 Regulaminu stanowiący o tym, że roczny program (plan) nauczania w gimnazjum i szkole podstawowej nie obejmuje obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktyczno-wychowawczych w okresie dwóch tygodni ferii zimowych;

j) § 16 ust. 4 Regulaminu, zgodnie z którym godziny zajęć doraźnego zastępstwa w zasadzie nie wykonuje się w ciągu roku zajęć, ale realizuje się zmieniony plan nauczania lub zajęcia statutowe oraz § 16 ust. 5 przewidującego, że wykonuje się je wyłącznie na końcu etapu edukacyjnego, gdyby miało wystąpić zagrożenie realizacji programu nauczania;

k) § 16 ust. 6 Regulaminu, zgodnie z którym wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe przysługuje za godziny faktycznie zrealizowane i ujęte w arkuszu organizacyjnym (programie).

Z wykładni art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela wynika wykluczenie możliwości wyprowadzenia kompetencji rady gminy do określenia wysokości środków, jakie z kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze nauczycieli mają być przeznaczone na dodatki motywacyjne w danej szkole. Normowanie kwestii związanych z terminem wypłaty dodatku czy określaniem jego charakteru nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy, ponieważ tę materię regulują przepisy rangi ustawowej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela dodatki za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz za warunki pracy są składnikiem wynagrodzenia, tak więc wypłata tych składników następuje w tych samych okolicznościach, jak te, w których wypłaca się nauczycielowi wynagrodzenie. Sytuacje, kiedy następuje zmiana wysokości wynagrodzenia reguluje art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela.

Wszelkie warunki, które wykraczają poza przedstawione ramy wynikające z powołanych przepisów powinny być uznane za podjęte bez podstawy prawnej. Włączenie udziału nauczyciela w dowozach dzieci na zajęcia jako jednego z warunków otrzymania dodatku motywacyjnego nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych, tym bardziej że Karta Nauczyciela w art. 42 ust. 2 wskazuje jakiego rodzaju zajęcia w ramach czasu pracy nauczyciel obowiązany jest realizować, a Prawo oświatowe nakłada w tym zakresie obowiązek na gminę, a nie szkołę.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu ze sformułowania "szczegółowe warunki przyznawania dodatków" zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela nie sposób wywodzić kompetencji organu prowadzącego szkołę do wskazywania sytuacji, w których dodatki, o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy będą albo nie będą przysługiwały. Rada gminy nie posiada kompetencji do dookreślania tych regulacji. Normowanie powyższej kwestii w drodze przepisu prawa miejscowego, wobec precyzyjnego określenia w art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela, uzależniając zmianę wynagrodzenia nauczyciela z innych przyczyn niż uzyskanie kolejnego stopnia awansu zawodowego, należało uznać za niedopuszczalne.

Rada Gminy Skarbimierz nie była umocowana do przyjęcia regulacji dotyczących wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Organ stanowiący nie może ustalać zasad przyznawania czy sposobu wykonywania godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw w ramach regulaminu, gdyż tego typu regulacji nie sposób uznać jako "warunek obliczania i wypłacania wynagrodzenia".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Skarbimierz, zaskarżając w części obejmującej uznanie, że Rada Gminy Skarbimierz nie była umocowana do przyjęcia unieważnionej uchwały w części dotyczącej wynagradzania na godziny ponadwymiarowe lub godziny zastępstw doraźnym i w tym zakresie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela poprzez uznanie, że rada gminy nie ma kompetencji do uchwalania zasad przyznawania godzin ponadwymiarowych oraz godzin doraźnych zastępstw w ramach Regulaminu i nie może określać sposobu wykonywania godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw, albowiem ustawowa kompetencja upoważnia radę gminy tylko do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzeń za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Treść uchylonej uchwały zawiera jedynie regulację dotyczącą warunków obliczania godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw. Tym samym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie uchylona uchwała została podjęta zgodnie z kompetencjami przez Radę Gminy Skarbimierz.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że § 16 uchylonej uchwały nie określa, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zasad i sposobu wykonywania godzin ponadwymiarowych lub godzin doraźnych zastępstw. Strona skarżąca kasacyjnie powołała się na treść art. 42 ust. 5b Karty Nauczyciela jako przepisu nieprzewidującego zmniejszania rocznego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych w dni wolne od zajęć. Tygodniowy obowiązkowy okres zajęć dodatkowych określony jest w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela i dlatego zwiększenie wymiaru zajęć w niektórych tygodniach nie jest liczone jako godziny ponadwymiarowe, jeżeli w innych tygodniach nie były prowadzone zajęcia w pełnym wymiarze. Sposób liczenia rocznego wymiaru obowiązkowych zajęć dydaktycznych winien być zgodny z art. 42 ust. 5b Karty Nauczyciela, a po ich realizacji nauczycielowi jest wypłacane wynagrodzenie określone w art. 35 ww. ustawy. Tym samym art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela przyznaje radzie gminy kompetencję do określenia sposobu obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Analogiczne rozwiązania wobec ministrów zawiera art. 30 ust. 7 i ust. 7a Karty Nauczyciela.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z przesłanek zawartych w ww. przepisach w tej sprawie nie występuje.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji tylko w części obejmującej uchylenie zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim uchwała ta reguluje wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, tj. w zakresie jej § 16. Tym samym przy tak określonych granicach zaskarżenia skargą kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje kontrolą zaskarżony wyrok tylko w takim zakresie, w jakim został uchylony § 16 zaskarżonej uchwały.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że podstawową przesłanką uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonej uchwały było nieuzgodnienie jej treści ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, stosownie do treści art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela.

Ponieważ w tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie nie zarzuca Sądowi pierwszej instancji jakiegokolwiek naruszenia prawa, to należy uznać, że sam zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Brak uzgodnienia projektu uchwały stosownie do ustawowego wymogu stanowi istotą wadę tak uchwalonego aktu.

Przechodząc do kontroli tej sprawy w jej granicach określonych skargą kasacyjną należy stwierdzić, że jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej przepisów prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 39 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela poprzez uznanie, że Rada Gminy Skarbimierz nie posiada kompetencji do uchwalania zasad przyznawania godzin ponadwymiarowych oraz godzin doraźnych zastępstw w ramach Regulaminu i nie może określać sposobu wykonywania godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw, a upoważnienie ustawowe ogranicza się jedynie do określenia przez Radę Gminy szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzeń za godziny ponadwymiarowe i godziny zastępstw doraźnych.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie treść uchylonego przez Sąd pierwszej instancji Regulaminu dotyczyła jedynie regulacji warunków obliczania godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw, a tym samym nie wykraczała poza kompetencje przyznane Radzie Gminy przez ustawodawcę.

Tak sformułowana skarga kasacyjna jest niezasadna.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela rada gminy jako organ prowadzący szkołę uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3 tej ustawy. Stosownie do art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy.

Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zakres delegacji ustawowej wynikający z powołanego art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela obejmuje jedynie określenie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw i w tym zakresie nie mieści się upoważnienie do decydowania o takich godzinach w zakresie rocznego planu nauczania (§ 16 ust. 1 Regulaminu) oraz w zakresie wykonywania godzin doraźnych zastępstw w ciągu roku (§ 16 ust. 4 Regulaminu). Ustawowe upoważnienie nie obejmuje nadto określenia w uchwale wykonywania godzin doraźnego zastępstwa wyłącznie na końcu etapu edukacyjnego w sytuacji zagrożenia realizacji programu nauczania (§ 16 ust. 5 Regulaminu) lub określenia, za jakie godziny ponadwymiarowe przysługuje wynagrodzenie (§16 ust. 6 Regulaminu). W art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela zostały użyte dwa określenia: "warunki przyznawania" (art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy) oraz "warunki obliczania i wypłacania" wynagrodzenia (art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela). Nie jest dopuszczalne ich utożsamianie. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 12 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1904/07; wyrok NSA z 3 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1873/07) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie pogląd ten podtrzymuje.

Wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i doraźne zastępstwa należy ustalać w oparciu o Kartę Nauczyciela i przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917 z późn. zm.), do których wprost odsyła art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela. Zgodnie z art. 80 Kodeksu pracy wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią.

Nie można uznać za zasadną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą § 16 Regulaminu zawierał jedynie unormowania regulujące warunki obliczania godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw. Warunki te obejmował jedynie § 16 ust. 2 i 3 Regulaminu, a nie ust. 1, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 tego paragrafu.

Ponadto powoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na treść art. 42 ust. 3 i ust. 5b Karty Nauczyciela nie może stanowić o wadliwości zaskarżonego wyroku. Art. 42 ust. 3 ww. ustawy określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz przez nauczycieli zatrudnionych w pełnym wymiarze zajęć. Natomiast art. 42 ust. 5b Karty Nauczyciela określa, w jakim przypadku praca wykonywana przez nauczyciela zgodnie z ustalonym planem nauczania nie jest pracą w godzinach ponadwymiarowych.

Zakres regulacji objęty art. 42 ust. 5b Karty Nauczyciela obejmuje warunek uniemożliwiający przyznanie nauczycielowi wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, a więc nie jest częścią ustalania "warunków obliczania i wypłacania" wynagrodzenia, ale "warunku przyznania (braku przyznania)" wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Tym samym art. 42 ust. 5b Karty Nauczyciela nie stanowi części regulacji objętej art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy. Ponadto okoliczność, że ustawa zawiera normę prawną objętą art. 42 ust. 5b Karty Nauczyciela oznacza, że nie może tego zakresu ponownie regulować rada gminy w drodze aktu prawa miejscowego (regulaminu).

Także ustalenie zasad regulacji przez właściwego ministra w drodze rozporządzenia dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej nie oznacza, że analogiczny zakres regulacji może uchwalić Rada Gminy. Delegację ustawową do wydania ww. rozporządzenia zawiera art. 30 ust. 7 Karty Nauczyciela, natomiast w tej sprawie upoważnienie ustawowe zawarte w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela upoważnia jedynie do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Nie ma możliwości domniemywania analogiczności w zakresach delegacji ustawowych do wydania przez różne organy aktów wykonawczych do ustawy.

Z tych względów, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro zarzut zawarty w skardze kasacyjnej okazał się niezasadny, to skarga ta podlega oddaleniu.