Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 139/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2017r., sygn. akt [..], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 7 grudnia 2015r. o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drewnianej altany letniskowej i wiaty drewnianej na działce nr [..] w obrębie K. gmina K.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 7 grudnia 2015r., Wójt Gminy odmówił ustalenia W. P. warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drewnianej altany letniskowej oraz wiaty drewnianej na działce nr [..] w obrębie K. gmina K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji i nie odpowiada wymogom w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności: kontynuacji linii zabudowy, kształtu dachu (wnioskowano o dach płaski), oraz nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi - narusza warunki ochrony dziedzictwa kulturowego zabytkowego układu ruralistycznego wsi K. i K. wraz z otoczeniem, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [..] (d. [..]) decyzją z dnia 17 czerwca 2005r. poprzez przekroczenie historycznych granic zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. P. zarzucił naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek odmowy wydania warunków zabudowy, brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz lakoniczne i nieznajdujące pokrycia w stanie faktycznym uzasadnienie decyzji. Wyjaśniono, że przedmiotowa działka nr [..] stanowi funkcjonalną całość z działką nr [..], na której posadowiony jest budynek jednorodzinny stanowiący własność odwołującego. Zatem wnioskowana na działce [..] inwestycja polegająca na budowie altany letniskowej i wiaty drewnianej nie może być rozpoznawana jako funkcjonalnie odrębny obiekt budowlany. Altana letniskowa i wiata mają służyć uzupełnieniu funkcji podstawowej jaką jest funkcja mieszkalna. Podkreślono, że na znajdującej się na obszarze analizowanym działce nr [..] zlokalizowany jest pensjonat, w którym realizowana jest funkcja rekreacyjna, pozostająca w zgodności z wnioskowaną przez odwołującego funkcją rekreacji w zakresie altany letniskowej i wiaty drewnianej.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 stycznia 2017r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium, opierając się o przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdziło brak przesłanek do ustalenia warunków zabudowy.

Weryfikując treść analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu Kolegium część wniosków analizy podzieliło, a część nie. Kolegium nie zgodziło się z brakiem kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym w odniesieniu do planowanej inwestycji rekreacyjnej wskazując, że na działce nr [..] znajduje się pensjonat pełniący funkcje rekreacyjne, a poza tym funkcja rekreacyjna może być uznana za funkcję uzupełniającą zabudowę mieszkaniową, pod warunkiem, że nie wykazuje odrębności. Według Kolegium z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem na działce stanowiącej własność wnioskodawcy o nr [..] jest zabudowa mieszkaniowa.

Kolegium podzieliło natomiast wniosek o braku możliwości ustalenia szerokości frontu działki wobec braku dostępu do drogi publicznej oraz braku możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Z analizy wynika bowiem, że w oparciu o istniejącą zabudowę na działkach nr [..]-[..] (oraz pas drogowy ul. W.), nie jest możliwym wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, nie jest bowiem możliwe "przedłużenie" linii zabudowy na działkę planowanego przedsięwzięcia (z ewentualnymi modyfikacjami przewidzianymi w § 4 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Kolegium zgodziło się również z organem pierwszej instancji w zakresie braku możliwość zaakceptowania dachu płaskiego, o który wnioskował skarżący, ze względu na przewagę w obszarze analizowanym dachów dwuspadowych symetrycznych.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego przez organy obydwu instancji, a także nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię treści przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, zwanej dalej rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) poprzez ustalenie, iż nieprzekraczalna linia zabudowy nie odnosi się tylko do budynków, lecz również do altan letniskowych i wiat.

Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zarzut braku uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego obejmuje brak odniesienia się do pisma skarżącego z dnia 25 września 2015r., w którym uzupełnił on wniosek o warunki poprzez dostosowanie geometrii dachu do układu panującego na analizowanym terenie. Nie uwzględniono zatem odstąpienia przez skarżącego od wnioskowanego wcześniej dachu płaskiego. Zarzucono również brak odniesienia się do zarzutu odwołania odnośnie szerokości elewacji frontowej, której nie można zdaniem organu ustalić ze względu na brak dostępu do drogi publicznej. Według skarżącego ze względu na uzupełniający charakter planowanej zabudowy względem zabudowy mieszkaniowej na działce nr [..] zastosować należało wyjątek z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Poza tym podtrzymano zarzut, że nieprzekraczalna linia zabudowy dotyczy wyłącznie budynków, a nie obiektów rekreacyjnych, które nie są trwale związane z gruntem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.

Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 7 grudnia 2015r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drewnianej altany letniskowej oraz wiaty drewnianej na działce nr [..] w obrębie K. gmina K.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2016, poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., a w szczególności art. 59 i art. 61 ust. 1.

Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2, określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy).

Z kolei będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy, albowiem z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wynikało, że nie jest spełniony warunek dobrego sąsiedztwa rozumiany w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako stan, w którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie sądu stanowisko organów w niniejszej sprawie jest prawidłowe.

Weryfikacja dokumentacji sporządzonej i zgromadzonej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organy w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj.: Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem przeprowadziły ocenę spełniania przez planowaną zabudowę warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p.

Organy wyznaczyły wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i przeprowadziły w jego obrębie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ustawodawca pozostawił organowi pewną swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego przy zastrzeżeniu obowiązku zachowania minimalnej odległości, czego organ w niniejszej sprawie dopełnił. Podstawą zaś ustalenia obszaru analizowanego jest szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Zgodnie z dyspozycją § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Należy jednak podkreślić, że tak rozumiana część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, a więc zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.- przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej poprzez choćby drogę wewnętrzną, w niniejszej sprawie przebiegającą przez działkę tego samego właściciela.

W niniejszej sprawie organy w sposób błędny stwierdziły w analizie funkcji i cech zabudowy, którą zaakceptowały organy, że nie ma możliwości wyznaczenia frontu działki nr [..] z powodu braku jej przylegania do drogi publicznej ul. W. Twierdzenie to nie jest zgodne z prawdą, albowiem działka nr [..] ma dostęp do drogi publicznej – ul. W. poprzez działkę nr [..] stanowiącą również własność skarżącego, co oznacza, że działka ta ma pośredni dostęp do drogi publicznej przez działkę tego samego inwestora bez konieczności ustanawiania odrębnej służebności gruntowej, co nie wyklucza możliwości wyznaczenia jej frontu, przez który odbywać ma się założony wjazd na tą działkę. Pomimo jednak powyższego uchybienia w ocenie sądu obszar analizowany wyznaczony został w sposób umożliwiający przejrzyste i kompleksowe zobrazowanie wymogów ładu przestrzennego na tym terenie, na którym leży działka objęta inwestycja. W niniejszej sprawie zachodzi bowiem szczególna sytuacja podyktowana ochroną konserwatorską terenu wsi K., w której wymogi konserwatorskie sprzeciwiają się wyznaczeniu parametrów nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Wobec tego stwierdzić należało, że organ nie wyznaczając szerokości frontu działki uchybił przepisom rozporządzenia jednakże w sposób, który nie miał wpływu na prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o minimalny promień o długości 50m. Tak określony obszar analizowany dał bowiem szerokie spektrum do oceny istniejących na tym terenie wymogów w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stanowił zatem prawidłową podstawę dla analizy tych wymogów dla nowej zabudowy.

Wobec powyższego organy miały wszelkie podstawy faktyczne do tego, ażeby przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego polegającej na budowie drewnianej altany letniskowej oraz wiaty drewnianej

Z ustaleń organów wynikało, że działka nr [..] o pow. 2218 m2 stanowi użytek rolny bez zabudowań. Zlokalizowana jest w drugiej linii od drogi publicznej – ul. W., dlatego też dostęp do drogi publicznej ma charakter pośredni. Sąsiedztwo inwestowanej działki podlegające analizie urbanistycznej obejmuje od południa działki zlokalizowane bezpośrednio przy drodze publicznej, w pierwszej linii zabudowane budynkami mieszkaniowymi oraz działki zlokalizowana w drugiej linii niezabudowane o rolniczym przeznaczeniu (działka nr [..]). Natomiast od wschodu działka inwestowana sąsiaduje z działką nr [..] realizującą funkcję rekreacyjną w formie pensjonatu, co umknęło organowi pierwszej instancji, który w analizie urbanistycznej badając realizację zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stwierdził brak kontynuacji funkcji, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Uchybienie to naprawiło Kolegium prawidłowo stwierdzając, że ze względu na lokalizację w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji rekreacyjnej oraz możliwości uzupełniania zabudową letniskową istniejącej na działce nr [..] zabudowy mieszkaniowej, teza o braku kontynuacji funkcji była fałszywa.

Podobnie rzecz ma się z oceną parametru w postaci geometrii dachu, który organ pierwszej instancji uznał za niespełniony, albowiem we wniosku inwestor przedstawił propozycję dachu płaskiego, której nie dało się pogodzić z obowiązującymi wymogami w tym zakresie w obszarze analizowanym. Organom obu instancji umknęło jednak, że w piśmie z dnia 25 września 2015r. wnioskodawca zmodyfikował swój wniosek o ustalenie warunków w zakresie geometrii dachu proponując dach dwuspadowy symetryczny, zgodny z wymogami obszaru analizowanego. W tych okolicznościach nie można było podtrzymywać twierdzenia o niezgodności geometrii dachu wskazanej we wniosku z obowiązującą w obszarze analizowanym.

Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na prawidłowość podjętych rozstrzygnięć, albowiem spełnienie powyższych warunków zasady dobrego sąsiedztwa nie miało znaczenia w kontekście tego, że pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zostały spełnione.

Organy bowiem w sposób prawidłowy ustaliły i oceniły, że dla proponowanej inwestycji nie było dopuszczalne wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z zasadami wynikającymi z § 4 rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W pozostałych ustępach wskazanego artykułu określono następujące wskazania co do sposobu ustalania linii zabudowy:

1. linię zabudowy należy ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, jeżeli istniejąca na działce sąsiedniej linia zabudowy jest niezgodna z tymi przepisami (§ 4 ust. 2),

2. linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok (§ 4 ust. 3),

3. jeżeli z analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 ust. 1, wynika dopuszczalność ustalenia linii zabudowy innej, niż wynika to z przedstawionych wyżej sposobów, to dopuszczalne jest inne ustalenie linii zabudowy (§ 4 ust. 4).

Wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Przy tym zwrócić należy uwagę, że na gruncie § 4 ust. 1–4 rozporządzenia oraz przepisów u.p.z.p. brak jest podstaw prawnych, aby różnicować pojęcie "linii zabudowy" i wprowadzać pojęcia typu: "nieprzekraczalna linia zabudowy", "linia w głębi zabudowy". Ustalana jest tylko jedna linia zabudowy i jest to linia od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega w sposób bezpośredni bądź pośredni do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oczywiste wobec tego jest, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić, od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Siłą rzeczy taka linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, ale wynika to z samej jej istoty, a nie z terminologii, którą bywa określana (por. A. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Warszawa 2016, s. 644).

W rozpoznawanej sprawie natomiast działki sąsiadujące bezpośrednio z działką nr [..] od strony zachodniej, tj. działka nr [..]-[.], są niezabudowane, a działka nr [..], o dużej powierzchni, zabudowana jest w sposób, który nie pozwala wyznaczyć linii zabudowy zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów § 4 rozporządzenia. Zabudowania bowiem na tej działce zlokalizowane są w pierwszej linii zabudowy od strony drogi publicznej, na wysokości budynków usytuowanych na działce nr [..], co nie pozwala na wyznaczenie linii zabudowy na działce nr [..] jako przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast działka nr [..] granicząca z działką zainwestowaną od północy też nie jest zabudowana. Powyższe oznacza, że organy prawidłowo oceniły, że w tej sytuacji nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnej z wymogami § 4 rozporządzenia, co czyni warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. niespełnionym, albowiem nie można wyznaczyć jednego z głównych parametrów wpływających na zachowanie ładu przestrzennego na danym terenie.

Dodatkowo wyznaczenie drugiej linii zabudowy na działce nr [..] w stosunku do drogi publicznej nie jest dopuszczalne ze względu na wymogi ochrony dziedzictwa kulturowego wynikające z faktu, że teren ten położony jest w granicach zabytkowego układu ruralistycznego wsi K. i K. wraz z otoczeniem, wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [..] (dawniej [..]) decyzją z dnia 17 czerwca 2006r.

W katalogu zabytków nieruchomych określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj.: Dz.U. z 2014, poz. 1446 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wyodrębniono dwie kategorie zabytków:

- zabytki przestrzenne (krajobraz kulturowy, układy urbanistyczne i ruralistyczne, zespoły budowlane),

- zabytki indywidualne (dzieła architektury i budownictwa).

Przedmiotem ochrony w wypadku zabytków przestrzennych są wartości zawarte w określonym założeniu przestrzennym. Natomiast przedmiotem ochrony zabytków indywidualnych są wartości zapisane w ich substancji. Jeżeli zatem projektowana inwestycja znajduje się na obszarze układu ruralistycznego (podobnie jak urbanistycznego) wpisanego do rejestru zabytków, to przedmiotem ochrony jest układ zabudowy wraz z pozostałymi składnikami o charakterze niematerialnym. W wyroku z dnia 8 listopada 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jeżeli ochroną konserwatorską objęty został układ urbanistyczny, w tym linie zabudowy, to zakres ochrony nie jest uzależniony od stanu zachowania danego układu urbanistycznego. W konsekwencji linie zabudowy jako element układu urbanistycznego objętego ochroną podlegają ochronie niezależnie od tego, czy na określonej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany. Zachowanie układu urbanistycznego oznacza również zachowanie linii zabudowy jako elementu tego układu. Zachować linię zabudowy można również w trakcie realizacji obiektu budowlanego na działce aktualnie niezabudowanej z uwagi na zupełne zniszczenie znajdujących się tam w przeszłości obiektów budowlanych (sygn. akt II OSK 1795/10, LEX nr 1152050). W niniejszej sprawie ochroną konserwatorską o charakterze obszarowym objęty jest teren wsi K. i K., które są jednymi z ostatnich zachowanych osad typu holenderskiego w Polsce i podlegają ochronie ze względu na konieczność utrzymania w stanie niezmienionym unikatowych już obecnie założeń ruralistycznych tych wsi w układzie rzędówki bagiennej, w tym wyznaczonej linii zabudowy w pierwszym rzędzie bezpośrednio przylegającym do drogi publicznej – ul. W.

Powyższe oznacza, że ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji sprzeciwiają się również wymogi wynikające z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W konsekwencji stwierdzić należało, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są zgodne z prawem, pomimo uchybień, które nie miały jednak wpływu na ich legalność. Nie został bowiem spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz nie zachodzi zgodność z przepisami odrębnymi wymagana dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Brak natomiast spełnienia któregokolwiek z warunków wynikających z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przesądza o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [..].

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.