Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 34/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art 149 par 1 pkt 1 i 3 par 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. H. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 30 listopada 2021 r., nr 3284/2021 w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. H. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 12 stycznia 2023 r. A. H. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "organ/Minister") w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 30 listopada 2021 r., nr 3284/2021.

Skarżący zarzucił organowi brak wydania decyzji merytorycznej w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również brak wydania decyzji w terminie wyznaczonym przez organ, tj. do 30 grudnia 2022 r. Wskazał, że Wojewoda Mazowiecki w dniu 30 listopada 2021 r. wydał decyzję nr 3284/2021, stwierdzającą, że nieruchomość obejmująca działki ewidencyjne o numerach nr [...] o pow. 1,69 ha, nr [...] o pow. 0,63 ha oraz nr [...] o pow. 0,82 ha, obręb [...], położona w gminie [...], powiecie [...], podlegała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast w dniu 21 grudnia 2021 r. pełnomocnik wnioskodawców – J. H. oraz A. H. złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego, które do dnia wniesienia skargi nie zostało przez Ministra rozpatrzone. Skarżący wyjaśnił, że organ wyznaczył terminy rozpatrzenia odwołania w przedmiotowej sprawie kolejno do 30 czerwca 2022 r., 30 grudnia 2022 r., a obecnie 30 czerwca 2023 r., uzasadniając przesunięcie terminu koniecznością rozpoznawania spraw według kolejności wpływu. W ocenie Skarżącego, sposób procedowania niniejszej sprawy przez Ministra stanowi ewidentne naruszenie wszelkich przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy administracyjnej i stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a. Zdaniem Skarżącego, powyższa sytuacja w oczywisty sposób przeczy zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa określonej w art. 8 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Ministra do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia mu odpisu wyroku w tej sprawie;

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3) zasądzenie od Ministra na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych;

4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Odpowiadając na skargę pismem z 10 lutego 2023 r. Minister opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie podnosząc, że w omawianej sprawie Minister wydłużył termin załatwienia sprawy (pisma z 26 stycznia, 6 lipca i 15 grudnia 2022 r.), wskazując, że spowodowane jest to dużą liczbą tego typu spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Jak wskazał organ reguła ta jest ściśle przestrzegana, ponieważ jednym z zarzutów Najwyższej Izby Kontroli w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawartych w "Informacji o wynikach kontroli wykonywania zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji" sformułowanym w grudniu 2007 r. było nierozpatrywanie spraw rewindykacyjnych według kolejności ich wpływu, co zdaniem Najwyższej Izby Kontroli, świadczyło o "nierównym traktowaniu wnioskodawców" i "korupcjogennej dowolności postępowania administracji". Na zasadność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu wskazuje również, zdaniem organu, protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 22 października 2009 r., nr DKN-583-21(4)/9, przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tym samym, zdaniem organu, obiektywnie uzasadnione rozpatrzenia wniosku skarżących - przy jednoczesnym informowaniu o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy - czyni zarzut bezczynności organu niezasadnym. Jak podniósł następnie organ, nie ma również podstaw do zasądzenia grzywny wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a., ponieważ ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi, a taka sytuacja w tej sprawie, zdaniem organu, nie występuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływana jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy p.p.s.a. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Z akt sprawy wynika, iż Skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a.

Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.

Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a.

Poza sporem jest, że Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 30 listopada 2021 r., nr 3284/2021. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy tym bardziej, że nierozpoznane odwołanie zalega w organie od 31 grudnia 2021 r., a z akt sprawy nie wynika aby podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie musiało być poprzedzone jakimikolwiek czynnościami procesowymi (dowodowymi) organu.

Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Minister procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, i nie podejmował w sprawie żadnych istotnych czynności (poza wyznaczaniem kolejnych terminów załatwienia sprawy), co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. W okolicznościach sprawy zauważyć również należy, że Minister nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a., jak i nowych terminów określanych przez niego samego. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.

Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy lub obciążenie dużą ilością pracy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Ministra nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19.

Sąd uwzględnił również wniosek o wymierzenie organowi grzywny, która stanowi dodatkowy środek i może być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka zachodzi, skoro organ od ponad roku nie rozpatrzył odwołania od decyzji organu I instancji. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 1000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy (pkt 3 sentencji wyroku).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania sadowego (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.