Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1238/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 1, art. 13, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
article: par. 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: par. 13a ust. 1, par. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: par. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 152/21 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 12 stycznia 2021 r. nr 9004-2020-000260 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w Z. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Go 152/21, oddalił skargę R. Sp. z o.o. w L. (dalej: "skarżąca spółka") na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: "organ") z dnia 12 stycznia 2021 r., nr 9004-2020-000260 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia 15 października 2020 r., nr 0077-2020-001138 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żarach (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił skarżącej spółce przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. do działek o łącznej powierzchni 4,85 ha.

Organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca spółka funkcjonowała w ramach struktury licznych podmiotów powiązanych ze S. T. i J. G., współtworzących jeden spójnie kierowany organizm gospodarczy, a występujących o dopłaty odrębnie, czym stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności. Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie zaszły przesłanki do odmowy przyznania płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 1306/2013"). Ponadto przyznanie skarżącej spółce płatności stałoby w sprzeczności z regulacją wyrażoną w art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 1307/2013") oraz w art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej: "rozporządzenie (WE, EURATOM) nr 2988/95").

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, organ decyzją z 12 stycznia 2021 r., nr 9004-2020-000260 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżąca spółka nie jest samodzielnym podmiotem, a utworzona została i funkcjonuje w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwe do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego. Organ wskazał, że oprócz skarżącej spółki o płatności na rok 2018 wystąpił szereg innych podmiotów prawa handlowego związanych bezpośrednio bądź pośrednio (poprzez szereg kolejnych spółek kapitałowych) z J. G. oraz S. T., tj. P. sp. z o. o., P. sp. z o. o., J. sp. z o. o., T. sp. z o. o., D. sp. z o. o., T. sp. z o. o., T. sp. z o. o., N. sp. z o. o. (aktualnie Z. sp. z o. o.), a także osoby fizyczne: S. T., J. G. oraz J.G. i Ł. G. (dzieci J. G.). W zarządach wszystkich ww. spółek kapitałowych zasiadały te same osoby, tj. tylko i wyłącznie S. T. i J. G., nie stwierdzono ponadto posiadania udziałów w tych spółkach przez inne osoby. W ocenie organu, realny wpływ na sposób działalności tych spółek mieli więc tylko S. T. i J. G.. Spółki zarządzane były w niemal identyczny sposób, miały tych samych kontrahentów, z którymi zawierane były operacje kupna środków produkcji i sprzedaży płodów rolnych, tych samych doradców rolnych oraz księgowość zlecaną do tego samego miejsca. Poza skarżącą spółką niemal wszystkie wymienione sukcesywnie utworzone spółki nie posiadały jakiejkolwiek infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej, tj. maszyn, urządzeń, magazynów przechowalniczych, środków transportu, a wszystkie zabiegi i usługi były zlecane do podmiotów zewnętrznych (w tym podmiotów powiązanych ze S. T. i J. G.). Dlatego też podmiotom tym, podobnie jak skarżącej spółce oraz pozostałym osobom fizycznym wnioskującym o płatności do gruntów zawiadywanych przez S. T. i J. G., nie można przypisać statusu rolników prowadzących własne gospodarstwa rolne stanowiące zorganizowane i niezależne całości gospodarcze, lecz należy traktować jako jeden organizm gospodarczy zarządzany przez J.G. i S. T. W związku z powyższym organ stwierdził, że J. G. oraz S.T., pod których kontrolą znajdował się areał ok. 1700 ha gruntów uprawowych, kadra pracownicza oraz infrastruktura techniczna, w sposób sztuczny dokonali multiplikacji podmiotów, w celu uzyskiwania płatności w wyższej wysokości poprzez obejście limitów kwotowych płatności obszarowych przysługujących jednemu gospodarstwu rolnemu oraz przepisów o degresywności obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. Podmiotom tym nie można przypisać statusu gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą, czyli w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2018/1091 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011 (Dz.U.UE.L.2018.200.1, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 2018/1091") w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

WSA oddalił skargę skarżącej spółki na powyższą decyzję.

W ocenie WSA analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz lektura zaskarżonej decyzji pozwalała przyjąć, że organ wykazał, że skarżąca spółka, wraz z powiązanymi z nią podmiotami, sztucznie stworzyli warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

WSA powołał się na wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, w którym stwierdzono, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

Zdaniem WSA, organ wykazał istnienie po stronie skarżącej spółki wszystkich elementów wskazanych w powyższym wyroku. Organ prawidłowo ustalił relacje pomiędzy spółkami i podmiotami powiązanymi ze S. T. i J. G.. Wskazał na powiązania kapitałowe, trafnie badając sposób powstania określonych zależnych osobowo i kapitałowo spółek. Właściwie oznaczył więzy rodzinne w przypadku osób fizycznych zgłaszających grunty, trafnie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym spójnie kierowanym przez S. T. i J. G.. Prawidłowo ocenił, że wszystkie podmioty, a ściśle ich majątek, współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, a tym samym, że poprzez wykreowanie części podmiotów oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie: pułapów powierzchniowych, współczynnika redukcji, współczynnika korygującego oraz - w przypadku innych płatności - szczeblowo degresywnych stawek płatności. W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo określił hipotetyczną wartość takich korzyści. Organ trafnie również ustalił, że poprzez rozdrobnienie areału i przeniesienie własności i praw obligacyjnych do gruntów niemożliwe było osiągnięcie celów wsparcia bezpośredniego wynikających z art. 39 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Łącznie okoliczności te nakazywały uznać, że wszelkie zmiany w schemacie zależnych podmiotów w ramach jednego wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego kierowanego przez J.G. i S. T. sprowadzały się do głównie do przenoszenia własności oraz umownych praw do gruntów i de facto nie doprowadziły do powstania podmiotów prowadzących samodzielnie działalność rolniczą.

W ocenie WSA skarżąca spółka nie podważyła skutecznie ustaleń organu, że została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Nie przedstawiła bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów. WSA nie wykluczył, że stworzenie większej liczby spółek mogło realizować także inne cele niż tworzenie sztucznie warunków do uzyskania płatności (np. późniejszą sprzedaż spółek, ich udziałów lub majątku, poddzierżawę gruntów). Cele te mogą bowiem współtworzyć mechanizm i utrudniać jego identyfikację jako zmierzający do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jednakże realizacja w ramach stworzonego mechanizmu innych działań, zgodnych bądź niezgodnych z prawem, nie może stać na przeszkodzie możliwości skorzystania przez organy z art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

WSA nie zgodził się również ze skarżącą spółką, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo rolne, gdyż ma swój własny, odrębnie zarejestrowany zarząd. WSA wskazał bowiem, że w skład tego zarządu wchodzą osoby będące jednocześnie w zarządach innych podmiotów powiązanych ze skarżącą spółką gospodarczo. Realny wpływ na sposób działalności ww. spółek kapitałowych mieli tylko S. T. i J. G.. Z akt sprawy wynika, że ww. spółki kapitałowe zarządzane były w niemal identyczny sposób. Zasadnie zatem przyjął organ, że wymienione wyżej podmioty należy traktować jako jeden organizm gospodarczy, tj. jako jedno gospodarstwo rolne zarządzane przez J.G. i S. T.

Podzielając stanowisko organu o odmowie przyznania skarżącej spółce płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, WSA zwrócił również uwagę na motyw 13 preambuły rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i merytoryczne rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.

1. niezastosowanie norm art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.U.UE.L.2008.321.14, dalej: "rozporządzenie (WE) nr 1166/2008") oraz art. 4 ust. 1 lit. a, b, c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, art. 3 pkt 1, 2 i 3 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1853 ze zm.), art. 2 ust. 1a oraz ust. 1 d rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz rozporządzenia (WE) nr 1166/2008 oraz art. 2 lit. a rozporządzenia (UE) nr 2018/1091 i przyjęcie, że skarżąca spółka nie jest producentem rolnym, rolnikiem beneficjentem i nie posiada gospodarstwa rolnego, pomimo że zgodnie z przywołanymi przepisami posiada status rolnika, producenta rolnego, beneficjenta wsparcia, który prowadzi gospodarstwo rolne i ma prawo do otrzymania płatności;

2. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm. – dalej: "ustawa o płatnościach") do istniejącego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności;

3. niezastosowanie normy art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 562 ze zm. – dalej: "ustawa PROW 2014-2020") i przyjęcie, że skarżąca spółka nie spełnia warunków przyznania wnioskowanej pomocy;

4. niewłaściwe zastosowanie normy § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm., dalej: "rozporządzenie PROW 2014-2020") i przyjęcie, że nie przysługują skarżącej spółce płatności rolnośrodowiskowe;

5. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (według wersji Traktat Amsterdamski art. 33 ust. 1) oraz art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.847, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 1305/2013") poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej;

6. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE, EURATOM) nr 2988/95 i bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;

7. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego;

8. niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącego tak w chwili powstania skarżącej spółki jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności;

9. niezastosowanie normy art. 20 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie, w jakim odmówiono przyznania płatności poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka nie była posiadaczem samoistnym ani zależnym gruntów a faktycznym ich posiadaczem był S.T. lub J. G. lub spółka R. sp. z o.o., czego WSA nie rozstrzyga nie wskazując ostatecznie uprawnionego posiadacza gruntów spośród wszystkich podmiotów powiązanych, niekonsekwentnie też przyjmując prawa do posiadania gruntów i odmawiając prawa do przyznania płatności;

10. niezastosowanie normy art. 24 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie nieterminowego rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji i przyjęcie, że organ prawidłowo wykonywał swoje obowiązki, co stanowi naruszenie prawidłowości kontroli i skutkuje naruszeniem art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 "prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.p.s.a.)";

11. poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy:

a) art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2009 r. Nr 40 poz. 329 ze zm., dalej: "rozporządzenie ONW 2007-2013") poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo dokonała podziału spółki R. sp. z o.o. w celu uzyskania wyższych płatności ONW;

b) regulacji art. 11 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo – spółka T. ubiegała się o płatność ONW do dodatkowych 300 ha, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa;

c) regulacji art. 11 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW 2007-2013 oraz § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie PRŚ 2007-2013") poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, albowiem J. G. powiązany osobowo i kapitałowo ominął modulację i limity obszaru, limity powierzchniowe, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa;

d) art. 26 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez błędne założenie konieczności zastosowania ograniczeń pułapów płatności i współczynników korygujących dla płatności dla skarżącej spółki i podmiotów powiązanych z uwagi na założenie, że wszystkie podmioty powiązane, wespół ze skarżącą spółką działały w celu obejścia przepisów prawa;

e) § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2015 r. poz. 364 ze zm., dalej: "rozporządzenie ONW 2014-2020") oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie, że spółka P. celowo przejęła program od spółki T. w celu ominięcia limitów powierzchniowych;

f) § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia ONW 2007-2013, § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW 2014-2020, § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2007-2013, § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm., dalej: "rozporządzenie PRŚK 2014-2020"), § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U z 2018 r. poz. 1784 ze zm., dalej: "rozporządzenie RE 2014-2020") oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w zakresie, w jakim ustalono, że podejmowane przez skarżącą spółkę i powiązane z nią spółki działania zmierzały do obejścia przepisów prawa w celu uzyskania nienależnych płatności.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. niezastosowanie normy art. 3 § 1, § 2 pkt 1 "prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.p.s.a.)" w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: "k.p.a."), art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności, praworządności, proporcjonalności i bezstronności działania organów;

2. niezastosowanie normy art. 3 § 1, § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim WSA nie ocenił naruszenia prawa przez organy obu instancji, które odstąpiły od utrwalonej praktyki swego orzecznictwa, wydając uprzednio decyzje o przyznaniu płatności skarżącej spółce za lata poprzedzające złożenie wniosku o przyznanie płatności za rok 2017, oraz w zakresie, w jakim organ przyznał powiązanym podmiotom J. G., Ł.G. i skarżącej spółce płatności za rok 2020 i o przyznaniu płatności S. T. za wszystkie lata, również za lata sporne;

3. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z brakiem właściwej sądowej kontroli działalności administracji publicznej – organów obu instancji poprzez błędne przyjęcie przez WSA wadliwych ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy obu instancji "własne";

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, a tym samym nierzetelne rozważenie twierdzeń skarżącej spółki i przedstawionego przez nią materiału dowodowego sprawy, w tym:

a) nieprzedstawienie całego stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu, a jedynie oparcie się na wybiórczych, niekorzystnych dla strony okolicznościach;

b) brak odniesienia się do wszystkich złożonych wniosków dowodowych i do twierdzeń skarżącej spółki;

c) pominięcie istotnych okoliczności i dowodów zgłoszonych przez skarżącą spółkę w zakresie koniecznym dla wykazania, że skarżąca spółka ani żaden z podmiotów uznawanych za powiązane nie działały w wyłącznym celu uzyskania płatności, a cele i założenia dla prowadzenia odrębnej działalności były inne, jak i w zakresie koniecznym dla wykazania, że skarżąca spółka realizowała cele wspólnej polityki rolnej UE;

d) przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez WSA naruszenia przez organy obu instancji przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a.;

e) uznania za niewiarygodne i nieznaczące dowody przedstawione przez skarżącą spółkę, a wykazujące że skarżąca spółka nie miała ani świadomości ani woli stworzenia sztucznych warunków, jak również potwierdzające, że skarżąca spółka nigdy nie działała w wyłącznym celu pozyskania płatności;

g) niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w oparciu o nienależycie zebrane i niewłaściwie ocenione materiały dowodowe, wobec braku wszechstronności ich rozważenia;

h) bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca spółka nie udowodniła twierdzeń i faktów, z których wywodzi skutki prawne;

i) nierzetelne uzasadnienie w zakresie, w jakim zawiera ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy, w tym z treścią dokumentów zebranych w sprawie;

j) niewskazanie przyczyn, dla których dowodom i twierdzeniom skarżącej spółki odmawia się słuszności, dając jednocześnie wiarę ocenom i twierdzeniom organów obu instancji;

5. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a.,

6. przepisu art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności i dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności, a w szczególności nieuwzględnienie dowodów zgłoszonych przez skarżącą spółkę w toku postępowania sądowego, jak i niewłaściwą ocenę dowodów złożonych do akt sprawy w wykonaniu zobowiązań organów, jak i zawnioskowanych w sprawie przez stronę, co niezasadnie skutkowało przyjęciem, że skarżąca spółka wespół z innymi podmiotami stworzyła sztuczne warunki w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności;

7. przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie oraz niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego i bezpodstawne przypisanie skarżącej spółce i powiązanym z nią osobowo i kapitałowo podmiotom celowego działania zmierzającego do uzyskania nienależnych płatności;

8. przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 228 § 1 i § 2 i art. 278 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 155 ze zm.) poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na dowolnej ocenie nowych wniosków dowodowych, odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nierzetelnej ocenie dowodów z dokumentów przedłożonych przed WSA;

9. przepisu art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w wyniku:

a) niewłaściwego sprawowania przez WSA kontroli działalności administracji publicznej organów wydających decyzję w I i II instancji;

b) nienależytego rozważenia przez WSA zgłoszonych zarzutów wniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu pierwszej instancji, jak i wniesionych w skardze na decyzję organu, przez co WSA nienależycie zastosował przepisy prawa materialnego będące przedmiotem zarzutów, powyżej również wymienione, jak i ustalił niewłaściwy stan faktyczny sprawy;

10. przepisu art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środków w celu usunięcia naruszenia prawa i nie uchylił decyzji organu, nie dokonał odpowiedniej oceny materiału dowodowego, a tym samym ustalił błędnie stan faktyczny, uznając bezzasadnie na podstawie akt sprawy, że nie ma potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego zbadania dowodów i ich ponownej oceny;

11. przepisu art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował przepisów ustawy PROW 2014-2020 poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności poprzez zaniechanie WSA dokonania oceny naruszenia przez organy:

a) normy art. 24 ustawy PROW 2014-2020, zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organami obu instancji, a tym samym niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania z wniosku strony o przyznanie płatności;

b) normy art. 4 i art. 27 ust. 2 i ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy PROW 2014-2020 w zw. z art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń organów obu instancji za własne, pomimo błędów w ustaleniu stanu faktycznego oraz poprzez pominięcie zgłoszonych przez skarżącą spółkę dowodów, twierdzeń i wyjaśnień skarżącej spółki, poprzez bezpodstawne pominięcie wyjaśnień stron mających oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i samodzielne, bezpodstawne ustalenie rzekomych motywów i intencji skarżącej spółki, a także niezapewnienie skarżącej spółce czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i umożliwiających skarżącej spółce czynny udział w sprawie, uniemożliwienie skarżącej spółce wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącą spółkę dowodów i realizacji przez skarżącą spółkę obowiązku przedstawienia wniosków dowodowych;

c) art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie, w jakim WSA przyjął bezpodstawnie za organami obu instancji, że ciężar udowodnienia subiektywnego celu towarzyszącego skarżącej spółce i podmiotom powiązanym występującego zarówno w chwili zawiązywania nowych podmiotów, podziału spółek, tworzenia gospodarstw rolnych i ich prowadzenia przez rolników indywidualnych będących osobami fizycznymi, jak i w chwili składania wniosków, spoczywa wyłącznie na skarżącej spółce, a nie na organie administracji, a także w zakresie, w jakim WSA za organami obu instancji bezpodstawnie uznaje, że skarżąca spółka nie sprostała obowiązkowi dowodowemu, pomimo że złożyła szereg dowodów i twierdzeń na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego;

d) art. 27 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie, w jakim orzeczenie narusza praworządność i pozbawia stronę prawa do informacji i obrony swoich praw;

e) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie, w jakim WSA nie uwzględnił zarzutów postawionych organom ARiMR dotyczących niewyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zważywszy że WSA również ograniczył się do uwzględnienia dowodów wyłącznie świadczących na niekorzyść skarżącej spółki, a dowodom świadczącym na korzyść skarżącej spółki odmówił wiarygodności lub przypisał im wolę zagmatwania sprawy i współtworzenia mechanizmów utrudniających identyfikację celów utworzenia wielu podmiotów, jak również w zakresie, w jakim WSA w sposób swobodny i dowolny dopuścił się oceny materiałów i dowodów zgromadzonych w sprawie;

f) art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie, w jakim WSA pominął okoliczność, że organy obu instancji nie udzieliły skarżącej spółce niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, pomimo że skarżąca spółka kilkukrotnie żądanie takie zgłosiła;

g) art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy PROW 2014-2020 w zw. z art. 9 i art. 10 k.p.a. w zakresie, w jakim WSA nie uwzględnił zarzutu skargi na orzeczenie organu, choć zostało wykazane, że organ nie zapewnił skarżącej spółce - pomimo zgłoszonego żądania - możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również w jakim ten organ, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

12. rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwą ocenę dokonaną przez WSA w odniesieniu do czynności organów obu instancji i zarzucanych im błędów takich jak:

a) naruszenie normy art. 6 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach – zasady praworządności;

b) naruszenie normy art. 7 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, a więc naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, albowiem organy nie zmierzały do ustalenia wszystkich przesłanek przedmiotowo istotnych, pomijały dowody składane przez skarżącą spółkę, nie zmierzały do ustalenia prawdy obiektywnej, lekceważyły słuszny interes strony;

c) naruszenie normy art. 8 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach – naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, albowiem organy prowadząc postępowanie nie kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności ani równego traktowania;

d) naruszenie normy art. 9 i art. 11 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach - naruszenie zasady informowania stron, albowiem organy nie poinformowały skarżącej spółki – pomimo zgłoszenia przez nią żądania – na żadnym etapie postępowania, czego dotyczy postępowanie, jakie ma prawa i obowiązki, uniemożliwiając skarżącej spółce podjęcie skutecznej obrony i złożenie wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organy wskazywały na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez co ewidentnie wprowadzały stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania, a także naruszenie zasady zasadności przesłanek, albowiem organ odstąpił od udzielenia skarżącej spółce wyjaśnień, mimo złożonego w tym zakresie żądania;

e) naruszenie normy art. 7a k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, tj. naruszenie zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony – albowiem organ przyjął odwrotną zasadę i przyjmował wszelkie wątpliwości na niekorzyść strony, stosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki,

f) naruszenie normy art. 12 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, tj. naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, albowiem postępowanie przed organem, a także przed organem pierwszej instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności,

g) naruszenie normy art. 75, art. 77, art. 78 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności niedopuszczenie wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie, a także niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z 22 listopada 2021 r. skarżąca spółka przedstawiła dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (przepisów wskazanych jako naruszone w skardze kasacyjnej). W piśmie tym skarżąca spółka wniosła – na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: czterech decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 14 maja 2021 r. o przyznaniu płatności, protokołów z przesłuchania strony oraz informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z KRS spółki R. Sp. z o.o.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że NSA jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, a także za bezskuteczne.

Wstępnie zauważyć wypada, że zarzuty skargi kasacyjnej powinny być powołane z konkretnymi regulacjami zawartymi w p.p.s.a., gdyż w pierwszej kolejności kwestionowane jest orzeczenie sądu administracyjnego, a ten sąd kontroluje legalność zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, stosując procedurę sądowoadministracyjną. Jeśli orzeczenie to jest błędne, to narusza ustawę p.p.s.a. Mając jednak na względzie uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzić należy, że sam fakt niepowiązania przepisów procedury stosowanej przed organami z przepisami p.p.s.a. nie powoduje po stronie NSA niemożliwości rozpoznania skargi kasacyjnej. Dalej wskazać należy, że brak powołania pełnych nazw aktów prawnych, brak powołania miejsca publikacji tych aktów, a także powołanie aktów prawa unijnego bez oznaczenia dat publikacji, stanowi o wadliwości tych zarzutów, jednak nie jest to, w ocenie składu rozpoznającego sprawę, wadliwość istotna.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych w złożonym piśmie procesowych argumentów dotyczących konstrukcji podstaw kasacyjnych.

Jak wynika z treści tego pisma, skarżąca spółka uważa, że podstawa kasacyjna to przepis prawa. Zatem wskazanie podstawy kasacyjnej polega na powołaniu przepisu prawa. W konsekwencji takiego uznania postać naruszenia prawa, jak i sposób jego naruszenia mogą być podane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mogą też być powoływane jako nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych w późniejszych pismach procesowych składanych po upływie 30 dni, czyli po terminie na złożenie skargi kasacyjnej, wynikającym z art. 177 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.

Z poglądem tym zgodzić się nie można. Podstawa kasacyjna to nie jest przepis prawa. Ujmując rzecz inaczej, stwierdzić należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych nie oznacza jedynie przywołania przepisów prawa. Warto zauważyć, że w przypadku, gdy wolą prawodawcy jest wskazanie w konkretnej normie prawnej przepisu prawa (w ogólności), to czyni to wprost w jej treści.

Jako przykład w ramach wykładni systemowej wewnętrznej można podać treść art. 57a p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, i odmowę wydania tych opinii może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jest to przepis regulujący m.in. skargę na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego. Warto zauważyć, że skarga taka może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa o postępowaniu, dopuszczeniu się błędu w wykładni lub niewłaściwej ocenie co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga zwrot "zarzucie naruszenia przepisów", inaczej mówiąc "zarzut naruszenia przepisów". W skardze na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego musi zatem zostać wskazane naruszenie prawa, czyli trzeba wyjaśnić, na czym to naruszenie prawa polega. Co istotne, naruszenie przepisu prawa jest możliwe na wiele sposobów; dotyczy to zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów o postępowaniu. Takie rozumienie naruszenia prawa potwierdza treść ostatniego zdania powołanego przepisu: "Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W przepisie tym ustawodawca wyraźnie wskazuje na zarzut i podstawę prawną. Zarzut dotyczy postaci i sposobu naruszenia prawa odnoszącego się do wskazanej podstawy prawnej. W przepisie tym ustawodawca zatem wprost powołuje się na podstawę prawną jako przepis prawa.

Przechodząc natomiast do regulacji dotyczących podstaw kasacyjnych, zauważyć należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawodawca zatem jako istotne elementy skargi kasacyjnej wskazuje zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne zostały określone w art. 174 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Z powołanego art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika zatem, że podstawa kasacyjna to naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów o postępowaniu, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej rzecz ujmując, podstawa kasacyjna oznacza naruszenie prawa, nie zaś sam przepis prawa. W podstawie kasacyjnej musi występować więc naruszenie tego prawa. Zatem w zarzucie kasacyjnym (podstawie kasacyjnej) należy podać postać tego naruszenia (czy jest to błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie) oraz sposób naruszenia tego prawa, gdyż, jak to już wcześniej zauważono, przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów.

Takie rozumienie podstaw kasacyjnych prezentowane jest zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w komentarzach do p.p.s.a.

W orzecznictwie stwierdza się, że skoro art. 174 p.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest prawidłowe ustalenie, jakiego charakteru normy prawne zaskarża i w jaki sposób (zgodnie z art. 174 p.p.s.a.) doszło do ich naruszenia. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona składająca skargę kasacyjną musi jednocześnie wskazać, w jaki sposób uchybienie tym przepisom mogło wpłynąć istotnie na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tylko wykazanie, że gdyby do naruszenia nie doszło, zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie, skutkuje uwzględnieniem środka odwoławczego opartego na tej podstawie kasacyjnej. Warto także wskazać, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują jako podstawy kasacyjnej zarzutu "rażącego naruszenia przepisów proceduralnych". Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany, ale wręcz nawet nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 2348/11, LEX nr 984581). Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1875/17, LEX nr 2469862). Koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji – jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 ). Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega na zastosowaniu normy prawnej nieodpowiedniej do danego stanu faktycznego. W ramach tej podstawy kasacyjnej należy wyjaśnić dlaczego przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym, i jaki inny przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 233/04, LEX nr 1089160).

W komentarzach wskazuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny - art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 176 p.p.s.a., teza 7, opublikowano: LEX/el. 2021). W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji wymienionego w art. 173 § 1 p.p.s.a.: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. np. wyroki NSA: z 10 lipca 2007 r., sygn. akt II FSK 886/06, CBOSA; z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 766/13, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie - wyrok NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 1461/12, LEX nr 1479141 (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 174 p.p.s.a., teza 8, opublikowano: LEX/el. 2021).

W konsekwencji powyższego, twierdzenia skarżącej spółki zawarte w piśmie procesowym dotyczące podstaw kasacyjnych, ujmowanych jako przepisy prawa, należało uznać za nieusprawiedliwione. Zatem próba sanowania w piśmie procesowym podstaw kasacyjnych ujętych w złożonej skardze kasacyjnej nie mogła odnieść oczekiwanego skutku. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nieuwzgledniające postaci naruszenia wskazanych przepisów prawa, jak i sposobu naruszenia prawa, należało uznać za nieskuteczne.

W ocenie NSA, nie można też uwzględnić zarzutów kasacyjnych zawartych w piśmie procesowym. Nie są to bowiem – ze względu na przedstawioną wyżej argumentację – nowe uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Przekonuje do tego ich konstrukcja, zlepek przepisów prawa z różnych zarzutów kasacyjnych skargi kasacyjnej, ze wskazaniem w ich zakresie postaci naruszenia prawa, jak i jego sposobu. Takich zarzutów kasacyjnych skarga kasacyjna nie zawiera, nie można zatem mówić o nowym ich uzasadnieniu. Postawienie zaś tych nowych zarzutów kasacyjnych po upływie terminu 30 dni, o którym mowa jest w art. 177 § 1 p.p.s.a. -jest nieskuteczne.

W następnej kolejności NSA zwraca uwagę na zmianę wykładni art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w zakresie wykreowania sztucznych warunków do uzyskania płatności, dokonaną przez TSUE w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., C-176/20. TSUE stwierdził w tym wyroku, że do uznania zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolniczych, nakierowanie na pozyskanie tych płatności nie musi być wyłącznym celem wnioskującego o płatności. Przypomnieć należy, że wykładnia dokonana przez TSUE ma skutek ex tunc, a więc obowiązuje od daty wejścia tych przepisów w życie. Zmiana wykładni tego przepisu przez TSUE znalazła też odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA.

Warto w tym zakresie przywołać wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 3555/18, LEX nr 3508551, w którym NSA stwierdził, że zwrócić należy uwagę, że w przywołanym wyroku C-176/20 TSUE nie odwołuje się już – jak to uczynił w wyroku C-434/12 – do ustalenia, że działania wnioskodawcy zmierzały wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, co akcentowała w skardze kasacyjnej skarżąca spółka. W związku z tym przyjąć należy, że wymienioną przesłankę należy badać szerzej.

W innym orzeczeniu – z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2607/18, LEX nr 3427594 – NSA skonstatował, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków jest pojęciem nieostrym; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny, to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim czynnościom, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE, EURATOM) nr 2988/95 niedopuszczalne. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi – jak stanowi ten przepis – do nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści. Dalej NSA w wyroku tym zauważa, że z unormowaniem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji, przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013 r., nr C-434/12, ZOTSiS 2013/9/1-546 i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie odstąpiono od tego poglądu. W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20 TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje on wszakże zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Powoływanie się zatem przez skarżącą spółkę na działanie restrukturyzacyjne, mające na celu uchronienie dwóch spółek – R. i R.1 od upadłości, czy też dążenie do poprawy wizerunku w obliczu niewątpliwie zaistniałych sztucznych warunków nakierowanych na uzyskania wyższych płatności – nie mogło odnieść oczekiwanego skutku, o czym będzie jeszcze mowa na dalszym etapie motywowania zapadłego orzeczenia.

Zaznaczyć jednak należy, że powołany wyrok TSUE ma jedynie charakter pomocniczy, gdyż i bez jego uwzględnienia w zaistniałych okolicznościach należało uznać, że do powstania w sprawie sztucznych warunków doszło i odmowa przyznania płatności była usprawiedliwiona. Zaistniały bowiem – co najmniej na dzień składania wniosków o płatności – niezbędne do tego uznania przesłanki, zarówno przesłanka obiektywna, jak i przesłanka subiektywna, przy jednoczesnym braku realizacji celów wynikających z przepisów prawa unijnego, o których mowa w orzecznictwie TSUE. Wyrok WSA oddalający skargę należało zatem uznać za zgodny z prawem.

Przechodząc do szczegółowego omówienia poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że została ona oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

Rozważając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym, należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji – nie został naruszony przez WSA, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na gruncie rozpoznawanej sprawy takiego błędu nie popełniono, a zatem przepis nie został naruszony.

W zakresie naruszenia art. 135 p.p.s.a., uzasadnienie sprowadza się do zacytowania poglądów doktryny i orzecznictwa na temat wykładni i stosowania art. 135 p.p.s.a. bez powiązania tych poglądów ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tego rodzaju uchybień w ramach zaskarżonego wyroku nie stwierdzono.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, odnosi się do istotnych dla sprawy kwestii spornych, a tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. WSA nie musi odnosić się do wszystkich przedstawianych przez skarżącego zagadnień, wystarczy, że odniesie się do tych istotnych. W niniejszej sprawie WSA, rozstrzygając sprawę, bazował na treści decyzji zaskarżonej do Sądu, która szczegółowo rozważała zagadnienia stanowiące przedmiot sporu pomiędzy stronami. To, że z merytorycznymi argumentami tego uzasadnienia skarżąca spółka się nie zgadza, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać do tego jeszcze należy, że w oparciu o ten przepis nie można kwestionować ustaleń faktycznych oraz sformułowanych ocen.

W konsekwencji za niezasadne uznano zarzuty ujęte w pkt II. 1-4 skargi kasacyjnej.

Bezzasadne są również zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy obu instancji. Procedura sądowoadministracyjna zna bowiem odrębne środki prawne, służące stronie w razie przewlekania postępowania przez organ (art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a.). Przewlekłość postępowania nie może być więc samodzielną podstawą kwestionowania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne.

Zauważyć także należy, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe przepisy w istotny sposób modyfikują zatem obowiązki organów ARiMR w postępowaniach dotyczących przyznania płatności bezpośrednich w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez skarżącą spółkę skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów skarżąca spółka głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie w zakresie twierdzeń i wyjaśnień skarżącej spółki. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, co istotne na gruncie oceny zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut procesowy musi zawierać wywód, że uchybienie to (uchybienie danemu przepisowi) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

NSA wskazuje, że sztuczne warunki należy oceniać nie tylko z punktu widzenia okoliczności powołania danego podmiotu. Sztuczność warunków dla uzyskania płatności należy odnosić również do działań późniejszych. Obok celu powołania spółek badać mianowicie należy sens ukształtowania warunków deklarowanej działalności rolniczej we wszystkich aspektach, w szczególności podmiotowym i ekonomicznym, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy tworzone warunki (również w zakresie struktury agrarnej w ramach grupy podmiotów powiązanych) nie są optymalizowane dla uzyskania zwiększenia kwot wsparcia w porównaniu z przysługującymi w sytuacji, gdyby takich zabiegów nie podjęto. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie ocenie nie podlegały jedynie cele powołania znacznej liczby spółek, lecz suma działań składających się na stworzenie takiej struktury gospodarczej (przy wykorzystaniu gruntów, do których rzeczowe i obligacyjne prawa posiadały powiązane kapitałowo i osobowo podmioty), która istniała w momencie składania wniosków, jak również tego, czy obiektywnie da się takim działaniom przypisać inny cel niż maksymalizacja globalnie zsumowanych kwot wsparcia. W przypadku zaangażowanych osób fizycznych badaniu podległy okoliczności dotyczące prowadzenia działalności rolniczej, w szczególności jej rzeczywistego charakteru. Dopiero takie ujęcie stanowi perspektywę oceny istnienia "sztucznych warunków" w rozumieniu art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Za istotne w tych okolicznościach należy uznać ustalenia dotyczące podjętych działań skarżącej spółki, jak i wszystkich innych podmiotów składających się na tę grupę, a mianowicie łącznie ze skarżącą spółką - 10 spółek kapitałowych i czterech osób fizycznych.

Odnośnie do spółek ustalono, że S. T. oraz J. G. jako jedyni mieli istotny wpływ na ich działalność. Nikt inny nie zasiadał w ich zarządach, jak również nikt inny nie posiadał w ich kapitałach zakładowych, bezpośrednio lub pośrednio, istotnej części udziałów. W przypadku analizowanych spółek kapitałowych, jak również osób fizycznych występujących o płatności, stwierdzono brak podstawowych atrybutów odrębności pod względem technicznym, jak również kierowniczym. Stwierdzono, że w zarządach wszystkich ww. spółek kapitałowych zasiadały te same osoby, tj. S. T. oraz J. G.. Byli oni również ich udziałowcami (bezpośrednio lub pośrednio). Tym samym wszystkie 10 spółek kapitałowych pozostawało pod wyłączną kontrolą tych osób. Nadto spółki kapitałowe zarządzane były w niemal identyczny sposób. Podmioty te miały tych samych kontrahentów, z którymi zawierane były umowy sprzedaży środków produkcji i którym sprzedawano płody rolne, tych samych doradców rolnych, a prowadzenie rachunkowości zlecały temu samemu podmiotowi. Poza skarżącą spółką, niemal żadna ze spółek nie posiadała infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej, tj. maszyn, urządzeń, magazynów przechowalniczych, środków transportu, a wszystkie zabiegi i usługi są zlecane do podmiotów zewnętrznych (w tym podmiotów powiązanych ze S. T. i J. G.). Ponadto wszystkie spółki oraz J. G., jego córka J. G., syn Ł. G., a także S. T. wskazywali ten sam adres do korespondencji. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą, o strukturze zasiewów decydowała jedna osoba, decyzje o zakupach nawozów i materiałów siewnych oraz o wykorzystaniu i sprzedaży płodów rolnych, u wszystkich spółek podejmowała ta sama osoba. Tezę o sztucznych warunkach stworzonych przez te 10 spółek kapitałowych i cztery osoby fizyczne potwierdzają także pewne okoliczności faktyczne związane z nabywaniem środków produkcji (nasion i nawozów sztucznych) i zbieraniem płodów rolnych, w zestawieniu ze złożonymi przez te podmioty wnioskami, z których wynikają żądania przyznania płatności do innych upraw, także związane z uprawianiem innych gruntów rolnych niż własne. Analiza przedłożonej przez skarżącą spółkę dokumentacji oraz dokumentacji przedłożonej przez pozostałe spółki i podmioty związane wykazała, że zakup materiałów produkcyjnych i sprzedaż wyprodukowanych produktów rolnych odbywa się uznaniowo, tj. spółki sprzedawały produkty rolnicze, które nie zostały wyprodukowane w danych gospodarstwach. Spółka P. w roku 2017 zakupiła materiał siewny kukurydzy oraz sprzedała wyprodukowaną kukurydzę, jednakże zgodnie z oficjalną deklaracją nie posiadała areału kukurydzy w roku 2017. Jak wynika z wyroku WSA z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 35/20, dotyczącego skarżącej spółki, w sprawach omawianych podmiotów ustalono szereg niespójności wskazujących na swobodne przekazywanie między tymi podmiotami środków produkcji (nasion, nawozów), płodów rolnych, fakturowania przez powiązane podmioty sprzedaży produktów, które nie mogły być wyprodukowane przez daną spółkę, fakturowania usług przez podmioty zewnętrzne, które to usługi w rzeczywistości nie mogły mieć miejsca w przypadku podmiotów widniejących na fakturze. Jedną z wielu takich niespójności jest fakt, że skarżąca spółka wystawiła w ciężar firmy F. faktury dotyczące sprzedaży kukurydzy. Tymczasem we wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2017 skarżąca spółka zadeklarowała jedynie trwałe użytki zielone.

Dlatego zasadnie uznano, że podmioty te tworzą jeden organizm gospodarczy, czyli jedno gospodarstwo rolne, które było zarządzane przez S. T. i J. G.. W konsekwencji powyższego skarżącej spółce, jak i pozostałym podmiotom z tej grupy, nie można było przypisać statusu gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia (UE) nr 2018/1091 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Tym samym NSA nie stwierdził, by w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów przez ich niezastosowanie (pkt I.1 skargi kasacyjnej).

W ocenie organu J. G. i S. T. w sposób sztuczny dokonali multiplikacji podmiotów w celu obejścia limitów kwotowych płatności obszarowych przysługujących jednemu gospodarstwu rolnemu.

Organy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonały wyliczeń korzyści, jakie uzyskałaby grupa powiązanych podmiotów (dziesięć spółek kapitałowych i cztery osoby fizyczne) w wyniku multiplikacji przez te podmioty płatności w odniesieniu do jednego gospodarstwa rolnego. W zakresie płatności rolnośrodowiskowych (PRŚ), płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PRSK) i płatności rolnictwa ekologicznego (RE) korzyść ta wyniosłaby 206.998,83 zł. Płatności ONW grupa uzyskałaby o 110.713,26 zł więcej, a płatności redystrybucyjnej (RDST) – o 62.481,51 zł więcej. W zakresie płatności dla młodych rolników (PMR) zysk wyniósłby 8.781,00 zł, płatności strączkowych (PSTR) 25.312,11 zł, a jednolitych płatności obszarowych (JPO) 138.259,93 zł.

W świetle powyższego zasadnie w postępowaniu uznano, że działania S. T. i J. G. były ukierunkowane na obejście przepisów: § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW 2014-2020, § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2007-2013 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia PRŚK 2014-2020 oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia RE 2014-2020 oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach.

Zauważyć należy, że działania S. T. i J. G. były sprzeczne z celami prawa unijnego, ponieważ prowadziły do zwiększenia nierówności w dochodowości gospodarstw rolnych, poprzez ominięcie przepisów dotyczących limitów powierzchniowych, kwotowych i degresywności obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa.

Zasadnie WSA stwierdził, że działania skarżącej spółki nie wypełniały celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz w art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Skarżąca spółka nie korzystała bowiem z usług podmiotów niepowiązanych i nie posiadała własnego zaplecza technicznego. Trudno zatem przyjąć, by jej działalność mogła służyć zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalnemu rozwojowi produkcji rolnej, optymalnemu wykorzystaniu siły roboczej czy też miała zapewnić osiągnięcie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej bądź tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Działanie skarżącej spółki i podmiotów powiązanych nie służyło również podnoszeniu konkurencyjności. Stwierdzić bowiem trzeba, jak słusznie zauważono w postępowaniu, że cel jakim jest poprawa konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy – rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyroku z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1518/15). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak jest wątpliwości, że ustalony sposób maksymalizacji wsparcia z obejściem: mechanizmów modulacji, zakazu łączenia przysługujących alternatywnie płatności, ograniczeń kwotowych i powierzchniowych, stawia beneficjenta w sytuacji ekonomicznie lepszej od producentów unikających optymalizacji niepożądanej z punktu widzenia celów wsparcia. Tym samym konkurencyjność w aspekcie szerszym, nie indywidualnym, w istocie zaburza.

W konsekwencji jako nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty ujęte w pkt I. 5-7 skargi kasacyjnej.

W ocenie NSA, nie zasługuje na akceptację główna argumentacja skarżącej spółki zmierzająca do wykazania, że powstanie nowych spółek było związane z restrukturyzacją i poprawą wizerunku spółek R. i R. 1. Skarżąca spółka podnosi w tym zakresie, że czynności restrukturyzacyjne zostały podjęte ze względu na szkodliwe działania zarządu tych spółek, które to działania doprowadziły do strat w wysokości 6.000.000 zł. Ta argumentacja dotycząca poprawy wizerunku i restrukturyzacji mającej polegać na wydzieleniu mniejszych podmiotów i późniejszej sprzedaży nowopowstałych spółek, ich udziałów lub majątku – nie mogła odnieść w okolicznościach sprawy oczekiwanego skutku.

Odnosząc się do poprawy wizerunku, przede wszystkim podkreślić należy, że szkodliwe działania zarządu we wskazanych wyżej dwóch spółkach miały miejsce w latach 2008-2012 r. Gdyby rzeczywiście celem powołania nowych spółek miało być poprawienie ich wizerunku, to działania takie odbyłyby się z pewnością bezpośrednio po tym okresie. Wypada więc zauważyć, jak wynika z decyzji organu, że w 2013 r. powołane zostały tylko trzy spółki: 16 kwietnia 2013 r. T. Sp. z o.o., 14 maja 2013 r. T. Sp. z o.o. i J. Sp. z o.o. Kolejne spółki zostały zaś założone w latach następnych: 7 grudnia 2015 r. zarejestrowano L. Sp. z o.o. i D. Sp. z o.o., 9 grudnia 2015 r. T. Sp. z o.o., 29 stycznia 2016 r. P. Sp. z o.o., a 15 lutego 2016 r. Z. Sp. z o.o. Wypada też dodać, że skarżąca spółka nie zmieniła nazwy, a byłby to prosty zabieg poprawiający jej sytuację w odbiorze zewnętrznym.

Działaniom restrukturyzacyjnym przeczy zaś rozpoczęcie w tym samym okresie pozyskiwania płatności przez osoby fizyczne: J. G. – córkę J. G., Ł.G. – jego syna, samego J. G., a także S.T..

Zarówno J.G., jak i Ł. G. rozpoczęli składanie wniosków od roku 2015, nie posiadając żadnej infrastruktury rolniczej, w tym magazynów przechowalniczych, maszyn, urządzeń i środków transportu. Wszystkie usługi agrotechniczne zlecane były osobom trzecim. Natomiast S. T. i J. G. rozpoczęli składanie wniosków od roku 2014, również nie posiadali żadnej infrastruktury rolniczej, a wszystkie usługi agrotechniczne zlecali osobom trzecim.

W ocenie NSA, niepowołanie wszystkich nowych spółek bezpośrednio po latach 2008-2012, a więc w roku 2013, a także rozpoczęcie w latach 2014 i 2015 pozyskiwania płatności przez cztery osoby fizyczne, w sposób jednoznaczny podważa twierdzenia skarżącej spółki, że powołanie nowych spółek miało na celu restrukturyzację i poprawę wizerunku spółek R. i R.1. Ustalony w sprawie stan faktyczny przekonuje zaś w sposób niebudzący wątpliwości, że wszystkie działania S. T. i J. G., w tym powołanie nowych spółek, nakierowane były na pozyskanie jak największej kwoty płatności rolniczych.

Wypada jeszcze dodać, że w 2013 r. dokonano sprzedaży udziałów w nowopowstałych spółkach: B., D. i M., jednak żadna z tych spółek nie posiadała gruntów rolnych. Zbyto zatem udziały w spółkach z o.o., które nie posiadały gruntów rolnych i nie mogły przynosić korzyści z tytułu płatności rolniczych. Nowopowstałych spółek, które posiadały grunty rolne i uzyskiwały dochody z płatności rolniczych, nie sprzedano, nie zbyto też udziałów w tych spółkach. Także i ten fakt przekonuje, że działania te – kreatorów sztucznych warunków: S. T. i J. G. – zmierzały do zachowania gruntów rolnych i uzyskiwania z tego tytułu płatności rolniczych.

Dlatego też postawionych w tym zakresie zarzutów, w szczególności zarzutów ujętych w punkcie I.8 i I.11 skargi kasacyjnej, dotyczących kwestionowania ustaleń organów zaakceptowanych przez WSA w postaci uznania, że strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, nie można było uznać za usprawiedliwione.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia w tej sprawie art. 106 § 3 p.p.s.a. (ujęty w punkcie II.6 skargi kasacyjnej). Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uregulowane nim postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zawężająco. Celem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. Przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. W okolicznościach faktycznych tej sprawy zasadnie WSA nie powziął wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. Postawione przez skarżącą spółkę zarzuty w tym zakresie należało zatem uznać za nieusprawiedliwione.

Uzasadniając odmowę przeprowadzenia dowodów w postępowaniu kasacyjnym, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie NSA prezentowane są w tym zakresie dwa rozbieżne poglądy.

Z jednych wynika, że NSA w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż nie ma uprawnień do ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny jest sądem prawa. Związany jest zarzutami kasacyjnymi i tylko w tym zakresie orzeka, bada bowiem legalność zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez Sąd I instancji aktów administracyjnych.

W świetle przepisów p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania Sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22, LEX nr 3581969).

Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed WSA, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22, LEX nr 3573893).

W zakresie drugiego z poglądów, w orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23, LEX nr 3605343).

W rozpoznawanej sprawie, jak wcześniej już to zauważono, takiego skutecznego zarzutu nie postawiono.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

-----------------------

9