Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 637/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 15, art. 20 § 1 pkt 4, art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2024 roku nr 111/2024 znak: WOP.7722.56.2024.DM w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 190/2024 z dnia 21 marca 2024 roku; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 1.200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR


UZASADNIENIE

II SA/Łd 637/24

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z 27 czerwca 2024 roku (Nr 111/2024, znak: WOP.7722.56.2024.DM) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 21 marca 2024 roku (Nr 190/2024, znak: PINB/7356/847-19/E-9-2024/S/ADK) nakładające na podstawie art. 3, art. 15, art. 20 § 1 pkt 4, art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122 ustawy z 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. 2023, poz. 2505) [dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji] na C. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca lub Spółka) grzywnę w celu przymuszenia.

Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z 24 czerwca 2019 roku (Nr 528/2019, znak PINB/7356/847-19/T-H2/2019/AA) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane nakazał skarżącej Spółce usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku administracyjnego usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...] , budynek w obrębie [...] , przy ul. [...] poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na skuciu luźnych tynków i uszczelnieniu ubytków w pokryciu dachu zgodnie z "Ekspertyzą ...." zaopiniowaną przez [...] Urząd Ochrony Zabytków w Ł., opracowaną przez mgr inż. J.D. , stanowiącą integralną część decyzji w terminie do 31 grudnia 2020 roku.

W toku przeprowadzonych kolejno w dniach: 10 maja 2021 roku, 15 września 2021 roku i 19 lutego 2024 roku oględzin nieruchomości przy ul. [...] w Ł. dotyczących budynku w obrębie [...] organ ustalił, że nakazy wynikające z opisanej wyżej decyzji nie zostały wykonane.

Następnie upomnieniem z 25 maja 2021 roku (doręczonym spółce 28 maja 2021 roku) PINB w Łodzi wezwał stronę skarżącą do dobrowolnego wykonania obowiązku określonego w decyzji nr 528/2019 z 24 czerwca 2019 roku, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji.

W dalszej kolejności PINB w Łodzi wystawił 16 listopada 2021 roku przeciwko skarżącej tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący obowiązku wynikającego z decyzji nr 528/2019 z 24 czerwca 2019 roku. Z akt wynika, że tytuł ten doręczono stronie 6 marca 2024 roku (k. 555 akt administracyjnych I instancji).

W tych okolicznościach PINB w Łodzi wydał postanowienie z 21 marca 2024 roku (Nr 190/2024, znak: PINB/7356/847-19/E-9-2024/S/ADK), którym nałożył na skarżącą spółkę:

1) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 40.000 złotych z powodu uchylenia się zobowiązanej od wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB w Łodzi nr 528/2019 z 24 czerwca 2019 roku;

2) obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 złotych zgodnie z art. 64 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl którego wynosi ona 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 złotych.

Jednocześnie organ wezwał skarżącą Spółkę do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty na konto PINB w Łodzi w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia zastrzegając, iż w przypadku niewpłacenia ww. kwoty w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do wykonania określonego w tytule wykonawczym nr [...] obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, w przeciwnym bowiem razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze za zobowiązanego i na jego koszt.

W uzasadnieniu PINB w Łodzi w szczególności wskazał, że poczynione ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, iż upomnienie nie doprowadziło do dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązaną Spółkę. Z uwagi na powyższe organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. W tym miejscu organ podkreślił, iż ze względu na to, że w aktach przedmiotowego postępowania nie znajdowało się zwrotne potwierdzenie odbioru w/w tytułu wykonawczego, a co za tym idzie, niemożliwe stało się ustalenie, czy i w jakim terminie doręczono go stronie, organ wystosował jego odpis do zobowiązanej, który to został przez nią następnie odebrany 6 marca 2024 roku.

Ponadto organ wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia w kwocie 40.000,00 zł powinna skutecznie przymusić zobowiązaną do wykonania w całości obowiązku nałożonego decyzją nr 528/2019 z 24 czerwca 2019 roku, zaś ustalając wysokość grzywny organ miał na względzie przede wszystkim długość okresu zaniechania realizacji przedmiotowego obowiązku, stan ten utrzymuje się bowiem prawie cztery lata, jednorazowość grzywny, a także fakt, że zobowiązana spółka mimo znacznego okresu jaki upłynął od wydania w/w rozstrzygnięcia nie wykonała nakazanych robót budowlanych. Zdaniem organu niewykonywanie nałożonych obowiązków powoduje, iż budynek ulega ciągłej degradacji, a co za tym idzie, stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia osób przebywających w jego otoczeniu, jak również bezpieczeństwa mienia. Zdaniem organu, nałożona niniejszym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia w wysokości 40.000 zł wpisuje się tym samym w wyrażoną w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regułę, stosowania przez organ egzekucyjny środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Organ również podniósł, że dotychczasowe czynności, w tym pisemne upomnienie, nie doprowadziły do dobrowolnej realizacji przedmiotowego obowiązku. W ocenie organu zakres i stopień skomplikowania robót budowlanych koniecznych do przeprowadzenia nie wymaga szczególnego nakładu pracy, który uzasadniałby powstałą zwłokę w jego wykonaniu. W takim stanie rzeczy grzywna we wskazanej powyżej wysokości jest zdaniem organu egzekucyjnego adekwatna do okoliczności sprawy, a zarazem odpowiednia dla efektywnego przymuszenia zobowiązanej do wykonania nałożonego obowiązku.

C. Spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi w ustawowym terminie złożyła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie. Skarżąca podniosła, że wysokość orzeczonej grzywny jest zbyt uciążliwa i narusza zasadę proporcjonalności uwzględniając relację nałożonego na spółkę obowiązku do nałożonej grzywny w wysokości 40.000,00 zł w celu jego wykonania oraz maksymalną kwotę grzywny, jaką w ogóle organ może nałożyć w celu przymuszenia zgodnie z treścią art. 121 § 2 w zw. z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ zażaleniowy powołując się na przepisy art. 11 ust. 1 i art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2023 roku o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023, poz.556) [dalej: ustawa zmieniająca] wskazał, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nastąpiło na podstawie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji w brzmieniu sprzed 25 marca 2023 roku (data wejścia w życie nowelizacji), albowiem postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie bowiem z art. 26 § 3a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu sprzed nowelizacji), wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie czynność ta miała miejsce 16 listopada 2021 roku.

Dalej organ zauważył, że wobec dalszego niewykonania ciążącego na skarżącej zobowiązania, postanowieniem z 21 marca 2024 roku, nr 190/2024, PINB w Łodzi nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 40.000,00 zł oraz orzekł pobranie za wydanie przedmiotowego postanowienia opłaty w wysokości 68,00 zł. Wysokość opłaty egzekucyjnej ustalono zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1, zaś wysokość nałożonej grzywny jest zgodna z dyspozycją normy zawartej w art. 121 § 1, § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do przywołanych przepisów grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (art. 121 § 1 tej ustawy). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2 tej ustawy). W myśl zaś art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa chyba, że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.

Organ zażaleniowy zaakcentował, że PINB w Łodzi uzasadnił wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia wskazując na konieczność zastosowania wobec zobowiązanej takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. PINB w Łodzi uznał, że kwota 40.000,00 zł powinna skutecznie przymusić skarżącą Spółkę do prawidłowego wykonania nałożonych obowiązków. Organ szczebla powiatowego wyjaśnił, że przy ustalaniu wysokości grzywny wziął pod uwagę długość okresu zaniechania realizacji przedmiotowego obowiązku, utrzymywanie się stanu bezprawności cztery lata, jednorazowość grzywny, a także fakt, że zobowiązana mimo znacznego okresu jaki upłynął od wydania rozstrzygnięcia nie wykonała nakazanych robót nawet w części. Niewykonanie nałożonych obowiązków powoduje, że budynek ulega ciągłej degradacji, a co za tym idzie stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia osób przebywających w jego otoczeniu, jak również bezpieczeństwa mienia.

W ocenie organu zażaleniowego podniesiony przez Spółkę zarzut, że wysokość orzeczonej grzywny jest wygórowana nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów z oględzin wynika, że żadne z nakazanych decyzją z 24 czerwca 2024 roku, nr 528/2019 robót nie zostało wykonane, a wysokość wymierzonej grzywny mieści się w ustawowych granicach. Brak jest podstaw do kwestionowania czynności organu egzekucyjnego w tym zakresie.

Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącej dotyczącej nałożenia na spółkę kolejnej grzywny w analogicznej wysokości w sprawie niewykonania robót budowlanych w budynku głównym usytuowanym w bezpośrednim sąsiedztwie wewnętrznych ciągów pieszo-jezdnych na działce nr [...] w obrębie [...] , budynek w obrębie [...], przy ul. [...] organ II instancji wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Środek egzekucyjny nałożony postanowieniem z 21 marca 2024 roku, nr 189/2024 przez PINB w Łodzi dotyczy odrębnego postępowania egzekucyjnego, którego przedmiotem jest odrębny obiekt budowlany. Postępowania te mają charakter odrębny i niezależny od siebie, mimo że odnoszą się do obiektów położonych na tej samej nieruchomości. Postanowienie z 21 marca 2024 roku, nr 189/2024 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało również zaskarżone przez skarżącą. Obecnie toczy się postępowanie zażaleniowe przed tutejszym organem w sprawie wniesionego zażalenia, w ramach którego organ II instancji dokona oceny zasadności zastosowania przez organ egzekucyjny tego środka egzekucyjnego przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności tejże sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi C. Spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wydanego z naruszeniem przepisów prawa, tj.

- art. 121 § 2 w zw. z art. 121 § 4 oraz w zw. z art. 12 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie na Spółkę zaskarżonym postanowieniem grzywny w wysokości 40.000,00 zł, w sytuacji gdy nałożenie na Spółkę grzywny w tej wysokości jest zbyt uciążliwe, a ponadto nałożenie na spółkę grzywny w tej wysokości narusza zasadę proporcjonalności uwzględniając relację nałożonego obowiązku do nałożonej grzywny w wysokości 40.000,00 zł w celu jego wykonania oraz maksymalną kwotę grzywny, jaką w ogóle organ może nałożyć w celu przymuszenia zgodnie z treścią art. 121 § 2 w zw. z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wobec powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że przy rozpoznaniu niniejszej sprawy należy mieć na względzie fakt, że niezależnie od postanowienia kwestionowanego przez skarżącą w niniejszej sprawie, organ I wydał także drugie postanowienie o numerze 190/2024, które również zostało spółce doręczone 25 marca 2024 roku, a którym organ ten nałożył na spółkę grzywnę w wysokości 40.000,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji tego samego organu nr 526/2019 z 24 czerwca 2019 roku, tj.: zabezpieczenie zaporami ściany szczytowej północnej i fragmentu ścian niezadaszonych (ściany wschodnie i zachodnie); uzupełnieniu usuniętych podpór podciągów drewnianych, zabezpieczenie fragmentu narożnika ściany (narożnik południowo - zachodni); skucie uszkodzonych tynków ze ściany od strony podwórka oraz uzupełnieniu ubytków w murze; zabezpieczenie odkrytych elementów ścian tj. stalowa drabina, pręty niezakotwione w murze/stropie; uszczelnienie większych ubytków pokrycia dachowego oraz zabezpieczeniu poderwanej papy dachowej; uzupełnienie usuniętych podpór podciągów drewnianych oraz podstemplowaniu podciągów głównych; w budynku głównym, usytuowanym na działce nr [...] w obrębie [...], budynek w obrębie [...] przy ul. [...] w Ł.

Skarżąca podniosła, że na tle powyższego zestawienia obowiązków nałożonych powyżej opisanymi dwoma decyzjami dotyczącymi tej samej spółki, tej samej nieruchomości, a jedynie innych budynków, wprost wynika, że przy skrajnie różnym zakresie nałożonych nimi obowiązków, organ I instancji nałożył na spółkę grzywny w celu przymuszenia w identycznych wysokościach po 40.000,00 zł, czego organ II instancji w niniejszej sprawie w ogóle nie zweryfikował. Co, więcej, nałożenie tych grzywien w takiej, a nie innej wysokości, nastąpiło nie tylko w oderwaniu od oceny sytuacji materialnej spółki, a zatem zarówno od ustawowej maksymalnej wysokości grzywny, jaką organ może nałożyć na podmiot w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, ale przede wszystkim w oderwaniu od wymogów zasady proporcjonalności. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika bowiem dlaczego uznał, że akurat grzywna w wysokości 40.000,00 zł, a nie np. w wysokości 10.000,00 zł akurat pozwoli na przymuszenie Spółki do wykonania przedmiotowych obowiązków, a nie jest jednocześnie nadmierna w danych okolicznościach sprawy. W zakresie tym brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

W ocenie skarżącej nałożona grzywna ma charakter dowolny, w tym sztampowy tj. organ nakłada ją w tej samej wysokości niezależnie od sytuacji materialnej podmiotu oraz nałożonych na niego obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, które mają być dobrowolnie wykonane w wyniku nałożenia określonej grzywny. Organ I instancji nie tylko bowiem nie dostosował wysokości grzywny właśnie do zakresu obowiązków, do których dobrowolnego wykonania ma przymusić Spółkę nałożenie grzywny w takiej, ale nawet nie wskazał z czego wywodzi to, że nałożenie grzywny akurat w wysokości 40.000,00 zł, a nie np. w wysokości 10.000,00 zł doprowadzi do dobrowolnego wykonania takiego a nie innego zakresu obowiązków, bez stosowania w tym zakresie środków egzekucyjnych zbyt uciążliwych dla spółki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 27 czerwca 2024 r. (Nr 111/2024, znak WOP.7722.56.2024.DM) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 21 marca 2024 r. (Nr 190/2024, znak PINB/7356/847-19/E-9-2024/S/ADK) nakładające na C. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca lub Spółka) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 40.000 złotych z powodu uchylenia się zobowiązanej Spółki od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 528/2019 z 24 czerwca 2019 roku.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie obydwu tych postanowień z obrotu prawnego.

Przed przejściem do rozważań merytorycznych dotyczących uzasadniania uchylenia zaskarżonych postanowień konieczne jest odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze. W tym zakresie Spółka podniosła, iż nałożenie na nią grzywny w wysokości 40.000 zł jest zbyt uciążliwe i dodatkowo, że narusza zasadę proporcjonalności uwzględniając relację nałożonego na Spółkę obowiązku do wysokości nałożonej grzywny oraz maksymalną kwotę grzywny, jaką organ może nałożyć w celu przymuszenia. W ocenie Sądu zarzuty te należało uznać za nieuzasadnione.

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z ustawą z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.) [dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji], w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119 - 126) lub wykonanie zastępcze (art. 127 - 135). Postępowanie egzekucyjne zgodnie z art. 1 ustawy ma przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ.

W myśl art. 7 § 2 wskazanej ustawy - organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków - stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się przy tym, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (por. np. wyroki NSA: z 13 maja 2009 r., II OSK 767/08, z 18 stycznia 2017 r., II OSK 1029/15, z 20 lutego 2019 r., II OSK 831/17, z 16 maja 2019 r., II OSK 1565/17, z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 668/19).

To bowiem wyłącznie od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony obowiązek (jak w tym przypadku w zakresie wykonania wskazanych robót budowalnych) czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przy czym – co należy podkreślić - grzywna ma charakter zwrotny, gdyż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 wyżej wymienionej ustawy). Taka okoliczność zwolnienia ze zobowiązania finansowego nie jest możliwa w sytuacji kiedy organ egzekucyjny wyda w stosunku do zobowiązanego postanowienie o wykonaniu zastępczym. Już samo to świadczy o tym, że wykonanie zastępcze jest bardziej dolegliwe dla podmiotu zobowiązanego – strony skarżącej.

Należy podkreślić też, że w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku rozbiórki budynku, a co za tym idzie wyboru, najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów - ponad te związane z wykonaniem nałożonego na niego obowiązku w wyznaczonym terminie. Zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że grzywna w celu przymuszenia nie jest formą kary, lecz formą nacisku mającego za celu skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania się poprzez dolegliwość finansową.

Wykonanie zastępcze polega natomiast na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego (art. 128 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Skarżący zostaje obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu, a koszt ten z pewnością jest większy niż dobrowolne wykonanie obowiązku. Ponadto koszty te, w formie zaliczki, w razie braku dobrowolnego ich wpłacenia przez zobowiązanego podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, przed przystąpieniem do wykonania obowiązku przez wyłonionego w drodze przetargu wykonawcę.

Dlatego też stwierdzić należy, że z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za wybór środka mniej uciążliwego, a zatem spełnia on wymogi określone w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dokładnie takie też argumentacji użyły organy w treści zakwestionowanego postanowienia, co – w ocenie Sądu – jest wystarczającym uzasadnieniem dla wykazania, iż nałożenie grzywny w realiach sprawy były środkiem mniej uciążliwym dla strony skarżącej. Stąd też stawiane w tym zakresie zarzuty Spółki uznać należało za nieuzasadnione.

Ponadto zauważyć należy, iż brzmienie art. 122 § 2 pkt 2 powoływanej ustawy wskazuje, że to w zasadzie sam ustawodawca uznał ten środek egzekucyjny (grzywnę) za mniej uciążliwy. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno bowiem zawierać: wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu będzie wydane postanowienie o wykonaniu zastępczym.

Odnosząc się natomiast do wysokości grzywny, która nałożona została w kwocie 40.000 zł uznać należy, iż jest ona zgodna z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 121 § 2 in fine ww. ustawy stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przekraczać kwoty 50.000 zł. Organ, wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 40.000 zł, kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadniania organu. Nie można zarzucić, iż wysokość wymierzonej grzywny jest zbyt uciążliwa dla skarżącej Spółki. W ocenie Sądu organ egzekucyjny trafnie uznał, iż grzywna w wysokości 40.000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie taka kwota winna zmotywować zobowiązaną Spółkę do realizacji wymaganego obowiązku, co też organ wyraźnie podkreślił w uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia. Należało mieć przy tym na uwadze, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie będą miały możliwości kilkukrotnego nakładania grzywny w celu przymuszenia, bowiem - na mocy art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W przedmiotowej sprawie natomiast Spółka od kilku lat nie wykonuje nałożonego na nią obowiązku wykonania określonych w decyzji robót budowalnych. W zasadzie uporczywie uchyla się od tego obowiązku. W takiej sytuacji wysokość grzywny nie może być symboliczna, ale powinna stanowić finansową presję na zobowiązaną Spółkę do podjęcia określonych działań, uprzednio wskazanych w ostatecznej już decyzji.

W sprawie organy egzekucyjne rzeczywiście natomiast nie poczyniły ustaleń co do sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej Spółki, ale decyzja została uzasadniona w sposób wyczerpujący, zindywidualizowanymi przesłankami, nie przekroczono granic swobodnego uznania. W tym aspekcie wyjaśnić należy raz jeszcze, iż grzywna nie jest karą, a skoro tak to na jej wysokość nie powinny w istotny sposób wpływać cechy zobowiązanego w tym jego sytuacja finansowa i majątkowa. Zatem kwestia badania sytuacji finansowej zobowiązanej Spółki nie ma w tym zakresie znaczenia. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano przy tym uwagę (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2006 r., II OSK 1148/04), że z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu (art. 125 powoływanej ustawy).

Powodem natomiast uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji była wadliwość tytułu wykonawczego z uwagi na brak daty nadania klauzuli o jego skierowaniu do egzekucji. W ocenie Sądu, taki brak tytułu wykonawczego stanowi jego istotną wadę.

Zauważyć należy zatem przede wszystkim, iż postępowanie egzekucyjne należy do postępowań szczególnie sformalizowanych, albowiem odnosi się do stosowania przymusu państwowego. Te założenia muszą mieć decydujące znaczenie przy ocenie legalności wydawanych rozstrzygnięć w zakresie postępowania egzekucyjnego, także w przypadku konieczności oceny braku daty nadania klauzuli o skierowaniu do egzekucji.

Zgodnie bowiem z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej". Stosownie do § 2 tego artykułu: "Minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, wzór: 1) tytułu wykonawczego (...)". Wzór ten zawiera treść określoną w art. 27. Zgodnie natomiast z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Tytuł wykonawczy zawiera: (...) 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;".

W wydanym na podstawie art. 26 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozporządzeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1856) określono (w § 1 pkt 1) wzór tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji należności pieniężnych, stanowiący załącznik nr 1 do rozporządzenia. We wzorze tym, w części H. INFORMACJA O NADANIU PRZEZ ORGAN EGZEKUCYJNY KLAUZULI O SKIEROWANIU TYTUŁU WYKONAWCZEGO DO EGZEKUCJI ADMINISTRACYJNEJ w rubryce znalazła się treść 1. "Nazwa i adres siedziby organu egzekucyjnego, który nadał klauzulę", a w rubryce 2. "Data nadania klauzuli".

Z tego urzędowego wzoru tytułu wykonawczego, którego obowiązek stosowania przez wierzyciela, a tym samym także prawidłowego jego wypełnienia, nałożony został ustawą wynika, że również część dotycząca nadania klauzuli przez organ egzekucyjny objęta jest tymi wymogami. Skoro zatem z woli ustawodawcy tytuł wykonawczy musi zawierać omawianą klauzulę organu egzekucyjnego, a wzór tytułu wykonawczego, także z woli ustawodawcy, jest wiążący nie tylko dla wierzyciela ale i dla organu egzekucyjnego, dlatego uznać należy, że brak określonego we wzorze wymaganego elementu formalnego powoduje, że taki tytuł jest wadliwy, a więc nie spełnia wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że prowadzenie egzekucji administracyjnej możliwe jest jedynie w oparciu o prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy, co dotyczy także nadania klauzuli. Brak formalny polegający na niewypełnieniu pozycji 2. w części H tytułu wykonawczego (data nadania klauzuli) prowadzi zatem do stwierdzenia, że klauzula o skierowaniu do egzekucji nie została tytułowi wykonawczemu prawidłowo nadana. Przyjąć przy tym należy, iż gdyby prawodawca uznał za zbędne umieszczanie daty nadania klauzuli w tytule wykonawczym, nie umieszczał by tego elementu we wzorze tytułu wykonawczego [...]. Brak daty na tytule wykonawczym uniemożliwia ustalenie daty kiedy klauzula została nadana przez osobę do tego uprawnioną, a taki błąd jest znaczący, bowiem na każdym oficjalnym dokumencie świadczącym o podjęciu jakiejkolwiek czynności przez organ publiczny powinna widnieć dokłada data dzienna.

Tutejszy Sąd podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku NSA z 8 marca 2012 r., II GSK 24/11, że tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, który musi spełniać rygorystycznie określone wymogi treściowe, ponieważ warunkuje wszczęcie egzekucji. Aby to było możliwe powinien zawierać wszystkie wymagane elementy. Brak chociażby jednego z nich powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (podobnie: WSA w Gdańsku w wyroku z 29 stycznia 2013 r., I SA/Gd 1254/12).

Trafnie skonstatował przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 czerwca 2020 r., I GSK 449/20, że jest tak dlatego, że nadanie klauzuli będąc czynnością materialno-techniczną organu, jest czynnością prawnie doniosłą dla tytułu wykonawczego, a w konsekwencji dla możliwości przymusowego egzekwowania należności poddanych egzekucji administracyjnej. Data takiej czynności w sposób pewny ustala moment, w którym dopuszczalna jest egzekucja, tym samym usuwa wątpliwości co do chwili, od której możliwe staje się przymusowe analizowanie obowiązków objętych tytułem wykonawczym. Jest to też szczególnie istotne w niniejszej sprawie w aspekcie dat wydania postanowień o nałożeniu grzywny w świetle faktu zmian w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jakie dokonały się od 25 marca 2024 r.

W ocenie Sądu, prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie takiego wadliwego tytułu wykonawczego narusza nie tylko przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale stanowi też naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Za sprzeczne z tymi naczelnymi zasadami prawa administracyjnego uznać należy prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego w sytuacji, gdy zobowiązany nie jest w stanie ustalić kiedy tytułowi wykonawczemu nadano klauzulę. Jest to poważne uchybienie, bowiem na każdym oficjalnym dokumencie pochodzącym od organu władzy publicznej adresowanym do obywatela powinna widnieć dokładna data dzienna. Tym bardziej wymóg ten powinien być spełniony w dokumencie urzędowym, który jest podstawą podejmowania czynności urzędowych, których przedmiotem jest bezpośrednio sfera majątkowa zobowiązanego, i szerzej obywatela.

Uznać zatem należało, że brak daty nadania klauzuli przez organ egzekucyjny stanowi wadę formalną tytułu wykonawczego, a więc tytuł ten nie spełnia wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Mając wszystko powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego wydane zostały z naruszeniem art. 27 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a.

IB