Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2895/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115 a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1920/22 w sprawie ze skargi K.C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 21 listopada 2022 r., nr 221/EU-O/2022 w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z 20 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1920/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "Sąd I. instancji"), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K.C. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie (dalej: "Komendant") z 21 listopada 2022 r., nr 221/EU-O/2022 w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Komendant, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną od przywołanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że organ naruszył wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1341/19, co do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z 22 czerwca 2022 r.,sygn. akt III OSK 3832/21, podczas gdy orzeczenie to oraz uchylona nim decyzja administracyjna wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały wydane w innym stanie prawnym, który uległ następnie zmianie z dniem 1 października 2020 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), a decyzje uchylone obecnie zaskarżonym wyrokiem zostały wydane w tym nowym stanie prawnym;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 171) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) - poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, organ był zobowiązany do ponownego przeliczenia ekwiwalentu należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z 13 sierpnia 2020 r. sygn. III SA/Kr 1375/19 i wyroku NSA z 22 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 3940/21, podczas gdy z mocy ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach i w wysokości wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a to w odniesieniu do skarżącego zostało zrealizowane w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 2 kwietnia 2011 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu w wysokości określonej przepisem art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię, wynikającą z pominięcia art. 81 Konstytucji RP, co doprowadziło do uznania, że organ jest zobowiązany do rekonstruowania normy prawnej art. 115a ustawy o Policji w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w celu realizacji prawa gwarantowanego w art. 66 ust.2 Konstytucji RP, pomimo zastrzeżenia w art. 81 Konstytucji RP, iż prawa tego można dochodzić w granicach określonych w ustawie oraz pomimo określenia przez ustawodawcę w odniesieniu do art. 115a ustawy o Policji, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję Komendanta oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Alternatywnie wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych nadzorowanych przez Ministra Właściwego do spraw Wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r., jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Działając na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku skarżącego kasacyjnie organu o zawieszenie niniejszego postępowania. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zawieszenie postępowania okazał się bezprzedmiotowy z uwagi na umorzenie postępowania w sprawie P 7/21 przez Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 15 lutego 2024 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pomimo użycia w treści przywołanego powyżej przepisu sformułowania "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd administracyjny do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd, uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (zob. T. Woś [w:] H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, s. 779 i n.).

W realiach rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny uprzednio rozpoznający złożoną skargę oraz skargę kasacyjną, konsekwentnie zaznaczały, że przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W rezultacie Sądy te słusznie przyjęły, że przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażane było również na gruncie utrwalonego już orzecznictwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2023 r.; sygn. akt III OSK 2816/21 oraz z 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4711/21).

W tym stanie rzeczy jako trafne postrzegać należy stanowisko Sądu I instancji, że na gruncie przedmiotowej sprawy zmiana stanu prawnego, będącego podstawą oceny prawnej dokonanej przez sądy administracyjne w uprzednio zapadłych w przedmiotowej sprawie wyrokach nie powoduje, że dotychczasowy pogląd tych sądów stał się nieaktualny. Co więcej Sąd I instancji stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, iż nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, która uzasadniałaby odstąpienie od zastosowania wydanego uprzednio wyroku WSA w Krakowie. Słusznie też zauważył Sąd I instancji, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, z jednoczesnym uwzględnieniem stanowiska Trybunału co do wysokości tego ekwiwalentu, wskazanego w tym wyroku. Aktualne zatem pozostają w stosunku do policjanta zwolnionego ze służby przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego rozważania prawne zawarte w ww. wyrokach, a przede wszystkim wynikające z nich wskazania co do dalszego postępowania. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: ustawa nowelizująca) w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: ustawa o Policji). Ich istota sprowadza się do negowania interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r., poz. 2102) przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji przyjął, że w zakresie wykładnia przepisu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, która nakazywałaby stosowanie art. 115a ustawy o Policji w jego niekonstytucyjnym brzmieniu stwierdzonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w zakresie niekonstytucyjnego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami, jest w sposób oczywisty nieprawidłowa, co uprawnia go do odmowy jej przyjęcia. W skardze kasacyjnej organ w istocie zakwestionował wprost tak dokonaną wykładnię przepisów.

Podkreślenia wymaga, że regulacja zawarta w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki prezentowany jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki: z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21; z 20 października 2023 r., sygn. akt III OSK 5441/21; z 10 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 5193/21; z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 6014/21; z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 6219/21) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Artykuł 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "[p]rzepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 tej ustawy, jest ustawa o Policji.

Wykładnia powyższego przepisu nie powinna ograniczać się wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu, w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanych wcześniej orzeczeń, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty. Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

I tak, z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej, należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres, to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "[z]adania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "[p]olicjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "[z]adania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "[p]olicjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r., zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "[p]rzy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stwierdzając, że "[ś]wiadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna z końcowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Powyższe uprawniało do przyjęcia, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przesądziło to o bezzasadności podstaw skargi kasacyjnej.

Z tych względów, jak również nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili odejścia ze służby skarżącego, ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być mu wypłacona w ramach wyrównania uprzednio wypłaconego świadczenia.