Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 135/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 4, art. 39, art. 40
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 5, art. 7, art. 8, art. 15, art. 29, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 86, art. 109, art. 110, art. 130
journal: Dz.U. 2023 poz 2408
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy

SENTENCJA

Dnia 25 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Komitetu Wyborczego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2024 roku nr SKO.4141.1090.2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych bez zezwolenia zarządcy drogi 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz Komitetu Wyborczego [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. d.cz.


UZASADNIENIE

Decyzją z 9 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję z 22 listopada 2023 r. Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie nałożenia na Komitet Wyborczy [...] kary pieniężnej w wysokości 2200 zł za zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych poprzez umieszczenie czterech jednostronnych reklam w formie banerów wyborczych, zainstalowanych na barierach ochronnych, bez zezwolenia zarządcy drogi.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

21 września 2023 r. przeprowadzono kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych bez zezwolenia zarządcy drogi:

• ul. [...] (działka nr [...], obręb [...])/ul. [...] poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy w formie banera wyborczego, zainstalowanej na barierze ochronnej, o treści "I. R., Miejsce 10, [...]", o powierzchni 2 m2;

• ul. [...] (działka nr [...], obręb [...])/ul. [...] poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy w formie banera wyborczego, zainstalowanej na barierze ochronnej, o treści "I. R., Miejsce 10, [...]", o powierzchni 2 m2;

• ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy w formie banera wyborczego, zainstalowanej na barierze ochronnej, o treści "I. R., Miejsce 10, [...]", o powierzchni 2 m2;

• ul. [...] (działka nr [...], obręb [...])/ul. [...] poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy w formie banera wyborczego, zainstalowanej na barierze ochronnej, o treści "I. R., Miejsce 10, [...]", o powierzchni 2 m2.

Zawiadomieniem z 28 września 2023 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do strony.

Kontrola przeprowadzona 9 października 2023 r. wykazała, iż jeden baner nadal pozostaje w pasie drogowym ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi.

8 i 11 listopada 2023 r. dokonano ponownych kontroli, podczas których stwierdzono, że wszystkie cztery banery zostały usunięte z pasów drogowych ul. [...] i ul. [...].

Decyzją z 22 listopada 2023 r. organ I instancji orzekł w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła strona, reprezentowana przez pełnomocnika wyborczego, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji, poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 23 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) w zw. z art. 111 § 1 in principia Kodeksu wyborczego poprzez błędne przyjęcie, że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu ustawy o drogach publicznych,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. przez organ I instancji, które miało istotny wpływ na treść decyzji poprzez niezgromadzenie, w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, dowodów oraz pominięcie i niewyjaśnienie wątpliwości natury faktycznej i prawnej, dotyczących podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne uzasadnienie decyzji, tj.:

- zaniechanie wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoby, które umieściły plakaty wyborcze w obrębie przedmiotowych pasów drogowych, działały w imieniu i na rzecz strony oraz

- zastosowanie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania umieszczenia w tych lokalizacjach plakatów na zlecenie strony udzielonego osobom, które rzeczywiście umieściły plakaty wyborcze.

Decyzją z 9 stycznia 2024 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z 22 listopada 2023 r. organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., a zatem jego umieszczenie podlega art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p. Brak decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego powoduje, że zarządca drogi zobligowany jest do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości 10-krotności należnej opłaty (art. 40 ust. 12 pkt 1–3 u.d.p.).

Organ odwoławczy stwierdził, że to komitet wyborczy jest właścicielem materiałów reklamowych, opatrznych logiem partii, którą reprezentuje, i wyłącznie do niego należy prowadzenie kampanii wyborczej (art. 84 § 1, art. 109 § 1–3 Kodeksu wyborczego). Bezsporne jest, iż plakaty wyborcze, których dotyczy zaskarżona decyzja, prezentowały kandydata Komitetu Wyborczego [...] w wyborach do Sejmu RP. Komitet ten nie legitymował się zezwoleniem zarządcy drogi w Łodzi na umieszczenie w pasach drogowych plakatów wyborczych kandydatki I. R.. W ocenie organu nie budziła też wątpliwości prawidłowość wyliczenia wysokości ustalonej kary pieniężnej, biorąc pod uwagę powierzchnię i czas zajęcia oraz stawkę, wynikającą z uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2022 r. nr LXVIII/2022/22 zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Łódzk. z 2022 r. poz. 7025).

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

12 lutego 2024 r. pełnomocnik wyborczy Komitetu Wyborczego [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję organu odwoławczego z 9 stycznia 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję z 22 listopada 2023 r. organu I instancji w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 2200 zł za zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności wobec skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a., polegające na:

• zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba, która umieściła plakaty wyborcze w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz Komitetu Wyborczego [...];

• rażąco dowolnym ustaleniem, że samo figurowanie na listach wyborczych Komitetu Wyborczego [...] kandydatki, której wizerunek znajdował się na plakatach wyborczych, jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty w pasie drogowym zostały umieszczone przez osoby, posiadające umocowanie od Komitetu Wyborczego [...];

• zastosowanie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania własności Komitetu Wyborczego [...] w odniesieniu do spornych plakatów wyborczych;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 23 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego oraz z art. 111 § 1 in principia Kodeksu wyborczego, polegające na błędnym przyjęciu, że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Biorąc pod uwagę ww. zarzuty, strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji organów administracji, ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji. Ponadto strona wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie bowiem do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Odnotować należy, iż na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona w sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie sądu organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a. oraz inne przepisy prawa procesowego, w rezultacie czego uchylił się od należytej kontroli zaskarżonej do niego decyzji organu I instancji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 9 stycznia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 22 listopada 2023 r. o nałożeniu na Komitet Wyborczy [...] kary pieniężnej w wysokości 2200 zł za zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych poprzez umieszczenie czterech jednostronnych reklam w formie banerów wyborczych, zainstalowanych na barierach ochronnych, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest to, że przedmiotowe plakaty zajmowały pasy drogowe bez zezwolenia zarządcy drogi. Także poza sporem jest to, że plakaty wyborcze były umieszczone w pasie drogowym.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił, m.in. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2023 r. poz. 645 ze zm.), dalej u.d.p.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.

W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;

3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2 albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 11 zd. 1 u.d.p. opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kara pieniężna uregulowana w art. 40 u.d.p. jest sankcją za utrzymywanie stanu, polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej, i niezależnie od tego, czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Zbędne zatem staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, bowiem jej nałożenie jest zależne od obiektywnej okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie od winy strony (por. wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2326/13).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednolity pogląd, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 872/11, wyroki NSA z 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 40/09, z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/11).

Należy podkreślić, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej, co oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują pełne zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej, uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym.

Zdaniem sądu, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie zrealizował prawidłowo obowiązku wynikającego z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, tj. dokonania ponownej, całościowej oceny stanu faktycznego sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy w sposób kompletny i dokładny doprowadził do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w trakcie kontroli w terenie 21 września 2023 r. stwierdzono zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych bez zezwolenia zarządcy drogi na: ul. [...] (działka nr [...], obręb [...])/ul. [...] poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy w formie banera wyborczego, zainstalowanej na barierze ochronnej; ul. [...] (działka nr [...], obręb [...])/ul. [...] poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy w formie banera wyborczego, zainstalowanej na barierze ochronnej; ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy w formie banera wyborczego, zainstalowanej na barierze ochronnej oraz ul. [...] (działka nr [...], obręb [...])/ul. [...] poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy w formie banera wyborczego, zainstalowanej na barierze ochronnej. W wyniku dokonanych pomiarów ustalono, że powierzchnia każdej z tych czterech reklam w formie banera wyborczego wynosiła 2 m2 (szerokość 2 m x wysokość 1 m).

W trakcie kolejnej kontroli w terenie, która miała miejsce 9 października 2023 r., stwierdzono, że jeden baner nadal pozostawał w pasie drogowym ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasów drogowych, w dniach 8 i 11 listopada 2023 r. miały miejsce kolejne kontrole w terenie, które wykazały, że wszystkie cztery banery zostały usunięte z pasów drogowych ul. [...] i ul. [...].

Zdaniem sądu z przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych wynika, że została spełniona przesłanka do wymierzenia sankcji administracyjnej, ponieważ strona skarżąca zajmowała pasy drogowe bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Okoliczność powyższa została udokumentowana fotografiami, sporządzonymi przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi. Podobnie należy odnieść się do ustalonego przez organ okresu zajęcia pasa drogowego na ul. [...]. Z notatek z kontroli w terenie sporządzonych przez pracowników organu, do których została załączona wspomniana powyżej dokumentacja fotograficzna, wynika, że zajęcie pasa drogowego na ul. [...] łącznie przez trzy banery miało miejsce 21 września 2023 r., tj. przez jeden dzień. Okolicznością faktyczną, istotną w niniejszej sprawie, która nie została w sposób należyty wyjaśniona, jest natomiast okres zajęcia pasa drogowego na ul. [...] przez jeden baner. Od tego zależy bowiem wysokość nałożonej kary, którą oblicza się, mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego, wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego, przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru i przez liczbę dni zajmowania pasa drogowego.

W aktach sprawy dowodami, które mają dokumentować sposób ustalenia tej okoliczności, są jedynie zdjęcia zajętego terenu oraz notatki z kontroli w terenie, sporządzone przez pracowników organu. Zdaniem sądu załączona do akt dokumentacja fotograficzna nie pozwala jednak na ustalenie, że zajęcie pasa drogowego na ul. [...] przez jeden baner miało miejsce od 21 września do 9 października 2023 r., tj. przez 19 dni. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia wskazują jedynie fakt, że w pasie drogowym na ul. [...] określony baner zajmował kontrolowany teren tylko 21 września 2023 r., czyli przez jeden dzień. Mając na uwadze fotografie sporządzone 21 września 2023 r. i 9 października 2023 r., należy bowiem zauważyć, że przedstawiają one de facto dwa różne banery, gdyż zostały one powieszone w innych miejscach pasa drogowego (w tle za banerami widać inną zabudowę miasta). Ponadto banery te różnią się wielkością (na jednym z banerów wizerunek I. R. został pokazany w mniejszym zakresie niż na drugim banerze), grafiką (miejsce "nr 10" zostało umieszczone w innych częściach banerów), a także sąsiadującymi banerami (przedstawiają one wizerunki dwóch innych osób). Przedstawione zdjęcia dokumentują zatem fakt zajęcia pasa drogowego na ul. [...] przez dwa różne banery i w dwóch różnych datach, a więc w dniu przeprowadzonej kontroli w terenie i w dniu ponownej kontroli, a więc nie można na tej podstawie twierdzić, że zajęcie to miało miejsce przez jeden baner i trwało aż do 9 października 2023 r.

Zdaniem sądu sporządzone przez pracowników organu notatki z kontroli i wykonane podczas kontroli w terenie zdjęcia, nie stanowią wystarczającego dowodu na ustalenie okresu zajętego pasa drogowego na ul. [...] od 21 września 2023 r. do 9 października 2023 r. Pozwalają jedynie stwierdzić, że zajęcie pasa drogowego na ul. [...]miało miejsce przez jeden dzień, tj. 21 września 2023 r. pod jeden baner oraz również przez jeden dzień, tj. 9 października 2023 r. pod inny baner tej samej kandydatki. Podkreślić należy, że organ wymierza karę za każdy dzień zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia okresu zajętego obszaru muszą być precyzyjnie opisane w części uzasadnienia decyzji, zawierającej uzasadnienie faktyczne. Te wymogi nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Organ odwoławczy nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powyższej okoliczności organ nie wyjaśnił, pomimo że na etapie postępowania odwoławczego I. R. (mimo że jej odwołanie zostało pozostawione bez rozpoznania zawiadomieniem z 9 stycznia 2024 r.) wyraźnie kwestionowała różnice, jakie pojawiły się między dwoma zdjęciami, sporządzonymi 21 września 2023 r. i 9 października 2023 r., twierdząc, że dokumentacja fotograficzna banera na ul. [...] dotyczy w rzeczywistości dwóch różnych banerów.

Reasumując powyższe rozważania, należy podkreślić, że art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów. Ponadto organ zobowiązany jest starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą zaufania, wynikającą z art. 8 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie daje jednoznaczną odpowiedź na pytanie, jaki był okres zajmowania bez zezwolenia obszaru pasa drogowego na ul. [...].

W świetle powyższego organ odwoławczy niewłaściwie, tj. przedwcześnie i bez adekwatnego uzasadnienia faktycznego, zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, czym powyższemu przepisowi uchybił.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania w zakresie wymogów prawidłowego postępowania dowodowego, dotyczącego precyzyjnego ustalenia okresu zajmowania bez zezwolenia obszaru pasa drogowego na ul. [...]. Ocena, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie sądu stwierdzone naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaskarżoną decyzję należało usunąć z obrotu prawnego.

Przechodząc zaś do zarzutów podniesionych w skardze, należy stwierdzić, że sporem objęto kwestię, czy plakat wyborczy jest reklamą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, czy należało mieć zgodę na jego umieszczenie w pasie drogowym oraz czy ukaranym w ten sposób za brak zgody za zajęcie pasa drogowego powinien być Komitet Wyborczy [...].

Strona skarżąca powoływała się na ustawę z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1277 ze zm.), twierdząc, że plakat wyborczy jest materiałem wyborczym, a więc nie jest reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i odmiennie uregulowano w Kodeksie wyborczym kwestię związaną z umieszczaniem plakatów wyborczych w obrębie pasów drogowych niż w ustawie o drogach publicznych. Zdaniem strony skarżącej plakaty wyborcze są częścią kampanii wyborczej prowadzonej przez komitety wyborcze partii i ich umieszczenie w obrębie pasów drogowych nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, ponieważ kwestie związane z ich sytuowaniem, bezpieczeństwem umieszczania i usuwaniem regulują odrębnie przepisy Kodeksu wyborczego, które to przepisy są regulacją szczególną w stosunku do regulacji ustawy o drogach publicznych. Ponadto strona skarżąca twierdzi, że biorąc pod uwagę użyty w ustawie o drogach publicznych zwrot "zajęcie pasa drogowego" oznacza, że karą pieniężną powinien być obciążony ten, kto dokonał takiego zajęcia i brak jest ustaleń organu w tej kwestii. Swoje stanowisko strona oparła także o zacytowane w skardze orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Z kolei organ oparł swoje stanowisko w spornych kwestiach także na wymienionych w zaskarżonej decyzji wyrokach sądów administracyjnych i powołując się na zapisy ustawy o drogach publicznych wskazał, że plakat wyborczy jest reklamą, ale niezależnie od tego, jeżeli nie jest urządzeniem czy materiałem związanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, na jego umieszczenie w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi udzielane w formie decyzji administracyjnej, przy czym o zgodę powinna wystąpić osoba, do której plakaty wyborcze należały. Partia polityczna jest "inną organizacją społeczną", której mowa w art. 5 § 2 k.p.a. Komitet wyborczy z kolei posiada zdolność administracyjnoprawną w rozumieniu art. 29 k.p.a., gdyż jest jednostką organizacyjną partii politycznej, do którego zadań należy prowadzenie kampanii wyborczej, dlatego to komitety wyborcze powinny ubiegać się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wyrażonego w stosownej decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Już w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. ustanowiono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym, m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Tak więc w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.

Ustawodawca w art. 4 pkt 23 u.d.p. przyjął bardzo szerokie rozumienie pojęcia reklamy na potrzeby tej ustawy. Reklamą w rozumieniu tego przepisu jest każdy nośnik informacji wizualnej - nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę - jeżeli spełnia łącznie następujące przesłanki, a mianowicie:

a) występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku itp.,

b) wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami i

c) został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi.

Podzielić należy pogląd, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11). Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, wskazał, że zgodnie z ww. przepisem, termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i powinien być postrzegany na gruncie całej ustawy o drogach publicznych wedle następującej definicji: "reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę". (...) pojęcie reklamy musi być uwzględniane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. (...) w definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania.". Zatem istnieje potrzeba wykładania pojęcia "reklama" w pełnym zakresie wynikającym z definicji ustawowej, która zakłada uwzględnienie całokształtu urządzenia reklamy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że to w jaki sposób poszczególne elementy tego rodzaju obiektu będą wykorzystane do prezentowania treści reklamy, zależy od inwencji projektanta oraz woli właściciela. Ważne jest natomiast, że zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania, stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 u.d.p., służących z kolei automatycznemu zwielokrotnieniu (x 10) przy wymierzaniu kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 u.d.p.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd w pełni podziela. Reklamą są zatem wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami drogowymi lub znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionymi przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej prze podmiot działalności, czy sformułowań, mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, promocję towarów lub usług, zwiększenie zbytu, czy rozszerzenie klienteli na dany produkt lub usługę.

Wystarczające jest, aby nośniki zawierały nazwę własną i logo podmiotu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11).

W ocenie sądu plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego, jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., a zatem jego umieszczenie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że norma prawna zawarta w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego ma charakter szczególny, stanowi tzw. Iex specialis wobec uregulowań zawartych w ustawie o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym 21 października 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2321/14 w uzasadnieniu do tego wyroku zwrócił uwagę na to, że przepisy art. 109 § 1 i 2 oraz art. 110 § 1 i 5 Kodeksu wyborczego są względem siebie równorzędne i wzajemnie się uzupełniają. Z art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania zgody właściciela lub zarządcy na umieszczenie plakatów lub haseł wyborczych, przy czym przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu miejsc umieszczania takich materiałów, a zatem nie można było wyciągać wniosku, że nie obejmuje on również pasa drogowego, o którym mowa w przepisie art. 4 pkt 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., sygn. II GSK 28/09). Okoliczność, że w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego ustawodawca mówi o zgodzie właściciela lub zarządcy, a nie o decyzji nie oznacza wcale, że dla umieszczaniu plakatu wyborczego w pasie drogowym drogi publicznej taka decyzja nie jest konieczna. Skoro bowiem z ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, iż zarządca drogi udziela takiej zgody w formie decyzji administracyjnej, to oczywiste jest, że w celu umieszczenia w pasie drogowym plakatu wyborczego niezbędne jest uprzednie wystąpienie do właściwego zarządcy drogi publicznej z wnioskiem o wydanie decyzji (zezwolenia) na zajęcie pasa drogowego. Brak decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego powoduje, że zarządca drogi jest zobligowany do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężną w wysokości 10-krotności należnej opłaty (art. 40 ust. 12 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.d.p.). Sąd orzekającym w sprawie podziela i ten pogląd.

Przechodząc do ostatniej kwestii dotyczącej podmiotu, który odpowiada za umieszczenie plakatu wyborczego w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, sąd wskazuje, że komitet wyborczy powinien o tę zgodę wystąpić. Komitet wyborczy powołany przez partię polityczną stanowi bowiem jej część, co jednoznacznie wynika z art. 86 § 1 oraz art. 130 Kodeksu wyborczego. Posiada on wprawdzie organizacyjne wyodrębnienie w zakresie organizowania i finansowania kampanii wyborczej partii i w tym zakresie jest rozliczany przez Państwową Komisję Wyborczą.

Rację ma organ twierdząc, że partia polityczna jest "inną organizacją społeczną", o której mowa w art. 5 § 2 k.p.a. Komitet wyborczy z kolei posiada zdolność administracyjnoprawną w rozumieniu art. 29 k.p.a., gdyż jest jednostką organizacyjną partii politycznej, do którego zadań należy prowadzenie kampanii wyborczej, dlatego to komitety wyborcze powinny ubiegać się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

W skardze strona wskazuje na naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego, bowiem organ nie ustalił sprawcy, podczas gdy nałożenie kary pieniężnej za umieszczenie plakatów wyborczych w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi wymaga ustalenia, kto faktycznie dokonał tego zajęcia. Strona skarżąca zarzuca więc organowi, że nie dokonał ustaleń, kto faktycznie umieścił plakaty w pasie drogowym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel reklamy powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tej reklamy, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien, po dokładnym zebraniu materiału dowodowego, ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08). W omawianej sprawie strona skarżąca nie twierdziła, że doszło do kradzieży plakatów wyborczych, zawierających wizerunek umieszczonego na nich kandydata, co uzasadnia stwierdzenie, że plakatami wyborczymi dysponowały osoby należące do Komitetu Wyborczego [...]. Rodzi to odpowiedzialność tego komitetu wyborczego za działania innych osób działających na ich rzecz. Trzeba podkreślić, że plakat wyborczy podlega szczególnej ochronie prawnej, co jednocześnie wymaga zwiększonej aktywności komitetu wyborczego w ich odpowiednim zabezpieczeniu, aby mieć kontrolę nad ich dystrybucją i posiadać wiedzę, co do konkretnych zindywidualizowanych osób odpowiedzialnych za ich rozmieszczenie. Brak takiej kontroli prowadzi do odpowiedzialności komitetu wyborczego za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia plakatów wyborczych. Komitet wyborczy jako właściciel plakatów wyborczych ponosi odpowiedzialność za działania osób, którymi się posługuje w czasie prowadzenia kampanii wyborczej, w szczególności gdy dotyczy to rozmieszczenia materiałów wyborczych w postaci plakatów. Inne rozumienie zasady prowadzenia kampanii wyborczej wyłącznie przez komitet wyborczy prowadziłoby do uniknięcia odpowiedzialności za umieszczenie bez zezwolenia w pasie drogowym materiału wyborczego, stanowiącego własność komitetu wyborczego w sytuacji złożenia tylko oświadczenia, że osoby (bez określenia ich tożsamości z imienia i nazwiska) wywiesiły plakaty wbrew woli pełnomocnika wyborczego (por. wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14).

W ocenie sądu fakt umieszczenia plakatów wyborczych strony w pasach drogowych bez zgody zarządcy drogi nie był sporny i wynikał z zebranego w sprawie materiału dowodowego, który mógł stanowić podstawę do ustalenia zarówno sprawcy zajęcia pasów drogowych bez wymaganego pozwolenia, którym jest strona skarżąca, wysokości kary pieniężnej, wyliczonej stosownie do powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów oraz adresata decyzji zobowiązanego do uiszczenia tej kary, którym jest strona skarżąca.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota stanowi zwrot wpisu od skargi w kwocie 100 zł.

a.kr