Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 930/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 7 w zw. z
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 czerwca 2008 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności skargę oddala


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z [...].12.2007 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza M. Z. z [...]. 03. 2007 r. znak [...], stwierdzające że planowane przedsięwzięcie p.n. "Przebudowa Kolei Linowej Kuźnice - Kasprowy Wierch" nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wniosek oparty został na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z 15. 07. 1987r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 z późn. zm.).

Podstawą procesową wniosku był art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 126 kpa oraz art. 11 ustawy z 27. 04. 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129 póz. 902 ze zm.), zgodnie z którym decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. W szczególności Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej w skrócie RPO) zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej w skrócie POŚ) oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

RPO przywołał art. 33 ust. 3 ustawy z 16. 04. 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.) stanowiący, że projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną Obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, ale mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Przytoczone przepisy są implementacją art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21.05.1992 r. zmienionej Dyrektywą Rady 97/62/WE z 27.10.1997r., jednakże brak doprecyzowania tych rozwiązań w systemie prawa krajowego spowodował - jak przyznaje RPO - trudności w ustaleniu jakie przedsięwzięcia mogą pośrednio lub bezpośrednio wpływać na Stan Obszaru Natura 2000. Zdaniem RPO za przedsięwzięcia o potencjalnym pośrednim lub bezpośrednim wpływie na Obszar Natura 2000 należy uznać wszystkie przedsięwzięcia, dla których istnieje obowiązek sporządzenia raportu na mocy ustawy oraz te, na które obowiązek taki może zostać nałożony. Postanowienie o braku obowiązku sporządzenia raportu wymienione przepisy i zasady narusza, zwłaszcza, że - jak podkreśla RPO - opinia wyrażona przez organy współdziałające nie jest wiążąca.

RPO zarzucił, że Burmistrz M. Z. "uchybił obowiązkowi wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym", tym bardziej, że "obowiązuje zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego". Podniósł także, iż ochronie środowiska lepiej służy podejmowanie działań zapobiegających szkodzie, niż rekompensujących szkody już zaistniałe ("zasada prewencji" i " zasada przezorności"). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie - jak twierdzi RPO - nie została wykluczona możliwość wystąpienia szkodliwych skutków realizowanego przedsięwzięcia. RPO dodał, że również Minister Środowiska w swojej decyzji z 24.06.2006 r., nie podzielił poglądu inwestora, że realizacja inwestycji "nie może spowodować pogorszenia stanu środowiska. RPO podniósł, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienione w art. 156 § 1 pkt 7 kpa mają "charakter nienazwany" i wymagają sprecyzowania na podstawie przepisów materialne prawnych. W konkluzji RPO zaznaczył, że stanowisko zaprezentowane we wniosku nie przesądza o możliwości pojawienia się znaczącego oddziaływania na środowisko w Obszarze Natura 2000, jednak zakres tego oddziaływania powinien być ustalony w postępowaniu związanym z oceną oddziaływania na środowisko, w ramach której winien być sporządzony raport.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z [...].04.2008 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1, w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 11, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 3, art. 52 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z 27. 04. 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.), w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy z 16. 04. 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), a także w zw. z § 3 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta Z. z [...].03.2006 r. znak: [...].

Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (czy też postanowienia) jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku gdy postanowienie dotknięte jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej zauważył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego ograniczone jest jedynie do oceny zgodności z prawem samego aktu (decyzji, postanowienia), z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, która została rozstrzygnięta skarżonym aktem.

Odnosząc się do zarzutów RPO dotyczących wydania postanowienia Burmistrza M. Z. z [...].03.2006 r. znak: [...] z rażącym naruszeniem prawa, Kolegium podało, że nie znalazły one potwierdzenia w zbadanym materiale dowodowym - nie powstały bowiem skutki, które nie byłyby możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do tezy wniosku RPO o naruszeniu zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym, podało że wymienione kwestie podlegają regulacjom zawartym w ogłoszeniu Prezesa Rady Ministrów z 11.05.2004 r. w sprawie stosowania prawa Unii Europejskiej (M.P. Nr 20 poz. 359). Z ogłoszenia tego wynika istotnie, że prawo Unii Europejskiej obowiązuje bezpośrednio, bądź wymaga wdrożenia do krajowego porządku prawnego. Jednakże zasada nadrzędności prawa wspólnotowego przewiduje, iż przed prawem krajowym stosuje się wyłącznie akty "prawa pierwotnego", do których należą traktaty z towarzyszącymi im protokołami i załącznikami. Inaczej ma się rzecz w odniesieniu do aktów "prawa wtórnego", czyli rozporządzeń, dyrektyw, decyzji i opinii. Rozporządzenia stosowane są bezpośrednio, jednak i tu warunkiem jest ich zintegrowanie z systemem prawnym państwa członkowskiego.

Dyrektywy skierowane do państw członkowskich określają cel, jaki powinien zostać osiągnięty w wyznaczonym terminie. Wybór metody i sposobu realizacji celu pozostaje w gestii państwa członkowskiego, a warunkiem związania podmiotów przepisami dyrektywy jest wdrożenie dyrektywy do krajowego porządku prawnego. Dyrektywa obowiązuje bezpośrednio tylko wówczas, gdy jest "precyzyjna i bezwarunkowa" oraz gdy upłynął termin jej wdrożenia. RPO w swym wniosku wymienił dwie dyrektywy: Rady 92/43/EWG z 21.05.1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej flory i fauny (Dz. Urz. WE L 206 z 22.07.1992 ze zmianą z 27.10.1997 r. ogłoszoną w Dz. Urz. WE L 305 z 08.11.1997 r.), i Dyrektywę Rady 85/337/EWG z 27.06.1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985 r., ze zmianami ogłoszonymi 14.03.1997 r. oraz 25.06.2003 r.), wywodząc z nich o obowiązku osiągania określonych rezultatów, minimalnych standardów, stosowania zasady prewencji (przed zasadą rekompensaty) oraz zasady przezorności.

Kolegium podkreśliło, że wymienione dyrektywy wdrożone zostały do prawa krajowego w ustawie z 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska, co zapewnia normom zawartym w dyrektywach efektywność i skuteczność, w tym w szczególności realizację zasady podejmowania działań zapobiegających ewentualnym szkodom, a nie jedynie rekompensujących szkody zaistniałe.

W ocenie Kolegium - postanowienie Burmistrza M. Z. z [...].03.2006 r,, orzekające o braku potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia "Przebudowy Kolei Linowej Kuźnice - Kasprowy Wierch" - nie narusza zasad wypływających z wymienionych dyrektyw, bowiem posiada oparcie w zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w szczególności w kompleksowej ocenie oddziaływania na środowisko, uzupełnionej o sześć projektów szczegółowych (monitoringu gospodarki wodno-ściekowej, organizacji utylizacji ścieków i odpadów, organizacji przewozów pasażerskich i ruchu turystycznego oraz restytucji i regeneracji roślinności ze szczególnym uwzględnieniem zabezpieczenia środowiska przyrodniczego rejonu Kasprowego Wierchu). Ocena została także uzupełniona - na żądanie organu ochrony przyrody z dnia [...].02.2006 r. znak [...] - o ocenę oddziaływania na gatunki ptaków wymienionych w załączniku l Dyrektywy Rady 79/409/EWG oraz na gatunki zwierząt i roślin wymienione w załączniku II Dyrektywy Rady 92/43/EWG, dla ochrony których wyznaczony został Obszar Natura 2000 - Tatry PLC 120001. Ocena ta stanowiła przesłankę do stwierdzenia Wojewody [...], jako organu właściwego w sprawie monitorowania obszarów zaliczanych do Europejskiej Sieci Natura 2000 - Tatry PLC 120001 (pismo z dnia 16.03.2006 r. znak [...]) - o braku obowiązku sporządzenia "raportu o oddziaływaniu na środowisko".

Odnosząc się do wniosku RPO, Kolegium wskazało że wnioskodawca oparł żądanie stwierdzenia nieważności na zarzutach naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody - odwołując się równocześnie do postanowień art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21.05.1992 r. i przyznając, że istotnie rozwiązania przewidziane w Dyrektywie nie zostały "doprecyzowane" w prawie krajowym, czego skutkiem jest trudność w ustaleniu jakie projekty lub przedsięwzięcia pośrednio (lub bezpośrednio) mogą wpływać na stan obszaru Natura 2000. Kolegium podało, że istotą w/w przepisu prawa unijnego jest nakaz wykonania "odpowiedniej oceny" skutków przedsięwzięcia, brak jednak w przepisach prawa wspólnotowego pojęcia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W tej sytuacji zarzut, że organ orzekający w sprawie obowiązku sporządzenia raportu uchybił zasadzie stosowania wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym - jest nieuprawniony, bowiem "odpowiednia ocena" - jak wynika z przedłożonych akt sprawy - została dokonana, i to w całkowitej zgodności z prawem krajowym i prawem wspólnotowym wyrażonym przepisami Dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27.06. 1985 r. poprawionej Dyrektywą Rady 97/11/EC z 3.03. 1997 r. Ta ostatnia Dyrektywa miała właśnie za zadanie zapewnić spójność z tzw. "Dyrektywą Siedliskową" (nr 92/43/EWG) w zakresie ochrony środowiska. Problemy z interpretacją obu w/w Dyrektyw spowodowały zalecenie przez Komisję Europejską opracowania dokumentu pt.: "Ocena planów i przedsięwzięć znacząco oddziałujących na obszary Natura 2000. Wytyczne metodyczne dotyczące przepisów art. 6 ust. 3 i ust. 4 Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG" w formie poradnika. Wspomniane "wytyczne" stanowią, że: termin "ocena" nie jest rozumiany jako pojedynczy dokument, lecz obejmuje cały proces, w szczególności polegający na gromadzeniu informacji z różnych źródeł, dostarczanych właściwemu organowi w celu rozpatrzenia, sformułowania wyników i podjęcia decyzji. Ocena przeprowadzana jest etapowo, przy czym wyniki każdego etapu decydują, czy konieczne jest przejście do etapu następnego. W szczególnym przypadku właściwy organ może - nawet na podstawie samego opisu projektu -uznać, że nie wystąpią znaczące oddziaływania na Obszar Natura 2000, zwłaszcza jeżeli organ ochrony przyrody określi przewidywane oddziaływania jako mało istotne. Jeśli natomiast w pierwszym etapie oceny pojawia się niepewność odnośnie możliwości wystąpienia oddziaływania - należy przejść do następnego etapu i zgodnie z zasadą przezorności, przeprowadzić właściwą ocenę. "Zasada przezorności" winna być stosowana wyłącznie w przypadku niepewności co do oddziaływania na Obszar Natura 2000, nie zaś w każdym przypadku. Według przedstawionego wywodu i w świetle brzmienia art. 6 ust. 3 Dyrektywy 92/43/EWG - nie ma żadnych podstaw twierdzenie o " obowiązku" opracowania "raportu" dla każdej inwestycji w Obszarze Natura 2000.

Kolegium stwierdziło, że przedstawiona wyżej norma art. 6 ust 3 Dyrektywy 92/43/EWG jest w całej rozciągłości zgodna z normą wyrażoną w art. 33 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną Obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Z cytowanego przepisu także nie wynika obowiązek sporządzenia raportu dla przedsięwzięć planowanych na Obszarze Natura 2000, a tylko określa on obowiązek przeprowadzenia postępowania oceniającego w ramach którego (zależnie od kategorii inwestycji) ma dopiero być podjęta decyzja w sprawie ew. konieczności sporządzenia raportu. Te zaś procedury podlegają z kolei regulacjom pkt 10 preambuły Dyrektywy Rady 97/11/EC z 3.03.1997 r., zgodnie z którą istnienie kryterium lokalizacji w odniesieniu do obszarów specjalnie chronionych wyznaczonych przez Państwa Członkowskie zgodnie z Dyrektywami tzw. Ptasią i Siedliskową, nie oznacza koniecznie, iż przedsięwzięcia na tych obszarach podlegają automatycznie ocenie zgodnie z mniejszą Dyrektywą".

Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania przed organem l instancji przedmiotowe przedsięwzięcie - jak wskazują dowody w sprawie - poddane było badaniu indywidualnemu w zakresie stopnia oddziaływania na środowisko z uwzględnieniem odpowiednich kryteriów. Natomiast raport o oddziaływaniu na środowisko jest wyłącznie szczególnym i dodatkowym (w stosunku do prawa wspólnotowego) wymogiem wprowadzonym w prawie krajowym, nie jest znany w żadnej z wymienionych wyżej Dyrektyw - nie może być zatem mowy, by odstąpienie od sporządzenia raportu mogło być poczytywane, jako sprzeniewierzenie się prawu unijnemu i jego procedurom.

Odnosząc się do prawa krajowego, organ administracji publicznej podał, że oceniane przedsięwzięcie nie jest budową nowej kolei, polega wyłącznie na zmianach dokonywanych w istniejącym obiekcie (w szczególności dotyczy to Stacji Kolei), które nadto nie spowodują wzrostu emisji i zużycia surowców o więcej niż 20%. Wprost przeciwnie - dowody wskazują na zmniejszenie emisji (w tym hałasu) w związku z wprowadzeniem najnowszych technologii, w przypadku niektórych komponentów środowiska - wprost dla nich obojętnych.

W takim stanie faktycznym - wobec przepisów § 1 pkt 3 i § 3 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9. 11. 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 z późn. zm.) - Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć, dla których raport jest obligatoryjnie wymagany, a nawet nie należy do grupy przedsięwzięć, dla których raport może być wymagany (tzw. "raport fakultatywny").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek złożony przez Rzecznika Prawa Obywatelskich, postanowieniem z 23.06.2008 r. znak: [...] utrzymało własne postanowienie z [...].04.2008 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zarówno Dyrektywa Rady 92/43/EWG z 21.05.1992 jak Dyrektywa Rady 85/337/EWG z 27.06. 1985 r. zostały implementowane do krajowego systemu prawa wraz z adaptacją jej kryteriów określonych w aneksie III. Organ II instancji wskazał, że do prawa krajowego zostały implementowane także uregulowania Dyrektywy Rady 90/313/EWG z 7.06.1990 r. oraz Dyrektyw z 1991 i 1991 r. dotyczące zarówno dostępu do informacji o środowisko ( w przepisach art. art. 19-24a POŚ) jak i udziału społeczeństwa w postępowaniu związanym z ochroną środowiska ( w art. art. 31-39 POŚ). Nadto Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 32 ust. 1 POŚ wniosek Polskich Kolei Linowych sp. z. o.o. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pn. Przebudowa kolei linowej Kuźnice - Kasprowy Wierch został podany do publicznej wiadomości, w wyniku czego 6 organizacji pozarządowych: Stowarzyszenie "A". W B., Towarzystwo B., Towarzystwo C., Polskie Towarzystwo D., Stowarzyszenie E. oraz Liga Ochrony Przyrody mogły złożyć odpowiednie wnioski i uwagi, a także podjąć starania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Kolegium podkreśliło, że jak wynika z akt spraw z wnioskiem inwestora mogli zapoznać się przedstawiciele Stowarzyszenia "A.", którym organ l instancji udzielił stosownych wyjaśnień, podobnie jak innym organizacjom.

Organ wskazał również, iż przebudowa przedmiotowej kolejki była przedmiotem szerokiej dyskusji w mediach, w środowiskach naukowych i w organizacjach społecznych. Podkreślił, że uregulowania obowiązujące w polskim prawie nie naruszają postanowień art. 6 ust. 1 a międzynarodowej konwencji z Aarhus gdyż regulacja ta odnosi się tylko do konkretnych przedsięwzięć wymienionych w załączniku nr l konwencji, w której nie wymieniono jej budowy (przebudowy) kolei linowych, pozostawiając uregulowania w tym zakresie ustawodawcy krajowemu (art. 6 ust. 1b konwencji).

Skargę od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 23.06.2008 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...].04.2008 r.

Rzecznik Praw Obywatelskich przyznał, że dyrektywy Unii Europejskiej generalnie nie wywołują skutków prawnych na terenie państw członkowskich i wymagają przetransponowania ich postanowień do systemu prawa krajowego, przy czym państwa członkowskie mają swobodę zastosowania środków, które powinny zapewnić efektywność dyrektyw. RPO podniósł, że zarówno sądy jak i organy administracji są obowiązane do interpretacji prawa krajowego w świetle sformułowań i celów dyrektyw i wskazał, że sądy i organy administracji obowiązane są do przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i do odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym, zapewniając w ten sposób pełną efektywność prawa wspólnotowego.

W przekonaniu RPO w rozpatrywanej sprawie obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wypływa bezpośrednio z norm prawnych wy interpretowanych z Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, a nie - jak twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. - z ogłoszenia Prezesa Rady Ministrów z 11.05.2004 r., które nie nosi żadnych cech aktu prawnego.

RPO wskazał, że zarówno Dyrektywa Rady 92/43/EWG z 21.05.1992 r. jak i Dyrektywa Rady 85/337/EWG z 27.06.1985 r. nie zostały prawidłowo wdrożone do krajowego porządku prawnego. Okoliczność tę - zdaniem RPO - potwierdza "dokument" Ministra Rozwoju Regionalnego z 03.06.2008 r. zawierający "wytyczne w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych". Owe wytyczne - jak wyjaśnia RPO - sporządzone zostały na okres przejściowy, do czasu wejścia w życie nowych przepisów. RPO twierdzi też, że progi ilościowe zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie mogą przesądzać o kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem obowiązku sporządzenia raportu. Także udział społeczeństwa w postępowaniu również nie może być interpretowany z pominięciem dyrektyw, w szczególności w odniesieniu do organizacji pozarządowych, które należy uznać za "mające interes prawny" (stanowią o tym pkt 13 i 14 w/w wytycznych z [...].06.2008 r.). Zarzucił, że krajowe prawo ochrony środowiska jest przy tym zbyt restrykcyjne w stosunku do udziału organizacji ekologicznych, która to kwestia zostanie zmieniona w przygotowywanych przepisach. Po raz wtóry strona skarżąca podniosła, że położenie przedmiotowego przedsięwzięcia w granicach obszaru "Natura 2000", skutkuje obowiązkiem przeprowadzenia postępowania w/s oceny oddziaływania na środowisko pod kątem ew. zmian w siedliskach chronionych gatunków roślin i zwierząt, wskazując zarazem, że zawarte w dyrektywie Rady 92/43/EWG z 21.05.1992 r. (art. 6 ust. 3), zmienionej dyrektywą Rady 97/62/WE z 27.10.1997 r. rozwiązania nie zostały doprecyzowane w systemie prawa krajowego. Stąd trudność w ustaleniu, które przedsięwzięcia mogą wpływać na stan Obszaru Natura 2000.

RPO zarzucił naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 52 ust 2 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska, stwierdzając przy tym, że ponieważ opinia organu współdziałającego nie ma charakteru wiążącego, przeto organ właściwy w/s rozstrzygnięcia o obowiązku sporządzenia raportu powinien postąpić zgodnie z zasadą uznania administracyjnego, będąc jednocześnie (w tej kwestii) związany kryteriami wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

RPO podniósł również, iż ochronie środowiska lepiej służą podejmowane działania zapobiegające szkodzie, niż późniejsze działania rekompensujące (zasada prewencji połączona z zasadą przezorności), zaś przy ocenie przewidywanych skutków winna być zachowana należyta staranność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący wyraził pogląd, że możliwość wystąpienia szkodliwych skutków przedmiotowej inwestycji nie została wykluczona, co znalazło także potwierdzenie w decyzji Ministra Środowiska z dnia 26.09.2007 r., który orzekł, że przyczyną występowania przekształceń i degradacji środowiska w rejonie Kasprowego Wierchu może być uprawianie sportów zimowych. Zaś obowiązek nałożenia na inwestora przez organ ochrony przyrody działań kompensacyjnych dobitnie świadczy, że ustawodawca założył "z góry" możliwość utraty wartości przyrodniczych na terenie realizowanego przedsięwzięcia. W związku z powyższym RPO zarzucił niezgodne z prawdą ustalenia stanu faktycznego, przez Burmistrza M. Z., wbrew nakazowi wyrażonemu w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Nadto RPO zarzucił, iż postępowanie zakończone wydaniem postanowienia Burmistrza M. Z. z [...].03.2006 r. znak: [...] zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa europejskiego i międzynarodowego w zakresie uregulowań dotyczących dostępu do informacji i udziału społeczeństwa w sprawach dotyczących ochrony środowiska, w tym art. 6 ust. 1 konwencji z Aarhus z 25. 06. 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 78. poz. 706) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z 26.05.2003 r., które to akty nakazują zagwarantowanie społeczeństwu dostępu do informacji i udziału w postępowaniach związanych z wydawaniem decyzji (postanowień) administracyjnych wpływających na stan środowiska. RPO podkreślił, że polski ustawodawca uznał udział społeczeństwa w takich sprawach za uzasadniony wyłącznie w postępowaniach, w ramach których sporządzany jest raport o oddziaływaniu na środowisko (art. 53 POŚ), co zdaniem skarżącego stanowi dodatkowy argument przemawiający za stwierdzeniem nieważności postanowienia uznającego, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga raportu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z [...] czerwca 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku dokonanej kontroli zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego Sąd nie stwierdził aby naruszało ono prawo w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Podstawowy zarzut skargi jest związany ze stwierdzeniem, że zaskarżone postanowienie narusza dyspozycję art. 11 ustawy z 27.04.2004 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez utrzymanie w mocy postanowienia własnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...].04.2008 r. znak: [...], odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza M. Z. z [...].03.2006 r. znak: [...], orzekającego, iż przedsięwzięcie pn. "Przebudowa kolei linowej Kuźnice-Kasprowy Wierch" nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które to postanowienie w ocenie skarżącego zostało wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 51 ust. 2 POŚ w zw. z art. 77 § 1 kpa. Nadto strona skarżąca zarzuciła, iż zwolnienie inwestora postanowieniem Burmistrza M. Z. z [...].03.2006 r., z obowiązku sporządzenia raportu nastąpiło z uchybieniem prawa wspólnotowego, w tym wbrew obowiązkowi prowspólnotowej wykładni prawa krajowego.

Z poglądem tym nie można się zgodzić.

Już na wstępie należy wskazać na specyficzny charakter dyrektyw unijnych i ograniczoną możliwość bezpośredniego stosowania dyrektyw przez organy administracji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 249 akapit 3 (dawny art. 189) Traktatu o Ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (w skrócie TWE) stanowiący że: dyrektywa wiąże Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Oznacza to, że adresatem norm zawartych w dyrektywach są państwa członkowskie, które mają obowiązek terminowego i pełnego ich implementowania (transponowania, wprowadzenia) do prawa krajowego, przy czym pełna implementacja nie oznacza dosłownego transponowania tekstu dyrektywy. Istotne jest natomiast aby określone w prawie krajowym "formy" i "środki" umożliwiały realizację celów określonych w dyrektywie, chyba, że dyrektywy wprowadzają jakieś regulacje szczegółowe i nie pozostawiają państwom członkowskim swobody w zakresie ich transpozycji. Zawsze jednak normy dyrektyw podlegają implementacji do prawa krajowego, celem realizacji wskazanych w dyrektywach rezultatów, (por. Jan Barcz (red.) Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. W-wa 2005). W konsekwencji zarówno sądy jak organy administracji publicznej -realizując cele określone w dyrektywach - rozstrzygają w oparciu o normy prawa krajowego, ustanowione celem implementacji norm zawartych w dyrektywach. Zarazem trzeba wskazać, że zgodnie z dominującym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (np. orzeczeniu ETS w sprawie Van Duyn v. Home Office 4/71, (1974) ECR 1337), jak doktryną sądy i organy administracji państw członkowskich mają obowiązek bezpośredniego stosowania dyrektyw w sytuacji gdy mimo upływu terminu dyrektywa nie została implementowana do prawa krajowego bądź implementacja ta jest nieprawidłowa. Należy podkreślić, że niedopełnienie przez państwo członkowskie obowiązku pełnej i terminowej implementacji treści dyrektywy do systemu prawa krajowego nie oznacza jeszcze bezpośredniej skuteczności dyrektywy, polegającej na możliwości bezpośredniego powoływania przed sądami i organami administracji na normy wynikającej z treści dyrektywy. Do bezpośredniej skuteczności dyrektyw wymagane jest bowiem aby z przepisu dyrektywy wynikały uprawnienie dla jednostek wobec państwa, a nadto aby treść dyrektywy w tym zakresie była precyzyjna i bezwarunkowa (analogicznie w ogłoszeniu Prezesa Rady Ministrów z 11. 05. 2004 r. w sprawie stosowania prawa Unii Europejskiej -M.P. nr 20, poz. 359). Ten ostatni warunek w praktyce nie zawsze jest spełniany ze względu na ogólny charakter dyrektyw, których zadaniem jest przede wszystkim wyznaczanie określonych celów, jakie powinny być osiągnięte metodami określonymi przez państwo członkowskie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 2 ustawy z 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska należy wskazać, że zgodnie z art. 51 ust. pkt. 3 POŚ sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływana obszar Natura 2000, dla których obowiązek został ustalony na podstawie ust. 2.

Zgodnie art. 51 ust. 2 POŚ obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2 i 3, stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2; postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu.

Przepis art. 51 POŚ wprowadza w ust. 1 podział planowanych przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko na przedsięwzięcia, dla których przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia na środowisko wymagane jest obligatoryjne sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko (pkt. 1) oraz przedsięwzięcia, dla których ten obowiązek może być ustalony fakultatywnie (ust. 2 i 3).

Zgodnie z art. 51 ust. 8 POŚ Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu oraz rodzaje przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany (pkt 1) oraz szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu, biorąc pod uwagę charakterystykę przedsięwzięcia, wielkość emisji, usytuowanie oraz rodzaj i skalę jego oddziaływania na środowisko (pkt 2).

W odniesieniu do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest fakultatywne (art. 51 ust. 2 ) postępowanie w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z warunkami zawartymi w art. 51 ust. 3, zasięga opinii wymienionych w nim organów stosownie do ich kompetencji. W tym etapie jest on obowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, które powinno być przeprowadzone z uwzględnieniem wszystkich gwarancji procesowych, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasady wysłuchania stron (art. 10 kpa), mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (por. wyrok NSA z 5.10.2001 r., V SA 3368/00. Lex 50119).

W drugim etapie organ dokonuje kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia w kontekście przewidywanego zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Ze względu na brak wyraźnych kryteriów tej kwalifikacji w doktrynie przyjmuje się, że w sytuacji gdy w świetle dokonanej przez organ oceny z uwzględnieniem przedłożonych opinii wynika, że oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia na środowisko jest możliwe do przewidzenia bez konieczności sporządzenia raportu, to organ może od niego odstąpić i wydać postanowienie, w którym stwierdza, że planowane przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko nie wymaga sporządzenia raportu. W przeciwnym razie należy uznać, że organ jest zobligowany do wydania postanowienia o sporządzeniu raportu. ( por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, W-wa 2008, s. 193).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba wskazać, że przedmiotowe przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z treścią § 3 pkt. 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11. 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573), wydanego na podstawie art. 51 ust, 8 POŚ - nie wymaga obligatoryjnie sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W punkcie tym wskazano bowiem: "trasy narciarskie, bobslejowe, wyciągi narciarskie oraz towarzyszące urządzenia. Równocześnie należy podkreślić, że chociaż lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcie mogącego znacząco oddziaływać na środowisko planowana była na terenie obszaru Natura 2000 - Tatry PCL 120001, co wynika z § 2 pkt. 43 rozporządzenia Ministra Środowiska z 21. 07. 2007 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. Nr 179, poz. 1275), to zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. z ust. 2 POŚ, polski ustawodawca nie przesądza o obowiązku sporządzania raportu i pozostawia dokonanie właściwej oceny jego skutków dla danego terenu według trybu wskazanego w art. 51 ust. 2. POŚ. Nakazuje natomiast - stosownie do dyspozycji z art. 51 ust. 3 pkt. 3 POŚ - zasięgnięcie m. in. opinii wojewody.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że w niniejszej sprawie naruszono prawo europejskie w tym przepis art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21. 05. 1992 w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej flory i fauny (dyrektywa siedliskowa) poprzez niedokonanie właściwej oceny skutków przedmiotowego przedsięwzięcia dla danego terenu, z punktu widzenia założeń jego ochrony, trzeba przede wszystkim podnieć, że polski ustawodawca dokonał implementacji do krajowego systemu prawa przepis w/w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej stanowiący, że każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu, z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4, właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.

Wskazana wyżej norma art. 6 ust. 3 została implementowana do prawa krajowego poprzez w art. 33 ust. 3 ustawy z 16.04.2004 o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 poz. 880), stanowiący, że: projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z 27.04.2001 - Prawo ochrony środowiska. Kluczowy w tym zakresie jest wyżej wskazany art. 51 POŚ. Na marginesie warto podkreślić, że polski ustawodawca w cyt. przepisie art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody niemal dosłownie transponował normę art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Trzeba dodać, że w żadnej z dyrektyw wchodzących do systemu prawa europejskiego, w tym w przepisie art. 6 ust. 3 w/w dyrektywy siedliskowej, odnoszących się do ochrony środowiska, nie wskazano w sposób precyzyjny i bezwarunkowy, a także w żaden inny sposób na konieczność sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wskazując jedynie na konieczność dokonania właściwej oceny jego skutków dla danego terenu. Wymóg taki nie wynika również z dyrektywy Rady 85/337 z 27.07.1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, która konstytuuje obowiązek dokonywania oceny przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wskazuje w art. 4 w zw. z art. 5 minimalne informacje, które powinny w związku z tym być dostarczane przez wykonawcę przedsięwzięcia organom administracyjnym (art. 5 ust. 2 ).

Nie można się zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że właściwa ocena skutków przedsięwzięcia może nastąpić tylko w postępowaniu, w którym nakazano sporządzenie raportu o oddziaływania na środowisku. Przeciwnie, już-na etapie "zasięgania opinii" oraz na etapie "kwalifikowania" przedsięwzięcia, które poprzedzają wydanie postanowienia o obowiązku sporządzenia raportu lub nie stwierdzającego takiego obowiązku, organ dokonuje oceny planowanego przedsięwzięcia w zakresie jego znaczącego oddziaływania na środowisko. Wynika to zarówno z treści art. 51 ust. 2 POŚ jak z dyspozycji art. 33 ust. 3 ustawy o ochrony przyrody, która to dyspozycja określa jednoznacznie jedynie obowiązek przeprowadzenia postępowania oceniającego, w ramach którego ma być podjęte postanowienie stwierdzające obowiązek sporządzenia raportu bądź postanowienie nie stwierdzające takiego obowiązku (odesłanie do ustawy z 27.04.2001 - Prawo ochrony środowiska). Należy przy tym zaakcentować, że w odniesieniu do planowanych przedsięwzięć takich jak przedmiotowe, a więc co do których nie ma obowiązku obligatoryjnego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - racjonalnie działający organ nałoży obowiązek sporządzenia raportu tylko w sytuacji gdy oddziaływanie konkretnego, planowanego przedsięwzięcia na środowisko będzie trudne do przewidzenia. Natomiast jeśli w oparciu o przedłożone opinie i związane z tym postępowanie wyjaśniające organ dysponuje wystarczającym informacjami, które pozwalają mu na jednoznaczne określenie tego oddziaływania jako oddziaływanie nie będące oddziaływaniem znaczącym - nakładanie obowiązku sporządzenia raportu nie będzie zasadne.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, która dotyczyła przedsięwzięcia zlokalizowanego na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego, stanowiącego obszar Europejskiej Sieci Natura 2000 - Tatry PCL 120001, Burmistrz M. Z. dysponował - co wynika z przedłożonych akt administracyjnych - wymaganymi opiniami i uzgodnieniami: Starosty [...] działającego jako organ ochrony przyrody z [...].02.2006 r. znak: [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...].03.2006 r. znak: [...] oraz Wojewody [...] z [...].03.2006 znak: [...], w których wskazano, na obowiązek sporządzenia raportu. Warto podkreślić, że Wojewoda [...], w opinii wydanej przy uwzględnieniu sporządzonych przez Instytut Rozwoju Miast opracowań analizujących szczegółowo wpływ przedmiotowego zamierzenia na środowisko w fazie jego eksploatacji oraz informacji zawartych w Formularzu Danych dla Obszaru Sieci Natura 2000 - Tatry PCL 120001, opracowanego przez Instytut Ochrony Przyrody PAN w K., wskazał na brak podstaw do wyrażenia opinii wskazującej na obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stwierdzając, że z przedstawionych materiałów wynika, iż jakkolwiek możliwe jest niekorzystne oddziaływanie na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia to jednak jednoznacznie można stwierdzić, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko.

Na marginesie, odnosząc się do stwierdzenia strony skarżącej, że organ nie jest związany opiniami, wypada zaznaczyć, że jakkolwiek co do zasady opinia innego współdziałającego organu nie jest wiążąca dla organu załatwiającego sprawę - o ile przepis szczególny nie nadaje jej innego charakteru - to jednak, co potwierdza orzecznictwo i doktryna, "ściślejsze formy współdziałania powodują, że decyzja (postanowienie) jest w swej treści kształtowana w tej samej mierze stanowiskiem organu współdziałającego co przez organ tę decyzję wydający" (J. Borkowski w: Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2004 s. 485) Należy podkreślić, Burmistrz M. Z. dysponował - stosownie do wymagań art. 49 ust. 3 POŚ - podstawowymi informacjami na temat przedmiotowego przedsięwzięcia i jego wpływu na środowisko, co umożliwiło mu, niezależnie od w/w opinii, przeprowadzenie oceny w zakresie stwierdzenia bądź nie stwierdzenia potrzeby sporządzenia raportu dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W szczególności organ l instancji dysponował projektem przebudowy kolei linowej Kuźnice - Kasprowy Wierch oraz szczegółową analizą przedmiotowego przedsięwzięcia sporządzoną na zlecenie inwestora przez G. [...] i Instytut Rozwoju Miast w K., obejmującą: projekt organizacji i utylizacji ścieków i odpadów, projekt restytucji i generalizacji roślinności, projekt organizacji ruchu turystycznego zima-lato, studium wyznaczeń ograniczeń przewozów wobec kryteriów ochrony środowiska wg decyzji WZiZT. W ocenie Sądu zapewniło to opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia we wszystkich jego aspektach, ze wskazaniem ewentualnych działań, które powinny być podjęte celem zminimalizowania tego oddziaływania. Zaznaczyć należy, że w/w informacje dostarczone organowi l instancji przez inwestora czyniły zadość wymaganiom wskazanym w art. 5 ust 2 Dyrektywy Rady 85/337 tj. opis przedsięwzięcia, opis środków przewidzianych w celu uniknięcia zmniejszenia i jeśli to możliwe naprawienie poważnych, niekorzystnych skutków, dane wymagane do rozpoznania i oszacowania głównych skutków, które mogą być spowodowane w środowisku przez to przedsięwzięcie i podsumowanie w języku nietechnicznych wymienionych informacji.

Zgodzić się należy, że stanowiskiem organów, że w/w informacje stanowiły wystarczający materiał dla określenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym oceny, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 - Tatry PCL 120001 oraz chronione w ramach niego gatunki i siedliska. Zgodnie bowiem z przedłożoną w aktach administracyjnych dokumentacją przedmiotowe przedsięwzięcie nie zmienia i nie zakłóca dotychczasowego użytkowania terenu, jego celem jest zapewnienie bezpieczeństwa osób przewożonych na Kasprowy Wierch i usprawnienie obsługi ruchu turystycznego. Z przedłożonej dokumentacji wynika na czym polegać będzie przebudowa kolejki, obejmująca wymianę lin, wagonów i podpór kolei, wzmocnienie fundamentów i przebudowę konstrukcji poszczególnych obiektów stacji bez zmiany powierzchni zabudowy i kubatury tych obiektów. Bez -zmian pozostaną długość i średnie nachylenie trasy oraz rzędne wysokości. Nie zostanie zajęta dodatkowa powierzchnia i wykorzystanie zasobów naturalnych, natomiast zastosowanie nowej technologii zmniejszy wibracje, zapobiegnie zanieczyszczaniu gleby i poprawi klimat akustyczny.

W związku z powyższym wydanie postanowienia [...].03.2006, znak: [...], w którym organ l instancji nie stwierdził obowiązku sporządzenia raportu nie można uznać za dowolne i dokonane bez przeprowadzenia wystarczającej oceny. Tym samym nie można również uznać, że przedmiotowe postanowienie organu l instancji z zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. W ocenie Sądu organ l instancji uczynił zadość wymaganiom prawa tj. wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1kpa ), a poprzez bez to dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 kpa ).

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że organ l instancji naruszył obowiązującą w prawie europejskim zasadę zapobiegania i zasadę prewencji należy na wstępie wskazać, że zasada zapobiegania sformułowana m. in. w art. 175 Traktatu Rzymskiego z 25. 03. 1957 r. oraz w art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 85/337 z 27. 06. 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE Nr L 175) została transponowana do prawa krajowego w art. 6 ust. 1 POŚ, który stanowi, że: kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobieganiu temu oddziaływaniu. Zasada ta pozostaje w związku z zasadą prewencji sformułowaną w art. 6 ust. 2 POŚ, który stanowi, że: kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Wskazując na powyższe zasady nie można jednak zgodzić się z opinią strony skarżącej, iż w niniejszej sprawie doszło do ich naruszenia poprzez wydanie postanowienia nie stwierdzającego obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji. Należy bowiem wskazać, że realizacji powyższych zasad na etapie przesądzenia przez właściwy organ administracji publicznej o obowiązku sporządzenia raportu lub o braku takiego obowiązku w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których taki obowiązek może być fakultatywnie stwierdzony, decydujące znaczenie ma możliwość dokonania przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej jednoznacznej oceny niekorzystnego oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Jeżeli więc z zebranego w sprawie materiału jednoznacznie wynika jaki może być wpływ przedsięwzięcia na środowisko - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - to realizacja zasady zapobiegania będzie się wiązać z kolejnymi etapami postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Analogicznie trudno się zgodzić z zarzutem naruszenia zasady przezorności w niniejszej sprawie ze względu na szczegółowość przedłożonej przez inwestora, a sporządzonej przez G. i Instytut Rozwoju Miast analizy oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji wraz z opisem charakterystyki wszystkich elementów środowiska przyrodniczego obszaru Natura 2000- Tatry PCL 120001, kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia i jego oddziaływania na powierzchnię ziemi, szatę roślinną i zwierzęta, wody powierzchniowe i podziemne, oddziaływanie akustyczne, a nadto propozycją przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie i kompensację przyrodniczą negatywnych- jakkolwiek nie o charakterze znaczącym – oddziaływań w tych obszarach. W ocenie Sądu organ l instancji miał możliwość oceny całokształtu oddziaływań przedmiotowego przedsięwzięcia, pozwalających na dokonanie oceny jego szkodliwego wpływu na środowisko bez potrzeby sporządzenia raportu, a tym samym nie uchybił zasadom z art. 6 § 1 i 2 POŚ, jak też obowiązującej w tym zakresie regulacji prawa europejskiego, a to ze względu na jej implementację do prawa krajowego.

Nie można również podzielić dodatkowego zarzutu skarżącego, że postanowienie Burmistrza M. Z. z [...].03.2006 r. zostało wydane z naruszeniem uregulowań obowiązujących w prawie międzynarodowym i wspólnotowym, gwarantujących prawo do informacji i do udziału społeczeństwa w sprawach związanych z podejmowaniem decyzji (postanowień) dotyczących środowiska.

Szczególne znaczenie w tym zakresie mają uregulowania międzynarodowej konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej z Aarhus w dniu 25. 06. 1998 r. ( Dz. U. DE L. 05.124. 4 ) zwanej dalej w skrócie konwencją z Aarhus i ratyfikowanej przez Polskę 21. 06. 2001 r., (Dz. U. nr 89, póz. 970), której postanowienia zostały przetransponowane do m. in. do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z 26. 05. 2003 r., zmieniającej regulacje obowiązujące w tym zakresie w dyrektywie Rady 85/337/EWG i dyrektywy Rady 96/61/WE.

Należy wskazać, że unormowania dotyczące prawa do informacji o środowisku i jego ochronie w polskim systemie prawnym zostały wprowadzone w szerokim zakresie. Prawo takie gwarantuje Konstytucja RP wprowadzająca dwie generalne zasady: zasadę dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 ust. 1) oraz zasadę konstytuującą prawo każdego do informacji o stanie i ochronie środowiska (art. 74 ust. 3). Prawo to zostało skonkretyzowane w ustawie z 6.06. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, póz. 1198 z późn. Zm.) oraz w Prawie ochrony środowiska (art. 9 i art. 19-30).

Z prawem do informacji o środowisku i jego ochronie, które zgodnie z art. 9 POŚ przysługuje każdemu na warunkach określonych w ustawie łączy się ściśle zasada udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawach dotyczących ochrony środowiska, wprowadzona do POŚ w art. 10 i skonkretyzowana w art. 31-39 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 konwencji z Aarhus z 25.06. 1998 r. (Dz. U. nr 78, poz. 706), nakazującego stosowanie przewidzianych w konwencji procedur umożliwiających udział w społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć, należy zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, który wskazał, że uregulowania obowiązujące w krajowym prawie ochrony środowiska nie naruszają postanowień art. 6 ust. 1 a konwencji gdyż regulacja ta odnosi się tylko do konkretnych przedsięwzięć wymienionych w załączniku nr l konwencji, natomiast przedsięwzięcie polegające na budowie (przebudowie) kolei linowej nie zostało nim objęte. W związku z powyższym zgodnie z art. 6 ust. 1 b konwencji co do planowanych przedsięwzięć nieobjętych zakresem załącznika l, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko stosuje się uregulowania konwencji - zgodnie z prawem krajowym.

Należy również podkreślić, że regulacje wspólnotowe normujące kwestię dostępu społeczeństwa do informacji i udziale społeczeństwa w sprawach związanych z ochroną środowiska w dyrektywach Rady 85/337/EWG i 96/61 AA/E, zmienione w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości przez dyrektywę 2003/35 Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.05. 2003 r. (Dz. U. UE. L. 156.17) mają charakter ogólny i pozostawiają państwom członkowskim możliwość ich doprecyzowania w procesie implementacji. Polski ustawodawca wprowadził do prawa krajowego regulacje różnicujące sposoby informacji oraz udziału społeczeństwa w indywidualnych sprawach związanych z wydawaniem decyzji związanych z ochroną środowiska. Zgodnie z treścią POŚ w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonego postanowienia każdy ma prawo w przypadkach określonych w ustawie do uczestniczenia w postępowaniu z zakresu ochrony środowiska (art. 10 ab initio). Zarazem cyt. ustawa przewidywała w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego postanowienia różne formy uczestnictwa w sprawach prowadzonych z udziałem społeczeństwa, od mniej sformalizowanych do w pełni sformalizowanych, zapewniających podmiotom społecznym udział w postępowaniu na prawach strony, l tak zgodnie z art. 31 POŚ każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Należy przez to rozumieć, że każdy w takim postępowaniu może wyrazić swój pogląd i stanowisko co do wniosku, jego zasadności czy nawet przebiegu postępowania (J. Ciechanowicz-McLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Lexis-Nexis, W-wa 2008 s. 101). Zgodnie natomiast z treścią art. 33 ust. 1 POŚ tylko organizacjom ekologicznym, spełniającym wymagania określone w tym artykule, przysługuje prawo udziału w postępowaniu na prawach strony.

W związku z powyższym należy wskazać, na treść art. 53 POŚ w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, które stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Uregulowanie to ma kluczowe znaczenie w tej kwestii, budzi jednak poważne wątpliwości interpretacyjne na gruncie interpretacji systemowej i funkcjonalnej, ponieważ z dyspozycji cyt. artykułu wynika, że ustawodawca krajowy zagwarantował udział społeczeństwa - w tym organizacji ekologicznych w postępowaniu - w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko tj. w postępowaniu toczącym się po sporządzeniu raportu, a nie w postępowaniu, w którym istnieje możliwość jego sporządzenia. ( por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Lex 2008, s. 200). Niewątpliwie przyjęcie takiego restrykcyjnego rozwiązania jest trudne do pogodzenia z prawem UE tym bardziej, że prawo europejskie - jak to przedstawiono wyżej w uzasadnieniu - nie zna instytucji sporządzania raportu, a jedynie obowiązek oceny oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko, a prawo krajowe dopuszcza możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez potrzeby sporządzenia raportu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zarazem jednak odnosząc się do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż zainteresowane organizacje ekologiczne, w tym Stowarzyszenie "A." w B. nie były pozbawione informacji o przedmiotowym przedsięwzięciu ( w oparciu o przepisy art. 2 i 4 ustawy z 6.06. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ) i miały możliwość uczestniczenia w sposób niesformalizowany (tj. nie na prawach strony) w postępowaniu stosownie do dyspozycji z art. 221 § 1 kpa, który uprawnia każdego do składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. W aktach sprawy znajduje bowiem się pismo Burmistrza M. Z. z [...].02.2006, znak: [...] skierowane do Stowarzyszenia "A." w B., w którym organ ustosunkowując się do wniosków Stowarzyszenia o udostępnienie informacji o postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia, informuje o wszczęciu postępowania oraz o tym, że organ nie wydał jeszcze postanowienia dotyczącego sporządzenia raportu. Pozwala to przyjąć, że informacje o przedmiotowym postępowaniu zostały upublicznione. Nadto w w/w piśmie Burmistrz M. Z. ustosunkował się do wniosku Stowarzyszenia, w którym zwraca się ono o wydanie postanowienia stwierdzającego obowiązek sporządzenia raportu w przedmiotowej sprawie wskazując, że przedmiotowe postępowanie jest prowadzone "w trosce o przyrodę Tatr", a informacje o przedsięwzięciu są udostępnianie zgodnie z art. 21 ust. 1 POŚ. W aktach sprawy znajduje się także notatka służbowa sporządzona przez pracownika Urzędu M. Z. z [...].12.2005 r., z której wynika, że dwóch przedstawicieli Stowarzyszenia "A". w B. - w tym skarbnik R. S. - zapoznali się ze stanem przedmiotowego postępowania. W aktach sprawy znajduje się także pismo organu l instancji z [...].05. 2006 r. skierowane do Stowarzyszenia "A.", z informacją o możliwości przeglądania w siedzibie organu dokumentów związanych z przedmiotowym postępowaniem oraz o opłatach związanych ze sporządzeniem kopii dokumentów. Z załączonej notatki służbowej z [...].05.2006 r. wynika również, iż Pracownia otrzymała uwierzytelnioną kopię decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji.

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., że postanowienie Burmistrza M. Z. z [...]. 03.2006 r. znak: [...] nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa uzasadniających stwierdzenie jego nieważności. W związku z powyższym należy stwierdzić, że nie jest trafny zarzut skargi, iż postanowienie z [...].03.2006 r. zostało wydane z naruszeniem art. 11 POŚ w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 kpa.

Zgodnie z dyspozycją art. 11 Prawa ochrony środowiska decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Zgodnie natomiast z treścią art. 126 kpa dyspozycja z art. 11 odnosi się także do postanowień, ponieważ przepis art. 126 kpa zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania do postanowień art. 145-152 oraz 156-159. Przepis art. 11 POŚ łączy się ściśle z przepisem art. 156 § 1 pkt. 7 kpa stanowiącym, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nawet przyjęcie, że dyspozycja art. 11 POŚ dotyczy nie tylko rażącego naruszenia przepisów ustawy prawo ochrony środowiska, to w niniejszej sprawie Sąd dokonując oceny prawnej postanowienia Burmistrza M. Z. z [...].03.2006 r. stwierdził -jak to zostało wykazane wyżej - że postanowienie to zostało wydane bez uchybienia przepisom Prawa ochrony środowiska. Dotyczy to zarówno przepisów regulujących postępowanie w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko jak przepisów normujących udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 7 kpa.

Nadto należy stwierdzić, w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna inna przesłanka z art. 156 § 1 kpa, w tym z punktu 2 In fine tj. przedmiotowe postanowienie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że niewątpliwie przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć tego rodzaju wady decyzji, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny (J. Borkowski w : B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 2004 s. 720). W niniejszej sprawie tego rodzaju naruszenie prawa ochrony środowiska nie miało miejsca natomiast ewentualne rozbieżności związane z interpretacją przepisów POŚ i Prawa ochrony przyrody (w szczególności art. 33 ust. 3) także z uwzględnieniem interpretacji prowspólnotowej nie może być uznane za rażące naruszenie prawa ( por. wyrok NSA z 8.07. 1999, USA 1387/98, niepubl.). W konkluzji można zwrócić uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji i postanowień administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wtedy gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest chociażby jedną z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa, przy czym "przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej" (wyrok NSA z 22. 09. 1999, IV SA 1380/97, Lex 47894). Natomiast wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający ( wyrok NSA z 7.07. 1983, II SA 581/83, Prób. Praw. 1984 nr 10, s. 28. A jeśli tak, to nie można uznać zarzutu skargi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchybiło prawu odmawiając stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia Burmistrza M. Z. z [...].03.2006 r.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.