Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1934/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano sumę pieniężną, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1 i 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3026/21 w sprawie ze skargi I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt [...] I. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 (trzecim); II. przyznaje od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. sumę pieniężną w wysokości po 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych dla każdego z nich; III. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala; IV. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy solidarnie na rzecz I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3026/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I.O., J.O., Z.Z., A.Z. i J.Z. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 503/15: 1. wymierzył Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości 13.000 (trzynaście tysięcy) złotych; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz I.O., J.O., Z.Z., A.Z. i J.Z. sumę pieniężną w wysokości po 7.000 (siedem tysięcy) złotych dla każdego z nich; 4. zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy solidarnie na rzecz I.O., J.O., Z.Z., A.Z. i J.Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

I.O., J.O., Z.Z., A.Z. i J.Z. (dalej skarżący) pismem z 26 października 2021 r. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o ponowne: wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej ppsa); stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie skarżącym na podstawie art. 154 § 7 ppsa sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim; zasądzenie na rzecz skarżących [zwrotu] kosztów postępowania; orzeczenie przez Sąd istnienia uprawnienia skarżących do odszkodowania w związku z niewykonaniem przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 503/15.

Wyrokiem z 18 listopada 2015 r. I SAB/Wa 503/15 (dalej wyrok I SAB/Wa 503/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.O., J.O., Z.Z., A.Z. i J.Z. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do rozpatrzenia wniosku z 12 lutego 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [...], [...], [...] ozn. "Nieruchomość Warszawska nr [...]" inw. nr [...] w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził na rzecz skarżących solidarnie kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Odpis prawomocnego wyroku I SAB/Wa 503/15 wraz z aktami sprawy doręczono organowi dnia 16 marca 2016 r., zatem czteromiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w wyroku I SAB/Wa 503/15 upłynął z dniem 16 lipca 2016 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że do dnia dzisiejszego Prezydent m.st. Warszawy nie wykonał wyroku I SAB/Wa 503/15, mimo wydania przez WSA w Warszawie czterech wyroków stwierdzających bezprawne blokowanie skarżącym realizacji ich słusznych praw związanych z nieruchomością. Były to wyroki wydane w sprawach o sygn. akt: I SA/Wa 1531/16 w dniu 6 grudnia 2016 r.; I SA/Wa 1296/17 w dniu 20 października 2017 r.; I SA/Wa 1061/18 w dniu 25 września 2018 r.; I SA/Wa 1733/19 w dniu 12 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zignorował wydany w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2021 r. I OSK 2123/20. Dlatego skarga i zawarte w niej wnioski są konieczne i uzasadnione (k. 2-7 akt I SA/Wa 3026/21).

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy (dalej Prezydent lub organ) wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania za grunt dawnej nieruchomości warszawskiej jest w wysokim stopniu skomplikowane. Prowadząc postępowania w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami konieczne jest zebranie szerokiego materiału dowodowego oraz przeprowadzenie szeregu czynności w celu dokładnego jego zbadania. Organ stwierdził, że opóźnienie w realizacji wniosku wynika między innymi z postawy skarżących, których aktywność procesowa koliduje z możliwością przedsięwzięcia czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie. Wskazał także na dużą liczbę prowadzonych postępowań o zwrot lub ustalenie odszkodowania za nieruchomości warszawskie (k. 16-16v akt I SA/Wa 3026/21).

Do dnia 29 kwietnia 2022 r. (data rozpoznania sprawy przez WSA w Warszawie) do Sądu I instancji nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania wniosku z 12 lutego 2015 r.

Sąd I instancji wyrokiem I SA/Wa 3026/21 uwzględnił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wyroku skład orzekający w sprawie podkreślił, że skarga została wniesiona na podstawie art. 154 § 1 ppsa, zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SAB/Wa 503/15, zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z 12 lutego 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [...], [...], [...] ozn. "Nieruchomość Warszawska nr [...]" inw. nr [...] w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 ppsa, zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że akta wraz z prawomocnym wyrokiem I SAB/Wa 503/15 wpłynęły do organu dnia 16 marca 2016 r., zatem czteromiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez WSA w Warszawie w powołanym wyroku, upłynął z dniem 16 lipca 2016 r.

Do dnia wniesienia skargi z 26 października 2021 r., mimo uprzednich wezwań organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku I SAB/Wa 503/15 i mimo wyroków WSA w Warszawie wydanych w sprawach o sygn. akt: I SA/Wa 1531/16 w dniu 6 grudnia 2016 r.; I SA/Wa 1296/17 w dniu 20 października 2017 r.; I SA/Wa 1061/18 w dniu 25 września 2018 r.; I SA/Wa 1733/19 w dniu 12 grudnia 2019 r., a także wyroku NSA z 20 stycznia 2021 r. I OSK 2123/20 (którym NSA uchylił wyrok I SA/Wa 1733/19 w punktach 1 i 3), wymierzających Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywny, w wysokości odpowiednio 500 zł, 1500 zł, 3000 zł, 5000 zł i 10000 zł, organ ten nie załatwił tej sprawy zgodnie z wyrokiem I SAB/Wa 503/15, to jest nie rozpoznał wniosku z 12 lutego 2015 r.

Dlatego zdaniem Sądu I instancji wniosek o wymierzenie organowi grzywny okazał się uzasadniony.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane niewykonywanie wyroków sądów. Pogląd ten jest konsekwentnie wyrażany w orzecznictwie. W szczególności nie można akceptować czy usprawiedliwiać sytuacji, w której wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzi do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy o braku poszanowania prawa przez organy, które same obowiązane są do jego stosowania.

Grzywnę za niewykonanie wyroku wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 154 § 6 ppsa). Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy.

Skład orzekający ocenił, że w realiach rozpoznawanej sprawy represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna wymierzona w jeszcze wyższej niż dotychczas wysokości, to jest 13000 zł, która to kwota mieści się w granicach wymiaru określonego w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd I instancji miał na uwadze, że sprawy dotyczące odszkodowań za nieruchomości warszawskie przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta Warszawy (Dz.U. z 1945 r. poz. 279, dalej dekret warszawski), cechują się znacznym stopniem skomplikowania, co w połączeniu z okolicznością, że Prezydent prowadzi jednocześnie znaczną ilość takich spraw, może częściowo tłumaczyć niedochowanie terminów. Jednakże był to już piąty wyrok tutejszego Sądu w sprawie ze skargi na niewykonanie wyroku I SAB/Wa 503/15. Sąd miał więc szczególnie na uwadze, że mimo wcześniejszych wyroków wymierzających organowi grzywny, organ w dalszym ciągu nie rozpoznał wniosku z 12 lutego 2015 r.

Nie zasługiwały przy tym na uwzględnienie wyjaśnienia Prezydenta, z których wynikało, że opóźnienie w realizacji wniosku wynika między innymi z postawy skarżących, których aktywność procesowa koliduje z możliwością przedsięwzięcia czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie.

Co do zasady bowiem brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, by być w posiadaniu albo samych akt albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi, czy sądowi. Obecnie środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. W takiej sytuacji organ powinien wystąpić do sądu lub właściwego organu, w którego dyspozycji pozostają akta administracyjne z wnioskiem o ich czasowe wypożyczenie w celu niezwłocznego rozpoznania sprawy lub skopiowania tych akt.

Rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Sąd I instancji uznał, że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku I SAB/Wa 503/15, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ administracyjny nie zakończył merytorycznie sprawy, mimo że upłynęło już ponad 6 lat od wyznaczonego terminu.

Uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 154 § 7 ppsa).

Funkcją powyższego przepisu jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości działania organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten nadto ma kompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie z powodu bezczynności i przewlekłości działania organu.

Mając na uwadze okoliczności tej sprawy Sąd I instancji uwzględnił wniosek skarżących przyznając każdemu z nich od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy sumę pieniężną w wysokości 7000 zł, będącej swego rodzaju zadośćuczynieniem za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania.

Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie wniosek zawarty w skardze o orzeczenie przez Sąd istnienia uprawnienia lub obowiązku. Nie ziściły się bowiem przesłanki do wydania takiego orzeczenia, określone w art. 154 § 2 zdanie pierwsze ppsa, zgodnie z którym sąd może zamieścić takie orzeczenie w wyroku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Mając powyższe na uwadze WSA w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i § 2 zdanie drugie w zw. z art. 154 § 6 ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 7 ppsa orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach (na które składają się 200 zł wpisu od skargi i 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.; k. 36, 40-42v akt I SA/Wa 3026/21).

Działając w imieniu skarżących, skargę kasacyjną wywiódł adw. R.P., zaskarżając wyrok I SA/Wa 3026/21 w części: w punkcie 1 wyroku, w którym Sąd nie wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny ponad tę orzeczoną w wysokości 13.000 zł; w punkcie 3 w części, w jakiej Sąd nie przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie ponad tę orzeczoną w wysokości 7.000 zł - mimo notorycznego i uporczywego niewykonywania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku tego Sądu z 18 listopada 2015 r. I SAB/Wa 503/15 (zaskarżony wyrok wydano w wyniku szóstej skargi na niewykonanie ww. wyroku w przedmiocie bezczynności).

Zaskarżonemu wyrokowi I SA/Wa 3026/21 zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego tj. art. 154 § 1 i 6 ppsa, przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 13.000 zł i uznanie, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2022 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem, nie odniesie zamierzonego skutku;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego tj. art. 154 § 7 ppsa, przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie 7.000 zł na rzecz każdego ze skarżących i uznaniu jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi realnego środka mogącego przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia, ani wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania;

3. ewentualnie, w przypadku uznania ww. naruszeń za naruszenia prawa procesowego, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 154 § 1 i 6 ppsa, przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 13.000 zł i uznanie, że wymierzona w tej wysokości grzywna będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2022 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku;

4. analogicznie, w przypadku uznania ww. naruszeń za naruszenia prawa procesowego, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 154 § 7 ppsa, przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie 7.000 zł na rzecz każdego ze skarżących i uznaniu jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi realnego środka, mogącego przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia, ani wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; zrzekli się przeprowadzenia rozprawy stosownie do art. 176 § 2 ppsa, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z 6 września 2022 r. uzupełniono skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 3026/21, wnosząc, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, o zmianę zaskarżonego wyroku w części: co do punktu 1 przez wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia; co do punktu 3 przez przyznanie od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej, tj. pięciokrotności przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia. Ewentualnie kasator wniósł o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (k. 52-57, 68-68v akt I SA/Wa 3026/21).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 24 stycznia 2023 r. I OSK 1934/22 na podstawie art. 182 § 2 ppsa, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę na posiedzenie niejawne (k. 82 akt I SA/Wa 3026/21).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 ppsa w rozpoznawanej sprawie jednak nie występują.

Stosownie do art. 176 ppsa strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić, wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania oraz zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.

W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie podniesione zarzuty obejmują zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jaki i przepisów postępowania, aczkolwiek jedynie część z tych zarzutów spełnia wymogi sformalizowanego środka prawnego, jakim jest skarga kasacyjna.

W odniesieniu do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, że art. 154 § 1, 2, 6 i 7 ppsa, mimo że zostały zamieszczone w ustawie proceduralnej są przepisami prawa materialnego, a nie procesowego (wyroki NSA z: 28.2.2020 r. I OSK 1278/19; 20.1.2021 r. I OSK 2290/20; 27.5.2021 r. I OSK 2741/20; 24.6.2021 r. I OSK 2929/20). Analiza zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w zakresie zarzutów z pkt 1-2, autor skargi kasacyjnej wskazuje, na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, na naruszenie zaskarżónym wyrokiem odpowiednio art. 154 § 1 i 6 oraz art. 154 § 7 ppsa, a więc właśnie przepisów prawa materialnego unormowanych w ustawie proceduralnej, jaką jest ppsa. Jednakże w dalszej części petitum środka prawnego, tj. w pkt 3-4, kasator literalnie - in extenso - powtórzył te zarzuty wiążąc je tym razem z naruszeniem art. 174 pkt 2 ppsa, zatem z naruszeniem przepisów postępowania. Tymczasem, jak wynika z powołanego wyżej orzecznictwa, taka argumentacja nie może stanowić o naruszeniu prawa procesowego, a więc nie może stanowić podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego (np. wyroki NSA z: 13.2.2009 r. I OSK 414/08; 29.4.2014 r. II OSK 2887/12; 10.12.2014 r. II OSK 981/13; 24.6.2022 r. III OSK 5231/21). Pogląd ten dotyczy także sytuacji odwrotnej.

Z uwagi na fakt, że zarzuty sformułowane w pkt 1-2 skargi kasacyjnej zostały prawidłowo powiązane z naruszeniem prawa materialnego, skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu. Przystępując do jej rozpoznania w tym zakresie należy rozpocząć od powołania podstaw normatywnych, które znajdowały zastosowanie w kontrolowanej sprawie, a których konkretyzacja przez Sąd I instancji została zakwestionowana we wniesionym środku prawnym.

W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność [...] strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (art. 154 § 1 ppsa). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7).

Powołane regulacje normują dwa odrębne, jakkolwiek powiązane ze sobą funkcjonalnie środki dyscyplinujące administrację publiczną, a mianowicie grzywnę (art. 154 § 1 i 6 ppsa) oraz sumę pieniężną (art. 154 § 7 ppsa). O obu środkach wojewódzki sąd administracyjny orzeka rozpoznając skargę wniesioną przez uprawniony podmiot inną od skargi, w wyniku rozpoznania której został wydany wyrok sądu niewykonany przez organ. Istotą tej skargi jest wymierzenie sankcji za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz - w zależności od charakteru sprawy - uwzględnienie skargi z art. 154 § 1 ppsa może polegać albo na zastosowaniu grzywny i sumy pieniężnej łącznie, albo tylko jednego z tych wyodrębnionych środków (B. Dauter w: A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 525).

Środki określone w art. 154 ppsa służą skutecznemu egzekwowaniu orzeczeń sądowych gwarantując w ten sposób pełną ochronę praw skarżącego (tak: W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. C.H. Beck 2010, s. 277 i n.). Istota tych środków jest zbliżona, lecz ich bliższa analiza uprawnia do konkluzji, że zachodzą między nimi różnice rodzajowe. O ile oba środki mają charakter dyscyplinujący i stanowią swoistą reakcję na niewykonanie orzeczonego wyroku sądowego, o tyle grzywna zawiera w sobie dominujące elementy represyjności, podczas gdy w przypadku sumy pieniężnej można ponadto wskazać na element kompensacyjności (wyrok NSA z 4.4.2023 r. I OSK 1949/22, cbosa). Zarazem nie chodzi tutaj o klasyczne funkcje odszkodowawcze, gdyż ich gwarancje wynikają z art. 154 § 4 i 5 ppsa, które to przepisy statuują możliwość dochodzenia przez skarżącego roszczenia o odszkodowanie za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Nie ulega jednak wątpliwości, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej ustawodawca dążył do dodatkowego wzmocnienia ochrony interesów skarżącego (Uzasadnienie przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 1633, s. 22), zaś sam fakt uzyskania tej sumy, która - inaczej niż grzywna - zasądzana jest na rzecz skarżącego (grzywny orzeczone w postępowaniu przed sądem administracyjnym są także, oprócz kosztów sądowych, dochodami budżetu państwa - art. 228 ppsa), może akcesoryjnie spełniać funkcje pokrewne zadośćuczynieniu za stan niedogodności z prawem.

W orzecznictwie przyjmuje się, że ponieważ oba środki - grzywna oraz suma pieniężna - mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku sądu, toteż przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku, zasadność wynagrodzenia skarżącemu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego jego skargę. Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna oraz ewentualna suma pieniężna winny być określone, by dawały możliwość wypełnienia swojej roli (wyroki NSA z: 24. 6.2021 r. I OSK 2929/20; 27.7.2021 r. I OSK 468/21; 6.10.2021 r. I OSK 524/21). Ustawodawca w art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 ppsa nie zawarł przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Dlatego ustalenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu i jest uzależnione od okoliczności danej sprawy (np. wyroki NSA z: 26.5.2017 r. I OSK 343/17; 25.8.2017 r. I OSK 2065/16).

Okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku I SAB/Wa 503/15 zobowiązującego go do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. W zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku I SA/Wa 3026/21, Sąd I instancji wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 13.000 zł i stwierdził, że niewykonanie prawomocnego wyroku ze skargi na bezczynność miało w sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wymierzona grzywna spełni funkcję represyjną oraz dyscyplinującą wobec Prezydenta m.st Warszawy. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na cztery wydane wcześniejsze wyroki wymierzające organowi grzywny, mimo których nie nastąpiło rozpoznanie wniosku dekretowego z 12 lutego 2015 r. Równocześnie Sąd I instancji trafnie ocenił skomplikowany i historyczny charakter spraw z zakresu odszkodowań za tzw. nieruchomości dekretowe. Określając wysokość grzywny uwzględnił fakt, że sprawy dotyczące odszkodowań za nieruchomości warszawskie przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta Warszawy, cechują się znacznym stopniem złożoności stanów faktycznych i prawnych, co w połączeniu z okolicznością, że Prezydent m.st. Warszawy prowadzi jednocześnie znaczną ilość takich spraw, rzeczywiście może częściowo tłumaczyć niedochowanie terminów ich załatwiania. Oznacza to, że wydając wyrok w trybie art. 154 ppsa, Sąd I instancji dochował wypracowanych w judykaturze wymogów rozważania okoliczności towarzyszących naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku, dochodząc do wniosku, że ww. naruszenie i zwłoka miały charakter kwalifikowany.

Istotne jest także to, że Sąd I instancji zwiększył w swym wyroku wysokość grzywny w stosunku do wcześnie orzekanych w wyrokach: I SA/Wa 1531/16; I SA/Wa 1296/17; I SA/Wa 1061/18; I SA/Wa 1733/19. W konsekwencji wskazane przez kasatora naruszenie przez Sąd I instancji art. 154 § 1 i 6 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 13.000 zł i uznanie, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, byłoby w kontrolowanej sprawie zasadne, gdyby wielkość grzywny nie została przez Sąd I instancji w ogóle podniesiona. Tymczasem została ona powiększona o blisko 1/3 w stosunku do grzywny orzeczonej w ostatnim z wyroków (I SA/Wa 1733/19) wydanych w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy prawomocnego wyroku I SAB/Wa 503/15. W konsekwencji zarzut naruszenia prawa materialnego określony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjny okazał się nieusprawiedliwiony i jako taki nie mógł zostać uwzględniony.

Przechodząc do drugiego z rozpoznawanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym Sąd I instancji naruszył 154 § 7 ppsa, gdyż przyznana suma pieniężna w wysokości po 7.000 zł dla każdego ze skarżących nie stanowi realnego środka mogącego przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia, ani też - w realiach kontrolowanej sprawy - wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Ustalenie przez sąd sumy pieniężnej w trybie w art. 154 § 7 ppsa, oprócz funkcji dyscyplinującej i represyjnej względem organu administracji publicznej, pełni także "funkcję kompensacyjną. Jest ono zatem swoistym zadośćuczynieniem za krzywdę, jaką strona poniosła z powodu wadliwie działającej administracji publicznej. Przy tym sąd administracyjny nie bada, a nawet nie może badać, czy skarżący poniósł szkodę w wyniku nieprzestrzegania terminów przez organ. Ocenia jedynie wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy" (J. P. Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Kwartalnik Prawa Podatkowego 2017/2/p.4.3, s. 47-48). Możliwość uzyskania wymiernej, finansowej rekompensaty za zignorowanie przez organ prawomocnego wyroku ma wymiar uzupełniający względem symbolicznej satysfakcji z uzyskania wyroku potwierdzającego zasadność zarzutu niewykonania prawomocnego orzeczenia i pozostaje w bezpośrednim związku właśnie z samym faktem niewykonania wyroku (wyrok NSA z 6.10.2021 r. I OSK 524/21). Jej zastosowanie pozostawiono do oceny sądu, który rozważając podstawy do przyznania sumy pieniężnej winien brać pod uwagę okoliczności danej sprawy, w szczególności zaś okres, jaki upłynął od wydania prawomocnego wyroku zobowiązującego do załatwienia sprawy, w tym ewentualną wielokrotność skarg na niewykonanie wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zachodziły uzasadnione przyczyny podwyższenia sumy pieniężnej przyznanej od organu na rzecz skarżących, gdyż suma określona przez Sąd I instancji okazała się zbyt niska i niewspółmierna do zachowania organu administracyjnego. Skarżący są zmuszeni przez - jak się wydaje - celowy brak działania Prezydenta m.st. Warszawy do ponawiania czynności procesowych i ponoszenia kosztów pomocy prawnej. Nie jest to pierwsza skarga na niewykonanie prawomocnego wyroku I SAB/Wa 503/15, lecz już piąta, co powoduje, że można w tym przypadku mówić o wielokrotnym, uporczywym uchybianiu przepisów prawa przez organ administracyjny.

Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z wywodzoną z konstytucyjnej klauzuli demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946) zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowi także zaprzeczenie określonej w preambule Konstytucji RP sprawności działania instytucji publicznych, w tym organów administracji publicznej. Zaniechania Prezydenta m.st. Warszawy godzą w standardy międzynarodowe, gdyż w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka postępowanie administracyjne prowadzone w sposób przewlekły stanowi naruszenie art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Istnieje bowiem silne domniemanie, że nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (wyrok ETPCz z 29.3.2006, skarga nr 36813/97 r.).

Z powyższych względów należało podzielić drugi z zarzutów skargi kasacyjnej i podnieść sumę pieniężną przewidzianą w art. 154 § 7 ppsa. Ich wysokość orzeczona przez Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem stanowić dla każdego ze skarżących zauważalną rekompensatę za uporczywą bezczynność organu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 ppsa orzeczono jak w punkcie I sentencji niniejszego wyroku; na podstawie art. 154 § 7 ppsa jak w punkcie II zaś na podstawie art. 184 ppsa jak w punkcie III, a na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa orzeczono jak w punkcie IV niniejszego wyroku.