Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 137/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi K. S.A. z siedzibą w D. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz skarżącej K. S.A. z siedzibą w D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. S.A. (powstała z przekształcenia z dniem [...] stycznia 2013 r. spółki K. Sp. z o.o.) z siedzibą w D. (dalej zwana też "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji dla K. S.A. oraz na przewlekle prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tego świadectwa. Skarżąca zarzuciła:

(1) bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki ("Prezes URE") w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji ("świadectwo"), o którym mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (dalej jako "Prawo energetyczne", "Pe") zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2013 r. (dalej jako "wniosek") w terminie określonym w art. 91 ust. 3 Pe, w szczególności poprzez zaniechanie wydania w tym terminie świadectwa zgodnie z wnioskiem oraz

(2) przewlekłe prowadzenie przez Prezesa URE postępowania w przedmiocie wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem.

W związku z powyższym skarżąca zarzuciła naruszenie przez Prezesa URE art. 91 ust. 3 Pe oraz art. 12 § 1 i art. 35 § 5 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "K.p.a.") w zw. z art. 91 ust. 3 Pe, poprzez niezgodne z prawem zaniechanie rozpoznania wniosku o wydanie świadectwa w terminie wskazanym w art. 91 ust. 3 Pe, w szczególności poprzez zaniechanie wydania w tym terminie świadectwa zgodnie z wnioskiem oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem, w tym poprzez nieuzasadnione przedłużanie terminu zakończenia tego postępowania.

Skarżąca wniosła na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.)- dalej: "p.p.s.a." o:

1) zobowiązanie Prezesa URE do wydania aktu w przedmiocie wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem, tj. wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem albo postanowienia o odmowie wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie oraz

2) stwierdzenie, że bezczynność Prezesa URE oraz przewlekłe prowadzenie przez Prezesa URE postępowania w przedmiocie wniosku miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

3) zasądzenie od Prezesa URE na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Obszerne uzasadnienie skargi zawiera trzy części, w których kolejno przedstawiono: stan faktyczny sprawy i dotychczasowe postępowanie, a następnie naruszenie prawa oraz spełnienie formalnoprawnych przesłanek wniesienia skargi na bezczynność Prezesa URE i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa URE.

Skarżąca wskazała m.in., że skarga na bezczynność Prezesa URE związana jest z systemem wsparcia wytwarzania energii elektrycznej w kogeneracji, tj. równoczesnego wytwarzania energii elektrycznej i ciepła w trakcie tego samego procesu technologicznego oraz wsparcia wytwarzania energii elektrycznej w jednostkach wytwórczych opalanych paliwami gazowymi. Wspieranie powyższych sposobów wytwarzania energii elektrycznej ma na celu jej efektywne wykorzystywanie w paliwie służącym do produkcji energii (wsparcie kogeneracji) oraz wspierania technologii w mniejszym stopniu oddziaływających na środowisko (wsparcie wytwarzania energii z gazu - w porównaniu do wytwarzania energii z węgla).

System wsparcia oparty jest na przyznawaniu wytwórcom świadectw pochodzenia energii z określonych źródeł (certyfikatatów). Świadectwa pochodzenia stanowią potwierdzenie wytworzenia energii elektrycznej w oznaczonym okresie czasu w źródłach wytwórczych spełniających odpowiednie warunki wskazane w przepisach szczegółowych Prawa energetycznego oraz stanowiącego akt wykonawczy do w/w ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie sposobu obliczania danych podanych we wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji oraz szczegółowego zakresu obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia tych świadectw, uiszczania opłaty zastępczej i obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji - Dz.U. Nr 176, poz. 1052).

Skarżąca zwróciła uwagę na to, że uzyskane przez wytwórców świadectwa pochodzenia (a dokładnie wynikające z nich prawa majątkowe) stanowią towar giełdowy w rozumieniu ustawy o giełdach towarowych i są przedmiotem obrotu. Przepisy prawa nakładają na spółki obrotu i wytwórców sprzedających energię elektryczną do odbiorców końcowych, obowiązek uzyskania i przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE odpowiedniej ilości świadectw pochodzenia albo zapłaty określonej opłaty zastępczej (art. 9a Pe). System wsparcia oparty jest zatem o funkcjonowanie rynku obrotu świadectwami pochodzenia energii, a przychody, które wytwórcy uzyskują ze sprzedaży tych świadectw stanowią istotną pozycję w budżetach tych przedsiębiorców, mającą wpływ ma rentowność prowadzonej przez nich działalności.

Jednym z rodzajów świadectw pochodzenia energii są świadectwa z kogeneracji, o których mowa w art. 91 Pe. Art. 91 ust. 1 pkt 1 Pe przewiduje w szczególności wydawanie przez Prezesa URE świadectw wytworzenia energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji w jednostkach opalanych paliwami gazowymi (tzw. "żółte certyfikaty" - świadectwa). Świadectwa stanowią instrument połączonego wsparcia wytwarzania energii w kogeneracji oraz wytwarzania energii z paliw gazowych, co wiąże się z tym, że rynkowa wartość tych świadectw jest istotnie wyższa od wartości świadectw wyłącznie kogeneracyinych (tzw. "czerwonych certyfikatów"), wydawanych na podstawie artykułu 91 ust. 1 pkt 2 Pe.

Co istotne, zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r., która wprowadziła system wsparcia w postaci świadectw (ustawa z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie ochrony zgodności - Dz. U. 2007 Nr 21, poz. 124), przepisy w zakresie obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw oraz uiszczenia opłaty zastępczej, stosuje się do dnia 31 marca 2013 r.

Skarżąca podniosła, że jest przedsiębiorstwem energetycznym prowadzącym działalność w zakresie wytwarzania energii elektrycznej w kogeneracji na podstawie koncesji wydanej przez Prezesa URE z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...]. Korzystała wcześniej z systemu wsparcia dla energii wytwarzanej z kogeneracji z paliwa gazowanego (tj. z "żółtych certyfikatów"). Ostatnie świadectwo, jakie uzyskała dotyczy energii elektrycznej wytworzonej w okresie od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. zgodnie z wnioskiem z [...] września 2011 r.

Pomimo, że od momentu wydania ostatniego świadectwa nie uległy zmianie okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wydawania Spółce świadectw pochodzenia z kogeneracji (w szczególności fakt wytwarzania przez Spółkę energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji w jednostce kogeneracji opalanej paliwami gazowymi), Prezes URE zaniechał wydawania tych świadectw za dalsze okresy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca wystąpiła do Prezesa URE za pośrednictwem odpowiedniego operatora systemu elektroenergetycznego o wydanie świadectwa dotyczącego energii elektrycznej wytworzonej w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Ponadto, skarżąca wystąpiła o wydanie świadectw pochodzenia z kogeneracji dla energii elektrycznej wytworzonej przez Spółkę we wcześniejszych i kolejnych okresach:

a) wniosek z dnia [...] października 2011 r. o wydanie świadectwa dotyczący energii elektrycznej wytworzonej w okresie od dnia 1 września 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. ("Pierwszy Wniosek");

b) wniosek z dnia [...] grudnia 2011 r. o wydanie świadectwa dotyczący energii elektrycznej wytworzonej w okresie od dnia 1 października 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r.;

c) wniosek z dnia [...] stycznia 2012 r. o wydanie świadectwa dotyczącego energii elektrycznej wytworzonej w okresie od 1 grudnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r.;

d) wniosek z dnia [...] maja 2012 r. o wydanie świadectwa dotyczący energii elektrycznej wytworzonej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r.;

e) wniosek z dnia [...] grudnia 2012 r. o wydanie świadectwa dotyczący energii elektrycznej wytworzonej w okresie od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r.;

f) wniosek z dnia [...] stycznia 2013 r. o wydanie świadectwa dotyczący energii elektrycznej wytworzonej w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.

Podnosiła, że wszystkie wnioski dotyczą wydania świadectw pochodzenia z kogeneracji, w oparciu o tę samą podstawę faktyczną i prawną, różnią się jedynie okresami wytwarzania energii elektrycznej, w stosunku do których wnosi o wydanie świadectw. Od dnia wszczęcia postępowania na skutek pierwszego wniosku Spółki, Prezes URE w kolejnych pismach kierowanych do Spółki przywoływał nie tylko pierwszy wniosek, ale także pozostałe wnioski składane przez nią w miarę upływu czasu, łącznie przywoływał w pismach kierowanych do Spółki sygnatury postępowań wszczynanych kolejnymi wnioskami Spółki. W związku z powyższym, korespondencja prowadzona z organem od dnia złożenia pierwszego wniosku dotyczy wszystkich wymienionych wyżej wniosków. Co istotne, Prezes URE pozostaje w bezczynności i prowadzi w sposób przewlekły postępowanie co do każdego z wymienionych powyżej wniosków.

Skarżąca zarzuciła, że pomimo upływu wskazanego w art. 91 ust. 3 Pe terminu do załatwienia sprawy do dnia złożenia niniejszej skargi Prezes URE nie wydał świadectwa zgodnie z wnioskiem. Od czasu złożenia wniosku przez Spółkę upłynęło około jednego miesiąca, co oznacza, że Prezes URE pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku i wydania na jego podstawie świadectwa (względnie wydania postanowienia o odmowie wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem). Ponadto, jak wynika z przebiegu postępowania, jest ono prowadzone w sposób wskazujący na jego przewlekłe prowadzenie.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów składających się z korespondencji prowadzonej pomiędzy Spółką i Prezesem URE znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, na okoliczność bezczynności Prezesa URE i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa URE.

Zarzuciła, że w odpowiedzi na pierwszy wniosek, Prezes URE pismem z [...] listopada 2011 r. - ponad miesiąc po złożeniu pierwszego wniosku - wystąpił do niej o przedstawienie wyjaśnień dotyczących energii dostarczonej do jednostki kogeneracji (w której wytwarza energię elektryczną) w formie tzw. równoważnika paliwowego, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca podniosła, że została wezwana do złożenia powyższych wyjaśnień w terminie 7 dni od daty otrzymania powyższego pisma Prezesa URE, pod rygorem odmowy wydania świadectwa, przy czym Prezes URE wyznaczył jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] listopada 2011 r.

Wskazała, że przedstawiła żądane wyjaśnienia w piśmie z [...] listopada 2011 r., tj. z zachowaniem terminu określonego przez Prezesa URE.

Po upływie ponad półtora miesiąca od udzielenia wyjaśnień, pismem z [...] stycznia 2012 r. Prezes URE ponownie zwrócił się do Spółki o przedstawienie wyjaśnień dotyczących energii dostarczonej do jednostki kogeneracji Spółki w formie równoważnika paliwowego w terminie 14 dni od otrzymania pisma przez Spółkę. Prezes URE ponownie wyznaczył także nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] lutego 2012 r. W odpowiedzi, pismem z [...] stycznia 2012 r. Spółka udzieliła dalszych, obszernych wyjaśnień w terminie oraz w zakresie wskazanym przez organ.

Pomimo tego, pismem z dnia [...] maja 2012 r., około 3 miesiące po wyznaczonym przez Prezesa URE terminie załatwienia sprawy, Prezes URE zawiadomił Spółkę o niezakończeniu postępowania w przedmiocie wniosku oraz innych wniosków Spółki o wydanie świadectw za kolejne okresy, które to wnioski Spółka składała w miarę upływu czasu. Jako przyczynę niezakończenia postępowania wskazał "m.in. niewystarczające wyjaśnienia dotyczące klasyfikacji tzw. równoważnika paliwowego w jednostce kogeneracji (Spółki) decydującego o możliwości uzyskania (świadectw) w ilości wskazanej we (wnioskach)". Nie wskazał jednak, z jakiego powodu uznał wyjaśnienia Spółki za niewystarczające, oraz w jakim zakresie wymagają one uzupełnienia. Po raz kolejny wyznaczył nowy termin zakończenia postępowań w sprawie wydania świadectw (w tym w sprawie z wniosku), tj. do dnia [...] lipca 2012 r.

Kolejne pismo w sprawie niniejszego wniosku (i innych wniosków), Prezes URE skierował do Spółki w dniu [...] września 2012 r. - ponad półtora miesiąca po wyznaczonym przez siebie terminie na zakończenie postępowania - ponownie zwracając się o wyjaśnienia dotyczące energii dostarczonej do jednostki kogeneracji Spółki w formie równoważnika paliwowego. Wskazał tym razem, które twierdzenia wzbudziły jego wątpliwości i ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na [...] października 2012 r.

W odpowiedzi i dla potwierdzenia dotychczasowego stanowiska, Spółka w piśmie z [...] września 2012 r. przedstawiła opinię A. w K. potwierdzającą dotychczasowe stanowisko skarżącej oraz dodatkowe wyjaśnienia.

Wobec braku reakcji Prezesa URE na powyższe pismo, pismem z [...] grudnia 2012 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa URE z prośbą o przyspieszenie przedłużających się postępowań w sprawie wydania świadectw, w tym niniejszego wniosku. Wskazała, że brak rozstrzygnięcia Prezesa URE w przedmiocie wydania świadectw powoduje, że nie zostało przyjęte sprawozdanie z działalności Spółki za rok 2011 oraz że nie jest możliwe sporządzenie odpowiedniego sprawozdania za rok 2012. Ponadto wskazała, że nieprzyznanie świadectw wpływa negatywnie na jej kondycję finansową.

Prezes URE pismem z [...] grudnia 2012 r. nie podzielił stanowiska Spółki odnośnie kwalifikacji równoważnika paliwowego, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Poddał także w wątpliwość okoliczność, by energia chemiczna dostarczana do jednostki kogeneracyjnej Spółki w postaci równoważnika paliwowego pochodziła ze spalania "paliwa gazowego". Wg niego nie można uznać, że gaz koksowniczy spalany w jednostce kogeneracyjnej Spółki dostarczany jest do miejsca jego zużycia "siecią gazową". Kwestie związane z kwalifikacją instalacji gazowych Spółki jako "sieci gazowej" w rozumieniu przepisów prawa dotyczą merytorycznej przesłanki wydania świadectwa, która nie była w tym zakresie przedmiotem zastrzeżeń Prezesa URE wskazywanych we wcześniejszych pismach kierowanych do Spółki, pomimo że na tym etapie postępowania od dnia złożenia wniosku minęło kilka miesięcy.

Niezależnie od kwestionowania kwalifikacji równoważnika paliwowego Prezes URE nie wydał postanowienia odmawiającego przyznania Spółce świadectwa, a wezwał ją do dokonania ewentualnych korekt złożonych wniosków (w tym przedmiotowego wniosku) i sprawozdania z działalności Spółki za rok 2011 oraz do przedstawienia skorygowanej opinii jednostki akredytowanej, która to opinia została załączona do powyższego sprawozdania. Wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - na dzień 20 stycznia 2013 r. Pismo o treści analogicznej do przekazanego Spółce i również datowane na [...] grudnia 2012 r., Prezes URE skierował do akredytowanej jednostki – T. Sp. z o.o., która sporządziła powyższą opinię załączoną do sprawozdania z działalności Spółki.

T. Sp. z o.o. w piśmie z [...] grudnia 2012 r., jednoznacznie potwierdziła stanowisko skarżącej dotyczące równoważnika paliwowego, a także zakwestionowała zasadność stanowiska Prezesa URE polegającego na stwierdzeniu, że gaz koksowniczy nie jest dostarczany do jednostki kogeneracyjnej skarżącej siecią gazową. Także skarżąca w piśmie z [...] grudnia 2012 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko po raz kolejny przekazując Prezesowi URE obszerne wyjaśnienia dotyczące kwalifikacji równoważnika paliwowego i załączyła schemat instalacji gazu dostarczanego do jednostki kogeneracji.

W odpowiedzi Prezes URE w piśmie z [...] lutego 2013 r. stwierdził, że przesłany schemat instalacji gazu "nie jest czytelny w stopniu umożliwiającym dokonanie jego dokładnej analizy" i wezwał Spółkę do przedstawienia czytelnego, uproszczonego schematu. Skarżąca zwróciła uwagę, że stwierdzenie organu, czy wymieniony dokument jest czytelny i przekazanie Spółce stosownego wezwania do dostarczenia schematu w lepszej jakości, zajęło Prezesowi URE około 2 miesiące od jego otrzymania w ostatnim piśmie Spółki. Wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy na dzień [...] marca 2013 r.

Skarżąca przekazała schemat w skorygowanej wersji w dniu [...] marca 2013 r. poprzez przesłanie go w wiadomości e-mail oraz pocztą w dniu [...] marca 2013 r.

Zdaniem skarżącej, na tym etapie postępowania Prezes URE dysponuje wszelkimi informacjami i dokumentami niezbędnymi do wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem, względnie wydania postanowienia odmawiającego wydania świadectwa i jego zwłoka w załatwieniu tej sprawy jest ewidentna i nieuzasadniona. Spółka każdorazowo z należytą starannością oraz we wskazanych przez Prezesa URE terminach wykonywała kierowane przez Prezesa URE wezwania o przekazanie dodatkowych wyjaśnień lub dokumentów. Zostały wyczerpane sposoby, jakimi Spółka mogła wykazać merytoryczną zasadność wniosku: wielokrotnie dostarczała wyjaśnienia i informacje, przedstawiła opinię jednostki naukowej, jak i potwierdzającą jej stanowisko opinię akredytowanej jednostki badającej sprawozdania z działalności przedsiębiorstw energetycznych w celu stwierdzenia prawidłowości danych oraz zasadności składania wniosku o wydanie świadectw pochodzenia z kogeneracji (vide art. 91 ust. 11 i 16 Pe).

W związku z powyższym oraz wobec zbliżającego się terminu [...] marca 2013 r., w którym przepisy w zakresie wydawania i przedstawiania do umorzenia świadectw przestaną być stosowane uznała, że uzasadnione jest wezwanie Prezesa URE do usunięcia stanu naruszenia prawa poprzez wydanie świadectwa zgodnie z przedmiotowym wnioskiem (oraz pozostałymi wnioskami), względnie wydanie postanowienia odmawiającego wydania świadectw. Wówczas postanowienie takie mogłaby zaskarżyć do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Zdaniem skarżącej całokształt podejmowanych przez Prezesa URE działań stanowi o bezczynności w załatwieniu sprawy: wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem bądź wydania postanowienia o odmowie wydania świadectwa zgodnie z tym wnioskiem, a sposób prowadzenia postępowania jednoznacznie wskazuje zaś na jego przewlekłe prowadzenie. Ponadto naruszenia przez Prezesa URE prawa narażają Spółkę na istotne szkody w postaci utraconych korzyści, które uzyskałaby w razie wydania świadectw. Skarżąca może zasadnie oczekiwać powyższych korzyści, zwłaszcza wobec faktu, że korzystała wcześniej z systemu wsparcia w postaci świadectw z kogeneracji.

Wskazała, że bezczynność Prezesa URE polega na niewydaniu w ustawowym terminie 14 dni, wynikającym z art. 91 ust. 3 Pe, świadectwa zgodnie z wnioskiem albo postanowienia o odmowie wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem (art. 219 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 3 Pe).

Co więcej zarzuciła, że Prezes URE w sposób rażący przekroczył też terminy załatwienia spraw wymagających postępowania wyjaśniającego (1 miesiąc) oraz spraw szczególnie skomplikowanych (2 miesiące) wynikające z artykułu 35 § 3 K.p.a. Zdaniem Skarżacej, do wydawania świadectw nie stosuje się tych przedłużonych terminów, skoro ustawa (art. 91 ust. 3 Pe) przewiduje termin szczególny 14 dni, który na zasadzie artykułu 35 § 4 K.p.a. wyklucza stosowanie przedłużonych terminów z artykułu 35 § 3 K.p.a. Organ ponadto nie wskazał, aby wyznaczanie kolejnych terminów było uzasadnione na gruncie artykułu 35 § 5 K.p.a.

W jej ocenie nie uchyla stanu bezczynności Prezesa URE wyznaczanie kolejnych nowych terminów do rozpoznania sprawy, bowiem w podanym stanie faktycznym było ono niezgodne z prawem, a Prezes URE nie uzasadnił, aby ich wyznaczanie było uzasadnione na gruncie artykułu 35 § 5 w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. Ponadto, nie zachowywał ciągłości terminów załatwienia sprawy, wyznaczając kolejne terminy po upływie poprzednio wyznaczonych terminów. Zgodnie z orzecznictwem, "przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., zmierzające w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy uzasadnia przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności.

Zachodzi również przewlekłe prowadzenie postępowania, w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, wyznaczanie kolejnych, odległych terminów załatwienia sprawy nieuzasadnionych jego przebiegiem i ich ignorowanie przez Prezesa URE. Zdaniem skarżącej powyższe narusza także w sposób oczywisty interes prawny Spółki polegający na uzyskaniu świadectwa zgodnie z wnioskiem. Powyższe działania naruszają art. 91 ust. 3 Pe w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 5 oraz art. 36 § 1 K.p.a.

W dalszej części skargi Spółka wskazała, że - z ostrożności procesowej - wezwała Prezesa URE pismem z dnia [...] marca 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie świadectwa zgodnie z wnioskiem Spółki. Jednocześnie stwierdziła, że zachowanie terminu nie stanowi warunku formalnego. Skarga na bezczynność Prezesa URE w przedmiocie wydania świadectwa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania może być zatem złożona w dowolnym terminie. Niezależnie, zakładając zastosowanie do niniejszej skargi artykułu 53 § 2 p.p.s.a., wobec złożenia skargi przed upływem 60 dni od dnia wniesienia w dniu [...] marca 2013 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, termin wniesienia skargi zostałby zachowany.

W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej oddalenie. Wskazał, cytując podstawy wniosku: 91 ust. 3 Pe, art. 91 ust. 4 pkt 8 i ust. 1 pkt 1 Pe oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie sposobu obliczania danych podanych we wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji oraz szczegółowego zakresu obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia tych świadectw, uiszczania opłaty zastępczej i obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji, że z uwagi na wątpliwości, co do możliwości uznania wytworzonej energii elektrycznej wskazanej we wspomnianych na wstępie wnioskach za pochodzącą z jednostki kogeneracji, o której mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 Pe informował o tym przedsiębiorcę, wstrzymując zarazem wydanie świadectw pochodzenia. Jego wątpliwości dotyczyły energii elektrycznej dostarczonej do jednostki kogeneracji w formie równoważnika paliwowego oraz zakwalifikowania gazu (koksowniczego i nadmiarowego) wykorzystywanego w przedmiotowej jednostce wytwórczej jako paliwa gazowego. Było to przyczyną wymiany korespondencji pomiędzy skarżącą a Prezesem URE oraz firmą T. sp. z o.o. ,przygotowującą opinię do sprawozdań rocznych, o którym mowa w art. 91 ust. 10 Pe, mającą na celu zebranie i rozpatrzenie pełnego materiału dowodowego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes URE odmówił wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji.

Po wyznaczeniu terminu rozprawy skarżąca wystosowała replikę, w której - w związku z wydaniem przez Prezesa URE po wniesieniu skargi postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającego wydania Spółce świadectwa pochodzenia z kogeneracji zgodnie z wnioskiem Spółki stwierdziła, że postępowanie w zakresie wniosku o zobowiązanie Prezesa URE do wydania aktu (punkt III ppkt 1 petitum skargi) stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Jednocześnie podtrzymała wniosek o stwierdzenie, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność Prezesa URE i przewlekłe prowadzenie przez Prezesa URE postępowania oraz, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt III ppkt 2 petitum skargi). W pozostałym zakresie skarżąca podtrzymała skargę, w tym wszystkie twierdzenia, zarzuty i wnioski w niej zawarte odnosząc je do wskazanych ponownie, podstawowych faktów dotyczących postępowania przed Prezesem URE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona w części na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na :

1) bezczynność Prezesa URE w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji, zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2013 r. w terminie określonym w art. 91 ust. 3 Pe, oraz

2) przewlekłe prowadzenie przez Prezesa URE postępowania w przedmiocie wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem.

W związku z przedstawionymi zarzutami strona skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Prezesa URE do wydania świadectwa zgodnie z wnioskiem albo postanowienia o odmowie wydania świadectwa, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie oraz

2) stwierdzenie, że bezczynność Prezesa URE oraz przewlekłe prowadzenie przez Prezesa URE postępowania w przedmiocie wniosku miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Precyzując zakres żądania skarżąca podniosła, że wydanie [...] kwietnia 2013 r. postanowienie Prezesa URE, którym odmówiono Spółce wydania świadectwa pochodzenia z kongeneracji, czyni bezprzedmiotowym jej wniosek w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu i w zakresie pkt 1) skarżąca nie neguje podstaw do umorzenia postępowania sądowo-administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jednocześnie podtrzymała żądanie o stwierdzenie, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność Prezesa URE i przewlekłe prowadzenie przez Prezesa URE postępowania oraz, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt III ppkt 2 petitum skargi) – co zostało ujęte w replice z [...] lipca 2013r.(k.2 pkt II).

W ocenie skarżącej Spółki, sprawa wszczęta skargą ma charakter wyłącznie procesowy i dotyczy rozstrzygnięcia, czy Prezes URE dopuścił się bezczynności w postępowaniu wszczętym wnioskiem oraz czy prowadził to postępowanie w sposób przewlekły. Przedmiotem sporu nie jest zatem ocena zasadności wniosku skarżacej, dokonana w odpowiedzi na skargę (tj. kwestia wątpliwości co do kwalifikacji paliwa spalanego w jednostce wytwórczej Spółki oraz kwestia oceny opinii T. Sp. z o.o.), mające charakter merytoryczny, w więc – wobec przedstawionego charakteru postępowania - nie mającymi w nim znaczenia prawnego.

Natomiast w ocenie organu kwestie merytoryczne, dotyczące możliwości uznania wytworzonej energii elektrycznej za pochodzącą z jednostki kogeneracji, o której mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 Pe, mają istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie. W szczególności zastrzeżenia Prezesa URE dotyczyły: energii elektrycznej dostarczonej do jednostki kogeneracji w formie równoważnika paliwowego oraz zakwalifikowania gazu (koksowniczego i nadmiarowego) wykorzystywanego w przedmiotowej jednostce wytwórczej jako paliwa gazowego.

Prezes URE podnosił, że rozpatrywana sprawa miała wyjątkowo skomplikowany charakter, dotyczący wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji, wymagający analizy zagadnień z obszaru inżynierii chemicznej procesowej, obejmujących kwestie dotyczące nie tylko przedmiotowej jednostki kogeneracji, ale i instalacji oraz urządzeń znajdujących się poza nią (baterie koksownicze, instalacje wewnętrzne służące do transportu produktów procesu koksowania), jednakże powiązanych funkcjonalnie z jednostką wytwórczą. Nie można bowiem uznać, że gaz koksowniczy spalany w jednostce kogeneracyjnej Spółki dostarczany jest do miejsca jego zużycia "siecią gazową". Kwestie związane z kwalifikacją instalacji gazowych Spółki jako "sieci gazowej" w rozumieniu przepisów prawa dotyczą merytorycznej przesłanki wydania świadectwa.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę Prezes URE powziął wątpliwości co do zasadności wydania skarżącej Spółce przedmiotowych świadectw pochodzenia z kogeneracji, o czym poinformował skarżącą już w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Przyznał wprost, że zajął w sprawie skarżącej błędne stanowisko, wydając temu podmiotowi świadectwo pochodzenia z kogeneracji (dotyczy energii elektrycznej wytworzonej w okresie od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r.), którego Spółka nie powinna w ogóle uzyskać, gdyż od początku nie spełniała wymagań niezbędnych do jego uzyskania. Powoływał się przy tym na

Przypomniał, że po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (26 sierpnia 2011 r.) weszło w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie sposobu obliczania danych podanych we wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji oraz szczegółowego zakresu obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia tych świadectw, uiszczania opłaty zastępczej i obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji (Dz.U. Nr 176, poz. 1052), które zastąpiło poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 września 2007 r. w sprawie sposobu obliczania danych podanych we wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji oraz szczegółowego zakresu obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia tych świadectw, uiszczania opłaty zastępczej i obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji (Dz. U. Nr 185, poz. 1314). Zgodnie z przepisami nowego rozporządzenia z 2011 r. to przedsiębiorstwo energetyczne miało udowodnić, że wykorzystywane w ramach równoważnika paliwowego ciepło pochodzi z paliw gazowych. Wcześniejsze rozporządzenie takiego wymogu nie zawierało, stąd nieporozumieniem jest powoływanie się na fakt wcześniejszego otrzymywania świadectw pochodzenia z kogeneracji w świetle tej zmiany przepisów. Podkreślił, że art. 91 ust. 3 Pe wyraźnie wskazuje, że regulacje dotyczące zaświadczeń stosuje się do świadectw pochodzenia odpowiednio. Zatem nie można uznać wydawanych przez Prezesa URE świadectw pochodzenia za klasyczne zaświadczenia określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem organu nie można od niego żądać by powielał błędne stanowisko i pomimo ustalenia nowych okoliczności w sprawie wydał skarżącej świadectwa pochodzenia z kogeneracji.

Mając na uwadze powyższe stanowiska, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie mają argumenty merytoryczne przedstawione przez Prezesa URE. Mogły one – i powinny – wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu, przy czym Sąd nie przesądza o kierunku tego wpływu (treści rozstrzygnięcia). Co do zasady, nie powinny jednak stanowić podstawy do oczywistego przedłużenia postępowania w sprawie.

Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 50/11, LEX nr 1123397, gdzie jednoznacznie stwierdzono, że "Postępowanie wywołane skargą na bezczynność lub przewlekłość cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach nie wnika, co do zasady, w merytoryczną i procesową poprawność postępowania organu, a bierze jedynie po uwagę sam fakt, czy w danej sprawie postępowanie było prowadzone sprawnie i bez zbędnej zwłoki." Podobną tezę zawiera wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 130/10, LEX nr 1234522, w którym m.in. stwierdzono, że "Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane."

Przypomnieć tutaj trzeba, że zgodnie z art. 91 ust. 3 Pe "Świadectwo pochodzenia z kogeneracji wydaje Prezes Urzędu Regulacji Energetyki na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji, złożony za pośrednictwem operatora systemu elektroenergetycznego, na którego obszarze działania znajduje się jednostka kogeneracji określona we wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Do wydawania świadectw pochodzenia z kogeneracji stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń."

Powołany przepis odnosi się do dwóch kwestii: charakteru prawnego świadectw pochodzenia z kogeneracji oraz - przede wszystkim - trybu postępowania dotyczącego wdawania tych świadectw.

Co do tej pierwszej kwestii, tzn. charakteru prawnego świadectw pochodzenia z kogeneracji, to już literalna wykładnia wspomnianego przepisu przekonuje, że ustawodawca nie postawił znaku równania między instytucją zaświadczenia uregulowaną w K.p.a. (Dział VII), a instrumentem, jakim jest w Prawie energetycznym świadectwo pochodzenia z kogeneracji. Ustawodawca stwierdził jedynie, że do wydawania tych świadectw, a więc postępowania w sprawie ich wydania, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń. Należy przy tym zauważyć, że przepisy K.p.a. nie odnoszą się do tego postępowania wprost, lecz powinny być stosowane "odpowiednio".

W literaturze przedmiotu (por. w; Prawo energetyczne. Komentarz., red. Z. Muras, M. Swora, LEX, 2010, stan prawny na 2010.08.09; M. Szostakowska, Komentarz do ar. 9l ustawy – Prawo energetyczne) podnosi się, odwołując się do argumentacji prawno-materialnej, że "świadectwo pochodzenia z kogeneracji nie stanowi "klasycznego" zaświadczenia będącego urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów. Treść powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, że regulacje dotyczące zaświadczeń stosuje się do świadectw pochodzenia energii elektrycznej, o ile przepisy szczególne, tu pr. en., nie stanowią inaczej. Zatem to postanowienia pr. en. mają pierwszeństwo przed zapisami k.p.a. Ponadto w myśl art. 9e ust. 6 i 7 w zw. z art. 9m pr. en., z chwilą zapisania świadectwa pochodzenia z kogeneracji po raz pierwszy na koncie ewidencyjnym w rejestrze świadectw pochodzenia z kogeneracji powstają prawa majątkowe wynikające ze świadectw pochodzenia z kogeneracji, które są zbywalne i stanowią towar giełdowy. Nie można zatem uznać wydawanych przez Prezesa URE świadectw pochodzenia za typowe zaświadczenia określone w przepisach k.p.a. Niemożliwe jest bowiem np. wystąpienie przez wnioskodawcę z kolejnym wnioskiem o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji za ten sam okres wytworzenia energii elektrycznej z kogeneracji. Wnioskodawcy przysługuje określone uprawnienie do skorzystania z systemu wsparcia w postaci świadectw pochodzenia z kogeneracji. Po uzyskaniu świadectwa za dany okres uprawnienie to jest konsumowane i nie może on, jak w "klasycznym" zaświadczeniu, uzyskać kolejnego świadectwa pochodzenia z kogeneracji..."

Odnosząc się do kwestii odpowiedniego stosowania K.p.a. w postępowaniu o wydanie świadectwa pochodzenia z kongeneracji autorka przedstawionej wyżej oceny stwierdziła, odwołując się w tym zakresie do Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego aut. B. Adamiak i J. Borkowskiego, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Ten tryb postępowania posiada niezbyt rozbudowaną regulację prawną ze względu na założoną w przepisach szybkość działania organu administracji przy ograniczonym formalizmie czynności.

Potwierdza to ocenę organu, że zgodnie z jednolitym poglądem doktryny i orzecznictwa postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., co potwierdza m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1485/11. Podobny wniosek przedstawia WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/08, LEX nr 560407, stwierdzając, że "Wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zastosowanie przepisów dotyczących wydawania zaświadczeń powoduje szereg konsekwencji związanych z ograniczeniem zarówno uprawnień wnioskodawcy, jak i Prezesa URE. Obowiązująca linia orzecznictwa wskazuje, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności wydanego zaświadczenia na podstawie art. 156 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 21 października 1983 r., sygn. akt I SA 794/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 92), zaś w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47, NSA orzekł o niedopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia. W postanowieniu NSA z dnia 10 marca 1986 r., sygn. akt II SA 293/86, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9D399681AA) odmówiono zaświadczeniu charakteru decyzji. W konsekwencji Prezes URE nie może uchylić błędnie wydanego świadectwa pochodzenia.

Odnosząc się do postępowania o wydanie zaświadczenia pochodzenia z kogeneracji M. Szostakowska stwierdza, że przepis art. 91 ust. 3 Prawa energetycznego determinuje kształt postępowania, przesądzając o specyficznej procedurze wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji, w której zastosowanie mają przepisy postępowania o udzielenie zaświadczenia z k.p.a., łącząc tym samym przepisy dotyczące postępowania administracyjnego oraz specyficzne rozwiązania zawarte w Prawie energetycznym. Połączenie wszystkich wspomnianych wyżej regulacji w jednym postępowaniu powoduje konieczność dokonania szeregu interpretacji obowiązujących przepisów oraz stosowania analogii w celu ukształtowania procedury wydawania świadectw pochodzenia.

Postępowanie o wydanie świadectwa jest wszczynane na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji składany za pośrednictwem operatora systemu elektroenergetycznego, na którego obszarze działania znajduje się jednostka kogeneracji określona we wniosku. W tym momencie rozstrzygające znaczenie ma posiadanie przez przedsiębiorstwo energetyczne koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w kogeneracji wydanej dla danej jednostki kogeneracji, która potwierdza legitymację procesową strony. Jak zauważa M. Szostakowska, do posiadania koncesji są zobligowane jednostki wytwarzające energię elektryczną w kogeneracji, natomiast świadectwa pochodzenia z kogeneracji mogą otrzymywać jednostki spełniające kryterium wysokosprawnej kogeneracji. Pomimo akcesoryjnego charakteru udzielonej koncesji (ewentualnie wpisu do rejestru działalności regulowanej) należy podkreślić, że jest to warunek konieczny uzyskania świadectwa pochodzenia z kogeneracji. Koncesja jest m.in. urzędowym potwierdzeniem wytwarzania energii elektrycznej w ściśle określonej jednostce kogeneracji. Konstrukcja systemu wsparcia polegającego na wydawaniu przez Prezesa URE świadectw pochodzenia z kogeneracji oparta jest na założeniu, że organ nie dysponuje danymi niezbędnymi do wydania świadectwa. W trakcie postępowania o udzielenie koncesji uzyskiwane są i weryfikowane pod względem poprawności niezbędne dane potrzebne do wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji (m.in. dokładna lokalizacja źródła, stosowana technologia, moc zainstalowana itp.).

Zgodnie z art. 91 ust. 6 Pe wniosek, o którym mowa w ust. 3 tej ustawy, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji przedkłada operatorowi systemu elektroenergetycznego w terminie do 14 dnia następnego miesiąca po zakończeniu okresu wytworzenia energii elektrycznej objętej tym wnioskiem. Zgodnie z art. 91 ust. 8 operator systemu elektroenergetycznego ma obowiązek przekazania wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, wraz z potwierdzeniem danych dotyczących ilości energii elektrycznej określonych na podstawie wskazań urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych. W świetle tego przepisu operator systemu elektroenergetycznego nie posiada uprawnień do weryfikacji prawidłowości złożonego wniosku, nie posiada bowiem uprawnień organu administracji publicznej. Jest on jedynie uprawniony oraz zobligowany do potwierdzenia zgodności danych zawartych we wniosku, w odniesieniu do ilości wytworzonej energii elektrycznej na podstawie wskazań urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych, a w razie rozbieżności wskazania ich przyczyn.

Jednocześnie, zgodnie z ust. 9 powołanego przepisu art. 91 Pe Prezes URE odmawia (a więc jest obowiązany odmówić) wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji, jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 3, został przedłożony operatorowi systemu elektroenergetycznego po upływie terminu, o którym mowa w ust. 6. Odmowa wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W ocenie M. Szostakowskiej, którą Sąd podziela, do tej części postępowania, która nie toczy się przed organem administracji publicznej, nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Procedura wydawania świadectw pochodzenia z kogeneracji została uregulowana w art. 91 Prawa energetycznego i w przepisach dotyczących zaświadczeń, zatem przepisy dotyczące postępowania administracyjnego nie mogą być stosowane w drodze analogii do podmiotów, których nie obejmuje zakres podmiotowy k.p.a.

Złożenie wniosku do operatora systemu elektroenergetycznego nie stanowi zatem wszczęcia postępowania administracyjnego. Dopiero z momentem złożenia wniosku do Prezesa URE zostaje wszczęte – zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. - postępowanie administracyjne prowadzone przed Prezesem URE, do którego mają zastosowanie przepisy K.p.a. Nie jest zatem możliwe zastosowanie przepisów K.p.a. do okresu poprzedzającego wszczęcie postępowania poprzez nałożenie na operatora obowiązków, które ma organ administracji.

Zgodnie z art. 91 ust. 3 Prawa energetycznego, świadectwo pochodzenia z kogeneracji Prezes URE wydaje – po spełnieniu określonych wyżej wymagań - w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jest to – w ocenie powołanej wyżej autorki - termin procesowy dokonania czynności przez organ administracji publicznej. Uchybienie terminu dokonania czynności przez organ administracji publicznej nie powoduje bezskuteczności czynności procesowej. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 36-38 K.p.a. dotyczące sposobu postępowania organu po upływie terminu do załatwienia sprawy. W myśl art. 36 § 1 i 2 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Tutaj trzeba podkreślić, że określony w art. 91 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne termin 14 dni na wydanie świadectwa nie ma charakteru terminu wyznaczonego przez organ administracji publicznej, lecz ma charakter terminu ustawowego, wyznaczonego przez ustawę zawierającą głównie przepisy prawa materialnego. Nie znaczy to, że termin, o którym tutaj mowa, ma charakter terminu prawa materialnego, czy też terminu zawitego, nieprzywracalnego.

Nie jest to natomiast, w ocenie Sądu, z całą pewnością termin, który organ może dowolnie przekraczać. Ma zatem rację skarżąca stwierdzając, że niezależnie od charakteru prawnego wymienionego terminu, termin ten wiąże organ i nie może być przekroczony w sposób nieuzasadniony.

Jest to termin szczególny, gdyż art. 217 § 3 K.p.a., określający kodeksowy termin wydawania zaświadczeń stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.

W przedstawionym stanie sprawy istotne znaczenie ma określenie dopuszczalnego przy wydawaniu świadectw pochodzenia z kogeneracji postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. postępowanie poprzedzające wydanie zaświadczenia może poprzedzać postępowanie wyjaśniające. "Tego postępowania nie można jednak utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o jakim mowa w dziale II K.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ocenę przeprowadzonych dowodów. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 k.p.a., ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu stwierdzenia istnienia lub nieistnienia indywidualnego stanu faktycznego lub prawnego służy bowiem w gruncie rzeczy jego ustaleniu. (tak: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe., Difin, Warszawa 2002, str. 228).

W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej ocena zakresu postępowania wyjaśniającego nie dotyczy zakresu postępowania poprzedzającego wydanie świadectw pochodzenia z kogeneracji. Według Sądu, zakres tego postępowania wyznacza bowiem zakres wniosku przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji, o którym mowa w art. 91 ust. 3.

Zgodnie z ust. 4 powołanego wyżej przepisu wniosek ten powinien zawierać:

1) nazwę i adres przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji;

2) określenie lokalizacji, typu i mocy zainstalowanej elektrycznej jednostki kogeneracji, w której energia elektryczna została wytworzona;

3) określenie rodzaju i średniej wartości opałowej paliw, z których została wytworzona energia elektryczna i ciepło w jednostce kogeneracji, oraz ilości tych paliw ustalone na podstawie pomiarów dokonanych za pomocą oznaczonych urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych;

4) określenie, na podstawie pomiarów dokonanych za pomocą oznaczonych urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych, ilości ciepła użytkowego w kogeneracji, z podziałem na sposoby jego wykorzystania;

5) określenie, na podstawie pomiarów dokonanych za pomocą oznaczonych urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych, danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji w danej jednostce kogeneracji;

6) określenie okresu, w którym została wytworzona energia elektryczna w wysokosprawnej kogeneracji;

7) określenie ilości energii pierwotnej wyrażonej w procentach, która została zaoszczędzona, kwalifikującej do uznania energii elektrycznej za wytworzoną w wysokosprawnej kogeneracji obliczonej na podstawie referencyjnych wartości dla wytwarzania rozdzielonego;

8) informacje o spełnieniu warunków uprawniających do wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji, dla energii elektrycznej wytworzonej w jednostce kogeneracji, o której mowa w ust. 1 pkt 1, 1a albo 2 lub w art. 9a ust. 8d.

Nie ulega wątpliwości, że jedynym podmiotem uprawnionym do weryfikacji informacji zawartych we wniosku jest Prezes URE, który przed wydaniem świadectwa ma nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości danych zawartych we wniosku. Dokonuje tego w ramach postępowania wyjaśniającego, które właśnie w przypadku wydawania świadectw pochodzenia z kongeneracji, nie mających wszak charakteru "typowego" zaświadczenia, może (i powinno) mieć szerszy zakres, oparty jednak na podstawie przepisów K.p.a. dotyczących postępowania dowodowego. Jest to szczególna cecha tego postępowania.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Prezes URE był zobowiązany w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku strony skarżącej (przedsiębiorstwa energetycznego) wydać odpowiednie świadectwo pochodzenia z kongeneracji. Braki wniosku oraz obiektywne trudności związane z jego rozpatrzeniem, będące następstwem skomplikowania sprawy, uzasadniały przewidziane w ar. 35 § 3 K.p.a. przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Jednakże możliwość tę wykorzystano w rozpatrywanej sprawie zbyt często, nie dotrzymując nowo wyznaczonych terminów i nie dokładając należytej staranności dla wyjaśnienia sprawy przez okres 2 miesięcy.

Należy przy tym zauważyć (za M. Szostakowską, op. cit., pkt 23 Komentarza), że art. 91 ust. 9 Pe nie jest jedynym przepisem, na podstawie którego Prezes URE jest uprawniony do odmowy wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji. W przypadku, gdy wniosek o wydanie świadectwa pochodzenia nie spełnia wymogów określonych w art. 91 ust. 4 tegoż Prawa oraz prowadzone postępowanie wyjaśniające nie doprowadzi do uzupełnienia braków złożonego wniosku, Prezes URE na podstawie art. 219 K.p.a. odmawia wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji. Odmowa następuje również w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, i brak wówczas podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania.

Należy ocenić, że w rozpatrywanej sprawie, rozpatrzonej de facto dnia 17 kwietnia 2013 r., czyli po upływie ponad 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, miała miejsce przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Na gruncie stanu faktycznego – bezspornego - co do podejmowanych czynności, Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, LEX nr 1233717, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia."

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. (sygn. akt: II GSK 1360/12), "Wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian."

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również w postanowieniu z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, LEX nr 1247155, iż: "Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a."

Jednocześnie, biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy, Sąd uznał, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania przez ponad miesiąc, miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa.

Formułując tę ocenę Sąd odwołał się do określenia pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, zgodnie z którym "Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło." Należało też nawiązać do wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 182/12, LEX nr 1223922, w którym stwierdzono, że: "Jeżeli niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej jest konsekwencją zaistniałych obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, a strona informowana była o podejmowanych w toku postępowania czynnościach procesowych organu, to zaistniałej bezczynności nie można zakwalifikować jako rażącej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec wydania wnioskowanego aktu Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.