Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 261/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 7, art. 148, art. 133 § 1 , art. 106 § 3-4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 13b ust. 4 pkt 3, art. 13b ust. 4a-6
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 91 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 32  ust. 1,2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 854/23 w sprawie ze skargi Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 30 marca 2023 r. nr WN-II.4131.1.6.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat 1. uchyla zaskarżony wyrok w części objętej punktami I i II; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz Wojewody Małopolskiego 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 854/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 30 marca 2023 r. nr WN-II.4131.1.6.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 20 w zakresie podpunktu 2.1a.1 uchwały Nr CV/2851/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 lutego 2023 r. zmieniającej uchwałę nr LXXXIX/2177/17 z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat: uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (pkt I), zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II) oraz zarządził zwrot nienależnie uiszczonego wpisu w wysokości 300 zł z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz Rady Miasta Krakowa (pkt III).

II. Stan sprawy, której dotyczy zaskarżony wyrok.

Wojewoda Małopolski (Wojewoda, organ nadzoru) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 marca 2023 r. stwierdził nieważność uchwały Nr CV/2851/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 lutego 2023 r. w zakresie wskazanym w pkt I.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że Rada Miasta Krakowa w § 1 pkt 20 kwestionowanej uchwały wprowadziła zmiany w załączniku nr 2 do uchwały nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. przez dodanie punktu 2.1a wraz z podpunktami. W pkt 2.1a ustalone zostały stawki opłat za kolejne godziny postoju w obszarze płatnego parkowania dla posiadaczy statusu Karty Krakowskiej, natomiast ppkt 2.1a.1 postanowiono, że ww. opłatę można wnieść jedynie w dedykowanych aplikacjach mobilnych do wnoszenia opłat za parkowanie, na zasadach w nich określonych. W ocenie Wojewody, wprowadzona regulacja w zakresie 2.1a.1 załącznika nr 2 do uchwały nr LXXXIX/2177/17 naruszała konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie można bowiem w omawianym przypadku wskazać wartości konstytucyjnych, które uzasadniałyby odmienne traktowanie posiadaczy statusu Karty Krakowskiej, w zależności od sposobu wnoszenia opłaty za parkowanie. Unormowanie to dotyczy określonej grupy osób (posiadaczy statusu Karty Krakowskiej), a zatem grupy spełniającej warunki określone uchwałą nr XCIV/2450/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie wprowadzenia i realizacji programu pn. Karta Krakowska, natomiast wprowadzona regulacja powoduje, że osoby posiadające status Karty Krakowskiej, znajdujące się w identycznym położeniu, muszą uiszczać opłaty za parkowanie w różnej wysokości, w zależności od tego czy posiadają możliwość płatności poprzez aplikację mobilną, czy też nie. Uprzywilejowanie osób mających dostęp do urządzeń mobilnych w stosunku do osób, które takiej możliwości nie mają, pomimo że należą do tej samej kategorii osób, do których odnosi się to samo kryterium, stanowi o nierównym traktowaniu podmiotów znajdujących się w takim samym położeniu. Organ nadzoru stwierdził, że metody uiszczania opłaty, określone w § 3 nowelizowanej uchwały nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r., stanowią równorzędne i dopuszczalne sposoby jej wnoszenia. Ograniczenie możliwości wnoszenia niższej stawki opłaty, określonej w punkcie 2.1a załącznika nr 2 uchwały, jedynie do jednego z ww. sposobów, a więc "dedykowanych aplikacji mobilnych" powoduje, że taka regulacja jest również sprzeczna z zasadą sprawiedliwości społecznej, która nie zezwalała na różnicowanie prawne podmiotów, jeśli ich sytuacja faktyczna jest taka sama. Regulacja ta powoduje więc, że skorzystanie z uprawnienia jest uzależnione od posiadania urządzeń mobilnych i dostępu do Internetu, prowadząc do pogorszenia sytuacji osób dokonujących płatności w innej dopuszczalnej uchwałą formie. Ma to szczególne znaczenia dla osób starszych, korzystających w mniejszym stopniu z mobilnego dostępu do sieci internetowej i nowoczesnych form komunikacji. Z uwagi na powyższe organ nadzoru stwierdził, nieważność powołanej na wstępie uchwały w części tj. w zakresie wprowadzonego unormowaniem § 1 pkt 20 podpunktu 2.1a.1. załącznika nr 2 do uchwały.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta Krakowa (strona skarżąca/skarżąca rada miasta) wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Małopolskiego kosztami postępowania w sprawie. Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie: 1) art. 107 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) przez nieprawidłowe określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wskazanie jedynie art. 91 u.s.g., z pominięciem przepisów prawa materialnego, z którymi sprzeczność Wojewoda zarzucał ww. uchwale nr CV/2851/23 Rady Miasta Krakowa; 2) art. 91 u.s.g., przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała była sprzeczna z prawem; 3) art. 32 Konstytucji przez błędną jego wykładnię prowadzącą do ustalenia, że przepis uchwały nr CV/2851/23 Rady Miasta Krakowa w § 1 pkt 20 ww. aktu ppkt 2.1a.1 załącznika nr 2 do uchwały był sprzeczny z tym artykułem Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

III. Ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku rozpoznania skargi Rady Miasta Krakowa na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wskazanym na wstępie (pkt I) wyrokiem uwzględnił skargę.

W ocenie Sądu I instancji zakwestionowany przepis aktu prawa miejscowego nie naruszył art. 32 Konstytucji RP. Sąd Wojewódzki uznał także, że Wojewoda nie wykazał, że wprowadzony "system premiowania" używania aplikacji w aparatach mobilnych doprowadził do dyskryminacji osób starszych, a w szczególności w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazano na jakiekolwiek, aktualne badania statystyczne osób kierujących pojazdami, które potwierdzałyby tezę, że kierujący pojazdami (seniorzy) nie posiadają smartfonów, nie używają ich z racji wieku lub nie potrafią używać aplikacji mobilnych. Zdaniem Sądu I instancji dostępne badania statystyczne nie potwierdzają faktu znikomego korzystania przez seniorów (rozumianych jako osoby powyżej 60-tego roku życia) z aplikacji mobilnych. Sąd odniósł się w tej kwestii do literatury przedmiotu oraz badań statystycznych. Dodatkowo WSA zauważył, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło kierujących pojazdami (tylko oni są zobowiązani do uiszczania opłat za postój kierowanego samochodu w obszarze płatnego parkowania), a zatem grupa osób w wieku 60 lat i więcej będzie "znacznie mniej narażona na braki wiedzy i umiejętności w obsłudze aplikacji mobilnych" w porównaniu do wszystkich seniorów, a to z tego powodu, że kierowanie pojazdami z reguły wymusza na kierowcach przystosowywanie się do nowych rozwiązań technicznych stosowanych przez producentów pojazdów. Sąd I instancji podniósł, że zasadą korzystania z aplikacji mobilnych przy dokonywaniu płatności jest jej dobrowolność wyboru przez użytkownika, gdyż z treści uchwały i zapewnień pełnomocnika strony skarżącej wynika, że Rada Miasta Krakowa w żaden sposób nie ograniczyła rodzajów aplikacji, które mogły być instalowane i wykorzystywane przy dokonywaniu płatności, a te same stawki (obniżone w stosunku do podstawowych stawek) obowiązywały przy dokonywaniu płatności przy użyciu którejkolwiek aplikacji. Sąd Wojewódzki stwierdził następnie, że przyjmując – w kontekście znaczenia konstytucyjnej zasady równości – że cechą relewantną jest posiadanie Karty Krakowskiej, "to możliwość zapłaty niższej opłaty za postój samochodu w obszarze płatnego parkowania za pomocą powszechnie dostępnych i nie limitowanych rodzajowo (jak zapewniał pełnomocnik strony skarżącej) aplikacji mobilnych", racjonalnie uzasadniona kosztami utrzymania systemu elektronicznych opłat w stosunku do kosztów utrzymania parkometrów. W ocenie Sądu I instancji, racjonalnie uzasadnionym celem przepisów dotyczących ponoszenia opłat za postój samochodów jest m.in. takie ich ukształtowanie, aby z jednej strony wprowadzić maksymalnie prosty i tani w obsłudze system, z drugiej strony, aby był to system efektywny i skuteczny (łatwy w obsłudze; powszechnie wykorzystywany, mało awaryjny). W uzasadnieniu zawarto także twierdzenie, że Sądowi "nie wydaje się", aby obsługa aplikacji mobilnych szczególnie różniła się od obsługi parkometrów, gdyż w obu przypadkach należy wpisać numer pojazdu i szacowany czas parkowania. Sąd zauważył, że w konsekwencji, wobec braku osób obsługujących strefy parkowania, to sami kierujący pojazdami muszą obsłużyć parkometry lub też zapłacić należną opłatę za pomocą aplikacji mobilnej. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda nie dostrzegając uzasadnionych okoliczności odstąpienia w wymienionej na wstępie uchwale Rady Miasta Krakowa od równego traktowania wszystkich posiadaczy Karty Krakowskiej, dokonał błędnej wykładni art. 32 Konstytucji RP i tym samym błędnie stwierdził, że wskazana w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym część uchwały Nr CV/2851/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 lutego 2023 r. jest sprzeczna z prawem.

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w części (w zakresie punktu I i II) oraz wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewoda wniósł także od zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na uznaniu przez WSA w Krakowie, że wprowadzenie przez Radę Miasta Krakowa korzystniejszej opłaty za parkowanie dla posiadaczy Krakowskiej Karty Miejskiej pod warunkiem dokonania opłaty za pomocą aplikacji mobilnej – nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania, w sytuacji gdy uchwalając zaskarżoną regulację Rada Miasta Krakowa spowodowała, że podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym nie są traktowane równo, zatem ustanowiona regulacja prowadzi do zróżnicowań dyskryminujących;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 oraz art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego i nieuzasadnione jego uchylenie, wynikające z przyjęcia, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego celem wykazanie, że preferencyjne opłacania kosztów parkowania za pomocą aplikacji mobilnych doprowadziło realnie do dyskryminacji osób w starczym wieku – w sytuacji, gdy w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się postępowania dowodowego, lecz kontroluje się zgodność aktów wydawanych przez organy gminy z prawem, w związku z tym uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego ogranicza się do kwestii wskazania, jakie przepisy prawa zostały naruszone i z jakich względów organ dokonał takiej oceny.

V. Stanowisko strony przeciwnej.

W piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2024 r. Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy – zgodnie z zasadą tantum devolutum, quantum iudicatum – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do części kontrolowanego rozstrzygnięcia w związku z zaskarżeniem wyroku niższej instancji w zakresie punktów I i II.

2. Weryfikacja zasadności podniesionych zarzutów prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że wniesiona skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a stwierdzone wady poddanego kontroli wyroku uzasadniają jego wzruszenie w granicach zaskarżenia.

3. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że kontrolowany Sąd Wojewódzki błędnie przeprowadził proces badania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego z dnia 30 marca 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 20 w zakresie podpunktu 2.1a.1 uchwały Nr CV/2851/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 lutego 2023 r. zmieniającej uchwałę nr LXXXIX/2177/17 z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat, co – pośrednio – było konsekwencją wadliwej oceny legalności zakwestionowanego przez organ nadzoru przepisu aktu prawa miejscowego.

4. Zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest ocena prawnej dopuszczalności wprowadzenia przez prawodawcę lokalnego (skarżącą radę gminy) uregulowania różnicującego prawnie podmioty znajdujące się w identycznej lub podobnej sytuacji prawnej na podstawie przesłanek pozbawionych wyraźnej podstawy normatywnej oraz w sposób, który prima facie wyczerpuje znamiona dowolności lub prowadzi do możliwości powstania skutków naruszających konstytucyjny nakaz równości traktowania w sferze stanowienia prawa.

Powyższy problem prawny został wywołany przez nowelizację uchwały skarżącej rady miasta z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała zmieniająca z dnia 22 lutego 2023 r. w pkt 20 § 1 wprowadziła w załączniku nr 2 do uchwały z dnia 22 listopada 2017 r. nowy pkt 2.1a wraz z podpunktami, w tym podpunktem 2.1a.1. Nowa regulacja polegała przede wszystkim na ustaleniu obniżonych stawek opłat za kolejne godziny postoju w obszarze płatnego parkowania (2.1a) dla posiadaczy statusu tzw. Karty Krakowskiej (status ten został ustanowiony na podstawie uchwały Nr XCIV/2450/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie wprowadzenia i realizacji programu pn. Karta Krakowska) oraz ustanowieniu warunku, że obniżoną opłatę można wnieść "jedynie w dedykowanych aplikacjach mobilnych do wnoszenia opłat za parkowanie, na zasadach w nich określonych" (2.1a.1).

Przedmiotem wątpliwości prawnych Wojewody stał się dodany w uchwale nowelizującej podpunkt 2.1a.1, który w ocenie tego organu wprowadził niedopuszczalne (naruszające konstytucyjne zasady równości oraz niedyskryminacji) zróżnicowanie sytuacji prawnej adresatów uchwały z dnia 22 listopada 2017 r., będących posiadaczami tzw. Karty Krakowskiej, pomimo braku spełnienia konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności takiego zróżnicowania. Organ nadzoru wskazał w tym zakresie przede wszystkim na brak uzasadnienia do odmiennego traktowania tych posiadaczy statusu tzw. Karty Krakowskiej, którzy ze względu na wiek (lub także inne okoliczności) są pozbawieni możliwości korzystania z aplikacji mobilnych w celu uiszczania opłat, co skutkuje pozbawieniem ich możliwości wykonywania uprawnień związanych z obniżonym systemem stawek opłat w obszarze płatnego parkowania (2.1a), skoro system płatności mobilnych stał się jedynym dopuszczalnym systemem.

5. Dokonując – na tle powyższych uwag oraz w granicach podniesionego zarzutu kasacyjnego – oceny prawidłowości założeń i wniosków wykładniczych przyjętych w zaskarżonym wyroku, należy przede wszystkim stwierdzić, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej konkretyzacji treściowej konstytucyjnej zasady równości oraz jej aplikacji w procesie oceny legalności unormowania, o którym mowa w § 1 pkt 20 w zakresie podpunktu 2.1a.1 uchwały Nr CV/2851/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 lutego 2023 r. zmieniającej uchwałę nr LXXXIX/2177/17 z dnia 22 listopada 2017 r., co skutkowało wadliwym zakwestionowaniem legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

6. Uzasadniając powyższą ocenę prawną, trzeba na wstępie zauważyć, że o ile nie budzi wątpliwości zasadniczo szeroka swoboda regulacyjna właściwej rady gminy (rady miasta), wykonującej na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) kompetencję do określenia sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania lub w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, o tyle określone uregulowania ograniczające zakres możliwych form lub metod poboru tego rodzaju płatności mogą skutkować naruszeniem zasad konstytucyjnych lub ustawowych granic wykonywania kompetencji prawodawczych.

7. Orzekając w granicach sporu wyznaczonego zarzutami kasacyjnymi organu nadzoru, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że warunkiem prawidłowości oceny legalności zakwestionowanego przepisu aktu prawa miejscowego w przedmiotowej sprawie jest niewadliwe przeprowadzenie testu jego zgodności z konstytucyjną zasadą równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej, nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Równe traktowanie oznacza przy tym traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań tak dyskryminujących, jak i faworyzujących. Omawiana zasada nakazuje zatem nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną (zob. np. orzeczenie TK z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK z 1988 r., poz. 1; wyroki TK z: 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1; 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; 18 grudnia 2000 r., sygn. K 10/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 298; 22 lutego 2005 r., sygn. K 10/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17; 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79; 8 czerwca 2016 r., sygn. K 37/13, OTK ZU A/2016, poz. 28; 22 marca 2017 r., sygn. P 121/15, OTK-A 2017, nr 18).

Ocena spornej regulacji z punktu widzenia zasady równości wymaga rozpatrzenia trzech zagadnień. Po pierwsze, należy ustalić, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie określonych podmiotów, co wymaga przeprowadzenia analizy treści i celu aktu normatywnego, w którym została zawarta kontrolowana norma prawna. Po drugie, konieczne jest stwierdzenie, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. Po trzecie wreszcie, jeżeli prawodawca odmiennie potraktował podmioty charakteryzujące się wspólną cechą istotną, to – mając na uwadze, że zasada równości nie ma charakteru absolutnego – niezbędne jest rozważenie, czy wprowadzone od tej zasady odstępstwo można uznać za dopuszczalne (por. wyrok TK z 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10; wyrok TK z 8 czerwca 2016 r., sygn. K 37/13).

Odnosząc powyższe przesłanki do treści art. 13b ust. 4 pkt 1 i 3 w zw. z § 1 pkt 20 w zakresie podpunktu 2.1a.1 uchwały Nr CV/2851/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 lutego 2023 r. zmieniającej uchwałę nr LXXXIX/2177/17 z dnia 22 listopada 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał w pierwszej kolejności, że na tle spornego przepisu, wprowadzającego na zasadzie wyłączności mobilny sposób uiszczania obniżonych opłat za kolejne godziny postoju w obszarze płatnego parkowania dla posiadaczy statusu tzw. Karty Krakowskiej, wspólną cechą istotną, uzasadniającą równe traktowanie określonych podmiotów będących adresatami tego przepisu, jest posiadanie statusu określonego przez ww. Kartę. Po drugie, Naczelny Sąd stwierdził, że prawodawca lokalny ustalając, że obniżoną opłatę za postój "można wnieść jedynie w dedykowanych aplikacjach mobilnych do wnoszenia opłat za parkowanie, na zasadach w nich określonych", zróżnicował zakres praw posiadaczy statusu tzw. Karty Krakowskiej, pomimo iż adresaci spornego przepisu znajdują się w tożsamej lub podobnej sytuacji prawnej związanej co do zasady z zameldowaniem lub zamieszkiwaniem na terenie Krakowa oraz możliwością postoju pojazdu samochodowego w obszarze płatnego parkowania. Po trzecie, uwzględniając, że zasada równości nie ma charakteru absolutnego, a zatem w określonych konstytucyjnie granicach istnieje możliwość wprowadzenia regulacji odmiennie traktującej identyczne lub podobne sytuacje prawne, konieczne jest szczegółowe rozważenie, czy zastosowane przez skarżącą radę miasta rozwiązanie normatywne może być uznane za usprawiedliwione.

8. Naczelny Sąd Administracyjny, przeprowadzając proces ważenia argumentów uzasadniających odstępstwo od nakazu równego traktowania adresatów spornego przepisu, uwzględnił miarodajne orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego RP oraz stwierdził, że dokonana przez Sąd Wojewódzki aplikacja konstytucyjnych kryteriów dopuszczalności zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów podobnych jest wadliwa.

Przede wszystkim kontrolowany Sąd Wojewódzki przyjmując błędne założenie co do obowiązku organu nadzoru w zakresie "wykazania", że "zastosowane preferencje w opłatach parkingowych (dla posiadaczy Karty Krakowskiej poprzez połączenie możliwości ich zastosowania tylko wyłącznie przy wykorzystaniu aplikacji mobilnych)" są dyskryminujące, jak również odwołując się – poza granicami wyznaczonymi w art. 133 § 1 i art. 106 § 3-4 p.p.s.a. – do "dostępnych badań statystycznych", pominął zasadnicze uwarunkowania sądowoadministracyjnej kontroli abstrakcyjnej aktów prawa miejscowego, która zmierza do oceny hierarchicznej zgodności przepisów prawa lokalnego z normami wyższego stopnia, a nie do celowościowego wartościowania rozwiązań normatywnych ustanowionych przez gminny organ stanowiący prawo.

W związku z powyższym przeprowadzony przez Sąd a quo proces oceny zachowania konstytucyjnych kryteriów dopuszczalności zróżnicowania sytuacji prawnej adresatów spornego przepisu aktu prawa miejscowego doprowadził do wadliwych rezultatów. Wykonując kompetencje kontrolne w tym zakresie, Sąd Wojewódzki przez ograniczenie swoich rozważań jedynie do kryterium relewantności oraz formułując na ich podstawie nieuprawnione wnioski nieprawidłowo zastosował trybunalską metodykę weryfikacji legalności aktów normatywnych (zob. np. wyroki TK z: 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99; 18 grudnia 2000 r., sygn. K 10/00; 22 lutego 2005 r., sygn. K 10/04; 31 marca 2008 r., sygn. P 20/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 31 i 16 listopada 2010 r., sygn. K 2/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 102; z 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10). Nie było wystarczające do zakończenia procesu kontroli stwierdzenie, że "utrzymanie i ewentualne wprowadzanie zmian w zainstalowanych parkometrach jest znacznie droższe niż elektroniczna obsługa systemu przy wykorzystaniu aplikacji mobilnych", że "racjonalnie uzasadnionym celem przepisów dotyczących ponoszenia opłat za postój samochodów jest m.in. takie ich ukształtowanie, aby z jednej strony wprowadzić maksymalnie prosty i tani w obsłudze system, z drugiej strony, aby był to system efektywny i skuteczny (łatwy w obsłudze; powszechnie wykorzystywany, mało awaryjny)", oraz że "[n]ie wydaje się przy tym, aby obsługa aplikacji mobilnych szczególnie się różniła od obsługi parkometrów".

Tymczasem prawidłowa analiza treści spornego przepisu w świetle art. 13b ust. 4 pkt 3 oraz art. 13b ust. 4a-6 u.d.p. prowadzi do wniosku, że wprowadzona regulacja prawa lokalnego nie jest wystarczająco relewantna w świetle treści i celów normatywnych przepisów ustawy o drogach publicznych, które nie zawierają w rozważanym zakresie jakichkolwiek odwołań do eksponowanych w zaskarżonym wyroku przesłanek efektywności lub oszczędności systemu poboru opłat. Kryterium relewantności nie zostało zatem spełnione.

Nie można także przyjąć – co zostało pominięte w rozważaniach Sądu Wojewódzkiego – że skarżąca rada miasta, wprowadzając odstępstwo od zasady równości, uwzględniła kryterium proporcjonalności przez wykazanie odpowiednio skonkretyzowanego i nadrzędnego względem interesów podmiotów pozbawionych możliwości korzystania z uprawnienia do obniżonej opłaty w strefie płatnego parkowania (śródmiejskiej strefie płatnego parkowania) interesu publicznego uzasadniającego naruszenie zasady równości. Ogólne uwagi na temat efektywności lub oszczędności mobilnego systemu poboru opłat, bez wskazania normatywnej podstawy ustawowej dla zastosowania tego rodzaju przesłanek w akcie prawa miejscowego, nie są, co oczywiste, wystarczające. W przedmiotowej sprawie gminny organ stanowiący nie wykazał także – co nie zostało poddane ocenie przez Sąd wojewódzki – że sporny przepis pozostaje w związku z określonymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz służy ich realizacji.

9. Odrębnie trzeba dostrzec, że zastosowane przez skarżącą radę miasta kryteria zróżnicowanego regulowania sytuacji prawnej adresatów spornego przepisu mogą być także oceniane jako mające charakter pośrednio dyskryminujący przez to, że nierówne traktowanie określonych grup podmiotowych bazuje na kryterium posiadania określonych kompetencji cyfrowych lub posiadania określonych urządzeń mobilnych, co implicite prowadzi do niedozwolonego ukształtowania sytuacji prawnej osób starszych (zob. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o osobach starszych), osób znajdujących się w trudnej sytuacji majątkowej lub finansowej albo osób niemogących z innych względów korzystać z określonych urządzeń technicznych.

Jakkolwiek Sąd Wojewódzki w sposób niespójny połączył badanie spornego przepisu w świetle zasad równości w prawie oraz niedyskryminacji, błędnie je utożsamiając, to jednak stwierdzenie naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku dalszego badania zgodności kontrolowanej regulacji z zasadą niedyskryminacji (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP).

10. Na podstawie przeprowadzonej analizy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skarżąca rada miasta naruszyła konstytucyjne i ustawowe granice legalnego wykonywania kompetencji do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie wyznaczonym w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. przez to, że bez zachowania wymogów relewantności, proporcjonalności oraz powiązania z zasadami i wartościami konstytucyjnymi wprowadziła niedopuszczalne odstępstwo od konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) przez ustanowienie w odniesieniu do adresatów uprawnienia do obniżonej stawki opłaty za postój (posiadaczy statusu tzw. Karty Krakowskiej) w obszarze płatnego parkowania (strefie płatnego parkowania i śródmiejskiej strefie płatnego parkowania) systemu płatności mobilnych jako wyłącznego i obligatoryjnego sposobu pobierania powyższych opłat, podczas gdy określona grupa beneficjentów tego uprawnienia została w ten sposób arbitralny i całkowity pozbawiona możliwości jego wykonywania.

11. Konsekwencją uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia przez kontrolowany Sąd Wojewódzki art. 3 § 2 pkt 7 oraz art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 5 u.d.g. przez wadliwe uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 20 w zakresie podpunktu 2.1a.1 uchwały Nr CV/2851/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 lutego 2023 r. zmieniającej uchwałę nr LXXXIX/2177/17 z dnia 22 listopada 2017 r. W pozostałym zakresie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty podlegają oddaleniu.

10. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jak również przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 148 p.p.s.a.– uchylił zaskarżony wyrok w części objętej zakresem zaskarżenia (pkt I i II zaskarżonego wyroku) oraz oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 30 marca 2023 r. nr WN-II.4131.1.6.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 20 w zakresie podpunktu 2.1a.1 uchwały Nr CV/2851/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 lutego 2023 r. zmieniającej uchwałę nr LXXXIX/2177/17 z dnia 22 listopada 2017 r., zasądzając jednocześnie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

-----------------------

2