Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 118/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi I. Ś. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany i uzupełnienia danych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z ...2013r. znak: ... Starosta M., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geologiczne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) orzekł:

- dokonać zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków danych ewidencyjnych dotyczących działki nr ... o powierzchni ..., położonej w obrębie ewidencyjnym G., w jednostce ewidencyjnej M., należącej do I. Ś., zapisanej w księdze wieczystej KW ... prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I. ... Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w M., w zakresie powierzchni klasoużytków z B – tereny mieszkaniowe o powierzchni ... ha na B – tereny mieszkaniowe o powierzchni ... ha, z R IVa – grunty orne o powierzchni ... na R IVa – grunty orne o powierzchni ... ha, zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki, sporządzonym przez geodetę uprawnionego K. Ł. (nr uprawnień ...) - stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji,

- dokonać zmiany przebiegu konturu klasoużytku B zgodnie z mapą ewidencyjną uzupełniającą sporządzoną przez geodetę F. R., stanowiącą załącznik nr 2 do decyzji,

- dokonać wpisu danych ewidencyjnych dotyczących położonego na ww. działce budynku: ilość kondygnacji nadziemnych 2, brak kondygnacji podziemnej, materiał z którego został budynek zbudowany – mur, rok zakończenia budowy budynku ..., powierzchnia zabudowy ...m2 (powierzchnia z mapy ewidencyjnej).

W odwołaniu od powyższej decyzji I. Ś. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, kwestionując wyniki dokonanych na działce nr ... pomiarów geodezyjnych, zawyżenie powierzchni terenu mieszkaniowego w stosunku do stanu faktycznego na gruncie, co odpowiednio wpływa na określenie wielkości terenów ornych klasy R IVa, brak stosownych uprawnień osób dokonujących pomiarów oraz tryb wykonanej modernizacji wobec braku uprzedniego założenia w gminie ewidencji gruntów i budynków. Powołując się na wcześniejszą korespondencję z organami i pomiary strona zakwestionowała również ustaloną w decyzji powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego (...m2), co do której deklarowała ...m2.

Decyzją z ... 2014r. znak: ..., K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał przebieg postępowania, stan faktyczny i prawny. Zdaniem organu odwoławczego kwestionowana przez stronę procedura zakładania ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywania modernizacji ewidencji, została zachowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami. W szczególności poprawnie wyłożono do wglądu projekt operatu opisowo-kartograficznego, zawiadomiono zainteresowanych. Modernizacja zakończyła się ... 2011r. w chwili gdy w dzienniku urzędowym województwa została zamieszona informacja Starosty, iż projekt operatu opisowo-kartograficznego opracowany w ramach modernizacji stał się operatem ewidencji. W związku z powyższym organ odwoławczy orzekł, że zarzuty zgłoszone przez stronę po terminie określonym w art. 24a ust. 9 P.g.k. należało traktować jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Starosta M. przy wprowadzaniu zmian do ewidencji w 2012r. stwierdził usterki dotyczące określenia powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego oraz braku szkicu polowego dokumentującego aktualny przebieg konturu użytku terenów mieszkaniowych. Z uwagi na powyższe ustalenia zostały opracowane przez wykonawcę prac modernizacyjnych nowe dokumenty techniczne, tj. wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczy działki oraz szkic z pomiaru użytków gruntowych, umożliwiających wprowadzenie zmian do operatu technicznego. Zmiany w operacie zostały dokonane przez Starostę w trybie czynności materialno-technicznej na podstawie ww. dokumentacji, która zawierała wykaz zmian danych ewidencyjnych. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt przeprowadzenia w 2012r. postępowania wyjaśniającego przed wprowadzeniem zmian do ewidencji gruntów i budynków, przedmiotowa zmiana powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej, a nie w trybie czynności materialno-technicznej, czym został naruszony § 47 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. przedmiotowe rozporządzenie stanowi w § 63 ust. 1, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku są między innymi numeryczny opis konturu budynku oraz pole powierzchni zabudowy budynku, natomiast przez powierzchnię zabudowy rozumie się pole powierzchni figury geometrycznych określonej przez kontur budynku. W celu określenia powierzchni niezbędny jest pomiar zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz określenie współrzędnych prostokątnych płaskich wszystkich narożników budynku. Wobec powyższego brak jest podstaw do ujawniania w operacie ewid. powierzchni na podstawie oświadczenia strony. Organ stwierdził, że przeprowadzone przez organ obliczenia powierzchni na podstawie współrzędnych zawartych w operacie technicznym KERG:... są zgodne z wyliczeniami organu I instancji, powierzchnia budynku mieszkalnego na podstawie współrzędnych wynosi ... m2. Ponadto z protokołu oględzin ww. nieruchomości z dnia ... 2013r. przeprowadzonych przez organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej wynika, że wystąpiła niezgodność stanu faktycznego na gruncie z pomiarem wykonanym w ramach gwarancji w 2012 r. przez wykonawcę modernizacji gruntów i budynków, w zakresie określenia zasięgu użytków gruntowych oraz określenia kondygnacji budynku. Na podstawie tych ustaleń zostały przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego wykonane pomiary oraz została opracowana stosowna dokumentacja techniczna. Paragraf 46 ust. 2 rozporządzenia z 2001r. stanowi, że zmiany w ewidencji z urzędu można wprowadzić na podstawie między innymi opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Starosta M. wprowadzając zmiany do operatu ewidencyjnego zaskarżoną decyzją oparł się na dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu, o czym świadczą stosowne klauzule na wykazie zmian danych ewidencyjnych oraz mapie uzupełniającej stanowiące załączniki do ww. decyzji. W myśl § 55 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, modernizację ewidencji gruntów i budynków stanowi zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia. Zgodnie z projektem modernizacji ewidencji gruntów, założenia ewidencji budynków i lokali dla gminy M., powiat m. pozytywnie uzgodnionym przez K-PWINGiK celem opracowania było: a) dostosowania operatu ewidencji gruntów, budynków i lokali do wymogów rozporządzenia z 2001 r. b) założenie ewidencji budynków i lokali - uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych o dane dotyczące budynków i lokali, c) modernizacja części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów polegająca na wykonaniu aktualizacji użytków gruntowych zabudowanych (pomiar zmienionych granic konturów użytków, obliczenie powierzchni, sporządzenie wykazów zmian gruntowych, map uzupełniających, wprowadzenie zmian).

Natomiast opracowane przez Starostę M. warunki techniczne wskazują, że przedmiotem opracowania było opracowanie obiektowej numerycznej mapy ewidencyjnej w systemie TurbiEWID, uzupełnienie danych części opisowej operatu ewidencji gruntów oraz założenie ewidencji budynków i lokali dla obiektów gminy M., aktualizacja numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków wraz z uzupełnieniem brakujących elementów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w celu poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych, opracowanie wyników pomiaru w państwowym układzie współrzędnych "..." i w państwowym układzie współrzędnych ,,...". Podstawą opracowania są dane archiwalne analityczne i kartograficzne znajdujące się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, informacje zawarte w księgach wieczystych oraz zbiorach dokumentów organów architektoniczno-budowlanych, a także dane uzyskane w wyniku pomiaru bezpośredniego. W przypadku braku danych lub stwierdzenia ich nieprzydatności bądź niekompletności, dane dotyczące budynków należy pozyskać w drodze przeprowadzenia bezpośrednich pomiarów geodezyjnych (terenowych). Zatem zakres i cel modernizacji ewidencji gruntów i budynków obejmował przede wszystkim założenie ewidencji budynków i lokali oraz aktualizację użytków gruntowych zabudowanych. Nie było przedmiotem opracowania ustalenie przebiegu oraz zmiana granic nieruchomości. Z powyższego zapisów oraz dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie w szczególności materiałów geodezyjnych wytworzonych w trakcie modernizacji gruntów i budynków wynika jednoznacznie, że nie dokonywano żadnych zmian związanych ze zmianą przebiegu granic działki nr ... położonej w obrębie G.. Organ podkreślił, że zaskarżona decyzja Starosty M. również nie wprowadzała żadnych zmian dotyczących przebiegu granic ww. działki i nie rozstrzygała o zasięgu prawa własności. Podnoszone przez stronę kwestie dotyczące odłączenia części działki nr ... tj. "ogródka" od strony ulicy R., nie były przedmiotem modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a także postępowania aktualizacyjnego prowadzonego przez Starostę M. zakończonego zaskarżoną decyzją.

Odnosząc się do sprawy dotyczącej obowiązku wezwania przez wykonawcę pracy geodezyjnej skarżącej na grunt, organ stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 1 P.g.k. osoby wykonujące prace geodezyjne i kartograficzne mają między innymi prawo wstępu na grunt i do obiektów budowlanych oraz dokonywania niezbędnych czynności związanych z wykonywanymi pracami oraz dokonywania przecinek drzew i krzewów, niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych. W związku z powyższym ustawodawca przy wykonywaniu prac geodezyjnych i kartograficznych dotyczących pomiarów aktualizacyjnych nie nałożył obowiązku wcześniejszego powiadamiania właścicieli nieruchomości o prowadzonych pracach pomiarowych. Obowiązek wzywania lub zawiadamiania stron o prowadzonych pracach istnieje tylko w ściśle określonych przypadkach w szczególności przy pracach związanych z czynnościami dotyczącymi ustalenia granic nieruchomości takim jak podział nieruchomości, rozgraniczenie nieruchomości lub wznowienie znaków granicznych. Do czynności wykonywanych przez geodetów w 2010r. nie miały zastosowania przepisy rozdziały 2 ww. rozporządzenia dotyczące zawiadamiania właściwych podmiotów ewidencyjnych o wykonywanych czynnościach, tym bardziej, że prace te nie obejmowały ustalenia granic nieruchomości. Ustosunkowując się do kwestii poruszanej przez skarżąca dotyczącej trybu przeprowadzenia przez K-PWINGiK oględzin w dniu ... 2014 r., stwierdzono, iż prawidłowo zawiadomiono I. Ś. o terminie ich przeprowadzenia, gdyż zgodnie z art. 79 K.p.a. strona została zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin na siedem dni przed ich terminem oraz pouczona o przysługujących jej prawach. Celem przeprowadzenia oględzin było przede wszystkim ustalenia zasięgu użytku gruntowego wykazanego przez organ I instancji a kwestionowanego przez właścicielkę nieruchomości, czyli ustalenie stanu faktycznego nieruchomości. Ponadto WINGiK tym celu pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcie lotnicze dla działki nr ... obręb G. wykonane w dniu ... 2013 r. obrazujące stan zagospodarowania ww. działki. Analiza ww. zdjęcia lotniczego nie pozwoliła na jednoznaczne określenie zasięgu konturu terenów mieszkaniowych. W związku z powyższym przeprowadzono oględziny ww. nieruchomości w dniu ... 2014r., które wykazały rozbieżność pomiędzy ustaleniami Starosty M. a K-PWINGiK. Organ II instancji stwierdził inny zasięg terenów mieszkaniowych, zgodnie z załącznikiem nr 6 do ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, nie wchodzące w skład działek siedliskowych:

1) zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne,

2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne,

3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt. 1 i 2, lub bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i nie wykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenia ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.

Zatem do terenów budowlanych mogą należeć nie tylko grunty między budynkami, ale także w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Zgodnie z szkicem polowym z dnia ... 2013 r. do terenów mieszkaniowych został zaliczony grunt znajdujący się za ogrodzeniem będący w bezpośrednim sąsiedztwie budynku gospodarczego. Przeprowadzone oględziny nie potwierdziły tego stanu na gruncie. Obszar gruntu znajdujący się bezpośrednio za ogrodzeniem w opinii organu II instancji nie wypełnia przywołanej wyżej definicji terenów mieszkaniowych i nie powinien być do nich włączony. Ponadto dane wykazane w punkcie trzecim decyzji Starosty M. dotyczące budynku mieszkalnego na działce nr ... są zgodne z danymi źródłowymi tj. materiałami państwowego zasobu geodezyjnego oraz informacjami przekazanymi przez właścicielkę. Organ podkreślił, że I. Ś. informowana była o wszystkich podejmowanych czynnościach i miała możliwość czynnego uczestniczenia w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów. Czynności związane z ustaleniem przebiegu konturów użytków gruntowych, ich pomiar oraz sporządzenie dokumentacji niezbędnej do aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie zmienionych użytków są pracami geodezyjnymi, o których mowa w art. 2 pkt 1 P.g.k., w związku z tym zachodzi konieczność opracowania aktualnej dokumentacji geodezyjnej (zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych) umożliwiającej wprowadzenie zmian do operatu ewidencyjnego. Zgodnie z art. 11 P.g.k. wykonawcą prac geodezyjnych lub prac kartograficznych może być przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego, mierniczego górniczego lub asystenta mierniczego górniczego. Zatem organy służby geodezyjnej i kartograficznej nie są uprawnione do opracowywania dokumentacji geodezyjnej umożliwiającej aktualizację baz danych ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana przedmiotowa decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania w szczególności art. 7 i 77 K.p.a. (stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony), po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż zachodzi konieczność ustalenia zasięgu zmienionych użytków gruntowych, a w szczególności opracowania stosownej dokumentacji geodezyjnej. W tym zakresie organ I instancji winien rozważyć zlecenie opracowania takiej dokumentacji jednostce wykonawstwa geodezyjnego lub wezwać wnioskodawczynię o przedłożenie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta M. powinien w szczególności uwzględnić opisane wskazania oraz zapisy § 44 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r. w myśl którego jego zadaniem, związanym z prowadzeniem ewidencji, jest m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Nadto organ uwzględnić winien zmiany w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, jakie wprowadziła znowelizowana ustawa.

Organ odwoławczy podkreślił, że organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych. Nie można więc dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, zatem uwzględnia się w niej zmiany wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Zmiana przebiegu granicy wymaga zatem przedstawienia odpowiedniej dokumentacji (sporządzonej w odpowiednich postępowaniach rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany, sądowych w zakresie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych itp.).

Wnioskiem z ... 2014r. I. Ś., na podstawie art. 111 § 1 K.p.a., zwróciła się z żądaniem uzupełnienia decyzji z dnia ... 2014 r. co do podstawy prawnej odwołania, wskazując, że w pouczeniu o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest przywołanej stosownej normy prawnej. Postanowieniem z ... 2014 r. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na postawie art. 111 § 1b w zw. z art. 123 K.p.a. i art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, odmówił uzupełniania decyzji z ... 2014r. Organ stwierdził, że decyzja zawiera wszystkie konieczne i obligatoryjne elementy wraz z pouczeniem o dopuszczalności i trybie wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a żaden z przepisów nie obliguje do wskazania w pouczeniu podstawy prawnej wniesienia odwołania czy też skargi.

I. Ś. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniosła o uchylenie decyzji K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z ... 2014 r. w części dotyczącej uzasadnienia, wstrzymanie jej wykonania, zobowiązanie organu II instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i zmiany uzasadnienia zaskarżonej decyzji, orzeczenie o naruszeniu prawa przez organ odwoławczy i zasadzenie kosztów postępowania od organu wg norm przepisanych. Skarżąca zaskarżyła:

- postanowienie K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z ... 2014r. o odmowie uzupełnienia decyzji z dnia ... 2014r., zarzucając organowi naruszenie art. 7, 8 i 9 K.p.a.,

- wadliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty z ... 2013 r., zarzucając naruszenie art. 6, art. 8, art. 10 § 1, art. 15 oraz art. 123 w związku z art. 136 K.p.a.,

- uzasadnienie decyzji z dnia ... 2014r. w kwestiach niewłaściwego rozpoznania przedmiotu sprawy, pominięcia dowodów w sprawie, braku uzasadnienia faktycznego i prawnego, niewłaściwych wniosków skierowanych do organu pierwszej instancji – zarzucając naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że odmawiając uzupełnienia decyzji we wnioskowanym zakresie organ naruszył nie udzielił stronie wsparcia prawnego, bowiem podział ról w rozpoznaniu niniejszej sprawy pomiędzy Wojewódzkim Sądem Administracyjnym a Głównym Geodetą Kraju nie jest jednoznaczny. W trakcie postępowania odwoławczego strona nie otrzymała postanowienia o przeprowadzeniu (na podstawie art. 123 w zw. z art. 136 K.p.a.) dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów i materiału w sprawie. W tym fragmencie organ odwoławczy wyłączył zatem stronę z postępowania i odebrał możliwość zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od decyzji (art. 142 K.p.a.). Ponadto przeprowadzone przez organ odwoławczy oględziny ... 2014r. w składzie po dwóch przedstawicieli organu II instancji i I instancji nie miało na celu pozyskania dodatkowych dowodów i materiałów w sprawie, lecz służyło uzgodnieniu stanowisk organów. W ocenie skarżącej, dopuszczenie do współuczestnictwa w postępowaniu odwoławczym organu I instancji jest naruszeniem art. 6, 8 i 15 K.p.a. w szczególności jeśli dotyczy pozyskania nowych dowodów.

Nadto zdaniem skarżącej podstawową wadą uzasadnienia skarżonej decyzji jest to, że zawiera niedomówienia, półprawdy i poświadczenia nieprawdy. Skarżąca o dokonanych zmianach w ewidencji gruntów dowiedziała się po pobraniu wypisu z rejestru gruntów ze stanem na dzień ... 2012 r. Starosta poinformował pismem z ... 2012r., iż na terenie Gminy miała miejsce modernizacja ewidencji gruntów, dwa lata po wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego do wglądu zainteresowanym (tj. ... 2010r.). Do pisma dołączono szkic ... z ... 2012r., przy czym skarżąca oświadcza, że w tym dniu na jej działce nie były robione żadne pomiary, a szkic ten jest błędny. W trakcie oględzin ... 2014r. pomylono współrzędne, które nie są kompatybilne z danymi ze szkicu oraz z mapy oraz nie są jednoznaczne. Nadto w uzasadnieniu decyzji organ wzmiankował, że w trakcie oględzin na działce nr ... w G. gm. M., przed budynkiem o nr porządkowym ... znajduje się ogródek przydomowy będący we władaniu – użytkowaniu I. Ś., bezpośrednio po tym umieścił wykaz współrzędnych jakoby dotyczył właśnie ogródka, co jest manipulacją. Współrzędne te bowiem dotyczą punktów granicznych terenu mieszkaniowego po zachodniej stronie budynku, czyli po stronie przeciwnej do ogródka. W decyzji oraz szkicu polowym z oględzin współrzędne bez mapy z naniesioną numeracją nie są komunikatywne. Brak jest w uzasadnieniu powierzchni ogródka (ok. ...m2) o istniejącym ogrodzeniu wyznaczającym przebieg granicy, informacji o sporządzeniu szkicu tego terenu, o istnieniu dokumentacji świadczącej o faktycznej jak i ewidencyjnej przynależności tego ogródka do jej działki nr .... Skarżąca zarzuca, że podczas żadnych oględzin ekipy pomiarowe nie naniosły ww. ogrodzenia i nie zaznaczyły przynależności tego terenu do jej własności działki nr ..., co widoczne jest na mapach i w dokumentach. Skarżąca uważa, że organ odwoławczy nie wypowiedział się co do wadliwych jej zdaniem dowodów – dokumentów geodezyjnych czy spełniają wymogi zawarte w § 35, 36, 46 ust. 2, rozporządzenia z 2001 r. co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Strona skarżąca podała także, że organ odwoławczy wbrew twierdzeniom Starosty nie uznał przeprowadzonej modernizacji za kompleksową lecz za modernizację gruntów i budynków i nie w trybie art. 24a P.g.k. gdyż przepis ten stanowi o modernizacji kompleksowej a na podstawie art. 24a ust. 1 oraz w trybie § 58 rozporządzenia z 2001 r. Skarżąca podkreśliła, że projekt modernizacji ewidencji nie przewidywał założenia ewidencji budynków i lokali, podczas gdy rozdział 2 rozporządzenia z 2001r. przewiduje, wobec czego projekt modernizacji został błędnie uzgodniony bez zastrzeżeń. Organ nieprawnie zarzuca jej, iż nie skorzystała z przysługującego prawa, gdyż Starosta nie uzgodnił prawa wejścia na grunt geodetów w trakcie modernizacji, a § 58 rozporządzenia z 2001 r. takiego uprawnienia nie przewidywało. Nie było wobec tego podstawy prawnej do dokonania jakichkolwiek zmian na podstawie modernizacji.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy błędnie powołuje, że modernizacja polega na założeniu ewidencji budynków i gruntów, podczas gdy regulują to dwie różne procedury. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego trzykrotnie w ciągu dwóch lat zmieniono położenie granicy obejmujące teren mieszkaniowy na jej działce, bez udziału skarżącej. Skarżąca podaje, że żadna ekipa w czasie oględzin nie zauważyła ogródka na jej działce. W ocenie strony skarżącej nieprawdą jest także, że geodeta nie ma obowiązku zawiadamiania właściciela o wejściu na grunt jak też, że Starosta zawiadomił prawidłowo o wyłożeniu projektu operatu do wglądu, ponieważ zawiadomić powinien w prasie o zasięgu krajowym, a zawiadomił w dodatku lokalnym takiej gazety. Skarżąca podkreśliła, że pomiary dokonywane w trakcie oględzin nie są pomiarami geodezyjnymi w rozumieniu przywoływanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia ... 2015r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W piśmie z ... 2015r. skarżąca złożyła replikę wobec odpowiedzi organu na skargę wraz z załącznikami, podtrzymując zarzuty i polemikę ze stanowiskiem organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2014r., poz. 1647). Oznacza to, iż sąd bada zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym, w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja K.-P. Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia ... 2014r., który po rozpatrzeniu odwołania I. Ś., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm., dalej jako: "K.p.a.") uchylił decyzję Starosty M. z ... 2013 r. w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygania organów w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. -Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 z późn.zm., dalej: "P.g.k.") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 z późn.zm., dalej jako:"rozporządzenie").

Analiza treści skargi wraz z jej zarzutami i uzasadnieniem prowadzi do wniosku, że skarżąca nie kwestionuje wyłącznie uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z ... 2014r., jak zdaje się sugerować jeden z zarzutów skargi, lecz mimo iż zgadza się z rozstrzygnięciem kasacyjnym, kwestionuje także legalność postępowania organu odwoławczego, poszczególne czynności procesowe tego organu oraz wskazania co do koniecznego do wyjaśnienia zakresu i okoliczności przedmiotowej sprawy.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż procedura administracyjna nie jest celem, lecz wyłącznie trybem postępowania zmierzającego do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, czyli rozstrzygnięcia przez uprawniony organ o uprawnieniach, obowiązkach adresata decyzji administracyjnej - na podstawie stosownych norm prawa materialnego. Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Przepis art. 138 K.p.a. realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy jest kompetentny we własnym zakresie, zweryfikować decyzję organu pierwszej instancji. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przewidzianą w art. 138 § 2 K.p.a., jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podnieść należy jednak, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też, w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego - mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Stanowi o tym art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Trafnie podnosi się, że zasada ta podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyr. NSA z dnia 7 stycznia 2009r., I OSK 678/08, z dnia 14 października 2014r. II GSK 1322/13). Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 K.p.a.), a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 powołanej ustawy) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zawiera takich wad, które uzasadniałyby jej uchylenie w trybie art. 145 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż sąd administracyjny nie jest powołany do zastępowania organów administracji w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a wyłącznie do kontroli rozstrzygnięć pod względem ich zgodności z prawem.

W niniejszej sprawie, w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącej mimo, iż popełnił pewne uchybienia - dążąc do wyjaśnienia spornych okoliczności sprawy, jednak nie wykroczył poza dopuszczalne ramy swych kompetencji. Wskazać w tym zakresie przyjdzie, iż podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest niepełna, bowiem poza przytoczeniem normy kompetencyjnej (art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy) oraz wskazującej na kasacyjny charakter rozstrzygnięcia (art. 138 § 2 K.p.a.), nie zawiera materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. To uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy bowiem w uzasadnieniu decyzji organ przytoczył i wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przywołując właściwe przepisy prawa i je wyjaśniając.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte jest stanowisko, że z regulacji prawnej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zwłaszcza z art. 20, art. 22 i art. 24 wynika charakter prawny prowadzonej przez organy administracji publicznej ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw. O zasadności tego stanowiska przesądza przyjęta definicja ustawowa ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 P.g.k., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Pełniąc jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów.

Podkreślenia wymaga, co prawidłowo wyeksponował organ odwoławczy, że przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów w niej zawartych oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2011r., sygn. I OSK 945/10, z dnia 4 stycznia 2011r. sygn. I OSK 389/10, z dnia 14 kwietnia 2015r. sygn. I OSK 1718/13 dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczące zasięgu prawa własności, w tym między innymi przebiegu granic i ustalenia powierzchni działki nie mogą więc być rozstrzygane w postępowaniu aktualizacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2014r. sygn. I OSK 580/13), co nie oznacza jednakże, że wobec takiego żądania organ nie powinien wypowiedzieć się w formie decyzji administracyjnej.

Niezasadnie zatem skarżąca oczekuje, że w ramach postępowania aktualizacyjnego mogłaby wywodzić i udowadniać zmianę przebiegu granicy swej nieruchomości (oznaczonej nr ewidencyjnym ...) wobec nieruchomości sąsiednich, czyli swoje prawa właścicielskie do pozostającej w jej dyspozycji części którą nazywa "ogródkiem", a która według danych ewidencyjnych nie pozostaje w granicach tej nieruchomości. W tym zakresie podstawą dokonania zmian w ewidencji mogą być wyłącznie stosowne dokumenty.

Na marginesie powyższych rozważań wskazać przyjdzie, iż Sądowi z urzędu znana jest okoliczność iż toczyły się miedzy innymi postępowania administracyjne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości (decyzja Burmistrza M. z dnia ... 2013r. nr ...) oraz że postanowieniem z dnia ... 2014r. Burmistrza M. odmówił na wniosek skarżącej wznowienia postępowania zakończonego ww. ta decyzją (vide akta sprawy toczącej się przed Sądem w sprawie ze skargi I. Ś. na bezczynność Burmistrza M. sygn. akt II SAB/Bd 51/14).

Sąd zważył, że prawidłowo organ odwoławczy ustalił i ocenił, i wyjaśnił w uzasadnieniu skarżonej decyzji zagadnienie i tryb przeprowadzonej w gminie modernizacji związanej w założeniem ewidencji gruntów i budynków, dla obrębu G. która została zakończona, o czym informację zamieszono w Dzienniku Urzędowym Województwa K.-P. Nr 158 poz. 1339 z dnia 15 lipca 2011r. Zasadnie organ wywiódł, że sporządzony przez uprawnione osoby, we właściwym trybie projekt uzupełniającego operatu opisowo-kartograficznego, stał się obowiązującym w tym zakresie operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego G., a określone ustawowo terminy na zgłaszanie w trakcie jego sporządzania i wyłożenia uwag minęły.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy P.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych (poprzednio "gleboznawczych"), oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów (...);

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

W ewidencji tej wykazuje się również informacje określone w ust. 2 art. 20, a nadto Rada Ministrów może rozszerzyć, w drodze rozporządzenia, zakres informacji objętych tą ewidencją, uwzględniając zadania administracji publicznej (ust. 4).

Zarówno w dacie wszczęcia postępowania przez organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, jak i po nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadzonej ustawą z dnia 5 czerwca 2014r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. poz. 897) przepisy regulowały dwa tryby aktualizacji danych ewidencyjnych związanych ze zmianą okoliczności podlegających rejestracji, w odmiennych sytuacjach na wniosek zainteresowanego podmiotu oraz przez organ z urzędu. Przepisy te prawidłowo wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2a P.g.k. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy) informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji następuje (ust. 2b):

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c).

Ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka może nastąpić z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Mając na uwadze sformalizowany charakter procedury aktualizacji danych ewidencyjnych przyjąć należy, że obejmuje ona dwie sytuacje. Przede wszystkim jest to wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych, o których mowa w § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Zakresem pojęcia aktualizacji należy objąć zdarzenia mające miejsce po wpisaniu danych do ewidencji, jak i usuwanie błędnych wpisów danych w ewidencji, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Podkreślić należy, że czym innym jest prostowanie błędnych wpisów a czym innym jest podważanie zapisów dokumentów, orzeczeń, rejestrów urzędowych czy innych dokumentów źródłowych np. aktów notarialnych. Organ właściwy do prowadzenia ewidencji gruntów nie ma bowiem kompetencji do ingerencji w ich treść.

W myśl § 47 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. W przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy.

W niniejszej sprawie Starosta M., co zasadnie wskazał organ odwoławczy, prowadził w istocie postępowanie w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych w rozumieniu § 47 ust. 3 rozporządzenia z urzędu także na skutek wniosku skarżącej kwestionującej prawidłowość wpisów w ewidencji gruntów i budynków dokonanych na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez wykonawcę prac w ramach sporządzania modernizacji – zakładania ewidencji budynków, w zakresie danych ewidencyjnych dotyczących działki nr ... o pow. ... ha, zapisanej w KW ... stanowiącej własność I. Ś.

Z akt sprawy wynika, że w trakcie kwestionowanej przez skarżącą modernizacji, ani w jej wyniku, nie dokonywano wobec przedmiotowej działki zmian w zakresie określenia jej pola powierzchni, czy też przebiegu granic względem nieruchomości sąsiednich. Zmiany dokonane w ewidencji dotyczyły powierzchni poszczególnych konturów użytków gruntowych oraz klasoużytków w granicach działki o nr ewidencyjnym ... oraz danych ewidencyjnych dotyczących parametrów budynku mieszkalnego posadowionego bezspornie na tej działce.

I tak jak prawidłowo ustaliły organy, przed dokonaniem (pierwotnie w 2012r. z urzędu w formie czynności-materialnotechnicznej) spornych zmian zgodnie z ewidencją działka o nr ... posiadała powierzchnię ... ha i składała się z następujących użytków gruntowych i klas

- B-RIVa – grunty rolne zabudowane o pow. ... ha,

- RIVa – grunty orne o pow. ... ha,

- Ł IV – łąki o pow. ... ha.

Zgodnie z arkuszem danych budynkowych budynek posiadał jedną kondygnację nadziemną, nie miał kondygnacji podziemnej, był zbudowany z muru, zakończenie budowy ...., powierzchnia zabudowy wynosiła ...m2.

Organ administracji geodezyjnej i kartograficznej w toku postępowania, na podstawie dokumentacji oraz dowodu z oględzin przedmiotowej działki przeprowadzonych ... 2013r. ustalił niezgodność stanu faktycznego na działce z pomiarem dokonanym w ramach zleconej uprawnionemu podmiotowi modernizacji ewidencji gruntów w zakresie przebiegu konturu użytku gruntowego B oraz błędnego obliczenia powierzchni tych użytków. Ustalono również, że budynek mieszkalny na działce posiada dwie kondygnacje naziemne, a jego powierzchnia z uwagi na rozbieżność danych źródłowych winna być ustalona według numerycznego opisu konturu, który wniesiono na podstawie szkicu nr ... z ... 2006r. i tak ustalona powierzchnia zabudowy wynosi ...m2.

Na podstawie wskazanych w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej dowodów organ orzekł

- dokonać zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków danych ewidencyjnych dotyczących przedmiotowej działki nr ... o powierzchni ...ha, w zakresie powierzchni klasoużytków z B – tereny mieszkaniowe o powierzchni ... ha na B – tereny mieszkaniowe o powierzchni ... ha, z R IVa – grunty orne o powierzchni ... na R IVa – grunty orne o powierzchni ... ha, zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki, sporządzonym przez geodetę uprawnionego K. Ł. (nr uprawnień ...) - stanowiącym załącznik nr ... do decyzji,

- dokonać zmiany przebiegu konturu klasoużytku B zgodnie z mapą ewidencyjną uzupełniającą sporządzoną przez geodetę F. R., stanowiącą załącznik nr ... do decyzji,

- dokonać wpisu danych ewidencyjnych dotyczących położonego na ww. działce budynku: ilość kondygnacji nadziemnych ..., brak kondygnacji podziemnej, materiał z którego został budynek zbudowany – mur, rok zakończenia budowy budynku ..., powierzchnia zabudowy ...m2 (powierzchnia z mapy ewidencyjnej).

Mając na uwadze treść zarzutów odwołania i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie oraz zweryfikowania zasadności zarzutów odwołania przez organ odwoławczy, w ocenie Sądu, prawidłowe i uzasadnione okazało się rozstrzygnięcia oparte o dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a., czego wszakże skarżąca nie kwestionuje. Organ odwoławczy na podstawie wszechstronnej oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.) doszedł do przekonania, i prawidłowo to uzasadnił, że przyjęte przez organ pierwszej instancji ustalenia co do przebiegu kals użytków gruntowych na działce są nieprawidłowe i odbiegają od stanu faktycznego i prawnego na gruncie. Z uwagi na zakres koniecznych do wyjaśnienia okoliczności, wymagających sporządzenia prawidłowej dokumentacji geodezyjnej oraz uwzględniając zmiany stanu prawnego zarówno w zakresie ustawy jak i rozporządzenia zaistniały przesłanki i konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wbrew zarzutom skargi, które w istocie ograniczają się do polemiki z wszelkimi ustaleniami, procedurą, czynnościami organów, które nie są zgodne z oczekiwaniami skarżącej, uzasadnienie skarżonej decyzji odpowiada prawu i wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności zasadnie organ odwoławczy wskazał, że prawidłowego ponownego zweryfikowania na podstawie sporządzonej ponownie dokumentacji geodezyjnej wymaga ustalenie konturu i powierzchni poszczególnych użytków na działce nr .... Sąd podziela ustalenia i ocenę organów dotyczącą powierzchni budynku mieszkalnego (...m2), dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie dokumentów geodezyjnych niekwestionowanych, przyjętych do zasobu. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, iż nie opowiadało wymogom prawa ustalenie powierzchni zabudowy budynku na podstawie wyłącznie oświadczenia strony. Także przedłożone przez stronę dokumenty, w tym projekt budowlany, nie stanowią kontrdowodu, który mógłby podważyć prawdziwość i prawidłowość ustalenia powierzchni budynku na podstawie stosownych dokumentów geodezyjnych.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja organu I instancji narusza przepisy 7 i 77 K.p.a. jak wykazał organ odwoławczy miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponadto wskazał zakres konieczny do wyjaśnienia oraz ujawnił rozbieżności między ustaleniami Starosty a organu odwoławczego, z powołaniem na materiał dowodowy, który został dołączony do akt sprawy. Należy wskazać, że organ odwoławczy poprawnie wskazał w uzasadnieniu wytyczne, wskazówki i zalecenia które muszą być uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jednocześnie wstrzymując się od formułowania tez, które mogłyby wpłynąć na organ I instancji.

W ocenie Sądu, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ pierwszej instancji winien także, w razie potrzeby po uprzednim wezwaniu strony do sprecyzowania zakresu żądania, objąć rozstrzygnięciem merytorycznym, nie przesądzając jego treści, tę część eksponowanego przez skarżącą żądania, która dotyczy zmiany danych ewidencyjnych poprzez uwzględnienie jako części działki nr ... spornego tzw. "ogródka po stronie wschodniej budynku" mieszkalnego. W tym zakresie bowiem organy nie poczyniły stosownych i jednoznacznych ustaleń jakiej zmiany dokładnie stroną żąda i nie wypowiedziały się w rozstrzygnięciu, mimo iż wniosek strona w tym zakresie złożyła. Obowiązujące przepisy bowiem określają, iż odmowa zmiany żądanych danych ewidencyjnych następuje w formie decyzji administracyjnej, która wymaga stosownego uzasadnienia.

Niezasadny okazał się zarzut wadliwego przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trakcie postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wbrew stanowczym twierdzeniom strony, ów przepis nie przewiduje, iż koniecznym w takim przypadku jest wydanie postanowienia. Wobec tego niewydanie takiego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy organ odwoławczy w przepisanej prawem formie zawiadomił skarżącą jako stronę postępowania inicjującą postępowanie odwoławcze, o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, nie naruszyło praw procesowych strony. Skarżąca miała zapewniony czynny udział we wszystkich czynnościach postępowania odwoławczego, uczestniczyła w oględzinach w dniu ... 2014r. (treść protokołu oględzin). Nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia art. 6, art. 8, art. 10 § 1 K.p.a. Nadto wskazać przyjdzie, iż gdyby nawet organ odwoławczy w tym zakresie wydał postanowienie, to z tego tytułu strona nie uzyskałaby jakichkolwiek dodatkowych praw procesowych. Na postanowienie takie (jako ogólną formę wypowiedzi organu w postępowaniu) nie przysługiwałoby wszakże ani zażalenie, ani tym bardziej możliwość zaskarżenia go w odwołaniu od decyzji. Jak samo podkreśla skarżąca postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne - wobec czego decyzja organu odwoławczego jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Nie istnieje także podstawa do odrębnego zaskarżenia tego typu postanowień, od których nie przysługiwało zażalenie albo kończących postępowania administracyjne, lub rozstrzygających sprawę co do istoty - w drodze skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia skarżonej decyzji, wobec treści odwołania konieczne było zweryfikowanie na miejscu, poprzez dokonanie oględzin i zweryfikowanie stanu użytków oraz powierzchni zabudowy budynku. Decyzja organu pierwszej instancji była wydana w oparciu o dane pozyskane na tej nieruchomości, zatem błędne jest przekonania skarżącej, że przeprowadzenie przez organ czynności weryfikacyjnych służyło pozyskiwaniu nowych dowodów i materiałów. Przeciwnie umożliwiło ono organowi odwoławczemu, we własnym zakresie, skonfrontowanie ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji z kwestionującymi ich prawidłowość zarzutami odwołania i dokumentami przedkładanymi przez stronę. Między innymi na tej podstawie oraz analizy całości zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, organ odwoławczy dokonał w sprawie prawidłowej oceny, że istnieje konieczność powtórzenia postępowania w znacznej części, bowiem stan opisany w decyzji (przebieg i powierzchnia poszczególnych klas bonitacyjnych gruntów) odbiega od stanu na nieruchomości i uchylił decyzję organu pierwszej instancji.

Nadto odnosząc się do wniosków i zarzutów skargi należy zwrócić uwagę, że aczkolwiek w orzecznictwie sądowym i doktrynie dopuszcza się możliwość wniesienia skargi wyłącznie od uzasadnienia decyzji ostatecznej, jednakże z uwagi na kontrolny i w istocie kasacyjny charakter orzeczeń sądowoadministracyjnych wobec decyzji, uwzględniając skargę sąd zobowiązany byłby uchylić zaskarżoną decyzję w całości, bowiem nie może co do zasady funkcjonować w obrocie prawnym decyzja administracyjna bez uzasadnienia (poza sytuacjami wskazanymi w przepisach prawa), nie jest również możliwe uzupełnienie uzasadnienia wcześniejszej decyzji, ani zastąpienie uzasadnienia decyzji uzasadnieniem wyroku sądu.

W okolicznościach sprawy jako całkowicie niezasadne należy ocenić zgłoszone przez skarżąca w trybie art. 111 § 1 K.p.a. żądanie uzupełnienia decyzji K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z ... 2013r. "co do podstawy prawnej odwołania", wobec braku w pouczeniu o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przywołanej normy prawnej regulującej możliwość wniesienia skargi. Nie znajduje również uzasadnionych podstaw, stawiany organowi wobec wydania postanowienia o odmowie uzupełnienia pouczenia decyzji, zarzut naruszenia art. 7, 8 i 9 K.p.a.

Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Podkreślenia wymaga, że pouczenie nie jest częścią uzasadnienia decyzji, którego wymogi określa § 3 art. 107 K.p.a.

W skarżonej decyzji kasacyjnej z ... 2014r. organ odwoławczy zawarł, odpowiadające normie art. 107 § 1 K.p.a. i wyczerpujące pouczenie, że decyzja jest ostateczna i przysługuje na nią prawo wniesienia skargi, za pośrednictwem K.-P. Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. w terminie 30 dni od daty jej doręczenia. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, iż z treści tego pouczenia wynika jednoznacznie, że od decyzji (organu drugiej instancji) nie przysługuje już odwołanie w administracyjnym toku instancji. Można tę decyzję we wskazany sposób i terminie zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zważyć przyjdzie, iż dwuinstancyjne postępowania administracyjne w niniejszej sprawie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji organu odwoławczego. Wskazywane przez skarżącą zasady ogólne postępowania i obowiązki informacyjne organów administracji, w tym do udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek) dotyczą tylko danego indywidualnego postępowania administracyjnego w jego toku (art. 9 K.p.a.). Zgodnie z art. 16 § 2 K.p.a. decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Wbrew zatem zarzutom skarżącej organ administracji publicznej jest zobowiązany do rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej i załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej zawierającej pouczenie o możliwości i sposobie jej ewentualnego zaskarżenia. Nie jest, jak zasadnie wskazał to organ odwoławczy w postanowieniu z ... 2014r. rolą organu administracji pouczanie w zakresie treści przepisów i podstaw prawnych regulujących ewentualne przyszłe postępowanie sądowe. Postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego, należy do właściwości sądów administracyjnych i jest całkowicie odrębnie regulowane przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd zważył, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.