Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1363/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1957 nr 39 poz 174
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: § 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1961 nr 39 poz 198
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 141 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1363/19 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 marca 2019 r. nr GZ.gn.625.52.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1363/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 marca 2019 r. nr GZ.gn.625.52.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach (PWRN), po rozpatrzeniu odwołania Z.B. (właścicielki gospodarstwa), decyzją z 11 lipca 1962 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu (PPRN) z 19 kwietnia 1962 r. o przejęciu na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego (nr [...] o powierzchni [...] ha, położonego we wsi [...], stanowiącego własność Z.B.

M.B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności obu ww. decyzji. Ponadto pełnomocnik wnioskodawczyni w piśmie z 22 grudnia 2016 r., wniosła o przesłuchanie M.B. na okoliczność nieopuszczenia przez Z.B. w 1939 r. gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...]. Wskazała przy tym, że grunty były uprawiane przez dzierżawców, o czym świadczy protokół uzupełniający z 13 czerwca 1962 r., który został sporządzony w ślad za wcześniejszym protokołem z 18 kwietnia 1962 r., z przeprowadzonej w tym gospodarstwie lustracji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 26 kwietnia 2017 r., nr GZ.gn.625.52.2015, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 11 lipca 1962 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu z 19 kwietnia 1962r.

Jak wskazał Minister, przejęcie gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 roku w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z tymi przepisami gospodarstwo rolne mogło być przejęte jako opuszczone, jeśli spełnione były łącznie następujące przesłanki:

1) nie zamieszkiwał na nim właściciel, ani jego małżonek, dzieci lub rodzice;

2) gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

W ocenie organu obie z ww. przesłanek przejęcia gospodarstwa zostały spełnione. Po pierwsze Z.B., ani też nikt z członków jej rodziny nie zamieszkiwał w gospodarstwie, o czym miałby świadczyć protokół z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa z 18 kwietnia 1962 r., z którego wynika, że gospodarstwo zostało opuszczone przez właścicielkę w 1939 r., ona sama zamieszkała zaś w miejscowości [...], powiat [...]. Po drugie, to nie Z.B., lecz władze powiatu [...] wydzierżawiły grunty indywidualnym rolnikom. Dowodem tego miała być umowa dzierżawy z [...] maja 1948 r. zawarta przez Starostę [...] z J.P. na wydzierżawienie mu na okres 5 lat (od 15 kwietnia 1948 r. do 15 października 1952 r.) części gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] o powierzchni [...] ha gruntów ornych, [...] ha zarośli i [...] ha nieużytków. Następnie, z chwilą utworzenia [...] Spółdzielni [...] w [...], co nastąpiło w 1952 r., nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego Z.B. zostały przekazane przez miejscową władzę w zagospodarowanie tej Spółdzielni, a w roku 1956, kiedy Spółdzielnia została rozwiązana, grunty (w tym między innymi należącego do Z.B.) zostały przekazane przez Komisję Likwidacyjną protokołem zdawczo odbiorczym z 26 lutego 1957 r. Przewodniczącemu Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]. Z.B. nie była zainteresowana objęciem własnej nieruchomości, a Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] ani Prezydium PRN w Zawierciu nie był znany wówczas jej adres zamieszkania. W konsekwencji tego, na wniosek Prezydium GRN w [...] z 28 marca 1957 r. (uchwała nr 12/57), Prezydium PRN w Zawierciu orzeczeniem z 5 kwietnia 1957 r., nr R.U.R.6/107, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 40), przekazało w zagospodarowanie na okres 5 lat, tj. od 1 kwietnia 1957 r. do 1 października 1961 r. – J.K. grunty o powierzchni [...] ha oraz J.P. - [...] ha. Jak wskazał dalej Minister, w związku z podjęciem w 1960 r. przez Z.B. starań o odzyskanie gruntów we wsi [...], ich dotychczasowi użytkownicy, tj. J.K. i J.P. zwrócili je właścicielce jesienią 1960 r., tj. na rok przed upływem zawartych umów na ich zagospodarowanie, ale oddane właścicielce grunty w 1961 r. nie zostały przez nią zagospodarowane i przez cały rok leżały odłogiem. Stan faktyczny istniejący na gruncie został stwierdzony podczas przeprowadzonej w dniu 18 kwietnia 1962 r. lustracji, a następnie znalazł potwierdzenie w sporządzonych komisyjnie ankietach w sprawie niezagospodarowania użytków rolnych w opuszczonym gospodarstwie rolnym stanowiącym własność Z.B. Ankieta z 26 lutego 1957 r. dotyczy niezagospodarowania [...] ha gruntów, składających się [...] ha gruntów ornych, [...] ha pastwiska, [...] ha lasów i [...] ha nieużytków. Z kolei ankieta z 1 marca 1957 r. w sprawie użytków rolnych w opuszczonym gospodarstwie Z.B. dotyczy gruntów o powierzchni [...] ha, na którą to powierzchnię składało się [...] ha gruntów ornych, [...] ha lasów i [...] ha nieużytków. Jako przyczynę niezagospodarowania wskazano likwidację [...] Spółdzielni [...] w [...] i nieobecność na tym terenie właścicielki. Ustalenia stanu faktycznego spowodowały wydanie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu decyzji z 19 kwietnia 1962 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego oznaczonego nr [...] o powierzchni [...] ha. Przesłanka nr 2 także została zatem spełniona.

Odnosząc się do wniosków pełnomocnika M.B., zawartych w piśmie z 22 grudnia 2016 r., Minister wskazał, że nie zachodzi potrzeba przesłuchania M.B., wnuczki Z.B., ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia okoliczności zagospodarowania gruntów w badanym gospodarstwie i opuszczenia przez Z.B. gospodarstwa rolnego. Poza tym organ podniósł, że w trybie art. 156 k.p.a., co do zasady nie gromadzi się nowych dowodów. Minister dodał przy tym, że gdy chodzi o powołany w ww. piśmie protokół uzupełniający z 13 czerwca 1962 r., stanowiący jakoby uzupełnienie protokołu z 18 kwietnia 1962 r., to dokument ten został sporządzony już po przejęciu gospodarstwa w dniu 19 kwietnia 1962 r., w lokalu sołtysa wsi [...], który to sołtys zeznał do protokołu, że część gospodarstwa Z.B., a mianowicie działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dawniej użytkowana przez J.K., została następnie zagospodarowana przez M.W., która na tym gruncie posadziła ziemniaki, posiała owies i wykę, natomiast pozostały obszar był w dalszym ciągu niezagospodarowany (leżał ugorem). Organ dodał przy tym, że to nie Z.B. wydzierżawiła część gruntów M.W., ponieważ w tej dacie nie była już ich właścicielką.

Wobec opisanych wyżej okoliczności, Minister stwierdził, że w stosunku do decyzji organów I i II instancji, dotyczących przejęcia gospodarstwa Z.B. na własność Państwa, nie zachodzi żadna z przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek stwierdzenia ich nieważności, w szczególności do uznania, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.

Wnioskiem z 16 maja 2017 r., M.B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku strony, zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 27 marca 2019 r., nr GZ.gn.625.52.2017, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z 26 kwietnia 2017r.

Skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 marca 2019 r., nr GZ.gn.625.52.2017, wywiodła M.B.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko.

W toku rozprawy 4 grudnia 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła pismo procesowe z 3 grudnia 2019 r., w którym podniesiono, że Minister przeoczył, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej w Zawierciu z 19 kwietnia 1962 r. wskazywała, że jedynym budynkiem położonym na gospodarstwie rolnym Z.B. jest stodoła, a więc nie wskazywała, by gospodarstwo posiadało dom mieszkalnym który mógł zostać zamieszkany przez Z.B. lub najbliższych członków jej rodziny.

W odpowiedzi na ww. pismo procesowe strony skarżącej i zawarte w nim zarzuty Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że kwestia uznania gospodarstwa rolnego jako opuszczonego m.in. z powodu niezamieszkiwania na nim właściciela wynikała bezpośrednio z przepisów będących podstawą prawną zaskarżonych decyzji, tj. przesłanek wymienionych w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Minister wskazał także, że aby gospodarstwo nie zostało uznane za opuszczone, podtrzymywanie produkcji musiało być wynikiem woli jego właściciela, a więc musiało być uprawiane albo przez właściciela, albo też przez dzierżawcę lub użytkownika, którzy swoje uprawnienia musieli uzyskać od właściciela, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę kwestionowanych w trybie nadzwyczajnym decyzji: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 11 lipca 1962 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu z 19 kwietnia 1962 r. stanowiły art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39 poz. 174 ze zm., dalej: ustawa) oraz § 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39 poz. 198, dalej: rozporządzenie). Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne jest zwrócenie uwagi, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy w zacytowanym brzmieniu obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu z 19 kwietnia 1962 r. Znowelizowane brzmienie art. 2 ust. 1 ustawy, nie ograniczało możliwości przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo wyłącznie w odniesieniu do gospodarstw rolnych opuszczonych przez właściciela w okresie od 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie ustawy, ale rozszerzyło ten zakres także na wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli tak po dniu 28 kwietnia 1955 r., jak i po 26 lipca 1957 r., a więc po dacie wejścia w życie ustawy z 13 lipca 1957 r. Problematyka rozumienia terminu "opuszczone gospodarstwo rolne" nie została uregulowana w pierwotnym brzmieniu ustawy z 13 lipca 1957 r. Dopiero w drodze art. 2 ust. 3 wprowadzonego wspomnianą wcześniej nowelizacją, przewidziano upoważnienie dla Rady Ministrów do ustalenia, w drodze rozporządzenia, m.in. warunków, w jakich gospodarstwa rolne (działki) uważane są za opuszczone przez właścicieli i tryb ujawniania w księgach wieczystych przejęcia tych nieruchomości na własność Państwa. W świetle § 1 ust. 1 wydanego na podstawie ww. przepisu ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych przyjęto, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Sporną kwestią w niniejszej sprawie była okoliczność niezamieszkiwania w gospodarstwie przez Z.B. Skarżąca podnosiła m.in., że po pierwsze przepis stanowiący podstawę wydania spornej decyzji o przejęciu gospodarstwa nie określał, jak długo ziemia miała być opuszczona, aby gospodarstwo można było uznać za opuszczone, i co oznacza sam termin "opuszczona", zwracając uwagę na brak jego znaczeniowej ostrości. Jednocześnie tak w skardze, jak i w złożonym podczas rozprawy piśmie procesowym z 3 grudnia 2019 r. zgłaszano wątpliwości dotyczące materiału dowodowego, na podstawie którego organ wydający decyzję 19 kwietnia 1962 r. przyjął, że grunty rolne zostały zwrócone przez dzierżawców Z.B. w 1960 r., lecz przez cały rok 1961 nie zostały przez nią zagospodarowane i leżały odłogiem.

W odniesieniu do powyższego należy w pierwszej kolejności Sąd zauważył, że już sam fakt, iż zarówno przepis art. 2 ust. 1 ustawy, jak i § 1 pkt 1 rozporządzenia budzą wątpliwości interpretacyjne, co powoduje, że wymagają dla ich prawidłowego zastosowania stosownych zabiegów wykładni. Nie są to zatem przepisy jednoznaczne i precyzyjne, a tylko w odniesieniu do tego rodzaju unormowań możliwe jest podniesienie zarzutu rażącego naruszenia prawa. Już z tego powodu nie jest zasadne uznanie, by zapadłe w sprawie decyzje mogły zostać wydane z rażącym naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego. Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że zgodzić można się z twierdzeniem skargi, że zarówno ustawa, jak i rozporządzenie nie precyzowały, jak długo właściciel albo osoby mu bliskie miały nie zamieszkiwać gospodarstwa, aby przy spełnieniu pozostałych określonych rozporządzeniem warunków, można je było uznać za opuszczone. Zdaniem Sądu przyjęte ówcześnie przez ustawodawcę rozwiązanie miało służyć jak najefektywniejszemu, a co za tym idzie, jak najszybszemu oraz sprawnemu zagospodarowaniu gruntów rolnych niezagospodarowanych przez ich właścicieli, dlatego nie wskazano jednoznacznej cezury odnoszącej się do ich nieobecności na gospodarstwie. Przyjąć zatem, w ocenie Sądu, należało, że obowiązkiem organu było wykazanie dwóch okoliczności. Po pierwsze, faktu niezamieszkiwania gospodarstwa przez jej właściciela albo przez bliskie mu osoby (małżonka, dzieci lub rodziców), a po wtóre, że nie jest to stan krótkotrwały, lecz rozciągający się w takim czasie, który pozwala na przyjęcie, że gospodarstwo zostało trwale opuszczone. Jak wynika z akt sprawy, podstawą do stwierdzenia obu wyżej wskazanych kwestii był protokół z lustracji gospodarstwa przeprowadzonej w dniu 18 kwietnia 1962 r., z którego to dokumentu wynika m.in., że gospodarstwo zostało opuszczone przez właścicielkę w 1939 r., następnie było wydzierżawiane rolnikom indywidualnym przez powiat [...], dalej oddane zostało do zagospodarowania b. Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w [...], po rozwiązaniu której – w trybie dekretu z 9 lutego 1953 r. – podlegało zagospodarowaniu przez J.P. i J.K. W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje twierdzeń skargi, iż Z.B. podejmowała działania sprzeciwiające się sposobowi gospodarowania jej gospodarstwem, czego wyrazem jest choćby stwierdzony ww. protokołem lustracji fakt, że domagała się opuszczenia ziemi przez wskazane wyżej osoby dzierżawiące części należącego do niej gospodarstwa, ale także z protokołu tego wynika również, że przez cały 1961 r., mimo opuszczenia ziemi przez jej ówczesnych dzierżawców, nie została ona zagospodarowana przez właścicielkę albo bliskie jej osoby, lecz leżała odłogiem. Jakkolwiek ustalenie to było przez skarżącą w niniejsze sprawie kwestionowane, w szczególności poprzez sugestię niskiej wiarygodności dokumentacji, na jakiej oparto się przy wydawaniu decyzji z 19 kwietnia 1962 r., to jednak w ocenie Sądu, próby te nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W związku z powyższym Sąd zauważył, że skarżąca próbuje w postępowaniu nadzwyczajnym kwestionować ustalenia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy jego przedmiotem – o czym była już wcześniej mowa – nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz ustalenie, czy decyzje kwestionowane w trybie stwierdzenia nieważności dotknięte są którąś z wad prawnych, o jakich stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Słuszna jest zatem argumentacja organu, podnoszona w decyzjach obu instancji, że nie było ani wymagane ani dopuszczalne, przeprowadzenie w sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego polegającego na przesłuchaniu żyjących spadkobierców Z.B., w sytuacji kiedy z akt wynika, że wydanie spornej decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego było poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu wykazanie, że zostały spełnione przesłanki do uznania, iż gospodarstwo Z.B. jest opuszczone i może zostać przejęte na własność Państwa. Z.B. nie interesowała się przedmiotowym gospodarstwem i czynnie sprzeciwiała się w różnych okresach sposobowi jego zagospodarowania, co nie zmienia ogólnej konstatacji, że w okresie przyjętym za podstawę ustaleń co do opuszczenia gospodarstwa rolnego, tj. przede wszystkim całym roku 1961 i jak należy przypuszczać aż do dnia wydania spornej decyzji, tj. 19 kwietnia 1962 r., nie zamieszkiwała w nim, a to właśnie ustalenie było kluczowe w sprawie i na tę okoliczność w aktach postępowania znajduje się stosowny dowód.

Ponadto § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych przewidywał, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o gospodarstwie rolnym, rozumie się przez to również działkę pracowniczą, rzemieślniczą itp. Pojęciem gospodarstwa rolnego posługuje się m.in. § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia regulujący kwestię warunków do uznania gospodarstwa rolnego za opuszczone. Wprawdzie ani przepisy tego aktu wykonawczego ani ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., na podstawie której został on wydany, nie definiują pojęcia działki pracowniczej, czy działki rzemieślniczej, to jednak można zakładać, że powinna się na tego rodzaju działce znajdować głównie zabudowa usługowa, czy wytwórcza a niekoniecznie mieszkaniowa. Skoro jednak prawodawca przewidział, że także działki o charakterze rzemieślniczym, czy pracowniczym należy rozumieć jako gospodarstwo rolne na potrzeby stosowania przepisów ww. aktów prawnych, to w świetle art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, także takie działki (gospodarstwa) mogły być opuszczane i mogły podlegać przejęciu przez Państwo bez odszkodowania, mimo potencjalnego braku na nich zabudowy mieszkaniowej. W przypadku innej wykładni niweczony byłby bowiem cel ustawy regulującej kwestię przejmowania przez Państwo gospodarstw rolnych, gdyż działki rzemieślnicze bądź pracownicze niezagospodarowane w sposób opisany w § 1 ust. 1 rozporządzenia nie mogłyby podlegać przejęciu przez Państwo i ich efektywnemu zagospodarowaniu, a więc musiałyby spoczywać odłogiem, ze względu na brak zabudowy mieszkaniowej i brak możliwości przyjęcia, że ktoś w rozumianym gospodarstwie mógł zamieszkiwać. Dodać należy, że z uwagi na upływ lat oraz wynikający z tego brak pewności co do możliwości pełnego skompletowania materiału dowodowego nie można przesądzać, że na spornej nieruchomości nigdy nie występowała zabudowa mieszkaniowa. Zachowane w sprawie dokumenty świadczą wprawdzie, że na terenie gospodarstwa, w dniu jego lustracji, znajdowała się tylko stodoła, ale nie można z całą pewnością wykluczyć tego, że na przestrzeni wcześniejszych lat nie była ona jedynym zabudowaniem, lecz istniała także innego rodzaju zabudowa, w tym mieszkaniowa. Poza powyższym, zdaniem Sądu ustawodawca zakładał w rzeczywistości, iż na danym gospodarstwie może nie być zabudowy mieszkaniowej, a co za tym idzie, dopuszczał, by warunek niezamieszkiwania właściciela w gospodarstwie był konsekwencją właśnie z takiego stanu rzeczy. Niemniej jednak jednocześnie zabezpieczył takiego właściciela przed pochopnym przejęciem jego gospodarstwa przez Państwo poprzez wprowadzenie dodatkowego warunku uznania gospodarstwa za opuszczone, który musiał być spełniony łącznie z przesłanką niezamieszkiwania, w postaci stwierdzenia przez organ administracji nieuprawiania tego gospodarstwa przez właściciela (bądź najbliższe mu osoby). W tej sytuacji, zakładając, że niezamieszkiwanie Z.B. mogło być konsekwencją braku właściwej zabudowy mieszkalnej w należącym do niej gospodarstwie rolnym i stanowiło o spełnieniu pierwszego z warunków wymienionych w § 1 pkt 1 rozporządzenia do uznania tego gospodarstwa za opuszczone, Z.B. mogła temu zapobiec poprzez uprawianie tego gospodarstwa, czego jednak nie uczyniła, a co w konsekwencji skutkowało ziszczeniem się obu warunków uznania jej gospodarstwa za opuszczone, o których stanowił ww. przepis rozporządzenia Rady Ministrów i umożliwiło wydanie kwestionowanych obecnie decyzji.

Poza przesłanką niezamieszkiwania w gospodarstwie przez jej właściciela (bądź najbliższe mu osoby) spełniony został także, o czym wspomniano już wyżej, określony w § 1 ust. 1 rozporządzenia warunek, by gospodarstwo nie było w całości lub większej części uprawiane oraz poddane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W tym zakresie Sąd uznał bowiem za prawidłowe stanowisko organu prezentowane w toku postępowania administracyjnego, które przyjął za własne, że o spełnieniu powyższego warunku można mówić wyłącznie wówczas, gdy poza przypadkiem osobistego uprawiania gospodarstwa przez właściciela jest ono uprawiane w całości lub w większej części przez użytkownika albo dzierżawcę, o ile uprawnienie do tego pochodzi bezpośrednio od właściciela gruntu. Nie stanowi natomiast o spełnieniu powyższej ustawowej przesłanki fakt uprawiania gruntu przez dzierżawców, dla których źródłem uprawnienia była umowa dzierżawy zawarta np. z organami ówczesnej władzy, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z akt postępowania grunty Z.B. były oddawane w dzierżawę m.in. w drodze umowy zawieranej ze Starostą [...], a następnie, z chwilą utworzenia [...] Spółdzielni [...] w [...], co nastąpiło w 1952 r., nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego Z.B. zostały przekazane przez miejscową władzę w zagospodarowanie tej Spółdzielni, a w roku 1956, kiedy Spółdzielnia została rozwiązana, grunty (w tym między innymi należące do Z.B.) zostały przekazane przez Komisję Likwidacyjną protokołem zdawczo odbiorczym z dnia 26 lutego 1957 r. Przewodniczącemu Gromadzkiej Rady Narodowej w [...], by następnie zostać przekazanymi w drodze orzeczenia do zagospodarowania przez J.K. i J.P. Tym samym, jeśli użytkowanie gospodarstwa rolnego następowało bez woli właściciela, to w istocie oznaczało, że podtrzymywanie produkcji rolnej w danym gospodarstwie było wynikiem woli użytkownika, a nie jego właściciela. Celem przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia było natomiast uznanie za opuszczone takich gospodarstw rolnych, których uprawy w jakiejkolwiek formie zaniechał właściciel. Przejęcie opuszczonego gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa miało bowiem służyć podtrzymaniu produkcji rolnej w tym gospodarstwie, które właściciel opuścił, nie przejawiając woli kontynuowania w nim produkcji rolnej, np. poprzez jego wydzierżawienie.

Podsumowując i odnosząc powyższe do kwestii niestwierdzenia przez Ministra Rolnictw i Rozwoju Wsi, że decyzja Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu z 19 kwietnia 1962 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 11 lipca 1962 r. są nieważne jako wydane z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja została wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem w przypadku kwestionowanych rozstrzygnięć dostępna w sprawie dokumentacja nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że są one obarczone którąkolwiek z wad zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...].

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.B., skarżąc wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13.07.1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18.04.1955 roku o wywłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. 1957, Nr 39 poz. 174, ze zm.) oraz § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 05.08.1961 roku w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. 1961, Nr 39, poz. 198) w brzmieniu obowiązującym od dnia 19.08.1961 roku, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów na skutek przyjęcia, iż:

1) hipotezą tych przepisów objęte były również lasy i grunty leśne, które nie stanowiły lub nie mogły stanowić z nieruchomościami rolnymi zorganizowanej całości gospodarczej, a co za tym idzie przyjęcie, że przejęta nieruchomość była w całości gospodarstwem rolnym w sytuacji, gdy użytki leśne stanowiły znaczną część nieruchomości przejętej na własność Państwa;

2) przesłanka niezamieszkiwania gospodarstwa przez właściciela aktualizuje się również w sytuacji, gdy gospodarstwo rolne nie posiada zabudowy mieszkalnej pozwalającej na zamieszkiwanie na nim właścicieli, a co za tym idzie, że nieruchomości rolne Z.B. zabudowane jedynie starą stodołą wykazywały cechy opuszczenia przez właścicielkę w sytuacji, gdy warunki panujące na gospodarstwie rolnym uniemożliwiały zamieszkiwanie na nim starszej, ciężko chorej na raka Z.B., zaś właścicielka wykazywała zainteresowanie swoimi nieruchomościami rolnymi i leśnymi;

II. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 57 § 3, art. 71 § 1, art. 73, art. 74, art. 75 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w toku postępowania w dacie wydania decyzji z 19.04.1962 roku i 11.07.1962 roku poprzez nienależyte rozpatrzenie i nieuwzględnienie skargi wniesionej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 marca 2019 roku, którą to Minister podtrzymał swoją decyzję z 26.04.2017 roku, którą to Minister bezpodstawnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu z 19.04.1962 roku oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 11.07.1962 roku pomimo, że:

a) w aktach postępowania dekretowego w sprawie o przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego brak jest dowodów, iż Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu (dalej w skrócie jako "PPRN w Zawierciu") powiadomiło o wszczęciu postępowania Z.B., właścicielkę nieruchomości rolnych i leśnych oznaczonych jako gospodarstwo rolne;

b) PPRN w Zawierciu nie zawiadomiło właścicielki nieruchomości rolnych i leśnych oznaczonych jako gospodarstwo rolne o terminie i miejscu przeprowadzeniu dowodu w sprawie w postaci protokołu lustracyjnego gospodarstwa rolnego z dnia 18.04.1962 roku, uniemożliwiając jej wzięcie udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom oraz składania wyjaśnień w sprawie;

c) PWRN w Katowicach oraz PPRN w Zawierciu nie zawiadomiły właścicielki nieruchomości rolnych i leśnych oznaczonych jako gospodarstwo rolne o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu w sprawie w postaci uzupełniającego protokołu lustracyjnego gospodarstwa rolnego w dniu 13.06.1962 roku, uniemożliwiając jej wzięcie udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom oraz składania wyjaśnień w sprawie;

d) PPRN w Zawierciu i PWRN w Katowicach nie umożliwiły właścicielce nieruchomości oznaczonych jako gospodarstwo rolne wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonego żądania, uniemożliwiając jej odniesienie się do zebranego materiału dowodowego w sprawie, a brak w aktach postępowania dekretowego dowodów, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od tej zasady;

e) PPRN w Zawierciu oraz PWRN w Katowicach nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie, który pozwalałby na stwierdzenie czy las, będący własnością Z.B., wymagał uprawy i poddawania go zabiegom agrotechnicznym, czy też nie był przez nią użytkowany, a w aktach postępowania dekretowego brak jest informacji w tym zakresie;

f) PPRN w Zawierciu oraz PWRN w Katowicach nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność, czy las będący własnością Z.B., stanowił wraz z nieruchomościami rolnymi zorganizowaną całość gospodarczą;

g) PPRN w Zawierciu oraz PWRN w Katowicach nie przeprowadziły wszechstronnego postępowania dowodowego w zakresie poczynienia ustaleń na okoliczność przyczyn niezamieszkiwania Z.B. na jej gospodarstwie rolnym;

h) PPRN w Zawierciu oraz PWRN w Katowicach nie przeprowadziły wszechstronnego postępowania dowodowego na ustalenie okoliczności, czy wobec Z.B., po zakończeniu rzekomo w 1961 roku przez dwóch rolników ze wsi [...] dzierżaw jej gruntów, przeprowadzono postępowanie w sprawie zwrotu gruntów wydzierżawionych, co w konsekwencji doprowadziło to tego, że organy te nie wzięły podczas wydawania decyzji pod uwagę okoliczności, iż Z.B. została wcześniej pouczona przez organ administracji publicznej, iż po zakończeniu dzierżaw jej nieruchomości, będzie mogła odzyskać ich posiadanie w wyniku procedury zwrotu wydzierżawionych gruntów stanowiących jej własność i samodzielnie nie może ich odzyskać;

i) PPRN w Zawierciu wydając decyzję z 19.04.1962 roku o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, de facto wywłaszczającej własność osoby prywatnej, uzasadniło ją jedynie lakonicznie i zdawkowo, nie wyjaśniając w niej w sposób wystarczający przyczyn wydania tej uznaniowej decyzji; - a które to naruszenia rozpatrywane łącznie wskazują, iż wydanie decyzji z 19 kwietnia 1962 roku o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego Z.B. przez PPRN w Zawierciu i następnie decyzji z 11.07.1962 roku PWRN w Katowicach o utrzymaniu w mocy decyzji PPRN w Zawierciu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi wniesionej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo iż Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w ten sposób, iż pominął całkowicie zarzut złożony w piśmie pełnomocnika skarżącej uzupełniającym skargę z 03.12.2019 roku, a dotyczący braku poczynienia ustaleń przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy badaniu legalności wydania decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, co do naruszenia przez PPRN w Zawierciu i PWRN w Katowicach przepisów k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w trakcie postępowania dekretowego i wydania decyzji wywłaszczającej, w zakresie braku wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego co do okoliczności, czy zostało przeprowadzone w stosunku do Z.B. postępowanie w przedmiocie zwrotu gruntów rolnych oddanych w dzierżawę stanowiących wywłaszczone gospodarstwo rolne, w sytuacji, gdy w aktach postępowania dekretowego brak jest dokumentów wskazujących, aby dzierżawcy opuszczając nieruchomości Z.B. zgłosili tę okoliczność organowi wydzierżawiającemu oraz skierowano wezwanie przez ten organ do Z.B. do objęcia tych gruntów, bądź ich zagospodarowania, co skutkowało przyjęciem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanki opuszczenia gospodarstwa rolnego przez właścicielkę;

3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie w zakresie poczynienia ustaleń czy wobec Z.B. przeprowadzono postępowanie w przedmiocie zwrotu gruntów rolnych oddanych w dzierżawę w roku 1957 w sytuacji, gdy w aktach postępowania dekretowego brak jest dokumentów wskazujących, aby dzierżawcy opuszczając nieruchomości Z.B. zgłosili tę okoliczność organowi wydzierżawiającemu oraz, że skierowano wezwanie przez ten organ do Z.B. do objęcia tych gruntów, bądź ich zagospodarowania, jak również błędnym uznaniem za organem I i II instancji, że grunty te zostały zwrócone Z.B. przez dzierżawców jesienią 1960 roku i tak oddane grunty w 1961 roku nie zostały przez nią zagospodarowane w sytuacji, gdy z akt postępowania dekretowego nie sposób wysnuć takiego wniosku, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji za organem I i II instancji, iż w niniejszej sprawie doszło do opuszczenia przez Z.B. gospodarstwa rolnego, mimo iż brak jest dowodu przeprowadzenia wobec niej procedury zwrotu wydzierżawionych gruntów.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a), jednakże zarzut naruszenia przepisów postępowania przywołuje szereg przepisów ustawowych (jak art. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 57 § 3, art. 71 § 1, art. 73, art. 74, art. 75 k.p.a., co do których w żaden sposób nie wyjaśnia, nawet w uzasadnieniu, na czym polegało ich naruszenie. Przypomnieć zatem należy, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6.09.2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej, jak w niniejszej sprawie, nie spełnia powyższego wymogu, co uniemożliwia odniesienie się do niego w zakresie wszystkich przywołanych wyżej przepisów postępowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku, że podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie pozwalają jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Wskazywane w uzasadnieniu zarzutu naruszenie polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu na okoliczność czy zostało przeprowadzone w stosunku do Z.B. postępowanie w przedmiocie zwrotu gruntów oddanych w dzierżawę nie miało wpływu na ocenę zasadności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Po pierwsze okoliczność ta nie miała znaczenia w sprawie, po drugie prawidłowy zarzut w tym zakresie musiałby mieć oparcie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 7 i 77 k.p.a.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzegł, że w kontrolowanej decyzji wadliwie ustalono stan faktyczny, a także nieprawidłowo zastosowano prawo materialne, co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa. W wyniku tych błędów, mimo braku spełnienia się przesłanek pozwalających na uznanie gospodarstwa rolnego stanowiącego byłą własność poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie za opuszczone, zastosowano art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.

Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej pod względem ich zasadności, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przede wszystkim, że co do zasady, instytucja nieważności decyzji administracyjnych ze względu na rażące naruszenie prawa dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują natomiast, jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. W tym też wskazuje się różnice pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności, a wznowieniem postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 713). Wady nieważności tkwią bowiem w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym których usuwanie nastąpić może w oparciu o przepisy regulujące instytucje wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18, źródło CBOSA).

Odnosząc zatem przedstawione uwagi o charakterze generalnym do kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że naruszenie przepisów procedury administracyjnej regulujących udział strony w postępowaniu nie stanowi, co do zasady, o nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 11 lipca 1962 r.

W szczególności takiego uchybienia nie stanowił brak zawiadomienia Z.B. o wszczęciu postępowania, jak również o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu w postaci protokołu lustracyjnego. Taka okoliczność mogłaby stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – wyrażającą w się w tym, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" – co "automatycznie" wyklucza dopuszczalność uznania takiego uchybienia za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Jednakże, co wymaga podkreślenia, poprzedniczka prawna skarżącej kasacyjnie, nawet jeżeli nie uczestniczyła w postępowaniu przed organami we wszystkich czynnościach organu poprzedzających wydanie decyzji, decyzję w sprawie przejęcia na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego otrzymała i wniosła od niej odwołanie. Zatem nie mają podstawy twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że decyzje w tym przedmiocie zapadły bez udziału Z.B., i że została pozbawiona możliwości zgłaszania dowodów na okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do zagadnień materialnoprawnych, podkreślić przede wszystkim trzeba, że skoro zaskarżony wyrok oddalał skargę na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym, gdyż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 27 marca 2019 r. utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 11 lipca 1962 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu z 19 kwietnia 1962 r., w sprawie przejęcia na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego oznaczonego, to będące podstawami prawnymi tych decyzji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 roku w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych w niniejszym postępowaniu nie występowały samodzielnie, a jedynie w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazanie zatem jako zarzutu kasacyjnego na naruszenia tylko przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku i ww. rozporządzenia przesadzało o tym, że zarzut taki - już tylko z tego powodu - nie mógł zostać uwzględniony.

Podstawę materialnoprawną decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność Z.B. stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. i uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy, stanowiącego, że gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa wynika, że decyzja o przejęciu gospodarstwa była wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności organu w wydawaniu decyzji, ale wykazanie przesłanek ustanowionych przez przepis, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Istotą w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy było ustalenie, że gospodarstwo rolne zostało opuszczone przez właścicieli. Przesłanki jakimi powinien się kierować organ zawiera rozporządzenie, bowiem to jego przepisy określają co należy rozumieć pod pojęciem "opuszczonego gospodarstwa rolnego". Za takie § 1 ust. 1 rozporządzenia uważa gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zaistnienie powyżej opisanych przesłanek opuszczenia gospodarstwa rolnego mogło stanowić podstawę przejęcia na własność Państwa.

W treści kontrolowanej decyzji organ administracji wskazał, że grunty Z.B. zostały opuszczone w 1939 roku i do dnia wydania decyzji w sprawie przejęcia na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego tj. do 19 kwietnia 1962 r. nie zostały przez ówczesna właścicielkę zagospodarowane, jak również nie zamieszkiwała ona na tej nieruchomości.

Powyższe potwierdzają: - umowa dzierżawy z 27 maja 1948 r. zawarta pomiędzy Starostą [...] z J.P., na mocy której wydzierżawiono mu od 15 kwietnia 1948 r. do 15 października 1952 r. część gospodarstwa rolnego Z.B., przekazanie [...] Spółdzielni [...] w [...] w 1952 r., nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego Z.B. przekazanie gospodarstwa przez Komisję Likwidacyjną protokołem zdawczo odbiorczym z 26 lutego 1957 r. Przewodniczącemu Gromadzkiej Rady Narodowej w [...], przekazanie w zagospodarowanie na okres od 1 kwietnia 1957 r. do 1 października 1961 r. – J.K. gruntów o powierzchni [...] ha oraz J.P. - [...] ha, stanowiących gospodarstwo Z.B.

Ponadto, mimo przekazania Z.B. gruntów przez dzierżawców, co nastąpiło w 1960 r., grunty te nie zostały przez nią zagospodarowane co stwierdziła przeprowadzona w dniu 18 kwietnia 1962 r. lustracja. Powyższe potwierdziły również sporządzone komisyjnie ankiety w sprawie niezagospodarowania użytków rolnych w opuszczonym gospodarstwie rolnym stanowiącym własność Z.B. W świetle powyższych dokumentów nie budziło wątpliwości, że ówczesna właścicielka, jakkolwiek mogła być zainteresowana gospodarstwem rolnym, tym niemniej nie poczyniła żadnych starań w celu jego zagospodarowania. Skarżąca kasacyjnie dowodów tych nie podważyła.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia ww. przepisów prawa materialnego poprzez objęcie decyzją wydaną w oparciu o powyższe przepisy również gruntów leśnych. Wprawdzie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 roku w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego jednakże w ówczesnym porządku prawnym funkcjonowała ustawa z 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 172), która taką definicję zawierała. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest użytkowana na cele produkcji rolnej nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej, leśnej i rybnej albo jeżeli nieruchomość jest przeznaczona do takiej produkcji według planów zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami grunty leśne, jeżeli razem z gruntami użytkowanymi na cele produkcji rolnej stanowiły integralną gospodarczo całość traktowane były jako gospodarstwo rolne. Wobec braku powołania w skardze kasacyjnej przepisów , które w sposób odmienny traktowałyby grunty leśne zarzut ten nie mógł być skuteczny.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły znaleźć uzasadniania i jako takie podlegały oddaleniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.