Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 651/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 10 par. 1, art. 80, art. 136 par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 75-77.
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
article: art. 4 pkt 1 i 23, art. 40 ust. 6 i ust. 12.
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1223/20 w sprawie ze skargi C. Ch. P.Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od C. Ch. P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r. uwzględnił skargę C. C. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchylając tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 kwietnia 2019 r. Orzekł również o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w wyniku przeprowadzonej w dniu 1 marca 2019 r. kontroli pasa drogowego drogi powiatowej ul. R. w rej. nr [...] w W., stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o pow. 2,208 m2 na nośniku nr [...] oraz w dniach 2-4 marca, 16-18 marca poprzez umieszczenie nośnika o pow. 0,156 m2 oraz zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. R. w rej. nr [...] w W. w dniach 1-19 marca 2019, poprzez umieszczenie reklamy o pow. 2,208 m2 na nośniku [...] natomiast w dniach 24-28 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie nośnika o pow. 0,156 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 5, 15, 19 marca 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam oraz nośników reklamowych.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia 29 kwietnia 2019 r. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 2.372.40,00 zł za zajęcie pasa drogowego ul. R. w rej. Nr [...] poprzez umieszczenie w nim w dniach 24 lutego 2019 r. - 1 marca 2019 r. i dniach 1 - 19 marca 2019 r. reklamy oraz w dniach 24 - 28 lutego 2019 r., 2 - 4 marca 2019 r. i 16 – 18 marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: u.d.p.) oraz uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich i uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.)

Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ powołał się na pomiary przeprowadzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego ZDM w trakcie kontroli, na dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie reklamy świetlnej na nośniku reklamowym, wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów oraz mapę sytuacyjną z zaznaczeniem pasa drogowego, które pozwoliły dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wykazania okresu zajęcia pasa drogowego oraz charakteru drogi, której pas został zajęty.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję podzielił stanowisko skarżącej, że materiał dowodowy zebrany w sprawie był niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklam z przewijaną powierzchnią na nośniku nr [...] o powierzchni 2,64 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak było stosownej mapy/dokumentu, na której zostałyby przez uprawnioną do tego osobę (geodetę) wrysowane, w odpowiedniej skali przedmioty sporu, czyli nośniki reklamowe, które - zdaniem organów – zajmowały bezprawnie pas drogowy. Sąd wskazał w tym zakresie, że z fotografii znajdujących w aktach administracyjnych wynikało, iż linia budynku (fasada) nie była prosta na całej długości, posiadała ozdobne gzymsy, a same reklamy umieszczone były pod balkonami. Nie dawały one zatem pewności, czy w rzeczywistości granica pasa drogowego biegnie wzdłuż ściany budynku wyznaczonej przez chodnik dla pieszych. Fotografie nie wystarczały zatem do stwierdzenia przebiegu granic prawnych pasa drogowego i umieszczonych względem niego nośników reklamowych.

Sąd I instancji stwierdził, że dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), być powinna sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził również, że nie rozważono przesłanek z art. 189f § 1 i 2 k.p.a. do odstąpienia od nałożenia kary, co organ powinien uczynić ponownie rozpatrywaniu sprawy.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz.1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2. przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz.1572) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

- naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego ul. R. w W. w rejonie nr [...] przebiegają po ścianie budynku, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. R. nr [...] w W. oraz kolizję reklam z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 kwietnia 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. R. w rejonie nr [...] w dniach od 24 lutego do 1 marca, od 5 do 15 marca, poprzez umieszczenie reklamy oraz 2-4 marca, 18 -18 marca poprzez umieszczenie w pasie nośnika (nośnik [...]) jak również w dniach: od 1 marca do 19 marca poprzez umieszczenie reklamy oraz od 24 do 28 lutego poprzez umieszczenie w pasie nośnika (nośnik [...]), bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z dnia 25 stycznia 2020 r. nr KOC/3887/Dr/19.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji. Kasator wniósł również o zasądzenie od skarżącej niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

C. C. P. Sp. z o.o. w W., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesionej w jej petitum zarzuty wraz z ich argumentacją zawartą w uzasadnieniu skutecznie podważają ocenę prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2020 r., jakiej dokonał Sąd I instancji.

Podkreślenia wymaga, że podstawą stwierdzenia przez Sąd I instancji wadliwości powołanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M.st. Warszawy z dnia 29 kwietnia 2019 r. było uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało normy zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przejawiające się tym, że linia graniczna pasa drogowego i wchodzące w kolizję z nią usytuowanie nośników reklamowych strony skarżącej nie opierało się na żadnych dokumentach geodezyjnych, opinii biegłego, przede wszystkim zaś na akcentowanej przez Sąd za stroną mapie do celów prawnych, o której mowa w przepisach § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Naczelny Sąd Administracyjny powołanego stanowiska Sądu I instancji nie podziela.

Przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego geodety, czy mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Nie oznacza to jednak, w świetle już poczynionych dowodów, że kluczowym dla przedmiotowej sprawy, jak wskazywała Sąd I instancji oraz strona skarżąca, powinien być dowód z mapy do celów prawnych, o której mowa w § 75 – 77 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r.

Określenie w tym rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Dostrzegając, że rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§ 1 i § 75 - 77), NSA uznał, że nie sposób przyjąć, by skutkowało to - w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia (por. wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21, 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21 i inne).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż po stronie organu nie zaistniała konieczność jego uzupełnienia lub poszerzenia o dodatkowe dowody mające potwierdzać przebieg linii granicznej pasa drogowego oraz faktu posadowienia nośników reklamowych spółki w rzeczonym pasie drogowym ul. R. w rej. nr [...] w W.. Wskazać również należy, że strona w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła takiego dowodu ani nie wystąpiła z wnioskiem o jego przeprowadzenie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, w sposób kompletny i wystarczający, przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklam w granicy pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się bowiem m.in. protokoły kontroli pasa drogowego, karty kontroli, fotografie wykonane przez pracowników ZDM, wypis z rejestru gruntów, mapę sytuacyjną, wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego.

Na mapie zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego oraz posadowienie nośników reklamowych. Proste zestawienie mapy zasadniczej zawierającej oznaczenie miejsca usytuowania spornego nośnika reklamowego z dokumentacją fotograficzną przedstawiającą usytuowanie rzeczonych nośników reklamowych, nie pozostawia wątpliwości, co do tego który konkretnie z nośników przedstawionych na szkicu był przedmiotem oceny dokonywanej przez organy w postępowaniu zakończonym zaskarżona decyzją. Z powołanych dowodów wynika, że sporne nośniki reklamowe umieszczone został na budynku w przestrzeni pasa drogowego ulicy R. w rej. nr [...].

Zauważyć należy, że uznana przez organy w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500), stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub innych przepisów szczególnych. Chodzi tu między innymi o postępowania, które obejmują wznowienie znaków granicznych, albo dotyczą podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości, czy też inne (niż wymienione wyżej) postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest - co do zasady - sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 - "Prace geodezyjne i kartograficzne").

Podsumowując, uznać należy w świetle motywów wyroku Sądu I instancji, że skoro zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale przez wzgląd na ekonomikę procesową od czynności takich powinien był się powstrzymać. Brak było w konsekwencji podstaw do stwierdzenia, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego naruszono wymienione na wstępie zasadę prawdy obiektywnej, obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów oraz zasadę oceny udowodnienia danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Powyższe czyni koniecznym uchylenie wyroku Sądu I instancji, jak również czyni niezasadnymi zarzuty postawione w petitum skargi spółki C. C. P., w jej punktach 1.1 oraz 2.1 i 2.2.

Nie są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne zarzuty pomieszczone w punktach 1.2 i 2.3 petitum skargi.

Drugi z wymienionych zarzutów zmierza do podważenia prawidłowości ustaleń organu, dotyczących powierzchni reklamy przyjętej do obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Ustaleń tych nie mogło skutecznie podważyć twierdzenie, że na skutek błędnej wykładni art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych organ błędnie wyliczył powierzchnię zajętego pasa drogowego, nałożył kary w okresie w którym nie prowadzono kontroli oraz nie ustalił ekspozycji nośników reklamowych.

Zgodnie z art. 40 ust. 6 powołanej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W myśl zaś art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcie reklamy ma swą legalną definicję. W myśl art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

W świetle omawianego zarzutu wskazania wymaga, że przedmiotem zezwolenia nie jest tylko sam fakt jednorazowej czynności umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, ale również sam stan zajęcia pasa drogowego powstały na skutek takiego umieszczenia. Ustawodawca utożsamia jednocześnie "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem" co oznacza, że "zajęcie pasa drogowego" - w rozumieniu art. 40 u.d.p. - nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności, albowiem pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia, co oznacza, że karze podlega utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 1141/20).

Z ustaleń organów, których co do istoty strona w skardze nie podważa, wynika, że w pasie drogi powiatowej ul. R. w rej. nr [...] strona skarżąca, w dniach 24 lutego 2019 r. - 1 marca 2019 r. i w dniach 5 - 15 marca 2019 r. oraz w dniu 19 marca 2019 r. na nośniku reklamowym nr [...] o powierzchni 2,208 m2 oraz w dniach 2 - 4 marca 2019 r., 16 – 18 marca 2019 r., 1 - 19 marca 2019 r. i w dniach 24 - 28 lutego 2019 r. na nośniku nr [...] o powierzchni 0,156 m2 strona umieszczała reklamy o różnej treści.

Co również wynika z treść zaskarżonych decyzji, organy wyliczył wysokość należnej kary, stosując niewadliwie przepis art. 40 ust. 12, który dla wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego odsyła do zastosowania zapisów ustępu 4 – 6 tego przepisu. W przepisach tych jasno określono, że opłatę za zajęcie pasa drogowego – karę w przypadku nielegalnego zajęcia pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Klarowna treść powołanych regulacji czyni niezasadnym omawiany zarzut.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje również podstaw do stwierdzenia, że doszło do wadliwego obliczenia powierzchni nośnika reklamowego, gdzie strona wywodzi, że niezasadnie, przy ustalaniu tejże powierzchni organ uwzględnił ramkę nośnika.

Wskazania wymaga, że pojęcie reklamy ma swą legalną definicję w ustawie o drogach publicznych. W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W świetle tej definicji ramka elektronicznego wyświetlacza reklamy widoczna dla użytkownika drogi, jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny. Oznacza to, że powierzchnię ramki należało uwzględnić w wyliczeniach powierzchni reklamy przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki NSA: z 24 marca 2009 r. sygn. II GSK 811/08; z 9 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 325/14).

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi pomieszczonego w punkcie 1.3 jej petitum stwierdzić należy, że spółce zapewniono możliwość podjęcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro powiadomiono ją o wszczęciu tego postępowania, a także o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i nie były w rozpatrywanej sprawie kwestionowane.

Skarżąca upatruje wadliwości działania organu w tym, że nie została zawiadomiona o czynnościach kontrolnych – oględzinach nośnika reklamy ani o zakończeniu postępowania. Zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny przede wszystkim z tego powodu, że strona nie wykazała, aby objęte zarzutem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 §1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA: z 6 maja 2016 r. sygn. II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. FPS 6/04 opubl. w ONSAiWSA 2005/4/66, podjęta na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie podała, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostałyby przez nią powołane, gdyby przed wydaniem decyzji zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skoro w obecnie rozpatrywanej sprawie strona nawet w postępowaniu sądowym nie przedstawia argumentów podważających skutecznie stanowisko organu co do umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, jak również jej powierzchni, to znaczy, że zarzucane naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, na wadliwość postępowania dowodowego nie wskazuje też przeprowadzenie oględzin miejsca posadowienia reklamy bez udziału strony. Tego rodzaju czynności inspekcyjno - kontrolne nie są czynnościami podejmowanymi w toku postępowania administracyjnego do którego odnosi się wyrażona w art. 79 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony (zob.: wyroki NSA: z 11 maja 2011 r. sygn. II GSK 513/10, z 9 października 2014 r. sygn. II GSK 1372/13). Wyniki takich czynności mogą być natomiast podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego z zachowaniem gwarancji ochrony praw strony, w ramach którego poczynione ustalenia mogą być potwierdzone lub podważone.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając istotę sprawy za ostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku.

O kosztach, jak w punkcie trzecim sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).