Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 431/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, c, w zw. z art. 141 par 4; art. 174 pkt 1 i 2; art. 183 par 1 i 2; art. 184; art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15; art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1 i 4; art. 52
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 971/10 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...] w przedmiocie rozbiórki budynku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz K. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 971/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi K. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej (zwany dalej: PINB albo organem I instancji) działając na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., zwaną dalej: "k.p.a.") nakazał T. U., A. U. i N. U., będącym współwłaścicielami działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. gm. Z., dokonanie rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy 48,97 m² wraz z przyległym zadaszonym tarasem o powierzchni 33,97 m² i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne. Budynek ten położony jest na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., gm. Z. i został on zbudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że spadkobiercy inwestora K. M. (A. M., K. M., M. M., J. M.), nie dysponują jakimkolwiek tytułem do nieruchomości zabudowanej spornym budynkiem. Okoliczność, że powinność ta ciążyła na ich spadkodawcy, K. M., sama w sobie nie powinna prowadzić do przyjęcia bezpośredniej sukcesji obowiązków administracyjno - prawnych. Organ I instancji wskazał, że P. U., jeden ze współwłaścicieli (obecnie spadkodawca) wyrażał jednak wolę realizacji inwestycji przez inwestora, K. M., aczkolwiek jedynie jego zgoda była tutaj niewystarczającym aktem woli, gdyż jego dzieci – T. U., A. U. i N. U., które nie składały wówczas jakichkolwiek oświadczeń, pomimo przysługującego im statusu współwłaścicieli. Obecnie również dziedziczą po nim, a zatem z uwagi na dziedziczony tytuł do nieruchomości w części, w jakiej przysługiwał temu spadkodawcy, wchodzą w jego prawa i obowiązki. Zdaniem organu I instancji pomimo, że osoby te wówczas nie miały możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie realizacji inwestycji, jak również obecnie nie są tym zainteresowane, to jednak jako będące współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej samowolę, powinny być adresatami decyzji rozbiórkowej zamiast niezwiązanych prawnie z tą nieruchomością spadkodawców inwestora, działającego bez tytułu do nieruchomości (k. 136-140 akt administracyjnych).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w dniu 19 lipca 2010 r. K. M., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Odwołująca zaskarżyła w/w decyzję w całości wnosząc o jej uchylenie oraz o wydanie pozytywnej decyzji na rzecz spadkobierców K. M.. Zdaniem skarżącej organ wydający decyzję w przedmiotowej sprawie, powinien w swoim rozstrzygnięciu powołać się na przepisy art. 49 Prawo budowlane, gdyż to one znajdą zastosowanie w niniejszym postępowaniu. W związku z tym powinien był wezwać do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawo budowlane. Organ nie mógł natomiast domagać się złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, gdyż wskazany przepis takiego obowiązku nie przewiduje. Na poparcie swoich wniosków strona odwołująca wskazała także art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n."). Na podstawie powyższego przepisu podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, niezależnie od ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 4 pkt 3a u.g.n. stanowi natomiast, że przez działkę budowlaną rozumieć należy działkę już zabudowaną. Jak wynika z powyższego, również na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dąży się do uzgodnienia stanu prawnego ze stanem faktycznym respektując fakt istnienia wybudowanego już obiektu budowlanego, a zatem i te przepisy nie pozwalają na przyjęcie interpretacji przedstawionej przez organ rozstrzygający niniejszą sprawę. W dalszej części strona odwołująca wskazała, że zarówno K. M., jak i jego spadkobiercy posiadali lub posiadają tytuł prawny do nieruchomości. Budynek, którego dotyczy toczące się postępowanie wzniesiony został przez K. M. Jak wskazał PINB, inwestor wydzierżawił od P. U. część działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. w 2000 r. Na podstawie aneksu do umowy dzierżawy z dnia 6 czerwca 2000 r. wydzierżawiający P. U. wyraził zgodę na odbudowanie przez K. M. zniszczonego budynku gospodarczego położonego na wskazanej działce. Tymczasem zarówno umowa przedwstępna, jak i umowa dzierżawy są stosunkami zobowiązaniowymi. Nie ulega żadnej wątpliwości, że spadkobiercy inwestora legitymują się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością. W związku z tym powinni oni zostać uznani za strony postępowania legalizacyjnego, a na ich rzecz powinna zostać wydana decyzja w sprawie legalizacji nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. (nr [...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB albo organ II instancji) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że nakaz zawarty w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji administracyjnej został wydany przez PINB w oparciu o przepisy art. 48 Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z art. 52 Prawo budowlane adresatem tych obowiązków może być inwestor, właściciel (współwłaściciele) albo zarządca obiektu budowlanego, z tym zastrzeżeniem, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, iż: "Skoro inwestor nie żyje, to adresatem decyzji PINB powinien być aktualny właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na których położone są przedmiotowe obiekty, a nie spadkobiercy inwestora" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Kr 312/08, niepubl). Zdaniem organu II instancji jeżeli zatem w tej sprawie administracyjnej niewątpliwe jest, że: 1) K. M. był inwestorem obiektu budowlanego stanowiącego jej przedmiot i 2) inwestor ten zmarł w dniu 21 września 2003 r., to adresatami wszelkich nakazów wydawanych przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawo budowlane nie mogli być w żadnym razie jego spadkobiercy (a w tym - wnosząca odwołanie – K. M.), lecz aktualni współwłaściciele nieruchomości (tj. spadkobiercy - zmarłej w dniu 17 marca 1998 r. – R. M. U. i - zmarłego w dniu 8 lipca 2005 r. – P. U.), czyli: N. U., T. U. oraz A. U. Stąd zaś wynika, że nakaz ten (podobnie jak i całe postępowanie) bezpośrednio dotyczy sytuacji prawnej wyłącznie tych ostatnio wymienionych podmiotów. Oceny tej nie zmienia nawet (stwierdzony prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej z dnia 6 lipca 2009 r., sygn. akt 1 C 160/08) fakt zawarcia w dniu 16 marca 2000 r. przez P. U. i K. M. (tj. inwestora) przedwstępnej umowy sprzedaży działki nr [...] tzn. działki, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt budowlany. Umowa ta obejmowała wyłącznie zobowiązanie do przeniesienia własności nieruchomości, nie powodując przeniesienia tej własności. Dlatego zdaniem organu II instancji, wszystkie nakazy nałożone w toku niniejszego postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji na aktualnych współwłaścicieli nieruchomości, dotycząc bezpośrednio ich sytuacji prawnej, tylko pośrednio dotyczą sytuacji prawnej spadkobierców inwestora, czyli spadkobierców, którzy - poza wspomnianą umową (oraz jej aneksem z dnia 6 czerwca 2000 r.) - nie mają żadnego innego tytułu prawnego do działki nr [...] położonej w miejscowości Z., w gminie Z. Organ odwoławczy uznał, że odwołująca się (podobnie zresztą jak i pozostali spadkobiercy inwestora) nie ma interesu prawnego w sprawie budowy, bez wymaganego pozwolenia na budowę, przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy wskazał, iż wynika to stąd, że nie ma ona "własnego" interesu prawnego w tej sprawie. W tym przypadku mogłaby go wywodzić jedynie z sytuacji prawnej aktualnych współwłaścicieli nieruchomości i wiążącej ją z tymi współwłaścicielami umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości (k. 151-152 akt administracyjnych).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła K. M., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji WWINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] lipca 2010 r. Zdaniem skarżącej z pozycją inwestora w postępowaniu legalizacyjnym łączą się uprawnienia o charakterze majątkowym (obok uprawnień administracyjnych, które nie podlegają sukcesji). Wiążą się one z ochroną poniesionych nakładów na realizację inwestycji. Pozbawienie spadkobierców inwestora, a zatem także skarżącej, prawa do wystąpienia w charakterze strony w procesie legalizacyjnym wiąże się z odebraniem im możliwości ochrony majątku. W sytuacji, gdy nie można przeprowadzić legalizacji obiektu budowlanego, traci on całkowicie na wartości (pomijając jedynie wartość materiałów, które stanowią nieznaczny ułamek poniesionych kosztów). Podniesiono, iż ze względu na ochronę praw majątkowych Prawo budowlane wskazuje, że legalizację przeprowadza się w pierwszej kolejności na rzecz inwestora. W tym świetle decyzja WINB z dnia 16 sierpnia 2010 r., stwierdzająca, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania legalizacyjnego jest bezzasadna. Strona skarżąca podkreśliła nadto, że zarówno K. M., jak i jego spadkobiercy posiadają tytuł prawny do nieruchomości. Budynek, którego dotyczy toczące się postępowanie wzniesiony został przez K. M. (inwestora), który wydzierżawił od P. U. część działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. w 2000 r. Na podstawie natomiast aneksu do umowy dzierżawy z dnia 6 czerwca 2000 r. wydzierżawiający P. U. wyraził zgodę na odbudowanie przez K. M. zniszczonego budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z. Powołując się na przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej z dnia 30 listopada 2009 r. spadkobiercy inwestora złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Przedłożyli oni ponadto w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej następujące dokumenty: poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. M., kserokopię potwierdzoną notarialnie umowy dzierżawy działki z dnia 16 marca 2000 r., kserokopię potwierdzoną notarialnie aneksu z dnia 6 czerwca 2000r. do powyższej umowy. Zdaniem skarżącej bez znaczenia jest fakt, czy zawarta między stronami umowa była umową przedwstępną sprzedaży, czy też umową dzierżawy. Zarówno umowa przedwstępna, jak i umowa dzierżawy są stosunkami zobowiązaniowymi. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Ze względu na powyższe, błędnym jest stwierdzenie, że ani inwestor, ani jego spadkobiercy nie posiadali lub nie posiadają tytuły prawnego do nieruchomości. Skoro K. M. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to nie ulega żadnej wątpliwości, że spadkobiercy inwestora, w tym także skarżąca, legitymują się tym samym tytułem prawnym. Prawo to w niniejszej sprawie wynika z zawartej umowy ma charakter majątkowy i nie jest prawem osobistym. W związku z tym spadkobiercy K. M. powinni zostać uznani za strony postępowania legalizacyjnego, i na ich rzecz powinna zostać wydana decyzja w sprawie legalizacji przedmiotowej nieruchomości. Niezależnie od tego podniesiono, że skarżąca posiada status strony w niniejszym postępowaniu, legitymuje się również uprawnieniami związanymi z zasadą ochrony posiadania. W związku z tym, że ochrona posiadania wynika z norm prawa materialnego, interes faktyczny przybiera w tej sytuacji postać interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Strona skarżąca podniosła nadto, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podniesionych w odwołaniu. WINB nie odniósł się do wywodów uzasadniających brak konieczności stwierdzenia w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym istniejącego budynku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wyłożono w odwołaniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi o obiektach budowlanych dwojakiego rodzaju - obiektach będących w budowie oraz obiektach już wybudowanych, w każdym przypadku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tylko w przypadku obiektów budowlanych będących w budowie stosuje się przy postępowaniu legalizacyjnym art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, co wynika wprost z brzmienia powołanych przepisów. W niniejszej sprawie natomiast mamy do czynienia z obiektem budowlanym, którego budowa została już zakończona, a w związku z tym art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego nie znajdą tutaj zastosowania. Przepis art. 48 ust. 2 Prawo budowlane stanowi o budowie (tj. wykonywaniu robót budowlanych) oraz o postanowieniu w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Organ wydający decyzję w przedmiotowej sprawie, powinien w swoim rozstrzygnięciu powołać się na przepisy art. 49 Prawo budowlane, gdyż to one znajdą zastosowanie w niniejszym postępowaniu. W związku z tym powinien był wezwać do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49 ust. 1 tej ustawy. Organ nie mógł natomiast domagać się złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, gdyż wskazany przepis takiego obowiązku nie statuuje. Nadto podniesiono, że decyzja organu II instancji jest w oczywisty sposób krzywdząca dla skarżącej, gdyż pozbawia ją możliwości dochodzenia przysługujących jej praw, nabytych w wyniku sukcesji majątku należącego do spadkodawcy. W związku z powyższym przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z jedną z naczelnych zasad Konstytucji RP - zasadą sprawiedliwości społecznej, a zatem nie zasługuje na akceptację.

W odpowiedzi na skargę z dnia 5 listopada 2010 r. WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r. wskazał, że K. M. w 2000 r. wydzierżawił część działki nr ewid. [...] (podzielonej w 2003 r. na działki nr [...],[...] i [...]) od P. U. Dnia 16 marca 2000 r. strony powyższej umowy zawarły przedwstępną umowę sprzedaży działki nr [...]. Tymczasem K. M. na wydzierżawionym gruncie zbudował bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę murowany, jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony budynek o stromym dachu i drewnianej konstrukcji. Wymiary zewnętrzne budynku wynoszą 7,90 x 6,10 m. Na całej jego długości przylega do niego zadaszony taras konstrukcji drewnianej o szerokości 4,30 m. Budynek został wzniesiony na ruinach trzech ścian budynku gospodarczego stojącego w tym samym miejscu. Jednakże do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej działki nie doszło. Dnia 21 września 2003 r. zmarł K. M., natomiast dnia 8 lipca 2005 r. P. U. Spadkobiercami właściciela działki są: T. U., A. U. i N. U. Natomiast spadkobiercami inwestora są: A. M., K. M., M. M., J. M. Sąd I instancji zaznaczył, że art. 52 Prawa budowlanego stanowi podstawę określenia podmiotów, które mogą być adresatami wskazanych w nim decyzji. Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie, w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (Z. Niewiadomski, w: red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007 r., str. 555). Sąd I instancji uznał, że inwestor ma interes prawny w każdym toczącym się postępowaniu dotyczącym legalizacji, bądź też nakazu rozbiórki budynku wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nie dysponując prawem własności nieruchomości ma on prawo do zajmowania stanowiska w przedmiotowym postępowaniu oraz ubiegania się o zalegalizowanie wzniesionego budynku rekreacyjnego. Interes prawny inwestora wynika w tej sytuacji z art. 52 w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 48-51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu I instancji niewątpliwie interes prawny posiadają również współwłaściciele nieruchomości, na której został posadowiony budynek rekreacyjny, którzy mogą kwestionować prawo inwestora oraz jego następców prawnych do przedmiotowego terenu. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, że jej interes prawny wynika nadto z jej uprawnień cywilnych o charakterze majątkowym. Wiążą się one z ochroną poniesionych nakładów na realizację inwestycji przez spadkodawcę skarżącej, K. M. Pozbawienie spadkobierców inwestora prawa do wystąpienia w charakterze strony w procesie legalizacyjnym wiąże się z odebraniem jej możliwości ochrony swojego majątku. W toku postępowania administracyjnego zostało ustalone, że P. U. oraz K. M. zawarli umowę dzierżawy działki o nr ewid. [...], a następnie umowę przedwstępną jej sprzedaży. Tym samym pomiędzy spadkobiercami obu stron tych dwóch umów występuje stosunek zobowiązaniowy, regulowany odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm., zwanym dalej "k.c."), a w szczególności art. 693-709 k.c. W ocenie Sądu I instancji gdyby natomiast uznać, że umowa dzierżawy przedmiotowej nieruchomości już wygasła i stronom umowy nie przysługują z tego tytułu jakiekolwiek roszczenia zobowiązaniowe, interes ten wynika wówczas z art. 224-228 k.c., regulujących roszczenia samoistnego posiadacza przeciwko właścicielowi rzeczy oraz z art. 231 § 1 k.c., ustanawiającym roszczenie samoistnego posiadacza gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na nim lub pod jego powierzchnią budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, o przeniesienie na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem. Sąd I instancji wskazał, iż działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Sąd I instancji wyjaśnił, iż nie uchylił decyzji organu I instancji, ponieważ badał w sprawie jedynie kwestie interesu prawnego strony skarżącej do brania udziału w toczącym się postępowaniu. Sąd I instancji wskazał, iż nie badał zasadności wydania w tej sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego przez inwestora. Zagadnienie to powinno stać się przedmiotem merytorycznych rozważań organu II instancji, który umarzając postępowanie w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 r., niezasadnie dostrzegł przeszkodę do jego rozpoznania co do meritum. Nadto Sąd I instancji wskazał, że tak jak interes prawny w niniejszej sprawie posiada skarżąca, tak też posiadają go pozostali spadkobiercy K. M., tj. A. M., M. M. oraz J. M. Tymczasem organ II instancji nie doręczył wymienionym osobom swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Ponownie rozpoznając niniejsza sprawę powinien zapewnić czynny udział wszystkim stronom tego postępowania, doręczając im podejmowane przez siebie rozstrzygnięcia oraz zawiadamiając o wszystkich czynnościach postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego M. K. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 174 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1, ust. 4 i art. 52 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, która w efekcie spowodowała zakwestionowanie przez sąd wniosków wyprowadzonych przez organ ze zgromadzonego materiału dowodowego, tj., że dopuszczalne było nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela;

oraz naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne wskazania, co do dalszego toku postępowania nierespektujące art. 15 k.p.a. i 28 k.p.a.

W odniesieniu do wskazanych zarzutów pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podzielić należy pogląd w myśl, którego kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. Z.Kostka, Prawo budowlane. Komentarz. Gdańsk 2004 str. 150). Pełnomocnik organu przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał m. in. na wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt. II SA/Kr 312/08, który dotyczył sytuacji, gdy inwestor zmarł 20 lat przed wszczęciem postępowania przed nadzorem budowlanym i nie stał się w związku z tym stroną postępowania legalizacyjnego "Skoro inwestor nie żyje, to adresatem decyzji PINB powinien być aktualny właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na których położone są przedmiotowe obiekty, a nie spadkobiercy inwestora". Pełnomocnik organu podniósł, iż nie budzi wątpliwości, że K. M. zrealizował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę. Wiązała go z P. U. umowa dzierżawy, lecz nie doszło do kupna działki od P. U., na której K. M. wybudował samowolnie obiekt budowlany. Obaj (inwestor i właściciel) zmarli na kilka lat przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. Zdaniem pełnomocnika organu należy stwierdzić, iż organy nadzoru budowlanego miały wybór w określeniu podmiotu zobowiązanego z art. 52 Prawo budowlanego pomiędzy spadkobiercami zmarłego inwestora niemającymi tytułu prawnego do samowolnie wzniesionego obiektu na dz. nr [...], a spadkobiercami właściciela. Podmiotem zobowiązanym do rozbiórki mogli być, więc wyłącznie spadkobiercy właściciela. Ten wybór nie został dokonany w sposób dowolny, lecz na podstawie art. 52 Prawa budowlanego. Zdaniem pełnomocnika organu wskazania, co do dalszego toku postępowania zawarte w zaskarżonym wyroku są błędne, gdyż naruszają zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Rozdzielnik decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Środzie Wlkp. z dnia [...] lipca 2010r. jednoznacznie wskazuje na to, że stronami postępowania administracyjnego byli: T. U., A. U. i N. U. natomiast A. M., K. M., M. M. i J. M. nie byli uznani przez organ za stronę postępowania i otrzymali decyzję tylko do wiadomości. Skoro, więc organ I instancji nie przyznał im statusu strony postępowania, to organ II instancji jest tym faktem związany i nie może rozpatrzeć ich odwołania merytorycznie. Rozpatrzenie odwołania od podmiotu niebędącego stroną postępowania pierwszoinstancyjnego narusza zasadę dwuinstancyjności, gdyż nie - strona z pominięciem I instancji uczestniczyłaby od razu w postępowaniu II instancji i otrzymałaby już jako strona decyzję administracyjną. Pełnomocnik organu wskazał, iż nie znaczy to jednak, że podmiot, który uważa siebie za stronę postępowania administracyjnego nie może zwalczać proceduralnie stanowiska organów władzy publicznej. Temu celowi służy instytucja wznowienia postępowania i art. 145 §1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności, odnieść się należy do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 poprzez błędne wskazania, co do dalszego toku postępowania nierespektujące art. 15 i 28 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę powyższy zarzut nie jest usprawiedliwiony.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można zarzucić skutecznie naruszenia omawianego przepisu. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić bowiem należy, iż zawiera ono wszystkie określone w przytoczonym przepisie elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu odwoławczego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej jasne wyjaśnienie.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych wyżej przepisów w tym, że wskazania co do dalszego toku postępowania zawarte w zaskarżonym wyroku naruszają zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 i 28 k.p.a., gdyż rozdzielnik decyzji PINB w Środzie WLKP. z dnia [...] lipca 2010 r. jednoznacznie wskazuje na to, że stronami postępowania administracyjnego byli T. U., A. U. i N. U., natomiast A. M., K. M., M. M. i J. M. nie byli uznani przez organ za stronę postępowania i otrzymali decyzję jedynie do wiadomości, co powoduje, że organ II instancji jest związany tym faktem i nie może rozpatrzeć ich odwołania merytorycznie.

Z powyższym twierdzeniem nie można się zgodzić, gdyż jak wynika z akt sprawy następcy prawni K. M. faktycznie brali udział w postępowaniu, otrzymali bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania (k- 15 akt administracyjnych), jak również zawiadomienie organu I instancji z dnia 29 maja 2008 r. - o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów (k- 25 akt administracyjnych). Także na dalszym etapie postępowania organ I instancji kierował do następców prawnych inwestora korespondencję łącznie z decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., doręczając ją jednocześnie pełnomocnikowi K. M.

Przedstawiając zaś wskazania co do dalszego postępowania Sąd I instancji prawidłowo zobowiązał organ administracji do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwagi na posiadanie interesu prawnego zarówno przez spadkobierców inwestora jak i spadkobierców jednego ze współwłaścicieli nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię. W odniesieniu do tego zarzutu należy podkreślić, iż z treści art. 52 ustawy Prawo budowlane wynika, że rozbiórkę obiektu budowlanego nakazaną w decyzji, o której mowa w art. 48 ustawy ma obowiązek wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tak więc uznać należy, iż podmioty zobowiązane do dokonania nakazanych czynności wymienione są alternatywnie. Redakcja tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na przyjęcie, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723). W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki jest obciążany inwestor, jeżeli ma tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący zarząd nad obiektem (wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391). W chwili powstawania samowoli budowlanej K. M. był posiadaczem samoistnym, miał bowiem zgodę P. U. jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Zgoda ta wyrażona w formie pisemnej jako aneks do umowy dzierżawy. Podzielić należy w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że inwestor ma interes prawny w każdym toczącym się postępowaniu dotyczącym legalizacji, bądź nakazu rozbiórki budynku wniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powyższe twierdzenie uzasadnione jest, tym, że rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Wobec tego uznać należy, iż nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości mogłoby być dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem i stanowić nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż interes prawny spadkobierców K. M. jest uzasadniony również ze względu na ich uprawnienia cywilne o charakterze majątkowym, które to uprawnienie jest związane z ochroną poniesionych nakładów na realizację przedmiotowego obiektu przez inwestora.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 52 Prawa budowlanego, okazały się być nieuzasadnione, tym samym za nieskuteczne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.