Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2263/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant: specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2022 r. znak DOA.7110.937.2016.RKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 18 sierpnia 2022 r. znak DOA.7110.937.2016.RKS Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...]

w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Decyzją z [...] maja 2006 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. L. i J. L. pozwolenia na budowę budynku handlowo-mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., Gmina K.

2.2. Pismem z 22 grudnia 2015 r. W.J. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2006 r. bądź o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca podniosła, że decyzja z [...] maja 2006 r. została wydana z pominięciem osób będących stronami postępowania,

a w postępowaniu uznano za stronę osobę nieżyjącą (E. B.). Decyzja

z [...] maja 2006 r. nie została doręczona spadkobiercom po zmarłym, będącym współwłaścicielem działki inwestycyjnej nr [...], pomimo iż organ wiedział o jego śmierci. W odpowiedzi na wezwanie organu o sprecyzowanie wniosku, w piśmie

z 10 marca 2016 r. skarżąca wskazała, że żąda wznowienia ww. postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.). Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. znak [...] Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w uzasadnieniu stwierdzając, że podanie o wznowienie zostało wniesione z przekroczeniem terminu. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. uznając, że wniosek o wznowienie został wniesiony po terminie. Prawomocnym wyrokiem z 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 927/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na ww. postanowienie Wojewody.

2.3. Pismem z 4 maja 2016 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca podniosła, że decyzja ta została skierowana do osoby nieżyjącej o czym organ wiedział w dniu wydawania decyzji, a ponadto, że nie doszło do zawieszenia postępowania pomimo powzięciu informacji, że strona nie żyje. Zawiadomieniem z 27 czerwca 2016 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca podała, że E. B. zmarł w 1999 r., a postępowanie spadkowe po nim zostało zakończone w 2002 r. Zmiany wynikające z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie zostały naniesione w księdze wieczystej nieruchomości inwestycyjnej.

2.4. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a.

w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U.

z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.; dalej: p.b.) – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006 r.

2.4.1. Organ I instancji ustalił, że 24 marca 2006 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek J. L. i J. L. o pozwolenie na budowę dla budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] w S. Do wniosku załączono projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane. W oświadczeniu jako współwłaściciele działki nr [...] zostali wskazani: M. B., G. B. i E. B. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z ewidencji gruntów według stanu rejestru na 6 kwietnia 2006 r., współwłaścicielami działki nr [...] są ww. osoby. Jako prawo do dysponowania nieruchomością została wskazana umowa dzierżawy z 20 marca 2006 r. Zdaniem Wojewody, przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze stanem faktycznym i prawnym. Oświadczenie takie nie musi być poparte stosowną dokumentacją. W ocenie organu

I instancji, na etapie postępowania zwykłego nie było podstaw uzasadniających podejrzenie, że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym, więc Starosta nie miał podstaw do jego kwestionowania

i wyjaśniania. Organ ustalił strony na podstawie złożonego oświadczenia i rejestru gruntów.

2.4.2. Wojewoda wskazał, że zawiadomieniem z 7 kwietnia 2006 r. Starosta [...] poinformował E. B., M. i G. B. oraz inwestorów J. i J. L. o wszczęciu postępowania zwykłego w ww. sprawie. Znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru pisma wskazują, że przesyłka skierowana do E. B. wróciła z adnotacją "adresat zmarł". Decyzja z [...] maja 2006 r. została doręczona J. i J.L. oraz M. i G. B. Starosta nie podjął czynności zmierzających do ustalenia następców prawnych po zmarłym E. B., a M. i G. B. nie powiadomili organu o zmianie współwłaścicieli nieruchomości nr [...]. Zatem Starosta nie dopełnił obowiązku ustalenia stron czym naruszył art. 10 k.p.a. W ocenie Wojewody, brak udziału strony

w postępowaniu nie stanowi okoliczności, na podstawie której organ może stwierdzić nieważność decyzji. Według art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy stanowi podstawę do wznowienia postępowania na wniosek zainteresowanej strony.

2.4.3. Następnie Wojewoda podniósł, że analiza projektu budowlanego wykazała, że inwestycja na nieruchomości [...] dotyczy budowy budynku usługowo-mieszkalnego. Budynek o wymiarach 9,67 m x 6,48 m został usytuowany krótszym bokiem

w odległości 4,0 m od granicy z działką nr [...] i dłuższym bokiem w odległości 2,0 m od granicy z działką drogową nr [...] (uzgodnienie z 13 kwietnia 2006 r. Zarządem Dróg Powiatowych w D.). W parterze budynku przewidziano powierzchnie usługową (sklep), a na piętrze mieszkanie. Projekt został sporządzone przez osoby uprawnione i uzgodniony z rzeczoznawcami: ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych

i bezpieczeństwa i higieny pracy. Lokalizacja inwestycji na działce [...] nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich lokalizacja (Dz. U. Nr 75, poz. 690; ze zm.; dalej: r.w.t.), dotyczących: § 12 – odległości budynków od granicy działki budowlanej, § 13 – przesłaniania budynków sąsiednich przez nowo projektowany, § 57 – dostępu światła, § 271 – spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej w stosunku do istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce. Inwestycja nie powoduje także ograniczeń dla sąsiednich działek co do możliwości korzystania

z mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja) i nie pozbawia sąsiednich działek dostępu do drogi publicznej.

2.4.5. W ocenie organu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka niewłaściwego skierowania decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja o pozwoleniu na budowę "skierowana" jest wyłącznie do inwestora tzn. do J. i J. L. Nie zachodzą również pozostałe wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2006 r. Kontrolowana decyzja Starosty [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej. Decyzja nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

2.5. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) decyzją znak: DOA.7110.937.2016.RKS z 21 grudnia 2017 r. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r.

i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006 r. nr [...].

2.5.1. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia GINB wskazał, że na etapie postępowania zwykłego o udzielenie pozwolenia na budowę pojawiły się podstawy uzasadniające poddanie przez organ w wątpliwość złożonych przez inwestorów oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Organ zwrócił uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...], wynika, że E. B. zmarł [...] czerwca 1999 r., a spadek po nim nabyły G. B., T. B. i W.J.. Według GINB w tych okolicznościach organ stopnia podstawowego obowiązany był do wyjaśnienia czy inwestorzy byli uprawnieni do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane, a wobec braku zgody następców prawnych E. B. na przedmiotową inwestycję, inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GINB podał, że pismem z 23 listopada 2017 r. wezwał J. L. i J. L. do przesłania dokumentu potwierdzającego, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź w chwili obecnej dysponują zgodą wszystkich właścicieli działki nr ewid. [...] na realizację spornej inwestycji (np. oświadczenie współwłaścicieli o wyrażeniu zgody na realizację spornej inwestycji, umowa dzierżawy podpisana przez współwłaścicieli), jednak inwestorzy nie przesłali żądanego dokumentu. W ocenie GINB za niewystarczające uznać należy pismo J. L. i J. L. z 14 grudnia 2017 r., w którym inwestorzy podnoszą, że posiadali "ustną zgodę E. B. udzieloną na początku listopada 1998 r. uprawniająca do dysponowania nieruchomością" oraz że W.J. posiadała wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę i o budowie budynku w S., jednak w tym czasie nie wnosiła żadnych zastrzeżeń. GINB wskazał, że inwestorzy ubiegając się o pozwolenie na budowę winni uzyskać zgodę na realizację spornej inwestycji również od G. B., T. B. i W. J. Wskazanie, że zmarły E. B. i jego następca prawny W.J. wyrażali w bliżej nieokreślonym czasie ustną zgodę na realizację inwestycji, nie jest równoznaczne

z posiadaniem przez inwestora w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.

i w konsekwencji dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB stwierdził ponadto, że decyzja starosty, nie narusza w sposób rażący innych przepisów prawa.

2.6. Na skutek skargi J. L. i J. L., wyrokiem

z 16 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 489/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z 21 grudnia 2017 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1616/19 oddalił skargę kasacyjną W. J. od tego orzeczenia.

2.7. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżoną decyzją z 18 sierpnia 2022 r. znak: DOA.7110.937.2016.RKS Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał

w mocy decyzję Wojewody [...] z [...]sierpnia 2016 r. znak: [...].

2.7.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, GINB – powołując się na ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z 16 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 489/18 – wskazał, że inwestorzy dołączyli do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, w którym podali, że prawo to wynika z umowy dzierżawy nieruchomości.

W toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oświadczenie to nie było kwestionowane przez pozostałych uczestników postępowania. Okoliczność, że przesyłka od jednego z uczestników postępowania, będącego współwłaścicielem nieruchomości inwestycyjnej, zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania

w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, została zwrócona przez pocztę

z informacją o śmierci adresata, nie podważała wiarygodności oświadczeń inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, skoro z tych oświadczeń wynikało, że inwestorzy wywodzą to prawo z zawartej wcześniej umowy dzierżawy nieruchomości. Zatem organ orzekający o pozwoleniu na budowę nie miał prawa do kwestionowania i badania prawdziwości oświadczeń inwestorów, natomiast wobec spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek z art 35 ust. 1 p.b. miał obowiązek udzielenia pozwolenia na budowę. Informację, że brak było skutecznej zgody na realizację inwestycji ze strony wszystkich współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej organ uzyskał już po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz po tym jak decyzja ta stała się ostateczna. W tym stanie rzeczy GINB uznał, że kontrolowane rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] maja 2006 r. nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.

2.7.2. Następnie GINB podniósł, że sporna inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-mieszkalnego, nie narusza rażąco ustaleń uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] września 1996 r. Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1996 r. Nr [...], poz. [...], ze zm.) dotyczących przeznaczenia terenu. Z projektu budowlanego nie wynika również, aby parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia rażąco naruszały warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności co do maksymalnej wysokości budynku – 1,5 kondygnacji (projektowane – 1,5 kondygnacji) i konstrukcji dachu – dach spadzisty symetrycznie, zalecane poddasze użytkowe (projektowana – dach spadzisty symetrycznie, poddasze użytkowe). Z akt sprawy nie wynika także, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności nie uchybiono rażąco § 12 ust. 1 pkt 1 i 2. Elewacja północna budynku handlowo-mieszkalnego z otworami znajduje się w odległości ponad 20,00 m od granicy z działką nr ewid. [...], elewacja południowa budynku handlowo-mieszkalnego z otworami znajduje się w odległości 4,00 m od granicy z działką nr ewid. [...], elewacja wschodnia budynku handlowo-mieszkalnego z otworami znajduje się

w odległości 2,00 m od granicy z działką nr ewid. [...] (działka drogowa), zaś elewacja zachodnia budynku handlowo-mieszkalnego z otworami znajduje się w odległości ponad 50,00 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Ponadto sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 19 (odległość miejsc postojowych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych). Wobec tego, decyzja Starosty [...] z [...] maja 2006 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. W ocenie GINB, projekt budowlany został sporządzony

i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które

w czasie wykonania ww. projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt budowlany został zaopiniowany bez uwag m. in. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

2.7.3. Odnosząc się do argumentacji odwołania związanej z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., GINB wyjaśnił, że sporna decyzja o pozwoleniu na budowę została wysłana do J.

i J. L. (inwestorzy) oraz do M. i G. B. (współwłaściciele działki inwestycyjnej). Wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzja ta nie została zaadresowana do nieżyjącego E. B. Sporna decyzja nie została zatem skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Na marginesie GINB podał, że zaadresowanie weryfikowanej decyzji do nieżyjącej osoby w żadnym wypadku nie stanowiłoby rażącego naruszenia prawa, będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Jedyną ujemną konsekwencją "doręczenia" decyzji administracyjnej osobie zmarłej (niebędącej wnioskodawcą/inwestorem) jest to, że następcy prawni zmarłej strony zostali pozbawieni prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Istota powyższego uchybienia sprowadza się bowiem nie tyle do "doręczenia" decyzji podmiotowi nie będącemu stroną postępowania, co raczej do "niedoręczenia" rozstrzygnięcia właściwym stronom. Wskazane uchybienie wypełnia natomiast dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przez co niedopuszczalnym jest jego traktowanie

w kategoriach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). GINB podkreślił przy tym, że decyzja o pozwolenia na budowę skierowana jest wyłącznie do inwestora. Należy bowiem odróżnić pojęcie "skierowania" decyzji od pojęcia "doręczenia" decyzji. Uprawnienia i obowiązki o charakterze materialnoprawnym wynikające z decyzji

o pozwoleniu na budowę "skierowane" są wyłącznie do inwestora. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie inwestorem byli J. i J. L., a nie zmarły E. B. Dalej GINB podał, że nie dopatrzył się rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę do czasu ustalenia spadkobierców E. B. Spadkobiercy zmarłego zostali bowiem ustaleni przed wydaniem weryfikowanego pozwolenia na budowę (postanowienie Sądu Rejonowego w W. z [...] lutego

2002 r., sygn. akt [...]). Nie brali oni jedynie udziału w toczącym się postępowaniu, co jak wskazano powyżej, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

2.7.4. Reasumując, w ocenie GINB, analiza decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006 r. prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie narusza w sposób rażący innych niż opisane przepisów prawa, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

3. Pismem z 27 września 2022 r. W.J. skierowała

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody,

a ponadto o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie z rażącym naruszeniem prawa poprzez:

– wydanie dokumentacji inwestorowi J. L. 10 kwietnia 2006 r. bez zawieszenia postępowania i wezwania do uzupełnienia braków w określonym przepisami terminie)

– przyzwolenie pracownika Wydziału Architektonicznego Budowlanego Starostwa Powiatowego w D. na dopisanie E. B. przez J. i J. L. do oświadczeń z 24 marca 2006 r.

– niepodważenie nieważności umowy dzierżawy z 20 marca 2006 r. ze względu na zapis w § 5, mówiący o tym, że umowę zawarto na okres od 1 kwietnia 2006 roku do chwili odsprzedaży

– wszczęcie postępowania administracyjnego z załączoną do wniosku z 24 marca 2006 r. umową dzierżawy z 20 marca 2006 r. – nieobowiązującą jeszcze w dniu 24 marca 2006 r.

– wprowadzenie w błąd strony poprzez wysłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 7 kwietnia 2006 r. i wydanie, niemalże w tym samym czasie, bo 10 kwietnia 2006 r., dokumentacji wnioskodawczyni J. L.

– usunięcie z dokumentacji kserokopii umowy dzierżawy.

4. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy.

6. Przedmiotem zaskarżonej decyzji było rozpatrzenie podania skarżącej

o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2006 r. nr ., mocą której Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. L.

i J. L. pozwolenia na budowę budynku handlowo-mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., Gmina K..

6.1. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest

w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przy czym w myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat,

a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

6.2. Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd wziął również pod uwagę, że w niniejszej sprawie wypowiadały się już sądy administracyjne, kontrolując poprzednio wydaną decyzję GINB znak: DOA.7110.937.2016.RKS z 21 grudnia 2017 r. stwierdzającą nieważność spornej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006 r. nr [...]. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z 1.06.2022 r., III OSK 5044/21, LEX nr 3363091).

6.3. W związku z tym, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę był związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi

w szczególności w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 16 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 489/18. W wyroku tym przyjęto, że:

– decyzja GINB z 21 grudnia 2017 r. została wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.;

– w rozpoznawanej sprawie inwestorzy dołączyli do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, w którym podali, że prawo to wynika z umowy dzierżawy nieruchomości;

– w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oświadczenie to nie było kwestionowane przez pozostałych uczestników postępowania;

– okoliczność, że przesyłka od jednego z uczestników postępowania, będącego współwłaścicielem nieruchomości inwestycyjnej, zawierająca zawiadomienie

o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, została zwrócona przez pocztę z informacją o śmierci adresata, nie podważała automatycznie wiarygodności oświadczeń inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, skoro z tych oświadczeń wynikało,

że inwestorzy wywodzą to prawo z zawartej wcześniej umowy dzierżawy nieruchomości.

– w tych okolicznościach faktycznych organ orzekający o pozwoleniu na budowę nie miał prawa do kwestionowania i badania prawdziwości oświadczeń inwestorów, natomiast wobec spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek z art. 35 ust. 1 p.b. miał obowiązek udzielenia pozwolenia na budowę;

– informację, że brak było skutecznej zgody na realizację inwestycji ze strony wszystkich współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej organ uzyskał już po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz po tym jak decyzja ta stała się ostateczna;

– brak ustalenia przez organ następców prawnych uczestnika postępowania,

w sytuacji gdy organ w toku postępowania powziął wiadomość o jego śmierci, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, poprzez brak zapewnienia udziału

w sprawie wszystkim osobom mającym przymiot strony postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 p.b. – jednak okoliczność ta mogła stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Powyższe stanowisko WSA w Warszawie zostało potwierdzone oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej W. J., wywiedzionej od przytoczonego wyroku.

6.4. W ocenie Sądu, kontrolowana aktualnie decyzja GINB z 18 sierpnia 2022 r. znak DOA.7110.937.2016.RKS w pełni uwzględnia ocenę prawną wynikającą z wyroków WSA w Warszawie z 16 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 489/18 oraz NSA

z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1616/19. GINB prawidłowo ustalił, że przedstawione przez inwestorów oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne nie było kwestionowane przez pozostałych uczestników postępowania. Twierdzenie GINB o tym, że fakt, że przesyłka od jednego

z uczestników postępowania, będącego współwłaścicielem nieruchomości inwestycyjnej, zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, została zwrócona przez pocztę z informacją

o śmierci adresata, nie podważała wiarygodności oświadczeń inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, skoro z tych oświadczeń wynikało, że inwestorzy wywodzą to prawo z zawartej wcześniej umowy dzierżawy nieruchomości – stanowi odzwierciedlenie stanowiska prawnego WSA i NSA przedstawionego w ww. wyrokach. Konsekwentnie prawidłowo uznał GINB, że organ orzekający o pozwoleniu na budowę nie miał prawa do kwestionowania i badania prawdziwości oświadczeń inwestorów, natomiast wobec spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek z art. 35 ust. 1 p.b. miał obowiązek udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z tym GINB prawidłowo uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2006 r. nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Nie naruszył zatem również art. 153 p.p.s.a., albowiem działał w granicach związania oceną prawną wyrażoną

w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

7. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana w następstwie trafnej oceny organu odwoławczego o braku wystąpienia przesłanek obligujących do stwierdzenia nieważności spornej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006 r. – również

w zakresie, w jakim sądy administracyjne poprzednio nie wypowiadały się wprost.

7.1. Organ odwoławczy odniósł się do zasadniczych elementów orzekania w sprawie pozwolenia na budowę, wskazując, że sporna decyzja Starosty [...] z [...] maja 2006 r. nie narusza rażąco ustaleń uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] września 1996 r. Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1996 r. Nr [...], poz. [...], ze zm.) dotyczących przeznaczenia terenu. GINB wyczerpująco odniósł się również do szczegółowych parametrów kwestionowanej przez skarżącą inwestycji przez pryzmat ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – trafnie wskazując parametry określone

w projekcie budowlanym oraz w planie miejscowym. GINB przeanalizował ponadto zgodność tego przedsięwzięcia z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Szczegółowo odniesiono się do odległości budynku – przez pryzmat § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia. Ponadto wyjaśniono, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 19 (odległość miejsc postojowych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi),

§ 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych). GINB niewadliwie zweryfikował również, czy projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania ww. projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Uwzględnił również, że projekt budowlany został zaopiniowany bez uwag m. in. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

7.2. Sąd podzielił również stanowisko GINB co do tego, że sporne pozwolenie na budowę nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Należy przypomnieć, że wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu (zob. wyrok NSA

z 5.04.2022 r., II OSK 2896/21, LEX nr 3341880). Rację ma organ odwoławczy wyjaśniając, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest skierowana do inwestora – albowiem to o jego prawach i obowiązkach orzeka się w tej decyzji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sporne pozwolenie na budowę została skierowana do J L i J L, tj. do inwestorów spornego zamierzenia budowlanego. Wypada przy tym zwrócić uwagę na różnicę między "skierowaniem"

a "doręczeniem" decyzji administracyjnej. Skierowanie decyzji do określonego podmiotu, to wskazanie go w niej jako adresata rozstrzygnięcia, jako podmiotu, którego interesu prawnego decyzja dotyczy. Doręczenie decyzji nie jest "skierowaniem" decyzji do adresata przesyłki, lecz wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom (zob. wyrok NSA z 25.01.2021 r., I OSK 1769/20, LEX nr 3146124). Kwestia pominięcia pewnych stron przy doręczeniu decyzji nie jest natomiast przedmiotem weryfikacji w ramach postępowania nieważnościowego – może być natomiast przedmiotem podania o wznowienie postępowania administracyjnego, składanego przez samą pominiętą stronę w terminie 1 miesiąca w którym strona ta dowiedziała się o decyzji (art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148 § 2 k.p.a.).

7.3. W ocenie Sądu, w toku kontrolowanego postępowania prawidłowo uznano, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2006 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie narusza w sposób rażący innych niż opisane przepisów prawa, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

7.4. W rozpoznawanej skardze, W.J. wskazywała na czynności wykonywane – jej zdaniem – przez pracownika organu, który wydał sporną decyzję oraz przez inwestorów. Wskazywała, że jej zdaniem przy wydaniu spornej decyzji doszło do przestępstwa z art. 270 § 1 k.k. Skarżąca zwracała również uwagę na przebieg czynności prowadzonych w sprawie przez Prokuraturę. Wobec tego należy wyjaśnić, że wydanie decyzji administracyjnej w wyniku przestępstwa nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności, lecz wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.). Również podnoszone przez skarżącą "posługiwanie się fałszywym dowodem" mogło stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wznawia się postępowanie, gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Kwestia ta była już jednak badana

w postępowaniu administracyjnym oraz kontrolowana przez sąd administracyjny. Skarżąca już w grudniu 2015 r. i marcu 2016 r. zwracała się do organu o wznowienie postępowania, co spotkało się z wydaniem (w obu instancjach) postanowień o odmowie wznowienia postępowania. Prawomocnym wyrokiem z 27 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę W. J. na odmowę wznowienia postępowania (sygn. akt II SA/Sz 927/16).

8. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności. Dlatego też Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji.