Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2351/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31, art. 53 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust.1 pkt 2, art. 56 ust.1, art. 108, art. 109, art. 133
journal: Dz.U. 2011 nr 227 poz 1367
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych.
article: § 2 ust.2
journal: Dz.U. 2012 poz 191
law: Rozporządzenie MInistra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów dla kierowców  przewożących towary niebezpieczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 1288/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności regulowanej w zakresie prowadzenia kursów z zakresu przewozu towarów niebezpiecznych oraz skreślenia z rejestru działalności regulowanej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 1288/14 oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności regulowanej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M. B. prowadziła działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w K. (skarżąca) w zakresie prowadzenia kursów przewozu towarów niebezpiecznych ADR początkowych i doskonalących oraz kursów na doradców, wpisaną do rejestru działalności regulowanej w dniu 31 lipca 2012 r.

W dniu 7 lutego 2013 r. Marszałek Województwa Śląskiego wszczął wobec skarżącej z urzędu postępowanie w sprawie zakazu prowadzenia działalności regulowanej w zakresie prowadzenia kursów z zakresu przewozu towarów niebezpiecznych.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Marszałek Województwa Śląskiego, zakazał M. B. prowadzenia działalności regulowanej (pkt 1 ) i wykreślił ww. z rejestru działalności regulowanej (pkt 2) oraz stwierdził, że decyzja w punkcie 1 podlega natychmiastowemu wykonaniu. Według organu, strona rażąco i nagminnie naruszała określone ustawą warunki jej prowadzenia, dwukrotnie uchybiła obowiązkowi przekazywania wymaganych ustawą informacji, o których mowa w art.53 ust. 1 pkt 2 u.p.t.n. i wydała wadliwe zaświadczenie jednemu z uczestników kursu, co stanowiło istotne naruszenie warunków wykonywania działalności (art. 54 ust. 5 pkt 3 u.p.t.n.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] czerwca 2013 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, nakazując przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W wyniku powtórnego rozpoznania sprawy Marszałek Województwa Śląskiego, decyzją z [...] października 2013 r. zakazał M. B. w trybie natychmiastowym dalszego prowadzenia ww. działalności regulowanej.

Również ta decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2014 r. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, gdyż należy poczynić dalsze ustalenia, w szczególności, co do tego, kiedy J. B. zrezygnował ze szkolenia specjalistycznego, czy uczestniczył w ilości zajęć uprawniających do uzyskania zaświadczenia o ukończeniu kursu oraz prawidłowego doręczenia wezwania do usunięcia warunków wykonywania działalności zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą (z zakreśleniem terminu umożliwiającego wykonanie wezwania). SKO podkreśliło, że dopiero niewypełnienie w terminie przez przedsiębiorcę nałożonego obowiązku możliwe jest orzeczenie zakazu, o którym mowa w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 227, poz. 1367 ze zm., w skrócie u.p.t.n.).

Po uzupełnieniu materiału dowodowego o przesłuchanie w charakterze świadka J. B. i bezskutecznym wezwaniu (pismem z 19 marca 2014 r.) przedsiębiorcy o przedstawienie listy uczestników kursu zintegrowanego w terminie 7 dni, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Marszałek Województwa Śląskiego zakazał M. B., w trybie natychmiastowym, dalszego prowadzenia działalności regulowanej i wykreślił ją z rejestru podmiotów uprawnionych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 56 ust. 1, 2 i 3 u.p.t.n. w związku z art. 104 k.p.a. i art. 71 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. Nr 220, poz.1447 ze zm., dalej u.s.d.g.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożone przez przedsiębiorcę nie zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, które decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że orzeczony wobec strony zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia kursów ADR początkowych i udoskonalających oraz kursów na doradców jest zasadny. Według SKO, strona dopuściła się rażącego naruszenia warunków wykonywania przedmiotowej działalności. Organ wskazał, że strona niejednokrotnie nie dopełniła obowiązku przekazywania wymaganych ustawą informacji, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2, co w myśl art. 54 ust. 5 pkt 3 u.p.t.n. Nie przedstawiła ich również w terminie zakreślonym wezwaniem, co zgodnie z art. 56 ust 2 pkt 5 u.p.t.n. jest rażącym naruszeniem warunków działalności. SKO podkreśliło, że skarżąca prowadziła kursy ADR w sposób niezgodny z informacjami przekazywanymi organowi na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.t.n. Przedstawiała bowiem informację o organizacji kursu zintegrowanego, w skład którego wchodzą szkolenia podstawowe i specjalistyczne a z wydawanych zaświadczeń wynikało, że organizowała odrębnie kursy podstawowe i specjalistyczne, co pozostaje w sprzeczności z zapisem § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie prowadzenia kursów z zakresu przewozu towarów niebezpiecznych (Dz.U.z 2012 r. poz.619). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wydane jednemu z kursantów (J. B.) zaświadczenie o ukończeniu kursu podstawowego ADR jest niezgodne z prawem. Zdaniem SKO, skarżąca powinna wydać ww. osobie zaświadczenie o ukończeniu kursu zintegrowanego lub uznać, że J. B. takiego kursu nie ukończył i nie ma prawa przystąpić do egzaminu. Organ odwoławczy opisał w uzasadnieniu stwierdzone konkretne nieprawidłowości w zakresie organizowanych kursów podnosząc, że strona dwukrotnie nie wypełniła obowiązku ciążącego na niej na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 u.p.t.n., ponieważ, pomimo wezwania przez organ do usunięcia naruszeń, nie przedstawiła listy uczestników kursu zintegrowanego dotyczącego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych mającego się odbyć w terminie od 29 grudnia 2012 r. do 5 stycznia 2013 r. lub informacji o odwołaniu kursu. Podobnie, w odniesieniu do kursu, który miał się odbywać w terminie od 9-16 lutego 2013 r. (obejmującego szkolenie podstawowe w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych wszystkich klas oraz szkolenie specjalistyczne w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych w cysternach), pomimo wezwania do usunięcia naruszeń, nie przekazała listy uczestników kursu zintegrowanego.

Z kolei, gdy chodzi o zgłoszenie kursu zintegrowanego ADR dokonane w dniu 1 lutego 2013 r. to organ powiadomił skarżącą, że nie przyjmuje tego zgłoszenia, ponieważ kurs ten obejmuje wyłącznie szkolenie specjalistyczne i nie może uznany za kurs zintegrowany. Z kolei następne zgłoszenie dotyczące kursu, który miał się rozpoczynać 23 lutego 2013 r., to według organu, zgodnie z listą przedłożoną przez stronę w dniu 6 marca 2013 r. trzy osoby nie ukończyły tego kursu, więc nie mogły zostać zgłoszone do egzaminu, jak to podano w informacji przedstawionej organowi przez skarżącą w dniu 27 lutego 2013 r. Nadto z przedłożonego harmonogramu wynikało, że kurs jest w toku. W tej sytuacji organ uznał, że skarżąca prowadziła kurs niezgodnie z przedstawionymi informacjami na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.t.n., co stanowi naruszenie warunków prowadzenia działalności. Konkludując SKO stwierdziło, że wbrew zarzutom odwołującej się, decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. o zakazie prowadzenia działalności regulowanej, o której mowa w art. 50 ust. 1 u.p.t.n. została wydana bez naruszenia art. 56 ust.1 i 2 pkt 5 w związku z art. 54 ust. 5 pkt 3 u.p.t.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę M. B. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że zgadza się ze stanowiskiem SKO, iż w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, którego strona skarżąca nie neguje, wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie zakazu dalszego prowadzenia przez M. B. działalności regulowanej w postaci prowadzenia kursów ADR początkowych i doskonalących, a w konsekwencji wykreślenie jej z rejestru podmiotów posiadających takowe uprawnienie (wpis nr [...]).

Według Sądu I instancji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jakie zaświadczenia i kiedy może wydać jego uczestnikom organizator kursów ADR zintegrowanych. Zdaniem organów administracyjnych, obowiązujące przepisy w sposób jednoznaczny wskazują, że organizator kursów zintegrowanych może wydać tylko zaświadczenie dotyczące ukończenia takiego kursu, każdej osobie, która została zgłoszona organowi, jako jego uczestnik, najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu i uczestniczyła, co najmniej w 75% zajęć prowadzonych w ramach szkolenia podstawowego i specjalistycznego. Osoba ta może jednocześnie przystąpić do egzaminu kończącego dany kurs lub w okresie najbliższych 6 miesięcy. W przeciwnym razie uczestnik kursu nie może otrzymać innego zaświadczenia, a zwłaszcza o ukończeniu kursu podstawowego, gdyż w takowym nie uczestniczył. Pozostawałoby to w sprzeczności z ideą i celem organizowania kursów zintegrowanych.

Skarżąca natomiast stoi na stanowisku, że dla wydania zaświadczenia o ukończeniu kursu z zakresu przewozu towarów niebezpiecznych, w szczególności ADR początkowego – szkolenie podstawowe w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych wszystkich klas, bez znaczenia pozostaje, iż wydano go osobie, która uczestniczyła w kursie zgłoszonym, jako zintegrowany i obejmujący szkolenie ADR początkowe i doskonalące. Dodatkowo, nie widzi też przeszkód w wydaniu zaświadczenia o ukończeniu kursu ADR początkowego osobie, która uczestniczyła we wszystkich zajęciach kursu początkowego i specjalistycznego.

Ponadto, według WSA, kwestią sporną pozostaje utożsamianie przez skarżącą wypełnienia obowiązku z art. 53 ust. 1 pkt 2 u.p.t.n. z obowiązkiem wynikającym z § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie egzaminów. Zdaniem organu, są to dwa niezależne obowiązki ciążące na organizatorze kursów ADR i wypełniane w różnym czasie.

Przedstawiając ramy prawne Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie miała zastosowanie ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. nr 227, poz. 1367 ze zm.), która z mocy art. 135 weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Obowiązywała zatem w dniu 13 grudnia 2012 r., kiedy to strona przedstawiła pierwszą sporną informację Marszałkowi Województwa Śląskiego o terminie, czasie i miejscu prowadzenia kursu zintegrowanego dotyczącego przewozu towarów niebezpiecznych oraz harmonogram zajęć, który był planowany na okres od 29 grudnia 2012 r. do 5 stycznia 2013 r. Zdaniem WSA, prawidłowo też organ przywołał rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 191 ze zm.), które z mocy § 17 weszło w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. 21 lutego 2012 r. oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie prowadzenia kursów z zakresu przewozu towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 619), które z mocy § 14 weszło w życie po upływie 14 dniu od dnia ogłoszenia, tj. 15 czerwca 2012 r., a więc także obowiązywało 13 grudnia 2012 r.

Sąd I instancji podkreślił, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów powyższych aktów i prawidłowo zastosowały je w ustalonym stanie faktycznym. Według Sądu, nie ma bowiem wątpliwości, że M. B. zgłosiła pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. rozpoczęcie w dniu 29 grudnia 2012 r. kursu zintegrowanego nr [...] kurs dokształcający początkowy - podstawowy i nr [...] kurs dokształcający początkowy - specjalistyczny w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych i nr [...] kurs dokształcający początkowy - specjalistyczny w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych klasa 1. Jednakże w tej dacie, mimo obowiązku ustawowego nie przedstawiła organowi I instancji listy uczestników kursu, czym uchybiła obowiązkowi z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dopełniła go dopiero na wezwanie organu w dniu 5 stycznia 2013 r. i to z uchybieniem zakreślonego terminu, a na wezwanie z 19 marca 2014 r. nie udzieliła odpowiedzi polemizując z jego celowością. Według Sądu, nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że pismami z dnia 10 stycznia i 23 stycznia 2013 r. organ przedstawił skarżącej wykładnię obowiązujących przepisów i przypomniał o ciążących na niej obowiązkach informacyjnych, a także pouczył o konsekwencjach faktycznych i prawnych organizowania kursów zintegrowanych, które wynikają z zapisów § 8 i 10 rozporządzenia w sprawie prowadzenia kursów (...). W przypadku kursu ADR organizowanego od 9 do 16 lutego 2013 r. o organizacji, którego Marszałek Województwa został powiadomiony pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. M. B. przesłała, bowiem jedynie listę uczestników kursu początkowego - kurs podstawowy w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych wszystkich klas, którego organizacji nie zgłosiła. Według Sadu, informacja ta nie odpowiadała zgłoszeniu organizacji kursu zintegrowanego, który obejmuje zarówno kurs podstawowy, jak i co najmniej jeden specjalistyczny, które muszą być prowadzone łącznie. Pomimo wezwania organu strona wad powyżej opisanych skarżąca nie usunęła, uznając, że nie mają one umocowania w ustawie, a nawet są zbędne, skoro przesyłała informację o uczestnikach kursu, którzy zgłaszali przystąpienie do egzaminu na podstawie przepisów wykonawczych. Zdaniem WSA, przyjęta przez stronę wykładnia przepisów nie zasługuje na akceptację, tym bardziej w sytuacji pouczenia o konsekwencjach uchybienia nie tylko w ustawie, ale także w wezwaniu organu (pismo z 12.02.2013 r., k.127 akt). Nie budziło przy tym wątpliwości Sądu I instancji, że w piśmie z 3 stycznia 2013 r. strona wypełniała obowiązki wynikające z § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie egzaminów, gdyż taką podstawę prawną udzielonej informacji wskazała wprost w piśmie, które dotyczy wyłącznie osób uczestniczących w kursie zintegrowanym, a które przystąpią (lub nie) do egzaminu. Sąd zauważył, że właściwej informacji uczestnikach kursu strona nie przesłała również w zakreślonym wezwaniem terminie. Zdaniem WSA, obowiązków tych nie można utożsamiać z obowiązkiem udzielania informacji zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2 u.p.t.n., który winien być dopełniony najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu, kiedy jeszcze nie wiadomo ilu uczestników go ukończy i ilu przystąpi do egzaminu, gdyż ukończenie kursu nie jest jednoznaczne z obowiązkiem przystąpienia do egzaminu. Uczestnik ma na to 6 miesięcy, a do egzaminu mogą przystąpić osoby posiadające takie uprawnienie (zaświadczenie) z wcześniejszego okresu.

Według Sądu I instancji, zasadnie też organy uznały, że oświadczenie wydane J. B. nie odpowiadało stanowi faktycznemu sprawy. Uczęszczając na wszystkie zajęcia kursu zintegrowanego, co potwierdza lista obecności i jego zeznanie z dnia 14 marca 2014 r., nabył on prawo do uzyskania zaświadczenia o ukończeniu tego kursu. Odpowiednia frekwencja w zajęciach, to jedyny warunek zakreślony przepisami prawa § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie organizowania kursów, uprawniający do otrzymania zaświadczenia. Fakt niewniesienia pełnej opłaty, na co powoływała się skarżąca, nie uzasadnia odmowy wydania zaświadczenia lub wydania zaświadczenie nieodpowiadającemu prawu. Sąd wskazał, że jak zauważył sam pełnomocnik skarżącej, nie ma takiego przepisu, który uzależniałby wydanie zaświadczenia od uiszczenia opłaty za udział w kursie. Kwestia ta jest istotna z punktu widzenia organizatora, ale dopuszczenie uczestnika kursu ADR do udziału w 100% zajęć kursu zintegrowanego, zdaniem Sądu I instancji, nakłada na organizatora obowiązek wydania zaświadczenia o jego ukończeniu, mimo braku wniesienia pełnej opłaty. WSA zauważył, że okoliczność ta została podniesiona przez pełnomocnika skarżącej dopiero na rozprawie, co jednak tylko dodatkowo wskazuje na zasadność wydanego zakazu. Wydanie prawidłowego zaświadczenia nie stanowi bowiem przeszkody w dochodzeniu i wyegzekwowaniu nieuiszczonej opłaty za kurs, jak każdej innej należności. Nadto przesłanką organizowania kursów zintegrowanych jest założenie, że każdy jego uczestnik, aby uzyskać zaświadczenie o jego ukończeniu musi zaliczyć zarówno kurs podstawowy i specjalistyczny, w przeciwnym bowiem razie powinien zapisać się na kurs określonego rodzaju. Dlatego też ustawodawca zakreślił termin 6 miesięcy, liczony od zakończenia kursu ADR do przystąpienia do egzaminu lub egzaminu poprawkowego. Zdaniem Sądu, wydanie zatem J. B. zaświadczenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. (k. 206 akt) o ukończeniu tylko kursu ADR początkowego, stanowiło rażące naruszenie warunków prowadzenia działalności, tak samo jak udzielenie organowi informacji, iż ukończył on tylko kurs ADR początkowy, skoro uczestniczył w kursie zintegrowanym. W tej sytuacji, Sąd uznał, że organ zasadnie - na podstawie art. 56 ust. 1, 2 i 3 u.p.t.n. - zakazał M. B. prowadzenia działalności regulowanej polegającej na organizowaniu kursów ADR. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego niewyjaśnienia w decyzji organu odwoławczego na podstawie, jakiego przepisu strona nie dopełniła ciążących na niej obowiązków przekazywania wymaganych ustawą informacji, czy na podstawie art. 31, czy też art. 53 u.p.t.n. WSA zauważył, że w zaskarżonej decyzji organ przywołał zarówno przepisy art. 53 ustawy jak i przepisy rozporządzeń wydanych na podstawie art. 31 tej ustawy, wskazując, którym przepisom ustawowym i wykonawczym strona uchybiła w przypadku organizacji kolejnych kursów zintegrowanych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. B., reprezentowana przez radcę prawnego podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) błędną wykładnię art. 31 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 227, poz. 1367 ze zm., u.p.t.n.) poprzez nieprzyjęcie, że przepis ten wprowadza delegację do rozwinięcia obowiązków ustawowych, w tym wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych;

2) błędną wykładnię art. 53 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 ust.1 pkt 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych (u.p.t.n.), poprzez nieprzyjęcie, że obowiązek wynikający z tegoż przepisu jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne wskazując, że nie można się zgodzić z twierdzeniami, że w obowiązku wynikającym z ustawy położono nacisk na listę uczestników danego kursu względnie informację o odwołaniu zaplanowanego kursu, o tyle obowiązek wynikający z rozporządzenia - ukierunkowany jest przede wszystkim na listę osób przystępujących do danego konkretnego egzaminu - gdy tymczasem są to tożsame obowiązki. Błędnie zatem przyjęto, że strona nie dopełniła ciążących na niej obowiązków przekazywania wymaganych ustawą informacji, czy na podstawie art. 31, czy też art. 53 u.p.t.n.;

3) błędną wykładnię art. 56 ust. 1, 2 i 3 u.p.t.n. i utrzymania w mocy zakazu M. B. prowadzenia działalności regulowanej polegającej na organizowaniu kursów ADR;

4) błędną wykładnię art. 54 ust. 5 pkt 3 u.p.t.n. poprzez przyjęcie, że mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie z prawidłowym wezwaniem do usunięcia naruszeń w wyznaczonym terminie, jak również rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia kursów i nieusunięciem w terminie naruszeń, o których mowa w art. 54 ust. 5 (pkt 5);

5) naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia MTBiGM w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne - ponieważ Sąd przyjął, że: jego zdaniem nie ma bowiem wątpliwości, że M. B. zgłosiła pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. rozpoczęcie w dniu 29 grudnia 2012 r. kursu zintegrowanego nr [...] kurs dokształcający początkowy - podstawowy i nr [...] kurs dokształcający początkowy specjalistyczny w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych i nr [...] kurs dokształcający początkowy - specjalistyczny w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych klasa 1. Jednakże w tej dacie, mimo obowiązku ustawowego nie przedstawiła organowi I instancji listy uczestników Kursu, czym uchybiła obowiązkowi z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stwierdził także, że Skarżąca dopełniła obowiązku dopiero na wezwanie organu w dniu 5 stycznia 2013 roku i to z uchybieniem zakreślonego terminu, a na wezwanie z 19 marca 2014 r. nie udzieliła odpowiedzi polemizując z jego celowością. Błędnie przyjęto także, że w przypadku kursu ADR organizowanego od 9 do 16 lutego 2013 r. o organizacji, którego Marszałek Województwa został powiadomiony pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. M. B. przesłała jedynie listę uczestników kursu początkowego - kurs podstawowy w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych wszystkich klas, którego organizacji nie zgłosiła, Ponadto nieprawidłowo przyjęto, że informacja ta nie odpowiadała zgłoszeniu organizacji kursu zintegrowanego, który obejmuje zarówno kurs podstawowy, jak i co najmniej jeden specjalistyczny, które muszą być prowadzone łącznie, Sąd nie rozważył należycie uwag skarżącej, że wezwania nie mają one umocowania w ustawie, a nawet są zbędne skoro przesyłała informację o uczestnikach kursu, którzy zgłaszali przystąpienie do egzaminu na podstawie przepisów wykonawczych;

6) błędną wykładnię art. 108 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych zamieszczonego w rozdziale 8 - Kary, poprzez przyjęcie, że kara była zasadna;

7) nieprawidłowe przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 109 ustawy, wyłączające możliwość nałożenia przedmiotowej kary, gdy tymczasem wynikało to ze zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec, w tym nieprawidłowości marszałka województwa działającego, jako organ;

8) niezastosowanie art. 133 ustawy (przepis przejściowy) i art. 31 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671, z późn. zm.), który zachował moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie odpowiednio art. 31- nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia i w życie niniejszej ustawy, skoro mieliśmy wówczas okres przejściowy to również on wpływa na interpretację obowiązujących przepisów;

9) błędną wykładnię § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne, poprzez nieprzyjęcie, że obowiązek wynikający z tegoż przepisu jest tożsamy z obowiązkiem -wynikającym z art. 53 pkt 2 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, w żadnym wypadku nie można się zgodzić z twierdzeniami Sądu, że "w obowiązku wynikającym z ustawy położono nacisk na listę uczestników danego kursu, względnie informację o odwołaniu zaplanowanego kursu, o tyle obowiązek wynikający z rozporządzenia - ukierunkowany jest przede wszystkim na listę osób przystępujących do danego konkretnego egzaminu - gdy tymczasem są to tożsame obowiązki;

10) niezastosowanie rozporządzenia zmieniającego z dnia 13 listopada 2012 r., które obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., które zmieniło § 2 w pkt 2 rozporządzenia nadając mu następujące brzmienie: "Podmiot prowadzący kurs ADR lub jednostka wojskowa przedstawiają odpowiednio marszałkowi województwa lub Szefowi Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień przeprowadzenia egzaminu, imiona i nazwiska osób uczestniczących w kursie oraz imiona i nazwiska osób nieuczestniczących w danym kursie, które przystąpią do egzaminu". Ustawodawca zrezygnował w rozporządzeniu z powoływania się na art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Należy więc uznać, że pominięcie to nie było przypadkowe i bez znaczenia prawnego, ale wskazywało na wolę ustawodawcy do skonkretyzowania i doprecyzowania przepisów wykonawczych do niniejszej ustawy, które mogły budzić wątpliwości. Tym samym też, rezygnując z powołania w rozporządzeniu owego przepisu ustawy, ustawodawca wskazał na kierunek zmian polegający na uproszczeniu procedur związanych z przeprowadzaniem kursów i egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zarzuciła wyrokowi naruszenie ww. przepisów przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności i w związku z art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez niewydanie wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji, kiedy należało stwierdzić, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przed organem a przez to błędnie przyjęto, że

a) wydanie przez skarżącą J. B. zaświadczenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. (k. 206 akt) o ukończeniu tylko kursu ADR początkowego, nie odpowiadało stanowi faktycznemu i stanowiło rażące naruszenie warunków prowadzenia działalności,

b) tak samo jak udzielenie organowi informacji, iż ukończył on tylko kurs ADR początkowy, skoro uczestniczył w kursie zintegrowanym, gdy tymczasem zarówno zaświadczenie, jak i wyjaśnienia były prawidłowe,

c) nieprawidłowo przyjęto, że mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie z prawidłowym wezwaniem do usunięcia naruszeń w wyznaczonym terminie, jak również rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia kursów i nieusunięciem w terminie naruszeń, o których mowa w art. 54 ust. 5 (pkt 5).

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi.

Wymaga podkreślenia, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, 382). Konieczne jest zatem powołanie konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymaganiom, jakie stawia przed tym środkiem zaskarżenia ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym stwierdzone wady nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym odrzucenie.

Mankament skargi kasacyjnej odnosi się do ogólnie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 31 i art. 133 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, składających się z wielu jednostek redakcyjnych, bez bliższego wskazania przepisów, które naruszył Sąd pierwszej. Toteż zarzuty naruszenia tych przepisów wymykają się spod możliwości skontrolowania ich zasadności, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Z kolei zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych przez błędną wykładnię tego przepisu nie został przez stronę uzasadniony. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że WSA nie dokonywał wykładni tego przepisu, zatem skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut wobec nieistniejącego stanowiska Sądu I instancji. Z taką samą sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 108 i 109 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Niezależnie od tego, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni powyższych przepisów, to należy zauważyć, że stawiając ten zarzut skarżąca kasacyjnie zdaje się całkowicie abstrahować od przedmiotu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Przepis art. 108 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, penalizuje karą pieniężną niedopełnienie przez podmiot prowadzący kurs obowiązek przedstawienia marszałkowi województwa listy uczestników kursu albo informacji o odwołaniu kursu. Tymczasem przedmiotem sprawy poddanej niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej nie było nałożenie na stronę wzmiankowanej kary pieniężnej, lecz orzeczenie wobec skarżącej zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie organizowania kursów ADR początkowych i doskonalających oraz kursów na doradców a także wykreślenie z rejestru działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądu skarżącej, że obowiązek wynikający z art. 53 ust.1 pkt 2 u.p.t.n. jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne (Dz. U. z 2012 r. poz.191 z późn. zm.). W myśl pierwszego z wymienionych przepisów: Podmiot prowadzący kursy w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) jest obowiązany, najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu przedstawić marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia kursu, listę uczestników kursu albo informację o odwołaniu kursu. Natomiast zgodnie z § 2 ust.2 ww. rozporządzenia podmiot prowadzący kurs ADR przedstawia marszałkowi województwa najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień przeprowadzenia egzaminu imiona i nazwiska osób uczestniczących w kursie oraz imiona i nazwiska osób nieuczestniczących w danym kursie, które przystąpią do egzaminu. Już tylko proste zestawienie treści tych dwóch przepisów wskazuje, że dotyczą one innych obowiązków podmiotu prowadzącego kurs. Po pierwsze, odnoszą się one do innego etapu prowadzonego kursu (dzień rozpoczęcia kursu/dzień poprzedzający dzień przeprowadzenia egzaminu), po drugie nie można wykluczyć, że lista uczestników rozpoczynających dany kurs oraz lista osób uczestniczących w tym kursie i przystępujących do egzaminu może się nie pokrywać, co zasadniczo może mieć miejsce w sytuacji, gdy osoba zrezygnuje z kursu w trakcie szkolenia. Wreszcie, lista osób przystępujących do egzaminu nie składa się wyłącznie z osób, które ukończyły dany kurs, ale także ma zawierać imiona i nazwiska osób, które chcą przystąpić do egzaminu, pomimo, że w danym kursie nie uczestniczyły - ale posiadają zaświadczenie o ukończeniu odpowiedniego kursu ADR (v. § 3 ww. rozporządzenia). Taką też interpretację wymienionych przepisów przedstawił Sąd I instancji, tym samym zarzut błędnej wykładni omówionych przepisów należy uznać za niezasadny.

W świetle zarzutów podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie, które w istocie zmierzały do wykazania, że organ nie miał podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie, że Sąd I instancji niezasadnie zaakceptował stanowisko organu nie dopatrując się naruszenia przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych należy zauważyć, że jednym ze stwierdzonych naruszeń było wydanie skarżącą kasacyjnie nieprawidłowego zaświadczenia o ukończeniu kursu jednemu z uczestników kursu – Panu J. B. Zgodnie z art. 56 ust.1 u.p.t.n. marszałek województwa prowadzący rejestr podmiotów prowadzących kursy ADR, wydaje decyzję administracyjną o zakazie prowadzenia działalności regulowanej w zakresie prowadzenia kursów ADR przez podmiot prowadzący kursy, w przypadku rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia kursów. Z kolei w myśl ust. 2 pkt 3 tego przepisu, rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia kursów jest wydanie zaświadczenia o ukończeniu kursu osobie nieuprawnionej do jego otrzymania. W świetle poczynionych ustaleń, których strona nie kwestionuje, J. B. nie powinien otrzymać zaświadczenia o ukończeniu kursu podstawowego. Wydanie więc tej osobie, tego rodzaju zaświadczenia, niewątpliwie wyczerpywało przesłankę rażącego naruszenia warunków wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej. Zatem, choćby już z tego tylko względu, zasadnym było wydanie wobec skarżącej kasacyjnie decyzji o zakazie prowadzenia działalności w zakresie kursów ADR. W tym stanie rzeczy, słusznie uczynił Sąd I instancji akceptując zaskarżoną decyzję, jako zgodną z prawem. Niezależnie od powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że prawidłowe były również poczynione przez organ ustalenia odnośnie do stwierdzonych uchybień dotyczących, ogólnie rzecz ujmując, przekazywania przez skarżącą organowi właściwej, i w odpowiednim terminie, informacji w zakresie prowadzonych kursów. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, organ prawidłowo wzywał stronę do usunięcia naruszeń, zakreślając termin do ich usunięcia. Powyższe wezwania okazały się nieskuteczne, co szeroko opisano w zaskarżonym wyroku. To z kolei uzasadniało zastosowanie przepisu art. 56 ust. 1 i 2 pkt 5 u.p.t.n. w związku z art. 54 ust. 5 pkt 3 tejże ustawy, jako podstawy materialnoprawnej podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Tym samym, Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia wyroku Sądu I instancji z uwagi na naruszenie powyższych przepisów, czy to przez błędną ich wykładnię, czy to przez niewłaściwe zastosowanie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.