Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 233/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9o ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 2021 poz 1984
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - t.j.
article: art.93 ust 3b art 140 ust 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1103/22 w sprawie ze sprzeciwu E. M. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2022 r., nr 174/2022 w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2022 r. oddalił sprzeciw E. M. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 31 stycznia 2022 r., nr 174/2022 w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z 2 sierpnia 1999 r. F. i F. M. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 2729 m² położonej w W. przy ul. [...]. W ich miejsce do postępowania weszła jako strona E. M. – spadkobierczyni.

Decyzją Starosty Wołomińskiego z 28 października 2015 r. orzeczono o zwrocie części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w rejonie ul. [...], na rzecz F. M. w 3/4 części i E. M. w 1/4 części oraz zobowiązano do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożył Prezydent W. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Po rozpatrzeniu ww. odwołań Wojewoda Mazowiecki, decyzją z 4 maja 2016 r. uchylił decyzję Starosty Wołomińskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Wołomiński 20 marca 2017 r. wydał decyzję orzekającą o zwrocie nieruchomości przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o pow. 0,0091 ha, część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] (projektowana działka nr [...]z obrębu [...] o pow. 0,1089 ha) i działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0455 ha, na rzecz E. M. oraz zobowiązującą do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z 31 grudnia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W., uchylił tę decyzję i orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości, uznając, że nie doszło do zmiany celu wywłaszczenia, lecz zmodyfikowano przeznaczenie nieruchomości określone w decyzji wywłaszczeniowej, ale zgodnie z pierwotnym założeniem oraz, że celem wywłaszczenia w istocie była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą służącą mieszkańcom, co powoduje brak podstaw do zwrotu nieruchomości. Ponadto twierdząc, że działka nr [...] objęta roszczeniem zwrotowym jest trwale zabudowana organ uznał, że niemożliwe jest orzeczenie o jej zwrocie, bowiem dokonano trwałego zagospodarowania. Przedmiotowe działki stanowią integralną i nierozerwalną infrastrukturę osiedla mieszkaniowego i służą mieszkańcom, a cel wywłaszczenia został na nich zrealizowany.

E. M. kwestionując to stanowisko wniosła skargę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 555/19 uchylił zaskarżoną decyzję. NSA wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2894/19 oddalił skargę kasacyjną Wojewody Mazowieckiego uznając, że organ ten stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że doszło jedynie do modyfikacji mieszczącej się w pierwotnym celu wywłaszczenia (którym była budowa osiedla mieszkaniowego [...]) i realizacji na spornym gruncie funkcji handlowo-usługowej, zgodnej z funkcją określoną w decyzji wywłaszczeniowej, która służy mieszkańcom osiedla mieszkaniowego [...] - wadliwie rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy. Sąd wskazał dalej, że Wojewoda winien wziąć pod uwagę zaprezentowaną w wyroku ocenę prawną, ponownie ocenić zasadność wniosku o zwrot z 5 lipca 1999 r., mając na uwadze art. 96 ust. 1b u.g.n. (prawidłowość wydzielenia działki nr [...]) oraz z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. (celowość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego lub uzyskania nowej opinii o wartości nieruchomości). Ponadto NSA wskazał, iż zarzut naruszenia art. 9o ust. 8 i ust. 9 specustawy kolejowej, podniesiony przez Wojewodę w skardze kasacyjnej, abstrahuje od okoliczności stanowiących podstawę faktyczną wyrokowania, a do kwestii tych nie odwołuje się decyzja, mimo iż Wojewodzie znany był fakt wydania decyzji podstawie przepisów specustawy kolejowej (decyzja została wydana ponad 11 miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji).

Po ponownym rozpoznaniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty Wołomińskiego z 20 marca 2017 r. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z 31 stycznia 2022 r., uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia 22 marca 1974 r., wydaną na mocy przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości t.j.: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 (dalej ustawa wywłaszczeniowa) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, jako teren przeznaczony pod budowę centrum usługowo-handlowego. Wywłaszczeniu uległa działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 2729 m². Nieruchomość objęta ww. decyzją, zgodnie z lokalizacją szczegółową wydaną 3 czerwca 1972 r. przeznaczona została pod budowę centrum usługowo-handlowego - zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej, grunt przeznaczono pod budowę domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego na Osiedlu [...]. Nadto organ wskazał, że zgodnie z decyzjami zatwierdzającymi plany realizacyjne z lat 1977-1978 w ramach centrum handlowego [...] miały powstać m.in. kino, budynki biurowe i dom towarowy. Plan realizacyjny dotyczący osiedla [...], wykonany w ramach ZTE był niezgodny z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta W. oraz z opracowaną aktualizacją planu ogólnego i pozostawał w kolizji z wydaną decyzją lokalizacyjną nr 130/72. Decyzją z 9 kwietnia 1988 r. stwierdzono nieważność decyzji lokalizacyjnej z 3 czerwca 1972 r. o lokalizacji inwestycji, zgodnie z którą grunt został przeznaczony pod budowę domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego na Osiedlu [...]. Z uzasadnienia wynika, iż inwestor nie uzyskał tytułu prawnego do terenu objętego decyzją lokalizacyjną oraz nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Ponadto budowa centrum handlowego nie doszła do skutku, z uwagi na brak środków finansowych i wykonawczych. Z pisma z 14 lutego 2005 r. Urzędu Miasta W. Biura Naczelnego Architekta Miasta Delegatury w [...] wynika, że cel wywłaszczenia został zmieniony i na terenie wywłaszczonym pod budowę centrum usługowo-handlowego zrealizowano, w oparciu o decyzje z 7 marca 1979 r. i 4 grudnia 1978 r. o pozwoleniu na budowę, dwa budynki mieszkalne wielorodzinne (Nr 9 i 10), których inwestorem była Dyrekcja Rozbudowy Miasta W.. Delegatura Biura Geodezji i Katastru w [...] w piśmie z 11 sierpnia 2011 r. poinformowała, że teren o powierzchni 0,2729 ha wywłaszczony decyzją z 22 marca 1972 r., odpowiada działkom ewidencyjnym nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], a także częściom działek ewidencyjnych [...] (obecnie działka ewidencyjna [...] z obrębu [...]) i [...] z obrębu [...]. Powyższe potwierdza dokumentacja geodezyjna z projektowanym podziałem działek nr [...] i [...] sporządzona przez geodetę uprawnionego, określająca aktualny stan faktyczny nieruchomości i oznaczenia geodezyjne, wskazując które z obecnych działek ewidencyjnych znajdują się w dawnych granicach wywłaszczonej nieruchomości i odpowiadają archiwalnym działkom.

Dalej organ wskazał, że teren wywłaszczonej nieruchomości stanowi obecnie część obszaru zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z infrastrukturą i urządzeniami towarzyszącymi. Uznał za bezsporne, że E. M. jest uprawniona do żądania zwrotu, powołując akty poświadczenia dziedziczenia.

Wojewoda Mazowiecki podał, że zgodnie z art. 140 u.g.n. wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio otrzymanego odszkodowania. W myśl art. 142 ust. 1 u.g.n., organ I instancji uzyskał dowód wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego, jednakże biorąc pod uwagę, że operat sporządzony był w 2016 r. i jako nieaktualny nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia i konieczne jest w razie orzeczenia o zwrocie nieruchomości pozyskanie nowej wyceny nieruchomości o wartości oraz kwocie zwaloryzowanego odszkodowania na dzień wydawania decyzji. Nadto organ wywodził, że opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 K.p.a., lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, oznacza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej.

Wojewoda Mazowiecki odnosząc się do wytycznych z wyroku WSA w Warszawie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 555/19 podkreślił, że Sąd uznał konieczność ponownej oceny materiału dowodowego przy uwzględnieniu zaprezentowanej w wyroku oceny, iż doszło do niedopuszczalnej realizacji innych celów, niż cel wywłaszczenia, co świadczy, że wnioskowany do zwrotu grunt stał się zbędny na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., a także zalecił ponowną ocenę zasadności wniosku o zwrot z 5 lipca 1999 r., z uwzględnieniem kwestii wynikających z art. 96 ust. 1b u.g.n. (prawidłowość wydzielenia działki nr [...]) oraz z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. (celowość potwierdzenia aktualności operatu lub uzyskania nowej opinii o wartości nieruchomości).

Organ powołując art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. stwierdził, iż sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie oraz zweryfikowanie, czy rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu jest prawidłowe, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Działki nr [...], [...] i [...] stanowią własność Miasta W. Wojewoda uznał, że Starosta Wołomiński prawidłowo przyjął, że stan prawny nieruchomości objętej roszczeniem zwrotowym na dzień podejmowania rozstrzygnięcia pozwolił na ustalenie, że zaistniała pozytywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem działki nie zostały oddane użytkowanie wieczyste innym podmiotom.

Dalej, rozważając czy zaistniała inna z przesłanek negatywnych zwrotu nieruchomości co do działki nr [...], związana z okolicznością jej zajęcia pod lokalizację [...], Wojewoda przytoczył treść art. 9o ust. 8 i 9 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz U. z 2021 r. poz. 1984, z późn. zm.) - zwaną dalej u.t.k., Wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje: - decyzja Wojewody Mazowieckiego z 12 stycznia 2018 r. o ustaleniu lokalizacji [...], na terenie działek ewidencyjnych znajdujących się w jednostce ewidencyjnej [...] W.; - wydana wskutek złożonych odwołań, decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 6 marca 2019 r. w części uchylająca i w części utrzymująca w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego. Decyzje te określają linie rozgraniczające przedmiotowej inwestycji i jak wynika z ich treści obejmują one teren działki nr [...]. Objęcie działki nr [...] wskazanej we wniosku o zwrot inwestycją celu publicznego z zakresu budowy [...] organ uznał za przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Kontynuując rozważania nad przesłankami zwrotu w odniesieniu do części działki nr [...] i odnosząc się do wytycznych zawartych w wydanych w tej sprawie wyrokach Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji winien dokonać ponownej analizy zasadności wniosku, w świetle art. 95 pkt 4 oraz 96 ust. 1b u.g.n. i art. 93 ust. 3b u.g.n. Wywodził, że utworzenie nowej działki ewidencyjnej na potrzeby zwrotu, stanowiącej aktualnie część innej działki, jest uzasadnione, jeśli nowa działka ma obejmować część budynku, którą da się prawnie wyodrębnić. W przedmiotowym przypadku - w opinii organu odwoławczego - taka sytuacja nie zachodzi i przepisy dotyczące podziałów, tj. art. 93 i nast. u.g.n. mogą stanowić przesłankę do wydania decyzji o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że organ I instancji powinien zweryfikować, czy możliwe jest zachowanie zasad podziału budynku. Projektowany podział powoduje powstanie nowej działki, której granice przebiegają przez budynek mieszkalny wielorodzinny. Brak jest dowodów, iż projektowany podział geodezyjny skutkujący podziałem prawnym działki, spełnia warunki określone w przepisach art. 93 i nast. u.g.n. Należy rozważyć zlecenie sporządzenia opinii biegłego. Starosta winien przeanalizować dokonanie geodezyjnego wydzielenia części nieruchomości, na której nie znajduje się budynek, biorąc pod uwagę art. 93 ust. 3b u.g.n. oraz argumenty natury systemowej i funkcjonalnej i rozpatrywać przesłanki zwrotu co do pozostałej części nieruchomości. Ponieważ granice terenu podlegającego zwrotowi przebiegają — w opinii organu odwoławczego - w przypadkowych miejscach powierzchni budynku niepokrywających się z przebiegiem ścian pionowych obiektu, organ uznał za niezbędne ponowne zbadanie tej kwestii, w kontekście art. 93 ust. 3b u.g.n. W sytuacji gdy zachodzą ustawowe przesłanki zwrotu, ale realizacja roszczenia nie jest możliwa z przyczyn prawnych co do całości nieruchomości, potrzebne jest rozważenie dokonania zwrotu części nieruchomości, z odpowiednim zastosowaniem art. 93 ust. 3b u.g.n., a takich rozważań w niniejszej sprawie zabrakło.

Odnosząc się do zagadnień związanych z rozliczeniem finansowym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Wojewoda zauważył, że ponowne przeprowadzenie postępowania co do możliwości zwrotu części nieruchomości i dokonanie w tym zakresie pozytywnych ustaleń implikować będzie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, zaś przeprowadzenie tej czynności procesowej nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego, bowiem operat wypływa bezpośrednio na treść decyzji, określającej wysokość ewentualnego odszkodowania w wypadku orzeczenia o zwrocie części nieruchomości na jego rzecz. Niezbędne jest zatem zagwarantowanie stronie prawa do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Sporządzenie tego dowodu niewątpliwie nie mieści się w granicach dodatkowego postępowania dowodowego i uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej.

Wojewoda zlecił, by w ponownym postępowaniu organ I instancji wziął powyższą wykładnię pod rozwagę i - w ramach uzupełnienia materiału dowodowego - pozyskał decyzje Wojewody Mazowieckiego i Ministra Inwestycji i Rozwoju dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy [...], ustalił zakres inwestycji na załącznikach graficznych do ww. decyzji w odniesieniu do działki nr [...]. Dalej zlecił sporządzenie opinii w przedmiocie możliwości dokonania podziału zabudowanej działki nr [...] w świetle art. 93 i nast. u.g.n. i w zależności do ustaleń i wniosków w niej zawartych - rozważył sporządzenie dokumentacji dotyczącej podziału na cele zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W sytuacji podjęcia decyzji o zwrocie - dołożył należytej staranności w zakresie oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, tj. zlecił sporządzenie operatu spełniającego wymagania formalne, będącego wiarygodnym dowodem stanowiącym podstawę ustalenia zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W zależności od wyników postępowania wyjaśniającego wydał stosowną do ustalonych okoliczności decyzję, która w całości rozstrzygnie o żądaniu stron, wyczerpująco przedstawiając ocenę zebranych w sprawie dowodów i wskazując dlaczego określone dowody zostały przez niego uznane za wiarygodne, a innym odmówiono tej wiarygodności.

E. M. wywiodła sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 31 stycznia 2022 r.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił go na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jednym z powodów wydania decyzji kasacyjnej była negatywna ocena wiarygodności operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania. W tym względzie trafnie zauważył organ odwoławczy, że operat stał się nieaktualny i jako taki wyklucza możliwość wydania na jego podstawie orzeczenia. Brak aktualności operatu wyklucza jego poprawienie np. w drodze aneksu, wyjaśnień lub sprostowań rzeczoznawcy majątkowego po upływie terminu na dokonanie tej czynności. Tym bardziej organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, co stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji z art. 136 K.p.a.

Dalej odnosząc się do zarzutów Skarżącej dotyczących rozliczenia finansowego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Sąd za zasadne uznał stanowisko Wojewody, że ponowne przeprowadzenia postępowania w zakresie możliwości dokonania zwrotu części nieruchomości i dokonanie w tym zakresie pozytywnych ustaleń implikować będzie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, zaś przeprowadzenie tej czynności procesowej nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego, bowiem operat szacunkowy wpływa w sposób kluczowy na treść decyzji, która określać będzie wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi przez byłego właściciela nieruchomości w wypadku orzeczenia o zwrocie części nieruchomości na jego rzecz, przy czym decyzja ta kształtując obowiązek finansowy strony postępowania, powoduje, że niezbędne jest zagwarantowanie stronie prawa do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Sąd administracyjny nie jest przy tym uprawniony do samodzielnej oceny, czy uległa zmianie wartość nieruchomości określona w opinii rzeczoznawcy, która w świetle art. 156 ust. 3 w zw. z art. 156 ust. 4 u.g.n. straciła aktualność. Wobec tego, że operat był nieaktualny i nie została potwierdzona jego aktualność w sposób wskazany w art. 154 ust. 4 u.g.n., dlatego dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) koniecznym było, już tylko z tego powodu, uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja uwzględnia wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 555/19, w którym Sąd wskazał konieczność dokonania ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy uwzględnieniu zaprezentowanej w wyroku oceny prawnej, iż w sprawie doszło do niedopuszczalnej realizacji innych celów, niż cel wywłaszczenia, co świadczy o tym, że wnioskowany do zwrotu grunt stał się zbędny na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 u.g.n., ale także zalecił ponowną ocenę zasadności wniosku o zwrot z 5 lipca 1999 r., z uwzględnieniem kwestii wynikających z art. 96 ust. 1b u.g.n. (prawidłowość wydzielenia działki nr [...]) oraz z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. (celowość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego lub uzyskania nowej opinii o wartości nieruchomości). Oceniając zatem prawidłowość decyzji Starosty Wołomińskiego w zakresie zwrotu działek nr [...] i [...], Wojewoda Mazowiecki zasadnie wziął pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w ww. orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2894/19. Słusznie zatem organ wywodził, że sam fakt ustalenia pozytywnych przesłanek do zwrotu nie obala możliwości wystąpienia negatywnych, przynajmniej co do części nieruchomości i nie neguje potrzeby wydzielenia czy odpowiedniego podziału. Jednak zabudowa naziemna danej działki nie wyłącza zwrotu i per se nie stanowi takiej negatywnej przesłanki. Niemożność żądania przywrócenia nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia, o której mowa w art. 139 u.g.n., oznacza, że zwrot nieruchomości następuje wraz z nakładami poczynionymi na tej nieruchomości.

Uchylenie decyzji Starosty Wołomińskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, było związane z sytuacją prawną działki ew. nr [...] z obrębu [...], a konkretnie z prawidłowością projektowanego podziału ww. działki. Za racjonalne Sąd I instancji uznał stanowisko o potrzebie dokonania przez Starostę Wołomińskiego sposobu dokonania zwrotu w świetle art. 95 pkt 4 oraz 96 ust. 1b, w związku z art. 93 ust. 3b u.g.n. W związku z tym słusznym jest rozważenie zlecenia sporządzenia opinii przez biegłego, która będzie podstawą do orzeczenia w przedmiocie sposobu zwrotu, którego przesłanki pozytywne już zostały przesądzone. Organ II instancji podzielił stanowisko Sądu i stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż należy uznać, że projektowana działka nr [...] została użyta na inny cel, niż cel wywłaszczenia, co stanowi o jej zbędności w normatywnym rozumieniu tego warunku, wynikającym z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących działki nr [...], Sąd I instancji wskazał, że według przepisów powoływanej wcześniej ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, wspólnie z przepisami u.g.n. objęcie wywłaszczonej nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, uniemożliwia zwrot odpowiedniej części takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Przedmiotem postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest bowiem tylko kwestia "zbędności", o której mowa w art. 136 ust. 3, w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n., ale także problem przesłanek negatywnych, które mogą czynić zwrot niemożliwym (niedopuszczalnym), stąd należy uwzględnić fakt objęcia działki nr [...] decyzją Wojewody Mazowieckiego z 12 stycznia 2018 r. Nr 2/II/2018 o ustaleniu lokalizacji [...].

Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., albowiem wskazany przez niego podstawowy powód powrotu sprawy do procedowania przez organ I instancji, znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa. Upływ terminu spowodował, że ex lege zdezaktualizowała się możliwość przedłużenia ważności operatu. Uzasadnienie wspomnianego wyroku nie zawiera zalecenia, contra legem, by organy nie respektowały wyekspirowania terminu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. M. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn.zm.), dalej "K.p.a.", - poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji istnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę skutkiem czego oddalono sprzeciw;

2) art. 151 a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji braku istnienia przesłanek do: (i) wydania decyzji reformatoryjnej przez Wojewodę, raz (ii) poprzedzającego ją - przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału w zakresie ewentualnego wpływu decyzji Wojewody z dn. 12.01.2018r. nr 2/11/2018 o ustaleniu lokalizacji [...], dalej "decyzja dot. [...]", na działkę nr [...] (stanowi cześć Nieruchomości), a więc braku wzięcia przez Sąd I instancji pod uwagę tej okoliczności, że Wojewoda po: (i) przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, oraz (ii) przeprowadzeniu (dokonaniu) prawidłowej analizy prawnej - mógł w zupełności wydać decyzję reformatoryjną co do istoty; w szczególności, że zakres wyjaśnienia sprawy mógł być poczyniony przez Wojewodę bez ryzyka naruszenia zasady dwuinstancyjności, a dokonanie analizy prawnej pozostaje w samodzielnej gestii organu II instancji; w związku z tym wskutek wadliwej oceny przez Sąd I instancji co do tego, czy istniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej oraz braku zastosowania przepisów art. 136 § 1 K.p.a - dopuścił się uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 zdanie pierwsze i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na nieuwzględnienie sprzeciwu na skutek niewłaściwego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy poprzez akceptację zarzutów Wojewody w stosunku do decyzji organu I instancji (Starosty), że ten ostatni nie ocenił należycie materiału dowodowego w sprawie i nie poczynił merytorycznych ustaleń co do Nieruchomości, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji tegoż Starosty i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia; podczas gdy z decyzji Starosty wynika, że materiał dowodowy oceniony został rzetelnie i prawidłowo skutkiem czego sprawa została prawidłowo zbadana, należycie ustalona i rozstrzygnięta - co znalazło uznanie w wydanych w niniejszej sprawie 2 wyrokach Sądów - a operat szacunkowy był aktualny na dzień wydania decyzji "zwrotowej", ponadto decyzja dot. [...] nie była jeszcze wydana, stąd nie mogła być przedmiotem rozpatrywania przez Starostę;

4) art. 151 a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. oraz w zw. z art. 153 P.p.s.a.; poprzez rozszerzenie przez Sąd I instancji - w stosunku do wydanego wcześniej w niniejszej sprawie wyroku WSA w Warszawie z dn. 4 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 555/19 i zaaprobowanego przez NSA w wyroku z dn. 22.06.2021 r., sygn. akt I OSK 2894/19 - wytycznych dla organu administracji o konieczność zastosowania art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), powoływanej dalej jako "u.g.n.", a także pominięcie zalecenia zawartego w powyższym wyroku WSA w Warszawie o zastosowaniu art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w zakresie uzyskania nowego operatu szacunkowego;

5) art. 151 a § 2 P.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz w zw. z art. 140 ust. 2 u.g.n. i w zw. z art. 5 ust. 4 u.g.n. - w wyniku ich niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji poprzez brak dopuszczenia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania przez Wojewodę w celu obliczenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną Nieruchomość i błędne poparcie stanowiska Wojewody o konieczności jego wyliczenia wyłącznie w oparciu o stosowny operat szacunkowy; podczas gdy waloryzacji zwracanego odszkodowania dokonuje się obecnie zgodnie z przepisami art. 5 u.g.n., tj. w oparciu o stosowne wskaźniki zmian cen ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a nie w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, skutkiem czego bez przeszkód Wojewoda mógł i powinien przeprowadzić we własnym zakresie weryfikację (obliczenie) zwracanej przez Skarżącą kwoty zwaloryzowanego odszkodowania;

6) art. 151 a § 2 P.p.s.a. w zw. z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 9o ust. 8 w zw. z ust. 9 u.t.k. - przez ich niewłaściwe zastosowanie i skutkiem tego zaaprobowanie przez Sąd I instancji wydania przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej a nie reformatoryjnej; podczas gdy obecnie wskazywane przepisy u.t.k. nie będą miały zastosowania w kwestii zwrotu Nieruchomości;

7) art. 3 § 2a w zw. z art. 64a, 64d §1, 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. przez brak rzeczywistej kontroli przez Sąd I instancji decyzji Wojewody i nieuwzględnienie celu instytucji sprzeciwu mającego zapewnić stronom realną ochronę ich uzasadnionych uprawnień poprzez przyśpieszenie postępowania administracyjnego, a przez to zaaprobowanie podanego przez Wojewodę pretekstu do uchylenia decyzji Starosty, pomimo okoliczności, że nie jest on zgodny z rzeczywistością, w konsekwencji

przyzwolenie temuż Wojewodzie na uchylenie się od zajęcia merytorycznego

stanowiska w sprawie i przeciąganie niniejszego postępowania na kolejne lata;

8) art. 151 a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., art. 15 K.p.a. oraz art. 136 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda jako organ II instancji nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania;

9) z ostrożności procesowej, w przypadku uznania wyżej wskazanych zarzutów za niezasadne zarzucono naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydania decyzji merytorycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie Sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

W kontrolowanym postępowaniu Wojewoda rozpoznawał już po raz kolejny sprawę z wniosku skarżących o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej w 1974 r. na cele budowy centrum usługowo-handlowego, stanowiącej aktualnie działki nr [...], część działki nr [...] i działkę nr [...] położone w W. przy ul. [...].

Przedmiotowa sprawa została przekazana Wojewodzie do ponownego rozpoznania po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 4 lipca 2019 r, sygn. akt I SA/Wa 555/19, uchylającego poprzednią decyzję reformatoryjną Wojewody Mazowieckiego o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 czerwca 2021 r. oddalił skargę kasacyjną uznając stanowisko sądu wojewódzkiego za prawidłowe. W opisanych powyżej wyrokach sądy administracyjne przyjęły, że w sprawie doszło do niedopuszczalnej realizacji innych celów, niż cel wywłaszczenia, co świadczy o tym, że wnioskowany do zwrotu grunt stał się zbędny na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 u.g.n. oraz zlecił ponowną ocenę zasadności wniosku o zwrot, z uwzględnieniem kwestii wynikających z art. 96 ust. 1b u.g.n. (prawidłowość wydzielenia działki nr [...]) oraz z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. (celowość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego lub uzyskania nowej opinii o wartości nieruchomości).

Takimi wytycznymi związany był zarówno organ, jak i Sąd ponownie rozpoznający sprawę ze względu na dyspozycję art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Mazowiecki przeprowadził postępowanie zgodnie z zaleceniami sądów administracyjnych wyrażonymi w przywołanych wyżej wyrokach. Przede wszystkim zweryfikował prawidłowość wydzielenia działki nr [...], słusznie wywodząc, że stan zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, mimo że nie jest przesłanką ustawową wykluczającą czy dopuszczającą zwrot, nie powinien zostać zupełnie pominięty przy orzekaniu o zwrocie. W pewnych przypadkach ma on znaczenie prawne. Potwierdzeniem tego stanowiska są przepisy Rozdziału 1 Działu III u.g.n. dotyczące podziałów nieruchomości. W art. 95 pkt 4 u.g.n. przewidziano, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku niezależnie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Pod pojęciem "roszczeń wynikających z przepisów niniejszej ustawy", dla których może zaistnieć potrzeba ewidencyjnego podziału nieruchomości, należy rozumieć również roszczenia ujęte w art. 136 u.g.n. - o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która obecnie stanowi część innej całości (innej działki ewidencyjnej). Jeśli tak, to dla podziału nieruchomości celem wydzielenia działki ewidencyjnej podlegającej zwrotowi należy stosować uregulowane w u.g.n. zasady dokonywania podziałów. W stosunku do nieruchomości zabudowanych w przepisie art. 93 ust. 3 "b" u.g.n. wprowadzono regułę, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.

Stosowanie powyższej zasady w sytuacji, gdy utworzenie nowej działki ewidencyjnej następuje na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej aktualnie część innej działki jest o tyle uzasadnione, że przedmiotowa, nowa granica ewidencyjna - w sytuacji gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna - staje się granicą prawa własności przysługującego innemu podmiotowi niż dotychczas. Zatem, że jeśli nowa działka ma obejmować część budynku, to należy uznać za dopuszczalny tylko taki podział, gdy jego część zmieniająca właściciela będzie mogła być prawnie wyodrębniona.

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest, że na działce nr [...], która powstała (m.in.) z wywłaszczonej nieruchomości należącej uprzednio do poprzedników prawnych skarżącej kasacyjnie, znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, oraz że granice proponowanego podziału ww. działki przebiegają przez ten budynek. Jak słusznie zauważył Wojewoda, określone w decyzji organu I instancji granice terenu podlegającego zwrotowi (projektowana do wydzielenia działka nr [...]) przebiegają w przypadkowych miejscach powierzchni przedmiotowego budynku niepokrywających się z przebiegiem ścian pionowych obiektu. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji podzielił zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawidłowości proponowanego podziału działki nr [...] (projektowanego wydzielenia działki nr [...]) i zaaprobował konieczność ponownego zbadania przez organ I instancji możliwości realizacji roszczenia zwrotowego w tym zakresie z uwzględnieniem zasad podziału nieruchomości zabudowanej budynkiem określonych w art. 93 ust. 3b u.g.n.

Nie budzi również zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzona przez organ odwoławczy konieczność uwzględnienia faktu objęcia działki nr [...] decyzjami o ustaleniu lokalizacji [...] (...), do którego doszło po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Uruchomienie postępowania odwoławczego zobowiązuje organ II instancji do rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej po raz drugi, przy czym ponownie rozstrzygając zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny, istniejący w chwili orzekania. Konieczne jest w takiej sytuacji wzięcie pod uwagę zdarzeń faktycznych lub zmiany stanu prawnego, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonej odwołaniem decyzji, w tym przypadku – zajęcia działki nr [...] pod lokalizację [...]. Zgodnie bowiem z art. 9o ust. 8 u.t.k., już z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, nieruchomości objęte czy to prawem własności Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei zgodnie z art. 9o ust. 9 u.t.k. czynność prawna dokonana z naruszeniem ust. 8 jest nieważna. Użyty w tym przepisie termin "czynność prawna" należy interpretować jako każdy obrót nieruchomością, o którym mowa w u.g.n., tj. także jej zwrot, na podstawie art 136 tejże ustawy. Dodatkowo art. 13 u.g.n. wprost stanowi, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, ale z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw i taką inna ustawą jest właśnie u.t.k.

Nie ulega wątpliwości, że ustalenie zakresu zwrotu nieruchomości stanowi o istocie niniejszej sprawy i wymaga podjęcia szeregu czynności faktycznych, które przesądzą ostatecznie o treści wydanego rozstrzygnięcia. Ten zakres nie został jednak w niniejszej sprawie prawidłowo ustalony, co jest konsekwencją nieuwzględnienia przez organ I instancji zasad podziału nieruchomości zabudowanej uregulowanych w art. 93 ust. 3 "b" u.g.n. przy ocenie możliwości zwrotu części działki [...], jak i fakt objęcia działki nr [...] decyzjami o ustaleniu lokalizacji [...] (...), do którego doszło na etapie postępowania odwoławczego. Uwzględnienie tych kwestii i ich prawidłowe wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a następnie - stosownie do wyniku tych czynności – dokonania waloryzacji odszkodowania podlegającego zwrotowi za odpowiednią część nieruchomości. W tym miejscu trzeba również podkreślić, że przepis art. 140 ust. 2 u.g.n. wprowadza obowiązek waloryzacji odszkodowania, jakie ma zostać zwrócone podmiotowi publicznoprawnemu. Waloryzacja ma się odbywać zgodnie z art. 5 u.g.n., ale omawiany przepis wyznaczył maksymalną wysokość zwracanego odszkodowania - nie może ono być wyższe od wartości rynkowej nieruchomości w dniu jej zwrotu albo od wartości odtworzeniowej nieruchomości w tym dniu (jeśli wartości rynkowej nieruchomości nie da się określić). W związku z tym organ administracji orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości obowiązany jest nie tylko do dokonania waloryzacji odszkodowania w sposób przewidziany w art. 5 u.g.n., ale też do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego (por. art. 7 u.g.n.), a następnie do porównania tych dwóch wartości (zwaloryzowanego odszkodowania i wartości nieruchomości) w celu ostatecznego ustalenia, w jakiej wysokości odszkodowanie ma zostać zwrócone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wytknięte braki w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Przywołane przez Wojewodę Mazowieckiego nieścisłości i braki, uznane następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w konsekwencji prowadzić musiały do wydania decyzji kasacyjnej. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rację ma organ odwoławczy, że ponowne przeprowadzenie postępowania w zakresie możliwości dokonania zwrotu części nieruchomości (działki nr [...] oraz części działki nr [...]) i dokonanie w tym zakresie ustaleń implikować będzie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, natomiast przeprowadzenie tej czynności procesowej nie jest możliwe dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Wojewoda nie mógł zatem wydać decyzji merytorycznej w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy (z 2016 r.), jak i zlecić sporządzanie nowego operatu. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji, która określać będzie wysokość ewentualnego odszkodowania podlegającego zwrotowi przez byłego właściciela nieruchomości w wypadku orzeczenia o zwrocie części nieruchomości na jego rzecz. Taka decyzja kształtować więc będzie obowiązek finansowy strony postępowania, a zatem niezbędne jest zagwarantowanie stronie prawa do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Ocena ta musi obejmować ewentualny nowy zakres zwrotu nieruchomości.

Z przedstawionych powyżej przyczyn oddaleniu podlegały wszystkie zgłoszone w rozpoznawanej skardze kasacyjnej naruszenia: art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. (zarzut 1), art. 151 a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. (zarzut 2), art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 zdanie pierwsze i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 3), art. 151 a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. oraz w zw. z art. 153 P.p.s.a. (zarzut 4), art. 151 a § 2 P.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz w zw. z art. 140 ust. 2 u.g.n. i w zw. z art. 5 ust. 4 u.g.n. (zarzut 5), art. 151 a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 9o ust. 8 w zw. z ust. 9 u.t.k. (zarzut 6), art. 3 § 2a w zw. z art. 64a, 64d §1, 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. (zarzut 7), art. 151 a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., art. 15 K.p.a. oraz art. 136 § 1 K.p.a. (zarzut 8), art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. (zarzut 9).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.