Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 711/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 lutego 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/1463/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z 24 lutego 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/1463/2022 działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 390), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego W. K. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy w C. z 15 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. K.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 15 marca 2022 r. skarżący wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 20 lipca 2021 r. nr [...] o niezdolności do samodzielnej egzystencji na trwale, z tym że datą powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji jest dzień 3 maja 2021 r.

Po rozpoznaniu ww. wniosku, Wójt Gminy w C., decyzją z 16 maja 2022 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził, że nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkująca prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność powstała w wieku 77 lat. Dodatkowo organ I instancji stwierdził, że obok skarżącego, są inni członkowie rodziny w równym stopniu obciążeni obowiązkiem alimentacyjnym w stosunku do matki skarżącego.

W wyniku odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 7 września 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że decyzja organu I instancji jest niepełna, ponieważ ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie zachodził związek przyczynowy wymaga dokonania przez organ dodatkowych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji powinien pochylić się nad kwestią korelacji pomiędzy dotychczasowym przebiegiem kariery zawodowej skarżącego, a rezygnacją z zatrudnienia wobec konieczności sprawowania opieki nad matką. Nadto organ I instancji powinien szczegółowo wyjaśnić, jakiego rodzaju czynności typowo pielęgnacyjnych wymaga sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką oraz jaka jest sytuacja rodzinna skarżącego i matki.

Kolegium zwróciło również uwagę, że organ I instancji orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r, sygn. akt K 38/13.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wójt Gminy w C., decyzją z 15 listopada 2022 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji ponownie stwierdził, że nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkująca prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Nadto organ I instancji zwrócił uwagę, że skarżący jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki i nie podejmuje zatrudnienia, ale nie spełnia zasadniczej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czyli brak jest związku przyczynowo – skutkowego, pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, albowiem skarżący pobierał zasiłek stały z GOPS w C., nie podejmując w tym czasie żadnej pracy, a jedyne świadectwo pracy pochodzi z 2014 r. i znacząco poprzedza datę powstaną niepełnosprawności matki, którą określono w orzeczeniu Lekarza Orzecznika ZUS na dzień 3 maja 2021 r. Dodatkowo, organ I instancji odnosząc się od charakteru czynności opiekuńczych, że samo pozostawianie do dyspozycji osoby niepełnosprawnej czy wykonywanie czynności dnia codziennego (sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, umawianie wizyt u lekarza, czy dawkowanie leków) należy do zwyczajowo przyjętych czynność dnia codziennego i podstawowych opieki którą można sprawować nad osobą niepełnosprawną, łącząc ją z wykonywaniem także innych obowiązków, w tym zawodowych. Natomiast, siostra skarżącego jest równorzędnie zobligowana do pomocy przy sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką, a z ustalonych danych nie wynika, czy siostra matki skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co znaczyłoby, że nie może współuczestniczyć w opiece nad matką. W związku z tym, siostra skarżącego pozostaje w zależności alimentacyjnej wobec matki i powinna pomóc w opiece nad nią, aby umożliwić skarżącemu podjęcie zatrudnienia.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniósł skarżący. Zaskarżonej u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, przez co naruszono została treść art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto, skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

Opisaną we wstępie decyzją SKO w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W swoich rozważaniach SKO wskazało, że przedmiotowa sprawa była już – w wyniku złożonego odwołania – przedmiotem rozpatrzenia. W rozstrzygnięciu z 7 września 2022 r. omówiono tryb i zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych oraz zwrócono uwagę na uchybienia jakim dotknięte było badane rozstrzygnięcie organu I instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu , organ I instancji ustalił, że brak jest istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością opieki nad jego matka. Skarżący pobierał zasiłek stały z uwagi na swoją umiarkowaną niepełnosprawność w okresie od maja 2018 r. do marca 2022 r. i z tego względu nie podejmował zatrudnienia, a nie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Kolegium zwróciło uwagę, że w orzeczeniu Lekarza Orzecznika ZUS wyraźnie wskazano, iż niezdolność do samodzielnej egzystencji matki skarżącego powstała w dniu 3 maja 2021 r. a w tym czasie skarżący legitymował się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i pobierał zasiłek stały i to jest kwestia o pierwszorzędnym znaczeniu przy rozstrzygnięciu sprawy. Nadto zakres czynności, które w związku z opieką nad matką wykonuje skarżący, nie odbiega od normalnych czynności z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego, a zatem nie jest tego rodzaju, by uniemożliwiał podjęcia zatrudnienia choćby w ograniczonym zakresie.

W związku z powyższym, zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje;

b) Dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jednemu z nich pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich ustawowych przesłanek.

2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką; co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 lutego 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy w C. z 15 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. K., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r.

Świadczenie pielęgnacyjne zostało zaliczone do świadczeń rodzinnych. Jego celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych, gdyż służy pokryciu kosztów opieki zorganizowanej "we własnym zakresie", w tym opieki osób bliskich. Świadczenie to zapewnia środki sprawowanie nad nimi opieki (zob. R. Babińska-Górecka, K. Stopka, Polskie świadczenia rodzinne z punktu widzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, PiZS 2012, nr 4, s. 28-34.). Jego celem jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Należy zatem podkreślić, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1148/20). Trafnie również wskazuje się, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19).

Na podstawie ust. 1b art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Przepis ten został jednak wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443) uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Okoliczność ta trafnie została podkreślona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, który stwierdził, że w tym zakresie organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na niekonstytucyjnej normie prawnej.

Podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić więc art. 17 ust. 1b ustawy. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazać należy, że pogląd ten jest prawidłowy. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzega jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyraża stanowisko o konieczności uchylania decyzji bazujących na tej przesłance (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16).

Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności u osoby niepełnosprawnej, i uznaje tym samym za błędny pogląd organu pierwszej instancji w tym zakresie w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji na podstawie orzeczenia Lekarza ZUS z dnia 20 lipca 2021r. W aktach administracyjnych brak jest kart z leczenia szpitalnego oraz zaświadczeń lekarskich. Z wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącego w 2021r. przeszła udar mózgu, który pogorszył jej sprawność. Ma problemy z mowa i zachowaniem równowagi, zanik korowo-podkorowy mózgowia, nadciśnienie miażdżycowe tętnic szyjnych.

Matka skarżącego jest wdową oraz posiada jeszcze córkę, która zdaniem skarżącego (wynika to z wywiadu środowiskowego) nie są w stanie zajmować się matką z uwagi na odległe miejsce zamieszkiwanie i zły stan zdrowia. Skarżący nie był w stanie podać adresu zamieszkania swojej siostry – stwierdził że nie pamięta, chociaż w czasie przeprowadzania wywiadu był z nim obecny jego siostrzeniec.

W wywiadzie środowiskowym ustalono, że skarżący przygotowuje posiłki i podawaniu ich do stołu, pomaga w ubieraniu, myciu, robi zastrzyki, zmienia pampersy, pali w piecu, kupuje leki, zamawia wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe. Z wywiadu wynika również, że matka skarżącego uczęszczała do Środowiskowego Domu Samopomocy, jednak zaprzestała tam jeździć, gdyż woli zostać w domu pod opieką syna.

Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I jak i II instancji nastąpiła z powodu braku bezpośredniego związku przyczynowego między sprawowaną przez skarżącego opieką, a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organ I instancji dodatkowo podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje ze względu na art. 17 1b u.ś.r.

Zdaniem Sądu organy trafnie uznały, że sama konieczność wykonywanie wskazanych wyżej czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc skarżący z uwagi na zakres i rozmiar tychże czynności, jakie wykonuje opiekując się matką nie musiała rzeczywiście rezygnować z podejmowania zatrudnienia. Ponadto organy trafnie zwróciły uwagę na fakt, ze skarżący posiada rodzeństwo, które jest również zobligowane alimentacyjnie wobec matki skarżącego. Organy zwróciły również uwagę, że wprawdzie matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ale nie jest osobą obłożnie chorą i leżącą.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji jeżeli ściśle określona osoba uprawniona, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (Wyrok NSA z 19.05.2021 r., I OSK 226/21, LEX nr 3177435.). Co więcej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na to, że ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyinterpretować, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok NSA z 23.10.2020 r., I OSK 1148/20, LEX nr 3088207.).

W przedmiotowej sprawie skarżący nie spełniła tej przesłanki, gdyż zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia, a samo świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale z tytułu niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy podkreślić w niniejszej sprawie, że matka skarżącego wymaga opieki, która nie uniemożliwiała podjęcia zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu, gdyż jest osobą w miarę samodzielną Wszystkie wymienione przez skarżącego czynności można natomiast świadczyć albo przed pójściem do pracy, albo po powrocie do domu. Są to bowiem wprawdzie czynności codzienne, ale jednak takie, które nie pochłaniają całego dnia i nie skutkują obowiązkiem notorycznego czuwania nad podopieczną. Świadczenie pielęgnacyjne samo w sobie nie ma natomiast zastępować wynagrodzenia za pracę w sytuacji, gdy opiekun ma możliwość podjęcia zatrudnienia, a sama sprawowana opieka nie wymaga od niego ciągłego i stałego zaangażowania.

Należy przy tym wskazać, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru automatycznego w związku z uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotne jest bowiem, aby zakres opieki sprawowanej przez skarżącego w związku z orzeczoną niepełnosprawnością wykluczał możliwość podjęcia zatrudnienia, a więc innymi słowy, udowodnienie, że osoba podopieczna nie może pozostać sama w domu z uwagi na jej stan zdrowia. Orzeczenie o niepełnosprawności jest natomiast jedynie jedną z licznych przesłanek mających znaczenie dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia jest, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. W niniejszej sprawie oprócz skarżącego występuje jeszcze jego siostra, która również jest obciążona w tym samym stopniu wobec swojej matki obowiązkiem alimentacyjnym, co skarżący. Ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji więc, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma częściowy obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jednak osoba, zwłaszcza że w niniejszej sprawie zakres czynności opiekuńczych nie jest szeroki. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 § 2 k.r.o. stanowi, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Art. 135 § 1 k.r.o. przewiduje, iż zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Przepisy przewidują również możliwość wyegzekwowania obowiązków alimentacyjnych w drodze sądowej. Trafnie z kolei w uchwale NSA z 14.11.2022 r. (I OPS 2/22, LEX nr 3431610) zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 135 § 2 k.r.o., wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego, w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Wskazuje się przy tym, że sposób wypełniania obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 135 § 2 k.r.o., zależy od woli osoby zobowiązanej. Przepis ten ma charakter przywileju dla zobowiązanego do alimentów, który nie pracuje lub osiąga niewielkie dochody, a chce wypełnić obowiązek alimentacyjny. Nie można jednak wymusić "osobistych starań" osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, w tej formie obowiązek alimentacyjny nie może zostać orzeczony, nie podlega też egzekucji.

W orzecznictwie przyjmuje się że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby uprawnione w pierwszej kolejności z osobą jej wymagającą, mogą jednak uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej w dalszej kolejności. Przyjmuje się bowiem, że pozbawienie krewnych wyższego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziłoby to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) - por. wyroki NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 2/13; 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16; 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19) i 4 grudnia 2020 r., I OSK 1947/20, CBOSA). Zasada ta może być również stosowana w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych.

Należy jednak podkreślić, że w uchwale NSA z dnia 14.11.2022 r., przyjęto, że jedynie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, realizuje to obiektywne kryterium. Wykładania ta ma związek ze zmianą brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. Ustawodawca zastąpił bowiem 01 stycznia 2013r. (ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 z późn. zm.) przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przesłanką legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał dalej, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

W niniejszej sprawie zarówno skarżący jak i jego siostra są osobami zobligowanymi do świadczeń alimentacyjnych wobec matki. Skoro dopuszczalna jest interpretacja, że świadczenie pielęgnacyjne można przyznać osobie dalej spokrewnionej przed osobą spokrewnioną w stopniu bliższym, to również w niniejszej sytuacji należy przyjąć, że nie było wykluczone przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednej z osób, które są spokrewnione w tym samym stopniu, o ile obiektywne okoliczności wyłączają możliwość wykonania obowiązku alimentacyjnego przez inne osoby, przy czym tą obiektywną przesłanką jest legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazała istnienia obiektywnych przeszkód w sprawowaniu opieki nad matką przez swoją siostrę. Do takich obiektywnych przeszkód nie można bowiem zaliczyć, ani zamieszkiwania w innej miejscowości. Wprawdzie skarżący podaje, że jest z siostrą w złych relacjach, ty, niemniej w czasie wywiadu środowiskowego był z nim jego siostrzeniec. Poza tym złe relacje mogą dotyczyć jego, a nie stosunków córki z matką. Należy także wskazać, że siostra skarżącego może się przyczyniać do pomocy poprzez pomoc o charakterze majątkowym. Co więcej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.) skarżący może wnioskować o tzw. usługi opiekuńcze, które gmina ma obowiązek zorganizować.

Zarzut dotyczący naruszenia przepisów procedury administracyjnej jest bezzasadny. Skarżący w postępowaniu przez organem I i II instancji działał za pośrednictwem zawodowego pełnomocnika, który był wzywany do przedstawienia dowodów w sprawie. Tym niemniej żądane dokumenty nie zostały dostarczone. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy na podstawie zebranych materiałów, a samo uzasadnienie zaskarżonych decyzji spełnia standardy wynikające z art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu swoich decyzji organy wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi się kierowały przy załatwieniu sprawy.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, niepodejmowanie wcześniej przez skarżącego zatrudnienia bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc brak aktywności zawodowej, nie może być uznane za rozstrzygający o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką, a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wprowadza żadnych ram czasowych, co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2021 r., III SA/Gd 190/21). Skarżący w niniejszej sprawie jest osobą obiektywnie zdolną do pracy, co wynika z jego wieku oraz braku orzeczenia o niezdolności do pracy, czy niepełnosprawności. Należy jednak wskazać, że jego brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r. III SA/Gd 145/21). Skarżący może bowiem zatrudnienie podjąć w każdym momencie, ale nie podejmuj go z powodu rozmiaru opieki nad niepełnosprawną matką. Sprawowanie opieki stanowi więc ewidentną przeszkodę w podejmowaniu zatrudnienia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2021 r., III SA/Kr 802/20). Trafnie przy tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 758/14, który wprawdzie dotyczy specjalnego zasiłku opiekuńczego to jednak przesłanki jego uzyskania są ukształtowane identycznie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, stwierdzono, że rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Nie prowadzenie więc przez skarżącą gospodarstwa rolnego od 1998 r. nie może być więc samoistną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie zakres czynności opiekuńczych, które faktycznie uniemożliwiają podjęcie aktywności zawodowej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 18 maja 2021 r. (I OSK 275/21, LEX nr 3279929), iż prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Gdyby bowiem zaakceptować powyższy pogląd przesłanka nie podejmowania zatrudniania wyrażona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. byłaby pozbawiona desygnatów. Z kolei proces interpretacji nie można doprowadzić do tego, że część normy nie będzie miała żadnego znaczenia prawnego i będzie miała charakter pusty. Co więcej, wymaganie od osoby występującej z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wcześniejszego zatrudnienia i rezygnacji z niego właśnie celem sprawowania opieki, doprowadziłoby do sytuacji, że takie osoby podejmowałyby miesięczne zatrudnienie, tylko po to, aby zaraz wypowiedzieć umowę o pracę z uwagi na niemożność pogodzenia zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki. Stąd w licznych orzeczeniach podkreśla się, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga, by skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej, lecz wystarczy, by jej nie podjęła z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., I OSK 493/21, LEX nr 3336366). Także Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, iż również status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, czy też bez, nie ma jakiegokolwiek wpływu na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej (Wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., I OSK 1144/21, LEX nr 3333856).

Tym niemniej z uwagi na zakres wykonywanych czynności opiekuńczych wobec swojej matki oraz fakt istnienia jeszcze jednej osoby zobligowanej alimentacyjnie w tym samym stopniu co skarżący Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.