Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 72/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 44,  art. 88 ust. 1,  art. 90
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2015r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Wojewody D. z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Ś. (dalej również jako Starosta lub organ I instancji) postanowieniem z dnia 13 lutego 2011 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej przepis art. 61 a § 1 i § 2 k.p.a. i art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako Prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.), odmówił organizacji ekologicznej pod nazwą Stowarzyszenie A. w U. (dalej jako Stowarzyszenie lub strona skarżąca) dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla elektrowni wiatrowych na terenie gminy U..

W uzasadnieniu podjętego postanowienia organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś na mocy art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie wydawania pozwolenia na budowę. Powołując się na brzmienie przytoczonych przepisów, organ administracji przyjął, że regulacja ta ma charakter lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego brak jest podstaw do przyznania Stowarzyszeniu statusu strony w niniejszym postępowaniu.

Wojewoda D. (dalej jako Wojewoda, organ odwoławczy lub organ II instancji) postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, utrzymał w mocy postanowienie Starosty.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji podniósł, że zgodnie z przepisem art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W sprawach regulowanych przepisami ustawy - Prawo budowlane dla oznaczenia strony (podmiotu na prawach strony) w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 3 u.p.b., zgodnie z którego dyspozycją w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a. W myśl natomiast art. 28 ust 4 u.p.b., przepisów ust. 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. , dalej jako ustawa środowiskowa lub w skrócie u.o.o.ś.). W tym przypadku stosuje się przepis art. 44 u.o.o.ś. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że w takim przypadku przesłanką warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest konieczność udziału w nim społeczeństwa, określona przepisami ustawy środowiskowej. Stosownie do art. 88 ust. 1 u.o.o.ś, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. (decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane), poza przypadkiem gdy taki obowiązek wynika z decyzji środowiskowej, przeprowadza się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji, a także jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy, powołując się na analizę akt sprawy, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też orzekł o braku podstaw by wniosek Stowarzyszenia wywołał skutek prawny w postaci dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło na powyższe postanowienie Stowarzyszenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 88 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 28 ust. 4 u.p.b., w sytuacji, w której prawidłową kwalifikacją prawną w sprawie powinien być art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 28 ust. 4 u.p.b., albowiem skarżące stowarzyszenie wniosło o udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a nie jak wskazał organ odwoławczy, w postępowaniu dotyczącym ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto autor skargi podniósł zarzut wadliwości postępowania, w postaci naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a., poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego w sprawie, a także niewyjaśnienie wszelkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania przed organami I i II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania błędnej kwalifikacji prawnej w przyjętych rozstrzygnięciach organów oraz naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez bezzasadną odmowę dopuszczenia w charakterze strony w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 414/12 uwzględnił skargę, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli zostały w niej wskazane.

W uzasadnieniu wyroku Sąd nie podzielił argumentacji sformułowanej w uzasadnieniu skargi dotyczącej przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organizacji ekologicznej. W tym zakresie dokonana przez organ odwoławczy ocena prawna okazała się prawidłowa. Wątpliwości Sądu I instancji wzbudziła natomiast nie tylko prawidłowość samego procesu subsumcji zastosowanych przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, ale także rzetelność analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazano, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś. wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej u.o.o.ś., ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W przedstawionych realiach prawnych Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że w przedmiotowej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca, ponieważ w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie istniał wynikający z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co wyklucza możliwość wzięcia w nim udziału przez organizację ekologiczną. W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanym przypadku warunkiem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznych do uczestniczenia w rozpatrywanej sprawie na prawach strony jest ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Starosta rozpoznając wniosek organizacji ekologicznej o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, a następnie Wojewoda rozpoznając zażalenie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu, obowiązani byli ustalić, nie tylko czy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożony został obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, ale także powinni skontrolować czy we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu takiej analizy zabrakło. Sąd I instancji zauważył, że organ odwoławczy nie stwierdzając konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie wskazał z czego wynika takie przekonanie. W przekonaniu Sądu już pobieżna lektura wydanej w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wskazuje na znaczące różnice w zakresie obszaru, na których planowana jest realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia. Kierując się zatem treścią art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. organ odwoławczy nie wyjaśnił niespójności między decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie miejsca realizacji przedsięwzięcia. Dla przykładu Sąd podał, że w obrębie P. warunki środowiskowe zostały wydane dla działek: [...][...][...][...][...], natomiast pozwoleniem na budowę objęte zostały położone w tym obrębie działki nr: [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...]. Podobne wątpliwości pojawiają w przypadku pozostałych obrębów. Do czasu więc wyjaśnienia, czy różnice w zakresie lokalizacji elektrowni mają jakiś wpływ na ustalenia co do wymogów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności pod kątem zgodności z zapewnieniem zabudowie sąsiedniej ochrony przed hałasem i wibracjami oraz dopuszczalnych pól elektromagnetycznych, nie można wykluczyć konieczności przeprowadzenia na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co tym samym czyni odmowę dopuszczenia udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu, co najmniej przedwczesną. Takich ustaleń i analiz w rozpoznawanej sprawie organy orzekające nie dokonały. Organ odwoławczy konwalidując brak w tym zakresie ustaleń organu I instancji naruszył art. 7, art. 77 i art. 15 k.p.a., uniemożliwiając tym samym dokonanie kontroli trafności podjętego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia. Kompetencje organu odwoławczego, nie sprowadzają się do badania orzeczenia pierwszoinstancyjnego i poprzedzającego go postępowania z punktu widzenia zgodności z prawem. Taka ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny. Natomiast zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu I instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony w art. 138 k.p.a. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu prowadzonym na skutek złożonego środka zaskarżenia od orzeczenia I instancji, w tym również w postępowaniu zażaleniowym (por. art. 144 k.p.a.). Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest kontrola orzeczenia wydanego w I instancji, przez ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że w przypadku skutecznego wniesienia zażalenia, organ II instancji obowiązany jest do ponownego rozważenia materiału dowodowego i wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do meritum. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien przy tym usunąć naruszenia prawa, tak procesowego jak i materialnego, których dopuścił się organ I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania – B. Sp. z o.o. w L. (dalej jako uczestnik lub spółka) zaskarżając go w całości i wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.), a to:

(i) naruszenie art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. w zw. z § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397, dalej w skrócie jako r.R.M.) oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że budowa podziemnych linii elektroenergetycznych średniego napięcia oraz światłowodowych wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co może prowadzić do konieczności ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś., choć budowa wyżej wymienionych elementów nie wymaga ani przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ani nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w konsekwencji niewłaściwe jest zastosowanie powyższych przepisów, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie może zachodzić konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

(ii) naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 44 u.o.o.ś. w zw. z art. 28 ust. 3 i ust. 4 u.p.b. poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji także poprzez niewłaściwe zastosowanie), polegającą na przyjęciu, że sama różnica w oznaczeniu terenu przedsięwzięcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym we wniosku o pozwolenie na budowę stanowić może podstawę do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.o.ś., podczas gdy pojęcie terenu przedsięwzięcia na gruncie u.o.o.ś. oraz terenu objętego inwestycją wymagającą pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisów Prawa Budowlanego nie są tożsame, zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy brak było obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę rozpoznawanym w niniejszej sprawie, co czyni bezprzedmiotowym zastosowanie przepisów dotyczących ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.), a to:

(iii) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 u.p.p.s.a. - w zw. z art. 15 oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 i ust. 4 u.p.b. oraz art. 88 ust. 1 pkt 2) i art. 44 u.o.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji - poprzez naruszenie ww. przepisów k.p.a. - bez dokonania należytego ustalenia i rozpoznania okoliczności istotnych dla sprawy stwierdził, że nie zachodzą przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej (ekologicznej) do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, choć organ ten dokonał właściwych ustaleń i prawidłowo zakwestionował dopuszczalność udziału organizacji ekologicznej w tymże postępowaniu;

(iv) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w zw. art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać zbadania w oparciu o wyżej wskazane przepisy procedury administracyjnej, czy różnice w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych pomiędzy wnioskiem o pozwolenie na budowę, a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach mają wpływ na ustalenia co do wymogów określonych w decyzji środowiskowej, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy nie doszło do zmiany lokalizacji elektrowni wiatrowych, lecz WSA we Wrocławiu błędnie przyjął jej dokonanie, zaś na inwestorze nie ciążył obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na zakres wniosku o pozwolenie na budowę.

W konsekwencji, na zasadzie art. 185 § 1 u.p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 497/13, uwzględniając powyższą skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tutejszemu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd kasacyjny wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 u.p.p.s.a., co obligowało Sąd, niezależnie od pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

NSA stwierdził, że Sąd I instancji przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Stowarzyszenia nie zajął się kwestią, czy skarżący jest organizacją społeczną, która ma zdolność procesową w sprawie. Wobec tego zauważono, że podmiot, który złożył skargę do Sądu I instancji jest stowarzyszeniem zwykłym. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.), stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin.

Według NSA analiza kolejnych przepisów Rozdziału 6 ww. ustawy, zwłaszcza art. 43 pkt 1 u.p.s. nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i art. 11 ustawy to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który go reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. W orzecznictwie sądów powszechnym prezentowany jest pogląd, że przez "reprezentowanie stowarzyszenia" nie można rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia. Zobowiązania majątkowe mogą zaciągać członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (tak postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1). Takie stanowisko prezentuje również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. (w sprawie I CSK 234/12, LEX 1307997), w którym stwierdził, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 powołanej wyżej ustawy wymagania uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie.

Przenosząc powyższe na grunt postępowania sądowoadministracyjnego NSA podkreślił, że osoba wskazana w Regulaminie jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przekonaniu NSA, stanowiska takiego nie zmienia także treść art. 25 § 2 i § 4 u.p.p.s.a. Od zdolności procesowej należy bowiem odróżnić zdolność sądową, to jest zdolność do występowania w postępowaniu jako strona. Z treści art. 25 § 2 u.p.p.s.a. wynika, że ta ostatnia przysługuje stowarzyszeniom zwykłym. Zdolność sądowa organizacji społecznych, zarówno posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej działalności jest także konsekwencją przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (art. 31 k.p.a.). Do takich sytuacji odnosi się art. 25 § 4 u.p.p.s.a.

Konkludując pomimo tego, że stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, to w ocenie NSA, legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Przedstawiciel wskazany w regulaminie wprawdzie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe ale jedynie wówczas, gdy pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie. NSA podzielił przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (tak m.in. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, Lex 1488169, oraz z dnia 14 maja 2014 r., w sprawie II OSK 2966/12).

NSA powołując się na akta sprawy wskazał, że skarga w imieniu stowarzyszenia została podpisana przez K.O. jako "Pierwszego Przedstawiciela". Sąd I instancji wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji strony skarżącej (k. 15). W odpowiedzi na to wezwanie Stowarzyszenie złożyło Regulamin podpisany przez K.O. oraz decyzję Starosty stwierdzającą, że Regulamin stowarzyszenia jest zgodny z prawem oraz o wpisaniu Stowarzyszenia do rejestru stowarzyszeń prowadzonych przez Starostę jako stowarzyszenie zwykłe. Na rozprawie dnia 11 grudnia 2012 r. skarżące Stowarzyszenie reprezentowane było przez adwokata D.Ś., który złożył dokument pełnomocnictwa udzielonego dnia 4 grudnia 2012 r. Dokument ten również podpisany jest jedynie przez K.O. (k. 63 akt sądowych).

W świetle powyższych rozważań w szczególności odnoszących się do kwestii legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego NSA wskazał, że Sąd I instancji nie zweryfikował, czy podmiot wnoszący skargę posiada taką legitymację, a zatem czy skarga taka była skutecznie wniesiona. Przypomniano, że omawiana kwestia winna była być przedmiotem oceny Sądu przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy, a w przypadku negatywnej weryfikacji, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5 u.p.p.s.a., Sąd winien był skargę odrzucić. Przepis ten stanowi bowiem, że Sąd odrzuca skargę jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej i nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, (...) przy czym odrzucenie to jest możliwe gdy brak ten nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 u.p.p.s.a.).

W przekonaniu NSA, w sprawie Sąd I instancji nie dokonał takiej oceny i mimo że wezwał skarżącego do wykazania umocowania K.O. do podpisania skargi to bezkrytycznie uznał, że złożony Regulamin Stowarzyszenia stanowi wystarczająca podstawę do uznania, że ww. została należycie umocowana przez skarżące Stowarzyszenie. Tymczasem dla skutecznego złożenia skargi przez Stowarzyszenie niezbędne było podpisanie jej przez wszystkie zrzeszone w nim osoby. K.O. jako Przedstawiciel Stowarzyszenia mogłaby skutecznie wnieść skargę w imieniu Stowarzyszenia jedynie wówczas, gdyby do dokonania tej czynności była umocowana przez wszystkich członków Stowarzyszenia w formie uchwały członków tego podmiotu. Brak takiego umocowania do podpisania skargi (i brak podpisów pozostałych członków Stowarzyszenia) skutkowało koniecznością uznania, że skarga została wniesiona przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej.

Reasumując NSA uznał, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd wojewódzki zobligowany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej, co do legitymacji Stowarzyszenia do wniesienia skargi. Sąd wezwie zatem Stowarzyszenie do prawidłowego podpisania skargi lub prawidłowego umocowania osoby, która ją podpisała, a w razie nieuzupełnienia tych braków wyda rozstrzygnięcie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 u.p.p.s.a.

Po przekazaniu sprawy, zgodnie z zarządzeniem wstępnym zobowiązano Stowarzyszenie do złożenia do akt sprawy uchwały członków Stowarzyszenia o udzieleniu K.O., która podpisała skargę, pełnomocnictwa do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi.

Wykonując powyższe zarządzenie do akt sądowych przedłożono podjętą w dniu 1 września 2011 r. uchwałę członków Stowarzyszenia upoważniającą K.O. do działania w jego imieniu oraz reprezentowania go we wszystkich postępowaniach zarówno przed organami administracyjnymi, jak i sądami administracyjnymi. Udzielone przez członków stowarzyszenia pełnomocnictwo uprawniało K.O. do udzielania dalszych pełnomocnictw.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Kwestią wstępną jest związanie niniejszego Sądu wykładnią prawa i oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie. Zgodnie z treścią art. 190 u.p.p.s.a. przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 u.p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim przypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia może obejmować zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe. Dla obu wymienionych typów przepisów prawa wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążąca.

Naczelny Sąd Administracyjny – w opisanym w części wstępnej uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 497/13 – wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 u.p.p.s.a., co obligowało Sąd, bez odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej, do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę i respektując dominujące obecnie w orzecznictwie NSA stanowisko odmawiające stowarzyszeniu zwykłemu zdolności procesowej oraz możliwości skutecznego działania przez przedstawiciela takiego stowarzyszenia bez dodatkowego umocowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. przy tym krytyczne stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 700/14) - należy zwrócić uwagę na to, że z przedłożonej Sądowi dokumentacji wynika, iż już w dniu 1 września 2011 r. podjęta została przez członków Stowarzyszenia uchwała upoważniająca K.O.– określoną jako: "Pierwszy Przedstawiciel Stowarzyszenia" - do działania w imieniu stowarzyszenia oraz jego reprezentowania we wszystkich postępowaniach zarówno przed organami administracyjnymi jaki i sądami administracyjnymi. Udzielone przez członków stowarzyszenia pełnomocnictwo uprawniało K.O. również do udzielania dalszych pełnomocnictw. Dostrzegając zatem ograniczone możliwości jakie przewiduje u.p.s., a które pozwalałyby przeprowadzić weryfikację przedłożonej przez stronę skarżącą sygnowanej datą 1 września 2011 r. listy osób tworzących Stowarzyszenie, które udzieliły K.O. pełnomocnictwa, nie pozostawało nic innego niż przyjąć, że przedłożony dokument wyczerpuje katalog założycieli lub członków stowarzyszenia. W tej sytuacji, traktując K.O. za innego skarżącego w rozumieniu regulacji poświęconej działaniu pełnomocnika przed sądem administracyjnym (art. 35 § 1 u.p.p.s.a.) oraz uwzględniając wyartykułowane w § 6 ust. 8 Regulaminu cele Stowarzyszenia, które są realizowane poprzez uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych i sądowych, w zakresie określonym prawem, we wszystkich sprawach z zakresu ochrony środowiska przyrodniczego należało stwierdzić, że skarga do sądu administracyjnego wprawdzie była dotknięta brakiem formalnym, lecz nie były to brak nieusuwalny, który powodował jej odrzucenie ex definicione. Wykazanie przez pełnomocnika prawidłowego umocowania do działania w imieniu pozostałych skarżących – członków stowarzyszenia pociągało za sobą konieczność merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze.

Po wykonaniu zatem obowiązku podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, która dotyczyła w niniejszym postępowaniu wyłącznie kwestii odnoszących się do zdolności procesowej stowarzyszenia zwykłego, tut. Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania skargi Stowarzyszenia, uwzględniając z oczywistych względów okoliczności, które zaszły po wydaniu wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 414/12.

Powracając zatem do meritum sprawy należy zauważyć, że w myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dalszy § 3 tegoż artykułu stanowi natomiast, ze organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Powyższej przytoczone uregulowanie, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 u.p.b., nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, chyba że mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami u.o.o.ś. Wyłącznie w tym bowiem przypadku, czego nie dostrzega autor skargi, będącym wyjątkiem od wyjątku, stosuje się w zgodzie z art. 28 ust. 4 u.p.b. przepisy art. 44 u.o.o.ś., według którego organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, mogą zgłosić swój udział do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 809/11).

Słusznie zatem zauważył Wojewoda, że dla udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie, wymagające udziału społeczeństwa (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1085/11 i podane tam orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2580/11). Z treści natomiast art. 3 ust. 1 pkt. 8 lit. c ) u.o.o.ś. wynika, że możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Niezmiernie istotna dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia jest analiza przepisów art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś. pozwalająca na wnioskowanie, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższą ponowną ocenę przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w trzech przypadkach:

- po pierwsze, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś.);

- po drugie, na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś.);

- po trzecie, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś.).

W sprawie oczywistym jest, wbrew zarzutom skargi, że żadna z tych sytuacji nie miała miejsca.

Odnosząc się do pierwszej z nich organ odwoławczy słusznie zauważył, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której określono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podobnie należało ocenić kwestię braku wniosku podmiotu planującego realizującego przedsięwzięcia. W sprawie nie zaistniała również trzecia z wymienionych przesłanek warunkujących udział w postępowaniu o pozwoleniu na budowę organizacji ekologicznej, gdyż we wniosku z dnia 31 stycznia 2012 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę linii kablowej SN oraz światłowodowej dla całego przedsięwzięcia (etap I), nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...]. Pojawiające się w tym zakresie wątpliwości w sposób wystarczający usuwa stanowisko uczestnika postępowania zaprezentowane w skardze kasacyjnej, z tym jednym zastrzeżeniem, na co również wskazał NSA w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 874/13, że inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołów obiektów pod warunkiem przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Oznacza to, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji stanowi jednocześnie zatwierdzenie przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub takiego terenu. Skarżące stowarzyszenie natomiast nie przedstawiło w zażaleniu, ani też w skardze, żadnych weryfikowalnych zarzutów odnoszących się do tej kwestii, a jedynie błędnie skoncentrowało się na konieczności uwzględnienia celów statutowych stowarzyszenia oraz interesu społecznego, co miałoby uzasadnienie gdyby udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym rozpatrywać wyłącznie na gruncie przepisu art. 31 k.p.a., a nie jak w tym przypadku na podstawie regulacji wynikającej z art. 28 ust. 4 u.p.b. i art. 44 u.o.o.ś.

Niezależnie od poczynionych powyżej uwag koniecznym stało się odniesienie do poglądów uczestnika postępowania dotyczących prawnej kwalifikacji I etapu przedsięwzięcia, obejmującego budowę linii kablowej SN oraz światłowodowej dla zespołu 47 elektrowni wiatrowych.

W tym zakresie przede wszystkim nie można zapominać o ustanowionym w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. obowiązku uznawania za jedno przedsięwzięcie wielu przedsięwzięć powiązanych technologicznie nawet, jeśli maja być realizowane przez równe podmioty. Jak zauważa się w piśmiennictwie, przy analizie definicji przedsięwzięcia, poprzez wprowadzenie powiązań technologicznych jako przesłanki delimitacji granic przedsięwzięcia, przedsięwzięcie w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska może mieścić w sobie kilka zamierzeń budowlanych. Mimo iż dla takiego przedsięwzięcia możliwe jest wydanie kilku decyzji o warunkach zabudowy i kilku pozwoleń na budowę, przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko musi być całe przedsięwzięcie. Przesądza o tym art. 72 ust. 5 u.o.o.s., stosownie do którego jedną decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.s., lub gdy wnioskodawca uzyskuje odrębne decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia. (tak też M. Pchałek, M. Behnke, Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w prawie polskim i UE, Warszawa 2009, s. 69). Na prawidłowość takiego sposobu kwalifikacji wskazuje się również w opracowanym przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska przewodniku, gdzie w przypadku inwestycji zawierającej elementy wyraźnie przewidziane w § 2 lub 3 r.R.M., a także elementy, których nie ujęto w tym rozporządzeniu, za zasadne uznaje się przeprowadzenie procedury screeningu i/lub oceny oddziaływania na środowisko dla całej takiej inwestycji (zob. T. Wilżak, Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko – przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów, Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, Warszawa 2011, s. 19). Tak również się stało w przypadku wydanej przez Wójta Gminy U. decyzji z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3,0 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną w Gminie U.. Wydając taką decyzję, zgodnie z wnioskiem inwestora organ administracji określił nie tylko uwarunkowania środowiskowe dla elektrowni wiatrowych, ale dla całej infrastruktury, którą autor skargi kasacyjnej określa mianem "towarzyszącej". Stąd też odniesienie się w treści wydanej decyzji oraz dołączonej do niej karcie informacyjnej do linii kablowych SN nie ma charakteru irrelewantnego, lecz stanowi element rozstrzygnięcia, który jak wskazano to wyżej, dotyczy powiązanego technologicznie elementu całego przedsięwzięcia i z tego powodu był objęty oceną odziaływania na środowisko. Stąd też na nieporozumieniu opiera się przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja, wskazująca, że WSA w uchylonym wyroku, twierdził że budowa podziemnych linii elektroenergetycznych SN oraz światłowodowych wymaga przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej, odnosząc się jeszcze do argumentacji przedstawionej przez uczestnika postępowania, iż przepisy art. 28 ust. 4 u.p.b. (w skardze kasacyjnej jej autorzy błędnie powołują się na art. 29 ust. 3 i 4 u.p.b.) oraz art. 88 u.o.o.ś. nigdy nie będą mogły znaleźć zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla infrastruktury podziemnej, należy wskazać w relacji do treści art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.), że zakazem znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 objęte są nie tylko przedsięwzięcia wymienione w § 2 i § 3 r. R.M., co szersze znaczeniowo "działania". Niewątpliwe więc za takie działanie, oczywiście nie w stanie faktycznym jaki mamy w niniejszej sprawie, można potraktować budowę linii kablowej SN oraz światłowodowej.

Z tych powodów uznając skargę Stowarzyszenia za niezasadną, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.