Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1382/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15zzzzzn2
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 682/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 24 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: spółka) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 24 maja 2021 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 27 listopada 2020 r. Wójt Gminy Gniezno nakazał spółce usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania lub składowania na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...].

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Postanowieniem z 24 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania. Decyzja została skutecznie doręczona spółce 30 listopada 2020 r. Odwołanie nadano natomiast przesyłką pocztową 15 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), odwołanie wnosi się do w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem 14 grudnia 2020 r.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła spółka.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 marca 2022 r. Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że decyzja Wójta Gminy z 27 listopada 2020 r. została doręczona spółce 30 listopada 2020 r. Wynika to ze zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz wydruku ze strony internetowej Poczty Polskiej. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że o dacie doręczenia nie przesądza wyłącznie data umieszczona na dowodzie doręczenia. Data ta ma znaczenie wówczas, gdy w sprawie nie istnieją dowody wskazujące na inna datę doręczenia decyzji. W tej sprawie taka rozbieżność wystąpiła. Oprócz odręcznie wpisanej daty przez osobę odbierająca korespondencję na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajduje się również datownik placówki wskazujący również datę 30 listopada 2020 r. Powyższe znajduje potwierdzenie w wydruku ze strony internetowej. Natomiast w odwołaniu spółka wskazała jako datę doręczenia 1 grudnia 2020 r. Pomimo tego organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że decyzja została skutecznie doręczona 30 listopada 2020 r. W ocenie Sądu I instancji, próba uzasadnienia tego stanowiska dopiero w odpowiedzi na skargę jest nieprawidłowa. W sytuacji rozbieżności między datą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, a datą wskazywaną przez stronę, organ powinien podjąć działania mające na celu wyjaśnienie tych rozbieżności albo co najmniej odnieść się do twierdzeń zawartych w odwołaniu. Sąd I instancji miał przy tym na uwadze, że spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie twierdzenia, że w dzienniku korespondencyjnym jak i na decyzji pracownik wpisał datę 1 grudnia 2020 r. Zdaniem Sądu I instancji, nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien podjąć działania w celu jednoznacznego ustalenia daty doręczenia decyzji chociażby przez wezwanie spółki do wypowiedzenia się w tym przedmiocie i ewentualnego przedłożenia dowodów na poparcie swoich twierdzeń, a następnie dokonać ich oceny.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255), która weszła w życie 16 grudnia 2020 r., do ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: specustawa covidowa), dodany został art. 15zzzzzn2. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego i wskazanych w tym przepisie terminów, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 1 specustawy covidowej). W zawiadomieniu tym organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2 specustawy covidowej). W przypadku, o którym stanowi art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 3 specustawy covidowej).

Sąd I instancji podkreślił, że powołana regulacja nie oznacza wyłączenia ogólnych reguł postępowania administracyjnego odnośnie zasad wnoszenia środków odwoławczych, w tym stwierdzania uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub przywracania terminu do wniesienia odwołania, ale nową, dodatkową procedurę w okresie trwania pandemii. Wymaga ona od organu administracji podjęcia dodatkowych czynności. Przed podjęciem zaskarżonego postanowienia organ nie wywiązał się z obowiązku nałożonego przez art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej. Sąd I instancji wskazał, że nie podziela stanowiska organu, że cytowany przepis nie dotyczy stanów faktycznych przed dniem wejścia w życie wskazanego przepisu tj. przed dniem 16 grudnia 2020 r. Brak przepisów intertemporalnych w przepisach nowelizacyjnych, oznacza obowiązek stosowania przepisów nowego prawa, w tym również do zaistniałych już stanów faktycznych. Interpretacja przyjęta przez organ "wypacza" częściowo sens regulacji art. 15zzzzzn2 ust. 1 specustawy covidowej i zawartego tam sformułowania "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności organ sformułował wnioski procesowe wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, "art. 145 § 1 lit c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 134 k.p.a. wobec przesądzenia, że organ bezpodstawnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania pomimo jego upływu, chociaż organ miał obowiązek zastosowania tego przepisu.

Po drugie, "art. 145 § 1 lit c" p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec stwierdzenia, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów na okoliczność daty doręczenia postanowienia, co nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Ponadto, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, organ dał temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia.

Po trzecie, "art. 145 § 1 lit c" p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. wobec stwierdzenia, że organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania, pomimo, że organ stosując tę zasadę rozstrzygnął sprawę mając na uwadze równość obywateli wobec prawa.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i stwierdzenie, że art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej reguluje stany prawne sprzed wejścia w życie tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.

Na uwzględnienie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie prawa procesowego, chociaż zostały one częściowo błędnie sformułowane. Wynika to z tego, że brak jest takiej jednostki redakcyjnej jak "art. 145 § 1 lit c" p.p.s.a. Należy domniemywać, że zamiarem organu było sformułowanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ale skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania zarzutów kasacyjnych na podstawie tego rodzaju domniemania. Obowiązuje bowiem wskazana już wyżej zasada orzekania w granicach zarzutów kasacyjnych, a zarzuty te muszą zostać prawidłowo sformułowane.

Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, zarzuty podnoszące zarówno naruszenia art. 134 k.p.a., jak i art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że organ naruszył powołane przepisy stwierdzając uchybienie terminu. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Sąd I instancji prezentuje kategoryczne stanowisko, że data doręczenia decyzji organu I instancji spółce nie budzi wątpliwości (które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podziela), a z drugiej wskazuje, że organ powinien wyjaśnić wątpliwości związane z datą doręczenia decyzji przynajmniej przez wezwanie strony do złożenia stosownych wyjaśnień. Należy mieć jednak na uwadze, że w aktach sprawy znajduje się prawidłowo sporządzone zwrotne potwierdzenie odbioru, z którego wynika, że pracownik spółki odebrał decyzję organu I instancji 30 listopada 2020 r. Datę tę potwierdza śledzenie przesyłki za pośrednictwem strony internetowej operatora pocztowego. Natomiast wskazywane przez Sąd I instancji wątpliwości wynikają wyłącznie ze stanowiska spółki, która stwierdziła, że doręczenie decyzji miało miejsce 1 grudnia 2020 r. Kwestia ta miałaby znacznie, o ile w postępowaniu administracyjnym lub nawet sądowoadministracyjnym, spółka przedstawiła jakiekolwiek dowody, że doręczenie miało miejsce właśnie 1 grudnia 2020 r., a nie 30 listopada 2020 r. Tego rodzaju dowodów jednak brak, co zresztą dostrzegł Sąd I instancji wskazując jednocześnie, że spółka jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie można natomiast oczekiwać od organu, że będzie prowadził postępowanie w celu wyjaśnienia tego rodzaju wątpliwości, ponieważ obowiązki w tym zakresie spoczywają na spółce, jako na stronie, która oczekuje korzystnych dla siebie skutków prawnych.

Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15zzzzzn2 ust. 1 specustawy covidowej polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ma zastosowanie także do terminów zakończonych przed dniem wejścia w życie (16 grudnia 2020 r.) ustawy z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakres zastosowania tego przepisu nie obejmuje uchybień terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, jednak zakończyły swój bieg przed 16 grudnia 2020 r. Analiza art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej, wprowadzonego przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r., w związku z dyspozycją przepisu końcowego art. 10 tej ustawy zmieniającej, nie pozostawia wątpliwości co do zakresu retroaktywnego działania nowej regulacji. W zakresie przepisów zmieniających objętych art. 1 pkt 3 lit. a), art. 1 pkt 3 lit. b) oraz pkt 19 і 20, art. 1 pkt 26 oraz art. 8 w zakresie dodawanego art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej (zob. art. 10 pkt 3) ustawodawca wyraźnie nadał nowej regulacji wsteczną moc obowiązującą. Natomiast w zakresie pozostałych zmian normatywnych (w tym wynikających z art. 1 pkt 24, który wprowadził art. 15zzzzzn2) ustanowiono expressis verbis proaktywną skuteczność prawną zmiany normatywnej. Oznacza to, że przepis art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej odnosi się do terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, których bieg nie zakończył się do dnia 16 grudnia 2020 r. (dnia wejścia w życie nowego prawa) i nie może wpływać na skutki prawne zakończenia biegu tego rodzaju terminów, który nastąpił do dnia 15 grudnia 2020 r. Przeciwna wykładnia w zakresie ustalenia czasowego zakresu skuteczności prawnej art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej prowadziłaby do rozszerzającej wykładni regulacji intertemporalnej, co zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni tego rodzaju przepisów jest niedopuszczalne. Nie jest przekonującym argumentem odwołanie się przez Sąd I instancji do treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 specustawy covidowej w zakresie sformułowania "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", gdyż ta treść normatywna wyznacza jedynie opisowo zakres zastosowania powyższego przepisu, natomiast nie reguluje zakresu czasowego skuteczności prawnej nowego prawa. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2023 r., I GSK 313/22, z 28 listopada 2023 r. II GSK 106/23, z 21 czerwca 2023 r. I GSK 1164/22, 28 lutego 2023 r. I GSK 1071/22. W tej sprawie termin do wniesienia odwołania upływał 15 grudnia 2020 r., a więc przed dniem wejścia w życie art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.