Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 618/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320  art. 2 pkt 36
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
article: art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 24 ust. 5 i 11
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. C. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga B. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej: "Beneficjent", "strona", "skarżący") dotyczy decyzji Zarządu Województwa, pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa na lata 2014-2020 (dalej: "IZ", organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: "IP", "organ I instancji") z [...]

w przedmiocie zwrotu części środków w kwocie 209.973,75 zł wraz z odsetkami przeznaczonych na projekt pn. "[...]" (dalej: "Projekt"), realizowany na podstawie umowy z IP o dofinansowanie z [...]. (dalej: "umowa o dofinansowanie").

Z akt sprawy wynika, że celem Projektu, zgodnie z zawartą umową

o dofinansowanie, było podjęcie zatrudnienia przez uczestników Projektu, co miało nastąpić poprzez indywidualną i kompleksową aktywizację zawodową 20 osób bezrobotnych, niezarejestrowanych w urzędzie pracy i biernych zawodowo, pozostających bez pracy, aktywnie jej poszukujących, w przypadku których kryterium udziału w Projekcie było ukończenie 30 r.ż. (od dnia 30 urodzin i powyżej). Cel projektu miał być osiągnięty poprzez następujące działania: identyfikację potrzeb zawodowo-edukacyjnych uczestników, wsparcie psychologiczne, kompleksowe i indywidualne pośrednictwo pracy, szkolenia, staże zawodowe dla grupy 50% uczestników, niwelowanie barier jakie napotykają osoby z niepełnosprawnościami w zakresie zdobycia i utrzymania zatrudnienia. We wniosku o dofinansowanie Beneficjent założył rozliczenie wydatków w ramach projektu w oparciu o pięć kwot ryczałtowych. Na każde zadanie została przypisana kwota ryczałtowa, która zostanie zatwierdzona Beneficjentowi w zamian za osiągnięcie założonego wskaźnika produktu.

W dniu 5.12.2019 r. IP przeprowadziła kontrolę realizacji Projektu, w wyniku której stwierdziła nieprawidłowości polegające na zakwalifikowaniu do projektu osoby (A. K.), która nie ukończyła 30 lat. W wyniku weryfikacji dokumentacji Projektu ujawniono bowiem, że uczestnik ten nie kwalifikował się do udziału w Projekcie, gdyż wiek 30 lat uprawniający do udziału w Projekcie uzyskał 14.08.2019 r., zaś pierwsze wsparcie psychologiczne w ramach Projektu uzyskał w dniu 03.02.2019 r. Uznano zatem, że w zaplanowanych czterech z pięciu zadań w Projekcie nie została osiągnięta wartość docelowa wskaźnika, ponieważ zaplanowano objąć wsparciem 20 osób, a finalnie wskaźnik osiągnęło 19 osób. W informacji pokontrolnej (k. 767), a także ostatecznej informacji pokontrolnej (k. 796) zawarto ustalenia, iż Projekt zostanie rozliczony pod względem finansowym na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność, proporcjonalnie do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie. Wobec tego odstąpiono od wydania zaleceń pokontrolnych w tym obszarze.

W związku z ujawnioną nieprawidłowością, pismem z 16.06.2020 r. (k. 641) IP wezwała Beneficjenta do zwrotu środków niekwalifikowalnych w wysokości 209.973,75 zł wraz z odsetkami. Wobec zaś nieuznania przez Beneficjenta żądanego roszczenia, opisaną na wstępie decyzją z [...] IP nakazała stronie zwrot tych środków wraz z odsetkami, określonymi jak dla zaległości podatkowych, jako wykorzystanych niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W uzasadnieniu tej decyzji IP oceniła, że Beneficjent naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie (tj.: § 1 pkt 38, § 5, § 9, § 16 ust. 1) określające sposób jej realizacji, co stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305); dalej: "u.f.p.", uzasadnia wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Organ I instancji zwrócił także uwagę na Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków"). Podał, że Wytyczne te w rozdziale 6.2 "Ocena kwalifikowalności wydatków" stanowią, że warunkiem uznania danego wydatku za kwalifikowalny jest łączne spełnienie przesłanek wymienionych w pkt 3 tego rozdziału, a w tym: wydatek winien zostać poniesiony zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie (lit. e) oraz być niezbędny do realizacji celów projektu i zostać poniesiony w związku z realizacją projektu (lit. f).

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła IP naruszenie konkretnych przepisów prawa, które w jej ocenie doprowadziło do błędnego ustalenia, że Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości uzasadniających zwrot części środków kwalifikowanych. Strona podkreśliła, że IP nie wykazała związku pomiędzy rzekomymi nieprawidłowościami a ewentualną, potencjalną choćby stratą finansową poniesioną przez fundusze. Z tych też powodów wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżoną decyzją IZ utrzymała w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 9 umowy o dofinansowanie, Beneficjent rozliczał wydatki w ramach Projektu w oparciu o niżej wymienione kwoty ryczałtowe:

1/ za wykonanie zadania nr 1. Poradnictwo zawodowe przyznano kwotę ryczałtową 22.920 zł,

2/ za wykonanie zadania nr 2. Wsparcie psychologiczne przyznano kwotę ryczałtową 22.920 zł,

3/ za wykonanie zadania nr 3. Szkolenia zawodowe przyznano kwotę ryczałtową 127.380 zł,

4/ za wykonanie zadania nr 4. Staże zawodowe przyznano kwotę ryczałtową 59.371 zł;

5/ za wykonanie zadania nr 5. Pośrednictwo zawodowe przyznano kwotę ryczałtową 3.600 zł.

Beneficjentowi przysługiwały również koszty pośrednie w wysokości 25% wartości poprawnie rozliczonych kwot ryczałtowych, pomniejszone o wartość wkładu prywatnego. Podstawą do rozliczenia kwot ryczałtowych były wskaźniki, które Beneficjent zobowiązał się osiągnąć na minimalnym poziomie, to jest:

1/ w ramach kwoty ryczałtowej do zadania nr 1 - liczba osób, które przygotowały IPD oraz ukończyły poradnictwo zawodowe, wartość 20;

2/ w ramach kwoty ryczałtowej do zadania nr 2 - liczba osób, która uczestniczyła we wsparciu psychologicznym, wartość 20;

3/ w ramach kwoty ryczałtowej do zadania nr 3 - liczba osób, które zostały objęte szkoleniami, wartość 20;

4/ w ramach kwoty ryczałtowej do zadania nr 4 - liczba osób, które ukończyły staże, wartość 10;

5/ w ramach kwoty ryczałtowej do zadania nr 5 - liczba osób, które zostały objęte pośrednictwem pracy, wartość 20.

IZ dodała, że w przypadku nieosiągnięcia w ramach danej kwoty ryczałtowej wskaźników założonych przez Beneficjenta, zgodnie z zapisami § 9 umowy o dofinansowanie, "uznaje się, że Beneficjent nie wykonał zadania prawidłowo oraz nie rozliczył przyznanej kwoty ryczałtowej. Wydatki poniesione przez Beneficjenta na zadanie objęte kwotą ryczałtową, która nie została uznana za rozliczoną, są w całości niekwalifikowalne". Ponadto IZ zrelacjonowała, że we wniosku o dofinansowanie Projektu, stanowiącym integralną część umowy o dofinansowanie, w części 3.1. Beneficjent wskazał kryteria dostępu dla uczestników projektu mieszczących się w grupie osób bezrobotnych i biernych zawodowo w wieku 30 lat i więcej (od dnia 30 urodzin). Zawarto również zapis "kryt. będą weryfikowane przez komisję rekrutacyjną złożoną z Koordynatora i Specjalisty ds. administracyjnych na podstawie formularza zgłoszeniowego a w nim oświadczeń i odpowiednich zaśw. potwierdzających status kandydata".

Zdaniem IZ, ujawniona podczas kontroli nieprawidłowość w zakresie kwalifikowalności jednego uczestnika Projektu (z uwagi na nieukończenie 30 r.ż. w momencie objęcia wsparciem w ramach Projektu) spowodowała ostatecznie zrealizowanie Projektu w niższych wskaźnikach niż założone w § 4 umowy o dofinansowanie odnośnie do zadań nr 1, 2, 3 i 5 (Projekt objął ostatecznie 19 osób, a nie, jak założono 20 osób), co skutkowało obniżeniem kwoty ryczałtowej przyznanej na wykonanie tych zadań do 0 zł. IZ podkreśliła przy tym, że za proces rekrutacji uczestników do Projektu odpowiadał Beneficjent. Zauważyła, że z zeznań koordynatora Projektu wynika, że ocena kwalifikowalności była dokonywana przez jedną osobę, a nie - jak podano we wniosku o dofinansowanie - przez komisję rekrutacyjną. Przyjęła zatem domniemanie, iż Beneficjent uniknąłby błędu w postaci objęcia wsparciem uczestnika niekwalifikującego się do Projektu ze względu na nieukończenie 30 r.ż., gdyby realizował projekt zgodnie z jego założeniami.

Organ odwoławczy przypomniał także, że Beneficjent aplikował o dofinansowanie projektu w ramach konkursu, a tym samym zaakceptował jego wymogi i przyjął odpowiedzialność za kompletność i prawidłowość przedkładanych do IP dokumentów. Wywiódł ponadto, że beneficjent pomocy finansowanej, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Wyjaśnił, że przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone. Wskazał bowiem, że ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie oraz wynikających z przepisów prawa.

IZ zauważyła, że pomimo możliwości, jakie dawał Regulamin konkursu, na który odpowiedzią był wniosek o dofinansowanie, a następnie Projekt, Beneficjent na etapie wnioskowania nie zaplanował wartości pośrednich wskaźników do rozliczenia kwot ryczałtowych. Uznała więc, że Beneficjent nie wziął pod uwagę ryzyka związanego z realizacją projektu, co w konsekwencji niekwalifikowalności jednego uczestnika doprowadziło do obowiązku zwrotu środków w kwocie 209.973,75 zł. Zaznaczyła jednak, że nieosiągnięcie wskaźnika przez Beneficjenta nie wynikało z ryzyka projektowego, a z błędu polegającego na zakwalifikowaniu do projektu osoby, która nie kwalifikowała się do wsparcia ze względu na niespełnienie przesłanki wieku w grupie docelowej.

Organ odwoławczy odniósł się także do wyjaśnień strony składanych w trakcie procedury kontrolnej, że zakwalifikowanie do projektu osoby niespełniającej wymagań kwalifikowalności było wynikiem omyłki Beneficjenta, nie dostrzeżonej przez pracownika IP dokonującego pogłębionej analizy wniosku o płatność, co w opinii Beneficjenta oznaczało, że IP zatwierdzając wniosek o płatność potwierdziła kwalifikowalność uczestnika. W tym zakresie organ zwrócił uwagę na zapisy rozdziału 6.2. pkt 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, które jednoznacznie pozwalają dokonywać ocen kwalifikowalności zarówno podczas weryfikacji wniosku o płatność, jak i w trakcie kontroli. Przyjął, że skoro kwalifikowalność wydatków może być badana na każdym etapie realizacji Projektu, to nie sposób uznać, aby winę za stwierdzoną w tej sprawie nieprawidłowość ponosił pracownik IP.

IZ uznała ponadto, że organ I instancji oparł się w sprawie na całym zgromadzonym materiale dowodowym, zgodnie z zasadą otwartego katalogu środków dowodowych. Oceniła, że materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza, że to Beneficjent dopuścił się naruszenia w procesie rekrutacji, które doprowadziło do udziału w Projekcie uczestnika nie spełniającego warunków określonych w umowie o dofinansowanie, co z kolei skutkowało nieosiągnięciem przez Beneficjenta ustalonych w tej umowie wskaźników do kwot ryczałtowych. IZ podkreśliła, że działania związane z procesem rekrutacji odbywały się jedynie po stronie Beneficjenta, bez udziału organu I instancji, co wyklucza przypisanie jakiejkolwiek odpowiedzialności za powstanie ww. nieprawidłowości pracownikowi IP, będącemu opiekunem Projektu.

Zdaniem organu odwoławczego, Beneficjent naruszył § 1 pkt 38 umowy o dofinansowanie, gdyż zgodnie z tym zapisem za wydatki kwalifikowalne uważa się wydatki zgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków, a także § 9 tejże umowy, która stanowi rozliczenie Projektu w oparciu o kwoty ryczałtowe, a podstawą do rozliczenia kwot ryczałtowych są wskaźniki zadeklarowane przez Beneficjenta. W przypadku nieosiągnięcia założonych w ramach danej kwoty ryczałtowej wskaźników, uznaje się, że Beneficjent nie wykonał zadania prawidłowo i nie rozliczył przyznanej kwoty ryczałtowej, a wydatki poniesione na zadania objęte kwotą ryczałtową w całości są niekwalifikowalne.

Powyższe naruszenie, w ocenie IZ, spełnia wszystkie (trzy) przesłanki nieprawidłowości zdefiniowanej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm.); dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013". IZ przyjęła bowiem, że Beneficjent dopuścił się naruszenia przepisów prawa krajowego (pierwsza przesłanka) wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego (druga przesłanka) w konsekwencji którego powstała realna szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej - Beneficjent otrzymał zaliczkę na pokrycie wydatków, w ramach których stwierdzono nieprawidłowość (trzecia przesłanka).

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący zarzucił IZ naruszenie:

1/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.); dalej "Kpa" w zw. z art. 67 ust. 1, art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2a, ust. 9 pkt 1 i ust. 11 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez błędne ustalenie, że skarżący dopuścił się naruszenia procedur, stanowiących nieprawidłowość w rozumieniu ww. rozporządzenia, uzasadniających nakaz zwrotu części środków kwalifikowanych, podczas gdy organ odwoławczy zaniechał dokładnej analizy i nie uwzględnił oceny dokonanej przez IP, wyrażonej w ostatecznej informacji pokontrolnej o tym, że Projekt jest realizowany z nieistotnymi zastrzeżeniami, a stwierdzone uchybienia nie powodują skutków finansowych, a co za tym idzie, nie zostało wykazane spełnienie przesłanki szkodliwego, realnego lub potencjalnego wpływu na budżet Unii poprzez obciążenie jej budżetu nieuzasadnionym wydatkiem;

2/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak dokonania oceny, miarkowania charakteru oraz wagi zaistniałego naruszenia uznanego przez organ za nieprawidłowość w rozumieniu ww. rozporządzenia, w tym jego znaczenia w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, co skutkowało nałożeniem przez organ korekty finansowej nie adekwatnej do stwierdzonej omyłki, jak również brakiem możliwości skorygowania błędu przez Beneficjenta w ramach zawartej umowy o dofinansowanie;

3/ art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że organ ten naruszył zarówno przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy prawa materialnego, uzasadniające uwzględnienie wniosków zawartych w odwołaniu;

4/ art. 24 ust. 11 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 z zm.); dalej "ustawa wdrożeniowa" poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji, w której błąd proceduralny przy realizacji Projektu nie był spowodowany wyłącznym i zawinionym zachowaniem skarżącego, a do jego powstania przyczynił się organ w wyniku braku dostrzeżenia nieprawidłowości na etapie pogłębionej weryfikacji wniosku o płatność (we wstępnej fazie realizacji Projektu), przy błędnej interpretacji organu odwoławczego co do tego, że zastosowanie niniejszego przepisu może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy zachowanie podmiotów wskazanych w tym przepisie, zaadresowane w jakiś sposób do Beneficjenta, było jedyną przyczyną prowadzącą do wystąpienia nieprawidłowości;

5/ art. 24 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez niezastosowanie i ustalenie wartości korekty finansowej nieproporcjonalnie do kwoty wydatków poniesionych nieprawidłowo w części odpowiadającej kwocie współfinansowania UE.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi oceniono, że istotnym elementem stanu faktycznego tej sprawy jest okoliczność, iż niekwalifikowalność jednego z uczestników Projektu nie została dostrzeżona przez pracownika organu oddelegowanego do opieki nad Projektem. Podano, że pracownik ten, w dniu 18 kwietnia 2019 r., tj. w czasie, w którym możliwe było ewentualne zastąpienie nieprawidłowo obsadzonego uczestnika Projektu inną osobą spełniającą odpowiednie kryteria gwarantujące osiągnięcie wszystkich wskaźników Projektu, ostatecznie zatwierdził wniosek o płatność, co zdaniem skarżącego potwierdzało kompletność wniosku i kwalifikowalność uczestnika. Podniesiono, że zarówno opiekun, jak i koordynator Projektu podejmowali nieformalne starania i rozmowy z Beneficjentem celem "skorygowania" dokumentacji, dotyczącej niekwalifikowalnego uczestnika, wyrażając tym samym i potwierdzając swój błąd i wkład jako przedstawicieli organu w całą omyłkę w sprawie. Zakwestionowano przy tym stanowisko organu odwoławczego, że bez względu na całokształt okoliczności sprawy i szereg błędów popełnionych przez pracowników organu oddelegowanych do opieki i koordynacji nad Projektem, to po stronie Beneficjenta (skarżącego) leżał wyłączny obowiązek dbałości o prawidłową jego realizację, a co za tym idzie winien on dokonać zwrotu części środków wskazanych w decyzji organu I instancji.

Uznano bowiem, że zawarcie we wniosku o dofinansowanie postanowienia o tym, że weryfikacja spełniania kryteriów Projektu przez każdego z uczestników nastąpi poprzez działanie komisji rekrutacyjnej, nie oznacza, a tym bardziej nie może stanowić domniemania o tym, że weryfikacja kwalifikowalności uczestników przez opiekuna Projektu nie miała żadnego wpływu na stwierdzone w kontroli nieprawidłowości. Wywiedziono, że ocena kwalifikowalności zgodnie z wnioskiem nie miała być dokonywana przez komisję rekrutacyjną, gdyż ta miała jedynie dokonać weryfikacji spełnienia przez uczestników kryteriów na etapie początkowym Projektu, natomiast pozostałe oceny kwalifikowalności dokonywane były już przez opiekuna Projektu przed zatwierdzaniem wniosku o płatność. Podkreślono, że te dwa etapy są od siebie odrębne, a dostrzeżenie nieprawidłowości przed zatwierdzeniem wniosku o płatność, z jednej strony uchroniłoby organ od nieprawidłowej wypłaty Beneficjentowi transzy na realizację kolejnych wskaźników, a z drugiej strony dałoby możliwość podjęcia odpowiednich kroków celem zniwelowania nieprawidłowości przed końcową realizacją Projektu, na co skarżący zwracał szczególną uwagę we wszystkich swoich pismach przedłożonych w sprawie.

Zdaniem skarżącego, istotne znaczenie w tej sprawie ma także ostateczna informacji pokontrolna, z której wynika, że jednostka kontrolująca przyznała w kategorii realizacji kontrolowanego Projektu ocenę "2", co jak wynika z legendy kategorii przyznawanych ocen, oznacza, że Projekt jest realizowany z nieistotnymi zastrzeżeniami, a stwierdzone uchybienia nie powodują skutków finansowych (pkt 5 ostatecznej informacji pokontrolnej). Przyjęto, że w sprzeczności z tą oceną pozostaje stanowisko IZ o istnieniu w tej sprawie nieprawidłowości, o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, w postaci realnej szkody w budżecie Unii, będącej wynikiem braku uznania za rozliczoną kwoty ryczałtowej na wydatki poniesione przez skarżącego na zadania, które są w całości niekwalifikowalne. Wywiedziono, że ww. sprzeczność dowodzi, że organ odwoławczy nie uwiarygodnił ponad wszelką wątpliwość istnienia szkody realnej, która miałaby wynikać ze stwierdzonej przez organ nieprawidłowości. Zarzucono ponadto, że organ ten z naruszeniem art. 8 § 1 Kpa nie dokonał analizy charakteru i wagi nieprawidłowości w kontekście realiów całej sprawy, w szczególności błędów, jakich dopuścili się pracownicy organu odpowiedzialni za realizację Projektu, które utwierdziły Beneficjenta w przekonaniu o jego zgodności z wszelkimi procedurami krajowymi i unijnymi. Podkreślono, że nieprawidłowość, której dopatrzyły się organy obu instancji, stanowi zwyczajną omyłkę, a skarżący nie miał zamiaru celowego wprowadzenia organów w błąd i wyłudzenia tym samym dofinansowania, które miałoby zostać wydatkowane sprzecznie z przepisami, narażając tym samym budżet Unii Europejskiej na straty. Oceniono, że w przypadku skarżącego winna zostać zastosowana procedura z art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej, która wobec stwierdzenia nieprawidłowości indywidualnej niezawinionej przez Beneficjenta, pozwoliłaby skarżącemu na otrzymanie środków na pokrycie wydatków nieprawidłowych, które stanowiły wydatki niekwalifikowalne w Projekcie.

Końcowo wskazano, że korekta finansowa wynikająca z kontestowanych decyzji jest sprzeczna z zasadą określoną w art. 24 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, w świetle której wartość korekty finansowej wynikającej ze stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej jest równa kwocie wydatków poniesionych nieprawidłowo w części odpowiadającej kwocie współfinansowania UE. Zauważono bowiem, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji wzięły pod uwagę wyłącznie postanowienia umowy o dofinansowanie, a dokładniej treść zapisu § 9 umowy, zgodnie z którym wydatki poniesione przez Beneficjenta na zadanie objęte kwotą ryczałtową, która nie została uznana za rozliczoną, są w całości niekwalifikowalne. Powyższe, w ocenie skarżącego, skutkowało nakazaniem zwrotu przeważającej większości środków pochodzących z dofinansowania, podczas gdy zdecydowana większość tych środków została wydatkowana przez Beneficjenta zgodnie z Projektem, a jedynie niewielka część obejmująca wydatki na jednego uczestnika winna zostać uznana za proporcjonalnie niekwalifikowalną.

W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 21 września 2021 r. IZ wniosła natomiast o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Tożsamy wniosek złożył także skarżący w piśmie z 30 września 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, a sprawa zainicjowana tą skargą, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329); dalej: "p.p.s.a.", wobec zgodnego wniosku stron została rozpoznana w trybie uproszczonym. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. 2021, poz. 137 ze zm.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją IZ w przedmiocie zwrotu części środków wraz z odsetkami przeznaczonych na Projekt, realizowany na podstawie umowy o dofinansowanie.

W kontrolowanej sprawie nie jest bowiem kwestionowane, że do ww. Projektu została zakwalifikowana osoba (A. K.), która nie ukończyła 30 r.ż. Skutkiem takiego działania było zrealizowanie Projektu w niższych wskaźnikach niż założone w § 4 umowy o dofinansowanie odnośnie do zadań nr 1, 2, 3 i 5, za wykonanie których skarżącemu przysługiwały kwoty ryczałtowe oraz koszty pośrednie, których wysokość uzależniona była m.in. od wartości poprawnie rozliczonych kwot ryczałtowych. Projekt objął bowiem ostatecznie 19 osób, a nie, jak założono, 20 osób, co zostało szczegółowo opisane na s. 3 niniejszego uzasadnienia. Zagadnieniem spornym pomiędzy stronami pozostaje natomiast nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu wydatków poniesionych na ww. zadania, które wobec ujawnionej nieprawidłowości w rekrutacji uczestników Projektu, uznane zostały w całości jako niekwalifikowalne.

Zdaniem IZ, skarżący naruszył § 1 pkt 38 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym, za wydatki kwalifikowalne uważa się wydatki zgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków, a także § 9 tejże umowy, która stanowi rozliczenie Projektu w oparciu o kwoty ryczałtowe, a podstawą do rozliczenia kwot ryczałtowych są wskaźniki zadeklarowane przez Beneficjenta. W przypadku nieosiągnięcia założonych w ramach danej kwoty ryczałtowej wskaźników, uznaje się, że Beneficjent nie wykonał zadania prawidłowo i nie rozliczył przyznanej kwoty ryczałtowej, a wydatki poniesione na zadania objęte kwotą ryczałtową w całości są niekwalifikowalne.

W ocenie zaś skarżącego, ujawniona nieprawidłowość stanowi zwyczajną omyłkę, która nie została dostrzeżona przez pracowników IP ani przed zatwierdzeniem wniosku o płatność ani w ostatecznej informacji pokontrolnej, w której jednostka kontrolująca przyznała w kategorii realizacji kontrolowanego Projektu ocenę "2", co jak wynika z legendy kategorii przyznawanych ocen, oznacza, że Projekt jest realizowany z nieistotnymi zastrzeżeniami, a stwierdzone uchybienia nie powodują skutków finansowych (pkt 5 ostatecznej informacji pokontrolnej). Skarżący uznał, że w sprzeczności z tą oceną pozostaje stanowisko IZ o istnieniu w tej sprawie nieprawidłowości, o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, w postaci realnej szkody w budżecie Unii, będącej wynikiem braku uznania za rozliczoną kwoty ryczałtowej na wydatki poniesione przez skarżącego na zadania, które są w całości niekwalifikowalne. Podniósł bowiem, że nie miał zamiaru celowego wprowadzenia organów w błąd i wyłudzenia tym samym dofinansowania, które miałoby zostać wydatkowane sprzecznie z przepisami, narażając tym samym budżet Unii Europejskiej na straty. Ocenił, że w sprawie tej winna zostać zastosowana procedura z art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej, która wobec stwierdzenia nieprawidłowości indywidualnej niezawinionej przez Beneficjenta, pozwoliłaby skarżącemu na otrzymanie środków na pokrycie wydatków nieprawidłowych, które stanowiły wydatki niekwalifikowalne w Projekcie.

W tak zarysowanym sporze i w świetle obowiązujących przepisów prawa, jako prawidłowe ocenić należało stanowisko IZ. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w świetle którego, "w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy", z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie zaś z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W ocenie Sądu poprzez inne procedury, o jakich mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko te określone w przepisach prawa krajowego i unijnego powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w umowie o dofinansowanie oraz ustanowione w dokumentach programowych.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, który podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty opracowane przez instytucje zarządzające) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. Projekty realizowane są przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (zob. m.in. wyroki NSA: z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 1607/18, z 17 października 2019 r. sygn. akt I GSK 1384/18, z 12 października 2018 r. sygn. akt I GSK 1034/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych). Tym samym, dyspozycją art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. objęte są środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane niezgodnie z zasadami określonymi w tych dokumentach. Z taką zaś sytuacja mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdyż skarżący przy realizacji Projektu naruszył zarówno postanowienia umowy o dofinansowanie, jak i Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków.

Zgodnie z § 1 pkt 38 umowy o dofinansowanie, za wydatki kwalifikowalne uważa się "wydatki kwalifikowalne zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności". Przepis § 5 tej umowy statuuje natomiast odpowiedzialność skarżącego, jako Beneficjenta, za prawidłową realizację Projektu zgodnie z Wnioskiem o dofinansowanie, a w tym zapewnienie realizacji Projektu przez personel posiadający kompetencje, doświadczenie i kwalifikacje określone we Wniosku o dofinansowanie (pkt 2). Zgodnie zaś z § 9 umowy o dofinansowanie, "w przypadku nieosiągnięcia w ramach danej kwoty ryczałtowej wskaźników, o których mowa w ust. 5, uznaje się, że Beneficjent nie wykonał zadania prawidłowo oraz nie rozliczył przyznanej kwoty ryczałtowej. W takim przypadku nie stosuje się reguły proporcjonalności, o której mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Wydatki poniesione przez Beneficjenta na zadanie objęte kwotą ryczałtową, która nie została uznana za rozliczoną, są w całości niekwalifikowalne". W § 16 ust. 1 umowy o dofinansowanie określono obowiązek zwrotu środków dofinansowania wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. wskazując jednocześnie w ust. 1a tego przepisu, że każde uruchomienie środków z rachunku bankowego Projektu niezwiązane z wydatkiem kwalifikowanym jako potencjalnie szkodliwe dla budżetu UE, wyczerpuje przesłanki nieprawidłowości określone w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz stanowi naruszenie art. 207 u.f.p. i podlega zwrotowi.

Odnośnie do naruszenia w niniejszej sprawie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków należy wskazać na przepisy zawarte w rozdziale 6.2 "Ocena kwalifikowalności wydatków", które stanowią, że warunkiem uznania danego wydatku za kwalifikowalny jest łączne spełnienie przesłanek wymienionych w pkt 3 tego rozdziału, a w tym: wydatek winien zostać poniesiony zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie (lit. e) oraz być niezbędny do realizacji celów projektu i zostać poniesiony w związku z realizacją projektu (lit. f). Takich warunków nie spełniają jednak wydatki poniesione na realizację zadania nr 1, 2, 3 i 5, co związane jest z objęciem Projektem 19 osób spełniających kryterium wieku (ukończenia 30 r.ż.), a nie jak założono w Projekcie i umowie o dofinansowanie - 20 osób.

Wymaga także podkreślenia, że we wniosku o dofinansowanie Projektu (w części 3.1.), stanowiącym integralną część umowy o dofinansowanie, skarżący wskazał nie tylko kryteria dostępu dla uczestników projektu (a w tym kryterium wieku 30 lat i więcej, od dnia 30 urodzin) ale także zawarł zapis, że "kryt. będą weryfikowane przez komisję rekrutacyjną złożoną z Koordynatora i Specjalisty ds. administracyjnych na podstawie formularza zgłoszeniowego a w nim oświadczeń i odpowiednich zaśw. potwierdzających status kandydata". Tymczasem, jak wynika z niekwestionowanych przez skarżącego zeznań K. R., będącej koordynatorem Projektu i pracownikiem skarżącego (s. 2 protokołu z przesłuchania świadka z 16.11.2020 r., k. 865 akt adm.), ocena kwalifikowalności uczestników Projektu dokonywana była przez jedną osobą (tego właśnie pracownika), a nie - jak podano we wniosku o dofinansowanie - przez komisję rekrutacyjną. Tym samym, w procesie rekrutacji uczestników Projektu doszło do naruszenia przez skarżącego § 5 pkt 2 umowy o dofinansowanie, statuującego obowiązek beneficjenta do zapewnienia realizacji Projektu przez personel posiadający kompetencje, doświadczenie i kwalifikacje określone we Wniosku o dofinansowanie.

W tych okolicznościach nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez IZ art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej, który uprawnia do pomniejszenia wartości korekty finansowej o kwotę wynikającą z nieprawidłowości będącej skutkiem bezpośredniego działania lub zaniechania właściwej instytucji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że to skarżący poprzez zaniechanie realizacji postanowień § 5 pkt 2 umowy o dofinansowanie, ponosi odpowiedzialność za błąd popełniony na etapie rekrutacji uczestników Projektu, który doprowadził do objęcia Projektem osoby niespełniającej kryterium kwalifikacyjnego w postaci wieku, co w konsekwencji doprowadziło do zrealizowania Projektu w niższych wskaźnikach niż założone w § 4 umowy o dofinansowanie odnośnie do zadań nr 1, 2, 3 i 5.

Nie sposób podzielić przy tym poglądu skarżącego, że wpływ na powstanie tej nieprawidłowości miało późniejsze jej niedostrzeżenie przez opiekuna Projektu przed zatwierdzeniem wniosku o płatność. Wymaga bowiem jeszcze raz podkreślenia, że zgodnie z § 5 umowy o dofinansowanie, to skarżący (jako Beneficjent) odpowiada za prawidłową realizację Projektu zgodnie z Wnioskiem o dofinansowanie. Działania związane z procesem rekrutacji odbywały się jedynie po stronie Beneficjenta, bez udziału organu I instancji, co wyklucza przypisanie jakiejkolwiek odpowiedzialności za powstanie ww. nieprawidłowości pracownikowi IP, będącemu opiekunem Projektu. Ponadto, jak trafnie wywiódł organ odwoławczy, beneficjent pomocy finansowanej, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Zgodnie bowiem z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków (rozdział 6.2, pkt 2), przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone. Ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków jest prowadzona nie tylko w trakcie realizacji projektu (poprzez weryfikację wniosków o płatność) oraz w trakcie kontroli projektu, lecz także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie projektu oraz wynikających z przepisów prawa.

W kontekście zarzutów podniesionych w skardze wymaga wyjaśnienia, że brak kwalifikowalności jednego z uczestników biorących udział w Projekcie został ujawniony przez IP podczas kontroli na miejscu w dniu 5.12.2019 r., przeprowadzonej na zakończenie realizacji Projektu. W informacji pokontrolnej (k. 767, 771), a także ostatecznej informacji pokontrolnej (k. 796, 800) zawarto ustalenia, że w związku z tym faktem "beneficjent nie osiągnął wskaźników niezbędnych do rozliczenia kwot ryczałtowych, wskazanych w pkt 3.3 informacji pokontrolnej. Rozliczenie Projektu zostanie przeprowadzone na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność, proporcjonalnie do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie. Wobec tego odstąpiono od wydania zaleceń pokontrolnych w tym obszarze". Należy także zauważyć, że ujawniona nieprawidłowość w realizacji Projektu nie dotyczyła wszystkich założonych zadań, a co za tym idzie nie przekładała się na ocenę realizacji całego Projektu. Tymczasem wskazywana przez skarżącego ocena realizacji kontrolowanego Projektu (2), zawarta w informacji pokontrolnej (k. 799) ma charakter całościowy, a to oznacza, że nie można jej odnosić do ujawnionego podczas tej kontroli braku kwalifikowalności jednego z uczestników Projektu i wpływu tego faktu na realne lub potencjalne obciążenie budżetu UE nieuzasadnionym wydatkiem. Chybiony jest zatem zarzut skargi (nr 1) dotyczący naruszenia przez IZ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 67 ust. 1, art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2a, ust. 9 pkt 1 i ust. 11 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Jak trafnie przyjął bowiem organ odwoławczy, stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, jak i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, spełnia wszystkie (trzy) przesłanki nieprawidłowości zdefiniowanej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Beneficjent dopuścił się naruszenia przepisów prawa krajowego (pierwsza przesłanka) wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego (druga przesłanka) w konsekwencji którego powstała realna szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej - Beneficjent otrzymał zaliczkę na pokrycie wydatków, w ramach których stwierdzono nieprawidłowość (trzecia przesłanka).

Nie znajdują usprawiedliwionych podstaw także zarzuty skargi opisane w pkt 2 i 5, a dotyczące naruszenia przez IZ przepisów: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 24 ust. 5 ustawy wdrożeniowej. Skarżący upatruje bowiem naruszenia tych przepisów w ustaleniu wartości korekty finansowej nieproporcjonalnie do kwoty wydatków poniesionych nieprawidłowo w części odpowiadającej kwocie współfinansowania UE. Uszło jednak uwadze skarżącego, że wynik tej sprawy został zdeterminowany przez regulacje zawarte w § 9 umowy o dofinansowanie, który co jeszcze raz należy powtórzyć stanowi, że "w przypadku nieosiągnięcia w ramach danej kwoty ryczałtowej wskaźników, o których mowa w ust. 5, uznaje się, że Beneficjent nie wykonał zadania prawidłowo oraz nie rozliczył przyznanej kwoty ryczałtowej. W takim przypadku nie stosuje się reguły proporcjonalności, o której mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Wydatki poniesione przez Beneficjenta na zadanie objęte kwotą ryczałtową, która nie została uznana za rozliczoną, są w całości niekwalifikowalne". W okolicznościach tej sprawy brak było zatem podstaw do ustalenia wartości korekty finansowej w innej wysokości niż ta obejmująca wydatki poniesione na realizację zadań nr 1, 2, 3 i 5. Warto przy tym odnotować, że jak zauważyła IZ, to skarżący (jako Beneficjent), pomimo możliwości, jakie dawał Regulamin konkursu, na który odpowiedzią był wniosek o dofinansowanie, a następnie Projekt, na etapie wnioskowania nie zaplanował wartości pośrednich wskaźników do rozliczenia kwot ryczałtowych.

Chybiony jest wreszcie zarzut skargi (nr 3) dotyczący naruszenia przez IZ art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Skoro decyzja organu I instancji była zgodna z prawem to prawidłowe było utrzymanie jej w mocy przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.