Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 781/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 15, par. 19,
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 26, 27
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 730/20 w sprawie ze skargi Z.T. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 3 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z.T. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 730/20 oddalił skargę Z.T. (dalej powoływana także jako skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej powoływany także jako Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) z dnia 3 lipca 2020 r. w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo - klimatycznej za 2018 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 15 czerwca 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo - klimatycznej na 2018 rok. Skarżąca w dniach 29 czerwca 2018 r. i 2 lipca 2018 r. złożyła zmianę do wniosku.

W dniu 10 kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łowiczu wydał decyzję w sprawie przyznania skarżącej płatności PRŚK do pakietu/wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 33 561,32 zł oraz 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 16 651,60 zł. Decyzją z dnia 23 sierpnia 2019 r. Dyrektor OR ARiMR w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. III SA/Łd 876/19 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2019 r. Sąd wskazał, że z wytycznych organu odwoławczego nie wynika konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a li tylko ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego, przedstawienie sposobu wyliczenia należności i ocena ewentualnego zastosowania przesłanek z art. 64 Rozporządzenia 1306/2013. Mając na uwadze wniosek strony złożony na podstawie art. 136 § 2 k.p.a., sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania skarżącej Dyrektor ARiMR w Łodzi decyzją z dnia 3 lipca 2020 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz przyznał skarżącej płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w łącznej wysokości 51 727,74 zł oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię: 1. Zobowiązanie Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu 15 marca 2016 r. na powierzchnię 42,18 ha.; 2. Zobowiązanie Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu 15 marca 2016 r. na powierzchnię 16,32 ha.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że pełnomocnik skarżącej w ostatnim dniu terminu - 15 czerwca 2018 r. złożył wniosek o przyznanie płatności i w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że system teleinformatyczny Agencji w tym dniu działał nieprawidłowo. Składając wniosek w ostatnim dniu terminu skarżąca skróciła sobie możliwy termin do usunięcia braków wniosku (zgłoszenia poprawek), nie skorzystała też z możliwości pomocy technicznej pracowników biur powiatowych, którzy udzielali niezbędnych porad jak prawidłowo wypełnić i złożyć wniosek w aplikacji eWniosek Plus. Z akt nie wynika również, aby skarżąca na etapie składania wniosku wystąpiła do organów Agencji o udzielenie jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, miała również możliwość złożenia wniosku na piśmie.

Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącej dotyczącej powierzchni MKO względem poszczególnych działek, organ odwoławczy po przytoczeniu zasad określania i identyfikacji działek rolnych wskazał, że w toku postępowania odwoławczego pracownik wydziału ds. GIS Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR dokonał analizy powierzchni maksymalnego kwalifikującego się obszaru (PEG/MKO) dla działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wyznaczył on nowe powierzchnie MKO na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonej 17 kwietnia 2018 r. przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Warmińsko-Mazurskiego OR ARiMR. Organ wskazał, że kontrola na miejscu dotyczyła ponownego wyznaczenia powierzchni działek rolnych zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego w związku z zastrzeżeniami zgłoszonymi przez rolnika do wyników kontroli przeprowadzonej w dniach 7-10 listopada 2017 r. Kontrola ta była ostatnim źródłem danych, mającym wpływ na wyznaczenie Maksymalnego Kwalifikowanego Obszaru (MKO/PEG) w systemie LPIS dla przedmiotowych działek. Podkreślono, że pomiar działek dotyczył roku gospodarczego 2018. Organ wskazał, że z dołączonego do akt sprawy raportu z czynności kontrolnych wynika, iż numeracja kontrolowanych działek ewidencyjnych pokrywa się z numeracją działek, zadeklarowanych do płatności przez stronę w roku gospodarczym 2018. Dlatego też raport ten może stanowić dowód przy analizie powierzchni deklarowanej do płatności za 2018 r. Na tej podstawie oraz analizy zdjęć i map w systemie teleinformatycznym Agencji należało pomniejszych powierzchnię MKO działek zadeklarowanych do wariantu 4.5 - Półnaturalne łąki świeże z 45,04 ha do 41,41 ha (działki [...], [...], [...] - łącznie wykluczono powierzchnię 3,63 ha), zaś dla wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże - z 16,43 ha do 16,32 ha. (działki [...], [...], [...]).

Z uwagi na powyższe, kwoty poszczególnych płatności zostały pomniejszone z uwagi na zawyżenie powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku. Kwoty te zostały zmniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd podkreślił, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a postępowanie zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji przypomniał zasady przyznawania rolnikom płatności RŚK oraz przepisy regulujące system identyfikacji działek rolnych dla celów płatności. Sąd podkreślił, że skarżąca w rozpoznawanej sprawie domagała się przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2018 rok. Weryfikacja PEG, która dokonana została 8 maja 2019 r. (po złożeniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji) dotyczyła ostatniej dostępnej kontroli dla roku 2018, która miała miejsce 17 kwietnia 2018 r. Skarżąca złożyła pierwotny wniosek o przyznanie płatności 15 czerwca 2018 r., zatem już po przeprowadzonej kontroli na miejscu z 17 kwietnia 2018 r., który następnie zmieniała w dniach 29 czerwca 2018 r. i 2 lipca 2018 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że było to ostatnie i dostępne źródło danych dla 2018 r. Wyniki kontroli z 17 kwietnia 2018 r. potwierdzają zatem stan faktyczny gruntu z 2018 r. i organ zasadnie zweryfikował powierzchnie zadeklarowanych działek w oparciu o wyniki kontroli z 17 kwietnia 2018 r., jako dane najbardziej obrazujące rzeczywisty stan gruntu. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Sąd pierwszej instancji przyznał rację organom odnośnie ustalenia rzeczywistej powierzchni działek nr [...] i [...]. W tym zakresie organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, bowiem 3 lutego 2020 r. zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w Łodzi o ustosunkowanie się do treści pisma skarżącej z 9 września 2019 r. w zakresie dowodu z wydruków komputerowych zdjęć działek [...] i[...], a także miejscu ich wykonania oraz szkicu tych działek wykonanego przez kontrolerów ARiMR oraz ewentualnej korekty raportu na okoliczność wadliwego wprowadzenia do sytemu LPIS powierzchni MKO dla działek [...], [...] i [...]. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z 5 marca 2020 r. Biuro Kontroli na Miejscu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko o prawidłowości ustaleń podczas kontroli na miejscu 17 kwietnia 2018 r. Zaznaczono, że nie jest możliwe podważenie wyników pomiarów aplikacją Endomondo, czy też późniejszymi zdjęciami wykonanymi za pomocą Google Maps. Rację ma organ odwoławczy wskazując, co już powyżej zaznaczono, że rzeczywisty stan na gruncie istniejący w 2018 r. obrazuje jedynie kontrola na miejscu przeprowadzona 17 kwietnia 2018 r. przez inspektorów ARiMR, posiadających odpowiednie urządzenia pomiarowe.

Odnosząc się natomiast do kwestii wadliwego działania sytemu eWniosekPlus, sąd pierwszej instancji podzielił w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, który zasadnie wskazał, że strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ostatnim dniu terminu, czyli 15 czerwca 2018 r. Jednocześnie w tym samym dniu pełnomocnik skarżącej nadał za pośrednictwem operatora pocztowego informację z 15 czerwca 2018 r. o nieprawidłowym działaniu systemu dotyczącą 3 rolników: skarżącej, M.K. oraz S.D. W ocenie sądu pierwszej instancji w piśmie pełnomocnika skarżącej z 15 czerwca 2018 r. dotyczącego 3 producentów rolnych nie wskazano konkretnie do jakich nieprawidłowości przy składaniu wniosku w aplikacji dochodziło. Co prawda, pismo zostało nadane 15 czerwca 2018 r. i należało przyjąć, że w tym dniu strona poinformowała organ o nieprawidłowościach, nie zaś w dacie wpływu tego pisma do organu, niemniej jednak pismo ma charakter ogólnikowy i nie precyzuje zarzutów względem działania systemu. Rację ma Dyrektor OR ARiMR, że strona składając wniosek dopiero 15 czerwca 2018 r. skróciła sobie termin na złożenie ewentualnych poprawek do wniosku bez sankcji. Organ w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdził wadliwego działania systemu eWniosekPlus, a z akt sprawy nie wynika, aby strona zwracała się do organu pierwszej instancji o udzielenie pomocy dotyczącej wypełnienia wniosku na 2018 rok. Nie korzystała również z pomocy technicznej przy wprowadzaniu danych w aplikacji, a także nie skorzystała z ewentualnej możliwości złożenia wniosku w wersji papierowej. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny. Podobnie WSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości.

Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła:

I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentu w postaci pisemnego oświadczenia Pana J.W., z którego wynikało, że:

- udostępniony rolnikom system eWniosekPlus działał wadliwie nie tylko w dacie upływu terminu do składania wniosku na rok 2018 r., tj. dnia 15 czerwca 2018 r., lecz również przez cały okres wcześniejszy, gdy rolnicy mieli możliwość składania wniosków na 2018 r.;

- Skarżąca nie miała realnej możliwości uwidocznienia nieprawidłowości działania systemu (np. poprzez zrzut ekranu), gdyż wadliwość polegała na tym, że podczas wypełniania e-wniosku, a przed oznaczeniem danego ternu, jako kwalifikowanego do danej płatności zaznaczany obszar nagle znikał, stąd nie było realnej możliwości, aby to udokumentować.

Powyższe miało wpływ na wynik sprawy, bo gdyby WSA w Łodzi dostrzegł, że powyższe okoliczności zostały pominięte przez organ II instancji (do którego nota bene nie tylko organ nie odniósł się w treści skarżonej decyzji, ale które WSA w Łodzi pominął przy ocenie zarzutu dotyczącego wadliwości działania systemu e-Wniosek), to nie doszedłby do konstatacji, że Skarżąca nie uprawdopodobniła, iż system do dnia 15 czerwca 2018 r. działał nieprawidłowo, a wręcz przeciwnie musiałby dojść do wniosku, że skoro Skarżąca korzystała z pomocy profesjonalisty, który jest wpisany na listę doradców prowadzoną przez ARiMR, a nadto, nadała w dniu 15 czerwca 2018 r informację o wadliwości pracy systemu (co nota bene jest okolicznością notoryjną dla organu), to ww. okoliczność musi być uwzględniona przy rozstrzygnięciu sprawy. To zaś powinno skutkować do wydania orzeczenia uchylającego skarżoną decyzję (i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji) i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania;

2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ II instancji nie dokonał szczegółowej analizy graficznej treści e-wniosku złożonego przez Skarżącą w dniu 15 czerwca 2018 r., w dniu 29 czerwca 2018 r. oraz w dniu 2 lipca 2018 r. oraz pominął, że system eWniosekPIus od 2018 r. umożliwia Rolnikowi wypełnienie wyłącznie części graficznej, automatycznie generując część opisową.

Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bo gdyby WSA w Łodzi dostrzegł, że organ II instancji nie uwzględnił szczegółowej treści e-wniosków umieszczonych w systemie eWniosekPlus (zwłaszcza w wypełnianej przez Rolnika części graficznej) z dnia 15 czerwca 2018 r., z dnia 29 czerwca 2018 r. oraz 2 lipca 2018 r. oraz nie porównał ich treści z generowaną automatycznie częścią opisową, to nie mógłby dość do wniosku, że Rolnik dokonał zmiany w zakresie powierzchni działki o nr ewidencyjnym: [...] (działki [...] oraz [...]) deklarowanej do płatności. Podczas szczegółowej weryfikacji wszystkich wniosków wyraźnie bowiem wynika, że brak działki [...] w części opisowej wniosku z dnia 29 czerwca 2018 r. (co jednak występowało we wniosku z dnia 15 czerwca 2018 r.) wynika wyłącznie z błędu systemu (Rolnik tej części nie wypełnia!), a zatem brak jest podstaw do zastosowania pomniejszenia płatności o 11% w stosunku do powierzchni 2,45 ha;

3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że dokumenty w postaci:

- dokumentacji zdjęciowej wykonanej przez Rolnika w 2018 r., już po wykonanych zabiegach agrotechnicznych w miejscach wykluczonych przez ARiMR z MKO na skutek wyników kontroli na miejscu z kwietnia 2018 r., a także

- wyników z kontroli na miejscu u Rolnika z września 2017 r. oraz listopada 2017 r. zarówno w części opisowej (raport z kontroli), jak i graficznej (szkice działki [...] i [...]);

nie mają znaczenia dla sprawy, a zatem organ II instancji nie był zobowiązany, aby brać je pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy, jako materiał dowodowy mimo, iż ww. dokumenty podważają rzetelność i poprawność wyników z raportu z kontroli na miejscu u Skarżącej z kwietnia 2018 r., jako że:

- pomiędzy dokumentami urzędowymi sporządzonymi przez ten sam organ zachodzą niedające się niczym wyjaśnić rozbieżności, tj. w dokumentach urzędowych ARiMR w postaci raportów z wyników z kontroli na miejscu z września 2017 r., listopada 2017 i kwietnia 2018 r. raz organ powołuje się na wieloletnie samosiejki, nie stwierdzając w tym samym miejscu kilka miesięcy wcześniej żadnej roślinności, a co dotyczy działek [...] oraz [...];

- dokumentacja zdjęciowa wykonana przez kontrolerów ARiMR w kwietniu 2018 r. nie świadczy o braku użytkowania rolnego wykluczonych z MKO działek [...] oraz [...], gdyż kontrola z kwietnia 2018 r. została wykonana przed zabiegami agrotechnicznymi w 2018 r., stąd nie przedstawia ona w sposób rzetelny stanu utrzymania działek rolnych w 2018 r., a co widać na dokumentacji zdjęciowej załączonej i wykonanej w 2018 r. przez Rolnika na działkach [...] i [...] na terenie wykluczonym z MKO.

Brak ww. uchybienia oznaczałoby konieczność stwierdzenia przez WSA, że organ II instancji wadliwie uznał, iż w sprawie nie zachodzą rozbieżności co do powierzchni MKO, a nadto, że rzetelność i poprawność dowodu w postaci wyników raportu z kontroli na miejscu z kwietnia 2018 r. jest co najmniej wątpliwa i powinna zostać oceniona przez pryzmat dowodów przedstawionych przez Stronę, zwłaszcza przy uwzględnieniu ostatniego raportu z kontroli, który nie został odrzucony przez ARiMR, tj. wyników kontroli na miejscu z września 2017 r., części graficznej wniosku Rolnika z 2018 r. oraz wyników kontroli administracyjnej w oparciu o ortofotomapy, a także opinii biegłego przyrodnika. To zaś musiałoby skutkować stwierdzeniem WSA, że organy wadliwie przeprowadziły postępowanie w sprawie (bo nie stały na straży praworządności i nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do usunięcia rozbieżności), a w konsekwencji w sprawie należy uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania;

4) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Łodzi, że organ II instancji ustalił MKO w oparciu o wadliwie wprowadzony do systemu LPIS dla działek referencyjnych; [...], [...] oraz [...] informacje, bo w oparciu o wyniki pomiarów dokonanych dla ww. działek w trakcie kontroli na miejscu, mimo iż pomiary dokonane przez kontrolerów ARiMR mieściły się w granicach tolerancji błędu i nie rzutowały (ani nie powinny w 2018 r.) na powierzchnię ww. działek kwalifikującą się do płatności.

Ww. uchybienie miało wpływ na wynik sprawy albowiem, gdyby WSA w Łodzi przeanalizował zakres kontroli na miejscu u Rolnika i ich wyniki, przy uwzględnieniu tolerancji pomiaru, to dostrzegłby - przy uwzględnieniu materiału dowodowego dostarczonego przez Skarżącą - że w sprawie organ II instancji powinien zweryfikować przyczynę wprowadzenia do systemu LPIS danych mieszczących się w granicy tolerancji pomiaru, co dalej skutkowałoby koniecznością stwierdzenia, iż brak jest podstaw do zmniejszenia MKO dla ww. działek w systemie LPIS, a w konsekwencji, iż zachodzi podstawa do przyznania płatności PRŚK za 2018 r. w tamach wariantu 5.5. zgodnie z treścią wniosku Rolnika;

5) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ II instancji nie był zobligowany do uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia wnioskowanych przez Stronę dowodów, na okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a mianowicie wnioskowanych w piśmie z dnia 11 września 2019 r.:

- dowodu z opinii biegłego przyrodnika, który po zapoznaniu się z dokumentacją zdjęciową wykonaną przez kontrolerów ARiMR w kwietniu 2018 r., jak również tą przedstawioną przez Rolnika, wypowie się, czy stwierdzone na działkach [...] (zwłaszcza zdjęcia nr 80 i 86, 89, 129) oraz [...] (zwłaszcza zdjęcia nr 112, 117, 122) zadrzewienia oraz roślinności mogły wyrosnąć w ciągu jednego okresu wegetatywnego oraz czy widoczne na zdjęciach zatrawienia mogły pojawić się w widocznych skupiskach, po wykonaniu przez Rolnika wszystkich zabiegów pielęgnacyjnych;

- dowodu z zeznań świadka w osobie Pana J.B. (adres świadka znany ARiMR z urzędu) na okoliczność przebiegu kontroli na miejscu działek [...] oraz [...] we wrześniu 2017 r. oraz przyczyn ustalenia MKO ww. działek zgodnie z powierzchnią deklarowaną przez Rolnika;

- dowodu z zeznań świadków, tj. ustalonych przez organ pracowników ARiMR, celem udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: czy system e-wniosek w dacie upływu terminu do składania wniosków o płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne na rok 2018 oraz w okresie go poprzedzającym w przypadku nieudanej próby oznaczenia pełnej powierzchni działki rolnika (odklikania wszystkich jej granic oraz zamknięcia powierzchni działki) powodował konieczność rozpoczęcia odznaczania powierzchni działki od początku?; oraz czy system e-wniosek w dacie upływu terminu do składania wniosków o płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne na rok 2018 oraz w okresie go poprzedzającym w przypadku nieudanej próby oznaczenia pełnej powierzchni działki rolnika (odklikania wszystkich jej granic oraz zamknięcia powierzchni działki) powodował - w przypadku zawieszenia wniosku - konieczność rozpoczęcia wypełniania całego wniosku od nowa, tj. zaznaczania powierzchni wszystkich działek wobec natychmiastowego zanikania wypełnionych powierzchni wszystkich danych wprowadzonych w e-wnioskach?;

mimo, iż ww. dowody miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w kontekście występujących rozbieżności co do stanu faktycznego wynikającego z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego.

Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy albowiem, gdyby WSA w Łodzi w pierwszej kolejności właściwie ocenił materiał dowodowy mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (nie limitując go wyłącznie do raportów z czynności z kontroli na miejscu z 2018 r.) poprzez uznanie, iż - z uwagi na zgłaszane zastrzeżenia co do rzetelności i poprawności dokumentu urzędowego, jakim jest raport z czynności kontroli na miejscu z kwietnia 2018 r. konieczne jest porównanie go z raportami z wcześniejszych okresów (oddalonych od siebie o kilka miesięcy), a nadto przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, a brak uwzględnienia wniosku Skarżącej pozbawiło Rolnika realnie szans udowodnienia części twierdzeń, zwłaszcza w zakresie nierzetelności wyników z kontroli na miejscu u Rolnika oraz nieprawidłowego działania systemu eWniosekPlus w okresie od 15 maja 2018 r. do 15 czerwca 2018 r., co finalnie doprowadziło Sąd do błędnej konstatacji, iż w sprawie skarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest podstaw do jej uchylenia.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art 24 ust. 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 2014.07.31, zwanego dalej Rozporządzeniem) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż fakt wystąpienia pomiędzy wynikami kontroli na miejscu z kwietnia 2018 r. a wynikami kontroli na miejscu z września 2017 i listopada 2017 r. (a m.in. stwierdzonych w kwietniu 2018 r. wykluczeń powierzchni z MKO z powodu wystąpienia wieloletnich zadrzewień, które nie zostały stwierdzone w listopadzie 2017 r. ani we wrześniu 2017 r. a która j to kontrola była dla Rolnika najkorzystniejsza, bo nie stwierdzająca niemalże żadnych uchybień) nie stanowiła podstawy dla uznania, że organ powinien był dojść do wniosku iż dowody, którymi dysponuje nie dają podstawy do wyciągnięcia ostatecznych wniosków w odniesieniu do kwalifikowalności, a w konsekwencji powinny były przeprowadzić inspekcje fizyczne w 2018 r.;

2) przepisu art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatność bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (zwanego dalej Rozporządzeniem 640/2014) poprzez stwierdzenie, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, stąd zachodzi podstawa do pomniejszenia należnej Rolnikowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i to mimo, że dowody, na których oparły się organy nie mogą być uznane za wiarygodne i rzetelne;

3) przepisu art. 13 ust. 3 Rozporządzenia 640/2014 w zw. z art. 19 ust. 2 Ustawy poprzez stwierdzenie, że w sprawie zachodzi konieczność pomniejszenia płatności rolnika w ramach wariantu 4.5 także w wys. 278,25 zł, na skutek zmiany do wniosku dokonanej 11 dni po upływie terminu do składania wniosku o płatności w zakresie działki [...] (zmiana w dniu 2 lipca 2018 r. rzekomo dotyczyła dodania działki rolnej [...] o pow. 2,45 ha, podczas gdy ww. działka była ujęta w pierwotnym wniosku złożonym w dniu 15 czerwca 2018 r. oraz w tym z dnia 29 czerwca 2018 r. w części graficznej, a fakt nieujęcia jej w części opisowej wynikał wyłącznie z błędu systemu, gdyż Rolnik w dniu 29 czerwca 2018 r. nie dokonywał w tym zakresie żadnych zmian, a system samodzielnie generował tę część e-wniosku.

W oparciu o tak sformułowane podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz uchylenie w zaskarżonej części decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Dyrektora OR ARiMR w Łodzi z 3 lipca 2020 r. w przedmiocie przyznania płatności RŚK na 2018 r., jakiej dokonał sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten nie rozpoznaje sprawy na nowo we wszystkich jej aspektach, tak jak sąd pierwszej instancji, albowiem uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącej została oparta na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120).

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów postępowania sprowadzały się do istocie do dwóch zasadniczych kwestii – wadliwego działania aplikacji eWnioekPlus, która uniemożliwiła prawidłowe złożenie wniosku, zgodnie z wolą producenta rolnego oraz nieprawidłowym określeniem przez organy Agencji Maksymalnego Kwalifikowanego Obszaru (MKO) do przyznania płatności RŚK na 2018 r., która w tym zakresie oparta została na wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w kwietniu 2018 r. W ramach powyższych zagadnień skarżąca wskazała na naruszenie szeregu przepisów postępowania, w szczególności art. 80 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. Jednocześnie podkreślić należy, że w istocie podniesione zarzuty są powtórzeniem zarzutów ze skargi skierowanej do sądu pierwszej instancji, do których sąd ten ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i tak naprawdę stanowią jedynie polemikę z jego stanowiskiem. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., założyć zatem należy, że sąd pierwszej instancji ustosunkował się do wszystkich istotnych kwestii podniesionych przez skarżącą w skardze wywiedzionej do WSA.

Powyższe zarzuty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że w systemie płatności rolniczych ustawodawca odmiennie uregulował zasady prowadzenia tych postępowań, zmodyfikował reguły wynikające z przepisów k.p.a. Art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 627 ze zm., dalej powoływana jako ustawa o płatnościach) stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 przytoczonego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie ww. regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących m.in. płatności ekologicznej. W przeciwieństwie, bowiem do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania, gdyż drugi z wymienionych przepisów został w całości zastąpiony przez art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy zawierający odmienną niż Kodeksu postępowania administracyjnego regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem jego zbierania z urzędu (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 192/10).

Z przedstawionych regulacji wynika, że ustawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego typu sprawach ustalono, że organy prowadzące postępowanie obowiązane są do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a nie jego zebrania. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. To na nim bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne.

W kwestii dotyczącej prawidłowości wyznaczenia MKO do wnioskowanej płatności podkreślić należy, że w tym zakresie wypowiedział się już NSA w wyroku z 14 czerwca 2024 r. sygn. akt I GSK 1211/20, który dotyczył przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r., uznając że organy Agencji prawidłowo, w oparciu o wynik kontroli z kwietnia 2018 r. oraz analizę ortofotomap będących w dyspozycji organów wyznaczyły ten obszar dla potrzeb płatności w 2018 r. W powyższym orzeczeniu NSA podkreślił, że brak było podstaw do podważenia rzetelności protokołu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2018 r. w okolicznościach faktycznych sprawy. NSA w składzie tu obecnym podtrzymuje i uznaje za własne stanowisko wyrażone w tym wyroku. Podkreślić należy, że kontrola na miejscu przeprowadzona w kwietniu 2018 r. nastąpiła na skutek kwestionowania przez skarżącą wyników kontroli przeprowadzonej we wrześniu i listopadzie 2017 r., dlatego też niezrozumiałym są obecne twierdzenia skarżącej, że wyniki wcześniejszych kontroli były dokładniejsze i lepiej odzwierciedlały rolniczy sposób zagospodarowania działek niż kontrola przeprowadzona w kwietniu 2018 r. Oczywistym jest, że ustalenia z kontroli z 2017 r. nie mogły odnosić się do stanu działek z 2018 r.

Zasadnie w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności RŚK na rok 2018 do wariantów 4.5 i 5.5. – Półnaturalne łąki świeże. Do wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże skarżąca zadeklarowała powierzchnię 45,04 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona przez organ wyniosła 41,41 ha. - wykluczono z płatności 3,63 ha. Z kolei do wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże strona zadeklarowała powierzchnię 16,43 ha, a powierzchnia stwierdzona wyniosła 16,22 ha – wykluczono z płatności 0,21 ha. Niewątpliwie w okolicznościach faktycznych sprawy ustalono w zakresie wskazywanych przez stronę w zarzutach kasacyjnych w celu wykazania sprzeczności w wynikach kontroli na miejscu działek rolnych [...] i [...], że na działkach tych nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytkowanej rolniczo ze względu na brak użytkowania rolniczego.

Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie nie zaprezentowała dowodów, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o płatnościach, które przekonywałyby do twierdzeń skargi kasacyjnej, że wyniki kontroli z kwietnia 2018 roku są nierzetelne. Z samego faktu sprzeczności z wynikami kontroli z 2017 roku, wynikami, które przez organy rozstrzygające sprawę zostały odrzucone, nie da się wywieść, że raport z czynności kontrolnych z dnia 17 kwietnia 2018 r. jest nierzetelny.

Organy motywując decyzję dotyczącą płatności RŚK odwołały się do weryfikacji PEG przeprowadzonej 8 maja 2019 r., opartej na kontroli na miejscu z dnia 17 kwietnia 2018 r. W zakresie kontroli na miejscu wypada też zauważyć, że odzwierciedla ona ze względu na datę jej przeprowadzenia, stan faktyczny istniejących na tych działkach rolnych, jak najbardziej adekwatny dla płatności na 2018 r. Wyniki przeprowadzonych kontroli (na aktualnym obrazie ortofotomapy i kontroli na miejscu z dnia 17 kwietnia 2018 r.) są spójne. Strona nie podważyła zaś tych ustaleń, nie przedstawiła przekonujących do jej stanowiska dowodów. Takimi dowodami, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie są wykonane przez nią zdjęcia. Wskazać należy, że przedłożone przez skarżącą przy piśmie z 11 września 2019 r. dokumenty (w tym zdjęcia) zostały poddane ocenie przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR w Łodzi, które podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko o prawidłowości ustaleń podczas kontroli na miejscu 17 kwietnia 2018 r. Zaznaczono, że nie jest możliwe podważenie wyników pomiarów dokonanych przez wyspecjalizowanych pracowników Agencji aplikacją Endomondo, czy też późniejszymi zdjęciami wykonanymi za pomocą Google Maps. Nie sposób nie zgodzić się z takim stanowiskiem organów. Tym samym wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, wszystkie zarzuty procesowe dotyczące sprzeczności pomiędzy wynikami kontroli z września i listopada 2017 r. z wynikami kontroli przeprowadzonej 17 kwietnia 2018 r. oraz nierzetelności raportu z kontroli z dnia 17 kwietnia 2018 r., a także zarzuty z nimi powiązane należało uznać, w okolicznościach sprawy, za nieusprawiedliwione.

Z kolei odnośnie kwestii nieprawidłowego działania aplikacji eWniosekPlus zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, że pismo pełnomocnika skarżącej z 15 czerwca 2018 r., otrzymane przez organ 29 czerwca 2018 r. było na tyle ogólne i lakoniczne, że nie mogło stanowić dowodu nieprawidłowego działania aplikacji, której to okoliczności nie potwierdziły organy w ramach przeprowadzonego postępowania. W piśmie tym pełnomocnik skarżącej wskazał na wadliwość/niedoskonałość systemu teleinformatycznego, który uniemożliwił w sposób satysfakcjonujący złożenie m.in. przez skarżącą wniosku o płatność, jednakże nie wskazał na czym te błędy, o ile występowały polegały. Nie można bowiem wykluczyć, że to skarżąca nieprawidłowo wprowadzała dane i stąd pojawiały się nieprawidłowości. Skarżąca w tym zakresie, za wyjątkiem powyższego pisma nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających, że występowały problemy techniczne ze złożeniem wniosku, jak chociażby print scriny z ekranu komputera. Skarżąca miała możliwość zweryfikowania poprawności złożonego wniosku, chociażby poprzez jego wydrukowanie w formacie pdf jak również zwrócenie się o pomoc w jego wypełnieniu do pracowników Agencji, z której to pomocy nie skorzystała. Powyższej oceny nie zmienia to, że działała za pośrednictwem pełnomocnika, wyspecjalizowanego w składaniu tego typu wniosków.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. czyli nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz zeznań świadków na wskazane okoliczności dotyczące MKO i prawidłowości działania systemu eWniosekPlus wskazać należy, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. Jednocześnie w sprawach dotyczących płatności organy ARiMR są zwolnione z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. Organy Agencji, w świetle obowiązujących przepisów są zobowiązane do jedynie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przez co należy rozumieć to, że nie mają obowiązku z urzędu przeprowadzać dowodów celem wykazania okoliczności korzystnych dla skarżącej. To skarżąca powinna przedawnić dowody potwierdzające swoje twierdzenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła.

Należy podkreślić, że złożenie wniosku o przyznanie płatności jest dobrowolne i stanowi uprawnienie, nie zaś obowiązek producenta rolnego. Postępowanie w sprawach dotyczących płatności jest sformalizowane. Oświadczenia woli wnioskodawcy składane są na formularzu, a organ jest związany danymi wskazanymi we wniosku. Nie ma on natomiast obowiązku, ani też uprawnienia do zastępowania skarżącego i rozszerzającego interpretowania wniosków wywodząc z nich żądania w nich niewskazane. To bowiem do rolnika, a nie do organu należy decyzja o które płatności w stosunku do jakich działek się ubiega. Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie wniosku przerzucać na organ administracji publicznej.

Podobnie należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Powyższych wymagań postawione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa materialnego nie spełniają. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 24 ust. 4 rozporządzenia 809/2014 poprzez jego błędną wykładnię wskazując na rozbieżności pomiędzy wynikami kontroli z kwietnia 2018 r. oraz z września i listopada 2017 r. (zarzut z pkt II.1), naruszenie art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2014 poprzez stwierdzenie, że występuje różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną (zarzut z pkt II.2) oraz art. 13 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 poprzez stwierdzenie, że w sprawie zachodzi konieczność pomniejszenia płatności na skutek złożenia zmiany do wniosku po upływie terminów do składania wniosków o płatność (zarzut z pkt II.3).

W tym zakresie wskazać należy, że zarzut z pkt II. 1 skargi kasacyjnej w żadnym zakresie nie wskazuje na czym miała polegać błędna wykładnia art. 24 ust. 4 rozporządzenia 809/2014 dokonana przez sąd pierwszej instancji. Skarżąca nie tylko nie wskazała na czym miało polegać błędne rozumienie art. 24 ust. 4 rozporządzenia 809/2014, czy też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tegoż przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez sąd pierwszej instancji. Wskazać wręcz należy, że skarżąca kasacyjnie w tym zakresie kwestionuje ocenę wiarygodności dowodu w postaci raportu z kontroli z 17 kwietnia 2018 r., w porównaniu z raportami z września i listopada 2017 r. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11).

Z kolei zarzuty z pkt II.2 i II.3 petitum skargi kasacyjnej nie poddają się kontroli NSA, bowiem nie zawierają wskazania, czy naruszenie wskazanych przepisów rozporządzenia 640/2014 dotyczą błędnej wykładni czy też ich niewłaściwego zastosowania.

Dlatego też omawiane zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie mogły zostać uznane za uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz reprezentowanie organu na rozprawie (480 zł).