Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 5/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 397/22 w sprawie ze skargi G.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 31 stycznia 2022 r. nr SKO.405.ŚR.163.78.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 397/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi sprawy ze skargi G.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 31 stycznia 2022 r. nr SKO.405.ŚR.163.78.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy D. z dnia 8 października 2021 r. nr GOPS.5222.21.2021 (k. 50, 51-55v akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej Kolegium lub skarżący kasacyjnie), reprezentowane przez r. pr. A.C., zaskarżając wyrok II SA/Rz 397/22 całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. "2022 poz. 2000", dalej kpa) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zachodzi potrzeba oceny możliwości sprawowania opieki przez małżonkę F.R. – J.R. na podstawie dokumentacji medycznej i wszelkich innych okoliczności wskazujących na obiektywny brak możliwości zapewnienia przez żonę niezbędnej opieki swemu mężowi, w sytuacji gdy takie ustalenia faktyczne nie mogą mieć miejsca z uwagi na brak znaczenia prawnego tego zagadnienia w kontrolowanej sprawie - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa;

2. prawa materialnego: art. 17 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. "2020 poz. 111", dalej uśr) przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji tego procesu uznanie, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a uśr okoliczność, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a limine nie przesądza o odmowie przyznania świadczenia innym osobom obowiązanym do alimentacji - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Kolegium wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz Skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów poniesionych przed Sądem I instancji; zrzekło się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 64-67v akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 i 3 ppsa).

Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Autor skargi kasacyjnej jako wzorce kontroli wskazał art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu Dz.U. z "2020 r. poz. 111", mimo że ów jednolity tekst ustawy o świadczeniach rodzinnych wszedł w życie dnia 24 stycznia 2020 r. i obowiązywał bez zmian do dnia 13 kwietnia 2020 r. - uwaga NSA), gdy tymczasem w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa o świadczeniach rodzinnych obowiązywała w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730; z 2021 r. poz. 1162, 1379, 1481, 1981, 2105 i 2270. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego obowiązywała w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zm. poz. 1491; z 2020 r. poz. 2320, zm. z 2021 r. poz. 2052), a jej jednolity tekst (Dz.U. "2022 poz. 2000") wszedł w życie dnia 27 września 2022 r. Mimo tych niestaranności, zarzuty te nadawały się do rozpoznania.

W niniejszej sprawie Kolegium zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie funkcję zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd I instancji wadliwie zastosował wskazane materialnoprawne wzorce kontroli, to dopuścił się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zbadał zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców kontroli z pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020 poz. 111; zm. z 2018 r. poz. 730; z 2021 r. poz. 1162, 1379, 1481, 1981, 2105 i 2270) okazał się niezasadny.

Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 uśr).

Skarżący kasacyjnie zarzucił błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z ust. 1 uśr przez uznanie, że brak legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji, o ile tylko na podstawie dostępnej dokumentacji lekarskiej oraz wywiadu środowiskowego zostanie ustalone, że taki współmałżonek ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie realnie i efektywnie sprawować opieki - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywał także: art. 17 ust. 1 i 1a; art. 16 ust. 1 i 2 pkt 3 uśr; art. 23, 27, art. 617 "SI" [winno być "§ 1" - uw. NSA] oraz art. 128 i n., art. 130 i 132 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359, dalej kro; s. 3-4, 8 skargi kasacyjnej). Przywołał także uchwałę siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 ([ONSAiWSA 2023/1/2, dalej uchwała I OPS 2/22; s. 6 skargi kasacyjnej).

Poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął następującą uchwałę: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." (sentencja uchwały I OPS 2/22).

Sąd I instancji podniósł, że w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr pojawiają się różne stanowiska, jednak Sąd w składzie niniejszym trafnie opowiedział się za stanowiskiem, w świetle którego koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Zakłada to konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Wąskie, językowe rozumienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jest sprzeczne z takimi wartościami. Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej (art. 18 [Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej] Konstytucja RP). Negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, rozumiana w sposób językowy, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Jeśli stan zdrowia obojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać. Potwierdza to, w świetle orzecznictwa sądowego, analiza treści art. 71 [ust. 1 - uw. NSA] Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia tego przepisu kłóci się z treścią art. 32 [ust. 1 - uw. NSA] Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, winny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji RP). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powołanej normie konstytucyjnej. Przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia należy dojść do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr (wyrok NSA z 8.7. 2022 r. I OSK 1750/21 i powołane w jego uzasadnieniu inne orzeczenia NSA i Trybunału Konstytucyjnego).

Sąd I instancji przytoczył ustawową definicję znacznego stopnia niepełnosprawności, wskazując, że "[...] oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, [...] e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników." (art. 3 pkt 21 uśr).

Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 uśr). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2 uśr). Treść powyższego wskazuje, że zrównane są w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) i osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, a cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności bądź wieku.

Określony wiek jest cechą osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji również na gruncie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291 ze zm., dalej uerFUS). "Dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4." (art. 75 ust. 1 uerFUS).

W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573, zm. [poz. 1981 - uw. NSA], dalej urz), niezdolność do samodzielnej egzystencji jest elementem definicji znacznego stopnia niepełnosprawności. Niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 urz).

Sąd I instancji trafnie podniósł, że ustawodawca uznał w istocie, że ukończenie 75 lat życia równoznaczne jest z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Wiąże się to zapewne ze świadomością, że osoba w takim właśnie wieku ma już statystycznie dużo mniejszą niż wcześniej sprawność organizmu, co przekłada się z kolei na trudności w wykonywaniu przez nią czynności opiekuńczych wobec osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym.

Brak zdolności do samodzielnej egzystencji osoby z powodu osiągnięcia wieku 75 lat świadczy co najmniej o trudnościach w sprawowaniu opieki nad członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Domniemanie braku zdolności do samodzielnej egzystencji osoby z powodu osiągnięcia przez nią wieku 75 lat prowadzi do konieczności zbadania, czy jest ona faktycznie zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem (s. 8-10 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 397/22).

W treści sentencji uchwały I OPS 2/22, wiążącej dla innych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego, poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie odniósł się do art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 uśr; zagadnienie to nie zostało także rozważone w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22.

Skład siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w pogłębionym uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 wyraził w szczególności pogląd, że "W ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 uśr, każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok NSA z 23.6.2020 r., I OSK 237/20; B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa [Wolters Kluwer] 2021, art. 17 [, s. 427, akapit 2 i przypis 112 - uw. Składu orzekającego w sprawie I OSK 5/23]). Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a uśr nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16a ust. 8 pkt 1 [lit.] d uśr). To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej." (pkt VII.1 uzasadnienia uchwały I OPS 2/22, ONSAiWSA 2023/1/2 s. 56-57).

Zdaniem Składu orzekającego w sprawie I OSK 5/23, nawet przy zachowaniu szczególnej ostrożności (pkt V uzasadnienia uchwały I OPS 2/22, ONSAiWSA 2023/1/2 s. 53), rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 3 uśr, prowadzi w kontrolowanej sprawie do absurdalnych z punktu widzenia społecznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia i pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP), prowadząc do niesprawiedliwych i nieakceptowanych z uwagi na aksjologiczne założenia Konstytucji RP, rezultatów.

Przeciwko tej ocenie nie przemawia rezultat wykładni systemowej wewnętrznej - w tym aspekcie nie rozważony w uchwale I OPS 2/22, ani przedstawiona w uzasadnieniu Uchwały historia zmian legislacyjnych (pkt II, III.1, III.2, IV, IV.1, IV.2, VI uzasadnienia uchwały I OPS 2/22; ONSAiWSA 2023/1/2/s. 42-44, 44-46, 46-48, 49-51, 56). W istocie bowiem niektóre zmiany legislacyjne wprowadzane były z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5.12.2013 r. - Dz.U. z 2013 poz. 1557), którym Trybunał uznał art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Do dziś ustawodawca nie wykonał wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13. Komunikat "od ponad 5 lat zamieszczony" na stronie internetowej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej; pismo Tomasza Wardacha Naczelnika Wydziału Świadczeń Rodzinnych Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej [bez daty dziennej - uw. Składu orzekającego w sprawie I OSK 5/23] października 2020 r. nr DSR-IV.810.329.2020.GJ do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Białej Podlaskiej (art. 106 § 4 ppsa) oraz skutki kontroli Wojewody Pomorskiego wiosną 2018 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Sopocie, nie stanowiły wykonania wyroku K 38/13. Ustawodawca realizował poszczególne wyroki jedynie w części (w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że "wprowadzenie z dniem 14.10.2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi rozwiązanie zbieżne [zatem nie w pełni zgodne - uw. zgłaszającego zdanie odrębne] ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie" (pkt IV uzasadnienia uchwały I OPS 2/22; ONSAiWSA 2023/1/2/s. 47).

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

To stanowisko doktryny aprobuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W punkcie 4.3. uzasadnienia uchwały 7 Sędziów z 17.2.2020 r. II FPS 4/19 (ONSAiWSA 2020/5/60 s. 18-19) NSA wskazał, że powyższą interpretację wspiera wykładnia prokonstytucyjna art. 21 ust. 1 pkt 131 w zw. z art. 21 ust. 25 updof. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z 2.4.2012 r. II FPS 3/11 (pkt 6.4 i 6.5 uzasadnienia uchwały), odnoszącej się również do ulgi mieszkaniowej, można wskazać, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie SN z 26.4.2007 r. I KPZ 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007/5/18; postanowienie NSA z 9.4.2009 r. II FSK 1885/07; wyroki NSA z: 19.11.2008 r. II FSK 976/08; 2.2.2010 r. II FSK 1319/08; 2.3. 2010 r. II FSK 1553/08; oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, [LexisNexis] Warszawa 2010, s. 291 i n. [uw. 527-530; Wolters Kluwer 2017, s. 255-257, uw. 528-531; uw. Składu orzekającego w sprawie I OSK 5/23], L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83).

Należy podkreślić, że "jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji", na co trafnie wskazuje Maciej Zieliński w ww. publikacjach nowszych, niż przywołane w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 (ONSAiWSA 2023/1/2/s. 52-53), a ustawa o świadczeniach rodzinnych, mimo kolejnych nowelizacji, nie jest rezultatem poprawnej legislacji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych doczekała się największej liczby wyroków Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzających naruszenie konkretnych wzorców kontroli zawartych w Konstytucji RP. Wykładnia w art. 17 ust. 1 pkt 3 uśr uwzględniająca zasady wyrażone w art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Dokonując wykładni art. 17 ust. 1, 1a, 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 3 uśr należy mieć także na uwadze utrwalone stanowisko Trybunału, który uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wybranie spośród osób obowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup bliskich i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP (wyrok TK z 18.7.2008 r. P 27/07, OTK-A 2008/6/107, dalej wyrok P 27/07). Istotne jest spostrzeżenie Trybunału, wielokrotnie przywoływane w orzecznictwie Sądów administracyjnych, że samo świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Wyznacza to cele, które spełnia świadczenie pielęgnacyjne, stanowiąc jednocześnie wyznacznik interpretacyjny przepisów uśr (w szczególności wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 15.11.2006 r. P 23/05, OTK-A 2006/10/151; P 27/07; 22.7.2008 r. P 41/07, OTK-A 2008/6/109, oceniające zgodność ówczesnych przepisów z ww. wzorcami kontroli). Należy zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej.

Nadal na rozpoznanie Trybunału Konstytucyjnego oczekują sprawy SK 22/22, SK 50/22; SK 87/22, SK 99/22, SK 73/24. Postanowieniem z 23 lipca 2024 r. Ts 86/23 Trybunał Konstytucyjny nadał skardze dalszy bieg skardze konstytucyjnej.

Skład poszerzony wskazał: "Przepis art. 18 Konstytucji RP stanowi w szczególności, że rodzina znajduje się pod opieką i ochroną Rzeczypospolitej. Przepis ten, pod względem jego prawnego charakteru, kwalifikowany jest jako "norma programowa", która nie tworzy samodzielnie praw podmiotowych, wyznacza natomiast cele i zadania władzy publicznej. Przepis ten stanowi równolegle element aksjologii konstytucyjnej i z tego powodu wyrażone w nim wartości wymagają uwzględnienia przy wykładni zarówno innych przepisów Konstytucji, jak i przepisów innych aktów prawnych (L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. [L. Garlicki,] M. Zubik, Warszawa 2016, art. 18, teza 4 [s. 490-491]). Jak przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18.05.2005 r., K 16/04, art. 18 Konstytucji RP "jest wyrazem tej samej aksjologii, która inspirowała treść art. 71". Zgodnie z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców." (pkt VII.3 uzasadnienia uchwały I OPS 2/22; ONSAiWSA 2023/1/2/s. 60-61).

Model i sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, polegający na kontroli działalności administracji publicznej, jest zakotwiczony konstytucyjnie (art. 175 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Wyraża się on w wielokrotnie powoływanym w judykaturze i piśmiennictwie stwierdzeniu, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, toteż nie mogą być tutaj brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej (np. wyrok NSA z 6.12.2011 r. I FSK 243/11). Obecnie nie ulega wątpliwości, że "słuszność i celowość wchodzą w zakres pojęcia prawa, a zatem kontrola pod względem zgodności z prawem nie zawsze może być sztucznie oddzielana od ‘argumentów natury słusznościowej i celowościowej’. Skoro legalność znaczy tyle co zgodność z prawem, to treści tego kryterium należy poszukiwać w pojęciu prawa, a właściwie systemu prawa, który składa się z norm postępowania. Wśród nich można wyróżnić normy programowe (zadaniowe; T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r. s. 108, 111-113), czyli zawierające obowiązek realizacji pewnego celu w granicach prawnych i faktycznych możliwości. W administracji publicznej cele działania mają szczególne znaczenie. Administracja nie realizuje własnych celów, ale cele zadane jej przez ustawodawcę, które mają moc normatywną i wiążą podczas stosowania prawa" (D. Gregorczyk, Legalność jako kryterium sądowej kontroli decyzji administracyjnych, Wolters Kluwer 2018, s. 15-16). W praktyce granice pomiędzy legalnością a celowością bywają płynne. W założeniu każde działanie organu powinno być i legalne i celowe. Naruszenie celu regulacji będzie zarazem działaniem niezgodnym z prawem, czyli działaniem nielegalnym. Stąd też pojawia się koncepcja "legalności celu", która próbuje pogodzić te dwie wartości (J. Zimmermann, Aksjomaty sądownictwa administracyjnego, Wolters Kluwer 2020, s. 150-151, uw. 4). W rezultacie ocena legalności aktu nie zawsze może i powinna abstrahować od oceny jego celowości, chociaż w kontrolowanej sprawie kryterium to nie było uwzględniane.

Art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2Konstytucji RP stanowią istotną podstawę prawidłowości wykładni art. 17 ust. 1, 1a, 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 3 uśr. Wzgląd na zasadę pomocniczości, wyrażoną w Preambule Konstytucji RP (L. Garlicki, M. Derlatka w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016 r., t. I, s. 34-35, uw. 16 do Preambuły), wiąże się z tym, że państwo nie powinno przejmować na siebie zadań, które z powodzeniem może wykonać sama rodzina. Ma zaś jej pomagać tam, gdzie ona sobie nie radzi (J. Kroszel, Rodzina, Społeczeństwo. Gospodarka rynkowa, Opole 1995, s. 38 - aprobowane przez B. Banaszaka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 7-8, nb 8 do Preambuły; s. 152, nb 8 do art. 18). Naruszałoby zasadę pomocniczości takie rozumienie art. 17 ust. 1, 1a, 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 3 uśr, które prowadziłoby do pozbawienia rodziny realnej pomocy państwa w sytuacji konieczności opieki nad jednym z małżonków legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy współmałżonek takim orzeczeniem się nie legitymuje, lecz spełnia przesłanki art. 16 ust. 1 i 2 pkt 3 uśr, a z uwagi na wiek i choroby obiektywnie nie może sprawować stałej i efektywnej opieki nad małżonkiem niepełnosprawnym w stopniu znacznym, a opiekę taką faktycznie sprawuje nad obojgiem rodziców członek rodziny spełniający przesłanki z art. 17 ust. 1 uśr.

Skład orzekający w sprawie I OSK 5/23 podkreśla, że w realiach kontrolowanej sprawy, wykładnia prawa prezentowana w skardze kasacyjnej skutkowałaby tym, że żaden z członków rodziny, wymagającej wsparcia świadczeniem pielęgnacyjnym nie uzyskałby koniecznego wsparcia - w szczególności syn podopiecznego i jego współmałżonki - mimo że to syn jest jedynym członkiem rodziny, na którym ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny, który realnie i prawidłowo opiekuje się ciężko chorym ojcem i tylko on może się ojcem opiekować.

Należy zauważyć, że nie ma przeszkód, by art. 18 Konstytucji RP stanowił samoistną podstawę oceny konstytucyjności w konkretnej bądź abstrakcyjnej kontroli norm, bo unormowania ustawowe, które przekreślałyby istniejący system ochrony i opieki rodzinnych, można - tylko z tego powodu - uznawać za niezgodne z Konstytucją (zwłaszcza wyrok TK z 23.6.2008 r. P 18/06). W praktyce zdarzają się orzeczenia TK stwierdzające niezgodność z art. 18, zawsze przy równoległym stwierdzeniu niezgodności z innymi (innym) przepisami konstytucyjnymi (np. wyroki: K 8/03; K 16/04, P 18/06; wyrok z 22.7.2008 r. P 41/07; L. Garlicki - op. cit., s. 491, uw. 4 do art. 18). Z tej przyczyny art. 18 Konstytucji RP winien być uwzględniony przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 uśr.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny przywołał postanowienie z 25.05.2010 r., P 38/09 i postanowienie z 1.06.2010 r., S 1/10 (ONSAiWSA 2023/1/2/s. 45, 47), jednakże wyprowadził z obu tych postanowień inne wnioski, niźli wynikało to z intencji Trybunału Konstytucyjnego.

Postanowieniem z 25 maja 2010 r. P 38/09 (OTK-A 2010/5/53), Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie na skutek pytania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy: "czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP". W uzasadnieniu postanowienia P 38/09 Trybunał przedstawił zmiany regulacji prawnej materii istotnej dla rozstrzygnięcia także kontrolowanej sprawy i poddał analizie orzecznictwo organów administracji publicznej i Sądów administracyjnych, orzekających tych sprawach, w okresie od 1.9.2005 r. do 1.6.2010 r.

Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr ("Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli...2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim,") został wprowadzony do ustawy o świadczeniach 1 września 2005 r. przez art. 27 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz. 732 ze zm.). Była ona zawarta w rządowym projekcie tej ustawy (druk sejmowy nr 3393/IV kadencja), a w toku prac legislacyjnych została tylko przeredagowana (pierwotnie jednolity znowelizowany art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach został w drugim czytaniu na wniosek posłów podzielony na dalsze jednostki redakcyjne - litery). W uzasadnieniu projektu ustawy o zaliczce wskazano, że celem proponowanej zmiany było ograniczenie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ponieważ "w takiej sytuacji tworzy się nowa rodzina i obowiązek wsparcia i pomocy przejmuje małżonek" (druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16). Rozwiązanie to nie było przedmiotem dyskusji podczas prac parlamentarnych (ani na poziomie komisji, ani też w trakcie czytań na posiedzeniach plenarnych).

Marszałek Sejmu w swym stanowisku wskazał, że 23 marca 2009 r. do Sejmu VI kadencji wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja), w którym proponowane jest uchylenie zaskarżonej regulacji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego projektu ustawy, przepis ten winien zostać wykreślony, ponieważ "pozbawia osoby sprawujące opiekę prawa do świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy obydwoje z małżonków wymagają opieki osoby trzeciej, ze względu na podeszły wiek i całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Ponadto zapis ten pozbawiony jest logiki, gdyż rozwód małżonków i dalsze życie we wspólnym gospodarstwie domowym, dają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych i eliminują ten negatywny, ustawowy warunek. A o omijanie prawa nikomu chyba nie chodzi" (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja, s. 7 uzasadnienia projektu ustawy).

Od dnia wejścia w życie (tj. od 1 września 2005 r.) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr był wielokrotnie stosowany zarówno przez organy administracji, uprawnione do podejmowania decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i sądy administracyjne.

Na tym pierwszym poziomie dominowała jego literalna (językowa) wykładnia, zgodnie z którą pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim było - automatycznie i w każdym wypadku - traktowane jako podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (np. M. Januszewska, Chory nie może być żonaty, "Rzeczpospolita" z 11 lutego 2010 r.; M. Kozerawska, Chcesz opiekować się mężem? Musisz się z nim rozwieść, "Gazeta Wyborcza" z 4 lutego 2010 r. i decyzje administracyjne badane w powołanych niżej orzeczeniach).

Analiza orzeczeń opublikowanych w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w okresie od wejścia w życie wyroku P 27/07 (tj. 31 lipca 2008 r.) do dnia 1 czerwca 2010 r. (wydania postanowienia S 1/10) prowadzi do wniosku, że zarówno wojewódzkie sądy administracyjne (dalej WSA), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) dokonywały wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przede wszystkim na tle dwu rodzajów stanów faktycznych: 1. świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej; 2. świadczenia pielęgnacyjnego dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, przy czym jego oboje rodzice są osobami niepełnosprawnymi.

W obu obszarach orzecznictwo jest zróżnicowanie: stosunkowo rzadko sądy administracyjne opowiadały się za literalną (ściśle językową) wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, najczęściej jednak zwracały uwagę na konieczność przyznania pierwszeństwa jego wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej i orzekały uchylenie zaskarżonych decyzji. Proporcje między tymi rodzajami wykładni kształtują się w zbliżony sposób na tle obu rodzajów wymienionych wyżej sytuacji - wykładnia literalna stosowana jest średnio w co czwartym orzeczeniu.

Przy rozpatrywaniu skarg na decyzje w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem wykładnię prokonstytucyjną zastosowano w jedenastu orzeczeniach (wyroki: WSA w Łodzi z 6.11.2008 r. II SA/Łd 814/08; WSA w Olsztynie z: 11.9.2009 r. II SA/Ol 748/09 i 6.10.2009 r. II SA/Ol 747/09; WSA w Bydgoszczy z 14.10.2009 r. II SA/Bd 718/09; WSA w Białymstoku z 20.10.2009 r. II SA/Bk 546/09; WSA w Poznaniu z 6.11.2009 r. II SA/Po 513/09; WSA w Rzeszowie z 16.12.2009 r. II SA/Rz 467/09; WSA w Szczecinie z 17.2.2010 r. II SA/Sz 947/09; WSA w Warszawie z: 4.3.2009 r. I SA/Wa 7/09; 10.3.2010 r. VIII SA/Wa 671/09 i NSA z 26.2.2009 r. I OSK 533/08), a literalną w trzech orzeczeniach (wyroki: WSA w Bydgoszczy z 18.2.2009 r. II SA/Bd 47/09; WSA w Lublinie z 12.2.2009 r. II SA/Lu 847/08; WSA w Opolu z 29.9.2009 r. II SA/Op 219/09). W sprawie świadczeń w związku z opieką nad ojcem lub matką, wykładnia prokonstytucyjna została zastosowana w sześciu orzeczeniach (wyroki WSA w Olsztynie z: 11.3.2009 r. II SA/Ol 60/09; 11.3.2009 r. II SA/Ol 61/09; 6.5.2009 r. II SA/Ol 386/09; wyrok WSA w Krakowie z 22.3.2010 r. III SA/Kr 1236/09; NSA z 7.12.2009 r. I OSK 722/09 - oddalający skargę kasacyjną od powołanego wyroku II SA/Ol 61/09; NSA z 7.12.2009 r. I OSK 723/09 - oddalający skargę kasacyjną od powołanego wyroku II SA/Ol 60/09), a literalna w dwu (wyroki: WSA w Bydgoszczy z 19.8.2009 r. II SA/Bd 502/09; WSA w Krakowie z 4.11.2009 r. III SA/Kr 649/09 - nieprawomocny; wyroki niepublikowane, dostępne w internetowej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; uzasadnienie postanowienia P 38/09).

Mając na uwadze prawomocne wyroki WSA w Olsztynie: II SA/Ol 60/09, II SA/Ol 61/09 i II SA/Ol 386/09 i wyroki NSA: I OSK 722/09 i I OSK 723/09, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym Sądu pytającego. We wskazanych orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały bowiem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Trybunału, nic nie stoi na przeszkodzie, by metodologia ta została wykorzystana także w sprawie zawisłej przed pytającym Sądem. Nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał (uzasadnienie postanowień: P 38/09 i S 1/10 Trybunału Konstytucyjnego).

Kryterium wprowadzone do art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nie było przy tym przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego po zmianie brzmienia przepisów (pkt IV.2 uzasadnienia uchwały I OPS 2/22; ONSAiWSA 2023/1/2/s. 50). Zdaniem Składu orzekającego w sprawie I OSK 5/23, kontrolowana sprawa (podobnie jak szereg innych) tym bardziej przemawia za preferowaną przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniach: P 38/09 i S 1/10 wykładnią prokonstytucyjną. Za takową opowiedział się także Prokurator Prokuratury Krajowej w piśmie z 19 sierpnia 2022 r. (pkt III uzasadnienia uchwały I OPS 2/22; ONSAiWSA 2023/1/2/s. 40/41).

Mimo zmiany stanu prawnego, nadal aktualne pozostaje stanowisko Marszałka Sejmu wskazujące, że 23 marca 2009 r. do Sejmu VI kadencji wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja), w którym proponowane jest uchylenie zaskarżonej regulacji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego projektu ustawy [z 2009 r. - uw. Składu orzekającego w sprawie I OSK 5/23], przepis ten winien zostać wykreślony, ponieważ "pozbawia osoby sprawujące opiekę prawa do świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy obydwoje z małżonków wymagają opieki osoby trzeciej, ze względu na podeszły wiek i całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Ponadto zapis ten pozbawiony jest logiki, gdyż rozwód małżonków i dalsze życie we wspólnym gospodarstwie domowym, dają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych i eliminują ten negatywny, ustawowy warunek. A o omijanie prawa nikomu chyba nie chodzi" (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja, s. 7 uzasadnienia projektu ustawy). W kontrolowanej sprawie aktualność tej uwagi (zakotwiczonej w aksjologii konstytucyjnej - art. 18 Konstytucji RP) jawi się tym wyraźniej. Gdyby bowiem małżonkowie się rozwiedli (co nikomu nie służy - najbardziej zaś szkodzi samym małżonkom, którzy przeżyli ze sobą dziesiątki lat, bowiem tak dawno "złożyli nową rodzinę"), art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a in princ. uśr w ogóle nie mógłby być rozważany.

Ponad trzynaście lat po wydaniu postanowień: P 38/09 i S 1/10, sytuacja osób wymagających opieki znacząco się pogorszyła (Magda Jaros, Oddam matkę w dobre ręce. Cała prawda o domach opieki, Wydawnictwo Harde 2023). W XIX i XX w. w Polsce często poeci czy pisarze potrafili ująć istotę kondycji społecznej (Cyprian Kamil Norwid, Krzysztof Kamil Baczyński, Stefan Żeromski). W początkach XXI w. zdarza się to rzetelnym dziennikarzom (przywołane publikacje M. Januszewskiej; M. Kozerawskiej, M. Jaros).

Skład orzekający w sprawie I OSK 5/23 uważa, że koniecznym jest w jednoznacznych sytuacjach (o czym świadczą dokonane przez Sąd I instancji na podstawie zebranych dowodów; k. 3-6, 9, 12, 20, 21 akt administracyjnych; k. 11-20v akt sądowych), dokonywać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 uśr w zw. z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP.

Nie można pominąć, że dojrzały, ciężko schorowany, niepełnosprawny w stopniu znacznym mężczyzna, po amputacji nogi, poruszający się na wózku inwalidzkim lub o kulach, który stale potrzebuje pomocy przy wszelkich czynnościach życiowych (oświadczenia wnioskodawcy z: 10 i 28 września 2021 r., 4 października 2021 r.; cz. IX wywiadu środowiskowego z 28 września 2021 r. - k. 9-9c, 5 akt Wójta), z przyczyn oczywistych nie może oczekiwać realnej pomocy od chorej, blisko 75-letniej żony.

Realnie tylko skarżący, był jedyną osobą udzielającą stałej i koniecznej pomocy w codziennej egzystencji obojgu rodzicom. Jest to wprost sytuacja, o której w uzasadnieniu projektu (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja) wskazywano na konieczność wykreślenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w ówczesnym brzmieniu, podnosząc "pozbawia [ów przepis] osoby sprawujące opiekę prawa do świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy obydwoje z małżonków wymagają opieki osoby trzeciej, ze względu na podeszły wiek i całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji". Z uwagi na upływ 13 lat (od dnia 23 marca 2009 r. - wpłynięcia projektu do Sejmu), z uwagi na błyskawicznie postępujące starzenie się społeczeństwa i doświadczenia pandemii (w wielu DPS w okresie pandemii Covid-19 brakowało osób sprawujących opiekę nad podopiecznymi), należy mieć na uwadze, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730; z 2021 r. poz. 1162, 1379, 1481, 1981, 2105 i 2270) w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a uśr prowadzi do rezultatu rażąco naruszającego aksjologię Konstytucji RP, wyrażoną w art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. Zagadnienie to, rozważane w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 (punkt VII.3, ONSAiWSA 2023/1/2, s. 61), w obliczu niniejszej sprawy, wymaga odmiennej oceny.

Wykładnią zgodną z Konstytucją RP okazała się wykładnia systemowa, w której ratio legis przepisu odszukano przez odwołanie się do przepisów Konstytucji [...] Jeżeli sąd stosuje wykładnię zgodną z Konstytucją, to nie może w jej rezultacie odmówić zastosowania istniejącego przepisu ustawy, lecz modyfikuje jego znaczenie tak, by doprowadzić do jego zgodności z Konstytucją (M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H. Beck, Instytut Nauk 2012 Prawnych PAN, Tom 4, s. 410-411, nb 215, 217).

Przełamanie rezultatu wykładni językowej jest powszechnie aprobowane przez doktrynę (M. Kondej, Przełamanie rezultatów wykładni językowej zgodnie z zasadą nadrzędności konstytucji, RPEiS 2019/3/s. 47-48). "[...] biorąc pod uwagę złożoność zjawisk społecznych, nie można oczekiwać, że ustawodawca przewidzi stanowiąc przepis, który ma charakter abstrakcyjny, wszystkie możliwe sytuacje, do których znajdzie on zastosowanie, i tak go doprecyzuje, by rozgraniczał on wszelkie możliwe stany faktyczne. To właśnie proces wykładni służyć powinien weryfikacji, czy zastosowanie normy do konkretnego przypadku daje oczekiwane rezultaty. Stąd [...], niekonstytucyjność rezultatów zastosowania konkretnego przepisu w danych okolicznościach, której z jednej strony nie da się wyeliminować przez wybór spośród oferowanych przez język tekstu prawnego alternatyw interpretacyjnych, a z drugiej - która nie odnosi się do szerszego katalogu przypadków, musi siłą rzeczy być korygowana w procesie stosowania prawa (jego wykładni) przez sądy, a nie w procesie derogacji. Uwzględnienie w procesie wykładni prawa wartości konstytucyjnych jest więc [...] konieczne nie tylko w takim zakresie, w jakim pozwala na to językowe brzmienie tekstu aktu normatywnego, ale również w tych przypadkach, w których rozstrzygnięcie problemu na podstawie literalnie odczytywanego tekstu ustawy prowadziłoby do akceptacji rozstrzygnięcia niesłusznego, niezgodnego z aksjologią ustawodawcy implementowaną do systemu prawnego przez przepisy konstytucji. Możliwość odwołania się w procesie stosowania do wartości postrzegać należy jako swego rodzaju zawór bezpieczeństwa, umożliwiający przeciwdziałanie sytuacji, gdy literalne stosowane prawo staje się źródłem niesprawiedliwości (summum ius, summa iniuria)" (M. Kondej - op. cit., s. 44).

W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 10). Jedną z form wykładni systemowej jest wykładnia dokonywana z uwzględnieniem hierarchii norm prawnych (wykładnia systemowa pionowa), której wyrazem jest wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca dorobek Trybunału Konstytucyjnego (uchwała NSA z 9.12.2013 r. I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014/3/36 - "Bez wątpienia wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.").

O skuteczności stosowania wykładni prokonstytucyjnej świadczą - przykładowo - uchwały NSA w składach poszerzonych: pełnego składu Izby Gospodarczej z 22.6.2011 r. I GPS 1/11, ONSAiWSA 2011/5/93, p.6.4., s. 33; uchwały 7 sędziów z: 10.12.2009 r. I OPS 8/09 ONSAiWSA 2010/2/21; 2.4.2012 r. II FPS 3/11, ONSAiWSA 2012/4/61; 17.2.2020 r. II FPS 4/19, ONSAiWSA 2020/5/60.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 - aż do 31.1.2023 r. bez zmian) obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr); nie definiuje osób, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a in princ. uśr) ani nie określa alimentacji w dalszej kolejności. W tej materii ustawodawca odwołuje się do regulacji zawartych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (w szczególności do art. 617 § 1 i 2, art. 128, art. 129 i art. 132 kro). Brak jest zatem podstaw by zawężać stosowania Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ten sposób, by uznać, że "brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego." (pkt VII.2 uzasadnienia uchwały IOPS 2/22, ONSiWSA 2023/1/2, s. 59). Odwołanie się do art. 132 kro w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548; druk sejmowy VII/724) nie ogranicza się wyłącznie do norm zawartych in principio art. 132 kro, ale obejmuje także normy zawarte in fine tego przepisu. W doktrynie wskazuje się, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z chwilą, gdy wskutek przyczyn w art. 132 kro uprawniony nie może w ogóle uzyskać albo nie może uzyskać na czas środków utrzymania od zobowiązanego w bliższej kolejności. Uzyskanie na czas potrzebnych środków utrzymania jest niemożliwe przede wszystkim wtedy, gdy nie jest znane miejsce pobytu zobowiązanego w dalszej kolejności. Posiłkowy obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje także wtedy, gdy jest znane miejsce pobytu zobowiązanego w bliższej kolejności, jego zaś poziom życia wskazuje na istnienie możliwości wywiązywania się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, jednakże źródła jego dochodów są tak trudne do ustalenia, że egzekucja nie rokuje widoków powodzenia (K. Pietrzykowski w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1069-1072, nb 1, 3, 6, 12, 15, 16).

Istota opieki nad osobą niepełnosprawną nie dotyczy co do zasady dostarczania środków pieniężnych, a polega przede wszystkim na wykonywaniu stale i niezawodnie czynności opiekuńczych (przykładowo - czynności karmienia, podawania leków, wizyt w toalecie, kąpania etc.). Najistotniejsze, jak uczy doświadczenie życiowe, jest wspólne spędzanie czasu, rozmowa, czasami trzymanie niepełnosprawnego za rękę, czytanie mu książek, wspólne śpiewanie - bo to decyduje o woli życia osoby niepełnosprawnej. Tylko art. 132 in medio i in fine kro przynosi odpowiedź na pytanie, kto jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentowania w drodze czynności opiekuńczych.

W kontrolowanej sprawie to właśnie skarżący stanowi realne oparcie dla podopiecznego i współmałżonki podopiecznego.

Ostateczną decyzją z dnia 23 października 2018 r. nr SKO-405/R/1459/2018 (dalej decyzja z 23 października 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) i art. 17 uśr (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952) uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy D. z 28 września 2018 r. i przyznało G.R. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem F.R. od 1 sierpnia 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, Kolegium stwierdziło: "[...] nie ulega wątpliwości, iż Pani J.R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. [...] ze względu na swój wiek i choroby (leczy się na kręgosłup, jest po zabiegu ginekologicznym) sama wymaga opieki. Nie jest zatem w stanie zapewnić efektywnej opieki swojemu mężowi. Tym samym skoro żona Pana F.R. wymaga opieki odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wywodzona wyłącznie wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr odczytana być musi jako rażąco niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa (s. 5 decyzji z 23 października 2018 r.; k. 21-27 akt sądowych). Brak jest uzasadnionej przyczyny by organy administracji publicznej odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 kpa).

Skoro zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730; z 2021 r. poz. 1162, 1379, 1481, 1981, 2105 i 2270) okazał się niezasadny, przeto nie doszło do nadużycia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni spoczywa nie tylko na sądach, ale i na organach administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; M. Kondej – op. cit., s. 50).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zm. poz. 1491; z 2020 r. poz. 2320, zm. z 2021 r. poz. 2052). W szczególności Sąd I instancji rozstrzygnął w granicach sprawy (art. 134 § 1 ppsa), a trafnie dostrzegłszy naruszenie norm dopełniania (art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa), słusznie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa.

Skarżący kasacyjnie nietrafnie przyjmuje, że "gdyby zastosować się do wytycznych Sądu I instancji, organy administracji byłyby zmuszone kwestionować ważność aktualnego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności" (s. 8 skargi kasacyjnej). W istocie wymóg ustalenia, że dana osoba legitymuje się "orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" dotyczy jedynie podopiecznego (art. 17 ust. 1 uśr - część przepisu po myślniku). Osoba, która legitymowałaby się "orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", byłaby wyłączona z grona osób, o których mowa w [art. 17] ust. 1 pkt 4 uśr (ust. 1a punkty: 1) in fine; 2) in fine; 3) in fine. Ustawodawca uznał bowiem, że to osoba legitymująca się "orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", jest niezdolna do sprawowania opieki nad inną osobą, legitymującą się "orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Gdyby oboje małżonkowie legitymowali się "orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", wówczas osoba sprawująca opiekę nad obojgiem, mogłaby wnosić o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką na obojgiem rodziców (co w kontrolowanej sprawie nie ma miejsca).

Przy właściwej, prokonstytucyjnej wykładni przesłanki z art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a uśr, brak jest podstaw do wykluczenia ustalenia w postępowaniu administracyjnym, czy współmałżonek osoby, legitymującej się "orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", z innych przyczyn (w szczególności złego zdrowia współmałżonka), jest niezdolny do rzeczywistego i stałego wypełniania obowiązków opiekuńczych. Organ administracji może dokonać takich ustaleń w szczególności na podstawie dokumentacji medycznej, a nawet opinii biegłego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 84 § 1 kpa). Takie dowody nie służą podważeniu orzeczeń zespołów do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, orzekających na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.), bowiem od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do rejonowego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 177 in princ. Konstytucji RP). Postępowanie przed organem administracji w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne służy jedynie ustaleniu, czy współmałżonek z przyczyn zdrowotnych lub innych jest zdolny do rzeczywistego i stałego wypełniania obowiązków opiekuńczych nad małżonkiem legitymującym się "orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Pewne schorzenia np. uniemożliwiają dźwigania ciężko chorego współmałżonka, tym bardziej gdy podopieczny ma amputowaną kończynę dolną. Uszło uwagi skarżącego kasacyjnie, że w orzeczeniach z: 16 września 2010 r.; 20 października 2021 r. i 3 grudnia 2021 r., brak jakichkolwiek odniesień do choroby neurologicznej czy ginekologicznej współmałżonki podopiecznego, a przywołany jest wyłącznie symbol 05-R - dysfunkcja narządu ruchu (k. 11-20v akt sądowych; 3,6, 21-20v akt Kolegium).

Organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiąże wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów, które wnioskodawca przedłożył Sądowi I instancji, a nie przedłożył w postępowaniu przed organami administracji publicznej, w tym zażąda zaświadczenia od lekarza neurologa w języku polskim (k. 12 akt sądowych), ze wskazaniem, czy rozpoznane schorzenia uniemożliwiają opiekę nad ciężko chorym mężem, uwzględniwszy stan zdrowia i wagę męża.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.