Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1525/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. c i pkt 3, art. 22 ust. 3, art. 26 ust. 3 art. 30 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 288/19 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r. nr 1401-IOC.48.76.2018.1 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz T. Sp. z o.o. Sp. k. w W. 1767 (jeden tysiąc siedemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 288/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. (dalej: spółka, strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: Dyrektor IAS, DIAS) z 21 grudnia 2018 r. z 21 grudnia 2018 r. nr 1401-IOC.48.76.2018.1 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w ustawie o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Funkcjonariusze Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie (dalej: MUC-S) przeprowadzili 28 maja 2018 r. na drodze krajowej nr 12 w Radomiu, kontrolę samochodu ciężarowego marki SCANIA o nr rej. [...] z naczepą o nr rej. [...] (cysterna przystosowana do przewozu paliwa). Przewoźnikiem była spółka. W wyniku kontroli zgłoszenia SENT[...], w którym zadeklarowano przewóz 13.700 l oleju napędowego (CN 2710), stwierdzono rozbieżności dotyczące środków transportu, gdyż w zgłoszeniu jako nr rej środka transportu podano [...], podczas gdy towar był przewożony ciągnikiem samochodowym nr rej. [...]z naczepą o nr rej. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania Naczelnik MUC-S decyzją z 26 września 2018 r. Naczelnik UC-S nałożył na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości 5.000 zł za naruszenie art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r. poz. 708 z późn. zm.; dalej: ustawa SENT).

W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki, DIAS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Naczelnika MUC-S. Stwierdził, że ustalony stan faktyczny sprawy i ocena prawna zawarta w decyzji organu I instancji nie budziły wątpliwości.

Analizując cele działania systemu SENT (art. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 i 2 ustawy SENT), obowiązki przewoźnika związane z uzupełnieniem zgłoszenia do ww. systemu przed rozpoczęciem przejazdu (art. 5 ust. 4 ustawy SENT) za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych Skarbowo – Celnych (art. 9 ustawy SENT) i odnosząc to do ustaleń kontroli, potwierdził prawidłowość nałożenia na spółkę kary pieniężnej 5.000 zł na mocy art. 22 ust. 2 ustawy SENT, skoro przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia o dane wymagane przez art. 5 ust. 4 (tutaj: pkt 3) ww. aktu. Dyrektor IAS jednocześnie stwierdził, że uzupełnienie zgłoszenia po ujawnieniu nieprawidłowości przez kontrolujących, nie zwalnia strony z odpowiedzialności za naruszenie przepisów.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się spełnienia przesłanek, uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary, określonych w art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT, stwierdzając, że spółka nie wykazała istnienia ważnego interesu strony lub interesu publicznego, który legitymowałby organ do odstąpienia od nałożenia kary. Spółka nie przedstawiła natomiast żadnej innej dokumentacji świadczącej o wystąpieniu przesłanek wynikających z ww. przepisów. Okoliczności takiej nie stanowiła również niezamierzona omyłka, na którą powoływała strona. Nieuzupełnienie zgłoszenia nie było też nadzwyczajną okolicznością, nie powstało bowiem w związku ze szczególnymi zdarzeniami, niezależnymi od sposobu postępowania przewoźnika, ale było bezpośrednią konsekwencją działania przewoźnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi spółki na wyżej opisaną decyzję, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), uznał, że jest niezasadna i skargę oddalił.

Przyjął, że kara pieniężna będąca przedmiotem sporu została zasadnie wymierzona, gdyż stan faktyczny nie był sporny i nie był kwestionowany przez skarżącą. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy SENT systemowi monitorowania przewozu podlega przewóz towarów objętych pozycją CN 2710, a z art. 5 ust. 1 ww. aktu wynika obowiązek przesłania zgłoszenia przewozu towaru do rejestru przez podmiot wysyłający towar, przed rozpoczęciem przewozu towarów rozpoczynającego się na terytorium kraju, uzyskania numeru referencyjnego dla tego zgłoszenia i przekazania tego numeru przewoźnikowi, który z kolei, na mocy art. 5 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy powinien uzupełnić zgłoszenie przed rozpoczęciem przewozu towaru po drodze publicznej o dane wskazane w art. 5 ust. 4 pkt 1 ww. aktu, w tym o dane numerów rejestracyjnych środka transportu (art. 5 ust. 4 pkt 1 lit c).

Brak uzupełnienia zgłoszenia w wspomniane dane skutkuje nałożeniem na przewoźnika kary pieniężnej 5.000 zł na mocy art. 22 ust. 2 ustawy SENT. Przy czym na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy SENT odpowiedzialność za naruszenie obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów ciąży na wysyłającym, odbierającym, przewoźniku i kierującym środkiem transportu.

W ocenie WSA podnoszone przez skarżącą przyczyny braku zawinienia w pominięciu uzupełnienia zgłoszeń przewozu o ww. dane, prawidłowo zostały ocenione przez organy, jako nie dające podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Skoro każdy ze wskazanych wyżej podmiotów ponosi odpowiedzialność w zakresie wynikającym z przepisów tej ustawy i samo niedochowanie przez te podmioty nałożonych obowiązków ustawowych zagrożone jest obligatoryjnymi karami pieniężnymi, to każdy profesjonalny uczestnik przewozu towarów powinien zapoznać się z aktualnymi przepisami w tym zakresie oraz wykonywać je w sposób niewadliwy. Sąd podkreślił, że z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynikał, że nieuchronność, katalog i wysokość kar miały przede wszystkim oddziaływać prewencyjne na podmioty, dokonujące przewozu towarów. Sankcjami zostali objęci wszyscy uczestnicy dokonywanego przewozu podlegającego systemowi monitorowania, a wysokość kar została uzależniona od ich roli i obowiązków na nich nałożonych. System kar z uwagi na sposób ich wymierzania, jest czytelny, łatwy do stosowania i przejrzysty, a kara jest wysoka, aby niedopełnienie obowiązku rejestracji, uzupełniania i aktualizacji wpisów było dla podmiotów "nieopłacalne".

Nie miał więc znaczenia fakt, czy naruszenie ustawy było skutkiem błędu, omyłki, czy działania przyczyn zewnętrznych, czy to zgłoszenie zostało niezwłocznie po wykryciu błędu zaktualizowane.

Sąd podkreślił, że nałożenie kary jest obligatoryjne, a tym samym organy nie mogą uznaniowo oceniać okoliczności każdego przypadku naruszenia przepisów, w tym również ewentualnego wystąpienia ryzyka uszczuplenia wpływów do budżetu państwa.

Za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia art. 30 ust. 4 ustawy SENT, gdyż naruszenie zostało stwierdzone w trakcie kontroli drogowej, a nie w trakcie innego postępowania, o którym mowa w art. 30 tego aktu, tj. postępowania podatkowego, kontroli podatkowej lub kontroli celno – skarbowej.

Odnosząc się do kwestii możliwości odstąpienia od nałożenia na stronę kary pieniężnej w oparciu o art. 22 ust. 3 (w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym) w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT (o ile odstąpienie nie stanowi pomocy publicznej albo gdy stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, albo stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4), Sąd I instancji wyjaśnił, że organy obu instancji rozważyły argumentację skarżącej i doszły o słusznego wniosku, że podnoszone przez stronę okoliczności niewpisania do zgłoszenia danych dotyczących właściwych numerów rejestracyjnych środka transportu nie mogły być uznane za przesłanki objęte ww. uregulowaniami. Sąd też podkreślił, że w toku postępowania spółka, mimo wezwania organu (pismo z 27 sierpnia 2018 r.) nie przedstawiła żadnych dokumentów określających jej sytuację ekonomiczno – finansową bądź że uiszczenie przez nią kary pieniężnej byłoby sprzeczne z interesem publicznym ocenianym z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy, jak i obowiązek przestrzegania przepisów prawa przez dłużników publicznoprawnych.

Sąd stanął na stanowisku, że zwolnienie z kary jest uzasadnione jedynie w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i niezależnych od jej postępowania.

Sąd uznał również za niezasadne zarzuty podnoszące naruszenie wskazanych przepisów O.p., gdyż organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a uzasadnienie zawierało szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ oraz odnosiło się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Oceny Sądu nie zmieniły również zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając to orzeczenie w całości. Zarzuciła wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przepisów:

1) art. 30 ust. 4 ustawy SENT, art. 12 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1539; dalej: ustawa zmieniająca z 10.05.2018 r.) przez odmowę zastosowania tego przepisu, podczas gdy ma on zastosowanie do wszystkich niezakończonych postępowań do dnia 14 czerwca 2018 r. i prowadzenie przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a w konsekwencji pominięcie faktu, że nie wszczyna się postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej w takiej właśnie sytuacji, z jaką ma się do czynienia w sprawie niniejszej;

2) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1, 2 i 5 w związku z art. 8 ust. 1, art. 5 ust. 4 ustawy SENT poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą spółkę kary, mimo iż nie było ku temu podstaw;

3) art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego niezastosowanie, a które to przepisy mógł i powinien organ zastosować z urzędu, gdyż ziściły się wszystkie przesłanki do ich zastosowania, a organ kompletnie pominął podnoszone fakty i okoliczności, które w jednoznaczny sposób potwierdzały, że zaistniała sytuacja nie miała wpływu na prawidłowość zgłoszenia, jak i nie pozwalała stwierdzić, że skarżąca nie dopełniła obowiązków wynikających z w/w ustawy, a zachodził ważny interes publiczny w odstąpieniu od nałożenia kary;

4) art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292; dalej: Pr.przeds.) przez dokonanie wykładni przepisów i rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść skarżącego jako przedsiębiorcy, tak by nałożyć na niego możliwie wysoką karę;

5) art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej – zasady proporcjonalności – przejawiającym się niewspółmiernością zastosowanych środków (kary) względem celu, jaki ma osiągnąć ustawa SENT i nieuwzględnieniem innych mniej uciążliwych dla strony rozwiązań przewidzianych przez tę ustawę;

II. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez odmowę ich zastosowania wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. następujące przepisy:

a) art. 8 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania i w konsekwencji przeprowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób niepogłębiający zaufanie do organów Państwa i w sposób pomijający konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego;

b) art. 77 § 1 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania, przejawiająca się brakiem rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, o czym szczegółowo poniżej w uzasadnieniu skargi,

a które to naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez odmowę jego zastosowania wskutek niedostrzeżenia przez Sąd, iż organy obu instancji naruszyły ww. przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, co z kolei było wynikiem błędnego przyjęcia, że zaskarżone decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy z ww. względów jest odwrotnie, albowiem ma się do czynienia z naruszeniem całego szeregu przepisów prawa, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, że Sąd I instancji winien był skargę uwzględnić.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie od Dyrektora IAS kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżąca powołała argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 13 lutego 2023 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1

(W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 14 kwietnia 2023 r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a. Dlatego kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny czy narusza on przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Przypomniana zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi oznacza, że Sąd ten nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie, a także nie może poddać merytorycznej ocenie wadliwie postawionych zarzutów, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja przynajmniej na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2121/21 i powołana tam uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; opubl. podobnie jak i inne cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocenę zasadności zarzutów stawianych Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej należy poprzedzić uwagą, że w myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i/albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie z podniesionych zarzutów są trafne.

W pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 4 ustawy SENT, art. 12 ustawy zmieniającej z 10.05.2018 r., zgłoszonego w pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej. Przyjęcie ich zastosowania przepisów oznaczałoby, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - jak kontrolowane - nie powinno było być wszczęte. Należy jednak zauważyć, że kontrola (drogowa), będąca podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary na podstawie ustawy SENT, została przeprowadzona 28 maja 2018 r., a postępowanie w sprawie nałożenia kary w związku z nieuzupełnieniem danych w rejestrze zgłoszeń Naczelnik MUC-S wszczął postanowieniem z 16 sierpnia 2018r. W okresie między ww. kontrolą a wydaniem ww. postanowienia weszły w życie dwie nowelizacje ustawy SENT, gdy chodzi o brzmienie art. 30 tego aktu: w dniu 14 czerwca 2018 r. - ustawa zmieniająca z 10.05.2018 r. (Dz. U. poz. 1039) i 10 sierpnia 2018 r. - ustawa z dnia 15 czerwca 2018r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. poz. 1539; dalej: ustawa zmieniająca z 15.06.2018 r.).

Ustawa zmieniająca z 10.05.2018 r. w art. 1 pkt 30 nadała nową treść art. 30 ustawy SENT, m.in. wprowadzając ust. 4 i 5:

"4. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 (to jest w przypadku naruszeń podlegających zgodnie z ustawą karze pieniężnej) ustalono, że nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, nie wszczyna się postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej.

5. Przepisu ust. 4 nie stosuje się do przewoźników."

Z kolei art. 12 ustawy zmieniającej z 10.05.2018 r. stanowił, że do postępowań w sprawie nałożenia kar pieniężnych wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wydaniem decyzji ostatecznej stosuje się art. 24 ust. 1a i art. 30 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy SENT w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W przypadku gdy ustalono, że nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, postępowania te umarza się. Jak wspomniano, te zmienione przepisy ustawy SENT weszły w życie 14 czerwca 2018 r. zgodnie z art. 21 ustawy zmieniającej z 10.05.2018 r. W tej sytuacji, mimo że kontrola miała miejsce 28 maja 2018 r., ale postępowanie wszczęto 16 sierpnia 2018 r., przepis art. 12 ustawy zmieniającej z 10.05.2018 r. nie miał zastosowania w sprawie.

Natomiast przepis art. 30 ustawy SENT w nowym brzmieniu (zmienionym dodatkowo przez art. 1 pkt 12 ustawy zmieniającej z 15,06.2018 r.) był obowiązujący, gdyż przepisy przejściowe obu ustaw zmieniających sytuacji, jak ta, która wystąpiła w kontrolowanej sprawie, nie regulowały.

Należy przy tym zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo podał publikator, gdy chodzi o ustawę zmieniającą z 10.05.2018 r., gdyż powołał Dz.U. poz. 1539, w którym opublikowano ustawę zmieniającą z 15.06.2018 r. Jednak ta pomyłka autora skargi kasacyjnej co do oznaczenia Dziennika Ustaw nie stanowiła przeszkody do odniesienia się do jego zarzutów jako dotyczących przepisów ustawy zmieniającej z 10.05.2018 r.

Natomiast znaczenie miał art. 14 ustawy zmieniającej z 10.05.2018 r., w którym wskazano, że do naruszeń obowiązków, o których mowa w 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3 ustawy SENT w brzmieniu dotychczasowym, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 22 ust. 2 ustawy SENT w brzmieniu dotychczasowym, czyli stosowało się kary wobec przewoźników w wymiarze dotychczasowym (5.000 zł), a nie w wymiarze podwyższonym na skutej nowelizacji (do 10.000 zł).

Niezależnie od powyższego, jak słusznie zauważył Sąd I instancji podzielając pogląd organu, przepis art. 30 ust. 4 ustawy SENT nie miał zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Jak wynikało z pkt 6 protokołu kontroli przeprowadzono kontrolę dokumentów kierowcy, pojazdu i towaru oraz przeprowadzono analizę zgłoszenia SENT[...], a jako podstawę sporządzenia protokołu kontroli powołano art. 13 ust. 7 ustawy SENT (W przypadku: stwierdzenia nieprawidłowości w toku kontroli lub na żądanie kontrolowanego (pkt 1), pobrania próbki towaru (pkt 2), nałożenia zamknięć urzędowych (pkt 3) - kontrolujący sporządza protokół). Kierowca podpisał ww. protokół bez zastrzeżeń.

W orzecznictwie utrwaliło się, że kontrola przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy SENT nie jest kontrolą celno-skarbową w rozumieniu przepisów Działu V, Rozdział 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, do której stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej (art. 94 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy KAS), do czego prowadzi analiza porównania obu ustaw. Zakres kontroli przewozu towarów, sprowadzający się do sprawdzenia przestrzegania wskazanych enumeratywnie obowiązków, w pełni odpowiada zakresowi przedmiotowemu ustawy SENT, który obejmuje reguły funkcjonowania systemu monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, jak też konkretyzację obowiązków podmiotów uczestniczących w drogowym i kolejowym przewozie towarów oraz podmiotów dokonujących obrotu paliwami opałowymi; a nadto określenie zasad odpowiedzialności za naruszenie obowiązków związanych z drogowym i kolejowym przewozem towarów oraz z obrotem paliwami opałowymi (art. 1 pkt 1, 1a i 2 tej ustawy), por. wyrok NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 111/22 i przeprowadzona w nim analiza orzecznictwa NSA w tym zakresie.

Nie była to więc kontrola oparta na art. 30 ust. 1 ustawy SENT w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy KAS. Ponadto kontrola dotyczyła przewoźnika i nawet w przypadku kontroli o charakterze opisanym w art. 30 ust. 1 ustawy SENT, ust. 4 tego art. nie miał zastosowania na mocy ust. 5 pkt 1 tego samego art. Dlatego kwestia, że nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego nie miała w tej sytuacji znaczenia.

Za niezasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt I.2) petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 22 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1, 2, 5 w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy SENT.

Nie budzi wątpliwości, że według art. 5 ust. 4 ustawy SENT w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie m.in. o numery rejestracyjne środka transportu (pkt 3). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji powołał art. 5 ust. 4 ustawy SENT - wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przewozu do systemu SENT o dane określone tym przepisem, tj. wpisanie nieprawidłowych danych dotyczących numeru rejestracyjnego środka transportu. Słusznie WSA zauważył, że w przypadku przewozu o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy SENT wynika z art. 5 ust. 4 tej ustawy obowiązek przewoźnika uzupełnienia, przed rozpoczęciem przewozu towaru, zgłoszenia m. in. o numery rejestracyjne środka transportu. Jednakże WSA nieprawidłowo jako podstawę obowiązku powołał art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. c) ustawy SENT, gdyż takie brzmienie przepisowi art. 5 ust. 4 tego aktu nadała ustawa zmieniająca z 10.05.2018 r., a tutaj miał zastosowanie art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy SENT (w dacie incydentu mającej jeszcze tytuł: "Ustawa o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów"), nakładający identyczny obowiązek na przewoźnika.

W rozpoznawanej sprawie przewożony był towar zaklasyfikowany do kodu CN 2710, podlegający zgłoszeniu do systemu SENT. Zatem na przewoźniku spoczywał obowiązek uzupełnienia dokumentu SENT o te dane, tym bardziej, że jest podmiotem profesjonalnie trudniącym się przewozem drogowym, a nadto ustawa SENT nałożyła obowiązki związane ze zgłoszeniami do systemu, a w konsekwencji i odpowiedzialność za naruszenie tego obowiązku na podmiot wysyłający, podmiot odbierający i przewoźnika, kierującego środkiem transportu (art. 1 pkt 2 ustawy SENT).

Jeżeli więc spółka nie uzupełniła zgłoszenia o wymagane numery rejestracyjne środka transportu, to oznaczało, że niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy, naruszyła art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy SENT i - co do zasady - powinno to skutkować nałożeniem kary pieniężnej przewidzianej w ustawie SENT, m.in. na podstawie art. 22 ust. 2 (jeżeli nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy SENT).

Nie można podzielić argumentacji skarżącej, że uzupełnienie danych zawartych w zgłoszeniu podczas przeprowadzanej kontroli powinno być traktowane jako aktualizacja na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy SENT. Przepis ten stanowi, że podmiot wysyłający, podmiot odbierający oraz przewoźnik są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim był zobowiązany do ich zgłoszenia", należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o zakres zgłoszenia, tj. że dane w momencie rozpoczęcia przewozu będą zgodne ze stanem faktycznym (por. wyroki NSA z: 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1893/21; 22 października 2020 r., sygn. akt 499/20).

Jak słusznie zauważyła skarżąca, cel regulacji zawartej w art. 5 ust. 4 ustawy SENT odpowiada celowi ustawy, którym jest ochrona legalnego handlu towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwienie walki z "szarą strefą" oraz ograniczenie poziomu uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach. Jednak nie przedstawiła przekonującej argumentacji, że obowiązek podania w zgłoszeniu prawidłowych numerów rejestracyjnych pojazdu jest z zasady drobną techniczną nieprawidłowością, skoro ustawodawca wskazał wprost na obowiązek podania w zgłoszeniu określonych przepisem danych, których brak podlega karze na mocy art. 22 ust. 2 ww. aktu, a ponadto według art. 24 ust. 1a ustawy SENT, dodanego na mocy art. 1 pkt 26 ustawy zmieniającej z 10.05.2018 r., nieprawidłowości w podaniu numeru rejestracyjnego pojazdu w pewnych okolicznościach nie zostały przez ustawodawcę potraktowane jako oczywisty błąd (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 338/19).

Postępowanie zaś przeprowadziły właściwe organy, wydały decyzje i w zakresie nieuregulowanym ustawą SENT stosowały przepisy O.p., których naruszenia skarżąca nie podnosiła. Nie doszło więc do naruszenia art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy SENT.

Nieprawidłowo natomiast skonstruowany został zarzut ujęty w pkt I.4) petitum skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 10 i art. 11 Prawa przedsiębiorców

(Dz. U. poz. 646 z późn. zm.). Z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć m.in. wskazanie konkretnych przepisów prawa, które są zaskarżone ww. skargą. W przypadku, gdy większa jednostka redakcyjna dzieli się na jednostki mniejsze, autor skargi kasacyjnej powinien podać dokładnie, który przepis czyni przedmiotem zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z 16 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 702/22; 9 lutego 2023 r. sygn. akt III FSK 1643/21; 21 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 2106/21). Każdy z powołanych wyżej art. 10 i art. 11 Prawa przedsiębiorców składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a spółka ani w zarzucie, ani w jego uzasadnieniu nie sprecyzowała, naruszenia których jednostek redakcyjnych zarzut dotyczy.

Odrębną od wykładni obowiązków przewoźnika (art. 5 ustawy SENT) jest kwestia zasadności nałożenia kary za naruszenie tych obowiązków - na podstawie art. 22 ust. 2 powołanej ustawy i możliwości odstąpienia od jej nałożenia w sytuacji opisanej art. 22 ust. 3, zwłaszcza w przypadku uzasadnionym interesem publicznym, co zostało objęte zarzutem sformułowanym w pkt I.3) petitum skargi kasacyjnej. O ile w samym zarzucie skarżąca podniosła niezastosowanie art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT, to mając na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej (s. 7-11), którego cel określa art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a i w którym przedstawiła interpretację spornego przepisu, należało przyjąć, że skarżąca kasacyjnie podważała także wykładnię art. 22 ust. 3 ustawy SENT, przyjętą przez organy i zaakceptowaną przez WSA.

Odnosząc się do ww. zarzutu, należy wyjaśnić, że w myśl art. 22 ust. 2 ustawy SENT, gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną 5.000 zł. Jednakże na mocy art. 22 ust. 3 ustawy SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3 tego aktu.

Sąd odwoławczy, odmiennie niż Sąd I instancji, stoi na stanowisku, że odstąpienie od nałożenia kary pozostawiono uznaniu administracyjnemu, skoro ustawodawca przewidział, że organ "może" odstąpić od nałożenia kary i wskazano jednocześnie przesłanki ustawowe odstąpienia: ważny interes podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interes publiczny. Organ ma więc możliwość wyboru jednego z przewidzianych przez ustawodawcę rodzajów rozstrzygnięcia: nałożenia kary albo odstąpienia od nałożenia kary. Wprowadzona przez ustawodawcę w art. 22 ust. 3 ustawy SENT instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem łagodzenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Odpowiednikiem odstąpienia od nałożenia kary jest w prawie karnym instytucja darowania kary (P. Gensikowski, Odstąpienie od wymierzenia kary w polskim prawie karnym, Warszawa 2011). Wymaga ono uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa, a następnie – przy niezmienionej negatywnej ocenie popełnionego czynu – stwierdzenia niecelowości ukarania sprawcy (L. Gardocki, Prawo karne, Warszawa 2017, s. 189). Analogiczny charakter przypisać należy odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej (A. Krawczyk w: Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 971).

Konstruując przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, jak: ważny interes przewoźnika i interes publiczny, ustawodawca odwołuje się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, organ administracji i sąd stosujący prawo, nie mają prawa do swobodnego określania ich treści, lecz zobowiązane są do odszukania optymalnych treści wyrażających ich istotę. Treść klauzul generalnych nie może bowiem być wypełniona w sposób dowolny.

Nadanie właściwej treści pojęciu "interesu publicznego", stanowiącemu przesłankę uzasadniającą odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie SENT, wymaga jego rozważenia w szerszym kontekście, a mianowicie uwzględnienia współczesnej nasilającej się tendencji przenikania prawa karnego do prawa administracyjnego (por. m.in. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). W ostatnim czasie można mówić wręcz o nadużywaniu przez prawodawcę sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych, których dolegliwość bywa często znacząco większa aniżeli w przypadku odpowiedzialności karnej za przestępstwo lub wykroczenie. W przypadku administracyjnych kar pieniężnych budzi zastrzeżenia określanie ich przez prawodawcę w sposób bezwzględnie oznaczony, jak np. w art. 22 ust. 2 ustawy SENT. Ograniczenie w ten sposób władzy dyskrecjonalnej organów wymierzających administracyjne kary pieniężne oznacza w praktyce ograniczenie możliwości wymierzenia kary pozostającej w odpowiedniej proporcji do okoliczności zaistniałego przypadku, a w szczególności wagi popełnionego czynu.

Zasada proporcjonalności przewidziana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa, a więc musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. M. Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, w: Z. Duniewska, A. Rabiega-Przyłęcka i M. Stahl (red.), Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, Warszawa 2019, s. 112-127). Właściwe odczytanie przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT klauzuli interesu publicznego, powinno więc nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Wymaga więc każdorazowego rozważenia, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia. Jeżeli sankcja jest nadmierna, tzn. dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu, to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2023 r. o sygn. akt: II GSK 520/22, II GSK 684/22; 7 czerwca 2022 r. o sygn. akt: II GSK 171/19, II GSK 182/19, II GSK 338/19, II GSK 339/19; 14 października 2021 r. o sygn. akt: II GSK 947/21, II GSK 1260/21; 30 sierpnia 2022 r., o sygn. akt: II GSK 1185/19, II GSK 489/19, II GSK 649/19, II GSK 284/19).

Wykładnia art. 22 ust. 3 ustawy SENT uwzględniać powinna reguły celowościowe i funkcjonalne. Sprzeczny z interesem publicznym jest automatyzm w działaniu organów administracji, polegający na nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które co do zasady działają zgodnie z prawem, a które w zgłoszeniu SENT popełniły błędy lub omyłki, obwarowane karą pieniężną, będące w okolicznościach sprawy nieistotne.

Zdaniem NSA w niniejszej sprawie WSA powielił błąd organów i dokonał błędnej wykładni będącego przesłanką odstąpienia od nałożenia na podmiot zobowiązany kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT pojęcia "interesu publicznego", ograniczając ją jedynie do zasad konstytucyjnych, takich jak: powszechny obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Sąd ten wskazał, że pojęcie to winno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, wyeliminowanie sytuacji, gdy skutkiem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy oraz niedopuszczalność przerzucania odpowiedzialności finansowej przewoźnika na budżet Państwa, a więc pośrednio na wszystkich obywateli za niewypełnienie przez niego swoich ustawowych obowiązków. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przy wykładni pojęcia "interes publiczny" należy wziąć pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, jednakże nie można stracić z pola widzenia celu, jaki przyświecał ustawodawcy we wprowadzeniu ustawy SENT.

Z tego powodu nie jest prawidłowe odczytywanie użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT pojęcia "interes publiczny" z powołaniem się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 67a i art. 67b O.p. (por. wyroki NSA z: 19 listopada 2020 r., sygn. II GSK 916/20; 19 lutego 2021 r., sygn. II GSK 1353/20), co uczynił WSA pośrednio, aprobując stanowisko organów odwołujących się do ww. uregulowań. Zupełnie inne są bowiem cele regulacji podatkowych spełniających funkcje fiskalne, a inne są cele regulacji wprowadzających sankcje administracyjne. Kary przewidziane w ustawie SENT nie mają charakteru fiskalnego, lecz przede wszystkim prewencyjny. Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika (co podnosiły organy, WSA oraz skarżąca spółka), że ma ona na celu chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (druk sejmowy VIII.1244).

Zatem ustawodawca nie zamierzał zwiększać dochodów budżetu państwa przez nakładanie kar na podmioty działające w sposób legalny, które dopuściły się uchybień formalnych lub oczywistych omyłek. Przy ocenie, czy za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej przemawia interes publiczny, należy uwzględnić, czy podmiot odpowiedzialny za naruszenie prowadził działalność zgodną z prawem i czy w związku z tym naruszeniem doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków. Nie leży bowiem w interesie publicznym nakładanie na przewoźnika dolegliwej kary pieniężnej tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, jeżeli uchybienia te nie tylko nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości uszczuplenia dochodów podatkowych, ale nawet nie stwarzały ryzyka takiego uszczuplenia (por. wyroki NSA z: 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20; 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 790/20; 19 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1353/20).

Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można więc pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących i jego konsekwencji (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20). Pojęcie interesu publicznego, określonego w przepisach ustawy SENT, należy rozumieć szerzej niż tylko jako przestrzeganie prawa poprzez realizację nałożonych obowiązków. Obejmuje ono bowiem takie elementy jak: proporcjonalność danej kary, stosunek kar nałożonych za przewozy dokonywane w tym samym czasie tym samym transportem do dochodu przewoźnika z tych przewozów, ustalenie, czy stwierdzone uchybienia stwarzają realne zagrożenia interesów Skarbu Państwa, czy są dokonywane w ramach oszustwa czy też innych przestępstw, czy nałożenie kary pieniężnej na stronę miało charakter prewencyjny i dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów.

Natomiast w odniesieniu do przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT drugiej z przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary tj. "ważnego interesu przewoźnika", należy podzielić przyjmowany w orzecznictwie pogląd, że użycie przez ustawodawcę słowa "ważny", oznaczającego posiadanie dużego znaczenia, akcentuje wyjątkowy charakter tego interesu, a więc wiąże się z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności, które mogą go uzasadniać. Ważnego interesu przewoźnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Niewątpliwie nadzwyczajne, losowe sytuacje jak utrata możliwości wywiązania się z zobowiązań, utrata możliwości zarobkowania, trudności finansowe, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin skutkujące brakiem możliwości uregulowania nałożonej kary, przesądzają o wystąpieniu ważnego interesu przewoźnika (por.m.in. wyroki NSA z: 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 338/19 i II GSK 339/19; 25 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 13/22). Jednocześnie należy zauważyć, że o ile w zarzucie spółka zgłaszała brak zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT w całości, to w uzasadnieniu jego skupiła się na elemencie "interesu publicznego", stopniując go, wbrew zapisom ww. przepisu.

W ocenie NSA w niniejszej sprawie organy dokonały błędnej, zawężającej wykładni pojęcia interesu publicznego, co następnie nieprawidłowo zaakceptował WSA. Przy ocenie przesłanki interesu publicznego Sąd nie uwzględnił bowiem opisanych powyżej kryteriów i błędnie zaakceptował stanowisko DIAS, że przesłanka ta powinna być oceniana w sposób zawężający, uwzględniający przede wszystkim interes Skarbu Państwa i dotyczyć jedynie sytuacji nadzwyczajnych.

Akceptacja przez WSA takiego działania organów, wynikająca z pominięcia rezultatu prawidłowej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT, narusza normę prawną zawartą w tym przepisie, prowadząc do sprzeczności z wymogami kreowania zaufania obywateli do organów państwa. Nie można bowiem utożsamiać interesu publicznego z nakładaniem na działającego legalnie przewoźnika dolegliwej kary pieniężnej tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on uchybienia, jeżeli rzeczywiście było tylko formalne, a nie zamierzone i jeżeli nie stanowiło realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa, i niezwłocznie zostało usunięte w całości lub w znacznej części.

Przyjęta przez organy i zaakceptowana przez WSA wykładnia prowadzi do ograniczenia, a nawet wykluczenia stosowania przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT instytucji odstąpienia od nałożenia kary, czego nie można uznać za zgodne z celem ustawodawcy, który tę instytucję do ustawy wprowadził. Przyjęcie stanowiska niemal wyłącznie profiskalnego, akcentującego, że samo wpisanie niewłaściwego numeru rejestracyjnego pojazdu, gdy w obu zgłoszeniach do systemu SENT (objętych kontrolą drogową w dniu 28 maja 2018 r.), dotyczących tego samego przewozu, popełniono ten sam błąd, a dokumenty przewozowe były prawidłowo wypełnione i bez ustalenia, czy był wykonywany i ewentualnie zgłoszony do systemu SENT przewóz towarów, wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy SENT, pojazdem, którego numery rejestracyjne wprowadzono do systemu SENT, nie może usprawiedliwiać niewykonania obowiązków ustawowych i z uwagi na cele ustawy SENT obligowało organ do nałożenia kary, mogłoby bowiem doprowadzić do tego, że w zasadzie każda ulga czy odstępstwo w zapłacie należności publicznoprawnych powstałych wskutek naruszenia przepisów mogłaby być traktowana jako sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi, także art. 2 Konstytucji RP, mimo że została przewidziana przez ustawodawcę. Taka wykładnia w sposób nieuprawniony pomija, że przewidziane w art. 22 ust. 3 ustawy SENT odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji ustalenia, że do naruszenia konkretnych przepisów doszło.

Mając to na uwadze należy zatem uznać, że zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT, zgłoszone w pkt I.3) i I.pkt 5) petitum skargi kasacyjnej, choć zasada proporcjonalności jest zagwarantowana w przepisach krajowych, łącznie z Konstytucją RP.

Wskazana wyżej wykładnia art. 22 ust. 3 ustawy SENT wyznacza zakres ustaleń faktycznych, jakich należało w sprawie dokonać, aby prawidłowo ocenić, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianego w tym przepisie odstąpienia od nałożenia kary. Przesłanki te bowiem powinny być rozpatrywane w relacji do danego przypadku. Obowiązek przeprowadzenia postępowania w tym zakresie spoczywał na organach administracji na podstawie przepisów O.p. w powiązaniu z art. 26 ust. 5 ustawy SENT, odsyłającym w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych do odpowiedniego stosowania przepisów O.p. Dlatego nie było podstaw do stosowania przepisów k.p.a. powołanych w pkt II.1) lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zaskarżone orzeczenie zawierało wszystkie wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy i poddawał się kontroli instancyjnej, co potwierdziła sama skarżąca, zgłaszając szereg merytorycznych zarzutów.

Niezasadne okazały się zarzuty ujęte w pkt II. 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1, podobnie jako art. 151 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały przepisy art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21; 10 lutego 2022r., sygn. akt III OSK 5028/21; 8 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1067/21). Brak powiązania ww. zarzutów przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem innych przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania przed WSA powoduje, że zarzuty te nie mogły zostać uznane za uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku.

W świetle przedstawionej wykładni przesłanek pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, wymienionych w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, a szczególnie przesłanki "interesu publicznego" i mających zastosowanie uregulowań O.p., w ocenie NSA, Sąd I instancji powielił błędne stanowisko Dyrektora IAS, co najmniej przedwczesne, że okoliczności związane ze zgłoszeniem do SENT odmiennego od faktycznego numeru rejestracyjnego pojazdu, które wystąpiły w sprawie, nie były objęte tymi przesłankami.

Dyrektor IAS przedwcześnie, bez poczynienia należytych ustaleń co do okoliczności mających znaczenie z punktu widzenia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, uznał, że przesłanek takich brak.

Dlatego, wobec zasadności zarzutu błędnego pojmowania przesłanek odstąpienia od nałożenia kary z art. 22 ust. 3 ustawy SENT i w konsekwencji przedwczesności oceny co do braku podstaw do zastosowania wskazanego przepisu, zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku należało uznać za usprawiedliwiony w myśl art. 185 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, nawet gdy skarga kasacyjna nie zawiera takiego żądania. Skorzystanie z możliwości reformatoryjnego rozstrzygnięcia, jaką daje powołany przepis, zachodzi w sprawach, w których nie ma konieczności ponownego badania istotnych dla sprawy kwestii przez Sąd I instancji. Taki stan rzeczy, zdaniem składu orzekającego ma miejsce w rozpatrywanym przypadku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne – co do stwierdzonych uchybień przepisom ustawy SENT– są niesporne. Do kontroli zaskarżonych do WSA decyzji w pełni zastosowanie znajdują przy tym przedstawione wyżej rozważania odnośnie do rozumienia i oceny wystąpienia przesłanek z art. 22 ust. 3 ustawy SENT i tym samym co do zakresu okoliczności faktycznych, jakie muszą być poddane ocenie – celem zbadania, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianego tym przepisem odstąpienia od nałożenia kary. Jak wynika z uzasadnienia decyzji DIAS, znalazły się w nich te same uchybienia, które powielił WSA..

Jak już wskazano, prawidłowe zastosowanie art. 22 ust. 3 ustawy SENT wymaga uprzedniego rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością.

Wobec powyższego skargę uznać należało za zasadną.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił również decyzję Dyrektora IAS, która została wydana z opisanym wyżej naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym zakres czynności, które ma ewentualnie do przeprowadzenia DIAS nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 2 O.p.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji przyjmie zaprezentowaną w niniejszym wyroku wykładnię art. 22 ust. 3 ustawy SENT, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie zdeterminowanym tą wykładnią, a następnie oceni, czy w świetle zgromadzonego w ten sposób, rozpatrzonego i ocenionego materiału dowodowego są podstawy do zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT w stosunku do skarżącej spółki.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty postępowania składały się wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata skarbowa za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej za udział w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.