Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 411/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.1 , art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Polskiego [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpoznania wniosku Polskiego [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz Polskiego [...] z siedzibą w [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] kwietnia 2023 r., złożonym drogą poczty elektronicznej, stowarzyszenie zwykłe - Polskie Towarzystwo [...] z siedzibą w [...] (dalej: "PT[...]", "skarżący") zwróciło się do Ministra Spraw Zagranicznych (dalej: "Minister", "organ"), w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), o udostępnienie informacji publicznej obejmującej:

1) skan wszystkich zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, które wydał Konsul RP w [...] w okresie od [...] stycznia 2022 r. do [...] grudnia 2022 r.,

2) informację, na podstawie jakich dokumentów wydano każde ze wskazanych wyżej zaświadczeń.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ, pismem z [...] kwietnia 2023 r. poinformował PT[...], że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wniosek ma charakter ogólny, sprowadzający się do zapytania o udostępnienie "wszystkich zaświadczeń dotyczących zagadnienia". Nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w ramach procedury dostępu do informacji publicznej.

Powołując się na poglądy orzecznictwa, Minister wskazał również, iż "istotą złożenia wniosku o udostępnienie opinii publicznej jest uzyskanie informacji w celu realizacji jawności życia publicznego i kontroli władzy publicznej". Informacja publiczna powinna stwarzać realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a nie służyć gromadzeniu informacji w ramach i na potrzeby działalności statutowej wnioskodawcy. Nie jest informacją publiczną informacja dotycząca stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej w ramach zindywidualizowanego i skonkretyzowanego postępowania administracyjnego.

Pismem z [...] maja 2023 r. PT[...], reprezentowane przez radcę prawnego B.B., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku z [...] kwietnia 2023 r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2, a także art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej w terminie ustawowym zgodnie z żądanym zakresem.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do rozpoznania jego wniosku w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W motywach skargi PT[...], powołując się na poglądy doktryny i judykatury, podniosło w szczególności, iż prawo dostępu do informacji publicznej, po pierwsze, służy realizacji zasady transparentności władz publicznych wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), a po drugie, jest elementem faktycznej kontroli społecznej nad organami władzy publicznej, ponieważ obywatele, żądając udostępnienia informacji, mogą sobie wyrobić stanowisko na temat funkcjonowania instytucji publicznych, a więc ich wiarygodności, profesjonalizmu oraz gospodarności i przez to dokonywać ich racjonalnej oceny.

Skarżący także wskazał, że dokumentem urzędowym jest każdy dokument, który ma jakiekolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje rożnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań. Dodatkową przesłanką zakwalifikowania utrwalonej treści oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zaświadczenie, wydane przez właściwego konsula RP na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, stanowi dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie przewidzianym u.d.i.p.

W ocenie PT[...], błędne jest stanowisko organu, zgodnie z którym treść wniosku nie nadaje się do rozpatrzenia z uwagi na sposób jego sformułowania. Skarżący wnosił o udostępnienie określonej kategorii dokumentów urzędowych - zaświadczeń przewidzianych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, wydanych przez zdefiniowanego we wniosku urzędnika organu w danym okresie czasu. W świetle poglądów orzecznictwa, wniosek PT[...] powinien zostać rozpatrzony przez organ, a rozpatrzenie go nie powinno nastręczać Ministrowi problemów natury semantycznej (tj. niemożności zrozumienia jego treści i ustalenia przedmiotu wniosku).

Zdaniem skarżącego, błędne jest także stanowisko organu, iż wnioskowana informacja publiczna nie nadaje się do wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Przeciwnie - PT[...] przygotowuje aktualnie raport "[...]", w którym przedstawi analizę standardu dowodowego, w oparciu o który wydawane są przez konsulów RP zaświadczenia wskazane w art. 37 ust. 1 ww. ustawy. Powyższy raport zostanie opublikowany na stronie internetowej skarżącego, lecz bez wnioskowanych informacji nie będzie mógł powstać. Wprawdzie wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej prostej, jednak jego poprawna realizacja przez organ jest dla interesu publicznego szczególnie istotna.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie w przypadku nieuzupełnienia przez skarżącego braków formalnych skargi (numeru w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w razie jego braku - numeru identyfikacji podatkowej REGON albo numeru w innym właściwym rejestrze lub ewidencji albo numeru identyfikacji podatkowej strony wnoszącej pismo będącej osobą fizyczną, która nie ma obowiązku wpisu we właściwym rejestrze lub ewidencji, jeżeli jest ona obowiązana do jego posiadania, jak również pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu), a także w przypadku nieuiszczenia przez PT[...] wpisu sądowego od skargi, zaś w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku – organ domagał się oddalenia skargi jako bezzasadnej.

Motywując żądanie oddalenia skargi, organ odnotował, że skarżący w krótkich odstępach czasu złożył analogiczne wnioski o dostęp do informacji publicznej nie tylko w odniesieniu do działalności Konsulatu Generalnego RP w [...], ale też w odniesieniu do kilkudziesięciu innych placówek zagranicznych. Skala działań PT[...] nakazuje, zdaniem Ministra, postawić pytanie, czy w przedmiotowej sprawie (sprawach) nie mamy do czynienia z przekroczeniem granic korzystania z prawa do informacji publicznej.

Ponadto nie można zgodzić się z zarzutem bezczynności, ponieważ organ udzielił PT[...] odpowiedzi na wniosek w formie elektronicznej w dniu [...] kwietnia 2023 r., zaś skarżący w ciągu dwóch miesięcy od dnia sporządzenia tej odpowiedzi w żaden sposób nie odniósł się do stanowiska Ministra, w szczególności nie zakwestionował go ani nie wystąpił z wnioskiem o ponowne udostępnienie informacji publicznej.

W piśmie procesowym z [...] października 2023 r. PT[...] (reprezentowane przez ww. profesjonalnego pełnomocnika) stwierdziło, iż Minister utrudnia sprawowanie funkcji kontrolnej instytucji społeczeństwa obywatelskiego wobec organu administracji publicznej. Przygotowywany przez skarżącego raport przedstawia ocenę spójności standardu dowodowego stosowanego przez konsulów RP w procesie wydawania obywatelom RP zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Rzetelność metodologiczna raportu wymaga, by analiza przeprowadzona przez PT[...] opierała się na danych ze wszystkich konsulatów RP. Skarżący zaznaczył, że praktyka administracyjna konsulów RP w zakresie wydawania zaświadczeń jest niejednolita, co potwierdził sam organ w skierowanej do PT[...] wiadomości elektronicznej z [...] sierpnia 2023 r., stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszego pisma. Polskie środowisko posiadaczy broni ma prawo uzyskać informację jak konsulowie RP wywiązują się z obowiązku nałożonego przez ustawę o broni i amunicji, a dostęp do informacji na temat działalności polskiego państwa w ww. obszarze nie jest przywilejem, lecz konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanym prawem.

Skarżący również podniósł, iż organ nie wykazał żadnej z przesłanek nadużycia prawa do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie. Powołał przy tym liczne orzeczenia sądów administracyjnych odnoszące się do ww. instytucji. Raport opublikowany przez PT[...] będzie służył interesowi publicznemu i poprawie praktyki administracyjnej konsulatów RP w zakresie wydawania zaświadczeń przewidzianych przepisem art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Przygotowanie informacji do udostępnienia przez Ministra zostanie rozłożone na poszczególne placówki konsularne, zatem w niczym nie zaburzy funkcjonowania organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Wobec uzupełnienia przez PT[...] (bez wezwania Sądu) braków formalnych skargi i jej opłacenia brak było podstaw do odrzucenia skargi.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Według przepisów art. 149 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p.

W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, aby uchylić się od zarzutu bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, iż w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może podważyć stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Minister jest więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP statuuje prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast podstawowym zadaniem u.d.i.p. jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną, a działania administracji były jawne i transparentne. Zatem prawo do uzyskania informacji publicznej stanowi emanację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Jak wynika z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo to przysługuje "każdemu", a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Co istotne, gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Kwalifikacja informacji - publiczna bądź nie, nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt lub wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21; z 20 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19; z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/17 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacji publicznej", akcentując, że jest nią każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (vide wyroki NSA: z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06; z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19).

W świetle powyższego uprawniony jest pogląd, iż każda informacja dotycząca spraw załatwianych przez organ administracji publicznej i każdy wydany przez ten organ akt administracyjny jest informacją publiczną. Informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz o zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym publicznej działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (vide wyroki NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 i z 27 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2285/22).

Przedmiot wniosku PT[...] z [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie obejmował po pierwsze, skan wszystkich zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2022 r., poz. 2516 ze zm.; dalej: "u.b.a."), które wydał Konsul RP w [...] (K.) w okresie od [...] stycznia 2022 r. do [...] grudnia 2022 r., a po drugie - informację, na podstawie jakich dokumentów wydano każde z ww. zaświadczeń.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji Ministra, iż ze względu na ogólny charakter ww. wniosku nie mógł on podlegać rozpoznaniu, wskazać trzeba, że wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."), gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Tylko w sytuacji wydania decyzji administracyjnej (o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania), braki formalne wniosku o udostępnienie informacji publicznej (np. w zakresie podpisu wnioskodawcy) powinny być uprzednio usunięte w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. (vide wyroki NSA: z 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2399/16; z 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2621/16; z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1742/18; z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3085/19). Oczywiście minimalnym wymogiem omawianego wniosku jest jasne sformułowanie żądania. Natomiast wnioskodawca nie musi podawać swoich dane osobowych czy adresowych, gdyż może uzyskać ustnie informację publiczną; może też wnioskować o przesłanie jej na poste restante czy na adres skrytki pocztowej. Postępowanie zainicjowane wnioskiem o udzielenie informacji publicznej ma charakter uproszczony i odformalizowany (vide wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 692/18).

Trafne jest stanowisko skarżącego odnośnie klarownego sformułowania wniosku z [...] kwietnia 2023 r. – wskazuje on adresata wniosku, jednoznaczny zakres żądanych informacji, podstawę prawną oraz przedział czasowy zakresu żądania.

Wbrew stanowisku Ministra, przedmiot wniosku stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.b.a., przywóz broni i amunicji z państw niebędących państwami członkowskimi Unii Europejskiej przez obywateli polskich wymaga uprzedniego wydania zaświadczenia przez właściwego konsula RP. Z przepisu tego wynika, że obywatel polski ma obowiązek dysponowania - przed przywozem broni i amunicji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z państwa niebędącego państwem członkowskim Unii Europejskiej - zaświadczeniem właściwego konsula RP. Zaświadczenie to, wydawane przez konsula RP na podstawie art. 34 pkt 9 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1329; dalej: "P.k."), jest dokumentem urzędowym i przysługuje mu domniemanie prawdziwości i zgodności z prawdą (vide Z. R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 46-47). Wzór zaświadczenia stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 lutego 2012 r. w sprawie określenia wzorów zaświadczeń uprawniających do przywozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wywozu z tego terytorium oraz przewozu przez nie broni i amunicji, wzorów zaświadczeń nabycia broni lub amunicji przez cudzoziemców oraz obywateli polskich mających miejsce stałego pobytu za granicą, oraz wzoru zgody na wywóz broni lub amunicji z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r., poz. 213; dalej: "rozp. MSWiA").

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Przepis ten wymienia rodzaje dokumentów urzędowych podlegających udostępnieniu, przy czym zawarty w nim katalog nie ma charakteru zamkniętego. Pojęcie dokumentu urzędowego definiuje art. 6 ust. 2 u.d.i.p., wedle którego dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Jak stanowi art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r., poz. 17), funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Konsul, będący kierownikiem urzędu konsularnego, którego powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw zagranicznych na wniosek dyrektora generalnego służby zagranicznej (art. 10 i art. 12 P.k.), jest więc funkcjonariuszem publicznym.

Podsumowując, należy stwierdzić, że zaświadczenie, wydawane przez konsula RP w trybie art. 37 ust. 1 u.b.a., stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., a zatem posiada walor informacji publicznej. W konsekwencji żądanie udostępnienia skanów zaświadczeń, wydanych w oparciu o ww. przepis, przez Konsula RP w [...] we wskazanym przedziale czasowym jest żądaniem o udostępnienie informacji publicznej i podlega rozpoznaniu w trybie oraz na zasadach określonych w u.d.i.p.

Publiczny charakter posiada także informacja o tym, na podstawie jakich konkretnie dokumentów wydano każde z zaświadczeń będących przedmiotem wniosku. W tym zakresie skarżący domaga się, aby organ wymienił dokumenty (poprzez sporządzenie listy czy też "wypunktowanie"), w oparciu o które procedował w każdej indywidualnej sprawie, zakończonej wydaniem zaświadczenia. Taka "indywidualizacja" żądania wniosku pozostaje bez wpływu na jej kwalifikację jako publicznej. PT[...] nie żąda bowiem udostępnienia konkretnych dokumentów dotyczących indywidualnej sprawy zakończonej wydaniem zaświadczenia, lecz wnosi o udzielenie informacji, z której wynikałoby na podstawie jakich dokumentów zostały wydane poszczególne zaświadczenia. Tak sformułowane żądanie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ odnosi się do sposobu wykonywania przez konsula zadania publicznego określonego w art. 34 pkt 9 P.k.

Argumentując stanowisko, że przedmiot wniosku PT[...] nie jest informacją publiczną, Minister przytoczył w odpowiedzi na wniosek m.in. pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaprezentowany w wyroku z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/GI 912/05, iż "nie jest informacją publiczną informacja dotycząca stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej w ramach zindywidualizowanego i skonkretyzowanego postępowania administracyjnego". Rzecz jednak w tym, że wniosek PT[...] nie dotyczył informacji o prawie (o wykładni czy stosowaniu prawa przez organ administracji publicznej), lecz informacji na temat działalności podmiotu władzy publicznej, polegającej na wykonywaniu jego ustawowych zadań.

W tym kontekście dostrzec również wypada, iż w obowiązującym prawie nie skonkretyzowano dokumentów jakie należy przedłożyć celem uzyskania zaświadczenia przewidzianego w art. 37 ust. 1 u.b.a. - ani przepisy u.b.a. ani przepisy rozp. MSWiA nie wymieniają dokumentów wymaganych do przedstawienia w postępowaniu o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Zaświadczenie to jest bowiem wydawane po ustaleniu określonych faktów, czyli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (art. 102 i nast. P.k.). Dokumenty, w oparciu o które wydaje się zaświadczenie, muszą wynikać z publicznych rejestrów, ewidencji lub zostać przedłożone w postępowaniu i stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.).

Skoro żądana przez skarżącego we wniosku z [...] kwietnia 2023 r. informacja ma walor publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś Minister dokonał błędnej kwalifikacji przedmiotu wniosku i zaniechał (do dnia wyrokowania) rozpoznania go w trybie u.d.i.p., to należało zobowiązać organ do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Minister będzie zobligowany do załatwienia wniosku PT[...] z uwzględnieniem rozważań prawnych zamieszczonych w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku.

Ustosunkowując się do poczynionej przez organ "na marginesie" w odpowiedzi na skargę uwagi w kwestii możliwości uznania sumy informacji prostych (w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów) za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (ze wskazaniem na wyrok tutejszego Sądu z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1947/19), wyjaśnić należy, że na obecnym etapie postępowania Sąd wyłącznie oceniał, czy przedmiotem żądania wniosku jest informacja publiczna, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast obowiązkiem Ministra, rozpoznającego ponownie wniosek skarżącego, będzie kwalifikacja żądanej informacji publicznej jako prostej albo przetworzonej, co z kolei będzie determinowało ewentualne dalsze czynności organu.

Stwierdzając bezczynność Ministra, Sąd uznał, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Stwierdzenie kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w aspekcie stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia ww. przepisu łączy rażące naruszenie prawa z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, zachodzącą w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, a także w przypadku ewidentnego niestosowania przepisów prawa (vide wyroki NSA: z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt Il OSK 151/21; z 27 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 644/21; z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2439/20). Takie okoliczności nie zaistniały jednak w rozpoznawanej sprawie. Bezczynność Ministra nie wynikała z celowego zaniechania czy też z lekceważącego traktowania obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. Dlatego nie można zakwalifikować jej jako rażącej.

W odniesieniu do wyrażonej w odpowiedzi na skargę sugestii organu, że w przedmiotowej sprawie możemy mieć do czynienia z przekroczeniem granic korzystania z prawa do informacji publicznej, Sąd zauważa, iż obywatelskie prawo do informacji publicznej, jako prawo dostępu do wiadomości o sprawach publicznych, jest skorelowane z ciążącym na władzach publicznych oraz podmiotach wykonujących zadania publiczne obowiązkiem rozpoznania wniosku. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej definiuje się jako próbę korzystania z tego uprawnienia dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide wyroki NSA: z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Przepisy u.d.i.p. nie przewidują nadużycia prawa do informacji jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Dlatego należy zachować szczególną ostrożność przy formułowaniu tego rodzaju zarzutu. Zdaniem tutejszego Sądu, powołanie się na nadużycie prawa do informacji powinno być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (vide wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 4371/21 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Jeżeli zatem organ stwierdza, iż celem działania wnioskodawcy nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, ale wyłącznie wywołanie dolegliwości u adresata wniosku i utrudnienie mu funkcjonowania, to winien orzec o nadużyciu prawa do informacji publicznej w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skierowanie w takim przypadku zwykłego pisma do wnioskodawcy jest niewystarczające. Jednakże, jak już wzmiankowano, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku informacyjnego, rola sądu administracyjnego sprowadza się do zweryfikowania, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (co na gruncie niniejszej sprawy było bezsporne) oraz kwalifikacji prawnej informacji objętej wnioskiem.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł, rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.