Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7312/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2133
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych
article: art. 139
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 489/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr SKO.4145.1.21 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 września 2021 r., III SA/Łd 489/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej: Kolegium) z 1 kwietnia 2021 r., nr SKO.4145.1.21, w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Kolegium. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciło Sądowi I instancji:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2133 ze zm.; dalej: u.d.m.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przychód w postaci zadośćuczynienia (wraz z odsetkami) nie stanowi dochodu w rozumieniu powołanego przepisu u.d.m.,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium, uchylając zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Z. (dalej: Wójt) z 3 lutego 2021 r. i orzekając o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, naruszyło wyrażoną art. 139 k.p.a. zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, podczas gdy zakaz ten nie obowiązywał, gdyż decyzja Wójta naruszała prawo w sposób rażący,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego uznania, że decyzje organów administracji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania wskazanych w pkt-ach 1 i 2a podstaw kasacyjnych.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu stwierdzono, że z art. 3 pkt 3 zd. 1 u.d.m. wynika, że za dochód uważa się wszelkie przychody bez jakiegokolwiek ograniczenia tytułu i źródła ich uzyskania, po ich pomniejszeniu o koszty ich uzyskania oraz składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, a jeśli w przypadku określonego przychodu przepisy prawa nie przewidują możliwości odliczenia kosztów jego uzyskania oraz pozostałych wymienionych obciążeń, to kwota tego przychodu odpowiada kwocie dochodu. W ocenie Kolegium, gdyby zamiarem ustawodawcy było takie zdefiniowanie dochodu na potrzeby u.d.m., że obejmuje on wyłącznie te przychody, w przypadku których należy i można odliczyć koszty ich uzyskania oraz składki ubezpieczeniowe, to całkowicie zbędne byłoby zamieszczenie w art. 3 pkt 3 zd. 2 u.d.m. katalogu przychodów, których nie wlicza się do dochodu. O niespójności wykładni art. 3 pkt 3 u.d.m. przyjętej przez Sąd I instancji świadczy ponadto niekonsekwentne podejście do wszystkich składników dochodu gospodarstwa domowego skarżącej. Kwestionując zaliczenie do tego dochodu przychodu z tytułu uzyskanego zadośćuczynienia, Sąd nie zakwestionował bowiem zasadności uwzględnienia w tym dochodzie zasiłków rodzinnych oraz alimentów na dzieci. W ocenie Kolegium, chybione jest również wskazanie przez Sąd I instancji na kompensacyjną funkcję zadośćuczynienia dla uzasadnienia wyłączenia tego przychodu z dochodu skarżącej. Wypłacenie zadośćuczynienia powoduje bowiem powiększenie się majątku osoby uprawnionej, co oznacza że sytuacja finansowa tej osoby, inaczej niż w przypadku wypłaty odszkodowania, ulega polepszeniu. Na gruncie art. 3 pkt 3 u.d.m. brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do uznania zadośćuczynienia za przychód niepodlegający zaliczeniu do dochodu gospodarstwa domowego. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że opowiada się za ścisłą interpretacją art. 3 pkt 3 u.d.m., wyrażaną w przywołanym w skardze kasacyjnej orzecznictwie sądowym, w myśl której w przepisie tym w sposób enumeratywny wymienione zostały świadczenia, z których przychód nie jest wliczany do dochodu stanowiącego podstawę do określenia dodatku mieszkaniowego. Katalog ten jest w istocie katalogiem wyłączeń od reguły ogólnej wliczania "wszelkich przychodów", a jako taki - nie może być interpretowany rozszerzająco. Powołało się też na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, która - jak wskazało - potwierdza, że katalog ten ma charakter zamknięty.

W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że nieprawidłowe wyliczenie przez organ I instancji dochodu gospodarstwa domowego skarżącej - zaliczenie do tego dochodu zadośćuczynienia w części - według zasad właściwych dla świadczeń określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; dalej: u.p.s.), a nie w całości, stanowiło rażące naruszenie przepisów u.d.m., co uzasadniało odstąpienie od określonego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd I instancji opisanego naruszenia nie można uznać bowiem za zwykłe naruszenie prawa wynikające z nieprawidłowej wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwione.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 u.d.m., za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania, świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski oraz świadczenia uzupełniającego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji.

W warunkach niniejszej sprawy sporne jest to, czy uzyskane przez skarżącą, na podstawie orzeczenia sądu powszechnego, zadośćuczynienie pieniężne za naruszenie dóbr osobistych jest dochodem w rozumieniu przytoczonego art. 3 ust. 3 u.d.m.

Przechodząc do rozstrzygnięcia tej kwestii, stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, oparte na przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 3 ust. 3 zd. 1 u.d.m. stanowi nie o wszystkich źródłach przychodów, ale o przychodach, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Wprawdzie bowiem ustawodawca, definiując pojęcie dochodu, posługuje się w omawianym przepisie zwrotem "wszelkie przychody", lecz jednocześnie dodaje, że są to przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych. Taka konstrukcja art. 3 ust. 3 zd. 1 u.d.m. dopuszcza natomiast, aby użyty w nim zwrot "wszelkie przychody" wiązać z tymi dochodami, od których należy i można dokonać wskazanych odliczeń. Przyjętej wykładni omawianego przepisu nie zmienia zawarte art. 3 ust. 3 zd. 2 u.d.m. wyliczenie rodzajów przychodów nie podlegających wliczeniu do dochodu, gdyż wskazanie tych przychodów nie stanowi wyjątku od użytego w zdaniu pierwszym terminu "wszelkie przychody", a jest jedynie wskazaniem rodzajów świadczeń, których przyznanie pozostaje bez wpływu na ustalenie dochodu wnioskodawcy. Na stanowisko to nie wpływa również powołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09. Nie odnosi się ona bowiem bezpośrednio do omawianej kwestii. W sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny koncentrował swoje rozważania na tym, czy do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 u.d.m., nie wlicza się jedynie wymienionego w tym wyliczeniu zasiłku pielęgnacyjnego, czy też dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, i uznał, że dodatek ten mieści się w użytym w tym przepisie pojęciu "zasiłków pielęgnacyjnych".

W warunkach niniejszej sprawy przedmiotem oceny jest zadośćuczynienie pieniężne za naruszenie dóbr osobistych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym pojęcie "przychodu" z art. 3 pkt 3 u.d.m. łączyć należy z pewną korzyścią zewnętrzną w stosunku do majątku wnioskodawcy, czyli korzyścią pochodzącą z innego źródła niż jego majątek. Zadośćuczynienie pieniężne pochodzi wprawdzie od podmiotu zewnętrznego, lecz spełnia funkcję kompensacyjną. Wskazany przychód, jak słusznie wskazał Sąd I instancji stanowi formę złagodzenia negatywnych skutków doznań wynikających z naruszenia dóbr osobistych. Pomimo zatem wymiaru majątkowego ma przede wszystkim charakter kompensacyjny. Stanowi bowiem kompensatę doznanej krzywdy. Od sumy otrzymanej tytułem zadośćuczynienia nie istnieje ponadto obowiązek odliczenia kosztów jej uzyskania oraz opłacenia składek ubezpieczeniowych. Wbrew zatem stanowisku Kolegium, za słuszne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym zadośćuczynienie pieniężne za naruszenie dóbr osobistych nie stanowi dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 u.d.m. W konsekwencji podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 3 pkt 3 u.d.m., uznać należy za nieusprawiedliwioną.

Za nieusprawiedliwioną uznać należy również podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim, formułującym zakaz reformationis in peius, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wskazany zakaz oznacza, że organ odwoławczy co do zasady nie może pogarszać, określonej decyzją organu I instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Zgodnie z wolą ustawodawcy zakaz ten nie obowiązuje jedynie, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Co do zasady o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości normy prawnej mającej istotne znaczenie w ramach przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Taki sposób rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest zgodny z rozumieniem analogicznego zwrotu użytego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dla oznaczenia przesłanki kwalifikującej do usunięcia decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Dodać jednak należy, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym panuje również pogląd, że zakres pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 139 k.p.a. jest szerszy od użytego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Obejmuje bowiem różnego rodzaju wadliwości, zarówno samej decyzji, jak i postępowania poprzedzającego jej wydanie, wyliczone w przepisach o wznowieniu postępowania administracyjnego i stwierdzeniu nieważności decyzji (zob. szerzej: Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 139).

W warunkach niniejszej sprawy słuszna była ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą zastosowanie przez Wójta przepisów u.p.s. do wyliczenia dochodu gospodarstwa domowego skarżącej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa uzasadniającego odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Mając na uwadze cel dodatku mieszkaniowego służącego wspomożeniu osób niezamożnych, a który określić można jako świadczenie o charakterze socjalnym sensu largo, poszukiwanie przez Wójta rozwiązań, które w sposób korzystny wpłyną na prawo do tego dodatku, w drodze analogii do rozwiązań przyjętych na gruncie u.p.s. nie może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji zakwestionowanie przez organ odwoławczy przyjętego sposobu wyliczenia dochodu gospodarstwa domowego skarżącej w efekcie uznania przyjętej wykładni prawa za błędną nie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Wójta, gdyż w tej sytuacji rozstrzygnięciu takiemu sprzeciwiał się zakaz reformationis in peius. Poza tym podjęta na niekorzyść skarżącej decyzja oparta została o błędne założenie, iż środki otrzymane tytułem zadośćuczynienia stanowią dochód w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.d.m.

W świetle powyższego za nieusprawiedliwioną uznać należy ostatecznie podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż te zostały przez Sąd I instancji prawidłowo zastosowane w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skarga ta podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.