Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 758/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2210/19 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., I SA/Wa 2210/19 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Nieruchomość położona w gminie K., w obrębie[...]-A., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0947 ha i [...] o pow. 0,0812 ha, stanowiąca współwłasność J. M. oraz M.M., decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] W. (w. Z.) – G. na odcinku węzeł L. (bez węzła) – G.(początek obwodnicy): Część nr 2: obwodnica K. od km 19+200 do ok. km 27+900 długości ok. 8,700 km. Powyższa decyzja stała się ostateczna 14 czerwca 2018 r. Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 29.551,00 zł za prawo własności ww. nieruchomość oraz o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 1.477,55 zł, jak też zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego tak odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy doi ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając złożone odwołanie Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że odszkodowanie za przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474, ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", zgodnie z art. 12 ust. 4f tej ustawy, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Na mocy odesłania wyrażonego w art. 12 ust. 5 ww. ustawy, do jego ustalenia i wypłacenia stosuje się odpowiednio zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Przepis ten z kolei stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wojewoda podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w szczególności operat szacunkowy z 3 września 2018 r., który był podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, Minister uznał, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Minister zauważył przy tym, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy K.z dnia [...] stycznia 2005 r., zgodnie z którym działki nr [...] i nr [...] znajdowały się na terenie o przeznaczeniu RP – tereny rolne. Minister stwierdził następnie, że biegła w operacie szacunkowym dokonała analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie powiatu otwockiego, w okresie 2016 – 2017. Z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji na rynku nieruchomości drogowych na terenie powiatu otwockiego biegła przeanalizowała rynek transakcji drogowych na terenach wiejskich w innych powiatach w województwie mazowieckim. W analizowanym okresie na rozszerzonym rynku zanotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, wydzielonymi z gruntów rolnych, których ceny kształtowały się od 9,00 zł/m2 do 35,00 zł/m2, przy cenie średniej 19,42 zł/m2. Następnie biegła dokonała analizy rynku nieruchomości rolnych oraz rynku nieruchomości leśnych i rolno-leśnych na terenie gminy K. i stwierdziła, że ceny gruntów rolnych w analizowanym okresie są bardzo zróżnicowane i kształtują się na poziomie od 2,90 zł/m2 do 15,00 zł/m2, a średnia ich cena wynosi 8,63 zł/m2. Z związku z mała liczbą transakcji na rynku nieruchomości leśnych i rolno-leśnych, biegła rozszerzyła analizę o powiaty sąsiednie. Na rozszerzonym rynku biegła zanotowała kilkanaście transakcji podobnych, których ceny kształtowały się od 2,63 zł/m2 do 13,57 zł/m2, przy średniej cenie gruntów leśnych i rolno-leśnych wynoszącej 7,42 zł/m2. Skoro przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, to zdaniem Ministra, biegła w sposób prawidłowy przyjęła, że wartość nieruchomości należało oszacować dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (przeznaczenia na cele drogowe), zgodnie z zasadą korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Do analizy biegła przyjęła zatem 12 transakcji nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie powiatu otwockiego oraz innych powiatów w województwie mazowieckim. Po przeprowadzonej analizie, biegła określiła wartość współczynników korygujących oraz obliczyła wartość 1 m2 szacowanego gruntu jako prawa własności na kwotę 16,80 zł/m2. W konsekwencji wartość należnego odszkodowania biegła wyliczyła na kwotę 29.551 zł.

W ocenie organu odwoławczego analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Organ zwrócił uwagę, że biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Organ wskazał, że uwzględnił również dodatkowe wyjaśnienia biegłej, złożone w piśmie z [...] lipca 2019 r., i podziela stanowisko rzeczoznawcy, że cecha rynkowa "lokalizacja szczegółowa" odnosi się do poziomu zurbanizowania terenu i dostępności do zabudowy siedliskowo-zagrodowej i handlowo-usługowej, natomiast cecha rynkowa "sąsiedztwo i otoczenie" odnosi się do jakości i standardu bezpośredniego otoczenia szacowanej nieruchomości, i że cechy te należy rozdzielać, gdyż nie w każdym przypadku uzyskują taką samą ocenę i tylko rozdzielnie odzwierciedlają realia rynkowe. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że gdyby w przedmiotowym operacie szacunkowym cechy rynkowe "lokalizacja szczegółowa" i "sąsiedztwo i otoczenie" zostały połączone w jedną cechę rynkową, to wynik oszacowania byłby taki sam, gdyż obie cechy rynkowe mają taką samą ocenę – dobrą.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. wywiódł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyny wskazanych w niej bezpośrednio. Sąd I instancji wskazał, że pomimo dokonanej przez organy obu instancji oceny operatu szacunkowego z 3 września 2018 r. co do jego zgodności z przepisami prawa, należy stwierdzić, że wyniki tej oceny okazały się błędne. W sprawie bezsporne jest, że wyceniana nieruchomość znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2005 r., zgodnie z którym działki nr [...] i nr [...] znajdowały się na terenie o przeznaczeniu RP – tereny rolne. Jak natomiast wynika z operatu szacunkowego, biegła przyjmując wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych wskazała na tzw. "zasadę korzyści" unormowaną w art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz na przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia. Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, która w dacie wydania tej decyzji nie była planistycznie przeznaczona na cele drogowe, to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W tym zakresie przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że zasada wyrażona w art. 134 ust. 4 u.g.n. ma charakter ogólny i podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzania, który kompleksowo reguluję kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na podstawie. Sąd I instancji zauważył także, że wskazany przez biegłą § 36 ust. 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji gdyby wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem miała planistyczne przeznaczenie pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, Lex nr 2639352). Z taką sytuacja nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Treść uregulowań zawartych w ust. 3 i 4 § 36 rozporządzania ma rozłączny charakter, ponieważ przepisy te mają zastosowanie w zupełnie odmiennych stanach faktycznych ( vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1529/16,

CBOSA). Organ obu instancji nie dostrzegły, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena działek nr [...] i nr [...] jako przeznaczonych na cele rolne – w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi – pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, dyskwalifikuje sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy jako wiarygodny dowód w sprawie.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji naruszyły w istotnym sposób przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 80 k.p.a. mający ten skutek, że naruszyły także ww. przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.

Na podstawie powyższych zarzutów Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zauważyć jednak należy, że istota sporu koncentruje się wokół wykładni przepisów materialnoprawnych, tj. art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia przez przyjęcie, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, lecz § 36 ust. 3 rozporządzenia. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia jakie reguły mają zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie przepisów specustawy drogowej.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uchylił oba rozstrzygnięcia organów administracji. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że skoro sporna nieruchomość w dokumentach planistycznych przeznaczona była na cele rolne, a nie drogowe, to określenie jej wartości miało miejsce na błędnej podstawie prawnej. W konsekwencji powoduje to, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia wartości przyznanego odszkodowania. Analizując powyższe zagadnienie wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które wskutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Wynika z powyższego, iż do ustalenia i wypłaty odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko odpowiednio. Zauważyć przy tym należy, że w literaturze podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). W niniejszej sprawie oznacza to, że przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej. W doktrynie i orzecznictwie dość zgodnie przyjmuje się, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (vide: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). To zwrócenie uwagi na przepisy specustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania, specustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. To odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno u.g.n. jak i rozporządzenia. To zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i wynikający z niego sposób i zakres odesłania nie jest przypadkowy, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa drogowa zawiera jeszcze jedno odesłanie w art. 23, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy drogowej odsyła wprost (a nie odpowiednio) do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów u.g.n. (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Wobec powyższego ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie specustawy drogowej, nie można pomijać relacji prawnej jaka zachodzi pomiędzy specustawą drogową, a u.g.n., którą kształtuje art. 12 ust. 5 specustawy drogowej.

Drugim istotnym zagadnieniem jakie pojawia się przy ustalania stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie przy ustaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej, jest relacja jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n., a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia. Powołany art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n. dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej. Dla prawidłowego ustalenia tej relacji niezbędne jest odwołanie się do art. 159 u.g.n., w którym zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, a szczególnie do zakresu tej delegacji, aby móc zbadać, czy nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji. Przepis art. 159 u.g.n. stanowi, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7, w tym w pkt 4 sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Tym samym z delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 4 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie tylko dopuszcza, ale wskazuje, że w rozporządzeniu należy uwzględnić sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Stąd też w § 36 rozporządzenia określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej, a np. w § 37 rozporządzenia wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na linie kolejowe.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zasada korzyści wynikająca art. 134 ust. 4 u.g.n. nie ma zastosowania w przypadku gdy przejęte lub wywłaszczone zostały nieruchomości na podstawie specustawy drogowej. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie tej specustawy należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wówczas wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Bezspornie zatem ta zasada nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem na dzień wydania decyzji z dnia 8 maja 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], jako rolna.

W konkluzji należy zatem stwierdzić, że wykładnia powyższych przepisów u.g.n., specustawy drogowej i rozporządzenia dokonana przez Sąd I instancji okazała się prawidłowa. W okolicznościach tej sprawy dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, która została przejęta pod drogę publiczną na podstawie specustawy drogowej, a która w chwili wywłaszczenia zgodnie z ww. miejscowym planem przeznaczona była pod działalność rolną, w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości, należało zastosować zasadę korzyści wynikającą z § 36 ust. 3 rozporządzenia, a nie zaś tą zasadę, która wynika z art. 134 ust. 4 u.g.n. Dodać przy tym należy, że zaprezentowana powyżej wykładania przepisów powoduje, że przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania (vide: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r., I OSK 518/22; wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., I OSK 1010/22; wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., I OSK 985/22; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2023 r., I OSK 1341/22; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2023 r., I OSK 1595/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych. (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., I OSK 985/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie uznać należy za niezasadne.

Z powyższych wywodów wynika również, że operat szacunkowy wskazujący wartość przejętej nieruchomości określoną na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uznany za dowód, który w rozpoznawanej sprawie mógłby stanowić o wartości odszkodowania. Jak bowiem wskazano powyżej, wartość nieruchomości wskazana w operacie została ustalona tak, jakby była ona przeznaczona w dokumentach planistycznych na cele drogowe, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Tak przygotowany operat nie odpowiadał stanowi faktycznemu sprawy i nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Oznacza to, że również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uwzględniony.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.