Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5046/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1355
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.D. i H.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1276/20 w sprawie ze skargi S.D. i H.D. na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.D. i H.D. (dalej: skarżący) na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 8 kwietnia 2020 r. w przedmiocie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z 8 kwietnia 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakazał A. s.c. z siedzibą w C:

- wystąpić do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Dębem z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z własnego ujęcia na potrzeby działalności gospodarczej;

- przedłożyć aktualną dokumentację z rzeczywistym przebiegiem sieci kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej na terenie Zakładu przy ul. [...].

Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia - do 15 czerwca 2020 r.

Skarżący wnieśli skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 19 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1355), na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Powyższe oznacza, że czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, ale adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. Z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynikają określone obowiązki ciążące na kierowniku kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Jednak, w okolicznościach tej sprawy, zaskarżone zarządzenie pokontrolne, "które należy traktować jako quasi decyzję", wskazuje jako podmiot na spółkę, to jednak jednocześnie wskazuje na osoby fizyczne, wspólników spółki. W treści zarządzenia pokontrolnego spółka cywilna została określona m.in. przez wskazanie imion i nazwisk jej wspólników. Jak wynika z akt administracyjnych wskazani wspólnicy (skarżący) są jedynymi wspólnikami tej spółki. W tej sytuacji, organ błędnie skierował przedmiotowe zarządzenie do spółki, ale uchybienie to nie uniemożliwia prawidłowego wskazania adresatów zarządzenia pokontrolnego. Możliwe jest zidentyfikowanie osoby, która ma obowiązek wykonania zarządzenia pokontrolnego jak również osoby, na którą organ może nałożyć sankcję za brak poinformowania o zakresie wykonania zarządzenia pokontrolnego. W trakcie trwania kontroli wszelkich informacji udzielał osobiście wspólnik spółki (skarżący), a nie osoba upoważniona lub kierownik kontrolowanej jednostki.

W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że konieczne było zawiadomienie "Spółki o wszczęciu w niniejszej sprawie postępowania". Przepis art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.) stanowi, że zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska, a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Przeprowadzona kontrola miała charakter interwencyjny, zgodnie z art. 9 ust. 1c ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Kontrola interwencyjna prowadzona jest z pominięciem procedury określonej w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Postępowanie zostało wszczęte na skutek otrzymanych 30 października 2019 r. wniosków Wójta Gminy Winnica oraz Komendanta Powiatowego Policji w Pułtusku o przeprowadzenie interwencji dotyczącej gospodarki ściekowej na terenie "skarżącej firmy", z uwagi na występujące immisje zapachowe pochodzące z terenu zakładu (odory) oraz podejrzenia wylewania zawartości zbiorników bezodpływowych na pola, a także zanieczyszczenia rowu melioracyjnego w miejscu odprowadzania wód opadowych. Podejrzenie wystąpienia "szkody ekologicznej" uzasadniało bezpośrednie podjęcie działań.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że ze znajdującego się w aktach upoważnienia do kontroli wynika, że osobą upoważnioną do kontroli była J.G. Kontrola była przeprowadzona przez inspektorów H.J., J.G. oraz W.S. Do protokołu zostało dołączone pismo Mazowieckiego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 listopada 2020 r. dotyczące zmiany upoważnienia, zawierające rozszerzenie upoważnienia udzielonego J.G., także o inne osoby. Zmiana upoważnienia do kontroli była wadliwa, bowiem każdorazowo upoważnienie powinno zostać wydane konkretnej osobie (osobom), co wynika z art. 49 ust. 6 ustawy Prawo przedsiębiorców. Jednak w ocenie Sądu I instancji kontrola została przeprowadzona przez osobę wskazaną w pierwszym, poprawnym upoważnieniu, która protokół kontroli podpisała i parafowała. Dla oceny ważności protokołu kontroli istotny jest podpis osoby, która go sporządziła - inspektora faktycznie przeprowadzającego kontrolę. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że przedsiębiorca mógł wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów, w tym także na podstawie wadliwego upoważnienia, czego jednak strona nie podniosła w trakcie trwania czynności kontrolnych.

W ocenie Sądu I instancji, niezasadne jest także powoływanie się przez skarżących na krótki termin wyznaczony przez organ do podjęcia wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym czynności. Organ nałożył tylko dwa obowiązki wyłącznie o charakterze formalnym, więc termin został określony prawidłowo. Skarżący mieli ponad dwa miesiące na realizację obowiązków. W tym okresie dostęp do organów był utrudniony z uwagi na epidemię COVID 19, ale nie niemożliwy. Spółka w ogóle nie podjęła żadnych czynności, a w kontrolowanym zarządzeniu pokontrolnym zobowiązano jedynie poinformować organ o stanie sprawy.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, "art. 145 § 1 lit. c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7a k.p.a. oraz art. 81a k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo podstaw do jej uwzględnienia, ponieważ doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania, w szczególności przez brak zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego potrzebnego do wydania orzeczenia bazującego na ustaleniach faktycznych, a nie na niepotwierdzonych dowodach. Dodatkowo oddalono wszystkie wnioski dowodowe złożone przez skarżących.

Po drugie, art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń "organów I i II instancji".

Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób umniejszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, przejawiające się wydaniem zaskarżonego zarządzenia pomimo braku podstaw, tak prawnych jak i faktycznych oraz z pominięciem kluczowych regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Po pierwsze, art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 49 ustawy Prawo przedsiębiorców przez pominięcie, że wydanie zarządzenia pokontrolnego zostało oparte na wynikach kontroli przeprowadzonej przez osoby nieuprawnione i w efekcie tego uchybienia doszło do wydania zarządzenia z wykorzystaniem dowodów nie mogących stanowić dowodu w żadnym postępowaniu. Skutkowało to nieważnością protokołu kontroli z 13 lutego 2020 r. Wynikało to z błędnego przyjęcia, że wystarczające jest, żeby jeden inspektor posiadał prawidłowe upoważnienie do kontroli.

Po drugie, art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 46 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców przez naruszenie wskazanych powyżej przepisów prawa, w sytuacji gdy organy władzy publicznej powinny działać na podstawie i w granicach prawa. Polegało to na błędnym przyjęciu, że wydanie zarządzenia pokontrolnego opartego na wynikach kontroli przeprowadzonej przez osoby do tego nieuprawnione, nie skutkuje nieważnością protokołu kontroli z 13 lutego 2020 r. Ponadto polegało to na nierównym traktowaniu wobec prawa podmiotów w postępowaniu, przez uznanie, że kwalifikowany pełnomocnik w analogicznych postępowaniach powinien legitymować się należytym pełnomocnictwem. Dodatkowo doszło do dowolnego uznania, że doręczony kontrolowanemu przedsiębiorcy dokument zatytułowany "Upoważnienie" spełniał wymagania ustawowe i może być podstawą prowadzenia kontroli.

Po trzecie, "art. 46 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej (w tym przypadku zakresu upoważnienia do kontroli) nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub kamo-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy".

Po czwarte, art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez błędne uznanie, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym istnieją podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego skierowanego do skarżącej spółki cywilnej i jednocześnie braku wskazania w zarządzeniu, jaki podmiot w istocie ma wykonać zarządzenie. Zgodnie z ustawą powinien to być wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna. Ponadto błędnie przyjęto, że z skoro spółka cywilna jest spółką osobową, a w jej nazwie wymienione są osoby fizyczne, to przyjąć należy, że znany jest adresat zarządzeń pokontrolnych, który ma wykonać obowiązek z nich wynikający.

Po piąte, art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez nałożenie obowiązku podjęcia działań w terminie do 30 czerwca 2020 r. bez jednoczesnego określenia osoby fizycznej zobowiązanej do wykonania zarządzenia, a także określenia terminu w sposób nieuwzgledniający ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii.

Po szóste, art. 48 ust. 1, art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, przez przeprowadzenie kontroli bez uprzedniego poinformowania kontrolowanego o zamiarze przeprowadzenia kontroli i uniemożliwienie tym samym możliwości przygotowania się w sposób właściwy do kontroli, w tym zgromadzenia niezbędnej dokumentacji.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Skarżący wnieśli ponadto o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego, a także o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia. W tym też kontekście, powoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na organy I i II instancji jest nieprawidłowe, bowiem w tej sprawie organem jest wyłącznie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska.

Zakres kontroli zarządzenia pokontrolnego nie jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok NSA z 29.04.2022 r., III OSK 1091/21 oraz z 20.09.2022 r., III OSK 1242/21). Oznacza to, że nieprawidłowe są zarówno rozważania Sądu I instancji w zakresie zgodności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z przepisami procedury administracyjnej, jak i wszystkie zarzuty naruszenia prawa procesowego, oparte w istocie przede wszystkim na naruszeniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok NSA z 12.04.2018 r., II OSK 2479/17). Rolą organu inspekcji ochrony środowiska nie jest wyjaśnianie stanu faktycznego sprawy w tego rodzaju postępowaniu kontrolnym, ale przeprowadzenie kontroli, utrwalenie jej wyników w formie protokołu oraz ewentualnie sformułowanie na tej podstawie określonych zaleceń wobec podmiotu kontrolowanego w formie zarządzenia pokontrolnego.

Zarzuty naruszenia procesowego w pozostałym zakresie, a zatem z pominięciem zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mogły także odnieść zamierzonego skutku.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Ponadto, brak jest takiej jednostki redakcyjnej jak "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. Co więcej, podstawę uwzględnienia skargi do Sądu I instancji na zarządzenie pokontrolne stanowić może art. 146 § 1 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ten ostatni przepis stosuje się wyłącznie odpowiednio i to nie ten przepis należało powołać w ramach zarzutu kasacyjnego podnoszącego brak uwzględnienia skargi na zarządzenie pokontrolne. Z kolei dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazali, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie. Ponadto norma z art. 3 § 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym i określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Brak jest możliwości zakwestionowania zarzutem tego rodzaju oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Nie bez znaczenia jest również, że zarzuty te nie zawierają szerszego uzasadnienia.

W konsekwencji zasadnicze znaczenie w tej sprawie miały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty te dotyczą w istocie trzech kwestii: upoważnienia inspektorów do dokonania kontroli, skierowania zarządzenia pokontrolnego do spółki cywilnej zamiast do jej wspólników oraz braku zawiadomienia o terminie kontroli.

Pierwszej kwestii dotyczą zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 49 ustawy Prawo przedsiębiorców, a także art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 46 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców. Zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska został błędnie sformułowany, ponieważ przepis ten dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, które nie zostały precyzyjnie wskazane przez autora skargi kasacyjnej. Żadna jednak z jednostek redakcyjnych tego przepisu, podobnie zresztą jak art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie normuje kwestii upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Upoważnienia tego rodzaju dotyczy natomiast art. 49 ustawy Prawo przedsiębiorców, który również dzieli się na liczne jednostki redakcyjne i które nie zostały powołane w ramach tego zarzutu. Dopiero w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący powołują się na art. 49 ust. 6, art. 49 ust. 7 pkt 9, art. 49 ust. 8 i art. 49 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko Sądu I instancji, że uchybienia organu w zakresie upoważnienia dwóch inspektorów nie miały wpływu na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeden z inspektorów, który przeprowadził kontrolę, jak również który sporządził i podpisał protokół kontroli, posiadał prawidłowe upoważnienie w tym zakresie. Nie ulega również wątpliwości, że pozostali inspektorzy byli pracownikami organu, a jak wynika z dalszych działań organu, posiadali stosowne upoważnienie (chociaż nieprawidłowo sporządzone, na co wskazał Sąd I instancji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do tego rodzaju uchybień niewątpliwie nie powinno dochodzić i należy ocenić je negatywnie. Jednak prawidłowo jest stanowisko Sądu I instancji, że nie miały one wpływu na wynik sprawy, skoro kontrolę przeprowadził upoważniony inspektor, który sporządził i podpisał kluczowy w tej sprawie protokół kontroli. Również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w żaden sposób, że udział "nieupoważnionych" inspektorów wpłynął na wynik sprawy. Nie podważa tego w szczególności niedaekwatne porównanie do obowiązków pełnomocnika, który jest zobowiązany składać pełnomocnictwo w każdym odrębnym postępowaniu. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz identycznego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie istotnej (por. przykładowo wyroki TK z 24.04.2006 r., P 9/05, OTK-A 2006, nr 4, poz. 46 oraz z 6.03.2007 r., P 45/06, OTK-A 2007, nr 3, poz. 22). Nakaz stosowania jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, odnosi się do podmiotów identycznych lub podobnych, co pozwala sprowadzić zasadę równości do formuły "równych (...) równo, a podobnych – podobnie" (por. wyroki TK z 24.01.2001 r., SK 30/99, OTK 2001, nr 1, poz. 3 i z 16.11.2010 r., P 86/08, OTK-A 2010, nr 9, poz. 101). Brak jest wystarczających podstaw do zakwalifikowania pracownika organu działającego na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i pełnomocnika działającego na podstawie umocowania udzielonego przez stronę tego postępowania, jako podmiotów identycznych lub podobnych w rozumieniu konstytucyjnej zasady równości w prawie. Co jednak bardziej istotne, w tej sprawie nie jest przecież kwestionowane, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli było konieczne. Natomiast Sąd I instancji stanął na stanowisku, że naruszenia w tym zakresie nie uzasadniały wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela ze wskazanych wyżej przyczyn. Zarzuty naruszenia norm ustrojowych z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie mogły więc odnieść zamierzonego skutku. Z kolei zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów ustawy lub z naruszeniem innych przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karnym skarbowym dotyczącym przedsiębiorcy. W tej sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne (jak też żadne inne postępowanie, o którym stanowi ten przepis), a jedynie postępowanie kontrolne, zakończone wydaniem zarządzenia pokontrolnego. Oznacza to, że zarządzenie pokontrolne nie jest wydawane na podstawie dowodów zebranych podczas kontroli, ale na podstawie ustaleń kontroli i, jak już wyżej wskazano, ma wyłącznie charakter zaleceń dla kontrolowanego podmiotu.

Kwestii skierowania zarządzenia pokontrolnego do spółki cywilnej dotyczą zarzuty podnoszące naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do spółki cywilnej, a nie jej wspólników (osób fizycznych) lub kierownika kontrolowanej jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko Sądu I instancji, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy w nazwie spółki cywilnej wskazani są wszyscy jej wspólnicy z imienia i nazwiska, decyzja skierowana do tak oznaczonej spółki, została wydania z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., ale nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 lub 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21.11.2023 r., II OSK 349/21, LEX nr 3658737, wyrok NSA z 26.04.2022 r., II GSK 1824/18, LEX nr 3348863 oraz wyrok NSA z 16.10.2018 r., II GSK 3311/16, LEX nr 2591729). Stanowisko to może znaleźć odpowiednie zastosowanie również w sprawach zarządzeń pokontrolnych. Oznacza to, że zarządzenie pokontrolne skierowane do spółki cywilnej, jeżeli w nazwie spółki cywilnej wskazani są wszyscy jej wspólnicy z imienia i nazwiska, zostało wydane z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, ale uchybienie to nie było na tyle istotne, żeby skutkowało koniecznością wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. W tej sprawie uwzględnienia także wymaga, że skarżący nie wykazali, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazali również, żeby istniał inny podmiot, który byłby zobowiązany do wykonania zaleceń wynikających z zarządzenia pokontrolnego z powodu wskazania tego podmiotu w treści tego aktu. Przeciwnie, nie budzi wątpliwości, że zalecenia wynikające z kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego mogą wykonać wyłącznie skarżący będący wspólnikami spółki cywilnej.

Ostatni z zarzutów dotyczy naruszenia art. 48 ust. 1, art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców przez przeprowadzenie kontroli bez uprzedniego poinformowania kontrolowanego o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Zarzut ten również nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Z kolei art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców dzieli się na dwie jednostki redakcyjne (ustępy), a skarżący nie wskazali jednostki redakcyjnej objętej tym zarzutem. Natomiast art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców stanowi ogólną zasadę pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zarówno w odniesieniu do art. 11, jak i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia. Ponadto, uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie odnosi się wyłącznie do art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska. Skarżący trafnie wskazują na niekonsekwencję terminologiczną Sądu I instancji, który zamiennie posługuje się pojęcie "szkody ekologicznej" i "katastrofy ekologicznej", które nie zostały zdefiniowane w polskim porządku prawnym. Natomiast cytowany wyżej art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców posługuje się pojęciem zagrożenia dla środowiska. Uchybienie to nie ma znaczenia w tej sprawie, ponieważ norma z art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców, w ogóle nie miała w tej sprawie zastosowania. Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organu w tym zakresie przytaczając konkretne argumenty i konkretne okoliczności faktyczne tej sprawy. Kontrola wynikała bowiem z interwencji zarówno Wójta Gminy Winnica, jak i Komendanta Powiatowego Policji w Pułtusku, z których wynikało podejrzenie wylewania zawartości zbiorników bezodpływowych na pola, a także zanieczyszczenia rowu melioracyjnego w miejscu odprowadzania wód opadowych. Kontroli dokonywał wyspecjalizowany organ inspekcji ochrony środowiska, działający na podstawie art. 9 ust. 1c ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, zgodnie z którym przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia [...]. Kontrola interwencyjna to jedna z kontroli pozaplanowych (art. 9 ust. 1b pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców nie stosuje się między innymi art. 48 ustawy Prawo przedsiębiorców, co wynika wprost z art. 9a ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.