Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 123/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi Związku Międzygminnego ds. Ekologii w Żywcu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 14 grudnia 2023 r. nr NPII.4131.1.1241.2023 w przedmiocie przejęcia do realizacji zadania publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Nr NPII.4131.1.1241.2023 z 14 grudnia 2023 r., Wojewoda Śląski (dalej: organ; organ nadzoru) stwierdził nieważność w całości uchwały Nr XXXIII/215/2023 Zgromadzenia Związku Międzygminnego ds. Ekologii w Żywcu z 7 listopada 2023 r. w sprawie przejęcia do realizacji przez Związek Międzygminny ds. Ekologii w Żywcu od Powiatu Żywieckiego (dalej: Związek; strona skarżąca) zadania publicznego pod nazwą: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II", jako sprzecznej z art. 8 ust. 2a, art. 65 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.) i w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.).

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru w pierwszej kolejności powołał art. art. 64 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że wykonywanie zadań publicznych gmin może być realizowane przez związek międzygminny, czyli dobrowolną organizację gmin utworzoną w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych poszczególnych gmin - członków związku. Tymczasem Związek Międzygminny ds. Ekologii w Żywcu został utworzony w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych w postaci przeprowadzenia gazyfikacji, utylizacji, budowy sieci kanalizacyjnej i innych przedsięwzięć proekologicznych wszystkich miejscowości położonych na terenie gmin wchodzących w skład Związku. Zadania Związku zostały w ten sposób określone w § 7 Statutu. Ponadto statut związku jest, w ocenie organu, podstawowym aktem regulującym całość zagadnień związanych z danym związkiem, w tym określającym przekazane przez gminy zadania. Koniecznym warunkiem przejęcia przez związek całości lub części zadań i obowiązków gmin w określonym zakresie jest umieszczenie w statucie związku szczegółowego zakresu przejmowanych zadań. Z dniem ogłoszenia statutu lub jego zmian następuje przeniesienie zadań gmin na związek międzygminny, czego konsekwencją jest przeniesienie na związek również praw i obowiązków związanych z wykonywaniem tych zadań przez gminy. Z powyższego wynika, jak dalej argumentował organ, że przedmiotem uchwały Zgromadzenia Związku o wyrażeniu woli przejęcia do realizacji zadania mogą być zadania publiczne, które powiat może powierzyć w tym przypadku związkowi międzygminnemu. Jednak w niniejszym przypadku - zgodnie z § 1 uchwały - zamiarem Zgromadzenia Związku było wyrażenie woli przejęcia do realizacji zadania dotyczącego przystosowania jednego z pięter szpitala do udzielania świadczeń zdrowotnych.

W przekonaniu organu nadzoru skoro istotą porozumienia komunalnego jest powierzenie (przekazanie) określonych zadań publicznych to w takim razie jednostka samorządu terytorialnego (tu: związek międzygminny) wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki drugiej strony porozumienia, związane z powierzonymi jej zadaniami, a jednostka samorządu terytorialnego powierzająca te zadania obowiązana jest do udziału w kosztach ich realizacji. Zdaniem organu nadzoru kwestionowana uchwała niewątpliwie nie dotyczy przejęcia przez Związek żadnego z zadań publicznych, a w praktyce wiąże się z inwestycją, a ściślej mówiąc realizacją jednego z etapów prac budowlanych związanych z inwestycją, której celem jest wykonanie prac adaptacyjnych/remontowych w Szpitalu Żywiec. Dlatego też "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II" nie stanowi – w ocenie organu - zadania publicznego. Przeprowadzenie prac budowlanych i adaptacyjnych (w tym wyposażenie pomieszczeń w odpowiednie instalacje, urządzenia, sprzęt medyczny itp.) dotyczy konkretnego budynku, a przeprowadzone prace pozostaną bez wpływu na stan własnościowy nieruchomości. Kluczową kwestią w tej sprawie jest fakt, że Związek Międzygminny ds. Ekologii w Żywcu - co wynika z preambuły do Statutu Związku - został utworzony w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych w postaci przeprowadzenia budowy sieci kanalizacyjnej i innych przedsięwzięć proekologicznych wszystkich miejscowości położonych na terenie gmin wchodzących w skład Związku. Statut Związku jest więc, podstawowym aktem regulującym całość zagadnień związanych z danym związkiem, w tym określającym przekazane przez gminy zadania. Koniecznym warunkiem przejęcia przez związek całości lub części zadań i obowiązków gmin w określonym zakresie jest umieszczenie w statucie związku szczegółowego zakresu przejmowanych zadań. Z dniem ogłoszenia statutu lub jego zmian następuje przeniesienie zadań gmin na związek międzygminny, czego konsekwencją jest przeniesienie na związek również praw i obowiązków związanych z wykonywaniem tych zadań przez gminy. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że uregulowań Statutu nie należy odczytywać na zasadzie dowolności, ale - mając na uwadze sposób zredagowania postanowień § 7 ust. 1 Statutu Związku - należy odczytywać właśnie jako podejmowanie działań przez Związek na rzecz rozwoju lokalnego i obszarów wiejskich w ramach programów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej i innych funduszy pomocowych, ale wyłącznie w zakresie dotyczącym programu "Oczyszczanie Ścieków na Żywiecczyźnie".

Strona skarżąca wobec rozstrzygnięcia nadzorczego podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które – jej zdaniem - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.); jak również zarzuciła:

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm., dalej: u.s.p.) poprzez błędną jego wykładnię i w rezultacie tego błędne uznanie, że zadanie pn.: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych – etap II", nie jest zadaniem publicznym, w związku z czym nie może zostać przejęte do realizacji od Powiatu Żywieckiego na podstawie art. 8 ust. 2a w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 69 ust. 3 u.s.g. oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: u.f.p.) przez związek międzygminny tj. Związek Międzygminny ds. Ekologii w Żywcu, do zadań statutowych którego, zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 3 i § 7 ust. 2 Statutu Związku, należą działania na rzecz rozwoju lokalnego i obszarów wiejskich w ramach programów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej i innych funduszy pomocowych, z jednoczesnym zadaniem Związku pozyskiwania środków pieniężnych oraz dysponowania nimi na potrzeby tego zadania.

W jej uzasadnieniu wskazano, że skarżący co prawda został poinformowany o wszczęciu postępowania nadzorczego i możliwości złożenia wyjaśnień, jednakże faktycznie został pozbawiony możliwości złożenia wyjaśnień, gdyż powyższe zawiadomienie wpłynęło do Związku 8 grudnia 2023 r., a już 14 grudnia 2023 r. zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, jak argumentowano w skardze, fakt naruszenia wyżej wskazanych przepisów jest ewidentny i zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, wystarczający do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zaznaczono, że jakkolwiek do statutowych zadań Związku nie należą zadania z zakresu ochrony zdrowia czy prowadzenia szpitala, to jednak dostrzec trzeba, że możliwość przejęcia przez Związek Międzygminny ds. Ekologii w Żywcu od Powiatu Żywieckiego realizacji zadania publicznego pod nazwą "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych – etap II" uzasadniony jest treścią bardzo szeroko określonego zadania statutowego tego Związku wskazanego w § 7 ust. 1 pkt 3 i § 7 ust. 2 Statutu Związku, zgodnie z którymi zadaniem Związku są działania na rzecz rozwoju lokalnego i obszarów wiejskich w ramach programów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej i innych funduszy pomocowych, z jednoczesnym zadaniem Związku pozyskiwania środków pieniężnych oraz dysponowania nimi na potrzeby tego zadania.

Strona skarżąca wniosła w konsekwencji o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach Nr NPII.4131.1.1241.2023 z 14 grudnia 2023 r., w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz od organu nadzoru kosztów postępowania w sprawie, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Istotą sporu w niniejszej sprawie stanowi odpowiedź na pytanie, czy przedmiot uchwały, której nieważność w całości stwierdził organ nadzoru, a polegający na "Przystosowaniu III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II" stanowi realizację zadania statutowego Związku Międzygminnego do spraw Ekologii w Żywcu określonego w § 7 ust. 1 pkt 3 Statutu Związku tj. działania na rzecz rozwoju lokalnego i obszarów wiejskich w ramach programów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej i innych funduszy pomocowych, z jednoczesnym zadaniem związku pozyskiwania środków pieniężnych oraz dysponowanie nimi na potrzeby tego zadania (§ 7 ust. 2 Statutu Związku).

Na wstępie należy wskazać, że związek gmin jest dobrowolną organizacją gmin, tworzoną w celu wspólnego wykonywania ich zadań publicznych. Realizuje on zadania publiczne gmin - członków związku, przekazane mu we właściwej formie przez rady poszczególnych gmin. Natomiast zgodnie z treścią art. 64 ust. 5 u.s.g. do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g. Bardzo istotny w tym zakresie jest przepis art. 8 ust. 2a u.s.g., zgodnie z którym gmina (w tym przypadku związek) może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu, czy innych jednostek samorządu terytorialnego na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Warunkiem przejmowania takich zadań jest, zdaniem Sądu, zgodność przejmowanego zadania z zadaniami związku. Przy czym podstawowym aktem regulującym funkcjonowanie związku międzygminnego jest statut związku, zawierający enumeratywnie wskazane elementy, wyszczególnione w art. 67 ust. 2 u.s.g. Jednym z takich elementów jest określenie zadań związku. Dodać należy, że zadania te przechodzą z mocy prawa na właściwe organy związku, z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Stąd też, statut związku jest podstawowym aktem regulującym całość zagadnień związanych z danym związkiem, w tym określającym przekazane przez gminy zadania. Koniecznym warunkiem przejęcia przez związek całości lub części zadań i obowiązków gmin w określonym zakresie jest umieszczenie w statucie związku szczegółowego zakresu przejmowanych zadań. Z dniem ogłoszenia statutu lub jego zmian następuje przeniesienie zadań gmin na związek międzygminny, czego konsekwencją jest przeniesienie na związek również praw i obowiązków związanych z wykonywaniem tych zadań przez gminy. Oznacza to, że organy związku mogą wykonywać prawa i obowiązki gmin w tej dziedzinie i w takim samym zakresie oraz na tych samych zasadach, co gminy, gdyby samodzielnie wykonywały te zadania, przy czym nie dotyczy to stanowienia aktów prawa miejscowego, bowiem do przeniesienia tych kompetencji jest uprawniony wyłącznie ustawodawca (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2023 r., IV SA/Po 734/22, Legalis nr 2881324; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 grudnia 2016 r., II SA/Go 781/16, Legalis nr 1592924).

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, dostrzega się ważną rolę statutu związku międzygminnego wskazując, że jest on aktem prawa miejscowego, czyli przepisem powszechnie obowiązującym (por.: postanowienie NSA z 28 listopada 2018 r., II OSK 3080/18, Legalis nr 1853212; wyrok NSA z 17 października 2014 r., II OSK 2494/14, Legalis nr 1162066; postanowienie WSA w Opolu z 23 stycznia 2023 r., II SA/Op 283/22, Legalis nr 2878341). Statut związku jest zatem aktem prawnym, w którym gminy określają ustrój, organizację i zadania związku, którego są uczestnikami i jest on podstawowym aktem regulującym całość zagadnień związanych z danym związkiem komunalnym, choć niektóre kwestie zostały już przesądzone w samych ustawach (R. Cybulska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021, uw. 1 do art. 67).

Statut Związku Międzygminnego ds. Ekologii z siedzibą w Żywcu został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego na skutek obwieszczenia Wojewody Śląskiego z 23 listopada 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 140 poz. 3484; ze zm.; dalej: Statut). Zadania Związku zostały natomiast określone w § 7 Statutu w następującym brzmieniu:

1. Zadaniem Związku jest przygotowanie dokumentacji technicznej dla programu "Oczyszczanie ścieków na Żywiecczyźnie" oraz:

1) modernizacja oczyszczalni ścieków w Żywcu, Węgierskiej Górce, Zwardoniu oraz budowa nowych oczyszczalni i przepompowni wynikających z programu "Oczyszczanie Ścieków na Żywiecczyźnie",

2) budowa sieci wodociągowo-kanalizacyjnej w ramach programu "Oczyszczanie Ścieków na Żywiecczyźnie",

3) działania na rzecz rozwoju lokalnego i obszarów wiejskich w ramach programów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej i innych funduszy pomocowych,

opracowywanie planów rozwojowych w zakresie ochrony środowiska.

2. Związek ma za zadanie pozyskiwanie środków pieniężnych oraz dysponowanie nimi na potrzeby zadań wymienionych w ust. 1.

3. Związek może prowadzić działalność gospodarczą w celu pozyskiwania środków na realizację zadań wymienionych w ust. 1.

4. Związek ma za zadanie realizację zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków wymienionego w artykule 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym dla Gmin uczestniczących w programie "Oczyszczanie ścieków na Żywiecczyźnie"

5. Zadaniem Związku jest przygotowanie dokumentacji technicznej dla programu "Ograniczenie niskiej emisji i Zarządzania Zrównoważoną Energią na Żywiecczyźnie" w tym

koordynacja w przygotowaniu lokalnych dokumentów wymaganych prawem.

2) przygotowanie Master Planu Ograniczenia Niskiej Emisji i Zarządzania Zrównoważoną Energią na Żywiecczyźnie,

3) stworzenie i aktualizacja bazy niskiej emisji i zasobów energetycznych Żywiecczyzny,

prowadzenie specjalistycznego doradztwa,

5) planowanie i koordynacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliw gazowych na obszarze Związku,

6) planowanie i koordynacja działań mających na celu racjonalizację zużycia energii i promocję rozwiązań zmniejszających zużycie energii na obszarze Związku

6. Zadaniem Związku jest realizacja inwestycji w ramach pozyskiwanych przez Związek środków na program "Ograniczenie niskiej emisji i Zarządzania Zrównoważoną Energią na Żywiecczyźnie".

Związek - co wynika z preambuły do Statutu - został utworzony w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych w postaci przeprowadzenia budowy sieci kanalizacyjnej i innych przedsięwzięć proekologicznych wszystkich miejscowości położonych na terenie gmin wchodzących w skład Związku. Przy czym normatywne określenie zadań Związku (dokładnie: celu i rezultatu, który powinien być osiągnięty przez Związek), należy rozważać – zdaniem Sądu - w drodze wykładni literalnej nie tylko § 7 Statutu, lecz także z uwzględnieniem jego preambuły. Takie stanowisko jest również prezentowane w aktualnym orzecznictwie i doktrynie przedmiotu. Mianowicie problem normatywnego aspektu (statusu) preambuły został rozstrzygnięty jednoznacznie na korzyść "»wykorzystywania« znaczeń użytych przez prawodawcę w tekście preambuły podczas procesu interpretacji wyrażeń występujących w przepisach prawnych" [por. A. Kotowski, Raz jeszcze o normatywnym statusie preambuły – glosa do postanowienia Sądu Najwyższego – Izby Karnej z 25.02.2016 r. (I KZP 17/15) – glosa aprobująca, "Przegląd Prawa Publicznego" 2016 nr 12 (117), s. 127]. Wydaje się, że jest to szczególnie istotne w przypadku znalezienia rozbieżności między różnymi wersjami językowymi przepisu albo wówczas, gdy również pozostałe wersje językowe budzą wątpliwości interpretacyjne - wtedy znaczącą rolę odgrywają właśnie treść normatywna preambuły (arengi), która jest źródłem wiedzy na temat celów i wartości prawodawcy. Zaznaczenia przy tym wymaga, że preambuły nie służą przełamaniu wyniku wykładni językowej danego przepisu, ale mogą służyć "rozwianiu wątpliwości pozostałych po zastosowaniu językowej metody wykładni" (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 25 października 2023 r., I SA/Bk 315/23, Legalis nr 3001249; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14 listopada 2012 r., I SA/Ol 521/12, Legalis nr 557003). Podobne stanowisko jest prezentowane w doktrynie również przez Pawła Chmielnickiego, zdaniem którego należy każdorazowo uwzględniać cel (funkcję) prawa jako "immanentny element procesu budowania wiedzy o treści prawa (...) za pomocą identyfikacji celów (ratio legis) ustawy" . Mianowicie ustalenie celu ustawy (tu: Statutu Związku jako aktu prawa miejscowego) może być bowiem dokonane np. poprzez odwołanie się do założeń całego aktu sformułowanego w preambule (por. P. Chmielnicki, Identyfikacja celów i funkcji w ramach wykładni prawa, "Przegląd Prawa Publicznego", 2015, nr 3, s. 9, 20 i 22).

Tymczasem wśród sformułowanych w § 7 Statutu zadań Związku, jak również z celów i założeń Związku określonych w jego preambule nie znajdują się zadania z zakresu ochrony zdrowia. Nie jest nim również, w ocenie Sądu, zadanie w postaci "Przystosowania III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II".

Zaznaczyć przy tym trzeba, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a ich interpretacja nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych, ani do zmiany zadań Związku wprost w Statucie nieuregulowanym. Zakazane jest zatem dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Dlatego też, wszelkie odstępstwa od katalogu spraw powierzonych Związkowi (objętych § 7 Statutem oraz pozostające w związku z przepisem upoważniającym to jest art. 64 ust. 3 i ust. 1 u.s.g.), stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. O ile bowiem z art. 64 ust. 1 u.s.g. wynika, że gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, to przepis art. 64 ust. 3 u.s.g. precyzuje, że chodzi o takie zadania związane z wykonywaniem zadań, które zostały przekazane związkowi. Nie można, zdaniem Sądu, domniemywać tych kompetencji, jak również posługiwać się analogią, do czego zmierza argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi.

Prawidłowo zatem organ nadzoru odwołał się do zasad praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego (związku międzygminnego) jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Legalis nr 41424; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932).

Konsekwencją tego stanowiska było niepodzielenie dalszych zarzutów skargi, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. poprzez błędną jego wykładnię i w rezultacie tego błędne uznanie, że zadanie pn.: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych – etap II", nie jest zadaniem publicznym. Sąd przychyla się do stanowiska organu nadzoru, że tego typu zadanie w praktyce wiąże się z inwestycją, a dokładnie z realizacją jednego z etapów prac budowlanych związanych z inwestycją, której celem jest wykonanie prac adaptacyjnych (remontowych) w Szpitalu Żywiec. Nie jest to jednak zadanie publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. Dlatego też w sprawie nie miały zastosowania powołane w skardze przepisy art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 i 2 u.f.p., a zatem organ nie mógł ich również naruszyć w ramach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Związku o wszczęciu postępowania nadzorczego i możliwości złożenia wyjaśnień może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona ma więc obowiązek wykazać związek przyczynowy między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Należy również dostrzec, że postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że m.in. przepis art. 10 k.p.a. znajdzie w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest bowiem ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 sierpnia 2023 r., wydane w sprawach: II SA/Gl 690/23, Legalis nr 2974921 i II SA/Gl 905/23, Legalis nr 2974922). Te bowiem, co do zasady, nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia. Zgodzić się należy zatem z organem nadzoru, że ewentualne naruszenie art. 10 k.p.a. w procedurze nadzorczej można by brać pod uwagę jedynie w przypadku, gdy takie naruszenie miałoby lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa wynikającego z tej regulacji przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego nie znajduje jednak uzasadnienia. Jakkolwiek zawiadomienie wpłynęło do Związku 8 grudnia 2023 r., a już 14 grudnia 2023 r. zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, to uchybienie tego rodzaju nie miało istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym bardziej, że skarżący nie podał jakie czynności zamierzał podjąć, gdyby organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie dwa dni później, to jest z dochowaniem terminu objętego dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze przeprowadzone rozważania Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nie narusza prawa w stopniu pozwalającym na jego wzruszenie. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.