Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3010/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4 art. 149 par. 1 art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

sygn. II OSK 3010/14 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 września 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 17 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SAB/Wa 1/14 w sprawie ze skargi C.T. na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SAB/Wa 1/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C.T. na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 30 grudnia 2013 r. wpłynęła do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zw. też Mazowiecki WINB) skarga C.T. na bezczynność tego organu, adresowana do sądu administracyjnego. Skarżąca zaskarżyła bezczynność tego organu w przedmiocie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działek o nr ew. 1 i 2 w miejscowości B., gmina C. Wskazała, że na jej działce A.R. i H.R. samowolnie pobudowali budynek mieszkalny. Wskazała, że domaga się rozbiórki ww. budynku.

Organ w odpowiedzi na skargę zaznaczył, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania przed organem II instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., Mazowiecki WINB uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., udzielającą H.R. i A.R. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (część wykonana w 1983 r. przed jego późniejszą rozbudową i nadbudową) oraz poprzedzające ją postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, do organu powiatowego wpłynął w dniu 11 lipca 2013 r. wniosek A.R. o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy zasiedzenia działki o nr ew. 2, na której częściowo jest zlokalizowany rozbudowany i nadbudowany budynek mieszkalny.

W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie ww. działek o nr ew. 1 i 2.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła w dniu 12 sierpnia 2013 r. C.T.

W toku prowadzonego postępowania zażaleniowego Mazowiecki WINB, pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Nowym Dworze Mazowieckim I Wydział Cywilny z prośbą o udzielenie informacji czy przed Sądem Rejonowym w Nowym Dworze Mazowieckim prowadzone jest postępowanie z wniosku A.R. i H.R. w przedmiocie zasiedzenia przez ww. działki o nr ew. 2/A, będącej częścią działki o nr ew. 2 w miejscowości B., gmina C. W ww. piśmie poinformowano strony postępowania, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. bieg terminu na rozpatrzenie sprawy ulega wstrzymaniu do czasu udzielania przez sąd ww. informacji.

W związku z brakiem odpowiedzi na pismo z dnia 28 sierpnia 2013 r. Mazowiecki WINB ponownie zwrócił się do Sądu Rejonowego w Nowym Dworze Mazowieckim o udzielenie ww. informacji. W piśmie tym także poinformowano strony postępowania, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. bieg terminu na rozpatrzenie sprawy ulega wstrzymaniu do czasu udzielania przez sąd ww. informacji.

Pismem z dnia 4 listopada 2013 r. C.T. złożyła zażalenie na bezczynność Mazowieckiego WINB w ww. sprawie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. GINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie przedmiotowej sprawy.

Mazowiecki WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działek o nr ew. 1 i 2. Ww. postanowienie nie zostało zaskarżone do WSA w Warszawie. Z uwagi na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi.

W dniu 16 czerwca 2014 r. zostało złożone do WSA w Warszawie pismo procesowe skarżącej, którym to wniesiono o zbadanie czy w przedmiotowym postępowaniu przewlekłe prowadzenie postępowania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Wniesiono o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 2 000 zł,

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca podkreśliła, że od dnia złożenia wniosku w niniejszej sprawie wkrótce upłynie 3 lata. O wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej polegającej na budowie (nadbudowie i rozbudowie) przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z oborą, C.T. wniosła w dniu 18 lipca 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na niniejsze postanowienie złożone zostało przez skarżącą w dniu 1 sierpnia 2013 r. Wniesione zażalenie w dniu 12 sierpnia 2013 r. wpłynęło do Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, naruszając termin załatwienia sprawy oraz zasadę szybkości postępowania. Przyczyny braku działania organu, opóźnienie w podejmowaniu rozstrzygnięć - nie były wyjaśniane stronie postępowania, a nieskorzystanie przez organ z instytucji sygnalizacji stanowiło obrazę art. 36 k.p.a.

Zdaniem skarżącej rozważenia wymagała, na zasadzie art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, możliwość zbadania całości prowadzonego w niniejszej sprawie administracyjnej postępowania - nie tylko czynności podejmowanych przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale także czynności podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim od momentu wszczęcia postępowania, w tym także prawidłowość zawieszenia postępowania pod kątem jego przesłanek i momentu podjęcia decyzji o zawieszeniu. Zachowanie organu I instancji świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania administracyjnego. Organ podejmował czynności w sposób nieefektywny, wykonując wiele czynności w dużym odstępie czasu, co spowodowało niepotrzebne zahamowania i przewlekłość skutkującą przedłużaniem terminu załatwienia sprawy. Nie informował (za jednym wyjątkiem) o przyczynach braku działania i opóźnieniach w podejmowaniu rozstrzygnięć. Ciąg czynności podejmowanych przez organ I instancji w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie świadczy o tym, że organ prowadził postępowanie niedbale, opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Dowodem na tę okoliczność jest poszukiwanie przez organ I instancji kolejnych powodów, dla których tok postępowania był wstrzymywany: ustalanie odległych terminów wykonania oględzin, długie oczekiwanie na wydanie decyzji, wydawanie decyzji w długich odstępach czasu od zdarzeń stanowiących przyczynę ich podjęcia, w tym niepodejmowanie przez ponad 4 miesiące czynności zmierzających do wydania decyzji ostatecznej po uchyleniu poprzednich rozstrzygnięć i zwrocie sprawy do ponownego rozpoznania i wreszcie niezasadne zawieszenie postępowania.

Zdaniem skarżącej zbadania wymaga także prawidłowość zawieszenia postępowania pod kątem jego przesłanek, a także momentu podjęcia decyzji o zawieszeniu. Stan sprawy w toku, której przedmiotem jest zasiedzenie nieruchomości o nr. ew. 2 w B. gm. C. nie musiał bowiem automatycznie stać się przyczynkiem zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącej sprawa zasiedzenia nieruchomości do niej należącej nie stanowi sprawy w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec sprawy dotyczącej samowoli budowlanej przedsięwziętej na działce stanowiącej jej własność. Możliwe bowiem było przeprowadzenie przez organ I instancji chociażby ustaleń stanu faktycznego - czy budowa prowadzona na działkach 1 i 2 prowadzona jest ciągiem od roku 1983 do teraz, czy też jest etapem rozbudowy podjętym niedawno, a wobec tego poczynienie ustaleń stanu prawnego - czy w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie znajdą przepisy obecnie obowiązującego prawa budowlanego, czy też ustawy wcześniejszej. Ponadto możliwe było dokonanie oględzin dotyczących budowy obory, czym poprzednio nie zajmował się organ I instancji. Dopiero ustalenie tych kwestii stanowiłoby punkt wyjścia do decyzji organu, czy dalsze postępowanie prowadzić w kierunku legalizacji samowoli budowlanej, czy też rozbiórki. Fakt czyją własność stanowi działka - nie jest przecież przesądzający dla podejmowania czynności przez organy administracji, gdyż poprzez fakt bycia właścicielem nieruchomości, żaden właściciel nie staje się dysponentem postępowania administracyjnego. Dlatego zdaniem skarżącej rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie nieruchomości, gdyż sprawa ta nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Za przewlekłością postępowania przemawia podejmowanie przez organ czynności w sposób nieefektywny, wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, co spowodowało niepotrzebne zahamowania i przewlekłość skutkującą przedłużaniem terminu załatwienia sprawy. Przyczyny braku działania organu, opóźnienia w podejmowaniu rozstrzygnięć, podejmowanie działań w dużych odstępach czasu, nie były wyjaśniane stronie postępowania, co stanowiło obrazę art. 36 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej zwanej "p.p.s.a." (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wskazał, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie".

Sąd I instancji uznał wobec powyższego, że Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie można postawić zarzutu bezczynności. Skarga w niniejszej sprawie została złożona na bezczynność tego organu w związku ze sprawą prowadzoną przed organem I instancji dotyczącą samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działek o nr ew. 1 i 2 w miejscowości B., gmina C. Postępowanie to toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim, gdyż mocą decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., udzielającą H.R. i A.R. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działek o nr ew. 1 i 2 w miejscowości B., gmina C. oraz poprzedzające ją postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W trakcie ponownego rozpoznania sprawy został w sprawie złożony w dniu 11 lipca 2013 r. wniosek A.R. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd sprawy zasiedzenia działki o nr ew. 2, na której częściowo jest zlokalizowany rozbudowany i nadbudowany budynek mieszkalny. Organ powiatowy zawiesił przedmiotowe postępowanie, a następnie po wpłynięciu zażalenia przekazał sprawę do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który prowadził postępowanie w przedmiocie zażalenia. Po wydaniu rozstrzygnięcia, co tego przedmiotu sprawa ponownie toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim.

Sąd wskazał, że nie może się wypowiadać w niniejszej sprawie odnośnie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim, gdyż wykraczałoby to poza przedmiot niniejszego postępowania. W niniejszej sprawie bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego można rozpatrywać jedynie odnośnie prowadzonego postępowania zażaleniowego, które zostało zakończone wydaniem postanowienia w dniu [...] listopada 2013 r. Rozstrzygnięcie to zapadło przed złożeniem skargi do WSA w Warszawie. Z tego względu, skoro jak wyżej zaznaczono rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, a celem postępowania sądowo-administracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności, to w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do nakazania organowi wykonania określonych czynności, gdyż organ wydał w sprawie postanowienie, a sprawa wróciła do organu stopnia podstawowego.

Odnośnie zarzutów przewlekłości postępowania podniesionych w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2014 r. należy wskazać, że mogą one być przedmiotem osobnej skargi na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Natomiast w zakresie przewlekłości postępowania zażaleniowego prowadzonego przez organ II instancji, to nie miało charakteru przewlekłego.

W skardze kasacyjnej C.T. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej zwanej "p.p.s.a." (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, że w danej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w odniesieniu do oceny całości postępowania od momentu jego wszczęcia, w tym również działania organów pierwszej instancji i jego wpływu na przebieg postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu; art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji, mając taką możliwość, nie zastosował przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego a więc niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym; art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Sąd I instancji niepełnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku, tj. zawężenie zakresu badania materiału dowodowego jedynie do działań i zaniechań organu II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo iż z akt sprawy wynika, że decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i tym samym narusza art. 151 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącej wyrażonego w pismach procesowych w tym do zarzutów przedstawionych w skardze i nie przedstawienie ich oceny. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego ustanowionego z urzędu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej popierając stanowisko sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie przez organy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń Sądu, że organ drugiej instancji dnia [...] listopada 2013 r. wydał postanowienie w którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania. Tym samym postępowanie zażaleniowe które toczyło się przed tym organem zakończyło się i to przed wniesieniem skargi na bezczynność tego organu z dnia 30 grudnia 2013 r. Zatem biorąc pod uwagę treść cytowanego wyżej art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd nie mógł zobowiązać tego organu do wydania orzeczenia, bowiem ten już je wydał. Na podzielenie zasługuje także stanowisko Sądu, że nie można zarzucić Mazowieckiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że postępowanie zażaleniowe prowadził przewlekle. Postępowanie to trwało 3,5 miesiąca. W tym czasie, biorąc pod uwagę punkt widzenia tego organu zasadnie zwrócił się do sądu rejonowego o informację, czy toczy się przed tym sądem postępowanie o zasiedzenie części nieruchomości a z braku odpowiedzi ponaglił sąd rejonowy o odpowiedź, po czym jak otrzymał odpowiedź niezwłocznie wydał orzeczenie. Zatem zasadnie Sąd zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się ogólnie rzecz ujmując do tego, że Sąd nie ocenił postępowania organu pierwszej instancji a ponadto nie usunął z obrotu prawnego postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, zdaniem skarżącej niezasadnych. Dlatego należy tu zauważyć, że skarżąca w swojej skardze wyraźnie na jej wstępie wskazała na bezczynność Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Także jej pełnomocnik zawodowy w uzupełnieniu tej skargi z dnia 16 czerwca 2014 r., w szczególności w petitum tego pisma wskazuje jako bezczynny organ jedynie Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W takim to zakresie prawidłowo tj. co do bezczynności tego organu i przewlekłości prowadzonego przed nim postępowania zażaleniowego, sprawę rozpoznał Sąd pierwszej instancji. Zatem nie sposób się zgodzić z autorką skargi kasacyjnej, że Sąd w oparciu o treść art. 134 § 1 p.p.s.a. powinien wyjść poza zarzuty i wnioski skargi i dokonać oceny całego postępowania także przed organem pierwszej instancji, ponieważ granice sprawy zostały określone w skardze jako bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego a nie jako bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim. Zatem zasadnie Sąd Wojewódzki ograniczył się do oceny działań podjętych w sprawie przez organ drugiej instancji w postępowaniu zażaleniowym. Nie można także podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie o wynikającej z art. 135 p.p.s.a. powinności Sądu wyeliminowania orzeczeń dotyczących zawieszenia postępowania. Przede wszystkim takiej możliwości stoi na przeszkodzie sama treść art. 149 § 1 p.p.s.a., który daje sądowi rozpoznającemu skargę na bezczynność i przewlekłość jedynie podstawę do ustalenia czy bezczynność i przewlekłość ma miejsce a jeżeli tak to do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności oraz do stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po wtóre zgodność z prawem postanowień o zawieszeniu postępowania administracyjnego mogła być przedmiotem kontroli przez Sąd Administracyjny, jednak skargi na to rozstrzygnięcie skarżąca nie wniosła. Także to przemawia przeciwko możliwości podejmowania rozstrzygnięć co do postanowień o zawieszeniu postępowania administracyjnego w trybie art. 135 p.p.s.a. w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego postępowania.

Powyższe wywody skłaniają także do zajęcia negatywnego stanowiska co do zarzutów kasacyjnych dotyczących rozstrzygnięcia sprawy bez wszechstronnego rozważenia przez Sąd całokształtu materiału dowodowego i zaakceptowania przez Sąd naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., oraz naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie był zobowiązany, jak tego żąda skarżąca kasacyjnie, do oceny postępowania organu pierwszej instancji. W konsekwencji braku szczegółowego stanowiska Sądu w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można uznać za naruszenie wymogów zawartych w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. co do jego uzasadnienia. Wystarczającym jest to, że Sąd wskazał przyczyny dla których nie poddał ocenie działań Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego.

Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki stosownie do treści art. 1 § 2 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., dokonał prawidłowej kontroli działalności organu administracji publicznej wskazanego w skardze pod kątem ich zgodności z prawem.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i dlatego skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem w tym zakresie winien orzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.