Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 235/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 5, art. 52 ust. 1-3, art. 53 ust. 1, ust. 4, art. 54, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 60, art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skarg M. D., A. K. i H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 21 sierpnia 2023 r. M. P., działając jako pełnomocnik firmy X. Sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz z zasilaniem w energię elektryczną, na terenie części działki o numerze ewid.: [...], arkusz mapy [...], obręb B., gmina P..

Po stwierdzeniu, że złożony wniosek spełnia wymagania wynikające z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie. Ogłoszenie o wszczęciu postępowania wywieszono na urzędowych tablicach ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy P..

Pismem z dnia 15 listopada 2023 r. organ I instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do: Okręgowego Urzędu Górniczego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji Ośrodek Zamiejscowy w P., Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w K., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., Starosty [...] Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Ministerstwa Klimatu i Środowiska, Marszałka Województwa [...].

Decyzją z dnia 05 grudnia 2023 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. ustalił lokalizację celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zasilaniem w energię elektryczną na terenie części działki o numerze [...], arkusz mapy [...] B. gm. P., na rzecz inwestora X. sp. z o.o.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na powyższą inwestycję można wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie z wymogami przepisów szczególnych i odrębnych. W ocenie organu budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz z zasilaniem w energię elektryczną, spełniała wymagania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku organów do których zwrócił się Burmistrz o uzgodnienia, uznano je za dokonane w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia uzgodnienia tzw. "milczące uzgodnienie".

Pismami z dnia 13 grudnia 2023 r. odwołanie od decyzji złożyli H. G., M. D., A. K., T. W., M. P., P. Ś. zarzucając zaskarżonej decyzji m.in. niezawiadomienie osób będących stronami o wszczęciu postępowania, niezawiadomienie stron o treści art. 10 k.p.a., wydanie decyzji uwzględniającej interes inwestora a pomijającej interes stron, oraz naruszenie art. 53 u.p.z.p.

Pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. mieszkańcy miejscowości B. złożyli petycję wyrażającą sprzeciw do inwestycji i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 25 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało odwołujących do wykazania swojego interesu prawnego do bycia stronami w niniejszym postępowaniu. Wszyscy odwołujący udzieli odpowiedzi na wezwanie.

Decyzją z dnia 07 lutego 2024 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pkt 1. umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do: T. W., P. Ś., Mieszkańców miejscowości B.; w pkt 2. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu Kolegium uznało, iż stroną w niniejszym postępowaniu jest M. D. (działka nr [...]), A. K. (działka nr [...]), H. G. (działka [...]), M. P. (działki nr [...], [...], [...]). A. K. oraz M. D. są właścicielami nieruchomości położonych bezpośrednio przy działce inwestycyjnej. W bliskiej odległości od działki inwestycyjnej położone są również nieruchomości M. P. i H. G. (15-25 m od działki inwestycyjnej). Natomiast T. W. (działki nr [...], [...], [...]) oraz P. Ś. (działka nr [...]) nie posiadają statusu strony posterowania. Osoby te są właścicielami działek położonych w odległości około 400-500 m od działki inwestycyjnej i uznało, iż nie mają oni interesu prawego do bycia strona w postępowaniu w stosunku do tych osób, postępowanie należało umorzyć.

W ocenie Kolegium petycja ta została złożona przez "mieszkańców miejscowości B.", którzy nie mieli przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a. i należało umorzyć postępowanie w stosunku do Mieszkańcowi Wsi B./ sołectwa B..

W ocenie Kolegium wniosek Spółki spełniał wymagania przepisu art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej, z uwzględnieniem specyfiki inwestycji. Do wniosku dołączono określenie granic terenu na mapie w odpowiedniej skali i wykreślono na mapie linię przebiegu inwestycji oraz jej charakterystykę załączając kartę informacyjną przedsięwzięcia. Działka inwestycyjna nr [...] stanowiła własność prywatną oznaczoną w ewidencji jako działka o powierzchni 6,4400 ha stanowiącą klasoużytki RIVa, RIVb, Br-RV, S-RV, RV. W sprawie został sporządzony projekt decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawienia urbanistyczne zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy (mgr inż. arch. J. H.).

Kolegium uznało, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie było sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Kolegium nie podzieliło zarzutów braku poinformowania o wszczęciu postępowania oraz naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wskazując na zastosowane w sprawie zawiadomienie poprzez obwieszczenie. Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania pismem z dnia 19.09.2023 r. oraz poprzez obwieszczenie z dnia 19.09.2023 r. Obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu w dniach 20.09.2023 r. - 06.10.2023 r. oraz na stronie internetowej urzędu od dnia 21.09.2023 r. Pismem z dnia 20.09.2023 r. organ I instancji wystąpił do Sołtysa wsi B. (czyli do P.Ś. - jednego z odwołujących w sprawie) z prośbą o podanie do wiadomości publicznej obwieszczenia o wszczęciu postępowania. Sołtys odebrał korespondencję w dniu 22.09.2023 r. Obwieszczenie zawierało informację o wszczęciu postępowania oraz o treści art. 10 k.p.a. tj. możliwości składania wniosków i dowodów w sprawie.

Kolegium nie podzieliło również zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W aktach sprawy znajduje się analiza warunków zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych. Ponadto organ I instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do organów wyspecjalizowanych. Żaden z nich nie wskazał, aby inwestycja naruszała jakiekolwiek przepisy odrębne. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie polegał na analizowaniu różnych wariantów inwestycji, ani na badaniu celowości jej realizacji i nie mogło modyfikować wniosku inwestora co do zaproponowanego jej przebiegu oraz szczegółowych rozwiązań technicznych. Żaden przepis prawa nie uzależnia również wydania decyzji lokalizacyjnej od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać.

Pismem z dnia 7 marca 2024 M. D. wniósł do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2024 roku, znak sprawy [...] w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 5 grudnia 2023 roku, nr [...], znak [...]

Pismem z dnia 7 marca 2024 A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2024 roku, znak sprawy [...], która została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po [...].

Pismem z dnia 7 marca 2024 H. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2024 roku, znak sprawy [...], która została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po [...].

Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2024 roku, sygn. II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowił połączyć sprawę do łącznego rozpoznana i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi M. D. o sygnaturze II SA/Po [...] oraz ze sprawą ze skargi H. G. o sygnaturze akt II SA/Po [...] i prowadzić je dalej pod sygnaturą akt II SA/Po [...].

Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2024 roku, sygn. II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowił połączyć sprawę do łącznego rozpoznana i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi M. D. o sygnaturze II SA/Po [...] oraz ze sprawą ze skargi A. K. o sygnaturze akt II SA/Po [...] i prowadzić je dalej pod sygnaturą akt II SA/Po [...].

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) [dalej: k.p.a.] poprzez błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie i nieuwzględnienie interesu społecznego,

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 §3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia, na jakiej podstawie Organ uznał, że planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji środowiskowej oraz brak analizy, czy planowana inwestycja nie będzie miała istotnego oddziaływania na środowisko, a nadto brak sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, co jest sprzeczne z dyspozycją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko,

3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez naruszenie zasady równego traktowania i traktowanie w sposób uprzywilejowany inwestora w stosunku do innych uczestników postępowania, - tj. wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o wniosek inwestora przy pominięciu stanowiska skarżącego oraz mieszkańców miejscowości B.,

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy i wyczerpujący wymaganej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego terenu inwestycji,

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, a także potrzeby interesu publicznego oraz prawo własności,

6) brak wskazania w decyzji dokładnych parametrów inwestycji, w tym równoważnej mocy promieniowania izotropowo, a w konsekwencji naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i niesporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko,

7) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 §4 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie osób będących stronami w sprawie o wszczęciu i zakończeniu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego,

8) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie interesów osób trzecich,

9) naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tj. prawa skarżącego do ochrony prawa własności.

Mając na względzie powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję w całości, oraz uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W ocenie skarżących organ powinien we własnym zakresie ustalić, czy planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie poczynił żadnych ustaleń w tym względzie. Obszar oddziaływania inwestycji określony we wniosku lub dokumentacji inwestora podlegał weryfikacji przez organ, który na podstawie oceny materiału dowodowego, mógł zmienić jego zasięg. Istniała konieczność samodzielnej weryfikacji przez organ dokumentów złożonych przez inwestora odnosząc się do wszystkich elementów i parametrów technicznych inwestycji. Według skarżących nie sposób uznać, że krótkie stwierdzenie, iż "Kolegium uznało również, iż planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji środowiskowej" nie spełnia wskazanych wyżej wymogów. Inwestor we wniosku powinien scharakteryzować szczegółowo dane dotyczące projektowanych anten i określić odległość miejsc dostępnych dla ludzi wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten, jak również wskazać takie oddziaływanie dla zsumowanych parametrów tych anten. W poszczególnych parametrach nie została wskazana moc promieniowania wyznaczona dla poszczególnych anten, jak również nie została wskazana odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten, co nie pozwala na przyjęcie, że inwestycja nie wypełnia definicji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonej w § 3 ust. 1 pkt 8 oraz definicji przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określonej w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W decyzji zarówno organ I instancji jak i II instancji nie określił, czy teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych i ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że działka inwestycyjna stanowi klasoużytki RIVa, RIVb, Br-RV, S-RV, RV. Planowana inwestycja narusza interesy osób trzecich tj. właścicieli działek sąsiadujących z przedmiotowym terenem. Organ I i II instancji nie wziął pod uwagę ładu przestrzennego jako elementu nadrzędnego przy ocenie warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji w związku z lokalizacją planowanej inwestycji na obszarze położonym w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna w sąsiedztwie projektowanej inwestycji charakteryzuje się podobnymi gabarytami i formą architektoniczną budynków i jest czytelnie wkomponowana w otaczający ją krajobraz. Natomiast planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wieży telekomunikacyjnej o wysokości prawie 56 m wraz z zestawem anten nadawczo odbiorczych o wysokości powyżej 50 m będzie odbiegać znacznie od sąsiedniej zabudowy gabarytami i formą architektoniczną stanowiąc tym samym element obcy stylistycznie i funkcjonalnie, a więc w konsekwencji stanowić będzie dysonans przestrzenny i nie jest zgodny z funkcją mieszkalnictwa jednorodzinnego w otoczeniu. Co więcej, planowana wieża naruszałaby ład przestrzenny powodując dewaloryzację środowiska przyrodniczego i krajobrazowego. Brak jest zatem powiązań funkcjonalnych i przestrzennych planowanej inwestycji z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Lokalizacja planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej jest sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego i stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W bezpośrednim sąsiedztwie działek, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi i zamieszkałe przez ludzi. Po drugiej stronie drogi znajdują się nieruchomości wydzielone pod inwestycje budowlane (mieszkalne). Posadowienie masztu na przedmiotowej nieruchomości spowoduje znaczne obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich oraz wywoła negatywny wpływ na zdrowie ludzi, co bezspornie stanowi naruszenie prawa własności. Inwestor nie przedstawił żadnych dowodów, że emitowane ze stacji pole elektromagnetyczne nie będzie szkodziło ludziom.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zbadanie tych interesów i stwierdzenie, czy w wydanej decyzji lokalizacyjnej nie naruszono interesów osób trzecich. Ustalone granice strefy zagrożenia występujące w związku z promieniowaniem elektromagnetycznym świadczą o wykroczeniu oddziaływania inwestycji poza granice konkretnej nieruchomości. Uciążliwość inwestycji wykracza poza granice terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Zatem na przeszkodzie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji stało naruszenie interesów osób trzecich, w oparciu o przepis art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego. Organ II instancji w niewystarczający sposób zbadał materiał dowodowy w sprawie oraz rozpoznał podnoszone przez odwołujących się zarzuty. Organ II instancji nie zweryfikował, czy, w jaki sposób, w jakim miejscu oraz terminie obwieszczenie o wszczęciu postępowania zostało podane do publicznej wiadomości. Organ II instancji odnosi się wyłącznie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, pomija kwestię zawiadomienia o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się do zgromadzonych dowodów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wbrew zarzutom skargi nie narusza prawa materialnego i jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2024 roku, znak sprawy [...], która w pkt 1. umorzyła postępowanie odwoławcze w stosunku do: T. W., P.Ś., Mieszkańców miejscowości B.; w pkt 2. utrzymała w całości w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 5 grudnia 2023 roku, znak [...] ustalająca lokalizację celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zasilaniem w energię elektryczną na terenie części działki o numerze [...], arkusz mapy [...] B. gm. P., na rzecz inwestora X, sp. z o.o. W przedmiotowej sprawie skarżący zakwestionowali tylko pkt 2 wskazanej decyzji SKO [...].

Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej u.p.z.p.), przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344).

Aktualnie w orzecznictwie bezspornie przyjmuje się, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest to bowiem zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, a więc posiada status urządzenia łączności publicznej. Budowa takiej instalacji służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek inwestora dotyczył budowy stacji bazowej telefonii komórkowej P. o wysokości 55,95 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zasilaniem w energię elektryczną. W skład projektowej stacji bazowej wchodzą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych umieszczonych u podstaw wieży oraz anteny sektorowe i antena paraboliczna z modułami radiowymi zamontowane na konstrukcjach wsporczych na wieży. W przedstawionej przez inwestora dokumentacji szczegółowo odniesiono się do parametrów technicznych planowanej inwestycji - jej typ, rodzaj i ilość anten, jaka ma być zamontowana na wieży telekomunikacyjnej, wysokość ich zawieszenia na wieży, poszczególne azymuty (10°, 130° i 250°), tilty (min. - 0 i max - 12), zasięgi występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalne. Wniosek złożony przez inwestora zawierał wszystkie niezbędne dane i załączniki, spełniając tym samym wymogi wskazane w art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego spełnia powyższe wymogi. W rozstrzygnięciu uwzględniono informacje zawarte we wniosku inwestora obejmujące parametry planowanej inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, jak i poszczególnych anten, które były podstawą wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy P. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stosownie do treści art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, sporządzony przez uprawnionego urbanistę, podlegał także uzgodnieniom z innymi organami. Z akt sprawy wynika, że projekt decyzji został uzgodniony (milcząco) z odpowiednimi organami, co wyjaśnił organ odwoławczy.

Jak stanowi art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie można również uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków - art. 52 ust. 3 u.p.z.p. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3398/18, Baza NSA). Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji wnioskowanej przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia zatem legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego stanowi własność prywatną. Kontrola takiej decyzji nie może zatem obejmować celowości podjęcia danej inwestycji w konkretnym kształcie i na danym terenie, gdyż rozstrzygnięcie sprawy determinowane jest faktem, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Skoro złożony wniosek był kompletny, projekt decyzji został uzgodniony z wymaganymi przepisami prawa organami uzgadniającymi to tym samym brak było podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji odmownej. Przepis art. 56 u.p.z.p. wprost stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, zaś przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tego względu za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące niespełnienia przez planowaną inwestycję wymagań ładu przestrzennego. Sama kwestia ładu urbanistycznego nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie ustawodawca nie odwołuje się, jak ma to miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, do konieczności spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), bowiem daje prymat celowi publicznemu jakiemu służyć ma realizacja danej inwestycji.

Sąd wskazuje, że szereg sformułowanych w skardze zarzutów sprowadza się w istocie do braku rzetelnej oceny odnoszącej się do oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie i środowisko, w tym do zasięgu występowania pól elektromagnetycznych i ryzyka jego ponadnormatywnego występowania wskutek kumulacji promieniowania. Tymczasem w stanie prawnym ukształtowanym od dnia 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) uchylono pkt 7 (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 8 (§ 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zmieniającego). W konsekwencji dla tego rodzaju przedsięwzięć, nie ma aktualnie obowiązku uzyskania, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., dalej: u.i.ś.), uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednym z powodów, dla których prawodawca zrezygnował z zamieszczenia instalacji radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionawigacyjnych w wykazie zawartym w rozporządzeniu wykonawczym wydanym w oparciu o art. 60 u.i.ś. było uznanie, że wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowił nadregulację względem postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28 stycznia 2012, ze zm.) i utrudniał proces inwestycyjny, niezasadnie wydłużając czas uzyskiwania niezbędnych pozwoleń. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, prawodawca uznał, że regulacje zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska i przepisach wykonawczych do tej ustawy zapewniają bezpieczeństwo i kontrolę nad emisją pól elektromagnetycznych w środowisku (uzasadnienie uchwały NSA z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22).

Dodatkowo w kwestii możliwości zmiany parametrów przedsięwzięcia, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 listopada 2022 r., (III OPS 1/22), nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten, niż wskazuje inwestor w dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Nie można więc domniemywać, że po realizacji przedsięwzięcia dojdzie do zmiany parametrów i oddziaływania inwestycji, np. z uwagi na jej sąsiedztwo przypadające w pewnej odległości od innych stacji bazowych. Jak już wcześniej wskazano od 4 czerwca 2022 r. stacje bazowe telefonii komórkowej nie są przedsięwzięciami uznawanymi za mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym nie ma podstaw do badania nakładania się wiązek promieniowania ani do badania kumulacji wiązek promieniowania, ponieważ wynik takiego badania jest irrelewantny.

Ponadto dla kwalifikacji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego nie ma istotnego znaczenia. Interesy poszczególnych mieszkańców bowiem były one interesami indywidulanymi, ewentualnie grupowymi, a nie interesem publicznym. Interes publiczny, mający swe źródło m. in. w art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jest kategorią niedookreśloną, ale jego istota sprowadza się do zapewnienia przez władze publiczne pewnych potrzeb zbiorowych czy też realizacji określonych wartości istotnych dla funkcjonowania społeczeństwa jako takiego. Ocena, czy mamy do czynienia z interesem publicznym, winna być dokonywana z uwzględnieniem aktualnego stanu rozwoju społeczeństwa i gospodarki. Rozwój sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2818/20).

Zdaniem Sądu Kolegium w kwestii poziomów pól elektromagnetycznych, trafnie przyjęło, że brak podstaw do przyjęcia, iż planowana inwestycja będzie w niedopuszczalny prawem sposób oddziaływała w miejscach dostępnych dla ludności.

Jednocześnie należy podkreślić, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego i ma na celu w istocie jedynie ustalenie czy na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna i zgodna z przepisami prawa. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że protest społeczności lokalnej lub jednej ze stron postępowania wobec planowanego przedsięwzięcia, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wbrew stanowisku skarżących co do obaw o charakterze techniczno-konstrukcyjnym planowanej inwestycji, nie były one przedmiotem badania na gruncie przedmiotowej sprawy, gdyż jest to element, który podlega badaniu i ocenie na ewentualnym dalszym etapie inwestycyjnym tj. dotyczącym pozwolenia na budowę.

Nietrafne okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak przypomniał organ odwoławczy w zaskarżonym postępowaniu, dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego, obowiązywał szczególny sposób informowania stron o istotnych dla niego zdarzeniach procesowych. Wbrew zarzutom skargi nie doszło na gruncie przedmiotowego postępowania do naruszenia art. 10 k.p.a. Co do zawiadomienia skarżących przez organ należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że organy wywiązały się prawidłowo z nałożonego w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. obowiązku. Poza tym należy zauważyć, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r., II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r., I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, podjęta na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. W odniesieniu do skarżących brak takich przesłanek.

W rezultacie należało przyjąć, że w sprawie prawidłowo zastosowano art. 53 ust. 1 u.p.z.p. natomiast skarżący nie wskazali w żaden sposób, że zastosowanie powyższych regulacji dodatkowo uniemożliwiło im uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.