Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1833/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), asesor WSA Aneta Żak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi T.T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2023 r. nr 751/23 w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 11 maja 2023 r. Nr 751/23 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia T.T. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] marca 2023 r. - utrzymał w mocy ww. postanowienie.

W uzasadnieniu MWINB wyjaśnił, że PINB postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2023 r. nałożył na T.T. obowiązek wykonania i dostarczenia w terminie 2 miesięcy inwentaryzacji wraz z oceną techniczną robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], w aspekcie prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zasadami wiedzy technicznej. Następnie organ I instancji po rozpoznaniu wniosku T.T. z 2 marca 2023r., postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2023 r. odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. rozstrzygnięcia. T.T. złożył zażalenie na postanowienie Nr [...].

MWINB wyjaśnił też, że przedmiotem postępowania zażaleniowego jest wyłącznie sprawa zasadności odmowy wyjaśnienia przez organ powiatowy wątpliwości co do treści postanowienia Nr [...] z [...] lutego 2023 r. i nie bada zatem prawidłowości nałożenia przez PINB obowiązku dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym, gdyż taka ocena była dokonana w postanowieniu MWINB Nr 558/23 z 11 kwietnia 2023 r., którym utrzymano to rozstrzygnięcie w mocy.

Odnosząc się do prawidłowości zastosowania przez organ powiatowy art. 113 § 2 k.p.a., MWINB stwierdził, że PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Art. 113 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość dokonywania wykładni decyzji lub postanowienia. Z przepisu tego wynika, że postępowanie w sprawie może być wszczynane wyłącznie na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, a do wydania postanowienia zawierającego wyjaśnienia właściwy jest organ, który wydał budzące wątpliwość rozstrzygnięcie. Celem instytucji z art. 113 § 2 k.p.a. jest usunięcie niejasności w treści decyzji lub postanowienia, w szczególności wtedy, gdy jest ono niejednoznaczne na skutek użytych w nim ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięte zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też uzupełniać merytorycznie rozstrzygnięcia, a także dokonywać jego interpretacji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, poprzez jego uzupełnienie lub dokonanie wyjaśnienia zagadnień w niej poruszonych. Niejednoznaczność bądź też zawiłość treści decyzji lub postanowienia jest konsekwencją zastosowanych w niej niejasnych wyrażeń, sformułowań lub skrótów. Ukształtowane na tle art. 113 § 2 k.p.a. orzecznictwo sądowe wskazuje, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia jest konieczne wtedy, gdy jest ono niejednoznaczne lub dotknięte zawiłością utrudniają ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy.

T.T. we wniosku z 2 marca 2023r. zwrócił się do PINB o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia Nr [...], przez "wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści: 1.1. uzasadnienia faktycznego, to znaczy wyjaśnienia, które elementy stanu faktycznego organ uznaje za budzące uzasadnione wątpliwości (...) wyjaśnienie zakresu obowiązku nakładanego na mnie w drodze Postanowienia. O jakich pracach budowlanych jest mowa w Postanowieniu? Kiedy wykonanych? (...) 1.3 Wyjaśnienia, które konkretne prace budowlane powodują uzasadnione wątpliwości? Który ich rodzaj? W jakim zakresie? 1.4. Czy wątpliwości dotyczą także jakości zastosowanych materiałów, jeśli tak, to o które materiały chodzi? (...) uzupełnienie Postanowienia o wskazanie stron postępowania i innych osób biorących udział w postępowaniu".

MWINB wyjaśnił, iż organ nie może udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie rozstrzygnięcia, które wychodzą poza jego treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do jego treści. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. W świetle powołanego przepisu wyjaśnienie wątpliwości co do postanowienia jest bowiem konieczne tylko wówczas, gdy jest ono niejednoznaczne lub w takim stopniu zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest zatem ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w postanowieniu wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści postanowienia z zastosowaniem zasad wykładni prawa.

W ocenie MWINB zakres żądanych przez T.T. wyjaśnień co do treści postanowienia Nr [...] wykraczał poza dyspozycję art. 113 § 2 k.p.a. i tym samym zasadna była odmowa przez PINB wyjaśnienia w drodze postanowienia wątpliwości co do treści tego rozstrzygnięcia.

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 27 czerwca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Postanowieniu (i i poprzedzającemu je postanowieniu PINB) zarzucił naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. "poprzez odmowę wyjaśnienia wątpliwości co do treści Postanowienia PINB z dnia [...] lutego 2023 r. Postanowienie PINB nakłada na mnie obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej lecz organ nie wyjaśnił w nim, których prac budowlanych lub materiałów budowlanych ma dotyczyć owa pożądana ekspertyza. Wypełnienie obowiązku dostarczenia ekspertyzy bez wyjaśnienia treści Postanowienia PINB nie jest możliwe. Ponadto składając wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści Postanowienia PINB oczekiwałem wyjaśnienia na czym polegają "uzasadnione wątpliwości" stanowiące przesłankę, warunek konieczny by organ mógł nałożyć na mnie obowiązek określony w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. MWINB mimo tego, że rozumie istotność przesłanki "uzasadnionych wątpliwości", to nie wyjaśnił na czym one polegają",

Ponadto, skarżący zarzucił "naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. MWINB w skarżonym Postanowieniu w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów proceduralnych w stosunku do Postanowienia PINB z dnia [...] lutego 2023 r. W zażaleniu na postanowienie PINB wskazałem zaistnienie dwóch przesłanek stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia: Postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2023 r. jest drugim rozstrzygnięciem tej samej sprawy (Art. 156. § 1. pkt 3 kpa) , a także to, że zostało wydane z naruszeniem właściwości (art. 156. § 1. pkt 1 kpa).

2.2. Pozostawione w obiegu prawnym Postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2023 r. bez wyjaśnienia jego treści, bez sprecyzowania czego konkretnie ma dotyczyć ekspertyza prawna, jest trwale niewykonalne, a zatem MWINB powinien był stwierdzić nieważność tego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156. § 1. pkt 5 kpa.

2.3. Naruszenie art. 6 kpa polegające nałożeniu obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sytuacji niezaistnienia przesłanki pojawienia się uzasadnionych wątpliwości. W niniejszej sprawie takie uzasadnione wątpliwości nie tylko nie pojawiły się, ale nawet nie mogły się zaistnieć wobec braku wiedzy PINB na temat stanu faktycznego i niemal całkowitej bierności organów w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego. Ponadto, odmowa wyjaśnienia na czym w tej konkretnej sprawie polegają "uzasadnione wątpliwości", o których mowa w art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane uniemożliwia kontrolę zasadności zastosowanego środka, w tym kontrolę dokonywaną przez sąd.

2.4. Naruszenie art. 7 kpa polegające na niepodjęciu działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, a dowód w postaci protokołu z oględzin mieszkania przeprowadzony przez pracownika PINB nie został wzięty pod uwagę przez organ pierwszej instancji; organ drugiej instancji wspomniał o tym protokole w Zaskarżonym Postanowieniu lecz ze wzmianki tej wynika, że nie zrozumiał jego treści, co dodatkowo doprowadziło do wytworzenia fałszywego obrazu stanu faktycznego.

2.5. Naruszenie art. 8 par 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób prowadzący do utraty zaufania do organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie Organy unikają samodzielnego prowadzenia postępowania dowodowego, a jedyny dowód pozyskany przez PINB (Protokół z kontroli) albo pozostaje niezrozumiany (MWINB), albo z niewyjaśnionych powodów jest pomijany w sprawie. Jeśli jest to spowodowane brakiem zaufania do pracownika organu, który dokonał oględzin mieszkania, to niewątpliwie nie sprzyja prowadzeniu postępowania zgodnie z art. 8 §2 kpa. Brak profesjonalizmu organów skutkujący utratą zaufania do nich manifestuje się także w odmowie wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się, gdy zdecydował o zastosowaniu środka, o którym mowa w art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane. Odmowa wyjaśnienia czego miałaby dotyczyć ekspertyza, którą miałbym dostarczyć, nie tylko uniemożliwia realizację nałożonego na mnie obowiązku, ale także podważa zaufanie do organów nadzoru budowlanego.

2.6. Naruszenie art. 9 kpa poprzez odmowę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy obu instancji odmówiły wyjaśnienia czego dotyczą uzasadnione wątpliwości stanowiące przesłankę nałożenia na mnie obowiązku dostarczenia ekspertyzy. Organy odmówiły również wyjaśnienia jaki zakres miałaby mieć pożądana przez nie ekspertyza, co w oczywisty sposób uniemożliwia realizację obowiązku, ale także świadczy ignorowaniu zasady wyrażonej w art. 9 kpa".

Dodatkowo, skarżący zarzucił "organom obu instancji bezczynność. Prowadzone przez organy postępowanie zmierza do posłużenia się wyłącznie wiedzą i umiejętnościami zewnętrznych ekspertów, zamiast samodzielnej realizacji zadań określonych w ustawie Prawo budowlane. Wykonane w postępowaniu działania są pozorne - wydania Zaskarżonego Postanowienia i poprzedzającego postanowienia PINB nie poprzedziło kompleksowe zgromadzenie materiału dowodowego, nie poprzedziła nawet rzetelna analiza lub choćby lektura dwustronicowego protokołu z oględzin mieszkania (dowodu przeprowadzonego przez PINB). Organy nie realizują swoich zadań ustawowych, nie dążą do sprawnego doprowadzenia postępowania do końca, nie podejmują próby samodzielnego zgromadzenia materiału dowodowego, a ten już zgromadzony nie został poddany choćby pobieżnej analizie (organ drugiej instancji z lektury protokołu oględzin nie pozyskał wiedzy z jakich pomieszczeń składa się mieszkanie; ma błędne wyobrażenie co do tego która, i jakiego rodzaju, ściana została rozebrana i następnie odtworzona). W aktach sprawy nie ma dokumentacji technicznej budynku. Jedyny plan mieszkania w aktach sprawy, to niezrealizowany projekt budowlany, który nie obrazuje tego jak faktycznie dom został zbudowany (potwierdziły to oględziny przeprowadzone przez pracownika PINB). Organ nie pozyskał dokumentacji budynku, co w oczywisty sposób jest warunkiem rzetelnego postępowania. Bezczynność organów nadzoru budowlanego, maskowana działaniami pozornymi, faktycznie oznacza systemowe unikanie realizacji zadań określonych w ustawie Prawo budowlane".

Skarżący wniósł o "wstrzymanie wykonania Zaskarżonego Postanowienia oraz utrzymanego w mocy Postanowienia PINB; uchylenie Zaskarżonego Postanowienia oraz uchylenie utrzymanego w mocy Postanowienia PINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) PPSA; alternatywnie o stwierdzenie nieważności obu rozstrzygnięć na podstawie art. 156. § 1. pkt 1, 3 i 5 kpa" oraz o "stwierdzenie na podstawie art. 149 PPSA, że organy nadzoru budowlanego obu instancji dopuściły się bezczynności i jedynie pozorowały aktywność w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, a jedyny pozyskany dowód w sprawie - protokół z oględzin przeprowadzonych przez pracownika PINB - nie został wzięty pod uwagę. Bezczynność organów postrzegam jako świadomą strategię zmierzającą do uniknięcia samodzielnej realizacji ustawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego, do przerzucenia ciężaru prowadzenia tego postępowania na stronę oraz faktycznego przerzucenia obowiązku wyprowadzenia wniosków z tego postępowania na zewnętrznych ekspertów".

Ponadto, skarżący wniósł p "to, by Sąd na podstawie art. 145a §1 oraz art. 149 §1 pkt 1-3 zobowiązał organ do procedowania w określonych terminach i by wskazał sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, w tym by potwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki "uzasadnionych wątpliwości", o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym, że nałożenie na mnie obowiązku dostarczenia ekspertyz jest pozbawione podstaw prawnych; rozpoznanie skargi na rozprawie; zasądzenie na moją rzecz kosztów postępowania na podstawie art. 200 PPSA".

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan postępowania administracyjnego i podjęte przez PINB i MWINB działania w sprawie dotyczącej lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] i przedstawił swoje stanowisko co do kwalifikacji robót budowlanych wykonanych w tym lokalu. Wyjaśnił też, że [...] lutego 2023 r. PINB na podstawie art. 81 c ust. 2 Pr. bud. nałożył na niego obowiązek dostarczenia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną robót budowlanych. W postanowieniu nie wyjaśniono, których prac budowlanych ma dotyczyć ten dokument (czy tamtych historycznych, czy przeprowadzonych w ramach trwającego remontu; nie wskazano także rodzaju prac). Postanowienie PINB nie opisuje żadnych wątpliwości, w tym kwalifikowanych, czyli "uzasadnionych wątpliwości" dotyczących prac budowlanych, a w konsekwencji nie wyjaśniono czego ewentualnie miałyby dotyczyć ekspertyzy techniczne.

Na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. skarżący wniósł o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści postanowienia z 17 lutego 2023 r., wskazując na ogólnikowy charakter postanowienia i niewskazanie zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości", których zaistnienie stanowi warunek konieczny nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81 c ust 2 Pr. bud. Poczynione przez PINB ustalenia faktyczne (Protokół kontroli z dnia 10.02.2023) przeczą istnieniu jakichkolwiek wątpliwości co do jakości wykonanych prac lub jakości materiałów. Ponadto, starszy inspektor D.S., który przeprowadził dowód z oględzin, umieścił w protokole adnotację o braku zagrożeń. Postanowienie PINB było niezrozumiałe i wymagało wyjaśnienia w zakresie samego istnienia "uzasadnionych wątpliwości", sprzeczności z ustaleniami dowodowymi i ewentualnego doprecyzowania zakresu ekspertyzy (czego miałaby dotyczyć). Wyjaśnienie treści postanowienia pozwoliłoby na ocenę jego zgodności z prawem (art. 81c ust 2 Pr. bud.) i potencjalnie na sporządzenie ekspertyzy. Brak doprecyzowania czego dotyczą "uzasadnione wątpliwości", rzekomo powzięte przez organ, w praktyce powodował, że strona postępowania musi się domyślać o co organowi chodzi i zgadywać zakres ekspertyzy technicznej. W praktyce niewyjaśnienie treści postanowienia sprawia, że jest ono trwale niewykonalne. Niewyjaśnienie na czym polegają wątpliwości uniemożliwia kontrolę zgodności z prawem skarżonych postanowień organów nadzoru budowlanego, w tym kontrolę sądową. Alternatywnie, na wypadek odmowy wyjaśnienia treści postanowienia, skarżący wniósł, aby potraktować pismo, jako zażalenie i przekazać je do organu drugiej instancji.

Organ pierwszej instancji potraktował pismo, jako zażalenie i przekazał je do organu drugiej instancji, a tym samym podjął decyzję odmowną w sprawie mojego wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia. Organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie PINB. Postanowienie w tej sprawie jest niezgodne z prawem z następujących powodów. MWINB powielił powoływane przez skarżącego argumenty, podał przykłady wyroków sądów administracyjnych wskazujących, że nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyz jest możliwe jedynie w przypadku zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości", podkreślił ich kwalifikowany charakter i podkreślił, że odróżnia je od zwykłych wątpliwości. Wyjaśnił dobitnie, że organ nakładający obowiązek musi w sposób dostateczny i przekonujący wykazać istnienie tychże uzasadnionych wątpliwości. Mimo tych stwierdzeń, zgodnych z zarzutami, organ drugiej instancji nie uchylił postanowienia PINB, choć nie spełnia opisanych wymogów - w postanowieniu PINB nie wskazano żadnych, nawet niekwalifikowanych wątpliwości.

Treść postanowienia PINB nakładającego obowiązek nie wskazuje, o jakie prace budowlane chodzi, bądź jakie materiały budowlane wzbudzają wątpliwości. W treści tego dokumentu w ogóle nie ma mowy o jakichkolwiek wątpliwościach, zatem bez wyjaśnienia jego treści nie wiadomo czego ma dotyczyć ekspertyza. Bez wyjaśnienia, określenia zakresu i rodzaju wątpliwości dotyczących prac lub materiałów budowlanych nie jest spełniona przesłanka nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Organ drugiej instancji zdając sobie z tego sprawę utrzymał w mocy wadliwe postanowienie PINB.

Sanując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji MWINB napisał w uzasadnieniu, że prace polegające na rozbiórce i odtworzeniu ściany konstrukcyjnej powinny być poddane fachowej ocenie. Świadczy to o tym, że MWINB nie zapoznał się wystarczająco wnikliwie z protokołem oględzin dokonanym przez starszego inspektora S. Z protokołu tego jasno wynika, że rozebrana i odtworzona ścianka, to ścianka działowa, niebędąca ścianą konstrukcyjna (ścianka ta od zawsze służyła i nadal służy wydzieleniu małej sypialni z salonu). Protokół oględzin nie jest obszernym dokumentem, a odręczny szkic mieszkania jest czytelny także dla osób nieposiadających wykształcenia technicznego. Organ drugiej instancji nie sprostał zadaniu odczytania treści i oceny dowodu z oględzin. Świadczy to naruszeniu przez MWINB podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.

Ponadto, WMINB stwierdził, że część robót (instalacja wodno-kanalizacyjna i elektryczna) ma charakter zakryty, to znaczy nie ma możliwości oceny prawidłowości ich wykonania w trakcie pojedynczych oględzin. Zdaniem WMINB ocena poprawności tych prac przekracza umiejętności organów nadzoru budowlanego {"ponadto część robót wykonanych w lokalu nr [...] ma charakter tzw. robót zakrytych, np. wykonanie nowych instalacji sanitarnych czy elektrycznych, co uniemożliwia organowi samodzielną ocenę ich prawidłowości W mojej skarżącego, stanowi to przyznanie się do braku podstawowych kompetencji zawodowych, ale przede wszystkim kuriozalne, usprawiedliwienie bezczynności organów nadzoru. Organy nadzoru traktują swój brak kompetencji i wynikającą z tego bezradność, jako uzasadnienie dla stosowania środka przewidzianego w art. 81c ust. 2 Pr. bud.

Organy obu instancji nie wskazały stron postępowania i innych osób biorących udział w postępowaniu, co spowodowało naruszenie artykułu 124 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a.) wraz ze wskazaniem ich statusu i roli. Wniosek, aby oznaczyć strony postępowania został pozostawiony bez żadnej reakcji. Pisma procesowe adresowane były do skarżącego, ale także do WSM [...] oraz Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]. Z treści pism wynika zatem tylko do kogo były one kierowane. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie adresat nie jest tożsame ani z pojęciem strona postępowania, ani z pojęciem uczestnik postępowania, jednak wydaje się, że organy nadzoru budowlanego stawiają znak równości pomiędzy tymi pojęciami. Jeśli WSM [...] miałaby być traktowana jako strona postępowania, to organy winny wyjaśnić na czym polega jej interes prawny i rola w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie prawa w sposób opisany powyżej nie naruszało, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istotą sprawy zawisłej przed tut. Sądem jest to, czy organ I instancji poprawnie wyłożył art. 113 § 2 k.p.a. i słusznie odmówił wyjaśnienia treści postanowienia Nr [...] z [...] lutego 2023 r., a w konsekwencji, czy MWINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymując postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy.

Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję (postanowienie – art. 126 k.p.a.), wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji lub postanowienia. W orzecznictwie podkreśla się, że w postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja (postanowienie) zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 272/22, CBOSA).

Wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji lub postanowienia odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło jej lub jego treść w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści. Nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, jak też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji i postanowienia nie można osiągnąć uzupełnienia treści ich czy też ich poprawienia, nie można zmieniać decyzji lub postanowienia. Przedmiotem wyjaśnienia mogą być w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w rozstrzygnięciu (osnowie), które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia.

Jak trafnie wyjaśnił to NSA w wyroku z 25 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1065/19 (CBOSA) "wyznaczone art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia".

Co więcej, w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji lub postanowienia nie można uzupełniać rozstrzygnięcia o nowe elementy, powodujące modyfikację oceny stanu faktycznego lub prawnego. Wyjaśnienie wątpliwości nie może więc uzupełniać merytorycznie rozstrzygnięcia, a także dokonywać jego interpretacji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, poprzez jego uzupełnienie lub dokonanie wyjaśnienia zagadnień w nim poruszonych. Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami wydanego rozstrzygnięcia, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 530/21 i z 17 stycznia 2022 r., sygn.. akt VII SA/Wa 1949/21, CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu sprawy zawisłej przed tut. Sądem przypomnieć należy, że PINB postanowieniem z [...] lutego 2023 r., nr [...] nałożył na T.T. obowiązek wykonania i dostarczenia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, inwentaryzacji wraz z oceną techniczną robót budowlanych, przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym, przy ul. [...], w aspekcie prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zasadami wiedzy technicznej. Wskazano, że ocena techniczna powinna zawierać: 1. Określenie celu i zakresu opracowania; 2. Podstawy formalne; 3. Zestawienie materiałów będących podstawą opracowania; 4. Opis stanu technicznego przedmiotu opracowania; 5. Analizę techniczną występujących zjawisk i ich przyczyn; 6. Wyniki przeprowadzonych badań i obliczeń; 7. Wnioski i zalecenia (sposób usunięcia nieprawidłowości). Dodano, że ww. dokumentacja powinna być sporządzona w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.

Podnoszona przez skarżącego wątpliwość co do treści tego postanowienia dotyczy co do zasady niedookreślenia przez organ zakresu robót budowlanych (ewentualnie materiałów użytych przy ich wykonywaniu) podlegających inwentaryzacji i ocenie technicznej. Wyjaśnić więc należy, że analiza postanowienia PINB z [...] lutego 2023 r., nr [...] nie nasuwa w tym zakresie żadnych wątpliwości, podlegających wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z samego postanowienia (uzasadnienie bowiem stanowi część postanowienia) w trakcie kontroli w ww. lokalu, przeprowadzonej przez PINB 10 lutego 2023 r., stwierdzono, że lokal składa się z pomieszczeń sypialni, przedpokoju, łazienki z WC i salonu z aneksem kuchennym. Osoby biorące udział w oględzinach poinformowały, że w lokalu dokonano rozbiórki ściany pomiędzy sypialnią a salonem (w dniu oględzin ściana była odtworzona), a także dokonano rozbiórki ściany pomiędzy WC, a łazienką, wykonano nowe instalacje sanitarne (podejście pod umywalkę w łazience) oraz wykonano nową instalację elektryczną, ingerowano w otwory drzwiowe wewnętrzne, a nie zewnętrzne wejściowe. Układ funkcjonalno - użytkowy przedmiotowego lokalu był modyfikowany podczas budowy całego obiektu. Tym samym organ ustalił w sposób niewątpliwy zakres robót budowlanych, wykonanych w lokalu, jak również określił potencjalne miejsce użycia materiałów budowlanych (ściany, instalacja sanitarna, elektryczna, otwory drzwi wewnętrznych), które miały być przedmiotem inwentaryzacji i oceny technicznej.

Dostrzeżenia też wymaga to, że postanowienie PINB z [...] lutego 2023 r., nr [...] było przedmiotem kontroli tut. Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 7 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1289/23 w sprawie ze skargi T.T. na drugoinstancyjne postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 kwietnia 2023 r. nr 558/23 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji i oceny technicznej oddalił skargę. Sąd nie dopatrzył się wad postanowień organów obu instancji uzasadniających ich uchylenie; w szczególności zaś nie uznał, że postanowienie PINB jest wobec jego niejasności niewykonalne. Wręcz przeciwnie, Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził, że "PINB – wbrew skardze – określił wystarczająco zakres nakładanego na skarżącego obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 Pr. bud., wskazując w 7 punktach, jakie elementy ocena techniczna powinna zawierać".

Dlatego też – wobec braku przesłanek z art. 113 § 2 k.p.a. (braku wątpliwości co do treści postanowienia) – ani PINB odmawiając jego wyjaśnienia, ani MWINB utrzymując w mocy to postanowienie nie naruszyły ww. przepisu.

MWINB w zaskarżonym postanowieniu odnosił się do postanowienia pierwszoinstancyjnego PINB z [...] marca 2023 r., gdyż to było przedmiotem postępowania odwoławczego. Stąd całkowicie nietrafny jest zarzut skarżącego, że organ "w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów proceduralnych w stosunku do Postanowienia PINB z dnia [...] lutego 2023 r.".

W aspekcie tego, co było przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie, a mianowicie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia, wyjaśnić należy, że po pierwsze tut. Sąd w nie stwierdził nieważności postanowienie PINB z [...] lutego 2023 r. i nie uznał, że jego treść powoduje niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd administracyjny z urzędu bada kwestie ważności aktu administracyjnego (art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.), więc jeżeli nie stwierdza nieważności aktu i do tego wyraźnie stwierdza w uzasadnieniu wyroku, że zakres obowiązków nakładanych na stronę został przez PINB wystarczająco jasno określony, to zakwestionowanie takiej oceny prawnej możliwe jest wyłącznie przez Sąd Naczelny w postępowaniu kasacyjnym, a nie przez sąd administracyjny rozpoznający sprawę o odmowę wyjaśnienia wątpliwości co do treści takiego postanowienia.

Zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 oraz art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., ujęty w skardze, dotyczy w rzeczywistości prawidłowości postanowienia PINB z [...] lutego 2023 r. i postępowania poprzedzającego jego wydanie, a nie postanowienia o odmowie wyjaśnienia jego treści.

Postanowienie o odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia nie może być poczytywane, jako naruszenie art. 9 k.p.a., gdyż ten przepis nie jest podstawą do wydawania jakiegokolwiek aktu (w tym postanowienia), a jedynie zasadą informowania stron. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, ewentualnie udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a nie wyjaśniania treści rozstrzygnięć.

Odnośnie zarzutu bezczynności, stawianego organom przez skarżącego, należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszej sprawy, zakreślającym jej granice (art. 134 § 1 p.p.s.a.) była kontrola postanowienia PINB Nr [...] z [...] marca 2023 r. w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia PINB z [...] lutego 2023 r., a nie bezczynność lub przewlekłość postępowania organów. Z taką skargą może skarżący wystąpić do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a., a wówczas sąd będzie mógł sprawę, której przedmiotem będzie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy rozstrzygnąć na podstawie art. 149 § 1 - § 3 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a