Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 77/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: §5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 2112
law: Ustawa z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z  wystąpieniem COVID-19.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1, ust. 2, art. 78, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 5 ust. 2 pkt 12, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 3a, art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 46a, 46b pkt 1-6 i 8-13
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Dnia 6 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi B. N. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w objęciu kwarantanną 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz skarżącego B. N. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 4 marca 2022 r. B. N. (dalej jako: "strona", "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (dalej: "PPIS", "organ") o objęciu kwarantanną. W skardze tej skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności, wobec tego, że w sprawie powinna zostać wydana decyzja oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz 200,00 zł, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.

W skardze zawarto też wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Postanowieniem z 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 77/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przywrócił termin do wniesienia skargi.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w okresie od 18 do 24 stycznia 2022 r. skarżący został objęty przez PPIS obowiązkiem kwarantanny z uwagi na kontakt z osobą zakażoną - nauczycielem, z którym jego klasa miała zajęcia (wydruk danych pacjenta w EWP). Informacja o objęciu kwarantanną została przekazana stronie w sposób określony w §5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861, ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie z 6 maja 2021 r.". Skarżący skierował pismo zatytułowane "odwołanie", które wpłynęło do PPIS w dniu 25 stycznia 2022 r. Zostało ono przekazane do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. (dalej jako: "[...]PWIS"), który postanowieniem z 28 lutego 2022 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Z treści ww. postanowienia wynikało, że nałożenie kwarantanny nie miało charakteru decyzji.

W skardze podniesiono, że skutkiem nałożenia kwarantanny nie w drodze decyzji przewidzianej ustawą z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r. poz. 2069, ze zm.), dalej również: "u.z.ch.z.l., lecz czynności materialno-technicznej przewidzianej rozporządzeniem z 6 maja 2021 r., jest pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i merytorycznej kontroli sądowej. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący powołał się na wyrok WSA w Łodzi z 1 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 757/21, w którym między innymi stwierdzono, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (Dz.U. z 2009 r., Nr 114 poz. 946) stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Z kolei podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem upoważnienia ustawowego. Wymagania, jakim musi ono odpowiadać formułuje art. 92 Konstytucji RP. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji RP.

Ponadto, rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie akt prawny, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawiony mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc tryb wprowadzenia rozporządzeniem z 6 maja 2021 r. tychże właśnie ograniczeń, nakazów i zakazów doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych oraz zagwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Ponadto PPIP przedstawił regulacje prawne obowiązujące w dniu objęcia skarżącego kwarantanną, na podstawie których nastąpiło nałożenie przedmiotowego środka, a mianowicie art. 34 ust. 2 i ust. 5 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r. poz. 2069, ze zm.) oraz aktu wykonawczego do ww. ustawy - rozporządzenia Ministra Zdrowia z 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji , izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351, ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie z 25 lutego 2021 r.", (§7 ust. 1 pkt 4, §7 ust. 3 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 24 stycznia 2022 r.). Ponadto organ wskazał na treść §5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r., zgodnie z którym w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w §2 ust. 4 pkt 1, a decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Organ zaznaczył, że przywołany przepis jest wiążący dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Mając na uwadze przedstawione regulacje prawne PPIP stwierdził jednoznacznie, że w dniu nałożenia na skarżącego kwarantanny, panujące przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wymagały wydawania decyzji administracyjnej w przypadku obejmowania przez organy inspekcji sanitarnej kwarantanną. Zatem nie istnieje dokument "decyzja administracyjna", który mógłby zostać doręczony stronie. Wyjaśnił też, że w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne w niezbędnym zakresie wynikającym ze znanej dotychczas specyfiki rozprzestrzeniania się SARS-CoV-2 w wariancie aktualnie powszechnie występującym w Polsce, a dostępna w tym zakresie wiedza medyczna została uwzględniona przy dokonywaniu oceny stopnia zagrożenia danego przypadku dla zdrowia publicznego.

Zdaniem organu, niezależnie od powyżej przedstawionych rozważań merytorycznych, skarga winna podlegać odrzuceniu, nawet bez dokonywania oceny jej zarzutów, bowiem sprawa, której dotyczy nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.

Pismem z 27 marca 2022 r. skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Z kolei w piśmie z 31 marca 2022 r. tytułem uzupełnienia skargi strona przywołała argumentację wyroku WSA w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21 stwierdzającego bezskuteczność czynności w przedmiocie nałożenia obowiązku odbycia kwarantanny.

W piśmie z 1 kwietnia 2022 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W kolejnym piśmie z 22 kwietnia 2022 r. skarżący przywołał wyrok WSA w Olsztynie z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 175/22.

Postanowieniem z 4 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Ol 218/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę jako niedopuszczalną, uznając, że objęta skarga czynność nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Wskutek wniesionej przez stronę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1146/22 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA wywiódł w szczególności, że sporządzone w sprawie uzasadnienie nie zawierało jednoznacznego stanowiska Sądu dotyczącego formy rozstrzygnięcia o objęciu obowiązkiem kwarantanny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy. Sąd ma zatem obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.

Dodatkowo sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana we wskazanym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji sądu jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. W rozpoznawanej sprawie wymagania te zostały spełnione.

Na podstawie art. 3 §2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), dalej jako: "k.p.a.", postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).

Przy czym ustawodawca przewidział odrębny tryb zaskarżania wymienionych działań. W przypadku wydania decyzji administracyjnej konieczne jest wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących stronie w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 52 §1 i §2 p.p.s.a). Uchybienie temu obowiązkowi skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. Natomiast w przypadku czynności, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżania przed organem, można je zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności.

W niniejszej sprawie tut. sąd związany jest postanowieniem NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1146/22, w którym przesądzono, że objęcie obowiązkiem kwarantanny podlega kognicji sądu administracyjnego. Sąd ten stwierdził m. in., że objęcie strony kwarantanną dotyczy obowiązku o charakterze administracyjnym, a zatem rozstrzygnięcie w tej kwestii prowadzące do nałożenia tego obowiązku, podlega kognicji sądu administracyjnego niezależnie od tego czy przyjąć, że powinno to nastąpić w formie decyzji administracyjnej czy czynności materialnotechnicznej organu. NSA zauważył również, że nie budzi wątpliwości, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest organem administracji publicznej, a dokładniej: organem administracyjnym. Znajduje się on bowiem w strukturze organizacyjnej administracji publicznej i wyposażony został w kompetencje administracyjne. Ponadto NSA w innym postanowieniu z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 17/23 stwierdził, że: "Jeżeli (...) do nałożenia na stronę obowiązku kwarantanny - wbrew regulacji zawartej w art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej - doszło na podstawie §5 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, to nawet wobec zakwestionowania legalności tego rozporządzenia nie można tracić z pola widzenia tego, że nałożenie wymienionego obowiązku nastąpiło w tej prawnej formie działania administracji publicznej, którą jest czynność, o której mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a." (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe, wskazać należy, że stosownie do art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. w związku z jej ust. 3a państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ww. ustawy), która - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 tego aktu prawnego - jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Przepis art. 33 ust. 1 określa zatem generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w tym kierowania na kwarantannę. Obowiązek stosowania trybu decyzyjnego wynika też z treści art. 34 ust. 2 tej ustawy, w myśl którego osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W wyroku z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 793/21 NSA wyjaśnił, że wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny i obowiązek ten wynika z ustawy. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył przy tym, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku zdaniem NSA pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 tego aktu wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także treść art. 35 ust. 1 przedmiotowej ustawy, który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w jej art. 33 ust. 1 ust. 1. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 tego aktu, w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1, to w ocenie Sądu nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej. Zasady tej nie zmienia przepis art. 33 ust. 3a niniejszej ustawy (dodany 1 kwietnia 2020 r.), który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: (1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; (2) nie wymagają uzasadnienia; (3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Przepis ten nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (poprzez możliwość odstąpienia od jej uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ogłoszenia) adresatowi (por. przywołane już wcześniej postanowienie NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 17/23). Dalsze uproszczenie wprowadzone w art. 25 ustawy z 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w przedmiocie objęcia kwarantanną. Przepis ten stanowi, że do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 (tj. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) - nie stosuje się. Oznaczało to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być w ogóle doręczane na piśmie. Nie zwalniało to jednak organu z utrwalenia w aktach sprawy faktu: wydania decyzji, powiadomienia o tym strony i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie jednocześnie do art. 14 §2 k.p.a. sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Przepis ten powinien mieć w sprawie odpowiednie zastosowanie. Umożliwiłoby to weryfikację czy decyzja pochodzi od uprawnionego podmiotu i czy zagwarantowano stronie skorzystanie z uprawnień procesowych. W niniejszej sprawie PPIP nie dochował tych obowiązków. Nie wiadomo kto dokładnie zdecydował o objęciu strony kwarantanną, kto ją o tym poinformował, nie można też stwierdzić, aby skarżący został pouczony o prawie do wniesienia odwołania. Przedłożone Sądowi akta administracyjne składają się z wydruków z systemu EWP o objęciu skarżącego kwarantanną (z uwagi na kontakt z osobą zakażoną). Brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów (poza wskazaniem na wydruku z systemu EWP numeru decyzji: "[...]", które pozwalałyby uznać, że organ wydał w tej sprawie decyzję administracyjną. Organ nie przedłożył też żadnego dokumentu, potwierdzającego fakt wydania takiej decyzji. Zamieszczenie zaś na stronie EWP informacji o objęciu skarżącego kwarantanną nie może być uznane samo w sobie za wydanie decyzji. EWP jest bowiem systemem informatycznym przeznaczonym do wsparcia działań podmiotów powołanych do walki z pandemią. Nie może więc zastąpić wydania decyzji w tym przedmiocie, jest to bowiem czynność wtórna względem tego aktu administracyjnego i powinna zostać dokonana na jego podstawie. Okoliczność, że zamieszczenie informacji o objęciu kwarantanną w systemie EWP nie stanowi wydania decyzji, potwierdza treść §5 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia z 6 maja 2021 r., które obowiązywało w dacie skierowania skarżącego na kwarantannę (uchylone z dniem - 28 lutego 2022 r.). Przepis ten stanowił wówczas, że: "W przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w §2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.". Zaskarżone działanie odpowiada w istocie normie tego przepisu.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania, skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ w ocenie sądu nałożenie na stronę obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Pomimo ustawowego obowiązku PPIP nie wydał decyzji w tym przedmiocie, a jedynie poinformował skarżącego o tym fakcie. Należy również zauważyć, że kwestia ta była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (np. wyroki: WSA w Szczecinie z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 859/22; WSA w Łodzi z 13 października 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 238/22; WSA w Olsztynie z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 192/22). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wywody zawarte w uzasadnieniach powołanych orzeczeń podziela i przyjmuje za własne.

W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się również, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności postrzegana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Podstawę prawną działania organu stanowiło przywołane już rozporządzenie z 6 maja 2021 r., które zostało wydane z upoważnienia ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (wchodząc w życie 8 maja 2021 r. - zostało uchylone 28 lutego 2022 r.). Zarówno PPIP w odpowiedzi na skargę, jak i [...]PWIS w postanowieniu z 28 lutego 2022 r. stwierdzającym niedopuszczalność odwołania wskazywali, że nie wydano decyzji o obowiązku poddania się kwarantannie, ponieważ działano na podstawie §5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Wyjaśnić należy, że przepis §5 ust. 1 zd. drugie cytowanego rozporządzenia z 6 maja 2021 r. był sprzeczny z ustawą i nie mógł zwalniać z wydania decyzji w przedmiocie objęcia skarżącego kwarantanną. Sąd w całości podziela w tej kwestii stanowisko prezentowane w wyrokach tutejszego sądu (z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 192/22 i z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1051/21), w myśl których rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: (1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, (2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a tej ustawy). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5) oraz miejsce kwarantanny (art. 46b pkt 6). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również stanowisko zawarte w wyrokach (np.: WSA w Gliwicach z 29 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 325/22; WSA w Olsztynie z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 192/22 czy też WSA w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21), że wprowadzone w §5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia: "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Podziela także stanowisko doktryny w tym zakresie, przytoczone w powołanych wcześniej wyrokach, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne - w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Należy przy tym podkreślić, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi niewątpliwie ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. wyroki TK: z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K36/06; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) - dalej jako: "Konwencja z 4 listopada 1950 r.", każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Ponadto każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 tego aktu). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto, każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 Konwencji z 4 listopada 1950 r. procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 tej Konwencji, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz Europejska Konwencja Praw Człowieka, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz). W tym kontekście należy zatem zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w §5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

W tym miejscu należy wskazać, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, że z orzecznictwa TK wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia tylko w akcie rangi ustawowej jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko i wyłącznie" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98. Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01). Jeśli chodzi o stopień szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej to wymaga podkreślenia, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej swobody dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki TK z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97). W przyjętym orzeczeniu NSA podkreślił dodatkowo, z czym skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie się zgadza, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia z 6 maja 2021 r., wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l. była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21).

Trzeba również wskazać, że przepis art. 92 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązek precyzyjnego i szczegółowego formułowania zakresu delegacji, a na organy upoważnione do wydawania rozporządzeń - obowiązek dokładnego wykonywania delegacji. Rozporządzenie (jak w tym przypadku – o ustanowieniu określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii) wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie (jak w tym przypadku - art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Treść rozporządzenia musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, pomimo iż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli. Regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że §5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l., naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podlegając Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) zobligowany był odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia z 6 maja 2021 r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 316 i nast.).

Wobec powyższego sąd stwierdził, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem prawa i na podstawie art. 146 §1 p.p.s.a. stwierdził jej bezskuteczność.

Odnosząc się jednocześnie do wniosku strony o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego sąd wyjaśnia, że skoro przedmiotem skargi kasacyjnej było postanowienie kończące postępowanie w sprawie (postanowienie o odrzuceniu skargi), to brak jest podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, na co zwracał już uwagę NSA w postanowieniu z 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1146/22. Zgodnie bowiem z treścią uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a.