Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 546/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 28, art. 61a par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71 ust. 1, art. 71a ust. 1, ust. 4, art. 72a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 29 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi H. M. i T. M. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2023 roku nr 84/2023 znak: WOP.7722.27.2023.ATK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zaprzestania działalności placu manewrowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia 22 lutego 2023 roku nr 2/2020 znak: PINB.7361/30/174/2022/MP/2023; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących H.M. i T. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr 84/2023, znak: WOP.7722.27.2023.ATK Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpatrzeniu zażalenia H.M. i T.M. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), powoływanej dalej jako: "k.p.a." uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia 22 lutego 2023 r., nr 2/2020, znak: PINB.7361/30/174/2022/MP/2023 i umorzył postępowanie w sprawie zaprzestania działalności placu manewrowego przy WORD w S w Ł., zlokalizowanym w S. przy ul. [...]7 w zakresie niezgodnym z decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty Sieradzkiego Nr 233/2010 z dnia 21 kwietnia 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę WORD w S..

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 27 stycznia 2022 r. H.M. i T.M. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu o cofnięcie pozwolenia na użytkowanie placu manewrowego WORD w S. , zlokalizowanego przy ul. [...] 7 w S. z uwagi na niezgodność z zapisami zawartymi w uzasadnieniu tej decyzji. Skarżący podnieśli, że z zapisów uzasadnienia ww. decyzji wynika, że przeprowadzenie egzaminów odbywać się będzie w godzinach od 7:30-15:00 i po tym czasie plac manewrowy będzie zamknięty dla ruchu pojazdów, tymczasem po godz. 15:00 WORD udostępnia sporny plac komercyjnie samochodom ciężarowym szkół nauki jazdy, na którym również przeprowadzane są egzaminy na kategorie ciężkie C, C+E, D, T mimo, że inwestor zapewniał, że nie planuje przeprowadzania na nim takich egzaminów. W ocenie skarżących pozwolenie na budowę placu manewrowego zostało wydane po zapewnieniu inwestora o spełnieniu ww. warunków.

W odpowiedzi na ww. pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu pismem z dnia 24 lutego 2022 r. wyjaśnił, że zakres kompetencji organu nadzoru budowlanego nie obejmuje uciążliwości ograniczającej korzystanie z sąsiedniej nieruchomości wynikłej z uciążliwego hałasu i dźwięków akustycznych pojazdów ciężarowych, a jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, to organem kompetentnym do wydania decyzji w tej sprawie jest Starosta Sieradzki. Odnosząc się do kwestii cofnięcia wydanego pozwolenia na użytkowanie, stroną postępowania w tej sprawie jest wyłącznie inwestor, który po wydaniu pozwolenia na użytkowanie nie skorzystał z prawa złożenia środka zaskarżenia, wobec czego decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia 3 stycznia 2023 r. skarżący ponownie wnieśli o podjęcie działań mających na celu zaprzestanie działalności WORD w Ł. w zakresie niezgodnym z pozwoleniem na budowę placu manewrowego.

Organ wyjaśnił, że z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że inwestor przewidział w uzupełnionym projekcie budowlanym rozwiązania służące zmniejszeniu uciążliwości względem sąsiednich inwestycji, tj. przeprowadzania egzaminów na placu manewrowym w godz. 7:30-15:00 i po tym czasie plac manewrowy miał być zamknięty. Inwestor nie planował także przeprowadzania na przedmiotowym placu manewrowym egzaminów na kategorie ciężkie (C, C+E, D, T). Egzaminy na te kategorie miały odbywać się na placu przy ul. [...], nowo wybudowany plac manewrowy miał być do tego wykorzystywany sporadycznie. Ponadto, organ I instancji na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalił, że skarżący nie mogą być stroną postępowania, gdyż ich działka nie sąsiaduje z działką, której dotyczy treść ich wniosku.

W dniu 19 stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu wezwał skarżących do udokumentowania interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy ich wniosek. Następnie przekazał ich wniosek do rozpoznania Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska zgodnie z właściwością rzeczową, w części podnoszącej kwestię uciążliwego hałasu dochodzącego z placu manewrowego WORD w Łodzi, zlokalizowanego przy ul. [...] 3 w S. Pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. skarżący wyjaśnili, że intencją ich wcześniejszego pisma było wszczęcie przez PINB w Sieradzu postępowania mającego na celu zaprzestanie przez WORD korzystania z placu manewrowego niezgodnego z pozwoleniem na budowę, którego zapisy miały zabezpieczać sąsiednie nieruchomości przed bezpośrednim oddziaływaniem na ich teren, a ich naruszenie wpływa niekorzystnie na ich zdrowie.

W odpowiedzi na powyższe pismo organ poinformował, że w świetle przepisu art. 28 k.p.a. nie można ich uznać za stronę postępowania, bowiem nie wykazali jednoznacznie jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyłoby postępowanie, a także ich działka nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami, na których znajduje się sporny plac manewrowy. Skarżący nie zgodzili się z powyższym i w piśmie z dnia 2 lutego 2023 r. wskazali, że działka sąsiednia, to nie tylko działka bezpośrednio przylegająca, lecz również nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki na której ma powstać planowana inwestycja tworzącym pewną urbanistyczną całość.

Pismem z dnia 3 lutego 2023 r. organ wystąpił do WORD w Ł. zlokalizowanego w S. o udzielenie informacji dotyczącej funkcjonowania placu manewrowego, w jaki sposób przedmiotowy plac jest użytkowany, na jakie kategorie i w jakich godzinach odbywają się egzaminy oraz czy plac jest wykorzystywany również do innych celów, np. nauki jazdy. W dniu 15 lutego 2023 r. WORD poinformował, że plac manewrowy wykorzystywany jest do przeprowadzania egzaminów państwowych na kat. B, B+E, C, C+E i T w godzinach pracy Ośrodka, tj. od 7:15 do 15:30. Ponadto od poniedziałku do piątku plac manewrowy wynajmowany jest odpłatnie przez Ośrodki Szkolenia Kierowców. Z zasobów Archiwum Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. pozyskano i sporządzono kopię "Oceny Oddziaływania Inwestycji na tereny sąsiednie" zawartej w projekcie budowlanym dotyczącej planu manewrowego.

Następnie organ zwrócił się do WORD o udzielenie informacji w jaki sposób działalność placu manewrowego pozostaje w zgodności z zapisami zawartymi w uzasadnieniu decyzji nr 233/2010 z dnia 21 kwietnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku o funkcji administracyjno-usługowej z wykorzystaniem istniejącej bryły, budowę parkingu samochodów osobowych i placu manewrowego, budowę sieci kanalizacji deszczowej wraz z przyłączami kanalizacji deszczowej oraz budowę myjni samochodowej na potrzeby własne na dz. nr ewid. [...], [...], [...] (obręb geodezyjny [...]), położonych przy ul. [...]7 w S. W odpowiedzi na ww. pismo, WORD poinformował, że ustawowo określona działalność WORD prowadzona jest zgodnie z przeznaczeniem tego terenu. Plac manewrowy służący do przeprowadzania egzaminów na prawo jazdy nie jest wykorzystywany przez właściciela na żadne inne cele niezwiązane z egzaminowaniem kandydatów na kierowców. Natomiast przywołana w piśmie decyzja nr 233/2010 nie obejmowała regulacji funkcjonowania ówczesnego WORD w Sieradzu, lecz dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zaś zapisy dotyczące przedziału godzin prowadzenia egzaminów na placu manewrowym od 7:30 do 15:00 odwołują się do uzasadnienia decyzji, które nie jest wiążące do WORD.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2023 r. nr 2/2020, znak: PINB.7361/30/174/2022/MP/2023 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu odmówił H.M. i T.M. wszczęcia postępowania o zaprzestanie działalności placu manewrowego przy WORD w Ł., zlokalizowanym w S. przy ul. [...]7.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący nie zgodzili się z jego rozstrzygnięciem wskazując, że ich intencją nie było zaprzestanie działalności placu manewrowego, lecz zaprzestanie działalności w zakresie niezgodnym z decyzją o pozwoleniu na budowę, tj. z zapisami o przeprowadzaniu egzaminów w godzinach od 7:30 do 15:00 i po tym czasie plac manewrowy będzie zamknięty dla ruchu pojazdów oraz nie przeprowadzania na nim egzaminów na kategorie ciężkie: C, C+E, D, T.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpoznaniu powyższego zażalenia uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie zaprzestania działalności placu manewrowego przy WORD w Ł., zlokalizowanym w S. przy ul. [...]7 w zakresie niezgodnym z decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty Sieradzkiego Nr 233/2010 z dnia 21 kwietnia 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę WORD w S.

Organ po przywołaniu treści art. 61a k.p.a. wskazał, że przewiduje on dwie samodzielne i niezależne przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Następni organ zauważył że po otrzymaniu podania należy ustalić intencję wniosku i w razie wątpliwości co do jego interpretacji należy wezwać do sprecyzowania. Organ powinien ustalić czy intencją było wyeliminowanie pozwolenia na użytkowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych, czy nakazanie inwestorom w jaki sposób mają korzystać z nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w pismach kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu zwracali się m.in. o cofnięcie pozwolenia na użytkowanie placu manewrowego WORD w S. z uwagi na niezgodność z zapisami zawartymi w uzasadnieniu tej decyzji oraz o podjęcie działań mających na celu zaprzestanie działalności WORD w Ł. w zakresie niezgodnym z pozwoleniem na budowę placu manewrowego. Skarżący wskazywali, że sporny plac manewrowy jest udostępniany komercyjnie samochodom ciężarowym szkół nauki jazdy i eksploatowany po godz. 15 do godz. 18:00-21:00, a ustawiczny dźwięk wydawany przez samochody ciężarowe przy cofaniu spowodował u nich ciężką nerwicę i gwałtowne pogorszenie stanu zdrowia. Ponadto pozwolenie na budowę placu manewrowego zostało wydane, bowiem inwestor zapewnił, że nie planuje przeprowadzania na nim egzaminów na kategorie ciężkie gdyż będą się one odbywały na placu manewrowym przy ul. [...], które jednak odbywają się na spornym placu manewrowym.

ŁWINB w Łodzi wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Istnienie w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie determinuje postawę organów nadzoru budowlanego w kwestii ewentualnego prowadzenia procedury naprawczej przewidzianej w art. 50-51 prawa budowlanego. Decyzja zezwalająca na użytkowanie obiektu budowlanego jest swoistym potwierdzeniem jego legalności. Nie można prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego zgodność z prawem potwierdza inny akt administracyjny. Okoliczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Następnie organ wyjaśnił, że użytkowanie obiektu (aktualnie od niemal 12 lat) wiążące się z przekroczeniem norm hałasu nie obliguje organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w omawianym trybie. W niniejszej sprawie roboty budowlane zakończyły się w 2011 r., a ewentualne przekroczenie norm hałasu wiąże się z użytkowaniem obiektu, a nie z prowadzeniem robót budowlanych. Zakres kompetencji organu nadzoru budowlanego określony w prawie budowlanym nie obejmuje uciążliwości ograniczającej korzystanie z sąsiedniej nieruchomości wynikłej z uciążliwego hałasu i dźwięków akustycznych samochodów ciężarowych.

Organ stwierdził, że zakres użytkowania spornego placu manewrowego może budzić wątpliwość, to jednak w ocenie organu, nie stanowił on warunku do wydania pozwolenia na użytkowanie, lecz propozycję zmniejszenia w uciążliwości działań Ośrodka na działki sąsiednie. ŁWINB w Łodzi dodał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu przekazał pismo skarżących Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska w Łodzi Delegatura w Sieradzu w części dotyczącej kwestii odczuwalnego przez mieszkańców uciążliwego hałasu, który następnie przekazał ww. pismo wg właściwości do Starostwa Powiatowego w Sieradzu jako organu wydającego decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Nie kwestionując uciążliwości związanych z funkcjonowaniem placu manewrowego należy przyjąć, że wskazywane przez żalących okoliczności leżą poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do stanowiska organu I instancji, że skarżący nie są prawnie stroną postępowania, gdyż nie wykazali jednoznacznie jakiego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczyłoby to postępowanie, ŁWINB w Łodzi wyjaśnił, że działka skarżących nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami na których znajduje się plac manewrowy. Działki te przedziela działka drogowa nr ewid. [...], ul. [...]. Ponadto pojazdy poruszające się po placu manewrowym nie korzystają ze wspólnej drogi publicznej (ul. [...]), gdyż wjazd i wyjazd z ww. placu jest zlokalizowany tylko i wyłącznie od ul. [...].

Następnie organ stwierdził, że art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi podstawę do ustalania kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten zawęża krąg osób, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Rozróżnić natomiast trzeba dwa pojęcia: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie bazę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budową. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Zatem jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Starosta Sieradzki uznał skarżących za strony postępowania przy wydawaniu decyzji nr 233/2010 z dnia 21 kwietnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej WORD w S. pozwolenia na budowę budynku o funkcji administracyjno-usługowej z wykorzystaniem istniejącej bryły, budowa parkingu samochodów osobowych i placu manewrowego, budowa sieci kanalizacji deszczowej wraz z przyłączami kanalizacji deszczowej oraz budowa myjni samochodowej na potrzeby własne na działkach nr ewid. [...], [...], [...] (obręb geodezyjny [...]), kategoria obiektu budowlanego: XVI i XXII. W jej uzasadnieniu wskazano, że właściciele działek sąsiednich, m.in. skarżący na etapie planowania budowy zgłosili zastrzeżenia w kwestii oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomości. Zastrzeżenie te dotyczyły m.in. emisji hałasu i spalin samochodowych. Na tej podstawie "Inwestor przewidział w uzupełnionym projekcie budowlanym rozwiązania służące zmniejszeniu uciążliwości sąsiedztwa Ośrodka na sąsiednie działki. Przeprowadzenie egzaminów na placu manewrowym odbywa się w godzinach 7.30-15.00 i po tym czasie plac manewrowy jest zamknięty dla ruchu pojazdów. Inwestor nie planuje na nowo budowanym placu manewrowym przeprowadzania egzaminów na kategorie ciężkie (C, C+E, D, T). Egzaminy na te kategorie będą odbywały się tak jak dotychczas na placu manewrowym przy ul. [...], natomiast nowo budowany plac będzie wykorzystywany w tym zakresie tylko sporadycznie". Decyzją nr 56/2011 z dnia 22 maja 2011 r. Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu udzielił Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie placu manewrowego. Ww. decyzja nie zawierała żadnych ograniczeń co do użytkowania obiektu.

Dostępność placu manewrowego po godz. 15:00 dla ruchu pojazdów i ewentualne uciążliwości z tym związane, jak również zapewnienia Inwestora o nie przeprowadzaniu egzaminów na spornym placu na kategorie ciężkie mogą być przedmiotem postępowania jedynie na gruncie prawa cywilnego. W ocenie organu przesłanki te nie predestynują do wszczęcia postępowania w trybie art. 71a prawa budowlanego, gdyż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Obiekt jest wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem.

Przywołując treść art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego organ stwierdził, że nie wszystkie interesy osób trzecich podlegają ochronie. Chronione są wyłącznie interesy prawne, a nie interesy jedynie faktyczne. Wyznacznikiem zakresu w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich są przepisy prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego rozumiane jest jako naruszenie konkretnych norm prawa materialnego, obowiązujących w procesie inwestycyjnym. Zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji nie mogą być prawnie skuteczne, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżących, a nie interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. W zasadzie każda inwestycja w zabudowie miejskiej powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże gdy w sprawie uzyskano wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, to nie można stawiać skutecznego zarzutu, że wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia budowlanego jest niezgodna z prawem.

Skarżący nie wykazali interesu prawnego, zatem prawidłowo organ I instancji wywiódł, że nie są oni stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazywane oddziaływanie na ich nieruchomość poprzez fakt nieprzestrzegania przez Inwestora ustaleń mających zmniejszyć uciążliwość oddziaływania spornego placu manewrowego na działki sąsiednie jest, w ocenie organu, wyłącznie interesem faktycznym, bowiem nie opiera się na żadnym obowiązującym i możliwym do ustalenia przepisie prawa materialnego. Kwestie dotyczące wydanego pozwolenia na budowę należą do kompetencji organu architektoniczno-budowlanej, w tym przypadku Starosty Sieradzkiego. Ponadto, fakt, że położenie nieruchomości skarżących w obszarze oddziaływania inwestycji zdecydowało o przyznaniu im statusu strony w postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę, nie może przekładać się na automatyczne przyjęcie, że zyskali oni interes prawny we wszczęciu postępowania dotyczącego "zaprzestania działalności WORD w zakresie niezgodnym z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie organ nadmienił, że nawet gdyby organ I instancji uznał skarżących za stronę postępowania, to w prawie materialnym nie ma takiego przepisu, który nakazywałby użytkowanie spornego placu manewrowego w określonych godzinach. W postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego, właściwe organy nadzoru budowlanego nie posiadają uprawnień do bezpośredniego ingerowania w decyzje wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. W tym celu może być bowiem prowadzone odrębne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, ale kompetentnymi do rozpoznania takiej sprawy są organy architektoniczno-budowlane.

Kolejno organ przywołał treść art. 84 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego i stwierdził, że kontrole odbywać się mogą tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy te w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę - nie mają podstaw do kwestionowania samych decyzji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy.

Odnosząc się do treści zażalenia, w którym wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu nie zrozumiał ich wniosku z dnia 2 stycznia 2023 r. o zaprzestanie działalności placu manewrowego WORD w zakresie niezgodnym z decyzją o pozwoleniu na budowę, a nie jak w postanowieniu zaprzestania działalności placu manewrowego wskazać organ wskazał, że organy nadzoru nie posiadają kompetencji do wydania decyzji dotyczących zaprzestania użytkowania placu manewrowego w zakresie niezgodnym z decyzją i spowodowanie, aby plac użytkowany był wyłącznie w godzinach 7:00-15:00.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H.M. i T.M. zaskarżyli w całości postanowienie organu II instancji stwierdzając, że nie żądali cofnięcia pozwolenia na użytkowanie placu manewrowego przy ulicy [...] 7 w S., a wnioskowali o spowodowanie zaprzestania używania placu manewrowego WORD w zakresie niezgodnym z decyzją o pozwoleniu na budowę. Nigdy też nie twierdzili, że pozwolenie na budowę placu manewrowego zostało wydane po zapewnieniu Inwestora o spełnieniu odpowiednich warunków. Zapisy warunkujące wydanie pozwolenia na budowę, uwzględniające zastrzeżenia mające zapobiec uciążliwości sąsiedztwa są w decyzji Starosty Sieradzkiego o pozwoleniu na budowę placu.

Następnie skarżący stwierdzili, że w decyzji zapisano, że przeprowadzanie egzaminów odbywać będzie się w godzinach od 7:30 do 15:00 i po tym czasie plac manewrowy będzie zamknięty dla ruchu pojazdów. WORD naruszył tak ustanowione prawo poprzez komercyjne udostępnianie po godzinie 15:00 placu manewrowego samochodom ciężarowym szkół nauki jazdy. Tym samym plac nie służy już do zgodnego z przeznaczeniem egzaminowania, ale również do nauki jazdy. Obecnie plac jest w ten sposób eksploatowany do godziny 18:00, a w okresie od wiosny do jesieni, często do godziny 21:00. O zaprzestanie tych praktyk, wspólnie z sąsiadami skarżący wnioskowali niejednokrotnie do kierownika Ośrodka. Wydanie pozwolenia na budowę placu manewrowego było zaś możliwe bowiem inwestor zapewnił, że nie planuje przeprowadzania na nim egzaminów na kategorie ciężkie: C, C+E, D, T. Skarżących zapewniono zaś, że egzaminy na te kategorie będą odbywały się na placu manewrowym przy ul. [...] a nowo wybudowany plac będzie wykorzystany w tym zakresie tylko sporadycznie. WORD zignorował ten warunek i w ten sposób ustanowione lokalne prawo, bowiem na placu przeprowadzane są egzaminy na wszystkie kategorie.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w zakreślonych wyżej granicach jest legalność zaskarżonego przez H.M. i T.M. rozstrzygnięcia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, który postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr 84/2023, znak: WOP.7722.27.2023.ATK uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia 22 lutego 2023 r., nr 2/2020, znak: PINB.7361/30/174/2022/MP/2023 i umorzył postępowanie w sprawie zaprzestania działalności placu manewrowego przy Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Łodzi, zlokalizowanym w S. przy ul. [...]7 w zakresie niezgodnym z decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty Sieradzkiego Nr 233/2010 z dnia 21 kwietnia 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę WORD w S..

Istota sporu wyrażona sformułowanymi w skardze zarzutami sprowadza się do ustalenia czy doszło w niniejszej sprawie do zmiany sposobu użytkowania placu manewrowego wynikającego z pozwolenia na budowę i czy organ posiada kompetencje do ewentualnego podjęcia działań w tym zakresie. Jednocześnie punktem spornym pozostaje kwestia uznania skarżących za stronę takiego postępowania.

W ocenie organu nie posiada on kompetencji do wydania decyzji dotyczących zaprzestania użytkowania placu manewrowego w zakresie niezgodnym z decyzją i spowodowanie, aby plac użytkowany był wyłącznie w godzinach 7.00-15.00. Jednocześnie ŁWINB w Łodzi stwierdził, że skarżący nie wykazali interesu prawnego zatem nie są oni stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), powoływanej dalej jako: "k.p.a.".

Niezależnie od tak zarysowanego przedmiotu sporu w pierwszej kolejności godzi się zwrócić uwagę, że uzasadnione wątpliwości sądu budzi sposób zakończenia postępowania przez organ II instancji. Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania o zaprzestanie działalności placu manewrowego przy WORD w Ł. działając na podstawie art. 61a w zw. z art. 123 k.p.a. Z kolei organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie i w formie postanowienia umorzył postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości, albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z literalnej z wykładni przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem pierwszej instancji. Mając na względzie art. 144 k.p.a. powyższe odnosi się również do zażaleń na postanowienia. Wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo taka sytuacja występuje gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Oznacza to, że organ administracji publicznej ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy jego wszczęcie uniemożliwiają uzasadnione przyczyny o charakterze formalnym, zarówno podmiotowym jak i przedmiotowym. W obu przypadkach przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, co oznacza, że ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to w takich sytuacjach organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie, celem wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, bądź orzec merytorycznie, co do zasadności wniosku, bądź też, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt. II OSK 565/20 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 1335/22, CBOSA).

Odnosząc się zaś do podstawy wydanego przez organ II instancji postanowienia wskazać należy, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck Warszawa 2021 r., s. 664-665). Sprawa administracyjna jest kategorią wyznaczoną normą administracyjnego prawa materialnego w jej powiązaniu z określonym stanem faktycznym, do którego norma ta ma zastosowanie, tj. w związku z którym może nastąpić jej indywidualizacja i konkretyzacja w drodze aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna (postanowienie). Brak któregoś z elementów tworzących wcześniej sprawę administracyjną powoduje, że sprawa ta przestaje istnieć. W konsekwencji przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, które w takim stanie rzeczy staje się zatem bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Jeżeli zatem dochodzi do takiej zmiany stanu faktycznego, że nie jest możliwe zastosowanie normy prawa materialnego, wszczęte w sprawie postępowanie administracyjne podlega umorzeniu.

Zarówno odmowa wszczęcia postępowania jak i jego umorzenie są zbliżone do siebie w skutkach procesowych (prowadzą odpowiednio do nierozprawienia się merytorycznego z wnioskiem lub niezałatwienie merytorycznego sprawy), których zastosowanie przez organ jest obligatoryjne w razie stwierdzenia braku któregokolwiek z elementów określających indywidualną sprawę administracyjną. Jednakże zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego.

Nade wszystko w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że ustalenia organów obu instancji daleko wykraczają poza wstępne badanie wniosku. Wobec tego ocena przymiotu strony skarżących bez wszczęcia postępowania i przeprowadzenia czynności wyjaśniających była niemożliwa, co uzasadnia tezę, że postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Jednakże organ II instancji mimo, że dostrzegł powyższe błędne działanie, nie był uprawniony do orzeczenia o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy nie doszło w rzeczywistości do formalnego wszczęcia postępowania. Wobec powyższego sąd stoi na stanowisku, że organ II instancji stwierdzając konieczność zmiany podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia zobowiązany był do wydania orzeczenia kasatoryjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dopiero wtedy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu winien wszcząć postępowanie, w jego toku poczynić ustalenia dotyczące interesu prawnego skarżących, a następnie swoje stanowisko przedstawić w wydanej decyzji. Wyłącznie takie działanie będzie stanowić realizację zasady praworządności oraz dwuinstancyjności czyli prawa skarżących do dwukrotnego rozpoznania sprawy.

Jednocześnie sąd zwraca uwagę, że organ II instancji zakończył postępowanie w niewłaściwej formie, tj. poprzez wydanie postanowienia. Jak bowiem stanowi art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Komentowany przepis normuje problematykę umarzania postępowania w sprawach, w których wydaje się decyzję albo postanowienie. W każdym przypadku, także wówczas, gdy postępowanie powinno zakończyć się wydaniem postanowienia, umorzenie postępowania następuje w formie decyzji (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2023). Powyższe tylko potwierdza wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji z naruszeniem przepisów postepowania.

Przechodząc zaś do meritum sprawy, tj. wniosku skarżących o zaprzestanie przez WORD w S. użytkowania placu manewrowego niezgodnego z pozwoleniem na budowę, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że decyzją z dnia 21 kwietnia 2010 r. nr 233/2010, znak: AB.7351/80/2010 Starosta Sieradzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił WORD w S. pozwolenia na budowę budynku o funkcji administracyjno-usługowej z wykorzystaniem istniejącej bryły, budowę parkingu samochodów osobowych i placu manewrowego, budowę sieci kanalizacji deszczowej wraz z przyłączami kanalizacji deszczowej oraz budowę myjni samochodowej na potrzeby własne na dz. nr ewid. [...], [...], [...] (obręb geodezyjny [...]), położonych przy ul. [...]7 w S. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano m.in., że "inwestor przewidział w uzupełnionym projekcie budowlanym rozwiązania służące zmniejszeniu uciążliwości sąsiedztwa Ośrodka na sąsiednie działki. Przeprowadzenie egzaminów na placu manewrowym odbywa się w godzinach 7:30 – 15:00 i po tym czasie plac manewrowy jest zamknięty dla ruchu pojazdów. Inwestor nie planuje na nowo budowanym planu manewrowym przeprowadzania egzaminów na kategorie ciężkie (C, C+E, D, T). Egzaminy na te kategorie będą się odbywały tak jak dotychczas na placu manewrowym przy ul. [...], natomiast nowo budowany plac będzie wykorzystywany w tym zakresie sporadycznie". Z kolei decyzją z dnia 22 czerwca 2011 r. nr 56/2011, znak: PINB.7353/166/895/202/EK/2011 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu udzielił WORD w S. pozwolenia na użytkowanie placu manewrowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...] (obręb geod. [...]) położonych przy ul. [...] w S. Zgodnie z jego treścią organ przeprowadził kontrolę i stwierdził, że budowa obiektu wykonana została zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i załączonymi kopiami rysunków.

Wyjaśnić zatem należy, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ma przede wszystkim charakter deklaratoryjny i jednocześnie związany sensu stricto. Oznacza to, że nie kształtuje ono stosunków prawnych, lecz jedynie potwierdza w sposób sformalizowany istnienie określonego stanu prawnego. Wobec tego podkreślić trzeba, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie autoryzuje istnienie określonego stanu wynikającego z normy prawa materialnego. Decyzja taka kończy proces inwestycyjny, a jej podstawowym celem jest weryfikacja przez organ, czy inwestycja została wykonana zgodnie z udzielonym wcześniej pozwoleniem na budowę. W toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego bada zgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami ustalonymi w pozwoleniu na budowę. Spełnienie zaś przez inwestora wymagań ustawowych obliguje organ do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Natomiast wystąpienie którejkolwiek z negatywnych przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu art. 59 ust. 5 prawa budowlanego zobowiązuje organ do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 472/22, CBOSA).

Z kolei w sytuacji, gdy skutki prawne określonych stanów faktycznych określone są w sposób autorytatywny i bezwzględnie wiążący w decyzji o pozwoleniu, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie o określonej treści stanowi konsekwencję stwierdzenia zgodności określonych faktów. Organ nie posiada uprawnienia w takim postępowaniu do orzekania na innych przesłankach niż te wynikające wprost zarówno z obowiązującego przepisu prawa jak i udzielonego ostateczną decyzją administracyjną pozwolenia na budowę, w tym jednocześnie nie może modyfikować zawartych w nich rozstrzygnięć.

Udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym, wobec czego zawarte w nim ustalenie nie mogą być z nimi sprzeczne bądź też nie mogą prowadzić do odmiennych wniosków niż wynikające z ww. dokumentów. Wobec tego rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ musi odnosić się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Z kolei skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 866/19, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom organu ograniczenia wskazane zarówno w decyzji o pozwoleniu na budowę jak i zatwierdzonym projekcie budowlanym mają przełożenie na decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Pomimo braku uwypuklenia jakichkolwiek ograniczeń w wydanym pozwoleniu na użytkowanie, nie można stwierdzić, że one nie występują. Wręcz przeciwnie, wynikają zarówno z zatwierdzonego projektu budowlanego jak i udzielonego pozwolenia na budowę. Wobec tego nie można zgodzić się ze stanowiskiem ŁWINB w Łodzi, że decyzja nie zawierała żadnych ograniczeń. Akta sprawy przekazane przez organ II instancji są w tym zakresie ograniczone, bowiem zawierają jedynie kserokopię ww. pozwolenia na budowę potwierdzoną za zgodność z oryginałem, jednakże już z tego dokumentu można wyłuszczyć pewne ograniczenia do których został zobowiązany WORD w S. i do których musi się stosować. W szczególności z pozwolenia na budowę jednoznacznie wynika, że poza godzinami 7:30 – 15:00 plac manewrowy będzie zamknięty dla ruchu pojazdów. Odnosząc się zaś do kwestii przeprowadzania egzaminów na kategorie ciężkie, w decyzji stwierdzono, że w tym zakresie będzie on wykorzystywany tylko sporadycznie. Podkreślić należy, że nie oznacza to całkowitego zakazu przeprowadzania takich egzaminów, jednakże obowiązkiem organu jest w tym wypadku ustalenie stanu faktycznego, weryfikacja częstotliwości wykorzystania placu manewrowego na te czynności i wyciągnięcie adekwatnych wniosków. Obowiązkiem organu będzie zatem weryfikacja stosowania się przez inwestora do ograniczeń, które zostały wskazane zarówno w zatwierdzonym projekcie budowlanym jak i w pozwoleniu na budowę.

Kolejno wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), powoływanej dalej jako: "prawo budowlane" przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 1 zd. 1 prawa budowlanego). W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części (pkt 1); nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (art. 71a ust. 1 prawa budowlanego). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 prawa budowlanego).

Odnosząc się do powyższych unormowań wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie przez organ, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem staje się nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, lecz określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Powyższe wymaga zestawienia warunków wcześniejszych – wynikających w tym przypadku z pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego z aktualnymi, porównania ich i określenia, czy uległy one zmianie. Organy nie sprostały powyższym wymaganiom, nie dokonały takiej kontroli, zaś w ocenie sądu okoliczności faktyczne sprawy, które wynikają z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, prowadzi do konkluzji, że doszło w rozpoznawanej sprawie do rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jakim jest plac manewrowy.

Odnosząc się natomiast do kwestii wszczęcia na wniosek postępowania w przedmiocie zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wskazać trzeba, że budzi ona wiele kontrowersji. Zgodnie z treścią art. 72a prawa budowlanego postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Przy czym, jak wskazuje orzecznictwo, postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4 to całe postępowanie z art. 71a prawa budowlanego, bowiem to ono, jako takie, jest postępowaniem jurysdykcyjnym mogącym zakończyć się (choć nie zawsze - por. art. 71a ust. 2 prawa budowlanego) nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22, CBOSA).

Art. 72a prawa budowlanego stanowi niewątpliwie lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Jeżeli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli natomiast przepis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. art. 72a prawa budowlanego przewiduje z kolei możliwość wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W orzecznictwie nie dominuje jednoznaczne stanowiska co do sposobu postępowania organów administracji w takim przypadku.

Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionym w postanowieniu z 11 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 811/22 brzmienie art. 72a prawa budowlanego nakazuje przyjąć, że skoro postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie takiego postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. W takiej sytuacji zaś (a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zd. pierwsze k.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania i - po przeprowadzeniu czynności kontrolnych - uznał, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. Jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepis art. 71a Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu normy prawa budowlanego. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2402/19, CBOSA).

Z drugiej strony prezentowany jest pogląd, że w sytuacji, gdy mamy do czynienia z jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, to wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21, CBOSA).

Niezależnie od przyjętego stanowiska wobec zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy w rozpoznawanej sprawie podkreślić, że w ocenie sądu postepowanie w tym przedmiocie powinno zostać wszczęte i organ zobowiązany będzie do przeprowadzenia odpowiedniej kontroli. Odnosząc się zaś do przymiotu strony skarżących w tym postępowaniu sąd stwierdza, że adresatem obowiązków, które zostały wskazane w art. 71a prawa budowlanego mogą być podmioty, o których mowa w art. 61 prawa budowlanego. W sytuacji, gdy ustawodawca w tym przepisie wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie i utrzymywanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na określonych w nim podmiotach, to również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu lub jego części. Jednakże żaden z powyższych przepisów ani żaden inny przepis szczególny nie ogranicza w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części stosowania art. 28 k.p.a. W konsekwencji uznać należy, że do ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się zasady ogólne wyrażone w art. 28 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wobec tego właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym takich podmiotów przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W ocenie sądu oddziaływanie inwestycji w niniejszej sprawie przesądza o obowiązku objęcia skarżących statusem strony postępowania. Powyższe potwierdza również fakt, że skarżący byli stronami postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zaś interes prawny w tamtym postępowaniu ustala się w oparciu o treść art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro zatem skarżący zostali uznani za stronę postepowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, to tym bardziej powinni być stroną w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Konkludując w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Decyzja (a nie postanowienie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) o umorzeniu postępowania jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, oraz kończy jej zawisłość w danej instancji. Sąd nie zgadza się z Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi, że taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie w oparciu o zgromadzone akta administracyjne.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ stosownie do art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w wyroku i weźmie pod uwagę wskazania dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania o zmianę sposobu użytkowania placu manewrowego jednocześnie uzupełniając materiał dowodowy odnoszący się do ewentualnych dalszych ograniczeń co do użytkowania obiektu wynikających bądź to z pozwolenia na budowę bądź też z zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wynik tak przeprowadzonego postępowania należycie oceniony i wszechstronnie rozważony zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w przepisach art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., pozwoli na wszechstronne ustalenie prawidłowego stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy, wyrażone w uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.

IB