Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1866/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 750/19 w sprawie ze skargi E.K. i B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 września 2019 r. nr SKO 4122/103/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 750/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.K. i B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 4 września 2019 r., nr SKO 4122/103/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony E.K. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz strony B.S. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z 19 lutego 2019 r., nr 649/2019, ustalającą na rzecz E. sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. W. [...] we W. na działce nr [...] oraz części działek nr [...] i [...], obręb K.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent wszczął postępowanie na wniosek inwestora z 19 kwietnia 2018 r., w którym wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o następujących parametrach: powierzchnia zabudowy 290 m2, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 9,5 m, wysokość głównej kalenicy do 13,5 m, kierunek głównej kalenicy – prostopadły do ulicy, rodzaj dachu: stromy, wielospadowy lub mansardowy o kącie nachylenia do 70 stopni. Wniesiono także o wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż usytuowanie budynku planowane jest około 9 m od granicy z działką nr [...]. Następnie w toku postępowania wniosek ten był kilkukrotnie zmieniany. Pismem z 24 kwietnia 2018 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił wniosek w zakresie wysokości budynku w wariancie z dachem płaskim korygując także numer działki drogowej. Pismem z 13 września 2018 r. po zapoznaniu się z wynikami analizy, pełnomocnik inwestora dokonał korekty parametrów planowanej inwestycji w zakresie wysokości budynku – do 12 m oraz wskaźnika zabudowy – do 0,29. Pismem z 17 października 2018 r. dokonano kolejnej zmiany wniosku w zakresie wysokości budynku – do 12,5 m wskazując, że budynek wielorodzinny na sąsiedniej działce posiada wysokość 14 m. Natomiast pismem z 11 listopada 2018 r. inwestor wystąpił o ustalenia wysokość budynku do 13,5 m, zaniechanie ustalenia drugiej linii zabudowy lub przynajmniej wyprowadzenie jej z narożnika budynku na działce nr 51/1 co pozwala przesunąć ją o metr – tak aby współczynnik zabudowy wynosił 0,29.

Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej organ ustalił, że na obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (ale stwierdzono także zabudowę mieszkaniową wielorodzinną), średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,24; średnia szerokość elewacji frontowej 12,57 m, średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 6,63 m a w zakresie geometrii dachu średnia wysokość głównej kalenicy dachu wynosi 10,57 m, kąt nachylenia dachu 35 stopni, układ połaci dachu – dwupłatowy, płaski; kierunek głównej kalenicy – prostopadły, równoległy, inny.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Prezydent Wrocławia wydał decyzję z 19 lutego 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, określając następujące parametry i wskaźniki zabudowy: funkcja – mieszkaniowa; obowiązująca i nieprzekraczalna linia zabudowy – zgodnie z załącznikiem graficznym; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki nr [...] – do 0,29; szerokość elewacji frontowej: od 9-13 m; udział powierzchni biologicznie czynnej – 35% w stosunku do działki nr [...]; wysokość okapu (tj. dolnej krawędzi dachu) do 9,5 m od istniejącego poziomu terenu; dach mansardowy, kąt nachylenia połaci dachowych od 30 do 80 stopni; główna kalenica – prostopadła do linii zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B.S., K.P., E.K., D.G., J.G. i H.K.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w zakresie ustalenia funkcji niektórych nieruchomości (działka nr [...]1, nr [...]2 i nr [...]3) i po uzyskaniu zweryfikowanych wyników analizy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

E.K. oraz B.S. zaskarżyły decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżące zarzuciły:

I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") przez przyjęcie, że sposób zabudowy jednej działki pozwala na określenie sposobu zabudowy pozostałych sąsiadujących działek zabudowanych w odmienny sposób, oraz dokonanie analizy terenu w wadliwy sposób; art. 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie istniejącego ładu przestrzennego, co skutkuje kształtowaniem przestrzeni w sposób naruszający ten ład;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, a także niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza przyczyn które uzasadniają ustalenie wskaźników dla nowej inwestycji na poziomie wyższym niż wielkość średnia.

Podczas rozprawy 29 października 2020 r. uczestniczka postępowania M.O. wystąpiła o umorzenie postępowania w związku z uzyskaniem przez nią nowej decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ustosunkowując się do tego wniosku strony skarżące pismami z dnia 16 listopada 2020 r. i 18 listopada 2020 r. podtrzymały skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie doszło do samodzielnej modyfikacji przez organ pierwszej instancji wniosku o wydanie warunków zabudowy w zakresie parametrów zabudowy. Zauważył przy tym, że podany w decyzji parametr wysokości organ określił jako "wysokość okapu (tj. dolnej krawędzi dachu)", co nie wprost nie odpowiada nazewnictwu przyjętemu w rozporządzeniu MI, w którym mowa jest o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W decyzji parametr ten określono na poziomie – do 9,5 m, co odpowiadałoby wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej podanej we wniosku inwestora z 19 kwietnia 2018 r. Organ pominął jednak, że w kolejnych pismach składanych w toku postępowania, inwestor dokonywał korekty wysokości budynku (pisma z 13 września 2018 r., 17 października 2018 r.) i w piśmie z 11 listopada 2018 r. określił ją ostatecznie na poziomie do 13,5 m. Nie wyjaśnił przy tym, czy podana wyżej korekta wysokości budynku dotyczy wysokości do gzymsu, czy kalenicy. Także ustalona w decyzji wysokość kalenicy – do 12 m od istniejącego poziomu nie odpowiada wysokości kalenicy podanej we wniosku z 19 kwietnia 2018 r. – do 13,5 m, przy czym w aktach sprawy, brak zgody inwestora na ustalenie innej wysokości tego parametru.

Powyższe oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyjaśnienia żądania wniosku w zakresie parametrów planowanego zamierzenia inwestycyjnego, co w efekcie doprowadziło także do naruszenia art. 64 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 u.p.z.p przez dookreślenie przez organ lokalizacyjny tych parametrów we własnym zakresie, poza wyrażony we wniosku zamiar inwestora. Stwierdzone naruszenie prawa nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu zastrzeżenia budzi także kwestia prawidłowości określenia w decyzji innych parametrów zwłaszcza wskaźnika powierzchni zabudowy.

Z części tekstowej analizy wynika, że wyliczony przez organ pierwszej instancji średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,24 przy wartościach skrajnych 0,13 do 0,44. W decyzji wskaźnik ten dla planowanego obiektu ustalono do 0,29 na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, wskazując na duże zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym, przy czym na większości działek występuje wskaźnik wyższy niż średnia, w tym 11 z nich osiąga wartość 0,30 – czyli podobny jak wnioskowany. Zaznaczono także, że na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji tj. działkach [...]6 i [...]7 wynosi on 0,3006 a na działkach [...]4 i [...]5 (0,2756).

Sąd zaznaczył, że uprawnienie organu do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na poziomie odbiegającym od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym wynika wprost z przepisów rozporządzenia. Odstępstwa takie, jako wyjątki od zasady, wymagają uzasadnienia, które winno znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym.

Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy wartość wskaźnika odbiegająca od wartości średniej, będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.

Zdaniem Sądu, podane przez organy okoliczności nie są wystarczające dla uzasadnienia odstąpienia od ustalenia wskaźnika średniego. Fakt, że w obszarze analizowanym występują wyższe wskaźniki niż średni sam w sobie nie wyjaśnia, że przyjęcie wskaźnika 0,29 służy zachowaniu ładu przestrzennego. Nie przekonuje także odwołanie się do wskaźnika na terenach sąsiadujących z działką zainwestowania, zwłaszcza, że organ przywołał działki, dla których w analizie wskaźnik zabudowy ustalony został łącznie dla dwóch działek jak w przypadku działek [...]4 i [...]5 – pomimo że znajdują się na nich odrębne zabudowy i działek [...]6 i [...]7 – w sytuacji gdy działka [...]7 nie jest zabudowana. Organ nie wyjaśnił przyczyn takiego wyliczenia tego wskaźnika – łącznie dla dwóch odrębnych działek. Zdaniem Sądu nie zostały także wyjaśnione przyczyny dla których organ pominął w swojej argumentacji – w kontekście ładu przestrzennego – działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zainwestowanej, na których wskaźnik zabudowy jest niższy niż średni i niż wnioskowany (np. W. [...] z zabudową wielomieszkaniową – 0,1360 lub W. [...] - 0,23). Sąd podniósł, że odstąpienie od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, organy uzasadniły przede wszystkim dużym zróżnicowaniem tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Dodatkowo Kolegium odwołało się do wybranych wskaźników na działkach sąsiednich nie wyjaśniając jednak przyczyn tego wyboru. Skoro w obszarze analizowanym występuje tak duże zróżnicowanie wskaźnika organ powinien wyjaśnić i wykazać jakie uwarunkowania ładu przestrzennego przemawiają za odstąpieniem od wskaźnika średniego na rzecz jego zwiększenia. Według Sądu nie jest wystarczające poprzestanie na stwierdzeniu o zróżnicowaniu wskaźnika i wskazanie działek na których średni wskaźnik jest przekroczony.

Według Sądu wątpliwości budzi także ustalenie współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten nie został bowiem wymieniony w § 1 rozporządzenia MI, natomiast jest wspomniany w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), z którego wynika, że wielkość powierzchni zabudowy ustala się w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zatem obowiązek określenia powierzchni biologicznie czynnej został de facto wskazany jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli więc organ określa już w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, to powinien to czynić w korelacji ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Jeżeli zatem podważona została prawidłowość ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, to bezpośrednio rzutuje to także na ocenę wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Dalej Sąd wskazał, że podobne uwagi trzeba odnieść do ustalonego w decyzji wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, niezależnie od tego, że zasadnicza wadliwość wynika z jego ustalenia bez należytego wyjaśnienia wniosku inwestora w tym względzie. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, wskaźnik ten ustala się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (ust.4).

Sąd stwierdził, że w analizie i decyzji nie wypowiedziano się jak przebiega górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich (w tym na jakiej wysokości), co zgodnie z ust. 1 powinno być podstawą wyznaczenia wskazanego parametru. Organy nie wyjaśniły dlaczego nie zastosowano w sprawie ww. przepisu i z jakich przyczyn odstąpiono od ustalenia wzmiankowanego wskaźnika względem działek sąsiednich na rzecz obszaru analizowanego. Sąd zauważył, że wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Przy ustaleniu tego parametru nie zastosowano także § 7 ust. 3 rozporządzenia, który odsyła do średniej wysokości w wynoszącej w niniejszej sprawie 6,3 m. Parametr ten ustalono natomiast na podstawie ust. 4, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości niż w ust. 1 o ile wynika to z analizy. Organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny, jakie prawidłowości i cechy architektoniczne lub urbanistyczne przemawiają za odstępstwem od wskaźnika z ust.1 i ust. 3 oraz odstępstwem w takim a nie innym kierunku.

Przedstawione wyżej wywody doprowadziły Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art., 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszenia przepisów prawa procesowego doszło także do naruszenia art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez orzeczenie o parametrach inwestycji bez akceptacji wnioskodawcy.

Natomiast za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skargi kwestionujący prawidłowość ustalenia przez organy, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, wskazując przy tym że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa realizująca nie tylko funkcję mieszkaniową jednorodzinną, ale także i wielorodzinną. Nie można zatem – zdaniem Sądu – odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji wyłącznie z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna.

Odnosząc się zaś do zarzutu sprzeczności decyzji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy podczas gdy ustalony stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, w wyniku błędnego przyjęcia, że zgromadzony materiał dowodowy i okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji nie dają podstaw do ustalenia wskaźnika zabudowy na poziomie 0,29, przy średnich wartościach 0,24;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI przez błędne przyjęcie, że wyznaczenie wysokości okapu nie zostało prawidłowo uzasadnione i nie znajduje oparcia w materiale dowodowym;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w wyniku przyjęcia, że uzasadnienie decyzji Kolegium nie jest wystarczające w zakresie podstaw ustalenia wskaźnika zabudowy i wysokości gzymsu;

e. art. 135 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i nieprawidłowe uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, co świadczy błędnym utożsamianiu problematyki gromadzenia materiału dowodowego i ustalania stanu faktycznego z jego oceną i stosowaniem prawa materialnego (subsumcją);

f. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na:

– braku zdecydowania i jednoznacznym wyjaśnieniu, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) i brak jest podstaw do wyznaczenia wskaźnika zabudowy na poziomie 0,29 i wysokości okapu na poziomie 9,5 m, czy doszło do naruszenia przepisów procesowych,

– brak koherencji pomiędzy sentencją wyroku a uzasadnieniem w płaszczyźnie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji,

– niewyjaśnienia jaki wpływ na wynik postępowania miało naruszenie przez organy art. 107 § 3 k.p.a.,

– braku wskazania jednoznacznych motywów prawnych, które legły u podstaw uchylenia decyzji organu pierwszej instancji;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a – naruszenie prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości wyznaczenia wskaźnika zabudowy oraz wysokości gzymsu zgodnie z wnioskiem inwestora.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi (jej oddalenie) oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI.

Po pierwsze, dokonanie przez organ korekty dotyczącej wysokości gzymsu i kalenicy podanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie powinno być automatycznie uznane za naruszenie przepisów skutkujące uchyleniem decyzji, w szczególności w okolicznościach niniejszej sprawy. Co prawda z wykładni z art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, wyprowadzana jest zasada, w myśl której ewentualna modyfikacja żądania może być dokonywana przez stronę, to jednak w orzecznictwie sądowym wskazuje się na pewne wyjątki w tym względzie, które dotyczą między innymi decyzji o warunkach zabudowy. Otóż organ prowadzący postępowania w tych sprawach nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Rzeczą organu jest bowiem dokonanie ustaleń i określenie wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków zabudowy w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora. Zatem treść decyzji może nie w pełni odpowiadać zgłoszonemu przez inwestora żądaniu. "Gdyby przyjąć, iż organ administracji związany jest treścią żądania wnioskodawcy, to praktycznie niewielki procent wniosków pozytywnie mógłby zostać rozpatrzony. Trudno bowiem przypuszczać, aby inwestor we własnym zakresie, dokonał prawidłowej, tj. zgodnej z obowiązującymi przepisami, analizy warunków zabudowy planowanej inwestycji, która dałaby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego otaczającego terenu." (wyrok NSA z 23.04.2021 r., II OSK 2119/18, LEX nr 3229860). Za taką oceną zaskarżonej decyzji przemawia ponadto brak jakiegokolwiek sprzeciwu inwestora co do ustalonych przez organ warunków zabudowy.

Po drugie, kwestionowane przez Sąd I instancji wyznaczenie wysokości okapu – gzymsu, znajduje uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Parametr ten nie mógł być wyznaczony zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, jako przedłużenie krawędzi gzymsu odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ponieważ wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, co według § 7 ust. 3 rozporządzenia MI daje podstawy do przyjęcia średniej wysokości występującej na obszarze analizowanym. Jednak z uwagi na zróżnicowaną zabudowę (w obszarze analizowanym znajdują się zarówno budynki jednorodzinne o zróżnicowanych parametrach, jak również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) uzasadnione okazało się wyznaczenie innej wysokości w rozumieniu § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, nawiązującej do wysokości budynków wielorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

Po trzecie, dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych sprawy potwierdza poprawność wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Wyznaczenie tego wskaźnika z pominięciem średniej jego wielkości dla obszaru analizowanego, a więc na zasadzie określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wynika z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, szczegółowo wyjaśnionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Występowanie w obszarze analizowanym znacznie zróżnicowanych wskaźników, jak również nawiązanie w tym zakresie do działki przylegającej do terenu będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy o tożsamej z planowanym zamierzeniem zabudowie (budynek mieszkalny wielorodzinny), daje podstawy do uznania wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w rozumieniu § 5 ust. 2 rozporządzenia MI za uzasadniony.

Z tych też względów należało pozytywnie ocenić określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej, które jak słusznie zaznaczono w zaskarżonym wyroku, pozostaje w korelacji ze wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zawarte w niej warunki zabudowy zostały ustalone według sposobów wskazanych w rozporządzeniu MI, a co za tym idzie z uwzględnieniem reguł ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p.

Ze wskazanych powodów uzasadnione okazały się też zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. (przy czym jedynie w zakresie § 3, albowiem tylko ten przepis określa wymogi odnoszące się do treści uzasadnienia decyzji administracyjnej, która została zakwestionowana w zaskarżonym wyroku), ponieważ pozostają w ścisłym związku z ocenionymi wyżej zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Wypadało się również zgodzić z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., przy czym w odniesieniu do art. 77 k.p.a. zasadność zarzutu ogranicza się do § 1 tego artykułu, którego naruszenia dopatrzył się Sąd I instancji.

W ocenie składu orzekającego stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy pozwolił organom na legalną ocenę dopuszczalności ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji objętej skargą w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia jak również przepisy mające zastosowanie w sprawie, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd w zaskarżonym wyroku kwestionował w istocie nie tyle stopień wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, ile ich ocenę w świetle przepisów prawa materialnego.

Niezasadnym natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia."

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano na istotę prawnej konstrukcji art. 135 p.p.s.a., wyrażając w tym względzie jednoznaczne stanowisko, które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, według którego przepis ten określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i w związku z tym należy przyjąć, że skorzystanie bądź nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w nim uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa (zob. przykładowo wyroki NSA z: 10.07.2018 r., I OSK 2093/16, LEX nr 2537281; 17.07.2019 r., I GSK 167/19, LEX nr 2698777; 27.03.2019 r., II OSK 1046/17, LEX nr 2705335).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie nie zawiera ono wskazania co do dalszego postępowania (co nie zostało podniesione w petitum skargi kasacyjnej, lecz dopiero w jej uzasadnieniu), tym niemiej ocena wyrażona przez Sąd I instancji co do obu decyzji (uznana za błędną przez skład orzekający) daje podstawy do uznania, że w okolicznościach sprawy wniosek inwestora nie mógł być uwzględniony. W tym też należałoby upatrywać braku przewidzianych w 141 § 4 p.p.s.a. wskazań co do dalszego postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, ponieważ przyczyną uruchomienia postępowania kasacyjnego, a następnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi okazała się wadliwa ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji.