Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 333/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. B., K. C., E. C., C. K., M. K., M. K., A. R., A. R., R. R. i M. T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lutego 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.154.2022.DL w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 10 czerwca 2022 r., nr GN.683.11.1.2016.IP, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących I. B., K. C., E. C., C. K., M. K., M. K., A. R., A. R., R. R. i M. T. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z 22 stycznia 2016 r. I. B., K. C., E. C., C.K., M.K., M. K., A. R., A. R., R. R. i M.T. (dalej: "Wnioskodawcy", "Strona", "Skarżący") wystąpili do Starosty Wejherowskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w B., gmina Wejherowo, oznaczone jako działki nr [...]-[...], nr rej. gruntów [...], ujawnione w księdze wieczystej nr [...].

Wnioskodawcy wskazali, że ww. działki zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa Zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu w Wejherowie z dnia 11 grudnia 1974 r.

w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi B. na obszarze gminy Wejherowo, w powiecie wejherowskim (dalej: "Zarządzenie z 11 grudnia 1974 r."), wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia

31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27,

poz. 216) - dalej: "u.t.b.w.", oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 16).

Wskazano również, że ww. działki stanowiły przedmiot współwłasności małżeńskiej poprzedników prawnych Wnioskodawców, tj. E. K. i J. K. Postanowieniem z 28 czerwca 1984 r. sygn. akt Ns 342/84 Sąd Rejonowy w Wejherowie stwierdził, że spadek po zmarłym 23 października 1980 r. J. K. nabyli: E. K., M. K., J. R., C. K., M. T., K.K., I. K., E. K. i M. K. Natomiast postanowieniem z 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I Ns 2123/14 Sąd Rejonowy w Wejherowie stwierdził, że spadek po zmarłej

22 czerwca 2005 r. E. K. nabyli: M.T., I. B., M. K., C.K., E. C. M. K., K.C. i J. R. Na mocy tego samego postanowienia spadek po zmarłej 2 listopada 2006 r. J. R. nabyli R. R., A. R. i A. R.

Wnioskodawcy podali, że nie posiadają wiedzy, aby decyzje o odszkodowaniu za przejęte nieruchomości zostały kiedykolwiek wydane. Dokumentów potwierdzających prowadzenie postępowania o ustalenie odszkodowania nie ma również w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w Wejherowie oraz Urzędu Gminy w Wejherowie. Podniesiono, że w związku z tym, iż odszkodowanie to nie zostało do dnia złożenia wniosku ustalone należy wydać odrębną decyzję, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) - dalej: "u.g.n.".

Decyzją z 6 lipca 2017 r. Starosta, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki wymienione we wniosku z 22 stycznia 2016 r. wobec stwierdzenia braku przesłanek do jego ustalenia.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że na mocy obowiązujących wówczas przepisów osobie wywłaszczonej przysługiwało odszkodowanie i w razie zaniechania organów w tym zakresie obywatel miał prawo do interwencji lub skargi. Za niewiarygodną Starosta uznał tezę, że poprzedni właściciele nieruchomości nie podjęli żadnej interwencji, gdyby nie wypłacono im odszkodowania za działkę o powierzchni

4.205 m2, gdy obowiązujące przepisy wprost takie odszkodowanie przewidywały.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że Wnioskodawcy nie przedłożyli żadnego dowodu, iż w czasie 43 lat od wywłaszczenia byli właściciele bądź ich spadkobiercy występowali kiedykolwiek do właściwych organów bądź do sądu w sprawie odszkodowania i że spotkali się z odmową. Z drugiej strony za nieprawdopodobną Starosta uznał tezę,

że urzędy państwowe prowadzące w latach 70 ubiegłego wieku tego typu postępowania działały wybiórczo, przyznając bądź nie odszkodowanie według nieokreślonych kryteriów tylko niektórym uprawnionym. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą domniemania dobrej wiary nie można przyjąć, że organy administracji państwowej (zatrudnieni w urzędach pracownicy) działali niezgodnie z prawem. Organ pierwszej instancji podniósł, że brak dokumentacji związanej z ustaleniem odszkodowania może wynikać z tego, że jako relikt dawnego ustroju została ona niszczona bądź też znajduje się w archiwum, lecz została dołączona np. do innej kategorii akt niż objęte poszukiwaniami.

Starosta przyznał, że w toku postępowania wprawdzie nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, lecz nie oznacza to, że ich nie było. W archiwach nie odnaleziono bowiem także dokumentów, których istnieniu nie da się zaprzeczyć, a mianowicie decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z lat 1976-1978, na podstawie których późniejsi nabywcy nabywali inne nieruchomości należące do małżonków K. Ponadto na podjęcie czynności związanych z wypłatą odszkodowania wskazują pośrednio inne dokumentny, tj. akty notarialne znajdujące się w księgach wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Wejherowie, dotyczące nabycia typowych dla sprawy działek budowlanych, wydzielonych z nieruchomości małżonków K. W każdym z tych aktów znajduje się zapis, że sprzedaż następuje na podstawie przepisów u.t.b.w.

i rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117), a więc na cenę nabycia, zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, musiało składać się odszkodowanie wypłacone poprzedniemu właścicielowi gruntów i koszty przygotowania działek do zabudowy.

Końcowo organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe roszczenie, nawet gdyby faktycznie nie została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania, uległoby przedawnieniu.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 13 marca 2019 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał § 2 Zarządzenia z 11 grudnia 1974 r., którym dokonano wywłaszczenia nieruchomości, wskazując że odszkodowanie należne w myśl prawa osobom uprawnionym za grunty w B. przejęte na własność Państwa ustali i wypłaci uprawnionym osobom Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego

w Wejherowie. Wojewoda wskazał następnie na art. 9 ust. 2 u.t.b.w., który przewidywał,

że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) - dalej: "u.z.t.w.". Organ odwoławczy podał, że obecnie kwestie związane z odszkodowaniem za przejęty przez państwo grunt reguluje u.g.n., która w art. 129 ust. 5 pkt 3 stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu

m.in. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania,

a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W świetle przywołanych wyżej regulacji oraz w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było zastosowanie trybu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Niemniej jednak przeprowadzone postępowanie nie wykazało, że spełniona została przesłanka do orzekania przez organ administracji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, tj. że takie odszkodowanie nie zostało wcześniej już wypłacone byłemu właścicielowi.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie, mimo wystąpienia do licznych organów z zapytaniami, nie odnaleziono akt archiwalnych, z których by wynikało, że odszkodowanie za przedmiotową działkę zostało ustalone (odpowiedź Urzędu Gminy Wejherowo z 1 sierpnia 2016 r., odpowiedzi Archiwum Państwowego w Gdańsku

z 7 października 2016 r. i z 8 listopada 2017 r. oraz jego Oddziału w Gdyni z 8 listopada 2016 r. i z 23 października 2017 r.). Dokumentów tych nie odnaleziono również

w Archiwum Zakładowym Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku (pismo

z 29 września 2017 r.). Ponadto w piśmie Sądu Rejonowego w Wejherowie z 2 stycznia 2017 r. wskazano, że "nie toczyło się postępowanie w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz E. i J. K.". Co więcej, Starosta wystąpił do BGŻ BNP Paribas - następcy Banku Rolnego, o udzielenie informacji, czy posiada on dokumentację dotyczącą wypłaty odszkodowania ustalonego za ww. nieruchomość. W odpowiedzi wskazano, że z uwagi na fakt znacznego oddalenia w czasie zdarzeń oraz brak konieczności przechowywania spraw zgodnie z przepisami ustawy

z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r., poz. 351) dotyczącymi brakowania dokumentów, nie dysponuje pełnymi danymi i dokumentami, które mogłyby mieścić się w zakresie pytania (pismo z 25 października 2017 r.).

W ocenie Wojewody powyższe wskazuje, że po tylu latach od wydania zarządzenia w przedmiocie wywłaszczenia, zgodnie z odpowiedziami banków i Poczty Polskiej

w innych tego typu sprawach, nie ma możliwości odnalezienia dowodu wypłaty odszkodowania, bowiem stosowane w archiwizacji dokumentów i obowiązujące w tamtym czasie rzeczowe wykazy akt kwalifikowały dokumenty księgowe, w tym przelewy, przekazy, dowody osobiste odbioru gotówki, jako kategorię B5. Nie zmienia to jednak faktu, że brak takich dokumentów nie świadczy o tym, iż odszkodowanie zostało ustalone

i wypłacone.

Organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na pośrednie dowody ustalenia i wypłaty odszkodowania, w postaci decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z 15 grudnia 1975 r., dotyczącej odszkodowania za inną nieruchomość wywłaszczoną tym samym zarządzeniem (przedłożoną do innej sprawy prowadzonej przez Wojewodę), zlecono organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dowodów uzupełniających w postaci przesłuchania Wnioskodawców oraz właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tym samym zarządzeniem. Osoby przesłuchane w charakterze świadków stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Także żaden z Wnioskodawców nie miał wiedzy w tym zakresie. Jedynie A. R., wnuk byłych właścicieli i syn ich spadkobierczyni J. R., oświadczył: "z przekazów rodzinnych wynika, że odszkodowanie na rzecz dziadków nie zostało ustalone i wypłacone". Przy czym, zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na zeznania pozostałych spadkobierców trudno dać wiarę zeznaniom tego Wnioskodawcy.

Wojewoda wskazał, że dziewięciu z dziesięciu Wnioskodawców nie ma żadnej wiedzy na temat tego, czy odszkodowanie za wywłaszczony grunt zostało ustalone

i wypłacone. Jednocześnie nie istnieją żadne dokumenty, które by wskazywały, że byli właściciele lub ich spadkobiercy nie otrzymali należnego odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego trudno jednak uwierzyć, że w sytuacji, gdy uprawnieni nie otrzymali odszkodowania, nie upominaliby się o nie, jak również nie dyskutowali o tym w gronie najbliższej rodziny. Występujący z żądaniem Wnioskodawcy nie są zaś w stanie oświadczyć, że ustalenie i wypłata odszkodowania nie nastąpiły.

Wojewoda przyznał, że wprawdzie to organ jest z urzędu zobowiązany do przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, to jednak nie oznacza to, że strona jest zwolniona z obowiązku aktywnego udziału, w szczególności poprzez dostarczenie żądanych przez organ dowodów. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie. Wskazano, że w niniejszej sprawie organ wyczerpał przysługujące mu możliwości dowodowe, jak również Wnioskodawcy nie potwierdzili braku ustalenia

i wypłaty tego odszkodowania. W tej sytuacji postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego Wnioskodawcy oraz Prokurator Okręgowy w Gdańsku wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku", "Sąd"), który wyrokiem z 13 listopada 2019 r.

sygn. akt II SA/Gd 298/19 uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu WSA w Gdańsku wskazał m.in., że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten stwarza bowiem możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. Sąd zaznaczył przy tym,

że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu, gdyż z administracyjnym przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani

w u.z.t.w., ani w obecnie obowiązującej u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Dopuszczając wobec tego możliwość wydania w niniejszej sprawie odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone na mocy nieobowiązujących już przepisów u.z.t.w. należało ustalić sporną kwestię, czy spełniona została przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. czy za przejęte grunty nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie. Zdaniem WSA w Gdańsku powyższe kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, czym naruszono przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem należycie wykazane, czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za działki stanowiące własność małżonków K. została kiedykolwiek wydana, a odszkodowanie wypłacone.

W ocenie Sądu ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt sprawy odszkodowania zarejestrowanej na małżonków K. i dotyczącej spornych działek położonych w B., przy czym nie odnaleziono nie tylko samych akt, ale również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że takie akta w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu. Tymczasem organy administracji publicznej, zarówno obecnie, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie i po wywłaszczeniu, obowiązane były i są do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ zaś przyjmując, że akta sprawy odszkodowawczej istniały nie podjął jednocześnie żadnych kroków w celu zbadania, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja, czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił przy tym zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy - jeśli kiedykolwiek wydano decyzję - uległa ona zniszczeniu

i kiedy to się stało. Nie wyjaśnił również, czy wnioski o odszkodowanie składane w latach po wydaniu Zarządzenia z 11 grudnia 1974 r. i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, a zniszczenie akt obejmowało również te rejestry.

Zdaniem WSA w Gdańsku z przeprowadzonych czynności wynika jedynie fakt nieodnalezienia dokumentacji sprawy odszkodowania za przedmiotowe działki. Nie można jednak na tej podstawie wnioskować, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy,

że decyzja o odszkodowaniu została wydana. Nie można twierdzeń takich wywodzić

z faktu, że decyzja o odszkodowaniu została wydana w odniesieniu do innej działki, wywłaszczonej tym samym zarządzeniem, w dniu 15 grudnia 1975 r. W ocenie Sądu wartość dowodowa takiej decyzji odszkodowawczej, dotyczącej innej działki, jest wątpliwa w niniejszej sprawie, gdyż nawet fakt, że w odniesieniu do innej działki ustalono odszkodowanie nie może przesądzać o tym, że czynność ta odnosiła się również do przedmiotowych działek. Na tej podstawie można jedynie przypuszczać, że do takich ustaleń doszło, przyjmując konsekwentność działań ówcześnie orzekających organów, jednakże wydanie decyzji administracyjnej nie może opierać się na przypuszczeniach, lecz dowodach włączonych do akt danej sprawy.

WSA w Gdańsku podniósł, że skoro przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło ani na odnalezienie dokumentów bezpośrednio związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za objęte wnioskiem Strony działki, ani nawet dokumentów świadczących, że takowe akta kiedykolwiek powstały, nie sposób stwierdzić w sposób stanowczy, że były właściciel wywłaszczonego gruntu uzyskał odszkodowanie i wywodzić z tej okoliczności skutków negatywnych dla Wnioskodawców.

W ocenie Sądu na podstawie zeznań przesłuchanych w sprawie świadków (Wnioskodawców i właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tym samym Zarządzeniem

z 11 grudnia 1974 r.) również nie można przyjąć, że kiedykolwiek zostało ustalone

i wypłacone odszkodowanie, wobec całkowitego braku jakichkolwiek dokumentów o tym świadczących. W konsekwencji trzeba przyjąć, że przeprowadzone dowody osobowe nie wniosły niczego istotnego do sprawy, ani w kwestii potwierdzenia, ani zaprzeczenia,

że decyzja o odszkodowaniu została wydana lub że odszkodowanie zostało wypłacone.

WSA w Gdańsku przyznał, że niewątpliwie znaczny upływ czasu od daty przejęcia nieruchomości na własność Państwa utrudnia organom procedującym w sprawie wniosku o odszkodowania za wywłaszczony grunt zgromadzenie materiału dowodowego, chociażby z powodu reorganizacji administracji publicznej począwszy od lat 70-tych oraz okresy archiwizacji dokumentów, niemniej jednak okoliczności te nie zwalniają organu

z kompleksowej i dokładnej oceny materiału oraz szczególnej ostrożności przy czynieniu wniosków na podstawie dowodów pośrednich. Co więcej, nawet stwierdzenie, w oparciu

o zebrane dowody pośrednie, że decyzja o odszkodowaniu istniała, nie daje jeszcze podstaw do uznania sprawy o odszkodowanie za bezprzedmiotową, gdyż podstawą wszelkich ustawowych przepisów statuujących obowiązek przyznania byłemu właścicielowi odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Państwa jest art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi nie tylko, że wywłaszczonej osobie należy się odszkodowanie, ale że odszkodowanie to ma być słuszne. W związku z tym, wnioskom organu, że odszkodowanie zostało już byłym właścicielom wypłacone, powinno towarzyszyć również wskazanie, jaka była kwota tego odszkodowania tak, aby móc ocenić jego wysokość w kontekście art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zbadać, czy zostało ustalone zgodnie z obowiązującymi regułami oraz odpowiada zasadzie słuszności

w przedstawionym rozumieniu. Takich zaś informacji nie ujawniły przeprowadzone przez organy dowody w sprawie, co dodatkowo potwierdza tezę, że wnioskowanie o wydaniu decyzji odszkodowawczej w przeszłości jest wadliwe.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Gdańsku zobowiązał organy do dokonania wnikliwego ustalenia stanu faktycznego, a jeżeli przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za objęte wnioskiem z 2016 r. nieruchomości nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie żadnego przekonywającego dowodu na te okoliczności, organy - stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - mają możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z 15 lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 105 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Wnioskodawców za działki wymienione we wniosku

z 22 stycznia 2016 r. uznając, że postępowanie to zostało zainicjowane przez osoby nie będące stronami postępowania.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda decyzją

z 23 listopada 2020 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z 10 czerwca 2022 r. Starosta, na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n., odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Wnioskodawców za działki nr [...]-[...] o łącznej powierzchni 4.205 m2, położone w B., gmina Wejherowo, które zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia z 11 grudnia 1974 r., dla których prowadzona była księga wieczysta nr [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przyznał, że nie udało się odnaleźć decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania (a także innych dokumentów, co do których jest pewność i dowody, że istniały), jednak treść obowiązujących wówczas przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zbycie wywłaszczonych nieruchomości pozostawało

w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania dawnemu właścicielowi.

Starosta wskazał, że poczynił wszelkie możliwe kroki w celu pozyskania dokumentacji mogącej potwierdzić lub zaprzeczyć okoliczności otrzymania odszkodowania przez właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże nie powiodły się próby pozyskania archiwalnej dokumentacji. Zwrócono przy tym uwagę, że nie odnaleziono nie tylko dokumentów związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania, ale również dokumentów związanych z samym wywłaszczeniem, a także procedurą ponownej sprzedaży wywłaszczonych gruntów, które powinny być wytworzone i zawierać informacje o wcześniej ustalonym odszkodowaniu. Nie zachowały się także dokumenty, na które powoływano się w aktach notarialnych sprzedaży wywłaszczonych gruntów. Brak tych dokumentów nie jest jednak dowodem na to, że nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie. Informacje uzyskane od wszystkich instytucji, do których zwrócono się

o kwerendę świadczą jedynie o tym, że dokumenty takie nie zachowały się.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że wywłaszczenie miało miejsce 48 lat temu,

a upływ czasu, zmiany ustrojowe oraz podejście organów administracji do kwestii archiwizacji dokumentów nie pozostają bez znaczenia dla gromadzenia materiału dowodowego w mniejszej sprawie. Mimo to Starosta szeroko zakreślił obszar poszukiwań środków dowodowych, podjął wszelkie czynności zmierzające do jak najpełniejszego zebrania materiału dowodowego. Informacje uzyskane z różnych instytucji, fakt że nie zachowały się również dokumenty, o których wiadomo, że istniały, świadczą jedynie o tym, że nie można ich obecnie pozyskać. Przyczyny takiego stanu rzeczy nie są wiadome. Niemniej jednak nie można wywieś z tego wniosku, że nigdy nie istniały.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł, że negatywny wniosek o braku ustalenia odszkodowania przez niedysponowanie przez organ władzy publicznej odpowiednim dokumentem byłby uzasadniony, gdyby brak dokumentów był efektem naruszenia przez ten organ obowiązków z zakresu archiwizacji dokumentów. Jedynie brak dokumentów, które zgodnie z przepisami prawa powinny zostać zachowane przez tak długi czas, mógłby uprawniać do przyjęcia, że należne odszkodowanie nie zostało ustalone. Podkreślono, że do dnia dzisiejszego żaden przepis dotyczący obowiązku archiwizacji dokumentacji dotyczącej odszkodowań nie nakazuje przechowywania ich dłużej niż 25 lat, a w przypadku wypłaty dłużej niż 5 lat. Wobec tego nie można przyjąć za pewne, że takie dokumenty nie istniały, a tym samym,

że odszkodowanie nie zostało ustalone lub wypłacone. Tym samym, z braku dokumentacji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie można wyprowadzić prostej konkluzji, że odszkodowanie nie zostało przyznane. Praktyka taka mogłaby prowadzić do nadużyć i powtórnego obliczania odszkodowania za wywłaszczenia dokonane kilkadziesiąt lat temu, co godzi w interes publiczny.

Końcowo Starosta wskazał, że mając na uwadze wyrok WSA w Gdańsku oraz decyzje Wojewody, które zapadły w niniejszej sprawie, uzupełnił materiał dowodowy

o operat szacunkowy wyceny nieruchomości, w oparciu o który możliwe byłoby ustalenie odszkodowania przez organy administracji publicznej. Oceniając sporządzony w dniu

24 lutego 2022 r. operat szacunkowy pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej, organ pierwszej instancji uznał go za prawidłowy. Został on bowiem wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani braków czy niejasności. Rzeczoznawca szczegółowo wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawy prawne. Oceniając formalną poprawność sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego bez wkraczania w sferę wiadomości specjalnych, Starosta uznał,

że stanowi on wiarygodny dowód w sprawie i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda decyzją

z 17 lutego 2023 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 8, art. 9 i art. 12 u.t.b.w. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n., jak również wytyczne zawarte w wyroku WSA w Gdańsku

z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 298/19. Wojewoda wskazał następnie, że pomimo wystąpienia do Urzędu Gminy w Wejherowie, Archiwum Państwowego w Gdańsku oraz jego Oddziału w Gdyni, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Ministerstwa Rolnictwa

i Rozwoju Wsi nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie za objęte wnioskiem z 22 stycznia 2016 r. działki zostało ustalone. Z kolei w piśmie

z 2 stycznia 2017 r. Sąd Rejonowy w Wejherowie wskazał, że nie toczyło się postępowanie

w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz E. i J. K. Ponadto z informacji udzielonej przez BGŻ BNP Paribas - następcę Banku Rolnego wynika, że zgodnie z przepisami o rachunkowości banki są zobowiązane do przechowywania i archiwizowania ksiąg rachunkowych zawierających dane i informacje

o klientach przez okres 5 lat. Tym samym bank po upływie 5 lat nie dysponuje pełnymi danymi i dokumentami, które mogłyby mieścić się w zakresie pytania organu.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podkreślił, że praktycznie po tylu latach od wydania zarządzenia w przedmiocie wywłaszczenia, zgodnie z odpowiedziami banków i Poczty Polskiej w innych tego typu sprawach, nie ma możliwości odnalezienia dowodu wypłaty odszkodowania, bowiem stosowane w archiwizacji dokumentów obowiązujące w tamtym czasie rzeczowe wykazy akt kwalifikowały dokumenty księgowe,

w tym przelewy, przekazy, dowody osobiste odbioru gotówki jako kategorię B5.

Zdaniem Wojewody ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika zatem jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Fakt ten nie może jednak czynić zasadnym zarzutu, że sytuacja, w której nie zostanie odnaleziony dowód, który bezpośrednio zaświadczyłby o wypłaceniu odszkodowania (np. kopia decyzji lub akta odszkodowawcze), będzie świadczyła o zaniechaniu przez właściwy organ ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji, do którego wpłynął wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie, podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym wskazane przez WSA w Gdańsku

w wyroku z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 298/19. Złożyły się na nie działania

w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, dokumentów dotyczących brakowania tego typu akt oraz dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, które ostatecznie okazały się jednak bezowocne - pomimo szczegółowo przeprowadzonego postępowania dowodowego Starosta nie pozyskał dokumentów dotyczących odszkodowania świadczących o jego wypłaceniu, bądź o braku jego wypłacenia. Dodatkowo analizie poddane zostały przepisy dotyczące archiwizacji obowiązujące w okresie wywłaszczenia, które uniemożliwiają wykazanie przez organy administracji wydanie decyzji odszkodowawczej za objęte wnioskiem działki poprzez odnalezienie akt archiwalnych, do czego zobowiązane zostały organy orzekające w niniejszej sprawie w ww. wyroku WSA w Gdańsku.

Wojewoda wskazał, że po przeanalizowaniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") w sprawach ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 8 u.t.b.w. pragnie wskazać, że w wyrokach z okresu ostatnich dwóch lat NSA wskazuje, że skoro ze względu na upływ okresu archiwizacji dokumentów, ich brak nie stanowi potwierdzenia przesłanki określonej w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tj. brak odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. W związku z tym, że przesłanka ta ma charakter negatywny, to postępowanie wyjaśniające jest nakierowane w istocie na weryfikację prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy bądź wnioskodawców. Nie można

w takiej sytuacji przeprowadzić dowodu na okoliczność braku wydania decyzji - z braku dokumentacji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie można wyprowadzać konkluzji, że odszkodowanie nie zostało przyznane (wyroki NSA: z 25 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1730/21, z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1397/21,

z 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 881/21 i I OSK 867/21, z 16 marca 2021 r. sygn. akt

I OSK 2590/20, z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1079/20, z 10 września 2020 r. sygn. akt I OSK 182/20).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że niemożność odszukania w aktach administracyjnych dokumentu, potwierdzającego dokonanie czynności procesowych przez organy, w tym protokół z ich przeprowadzenia nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, by określone działania organu nie zostały podjęte w szczególności jeśli na ich dokonanie wskazują pośrednio inne dokumenty. Niemożność odszukania obecnie przez organ dokumentacji w archiwach dowodzi jedynie tej okoliczności, nie zaś braku tej dokumentacji.

Wojewoda zauważył ponadto, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, a więc to organ z urzędu ma obowiązek przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co wynika z zasady prawdy obiektywnej określonej

w art. 7 oraz z art. 77 § 1 k.p.a. Jednakże strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zwłaszcza, gdy organowi - pomimo wystąpienia do różnych instytucji, które mogłyby ewentualnie dysponować stosownymi informacjami czy dokumentami - nie udało się uzyskać dokumentów potwierdzających wniosek stron i uzasadniających zgłoszone żądanie.

Organ odwoławczy podkreślił, że ośmiu Wnioskodawców nie było w stanie potwierdzić, w trakcie składania zeznań, twierdzenia o braku ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. działki, będącego podstawą żądania zawartego we wniosku

z 22 stycznia 2016 r. (stwierdzając, że nie ma wiedzy w tym zakresie), jak również nie uprawdopodobnili w żaden inny sposób, w tym składając jakiekolwiek wnioski dowodowe, że odszkodowanie za ww. działki nie zostało ustalone. Jeden z Wnioskodawców ani nie stawił się na wezwanie, ani nie udzielił żadnych wyjaśnień w tym zakresie. Natomiast ostatni z Wnioskodawców powołał się na przekazy rodzinne, z których wynikało,

że odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone (której to informacji nie potwierdziły zeznania jego rodzinny, w tym jego ciotek i wujków - dzieci byłych właścicieli, jak również dzieci brata jego dziadka).

Odwołując się do judykatury Wojewoda podniósł, że pomimo faktu, iż organ administracji publicznej jako "gospodarz" postępowania administracyjnego powinien gromadzić z urzędu materiał dowodowy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), strona nie jest zwolniona z obowiązku aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, w szczególności poprzez dostarczenie żądanych przez organ dowodów. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie.

W związku z powyższym jako prawidłowe organ odwoławczy ocenił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, tj. orzeczenie o odmowie ustalenia odszkodowania, bowiem brak dokumentów archiwalnych nie jest efektem naruszenia przez organy władzy publicznej obowiązków z zakresu archiwizacji dokumentów, a wyżej opisane postępowanie dowodowe nie potwierdziło nieustalenia i niewypłacenia odszkodowania za ww. działki,

a wręcz przeciwnie - dowody poszlakowe (akty notarialne sprzedaży wydzielonych działek, decyzja odszkodowawcza za inne działki wywłaszczone tym samym zarządzeniem) wskazują, że takie odszkodowanie zostało ustalone.

Podsumowując Wojewoda podkreślił, że subiektywne przekonanie Wnioskodawców (spadkobierców poprzednich właścicieli), że pierwotni właściciele nieruchomości nie otrzymali stosownego odszkodowania za zabraną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, nie świadczy o fakcie braku tej wypłaty, jeżeli na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych dowodów, jak i nie poinformowano organu o świadkach mogących mieć wiedzę w przedmiotowej sprawie i ich adresach zamieszkania, którzy mogliby być przesłuchani na okoliczność potwierdzenia faktu braku wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na sentencję rozstrzygnięcia nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy operat szacunkowy sporządzony 24 lutego 2022 r przez rzeczoznawcę majątkowego, jednak nie zawiera on błędów rachunkowych, dane

w nim zawarte nie budzą wątpliwości, stanowią spójną i logiczną całość.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Wnioskodawcy, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucili jej:

1. mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania,

tj. art. 8 k.p.a. poprzez aprioryczne założenie braku zasadności twierdzeń stron, uznanie, że powinny one udowodnić fakty negatywne i tym samym oczekiwanie na uzupełnienie materiału dowodowego, co nigdy nie nastąpi, a z przeprowadzonych czynności dowodowych wynika, że jest on kompletny i wspiera twierdzenia strony;

2. mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych Skarżących, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych Skarżących nigdy nie doszło;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy poprzednicy prawni Skarżących zostali pozbawieni praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie - organ powinien wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz Skarżących.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie

z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi wskazano na rażące błędy proceduralne, których Wojewoda dopuścił się w toku rozpoznawania odwołania. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił dostatecznie zasadności przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślono, że żądanie organu co do wykazania przez stronę dowodem okoliczności nieistniejącej stoi w sprzeczności z ideą rzetelnego

i sprawiedliwego postępowania oraz pozbawia stronę prawa dochodzenia swoich roszczeń. Jak powszechnie wiadomo, nie jest możliwe dostarczenie dowodu, który nie istnieje, tym samym niemożliwe jest udowodnienie wprost okoliczności, która nie miała nigdy miejsca. W związku z tym podkreślono, że Wojewoda błędnie założył, iż w niniejszej sprawie twierdzenia Stron są niezasadne poprzez uznanie, że powinny one udowodnić fakty negatywne, a tym samym organ oczekiwał na uzupełnienie materiału dowodowego, co nigdy nie nastąpi, a z przeprowadzonych czynności dowodowych wynika, że jest on kompletny i wspiera twierdzenia Strony

Zdaniem Skarżących w sposób właściwy udowodnili oni wszystkie okoliczności, co było niezbędne do wydania rozstrzygnięcia przyznającego odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zaś uzasadnienie decyzji wskazujące na to, że strona nie dostarczyła żądanych przez organ dowodów w świetle przytoczonych argumentów uznano za absurdalne i z pewnością niewystarczające, aby wydać decyzję, którą utrzymano

w mocy decyzję odmowną co do przyznania odszkodowania.

W ocenie strony skarżącej Wojewoda dopuścił się ponadto naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, przyjmując za okoliczność udowodnioną zdarzenie, jakim jest wypłacenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie tego, że niemożliwe jest odszukanie dokumentów potwierdzających fakt wypłacenia odszkodowania. Skarżący podnieśli,

że idąc tokiem myślenia organu odwoławczego można stwierdzić, że postępowanie dowodowe nie doprowadziło również do ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Taka ocena zebranego w toku postępowania materiału dowodowego w sposób wyraźny wykracza poza pojęcie swobodnej oceny dowodów, której powinien dokonać organ, nosząc znamiona oceny dowolnej.

Podkreślono, że fakt regulowania przez przepisy problematyki odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości obowiązujące od momentu przejęcia przez Państwo

ww. działki do chwili obecnej nie świadczy o tym, iż za przedmiotową nieruchomość zostało wypłacone jakiekolwiek odszkodowanie. Wskazano również, że powoływanie się przez organy na brak możliwości znalezienia dowodów wypłacenia odszkodowania za nieruchomość ze względu na znaczny upływ czasu w sprawach podobnych do niniejszej nie znajduje żadnego uzasadnienia jako poparcie tezy mówiącej o tym, że rzekomo takie odszkodowanie musiało zostać wypłacone.

Strona skarżąca przyznała, że w celu ustalenia, czy doszło do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Wojewoda zwrócił się do szeregu organów i instytucji z pytaniem, czy w ich zasobach znajduje się dokumentacja dotycząca wywłaszczenia bądź wypłaty odszkodowania lub jakakolwiek inna dokumentacja mogąca mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dokumentów na potwierdzenie tego faktu nie odnaleziono, zaś organ odwoławczy powołuje się w sposób ogólnikowy na dowody poszlakowe, które brał pod uwagę rozstrzygając sprawę, nie konkretyzując,

o jakich aktach notarialnych sprzedaży wydzielonych działek mowa. Wskazanie przez Wojewodę, że decyzje odszkodowawcze za inne działki wywłaszczone tą samą uchwałą traktować należy jako dowód poszlakowy przyznania odszkodowania w sprawie uznano za bezzasadne, ponieważ tym bardziej uznać należy, że jeżeli w innych sprawach udało się odnaleźć właściwe dokumenty, to w niniejszej również powinny się one odnaleźć - gdyby istniały.

Podsumowując podniesiono, że w sprawie nie znaleziono żadnego dowodu, który

w sposób jednoznaczny potwierdzałby okoliczność wypłaty odszkodowania. Tymczasem organy całość ustaleń oparły wyłącznie na kilku środkach dowodowych, które co najwyżej mogły poddawać w wątpliwość tę okoliczność, pomijając przy tym pozostałe wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego. W konsekwencji doszło do naruszenia

art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji

o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość. Poprzednicy prawni Skarżących zostali pozbawieni praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie, organ winien wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz Skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 17 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego

z 10 czerwca 2022 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania na rzecz I. B., K. C., E. C., C.K., M.K., M. K., A. R., A. R., R. R. i M.T. za działki nr [..]-[..] o łącznej powierzchni 4.205 m2, położone w B., gmina Wejherowo, które zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Naczelnika Powiatu

w Wejherowie nr [..] z 11 grudnia 1974 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi B. na obszarze gminy Wejherowo, w powiecie wejherowskim, dla których prowadzona była księga wieczysta KW nr [...].

Należy wskazać, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane po uprzednim uchyleniu przez WSA w Gdańsku (wyrokiem z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 298/19) decyzji Wojewody z 13 marca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty 6 lipca 2017 r. umarzającej postępowanie

w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych

z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu

w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie

w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97 (OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił,

że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. również wyroki NSA:

z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, czy z 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 298/19

Uchylając decyzję Wojewody z 13 marca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z 6 lipca 2017 r. umarzającą postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość WSA w Gdańsku wskazał m.in., że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma także zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten stwarza bowiem możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu.

WSA w Gdańsku wyjaśnił też, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości przejętej przez Państwo pod budownictwo mieszkaniowe, nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód, aby mogło być ono dochodzone w każdym czasie przez podmioty uprawnione.

Dopuszczając wobec tego możliwość wydania w niniejszej sprawie przez uprawniony organ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy nieobowiązujących już przepisów u.z.t.w. WSA w Gdańsku wskazał na konieczność ustalenia w niniejszym postępowaniu, czy została spełniona przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone

i wypłacone odszkodowanie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że WSA w Gdańsku w uzasadnieniu ww. wyroku przeanalizował wszystkie dowody zebrane w sprawie i uznał, że powyższe kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, które nie zgromadziły wiarygodnego materiału dowodowego w sprawie na potwierdzenie swoich tez, czym naruszyły przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem należycie wykazane, czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za działki stanowiące własność E. K.

i J. K. została kiedykolwiek wydana.

WSA w Gdańsku wskazał, że ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, iż w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt sprawy odszkodowania zarejestrowanej na małżonków K. i dotyczącej spornych działek położonych w B.. Nie odnaleziono nie tylko samych akt, ale również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że takie akta w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu.

W tym stanie Sąd nakazał ustalenie, czy kiedykolwiek wydano decyzję o odszkodowaniu,

a jeżeli tak - czy uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało.

Należy także wskazać, że w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2019 r. sygn. akt

II SA/Gd 298/19 WSA w Gdańsku wyraźnie wypowiedział się w kwestii wagi ustaleń dotyczących braku decyzji odszkodowawczej. Stwierdził bowiem: "skoro zatem przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło ani na odnalezienie dokumentów bezpośrednio związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za objęte wnioskiem strony działki, ani nawet dokumentów świadczących, że takowe akta kiedykolwiek powstały, nie sposób stwierdzić w sposób wiążący, że były właściciel wywłaszczonego gruntu uzyskał odszkodowanie i wywodzić z tej okoliczności skutków negatywnych dla wnioskodawców".

WSA w Gdańsku ocenił także przeprowadzone dowody osobowe i odnośnie do tych dowodów także uznał, że "na podstawie zeznań słuchanych w sprawie świadków również nie można przyjąć, że kiedykolwiek zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie, wobec braku jakichkolwiek dokumentów o tym świadczących". Sąd stwierdził: "przeprowadzone dowody osobowe nie wniosły niczego istotnego do sprawy, ani w kwestii potwierdzenia, ani zaprzeczenia, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, lub że odszkodowanie zostało wypłacone".

WSA w Gdańsku wskazał także, że organ ma prowadzić postępowanie w ten sposób, aby zebrany materiał dowodowy dawał jednoznaczne podstawy do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. W sytuacji, gdy takich przekonujących dowodów brak, postępowanie to powinno zostać pogłębione, a swoje wnioski organ winien poprzedzić szczegółową analizą wszystkich okoliczności, a nie tylko wybranych dowodów, a właściwie ich braku, w sposób odpowiadający koncepcji organu. Sąd podkreślił,

że wydanie rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, przez organ administracji publicznej, który jest zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa i zgodnie z zasadą oficjalności, w oparciu o przypuszczenia, jest w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne. WSA w Gdańsku przyznał, że niewątpliwie znaczny upływ czasu od daty przejęcia nieruchomości na własność Państwa utrudnia organom procedującym w sprawie wniosku o odszkodowania za wywłaszczony grunt zgromadzenie materiału dowodowego, chociażby z powodu reorganizacji administracji publicznej począwszy od lat 70-tych oraz okresy archiwizacji dokumentów, lecz okoliczności te nie zwalniają organu z kompleksowej i dokładnej oceny materiału i szczególnej ostrożności przy czynieniu wniosków na podstawie dowodów pośrednich. Sąd podkreślił, że nawet stwierdzenie, w oparciu

o zebrane dowody pośrednie, że decyzja o odszkodowaniu istniała, nie daje jeszcze podstaw do uznania sprawy o odszkodowanie za bezprzedmiotową. Zauważono bowiem, że podstawą wszelkich ustawowych przepisów statuujących obowiązek przyznania byłemu właścicielowi odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Państwa jest

art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi nie tylko, że wywłaszczonej osobie należy się odszkodowanie, ale że odszkodowanie to ma być słuszne. Oznacza to, że jego wysokość powinna zostać wyznaczona w granicach przewidzianych ówczesnymi regułami, choć jednocześnie należy uwzględnić, że odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Mogą bowiem istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie

w pełni ekwiwalentne. W związku z tym, wnioskom organu, że odszkodowanie zostało już byłym właścicielom wypłacone, powinno towarzyszyć również wskazanie, jaka była kwota tego odszkodowania tak, aby móc ocenić jego wysokość w kontekście art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zbadać, czy zostało ustalone zgodnie z obowiązującymi regułami oraz odpowiada zasadzie słuszności w przedstawionym rozumieniu. Takich zaś informacji nie ujawniły przeprowadzone przez organy dowody w sprawie, co dodatkowo potwierdza tezę, że wnioskowanie o wydaniu decyzji odszkodowawczej w przeszłości jest wadliwe.

Mając powyższe na uwadze WSA w Gdańsku uznał, że "zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na arbitralny wniosek, że została wydana decyzja odszkodowawcza za wywłaszczone nieruchomości i odszkodowanie wypłacono". Podsumowując Sąd zobowiązał organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. WSA w Gdańsku zaznaczył, że jeżeli tak przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za objęte wnioskiem

z 2016 r. nieruchomości nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie żadnego przekonywającego dowodu na te okoliczności, organy - stosownie do

art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - mają możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu.

Zdaniem Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę orzekające w sprawie organy nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku tutejszego Sądu z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 298/19, omówionych szczegółowo powyżej.

Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadziły bowiem jedynie dodatkowe poszukiwania w archiwach, z których wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. W istocie nie pozyskały zatem żadnych nowych dokumentów, które jednoznacznie mogłyby świadczyć o istnieniu w przeszłości decyzji odszkodowawczej, a także o wysokości przyznanego za przedmiotowe działki odszkodowania. A przecież z wytycznych WSA w Gdańsku jednoznacznie wynikało, że dla bezprzedmiotowości tego postępowania nie wystarcza samo ustalenie, że odszkodowanie zostało ustalone, trzeba było bowiem jeszcze ustalić jego wysokość i stwierdzić, że je wypłacono. Mimo tego, bazując w istocie na tych samych dowodach pośrednich, już negatywnie ocenionych w poprzednim wyroku tutejszego Sądu, organy obu instancji przyjęły, tak jak poprzednio, że odszkodowanie zostało ustalone w decyzji i wypłacone, naruszając tym samym w sposób istotny art. 153 P.p.s.a., a także w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania dotyczące prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszyły także ponownie

art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z uwagi na opisane powyżej stanowisko WSA w Gdańsku, zawarte w prawomocnym wyroku z 13 listopada 2019 r., organy nie mogły bowiem przyjąć, że brak jakichkolwiek dowodów na istnienie decyzji odszkodowawczej oraz ocenione już przez Sąd jako niewystarczające dowody pośrednie, pozwalają uznać, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone poprzednikom prawnym Skarżących. Czyniąc to dopuściły się istotnego naruszenia art. 153 P.p.s.a. i wskazanych powyżej przepisów k.p.a.

Należy w tym miejscu jeszcze raz wyjaśnić organom, że zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Regulacja ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie przepisy prawa się nie zmieniły. Szeroko przytaczane przez Wojewodę orzecznictwo sądów administracyjnych, które ma potwierdzać prawidłowość oceny dowodów dokonanej przez organy, nie stanowi "zmiany przepisów" przewidzianej w art. 153 P.p.s.a. Nawet jeżeli pozostaje ono w kontrze do poglądu zaprezentowanego w wyroku tutejszego Sądu, to jedynie prawomocny wyrok WSA

w Gdańsku z 13 listopada 2019 r. sygn. II SA/Gd 298/19 jest dla organów i obecnie orzekającego składu Sądu wiążący. Nie nastąpiła też istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy, która również mogłaby uzasadniać odstąpienie od wytycznych zawartych w ww. wyroku.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 P.p.s.a.) oraz podporządkowania się ocenie prawnej zawartej w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 13 listopada

2019 r. sygn. II SA/Gd 298/19.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r.,

poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Wojewody solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 680 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 6 akt sądowych), a strona skarżąca

w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]