Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 337/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 193 ust. 1, art. 194 ust. 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 1426
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 stycznia 2024 r, nr SKO.40.4015.2023.ps w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na dzień 22 lutego 2024 r. M. S. (dalej: strona, skarżący), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 12 stycznia 2024 r., nr SKO.40.4015.2023.ps., wydaną na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. w dacie orzekania Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym, odwołania strony od decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Starosty Brzeskiego Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Brzegu z dnia 18 października 2023 r., nr PCPR.PZ.40821.332.2023, odmawiającej odstąpienia od ustalenia matce biologicznej J. S. odpłatności za pobyt dziecka J. S. ur. [...], umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej oraz odmawiającej odstąpienia od ustalenia ojcu biologicznemu M. S. odpłatności za pobyt dziecka J.S. ur. [...], umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej –utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy — po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że Główny Księgowy Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Brzegu (dalej: PCPR w Brzegu) zawiadomieniem datowanym na 20 lipca 2023 r., nr [...], powiadomił J. S. oraz M. S. o wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka J. S. umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej. W zawiadomieniu wezwano ponadto rodziców biologicznych do stawienia się w PCPR w Brzegu z dokumentami potwierdzającymi ich sytuację dochodową oraz wszystkich osób wspólnie gospodarujących, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Jednocześnie wskazano, że po upływie ww. terminu, w przypadku braku zgłoszenia przez strony uwag i ewentualnych uzupełnień do akt sprawy, przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone decyzją wydaną na podstawie zgromadzonych materiałów przez organ. Kolegium przytoczyło zestawienie dowodów zebranych w sprawie przez ich wyliczenie i opisanie, a następnie wskazało, że Dyrektor PCPR w Brzegu, działając z upoważnienia Starosty Brzeskiego – przytoczoną na wstępie – decyzją z dnia 18 października 2023 r., nr PCPR.PZ.40821.332.2023, odmówił odstąpienia od ustalenia stronie oraz matce biologicznej dziecka J. S. odpłatności za pobyt dziecka umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej. Uzasadniając organ pierwszoinstancyjny szczegółowo przedstawił sytuację faktyczną oraz sytuację prawną, rodziców małoletniej J. S. przywołując odpowiednie regulacje ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz załącznika do uchwały Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 16 grudnia 2021 r., Nr XXXIIl/250/21, w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz.U. Woj. Opolskiego z dnia 17 grudnia 2021 r., poz. 3352). Kolegium podniosło, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, mając na względzie uzyskiwane przez rodziców biologicznych dochody oraz brak przesłanek do odstąpienia od odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej postanowiono odmówić odstąpienia od ustalenia stronie oraz matce biologicznej dziecka odpłatności za pobyt dziecka umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej.

Z ww. decyzją nie zgodził się skarżący wnosząc od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. W odwołaniu - obszernie rozbudowując zarówno jak i motywy na ich poparcie - zanegował, co do meritum, zasadność prowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego oraz jego prawidłowość (k. 11-14 akt administracyjnych). Po zapoznaniu się z aktami sprawy zespół orzekający Kolegium uznał, że zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy, ponieważ nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Organ odwoławczy zaznaczył, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1426 ze zm.), zwana dalej: ustawą lub u.w.r. Po czym przytoczył brzmienie jej art. 193 ust. 1, a następnie wskazał, że Rada Powiatu Brzeskiego uchwałą z dnia 16 grudnia 2021 r. Nr XXXIII/250/21 (Dz. U. Woj. Opolskiego z dnia 17 grudnia 2021 r. poz. 3352) określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do niej. Po prezentacji regulacji prawnych Kolegium przytoczyło in extenso § 5 ust. 1 ww. załącznika, akcentując, że decyzja dotycząca odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ma charakter uznaniowy, zaś przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty precyzuje ww. uchwała Rady Powiatu Brzeskiego. W dalszych motywach Kolegium wyjaśniło, że decyzje w przedmiocie ulg, a taką jest decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty, jako decyzje uznaniowe podlegają badaniu, co do ich zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne, a dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Okolicznością bezsporną – jak stwierdziło – pozostaje fakt, że rodzice biologiczni są zobowiązani solidarnie do ponoszenia odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej. Przypomniało następnie, że organ pierwszoinstancyjny wskazał, iż przedmiotowe postępowanie – co ważne – wszczęto w związku z decyzją Kolegium z 6 czerwca 2023 r., nr [...], uchylającą decyzję wydaną przez działającego z upoważnienia Starosty Brzeskiego Zastępcę Dyrektora PCPR w Brzegu z dnia 10 lutego 2023 r., nr [...], w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a także, że PCPR pismem datowanym na 20 lipca 2023 r., nr [...], wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka J. S. umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej mocą postanowienia Sądu Rejonowego w B. z 3 grudnia 2018 r., sygn. akt [...], został umieszczona w spokrewnionej rodzinie zastępczej u K. S. Wyjaśniło przy tym Kolegium, że w uzasadnieniu własnej decyzji z 6 czerwca 2023 r., nr [...], wskazało, iż procedura opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej składa się w istocie z dwóch odrębnych postępowań. Jedno z nich to odstąpienie od ustalenia opłaty (art. 194 ust. 3 ustawy). Tu – jak dalej wyjaśniło – organ bada, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do zaniechania (całkowitego lub częściowego) ustalenia opłaty. Drugie postępowanie ma miejsce w przypadku, gdy organ ustalił, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty. Wówczas ustala jej wysokość. Inaczej mówiąc, instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia od odpłatności. Od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, Ponoszenie opłaty przez rodziców zapada w postaci decyzji ustalającej odpłatność, która jest decyzją związaną. Jeżeli zatem w danej sprawie stosowna decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie została wydana, tym samym organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać decyzję o ustaleniu takiej opłaty. Równocześnie Kolegium przypomniało, że w sprawie strony została wydana decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, wobec tego w dalszej części wyżej przywołanej własnej decyzji Kolegium wskazało jakie czynności powinien wykonać organ I instancji. Kolegium dostrzegło, że organ I instancji w dniu 20 lipca 2023 r. wszczął z urzędu odrębne postępowanie w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt J. S. w pieczy zastępczej, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 18 października 2023 r., nr PCPR.PZ.40821.332.2023, którą strona zaskarżyła.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji w toku postępowania zgromadził szeroki materiał dowodowy pozwalający na dokonanie oceny sytuacji faktycznej rodziców biologicznych J. S., kierując wnioski m.in. do MGOPS w L., ZUS, OOWNFZ w O., Urzędu Skarbowego, a także wezwał strony postępowania do osobistego stawiennictwa, w celu przedłożenia dokumentacji potwierdzającej m. in. sytuacją dochodową, jak również zdrowotną, a następnie po zbadaniu zgromadzonego materiału dowodowego dokonał jego oceny i wyciągnął wnioski, podejmując decyzję o odmowie odstąpienia od ustalenia rodzicom biologicznym opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. W ocenie Kolegium organ I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani procesowego. W jego opinii stan faktyczny został ustalony na podstawie złożonych przez skarżącego oświadczeń co do sytuacji finansowej, zgromadzonych dowodów z innych organów na temat sytuacji faktycznej rodziców małoletniej. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wyjaśnił, iż przy podejmowaniu decyzji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej bierze się pod uwagę sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną osób zobowiązanych, jednocześnie podkreślono, że to na stronie chcącej skorzystać z ulgi w ponoszeniu opłaty ciąży ciężar przedstawienia dowodów, potwierdzających zaistnienie przesłanek do jej zastosowania, stąd winna wskazywać aktywność w tym zakresie i przedkładać stosowne dowody. Zdaniem Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby w sprawie wystąpiły przesłanki określone w § 5 załącznika do uchwały Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 16 grudnia 2021 r. Nr XXXIII/250/21 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że rodzice biologiczni są osobami aktywnymi zawodowo, nie wykazali innych okoliczności, które uniemożliwiałyby ponoszenie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, stąd decyzja o odmowie ustalenia opłaty nie narusza obowiązujących przepisów prawa powszechnego, jak również prawa miejscowego, gdyż stan faktyczny nie wskazuje na występowanie okoliczności określonych w § 5 załącznika do ww. uchwały Rady Powiatu Brzeskiego. Nie zostały również przekroczone granice uznania administracyjnego, ponieważ decyzja została podjęta w oparciu o szeroko zgromadzony materiał dowodowy. Na marginesie zauważyło Kolegium, że organ I instancji postępowanie o odstąpieniu od ustalenia opłaty rodziców biologicznych za pobyt dziecka w pieczy zastępczej mógł wszcząć przed wydaniem decyzji ustalającej odpłatność jeśli strona sama nie zwróciła się ze stosownym wnioskiem. Dopiero po wydaniu tej decyzji, w przypadku uznania braku podstaw do udzielenia przedmiotowej ulgi, organ był władny do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia przedmiotowej opłaty, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy. Wskazało nadto Kolegium, że możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego prowadzi do wniosku, że w przypadku złożenia wniosku w tym względzie, rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi być poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. W tym zakresie Kolegium wskazało, że tożsamy pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na poparcie przytoczyło wyrok NSA z 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3078/14, w którym stwierdzono, że odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. W konsekwencji – jak podniosło Kolegium – NSA przyjął, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazał na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustaleniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Dodało, że w innym z wyroków NSA, zaznaczył, że nie ma jakichkolwiek uzasadnionych prawnie podstaw do różnicowania wykładni art. 194 ust. 3 ustawy w zależności od fragmentu jego treści. Podniósł, że ustawodawca nie określił w art. 194 ust. 3 ustawy formy działania organu, w jakiej organ miałby dokonywać umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności, rozłożenia jej na raty lub odstąpienia od jej ustalenia. W omawianym przepisie zawarte jest odesłanie, ale jedynie do ust. 2 tego przepisu oraz do art. 193 ust. 1 ustawy, w których również nie określono formy działania organu. Forma ta, jako decyzja, wynika dopiero z art. 194 ust. 1 ustawy, dlatego nie ma przeszkód, aby ze względu na systematykę przepisu, formę tę stosować także do orzekania o okolicznościach określonych w art. 194 ust. 3, ale wtedy należy konsekwentnie przyjąć, że o okolicznościach tych można orzekać zarówno w odrębnej decyzji, jak i w decyzji określonej w art. 194 ust. 1 ustawy, tj. w decyzji o ustaleniu opłaty. Ze względu na brak literalnego odesłania w art. 194 ust. 3 ustawy do odpowiedniego stosowania jego ust. 1 nie można przyjąć, że ust. 1 stosuje się do okoliczności określonych w ust. 3 tylko w zakresie formy orzekania przez organ, a nie stosuje się, jako określenie miejsca umieszczenia dodatkowego rozstrzygnięcia o okolicznościach określonych w ust. 3. Uznanie dopuszczalności stosowania formy decyzji do rozstrzygania o okolicznościach określonych w art. 194 ust. 3 ustawy skutkuje koniecznością uznania dopuszczalności orzekania o tych okolicznościach także w decyzji, o której mowa w art. 194 ust. 1. Nadto, zdaniem NSA, odrębność okoliczności koniecznych do rozważenia przy stosowaniu omawianego art. 194 ust. 3 ustawy nie ma żadnego znaczenia, skoro dokonuje tego ten sam organ i w takiej samej procedurze, tj. procedurze administracyjnej, kończącej się taką samą formą rozstrzygnięcia, tj. decyzją administracyjną. To właśnie odrębność tych okoliczności powoduje, że ich występowanie i rozważenie jest niezależne od tego, czy opłata została już ostatecznie ustalona, czy też jej ustalenie będzie stanowić jeden z elementów rozstrzygnięcia w tej samej decyzji, w której organ rozważy także dopuszczalność zastosowania art. 194 ust. 3 ustawy. Nie ma więc znaczenia dla wyniku oceny dopuszczalności zastosowania art. 194 ust. 3 uprzednie ostateczne ustalenie opłaty, jeżeli po takim ustaleniu opłaty przedmiotem oceny organu są te same okoliczności i ich uwarunkowania, które organ ocenia w kontekście art. 194 ust. 3 przed ostatecznym ustaleniem opłaty – tak NSA w wyroku z 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2404/16.

Tym samym organ odwoławczy wywiódł, że jeżeli okoliczności określone w art. 194 ust. 3 ustawy zostały podniesione w toku postępowania o wydanie decyzji określonej literalnie w art. 194 ust. 1 ustawy, to brak jest podstaw prawnych do uznania, że nie mogą być przedmiotem orzekania w decyzji wydawanej na podstawie powołanego art. 194 ust. 1. Stwierdziło dalej, że przepisy ustawy nie uzależniają rozpatrzenia okoliczności dotyczących zastosowania ulg wobec osób zobowiązanych, od wydania decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Podsumowując Kolegium podkreśliło, że decyzja organu I instancji została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Organ zweryfikował okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji rodziców biologicznych w zakresie możliwości ponoszenia przez nich opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, a strony nie przedstawiły dowodów wskazujących na brak możliwości ponoszenia kosztów w przedmiotowym zakresie. Dostrzegło, że podnoszone przez stronę zarzuty odnoszą się do postępowania, na mocy którego organ ustalił odpłatność za pobyt córki w pieczy zastępczej, nie dostarczają argumentów w przedmiocie zastosowywania ulgi dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zdaniem Kolegium podnoszone zarzuty odnośnie do zasadności wszczęcia postępowania jakkolwiek zasadne, to w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie stanowią o naruszeniu obowiązujących przepisów. Zdaniem Kolegium co do zasady w sprawie zgromadzono dowody pozwalające na rozstrzygnięcie o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki strony w pieczy zastępczej. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Kolegium zauważyło przy tym, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu I instancji z dnia 3 listopada 2020 r., nr [...], co jednakże jest bez wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję, analogicznie jak w odwołaniu, strona zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego w stopniu – jak określiła – mającym wpływ na jej treść, a to:

1) art. 6 Kpa, art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 8 Kpa, art. 11 Kpa, w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez

- prowadzenie postępowania z urzędu wobec strony i odmówienie odstąpienia od ustalenia ojcu biologicznemu odpłatności za pobyt dziecka umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej, czyli wydanie innej decyzji w tej samej sprawie, w sytuacji, gdy pozostawała i pozostaje w obrocie prawnym prawomocna (ostateczna) decyzja z 3 listopada 2020 r. ustalająca od dnia 15 października 2020 r. miesięczną odpłatność pobyt córki J., umieszczonej w pieczy zastępczej;

- nieokreślenie okresu obejmującego odmowę odstąpienia, a tym samym nierozstrzygnięcie o obowiązku matki córki odnośnie do ponoszenia solidarnej opłaty za jej pobyt w pieczy zastępczej i niewyjaśnienie przyczyn braku takiego rozstrzygnięcia, a także nierozstrzygnięcie, czy uiszczona przez stronę, prawidłowo i w terminie odpłatność podlega rozliczeniu, a jeżeli tak to w jaki sposób; niewskazanie i niewyjaśnienie dlaczego organy nie dostrzegły funkcjonującej w obrocie i realizowanej decyzji ustalającej miesięczną odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej; pominięcie zasady solidarnej odpowiedzialności rodziców;

2) obrazę prawa materialnego, a to:

a) art. 194 ust. 2 ustawy w związku z § 5 Załącznika nr 1 do uchwały Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 16 grudnia 2021 r. Nr XXXI11/250/21 oraz w związku z art. 87 ust. 1 i 2 i art. 94 Konstytucji RP - bez wskazania jakimi powodami prawnymi i względami faktycznymi kierował się organ pierwszoinstancyjny wszczynając postępowanie z urzędu, a nadto nie wskazanie w istocie podstawy prawnej (konkretnej jednostki redakcyjnej "z § 5 załącznika), co uniemożliwiało tak zdekodowanie zakresu i kierunku rozstrzygnięcia (np. czy chodzi o § 5.1 pkt 1-5, czy o ustęp 2 czy też ustęp 3), jak i kontrolę instancyjną (brak w istocie podstawy prawnej),

b) art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez sanowanie przez SKO w Opolu braku precyzyjnego określenia w decyzji organu I instancji tego przepisu prawa - bez wyjaśnienia związku z zakresem "ogólnego rozstrzygnięcia".

W związku z tym zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Opolu i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej z 18 października 2023 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uzasadniając stawiane zarzuty, strona ponowiła argumentację przedstawioną w odwołaniu. Autor skargi podkreślił, decyzją z 3 listopada 2020 r. PCPR w Brzegu ustaliło dla skarżącego od 15 października 2020 r. miesięczną odpłatność w wysokości 50% z 694,00 zł, tj. 347 zł za pobyt dziecka strony – córki J. S. ur. [...] umieszczonej w pieczy zastępczej. Decyzja ta, jak zaznaczył, jest prawomocna. Ponadto autor skargi podniósł, że kwotę odpłatności skarżący waloryzuje i uiszcza w terminie i w ustalonej wysokości (ostatnio: 392,50 zł). Zaznaczył także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 6 czerwca 2023 r., nr [...], uchyliło decyzję PCPR w Brzegu z 10 lutego 2023 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący wskazał, że to postępowanie, ta sprawa "z niewiadomych powodów i przyczyn - nie została dotychczas w istocie zakończona".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Równocześnie wymaga wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu, brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Rozważania poprzedzić należy pewnymi uwagami ogólnymi dotyczącymi kontekstu wydania objętej skargą decyzji odmawiającej odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka J. S. umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej matce biologicznej dziecka oraz stronie, w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia 3 listopada 2020 r., nr [...], ustalającej od dnia 15 października 2020 r. miesięczną odpłatność w wysokości 50% z 694,00 zł, tj. 347,00 zł za pobyt dziecka (córki strony) umieszczonej w pieczy zastępczej.

Podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy cyt. już wcześniej art. 193 i art. 194 ustawy oraz regulacje wspomnianej już uchwały Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 16 grudnia 2021 r. Nr XXXIIl/250/21 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. U. Woj. opolskiego z dnia 17 grudnia 2021 r., poz. 3352).

Przypomnieć też wypadnie, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podstawą aktu prawa miejscowego musi być więc wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub ustawy o samorządzie powiatowym, co w sprawie prawidłowo odkodowały organy orzekające w sprawie wskazując tak na art. 193 i art. 194 ustawy oraz regulacje wspomnianej już uchwały Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 16 grudnia 2021 r. Nr XXXIIl/250/21. Tym samym obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wynika z art. 193 ust. 1 ustawy. Stosownie do powołanego przepisu za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym – w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Powołana wyżej ustawa nie określa przesłanek umorzenia czy odstąpienia od ustalenia należności z tytułu opłaty dziecka za pobyt w pieczy zastępczej. Prawo do określenia szczegółowych warunków tych należności zostały przekazane radzie powiatu, na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy.

W przedmiotowej sprawie – co ważne – obowiązek ten został ukształtowany w stosunku do strony i realizowany przez nią, co nie jest kontestowane, mocą decyzji z 3 listopada 2020 r. Organ pierwszoinstancyjny w ostatecznej i prawomocnej decyzji ustalił dla strony od 15 października 2020 r. miesięczną odpłatność w wysokości 50% z 694,00 zł, tj. 347 zł za pobyt dziecka strony – córki J. S. umieszczonej w pieczy zastępczej. Obowiązek ten, na co zwraca uwagę strona, jest przez nią realizowany, czego odmiennie nie wywodzi także organ pomocy społecznej.

Tym samym poddana kontroli sądowej decyzja nie zmienia tego obowiązku i jest dla strony obojętną, neutralną prawnie. Wyjaśnienia jednakże wymaga, że skoro organ wszczął – jak zaznaczył – z urzędu postępowanie, o którym zawiadomieniem z dnia 20 lipca 2023 r., nr [...], powiadomił zarówno J. S. jak i stronę, informując ich o wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt ich dziecka – córki J. S. umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej. W zawiadomieniu wezwano rodziców biologicznych do stawienia się w PCPR w Brzegu z dokumentami potwierdzającymi ich sytuację dochodową oraz wszystkich osób wspólnie gospodarujących, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Jednocześnie wskazano, że po upływie ww. terminu, w przypadku braku zgłoszenia przez strony uwag i ewentualnych uzupełnień do akt sprawy, przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone decyzją wydaną na podstawie zgromadzonych materiałów przez organ. to zobowiązany był zakończyć je w sposób prawnie określony, tj. wydając decyzję. W przedmiotowej sprawie badając okoliczności związane z sytuacją majątkową rodziców małoletniej uznał, że brak jest podstaw do odstąpienia od odpłatności, a tym samym do zmiany warunków wynikających z prawomocnej decyzji z 3 listopada 2020 r. ustalającej dla strony od 15 października 2020 r. miesięczną odpłatność w wysokości 50% z 694,00 zł, tj. 347 zł za pobyt dziecka strony – córki J. S. umieszczonej w pieczy zastępczej.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ ocenia, czy spełnione zostały przesłanki otwierające temu organowi możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ocena ta dokonywana jest według reguł dotyczących postępowania dowodowego i polega na weryfikacji poszczególnych, określonych przez lokalnego prawodawcę kryteriów. Dopiero uznanie, że spełniona została choćby jedna z przesłanek pozwalających organowi na odstąpienie od ustalenia opłaty, pozwala na przejście do drugiego etapu, w ramach którego, działając w granicach uznania administracyjnego, organ może ale nie musi uwzględnić wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty. W tym aspekcie ponoszenie przez rodziców odpłatności za pobyt w pieczy zastępczej traktowane musi być jako coś oczywistego i naturalnego (por.: S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/e[...] 2021, art. 193). Skoro rodzice są odpowiedzialni za wychowanie dzieci i opiekę nad nimi, to w sytuacji, gdy takowej nie sprawują, winni partycypować w kosztach ich wychowania i opieki. Partycypacja ta winna być odpowiednia do możliwości rodziców i może być nawet na niskim poziomie, jednakże rodzice winni mieć świadomość tego, że ciążą na nich te obowiązki i nikt ich z nich nie zwolnił. Wskazać też przyjdzie, że w sytuacji, gdy z jakichś przyczyn rodzice nie są w stanie lub nie potrafią zapewnić dziecku wychowania i opieki, Państwo, stosownie do postanowień art. 72 ust. 2 Konstytucji RP, obowiązane jest zapewnić dziecku prawo do opieki i pomocy ze strony władz publicznych. Przejęcie przez władze publiczne opieki nad dzieckiem nie oznacza, że rodzice dziecka są automatycznie zwalniani z ciążących na nich obowiązków. Obowiązki te są dwojakiego rodzaju, a mianowicie o charakterze alimentacyjnym oraz związane z pokrywaniem kosztów pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Obowiązek ten jest przez stronę realizowany i – co istotne – poddana kontroli Sądu w tej sprawie decyzja nie zmiana tego.

Równocześnie – z uwagi na tryb procedowania organu i niezrozumienie tego przez stronę – jawi się konstatacja, że zasady umieszczania dzieci w pieczy zastępczej jak również zakres pomocy udzielanej rodzinom zastępczym i podmiotom instytucjonalnym zapewniającym opiekę dziecku normuje przytaczana wielokrotnie powyżej ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ustawa ta wprowadza obowiązek rodziców dziecka do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w pieczy zastępczej, który – co wypada zaznaczenia, co nie jest także sporne – jest realizowany przez stronę a ukształtowany innym postępowaniem, zakończonym także wielokrotnie przytaczaną wyżej decyzją z 3 listopada 2020 r., nr [...]. Przy czym poza wspominanym obowiązkiem w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zawarte są regulacje stanowiące o możliwości orzeczenia o odstąpieniu od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W tym zakresie ustawodawca upoważnił organy jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzenia regulacji normujących zasady odstępowania od ustalania odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1193/20). Prawo do określenia szczegółowych warunków umorzenia tych należności zostały przekazane radzie powiatu, na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy. Tym samym już po ukształtowaniu obowiązku ponoszenia przedmiotowej odpłatności przez stronę organ poddał z urzędu ocenie ziszczenie się okoliczności mających wpływ na ustaloną wysokość. Po przeprowadzonym postępowaniu stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że wystąpiły przesłanki określone w § 5 załącznika do uchwały Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 16 grudnia 2021 r. Nr XXXIII/250/21 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Nie wskazując poszczególnych jednostek redakcyjnych organ kompleksowo stacje faktyczną odniósł do przytoczonych norm prawnych, co nie stanowi błędu i takiej wadliwość, która uzasadniałaby uchylenie decyzji. Organy orzekające w sprawie, wyjaśniły, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż rodzice biologiczni są osobami aktywnymi zawodowo, nie wykazali w toku postępowania innych okoliczności, które uniemożliwiałyby ponoszenie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, stąd decyzja o odmowie ustalenia opłaty nie narusza obowiązujących przepisów prawa powszechnego, jak również prawa miejscowego, gdyż stan faktyczny nie wskazuje na występowanie okoliczności określonych w § 5 załącznika do ww. uchwały Rady Powiatu Brzeskiego.

W przedmiotowej sprawie kontroli sądowej podlegała – co wymaga podkreślenia – decyzja odwoławcza utrzymująca w mocy decyzję Starosty Brzeskiego z 18 października 2023 r., nr PCPR.PZ.40821.332.2023, na podstawie której odmówiono odstąpienia od ustalenia matce biologicznej J. S. odpłatności za pobyt dziecka J. S., umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej, oraz odmówiono odstąpienia od ustalenia ojcu biologicznemu – czyli stronie, odpłatności za pobyt dziecka J. S., umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej. Decyzje te nie zmieniły ani sytuacji prawnej strony, ani nie też nie wykreowały stosunku prawnego, który tworzyłby dla strony nowy obowiązek. Dokonując oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego pod względem przytoczonych regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Zasadnie zauważyło Kolegium, czemu dało wyraz w objętej skargą decyzji, że organ I instancji postępowanie o odstąpieniu od ustalenia opłaty rodziców biologicznych za pobyt dziecka w pieczy zastępczej mógł wszcząć przed wydaniem decyzji ustalającej odpłatność jeśli strona sama nie zwróciła się ze stosownym wnioskiem. Dopiero po wydaniu decyzji w tym przedmiocie, w przypadku uznania braku podstaw do udzielenia przedmiotowej ulgi, organ był władny do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia przedmiotowej opłaty, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy. Podkreśliło przy tym Kolegium, co także uznać należy za prawidłowe, że możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego prowadzi do wniosku, iż w przypadku złożenia wniosku w tym względzie, rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi być poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. Stanowisko takie wyrażane jest w sprawach o tożsamym czy zbliżonym przedmiocie w judykaturze, na co słusznie wskazał organ odwoławczy przytaczając wyroki NSA z 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3078/14, a także z 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2404/16.

Pamiętać też należy, jak już wyżej wskazano, że decyzje w przedmiocie odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej podejmowane są w warunkach uznania administracyjnego i organ administracji publicznej podejmujący rozstrzygnięcie w tym zakresie musi mieć w polu widzenia nie tylko interes strony ubiegającej się o takie odstąpienie, ale także obowiązany jest kierować się interesem społecznym. W tym przypadku kierowanie się interesem społecznym związane jest z rozważeniem, czy w danej konkretnej sprawie argumenty prezentowane przez osobę ubiegającą się o odstąpienie od ustalenia odpłatności są na tyle mocne i usprawiedliwione, że pozwalają na przejęcie obowiązku ciążącego na rodzicu przez Państwo. Istotą odstąpienia od ustalenia odpłatności jest bowiem przejęcie przez władze publiczne wszystkich kosztów związanych z opieką nad dzieckiem przebywającym w pieczy zastępczej.

Odnosząc powyższe do przedstawionych przez stronę skarżącą zarzutów rozszerzonych argumentacją skargi zaznaczyć należy, że wbrew stanowisku strony o niedostrzeganiu przez orzekające w sprawie organy funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji z 3 listopada 2023 r., nr [...], okoliczność ta została zauważona i oceniona przez organ odwoławczy, który stwierdził, że konieczne jest zastosowanie się przez organ I instancji do decyzji Kolegium z 6 czerwca 2023 r., nr [...], i "podjęcie stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii zmiany wysokości ponoszonej przez ojca biologicznego J. S. odpłatności za jej pobyt w pieczy zastępczej, jak również w zakresie ustalenia odpłatności obojga rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, ponieważ postępowanie we wskazanym przedmiocie nie zostało jeszcze zakończone, co podnosi również strona w odwołaniu".

Podsumowując dotychczas podniesione, podkreślenia wymaga, że decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie jest obowiązkiem organu w przypadku wystąpienia określonych prawem przesłanek, ale jest rozstrzygnięciem uznaniowym ("może nastąpić"). Treść rozstrzygnięcia zależy więc od oceny organu, który powinien przed wydaniem decyzji wszechstronnie ustalić stan faktyczny sprawy, rzetelnie przeanalizować i ocenić okoliczności charakteryzujące sytuację strony, jak też powinien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji tok rozumowania i wyczerpująco odnieść się do stanowiska strony. Nie ulega więc wątpliwości, że choć uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, to jednak nie oznacza dowolności. Sąd ma prawo kontroli, czy doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, w tym czy ustalenia i konkluzje znajdują oparcie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy (por. wyroki NSA: z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 383/17; z 20 kwietnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 130/10; wyroki WSA z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 14/15; z 23 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 461/16).

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.