Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 361/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.26 ust.2, art.33 ust.1, art.43 ust.1 pkt.4
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi Centrum N. i B. [...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na [...] Prezydenta Miasta w przedmiocie przyznania dotacji oświatowej na 2023 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej też "strona", "spółka" lub "skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność Prezydenta Miasta (dalej zwanego też "organem") w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji stawki dotacji przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] w kwocie [...]zł na rok 2023 r.

Zdaniem skarżącej, poprzez dokonaną czynność doszło do naruszenia:

1. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 43 ust. 3 z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm., zw. dalej: "u.f.z.o"). w zw. z art. 1 ust. 1 , 3, 4, 9, 10,11, 14 , art. 10 art. 11 art. 1 art. 170 §1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., zw. dalej: "p.o."), poprzez ustalenie w wyniku aktualizacji miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie [...]zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły,

2. art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78 poz.483 ze zm., zw. dalej: "Konstytucja"), poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy: Liceum Ogólnokształcące dla [...] w 2023 r.

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie;

3. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych tj. szkołę niepubliczną, dla której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. W dniu 19 stycznia 2023 r. organ dotujący przekazał na rachunek bankowy skarżącej dotację oświatową za styczeń 2023. Na tej podstawie skarżąca ustaliła, iż stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wynosi [...] zł. W związku z powyższym, skarżąca w terminie 30 dni od daty przekazania środków z tytułu dotacji za miesiąc styczeń 2023 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, tj. w dniu [...] lutego 2023 r. zaskarżając czynność Prezydenta Miasta w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...].

W dniu 29 maja 2023 r. organ dotujący przekazał na rachunek bankowy skarżącej dotację oświatową za maj 2023 r. Na tej podstawie skarżąca ustaliła, iż stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w 2023 r. wynosi [...]. Skarżąca zauważyła, iż w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około [...] zł miesięcznie. Od września 2018 r. w związku z wprowadzeniem art. 10 a do ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - organy prowadzące szkoły niepubliczne są obowiązane do zatrudniania nauczycieli w oparciu o umowę o pracę zgodnie z dnie z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Nawet przy przyjęciu zastosowania minimalnego wynagrodzenia o pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole, miesięczny koszt zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy kształtuje się obecnie na poziomie - [...] zł brutto, a wraz z kosztami pracodawcy [...] zł. Powyższe zaś oznacza, że kwota dotacji oświatowej na 1 ucznia na rok 2023 nie pokrywa nawet 1 godziny pracy tego nauczyciela, a przecież liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli aniżeli tylko jednego.

Skarżąca zauważyła przy tym, że wysokość wynagrodzenia dla nauczyciela zatrudnianego w szkole musi uwzględniać także kwalifikacje nauczyciela. Dodatkowo szkoły muszą ponosić koszty energii elektrycznej i ogrzewania, które w ostatnim czasie nieustannie rosną. Nadto, zajęcia w szkołach prowadzone musza być w lokalach, które posiadają pozytywne opinie w zakresie spełniania bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy oraz innych , wskazanych przepisach.

Zdaniem skarżącej, ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, iż cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne. Przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi niecałe [...] zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości w przybliżeniu [...] zł miesięcznie. Za te środki szkoła ma zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę z minimalnym wynagrodzeniem aktualnie [...] zł miesięcznie, którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły oraz niezbędną obsługę oraz lokale. Są to środki, które nie pozwolą na pokrycie nawet ułamkowej części tych kosztów i nie pozwalają w ogóle na prowadzenie działalności dydaktycznej przez szkołę. Takie ustalenie kwoty dotacji powoduje bowiem w istocie przerzucenie całości kosztów kształcenia na organy prowadzące szkoły - tj. podmioty prywatne. Nawet jeśli przyjmiemy, że koszty te będą rekompensowane w ramach dotacji za efekt, to wskazać należy, że dotacja za efekt jest wypłacana w zasadzie 2 razy do roku, co skutkuje tym, iż skarżąca zmuszona będzie kredytować działalność publiczną i finansować działanie szkoły zaliczkowo z własnych środków, a dotacja za efekt stanowić będzie swego rodzaju rekompensatę.

W ocenie skarżącej, ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły tych celów i stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty, które to podmioty realizują w imieniu państwa zadania publiczne w postaci prowadzenia szkół i realizacji w nich działalności edukacyjnej. Jednocześnie skarżąca wskazała, że takie ustalenie stawek dotacji, ma w ocenie organów publicznych promować szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zawodowych zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Zauważyła jednak, że absolwenci takich szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych, co uniemożliwia uzyskanie dotacji za efekt - "zdany egzamin", która pozwoliłaby na dofinansowanie w większej części kosztów kształcenia danego słuchacza w szkole. Nie zmienia to jednak faktu, że koszty te na bieżąco są ponoszone przez organy prowadzące szkoły. Nawet w sytuacji zdania przez słuchacza egzaminu zewnętrznego dotacja "za zdany egzamin" wypłacana jest dopiero po zakończeniu cyklu kształcenia danego słuchacza, który to cykl w zależności od rodzaju szkoły wynosić może nawet kilka lat. W konsekwencji ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych [...] zł, uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. Jednocześnie zauważyć należy, iż do uzyskania wykształcenia średniego wystarczy wyłącznie ukończyć liceum ogólnokształcące. Egzamin maturalny niezbędny jest tylko osobom, które chcą rozpocząć naukę na uczelniach wyższych. Niezrozumiałe jest zatem sfinansowanie kosztów nauki przez organ wyłącznie osobom, które zdały egzamin maturalny i odmówienie finansowania w przypadku słuchaczy, którzy uzyskali wykształcenie średnie.

Skarżąca wskazała, iż działania organu nie usprawiedliwia fakt, iż ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami u.f.z.o., ustawą prawo oświatowe oraz z Konstytucją. W związku z tym, zdaniem skarżącej, organ zobowiązany był do niestosowania przepisów rozporządzenia. Hierarchię aktów prawnych określa przepis art. 87 ust. 1 Konstytucji. Co prawda, zadaniem organu nie jest dokonywanie oceny zgodności przepisów prawa z przepisami wyższego rzędu jednakże organ zobowiązany był do prawidłowej subsumpcji i stosowania przepisów właściwych do zastanego stanu faktycznego. Organ zobowiązany jest bowiem do finansowania działalności oświatowej szkół. Żaden przepis rangi ustawowej nie wyłączył tego obowiązku.

Zdaniem skarżącej, nie sposób uznać za zgodne z Konstytucją RP, w szczególności z art. 7 czy też art. 70 przerzucenia na podmioty prywatne obowiązku finansowania ze środków własnych zadań związanych z edukacją i oświatą. Ponadto skarżąca zauważyła, iż stawki ustalone na rok 2023 są rażąco niższe w porównaniu do stawek ustalonych na rok 2022.

Skarżąca wskazała, że wprowadzone zmiany zasad dotowania weszły w życie bez żadnych przepisów przejściowych i objęły finansowanie edukacji słuchaczy już przyjętych do szkoły w trakcie cyklu ich nauki. Co więcej w aktualnym stanie prawnym zdaniem skarżącej, nie sposób nawet uznać, iż szkoła ma jakąkolwiek pewność, że kiedykolwiek otrzyma jakąkolwiek dotację za efekt, albowiem nie ma żadnych gwarancji, iż za rok lub dwa system finansowania nie ulegnie zmianie. Stawka dotacji za efekt ulega bowiem nieustannym modyfikacjom. Znamiennym jest również, iż organ dotujący w żaden sposób nie przewidział sytuacji "migracji" słuchaczy pomiędzy szkołami. W świetle aktualnych zasad finansowania, jeśli po 3 latach nauki słuchacz zmieni szkołę i ukończy edukację w innej szkole, to całość dotacji za efekt otrzyma ta właśnie placówka pomimo, iż % okresu (kosztów) kształcenia przypadło na inną szkołę. Tym samym organ dotujący obciąża szkoły, które nie są przedsiębiorcami, całością kosztów i ryzykiem prowadzenia działalności oświatowej. To szkoły organizują proces dydaktyczny i ponoszą wszelkie koszty związane z działalnością i kształceniem słuchaczy nie znając faktycznej łącznej kwoty dotacji, która będzie przypadać na pojedynczego słuchacza danego typu szkoły.

Zdaniem skarżącej, Sąd w toku postępowania winien rozważyć przede wszystkim zarzuty odnoszące się do niekonstytucyjności podstawy prawnej skarżonej czynności, w tym przepisów rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Konsekwencją zastosowania ww. przepisów było bowiem nieprawidłowe ustalenie przez organ stawki dotacji przysługującej szkołom skarżącej.

Końcowo skarżąca wskazała, że czynność polegająca na ustaleniu wysokości kwoty należnej dotacji jest czynnością administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kognicji sądów administracyjnych.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem organu, prawidłowo on ustalił stawkę dotacji na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego, opierając się na obowiązujących przepisach prawa, działając na podstawie tych przepisów i w granicach prawa. Skarżąca zdaje się celowo pomijać fakt, iż brzmienie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. nie pozwala na jakąkolwiek dowolność czy uznaniowość w zakresie obliczania i ustalania kwoty dotacji. Pomija fakt, iż powszechnie obowiązujące przepisy prawa zobowiązują organ do ustalenia stawki właśnie w oparciu o kwotę przewidzianą w części oświatowej subwencji ogólnej, zaś przepisy Konstytucji zawsze znajdują swoją konkretyzację w aktach prawnych niższego rzędu tj. w art. 26 ust. 2 cyt. ustawy oraz Rozporządzeniu. Skoro więc ustawodawca zmienił powszechnie obowiązujące przepisy prawa, nakazując w sposób odmienny wyliczać w 2023 roku dotację dla skarżącej, to organ działający na podstawie i w granicach przepisów prawa nie może działać w sposób dowolny, a tym bardziej pomijać treść bezwzględnie obowiązujących przepisów w imię ekonomicznego interesu skarżącej. Organ podkreślił przy tym, iż skarżąca w poprzednich skargach odnoszących się do wypłacanej w latach przeszłych dotacji, nigdy nie kwestionowała obowiązku organu stosowania przepisów wykonawczych do art. 26 u.f.z.o., wtedy jednak w treści tych aktów upatrywała swoich korzyści.

Organ wyjaśnił, iż subwencja oświatowa dzielona jest na jednostki samorządu terytorialnego na podstawie Rozporządzenia bez możliwości stosowania tzn. "luzu administracyjnego". Z przepisu art. 26 ust.2 u.f.z.o. wprost wynika, że wysokość stawki dotacji na słuchacza w niepublicznym Liceum Ogólnokształcącym dla dorosłych, w systemie kształcenia zaocznym, jest równa kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego w danym roku. Organ opisał następnie algorytm podziału subwencji na rok 2023 .

Organ wskazał, że wcześniej obowiązujące Rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 wygasło z dniem 31.12.2022 r. i od 1 stycznia 2023 r. organ dotujący zobligowany był do stosowania nowego Rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2022 r., które określa zasady podziału subwencji na rok 2023. Co roku bowiem, w drugiej połowie grudnia Ministerstwo Edukacji i Nauki ogłasza rozporządzenie, które jest podstawą do podziału subwencji na następny rok budżetowy. Powyższe rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 1 stycznia roku następnego i zawiera aktualny algorytm podziału subwencji oraz wartości wag przypadające na danego ucznia/słuchacza w danej szkole/placówce.

Organ podkreślił, iż obowiązująca stawka na słuchacza w LO dla dorosłych w systemie zaocznym w roku 2023 - która wynika z Rozporządzenia - obowiązuje zarówno szkoły publiczne jak i niepubliczne. Tym samym nie ma żadnej formy nierównego traktowania między szkołami, dla których organem prowadzącym jest Skarżąca czy Gmina.

Organ dodał, że jak wynika to z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacja jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem zadań szkoły dla dorosłych, a jej wysokość jest ustalana na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy oraz corocznego rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Tylko jednym z elementów zapewnienia tego finansowania jest coroczne aplikowanie o dotację i jej comiesięczne otrzymywanie. Nie powinno być zatem wyłącznym źródłem. Podstawowym źródłem finansowania działalności szkoły niepublicznej jest możliwość pobieranie czesnego od słuchacza, wkład założycielski, fundusze z Unii Europejskiej oraz inne źródła finansowania.

Organ wskazał, że skarżąca jest wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym do rejestru przedsiębiorców, a nie jako np. stowarzyszenie non-profit. Działalność oświatowa prowadzona przez skarżącą nie jest jej jedyną działalnością, bowiem skarżąca zajmuje się także wynajmem i zarządzaniem nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi, co oznacza, że jest zorientowana na generowanie zysku i z niego także może finansować LO w zakresie wykraczającym poza comiesięcznie otrzymywaną dotację. Jednakże nawet gdyby skarżąca nie prowadziła przedmiotowej dodatkowej działalności i nie była w stanie z tego powodu ponieść tych kosztów, to żądanie wydania decyzji o przyznaniu dotacji w kwocie wyższej, niż przewiduje Rozporządzenie, byłoby w dalszym ciągu równie bezpodstawne.

Organ zauważył, iż zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 1 grudnia 2022r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022r. poz. 2666 ze zm.) w roku 2023 do dotacji udzielanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepublicznemu liceum ogólnokształcącemu dla dorosłych, niepublicznej branżowej szkole II stopnia oraz niepublicznej szkole policealnej nie stosuje się art. 43 ust. 5 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy wskazano, iż "Rok 2023 będzie kolejnym rokiem, w którym zwiększona zostanie wysokość dotacji "za efekt", a zmniejszona wysokość dotacji za uczestnictwo ucznia w zajęciach dydaktycznych. Właśnie analiza danych z Okręgowych Komisji Egzaminacyjnych o tym, ilu słuchaczy podeszło do egzaminów, ilu je zdało, skłaniała od dawna do wniosku, że dotowanie szkół dla dorosłych, w których nie ma znaczenia tzw. efekt, tj. uzyskanie świadectwa dojrzałości, w przypadku LO, było przeszacowane na etapie kształcenia i należało uruchomić proces jego zmiany, co znalazło swój początek już w 2018 r., kiedy weszła w życie u.f.z.o. Obecne uregulowanie w Rozporządzeniu jest tylko kontynuacją procesu zmiany dotowania tego rodzaju szkół.

Organ wskazał, że art. 38 ust. 1 u.f.z.o., nie daje organowi swobody w ustaleniu sposobu wyliczenia stawki dotacji, jej wysokości oraz przedziałów czasowych do jej obowiązywania. Zadaniem organu nie jest także dokonywanie oceny zgodności przepisów prawa. Organ wypełnia obowiązujące prawo, a nie sam określa zasady naliczania stawek dotacji i decyduje o ich wysokości.

Organ wiedząc, że nie wszystkie organy prowadzące szkoły i placówki śledzą na bieżąco zmiany w przepisach, wystosował pismo do szkół dla dorosłych z informacją o zmieniających się wartościach wag, zgodnie z rozporządzeniem MEiN z dnia 22.12.2022 (pismo z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...]) - a co za tym idzie i wysokości stawek dotacji przypadających na słuchaczy w tych szkołach. W piśmie poinformowano również o wzroście w roku 2023 stawki dotacji "za efekt". Powyższe pismo zostało rozesłane do szkół w dniu [...] stycznia 2023 r. drogą elektroniczna oraz przesłane w systemie ODPN, który służy przede wszystkim gromadzeniu danych stanowiących podstawę comiesięcznych wypłat dotacji oraz jako platforma komunikacji ze skarżącą.

W ocenie organu, zarówno same rozważania skarżącej, jak i zarzuty kierowane do organu są całkowicie pozbawione podstaw prawnych i faktycznych. Organ wypełnia obowiązek wynikający z przepisów prawa, samodzielnie nie określając zasad naliczania stawek dotacji i ich ostatecznej wysokości. Organ zaznaczył przy tym, że wypłacił należną szkole dotację oświatową w miesiącu maju 2023 r. zgodnie z obowiązującymi aktami prawnymi.

Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarżąca zakwestionowała w sprawie prawidłowość ustalenia wysokości należnej jej dotacji oświatowej, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. (dla niepublicznej szkoły, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki), w wyniku jej aktualizacji przeprowadzonej na podstawie art. 43 u.f.z.o.

W ocenie organu, zaskarżona czynność organu jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei przepis art. 70 Konstytucji RP stanowi, że "Każdy ma prawo do nauki. Nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa. Sposób wykonywania obowiązku szkolnego określa ustawa" (ust. 1); "Nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. Ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością" (ust. 2), "Rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Obywatele i instytucje mają prawo zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. Warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa" (ust. 3). Art. 70.ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić, że pomimo iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe. Zawarte bowiem w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle ww. przepisu można postawić tezę, że w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza (tak jak każda inna) może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego.

Jak zauważono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2013 r. w sprawie sygn. akt K 16/13 (publ. OTK-A 2013 Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział ten może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 Konstytucji RP nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).

Za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia przepisu art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, skoro w sprawie nie zaskarżono aktu w przedmiocie indywidualnej pomocy dla uczniów.

Wskazać dalej należy, że stosownie do art. 38 ust. 1 u.f.z.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Stosownie zaś do brzmienia art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki (...).

Zgodnie także z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Warunki przekazania dotacji zostały określone w art. 33 u.f.z.o.

W ocenie sądu, przepis art. 26 ust. 2 u.f.z.o. nie pozwala na jakąkolwiek dowolność czy uznaniowość w zakresie obliczania i ustalania kwoty dotacji. Z przepisu tego wprost wynika, że wysokość stawki dotacji na słuchacza w niepublicznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych w zaocznym systemie kształcenia jest równa kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem m.in. typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki czy liczby uczniów w szkołach i placówkach. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu. Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza Liceum dla Dorosłych w 2023 r. organ oparł się na obowiązujących przepisach prawa, uwzględniając m.in. regulację przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz art. 26 ust. 2 u.f.z.o. W wyniku dokonanych obliczeń, w maju 2023 r. na takiego słuchacza w szkole działającej na terenie Miasta S., stawka wyniosła [...] zł.

Jak z przedstawionej regulacji prawnej wynika, organ w kwestii stawki dotacji nie miał luzu administracyjnego. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa zobowiązują organ do ustalenia stawki właśnie w oparciu o kwotę przewidzianą w części oświatowej subwencji ogólnej, zaś przepisy Konstytucji RP znajdują swoją konkretyzację w aktach prawnych niższego rzędu, tj. w u.f.z.o. (art. 26 ust. 2) oraz w wydanym na podstawie przepisu art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2267) rozporządzeniu z dnia 22 grudnia 2022 r. Skoro więc ustawodawca przyjął powszechnie obowiązujące przepisy prawa, nakazując w sposób odmienny niż dotychczas wyliczać w 2023 roku dotację na słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, to organ działający na podstawie i w granicach przepisów prawa nie może działać w sposób dowolny, a tym bardziej pomijać treść bezwzględnie obowiązujących przepisów.

Na marginesie zauważyć należy, że skarżąca w poprzednich skargach odnoszących się do wypłacanej w latach przeszłych dotacji nigdy nie kwestionowała obowiązku organu stosowania przepisów wykonawczych do art. 26 u.f.z.o.

Nadto wskazać należy, że wcześniej obowiązujące rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 wygasło z dniem 31 grudnia 2022 r. i od 1 stycznia 2023 r. organ dotujący zobligowany był do stosowania nowego rozporządzenia, które określa zasady podziału subwencji na rok 2023. Co roku bowiem, w drugiej połowie grudnia, Ministerstwo Edukacji i Nauki ogłasza rozporządzenie, które jest podstawą do podziału subwencji na następny rok budżetowy. Powyższe rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 1 stycznia roku następnego i zawiera aktualny algorytm podziału subwencji oraz wartości wag przypadające na danego ucznia/słuchacza w danej szkole/placówce. Takie rozporządzenie jest podstawą do naliczania subwencji dla szkół publicznych oraz stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny organ niż jednostka samorządu terytorialnego, wynikających z podziału subwencji oświatowej na dany rok.

Podkreślenia wymaga, iż obowiązująca stawka na słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w systemie zaocznym w roku 2023, która wynika z rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2022 r., obowiązuje zarówno szkoły publiczne jak i niepubliczne. Tym samym, nie ma żadnej formy nierównego traktowania między szkołami, jak wskazuje to skarżąca. Szkoły publiczne subwencję w takiej wysokości otrzymują na uczniów takiej samej szkoły, a koszty, których nie zabezpiecza przekazana subwencja, organ prowadzący - gmina/powiat - pokrywa ze środków własnych. Natomiast, w przypadku szkół niepublicznych, dotacja oświatowa jest tylko jednym z kilku źródeł finansowania działalności szkoły, a nie jedynym.

Jak wynika z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacja jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem zadań szkoły dla dorosłych, zaś jej wysokość jest ustalana na podstawie jej art. 26 ust. 2 oraz corocznego rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Skoro na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, organ prowadzący szkołę odpowiada za działalność szkoły i jego zadania zasadniczo sprowadzają się do zapewniania szeregu warunków dla działalności szkoły, to tym bardziej chodzi tu także o aspekt jej finansowania. Tylko jednym z elementów zapewnienia tego finansowania jest coroczne aplikowanie o dotację i jej comiesięczne otrzymywanie. Podstawowym źródłem finansowania jest możliwość pobierania czesnego od słuchacza, wkład założycielski, fundusze z Unii Europejskiej oraz inne źródła finansowania.

Na marginesie, zauważyć należy, że skarżąca jest wpisana do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, a nie jako np. stowarzyszenie non-profit, i że tego rodzaju działalność oświatowa nie jest jedyną, bowiem skarżąca zajmuje się także wynajmem i zarządzaniem nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi, co oznacza że jest zorientowana na generowanie zysku i z niego także może finansować działalność szkoły w zakresie wykraczającym poza comiesięcznie otrzymywaną dotację.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż w art. 40 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666) wskazano, że w roku 2023 do dotacji udzielanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepublicznemu liceum ogólnokształcącemu dla dorosłych, niepublicznej szkoły branżowej szkole II stopnia oraz niepublicznej szkole policealnej nie stosuje się art. 43 ust. 5 u.f.z.o. W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy wskazano, iż: "Rok 2023 będzie kolejnym rokiem, w którym zwiększona zostanie wysokość dotacji "za efekt", a zmniejszona wysokość dotacji za uczestnictwo ucznia w zajęciach dydaktycznych. Takie działanie ma charakter projakościowy i promuje szkoły, które osiągają duży odsetek zdawalności egzaminów zewnętrznych. Planuje się, aby w roku 2023 wzrost wysokości dotacji "za efekt", a co za tym idzie zmniejszenie dotacji za uczestnictwo w zajęciach, był bardziej znaczący niż w latach poprzednich.".

Właśnie analiza danych z Okręgowych Komisji Egzaminacyjnych o tym, ilu słuchaczy podeszło do egzaminów oraz ilu je zdało, skłaniała od dawna do wniosku, że dotowanie szkół dla dorosłych, w których nie ma znaczenia tzw. efekt, tj. uzyskanie świadectwa dojrzałości w przypadku liceum ogólnokształcącego, było od dawna przeszacowane na etapie kształcenia i należało uruchomić proces jego zmiany, co znalazło swój początek już w 2018 r., gdy weszła w życie u.f.z.o. Obecne uregulowanie w rozporządzeniu jest tylko kontynuacją procesu zmiany dotowania tego rodzaju szkół. Skarżąca funkcjonująca na rynku oświatowym od dawna miała pełną świadomość ww. tendencji i zapoczątkowanego kierunku zmian.

Wskazać należy, że organ dotujący wypełnia obowiązek wynikający z przepisów prawa, samodzielnie nie określając zasad naliczania stawek dotacji i ich ostatecznej wysokości. Nie jest także rolą organu dokonywanie analizy ratio legis unormowań dotyczących obniżania kwot dotacji przypadających liceom, takim jak prowadzone przez skarżącego.

W ocenie sądu, organ dokonując czynności ustalenia kwoty dotacji w sprawie, nie naruszył przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym wymienionych w skardze oraz jej uzupełnieniu przepisów Konstytucji RP, ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ani ustawy Prawo oświatowe. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca, mimo iż uważa, że organ był zobowiązany do uwzględnia hierarchiczności przepisów prawa i w konsekwencji winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijając w tym zakresie przepisy Rozporządzenia, to nie wskazuje jednak, które konkretnie przepisy powszechnie obowiązujące organ powinien uczynić podstawą ustalenia (obliczenia) stawki dotacji. Umyka przy tym skarżącej, że pominięcie zapisów Rozporządzenia przy ustalaniu wysokości należnej dotacji (czego domaga się skarżąca), prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której brak byłoby jakichkolwiek norm wykonawczych pozwalających na ustalenie mechanizmu ustalenia wysokości tej dotacji. Pozostałyby jedynie normy o charakterze ogólnym niepozwalające na ustalenie konkretnej kwoty dotacji. Zauważyć przy tym należy, że w skardze skarżąca również nie wskazała, w jej ocenie prawidłowo ustalonej wysokości kwoty dotacji. Treść skargi nie precyzuje w żaden sposób na czym (w sensie technicznym) miałoby polegać błędne ustalenie przez organ wysokości należnej stawki dotacji i w istocie sprowadza się do polemiki z obowiązującym obecnie systemem dotowania. Jak wyżej wskazano, władze publiczne nie mają konstytucyjnego ani ustawowego obowiązku pełnego finansowania działalności organów prowadzących szkoły niepubliczne. Bezpłatna jest tylko nauka w szkołach publicznych. Natomiast zasady wspierania uczniów w szkołach niepublicznych określa ustawa. W świetle tej regulacji konstytucyjnej należy także rozumieć konstytucyjną zasadę dwusektorowości systemu szkolnictwa i wolności tworzenia oraz wyboru szkoły. Oznacza to zakaz ograniczania prawa do zakładania szkół niepublicznych i pobierania w nich nauki. Nie istnieje jednak obowiązek konstytucyjny finansowania szkół niepublicznych. Sąd zauważa, iż WSA w Szczecinie wydawał już rozstrzygnięcia w sprawach analogicznych jak obecnie rozpoznawana (tak np. wyrok z 20 września 2023 r. sygn. akt I SA/Sz 290/23) i w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko w nim zawarte. Przedstawiona zatem powyżej ocena prawna zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodności z argumentami podniesionymi w uzasadnieniu wskazanego wyroku.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku

Przywołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.