Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 912/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3b ust. 1 pkt 2, art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Teza: 1. W przypadku art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1852 z późn. zm.), dalej: u.c.p.g., mamy do czynienia z karą bezwzględnie oznaczoną, której wysokość nie doznaje zwymiarowania w zależności od okoliczności naruszenia. Kara pieniężna i jej wysokość są konsekwencją wystąpienia stanu niezgodności z prawem niezależnie od tego, czy ten stan jest np. następstwem działania zawinionego, bądź jaki jest stopień szkodliwości objętego sankcją czynu.

2. Mechanizm zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. jest następujący: (-) organ ma obowiązek z urzędu rozważyć przesłanki odstąpienia, gdy wymierza karę pieniężną na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.; (-) organ ma obowiązek odstąpienia od ukarania, jeśli stwierdzi łączne wystąpienie przesłanek z ww. przepisu (o obowiązku a nie tylko możliwości odstąpienia świadczy kategoryczne brzmienie przepisu jako „odstępuje”); (-) swoboda organu występuje wyłącznie w obszarze interpretacji i subsumcji przesłanek odstąpienia, tj. przy wykładni znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia.

TEZY

1. W przypadku art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1852 z późn. zm.), dalej: u.c.p.g., mamy do czynienia z karą bezwzględnie oznaczoną, której wysokość nie doznaje zwymiarowania w zależności od okoliczności naruszenia. Kara pieniężna i jej wysokość są konsekwencją wystąpienia stanu niezgodności z prawem niezależnie od tego, czy ten stan jest np. następstwem działania zawinionego, bądź jaki jest stopień szkodliwości objętego sankcją czynu.

2. Mechanizm zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. jest następujący: (-) organ ma obowiązek z urzędu rozważyć przesłanki odstąpienia, gdy wymierza karę pieniężną na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.; (-) organ ma obowiązek odstąpienia od ukarania, jeśli stwierdzi łączne wystąpienie przesłanek z ww. przepisu (o obowiązku a nie tylko możliwości odstąpienia świadczy kategoryczne brzmienie przepisu jako „odstępuje”); (-) swoboda organu występuje wyłącznie w obszarze interpretacji i subsumcji przesłanek odstąpienia, tj. przy wykładni znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 25 października 2023 r. nr SKO.412/29/2023 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z 25 października 2023 r. znak SKO.412/29/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z 15 września 2023 r. znak WGP.6232.64.2023.KCH, którą wymierzono karę pieniężną w wysokości 9 084,56 zł za nieosiągnięcie w 2022 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 25 % wagowo.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. 1. M.M. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Komunalne "B." M.M. w Ł. (dalej: skarżąca) jest podmiotem odbierającym odpady komunalne na terenie gminy Ł., posiadającym od 4 stycznia 2012 r. wpis do Rejestru Działalności Regulowanej prowadzonego przez Wójta Gminy Ł. pod numerem rejestrowym [...]. Podmiot ten w 2022 r. odbierał odpady komunalne z terenu gminy Ł. na podstawie umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych. W dniu 30 stycznia 2023 r. za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej: BDO) złożył sprawozdanie roczne nr [...], o którym mowa w art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). Wykazał, że w 2022 r. odebrał z nieruchomości niezamieszkałych na terenie gminy Ł. odpady komunalne o łącznej masie 165,2400 Mg, tj.: 20 03 01 niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne - 161,0400 Mg; 20 02 03 Inne odpady nieulegające biodegradacji - 1,2400 Mg; 20 01 01 papier i tektura - 2,9600 Mg. Osiągnięty poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wyniósł 5,75 %.

2. Wójt Gminy Ł. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia ww. podmiotowi kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g., tj. nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 25 % wagowo.

Strona składała w trakcie postępowania pisemne wyjaśnienia (pismo z 13 lipca 2023 r.) oraz sformułowała wnioski dowodowe (przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. sprawozdań rocznych oraz załącznika do umowy o odbiór odpadów określającego zasady segregacji – dokumenty załączyła do pisma, a także dowodu z zeznań świadka – pracownika strony). Wywodziła, że nie ponosi odpowiedzialności za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu i ponownego użycia, bowiem dołożyła należytej staranności w zrealizowaniu obowiązków ustawowych. Wniosła o odstąpienie od ukarania na podstawie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. i poprzestanie na pouczeniu.

Postanowieniem z 26 lipca 2023 r. Wójt dopuścił zawnioskowane dowody. W dniu 8 sierpnia 2023 r. przesłuchano w charakterze świadka pracownika strony, który wskazał dwie przyczyny nieosiągnięcia poziomów ustawowych: niezawieranie przez gospodarstwa rolne działające na terenie gminy Ł. komercyjnych umów na odbiór odpadów komunalnych, zmieszanych jak i selektywnie zebranych, co wyłącza odpady surowcowe ze strumienia odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych; pandemię COVID-19, która wywołała brak segregacji z uwagi na zamiar właściciela nieruchomości jak najszybszego pozbycia się odpadów z jej terenu (czego nie gwarantuje segregacja odpadów, bowiem częstotliwość odbioru selektywnie zebranych odpadów jest rzadsza niż odpadów zmieszanych).

3. Decyzją z 15 września 2023 r. Wójt Gminy Ł. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 9 084,56 zł za nieosiągnięcie w 2022 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 25% wagowo.

Organ pierwszej instancji przedstawił regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie, tj. art. 6c ust. 1 i 2, art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. i wywiódł, że podmiot odbierający odpady nie wywiązał się z ustawowego obowiązku wskazanego w rozstrzygnięciu decyzji, co wprost wynika ze sprawozdania rocznego za rok 2022. Wójt porównał to sprawozdanie ze sprawozdaniem z roku 2021 i stwierdził, że osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu w 2021 r. wynikało z odbierania odpadów selektywnie zbieranych. Natomiast masa odbieranych przez przedsiębiorcę odpadów zmieszanych w 2022 r. od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych stanowiła 97 % wszystkich odebranych odpadów. Uzyskanie w takiej sytuacji wymaganego poziomu ponownego użycia i recyklingu było nieosiągalne, a przedsiębiorca będący profesjonalistą w branży powinien być tego świadomy. Organ pierwszej instancji przyznał, że podmiot realizuje zasadę bliskości (dostarcza odpady do najbliższych instalacji) oraz prowadzi działania edukacyjne i informacyjne (wpisy w mediach społecznościowych firmy oraz załączniki do umowy o odbiór odpadów komunalnych informujące o zasadach segregacji odpadów komunalnych). Musi jednak zdawać sobie sprawę, że funkcjonuje w określonym reżimie prawnym, w którym osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu przy odbiorze odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych jest obligatoryjne niezależnie od stopnia racjonalności jego działań. Poziomy recyklingu podlegające osiągnięciu są ustalone sztywno i nie doznają wyjątków. Wójt zwrócił uwagę, że to przedsiębiorca określa na gruncie cywilnoprawnym treść umowy o świadczenie usługi odbioru odpadów komunalnych (działa na zasadzie cywilistycznej swobody umów). Może zaostrzyć egzekwowanie zobowiązania umownego (określić dokładną częstotliwość odbierania danej frakcji odpadów i wskazać konsekwencje niepoprawnej segregacji odpadów). Z drugiej strony nie ma ustawowego obowiązku zawierania umowy na warunkach, które są niekorzystne dla zachowania wymagań z art. 9g u.c.p.g.

Odnośnie okoliczności, na które zawnioskowano dowody z dokumentów i zeznań świadka organ pierwszej instancji wskazał, że jeżeli strona decyduje się na odbieranie odpadów komunalnych od podmiotów prowadzących działalność rolniczą, to w jej interesie jest weryfikacja jakie faktycznie odpady odbiera - czy klasyfikują się one jako odpady komunalne czy też niekomunalne. W szczególności odpady z grupy "02" nie są klasyfikowane jako odpady komunalne, w związku z czym nie są wykazywane w rocznych sprawozdaniach podmiotu odbierającego odpady komunalne, a co za tym idzie nie ma możliwości wliczenia ich do poziomów recyklingu. Organ dodał, że na terenie gminy Ł., zgodnie z danymi Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, funkcjonuje około 600 podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. W większości są to podmioty, które wytwarzają odpady komunalne. Strona ma możliwość kreowania postanowień umów zawieranych z podmiotami gospodarczymi niezależnie czy jest to działalność gospodarcza, czy też rolnicza.

Wójt zaakcentował, że obowiązkiem strony jest osiąganie wymaganych prawem poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Tymczasem analiza sprawozdawczości strony wskazuje, że nieosiągnięcie wymaganego poziomu nie ma charakteru incydentalnego: poziom wymagany nie został osiągnięty w 2020 r., za co stronę również ukarano. Dla sytuacji strony w sprawie nie ma znaczenia, że podmiot konkurencyjny również wymaganego ustawowego poziomu za rok 2022 nie osiągnął. Każdy podmiot, który świadczy działalność związaną z odbiorem odpadów komunalnych, winien znać swoje prawne obowiązki. Strona posiada wpis do RDR od 2012 r., zatem zna wymagania określone przez ustawodawcę.

Wójt wskazał, że w przypadku kar pieniężnych za nieosiąganie wymaganych poziomów ponownego użycia i recyklingu ustawodawca nie przewidział ich miarkowania i warunków odstępstwa od ukarania, a zawarte w art. 9zf u.c.p.g. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej przy jednoczesnym uregulowaniu w u.c.p.g. wymiaru i przesłanek wymierzenia kary wyłącza zastosowanie regulacji Działu IV k.p.a. Jednak z uwagi na wniosek strony o rozważenie odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f ust. 1 k.p.a. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przepis ten przewiduje odstąpienia od ukarania pod warunkiem spełnienia łącznie dwóch przesłanek: znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszeń. Nie występuje jednak w sprawie "znikomość" naruszenia, bowiem brakujący poziom recyklingu wyniósł 19,25 % co oznacza, że strona osiągnęła tylko 1/5 część poziomu ustawowo wymaganego wynoszącego 25%. Naruszenie nie jest znikome ale znaczne. Odstąpienie od nałożenia kary nie dałoby się pogodzić w rozpatrywanym przypadku z zasadą równości wobec prawa, a także nie byłaby zrealizowana zasada prewencji (przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości).

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wysokość kary jest kształtowana matematycznie jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i brakującej masy odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. oraz przy zastosowaniu wzoru i stawek wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. poz. 1530) oraz Obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 (M.P poz. 960).

III. Odwołanie złożył ukarany podmiot. Zarzucił naruszenie:

1. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nieosiągnięcie przez stronę poziomu recyklingu obligatoryjnie prowadzi do nałożenia kary pieniężnej, w konsekwencji uznania, że brak osiągnięcia przez stronę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wynika wyłącznie z przyczyn zależnych od strony;

2. art. 7 i 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (dalej: u.p.p.), przez błędne ustalenie stanu faktycznego mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a. zaniechaniu podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu, czy strona podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w art. 9g u.c.p.g., a także czy podjęcie jakichkolwiek dodatkowych działań dawałoby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia;

b. zaniechaniu zebrania i oceny w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pominięciu zeznań świadka, w konsekwencji błędnym ustaleniu stanu faktycznego, tym samym nieuzasadnionym przyjęciu, że strona miała wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z winy strony, podczas gdy strona podjęła wszelkie możliwe działania w celu zrealizowania wymagań z art. 9g u.c.p.g.;

c. zaniechaniu dokonania oceny, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, czy brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia, wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od strony, w konsekwencji uznaniu, że strona powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku;

d. zaniechaniu dokonania oceny, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, czy w sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, przez poprzestanie na stwierdzeniu, że brakujący poziom recyklingu jest znaczny bez jego obiektywnego uzasadnienia w odniesieniu do przeprowadzonego postępowania dowodowego;

e. zaniechaniu zastosowania przyjaznej wykładni przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony, przez pominięcie okoliczności podnoszonych przez stronę w piśmie z 13 lipca 2023 r. wpływających na nieosiągnięcie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami;

3. art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez przeprowadzenie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów oraz występujących w sprawie okoliczności, w tym:

a. brak odniesienia się przez organ do wszystkich argumentów wskazanych przez stronę w piśmie z 13 lipca 2023 r. oraz w zeznaniach świadka,

b. nieuwzględnienie faktu, że Gmina Ł. osiągnęła wymagane poziomy recyklingu i ponownego użycia, w związku z czym po stronie organu nie wystąpiła szkoda, działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w art. 9g u.c.p.g., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma;

4. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu strony, mimo że waga naruszenia prawa jest znikoma i strona zaprzestała naruszania prawa.

Strona akcentowała, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę okoliczności uzasadniających odstąpienie od ukarania na podstawie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem strona dochowała należytej staranności w celu osiągnięcia najwyższego możliwego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów w 2022 r., jest jedynie podmiotem odbierającym odpady i przekazującym do właściwych instalacji, które zajmują się odzyskiem, a zatem jest wyłącznie jednym i nawet nie najistotniejszym elementem systemu gospodarki odpadami (art. 9e ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Powinno to być uwzględnione przy rozważaniu dopuszczalności odstąpienia od ukarania. Realizowała też zasadę bliskości, aktywnie poszukiwała odpowiednich instalacji zapewniających jak najwyższy poziom odzysku. Podkreśliła, że około 70 % gminy Ł. to tereny rolnicze, a odpady z rolnictwa jako sklasyfikowane pod symbolem "02" "wychodzą" ze strumienia odpadów komunalnych mimo ich dużej wartości surowcowej, co ma wpływ na możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów ustawowych. Jest to okoliczność obiektywna niezależna od możliwości kształtowania przez stronę postanowień umownych i egzekwowania prawidłowości zawartej umowy na odbiór odpadów komunalnych. Strona kształtuje te umowy przez załącznik informujący o zasadach segregacji odpadów, jednakże nie jest w stanie w ten sposób wpłynąć na właściwą realizację nałożonych obowiązków w zakresie recyklingu (wskazała wyrok w sprawie II SA/Kr 1648/17). Odwołująca wyjaśniła, że w 2021 r. przekroczyła wymagany poziom recyclingu o 2,81 %, natomiast jego nieosiągnięcie w 2020 r. spowodowane było pandemią. Wskazała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze III OPS 1/21 i wywiodła konieczność rozważenia zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. Wywiodła, że przesłankę "znikoma waga naruszenia" należy rozumieć na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, w tym przedmiotowych i podmiotowych, czego w sprawie organ nie zrealizował. Podobnie zupełnie nie odniósł się do kwestii zaprzestania naruszenia prawa oraz nie rozważył, że w ocenie tego wymagania nie powinno się uwzględniać okresu pandemii, która obiektywnie uniemożliwiła osiąganie wymaganych poziomów recyklingu z powodów wskazywanych w toku postępowania przez stronę. Podkreśliła, że organ uwzględnił wyłącznie okoliczności niekorzystne dla strony, a nie wykazał żadnych zaniedbań, których się dopuściła. Wskazała również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 66/21 dotyczący karania za nieterminowe przekazywanie sprawozdań w zakresie odbioru nieczystości ciekłych, w którym zwrócono uwagę na konieczność zachowania wymagania proporcjonalności w konstruowaniu przepisów sankcyjnych.

IV. Zaskarżoną decyzją z 25 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

SKO wskazało na treść art. 9g i art. 3aa oraz art. 3b ust. 1 u.c.p.g. wywodząc z nich obowiązek odwołującej się osiągnięcia w roku kalendarzowym 2022, w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych (na podstawie umów z właścicielami tych nieruchomości), poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu - co najmniej 25% wagowo. Wskazało, że nieosiągnięcie tego poziomu jest sankcjonowane karą pieniężną (art. 9x ust. 2 pkt i ust. 3 u.c.p.g.), której wysokość oblicza się według matematycznego wzoru wskazanego w art. 9g u.c.p.g. Do kary tej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (art. 9zf u.c.p.g.).

Kolegium stwierdziło, że skarżąca wymaganego poziomu nie osiągnęła, co uzasadniało wydanie decyzji o ukaraniu. Decyzja w tym przedmiocie jest decyzją związaną. Wysokość kary pieniężnej ustalana jest przez wykonanie ściśle określonego działania matematycznego, zatem nie jest możliwe miarkowanie jej wysokości. Przesłanką wymierzenia kary jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. Prowadząc postępowanie w sprawie organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej. Bez znaczenia jest również fakt osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, czy też adekwatność podejmowanych przez stronę działań.

SKO rozważyło możliwość odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując w tym zakresie na uchwałę 7 sędziów NSA z 9 czerwca 2022 r. o sygnaturze III OPS 1/21. Wywiodło na tej podstawie, że w sprawie nie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, bowiem strona osiągnęła jedynie 5,75 % z wymaganych 25%. Nie jest to pierwsze naruszenie tego typu, bowiem w 2020 r. strona również została ukarana za nieosiągnięcie wymaganych poziomów ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Skarżąca jest profesjonalistką, a biorąc pod uwagę powtarzalność naruszeń oraz znaczące naruszenie zasad gospodarowania odpadami nie można odstąpić od wymierzenia kary.

V. Skargę do sądu administracyjnego wywiodła M.M. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przez błędne ustalenie stanu faktycznego mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a. zaniechaniu dokonania oceny, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w szczególności pominięciu zeznań świadka, w konsekwencji błędnym ustaleniu stanu faktycznego, tym samym nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżąca miała wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z winy skarżącej, podczas gdy podjęła ona wszelkie możliwe działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g.,

b. zaniechaniu dokonania oceny, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, czy w sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej,

c. zaniechaniu zastosowania przyjaznej wykładni przepisów i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, pominięcie podnoszonych przez skarżącą w piśmie z 13 lipca 2023 r. okoliczności wpływających na nieosiągnięcie przez skarżącą poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia;

2) art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i art. 11 k.p.a. przez przeprowadzenie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów oraz występujących w sprawie okoliczności, w tym nieuwzględnienie faktu, że Gmina Ł. osiągnęła wymagane poziomy recyklingu i ponownego użycia, w związku z czym po stronie organu nie wystąpiła szkoda oraz wartości i dobra chronione prawem nie zostały naruszone, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma;

3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu skarżącej, mimo że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;

4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji zaniechanie ustalenia okoliczności potwierdzających wystąpienie przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu skarżącej;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ drugiej instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Skarżąca powołała się na art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. i wskazała, że przepis ten odsyła do art. 9g u.c.p.g. Dalej zacytowała fragment uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, którą wprowadzono dział IVa poświęcony administracyjnym karom pieniężnym. Wynika z niego, że w systemie prawnym brak jest reguł ogólnych określających zasady nakładania i wymierzania kar administracyjnych, co skutkuje znaczącym zróżnicowaniem sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu, szczególnie w zakresie instytucji łagodzących obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej. Niejednokrotnie nakładanie kar administracyjnych cechuje automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia. Zdaniem skarżącej wraz z wprowadzeniem do k.p.a. działu IVa ustawodawca odszedł od pełnego obiektywizmu odpowiedzialności administracyjnej, znajdującej wyraz w automatyzmie karania i nakazał organom uwzględnianie subiektywnego elementu zawinienia oraz innych elementów mających wpływ na wysokość administracyjnej kary pieniężnej przy jej wymierzaniu. Skarżąca przywołała uchwałę NSA w składzie siedmiu sędziów III OPS 1/21, w której NSA podkreślił również, że art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d ustawy o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że do rodzaju kary zastosowanej wobec skarżącej, ujętej w rozdziale 4d u.c.p.g., ma zastosowanie przepis art. 189f k.p.a., a organy obydwu instancji miały obowiązek go zastosować.

W kwestii oceny przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa skarżąca wskazała, że należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, nie jest możliwe dokonanie takiej oceny tylko w oparciu o rachunek matematyczny, co uczyniły organy. Kolegium nie wzięło pod uwagę okoliczności sprawy wskazanych przez skarżącą. Tymczasem zarzucone naruszenie nie tylko nie wywołało negatywnych skutków faktycznych czy prawnych, ale wynikało z okoliczności niezawinionych przez stronę. Wykazane w postępowaniu administracyjnym okoliczności potwierdzają, że skarżąca uczyniła wszystko co było możliwe, aby osiągnąć jak najwyższy poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

Zdaniem skarżącej, istota jej obowiązku w zakresie osiągnięcia wymaganych poziomów powinna być interpretowana w odniesieniu do art. 9e ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który wyznacza faktyczny zakres działania skarżącej jako podmiotu odbierającego odpady. Skarżąca ma odebrać odpady, ale nie jest jedynym i nawet nie najistotniejszym elementem systemu gospodarki odpadami. Skarżąca dochowała należytej staranności, aby - w ramach przysługujących jej możliwości i uprawnień - uzyskać jak najwyższy poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z wyrażoną w art. 20 ustawy o odpadach zasadą bliskości, odpady kierowała do instalacji komunalnych położonych stosunkowo najbliżej gminy Ł. Skarżąca zaznaczyła także, że art. 16 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L312 z 2008 r.) stanowi nie tylko o zasadzie bliskości, ale wskazuje, że to państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za tworzenie właściwych warunków dla gospodarki odpadami, która ma przynosić wymierny środowiskowo efekt. Innymi słowy, skarżąca - jako podmiot odbierający odpady - nie jest odpowiedzialna za funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami jako całości. Niemniej skarżąca na bieżąco analizowała sytuację na rynku gospodarki odpadami i podejmowała realne działania zmierzające do osiągnięcia wymaganych poziomów.

Odnosząc się do braku możliwości kontroli zachowań właścicieli nieruchomości skarżąca podkreśliła swój brak zawinienia. Wskazała, że nie jest organem kontroli i nie przysługują jej uprawnienia władzy publicznej oraz organów stosowania prawa. Skarżąca może jedynie egzekwować prawidłowość wykonywania zawartej umowy, ale nie ma uprawnień do kontroli czy podmiot, z którym zawarta została umowa, przekazuje wszystkie odpady skarżącej, czy też przekazuje je do systemu gminnego (mimo, że pochodzą z działalności gospodarczej). Zaznaczyła także, że prowadzi aktywną działalność w zakresie edukacji ekologicznej.

Skarżąca wskazała, że dotychczas realizowała obowiązek nałożony w art. 9g u.c.p.g. W 2021 r. osiągnęła poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości 22,81%, przekraczając wskazany w ustawie poziom o 2,81%. Nie była to sytuacja incydentalna, bowiem osiągała wymagane prawem poziomy również w latach wcześniejszych. Odstępstwo stanowił rok 2020, w którym odnotowano spadek jakości selektywnej zbiórki w związku z pandemią COVID-19, ale nie może on być rokiem referencyjnym.

Zdaniem skarżącej znaczącą kwestią jest brak szkody po stronie organu - poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych na terenie gminy Ł. wyniósł 36,97%, w związku z czym został osiągnięty. Tym samym zaniechanie skarżącej w żaden sposób nie naruszyło chronionych prawem wartości i dóbr. Okoliczności te powinny skutkować odstąpieniem od nałożenia kary. Podkreśliła, że organ nie wskazał żadnych zaniedbań, których miałaby dopuścić się skarżąca, a które wpływałyby na nieosiągnięcie poziomów recyklingu. Nie wyjaśnił też co skarżąca mogłaby zrobić, aby uniknąć podobnych sytuacji w przyszłości. Nie odniesiono się również do szerokich wyjaśnień skarżącej, która wskazywała, w jaki sposób zadbała o osiągnięcie jak najwyższego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Skarżąca w piśmie z 13 lipca 2023 r. wskazała problemy trapiące lokalny system gospodarki odpadami. Tymczasem organ w całości scedował problem nieosiągnięcia poziomów na skarżącą, która nie jest wyjątkiem. Problem ten dotyka wszystkie podmioty działające na obszarze gminy Ł. Z jednej strony pokazuje to obiektywny brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów ponownego użycia i recyklingu na terenie tej gminy, z drugiej strony pokazuje należytą staranność skarżącej, która w ramach swych ograniczonych możliwości podjęła m.in. próby zmiany instalacji i przekierowania strumienia odpadów. Organy nie oceniły wpływu ww. okoliczności na możliwość osiągnięcia ustawowych poziomów ponownego użycia i recyklingu.

Skarżąca wskazała także, że wymierzenie kary oprócz odpowiedzialności finansowej wpłynie na jej pozycję jako uczestnika rynku zamówień publicznych (zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 2 lit. "c" Prawa zamówień publicznych może ją wykluczyć z postępowania o udzielenie zamówienia). Podkreśliła, że o ile odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, to jednak nie jest absolutna i doznaje różnych ograniczeń, gdyż osoba naruszająca przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczyniła wszystko, czego można było od niej rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Końcowo, na okoliczność znikomości wagi naruszenia wskazała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2022 r. SK 66/21, który wskazał na naruszenie wymogu proporcjonalności przez przepisy u.c.p.g. w zakresie bezwzględnego obowiązku wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności w odniesieniu do obowiązków sprawozdawczych. Ponadto, w ocenie skarżącej, organy nie odniosły się do kwestii zaprzestania naruszenia prawa.

VI. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało stanowisko, zgodnie z którym prowadząc postępowanie w sprawie organ nie bada innych okoliczności sprawy takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej. Bez znaczenia jest też fakt osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, czy też adekwatność podejmowanych przez nią działań. Kolegium rozważyło możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. i doszło do wniosku, że w sprawie nie ma do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, zwłaszcza że nie jest to pierwsze naruszenie tego typu skarżącej.

VII. Na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że: przepis art. 6ka u.c.p.g. nie ma zastosowania do skarżącej, która odbiera odpady z nieruchomości niezamieszkałych, odbiór odpadów z tych nieruchomości nie znajduje się w systemie odbioru odpadów komunalnych objętych gminnym systemem gospodarki odpadami; odbywa się to na zasadzie indywidualnych umów zawieranych przez skarżącą z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych, jednak Gmina jest podmiotem nadzorującym sposób wykonywania także i tych umów. Pełnomocnik przyznał, że skarżąca kształtuje treść umów o odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkałych i te odpady również są objęte obowiązkiem selektywnej zbiórki. Skarżąca ma też prawo sprawdzić, czy właściciel nieruchomości niezamieszkałej dokonał selekcji odpadów i zastosować rygory np. cenowe. Pełnomocnik nie był w stanie wskazać ilości umów zawartych w 2022 r. przez skarżącą z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych na odbiór odpadów. Nie miał wiedzy o przypadkach zwracania uwagi właścicielom nieruchomości niezamieszkałych przez skarżącą odnośnie niewywiązywania się z obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, gdyż jest to kwestia wykonawcza. Wyjaśniając różnicę między rokiem 2021 a 2022 jeśli chodzi o osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu wskazał, że wynika ona z odmiennej kwalifikacji odpadów. Pełnomocnik wyjaśnił także, że kwestię art. 189 f ust. 1 pkt 1 k.p.a. organ rozważył wybitnie formalnie, tzn. porównał jedynie osiągnięty poziom recyklingu z wymaganym przez przepisy. Nie ustosunkował się do argumentów skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

VIII. Skarga podlega oddaleniu.

Podstawowe okoliczności stanowiące przesłankę nałożenia kary pieniężnej były bezsporne i ustalone zostały przez organy na podstawie złożonego przez skarżącą sprawozdania w BDO (Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami). Nie były też kwestionowane przez skarżącą. Bezspornie jest ona podmiotem odbierającym odpady, który w 2022 r. odbierał odpady komunalne na podstawie indywidualnych umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych z terenu gminy Ł. W związku z tym na skarżącej ciążył obowiązek z art. 9g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym przez rok 2022, które nie uległo zmianie do dnia wydania decyzji, Dz. U. z 2023 r., poz. 1852 z późn. zm.), dalej: u.c.p.g., zgodnie z którym "Podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1". Stosownie do treści art. 3b ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., w 2022 r. wymagany ustawowo poziom wynosił 25 % wagowo. Bezsporne jest, że skarżąca tego warunku nie dotrzymała.

Sankcją ustawową za niedotrzymanie ww. obowiązku jest kara pieniężna obliczona odrębnie dla wymaganego poziomu, tj. przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; składowania (art. 9x ust. 2 pkt 1 – 3 u.c.p.g.). Stosownie do treści art. 9x ust. 3 u.c.p.g. dla przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu kara stanowi wynik działania matematycznego, tj. iloczynu jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Za rok 2022 stawka ta wynosiła 285, 60 zł (vide rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. poz. 1530) oraz zaktualizowane stawki na podstawie obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 (M.P poz. 960). W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zostało szczegółowo opisane wyliczenie wysokości kary – przy zastosowaniu wynikającego z ww. rozporządzenia wzoru, z podstawieniem wielkości wynikających ze sprawozdania skarżącej, przy zastosowaniu zaktualizowanej stawki. Karę pieniężną według tego wyliczenia stanowi kwota 9 084, 56 zł. W tym zakresie skarżąca zarzutów nie sformułowała, a sąd z urzędu nie stwierdził podstaw do podważenia powyższego wyliczenia i wysokości kary. Organ czytelnie wskazał jak skorzystał z normatywnego wzoru, jakie wartości podstawił, jak ustalił ostateczną wysokość kary. Tak opisane działania organu nie naruszają prawa.

IX. 1. Główny ciężar sporu koncentrował się na tym, czy ziściły się w sprawie przesłanki odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i poprzestania na pouczeniu, w tym czy organy należycie ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie wpływu skarżącej na powstanie naruszenia. Zdaniem ukaranej, gdyby rozważenie w tym zakresie miało miejsce bez uchybienia prawu, w sposób wyczerpujący i wszechstronny, organy powinny dojść do przekonania o wystąpieniu przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

Sąd nie podziela argumentacji skargi w tym zakresie. Nie sposób przypisać organom zarzuconych naruszeń prawa procesowego i materialnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy rozważyły przesłanki odstąpienia, czemu dały wyraz w treści wydanych decyzji, a konkluzja o braku podstaw do zastosowania ulgi i poprzestania na pouczeniu nie narusza prawa, jest prawidłowa, należycie uzasadniona i oparta na wyczerpującej analizie okoliczności sprawy.

Skarżąca odwołuje się do braku własnego przyczynienia się do powstania naruszenia, do dochowania należytej staranności i braku możliwości przedsięwzięcia innych niż podjęła działań aby wymagania ustawowe wypełnić, a także wskazuje na osiągnięcie przez Gminę Ł. w 2022 r. ustawowego poziomu recyklingu i ponownego użycia.

Sąd jednak zwraca uwagę, że sankcjonowanie niedopełnienia obowiązków uregulowanych w u.c.p.g. zostało rozmaicie ukształtowane w tej ustawie:

(-) na zasadzie miarkowania wysokości kary ustalonej "widełkowo" (co wynika z art. 9zc ust. 1 mającego zastosowanie wyłącznie w przypadkach w tym przepisie wymienionych, do których nie należy przypadek zaistniały w sprawie niniejszej uregulowany w art. 9g pkt 1 w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.) – wówczas organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu;

(-) na zasadzie miarkowania wysokości kary przy zastosowaniu art. 189d k.p.a., gdy przepis ten znajduje zastosowanie – wówczas organ bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, która strona osiągnęła, lub strony, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana;

(-) na zasadzie ustalenia wysokości kary na podstawie matematycznego wzoru, od której to kary odstąpienie jest warunkowane przesłankami wskazanymi w art. 189f k.p.a. (o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 czerwca 2022r. o sygnaturze III OPS 1/21 wskazując, że "do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)" (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zaś ustalenie wysokości kary w sprawie niniejszej następuje na podstawie matematycznego wzoru, co wyżej wskazano i czego strona skarżąca nie kwestionuje, to należy stwierdzić, że w przypadku art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. mamy do czynienia z karą bezwzględnie oznaczoną, której wysokość nie doznaje zwymiarowania w zależności od okoliczności naruszenia. Kara pieniężna w tym przypadku i jej wysokość są zatem konsekwencją wystąpienia stanu niezgodności z prawem niezależnie od tego, czy ten stan jest np. następstwem działania zawinionego, bądź jaki jest stopień szkodliwości objętego sankcją czynu.

Natomiast bez wątpienia rozważenia wymagało zastosowanie w sprawie niniejszej instytucji odstąpienia uregulowanej w art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. (jak wskazał NSA w powoływanej uchwale o sygnaturze III OPS 1/21), zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że mechanizm zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. jest następujący: (-) organ ma obowiązek z urzędu rozważyć przesłanki odstąpienia, gdy wymierza karę pieniężną na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.;

(-) organ ma obowiązek odstąpienia od ukarania, jeśli stwierdzi łączne wystąpienie przesłanek z ww. przepisu (o obowiązku a nie tylko możliwości odstąpienia świadczy kategoryczne brzmienie przepisu jako "odstępuje"); (-) swoboda organu została pozostawiona wyłącznie w obszarze interpretacji i subsumcji przesłanek odstąpienia (znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia przez stronę).

Zdaniem sądu organy obydwu instancji nie naruszyły w sprawie niniejszej prawa nie odstępując od ukarania. Rozważyły przesłanki odstąpienia z art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a., zaprezentowały argumentację odnoszącą się do okoliczności sprawy, która nie jest argumentacją wyłącznie formalną, ale w dostatecznym stopniu uwzględniającą charakter naruszenia, specyfikę obowiązku skarżącej, ustawowe poziomy wymaganego recyklingu. Nie stwierdzając przesłanki znikomości naruszenia nie były w obowiązku szczegółowo odnosić się do przesłanki "zaprzestania naruszenia prawa", której jednak w swoich rozważaniach nie pominęły. Sąd odnotował, że co prawda organ pierwszej instancji zanegował co do zasady zastosowanie w sprawie niniejszej przepisu art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a., ale – mając na uwadze stanowisko strony, która domagała się jego zastosowania - rozważył wynikające z niego przesłanki nie stwierdzając ich wystąpienia. Jego częściowo błędne stanowisko (sformułowane "co do zasady") nie przełożyło się zatem na wynik sprawy.

2. Oceniając sposób wykładni i odmowę zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzić należy, że ustawodawca nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Warto jednocześnie odnotować, że słowo "znikomy" oznacza: "zbyt mały, niewielki, błahy, nieznaczny" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 1281).

W przypadku zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. odnośnie kary wymierzanej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. pojęcie "znikoma waga naruszenia" wykładać należy w odniesieniu przede wszystkim do rodzaju wartości, dobra, które dana norma prawna chroni. Dlatego przydatny jest tu tzw. test proporcjonalności, który wyraża się w odpowiedzi na pytanie, czy odstąpienie od ukarania nie zniweczy ochrony dobra, dla którego dana norma została ustanowiona. W sprawie niniejszej dobrem tym jest ochrona środowiska, dla której zostały ustanowione szczególne normy w zakresie gospodarowania odpadami: odpady mają być w miarę upływu czasu w coraz większym stopniu segregowane i poddawane procesowi przetwarzania; obowiązek dotrzymania w każdym kolejnym roku określonego poziomu segregacji został nałożony na różne podmioty, w tym na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych; w przypadku takich przedsiębiorców jest to obowiązek niedoznający wyjątków i z każdym kolejnym rokiem bardziej restrykcyjny jeśli chodzi o procentowy udział odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i recyklingu (vide art. 3b ust. 1 pkt 1-15 w związku z art. 9g pkt 1 u.c.p.g.) w stosunku do masy odbieranych odpadów; został stworzony cały system gospodarowania odpadami segregowanymi i zagospodarowywania odpadów niesegregowanych. Nie może też ujść uwadze, że ww. obowiązki mające na celu realizację ochrony środowiska w zakresie gospodarowania odpadami zostały nałożone na skarżącą jako podmiot profesjonalny składający oświadczenie przy wpisie do Rejestru Działalności Regulowanej o świadomości ciążących na niej obowiązków ustawowych (art. 9c ust. 4 u.c.p.g.), a więc znający wymagane poziomy recyklingu wynikające z art. 3b ust. 1 u.c.p.g. W powyższym kontekście należy stwierdzić nadto, że brakujący w przypadku skarżącej poziom przeznaczenia do ponownego użycia i recyklingu nie jest znikomy ani liczbowo, ani obiektywnie. Przy wymaganym poziomie 25 % wagowo skarżąca osiągnęła 5, 75 %, co daje wynik niższy od wymaganego o około 4/5 (brakuje 19, 25 %). Uchybienie to żadną miarą nie może być uznane za nieznaczne, niewielkie czy błahe.

W ocenie zatem sądu w okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia ze wskazaną w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. "znikomą wagą naruszenia". Jeśli – jak wyżej wskazano – waga naruszenia jest oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji celu, jakim w tej sprawie jest zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego o selektywną zbiórkę odpadów, jeśli egzekwowanie segregowania odpadów ma służyć ochronie środowiska – to nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów recyklingu w takim stopniu, jaki ma miejsce w rozważanym przypadku, nie może się jawić jako znikome. Bez znaczenia w okolicznościach sprawy pozostaje więc, że Gmina Ł. w 2022 r. osiągnęła nie tylko wymagany ale i wyższy niż wymagany poziom recyklingu - skoro poziom osiągnięty przez skarżącą wyraźnie odbiegał od poziomu wymaganego w art. 9g pkt 1 u.c.p.g., a co ważniejsze – obowiązywał ją ten poziom indywidualnie a nie w odniesieniu do poziomu osiągniętego przez gminę. Zresztą poziom osiągnięty przez skarżącą, daleki od wymaganego, w ogóle nie przyczynił się do wyniku Gminy Ł.

Całokształt powyższych okoliczności tzn. dobra objęte ochroną i profesjonalny charakter skarżącej, przy osiągnięciu jedynie 1/5 poziomu wymaganego recyklingu uprawniają do wniosku, że waga naruszenia nie jest znikoma. Odstąpienie od ukarania w takiej sytuacji niweczyłoby cel regulacji ustawowej, którym jest zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego m.in. o selektywną ich zbiórkę. Stanowiłoby przyzwolenie udzielone profesjonalnemu podmiotowi na to, by przy zawieraniu umów na odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych nie przywiązywał należytej wagi do tego czy jest w stanie wywiązać się z ustawowych obowiązków, ewentualnie przyzwolenie na odstąpienie od egzekwowania segregacji od właścicieli nieruchomości. Przy tym tak znaczna różnica między poziomem wymaganym ustawowo a osiągniętym przez skarżącą świadczyć może o jakiejś nieprawidłowości w jej działaniu w roku 2022, przy poziomie osiągniętym w roku 2021. Obciąża to jednak skarżącą jako podmiot odpowiedziany za dotrzymanie poziomów ustawowych.

W tym miejscu dodać trzeba, że realizacja przez skarżącą ciążących na niej ustawowych obowiązków, w tym obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., zależna była zwłaszcza od treści i rodzaju zawieranych umów. Odpowiednie w tym względzie ukształtowanie stosunków prawnych z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych obciąża ją bezpośrednio. Istnieje zatem konieczność zawierania przez skarżącą takich umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych, które prowadziłyby do ograniczenia możliwości powstania kwestionowanego uchybienia. Poszukiwanie przez skarżącą przyczyn powstania naruszenia prawa w okolicznościach zewnętrznych w takim przypadku nie zasługuje w żadnym razie na aprobatę. Inaczej rzecz ujmując należy wskazać, że niezależnie od tego czy skarżąca nie egzekwuje obowiązków segregowania od właścicieli nieruchomości, od których odbiera odpady komunalne (vide protokół rozprawy), czy też zawiera umowy z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych w ten sposób, że a priori jest wiadome iż nie będzie w stanie wywiązać się z obowiązku dotrzymania odpowiednich poziomów odpadów komunalnych przeznaczonych do ponownego użycia i recyklingu, skoro dokonuje odbioru w prawie 100 % frakcji odpadów zmieszanych (vide s. 5 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji) - jest to odpowiedzialność skarżącej jako podmiotu profesjonalnie zajmującego się odbiorem odpadów komunalnych.

Powyższych wniosków nie podważa argument o sposobie zrealizowania wymagań ustawowych przez innych przedsiębiorców.

Zdaniem sądu, wszystkie rozważone wyżej okoliczności znalazły się w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji. Zaakcentowały organy poziom osiągnięty przez stronę w stosunku do poziomu wymaganego, natomiast nie pominęły takich okoliczności jak profesjonalizm skarżącej, charakter zawieranych umów, specyfika obszaru i świadomość skarżącej co do jej obowiązków. Argumentacja organów nie jest wyłącznie formalna, zaś konkluzja o niewystąpieniu "znikomej wagi naruszenia" jest prawidłowa i nienaruszająca prawa.

3. Niespełnienie przesłanki "znikomej wagi naruszenia" wyklucza w zasadzie konieczność rozważania przesłanki drugiej, tj. "strona zaprzestała naruszenia" (skoro dla zastosowania odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. obydwie te przesłanki muszą być spełnione łącznie).

Wskazać jednak należy, że w literaturze i orzecznictwie widoczna jest rozbieżność między sposobem wykładni przesłanki "strona zaprzestała naruszenia prawa". Z jednej strony wskazuje się, że: (-) literalnie rzecz ujmując "komentowana instytucja nie znajdzie zastosowania do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych (...); (-) w przypadku deliktów, których realizacja charakteryzuje się utrzymaniem stanu naruszenia prawa w czasie, zaprzestanie naruszenia prawa stanowi przejaw zmiany postawy sprawcy, który odstąpił od dalszego postępowania niezgodnego z prawem (chyba że zmiana ta stanowi konsekwencję posłużenia się środkami przymusu, np. w ramach postępowania egzekucyjnego). W przypadku deliktów jednoczynowych i skutkowych, z uwagi na ich specyfikę, manifestacja zewnętrzna zmiany stosunku sprawcy do obowiązku respektowania porządku prawnego nie jest możliwa nigdy". Skoro też przepis stanowi, że to "strona zaprzestała naruszania prawa", to "zakres komentowanego art. 189f § 1 pkt 1 nie będzie obejmować sytuacji, gdy do zaprzestania naruszania prawa doszło nie w wyniku działania strony, lecz w konsekwencji posłużenia się przez organy administracji publicznej środkami przymusu państwowego, w szczególności środkami egzekucji administracyjnej" (vide A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Knysiak-Sudyka H. (red.), A. Gołęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, stan prawny na października 2023 r., System Informacji Prawnej Lex). Zwraca się również uwagę, że "Pojęcia zaprzestania naruszania prawa nie należy utożsamiać z obowiązkiem przywrócenia przez stronę stanu zgodnego z prawem lub usunięciem skutków naruszenia prawa" (tak np. w wyroku z 13 marca 2020 r., IV SA/Wa 2529/19). W piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się też, że mając na względzie zasadę aktualności, do relewantnego z punktu widzenia komentowanej regulacji zaprzestania przez stronę naruszania prawa może dojść nie tylko przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, lecz także w jego toku, nie dłużej jednak niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie (A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz..., art. 189f, nb 6; M. Jabłoński [w:] Kodeks..., red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, art. 189f, nb 5; S. Gajewski, Kodeks..., s. 110).

Z drugiej strony powoływana jest argumentacja, zgodnie z którą przepis art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. nie mówi o: "usunięciu naruszenia prawa", a o: "zaprzestaniu naruszenia prawa", zaś jedynie w razie użycia przez ustawodawcę pierwszego z tych zwrotów zasadne byłoby twierdzenie, że nieosiągnięcie określonego poziomu za konkretny rok jest już okresem zamkniętym i strona nie mogła w żaden sposób oddziaływać na powstałe już naruszenie prawa (tak np. w wyroku z 21 listopada 2023 r. w sprawie II SA/Bk 590/23).

Zdaniem sądu w sprawie niniejszej skoro rok 2022 jest okresem zamkniętym, a działalność skarżącej jest oceniana za konkretny, roczny przedział czasowy a nie jako ciągłość jej zachowania w okresie dłuższym niż rok (w związku z czym niedotrzymanie poziomu recyklingu uległo de facto skonsumowaniu) – trudno mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa w przypadku ukarania na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Tym bardziej że zaprzestanie to musiałoby nastąpić w wyniku własnej, samodzielnej decyzji skarżącej a nie wskutek zastosowania sankcji. Przepis art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. stanowi o tym, że "strona zaprzestała naruszenia prawa" a nie o tym, że obiektywnie doszło do zaprzestania naruszeń. Natomiast skarżąca została ukarana w roku 2020 karą pieniężną za ten sam delikt administracyjny co w sprawie niniejszej i dopiero w kolejnym roku 2021 osiągnęła wymagany poziom recyklingu. W następnym z kolei, będącym przedmiotem sprawy niniejszej roku 2022 – znowu wymaganego poziomu nie osiągnęła. Nawet więc gdyby hipotetycznie przyjąć "znikomą wagę naruszenia" - nie byłoby podstaw do zastosowania odstąpienia z art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na "niezaprzestanie przez stronę naruszenia" czyli nieziszczenie się drugiej przesłanki zastosowania spornej ulgi.

4. Wszystkie pozostałe argumenty odwołujące się do braku winy skarżącej, realizowania zasady bliskości, poszukiwania najlepszej i najbardziej optymalnej instalacji oraz osiągnięcia przez Gminę wymaganych poziomów a także ewentualne uczestnictwa w przetargach i zamówieniach publicznych – pozostają bez wpływu na wynik sprawy (vide zeznania świadka i pismo skarżącej z 13 lipca 2023 r.). Skarżąca sama kształtuje politykę umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych – jest odpowiedzialna za umowy, które zawiera. Jest też świadoma cech terenu, na którym działa, rodzajów działalności na nim prowadzonej, utrudnień z tym związanych. Wpisuje się to w ryzyko własnej działalności gospodarczej skarżącej. Jak trafnie jednak wskazały organy - odpowiedzialność z art. 9g pkt 1 w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. jest niezależna od takich obiektywnych okoliczności a nawet niezależna "od stopnia racjonalności działań skarżącej".

Argumentacja odwołująca się do skutków ukarania skarżącej na gruncie prawa zamówień publicznych jest także nieskuteczna w sprawie niniejszej. W świetle powszechnie obowiązującego prawa nałożenie administracyjnej kary pieniężnej powodować może także inne negatywne następstwa, poza stricte finansowymi wynikającymi z konieczności jej uiszczenia. Nie może to mieć jednak żadnego przełożenia na samą okoliczność ukarania. Zresztą eksponowane w tym względzie obawy skarżącej odnoszące się do możliwości wykluczenia z postępowań o udzielenie zamówienia mają wyłącznie wymiar hipotetyczny.

X. Reasumując, skoro przesłanki ukarania były bezsporne, a nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od ukarania na podstawie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. – nie doszło do uchybienia przepisom art. 7, 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz innym wskazanym w skardze. Zarzuty w tym zakresie nie mają wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela stanowisko organów, że z uwagi na brak spełnienia przesłanki znikomości wagi naruszenia prawa a także zaprzestania naruszenia prawa przez stronę, nie było w sprawie możliwe skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.