Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2086/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 94/22 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. (Skarżący) na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii(w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 2 wyroku); oddalił; skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku) i zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) na rzecz Skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku).

Minister zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej pkt 1 zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6, art. 52 § 1 i 2 i art. 53 § 3b p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 i 3 K.p.a. poprzez uznanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że skarga na bezczynność została złożona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że Skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, co winno skutkować odrzuceniem skargi,

2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej: K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu,

3. art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 12, art. 35, art. 36 § K.p.a, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu.

Wskazując na powyższe okoliczności Minister wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie odrzucenie skargi, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona nie spełniła jednak tego formalnego wymóg wniesienia skargi, gdyż nie wniosła stosownego ponaglenia do właściwego organu.

Minister podkreślił, że pismo z dnia [...] lipca 2021 r. na które powołuje się w Sąd, nie tylko nie było zatytułowane "ponaglenie" ale zawierało jedynie uzupełnienie odwołania oraz wskazanie zmiany adresu do doręczeń. Nie sposób z jego treści wywnioskować, że intencją strony było powiadomienie organu, że żąda wydania rozstrzygnięcia i wskazuje na przedłużające się postępowanie.

Stąd zdaniem skarżącego kasacyjnie uznanie, że skarga na bezczynność została złożona z wyczerpaniem trybu z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest zupełnie nieuprawnione. Skarżący nie wyczerpał bowiem środków zaskarżenia, co winno skutkować odrzuceniem skargi.

Minister wyjaśnił, że Sąd w wyroku odniósł się do kwestii szybkości, pominął jednak kwestię wnikliwości, o której również mowa w art. 12 § 1 K.p.a. Podkreślił, że orzekając w tej sprawie, dokonał wnikliwej analizy zarówno przepisów prawnych oraz odpowiedniego orzecznictwa sądowego, jak również starannie przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w przeprowadzonym postępowaniu.

Zwrócił uwagę, że postępowanie odwoławcze dotyczyło sprawy o szczególnie skomplikowanym charakterze. Powyższe skutkowało koniecznością wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Zatem organ drugiej instancji szczególną uwagę poświęcił ocenie dowodu z opinii biegłego, która miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przeanalizował sposób przeprowadzenia przez biegłego wyceny nieruchomości w zakresie określenie wartości nieruchomości, a zwłaszcza zastosowane podejście, metodę i technikę, ustalenie stanu faktycznego nieruchomości.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Minister wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2021 r. Niezwłocznie też po wniesieniu przez Skarżącego skargi, podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, co uczynił decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. O wszystkich tych czynnościach informowany był Skarżący i strony przedmiotowego postępowania. Tak więc nie można stwierdzić, że Minister naruszył art. 35 K.p.a. i art. 36 § 1 K..p.a.

Wskazane okoliczności powodują, że organ rozpatrując przedmiotową sprawę potrzebował więcej czasu na jej zakończenie niż przewidują to przepisy K.p.a. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że nie wszystkie czynności podejmowane przez organ znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy w postaci dokumentu sporządzonego w formie pisemnej. Minister obowiązany był do przeanalizowania operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania, a także zbadać stan prawny nieruchomości. Złożoność i stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy znajduje natomiast swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji z [...] lutego 2022 r.

Minister wyjaśnił, że prawo zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, przy jednoczesnym braku sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, jednakże ocena Sądu nie może nosić znamion dowolności. Nie jest zatem prawdą ani też obiektywnym faktem stwierdzenie Sądu, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody P. z [...] lutego 2020 r.

Na tle spraw związanych z rozpatrywaniem skarg na bezczynność sądów zarówno administracyjnych i powszechnych przyjęto, że o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, jeśli postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne do jego zakończenia, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także zachowania stron, a w szczególności strony, która zarzuca przewlekłość postępowania. Ocena powinna także uwzględniać obowiązek Sądu rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki wszystkich spraw wniesionych do Sądu, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu (tak Sąd Apelacyjny we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 6 lutego 2012 roku w sprawie III S 2/12 publik, LEX nr 1124844). Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej jednak tę powinność organów można wyłożyć z ogólnych zasad wyrażonych w K.p.a., tj. art. 6 - 8 tej ustawy. Skoro bowiem sądy zobowiązane są do przestrzegania tej zasady, a przyspieszenie rozpatrzenia konkretnej sprawy może być dokonane na wniosek uprawnionego podmiotu, to nie można ganić organu, że również stara się powyższą zasadę stosować w procedurze administracyjnej.

Minister podniósł, że w organie w toku pozostaje około 4500 spraw administracyjnych. Sprawy te, poza niektórymi wyjątkami, ze względu na liczbę, rozpatrywane są według kolejności wpływu.

Wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa będzie z pewnością stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać także pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt: II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16 maja 2013 r., sygn. akt: II SAB/Sz 34/13).

Celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

Organ podkreślił, że rażące naruszenie prawa stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie tego stanowiska. Nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności lub prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń ma postać kwalifikowaną. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując naruszenie rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. Minister przyznał, że prawo zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, przy jednoczesnym braku sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, jednakże ocena Sądu nie może nosić znamion dowolności.

Nie jest zatem prawdą ani też obiektywnym faktem stwierdzenie Sądu, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd bowiem w sposób nad wyraz arbitralny doszedł do przekonania, że w sprawie zaistniał stan rażącej bezczynności, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a.. Minister przywołał końcowo stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty.

W ocenie Ministra z całą pewnością do takich wniosków nie można dojść po analizie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 maja 2022 roku. Bezczynność, jakkolwiek naganna, nie może a priori sprowadzać się do stwierdzenia, że jest rażąca. Z akt niniejszej sprawy nie wynika też, aby skarżącemu groziła szkoda z powodu przedłużającego się postępowania. Wniesienie skargi spowodowało przyspieszenie postępowania i podjęcie rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Minister dążył do wykazania w skardze kasacyjnej, że wniesiona przez Skarżącego skarga winna podlegać odrzuceniu z uwagi na zaniechanie wniesienia uprzedniego ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji za ponaglenie uznał pismo Skarżącego z [...] lipca 2021 r. wyjaśniając, że co prawda nie zostało ono zatytułowane jako ponaglenie, jednak jego treść wskazuje na intencje strony. Sąd wyjaśnił, że pismo to stanowiło uzupełnienie odwołania ale także wezwanie do rozpoznania złożonego już wcześniej odwołania.

Minister nie podzielił stanowiska Sądu co do charakteru pisma z [...] lipca 2021r. Nie przedstawił jednak szerszej argumentacji, która pozwoliłaby na uznanie że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia oświadczenia Skarżącego zawartego w piśmie z [...] lipca 2021 r. jest nieprawidłowa.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że Minister zaskarżył skargą kasacyjną jedynie punkt 1 wyroku Sądu Wojewódzkiego, to jest punkt w którym sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że w pozostałym zakresie, a więc w zakresie punktów 2-4 wyrok stał się prawomocny.

Uznanie przez Sąd kasacyjny argumentacji Ministra, co do braku wniesienia ponaglenia i konieczności odrzucenie skargi, w sytuacji w której organ ten zaskarżył jedynie punkt 1 wyroku prowadziłoby jednak do pozostawienia w obrocie prawnym jako prawomocnego rozstrzygnięcia objętego punktami 2-4 wyroku, a więc w zakresie umorzenia postępowania, oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania od organu na rzecz Skarżącego, przy jednoczesnym uznaniu, że skarga podlegała odrzuceniu. Oznacza to, że zakres zaskarżenia, zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej są wzajemnie sprzeczne.

W tej sytuacji, brak jest podstaw do uznania, że Sąd tej naruszył art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6, art. 52 § 1 i 2 i art. 53 § 3b p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 i 3 K.p.a

W konsekwencji uznać należało, że nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Oczywiście niezasadne są zarzuty objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że w sprawie nie doszło do bezczynności.

Sąd pierwszej instancji definiując pojęcie bezczynności odwołał się do art. 37 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem, organ dopuszcza się bezczynności jeżeli nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przedstawioną przez Sąd Wojewódzki wykładnię pojęcia bezczynności Sąd kasacyjny w pełni podziela, odpowiada ona bowiem definicji legalnej wskazanej w k.p.a.

Zwrócić należy uwagę, że Minister uzasadniając zarzuty dotyczące wadliwego przyjęcia, że w sprawie doszło do bezczynności nie zakwestionował przedstawionej przez Sąd Wojewódzki wykładni pojęcia bezczynności. Wyjaśniał jedynie, że dokonywał wnikliwej analizy sprawy.

Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, na co również słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, że odwołanie Skarżącego przekazane zostało organowi odwoławczemu 17 marca 2021 r. Minister skorzystał z możliwości wskazania termu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., informując Skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona do 30 września 2021 r. W świetle wykładni przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji, do 30 września 2021 r. organ nie pozostawał zatem w bezczynności. Okolicznością niesporną jest jednak fakt, że do 30 września 2021 r. organ nie rozpoznał odwołania, a co więcej, nie wyznaczył kolejnego terminu załatwienia sprawy. Zatem po 1 października 2021 r. organ pozostawał w bezczynności.

W zarzucie objętym punktem 3 petitum skargi kasacyjnej organ kwestionował przyjęcie, że dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przytaczając na uzasadnienie swojego stanowiska poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Sąd kasacyjny podziela poglądy wyrażone w przywołanych przez Ministra orzeczeniach i wyjaśnia, że znajdują one w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie.

Minister rozpoznawał sprawę jako organ odwoławczy, w konsekwencji winien był ją rozpoznać w ciągu miesiąca. Tymczasem odwołanie wpłynęło do niego 17 marca 2021 r., termin rozpoznania sprawy wyznaczony do 30 września 2021 r. nie został dotrzymany, pierwsze zaś czynności mające na celu rozpoznanie odwołania organ podjął dopiero po złożeniu przez Skarżącego skargi. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, Minister zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu w styczniu 2022 r. Stoi to w sprzeczności z wyrażaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tezą o dokonywaniu przez organ wnikliwej analizy akt sprawy, w tym operatu szacunkowego, co uzasadniać miało przedłużenie rozpoznawania sprawy. Zwrócić należy również uwagę, że pismo rzeczoznawczy potwierdzające aktualność operatu datowane jest na 28 stycznia 2022 r. (piątek) zaś decyzja wydana została 7 lutego 2022 r. (poniedziałek). Oznacza to, że czynności związane z wnikliwą analizą akt sprawy w tym operatu i stanu prawnego nieruchomości przeprowadzone zostały w ciągu tygodnia.

Zatem w realiach niniejszej sprawy przekroczenie terminu rozpoznania sprawy miało miejsce z oczywistym, rażącym naruszeniem prawa. Organ, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, po otrzymaniu odwołania ograniczył się do wyznaczanie terminu jego rozpoznania, którego nie dotrzymał. Następnie, zaniechał podejmowania jakichkolwiek czynności, zareagował dopiero po wniesieniu przez Skarżącego skargi na bezczynność. Tego typu działanie organu może być odbierane przez obywatela jako nacechowane złą wolą i oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.