Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 87/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3960/21 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia 23 września 2021 r., nr GIP-GPP.0142.63.2021.15 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.S. na rzecz Głównego Inspektora Pracy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3960/21, oddalił skargę A.S. na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia 23 września 2021 r., nr GIP-GPP.0142.63.2021.15 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2021 r. A.S. zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy [...], za pośrednictwem poczty elektronicznej, z wnioskiem o udostępnienie "informacji publicznej dotyczącej pracodawców, objętych zakresem właściwości miejscowej tutejszego Okręgowego Inspektoratu Pracy, którzy w latach 2010-2021 dokonali zawiadomienia o śmiertelnym, ciężkim lub zbiorowym wypadku przy pracy oraz o każdym innym wypadku, który wywołał wymienione skutki, mającym związek z pracą, jeżeli mógł być uznany za wypadek przy pracy, a także o łącznej liczbie dokonanych przez każdego z nich zawiadomień w ww. okresie oraz liczbie zatrudnianych pracowników". Wnioskodawca wskazał, że żądana informacja "powinna obejmować: nazwę pracodawcy, jego nr NIP, łączną liczbę dokonanych przez każdego z nich zawiadomień w ww. okresie z podziałem na poszczególne lata oraz liczbę zatrudnianych pracowników lub określenie wielkości pracodawcy według klasyfikacji Państwowej Inspekcji Pracy".

Pismem z dnia 1 września 2021 r. Okręgowy Inspektorat Pracy [...], powołując art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej: "u.d.i.p."), wyjaśnił, że prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań, mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, której udzielenia domaga się wnioskodawca. Wskazał w związku z tym, że w jednostce nie opracowano dokumentu obejmującego zakres odpowiadający treści wniosku, co oznacza, że nie istnieje dokument określony w ww. sposób, a zatem nie ma możliwości jego udostępnienia. Następnie, odwołując się orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących pojęcia informacji publicznej przetworzonej OIP wskazał, że zakres przedmiotowy wniosku obejmuje żądanie informacji, które mogłyby zostać udostępnione wyłącznie jako informacja przetworzona, w postaci specjalnie przygotowanej/opracowanej dokumentacji oraz w przypadku wykazania, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto OIP wskazał, że informacje statystyczne o wypadkach zamieszczane są w sprawozdaniach z działalności Państwowej Inspekcji Pracy, które dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie: http://www.bip.pip.gov.pl. Zaznaczył, że umieszczenie informacji na stronie internetowej BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie określonym w art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Pismem z dnia 13 września 2021 r. wnioskodawca wniósł do Głównego Inspektora Pracy "odwołanie od decyzji Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia 1 września 2021 r., wydanej w sprawie [...] doręczonej w dniu 1 września 2021 r., w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej (...)".

Główny Inspektor Pracy, postanowieniem z dnia 23 września 2021 r., nr GIP-GPP.0142.63.2021.15, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu GIP wskazał, że postępowanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna klasycznego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do kodeksu postępowania administracyjnego tylko w art. 16. Ustawodawca przesądził zatem, że przepisy k.p.a. stosuje się nie "do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej", ale "do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania". Zatem zawęził zakres stosowania przepisów k.p.a., co oznacza, że nie wszystkie przepisy tej ustawy w sprawach odmowy udostępnienia informacji publicznej mają zastosowanie. GIP stwierdził, że wnioskodawca kwestionuje pismo pracownika Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] z dnia 1 września 2021 r. stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia 16 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczył przy tym, że Okręgowy Inspektor Pracy nie prowadził postępowania administracyjnego i nie wydawał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym niedopuszczalność odwołania w rozumieniu 134 k.p.a. wynika z przyczyn o charakterze przedmiotowym (brak decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji).

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się A.S., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy od pisma OIP z dnia 1 września 2021 r., przysługiwało skarżącemu prawo wniesienia odwołania w trybie przewidzianym przepisami k.p.a. Stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż ocena, czy działanie organu administracji publicznej nastąpiło w formie decyzji administracyjnej nie zależy od subiektywnego przekonania strony postępowania. Kryteria dotyczące kwalifikacji określonego działania jako formy decyzji administracyjnej mają charakter cech zobiektywizowanych. Decyzja administracyjna stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych, a jej konieczne (obligatoryjne) elementy określone zostały w powołanym wyżej art. 107 § 1 k.p.a. Przy czym zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich (konstytutywnych) elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników decyzji. Nie jest możliwe zastąpienie rozstrzygnięcia uzasadnieniem decyzji, ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z jej uzasadnienia. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi być w związku z tym jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika również z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Brak rozstrzygnięcia pozbawia natomiast dane pismo charakteru decyzji administracyjnej.

Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Główny Inspektor Pracy prawidłowo uznał, iż kwestionowane przez skarżącego pismo Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] z dnia 1 września 2021 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Pismo to nie zawiera prawidłowego oznaczenia organu administracji publicznej jakim jest Okręgowy Inspektor Pracy [...] - stosownie do art. 17 pkt 2 w związku z art. 19 ust. 1 ustawą o Państwowej Inspekcji Pracy. W piśmie tym wskazany został okręgowy inspektorat pracy, tj. jednostka organizacyjna Państwowej Inspekcji Pracy oraz urząd, przy pomocy którego okręgowy inspektor pracy wykonuje swoje zadania. Ponadto, pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, którego podstawę stanowiłyby przepisy prawa materialnego. W treści tego pisma, powołując art. 4 ust. 3 u.d.i.p., wyjaśniono, że w OIP nie istnieje dokument obejmujący zakres przedmiotowy wniosku z dnia 16 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie ma zatem możliwości jego udostępnienia. Następnie powołano poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa dotyczące pojęcia informacji publicznej przetworzonej wskazując, że zakres przedmiotowy wniosku obejmuje żądanie informacji, które mogłyby zostać udostępnione wyłącznie jako informacja przetworzona, w postaci specjalnie przygotowanej/opracowanej dokumentacji oraz w przypadku wykazania, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Następnie poinformowano, że dane statystyczne o wypadkach zamieszczane są w sprawozdaniach z działalności Państwowej Inspekcji Pracy, które dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej. Wskazano jednocześnie, że umieszczenie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek w trybie określonym w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Nie ulega więc wątpliwości, że z treści pisma nie można wyprowadzić jasnego, precyzyjnego komunikatu o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie można przyjąć, iż z samego faktu nieudostępnienia przez organ wnioskowanych informacji należy wywodzić, iż organ wydał rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, stanął na stanowisku, iż z pisma z dnia 1 września 2021 r. nie można wyprowadzić jasnego, precyzyjnego komunikatu o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Pismo to jest informacją, wyjaśnieniem stanowiska OIP w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie zawiera rozstrzygnięcia. Brak rozstrzygnięcia oznacza natomiast, że brak jest decyzji administracyjnej. Niezależnie od powyższego WSA w Warszawie wskazał, że z omawianego pisma OIP nie wynika, aby zostało podpisane przez pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji administracyjnej. W aktach sprawy brak jest upoważnienia dla osoby, która podpisała sporne pismo, do wydawania decyzji administracyjnych, udzielonego przez Okręgowego Inspektora Pracy [...] na podstawie art. 268a k.p.a.

Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w sytuacji, gdy pismo z dnia 1 września 2021 r. nie zawierało obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej, a tym samym nie mogło być uznane za decyzję administracyjną.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ administracyjny może odmówić udzielenia informacji publicznej w innej formie, aniżeli poprzez wydanie decyzji administracyjnej, podczas gdy ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania, w szczególności poprzez wydanie nieokreślonego rozstrzygnięcia, od którego stronie nie przysługuje odwołanie,

b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Głównego Inspektora Pracy stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, pomimo ustawowego obowiązku organu drugiej instancji w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Głównego Inspektora Pracy stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od rozstrzygnięcia Okręgowego Inspektora Pracy [...], podczas gdy zawiera ono wszystkie niezbędne elementy do uznania, że stanowi ono w istocie decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie do organu administracyjnego wyższego stopnia,

b) art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Głównego Inspektora Pracy stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji Okręgowego Inspektora Pracy [...], podczas gdy od decyzji wydanej w pierwszej instancji, stronie przysługuje odwołanie do organu administracyjnego wyższego stopnia,

c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące przyjęciem, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie stanowiło decyzji administracyjnej, od której skarżącemu przysługuje odwołanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie jej podstawy opierają się bowiem na wadliwym założeniu, że zaskarżone pismo Młodszego specjalisty Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] z dnia 1 września 2021 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 § 1 k.p.a. Przy czym zastrzec należy, że w sprawie nie ma sporu prawnego dotyczącego rozumienia pojęcia decyzji administracyjnej. Żadnych wątpliwości co do prawidłowości nie wywołują również poglądy prawne powołane zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i skarżącego, a dotyczące możliwości potraktowania zwykłego pisma organu skierowanego do jednostki za decyzję administracyjną. Spór dotyczy wyłącznie tego czy w świetle tych poglądów sporny dokument ma cechy rozstrzygnięcia. I tak, na wstępie dla porządku wyjaśnić należy, że decyzją administracyjną (w znaczeniu materialnym) jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej jednostki w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W znaczeniu procesowym decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzjami są te akty, które zostały wydane w postępowaniu uregulowanym przepisami k.p.a. i odpowiadają, co do formy, wymogom określonym w art. 107 § 1 k.p.a.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją, czy też nie, nie przesądza jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP z 1982 r., z. 9, p. 169, wyrok NSA z 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2436/12, postanowienie NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3739/21, wyrok NSA z 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 2585/21, postanowienie NSA z 5 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1460/23).

W związku z tym, jak prawidłowo wywodzi skarżący, decyzją administracyjną może być pismo tak nienazwane, pod warunkiem jednak, że zawiera pewne konieczne dla istnienia tego aktu elementy charakteryzujące decyzję stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. Do tych niezbędnych elementów, jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego przywołanego szeroko w skardze kasacyjnej, zalicza się: oznaczenie organu, wskazanie adresata, podpis oraz rozstrzygnięcie. Kwestia ta w rozpoznawanej sprawie także nie budziła wątpliwości. Wbrew jednak stanowisku skarżącego, właśnie tego ostatniego koniecznego elementu decyzji, tj. rozstrzygnięcia nie zawiera pismo z dnia 1 września 2021 r. skierowane do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., oznacza bowiem wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, a to oznacza, że musi ono odnosić się do "sprawy administracyjnej", a nie jakiegokolwiek innego wniosku nie skutkującego uruchomieniem postępowania administracyjnego. Zasadniczym warunkiem potraktowania pisma jak decyzji jest przede wszystkim załatwienie nim sprawy administracyjnej. Istotę sprawy administracyjnej określa natomiast art. 1 pkt 1 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Decyzją zatem może być tylko takie pismo, które stosownie do art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. załatwia jakąś sprawę administracyjną, rozstrzygając ją co do istoty.

Zauważyć należy, że prezentowane poglądy prawne dotyczące możliwości uznania zwykłego pisma za decyzję administracyjną pod warunkiem posiadania przez nie niezbędnych cech decyzji ukształtowały się na przykładach typowych spraw administracyjnych, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., w których wniosek strony skierowany do organu sam w sobie wszczyna jurysdykcyjne postępowanie administracyjne (por. art. 61 § 1 i § 3 k.p.a.). Żądanie strony dotyczące przyznania jej przez organ określonego uprawnienia możliwego do uzyskania wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej skutkuje przyjęciem, że pismo organu odmawiające, czy to wprost czy niekiedy także i w dorozumiany sposób, jest decyzją administracyjną. Zawiera ono bowiem rozstrzygnięcie co do istoty sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.

Powyższe dostatecznie wyjaśnia, dlaczego poglądy prawne nie mogą być w prosty sposób przeniesione na grunt ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem i rozpoznawanej sprawy. Ustawa ta bowiem – z racji swojego przedmiotu – nie kreuje sprawy o dostęp do informacji publicznej jako sprawy administracyjnej załatwianej - co do istoty - w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa określa w kompleksowy w zasadzie sposób zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Co istotne, wniosek o udostępnienie informacji, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., nie jest wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, który powinien być rozpatrzony decyzją administracyjną. Gdyby tak było, to rzeczywiście, tak jak twierdzi skarżący, każde pismo organu, z którego wynikałaby wola nieudostępnienia informacji – bez względu na podane przyczyny - zawierałoby "rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej" jako niezbędny element decyzji. I nie ma większego znaczenia, że w sprawie dostępu do informacji publicznej pozytywne rozpatrzenie wniosku nie wymaga decyzji i następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Większe znaczenie ma natomiast to, że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie każda wskazana przez podmiot zobowiązany przyczyna nieudostępnienia informacji wymaga formy decyzji administracyjnej. Przykładowo: wniosek może nie dotyczyć informacji o charakterze publicznej, organ może nie być w jej posiadaniu, może chodzić o informację udostępnioną w Biuletynie Informacji Publicznej bądź w portalu danych, żądana informacja jest dostępna w szczególnym trybie, a także wiele innych. W orzecznictwie wyjaśniono, że w takich przypadkach organ nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.i.d.p., a prawidłową jego reakcją jest poinformowanie wnioskodawcy o przyczynie nieuwzględnienia wniosku właśnie w drodze zwykłego pisma. A zatem pismo organu (także podpisane przez pracownika upoważnionego do wydawania decyzji administracyjnych) informujące o powodach nieuwzględnienia wniosku złożonego z powołaniem się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej niekiedy także rozstrzyga (w sensie potocznym) zgłoszone żądanie. Kontrola prawidłowości działania organu w takiej sytuacji, jak prawidłowo wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, przeprowadzana jest w następstwie skargi na bezczynność i jej uwzględnienie przesądza zarówno o publicznym charakterze żądanej informacji i potrzebie działania organu "zerojedynkowego", jak ujął to skarżący, tj. potrzebie albo udostępnienia informacji w drodze czynności materialno-technicznej, albo wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. A zatem forma pisma jest stosowana w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, pomimo że nie jest ona wprost przewidziana w ustawie.

Powyższe nie oznacza, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji poglądy prawne uznające pismo organu za decyzję administracyjną nigdy nie znajdą zastosowania. Można je jednak odnieść wyłącznie do pisma organu, w którym odmowa dostępu do informacji publicznej zostanie umotywowana przesłankami wskazanymi w art. 5 ust. 1 i ust. 2 lub art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - pod warunkiem oczywiście spełniania pozostałych niezbędnych cech decyzji. Związane jest to z treścią art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w którym zawarto bardzo wąskie odesłanie do stosowania kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie to bowiem nie dotyczy ani "postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej" czy też "w sprawach z zakresu informacji publicznej", lecz ograniczone jest "do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2" (por. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

W świetle powyższego należało uznać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że pismu organu z dnia 1 września 2021 r. nie można było przypisać cech decyzji administracyjnej przede wszystkim ze względu na brak w nim "rozstrzygnięcia" sprawy. Wyjaśnić też należy, że rozstrzygnięcie, określane inaczej jako osnowa lub sentencja decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest jej kwintesencją. Wyraża ono rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpi tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony. Takiego władczego uregulowania brak jest w piśmie organu z dnia 1 września 2021 r., które w istocie ma charakter informacyjny i z jego treści wynika, że "w jednostce nie opracowano dokumentu obejmującego zakres odpowiadający treści przedmiotowego wniosku". Nie można zatem uznać, że jest to decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że cztery inspektoraty pracy w kraju wydały typowe decyzje administracyjne w rozpoznaniu tożsamych jego wniosków o udostępnienie informacji publicznej jak w niniejszej sprawie, należy wyjaśnić, że okoliczność ta nie miała w sprawie żadnego znaczenia, w szczególności nie mogła ani przesądzić, ani nawet wpłynąć na ocenę charakteru otrzymanego przez skarżącego pisma. Co więcej, to przyjęta przez organy różna forma załatwienia tożsamych wniosków powinna odpowiednio determinować działania skarżącego. Odwołanie służy od decyzji administracyjnej (art. 127 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku jej niewydania stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na bezczynność stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).