Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 356/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35,  art. 36
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 112a
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I.S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.600 (dwa tysiące sześćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) nadał w dniu 13 stycznia 2021 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek wpłynął do organu w dniu 15 stycznia 2021 r., a został zarejestrowany w dniu 31 marca 2021 r.

Z uwagi na brak wydania rozstrzygnięcia przez organ strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 7 sierpnia 2023 r., złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r. skargę na bezczynność organu. W skardze tej strona wniosła o:

1) stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności w trakcie prowadzenia postępowania,

2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku organowi,

4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 8.000,00 zł oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że biorąc pod uwagę całokształt prowadzonego postępowania przez organ, należy z całą stanowczością uznać, że jest ono prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wyczerpał drogę administracyjną zmierzającą do załatwienia sprawy, a Wojewoda nadal nie dokonuje czynności zmierzających do jego realnego zakończenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w Urzędzie, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. W ocenie organu w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do uznania, że w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa. Organ wyraził ponadto stanowisko odnośnie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu z poniżej przedstawionych względów.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną.

Specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. - prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).

Podstawę procesową działania Wojewody w sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Oceniając działanie organu w niniejszej sprawie należy wyjaśnić, że pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym, które jest uregulowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., kwalifikuje się jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze przepisy kodeksowe regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Oceniając możliwe wystąpienie w sprawie stanu bezczynności, trzeba wyjaśnić, że kwestie dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce określa ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: "u.o.c.". Ponieważ - jak zostało to powyżej wskazane - przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu, w konsekwencji w niniejszej sprawie należało ustalić skutki po pierwsze zmian zaistniałych od dnia 15 kwietnia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej jako: ".u.p.o.u.", w szczególności jej art. 100c i art. 100d, a po drugie zmianę stanu prawnego, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91).

Zgodnie z art. 100c ust. 4 i 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwie linie orzecznicze odnośnie zakresu stosowania ww. przepisów. Według jednego z poglądów wskazane przepisy (tj. art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy) należy stosować do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22 oraz wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22, publ. CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszym składzie przychyla się jednak do drugiego stanowiska, zgodnie z którym pomimo, że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d u.p.o.u. wynika, że dotyczą one biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że normy art. 100c i 100d u.p.o.u. stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy, którzy wjechali na teren Polski po rozpoczęciu konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy.

W tym zakresie należy wyjaśnić, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.

Z cytowanego przepisu wynika wprost, że tylko status cudzoziemca (Ukraińca) oznacza otrzymanie ochrony tymczasowej w Polsce, co jest wynikiem realizacji przez polskiego ustawodawcę decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkujące wprowadzeniem tymczasowej ochrony. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy udziela ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego czasowego pobytu oraz prawa do wykonywania pracy cudzoziemcom określonym w art. 1, wyłączając tym samym konieczność wydawania w ich sprawach powołanych wyżej zezwoleń. Innymi słowy u.p.o.u. wprowadziła uproszczone zasady zalegalizowania pobytu tylko dla podmiotów wymienionym w art. 1 na terytorium Polski i otworzyła tylko im czasowo drogę do polskiego rynku pracy na uprzywilejowanych zasadach. W konsekwencji brak działania Wojewody w sprawie osób objętych tą ustawą nie stanowi nadmiernej uciążliwości dla tej kategorii cudzoziemców. Natomiast stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. instytucji wstrzymania biegu terminów do spraw zezwoleń dotyczących pozostałych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej.

W konsekwencji powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c i art. 100d u.p.o.u., które ograniczają przysługujące każdemu w państwie demokratycznym fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki, muszą dotyczyć tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Podkreślenia wymaga, że ograniczenie prawa do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów u.p.o.u. powinna ten kontekst uwzględniać. W przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach u.p.o.u. otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), natomiast w przypadku pozostałych cudzoziemców, ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Odmienna interpretacja powyższej regulacji prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji cudzoziemców pragnących zalegalizować swój pobyt w Polsce.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wyjaśnia, że sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 4 u.p.o.u. w niniejszej sprawie zachodzi, gdyż skarżący złożył wniosek o zezwolenie na pobyt stały w dniu 13 stycznia 2021 r., tj. na długo przed wybuchem konfliktu zbrojnego w Ukrainie, co nastąpiło w dniu 24 lutego 2022 r.

Wobec powyższego, uwzględniając powyższe regulacje należy stwierdzić, że bieg terminu załatwienia sprawy skarżącego nie został zawieszony na mocy ww. przepisów u.p.o.u.

Po drugie należy wskazać, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym, w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji, termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W przepisie art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak, w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu rzeczonej nowelizacji na sytuację prawną strony skarżącej w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że wniosek inicjujący sprawę wpłynął do organu w dniu 15 stycznia 2021 r., a skarga na bezczynność organu została wniesiona pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r., czyli po wejściu w życie nowelizacji.

Z treści wskazanych norm nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. należy wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych, a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem.

Powyższy fakt w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności czy przewlekłości w danej sprawie.

Niezależnie bowiem od faktu "przywrócenia" nowelizacją terminu na wydanie decyzji w sprawie, nie może umknąć ocenie Sądu to, iż w sprawie z wniosku wniesionego do organu przez stronę w dniu 13 stycznia 2021 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. W ocenie Sądu w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę strony dopuścił się bezczynności, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne.

Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość, zostało zainicjowane wnioskiem strony, który wpłynął do organu administracji w dniu 15 stycznia 2021 r. i w części toczyło się przed wejściem w życie nowelizacji u.o.c. – tj. przed dniem 29 stycznia 2022 r.

Przy czym nie ma wątpliwości, że skoro do dnia wejścia w życie nowelizacji u.o.c., postępowanie wszczęte wnioskiem strony skarżącej toczyło się wedle reguł i terminów wyznaczonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania do dnia 29 stycznia 2022 r. należy mieć na uwadze w pierwszej kolejności regulacje tej ustawy.

Z tak przedstawiającego się stanu faktycznego wynika, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wejścia w życie nowelizacji minęło ponad rok. W tym czasie organ nie załatwił sprawy, nie powiadamiał strony o przyczynach opóźnień. Z akt sprawy wynika, że w czasie tym organ zaniechał czynności (za wyjątkiem rejestracji wniosku).

Jak wynika z akt, pierwsze czynności w sprawie organ podjął w dniu 10 maja 2022 r., kiedy pismem z ww. daty zwrócił się do organów opiniujących w trybie art. 109 ust. 1 u.o.c. o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Przez prawie 16 miesięcy organ pozostawał jednak całkowicie bezczynny.

Wezwanie strony do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia akt sprawy nastąpiło dopiero pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. Skarżący pojawił się osobiście w Urzędzie w dniu 22 lipca 2022 r. W wyniku dalszego zaniechania przez organ procedowania w sprawie strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie pismem z dnia 7 sierpnia 2023 r. Wezwanie do uzupełnienia akt organ wystosował do strony dopiero pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r., tj. po wniesieniu przez stronę skargi do sądu, co miało miejsce pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r. (wpływ do organu: 25 sierpnia 2023 r.).

Jak wynika z akt, do dnia wyrokowania organ nie załatwił sprawy z wniosku strony.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygniecie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

W niniejszej sprawie doszło także do uchybienia sześćdziesięciodniowego terminu załatwienia sprawy, który stosownie do art. 13 ust. 3 nowelizacji u.o.c. należało liczyć od dnia wejścia w życie nowelizacji, tj. od dnia 29 stycznia 2022 r. Zgodnie z tym przepisem, terminy załatwiania spraw, które rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie art. 112a u.c., biegną od nowa od dnia wejścia w życie nowelizacji. Zatem sześćdziesięciodniowy termin na wydanie decyzji przewidziany w art. 112a u.c. dla rozpatrywanej sprawy rozpoczął swój bieg w dniu 29 stycznia 2022 r. i upłynął bezskutecznie z dniem 29 marca 2022 r.

Sąd zauważa też, że wbrew obowiązkom wynikającym z art. 36 k.p.a., organ nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynie tego stanu rzeczy i nowym terminie załatwienia sprawy.

Przypomnieć należy, że zaufanie obywateli do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólne zasady postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99).

Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec (2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r.

Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach).

Należy wskazać, że złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien ewentualnie wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w przypadku gdy organ stwierdzi braki wniosku lub nadać sprawie dalszy bieg.

Powyższe stanowi, że Wojewoda naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania (pkt I sentencji wyroku).

Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd stwierdza, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice.

Wyjaśnić przy tym należy, że przyczyną niezależną od organu nie jest duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego sprawę (wyrok NSA z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2497/17, LEX nr 2655334).

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy występuje oczywisty brak podejmowania czynności, lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy, lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z kolei przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie działaniom organu należało przypisać właśnie taki charakter. W sprawie wielokrotnie przekroczony został ustawowy maksymalny termin określony na załatwienie kontrolowanej sprawy, co usprawiedliwia ocenę rażącego zaniedbania obowiązku terminowego załatwienia sprawy administracyjnej. Od momentu wszczęcia postępowania do dnia złożenia skargi w sprawie minęło ponad 31 miesięcy.

Wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ do jego wydania w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Z uwagi na powyższe, żądania i argumentacja skargi wskazujące na potrzebę zastosowania środków prawnych o charakterze kompensacyjnym, znajdują usprawiedliwienie w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Sąd uznał, że właściwą formą zadośćuczynieniu krzywdy stronie będzie zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej. Zgłoszone w tym zakresie oczekiwania skarżącego są jednak znacznie wygórowane. Kwota dwóch tysięcy i sześciuset złotych jest adekwatna do stwierdzonej bezczynności oraz rekompensuje negatywne przeżycia psychiczne strony związane z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w tym postawą organu o znamionach lekceważenia jego obowiązków procesowych. Sąd przyznał zatem skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie 2.600 zł (pkt IV wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt V wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).