Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 357/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 14
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151a § 1, art. 200 , art. 205 § 2, art. 64a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 maja 2024 r. znak: SKO.PZ-71/2214/127/2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz A Sp. z o.o. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27.05.2024 r. znak: SKO.PZ-71/2214/127/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w [...] (zwanej dalej "Spółką") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Pińczów z 15.02.2024 r. znak: OP.6733.1.1.2022.W, którą odmówiono ustalenia na rzecz Spółki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej sieci telefonii komórkowej A wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...] obręb [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uprzednio, w ww. sprawie, zainicjowanej wnioskiem Spółki, SKO, wydawało decyzje z: 10.11.2022 r. oraz z 27.07.2023 r., którymi uchylono odmowne decyzje Burmistrza Miasta i Gminy Pińczów odpowiednio z 6.07.2022 r. oraz z 17.03.2023 r., dwukrotnie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – z uwagi na liczne uchybienia i braki w prowadzonym postępowaniu.

SKO, uzasadniając wydanie kolejnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., stwierdziło, że organ I instancji nie wyeliminował wszystkich uchybień i nie wykonał dyspozycji zawartych w ww. decyzjach kasacyjnych, nie wskazano przy tym podstawy prawnej odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazano w decyzji kasacyjnej - można się jedynie domyślać, że powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji był kategoryczny sprzeciw mieszkańców zamieszkujących w pobliżu z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja – który pozostaje bez znaczenia prawnego przy rozstrzyganiu sprawy. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), zwanej dalej "u.p.z.p." wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzedza analiza dwóch elementów: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1), a nadto kwestii prawnych faktycznych dotyczących terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Według organu I instancji realizacja przedmiotowej inwestycji ze względu na oddziaływanie pól elektromagnetycznych w sposób faktyczny ograniczy lokowanie zabudowy na działkach nr 471/1, 348/4, 348/1 co przyczyni się do ograniczenia w korzystaniu z prawa własności do nieruchomości. W ocenie SKO, postępowanie zainicjowane wnioskiem Spółki obarczone jest istotnym brakiem szczegółowej i wyczerpującej wszystkie okoliczności sprawy oceny dokonanej przez organ I instancji, znajdującym odzwierciedlenie w uzasadnieniu jego decyzji, tj. brakiem prawidłowo sporządzonej analizy wymaganej przez art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Organ I instancji w sposób nader ogólnikowy gołosłowny i nie poparty stosownym materiałem dowodowym stwierdził, że sąsiednie tereny są zainwestowane lub z potencjalną możliwością lokalizacji budowy. Jednocześnie nie wykazał w żaden sposób i nie udokumentował, że planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało na tereny sąsiednie w sposób ograniczający ich możliwy sposób użytkowania. W ocenie SKO organ I instancji zaniechał przeprowadzenia obligatoryjnej dogłębnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto, rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji wykazuje wewnętrzną sprzeczność pomiędzy nazwą decyzji a podjętym rozstrzygnięciem.

Jednocześnie SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 122a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. z 2024 r. poz. 54 ze zm.) prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 Ido 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku m.in. bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia, a wyniki pomiarów przekazuje się w postaci elektronicznej wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu w terminie 30 dni od dnia wykonania pomiarów. Dodatkowo, zgodnie z art. 123 ust. 1 i 2 ww. ustawy oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska, Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi okresowe badania poziomów pól elekromagnetycznych w środowisku. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego, ponieważ podniesione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji kwestie dotyczące oddziaływania planowanej inwestycji nie są zasadne, dalsze wstrzymywanie się tego organu od wydania decyzji pozytywnej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uznane będzie za faktyczną bezczynność organu, który ówdzie podejmuje działania ale są one nieefektywne i pozorowane. Jeżeli bowiem, zdaniem organu I instancji, przedmiotowa inwestycja faktycznie jest niemożliwa z uwagi na jej oddziaływanie – to może powołać we własnym zakresie biegłego w tym zakresie, który to wykaże i udokumentuje przedłożoną opinią. Nadto projekt decyzji o lokalizacji celu publicznego organ przekaże właściwemu Państwowemu Powiatowemu Inspektowi Sanitarnemu jako organowi specjalistycznemu w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi – celem uzgodnienia inwestycji. Tymczasem dotychczasowe przesłanki wskazane przez organ co do odmowy ustalenia celu publicznego są w ocenie Kolegium bezpodstawne i nie mogą stanowić do wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Decyzja odmowna może zapaść wyłącznie wówczas, kiedy inwestycja w sposób ewidentny przepisy odrębne. W decyzji odmownej, wbrew dyspozycji art. 56 u.p.z.p. nie udokumentowano naruszenia przepisu odrębnego – pomimo że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o wydanie przez SKO decyzji pozytywnej o lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazano, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Elementarne braki postępowania dowodowego przed organem I instancji powodują, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu sporządzono odpowiadającą wymogom rozporządzenia analizę, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w aktach sprawy. W tym zakresie SKO stwierdziło, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami zdecydowanie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 K.p.a. Analiza jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie publicznego, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowiłoby naruszenie zasady administracyjnego oraz pozbawienia strony prawa do I rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej – co podniesiono m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26.11.2020 r. o sygn. II OSK 2800/20, z 13.10.2020 r. o sygn. II OSK 2065/20, z 30.10.2018 r. o sygn. II OSK 2903/18).

W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, formułując zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 64e ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w niniejszej sprawie, podczas gdy brak było podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż w pierwszej kolejności organ odwoławczy był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy;

2. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 15 i art. 136 K.p.a. poprzez brak dokonania przez SKO samodzielnego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, choć zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest ponownie w całości rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji;

3. art. 12 § 1 i 2 K.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania w niniejszej sprawie i wydanie trzeciej decyzji kasacyjnej względem planowanej inwestycji, choć z analizy przedmiotowego postępowania wynika, że organ I instancji nie działa w granicach prawa i nie uwzględnia wytycznych organu odwoławczego w kolejnych wydawanych decyzjach.

W uzasadnieniu Spóła przytoczyła szereg orzeczeń, z których wynika dopuszczalność ustalenia przez organ odwoławczy warunków zabudowy na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, podkreślając że SKO było władne dokonać samodzielnej oceny materiału dowodowego, poczynić konieczne ustalenia faktyczne i wydać decyzję co do istoty sprawy, a ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego i postępowanie wyjaśniającego mogły być przeprowadzone na zasadach określonych w art. 136 § 1 i 2 K.p.a. Zwrócono również uwagę, że postanowieniem z 1.12.2023 r. SKO uznało bezczynność organu I instancji w niniejszej sprawie – w terminie od 4.08.2023 r. do 3.11.2023 r.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasatoryjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 K.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynikający z art. 64e p.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu II instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi.

Tym samym, tut. Sąd, wydając wyrok w niniejszej sprawie, nie przesądza o dopuszczalności ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla spornej budowy stacji bazowej sieci telefonii komórkowej.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną (zwaną również kasacyjną), gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Jest to o tyle istotne, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Reasumując stwierdzić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 11.01.2022 r., sygn. II SA/Rz 1721/21, dostępny, jak wszystkie powołane orzeczenia, w internetowej CBOSA). Wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowić winno wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji jest dotknięte takimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Jest to ściśle związane z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym – która polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, lecz z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

Oceniając przyczyny wydania przez SKO zaskarżonej decyzji kasacyjnej, stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w związku z czym decyzja ta nie odpowiada prawu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wątpliwości organu odwoławczego nie budzą dwie istotne w sprawie – a zatem niesporne – okoliczności, to jest:

- spełnienie przez wniosek inwestora wymogów z art. 52 ust. 2 u.p.z.p.,

- zakwalifikowanie inwestycji Spółki, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, jako inwestycją celu publicznego zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.),

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało zainicjowane wnioskiem Spółki z 4.01.2022 r. (data wpływu do organu I instancji), zaś zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest z kolei trzecią decyzją kasacyjną. Burmistrz Miasta i Gminy Pińczów konsekwentnie bowiem odmawia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia, zaś organ odwoławczy za każdym razem uchyla taką decyzję jednocześnie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W ostatniej decyzji z 15.02.2024 r. organ I instancji jako przyczynę odmowy wskazał że:

- "Tereny w obszarze planowanej inwestycji są użytkowane rolniczo oraz w bliskim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W sąsiedztwie terenu inwestycji zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa oraz zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy na realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czyli de facto zostało przesądzone przeznaczenie terenów w ramach planowania przestrzennego. Lokalizacja inwestycji ze względu na oddziaływanie pól elektromagnetycznych w sposób faktyczny ograniczy lokowanie zabudowy na dz. 471/1, 348/4, 348/1 co przyczyni się do ograniczenia w korzystaniu z prawa własności do nieruchomości. Tereny te są miejscami wyznaczonymi i dostępnymi dla ludności – są to tereny już zainwestowane lub z potencjalną możliwością lokalizacji zabudowy na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzanego na podstawie studium lub na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Należy także zauważyć, że zgodnie z definicją art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska: "Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego". Obowiązujący w Polsce górny poziom gęstości mocy pola elektromagnetycznego, w którym mogą przebywać ludzie, wynosi 0,1 W/m2. Podkreśla się, ze dotyczy to obszaru, w którym mogą przebywać ludzie bez podziału na dany typ zabudowy, w związku z czym dotyczy to także zabudowy gospodarczej i inwentarskiej. (...)

- W związku z przeprowadzoną analizą urbanistyczną oraz wobec niespełnienia warunku określonego w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A numer [...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] w gminie [...] nie jest możliwe."

Nadmienić trzeba, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W tym – istotnym dla rozpatrzenia wniosku inwestora zakresie – SKO stwierdziło, że podniesione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji kwestie dotyczące oddziaływania planowanej inwestycji nie są zasadne, a dalsze wstrzymywanie się przez ten organ od wydania decyzji pozytywnej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uznane będzie za faktyczną bezczynność organu, który wprawdzie podejmuje działania, ale są one nieefektywne i pozorowane. Mianowicie, jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji "kontrola instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne opiera się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla której obowiązujące normy określa obecnie rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. poz. 2448). Rozporządzenie to wyznacza dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych i w aktualnym stanie prawnym dopiero na etapie pozwolenia na budowę, organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pól elektromagnetycznych na poziomie przekraczającym obowiązujące normy (por. też m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 marca 2023 r., sygn. II SA/Wr 886/22).Wreszcie, zgodnie z art. 122a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. z 2024 r. poz. 54 ze zm.) prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku m.in. bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia, a wyniki pomiarów przekazuje się w postaci elektronicznej wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu w terminie 30 dni od dnia wykonania pomiarów. Dodatkowo, zgodnie z art. 123 ust. 1 i 2 ww. ustawy oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska, Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi okresowe badania poziomów pól elekromagnetycznych w środowisku". Ponadto, SKO stwierdziło, że "Pomimo podjęcia odmownego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, Burmistrz Miasta i Gminy Pińczów ponownie powołał bliżej niedookreślone normy, natomiast nie wykazał, który konkretnie przepis odrębny został naruszony w sprawie. Dla wydania odmownej decyzji niezbędne jest udokumentowanie naruszenia jakiegoś przepisu prawa, a takiej okoliczności w przedmiotowej sprawie brak, na obecnym jej etapie, Burmistrz Miasta i Gminy Pińczów nadal nie udokumentował także zawartego w odmownej decyzji stwierdzenia, iż zasięg pól elektroenergetycznych planowanej inwestycji o natężeniu przekraczającym 0,1 W/m2 obejmuje tereny dostępne dla ludności. Z treści wniosku wynika natomiast, iż ponadnormatywne oddziaływania wystąpią na wysokości ponad 50 metrów ponad poziomem terenu".

Ubocznie zaakcentować trzeba, że z uwagi na wejście w życie z dniem 4.06.2022 r. nowelizacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji środowiskowej. Na mocy wskazanej nowelizacji uchylono § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wykluczając tym samym z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne – co oznacza, że brak decyzji środowiskowej nie może już stanowić podstawy do odmowy wydania aktu ustalającego lokalizację inwestycji celu publicznego, gdyż pozostałoby to wprost w sprzeczności z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. W świetle tego przepisu nie można bowiem uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń czy warunków.

Na powyższe zagadnienie SKO zwróciło uwagę już w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej, wskazując że przywoływane poprzednio przez organ I instancji orzecznictwo sądowe dotyczy stanu, kiedy tego rodzaju przedsięwzięcia wymienione były w ww. rozporządzeniu i wymagały na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oceny miejsc dostępnych dla ludności, w nawiązaniu do mocy anten EIRP, nachylenia (tilt) oraz azymutu i wysokości ich zawieszenia.

Niezależnie od wyszczególnionego powyżej stanowiska – merytorycznie odnoszącego się do przedstawionych przez organ I instancji powodów podjęcia decyzji odmownej – SKO, uzasadniając wydanie obecnej decyzji kasacyjnej, wskazało że Burmistrz Miasta i Gminy Pińczów "nie wyeliminował wszystkich uchybień i nie wykonał dyspozycji zawartych w ww. decyzjach kasacyjnych, nie wskazano przy tym podstawy prawnej odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego".

Jest to o tyle istotne, że w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej (K-I-46) z 27.07.2023 r. SKO zwróciło uwagę, że:

- "W przedmiotowej sprawie powielono błędy poprzedniego postępowania bowiem projekt decyzji a w konsekwencji także odmowna decyzja nie przedstawiają parametrów oddzielnie każdej z wnioskowanych anten sektorowych i radiolinii , a taki wymóg wynika z art. 54 pkt. 3 ww. ustawy. Gdy tymczasem parametry każdej z anten przedstawiono w załączniku wniosku, natomiast decyzja winna odpowiadać na wniosek Inwestora",

- "Jednocześnie podkreślić należy, iż obszary oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych, winny zostać określone we wniosku na mapach spełniających ww. wymogi ustawowe w zakresie ich skali, z uwzględnieniem podanych współrzędnych usytuowania inwestycji, gdy tymczasem przedstawiony został w niniejszej sprawie na fragmencie mapy w nieokreślonej skali (k.55). Ma to istotne znaczenie w sprawie wobec istnienia zabudowań na działkach sąsiednich".

Tymczasem, w obecnie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wyszczególnił – w sposób konkretny – jakich konkretnie wskazań nie wykonał Burmistrz Miasta i Gminy Pińczów.

Przechodząc do dalszych zarzutów SKO względem prowadzonego postępowania wskazać trzeba, że w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że organ I instancji

- "zaniechał przeprowadzenia obligatoryjnej dogłębnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.",

- "w sposób nader ogólnikowy gołosłowny i nie poparty stosownym materiałem dowodowym stwierdził, że sąsiednie tereny są zainwestowane lub z potencjalną możliwością lokalizacji budowy. Jednocześnie nie wykazał w żaden sposób i nie udokumentował, że planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało na tereny sąsiednie w sposób ograniczający ich możliwy sposób użytkowania".

Powyższe, zdaniem SKO, przesądza o niemożności wydania odmiennego (niż kasacyjne) rozstrzygnięcia, gdyż pozostałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności. W opinii organu odwoławczego wymagane – prawidłowe – sporządzenie analizy urbanistycznej, a następnie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami wyłącza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a.

Z powyższym stanowiskiem tut. Sąd nie zgadza się, mając na uwadze nie tylko merytoryczne odniesienie się przez SKO do zasadniczych powodów podjęcia odmownej decyzji organu I instancji, ale również szczególny stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie – w kontekście którego nieuprawniona byłaby konstatacja, że wskazane uchybienia proceduralne mogłyby przemawiać za uchyleniem tego rozstrzygnięcia. Mianowicie, w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku Spółki z 4.01.2022 r. (data wpływu do organu I instancji) Burmistrz Miasta i Gminy Pińczów odmawia konkretyzacji normy prawnej w związku ze zgłoszonym przez stronę skarżącą żądaniem, zaś organ odwoławczy niezmiennie uchyla takie decyzje organu I instancji. W takiej – niewątpliwie szczególnej sytuacji – dochodzi zatem do zablokowania inwestycji, który to stan rzeczy jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Brak załatwienia sprawy przez ponad dwa lata uzasadnia twierdzenie o konieczności wyważenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego: szybkości (art. 12 K.p.a.) oraz (powoływanej przez SKO) dwuinstancyjność postępowania (art. 15 K.p.a.). Pierwsza z tych zasad jest sprzężona z publicznym prawem podmiotowym będącym źródłem interesu prawnego inwestora. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3.04.2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 1262/18). W świetle tej zasady, inwestor ma prawo oczekiwać, że uprawnienie, którego konkretyzacji domaga się, zostanie zindywidualizowane w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozsądnym terminie. Natomiast druga zasada polega – jak już wyżej wskazano – na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy, z wyjątkiem jaki przewiduje art. 136 K.p.a.

Mając na uwadze, że powyższe zasady mogą pozostawać do siebie w opozycji, zasadnym jest stwierdzenie, że uporczywe zaniechania organu I instancji, mogą prowadzić do odstępstwa od stosowania zasady dwuinstancyjności na rzecz ochrony prawa podmiotowego w połączeniu z zasadą szybkości postępowania. Z takim właśnie przypadkiem mamy właśnie do czynienia na tle badanej sprawy. Z uwagi bowiem na blokowanie procesu inwestycyjnego przez organ I instancji – wydanie kolejnej, obecnie już trzeciej, decyzji kasacyjnej jawi się jako nieskuteczne i skłania Sąd do bardziej restrykcyjnego podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 K.p.a. i w rezultacie przyznania prymatu zasadzie szybkości. Jako dominujący w orzecznictwie, wbrew argumentacji SKO, należy w tym zakresie uznać pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, a więc również i lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 16.07.2020r. o sygn. akt II OSK 406/20, z 16.12.2020 r. o sygn. akt II OSK 3106/20, z 16.06.2021 r. o sygn. akt II OSK 2769/19). Z żadnego przepisu u.p.z.p., jak i jakiejkolwiek ustawy nie wynika bowiem wprost, aby organ odwoławczy nie mógł uzupełnić, względnie naprawić, braków postępowania dowodowego prze-prowadzonego przed organem I instancji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 24.05.2024 r. o sygn. akt II SA/Sz 263/24 – trafnie powołany w sprzeciwie). Z tych względów, zdaniem Sądu, brak podstaw by podzielić stanowisko SKO o niedopuszczalności przeprowadzenia w sprawie przez ten organ uzupełniających dowodów i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego kończącego sprawę. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości – co zaakcentowano w zaskarżonej decyzji – że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – będąca z woli ustawodawcy kluczowym i zarazem obligatoryjnym dowodem w sprawie – powinna znaleźć swoje oparcie w należycie przeprowadzonej analizie, o której mowa w cyt. wyżej art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W tym miejscu należy jednak podzielić pogląd judykatury, w świetle którego – jeżeli organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1–4 u.p.z.p. – nie jest konieczne uchylenie decyzji organu I instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23.01.2014 r. o sygn. akt II OSK 1986/12). Przyjmuje się w szczególności, że w postępowaniu odwoławczym możliwe jest przeprowadzenie ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20.11.2012 r. o sygn. akt II OSK 1299/11). W wyrokach z 20.12.2017 r. sygn. akt II SA/Po 893/17 i z 24.04.2018 r. o sygn. akt II SA/Po 209/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zarówno postępowanie I, jak i II instancji mają w pełni charakter merytoryczny – co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie przez organ II instancji takiej analizy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza bowiem możliwości tego organu do wydania w sprawie decyzji in merito.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że skoro ugruntowane orzecznictwo dopuszcza ustalenie przez organ odwoławczy warunków zabudowy na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, o jakiej mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzonej w całości w postępowaniu odwoławczym – to tym samym dopuszczalne jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy uproszczonej (mniej rozbudowanej i sformalizowanej) nowej analizy urbanistycznej dla potrzeb postępowania lokalizacyjnego, bądź uzupełnienie czy skorygowanie już istniejącej. Powyższe znajduje potwierdzenie w judykaturze (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12.10.2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 363/23).

W ocenie Sądu, w sprawie zainicjowanej wnioskiem Spółki nie tylko prawidłowe przygotowanie analizy, ale również sporządzenie projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego nie wykracza poza ramy unormowanego w art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż stanowi o realizacji zasady szybkości oraz ekonomii procesowej.

Końcowo, odnosząc się do kolejnej, stwierdzonej przez SKO nieprawidłowości – w zakresie sprzeczności pomiędzy nazwą decyzji (w której podano: "decyzja Nr OP.6733.3.2024 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego", a jej rozstrzygnięciem dotyczącym "odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego") należy stwierdzić, że również i ta kwestia nie mogła przesądzać o zasadności wydanej decyzji kasacyjnej.

W tym miejscu, jeszcze raz podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, może więc skorygować ewentualne dostrzeżone przez siebie uchybienia. W efekcie bowiem – tak jak każdy organ – powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć wydanie decyzji co do istoty sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te składa się: wynagrodzenie pełnomocnika Spółki (480 zł), wpis od skargi (100 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

-----------------------

4

3