Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2719/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 135, art. 153, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 233/17 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zgorzelec z dnia [...] października 2016r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz E. P. kwotę 1750 (tysiąc siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 2719/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 lipca 2017r. w sprawie sygn. II SA/Wr233/17 oddalił skargę E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wójt Gminy Zgorzelec ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] października 2016 r. ustalił E. P. opłatę w wysokości 3.480,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. 0,1273 ha oraz udziału 1/17 części działki nr [...] o pow. 0,2803 ha. w K. (działki te powstały po podziale w 2015r. nieruchomości oznaczonej w ew. jako działka [...] o pow. 2,9357 ha –przypomnienie NSA), na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy Zgorzelec Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. (dz. Urz Woj. Dolnośląskiego z dnia 2 października 2014r., poz.40780) dalej zwanej dalej "miejscowym planem z 2014r.". Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.) dalej jako "u.p.z.p", § 18 pkt 2 w/w miejscowego planu z 2014 r , art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm.) - dalej jako u.g.n.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji E. P., kwestionowała ustalenia operatu szacunkowego podnosząc, że rzeczoznawca powinien ustalić faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu i uwzględnić ten sposób przy ustalaniu wartości nieruchomości. W sytuacji, gdy działka spełniała warunki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i gdy właściciel nieruchomości czynił ku temu starania, to według orzecznictwa należało uznać, że była to działka budowlana. O spełnieniu przez nieruchomość powyższych przesłanek świadczyć może wydanie przez Wójta Gminy decyzji o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej, o nr [...], z dnia [...] lipca 2009 r. oraz wydane na wniosek strony oświadczenie [...] o możliwości przyłączenia do sieci.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (SKO) po rozpatrzeniu odwołania E. P., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powołało mające w sprawie zastosowanie przepisy art. 36 ust.4, art.37 ust. 1 i ust.11 u.p.z.p. Wskazało, że na podstawie art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie celem wyceny było ustalenie, czy nastąpił wzrost wartości rynkowej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] oraz udziału 1/17 części działki nr [...], położonej w obrębie wsi K., na skutek uchwalenia miejscowego planu w 2014r. W dniu 02 grudnia 2015 r. E. P. zbyła dz. nr [...] i udział w dz. nr [...], umową zawartą w formie aktu notarialnego. W sprawie nie budzi wątpliwości przeznaczenie gruntu, które w toku ponownego rozpoznania sprawy zostało jednoznacznie ustalone przez Wójta, zarówno w okresie obowiązywania planów miejscowych, jak i w okresie tzw. luki planistycznej. Zgodnie z planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgorzelec, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Zgorzelec z dnia [...] lipca 1992 r., nieruchomości objęte postępowaniem przeznaczone były pod uprawy polowe (do dnia 31 grudnia 2003r.). Następnie zgodnie z planem miejscowym z 2014r. nieruchomości niniejsze oznaczone zostały symbolem MN7 - jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie natomiast z zapisami w ewidencji gruntów i budynków oraz wnoszonymi opłatami podatku od nieruchomości, działki będące przedmiotem postępowania w okresie od 01 stycznia 2004 r. do 16 października 2014 r. tzn. w okresie "luki planistycznej" wykorzystywane były jako tereny rolne - użytki oznaczone kl. RIVa, na dowód czego wskazano zaświadczenie Naczelnika Wydziału Finansowego i Planowania dot. podatku od nieruchomości z dnia 25.07.2016r.z dnia 25 lipca 2016 r., jak również zapisy w ewidencji gruntów. SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił przeznaczenie nieruchomości w okresie obowiązywania planów miejscowych, jak i w okresie tzw. luki planistycznej. Zdaniem SKO, ocena operatu szacunkowego została przeprowadzona w prawidłowy sposób przez organ pierwszej instancji, który ustalił wysokość opłaty planistycznej z uwzględnieniem stawki procentowej, ustalonej w § 18 pkt 2 miejscowego planu z 2014r. Powołując się na orzecznictwo NSA, wyjaśniło, że nie jest możliwe dokonanie oceny operatu szacunkowego w takim zakresie, w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalistycznym. Obowiązkiem organu dokonującego oceny operatu szacunkowego jest jego zbadanie pod kątem zgodności z przepisami prawa tj. czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnionego rzeczoznawcę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności i niezgodności z przepisami, pomyłek, braków, które powinny sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartości dowodową. W ocenie SKO operat będący podstawą wydanego w sprawie orzeczenia, sporządzony został prawidłowo i obiektywnie oceniony przez organ, natomiast wykonana wycena nieruchomości z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego, jest prawidłowa i w związku z tym mogła stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. W szczególności operacie zawarto szczegółową analizę transakcji zawieranych na rynku lokalnym, obejmującą transakcje nieruchomościami uznanymi przez rzeczoznawcę za podobne, z uwzględnieniem trendu czasowego. Wybór nieruchomości został opisany i uzasadniony przez rzeczoznawcę, a przyjęte kryteria nie budzą w ocenie SKO zastrzeżeń. Nie jest natomiast rzeczą organów administracji rozważanie w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych, ponieważ oznaczałoby to wkraczanie w domenę wiedzy specjalistycznej. Przedmiot wyceny został prawidłowo ustalony poprzez zbadanie odrębnych ksiąg wieczystych dla odrębnych nieruchomości (odpowiednio działek o nr [...] i [...]), następnie wzięto pod uwagę, że rzeczoznawca ustalając w operacie wartość działki nr [...] wyceną objął także udział 1/17 części w działce nr [...]. Odnosząc się natomiast do kwestii spełnienia warunków do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej, oznaczonej nr [...], SKO stwierdziło, że do dnia wejścia w życie aktualnego planu miejscowego, nie wydano decyzji dotyczącej warunków zabudowy dla tej nieruchomości, a w okresie przed uchwaleniem planu działki te nie zostały odrolnione, ani nie złożono wniosku do Starostwa Powiatowego w Jeleniej Górze o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. W związku z tym nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu faktycznie wykorzystywane były jako grunt rolny. W rezultacie SKO doszło do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, E. P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W szczególności zarzucając naruszenie § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. i art. 154 ust. 2 u.g.n zakwestionowała prawidłowość sporządzonych operatów szacunkowych podnosząc, że w sposób wadliwy określają stan i wartość nieruchomości zarówno w okresie obowiązywania poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, w okresie "luki planistycznej" jak i po uchwaleniu obecnego planu zagospodarowania przestrzennego. W jej ocenie z naruszeniem art.37 ust.1 u.p.z.p. przyjęto, że w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Za rażąco nieprawidłowe zdaniem skarżącej należało uznać dokonanie wyceny na podstawie transakcji sprzed od 6 lat do 2,5 lat przed przyjętą datą wyceny tj. 2.12.2015r. Poza tym nieruchomości przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę nie można uznać za nieruchomości "podobne". Nieruchomość o powierzchni 2,9357 ha jest znacznie trudniej sprzedać, niż działki o mniejszych powierzchniach. Mniejsze działki kupowane są z reguły przez osoby, które chcą na nich wybudować dom jednorodzinny, zaś większe, kupowane są wyłącznie przez inwestorów, którzy następnie je uzbrajają, rozparcelowują sprzedają z zyskiem. Wycena tak dużej nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami, których większość (7 na 11) ma powierzchnie mniejsze niż 0,1411 ha wydaje się być nieprawidłowe, jako że nieruchomości te były w większości ponad dwudziestokrotne mniejsze od nieruchomości wycenianej w dacie wejścia w życie m.p.z.p. Działek o tak małych powierzchniach nie można uznać za -nieruchomości podobne. Skarżąca wskazała, że biegły w ogóle odstąpił od uznania wielkości powierzchni działki za "cechę charakterystyczną" w pkt. 8.1.2. i kolejnych w obu operatach szacunkowych. Jest to istotny błąd, ponieważ powierzchnia działki ma istotne znaczenie dla jej ceny, a zatem powinna zostać ona wykazana jako "cecha charakterystyczna" i przyrównana do pozostałych działek, których powierzchnia była znacznie mniejsza. Zdaniem skarżącej nieprawidłowo ustalono, że do dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. do dnia 17.10.2014r. przedmiotowa nieruchomość miała rolnicze przeznaczenie. Organ pominął fakt, że działki te położone były na obszarze, który w studium uwarunkowań i kierunków: zagospodarowania gminy Z., stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy Zgorzelec z dnia [...].09.2007 r., oznaczony był symbolem "M". Oznacza to, że w/w działki leżały w strefie mieszkaniowo - usługowej. Zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej skarżąca wskazała, że znaczenie ma również fakt, iż wydana została decyzja o warunkach zabudowy dla dziali sąsiedniej o nr [...], należącej do innej osoby. Ponieważ działki [...] oraz [...] niczym się od siebie znacząco nie różniły i położone są bezpośrednio obok siebie należało uznać, że działka nr [...] również miała możliwość decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca zarzuciła, że nie była obecna przy oględzinach przeprowadzanych przez biegłego w dniu 25.01.2016 r., a także nie została o nich poinformowana. W ocenie skarżącej, wszystkie przytoczone powyżej, a niewzięte pod uwagę w dostatecznym stopniu przez organy I oraz II instancji dowody wskazują jednoznacznie na to, że w wyniku uchwalenia planu nie doszło w ogóle do wzrostu wartości przedmiotowych działek. Wzrost działek nastąpił dopiero w wyniku rozparcelowania działki nr [...] o łącznej powierzchni 2,9357 ha.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołał treść mających w sprawie zastosowanie przepisów art.36 ust.4, art.37 ust.1 u.p.z.p. Wskazał, że dla ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej zastosowanie może znaleźć art.37ust.1 u.p.z.p., a także art.154 ust.2 u.g.n. Przepisy te nie są ze sobą sprzeczne, a to oznacza, że zastosowanie jednego z nich nie wyklucza możliwości zastosowania drugiego. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. I OSK 2431/14 stwierdził, że przepis art. 154 ust. 1-3 u.g.n. jest jedyną normą zawartą w u.g.n., która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości, a następnie jej stan, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 17 u.g.n. Przepis art. 154 ust. 1-3 u.g.n. nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. I OSK 2432/14, stwierdzając, że ograniczenie w określeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia nieruchomości w sposób, jaki wynika wprost z treść art. 154 ust. 2 u.g.n. nie może mieć swojego źródła w charakterze samego studium. Przepis ten nie stanowi normy prawnej z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego. Gdyby racjonalny ustawodawca uchwalając przepisy dotyczące sposobu ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość chciał zróżnicować ustalenie przeznaczenia nieruchomości od charakteru aktów planistycznych i ich wpływu na potencjalne wykorzystanie nieruchomości, nie uznałby treści studium za podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Oceniając operat organy administracji ani sąd nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15). Badanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki jest obowiązkiem organu. W razie stwierdzenia jakichkolwiek niejasności lub powstania wątpliwości, organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia lub usunięcia, w tym wezwać biegłego do złożenia niezbędnych wyjaśnień. Zdaniem sądu, operat szacunkowy sporządzony na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego nie zawiera niejasności i wątpliwości, które budziłyby zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości oceny dokonanej przez biegłego. Wbrew zarzutom skargi rzeczoznawca w operacie posiłkował się transakcjami w okresie ostatnich dwóch lat. Zdaniem sądu należy wskazać, że rzeczoznawca w tabeli 8.2.1. (k. 18 operatu) z dnia 26 września 2016 r. wskazał na transakcje sprzed wejścia w życie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast tabela 8.1.1., umieszczona na k. 15 operatu, sporządzona dla określenia wartości nieruchomości po wejściu w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera transakcje za okres kwiecień 2014 – czerwic 2015, podczas gdy skarżąca sprzedała swą nieruchomość 2 grudnia 2015 r. Odnośnie do tego zarzutu, zdaniem Sądu, należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jeśli nie zachodzą szczególne okoliczności, rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, nie pomijając umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu. Analogiczne spostrzeżenie dotyczy również obowiązku dokonania odpowiedniego wyboru nieruchomości podobnych ze względu na ich położenie. Porównywane bowiem winny być głównie te nieruchomości, które znajdowały się jak najbliżej miejsca położenia nieruchomości wycenianej. Owe warunki zostały spełnione w przypadku dokonywanych wycen. Kwestie wyboru transakcji przyjętych do porównania i dat ich zawarcia leżą w gestii autora operatu. Dlatego ten zarzut, zdaniem Sądu nie może odnieść zamierzonego skutku. Jeśli chodzi o wielkość działek przyjętych do porównania należy podnieść, że jak wskazała biegła w operacie, wybierając rodzaj nieruchomości gruntowych, przyjętych do porównania biegła wybrała "nieruchomości gruntowe niezabudowane o funkcji podobnej do funkcji wyznaczonej w m.p.z.p. dla przedmiotowej nieruchomości". Odnośnie do zarzutu błędnej wyceny działki z uwagi na fakt, iż plan wszedł w życie 17.10.2014 r., a podział działki nastąpił we wrześniu 2015 r. w operacie szacunkowym wprost na karcie 15 rzeczoznawca tę okoliczność uwzględnił w wycenie. Odnośnie do kolejnego zarzutu skargi, że biegły nie uwzględnił jako cechy charakterystycznej wielkości działki, Sąd wskazał, że to rzeczoznawca ustala wagi cech i współczynników korygujących i należy to do jego kompetencji. Na stronie 17 i 18 operatu zostały ujęte wagi cech i sumy czynników korygujących, które - zdaniem biegłego - rzutowały na wartość nieruchomości, wagi tych cech oraz zastosowane współczynniki korygujące zostały omówione w tabelach 8.1.3 i 8.5.1. Należą do nich: lokalizacja, uzbrojenie, dostępność komunikacyjna, kształt działki (o którym mówi skarga), a także sąsiedztwo/otoczenie. Natomiast dla współczynników korygujących: położenie/lokalizacja, uzbrojenie, dostępność komunikacyjna, kształt działki i sąsiedztwo/otoczenie. Sąd nie podzielił zarzutu skargi o braku szczegółowego opisu działek przyjętych do porównania w zakresie braku danych dla tych działek takich jak numery aktów, symboli przeznaczenia nieruchomości etc. Żródłami informacji dla rzeczoznawcy były: dane o cechach transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych w obrocie wtórnym pomiędzy osobami fizycznymi na terenie powiatu zgorzeleckiego, wywiad o cenach nieruchomości gruntowych niezabudowanych na rynku lokalnym przeprowadzony w biurach pośrednictwa nieruchomości, kancelarii notarialnej, Starostwie Powiatowym oraz własna baza danych etc. Reasumując biegła podała źródła informacji, które wykorzystała w operacie. Rzeczoznawca wskazała szereg cech przyjętych do porównania działek poprzez podanie daty transakcji, położenia nieruchomości ceny za m 2 i powierzchni działki. W operacie zawarto więc dostateczny opis przyjętych do porównania nieruchomości, a żaden przepis nie nakłada na rzeczoznawcę obowiązku podania numerów ksiąg wieczystych i repertoriów aktów notarialnych. Poza tym zamieszczenie w operacie szacunkowym tego typu informacji nie miałoby żadnego wpływu na ocenę sposobu rozumowania oraz dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń. Kluczowe dla procesu szacowania są bowiem informacje na temat cen uzyskanych za wskazane nieruchomości, do których skarżąca jako osoba trzecia i tak nie miałaby dostępu, nawet znając numer repertorium aktu notarialnego. Odnośnie do działki położonej w Ł. (k. 19 operatu) istotne jest, że jest to działka nieuzbrojona, stanowiąca użytek rolny o określonych, istotnych dla wyceny działki skarżącej cechach. Zaś to czy dla Ł. został uchwalony, czy nie plan miejscowy jest okolicznością drugorzędną. Nie ma również, zdaniem Sądu, racji skarga wskazując na naruszenie przez organy art. 154 ust. 2 u.g.n., przez nieuwzględnienie w wycenie przeznaczenia działek w studium z 2007 r. W postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wartości nieruchomości ustalanie wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem planu miejscowego, w oparciu o przewidywane przeznaczenia tej nieruchomości według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie ma art. 37 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako przepis szczególny. Tym samym wyłącza on zastosowanie art. 154 ust. 2 i 3 o gospodarce nieruchomościami - nakazując w przypadku braku planu od razu uwzględniać przy wycenie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Podobnie bez znaczenia dla wyniku postępowania ma okoliczność, że dla działki sąsiedniej uzyskano decyzję określającą warunki zabudowy. Postępowanie bowiem dotyczy działki sprzedanej, a nie żadnej innej. Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji, a przedtem rzeczoznawca, ustalił w sposób prawidłowy faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Ponownie rozstrzygając sprawę organy obu instancji przyjęły, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość przed uchwaleniem nowego planu była faktycznie wykorzystywana na cele rolne. Okoliczność tę organ I instancji ustalił na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, z której wynika, że działki obejmowały grunty wykorzystywane jako tereny rolne klasa użytku RIVa. Potwierdza to także ewidencja opłat z tytułu podatku od nieruchomości. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. P. zarzucając naruszenie prawa materialnego :

1) art. 36 ust.4 i art.37 ust.1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości i że wycena nieruchomości dokonana przez biegłego na podstawie przyjęcia do porównania transakcji przeprowadzonych w znacznym odstępie czasu przed datą sprzedaży, stanowi ustalenie ceny na dzień sprzedaży nieruchomości, podczas gdy biegły ustalając wartość nieruchomości w pkt 8.2 i 8.3 operatu szacunkowego przyjął do porównania transakcje mające miejsce 6 lat przed datą sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

2) § 4 ust.4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art.153 ust.1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez błędną wykładnię i uznanie za nieruchomości podobne - nieruchomości znacząco mniejsze od wycenianej oraz uznanie za prawidłową opinii rzeczoznawcy majątkowego pomimo, że nie zawierała wyjaśnienia czy upływ czasu pomiędzy porównywanymi transakcjami miał wpływ na wycenę nieruchomości,

3) § 50 i § 56 ust.1 pkt 9 w/w Rozporządzenia przez błędną wykładnię i uznanie za prawidłową opinię biegłego, która nie zawierała właściwego uzasadnienia dla przyjęcia do porównania nieruchomości wskazanych w pkt 8.1, 8.2, 8.3 operatu szacunkowego, w szczególności nie zawierała dokładnego przeznaczenia tych nieruchomości w miejscowym planie, nie określała ich dokładnej lokalizacji, a także cech podobnych, zawierała nieprawidłowy opis nieruchomości ,

4) art.154 ust.1 i 2 u.g.n. w zw. z art.37 ust.1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wyklucza dokonywanie wycen nieruchomości w sposób wskazany w art. 154 ust. 1 u.g.n., a więc z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości i w konsekwencji uznania za zasadne przez Sąd, że w operacie szacunkowym nie uwzględniono przeznaczenia i funkcji nieruchomości określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zgorzelec obowiązujących przed datą wejścia w życie miejscowego planu i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu nieruchomości na dzień [...] października 2014r.,

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 138 §1 pkt 1 i 2 K.p.a. przez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu drugiej instancji, który powinien był uchylić decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 K.p.a. z uwagi na niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z logiką. Polega to na nieprawidłowym przyjęciu, że działka [...] przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. przed dniem [...] października 2014r. była nieruchomością wykorzystywaną rolniczo, podczas gdy nieruchomość ta mogła być faktycznie wykorzystana pod zabudowę, nieprawidłowym przyjęciu za podstawę orzeczenia operatów szacunkowych, które w sposób wadliwy określają stan i wartość nieruchomości zarówno w okresie obowiązywania poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, w okresie "luki planistycznej" jak i po uchwaleniu aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ przyjęto do porównania transakcje nieruchomościami sprzed ponad 6 lat przed datą wyceny (w pkt 8.2 i 8.3. operatu szacunkowego), spowodowało to błędne wyliczenie wysokości renty planistycznej, gdyż wartość nieruchomości nie została wyliczona na dzień jej sprzedaży. W operacie szacunkowym nie uwzględniono znaczącej wielkości wycenianej nieruchomości - 2,9357ha i przyjęto do porównań transakcje nieruchomościami o znacząco mniejszych powierzchniach, które to nieruchomości nie stanowią nieruchomości podobnych do wycenianej, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu, że wielkość nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę ma znaczenie dla ustalenia wartości tych nieruchomości, nie wyznaczono trendu czasowego i nie wyjaśniono powodów odstąpienia od jego wyznaczenia, co skutkuje naruszeniem art. 153 ust. 1 u.g.n. W operacie szacunkowym nie wzięto pod uwagę przebiegu przez wycenianą nieruchomość linii średniego napięcia, co skutkowało zawyżeniem ceny nieruchomości w pasie ochronnym o szerokości 20 m, ponieważ w tym pasie nie mogła zostać uznana za przeznaczoną pod zabudowę z uwagi na istniejący zakaz dokonywania zabudowy w pasie ochronnym linii średniego napięcia. W operacie szacunkowym nie wskazano, czy ceny transakcji przyjętych do porównań zostały przyjęte w kwotach brutto czy netto, nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania strony na okoliczność użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo istniejących wątpliwości, oparto orzeczenie na dokumentach oznaczonych, jako wydruk z rejestru gruntów, wypis z planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego, które jednak nie zostały podpisane przez żadną upoważnioną osobę, a zatem nie mogą stanowić dowodu z dokumentu.

2) art.133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art.141 § 4 P.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutów skargi: o naruszeniu przez organ art. 10 § 1, art.79 §1 i 2 K.p.a. polegającym na niepoinformowaniu skarżącej o oględzinach nieruchomości, naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 136 K.p.a. przez oparcie decyzji o w/w dokumenty nie podpisane przez upoważnioną osobę.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji lub uchylenie o zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżąca zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 203 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca obszernie uzasadniła podnoszone zarzuty.

Uzasadnienie prawne

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Na podstawie art.182 § 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do oceny operatu szacunkowego i w związku z tym prawidłowości dokonanych na jego podstawie ustaleń faktycznych. Skarżąca w skardze kasacyjnej kwestionuje zasady ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia w 2014r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, twierdząc nawet, że na skutek uchwalenia planu miejscowego nie wzrosła wartość jej nieruchomości. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organy obu instancji "prawidłowo ustaliły stan prawny i faktyczny nieruchomości" i w konsekwencji utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu II instancji. W jej ocenie za rażąco nieprawidłowe należy uznać wyliczenie wartości nieruchomości na podstawie transakcji sprzed 6 lat do 2,5 lat, co nie odzwierciedla faktycznej wartości nieruchomości w dniu jej sprzedaży. Ponadto rzeczoznawca nie wziął pod uwagę, że przez środek wycenianej nieruchomości przebiegała linia średniego napięcia, przyjął do wyceny nieruchomości, których nie można uznać za podobne z uwagi na różnice w powierzchni porównywanych nieruchomości nadto w operacie szacunkowym nie zawarto opisu nieruchomości uznanych za podobne. W ocenie skarżącej kasacyjnie faktyczne wykorzystanie nieruchomości wycenianej w okresie tzw. luki planistycznej ma bezpośredni związek z przeznaczeniem tej nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czego wadliwie Sąd pierwszej instancji w ślad za organami orzekającymi w tej sprawie nie wziął pod uwagę.

W związku z powyższymi zarzutami, należy wyjaśnić kilka ogólniejszych zagadnień związanych z ustaleniem renty planistycznej.

Zgodnie z treścią przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa nieruchomość w okresie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art.37 ust.11 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Zatem wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym (art. 156 ust. 1 u.g.n.), który to operat winien zostać sporządzony zgodnie ze szczegółowymi zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego(Dz.U.2004r.,nr207,poz.2109). Organ rozstrzygający sprawę jest zobligowany ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego tak jak każdy inny dowód w sprawie, stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Ustalić czy jest on zgodny z odnośnymi przepisami, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., I OSK 172/11 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może podlegać pozytywnej ocenie operat szacunkowy, w którym brak jest charakterystyki indywidualnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny. W takiej sytuacji nie można bowiem zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Analiza przepisu § 55 i §56 w/w rozporządzenia Rady Ministrów prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zweryfikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie i z tego względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozytywna ocena operatu przedstawiona przez Sąd I instancji, z uwagi na podniesione zarzuty, nie mogła zostać zaakceptowana.

Jak wyżej wskazano, operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona jak i organy administracyjne ustalające wysokość opłaty planistycznej, a następnie sąd administracyjny oceniający legalność wydanej w tym przedmiocie decyzji muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Te same uwagi dotyczą również istotnych do ustalenia wartości nieruchomości okoliczności, jak analiza zmian cen nieruchomości wskutek upływu czasu, ewentualnego zastosowania przez rzeczoznawcę współczynnika korygującego cenę, podanie informacji niezbędnych dla określenia cen rynkowych i ich wag. Dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej jest wyznaczony przez przepisy prawa tj. art.4 pkt 16 i art.153 ust.1 u.g.n. oraz art.4 ust.4 w/w Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. ma również w pewnym stopniu charakter oceny i zależy od okoliczności konkretnej sprawy tj. od indywidualnych uwarunkowań rynku nieruchomości na danym terenie. Wybór metody i techniki wyceny wymaga wiedzy specjalistycznej i tym samym leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, co jednak nie zwalnia rzeczoznawcy od uzasadnienia dokonanego wyboru. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W świetle powyższego rzeczoznawca dokonując analizy porównawczej pomiędzy przedmiotową nieruchomością a innymi porównawczymi, powinien w operacie szacunkowym wskazać cechy decydujące o podobieństwie. Są to jak wynika z .wyżej wskazanego 4 pkt 16 u.g.n., parametry działek porównawczych takie jak położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Powinien tez wskazać cechy różniące te nieruchomość oraz współczynniki korygujące.

Odnosząc te uwagi do ocenianego operatu szacunkowego stwierdzić należy, że co do większości nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej według przeznaczenia, przed zmianą przeznaczenia w następstwie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego (grunty rolne), a także nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej po uchwaleniu planu miejscowego, zostały podane wybiórczo cechy tych nieruchomości (pkt 8.8.1 i 8.2.1 operatu szacunkowego), co uniemożliwia weryfikację trafności doboru nieruchomości podobnych oraz trafności oceny ich cech. Na stronie 16 i 19 operatu przedstawiono w sposób pełny cechy rynkowe tylko dwóch nieruchomości , za które osiągnięto najwyższą i najniższa cenę za 1 m. kw. Z przedłożonego w sprawie operatu można się dowiedzieć o cechach jedynie 2 z 11 porównywanych nieruchomości, za które osiągnięto maksymalną i minimalną cenę za 1 m kw. Tylko co do nich rzeczoznawca wskazał położenie, kształt, otoczenie, stan prawny, sposób korzystania, uzbrojenie, warunki komunikacyjne. Skoro więc skarżąca kwestionowała dobór transakcji i dobór nieruchomości podobnych, to rzeczoznawca winien był wyjaśnić dlaczego przyjął do porównania te, a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne, a nie ograniczać się do opisu tylko dwóch wybranych nieruchomości. Oczywiście zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że podobieństwo nieruchomości określa się według kryteriów ustalonych w art. 4 pkt 16 u.g.n. Jednakże zarzut, że nie uwzględniono szczególnych warunków nieruchomości skarżącej tj., że przedmiotowa nieruchomość ma powierzchnię znacznie większą od nieruchomości porównywanych -29.357mkw, a przyjęte jako podobne nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe zgodnie z obowiązującym planem, co najwyżej 7.921 m kw. (8.1.1.operatu szacunkoweg0), że nieruchomość mogła być zabudowana zabudową mieszkaniową, jak wynika ze studium, co wpływało in plus na jej wartość oraz to, że na nieruchomości jest usytuowana linia energetyczna średniego napięcia , co miałoby z kolei wpływać na obniżenie jej wartości - jest uzasadniony, a nie został on rozważony. Rzeczoznawca majątkowy mógłby, zaś wyjaśnić, czy miało to wpływ na jej wartość i czy jeżeli miało wpływ, zostało to uwzględnione przy określaniu współczynników korygujących. Tym bardziej, że jak wynika z porównania cen wynikających z wybranych przez rzeczoznawcę transakcji – średnia cena metra kw. porównywanych sprzedanych nieruchomości o charakterze rolnym została ustalona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę na kwotę 29,314zł za 1 m.kw., natomiast średnia cena 1 m. kw nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne została ustalona na kwotę 28,59zł, a więc prawie taką samą jak w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym. Dopiero w wyniku przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego współczynników korygujących, wartość przedmiotowej nieruchomości z okresu "luki planistycznej" została ustalona na kwotę 8 krotnie niższą, niż wartość tej nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne wynikającym z aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgorzelec. Powyższe powinno budzić wątpliwości, co prawidłowości doboru transakcji nieruchomościami i doboru nieruchomości podobnych.

W konsekwencji należy uznać, że analiza operatu szacunkowego stanowiącego podstawę oszacowania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości renty planistycznej w rozpoznawanej sprawie, prowadzi do wniosku, że operat ten został sporządzony z naruszeniem ww. zasad. Rzeczoznawca wskazał wprawdzie, że wycenę nieruchomości dokonał z zastosowaniem podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej, jednakże dalsze zapisy zawarte w tej opinii nie pozwalają w sposób jednoznaczny ocenić czy przyjęto do porównania działki, które są nieruchomościami podobnymi. Biegły nie zawarł bowiem opisów tych nieruchomości, a wskazane cechy dotyczą jedynie nieruchomości o maksymalnej i minimalnej cenie jednostkowej. Powyższe – co można wywieść ze skargi kasacyjnej – uniemożliwia ocenę czy przyjęte do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

A zatem, jako usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 4 ust.4 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

Odnośnie się do zarzutu naruszenia art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. Stanowi on, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w myśl ust.3 tego artykułu - w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną rzeczoznawca majątkowy powinien wziąć pod uwagę, że ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgorzelec uchwalonego w 2007r., będącego podstawą uchwalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość będąca przedmiotem wyceny została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Zarzutu tego nie można uznać za pozbawionego usprawiedliwionych podstaw. Z akt sprawy wynika, że do czasu wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu Gminy Zgorzelec uchwalonego w dniu 29 września 2014r., na tym terenie nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż uprzednio obowiązujący plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgorzelec zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r., na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p. przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. Według zapisów tego "starego" planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżącej znajdowała się na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne. Z akt sprawy wynika także, że teren, na którym położona była przedmiotowa nieruchomość skarżącej przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2014r.(tzw. luka planistyczna) był objęty zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zgorzelec uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy Zgorzelec z dnia [...] września 2007r. ,zmienionego częściowo uchwała nr [...] Rady Gminy Zgorzelec z dnia [...] sierpnia 2007r. r., które jak podnosi się w skardze kasacyjnej przewidywało na tym obszarze zabudowę mieszkaniową. Jak to to trafnie podniósł NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1496/11(publ.orzeczenia.nsa.gov.pl.) "ustalenie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości nie powinno następować jedynie w oparciu o jej klasyfikację w ewidencji gruntów, lecz również z uwzględnieniem takich czynników jak możliwość przekształcenia jej w przyszłości na działkę budowlaną. Taki charakter nieruchomości powinien jednak znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniu odpowiedniej wartości rynkowej, jaką nieruchomość posiadała przed wejściem w życie planu." W tym kontekście, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, rzeczoznawca majątkowy powinien, przy wycenie nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania, wziąć pod uwagę, to że jeśli teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość był przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2014r., objęty zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które przewidywało na tym obszarze zabudowę o charakterze mieszkaniowym, to posiada on potencjalne możliwości zabudowy. Taki sposób wyceny uwzględniałby w pełni rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie, w tym właśnie potencjalne możliwości zagospodarowania tej nieruchomości na cele budowlane wynikające z zapisów studium. W rezultacie przy ustaleniu wartości nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, powinna ona zostać porównana z nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu na lokalnym rynku, położone na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale dla których studium przewidywało zabudowę mieszkaniową i jednocześnie nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na podstawie art. 188 P.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony wyrok, a w związku z tym, że istota sporu została dostatecznie wyjaśniona rozpatrzył skargę. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, wyżej przedstawione stanowisko przesądza o tym, że organy administracji nie dopełniły obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a .,oparły się na niepełnym materiale dowodowym, a sporządzony operat szacunkowy w oparciu, o którego ustalenia obliczono wysokość opłaty planistycznej nie spełniał warunków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny oraz art. 154 ust.1 i 2 u.g.n. w zw. z art.37 ust.1 u.p.z.p.

Wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylono również zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i organu I instancji.

Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia pozostałych przepisów prawa, zarówno procesowego jak i materialnego.

Nie są trafne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77§ 1, art. 80, art.136 K.p.a. związane z twierdzeniem, że w operacie szacunkowym nie wskazano czy wartości transakcji przyjętych do porównań zostały przyjęte w kwotach brutto czy netto, ponieważ wartość rynkowa nieruchomości to wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych. Zarówno podatki jak i inne opłaty, to koszty zawarcia umowy i powinny być traktowane właśnie jako koszty zawarcia umowy, obliczane od ceny transakcyjnej, a nie jako jej integralne elementy. W sprawie nie naruszono także przepisu § 50 w/w Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., ponieważ przepis ten został uchylony przez § 1 pkt 15 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz.U.11.165.985) zmieniającego to rozporządzenie z dniem 26 sierpnia 2011 r.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art.133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art.141 § 4 P.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutów skargi: o naruszeniu przez organ art. 10 § 1, art.79 §1 i 2 K.p.a. polegającym na niepoinformowaniu skarżącej o oględzinach nieruchomości, naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 136 K.p.a. przez oparcie decyzji na wydruku z rejestru gruntów, wypisie z planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyrysie z planu zagospodarowania przestrzennego, które nie zostały podpisane przez upoważnioną osobę, a zatem nie mogą stanowić dowodu z dokumentu.

Jak to wyjaśniał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2014r., II OSK 105/13 (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl) sporządzenie na piśmie operatu szacunkowego poprzedza szereg czynności, takich jak oględziny szacowanej nieruchomości, oględziny innych podobnych nieruchomości oraz analiza rynku nieruchomości. Nie bez przyczyny w u.g.n. wycenę nieruchomości, a więc to co jest celem sporządzenia operatu szacunkowego, określa się jako postępowanie (art. 4 pkt 6 u.g.n.). Czynności poprzedzające sporządzenie operatu szacunkowego służą uzyskaniu przez rzeczoznawcę majątkowego danych, na podstawie których przedstawia on w formie pisemnej (w operacie szacunkowym) swoją opinię co do wartości nieruchomości. Czynności te nie są więc równoważne z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Nie dotyczą ich zatem rygory określone w art. 79 K.p.a., a organ administracji nie ma obowiązku zawiadamiać strony postępowania o miejscu i terminie dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego czynności przygotowawczych, służących sporządzeniu operatu szacunkowego, takich jak np. oględziny szacowanej nieruchomości. Tych czynności przygotowawczych nie dotyczy też art. 79 § 2 K.p.a., z którego wynika, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. Podkreślenia natomiast wymaga, że wymogi postępowania dowodowego określone w art. 79 K.p.a. są spełniane w przypadku dowodu z operatu szacunkowego w ten sposób, że organ administracji jest zobowiązany zawiadomić stronę postępowania o tym, iż taki operat sporządzono i złożono do akt sprawy, a strona postępowania może się z nim zapoznać. Te wymogi zostały w sprawie dochowane. Natomiast wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wypis z ewidencji gruntów wydane przez upoważnione do tego organy są dokumentami stanowiącymi dowód w sprawie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., zobowiązane będą uwzględnić wyżej przedstawioną oceną prawną sporządzonego operatu szacunkowego, przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wycenianej w związku ze zmianą jej przeznaczenia będącej następstwem uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w łącznej wysokości 1750zł., na które składają się koszty postępowania sądowego poniesione przez stronę przed Sądem pierwszej instancji oraz koszty postępowania kasacyjnego.