Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2820/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 5
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Nina Beczek, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr KKU 318/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie, decyzją z 25 sierpnia 2022 r. nr KKU 318/20 utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 20 listopada 2020 r. nr NWXVa.7532.862.2019 stwierdzającą nabycie przez Gminę Z. 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej Miasta Z., obrębie M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej Kw nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", zawiadomieniem z 17 lutego 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Z. nieruchomości oznaczonej w obrębie Z. jako działki nr [...], [...] o łącznej pow. [...] ha.

Jak wynika z treści Kw nr [...] jako właściciel przedmiotowej nieruchomości aktualnie ujawniony jest Skarb Państwa - Ministerstwo Przemysłu i Handlu - Departament Górniczo-Hutniczy. Analiza zapisów działu ll księgi wskazuje, że ww. wpis został przeniesiony po zamknięciu księgi wieczystej M. Tom [...] Karta [...]. Z akt sprawy wynika, że w księdze wieczystej M. Tom [...] Karta [...] wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa (Ministerstwa Przemysłu i Handlu - Departament Górniczo-Hutniczy) dokonano 28 marca 1964 r. Tym samym Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości przed 27 maja 1990 r.

Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na 27 maja 1990 r. wynika, że w tej dacie w ewidencji gruntów widniała parcela nr [...] oznaczona symbolem użytku "Tk" - koleje. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca, że z podziału geodezyjnego ww. parceli powstały działki nr [...], [...]. Z kolei zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z 1 października 2019 r. działki nr [...] pozostały oznaczone ww. symbolem użytku.

Pismem z 11 października 2019 r. Prezydent Miasta Z. poinformował, że nieruchomość w dacie komunalizacji była i nadal jest niezabudowana, położona w sąsiedztwie drogi publicznej. Wojewoda podniósł, że z ww. wypisów z rejestru gruntów wynika także, że 27 maja 1990 r. jako władającego parcelą pierwotną nr [...], a w 1 października 2019 r., jako władającego działkami nr [...], [...] ujawniono Polskie Koleje Państwowe. Tym niemniej - argumentował Wojewoda - zgodnie z pismem Prezydenta Miasta Z. z 11 października 2019 r. - ww. podmiot jako władający gruntem został wpisany przy zakładaniu rejestru, a rodzaj i zakres prawa do nieruchomości do dnia dzisiejszego nie został potwierdzony tytułem prawnym, informacja ta ma wyłącznie charakter ewidencyjny.

Następnie Wojewoda nadmienił, że wnioskiem z 14 lutego 2006 r. na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Polskie Koleje Państwowe S.A. zwróciły się do Wojewody o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego m.in. działek nr [...], [...] powołując się na fakt, że parcela pierwotna nr [...] ﬁguruje w załączniku do decyzji nr [...] z [...] kwietnia 1986 r. w sprawie ustalenia ceny gruntu państwowego i wymiaru opłaty rocznej za grunt oddany w zarząd.

Pismem z 8 października 2020 r. zwrócono się do ww. podmiotu o przedstawienie informacji, czy dysponuje dokumentami potwierdzającymi ustanowienie prawa zarządu lub przekazania w użytkowanie przedmiotowej nieruchomości przed 27 maja 1990 r. Pismem z 22 października 2020 r. PKP S.A. poinformowały, że dokumentem potwierdzającym ustanowienie prawa zarządu jest ww. decyzja z [...] kwietnia 1986 r.

Wojewoda podkreślił przy tym, że zgodnie z oświadczeniem Prezydenta Miasta Z. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 16 września 2019 r. brak jest danych stanowiących o tym, że na 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość była obciążona prawem zarządu lub użytkowania na rzez przedsiębiorstwa państwowego bądź zakładu, zgodnie z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami prawa. Jak zaznaczył Wojewoda bezpośrednio przed 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych, zgodnie z art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przy czym - wywodził dalej Wojewoda - art. 87 ust. 1 tej ustawy stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy (1 sierpnia 1985 r.) w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

Również obowiązująca do 31 lipca 1985 r. ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przewidywała w art. 8, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej. Wojewoda podkreślił przy tym, że przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., jak również przepisy uchylającej ją ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania, a od 1 sierpnia 1985 r. – zarządu, w sposób dorozumiany.

Kwestie dokumentowania prawa władania nieruchomością jako negatywnej przesłanki komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy były także przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 (na którą powołał się Wojewoda), pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy.

Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (z wyłączeniem mienia określonego w art. 11 i art. 12 ustawy) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Natomiast zgodnie z art. 34 Kodeksu cywilnego, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., w powiązaniu z ówczesnym brzmieniem art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) – dalej zwanej "uggwn" mieniem należącym do wyżej opisanych podmiotów były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych.

Wojewoda zwrócił uwagę, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i art. 12 ustawy, tym samym należała ona do podmiotów wyszczególnionych w art. 5 ust. 1 pkt 1.

Od powyższej decyzji Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie wniosły odwołanie zaskarżając w całości przedmiotowa decyzję i wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz zastosowanie normy prawa materialnego do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego; 2) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ustawy poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 3) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez nieuwzględnienie, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie PKP; 4) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 80 uggwn poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie uggwn znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 5) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP - dalej jako "ustawa o PKP" poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 25 sierpnia 2022 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 20 listopada 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).

Tym samym obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, czy według stanu na 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności organ I instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wyłączające komunalizację wskazane w art. 11 i art. 12 ustawy.

Komisja podała, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Dowodzą tego: treść prowadzonej dla tej nieruchomości Kw nr [...]. Jako właściciel przedmiotowej nieruchomości aktualnie ujawniony jest Skarb Państwa - Ministerstwo Przemysłu i Handlu - Departament Górniczo-Hutniczy. Analiza zapisów działu ll księgi wskazuje, że ww. wpis został przeniesiony po zamknięciu księgi wieczystej [...] Tom [...] Karta [...].

Z akt sprawy wynika, że w księdze wieczystej [...] Tom [...] Karta [...] wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa (Ministerstwa Przemysłu i Handlu - Departament Górniczo-Hutniczy) dokonano 28 marca 1964 r. Kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 uggwn grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego.

Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 uggwn zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz.U. z 1952 r. poz. 31).

Regulacje poprzedzające wggwn wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił art. 80 ust. 1 uggwn zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

Przepis ten odnosił się bowiem do użytkowania jako formy władztwa przedsiębiorstw państwowych analogicznej do zarządu.

Potwierdza to ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej". Nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia.

W jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 uggwn oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej organ I instancji w sposób należyty podjął działania w kierunku rzeczywistej weryﬁkacji ustaleń, co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornej nieruchomości, tj. ustalenia, czy 27 maja 1990 r. należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika ażeby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Komisja podkreśliła, że z żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 uggwn skarżący nie przedstawił. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu.

Aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym pod infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu Wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 uggwn lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).

Tymczasem, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających na 27 maja 1990 r. prawo zarządu do nieruchomości opisanej na wstępie jakiemukolwiek podmiotowi.

Komisja podkreśliła, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

W analizowanej sprawie nie wykazano, aby PKP dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1080/09 art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie.

Nie można skutecznie twierdzić by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie PKP następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2585/14. Jak wskazał dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1432/18 ustawa o kolejach przyznała jedynie Polskim Kolejom Państwowym uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie PKP po zmianach. Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami.

W konsekwencji powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały Polskie Koleje Państwowe, jeżeli 27 maja 1990 r. nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została PKP oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz PKP innego prawa rzeczowego.

W ocenie Komisji w niniejszej sprawie nie znajdował również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

Komisja podkreśliła, że wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz.U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Polskie Koleje Państwowe 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 760/07).

W niniejszej sprawie o uwłaszczeniu decydował stan prawny nieruchomości, która w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości winna stanowić własność Skarbu Państwa lub gminy oraz istnienie zarządu po stronie państwowych osób prawnych posiadających te nieruchomości.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art 7 oraz art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Zarzut ten należy ocenić jako bezpodstawny, gdyż stan faktyczny oraz ocena materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, co do zgodności z prawem.

W ocenie KKU Wojewoda nie naruszył art. 7 kpa bowiem należycie ustalił i rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, przy czym stanowisko swoje prawidłowo uzasadnił.

Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 25 sierpnia 2022 r. PKP S.A z siedzibą w Warszawie wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina Z. 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy; 2) przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 80 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy i zignorowanie okoliczności świadczących o tym, że Gmina Z. nie nabyła nieruchomości 27 maja 1990 r. Mając na uwadze przywołane powyżej zarzuty PKP S.A. wniosły o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody Śląskiego z 20 listopada 2020 r. oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę Z., a gdyby nie było to możliwe przekazanie spray organowi do ponownego rozpoznania; 2) zwrot od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia, ponieważ stanowią polemikę z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stąd nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało to, czy Przedsiębiorstwo Państwowe PKP, nie posiadając żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do mienia nieruchomego, oznaczonego obecnie jako działka nr [...] oraz [...] (w dacie komunalizacji zawierające się w terenie działki nr [...]), mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz Gminy Z.

Analizując tą kwestię należy zacząć od tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - staje się w dniu wejścia życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym - jak trafnie podniosła Komisja – "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1, wyjaśnił bowiem, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu.

Wymaga podkreślenia, że art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był powiązany z art. 6 ust. 1 uggwn, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym pod infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 uggwn lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).

Tymczasem z informacji przedłożonych przez Prezydenta Miasta Z. (pismo z 11 października 2019 r., oświadczenie z 16 września 2019 r.), archiwalnego wypisu z rejestru gruntów, treści Kw nr [...], pism PKP S.A. z 14 lutego 2006 r. (wniosek o uwłaszczenie) i 22 października 2019 r. wynika, że 27 maja 1990 r. teren spornych działek (wówczas zawierający się w działce nr [...], dla której prowadzona była dawna Kw [...] Tom [...] Karta [...]) stanowił własność Skarbu Państwa i był we władaniu Polskich Kolei Państwowych jako teren kolejowy (symbol Tk).

Z tym, że PKP S.A. wywodzi prawo zarządu do spornego gruntu swego poprzednika prawnego przedsiębiorstwa państwowego PKP z decyzji ustalającej opłaty za zarząd z 30 kwietnia 1986 r., wpisu PKP jako władającego w archiwalnym wypisie z rejestru gruntów, zajęcia spornego gruntu pod infrastrukturę kolejową (fragmenty linii kolejowych nr [...] i [...]), a także tego, że grunt ten podlegał uwłaszczeniu z mocy prawa i był wyłączony z komunalizacji, powołując się odpowiednio na art. 34 i art. 34 ustawy z 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja z 25 sierpnia 2022 r. jest zgodna z prawem, skoro przedsiębiorstwo państwowe PKP 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], który komunalizacji stałby na przeszkodzie.

Zdaniem Sądu powoływanie się przez stronę skarżącą na art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w sprawie nabycia mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy było chybione. Przepisy ustawy z 2000 r., która weszła w życie po 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy czyli decyzjami konstytutywnymi. Nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 ustawy, gdyż mienie to już 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Wobec braku wykazania się przez PKP S.A. dokumentem potwierdzającym prawo zarządu swego poprzednika prawnego oraz brakiem tego rodzaju dowodów w zasobach organu właściwego do spraw geodezji i gospodarki mieniem, czy sądu wieczystoksięgowego trafnie wskazała Komisja, że sporne mienie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skoro przedmiotowy grunt był 27 maja 1990 r. w faktycznej dyspozycji PKP, a więc w grę nie wchodziło władanie gruntem w sensie prawnym przez inne podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, to wówczas działało domniemanie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 uggwn wskazujące, że grunt państwowy jest zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej. Takimi organami w zakresie gospodarki gruntami do 27 maja 1990 r. były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 uggwn).

Rację ma Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 11 ustawy wskazujący przeszkodę do komunalizacji, ponieważ Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nie zostało wymienione w wykazie przedsiębiorstw zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301).

Nie ma dowodu również na to, że 27 maja 1990 r. mienie to faktycznie służyło wykonywaniu zadań publicznych przez organy administracji rządowej lub organy władzy państwowej (był to teren o przeznaczeniu kolejowym). Nie budzi natomiast wątpliwości to, że PKP miało status przedsiębiorstwa państwowego. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłączeniu podlegały składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Nie ulega wątpliwości, że Przedsiębiorstwo PKP do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. Art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" wskazuje jedynie cel utworzenia przedsiębiorstwa. Zostało ono utworzone w celu zarządzania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Cel utworzenia przedsiębiorstwa państwowego nie może sam w sobie przesądzać o wyłączeniu mienia spod komunalizacji (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1140/11).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy".

Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r.

Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.

Według NSA skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Polskie Koleje Państwowe utraciły tym samym 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany cyt. rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe, jako wykonawca narodowego planu gospodarczego, mogło więc po 1960 r. – wobec uchylenia przez ustawę o kolejach z 1960 r. rozporządzenia RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, a co za tym idzie upadku podstawy prawnej dotychczasowego zarządu nieruchomościami - uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo–odbiorczego.

Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwo PKP chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę – jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. akt I OPS 2/16.

Z opisanych wyżej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zarząd przedsiębiorstwa państwowego PKP nad nieruchomym mieniem kolejowym w 1960 r. został wygaszony. Po 1960 r., aby uzyskać prawo zarządu do konkretnego mienia należało uzyskać w trybie przepisów z zakresu gospodarki gruntami odpowiedni tytuł prawny (przede wszystkim ostateczną decyzję administracyjną lub umowę) dokumentujący powstanie tego prawa.

Zatem – w ocenie Sądu - Komisja rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...] oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów. Jednocześnie Komisja podjęte w sprawie rozstrzygnięcie uzasadniła w sposób umożliwiający rekonstrukcje racji decyzyjnych jakimi się kierowała, spełniając tym samym wymagania określone w art. 107 § 3 kpa.

Nie można się zgodzić z PKP S.A. w Warszawie, że w niniejszej sprawie zarząd na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe wynikał z decyzji ustalającej opłaty za zarząd, czy decyzji aktualizującej opłaty za zarząd. O istnieniu zarządu można mówić jedynie wówczas, kiedy w obrocie prawnym funkcjonował dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tej instytucji. Decyzja o oddaniu gruntu w zarząd powinna była określać położenie i powierzchnię nieruchomości, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06). Opłaty związane z prawnym korzystaniem z gruntu, który stanowił wówczas (w dacie wymierzania opłaty) własność Skarbu Państwa, powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidzianym tytułu prawnego do gruntu. Natomiast samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego - ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani uggwn - nie kreowało dla podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu nieruchomością. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, analizując obowiązujące, powojennie prawodawstwo przyjął, że tylko w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej, aktu notarialnego o nabyciu nieruchomości, bądź też w drodze przekazywania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, przy zachowaniu warunków zawartych w obowiązujących przepisach, mogło powstać ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości.

Sam wpis w rejestrze gruntów PKP jako władającego spornym gruntem, czy też stanowienie przez sporny grunt fragmentu linii kolejowych [...] maja 1990 r. nie świadczy o istnieniu prawa zarządu do działki nr [...].

Biorąc to wszystko pod uwagę i nie dopatrując się wskazywanych w skardze naruszeń prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.