Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2612/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Mrozek (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr DN.rn.625.145.2021 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister", "organ II instancji") uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda", "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w części, w jakiej Wojewoda orzekł o działce nr [...] oraz umorzył postępowanie I instancji w tym zakresie, a także utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. zmienionym pismem z dnia [...] listopada 2017 r., B. S. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy, położony w miejscowości [...], stanowiący obecnie działkę nr [...], o pow. [...] oraz część działki nr [...], o pow. [...] ha, (zakreślonej na załączonej do pisma z dnia [...] listopada 2017 r. mapie wstępnego projektu podziału nieruchomości, na której zaznaczono tą część jako działka nr [...]) – nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako "dekret").

Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy, położony w miejscowości [...], stanowiący obecnie działkę nr [...], o pow. [...] ha (KW [...]) oraz część działki nr [...], o pow. [...] ha (KW [...]), w części zaznaczonej na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część przedmiotowej decyzji, wchodzący uprzednio w skład nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] tom I karta 1, jako własność S. S. – nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wojewoda w uzasadnieniu wyjaśnił, że na badanej części znajdował się zespół pałacowo-parkowy, który nie był funkcjonalnie powiązany z gospodarczą częścią majątku.

Od powyższej decyzji skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł odwołanie. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Minister postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. stwierdził jego niedopuszczalność w części dotyczącej działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gminie [...]. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący nie posiada w tym zakresie interesu prawnego (nie jest obecnym właścicielem tej działki, ani następcą prawnym byłego właściciela).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1144/18, oddalił prawomocnie skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Następnie Minister decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020 r. uchylił orzeczenie Wojewody z dnia [...] marca 2018 r., w zakresie dotyczącym części działki nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister wyjaśnił, że załącznik do decyzji jest nieczytelny i zawiera braki formalne. Orzeczenie nie zawierało również oznaczenia samej powierzchni i granic części działki nr [...], o której rozstrzygał organ I instancji.

Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy, położony w miejscowości [...], stanowiący obecnie działkę nr [...] o pow. [...] ha (KW [...]) oraz część działki nr [...] o pow. [...] ha (KW [...]), w części zaznaczonej na załączniku graficznym stanowiącym integralną część przedmiotowej decyzji (wstępny projekt podziału nieruchomości – KW [...] działki nr [...]), wchodzący uprzednio w skład nieruchomości o łącznej pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] tom I karta 1 jako własność S. S. oraz małoletnich T. S. i K. S. – nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Organ rozważając istnienie powiązań funkcjonalnych między zespołem pałacowo-parkowym majątku ziemskiego położonego w miejscowości [...], a pozostałą jego częścią wskazał, iż zespół pałacowo-parkowy, usytuowany jest na działce oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów numerem: [...] oraz [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie tej nieruchomości, na obecnych działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...] znajdowały się i nadal znajdują, zabudowania folwarczno-gospodarcze takie jak: świniarnia, owczarnia, magazyny, stajnia, stodoła, obora i inne, jednakże były one usytuowane poza zespołem pałacowo-parkowym. Poza terenem objętym wnioskiem usytuowane były także sześcioraki – budynki mieszkalne dla pracowników folwarku (plan sytuacyjny budynków, rzut, przekrój, orientacja – kserokopia mapy z zasobów Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]). Dodatkowo przeprowadzony w dniu [...] grudnia 2016 r. dowód z oględzin nieruchomości potwierdził w sposób niebudzący wątpliwości, iż budynki związane bezpośrednio z produkcją rolną usytuowane były poza terenem, na którym znajduje się pałac wraz z parkiem. Ponadto zespół pałacowo - parkowy oddzielony był od części folwarcznej grubym murem, półkolistym wyjazdem prowadzącym pod wejście do budynku pałacu, oddzielną bramą oraz naturalnym zadrzewieniem terenu. O braku istnienia więzi funkcjonalnej pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a częścią folwarczną świadczy również fakt, iż z drogi prowadzącej do majątku można wjechać osobną bramą do części folwarcznej oraz osobną bramą do części pałacowo-parkowej. Świadczą o tym zachowane w bardzo dobrym stanie filary wskazujące, iż ww. bramy znajdowały się tam już przed okresem wojennym. Naturalnym oddzieleniem budynku dworu od drogi dojazdowej, jak również od części gospodarczej był nielicznie już zachowany po dziś dzień, starodrzew. Dodatkowo na końcu drogi prowadzącej wzdłuż murów części pałacowo-parkowej znajduje się dawna piwniczka parkowa. Niniejszy budynek znajduje się w odległości 50 m od jeziora [...], które niegdyś wchodziło w skład majątku. Zagospodarowanie terenu po upływie ponad siedemdziesięciu lat nadal wskazuje, iż ta część majątku była częścią reprezentatywną i zarazem mieszkalną. Powyższe potwierdza dokumentacja otrzymana od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Ponadto organ podkreślił, że na terenie nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem tj. działce ewidencyjnej [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha znajdował się jedynie zespół pałacowo-parkowy, a jak wynika z dokonanych w toku postępowania ustaleń z działki, na której znajduje się pałac wraz z parkiem można przejść na teren podwórza bramą znajdującą się w murze oddzielającym część folwarczną od rezydencjalnej. Mając na uwadze układ dróg i ich charakter można przyjąć, iż służyła ona wyłącznie potrzebom osobistym właściciela i umożliwiała mu swobodny dostęp do części gospodarczej majątku. Transport dla celów związanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym z całą pewnością odbywał się przez główną bramę wjazdową prowadzącą na podwórze gospodarcze. Wartym podkreślenia jest również fakt, iż jedynie z części folwarcznej można było dotrzeć do pól uprawnych i łąk. Z części, na której znajdował się budynek pałacu wraz z parkiem, takiej możliwości nie było. Uznać zatem należy, że nie istniała konieczność przewozu płodów rolnych przez teren zespołu pałacowo-parkowego, co w konsekwencji oznacza, iż teren ten nie był niezbędny dla prowadzenia działalności rolniczej.

Wojewoda uwzględniając powyższe oraz fakt, iż na terenie majątku, w odległości ok. 200-300 m od części rezydencjalnej i poza jej granicami, znajdowały się budynki do celów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego tj. kolonia mieszkaniowa dla pracowników gospodarstwa – sześcioraki, jak i ze względu na brak informacji o istnieniu oficyny, rządcówki na terenie majątku lub też pomieszczenia w budynku pałacu, gdzie mogłyby być podejmowane decyzje o zarządzaniu częścią folwarczną nic nie wskazuje na to, aby zespół pałacowo-parkowy był "centralnym ośrodkiem zarządzania częścią gospodarczą". W takim przypadku należy uznać, iż pałac nie był wykorzystywany do celów związanych z prowadzeniem i funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. Wskazać również należy, iż zgromadzone w toku postępowania dokumenty, jak i zdjęcia nieruchomości objętej wnioskiem, jak również przeprowadzone oględziny pozwalają na uznanie, iż nieruchomość objęta wnioskiem miała charakter typowo rezydencjalny i reprezentacyjny.

Zdaniem organu I instancji powyższe dowody w sposób jednoznaczny pozwalają na uznanie, iż zespół pałacowo-parkowy znajdujący się w miejscowości [...], nie był nieruchomością wykorzystywaną na cele rolnicze, a jej główna funkcja to miejsce zamieszkania wypoczynku i rekreacji ich właścicieli (fotografie w dokumentacji otrzymanej od Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków). Stanowił on zatem odrębną od gospodarstwa rolnego nieruchomość, nie pozostającą z nią w związku funkcjonalnym. Wprawdzie z dokumentów zebranych w sprawie wynika, iż nieruchomość ta posiadała około [...] ha gruntów uprawnych, co wskazuje na pobierane z tytułu uprawy roli przychody, jednak fakt, że właściciel czerpał pożytki z uprawianej przez siebie ziemi nie świadczy o tym, że funkcjonowanie zespołu pałacowo-parkowego było uzależnione od funkcjonowania gospodarstwa rolnego i odwrotnie. Ubocznie nadmienić należy, iż zależność ekonomiczna polegająca na tym, iż gospodarstwo rolne stanowiło główny dochód właścicieli, z którego utrzymywali majątek, sama w sobie nie stanowi o związku funkcjonalnym, który uzasadniał przejęcie zespołu pałacowo-parkowego na cele reformy rolnej.

Uwzględniając zatem powyższe ustalenia organ stwierdził, iż zespół pałacowo-parkowy stanowiący byłą własność S. S. oraz jej małoletnich synów usytuowany na obecnych działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...] oraz części działki [...], nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałymi gruntami majątku. Zarówno charakter zabudowań, jak i ich przeznaczenie pozwalają na wyodrębnienie w tej nieruchomości w sposób zdecydowany części dworsko-parkowej i części gospodarczej.

Wojewoda mając na uwadze całość okoliczności faktycznych i prawnych uznał, iż dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego majątku zapisanego uprzednio w księdze wieczystej [...] Tom I, karta 1 jako własność S. S. oraz małoletnich K. i T., zespół pałacowo-parkowy wchodzący w jego skład był całkowicie zbędny. Sam kompleks mieszkalny wraz z parkiem posadowiony na działkach o numerach [...] i [...] część, mógł również samodzielnie funkcjonować w oderwaniu od części gospodarczej majątku, stąd też w ocenie organu nie stanowił on nieruchomości ziemskiej w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią majątku.

W dniu [...] listopada 2021 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł odwołanie od powyższej decyzji Wojewody. Skarżący podniósł, że decyzja nie została skutecznie doręczona stronie, gdyż pominięto pełnomocnika. Nadto podkreślił, że organ I instancji nie ustalił granic zespołu pałacowo-parkowego oraz w sposób dowolny ocenił materiał dowodowy, który jest niepełny.

Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno doszukać się jakichkolwiek wskazówek odnośnie poczynionych przez organ ustaleń co do granic zespołu dworsko-parkowego. Organ nie powołał żadnego biegłego na tą okoliczność, niejasne są zatem nawet przesłanki, którymi kierował się orzekając, że część działki nr [...] nie podpadała pod działanie reformy rolnej. Wymaga także podkreślenia, że organ w sposób całkowicie dowolny ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, który poza tym jest niepełny. Jak stanowi art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a.") organ administracji publicznej w toku postępowania powinien stać na straży praworządności, co przejawia się m.in. w wynikającym z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tyko bowiem w oparciu o całokształt materiału dowodowego organ może dokonać ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz ocenić czy dane okoliczności, szczególnie te sporne i istotne dla rozstrzygnięcia, zostały udowodnione. W ocenie skarżącego, organ nie sprostał wymogom stawianym przez przywołane przepisy. Zebrany przez organ materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że zespół dworsko-parkowy w [...] nie był związany funkcjonalnie z resztą majątku. Przeczy temu chociażby układ architektoniczno-przestrzenny zespołu dworsko-parkowego i folwarku. Prima facie widać, że park okala z dwóch stron folwark, bezpośrednio do niego przylegając, tworząc wspólnie jedną całość. Odróżnia to majątek w [...] od wielu innych podobnych majątków, gdzie na ogół dwór z parkiem oddzielony jest od folwarku drogą lub też graniczy z folwarkiem tylko z jednej strony. Powyższe wskazuje na istnienie ścisłych związków pomiędzy założeniem dworsko-parkowym a zabudowaniami gospodarczymi. Wniosek taki jest tym bardziej uzasadniony, że co uszło uwadze organu, według matrykuły gromady [...] zarówno dwór jak i folwark znajdują na dawnej parceli [...] oznaczonej jako podwórze o powierzchni [...] ha. Świadczy to jednoznacznie o braku oddzielenia tych dwóch części majątku.

Skarżący zwrócił uwagę, że niewysoki betonowy mur odgraniczający obecnie dwór od folwarku, powstał w czasach powojennych, trudno zatem z faktu jego istnienia wywodzić jakiekolwiek wnioski istotne dla niniejszej sprawy. Zauważył także, iż zarówno dwór jak i pozostałe zabudowania gospodarcze wykonane są z czerwonej cegły. Można by zatem oczekiwać, że i mur, aby zachować spójność architektoniczną, powinien być również wykonany z tego materiału, a tak nie jest. Tymczasem organ I instancji w ogóle nie zbadał tej okoliczności – tylko arbitralnie przyjął, że mur oddzielał dwór od folwarku również przed wojną.

Zdaniem skarżącego, podobnie dowolnie organ przyjął, że tylko z części folwarcznej można było dotrzeć do pól uprawnych i łąk, a z pałacu takiej możliwości nie było. Skoro bowiem, co ustalił organ, wjazd do folwarku i dworu odbywał się z jednej drogi, a nadto funkcjonowało przejście pomiędzy dworem a zabudowaniami gospodarczymi, to oczywistym jest, że i z dworu istniał dojazd do części rolniczej majątku. Wszelkie wnioski organu dotyczące transportu płodów rolnych, a oparte o założenie o braku połączenia pałacu z polami, należy zatem uznać za nieuprawnione. W ocenie skarżącego, organ nie dokonał również żadnych ustaleń odnośnie sposobu zarządzania majątkiem w [...], tj. nie stwierdził czy poprzedni właściciel zatrudniał rządcę i gdzie ten rządca mieszkał. Nie przeszkodziło to organowi w wyciągnięciu całkowicie nieuzasadnionych wniosków, o tym, że zespół pałacowo-parkowy nie był "centralnym ośrodkiem zarządzania częścią gospodarczą". Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do stawiania takiej tezy. Wywody organu w tym zakresie należy uznać za dalece wykraczające poza swobodną ocenę dowodów. Zważyć także należy, że na działce nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu (w odległości ok. 20 m) znajdują się budynki mieszkalne, powstałe przypuszczalnie w miejscu wcześniejszej zabudowy gospodarczej, co potwierdzałoby, że zespół dworsko-parkowy był ściśle związany z częścią folwarczną i produkcją rolniczą. Organ jednak nie zbadał w ogóle jakie zabudowania wchodziły w skład majątku i gdzie dokładnie były zlokalizowane, co również dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję. Wreszcie wymaga podkreślenia, o czym wspomniano już wcześniej, że organ w ogóle nie określił granic zespołu dworsko-parkowego w [...], co jest niezbędne dla dokonania oceny czy podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej. Niezrozumiałym dla skarżącego jest na jakiej podstawie organ uznał, że w skład zespołu wchodziła akurat objęta decyzją część działki nr [...] oraz działka nr [...], ale już nie działka nr [...] stanowiąca wąski pasek przyległy do działki nr [...]. Organ w ogóle nie odniósł się do dawnego podziału majątku na parcele, wynikającego z matrykuły, co mogłoby być pomocne w określeniu przedmiotowych granic. Proponowany przez organ podział działki nr [...], ma prawdopodobnie jedynie na celu oddzielenie tych części, które wskazywałyby na związek funkcjonalny z folwarkiem, co jest niedopuszczalne. Przedmiotem badania organu powinien bowiem być cały zespół dworsko-parkowy w jego historycznych granicach i dopiero po przeprowadzeniu ustaleń w tym zakresie organ winien określić czy i jaka część działki nr [...] wchodziła w zakres tego zespołu.

Skarżący podniósł także zarzut błędnej interpretacji przez organ przepisów dekretu. Analiza przepisów dekretu oraz ich prawidłowa interpretacja zarówno językowa jak i systemowa oraz funkcjonalna prowadzi do wniosku, że zespoły pałacowo-parkowe również, co do zasady, podlegały przejęciu na podstawie dekretu. Świadczy o tym chociażby treść art. 1 ust. 2 dekretu, który wśród celów reformy rolnej wymienia zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół, poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu, ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego czy też kolonii mieszkalnych. Choć w orzecznictwie pojawia się pogląd, że poprzez użyte w cytowanym przepisie określenie "teren" należy rozumieć wyłącznie tereny niezabudowane, to zdaniem skarżącego, zgodnie z zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguer, nie znajduje on uzasadnienia w treści dekretu oraz w potocznym rozumieniu tego pojęcia. Do analogicznych wniosków prowadzi wykładnia literalna art. 7 dekretu in fine, który stanowi, że delegowani przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych pełnomocnicy przejmujący zarząd majątków usuwają (z majątku) dotychczasowych właścicieli. Wywłaszczony właściciel mógł ponadto, w myśl art. 17 ust. 1 dekretu otrzymać samodzielne gospodarstwo rolne ale jedynie poza granicami powiatu, w którym znajdował się wywłaszczony majątek. Gdyby zatem wolą ustawodawcy było pozostawienie we władaniu wywłaszczonego właściciela zespołu pałacowo-parkowego to inaczej sformułowałby ten przepis. Usuwając właściciela z majątku i de facto zakazując mu osiedlania się granicach powiatu, w którym położony jest majątek, prawodawca pozbawiał go jakiegokolwiek wpływu na dalsze losy majątku – nielogiczne, nieracjonalne i sprzeczne z przepisami dekretu byłoby w takim wypadku dopuszczenie utrzymania przez właściciela własności parku i dworu, z których nie mógłby nawet korzystać.

W art. 7 dekretu mowa jest o objęciu zarządu również nad budynkami. Z tego względu, zdaniem skarżącego, zarząd, a w konsekwencji i wcześniejsze przejęcie na własność, obejmował wszystkie budynki, w tym dwory i pałace, które były i nadal są budynkami. Skarżący zaznaczył, że sam art. 2 ust. 1 lit e dekretu wskazuje wyraźnie, iż przedmiotem przejęcia były m.in. nieruchomości ziemskie o ogólnej powierzchni ponad 100 ha, niezależnie od wielkości użytków rolnych w tej powierzchni – rolniczy charakter nieruchomości nie był zatem uznawany za główną przesłankę przejęcia. Wręcz przeciwnie, przy takim zapisie, przejęciu teoretycznie mogły podlegać takie majątki, w których użytki rolne pozostawały w mniejszości. O tym natomiast, że nieruchomości przejmowano "w całości" jednoznacznie przesądza zdanie ostatnie art. 2 ust. 1 dekretu wprost używające tego określenia. Skarżący podniósł, że sami wywłaszczeni właściciele nie kwestionowali wówczas, tj. po wejściu w życie dekretu, podpadania zespołów pałacowo-parkowych pod jego działanie. Świadczą o tym chociażby badania przeprowadzone przez dr hab. Mirosława Kłuska, który przeanalizował materiały archiwalne dotyczące postępowań administracyjnych toczących się w II połowie lat 40-tych XX wieku w sprawach o niepodpadanie majątków pod przepisy dekretu i nie znalazł żadnego odwołania od przejęcia na cele reformy rolnej pałacowo-parkowego jako niepodlegającego temu dekretowi (vide: Mirosław Kłusek, Nieruchomości ziemskie i ich właściciele w postępowaniach administracyjnych z lat 1944-1950 wywołanych realizacją dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Kraków 2014).

Skarżący także wskazał, że wydane w wykonaniu dekretu rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, choć jest aktem niższego rzędu, potwierdza prawidłowy sposób wykładni przepisów dekretu jako obejmującego swoim zakresem także zespoły pałacowo-parkowe. W § 44 pkt 3 i 4 rozporządzenia wskazano bowiem, że zabudowania dworskie i przemysłowe, zabytki historyczne i architektoniczne nie podlegają podziałowi. Gdyby obiekty te nie podlegały przejęciu na rzecz Państwa przepis ten byłby bezprzedmiotowy.

Mając na uwadze całokształt przedstawionych okoliczności, a w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym nie dającym jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, że zespół dworsko-parkowy w [...] nie był funkcjonalnie związany z resztą majątku, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że przedmiotowy zespół dworsko-parkowy podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. w części, w jakiej Wojewoda orzekł o działce nr [...] oraz umorzył postępowanie I instancji w tym zakresie o także utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

W odniesieniu do częściowego uchylenia decyzji Wojewody, Minister podniósł, że w trakcie postępowania Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. orzekł, m.in. w zakresie obecnej działki nr [...]. Orzeczenie Wojewody w tej części nie zostało skutecznie zaskarżone (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., oddalił prawomocnie skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] kwietnia 2018 r., w przedmiocie niedopuszczalności odwołania skarżącego). Oznacza to, że wniosek B. S. dotyczący obecnej działki nr [...] został już rozpatrzony, a ponowne rozstrzygnięcie w tym zakresie obarczone byłoby wadą powodującą jej nieważność na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tym samym nie mógł on być ponownie przedmiotem rozstrzygnięcia. Z tego powodu należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody w części, w jakiej orzekł o działce nr [...] oraz umorzyć postępowanie I instancji w tym zakresie. W związku z tym, postępowanie administracyjne w sprawie z odwołania od decyzji Wojewody dotyczyło zbadania legalności przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu części obecnej działki ewidencyjnej [...] o pow. [...] ha, która oznaczona została jako działka nr [...] na załączniku graficznym do badanej decyzji.

Minister wskazał, że w trakcie postępowania pozyskano dokumentację konserwatorską – karty ewidencyjne zabytków architektury i budownictwa, dotyczące zespołu folwarcznego oraz dworu w [...]. Na kartach tych znajduje się szkic sytuacyjny założenia pałacowo-parkowego i zespołu folwarcznego. Wynika z niego, że na projektowanej działce nr [...] znajdował się park (w północnej części, na osi wschód-zachód, wzdłuż brzegu jeziora) oraz pałac (w południowo-zachodniej części). Na spornym terenie oprócz budynku pałacu (wraz z dobudowanym do niego skrzydłem) znajdował się jeszcze niewielki budynek piwniczki z 1929 r. Do założenia pałacowo-parkowego od strony południowo-wschodniej przylegały zabudowania folwarczne, na które składały się: garaże, gorzelnia, stodoła, stajnia, magazyn zbożowy. Od strony południowej: chlewnia, szopa na narzędzia i kuźnia. Od strony północno-zachodniej przylegała dawna kolonia mieszkalna. Taki sam układ zabudowań można dostrzec na mapie arkusza [...], w skali 1:100 000, Wojskowego Instytutu Geograficznego z 1936 r. Na karcie ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa dotyczącej dworu zanotowano, że "park dworski o charakterze krajobrazowym, o powierzchni ok. [...] ha, znajduje się w części pn. i pn.-wsch. założenia i graniczy z linią brzegową jeziora. Po stronie pn. dworu w parku zachowały się pozostałości schodów prowadzących w stronę jeziora, drugie schody znajdują się po zachodniej stronie dworu". Odnośnie stanu zachowania napisano, że zespół pałacowo-parkowy zachowany jest w pierwotnych granicach. Taki sam układ zespołu stwierdzony został podczas oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2016 r.. W trakcie postępowania administracyjnego przesłuchano także świadków: A. S. (ur. w 1937 r., mieszkankę [...]) oraz J. B. (ur. w 1950 r., posiadającą wiedzę od mamy, która była guwernantką w majątku), która zeznała, że park był wykorzystywany na potrzeby rekreacyjne właściciela.

Odnośnie samego pałacu, organ podał, że jego powstanie datuje się na rok 1867. W latach powojennych przeszedł adaptację na cele mieszkaniowe i usługowe, co spowodowało szereg zmian w układzie wnętrza (pierwotny układ został zatracony na skutek wtórnych podziałów) oraz zewnętrznym (dobudówka od strony zachodniej). Oznacza to, że na podstawie rzutu wnętrza pałacu, zamieszczonego w karcie ewidencyjne zabytków architektury i budownictwa dotyczącej dworu nie ma możliwości wywnioskowania pierwotnej funkcji poszczególnych pomieszczeń. Jedynym źródłem wiedzy są w tym wypadku świadkowie, którzy zeznali, że "w budynku pałacu była kuchnia pałacowa, mieszkała kucharka, na dole były salony, a u góry mieszkania" oraz "w pałacu mieszkała właścicielka z synami i pani, która gotowała" (świadek J. B.). Nie ma żadnej informacji o znajdującym się w tym budynku miejscu skąd mógł być prowadzony bezpośredni zarząd nad majątkiem (gabinet, kancelaria) oraz że zarząd taki wykonywany był bezpośrednio przez właścicielkę. Natomiast z pozyskanej z Archiwum Państwowego w [...] przy piśmie z dnia [...] września 2016 r., dokumentacji dotyczącej m.in. działalności majątku na podstawie akt Państwowego Banku Rolnego Oddział w [...], wywnioskować można, że w majątku zatrudnione były osoby odpowiedzialne za zarządzanie. Wśród otrzymanych dokumentów znajduje się: wykaz pracowników adm., służby folwarcznej oraz robotników rolnych w nier. Ziemskiej [...], gdzie wymieniono J. S., od 1935 r. pełniącego funkcję "włodarza" (zarządcy odpowiedzialnego przed właścicielem majątku ziemskiego za jego stan lub stan prac w polu). Z kolei w piśmie S. S. z dnia [...] lutego 1939 r. do Dyrektora Banku mowa jest o W. G. z [...], który miał przez trzy lata pełnić funkcję kierownika gorzelni w majątku w [...].

Zdaniem organu II instancji, powyższe dowody nie pozwalają na stwierdzenie, że zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność oddzielnego, samodzielnego funkcjonowania części gospodarczej majątku oraz zespołu pałacowo-parkowego. Wykazanie takiego związku funkcjonalnego jest warunkiem koniecznym do stwierdzenia podpadania spornej nieruchomości pod działanie przepisów dekretu (w postępowaniu wszczętym na wniosek sformułowany w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, to organ administracji prowadzący postępowanie musi wykazać, że taka konieczna interakcja (relacja dwustronna) pomiędzy obiema częściami majątku istniała).

W ocenie Ministra, zespół pałacowo-parkowy wykorzystywany był w celach mieszkalnych i rekreacyjnych, a właścicielka wraz z synami nie zajmowała się bezpośrednim zarządem nad pracami wykonywanymi w części gospodarczej majątku (na polu i w gorzelni). Ponadto w trakcie postępowania, pomimo wystąpień do właściwych instytucji zajmujących się archiwami oraz ochroną zabytków, nie udało się pozyskać żadnego dowodu, który świadczyłby, że park lub pałac w jakikolwiek sposób były wykorzystywane przy produkcji rolnej. W takim przypadku uzasadnione jest stwierdzenie, że będący przedmiotem postępowania zespół pałacowo-parkowy w [...], nie podpadał pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem należało utrzymać w mocy orzeczenie Wojewody, w zakresie w jakim stwierdził, że część działki nr [...] o pow. [...] ha (KW [...]), w części zaznaczonej na załączniku graficznym stanowiącym integralną część przedmiotowej decyzji (wstępny projekt podziału nieruchomości działki nr [...]) jako zespół pałacowo-parkowy, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Organ II instancji nie podzielił również zarzutu skarżącego, że Wojewoda [...] nie ustalił granic zespołu pałacowo-parkowego oraz w sposób dowolny ocenił materiał dowodowy, który jest niepełny. Dokładne ramy postępowania administracyjnego zakreślił wnioskodawca (pismo z dnia [...] listopada 2017 r.). W trakcie postępowania administracyjnego pozyskano dokumenty ze szkicem spornego obszaru (karty ewidencyjne zabytków architektury i budownictwa, dotyczące zespołu folwarcznego oraz dworu w [...]) oraz archiwalne mapy (Wojskowego Instytutu Geograficznego). Obrazują one co mieściło się na tym obszarze oraz są wystarczająco dokładne, żeby uznać, iż teren objęty wnioskiem znajdował się w granicach zespołu pałacowo-parkowego. Nie zaistniała zatem konieczność powoływania biegłego na okoliczność ustalenia dokładnej jego granicy. Również materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Podczas toczącego się postępowania wystąpiono do właściwych instytucji, które mogłyby być w posiadaniu przydatnych informacji, tj. do Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Akt Nowych, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], Starostwa Powiatowego w [...]. Dodatkowo przesłuchano również świadków oraz dokonano oględzin na nieruchomości. Tymczasem skarżący się poza lakonicznym stwierdzeniem o niepełnym materiale dowodowym, nie podjął inicjatywy i nie wskazał źródła, skąd jeszcze organ administracji miałby go pozyskać (art. 7 k.p.a. mówi o współdziałaniu stron w celu przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy).

W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że istniał ścisły związek między pałacem a częścią gospodarczą majątku (bezpośrednio do siebie przylegając miały tworzyć jedną całość oraz znajdują się na jednej dawnej parceli nr [...] ) oraz że nie dokonano ustaleń odnośnie zarządzania majątkiem, Minister podniósł, iż badanie związku funkcjonalnego i kwestii zarządzania majątkiem i zatrudnionych w tym celu pracowników przeprowadził w oparciu o aktualne orzecznictwo sądowe.

W uzasadnieniu Minister podniósł także, że cała korespondencja w trakcie postępowania administracyjnego kierowana była bezpośrednio do mocodawcy. Odnosząc się do tego zarzutu, że decyzja nie została skutecznie doręczona stronie, gdyż pominięto pełnomocnika, zauważyć należy, że adres pełnomocnika i strony (mocodawcy) był taki sam ([...]). W tych okolicznościach uznać należy, iż wiedzę o toku postępowania w sprawie, w tym o wydaniu zaskarżonej decyzji, równocześnie ze skarżącym uzyskał także jego pełnomocnik, będący pracownikiem Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w [...] (również samo odwołanie zostało sporządzone na wzorze firmowym). Zatem w realiach przedmiotowej sprawy powyższe naruszenie nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania i nie spowodowało to dla strony żadnych negatywnych skutków. Odmienna sytuacja byłaby, kiedy adres pełnomocnika byłby inny niż adres strony.

Od powyższej decyzji Ministra skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej punktu 2 decyzji oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 2 i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący złożył także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który postanowieniem Sądu z dnia 5 grudnia 2022 r. nie został uwzględniony.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił w szczególności:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wybiórcze i dowolne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia w dużej mierze na przyjętych a priori, nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym, założeniach o nierolnym charakterze zabudowań zespołu dworsko-parkowego w [...], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że nie istniał związek funkcjonalny między nieruchomością oznaczoną we wstępnym projekcie podziału jako dz. nr [...] a pozostałą częścią majątku w [...];

2. przepisów prawa materialnego tj. dekretu, w tym w szczególności art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 lit e, art. 6, art. 7 i art. 17 dekretu poprzez ich błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie w szczególności, że:

– nieruchomość we wstępnym projekcie podziału jako dz. nr [...] wobec braku funkcjonalnego związku z pozostałą częścią majątku [...] nie podpadała pod działanie tego dekretu i nie podlegała przejęciu na rzecz skarbu Państwa, pomimo że według dekretu przechodziły na własność Skarbu Państwa całe nieruchomości ziemskie, nie wyłączając dworów, pałaców i parków;

– zespół pałacowo-parkowy nie stanowił części nieruchomości ziemskiej jeżeli nie miał rolniczego charakteru, pomimo, że dekret nie dawał żadnych podstaw do dokonywania tego rodzaju wyłączeń;

– zespół pałacowo-parkowy w [...] był nieprzydatny dla celów reformy rolnej, pomimo, że na jego terenie znajdowały się budynki gospodarcze, stajnia, dom mieszkalny dla pracowników folwarku tworzące z zespołem gospodarczą całość, a nadto z dekretu wynika, że jednym z celów przeprowadzenia reformy rolnej była rezerwacja terenów np. dla szkół czy kolonii mieszkalnych, a celom tym dwór w [...] wraz z sąsiednimi budynkami mógł niewątpliwie służyć.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację, jaką posłużył się w treści odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. Konkludując stwierdził, że mając na uwadze całokształt przedstawionych okoliczności, a w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym niedającym jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, że zespół dworsko-parkowy w [...] nie był funkcjonalnie związany z resztą majątku, zaskarżona decyzja nie może się ostać.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pomimo podjętych prób (podczas toczącego się postępowania wystąpiono do właściwych instytucji, które mogłyby być w posiadaniu przydatnych informacji, tj. do Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Akt Nowych, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], Starostwa Powiatowego w [...]; dodatkowo przesłuchano również świadków oraz dokonano oględzin na nieruchomości), nie udało się pozyskać żadnych dokumentów, które w sposób jednoznaczny i stanowczy potwierdzałyby, że pałac i park były wykorzystywane przy produkcji rolnej. Samo założenie, że lokalizacja pałacu w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań folwarcznych niczemu nie dowodzi. Zwłaszcza, że są inne dokumenty (protokoły zeznań świadków) potwierdzające, że pałac i park były wykorzystywane jako mieszkanie i miejsce rekreacji. Poza tym zachował się "Wykaz pracowników adm., służby folwarcznej oraz robotników rolnych w nier. [...]", oraz pismo S. S. z dnia [...] lutego 1939 r. do Dyrektora Banku. Tak samo bez znaczenia jest okoliczność, że pałac i zabudowania gospodarcze znajdowały się na jednej parceli. O związku funkcjonalnym rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą bowiem decydować powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (w tym brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej i nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron). Dlatego Minister nie podzielił stanowiska skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał wniesioną skargę za niezasadną, bowiem organ II instancji nie naruszył prawa.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), a jego celem było stwierdzenie, czy zespół dworsko-parkowy położony w [...] podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Powołany przepis rozporządzenia w dalszym ciągu może stanowić podstawę do orzekania przez właściwe organy o tym, czy nieruchomość lub jej część, podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011, I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażonym w powyższej uchwale), należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej. Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości powyższe stanowisko podziela. Reasumując stwierdzić należy, że z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (13 września 1944 r.) przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, jak np. przedsiębiorstwa przemysłu rolnego (zob. art. 6 dekretu). Zarząd, o jakim mowa w tym ostatnim przepisie, mógł być obejmowany tylko nad nieruchomościami, które przechodziły na własność Skarbu Państwa.

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123) jednolicie prezentowany jest pogląd wskazujący na znaczenie tzw. związku funkcjonalnego z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłanki dla uznania, że rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa, w myśl dekretu PKWN (również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23). Pojęcie związku funkcjonalnego jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu nie jest normatywnie definiowane. W judykaturze, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest pogląd, że związek funkcjonalny zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. W istocie, więc ugruntowane w judykaturze pojęcie nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności), lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku. Wobec stosunkowo ogólnikowo formułowanej w judykaturze definicji związku funkcjonalnego, przy braku konsekwencji terminologicznej, ustalenie co do występowania takiej zależności, w kontekście rozpatrzenia określonej sprawy, jest możliwe jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez prezentowanych w orzecznictwie sądowym. Analiza aktualnego orzecznictwa, którą przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 26 kwietnia 2018 r. (I OSK 1438/16, LEX nr 2507739), w którym uwypuklane jest znaczenie tzw. związku funkcjonalnego, prowadzi do wniosku, że dla oceny jego istnienia decydujące znaczenie mogą odgrywać sformułowane w judykaturze tezy:

– rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich – dwory pałace stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcja rolną, a dwór i pałac były dla produkcji rolnej zbędne, nieużyteczne;

– o "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować: brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron, źródła dochodów właściciela, zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski;

– dla uznania wyodrębnienia nieruchomości, jako przeznaczonej na inne cele niż rolne (iż nie należą one do części folwarcznej, lecz stanowią integralną część parku) wystarczają granice wyznaczone na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie;

– rezydencje właściciela nie miały charakteru nieruchomości rolnych a wyłącznie takie przechodziły w myśl dekretu na własność Skarbu Państwa;

– istotne znaczenie dla istnienia "związku funkcjonalnego" może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy – na terenie części rezydencjalnej lub poza, i miejsce gdzie rządca przyjmował interesantów. Istotne może być też ustalenie, iż w części mieszkalnej pałacu czy dworu znajdował się także np. kantor czy biuro, z którego wykonywany był stały zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej (znajdowały się tam księgi rachunkowe, dokonywano bieżących płatności pracownikom i dostawcom itp.). Funkcjonalne architektoniczne dostosowanie części rezydencjalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca prowadziłoby, do wniosku, iż cześć rezydencjalna jest "funkcjonalnie związana" z majątkiem ziemskim w takim znaczeniu, iż nie może on bez niej prawidłowo funkcjonować. Dla prowadzenia gospodarstwa rolnego w znaczniejszych rozmiarach przydatne było ówcześnie istnienie obiektów nadających się do wykorzystywania, jako centrum do sprawowania bieżącego zarządu. Z kolei istnienie tego rodzaju ośrodka zarządu (pełniącego również funkcję mieszkalną) bez części folwarcznej byłoby nieracjonalne gospodarczo (patrz realizacja wskazanej na wstępie relacji dwustronnej zależności);

– żadnego znaczenia dla wykazania istnienia bądź nie "związku funkcjonalnego" miała okoliczność, że część rezydencjalna była utrzymywana z dochodów pochodzących z majątku rolnego. Kwestia ta nie jest związana z obiektywnymi cechami określonej nieruchomości ziemskiej, lecz jest następstwem utrzymywania pewnych zwyczajów lub przyjmowania konkretnych rozwiązań organizacyjnych w następstwie bieżących decyzji osób sprawujących zarząd właścicielski całym majątkiem. Zakres zależności finansowych poszczególnych części majątku, według stanu na konkretną datę, może być związany z bieżącą koniunkturą na produkty rolne, aktualnym stanem dochodów właściciela z innych źródeł w tym statusem zatrudnienia, oraz podejmowanymi decyzjami gospodarczymi, np. w zakresie inwestycji itp.

W podobny sposób pojęcie "nieruchomości ziemskiej" zdefiniował po raz pierwszy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska Trybunału pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru. Uchwała ta znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym. Odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała Sądu Najwyższego z 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00, LEX nr 78867; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2005 r., OSK 1518/04, LEX nr 201351; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2004 r., OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2001 r., IV SA 2724/98, LEX nr 75563).

Zespół dworsko-parkowy w [...], który nie miał charakteru rolniczego (zgodnie z § 4 rozporządzenia wykonawczego, "za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe"), mógłby zatem podlegać pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, gdyby pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym i mógłby być wykorzystany na cele reformy rolnej. Przy czym, w ocenie Sądu, związek funkcjonalny oznacza, że nieruchomość ziemska nie mająca charakteru rolniczego, która co do zasady nie podlegałaby przejęciu, była niezbędna do funkcjonowania nieruchomości o charakterze rolniczym (jak np. przedsiębiorstwa produkcji rolnej dla wykorzystania płodów wytwarzanych w nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym).

W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego związek funkcjonalny polegał na tym, że zabudowania zespołu dworsko-parkowego miały rolny charakter, i jako całość nieruchomości ziemskiej przeszły na własność Skarbu Państwa, dekret zaś nie dawał w tym zakresie żadnych podstaw do dokonania wyłączeń zespołu dworsko-parkowego spod jego obowiązywania. Nadto z dekretu wynika, że jednym z celów przeprowadzenia reformy rolnej była rezerwacja terenów np. dla szkół czy kolonii mieszkalnych, a celom tym dwór w [...] wraz z sąsiednimi budynkami mógł niewątpliwie służyć.

Sąd podziela stanowisko Ministra, że zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, że pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a zespołem dworsko-parkowym nie istniał nierozerwalny związek. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zespół dworsko-parkowy składał się z budynku dworu i parku, które służyły celom mieszkalnym i rekreacyjnym. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, na które powołuje się Minister wyraźnie wskazują na istnienie części dworsko-parkowej oraz części folwarczno-gospodarczej. W bezpośrednim sąsiedztwie tej nieruchomości, na obecnych działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...],[...] znajdowały się i nadal znajdują, zabudowania folwarczno-gospodarcze takie jak: świniarnia, owczarnia, magazyny, stajnia, stodoła, obora i inne, jednakże były one usytuowane poza zespołem pałacowo-parkowym. Poza terenem objętym wnioskiem usytuowane były także sześcioraki – budynki mieszkalne dla pracowników folwarku. Przeprowadzony zaś w dniu [...] grudnia 2016 r. dowód z oględzin nieruchomości potwierdził, iż budynki związane bezpośrednio z produkcją rolną usytuowane były poza terenem, na którym znajduje się pałac wraz z parkiem. Ponadto zespół pałacowo-parkowy oddzielony był od części folwarcznej grubym murem, półkolistym wyjazdem prowadzącym pod wejście do budynku pałacu, oddzielną bramą oraz naturalnym zadrzewieniem terenu. O braku istnienia więzi funkcjonalnej pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a częścią folwarczną świadczy również fakt, iż z drogi prowadzącej do majątku można wjechać osobną bramą do części folwarcznej oraz osobną bramą do części pałacowo-parkowej. Świadczą o tym zachowane w bardzo dobrym stanie filary wskazujące, iż ww. bramy znajdowały się tam już przed okresem wojennym. Naturalnym oddzieleniem budynku dworu od drogi dojazdowej, jak również od części gospodarczej był nielicznie już zachowany po dziś dzień, starodrzew. Dodatkowo na końcu drogi prowadzącej wzdłuż murów części pałacowo-parkowej znajduje się dawna piwniczka parkowa. Niniejszy budynek znajduje się w odległości 50 m od jeziora [...], które niegdyś wchodziło w skład majątku. Zagospodarowanie terenu po upływie ponad siedemdziesięciu lat nadal wskazuje, iż ta część majątku była częścią reprezentatywną i zarazem mieszkalną, przy czym nie ma dowodów na to, że w dworze mieszkał rządca majątku. Powyższe potwierdza dokumentacja otrzymana od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu II instancji, że w świetle przeprowadzonych dowodów wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład majątku pozwalało na wyodrębnienie części niezwiązanej z gospodarstwem rolnym.

Z całego majątku można wyodrębnić części: dworsko-parkową oraz część gospodarczą zabudowaną budynkami gospodarczymi i stricte rolną. Tym samym część dworsko-parkowa stanowiła siedzibę właścicieli i służyła wyłącznie ich potrzebom.

Związki zaś zespołu dworsko-parkowego z pozostałą częścią majątku ziemskiego o charakterze rolniczym, jedynie poprzez osobę właściciela i finansowanie potrzeb dworu z dochodów gospodarstwa, nie mogą być w ogóle uznane za związek funkcjonalny, uzasadniający przejęcie zespołu dworsko-parkowego (o charakterze nierolniczym), w trybie przepisów o reformie rolnej. Jest bowiem oczywiste, że z dochodów "części gospodarczej, rolniczej" możliwe jest zaspokajanie potrzeb bytowych i mieszkaniowych właściciela gospodarstwa i jego rodziny, niezależnie od tego, gdzie te potrzeby są zaspokajane. Zakładając hipotetycznie, że właściciel nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym miałby siedzibę w jednym z wielu dużych ówczesnych miast, to nie sposób przyjąć, że tylko dlatego, że "miejska" siedziba właściciela oraz jego i jej utrzymanie byłoby finansowane z dochodów nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, to również ta siedziba podlegałaby przejęciu w trybie reformy rolnej. To hipotetyczne założenie, nawet abstrahując od występującego czasem w orzecznictwie sporu o to, czy nieruchomość położona w obrębie miasta może być uznana za nieruchomość ziemską, unaocznia, że samo finansowanie utrzymania właściciela i jego siedziby nie może prowadzić do uznania związku funkcjonalnego z umownie rzecz ujmując "częścią rolniczą", jeśli część "nierolnicza", choć ziemska, nie jest niezbędna dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie wiarygodnych dowodów na niezbędność zespołu dworsko-parkowego dla funkcjonowania pozostałej, "gospodarczej – rolniczej" części majątku w [...] nie wykazano.

Zasadnie zatem, zdaniem Sądu, Minister uznał, że przedmiotowy zespół dworsko-parkowy nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Przy czym zauważyć należy, że organy orzekające dysponowały nader skąpym materiałem dowodowym, a to przecież jak wskazano wyżej na skarżącym jak stronie inicjującej niniejsze postępowanie spoczywał ciężar wykazania, że nieruchomość ta podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, czego jednak w wystarczającym stopniu nie uczynił, a zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

Wbrew zarzutom skargi postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i wnikliwy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organ dokonał również oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego w niej wskazanych należy uznać za chybione.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.