Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2844/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D.i K.D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 393/24 w sprawie ze skargi M.D. i K.D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 14 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 393/24 odrzucił skargę M. D. i K. D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...]z dnia 14 sierpnia 2014 r. nr [...]w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 13 czerwca 2024 r. M. D. i K. D. wnieśli na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 14 sierpnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...]. Do skargi dołączyli skierowane do ww. organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 30 kwietnia 2024 r., doręczone do organu 6 maja 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej wniesienie z uchybieniem terminu. Wyjaśnił, że już 15 listopada 2023 r. do organu wpłynęło wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą, organ nie udzielił na to wezwanie odpowiedzi, a skarżący sporządzili 21 stycznia 2024 r. skargę do sądu. Postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Ke 135/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił ww. skargę, po czym 6 maja 2024 r. do organu wpłynęło ponowne wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa, a 17 czerwca 2024 r. skarga na ww. uchwałę.

Uzasadniając odrzucenie przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta 14 sierpnia 2024 r., a więc w stanie prawnym, w którym wniesienie skargi na uchwałę wymagało uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., tj. w stanie prawnym na dzień podjęcia uchwały, dalej: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, mógł - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), na skutek czego otrzymał następujące brzmienie: "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego" (art. 2 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej). Odpowiednio do powyższej zmiany nowelizacji uległ również przepis art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez dodanie do niego m.in. § 2a w następującym brzmieniu: "w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie" (art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej). Zgodnie z przepisami przejściowymi, art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (a więc art. 101 u.s.g.) w nowym brzmieniu stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 17 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.). W tej sytuacji – w ocenie Sądu - konieczne było rozważanie charakteru prawnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący uczynili zadość temu wymogowi, wzywając Radę Miejską w [...] pismem z 30 kwietnia 2024 r. do usunięcia naruszenia prawa, to jednak – jak wynika z akt sprawy – wezwania takiego dokonali już wcześniej, pismem z 10 listopada 2023 r., doręczonym do organu 15 listopada 2023 r. Prawomocnym postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Ke 135/24, tut. Sąd odrzucił wniesioną następnie skargę na przedmiotową uchwałę jako wniesioną z uchybieniem terminu. Sąd wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. jest surogatem środka odwoławczego i nie można traktować jej jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo, nie mówiąc już o tym, że takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to z kolei sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz przepisem art. 78 Konstytucji RP. W związku z powyższym Sąd wskazał, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością przysługującą stronie tylko jeden raz, a kolejne pisma w tej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 u.s.g.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że skoro w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący skorzystali ze środka prawnego, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a ich skarga została prawomocnie odrzucona z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia, to obecnie nie są już uprawnieni do ponowienia procedury z art. 101 ust. 1 u.s.g. i w efekcie zaskarżenia tej samej uchwały, w zakresie tej samej działki (nr [...]) do sądu administracyjnego. Ponieważ w sprawie nie przysługiwało im ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co jest warunkiem formalnym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., tak wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną M. D. i K. D. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne odrzucenie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] i przyjęcie iż pozostaje ona niedopuszczalna, pomimo zarzutów dotyczących uchybień zaistniałych w trakcie podejmowania uchwały, a tym samym zaniechanie kontroli działalności administracji publicznej oraz akceptowanie naruszeń przepisów regulujących legalność aktów podejmowanych przez organ stanowiący gminy, pomimo rzeczywistego braku takiej kontroli w sprawie uprzednio zakończonej prawomocnym postanowieniem odrzucającym skargę - bez jej uprzedniego merytorycznego rozpoznania;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji rażące ograniczenie skarżącym przysługującego im prawa do zbadania legalności uchwały Radu Miejskiej w [...] przez właściwy Sąd tj. prawa do sądu, a nadto zaniechania kontroli wydanego aktu z uwagi na wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organu i wniesienie skargi w tożsamym przedmiocie, pomimo iż wniesienie skargi nie spowodowało podjęcia przez Sąd działań kontrolnych albowiem skarga została odrzucona, przez co zarzuty skarżących nie podlegały ocenie i nie zostały rozpatrzone;

2) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji ograniczenie uprawnienia skarżących do zbadania legalności wydanej przez Radę Miejską w [...] uchwały, rażąco naruszającej interes prawny skarżących z uwagi na wcześniejsze wystosowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wniesienie skargi, pomimo iż wskazane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jak i skarga nie została rozpoznana w sposób merytoryczny, przez co brak było podstaw do przyjęcia że ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skarga w tożsamym przedmiocie pozostaje niedopuszczalna.

Mając na uwadze powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Podstawę prawną wniesienia skargi M. D. i K. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej ustawa nowelizująca). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej wyeliminował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie jednak z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 52 i art. 53 p.p.s.a., jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (a zatem po dniu 1 czerwca 2017 r.). Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1624/18). W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 14 sierpnia 2014 r., a więc ma do niej zastosowanie poprzednio obowiązujący tryb wniesienia skargi, który uzależnia dopuszczalność zaskarżenia takiej uchwały organu gminy (miasta) wydanej przed 1 czerwca 2017 r. od uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości poprzedzenie przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego wezwaniem Rady Miejskiej w [...] do usunięcia naruszenia prawa przez skarżących pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r. i dochowanie terminu do wniesienia skargi, ale to jaki wpływ na dopuszczalność wniesienia tej skargi ma fakt, że skarżący wezwania takiego dokonali już wcześniej, tj. pismem z 10 listopada 2023 r. doręczonym organowi 15 listopada 2023 r. oraz że wnosili już oni skargę na przedmiotową uchwałę, która jednak została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Ke 135/24, jako wniesiona z uchybieniem terminu.

Jak podniesiono już powyżej, koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu mającym w tej sprawie zastosowanie jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (por. ONSA 2003, nr 1, poz. 2). Powyższe, utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (por. postanowienia NSA: z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 913/16; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako czynność procesowa powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy pod względem ich zgodności z prawem, konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Słuszne jest zatem uznanie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. W powołanym postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt OSA 2/02, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia sąd administracyjny odrzuci skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu mającym w tej sprawie zastosowanie wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania. Wniesienie w przedmiotowej sprawie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. było ograniczone terminami, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed opisanej na wstępie nowelizacji. Dopuszczenie możliwości ponownego wystąpienia przez dany podmiot ze skargą na uchwałę organu gminy, w przypadku, gdy jego poprzednia skarga została odrzucona przez sąd, stanowiłoby natomiast obejście przepisów o terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że kolejna skarga skarżących na tę samą uchwałę, poprzedzona kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jest niedopuszczalna. Powyższe zaś oznacza, iż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia zarówno art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zwrócenia uwagi wymaga, że konstytucyjne prawo do sądu jest prawem podmiotowym, które jest realizowane po spełnieniu określonych warunków. Ich niespełnienie przez podmiot wnoszący skargę powoduje utratę możliwości skorzystania z tego prawa, co w rozpoznawanej sprawie stanowi o niedopuszczalności skargi.

Mając powyższe na względzie, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.