Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 350/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta R. stwierdza nieważność przepisów § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1, § 13 ust. 1 pkt 2, § 13 ust. 2, § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w R..


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dn. [...] listopada 2019r. Nr [...] Rada Miejska w R. przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta R..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę pismem z dn. [...] marca 2020r. wniósł Prokurator Rejonowy R. w R..

Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. z dnia 3 lutego 2016 r. Dz. U. z 2016r., poz.250) w związku z art. 87, 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 18 ust.2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) polegające na:

1/ Przekroczeniu delegacji ustawowej do wydania uchwały oraz powtórzenie i niedozwoloną modyfikację regulacji ustawowej poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 1 zd. 1 obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz wskazania, że właściciel nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika w ulicach objętych strefą płatnego parkowania ;

2/ Przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez sformułowanie w § 2 ust.2 obowiązku usuwania materiałów użytych do likwidacji śliskości chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyny zastosowania ;

3/ Przekroczeniu upoważnieniu ustawowego do wydania uchwały sprzecznie z prawem poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 1 pkt. 1 ograniczającego możliwość mycia samochodu jedynie do określonych części pojazdu, tj. nadwozia samochodu;

4/ Powtórzeniu oraz modyfikacji regulacji ustawowej w § 4 ust. l poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki i worki do zbierania odpadów z nieruchomości;

5/ Przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez zobowiązanie w § 13 ust. 1 pkt. 2 osób utrzymujących psy na terenie nieruchomości do umieszczenia na jej ogrodzeniu w widocznym miejscu tabliczki ostrzegawczej z napisem "uwaga pies" lub innym o podobnej treści, podczas gdy przepis art. 4 ust.2 pkt. 6 u.u.c.p.g. nie upoważniał Rady Miejskiej do ingerowania w taki sposób w prawo własności. Ponadto uregulowanie to narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

6/ Nie uwzględnieniu zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust 3

Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 13 ust. 2 kategorycznego obowiązku, bez żadnych wyjątków, uzasadniających odstąpienie od obowiązku zabezpieczeń;

7/ Wkroczeniu w zakres regulacji innych ustaw, tj. kodeksu cywilnego oraz ustawy prawo budowlane, poprzez wprowadzenie w § 14 ust. 1 dopuszczalności utrzymania zwierząt gospodarskich pod warunkiem posiadania pomieszczeń inwentarskich przeznaczonych dla zwierząt spełniających wymogi przepisów odrębnych oraz, jeżeli wszelkie uciążliwości dla środowiska związane z utrzymaniem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której znajdują się zwierzęta;

8/ w §15 pkt 1 określono zasady gromadzenia odchodów i nieczystości pochodzących od zwierząt gospodarskich podczas gdy kwestie te zostały uregulowane ustawą z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu i brak podstawy prawnej do ponownego uregulowania tych kwestii w regulaminie;

9/ w § 15 pkt 3 wprowadzono dla osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie obowiązek przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych i weterynaryjnych z przekroczeniem ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz sformułowano obowiązki w sposób ogólny bez precyzyjnego wskazania obowiązków dla adresata normy;

10/ w § 15 pkt 4 wprowadzono dla osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie obowiązek usuwania i unieszkodliwiania padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi z przekroczeniem ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

11/ wprowadzeniu w § 16 ust. 3 regulaminu obowiązku oznakowania miejsc wyłożenia środków zwalczających gryzonie - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.

Odwołując się sformułowanych zarzutów oraz powołując się na art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 t.j. z późn. zm.) prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. l, §2 ust. 2, § 3 ust. 1 pkt. 1, § 4 ust. l, § 13 ust. 1 pkt. 2, § 13 ust. 2, § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w R., jako naruszającego prawo w sposób istotny.

W uzasadnieniu skargi prokurator, przytaczając i odwołując się do przepisów ustawy z dn.13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( DzU 2016 poz.250) wskazał, że Rada Gminy Miasta R. przekroczyła ustawową delegację do wydania uchwały poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 1 zd. 1 obowiązku "niezwłocznego" uprzątnięcia błota, śniegu i lodu, gdyż artykuł 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b u.u.c.p. nie upoważnia Rady Gminy do określenia częstotliwości wykonywania tego obowiązku. Niezgodne z prawem jest np. ustalenie przez radę, że właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg i lód niezwłocznie, gdyż w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p. nie przewidziano określenia częstotliwości wykonywania tych obowiązków (wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 741/13, LEX nr 1382988). Niezgodne z prawem jest rozwiązanie według którego właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód z chodników położonych wzdłuż nieruchomości "niezwłocznie", ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 1198/18, CBOSA). W uchwale Rady Miasta R. nastąpiło więc rozszerzenie ustawowego obowiązku przez wskazanie, że ma to nastąpić niezwłocznie po ich wystąpieniu. Ponadto w tym samym paragrafie dokonano powtórzenia i niedozwolonej modyfikacji ustawowej regulacji wskazując, że obowiązek właściciela do uprzątnięcia chodnika z błota, śniegu lub lodu nie dotyczy chodnika w ulicach objętych strefą płatnego parkowania. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust.- 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.- zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn, IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15).

W kwestionowanym przepisie uchwały postanowiono, że uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu i lodu dotyczy powierzchni chodników (z wprowadzeniem definicji chodnika przyjętym w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). Taki zapis może świadczyć o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy.

Rada Gminy Miasta R. przekroczyła delegację ustawowa poprzez sformułowanie w § 2 ust.2 obowiązku usuwania materiałów użytych do likwidacji śliskości chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyny zastosowania, podczas gdy

w myśl linii orzeczniczej sadów administracyjnych nie ulega wątpliwości, iż w świetle

art. 4 ust. 2 ustawy Rada Miejska nakładając powyżej wskazane obowiązki i zakazy

wykroczyła poza granice ustawowego upoważnienia ( WSA Gorzowie Wielopolskim II

SA/Go 1045/12, II SA/Łd 952/15 - Wyrok WSA w Łodzi).

Kolejnym uchybieniem jakiego dopuściła się Rada Gminy Miasta R. jest przekroczenie upoważnienia ustawowego do wydania uchwały sprzecznie z prawem

poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 1 pkt. 1 ograniczającego możliwość mycia samochodu jedynie do określonych części pojazdu, tj. nadwozia samochodu. Podstawą ustawową dla uchwalenia tych obowiązków był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09). W myśl powołanego przepisu organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt 11 SA/Bd 877/ 18, ).

Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), albo do mycia z zastosowaniem środków ulegających biodegradacji i na utwardzonej części nieruchomości.

Wprowadzając takie ograniczenia Rada Gminy przekroczyła ustawowe kompetencje

wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych W regulaminie części pojazdów (por. wyrok WSA W Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 869/15).

W § 4 ust. 1 Rada Miasta dokonała powtórzenia oraz modyfikacji regulacji ustawowej nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i worki do zbierania odpadów z nieruchomości. Obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz obowiązek uprzątnięcia chodnika został uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy

o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Zatem nałożenie tego samego obowiązku w zaskarżonym regulaminie stanowi powtórzenie.

Organ uchwałodawczy przekroczył również ustawowa delegację poprzez nałożenie

w § 13 ust. 1 pkt. 2 na osoby utrzymujące psy na terenie nieruchomości obowiązku

umieszczenia na jej ogrodzeniu w widocznym miejscu tabliczki ostrzegawczej z napisem "uwaga pies" lub innym o podobnej treści, podczas gdy przepis art. 4 ust.2

pkt. 6 u.u.c.p. g. nie upoważniał Rady Miejskiej do ingerowania w taki sposób w prawo własności. Ponadto uregulowanie to narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważniał Rady Miasta do ingerowania w prawo własności w ten sposób aby nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy, a także do

nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku umieszczenia w widocznym

miejscu tabliczki ostrzegawczej z napisem "uwaga pies" lub o podobnej treści (por.

wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1056/15).

Ponadto Rada Miasta nie uwzględniła zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 13 ust. 2 zapisu, że "zwierzęta domowe, w tym zwierzęta egzotyczne, na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz w środkach komunikacji publicznej należy zaopatrzyć w odpowiednie dla nich zabezpieczenia, jak np. klatka, uprząż, kaganiec lub smycz". Stanowi to wprowadzenie kategorycznego obowiązku, bez żadnych wyjątków, uzasadniających odstąpienie od obowiązku zabezpieczeń. Regulamin został również sformułowany w sposób kategoryczny, niedopuszczający wyjątków, uzasadniających odstąpienie od obowiązku zabezpieczeń (klatka, uprząż, kaganiec lub smycz), przy uwzględnieniu ww. zasady proporcjonalności, tj. uzależnienie nałożenia odpowiednich obowiązków od specyficznych cech biologicznych zwierząt domowych, ich Wieku, stanu zdrowia, fizjologii i cech anatomicznych ( wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2019 r., II SA/Gd 121/19, publ. CBOSA, wyrok WSA w Gdańsku 2 21 sierpnia 2019 r., IV SA/Gd 175/19, publ. Lex nr 2715719).

Ponadto Rada Miasta uchwalając regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie wkroczyła w zakres regulacji innych ustaw, tj. kodeksu cywilnego oraz ustawy prawo budowlane, poprzez wprowadzenie w § 14 ust. 1 dopuszczalności utrzymania zwierząt gospodarskich pod warunkiem posiadania pomieszczeń inwentarskich przeznaczonych dla zwierząt spełniających wymogi przepisów odrębnych oraz jeżeli wszelkie uciążliwości dla środowiska związane z utrzymaniem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której znajdują się zwierzęta. Odnośnie posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz regulacji, że wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona, to kwestie te znalazły regulację ustawową w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Rada Miejska przepisem § 14 Regulaminu bezprawnie wkroczyła także w materię uregulowana w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W § 15 pkt. 1 regulaminu określono zasady gromadzenia odchodów i nieczystości pochodzących od zwierząt gospodarskich, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w sposób wyczerpujący przez art. 25 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu . Brak jest więc podstawy prawnej do ponownego uregulowania tych kwestii w regulaminie. Nadto Rada Miasta w § 15 pkt 3 regulaminu

nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek przestrzegania

przepisów sanitarno - epidemiologicznych i weterynaryjnych, zaś w 5 15 pkt. 4 obowiązki usuwania i unieszkodliwiania padliny zgodnie z odrębnymi przepisami

weterynaryjnymi. Regulacje te zostały przyjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

Wreszcie stwierdzić należy, w nawiązaniu do § 16 ust.3 regulaminu, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy Rada upoważniona pozostawała do wyznaczenia jedynie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

Celem upoważnienia zawartego w pkt 8 było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji( vide. Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r. o sygn. II SA/Gd 212/10; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zatem zapis odnoszący się do zobowiązania właścicieli nieruchomości do oznakowania miejsc napisem "Uwaga trucizna" - stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy.

Reasumując skarżący prokurator podniósł, że w zaskarżonym zakresie uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa i stąd wniosek o wyeliminowanie wadliwych unormowań jest zasady.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu Rady Miejskiej w R. uznał skargę za zasadną w części dotyczącej zarzutów z pkt.1 i 2, natomiast w pozostałej części wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Swoje stanowisko w zakresie zarzutów uznanych za niezasadne pełnomocników poparł stosowna argumentacją z powołaniem się na orzecznictwo sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2020.1439 tj.). Według tego artykułu rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Wskazać należy, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.s.p.g., a zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 w/w ustawy. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Dodać należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Prokuratora, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2020.713 tj.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z art. 4. ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gmin, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2)rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3)częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4)(uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zgodnie z ust. 2a. ww. ustawy Rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Analiza treści Regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy Miasta R. prowadzi do wniosku, że część jego zapisów pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż została uregulowana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut przekroczenia delegacji ustawowej oraz powtórzenia i niedozwolonej modyfikacji w odniesieniu do zapisów w §2 ust1 i 2 kwestionowanego Regulaminu dotyczących uprzątania błota, śniegu i lodu oraz obowiązków usuwania materiałów użytych do likwidacji śliskości chodników. Należy zgodzić się, że ww. zapisy stanowią powtórzenie regulacji zawartych art. 5 ust.1 pkt. 4 u.c.p.g.

Ponadto zasadą prawną jest, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Unormowanie § 137 rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z dn. 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej ( dalej jako: " rozporządzenie ZPT") określa, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Użyte sformułowanie dotyczące obowiązku "niezwłocznego" uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń na charakter nieostry, jest nieprecyzyjne. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Za uzasadniony Sąd uznał zarzut skargi dotyczący zapisu zawartego w §3 ust.1 pkt. 1 Regulaminu dotyczącego mycia pojazdów poza myjniami. Mając na uwadze treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, Rada zobligowana była do wskazania warunków, aby czynności te były dopuszczalne, nie zaś ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające, by zgodnie z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i napraw pojazdów odbywało się z poszanowaniem zasad ochrony środowiska. Rada nie ma natomiast upoważnienia ustawowego do ograniczania możliwości mycia pojazdów poza myjniami poprzez wskazanie, że mycie może obejmować wyłącznie jego nadwozie, a naprawa tylko do związanej z bieżącą eksploatacją.

Również zasadny jest zarzut powtórzenia oraz modyfikacji regulacji ustawowej w odniesieniu do zapisu §4 ust.1 Regulaminu dotyczącego obowiązku wyposażenia właścicieli nieruchomości w pojemniki i worki do zbierania odpadów komunalnych. Tego rodzaju obowiązek został bowiem uregulowany w przepisie art. 5 ust.1 pkt. 1 i 4 u.c.p.g.

Sąd podzieli także zasadność zarzutów w odniesieniu do zapisów §13 ust.1 pkt.2 i ust.2 kontrolowanego Regulaminu dotyczącego obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. W ocenie Sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów ras uznanych za agresywne obowiązkiem wyprowadzania ich na uwięzi oraz umieszczania na ogrodzeniach nieruchomości tablic ostrzegawczych, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Tak więc postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą naruszać zasadę proporcjonalności, gdy nakazane w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Sąd podzielił także zasadność zarzutów w odniesieniu do zapisów § 14 ust.1 oraz §15 pkt. 1,3,4 z rozdziału 6 Regulaminu dotyczącego zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

W odniesieniu do ww. regulacji stwierdzić należy, że Rada Gminy niezasadnie podkreśliła, że budynki gospodarskie przeznaczone do hodowli zwierząt muszą spełniać wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. Wymogi te ujęte zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i nie jest konieczne powoływanie się na nie w akcie prawa miejscowego. Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać przepisów nakazujących stosowanie innych aktów normatywnych. Ponadto w przedmiotowej uchwale doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 pkt 7 Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 14 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do prowadzenia hodowli w sposób niebędący uciążliwym dla mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiedzkich. Niewątpliwie uregulowanie takie należy uznać za błędne, bo bezprawnie ingerujące w stosunki sąsiedzkie, zapis taki wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, przewidzianego w art. 144 kodeksu cywilnego.

Wreszcie Sąd podzielił zasadność zarzutu polegającego na wprowadzeniu w zapisie §16 ust.3 Regulaminu obowiązku oznakowania miejsc wyłożenia środków zwalczających gryzonie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust.2 u.c.p.g.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, w związku z czym wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Miejskiej w R. z dn. [...] listopada 2019 r. sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta R. należało uznać za zasadny.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.