Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 666/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 3
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 801/22 w sprawie ze skargi A na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 11 lipca 2022 r. nr 427/19/2022 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 marca 2023 r., sygn. III SA/Po 801/22 uwzględnił skargę A i uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z 11 lipca 2022 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także orzekł o kosztach postępowania.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniósł Dyrektor OR ARiMR w Poznaniu, a zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie, a także oddalenie skargi; zażądał też zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wyrokowi – stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.227 z 31 lipca 2014 r., s. 69, dalej: rozporządzenie nr 809/2014), a w konsekwencji uznanie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. w przypadku, gdy do nienależnej wypłaty pomocy przyczynił się także sam beneficjent deklarując powierzchnię niezgodną ze stanem rzeczywistym, a zatem nie ma miejsca przypadek, gdy za przyznanie dopłat w wysokości nienależnej odpowiada w całości i niezależnie od rolnika organ administracji.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega, między innymi proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Według art. 176 pkt 2 p.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, ich niespełnienie skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego.

Nie ulega wątpliwości, że zarzut skargi kasacyjnej winien – także w warstwie uzasadnienia – nawiązywać do treści wydanego w sprawie wyroku i jego motywów. Tymczasem (w przedostatnim akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej) wskazano jedynie, że "Dyrektor ARiMR stwierdza zatem, że argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji jest błędna. W nieuzasadniony sposób bowiem uznano, że zastosowany winien zostać art. 7 ust. 3 zd. pierwsze rozporządzenia 809/2014 – ponieważ dokonanie płatności nastąpiło wyłącznie w wyniku pomyłki organu".

W motywach skargi kasacyjnej wcześniej błędnie wskazano na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2071/18, który w żadnej mierze nie mógł mieć zastosowania gdyż dotyczył ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu przyznania renty strukturalnej. Uważna lektura uzasadnienia tego judykatu pozwala stwierdzić, że w żaden sposób merytorycznie nie skomentowano tego przepisu, co pozwala uznać, iż nie ma on w niniejszej sprawie żadnego znaczenia.

Zdaniem organu przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 powinien być wykładany w ten sposób, iż tylko taka pomyłka właściwej władzy, która jest wyłącznie skutkiem działań lub zaniechań tejże władzy, uzasadnia uchylenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Jakikolwiek zaś udział osób trzecich przyczyniających się do "pomyłki właściwej władzy" uniemożliwia zastosowanie art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Taki sposób rozumienia analizowanego przepisu nie wynika jednakże z reguł wykładni prawa. Wbrew twierdzeniom organu nie znajduje też oparcia w przytoczonym wyroku NSA, który został wydany – o czym wyżej mowa – w innych okolicznościach faktycznych i dotyczył renty strukturalnej. W przypadku płatności uzyskiwanych do uprawianych gruntów rolnych, które każdorazowo poprzedzane są wnioskiem rolnika, zgodnie z wykładnią zaproponowaną przez organ, przepis art 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 nigdy nie miałby zastosowania, gdyż zawsze działanie osoby trzeciej -- rolnika miałoby związek z treścią wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym przyczyniłoby się do ewentualnej "pomyłki".

W wiążącym organ prawomocnym wyroku z 4 marca 2022 r., sygn. III SA/Po 862/21 Sąd wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 809/2014 nienależna płatność ma zostać dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy. Sąd podniósł, że zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Treść tego przepisu - skonstatował Sąd - nie definiuje pojęcia pomyłki organu, stąd należy przyjąć szerokie rozumienie tego pojęcia, które jest definiowane jako postępek niezgodny z rzeczywistością lub obowiązującymi normami, mylne mniemanie, błąd. W wyroku wskazano, że w pojęciu tym mieszczą się wszelkie pomyłki organu i to na każdym etapie postępowania, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. Nie trzeba przekonywać, że to stanowisko wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Tak więc – w świetle powyższych konstatcji – uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że "w kategorii pomyłki właściwej władzy należy postrzegać brak stosownej aktualizacji ortofotomapy przed wydaniem decyzji z 25 lutego 2020 r, o przyznaniu płatności w pierwotnej wysokości i dokonanie wypłat płatności. Nowe ortofotomapy zaimportowano do systemu między 12 marca 2020 r. a 23 kwietnia 2020 r. Nie może być tak, że niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemu elektronicznego są przerzucone wyłącznie na beneficjenta płatności. Należy też zaznaczyć, że we wniosku strona podała powierzchnię 1353,65 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w toku postępowania wznowieniowego wyniosła 1350,79 ha, czyli mniej o 2,86 ha (0,21%). Uznać również należy, że błąd ten nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach".

Autorka skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie odniosła się do konstatacji wyżej poczynionych (ujętych w cudzysłowie).

Mając na uwadze to, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.