Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 540/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 33, 34., 35
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6,7,77,80,136
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 424/21 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 24 marca 2021 r. nr AB-III.7840.8.7.2019.RC w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz E.S. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 listopada 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 424/21, oddalił skargę E.S.na decyzję Wojewody Podlaskiego z 24 marca 2021 r., nr AB-III.7840.8.7.2019.RC, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wysokomazowieckiego z 27 października 2020 r., nr 350/2020, znak BI.6740.1.94.2019.AJ, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą N. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], w obrębie [...], przy ul. [...].

Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że wnioskiem z 14 marca 2019 r. inwestor zwrócił się do Starosty Wysokomazowieckiego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę najpierw dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym z budynków) na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w W., a następnie po modyfikacji dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego składającego się z dwóch lokali mieszkalnych.

Decyzją z 1 października 2020 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w W. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Podlaskiego decyzją z 14 stycznia 2020 r., zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z 27 października 2020 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w W. Poza szczegółowym przedstawieniem chronologicznego biegu postępowania Starosta wskazał w uzasadnieniu decyzji, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w granicach działki nr [...], zaś potwierdzeniem, że budynek mieszkalny jednorodzinny jest inwestycją niepowodującą zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (przy zachowaniu przewidzianych prawem odległości od granicy działek sąsiednich) jest art. 29 ust. 1 pkt. 1a Prawa budowlanego stanowiący, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Starosta wskazał, że budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymaga jedynie uproszczonej procedury, tj. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, która nie przewiduje udziału stron w postępowaniu. Ponadto Starosta uznał projekt budowlany za kompletny oraz zgodny z zapisami planu miejscowego.

W toku postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniami G.Z., A.C., E.L., S.Z., E.S. i S.S., postanowieniem z 22 stycznia 2021 r. Wojewoda zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego przez: jego dostosowanie do zgodności § 18 ust. 4 pkt 1 planu miejscowego w zakresie odprowadzania wód opadowych, przedstawienia szczegółowej analizy gabarytów zabudowy (w szczególności szerokości elewacji frontowych) budynków znajdujących się w sąsiedztwie projektowanego budynku; wskazania w części opisowej liczby kondygnacji oraz dostosowanie do zgodności części opisowej i rysunkowej projektu budowlanego w kwestii rodzaju poddasza, przedłożenia rysunku rzutu poddasza oraz przez dostosowanie adresu obiektu na stronie tytułowej projektu budowlanego do zgodności z adresem umieszczonym na wniosku o pozwolenie na budowę. W dniu 10 lutego 2021 r. inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany.

Decyzją z 24 marca 2021 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że projektowana inwestycja położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem C37 MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Według organu odwoławczego, parametry inwestycji są zgodne z przepisami planu miejscowego, tj. z § 47 pkt 6 lit. a. (nieprzekraczalna linia zabudowy), § 47 pkt 6 lit. b (powierzchnia biologicznie czynna), § 47 pkt 2 lit. i (uzupełnienie istniejącej zabudowy), § 47 pkt 6 lit. c (szerokość elewacji frontowej), § 47 pkt 6 lit. e (liczba kondygnacji naziemnych), § 47 pkt 6 lit. h (geometria dachu oraz nachylenie połaci dachowych), § 17 ust. 3 pkt 4 (liczba miejsc parkingowych), § 18 ust. 4 pkt 1 (odprowadzanie wód opadowych) i § 15 ust. 5 pkt 1 lit. b. (powierzchnia działki dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Wskazał, że z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby zamiarem inwestora był podział działki inwestycyjnej. Wojewoda podkreślił, że zakres planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek odwołujących się, bowiem projektowany budynek zlokalizowany zostanie w odległości od 7,34 m do 8,30 m od granicy z działką nr [...] i w odległości 13,78 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce, a także w odległości 3,49 m od granicy z działką nr [...] i w odległości 14,66 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce. Od strony działki nr [...] oraz od strony istniejącego na działce inwestycyjnej budynku mieszkalnego, zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wyprowadzoną ponad pokrycie dachu na wysokość 0,3 m oraz wysuniętą o 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku. Wskazano, że inwestycja nie pozbawi ponadto nieruchomości sąsiednich dostępu do drogi publicznej oraz mediów, a także spełnia wymogi § 12 ust. 1 pkt 2, § 13 i § 60 rozporządzenia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołań organ odwoławczy potwierdził, że Starosta dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem uzasadnienie wydanej decyzji nie pozwala na poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia, ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy z uwagi na przeprowadzenie przez organ odwoławczy pełnej analizy zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa, w tym z planem miejscowym.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę E.S. stwierdził, że projektowana zabudowa jest zgodna z planistycznym przeznaczeniem terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol C37 MN - § 47 pkt 1 lit. a. planu), przy czym dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy nowymi budynkami w nawiązaniu do gabarytów i wystroju elewacji budynków w ich otoczeniu (§ 47 pkt 2 lit. i. planu). Jak wynika z opisu technicznego projektu budynek zaprojektowano w formie zwartej bryły zbliżonej do prostokąta oraz usytuowano w taki sposób, aby komponował się z otaczającym krajobrazem i istniejącą zabudową. Bryłę oraz kolorystykę dostosowano do sąsiednich budynków mieszkalnych oraz architektury regionalnej i lokalnych tradycji. Skarżąca nie wskazała, aby inwestycja nie nawiązywała do gabarytów budynków sąsiednich i wystroju ich elewacji, ani też nie wskazała na czym wskazywana przez nią w tym zakresie rozbieżność miałaby polegać. Z tego też względu nie stwierdzono, aby projekt naruszał ww. postanowienia planu. Planowana zabudowa spełnia przy tym definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że plan nie wyklucza realizacji nowej zabudowy na działce zabudowanej już jednym budynkiem mieszkalnym. Przywołano wyjaśnienia autora planu, wedle których plan ten nie ustala ilości budynków na działce budowlanej, zaś jego intencją było występowanie jednego rodzaju zabudowy na jednej działce o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Skoro zatem jedna działka budowlana przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, może zostać zabudowana kilkoma budynkami, to tym samym, obszar inwestycji nie zawsze będzie się pokrywał z całym obszarem tej działki. Według Sądu nie wyklucza tego § 15 ust. 5 pkt 1 lit. a tiret pierwsze i drugie planu ustalający minimalną powierzchnię działki budowlanej, wydzielanej pod wolnostojącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (800 m2). Sąd wskazał, że przepis ten - zawarty w jednostce redakcyjnej ustalającej zasady podziału terenu na działki budowlane, nie wyznacza minimalnej powierzchni inwestycyjnej o ww. przeznaczeniu, ani też nie zakazuje jej realizacji na obszarze mniejszym niż działka budowlana. Z projektu budowlanego nie wynika, aby inwestor nosił się z zamiarem dokonania podziału działki. W ocenie Sądu, przepis ten nie uniemożliwia objęcia przedmiotem opracowania projektowego części działki budowlanej o powierzchni mniejszej niż 800m2. Nie można więc w kontrolowanej sprawie mówić o niezgodności planowanej inwestycji z § 15 ust. 5 pkt 1 tiret pierwszym i drugim planu miejscowego. Sąd zauważył także, że powierzchnia działki inwestycyjnej jest większa niż 800 m2.

Zdaniem Sądu, inwestycja spełnia również parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu określone w § 47 pkt 6 planu, w tym linie zabudowy od ul. Mickiewicza (§ 47 pkt 6 lit. a. tiret siódme). Z zestawienia znajdującego się na projekcie zagospodarowania terenu wynika, że 52,42% terenu objętego opracowaniem przeznaczono do zagospodarowania w formie biologicznie czynnej, co stanowi o zachowaniu parametru z § 47 pkt 6 lit. b. tiret pierwsze planu (wymagającego zagospodarowania co najmniej 50% terenu w ww. formie na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej). Ze względu zaś na objęcie obszarem inwestycji jedynie części działki budowlanej, Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowe odniesienie tego wskaźnika do części objętej opracowaniem, a nie do powierzchni całkowitej działki.

Sąd Wojewódzki uznał projektowaną szerokość elewacji frontowej wynoszącą 14,28 m, za zgodną z § 47 pkt 6 lit. c. tiret pierwsze planu, przewidującym szerokość elewacji frontowych w nawiązaniu do szerokości budynków sąsiednich z tolerancją do 20% dla nowych budynków na terenach istniejącej zabudowy. W związku zaś z tym, że z przeprowadzonej przez autora projektu analizy gabarytów zabudowy istniejącej w sąsiedztwie wynika, że szerokość elewacji frontowej budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...] (usytuowanej przy ul. [...]) wynosi 11,97 m, zaś budynku na działce nr [...] usytuowanej przy ul. [...] - 12,20 m, projektowana szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy mieści się w przedziale dopuszczalnej tolerancji wynoszącej 20%. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że ze względu na brak definicji "budynków sąsiednich" w planie miejscowym, organ pierwszej instancji uzyskał od autora planu miejscowego interpretację tego pojęcia, przez które rozumie się budynki o podobnym przeznaczeniu położone na terenie o tym samym symbolu, których fronty działek i elewacje frontowe usytuowane są przy tej samej drodze (ulicy) co zabudowa, do której należy się odnieść. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wbrew postulatom skarżącej, plan nie wymaga odniesienia szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy do wartości średniej, której uzyskanie wymagałoby uwzględnienia szerokości elewacji frontowej każdego z budynków znajdujących się przy danej ulicy (w tym przypadku przy ul. [...]). Za spełnieniem ww. parametru wystarczająco przemawia parametr szerokości elewacji frontowej budynku posadowionego na działce nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji.

Sąd Wojewódzki stwierdził również, że planowana inwestycja spełnia warunek z § 47 pkt 6 lit. e planu, bowiem zatwierdzony projekt budowlany przewiduje dwie kondygnacje naziemne oraz użytkowe poddasze. Poziom posadowienia budynku nie przekracza wartości z § 47 pkt 6 lit. f planu, zaś projektowany dwuspadowy dach o kącie nachylenia połaci wynoszącym 35 stopni, spełnia wymogi z § 47 pkt 6 lit. h planu. Zatwierdzony projekt budowlany spełnia ponadto wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych z § 13 ust. 2 pkt 9 lit. a i c planu, ustalające zasady dotyczące realizacji ogrodzeń. Projekt uwzględnia również § 17 ust. 3 pkt 4 lit. b planu, bowiem przewiduje utworzenie dwóch miejsc parkingowych na jeden budynek w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, a także odpowiada zasadzie odprowadzania wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej (§ 18 ust. 4 pkt 1 planu). Ponadto, teren inwestycji leży na obszarze zaopatrzonym w niezbędną infrastrukturę techniczną, co świadczy o zgodności z zapisem § 6 ust. 8 planu. Wbrew twierdzeniu skarżącej, teren inwestycji nie leży w strefie ochrony bezpośredniej ujęcia wody, o którym mowa w § 7 pkt 3 planu, w związku z czym nie obowiązują na tym obszarze wymienione tam zakazy.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Tylko projekt zagospodarowania działki (terenu) podlega kontroli właściwych organów w pełnym zakresie, tj. pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, która w niniejszej sprawie, została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Wykazała bowiem, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji jest zgodny z warunkami technicznymi. Zawiera on prawnie dopuszczalne rozwiązania dotyczące lokalizacji projektowanej zabudowy względem działek sąsiednich, układu komunikacyjnego, miejsc postojowych i ich lokalizacji oraz ukształtowania terenu i zieleni. Zachowano przy tym wymagane odległości pojemników i kontenerów oraz stanowisk postojowych m.in. od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a także spełniono wymagania przeciwpożarowe, co przesądza o pozytywnych ustaleniach w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że oceniając projekt budowlany pod kątem spełnienia wymagań z art. 35 ust. 1 pkt 3-4 Prawa budowlanego organ odwoławczy słusznie uznał, że spełnia on wskazane tam wymogi, zawiera wymagane prawem opinie, uzgodnienia i pozwolenia.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego ani usytuowanie ani parametry projektowanej zabudowy nie ograniczają korzystania z nieruchomości sąsiednich, w tym z nieruchomości skarżącej. Podnoszone zaś przez skarżącą twierdzenia odnoszą się przede wszystkim do jej interesu faktycznego. Sąd pierwszej instancji podkreślił jednak, że organy obu instancji wyważyły interesy zarówno inwestora, jak i stron, w tym skarżącej, m.in. kilkukrotnie zobowiązując inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, gdy powzięto wątpliwości co do rzetelności lub kompletności projektu budowlanego lub zasadności zaplanowanych w nim rozwiązań. W konsekwencji doszło do takiego załatwienia wniosku inwestora, który gwarantuje zrealizowanie przysługującego mu prawa do zabudowy nieruchomości inwestycyjnej zgodnie z prawem, skarżącej zaś dotychczasowe korzystanie z jej nieruchomości.

Sąd nie dopatrzył się podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, bowiem dostrzeżone przez Wojewodę braki mogły zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, czego dokonano. Tym samym, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ odwoławczy prawidłowo, a ustalenia tego organu nie pozostawiają wątpliwości oraz znajdują umocowanie w wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym. Wyrazem tego jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację, w tym odnoszącą się do tej podnoszonej w toku postępowania odwoławczego. Wojewoda konwalidował braki i wadliwości, których dopuścił się Starosta w uzasadnieniu swojej decyzji – nie odpowiadającym (jak to słusznie dostrzeżono) wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd Wojewódzki zauważył, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje przy tym okoliczność, że wykonane w rzeczywistości roboty budowlane nie są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, bowiem weryfikacja prawidłowości wykonania tych robót z projektem oraz podjęcie w tym względzie adekwatnej reakcji formalnoprawnej, nie leży w gestii organów administracji architektoniczno-budowlanej, lecz należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

W skardze kasacyjnej E.S., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 35 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wydaniu decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową i udzielającą pozwolenia na budowę, podczas gdy projekt budowlany narusza przepisy obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego, a projekt zagospodarowania terenu narusza przepisy techniczne oraz prawa budowlanego, co obligowało organy administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji odmownej;

- § 15 ust. 5 w zw. z § 47 pkt 8 planu miejscowego dotyczącego zakazu wtórnych podziałów zmniejszających powierzchnię istniejących działek budowlanych w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na zaakceptowaniu inwestycji, która ma być realizowana zgodnie ze wskazaniami zawartymi na planie zagospodarowania terenu oraz w części opisowej projektu (tabela 4 pkt 4.7 oraz strona tytułowa) na powierzchni 516 m2 (do której to powierzchni odniesiono wszelkie wskaźniki zabudowy), co rażąco narusza wskazaną normę planu miejscowego, zgodnie z którą minimalna powierzchnia działki budowlanej powinna wynosić 800 m2;

- § 47 pkt 6 lit. c planu miejscowego na skutek zaakceptowania w inwestycji szerokości elewacji frontowej w wymiarze aż 14,28 m w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię, podczas gdy zgodnie z powołaną normą planu szerokość elewacji frontowych nowych budynków na terenach istniejącej zabudowy powinna być określona w nawiązaniu do szerokości budynków sąsiednich (liczba mnoga) z tolerancją do 20%, gdy tymczasem inwestor wybrał sobie tylko jeden budynek (z jednej strony) na jednej działce nr [...], o pasujących inwestorowi parametrach, co nie można uznać za nawiązanie do szerokości budynków sąsiednich (dodatkowo w projekcie brak jakichkolwiek danych na temat tego, jak wyliczona została szerokość elewacji frontowej budynku na działce nr [...]);

- § 47 pkt 2 lit. i planu miejscowego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i pominięcie tej normy, zgodnie z którą uzupełnienie lub wymiana istniejącej zabudowy nowymi budynkami musi następować w nawiązaniu do gabarytów i wystroju elewacji budynków (liczba mnoga) w ich otoczeniu, gdy tymczasem w projekcie brak jest jakichkolwiek informacji na temat spełnienia powyższego warunku (jest tylko przytoczony zapis planu), bez jakichkolwiek danych co do podstawowych gabarytów budynków z otoczenia planowanej inwestycji;

- § 47 pkt 1 lit. a tiret 1 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj., możliwości usytuowania na tym terenie jedynie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że w chwili obecnej na działce o nr [...] stoi już budynek dwurodzinny;

- szeregu norm rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, tj. § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z p.p.s.a. poprzez brak podania w treści projektu (np. s. 10) oraz na rysunkach wchodzących w skład projektu adresu obiektu budowlanego (jest podana tylko jednostka ewidencyjna i adres inwestora), § 11 ust. 2 pkt 4 poprzez brak umieszczenia w projekcie architektoniczno-budowlanym, w opisie technicznym, takich informacji jak zastosowane schematy konstrukcyjne (statyczne), założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń oraz podstawowe wyniki tych obliczeń;

- § 47 pkt 6 lit. b tiret 1 planu miejscowego i § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na braku przedstawienia w projekcie danych do wyliczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, czyli braku odniesienia powierzchni niezabudowanej do powierzchni całkowitej działki (przy czym w projekcie brak danych co do powierzchni niezabudowanej, czyli powierzchni całkowitej działki pomniejszonej o: powierzchnię zabudowy (wszystkie budynki po obrysie), powierzchnię dróg, chodników, placów utwardzonych, parkingów itp., powierzchnię budowli (studzienki kanalizacyjne, studzienki rewizyjne, itp.);

- § 7 pkt 3 planu miejscowego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w projekcie budowlanym nie została uwzględniona studnia kopana znajdująca się w rogu rzeczonej działki.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Podlaskiego z 24 marca 2021 r. znak: AB-III.7840.8.7.2019.RC, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy powinno prowadzić do uznania, iż rozstrzygnięcie organów administracji architektoniczno-budowlanej narusza przepisy prawa w stopniu rażącym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu;

- art. 6 k.p.a. poprzez brak zastosowania przepisów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego;

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy;

- art. 11 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na ogólnikowych stwierdzeniach, jak to ma miejsce w przypadku nasłonecznienia;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez brak oceny czy na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu dojdzie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, ze szczególnym uwzględnieniem § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

- art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i 15 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w zakresie uzupełnienia przedłożonego projektu i doprowadzenia do zgodności z planem, zdaniem skarżącej narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania;

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowania i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w zakresie interpretacji przepisów Podlaskiego Biura Planowania Przestrzennego w Białymstoku Oddział w Łomży, pismo BI.6740.1.62.2019 z dnia 27.03.2019 r.;

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak zastosowania;

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zastosowania w zakresie interpretacji przepisów Podlaskiego Biura Planowania Przestrzennego w Białymstoku Oddział w Łomży, pismo, BI.6740.1.62.2019 z dnia 27.03.2019.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, wraz z poprzedzającą jej wydanie decyzją Starosty Wysokomazowieckiego z 27 października 2020 r., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie, z ostrożności procesowej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się zasadne.

Spośród sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego usprawiedliwione okazały się te podważające zgodność projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego obowiązującego na terenie planowanej inwestycji w zakresie wymaganego parametru powierzchni biologicznie czynnej. Potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 47 pkt 6 lit. b tiret pierwsze planu miejscowego oraz odpowiadające im uchybienia przepisom prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim doprowadziły do braku prawidłowej weryfikacji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wymaganej przez plan dla terenu inwestycji. Przywołany wyżej przepis planu wymaga, aby zagospodarować w formie powierzchni biologicznie czynnej minimum 50% terenu na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Powyższy wymóg należało odczytywać w ten sposób, że w ramach planowanego terenu inwestycji należało zapewnić minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej. Kompleksowa lektura planu pozwala na wniosek, że dla strefy C37 MN, w której położona jest działka zainwestowana, sposób zabudowy i zagospodarowania określono poprzez wskazanie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, nie ustalając jednocześnie wskaźnika powierzchni zabudowy. Tym bardziej zatem, skoro możliwa powierzchnia zabudowy stanowi w istocie konsekwencję zabezpieczenia wymaganej wielkości powierzchni biologicznie jej prawidłowa weryfikacja ma w tej sprawie kluczowe znaczenie.

Istota nieprawidłowości zaskarżonej decyzji tkwi w tym, że weryfikacja wymaganej wielkości powierzchni biologicznie czynnej dokonana została w niniejszej sprawie w stosunku do części powierzchni działki nr [...] wynoszącej 516m2, podczas gdy cała powierzchnia tej działki wynosi 925m2. Żadna z okoliczności wskazanych przez Sąd a quo, tj. istniejąca już zabudowa na działce podlegającej zainwestowaniu oraz brak wykluczenia zabudowy tej działki większą liczbą budynków niż tylko jednym, nie usprawiedliwiała akceptacji dla projektu budowlanego obejmującego wyłącznie część działki nr [...] dotychczas niezabudowaną, planowaną do zabudowy budynkiem wskazanym w projekcie.

Pojęcie "terenu" użyte w § 47 pkt 6 lit. b tiret pierwsze planu określającym wymagany parametr powierzchni biologicznie czynnej odnosi się do terenu inwestycji, którego podstawową formę – przy uwzględnieniu przepisów Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935) – stanowi działka ewidencyjna, o prawnie wyznaczonych granicach, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami. Tym samym to działka ewidencyjna jest podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego ma zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Powyższy sposób interpretacji przepisów planu potwierdzają przepisy Prawa budowlanego, dla których działka (budowlana) stanowi podstawowe ogniwo inwestycji budowlanej, o czym świadczy posługiwanie się w przepisach wyrażeniem "projekt zagospodarowania działki lub terenu". Na teren inwestycji składać się może więc co najmniej jedna działka lub kilka działek, ale nie cześć jednej działki budowlanej, co nie wyklucza zabudowania tylko części działki. Do powyższej refleksji skłania również planistyczne ujęcie pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej", które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977), zwanej dalej u.p.z.p., rozumiane jest jako minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Z kolei definicja legalna działki budowlanej zawarta w § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanej dalej rozporządzeniem z sprawie warunków technicznych, wiąże możliwość budowlanego wykorzystania gruntu z jego skonkretyzowanymi cechami i uwarunkowaniami również wymaganymi przez plan miejscowy.

Przepis art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Oznacza to, że podstawowym terenem inwestycji winna być działka budowlana, a nie jej część.

Z kolei art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wskazując zawartość projektu budowlanego odnosi się do projektu zagospodarowania działki lub terenu i wymaga, aby obejmował m.in. określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych. Wymogi te uszczegóławiają przepisy rozporządzenia, które w § 8 regulują treść części opisowej i części rysunkowej projektu zagospodarowania odnoszącego się do działki lub terenu (rozumianego jako składający się z większej ilości działek).

W tej sprawie zatem parametr powierzchni biologicznie czynnej, służący ustaleniu proporcji pomiędzy powierzchnią terenu mogącego podlegać zabudowie a terenem, który należy pozostawić aktywnym biologicznie, należało ustalić w odniesieniu do całej działki nr [...], uwzględniając równocześnie zabudowę istniejącą już na tej działce, stosownie do przywołanych wymogów Prawa budowlanego i rozporządzenia ("obrys i układy istniejących obiektów budowlanych", "powierzchnia zabudowy istniejących obiektów budowlanych"). Zarówno przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, jak i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wymagają, aby projekt zagospodarowania działki lub terenu zawierał, oprócz określenia granic działki lub terenu, również usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, a także zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy albo decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jakiekolwiek braki w zakresie danych umożliwiających weryfikację wymogów planistycznych prowadzą do zafałszowania wyników tej oceny, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie dość, że powierzchnię działki objętej granicami opracowania projektowego ograniczono w sposób nieuprawniony tylko do jej części o powierzchni 516m2, podczas gdy cała działka ma powierzchnię 925m2, to jednocześnie nie ujawniono parametrów zabudowy istniejącej już na działce nr [...], której powierzchnia zabudowy w istotny sposób może wpłynąć na zakres możliwości inwestycyjnych na tej działce ze względu na ograniczenie wynikające z konieczności zagospodarowania minimum 50% terenu inwestycji w formie biologicznie czynnej. Zastosowane w kontrolowanym projekcie rozwiązanie obejmujące terenem inwestycji wyłącznie część działki doprowadziło w efekcie do zignorowania obowiązku uwzględnienia zabudowy już istniejącej i uniemożliwiło prawidłową, zgodną z rzeczywistym stanem zabudowy weryfikację spełnienia wymogu zabezpieczenia minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej.

W konsekwencji stwierdzenie przez organy i zaakceptowanie przez Sąd a quo parametru powierzchni biologicznie czynnej określonego w stosunku do części działki nie można uznać za prawidłowe, gdyż nie odzwierciedla ono rzeczywistej wielkości terenu biologicznie czynnego – nie odniesiono projektowanej powierzchni zabudowy wraz z istniejącą zabudową do całej powierzchni działki, a więc weryfikacja tego parametru w stosunku do wymogów planu nie jest prawidłowa. Powyższe uchybienia spowodowały konieczność ponowienia oceny spełnienia przez planowaną zabudowę parametru powierzchni biologicznie czynnej tym razem jednak w kontekście powierzchni całej działki budowlanej nr [...] oraz przy uwzględnieniu zabudowy już istniejącej na tej działce. Obowiązki te mieszczą się w granicach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., natomiast sposób rozstrzygnięcia winien zależeć od wyników ponowionego postępowania.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że o ile skarżąca kasacyjnie trafnie nawiązała w skardze kasacyjnej do istoty nieprawidłowości, które wystąpiły w niniejszej sprawie i które opisano powyżej, o tyle zilustrowała je również nieadekwatnymi przepisami zarzucając w tym zakresie naruszenie § 15 ust. 5 i § 47 pkt 8 planu. Pierwszy ze wskazanych przepisów znajduje się w Podrozdziale II-7 "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym" i określa zasady podziału w tym m.in. minimalną powierzchnię działek dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - min. 800m2. Ustalenie to jednak dotyczy działek powstałych w wyniku podziału a nie działek podlegających zainwestowaniu. Natomiast § 47 pkt 8 planu zakazuje wtórych podziałów W tym kontekście przypuszczenia co do zamiarów inwestora w zakresie podziału działki w sposób niezgodny z planem nie mają wpływu na wynik oceny zgodności z prawem planowanej inwestycji w kształcie objętym projektem budowlanym, mając wyłącznie walor hipotetycznych dywagacji i domysłów, podczas gdy ocenie w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego podlegają wyłącznie konkretne rozwiązania projektowe i uwarunkowania inwestycji.

Za nieusprawiedliwione należało również uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów planu, tj. § 47 pkt 6 lit. c i § 47 pkt 2 lit. i. W kwestii szerokości elewacji frontowej, plan w § 47 pkt 6 lit. c stanowi: "szerokość elewacji frontowych nowych budynków na terenach istniejącej zabudowy w nawiązaniu do szerokości budynków sąsiednich z tolerancją do 20%". Skoro inwestorzy wskazali, że w sąsiedztwie na działkach nr [...] i [...] parametr ten mieści się w przedziale 11,97 – 12,20m, a z analizy gabarytów budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie działki nr [...] stanowiącej element dokumentacji projektowej wynika, że szerokości elewacji frontowych wynoszą od 8,09m do 17,90m, to ustalenie tego parametru na poziomie 14,28m przy uwzględnieniu 20% tolerancji jest prawidłowe. Sąd a quo trafnie wskazał, że ustalenie tego parametru nie wymaga oparcia się o średnią wielkość tego parametru występującą w sąsiedztwie. Nawiązując natomiast do stanowiska wyrażonego w toku postępowania administracyjnego przez [...] Wydziału Budownictwa i Inwestycji Starostwa Powiatowego w Wysokiem Mazowieckiem w zakresie sposobu rozumienia określonych pojęć użytych w planie miejscowym, w tym pojęcia "zabudowy w sąsiedztwie", "działki sąsiedniej" czy "budynków sąsiednich", to przede wszystkim podkreślić należy, że nie ma ono takiego charakteru, który pozbawiałby samodzielności organ architektoniczno-budowlany rozstrzygającego o zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzekające organy prawidłowo zinterpretowały treści zawarte we wskazanym stanowisku organu, których nie można było potraktować jako dodatkowych uwarunkowań ograniczających możliwość określenia szerokości elewacji frontowych w stosunku do tych wynikających z planu. W konsekwencji nie było błędem ustalenie powyższego parametru wzorując się na zabudowie występującej w bezpośrednim sąsiedztwie przy ulicach [...] i [...], na skrzyżowaniu których usytuowana jest działka nr [...].

Podobnie rzecz ma się z zadośćuczynieniem wymogom § 47 pkt 1 lit. a tiret czwarte (w petitum skargi kasacyjnej mylnie wskazano tiret pierwsze) oraz § 47 pkt 2 lit. i planu, z których wynika, że w zakresie przeznaczenia terenu w strefie C37 MN plan dopuszcza zabudowę bliźniaczą i wolnostojącą mieszkaniową jako uzupełnienie lub wymianę istniejącej zabudowy nowymi budynkami w nawiązaniu do gabarytów i wystroju elewacji budynków w ich otoczeniu. Sąd a quo potwierdzając prawidłowość przyjętego w projekcie przeznaczenia oraz zaprojektowania budynku "w nawiązaniu do gabarytów i wystroju elewacji z otoczenia" zasadnie wyjaśnił, że zarzuty skargi w tym zakresie, tożsame z zarzutami kasacyjnymi, nie wykazały, na czym polega rozbieżność czy niespójność przyjętych rozwiązań projektowanych z uwarunkowaniami istniejącymi "w otoczeniu". Jednocześnie stanowisko Sądu potwierdza, że w strefie C37 MN możliwe jest "uzupełnienie lub wymiana istniejącej zabudowy". Świadczy to po pierwsze, o dopuszczalności projektowanego sposobu zagospodarowania działki nr [...] poprzez zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym spełniającym normatywnie określone przesłanki z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, a po drugie o potrzebie objęcia inwestycją całej działki i uwzględnienia w obliczeniach parametrów już istniejącej zabudowy. Przy tym Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu (s. 12) potwierdził, że plan nie wyklucza możliwości realizacji nowej zabudowy na działce już zabudowanej jednym budynkiem mieszkalnym, co należy uznać za stanowisko prawidłowe.

Zarzuty odnoszące się do braków projektu budowlanego w zakresie określenia adresu obiektu nie potwierdziły się, bo o ile na s. 10 projektu (BIOZ) adres nie jest uwidoczniony, to na s. 4 obejmującej opis inwestycji wyraźnie wskazano, że dotyczy ona obiektu "przy zbiegu ul. [...] i [...]". Natomiast zarzut co do braków w zakresie danych konstrukcyjnych zawartych w projekcie budowlanym nie jest zasadny z tego powodu, że projekt architektoniczno-budowlany obejmuje część konstrukcyjno – budowlaną (s. 41 i nast.), za którą odpowiedzialność ponosi projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy mieli obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Merytoryczna zawartość projektu architektoniczno-budowlanego pozostaje poza zakresem oceny organów architektoniczno-budowlanych. Organy oceniają go wyłącznie pod kątem zgodności z planem lub decyzją o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1). Za naruszenie obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej projektantowi grozi, w zależności od stopnia naruszenia, odpowiedzialność dyscyplinarna (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 551) albo zawodowa (art. 45 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. w zw. z art. 95 Prawa budowlanego). Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych art. 5 Prawa budowlanego stanowi ponadto wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 Prawa budowlanego).

Nie stanowi uchybienia o wadze przypisywanej w skardze kasacyjnej, co trafnie stwierdził Sąd a quo, brak uwidocznienia na projekcie zagospodarowania studni kopanej, funkcjonującej nieprzerwanie od lat 60-tych, z której istnieniem – zdaniem skarżącej kasacyjnie - wiążą się obostrzenia określone w § 7 pkt 3 planu (strefa ochrony bezpośredniej ujęcia wody w odległości min. 10,0 m od obrysu urządzeń wodnych, w której obowiązują określone zakazy, w tym zakaz wznoszenia urządzeń i wykonywania robót lub czynności, które mogą zmniejszyć przydatność wody lub wydajność ujęcia). Do wniosku dowodowego złożonego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji dołączono zdjęcie ujawniające istnienie studni na granicy działek nr [...] i [...], a w stanowisku skarżącej wyrażonym w załączniku do protokołu rozprawy pojawił się już argument dotyczący braku ujawnienia w projekcie studni, a w konsekwencji braku weryfikacji zgodności inwestycji w tym zakresie z planem. Należy jednak wskazać, że studnia ta, zgodnie z wyjaśnieniami skarżącej, używana jest incydentalnie, w razie awarii wodociągów, na potrzeby własne właścicieli działek nr [...] i [...], a zatem takie korzystanie z wód ma charakter zwykły w rozumieniu art. 33 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087), zwanej dalej p.w., czyli dla zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego. Dla takiego rodzaju ujęcia wód nie określa się strefy ochronnej, gdyż zgodnie z art. 121 ust. 3 p.w. ustanawia się je dla każdego ujęcia wody, z wyłączeniem ujęć wody służących do zwykłego korzystania z wód.

Sąd odwoławczy nie znalazł argumentów za uwzględnieniem zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, albowiem wynikom weryfikacji uwarunkowań związanych z nasłonecznieniem i przesłanianiem, opartych na załączonych do projektu analizach oraz danych odnośnie wysokości projektowanego budynku i jego usytuowania względem granic działek sąsiednich i ich zabudowy, skarżąca nie przeciwstawiła żadnych konkurencyjnych analiz. Wobec tego zarzuty w tym zakresie potraktować należało jako nieuzasadnioną merytorycznie polemikę z ustaleniami i stanowiskiem Sądu a quo, znajdującym odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na celu budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Norma ta kształtuje wolność budowlaną jako zasadę prawa wypływającą z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, ustanawiających nakaz poszanowania wolności i własności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wobec zasady wolności budowlanej ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to one, a nie inwestor - właściciel nieruchomości, na której ma powstać obiekt budowlany, decydować będą o dopuszczalności jego wybudowania, czy miejscu posadowienia.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 136 w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzupełnienie dokumentacji projektowej na etapie postępowania przed organem drugiej instancji nie jest a limine wykluczone, a jedynym ograniczaniem dopuszczalności modyfikacji na tym etapie projektu budowlanego stanowi jego tożsamość. Dopóty projekt ten zachowuje swój dotychczasowy charakter w zasadniczych rozwiązaniach, a jego uzupełnienie ma na celu osiągnięcie pełnej zgodności rozwiązań projektowych z planem bądź wymogami warunków technicznych, dopóki nie dochodzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, do czego w tej sprawie nie doszło.

W tych uwarunkowaniach uznając, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w istocie doprowadziło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego organ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Sąd pierwszej instancji naruszeń tych wbrew swojej powinności nie stwierdził, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W dalszym postępowaniu organ powinien uwzględnić powyższą ocenę prawną biorąc pod uwagę, że dopiero prawidłowe zweryfikowanie zgodności inwestycji usytuowanej na działce nr [...] jako całości z planem miejscowym w zakresie wymaganej wielkości zagospodarowania terenu w formie biologicznie czynnej, pozwoli na ocenę dopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).