Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1961/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 53, art. 54, art. 59, art. 60, art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 3, par. 6, par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi L. P., A. P. (P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 października 2023 r. nr SKO.4103.36.2023 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 6 października 2023 r. nr SKO.4103.36.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 9 lutego 2023 r. numer [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku z 19 sierpnia 2021 r. złożonego przez A. K.i G. K. (dalej "Uczestnicy postępowania" lub "Inwestorzy"), ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...] (o łącznej powierzchni około [...] m2) położone w C. przy ul[...] i [...]. Decyzja dotyczyła inwestycji polegającej na budowie do dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz realizacji obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych do funkcjonowania w/w obiektów oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach terenu inwestycji.

Decyzja z 9 lutego 2023 r. była trzecią decyzją Organu pierwszej instancji wydaną w rozpoznawanej sprawie, Kolegium bowiem uchyliło wcześniejsze decyzje tego organu z 14 grudnia 2021 r. i z 9 maja 2022 r.

Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z wytycznymi Organu odwoławczego ponownie przeprowadzono analizy wynikające z art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wnioskowany teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznaczono obszar analizowany w odległości około 50 m od granic terenu inwestycji. Następnie przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Zbadano również możliwość łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyniki analizy przedstawiono w formie graficznej w załączniku nr 1 i w formie tekstowej w załączniku nr 2 do decyzji. Natomiast szczegółowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. znajduje się w aktach sprawy.

Parametry, cechy i wskaźniki dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (tj. powierzchnia zabudowy, szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu) określono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r."). Linia zabudowy ze względu na położenie terenu, na którym planowana jest inwestycja względem drogi publicznej ul. [...] , nie wymaga określenia.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono według § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r, przyjmując wartość średnią. Szerokość elewacji frontowej ustalono zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, przyjmując wartość średnią. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono według § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, na przedłużeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków położonych wzdłuż ul. [...] . Są to budynki dwukondygnacyjne, których wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych oscyluje w okolicy 6,5 – 7 m. Wyjątek stanowi budynek zlokalizowany na skraju obszaru analizowanego, po przeciwnej stronie drogi publicznej ul. [...] o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 4,5 m. Niższe wartości są charakterystyczne dla zabudowy dostępnej z dróg publicznych ul. [...] oraz ul. [...] , choć i tu występuje zabudowa dwukondygnacyjna o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej około 6 m. Stwierdzono jednak, że takie ustalenia nie zakłócą istniejącego ładu przestrzennego, a projektowana zabudowa jest uzupełnieniem istniejącego zagospodarowania terenu i wpisuje się w otoczenie. Geometrię dachu budynku ustalono według § 8 ww. rozporządzenia. Prezydent wyjaśnił, że wartości inne niż średnie wyznaczono z uwagi na możliwości wynikające z przeprowadzonej analizy.

Odwołanie od decyzji złożyli L. P. i A. P. (dalej "Skarżący"). W odwołaniu wskazali, że Organ pierwszej instancji nieprawidłowo wyliczył parametry dla zamierzonej inwestycji w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji i dokonał nieprawidłowej analizy co do dopasowania projektowanej zabudowy do już istniejącej, w tym ustalenia wysokości kalenicy głównej do 10 m.

Działki sąsiednie, dotyczące wnioskowanej nieruchomości, te które są zabudowane to działki: nr [...] przy ul. [...] - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to 4,5 m; nr [...] przy ul. [...] - 3 m; nr [...] i nr [...] przy ul. [...] - 7 m. Pozostałe działki sąsiednie nie są zabudowane, a budynek na działce nr [...] jest przeznaczony do wyburzenia. Jak wynika z decyzji Prezydenta analizie podlegały jedynie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków położonych przy ul. [...] , co jest niezgodne z § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Poza tym działka, na której planowana jest inwestycja, przylega co prawda do ul. [...] , ale tylko na szerokości około 6 metrów, którą stanowi droga (długości około 30 metrów) mająca stanowić dojazd do planowanych budynków wielorodzinnych. Budynki te będą częściowo zasłonięte przez istniejący przy ul. [...] nr [...] budynek. Bezpośrednim sąsiedztwem planowanej zabudowy będą zabudowane działki nr [...] (działka Skarżących) oraz nr [...], a także działki niezabudowane, a więc planowana inwestycja najbardziej będzie oddziaływała na te właśnie nieruchomości, a nie te położone wzdłuż ul. [...] .

Co do wysokości ustalenia wysokości kalenicy to brak jest uzasadnienia na ustalenie tej wysokości na 10 m. Większość istniejących budynków w obszarze analizowanym jest mniejsza niż 10 m. W decyzji Prezydent nie sprecyzował jakie nieruchomości były analizowane w zakresie tego parametru. Analiza na jaką powołuje się Prezydent jest niepełna i nie pozwala na skontrolowanie czy prawidłowo ustalono średnią wielkość tego parametru.

Skarżący podnieśli, że ani z treści decyzji ani jej uzasadnienia nie wynika, jaką długość mają mieć projektowane budynki.

Skarżący wskazali, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana wbrew ustaleniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. , przyjętym uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie ze studium wnioskowany teren leży w strefie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Ponadto w obszarze analizowanym przeważa zabudowa jednorodzinna. Tylko budynek przy ul. [...] odpowiada kryterium budynku wielorodzinnego.

Kolegium utrzymało w mocy decyzję Organu pierwszej instancji uznając zarzuty Skarżących za pozbawione podstaw. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie. Następnie wyjaśnił, że wniosek Inwestorów wpłynął do Organu pierwszej instancji 19 sierpnia 2021 r., a sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem 3 stycznia 2022 r. Wobec tego w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 3 stycznia 2022 r. A zatem brak było podstaw do zastosowania art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zakresie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, który to przepis wszedł w życie 3 stycznia 2022 r. Obszar analizowany powinien być wyznaczony w oparciu o § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że w załączniku nr 1 do decyzji Prezydenta sporządzonym na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wskazane są granice obszaru poddanego analizie. Zdaniem Kolegium prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego biorąc pod uwagę treść § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 wynika, że działka nr [...] bezpośrednio graniczy z drogą publiczną, tj. ul. [...] . We wniosku z 19 sierpnia 2021 r. Inwestorzy wskazali obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji poprzez bezpośredni, urządzony wjazd na drogę publiczną ul. [...] . Granica działki nr [...] , która przylega do drogi publicznej ul. [...] ma długość około 6 m, a zatem trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 18 m. Zatem granice obszaru analizowanego winny zostać wyznaczone w odległości nie mniejszej niż 50 m wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Z porównania załącznika nr 1 do decyzji ze znajdującą się w aktach sprawy mapą zasadniczą w skali 1:500 wynika, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym zlokalizowanych jest 18 zabudowanych nieruchomości. Porównując parametry przyjęte w decyzji z wynikami przeprowadzonej analizy należy wskazać, że Organ pierwszej instancji ustalił gabaryty dla planowanych budynków na podstawie wartości średnich wynikających z tej analizy w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz szerokości elewacji frontowej. Zaś wysokość kalenicy głównej Prezydent ustalił na podstawie wartości maksymalnej wynikającej z przeprowadzonej analizy. W ocenie Kolegium takie ustalenie gabarytów dla planowanych budynków jest zgodne z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Kolegium, Organ pierwszej instancji prawidłowo również nie ustalił linii nowej zabudowy ze względu na fakt usytuowania terenu, na którym planowane są budynki względem drogi publicznej. Prezydent logicznie także uzasadnił wyznaczenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na przedłużeniu zabudowy położonej wzdłuż drogi publicznej ul. [...] , tj. w oparciu o § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Prawidło także ustalono udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu na min. 40%.

Kolegium podkreśliło, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się lokalizacji wnioskowanych budynków na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym, ani też ich odległości od granic z sąsiednimi działkami. Także długość budynku nie jest parametrem podlegającym analizie przy ustalaniu warunków zabudowy biorąc pod uwagę treść rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Postanowienia studium nie mogą być podstawą do ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W skardze Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 8a k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dokonanie nieprawidłowej oceny sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, co skutkowało dokonaniem błędnego ustalenia, że decyzja Organu pierwszej instancji jest prawidłowa w sytuacji, gdy parametry zabudowy w tejże analizie zostały ustalone w sposób błędny, a ponadto nie uwzględniono w sposób należyty rodzaju oraz gabarytów nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich. Zarzucono także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu, a nadto poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. W konsekwencji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Organu pierwszej instancji, podczas gdy jako wadliwa powinna ona polegać uchyleniu. Skarżący sformułowali także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób sprzeczny z tymi regulacjami. Zdaniem Skarżących doszło także do naruszenia art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie nieprawidłowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem parametrów i warunków zabudowy dla działek [...] i [...] .

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że Organ pierwszej instancji przyjął nieprawdziwe wartości istniejących budynków przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej. Przykładem może być budynek Skarżących. W analizie Prezydent ustalił, iż wysokość kalenicy budynku Skarżących wynosi 8 m, podczas gdy rzeczywiście wysokość ta to 6,5 m. Tożsama sytuacja może dotyczyć budynków położonych przy ul. [...] i co do domu przy ul. [...] . Zdaniem Skarżących przyjęte w sporządzonej analizie wartości parametrów dot. budynków są zawyżone.

Wadliwe jest także ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z uwagi na brak wskazania konkretnych nieruchomości, które miały stanowić podstawę ustalenia tego parametru dla projektowanej inwestycji. Dodatkowo w rozpoznawanej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z obliczeniami zawartymi w analizie średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przypadku budynków posadowionych na działkach sąsiednich na całym analizowanym obszarze (nie tylko przy ul. [...] ) wynosi 5 m, a według obliczeń Skarżących 4,8 m. Taka właśnie wartość winna zostać przyjęta przy ustaleniu wysokości górnej granicy elewacji frontowej dla projektowanego budynku. Organ z niewiadomych przyczyn przyjął jedynie parametry budynków położonych przy ul. [...] i do tego przyjął tylko wartości najwyższe, pomimo, że wysokości elewacji frontowych samych budynków położonych przy ul. [...] wahają się od 3 do 7 m. W zakresie wysokości górnej granicy elewacji frontowej projektowanej inwestycji Organ pierwszej instancji przyjął najwyższą wartość istniejącą w analizowanym obszarze i w żaden sposób nie uzasadnił zastosowanego odstępstwa od zasady stosowania wartości średnich.

W sposób pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia Prezydent ustalił wysokość kalenicy projektowanego budynku na 10 m. Wartość ta odpowiada parametrom najwyższych budynków posadowionych na analizowanym obszarze. Tylko 3 z 18 budynków znajdujących się w analizowanym obszarze posiadają kalenicę usytuowaną na wysokości około 10 m. Organ uzasadniając powyższe ustalenie stwierdził jedynie, że geometrię dachu ustalono w oparciu o § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Średnia wysokość kalenicy na analizowanym obszarze wynosi 8 metrów. Prezydent natomiast odstąpił od zasady przyjmowania średnich wartości i w żaden sposób swojego stanowiska nie uzasadnił.

W obszarze analizowanym przeważa zabudowa jednorodzinna. Prezydent nie uwzględnił w większym stopniu wymiarów budynków na nieruchomościach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, zwłaszcza co do ich wysokości w stosunku do wielkości terenu.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję administracyjną, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami, które uzasadniałyby jej wzruszenie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium trafnie uznało, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdą przepisy u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. sprzed ich nowelizacji, które weszły w życie 3 stycznia 2022 r.

Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986; dalej "ustawa zmieniająca z 17 września 2021 r."), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 3 stycznia 2022 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399; dalej "rozporządzenie z 17 grudnia 2021 r.") do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. przed 3 stycznia 2022 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe.

Dodać należy, że 24 września 2023 r. nastąpiła kolejna zmiana przepisów u.p.z.p. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Jednakże w art. 59 ust. 1 tej ustawy także wskazano, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 24 września 2023 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Rozpoznawana sprawa została wszczęta na wniosek Inwestorów z 19 sierpnia 2021 r. i nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 17 września 2021 r., rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r. oraz ustawy zmieniającej z 7 lipca 2023 r.

Okolicznością bezsporną jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego Uczestnicy postępowania zobowiązani byli do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Powołane regulacje wskazują, iż decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a tym samym właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim przesłankom z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast brak którejkolwiek z ww. przesłanek stanowi podstawę dla wydania odmowy ustalania warunków zabudowy.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W myśl bowiem § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Analizą obejmuje się obszar, którego granice wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Przepis ten wskazuje przy tym jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Przy czym organ nie ma obowiązku wykazywania, z jakich powodów nie odstąpił od wzorca ustalania obszaru analizowanego z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Taki obowiązek ciąży na nim natomiast w sytuacji, gdy uzna, że wystąpiły okoliczności uzasadniające poszerzenie tego obszaru (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 czerwca 2017 r., II OSK 2650/15; 18 maja 2023 r., II OSK 395/22 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Ponadto nie ma istotnego znaczenia, czy granice obszaru analizowanego przybierają kształt okręgu, prostokąta lub innej figury geometrycznej. Istotne jest bowiem jedynie dostosowanie go do granic objętego wnioskiem terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2023 r., II OSK 1291/20, opubl. w CBOSA).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Obszar analizy wyznaczono wokół terenu działek nr [...] i [...] zachowując zasadę minimalnego zakresu, tj. trzykrotności frontu działki oraz spełniając warunek zachowania odległości minimum 50 m. Przy czym - stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. - zasadnie jako wyznacznik dla ustalenia obszaru analizowanego uznano szerokość frontu działki nr [...] od ul. [...] , gdyż działka ta graniczy bezpośrednio z tą drogą publiczną i od tej ulicy Inwestorzy przewidują wjazd na teren nieruchomości. W przypadku gdy teren inwestycji składa się z kilku działek budowlanych, przez front działki należy rozumieć także front działek, będący tą ich częścią, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2023 r., II OSK 67/22, opubl. w CBOSA). Wprawdzie Prezydent wskazał, że granice obszaru analizowanego wyznaczył zgodnie z zasadami określonymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który obowiązuje od 3 stycznia 2022 r., jednakże sposób wyznaczenia i wielkość analizowanego obszaru odpowiada wprost wymogom z § 3 ust. 2 w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zauważyć bowiem należy, że z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu powołanym przez Organ pierwszej instancji wynika, że obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Następnie należy wskazać, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków zabudowy dostosować je do funkcji, cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Wymóg realizacji zasady dobrego sąsiedztwa nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstawania na danym obszarze jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można bowiem rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej – tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2 lutego 2016 r., II OSK 1383/14; 22 listopada 2022 r., II OSK 8/20; 9 lutego 2023 r., II OSK 2850/21 – opubl. w CBOSA).

W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "kontynuacja", jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, opubl. w CBOSA). Wobec tego spełnienie warunku kontynuacji ma miejsce zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i też w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17; 17 marca 2021 r., II OSK 889/18 – opubl. w CBOSA).

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być zatem tylko zamierzenie realizacji inwestycji sprzecznej z dotychczasową zabudową, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W rozpoznawanej sprawie w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa wielorodzinna (przy ul. [...] [...] ). Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, że zamiar budowy do dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych kontynuuje zastaną już funkcję mieszkaniową na analizowanym terenie.

Nie sposób również stwierdzić, że funkcja mieszkaniowa jest sprzeczna z dominującą na analizowanym obszarze funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Obydwa rodzaje zabudowy - wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową, nie ma więc między nimi sprzeczności. W rezultacie organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że warunek kontynuacji funkcji - określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - został w sprawie spełniony.

Jeśli chodzi o zarzut, iż w analizie urbanistycznej przyjęto nieprawdziwe wartości istniejących budynków należy wskazać, że analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną, o której mowa w art. 5 pkt 4 u.p.z.p. Ponadto twierdzenia zawarte w skardze nie zostały poparte żadnymi dowodami. Z tych względów nie mogą one skutecznie podważyć wiarygodności danych wskazanych w analizie.

Odnosząc się do kwestionowanego wskaźnika wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej wskazać trzeba, że w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wskaźnik ten wyznacza się zatem inaczej niż w przypadku pozostałych parametrów nowej zabudowy, które powinny, co do zasady odpowiadać średnim, wynikającym z przeprowadzonej analizy. Z regulacji § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że wskaźnik ten dotyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czyli znajdującej się od frontu działki (tj. w rozpoznawanej sprawie od strony drogi publicznej, z której znajduje się główny wjazd na działkę inwestycyjną – ul. [...] ) i wyznacza się go dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z orzecznictwa wynika, że jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Przy czym pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia 26 sierpnia 2003 r. ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć jako bliskie sąsiedztwo, zaś "obszar analizowany" oraz "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" to tzw. dalsze sąsiedztwo.

Organy zasadnie przyjęły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy wyznaczonej przez ten parametr określony dla budynków sąsiednich przy ul. [...] (budynki te zostały wskazane w decyzji Organu pierwszej instancji). Zdaniem Sądu ustalenie parametru wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy do 7 m, mieści się w dyspozycji § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia i taka możliwość wynika z przeprowadzonej analizy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla działek sąsiednich położonych wzdłuż ul. [...] wynosiła od 6,5 do 7 m (z wyjątkiem jednego budynku po przeciwnej stronie ulicy), co pozwoliło na ustalenie parametru dla nowej zabudowy na poziomie do 7 m, co oznacza, że nowa zabudowa nawiązuje do istniejącej zabudowy i nie przewyższa tych budynków. Natomiast niższe parametry dotyczą nieruchomości dostępnych z innych dróg publicznych, tj. [...] i [...] (przy czym i wśród budynków dostępnych z tych dróg istnieją budynki dwukondygnacyjne o górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej 6 m).

Ponadto należy zauważyć, że przy ustalaniu wymogów dotyczących wysokości nowej zabudowy na gruncie przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. brak jest podstaw do zawężającej wykładni, sprowadzającej się do uwzględnienia wyłącznie tych budynków, których funkcja jest tożsama z funkcją wnioskowanego budynku. W przepisach rozporządzenia jest mowa o "istniejącej zabudowie" na działkach sąsiednich (§ 7), a nie o "istniejącej zabudowie" o funkcji zgodnej z planowaną inwestycją.

Jeśli chodzi o wysokość kalenicy głównej to rację ma Kolegium, że wartość tę nie ustala się w oparciu o wartość średnią wynikającą z analizy. Stosownie do § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. parametr ten ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika zaś, że wysokość kalenicy kształtuje się od 6 do 10 m, zaś dla 3 budynków sąsiednich, a dostępnych z drogi publicznej ul. [...] parametr ten wynosi 10 m. W konsekwencji przyjęcie wysokości kalenicy głównej do 10 m dla nowej zabudowy jest prawidłowe.

Wbrew stanowisku strony skarżącej organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Fakt, że Skarżący odmienne interpretują zastosowane w sprawie przepisy prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania tej regulacji, gdyż z przyczyn podanych wyżej nie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem kontrolowane decyzje stanowią rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to zatem decyzje stwierdzające istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego w aspekcie dopuszczalności oznaczonego rodzaju zagospodarowania terenu. Decyzje te nie wywołują żadnych bezpośrednich skutków w sferze praw czy obowiązków materialnoprawnych Skarżących.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.