Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 575/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 182 par. 2, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/GL 1567/14 w sprawie ze skargi K. Ś. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Gl 1567/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2014r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mikołowie (dalej PINB), zobowiązał właścicielkę nieużytkowanego budynku zlokalizowanego w Mikołowie przy ul. [...]-[...], do wykonania określonych decyzją robót budowlanych, nadając przy tym przedmiotowej decyzji, zgodnie z treścią art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) rygor natychmiastowej wykonalności. Roboty miały polegać na: 1. dokonaniu podparcia uszkodzonego stropu w pomieszczeniu na parterze, 2. wymianie uszkodzonych elementów konstrukcyjnych stropu nad pomieszczeniami poddasza, 3. wymianie uszkodzonych elementów konstrukcyjnych stropu nad parterem, 4. wymianie uszkodzonych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej wraz z wymianą luźnego, uszkodzonego pokrycia dachowego, 5. przemurowaniu spękanych i zarysowanych ścian zewnętrznych wraz ze skuciem luźnych tynków, 6. przemurowaniu spękanych i zarysowanych wewnętrznie ścian nośnych i działowych, 7. wyremontowaniu schodów zewnętrznych od strony ul. Wyszyńskiego.

Od tej decyzji [...] złożyła odwołanie, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji jest niezbędne ze względu na istnienie bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia osób poruszających się w obrębie przedmiotowego obiektu, w sytuacji, gdy z opinii przedłożonej organowi w dniu 16 sierpnia 2013r. nie wynika, aby takowe zagrożenie realnie występowało, nadto z opinii nie wynika aby stan techniczny budynku mógł realnie przyczynić się do spowodowania ciężkich strat w majątku bądź zdrowiu, a także życiu osób trzecich, dodatkowo od dnia wydania decyzji przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013r., w sprawie nie pojawiły się jakiekolwiek nowe, dodatkowe okoliczności uzasadniające nadanie rygoru,

2. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.) w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez ich zastosowanie pomimo tego, iż dotyczą one zapewnienia należytego użytkowania obiektów budowlanych, natomiast przedmiotowy budynek jest nieużytkowany, nadto nakazanie właścicielowi nieruchomości podjęcia działalności inwestycyjnej, polegającej na dokonaniu wyszczególnionych robót budowlanych w sytuacji, gdy przepisy prawa budowlanego nie dają podstawy do nakazywania osobom fizycznym, bądź prawnym, podejmowania działalności inwestycyjnej, gdyż wykracza to poza zadania i uprawnienia organu nadzoru budowlanego, co sprzyjać ma zasadzie celowości wydanych przez organ decyzji,

3. art. 138 § 2 zd. 2 in fine k.p.a. poprzez przełamanie zasady polegającej na konieczności wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy okoliczności wskazanych przez organ II instancji, np. poprzez brak ustalenia stanowiska strony w przedmiocie aktualnego stanu technicznego budynku,

4. art. 94 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak odroczenia rozprawy administracyjnej, pomimo tego, iż ważna przyczyna polegająca na nieprecyzyjnym określeniu przedmiotu rozprawy obligowała organ do jej odroczenia,

5. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku w przedmiocie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącej, a tym samym uniemożliwienie jej złożenia oświadczenia w przedmiocie aktualnego stanu technicznego budynku, co miało istotne znaczenie dla sprawy, a przede wszystkim odpowiadało wskazaniom poczynionymi przez organ II instancji,

6. art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w szczególności brak zweryfikowania, czy wyszczególnione w zaskarżonej decyzji roboty budowlane zostały już wykonane, tak aby podstawę rozstrzygnięć stanowiły dowody przeprowadzone przez organ, a nie jego domniemania,

7. art. 10 § 2 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, po przeprowadzeniu wszystkich dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. także tych, które przeprowadzone zostały po dniu 19 marca 2014r. pomimo tego, iż w świetle okoliczności sprawy nie można zasadnie przyjąć, że załatwienie sprawy było niecierpiące zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a także, że jakakolwiek inna okoliczność uniemożliwiła organowi I instancji powtórne zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, w szczególności, gdy w dniu 30 kwietnia 2014r., tj. po upływie uprzedniego terminu wyznaczonego na zapoznanie się z aktami sprawy, przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, bez udziału odwołującej się.

Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2014r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na [...] obowiązek wykonania robót budowlanych w tym budynku, wyszczególnionych w przeglądzie technicznym PT VI/2013 z czerwca 2013r., polegających na: 1. wymianie uszkodzonych elementów konstrukcyjnych stropu nad parterem w pierwszym pomieszczeniu po prawej stronie od głównego wejścia do budynku, które znajduje się przy ul. K. (pomieszczenie znajdujące się wzdłuż ul. W.), 2. wymianie uszkodzonych elementów konstrukcyjnych stropu nad pomieszczeniami poddasza, 3. wymianie uszkodzonych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej wraz z wymianą luźnego, uszkodzonego pokrycia dachowego, 4. przemurowaniu spękanych i zarysowanych ścian zewnętrznych wraz ze skuciem luźnych tynków, 5. przemurowaniu spękanych i zarysowanych wewnętrznie ścian nośnych i działowych, 6. przemurowanie luźnych, spękanych fragmentów słupków ogrodzeniowych budynku znajdujących się przy chodniku od strony ul. Krakowskiej - w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu WINB podał, że ze znajdującej się w aktach sprawy księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. dla działek nr [...] oraz [...] (ul. K.) wynika, że ich jedyną właścicielką jest [...], która nie podjęła kroków prawnych w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, WINB uznał za zasadne prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 66 Prawa budowlanego, tj. niestosowanie procedury wyrażonej w art. 67 Prawa budowlanego, prowadzącej do rozbiórki obiektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego ze względu na umiejscowienie budynku bezpośrednio przy skrzyżowaniu ulicy Krakowskiej i Wyszyńskiego w centrum Mikołowa, niewystarczającym jest nakazanie właścicielce obiektu budowlanego wykonanie jedynie robót uniemożliwiających wejście osobom trzecim do nieużytkowanego budynku, którego elementy konstrukcyjne zostały określone jako przedawaryjne. Głównie ze względu na uszkodzenia elementów nośnych dachu, powodujące zmniejszenie przekroju elementów nośnych, konieczne jest zapobieżenie katastrofie budowlanej zagrażającej życiu i zdrowiu osób znajdujących się w pobliżu, tj. na chodniku lub drodze ulicy K. i W. w M..

Z uwagi na pismo [...] z dnia 25 września 2014r. dotyczące wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku, postanowieniem z dnia 29 września 2014r. WINB zlecił PINB przeprowadzenie oględzin przedmiotowego budynku w celu dokładnego ustalenia wykonania części robót nakazanych decyzją nr [...].

Po zweryfikowaniu obecnego stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz ustaleniu przez organ I instancji wykonania części robót nakazanych decyzją nr [...], WINB uznał, że koniecznymi do wykonania robotami budowlanymi, usuwającymi nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku, są roboty wskazane w zaskarżonej decyzji. WINB stwierdził również, że organ I instancji w swojej decyzji nie wskazał terminu wykonania obowiązków, natomiast opatrzył decyzję rygorem natychmiastowej wykonalności. Rygor natychmiastowej wykonalności nie jest substytutem terminu wykonania nałożonego obowiązku i termin wykonania obowiązku powinien zostać precyzyjnie wskazany przez organ administracji publicznej w wydanej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2014r., w części dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych złożyła [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego:

- art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez brak zakreślenia siedmiodniowego terminu do zajęcia stanowiska w sprawie, przed wydaniem ostatecznej decyzji, w sytuacji, gdy przed przeprowadzeniem oględzin, pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r., organ umożliwił jej zajęcie stanowiska w sprawie, natomiast po przeprowadzeniu oględzin, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji, pozbawiono ją prawa do zajęcia stanowiska w sprawie, zaskakując przy tym pospiesznym wydaniem decyzji, czym naruszono jej prawo podmiotowe do czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 8 k.p.a., poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, w sytuacji gdy w decyzji z dnia 30 grudnia 2013 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, przyjął, iż przepisy Prawa budowlanego nie dają podstaw do nakazywania osobom fizycznym, bądź prawnym, podejmowania działalności inwestycyjnej, gdyż wykracza to poza zadania i uprawnienia organu nadzoru budowlanego, natomiast w zaskarżonej decyzji zajął odmienne stanowisko, pomimo tego, że podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowił tożsamy przegląd techniczny PT Vl/2013 z czerwca 2013 r., nadto przepisy Prawa budowlanego, nie uległy zmianie,

- art. 15 k.p.a., poprzez zlecenie PINB w Mikołowie przeprowadzenia oględzin budynku w toku postępowania odwoławczego, czym naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PINB w Mikołowie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca m. in. podała, że przed wydaniem ostatecznej decyzji organ nie zakreślił jej siedmiodniowego terminu do zajęcia stanowiska w sprawie po przeprowadzeniu oględzin, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Po dokonaniu nowych ustaleń faktycznych skarżąca winna mieć możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, gdyż organ ma obowiązek przed wydaniem ostatecznej decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także w każdym stadium postępowania ma obowiązek umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów. Respektowanie zasady względnej jawności akt postępowania winno mieć szczególne zastosowanie przed wydaniem ostatecznej decyzji, a organ winien stać na straży praworządności, tj. działać na podstawie prawa i w granicach prawa, prowadząc postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.

W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, jej prawa zagwarantowane w k.p.a., jak i zapisane w Konstytucji RP, nie były respektowane. Zarzuciła nieracjonalne postępowanie organu, który w tożsamej sprawie zajmuje dwa przeciwstawne stanowiska: decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. organ przyjmuje, iż przepisy Prawa budowlanego nie dają podstawy do nakazywania osobom fizycznym, bądź prawnym podejmowania działalności inwestycyjnej, gdyż wykracza to poza zadania organu nadzoru budowlanego, natomiast w zaskarżonej decyzji, mając na uwadze tożsamy stan faktyczny i prawny sprawy, organ zajmuje odmienne stanowisko, opierając się przy tym za każdym razem na przeglądzie technicznym z czerwca 2013r. Nadto dla organu w październiku 2014r. stan nieruchomości stwarzał zagrożenie dla dóbr chronionych ustawowo, pomimo wykonania stwierdzonych oględzinami zabezpieczeń. Uchylając decyzję w grudniu 2013r. takowych zagrożeń organ nie dostrzegł, w sytuacji gdy nieruchomość pozbawiona była zabezpieczeń, co dodatkowo przemawia, za brakiem racjonalności organu, przy podejmowaniu decyzji. Skarżąca uważa, że organ odwoławczy nie ustrzegł się także naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, tj. art. 15 k.p.a., bowiem w toku postępowania odwoławczego zlecił organowi I instancji przeprowadzenie oględzin budynku. Skarżąca przy tym stwierdziła, że zgodnie z orzecznictwem sądowym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz wizji lokalnej w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swą argumentację oraz dodał, że prawa strony zostały zagwarantowane, a postępowanie dowodowe przeprowadzone przez WINB miało na celu jedynie uzupełnienie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego, organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3 art. 66 Prawa budowlanego, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie (art. 66 ust. 2).

Sąd wskazał, że stwierdzenie przez organ wystąpienia przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, skutkowało wydaniem decyzji adresowanej do właścicielki budynku, która odpowiada za utrzymanie go w należytym stanie. Wynika to z art. 61 Prawa budowlanego, w świetle którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Z kolei art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdza, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.

Sąd stwierdził, że obowiązująca treść art. 66 Prawa budowlanego została ustalona ustawą z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665) i celem wprowadzonej zmiany zasadniczo było poszerzenie zakresu regulacji przepisów art. 66, przez stworzenie dodatkowej podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego na sytuację, kiedy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (ust. 1 pkt 1 tego przepisu). Artykuł 66 Prawa budowlanego zawiera cztery przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, odpowiadającej danemu stanowi faktycznemu, zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wystarczające jest zaistnienie chociażby jednej z nich. Nie muszą one wystąpić łącznie, jednak mogą występować przypadki, kiedy zaistnieją łącznie dwie przesłanki, a nawet wszystkie, co jednak będzie miało miejsce raczej wyjątkowo. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że np. obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, stanowi w istocie zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji zawierającej odpowiedni nakaz.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie i literaturze prawniczej wskazuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mają charakter związany, co oznacza, że wystąpienie choćby jednej z przesłanek obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998r., IV SA 1420/96, LEX nr 43224). Pierwszą z przesłanek zastosowania art. 66 Prawa budowlanego jest stwierdzenie przez właściwy organ, że dany obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, przy czym do przyjęcia, że przesłanka ta wystąpiła, nie jest konieczne stwierdzenie, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni; wystarczające jest ustalenie potencjalnego zagrożenia, oczywiście na tyle prawdopodobnego i poważnego, iż wymaga niewątpliwie wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu. Argumenty przemawiające za wydaniem decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i mają podstawę faktyczną.

Sąd zwrócił uwagę, że orzekający na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest w stanie zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, czy przyczyn jego nieodpowiedniego użytkowania, itd. Nie może badać również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Organ kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do ustalonego z zastosowaniem art. 61 Prawa budowlanego adresata (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000r., IV SA 1393/98, LEX nr 53391). Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem.

Ponadto Sąd podniósł, że w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca nie określił treści decyzji wydawanej w tym trybie, wskazując jedynie, że ma ona nakazywać, a w istocie prowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wywiódł, że niewątpliwie wydana na podstawie tej regulacji decyzja powinna odpowiadać wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 k.p.a. wskazując, że rolą organu jest tu przede wszystkim wykazanie zaistnienia, ustalonych w toku postępowania, przesłanek obligujących organ do podjęcia decyzji. Decyzja zatem, w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości, powinna określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części, aby te stwierdzone przez organ nieprawidłowości zostały usunięte.

W ocenie Sądu te wymogi zostały spełnione. Organ nadzoru nie stworzył wobec właścicielki zupełnie nowych obowiązków, bowiem jedynie potwierdził formalnie i skonkretyzował te obowiązki, które są narzucone przez ustawodawcę wobec każdego właściciela i zarządcy obiektu budowlanego. Nie zobowiązał też do prowadzenia działalności inwestycyjnej, nakazując jedynie przeprowadzenie niezbędnych prac. W ocenie Sądu, nie można uznać argumentów skargi, które prowadzą do podważenia merytorycznej treści decyzji.

Zdaniem Sądu, nie można także przyjmować, wbrew twierdzeniom skarżącej, że naruszono treść art. 6, 7, 8, 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a. w takim stopniu, który uzasadniałby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowi o tym analiza okoliczności bezspornych, bądź w skardze niekwestionowanych, a dotyczących stanu technicznego budynku, daje bowiem podstawy do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja co do zasady była słuszna, mimo że skarżąca ma wątpliwości co do przebiegu postępowania. Sąd zauważył przy tym, że w skardze do WSA skarżąca eksponuje naruszenie szeregu zasad proceduralnych, pomijając niemal całkowicie naruszenia prawa materialnego i te kwestie są traktowane bardzo ubocznie. Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, ochronie pewnych wartości materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet faktyczne uchybienia pewnym zasadom proceduralnym nie mogą dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeżeli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Zły stan budynku wymagał pilnej ingerencji organu i ta miała pełne uzasadnienie, a sama procedura zastosowana w sprawie spełniała wymagane standardy. Prawa skarżącej były w wystarczającym stopniu zagwarantowane. Postępowanie trwało na tyle długo, że skarżąca miała możliwość szerokiego ustosunkowania się do różnych aspektów sprawy, co czyniła. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (p. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1098/13). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżąca tych okoliczności nie wykazała.

W ocenie Sądu, nie naruszono również zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. oraz normy wskazanej w art. 134 k.p.a., skoro czynności podejmowane przez organ odwoławczy miały na celu jedynie uzupełnienie dowodów w sprawie, wymagane dla sprawdzenia stanu sprawy przed wydaniem decyzji odwoławczej, a nie wyręczanie organu powiatowego w wyjaśnianiu przedmiotu sprawy w najistotniejszych jej aspektach. Chodziło o sprawdzenie okoliczności, o których informowała sama skarżąca, iż część prac została w budynku wykonana, a więc swoje stanowisko w tej kwestii zajęła przed wykonanymi oględzinami i zostało ono wzięte pod uwagę, o czym świadczyły dalsze działania organu. To również ma znaczenie z punktu widzenia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd podniósł także, że WINB podejmował zaskarżoną decyzję w oparciu o dowody zgromadzone również po wydaniu wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, w związku z czym za niezasadne uznał stwierdzenie, że organ popadł w sprzeczność, a ponadto poprzednio nakazał dokonanie dodatkowych ustaleń, pisząc o przedwczesności kontrolowanego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, w tej sytuacji nie można także mówić o naruszeniu przepisów Konstytucji, tj. art. 2 i 7, które zawierają jedynie normy ogólne, znajdujące uszczegółowienie w szeregu przepisów ustaw zwykłych, w tym omówionych wyżej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sad Administracyjny uznał, że skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2015r. wniosła [...], reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, która zaskarżyła go w całości i na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 b i c p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, iż decyzja wydana przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, nie naruszała reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, w sytuacji gdy wydając niniejszą decyzję WINB w Katowicach naruszył szereg zasad prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez nie zakreślenie skarżącej 7 dniowego terminu do zajęcia stanowiska w sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, naruszającym tym samym prawo podmiotowe skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu,

2) art. 15 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, iż organ II instancji (WINB w Katowicach) nie naruszył art. 15 k.p.a., w sytuacji gdy zlecił on Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Mikołowie przeprowadzenie oględzin budynku, a zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, w tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2007r. (sygn. akt I SA/Wa 1736/06) przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz wizji lokalnej w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

3) art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż wydając zaskarżoną decyzję Śląski WINB nie popadł w sprzeczność, w sytuacji gdy w decyzji z dnia [...]grudnia 2013r., WINB w Katowicach przyjął, iż przepisy prawa budowlanego nie dają podstaw do nakazywania osobom fizycznym bądź prawnym, podejmowania działalności inwestycyjnej, gdyż wykracza to poza zadania i uprawnienia organu nadzoru budowlanego, natomiast w zaskarżonej decyzji, zajął odmienne stanowisko, pomimo tego, że podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowił tożsamy przegląd techniczny PT VI/2013 z czerwca 2013r., sporządzony przez dr inż. [...], nadto przepisy prawa budowlanego w tym zakresie nie uległy zmianie, a w związku z czym organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 7 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej, nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Z treści skargi kasacyjnej złożonej w sprawie niniejszej wynika, że jest ona oparta jedynie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Żadna ze stron w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu przed zmianą dokonaną przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2015r. poz. 658) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest uprawniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 b i c p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji tego przepisu nie stosował i nie dokonywał jego wykładni. Jak wynika z przepisu art. 174 p.p.s.a. podstawa skargi kasacyjnej oparta na naruszeniu prawa materialnego dotyczy jego błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, natomiast podstawa naruszenia przepisu postępowania związana jest z uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. obejmuje przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności organu administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (p. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1098/13).

Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (ponowionych przez [...] także w skardze kasacyjnej), słusznie stwierdził, że procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a uchybienie pewnym zasadom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie zarzuca, iż Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach przepisów art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez niezakreślenie skarżącej 7 dniowego terminu do zajęcia stanowiska w sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, naruszając tym samym prawo podmiotowe skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zważyć przy tym należy, że to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, których to okoliczności skarżąca nie wykazała. Poza ogólnikowym stwierdzeniem, że organ przed wydaniem decyzji nie zakreślił skarżącej 7-dniowego terminu do zajęcie stanowiska, [...] nie podała, jakich czynności, czy też wniosków dowodowych nie mogła przez to dokonać, co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Z akt sprawy, jak również z oświadczenia skarżącej nie wynika również, aby organy w toku całego postępowania administracyjnego uniemożliwiały jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a także przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.).

Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy nie naruszyły w toku postępowania art. 6 i art. 8 k.p.a. w takim stopniu, który uzasadniałby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowi o tym analiza okoliczności bezspornych, bądź w skardze niekwestionowanych, a dotyczących stanu technicznego budynku, która daje podstawy do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja co do zasady była słuszna, mimo że skarżąca miała wątpliwości co do przebiegu postępowania. Sąd zauważył przy tym słusznie, że w skardze do WSA skarżąca eksponowała naruszenie zasad proceduralnych, pomijając niemal całkowicie naruszenia prawa materialnego i te kwestie były traktowane bardzo ubocznie.

Całkowicie nieuprawniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 8 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, że nałożone obowiązki na skarżącą zobowiązują ją do prowadzenia działalności inwestycyjnej, co Sąd I instancji także prawidłowo podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie jest także zasadny zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. polegającego na zleceniu przez WINB organowi I instancji przeprowadzenie oględzin budynku w celu sprawdzenia okoliczności, o których informowała skarżąca w odwołaniu, tzn. wykonaniu części prac w budynku. Było to konieczne dla sprawdzenia stanu sprawy przed wydaniem decyzji odwoławczej, nie zaś zastąpieniem organu I instancji w wyjaśnianiu przedmiotu sprawy w najistotniejszych jej aspektach. Stanowisko skarżącej o wykonaniu części prac w budynku zostało wzięte pod uwagę, o czym świadczyły dalsze działania organu odwoławczego. Z akt sprawy wynika, że o terminie tych oględzin, jak i innych czynności organu, w tym rozprawy administracyjnej skarżąca, jej pełnomocnik byli powiadamiani, lecz nie brali w nich udziału. Skarżąca nie twierdziła, że nie zgadza się z wynikiem tych oględzin lub że ma co do ich przeprowadzenia określone zastrzeżenia.

Należy zauważyć, że treść art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca.

Mając zatem na uwadze charakter uchybień podniesionych przez skarżącą w konfrontacji z uzasadnieniem wyroku Sądu I instancji, nie można uznać, że do wskazanych przez skarżącą kasacyjnie naruszeń przepisów postępowania doszło, co skutkowałoby zastosowaniem którejś ze wskazanych podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Z przyczyn wyżej wskazanych nie można też mówić o naruszeniu przywoływanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 2 i 7 Konstytucji.

Uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.