Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 43/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant Referent Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2022 r. nr HP.906.24.2022.EL w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora we Wrocławiu na rzecz skarżącego I. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I. M. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: DPWIS, organ drugiej instancji) z dnia 26 października 2022 r. (nr HP.906.24.2022.EL), na mocy której organ ten, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Głogowie (dalej: PPIS, organ pierwszej instancji) z dnia 14 marca 2022 r. (nr 3/ChZ/22) o braku podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej.

Strona, za pośrednictwem adwokata, zgłosiła w dniu 17 sierpnia 2021r. podejrzenie choroby zawodowej wymienionej w pozycji 17.9 wykazu chorób zawodowych: "choroby wywołane działaniem promieniowania jonizującego: nowotwory wywołane działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10%''.

Jak ustalono w toku wszczętego postępowania administracyjnego, strona pracowała kolejno:

– od 1 grudnia 2004 r. do 31 lipca 2005 r. oraz od 1 czerwca 2021 r. do nadal w A. z o.o. w C. na stanowisku pomocnika operatora maszyn tekturniczych;

– od 1 sierpnia 2005 r. do 17 października 2006 r. w K. S.A. z siedzibą w L. – Oddział H. w G. na stanowisku spustowego metali i żużla w Wydziale P.;

– od 18 października 2006 r. do 14 lutego 2017 r. w K. S.A. z siedzibą w L. – Oddział H. na stanowisku konwektorowego metali nieżelaznych;

– od 8 lutego 2017 r. do 30 czerwca 2021 r. w K. S.A. z siedzibą w L. – Oddział H. w G. na stanowisku operatora pieca Kaldo – suwnicowy w Wydziale M. ;

Następnie, w związku ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej, w toku prowadzonego postępowania strona została skierowana na badania do upoważnionej do orzekania w sprawach chorób zawodowych jednostki orzeczniczej I stopnia. Badanie takie przeprowadzono w Dolnośląskim Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. – Oddział w L., który w dniu 31 stycznia 2022 r. wydał orzeczenie lekarskie nr 31/2021 o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

W treści tego orzeczenia odnotowano wyniki wywiadu przeprowadzonego z pacjentem, z którego wynika, że strona od 2019 r. leczona jest na przewlekłe zapalenie zatok. W sierpniu 2019 r. przebyła zabieg usunięcia guza zatoki szczękowej prawej. Badanie histopatologiczne materiału z pobranego guza z dnia 4 września 2019 r. wykazało przewlekły proces zapalny, bez nacieku nowotworowego. Z uwagi na utrzymujące się dolegliwości bólowe głowy, zatykanie się prawego przewodu nosowego wykonano badanie radiologiczne głowy (MR z lipca 2020 r.), które wykazało guza przysadki. Rozszerzone badania endokrynologiczne w ramach badań klinicznych wykazały mikrogruczolaka przysadki bez zaburzeń czynności hormonalnej.

Wskazano również, że z kart oceny narażenia zawodowego wynika, że w okresie zatrudnienia na stanowisku operator pieca Kaldo – suwnicowy w Wydziale M. w H. badany był narażony na promieniowanie jonizujące typu alfa.

Uzasadniając wydanie orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u strony podniesiono, że wnikliwa analiza dokumentacji medycznej wykluczyła jednoznacznie obecność choroby nowotworowej jakiegokolwiek narządu.

W wydanej w dniu 14 marca 2022 r. decyzji PPIS nie stwierdził u strony choroby zawodowej, wymienionej w pozycji 17.9 wykazu chorób zawodowych – "choroby wywołane działaniem promieniowania jonizującego: nowotwory wywołane działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10%''.

Jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, w dniu 20 września 2021 r. przedstawiciel PPIS przeprowadził postępowanie wyjaśniające i sporządził kartę oceny narażenia zawodowego w środowisku pracy wskazanym w zgłoszeniu, tj.

w K. S.A. Oddział H. Podczas dochodzenia ustalono, że u wymienionego pracodawcy strona:

- w okresie od 1 sierpnia 2005 r. do 17 października 2006 r. była zatrudniona jako spustowy metali i żużla w Wydziale P.,

- w okresie od 8 lutego 2017 r. do 30 czerwca 2021 r. była zatrudniona jako operator pieca Kaldo-suwnicowy w Wydziale M.

Podczas dochodzenia ustalono, że w czasie pracy w H., strona była narażona był na wiele czynników środowiska pracy, w tym:

- na stanowisku spustowego metali i żużla - płynny metal, płynny żużel, gazy procesowe, w tym SO2, pary metali (Cu, Pb), pyły przemysłowe (As, Cu, Pb), promieniowanie optyczne (nadfioletowe, podczerwone), promieniowanie termiczne, promieniowanie elektromagnetyczne, hałas, gazy wybuchowe (tlen, gaz ziemny zaazotowany);

- na stanowisku operatora pieca Kaldo - płynny metal, płynny żużel, pary metali (Cu, Pb, Ag,Se), pyły przemysłowe (As, Pb, Ag, Se), promieniowanie optyczne (nadfioletowe, podczerwone), promieniowanie termiczne, hałas, promieniowanie jonizujące typu alfa, gazy wybuchowe (tlen, gaz ziemny zaazotowany).

Odnotowano, że promieniowanie jonizujące zostało wymienione w ustępie 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. Ministra Zdrowia w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 2235) jako za czynnik rakotwórczy w środowisku pracy.

Zauważono, że narażenie na promieniowanie jonizujące, które jest czynnikiem wywołującym w/w chorobę zawodową zostało zidentyfikowane na ostatnim stanowisku pracy jaką strona wykonywała w H., tj. na stanowisku operatora pieca Kaldo w Wydziale M. Podniesiono, że w okresie od 26 sierpnia 2019 r. do 23 lutego 2020 r. strona przebywała na zasiłku chorobowym (łącznie 182 dni), a następnie do 17 lutego 2021 r. korzystała ze świadczenia rehabilitacyjnego.

Dalej wskazano, że przeprowadzone w sprawie badania wykazały, że źródłem zagrożenia promieniowaniem jonizującym w Wydziale M. S. jest izotop polonu-210, który w wyniku kolejnych operacji technologicznych selektywnie zagęszcza się w materiałach wyjściowych wykorzystywanych do produkcji srebra, złota i koncentratu platynowo -palladowego. Jest on emiterem promieniowania alfa i stanowi zagrożenie dla człowieka, gdy dostaje się do wnętrza organizmu. Wyjaśniono również, że na podstawie art. 17 ustawy Prawo atomowe (Dz.U. z 2021r. poz. 625, obecnie poz. 1941) pracownicy zatrudnieni na stanowisku Operatora pieca Kaldo zakwalifikowani zostali do kategorii B, gdyż dawka skuteczna (efektywna) nie przekracza 6 mSv w ciągu roku. Nadto także, że indywidualny monitoring narażenia wewnętrznego pracowników prowadzony był za pomocą metod in vitro poprzez pomiar aktywności tego izotopu w wydalinach (dobowa zbiórka moczu) w cyklu kwartalnym w latach 2017, 2018 i 2019 roku. Badania potwierdziły występowanie tego izotopu. Dawka efektywna (uśredniona) dla pracowników na tym stanowisku za 2019 została oszacowana na średnim poziomie 0,052 mSv/r, co daje narażenie około 0,014 mSv/kwartał,

Następnie zwrócono uwagę, że przeprowadzona ocena narażenia pracowników zatrudnionych na stanowisku operatora pieca Kaldo na promieniowanie jonizujące (przy założeniu 50 tygodni pracy) wykazała:

- III kwartał 2020 roku - suma narażenia wewnętrznego i zewnętrznego wynosi około 0,733 mSv/rok (0,1833 mSv/kwartał);

- IV kwartał 2020 roku - suma narażenia wewnętrznego i zewnętrznego wynosi około 0,659 mSv/rok (0,1647 mSv/kwartał)

- I kwartał 2021 roku - suma narażenia wewnętrznego i zewnętrznego wynosi około 0,828 mSv/rok (0,2069 mSv/kwartał).

Odnotowano, że zgodnie z § 2 ustępem 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r. Rady Ministrów w sprawie dawek granicznych promieniowania jonizującego (Dz. U. Nr 20, poz. 168, wersja obowiązująca od 18 lutego 2005 r. do 23 września 2021 r.) dla pracowników dawka graniczna, wyrażona jako dawka skuteczna (efektywna) wynosi 20 mSv w ciągu roku kalendarzowego z wyjątkami (kobiety w ciąży, kobiety karmiące, uczniowie, studenci poniżej 18 lat), a dla ogółu ludności dawka graniczna, wyrażona jako dawka skuteczna (efektywna) wynosi 1 mSv w ciągu roku kalendarzowego (§ 5 ustęp 1 ww. rozporządzenia).

Z treści decyzji PPIS wynika również m.in., że w związku z zatrudnieniem strony w okresie od 18 października 2006 r. do 14 lutego 2017 r. w K. S.A. Oddział H., przedstawiciel PPIS w L. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w H. pod względem narażenia na czynniki szkodliwe występujące w środowisku pracy. Po przedstawieniu szczegółowych wyników badań i pomiarów tych czynników, nie zidentyfikowano w tym zakładzie pracy narażenia na promieniowanie jonizujące. Udokumentowano natomiast narażenie pracowników zatrudnionych na tym stanowisku na: hałas, miedź, arsen, ołów, wibrację miejscową, pyły, nikiel, tlenek węgla, dwutlenek siarki i promieniowanie podczerwone.

Bazując na zgromadzonym materialne dowodowym, w tym uwzględniając dane z wywiadu przeprowadzonego ze stroną podczas badań przeprowadzonych w Dolnośląskim Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. Oddział w L. oraz orzeczenie lekarskie wydane przez ten Ośrodek PPIS stwierdził, że w sprawie nie wstąpiły przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej, ujętej pod poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych albowiem wnikliwa analiza dokumentacji medycznej strony wykluczyła jednoznacznie obecność choroby nowotworowej jakiegokolwiek narządu, zaś organ związany jest opinią uprawnionej jednostki orzeczniczej (w tym przypadku jednostki orzeczniczej I stopnia, tj. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Oddział w L.), która w sprawach tego rodzaju ma charakter opinii biegłego.

Podkreślono, że strona nie złożyła wniosku o przeprowadzenie ponownego badania w jednostce orzeczniczej II stopnia.

Wyjaśniono również, że sam fakt występowania czynników szkodliwych na stanowisku pracy nie jest równoznaczny z wystąpieniem choroby zawodowej u pracownika narażonego na ten czynnik, Do stwierdzenia choroby zawodowej nie jest bowiem wystarczające wykazanie ekspozycji zawodowej na czynnik , wywołujący chorobę, lecz konieczne jest rozpoznanie choroby zawodowej przez lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne, zatrudnionego w jednej z uprawnionych jednostek orzeczniczych oraz ustalenie związku przyczynowego między działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy a wystąpieniem choroby z uwzględnieniem okresu wystąpienia jej udokumentowanych objawów. Zwrócono uwagę, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy upoważniona jednostka medyczna wyjaśniła w sposób wyczerpujący i klarowny dlaczego stwierdzono brak podstaw do rozpoznania w tym przypadku choroby zawodowej z poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych.

Uzupełniająco wskazano, że w Polsce choroby zawodowe spowodowane działaniem promieniowania jonizującego są stwierdzane głównie wśród górników narażonych na działanie radonu w trakcie pracy zawodowej. Nowotwory złośliwe w tej grupie zawodowej dotyczą najczęściej płuc i wiążą się z narażeniem występującym w kopalniach uranu i węgla kamiennego. Kolejną grupą zawodową eksponowaną na promieniowanie jonizujące są pracownicy ochrony zdrowia, w tym osoby obsługujące aparaturę rentgenowską oraz zajmujące się diagnostyką i terapią z użyciem radioizotopów. Pozostałe gałęzie przemysłu, w których stwierdzane są nowotwory o tej etiologii, to hutnictwo, metalurgia, lotnictwo, budownictwo, przemysł zbrojeniowy, elektrownie atomowe oraz produkcja lamp rentgenowskich i aparatury medycznej.

W odwołaniu od tej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie orzeczenia lekarskiego stronie, z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika;

- art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, a polegające na zaniechaniu zwrócenia się przez PPIS do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację i podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego, który jest niepełny, albowiem strona pozostaje w trakcie dalszej diagnostyki (9 marca 2022 r. odbyła badanie tomografem komputerowym zatok i oczekuje na wynik badania).

Z tych powodów wniesiono o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W toku postępowania odwoławczego, DPWIS zwrócił się do organu I instancji o zajęcie stanowiska w kwestiach medycznych wynikających ze złożonych przez stronę wyników badan i konsultacji endokrynologicznej.

DPWIS w powołanej na wstępie decyzji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ drugiej instancji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego muszą być spełnione łącznie, jak to wynika w art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy oraz § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, trzy warunki: 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych; 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy albo sposobem wykonywania pracy; 3. wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych musi nastąpić w okresie ustalonym w załączniku do ww. rozporządzenia

Jak następnie podniósł DPWIS, w przypadku strony, kryterium dotyczące rozpoznania klinicznego choroby zawodowej: nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi – nowotworu wywołanego działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10% (poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych) nie zostało spełnione. Niezależna placówka diagnostyczno-orzecznicza uprawniona do orzekania w sprawach chorób zawodowych, tj. Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W., Oddział w L. jednoznacznie wykluczyła obecność nowotworu jakiegokolwiek narządu. Jak dodał, analiza dokumentacji medycznej strony bezspornie wskazuje na istnienie procesu chorobowego związanego z przewlekłym zapaleniem zatoki szczękowej prawej, zakończonym operacyjnym usunięciem guza prawej zatoki szczękowej, które potwierdziło histologicznie proces zapalny jednak bez nacieku nowotworowego. Nadto, zdiagnozowano u strony mikrogruczolaka przysadki bez zaburzeń czynności hormonalnej. DPWIS zwrócił uwagę, że wymienione schorzenia nie zostały ujęte w wykazie chorób zawodowych. Jak dalej argumentował ten organ, choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych. Sam fakt występowania czynników szkodliwych na stanowisku pracy nie jest równoznaczny z wystąpieniem choroby zawodowej u pracownika narażonego na dany czynnik. Do stwierdzenia choroby zawodowej nie jest wystarczające wykazanie ekspozycji zawodowej na czynnik wywołujący chorobę, lecz konieczne jest również rozpoznanie choroby zawodowej, dokonane przez jednostkę właściwą do rozpoznania chorób zawodowych oraz spełnienie wszelkich kryteriów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.

DWPIS zwrócił uwagę, że zarówno jednostka diagnostyczno-orzecznicza jak i Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie kwestionują narażenia strony na działanie czynnika rakotwórczego dla ludzi – promieniowania jonizującego. W sprawie, oprócz potwierdzonego narażenia na czynnik uznany za rakotwórczy dla ludzi w środowisku pracy, konieczne było jednak także rozpoznanie kliniczne nowotworu. Tymczasem, lekarze orzecznicy po specjalistycznych badaniach i analizie dokumentacji medycznej strony wykluczyli kliniczne rozpoznanie jakiejkolwiek choroby nowotworowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zwrócił uwagę, że strona nie złożyła dokumentu pełnomocnictwa przez jednostka diagnostyczno-orzeczniczą I stopnia. Stwierdził również, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z zachowaniem terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przez adw. K. S., który jako pierwszy otrzymał pismo organu informujące o takiej możliwości. Wadliwość w procedowaniu przez organ I instancji, polegająca na skierowaniu korespondencji do dwóch pełnomocników strony nie miała wpływu na wynik sprawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez - brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (skarżących), brak przyjaznej interpretacji przepisów, podczas gdy w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej, brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia szeroko zakrojonego postępowania dowodowego, wyjaśniającego związek przyczynowo- skutkowy między powstaniem choroby a warunkami w środowisku pracy;

2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 40 § 2 k.p.a. polegające na braku doręczenia orzeczenia lekarskiego ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi;

b) art. 33 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że pełnomocnictwo udzielone adw. B. R. nie zostało uzewnętrznione i zakomunikowane przed jednostką diagnostyczno-orzeczniczą, skoro w istocie nie było takiej potrzeby albowiem pełnomocnictwo zostało przedłożone przy pierwszej czynności inicjującej postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej, instytut ten nie jest odrębnym organem administracyjnym przed którym toczy się odrębne od "głównego" postępowania postępowanie administracyjne, pracownik i jego pełnomocnik nie mają legitymacji do inicjowania przed tym organem czynności, albowiem robi to Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, zaś udzielone przez skarżącego pełnomocnictwo udzielone zostało w szerokim zakresie tj. w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej - a tym samym również przed ww. podmiotem orzeczniczym, co implikuje stwierdzenie, że pełnomocnictwo to było skuteczne również przed tym podmiotem, bez konieczności udzielania i przedstawiania nowego pełnomocnictwa umocowującego do działania przed tym podmiotem,

c) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych

żądań, pomimo tego, że pełnomocnik skarżącego pozostawał w terminie do dokonania ww. czynności;

d) art. 58 § 1 i 2 k.p.a., a polegające na braku wskazania podstawy prawnej i braku uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne badanie przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia i braku przywrócenia terminu skarżącemu do podjęcia ww. czynności, podczas gdy w realiach przedmiotowej sprawy istniały przesłanki do przywrócenia terminu do dokonania tejże czynności przez pełnomocnika skarżącego.

Na tle tych zarzutów oraz przedstawionej w skardze argumentacji strona wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. na podstawie art. 135 p.p.s.a. o rozważanie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji,

2. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, do wniosku o zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej strona przedłożyła pisemne pełnomocnictwo z dnia 16 lipca 2021 r., w treści którego umocowała adwokatów – K. S. i B. R. do prowadzenia sprawy o ustalenie choroby zawodowej .

W okolicznościach faktycznych sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący od samego początku nie działał w sprawie osobiście, albowiem już na etapie dokonywania zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej udzielił on umocowania do działania w jego imieniu w sprawie zainicjowanej tym zgłoszeniem dwóm pełnomocnikom wymienionym w treści pełnomocnictwa (dołączonego do wspomnianego zgłoszenia).

W sprawie, od samego początku miał zatem zastosowanie przepis art. 40 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

Biorąc pod uwagę okoliczność, że strona nie wskazała pełnomocnika w rozumieniu dyspozycji art. 40 § 2 zdanie trzecie k.p.a., a zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej zostało podpisane przez adwokata B. R., zasadnie organ pierwszej instancji zawiadomienie z dnia 18 sierpnia 2021 r. o wszczęciu postępowania na wniosek doręczył właśnie temu pełnomocnikowi.

Fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji obu pełnomocnikom wymienionym w treści pełnomocnictwa (podobnie jak poprzedzającego jej wydanie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym), jakkolwiek nie był zgodny z procedurą administracyjną, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Jako uchybienie dające podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzji organu pierwszej instancji) Sąd ocenił natomiast fakt, że orzeczenie jednostki diagnostyczno-orzeczniczej I stopnia zostało doręczone bezpośrednio stronie, a zatem z pominięciem skutków wynikających z przedłożonego przez nią pełnomocnictwa procesowego.

Sąd nie podziela w tym zakresie argumentacji, jaką DWPIS przedstawił w zaskarżonej decyzji, a mianowicie, że "służba medycyny pracy jest odrębną jednostką, niezależną od Organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co wynika z procedury stwierdzenia choroby zawodowej, która została uregulowana w rozporządzeniu z dnia 30.06.2009 r.", zaś pełnomocnictwo z dnia 16 lipca 2021 r., jakiego strona udzieliła adw. K. S. i adw. B. R. zostało przedłożone jedynie do akt sprawy zainicjowanej przed Organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przed Organem Państwowej Inspekcji Pracy. Nie zostało natomiast uzewnętrznione przed jednostką diagnostyczno-orzeczniczą I stopnia, tj. Dolnośląskim Wojewódzkim Ośrodkiem Medycyny Pracy we W. Oddział w L.

Sąd nie ma w sprawie wątpliwości co do tego, że skutki wynikłe z faktu przedłożenia przez stronę pełnomocnictwa z dnia 16 lipca 2021 r. (które nie zostało przez stronę odwołane na żadnym etapie sprawy) obejmują całe postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej, uwzględniając przy tym także pewną specyfikę tego postępowania, regulowaną przepisami rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Specyfika ta dotyczy pewnej szczegółowej procedury jaka obowiązuje w sprawach z zakresu orzekania w sprawach chorób zawodowych. Swoistość proceduralna w tego rodzaju sprawach polega na tym, że wprawdzie decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej (lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej) wydaje organ inspekcji to jednak rozpoznanie choroby zawodowej należy do jednostek diagnostyczno-orzeczniczych I i II stopnia, zaś organ jest związany treścią tych orzeczeń. Oznacza to, że organ inspekcji sanitarnej nie może w istocie samodzielnie dokonać rozpoznania choroby zawodowej, bowiem nie posiada wymaganych wiadomości specjalnych umożliwiających samodzielną ocenę, tak dokumentacji medycznej, jak też wyników badań strony. Związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono – jak każdy dowód w postępowaniu – ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocena organu inspekcji sanitarnej dotycząca orzeczeń medycznych sprowadza się wyłącznie do warunków formalnych, tzn. ustalenia, czy zostały wydane we właściwej formie, czy zawierają należyte uzasadnienie, czy wydał je uprawniony lekarz, a jeśli uprawniony, to czy dodatkowo zatrudniony w odpowiedniej jednostce organizacyjnej i czy wnioski opinii odpowiadają dokonanym ustaleniom. Ocena ta może również dotyczyć sposobu argumentacji, jasności przekazu, kompletności, rzetelności, wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a także braku sprzeczności orzeczenia z definicją choroby zawodowej określoną przepisami prawa (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 37/15; w Gliwicach z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 817/13; w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 420/09).

Jakkolwiek zatem co do zasady nie można – oczywiście – zaprzeczyć temu, że służba medycyny pracy jest jednostką niezależną od organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to jednocześnie należy dostrzec że w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej wydawanie orzeczeń lekarskich przez jednostki diagnostyczno-orzecznicze stanowi niezbędny etap postępowania dowodowego prowadzonego w tego rodzaju sprawach. Innymi słowy, organ inspekcji sanitarnej, będący gospodarzem postępowania administracyjnego w tego rodzaju sprawach, nie może wydać decyzji w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej (lub odmowy stwierdzenia takiej choroby) z pominięciem procedury zwrócenia się do jednostki diagnostyczno-orzeczniczej o wydanie orzeczenia lekarskiego w sprawie. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że orzeczenie lekarskie w przedmiocie choroby zawodowej posiada walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Do tych ostatnich należy niewątpliwie zaliczyć wiedzę z zakresu medycyny pracy, niezbędną do oceny, czy zatrudnienie w określonych warunkach mogło powodować powstanie choroby zawodowej. Bez tej opinii lub sprzecznie z nią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Organy sanitarne orzekające w sprawie chorób zawodowych związane są orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez wyspecjalizowane placówki medycyny pracy, ponieważ orzeczenia te stanowią wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej lub jej braku, jeżeli oczywiście nie budzą wątpliwości w świetle pozostałych dowodów .

W spornych okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy nie mamy zatem do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami - przed organami inspekcji sanitarnej oraz przed Dolnośląskim Wojewódzkim Ośrodkiem Medycyny Pracy we W. Oddział w L., a szczególna procedura przed jednostką diagnostyczno-orzeczniczą stanowi konieczny element procedury dowodowej obowiązujący bezwzględnie organ inspekcji sanitarnej w każdej sprawie prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej.

Mając na uwadze tak ukształtowany model procedury w sprawach związanych ze stwierdzeniem choroby zawodowej stwierdzić trzeba, że argumentacja DWIS ukierunkowana na podkreślenie odrębności instytucjonalnej organów inspekcji sanitarnej oraz służby medycyny pracy jest o tyle chybiona, że przecież w rozstrzyganej sprawie prowadzone było jedno postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Do tak określonego przedmiotu sprawy zostało złożone pełnomocnictwo z dnia 16 lipca 2021 r. a zatem, wbrew argumentacji DWIS, strona nie miała obowiązku przedkładania tego pełnomocnictwa przed Dolnośląskim Wojewódzkim Ośrodkiem Medycyny Pracy we W. Oddział w L., jeżeli chciała być reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników także przed tą jednostką diagnostyczno-orzeczniczą. Pełnomocnictwo jakie skarżący złożył wraz ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej obejmowało umocowanie do reprezentowania go przez pełnomocnika przy wszystkich czynności podejmowanych w sprawie (nie wymagających osobistego udziału strony), w tym również w ramach szczególnej procedury prowadzonym przed jednostkami diagnostyczno-orzeczniczymi zarówno I, jak i II stopnia.

Tytułem przypomnienia należy wskazać, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia.

Przepis § 7 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia stanowi, że wniosek o przeprowadzenie ponownego badania składa się w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem jednostki orzeczniczej I stopnia zatrudniającej lekarza, który wydał to orzeczenie.

Celem uregulowania zawartego w § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. jest zapewnienie – na wniosek pracownika – możliwości kontroli prawidłowości orzeczenia lekarskiego przez jednostkę inną niż ta, która wydała niekorzystne dla niego orzeczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 509/11).

Należy zauważyć, że rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych nie modyfikuje przepisów k.p.a. i obowiązujących na jego gruncie zasad (w tym zasady z art. 40 § 2 k.p.a.), lecz jedynie uszczegóławia i stanowi funkcjonalne uzupełnienie regulacji ustawowej pod kątem specyfiki spraw administracyjnych danego rodzaju (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1318/10).

Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd uznał, że orzeczenie jednostki diagnostyczno-orzeczniczej I stopnia powinno być doręczone w sprawie pełnomocnikowi strony (adw. B. R.) na podstawie pełnomocnictwa jakie skarżący złożył wraz ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej. Doręczenie tego orzeczenie stronie, z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika nie było skuteczne. Nie mogło zatem skutkować rozpoczęciem biegu 14-dniowego terminu, o jakim mowa w § 7 ust. 2 w/w rozporządzenia.

Trzeba w tym miejscu dostrzec, że strona każdego postępowania ustanawiając pełnomocnika czyni to w określonym celu, chce bowiem ustrzec się przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa, zagwarantować sobie rzetelną ochronę własnych interesów. Jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1792/17).

Uzupełniając prowadzony wątek warto odnotować, że w orzecznictwie sądowym spotkać można poglądy wskazujące na to, że skutki doręczenia dokonanego z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. należy oceniać na tle okoliczności konkretnej sprawy. Doręczenie, aczkolwiek dokonane z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., może być uznane za skuteczne, gdy nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1645/19; z 12 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 1015/15).

Zagadnienie skutków dokonywania przez organy administracji publicznej doręczeń bezpośrednio stronie, tj. z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika stanowiło przedmiot pogłębionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21, wydanej na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Sentencja tej uchwały odnosi się wprawdzie do skutków doręczenia stronie (zamiast jej pełnomocnikowi) postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji podatkowej oraz do treści art. 145 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. u. z 2017 r. poz. 201 ze zm., dalej: O.p.), niemniej, nie można pomijać zawartego w tej uchwale poglądu prawnego odnośnie do skutków dokonywania doręczeń z pominięciem pełnomocnika strony wobec bardzo podobnych treściowo uregulowań art. 145 § 2 O.p. i art. 40 § 2 k.p.a.

Jak czytamy w uchwale, ustanowienie pełnomocnika wyłącza zasadę doręczania bezpośrednio stronie. Zatem w przypadku gdy strona ma ustanowionego pełnomocnika, jedynie doręczenie tego pisma pełnomocnikowi jest prawnie skuteczne. Pominięcie pełnomocnika i doręczenie pisma bezpośrednio stronie nie wywołuje skutków prawnych. Czynność doręczenia w takiej sytuacji jest wadliwa, a zatem bezskuteczna. Brak skutecznego doręczenia powoduje, że nie powstają skutki materialnoprawne ani procesowe będące następstwem prawidłowego doręczenia.

W ramach przedstawionej w uchwale argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że przepisy postępowania pełnią funkcję gwarancyjną przede wszystkim w stosunku do strony postępowania. Zwrócił uwagę, że owa funkcja gwarancyjna jest szczególnie widoczna w zakresie przepisów regulujących doręczenia. Wskazał, że normy prawne nakładające na organ obowiązek dokonywania doręczeń pism w określonej formie i w określonym trybie mają stanowić gwarancję, że strona postępowania będzie powiadomiona o wszystkich istotnych czynnościach toczącego się postępowania, w konsekwencji czego będzie mogła chronić swoje prawa. Zaakcentował, że charakter gwarancyjny mają także przepisy umożliwiające działanie strony za pośrednictwem pełnomocnika. Zauważył, że celem ustanowienia przez stronę pełnomocnika jest to, aby ten prowadził jej sprawę. Stanowi to wyraz staranności strony w zakresie prowadzenia swoich spraw. To pełnomocnik procesowy ma w sposób profesjonalny pilnować w toku postępowania interesów swojego mocodawcy.

W uchwale nie podzielono spotykanego w orzecznictwie sądowym stanowiska uzależniającego skuteczność dokonywania doręczeń z pominięciem pełnomocnika w zależności od tego, czy fakt ten (wadliwe doręczenie) spowodował negatywne dla strony skutki procesowe czy też nie.

W pełni akceptując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21, Sąd dodatkowo wskazuje, że w świetle treści tej uchwały nie może mieć znaczenia to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wpłynął do jednostki diagnostyczno-orzeczniczej II stopnia wskutek niedokładnego zaadresowania przesyłki pocztowej przez pełnomocnika strony. Istotny jest bowiem fakt naruszenia w sprawie procedury z art. 40 § 2 k.p.a. przy doręczaniu orzeczenia jednostki diagnostyczno-orzeczniczej I stopnia, przy niespornej okoliczności niezłożenia skutecznie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do jednostki wyższego stopnia. Fakt niedokładnego zaadresowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy byłby obciążający dla pełnomocnika strony, jeżeli doszłoby do skutecznego doręczenia mu orzeczenia jednostki-diagnostycznej I stopnia, co w sprawie nie miało miejsca.

Końcowo należy odnotować, że wpływu na wynik sprawy nie mógł mieć fakt wydania decyzji pierwszoinstancyjnej w czasie biegu terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym, jaki został wyznaczony pełnomocnikowi strony adw. B. R. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że nie wystarczy wskazać na naruszenie art. 10 k.p.a., ale trzeba ten zarzut powiązać z wykazaniem, że wskutek naruszenia art. 10 k.p.a. strona została pozbawiona

możliwości zapoznania się ze zgromadzonych materiałem dowodowym oraz przedłożenia określonych dowodów lub wniosków dowodowych. Skarżący nie wykazał natomiast tego jaki wpływ miało to uchybienie na wynik sprawy. Ubocznie należy wskazać, że jakkolwiek skierowanie wcześniej (bo w dniu 2 marca 2022 r.) zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. do drugiego pełnomocnika strony (K. S.) nie było prawidłowe w myśl zasady z art. 40 § 2 k.p.a. zdanie drugie (wobec nie wskazania przez stronę któremu pełnomocnikowi należy doręczać korespondencję, w sprawie należało prowadzić korespondencję z pełnomocnikiem podpisanym pod zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej, tj. B. R.) to jednak stwarzało ono stronie możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy, strona w ogóle nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 k.p.a. Nie wykazała również tego jaki wpływ miało podnoszone przez nią uchybienie procesowe na możliwość podjęcia przez nią inicjatywy dowodowej.

Ustosunkowywanie się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Sąd uznał za bezprzedmiotowe wobec przyjęcia, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia orzeczenia jednostki diagnostyczno-orzeczniczej I stopnia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 1126/18).

Stwierdzenie przez Sąd, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje przedwczesnością oceny co do merytorycznej zasadności wydania decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Z tego też powodu Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe jakie pełnomocnik strony złożył na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2023 r.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracji publicznej zobowiązane są uwzględnić stanowisko Sądu. W sprawie konieczne będzie doręczenie orzeczenia jednostki diagnostyczno-orzeczniczej I stopnia pełnomocnikowi strony, co wymagać będzie uprzedniego przeslania do tej jednostki informacji o tym, że w toku całego postępowania strona jest reprezentowana przez pełnomocnika. Uzupełniająco należy dodać, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, w szczególności przeprowadza ocenę narażenia zawodowego oraz sporządza kartę oceny narażenia zawodowego, którą wraz ze skierowaniem na badania przekazuje do jednostki orzeczniczej I stopnia. Realizując normę z tego przepisu powinnością PPIS było poinformowanie jednostki orzeczniczej I stopnia o tym, że strona jest reprezentowana przez pełnomocnika oraz że jemu należy doręczyć orzeczenie tej jednostki wydane w trybie § 6 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia.

Doręczenie pełnomocnikowi strony orzeczenia jednostki diagnostyczno-orzeczniczej I stopnia skutkować będzie otwarciem 14-dniowego terminu do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do jednostki diagnostyczno-orzeczniczej II stopnia.

Bazując na zgromadzonym materiale dowodowym, organy inspekcji sanitarnej następnie ponowie wydadzą decyzję w przedmiocie choroby zawodowej.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania (punkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.