Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 573/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w całości
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 151a par. 1, art. 200. art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 4 pkt 17, art. 134 ust. 1-4, art. 154, art. 159 pkt 4,
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
article: art. 11i ust. 2, art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 12 ust. 4a, art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 311
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
article: par. 49 ust. 1-4,
journal: Dz.U. 2023 poz 1832
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 5 czerwca 2024 r., nr IN.V.7570.1.12.2024.MKOS w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle [dalej: Prezydent, skarżący, strona] jest decyzja Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda, organ odwoławczy] z 5 czerwca 2024 r., nr IN.V.7570.1.12.2024.MKOS, wydana po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez E. W. i Z. W. [dalej: poprzedni właściciele nieruchomości], od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego [dalej: Starosta, organ I instancji] z 16 lutego 2024 r., nr G.683.1a.2023.2024.MM-P, orzekającej o: 1) ustaleniu wysokości odszkodowania na kwotę 468.850 zł brutto za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr a, b, c o łącznej powierzchni 3,0594 ha, położoną w obrębie M., Gmina K., stanowiącą poprzednio współwłasność E. W. i Z. W., przejętą z mocy prawa przez Gminę Kędzierzyn-Koźle na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Kędzierzyńsko­Kozielskiego z 1 lutego 2023 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. ,,[...]"; 2) wypłacie odszkodowania na rzecz E. i Z. W. w wysokości 468.850 zł brutto przez Gminę Kędzierzyn-Koźle w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Mocą zaskarżonej sprzeciwem decyzji Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z 16 lutego 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta wydał 1 lutego 2023 r., na wniosek Prezydenta, decyzję nr [...], którą udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]". W granicach pasa drogowego stanowiącego teren inwestycji znalazły się między innymi działki nr a, b, c. Organ I instancji orzekł, że działki te stały się z mocy prawa własnością Gminy Kędzierzyn-Koźle. Decyzja Starosty z 1 lutego 2024 r. jest decyzją ostateczną.

Starosta, pismem z 15 maja 2023 r., zawiadomił poprzednich właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr a, b, c, położoną w obrębie M., przejętą z mocy prawa przez Gminę Kędzierzyn-Koźle na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Kędzierzyńsko­Kozielskiego z 1 lutego 2023 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Postanowieniem z 8 września 2023 r. Starosta ustanowił w postępowaniu administracyjnym biegłego – rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia wartości powyższych nieruchomości. Biegły złożył do akt sprawy operat szacunkowy z 3 listopada 2023 r., w którym ustalił, że wartość działek nr a, b, c wynosi 468.850 zł.

Decyzją z 16 lutego 2024 r. Starosta ustalił na rzecz poprzednich właścicieli nieruchomości wysokość odszkodowania w kwocie wynikającej z operatu szacunkowego. Z decyzją tą nie zgodzili się E. W. i Z. W., którzy wnieśli odwołanie do Wojewody. Organ odwoławczy wydał 5 czerwca 2024 r. decyzję uchylającą w całości decyzję Starosty z 16 lutego 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda powołując się na treść art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311) [dalej: ustawa drogowa], art. 18 ust. 1 ustawy drogowej, art. 134 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145) [dalej: ugn], art. 154 ust. 1-3 ugn, § 49 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. poz. 1832) [dalej: rwn], art. 130 ust. 2 ugn, art. 156 ust. 1 ugn, art. 154 ust. 1 ugn, art. 4 pkt 16 ugn oraz tak zwaną "zasadę korzyści", poddał analizie kluczowy w sprawie dowód, którym jest operat szacunkowy z 3 listopada 2023. Organ odwoławczy stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona była symbolem M-RP – tereny produkcji rolnej. Przeznaczenie wycenianej nieruchomości pod inwestycję drogową powoduje zwiększenie jej wartości. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego zasada korzyści występuje, gdyż ceny podobnych gruntów rolnych w mieście Kędzierzyn-Koźle kształtują się na niższym poziomie niż ceny analizowanych nieruchomości drogowych. W operacie szacunkowym określono wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości rolnych i ostatecznie w oparciu o ten właśnie rynek dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Po uwzględnieniu "zasady korzyści" wartość jednostkowa gruntu została powiększona o 50%. Wartość gruntu o powierzchni 30.594 m2 została oszacowana na kwotę 467.782 zł. Wartość składników roślinnych wyniosła 1.068 zł. Łączna wartość przedmiotowej nieruchomości określona została na kwotę 468.850 zł. Wojewoda podkreślił, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa]. W szczególności na podstawie art. 80 kpa organ administracyjny rozpoznający sprawę ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, czyli zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, bez wkraczania jednak w zakres wiedzy specjalistycznej biegłego. Organ odwoławczy przechodząc do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, stwierdził, że operat ten został sporządzony nieprawidłowo i nie może stanowić dowodu w postępowaniu. Wojewoda argumentował, że przeznaczenie nieruchomości przed wywłaszczeniem jest najistotniejszym elementem wpływającym na określenie wartości nieruchomości. Ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Oceniany operat szacunkowy nie realizuje zasad wyceny nieruchomości wywłaszczonej pod drogę. Przede wszystkim, zdaniem Wojewody, na uwagę zasługiwało nieprawidłowe zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego "zasady korzyści". W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy odniósł się wprawdzie do art. 134 ugn i wskazał, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości pod inwestycję drogową spowodowało zwiększenie jej wartości, jednakże do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu rolnym (zgodnym z przeznaczeniem wycenianej nieruchomości), pomimo, że rzeczoznawca majątkowy odnalazł wystarczającą ilość transakcji drogowych podobnych do wycenianej. Ustawodawca wprowadził do porządku prawnego "zasadę korzyści", wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania, lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny. Zasadą jest wycena nieruchomości poprzez porównanie jej do nieruchomościami o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości wycenianej. Tym samym, jeżeli nieruchomość przejęta pod inwestycję drogową posiada np. przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe bądź usługowe, w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę nieruchomości o takim przeznaczeniu. Niemniej jednak, mając na uwadze przepis art. 134 ust. 4 ugn należy zbadać, czy cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. Dla potrzeb określenia wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 134 ust. 4 ugn, konieczne jest przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego sytuacji, w której przedmiotem wyceny będzie nieruchomość przeznaczona pod inwestycję drogową. Znajdzie tutaj odpowiednie zastosowanie sposób wyceny określony w przywołanym już § 49 ust. 4 rwn. W takim przypadku uzasadnione będzie przyjęcie do porównań z nieruchomością wycenianą nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Jednakże rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo zastosował "zasadę korzyści", to jest z pominięciem rynku transakcji drogowych i nieprawidłowo przyjął do porównań transakcje nieruchomościami rolnymi. W konsekwencji Wojewoda ustalił, że opinia biegłego zawiera uchybienia istotne dla ustalenia wartości nieruchomości i nie może być przyjęta jako dowód w sprawie określenia wysokości odszkodowania za ww. nieruchomość, a Starosta nieprawidłowo ustalił wysokość odszkodowania.

Od opisanej decyzji sprzeciw złożył Prezydent, podnosząc przy tym zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego: a) art. 138 § 2 kpa, poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu kpa, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, b) art. 136 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, b) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona argumentowała, że art. 134 ust. 4 ugn nie znajduje w sprawie prostego zastosowania, ze względu na zamiar ustawodawcy wprowadzenia jedynie posiłkowego i odpowiedniego stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami do spraw odszkodowań za grunty przejęte na cele drogowe. Wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych jest określana w sposób szczególny (§ 49 rwn). Przepis art. 134 ust. 4 ugn mógłby stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym zastosowania § 49 ust. 4 rwn. W ocenie skarżącego, biegły prawidłowo opisał nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, w tym ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn-Koźle wyceniana nieruchomość położona jest na terenach oznaczonych symbolem M-RP – tereny produkcji rolnej a sama nieruchomość także była użytkowana rolniczo. Kolejno biegły, zgodnie z § 49 ust. 3 rwn prawidłowo ustalił, że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, spowodowało zwiększenie jej wartości, a co za tym idzie zastosowanie będzie miał § 49 ust. 3 pkt 1 rwn i współczynnik zwiększający wartość na poziomie 50%. Dalej, zdaniem Prezydenta, w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiących materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji, prawidłowo za zasadniczy dowód w sprawie, organ odwoławczy uznał sporządzony operat szacunkowy. Operat ten stanowi jeden z możliwych dowodów i jak każdy inny dowód podlega on ocenie. Dokonując jego oceny formalnej słusznie też organ odwoławczy zbadał jego zgodność ze stosowanymi w sprawie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Oceniając wartość dowodową przedstawionego operatu organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę tego, że jego rolą nie jest wyłącznie ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i ocena formalna zgromadzonych dowodów. Rozpoznając sprawę Wojewoda nie uwzględnił, że zasadniczo postępowanie odwoławcze powinno zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy, a zastosowanie art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. W świetle bowiem brzmienia art. 136 kpa, w razie wątpliwości organ odwoławczy powinien dążyć do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Okoliczność, że w ocenie organu drugiej instancji, sporządzony operat szacunkowy nieruchomości, który stanowi jedyny dowód jej wyceny, nie został prawidłowo sporządzony z uwagi na brak zastosowania w sprawie art. 136 ust. 4 ugn, bez wykazania braku możliwości zastosowania art. 136 kpa, nie może uzasadniać zastosowania art. 138 § 2 kpa. Samo ogólne stwierdzenie, że operat został sporządzony nieprawidłowo i konieczne jest przeprowadzenie dowodu z innego operatu, który powinien podlegać ocenie przez organy obu instancji, przy wskazywanych jego nieprawidłowościach nie odpowiada przesłankom z art. 138 § 2 kpa i art. 136 kpa. Wojewoda nie zwrócił się do biegłego o wyjaśnienie powstałych wątpliwości na tle zastosowania odpowiedniej normy prawnej. Tymczasem, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, na podstawie art. 136 kpa mógł i powinien podjąć czynności wyjaśniające. Dostrzegając mankamenty dotyczące operatu szacunkowego, Wojewoda powinien w pierwszej kolejności rozważyć wezwanie rzeczoznawcy do wyjaśnienia niejasności, w zakresie uwzględnionego przeznaczenia nieruchomości i ewentualnego usunięcia braków dostrzeżonych w operacie, czy też uzupełnienia operatu. Zakres tych czynności, w ocenie skarżącego, w żaden sposób nie przekracza możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, a niewątpliwie mógł przyczynić się do wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. W postępowaniu odwoławczym zasadą winno być zatem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wojewoda wskazał wprawdzie podstawy prawne rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania, niemniej jednak nie podjął działań w celu wyeliminowania nieprawidłowości stwierdzonych w treści operatu, a przeprowadzona przez niego ocena nie była wystarczająca do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa. W szczególności nie wskazał przyczyn, które wykluczały zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa.

Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków są ograniczone. Na podstawie art. 64a ppsa, od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e ppsa kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1. ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie - nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15).

Mając to na uwadze, powtórzenia wymaga, że – w poddanej kontroli sądowej sprawie – przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, która – na podstawie art. 64a ppsa – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na mocy art. 64d § 1 ppsa, podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 ppsa), a w myśl art. 64b § 1 ppsa odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e ppsa, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Wskazania wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 kpa Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i – w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą – jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w ramach, których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające organ do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak zauważył NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem przypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Tym samym, sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 ppsa).

W doktrynie wskazuje się cztery cechy charakterystyczne sprzeciwu, odróżniające go jednocześnie od skargi. W pierwszej kolejności wskazuje się, że sprzeciw ogranicza się tylko do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa Po drugie, postępowanie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ukierunkowane jest na weryfikację wspomnianej decyzji wyłącznie z uwzględnieniem kryteriów formalnoprawnych. Wynika to z treści art. 64e ppsa, który wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd jedynie z perspektywy istnienia przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przywołany przepis istotnie ogranicza zasadę niezwiązania sądu granicami skargi, wynikającą z art. 134 § 1 ppsa Trzecią cechą charakterystyczną sprzeciwu jest fakt, iż w wyniku wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z treścią art. 151a ppsa, sąd może decyzję uchylić w całości (§ 1) albo sprzeciw oddalić (§ 2). Czwarta z omawianych cech sprzeciwu wynika z art. 151a § 3 ppsa, który wprowadza ograniczenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego, od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, dokonuje kwalifikacji działania organu jako zgodnego albo niezgodnego z normą prawa wynikającą nie tylko z art. 138 § 2 kpa, stanowiącą w tym względzie normę odniesienia, lecz także ze związanymi z nią normami dopełnienia. W związku z tym, poza normą odniesienia, wyrażoną w art. 138 § 2 kpa, sąd administracyjny jest zobligowany uwzględnić również normy dopełnienia, które stanowią: 1) normy prawa procesowego i ustrojowego formułujące wymogi zarówno procesowe, jak i ustrojowe, jakie zobowiązany jest spełnić organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasatoryjnej; 2) normy prawa, które wykorzystał organ odwoławczy, dokonując kwalifikacji decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jako rozstrzygnięcia naruszającego prawo w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kontrola sądowa przeprowadzana w ramach sprzeciwu od decyzji kasacyjnej obejmuje również: 1) ocenę ogólnych przesłanek podjęcia decyzji warunkujących wydanie jakiejkolwiek decyzji, jak np. właściwość organu, zachowanie terminu wniesienia odwołania, dopuszczalność załatwienia sprawy w formie decyzji; 2) wykładnię prawa materialnego; 3) badanie, czy istniała możliwość ustalenia faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w przypadku gdy sąd dojdzie do wniosku, że zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki (K. Sobieralski, Rozpoznanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasacyjnej [w:] Administracja w demokratycznym państwie prawa. Księga jubileuszowa Profesora Czesława Martysza, pod red. A. Matana, Warszawa 2022, s. 663-667).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że: po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 kpa powinien być wykładany łącznie z art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Zatem, wydanie decyzji kasacyjnej – na podstawie art. 138 § 2 kpa – uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie będzie wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa.

Wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa określa wprost przesłankę jej wydania, to jest, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Co do zasady, organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 kpa).

NSA w wyroku z 15 maja 2008 r., II GSK 57/08, stwierdził, że rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, które nie może być interpretowane rozszerzająco i nadużywane z pominięciem rozważania możliwości działania organu odwoławczego w ramach art. 136 kpa WSA we Wrocławiu w wyroku z 31 stycznia 2008 r., II SA/Wr 530/07, orzekł, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. W wyroku z 17 czerwca 2008 r., II SA/Lu 204/08, WSA w Lublinie podkreślił, że organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, powinien wskazać, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym, organ odwoławczy ma również obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

Mając na względzie powyższą wykładnię prawa, w ramach niniejszej sprawy, Sąd mógł badać decyzję organu odwoławczego wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie odkodował prawne przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, wskazując tak na wady postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, czyli wymagający – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – ponownego procedowania organu I instancji we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie.

Jednakże wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu Sąd stwierdził, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek wydania decyzji o charakterze kasacyjnym nie są trafne, a to z tego powodu, że Sąd nie podziela przedstawionej przez Wojewodę analizy oraz jej wniosków co do mocy dowodowej operatu szacunkowego.

Wojewoda w zaskarżonej sprzeciwem decyzji stwierdził, że kluczowy w sprawie dowód – operat szacunkowy nieruchomości, został sporządzony wadliwie i nie może być podstawą ustalenia odszkodowania. Ponieważ postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa), a uzupełniające postępowanie dowodowe z art. 136 § 1 kpa ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania (wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 263/16), to uzasadnione było stwierdzenie organu odwoławczego, że sprawa powinna być przekazana organowi I instancji w celu ponownego jej rozpatrzenia. Rzecz jednak w tym, że ocena operatu szacunkowego przedstawiona przez Wojewodę, a sprowadzająca się do stwierdzenia, że został on przygotowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami jest nieprawidłowa.

Według art. 134 ugn, odstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Zasadniczo wartość nieruchomości powinna być adekwatna do aktualnego sposobu jej użytkowania. Sposób określania wartości nieruchomości służy bowiem wynagrodzeniu osobie wywłaszczanej utraty możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w taki sposób, w jaki osoba ta wykonywała swoje prawo jako wyraz najbardziej dla niej użytecznego sposobu w danym czasie. To założenie jest jednak stosowane tylko wtedy, gdy wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania nie jest niższa niż wartość tej nieruchomości określona według jej przeznaczenia na cel wywłaszczenia. Jeżeli jednak wartość nieruchomości określona według jej przeznaczenia na cel wywłaszczenia byłaby wyższa od wartości określonej według aktualnego sposobu użytkowania, to w takiej sytuacji ustawodawca przyznał osobom wywłaszczanym "prawo korzyści" w postaci ustalenia odszkodowania na podstawie przeznaczenia nieruchomości, a więc według tych kryteriów, które zwiększają wartość nieruchomości. Przyznanie przez ustawodawcę prawa korzyści jest o tyle uzasadnione, że gdy nieruchomość posiada większą wartość według przeznaczenia na cel wywłaszczenia, to znaczy, że także nabycie jej w drodze umowy dla zrealizowania celu wywłaszczenia skutkowałoby możliwością uzyskania za nią wyższej ceny. Z tego też powodu osoby wywłaszczane mają prawo uzyskać odszkodowanie właśnie adekwatne do istniejących możliwości zagospodarowania nieruchomości (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 134).

Reguła powyższa doznaje jednak ograniczenia ze względu na przepisy dotyczące inwestycji w zakresie budowy dróg publicznych. I tak, nieruchomości zajęte pod inwestycje drogowe stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy drogowej).

Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy drogowej, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a tej ustawy), a więc w sprawie niniejszej – Starosta.

Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 tej ustawy), w rozpoznanej przez Sąd sprawie są to odpowiednio 1 lutego 2023 r. oraz 16 lutego 2024 r.

Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 ustawy drogowej).

Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy drogowej).

Ponadto w § 49 ust. 1 rwn prawodawca sprecyzował, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 49 ust. 2 rwn).

W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

– powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. (§ 49 ust. 3 rwn).

W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 49 ust. 4 rwn).

Przez decyzję, o której mowa w § 49 ust. 1, 2 i 4 rwn, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej (§ 49 ust. 5 rwn).

Odszkodowanie ma służyć zrekompensowaniu wartości odebranych praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości. Zasadą więc jest, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości odebranych praw. Jeżeli przedmiotem tych praw jest nieruchomość, to wartość praw do niej przysługujących jest determinowana wartością nieruchomości. Podstawą ustalenia odszkodowania jest rynkowa wartość nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn). Oceny istnienia obrotu nieruchomościami określonego rodzaju dokonuje rzeczoznawca majątkowy w ramach sporządzania analizy rynku stanowiącej element opinii o wartości nieruchomości przybierającej formę operatu szacunkowego. Wartość nieruchomości powinna być adekwatna do jej stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Pojęcie stanu nieruchomości należy odnieść do definicji zawartej w art. 4 pkt 17 ugn, według której oznacza ono stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Odszkodowanie ma zatem służyć zrekompensowaniu utraty wartości prawa własności, determinowanym wartością samej nieruchomości kształtowanej wymienionymi wyżej elementami jej stanu. Stan nieruchomości ustalany jest na dzień wydania pierwszoinstancyjnej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jednakże wartość tego stanu obliczana jest na dzień ustalania wysokości odszkodowania. Oznacza to, iż ustalony stan nieruchomości odnoszony jest do jego wartości kształtującej się w czasie ustalania odszkodowania.

W § 49 rwn uregulowano normatywne wytyczne metodologiczne dla określenia wartości nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania za ich przejęcie przejmowane pod drogi publiczne jako skutek prawny decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie ustawy drogowej. Stan wycenianej nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, co wynika przede wszystkim z art. 18 ust. 1 ustawy drogowej. Pojęcie "przeznaczenie nieruchomości" użyte w § 49 ust. 1 rwn odniesione zostało do art. 154 ugn, dlatego określenia przeznaczenia nieruchomości należy poszukiwać przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli przejęta nieruchomość została objęta takim planem. Przeznaczenie nieruchomości to możliwość jej zagospodarowania tylko na takie cele, jakie zostały określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ plan ten ma charakter aktu prawa miejscowego, który wyznacza dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2021, art. 18).

W rozpoznanej przez Sąd sprawie działki objęte wywłaszczeniem znajdowały się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznaczonym jako teren produkcji rolnej M-RP (uchwała Nr IX/98/2003 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn-Koźle, Dz.Urz.Woj.Op. z 2003 r. Nr 50, poz. 1038 ze zm.). Plan ten determinuje istotne dla odszkodowania przeznaczenie nieruchomości, a także wyznacza zakazy odnoszące się do potencjalnych inwestycji, które mogliby zrealizować poprzedni właściciele nieruchomości, generalnie tworząc sytuację prawną, w której gmina w ramach władztwa planistycznego dążyła do zachowania przeznaczenia i faktycznego sposobu korzystania z gruntów. W świetle § 114 i § 115 powyższego planu miejscowego, które wprowadzają całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz (z pewnymi wyjątkami) całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, wykluczone było też wykonanie inwestycji drogowych wymienionych w przepisach § 2 pkt 31 i 31, § 3 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 z późn. zm.). Poprzedni właściciele nieruchomości nie mogą zatem w żaden sposób powoływać się na przeznaczenie nieruchomości inne niż "rolnicze". Podkreślenia wymaga, że zgodnie z § 116 powyższego planu, teren oznaczony symbolami przeznaczenia RP przeznaczony jest do realizacji lub utrzymania następujących funkcji: 1) zagospodarowanie i zabudowa związana z produkcją rolną, 2) nie dopuszcza się innego przeznaczenia terenu poza wymienionym w pkt. 1 i innych przepisach planu. Zakazy planu miejscowego nie dotyczą jednak inwestycji drogowych realizowanych na podstawie przepisów ustawy drogowej, ponieważ art. 11i ust. 2 tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2024 r. poz. 278).

Przy wycenie nieruchomości w sposób określony w § 49 ust. 1 rwn nie uwzględnia się możliwości inwestycyjnych wynikających z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ponieważ prawodawca w omawianym przepisie wyłączył możliwość uwzględniania przy wycenie ustaleń zawartych w tej decyzji. W § 49 ust. 3 rwn stwierdzono, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w ten sposób, że wartość wywłaszczonego gruntu powiększa się, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi.

W literaturze przedmiotu podkreślono przy tym, że § 49 ust. 3 i 4 rwn, stanowiąc podustawowe normy o charakterze metodologicznym przy określaniu wartości nieruchomości, nie mogą wyłączać stosowania ustawowej zasady określania wartości nieruchomości zawartej w art. 134 ust. 4 ugn (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2021, art. 18).

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, w sprawach podobnych do opisanej wyżej wypracowana została sądowa wykładnia prawa. W wyroku z 27 lipca 2020 r., I SA/Wa 2209/19, WSA w Warszawie wyjaśnił, że uzasadniając wycenę działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwołał się do unormowanej w art. 134 ust. 4 ugn zasady korzyści. Zgodnie z tą zasadą, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie ustawy drogowej, nieprzeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości. Oczywistym jest przy tym, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz (poprzednio obowiązującym – dopisek WSA w Opolu) rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele rolne), to wyklucza to możliwość ustalania ich wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 ugn. W takim bowiem przypadku powinno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak wyceniany grunt), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17). W takiej sytuacji nie znajdzie również zastosowania przywoływany w operacie szacunkowym § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia (obecnie § 49 ust. 4 rwn – dopisek WSA w Opolu, podobnie jak i pozostałe odesłania do aktualnie obowiązujących przepisów zawarte poniżej), przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas, gdyby przedmiotowe nieruchomości, na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem, były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15). Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Dyskwalifikuje to, w ocenie Wojewody, opartą na ww. regulacji, jak również na wprost zastosowanej zasadzie korzyści określonej w art. 134 ust. 4 ugn, wycenę działki jako miarodajny dowód w sprawie.

Skarga kasacyjna od cytowanego wyżej wyroku WSA w Warszawie została oddalona wyrokiem NSA z 12 czerwca 2024 r., I OSK 905/21. W jego uzasadnieniu NSA stwierdził, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania bezspornie stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane. W rozpoznanej sprawie oznacza to, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego w trybie ustawy drogowej. Taki wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie ustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa (wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17). Zwrócenie uwagi na przepisy ustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania, ustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 ustawy drogowej ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (obecnie rwn). Zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 ustawy drogowej i wynikający z niego sposób odesłania, tj. odpowiedni jak i zakres odesłania, tj. do przepisów o gospodarce nieruchomościami nie jest przypadkowy, jeżeli weźmie się pod uwagę, że ustawa drogowa zawiera jeszcze drugie odesłanie w art. 23, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie zawarte w art. 23 ustawy drogowej odsyła wprost (a nie odpowiednio) do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Wobec powyższego zdaniem NSA ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie ustawy drogowej, nie można pomijać relacji prawnej jaka zachodzi pomiędzy ustawą drogową a ustawą o gospodarce nieruchomościami, a którą kształtuje wspomniany art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Drugim istotnym zagadnieniem jakie pojawia się przy ustalania stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie przy ustaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej, to relacja jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 ugn, a § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia (obecnie § 49 ust. 3 i 4 rwn). Art. 134 ust. 4 ugn statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 ugn dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast powołany § 36 rozporządzenia (obecnie § 49 rwn) dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dla prawidłowego ustalenia tej relacji niezbędne jest odwołanie się do art. 159 ugn, w którym zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, a szczególnie do zakresu tej delegacji, aby móc zbadać, czy nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji. Powołany art. 159 ugn stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7, w tym w pkt 4 sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Tym samym z delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 4 ugn wynika, że ustawodawca nie tylko dopuszcza, ale wskazuje, że w rozporządzeniu należy uwzględnić sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Stąd też w § 36 rozporządzenia (obecnie § 49 rwn) określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie ustawy drogowej, a np. w § 37 (obecnie § 50 rwn) wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na linie kolejowe. Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA, zasada korzyści wynikająca z art. 134 ust. 4 ugn, który stanowi, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, nie ma zastosowania w przypadku, gdy przejęte lub wywłaszczone zostały nieruchomości na podstawie ustawy drogowej. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie ustawy drogowej należy stosować § 36 rozporządzenia (obecnie § 49 rwn), jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia (obecnie § 49 ust. 3 rwn). Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia (obecnie 49 ust. 4 rwn) ma zastosowanie w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Bezspornie zatem ta zasada nie ma zastosowania w okolicznościach rozpoznanej sprawy, albowiem na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako rolna. W okolicznościach sprawy dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, która została przejęta pod drogę publiczną na podstawie ustawy drogowej, a która w chwili wywłaszczenia zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była jako rolna, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości należy zastosować zasadę wynikającą z § 36 ust. 3 rozporządzenia (obecnie § 49 ust. 3 rwn), a nie zasadę wynikająca z art. 134 ust. 4 ugn. NSA dodał przy tym, że zaprezentowana wyżej wykładania przepisów, a w szczególności zastrzeżenie z art. 12 ust. 5 ustawy drogowej zgodnie z którym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, powoduje, że przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 ugn w ogóle nie może znaleźć zastosowania prezentowana jest w szeregu orzeczeń (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17; z 26 kwietnia 2023 r., I OSK 518/22; z 9 maja 2023 r., I OSK 1010/22; z 18 maja 2023 r., I OSK 985/22; z 13 lipca 2023 r., I OSK 1341/22; z 8 listopada 2023 r., I OSK 1595/22). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie ustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji, gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych. (wyrok NSA z 18 maja 2023 r., I OSK 985/22).

Sąd meriti podzielił powyższą sądową wykładnię prawa i stwierdził, że znajduje ona zastosowanie również w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. Podsumowując, wobec faktu, że wywłaszczone grunty znajdowały się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako M-RP – tereny produkcji rolnej, to ustalenie wysokości odszkodowania powinno nastąpić przy zastosowaniu § 49 ust. 1 i 3 rwn, czyli z uwzględnieniem wartości gruntów rolnych i odpowiednim zwiększeniem wartości gruntów wywłaszczonych poddanych oszacowaniu. W sprawie nie znajdzie zastosowania § 49 ust. 4 rwn ponieważ wywłaszczone grunty, według przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie były i nie mogły być przeznaczone pod inwestycję drogową. Natomiast art. 134 ust. 4 ugn znajduje w sprawie zastosowanie "odpowiednio" (art. 12 ust. 5 ustawy drogowej), a więc z uwzględnieniem kompleksu regulacji odnoszących się do inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy drogowej: ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Ustawa drogowa i akty w stosunku do niej wykonawcze, wyznaczają więc właściwy dla inwestycji drogowych stan prawny, a w tym kompetencje organów administracyjnych, uprawnienia stron postępowania, właściwe procedury czy sposoby ustalania wartości nieruchomości wywłaszczonych pod inwestycje drogowe.

W rozpoznanej sprawie Sąd stwierdził, że o ile uznanie podstawowego w sprawie dowodu (operatu szacunkowego) za wadliwie sporządzony mogło skutkować uchyleniem w całości decyzji organu I instancji i przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, o tyle – w stanie niniejszej sprawy – argumentacja organu odwoławczego była nieprawidłowa, skutkiem czego wniesiony sprzeciw został uwzględniony.

Ponownie rozpatrując sprawę z odwołania poprzednich właścicieli nieruchomości, Wojewoda, odpowiednio do przysługujących mu kompetencji, powinien ustalić stan faktyczny i prawny sprawy, zweryfikować prawidłowość czynności Starosty, ocenić dowody, a tym formalną prawidłowość operatu szacunkowego, rozpatrzyć zarzuty odwołania oraz podjąć wszystkie inne czynności w postępowaniu, które są niezbędne do załatwienia sprawy, jednakże z uwzględnieniem wiążącego (art. 153 ppsa) stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu wydanego wyroku. Sąd podkreśla, że ze względu na specyfikę uregulowań dotyczących sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, wyrok nie przesądza o tym, w jaki sposób sprawa administracyjna powinna być załatwiona przez właściwy organ administracji publicznej, a jedynie o tym, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego była wadliwa, ponieważ Wojewoda nie wykazał należycie, że spełnione zostały ustawowe warunki jej wydania.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151a § 1 ppsa, orzekł jak w punkcie 1. wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od sprzeciwu w kwocie 100 zł i stawkę opłaty za czynności radcy prawnego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).