Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 238/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. R. i M. R. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 23 marca 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. nakazał J. R. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 14 x 7 m, posadowionego na działkach numer [...], [...] i [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu [...] września 2010 r. PINB w obecności J. i M. R. przeprowadził oględziny obiektów budowlanych położonych na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...] w [...]. Na działce nr ewid. [...] stwierdzono posadowienie budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej pokrytego dachem dwuspadowym, krycie dachówką. Wymiary budynku wynoszą 14 x 7 wys. do kalenicy 5,50, budynek posadowiony jest na płycie betonowej. Odległość budynku od działki sąsiedniej wynosi 1, 50 m. J. R. oświadczył, iż jest inwestorem budynku posadowionego na działce [...] , a właścicielem działki jest S. W. Inwestor nie przedstawił zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego na realizację powyższego przedsięwzięcia. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. Wójt Gminy Tokarnia poinformował PINB, iż działka nr [...] położona w [...] znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Tokarnia Nr XVIIJ/103/04 z dnia 11 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia obejmującego miejscowości Bogdanówka, Krzczonów, Skomielna Cz., Tokarnia, Więciorka i Zawadka. Teren, na którym położona jest powyższa działka został oznaczony symbolem "2MU Z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z programem usługowym". W dniu 10 marca 2011 r. PINB w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem obiektu budowlanego na działce nr [...] położonej w [...] i zobowiązał inwestora J. R. do przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów w terminie do dnia 30 września 2011 roku. Postanowieniem z dnia 24 października 2011 r. organ I instancji przedłużył powyższy termin do dnia 30 marca 2012 r. W dniu 1 czerwca 2012 r. PINB w [...] w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wydał decyzje, która nakazał inwestorowi wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego posadowionego na działce numer [...] położonej w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 21 lutego 2013 r. uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W decyzji organ II instancji wskazał, iż w materiale dowodowym zgromadzonym przez PINB podczas postępowania wyjaśniającego brak jest dowodów, w oparciu o które można wskazać datę zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Zastrzeżenia organu wyższego stopnia wzbudziło wskazanie osoby zobowiązanej do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji stwierdził, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż właścicielem działki numer [...] jest K. F. i M. F.. W dniu 12.02.2015 r. K. F. oświadczył, iż działka [...] położona w [...], na podstawie umowy zamiany zawartej [...] .06.2003 r., stałą się własnością J. R. K. F. przedstawił akt notarialny, z którego wynika, iż własność ww. działki została przeniesiona na J. R. i M. R . Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów właścicielem działki numer [...] jest W. S. W. S. przedstawił akt notarialny [...] .10.1994, z którego wynika, iż jest właścicielem działki numer [...] w [...]. Z wypisu z rejestru gruntów wynika również, iż właścicielami działki numer [...] jest Skarb Państwa, a zarządcą trwałym jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. Z wypisu sporządzonego [...] .02.2015 r. z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia zatwierdzonego Uchwała Rady Gminy Tokarnia Nr XVIII/103/04 z dnia 11.10.2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia obejmującego miejscowości Bogdanówka, Krzczonów, Skomielna Czarna, Tokarnia Wieciórka i Zawadka wynika, iż działki nr [...], [...] położone w [...] leżą w terenach mieszkalnictwa i usług symbol planu 5MU. Podstawowym przeznaczeniem gruntów w tych terenach jest zabudowa mieszkaniowa wraz z programem usługowym. Jako użytkowanie dopuszczalne na terenach MU ustala się możliwość lokalizacji budynków mieszkaniowych bez programu usługowego, usługowych bez programu mieszkaniowego, budynków gospodarczych i garaży, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, dojazdów niewydzielonych, zatok postojowych i małych parkingów (do 8 stanowisk), zieleni nieurządzonej. Natomiast działka numer [...] zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego leży w terenach zieleni nieurządzonej, symbol-planu ZN. W terenach tych wprowadza się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. Jako -użytkowanie dopuszczalne ustala się: możliwość realizacji zieleni nieurządzonej, dojść pieszych, dojazdów nie wydzielonych w planie, ścieżek rowerowych, obiektów małej architektury, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Organ wskazał, że do obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę po dniu 1 stycznia 1995 roku, a za taki należy uznać przedmiotowy obiekt, gdyż został wybudowany w latach 2005-2006 zastosowanie znajduje art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nie może nakazać rozbiórki takiego obiektu budowlanego lub jego części, lecz powinien dążyć do doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia wynika, iż działki nr [...], [...] położone w [...] leżą w terenach mieszkalnictwa i usług symbol planu 5MU. Podstawowym przeznaczeniem gruntów w tych terenach jest zabudowa mieszkaniowa wraz z programem usługowym. Jako użytkowanie dopuszczalne na terenach MU ustala się możliwość lokalizacji budynków mieszkaniowych bez programu usługowego, usługowych bez programu mieszkaniowego, budynków gospodarczych i garaży, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych i małych parkingów (do 8 stanowisk), zieleni nieurządzonej. Natomiast działka numer [...] zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego leży w terenach zieleni nieurządzonej, symbol planu ZN. W terenach tych wprowadza się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. Jako użytkowanie dopuszczalne ustala się możliwość realizacji zieleni nieurządzonej, dojść pieszych, dojazdów nie wydzielonych w planie, ścieżek rowerowych, obiektów małej architektury, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane organ nadzoru zobowiązany jest do ustalenia czy prowadzona budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Jednakże biorąc pod uwagę sentencje wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 roku sygn. akt: II OSKA 1004/06 organ nadzoru budowlanego nie jest władny do samodzielnej oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym zobowiązany jest do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej dopiero po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego. W świetle powyższych przepisów oraz ustalonego stanu faktycznego niespornym jest, iż inwestor obiektu budowlanego posadowionego na działkach numer [...], [...] i [...] powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Pojecie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza sprawcę samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51". Przepis art. 52 Prawa budowlanego, jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (wyrok NSA z 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2059/98, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt IIOSK 1234/08). Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz decyzji, o których mowa w art. 48 i art. 51 może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Jak wynika z ustaleń przedmiotowej sprawy inwestorem przedmiotowego obiektu posadowionego na działkach numer [...], [...] i [...] jest J. R, który jak wynika z przedstawionego aktu notarialnego jest współwłaścicielem działki numer [...]. Właścicielem działki numer [...] jest W.S., a właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, działka jest w zarządzie trwałym Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Z akt sprawy wynika, iż Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] nie był inwestorem ani współinwestorem obiektu posadowionego na działkach numer [...], [...] i [...] w miejscowości [...] oraz nie wyrażał nikomu zgody na dysponowanie działką nr [...] w [...]. Również W. S. oświadczył, iż nie był powiadomiony o zamiarze budowy obiektu przez J. R. na działce numer [...] w [...], będącej jego własnością. W. S. oświadczył również, iż nie spisywał żadnej umowy dzierżawy z J. R. Zatem w ocenie organu nakaz wydany na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, powinien być skierowany do inwestora przedmiotowego obiektu, którym jak wynika z akt sprawy jest J. R. W dniu 21 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienie, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją obiektu budowlanego posadowionego na działkach numer [...], [...] i [...] w miejscowości [...] oraz nałożył na inwestora J. R. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 października 2015 roku zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się przepisy art. 20 ust. 3 pkt 2 (w tym przypadku 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od dnia wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust 2 i ust 3 Prawa budowlanego tj. od dnia 21 kwietnia 2015 roku do dnia dzisiejszego nie wpłynęły żadne dokumenty od inwestora przedmiotowego obiektu budowlanego. Nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dopiero przedłożenie dokumentów, o których mowa w postanowieniu o wstrzymaniu robót jest traktowane jako wniosek o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 Prawa budowlanego. Wykonanie czynności, nakazanych postanowieniem legalizacyjnym jest nie tylko uprawnieniem, lecz także obowiązkiem inwestora, godzącego się na procedurę legalizacyjną. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku spełnienia określonych warunków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Konsekwencją zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych postanowieniem o wstrzymaniu robót, musi być wydanie decyzji, nakazującej rozbiórkę. Dodać też należy, że nieprzedstawienie przez inwestora dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym przypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje obciążają inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie z urzędu jest tu wykluczone (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1265/12). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona art. 48 ust. 5. Termin wykonania obowiązku nałożonego na inwestora ww. postanowieniem upłynął w dniu 31 października 2015 roku, a do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] do dnia wydania niniejszej decyzji, inwestor nie doręczył kompletu wymaganych dokumentów.

Od tej decyzji odwołanie złożyli M. R. i J. R. domagając się jej uchylenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 15 grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że z akt niniejszego postępowania, w tym protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] maja 2014 r. wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w 2005-2006 roku. Na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] w miejscowości [...] zrealizowany został obiekt o konstrukcji drewnianej o wymiarach długość 14 m i szerokość 7 m. Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi 68 m2. W art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przewidziano, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem wyjątków o których mowa w art. 29-31 Prawa budowlanego. W wyjątkach tych nie przewidziano zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Zatem w przedmiotowym stanie faktycznym wymagane było uzyskanie uprzednio pozwolenia na budowę. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Tokarnia Nr XVIII/103/04 działki o nr ewid. [...] i [...] położone [...] są położone w obszarze, który został oznaczony symbolem 5.MU, dla którego podstawowe przeznaczenie to m.in. budynki gospodarcze i garaże. Natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne dla działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...] określono możliwość realizacji zieleni urządzonej, dojść pieszych, dojazdów nie wydzielonych w planie, ścieżek rowerowych, obiektów małej architektury, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. organ I instancji nałożył na inwestora J. R. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2015 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej. Inwestor nie skorzystał z prawa do legalizacji, które mu przysługiwało. W przypadku niespełnienia przesłanek do legalizacji zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego organ obowiązkowo musi wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Adresatem obowiązku rozbiórki PINB słusznie uczynił inwestora J. R. Jak powszechnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora posiadającego tytuł prawny obiektu budowlanego.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. R. i M. R. zarzucając naruszenie art. 52 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie za adresata decyzji jedynie J. R.; art. 77 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego; art. 6 K.p.a. poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku niemożliwego do wykonania w dniu wydania decyzji oraz, którego realizacja stanowiłaby czyn zabroniony; art. 107 § 3 poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia prawnego decyzji. W konkluzji wniesiono o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji o nakazie rozbiórki obiektu zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej, orzeczona wobec nieprzedłożenia przez inwestora wymaganej w procesie legalizacji dokumentacji, a kierowana właśnie do inwestora, w sytuacji kiedy częściowo obiekt posadowiony jest na działkach, które stanowią własność innych niż inwestor podmiotów. Zdaniem skarżącego nakaz rozbiórki powinien być kierowany nie tylko do niego, ale też właścicieli działek na których bez ich zgody i wiedzy częściowo samowoli budowlanej się dopuścił. Stanowiska tego nie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę

Zgodnie z dyspozycją art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.).- dalej ustawa, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust 1).

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust 3)

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4)

Niespornym jest, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku przedłożenia dokumentów, od których uzależniona jest legalizacja obiektu zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej, do przedłożenia których zobowiązał go organ I instancji postanowieniem z 21 kwietnia 2015 r. Determinowało to orzeczenie nakazu rozbiórki do obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie z regułą o której mowa w art. 48 ust 4 ustawy.

W kwestii zarzutów skargi wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jest w sprawie niespornym, iż inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego jest skarżący. Jak zasadnie wskakuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08 (LEX nr 552842) pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15 wskazuje, iż przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Stanowisko podobne wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. II SA/Po 753/12. Przytoczone wyżej poglądy sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.

W orzecznictwie obecna jest także taka wykładnia przepisu art 52 (przytoczona w skardze) że nakaz rozbiórki nie może być kierowany do inwestora, który nie posiada prawa do nieruchomości na której samowola została zrealizowana. Jednakże orzeczenia te są wydawane na ogół w razie dokonania samowoli budowlanej nie na cudzym gruncie, ale na swoim i następnym zbyciem nieruchomości (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2008 r. II OSK 158/07) a zatem w stanach faktycznych odmiennych niż ten, który aktualnie jest przedmiotem rozpoznania sądu.

W niniejszej sprawie skarżący jest właścicielem 2 z 4 działek na których samowola budowlanej została zrealizowana. Z akt sprawy nie wynika aby właściciele pozostałych dwóch działek wyrażali zgodę czy choćby posiadali wiedzę, iż przedmiotowy obiekt został przez skarżącego realizowany częściowo na nieruchomościach będących ich własnością.

Jak mowa wyżej, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w przytoczonych orzeczeniach, że nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości na której samowoli dokonał, nie przysługuje – w niniejszej sprawie nie przysługuje tylko częściowo. Jak mowa o tym wyżej kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 p.b. nie może być uznana za przypadkową. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego decyzję winien skierować do inwestora (jeżeli można ustalić kto jest inwestorem i istnieje możliwość kierowania do niego decyzji) w sytuacji, kiedy co prawda nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił (czy też jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie jest właścicielem części tego terenu) ale działał bez zgody, wiedzy, choćby choćby aprobaty właścicielka terenu na którym samowola była zrealizowana.

Jeżeli zatem organ ma możliwość ustalenia kto jest inwestorem samowoli budowlanej, w stosunku do niego powiem orzekać nakaż rozbiórki o ile brak możliwości legalizacji obiektu. Nakaz ten może być kierowany do innych podmiotów wymienianych w art. 52 ustawy jedynie wtedy, gdy nie jest możliwe ustalenia osoby inwestora bądź aktualnie osoba ta nie istnieje (zmarła, utraciła podmiotowość prawną). Nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, ale który też na jego popełnienie nie wyrażał zgody - w sytuacji kiedy sprawca deliktu jest organowi znany. Z procesem legalizacji a przy braku możliwości legalizacji z rozbiórką obiektu, wiąże się wiele niedogodności i obciążeń dla osoby na którą nałożono obowiązki związane z tym procesem. Możliwość legalizacji obiektu realizowanego bez wymaganego pozwolenia uzależniona jest bowiem od uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jest zatem obciążeniem finansowym. Także orzeczony nakaz rozbiórki obiektu wiąże się z obciążeniami finansowymi lub osobistymi dla osoby zobowiązanej do wykonania tego nakazu, w razie zaś niewykonania obowiązku, ciężary te przechodzą na postępowanie egzekucyjne w administracji (grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze). Jak mowa wyżej, brak uzasadnienia by ciężary te ponosiła osoba, która nie popełniła deliktu administracyjnego jakim jest samowola budowlana, ani też nie godziła się by inna osoba (inwestor) na jej terenie samowolę budowlaną zrealizował. W sensie ekonomicznym zresztą, osoba taka to ofiara deliktu administracyjnego.

Nie można też z pola widzenia tracić faktu, iż od początku postępowanie było prowadzone jedynie w stosunku do skarżącego jako inwestora. W tym postępowaniu nakaz rozbiórki nie mógł być kierowany w stosunku do żadnego innego podmiotu, gdyż nie do tych podmiotów kierowane były nakazy jakie procesie legalizacji samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego kieruje do osoby zobowiązanej do likwidacji stanu tej samowoli. Nie ma prawnych możliwości, by nakaz rozbiórki kierować do podmiotu, który nie był wcześniej wzywany do przedłożenia dokumentów, które umożliwią dokonanie legalizacji obiektu.

Kwestie poruszane w skardze a dotyczące aspektów cywilistycznych związanych z faktem posadowienia obiektu na gruncie, nie zasługują na uwzględnienie. Nakazy związane z prawem administracyjnym nie mogą być tamowane drugoplanowymi aspektami mającymi źródło w prawie cywilnym. Skarżący nie miał problemu z wejściem na teren nieruchomości nie należących do niego w czasie realizacji samowoli budowlanej, dlatego też nie powinien mieć problemu z wejściem na ten teren by samowolę budowlaną zlikwidować. Stanowiło by to zresztą przywrócenie stanu poprzedniego w rozumieniu prawa cywilnego - a niewątpliwie podmiotom, których grunty zostały przez skarżącego częściowo zajęte bez możliwości korzystania z nich, roszczenie o takie świadczenie by przysługiwało. Z akt sprawy nie wynika też, by właściciele tych dwóch działek sprzeciwiali się rozbiórce. Rozbiórka ta w sposób oczywisty jest w ich interesie. Nie wynika też ze sprawy, by właściciele tych nieruchomości wyrażali chęć – o czym mowa w skardze – opierania o przedmiotowy obiekt, maszyn czy urządzeń gospodarczych by w ten sposób korzystać z samowolnie, na ich gruncie zrealizowanego obiektu budowlanego.

Mając to na uwadze sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.