Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 11/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia 21 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2022 roku nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 stycznia 2022 r. inwestor zwrócił się do właściciela nieruchomości o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości. Wobec braku reakcji w zakreślonym przez inwestora terminie, podjął on próbę bezpośredniego kontaktu z właścicielem, zakończoną kontaktem telefonicznym. W toku postępowania przed Starostą zainicjowanego przez inwestora w spawie o nr [...] w wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej dnia 10 marca 2022 r. strony spisały notatkę z rokowań. Zgodnie z jej postanowieniami, właściciel nieruchomości w terminie do dnia 28 marca 2022 r. miał przedstawić inwestorowi warunki i wysokość wynagrodzenia za zajęcie nieruchomości oraz innych ewentualnych roszczeń, jak również propozycję konstrukcji i wysokości kar umownych za wykroczenie poza pas montażowy przedstawiony na projekcie zagospodarowania terenu. Pismem z dnia 17 marca 2022 r. inwestor uprzedzając termin zakreślony uprawnionemu, przedstawił właścicielowi nieruchomości szablon umowy o czasowe udostępnienie nieruchomości, a ponadto ustosunkował się negatywnie do kwestii kar umownych. W odpowiedzi na przesłaną ofertę, pismem z dnia 28 marca 2022 r. pełnomocnik uprawnionego zarzuciła inwestorowi niedochowanie formy negocjacji, określonej w notatce spisanej dnia 10 marca 2022 r. W konsekwencji, inwestor przyjął brak woli uprawnionego do przystania na warunki określone w swym piśmie z dnia 17 marca 2022 r. oraz fiasko prowadzonych negocjacji.

Wnioskiem z 11 kwietnia 2022 r. O. G. . działający przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego zwrócił się o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na ułożenie i przeprowadzenie na nieruchomości rurociągów służących do przesyłania gazów. We wniosku opisano zakres inwestycji, polegającej na rozbiórce istniejącego odcinka gazociągu [...] i budowie nowego odcinka gazociągu przesyłowego. Do wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wnioskodawca dołączył projekt zagospodarowania terenu, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], kopie korespondencji między stronami w przedmiocie prowadzonych negocjacji z właścicielem nieruchomości oraz notatkę z przebiegu rokowań.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., nr [...] Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], jednostka ewidencyjna [...] - obszar wiejski, obręb ewidencyjny [...], stanowiącej własność M. S., dla której Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] i udzielił wnioskodawcy - O. G. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości rurociągów służących do przesyłania gazów w ramach realizacji inwestycji celu publicznego "Wymiana odboczki [...] - opracowanie dokumentacji projektowej" oraz wykonanie odwiertów geotechnicznych i jednego punktowego wykopu kontrolnego. Oznaczenie przebiegu istniejącego gazociągu podlegającego rozbiórce oraz przebieg projektowanego nowego gazociągu, wraz z oznaczeniem strefy kontrolowanej, strefy montażowej i wskazanie punktu wykopu kontrolnego naniesiono w załączniku graficznym do wydanej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wydanie decyzji zostało poprzedzone procedurą rokowań między inwestorem a właścicielem nieruchomości - działki nr [...] w m. [...]. Organ podkreślił, że dyspozycja art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) umożliwia staroście, wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej, ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym tylko w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji, gdy prowadzone negocjacje pomiędzy właścicielem, a inwestorem nie doprowadziły do uzgodnionych warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość, organ jest uprawniony do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ doszedł do przekonania, że powyższe wymogi zostały spełnione wymogi określone art. 124 ust. 1 u.g.n.

Powołując się na brzmienie art. 124 ust. 1 i 3 oraz na dorobek orzecznictwa Starosta wskazał, że przepisy u.g.n. nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań - powinny one zostać zainicjowane, prowadzone i zakończone, a o ich formie decyduje inwestor. Organ przyjął, iż inwestor miał prawo przygotować umowę, w której wskazał swoje konkretne warunki finansowe. W piśmie przewodnim wskazał, że nie wszystkie warunki właściciela nieruchomości są możliwe do zrealizowania. W odpowiedzi, pełnomocnik właściciela nie odniósł się konkretnie do poszczególnych zapisów umowy, nie podał również daty przedłożenia opinii szacunkowej i daty przedłużenia terminu przedstawienia kwoty wynagrodzenia. W ocenie organu procedura rokowań jest jednolicie interpretowana przez sądy i doktrynę, zaś okoliczność, czy zaproponowane przez inwestora warunki są korzystne dla właściciela nie podlega ocenie organu. Jednocześnie organ nie przychylił się do stanowiska pełnomocnika właściciela nieruchomości, że podjęte prze inwestora działania miały stwarzać w istocie pozory rokowań. Inwestor zakończył rokowania uznając, że nie ma szans na zawarcie stosownego porozumienia. W przypadku inwestycji liniowych inwestor nie jest w stanie prowadzić długich i żmudnych negocjacji, a ich proces nie może przebiegać w nieskończoność.

Starosta przyjął, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek inwestora dotyczy przeprowadzenia przewodów służących do przesyłania gazów. Przedmiotowy gazociąg obsługuje nie tylko sieć lokalną, ale również sieć o zasięgu powiatowym. Ponadto organ dysponuje wiedzą, że przedmiotowy gazociąg wymaga modernizacji. Inwestycja ma więc znaczenie nadrzędne nad interesem właściciela nieruchomości.

W odwołaniu pełnomocnik właściciela nieruchomości podniósł, że pomimo braku spełnienia przesłanek ustawowych z art. 124 ust. 1 u.g.n., a w szczególności przesłanki braku zgody właściciela nieruchomości na planowaną inwestycję. Odwołujący się wyrażał i nadal wyraża zgodę na prowadzenie prac, czemu dawał wyraz zarówno w toku postępowania przed organem, jak również w czasie poprzedniego postępowania dotyczącego tej samej kwestii oraz w toku bezpośrednich rozmów z wnioskodawcą. Czym innym jest bowiem brak zgody na prowadzenie prac, a czym innym brak uzgodnienia przez strony warunków wejścia na nieruchomość i wybudowania gazociągu. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której strony postawiłyby sobie wzajemnie takie warunki, że uznałyby je za niemożliwe do przyjęcia, ponieważ odwołujący się nie zdążył przedstawić w ogóle swoich warunków finansowych, ponieważ w czasie, gdy podejmował kroki zmierzające do uzyskania wyceny wnioskodawca uznał rokowania za zakończone. W odwołaniu podniesiono również brak zgodności ograniczenia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W części opisowej planu zastrzeżono zachowanie przebiegów gazociągów oraz ustalono możliwość zaopatrzenia w gaz ziemny z istniejącej sieci gazowej. Na wyrysie widoczny jest przebieg istniejącego gazociągu na działce nr [...]. Tymczasem projektowany gazociąg nie zostanie wybudowany w miejscu istniejącego, będzie więc przebiegał niezgodnie z miejscowym planem.

W ocenie odwołującego się, organ błędnie uznał, że w sprawie przeprowadzone zostały rokowania. Przedmiotem rzekomych rokować nie były wszystkie elementy planowanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, a jedynie ich część. Rokowania nie obejmujące wszystkich elementów przyszłej umowy należy uznać za pozorne. Czas, po którym wnioskodawca uznał rzekome rokowania za zakończone, nie pozwalał stronie na rozważenie wzajemnych propozycji, ale przede wszystkim na ich ukształtowanie. W ocenie strony, wnioskodawca w rzeczywistości nie był zainteresowany prowadzeniem rokowań a zmierzał wyłącznie do zachowania ich pozorów. Ponadto Starosta wydał decyzję przed zapoznaniem się ze stanowiskiem strony, wyrażonym w zakreślonym przez organ terminie. Pełnomocnik właściciela nieruchomości został zawiadomiony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz o wyznaczeniu terminu 7 dni na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do ich treści i zgłoszonych żądań pismem z dnia 14 czerwca 2022 r., doręczonym dnia 22 czerwca 2022 r. Pismem nadanym dnia 29 czerwca 2022 r., pełnomocnik zajął stanowisko w sprawie. Organ wydał decyzję przed otrzymaniem stanowiska strony i dopuścił się naruszenia przedmiotowej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez przesłanie pełnomocnikowi strony nieudostępnionych wcześniej materiałów postępowania dopiero przy piśmie z 8 lipca 2022 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji, uniemożliwiając tym samym odniesienie się do nich przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie zostały wykazane przesłanki uprawniające do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" było złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją. Strony prowadzące negocjacje mają pełną dowolność w formułowaniu propozycji związanych z zawarciem umowy. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do oceny, czy składane propozycje były zgodne z oczekiwaniami strony. Nie ma również prawa do ustalania w jaki sposób one przebiegały - jest zobligowany jedynie do stwierdzenia, czy w ogóle miały miejsce.

Organ II instancji uznał, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji, bowiem materiał sprawy wystarczająco obrazuje sam fakt, jak i przebieg negocjacji między stronami. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W ocenie organu inwestor nie był związany żadnym terminem w ciągu którego nie będzie przedstawiał swojego stanowiska.

W ocenie organu bez znaczenia było, czy wskazania istniejącego planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretna lokalizację, ponieważ istotne było to, czy plan miejscowy dopuszcza możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. Im bardziej ogólne postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n.

Wojewoda nie dopatrzył się naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda organ I instancji wydał decyzję przed doręczeniem stanowiska końcowego pełnomocnika właściciela nieruchomości, jednak pismo to nie wpłynęłoby na treść rozstrzygnięcia, bowiem zawierało zarzuty już wcześniej podnoszone przez stronę w toku postępowania.

Pismem z dnia 22 grudnia 2022 roku pełnomocnik M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję z dnia 21 listopada 2022 r. nr [...] Wojewody zarzucając jej naruszenie:

- art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n. oraz art. 6, art.7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wykazane zostały przesłanki uprawniające do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości gruntowej, pomimo braku spełnienia przesłanki braku zgody właściciela nieruchomości oraz braku spełnienia przesłanki zgodności ograniczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz art. 6, art.7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, podczas gdy przedmiotem rzekomych rokowań nie były wszystkie elementy planowanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, a jedynie ich część, i to jedynie marginalna w stosunku do rzeczywiście planowanych ograniczeń, a wnioskodawca w rzeczywistości nie był zainteresowany prowadzeniem rokowań i zmierzał wyłącznie do zachowania pozorów tychże rokowań, celem formalnego wypełnienia przesłanki umożliwiającej mu zwrócenie się o wydanie zezwolenia do starosty,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez organ odwoławczy naruszenia przez organ I instancji jakichkolwiek przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz w konsekwencji wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję starosty, pomimo że starosta dopuścił się naruszenia przepisów postępowania przez wydanie decyzji w sprawie przed zapoznaniem się ze stanowiskiem strony wyrażonym w zakreślonym jej terminie, podczas gdy obowiązkiem organu jest wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu złożenia oświadczenia przez stronę w wyznaczonym przez organ terminie, a ponadto wobec przesłania przez starostę nieudostępnianych wcześniej materiałów zgromadzonych w sprawie dopiero wraz z pismem z dnia 8 lipca 2022 r. już po wydaniu decyzji, co uniemożliwiło stronie odniesienie się do zebranych materiałów przed wydaniem rozstrzygnięcia, podczas gdy strona powinna mieć zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. polegające na brak rozpoznania przez organ II instancji zarzutu strony w przedmiocie naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., pomimo że zarzut taki został podniesiony i uzasadniony w odwołaniu, braku dokonania ustaleń faktycznych w powyższym zakresie i braku analizy materiału dowodowego załączonego przez stronę do odwołania w kontekście powyższego zarzutu, braku zawarcia w uzasadnieniu skarżonej decyzji stanowiska organu II instancji wobec opisanych okoliczności związanych z doręczeniem stronie przez organ I instancji materiałów sprawy już po wydaniu decyzji organu I instancji, co stanowi naruszenie nie tylko w kontekście zasad uzasadnienia decyzji administracyjnych, ale również w kontekście zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a.

Strona wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty [...] i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji.

Pismem z dnia 13 lutego 203 roku uczestnik postępowania O. G. złożyła odpowiedź na skargę, wskazując na bezzasadność podniesionych zarzutów.

Pismem z dnia 30 maja 2023 roku pełnomocnik skarżącego podtrzymała twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze wskazując, że argumentacja uczestnika postępowania nie zasługuje na uwzględnienie.

W dniu 31 sierpnia 2023 roku na rozprawie przed tutejszym sądem pełnomocnik strony skarżącej wniosła i wywiodła jak w skardze. Na pytanie Sądu pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, że według jej informacji inwestor jeszcze nie rozpoczął prac remontowych na spornej nieruchomości. Ponadto oświadczyła, że te prace mają polegać na rozbiorze starego odcinka gazociągu i wybudowaniu nowego odcinka w innym miejscu, oddalonym o parę metrów od dotychczasowego odcinka gazociągu. Pełnomocnik podniosła, że w jej ocenie nie doszło do rokowań, gdyż skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się, chciał żeby rozwiązać kwestę korzystania z gazociągu przebiegającego przez jego nieruchomość na przyszłość, ale uniemożliwiono mu nawet wypowiedzenie się tej sprawie, stwierdzając że rokowania się zakończyły. Nie zakwestionowała remontu całej sieci, ale faktycznie wobec tego, że rurociąg pobiegnie w innym miejscu niż dotychczas, nie wykluczyła, że jest to przebudowa a nie remont sieci. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniosła i wywiodła jak w odpowiedzi na skargę i oświadczyła, że rokowania miały miejsce, co wynika w pism dołączonych do akt administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Celem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze i przedstawionych przez skarżącego faktów i okoliczności dotyczących biegu postępowania odwoławczego, jest dokonanie oceny decyzji Wojewody z dnia 21 listopada 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej należącej do M. S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w miejscowości [...].

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dopełnieniem przedmiotowej regulacji jest ust. 3 wskazanego artykułu, który stanowi, iż udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio.

Wskazane przepisy konstytuują dwie przesłanki, których łączne spełnienie pozwala na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. I tak, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić w związku z koniecznością realizacji celu publicznego, zgodnego z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, przedłożenie wniosku o wydanie decyzji o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny. Spełnienie przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n., tj. przeprowadzenie przez inwestora rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przesądza zatem o możliwości wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze stan faktyczny zaistniały w sprawie, w tym okoliczności podnoszone przez pełnomocnika strony skarżącej odnoszące się do procedury rokowań. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w toku rozprawy administracyjnej z dnia 10 marca 2022 r. przeprowadzonej w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] z wniosku inwestora pod sygn. [...], pełnomocnicy wnioskodawcy wyjaśnili kwestie dotyczące warunków technicznych i zakresu planowanych prac na działce nr [...]. Wskazano przybliżony termin rozpoczęcia prac. Poruszono kwestie przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz wyceny terenu przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednocześnie, wobec podniesienia przez pełnomocnika właściciela działki okoliczności, że toczące się postępowanie nie zostało przeprowadzone procedurą rokowań, rozprawę zakończono.

Jak wynika z treści notatki z dnia 10 marca 2022 r., podczas rozprawy administracyjnej właściciel nieruchomości przedstawił swoje oczekiwania, obejmujące rekompensatę finansową z tytułu przyszłych szkód na gruncie i w uprawach, wynagrodzenie za zajęcie gruntu oraz roszczenie z tytułu ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości. Strona przedstawiła swoje warunki wyrażenia zgody na rozpoczęcie prac, obejmujące dokonanie uprzedniej wizji z udziałem stron na terenie nieruchomości, a także warunek uprzedniego określenia przez inwestora ram czasowych planowanych prac. Jednocześnie właściciel nieruchomości zobowiązał się do zaproponowania kwoty wynagrodzenia za zajęcie nieruchomości, a ponadto konstrukcji postanowień dotyczących kar umownych za wykroczenie poza pas montażowy w toku inwestycji.

W sprawie należy dostrzec, że w toku spotkania w dniu 10 marca 2022 r. właściciel działki nr [...] jedynie rodzajowo oznaczył zakres swoich wymagań, od których spełnienia uzależniał zgodę na wykonanie prac przez inwestora. W toku rozprawy i konsultacji nie padły konkretne propozycje z ramienia strony skarżącej oraz inwestora. W dalszej kolejności, uprzedzając zakreślony właścicielowi działki termin do przedstawienia stanowiska w przedmiocie oczekiwanej kwoty wynagrodzenia oraz kar umownych, pełnomocnik inwestora skierował do strony pismo zawierające w swej istocie ofertę zawarcia umowy o czasowe udostępnienie nieruchomości, w której inwestor wskazał kwotę wynagrodzenia z tytułu udostępnienia nieruchomości. W piśmie przewodnim zastrzeżono, że brak odpowiedzi w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma inwestor poczyta za brak zgody na udostępnienie nieruchomości oraz zakończenie rokowań. Przedmiotowe pismo zostało skierowane bezpośrednio do strony (doręczone dnia 22 marca 2022 r.) oraz do pełnomocnika strony (doręczone dnia 22 marca 2022 r.). Pismem z dnia 28 marca 2022 r. pełnomocnik strony ustosunkował się do przedłożonej propozycji i podtrzymał wolę prowadzenia rokowań. Pomimo tego, jak wynika z treści wniosku z dnia 11 kwietnia 2022 r. inwestor poczytał tą okoliczność jako brak woli do zawarcia przedłożonej umowy oraz fiasko prowadzonych rokowań.

W ocenie Sądu w realiach przedmiotowej sprawy doszło do złożenia jednostronnej propozycji przez inwestora, której brak akceptacji przez właściciela nieruchomości w ocenie organów I i II instancji przesądził o braku szans na zawarcie porozumienia i w konsekwencji o zasadności wniosku inwestora. W takich okolicznościach nie można było przyjąć, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania, musi być rozumiane precyzyjnie, co oznacza, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15). Niemniej jednak rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny dotyczyć czasu zajęcia, przedmiotu zajęcia i ewentualnie stosowanego wynagrodzenia z tego tytułu.

Mając na uwadze wypracowane zasady prowadzenia rokowań, należy zauważyć, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż rokowania dotyczące uzyskania zgody na wykonanie prac objętych przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n. miały miejsce, a brak zgody właściciela nieruchomości na podpisanie przedstawionego szablonu umowy można uznać za brak zgody na wykonanie objętych wnioskiem prac. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rokowania", a nie ulega wątpliwości, że jest to instytucja prawa cywilnego. W takim przypadku należy dokonać rozróżnienia między rokowaniami a ofertą. Zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 § 3 u.g.n. wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w jej art. 124 ust. 1 poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. W myśl art. 72 § 1 kodeksu cywilnego, jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 k.c.) Pod pojęciem negocjacji należy rozumieć sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego – strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2866/17, z 19 października 2017 r., sygn. I OSK 1279/17, wyrok WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Po 65/19). Brak bezwarunkowej akceptacji propozycji zawarcia umowy opracowanej przez inwestora nie może przesądzać o braku zgody właściciela na wykonanie prac w myśl art. 124 ust. 1, nie stanowi również o prawidłowym przeprowadzeniu rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.

W przedmiotowym postępowaniu strona skarżąca podnosiła wolę podjęcia rokowań oraz ogólną zgodę na wykonanie prac, którą uzależnia jednak od dokonania ustaleń w zakresie kar umownych za przekroczenie obszaru prac oraz dokonania wyceny przez biegłego rzeczoznawcę, niezbędnej w celu oszacowania odszkodowania za utratę upraw. Odstępując od rokowań, inwestor nie umożliwił właścicielowi nieruchomości przedstawienia propozycji kwoty wynagrodzenia za zajęcie nieruchomości, odrzucając jednocześnie jakikolwiek mechanizm kar umownych, co wynika z treści pisma z dnia 17 marca 2022 r. Sposób postępowania w takich okolicznościach nie spełnił warunków wywodzonych z art. 124 ust. 3 u.g.n. Dopiero przedstawienie przez właściciela nieruchomości kontrpropozycji, lub jednoznaczny brak akceptacji samych planowanych prac, stanowiłby podstawę do uznania, że do rokowań rzeczywiście doszło. Z tych względów wystąpienie przez inwestora o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów skargi skoncentrowanych wokół naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. Sąd stwierdza, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r. sygn. II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1614/06). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego nie podała, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostałyby przez nią powołane, gdyby przed wydaniem decyzji zapoznała się z dodatkowym materiałem dowodowym, przekazanym jej przez organ I instancji przy piśmie z dnia 8 lipca 2022 r. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2023 r. II OSK 619/20).

Reasumując powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], o czym orzeczono w pkt I wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w wysokości [...] zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę zgodnie z art. 153 P.p.s.a. organ administracji zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu i wynikających z niej wskazań do dalszego postępowania. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że przed wydaniem decyzji w odniesieniu do twierdzeń strony skarżącej dotyczących przebiegu rurociągu konieczne będzie jednoznaczne zakwalifikowanie przez organ czy w sprawie mamy do czynienia z przebudową czy budową infrastruktury, której dotyczy wniosek złożony przez inwestora. Poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje natomiast kwestia uregulowania na przyszłość zasad korzystania z gazociągu przebiegającego przez nieruchomość należącą do skarżącego.