Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 866/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a, art. 188 w zw. z art. 161 §  1 pkt 3, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 185/23 w sprawie ze skargi P.G. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie drugim i w tym zakresie umarza postępowanie sądowe; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. zasądza od P.G. na rzecz Wójta Gminy [...] 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 185/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej jako "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej:

- stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt pierwszy sentencji wyroku);

- zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (punkt drugi sentencji wyroku);

- zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt trzeci sentencji wyroku).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wnioskiem z dnia 17 marca 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o przesłanie wszystkich faktur wystawionych przez firmę [...] (dalej jako "[...]") za okres od 1 stycznia 2018 r. do dnia odpowiedzi na wniosek wraz z informacją o łącznej kwocie wydatkowanej na rzecz tej firmy we wskazanym okresie. Skarżący wniosek oparł o art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p.", w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 1914).

Pismem z dnia 31 marca 2023 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, któremu mają służyć żądane informacje.

W odpowiedzi z dnia 31 marca 2023 r. skarżący poinformował, że jest dziennikarzem i został poproszony o zbadanie sprawy zleceń dla firmy [...], która według mieszkańców Gminy otrzymuje mnóstwo zleceń odkąd Wójtem Gminy został [...]. Podkreślił jednocześnie, że przekazanie faktur nie jest czynnością skomplikowaną, a prostą i wymaga jedynie wydania istniejących już dokumentów w formie elektronicznej faktury. Wyjaśnił także, że jako dziennikarz działa w interesie społecznym. Szczególnie ważnym jest natomiast to, by obywatele w publicznie dostępnym miejscu (np. portalu internetowym) mogli zapoznać się ze sposobem wydatkowania pieniędzy publicznych, jak i wysokością kosztów działalności organów i korzyści osiąganych przez jego kooperatorów.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. organ poinformował skarżącego, że nie posiada faktur w formie elektronicznej wystawionych przez [...], które stanowiłyby informację nieprzetworzoną.

W związku z otrzymaną odpowiedzią skarżący pismem z dnia 15 kwietnia 2023 r. zawnioskował o przesłanie skanów faktur. Nadto zwrócił uwagę, że nadal nie otrzymał odpowiedzi na część wniosku dotyczącą łącznej kwoty wydatkowanej na rzecz [...] od 1 stycznia 2018 r. do dnia otrzymania odpowiedzi na wniosek.

Wezwaniem z dnia 28 kwietnia 2023 r. organ ponownie zobowiązał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jakiemu szczególnie istotnemu interesowi społecznemu mają one służyć. Organ wyjaśnił, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem wymagają wyszukania, przekształcenia, sporządzenia skanów i analizy w celu zsumowania wartości wielu dokumentów. To wszystko powoduje konieczność zaangażowania znacznych środków osobowych. Odnosząc się natomiast do część wniosku dotyczącej łącznej kwoty wydatkowanej na rzecz [...] organ wskazał, że skarżący cofnął żądanie w tym zakresie pismem z dnia 31 marca 2023 r., ograniczając żądanie udzielenia informacji jedynie co do faktur już istniejących w formie elektronicznej.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia 31 marca 2023 r. Dodatkowo wskazał, że przygotowuje materiał prasowy na temat zleceń udzielanych przez Gminę firmie [...], bowiem istnieją przesłanki ku temu, że zlecenia były udzielane niezgodnie z prawem.

Kolejnym pismem z dnia 12 maja 2023 r. organ ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tym razem poprzez przedstawienie aktualnego dokumentu potwierdzającego, że skarżący jest dziennikarzem.

Skarżący odmówił udostępnienia żądanych dokumentów wskazując, że organ nie ma do tego podstaw prawnych i celowo unika załatwienia wniosku poprzez kolejne wezwania do uzupełninia braków wniosku. Wskazał, że Wójt Gminy zna skarżącego osobiście i wie czym się zajmuje. Nadto wyjaśnił, że od 2003 r. jest członkiem Stowarzyszenia [...] oraz redaktorem naczelnym kilkudziesięciu tytułów prasowych zarejestrowanych w Sądzie Okręgowym w [...], a jeśli organ w dalszym ciągu uważa, że informacje te są niewystarczające to winien wydać decyzję w sprawie.

Pismem z dnia 29 maja 2023 r. organ poinformował skarżącego, że nie wykazał on szczególnie istotnego interesu publicznego wymaganego do uzyskania informacji przetworzonej, a to oznacza, że sprawa zostanie rozstrzygnięta decyzją. Dodał, że zamiarem skarżącego jest w istocie chęć uzyskania władzy nad Gminą, takiej jaką posiada np. Najwyższa Izba Kontroli lub Regionalna Izba Obrachunkowa, a to zdaniem organu stanowi nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej.

Skarżący w dniu 30 maja 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej;

4. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a nadto o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ pomimo zakwalifikowania wnioskowanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej i uznania, że skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego do chwili obecnej nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że terminowo podejmował czynności w sprawie, o czym świadczy przedłożona dokumentacja sprawy.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił wniesioną skargę i orzekł co do meritum na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący jako dziennikarz, zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie art. 3a ustawy - Prawo prasowe, a to oznacza, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, udostępnienie prasie informacji, która ma walor informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy, odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną ma takie same uprawnienia, jak osoba działająca na podstawie przepisów u.d.i.p. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej. Przedmiot informacji publicznej podlegającej udostępnieniu został uregulowany w drodze otwartego katalogu w art. 6 u.d.i.p.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane przez skarżącego informacje, dotyczące faktur wystawionych przez firmę [...] oraz kwoty wydatkowanej na rzecz tej firmy z budżetu gminy, mają charakter informacji publicznej. Kwestie te nie są zresztą przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Skoro zatem obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, oczywistym jest, że organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia żądanej informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź o umorzeniu postępowania, ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że brak jest podstaw do rozpoznania wniosku w trybie ustawy.

Przechodząc do analizy niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie podjął, w reakcji na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania. Organ stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną i stosownie do art. 3 ust. 1 u.d.i.p. wezwał go do wskazania jakiemu szczególnie istotnemu interesowi publicznemu ma ona służyć. Udzielona przez skarżącego odpowiedź, zdaniem organu była niewystarczającą, by uznać, że spełniona została wymagana przesłanka szczególnie istotnego interesu społecznego, o czym organ poinformował skarżącego pismem z dnia 29 maja 2023 r. Taka forma załatwienia wniosku skarżącego nie jest jednak prawidłowa. Zarówno bowiem niewykazanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w uzyskaniu informacji przetworzonej jak i brak odpowiedzi na wezwanie obligują organ do wydania decyzji odmownej. Obowiązkiem organu, który uznał, że wniosek skarżącego dotyczy informacji przetworzonej, było zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, w uzasadnieniu której powinien rozważyć i wskazać dlaczego jego zdaniem wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, przy uwzględnieniu specyfiki konkretnej sprawy. Szczegółowe uzasadnienie decyzji umożliwia wówczas stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu - i w przypadku nie podzielenia go - ochronę własnych interesów przez poddanie decyzji kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

W omawianej sprawie organ w piśmie z dnia 29 maja 2023 r. zawiadomił skarżącego, że w sprawie zostanie wydana decyzja jednakże decyzji takiej nie wydał, a to oznacza, że pozostawał w bezczynności wobec złożonego wniosku i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. W konsekwencji doszło do przekroczenia terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Bezczynność organu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała ona bowiem z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ, choć nieprawidłowo, zareagował na wniosek skarżącego. Natomiast dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Stwierdzona bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącego skutkuje zatem koniecznością zobowiązania organu do dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W terminie tym organ powinien udostępnić żądane przez skarżącego informacje albo uznając, że nie mogą być one udostępnione powinien wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie.

Jednocześnie Sąd meriti podkreślił, że nie ma racji organ wywodząc z działania skarżącego jego nadużycie w uzyskaniu informacji publicznej. O nadużywaniu prawa do informacji publicznej nie może świadczyć ewentualna możliwość wykorzystania uzyskanej przez skarżącego informacji w celach prasowych, skoro prasa - zgodnie z art. 3a ustawy Prawo prasowe - ma również zapewniony dostęp do informacji publicznych na zasadach określonych przepisami u.d.i.p. Także treść wniosku skarżącego nie przemawia za uznaniem, że nadużywa on prawa do informacji publicznej, skoro wniosek dotyczy udostępnienia konkretnych dokumentów i nie sposób doszukać się w nich pytań o charakterze dokuczliwym. Żądanie udostepnienia kopii dokumentów wytworzonych przez gminę, w szczególności dokumentów obrazujących sposób gospodarowania środkami publicznymi, w żaden sposób nie wykracza poza granice prawa do informacji publicznej.

Organ wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając - z odwołaniem do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że organ miał dopuścić się bezczynności oraz zobowiązanie go do załatwienia sprawy, pomimo że organ już wcześniej tę sprawę załatwił wydając stronie w dniu 14 lipca 2023 r. decyzję w przedmiocie jej wniosku o udzielenie informacji publicznej.

W związku z powyższym zarzutem organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o wydanie wyroku oddalającego skargę na bezczynność organu oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej organ wskazał, że załatwił wniosek skarżącego w dniu 14 lipca 2023 r. poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej. Tym samym organ nie dopuścił się bezczynności, co oznacza, że wydany w sprawie wyrok jest wadliwy. Jednocześnie organ wskazał, że najprawdopodobniej z przyczyn technicznych odpis wydanej decyzji nie został przekazany do WSA w Gliwicach.

W piśmie z dnia 4 stycznia 2024 r. skarżący kasacyjnie organ wskazał, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej osobiście (z dnia 22 stycznia 2024 r.) skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zwrot kosztów postępowania. Skarżący potwierdził fakt wydania decyzji przez organ w dniu 14 lipca 2023 r. Ponadto wskazał, że w następstwie wniesionego przez niego środka odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 9 listopada 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu (sygn. SKO.4112.18.2023).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ złożył stosowny wniosek, a skarżący nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w powyżej zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej pkt 2 zaskarżonego wyroku, to jest w części zobowiązującej skarżący kasacyjnie organ do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie żądanych informacji. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Natomiast treść art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje sąd do jednoczesnej oceny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że nakaz wydania określonego aktu lub dokonania czynności możliwy jest, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu danej sprawy. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie informacji publicznej oznacza - jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji - sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia żądanej informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź o umorzeniu postępowania, ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że brak jest podstaw do rozpoznania wniosku w trybie ustawy.

Z powyższych rozważań wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do rozpoznania (załatwienia) danego wniosku dostępowego jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ nie podjął jakichkolwiek z wyżej opisanych czynności. Nie można jednak zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, choćby nawet organ naruszył przy tym terminy określone w przepisach prawa. Przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu sąd administracyjny orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi.

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia.

Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda określony akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się zatem bezprzedmiotowe z tego powodu.

We wniesionej skardze kasacyjnej jej autor stawiając względem Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. podniósł, że Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy poprzez błędne stwierdzenie, że organ miał dopuścić się bezczynności oraz poprzez błędne zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że dniu 14 lipca 2023 r. skarżący kasacyjnie organ wydał decyzję odmawiającą udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej. Fakt ten jak i datę wydania przez organ decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji (która była decyzją wydaną w pierwszej instancji) potwierdził następnie sam skarżący w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Należy w tym miejscu wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy) i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w orzecznictwie podkreśla się, że zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego rodzaju przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 maja 2014 r.; sygn. akt I OSK 2595/13; z dnia 11 marca 2015 r.; sygn. akt I OSK 2383/14; z dnia 20 listopada 2019 r; sygn. akt I OSK 4346/18). Takiego powiązania w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie dokonano, niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten - dotyczący w istocie błędu w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający hipotezie określonej normy prawnej - nie powinien być w realiach tej sprawy a limine uznany za niezasadny wobec jego wadliwości konstrukcyjnej, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał wprost, że nie doszło do zarzucanej organowi bezczynności, z uwagi na fakt wydania przez organ decyzji odmawiającej udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej.

W związku z powyższym uznać należy, że w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji (co miało miejsce w dniu 10 października 2023 r.) decyzja skarżącego kasacyjnie organu występowała w obrocie prawnym, czego Sąd pierwszej instancji nie mógł uwzględnić wydając wyrok. Stosownej informacji w tej materii nie udzielił bowiem Sądowi pierwszej instancji ani skarżący kasacyjnie organ ani sam skarżący. Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji obiektywnie czyniło zatem bezprzedmiotowym (w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) wydanie przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia jak w punkcie 2 zaskarżonego wyroku o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego (mającego swą podstawę w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W tym sensie podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma więc usprawiedliwione podstawy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08; publ. ONSAiWSA 2009/4/63), wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność, nawet z naruszeniem terminu, w jakim miało to nastąpić, wyłącza możliwość uwzględnienia takiej skargi poprzez zobowiązanie organu do dokonania tej czynności. Postępowanie sądowe stało się w tej części bezprzedmiotowe w rozumieniu powołanego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, jakkolwiek okoliczność wydania w dniu 14 lipca 2023 r. przez skarżący kasacyjnie organ decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji jest istotna dla poprawnej oceny zarzutu bezczynności organu i charakteru tej bezczynności, to w realiach rozpatrywanej sprawy nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Niezależnie bowiem od przyczyny, z powodu której Sąd pierwszej instancji nie mógł uwzględnić tego faktu przy wydaniu zaskarżonego wyroku, ocena bezczynności organu została przez Sąd pierwszej instancji skutecznie dokonana, czego wyrazem jest orzeczenie z pkt 1 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji stwierdzając dopuszczenie się przez skarżący kasacyjnie organ bezczynności uznał jednocześnie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W realiach rozpatrywanej sprawy ocena, czy skarżący kasacyjnie organ pozostawał w bezczynności nie musi zatem być przeprowadzona niejako "od początku", gdyż z akt sprawy wynika wprost, że od daty złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji (17 marca 2023 r.) do dnia wydania decyzji w sprawie (14 lipca 2023 r.) upłynęły 4 miesiące. Na tle przedstawionych wcześniej okoliczności sprawy nie ulega zatem jakiejkolwiek wątpliwości, że organ do dnia wydania decyzji pozostawał w bezczynności. W sprawie nie ma bowiem podstaw do kwestionowania tego, że załatwienie sprawy nastąpiło z naruszeniem terminów określonych w u.d.i.p. Tym samym zawarte w pkt 1 zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcie mające swą podstawę w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. uznać należy za w pełni prawidłowe, a podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut za nieusprawiedliwiony.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku oraz na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu, bowiem gdyby we właściwym czasie również sam skarżący poinformował Sąd pierwszej instancji o wydaniu decyzji przez skarżący kasacyjnie organ (od której to decyzji skarżący się odwołał), Sąd pierwszej instancji nie miałby podstaw do wydania orzeczenia w oparciu o regulację art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.