Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 418/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w I. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu skargi z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2166/22 w sprawie ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w I. na uchwałę Rady Gminy Sobolew z dnia 15 lipca 2022 r. nr XLIII/330/2022 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w I. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 15 lipca 2022 r. nr XLIII/330/2022 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2166/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę oraz zwrócił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w I. cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) zł.

Sąd wskazał, że powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dalej: "u.s.g.", powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny.

Sąd podkreślił, że wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem.

Sąd stwierdził, że skarżąca jest przedsiębiorcą posiadającym koncesję na wytwarzanie energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii zlokalizowanego na terenie gminy S. (elektrowni wiatrowej), zawartą w decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 18 listopada 2014 r. i zmienioną decyzją z dnia 24 lutego 2017 r. (obowiązującą do 31 grudnia 2030 r.), jak również, że jest właścicielką działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości S. w gminie S., dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [..]. Skarżąca posiada również ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomościach położonych w tej samej miejscowości na działkach o nr ewid. [...],[...],[...]. Ponadto skarżąca dysponuje pozwoleniem na budowę wynikającym z decyzji Starosty G. z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr 533/13, wydanym w oparciu o decyzję Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy z dnia 20 czerwca 2012 r. nr 118/2012 (przeniesioną na skarżącą spółkę decyzją z dnia 24 stycznia 2013 r.).

Skarżąca wskazała, że uzyskane pozwolenie na budowę nie zabezpiecza w pełni jej interesów, albowiem decyzja ta (choć ostateczna) może zostać wzruszona w trybie stwierdzenia jej nieważności. W toku dalszego postępowania niemożliwe byłoby natomiast uzyskanie pozwolenia na budowę w aktualnym kształcie z uwagi na możliwą sprzeczność z planem miejscowym (który musi być zgodny ze studium). Innymi słowy, ewentualne stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę doprowadziłoby do sytuacji, w której skarżąca nie mogłaby uzyskać nowego pozwolenia na budowę w korzystnym dla siebie kształcie, tj. w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej, warunki zabudowy przewidują korzystniejsze parametry inwestycji (wysokość zabudowy, wysokość wieży) niż studium.

W związku z tym Sąd wyjaśnił, że obowiązywanie zaskarżonej uchwały nie wprowadza żadnej zmiany w odniesieniu do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy ani też decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych na rzecz skarżącej spółki. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zatem dopiero uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi (co do zasady) do wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Jednak również i ta instytucja nie będzie miała zastosowania w przypadku strony skarżącej, skoro zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., przytoczonego wcześniej art. 65 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę – a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Ponadto Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy po wydaniu opartego na niej pozwolenia na budowę, pomimo uchwalenia planu miejscowego zawierającego inne ustalenia niż ta decyzja, wiąże nadal, w takim zakresie, w jakim prawo do zabudowy terenu w niej określono, wyłączając tym samy ustalenia uchwalonego planu odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, w przypadku legalnej zmiany pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego), inwestor może w określonej sytuacji skorzystać z uzyskanej pierwotnie decyzji o warunkach zabudowy mimo uchwalenia planu miejscowego, w związku z ochroną ustanowioną w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2022 r., II OSK 762/19, LEX nr 3347035).

Sąd skonstatował, że skoro strona skarżąca posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to kwestia następczego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przewidującego inne parametry inwestycji), a tym bardziej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako aktu niemającego bezpośredniego przełożenia na proces inwestycyjno-budowlany, nie narusza interesu prawnego skarżącej. Sąd nie mógł opierać się na sygnalizowanej przez stronę skarżącą możliwości wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego, np. na skutek wdrożenia nadzwyczajnego trybu weryfikacji tej decyzji. Strona skarżąca jedynie projektuje możliwość stwierdzenia nieważności przysługującego jej pozwolenia na budowę, nie wskazując czy została wydana jakakolwiek decyzja (choćby nieostateczna) stwierdzająca nieważność tego pozwolenia albo też czy chociaż wszczęto postępowanie nadzwyczajne w tej sprawie. W ocenie Sądu, tak przedstawione obawy strony skarżącej, dotyczące zdarzeń przyszłych i niepewnych, nie mogą stanowić podstawy uznania jej legitymacji skargowej w sprawie oceny legalności studium.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w I. wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych. Ponadto zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn.i zm.) poprzez błędną wykładnię, że Studium nie narusza interesu prawnego skarżącego, podczas gdy przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania i regulacje zostały podjęte niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa naruszając w ten sposób uprawnienia właścicielskie i uprawnienia wynikającej z ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych przyznanych skarżącemu. Naruszenie to miało wpływ na wyniki sprawy, gdyż gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że interes prawny został naruszony przez zaskarżoną uchwałę, to wówczas doszłoby do rozpoznania zarzutów wskazanych w skardze z dnia 9 września 2022 r. oraz doprowadziłoby do uwzględnienia jej, a następnie skutkowałoby stwierdzeniem nieważności uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej: "u.s.g.", poprzez błędną wykładnię, że Studium nie narusza interesu prawnego skarżącego, podczas gdy przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania i regulacje zostały podjęte niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa naruszając w ten sposób uprawnienia właścicielskie i uprawnienia wynikającej z ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych przyznanych skarżącemu.

Najpierw konieczne jest spostrzeżenie, że skarżąca nie sprecyzowała, na czym ma polegać błędna wykładnia normy art. 101 ust. 1 u.s.g. Wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Tymczasem w opisie naruszenia, bez wskazania na czym ta ewentualna błędna interpretacja polega, podniesiono okoliczności odnoszące się do indywidualnej sytuacji strony skarżącej, co wyraźnie oznacza kwestionowanie prawidłowości zastosowania art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do skarżącej.

Niezależnie od tego, możliwe jest, w świetle opisu naruszenia, a także uzasadnienia skargi kasacyjnej, odniesienie się do kwestii wynikających z podstawy kasacji.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że skarżąca jest przedsiębiorcą posiadającym koncesję na wytwarzanie energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii zlokalizowanego na terenie gminy S. (elektrowni wiatrowej), zawartą w decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 18 listopada 2014 r. i zmienioną decyzją z dnia 24 lutego 2017 r. (obowiązującą do dnia 31 grudnia 2030 r.), jak również, że jest właścicielką działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości S. w gminie S., dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...]. Skarżąca posiada również ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomościach położonych w tej samej miejscowości na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...]. Ponadto skarżąca dysponuje pozwoleniem na budowę wynikającym z decyzji Starosty G. z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr 533/13, wydanym w oparciu o decyzję Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy z dnia 20 czerwca 2012 r. nr 118/2012 (przeniesioną na skarżącą spółkę decyzją z dnia 24 stycznia 2013 r.).

Oceniając zagadnienie, czy interes prawny skarżącego kasacyjnie mógł zostać zaskarżoną uchwałą naruszony, trzeba mieć na uwadze, czy studium (zmiana studium) uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w ogóle może ("jest zdolne") naruszyć czyjś interes prawny lub uprawnienie.

Rozpocząć trzeba od oczywistego odnotowania, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Jak jednak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, relacja systemowa aktów planistycznych, zwłaszcza związana z wymogiem uwzględniania ustaleń studium przy uchwalaniu planu miejscowego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonego podmiotu. Trzeba pamiętać, iż poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów.

Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika więc z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy).

W pełni aprobując utrwalone stanowisko wyrażane w orzecznictwie, do którego nawiązał w omawianej kwestii Sąd pierwszej instancji, warto przypomnieć argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Na aprobatę zasługuje nie tylko stanowisko, ale także argumentacja zawarta w przywołanym wyroku, trafnie bowiem wskazuje, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Zasadnie też wskazuje, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym, istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.

To odniesienie się do indywidualnej sytuacji skarżącej doprowadziło Sąd pierwszej instancji do trafnego przyjęcia, że zaskarżona uchwała nie wprowadza żadnej zmiany w sytuacji prawnej strony skarżącej, jako właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym studium.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Sąd pierwszej instancji słusznie podkreślił, że dopiero uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

Niezależnie od tego, zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca, jak powyżej wskazano, dysponuje ostateczną decyzją Starosty G. z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr 533/13, o pozwoleniu na budowę, wydaną w oparciu o decyzję Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy z dnia 20 czerwca 2012 r., nr 118/2012 (przeniesioną na skarżącą Spółkę decyzją z dnia 24 stycznia 2013 r.).

Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, ze w świetle przywołanego unormowania art. 65 ust. ust. 2 u.p.z.p. także możliwość uchwalenia planu miejscowego nie narusza interesu prawnego skarżącej.

W konsekwencji, nie podlegały badaniu zarzuty merytoryczne podniesione pod adresem zaskarżonej uchwały w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. jest więc bezpodstawny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.