Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 6/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta~Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w T. a Starostą T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania pkt 3 podania A.Ś. i M.G. z 16 stycznia 2024 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w trybie art. 37 ust 2 ustawy Prawo budowlane postanawia: wskazać Starostę T. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (PINB) pismem z 29 lutego 2024 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie "sporu o właściwość" pomiędzy tym organem, a Starostą T. Stwierdził, że przedmiotem sporu jest wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku A.Ś. i M.G. o wszczęcie postępowania w trybie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682 ze zm., uPb) w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w T. przy ulicy [...], na działce numer [...] (obecnie [...]).

1.1. W uzasadnieniu pisma wskazano, że M.C. i G.W. (inwestorzy) uzyskali decyzję Starosty T. z 12 czerwca 2014 r., nr 856/14, znak BA.6740.8.137.2014, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w T. przy ulicy [...] na działce nr [...]. Następnie w wyniku wznowienia postępowania Starosta T. decyzją z 17 listopada 2022 r., znak BA.2011.543.2019, uchylił własną decyzję z 12 czerwca 2014 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedsięwzięcie inwestorów co do zasady było realizowane na podstawie ostatecznej decyzji Starosty T. z 12 czerwca 2014 r., którą następnie uchylono. W ocenie PINB nie można zarzucić, że inwestycja była prowadzona niezgodnie z przepisami uPb, gdyż miała swoje oparcie w ostatecznym rozstrzygnięciu Starosty T. zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę.

1.2. Następnie podano, że 23 stycznia 2024 r. do Starostwa Powiatowego w T. wpłynęło podanie M.G. i A.Ś. o: "1. wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 51 PB względem nielegalnie wybudowanego budynku przy ul. [...] w T. na działce o nr [...], 2. wszczęcie postępowania w trybie art. 59 PB o wymierzenie Państwu M.C. i G.W. kary za nielegalne użytkowanie budynku przy ul. [...] w T. na działce o nr [...], 3. względnie wszczęcie postępowania w trybie art. 37 ust. 2 PB, jeżeli Starosta uzna się za niewłaściwego do wszczęcia postępowania w tym trybie do przekazania sprawy ww. nielegalnego budynku do PINB w T., w związku z brakiem zaprzestania przez Inwestorów Państwo M.C. i G.W. użytkowania budynku mieszalnego, jednorodzinnego na działce nr [...] w T. przy ul [...], pozbawionego pozwolenia na budowę ostateczną decyzją z dnia 17.11.2022 r. Starosty T. znak sprawy: BA.2011.543.2019".

1.3. Dalej we wniosku PINB wskazano, że pismem z 30 stycznia 2024 r. Starosta T. w trybie art. 65 § 1 K.p.a. (Kodeks postępowania administracyjnego) przekazał w/w wniosek A.Ś. i M.G. w celu jego rozpatrzenia przez PINB jako organ właściwy.

1.4. Zdaniem PINB przekazanie mu sprawy przez Starostę T. do dalszego prowadzenia nie znajduje podstaw w treści art. 82 ust. 1 i 2 w zw. z art. 83 ust. 1 uPb. Przepisy uPb wprost wymieniają kompetencje jakie posiadają organy nadzoru budowlanego i nie należy do nich wydawanie decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. Przed nowelizacją z 19 września 2020 r. ustawy Prawo budowlane w orzecznictwie sądowym przyjęto, że przepis art. 37 ust. 2 uPb przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nierozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Innymi słowy z przepisu art. 37 uPb nie można wyprowadzać jakichkolwiek wniosków dotyczących właściwości organów. O właściwości bowiem tych organów przesądzają unormowania z art. 82 ust. 1 i 2 i art. 83 ust. 1 uPb. Jeżeli tak, to decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego. Jednak na skutek wspomnianej wyżej nowelizacji do art. 37 ust. 2 uPb zostało dodane zdanie "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych". Zatem powyższy podgląd wypracowany przez orzecznictwo przestał być aktualny. Jest to istotne tym bardziej, że nie budzi wątpliwości fakt zakończenia robót budowlanych związanych z budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr [...] w T. przy ul. [...].

1.5. Jak wynika z dalszych motywów wniosku PINB o rozstrzygnięcie sporu, Starosta T. wskazuje, że wydał decyzję odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę (decyzja z 17 listopada 2022 r., znak BA.2011.543.2019), która jest ostateczna i prawomocna. Zdaniem Starosty T. przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 uPb nie ma tutaj zastosowania. Jednakże - w ocenie PINB - nie można pominąć, że to art. 82 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 uPb są przepisami kształtującymi właściwość rzeczową, a takim przepisem nie jest art. 37 uPb. Organ przekazujący nie zwrócił uwagi na fakt, że podmiotami, które wystąpiły z wnioskiem nie byli inwestorzy, ale współwłaściciele nieruchomości. Zauważył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że stan określany mianem res iudicata (powaga rzeczy osądzonej), występuje w sytuacji tożsamości spraw, z których jedna została już załatwiona decyzją ostateczną. Tożsamość spraw zachodzi wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawach, sprawy dotyczą tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego spraw. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony.

1.6. W podsumowaniu swego stanowiska PINB podał, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę po zakończeniu prac budowlanych i wobec uchylenia pierwotnej decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, może być w świetle art. 82 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 uPb rozpatrywany wyłącznie przez Starostę T.. Brak możliwości wydania pozytywnej decyzji w tym zakresie nie ma wpływu na właściwość rzeczową organu.

2.1. W odpowiedzi na wniosek, Starosta T. wniósł o wskazanie PINB jako organu właściwego do rozpoznania "wniosku o zajęcie się nielegalnym budynkiem przy ul. [...] w T. na działce o numerze [...]".

Starosta T. stwierdził, że całkowicie przemilcza autor wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, skupiając się na analizie art. 37 ust. 2 uPb, że w pierwszej kolejności wniosek z 16 stycznia 2024 r. zmierza do wszczęcia postępowania naprawczego na mocy art. 51 lub 59 uPb. Dopiero w dalszej kolejności znalazł się wniosek o ewentualne wszczęcie postępowania na podstawie art. 37 ust. 2 ww. ustawy. Gdyby nawet więc założyć trafność stanowiska PINB to w przeważającym zakresie to PINB powinien załatwić przedmiotową sprawę. Zarówno bowiem art. 51 lub 59 uPb odnoszą się wyraźnie do kompetencji organu nadzoru budowlanego.

2.2. Odnosząc się do kwestii podniesionej we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jakoby z wnioskiem o zastosowanie art. 37 ust. 2 uPb nie zwrócili się inwestorzy, którzy wznieśli sporny budynek, ale współwłaściciele, którzy pozostają z nimi w sporze - Starosta T. zauważył, że pozostaje to bez znaczenia. Autorzy podania z 23 stycznia 2024 r. byli stronami postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji Starosty T. z 12 czerwca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą M.C. i G.W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w T. przy ulicy [...]. W wyniku tego postępowania została wydana decyzja uchylająca decyzję Starosty T. z 12 czerwca 2014 r. i odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę, która jest ostateczna i prawomocna. Starosta zaznaczył, że art. 37 ust. 2 pkt 2 uPb dotyczy zasadniczo decyzji o stwierdzeniu nieważności postępowania, które mają charakter kasacyjny. Czyli po ich wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozostaje swoista luka prawna (brak rozstrzygnięcia). W sytuacji braku legalizacji użytkowania obiektu przez PINB, art. 37 ust. 2 pkt 2 uPb umożliwia wypełnienie tejże luki prawnej, poprzez wydanie orzeczenia merytorycznego (decyzji o pozwoleniu na budowę). W tym jednak przypadku mamy do czynienia z odmienną sytuacją. Mianowicie wydana została w sprawie decyzja merytoryczna (decyzja z 17 listopada 2022 r.).

2.3. Dodatkowo w odpowiedzi Starosty T. wskazano, że wbrew twierdzeniom PINB, przekazując sprawę w piśmie z 30 stycznia 2024 r. Starosta T. nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tego pisma znajduje się jednak dość szeroki wywód, z przywołaniem podstaw prawnych. W szczególności podano - odnośnie prośby autorów podania z 23 stycznia 2024 r. o zobowiązanie PINB do określonego działania - iż Starosta nie ma merytorycznego wpływu na zadania wykonywane przez PINB, nie dysponuje prawem do wydawania decyzji odnoszących się do zakresu działania PINB. Podkreślono, że PINB jest organem administracji rządowej funkcjonującym w powiatowej administracji zespolonej, poza strukturą urzędu Starostwa, korzystającym z prawem ustanowionej samodzielności i niezależności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Wbrew wyrażonemu we wniosku PINB określeniu, w sprawie występuje nie spór o właściwość, ale spór kompetencyjny.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania m. in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, a organów administracji rządowej określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej.

3.2. Organami pozostającymi w negatywnym sporze pozostają PINB (jako organ administracji rządowej) i Starosta T. (organ jednostki samorządu terytorialnego), w niniejszej sprawie zaistniał więc spór kompetencyjny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie rozpoznania podania A.Ś. i M.G. o wszczęcie postępowania w trybie art. 37 ust. 2 uPb. Tego rodzaju spór podlega przeto kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

3.3. Stosownie do art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, z kolei właściwość rzeczową organu ustala się na podstawie przepisów o zakresie działania (art. 20 K.p.a.).

3.4. Wedle art. 82 ust. 1 uPb, do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą "sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów". Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje określone enumeratywnie w art. 83 ust. 1 uPb, wśród tych kompetencji nie wymieniono sprawy określonej dyspozycją art. 37 ust. 2 uPb. To oznacza, że źródłowe podanie A.Ś. i M.G. domagających się rozstrzygnięcia sprawy w powyższym trybie, powinien rozpoznać Starosta T., jako organ właściwy (art. 82 ust. 1 i 2 uPb).

3.5. Sąd Naczelny w żadnym razie nie wskazuje sposobu rozstrzygnięcia wywołanego źródłowym podaniem w oznaczonym przez wnoszących go trybie, bo nie jest to objęte zakresem sprawy o rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego.

3.6. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 Ppsa wskazano organ właściwy w sprawie, jak w sentencji postanowienia.