Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1193/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) asesor WSA Aneta Żak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy K. nr XLI/181/13 z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wieś K. A część I a. oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Skarżący H. W. wniósł jednym pismem procesowym, datowanym na 19 kwietnia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na dwie uchwały Rady Gminy Kampinos w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem tej sprawy jest skarga na uchwałę Rady Gminy Kampinos (dalej: "Rada") z 11 września 2013 r. nr XLI/181/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wieś Kampinos A część Ia. Dlatego też uzasadnienie niniejszego wyroku odnosi się wyłącznie do zarzutów stawianych tej uchwale, jak również wyłącznie do jej treści.

Skarżący ww. uchwałę zaskarżył w części, tj. w zakresie, w jakim dotyczący działki nr ewid. [...] i [...], obręb [...] K. A, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Zaskarżonej w części uchwale skarżący zarzucił:

"- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez rażące naruszenie przysługującego mu prawa własności nieruchomości na skutek przeznaczenia części nieruchomości oznaczonej, jako działki o nr ewid. [...] i [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co pozbawiło go możliwości innej zabudowy przedmiotowych nieruchomości, to jest wybudowania budynków rolniczych do przechowywania płodów rolnych lub garaży i wiaty do przechowywania sprzętów rolniczych;

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności, tj. przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego polegającego na możliwie szybkim uchwaleniu i wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad uzasadnione dobro indywidualne skarżącego oraz rzeczywistego wykorzystywania przez lata działek nr ewid. [...] i [...] do celów rolnych:

- dokonanie przeznaczenia terenu w planie bez wiedzy i zgody skarżącego oraz wbrew jego interesom, jako właściciela gruntu, z brakiem poszanowania prawa własności;

- naruszenie art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącego, polegające na niewynikającym z przepisów prawa, zbyt daleko idącym jego ograniczeniu, uniemożliwiającym korzystanie z tego prawa w sposób przynoszący korzyści ekonomiczne".

Zdaniem skarżącego, nie ma konieczności prowadzenia przez jego działki nr ewid. [...] i [...] dróg gminnych 5KD-D, 9KD-D i 15KD-D wskazanych w MPZP, ponieważ nie poprawi to w żaden sposób komunikacji drogowej, zaś od niemal 100 lat około 120 metrów na zachód od działki nr ewid. 86 przebiega droga gminna o długości 650 m, która nie jest wykorzystywana do dojazdu do gruntów rolnych usytuowanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] w polu oznaczonym symbolem 8KD-D. Poza tym wskazane powyżej drogi będą przebiegać na długości 600 metrów i szerokości 15 metrów na nieruchomości rolnej o nr ewid. [...], należącej do skarżącego, a nie, jak stwierdzono w studium, na układzie istniejących dróg publicznych. W chwili obecnej nie ma konieczności dojazdu do działek rolnych i tworzenia nowych dróg. Obecne drogi są wystarczające do zapewnienia poprawnej komunikacji. Ponadto skarżący podniósł, iż część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje na drogę 15KD-D, natomiast część tekstowa planu nie zawiera odniesienia do tej drogi.

Rada Gminy Kampinos w odpowiedzi na skargę, datowanej na 23 maja 2023 r., wniosła o oddalenie skargi w całości, jako że przedstawione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, w związku z czym nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w jakiejkolwiek części.

Argumentując swoje stanowiska Rada wskazała, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w całości lub w części są istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; istotne naruszenie trybu sporządzania planu i naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione, jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

Ponadto Rada podniosła, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Ustosunkowując się do zarzutu zbyt daleko idącej ingerencji w prawo własności skarżącego, Rada podkreśliła, że plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt regulujący kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości ze swej istoty ingeruje w prawo własności oraz że zasady materialne, które należy uwzględnić przy planowaniu przestrzennym - zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie wyrażają zasady jakiegokolwiek prymatu prawa własności (wymienionego w pkt 7 tego ustępu), utożsamianego z prawem dowolnej zabudowy i użytkowania nieruchomości, przed innymi względami, wyrażonymi m.in. potrzebą zachowania ładu przestrzennego rozumianego, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Organ podkreślił, że z uwagi na wynikający z powyższych uwarunkowań prawnych szeroki zakres uznaniowości rady gminy odnośnie możliwości i zakresu ingerencji w chronione prawem uprawnienia podmiotów, których dotyczą bezpośrednio ustalenia planu, prawodawca poddał szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach której konsultuje się propozycje rozwiązań planistycznych, a następnie rada gminy może postanowić o nieuwzględnieniu pewnych uwag. Procedura ta przewiduje obowiązek wyłożenia planu, organizacji dyskusji oraz wyznaczenia terminu składania uwag, rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag na sesji i załączenia do uchwały w przedmiocie planu wykazu tych nieuwzględnionych (art. 17 pkt 10, 11, 14, art. 18 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Mając powyższe na uwadze, Rada stwierdziła, że w procesie uchwalania zaskarżonej uchwały nie doszło do żadnych uchybień, które skutkowałyby uznaniem, że jakiekolwiek uprawnienia osób, które mogły zgłaszać uwagi do proponowanych rozwiązań planistycznych, miałyby doznać uszczerbku, ponieważ każda ze zgłoszonych uwag została rozpatrzona. Rada Gminy Kampinos, realizując swoje prawo do szerokiego zakresu uznaniowości w procesie planistycznym, nie dokonała zatem żadnej nieuprawnionej ingerencji w prawo własności skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, wydając wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarżący wywodzi swój interes prawny z tego, że jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działek nr ewid. [...] i [...], zaś wykonywanie tego prawa zostało naruszone wskutek uchwalenia planu miejscowego - poprzez przeznaczenie w tym planie części tej nieruchomości w sposób przedstawiony w skardze. Skarżący ma więc legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej: "u.s.g.") w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim upatruje on naruszenia prawa własności do nieruchomości oznaczonej co do tożsamości numerami ewidencyjnymi działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie była jednak zasadna. Wyjaśnienia dodatkowo wymaga, że tut. Sąd nieprawomocnym wyrokiem z 26 października 2023 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1194/23 ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy Kampinos z 28 września 2023 r., nr XXV/156/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Kampinos A i części wsi Kampinos gmina Kampinos oddalił skargę. W związku z tym, że zarzuty skarżącego w ww. sprawie były co do zasady tożsame, co w sprawie niniejszej (różnica polegała na innej ingerencji przedmiotowej planu miejscowego w prawo własności skarżącego) czynione poniżej uwagi ogólne są co do zasady tożsame z poczynionymi przez Sąd w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1194/23.

Upoważnienie miejscowego prawodawcy do władczego ograniczenia prawa własności wynika m. in. z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p."), zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają więc granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie sposobu prawa własności nieruchomości, mogąc w efekcie przez ustalenie przeznaczenia danego terenu prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego) na obszarze objętym planem. Przysługujące gminie władztwo planistyczne umożliwia tym samym daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).

Ingerencja w sferę prawa własności, dokonywana w ramach kształtowania polityki przestrzennej, musi – rzecz jasna - pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia, których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Władztwo planistyczne jednostki samorządu podlega bowiem ograniczeniom, wynikającym m.in. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy posiada prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Niesporne w sprawie jest, że uchwała Rady Gminy Kampinos (dalej: "Rada") z 11 września 2013 r. nr XLI/181/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wieś Kampinos A część Ia wprowadziła w zaskarżonej części, tj. w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ograniczenie wykonywania własności w zakresie, w jakim przeznaczono te działki w części pod drogę gminną, podobnie jak uchwała tej Rady, którą ustalono w odniesionemu do tychże działek przeznaczenie, odmienne od dotychczasowego przeznaczenia pod produkcję rolną.

Istotą więc sprawy niniejszej jest to, czy m.p.z.p. w części ingerującej w prawo własności skarżącego jest istotnie sprzeczny z prawem w sposób powodujący nieważność tej części aktu, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały może być bowiem tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21, CBOSA).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszeniem prawa może być istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Takie wady powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz pojęcie "trybu sporządzania planu". Tryb sporządzania planu odnosi się niewątpliwie do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Ustawodawca wprowadził więc, podobnie jak w ww. art. 91 ust. 1 u.s.g., przesłankę istotności naruszenia - zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania planu miejscowego. Tym samym, nie każde naruszenie przepisów w powyższym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności, zaś ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Jak już była o tym mowa, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 tej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Jak wynika z powyższego, ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 u.p.z.p., które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, potrzeby interesu publicznego. Wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej określa § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404).

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do zaskarżonej w części uchwały nie zaistniały przesłanki, wymienione enumeratywnie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Organ planistyczny w istotny sposób nie naruszył bowiem zasad sporządzania planu miejscowego, trybu jego sporządzania. Bez wątpienia ponadto Rada Gminy Kampinos była właściwym organem planistycznym w niniejszej sprawie (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Stąd też, wbrew skardze, nie zaistniały takie okoliczności, które powodowałyby nieważność uchwały Rady w całości lub części.

Skarżący zarzuca uchwale, że uchwalając przeznaczenie części jego nieruchomości, składającej się z działek nr ewid. [...] i [...] pod drogi gminne oznaczonej na planie, jako 5KD-D, 9KD-D i 15KD-D, naruszono jego własność, gdyż nie poprawi to w żaden sposób już istniejącej na tym terenie komunikacji drogowej, zaś od niemal 100 lat około 120 metrów na zachód od działki nr ewid. [...] przebiega droga gminna o długości 650 m, która nie jest wykorzystywana do dojazdu do gruntów rolnych usytuowanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] w polu oznaczonym symbolem 8KD-D. Poza tym planowane drogi będą przebiegać na długości 600 metrów i szerokości 15 metrów na nieruchomości rolnej o nr ewid. [...], należącej do skarżącego, a nie, jak stwierdzono w studium, na układzie istniejących dróg publicznych. W chwili obecnej nie ma konieczności dojazdu do działek rolnych i tworzenia nowych dróg. Obecne drogi są wystarczające do zapewnienia poprawnej komunikacji.

Wyjaśnić więc należy, że pojęcie własności zdefiniowane jest w art. 140 Kodeksu cywilnego i obejmuje korzystanie z wyłączeniem innych osób z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W tych też granicach właściciel może w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy i rozporządzać rzeczą. Jak już była mowa powyżej, u.p.z.p. wprowadza ww. granice wykonywania własności przez przyznanie organom planistycznym uprawnienia do przeznaczania terenów na obszarze planu miejscowego na określone cele oraz do ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Ustawodawca wyraźnie przewidział taką możliwość ograniczenia prawa własności – zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – stanowiąc, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ponadto, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.).

To, że skarżący został przez prawo miejscowe ograniczony w sposobie dotychczasowej możności zagospodarowania jego nieruchomości przez to, że po ich części planuje się budowę układu komunikacyjnego (ww. dróg gminnych) nie powoduje, że Rada przekroczyła swe uprawnienia uchwałodawcze. Podobnie jak to, że uchwalając przeznaczenie jego nieruchomości, składającej się z działek nr ewid. 86 i 84 pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, naruszono jego własność, gdyż pozbawiono go możliwości innej zabudowy, to jest wybudowania budynków do przechowywania płodów rolnych lub garaży i wiaty do przechowywania sprzętów rolniczych.

Wyjaśnić należy, że pojęcie własności zdefiniowane jest w art. 140 Kodeksu cywilnego i obejmuje korzystanie z wyłączeniem innych osób z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W tych też granicach właściciel może w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy i rozporządzać rzeczą.

Należy też zwrócić uwagę, że wprawdzie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, ale nie oznacza to, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości – właśnie z uwagi na ww. art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Oczywiście, kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, nie może nosić znamion dowolności. Musi być uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może wynikać z ochrony innych wartości wysoko cenionych, określnych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Poza tym należy wziąć pod uwagę i to, że obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nie dotyczy jedynie prawa własności inwestora, ale również prawa własności innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu (...)" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1518/21, CBOSA).

Zauważyć należy, że podnoszona przez skarżącego kwestia - utrudnionej lub uniemożliwionej zaplanowaniem na części jego nieruchomości dróg gminnych oraz przeznaczeniem części terenu planu pod budownictwo mieszkaniowe - potencjalnej zabudowy nieruchomości budynkami służącymi produkcji rolnej jest całkowicie hipotetyczna i w żaden sposób nie wynika z akt sprawy, aby skarżący zamierzał takie obiekty wznosić. Ma to znaczeniu przy ważeniu jego całkowicie hipotetycznego i nawet nieokreślonego co do czasu zamierzenia budowlanego z interesem publicznym - realnymi i zezwalanymi planem miejscowym inwestycjami drogowymi lub o charakterze mieszkalnym, uznanymi za organ planistyczny za ważne dla mieszkańców terenu objętego planem. Odmienny punkt widzenia skarżącego w zakresie dróg jest oczywiście zrozumiały; gmina w sposób władczy planuje wywłaszczenie części jego nieruchomości pod budowę dróg gminnych, których potrzeby skarżący nie dostrzega. Tym niemniej, właśnie owo "ważenie interesu indywidualnego i społecznego", o którym była mowa, powoduje, że jeżeli miejscowy prawodawca uchwala akt planistyczny w interesie mieszkańców terenu obejmowanego planem, to z natury rzeczy stawia taki interes ponad interesem partykularnym. Nie może jednak czynić tego nieproporcjonalnie, ale w ocenie tut. Sądu zaplanowanie dróg gminnych na części nieruchomości skarżącego nieproporcjonalne nie jest. Co więcej, zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia (a więc też pod przyszłe budownictwo mieszkaniowe), mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Nieuniknionym jest, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Jak wskazuje judykatura, "ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości musi być każdorazowo poprzedzona rozważeniem trzech kwestii (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto)" – patrz wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2677/20, CBOSA.

Biorąc pod uwagę planowany kierunek rozwoju Gminy Kampinos, ujęty m.in. w poprzedzającym plan miejscowy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tej Gminy, zakładający pożądany rozwój mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług na tym terenie, uznać należy, że kwestionowane przez skarżącego przeznaczenie części gruntów (w tym i stanowiących jego własność) obejmowanych planem pod drogi publiczne i budownictwo mieszkaniowe spełnia wymogi ww. kryterium proporcjonalności. Zauważyć bowiem wypada, że przyjęta w u.p.z.p. koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że co do zasady ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich, jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej, jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym, a prywatnym (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1953/20, CBOSA).

Rozwój gminy w zakresie mieszkalnictwa wymusza na organie planistycznym ujęcie takiego przeznaczenia terenów planu i sieci dróg dojazdowych, w tym wypadku gminnych (publicznych). Należy bowiem zauważyć, że w przypadku sytuowania nowej zabudowy, organ planistyczny musi uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni przez kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego; lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego, jako podstawowego środka transportu i zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów (art. 1 ust. 4 u.p.z.p.).

Ponadto, ujęcie w miejscowym planie części nieruchomości skarżącego pod ww. drogi publiczne nie oznacza odjęcia prawa własności w takim zakresie z chwilą uchwalenia planu, ale dopiero po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Jeżeli jednak w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 36 u.p.z.p.). Takie uprawnienie osoby, której własność gruntu jest w prawie miejscowym ograniczana powoduje dodatkowo, że ponoszona przez nią szkoda jest restytuowana stosownym odszkodowaniem lub nawet wykupem całej nieruchomości.

Zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 344, dalej: "u.g.n.") przepisy Rozdziału 4 Wywłaszczanie nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n.).

Co więcej, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw przeprowadzonymi między starostą lub organem gminy, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna (art. 114 ust. 1 i 2 u.g.n.). Dopiero, gdy rokowania nie przyniosą skutku możliwe staje się wydanie decyzji o wywłaszczeniu, której obligatoryjnym elementem jest ustalenia odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n.). Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n).

Jak wynika z powyższego, odjęcie części własności nieruchomości skarżącego pod drogi jest rekompensowane przede wszystkim przez zapłatę wynegocjowanej ceny, albo przyznanie odszkodowania. Tym samym, w sposób możliwie obiektywny naprawiana jest właścicielowi szkoda, polegająca na odjęciu prawa własności nieruchomości w całości lub w części. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Ocena kwestionowanego przez skarżącego w części planu nie wskazuje ponadto na to, aby organ planistyczny naruszył w stosunku do nieruchomości skarżącego kryterium przydatności, czy tez niezbędności.

Niezasadny był zarzut skarżącego przeznaczenia jego terenu w planie miejscowym "bez wiedzy i zgody skarżącego oraz wbrew jego interesom, jako właściciela gruntu, z brakiem poszanowania prawa własności". Ważenie bowiem interesu skarżącego z interesem publicznym (rozwojem Gminy i umożliwieniem rozwoju budownictwa mieszkaniowego oraz wiążącego się z tym rozwoju sieci dróg publicznych) uzasadnia przyznanie prymatu interesowi publicznemu. Wiedzę zaś skarżący miał lub mógł mieć, gdyż uchwalenie planu poprzedzone było poprawnie procedurą ogłoszeń i dwukrotnym wyłożeniem projektu planu do wglądu. Zgoda skarżącego nie stanowi natomiast przesłanki uchwalenia planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie oceniał natomiast celowości ujętego w planie miejscowym prowadzenia przez działki nr ewid. [...] i [...] dojazdowych dróg gminnych 5KD-D, 9KD-D i 15KD-D oraz przeznaczenia części terenu pod budownictwo mieszkaniowe, gdyż celowość postanowień planistycznych wymyka się spod kontroli, sprawowanej zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Organ planistyczny nie naruszył z przyczyn podanych wyżej ani art. 140 Kodeksu cywilnego, ani art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie naruszył też art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jak już była o tym mowa, w tej sprawie wywłaszczenie dokonane być może wyłącznie po zapłaceniu wynegocjowanej ceny gruntu zajmowanego pod drogi publiczne lub ustalonego odszkodowania.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Organ planistyczny działał jednak w ramach ustawowego upoważnienia do ograniczenia własności skarżącego, wyrażonego w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i dlatego nie można mu zarzucić działania pozbawionego podstawy ustawowej.

Powyższe uwagi dotyczą również podnoszonej w skardze kwestii ujętego w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalenia ochrony zabytków archeologicznych – stanowisk archeologicznych w formie stref ochrony konserwatorskiej. Ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest formą ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 840). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stąd też § 11 ust. 1 planu miejscowego stanowi realizację obowiązku organu planistycznego w procedurze stanowienia prawa miejscowego.

Oceniając w sprawie niniejszej przesłanki z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i to, czy interes prawny skarżącego lub jego uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (art. 101 ust. 1 u.s.g) i uwzględniając w związku z art. 101 ust. 4 u.s.g. treść art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny brał również pod uwagę, że uchwała Rady Gminy Kampinos z 11 września 2013 r. nr XLI/181/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wieś Kampinos A część Ia utraciła moc na podstawie § 21 uchwały tej Rady z 28 września 2020 r., Nr XXV/156/20 stanowiącej nowy plan miejscowy dla tych terenów – z dniem jej wejścia w życie. Tym samym, prawem miejscowym kształtującym prawa i obowiązki skarżącego wynikające z prawa własności jego nieruchomości jest, począwszy od dnia wejścia w życie (zgodnie z § 24), nowy plan miejscowy.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.