Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 213/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. C. i N. sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 13 stycznia 2023 r. nr SKO.415.133.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi N. sp. z o.o. w L. (dalej: "spółka" lub "skarżąca") oraz P.C. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ") z dnia 13 stycznia 2023 r. nr SKO.415.133.2022, utrzymująca w mocy własną decyzję tego organu z dnia 2 listopada 2022 r. nr SKO.415.89.2022, stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;

Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...], Burmistrz, działając na wniosek P.C. - Prezesa Zarządu działającego w imieniu inwestora N. Sp. z o.o. z siedzibą w L., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa Kompostowni Odpadów Biodegradowalnych w miejscowości L., na terenie działek ozn. wg operatu ewidencji gruntów nr [...] obr. L., ze zjazdem z drogi publicznej - działka nr [...] obr. L.".

Pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie") wystąpiło do SKO o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stowarzyszenie podniosło, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w lipcu 2022 r. dla zamierzenia inwestycyjnego, które tak naprawdę na czas wydania rzeczonej decyzji było już zrealizowane. Wymienione w decyzji obiekty były już wybudowane i funkcjonowały przynajmniej od grudnia 2015 r. - większość z nich w oparciu o wydane przez właściwy powiatowy organ nadzoru budowlanego prawomocne decyzje zezwalające na użytkowanie. Ponadto zwrócono uwagę na wymiar społeczny całej sprawy związany z utratą przez mieszkańców [...] zaufania do organów władzy publicznej, a ściślej, utraty zaufania do Burmistrza, który wydając decyzje administracyjne dla Kompostowni Odpadów w L. złamał prawo.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, Kolegium wezwało Burmistrza Miasta i Gminy [....] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") do zajęcia wyczerpującego stanowiska wobec zarzutów Stowarzyszenia zawartych w ww. piśmie z dnia 11 sierpnia 2022 r. SKO wezwało organy do udzielenia udokumentowanej informacji jaki był stan zagospodarowania działek ozn. wg operatu ewidencji gruntów nr [...] obr. L., według stanu na dzień 7 lipca 2022 r., to jest na dzień wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności wezwano do wyjaśnienia czy przedmiot inwestycji określony w punktach 1.1. a), e), f), g) i j) sentencji decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] był już zrealizowany (wykonany) w całości lub w części w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Kolegium wezwało PINB do udzielenia informacji, czy w stosunku do przedmiotowych działek inwestycyjnych były lub są prowadzone postępowania naprawcze prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, mające na celu legalizację wykonanych robót budowlanych.

PINB przedłożył do akt sprawy ostateczne decyzje wydane w dniu [...] grudnia 2015 r. nr [...], nr [...] i nr [...] o udzieleniu inwestorowi – P.C., pozwoleń na użytkowanie zrealizowanych na podstawie pozwoleń na budowę odpowiednio:

- budynku gospodarczo-magazynowego (hala towarów gotowych kategoria obiektu XVIII), zrealizowanego na działce nr ewid. gr. . położonej w L.,

- budynku administracyjno-socjalnego (kategoria obiektu XVI) zrealizowanego na działce nr ewid. gr. [...] położonej w L.,

- budynku gospodarczo-magazynowego (hala pakowania kategoria obiektu XVIII), zrealizowanego na działce nr ewid. gr. [...] położonej w L.

PINB przedłożył także do akt sprawy zawiadomienie P.C. z dnia 2 grudnia 2015 r. o zakończeniu budowy wiaty rolniczej, wagi samochodowej, zbiornika na wody opadowe, zbiornika na odcieki, studni kopanej, zbiornika na ścieki i bioreaktora 10 stanowisk na działce nr [...] położonej w L., zrealizowanych na podstawie pozwoleń na budowę. W kolejnym zawiadomieniu z dnia 2 grudnia 2015 r. P.C. poinformował PINB o zakończeniu budowy budynku garażowego o pow. zabudowy 450 m2 także zrealizowanego na działce nr [...] położonej w L., na podstawie pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. nr SKO.415.89.2022, Kolegium, działając w oparciu o art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), stwierdził z urzędu nieważność wyżej opisanej ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [....] z dnia [...] lipca 2022 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z przedłożonych dokumentów, niemal wszystkie obiekty budowlane, których dotyczy ww. decyzja Burmistrza z dnia [...] lipca 2022 r. ustalająca warunki zabudowy były już zrealizowane (wybudowane) przez inwestora w roku 2015, to jest prawie siedem lat przed datą wydania przedmiotowej decyzji. Również Burmistrz w piśmie z dnia 5 października 2022 r. nr [...] przyznał, że przedmiot inwestycji określony w ww. decyzji w dacie jej wydania był w części zrealizowany. Działki o numerach ewidencji gruntów nr [...] obr. L., powstały po podziale działki ewid. nr [...].

Kolegium wskazało następnie, że w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ zaznaczył, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Zwrócił uwagę, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.).

SKO wyjaśniło, że decyzja Burmistrza ustalająca warunki zabudowy nie była wynikiem postępowania naprawczego, lecz została wydana na wniosek inwestora, w sytuacji gdy większość obiektów objętych wnioskiem i będących przedmiotem ustalenia warunków zabudowy została już wykonana przed datą złożenia wniosku. W związku z powyższym organ uznał, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Skarżący oraz spółka, odrębnymi, ale tożsamymi w treści pismami, zwrócili się z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpoznaniu tych wniosków, decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r. nr SKO.415.133.2022, Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., utrzymało decyzję własną w mocy, podtrzymując w całości zaprezentowane tam stanowisko.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał dodatkowo, że zostały wszczęte trzy postępowania Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionych wcześniej decyzji udzielających pozwolenia na użytkowanie, które zakończyły się decyzjami stwierdzającymi wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ale odmawiającymi stwierdzenia ich nieważności z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. SKO podkreśliło, że w związku z powyższym decyzje te nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, jednak taki stan nie uprawniał Burmistrza do ustalenia na wniosek inwestora warunków zabudowy dla obiektów, których budowa została zakończona i możliwe jest ich użytkowanie.

Nadto organ wyjaśnił, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzją Kolegium nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., ostatecznej decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zmianie własnej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., ustalającej warunki zabudowy, w obrocie prawnym pozostała decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem SKO, z uwagi na to, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można było dokonać zmiany tej ostatniej decyzji, postępowanie lokalizacyjne winno było ulec umorzeniu, a nowe nie powinno było być w tym przedmiocie podejmowane. Jednak pomimo stwierdzenia takich okoliczności Burmistrz na wniosek strony wszczął postępowanie administracyjne i w konsekwencji tego ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego już zrealizowanego, co w ocenie Kolegium wprost czyni wydaną decyzją wadliwą i naruszającą przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu rażącym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika – adwokata, zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, gdyż w zaistniałym stanie faktycznym oraz na skutek nowelizacji ustawy Prawo budowlane, organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy nie naruszył rażąco obowiązującego prawa, ponieważ zastosował się do wydanych decyzji przez PWINB, a wydanie rozstrzygnięcia poprzedził konsultacjami z organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego/naprawczego;

2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie niewszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci pisma Burmistrza z dnia 2 września 2022 r., gdzie w treści tego pisma wyjaśniono, na jakiej podstawie organ przeprowadził postępowanie i wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, a organ orzekający w sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do wyjaśnień tam zawartych oraz nie wskazał czy wyjaśnienia te były brane pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

3. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewszechstronne zebranie materiału dowodowego w sprawie, gdyż sygnalizowane przez Burmistrza oraz PINB informacje o toczącym się postępowaniu przed PWINB wymagały zasięgnięcia w sprawie również stanowiska PWINB, który wydał decyzje stwierdzające, że decyzje udzielające pozwolenia na użytkowanie wydane zostały z naruszeniem prawa, jednak z uwagi na upływ czasu nie można stwierdzić ich nieważności, co na gruncie aktualnych przepisów prawa budowlanego uniemożliwia wszczęcie procedury legalizacyjnej/naprawczej, a stanowisko PWINB ma istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, stąd konieczność zasięgnięcia opinii w sprawie występuje również u tego organu;

4. art. 50 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej: "u.P.b.") poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, skutkującą uznaniem, że wydanie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo, podczas gdy możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50- 51 u.P.b., w jego aktualnym brzmieniu, w sytuacji gdy legalność obiektu potwierdza inny akt administracyjny, istnieje wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a przez analogię (art. 37 ust. 2 zd. 2 u.P.b.) dopuścić należy możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany rozpatrzyć pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę (będący podstawą wydania decyzji, która jednak później została wyeliminowana z obrotu prawnego), którego elementem jest decyzja o warunkach zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obecnie część obiektów zrealizowanych na podstawie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy znalazła się w swoistej "próżni prawnej", a ich funkcjonowanie nie jest podparte żadnym dokumentem. Powyższe było wynikiem błędu organu. Jak bowiem wyjaśniono, stosownie do art. 29 ust. 6 u.P.b., na obiekty wiaty rolniczej, wagi samochodowej, zbiornika na wody opadowe, zbiornika na odcieki, studni kopanej, zbiornika na ścieki i bioreaktor 10 stanowisk na działce nr [...] położonej w miejscowości L., gmina [...], a także na obiekt budynku garażowego, winno zostać wydane w całości pozwolenie na użytkowanie wszystkich obiektów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę, natomiast organ budowlany przyjął, że wystarczy ich zgłoszenie. Następnie decyzjami z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], PWINB stwierdził, że dla budynków administracyjno-socjalnego oraz budynków gospodarczo-magazynowych decyzje udzielające pozwolenia na użytkowanie wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, ale nie została stwierdzona ich nieważność, z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. W przedmiocie pozostałych obiektów wybudowanych na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę organ nadzoru budowalnego nie zajął stanowiska, gdyż elementy te są budowlami i nie zostało wydane dla nich pozwolenie na użytkowanie. W konsekwencji na skutek błędu organu w 2015 r., w świetle zajętego przez Kolegium stanowiska, obecnie skarżący nie ma prawnej możliwości umiejscowienia części obiektów w obrocie prawnym.

W dalszej części skargi zwrócono uwagę na nowelizację u.P.b., która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) i która wprowadziła istotne zmiany w procesach budowalnych. W ocenie skarżących, ustawodawca wyraźnie przesądził, że stwierdzenie nieważności decyzji nie skutkuje koniecznością uruchomienia postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Jak podkreślono, przy eliminacji któregokolwiek z elementów decyzyjnych procesu budowlanego po zakończeniu budowy nie można mówić o samowoli budowlanej czy też o prowadzeniu robót bez pozwolenia na budowę. W następstwie wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie naprawcze (nakierowane na legalizację robót), a nie postępowanie z art. 48 u.P.b. (postępowanie legalizacyjne). Na skutek wprowadzonych nowelizacją zmian nie ma możliwości przeprowadzenia ani postępowania legalizacyjnego ani postępowania naprawczego, z uwagi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z uwagi na upływ 5-letnieno terminu od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Jednak dalej strona pozostaje w pewnej fikcji prawnej, gdyż posiada decyzję pozwolenie na użytkowanie, co legitymizuje część elementów kompostowni, gdzie pozostałe jej elementy pozostają niejako w "próżni". W ocenie skarżących, biorąc pod uwagę zmiany w przepisach prawa budowalnego trudno przyjąć koncepcję, że wydana decyzja rażąco narusza prawo, skoro w nowych rozwiązaniach ustawodawca przyjął możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla już istniejącej inwestycji, gdzie jednym z elementów wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jest właśnie decyzja o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 7 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego opisanego na wstępie.

Jak ustalono, większość obiektów (niemal wszystkie) objętych tym przedsięwzięciem zostało zrealizowanych kilka lat przed wydaniem ww decyzji przez Burmistrza. Bezspornie też wniosek inwestora nie był wynikiem stosownego zobowiązania organu nadzoru budowlanego, w którym zostałby on zobligowany do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla kompostowni.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do ust. 2 tego przepisu, do jednorazowej, trwającej do roku, zmiany zagospodarowania terenu lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przepisu ust. 1 nie stosuje się.

W doktrynie i orzecznictwie jest utrwalone, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku, dopuszczalne jest wyjątkowo – a mianowicie - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2665/18 – powołane orzeczenia dostępne na www.cboisa.nsa.gov.pl ). W wyroku z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3585/19 NSA wprost stwierdził, że skoro niedopuszczalne jest, aby w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor z własnej inicjatywy domagał się wydania decyzji o warunkach zabudowy bez wykazania, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, to wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji stanowi rażące naruszenie prawa – konkretnie art. 59 u.p.z.p.

Stanowisko to ma pełne przełożenie na stan faktyczny związany z wydaniem przez Burmistrza decyzji z dnia [...] lipca 2022 r. Decyzja ta dotyczyła całej inwestycji i nie ma znaczenia czy wszystkie czy też niemal wszystkie obiekty objęte tą inwestycją zostały zrealizowane. Nie ma też znaczenia, na które z nich wymagane było pozwolenie na budowę, a na które wystarczyło zgłoszenie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, co do zasady, poprzedza bowiem tamte procedury, a przede wszystkim samą realizację robót budowlanych.

Zasadnie więc SKO stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Taka podstawa została przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi nie ma żadnego znaczenia z kim "konsultował się" Burmistrz przed wydaniem decyzji z dnia 7 lipca 2022 r. Istotne jest, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie było żadnych podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na inwestycję, która została już zrealizowana niemal w całości. Przypomnieć wypada, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a nie ustawy prawo budowlane. Nie można stosować przepisów różnych ustaw "przez analogię" do tych innych przepisów, tym bardziej, jeśli niema takiego odesłania. Jak wcześniej wskazano ustalenie warunków zabudowy powinno – co do zasady – poprzedzać wydanie pozwolenia na budowę, zgłoszenie czy zezwolenie na użytkowanie. Taka decyzja nie może być wydana w każdej sytuacji. W okolicznościach sprawy treść pisma Burmistrza z dnia 2 września 2022 r. nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik kontrolowanego postępowania. Brak więc rozważenia przez SKO treści tego pisma w uzasadnieniu decyzji nie mógł stać się podstawą do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji.

Jeszcze raz podkreślić należy, że organy muszą brać pod uwagę stan prawny- tj. przepisy, w oparciu o które wydawana jest decyzja. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, z Prawa budowlanego nie wynika żadna podstawa dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Tut. Sąd m.in. w wyroku z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Rz 212/23 kategorycznie stwierdził, że wskazywana przez skarżących nowelizacja ustawy - Prawo budowlane w żadnym wypadku nie upoważnia do przyjęcia, że dla inwestycji zrealizowanej, przy braku nałożenia przez organ nadzoru budowlanego stosownego obowiązku, inwestor może skutecznie wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ten pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie oczywiście podziela.

Rzeczywiście nowela tej ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. miała na celu "wprowadzenie uproszczeń i przyspieszenie procesu inwestycyjnego oraz zapewnienia większej stabilności podejmowanych decyzji". Nie wprowadziła jednakże żadnych zmian do treści art. 59, art. 61 oraz art. 55 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p., chociaż dokonała nowelizacji innych przepisów tej ustawy. Także z uzasadnienia projektu nowelizacji nie wynika, aby w tym zakresie następowała zmiana. Z tego uzasadnienia wynika jedynie, że celem nowelizacji ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw było "ujednolicenie pojęciowe ustawy. Po wprowadzeniu do ustawy powyżej opisanych zmian, np. istotne odstąpienie dotyczyć ma zatwierdzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Dodatkowo doprecyzowano, że w przypadku postępowania dotyczącego legalizacji istotnego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu, lub projektu architektoniczno-budowlanego organ nadzoru budowlanego dokonuje weryfikacji ww. projektów (zamiennych), po ich przedłożeniu przez inwestora".

Przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji przez Burmistrza nie uzależniały jej wydania od opinii organów nadzoru budowlanego. Taka decyzja nie była też uzależniona i to w sposób prejudycjalny i niejako powiązany, od uprzedniej decyzji o zezwoleniu na użytkowanie a już zwłaszcza w tym sensie, że jeśli taka decyzja pozostaje w obrocie to istniałaby podstawa do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Żadnego znaczenia nie ma też fakt, że PWINB nie mógł stwierdzić nieważności decyzji zezwalającej na użytkowane z powodu upływu terminu a jedynie wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Z faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie obiektów wchodzących w skład inwestycji nie wynika bowiem podstawa prawna dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wbrew zarzutom skargi, SKO wystarczająco wyjaśniło stan faktyczny sprawy, nie naruszyło przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie podziela zarzutów skargi, a przy tym nie znalazł żadnych innych podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.