Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 69/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 779/23 w sprawie ze skargi E. D. i H. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2023 r., nr 333/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 779/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi E. D. i H. D. , uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 9 maja 2023 r., nr 333/2023 oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 18 października 2022 r., nr 46/2022 o odmowie wszczęcia, na wniosek skarżących, postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z budową drogi na terenie działki nr [...] w miejscowości R. w gminie L.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ramy prawne sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia [w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omyłkowo napisano "decyzji"] wyznaczał w szczególności art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. 2021, poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b."). Przepis ten stanowi, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b P.b. zatytułowanym: "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" – wszczyna się z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że wykładnia tego przepisu nie jest jednolita w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prezentowane są bowiem dwa stanowiska odnoszące się do kwestii możliwości wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w tym przepisie, również na wniosek podmiotu mającego w tym interes prawny. Przytoczywszy odnośne orzeczenia Sąd pierwszej instancji skłonił się ku stanowisku wyrażonemu w najnowszej judykaturze, to jest że postępowania określone w rozdziale 5b P.b. wszczyna się z urzędu.

Zarazem jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że z opisanego orzecznictwa nie wynika "automatyzm między złożeniem wniosku o zbadanie legalności robót budowlanych, a odmową wszczęcia postępowania z uwagi na to, że postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu". Zdaniem Sądu pierwszej instancji wniosek (abstrahując od tego, czy pochodzi od strony czy nie) stanowi pewien impuls, który powinien skłonić organ do rozważenia w fazie przedprocesowej zasadności zbadania sprawy. To z kolei oznacza uwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności, zarówno tych wynikających z wniosku, jak i znanych organowi z urzędu.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, choć zgodził się z Wojewódzkim Inspektorem, że postępowania przed nadzorem budowlanym z uwagi na art. 53a P.b. są co do zasady wszczynane z urzędu, to jednak uznał, że w tej konkretnej sprawie, w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, organ nie powinien był poprzestać jedynie na odniesieniu się do literalnego brzmienia przepisu. Zdaniem Sądu skoro organ traktuje wniosek jako pewien "impuls, który może, ale nie musi doprowadzić do wszczęcia postępowania z urzędu", to konsekwentnie w uzasadnieniu odmowy wszczęcia postępowania powinien odnieść się do okoliczności, które zdaniem wnioskodawców uzasadniały wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego wykonania obiektu budowlanego, a w ocenie organu skutku takiego odnieść nie mogą.

Przenosząc powyższe na okoliczności sprawy Sąd wskazał, że z akt sprawy i informacji z innych postępowań toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, wynika, że skarżący E. D. i H. D. są współwłaścicielami działek sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] w miejscowości R. (to jest działek nr [...] i [...]). W aktach sprawy zalega także dokumentacja fotograficzna pokazująca, jak pierwotnie wyglądała działka nr [...] (lata 2017-2018, k. 5-8 akt administracyjnych Wojewódzkiego Inspektora), a jak wygląda obecnie (k. 16-20 akt administracyjnych Powiatowego Inspektora). Wedle pisma z upoważnienia Wójta Gminy wynika też, że na działkę nr [...] było przywożone w 2020 r. kruszywo, a działka ta jest określana jako droga, gdy tymczasem z dokumentacji zdjęciowej z lat 2017-2018 r. wynika, że drogi tam nie było. Sąd podkreślił, że żadna z tych okoliczności nie została wzięta pod uwagę przy dokonywanej przez organ ocenie "zasadności wszczęcia z urzędu postępowania" w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z budową drogi działce nr [...]. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyznał rację skarżącym, iż przedwcześnie odmówiono im wszczęcia postępowania. Skwitował, że "organ prawidłowo wskazuje, iż postępowanie takie może wszcząć jedynie z urzędu. Jednak w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego [...] nie może na tym poprzestać w sytuacji, gdy przedstawiony mu materiał wskazuje na co najmniej prawdopodobieństwo wystąpienia samowoli budowlanej".

Powyższy wyrok zaskarżył Wojewoda, zarzucając naruszenie:

1. art. 53a ust. 1 P.b. przez niewłaściwe przyjęcie, że wniesienie przez skarżących pisma interwencyjnego, mogącego w ocenie organu stanowić jedynie impuls do wszczęcia postępowania z urzędu, powoduje konieczność jego rozpatrzenia przez organ i odniesienia się do okoliczności wskazanych w tym piśmie oraz generuje po stronie wnioskodawców uprawnienie do uzyskania rozstrzygnięcia zawierającego merytoryczne stanowisko co do zarzutów naruszenia przepisów P.b. Zdaniem organu stanowi w istocie formę wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej "K.p.a."), art. 53a ust. 1 P.b. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niezasadne uchylenie postanowień obu instancji wskutek: błędnego przyjęcia, że w przypadku skierowania do organu nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania określonego w art. 53a ust. 1 P.b. nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, oraz p błędnego przyjęcia, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania można formułować wnioski i oceny dotyczące meritum żądania w ramach przedprocesowego badania zasadności sprawy.

Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wystąpił także o zasądzenie od skarżących na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a. – obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niespójne. Z jednej strony bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodził się, że zgodnie z art. 53a ust. 1 P.b. postępowania określone w rozdziale 5b P.b. mogą być wszczynane [jedynie] z urzędu. Podkreślał zresztą, że w takim kontekście wniosek dotyczący kontroli samowolnie wykonanych robót budowlanych, złożony przez określoną osobę, należy traktować jako "pewien impuls", który może, ale nie musi doprowadzić do wszczęcia postępowania z urzędu. Z drugiej strony Sąd pierwszej instancji akcentował, że roboty budowlane na działce nr [...], obejmujące budowę domniemanej drogi, mogły mieć miejsce w warunkach samowoli budowlanej. Wobec tego obowiązkiem organu, który otrzymał wniosek dotyczący legalności robót, powinno być merytoryczne rozważenie zasadności wszczęcia postępowania z urzędu. Organ miałby w szczególności rozważyć, czy nie doszło do samowoli budowlanej. Badanie takie powinno, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uwzględnić art. 7, art. 8, art. 11, a także art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Przenosząc to na okoliczności sprawy, Sąd zwrócił uwagę, że na działce nr [...] nawożono kruszywo, co oznacza prawdopodobieństwo samowolnego wykonania robót związanych z budową drogi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Inspektor trafnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 53a ust. 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem, postępowania uregulowane w rozdziale 5b P.b. "wszczyna się z urzędu". Co zaskakujące, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opowiedział się za literalną wykładnią tej regulacji i nie kwestionował zasady oficjalności, gdy chodzi o postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Sąd uznał nawet, że inicjatywa osoby trzeciej, w danym przypadku E. D. , to "pewien impuls" mogący prowadzić do wszczęcia postępowania "z urzędu". Sąd jednak skoncentrował się na innym aspekcie sprawy. Mianowicie stwierdził, że jeżeli organ nadzoru budowlanego nie zamierzał wszcząć postępowania z urzędu, to powinien należycie merytorycznie, z uwzględnieniem zasad postępowania wyjaśniającego określonych w K.p.a., uzasadnić odmowę wszczęcia takiego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z takim rozumowaniem. Jeżeli przyjmie się założenie, jak to wyraźnie uczynił Sąd pierwszej instancji, że postępowania przed organami nadzoru budowlanego, uregulowane w rozdziale 5b, stosownie do art. 53a ust. 1 P.b., mogą być wszczynane z urzędu, to nie można zarazem oczekiwać od organu, aby ten merytorycznie badał żądanie osoby trzeciej, traktowane wszakże przez Sąd pierwszej instancji jako "impuls" do wszczęcia postępowania z urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego mogły, z uwagi na art. 53a ust. 1 P.b., odmówić E. D. (H. D. wystąpiła w sprawie później jako skarżąca i współwłaściciel działek nr [...] i [...] wspólnie z E. D.) wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych na terenie działki nr [...] w miejscowości R. .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, rozpatrywanych indywidualnie, organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, podjęcia na skutek wniosku E. D. działań mających na celu "procesowe" rozpoznanie tego wniosku poprzez wyjaśnienie, czy działania zrealizowane na działce nr [...] stanowiły samowolnie wykonane roboty budowlane. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że postępowanie uregulowane w rozdziale 5b P.b. wszczyna się z urzędu (art. 53a ust. 1 P.b.), to wobec takiego założenia nie mógł traktować wniosku E. D. zarazem jako wniosku procesowego, który wymusza na organie obowiązek merytorycznej oceny legalności obiektu budowlanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Inspektor w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucił też naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Organy nadzoru budowlanego były uprawnione, aby na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 P.b. orzec o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wobec wniosku E. D. zawierającego wyraźne żądanie prowadzenia takiego postępowania – w sytuacji, gdy postępowanie takie nie zostało wszczęte z urzędu, a zarazem art. 53a ust. 1 P.b. wyłączał jego wszczęcie na wniosek. W tym kontekście nie ziściły się przesłanki uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Wreszcie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej zasadnie wskazano na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., które zdaniem Sądu pierwszej instancji miał naruszyć organ. Organy nadzoru budowlanego nie były obowiązane prowadzić postępowania wyjaśniającego stosownie do wymienionych przepisów K.p.a., skoro ich rozstrzygnięcia sprowadzały się do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z uwagi na wniosek skarżących złożony w warunkach art. 53a ust. 1 P.b.

Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając stosownie do powyższego zarzuty skargi kasacyjnej jako usprawiedliwione, uznał również, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, aby na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznać jednocześnie skargę E. D. i H. D. .

Zastrzegając, że każda sprawa wymaga indywidualnej oceny i uwzględniając pewne kontrowersje, jakie niekiedy sygnalizuje się wobec art. 53a ust. 1 P.b. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2096/22, orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w realiach niniejszej sprawy nie miał wątpliwości, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania mogło być wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ze względu na treść art. 53a ust. 1 P.b., który wyłącza możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie legalności robót na wniosek.

Tytułem uzupełnienia powyższego wywodu, mając na uwadze sygnalizowane kontrowersje w orzecznictwie wokół art. 53a ust. 1 P.b., Naczelny Sąd Administracyjny odnotowuje, że wystąpienie E. D. dotyczące legalności robót na działce nr [...] (początkowo zawarte w skardze administracyjnej z dnia 10 lutego 2022 r.), wywołało reakcję Powiatowego Inspektora. Zastrzeżenia skarżącego dotyczące procesu inwestycyjnego nie zostały zlekceważone i przemilczane. Organ nadzoru budowlanego sprawnie podjął działania i w toku czynności kontrolnych, przeprowadzonych 4 maja 2022 r., utrwalonych protokolarnie, ustalił że działka drogowa w kilku miejscach utwardzona jest kruszywem oraz zrywką asfaltową. W zawiadomieniu z dnia 12 maja 2022 r., skierowanym do skarżącego, Powiatowy Inspektor ocenił stan działki nr [...] nieco szerzej, z powołaniem na przepisy prawa i orzecznictwo. Uznał w szczególności, że nie zachodzi podstawa do prowadzenia postępowania dotyczącego obiektu budowlanego w granicach spornej działki, jako że w jego ocenie nie powstał tam taki obiekt. W ocenie organu droga na działce nr [...] to jedynie droga gruntowa z widocznymi koleinami, gdzie w kilku miejscach luźno wysypano kamienie. To ostatnie nie doprowadziło do powstania trwałej nawierzchni, a więc budowli umożliwiającej wykorzystywanie drogi jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zarazem oddalił skargę.

Ze względu na przyczyny uwzględnienia skargi kasacyjnej, w punkcie 2. sentencji wyroku orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego (art. 207 § 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w zaistniałych okolicznościach skarżący nie powinni być dodatkowo obciążani kosztami postępowania kasacyjnego.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.