Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 293/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1688
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B.P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2024 r., nr SKO Gd/3623/23 w przedmiocie warunków zabudowy 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 28 kwietnia 2023 r., nr WUIA-IV.6730.35-4.2023.BM.64427, 2.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej B.P kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie warunków zabudowy, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpoznaniu wniosku A. (dalej także jako Spółka), Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 28 kwietnia 2023 r. wydał warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy wielorodzinnej z podziemną halą garażową, z lokalem usługowym rekreacyjnym dla mieszkańców wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] i części działki nr [...], obręb [...], położonej przy ul. G. w G. W ustaleniach decyzji dotyczących rodzaju zabudowy wskazano – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z lokalem usługowym rekreacyjnym dla mieszkańców. Istotne warunki i wymagania dotyczące ładu przestrzennego określono w decyzji jako: wskaźnik powierzchni zabudowy - max. 0,35, szerokość elewacji frontowej – od 10 do 45 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – max. 16 m, geometria dachu – płaski, wysokość projektowanej zabudowy w strefie "W" w odległości 15 m od granicy północno – wschodniej – max. 10 m, wysokość projektowanej zabudowy w strefie "Y" w odległości 15 m do 48-50 m od granicy północno – wschodniej – max. 13 m, wysokość projektowanej zabudowy w strefie "Z" w odległości powyżej 48-50 m od granicy północno – wschodniej – max. 16 m.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. P. – R., B. P., K. F. i M. B., będący stronami postępowania administracyjnego.

Decyzją z 17 stycznia 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji analizę urbanistyczną przeprowadzono na obszarze o granicach wyznaczonych w odległości ok. 166,5 m od granic terenu inwestycji. W tak wyznaczonym obszarze występują tereny o funkcji mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, a także tereny zieleni urządzonej oraz tereny komunikacyjne. Z terenem inwestycji graniczą nieruchomości o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej oraz zabudowa wielorodzinna na działkach nr [..], [..], [...], [...], [...] i [...]. W ocenie Kolegium oznacza to kontynuację funkcji mieszkaniowej wskazanej dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji zawiera prawidłowe załączniki graficzne, z prawidłowym oznaczeniem inwestycji, linii ją rozgraniczających, a także granic stref terenu o różnych wysokościach.

Zdaniem Kolegium, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna zawiera prawidłowe ustalenia i stanowi wiarygodną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia o wniosku strony. Podnoszona przez odwołujących się kwestia braku precyzyjnych ustaleń w zakresie paramentów zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze, w tym przede wszystkim średniej powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy pozostaje, w ocenie SKO bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w aktach sprawy jako załącznik do analizy urbanistycznej, tabelaryczne zestawienie parametrów zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym stanowi dostateczne źródło wiedzy o cechach badanej przestrzenni. W tabeli tej wskazano na funkcje, powierzchnię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku, geometrie dachu. Zestawianie to potwierdza, że parametry zabudowy przyjęte dla inwestycji objętej wnioskiem występują na obszarze analizowanym i albo mieszczą się w granicach średniej, albo stanowią od niej odstępstwo uzasadnione wskazanymi wyżej okolicznościami. W sprawie prawidłowo wyznaczono także tzw. linię zabudowy. Zdaniem Kolegium zatem, prawidłowo organ I instancji orzekł o wniosku inwestycyjnym.

W skardze na decyzję Kolegium zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy obszaru analizowanego, w tym pominięcie istotnych danych;

2) art. 54 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie rodzaju inwestycji jak i warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, w tym niewskazanie liczby planowanych budynków i kondygnacji, usytuowania budynków i ich gabarytów, brak objęcia decyzją inwestycji w zakresie budowy drogi wewnętrznej, brak sprecyzowania pojęcia urządzeń budowlanych;

3) art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie konieczności zachowania zasad ładu przestrzennego i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy obszaru analizowanego;

4) art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że plany zagospodarowania przestrzennego mogą stanowić podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy;

5) art. 64 ust. 1a u.p.z.p. poprzez przeprowadzenie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w nieprawidłowy sposób;

6) § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób;

7) § 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki bez zastosowania dopuszczonego oraz uzasadnionego odstępstwa;

8) § 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w sposób dowolny, niewynikający z przeprowadzonej analizy;

9) § 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób dowolny, nieuwzględniający zabudowy na działkach sąsiednich oraz w oderwaniu od wartości średnich na obszarze analizowanym;

10) § 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie geometrii dachu nowej zabudowy w nieprawidłowy sposób, odbiegający od geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym;

11) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), poprzez pominięcie rozważań w zakresie kontynuacji przez nową zabudowę gabarytów i formy architektonicznej dotychczasowej zabudowy;

Jednocześnie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, art. 77 § 1 art. 10 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności odniesienia się do argumentacji skarżących i niewskazania przyczyn dla których nie zostały uwzględnione, a także poprzez niestaranne prowadzenie postępowania.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca przedstawiła przy tym szerokie uzasadnienie skargi, powołując przykłady orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazała, że Kolegium popełniło istotny błąd, gdyż tożsamość funkcji istniejącej i planowanej zabudowy nie oznacza tożsamości co do gabarytów planowanego obiektu względem zabudowy już zastanej. Powołała przy tym stanowisko orzecznictwa, że występowanie na tym samym terenie zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej i na odwrót, jednak pod warunkiem, że parametry inwestycji wpisywać się będą w istniejący ład przestrzenny, nie zakłócając zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżąca wyjaśniła, że zarzuty skargi odnoszą się zatem do dopuszczonych w zaskarżonej decyzji gabarytów inwestycji, które zdaniem strony zostały ustalone w sposób błędny, nieprecyzyjny i bez uwzględnienia istotnych danych całego obszaru analizowanego i istniejącej zabudowy. Nadto Kolegium nie odniosło się do wielu zarzutów odwołania, w szczególności do zarzutu określenia w decyzji parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego, co jest niedopuszczalne w świetle przepisów prawa.

Zdaniem skarżącej sporządzona w sprawie analiza nie wskazuje średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym, nadto pomija średnie wartości budynków w obszarze analizowanym i w sposób wybiórczy powołuje się na poszczególne dane w celu uzasadnienia dla wydania pozytywnej opinii w przedmiocie warunków zabudowy a wyprowadzone na jej podstawie wnioski nie prowadzą do spójności urbanistycznej i architektonicznej. W ocenie skarżącej skarżona decyzja nie uzasadnia przyczyn dokonywanych odstępstw, przyjętych kierunków odstępstwa, ani ustalonych w ten sposób wartości. Nadto załączona do wyników analizy mapa stanowi jedynie mały wycinek mapy, bez podpisu, ograniczony do obszaru inwestycji. W decyzji organu pierwszej instancji inwestycja została określona w sposób ogólnikowy, a nieścisłości w tym zakresie pogłębia decyzja Kolegium. Tymczasem sentencja powinna być sformułowana w sposób jasny, precyzyjny i czytelny. Skarżąca uznała za niedopuszczalne odwoływanie się w decyzji do planów zagospodarowania przestrzennego i do budynków jeszcze nieistniejących. Natomiast odwoływanie się do budynków znajdujących się na krańcu obszaru podlegającego analizie uznano za nieuprawnione i nielogiczne, decyzja pomija przy tym parametry zabudowy istniejącej na działkach najbliższych.

W uzasadnieniu skargi wskazano na brak podstaw do określenia w części pisemnej analizy parametrów technicznych w sposób niejednoznaczny. Zdaniem skarżącej organ dokonał przy tym odstępstw od wyliczonych danych bez racjonalnego i pełnego wyjaśnienia. Za błędny skarżąca uznała także wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, wynoszący 0,35, wskazując, że organ winien rozważyć, czy nie ma konieczności zastosowania odstępstwa od wyliczonej matematycznej średniej.

W ocenie skarżącej decyzja jest także niepełna, gdyż nie wyznacza linii zabudowy dla działki nr [...]. Nadto decyzja wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy, podczas gdy przepis rozporządzenia wskazuje na obowiązującą linię zabudowy. W decyzji brak jest także odniesienia do decyzji zabudowy na działkach sąsiednich. Za gołosłowne uznała strona skarżąca twierdzenia, że zabudowa będzie wycofana i oddzielona od drogi wysoką zielenią.

Skarżąca wskazała nadto, że organ pierwszej instancji zignorował średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalony w sporządzonej analizie, odwołując się do długości elewacji niefrontowych najdłuższych budynków w obszarze analizowanym i myląc pojęcia w tym zakresie. W rezultacie decyzja odwołuje się do wartości maksymalnych nie zaś średnich, do długości elewacji i podaje wybiórcze dane.

Zdaniem skarżącej w decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśniono przy tym przyczyn niezastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia. Kolegium natomiast całkowicie błędnie odczytało wydaną decyzję, nie dokonując stosownego uzasadnienia. Skarżąca zawarła także uzasadnienie odnośnie do geometrii dachu, wskazując na braki analizy w tym zakresie. Reasumując strona skarżąca uznała, że decyzje organów obu instancji są powierzchowne, sporządzone bez koniecznej wnikliwości, z uchybieniami, a zawarte w nich wnioski nie zostały przekonująco uzasadnione. Sporządzona w sprawie analiza nie została dokonana zgodnie z przepisami a dysponując wadliwą analizą organ pierwszej instancji nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji. W rezultacie organ pierwszej instancji orzekł, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę, to zaś stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą ustalono warunki zabudowy dla "inwestycji polegającej na budowie zabudowy wielorodzinnej z podziemną halą garażową, z lokalem usługowo rekreacyjnym dla mieszkańców wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] i części [...] obręb [...] położonej przy ul. G. w G.".

Na wstępie należy wyjaśnić, że w analizowanym postępowaniu administracyjnym zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej u.p.z.p.) w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r., a to z uwagi na treść art. 59 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora złożonym 19 października 2022 r., o wszczęciu postępowania zawiadomiono na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. pismem z 17 lutego 2023 r., zaś postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ww. ustawy.

Zgodnie z art. 54, mającym w myśl art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odpowiednie zastosowanie, decyzja o warunkach zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, zgodne z planem ogólnym oraz wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w braku planu), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Oczywiście, musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów prawa, tj. u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., powoływanego dalej jako rozporządzenie). To ostatnie rozporządzenie ma zastosowanie w sprawie z mocy § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116), które weszło w życie 26 lipca 2024 r., uchylając tym samym ww. rozporządzenie z 2003 r. Jednocześnie zauważyć wypada, że konstrukcja art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego materialnoprawną podstawę analizowanej decyzji jest tego rodzaju, że w sytuacji, gdy inwestor spełnia warunki określone w przepisach prawa, brak jest podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji (tzw. decyzja związana).

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wyżej rozporządzenia. Z § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i zasadniczą czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej (dalej także jako Analiza). Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, jakie wymagania dla nowej zabudowy stwarza zabudowa zastana w obszarze analizowanym, a w dalszej perspektywie - dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, wątpliwości budzi przedłożona przez inwestora wraz z wnioskiem, jako załącznik graficzny, mapa w skali 1: 500 (Planowany sposób zagospodarowania terenu – k. 4 i 5). Ustawodawca określił, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (por. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Z kolei, decyzja o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej oraz części graficznej. Ponadto załącznikiem do takiej decyzji są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art 61 ust.1 – 5 u.p.z.p. Zarówno część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzną analizy urbanistycznej sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w artykule 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej grafice zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dołączono kopię mapy w skali 1:500. Brak jednakże jakiejkolwiek informacji potwierdzającej, że mapa ta przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przez mapę zasadniczą rozumie się przy tym wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych a także wybrany informacje opisowe dotyczące tych obiektów (art. 2 pkt 7 ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.). Przyjęcie mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma na celu zagwarantowanie poprawności jej wykonania, w tym zgodności z przepisami prawa. Niewątpliwie mapa służąca ustalaniu obszaru analizowanego powinna być aktualna, a przyjęcie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powoduje, że przybiera ona cechy dokumentu urzędowego objętego domniemaniem prawdziwości wynikających z niej danych, stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że z definicji legalnej mapy zasadniczej wynika, że aby mogła ona prawidłowo spełniać swoją rolę, musi zawierać aktualne informacje przestrzenne, a zatem być mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że istotnie brak odpowiedniej pieczęci potwierdzającej pochodzenie mapy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego może poddawać w wątpliwość aktualność wynikających z niej informacji przestrzennych. Jednocześnie uznać należy, że potwierdzenie aktualności mapy może być dokonane z urzędu samodzielnie przez organ administracji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1158/13, opublikowany na orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że kwestia aktualności i wiarygodności mapy zasadniczej ma istotne znaczenie, nie tylko wobec kwestionowania przez skarżącą stanu zabudowy na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym. W przypadku braku na kopii mapy zasadniczej stosownej informacji o przyjęciu jej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (por. § 21 rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Dz. U. poz. 1183), obowiązkiem organu administracji jest weryfikacja przedłożonej mapy z dokumentem znajdującym się w rzeczonym zasobie. Wobec niewyjaśnionych wątpliwości w zakresie danych wynikających z przedłożonej do wniosku mapy, na tym etapie postępowania nie sposób wiążąco skontrolować prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w szczególności – wobec zgłaszanych w skardze zarzutów - w zakresie stanu zabudowy na poszczególnych działkach, a w konsekwencji także legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Niemniej, w ocenie Sądu, mimo stwierdzonych zasadniczych nieprawidłowości, zasadne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych, biorąc pod uwagę fakt, że wniosek inwestora będzie podlegał ponownej ocenie organów o nim rozstrzygających. I tak, w toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, przed 3 stycznia 2022 r. był uregulowany w § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznaczało się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, należało rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Od 3 stycznia 2022 r. sposób wyznaczania obszaru analizowanego został uregulowany w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zgodnie z którym - w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r. i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Znaczenie określenia "część działki budowlanej, która przylega do drogi" (§ 2 pkt 5 rozporządzenia) było źródłem kontrowersji w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych. W kwestii, co oznacza "przyleganie" części działki do drogi i jaką obszarowo część działki należy uznać za przylegającą do drogi, brakowało spójnej linii orzeczniczej, co było szczególnie dotkliwe w przypadku działek o nieregularnym kształcie. W celu usunięcia powyższych trudności, w aktualnie obowiązującym art. 61 ust. 5a u.p.z.p. zdefiniowano w sposób bezpośredni pojęcie "frontu działki". Z zestawienia obu definicji wynika jednoznacznie, że w obecnym stanie prawnym "front terenu", jako podstawa do wyznaczenia obszaru podlegającego analizie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, to "część granicy działki budowlanej" (przylegająca do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę). Oznacza to, że aktualnie, "front terenu", jako czynnik determinujący wielkość obszaru analizowanego, ma charakter wymierny i łatwy do ustalenia. Z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zdanie drugie, wynika ponadto, że "przyleganie" części granicy działki budowlanej do drogi publicznej lub wewnętrznej (z której odbywa się główny wjazd na działkę) jest równoznaczne ze wspólną granicą działki budowlanej i działki drogowej (por. wyroki WSA w Białymstoku z 9 maja 2023 r., sygn. II SA/Bk 137/23 i z 24 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Bk 937/23).

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany jako trzykrotną szerokość frontu działki (55,5 m x 3), a więc o promieniu 166,5 m. Z analizy (jej części tekstowej) nie wynika, w jaki sposób ustalono front działki (jaki odcinek, której działki), nie został on też zaznaczony odpowiednio i opisany w legendzie załącznika graficznego do Analizy (Załącznik nr 1 – mapa w skali 1: 1000), co stanowi uchybienie przepisom postępowania i utrudnia kontrolę. Nie mniej jednak, jak to można wywnioskować na podstawie analizy przytoczonych przepisów oraz lektury części tekstowej i graficznej Analizy, front działki inwestycyjnej stanowi przylegająca do działki o nr [...] część granicy działek nr [...] i [...], oznaczona literami D-E, zakładając oczywiście, że ma ona 55,5 m długości, co ze wskazanych wyżej przyczyn nie poddaje się kontroli. W Analizie stwierdzono, że tak wyznaczony obszar jest wystarczający do przeprowadzenia analizy terenu, ponieważ obejmuje on działki sąsiednie, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tak wyznaczony obszar analizowany, uwzględniając wskazane uchybienia techniczne co do jego opisu i odwzorowania na mapie, zasadniczo nie budziłby wątpliwości co prawidłowości jego wyznaczenia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, obszar analizowany nie musi stanowić regularnego okręgu otaczającego działkę inwestora. Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Niewątpliwie obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z ww. przepisami (por.m.in. wyrok NSA z 28 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 899/17). Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się więc wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum.

Jak wynika z Analizy, w części północnej obszaru analizowanego występuje zabudowa jednorodzinna wolnostojąca i szeregowa, a na działkach [..] i [..] – zabudowa wielorodzinna. Na południe od ulicy Ł. znajduje się duży zespół zabudowy jednorodzinnej szeregowej. W części zachodniej obszaru analizowanego występuje zabudowa usługowa, duże budynki handlowe, biura i warsztaty. W części południowo – zachodniej na działce nr [...] występują dwa budynki mieszkalne wielorodzinne, a na sąsiedniej działce nr [...] – dwa kolejne budynki są w budowie.

Zabudowa wielorodzinna występuje także we wschodniej części obszaru analizowanego na działkach nr [...]-[...] oraz [...] i [...]. W części południowej obszaru znajduje się zespół garaży.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora – zdaniem Sądu – wynika, że prawidłowy jest wniosek, iż projektowana inwestycja stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Oznacza to, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa co do funkcji zabudowy planowanej, która znajduje swój wzorzec w zabudowie zastanej. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jednocześnie, stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – w ocenie Sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Czym innym jest natomiast to, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny - o tym już decyduje porównanie parametrów projektowanej zabudowy i występującej w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. II OSK 1626/21 i przywołane tam orzecznictwo). Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10).

Z ustaleń analizy urbanistycznej bezspornie wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz jednorodzinna, przy czym ta ostatnia ma charakter dominujący. Planowana przez inwestora zabudowa wielorodzinna wpisuje się więc w funkcję występująca na analizowanym terenie (mieszkalnictwo). Jednocześnie jednak, zdaniem Sądu, słuszne jest stanowisko wyrażone w skardze, które akcentuje, że na obszarze analizowanym przeważającą funkcją jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna (w zabudowie szeregowej), a co więcej – występuje ona w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Musi to mieć zatem niewątpliwie przełożenie na ustalane parametry nowej zabudowy, a tymczasem, w ocenie Sądu, w szczególności ustalenie dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, poczynione na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, budzi poważne wątpliwości co do jego zgodności z wymogami ładu przestrzennego, stanowiącego podstawową wartość w zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do tego parametru wskazać należy, że zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4). Z Analizy wynika, że parametr ten ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, a więc przy wykorzystaniu wyjątkowej reguły dla wyznaczenia tego parametru. W ocenie Sądu, argumentacja Analizy w tym zakresie nie przekonuje o zasadności zastosowania tego wyjątku, a wręcz przeciwnie – godzi w wymogi ładu przestrzennego. Z przepisów rozporządzenia wynika, że wysokość zabudowy powinna być odnoszona przede wszystkim do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją. Jakiekolwiek by nie były wątpliwości w tym zakresie w orzecznictwie i praktyce organów, wyjaśnia je dostatecznie § 7 rozporządzenia z 2024 r., który stanowi, że wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich. Poszukiwanie zatem odniesienia dla wysokości planowanej zabudowy w budynkach wielorodzinnych znacznie oddalonych od terenu inwestycji, na co słusznie wskazuje się w skardze, jest zatem sprzeczne z powołanymi przepisami prawa oraz zasadą kreowania nowej zabudowy zgodnie z wymogami ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu, słuszne jest stanowisko, iż wysokość planowanej zabudowy powinna być ustalana w oparciu o zabudowę w najbliższym sąsiedztwie, tj. dostępne z tej samej drogi publicznej przylegające działki sąsiednie. W Analizie wskazuje się, że na działce nr [...] znajdują się zabudowania warsztatowe, ale przewidziane do rozbiórki (wysokości nie wskazano). Pomija się również budynek na działce nr [...], argumentując że jest to "niewielki budynek znacznie wycofany". Tymczasem, w świetle powołanych przepisów nie ma znaczenia fakt, że jest to budynek "wycofany". Istotne jest to, że znajduje się on na działce dostępnej z tej samej drogi. Pominięcie w Analizie wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji przy tej samej drodze stanowi o braku analizy w zakresie możliwości ustalenia omawianego parametru w oparciu o regułę ogólną z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem, w ocenie Sądu, nie można zasadnie odwołać się do możliwości ustalenia wysokości planowanej zabudowy na podstawie wyjątku, wynikającego z § 7 ust. 4 rozporządzenia, nie zbadawszy w pierwszej kolejności takiej możliwości w oparciu o regułę ogólną, wynikającą z § 7 ust. 1 rozporządzenia. W konsekwencji, taki sposób wyznaczenia omawianego parametru stanowi, zdaniem Sądu, istotne naruszenie § 7 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 1 u.p.z.p. i w tym zakresie zarzuty skargi uznać należy za w pełni uzasadnione. Co więcej, ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w decyzji organu I instancji w taki sposób, że organ wskazuje trzy strefy o różnych maksymalnych wysokościach, również budzi wątpliwości Sądu co do zgodności z powołanym § 7 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, organ winien ustalić ten parametr w sposób jednolity, tj. wskazując minimalną i maksymalną wysokość zabudowy, wynikającą z Analizy.

Sąd podziela też argumentację skargi co do ustalenia w decyzji wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Rację ma skarżąca wskazując, że elewacja frontowa budynku jest jedna, a więc odwoływanie się w Analizie do "dwojakich szerokości elewacji: krótszej (...) i dłuższej (...)" jest błędne. Tymczasem, na takich założeniach oparto ustalenia w tym zakresie. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2). Organ ustalił ten parametr w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, odstępując od średniej wartości tego parametru na obszarze analizowanym, wynoszącej 28 m (uwzględniając tolerancję 20 % daje to wartość od 22,4 do 33,6 m). Przyjęto szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na poziomie od 10 m do 45 m. W ocenie Sądu tak daleko idące odstępstwo od średniej wartości występującej w obszarze analizowanym, poza oczekiwaniem inwestora wyrażonym we wniosku, nie znajduje wystarczającego i przekonywującego uzasadnienia w Analizie.

Rację ma też skarżąca wskazując na błędne określenie w decyzji organu I instancji, a w ślad za tym i w decyzji organu II instancji, która utrzymuje w mocy to pierwsze rozstrzygnięcie - rodzaju inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie zabudowy wielorodzinnej (...)" jest sprzeczne z wnioskiem inwestycyjnym i może ostatecznie prowadzić do istotnych wątpliwości co do tego, jakiej inwestycji tak sformułowana decyzja dotyczy. Podobnie, choć nie ma to znaczenia dla wyników Analizy, powoływanie się w jej treści na parametry zabudowy ustanowione w planach miejscowych, czy to dla sąsiednich terenów, czy planowanych na terenie inwestycyjnym, nie może mieć znaczenia prawnego, a jedynie informacyjne.

Sąd nie podziela argumentów skargi dotyczących ustaleń odnośnie do wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do działki przyjętego w decyzji jako wartość maksymalna – 0,35. Parametr ten ustalony został w oparciu o wyniki Analizy jako średnia wartość tego parametru występująca na obszarze analizowanym, a więc na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia daje dwie możliwości w tym zakresie stanowiąc, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jako wyjątek od tej reguły, § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Argumentacja skargi, zmierzająca do wyznaczenia tego parametru przy wykorzystaniu wyjątku, o jakim mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia, poprzez przyjęcie wartości charakterystycznych dla zabudowy wielorodzinnej (wskaźnik 0,13), w istocie na niekorzyść inwestora, nie może zostać uwzględniona. Organ ustalił ten wskaźnik na podstawie ogólnej reguły wynikającej z przepisu prawa, niewątpliwie znajdującej odzwierciedlenie w zabudowie zastanej na obszarze analizowanym. Zastosowanie regulacji wyjątkowej, ukierunkowanej na ograniczenie prawa inwestora do zabudowy, w takim przypadku nie byłoby uzasadnione.

Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od działki nr [...] Sąd uznaje za prawidłowe, pod warunkiem, że działka ta jest działką drogową (o czym niżej). Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Okoliczność odstąpienia od wyznaczania linii zabudowy wynika z tego, że na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi brak jest zabudowań, gdyż znajdują się one w dalszej linii zabudowy. Nie ma więc możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zasadnie odwołano się zatem do reguły ustalenia tej linii na podstawie przepisów odrębnych, co znajduje oparcie w § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Jako niewyjaśniony Sąd uznaje warunek z pkt 2 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. dotyczący posiadania dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób niedostateczny uzasadniły występowanie tej przesłanki. Dostęp do drogi publicznej został zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzna lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zobligowane do prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) organy administracji, wobec treści przepisów art. 2 pkt 14 u.p.z.p. zobowiązane są wyjaśnić w okolicznościach konkretnej sprawy, w jaki sposób teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu. W niniejszej sprawie organy poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że dostęp taki istnieje poprzez wskazane w decyzji działki, niemniej nie wyjaśniły czy rzeczywiście jest to dostęp bezpośredni, jak wskazał inwestor we wniosku, czy przebiega on przez drogę wewnętrzną lub wiąże się ze istniejąca służebnością przejazdu. Nie pozwala to zweryfikować prawidłowości twierdzenia organów. Kwestia ta jako jedna z niezbędnych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, powinna być wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości, a wyjaśnienie to powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanej decyzji. Tymczasem inwestor wskazał, że posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej przez działkę [...], która w ewidencji gruntu figuruje jako teren zurbanizowany w trakcie zabudowy (Bp), a nie działka drogowa.

Końcowo odnosząc się do oddalenia przez Sąd na rozprawie wniosków dowodowych uczestniczki postępowania, wyjaśnić należy, że przez wzgląd na powyżej opisane naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, podnoszone przez Spółkę okoliczności nie dotyczyły wyjaśnienia istotnych wątpliwości wpływających na treść rozstrzygnięcia Sądu, ponieważ odnosiły się do stanu zagospodarowania działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym, co z przyczyn uprzednio wyjaśnionych nie mogło zostać skontrolowane przez Sąd na tym etapie postępowania.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie artykułu 200 oraz 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaliczając do nich uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł.

Wobec konieczności wyjaśnia przez organy administracji wątpliwości, co do poprawności danych wskazanych w kopii mapy zasadniczej załączonej do wniosku o wydanie spornej decyzji, stwierdzonych wątpliwości co do prawidłowości Analizy urbanistycznej oraz ustalonych na jej podstawie parametrów zabudowy, niezbędne było uchylenie decyzji organów obu instancji. Za uchyleniem decyzji organów obu instancji przemawia dodatkowo brak czytelności załącznika graficznego do wyników Analizy, a także brak uzasadnienia istnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, będąc związane powyższą ocenę prawną, zobowiązane będą szczególności do zweryfikowania aktualności i poprawności przedłożonej do wniosku kopii mapy. Następnie należy przeprowadzić analizę urbanistyczną, której wyniki zostaną w sposób niebudzący wątpliwości odzwierciedlone na stosownym, czytelnym załączniku graficznym, prawidłowo opisanym z uwzględnieniem takich danych jak zaznaczenie frontu terenu. Wydana na podstawie takiej analizy decyzja uwzględni sposób określania parametrów zabudowy wskazany przez Sąd niniejszym uzasadnieniu. Nadto organy w sposób szczegółowy odniosą się do kwestii dostępu do drogi publicznej, jako przesłanki koniecznej do wydania wnioskowanej decyzji.