Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1220/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 1, art. 2, art. 3 § 1-3, art. 4, art. 58 § 1 pkt 1, art. 183 § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 44 § 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 1991 nr 22 poz 91
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2701/22 o odrzuceniu skargi P. J. na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia 1 lipca 2022 r. nr XI/4/2022 w przedmiocie stwierdzenia niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy dotyczącej odwołania od przeprowadzenia lustracji notariusza postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2701/22, odrzucił skargę P. J. na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia 1 lipca 2022 r. nr XI/4/2022 w przedmiocie stwierdzenia niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy dotyczącej odwołania od przeprowadzenia lustracji notariusza.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 44 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1799 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.o.n.), nadzór nad notariuszami na obszarze właściwości izby notarialnej wykonuje m.in. rada izby notarialnej poprzez swoich członków. W ramach nadzoru, co najmniej raz na 4 lata w każdej kancelarii notarialnej przeprowadza się wizytację.

WSA wskazał, że sporną kwestię w sprawie stanowi ustalenie, czy zaskarżona uchwała oraz poprzedzająca ją uchwała w przedmiocie przeprowadzenia lustracji notariusza mają formę władczego aktu, wydanego w indywidualnej sprawie administracyjnej, od którego przysługiwało odwołanie. Zdaniem WSA, wyznaczenie notariuszy mających dokonać lustracji problemowej przez Radę Izby Notarialnej w trybie art. 44 § 1 p.o.n. nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie, jak uważa skarżący. Taka uchwała nie rozstrzyga bowiem władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego, lecz ma jedynie charakter organizacyjny, gdyż wyznacza skład zespołu mającego dokonać określonych czynności w ramach nadzoru nad sprawowaniem działalności notariusza, których wynik może dopiero stać się podstawą do dalszego postępowania w przedmiocie odwołania notariusza.

W konsekwencji, skoro skarga została wniesiona na akty wydane w formie uchwał samorządu notarialnego, ale niemające znamion władczego rozstrzygnięcia organu administracji, Sąd I instancji uznał, że podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), jako niedotycząca aktów objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienie złożył P. J., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 184 p.p.s.a., rozumianego w ten sposób, że wyklucza możliwość dokonywania przez sądy administracyjne incydentalnej kontroli zgodności z prawem uchwały rady izby notarialnej w sprawie przeprowadzenia lustracji notariusza, wydawanej na podstawie art. 44 § 1 ustawy Prawo o notariacie, z uwagi na niestanowienie przez tę uchwałę innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co prowadzi do odrzucenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 184 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, że wyklucza możliwość dokonywania przez sąd administracyjny incydentalnej kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Izby Notarialnej (dalej: RIN) w przedmiocie lustracji notariusza, wydawanej na podstawie art. 44 § 1 p.o.n. oraz § 3 pkt 5 i 6 Regulaminu przeprowadzania wizytacji i lustracji ustalonego przez Radę Izby Notarialnej w Katowicach przyjętego uchwałą nr 259/XII/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. ze zmianami z uwagi na niestanowienie przez tę uchwałę innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co prowadzi do odrzucenia skargi oraz oddalenia skargi kasacyjnej na postanowienie wydane w trybie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji, gdyż narusza konstytucyjne prawo do sądu administracyjnego oraz zakaz zamykania drogi sądowej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchwała w przedmiocie lustracji notariusza wydana przez RIN (czyli korporacyjny organ zawodu zaufania publicznego), w sensie materialnym nosi znamiona aktu administracyjnego lub innego rozstrzygnięcia władczego, które powinny podlegać kontroli sprawowanej przez niezależny sąd administracyjny. Organy kolegialne wykonują bowiem funkcje orzekania w sprawie administracyjnej indywidualnej poprzez podejmowanie uchwał.

Wskazując na załączoną do skargi kasacyjnej ekspertyzę naukową z dnia 5 października 2022 r., sporządzoną przez prof. dra hab. A. M. oraz prof. dra hab. G. Ł., skarżący kasacyjnie stwierdził, że "uchwała rady izby notarialnej (pierwsza), ze względu na prawo do sądu przysługujące notariuszowi w związku z prawem do wykonywania zawodu (art. 2 w zw. z art. 45 i 65 Konstytucji RP), powinna być traktowana jako inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków notariusza wynikających z przepisów prawa i w ślad za tym podlegać jurysdykcji (kontroli) sądu administracyjnego." Skarżący kasacyjnie wskazał, iż wprawdzie ekspertyza ta dotyczy zagadnienia prawa notariusza do sądu administracyjnego w przypadku uchwały RIN dotyczącej ujemnej oceny (pierwszej) z wizytacji notariusza, ale zdaniem skarżącego znajduje ona także zastosowanie przy rozważaniu kwestii prawa notariusza do sądu administracyjnego w przypadku uchwał RIN podejmowanych w innych zakresach, które w sposób władczy wkraczają w sferę wolności wykonywania zawodu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Do odpowiedzi na skargę kasacyjną załączono opinię prawną z dnia 17 marca 2023 r., sporządzoną przez prof. zw. dra hab. J. J.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła.

Podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut kwestionuje odrzucenie skargi przez Sąd I instancji z powodu nieprawidłowego uznania przez WSA, że zaskarżone pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia 1 lipca 2022 r., w przedmiocie stwierdzenia braku możliwości rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania od uchwały w sprawie przeprowadzenia lustracji notariusza, nie mieści się w katalogu spraw objętych właściwością sądów administracyjnych, podczas gdy - zdaniem skarżącego – stanowisko to winno podlegać kognicji sądu administracyjnego, bowiem uchwała, w której Rada Izby Notarialnej wyznaczyła lustrację notariusza ma formę władczego aktu, wydanego w indywidualnej sprawie administracyjnej, od którego powinno stronie przysługiwać odwołanie.

Stosownie do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP rozpoznający sprawę sąd musi być właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły. Posłużenie się przez ustrojodawcę przymiotnikiem "właściwy" wskazuje, że czynienie użytku z prawa do sądu ma następować nie przed jakimkolwiek sądem, lecz tylko przed sądem właściwym ze względu na przedmiot sprawy (por. J. Boć [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej; J. Boć, Komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998, s. 91). Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej." Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami ("w zakresie określonym w ustawie") i wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13; ONSAiWSA 2014r., Nr 4, poz. 55; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2019 r., sygn. akt II GSK 801/19; LEX nr 2740251; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 1909/09; LEX nr 586991).

Właściwość sądów administracyjnych jest uregulowana w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.; dalej cyt. jako: p.u.s.a.), ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 p.p.s.a. przewiduje, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania tych spraw powołane są sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Ponadto, zgodnie z treścią art. 3 § 2a p.p.s.a., art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Naruszenie dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie NSA prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że wniesiona skarga została złożona w sprawie niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego. Na wstępie podkreślenia jednak wymaga, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia 1 lipca 2022 r., w przedmiocie stwierdzenia niemożności rozpatrzenia w trybie k.p.a. odwołania od uchwały Rady Izby Notarialnej w sprawie przeprowadzenia lustracji notariusza, nie zaś – jak akcentuje się w skardze kasacyjnej – pierwotna uchwała Rady Izby Notarialnej w sprawie przeprowadzenia lustracji notariusza.

Bez wątpienia stwierdzić należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej nie ma cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone stanowisko zostało skierowane do strony w konsekwencji próby zainicjowania przez skarżącego trybu odwoławczego od wydanej przez Radę Izby Notarialnej uchwały w sprawie przeprowadzenia lustracji notariusza, co z kolei stanowiło czynność podjętą w zakresie wykonywania przez RIN kompetencji wynikającej z treści art. 44 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie. W zakresie tych kompetencji leży wydanie przez RIN uchwały zatwierdzającej plan wizytacji oraz uchwały w sprawie przeprowadzenia indywidualnej lustracji notariusza. Tym samym podjęte przez RIN uchwały, jako akty kierownictwa wewnętrznego - tak jak i zaskarżone pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej - również nie mogłyby stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Tryb wykonywania nadzoru nad notariuszami, w tym przeprowadzenia lustracji notariuszy oraz wizytacji, wyznaczają bowiem przywołane przepisy ustawy Prawo o notariacie wraz z Regulaminem przeprowadzania wizytacji i lustracji ustalonym i przyjętym uchwałą Rady Izby Notarialnej, wprowadzając prawidłową i sprawną realizację zadań nadzorczych wykonywanych przez radę izby notarialnej. Przedmiotowe uchwały podejmowane w sprawie przeprowadzenia lustracji notariusza (wyznaczenia notariuszy do przeprowadzenia takiej lustracji) oraz wizytacji stanowią zatem bez wątpienia akt kierownictwa wewnętrznego i nie są aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarówno uchwała określająca plan przeprowadzenia wizytacji przez radę izby, jak i uchwała o wyznaczeniu notariuszy do przeprowadzenia lustracji wskazanego notariusza nie stanowią działania administracji publicznej podejmowanego w stosunku do podmiotów w sprawach indywidualnych. Są to bowiem, podjęte przez uprawniony do tego mocą ustawy podmiot, wewnętrzne akty o charakterze techniczno-organizacyjnym, mające na celu realizację funkcji nadzorczej nad członkami samorządu notarialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przedmiotem działania organów administracji publicznej, podejmowanego w sprawach indywidualnych winien być zaś określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżone pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej nie zostało wydane jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy sprawy administracyjnej, czyli zadań i kompetencji wykonywanych w formie władczej z wykorzystaniem elementu władztwa administracyjnego. W ocenie NSA, w żadnej mierze nie można przyjąć, iż pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej, stwierdzające brak możliwości rozpatrzenia w trybie postepowania administracyjnego odwołania wniesionego od przedmiotowych uchwał RIN, a w konsekwencji również same uchwały RIN wydane w tym zakresie, kształtują w sposób bezpośredni prawa lub obowiązki jednostki, wynikające z przepisu prawa materialnego, z jednoczesnym zastosowaniem władztwa państwowego. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie należało uznać, że uchwały RIN, wydane w przedmiocie lustracji oraz wizytacji notariusza, są aktem kierownictwa wewnętrznego i same w sobie nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego.

Nadto wskazać w tym miejscu należy, że załączona do skargi kasacyjnej ekspertyza naukowa, stanowiąca zdaniem skarżącego kasacyjnie wsparcie wywiedzionej przez niego argumentacji, odnosi się wyłącznie do pierwotnie wydanych uchwał RIN, a nadto do uchwały wydanej w oparciu o przepis art. 44 § 3 p.o.n., nie zaś do uchwał, których podstawę wydania stanowi art. 44 § 1 i 2 p.o.n. Stanowiąca załącznik do skargi kasacyjnej ekspertyza naukowa w żadnym zakresie nie odnosi się zaś do przedmiotu niniejszego postepowania, a zatem do zaskarżonego do sądu administracyjnego pisemnego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej. W konsekwencji przedstawione w niej stanowisko nie mogło stanowić skutecznego argumentu, przemawiającego za uznaniem kognicji sądów administracyjnych w materii stanowiącej przedmiot oceny w postępowaniu kasacyjnym.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej, konsekwentnie do wywiedzionej argumentacji, nie mieści się w katalogu aktów i czynności należących do kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi ono wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej jednostronnego, władczego i zewnętrznego aktu organu administrującego, rozstrzygającego sprawę administracyjną co do jej istoty, tj. ustanawiającego, zmieniającego lub znoszącego stosunki administracyjnoprawne.

W ocenie NSA, trafnie zatem Sąd I instancji, wobec stwierdzenia braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie, odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym jest - w myśl przywołanego przepisu - bezwzględną przesłanką odrzucenia skargi. Jak stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W piśmiennictwie zasadnie wskazuje się, że niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.); albo 2) została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.); albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 190).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.