Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1390/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S., E. S. i B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 317/23 w sprawie ze skargi A. S., E. S. i B. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r., nr LXX/2099/22 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki Jasieniec w rejonie ulic: Rąbieńskiej, Podchorążych i Złotno postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 317/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", odrzucił skargę A. S., E. S. i B. L. w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki Jasieniec w rejonie ulic: Rąbieńskiej, Podchorążych i Złotno.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga jest niedopuszczalna, albowiem uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem o charakterze wewnętrznym, wszczynającym procedurę planistyczną i określającym granice obszaru objętego projektem. Nie kreuje ona odrębnego materialnoprawnego uprawnienia lub obowiązku, dlatego nie przysługuje na tę czynność skarga do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną na to postanowienie złożyli A. S., E. S. i B. L., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi, a także naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że skarżący nie wykazali aby kwestionowana uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienie, kiedy to w wyniku podjęcia uchwały zostały naruszone uprawnienia skarżących w postaci możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku,

- art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że skarżący nie wykazali, aby kwestionowana uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienie, kiedy to w wyniku podjęcia uchwały zostały naruszone uprawnienia skarżących w postaci możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku,

- art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że skarżący nie wykazali, aby kwestionowana uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienie, kiedy to w wyniku podjęcia uchwały został naruszony interes prawny skarżących, ponieważ nie mogą oni realizować planowanej inwestycji i zostało naruszone ich prawo w postaci możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu albowiem nie jest uzasadniona.

Na mocy art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Oświadczenia składane przez radę gminy przyjmują formę uchwał o charakterze wewnętrznym albo zewnętrznym. Uchwała ma charakter zewnętrzny, gdy jest skierowana do jednostek, a jej celem jest wywołanie skutku prawnego wobec obywateli i innych jednostek organizacyjnych. Należy podkreślić, że zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ma jedynie charakter wewnętrzny. Jest to uchwała intencyjna, która w żaden sposób nie określa końcowego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy.

Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i to, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach w postępowaniu planistycznym, jak również to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości) nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu nie narusza interesu prawnego skarżącego. Uchwała ta nie ogranicza przysługujących skarżącym uprawnień właścicielskich, takich jak korzystanie z nieruchomości bądź jej zbycie (art. 140 k.c.) jak i nie nakłada na nich żadnych obowiązków. Trudno więc zgodzić się z zarzutami, że doszło do bezpośredniego naruszenia interesu prawnego skarżących. Niedogodności, jakie mogą powstać w związku z zakomunikowaniem przez Radę Miejską przystąpienia do sporządzenia planu, mają charakter wyłącznie faktyczny.

Podstawą legitymacji skargowej nie mogą być subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego, lecz przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu podlegające skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. A zatem interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny a stwierdzenie jego istnienia sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, dopiero w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Fakt podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu nie oznacza, że ten plan zostanie uchwalony i nie określa jakie będą jego ustalenia. Rada gminy może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej.

Na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U.2023.40) mogą być zaskarżalne uchwały i zarządzenia w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym przypadku takie naruszenie nie miało miejsca, ponieważ zaskarżana czynność jedynie poprzedza uchwalenie aktu prawa miejscowego. W dotychczasowym orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego daje mu legitymację skargową (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12).

Skarżona w niniejszej sprawie przez A. S., E. S. i B. L. uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nie jest aktem lub czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. W doktrynie oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że powyższy przepis odnosi się do aktów i czynności podejmowanych w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Treść komentowanego przepisu wskazuje także, że akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie 8).

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należy podkreślić, że kwestie proceduralne występujące w tej sprawie, nie uzasadniają stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżących. Zagadnienie interesu prawnego należy wiązać z przepisami materialnoprawnymi, a nie z przepisami o charakterze prawnoprocesowym na przykład z zawieszeniem postępowania na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy. Brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że naruszenie interesu prawnego o którym mowa w skardze kasacyjnej, już wynika z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że podjęcie uchwały ograniczy możliwość uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na konieczność zawieszenia tego postępowania wyjaśnić należy, że z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Przepis ten daje organowi administracji jedynie możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nawet takie zawieszenie nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż nie wpływa to na jego sytuacją materialnoprawną, lecz wyłącznie na sytuację procesową, i to tylko na okres wynikający z powołanego przepisu (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18). Okoliczność, że ww. uchwała o wewnętrznym charakterze może pośrednio oddziaływać na sytuację prawną skarżącego, nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.