Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1465/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 2, art. 7 ust. 3, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 91 ust.1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1602/22 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 26 września 2019 r. nr XIII/210/19 w sprawie zmiany przebiegu ul. Św. Piotra – drogi gminnej położonej w granicach administracyjnych Miasta Chorzów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 3. zasądza od Gminy Miasto Chorzów na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1602/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w sprawie zmiany przebiegu ul. [...] – drogi gminnej położonej w granicach administracyjnych Miasta Chorzów.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wskazaną uchwałą Rada Miasta Chorzów, wskazując jako podstawę materialnoprawną przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 645), zwanej dalej u.d.p, w § 1 zmieniła przebieg ulicy [...] - drogi gminnej położonej w granicach administracyjnych Miasta Chorzów (...) poprzez włączenie do pasa drogowego działek stanowiących dojazd do cmentarza. Z kolei w myśl § 2 uchwały wskazano, że przebieg drogi gminnej – ulicy [...] oznaczony został na mapie stanowiącej załącznik do uchwały.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako niezgodnej z art. 7 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewody, w sprawie nie doszło do zmiany przebiegu drogi publicznej, a powstania zupełnie nowej drogi. Wobec tego droga ta winna zostać najpierw zaliczona do kategorii dróg publicznych, a dopiero później można by ustalać jej przebieg. Ponadto, organ nadzoru zarzucił, że z załącznika do uchwały nie można ustalić przebiegu tej drogi z uwagi na brak oznaczenia w treści uchwały działek gruntu objętych przebiegiem ulicy oraz brakiem oznaczenia tych działek w załączniku graficznym do uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę Wojewody przypomniał, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, na gruncie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40), zwanej dalej u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem. O stwierdzeniu nieważności uchwały można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne jest też przy tym to, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę nieważności z art. 91 ust. 1 u.s.g. jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Zdaniem sądu pierwszej instancji, żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie potwierdza istotnej sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały.

W ocenie sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do podjęcia odrębnej uchwały o zaliczeniu odcinka drogi do kategorii dróg gminnych (w tym przypadku działek gruntu stanowiących dojazd do cmentarza), bowiem brak jest okoliczności dających podstawę do twierdzenia, że odcinek ten jest nową (odrębną) drogą. Jak wynika z załącznika do zaskarżonej uchwały, jak również z niekwestionowanych twierdzeń organu gminy, uchwalona zmiana przebiegu ul. [...] polega na objęciu pasem drogowym tej ulicy nieruchomości (działek gruntu) stanowiących swoistą wnękę o nieregularnym kształcie. Wnęka ta w ocenie sądu nie posiada cech samodzielnej drogi, a zatem nie sposób byłoby zaliczyć ją do kategorii dróg gminnych jako odrębnej drogi publicznej. Prawidłowo zatem organ gminy przyjął, że w tej sytuacji faktycznej, zaliczenie działek stanowiących dojazd do cmentarza do kategorii dróg gminnych możliwe było jedynie poprzez zmianę przebiegu istniejącej drogi gminnej, bezpośrednio przylegającej do tej wnęki. Taki zabieg również z praktycznego punktu widzenia wydaje się być racjonalny. Nie dochodzi bowiem do pozornego powstania "nowej" drogi, a jedynie do zmiany w granicach już istniejącej. Dzięki temu zbędne jest dokonywanie np. zmian adresowych lub nazewnictwa w materiałach kartograficznych i ewidencyjnych.

Zdaniem sądu, nawet gdyby przyznać rację organowi nadzoru co do konieczności uprzedniego podjęcia uchwały o zaliczeniu "nowych" działek do kategorii dróg gminnych (art. 7 ust. 2 u.d.p.), to i tak trudno byłoby stwierdzić z tego powodu istotne naruszenie prawa przy podejmowaniu obecnie zaskarżonej uchwały. Przypomnieć bowiem wypada, że zarówno zaliczenie do kategorii dróg gminnych (art. 7 ust. 2 u.d.p.), jak i ustalenie ich przebiegu (art. 7 ust. 3 u.d.p.) następują w drodze uchwały rady gminy. Jedyna różnica w trybie podejmowania tych uchwał sprowadza się do tego, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, podczas gdy ustalenie przebiegu tych dróg opinii takiej nie wymaga. Podkreślić jednak w tym miejscu należy, że miasto Chorzów jest miastem na prawach powiatu, co powoduje, że w tym przypadku wymóg zasięgnięcia opinii zarządu powiatu jest bezprzedmiotowy. To z kolei prowadzi do wniosku, że podjęcie uchwały w przedmiotowej sprawie ze wskazaniem na podstawę prawną w postaci art. 7 ust. 3 u.d.p. zamiast art. 7 ust. 2 u.d.p., jakkolwiek stanowiłoby o naruszeniu prawa przez organ gminy, jednak naruszenie takie nie prowadziłoby do uznania, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Z kolei odnośnie drugiego z zarzutów, sąd pierwszej instancji zgodził się z organem gminy, że nie ma przepisu prawa, z którego wynikałoby jak dokładnie ma wyglądać załącznik mapowy do uchwały o ustaleniu przebiegu drogi. W szczególności brak jest regulacji, czy miałaby to być mapa projektowa, mapa dla celów ewidencyjnych, czy jakakolwiek inna mapa. Trudno zatem mówić o naruszeniu prawa poprzez dołączenie do zaskarżonej uchwały takiego a nie innego załącznika graficznego. Z punktu widzenia celu i skutków, jakie wiążą się z ustaleniem przebiegu drogi, istotne jest, aby z treści uchwały bądź załącznika do niej, wynikało w sposób niebudzący wątpliwości, jaki jest rzeczywisty przebieg tej konkretnej drogi (ulicy). W ocenie sądu w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości takich nie ma. Otóż na podstawie owego załącznika mapowego bez trudu można odczytać, że zaznaczony na niebiesko przebieg drogi pokrywa się z istniejącymi granicami działek. W załączniku widoczne są 4 kontury odpowiadające granicom czterech działek ewidencyjnych. Dwie działki ewidencyjne o nr 70 i 1, to istniejąca droga w granicach sprzed podjęcia zaskarżonej uchwały. Z kolei dwie działki ewidencyjne o nr 5 i 2/2, stanowią "nową część" drogi. W ocenie sądu przedmiotowy załącznik graficzny jest wystarczający do zobrazowania ustalonego zaskarżoną uchwałą nowego przebiegu drogi gminnej.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Wojewoda, zaskarżając wyrok w całości. Wskazując art. 174 pkt 1 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz.U z 2023 r, poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu przez sąd, że brak jest podstaw do podjęcia odrębnej uchwały o zaliczeniu odcinka drogi do kategorii dróg gminnych (w tym przypadku działek gruntu stanowiących dojazd do cmentarza), bowiem brak jest okoliczności dających podstawę do twierdzenia, że odcinek ten jest nową (odrębną) drogą podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, na gruncie ww. przepisów możliwe jest zaliczenie do kategorii dróg publicznych także dróg urządzonych w przeszłości, pod warunkiem, że nie została ona już wcześniej zaliczona do kategorii dróg gminnych (czy to z mocy prawa czy na podstawie stosownej uchwały) - za wyjątkiem przypadków dekategoryzacji – i że spełnia ona przesłanki określone art. 1 i 8 ust. 1 u.d.p.;

2) art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 u.d.p. - poprzez niewłaściwe zastosowanie - polegające na uznaniu przez sąd, że przedmiotem uchwały zmieniającej przebieg drogi publicznej są nieruchomości (działki gruntu) stanowiące "swoistą wnękę o nieregularnym kształcie'', która w ocenie sądu nie posiada cech samodzielnej drogi, a zatem nie sposób byłoby na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczyć ją do kategorii dróg gminnych jako odrębnej drogi publicznej, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie nieruchomość, o zasięg której został zmieniony przebieg drogi o nazwie: ulica [...], jest drogą, albowiem z uchwały oraz z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, ze odcinek ten jest pasem działek stanowiącym ,,dojazd do cmentarza". A skoro jest to droga dojazdowa do cmentarza, to jednocześnie będzie drogą ogólnodostępną, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem Natomiast fakt, że droga ta ma bezpośrednie połączenie z istniejącą drogą publiczną, przesądza o tym może ona stanowić uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Należy zatem stwierdzić, że droga ta - wbrew twierdzeniu sądu I instancji - może stanowić odrębną i samodzielną drogę publiczną. Spełnia ona bowiem wszystkie przesłanki formalne określone w przepisie art. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy. Tym samym, aby mogła ona korzystać ze statusu drogi publicznej, musi dojść do formalnego aktu zaliczenia drogi jej do kategorii dróg publicznych (w drodze stosownej uchwały) na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p.;

3) art. 7 ust. 2 i 3 w związku z art. 1 u.d.p. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. – poprzez błędną wykładnię – polegającą na uznaniu przez sąd, że prawidłowo (...) organ gminy przyjął, że w tej sytuacji faktycznej, zaliczenie działek stanowiących dojazd do cmentarza do kategorii dróg gminnych możliwe było jedynie poprzez zmianę przebiegu istniejącej drogi gminnej, bezpośrednio przylegającej do tej wnęki. Taki zabieg również z praktycznego punktu widzenia wydaje się być racjonalny. Nie dochodzi bowiem do pozornego powstania "nowej" drogi, a jedynie do zmiany w granicach już istniejącej, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie na gruncie ustawy o drogach publicznych nie jest możliwe podjęcie uchwały o zmianie przebiegu drogi publicznej. Ustawa ta nie przewiduje takiej instytucji prawnej, a ponadto, nie jest możliwe na gruncie tej ustawy ustalenie przebiegu drogi, która wcześniej formalnie nie stała się drogą publiczną. Kwalifikowanie dróg do poszczególnych kategorii zastrzeżono ustawą do kompetencji organów w zależności od kategorii drogi i z woli ustawodawcy musi przybrać to formę konkretnego aktu prawnego - tu: uchwały organu stanowiącego samorządu terytorialnego (art. 7 ust. 2) - który to powinien być wyrażony konkretną treścią normatywną. Zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych (tu: gminnych) jest aktem o charakterze konstytutywnym i z tego powodu z całą pewnością nie może się ono odbyć w sposób dorozumiany poprzez zmianę przebiegu drogi publicznej - albowiem stanowi to istotne naruszenie prawa;

4) art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. - poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez sąd, że możliwe jest ustalenie nowego przebiegu drogi poprzez powiększenie jej o urządzony w terenie odcinek drogi, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie taka wykładnia przepisu art. 7 ust. 2 i 3

u.d.p. - prowadziłaby do obejścia prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym drogi gminne stanowią własność gminy (art. 2a ust. 2 ustawy), a zatem mogą być kreowane wyłącznie na gruntach stanowiących własność gminy. Dopuszczenie możliwości nadawania drogom wewnętrznym statusu drogi publicznej jedynie poprzez zmianę przebiegu drogi, nie tylko niweczyłoby sens istnienia art. 7 ust. 2 ustawy - czyniąc go przepisem martwym, ale umożliwiałoby przejmowanie nieruchomości pod drogi publiczne bez uwzględnienia prawa własności, co stanowi istotne naruszenie prawa;

5) art. 7 ust. 3 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 1u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. - poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez sąd, ze nie ma przepisu prawa, z którego wynikałoby jak dokładnie ma wyglądać załącznik mapowy do uchwały o ustaleniu przebiegu drogi. W szczególności brak jest regulacji, czy miałaby to być mapa projektowa, mapa dla celów ewidencyjnych, czy jakakolwiek inna mapa. Trudno zatem mówić o naruszeniu

prawa poprzez dołączenie do zaskarżonej uchwały takiego ą nie innego załącznika graficznego, w szczególności sporządzonego w wyraźnie określonej skali, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie uchwała w sprawie ustalenia przebiegu drogi ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., z czym wiąże się obowiązek redagowania przepisów prawnych w taki sposób, aby wyrażały intencje prawodawcy w sposób dokładny i zrozumiały. Tym samym postanowienia uchwały w sprawie ustalenia przebiegu drogi powinny być czytelne i jednoznaczne, zgodnie z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą określoności prawa; w sytuacji zaś, gdy w treści uchwały brak jest części opisowej jednoznacznie sytuującej przebieg drogi publicznej w terenie i brak w uchwale wskazujących na to parametrów, konieczne jest dołączenie do treści uchwały profesjonalnego załącznika mapowego wraz ze stosowną skalą i legendą; brak takiej mapy - tak jak w przypadku zaskarżonej uchwały - będzie przesądzał o niejasnym ustaleniu przebiegu drogi, co jest równoznaczne z nieprawidłową realizacją upoważnienia ustawowego i istotnym naruszeniem prawa;

6) art. 7 ust. 3 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie - polegające na uznaniu przez sąd, że z treści załącznika do uchwały wyraźnie wynika, że dwie działki ewidencyjne o nr 5 i 2/2, stanowią "nową część" drogi, a tym samym załącznik graficzny jest wystarczający do zobrazowania ustalonego zaskarżoną uchwałą nowego przebiegu drogi, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie regulacje samej uchwały nie zawierają żadnego odniesienia, przez jakie konkretne numery ewidencyjne działek przebiega droga. Natomiast z załącznika ,,mapowego'' do uchwały wprawdzie wyłaniają się numery: 70, 1, 5 i 2/2, jednakże granice działek o tychże numerach nie zostały w tym załączniku oznaczone. Nie jest więc wiadomym gdzie działki o tych numerach zaczynają się, a gdzie kończą. Nie jest to widoczne nawet - jak twierdzi sąd - przy znacznym powiększeniu kolorowego pliku dokumentu. Z tego więc powodu, mimo, że załączona do uchwały ilustracja zawiera zaznaczenie drogi w kolorze niebieskim, opisane jako "ul. [...]", nie można stwierdzić jednoznacznie, że tak oznaczona droga pokrywa się z granicami działek o powyższych numerach ewidencyjnych. Zwłaszcza, że niebieskie granice drogi w stosunku do małej ilustracji terenu mają bardzo gruby rys, co oznacza, że w wymiarze rzeczywistym, zarysowane granice niebieskiej linii będą bardzo szerokie. Tym samym ustalenie przebiegu drogi w uchwale jest niejasne i nieczytelne, co stanowi istotne naruszenie prawa z powodu nieokreśloności przepisów uchwały;

7) art. 7 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 11 u.d.p. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. - poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu przez sąd, że podanie skali na mapie nie jest podstawą do obliczenia poszczególnych odległości w terenie, w tym długości i powierzchni samej drogi. Informacje te zawiera metryka drogi, której kontrola wykracza poza granice niniejszej sprawy, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie prowadzenie ewidencji dróg dla poszczególnych kategorii dróg publicznych przez właściwego zarządcę drogi jest czynnością następczą i techniczną wobec czynności zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych i ustalenia jej przebiegu. Akt o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych oraz ustaleniu jej przebiegu, jest aktem konstytutywnym. To ten akt - a nie czynność o charakterze wykonawczym i technicznym (jaką jest prowadzenie ewidencji drogi) – nadaje drodze wewnętrznej status drogi publicznej i statuuje jej usytuowanie w terenie. Tym samym to uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy w sposób wiążący ustala lokalizację dróg publicznych, nie zaś powstająca w wyniku wykonania tej uchwały, ewidencja dróg publicznych.

Wskazując na powyższe zarzuty, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez uwzględnienie skargi na zasadzie art. 188 § 1 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy.

Rada Miasta nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna Wojewody zarzuca jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 7 ust. 1, 2 i 3 u.d.p. w zw. z art. 8 ust. 1 u.d.p. oraz w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 2 Konstytucji RP. Grupując poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zarzuty podniesione w pkt 1- 4 skargi kasacyjnej dotyczyły błędnej wykładni przepisów u.d.p. poprzez niezasadne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała – o zmianie przebiegu drogi gminnej - nie narusza prawa, mimo że nie została poprzedzona wcześniejszą uchwałą o zaliczeniu określonych działek do dróg publicznych. Skarżący kasacyjnie organ wskazał w tym zakresie m.in., że działki tworzące dojazd do cmentarza niewątpliwie mogą być uznane za drogę publiczną, że u.d.p. nie pozwala na ustalenie przebiegu drogi gminnej względem działek, które wcześniej nie były drogą publiczną, że zmiana przebiegu drogi publicznej poprzez jej powiększenie o działki, które nie były drogą publiczną stanowi obejście prawa, gdyż drogi gminne muszą stanowić własność gminy, a w niniejszej sprawie kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem analizy. Druga grupa zarzutów kasacyjnych, z pkt 5-7 skargi kasacyjnej dotyczyła błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że kwestionowana uchwała jest jasna i precyzyjna, w szczególności z uwagi na brak oznaczenia w treści uchwały działek gruntu objętych przebiegiem pasa drogowego oraz brakiem oznaczenia tych działek w załączniku graficznym do uchwały.

Odnosząc się zbiorczo do pierwszej grupy zarzutów skargi kasacyjnej, z pkt 1- 4 wskazać przede wszystkim należy na treść art. 7 ust. 1- 3 u.d.p. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. W myśl zaś art. 7 ust. 2, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 u.d.p.). Jednocześnie należy zaznaczyć, że art. 2a ust. 2 u.d.p. stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Z powyższych przepisów niewątpliwie wynika, że konieczną przesłanką do podjęcia przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p. uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być bowiem drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, nie będącą własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że tylko droga spełniająca warunki zaliczenia do dróg publicznych może być zaliczona do dróg gminnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2846/19).

Należy również zwrócić uwagę, że treść art. 7 ust. 3 u.d.p. trzeba odczytywać z uwzględnieniem i w zgodzie z poprzedzającym go ust. 1 i 2. Podjęcie na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. uchwały ustalającej przebieg dróg gminnych odnosić się może wyłącznie do "istniejących dróg gminnych", co wyraźnie wynika z tego przepisu. W przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do istnienia drogi gminnej, możliwe jest podjęcie uchwały o ustaleniu jej przebiegu. W drodze uchwały ustalającej przebieg drogi gminnej nie można jednak wytyczać nowego przebiegu drogi w taki sposób, by prowadziło to w istocie do nadania statusu drogi publicznej nieruchomościom dotychczas w sposób jednoznaczny i wyraźny nie zaliczonym do kategorii dróg gminnych. Takie działanie rady gminy stanowiłoby bowiem obejście art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 u.d.p., które wymagają dysponowania przez gminę własnością nieruchomości do zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych. Słusznie wskazał NSA w wyroku z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1075/22, że pomiędzy uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 3 u.d.p. zachodzi określony merytoryczny i sekwencyjny związek. Uchwała o zaliczeniu nieruchomości do dróg gminnych musi być w aktualnym stanie prawnym poprzedzona precyzyjnym i szczegółowym wyznaczeniem geodezyjnym i własnościowym granic pasa drogowego. Art. 7 ust. 3 u.d.p. nie może zatem stanowić podstawy do regulowania spraw własnościowych lub usuwania braków ewidencyjnych i geodezyjno-kartograficznych w zakresie dokumentacji wyznaczającej granice pasa drogowego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Uchwała podejmowana na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. ma charakter jedynie wykonawczy i konkretyzujący względem uchwały o zaliczeniu danej drogi do dróg gminnych, służąc jedynie porządkowaniu i potwierdzaniu ewidencyjnemu lub geodezyjno-kartograficznemu przebiegu pasa drogowego drogi gminnej, której publicznoprawny status własnościowy nie jest niepewny lub sporny. Uchwała o ustaleniu przebiegu istniejącej drogi gminnej ma więc charakter deklaratoryjny. Nie może ona, jak już podkreślono, służyć jako narzędzie do konstytutywnego regulowania granic własnościowych drogi gminnej oraz usuwania sporów własnościowych między gminą a podmiotami trzecimi.

Z akt sprawy wynika, że sporną uchwałą Rada Miasta Chorzów zmieniła przebieg drogi gminnej ul. [...] poprzez włączenie do pasa drogowego działek stanowiących dojazd do cmentarza. Jednakże z akt sprawy nie wynika, czy uprzednio działki te zostały zaliczone do dróg publicznych, czyją stanowią własność ani jaki mają status, chociażby w ewidencji gruntów i budynków. Co więcej, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji przyjął, że działki stanowiące "dojazd do cmentarza" nie są w ogóle odrębną drogą lecz "swoistą wnęką o nieregularnym kształcie". Powyższe stanowisko należy uznać za niezrozumiałe i dowolne, bowiem nie budzi wątpliwości, że działki te stanowią dojazd do cmentarza. Art. 8 ust. 1 u.d.p. wyraźnie rozdziela drogi, parkingi i place przeznaczone do ruchu pojazdów na drogi publiczne oraz drogi wewnętrzne, a zatem jeżeli określona działka jest przeznaczona do ruchu pojazdów musi być albo drogą publiczną albo drogą wewnętrzną. Brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że działki te zostały uprzednio zaliczone do dróg publicznych (gminnych) i że wchodzą w zakres pasa drogowego, a zatem należało je uznać za drogę wewnętrzną. Tym samym działki te nie mogły być przedmiotem uchwały o ustaleniu przebiegu drogi gminnej na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p., skoro uprzednio nie wchodziły w skład takiej drogi.

Mając powyższe na uwadze, zgodzić się zatem należało ze skarżącym kasacyjnie organem, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 1-3 w zw. z art. 8 ust. 1 u.d.p. Uchwała w przedmiocie ustalenia przebiegu drogi gminnej odnosić się może wyłącznie do nieruchomości wchodzących w skład istniejących dróg gminnych i jej celem jest jedynie uporządkowanie i potwierdzanie przebiegu pasa drogowego drogi gminnej. Uchwała podjęta na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. nie może zastępować uchwały, o której jest mowa w art. 7 ust. 2 u.d.p.

Zasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku precyzyjności podjętej przez Radę Miasta Chorzów uchwały, w zakresie wskazania konkretnego przebiegu drogi publicznej. Słusznie w tym zakresie Wojewoda wskazał, że uchwała podjęta na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p., mimo deklaratoryjnego charakteru, jest aktem prawa miejscowego, a zatem jako akt prawa miejscowego powinna zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Uchwała taka musi posiadać na tyle dookreśloną i przewidywalną treść normatywną, aby z jej treści wynikało jaki jest rzeczywisty przebieg drogi gminnej, w szczególności które z działek tworzą pas drogowy takiej drogi i jakie są jej granice. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji powiększonego pasa drogowego drogi gminnej, nie wskazuje numerów działek, nie precyzuje czy granice pasa drogowego odnoszą się do granic ewidencyjnych działek czy też jedynie ich części, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie późniejszych rozstrzygnięć indywidualnych, chociażby związanych z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, ewentualnych kar z tym związanych czy też procesów inwestycyjnych prowadzonych przez zarządcę takiej drogi. Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn może mieć znaczenie prawne.

Analiza akt sprawy wskazuje, że ani z treści podjętej uchwały (§ 1 i 2 uchwały) ani z treści załącznika do niej nie można w sposób precyzyjny wskazać w jaki sposób uchwałodawca zmienił przebieg drogi gminnej ul. [...] w Chorzowie. Rada Miasta w sposób ogólny wskazała, że przebieg drogi gminnej – ul. [...] oznaczony jest na mapie stanowiącej załącznik do uchwały, jednakże w tymże załączniku trudno jest odczytać numery konkretnych działek, nie wiadomo, czy wprowadzone zmiany dotyczą całości działek czy też jedynie ich części, a w konsekwencji jakie granice ma nowo wyznaczony pas drogowy. Mapa stanowiąca załącznik graficzny nie zawiera skali ani legendy, a zatem trudno jest odczytać jakie parametry techniczne ma nowo wyznaczony pas drogowy drogi gminnej, w tym czy w ogóle odpowiada warunkom technicznym przewidzianym dla dróg gminnych.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Według postanowień art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie siedmiu dni albo, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2674/19; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 7598/21.

Ujawnione przez Naczelny Sąd Administracyjny mankamenty podjętej uchwały, zarówno w aspekcie podstawy materialnoprawnej jej podjęcia jak również braku czytelności i jednoznaczności jej zapisów co do przebiegu wyznaczonego pasa drogowego drogi gminnej, niewątpliwie stanowią istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan faktyczny i prawny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. W świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny przyjąć należało, że uchwała Rady Miasta Chorzów z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w sprawie zmiany przebiegu ul. [...] – drogi gminnej położonej w granicach administracyjnych Miasta Chorzów w sposób istotny narusza prawo, a zatem zachodziła konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, wobec czego, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika Wojewody za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł) oraz reprezentowanie Wojewody przed sądem pierwszej instancji (480 zł).