Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1820/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1c, d, e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 7, 7b, 10, 77§ 1, 80, 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 § 1 i 2, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del.WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1211/19 w sprawie ze skargi Parafii [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2019 r. nr GZ.rn.625.222.2018 w przedmiocie reformy rolnej I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek J.B. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1211/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. [...] w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2019 r. nr GZ.rn.625.222.2018 w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2018 r. stwierdzającą, że zespół dworsko-parkowy położony w [...], gm. [...], powiat tarnowski, oznaczony jako dawne parcele katastralne: pb nr nr [...], [...] oraz pgr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] objęty dawnym wykazem hipotecznym lwh [...] ks. tab. gm. kat. [...] (następnie lwh [...]) odpowiadający aktualnej działce ewidencyjnej nr [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Tarnowie Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta [...] – nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Organ wskazał, że zespół dworsko - parkowy w [...], w chwili przejęcia na cele reformy rolnej, z uwagi na charakter zabudowy, przeznaczenie i sposób użytkowania, nie mógł służyć produkcji rolnej w znaczeniu przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06). Dodatkowo organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne zespołu dworsko - parkowego z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej nie mogą przesądzać o istnieniu związku funkcjonalnego. Decydującego znaczenia nie może mieć także źródło dochodów właściciela, ani też fakt zamieszkiwania przez właściciela nieruchomości ziemskiej w dworze i korzystanie z parku. Stwierdzenie braku którejś z przesłanek art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powoduje, że dana nieruchomość lub jej część nie podpada pod zakres tego przepisu. W rozpatrywanej sprawie nie znaleziono dowodów świadczących o wykorzystaniu objętej wnioskiem części majątku [...] na cele związane z gospodarką rolną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Parafia Rzymsko-Katolicka pw. [...] w [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organy prawidłowo stwierdziły, iż w sprawie zarówno dworek, jak i park nie były nieruchomościami rolnymi, a tym samym nie mogły być przejęte na cele reformy rolnej. A wobec tego stwierdzenie organu, że wskazany zespół dworsko-parkowy nie spełniał warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu było zgodne z prawem. Jednoczenie skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń organów orzekających w sprawie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Parafia Rzymsko-Katolicka pw. [...] w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie:

a) zasady nakazującej sądom, zgodnie z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny postępowania Organu w toku postępowania i niedostrzeżenia, iż Organ administracji naruszył przepisy prawa materialnego, do którego to naruszenia doszło poprzez:

(i) niezastosowanie art. 2 ust 1. Lit d) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz 13 - dalej zwanej "Dekretem") w niniejszym postępowaniu, pomimo, iż z pisma Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 27 czerwca 1945 r. znak OR/VII/3/l 780/45, zalegającego w aktach niniejszej sprawy, jednoznacznie wynika, iż ośrodek majątku [...] został przekazany na potrzeby Szkoły Gminnej Męskiej w [...] na podstawie art. 2 ust 1. Lit d) Dekretu;

Ewentualnie:

(ii) niezastosowanie art. 2 ust 1 Lit c dekretu w niniejszym postępowaniu pomimo, iż z pisma wystawionego przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Brzesku z dnia 23 lipca 2003 r. Nr Odp 2619/03, zalegającego w aktach niniejszej sprawy, jednoznacznie wynika, iż na karcie B wykazu hipotecznego liczba [...] [...] (obejmującym nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania, tj. Zespół Dworsko-Parkowy) widnieje informacja iż na mocy art. 2 ust 1 c) Dekretu, zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z dnia 17.09.1946 r L.R. 9/Brz/28/46 oraz uchwały Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 19.10.1946 Lhip si intabulowano prawo własności na rzecz Skarbu Państwa co oznacza, iż niniejsze postępowanie toczące się na podstawie art. 2 ust 1. Lit e) dekretu jest wadliwe a wniosek powinien zostać oddalony;

Ewentualnie

(iii) niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust 1 Lit. e) dekretu, polegające na ustaleniu iż zespół dworsko-parkowy położony w [...] (zwany dalej "Zespołem Dworsko-Parkowym"), oznaczony jako dawne parcele katastralne pb nr [...],[...] oraz pgr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] objęty dawnym wykazem hipotecznym whl 1192 ks tab gm.kat. [...] (następnie whl 476) odpowiadający aktualnej działce ewidencyjnej nr [...] dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Tarnowie Księga Wieczysta [...], nie podpadał pod działanie Dekretu podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwala na niewątpliwe ustalenie takiego związku funkcjonalnego przedmiotowego Zespołu Dworsko-Parkowego, który skutkować winien stwierdzeniem, iż w istocie podpadał on pod działanie art. 2 ust 1 lit e) Dekretu, tak w odniesieniu do samego budynku dworskiego jak i otaczającego go parku, w szczególności wobec faktu, iż ówczesna właścicielka majątku w całości uznała tak podstawy prawne przejęcia należącej do niej uprzednio nieruchomości ziemskiej "[...]" i wystąpiła o przyznanie jej miesięcznego uposażenia urzędnika państwowego VI grupy wypłacanego łącznie z dodatkami wojennymi od dnia 1 marca 1945 r. wskazując całość obszaru majątku, tj. 410 ha, jako majątek przejęty na podstawie którego domaga się przyznania uposażenia;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i wydane orzeczenie, tj. art. 174 § 2 w związku z 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wszystkich wniosków dowodowych strony dotyczących dowodów z dokumentów, podczas gdy przeprowadzenie tychże dowodów było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie co do podstawy prawnej nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa oraz sposobu zarządu majątkiem [...] a nadto nie prowadziłoby do istotnego przedłużenia postępowania.

III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i wydane orzeczenie, tj. art. 174 § 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady nakazującej sądom, zgodnie z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. (kontrola sądów administracyjnych ma polegać na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny, iż Organ administracji nie naruszył przepisów prawa postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowa ocena przez Sąd I instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego i podjęty działań Organu nakazywałaby uznać, iż doszło do naruszenia następujących przepisów przez Organ:

a) art. 7, 7b i 10 w zw. z art, 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 95 ust 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), przy czym dodatkowo Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie jest objęta ochroną konserwatorską i nie znajduje się w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy przeczy temu fakt umieszczenia przedmiotowej nieruchomości, pod nr [...] ([...] gm. [...] - zespół dworski: dwór, park, oficyna, A-85 z 30.03.1976 (Tar)) w Wykazie obiektów wpisanych do rejestrów zabytków nieruchomych województwa małopolskiego z uwzględnieniem podziału na powiaty i gminy, co prowadziło do bezpodstawnego uznania za bezzasadny zarzut naruszenia przez Organ przepisów postępowania poprzez niezawiadomienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o toczącym się postępowaniu w celu umożliwienia mu zgłoszenia swojego udziału w postępowaniu na podstawie art. 95 ust 3 ustawy o ochronie zabytków.

b) art. 7 i 77 § 1 i 80 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, wbrew oczywistym rozbieżnościom, w materiale dowodowym które nie zostały usunięte ani niewątpliwie rozstrzygnięte, iż Organ administracji słusznie przyjął, że podstawą do przejęcia przedmiotowej nieruchomości w zakresie w jakim jej dotyczyły przedmiotowe postępowanie, był art. 2 ust 1 c) dekretu PKWN z 8.9.1944 r., podczas gdy w szeregu innych dokumentów za podstawy przejęcia ówczesne władze państwowe wskazywały litery c i d tegoż Dekretu, co powodowałoby bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

c) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w zakresie nieprawidłowego rozpatrzenia oraz dokonania przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z dowolnej i sprzecznej z zasadami logiki oceny tegoż materiału, co doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego i przyjęcie, że Zespół Dworsko-Parkowy nie miał związku z bezpośrednim nadzorowaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej w majątku [...], pomimo:

- zeznań świadków [...], [...], [...] którzy wskazali iż codzienne, zwyczajowe zarządzanie produkcją rolną jak i podejmowanie decyzji gospodarczych miało miejsce w budynku dworskim, tzn. w dworze znajdowało się biuro, z którego był wykonywany stały zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej majątku ziemskiego;

- informacji zalegających w Załączniku do Protokołu z opisu majątku [...] z datą dnia 5 maja 1922 r., sporządzonym w dniu 16 maja 1922 r. w [...], dowodzącym, iż przed 1939 r., w szczególności w roku 1922, administracja majątku znajdowała się "we własnej administracji" (pkt 9); we własnym ręku ówczesnej dożywotniczki majątku, [...], która mieszkała ówcześnie w [...], a w zarządzie dopomagał jej "fachowy rolnik ze średnim wykształceniem rolniczym" (pkt. 13) a gospodarstwo majątku [...] zatrudniało przy dworze na stałe "3 urzędników, 24 osoby stałych ordynariuszy" (pkt. 16).

- przy błędnym uznaniu, że parcele gruntowe nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] nie miały związku funkcjonalnego z rolniczą działalnością majątku [...] podczas gdy bez wątpienia były to parcele gruntowe albo o przeznaczeniu na ogrody (p.gr. [...],[...],[...]) lub pastwiska (p.gr. [...],[...],[...]).

(d) art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie dopełnienia obowiązku zebrania istotnego dla sprawy materiału dowodowego, do czego Organ zobowiązany był z mocy samego prawa, a który to materiał dowodowy jest powszechnie dostępny i zalega w archiwach państwowych i zawiera istotne dla sprawy materiały dokumentowe, a mianowicie:

- niewłączenie do akt i niepoddanie badaniu kluczowych dla niniejszego postępowania, wszystkich dokumentów zalegający w WHL [...] prowadzonym przez Państwowe Biuro Notarialne w Brzesku, w którym to zbiorze znajdować się ma wg. dokumentacji niniejszej sprawy wykaz hipoteczny gruntów wchodzących skład dzisiejszej działki nr [...] objętej niniejszym postępowaniem.

- niewłączenie do akt i niepoddanie badaniu istotnych dla niniejszego postępowania, akt sprawy G.I.7233/5/94 na mocy której Skarżący otrzymał od Wojewody Tarnowskiego decyzję stwierdzenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości (tj. Zespołu Dworsko-Parkowego);

- niewłączenie do akt i niepoddanie badaniu istotnych dla niniejszego postępowania, akt sprawy G.IV.7425/l/82 na mocy której Skarżący otrzymał od Naczelnika Gminy Wojnicz decyzję o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości (tj. Zespołu Dworsko-Parkowego) na rzecz Skarżącego ;

- niewłączenie do akt i niepoddanie badaniu zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z 17 września 1946 r. LR 9/Brz/28/46 oraz uchwały Sądu Okręgowego w Tarnowie z 19 października 1946 r. Lhip 1127/46 o przejęciu przez Skarb Państwa na własność przedmiotowej nieruchomości (tj. Zespołu Dworsko-Parkowego) na podstawie art. 2 ust 1 lit c Dekretu.

- nieustalenia sposobu zarządzania majątkiem [...] przez [...] oraz mechanizmu działania struktury zarządczej w okresie 1938-45, jak i roli do poszczególnych części tegoż majątku w tym obejmujących przedmiotowy Zespół Dworsko-Parkowy w [...] wobec faktu, iż, jak wiadomo z wpisu 12L w Karcie B WHL [...] zalegającego w aktach niniejszej sprawy, w dniu 1 marca 1939 r. zostało otwarte postępowanie układowe w stosunku do gospodarstwa [...] na podstawie Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o konwersji i uporządkowaniu długów rolniczych (Dziennik Ustaw, poz. 841), które to postępowanie skutkowało, na podstawie art. 76 tegoż rozporządzenia, mianowaniem z mocy prawa, jednego lub kilku nadzorców majątku, a mogło prowadzić, ostatecznie, do przymusowej likwidacji majątku oraz przejęcia poszczególnych jego składników przez wierzycieli, w tym Skarb Państwa.

- nieustalenie treści zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z 17 września 1946 r. LR 9/Brz/28/46 oraz uchwały Sądu Okręgowego w Tarnowie z 19 października 1946 r. Lhip 1127/46 kluczowych dla decyzji o przejęciu przedmiotowego Zespołu Parkowo-Parkowego przez Skarb Państwa, i oparcie się na informacji ze strony organu, który nie był stroną niniejszego postępowania tj. piśmie przewodniczącego Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Tarnowie.

- niezastosowanie się do wskazań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawartych w decyzji z dnia 4 maja 2017 r. który zobowiązał organ I instancji do kompleksowego wyjaśnienia kwestii zarządu nad majątkiem "[...]", w celu m.in. pełniejszego wyjaśnienia sposobu organizacji majątku na dzień 1 września 1939 r. tale aby gruntownie ocenić związek faktyczny pomiędzy Zespołem Dworsko-Parkowym a działalnością rolniczą majątku [...].

- nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność precyzyjnego ustalenia które z nieruchomości współczesnych wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej "[...]".

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedz na skargę kasacyjną wniósł [...] dochodząc jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie autora skargi kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sad Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym ż polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawę materialnoprwaną rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy stanowią właściwe normy (przepisy) prawa zawarte dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, dalej dekret o reformie rolnej, dekret), przytaczane w decyzjach organów i następnie zaskarżonym wyroku.

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających – precyzyjne – oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji można przywołać następujące niestaranności.

W zarzucie kasacyjnym w obrębie prawa materialnego (I.a) wskazuje się wprost na naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., podobnie też w zarzucie nr III odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania, pomijając okoliczność, że art. 3 § 2 p.p.s.a., obejmuje dziesięć różnej treści jurydycznej punktów. Powyższej kategorii usterka dotyczy też sformułowanego w środku odwoławczym naruszenia art. 10 k.p.a. (III.a), który zawiera trzy odmiennej treści normatywne ulokowane w kolejnych paragrafach (§).

Z kolei w zarzucie nr III.b środek odwoławczy, w opozycji do treści decyzji Ministra, stwierdza, że ostateczna decyzja organu jako podstawę przejęcia zespołu dworsko-parkowego wskazała art. 2 ust. 1 lit. c) dekretu: "(...), iż Organ administracji słusznie przyjął, że podstawą do przejęcia przedmiotowej nieruchomości w zakresie w jakim jej dotyczyły przedmiotowe postępowanie, był art. 2 ust 1 c) dekretu PKWN z 8.9.1944r., podczas gdy w szeregu innych dokumentów za podstawy przejęcia ówczesne władze państwowe wskazywały litery c i d tegoż Dekretu, co powodowałoby bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie . (...)."

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środka odwoławczego obniżającymi jego skuteczność.

Podstawą sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2019 r. nr GZ.rn.625.222.2018, która utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2018 r. nr WS-III.7515.1.30.2011.IB. stwierdzającą, że zespół dworsko-parkowy położony w [...], gm. [...], powiat tarnowski, oznaczony jako dawne parcele katastralne: pb nr nr [...], [...] oraz pgr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] objęty dawnym wykazem hipotecznym lwh 1192 ks. tab. gm. kat. [...] (następnie lwh [...]) odpowiadający aktualnej działce ewidencyjnej nr [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Tarnowie Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta [...] – nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. W istotnej części kasator powtarza zarzuty uprzednio zawarte w skardze do Sądu wojewódzkiego. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Tym samym ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności zastosowanego przez Sąd wojewódzki prawa materialnego, co zarzuca zaskarżonemu wyrokowi środek odwoławczy.

Na gruncie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie należy podkreślić, że art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przejście wskazanych w nim nieruchomości z mocy prawa (ex lege) na własność Skarbu Państwa, co potwierdza powszechnie dostępne w tym zakresie orzecznictwo, w tym przywoływane w zaskarżonym orzeczeniu. Niemniej cele reformy rolnej zostały określone w art. 1 dekretu.

Przepisy art. 2 dekretu precyzowały jakiego rodzaju (kategorie) nieruchomości ziemskie zostają przeznaczone na cele reformy rolnej. W przypadku ustalenia, że nieruchomość spełniała wymogi określone w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d i e dekretu przechodziła bezzwłocznie w całości, bez żadnego wynagrodzenia i z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Do przejścia własności takiej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa prawodawca nie przewidział wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Potwierdzenie przejęcia nieruchomości następowało przez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi hipotecznej (gruntowej), na wniosek pierwotnie właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego (od wejścia w życie dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych /gruntowych/ prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, tj. 30 sierpnia 1946 r. – na wniosek starosty) oparty na zaświadczeniu tych organów stwierdzającym, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Aktem wykonawczym do dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. było rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), dalej rozporządzenie. W przepisach § 5 i § 6 ustanawiało wskazywane rozporządzenie administracyjny tryb rozstrzygania sporów o to, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu, ale dotyczyło to – tylko – nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że kluczowe znaczenie dla możliwości uruchomienia i prowadzenia postępowania administracyjnego w powołanym trybie ma jednoznaczne i niewątpliwe ustalenie przez organ, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) podstawę jej przejęcia stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Jak wynika z akt sprawy, w zgromadzonej dokumentacji (w aktach administracyjnych sprawy) wystąpiła rozbieżność w zakresie oznaczenia podstawy prawnej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa majątku ziemskiego "[...] ", czy był to art. 2 ust. 1 lit. c, czy może art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, co trafnie ustalił Sąd I Instancji. Odpisy z wykazu hipotecznego lwh [...] gm. kat. [...] uzyskane z Sądu Rejonowego w Brzesku Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 23 lipca 2003 r. Dz. Odp. 2619/03 i z Sądu Rejonowego w Tarnowie Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 15 października 2003 L.dz.odp.3096/03 oraz z dnia 18 listopada 2003 r. L.dz.odp.4371-4372/03 wskazują, że przejęcie majątku nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. c dekretu o reformie rolnej, a Skarb Państwa został wpisany w miejsce dotychczasowego właściciela w oparciu o zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z dnia 17 września 1946 r. L.R. 9/Brz/28/46 oraz uchwały Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 19 października 1946 r. Lhip.1127/46. Z kolei z treści znajdującego się w aktach sprawy powyższego zaświadczenia z dnia 17 września 1946 r., stanowiącego podstawę wpisu wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta lwh 1192 ks. tab. gm. kat. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. W celu wyjaśnienia tej rozbieżności Wojewoda pismem z dnia 24 stycznia 2005 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w Tarnowie Wydziału Ksiąg Wieczystych o wyjaśnienie, na jakiej podstawie nastąpił wpis Skarbu Państwa w miejsce [...] – czy na podstawie art. 2 ust. 1 lit. c, czy na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W odpowiedzi Sąd w piśmie z dnia 31 stycznia 2005 r. L.dz.kor.9-10/05 (k. 87 akt adm.) stwierdził, że opierając się na czytelnym dokumencie, jakim jest zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z dnia 17 września 1946 r., sporządzone pismem maszynowym, uzasadnia wniosek, że podstawą prawną wpisu był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, co trafnie za organami przyjął Sąd wojewódzki.

Tym samym – wbrew zarzutom środka odwoławczego wskazującym na naruszenie prawa materialnego – nie ma podstaw do przyjęcia, że w stosunku do majątku [...] zastosowano inną podstawę przejęcia niż art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Za faktem przejęcia przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przemawia ponadto znajdująca się w aktach sprawy uchwała Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 19 października 1946 r. Lhip. 1127/46 (k. 405 akt adm.), z której wynika, że majątek [...] obj. Lwh 1192 ks. tab. został przejęty na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Dlatego poprawnie przyjął zaskarżony judykat, że późniejsze przeznaczenie spornego zespołu dworsko-parkowego na cele szkolne nie oznacza, że pierwotnie został on przejęty na innej podstawie niż art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Tym bardziej, że w powołanym również w skardze kasacyjnej piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 27 czerwca 1945 r., jako podstawę przekazania ośrodka majątku [...] na cele szkolne powołano się na art. 1 ust. 2 lit. d dekretu. Zauważyć jednak należy, co wyżej wzmiankowano, że art. 1 ust. 2 lit. d dekretu – co istotne – nie określa podstawy przejęcia, a jedynie wskazuje cele na jakie mogą być przeznaczone nieruchomości pochodzące z reformy rolnej – przejmowane na podstawie odpowiednich jednostek redakcyjnych art. 2 ust. 2 dekretu.

Niezasadny jest też zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przez nieustalenie związku funkcjonalnego między zespołem dworsko-parkowym, a pozostałą częścią nieruchomości przejętej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Podzielić należy ustalenie Sądu I instancji poparte orzecznictwem, że dekret z dnia 6 września 1944r. nie dawał żadnych podstaw do przejścia na własność Skarbu Państwa całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich, bowiem odnosił się tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu. Zawarte w art. 2 ust. 1 dekretu wskazanie nieruchomości jest przy tym kompletne (pełne), a nie przykładowe i podlega wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej co potwierdza orzecznictwo. Z kolei art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie zawiera definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 wskazał jednak, że z powołanego przepisu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że obowiązkiem organów administracyjnych było zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. To z kolei oznacza, że organy muszą ustalać, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 46/04, z dnia 12 września 2006r. sygn. akt I OSK 1236/05 i z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 437/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy stwierdzić należy, że nie można wszystkich nieruchomości wchodzących w skład danego majątku traktować jako nieruchomości o charakterze rolniczym, stanowiących funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. Takich właśnie wyjaśnień dokonał w niniejszej sprawie Minister w zaskarżonej decyzji. Ustalono bowiem prawidłowo, że nie istniał związek polegający na współzależności zespołu dworsko-parkowego z pozostałymi częściami nieruchomości ziemskiej. Zespół dworsko-parkowy pełnił bowiem funkcję mieszkaniową, z uwagi na charakter zabudowy, przeznaczenie i sposób użytkowania nie mógł służyć produkcji rolnej i nie był związany z gospodarką rolną, natomiast pozostała część nieruchomości – funkcję gospodarczą. Zauważyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne zespołów pałacowo-parkowych z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej nie mogą przesądzać o istnieniu związku funkcjonalnego. Nie ma zatem znaczenia, czy został on fizycznie oddzielony od zabudowań gospodarczych, ani czy park graniczył z częścią gospodarczą majątku. Fakt zamieszkania przez właściciela nieruchomości ziemskiej w pałacu i korzystanie przez niego z parku wskazuje, że obiekt ten pełnił funkcję mieszkaniowo-rezydencjalną.

Z akt sprawy rozpoznawanej przez Sąd kasacyjny wynika, że zespół dworsko-parkowy (zarówno dworek, jak i park) nie był nieruchomością rolną, a tym samym nie mógł być przejęty na cele reformy rolnej. A wobec tego należy dojść do wniosku, że stwierdzenie organu, a następnie Sądu wojewódzkiego, że wskazany zespół dworsko-parkowy nie spełniał warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu było zgodne z prawem.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów środka odwoławczego dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i wskazywanymi normami (przepisami) k.p.a. i pozostałymi wskazywanymi normami (przepisami) prawa, należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Naruszenie w/w przepisów może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd zasadnie podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w sprawie wydania decyzji Ministra, którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego stwierdzającą, że zespół dworsko-parkowy położony w [...] podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej – zastosowano prawidłowo.

Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie, tj. dekretu o reformie rolnej. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących załatwianej sprawy administracyjnej, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wymagane postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, tj. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2019 r., co słusznie zaakceptował Sąd I Instancji.

Skarżąca stwierdza we wniesionym środku odwoławczym, że zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego zaaprobował rozstrzygnięcie organu, które w szczególności zostało wydane na podstawie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie odpowiednich dowodów popierających własne stanowisko w toku postępowania administracyjnego przed organami, pomimo, że była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 562–566).

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym, nie można też uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd wojewódzki art. 106 § 1 p.p.s.a. Podzielić należy stanowisko zaskarżonego wyroku, że o do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt administracyjny. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 powyższej ustawy, z którego wynika, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu jedynie z dokumentów i to wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego, co należy rozumieć jako konieczność odroczenia rozprawy. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 powołanej ustawy, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1316/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w ścisłym związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/0; z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 40/05, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych rozważań wynika zatem, że sąd administracyjny nie ma obowiązku prowadzenia dowodów, bowiem strona obowiązana jest, co podkreślano wyżej, naprowadzać odpowiednie dowody w postępowaniu administracyjnym. Ponadto w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, bowiem zebrany w sprawie materiał jest dostateczny do jej rozstrzygnięcia, a Sąd nie ma obowiązku zbierania dalszych dowodów z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 782/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym są bardzo ograniczone tylko do dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Regulacja zawarta w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. J. P. Tarno, Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 291–296). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Strona mogła to uczynić na etapie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) prowadzonego przez organy administracyjne. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie powołanego art. 106 § 3 jest jedynie ocena, czy organy ustaliły ten stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Dodać także należy, że przepisy p.p.s.a. nie pozwalają sądowi administracyjnemu na przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Opinia biegłego jest innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1640/04; z dnia 11 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1445/11 i z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I GSK 1722/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 638–644).

Tym samym, okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia właściwych zasad postępowania administracyjnego. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10; 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 540/19; z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3780/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania [...] kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast przepisy art. 200–210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2021r. sygn. I OSK 3234/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2020, s. 731–762).