Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1017/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115A
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), , Protokolant referent stażysta Natalia Grzelak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Komendanta Głównego Policji (dalej także: "Organ"; "KGP") z [...] marca 2023 r. nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – zwaną dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. G. od decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w wyższej wysokości, utrzymał w mocy wym. decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

P. G. (dalej także: "Strona"; "Skarżący") wnioskiem z dnia [...] grudnia 2022 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.), wywodząc swój wniosek z art. 115a ustawy dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 1990 Nr 30 poz. 179 z póź. zm.) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7\15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

W dniu [...] grudnia 2022 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej także: "organ I instancji") wydał decyzję nr [...], którą odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby z dniem [...] września 2021 r. i stosownie do treści art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, w okresie obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby, otrzymał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jednocześnie podniósł, że z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy funkcjonariusza Policji, któremu wypłacono ekwiwalent pieniężny przed dniem 6 listopada 2018 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2023r. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji do KGP.

Rozstrzygając przedmiotowe odwołanie, zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] KGP jako organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Organ odwoławczy wskazał, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia strony ze służby) stanowił podstawę do otrzymania przez policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3.

Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym

orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu

pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto orzeczono o umorzeniu postępowania w zakresie badania zgodności art. 115a ustawy o Policji z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W treści wskazanego wyroku Trybunał wprost wyjaśnił także, że "art. 115a ustawy

o Policji w zakwestionowanym zakresie normuje sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w sytuacji, gdy funkcjonariusz zostaje zwolniony ze służby. Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji.

Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego. Jak wcześniej wskazano, kwestia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, nie jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, dlatego też Trybunał w dalszym toku wywodu, zajął się analizą kontekstu normatywnego zakwestionowanej normy prawnej w zakresie odnoszącym się do niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych oraz dodatkowych".

Tym samym Organ stwierdził należy, że kwestia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, nie była przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował natomiast zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r.

wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.

Organ drugiej instancji wyjaśnił dalej, że 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610); zwanej dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach (...). Zgodnie

z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej

w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed

6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed

6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Jak skonstatował Komendant Główny Policji, w konsekwencji od 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018 r.

Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, Komendant Główny Policji stwierdził, że Skarżący został zwolniony ze służby w Policji przed

6 listopada 2018 r. W związku z tym wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Sprawa o wypłatę ekwiwalentu w wyższej wysokości (wyrównanie ekwiwalentu) została wszczęta po

5 listopada 2018 r.

Skoro zatem Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] września 2021 r., to w świetle przedstawionych wyżej uregulowań wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, gdyż w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu. Dlatego też zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji

o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w wyższej wysokości, odpowiada prawu.

P. G. pismem z dnia 24 kwietnia 2023r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wymienioną na wstępie decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2023r., domagając się uchylenia obu decyzji oraz zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu skargi podniósł m. in., że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15 wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Zmiana ta była podyktowana zakwestionowaniem zgodności tego przepisu z odpowiednimi przepisami Konstytucji RP.

Skoro Trybunał zakwestionował zgodność przedmiotowego przepisu z Konstytucją, nie jest zasadne jego stosowanie, co poświadcza przytoczona przez Skarżącego linia orzecznicza sądów administracyjnych w które akcentuje się, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego(które trwało prawie dwa lata), jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" wyroku ustawą zwykłą.

Mianowicie w przepisach przejściowych, a konkretnie w art. 9 ust. 1 tej ustawy wskazano, że "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. "

Zdanie drugie przywołanego art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020r., wskazuje na konieczność ustalania wysokości ekwiwalentu wg dotychczasowego brzmienia przepisu art. 115a ustawy o Policji, a więc wg współczynnika 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego [...]. Zatem odwołuje się do przepisu, którego treść została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny (w wyroku z dnia 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15).

Z uwagi na powyższe logicznym rozwiązaniem przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przed dniem 6 listopada

2018r. jest stosowanie wprost zasady obliczania wysokości ekwiwalentu wskazanej w cytowanym wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018r. – co potwierdzają m. innymi przytoczone w treści uzasadnienia skargi wyroki sądów administracyjnych wskazujące, że norma art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) w zakresie w jakim pozbawia funkcjonariuszy, którzy odeszli na emeryturę po 19 października 2001 r., a przed 6 listopada 2018 r. prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w wyższej wysokości, stoi w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 7/15.

Tym samym organy Policji powinny ustalać wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres sprzed wyroku Trybunału Konstytucyjnego wg zasad określonych w tym wyroku Trybunału oraz orzecznictwie sądów administracyjnych jakie ukształtowało się w tym zakresie po wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też, wypłacony mu w związku ze zwolnieniem ze służby ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze 84 dni przy zastosowaniu przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze jest niezgodny z przywołanym wyrokiem TK.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – zwaną dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.

W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że Skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] września 2021 r. oraz, że w związku ze zwolnieniem został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wyliczony na podstawie art. 115a u.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie ustania stosunku służbowego.

Istota sporu sprowadza się natomiast do kwestii czy organ, odmawiając Skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a u.p. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15.

Punktem wyjścia do rozważań w tym przedmiocie jest wyrok TK z dnia 6 listopada 2018 r. (K 7/15, Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), w którym Trybunał orzekł, że art. 115a u.p. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu TK wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 u.p., policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Funkcjonariusz zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne (ekwiwalent).

Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Skutkiem ww. wyroku TK była utrata 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a u.p. w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a zgodnie z art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji orzeczenia wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Oznacza to usunięcie części danej normy prawnej z przepisu, co w niniejszej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania od daty wejścia w życie orzeczenia TK, tj. od dnia 6 listopada 2018 r.

Od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej, art. 115a u.p. stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W myśl art. 9 ust. 1 zd. 1 ustawy zmieniającej, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw, dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Stosownie do art. 9 ust. 1 zd. 2 ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Sąd stwierdza, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest niezależne od sposobu ustania stosunku służbowego (administracyjnego) i stosunku pracy (nawiązanego na podstawie przepisów Kodeksu pracy). Jest ono prawem pochodnym od prawa do urlopu. Urlopem niewykorzystanym, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny, jest zarówno urlop bieżący, jak i urlopy zaległe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 stycznia 1974 r. sygn. akt III PRN 41/73 przyjął (pogląd ten pozostaje aktualny), że prawo do niewykorzystanych urlopów zaległych z powodu rozwiązania stosunku pracy i niemożności ich wykorzystania w okresie wypowiedzenia, przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za te urlopy.

Prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje w dniu rozwiązania umowy o pracę – zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze (art. 171 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). W tym też dniu prawo do urlopu wypoczynkowego w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Ekwiwalent przysługuje za urlopy nieprzedawnione w chwili powstania do niego prawa. Roszczenie o udzielenie urlopu wypoczynkowego w naturze i roszczenie o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w naturze urlop wypoczynkowy to, jak podkreśla Sąd Najwyższy, dwa różne roszczenia (por. np.: wyrok SN z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt I PKN 336/00, z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II BP 11/15). Świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego (stosunku pracy) stają się wymagalne od dnia ustania tego stosunku, a zatem wysokość przysługującego funkcjonariuszowi (odpowiednio pracownikowi) świadczenia winna być ustalana wg. przepisów obowiązujących w dacie nabycia prawa do tego świadczenia.

Zasady te należy stosować mutatis mutandis w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, przysługujące policjantowi zwolnionemu ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p.). W dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji powstaje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, zaś prawo do urlopu w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Do tego prawa należy zatem stosować przepisy obowiązujące w dniu jego powstania, a nie przepisy obowiązujące wcześniej, np. w chwili powstania prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze.

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, z wyjaśnionych powyżej przyczyn, nie ma prawnych podstaw różnicowanie i odrębne ustalanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy dla okresu przed i po 6 listopada 2018 r. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy powstaje (jest nabywane) dopiero w dniu ustania stosunku służbowego, co w przypadku skarżącego nastąpiło w dniu [...] maja 2017 r. Funkcjonariuszowi przysługuje zatem świadczenie ustalane w oparciu o normę prawną dekodowaną przez TK, w wyroku stwierdzającym niezgodność z Konstytucją art. 115a u.p. Zatem współczynnik ekwiwalentu powinien wynosić 1/21 za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

Skoro zatem funkcjonariusz nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przed dniem 5 listopada 2018 r., do tak nabytego prawa należy stosować przepis art. 115a u.p. w brzmieniu ustalonym wyrokiem zakresowym TK z dnia 30 października 2018 r., a więc w wymiarze 1/21.

W związku z tym zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.p. wymagają uwzględnienia, przy wykładni art. 115a u.o.p., wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Skoro bowiem orzeczenie TK usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.o.p. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.p. sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a u.o.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK.

Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a u.o.p. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.p. zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie przepisu ustawy nowelizującej u.o.p prowadziłoby do stosowania wyroku TK jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jak bowiem wskazano wyżej dopuszczalne są wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności.

Reasumując należy stwierdzić, że skoro z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.p. wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.p. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., to nakłada to na organ obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Takie stanowisko jest jednolicie prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5129/21 oraz III OSK 5130/21, z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5297/21 i III OSK 5354/21, z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5308/21 i III OSK 5310/21, z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 5652/21).

Rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę, iż obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg. zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawa o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Racjonalnym jest przy tym posłużenie się w tym względzie aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuję zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP).

Rozpatrując wniosek skarżącego organ dokona ponownego ustalenia wysokości przysługującego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wg. podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.