Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 766/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 3, § 5, § 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2022r. Prezydent Miasta, powołując się na dyspozycję art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i ust. 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 zwanej dalej u.p.z.p.), ustalił na rzecz D sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z halą garażową wraz z infrastrukturą techniczną na położonych przy ul. [...] działkach o nr ewid. [...]. Określając warunki i wymagania ochrony kształtowania ładu przestrzennego, organ przewidział m.in., że: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego realizowana będzie na działce nr [...], nieprzekraczalna linia zabudowy przebiegać winna w odległości 6 m od granicy z działkami drogowymi nr [...], wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki nr [...] wynosić może od 17% do 25%, wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do działki winien przekraczać 25%, szerokość elewacji północno-wschodniej nie będzie dłuższa niż 50 m (z dopuszczeniem możliwości zwiększenia elewacji frontowej do 90 m, pod warunkiem jej rozczłonkowania na moduły o szerokości nie większej niż 30 m każdy, przesunięte w stosunku do siebie o min. 1,5 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki winna mieścić się w 16 m. Obowiązkiem inwestora będzie zrealizowanie na terenie objętym wnioskiem placu zabaw dla dzieci o minimalnej powierzchni 100 m2.

Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Granica obszaru analizowanego wyznaczona została na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, w odległości 51 m od granicy terenu objętego wnioskiem, stanowiącej trzykrotną szerokość terenu wynoszącą 17 m, przy czym za front terenu przyjęło tę cześć działki, która przylega do drogi, z której - wg wniosku - odbywa się główny wjazd na działkę. Analizowany obszar stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, tereny usług, tereny sportu i rekreacji, zabudowa garażowa, cmentarz, tereny niezabudowane, infrastruktura techniczna, lasy oraz drogi. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejących w analizowanym obszarze. Ze względu na wnioskowany charakter zabudowy (zabudowa wielorodzinna) poszczególne parametry zostały przeliczone w odniesieniu do terenów i obiektów o tej samej funkcji, czyli w odniesieniu do działek nr [...]. Określając parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy dla lokalizacji nowej zabudowy organ I instancji m.in. wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od granicy z działkami drogowymi nr [...], tj. na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] od strony działki nr [...], ustalił szerokość elewacji północno-wschodniej nie dłuższą niż 50 m, z warunkowym dopuszczeniem zwiększenia elewacji frontowej do 90 m. Prezydent Miasta zaznaczył dalej, że wysokość zabudowy ustalona została na poziomie niewiele wyższym od występujących w obszarze analizowanym, na podstawie § 7 ust.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, uznając, że taka zmiana nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny, nie będzie znacząco odczuwalna przez odbiorców tej przestrzeni, ze względu na zakres percepcji wysokościowej osób przebywających w otoczeniu (różnica 2 m na wysokości około 15m ulega znacznemu skróceniu optycznemu).

Odnosząc się do ustalonego dla inwestycji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy Prezydent wskazał, że w obszarze analizowanym wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi od 11 do 25%. Parametry wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy ustalono do najwyższych występujących w obszarze analizowanym na działce nr [...].

Prezydent zaznaczył także w uzasadnieniu decyzji, że projekt decyzji, stosownie do wymogów z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządziła osoba uprawniona, posiadająca kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej potwierdzone zaświadczeniem nr [...] Polskiej Izby Urbanistów, a zatem spełniająca warunki art. 5 pkt 1-4 u.p.z.p.

W stanowiących załącznik nr 2 do ww. decyzji "Wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (...)", z uwagi na wnioskowany charakter zabudowy poszczególne parametry zostały przeliczone w odniesieniu do terenów i obiektów o tej samej funkcji, tj. z zabudową wielorodzinną, do której zaliczają się działki nr [...]. W opisie zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wskazano, że: linia zabudowy budynków zlokalizowanych na działkach w obszarze analizowanym wynosi od 6,0 m do 63,0 m od granicy z działkami drogowymi (dz. nr [...] - 11 m, dz. nr [...] - 22m, - 63m, dz. nr [...] - 6m i 12m), że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przemnożony przez 100% wynosi od 11% do 25% (dz. nr [...] - 11%, dz. nr [...] - 17%, dz. nr [...] - 13%, dz. nr [...] - 25%), przy czym średni wskaźnik zabudowy na analizowanym obszarze wynosi 17%, że szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi od 13 m do 99 m (dz. nr [...] - 13m, dz. nr [...] - 13m, dz. nr [...] - 52 m, dz. nr [...] - 99m), przy średniej szerokości elewacji frontowej wynoszącej 44 m, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi od 10,5 m (dz. nr [...]) do 14,0m (dz. nr [...]), że forma architektoniczna zabudowy sąsiedniej to budynki trzykondygnacyjne (dz. nr [...]) i czterokondygnacyjne (dz. nr [...]), zaś geometria dachu to dachy płaskie.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa, w którym powołała się m.in. na naruszenie następujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury:

1) § 7 ust. 1 - poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki z pominięciem konieczności jej wyznaczenia jako przedłużenia tych krawędzi do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, gdzie najwyższy budynek ma wysokość 13,8 m,

2) § 5 ust. 1 - poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki z pominięciem średniej wielkości tego wskaźnika w obszarze analizowanym, przy jednoczesnym braku uzasadnienia dla dopuszczenia wskaźnika w oparciu o najwyższy wskaźnik w obszarze analizowanym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie objętej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] września 2022 r., powołując się m.in. na dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

Nie podzielając poglądu odwołującej się Spółdzielni, organ odwoławczy jako prawidłową uznał ustaloną przez Prezydenta Miasta wysokość planowanego budynku, wskazując przy tym na dyspozycję § 7 ust 4 rozporządzenia, dopuszczającego wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Ze sporządzonej analizy wynika z kolei, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obiektów w obszarze analizowanym wynosi od 10,5 m do 14 m, natomiast organ I instancji dopuścił wysokość do 16 metrów zgodnie z wnioskiem inwestora, uzasadniając, że jest ona niewiele wyższa od wysokości najwyższych budynków w analizowanym obszarze, przez co nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny i nie będzie znacząco odczuwalna przez odbiorców tej przestrzeni, ze względu na zakres percepcji wysokościowej osób przebywających w otoczeniu, albowiem różnica 2 metrów w stosunku do wysokości obiektów istniejących ulega znacznemu skróceniu optycznemu. Kolegium zwróciło uwagę, że wysokość określona w skarżonej decyzji to "do 16 m", co wprost oznacza, że projekt architektoniczno-budowlany planowanego budynku może przewidywać wysokość niższą. Przypomniało, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie tylko nieprzekraczalnych ram inwestycji, z kolei Spółdzielni - jako stronie postępowania będzie przysługiwało prawo udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i w tym postępowaniu będzie mogła zgłaszać swoje uwagi i zastrzeżenia dotyczące ostatecznego kształtu inwestycji i jej wpływu na otoczenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 5 rozporządzenia, polegającego na ustaleniu niezgodnie z tym przepisem i niezgodnie z wykonaną analizą wskaźnika zabudowy na poziomie do 25%, organ II instancji przypomniał, że w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej tam występującej wynosi od 11 % do 25 %, a średni wskaźnik wynosi 17 %. Biorąc pod uwagę regulacje zawarte w ust. 2 § 5 cytowanego rozporządzenia, ustalenie w kontrolowanej decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 17% do 25 % jest zgodne z przepisami przytoczonego rozporządzenia, ponieważ taki wskaźnik występuje w obszarze przyjętym do analizy.

Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. Spółdzielnia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, formułując w niej zarzuty naruszenia:

1) zasady prawdy obiektywnej - poprzez przyjęcie za zgodne z prawem posłużenie się przy wydawaniu przez organ I instancji decyzji dokumentem wytworzonym przez organ wydający decyzję, tj. stanowiącymi załącznik nr 2 "Wynikami analizy (...)", który opracowany został przez upoważnionego pracownika organu wydającego decyzję, gdy tymczasem organ nie może sam wytworzyć dokumentów na potrzeby prowadzonego postępowania, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej i dlatego też wymagane jest posługiwanie się opracowaniami osób posiadających odpowiednie uprawnienia do wystawiania takich dokumentów; zarówno Prezydent Miasta, jak i Kolegium nie wzięły pod uwagę, że omawiany załącznik został wytworzony przez organ I instancji na potrzeby własne, jak również nie wykazały, by osoba sporządzająca przedmiotowy załącznik posiadała kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty, by należała do właściwego samorządu zawodowego oraz wykazywała się dokumentem stwierdzającym posiadane w tym zakresie kwalifikacje,

2) przepisów postępowania, tj.art. 6, art. 7-7a, art. 8, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zbadanie materiału dowodowego, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego obejmującego sporządzenie ekspertyzy przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami oraz przynależnością do izby samorządu zawodowego, a także naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywateli do działania administracji oraz proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej przedstawione.

Wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaznaczyć na wstępie należy, iż na mocy art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu [...] listopada 2021 r., w którym złożony został przez Spółkę D wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Determinuje to przyjęcie jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięć organów obu instancji - stosownie do art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r.

W rezultacie przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, Sąd stwierdził naruszenie w sprawie przepisów odnoszących się do ustalania - w oparciu o sporządzaną na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury analizę funkcji, cech i zagospodarowania terenu - wymagań dla nowej, objętej wnioskiem inwestora zabudowy, jak i wymagań w zakresie zagospodarowania terenu objętego planowaną inwestycją.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do dokonanego w analizie architektoniczno-urbanistycznej przedstawienia parametrów wyłącznie zabudowy wielorodzinnej usytuowanej na czterech, znajdujących się w obszarze analizowanym działkach, przywołać należy poglądy judykatury, które wyrażają również stanowisko Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, iż przedmiotowa analiza winna zawierać szczegółową charakterystykę całej zabudowy w obszarze analizowanym, bowiem tylko w taki sposób możliwe jest zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie średnich wartości parametrów zabudowy musi uwzględniać w analizie urbanistycznej wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko niektóre z nich wybrane na podstawie dowolnej metody. W konsekwencji, przy wyliczeniu parametrów nowej zabudowy organ nie może koncentrować się tylko i wyłącznie na obiektach posiadających tę samą lub podobną co projektowana funkcję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 493/16, z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3392/19, z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 691/22, z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2184/19; wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 449/22, z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 780/18, w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 897/22, w Łodzi z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 515/21, w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 62/22). Za takim rozumieniem zakresu analizy przemawia przede wszystkim treść § 2 pkt 4 rozporządzenia definiującego obszar analizowany jako teren "określony i wyznaczony granicami", jak i § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia, zobowiązujących do wyznaczenia wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej wartości tych parametrów "na działkach w obszarze analizowanym", tudzież "dla obszaru analizowanego". Z ich dyspozycji wynika, że analizie poddawany jest cały, bez wyjątku, określony i wyznaczony granicami obszar analizowany.

Omawianego wymogu niewątpliwie nie spełniła przeprowadzona w sprawie, a zaaprobowana przez organy obu instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna. Podkreślić należy, że zawężenie tejże analizy do obiektów zabudowy wielorodzinnej sprawia, iż nie jest ona w istocie analizą cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego granicami obszaru analizowanego, lecz analizą bezpodstawnie wyłonionych z tego obszaru obiektów o funkcjach (a w konsekwencji i gabarytach) zbliżonych do obiektów objętych planowaną przez D sp. z o.o. inwestycją. Konsekwencją dokonanego w sprawie nieuprawnionego ograniczenia musi być stwierdzenie nieprawidłowości wyników analizy, które in fine nie odzwierciedlają rzeczywistych cech zabudowy i zagospodarowania terenu całego obszaru analizowanego, lecz wyłącznie wybiórczo wytypowanych jego fragmentów, prowadząc w dalszej kolejności do wyznaczenia w sprawie zawyżonych średnich wskaźników: wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy. Błędnie wyznaczone wskaźniki nie mogą z kolei stanowić punktu wyjścia dla wyznaczania tych parametrów dla nowej zabudowy, bowiem nie można na ich podstawie ocenić skali odstępstw od średniej występującej na obszarze analizowanym, jak i dopuszczalności ich zastosowania z perspektywy zachowania na tymże obszarze ładu przestrzennego.

Abstrahując od okoliczności rzutowania stwierdzonego powyżej uchybienia na zawyżenie wartości wskaźników średnich w obszarze analizowanym, skutkującej brakiem wartości dowodowej analizy w tym zakresie, zwrócić uwagę nadto należy na kolejne stwierdzone przez Sąd uchybienie wynikające tym razem z naruszenia dyspozycji § 5 rozporządzenia, przewidującego wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1), z dopuszczeniem możliwości wyznaczenia jego innej wielkości, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Prezydent Miasta odstępując od jego wyznaczenia w oparciu o wskaźnik średni tej wielkości (i tak w sprawie zawyżony), wzorując się na wskaźnikach najwyższych występujących na działce nr [...], zaniechał przedstawienia jakiegokolwiek - mającego znajdować oparcie w wynikach analizy - uzasadnienia dla zastosowanego odstępstwa. Uchybienia tego nie konwalidowało w dalszej kolejności orzekające w II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, posługujące się zdawkową argumentacją o występowaniu takich wskaźników w przyjętym do analizy obszarze.

Za orzecznictwem sądowoadministracyjnym przypomnieć należy, że przesłanka "wynikania" z analizy urbanistyczno-architektonicznej odmiennej aniżeli średnia wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, czy też innego - niż średni - parametru szerokości elewacji frontowej, tudzież odmiennego - aniżeli odwzorowany z działek sąsiednich lub wyprowadzany z wielkości średniej - parametru wysokości, nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści powyższej analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego, albo niższego od wartości średniej wskaźnika w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym, które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, które pozostają w związku z wartością proponowaną. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 806/16, z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 3013/17). Na kanwie niniejszej sprawy organy nie podjęły nawet próby przedstawienia opisanych jak wyżej przyczyn zastosowania przewidzianego w § 5 ust. 2 rozporządzenia odstępstwa przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

Należy podkreślić, że błędy towarzyszyły także zastosowaniu przez Prezydenta Miasta odnoszącego się do wyznaczania wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przepisu § 7 omawianego rozporządzenia. Przeprowadzona w sprawie analiza odnosi się w tym zakresie wyłącznie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wielorodzinnych znajdujących się na przyjętych wybiórczo do porównania czterech działkach, wynoszącej od 10,5 m do 14,0 m, zaś wysokość dopuszczona decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. to 16 m. Organy obu instancji nie uwzględniły jednak, iż zróżnicowane wysokości obiektów zlokalizowanych na działkach położonych w najbliższym sąsiedztwie do działki nr [...], na której usytuowany ma zostać budynek mieszkalny wielorodzinny, tworzą uskok, co - stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia - nakłada obowiązek przyjęcia (jako wysokości "wyjściowej") średniej wielkości zabudowy występującej na obszarze analizowanym, w oparciu o którą możliwa dopiero będzie ocena skali odstępstwa. Nie ulega wątpliwości, że obliczony z uwzględnieniem powyższego wskaźnik średni dla całego obszaru analizowanego będzie znacząco niższy od wyznaczonego decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., co sprawi, że nieuprawnione będzie już wnioskowanie organów, iż wysokość zabudowy ustalona została na poziomie niewiele wyższym od występujących w obszarze analizowanym. Ponadto zauważyć należy, że argumentacja przemawiająca za zastosowaniem § 7 ust. 4 rozporządzenia nie może odnosić się wyłącznie do odbiorców tej części "przestrzeni" obszaru analizowanego, w której znajdują się obiekty blisko 14-metrowe, lecz musi nadto uwzględniać, iż w przestrzeni tej, także w najbliższym sąsiedztwie planowej inwestycji, występuje zabudowa o znacznie niższej wysokości.

Stwierdzając powyższe uchybienia Sąd nie neguje oczywiście możliwości dopuszczenia przez orzekające w sprawie organy - przy ponownym jej rozpatrywaniu - odstępstw w zakresie wyznaczenia innego, aniżeli średni w obszarze analizowanym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, a także wyznaczenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, odbiegającej od wielkości średniej, warunkowanych jednakże spełnieniem - niezachowanych w niniejszej sprawie - wymogów sprecyzowanych przez ustawodawcę w naruszonych przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Powyższe odnosić się będzie także do wskaźnika szerokości elewacji frontowej, który po wyliczeniu średniej jego wartości dla zabudowy występującej w całym obszarze analizowanym, różnić się będzie znacząco od wyliczonego w kwestionowanej analizie na poziomie 44 m, wobec którego Prezydent Miasta zastosował przewidzianą w § 6 ust. 1 rozporządzenia 20-procentową tolerancję. Przyjęcie ponownie szerokości zbliżonej do tej ustalonej dla inwestora w uchylonej przez Sąd decyzji, wymagało będzie jej poparcia wynikami analizy, stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Jednocześnie Sąd jako błędne uznaje stanowisko strony skarżącej zaprezentowane w skardze i rozwinięte w skierowanym do Sądu piśmie z dnia [...] maja 2023 r., w którym podnoszony był zarzut braku uprawnień autora załącznika nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2022 r. do sporządzenia analizy urbanistycznej. Umknęło uwadze Spółdzielni, że wydanie przez organ I instancji ww. decyzji przebiegło w zgodzie z procedurą, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., bowiem sporządzenie jej projektu, w tym stanowiącej jej załącznik analizy powierzone zostało, stosownie do art. 5 pkt 3 u.p.z.p., osobie posiadającej kwalifikacje nadane na podstawie obowiązujących do dnia 9 sierpnia 2014 r. przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 932 i 1650), legitymującej się wydanym w dniu [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 19a ww. ustawy zaświadczeniem Okręgowej Izby Urbanistów, potwierdzającym kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Brak jest zatem podstawy prawnej do kwestionowania uprawnień urbanisty, a w konsekwencji do ich niehonorowania w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Wobec stwierdzonego przez Sąd naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów § 3, § 5 oraz § 7 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze skutkiem mającym niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Dalsze procedowanie nad wnioskiem Spółki D o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji uwzględniać musi konkluzje wypływające z powyższej oceny prawnej.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona na rzecz skarżącej Spółdzielni od organu kwota odpowiada wysokości uiszczonego wpisu sądowego od skargi, który stosownie do § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 535), w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego wynosi 500 zł.