Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 652/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1a, art. 40 ust 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust.4, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust.12, ust. 13, ust. 15,
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 104,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 572/22 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 lipca 2022 r. nr SKO.4141.84.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego dokonanego z naruszeniem warunków wydanego zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Andrespol z 9 maja 2022 r., nr 8/K/2021, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz P. J. 11 200 (słownie: jedenaście tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Wójta Gminy Andrespol (dalej: organ I instancji) decyzją z 9 maja 2022 r., nr 8/K/2021, orzekł o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 140.700 zł za zajęcie pasa drogowego, dokonane 22 lipca 2021 r. z naruszeniem warunków wydanego zezwolenia, co skutkowało wyłączeniem części pasa drogowego w powszechnego użytku – ul. [...] w B. Gmina Andrespol – 1 407 m2. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1a, art. 40 ust 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust.4, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust.12, ust. 13, ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej: u.p.d.) oraz uchwałę Nr XX/179/20 Rady Gminy Andrespol z dnia 25 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych stanowiących drogi gminne na terenie Gminy Andrespol, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 01.06.2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz.1264). Organ wskazał, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wskazano, że P. J., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "J." z siedzibą w L. [...] (dalej: inwestor, skarżący), uzyskał decyzję Wójta Gminy Andrespol z 9 lipca 2021 r. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] na okres 12-23 lipca 2021 r. na powierzchni 30 m2.

Przeprowadzona 22 lipca 2021 r. kontrola na terenie ul. [...] w B. stwierdziła, że dokonano zajęcia pasa drogowego o powierzchni 1.437 m2. Na potwierdzenie powyższego faktu sporządzono dokumentację fotograficzną. Pracownik Urzędu Gminy w Andrespolu dokonujący kontroli ustalił, że inwestor prowadzi roboty budowlane związane z budową kanalizacji sanitarnej w ulicy [...], o czym świadczy podpis złożony prze pracownika firmy J. R. T. w protokole kontroli znajdującym się w zebranym materiale dowodowym. Pan R. T. kierował pracami budowlanymi na ul. [...] z ramienia strony.

Wójt Gminy Andrespol zawiadomieniem z 23 lipca 2021 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia warunków zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz o możliwości składania wniosków w postępowaniu.

Pismem z 4 sierpnia 2021 r. inwestor poinformował, że w związku z doręczonym 29 lipca 2021 r. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia warunków zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określonych w "decyzji z 23 lipca 2021 r., znak rk.7230.1/6/K/2021", wyjaśnia, że na wysokości posesji nr [...] w miejscowości B. ul. O., pas drogowy jest porośnięty krzewami, które wchodzą w światło drogi. Właścicielka wskazanej posesji nie pozwoliła na przycięcie krzewów ani częściowe ich usunięcie. Zarastające pas drogowy krzaki w znacznym stopniu zwężają w tym miejscu jezdnię utrudniając tym samym w znacznym stopniu ruch pojazdów i sam przebieg wykonywanych prac przy budowie kanalizacji sanitarnej. Zdarzenie miało charakter incydentalny i związane było z pracami wykonywanymi w obrębie wskazanej posesji, a utrudnienie związane z pracami trwało 1 dzień.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (organ II instancji) decyzją z 14 lipca 2022 r., nr SKO.4141.84.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając ją za zgodną z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz uchwałą nr XX/179/20 Rady Gminy Andrespol z 25 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych stanowiących drogi gminne na terenie Gminy Andrespol, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie rozróżniają przyczyny zajęcia pasa drogowego, tzn. umyślnego czy nieumyślnego, bowiem odpowiedzialność z art. 40 u.d.p. jest obiektywna, uzależniona jedynie od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, czyli zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie jest zależna od winy sprawcy naruszenia. Tym samym bez znaczenia pozostają argumenty inwestora oraz argumentacja o znikomej winie. W ocenie Kolegium prawidłowo przy rozpatrywaniu sprawy przeanalizowano określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i uznano, że w sprawie nie ma wątpliwości co do wagi naruszenia prawa. Samowolne zajęcie pasa drogowego wynikało wyłączenie z niedopełnienia przez skarżącego obowiązków wynikających z art. 40 ust. 1 u.d.p. Kolegium odwołało się do materiału dowodowego znajdującego w aktach spray tj. zdjęć oraz protokołu z kontroli w terenie, podczas którego przedstawiciele zarządcy drogi dokonali kontroli w terenie i przeprowadzili pomiary licencjonowanym urządzeniem. Skarżący nie podważył stanowiska organu i nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na okoliczności przeciwne niż zaprezentowane przez organ. Organ odwoławczy uznał, że brak powiadomienia strony lub pełnomocnika o kontroli na terenie inwestycji również nie jest powodem uchylenia decyzji. Także okoliczność, że na protokole złożył podpis R. T. (podpis jest na tyle nieczytelny, że można mieć wątpliwości co do prawidłowego odczytu nazwiska), który nie jest pracownikiem firmy, nie ma wpływu na ustalone okoliczności. Zdaniem Kolegium nie ma też znaczenia, że organ nie przeprowadził kontroli 23 lipca 2021 r. i nie ustalił czy nadal materiał (m.in. tłuczeń, urobek z wykopu) i pojazdy (koparka) znajdują się na terenie budowy, bowiem protokół dotyczy 22 lipca 2021 r. i orzeczona kara dotyczy 22 lipca 2021 r., a decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest decyzją związaną.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 572/22, oddalił skargę P. J. na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że istotą sporu była zasadność nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 140.700 zł za zajęcie 22 lipca 2021 r. pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w B. w gminie Andrespol o powierzchni większej o 1.407 m2 niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi z 9 lipca 2021 r. (30 m2).

Sąd pierwszej instancji dokonał analizy przepisów mających zastosowanie w sprawie, m.in. art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, ust. 3, art. 40 u.p.d. oraz dokonał analizy stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy obu instancji.

W ocenie Sądu organy administracji nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Poczynione przez organ administracji ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i oceniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są wystarczające do przypisania skarżącemu odpowiedzialności wskazanej w art. 40 ust. 12 pkt 3 u.d.p. w zakresie ustalonym przez organy administracji obu instancji. Wysokość nałożonej kary pieniężnej została prawidłowo wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem postanowień uchwały nr XX/179/20 Rady Gminy Andrespol z dnia 25 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajecie pasa drogowego dróg publicznych stanowiących drogi gminne na terenie Gminy Andrespol, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (§ 2 ust. 1).

Sąd wskazał, że administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej, ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. W sprawie rozważenia wymagało zaistnienie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który umożliwia odstąpienie od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki – waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Sąd uznał, że organy administracji wyjaśniły, że rozważyły wagę naruszenia w kontekście samowolnego zajęcia pasa drogowego, potrzebę ochrony zdrowia lub życia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego. Przeanalizowały stopień przyczynienia się skarżącego do powstania naruszenia, częstotliwość niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu tego samego rodzaju, co niedopełnienie obowiązku lub naruszenie zakazu, czy powtórzenie przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego. Organ I instancji za niewątpliwe uznał przyczynienie się skarżącego do naruszenia prawa poprzez zajęcie pasa drogowego bez uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Organ ten podkreślił, że skarżący wielokrotnie występował z wnioskami o zajęcie pasa drogowego i doskonale wiedział, że jego obowiązkiem było uzyskać zgodę zarządcy drogi w celu wykonania robót związanych z budową kanalizacji sanitarnej, a wniosek powinien określić realną wielkość zajęcia pasa drogowego. Skarżący zajmując pas drogowy, w celu prowadzenia prac w ul. [...] w B. i jednocześnie wnosząc opłaty w zaniżonej wysokości za zajęcie pasa drogowego, naruszył interes publiczny oraz naraził na straty finansowe Gminę Andrespol - za to zachowanie nie został ukarany w żaden inny sposób.

Sąd ocenił, że z okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika, że waga stwierdzonego naruszenia prawa nie była znikoma. Zdaniem Sądu trafnie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, że skarżący niewątpliwie widział o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla prowadzenia robót budowlanych stanowiących przedmiot jego działalności gospodarczej. W decyzji z 9 lipca 2021 r. zostały określone warunki prowadzenia robót, które niewątpliwie znacząco naruszył. Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie brak było także podstaw do zastosowania regulacji art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie jest spełniony w przypadku zajęcia pasa drogowego w rozpoznawanej sprawie. Wymierzenie kary ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem. Skarżący zawodowo trudni się wykonywaniem robót budowlanych i powinny być mu dobrze znane warunki ich prowadzenia zgodnie z prawem. Skarżący nie wskazał poza tym żadnych okoliczności mogących uzasadniać odstąpienie od wymierzenia kary.

III.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 lipca 2022 roku nr SKO 4141.84.2022 oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Andrespol z dnia 9 maja 2022 roku nr 8/K/2021, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 239; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 art 8, art. 10 § 1, art 12 § 1; art. 68, art. 71, art. 81a § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez przyjęcie, że przy dokonywaniu ustaleń faktycznych i podejmowaniu decyzji organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy organy administracji prowadząc postępowanie i rozstrzygając sprawę naruszyły:

1. art. 8 i art. 79 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia strony o czynnościach dowodowych w postępowaniu, co narusza zasadę bezstronności i podważa zaufanie do czynności podejmowanych w postępowaniu.

2. Art. 12 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób opieszały, niedokonanie żadnych czynności w postępowaniu przez kilka miesięcy mimo przekazywania stronie informacji, że przyczyną zwłoki w załatwieniu sprawy jest konieczność podejmowania czynności wyjaśniających,

3. Art. 66a § 1 k.p.a. przez zaniechanie prowadzenia metryki sprawy co uniemożliwiało kontrolę zawartości akt sprawy i dowodów zgromadzonych w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W szczególności uzasadniając zarzut naruszenia art. 68, art. 71, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazano (s. 4 -5 skargi kasacyjnej), że Sąd pierwszej instancji pominął, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego dotyczącego sposobu ustalenia i wyliczenia powierzchni rzekomo zajętego bez zezwolenia pasa drogowego, nie wskazano dowodów na podstawie których dokonano tego wyliczenia. Wyliczenie powierzchni wyłącznie, jak twierdzi organ I instancji na str. 2 uzasadnienia decyzji, na podstawie materiału fotograficznego, jest z oczywistych względów niemożliwe. W protokole kontroli, co Sąd I instancji pominął, popełniono proste błędy rachunkowe (w pozycji oznaczonej jako Ad. 2 iloraz liczb 61 i 4 daje zdaniem sporządzających protokół 366 zamiast prawidłowo 244), skutkiem czego jest brak możliwości traktowania tego protokołu jako dowodu na ustalenia powierzchni rzekomo zajętego pasa drogowego. Skarżący wskazał także, że - wbrew stanowisku organów i Sądu I instancji - użycie w postępowaniu urządzenia pomiarowego i ustalenie powierzchni przez użycie urządzenia pomiarowego nie wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie można tego również stwierdzić na zdjęciach załączonych do akt postępowania. Pierwsza wzmianka o użyciu urządzenia pomiarowego pojawiła się dopiero w piśmie organu I instancji z dnia 7 czerwca 2022r., przy którym przesłane zostało odwołanie. Sąd I instancji, a wcześniej Kolegium akceptuje, nie na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu lecz jak się wydaje twierdzeń zawartych we wspomnianym piśmie, że pomiarów dokonano przy użyciu urządzenia pomiarowego firmy Kraft & Dele o wskazanym certyfikacie i deklaracji zgodności. W aktach nie ma jednak danych urządzenia, nie jest określony rodzaj urządzenia, model, typ, nie załączono certyfikatu ani deklaracji zgodności , brak jest jakichkolwiek informacji o warunkach w jakich urządzenie to może być zastosowane, tym samym brak jest możliwości kontroli - nawet jeżeli takie urządzenie było używane - czy używane było zgodnie z przeznaczeniem i w wymaganych warunkach. Brak jest również informacji czy pracownik, który z takiego urządzenia korzystał odbył wymagane szkolenie z posługiwania się takim urządzeniem, o ile takie było wymagane. Firma Kraft&Dell zgodnie z informacją zawartą na jej stronie internetowej (https://kraftdele.info/content/4-o-firmie) oferuje do sprzedaży "wiele narzędzi oraz urządzeń do domu i ogrodu", co w żaden sposób nie pozwala na identyfikację urządzenia, które według akceptowanych przez Kolegium i Sąd twierdzeń organu I instancji miało zostać użyte. W treści protokołu również nie ujawniono metody dokonywania pomiarów, a ręczne wpisy są pogrubiane w sposób uniemożliwiający odczytanie ich pierwotnej treści. Z zapisów protokołów nie można zweryfikować sposobu dokonania pomiaru, bowiem osoby sporządzające protokół posłużyły się określeniem, że pas drogowy został zajęty "na wysokości posesji...". Posesja może mieć od kilkudziesięciu do nawet kilkuset metrów długości, a dla dokonania pomiaru konieczne jest wskazanie punktu początkowego i końcowego. W sytuacji kiedy organ wymierza karę za każdy metr zajętego pasa drogowego, te ustalenia powinny zostać dokonane precyzyjnie, a sposób pomiaru opisany w części uzasadnienia decyzji zawierającego uzasadnienie faktyczne. W czasie kiedy oznaczenie punktów na powierzchni ziemi możliwe jest bardzo precyzyjnie za pomocą systemu GPS, posłużenie się określeniem "na wysokości posesji..." oznacza niedokonanie przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych.

IV.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono niezgodność z prawem zaskarżonego wyroku powodującą konieczność jego uchylenia, chociaż nie wszystkie podniesione zarzuty kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. w zakresie opieszałości postępowania i art. 66a § 1 k.p.a. w zakresie nieprowadzenia metryki akt sprawy Wskazywane w tych przepisach uchybienia proceduralne nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, nie mogły zatem doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Niezasadny był też zarzut naruszenia art. 8 i art. 79 § 1 k.p.a. w zakresie niepowiadomienia strony o czynnościach kontrolnych, poprzedzających (co należy podkreślić) wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Za niezasługujące na uwzględnienie NSA uznał także zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż nie zostały one uzasadnione, nie wiadomo zatem w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 68, art. 71, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Dwa pierwsze z wymienionych przepisów k.p.a. dotyczą zasad sporządzania protokołu, ustawa przewiduje mianowicie, że "Protokół powinien być sporządzony w taki sposób, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby." (§1), a także, że "Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole." (§2). Z kolei powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Art. 107 § 3 k.p.a. przewiduje zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i oceniły dowody, stanowił naruszenie powołanych zasad postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji naruszył zatem prawo akceptując dokonane przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W rozpoznawanej sprawie niesporne było, że skarżący w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi związanymi z budową sieci kanalizacyjnej, uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej tj. ul. [...], na okres 12-23 lipca 2021 r., na powierzchni 30 m2 (decyzja Wójta Gminy Andrespol z 9 lipca 2021 r.). Spór dotyczy natomiast tego w jakim zakresie przekroczył zakres uzyskanego zezwolenia, zajmując w dniu 22 lipca 2022 r. pas drogowy o większej powierzchni niż objęta zezwoleniem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktyczne nie zostały ustalone w sposób prawidłowy.

Okolicznością faktyczną istotną w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie drogi publicznej z przekroczeniem zezwolenia jest wielkość zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego. Od tego zależy bowiem wysokość nałożonej kary, którą oblicza się mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru.

Tymczasem w niniejszej sprawie ta istotna okoliczność faktyczna nie została prawidłowo ustalona. W aktach sprawy dowodami, które mają dokumentować sposób ustalenia tej okoliczności stanu faktycznego, są zdjęcia zajętego terenu, oraz protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 22 lipca 2022 r. Należy jednak podzielić ocenę skarżącego kasacyjnie, że nie dają one pewności co do tego, jaki dokładnie obszar pasa drogowego został przez skarżącego zajęty z naruszeniem wydanego mu zezwolenia. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia wskazują jedynie fakt, że na części drogi był gruz i materiały budowlane oraz pojazd wykonujący prace budowlane. Dokumentują one fakt zajęcia pasa drogowego w dacie kontroli czyli w dniu 22 lipca 2022 r., czego zresztą skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, ale nie można na ich podstawie dokładnie obliczyć wielkości zajętego obszaru. Nie zaznaczono na nich dokładnego przebiegu pasa drogowego i nie zaznaczono dokładnie obszaru zajętego przez skarżącego.

Także protokół kontroli przeprowadzonej w terenie 22 lipca 2022 r. nie pozwala ustalić w sposób jednoznaczny wielkości obszaru zajętego przez skarżącego ponad posiadane zezwolenie. Na podstawie treści tego protokołu nie można zweryfikować prawidłowości ustaleń i pomiarów.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że ręczne wpisy w protokole dotyczące numerów posesji, na których "wysokości" zajęto pas drogowy, zostały przerobione lub pogrubione w taki sposób, że nie jest w pełni możliwe odczytanie ich właściwej treści. Nie ma zatem pewności jaka miała być i jaka jest jego rzeczywista treść. Nie jest możliwe pewne odczytanie czy chodzi o posesje nr [...] czy [...], czy też może jeszcze jakieś inne. Także pkt 2 jest nieczytelny, wskazując zajęcie "na wys. posesji nr [...]" albo może [...] lub [...], albo może jeszcze innych.

Co więcej, w protokole tym przy obliczeniach popełniono błąd rachunkowy, gdyż iloczyn liczb 61 i 4, wskazanych w pozycji oznaczonej jako Ad. 2, nie jest liczbą 366 jak wskazano w protokole, lecz 244. Nie wiadomo więc dlaczego w protokole widnieje liczba 366 i jak obliczono zajętą powierzchnię.

Na podstawie treści protokołu kontroli nie można zatem zweryfikować prawidłowości dokonania obliczenia zajętej bez zezwolenia powierzchni.

Podkreślenia wymaga również, na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że ani ze zdjęć, ani z treści protokołu nie wynika w sposób jednoznaczny który obszar uznano za zajęty z przekroczeniem granic zezwolenia. Na zdjęciach widoczny jest jedynie fragment ulicy i widać prowadzone prace budowlane. Nie zaznaczono dokładnie na zdjęciu obszaru, który organ uznał za zajęty bez zezwolenia, tj. obszaru stanowiącego podstawę do obliczenia wysokości kary. Także treść protokołu nie pozwala tego zweryfikować, wskazano w nim bowiem jedynie "lokalizacja: B., ul. [...], odcinek ul. [...]", i wskazano, że w toku kontroli stwierdzono "Pas drogowy zajęty w celu prowadzenia robót na poboczu polegających na budowie..." w dwóch punktach oznaczonych 1 i 2 wskazano: "na wys. posesji" i tu wskazano numery, ale wpisane niewyraźnie i przerabiane, o czym była mowa powyżej.

Takie opisanie zajętej powierzchni nie może być uznane za wystarczające dla przeprowadzenia prawidłowych pomiarów i ustalenia wysokości kary. Nie dość, że nie da się jednoznacznie stwierdzić które numery posesji wpisano w protokole, to opisanie zajętej powierzchni wyłącznie przy użyciu sformułowania "na wysokości posesji", bez dokładnego wskazania przebiegu pasa drogowego i bez wskazania punktów początkowego i końcowego zajęcia, uznać należy za niewystarczające dla ustalenia zajętej przez skarżącego z przekroczeniem zezwolenia powierzchni pasa drogowego na potrzeby obliczenia kary.

Zasadnie też zarzucił skarżący kasacyjnie, że ani w protokole, ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie wskazano sposobu pomiarów zajętej powierzchni. Nie wiadomo jakiego urządzenia do pomiarów używano i nie wskazano dokładnie sposobu mierzenia. Brak ten organ I instancji starał się wprawdzie konwalidować w piśmie przekazującym do organu odwoławczego odwołanie (pismo organu I instancji z dnia 7 czerwca 2022r.) wskazując, że pomiarów dokonano przy użyciu urządzenia pomiarowego firmy Kraft & Dele i że urządzenia pomiarowe, które zastosowano przy pomiarach zajętej powierzchni pasa drogowego posiadają deklaracje zgodności według ISO Guide 22 i EN 45 014 oraz certyfikat B ST 1811119665 0EC. W aktach sprawy nie ma jednak dokumentów to potwierdzających i nadal nie doprecyzowano w jaki sposób dokonywano pomiarów, tzn. jak wyznaczono przebieg pasa drogowego, jak wyznaczono punkty początkowy i końcowy zajęcia go przez skarżącego, i jak zmierzono zajętą powierzchnię, uwzględniając fakt, że na część powierzchni skarżący posiadał zezwolenie. Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej, że użycie w postępowaniu urządzenia pomiarowego i ustalenie powierzchni przez użycie urządzenia pomiarowego nie wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie. W aktach nie ma danych tego urządzenia, nie jest określony rodzaj urządzenia, model, typ, nie załączono certyfikatu ani deklaracji zgodności. Wydaje się zatem, że zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, bezpodstawnie uznały, że pomiarów dokonano przy użyciu urządzenia pomiarowego firmy Kraft & Dele o wskazanym certyfikacie i deklaracji zgodności, nie ma bowiem na tę okoliczność żadnych dowodów. Brak jest zatem jakichkolwiek możliwości kontroli czy użyte do pomiaru zajętej powierzchni urządzenie w ogóle mogło być w tym celu użyte, ani czy zostało użyte prawidłowo, zgodnie z instrukcją.

Mając powyższe na uwadze zasadnie zarzucił skarżący kasacyjnie, że tak sporządzony protokół i wykonane w dniu kontroli zdjęcia, nie stanowią wystarczającego dowodu na ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego. Należy zatem podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe było niezgodne z prawem, zgromadzone dowody są bowiem niewystarczające, a w wydanych w sprawie decyzjach brak jest prawidłowego uzasadnienia faktycznego, w którym organ prawidłowo wskazałby sposób, w jaki dokonano w tej sprawie ustalenia i wyliczenia powierzchni pasa drogowego zajętej z przekroczeniem zezwolenia.

Podkreślenia wymaga, że organ wymierza karę za każdy metr zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia wielkości zajętego obszaru muszą być precyzyjne, a sposób pomiaru powinien być opisany w części uzasadnienia decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne. Te wymogi nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, co nieprawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Sąd nie dostrzegł bowiem, że w tej sprawie organy nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wskazały dowodów, na podstawie których dokonano wyliczenia nałożonej w decyzji kary.

Podniesione zatem w skardze kasacyjnej w tym zakresie zarzuty naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 68, art. 71, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. okazały się zasadne, stanowiąc podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i wydanych w sprawie decyzji obu instancji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania w zakresie wymogów prawidłowego postępowania dowodowego dotyczącego precyzyjnego ustalenia wielkości zajętego bez zezwolenia pasa drogowego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 11 200 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 2000 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 1000 zł, zwrot opłaty za uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji w wysokości 100 zł, a także zwrot wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, który występował przed sądem pierwszej instancji oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną, w wysokości 5400 zł za pierwszą oraz 2700 zł za drugą instancję.