Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 8/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia [...] r., nr [...] i z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Gminy Prusice (dalej: organ pierwszej instancji) ustalił E. K., M. K. (dalej zwanymi skarżącymi) i M. K. (w sprawie występujący jako uczestnik postępowania, dalej – również jako skarżący) opłatę adiacencką odpowiednio w wysokościach po 2.820,26 zł i 2.670,53 zł - z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Oleśnicy, spowodowanego podziałem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na szesnaście działek o numerach od [...] do [...]. Powyższe decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy) i przekazane organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji ustalił skarżącym opłatę adiacencką w wysokości po 2 386,87 zł dla każdego z nich w stosunku do wielkości udziałów w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdzono, że spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na nałożenie tej opłaty, a operat szacunkowy z dnia 25 stycznia 2022 r. stanowił wiarygodny dowód w sprawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że decyzja ta nie uwzględnia faktu, że działki gruntu o numerach od [...] do [...] nie mają dostępu do "drogi głównej", a więc nie można ich zbyć. Dostęp do drogi głównej mogą mieć dopiero po nabyciu udziału w drodze wewnętrznej, tj. w działkach gruntu nr [...] i nr [...].

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO uchyliło decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy ustaliło opłatę adiacencką w wysokości po 2.376,73 zł dla każdego z ww. właścicieli.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. – dalej: u.g.n.) jako podstawy prawnej ustalenia przedmiotowej opłaty. Wskazał, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.n.g.), która sporządzana jest w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.n.g.), na zasadach i w trybie określonym w przepisach ww. ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., Nr 207, poz. 555; dalej: rozp. RM).

SKO, opierając się na treści przytoczonych przepisów stwierdziło, że wynika z nich, iż decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

- nastąpił podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela,

- ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna,

- w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

- nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który stanowi zarazem podstawę ustalenia wysokości opłaty.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Zaznaczył, że słuszny interes właściciela nieruchomości dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do tego faktu. W tym względzie, w ocenie SKO, szczególny nacisk należało położyć na weryfikację wartości dowodowej operatu szacunkowego, który uznaje się za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W związku z tym podlega ocenie jak każdy dowód, mianowicie czy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. oraz ewentualnie zażądać jego uzupełnienia, jak i zweryfikować jego zgodność ze stosowanymi przepisami w zakresie wymogów formalnych i materialnych uregulowanych w przepisach wskazanych wyżej aktów prawnych. Na poparcie powyższego stanowiska powołane zostało orzecznictwo sądowe.

Zdaniem organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy spełniał wymogi stawiane przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i spełnione zostały wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. Po pierwsze, podziału nieruchomości dokonano decyzją Burmistrza Gminy Prusice z dnia [...] r. na wniosek właścicieli, E. K., M. K. i M. K. Po drugie, ww. decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 18 grudnia 2019 r., a więc do dnia 18 grudnia 2022 r. organ administracji publicznej był uprawniony wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości. Postępowanie zostało skutecznie wszczęte w dniu 21 stycznia 2020 r. Po trzecie, w dacie, w której decyzja podziałowa stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Nr LI/370/09 Rady Miasta i Gminy Prusice z dnia 30 października 2009 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej na terenie gminy Prusice (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2009 r., nr 195, poz. 3460), zgodnie z którą na obszarze gminy Prusice stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału wynosi 20% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką ma po podziale. Po czwarte, zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 22 stycznia 2022 r. odpowiada przewidzianym prawem zasadom wyceny i regułom logiki i zasadnie został uznany przez organ I instancji za wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w granicach działki gruntu nr [...], spowodowanego jej podziałem geodezyjnym. Organ zaznaczył przy tym, że pozytywna ocena opinii biegłego uwzględnia jego wyjaśnienia i aneks do operatu wykonane w dniu 4 sierpnia 2022 r.

Wyjaśniając pozytywną ocenę ww. opinii biegłego SKO wskazało, że w obydwu miarodajnych dla wyceny datach (w dacie wydania decyzji podziałowej i dniu, gdy stała się ostateczna), dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego wsi Wilkowa składającej się z obrębów Wilkowa Mała i Wilkowa Wielka (zatwierdzony uchwałą Nr L/316/2013 Rady Miasta i Gminy Prusice z dnia 7 września 2012 r., Dz. Urz. Woj. Doln. Poz. 4950). Wskazany plan miejscowy przewidywał dla nieruchomości przed podziałem – w granicach działki gruntu nr [...], o powierzchni [...] m2 – dwie kategorie przeznaczenia, oznaczone symbolami:

• 3MN – w część o powierzchni [...] m2 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których przewidziano przeznaczenie:

- podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

- uzupełniające - drogi wewnętrzne;

• 3KDW – w część o powierzchni [...] m2 – tereny dróg wewnętrznych, z przeznaczeniem podstawowym pod drogę wewnętrzną.

Natomiast w wyniku podziału powstały działki gruntu cechujące się następującym przeznaczeniem i parametrami:

• o numerach od [...] do [...], o powierzchniach od 1.000 m2 do 1.567 m2 – 3MN – wydzielone zgodnie z przeznaczeniem podstawowym, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

• nr [...], o powierzchni 1.974 m2 – 3MN – wydzielona zgodnie z przeznaczeniem uzupełniającym, pod drogę wewnętrzną, z adekwatnym kształtem i położeniem;

• nr [...], o powierzchni 8 m2 – 3KDW – wydzielona zgodnie z przeznaczeniem podstawowym, pod poszerzenie drogi wewnętrznej.

Organ odwoławczy, wskazał, że biegła odrębnie określiła wartość nieruchomości przed podziałem i odrębnie dla każdej z nowoutworzonych działek gruntu, mając na względzie powyższe uwarunkowania planistyczne oraz faktyczne skutki podziału. Wykonała w tym celu łącznie pięć odrębnych szacunków, do których wykorzystała podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, iż wartość rynkowa nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n i § 4 ust. 1 rozp. RM).

Dalej Kolegium wyjaśniało, że do wyceny nieruchomości przed podziałem i dla nowoutworzonych działek o numerach od [...] do [...] biegła zastosowała metodę porównywania parami, to jest z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozp. RM). Natomiast wycenę działek gruntu: nr [...] i [...] – w odrębnych szacunkach dla każdej z nich – biegła przeprowadziła z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej, to jest poprzez przyjęcie do porównania co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozp. RM).

Zgodnie z opisaną metodyką, dla wszystkich działek stanowiących przedmiot wyceny biegła zbadała rynek lokalny obejmujący miasto i gminę Prusice oraz gminy sąsiednie. Przy czym, zarówno dla nieruchomości przed podziałem, to jest w granicach działki gruntu nr [...], jak i nowoutworzonych działek gruntu o numerach od [...] do [...], analiza dotyczyła rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Mianowicie biegła zbadała:

1. dla nieruchomości przed podziałem – segment nieruchomości o powierzchni od około 5000 m2 wzwyż, z którego wybrała 10 obiektów podobnych, o powierzchniach od 4.875 m2 do 22.756 m2, ze skrajnymi cenami jednostkowymi za 1m2: maksymalną 34,59 zł i minimalną 22,64 zł.

2. dla nowoutworzonych działek gruntu o numerach od [...] do [...] – segment nieruchomości z zakresu powierzchni poniżej 2.500 m2, z którego wybrała 10 obiektów podobnych o powierzchniach od 969 m2 do 2 000 m2, ze skrajnymi cenami jednostkowymi za 1 m2: maksymalną 45,87 zł i minimalną 25,73 zł.

Organ zwrócił uwagę na treść operatu, w którym zostało zaznaczone, że różnice w powierzchni nie miały determinującego wpływu na wartość nieruchomości, co oznaczało brak podstaw do kwestionowania doboru materiału porównawczego ze względu na powierzchnię. Ponadto, biorąc pod uwagę całkowitą powierzchnię nieruchomości przed podziałem (19.253 m2), znikoma powierzchnia gruntu (8 m2, 0,41% udziału w całości działki) przeznaczonego stricte pod drogi wewnętrzne, uzasadniała dobór materiału porównawczego przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z pominięciem udziału takiej funkcji podstawowej, gdyż zdaniem organu tak znikomy udział przeznaczenia dla dokonania wyceny jest pomijalny.

W ocenie SKO, transakcje porównawcze spełniały wymogi podobieństwa, w szczególności pod względem przeznaczenia i powierzchni.

W dalszych wywodach organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do ustaleń operatu szacunkowego i kryteriów, które wpłynęły na dokonaną przez biegłą wycenę działek przed i po dokonanym podziale.

Wszystkie te ustalenia stały się podstawą do wyceny nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...] na kwotę 560.070 zł (29,09 zł x 19.253 m2). Z kolei dla nowoutworzonych działek o numerach od [...] do [...] i od [...] do [...] ustalono wspólną wartość 1 m2 gruntu na kwotę 33,62 zł, a dla działek o numerach od [...] do [...] – 31,60 zł.

Na marginesie organ odwoławczy zaznaczył, że choć w stanie nieruchomości wycenianej uwzględniono obecność drzewostanu, to w jego ocenie nie doszło do naruszenia wymogu określonego w art. 98a ust. 1b u.g.n., zgodnie z którym, w wycenie nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wykonany przez biegłą zabieg polegał bowiem na wyrównaniu różnic między wycenianymi działkami a nieruchomościami porównawczymi i ostatecznie był korzystny dla skarżących, gdyż skutkował obniżeniem wartości nieruchomości po podziale, a co za tym idzie wysokości ustalonej należności. Odrębnie dokonano szacunku wartości dla wydzielonej pod drogę wewnętrzną działki nr [...] oraz dla wydzielonej pod poszerzenie drogi wewnętrznej 3KDW działki nr [...]. W sumie określona w operacie wartość nieruchomości po podziale, łącznie z działką nr [...], wyniosła 595.873 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że wszystkie działki gruntu wydzielone z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną posiadają dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki gruntu nr [...] - wydzielonej w tym właśnie celu pod drogę wewnętrzną (zgodnie z przeznaczeniem uzupełniającym). Zaznaczył przy tym, że w świetle art. 93 ust. 3 u.g.n., gdyby projektowane do wydzielenia działki gruntu nie miały dostępu do drogi publicznej, podział nieruchomości w granicach działki nr [...] nie byłby dopuszczalny. Natomiast finalna jakość tego dostępu ("droga gruntowa") została uwzględniona w wycenie poprzez przyporządkowanie tym działkom najniższej oceny cechy rynkowej "dostępność komunikacyjna", która skutkowała obniżeniem ich szacunkowej wartości. Zwrócił też uwagę, że operat szacunkowy z dnia 25 stycznia 2022 r., uzupełniony o wyjaśnienia biegłej i aneks z dnia 4 sierpnia 2022 r., może stanowić dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w granicach działki nr [...] spowodowanego jej podziałem, co ma wpływ na wysokość opłaty adiacenckiej należnej z tego tytułu.

Organ odwoławczy w podsumowaniu stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej przewidziane w powołanych przepisach ustawy. Jednakże w jego ocenie decyzja organu I instancji dotknięta była uchybieniami wymagającymi sanowania rozstrzygnięciem reformatoryjnym. Mianowicie organ I instancji pominął dyspozycję art. 98a ust. 1b zdanie 3 u.g.n., zgodnie z którym wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Tymczasem wydzielona pod poszerzenie drogi wewnętrznej działka gruntu nr [...] o powierzchni 8 m2, w kształcie trójkąta, nie mogła być samodzielnie zagospodarowana jako odcinek drogi wewnętrznej. Przy czym SKO zaznaczyło, że wskazany błąd nie ma wpływu na pozytywną ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego. Powyższe pominięcie na potrzeby rozstrzygnięcia wartości jednej z oszacowanych działek gruntu nie wymagało wiedzy specjalistycznej, w tym zmiany operatu szacunkowego.

Wyliczając wysokość opłaty adiacenckiej, organ odwoławczy dokonał zestawienia oszacowanej wartości przedmiotowej działki przed jej podziałem i po podziale, z pominięciem działki nr [...], wycenionej na 152 zł. Wyliczona różnica będąca podstawą ustalenia przedmiotowej opłaty, wyniosła 35.651 zł. W konsekwencji organ obliczył na podstawie zgodnie z § 1 powołanej wyżej uchwały Rady Miasta i Gminy Prusice z dnia z dnia 30 października 2009 r., wartość opłaty adiacenckiej na kwotę 7.130,20 zł i stwierdził, że każdy ze współwłaścicieli zobowiązany jest do zapłaty kwoty 2 376,73 zł, proporcjonalnie do przysługujących im udziałów w prawie własności tego gruntu po 1/3 części.

Organ odwoławczy, poza powyższym uchybieniem, zauważył dodatkowo brak podstawy prawnej do formułowania w rozstrzygnięciu decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej obowiązku zapłaty w formie przelewu bankowego, powołania treści przepisów prawa, w których ustawodawca określił termin, w jakim należy wykonać obowiązek zapłaty odszkodowania i konsekwencji jego niezachowania. Organ stwierdził, że skoro w tych kwestiach przesądził ustawodawca, to bezpodstawne jest orzeknie o nich w decyzji administracyjnej.

W skardze wniesionej do tutejszego Sądu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji SKO wskazując na wzrost wartości nieruchomości na skutek nakładów poniesionych przez właścicieli. Zwrócili też uwagę, że zagospodarowanie działek nr [...] jest możliwe poprzez działki nr [...] i [...], które tym samym nie mogą być postrzegane jako działki samodzielne.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących podniósł dodatkowo, że powierzchnia działki nr [...] zgodnie z zapisami w księdze wieczystej wynosi 1,99 ha. Różnica pomiędzy działkami powinna być uwzględniona przy wycenie nieruchomości. Na potwierdzenie przedłożony został wykaz zmian w danych ewidencyjnych, zgodnie z którym przed zmianą powierzchnia podzielonej działki wynosiła – jak wskazał pełnomocnik 1,99 ha, zaś po zmianie 1,9253 ha. Ponadto pełnomocnik wyjaśnił, że poniesione nakłady, które były akcentowane w treści skargi, stanowią koszty związane z podziałem, na notariusza i pośredników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie wskazać trzeba, że na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), kontrola zaskarżonych aktów przez sądy administracyjne polega na ich badaniu pod względem ich zgodności z prawem. Stwierdzenie w wyniku takiej kontroli naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub też przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu, co nakazuje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Zaznaczyć też trzeba, że sąd rozpoznając sprawę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych ramach kognicji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszeń zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, które warunkowałyby jej uchylenie.

Zasadniczo spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia całościowej powierzchni działki nr [...] przed i po jej podzieleniu, która rzutuje na wartość działki oszacowanej w operacie, a w konsekwencji również na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Według skarżących bowiem powierzchnia tej działki pierwotnie wynosiła 1,99 ha, z operatu szacunkowego wynika natomiast, że do wyceny przedmiotowej działki przed jej podziałem przyjęto powierzchnię 1,9253 ha. Jak wynika z treści skargi, skarżący nie godzą się też na uwzględnienie wartości działek nr [...] i [...] do wyliczenia kwoty spornej opłaty, gdyż w ich ocenie nie są to działki samodzielne – służą tylko do samodzielnego zagospodarowania pozostałych czternastu działek. Ponadto w ich ocenie przy dokonywanych szacunkach należało uwzględnić poniesione przez skarżących koszty związane z podziałem.

Mając na uwadze tak ustalone punktu sporne w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności konieczne jest powołanie treści regulacji prawnych normujących zasady ustalania opłaty adiacenckiej, które odnoszą się właśnie do powyższych kwestii.

Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej przewiduje art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.). Ustęp 1 przywołanego artykułu wskazuje, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b).

Jak wynika z przytoczonych przepisów, w sytuacji dokonania podziału nieruchomości na mniejsze działki organ gminy może nałożyć sporną opłatę na właścicieli na wniosek których dokonano podziału, jeżeli w wyniku podziału dojedzie do wzrostu jej wartości, a więc, gdy suma wartości działek powstałych po podziale będzie wyższa niż wartość działki przed jej podziałem. Dla dokonania ustaleń co do powyższych wartości w przypadku działki przed jej podziałem istotny jest stan nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej, zaś dla łącznej wartości wszystkich nowych działek powstałych po podziale w granicach działki pierwotnej – należy uwzględnić stan tych nowych nieruchomości na dzień, gdy ww. decyzja podziałowa stała się ostateczna.

W niniejszej sprawie – jak prawidłowo ustaliło Kolegium – decyzja podziałowa datowana jest na 22 listopada 2019 r. a stała się ostateczna z dniem 18 grudnia 2019 r. Co za tym idzie, dla ustalenia, a dokładniej – dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości przed jej podziałem - na gruncie przytoczonej treści art. 98 ust. 1b u.g.n., znaczenie miał jej stan w dniu 22 listopada 2019 r. Wyjaśnić przy tym trzeba, że zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. przez stan nieruchomości rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Jak z powyższego wynika, na "stan nieruchomości" składa się wiele opisujących go i współzależnych czynników, zarówno prawnych, jak i faktycznych, przy czym czynniki prawne wynikają z dokumentów urzędowych, w tym księgi wieczystej i operatu ewidencji gruntów. Jak wskazuje się w orzecznictwie stan prawny nieruchomości, to także stan wytworzony wskutek podziału nieruchomości, gdyż umożliwia on obrót prawny działkami wchodzącymi w skład dzielonej nieruchomości (por. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 744/14, CBOSA). Na stan prawny nieruchomości wpływ będą więc miały zatem także czynności prawne podejmowane wobec nieruchomości, w tym dokonywane przez uprawnione organy.

Zasady dokonywania wyceny nieruchomości określają przepisy art. 149 i następne u.g.n. Pomijając w tym miejscu szczegółowe unormowania w tym przedmiocie (powołane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w rozważaniach odnoszących się do analizy i oceny rzetelności operatu szacunkowego) w niniejszej sprawie dla oceny zasadności zarzutów podnoszonych przez skarżących konieczne jest zwrócenie uwagi na treść art. 155 ust. 1 u.g.n. zawierającego otwarty katalog źródeł (dokumentów), które stanowią podstawę szacowania wartości nieruchomości. Przepis ten stanowi, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności m.in. w: (pkt 1) księgach wieczystych i (pkt 2) katastrze nieruchomości, czyli inaczej ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 146), stan prawny ustalany jest przede wszystkim w oparciu o dane wynikające z księgi wieczystej. Księga wieczysta prowadzona dla nieruchomości zawiera cztery działy z których: 1) pierwszy obejmuje oznaczenie nieruchomości oraz wpisy praw związanych z jej własnością, 2) drugi obejmuje wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego, 3) trzeci przeznaczony jest na wpisy dotyczące ograniczonych praw rzeczowych, z wyjątkiem hipotek, na wpisy ograniczeń w rozporządzaniu nieruchomością lub użytkowaniem wieczystym oraz na wpisy innych praw i roszczeń, z wyjątkiem roszczeń dotyczących hipotek, 4) czwarty przeznaczony jest na wpisy dotyczące hipotek (art. 25 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy dla nieruchomości gruntowej nr [...], następnie podzielonej na 16 mniejszych działek, przyjął powierzchnię tej działki wynoszącą 19253 m2. Sąd zauważa, że w treści operatu wskazano, że za podstawę ustaleń przyjęto m.in. protokół badania księgi wieczystej oraz oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów. Dane z księgi wieczystej które zostały zawarte w operacie wskazują, że działka nr [...] na dzień wydania decyzji podziałowej miała powierzchnię 1,99 ha. Powierzchnia działki ujawniona w dziale I księgi wieczystej nie jest jednak zgodna z jej powierzchnią ujawnioną w tej dacie w ewidencji gruntów i w decyzji o podziale. Według danych ewidencyjnych wynosiła ona 1,9253 ha. Wobec zaistniałej rozbieżności rzeczoznawca ustalając stan nieruchomości (przez który należy rozumieć nie tylko stan prawny) prawidłowo przyjął powierzchnię działki która podana została w decyzji o podziale nieruchomości. Podziałowi poddana bowiem została działka nr [...] o powierzchni określone w decyzji i to w związku z podziałem tej działki (a więc działki o powierzchni 1,9253 ha) ocenie podlegała kwestia wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast dane ujawnione w księdze wieczystej służyły rzeczoznawcy przede wszystkim dla ustalenia struktury własnościowej przedmiotowej nieruchomości - to jest temu, że skarżący są właścicielami działki w równych częściach po 1/3 udziału. Na gruncie badanej sprawy, pierwszeństwo w ustaleniu danych dotyczących powierzchni nieruchomości miała więc ewidencja gruntów i budynków przed zapisami księgi wieczystej, tym bardziej, że wpisy w dziale I-O księgi wieczystej, a więc dziale dotyczącym określenia charakteru nieruchomości, rodzaju użytku gruntowego, powierzchni nieruchomości nie są objęte i nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych wynikającą z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (por. NSA w wyroku z dnia 25 paździenrika 2023 r. I OSK 1248/20, CBOSA). Powyższe pierwszeństwo wynika także z przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece która w art. 26 ust. 1 stanowi, że podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 1 ww. ustawy, w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje – na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości. Powyższa regulacja prawna wyraźnie zatem wskazuje, że to nie dane księgi wieczystej mają decydujące znaczenie dla oznaczenia nieruchomości, lecz dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, gdyż to na ich podstawie sąd wieczystoksięgowy wprowadza zmiany w księdze.

Jak już na wstępie zostało zaznaczone, według skarżących dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości przed podziałem powinna być przyjęta wartość powierzchni 1,99 ha. Na potwierdzenie tego stanowiska przedłożone zostało na rozprawie zawiadomienie Starosty Trzebnickiego o zmianach wprowadzonych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...]. Jednakże dane katastru wynikające z powyższego dokumentu potwierdzają tylko prawidłowość ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę w operacie dotyczącym powyższej nieruchomości. Jak wynika z przedłożonego zawiadomienia zmiana, która dotyczyła przedmiotowej nieruchomości odnosiła się do jej powierzchni, która rzeczywiście przed tą zmianą wynosiła 1,99 ha. Po zmianie wartość ta została zaktualizowana na podstawie operatu pomiarowego przyjętego w dniu 5 listopada 2019 r. i wynosiła 1,9253 ha. Co istotne, zmiana ta została wprowadzona w ewidencji w dniu 13 listopada 2019 r., na podstawie § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 393). Mając na uwadze upływu krótkiego czasu pomiędzy ujawnieniem zmiany powierzchni w ewidencji gruntów a datą na jaką badana była przez rzeczoznawcę księga wieczysta, zasadnym jest przyjęcie, że na dzień 19 listopada 2019 r. zmiana powierzchni działki mogła być nie uwidoczniona w dziale I księgi wieczystej, gdyż Sąd nie zdążył jeszcze dokonać tego wpisu.

Przyjmując zatem stan nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] przed jej podziałem, czyli na dzień 22 listopada 2019 r., sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawca zobligowany był do przyjęcia takiej powierzchni, jaka podana została w decyzji o podziale i wynikała w tym dniu z ewidencji gruntów i budynków – czyli 1,9253 ha. Co za tym idzie, w tym zakresie organy prawidłowo oceniły przedmiotowy operat jako odpowiadający wymogom narzuconym przepisami prawa materialnego.

Co do drugiej spornej kwestii, dotyczącej uwzględnienia sumarycznej wartości działek powstałych po podziale również ceny działek o numerach [...] i [...], to rzeczywiście organ I instancji do wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej zsumował wartość wszystkich 16 działek. Kolegium jednak zasadnie stwierdziło, że ustalenie w taki sposób przedmiotowej opłaty było niezgodnie z przepisem art. 98a ust. 1b u.g.n., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest na wysokość tej opłaty. Powyższy przepis w zdaniu trzecim stanowi bowiem, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Prawidłowo organ odwoławczy skorygował decyzję pierwszoinstancyjną stwierdzając, że na tle powyższej regulacji prawnej do wyliczenia przedmiotowej opłaty nie można było uwzględnić działki nr [...] z uwagi, że działka ta ma zaledwie 8 m2, ma kształt trójkąta i stanowi wyłącznie odcinek drogi wewnętrznej – nie może być zatem samodzielnie zagospodarowana. Inaczej jest jednak w przypadku działki nr [...] – działka ta oznaczona jest na mapie ewidencyjnej i w operacie szacunkowym jako przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Rację mają skarżący, że bez drogi wewnętrznej pozostałe działki, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie mogłyby spełniać takiej funkcji – droga dojazdowa służy bowiem dostępowi do drogi publicznej. Trafnie jednak w tym względzie zwróciło uwagę Kolegium powołując treść art. 93 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Powyższa zależność nie oznacza także, że działka wydzielona na drogę wewnętrzną nie ma cech, które pozwoliłyby na jej samodzielne zagospodarowanie. Samodzielnego zagospodarowania, w o którym mowa w art. 98a ust. 1b u.g.n., nie można bowiem mylić z możliwością samodzielnej zabudowy. Wydzielenie działki nr [...] pod drogę wewnętrzną świadczy właśnie o jej samodzielnym przeznaczeniu jako drogi (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 799/20 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji prawidłowo wartość tej działki oszacowana przez rzeczoznawcę została uwzględniona w zaskarżonej decyzji do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Jeśli zaś chodzi o koszty poniesione przez skarżących w związku z dokonanym podziałem (w tym koszty notarialne, na pośredników), to żadne przepisy regulujące zasady ustalenia przedmiotowej opłaty nie przewidują ani obowiązku, ani możliwości uwzględnienia jakichkolwiek kosztów poniesionych przez właścicieli podzielonej nieruchomości. Koszty takie mogą mieć znaczenie w ewentualnych rozliczeniach podatkowych, kwestia ta jednak pozostaje poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy.

Reasumując, zastrzeżenia skarżących co do ustaleń Wojewody w zaskarżonej decyzji, które rzutowały na wartość przedmiotowej opłaty, okazały się nieuzasadnione.

Sąd, dokonując kontroli legalności ww. decyzji nie będąc związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi przez skarżących, nie stwierdził też innych naruszeń, zarówno przepisów procesowych, jak i materialnych, które nakazywałyby jej uchylenie.

Prawidłowo, po uchyleniu decyzji Burmistrza Gminy Prusice, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę w sposób szczegółowy zbadał i wykazał, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki uzasadniające ustalenie przedmiotowej opłaty, w tym skontrolował - w zakresie w jakim był do tego uprawniony - rzetelność ustaleń sporządzonego operatu szacunkowego jako dowodu sprawie i zasadnie stwierdził, że materiał dowodowy dla ustalenia opłaty adiacenckiej został zebrany w sposób wyczerpujący.

W realiach rozpatrywanej sprawy postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej niewątpliwie wszczęto przed upływem trzech lat od daty uostatecznienia się decyzji Burmistrza Gminy Prusice z dnia 22 listopada 2019 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, której współwłaścicielem byli skarżący.

W dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej, i jego ostatecznego rozstrzygnięcia, obowiązywała także uchwała Nr LI/370/09 Rady Miasta i Gminy Prusice z dnia z dnia 30 października 2009 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej na terenie gminy Prusice (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2009 r., nr 195, poz. 3460), zgodnie z którą na obszarze gminy Prusice stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału wynosi 20% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką ma po podziale.

Dla ustalenia różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale organ pozyskał dowód w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Wobec zgłaszanych przez skarżących uwag operat w toku postępowania uzupełniony został o wyjaśniania biegłej i aneks z dnia 4 sierpnia 2022 r. Dowody te poddane zostały ocenie Kolegium, którą szczegółowo przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. O ile jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. to ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują oni wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. O ile badanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki jest obowiązkiem organu (to organ administracyjny rozstrzyga sprawę, a nie biegły), to wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości w sposób autonomiczny dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.), merytoryczne ustalenia z niego wynikające mogą być zaś kwestionowane jedynie w drodze przedstawienia równoważnego pod względem specjalistycznym dowodu (kontroperatu), lub w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n., tj. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Jak wcześniej sygnalizowano, w rozpoznawanej sprawie Kolegium uwzględniając powyższe kryteria dokonało oceny operatu szacunkowego pod względem zarówno zgodności z przepisami prawa, prawidłowości wyliczeń matematycznych, jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych, czego dokonano w zgodzie z opisem wszystkich obiektów. Kolegium zbadało także kompletność operatu szacunkowego zasadnie stwierdzając, że zawiera on wszystkie konieczne elementy wynikające z przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia, przede wszystkim z jego § 56 ust. 1. Operat określa bowiem przedmiot i zakres wyceny, jej cel, podstawy opracowania, istotne daty, opis prawny i faktyczny stanu nieruchomości, jej przeznaczenie oraz charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Biegła prawidłowo opisała rodzaj określanej nieruchomości, uzasadniła wybrane podejście, metodę i technikę szacowania. Wynik końcowy wyceny wraz z obliczeniami oraz uzasadnienie dokonanej wyceny również wynika z treści operatu. Nie budzi także wątpliwości część operatu charakteryzująca rynek nieruchomości podobnych, zestawienie transakcji nabywania nieruchomości podobnych, jak i część przedstawiająca przyjęty sposób wyceny. Biegła wykorzystała podejście porównawcze w ramach którego skorzystała z metody porównywania parami (przy określeniu wartości działki nr [...] przed podziałem oraz działek nr [...] do [...]) i metody korygowania ceny średniej (przy określeniu wartości działek nr [...] i [...]). Nie budzi zastrzeżeń wyjaśnienie dokonanego przez biegłą wyboru transakcji do wyceny – jako spełniających wymogi podobieństwa (w szczególności w zakresie kryteriów powierzchni i przeznaczenia). Analiza segmentów rynku wykazała jakie cechy rynkowe i w jakiej wadze procentowej mają zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Odpowiednią analizę przeprowadzono również dla działek przeznaczonych na drogi wewnętrzne. W tej sytuacji należy się zgodzić z Kolegium, że operat pod względem zasad sporządzania wyceny nie budzi wątpliwości. Trafna jest zatem konkluzja organu, w każdym istotnym i weryfikowalnym przez organy administracyjne elemencie, operat został sporządzony w sposób prawidłowy.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że zaskarżona odpowiada przepisom prawa, Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.