Wyrok NSA, sygn. akt II OKW 82/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6601
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Grupy Wyborców Gminy Milejów na postanowienie Komisarza Wyborczego w Lublinie I z dnia 29 stycznia 2024 r. nr 14/2024 w sprawie podziału Gminy Milejów na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 stycznia 2024 r. nr 14/2024, Komisarz Wyborczy w Lublinie I na podstawie art. 419 § 2 w związku z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408; zwanej dalej: k.w.) dokonał podziału Gminy Milejów na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu

Skargę na ww. postanowienie złożyła Grupa Wyborców Gminy Milejów. W uzasadnieniu skargi Grupa Wyborców wskazała, że historycznie Jaszczów zawsze miał dwa mandaty i w przeszłości tworzył jeden okręg wyborczy z sąsiadującym sołectwem Kolonia Jaszczów z liczbą ponad 1000 mieszkańców. Odebranie mieszkańcom Jaszczowa (okr. nr 13) jednego mandatu radnego przy liczbie mieszkańców 860 oznacza, że stanie się największym okręgiem wyborczym w całej gminie. Z kolei odłączenie od Jaszczowa sołectwa Kolonia Jaszczów i połączenie go z sołectwem Klarów (okręg nr. 7) powoduje, że okręg ten będzie liczył 461 mieszkańców.

Komisarz Wyborczy pominął, iż te dwa sołectwa zarówno terytorialnie jak również uwzględniając więzi społeczne nie łączą się. Komisarz Wyborczy dokonał połączenia sołectw nie graniczących ze sobą. Oddzielające je pola, łąki i las powoduje zerwanie więzi terytorialnych. Taka sama sytuacja dotyczy okręgu nr 8. Ulice: Boczna, Chmielna i Klarowska tworzyły jeden okręg z sołectwem Klarów. Po zmianie, ww. ulice połączono z ulicą Spacerową, która od zawsze była okręgiem samodzielnym.

Zgodnie z pkt. 25 wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej nie można tworzyć okręgów wyborczych z niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych. Ponadto Komisarz Wyborczy podzielił jeden "stary" okręg wyborczy składający się z sołectw: Górne, Kajetanówka, Zalesie, Antoniów i Antoniów - Kolonia na dwa małe okręgi nr. 4 liczący 472 mieszkańców i nr.12 liczący zaledwie 362 mieszkańców. Jak wynika z powyższej analizy sołectwo Jaszczów z 860 mieszkańcami i zabranym jednym radnym został bardzo pokrzywdzone.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że konieczność podjęcia działań wynikała z niezgodności podziału Gminy Milejów z przepisami prawa. Jednolita norma przedstawicielstwa wg danych na 30 września 2023 r. to 574,47; współczynnik 1,5 z art. 419 k.w. to 861,705. Zgodnie z danymi uzyskanymi z Urzędu Gminy 30 września 2023 r. sołectwo Jaszczów miało 860 mieszkańców, powinno więc stanowić jednomandatowy okręg wyborczy. Tymczasem sołectwo Jaszczów było podzielone między dwa okręgi wyborcze.

Sołectwo Milejów-Osada to 2322 mieszkańców, co podzielone przez jednolita normę przedstawicielstwa dla Gminy uzasadnia podział na 4 jednomandatowe okręgi. Tymczasem część tego sołectwa wydzielono do kolejnego (piątego) okręgu nr VII wraz z całością sołectwa Klarów. Kodeks wyborczy nie przewiduje w żadnym przepisie możliwości łączenia jednostki pomocniczej gminy z częścią innej jednostki pomocniczej gminy. Nie można zatem przyjąć, że poza łączeniem całych jednostek pomocniczych gminy, dopuszczalne jest łączenie jednostki pomocniczej gminy z częścią innej jednostki pomocniczej gminy, w sytuacji gdy nie jest to konieczne ze względu na liczbę mieszkańców i układ przestrzenny gminy.

W przedmiotowej sprawie w konsekwencji (koniecznej korekty podziału sołectw Milejów- Osada i Jaszczów) sołectwa Klarów (216 mieszkańców) i Jaszczów-Kolonia (248 mieszkańców) nie mogły samodzielnie tworzyć okręgów. Komisarz rozważał pomiędzy dołączeniem tych sołectw do sąsiadujących okręgów a połączeniem w jeden, jednak to pierwsze naruszałoby to zasadę stałości okręgów, a w okręgach sąsiadujących nie zaszły żadne przesłanki zmian. Rozważane połączenie sołectwa Jaszczów-Kolonia z sołectwem Białka powodowałoby spadek liczby mieszkańców okręgu 1 poniżej granicy normy. Przyłączenie sołectwa Klarów do okręgu II albo III spowodowałoby tam przekroczenie granicy 1,5 współczynnika normy, więc także było wykluczone. Połączenie sołectwa Klarów z sołectwem Maryniów było terytorialnie możliwe, naruszałoby zasadę stałości okręgu II.

Komisarz podniósł, że zasada sąsiedztwa nie jest wskazana w k.w., wskazano ją w pkt. 25 Wytycznych PKW jednak w ocenie komisarza zaszła sytuacja uzasadniająca wskazany w pkt. 25 Wytycznych PKW wyjątek. Choć w tym przypadku połączono sołectwa niesąsiadujące, to w dwu przypadkach zniesiono naruszenie innej, wskazanej także w tym samym pkt 25 wytycznych zasady niełączenia sołectw z częścią innych sołectw, która wynika bezpośrednio z art. 417 § 1 k.w.

Ponadto pojawił się nadwyżkowy mandat z powodu "likwidacji" okręgów VII i XII. Zgodnie z art. 419 § 2 pkt 2 k.w. mandat przydzielono do okręgu z najwyższym (1,45352) współczynnikiem normy, tj. IV (835 mieszkańców), który należało w konsekwencji podzielić na dwa.

Rozważano także wyodrębnienie jako samodzielnych sołectw Łysołaje-Kolonia (z okręgu XIV) oraz Łysołaje (z okręgu XV), zaś połączenie sołectw Popławy i Cyganka, co zagospodarowałoby mandat nadmiarowy, bez podziału okręgu IV. Z uwagi na konieczność zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa mniejsze jednostki pomocnicze, ale jako całość mogą być łączone z innymi jednostkami pomocniczymi gminy. Jeżeli w wyniku takiego połączenia w dalszym ciągu mamy do czynienia z okręgiem wyborczym jednomandatowym, to nie można doszukać się naruszenia art. 417 § 2 k.w.

Skoro pozostałe okręgi wyborcze zachowują jednolitą normę przedstawicielstwa, brak było podstaw do dokonywania zmian okręgów wyborczych jedynie z uwagi na brak spójności terytorialnej, gdyż takiego wymogu nie stawia Kodeks wyborczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 419 § 1 k.w. podział gminy na okręgi wyborcze jest stały. Powyższa zasada nie ma charakteru bezwzględnego. Zasada stałości nie obowiązuje w przypadkach o których mowa w art. 421 § 1 k.w. oraz jeżeli dotychczasowy podział jest niezgody z zasadami wynikającym z Kodeksu wyborczego (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2018 r., II OKW 2/18, 24 stycznia 2024 r. II OKW 49/24).

W art. 417 § 2 k.w. uregulowano jedną z podstawowych zasad dotyczących wyborów do rad gmin, według której w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Ponadto stosownie do art. art. 417 § 3 k.w. jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1.

Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że Kodeks wyborczy przewiduje, jako wyjątek w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach, łączenie całych jednostek pomocniczych gminy oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych. Zatem podział jednostki pomocniczej wyjątkowo dopuszczalny jest jedynie wówczas, gdy w jego rezultacie powstaną odrębne okręgi wyborcze, ale okręgi obejmujące jedynie obszar wydzielony z dzielonej jednostki pomocniczej. Nie powinno się zatem tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy (wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., II OSK 2074/17 oraz z 29 stycznia 2024 r. II OKW 56/24).

Jak wynika z art. 419 § 2 k.w. podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala komisarz wyborczy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad:

1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej;

2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa.

Należy zatem tworzyć takie okręgi wyborcze gdzie zachowana będzie jednolita norma przedstawicielstwa 0,5 na mandat. Osiągnięcie tej wielkości normy przedstawicielstwa w ramach sołectwa powoduje, że dane sołectwo staje się samodzielnym okręgiem wyborczym i nie należy przyłączać do niego innych sołectw, które również spełniają warunek samodzielności (norma przedstawicielstwa równa większa 0,5) jak też takich sołectw, które nie osiągają tej wartości i są tzw. sołectwami niesamodzielnymi. Łączenie niesamodzielnych sołectw ma na celu osiągniecie normy przedstawicielstwa równej lub większej 0,5 przy czym nie może ona przekroczyć 1,49 tej normy. Przekroczenie 1,49 normy powoduje obowiązek wydzielenia odpowiedniej liczby okręgów wyborczych (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r. II OKW 6/24).

Jak podał Komisarz Wyborczy podstawę dla dokonania nowego podziału stanowił nieuzasadniony podziału Sołectwa Juszczów między dwa okręgi wyborcze, w sytuacji gdy Sołectwo to mogło stanowić samodzielny jednomandatowy okręg wyborczy, a także nieuzasadniony podział Sołectwa Milejów-Osada między pięć okręgów wyborczych, gdy przy zachowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa, Sołectwo to mogło być podzielone na cztery jednomandatowe okręgi wyborcze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Komisarza Wyborczego, że dotychczas obowiązujący podział Gminy był niezgodny z przepisami Kodeksu wyborczego, co warunkowało dokonanie stosownych zmian. W konsekwencji konieczności dokonania korekty podziału dwóch ww. sołectw, sołectwa Klarów i Jaszczów-Kolonia nie mogły samodzielnie tworzyć okręgów wyborczych, co determinowało ich przyłączenie do innych okręgów wyborczych, przy zachowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w sposób szczegółowy przeanalizował możliwość przyłączenia tych dwóch sołectw do sąsiednich okręgów wyborczych i w sposób przekonujący wykazał, że przy uwzględnieniu zasady stałości okręgów wyborczych oraz konieczności zachowania normy przedstawicielstwa, zasadnym będzie stworzenie okręgu wyborczego z połączenia sołectwa Juszczów Kolonia oraz sołectwa Klarów, które bezpośrednio nie sąsiadują ze sobą. Wprawdzie z pkt 25 wytycznych PKW wynika zakaz tworzenia niegraniczących ze sobą okręgów wyborczych, jednak w wytycznych tych przewidziano wyjątki. W przypadku, gdy układ przestrzenny gminy w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych i miast leżących na obszarze gminy jest tego rodzaju, że spełnienie tego warunku wiązałoby się z naruszeniem przepisów art. 417 § 2–4 i art. 418 Kodeksu wyborczego, dopuszczalne jest odstąpienie od przywołanej powyżej zasady. Z taką natomiast sytuacją mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do argumentacji skargi, iż sołectwo Jaszczów z 860 mieszkańcami i zabranym jednym radnym został bardzo pokrzywdzono, wskazać trzeba, że ze względu na układ przestrzenny danej gminy nie zawsze jest możliwe dokonanie takiego podziału, by we wszystkich utworzonych okręgach wyborczych liczba mieszkańców była podobna, czy wręcz identyczna. Dokonując podziału gminy na okręgi wyborcze i ustalając ich granice należy kierować się jednolitą normą przedstawicielstwa obliczoną poprzez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, według przywołanych wyżej zasad Kodeksu wyborczego. Kodeks wyborczy nie posługuje się pojęciem "zaniżonej normy przedstawicielstwa". Nawet jeśli w granicach jednej gminy utworzone są okręgi wyborcze o skrajnych wartościach normy przedstawicielstwa, tj. zbliżonych wartości 0,50 oraz 1,49, to jest to stan zgodny z prawem (zob. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 21/24 oraz z dnia 24 stycznia 2024 r. II OKW 49/24). Sołectwo Jaszczów zachowuje natomiast jednolitą normę przedstawicielstwa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 420 § 3 k.w. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

5