Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1409/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie II i I instancji
Powołane przepisy: article: ust 13
journal: Dz.U. 2018 poz 1716
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o  przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 26 września 2022r. znak WS-VI.7581.25.2022.BP w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego A. A. kwotę 697zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 26 września 2022 roku, znak: WS-VI.7581.25.2022.BP utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 6 kwietnia 2022 r. znak: GS-17.6826.2.8.2022.SW odmawiające wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...]

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach.

Skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia - na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P.. Do wniosku zostało dołączono m.in. zaświadczenie z dnia 19 października 2021 r. znak: ROIK 11.5121.172.2021.BMA, wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, w przedmiocie niewniesienia w terminie ustawowym sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku usługowo-handlowego po dokonanej przebudowie, rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku usługowo-handlowego na funkcję mieszkalną wielorodzinną, wraz ze zmianą elementów zagospodarowania terenu i przebudową, rozbudową instalacji wewnętrznych i zewnętrznych (wentylacji hydrantowej i mechanicznej, wod. - kan., C.O., elektrycznej NN oraz słaboprądowej) na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Postanowieniem z 6 dnia kwietnia 2022 r. znak: GS-17.6826.2.8.2022.SW, Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr[...], jedn. ewid. P. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...]

Orzekając w ten sposób organ I instancji wskazał, iż według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem o funkcji niemieszkalnej, a zatem w tej dacie nie spełniała przesłanek dopuszczających przekształcenie. Natomiast art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zawierający szczególną regulację tzw. opóźnionego przekształcenia, nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, ponieważ nieruchomość jest zabudowana budynkiem, który został oddany do użytkowania przed dniem 1 stycznia 2019 r. Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części istniejącego na nieruchomości budynku usługowo-handlowego na funkcję mieszkalną nastąpiła po ww. dacie, zaś powyższy przepis będzie miał zastosowanie w sytuacji kiedy budynek zostanie oddany do użytkowania po dniu 1 stycznia 2019 r.

Zażalenie na ww. postanowienie złożył skarżący A. A., wnosząc o zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez wydanie wnioskowanego zaświadczenia, a jeśli organ odwoławczy nie znajdzie ku temu podstaw - o uchylenie wydanego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji celem wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Strona żaląca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ("ustawy przekształceniowej"), poprzez błędną interpretację wskazanych przepisów i przyjęcie, że w przypadku gruntu będącego we współwłasności (współużytkowaniu wieczystym) wnioskodawcy nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż: "Nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym spełniającym nadto funkcje usługowo-handlowe. Okoliczność ta wynika z przedłożonego przez wnioskodawcę zaświadczenia z dnia 19 października 2021 r. znak: ROIK 11.5121.172.202l.BMA, wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, w przedmiocie nie wniesienia w terminie ustawowym sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku. W ocenie wnioskodawcy spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Grunt jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy, bowiem posadowiony jest na nim budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym ponad połowa lokali to lokale mieszkalne. Oddanie tego budynku mieszkalnego do użytkowania nastąpiło po 1 stycznia 2019 roku (w dniu 19 października 2021 roku) co uzasadnia przyjęcie przekształcenia w trybie art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Organ I instancji przyjął jednak niezasadną interpretację przepisu, wedle której wydanie zaświadczenia stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest możliwe wyłącznie, jeżeli wedle stanu na dzień 1 stycznia 2019 roku na nieruchomości nie istniał jakikolwiek budynek. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej wprost w swej treści wskazuje, iż dla jego zastosowania konieczne jest oddanie po dniu 1 stycznia 2019 roku budynku mieszkalnego do użytkowania. Nie ma więc żadnych podstaw, aby łączyć normę wyprowadzoną z tego przepisu z normą z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Żaden przepis ustawy nie wymaga, aby dla zastosowania art. 13 ust. 1 na dzień 1 stycznia 2019 roku nie istniał na nieruchomości jakikolwiek budynek. Przyjmując interpretację organu wystarczyłoby, aby na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym w dniu 1 stycznia 2019 roku istniał budynek gospodarczy o dowolnej kubaturze (np. gospodarczy czy garaż), co do którego wydano kiedykolwiek przed dniem 1 stycznia 2019 roku pozwolenie na użytkowanie, aby na zawsze wykluczyć tę nieruchomość z zastosowania przepisów ustawy przekształceniowej. Takie rozumowanie jest sprzeczne z intencją ustawodawcy oraz systemową rolą ustawy i zawartych w niej przepisów. Celem ustawy było wyeliminowanie użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, tak, aby osoby zamieszkujące w budynkach na nich posadowionych nie ponosiły dodatkowego obciążenia w postaci opłat za użytkowanie wieczyste. Wynika to wprost z uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 2673),w którym wskazano: "Aby należycie wypełnić cel ustawy, polegający na wyeliminowaniu użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe, w tym w szczególności współużytkowania wieczystego, które generuje liczne problemy, zaproponowano w art. 9 [w toku późniejszych prac numeracja uległa zmianie - przyp. pełn.] szczególną regulację tzw. "opóźnionego" przekształcenia. Dla gruntów, które po dniu 1 stycznia 2019 r. zostaną zabudowane budynkami wielorodzinnymi lub jednorodzinnymi momentem przekształcenia praw byłoby oddanie budynku do użytkowania, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego".

Tymczasem wykładnia dokonana przez organ I instancji niweczy cel ustawodawcy, bowiem prowadzi do sytuacji, że na przyszłość nadal powstawać będą sytuacje, w których grunty mieszkalne zostaną zabudowane budynkiem mieszkalnym, a mimo to pozostaną w użytkowaniu wieczystym, bowiem na dzień 1 stycznia 2019 roku, który z niewiadomych przyczyn ma stanowić punkt odniesienia przy stosowaniu art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej (choć wyraźnie w swej treści nakazuje on rozważać okres po tej dacie), istniał na nich jakiś budynek, co do którego przed tą datą wydano pozwolenie na użytkowanie.

Regulując tzw. "opóźnione przekształcenie" ustawodawca, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, przewidział następujące rozwiązanie: "Dla gruntów, które po dniu 1 stycznia 2019 r. zostaną zabudowane budynkami wielorodzinnymi lub jednorodzinnymi momentem przekształcenia praw byłoby oddanie budynku do użytkowania, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego".

W niniejszej sprawie tak właśnie się stało - po dniu 1 stycznia 2019 roku na nieruchomości powstał budynek mieszkalny, który został oddany do użytkowania pod koniec 2021 roku. Przed 2021 roku na nieruchomości nie istniał budynek mieszkalny, "pojawił się" po tej dacie. Nieuprawnione są przy tym twierdzenia organu I instancji, że budynek ten został oddany do użytkowania przed 1 stycznia 2019 roku przed tą datą został prawdopodobnie oddany do użytkowania (choć daty tej wnioskodawca nie zna) budynek handlowo-usługowy, lecz wskutek prowadzonych robót budowlanych nieruchomość zabudowano po dniu 1 stycznia 2019 roku w inny sposób - oddano na nim do użytkowania budynek mieszkalny wielorodzinny. Gdyby twierdzenia organu I instancji były zasadne, to przedłożone przez wnioskodawcę zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu wobec użytkowania, równoważne pozwoleniu na użytkowaniu, byłoby bezprzedmiotowe -skoro oddanie do użytkowania nastąpiło przed 1 stycznia 2019 roku. Art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej w sposób wyczerpujący wymienia przesłanki tzw. "opóźnionego przekształcenia", a są to: 1) zakwalifikowanie gruntu jako zabudowanego na cele mieszkaniowe, a więc aby posadowiony na nim był budynek mieszkalny (na dzień przekształcenia - z żadnego przepisu ustawy nie wynika, aby taka kwalifikacja miała być aktualna na dzień 1 stycznia 2019 roku), 2) oddanie budynku do użytkowania po 1 stycznia 2019 roku. Wobec spełnienia powyższych przesłanek z dniem oddania budynku do użytkowania doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co uzasadnia wydanie zaświadczenia".

Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia 26 września 2022 roku, znak: WS-VI.7581.25.2022.BP utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 kwietnia 2022 r. znak: GS-17.6826.2.6.2022.SW.

Wojewoda wskazał, że ustawa przekształceniowa przewiduje trzy przypadki, w których dochodzi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pierwszy z nich uregulowany jest w art. 1 ww. ustawy, który określa warunki dopuszczalności przekształcenia na dzień 1 stycznia 2019 r. Zgodnie z tym przepisem, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Na podstawie tego przepisu, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na dzień 1 stycznia 2019 r. dopuszczalne jest zatem wyłącznie w odniesieniu do tych gruntów, które wg stanu na ww. datę, w rozumieniu ustawy były zabudowane na cele mieszkaniowe.

Kolejny przypadek w którym dochodzi do przekształcenia, przewiduje art. 2 ustawy przekształceniowej zgodnie z którym, w przypadku gdy na gruncie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lub art. 1a, położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe następuje z dniem: 1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo 2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu, zabudowanej innymi budynkami niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W takiej sytuacji datą przekształcenia będzie data założenia księgi wieczystej dla nowo powstałej nieruchomości albo data wyłączenia z księgi wieczystej części nieruchomości niespełniającej warunków do przekształcenia.

W przedmiotowej sprawie na dzień 1 stycznia 2019 r. na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P. e m. K., istniał już budynek, jednak z uwagi na jego niemieszkalny charakter, nieruchomość nie spełniała przesłanek do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ww. przepisów.

Jak wynika z treści załączonego przez wnioskodawcę zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, jak również z treści wniosku, po dniu 1 stycznia 2019 r. nastąpiła przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części istniejącego na nieruchomości budynku usługowo-handlowego na funkcję mieszkalną.

W okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność przekształcenia należy zatem rozpatrywać ewentualnie na gruncie art. 13 ustawy przekształceniowej. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania.

Z informacji posiadanych przez organ I instancji (znajdujących odzwierciedlenie w przesłanych aktach) wynika jednoznacznie, że w dniu 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa działka nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub mieszkalnym wielorodzinnym, lecz budynkiem o charakterze handlowo-usługowym. Wolą ustawodawcy było zaś wprowadzenie możliwości opóźnionego przekształcenia dla zabudowanych na cele mieszkaniowe gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste, które dopiero po 1 stycznia 2019 r. zostały oddane do użytkowania.

Jak wskazał przy tym organ, analogiczne stanowisko w tej kwestii zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu do wyroku z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/G1 487/22, w którym wskazano: "W art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. [ustawy przekształceniowej - przyp. własny] mowa jest o gruncie "zabudowanym na cele mieszkaniowe" tj. o gruncie, na którym wybudowano budynki służące celom mieszkaniowym. Posłużenie się tutaj pojęciem "zabudowania" należy odnosić do pierwotnego celu w jakim zrealizowano daną zabudowę. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość jako "zabudowana" na cele handlowo-usługowe nie jest objęte zakresem tego przepisu. Ponadto w dalszej części przepisu mowa jest o "oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania", które ma nastąpić po dniu 1 stycznia 2019 r., co zdaniem Sądu wskazuje, że chodzi tutaj wyłącznie o budynki, które dotychczas nie zostały oddane do użytkowania. Ponadto skoro ustawodawca posługuje się pojęciem "zabudowania" gruntu, nie definiując co to znaczy "zabudować" grunt, to zasadnym jest sięgnięcie do znaczenia słownikowego czasownika "zabudować". Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego "zabudować - zabudowywać" oznacza 1. «postawić na jakimś terenie budowle» 2. «budując, zasłonić coś». Innymi słowy w art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. mowa jest o sytuacji, w której na terenie określonej nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego "postawiono" budynek mieszkalny. W dacie 1 stycznia 2019 proces "stawiania" ma być jeszcze nie zakończony, zaś oddanie do użytkowania "postawionego budynku mieszkalnego" ma nastąpić w okresie przypadającym po dacie 1 stycznia 2019 r. Zgoła odmienna sytuacja zachodzić będzie, gdy postawiony już wcześniej i oddany do użytkowania budynek handlowo-usługowy podlega przebudowie, jeszcze nie zakończonej w dacie 1 stycznia 2019 r. Pojęcie przebudowy zostało bowiem zdefiniowane w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez pojęcie przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Z porównania omawianych tutaj pojęć wynika jednoznacznie, że czym innym jest "zabudowanie nieruchomości na cele mieszkaniowe", a czym innymi jest "zabudowanie nieruchomości na cele handlowo-usługowe", a następnie przebudowanie zabudowy handlowo-usługowej na cele mieszkaniowe. Wobec tych zasadniczych różnić, stosowanie instytucji opóźnionego przekształcenia także w odniesieniu do tej drugiej sytuacji dopuszczalne byłoby tylko wtedy, gdyby ustawodawca wprost przewidział to w treści art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. lub w innym przepisie tej ustawy. Tymczasem nie tylko takiego wyraźnego wskazania brak, ale także z przywołanego powyżej projektu ustawy wynika, że zakresem opóźnionego przekształcenia objęte miały być wyłącznie sytuacje, w których wybudowano budynek mieszkalny, a nie sytuacje, w której doszło do przebudowy na budynek mieszkalny istniejącego wcześniej i oddanego do użytkowania budynku o innej funkcji".

Podsumowując zdaniem Wojewody, organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem o funkcji niemieszkalnej, a zatem w tej dacie nie spełniała przesłanek do przekształcenia się w prawo własności. Natomiast art. 13 ustawy przekształceniowej nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, ponieważ nieruchomość jest zabudowana budynkiem, który został oddany do użytkowania przed dniem 1 stycznia 2019 r., zaś przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części istniejącego na nieruchomości budynku usługowo-handlowego na mieszkalną nastąpiła po ww. dacie.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. A..

W skardze na zasadzie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonemu postępowaniu wojewody, jak również poprzedzającemu go postanowieniu Prezydenta Miasta Krakowa, zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2040 z późn. zm. - dalej "ustawa przekształceniowa") i przyjęcie, że mimo oddania po dniu 1 stycznia 2019 roku na gruncie do użytkowania budynku mieszkalnego nie dochodzi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności z uwagi na fakt, że na dzień 1 stycznia 2019 roku grunt ten nie był gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa, w całości.

W uzasadnieniu rozwinięto podniesione zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej.

Skarga jest uzasadniona.

Na gruncie niniejszej sprawy, istota problemu sprowadza się do tego, czy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność w trybie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 1495 ze zm.) – dalej jako "u.p.u.w.", może być uzależnione od istniejącego w dniu 1 stycznia 2019 roku na określonej nieruchomości gruntowej stanu faktycznego, w tym istnienia ewentualnej zabudowy oraz charakteru tej zabudowy.

Na wstępie należy wskazać, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność dotyczy zasadniczo kwestii cywilistycznej, a przy tym związanej wybitnie z prawem rzeczowym. Z uwagi zaś, że normy prawa rzeczowego - jako dotyczące praw bezwzględnych - muszą być wykładane ściśle, zasadę tę należy odnieść również do wykładni przepisów bezpośrednio regulujących przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1938/21).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.u.w. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.u.w., przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Według treści art. 2 ust. 1 u.p.u.w.:

1. W przypadku gdy na gruncie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lub art. 1a, położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe następuje z dniem:

1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo

2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu, zabudowanej innymi budynkami niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

W myśl natomiast art. 13 ust. 1 u.p.u.w., jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z powyższego zestawienia ustawodawca przewidział trzy tryby przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność.

Pierwszy z nich – przewidziany w art. 1 ust. 1 u.p.u.w. – zakłada, że z dniem 1 stycznia 2019 r. dochodzi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Rozwiązania przyjęte w komentowanej ustawie prowadzą do nabycia przez dotychczasowych użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, o ile spełnia ona przesłanki wskazane w ustawie. Oznacza to, że 1 stycznia 2019 r. użytkownicy wieczyści uzyskali prawo własności nieruchomości niezależnie od tego rodzaju podmiotu, któremu przysługuje prawo użytkowania wieczystego, ani od podmiotu będącego właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste według stanu na dzień przekształcenia. Nabycie przez dotychczasowych użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, następuje o ile spełnione są przesłanki wskazane w ustawie, a mianowicie przekształceniu podlegają grunty "zabudowane na cele mieszkaniowe" (por. też Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el; komentarz do art. 1).

Drugi tryb przewiduje art. 2 ustawy przekształceniowej zgodnie z którym, w przypadku gdy na gruncie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lub art. 1a, położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe następuje z dniem: 1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo 2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu, zabudowanej innymi budynkami niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W takiej sytuacji datą przekształcenia będzie data założenia księgi wieczystej dla nowo powstałej nieruchomości albo data wyłączenia z księgi wieczystej części nieruchomości niespełniającej warunków do przekształcenia.

Zgodnie z trzecim trybem, tzw. opóźnionym przekształceniem (art. 13 ust. 1 u.p.u.w.) prawo użytkowania wieczystego przekształca się we własność nie z dniem 1 stycznia 2019 r., tak jak wskazano w art. 1 ust. 1 u.p.u.w., a "z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania", co ma nastąpić po dniu 1 stycznia 2019 roku.

Warunki, jakie muszą być spełnione, aby doszło do tzw. opóźnionego przekształcenia, to oddanie do użytku budynku mieszkalnego, na gruncie zabudowanym na cele mieszkaniowe. To ostatnie zastrzeżenie jest o tyle istotne, że gdyby tego warunku nie było, to wówczas dochodziłoby do przekształcenia również takich nieruchomości, na których oddano by do użytkowania budynek mieszkalny, a które to nieruchomości ponadto byłyby zabudowane również innymi budynkami niż tylko mieszkalnymi (jednorodzinnymi czy wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych – por. art. 1 ust. 2 pkt. 1) – 3) u.p.u.w.). Powyższe zastrzeżenie przeciwdziała zatem przekształceniom takich nieruchomości.

Poza wskazaniem, że przekształcony może być tylko grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, jedynym warunkiem jest oddanie po dniu 1 stycznia 2019 roku budynku mieszkalnego do użytkowania.

Do przekształcenia dochodzi w tym przypadku, w momencie gdy następuje oddanie do użytkowania budynku mieszkalnego.

Również w przypadku inwestycji oddawanej do użytkowania etapami, do przekształcenia - z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości w prawo jej własności dochodzi w momencie oddania do użytkowania pierwszego budynku mieszkalnego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1938/21 oraz M. Gdesz - "Mechanizm opóźnionego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego", Samorząd Terytorialny 1-2/2021, s. 116).

Ustawa ponadto nie zawiera jakichkolwiek innych warunków, od których uzależnione jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność.

Irrelewantne są zatem wszelkie inne okoliczności dotyczące sposobu zagospodarowania nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 roku, z tym zastrzeżeniem, że może być to jakiekolwiek zagospodarowanie, z wyjątkiem zabudowy na cele mieszkaniowe, bowiem w takiej sytuacji dochodzi do przekształcenia w trybie art. 1 ust. 1 u.p.u.w.

Nieruchomość zatem, która podlega przekształceniu w trybie art. 13 ust. 1 u.p.u.w. to znaczy w trybie tzw. opóźnionego przekształcenia według stanu na dzień 1 stycznia 2019 roku mogła być nieruchomością zarówno niezabudowaną, jak i zabudowaną na cele inne niż mieszkaniowe.

Nie ma również żadnego znaczenia, w jakim trybie doszło do wybudowania budynku, jak i to w jakim trybie doszło do "oddania budynku mieszkalnego w użytkowanie".

Wszelkie przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane wyłącznie według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, to jest przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego (w tym rozstrzygnięć organów administracji publicznej, takich jak decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, czy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane).

Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że bezzasadne jest stanowisko organów, które uzależnia możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności od innych, nieprzewidzianych w art. 13 ust. 1 u.p.u.w. warunków i okoliczności.

Nieuprawnione w świetle ustawy jest odwoływanie się do okoliczności faktycznego zagospodarowania nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 roku, czy wskazania, że nie doszło do "zabudowy" na cele mieszkaniowe, a tylko do przebudowy i rozbudowy, co miałoby wykluczać możliwość przekształcenia. Sąd tego stanowiska nie podziela.

Wskazać należy, że argumentacja organów nawiązująca do okoliczności faktycznych czy do ustalenia, w jakim trybie doszło do powstania zabudowy mieszkaniowej nie koresponduje z treścią art. 13 ust. 1 u.p.u.w., który takich warunków ani wymagań nie przewiduje. Skoro ustawa takich warunków nie ustanawia, to nie jest możliwe uzależnianie od nich wydania zaświadczenia, które potwierdza przekształcenie prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości w prawo jej własności.

Na gruncie niniejszej sprawy, u podstaw odmowy wydania zaświadczenia przez organy leżało przekonanie, że w art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. mowa jest o gruncie "zabudowanym na cele mieszkaniowe" tj. o gruncie, na którym wybudowano budynki służące celom mieszkaniowym. "Zabudowanie" – jak twierdzi organ – należy odnosić do pierwotnego celu w jakim zrealizowano daną zabudowę. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość jako uprzednio już "zabudowana" na cele handlowo-usługowe nie jest objęta zakresem tego przepisu. Ponadto, jak argumentuje organ, w dalszej części przepisu mowa jest o "oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania", które ma nastąpić po dniu 1 stycznia 2019 r., co zdaniem organu wskazuje, że chodzi tutaj wyłącznie o budynki, które dotychczas nie zostały oddane do użytkowania.

Powyższe stanowisko jednak, jako wprowadzające dodatkowe, nieprzewidziane przez ustawę warunki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, i pozostające w sprzeczności z brzmieniem art. 13 ust. 1 u.p.u.w., nie jest trafne.

Trafne jest stanowisko, że za nieruchomość podlegającą procedurze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy uważać nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 maja 2022 r., sygn. I OSK 1738/21).

Trzeba także zauważyć, że w przepisie art. 13 ust. 1 u.p.u.w. ustawodawca w żaden sposób nie nawiązuje do instytucji pozwolenia na budowę ani nie posługuje się takimi pojęciami jak: inwestycja, pozwolenie na budowę czy pozwolenie na użytkowanie. W przepisie tym natomiast aż dwukrotnie używa się sformułowania "budynek mieszkalny" (mający sprecyzowane znaczenie na gruncie u.p.u.w.), który ma zostać "oddany do użytkowania" (por. M. Gdesz - " Mechanizm opóźnionego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego", Samorząd Terytorialny 1-2/2021, s. 116).

W kontekście natomiast odwoływania się przez organy do pojęcia "zabudowy", trzeba zauważyć, że to pojęcie nie jest zdefiniowane ani na gruncie u.p.u.w., ani też na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 2351 ze zm.). Dlatego nie ma najmniejszych podstaw, tak jak to czyni organ, do odkodowywania treści tego pojęcia i tworzenia przez to dodatkowych warunków, które mają ograniczać przekształcenie użytkowania wieczystego.

Jedynie na marginesie tych rozważań organu, można wskazać, że "zabudowa" danej nieruchomości może trwać nieraz całymi latami, jak i przede wszystkim może podlegać rozmaitym zmianom i modyfikacjom. W takiej zaś sytuacji współużytkownicy wieczyści gruntu zabudowanego budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, oddanymi do użytkowania jako część większego zadania inwestycyjnego, praktycznie nie wiadomo kiedy i czy w ogóle mogliby stać się współwłaścicielami gruntu zabudowanego tymi budynkami. Zauważyć wypada, że "zabudowa" mieszkaniowa może być przecież przekształcona w zabudowę o charakterze nie mieszkaniowym, jak i odwrotnie zabudowa niemieszkaniowa może zostać przekształcona w zabudowę mieszkaniową. Faktycznie oznacza to, że nawet samo zakończenie procesu budowlanego określonej inwestycji nawet oddanej do użytkowania nie wyklucza późniejszych zmian funkcji (sposobu użytkowania) "zabudowy" danej nieruchomości. Takie zmiany są, w świetle obowiązujących przepisów, możliwe i dopuszczane a jeżeli w ten sposób dochodzi do spełnienia warunków, o których mowa w art. 13 ust. 1 u.p.u.w. – tak jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to wówczas skutkuje to przekształceniem prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości w prawo jej własności (por. też np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 marca 2022 r., sygn. I OSK 1125/21).

Reasumując, Sąd w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym przekształcenie w trybie art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej nie może być uzależnione od istnienia w tej dacie zabudowy na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy. Wprost przeciwnie, ustawodawca zakłada, że przekształceniu w tym trybie będą podlegały nieruchomości, na których taka zabudowa w dniu 1 stycznia 2019 r. się nie znajdowała. Gdyby było inaczej to w odniesieniu do takiej nieruchomości doszłoby przecież do przekształcenia na zasadach ogólnych i stosowanie mechanizmu opóźnionego przekształcenia byłoby całkowicie zbędne.

Nie można również twierdzić, że skoro według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. dana nieruchomość była zabudowana, aczkolwiek w sposób inny niż na cele mieszkaniowe, to zastosowanie do niej rozwiązania przewidzianego w art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest wykluczone. Taka wykładnia nie znajduje bowiem jakiegokolwiek oparcia w przepisach u.p.u.w. Wszak w przepisie tym ustawodawca nie uzależnia skutku przekształcenia od tego, by zabudowa nieruchomości na cele mieszkaniowe nastąpiła po 1 stycznia 2019 r., a jedynie od tego, by po tej dacie budynek mieszkalny został oddany do użytkowania (por. też M. Gdesz - "Mechanizm opóźnionego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego", Samorząd Terytorialny nr 1-2/2021, s. 116).

Ze względu na powyższe zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. podlegają uchyleniu.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ zastosuje się do powyższych, wskazanych w uzasadnieniu, uwag.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. o zwrocie od organu na rzecz skarżącego kwoty 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, uiszczonej przez skarżącego jako wpis od skargi. Ponadto na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 265 ze zm.) orzeczono o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.