Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 307/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5, art. 106 par. 3, art. 113 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 usat. 1, art. 48 ust. 1 i 2, art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 331/12 w sprawie ze skargi G. C. i J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przepustu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 331/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę G. C. i J. C. na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki przepustu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Na potoku G., pomiędzy działkami nr [...], stanowiącymi własność J. C. i G. C., inwestor G. C. wykonał przepust żelbetowy Ø 200 cm, służący do przejazdu przez potok w kierunku budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr [...]. Na krawędziach przepustu wykonano skrzydełka żelbetowe o długości ok. 5,5 m i wysokości 0,45 m ponad górną krawędzią światła przepustu i nawierzchni z materiału piaskowo-żwirowego. Z oświadczenia inwestora wynika, że przepust ten został wykonany w 2008 r. w miejsce mostu-kładki wybudowanej w latach 1979-80 r.

W związku z powyższymi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w B. dwukrotnie nakazywał G. C. rozbiórkę przedmiotowego przepustu – decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. i decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Obydwie te decyzje były uchylone przez [...] WINB – odpowiednio decyzjami z dnia [...] sierpnia 2009 r. i z dnia [...] września 2010 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji uznano, że w sprawie należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne.

Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. PINB w B., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przepustu żelbetowego i równocześnie nałożył na G. C. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2011 r. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego (w tym 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi dokumentami i oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane).

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], PINB w B. nakazał G. C. rozbiórkę ww. przepustu żelbetowego.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, polegającej na wykonaniu przepustu pomiędzy działkami nr [...] i [...], a także, że dla wskazanego terenu nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tych ustaleń i mając na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1154/07, organ I instancji dokonał samodzielnej oceny pod względem zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym i stwierdził, że budowa nie jest zgodna z ww. przepisami. Oceny tej dokonano biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735) oraz stanowisko [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. dotyczące lokalizacji przedmiotowego przepustu.

Organ I instancji stwierdził, że inwestor nie przedłożył obliczeń, które wskazywałyby, że przekrój przepustu jest właściwy. Ponadto, usytuowanie obiektu na łuku i w odległości ok. 10 m od granicy działki inwestora wyklucza dostosowanie ukształtowania wypadu przepustu do przepisów zawartych w punkcie 3.3.3. załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia. Podniesiono, że ze stanowiska [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. oraz z dostarczonej przez inwestora ekspertyzy technicznej obiektu wynikało, że ewentualna legalizacja obiektu byłaby związana z przeprowadzeniem robót w korycie rzeki, które wykraczałyby poza sporny obiekt. W związku z powyższym stwierdzono, że budowa przedmiotowego obiektu nie spełnia wymagań określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a także nie zachodzą okoliczności uprawniające do zastosowania art. 48 ust. 1 tej ustawy.

Mając na względzie zalecenie organu II instancji dotyczące przeprowadzenia procedury legalizacyjnej podniesiono, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nałożono na G. C. obowiązek przedłożenia do 30 września 2011 r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wymaganych do legalizacji przedmiotowego obiektu. Jednak G. C. nie przedłożył żadnych dokumentów w nakazanym terminie.

Odwołanie od tej decyzji złożyli G. C. i J. C..

Zaskarżoną decyzją [...] WINB, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał mocy decyzją organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że PINB w B. prawidłowo przeprowadził postępowanie umożliwiające legalizację samowolnie wykonanej budowli. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. wezwano odwołującego do przedłożenia stosownych dokumentów, jednak G. C. nie wykonał tego obowiązku w terminie. Brak przedstawienia w terminie wskazanych dokumentów stanowi przesłankę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie dokonano samowoli budowlanej. Z zeznań świadków podczas rozprawy w dniu 23 czerwca 2009 r. wynika, że w miejscu, gdzie obecnie znajduje się przepust nie istniały kręgi betonowe, które w wyniku ulewnych deszczy miałyby ulec zniszczeniu, ani też żadna inna budowla służąca do przejazdu przez potok. Wyjaśnienia stron i zeznania kilkunastu świadków doprowadziły do jednoznacznego ustalenia, że w 2008 r. wybudowano nowy obiekt w postaci przepustu z kręgów betonowych Ø 200 cm i łącznej długości 4 m z betonowymi przyczółkami.

[...] WINB wyjaśnił również, że nie mogły zostać uwzględnione zarzuty dotyczące wniosku odwołujących z dnia 21 października 2011 r., bowiem podważa on ustalenia organu nadzoru budowlanego dotyczące klasyfikacji robót wykonanych przy budowie przepustu, nie dotyczy zaś przesunięcia terminu do składania żądanych dokumentów.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie G. C. i J. C., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W skardze podniesiono, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania; postępowanie zawiera wady dotyczące sfery dowodowej, w tym brak ustalenia wszystkich stron postępowania. Ponadto decyzja rozbiórkowa wpłynie na możliwość korzystania z nieruchomości, a przedmiotowy przepust spełnia tą samą funkcję co poprzednio istniejąca kładka.

Skarżący wskazali także, że decyzje wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy pogorszyły sytuację faktyczną i prawną skarżących poprzez zmianę podstawy prawnej decyzji z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego na art. 48 tej ustawy, co jest niezgodne z zakazem reformationis in peius. W niniejszej sprawie nie zachodzi także sytuacja określona w art. 139 K.p.a.

Brak dokładnego wyjaśnienia czy przedmiotowa sprawa dotyczy budowy lub remontu uniemożliwia wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Działania organów podejmowane na podstawie art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego muszą być adekwatne do stwierdzonego naruszenia, a postępowanie prowadzone wbrew tej zasadzie prowadzi do jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący wskazali ponadto, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy ustalić jaki podmiot dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt. Niewątpliwie ani G. C. ani też J. C. nie dysponują tytułem prawnym do działki nr [...], czyli potoku. Tymczasem w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być adresowany do inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 331/12, oddalając skargę wskazał, że kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie był sposób zakwalifikowania wykonanego przez skarżącego przepustu na potoku G. i dalsze konsekwencje tej kwalifikacji prowadzące do wydania decyzji o rozbiórce. [...] WINB już w pierwszej decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. zweryfikował stanowisko organu I instancji i przyjął, że będący przedmiotem postępowania obiekt, tj. przepust przez potok G. został wzniesiony w miejscu uprzednio istniejącej przeprawy przez ten potok. Istniejąca niegdyś przeprawa nie miała jednak cech budowli jaką jest przepust (§ 3 pkt 3 ww. rozporządzenia).

W ocenie Sądu, ustalenia stanu faktycznego przyjęte przez organy wynikają z zeznań świadków i oświadczenia inwestora, a ocena tychże dowodów została zdaniem Sądu przeprowadzona prawidłowo. Sąd podkreślił, że wyniki tej oceny [...] WINB opisał szczegółowo w uzasadnieniach wszystkich swoich decyzji wydanych w niniejszej sprawie i objętych kontrolą Sądu (także we wspomnianej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r.), zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu, standardom postępowania wynikającym z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. odpowiadają wydane w sprawie decyzje. Zaś dalsze konsekwencje dokonanych przez organy ustaleń wynikały z przepisów prawa.

Skoro przepusty zaliczone zostały do budowli, określonych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, będących obiektami budowlanymi, na których wykonanie wymagane jest zgodnie z art. 28 tej ustawy pozwolenie na budowę i skoro organy trafnie uznały, że wykonane roboty budowlane nie stanowią remontu czy przebudowy obiektu (dla której art. 3 pkt 7a ustawy wymaga zachowania charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość), to prawidłowo zastosowano w sprawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę.

Sąd wskazał na istotę postępowania legalizacyjnego, które wymaga od inwestora przedstawienia określonych dokumentów, umożliwiających legalizację. W ocenie Sądu, bezspornym jest, że skarżący G. C. dokumentów tych nie przedłożył, a z związku z tym organ zobligowany był zastosować art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który określa konsekwencje niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem, przewidując nakazanie rozbiórki obiektu. Sąd podkreślił, że w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 48 ust. 4 organ nie ma możliwości wyboru innego sposobu rozstrzygnięcia. Stąd też argumenty skargi wskazujące na brak możliwości dojazdu przez skarżących do domu w przypadku wykonania decyzji nie mogły zostać uwzględnione.

Ponadto, w ocenie Sądu, nie zasługują też na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi wskazujące na uchybienia w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania czy wadliwe skierowanie decyzji do skarżącego, zamiast do zarządcy cieku wodnego – potoku G.. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organów znajdujące oparcie w treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w sprawie pozwolenia na budowę w pierwszym rzędzie jest inwestor i do niego kierowane są wydawane rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył G. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów dotychczasowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ustalenie, że inwestor winien posiadać pozwolenie na budowę spornego obiektu, a wobec braku takowego prawidłowo organy nakazały jego rozbiórkę, a z ostrożności procesowej zarzucam, że skarżącemu nie umożliwiono dokonania legalizacji między innymi poprzez nieprawidłowe poinformowanie o klasyfikacji obiektu jako elementu drogi publicznej oraz o możliwości wystąpienia o umorzenie opłaty legalizacyjnej.

Nieważność postępowania z uwagi na pozbawienie stron możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) – brak udziału w postępowaniu Marszałka Województwa jako podmiotu wykonującego prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne oraz osób korzystających z dojazdu do swoich nieruchomości poprzez sporny przepust, brak ustalenia właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie (nieuchylenie decyzji Podkarpackiego WINB) przez nieuwzględnienie zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 28 K.p.a. (obdarzenie przymiotem strony M. i K. M. wobec braku ich interesu prawnego, nieobdarzenie przymiotem strony Marszałka Województwa jako podmiotu wykonującego prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu państwa (art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo wodne) oraz osób korzystających z dojazdu do swoich nieruchomości poprzez sporny przepust; art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.; błędnych ustaleń faktycznych dotyczących przyjęcia, że sporny obiekt jest obiektem nowo wybudowanym, przez co sprawa nie byłą rozpatrywana w kategoriach przebudowy lub remontu; art. 139 K.p.a. (zakaz reformationis in peius) oraz naruszenia art. 28 i art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego;

- art. 113 § 1 p.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy mimo że sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia w szczególności w zakresie ustaleń czy sporny obiekt jest obiektem nowo wybudowanym czy też miała miejsce jedynie przebudowa lub remont (przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, zdjęć lotniczych, odkrywek) oraz w kwestii ustalenia kręgu stron postępowania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie i nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do wszystkich zarzutów skargi;

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie że sporny obiekt jest obiektem nowo wybudowanym, nie nawiązującym do istniejącego od 40 lat obiektu, co uniemożliwiło rozpoznanie sprawy w kategoriach jego przebudowy lub remontu.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną K. M. oraz [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Strona skarżąca kasacyjnie, stawiając zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, próbuje w zasadzie bezskutecznie podważyć zastosowanie tych przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy. Z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wynika ogólna zasada prawa budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkami określonymi w art. 29-31. Natomiast treść zarzutu nie nawiązuje do błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd I instancji, lecz do jego błędnego zastosowania, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu nie zgadza się ze stawiskiem Sądu, zgodnie z którym wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę przedmiotowego przepustu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że na wykonanie przedmiotowego przepustu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor – G. C. wybudował bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przepust żelbetowy o średnicy 200 cm na potoku G. pomiędzy działkami nr [...] w miejscowości G.. Na żadnym z etapów postępowania strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła tej oceny. Wszystkie zebrane w sprawie dowody, oprócz gołosłownych twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie, potwierdzają tę ocenę jako prawidłową. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że z tożsamości funkcji obiektów budowlanych jakimi są mostek/kładka i przepust nie wynika tożsamość co do uznania ich jako ten sam obiekt budowlany. Zawsze bowiem wybudowanie w miejsce dotychczasowego obiektu nowego, nawet o tym samym charakterze i funkcji będzie wymagało uzyskania pozwolenia zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Sam skarżący kasacyjnie przed organem I instancji twierdził, że przepust wykonał w 2008 r., w miejsce kładki-mostu. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, co uzasadniało zastosowanie przez organy administracyjne trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Poza tym w skardze kasacyjnej w ramach tego zarzutu, próbując zwalczyć powyższą ocenę wskazuje się na kwestie nieprawidłowego poinformowania o klasyfikacji obiektu jako elementu drogi publicznej oraz o możliwości umorzenia opłaty legalizacyjnej. Kwestie te nie mają jednak znaczenia dla stwierdzenia tego, czy przedmiotowy przepust powstał w warunkach samowoli budowlanej, i czy organy administracyjne uprawnione były do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a tym bardziej na legalność wykładni art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

W zakresie ustalenia kręgu stron postępowania strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że tego rodzaju zarzut wiąże się bezpośrednio z interesem prawnym osób, które takiego udziału w postępowaniu zostały pozbawione. Co do zasady to wyłącznie tym osobom przysługuje prawo do zakwestionowania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wykazywanie samego braku "czyjegoś" udziału w postępowaniu nie należy do sfery interesu prawnego strony postępowania, chyba że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu powinien być adresatem decyzji lub jego udział wiązałby się bezpośrednio ze sferą dowodową postępowania. W tym drugim przypadku wymagane byłoby jednak wykazanie, że takie uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności jednak nie zaistniały, ponieważ nakaz rozbiórki został prawidłowo skierowany do inwestora, a inwestor ten nie wykazał skutecznie w trakcie postępowania, w tym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, by brak udziału innych podmiotów (Marszałka Województwa [...] oraz osób korzystających faktycznie z przejazdu nad przepustem) miał istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym w trakcie postępowania interes prawny Marszałka Województwa [...] reprezentował [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R., czyli powołana do tego jednostka organizacyjna województwa podkarpackiego.

Z tych samych względów nie mogło też dojść do zaistnienia przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ przed Sądem I instancji występował [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R., a inne podmioty nie zgłosiły swojego udziału w postępowaniu. Tego rodzaju zarzut może być skutecznie podniesiony w skardze kasacyjnie, ale tylko przez podmiot, którego prawa naruszono. Ocena ta znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym prezentowany jest pogląd, że nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1683/10; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2418/12; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12). Oznacza to, że dla skuteczności uwzględnienia czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy skargi kasacyjnej konieczne jest jej wniesienie przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej taką skargę obrony "swych praw" (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1001/12). W okolicznościach przedmiotowej sprawy sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. dotyczy praw innych podmiotów niż strony wnoszącej skargę kasacyjną, co czyni zarzut ten – jako niepowiązany z ochroną interesu prawnego strony skarżącej kasacyjnie – pozbawionym usprawiedliwionych podstaw.

Natomiast co do udziału w postępowaniu K. i M. M., to z akt sprawy wynika, że wykonany przez skarżącego kasacyjnie przepust stwarzał zagrożenie w postaci obsunięcia się brzegu potoku G.. Potwierdzeniem tego jest pismo [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. z dnia 19 sierpnia 2008 r., znak: [...], skierowane m.in. do skarżącego kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie, mając niewątpliwie świadomość zaistniałych zagrożeń, bez przedstawienia konkretnych dowodów próbuje podważyć zatem udział K. i M. M. w postępowaniu nawet w sytuacji gdy doszło już do podmycia sąsiedniej nieruchomości, a nie wykluczona była także dalsza degradacja tej nieruchomości. Przywołany zaś w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt II SA/Ka 488/03 nie dotyczył kwestii samowolnej budowy obiektu i w związku z tym konieczności zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wyrok ten dotyczył zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej, a w związku z tym odpowiedniego zastosowania art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), tj. przepisu, który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Ponadto z tych samych względów także w kwestii braku udziału w postępowaniu osób korzystających z przepustu jako dojazdu do swoich nieruchomości nie można rozpatrywać w kategoriach istotnej wady postępowania, która miała wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że strona skarżąca kasacyjna nie wykazała, że w ogóle takim osobom przysługuje prawnie zapewniony dostęp do ich działek przez działkę nr [...], na której znajduje się nielegalnie wybudowany przepust, jak i przez działki należące do skarżącego kasacyjnie nr [...].

Krąg stron postępowania sądowoadministracyjnego jest kształtowany zakresem podmiotowym i przedmiotowym postępowania administracyjnego. Wynika to z tego, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.) oraz uczestnicy tego postępowania na prawach strony, tj. osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy, Sąd I instancji ustalił krąg stron postępowania w tożsamy sposób co organy administracyjne obu instancji, natomiast strona skarżąca kasacyjnie nie poważyła skutecznie tych ustaleń, jak i tego, że mamy do czynienia z nowo wybudowanym przepustem bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 28, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego pozbawione są uzasadnionych podstaw.

Ponadto należy mieć na względzie, że Sąd Administracyjny nie prowadzi co do zasady postępowania dowodowego. Tylko na zasadzie wyjątku może przeprowadzić dowody uzupełniające (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego oceną jedynie nie zgadzała się strona skarżąca kasacyjnie, nie było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto skarżący w postępowaniu przed Sądem I instancji żadnych wniosków dowodowych w tym zakresie nie sformułowali. Nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., ponieważ zgromadzony w sprawi materiał dowodowy dawał podstawę do uznania, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Poza tym strona nawet wnosząc skargę kasacyjną nie przedłożyła innych dowodów, które mogłyby wskazywać na błędne zastosowanie przez Sąd I instancji art. 113 § 1 p.p.s.a.

Co prawda, Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, a mianowicie w zakresie nierozpoznania przez organ II instancji wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, nie dostrzegł, że w zaskarżonej decyzji [...] WINB nie odniósł się do kwestii ustalenia kręgu stron postępowania. Jednak tego rodzaju uchybienie, o czym już była mowa, w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec dokonanych w sprawie ustaleń w zakresie samowolnego wybudowania przepustu przez G. C., które to ustalenia nie zostały skutecznie podważone także przez Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że stroną postępowania w pierwszej kolejności jest inwestor i do niego powinny być kierowane rozstrzygnięcia, co jednak w nie wynika – jak to wskazał Sąd – z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz z art. 52 tej ustawy. Zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył też zakazu reformationis in peius. Decyzją tą bowiem utrzymano w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, czyli przepisu, który zawiera tą samą normę o nakazie rozbiórki co art. 51 Prawa budowlanego. Niezależnie od zastosowanego trybu legalizacyjnego, wynikającego z art. 48, czy – naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego, niewywiązanie się przez inwestora z wynikających z przepisów prawa budowlanego obowiązków prowadzi w konsekwencji do wydania nakazu rozbiórki. Wydanie nakazu rozbiórki niezależnie od zastosowanego trybu postępowania nie doprowadziło zatem do pogorszenia sytuacji inwestora. Natomiast to, że w tej sprawie prowadzone było postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i zostały wydane stosowne decyzje świadczyć może wyłącznie o wadzie rażącego naruszenia prawa, której zaistnienie zwalnia organ administracyjny od obowiązku zastosowania zasady reformationis in peius. Zatem wydanie uprzednio wadliwych rozstrzygnięć rozbiórkowych w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nie przesądza o naruszeniu zakazu reformationis in peius w przypadku gdy prawidłowo powinien być zastosowany tryb legalizacyjny z art. 48 Prawa budowlanego. Dlatego w takich okolicznościach nie może być w ogóle mowy o naruszeniu omawianego zakazu. Strona skarżąca kasacyjnie nie rozumie zatem na czym polega istota powyższej zasady w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.