Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 80/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 752/21 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 marca 2021 r., nr DOA-ZPPOHII.43.16.2020.KD.3 w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. akt IV SA/Wa 752/21 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M.S. (dalej: Skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z 26 marca 2021 r., nr DOA-ZPPOHII.43.16.2020.KD.3 w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 26 marca 2021 r., nr DOA-2PPOH11.43.16.2020.KD.3 GDOŚ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 97 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247, dalej: u.u.i.ś.), po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej: RDOŚ) z 18 listopada 2020 r., znak: WPN.43.1.127.2020.SC.6, którym stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 [...] planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki o nr [...], obręb [...], gmina C., wraz ze stwierdzeniem obowiązku sporządzenia odpowiedniego raportu i ustaleniem jego zakresu.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, domagając się jego uchylenia. Skarżący wskazał, że wbrew stanowisku przedstawionemu przez organ, planowana inwestycja z uwagi na jej wielkość, specyfikę i ograniczony sposób użytkowania nie zagrozi unikalności terenu objętego Naturą 2000 bowiem nie można uznać aby mogła spowodować negatywne oddziaływanie o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy. Domek ma być użytkowany tylko w okresie wakacyjnym. Studnia nie będzie stanowiła zagrożenia dla zwierząt. Skarżący wskazał, że jest również właścicielem działki sąsiedniej, której nie zamierza zabudowywać. W ramach realizacji inwestycji nie dojdzie także, zdaniem skarżącego do trwałego przekształcenia terenu działki objętej inwestycją. Pod domkiem mogilnym , będzie co najmniej 30 cm. przestrzeń co umożliwi swobodne przemieszczanie mniejszym zwierzętom. Symboliczna skala przedsięwzięcia, ograniczony czas jej użytkowania a także przyjęte rozwiązania wbrew stanowisku organu, zdaniem skarżącego wykluczą także wzrost antropopresji na jej terenie i czynią wysoce nieprawdopodobnym jej oddziaływanie na tereny sąsiednie.

Zdaniem Skarżącego, rozstrzygnięcia obu instancji opierają się w zdecydowanej większości na przypuszczeniach, a nie na faktach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź prawa procesowego w stopniu skutkującym konieczność jego uchylenia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest postanowienie wydane na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 dalej: u.u.i.ś.), nakładające na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 [...] planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki o nr [...], obręb [...], gmina C., wraz ze stwierdzeniem obowiązku sporządzenia odpowiedniego raportu i ustaleniem jego zakresu.

Według Sądu I instancji, wbrew obawom Skarżącego postanowienie to nie wyklucza możliwości realizacji inwestycji, a jedynie stanowi o tym, że planowana inwestycja – z uwagi na to, że teren na którym ma zostać zrealizowana stanowi obszar Natura 2000 i może na ten teren znacząco oddziaływać – musi być poprzedzona dokonaniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Konieczność przeprowadzenia takiej oceny – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – nie świadczy o braku decyzyjności organu, ale wynika z przepisów prawa, które w razie ziszczenia się opisanych w nich okoliczności, upoważniają wyspecjalizowane organy do nałożenia na inwestora takiego obowiązku wraz z zakreśleniem zakresu jego realizacji.

W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowany przez r.pr. R.K., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono: 1. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1) lit. c, p.p.s.a. wobec zaniechania przez organy obu instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie rozważenia czy przedsięwzięcie Skarżącego może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 w rozumieniu art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. w konsekwencji akceptując naruszenie przez organy obu instancji przedmiotowego przepisu oraz przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 10 k.p.a., 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. doprowadzono do pozostawienia w mocy wadliwych orzeczeń administracyjnych.

2. na zasadzie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 141 § 4 polegające na tym przywoływaniu nieistniejących przepisów tj. art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie środowiska, a tym samym brak podstawy prawnej i wyjaśnienia wyroku.

III. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości orzeczenia Sądu I instancji oraz poprzedzających go postanowień Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Ponadto wniesiono o: IV zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, V. rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przytoczona przez skarżącego argumentacja, zakwestionowana zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji, a podtrzymana wyrokiem z 24 sierpnia 2021 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 752/21), nie została rozpatrzona z należytą starannością i wnikliwością, co doprowadziło do zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia przesłanki czy jego przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Przedmiotowa kwestia przed wydaniem orzeczenia o zobowiązaniu interesanta do przedstawienia raportu oddziaływania środowiskowego, winna być również rozstrzygnięta w oparciu o dostępne, aktualne i reprezentatywne dowody. Organ, w sprawie którą sam rozstrzyga, nie może wypowiadać się jako ekspert, ale wynik własnej wiedzy musi skonfrontować ze zgromadzonym w sprawie, reprezentatywnym materiałem dowodowym, a jeśli takowego nie ma, jest nieaktualny lub przeprowadzony w ograniczonym zakresie, przeprowadzić adekwatne do stanu sprawy postępowanie dowodowe. W swych wywodach, organ pierwszej instancji, bardziej eksponuje posiadaną wiedzę specjalną jako ekspert niż jako organ administracji publicznej dokonujący wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów. Nie można również uznać za statystycznie reprezentatywne, przytoczonych przez WSA badań z 2015 r., gdyż są to badania sprzed 6 lat, których aktualność jest wysoce wątpliwa. Ponadto, we wnioskach z badań wykazano, że "w odległości ok. 1,2 km na południowy wschód znajduje się gniazdo wykorzystywane przez parę z sukcesem lęgowym". Odległość 1,2 km jest na tyle duża, że oddziaływanie akurat tej, przedmiotowej inwestycji, którą zamierza zrealizować skarżący, w żadnym stopniu nie zagrozi procesowi lęgowemu. Zastanawiające jest powielanie przez każdą kolejną instancję opinii RDOŚ, przytaczanie niemal w całości tejże opinii oraz pomijanie zdecydowanej większości argumentacji skarżącego, który w pismach kierowanych do wymienionych instancji wykazał zaangażowanie w kwestie ochrony środowiska na działce, na której zamierza dokonać inwestycji polegającej na budowie domku mobilnego oraz wyraził gotowość do wprowadzenia niezbędnych zmian w projekcie, które zminimalizują potencjalną uciążliwość dla lokalnej zwierzyny.

Według skarżącego kasacyjnie, żaden organ nie dokonał bezstronnego rozważenia o potencjalnej szkodliwości przedsięwzięcia. Natomiast RDOŚ i GDOŚ arbitralnie zdecydowały, nie biorąc pod uwagę praktycznie żadnego argumentu skarżącego i nie przeprowadzając żadnego dowodu, iż przedmiotowa inwestycja "może potencjalnie znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...]" (str. 8 postanowienia RDOŚ). Instancje te nie dopełniły wiarygodnej, wszechstronnej, uwzględniającej interesy wszystkich stron oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszar Natura 2000, gdyż pominęły praktycznie wszystkie argumenty strony skarżącej. Organ I instancji (RDOŚ) nie uznał za zasadne przeprowadzenie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 inwestycji zlokalizowanej około 300 metrów od działki [...] należącej do skarżącego, która została zrealizowana na działce o nr ew. [...] w m. S., gm. C. Powyższa inwestycja polegała na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, trzech budynków rekreacji indywidualnej, wiaty z grillem oraz przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Inwestycja na działce [...] jest nieporównywalnie mniejsza (rodzaj inwestycji, obszar zagospodarowania działki, czas korzystania z inwestycji) od tej zrealizowanej w najbliższym otoczeniu (na działce [..]). Biorąc pod uwagę również ten fakt, należy stwierdzić, iż przedmiotowa inwestycja mieści się w kategorii inwestycji o niewielkim znaczeniu dla najbliższego otoczenia i wpisuje się w interpretację art. 97 ust. 1 pkt 1 ppkt, a, który stanowi, iż RDOŚ musi uwzględnić "skalę przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji". W tym konkretnym projekcie planowanym na działce [...] zarówno skala przedsięwzięcia, obszar zagospodarowania działki, a także wzajemne proporcje są oczywistą przesłanką dla braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Według skarżącego kasacyjnie, ani RDOŚ, ani GDOŚ, ani też WSA takiego rozgraniczenia nie przeprowadziły (pomimo ewidentnych przesłanek o konieczności rozgraniczenia skali inwestycji), stąd też w obecnych, rzeczywistych okolicznościach, konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 jest bezzasadna. Żadna z instancji administracyjnych nie uwzględniła również czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania planowanej inwestycji. Zarówno ograniczony czas użytkowania przedmiotowej inwestycji, ograniczona częstotliwość jej wykorzystywania, jak i oczywista odwracalność oddziaływania (domek mobilny nie jest związany trwale z gruntem, umieszczony jest na ruchomej platformie - przyczepie ciężarowej) wykluczają trwałe i nieodwracalne zmiany lokalnego środowiska. Te okoliczności powinny mieć znaczenie przy przeprowadzaniu postępowania dowodowego w przedmiocie rozważenia czy przedsięwzięcie Skarżącego może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 w rozumieniu art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. Zdaniem Skarżącego, trudno się także zgodzić z sugestią sądu (strona 11 uzasadnienia), iż przedmiotowa inwestycja może być "istotnym zagrożeniem dla dużych ssaków drapieżnych" przez domniemane powodowanie izolacji. Otóż dla tych ssaków (wilki i niedźwiedzie) nie są żadną przeszkodą zwykłe, stacjonarne zabudowania. Nie do zaakceptowania przez skarżącego jest również argument przytoczony na stronie 15 uzasadnienia, jakoby przedmiotowa inwestycja "nasiliła istniejącą już presję antropogeniczną m.in. poprzez wzmożenie ruchu na pobliskiej drodze". Otóż rekreacyjny charakter przedmiotowej inwestycji będzie przejawiał się między innymi tym, że wjazd na działkę i wyjazd z działki będą odbywały się maksymalnie 2 razy na dobę (raz wjazd i raz wyjazd). Takiej sytuacji nie można w żadnym razie zakwalifikować do takiej, która będzie powodowała "wzmożony ruch na pobliskiej drodze". Ta okoliczność wymaga odpowiedniego postępowania dowodowego, a nie stwierdzeń organów.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, WSA w Warszawie słusznie przytoczył na stronie 18 uzasadnienia, że "kluczową kwestią w niniejszej sprawie było zatem rozważenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może w sposób znaczący oddziaływać na cele ochrony ww. obszaru Natura 2000". Przytoczone przez skarżącego argumenty, które jednoznacznie wskazują, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji nie może w sposób znaczący oddziaływać na cele ochrony ww. obszaru Natura 2000, nie zostały wystarczająco obiektywnie rozpatrzone przez żaden z organów. Tym samym, pozostawiają bez odpowiedzi szczegółową argumentację skarżącego. Nie można bowiem w żadnym wypadku stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja, ograniczona czasowo, przestrzennie, a także ograniczona intensywnością jej wykorzystywania, wykorzystująca rozwiązanie przyjazne środowisku (min.: hybrydowa, ekologiczna oczyszczalnia ścieków) będzie w sposób znaczący oddziaływać na cele ochrony ww. obszaru Natura 2000.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II. ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o zaistnieniu takiej sytuacji, bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał podstawę prawną, w oparciu o którą wydał orzeczenie i wyraźnie wskazał, że badając zasadność wydania zaskarżonego postanowienia należy zauważyć, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na obszarze Natura 2000. Okolicznością niekwestionowaną jest bowiem, że działka skarżącego leży w obszarze Natura 2000 [...] będącego obszarem specjalnej ochrony ptaków oraz obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie było zatem rozważenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może w sposób znaczący oddziaływać na cele ochrony ww. obszaru Natura 2000, a zatem, czy konieczne jest poddanie tego przedsięwzięcia ocenie oddziaływania na ww. obszar. Ocena taka ma bowiem na celu rozstrzygnięcie, czy analizowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Sąd I instancji w uzasadnieniu prawnym swoich rozważań nie powołał się na treść "art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie środowiska". Ustawa o takim tytule nie obowiązywała nigdy w systemie prawa polskiego. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie rozwinął tego zarzutu.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II. ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, iż przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. nie powołano. Zarzut skargi kasacyjnej nie może zaś ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji w podstawach do oddalenia skargi koniecznym było więc wskazanie, w ramach podniesionego zarzutu, przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi. Nadto konieczne też było - a czego również zabrakło w rozpoznawanej skardze kasacyjnej - wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2022 r., II OSK 3147/19, LEX nr 3420874).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. oraz przepisów postepowania w postaci art. 7, art. 8 art. 10, art. 77 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano w jaki sposób doszło do naruszenia art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a, oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W niniejszej sprawie w postanowieniu z 18 listopada 2020 r. RDOŚ stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...] jak również stwierdził obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na wskazane obszary Natura 2000, a także określił jego zakres. Uzasadniając swoje stanowisko, RDOŚ wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji, z uwagi na jej lokalizację na terenie części siedliska o kodzie 6520, wiązać się będzie z fragmentacją oraz utratą części powierzchni tego siedliska przyrodniczego, na skutek jego zabudowania i trwałego przekształcenia, co w ujęciu skumulowanym z podobnymi tego rodzaju inwestycjami istniejącymi, realizowanymi lub planowanymi do realizacji, zarówno w rejonie miejscowości S., jaki i w całej gminie C., może potencjalnie znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Ponadto organ I instancji stwierdził, że działka w granicach której planowana jest realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia, wraz z otwartymi, niezabudowanymi terenami, stanowiącymi jej sąsiedztwo może pełnić istotną rolę jako żerowisko gatunków ptaków szponiastych, stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...], w tym orlika krzykliwego (Clanga pomarina). Realizacja planowanej inwestycji spowoduje wzrost antropopresji, zarówno na obszar objęty inwestycją jak i na tereny sąsiednie, co może skutkować utratą dogodnych siedlisk dla ptaków szponiastych i sów będących przedmiotami ochrony w ww. obszarze Natura 2000. Realizacja przedsięwzięcia utrwali niekorzystne zmiany przestrzenne, tj. zabudowę rozproszoną oraz może stymulować dalszą zabudowę rozległych terenów łąkowych, położonych w sąsiedztwie przedmiotowej działki, stanowiących dogodne żerowisko dla ptaków szponiastych.

W niniejszej sprawie RDOŚ zasadnie uznał, że przedsięwzięcie planowane do realizacji przez skarżącego może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Z tego powodu prawidłowo, kierując się zasadą przezorności, wydał postanowienie z 18 listopada 2020 r.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "stosowanie zasady przezorności nie oznacza, że organ ochrony środowiska nie jest dostatecznie przygotowany pod względem merytorycznym do rozstrzygania w takich sprawach. Zasada przezorności, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 672), przewiduje, że "kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze". W zasadzie przezorności chodzi o to, aby ryzyko podjęcia realizacji przedsięwzięcia w obszarze Natura 2000 przyjmowało pewną wartość dopuszczalną. Realizacja przedsięwzięcia, którego negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, powinno być oparte na racjonalnych i uzasadnionych konkretną sytuacją przesłankach. Dla prawidłowego stosowania zasady przezorności niezbędne jest ustalenie w procedurze oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 granic dopuszczalnego ryzyka planowanego do realizacji przedsięwzięcia, którego negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 nie jest jeszcze w pełni rozpoznane" (zob. wyrok NSA z 12 listopada 2019 r., II OSK 3177/17, LEX nr 2754938).

Z tego powodu na skarżącego kasacyjnie prawidłowo nałożono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku drewnianego, budynku rekreacji indywidualnej przeznaczonego do okresowego wypoczynku.

GDOŚ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że mimo niewielkiej skali planowanej inwestycji, znaczenie generowanych przez nią potencjalnych oddziaływań winno być rozpatrywane w kontekście skumulowanym. W odniesieniu do obszarów Natura 2000, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.) zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. W związku z powyższym, w ocenie Organu odwoławczego Organ I instancji w ramach przeprowadzonej analizy oddziaływań skumulowanych słusznie dokonał odniesień do danych inwentaryzacyjnych z lat 2007, 2008,2009 oraz 2015 wskazujących na zmniejszanie się zasobów analizowanego siedliska przyrodniczego w całej gminie C. o około 6%. W odróżnieniu do sąsiednich gmin B. gdzie nastąpił procentowy wzrost tej powierzchni (za: "Operat ochrony siedlisk przyrodniczych", Kraków 2018, sporządzony przez Krameko Sp. z o.o.).

Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko GDOŚ, który w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że w przypadku braku pewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie ma tzw. "zasada przezorności". Zasada ta nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko, zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ustawy prawo ochrony środowiska. Dodatkowo należy podkreślić, iż wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Organ odwoławczy zwraca również uwagę, iż jeśli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Wątpliwości co do ryzyka wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania zawsze interpretuje się "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji", co wynika z wcześniej wspomnianej zasady przezorności.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że istniała podstawa do wydania zaskarżonego postanowienia, a jego wydanie nie stanowi naruszenia art. 8 k.p.a. Organy oparły swoje działania w tej konkretnej sprawie na obowiązujących przepisach prawa i prawidłowo je zastosowały. Ma rację Sąd I instancji, że powoływanie się zaś przez skarżącego na okoliczności związane z w jego ocenie niewielką - czasową ingerencją planowanej inwestycji w przyrodę, nie świadczy jeszcze o tym, że inwestycja ta pozostanie bez wpływu na obszar chroniony. Ocena czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, pozostawiona została – zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 97 ust. 2 u.u.i.ś. – podmiotowi wyspecjalizowanemu, posiadającego stosowną wiedzę w zakresie ochrony środowiska, tj. regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Przy tym przepis ten nie wymaga kategorycznego stwierdzenia, że przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać, ale dokonania oceny czy istnieje taka możliwość. Każdorazowo ocenie tej należy jednak dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia. W trafnej ocenie Sądu I instancji, w rozpoznanej sprawie, takie uzasadnienie zostało zawarte zarówno w postanowieniu organu I jak i II instancji i w ocenie Sądu jest ono sporządzone w sposób odpowiadający zasadom wyrażonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, orzekające w sprawie organy stały na straży praworządności i podejmowały kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie administracji prawidłowo wykonały zobowiązanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo oceniły, czy dane okoliczności zostały udowodnione - art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego było związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która została dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta opierała się na materiale dowodowym zebranym przez organy, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Należy stwierdzić, że była to wszechstronna ocena całokształtu materiału dowodowego. Orzekające w sprawie organy dokonały oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organy w uzasadnieniu postanowień przedstawiły rozumowania, w wyniku którego ustaliły okoliczności faktyczne, które są zgodne z zasadami logiki.

Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że wydane w sprawie postanowienia odpowiadają prawu, a organy stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia przedstawiły jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.