Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1118/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Piotr Fronc NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. G. i P. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. G. i P. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

sygn. II SA/Kr 1118/21

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia z dnia 5 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.2020.256 ze zm.) odmówił J. i P. G. wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako dz. ewid. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] [...] w prawo własności.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na wniosek J. i P. G. z dnia 30 marca 2019 r., właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku położonym na tej nieruchomości, wydał już uprzednio postanowienie odmowne, ustalając, że część przedmiotowej działki zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej ul. [...], stanowiącej drogę gminną, co wyłącza ją z obrotu prawnego. Zostało ono utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, a przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 18 marca 2020 r. sygn. II SA/Kr 1501/19, uchylone wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Zdaniem Sądu wskazane ustalenie nie miało potwierdzenia w zebranym przez organy materiale dowodowym. WSA w Krakowie wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, celem ustalenia czy część działki nr [...] znajduje się w pasie drogi publicznej stanowiącej ulicę S. U., organ winien uzyskać dokumenty źródłowe z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz przeanalizować uchwałę nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z dnia 28 maja 1986 r., jak również odnieść się do dokumentów przedstawionych prze skarżących. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tj. Dz.U.2019.916) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Skutek przekształcenia może jednakże nastąpić wyłącznie w stosunku do tych nieruchomości, które są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi i na których nie znajdują się poza garażami lub budynkami gospodarczymi inne budynki, obiekty lub urządzenia budowlane, które nie służą do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków. Organ ustalił, że nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [...] [...], oznaczona jako dz. ewid. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. [...]. W toku postępowania uzupełniającego organ uzyskał kopię uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa Nr XX/103/86 z dnia 28 maja 1986 r wraz z załącznikami, z której wynika, że ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, miała nawierzchnię z tłucznia, długość 0,6 km i powierzchnię 1,9 km2. Pozyskał również dokumentację przekazaną przez Zarząd Dróg Miasta Krakowa, tj.: kopię dokumentacji z wiosennego przeglądu ulic z 1990 r., kopię decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Przebudowa ulicy [...] w Krakowie (...) z dnia 5.08.2008 r., z której wynika, że koncepcje przebudowy dotyczyły także działki nr [...] obr.56, kopię załącznika graficznego przedstawiającego koncepcję przebudowy ul. [...], kopię protokołu ze spotkania przedstawicieli Rady Dzielnicy XII z pracownikami Krakowskiego Zarządu Komunalnego w Krakowie w sprawie przebudowy ul. [...], aktualną książkę drogi ul. [...] wraz z załącznikiem graficznym. Przekazana elektronicznie książka drogi wraz z załącznikiem graficznym zawierającym naniesienie pasa drogowego na kopii mapy zasadniczej potwierdza, że pas drogowy drogi gminnej przebiega przez działkę nr [...] obr.[...]. Organ ocenił, że dokumentacja przedłożona przez skarżących, a to projekt podziału działki nr [...] obr [...], wykaz zmian gruntowych, decyzja określająca wymiar podatku nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia, że działka nr [...] obr [...] nie jest zajęta pod drogę publiczną. To samo dotyczy podniesionej przez wnioskodawców kwestii braku wzmianki o istniejącej drodze publicznej w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 10 lutego 1999 r., stwierdzającej nabycie z mocy samego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez firma A prawa użytkowania wieczystego m.in. działki n r [...], obr.[...] powstałej z podziału działki nr [...], która powstała z połączenia działek nr [...] i nr [...]. Organ podkreślił, że drogi publiczne, stosownie do art.2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie mogą stanowić własności podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W zażaleniu na to postanowienie J. G. i P. G. zarzucili naruszenie art.7 i art.77 k.p.a., art.1 w zw. z art.21 ustawy o drogach publicznych, art.4 i art.2 a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz naruszenie art.153 p.p.s.a. przez niewykonanie wskazówek WSA zawartych w wyroku z dnia 18 marca 2020 r. sygn. II SA/Kr 1501/19.

Wojewoda Małopolski, postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy dodatkowo uzyskał z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiał źródłowy w postaci mapy topograficznej (1992r. – OPGK Poznań), na której na działce nr [...] obr.[...] zaznaczono drogę dwiema równoległymi liniami ciągłymi – w taki sam sposób jak inne drogi publiczne w sąsiedztwie.

Wskazał również, że treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zawiera pewne sprzeczności. Niemniej, w sprawie o wydanie zaświadczenia organ prowadzi uproszczone postępowanie wyjaśniające i nie jest władny rozstrzygnąć dlaczego w dokumentach przedłożonych przez wnioskodawców brak jest wzmianki o istnieniu drogi publicznej na działce nr [...].

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. G. i P. G., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia temu organowi, a także zobowiązania organu do wydania w określonym terminie ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, tj. wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] obr.[...], jedn. ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...] [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów .przez brak

wydania zaświadczenia o przekształceniu, pomimo spełnienia przesłanek określonych w ustawie;

- art. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez brak

zastosowania przepisów ustawy w sytuacji, gdy obiekty lub urządzenia budowlane

inne niż wskazane w art. 1 ust. 2. ustawy nie przekraczają 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie;

- art. 1 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych przez uznanie za drogę publiczną fragmentu działki będącej w użytkowaniu wieczystym osób prywatnych;

- art. 7. ust. 3. ustawy o drogach publicznych przez ustalenie przebiegu drogi gminnej

ul. [...] przez działkę nr [...] bez uchwały rady gminy;

oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art.80 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na dowodowej a nie swobodnej i wszechstronnej analizie materiału dowodowego przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez:

- uznanie, że z uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. wynika, że przez działkę [...] przebiega droga ul. [...], podczas gdy w dacie podjęcia uchwały nie było tam żadnej drogi publicznej a istniało jedynie pastwisko,

- uznanie, że z uzyskanej przez organ odwoławczy mapy wynika przebieg drogi publicznej przez działkę nr [...], gdy tymczasem w taki sam sposób oznaczono przejścia nie będące w ogóle drogami, a tym bardziej publicznymi,

- całkowicie dowolne ustalenie, że droga publiczna przebiega przez działkę nr [...], podczas gdy ulica [...] kończy się ślepo przy ostatnich usytuowanych przy niej budynkach nr [...], na granicy obrębów nr [...] w [...]

- brak wyjaśnienia przyczyn założenia w 2009 r. Nowej Książki Drogi dla ul. [...],

- brak wyjaśnienia okoliczności, przyczyn opraz podstawy prawnej dokonania przez organ zmiany lokalizacji i długości ul. [...], która zgodnie z Książką Drogi z 2009 r. ma długość 0,69 km, a zgodnie z uchwalą z 1986 r. – 0,6 km.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z przepisem art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).

Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30.11.2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206).

Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Wobec powyższego, przytoczenia wymaga ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 marca 2020 r. sygn. II SA/Kr 1501/19: "Powodem odmowy wydania skarżącym zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr ew. [...] obr.[...], objętej kw nr [...] [...] było ustalenie, że część tej działki zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej ul. [...], stanowiącej drogę gminną, co wyłącza ją z obrotu prawnego. Ustalenie tego faktu nie ma jednak potwierdzenia w zebranym przez organy materiale dowodowym. Organ bezkrytycznie przyjął, w ślad za pismem Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 9 maja 2010 r., że działka nr [...] jest zajęta częściowo pod pas drogowy ulicy [...]. Do pisma dołączona została kserokopia nie wiadomo jakiej mapy, bez żadnej metryki, nie poświadczonej za zgodność z oryginałem, na której ręcznie wkreślono czarne pogrubione linie mające stanowić granice pasa drogowego ul. [...]. Tymczasem do zażalenia przedłożono kserokopię mapy z 2000 r., przedstawiającej projekt podziału nieruchomości, z której wynika, że przez działkę [...] nie przebiega ul. [...]. Na mapie zaznaczony został jedynie szlak służebny przebiegający po działce [...]. Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do tego dowodu, ani też zarzutów podniesionych w zażaleniu, że cała działka nr [...] została oddania w użytkowanie wieczyste firma A na mocy decyzji uwłaszczeniowej z dnia 10 lutego 1999 r., że organ l instancji nie zbadał uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa nr [...] z dnia 28 maja 1986 r. dla ustalenia, czy ul. [...] w ogóle przebiega przez działkę nr [...], wreszcie, że ul. [...] jest ulicą ślepą i nie ma połączenia z działką nr [...], gdyż ulicę tę z działką nr [...] dzielą prywatne ogrodzone działki. Zarzut ten potwierdza kopia rnapy ewidencyjnej (k.23) z dnia 22.11.2019 r. przedłożona przy skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uzyskać dokumenty źródłowe z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego celem ustalenia przebiegu ulicy [...] oraz przeanalizować uchwałę nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. dla ustalenia, czy część działki nr [...] znajduje się w pasie tej drogi publicznej. Rzeczą organu będzie także rozważenie całego materiału dowodowego, w tym dokumentów przedłożonych przez skarżących".

Zarzuty skargi są zasadne. Organy dokonały pobieżnej i jednostronnej oceny dowodów, nie rozważając należycie całego materiału dowodowego, w tym dokumentów przedłożonych przez skarżących. Wadliwe jest uchylenie się przez organy od dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ograniczenie się przez organ odwoławczy do stwierdzenia, że treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy "zawiera pewne sprzeczności", ale organ "nie jest władny rozstrzygnąć dlaczego w dokumentach przedłożonych przez wnioskodawców brak jest wzmianki o istnieniu drogi publicznej na działce nr [...]". Stanowi to jednoznacznie o naruszeniu przez organy art.153 p.p.s.a. i już to tylko byłoby wystarczającą okolicznością do uchylenia zaskarżonych postanowień. Wbrew wytycznym Sądu organy nie przeanalizowały uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. dla ustalenia, czy część działki nr [...] znajduje się w pasie tej drogi publicznej. Analizy tej należało dokonać w zestawieniu ze zmieniającymi się na przestrzeni lat, od dnia jej podjęcia, przepisami prawa.

W aktach sprawy zgromadzono dwie grupy dowodów: jedną - mającą świadczyć o tym, że przez działkę nr [...] obr [...] przebiega droga publiczna w postaci ul. [...] oraz drugą - zaprzeczającą temu faktowi.

W pierwszej grupie dowodów znajduje się kserokopia strony tytułowej książki drogi z 2002 r., z której wynika, że zarządca drogi zarządza ul. [...] o długości 0,5065m oraz kserokopia strony tytułowej książki drogi z 2009 r., gdzie parametr ten określono na 0,69. Na karcie 2 akt organu odwoławczego znajduje się zaś kserokopia mapy z 2019 r., na której przy granicy obrębów [...], na działce zabudowanej garażami wpisano oznaczenie "S. U.", nie zaznaczając jednakże żadnych granic takiego użytku. Wbrew temu, co podał organ odwoławczy, kopii dokumentacji z wiosennego przeglądu ulic z 1990 r., kopii decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Przebudowa ulicy [...] w Krakowie (...) z dnia 5.08.2008 r., kopii załącznika graficznego przedstawiającego koncepcję przebudowy ul. [...], kopii protokołu ze spotkania przedstawicieli Rady Dzielnicy XII z pracownikami Krakowskiego Zarządu Komunalnego w Krakowie w sprawie przebudowy ul. [...], aktualnej książki drogi ul. [...] wraz z załącznikiem graficznym, mapy topograficznej (1992 r. – OPGK Poznań) brak jest w aktach sprawy. Dokumenty te organ dołączył do sprawy sygn. II SA/Kr 1117/21. Nie wynika z nich, że przez działkę nr [...] przebiega droga publiczna. Okoliczność, że zarządca drogi gminnej stanowiącej ulicę S. U. biegnącej poza byłym terenem firma A w W., za drogę publiczną uważa również przejazd przez działkę [...] jest prawnie irrelewantna.

Do drugiej grupy zaliczyć należy: kserokopię mapy z dnia 10.11.1987 r.( z zaznaczoną działką nr [...]), projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr.[...] wraz z wykazem zmian gruntowych, mapą i decyzją o podziale z dnia z dnia 18 maja 2000 r., nakazy płatnicze oraz odpis księgi wieczystej wieczystą nr [...] [...], z których ewidentnie wynika, że na działce nr [...] własności Skarbu Państwa wybudowano w 1987 r dom wielorodzinny, po działce [...] nie przebiegała droga publiczna, składała się ona wyłącznie z użytków B i RIVa zajmujących łącznie 0,3869 ha powierzchni, wzdłuż jej zachodniej granicy ustanowiona została służebność. Ze zdjęcia z k.55 dołączonego do skargi oraz zestawienia go z mapą z karty 16 akt organu II instancji wynika, że ul. [...] kończy się ślepo na ogrodzeniu działki zabudowanej garażami, na granicy obrębów [...]. Z decyzji Wojewody z dnia 18 maja 2000 r. i z dnia 10 lutego 1999 r. wynika z kolei, że działka nr [...] stanowiąca w całości własność Skarbu Państwa jako pozostająca w zarządzie państwowej osoby prawnej firma A w W. w dniu 5 grudnia 1990 r. stała się z mocy prawa - również w całości - przedmiotem użytkowania wieczystego firma A w W..

Poza tym organ dołączył do akt kserokopię uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. (Dz.U. Woj. Krak. Nr 10, poz. 84) o zaliczeniu ulicy [...] o długości 0,6 km do kategorii dróg lokalnych miejskich.

Jak słusznie podnosili skarżący uchwała ta nie ustanawiała wszakże przebiegu drogi i absolutnie z niej nie wynika, że ulica [...] znajdowała się również na działce nr [...].

Nadto, ciężar gatunkowy opisanych dowodów jest różny. Dokumenty z grupy pierwszej mają charakter wtórny. Zostały one sporządzone przez zarządcę drogi, i to w dodatku wiele lat po podjęciu przez Radę Narodową Miasta Krakowa uchwały nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. Jednakże nawet fakt prowadzenia faktycznych czynności zarządczych przez jednostkę gminy pozostaje bez wpływu na ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Organy nie wyjaśniły również dlaczego długość ulicy wskazana w dwóch książkach drogi jest różna. Organy nie próbowały nawet wyjaśnić, dlaczego w ostatecznych decyzjach administracyjnych i mapach z zasobu kartograficznego i geodezyjnego, na działce nr [...] nie ujawniono istnienia drogi publicznej.

Tymczasem przyjęcie założenia, że uchwała nr 103 z 1986 r. nie dotyczyła terenu pozostającego w zarządzie firma A w W., pozwala logicznie wyjaśnić, dlaczego część nieruchomości oznaczonej następnie jako działka nr [...], mającej być zajętą pod drogę publiczną nie została skomunalizowana, dlaczego zgodnie z księgą wieczystą własność całej tej działki wpisana jest na rzecz Skarbu Państwa, dlaczego firma A w W. przysługiwało prawo zarządu do całej nieruchomości i dlaczego w decyzji uwłaszczającej Wojewody z dnia 10 lutego 1999 r. stwierdzono nabycie przez firma A w W., z mocy samego prawa, prawa użytkowania wieczystego całej nieruchomości. Powyższe tłumaczy również dlaczego w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 18 maja 2000 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...] zawarty został warunek, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału należy ustanowić służebność drogową jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Przede wszystkim jednak organ zaniechał przeprowadzenia analizy przepisów prawa, która pozwoliłaby na dokonanie adekwatnej oceny materiału dowodowego i wyjaśnienie występujących w nim sprzeczności.

Zacząć należy od przypomnienia, że podstawą prawną uchwały nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. był przepis art.7 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.1985.14.60). W myśl art.1 ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogami publicznymi były m.in. mające kategorię dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (art.2 ust.1 pkt 3). Stosownie do art.7 ust.2 ustawy zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Wskazać zatem należy, że do podjęcia uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych koniecznym było istnienie drogi oraz legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Żaden bowiem przepis nie przewidywał automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu terytorialnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych. Tak więc uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie.

Dopiero przepis art.2a ust.2 ustawy o drogach publicznych, dodany do tej ustawy przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668), a obowiązujący od 1 stycznia 1999 r. wprowadził regulację, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Z kolei, stosownie do art.103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.1998.133.872), dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stawały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przypomnieć nadto należy, że zgodnie ze swoją funkcją porządkującą, ustawa w art.73 ust.1 przewidziała, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Niemniej jednak, zgodnie z art.73 ust.3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi była ostateczna decyzja wojewody. W niniejszej sprawie gmina nie dysponowała taką decyzją (a przynajmniej Prezydent Miasta Krakowa jej nie przedstawił).

Wreszcie, sięgnąć należy do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191). Na podstawie art.11 tej ustawy nieruchomości pozostające w zarządzie firma A w W. nie podlegały komunalizacji (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 1941/11, LEX nr 1336343).

W myśl art.31 ustawy wprowadzającej rady gmin zobowiązane były do uchwalenia i ogłoszenia w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazów aktów prawa miejscowego, wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nadal obowiązujących na obszarze tych gmin. Tak więc przepis ten nie tylko nałożył na rady gmin obowiązek uchwalenia i ogłoszenia wykazu obowiązujących aktów prawa miejscowego, ale również przyznał tym radom uprawnienie do decydowania o tym, które z dotychczasowych aktów prawa miejscowego będą nadal obowiązywały na terenie danych gmin. Wojewodowie zobowiązani byli do ogłoszenia w wojewódzkich dziennikach urzędowych tych wykazów w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od powzięcia odpowiedniej uchwały przez radę gminy. Wykazy aktów prawa miejscowego, wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nadal obowiązujących na obszarze tych gmin, sporządzone przez rady miejskie miasta stołecznego W., miasta K. i miasta Ł. miały obejmować akty prawa miejscowego, wydane przez rady narodowe tych miast w zakresie art. 26 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183). Ten ostatni przepis stanowił, że w województwach tych dzielnicowe rady narodowe są właściwe w sprawach należących do kompetencji rad narodowych stopnia podstawowego z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 25 ust. 1. Zgodnie zaś z art.25 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego w miastach powyżej 300 tys. mieszkańców, podzielonych na dzielnice, miejskie rady narodowe są właściwe w sprawach: 1) stanowienia w sprawach podatków, opłat i świadczeń, 2) planowania przestrzennego w zakresie określonym w przepisach szczególnych, 3) stanowienia prawa miejscowego w sprawach innych niż określone w pkt 1 i 2, 4) przedsiębiorstw i innych jednostek organizacyjnych mających znaczenie ogólnomiejskie.

Nadto, stosownie do art.65 i 70 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego rady narodowe uchwalały akty prawa miejscowego m.in. na podstawie upoważnień udzielonych im w ustawach szczególnych, które ogłaszane były w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Z powyższego wynika zatem, że uchwała rady narodowej podjęta na podstawie art.7 ust.2 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.1985.14.60) w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg lokalnych miejskich, (będących kategorią dróg publicznych) była uchwałą z zakresu prawa miejscowego.

(por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 102/08, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn.. I OSK 708/14, wyrok NSA z dnia 28 maja 1999 r., sygn. II SA 656/99, LEX nr 46298).

Wreszcie, co najistotniejsze, stosownie do art.31 ust.4 ustawy akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazach, o których mowa w ust. 1, traciły moc z dniem ogłoszenia wykazów.

Wskazać zatem należy, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Krakowskiego Nr 1 z dnia 18 stycznia 1991 r. pod pozycją 3 została ogłoszona uchwała Rady Miasta Krakowa Nr 104 z dnia 21 grudnia 1990 r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Radę Narodową Miasta Krakowa i jej Prezydium, przez Prezydenta Miasta oraz przez dzielnicowe rady narodowe w Krakowie i ich prezydia przed dniem 27 maja 1990 r. i nadal obowiązujących na obszarze miasta Krakowa.

Ponieważ w wykazie aktów prawa miejscowego wydanych przez Radę Narodową Miasta Krakowa przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191) i nadal obowiązujących na obszarze gminy, ustalonym przez Radę Miasta Krakowa, nie została wymieniona uchwała Nr 103 z dnia 28 maja 1986 r., oznacza to, że utraciła ona moc obowiązującą.

Zatem bez względu na przebieg ulicy [...], nawet gdyby przebiegała ona po działce nr [...] (na co zresztą nie wskazuje materiał dowodowy sprawy), na pewno od dnia 18 stycznia 1991 r. nie istniał żaden akt prawny nadający ulicy [...] w granicach działki nr [...] (o ile by tę działkę zajmowała) kategorię drogi publicznej. Jeżeli tak, to przyjęte przez organy powody odmowy wydania skarżącym żądanego zaświadczenia nie istnieją.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane zastosować się do przedstawionej oceny prawnej i rozstrzygnąć sprawę z pominięciem okoliczności, że przez działkę nr [...] przebiega droga publiczna.

W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.