Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 236/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 25 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z 25 marca 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z siedzibą w [...] z 21 listopada 2023 r. nr [...] o przyznaniu Przedsiębiorstwu Rolnemu "[...]" sp. z o. o. w [...] następujących płatności za rok 2017: jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjna, płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, płatności do bydła i płatności do krów oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

We wniosku o płatności strona zadeklarowała działki o łącznej powierzchni 672,04 ha. W toku postępowania ustalono jednak, że we wniosku wskazano do płatności obszar o powierzchni 137,95 ha użytkowany rolniczo na działkach ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Według stanu na dzień 31 maja 2017 r. nie została zawarta umowa dzierżawy, a z wykazu danych przekazanych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa nie wynikało, że rolnik ma do tych gruntów tytuł prawny.

Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1775 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich", płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego, samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Uzyskanie płatności dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, które stanowią własność Skarbu Państwa, musi być połączone z potwierdzeniem posiadania tytułu prawnego na dzień 31 maja 2017 r.

W myśl § 3a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 90 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MRiRW z 2004 r.", Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w terminie do 30 czerwca danego roku udostępnia z urzędu Agencji według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, obejmujące dane podmiotu, który ma tytuł prawny do gruntu położonego na działce ewidencyjnej, o której mowa w pkt 1, na podstawie stosunku prawnego łączącego ten podmiot z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa.

Weryfikacja zadeklarowanych działek z wykazem gruntów udostępnionym przez KOWR wykazała, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do zgłoszonych gruntów. Ponadto, mimo wezwania organu do przedłożenia dokumentów potwierdzających stan prawny gruntów strona nie nadesłała żądanych dokumentów.

Przedsiębiorstwo Rolne "[...]" sp. z o. o. w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję 25 marca 2024 r., żądając uchylenia decyzji z 25 marca 2024 r. w całości i decyzji z 21 listopada 2023 r. w części zaskarżonej odwołaniem oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła zarzut:

I) naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 przez jego błędne zastosowanie;

2. art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich przez jego niewłaściwe zastosowanie, w następstwie błędnej jego wykładni i całkowicie nieuzasadnionego przyjęcia, że rzekomo wprowadzony w tym przepisie wymóg legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu jest zgodny z przepisami unijnymi oraz że rzekomo zostało to potwierdzone przez TSUE, w sytuacji gdy brak jest ku temu podstaw, ponieważ:

- sprzeciwia się temu wprost treść wyroku TSUE ws. Luigi Pontini;

- przepis ten ewidentnie i rażąco narusza właśnie ogólne zasady prawa Unii Europejskiej: równości, proporcjonalności i konkurencji;

- przepis ten jest ewidentnie sprzeczny z zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań;

- przepis ten ewidentnie i rażąco narusza przepisy wspólnotowe: art. 36 ust. 1, 2 i 5, art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punkty 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia,

- przepis ten ewidentnie i rażąco narusza również wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa,

3. art. 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 oraz art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz pkt 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia przez ich całkowicie bezzasadne pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy są to przepisy bezwzględnie obowiązujące, wiążą organy administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że stosowanie kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania wsparcia dla rolników zostało wprost wyłączone w stosunku do płatności jednolitych, co skutkuje brakiem możliwości stosowania takiego kryterium, przy czym za wystarczające i konieczne uznaje się w prawie wspólnotowym jedynie posiadanie i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych, co na gruncie tej sprawy bezsprzecznie w stosunku do skarżącej zostało spełnione;

4. art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach bezpośrednich przez niezastosowanie i zaniechanie przyznania skarżącej na ich podstawie całości płatności bez dokonywania wykluczeń;

II) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie:

- pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich;

- dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń;

III) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. przez przyjęcie, że rzekomo z przepisów tych wynikać ma zakres swobodnego uznania państw członkowskich w odniesieniu do żądania od rolnika spełnienia przez niego niewystępujących w prawie wspólnotowym dodatkowych wymogów w celu otrzymania płatności, podczas gdy w rzeczywistości z przepisów tych wynika jedynie możliwość żądania dodatkowych dokumentów, informacji i dowodów na potwierdzenie spełniania przesłanek wspólnotowych, którymi w niniejszej sprawie jest udowodnienie posiadania i gospodarowania na gruntach rolnych, a co skarżąca bezsprzecznie w tym postępowaniu wykazała;

IV) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania, uzasadnionych oczekiwań i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej, oraz równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, przyjęcie, że:

- wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego,

- przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu,

- grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego,

- KOWR jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku,

- KOWR jak każdy posiadacz może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie,

- KOWR nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych,

- Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści;

V) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. przez oparcie treści zaskarżonej decyzji o:

1. błędną i niepełną wykładnię orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.;

2. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18 oraz z 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18 w sytuacji, gdy poglądy wyrażone w treści tych orzeczeń nie są już aktualne z uwagi na zmianę linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie płatności bezpośrednich;

3. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18 oraz z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie,

VI) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 K.p.a. przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne;

VII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7a K.p.a. przez niezasadne odstąpienie od zastosowania sformułowanej w K.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy;

VIII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 K.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności, w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również unijnych i zasad rangi konstytucyjnej.

Na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do skargi dokumentów:

1. pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 sierpnia 2014 r. do wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli, na potwierdzenie faktu:

a) występowania ewidentnej sprzeczności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich z prawem unijnym,

b) zasadności wystąpienia w toku niniejszego postępowania z pytaniem prejudycjalnym do TSUE o treści wskazanej poniżej w części skargi poświęconej wnioskom,

c) występowania - w okresie przed wprowadzeniem art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich - w przepisach krajowych regulacji prawnych, które uniemożliwiały przyznawanie płatności rolnikom faktycznie nieprowadzącym działalności rolniczej na gruntach zadeklarowanych do płatności, co potwierdza że rzeczywistym powodem wprowadzenia do polskiego porządku prawnego tego przepisu było spowodowanie zdania przez rolników użytkowanej przez nich państwowej ziemi przez pozbawienie ich przysługujących płatności,

a także na potwierdzenie, że:

d) wyrok TSUE ws. Luigi Pontini nie potwierdza możliwości wprowadzenia w przepisach krajowych uregulowań uzależniających przyznanie płatności od posiadania ważnego tytułu prawnego do gruntów;

e) ustawodawca krajowy nie ma żadnej legitymacji, aby swobodnie kształtować rozwiązania prawne w zakresie posiadania tytułu prawnego do gruntów rolnych w celu uzyskania płatności bezpośrednich;

f) wprowadzenie wymogu takiego jak wskazany w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich jest sprzeczne z przepisami i zapisami prawa Unii Europejskiej;

g) stosowanie wymogu takiego jak wskazany w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich jedynie do rolników gospodarujących na gruntach ZWRSP i jednocześnie niestosowanie go do rolników gospodarujących na gruntach prywatnych powoduje ewidentną nierówność w traktowaniu rolników gospodarujących na gruntach prywatnych;

h) w ocenie Ministra próba uzależnienia przyznania płatności od posiadania tytułu prawnego do gruntów mogłaby zostać uznana za niedopuszczalne uzupełnienie przepisów Unii Europejskiej albo naruszenie zakazu dokonywania przez państwa członkowskie "wiążącej wykładni" rozporządzenia wspólnotowego;

i) stosowanie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich wywołuje skutek sprzeczny z założonym przez prawodawcę wspólnotowego;

2. opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, na potwierdzenia faktu:

a) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje spełnienie wymogu posiadania tytułu prawnego w odniesieniu do charakteru użytkowanej ziemi (prywatnego lub wchodzącego w skład ZWRSP) za niezgodny z prawem Unii Europejskiej;

b) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych całego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, którą to ustawą następnie wprowadzono wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako przesłanka otrzymania płatności - za niezgodny z prawem Unii Europejskiej;

c) występowania sprzeczności regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich z prawem unijnym;

d) dokonania przez organy obu instancji błędnej oceny charakteru prawnego przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich i jego niewłaściwego w tej sprawie zastosowania;

ponieważ przeprowadzenie tych dowodów nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie, a jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie rzekomej zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich z przepisami i zasadami prawa wspólnotowego oraz w zakresie braku możliwości jego zastosowania w tej sprawie.

Ponadto skarżąca wniosła o:

1) wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego: Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z:

a) art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim:

- ogranicza prawa majątkowe osób faktycznie gospodarujących na gruntach rolnych wchodzących w skład ZWRSP do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i nie zapewnia równej ochrony prawnej osobom gospodarującym na gruntach wchodzących w skład ZWRSP względem osób gospodarujących na gruntach prywatnych;

- różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa względem podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych, co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na gruntach ZWRSP;

- różnicuje ochronę prawa własności przysługującą gruntom państwowym względem gruntów prywatnych wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego, przyznając oczywiście większą ochronę prawną gruntom państwowym;

- wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób faktycznie władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności;

b) art. 9 w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przewiduje wymóg przedstawiania przez rolnika dowodu posiadania tytułu prawnego do działek, podczas gdy wymóg taki został wprost wyłączony w bezpośrednio obowiązujących przepisach wspólnotowych, w szczególności w art. 21 ust. 1b w zw. z art. 36 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013;

2) wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:

- Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust. 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji i uzasadnionych oczekiwań, przy jednoczesnym przyjęciu w ustawie krajowej, że tego wymogu nie muszą spełniać rolnicy, którzy gospodarują na gruncie niepaństwowym tj. gruncie prywatnym, a jedynie rolnicy gospodarujący na gruncie wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;

- Czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. 36 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. wyłącza względem Państw Członkowskich korzystających z pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej stosowanie wymogu przedstawienia tytułu prawnego do działek jako warunku aktywacji uprawnień do płatności, a w konsekwencji czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. 36 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. sprzeciwia się ustanowieniu przez Państwo Członkowskie regulacji prawnej, która w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej nakłada na rolnika obowiązek przedstawienia do działek tytułu prawnego, jako warunek przyznania płatności w ramach tego systemu;

- Czy regulacja przepisu art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. statuującego w systemie płatności podstawowych obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, jest wprost wyłączona przez regulację art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia i w stosunku do płatności jednolitych i w ramach tego systemu nie obowiązuje.

W związku z powyższymi wnioskami skarżąca wniosła na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego pytania prawnego lub prejudycjalnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W przedmiotowej sprawie - jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - we wniosku o płatności strona zadeklarowała działki o łącznej powierzchni 672,04 ha. W toku postępowania strona nie przedłożyła jednak mimo wezwania dokumentów dotyczących posiadania tytułu prawnego do zadeklarowanych działek o powierzchni 137,95 ha, stanowiących własność Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności, oraz;

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Stosownie do art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługują rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.

Zgodnie natomiast z § 3a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z 2004 r. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w terminie do 30 czerwca danego roku udostępnia z urzędu Agencji według stanu na dzień 31 maja danego roku dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, obejmujące dane podmiotu, który ma tytuł prawny do gruntu położonego na działce ewidencyjnej, o której mowa w pkt 1, na podstawie stosunku prawnego łączącego ten podmiot z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa.

Przedmiotowe działki o powierzchni 137,95 ha stanowią własność Skarbu Państwa. Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do tych działek - umowy dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub innej umowy. Wobec strony nie wydano ponadto decyzji przekazującej działkę rolnikowi w trwały zarząd. Były to okoliczności bezsporne między stronami.

Z tego względu zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że brak było podstaw normatywnych do przyznania stronie wnioskowanej płatności co do zadeklarowanych działek o powierzchni 137,95 ha.

Organ odwoławczy słusznie podkreślił, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie - z perspektywy materialnoprawnej - jest interpretacja art. 18 ust. 4 o płatnościach bezpośrednich. W przedmiotowej sprawie zarówno stanowisko organów jak i zarzuty spółki są niemal identyczne (przy niezmienionym stanie prawnym), jak w rozpoznawanej w WSA w Poznaniu sprawie o sygn. III SA/Po 672/22 dotyczącej płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za rok 2021. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dotyczącą tych płatności za 2017 r. podziela w całości stanowisko zawarte w wyżej wskazanej sprawie. Wyrażone w niniejszej skardze stanowisko skarżącej nie jest zasadne, a wskazane dokumenty jako dowody nie zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie w ocenie spółki wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników i stanowi nadmierne uprzywilejowanie takich gruntów oraz narusza wspólnotowe zasady równego traktowania, konkurencji i proporcjonalności. W ocenie skarżącej jedyną przesłanką przyznania płatności jest posiadanie działki i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych. Zdaniem skarżącej przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich ustanawia dodatkowy wymóg ustawowy w stosunku do bezwzględnie i powszechnie obowiązującego rozporządzenia unijnego nr 1307/2013 i jako niezgodny z prawem unijnym nie może być stosowany.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał szczegółowej analizy art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich i ustosunkował się zarówno do argumentów oraz orzeczeń powołanych przez skarżącą w odwołaniu. Ponadto organ ten dokonał analizy omawianego przepisu prawnego odnosząc się nie tylko do orzecznictwa krajowych i unijnych organów ochrony prawnej, ale także wskazał na cel wprowadzenia do systemu prawnego tego przepisu, odnosząc się do uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej wymóg posiadania tytułu prawnego do działki, w sytuacji gdy płatność ma dotyczyć działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

WSA dokonując analizy wykładni przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20 stwierdził, że przepis ten w aspekcie wymogu posiadania tytułu prawnego do gruntu nie narusza wspólnotowych zasad równego traktowania, konkurencji i proporcjonalności.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, podzielając zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyrokach argumentację, a także w wyroku WSA w Poznaniu w sprawie III SA/Po 672/22, posłuży się nią w dalszej części uzasadnienia. Podkreślić także należy, że WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt I SA/Op 161/20, dokonując kontroli judykacyjnej w zakresie płatności bezpośrednich dokonał także szczegółowej analizy bogatego orzecznictwa w zakresie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Dla uzyskania płatności nie w każdym przypadku jest wystarczające posiadanie przez rolnika zadeklarowanej do płatności działki. Warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku określonych działań, podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny.

Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r. o sygn. akt I GSK 3032/18 takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. NSA wskazał przy tym na konieczność sięgnięcia do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m. in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach.

Wobec powyższego NSA w przywołanych wyrokach wskazał, że zawsze musi być to stosunek obligacyjny, a pojęcia tytuł prawny, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek.

W kwestii interpretacji przesłanki "tytułu prawnego do gruntów" w ocenie NSA, dokonanej na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, znaczenie ma treść uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 9 marca 2016 r., którą wprowadzono ten przepis do ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zasadnym zatem będzie, jak uczynił to NSA w przywołanych wyrokach, odwołanie się do uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX). Wskazano w nim, że przepisy rozporządzenia nr 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". W konsekwencji wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, że wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274).

Dalej NSA wskazał, że problematyka zgodności - w aspekcie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich (także w zakresie tytułu prawnego do gruntów) z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r. o sygn. akt III SA/Wr 23/18, z 18 lipca 2018 r. o sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z 25 października 2018 r. o sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 marca 2019 r. o sygn. akt I SA/Go 56/19).

Podzielając powyższe NSA odwołał się do zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. U. UE.L.2013.347.549), w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do państwowej ziemi użytkowanej bez tytułu prawnego.

Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.

Ponadto NSA zwrócił uwagę na charakter mienia, które tworzy ZWRSP. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji.

NSA zauważył przy tym, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, poprzednio Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR) a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOW) jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Odwołując się do możliwości przywrócenia przez posiadacza, po samowolnym naruszeniu posiadania, własnym działaniem stanu poprzedniego (zgodnie z art. 343 K.c.), Sąd zwrócił uwagę, że takie działania mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie i taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Jednak NSA zauważył, że ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 K.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z 4 lutego 2021 r. o sygn. akt I GSK 1781/20).

Podzielając w pełni argumentację wyrażoną w przywołanych wyrokach NSA Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje ją jako adekwatną do problematyki poddanej ocenie Sądu w tej sprawie. W konsekwencji Sąd stwierdza, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania, uznaje za bezzasadny.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej w tym wskazywanych w poszczególnych zarzutach skargi zasady: równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wobec prawa, w tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 z dnia 2013.12.20) wsparcie w ramach systemu płatności podstawowej udostępnia się rolnikom, którzy: spełniają wymogi art. 9 i posiadają, na własność lub w formie dzierżawy, uprawnienia do płatności w państwie członkowskim, które zgodnie z ust. 3 zadecydowało o utrzymaniu swoich istniejących uprawnień do płatności.

Przepis art. 36 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 stanowi, że państwa członkowskie stosujące w 2014 r. system jednolitej płatności obszarowej ustanowiony w tytule V rozdział 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 mogą zgodnie z warunkami określonymi w niniejszym rozporządzeniu zadecydować o kontynuowaniu stosowania tego systemu najpóźniej do dnia 31 grudnia 2020 r. Do dnia 1 sierpnia 2014 r. powiadamiają one Komisję o swojej decyzji i o dacie zakończenia stosowania tego systemu. Przez okres stosowania systemu jednolitej płatności obszarowej do tych państw członkowskich nie stosuje się sekcji 1, 2 i 3 niniejszego rozdziału, z wyjątkiem art. 23 ust. 1 akapit drugi, art. 23 ust. 6 i art. 32 ust. 2-6. Państwa członkowskie stosujące w 2020 r. system jednolitej płatności obszarowej nadal stosują ten system po dniu 31 grudnia 2020 r.

Przepis art. 36 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 stanowi, że jednolita płatność obszarowa przyznawana jest w ujęciu rocznym do każdego kwalifikującego się hektara zadeklarowanego przez rolnika zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Jest ona obliczana każdego roku poprzez podzielenie rocznej puli środków finansowych ustanowionej zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu przez łączną liczbę kwalifikujących się hektarów zadeklarowanych w danym państwie członkowskim zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Przepis art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 wskazuje, że każdego roku beneficjent wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, składa wniosek o płatności bezpośrednie lub wniosek o płatność w odniesieniu do stosownych środków obszarowych i działań związanych ze zwierzętami w ramach rozwoju obszarów wiejskich obejmujący odpowiednio:

a) wszystkie działki rolne w gospodarstwie, jak również grunty nierolnicze, których dotyczy wniosek o wsparcie, w którym mowa w art. 67 ust. 2;

b) uprawnienia do płatności deklarowane do aktywowania;

c) wszelkie inne informacje przewidziane w niniejszym rozporządzeniu lub wymagane w związku z wdrożeniem odpowiedniego sektorowego prawodawstwa rolnego lub wymagane przez dane państwo członkowskie. Natomiast art. 67 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 stanowi, że system zintegrowany stosuje się do systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz wsparcia przyznanego zgodnie z art. 21 ust.1 lit. a) i b), art. 28-31, art. 33, 34 i 40 rozporządzenia 1305/2013 oraz, w stosownych przypadkach, art. 35 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

W powyższym aspekcie, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (w wyrokach o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20), w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Tym samym stanowisko skarżącej spółki, że wymóg posiadania własności lub w formie dzierżawy gruntów został wyłączony i bezsprzecznie nie obowiązuje w odniesieniu do systemu płatności jednolitej nie był zasadny. To, że wyrok w sprawie Ligi Pontini został wydany w innym stanie faktycznym nie oznacza, że ogólne zasady w nim wyrażone dotyczące przeciwstawianiu się działaniom sprzecznym z celami zasad proporcjonalności.

WSA wskazuje na treść art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 pozostawiających państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności i otrzymania płatności jednolitych. W celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, Państwa Członkowskie uprawnione są do wprowadzenia wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Jak wskazano wyżej wymóg taki został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności. W ocenie składu orzekającego powyższa konstrukcja prawna również znajduje zastosowanie, co oznacza, że istniała dopuszczalna uregulowaniami unijnymi przestrzeń do wprowadzenia wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego do zgłoszonych do dopłat bezpośrednich gruntów rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza. W konsekwencji biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy uznać, że w zakresie pkt I-III skargi jest ona niezasadna.

W ocenie Sądu nieuzasadnione są także wątpliwości w zakresie konstytucyjności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a to w zakresie jego zgodności z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim:

- ogranicza prawa majątkowe osób faktycznie gospodarujących na gruntach rolnych wchodzących w skład ZWRSP do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i nie zapewnia równej ochrony prawnej osobom gospodarującym na gruntach wchodzących w skład ZWRSP względem osób gospodarujących na gruntach prywatnych;

- różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa względem podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych, co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na gruntach ZWRSP;

- różnicuje ochronę prawa własności przysługującą gruntom państwowym względem gruntów prywatnych wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego, przyznając oczywiście większą ochronę prawną gruntom państwowym;

- wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób faktycznie władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.

Problematyka charakteru prawa własności prywatnej oraz publicznej była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Trybunał Konstytucyjny, który na tę odmienność zwrócił uwagę w wyroku o sygn. akt P 123/15 z 18 października 2016 r. odnoszącym się do art. 39b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491) w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. Wskazano, że wyraża się ona przede wszystkim w celu, któremu własność służy oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por.: wyrok TK z 10 marca 2015 r. o sygn. akt K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Nie mogą one służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych. W ocenie Trybunału konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty politycznej.

W wyroku pełnego składu o sygn. akt K 8/10 Trybunał Konstytucyjny - odwołując się do poglądów doktryny - wyraźnie wskazał, że "gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno własność prywatną jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej, dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78).

Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie kilkukrotnie (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r. o sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r. o sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r. o sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze. Trybunał Konstytucyjny zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje KOWR, który jest największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zawiadują niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.

Uwzględniwszy powyższe argumenty, środki ochrony własności publicznej - z istoty rzeczy - muszą być dostosowane do specyfiki tej własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał w orzecznictwie wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10). Trybunał stwierdził przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych.

W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego, a wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności. Brak jest również podstaw do tego, aby rozwiązanie to traktować jedynie jako konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa, naruszające w sposób oczywisty gwarantowaną przez art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W świetle powołanego orzecznictwa TK nie można uznać bowiem Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Podmioty te niewątpliwie należą do różnych kategorii podmiotów i nie są przynależne do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z 2 września 2020 r., sygn. akt I SA/Op 161/20).

Organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych.

Bezzasadne są również pozostałe zarzuty skargi, tj. zarzuty o charakterze proceduralnym. Postępowanie było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Sumując WSA za prawidłowe uznał stanowisko organów, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącej w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca nie wykazała (nie przedłożyła stosownych umów). Prawidłowo zatem sporne działki zostały wykluczone z płatności.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, że brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez tutejszy Sąd. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości (np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 22 października 2007 r., sygn. akt P 24/07).

W świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów [biorąc także pod uwagę analizowane orzeczenie TSUE z 24 czerwca 2010 r. (C 375/08)], stwierdzić należało również, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez WSA z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku skarżącej. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Zdaniem WSA, w sprawie niniejszej wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazanych przez skarżącą nie występują, dlatego też wniosek skarżącej uznać należy za niezasadny. Tym samym nie było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego w skardze pytania prawnego do TK czy pytania prejudycjalnego do TSUE.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.