Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1863/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "MSWiA") decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzje z dnia [...] lutego

2021 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji MSWiA z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia T. G. (dalej "skarżący") ze służby w Państwowej Straży Pożarnej.

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej "KGPSP") decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. zwolnił, na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 603), dalej "ustawa o PSP", skarżącego z dniem [...] czerwca 2016 r. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji MSWiA decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 3 pkt 3 i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby, rozstrzygnął, że zwolnienie ze służby nastąpi z dniem [...] lipca 2016 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżący zaskarżył decyzję MSWiA z [...] czerwca 2016 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1283/16 oddalił skargę. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 22 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1573/17 oddalił skargę kasacyjną.

Skarżący w piśmie z 19 stycznia 2021 r. złożył do KGPSP wniosek "o zmianę

w trybie art. 155 K.p.a. uzasadnienia decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] maja 2016 r. nr [...]", z uwzględnieniem, jak podniósł skarżący, wyroku Sądu Najwyższego, który stwierdził, że sposób formułowania wypowiedzi funkcjonariuszy publicznych nie może przekraczać celu, w jakim działają urzędnicy państwowi i powinien być adekwatny do okoliczności.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przywołał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2016 r., które jego zdaniem w dużej mierze są niezgodne z prawdą i nie odzwierciedlają stanu faktycznego sprawy, a nawet są dla niego obraźliwe. Skonstatował, że organ nie podał w uzasadnieniu decyzji żadnej realnej i istotnej prawnie przesłanki zwolnienia ze służby, poza niespornym faktem posiadania 36 letniego stażu służby.

Wniosek skarżącego z 19 stycznia 2021 r. został przekazany przez KGPSP do MSWiA, jako do organu właściwego do jego rozpatrzenia.

MSWiA decyzją z [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu opisanego wniosku, odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] czerwca 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Dalej organ podniósł, że jakkolwiek skarżący złożył wniosek o zmianę decyzji KGPSP z dnia [...] maja 2016 r. w trybie art. 155 k.p.a. do tego właśnie organu, to niemniej jednak KGPSP, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., zasadnie uznając się za organ niewłaściwy w sprawie przekazał przedmiotowy wniosek do MSWiA. Decyzja KGPSP z dnia [....] maja 2016 r. w przedmiotowym stanie faktycznym nie ma samodzielnego bytu prawnego. Jak wynika z akt sprawy, ostateczną, w rozumieniu art. 155 k.p.a., decyzją w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej jest decyzja MSWiA z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ wskazał, że ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych stanowi, iż w stosunku do decyzji, która była przedmiotem merytorycznej oceny organu odwoławczego, właściwym do rozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest właśnie ten organ. Z powyższych względów również przedmiot badania w tym postępowaniu stanowi decyzja ostateczna, którą jest MSWiA.

MSWiA wskazał, że w odniesieniu do wniosku zawartego w piśmie skarżącego z 19 stycznia 2021 r. w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę uzasadnienia decyzji KGPSP z dnia [....] maja 2016 r., w obowiązującym stanie prawnym jest on niemożliwy do zrealizowania. Organ wyjaśnił, że do ewentualnej zmiany/uzupełnienia decyzji służą instytucje określone rozdziale 7 k.p.a. zatytułowanym: "Decyzje". Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Ponadto na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Niemniej jednak wskazane instrumenty prawne, w ocenie organu, nie dotyczą rozstrzygnięć ostatecznych, zaś art. 155 k.p.a. pozwalający uchylić lub zmienić co do zasady rozstrzygnięcie decyzji, nie jest mechanizmem służącym do weryfikowania zasadności rozstrzygnięć wyrażającym się w zmianie argumentacji uzasadnienia decyzji pierwotnej.

MSWiA podkreślił przy tym, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz do zbadania, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Organ wyjaśnił, że ze względów wywiedzionych powyżej wniosek skarżącego

z dnia 19 stycznia 2021 r. procedował jako wniosek o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji MSWiA z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymującej co do zasady w mocy decyzję KGPSP nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.

Organ następnie przeanalizował określone w art. 155 k.p.a. przesłanki uzasadniające zastosowanie przewidzianej w tym przepisie instytucji. MSWiA podniósł, że w zakresie interesu społecznego przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji organu administracji publicznej, stwierdzić należy w pierwszej kolejności, iż KGPSP decyzją z dnia [...] maja 2016 r. z urzędu zwolnił skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej, bowiem osiągnął on wysługę emerytalną

w wymiarze ponad 36 lat. Zastosowana została zatem fakultatywna przesłanka zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej wymieniona w cyt. art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP. W uzasadnieniu powyżej wskazanej decyzji organu pierwszej instancji dodatkowo wyjaśnione zostało, że KGPSP prowadzi politykę kadrową,

w ramach której wyznacza kierunki i obszary działania komórek organizacyjnych Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej, jak i podległych mu stanowisk samodzielnych. Ponadto zobowiązany jest w ramach dostępnych środków budżetowych zapewnić możliwość dostępu do poszczególnych szczebli zawodowych kolejnym pokoleniom strażaków. Zapewnia to wymianę wiedzy i doświadczeń niezbędną w służbie. Nadto KGPSP wyjaśnił, że zajmowane wtenczas przez stronę samodzielne stanowisko dyrektora biura w grupie dyspozycyjnej KGPSP, niezwiązane było z zarządzaniem zasobami ludzkimi i jako takie podlegało innym kryteriom oceny przydatności w ramach organizacji urzędu niż a stanowiska niższego szczebla. Jak podkreślił KGPSP w kontrolowanym rozstrzygnięciu liczba tego rodzaju stanowisk

z grupy "pomocniczych", koordynujących, reprezentacyjnych i doradczych KGPSP jest zmienna i uzależniona, np. od zakresu zadań o charakterze generalnym, systemowym, które nie dają się przyporządkować do komórek organizacyjnych. Prawo doboru strażaków na tego rodzaju szczególnych stanowisk pozostaje w gestii KGPSP. Ranga tych stanowisk i rodzaj realizowanych zadań wymagają, aby na tych stanowiskach pozostawali strażacy mający, w ocenie ścisłego kierownictwa Państwowej Straży Pożarnej, adekwatne do bieżących zadań predyspozycje. Jednocześnie organ pierwszej instancji podkreślił, że z uwagi na ograniczoną liczbę tego rodzaju wysokich hierarchicznie stanowisk, organ nie widział możliwości przeniesienia oficera na inne, równorzędne stanowisko kierownicze.

Zdaniem MSWiA, należy zgodzić się z powyżej wywiedzioną argumentacją, która w zestawieniu z okolicznościami rozpatrywanej sprawy nie daje podstaw przemawiających za zaistnieniem w sprawie interesu społecznego przemawiającego za uchyleniem zaskarżonej decyzji o zwolnieniu skarżącego ze w trybie art. 155 k.p.a.

Organ wskazał, że Państwowa Straż Pożarna stanowi zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formację, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. ( art. 1 ust. 1 ustawy o PSP). W ustawie o PSP, w tym w art. 43 ust. 3 pkt 3 tego aktu prawnego, umożliwiono przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ocena organu w tym zakresie nie jest uzależniona od subiektywnych odczuć samego strażaka, co do możliwości realizacji tych zadań, czy przydatności na danym stanowisku. Zatem KGPSP ma możliwość, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań, takiego doboru kadry, aby mogła ona skutecznie je realizować.

Organ stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zaistniała przesłanka ważnego interesu społecznego tożsamego z interesem formacji przemawiającego za uchyleniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [....] czerwca 2016 r.

Skarżący w piśmie z 19 marca 2021 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku skarżący stwierdził, że nie wnioskował o uchylenie decyzji KGPSP, lecz o zmianę uzasadnienia tej decyzji na odpowiadające prawdzie. Stwierdził, że uzasadnienie decyzji musi odpowiadać stanowi faktycznemu i prawdzie materialnej wynikającej z posiadanych przez organ dokumentów.

Skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie decyzji i jej uzasadnienie to jej obowiązkowe elementy, niemniej uzasadnienie tego samego rozstrzygnięcia można sformułować i uargumentować w różny sposób, i tego dotyczy jego wniosek. Skarżący zarzucił, że w decyzji z [...] lutego 2021 r. całkowicie pominięto przywołany przez niego wyrok Sądu Najwyższego, a także – po raz kolejny – zignorowano przywołane przez niego argumenty odnoszące się do poszczególnych zdań uzasadnienia decyzji z [...] maja 2016 r.

Skarżący podniósł, że to nie Minister powołał nieprawdziwe fakty w wydanej decyzji, tylko KGPSP w decyzji z [...] maja 2016 r. Zdaniem skarżącego ani organ odwoławczy, ani sąd administracyjny nie są władne do zmiany uzasadnienia "pierwotnej" decyzji, o czym - w ocenie skarżącego – świadczy treść art. 155 k.p.a., w którym mowa o organie, który wydał decyzję, a tym organem jest KGPSP.

Skarżący stwierdził również, że po raz kolejny pominięto milczeniem niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/13. Stwierdził, że został okradziony z pieniędzy stanowiących różnicę pomiędzy sumą nagród, które otrzymywał oficer zajmujący jego stanowisko,

a tymi które otrzymał w latach 2009 – 2015. Uzasadnienie decyzji z [...] maja 2016 r. ocenił jako "haniebne". Skonstatował, że sądy administracyjne orzekające w sprawie ograniczyły się do sprawdzenia, czy KGPSP i MSWiA podali właściwą podstawę prawną zwolnienia, tj. art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP, po czym poddał krytyce sposób rozpoznania jego spraw przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżący stwierdził również, że nie ma zamiaru wracać do służby w Państwowej Straży Pożarnej i nigdy o to nie wnioskował.

MSWiA decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

T. G. zaskarżył decyzję MSWiA z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

b. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów będących w dyspozycji organu;

c. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nr [...]z naruszeniem warunków przewidzianych, tj. w szczególności poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, niewskazanie dowodów, na których się oparł, oraz niepodanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący stwierdził, że wszystkie następnie wydane decyzje, postanowienia i wyroki dotknięte są wadą pierwotną wynikającą z nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji nr [...];

2. naruszenie norm określonych w art. 2, 7 i 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie wnioskował o uchylenie decyzji KGPSP z [...] maja 2016 r. nr [...], tylko o zmianę jej uzasadnienia na odpowiadające prawdzie. Dalej powołał opisaną wyżej argumentację zawartą we wniosku z 19 stycznia 2021 r. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przywołał obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 października 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 266/08, wykazując w ten sposób wymagany zakres kontroli przez sądy administracyjne tzw. decyzji uznaniowych. Zaznaczył, że prawo do arbitralnego decydowania o treści uzasadnienia decyzji administracyjnej bez jej weryfikacji zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez sąd, jest nie do pogodzenia z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym. Stwierdził, że od chwili doręczenia mu decyzji z maja 2016 r. problem dotyczył wyłącznie zgodności z prawem uzasadnienia decyzji, czyli spełnienia przez organ wymogów zawartych w art. 107 § 6 k.p.a. Niestety nikt nigdy nie zgłębił tego tematu, nie zadał sobie trudu skonfrontowania treści uzasadnienia z dokumentami

i zweryfikowania konfabulacji z rzeczywistością. Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji mógł zmienić zakwestionowane uzasadnienie już w maju 2016 r. na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji KGPSP. Skarżący zaznaczył, że nie istnieją dokumenty, które potwierdzałyby, że nie ma on predyspozycji do wykonywania zadań w Państwowej Straży Pożarnej. Jako "ciekawe" ocenił zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko MSWiA, który nie kwestionuje kwalifikacji, wykształcenia i umiejętności skarżącego, a zarazem dopuszcza ich kwestionowanie przez organ pierwszej instancji. Skarżący ponownie poddał krytyce wydane w jego sprawie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący powtórzył też, że nie ma zamiaru wracać do służby w Państwowej Straży Pożarnej i nigdy o to nie wnioskował.

W odpowiedzi na skargę MSWiA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując

w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie z 27 stycznia 2022 r. podtrzymał stanowisko zawarte

w skardze. Zaznaczył, że w sprawie nie budzi wątpliwości podstawa prawna decyzji KGPSP z [...] maja 2016 r., lecz uzasadnienie faktyczne tej decyzji, które nie opiera się na żadnych dokumentach. Ponownie zaznaczył, że nie wnosił o uchylenie decyzji, jak to błędnie przedstawia organ, ale o zmianę uzasadnienia w części dotyczącej motywów organu, a w zasadzie oceniającej bezpodstawnie jego osobę.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2313/21, wydanym na posiedzeniu niejawnym, Sąd oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd na wstępie wyjaśnił powody rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Sąd podał, że na podstawie powołanego przepisu, z uwagi na aktualny stan epidemiczny i brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość

z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Przewodniczący Wydziału II, który jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy, zarządzeniem z 25 stycznia 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W dalszej kolejności Sąd przytoczył argumentację wskazującą na niezasadność skargi.

Skarżący wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1497/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA podniósł, że skarżący w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Zdaniem NSA okoliczność, że sprawa została ostatecznie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza, że strona nie mogła przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. Rzeczą Sądu było takie zorganizowanie postępowania, aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić. Tymczasem Sąd zmieniając formę posiedzenia, na którym miała być rozpoznana sprawa, nie zagwarantował, ani nie pouczył skarżącego o uprawnieniu do wypowiedzenia się na piśmie. Z uwagi na brak poinformowania skarżącego

o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, niezbędna była refleksja Sądu i szczegółowe zbadanie, czy wszystkie uprawnienia procesowe skarżącego zostały zachowane. To jednak nie nastąpiło. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło bez zachowania uprawnienia strony do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, co wypełnia przesłankę z art. 185 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji prowadzić to musi do stwierdzenia nieważności postępowania, jakie toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. NSA wskazał też, że ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na żądanie skarżącego zawarte w podaniu z 19 stycznia 2021 r.

Zgodnie zaś z art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Na podstawie treści zawartego w podaniu żądania organ administracji określa, czy jest właściwy w sprawie oraz ustala, jakie przepisy znajdują zastosowanie w sprawie, by następnie podporządkować im sposób prowadzenia postępowania. Jeśli treść wniosku nie budzi wątpliwości, organ otrzymujący żądanie nie ma możliwości jego modyfikacji w drodze interpretacji zamiaru strony. Jest nim związany (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 3990/18 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć należy, że w piśmie z 19 stycznia 2021 r. skarżący sformułował jednoznaczny wniosek o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. uzasadnienia decyzji KGPSP z [...] maja 2016 r. nr [...]. Skarżący konsekwentnie podtrzymuje, zarówno w toku postepowania przed MSWiA, jak i w skardze do Sądu oraz w piśmie z 27 stycznia 2021 r., że zawarte w rzeczonej decyzji uzasadnienie faktyczne nie znajduje oparcia w dokumentach i jest niezgodne z prawdą.

Skarżący zażądał więc, by organ, stosując tryb zamiany lub uchylenia decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a., dokonał zmiany uzasadnienia decyzji KGPSP z [...] maja 2016 r. Minister prawidłowo zatem rozpatrzył wniosek z 19 stycznia 2021 r. na podstawie art. 155 k.p.a.

Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W świetle art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Są to zatem decyzje, od których nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bądź decyzje wydane po rozpatrzeniu odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 198/18, z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 129/14 – niepublikowane, dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie ostateczną decyzją, mogącą podlegać uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a., była zatem wyłącznie decyzja z [...] czerwca 2016 r. nr [...], którą MSWiA, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 3 pkt 3 i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, uchylił decyzję KGPSP z [....] maja 2016 r. nr [...] w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej, rozstrzygając, że zwolnienie ze służby

w Państwowej Straży Pożarnej nastąpi z dniem [...] lipca 2016 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jakkolwiek zatem we wniosku z 19 stycznia 2021 r. skarżący zażądał, na podstawie art. 155 k.p.a. - zmiany uzasadnienia decyzji KGPSP z [...] maja 2016 r., to właściwy do załatwienia sprawy w trybie wskazanego przepisu był MSWiA, który prawidłowo rozstrzygał o własnej decyzji z [...] czerwca 2016 r. nr [...].

Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne są obligatoryjnymi elementami decyzji administracyjnej. Treść art. 107 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że decyzja administracyjna stanowi całość, w której poszczególne jej elementy,

a zwłaszcza podstawa prawna, przesłanki faktyczne i rozstrzygnięcie są ze sobą nierozerwalnie związane i powinny być oceniane łącznie (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2436/15

– niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. oznacza więc w szczególności uchylenie lub zmianę jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. To w rozstrzygnięciu decyzji, nie zaś w jej innych częściach, dokonuje się konkretyzacja prawa.

Nie jest więc dopuszczalne uchylenie lub zmiana na podstawie art. 155 k.p.a. tylko jednego z obligatoryjnych elementów decyzji w postaci jej uzasadnienia. Należy odróżnić tę sytuację (niedopuszczalność zmiany lub uchylenia samego uzasadnienia decyzji) od przypadku, gdy zawarte w decyzji administracyjnej rozstrzygnięcie daje się podzielić pod względem podmiotowym lub przedmiotowym, co powoduje, że uchylenie lub zmiana pewnej - tej dającej się wyodrębnić - części decyzji są dopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że nie znajduje oparcia w przepisach prawa żądanie skarżącego, by organ dokonał w trybie art. 155 k.p.a. zmiany uzasadnienia decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby

w Państwowej Straży Pożarnej.

Rozstrzygając sprawę w graniach wyznaczonych wnioskiem z 19 stycznia 2021 r., w którym skarżący jednoznacznie oparł żądanie na art. 155 k.p.a., MSWiA prawidłowo ocenił natomiast przesłanki, których spełnienie mogłoby skutkować uchyleniem decyzji MSWiA z [...] czerwca 2016 r. Przede wszystkim trafnie organ ustalił, że jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo. Uwzględniając, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, Minister zasadnie stwierdził też, że strona wyraziła zgodę na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 155 k.p.a. Organ zwrócił również uwagę, że przepisy szczególne, tj. ustawa o PSP, nie wyłącza stosowania art. 155 k.p.a.

Organ administracji wyjaśnił również, dlaczego za uchyleniem decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. MSWiA odwołał się w tym zakresie do obowiązku KGPSP kształtowania polityki kadrowej (w tym również dotyczącej stanowisk kierowniczych) w taki sposób, aby Państwowa Straż Pożarna sprawnie realizowała nałożone na nią zadania. Należy natomiast zauważyć, że realizując ten obowiązek, KGPSP może stosować regulacje prawne, jak stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji MSWiA z [...] czerwca 2016 r. obowiązujący wówczas art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP, które zapewniają możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby, po osiągnięciu pewnego stażu pracy, jeśli jest to podyktowane zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania tej formacji.

Minister trafnie zauważył też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż ustawodawca dopuszcza sytuację, w której część funkcjonariuszy posiadających trzydziestoletnią wysługę emerytalną będzie nadal pozostawać w służbie, natomiast inni zostaną z niej zwolnieni i przejdą na emeryturę. To przełożony funkcjonariusza może zadecydować, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy funkcjonariusza, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę pozostawić funkcjonariusza w służbie. Fakt natomiast, że KGPSP nie wyrażał woli dalszego korzystania w realizacji ustawowych zadań z doświadczenia strażaka, jak trafnie skonstatował MSWiA, wykraczał poza granice przedmiotowej sprawy i nie podlegał w niej ocenie.

Należy także zaznaczyć, że Minister stwierdził, iż nie kwestionuje kwalifikacji w tym m.in. wykształcenia, doświadczenia i umiejętności skarżącego, niemniej – jak trafnie skonstatował - same w sobie nie chronią one przed zwolnieniem ze służby.

MSWiA, odwoławszy się do polityki kadrowej prowadzonej przez KGPSP, właściwie umotywował zatem, dlaczego interes społeczny (utożsamiany z zagwarantowaniem sprawnego funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej jako zawodowej, umundurowanej i wyposażonej w specjalistyczny sprzęt formacji, przeznaczonej do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami) nie uzasadnia uchylenia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.

Mając na uwadze, że skarżący konsekwentnie utrzymuje, że uzasadnienie decyzji KGPSP z [...] maja 2016 r. jest wadliwe, bowiem – jak twierdzi – jest w dużej mierze niezgodne z prawdą i nie odzwierciedla stanu faktycznego sprawy, a ponadto poddaje krytyce wydane w sprawie zwolnienia go ze służby wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1283/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1573/17, Sąd uznał za zasadne nadmienić, że zgodnie z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z póżn. zm.), dalej "p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, to analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub ją oddalając. Z uzasadnienia wyroku z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1283/16 jednoznacznie natomiast wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie, rozpoznając sprawę ze skargi skarżącego na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2016 r. nr[...], ocenił zarówno tę decyzję, jak i decyzję KGPSP z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] pod względem zgodności z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wprost stwierdził, że organy "uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.".

W świetle powyższego, wynikająca z art. 171 p.p.s.a. powaga rzeczy osądzonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1283/16 obejmuje swym zakresem m.in. zgodność decyzji KGPSP z [...] maja 2016 r. z art. 107 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestia ta objęta została oceną prawną Sądu. W konsekwencji, ani MSWiA, ani KGPSP, ani Sąd nie są na obecnym etapie postępowania uprawnione do zakwestionowania poprawności uzasadnienia rzeczonej decyzji.

Końcowo wyjaśnić należy, że jeżeli skarżący uznaje, iż uzasadnienie decyzji KGPSP z dnia [...] maja 2016 r. zawiera dla niego treści wręcz obraźliwe, to tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie jest właściwym trybem dochodzenia jego racji. Jeżeli skarżący uznaje, że doszło do naruszenia jego dóbr osobistych, to winien on dochodzić swych roszczeń z tego tytułu w drodze powództwa cywilnego wytoczonego przed właściwym miejscowo sądem powszechnym.

Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji MSWiA z [...] kwietnia 2021 r. nie dała podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z 19 stycznia 2021 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.