Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 116/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2024 roku sprawy ze skargi J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie żądania zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz J. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. ał


UZASADNIENIE

W dniu 13 sierpnia 2024 r. J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Skarżący zarzucając naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., polegające na rażącym przekroczeniu ustawowych terminów do załatwienia sprawy wnosił o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu dopuściło się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w dniu 12 listopada 2020 r., na jej wniosek Burmistrz Poddębic wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nakazania D. Sp. z o.o. z siedzibą w D., właścicielowi działki ew. nr [...], obręb [...] G., położonej w miejscowości G. [...],[...] P., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce ew. nr [...] (stanowiącej własność skarżącego). W toku postępowania organ I instancji (w dniu 29 grudnia 2021 r. oraz w dniu 28 kwietnia 2023 r.) podjął dwie decyzje merytoryczne, negatywne wobec żądania skarżącego, stwierdzając, że wnioskodawca nie przedstawił dowodów potwierdzających naruszenie stosunków wodnych na gruncie. W wyniku rozpatrzenia odwołań skarżącego, decyzje te zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, odpowiednio decyzjami z dnia 3 marca 2022 r. oraz z dnia 8 sierpnia 2023 r. Kolejną decyzją z dnia 29 listopada 2023 r. Burmistrz Poddębic ponownie podjął negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie, tożsame z poprzednio wydanymi przez siebie w sprawie decyzjami. Od powyższej decyzji, w dniu 3 stycznia 2024 r. strona skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, które do dnia wniesienia przedmiotowej skargi nie zostało rozpatrzone. Jak twierdzi strona skarżąca od dnia wniesienia jej odwołania Kolegium ograniczyło się jedynie do przesłania, na początku lipca 2024 r., antydatowanych pism informujących o przedłużeniu postępowania do dnia 31 lipca 2024 r. W dniu 5 lipca 2024 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z ponagleniem na niezałatwienie sprawy, jednakże organ nie stwierdził podstaw do uwzględnienia ponaglenia. Powyższe w ocenie strony skarżącej w sposób bezsporny wskazuje na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, w szczególności z naruszeniem zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1-2 k.p.a.), jak i ustawowych terminów (art. 35 § 3 k.p.a.), poprzez niezasadne, nieefektywne przedłużanie postępowania, podejmowanie pozornych czynności procesowych, w tym między innymi poprzez powoływanie się na konieczność uzupełnienia opinii biegłego wydanej na potrzeby prowadzonego postępowania, która to opinia znajduje się w aktach od ponad 1,5 roku i była już przedmiotem oceny dokonywanej przez Kolegium. Tym samym, zdaniem skarżącego wniesiona skarga jest w pełni zasadna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wnosiło o jej oddalenie jako niezasadnej. Wskazało, że przekroczenie terminów rozpatrzenia odwołania związane było z koniecznością ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności – dodatkowych wyjaśnień biegłego, co było niezbędne między innymi do ustosunkowania się do zarzutów skarżącego, zawartych w odwołaniu. O powyższym strona skarżąca była informowana w pismach z dnia 18 czerwca 2024 r. oraz z dnia 16 lipca 2024 r. Ostatecznie termin rozpatrzenia sprawy został przedłużony do dnia 13 września 2024 r., a decyzją z dnia 12 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło w całości decyzję Burmistrza Poddębic z dnia 29 listopada 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymywał dotychczasowe zarzuty i wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga J. K. została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 12672) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, przedmiotem skargi uczynił przewlekle prowadzenie postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w sprawie naruszenia stosunków wodnych.

Warunkiem skutecznego wniesienia skargi, umożliwiającego jej merytoryczne rozpoznanie jest zachowanie określonych prawem warunków formalnych, w tym uprzednie wyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.).

Z akt sprawy wynika, że skarżący spełnił w/w wymóg, bowiem w dniu 5 lipca 2024 r. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, a następnie w dniu 13 sierpnia 2024 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Przystępując do merytorycznej oceny wniesionej skargi wskazać należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Dalej, mając na uwadze przedmiot niniejszej skargi wyjaśnić należy, że przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. (por. wyroki NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/13; z 21 listopada 2023 r., I OSK 24124/22; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 maja 2024 r., II SAB/Rz 29/24; wyrok WSA we Wrocławiu z 11 kwietnia 2024 r., III SAB/Wr 407/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawę z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, iż wniesione przez skarżącego w dniu 3 stycznia 2024 r. odwołanie, wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w dniu 10 stycznia 2024 r. Począwszy od tej daty, do dnia wniesienia przedmiotowej skargi Kolegium, kolejno zawiadomieniami z dnia 9 lutego 2024 r. oraz z dnia 18 kwietnia 2024 r. przedłużało termin rozpatrzenia sprawy odpowiednio do dnia 18 kwietnia 2024 r. i do dnia 18 czerwca 2024 r., argumentując powyższe "skomplikowanym charakterem sprawy". Następnie, kolejnym zawiadomieniem z dnia 18 czerwca 2024 r. Kolegium ponownie przedłużyło termin rozpoznania sprawy do dnia 31 lipca 2024 r. wskazując jako przyczynę, konieczność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka – P.W. - autora sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania opinii hydrologicznej. Jednocześnie, pismem z dnia 18 czerwca 2024 r. skarżący został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Oba w/w pisma datowane na dzień 18 czerwca 2024 r. zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 27 czerwca 2024 r. Z akt sprawy wynika nadto, iż pismem z dnia 16 lipca 2024 r. Kolegium wezwało P.W. do pisemnego ustosunkowania się, w terminie 7 dni, do stawianych przez skarżącego w odwołaniu z dnia 3 stycznia 2024 r. zarzutów dotyczących sporządzonej opinii hydrologicznej. Kierowane do P.W. wezwania pozostały bez odpowiedzi. Ponadto zawiadomieniem z dnia 30 lipca 2024 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 28 sierpnia 2024 r., Kolegium przedłużyło termin rozpoznania sprawy do dnia 13 sierpnia 2024 r. argumentując powyższe, koniecznością uzyskania dodatkowych wyjaśnień od autora sporządzonej opinii hydrologicznej.

W ocenie Sądu, mając na uwadze powyżej wskazane ustalenia jak również zawarte w udzielonej odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu, z których wynika, że de facto jedyną przyczyną przekroczenia terminów rozpatrzenia odwołania skarżącego była konieczność ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności w postaci uzyskania dodatkowych wyjaśnień biegłego, nie sposób pominąć, że pierwsze czynności procesowe w tym zakresie Kolegium podjęło dopiero w dniu 18 czerwca 2024 r., a więc po upływie ponad pięciu miesięcy od daty wpływu do organu odwołania skarżącego. Co prawda w aktach sprawy znajdują się wcześniejsze zawiadomienia o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter (z dnia 9 lutego 2024 r. oraz z dnia 18 kwietnia 2024 r.) i wbrew argumentacji skarżącego brak jest dowodów antydatowania tych pism, niemniej jednak zostały one doręczone pełnomocnikowi strony dopiero w dniu 1 sierpnia 2024 r., a więc już po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia z dnia 5 lipca 2024 r. Nie kwestionując w tym miejscu stanowiska organu, że postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych może mieć charakter skomplikowany i co do zasady powoduje potrzebę dokonania czynności procesowych, to jednak nie można pomijać tego, że skomplikowany charakter sprawy nie może uzasadniać braku jakiegokolwiek działania organu. Organ chcąc zwalczyć zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania powinien zatem wskazać, że w konkretnej sprawie istniały podstawy do niezałatwienia sprawy w terminie. Tym czasem z akt sprawy nie wynika, aby w okresie od dnia 10 stycznia 2024 r. do dnia 18 czerwca 2024 r. Kolegium podejmowało jakiekolwiek działania procesowe konieczne dla rozpatrzenia sprawy. Samo zawiadomienie stron postępowania, nawet kilkukrotne, w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy nie chroni organu przed możliwością stwierdzenia przez sąd, że organ prowadzi postępowanie przewlekle. Oceny zaistnienia tego stanu sąd dokonuje bowiem w oparciu o stwierdzony sposób działania organu, nie zaś jedynie na podstawie formalnego stwierdzenia dokonania przez organ zawiadomienia w powyższym trybie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 lipca 2021 r., III SAB/Gd 36/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie brak jest również jakiegokolwiek wskazania na okoliczności braku możliwości rozpatrzenia sprawy z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, co zwalniałoby organ z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

W kontekście powyższych uwag, oceniając opisany tok czynności Sąd uznał zasadność skargi stwierdzając, że organ podejmując z nieuzasadnionym opóźnieniem czynności procesowe niezbędne dla rozpatrzenia wniesionego odwołania, dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia, nakierowanego na oczywiste zlekceważenie wniosku strony, która to sytuacja w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Reasumując Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku). Jednocześnie wobec podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzji z dnia 12 września 2024 r. kończącej postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie żądania skargi, co do zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 2 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).