Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 208/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136 par. 1, art. 27, art. 24, art. 136
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e, art. 64b par. 3, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. D. i P. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia działki do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. D. i P. D. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 23 lutego 2023 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. S., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z 30 września 2022 r. orzekającą o odmowie nakazania M. D. i P. D. przywrócenia działki nr [...] obręb M. do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...], [...] i [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że 21 lutego 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek J. S. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działkach ozn.

w ewid. gruntów nr [...], [...] i [...] w M. .

Z kolei 7 marca 2022 r. do organu wpłynęło pismo P. D. w sprawie wywozu gruntu budowlanego pochodzącego z wykopu oraz jego rozplantowania na działce nr [...] w kierunku jego posesji, tj. działki nr [...].

15 marca 2022 r. pracownicy organu wraz ze stronami przeprowadzili oględziny, podczas których stwierdzono, że na nieruchomości stanowiącej własność P. D. i M. D. (nr [...]) prowadzona jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo garażowego, działka jest ogrodzona, a dostęp do działki wysypany destruktem. Działka nr [...] stanowiąca własność I. P., użytkowana rolniczo, jest podmokła z zalegąjącą wodą. Działka stanowiąca własność J. S. i J. S. nr [...] jest użytkowana rolniczo. Natomiast na działce M. S. (nr [...]) prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego. Działka ozn. nr [...] stanowiąca własność W. K. użytkowana jest rolniczo. Rów przy drodze dojazdowej do pól na wysokości działek [...], [...] [...], [...] i [...] jest oczyszczony. Na podstawie przedstawionych przez M. S. i P. D. projektów budowlanych, w tym projektów zagospodarowania działek nr [...] i [...], na których jest prowadzona budowa, sprawdzone zostały rzędne wysokościowe terenu.

Postanowieniem z 7 czerwca 2022 r. organ dopuścił dowód z opinii biegłego

w dziedzinie hydrogeologii – C. S.. Następnie odbyły się 4 lipca 2022 r. ponowne oględziny z udziałem przedstawicieli organu, stron postępowania i biegłego. Podczas oględzin stwierdzono stan j.w. J. S., reprezentująca także I. P., wniosła o przywrócenie działki nr [...] do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających przed szkodami oraz o przekopanie rowu, który zaczynał się 5 m od granicy sąsiada na działce nr [...] i przechodził na działkę P. D.. Analogicznie wniósł J. S. i M. S..

Z kolei P. D. i M. D. wnieśli o przywrócenie stanu pierwotnego na działkach nr [...] i [...], w tym usunięcie gruntu słabo przepuszczalnego.

W złożonej ekspertyzie hydrologicznej biegły, na podstawie analizy materiałów kartograficznych oraz dokonanej wizji lokalnej, nie stwierdził zakłócenia stosunków wodnych na gruncie działek nr [...], [...] i [...] w msc. Miedzierza gm. S., spowodowanego podniesieniem terenu działki nr [...].

J. S. złożyła pismo z zarzutami do opinii biegłego, a 8 września 2022 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia biegłego do zarzutów.

Organ ustalił, że zgodnie z opinią biegłego spływ wód powierzchniowych (opadowych i roztopowych) odbywa się w warunkach naturalnych w kierunku głównym na północny wschód - ku rzece C. T., która stanowi podstawę drenażu wód tego rejonu. Podał, że omawiany teren położony jest w lokalnej zlewni wód ograniczonej od południa naturalnym ukształtowaniem terenu (warstwica o rzędnej H=242,5 m n.p.m. ), od wschodu i zachodu zagospodarowaniem terenu - drogami o nawierzchni asfaltowej. Odbiornikiem wód ze zlewni jest ciek bez nazwy - prawy dopływ rzeki C. T., której koryto znajduje się w odległości ok. 200 m od linii zabudowy wsi M. przy wschodniej granicy zlewni. C. T. płynie w kierunku północnym, a następnie zmienia kierunek na północno-zachodni, dopływając do zalewu w Sielpi.

Biorąc pod uwagę zagospodarowanie terenu, zlewnię wód spływających na rozpatrywany teren stanowi w większości powierzchnia otwarta, porośniętą roślinnością niskopienną (łąki), charakteryzująca się małą retencją i wysokim współczynnikiem spływu powierzchniowego. Wysokie współczynniki spływu nie warunkują jednak szybkiego odpływu wód z powierzchni rozpatrywanego terenu - ogranicza go bardzo mała deniwelacja powierzchni. Wg mapy orientacyjnej, na długości zlewni ca L=400 m, ok [...] jej długości tj. 100 m - licząc od południa, powierzchnia terenu obniża się o 1,25 m (od rzędnej 242,5 do 241,25 m n.p.m.) natomiast na pozostałych [...] długości (ca 300 m) rzędne powierzchni zawierają się

w granicach 241,25 ÷> 240,0 m n.p.m. Przepływ wody ze zlewni odbywa się głównie w kierunku północnym. Istniejące, powyżej omawianych działek w kierunku północno-wschodnim, podwyższenie terenu, ograniczone warstwicą H=241,25 m n.p.m. sprawia, że spływ na te działki odbywa się również z tego kierunku - od drogi na południowy-zachód. Zgodnie z opinią biegłego, spływ wód w obrębie działek objętych postępowaniem odbywa się z kierunku północny-wschód na południowy-zachód. Organ podał także, że biegły po wykonaniu otworów badawczych stwierdził, że na działkach są grunty o słabej przepuszczalności, charakteryzujące się małą wodoprzepuszczalnością. Spływ wody w obrębie działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...] jest zdeterminowany przez rodzaj gleby i gruntów przypowierzchniowych, nachylenie powierzchni, sposób uprawy gruntów i rodzaj upraw oraz zagospodarowanie terenu.

Pod warstwą gleby na omawianych działkach zalegają grunty glinasto-pylaste, słabo przepuszczalne, utrudniające infiltrację (wsiąkanie) wód opadowych. Spadek terenu jest minimalny, poniżej 1 %, stąd też wody opadowe z rozpatrywanego terenu spływają wolno. Rozpatrywany teren do niedawna był niezabudowany. W 2016 r. rozpoczęto budowę na działce nr [...], a obecnie trwa budowa na działce nr [...]. Niewykluczone, że kolejną działką objętą robotami budowlanymi będzie działka nr [...] bądź też działki położone dalej na północ od działki nr [...]. Następnie organ wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami biegłego do zarzutów, działka M. i P. D. nr [...] jest ogrodzona siatką posadowioną na fundamencie betonowym zagłębionym w grunt. Woda opadowa z terenu ogrodzonej posesji nie spływa

w kierunku działki nr [...]. Z uwagi na to, że spływ wód powierzchniowych skierowany jest głównie do drogi, to wybudowane ogrodzenie nie wpływa na zmianę kierunku spływu wód powierzchniowych.

Dalej organ zaznaczył, że PINB w K. stwierdził, że na działce nr [...] nie dopuszczono się naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, które mogłyby powodować naruszenie naturalnego spływu wód opadowych w kierunku sąsiednich nieruchomości. Z kolei z dokumentacji fotograficznej wynika, że na działce nr [...] stagnowała woda w okresie co najmniej od 14 lutego do 7 marca 2022 r., a na kolejnym zdjęciu z 22 marca 2022 r. zastoisk wody już nie ma. Przesiąkliwość gruntu jest mała, więc woda długo wsiąka w ziemię.

Organ podał, że biegły w opinii, przedstawiając kierunki naturalnego spływu wód opadowych określonych na podstawie przebiegu warstwic na mapach zasadniczych z lat ubiegłych oraz interpolowanych z geodezyjnych punktów wysokościowych, nie stwierdził zakłócenia stosunków wodnych na gruncie działek nr [...], [...] i [...] w msc. [...], spowodowanych podniesieniem terenu działki nr [...].

Mając powyższe na uwadze organ I instancji nie stwierdził zakłócenia stosunków wodnych na gruncie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. S., kwestionując ustalenia biegłego i rzetelność jego opinii. Podniosła także, że woda nie płynie w stronę drogi, a wału nie ma, jak również nie ma zabetonowanego płotu. Tymczasem biegły nawet nie sprawdził, czy to beton czy tylko założona płyta, spod której przelewa się woda do niej z rynien. Biegły nie wziął pod uwagę jej dokumentacji fotograficznej, a zamieścił zdjęcia, które otrzymał od P. D.. Odwołująca się uważa, że w sprawie wszystko jest robione na korzyść sąsiada. Wskazała nadto na destrukt, który posłużył do zasypania podwórka i brak zainteresowania tym faktem. Podniosła też kwestię ewentualnych zmian w dokumentach budowlanych przez sąsiada.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO przywołało treść art. 234 ust. 1-5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne podnosząc, że istotą postępowania dowodowego w sprawie dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych jest ustalenie, czy dokonana została zmiana stanu wody na gruncie i czy oddziałuje negatywnie na grunty sąsiednie, a zatem czy występuje związek przyczynowy pomiędzy działaniami właściciela nieruchomości, a zmianą stanu wody na gruncie w sposób powodujący szkodę dla gruntów sąsiednich. Organ wyjaśnił także, jak należy rozumieć spowodowane przez właściciela nieruchomości zmiany stanu wody na gruncie

w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Organ II instancji podkreślił, że rolą biegłego w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie jest ustalenie jednoznacznego stanu faktycznego na gruncie objętym opracowaną opinią zarówno przed zmianą w stosunkach wodnych, która ma ewentualnie wpływać szkodliwe na grunty sąsiednie, czyli ustalenie stanu pierwotnego na gruncie, jak i po zmianie, czyli stanu aktualnego, a także wykazanie zaistnienia bądź nie związku przyczynowo-skutkowego miedzy zmianą a szkodą na gruncie sąsiednim.

Natomiast rolą organu jest ustalenie, czy opinia w sposób dostateczny odnosi się do powyższych kwestii, które z kolei pozwalają na dokonanie oceny w kontekście przesłanek z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a następnie nałożenia przez organ jednego z obowiązków wskazanych w tym przepisie, bądź też odmowy nałożenia takowego obowiązku.

W ocenie Kolegium opinia biegłego C. S., jak również odniesienie się biegłego do zgłoszonych przez J. S. zarzutów do opinii, nie zawierają wystarczających ustaleń dla wykazania, że na gruncie działki nr [...] nie doszło do zmian, które negatywnie oddziałują na grunty sąsiednie tj. na działki nr [...], [...] i [...]. Biegły de facto nie ustalił w sposób dostateczny stanu na działce nr [...] istniejącego przed zmianami w obrębie tej działki, w tym podniesieniem terenu przez właścicieli działki nr [...], nie ustalił jaki był wcześniejszy stan zagospodarowania tej działki, w jakich dokładnie kierunkach wówczas spływała woda. Podobnie aktualny stan zagospodarowania został przez biegłego prawie pominięty. Nie przedstawił w jakich kierunkach aktualnie spływa woda w granicach działki nr [...].

Zdaniem Kolegium również ustalenie przez biegłego kierunków spływu wód na mapie zał. 2 do opinii jest niewystarczające. Biegły nie odniósł się ponadto do kwestii podnoszonych przez strony przed wydaniem opinii, w tym chociażby do "ewentualnego wcześniej istnienia rowu" na działce nr [...].

Biegły winien bowiem swoje analizy i oceny przede wszystkim skupić na wykazaniu, czy zmiany w obrębie działki nr [...] spowodowały zmiany w stosunkach wodnych na działce, a zmiany te negatywnie oddziałują na działki sąsiednie podane we wniosku.

Ponadto Kolegium zauważyło, że przed wydaniem decyzji P. D.

w piśmie z 12 lipca 2022 r. zwracał uwagę, że na terenie działki nr [...] istnieje zaniżenie "niecka", w której od niepamiętnych czasów okresowo gromadzi się woda podczas roztopów zimowych. Biegły się w tym zakresie nie wypowiedział.

Nadto właściciel działki nr [...] podniósł okoliczność, że zachodzi przesłanka z art. 234 ust. 5 ustawy Prawo wodne, gdyż utwardzenie i wyrównanie terenu jego działki miało miejsce w 2016 r., natomiast skarga została złożona w 2022 r. Podał także, że J. S. przez wszystkie lata, kiedy na jej terenie gromadziła się woda roztopowa, nie dostrzegała rzekomych zmian stosunków wodnych na jej gruncie, aż do roku 2022 r.

Tymczasem z akt nie wynika, aby organ analizował podniesione przez P. D. okoliczności w kontekście możliwości merytorycznego orzekania w sprawie. Jednoznacznego ustalenia wymaga, "jakie zmiany konkretnie na gruncie [...]" uważane są przez wnioskodawczynię jako szkodliwie oddziałujące na jej grunt i kiedy o tym szkodliwym oddziaływaniu się dowiedziała.

Ponadto Kolegium zauważyło, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez sąsiada, złożony w lutym 2022 r., został podpisany jedynie przez J. S. - współwłaścicielkę działki nr [...], choć dotyczy także ewentualnego negatywnego oddziaływania zmiany stosunków wodnych na działki nr [...], której właścicielem jest I. P., jak i [...], której właścicielem jest M. S.. Wnioskodawczyni nie dookreśliła także, na której z działek występują szkody w postaci zastoiska wody, czy podmoknięcia terenu, podając tylko przybliżoną powierzchnię rozlewiska ok. 0,3 ha.

Nadto wnioskodawczyni oprócz podnoszenia terenu na działce sąsiada wskazywała także na niedrożność rowu jako przyczynę zastoisk wodnych na swoim terenie. Tymczasem brak odniesienia do tej kwestii.

W aktach sprawy brak jest także pełnomocnictwa od M. S. do działania przez J. S. w jego imieniu, zaś pełnomocnictwo do I. P. zostało przekazane do organu jedynie w formie skanu (brak oryginału), który nie stanowi dokumentu. Organ nie załączył do akt wypisów z ewidencji gruntów chociażby do celów służbowych, w celu weryfikacji kręgu stron.

Kolegium zwróciło także uwagę, że w aktach zalega także wniosek P. D. z 7 marca 2022 r., w którym zwrócił się o interwencję Wójta w związku

z prowadzonymi robotami ziemnymi na działce [...] i związanego z tym naruszenia stosunków wodnych poprzez podnoszenie terenu rzędnych działek sąsiednich

i nienaturalny spływ wody w kierunku jego posesji, a także "rozplanowywaniem" gruntów słabo przepuszczalnych na działce nr [...].

Natomiast z akt nie wynika, czy organ prowadzi odrębne postępowanie z tego wniosku.

Podsumowując organ II instancji przyjął, że decyzja organu I instancji została wydana bez dostatecznie ustalonego stanu faktycznego z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i jako taka podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na specyfikę sprawy, zakres koniecznych czynności do wykonania przez organ, a także niezbędnych czynności biegłego, w tym także ewentualnie na gruncie, nie jest możliwe zastosowanie przez Kolegium art. 136 k.p.a.

W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie P. D. i M. D. zarzucili decyzji z 23 lutego 2023 r.:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 w zw. z art. 77

w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:

a) nieprawidłowe przyjęcie, że opinia biegłego sporządzona w niniejszym postępowaniu, jak również odniesienie się biegłego do zgłoszonych zarzutów, nie zawiera wyczerpujących ustaleń dla wykazania, że na działce nr [...] nie doszło do zmian, które negatywnie oddziałują na grunty sąsiednie, podczas gdy w rzeczywistości opinia ta posiada charakter kompleksowy oraz odnosi się expressis verbis do kwestii podnoszonych w zaskarżonej decyzji organu II instancji (m. in. ustalono stan działki [...] istniejący przed zmianami w obrębie działki oraz w jakich kierunkach wówczas spływała woda, ustalono jak obecny stan zagospodarowania działki wpływa na działki sąsiadujące, przedstawiono w jakich kierunkach aktualnie spływa woda w granicach działki [...] oraz zwrócono uwagę na przekształcenia terenu działek [...], [...] oraz [...] w latach ubiegłych);

b) nieprawidłowe przyjęcie, iż aktualny stan sprawy uzasadnia dalsze badanie przesłanek art. 234 ust. 3 Prawa wodnego tj. istnienia szkody, przedawnienia, etc. przez organ w drodze dalszego prowadzenia postępowania dowodowego, podczas gdy w rzeczywistości kwestie te w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (m. in. wyników dwóch kontroli PINB w K., opinii biegłego, wyjaśnień szczegółowych do zarzutów przez biegłego) nie mają znaczenia dla sprawy wobec odpadnięcia konstytutywnej przesłanki dla nałożenia obowiązków wynikających z treści art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, a to nie zakłócenia przez P. D. oraz M. D. stosunków wodnych na analizowanym terenie;

c) nieprawidłowe przyjęcie, iż kwestia istnienia rzekomego rowu melioracyjnego na działce [...], stanowiącej własność P. D., winna podlegać wyjaśnieniu, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym już projekt budowlany oraz dokumenty kartograficzne wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę, mapy zasadnicze z różnych okresów, mapy do celów projektowych, materiał fotograficzny, opinia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oględziny na działkach objętych niniejszym postępowaniem, stanowisko P. D.) wskazuje, że kwestia ta została wyjaśniona, a co za tym idzie rów taki nigdy nie istniał, co zostało ostatecznie ponownie potwierdzone w trakcie przeprowadzonej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. kontroli, która wykazała, że nie doszło do naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, które mogą spowodować naruszenie naturalnego spływu wód opadowych w kierunku sąsiednich nieruchomości (w tym m. in. zasypania rzekomego rowu, który jako urządzenie wodne winien być umieszczony na mapach projektowych załączonych do projektu budowlanego dla działki nr [...], na aktualnej mapie do celów projektowych sporządzonej przez geodetę przed wydaniem pozwolenia na budowę dla inwestycji skarżącego oraz zauważony w trakcie sporządzenia map do celów projektowych lub inwentaryzacji powykonawczej dla wszystkich realizowanych w poprzednich latach inwestycjach na tym terenie m.in. budowa kanalizacji sanitarnej w 2007 r., budowa sieci wodociągowych, budowa sieci energetycznych);

II. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sprawie, która nie spełnia ustawowych wymogów w zakresie jej uzasadnienia, albowiem nie pozwala na precyzyjne prześledzenie toku myślowego organu odwoławczego, w tym w szczególności oceny przeprowadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak też podstaw faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a nadto zawierając w swej treści zdania niedokończone (np. str. 6 decyzji) oraz inne uchybienia redakcyjne wykluczające możliwość jej istnienia w obrocie prawnym;

III. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 k.p.a. w zw.

z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i obrazę słusznego interesu strony postępowania - skarżącego - na skutek nieuzasadnionego okolicznościami uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, co wzbudziło u niego poczucie braku zaufania do organów władzy publicznej,

w szczególności do rzetelnego wyjaśnienia sprawy i ochrony słusznego interesu podmiotu, który na skutek nieuzasadnionego wszczęcia przeciwko niemu postępowania zmuszony jest do znoszenia uciążliwości związanych z ciągłym kontrolowaniem jego gruntów i poszukiwaniem dowodów na rzekome zakłócenie przez niego stosunków wodnych.

Niezależnie zaś od podniesionych powyżej zarzutów, z daleko idącej ostrożności procesowej, wnoszący sprzeciw zarzucili zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 27 k.p.a. w zw. z art. 24 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i nie wyłączenie z urzędu od rozpoznania niniejszej sprawy członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekających wcześniej w postępowaniu wywołanym na skutek ponaglenia wniesionego przez J. S., a którzy

w wydanym w tamtej sprawie postanowieniu z 13 maja 2022 r. dokonali oceny zgromadzonego w sprawie wstępnego materiału dowodowego (protokołu z oględzin organu I instancji, w którym de facto nie ma nawet wzmianki o zakłóceniu stosunków wodnych) i wówczas zajęli stanowisko co do rozstrzygnięcia sprawy przez organ

I instancji, a które to stanowisko zostało następnie pośrednio powtórzone w decyzji organu II instancji, co stoi w opozycji do zasady obiektywizmu mającej rządzić postępowaniem administracyjnym.

Mając na względzie podniesione powyżej zarzuty skarżący wnieśli

o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanie w mocy poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu orzekającemu w innym składzie oraz wyłączenie od rozpoznania sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu sprzeciwu opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte, przedstawiono także szeroką argumentację mającą przekonywać o ich zasadności.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując zawartą w decyzji argumentację.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja (tzw. kasacyjna) została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pominąć treści art. 64e p.p.s.a., wedle którego zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji ograniczony został wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w postępowaniu przed sądem bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie decyzji objętej sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne

i niedopuszczalne (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 90/20; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie przyjmuje się także, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W kompetencjach organu odwoławczego mieści się konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, co w razie zaistnienia takiej sytuacji wyłącza dopuszczalność podjęcia decyzji kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...]; z 15 grudnia

2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; dostępne j.w.).

Zaprezentowane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w tej sprawie podziela w całości i przyjmuje jako własne.

Dokonując kontroli decyzji objętej sprzeciwem w zakreślonych wyżej granicach zauważyć należy, że u podstaw zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. leżała przede wszystkim krytyczna ocena ekspertyzy hydrologicznej sporządzonej przez mgr. inż. C. S., która – zdaniem SKO – nie dawała podstaw do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w kontekście zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.). Poza tym organ wskazał w uzasadnieniu na inne uchybienia, takie jak: brak odniesienia się do twierdzeń P. D. - właściciela działki nr 223/4 – zawartych w piśmie z 12 lipca 2022 r., niezbadanie kwestii związanej z przeszkodą dla wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, związaną z upływem czasu i przewidzianą w art. 234 ust. 5 ww. ustawy, nieokreślenie przez wnioskodawczynię zakresu obszarowego zastoisk wody, czy braki związane z pełnomocnictwami.

Zdaniem Sądu, organ II instancji nie wykazał w sposób należyty, aby podniesione w zaskarżonej decyzji okoliczności, uznane przez organ odwoławczy jako naruszenia przepisów postępowania, stanowiły podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Nie ma racji Kolegium zarzucając, że biegły hydrolog nie ustalił w sposób dostateczny stanu na działce nr [...] istniejącego przed zmianami w obrębie tej działki, w tym przed podniesieniem terenu przez właścicieli tej działki, nie ustalił jaki był wcześniejszy stan zagospodarowania tej działki i w jakich dokładnie kierunkach wówczas spływała woda. Okoliczności, o jakich mowa wyżej, wynikają bowiem

z całości materiału dowodowego, a także z lektury ekspertyzy hydrologicznej. Przypomnieć należy, że we wniosku z 21 lutego 2022 r. J. S. upatrywała przyczynę zalegającej na jej działce wody w zarośniętym i niedrożnym rowie odpływowym przy drodze oraz w podniesieniu terenu sąsiedniej działki nr [...]. Bezspornym przy tym jest, że podwyższenie terenu nastąpiło w związku z budową przez skarżących na tej działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego

i gospodarczo-garażowego. Stan zaawansowania robót budowlanych

i zagospodarowania działki nr [...] wynika z dwukrotnych oględzin, przeprowadzonych 15 marca 2022 r. oraz 4 lipca 2022 r., przy czym drugie oględziny odbyły się z udziałem biegłego. Z uwagi na treść wniosku i stanowiska wnioskodawczyni oczywistym jest zatem, że biegły skoncentrował swoją opinię na zbadaniu, czy podwyższenie terenu działki nr [...] zmieniło stosunki wodne na gruncie ze szkodą dla sąsiednich działek.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, co Kolegium miało na uwadze zarzucając, że biegły hydrolog nie ustalił w sposób dostateczny stanu na działce nr [...] istniejącego przed zmianami w obrębie tej działki, a konkretnie, na czym miałoby polegać "dostateczne" ustalenie stanu zagospodarowania tej działki przed podniesieniem terenu, skoro wnioskodawczyni w tym właśnie działaniu i rozpoczęciu budowy przez skarżących dostrzegała przyczynę zalewania jej działki. Zupełnie niezrozumiały, w świetle ustaleń organu I instancji, przeprowadzonych oględzin

i dokumentacji fotograficznej, jest także zarzut organu odwoławczego, że "aktualny stan zagospodarowania został przez biegłego prawie pominięty". Stan ten został stwierdzony przez biegłego podczas oględzin 4 lipca 2022 r. i opisany w protokole

z tej czynności (k. 34 akt administracyjnych). Biegły powołuje się zresztą na wizję lokalną terenu na str. 4 opinii.

Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, ustalenia w zakresie stanu zagospodarowania działki nr [...] były wystarczające dla przeprowadzenia przez biegłego oceny, czy podwyższając teren tej działki właściciele zmienili stan wody na gruncie w rozumieniu art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Kolegium nie wyjaśniło także, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałoby ustalenie przez biegłego, "w jakich dokładnie kierunkach" spływała woda na działce nr [...] przed jej podwyższeniem. W ekspertyzie znajduje się szczegółowy opis kierunku naturalnego przepływu wód powierzchniowych oraz warunki hydrologiczne i hydrogeologiczne wpływające na odpływ wód z tego terenu (str. 5 – 8 oraz mapa stanowiąca załącznik nr [...]). Opis ten dotyczy nie tylko działki nr [...], ale także pozostałych działek będących przedmiotem badania w tej sprawie. Ponieważ stan zagospodarowania działki skarżących zmienił się na skutek robót budowlanych związanych z budową domu, zadaniem biegłego było ustalenie, czy wskutek tych działań zmieniony został kierunek lub natężenie naturalnego odpływu wód opadowych lub roztopowych z tej działki ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Twierdzenie Kolegium, że w opinii zabrakło ustalenia, "w jakich dokładnie kierunkach" spływała woda na działce nr [...] przed jej podwyższeniem, oznacza uprzednie założenie przez organ odwoławczy, że przed rozpoczęciem robót budowlanych na działce nr [...] odpływ wód z tej działki był inny niż opisany przez biegłego naturalny spływ wód powierzchniowych z tego terenu. Okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, aby założenie takie było słuszne, a w każdym razie organ nie wykazał tego w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie ma racji Kolegium twierdząc, że biegły nie przedstawił, w jakich kierunkach aktualnie spływa woda w granicach działki nr [...]. K. spływu wód powierzchniowych, także na działce nr [...], zaznaczone zostały niebieskimi strzałkami na załączniku nr [...] ekspertyzy oraz opisane w pkt 4. "Obecny spływ wód powierzchniowych". Biegły wyjaśnił, że spływ wody na działki objęte opracowaniem oraz w ich obrębie odbywa się głównie z kierunku północny-wschód na południowy-zachód, w kierunku drogi (str. 6, wnioski opinii str. 7 oraz pkt 3 odpowiedzi na pytania do ekspertyzy hydrologicznej).

Nie wiadomo także, dlaczego, zdaniem organu II instancji, ustalenie przez biegłego kierunków spływu wód na mapie będącej załącznikiem nr [...] do opinii jest niewystarczające, gdyż stanowisko to nie zostało rozwinięte i uzasadnione.

Jeśli chodzi o zarzucany w zaskarżonej decyzji brak odniesienia się biegłego do istnienia rowu na działce nr [...], to przed oceną, że jest to okoliczność niezbędna do wyjaśnienia sprawy, Kolegium powinno przeanalizować materiał dowodowy w sprawie, w tym twierdzenia wnioskodawczyni, w których pojawia się kwestia nie tyle rowu, co "tzw. rowka", który miała wyżłobić sama woda. Mowa jest o nim w ponagleniu datowanym na 28 kwietnia 2022 r., skierowanym do organu II instancji, we wnioskach złożonych w czasie oględzin 4 lipca 2022 r. oraz w piśmie z 11 lipca 2022 r. adresowanym do "Nadzoru Wodnego w K.". Podczas drugich oględzin, przeprowadzonych przy udziale biegłego, skarżąca wnioskowała m.in. o "przekopanie rowu, który zaczynał się 5 m od granicy sąsiada na działce [...] i przechodził przez działkę (...) P. D.. Z treści tej wypowiedzi wynika zatem, że rowka nie ma w terenie. Rodzi się zatem uzasadnione pytanie, co konkretnie biegły miałby oceniać w kontekście tego rowka, na które nie odpowiada lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zdawkowy zarzut Kolegium, że biegły nie odniósł się do "ewentualnego wcześniej istnienia rowu na działce nr [...]", bez wyjaśnienia istoty tej okoliczności

w kontekście całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, uznać należy za co najmniej przedwczesny i niewystarczająco uzasadniony pod kątem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego organ odwoławczy uznałby, że konieczne jest odniesienie się do tej kwestii przez biegłego, powinien przede wszystkim rozważyć możliwość zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., zwłaszcza, że pozostała argumentacja zaskarżonej decyzji nie dawała podstaw do skorzystania z trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a.

W ekspertyzie mowa jest natomiast o rowie przydrożnym, wokół którego biegły zaobserwował niewielki lecz wyraźny wał ziemny i wyjaśnił, jakie może mieć ten fakt znaczenie dla spływu wód opadowych (str. 7 ekspertyzy). Nie ma zatem racji Kolegium podnosząc w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że w opinii brak odniesienia się do kwestii niedrożności rowu, co także wskazywała wnioskodawczyni jako przyczynę zastoisk wodnych na swoim terenie.

Kolegium nie wyjaśniło także, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, rozpatrywanej w II instancji na skutek odwołania wniesionego przez J. S., ma wypowiedzenie się biegłego co do twierdzeń P. D. w piśmie z 12 lipca 2022 r., że na terenie działki nr [...] istnieje zaniżenie "niecka", w której od niepamiętnych czasów okresowo gromadzi się woda podczas roztopów zimowych. Ma to szczególne znaczenie w kontekście wniosków ekspertyzy. Biegły nie stwierdził bowiem istotnej zmiany stanu wody na gruncie działek nr [...], [...] i [...] wskutek podwyższenia terenu działki nr [...]. Logicznym jest, że ewentualne potwierdzenie istnienia owej "niecki" jedynie wzmacniałoby wnioski ekspertyzy. Z kolei jej brak nie miałby dla tych wniosków znaczenia. Podobnie należy ocenić kwestie związane ze zbadaniem, czy w sprawie zachodzi przesłanka z art. 234 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Słusznie skarżący podnoszą w sprzeciwie, że wobec przyjęcia przez organ I instancji, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, badanie upływu 5-letniego terminu, o jakim mowa w powyższym przepisie było bezprzedmiotowe. Ponadto, organ odwoławczy sformułował w stosunku do zaskarżonej decyzji zarzut, którego uwzględnienie pogorszyłoby sytuację procesową wnioskodawczyni, która wniosła odwołanie w tej sprawie. Organ I instancji rozpoznał bowiem merytorycznie jej wniosek uznając go za niezasadny. Natomiast w decyzji kasacyjnej objętej sprzeciwem organ odwoławczy ukierunkował ponowne postępowanie na badanie tego, czy zachodzą przesłanki, aby organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.

Przyczyną zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie mogły być także inne okoliczności podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak:

- wyjaśnienie, "jakie zmiany konkretnie na gruncie [...]" uważane są przez wnioskodawczynię jako szkodliwie oddziałujące na jej grunt,

- podpisanie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez sąsiada jedynie przez J. S. - współwłaścicielkę działki nr [...], choć dotyczy on także ewentualnego negatywnego oddziaływania zmiany stosunków wodnych na działki nr [...], której właścicielem jest I. P., jak i [...], której właścicielem jest M. S.,

- nieokreślenie przez wnioskodawczynię, na której z działek występują szkody w postaci zastoiska wody, czy podmoknięcia terenu (podała tylko przybliżoną powierzchnię rozlewiska ok. 0,3 ha),

- brak pełnomocnictwa od M. S. do działania przez J. S. w jego imieniu, złożenie pełnomocnictwa od I. P. jedynie w formie skanu, który nie stanowi dokumentu,

- nie załączenie do akt wypisów z ewidencji gruntów chociażby do celów służbowych, w celu weryfikacji kręgu stron.

Zasadność wyjaśnienia tych okoliczności zaktualizowałaby się dopiero

wówczas, gdyby wskutek zgodnej z prawem decyzji kasacyjnej sprawa była ponownie rozpatrywana przez organ I instancji. Bez rzetelnej i prawidłowej oceny przez organ odwoławczy tego, czy w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia oraz czy zachodzą przesłanki z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, uzupełnienie lub nieuzupełnienie wskazanych wyżej braków, traci na znaczeniu prawnym.

Tak samo należy ocenić fakt zwrócenia uwagi przez Kolegium - w końcowej części uzasadnienia decyzji objętej sprzeciwem – na to, że w aktach zalega także wniosek P. D. z 7 marca 2022 r., w którym zwrócił się o interwencję Wójta w związku z prowadzonymi robotami ziemnymi na działce [...] i związanego z tym naruszenia stosunków wodnych poprzez podnoszenie terenu rzędnych działek sąsiednich i nienaturalny spływ wody w kierunku jego posesji, a także "rozplanowywaniem" gruntów słabo przepuszczalnych na działce nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt nie wynika, czy organ prowadzi odrębne postępowanie z tego wniosku, jednak nie wyjaśnił, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma podniesiona okoliczność.

Podsumowując Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji zarzuty do opinii biegłego, będące głównym powodem zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., należy ocenić jako ogólnikowe i lakoniczne. Nie zostały poprzedzone jakąkolwiek analizą treści ekspertyzy oraz odpowiedzi udzielonych przez biegłego na pytania wnioskodawczyni. Pozostałe argumenty kontrolowanej decyzji albo nie mają znaczenia prawnego w stanie faktycznym sprawy, albo nie mogą być samodzielną przesłanką do podjęcia decyzji kasacyjnej. Tym samym Sąd uznał, że organ uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy naruszając w ten sposób art. 138 § 2 k.p.a., co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez skarżących wpis od sprzeciwu.

Co się tyczy zarzutu sprzeciwu dotyczącego naruszenia art. 27 i 24 k.p.a., należy raz jeszcze podkreślić, że rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niezależnie od tego Sąd wyjaśnia, że rozpoznanie przez członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenia wniesionego przez J. S. nie stanowiło podstawy do wyłączenia z urzędu tych członków od rozpatrzenia jej odwołania od decyzji I instancji z 30 września 2022 r. Takiej przesłanki wyłączenia nie zawiera bowiem art. 24 § 1 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez J. S., organ uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności dokona wnikliwej oceny treści

i wniosków ekspertyzy znajdującej się w aktach oraz odpowiedzi biegłego na pytania wnioskodawczyni, pod kątem zbadania, czy materiał dowodowy jest wystarczający do oceny przesłanek określonych w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W razie uznania, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, rozważy organ możliwość zastosowania trybu z art. 136 k.p.a.