Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2773/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 § 4, art. 119 pkt 3, art. 10, art. 119 pkt 3, art. 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7a, art. 81, art. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48, art. 3 pkt 6 , 7, art. 28 ust. 1 , art. 29, art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 11 ust. 1, art. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1573/19 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r. nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów w procedurze legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1573/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2019 r. nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów w procedurze legalizacyjnej.

C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, w związku z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych i w związku z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG, w związku z art. 151 p.p.s.a. przez brak ustaleń faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej uregulowanej w przepisach art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, brak analizy, czy wykonana została budowa w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego albo budowa w rozumieniu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, brak analizy, czy przedmiotowa tablica reklamowa jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, czy przedmiotowa tablica reklamowa została wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych, w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych i w związku z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG, przez błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz niezastosowanie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, brak kontroli ustaleń faktycznych dokonanych w kontrolowanym Postanowieniu, w szczególności czy materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony przez organ administracyjny, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej uregulowanej w przepisach art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, czy należy zastosować przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, czy należy zastosować przepisy art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego dotyczące dokumentów wymaganych w niniejszej sprawie legalizacji instalacji tablicy reklamowej;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego w związku z art. 81 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz w związku z art. 7a k.p.a. i art. 81a k.p.a. oraz w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP") i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z przyczyn wskazanych szczegółowo w pkt II. uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej, między innymi przez nieprawidłowe rozpoznanie zarzutów skargi, niezgodne z aktami niniejszej sprawy stwierdzenia Sądu I instancji, przez odmowę pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, powołanie orzecznictwa dotyczącego stanów faktycznych i prawnych innych, niż stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, przez zaakceptowanie w zaskarżonym wyroku nie dopełnienia przez PINB i WINB obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. i z art. 10 § 3 k.p.a. (w aktach niniejszej sprawy nie ma adnotacji o przyczynach odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a.) i pozbawienia skarżącej możliwości zgłoszenia do PINB i WINB zastrzeżeń i uwag po zakończeniu postępowania dowodowego, przed wydaniem postanowienia oraz naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania, przez nie wykazanie kontroli zarzutów i argumentów skargi, dotyczących zarówno przepisów prawa, jak również stanu faktycznego, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;

3) art. 90 § 1 i § 2 p.p.s.a. , art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a. , w związku z art. 106 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a. , w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. przez rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, nieuwzględnienie prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej, gwarantowanych Konstytucją RP, pozbawienie skarżącej uprawnień procesowych: prawa do zapoznania się. ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a. ), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a.), pomimo że przedmiotem niniejszej sprawy jest obowiązek przedstawienia/ dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w sprawie legalizacji tzw. samowoli budowlanej, która powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie z zachowaniem gwarancji konstytucyjnych i uprawnień procesowych należnych Skarżącej: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a. ), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a. ), przez brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania, brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację funkcji wymiaru sprawiedliwości zgodnie ze standardami konstytucyjnymi a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ) art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (definicji obiektu budowlanego) w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych i w związku z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG oraz błędnej wykładni art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (definicji budowli), bez uwzględnienia art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (definicji obiektu budowlanego);

- niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ) przesłanek z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych) oraz z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych) w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, który definiuje "budowę", o której mowa w przepisach art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej;

- błędną wykładnię art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku kryterium zainstalowania pomimo, że ani przepisy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego ani przepisy art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nie zawierają kryterium zainstalowania, powyższe przepisy Prawa budowlanego, zarówno art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jak również art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zawierają tę samą przesłankę budowy obiektu budowlanego;

- błędną wykładnię art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, który definiuje "budowę", o której mowa w przepisach art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej, przez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku: Jeżeli więc dla bezpieczeństwa konstrukcji tablicy reklamowej niezbędne jest osadzenie jej na nośniku umocowanym w betonowym fundamencie, to ten fakt powoduje trwałe związanie z gruntem. Za oczywiste uznać należy wówczas, że obiekt powstał w wyniku budowy (str. 18 uzasadnienia) pomimo, że wg art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego "budową" jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego;

- błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i art. 3pkt 3 Prawa budowlanego, przez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku: "Instalowanie" nie dotyczy także wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz wykonania takich robót budowlanych, które są związane z już istniejącym obiektem (str. 19 uzasadnienia) pomimo, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych zarówno na gruncie, jak również na obiektach budowlanych wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi a definicja budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) nie wyklucza zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, który dotyczy robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych;

- błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, przez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku: Dyspozycja art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego sformułowana jest w sposób nienasuwający prawnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie jest niezbędna jakakolwiek wykładnia tego przepisu - ani językowa, ani teleologiczna, ani systemowa, zaś dla zrozumienia treści dyspozycji przepisu nie jest niezbędne odwoływanie się do ewentualnych interpretacji, (str. 17 i 18 uzasadnienia) pomimo, że przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wymagają wykładni, m.in. wykładni językowej, co wynika, m.in. z orzecznictwa sądowoadministracyjnego;

- błędną wykładnię art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego i art. 49 ust. 2 Prawa budowalnego oraz art. 49b ust. 1 i ust. 2 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, przez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku: dlatego też PINB słusznie wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentów, określonych w postanowieniu nr R/55/2019 z 19 marca 2019 r" w celu ewentualnej legalizacji samowoli budowanej, zaś MWINB postanowienie to (jako najkorzystniejsze dla skarżącej w postępowaniu wywołanym samowolą budowlaną) utrzymał w mocy (str. 26 uzasadnienia) pomimo, że analiza ww. przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że zastosowanie przepisów art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego jest mniej korzystne dla Skarżącej, niż zastosowanie art. 49b ust. 1 i ust. 2 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego;

- błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, pomimo że wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a ich legalizacja nie wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego;

- niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo że wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej wymaga zgłoszenia a ich legalizacja wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego;

- niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art.174 pkt 1 p.p.s.a. ) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (zasady przyjaznej interpretacji przepisów) przy wykładni przepisów Prawa budowlanego: art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, przy wykładni art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej, które wymagają zgłoszenia, a nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę a ich legalizacja nie wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, a wymaga przedstawienia dokumentów opisanych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego;

- naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku: "Skarżąca jest osobą prawną, a nie osobą fizyczną (człowiekiem), a hipoteza całego art. 21 ustawy zasadniczej dotyczy wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela." (str. 22 uzasadnienia) pomimo, że osób prawnych dotyczą regulacje zawarte w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go Postanowienia z dnia 19 marca 2019 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy oraz zasądzenie na rzecz C. Sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargą na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 maja 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 marca 2019 r., którym nałożono na skarżącą Spółkę obowiązek przedstawienia określonych dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) w celu legalizacji wolno stojącego nośnika reklamowego w postaci dwóch tablic reklamowych, mocowanych do słupa stalowego, utwierdzonego w bloku fundamentowym zagłębionym w gruncie na oznaczonej nieruchomości.

Jak słusznie zaznaczył Sąd w uzasadnieniu wyroku, kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było to, czy posadowienie przedmiotowego nośnika reklamowego wymagało pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia, a w konsekwencji jaki tryb legalizacji był właściwy w niniejszej sprawie.

Sąd Wojewódzki weryfikując zaskarżoną decyzję przyjął prawidłowo, że w przeprowadzonym przez organy obu instancji postępowaniu nie wystąpiły uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki zasadnie oparł się na ustaleniach faktycznych zawartych w kontrolowanych postanowieniach, bowiem wynikały one ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, który pozwolił na wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie.

Mianowicie sporządzone protokoły z oględzin, dokumentacja zdjęciowa oraz projekt budowlany stanowiły podstawę dokładnych ustaleń dotyczących zrealizowanej inwestycji, cech konstrukcyjnych i technicznych przedmiotowego nośnika reklamowego oraz wykonanych robót budowlanych. W szczególności trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że zebrane dowody potwierdziły zrealizowanie inwestycji w postaci budowy wolno stojącego nośnika reklamowego, trwale związanego z gruntem. Tym samym nietrafne okazały się zarzuty kasacyjne przedstawione w punkcie I.1 skargi kasacyjnej.

Zaznaczyć należy, że zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki przedstawiły wyczerpującą analizę w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotowej inwestycji.

Nie mogło budzić wątpliwości wnioskowania organów nadzoru, że wielkość całej konstrukcji nośnika reklamowego przytwierdzonego do zagłębionego w gruncie bloku fundamentowego (płyty żelbetonowej) stanowi budowlę trwale związaną z gruntem.

Organ odwoławczy trafnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, a jego budowa wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie.

Zgodzić się należało z konkluzją organu odwoławczego, że kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli – urządzenia reklamowego, a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego są cechy tego urządzenia (wolnostojące lub niesamodzielne - połączone z inną konstrukcją) i sposób jego posadowienia (trwałe lub nietrwałe związanie z gruntem).

W takim stanie sprawy zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obu instancji, przedstawiając w uzasadnieniu wyroku wyczerpującą argumentację dotyczącą kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego.

Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy.

Trafna jest też uwaga Sądu, że jeżeli dla bezpieczeństwa konstrukcji tablicy reklamowej niezbędne jest osadzenie jej na nośniku umocowanym w betonowym fundamencie, to ten fakt powoduje trwałe związanie z gruntem, co świadczy o wykonaniu robót budowlanych stanowiących w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budowę (por. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r. II OSK 2008/16).

Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiedział się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zwracał również uwagę, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z dnia 20 sierpnia 2020 r. II OSK 1630/18; z dnia 10 maja 2013 r. II OSK 39/12; z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10).

Zauważyć należy, że już w wyroku z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikowania obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Z kolei w wyroku z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1456/08, zaznaczono, że stanowisko, według którego urządzenie reklamowe w postaci wolno stojącego nośnika reklam stanowi budowlę, jest jednolicie podzielane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w ustawie. Zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego podlega wyłączeniu jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 29-31 Prawa budowlanego, co oznacza, że w stosunku do takich wyłączeń niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej (por. R. Dziewiński, P. Ziemski Prawo budowlane Komentarz Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2005 str. 141). W orzecznictwie wskazuje się, że z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z 11 września 2008 r. II OSK 982/07).

Analiza przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że wyróżniać się powinno co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 – "wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyroki NSA z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07 i II OSK 681/07).

W świetle powyższych uwag Sąd zasadnie przyjął, że przedmiotowy nośnik reklamowy powstał w wyniku budowy, a zatem brak wymaganego pozwolenia skutkował potrzebą wszczęcia postępowania unormowanego w art. 48 Prawa budowlanego, następstwem czego było wydanie przez organ powiatowy postanowienia z 19 marca 2019 r.

Wnioskowania organów nadzoru oraz Sądu Wojewódzkiego nie mogły podważyć w żadnym stopniu zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Zaakcentować należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił w sposób logiczny i wyczerpujący argumentację odnoszącą się do stanu faktycznego sprawy oraz kwalifikacji prawnej spornego obiektu budowlanego, posiłkując się trafnie orzecznictwem sądów administracyjnych.

W rezultacie nie mogły odnieść skutku zarzuty sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II petitum skargi kasacyjnej). Uwzględniając przebieg postępowania administracyjnego udokumentowany w aktach, zasadnie Sąd Wojewódzki uznał za nieskuteczny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., co szeroko uzasadnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się osobno do zarzutów kasacyjnych dotyczących przepisów art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawa przedsiębiorców oraz przepisów 7a i 81a k.p.a. zauważyć trzeba, iż Sąd Wojewódzki dokonał trafnej analizy tych unormowań w kontekście niniejszej sprawy.

Zgodzić się bowiem należało z konstatacją Sądu, że regulacja Prawa przedsiębiorców ma na celu zagwarantowanie praw przedsiębiorstw oraz zapewnienie ciągłego rozwoju działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji, a nie przyznawanie przedsiębiorcom szczególnych uprawnień, wykluczających powszechnie obowiązujące regulacje Prawa budowlanego. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów, ujęta w art. 11 cyt. ustawy, w żaden sposób nie uprawnia przedsiębiorców będących inwestorami w procesie budowlanym do wykonywania robót budowlanych niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Podobnie, zasada pogłębionego zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 12 cyt. ustawy) nie wprowadza żadnych zwolnień dla przedsiębiorców z obowiązku działania zgodnego z prawem.

Podobne uwagi należało odnieść do przepisów art. 7a i 81 k.p.a., których zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy nie mogło doprowadzić do podważenia oceny prawnej zawartej w kontrolowanych postanowieniach. Podkreślenia wszak wymaga to, że w istocie nie były sporne okoliczności co do samowolnego wzniesienia przedmiotowego obiektu budowlanego, którego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (legalizacja lub nakaz rozbiórki) jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego.

Chybiona całkowicie jest sugestia autora skargi kasacyjnej, że ustanowione w wymienionych wyżej przepisach reguły przyjaznej interpretacji przepisów prawa oraz zasada proporcjonalności, miałyby wpływać na odmienną wykładnię m.in. art. 48 Prawa budowlanego tylko z tego względu, że samowoli budowlanej dopuścił się podmiot będący przedsiębiorcą.

Zastosowanie wykładni przepisów Prawa budowlanego oczekiwanej przez skarżącą Spółkę prowadziłoby w sposób całkowicie nieuprawniony do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Z tych też względów nietrafne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki, podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie zgodne z prawem (art. 6 k.p.a.). Zasada praworządności wymaga więc od organu działania na podstawie tych przepisów, które w sprawie mają zastosowanie, a więc zobowiązuje organ do należytej subsumpcji prawnej. Tej subsumpcji organy obu instancji dokonały w niniejszej sprawie poprawnie, poprzez zastosowanie tych przepisów, które regulowały konsekwencje samowoli budowlanej, polegającej na budowie przedmiotowego nośnika reklamowego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Ogólna zasada stanowiąca, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego) doznają ograniczeń, które umknęły uwadze pełnomocnika skarżącej. Zabudowa taka jest bowiem wyłącznie wówczas dopuszczalna, jeżeli zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami, zaś w tym wypadku, z przyczyn omówionych powyżej, zgodne nie było.

Wobec powyższego zarzuty podniesione w punkcie drugim skargi kasacyjnej (pkt I.2) ocenić należało jako nieusprawiedliwione.

Bezskutecznie zarzucono ponadto Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami wymienionymi w punkcie trzecim (pkt I.3) skargi kasacyjnej, kwestionując zasadność rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, a więc na posiedzeniu niejawnym, pomimo że skarżące złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Podkreślić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Jest więc oczywiste, że sprawa mogła być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Prawo do jawnego rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego. Norma art. 45 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje przypadki, w których może dojść do wyłączenia jawności rozprawy. Warto również zauważyć, że nie została podważona zgodność z Konstytucją RP normy art. 10 p.p.s.a., zgodnie z którą, rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym nie jest więc uzależnione od woli skarżącego. Nawet złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I FSK 110/20; wyrok NSA z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4109/18). A zatem nieuwzględnienie wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie oznacza naruszenia prawa. Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest bowiem uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu, któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się stosując art. 122 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r. II OSK 57/20).

W związku z powyższym skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym było zgodne z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i nie naruszało prawa do sądu i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP.

Końcowo zaakcentować trzeba, że niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku sporządzone przez Sąd Wojewódzki w pełni odpowiada wymogom ustawowym.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

13