Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 243/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 29 par 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Dnia [...] grudnia 2023 r. wierzyciel - Zakład Ubezpieczeń Społecznych (będący w niniejszej sprawie skarżącym) przekazał do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] tytuł wykonawczy z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] dotyczący G. Z. i obejmujące nienależnie pobrane przez tego zobowiązanego świadczenia z ubezpieczeń społecznych za okres od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. z wnioskiem o zastosowanie środków egzekucyjnych: egzekucji z pieniędzy, egzekucji z udziału 1/6 w nieruchomości G. Z. oraz innych środków egzekucyjnych, do stosowania których jest uprawniony Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...].

We wniosku wierzyciel wskazałwysokość objętych tytułem wykonawczym i należnych wierzycielowi kwot na dzień sporządzenia wniosku:

- należność główna - 64,60 zł,

- koszt upomnienia - 11,60 zł,

- opłata manipulacyjna -1,40 zł.

2. W toku sprawy Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] ustalił, że zobowiązany jest właścicielem 1/6 udziału w nieruchomości gruntowej położonej w [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Naczelnik wskazał, że nie jest organem właściwym do przeprowadzenia egzekucji w pełnym jej zakresie, bowiem zobowiązany ma miejsce zamieszkania w [...] i organem właściwym do prowadzenia egzekucji z innych środków niż egzekucja z nieruchomości jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...].

Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] zawiadomił wierzyciela o nieprzystąpieniu do egzekucji zewskazanej nieruchomości. Podaniem z dnia [...] stycznia 2024 r. wierzyciel wniósł o wydanie w przedmiotowej sprawie postanowienia.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r., wydanym na podstawie art. 29 § 2 i art. 29 § 2a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny orzekł o nieprzystąpieniu do egzekucji. Uzasadniając postanowienie organ egzekucyjny powołał się na art. 29 § 2a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.) i wskazał, żekoszty egzekucyjne egzekwowania zaległości objętej tytułem wykonawczym - kwota 76,20 zł wyniosą co najmniej 4.119,80 zł i w przypadku bezskuteczności zostaną pokryte z budżetu Państwa (w postanowieniu zawarto szczegółowe wyliczenie tych kosztów).

3. Na to postanowienie wierzyciel wniósł zażalenie zarzucając w nim naruszenie art. 29 § 2 u.p.e.a. i podnosząc, że podana przez organ przyczyna nie należy do przesłanek zawartych w tym przepisie.

4. Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2024 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W obszernym uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji opisał szczegółowo zasady prowadzenia egzekucji określone w rozdziale 3 działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał, że właściwość organu I instancji obejmuje wyłącznie egzekucję z nieruchomości należącej do zobowiązanego (1/6 udziału w nieruchomości gruntowej). Powołując się na zasady wyrażone w przepisach art. 6 oraz 7 § 2 i 3 u.p.e.a. podkreślił, że wierzyciel żąda wszczęcia egzekucji, która związana jest z koniecznością poniesienia przez organ egzekucyjny znacznych wydatków, których wysokość przekroczy 50-krotność dochodzonej należności. Wysokość egzekwowanych należności wynosi bowiem łącznie 77,60 zł, a prowadzenie egzekucji z nieruchomości w celu wyegzekwowania tej zaległości spowoduje powstanie kosztów, które wyniosą co najmniej 4.119,80 zł, i koszty te będą obciążały wyłącznie budżet Państwa.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] podkreślił, że wierzyciel nie wskazał, czy zastosował lub przynajmniej podjął próbę zastosowania wobec zobowiązanego innych – tańszych środków egzekucyjnych w celu wyegzekwowania zaległości, do których sam posiada uprawnienia, na podstawie art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (również jako organ egzekucyjny).

Zdaniem organu II instancji wierzyciel naruszył wskazane zasady postępowania egzekucyjnego, gdyż wystąpił do organu niewłaściwego miejscowo - Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] również o zastosowanie środków egzekucyjnych, tj. egzekucji z pieniędzy, czyli środków egzekucyjnych, do stosowania których ten organ nie był uprawniony,a wierzyciel posiada "własne" kompetencje i możliwości do zastosowania tego środka. Nie poinformował też organu, czy zastosował wobec zobowiązanego jakikolwiek środek egzekucyjny oraz czy wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], tj. organu właściwego do zastosowania środków egzekucyjnych innych niż egzekucja z nieruchomości. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] powołał się tu na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r., II FSK 1544/08, w którego uzasadnieniu stwierdzono, że przyznanie szczególnych uprawnień wyspecjalizowanego organu egzekucyjnego dyrektorowi oddziału ZUS oznacza, że nie może uchylić sią od przyznanych mu kompetencji w zakresie prowadzenia egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych i przyjmowania wyłącznie roli wierzyciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego przez naczelnika urzędu skarbowego.

5. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu w terminie,Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podobnie jak w zażaleniu, zarzucił organom egzekucyjnym naruszenie art. 29 § 2 u.p.e.a. podnosząc, że przepis ten zawiera zamknięty katalog przesłanek nieprzystąpienia do egzekucji, jednak organy nie wykazały, że którykolwiek z nich została wypełniona. Polemizując ze stanowiskiem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wierzyciel podkreślił, że o uciążliwości można mówić dopiero po zastosowaniu środka egzekucyjnego.

Podniesiono także, że wierzyciel przekazując tytuł wykonawczy celem wszczęcia egzekucji, nie ma obowiązku wskazywania, czy zastosował jakikolwiek inny środek egzekucyjny. Wierzyciel podał jednak, że od dnia [...] grudnia 2019 r. przeciwko zobowiązanemu jest prowadzona egzekucja (z rachunku bankowego), która dotychczas okazała się całkowicie bezskuteczna. G. Z. nie jest też zatrudniony, nie pobiera świadczeń z ubezpieczenia społecznego ani z renty socjalnej. Dlatego egzekucja z udziału w nieruchomości jest w ocenie wierzyciela, "jedyną drogą wiodącą do osiągnięcia celu postępowania".

Zdaniem skarżącego także wysokość kosztów egzekucyjnych nie może uniemożliwić egzekucji z udziału w nieruchomości, ponieważ prawodawca w art. 29 § 2 ustawy nie zawarł jakiegokolwiek zastrzeżenia w tym zakresie.

6. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Skarga podlegała kontroli w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3p.p.s.a.).

8. Istota sporu sprowadza się do tego, czy organ egzekucyjny – w zakresie swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, mógł odmówić przystąpienia do egzekucji (czyli realizacji wniosku wierzyciela i załączonego do niego tytułu wykonawczego) powołując się na to, że w niniejszej sprawie niecelowe i niezgodne z zasadami postępowania egzekucyjnego w administracji jest prowadzenie egzekucji z 1/6 udziału zobowiązanego w nieruchomości gruntowej w sytuacji, gdy łączna wysokość wskazanej w tytule wykonawczym kwoty wyniosła 77,60 zł, a wstępne koszty egzekucji zostały oszacowane na kwotę co najmniej 4.119,80 zł i w przypadku bezskuteczności (co jest bardzo prawdopodobne) będą musiały zostać pokryte z budżetu Państwa.

9. Rozważając podstawę prawną kontrolowanego przez sąd postanowienia należy wskazać, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej.

Zgodnie z § 2 organ egzekucyjny niebędący jednocześnie wierzycielem nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli:

1) obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej;

2) organ egzekucyjny uprawdopodobni, że egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne;

3) tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2.

Z kolei zgodnie z art. 29 § 2a u.p.e.a. na wniosek wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji lub przystępuje do egzekucji. Na postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji wierzycielowi przysługuje zażalenie.

10. W sprawie zastosowanie może mieć art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a., bo pozostałe punkty nie dotyczą stanu faktycznego sprawy. Czytając ten przepis, w oderwaniu odjego kontekstu funkcjonalnego i systemowego, można twierdzić, że stanowisko organu egzekucyjnego nie wpisuje się w jego literalną (językową)treść. Jednakże jego dopełnieniem są zasady postępowania egzekucyjnego, w tym wyrażona w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasada celowości, która, jako zasada gwarancyjna,służyć ma do oceny celowości stosowanego środka egzekucyjnego w danym stanie faktycznym.

Zgodnie z zasadą celowości celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest "doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku, a nie wyrządzenie mu określonej dolegliwości". Przyjmuje się, że zasada celowości ma charakter normatywny, a zatem jej naruszenie jest jednocześnie naruszeniem prawa (por. A. Skoczylas, Gwarancyjna rola sądów administracyjnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (rozważania na przykładzie stosowania zasady celowości), ZNSA 2010, z. 5–6, s. 391. Naruszenie zasady celowości może prowadzić do naruszenia także innych zasad postępowania egzekucyjnego w administracji (por. W. Piątek, A. Skoczylas, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, Warszawa 2018, s. 66).

11. Zasada celowości jest też powiązana z ogólnosystemową zasadą proporcjonalności, której służy właśnie temu, by stosowane przez organy środki egzekucyjne były adekwatne do danej sytuacji faktycznej. Sąd podziela stanowisko organu egzekucyjnego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w perspektywie– zasad celowości i niezbędności postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny mógł odmówić wierzycielowi przystąpienia do egzekucji w oparciu o art. 29 § 2a w zw. z art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a.Dochodzenie kwoty 77,60 zł przez prowadzenie egzekucji z nieruchomości – najbardziej sformalizowanego i bodaj najbardziej kosztownego środka jest dla sądu oczywistym przypadkiem naruszenia zasady celowości. Środek ten jest bowiem w odniesieniu do kwoty należności – rażąco nieproporcjonalny.

Potrzeba uruchamiania trybu z egzekucji z nieruchomości powinna podlegać ocenie w perspektywie społecznej racjonalności (której wyrazem są między innymi, rozważane wyżej zasady celowości i proporcjonalności). Ta racjonalność obejmuje również wzgląd na cel i koszty egzekwowania niewielkich należności pieniężnych.

12. Sąd zgadza się zatem z organem egzekucyjnym, gdyż właśnie poprzez odniesienie się do zasad prawa możliwa jest racjonalizacja sensu prowadzenia egzekucji w tym i temu podobnych przypadkach. Wstępny koszt prowadzenia egzekucji kwoty 77,60 zł został w sprawie oszacowany na ponad 4.000 zł. Skoro przedmiotem egzekucji jest 1/6 udziału w nieruchomości bardzo prawdopodobne jest to, że koszty te obciążą Skarb Państwa, a zatem społeczeństwo, z którego podatków utrzymuj się sektor publiczny.

W stanie faktycznym sprawy (póki kwota należności jest tak niewielka) celowe jest zatem nieprzystępowanie do egzekucji z nieruchomości nawet w sytuacji, gdy inne środki egzekucyjne są nieskuteczne. Wydatki na taką egzekucję są bowiem wielostronnie wyższe od należności i będą obciążały budżet Państwa.

Również ZUS, co wielostronnie sam podkreśla w dziesiątkach decyzji rozpatrywanych przez tutejszy sąd w sprawach dotyczących umorzenia zaległości z tytuły składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne, jest odpowiedzialny za racjonale gospodarowanie środkami publicznymi. Sytuacja, w której organ ten forsuje egzekucję kilkudziesięciu złotych z bardzo prawdopodobnym ryzykiem poniesienia wielokrotnie tę kwotę przewyższających kosztów przez Skarb Państwa jest właśnie zaprzeczeniem tej właśnie odpowiedzialności.

13. Podążając za argumentacją zawartą w skardze ZUS należałoby przyjąć, że w przypadku braku innych, prostszych możliwości wyegzekwowania należności, konieczne i celowe jest prowadzenie egzekucji z nieruchomości nawet w przypadku należności najmniejszych czyli nawet 1 grosza (reductio ad asburdum).

Również powołane w skardze orzecznictwo nie przeczy powyższym wnioskom. W żadnym bowiem stanie faktycznym przytoczonych orzeczeń nie chodziło o wszczęcie egzekucji z nieruchomości w celu wyegzekwowania kilkudziesięciu złotych (podane sprawy dotyczą nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, znaczących, w niektórych przypadkach przekraczających setki tysięcy złotych, zobowiązań podatkowych i związanych z nimi zabezpieczeń na nieruchomościach).

14. W sprawie nie wystąpiły również inne uchybienia obligujące sąd do uchylenia kontrolowanego aktu. Z tych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).