Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1814/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1737/21 w sprawie ze skargi Z.N. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 19 maja 2021 r. nr DO.1.7614.111.2021.JS w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1737/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.N. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 19 maja 2021 r. nr DO.1.7614.111.2021.JS w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Skargę kasacyjna wywiódł Z.N. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. J.W. (k-86-95 akt I SA/Wa 1737/21), zaskarżając wyrok I SA/Wa 1737/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego:

a. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. (Dz.U. z 1985 r. nr 14 poz. 60, dalej udp) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pieszy nieutwardzony szlak turystyczny w lesie jest drogą w rozumieniu powołanego powyżej przepisu, podczas gdy dla uznania, że szlak jest drogą w rozumieniu powołanego przepisu konieczne jest istnienie wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

b. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. (Dz.U. z 1998 r. nr 133 poz. 872, dalej pwur lub ustawa z 1998 r.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną przesądza, obok uchwały w sprawie zaliczenia dróg na terenie miasta do kategorii dróg lokalnych miejskich, dokumentacja geodezyjna z wykonania aktualizacji ewidencji gruntów w tym mapa uzupełniająca sporządzona przez geodetę uprawnionego wraz z wykazem zmian gruntowych, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaświadczenie starosty wydane na podstawie rejestru gruntów, podczas gdy o zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną można mówić dopiero w sytuacji, gdy na działce urządzono drogę, którą następnie zaliczono do kategorii dróg publicznych, przy czym przez "urządzenie drogi" należy rozumieć faktyczne urządzenie drogi w postaci pasa terenu, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, który został urządzony i zaliczony do kategorii dróg publicznych, czego ustalenie nie jest możliwe na podstawie mapy geodezyjnej wraz z wykazem zmian gruntowych i zaświadczenia starosty wydanego na podstawie rejestru gruntów, które ze swej natury danych takich w ogóle nie zawierają;

- które to uchybienia w konsekwencji doprowadziły do dokonania przez Sąd nieprawidłowej oceny prawnej polegającej na uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczna, co z kolei stało się podstawą do błędnego utrzymania w mocy wadliwych decyzji organów obu instancji i oddalenia skargi;

2. przepisów postępowania:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 76 § 3 kpa przez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że zgłoszone przez skarżącego w odwołaniu wnioski dowodowe w postaci m.in. dokumentacji zdjęciowej, zdjęć lotniczych, zeznań świadków, pisma skarżącego adresowanego do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa Departament Orzecznictwa [...] dotyczącego decyzji z 22 grudnia 2017 r. znak WS-IX.7533.1.1117.2015.PSS wraz z załącznikami, pisma skarżącego z 24 lipca 2017 r. znak WSIX.7533.1.1117.2015.PSS wraz z załącznikami (zdjęcia) nie mogą skutecznie podważyć mocy dowodowej (nie mogą stanowić dowodów przeciwko treści) mapy zasadniczej z podziałem nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, podczas gdy brak takiej możliwości nie wynika z przepisów prawa, a dodatkowo art. 76 § 3 kpa wprost stanowi, że nie jest wyłączone przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych sporządzonych w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i 78 § 1 kpa przez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie a priori, że zgłoszone przez skarżącego w odwołaniu wnioski dowodowe są zbędne do rozpoznania niniejszej sprawy, podczas gdy były one istotne dla wykazania m.in. braku urządzenia na przedmiotowej nieruchomości drogi publicznej, a tym samym braku zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. w zw. z art. 7, 77 i 78 § 1 kpa przez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II (a tym samym także organ I) instancji zgromadził wszelkie dostępne dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, mimo że skarżący zgłosił w odwołaniu dalsze wnioski dowodowe zmierzające do wykazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, m. in. braku urządzenia na przedmiotowej nieruchomości drogi publicznej, a tym samym braku zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, które zostały przez organy obu instancji pominięte;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i 78 § 1 kpa przez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organy obu instancji rozpatrzyły i odniosły się do wszystkich istotnych dowodów, mimo że organy obu instancji powyższego zaniechały;

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organy obu instancji nie dokonały sprzecznych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego polegających na przyjęciu, że uchwała nr 243/4/94 Rady Miejskiej w S. z 26 maja 1994 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie miasta do kategorii dróg lokalnych miejskich zaliczająca ulicę J. do kategorii dróg lokalnych miejskich obejmuje także sporną nieruchomość, podczas gdy sporna nieruchomość nie jest tożsama z ulicą J., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały błędnym uznaniem przez Sąd, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczna, co z kolei stało się podstawą do błędnego utrzymania w mocy wadliwych decyzji organów obu instancji i oddalenia skargi;

f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że w niniejszej sprawie została spełniona także przesłanka publicznoprawnego władania sporną nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r., mimo że z żadnego z powołanych przez Sąd dowodów w sposób niebudzący wątpliwości nie wynika wykonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem, których wykonywanie jest konieczne dla przyjęcia władania przedmiotową nieruchomością,

- które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznoprawnym w dniu 31 grudnia 1998 r., co z kolei stało się podstawą do błędnego utrzymania w mocy wadliwych decyzji organów obu instancji i oddalenia skargi, a wszystko to doprowadziło do nieprawidłowego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 19 maja 2021 r. nr DO.1.7614.111.2021.JS i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z 1 lutego 2021 r. znak WSIX. 7533.1.1117.2015.BK stwierdzającej, że dnia 1 stycznia 1999 roku Miasto i Gmina S. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. [...] ha, położonej w S., obręb ewidencyjny [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod fragment drogi gminnej - ul. J.; zasądzenie na rzecz skarżącego od organu II instancji [zwrotu] kosztów postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia żądania opisanego powyżej, uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

Zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. (Dz.U. z 1985 r. nr 14 poz. 60, zm. z 1988 r. nr 19 poz. 132; z 1989 r. nr 35 poz. 192; z 1990 r. nr 34 poz. 198; z 1991 r. nr 75 poz. 332; z 1997 r. nr 6 poz. 31, nr 80 poz. 497, nr 106 poz, 677, nr 123 poz. 780, dalej udp) oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. (Dz.U. z 1998 r. nr 133 poz. 872 ze zm.) okazały się niezasadne.

Nietrafnie skarżący podnosi, że dla uznania, że drogą w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 udp konieczne jest "istnienie wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu", a "brak spełnienia tego obligatoryjnego warunku ["wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów"] uniemożliwia przyjęcie, że mamy do czynienia z drogą" (pkt 1.a petitum skargi kasacyjnej; pkt 5-7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W istocie, zwłaszcza w przypadku dróg gminnych, w terenach górskich, o nieutwardzonej nawierzchni, która np. prowadzi na obrzeża miast, między polami, do lasów, nie sposób przyjąć, że droga w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 udp musi zawierać wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. To, że przedmiotowa droga stanowi wydzielony pas terenu, jest dostępna dla wszystkich osób, poruszających się pojazdami i pieszych, w części jest wyłożona płytami (widoczna płyta kanalizacyjna załącznik 2(1) do odwołania) a w części wysypana kamieniem; po bokach (w postaci betonowych kanalików), a na wybranych odcinkach także w poprzek drogi (w postaci betonowej kratki), ma urządzony odpływ wody, a na części tej drogi przebiega szlak turystyczny na B. w S., nie odbiera ul. J.przymiotu drogi publicznej (załączniki do odwołania nr 2(1)-2(3) - w aktach Ministra). Zgodnie z doświadczeniem życiowym, także w miastach część szlaków turystycznych przebiega drogami publicznymi.

Z tych samych względów nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz.U. z 1998 r. nr 133 poz. 872 ze zm.). Skarżący kasacyjnie błędnie przyjmuje, że przez urządzenie drogi należy rozumieć faktyczne urządzenie drogi w postaci "pasa terenu, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tej materii odwołać się do argumentów wyżej przedstawionych przy analizie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 udp, bowiem w zarzucie 1.b skarżący wprost odwołuje się do definicji drogi z art. 4 ust. 1 pkt 1 udp.

Skarżący nieskutecznie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji uznające, że zostały wykazane podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto i Gminę S. (dalej Gmina) prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę. Strona nietrafnie powołuje się na elementy stanu faktycznego, ustalone przez organy obu instancji, w ocenie skarżącego błędnie aprobowane przez Sąd I instancji. Uwzględnienie takich zarzutów wymaga skutecznego zakwestionowania przyjętego stanu faktycznego, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie.

Określenie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przez dniem 1 stycznia 1999 r. W świetle tej regulacji podstawowe znaczenie ma to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem (zarządzaniem). Art. 73 ust. 1 pwur daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, przy czym przestrzenny zasięg działania tego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest determinowany możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.

Sąd I instancji, przyjął prawidłowo, że skoro art. 73 pwur nie zawiera definicji drogi publicznej, należy w tej kwestii posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. - Dz. U. nr 14 poz. 60, zm. z 1988 r. nr 19 poz. 132; z 1989 r. nr 35 poz. 192; z 1990 r. nr 34 poz. 198; z 1991 r. nr 75 poz. 332; z 1997 r. nr 6 poz. 31, nr 80 poz. 497, nr 106 poz, 677, nr 123 poz. 780, dalej udp) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 udp za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W piśmiennictwie wskazuje się, że podstawowymi "wyróżnikami drogi publicznej są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii" (R. A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Wolters Kluwer 2008, s. 43, uw. 3 do art. 1 prd). Art. 2 udp ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielił drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawarte w art. 73 ust. 1 pwur sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 udp, drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Nowo wybudowany odcinek drogi, [...] staje się drogą tej samej kategorii, w której ciągu leży (art. 10 ust. 2 udp).

W świetle powyższego trafnie Sąd I instancji zgodził się z organami orzekającymi w sprawie, że warunek zajęcia spornej nieruchomości przed 1 stycznia 1999 r. pod drogę publiczną został spełniony.

Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 udp i art. 73 ust. 1 pwur. Trafna wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 1 udp i art. 73 ust. 1 pwur ma podstawowe znacznie zarówno dla prawidłowego zastosowania norm wywiedzionych z tych przepisów, jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 562-563 nb 1, 2). Błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych może bowiem prowadzić do nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu dowodowym.

Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), z uwagi na ich charakter i powtórzenie części tych samych wzorców kontroli (pkt 2.a-2.f petitum skargi kasacyjnej), wymagały łącznego rozpoznania.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw.: z art. 76 § 3 kpa; art. 7, 77 i 78 § 1 kpa; art. 7, 77 i 80 kpa; art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Sąd I instancji przyjął za niesporne ustalenia organów wskazujące, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w S. przy ul. J., stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Z.N., na podstawie umowy darowizny z 15 sierpnia 1988 r. Rep. A nr 526/88, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. Sąd I instancji słusznie aprobował ustalenie organów, że na podstawie art. 103 ust. 2 pwur ul. J. z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Sąd I instancji słusznie uznał, że w zakresie przesłanki władania tą nieruchomością organy prawidłowo oceniły jej spełnienie na podstawie oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy S. z 21 grudnia 2015 r., złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, z którego wynika, że m.in. działka nr [...] stanowi fragment ul. J. w S., która była utrzymywana, sprzątana i remontowana przez Miasto S. przed dniem 1 stycznia 1999 r. O władaniu przez Gminę tą nieruchomością świadczy kopia informacji z przebiegu wykonania budżetu miasta S. za 1994 r. (s. 11), z której wynika, że Miasto S. ponosiło wydatki na zakup i transport materiałów budowalnych na realizację zadań samorządowych na ulicy J. (k. 5-10v t. II akt Wojewody).

Sąd I instancji słusznie wskazał, że dokumentami obrazującymi stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. jest dokumentacja geodezyjna z wykonania aktualizacji ewidencji gruntów, w tym mapa uzupełniająca sporządzona przez geodetę uprawnionego, wraz z wykazem zmian gruntowych, i wykazem synchronizacyjnym dla działek ewidencji zmod. nr [...] [...], przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 września 2014 r. pod numerem P.1211.2014.2913 i zaświadczenie Starosty Nowotarskiego z 8 lutego 2016 r. wydane na podstawie rejestru gruntów dla miasta S. prowadzonego w systemie teleinformatycznym, zaświadczające, że [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. działki ewidencyjne nr: [...] [....] na podstawie operatu nr: P.1211.2014.2913 z dnia 26.09.2014 r.) figurowały w jednostce rejestrowej nr: [...] gdzie jako posiadacz samoistny figurował podmiot: "Urząd Miejski Drogi Osiedlowe i Gruntowe" (k. 3-6v, 16 tom I akt Wojewody). Uchwałą nr 243/4/94 Rady Miejskiej w S. z 26 maja 1994 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie miasta do kategorii dróg lokalnych miejskich, ulica J. została zaliczona do dróg lokalnych miejskich (k. 2-2v t. I akt Wojewody). Z dokumentów tych wynika, że działka ewid. nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Potwierdzają one zajętość na koniec 1998 r. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 udp pasa drogowego drogi publicznej. Skarżący nie przedstawił dowodów, które mogłyby podważać powyższe ustalenia organów obu instancji. W tym miejscu - z uwagi na argumentację skargi kasacyjnej - wyjaśnić trzeba, że dowodami takimi nie mogły stać się załączone do odwołania kopia fragmentu mapy zasadniczej, niewiadomego pochodzenia, czy wydruk z internetowego portalu obrazujący przebieg ulicy Języki. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę.

W orzecznictwie NSA w doktrynie trafnie skazuje się, że organ administracji publicznej związany jest dokumentem urzędowym. Nie oznacza to, że nie ma obowiązku, w razie wątpliwości co do zgodności z prawdą, przeprowadzenia przeciwdowodu. W razie gdy strona kwestionuje dokument urzędowy winna wskazać przeciwdowód. W wyroku z 11.1.2019 r. II GSK 4625/18 (cbosa) NSA wskazał: [...] wpis do ewidencji gospodarczej stwarza domniemanie prowadzenia tej działalności Niewątpliwie istnieje możliwość obalenia tego typu domniemań. Jednakże ciężar obalenia domniemania prawdziwości danych zawartych w urzędowej ewidencji [...] spoczywa na osobie zainteresowanej podważeniem wpisu z rzeczywistym stanem rzeczy. W tym zakresie przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa nie obligują organów dp gromadzenia z urzędu dowodów na okoliczność faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej - celem obalenia domniemania prawnego w tym zakresie [...]". Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie (wyrok II GSK 4625/18 aprobowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 551-552 nb 9 do art. 76 § 3 kpa). Skarżący nie sprostał obowiązkowi obalenia prawdziwości dokumentu urzędowego - przedłożone przez skarżącego wydruki nie mogły skutecznie zaprzeczyć dokumentowi urzędowemu (art. 76 § 3 kpa). Nie sposób też uznać, że urządzona droga jako budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową, mogłaby w pewnych odcinkach stanowić inny obiekt, który mógłby zostać oznaczony odrębnym statusem ciągu komunikacyjnego, bądź w ogóle pozbawiony tego statusu. Ewentualna wątpliwość w tym zakresie mogłaby stanowić przedmiot rozważań w sprawie mającej za przedmiot prawidłowość zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych kategorii. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, stosowna uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego o zaliczeniu drogi do kategorii drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, nie może być podjęta z naruszeniem konstytucyjnej ochrony prawa własności. "Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny" (wyrok NSA z 2.6.2016 r. I OSK 179/16, cbosa).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, wydzielenie pasa terenu wprost wynika z mapy uzupełniającej wykonanej w celu aktualizacji ewidencji gruntów i wykazu zmian gruntowych i wykazu synchronizacyjnego, opracowanych przez geodetę uprawnionego Piotra Piszczka, przyjętych w postaci operatu technicznego wpisanego do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Nowym Targu dnia 26 września 2014 r. pod numerem P.1211.2014.2913 a także z zaświadczenia Starosty Nowotarskiego z 8 lutego 2016 r., a także z oświadczenia zarządcy drogi z 21 grudnia 2015 r. i złożonych po pouczeniu o odpowiedzialności karnej (art. 233 § 1 kk) świadków: W.W., A.M., H.W., M.C., A.W., W.B., H.U., K.W. (k. 3-6v, 16, 42-49 t. I akt Wojewody); P.S., B.S., Z.J., W.D., T.M. (k. 2-4 t. II akt Wojewody).

Przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem (art. 184 ppsa).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (k. 90, 101-102 akt sądowych).