Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 563/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 825/22 w sprawie ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 825/22 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Wójta Gminy R. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z 19 maja 2022 r. w części odnoszącej się do punktu 5 tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania punktu 5 wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, która to bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II), oddalił dalej idącą skargę (pkt III) oraz zasądził od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt IV).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 19 maja 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej m.in. w zakresie udostępnienia gminnych planów kryzysowych z okresu od 1 stycznia 2017 r. do 29 marca 2022 r. (pkt 5 wniosku). Odpowiadając na wniosek, w piśmie z 2 czerwca 2022 r. organ pierwotnie podniósł, że na podstawie art. 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198; dalej: "u.d.i.p.") gminne plany kryzysowe podlegają ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ostatecznie, odpowiadając na kolejne pismo skarżącego, w piśmie z 8 sierpnia 2022 r. organ uznał jednak, że ze względu na obszerność dokumentacji planów kryzysowych Gminy R. z okresu od 1 stycznia 2017 r. do 29 marca 2022 r. brak jest możliwości ich udostępnienia zgodnie z formą żądana we wniosku, a dokumentacja będąca przedmiotem wniosku może zostać udostępniona do wglądu w siedzibie Urzędu Gminy R.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji przyjął, że pierwotne stanowisko organu odnośnie do ograniczenia dostępu do gminnych planów kryzysowych było bardzo ogólne i niewyjaśniające przyjętej interpretacji. Jednak ostatecznie organ wycofał się z tego stanowiska i uznał, że objęte wnioskiem plany mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w innej formie aniżeli zastrzeżona we wniosku. Odnosząc się do tej argumentacji Sąd wskazał, że zasadnie zawraca uwagę skarżący, iż zaproponowany mu przez organ sposób zapoznania się z gminnymi planami kryzysowymi tj. "do wglądu" nie odpowiada formie preferowanej we wniosku (odpowiedź na adres e-mail). W ocenie Sądu podana przez organ przyczyna zmiany formy udostępnienia informacji publicznej nie odpowiada normie z art. 14 ust. 1 in fine i ust. 2 u.d.i.p., ponieważ samo ogólnikowe powołanie się przez organ na obszerność dokumentacji, która ma zostać udostępniona nie jest tożsame z brakiem możliwości technicznych pozwalających na jej udostępnienie w sposób określony we wniosku. Organ nie wskazał na niemożliwość czy trudności w wysłaniu żądanej przez stronę dokumentacji w formie elektronicznej, nie podjął próby takiego doręczenia. Dlatego też zdaniem Sądu I instancji organ znajdował się w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, która to bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w pkt I, II i IV. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu, tj. że organ w pełni miał możliwości techniczne pozwalające na udzielenie wnioskującemu informacji w sposób określony we wniosku, tj. na adres mailowy, podczas gdy "gminne plany kryzysowe przyjęte w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 29 grudnia 2022 r." W oparciu o tak sformułowany zarzut organ wniósł o zmianę skarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że wbrew stanowisku Sądu I instancji zachodziły przesłanki do zastosowania art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Informacje, o które wnioskował skarżący, znajdują się w segregatorze, w którym każda karta znajduje się w osobnej obwolucie na dokumenty, kart tych z kolei jest ok. 250. Zdaniem organu czynność polegająca na zeskanowaniu przedmiotowych dokumentów, zamieszczeniu ich na dysku, zaszyfrowaniu informacji, jak i wysłanie skarżącemu wymagałby zaangażowania jednego pracownika Urzędu Gminy R. przez ok. 6 godzin. Stąd organ uznał, że udostępnienie informacji skarżącemu w formie przedstawienia dokumentu do wglądu w siedzibie urzędu w uzgodnionych z nim godzinach będzie stanowiło dopuszczone prawem odstępstwo od związania wnioskowaną formą udostępnienia. Organ dodał, że skarżący złożył w 2021 r. 25 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a w 2022 r. do końca listopada już 45 wniosków, co świadczy o celu skarżącego w postaci zaburzenia sprawności funkcjonowania organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż żądane przez niego informacje mają istotne znaczenie dla każdego mieszkańca gminy, na której terenie znajduje się Zbiornik Odpadów Przemysłowych [...] należący do K. S.A., a znajomość planów kryzysowych może mieć kluczowe znaczenie w przypadku zaistnienia awarii tego zbiornika. Nie zgadzając się ze stwierdzeniem organu dotyczącym celu działania skarżącego, wskazał on, iż sama duża liczba wniosków złożonych przez jeden podmiot nie może być podstawą do uznania, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że duża liczba składanych przez niego wniosków nie jest spowodowana chęcią celowego utrudniania pracy urzędu, a tym, że znaczna część udzielanych mu przez organ odpowiedzi ma charakter niepełny lub wymijający.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono tylko jeden zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p. "przez jego błędną wykładnię i uznanie, że niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu, tj. że organ w pełni miał możliwości techniczne na udzielenie wnioskującemu informacji w sposób określony we wniosku, na adres mailowy, podczas gdy gminne plany kryzysowe przyjęte w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 29 grudnia 2022 r."

Zarzut ten związany jest z niewłaściwym, według Sądu I instancji, rozpoznaniem punktu 5 wniosku z 19 maja 2022 r. Z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika, że żądanie zawarte punkcie 5 wniosku dotyczyło udostępnienia gminnych planów kryzysowych z okresu od 1 stycznia 2017 r. do 29 marca 2020 r. W piśmie z 2 czerwca 2022 r. Wójt Gminy R. udzielił odpowiedzi na ten wniosek w sposób następujący: "Na podstawie art. 5 u.d.i.p. gminne plany kryzysowe podlegają ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych." Następnie Wójt Gminy R. w piśmie z 4 lipca 2022 r. wskazał, że "wnioskowane plany kryzysowe Gminy R. z okresu od 1 stycznia 2017 r. do 29 marca 2022 r. zostaną udostępnione do wglądu po wcześniejszym uzgodnieniu terminu wizyty w Urzędzie Gminy R. (z pracownikiem odpowiedzialnym za opracowanie tych planów)." Po czym w piśmie z 8 sierpnia 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że ze względu na obszerność dokumentacji planów kryzysowych Gminy R. z okresu od 1 stycznia 2017 r. do 29 marca 2022 r. brak jest możliwości ich udostępnienia zgodnie z formą żądaną we wniosku. W związku z powyższym, dokumentacja będąca przedmiotem wniosku może zostać udostępniona do wglądu w siedzibie Urzędu Gminy R., we wcześniej uzgodnionym terminie. W odesłaniu do treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p. organ pouczył wnioskodawcę, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Zgodnie z art. 14 u.d.i.p. "[u]Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2)."

W uzasadnieniu omawianego zarzutu autorka skargi kasacyjnej podniosła, że ze względu na obszerność żądanych planów kryzysowych (250 kart), zeskanowanie tych dokumentów w celu wysłania ich wnioskodawcy, wymagałoby zaangażowania jednego pracownika przez ok. 6 godzin. Stąd udostępnienie tych informacji w formie przedstawienia dokumentów w formie wglądu w siedzibie urzędu będzie stanowiło dopuszczone prawem odstępstwo od związania wnioskowaną formą udostępnienia e-mailem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności te nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji i nie stanowią o naruszeniu przez Sąd przepisu art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Regulacja art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nakłada na podmioty udostępniające informacje publiczne obowiązek zastosowania sposobu i formy jej udzielenia zgodnie z żądaniem podmiotu zainteresowanego zawartym we wniosku. W przepisach art. 14 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca dopuścił odstępstwo od zasady sformułowanej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p., którego zastosowanie uzasadniać będzie brak po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej możliwości technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób określony we wniosku. Tymczasem ze skargi kasacyjnej wynika wprost, że organ ma możliwości techniczne do udostępnienia żadnych planów kryzysowych w sposób i formie wskazanej przez wnioskodawcę. Jak to trafnie przyjął Sąd I instancji powołanie się przez organ na obszerność dokumentacji, która ma zostać udostępniona, nie jest tożsame z brakiem możliwości technicznych pozwalających na jej udostępnienie w sposób określony we wniosku. Jakkolwiek organ w sposób formalny dopełnił obowiązku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. poinformował, że żądanie nr 5 wniosku nie zostanie udostępnione zgodnie z wnioskiem, podał tego przyczynę oraz wskazał w jakiej formie żądana informacja może być udostępniona niezwłocznie, to jednak podana przez niego przyczyna odstąpienia od realizacji żądania wniosku w formie preferowanej przez wnioskodawcę nie została dostatecznie wykazana w świetle unormowania z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tych faktów, nie udostępniając wnioskodawcy żądanej przez niego informacji w zakresie gminnych planów kryzowych zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym braku opublikowania tych planów na stronie BIP organ popadł w zwłokę w realizacji wniosku strony w zakresie punktu 5, co skutkowało zasadnością podniesionego zarzutu bezczynności w udostępnieniu dokumentów objętych żądaniem w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż wnioskodawca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, ponieważ jego wniosek nie realizuje celu, jakiemu przyświeca ustawa o dostępie do informacji publicznej, bowiem żąda informacji służących jego indywidualnemu interesowi. Ponadto w 2021 r. wnioskodawca złożył 25 wniosków o udostępnienie informacji publicznej a w 2022 r. do końca listopada, już 45 takich wniosków. Należy zatem wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej zostało wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sposób realizacji tego prawa określa przede wszystkim u.d.i.p. Natomiast przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy precyzują to prawo. Zatem, odnosząc się ogólnie do zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej należy wskazać, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie nie przy kwalifikacji żądanej informacji jako publicznej bądź nie, ale przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zatem ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowania norm prawnych wraz z ich percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Argumentacja skarżącego kasacyjnie organu związana z nadużyciem prawa do informacji nie mogła zatem być uznana za skuteczną wobec faktu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu podlegał dopiero charakter żądanej informacji, a organ nie odmówił jej udostępnienia z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej, lecz ostatecznie zaproponował jej udostępnienie ale nie w formie wskazanej we wniosku.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.