Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1445/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 837/20 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 18 września 2020 r. nr 863/19/2020 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 837/20 oddalił skargę R. G. (dalej "skarżący", "strona") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 18 września 2020 roku nr 863/19/2020 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2019.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 2 czerwca 2021 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie sygn. akt III SA/Po 837/20, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił wskazane naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz niżej wskazane naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. w zakresie naruszenie prawa materialnego:

a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie punktów 17, 23, 24 preambuły i art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności z dnia 11 marca 2014 roku (Dz.Urz.UE.L Nr 181, str. 48) dalej "rozporządzenie 640/2014" w zw. z art. 4 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 . o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 182 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm.), co w konsekwencji doprowadziło do:

• nieuwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności bezspornych wynikających z uzasadnienia decyzji nr 0285-2020-004143 Kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pile z dnia 9 lipca 2020 roku, że w zakresie działki nr [...] w czasie kontroli stwierdzono obszar użytkowy rolniczo do powierzchni 1,11 ha (0,75 ha+0,17 ha + 0,19 ha), co doprowadziło do błędnego uznania, że działka te nie jest użytkowana rolniczo w sposób uprawniający do otrzymania dopłat na powierzchni 1,11 ha, nieprzyznaniu dopłat w tym zakresie oraz naliczeniu kar administracyjnych w ogóle, ale także od powierzchni użytkowanych rolniczo, mimo, że zasadnym było wezwanie skarżącego do zmiany wniosku ww. zakresie, a to z uwagi na zgłoszone przez skarżącego rozbieżności (skarżący załączył do skargi kasacyjnej zrzut ekranu (pogląd wniosku o płatności 2019")

• nieuwzględnienia, że skarżący zgłosił we wniosku o płatności rozbieżności co do działki nr: [...] właśnie celem ich weryfikacji przez organ administracyjny i uzgodnienia powierzchni faktycznej, co było jego obowiązkiem; nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest utrzymywanie w stanie aktualności baz danych referencyjnych LPIS oraz wykorzystywanie na bieżąco wszystkich dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę modyfikacji danych referencyjnych LPIS, co regulują przepisy ww. rozporządzenia nr 640/2014. Źródłem zmian danych referencyjnych LPIS, będącym jednocześnie podstawą zmian powierzchni MKO, są m.in. informacje pochodzące z wyników kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metodą kontroli foto, czy też informacje o zmianach zasygnalizowane przez rolnika na materiale graficznym załączonym do wniosku poprzez zgłoszenie rozbieżności. W takiej sytuacji aktualizacja powierzchni (MKO) prowadzona jest w kontekście pojedynczej działki geodezyjnej i ma zapewnić jej aktualność co najmniej trzyletnią, tzn. do momentu wymiany danych dotyczących ortofotomapy lub do momentu otrzymania bardziej aktualnych danych, np. wyników kontroli na miejscu, zmian w sposobie użytkowania zasygnalizowanych przez rolnika poprzez zgłoszenie rozbieżności na materiale graficznym do wniosku spersonalizowanego. We wniosku o przyznanie pomocy rolnik ma obowiązek wymienić szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w jego gospodarstwie, ich powierzchnię, położenie oraz użytkowanie (art. 17 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 roku ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności z dnia 17 lipca 2014 roku: Dz.Urz.UE.L Nr 227, str. 69). Jeżeli nastąpiły jakiekolwiek zmiany w zakresie danych wpływających na kwalifikowalność do pomocy, w tym zmiany danych w porównaniu z danymi podanymi rolnikowi we wstępnie wypełnionym formularzu wniosku o przyznanie płatności - rolnik ma obowiązek te zmiany zgłosić, wprowadzając we wniosku o pomoc odpowiednie poprawki i opisując rozbieżności. Jeżeli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje aktualną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje na nowy obrys działki referencyjnej czy też zakreśla przebieg prawidłowych granic działek rolnych (art. 16 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014). Rolnik ma zatem możliwość "zanegowania" każdego wyznaczonego przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pola zagospodarowania, w tym pól nieuprawnionych do płatności, powierzchni upraw trwałych, gruntów ornych, czy trwałych użytków zielonych w ramach poszczególnych działek referencyjnych, jeżeli uzna, że nie znajdują one potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny. Natomiast w takim przypadku Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać ewentualnej korekty ustalonych w systemie LPIS powierzchni referencyjnych. Wówczas organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyjaśnić stwierdzone nieprawidłowości stosownie do dyspozycji zawartej w art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ uzna, że powierzchnia zgłaszana do płatności przez rolnika znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym, to wówczas płatności przyznawane są do powierzchni deklarowanej przez rolnika, a dane zawarte w LPIS podlegają aktualizacji (zgodnie z deklaracją rolnika, bądź stosownie do wyników weryfikacji zgłoszonych rozbieżności). Jednakże w przypadku stwierdzenia, że zgłoszone rozbieżności nie znajdują potwierdzenia w takim zakresie jak zostały zgłoszone brak podstaw prawnych do nakładania na rolnika jakichkolwiek kar administracyjnych. Postępowanie bowiem w zakresie ustalenia prawidłowej powierzchni zostało zainicjowane wnioskiem rolnika, na którym spoczywał obowiązek zgłoszenia rozbieżności, a w myśl punktu 17 preambuły rozporządzenia nr 640/2014 rolnicy, którzy w jakimkolwiek momencie powiadomili właściwe organy krajowe o nieprawidłowościach we wnioskach o przyznanie pomocy lub wnioskach o płatność, nie powinni podlegać karom administracyjnym, bez względu na powód niezgodności. Nadto w myśl punktu 23 preambuły w odniesieniu do wniosków o pomoc obszarową lub wniosków o płatność niezgodności zawyżenie zgłaszanej powierzchni w odniesieniu do jednej działki powinno być kompensowane przez zaniżenie powierzchni pozostałych działek z tej samej grupy upraw. Należy przewidzieć pewien margines tolerancji, po przekroczeniu którego będą dopiero stosowane kary administracyjne. Z kolei w myśl punktu 24 preambuły w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność obszarową, jeżeli różnice między całkowitym obszarem zgłoszonym we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność a całkowitym obszarem zatwierdzonym jako kwalifikowalny są nieznaczne to w celu uniknięcia dużej liczby drobnych poprawek we wnioskach należy przewidzieć, że nie jest konieczne dostosowywanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do obszaru zatwierdzonego, o ile nie został przekroczony pewien poziom rozbieżności. Jak wynika z art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 640/2014 kar administracyjnych przewidzianych w rozdziale IV rozporządzenia nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, a podane przez beneficjenta informacje, o których mowa w ust. 1, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji. Skoro skarżący wyrysował na materiale graficznym nieprawidłowości, zgłaszając organowi rozbieżności, to należy uznać, że wypełnił swój obowiązek i poddał wyrysowaną powierzchnię (która jest samoczynnie wyliczana przez program e-wniosek plus) stosowanej weryfikacji, za co nie powinien być karany. Należy także uwzględnić, że wyrysowanie użytkowanej rolniczo powierzchni łąki, która została odzyskana z nieregularnej powierzchni wewnątrz łąki nie jest proste, tym bardziej, że organ administracyjny udostępnia w e- wniosku mapy nie zawsze aktualne (ortofotomapy wg informacji zawartych na stronie ministerstwa rolnictwa są aktualizowane co 3 lata), zaś skarżący/beneficjent nie ma możliwości złożenia wniosku w inny sposób niż poprzez aplikację udostępnioną przez organ administracyjny,

b. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2014 poprzez nieuwzględnienie, że w istocie kontrolujący stwierdzili powierzchnię użytkowaną rolniczo: dla działki nr [...] = 1,11 ha, a nie 0,75 ha, co skutkowało przedeklarowaniem jedynie o 0,63 ha, a co doprowadziło do naliczania kar administracyjnych od powierzchni większej, bez uwzględnienia definicji obszaru zatwierdzonego zawartej w ww. rozporządzeniu, wskazówek zawartych w preambule i bez wskazania, co do ww. działki i powierzchni ([...]-1,11 ha), których konkretnie kryteriów kwalifikowalności i innych obowiązków związanych z warunkami przyznania pomocy, nie spełniono. Nie uwzględniono, że w istocie w czasie kontroli na miejscu stwierdzono inne powierzchnie dla działki [...] niż przyjęte do naliczenia kar,

c. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie punktów 10, 11 i 12 preambuły rozporządzenia 640/2014 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, co w konsekwencji doprowadziło do niewskazania dla działki nr: [...] w protokole kontroli warunków dotyczących obecności drzew na tym obszarze i ich wpływu na kwalifikowalność tego obszaru, nie przywołano także maksymalnego zagęszczenia drzew, które powinno zostać określone przez państwa członkowskie w oparciu o tradycyjne praktyki uprawy, warunki naturalne i względy środowiskowe, co uniemożliwia prawidłowość zmierzenia powierzchni ww. działki zważy wszy, że jest to działka miejscami porośnięta drzewami i zawierająca rozrzucone elementy krajobrazu, co obrazuje mapa zawarta w e-wniosku plus,

2. w zakresie naruszenie prawa procesowego:

a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony możności obrony swych praw i to z dwóch niezależnych przyczyn:

1. po pierwsze zarządzeniem z dnia 30 kwietnia 2021 roku przewodniczący Wydziału III WSA w Poznaniu na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) dalej "ustawa COVID-19" skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów wskazując, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, jak również, że brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na dzień wydawania zarządzenia przez przewodniczącego Wydziału IIl, tj. na dzień 30 kwietnia 2021 roku podstawą prawną procedowania w powyższym zakresie były art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ww. ustawy, a zatem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Mając na uwadze literalne brzmienie powyższych przepisów należy przyjąć, że skierowanie sprawy do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym jest środkiem ostatecznym podjętym po indywidualnym zbadaniu każdej sprawy celem dokonania oceny czy jak najszybsze rozpoznanie sprawy jest konieczne i czy nie ma możliwości przeprowadzenia na odległość lub odroczenia rozpoznania sprawy celem umożliwienia przeprowadzenia rozprawy w terminie późniejszym. Tym samym przekazanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym powinno stanowić wyjątek, a nie generalną zasadę orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Żadne bowiem obowiązujące w okresie od daty wpływu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego do chwili obecnej przepisy rangi ustawowej i konstytucyjnej nie uprawniają wojewódzkiego sądu administracyjnego do automatycznego odwołania wszystkich rozpraw oraz przekazywania tych spraw do rozstrzygnięcia na posiedzeniu niejawnym (w tym wszystkich spraw skarżącego, m.in. sygn. akt III SA/Po 51/20, sygn. akt III SA/Po 109/20, sygn. akt III SA/Po 390/20, sygn. akt III SA/Po 820/20, sygn. akt III SA/Po 836/20, sygn. akt III SA/Po 837/20). Blankietowe pozbawienie strony możliwości czynnego udziału i uczestnictwa w rozprawie narusza także standardy międzynarodowe oraz gwarancje konstytucyjne, w tym prawo do sądu. Waga spraw skarżącego, potencjalne negatywne i często nieodwracalne skutki rozstrzygnięcia dla życia skarżącego, wymagają takiego ukształtowania postępowania, aby skarżący mógł kompleksowo przedstawić wszystkie fakty i argumenty, które w jego ocenie przemawiają na jego rzecz. Rozprawa odgrywa szczególną rolę tu toku rozpoznania sprawy. Prawo do zabrania głosu przed wydaniem wyroku daje nie tylko możliwość zaprezentowania końcowego stanowiska stron, ale również wyjaśnienia kwestii wątpliwych i niejasnych, zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym sprawy. Rozprawa pozwala także ustosunkować się do stanowiska i argumentacji strony przeciwnej. Pozbawienie strony możliwości uczestnictwa w rozprawie uniemożliwia zajęcie stanowiska wobec ewentualnie pojawiających się pytań ze strony składu sędziowskiego, co w sposób negatywny może przełożyć się na rozstrzygnięcie. Z przywołanych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że przeprowadzenie posiedzenia niejawnego jest i było możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy nie można przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W przedmiotowym zarządzeniu wprawdzie zostało wskazane, że brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, jednak z ww. zarządzenia przewodniczącego nie wynika z czego brak tej możliwości w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu wynikał, skoro z komunikatu Ministra Sprawiedliwości zamieszczonego na stronie ministerstwa wynika, że możliwość przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku istniała i istnieje w każdym sądzie. Zasada jawności posiedzeń sądowych została usankcjonowana w art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zaś zasada rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie w art. 90 § 1. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony), dlatego jakiekolwiek dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników nie został zachowany, ponieważ w zarządzeniu przewodniczącego wydziału strona nie została pouczona o możliwości zaprezentowania końcowego stanowiska w sprawie na piśmie. W czasie kiedy odbywało się posiedzenie niejawne liczba osób zaszczepionych przeciwko COVID-19 była już stosunkowo wysoka (szczególnie w Poznaniu - dane publiczne z Ministerstwa Zdrowia). Przewodniczący nie zwracał się w przedmiotowym zarządzeniu o podanie informacji czy skarżący jest zaszczepiony. Brak było także informacji, by takich szczepień nie przeprowadzono wśród urzędników i sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Nadto zarządzenie z dnia 30 kwietnia 2021 roku zostało wydane przez przewodniczącego wydziału, gdy tymczasem przepis odnosi się do przewodniczącego składu sędziowskiego wyznaczonego do rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem żadnych wątpliwości, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy COVID-19, przedmiotowa sprawa powinna być rozpoznana na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, bądź na rozprawie (bezpośredniej w budynku sądu przed składem orzekającym). Naruszenie powyższego przepisu w zw. z art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało naruszeniem prawa skarżącego do rozpoznania skargi na rozprawie i pozbawiło skarżącego możliwości czynnego udziału na rozprawie oraz możliwości przedstawienia swojego stanowiska przed składem orzekającym sądu I instancji,

2. po drugie jak wynika z art. 47 § 1 p.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych; skarżącemu doręczono odpowiedź na skargę z dnia 24 listopada 2020 roku, w którym przeciwnik skargi powołuje szereg dowodów, m.in.:

str. 2 dowód: wniosek o przyznanie płatności z dnia 31 maja 2019 roku wraz z załącznikami graficznymi, zmiana do wniosku (...) wraz z załącznikami graficznymi, decyzja nr 0285-2020-003330, dowód: odwołanie od decyzji (...), dowód decyzja nr 361/19/2020, dowód: pismo kierownika biura powiatowego (...)

str. 3 dowód: protokół z oględzin działki referencyjnej nr 218/7 w zakresie weryfikacji powierzchni MKO wraz ze szkicami kontrolowanych działek oraz płytą CD, decyzja nr 0285-2020-004143 (...),odwołanie, wezwanie z 13 sierpnia 2020 r., odwołanie od decyzji, decyzja nr 863/19/2020, skarga z dnia 22 października 2020 r.

Załączniki te nigdy nie zostały skarżącemu doręczone. Z treści odpowiedzi na skargę nie wynika, by ww. dowody stanowiły akta sprawy administracyjnej, ani też by załącznikiem do odpowiedzi na skargę były akta sprawy administracyjnej (art. 46 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Niezależnie od tego art. 54 § 2 p.p.s.a., nie wyłącza ani nie ogranicza stosowania 47 § 1 p.p.s.a.. Skoro przeciwnik skargi do swojego pisma będącego odpowiedzią na skargę, dołączył ww. dowody jako załączniki, obowiązany był dołączyć ich odpisy celem doręczenia skarżącemu, i to niezależnie od tego czy załączniki te składały się na akta administracyjne czy też nie. Należy bowiem zauważyć, że sprawa z poziomu postępowania administracyjnego przeszła na poziom sprawy sądowoadministracyjnej, gdzie do postępowania przed sądem administracyjnym zastosowanie mają przepisy p.p.s.a., a nie przepisy k.p.a. Skarżący sygnalizował powyższe w swoim piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2020 roku. Niestety skarżący nie uzyskał wówczas wsparcia wynikającego z zasady równego prawa do obrony. Zważywszy, że przewodniczący Wydziału III kierując zarządzeniem z dnia 30 kwietnia 2021 roku sprawę na posiedzenie niejawne, powołał się także na zarządzenie nr 39 prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 roku oraz zarządzenie nr 26/20 prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 roku, które to zarządzenia od 16 i 19 października 2020 roku do odwołania wstrzymały przyjmowanie interesantów przez pracowników Wydziału Informacji Sądowej. W istocie więc skarżący został realnie pozbawiony możności obrony praw. Zasada równego prawa do obrony jest realizowana w całym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jednym z jej przejawów jest jawność tego postępowania wobec stron. Jawność postępowania to jawność akt sądowych, w tym jawność pism procesowych i dołączonych do nich załączników kierowanych przez strony do sądu. Dla wykonania obowiązku zagwarantowania jawności, strony mają obowiązek składania pism i załączników do tych pism wraz z odpisami dla doręczenia ich stronie przeciwnej. Brak doręczenia przez sąd pisma procesowego strony wraz z załącznikami, które miałoby znaczenie dla obrony swoich praw przez stronę przeciwną w ocenie skarżącego prowadzi do nieważności postępowania, szczególnie w realiach funkcjonowania Państwa w 2020 roku i 2021 roku (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 roku w sprawie sygn. akt II OSK1986/19),

b. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1 – 6 ustawy o wspieraniu poprzez rozpoznanie sprawy w oparciu o niekompletne akta sprawy administracyjnej; wojewódzki sąd administracyjny pominął istotną w sprawie okoliczność, a mianowicie, że wniosek o płatności składa się wyłącznie w formie elektronicznej (cyfrowej) na formularzu elektronicznym e-wniosek plus udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz że wersja wydrukowana tego wniosku (wydruk i eksport do pliku .pdf odbywa się za pośrednictwem e-wniosku plus i beneficjent nie ma możliwości jakiejkolwiek ingerencji w zakres eksportu do wydruku i do pliku .pdf, a ostateczna wersja wydruku i pliku .pdf jest narzucana przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) nie jest pełna, tzn. nie zawiera wszystkich informacji i wniosków składanych przez stronę w e-wniosku plus (tj. różni się od wersji elektronicznej), co spowodowało rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnej części materiału dowodowego, gdyż tylko w wersji elektronicznej (cyfrowej) e-wniosku plus zawarte są wszystkie oświadczenia, wnioski i żądania skarżącego, jeżeli chodzi o wniosek o płatności za 2019 rok (w wersji papierowej, wydrukowej ich nie ma), w tym w szczególności w zakresie żądania dotyczącego zbadania zgłoszonych przez skarżącego rozbieżności co do zgłaszanych do płatności działek, (skarżący załączył do skargi kasacyjnej zrzut ekranu (pogląd wniosku o płatności 2019")

c. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów, których zbadanie było niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, gdyż:

• sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób umożliwiający kontrolę wyroku, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to poprzez zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego nie stwierdził naruszenia art. 7 k.p.a., art. 16 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a. i art. 139 k.p.a. co do rozpoznania odwołania skarżącego ponad zaskarżony zakres, wskutek czego wydano ponowną decyzję naruszając decyzję ostateczną, jaką się stała w niezaskarżonym zakresie oraz naruszono zakaz reformationis in peius, pogarszając sytuację odwołującego, mimo, że decyzja w niezaskarżonym zakresie nie naruszała rażąco prawa bądź interesu społecznego; sąd administracyjny nieprawidłowo przy tym uznał, że skarżący odwoływał się od całości decyzji administracyjnej, skoro z treści jego odwołania wprost wynika i zostało to jednoznacznie sformułowane (wbrew zawartemu na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku cytatowi z odwołania, który został w sposób oczywisty wyrwany z kontekstu odwołania), że odwołanie dotyczy wyłącznie części w zakresie w jakim nie uwzględnia żądania wnioskodawcy (drugi akapit odwołania), tym samym sąd powinien poddać je wykładni zgodnie z dyrektywami właściwymi dla tłumaczenia oświadczeń woli (np. z zgodnie z art. 65 k.c.) albo usunąć te wątpliwości przez wezwanie strony do ich wyjaśnienia, co możliwe byłoby, gdyby w sprawie została przeprowadzona rozprawa,

• sąd administracyjny nie wyjaśnił także, dlaczego nie można oczekiwać niezmienności ustaleń faktycznych co do tych działek, skoro od początku były one niesporne i niekwestionowane przez skarżącego, nie przywołał także w tym zakresie odpowiednich przepisów prawa,

• z uzasadnienia wyroku nie wynika, dlaczego zdaniem sądu decyzja w zakresie niespornym może być mniej korzystna dla skarżącego niż poprzednio uchylona, co ma znaczenie nie tylko w kontekście powierzchni działek, których skarżący w odwołaniu nie kwestionował, ale i co do wysokości przyznanych kwot dopłat do powierzchni działek niespornych pomiędzy stronami; w istocie więc skarżący za złożenie odwołania został ukarany dwukrotnie, również zmniejszeniem wysokości dopłat do konkretnych działek mimo niesporności co do nich w zakresie stanu faktycznego od początku, tj. od pierwszej decyzji organu I instancji,

• sąd administracyjny w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 19a ust.1 rozporządzenia 640/2014, poprzez nieprawidłowe wyliczenia procentu naliczenia różnicy obszaru stwierdzonego przez organ administracyjny w stosunku do powierzchni zadeklarowanej,

powyższe wskazuje, że sąd I instancji nie odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy; a należy przecież pamiętać, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej,

d. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 28 § 1 i 2, art. 29, art. 35 § 2, art. 37 § 1 i art. 47 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1505 z późn. zm.) poprzez brak uwzględnienia, że w toku postępowania administracyjnego przed organem II instancji, jak i przed sądem administracyjnym, organ administracyjny i przeciwnik postępowania nie był reprezentowany przez organ powołany do jego reprezentowania, a osoba działająca za przeciwnika skargi nie wykazała swego umocowania dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu, jak też odpis tego dokumentu nie został skarżącemu nigdy doręczony, mimo, iż skarżący domagał się doręczania mu wszelkich odpisów dokumentów z postępowania sądowo - administracyjnego. Jak wynika z odpisów doręczonych skarżącemu odpowiedzi na skargę oraz pisma organu z dnia 29 grudnia 2020 roku pisma te zostały podpisane przez osobę, która nie jest organem powołanym do jego reprezentowania, tym samym w sprawie zaszła nieważność postępowania, a stanowisko przeciwnika skargi zaprezentowane w ww. pismach nie powinno być uwzględnione. Powyższe uchybienia miały oczywisty wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Ze względu na przytoczone podstawy wniósł o uchylenie wyroku z dnia 2 czerwca 2021 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie sygn. akt III SA/Po 837/20 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie skarżący i jego- pełnomocnik oświadczają, że zostali zaszczepieni przeciw COVID-19. W sytuacji braku możliwości przeprowadzenia rozprawy skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Spór w sprawie dotyczy zasadności pomniejszenia wysokości przyznanej płatności z uwagi na stwierdzone w czasie kontroli na miejscu mniejszej powierzchni gruntu, niż deklarowana we wniosku.

Należy podkreślić że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym o wysoce sformalizowanym charakterze, objętym m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a., aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18, tamże).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13, tamże) Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, tamże).

Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04, tamże). W niniejszej skardze kasacyjnej jej autor powołał się przy naruszeniu przepisów prawa materialnego łącznie na niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie po pierwsze nie precyzując których przepisów niezastosowano a które zastosowano niewłaściwie i dlaczego. Po drugie zarzutem naruszenia prawa materialnego zwalczano ustalenia faktyczne. Taki sposób sformułowania zarzutów – w postaci niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego – nie jest skuteczne w sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie chce zakwestionować wadliwe według jej oceny ustalenia stanu faktycznego. Próba bowiem zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. np. wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1633/15 oraz sygn. akt II FSK 1690/15, tamże)

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. Autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie sprostał powyższym wymaganiom. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tamże), ale lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń przepisów prawa procesowego, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przechodząc do oceny stawianych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzuty kasacyjne oparto na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W razie więc powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty prawa procesowego. Dopiero bowiem przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych, przyjętych w toku postępowania za podstawę zaskarżonego orzeczenia, umożliwia ocenę procesu subsumpcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

W pierwszej kolejności odnosząc do zarzutu numer 2c petitum skargi kasacyjnej, czyli zarzucanego naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze do sądu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art. 151 p.p.s.a.). Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wyroków, a w związku z tym do jego naruszenia dochodzi jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną. Celem prawidłowo sporządzonego uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie powodu wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwienie stronom postępowania oraz Sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA z: 11 maja 2016 r., II GSK 1551/16, 28 lipca 2016 r., I GSK 639/15, 9 marca 2016 r., II GSK 301/16 i 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11, tamże). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., II GSK 2983/16, tamże).

Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak zgody strony wnoszącej skargę kasacyjną z ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a

Przechodząc do zarzutu numer 2a1 petitum skargi kasacyjnej, czyli zarzucanego naruszenia art. 15zzs4 ustawy COVID-19 poprzez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów wskazując, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, jak również, że brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zdaniem skarżącego naruszenie powyższego przepisu w zw. z art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało naruszeniem prawa skarżącego do rozpoznania skargi na rozprawie i pozbawiło skarżącego możliwości czynnego udziału na rozprawie oraz możliwości przedstawienia swojego stanowiska przed składem orzekającym sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca w skardze kasacyjnej winna wykazać - a nie tylko stwierdzić - że poprzez rozpoznanie jej sprawy na posiedzeniu niejawnym ograniczono skarżącej prawo do sądu, co miało wpływ na wynik sprawy, a czego nie uczyniła. Przy ocenie tego zarzutu należało mieć na uwadze także to, że przyjęta w art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. zasada jawności posiedzeń sądowych i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie znajduje swoje ograniczenia, gdy przewiduje to przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym był art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy COVID-19, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzały rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Charakter szczególny miał także art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19, zgodnie z którym przewodniczący składu orzekającego mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzekał w składzie trzech sędziów. Przepis ten uprawnia przewodniczącego do skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym bez zgody stron postępowania. Nie musiał również przewodniczący zwracać się w przedmiotowym zarządzeniu o podanie informacji czy skarżący jest zaszczepiony jak wskazuje autor skargi kasacyjnej. Nie można również zgodzić się z zarzutem skarżącego kasacyjnie że zarządzenie powinien wydać przewodniczący składu orzekającego a nie przewodniczący wydziału.

Przy wykładni oraz ocenie zastosowania wskazanych wyżej przepisów należało mieć na uwadze, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Nie budziło przy tym wątpliwości to, że w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, zarządzony stan pandemii i związane z nim zagrożenie dla życia i zdrowia, uzasadniały stosowanie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (analogicznie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21, z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I FSK 203/21 czy z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1191/21, tamże).

Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi natomiast o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Przewidziane w art. 15zzs⁴ ustawy COVID-19 ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych.

Przewidziana w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19 możliwość rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym i konstytucyjna zasada rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, dawała zatem podstawy do wydania przez przewodniczącego wydziału zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zastosowanie poszczególnych regulacji z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 15zzs⁴ ustawy COVID-19 zależne było od rozwoju bieżącej sytuacji pandemicznej i uwarunkowań infrastruktury technicznej, która umożliwiałaby przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Uzależnienie rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym od zgody stron, o którym mowa w art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy COVID-19, dotyczyło postępowania kasacyjnego. Nie pozbawiało natomiast na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy COVID-19 możliwości w szczególnych przypadkach skorzystania przez wojewódzki sąd administracyjny, najpierw przez przewodniczącego, a następnie skład orzekający w konkretnej sprawie, z jej rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w szczególnych okolicznościach przewidzianych w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19 (por. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II FSK 136/21 oraz z 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 4409/21, tamże). Przepis ten należy odczytać w związku z regulacjami określającymi zasady wewnętrznego funkcjonowania wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie więc z § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177), do czynności sądowych wykonywanych przez przewodniczącego wydziału orzeczniczego należy ustalanie terminów posiedzeń jawnych i niejawnych w składach trzyosobowych, składów orzekających i ich przewodniczących. Z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19 wynikała zatem kompetencja dla przewodniczącego Wydziału do wyznaczenia posiedzenia niejawnego, zamiast rozprawy. Powierzenie zaś w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczącemu kompetencji do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne jest zasadne, gdyż wiąże się z dynamiką charakteryzującą rozprzestrzenianie się zagrożenia epidemicznego w danym obszarze. Przewodniczący jest w stanie bowiem na bieżąco ocenić - ewentualnie uwzględniając rekomendacje właściwych organów państwa (np. Ministra Sprawiedliwości, Ministra Zdrowia, czy Głównego Inspektoratu Sanitarnego) - czy aktualne ryzyka związane z epidemią wirusa COVID-19 pozwalają na przeprowadzenie rozprawy, czy też zachodzi potrzeba rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nie można z ww. przepisów wnioskować jak to uczynił skarżący kasacyjnie że wynikało z nich uprawnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego do automatycznego odwołania wszystkich rozpraw.

Podsumowując, stwierdzić należy, że możliwe było rozpoznanie złożonej skargi na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zasadnie zatem, w świetle wyżej powołanych przepisów, sprawa została skierowana i rozpoznana przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym.

W realiach tej sprawy nie bez znaczenia pozostaje również to, że Sąd I instancji poinformował stronę skarżącą kasacyjnie o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego, co nastąpiło zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia 30 kwietnia 2021 r. Skarżąca otrzymała przedmiotowe zarządzenie w dniu 25 maja 2021 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 43 akt sądowych).

Analizując zasadność pozostałych zarzutów procesowych, Naczelny Sąd administracyjny w pierwszej kolejności wyjaśnia, że zarzut zawarty w pkt 2a2 petitum skargi kasacyjnej jest pozbawiony podstaw prawnych. Zgodnie z 47 § 1 p.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wskazane w zarzucie dokumenty, które nie zostały doręczone skarżącemu przy odpowiedzi na skargę stanowiły akta administracyjne. Akta administracyjne, nie są doręczane skarżącemu. Miał on do nich dostęp zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również mógł się z nimi zapoznać w toku postępowania sądowego, na każdym jego etapie. Strona mogła też wystąpić do organu z wnioskiem w trybie art. 73 k.p.a. Ponadto sam autor skargi kasacyjnej winien być świadom, że część dokumentów o których doręczenie się domaga, jest jego autorstwa, w szczególności wydruk wniosku o płatność, albo dokumenty mu doręczone na poszczególnych etapach postępowania, jak np. decyzje kończące postępowanie. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie świadczy o rzekomym pozbawieniu strony możliwości obrany jego praw.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 2b petitum skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1-6 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez rozpoznanie sprawy w oparciu o niekompletne akta sprawy administracyjnej; wojewódzki sąd administracyjny pominął istotną w sprawie okoliczność, a mianowicie, że wniosek o płatności składa się wyłącznie w formie elektronicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut nie odpowiada wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a. Jak już była wyżej mowa, zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jaki wpływ na rozpoznanie jego sprawy miało rozpoznanie jej przez Sąd I instancji w oparciu o wersję papierową wniosku, a nie elektroniczną.

Za bezpodstawny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut 2d petitum skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 28 § 1 i 2, art. 29, art. 35 § 2, art. 37 § 1 i art. 47 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1199 z poźn. zm.) poprzez brak uwzględnienia, że w toku postępowania administracyjnego przed organem II instancji, jak i przed sądem administracyjnym, organ administracyjny i przeciwnik postępowania nie był reprezentowany przez organ powołany do jego reprezentowania, a osoba działająca za przeciwnika skargi nie wykazała swego umocowania dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu, jak też odpis tego dokumentu nie został skarżącemu nigdy doręczony. Na wstępie należy wskazać, że organ nie ma obowiązku działania samodzielnie. Organ administracji może działać za pośrednictwem każdej osoby, którą umocuje do działania w jego imieniu i na jego rzecz. Wbrew intencji autora skargi kasacyjnej, pełnomocnictwo, upoważnienie dla pracownika organu nie musi być doręczane stronie skarżącej. Nie ogranicza to również w żadnym wypadku praw strony do udziału w postępowaniu sądowym. Ponadto, zarówno decyzję organu II instancji, jak i odpowiedź na skargę podpisała osoba do tego upoważniona - zastępca dyrektora oddziału regionalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wyjaśnia, że ustawodawca stanowiąc w art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).

Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za całkowicie bezpodstawny zarzut 1 petitum skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia prawa materialnego opartego na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a uwagi dotyczące konstrukcji i prawidłowości sformułowania zarzutów przypomniane na wstępie, są w pełni zasadne. Trudno bowiem uznać za prawidłowe sformułowanie zarzutu w oparciu o alternatywne postawienie zarzutu poprzez: "naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie". W realiach tej sprawy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił na czym polegało wadliwe zastosowanie wskazanych punktów preambuły rozporządzenia 640/2014. Nie wyjaśnił również na czym polegało niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do poglądu Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji. Należy wskazać że skarżący kasacyjnie stara się podważyć ustalenia faktyczne zarzutami naruszenia prawa materialnego, natomiast niedopuszczalne jest kwestionowanie za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego ustaleń faktycznych w sprawie i kreowania ich według własnych oczekiwań, do czego jak się wydaje zmierza autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. A jak słusznie wskazał organ i co zaakceptował Sąd I instancji, różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych (kwalifikowaną) a powierzchnią działek rolnych stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosiła 0,63 ha, co stanowi 56,76%. W związku z powyższym dokonano prawidłowego zmniejszenia z tytułu przedeklarowania.

Na koniec wyjaśniając płatności są przyznawane w oparciu o ustalony maksymalny kwalifikowany obszar określony w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej, który stanowią grunty rolne spełniające kryteria kwalifikowalności do płatności. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiału graficznego, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 393), nie stanowi alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji. Należy zauważyć, iż definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności obszarowych wynikająca z przepisów wspólnotowych nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Podkreślić należy, iż wspomniane dane z ewidencji gruntów i budynków mogą być jedynie w takiej sytuacji traktowane jako materiał pomocniczy, jednakże możliwe jest, że dane w nim zawarte nie oddają rzeczywistych obszarów powierzchni użytkowanej rolniczo działki rolnej. Zatem zauważyć należy, iż w ramach płatności bezpośrednich powierzchnia kwalifikowana do płatności nie musi być tożsama z powierzchnią wynikającą z pomiarów geodezyjnych. Dane dotyczące działek rolnych gromadzone są w oparciu o powołany wyżej art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. zgodnie, z którym ,,system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych. W tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych". Uważa się więc że te ostatnie są najdokładniejsze stąd uzyskują one priorytet.

Z powyżej przedstawionych względów nie można przyjąć stanowiska skarżącego kasacyjnie, że dane powierzchniowe działek zostały wadliwie ustalone, a przyjęte przez organy ustalenia dotyczące tej powierzchni nie zostały dokonane zgodnie z prawem. Stanowisko organów jest jednoznaczne i logiczne, a potwierdzenie znajduje w zgromadzonym materialne dowodowym. Decyzja organu odwoławczego została zaś obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Zatem, skoro wyrok Sądu I instancji akceptował poprawne ustalenia, to nie mógł naruszyć przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.