Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 620/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1c w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4 pkt 2 i art. 5, art. 7 ust. 3 w zw. z ust. 1, ust. 1b, i ust. 1c
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 141 par. 4 w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 537/20 w sprawie ze skargi A. "B." z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia o czasowym odebraniu zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 537/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi O., dalej jako "Stowarzyszenie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia o czasowym odebraniu zwierząt, przekazaniu ich wskazanemu schronisku i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji, (1) uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] marca 2020 r. (znak [...]) o przekazaniu zwierząt przez Stowarzyszenie do Schroniska [...], dalej jako "Schronisko" oraz pkt 2 decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2020 r. (znak [...]), a w punkcie drugim wyroku (2) zasądził od SKO na rzecz O. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy Burmistrz [...], dalej jako "Burmistrz", decyzją z [...] marca 2020 r., znak [...] orzekł o (1) czasowym odebraniu P.M. [...] psów, (2) przekazaniu odebranych zwierząt przez Stowarzyszenie do Schroniska oraz (3) nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wskutek odwołań P.M. oraz Stowarzyszenia, SKO wydało zaskarżoną w sprawie decyzję z [...] kwietnia 2020 r., utrzymującą decyzję Burmistrza [...] w całości.

Odnośnie odwołania P.M. SKO wskazało, że zebrany materiał dowodowy wskazywał, że odebranie zwierząt (oraz wydanie decyzji o czasowym odebraniu zwierząt) P.M., było słuszne. Skoro bowiem zwierzęta znajdowały się w kojcach znajdujących się zarówno w budynkach (szopach), jak i poza nimi, bez należytego zabezpieczenia od warunków atmosferycznych, w skrajnym brudzie, zaniedbaniu, w kojcach nie było dostępu do świeżej, czystej wody i do karmy, w części bez dostępu do światła dziennego, panował wszechogarniający nieład, a ściółka nie była wymieniona lub jej nie było wcale a ponadto zwierzęta były w stanie niedożywienia, to występował stan zagrożenia życia i zdrowia zwierząt. Zdaniem Kolegium na słuszność powyższego stanowiska wskazuje opis stanu psów i ich zdjęcia oraz stan otoczenia. Kolegium uznało, że stanowisko P.M. sprowadza się jedynie do polemiki z dokonanymi ustaleniami i w konsekwencji do odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego.

Z kolei odnośnie zażalenia Stowarzyszenia – które zakwestionowało decyzję w części, którą organ pierwszej instancji orzekł o przekazaniu odebranych zwierząt do Schroniska [...] – Kolegium podniosło, że brzmienie art. 7 ust. 3 u.o.z. nie uzasadnia orzekania przez organ administracji o przekazaniu odebranych zwierząt do konkretnego miejsca, w tym przypadku konkretnego schroniska, bowiem można ograniczyć swe rozstrzygnięcie wyłącznie do orzeczenie o odebraniu lub o odmowie odebrania zwierząt. Równocześnie Kolegium stwierdziło, że praktyka organów administracji i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że orzeczenie w tym zakresie nie jest kwestionowane z uwagi na dokonywaną wykładnię celowością i systemową art. 7 ust. 3 u.o.z. Dalej SKO wskazało, że Burmistrz orzekł o przekazaniu zwierząt przez Stowarzyszenie do Schroniska, a prowadzący schronisko wyraził zgodę na umieszczenie zwierząt we wskazanym Schronisku. Kolegium wskazało, że odebranie zwierząt nie jest jednoznaczne z odebraniem prawa własności zwierząt. Stowarzyszenie ma prawo odebrania zwierząt, a nie pełnego nimi dysponowania i władania. Dopiero w sytuacji, gdy nie ma zgody na przyjęcie zwierząt lub istnieją okoliczności uniemożliwiające przekazanie zwierząt do konkretnego schroniska możliwym jest przekazanie zwierząt w inne miejsce np. osobom fizycznym, które zapewnią właściwą opiekę. Zdaniem SKO, w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie rozdysponowało zwierzęta z pominięciem faktu, że istnieje schronisko do którego odebrane zwierzęta mogą być przekazane. Skoro zaś nastąpiło rozproszenie odebranych zwierząt na teren całego kraju, co nie stanowiło dla Stowarzyszenia żadnej przeszkody, ani logistycznej ani też w postaci ewentualnych kosztów, to zdaniem organu trudno wywodzić, że odwrócenie tej sytuacji stanowi tego rodzaju przeszkodę. Zdaniem Kolegium kwestia kosztów transportu, potencjalnego leczenia, jak i utrzymania zwierząt ma istotne znaczenie, bowiem do ich uiszczenia jest zobowiązany dotychczasowy właściciel lub opiekun, a orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie i jasno wskazuje, że wydatki w tym zakresie muszą być racjonalne, uzasadnione i nie mogą być wygórowane. W ocenie Kolegium dobrostan zwierząt stanowi w sposób oczywisty wartość, ale nie oznacza to automatycznie, że skoro zwierzęta zostały przekazane w dane miejsce to muszą w nim pozostać. Skoro zaś orzeczenie w zakresie przekazania zwierząt do Schroniska nie narusza obowiązujących norm prawa, to zarzuty Stowarzyszenia zawarte w odwołaniu, organ ten uznał za bezzasadne.

SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie występował stan niecierpiący zwłoki, a więc zastosowano art. 7 ust. 3 u.o.z., co wyklucza zastosowanie ust. 2 tej normy i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było wadliwe.

Skargę do WSA na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie, zarzucając naruszenie (1) art. 7 ust. 1c w zw. z art. 1 ust 1, art. 5 i art. 4 pkt. 2 u.o.z. poprzez nieuwzględnienie podczas orzekania wymogów wynikających z art. 1 ust 1, art. 5 i art. 4 pkt. 2 u.o.z. i w związku z tym niezastosowanie art. 7 ust. 1c u.o.z., (2) art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie podczas orzekania ważnego interesu społecznego, (3) art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji, która jest krzywdząca dla objętych decyzją zwierząt i nie wyklucza ujemnych następstw uchybień organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd ten podkreślił, że dokonane czynności odebrania zwierząt w analizowanej sprawie miały miejsce w tzw. przypadku niecierpiącym zwłoki (art. 7 ust. 3 u.o.z.), gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu. Dalej WSA wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1c u.o.z. w przypadku braku zgody, o której mowa w ust. 1b (przekazanie za zgodą podmiotu, któremu zwierzę ma być przekazane) lub wystąpienia innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie zwierzęcia podmiotom, o których mowa w ust. 1, zwierzę może zostać nieodpłatnie przekazane innej osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej albo osobie fizycznej, która zapewni mu właściwą opiekę. Co więcej w ocenie WSA, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, "albowiem odebranie zwierząt miało miejsce w trybie niecierpiącym zwłoki (art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt) z uwagi na konieczność zabezpieczenia zdrowia i życia zwierząt, które - co wynika z treści protokołów kontroli weterynaryjnej - znajdowały się w bardzo złych warunkach bytowych. Zatem w tej sytuacji zastosowanie mógł znaleźć przepis art. 7 ust. 1c in fine ustawy o ochronie zwierząt – wystąpienia innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie zwierzęcia podmiotom, o których mowa w ust. 1. W takim przypadku dopuszczalne było nieodpłatnie przekazane zwierząt innej osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej albo osobie fizycznej, która zapewni mu właściwą opiekę - w analizowanym przypadku [...] (dalej: Stowarzyszenie) i podmiotom, osobom z nim współpracującym." WSA uznał zatem, że ustawodawca przewidział, że podmioty wskazane w art. 7 ust. 1 u.o.z. mogą nie przyjąć zwierzęcia odebranego jego dotychczasowemu opiekunowi (np. w sytuacji niecierpiącej zwłoki) a wówczas stosownie do art. 7 ust. 1c w zw. z art. 7 ust. 1b u.o.z., wybór podmiotu sprawującego pieczę nad zwierzęciem, odbywa się w oparciu o kryterium możliwości "zapewnienia właściwej opieki" takiemu zwierzęciu. W ocenie WSA nie można przyjąć jako jedynie słusznego założenia, ze zwierzęta muszą być obligatoryjnie skierowane do schroniska, należy mieć bowiem na uwadze zagwarantowanie dobrostanu zwierząt. Skoro zaś poziom opieki sprawowanej nad spornymi zwierzętami jest zadawalający i niebudzący żadnych zastrzeżeń, to fakt nieudokumentowania uprzedniego braku zgody na przekazanie zwierzęcia podmiotowi wymienionemu w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z. nie ma znaczenia dla finalnej oceny i wyniku sprawy.

WSA zgodził się ze skarżącym Stowarzyszeniem, że doszło do naruszenia przez Kolegium art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie podczas orzekania ważnego interesu społecznego oraz art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, która jest krzywdząca dla objętych decyzją zwierząt i nie wyklucza ujemnych następstw uchybień organu pierwszej instancji. WSA wskazał także na słuszność stanowiska Stowarzyszenia, że pozostawienie zwierząt w ich obecnych miejscach pobytu w domach tymczasowych wpisuje się niewątpliwie zarówno w interes społeczny jak i interes samych zwierząt. Trudno bowiem wskazać jakie interesy społeczne lub interesy strony (zwierząt) mogą uzasadniać potrzebę odebrania ich obecnym opiekunom i przekazania do schroniska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U, z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego przy jednoczesnym pominięciu brzmienia norm prawa materialnego i orzecznictwa sądów administracyjnych w tym także własnego,

b) art. 7 ust. 1c w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638), dalej jako "u.o.z.", przez błędną wykładnię, bowiem ustawodawca w tych normach wyraźnie określa zasady kierowania odebranych właścicielowi lub opiekunowi zwierząt i wyjątek ma zastosowanie dopiero wtedy, gdy nie ma zgody uprawnionego podmiotu lub występują okoliczności uniemożliwiające, przekazanie odebranych zwierząt tym podmiotom, co w tym przypadku nie miało miejsca, a przekazanie zwierząt uprawnionym podmiotom (podmiotowi) nie stanowi o niehumanitarnym traktowaniu zwierząt i koniecznym jest odróżnienie działania organu administracji od działania (bezczynności) właściciela lub opiekuna odebranych zwierząt,

c) art. 7 ust. 3 w związku z ust. 1, ust. 1b i ust. 1c u.o.z. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca dając policjantowi, strażnikowi gminnemu lub upoważnionemu przedstawicielowi organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, szczególne uprawnienie w postaci prawa odebrania zwierząt w sytuacji niecierpiącej zwłoki, nie dał uprawnienia do dowolnego dysponowania nimi z pominięciem tych norm prawa i z pominięciem stworzonego systemu ochrony zwierząt, co w tym przypadku ma miejsce, i przy zastosowaniu metody faktów dokonanych z pominięciem istoty zapewnienia opieki (ochrony) tymczasowej, a więc czasowej, nie zaś kształtowania tej opieki na stałe lub czas nieokreślony,

d) art. 1 pkt 1 w związku z art. 5 u.o.z. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem zapewnienie przez uprawnione podmioty opieki nad zwierzętami nie stanowi naruszenia tych norm, gdyż stanowi realizację obowiązków w nich określonych, a zatem trudno wywodzić o braku poszanowania zwierząt czy też braku zapewnienia ochrony lub opieki,

2. przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lIt. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w związku z art. 7 ust. 1c i ust. 3, art. 1 pkt 1, art. 5, art. 4 pkt 2 u.o.z. oraz art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", przez niewłaściwe zastosowanie bowiem:

• nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego przez organy administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego,

• nie miało miejsca naruszenie zasad postępowania, gdyż dokonano pełnej i adekwatnej do stanu sprawy oceny stanu faktycznego i prawnego, postępowanie było prowadzone w sposób prawidłowy, w zgodzie z ważnym interesem społecznym, zgodnie z zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a uzasadnienie wydanych decyzji odpowiada w pełni prawu, zaś fakt, że nie przystaje ono do poglądu strony skarżącej, nie realizuje jej "interesu", nie oznacza zaistnienia jakiekolwiek wady,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. "przez przedstawienie oceny prawnej, która to jest niespójna, wewnętrznie sprzeczna i to z lukami; brak pełnych wskazań, co do dalszego postępowania; zupełny brak odniesienia się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym do kwestii stworzenia przez ustawodawcę systemu ochrony zwierząt, który to nie jest oparty na arbitralnym działaniu uprawnionych podmiotów; brak odniesienia się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym własnego; brak konsekwencji w rozważaniach, brak wykazania, że decyzja zaskarżona i decyzja ją poprzedzająca jest obarczona jakąkolwiek wadą.

W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto Kolegium wniosło o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.z. zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 (tj. polegający na zadawaniu albo świadomym dopuszczaniu do zadawania bólu lub cierpień) może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane:

1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub

2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub

3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych.

W myśl art. 7 ust. 1a omawianej ustawy, decyzja, o której mowa w ust. 1, podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Przekazanie zwierzęcia, o którym mowa w ust. 1, następuje za zgodą podmiotu, któremu zwierzę ma być przekazane (ust. 1b). W przypadku braku zgody, o której mowa w ust. 1b, lub wystąpienia innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie zwierzęcia podmiotom, o których mowa w ust. 1, zwierzę może zostać nieodpłatnie przekazane innej osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej albo osobie fizycznej, która zapewni mu właściwą opiekę (ust. 1c). W przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia (ust. 3). W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna (ust. 4).

Istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestii wykładni przepisów dotyczących przekazania odebranych zwierząt schronisku dla zwierząt (art. 7 ust. 1b w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1) albo innemu podmiotowi w rozumieniu art. 7 ust. 1c u.o.z. Decyzja wydawana w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. ma charakter następczy, tj. odmiennie niż w trybie art. 7 ust. 1 ustawy, zapada wówczas, gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane. Organ wydający taką decyzję w pewien sposób potwierdza legalność odbioru zwierzęcia. Wydając taką decyzję jest jednak zobowiązany uwzględnić treść art. 7 ust. 1, ust. 1a-1c u.o.z.

Dyrektywy wykładni językowej i systemowej prowadzą do wniosku, że trafnie SKO zinterpretowało powołane wyżej przepisy. W przepisie art. 7 ust. 1 u.o.z. ustanowiono bowiem regułę postępowania, według której odebrane zwierzę przekazuje się: schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych – o ile podmiot, któremu zwierzę ma być przekazane wyrazi na to zgodę (art. 7 ust. 1b) Natomiast w przepisie art. 7 ust. 1c prawodawca wprowadza wyjątki od owej reguły. Stanowi bowiem, że w przypadku braku zgody podmiotu lub wystąpienia innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie tego zwierzęcia podmiotom, o których mowa w ust. 1 zwierzę może zostać nieodpłatnie przekazane innej osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej. Jest oczywiste, że na etapie subsumpcji stanu faktycznego pod normę prawną zastosowanie wyjątku od reguły ma miejsce wówczas gdy nie jest możliwe zastosowanie reguły wynikającej z owej normy. Ponadto zgodnie z dyrektywą wykładni excepciones non sunt extendae wyjątek od reguły nie może być stosowany rozszerzająco. Dlatego też, kierując się uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 7 u.o.z. należy dojść do wniosku, że art. 7 ust.1 u.o.z. określa regułę postępowania, natomiast w art. 7 ust. 1c zawarto wyjątek od tej reguły. O takiej relacji względem siebie powołanych przepisów przesądza ich treść, jak i ich układ w przytoczonym artykule. Konstruując bowiem określoną instytucję prawną prawodawca w pierwszej kolejności wskazuje jej istotę - reguły, a dopiero później odstępstwa od reguł. Analogicznie jest w omawianym przypadku – regułę postępowania wyrażono w art. 7 ust.1, natomiast wyjątek od niej w kolejnej jednostce redakcyjnej – art. 7 ust. 1c. Ponadto, o takiej zależności omawianych jednostek redakcyjnych tego przepisu wskazuje użyty w art. 7 ust. 1c. zwrot: "w przypadku braku zgody schroniska lub wystąpienia innych okoliczności...". Określenie "w przypadku" świadczy o tym, że chodzi o sytuacje wyjątkowe, niemieszczące się w zakresie wskazanym w przepisie określającym regułę.

W ocenie NSA organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności w sprawie i wykazały, że nie ma przeszkód aby zwierzęta zostały przekazane do Schroniska [...]. W aktach administracyjnych znajduje się zapytanie skierowane do owego Schroniska, czy wyraża ono zgodę na przyjęcie odebranych psów. W zapytaniu wskazano ich liczbę. W odpowiedzi poinformowano, że Schronisko wyraża zgodę na ich przyjęcie (pismo z dnia 6 marca 2020 r.).

Schronisko ochrony zwierząt z racji swoich celów statutowych jest podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do utrzymywania zwierząt w odpowiednich warunkach bytowych. Zatem deklaracja z jego strony o zgodzie na przyjęcie zwierząt stanowi wypełnienie przesłanki z art. 7 ust. 1b. Niewątpliwie przekazanie poszczególnych zwierząt pojedynczym osobom fizycznym jest co do zasady korzystniejsze dla zwierzęcia niż jego utrzymanie w schronisku. Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z ustawą regułą jest przekazanie zwierzęcia podmiotom wymienionym w art. 7 ust. 1 u.o.z. Dopiero w przypadku niemożności przekazania zwierząt tym podmiotom prawodawca przewiduje przekazanie ich osobom wymienionym w art. 7 ust. 1c u.o.z.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od orzeczenia kosztów postępowania kasacyjnego.