Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 232/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 156 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1337/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr DLI-IV.7615.368.2020.MK w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1337/22, po rozpoznaniu skargi A. A. uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 28 kwietnia 2021 r. nr DLI-IV.7615.368.2020.MK w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość położona na terenie Wrocławia, obręb [...] - [...], oznaczona jako działka o pow. 0,1493 ha nr [1]/5 [...] i nieruchomość położona na terenie Wrocławia, obręb [...] – [...], oznaczona jako działka nr [1]/6 [...] o pow. 0,0128 ha, została objęta decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 27 września 2019 r. Nr 25/19 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi krajowej nr [...] - budowa [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]: Część [...] [A], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z dniem ostateczności decyzji, tj. 21 listopada 2019 r., działka nr [1]/6 [...] o pow. 0,0128 ha stała się z mocy prawa własnością Gminy Wrocław, a działka nr [1]/5 [...], o pow. 0,1493 h stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Decyzją z 6 listopada 2020 r. znak: IF-WO.7570.636.2019.MB Wojewoda Dolnośląski orzekł: w pkt I o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. A. w kwocie 506 048,00 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1]/5 [...] oraz z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Wrocław nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1]/6 [...]; w pkt II o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania na rzecz A. A. o kwotę równą 5% wartości przedmiotowej nieruchomości; w pkt III o zobowiązaniu Prezydenta Wrocławia do wypłaty ustalonego w pkt I odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 28 kwietnia 2021 r. nr DLI-IV.7615.368.2020.MK utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości stanowi operat szacunkowy z 28 kwietnia 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J, W. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Minister wskazał, że dotychczasowy właściciel nie złożył oświadczenia o wydaniu nieruchomości, a przekazanie placu budowy wykonawcy robót nastąpiło po upływie wskazanego w ustawie 30-dniowego terminu, w związku z czym nie zostały spełnione przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", dotyczące powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Minister stwierdził również, że operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Uznał operat za spójny, logiczny, czytelny i odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości.

Jak wyjaśnił Minister, rzeczoznawca majątkowy, po ustaleniu mieszanego przeznaczenia wycenianej nieruchomości (częściowo pod drogi, częściowo pod zabudowę mieszkaniową) oraz stwierdzeniu, że w przypadku części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową nie znajduje zastosowania zasada korzyści, prawidłowo dokonał wyceny działki nr [1]/6 w oparciu o rynek nieruchomości mieszkaniowych, a działki nr [1]/5 częściowo w oparciu o rynek nieruchomości drogowych, a częściowo - rynek nieruchomości mieszkaniowych.

Po dokonaniu stosownych obliczeń, wartość rynkową 1 m² gruntu szacowanej nieruchomości określono w wysokości 467,20 zł. Ostatecznie, wartość części działki nr [1]/5 o przeznaczeniu mieszkaniowym oszacowano na kwotę 366 752,00 zł, a działki nr [1]/6 na kwotę 59 802,00 zł. Wartość rynkową, a zarazem odszkodowanie biegły określił na 506 048,00 zł.

Zdaniem organu odwoławczego, brak było możliwości wyceny całej nieruchomości na poziomie 467,20 zł/m², tj. wartości ustalonej dla części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową, bowiem przeznaczenie działki nr [1]/5, wynikające z dokumentów planistycznych i decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, było drogowe. Znajdował zatem zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555), powoływanego dalej "rozporządzenie", i określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W ocenie Ministra, nie znalazło uzasadnienia twierdzenie o zaniżeniu kwoty odszkodowania, a skarżący nie wskazał argumentów przemawiających za zakwestionowaniem prawidłowości sporządzonej wyceny, ani nie przedstawił miarodajnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Skarżący nie skorzystał z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Skarżący nie przedłożył również w toku postępowania przeciwdowodu, w postaci kontroperatu, który wskazywałby na zaniżenie kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę wniósł A. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Jak wskazał Sąd I instancji, wyjaśnienia biegłego z 6 sierpnia 2020 r. nie odpowiadają na podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące kwot przyjętych jako punkt wyjściowy do wyliczeń. Nie wiadomo dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne wartości różnicowania nieruchomości. Zagadnień tych nie rozstrzygają również wyjaśnienia przedłożone przez biegłego przy piśmie z 8 czerwca 2020 r. Skarżący wskazywał też na błędy w wielkości części działki oraz w stawkach za metr kwadratowy.

Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do wszystkich zarzutów odwołania, ani też nie przedstawił stanowiska w kwestii ich istotności, czy nawet zasadności w tym konkretnym postępowaniu. Uzasadnienie, które nie tłumaczy przesłanek rozstrzygnięcia, świadczy o naruszeniu opisanych wcześniej zasad ogólnych procedury administracyjnej (art. 8 i art. 11 K.p.a.) oraz o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji, te braki dowodowe przełożyły się na niemożność dokonania sprawdzenia danych dotyczących charakterystyki przyjętych do porównania nieruchomości i weryfikacji zasadności przyjęcia tych, a nie innych nieruchomości przez rzeczoznawcę.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Tymczasem, operat szacunkowy przyjęty za podstawę do ustalenia odszkodowania w tej decyzji został sporządzony 16 stycznia 2020 r. Organ odwoławczy wykorzystał zatem do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie 15 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Z art. 156 ust. 4 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak zauważył Sąd I instancji, w znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym, sporządzonym 10 listopada 2016 r., nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do wszystkich zarzutów odwołania, ani nie przedstawił stanowiska w kwestii ich istotności, czy nawet zasadności w tym konkretnym postępowaniu, podczas gdy organ ocenił cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy oraz wyjaśnił wszelkie zarzuty podnoszone przez skarżącego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, na podstawie którego możliwe było ustalenie odszkodowania, gdyż nie spełniał wymogów określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu wyroku, że organ dokonując oceny operatu szacunkowego i jego wartości dowodowej, poczynił ustalenia na stronie 5 i 6 uzasadnienia decyzji z 28 kwietnia 2021 r. (które w całości podtrzymuje). Minister dokonał analizy przedmiotowego operatu, uznając że nie zawiera on błędów mogących dyskwalifikować go jako dowód w sprawie.

Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną organ, w sprawie dokonano oceny operatu szacunkowego w granicach swobodnej oceny dowodów. Ocena operatu jako dowodu w sprawie została zamieszczona w uzasadnieniu decyzji. Dokonano charakterystyki wycenianych działek pod względem ich stanu użytkowego i przeznaczenia w dokumentach planistycznych, a następnie omówiono przyjęty przez biegłego sposób ich wyceny. Określono także analizowane rynki nieruchomości podobnych, przedstawiono transakcje nieruchomościami podobnymi oraz ich cechy różnicujące, na podstawie których określono wartość nieruchomości szacowanej.

Wnoszący skargę kasacyjną organ podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że rzeczoznawca majątkowy, po ustaleniu mieszanego przeznaczenia wycenianej nieruchomości (częściowo pod drogi, częściowo pod zabudowę mieszkaniową) oraz stwierdzeniu, że w przypadku części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową nie znajduje zastosowania zasada korzyści, prawidłowo dokonał wyceny działki nr [1]/6 w oparciu o rynek nieruchomości mieszkaniowych, a działki nr [1]/5 częściowo w oparciu o rynek nieruchomości drogowych, a częściowo – rynek nieruchomości mieszkaniowych.

Ponadto, do kwestii błędów w wielkości części działki oraz przywołanych stawkach, organ odwoławczy odniósł się także w postanowieniu z 7 lipca 2021 r. znak DLI-IV.7615368.2020.MK o odmowie sprostowania decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 28 kwietnia 2021 r.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.). Organ, jak również sąd administracyjny, nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi. Wobec tego, w postępowaniu administracyjnym uzasadnione jest dokonanie oceny operatu pod względem formalnym, to jest zbadanie, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera tego rodzaju niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (tak NSA w wyroku z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10).

Tym samym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie jest zasadny zarzut Sądu I instancji, że organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do wszystkich zarzutów odwołania, ani też nie przedstawił stanowiska w kwestii ich istotności, czy nawet zasadności w tym konkretnym postępowaniu.

Na koniec, Minister podkreślił, że nie jest zasadny sformułowany przez Sąd I instancji zarzut, że operat nie spełniał wymagań określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n. i organ odwoławczy wykorzystał operat po upływie 15 miesięcy od daty jego sporządzenia. Sąd wskazał na operat sporządzony 16 stycznia 2020 r., podczas gdy podstawą ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy z 28 kwietnia 2020 r. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji (28 kwietnia 2021 r.) przedmiotowy operat był więc aktualny.

Wniesiono dwie odpowiedzi na skargę kasacyjną.

A. A. wniósł o "odrzucenie" skargi kasacyjnej oraz o "utrzymanie wydanego w dniu 23.09.2022r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku". Podkreślił, że zaskarżony wyrok jest słuszny. Odnosząc się do operatu, skarżący zaznaczył, że w biegły nie różnicował wyceny w zależności od przeznaczenia nieruchomości. W operacie wskazano jedynie kwotę 467,2 zł za m2 zajętej nieruchomości, nie wskazano za to kwoty 112,28 za m2 nieruchomości. Skarżący zwrócił też uwagę na kwestie pominięte przez organ oraz na błędy w wyliczeniu kwoty odszkodowania.

Z kolei, Prezydent Wrocławia oświadczył, że popiera skargę kasacyjną w całości. W ocenie Prezydenta, należy się zgodzić z organem, że ocenił on cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i wyjaśnił wszelkie zarzuty podnoszone przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Na uwzględnienia zasługuje zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, na podstawie którego możliwe było ustalenie odszkodowania, gdyż nie spełniał wymogów określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.: "Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.".

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że operat szacunkowy przyjęty za podstawę do ustalenia odszkodowania w tej decyzji został sporządzony 16 stycznia 2020 r., a zatem organ odwoławczy wykorzystał do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie 15 miesięcy od daty jego sporządzenia. Wskazać trzeba, że w aktach administracyjnych sprawy w istocie znajduje się operat sporządzony 16 stycznia 2020 r., jednakże nie został on ostatecznie wykorzystany przez organy administracyjne i nie ma wątpliwości, że podstawą ustalenia odszkodowania w sprawie był operat szacunkowy z 28 kwietnia 2020 r.

Zasadnie więc organ skarżący kasacyjnie wskazał, że zarzut Sądu I instancji, że operat przyjęty za podstawę ustaleń w niniejszej sprawie nie spełniał wymagań określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n., a co za tym idzie organ odwoławczy wykorzystał operat po upływie 15 miesięcy od daty jego sporządzenia, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z akt sprawy jasno natomiast wynika, że podstawą ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy z 28 kwietnia 2020 r. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji (28 kwietnia 2021 r.) przedmiotowy operat był więc aktualny. Z punktu widzenia wymogów określonych w art. 156 ust. 3 u.g.n. sporządzony na potrzeby sprawy operat szacunkowy z 28 kwietnia 2020 r. jest zatem wiarygodnym i wystarczającym dowodem w celu określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości.

Przedwczesna jest natomiast ocena zasadności kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesionego w skardze kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do wszystkich zarzutów odwołania, ani nie przedstawił stanowiska w kwestii ich istotności, czy nawet zasadności w tym konkretnym postępowaniu, podczas gdy organ ocenił cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy oraz wyjaśnił wszelkie zarzuty podnoszone przez skarżącego.

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej w sprawach o odszkodowanie za przejętą nieruchomość, wymaga oceny, czy odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości, a podstawowym dowodem co do wartości nieruchomości jest operat szacunkowy. Operat szacunkowy wpływa więc bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Oznacza to, że skoro ocena Sądu I instancji co do ustaleń w zakresie odszkodowania zawartych w zaskarżonej decyzji została oparta na niewłaściwym środku dowodowym, bo operacie szacunkowym z 16 stycznia 2020 r., to dopiero przeprowadzenie przez Sąd I instancji oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem własciwego operatu szacunkowego, tj. tego, który stał się podstawą ustaleń organu, oraz pełne i wyczerpujące ustosunkowanie się do tego dowodu, uczyniłoby zasadną ocenę Sądu II instancji co do prawidłowości stanowiska Sądu Wojewódzkiego o braku odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów skarżącego. Ocena prawidłowości przeprowadzenia przez organ administracyjny dowodu co do wartości nieruchomości z uwzględnieniem właściwego operatu szacunkowego musi być dokonana w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.