Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 694/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a, art. 151a par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu C. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2021 r. C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], uchylającej decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Burmistrz Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku C. sp. z o.o. sp. k. po raz drugi odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w parterze – z przeznaczeniem w całości na budynek usługowy – usługa związana z oświatą – przedszkole, na terenie obejmującym działkę nr [...] oraz fragment działki nr [...], w P. przy ul. [...]. Pierwsza z wydanych w sprawie decyzji została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem choć w obszarze analizy występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową i usługową oraz zabudowa usługowa- usługi oświaty, to w kwartale zabudowy po wschodniej stronie ul. [...], gdzie położony jest wnioskowany teren, znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą gospodarczo-garażową i niewielką usługową. W tym kwartale zabudowy brak jest zabudowy związanej z usługami oświaty. Zabudowa usługowa związana z oświatą wprawdzie znajduje się w obszarze analizowanym, lecz tworzy kwartał zabudowy o innym charakterze (znaczne gabaryty budynków usytuowane na działkach o większej powierzchni niż wnioskowana). W związku z tym stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją i zagospodarowaniem obszaru analizowanego.

Dodatkowo zdaniem organu I instancji wnioskowana inwestycja w przypadku realizacji spowodowałaby znaczne zwiększenie natężenia ruchu drogowego. Istniejący zjazd z drogi gminnej nie jest przystosowany do obsługi wnioskowanej inwestycji, co skutkowałoby wydaniem negatywnego uzgodnienia przez zarządcę drogi, ze względu na brak możliwości zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Co więcej, nie ma możliwości zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla obsługi obiektu.

W wyżej opisanej decyzji organ I instancji wskazał także, z jakich względów nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego zawartym w decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2018 r.

W wyniku wniesionego przez spółkę C. sp. z o.o. sp. k. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że część graficzna analizy urbanistycznej została sporządzona na mapie, na której nie ma informacji o jej aktualności i przyjęciu do zasobów, na mapę nie zostały naniesione wszystkie parametry podlegające analizie, a z analizy nie wynika, czy działki graniczne zostały objęte analizą. Ponadto analizie nie poddano wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy zauważył także, że Burmistrz P. powinien wyłącznie zbadać, czy teren ma dostęp do drogi publicznej. Organ I instancji nie może bowiem dokonywać uzgodnień za właściwy organ uzgadniający, lub przewidywać jakie uzgodnienie może być wydane.

Kolegium zwróciło także uwagę na rozbieżność między analizami sporządzonymi w toku postępowania. W analizie z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową i usługową oraz zabudowa usługowa – usługi oświaty, natomiast w analizie z dnia [...] maja 2019 r. wpisano, że w kwartale zabudowy po wschodniej stronie ulicy [...], gdzie położony jest wnioskowany teren, znajduje się zabudowa wyłącznie mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą gospodarczo-garażową i niewielką pojedynczą zabudową usługową. Organ I Instancji nie wyjaśnił w żaden sposób powyższych rozbieżności. Organ odwoławczy dodał, że dokonując analizy organ obowiązany jest przy tym uwzględnić wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niedopuszczalne jest ograniczenie się tylko do kwartału po wschodniej stronie ul. [...]. Zdaniem organu odwoławczego trudno się zgodzić z organem I instancji, że wprowadzenie planowanej inwestycji we wnioskowany teren zaburzy ład przestrzenny. Zdaniem Kolegium twierdzenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami znajdującymi odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Na działkach objętych analizą znajdują się budynki o podobnej, a nawet identycznej funkcji.

Odnosząc się do kwestii określenia ilości miejsc postojowych w decyzji warunkach zabudowy Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogólne możliwa. Wnioskodawca nie określił we wniosku ilości miejsc parkingowych (postojowych), stąd wskazanie, że nie ma możliwości zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla obsługi obiektu jest bezzasadne.

Podkreślono także, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu, ale wystarczy jego zagwarantowanie. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi, w którym podmiot uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. We wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. inwestor określając zapotrzebowanie na media - energię elektryczną, gazową i wodę wskazał na "istniejące przyłącze", a w aktach sprawy brak jest nadal stosownej opinii gestora sieci energetycznej, że wymagane zapotrzebowanie zostanie zapewnione.

W wyniku rozpoznania sprzeciwu złożonego przez B. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.

Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprzekonująco umotywowało rozstrzygnięcie kasacyjne. Organ w głównej mierze skupił się na dostrzeżonych uchybieniach organu pierwszej instancji, jednak nie ocenił ich możliwego wpływu na wynik konkretnej, rozpoznawanej sprawy. Sąd zauważył, że po pierwsze, zaskarżona decyzja, jest drugą decyzją kasacyjną w niniejszej sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że Kolegium dysponowało materiałem dowodowym zebranym przez organ I instancji jeszcze przed ponownym rozpoznaniem sprawy. Po drugie, Kolegium nie zakwestionowało prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, a jedynie "brak jego naniesienia" na właściwą mapę, która – jak jednocześnie wynika z akt – nie była kwestionowana w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. Z akt sprawy nie wynika aby kwestia mapy, jak również "potraktowania działek granicznych" była wyjaśniana przez Kolegium, które samo tę sprawę rozpoznawało już po raz drugi.

Dalej Sąd wskazał, że Kolegium nie wskazało, których konkretnie parametrów brakuje na mapie. Wniosek inwestora dotyczy przy tym zmiany sposobu użytkowania – i jak jednoznacznie wynika z akt – parametry takie jak obowiązująca linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnych krawędzi elewacji, wysokość budynku i geometria dachu – pozostaną bez zmian. Tak przynajmniej wynika z niekwestionowanych przez Kolegium ustaleń części tekstowej analizy z dnia [...] maja 2019 r.

Sąd zgodził się natomiast z organem odwoławczym, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej winna wskazywać precyzyjnie wszystkie działki podlegające analizie. W okolicznościach badanej sprawy jednak Kolegium nie kwestionuje, że wniosek inwestora dotyczy zmiany sposobu użytkowania (z przebudową - która jednak nie spowoduje zmiany parametrów istniejącego budynku). Co więcej, jak wynika z części tekstowej analizy stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza Miasta P. nie ulega również wątpliwości, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa - usługi oświaty (...). W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania z mieszkalnego z częścią usługową, na usługową w całości, a świadczone usługi mają obejmować: prowadzenie szkoły językowej, zajęcia pozalekcyjne, przedszkole. Podkreślić przy tym trzeba, że Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło kategorycznie, że "w obszarze analizowanym i na działkach objętych analizą znajdują się budynki o podobnej, a nawet identycznej funkcji".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że analizie nie poddano wszystkich działek. Kolegium jednak ani nie wskazało organowi I instancji, które konkretnie działki winny zostać objęte analizą a nie zostały nią objęte, ani nie dokonało oceny jaki (i czy w ogóle) uchybienie to ma wpływ na wynik - badanej - sprawy, zważywszy na konkretne jej okoliczności i fakt, że Kolegium przesądziło, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o identycznej funkcji, a jednocześnie wszystkie parametry istniejącego budynku mają pozostać bez zmian.

W kontekście rozbieżnościami pomiędzy analizą z 2017 r., a ponowną analizą sporządzoną w 2019 r. Sąd wskazał, że jakkolwiek Kolegium zarzuciło organowi I instancji brak wyjaśnienia rozbieżności, to z akt sprawy nie wynika aby organ II instancji zwracał się o ich wyjaśnienie do Burmistrza Miasta P., ani aby sam podejmował jakiekolwiek działania w celu wyjaśnienia odmiennych ustaleń w analizie z 2019 r.

Sąd podkreślił, że niniejsza sprawa ujawniła rozbieżność stanowisk pomiędzy Prezydentem Miasta P., który konsekwentnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, a Kolegium, które po raz drugi już jego decyzję uchyla sugerując w sposób niedwuznaczny, że warunki zabudowy dla inwestycji projektowanej należało ustalić. To wszystko skłania do bardziej restrykcyjnego, aniżeli z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy, podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."). W ocenie Sądu fakt, że analiza urbanistyczna (zresztą druga z kolei sporządzona w sprawie) zdaniem Kolegium dotknięta jest brakami nie oznacza, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę ponownie Prezydentowi i nie może posiłkować się art. 136 K.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza - w skrajnych przypadkach - nawet przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito.

Formułując końcowe zalecenia dla organu odwoławczego Sąd wskazał, że powtórnie rozpoznając sprawę Kolegium powinno rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego z częścią usługową, na usługową związaną z oświatą w całości - przedszkole na działce nr [...] oraz części dz. nr [...] w P. przy ul. [...]. W razie, jeżeli Kolegium dojdzie do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, zleci ono Prezydentowi Miasta P. jego uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, jeżeli zajdzie taka potrzeba.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza P. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że uwzględniając wytyczne z wyroku z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...] , pismami z dnia [...] sierpnia 2020 r. i z dnia [...] lutego 2021 r. Kolegium zleciło w trybie art. 136 K.p.a. organowi I instancji uzupełnienie dokumentu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowaniu terenu, zgodnie z wytycznymi wyroku sądu oraz wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy analizami zawartymi w aktach sprawy (z 2017 r. i 2019 r.). Przy piśmie z dnia [...] marca 2021 r. organ I instancji przesłał uzupełnioną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do wyjaśnienia przez organ I instancji rozbieżności między analizą z 2017 r. i z 2019 r. jakoby "obydwie z nich były poprawne, zgodnie z wytycznymi w odpowiednich normach prawnych i wiodącym orzecznictwie sądowoadministracyjnym", organ odwoławczy uznał je za niewystarczające. W analizie z 2019 r. Burmistrz Miasta P. błędnie podzielił obszar analizowany na nieznane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kwartały. Działką sąsiednią, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym, wyznaczonym na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto z analizy z 2017 r. wynika, między innymi, że "w obszarze analizy występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo - garażową oraz zabudowa usługowa - usługi oświaty. Przedmiotowa inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy w obszarze analizowanym". Natomiast w analizie z 2019 r. wskazano z kolei, że "w obszarze analizy występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo - garażową i usługową oraz zabudowa usługowa - usługi oświaty, przy czym w kwartale zabudowy po wschodniej stronie ulicy [...], gdzie położony jest wnioskowany teren, znajduje się zabudowa wyłącznie mieszkaniowa, jednorodzinna z towarzyszącą gospodarczo - garażową i niewielką pojedynczą zabudową usługową. W tym samym kwartale zabudowy brak jest zabudowy związanej z usługami oświaty. Zabudowa usługowa związana z oświatą, wprawdzie znajduje się w obszarze analizowanym, lecz tworzy kwartały zabudowy o innym charakterze (znaczne gabaryty budynków usytuowane na działkach o większej powierzchni niż wnioskowana). W związku z powyższym stwierdzono, iż przedmiotowa inwestycja wpłynie negatywnie na ład przestrzenny okolicy i jest sprzeczna z dotychczasową funkcją i zagospodarowaniem obszaru analizowanego". Powyższe pokazuje, że wskazania organu w zakresie wyjaśnień różnic w analizach z 2017 r. i 2019 r. są niewystarczające, chociażby z tego względu, że w pierwszej z analiz warunek kontynuacji funkcji uznano za spełniony, a w drugiej wskazano, że funkcja usługowa - w tym oświaty znajduje się w obszarze analizowanym, a mimo to warunek kontynuacji funkcji nie został uznany za spełniony. Organ odwoławczy nie zgodził się przy tym z twierdzeniami organu I instancji, że obszar analizowany stanowi całość pod względem urbanistycznym, natomiast pod względem funkcjonalnym można wyróżnić dwie jednostki o odmiennym charakterze zabudowy. Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy. Kontynuacja funkcji nie może być sprowadzona wyłącznie do określonego "kwartału". Burmistrz Miasta P. w niniejszej sprawie ma obowiązek uwzględnić zabudowę z całego obszaru analizowanego, czyli wszystkie działki znajdujące się w tym obszarze. W obszarze analizowanym i na działkach objętych analizą znajdują się budynki o podobnej, a nawet identycznej funkcji. Planowana inwestycja może stanowić element infrastruktury społecznej i może być naturalnym uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej. Usługi o charakterze nieuciążliwym nie muszą być sprzeczne z przeważającą funkcją mieszkaniową, ale mogą stanowić jej uzupełnienie.

Kolegium wskazał więc, że pomimo zastosowania, zgodnie ze wskazami wyroku z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], postępowania uzupełniającego z art. 136 K.p.a., sporządzona analiza urbanistyczna z dnia [...] lutego 2021 r. nadal nie jest prawidłowa. Organ znowu wyszedł z błędnego założenia, że kontynuacja funkcji zabudowy (w omawianym przypadku wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku) należy odnieść do wschodniego kwartału ul. [...], w którym przeważa funkcja jednorodzinna. W ten sposób organ I instancji ponownie ograniczył analizę do części działek, pomijając działki znajdujące się po zachodnie strony wskazanej ulicy. Ma to przy tym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, bowiem tam właśnie znajduje się tożsama funkcja usługowa - oświaty. Nadto w przedmiotowym budynku (w części) już funkcjonuje przedszkole.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że sprzeczne z prawem jest twierdzenie zawarte w analizie, że wnioskowana inwestycja w przypadku realizacji spowodowałaby znaczne zwiększenie natężenia ruchu drogowego, a istniejący zjazd z drogi gminnej nie jest przystosowany do obsługi wnioskowanej inwestycji, co skutkowałoby wydaniem negatywnego uzgodnienia przez zarządcę drogi, ze względu na brak możliwości zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na etapie wydawania warunków zabudowy należy zbadać, czy teren ma dostęp do drogi publicznej. Warunek ten w omawianej sprawie został spełniony. Słuszne jest także stanowisko strony, że w decyzji z 2017 r. Burmistrz P. nie dostrzegał w tym zakresie żadnych problemów.

Reasumując, organ odwoławczy uznał, że konwalidowanie wadliwego postępowania I instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. - tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Z kolei ponowne zlecanie organowi I instancji na podstawie art. 136 K.p.a. uzupełnienia analizy, zgodnie z zaleceniami sądu, przedłużyło by nadmiernie i tak już długo trwające postępowanie administracyjne.

W sprzeciwie z dnia [...] sierpnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a.

W uzasadnieniu spółka podkreśliła, że Sąd w wyroku z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], nakazał Kolegium rozpoznać sprawę merytorycznie, po usunięciu błędów analizy urbanistycznej. Tymczasem Kolegium ponownie wydało decyzję kasacyjną. W konsekwencji po upływie ponad 4 lat od złożenia wniosku, spółka nadal nie ma ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji. Przez 4 lata sprawy SKO w P. ani razu nie rozpoznało sprawy merytorycznie, ignorując wskazanie w tym zakresie ze strony WSA w Poznaniu. Z kolei oczywistym jest, że decyzji pozytywnej w sprawie nigdy nie wyda organ I Instancji, który blokuje inwestycję z przyczyn pozaprawnych. Sąd wyraźnie natomiast wskazał, że fakt, iż analiza urbanistyczna dotknięta jest brakami nie oznacza, że organ musi przekazać sprawę ponownie organowi I Instancji. Sąd zaznaczył, że w takiej sytuacji organ może posiłkować się art. 136 K.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny.

Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dalej podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], uchylił wydaną poprzednio w tej sprawie decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] Zarówno Sąd w składzie rozstrzygającym, jak i organy są związane tym wyrokiem na mocy art. 153 P.p.s.a.

W wyroku tym Sąd wskazał, że to, iż w ocenie Kolegium analiza urbanistyczna dotknięta jest brakami nie oznacza, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę ponownie organowi I instancji i nie może posiłkować się art. 136 K.p.a. Sąd podkreślił także, że zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza - w skrajnych przypadkach - nawet przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że co prawda przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium posiłkując się art. 136 K.p.a. zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie dokumentu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy analizami znajdującymi się w aktach administracyjnych sprawy (z 2017 r. i z 2019 r.), jednak ostatecznie uznało wyniki analizy za błędne i skierowało sprawę do ponownego rozpoznania organu I instancji.

Zdaniem Sądu postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest błędne w kontekście realiów rozpatrywanej sprawy oraz treści wyroku tut. Sądu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...].

Odnosząc się do powyższego Sąd wyjaśnia, że w oderwaniu od specyfiki rozpoznawanej sprawy stanowisko Kolegium w kwestii zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego uregulowanego w art. 136 K.p.a. jawi się jako prawidłowe. Analiza urbanistyczna, jako jeden z głównych dowodów w sprawie, co do zasady powinna być bowiem sporządzona przez organ I instancji. Tym niemniej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się niekiedy na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Jest ona bowiem niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zastrzegł przy tym, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Zaprezentowane stanowisko sądy administracyjne wyrażają na gruncie spraw, w których dane postępowanie trwa już kilka lat (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17, dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej w dniu [...] marca 2017 r. (k. 1 akt adm. organu I instancji), a więc trwa już prawie 5 lat. W tym czasie organ I instancji już 2-krotnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest trzecią z kolei decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Każdorazowo organ odwoławczy zawierał w uzasadnieniu decyzji wskazówki co do dalszego postępowania przez organ I instancji. Niemniej jednak porównanie wydanych w sprawie decyzji organu I instancji, oraz treści dokumentacji przesłanej organowi odwoławczemu przez organ I instancji przy piśmie z dnia [...] marca 2021 r. prowadzi do wniosku, że Burmistrz P. ten nie ma zamiaru zaakceptować stanowiska organu odwoławczego w kwestii wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Skoro przy tym ustawodawca nie przewidział żadnych narzędzi dyscyplinujących organ I instancji w przypadku niewykonywania przez ten organ zaleceń organu odwoławczego, Kolegium kierując się interesem strony postępowania w uregulowaniu jej sytuacji prawnej winien podjąć wszelkie kroki do wydania decyzji co do meritum.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest także, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy w zasadzie nie ma zastrzeżeń do samej analizy, ale do jej wyników. Organ I instancji uzupełnił bowiem sporządzoną analizę o opis funkcji wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, natomiast z uwagi na charakter inwestycji – zmianę sposobu użytkowania i przebudowę niezwiązaną ze zmianą parametrów budynku – wszystkie istniejące parametry budynku mają pozostać bez zmian, co wyklucza konieczność analizy zgodności inwestycji z zastaną zabudową w obszarze analizowanym w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości budynku oraz geometrii dachu. Z treści części graficznej i tekstowej analizy wynika także wyraźnie, które z działek zostały objęte obszarem analizy. Kolegium ponownie podważyło natomiast wyciągnięte przez organ I instancji wnioski z analizy, sformułowane w wynikach analizy. Kolegium wyraźnie bowiem podkreśliło, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, która stanowi kontynuację funkcji z obszaru analizowanego, albowiem znajduje się w nim funkcja usługowa, w tym oświatowa, jest przedszkole oraz szkoła (s. 6 zaskarżonej decyzji). Na podstawie przeprowadzonej w sprawie analizy Kolegium doszło więc do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie warunek kontynuacji funkcji zabudowy został spełniony. Sporządzona w sprawie analiza pozwalała więc Kolegium na poczynienie stosownych ustaleń w tym zakresie. To zaś, że były one odmienne od ustaleń organu I instancji nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej. To samo tyczy się warunku zgodności z przepisami odrębnymi – organ I instancji ponownie powołał się na zwiększenie ruchu drogowego w obrębie inwestycji, natomiast organ odwoławczy stwierdził, że na etapie warunków zabudowy należy wyłącznie badać, czy objęty wnioskiem teren ma dostęp do drogi publicznej, a warunek ten w niniejszej sprawie został spełniony.

Nie było też podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z tej przyczyny, że zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie wyjaśnił różnic w analizach z 2017 r. i 2019 r. Z treści wydanych w sprawie decyzji przez organ I instancji oraz dokumentów przesłanych przez organ I instancji do Kolegium na etapie postępowania dowodowego jasno wynika, że stwierdzenie na podstawie drugiej z analiz, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy wynika z podzielenia przez organ I instancji obszaru analizowanego na "kwartały zabudowy", które to rozwiązanie Kolegium stanowczo wykluczyło.

Z powyższego wynika, że choć organ odwoławczy wskazuje na fakt, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna jest nieprawidłowa, w istocie kwestionuje wyłącznie wnioski wysnute przez organ I instancji na jej podstawie. Jest to przy tym o tyle istotne, że w rozpoznawanej sprawie część tekstowa analizy oraz jej wyniki zostały zawarte w tym samym dokumencie – co należy uznać za wadliwe. Analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny dokument od wyników analizy, co wynika z § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). W tej sytuacji organ odwoławczy winien wezwać organ I instancji do sporządzenia wyników analizy jako dokumentu odrębnego od części tekstowej analizy urbanistycznej. W sytuacji, gdyby organ odwoławczy nie zgadzał się z wnioskami organu I instancji – co jasno wynika z treści zaskarżonej decyzji – winien samodzielnie sporządzić wnioski z analizy (wyniki analizy), które będą stanowić podstawę do dalszego procedowania w sprawie. Oczywiście nie ma przy tym przeszkód, aby organ odwoławczy zlecił sformułowanie wniosków analizy (wyników analizy) uprawnionemu urbaniście przy okazji zlecania mu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy wobec treści zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Pozbawione logiki jest przy tym stanowisko organu odwoławczego, że "ponowne zlecenie organowi I instancji uzupełnienia z art. 136 K.p.a. analizy, zgodnie z zaleceniami sądu, przedłużyłoby nadmiernie i tak już długo trwające postępowanie administracyjne". Wydanie kolejnej decyzji kasacyjnej w sytuacji uporczywego uchylania się przez organ I instancji od wykonania zaleceń organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi nie mogło przyczynić się do skrócenia trwania postępowania administracyjnego. Kolegium miało bowiem wszelkie podstawy aby przypuszczać, że organ I instancji ponownie odmówi wydania w sprawie warunków zabudowy powołując się na swoje dotychczasowe stanowisko. W wyroku z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Sąd nie wskazał natomiast, że organ odwoławczy nie może samodzielnie przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, tj. że musi ograniczyć się wyłącznie do wezwania organu I instancji do uzupełnienia analizy urbanistycznej. Wręcz przeciwnie, Sąd wskazał, że nawet przeprowadzenie analizy urbanistycznej w całości i ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego. Kolegium znany jest przy tym zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny w przypadku wniesienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, wobec czego nie mógł oczekiwać wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji i związania organu I instancji wskazówkami co do dalszego postępowania przez sąd administracyjny w sytuacji wniesienia sprzeciwu na kolejną już wydaną w sprawie decyzję kasacyjną.

Reasumując, zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Z treści zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że Kolegium było w stanie na podstawie sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej dokonać ustaleń, czy planowana inwestycja spełnia jego zdaniem łącznie wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydać decyzję co do meritum. Kolegium wyraźnie bowiem wskazało – w kontekście dwóch spornych kwestii – że inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, a rozstrzygając o zgodności z przepisami odrębnymi organ I instancji nie mógł powoływać się na zwiększenie natężenia ruchu drogowego. Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie co do meritum nie stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działają na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a., w punkcie I wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, albowiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W pierwszej kolejności organ odwoławczy zleci więc organowi I instancji sporządzenie odrębnie części tekstowej analizy oraz wyników analizy. Następnie rozważy, w oparciu o treść analizy urbanistycznej, czy wnioski organu I instancji sformułowane na jej podstawie w wynikach analizy nie są z nią sprzeczne. W przypadku sprzeczności wyników analizy sporządzonych przez organ I instancji z treścią analizy, organ odwoławczy wykona samodzielnie lub zleci wykonanie wyników analizy wybranemu przez siebie urbaniście. W przypadku uznania, że inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zleci urbaniście sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokona ewentualnych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., o ile są wymagane, i w zależności od treści uzgodnień, wyda stosowną decyzję merytoryczną w sprawie.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 P.p.s.a.