Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 565/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1 i 2, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 15 stycznia 2018 r. Burmistrz B. wystąpił do Starosty Olsztyńskiego (dalej jako: "organ I instancji", "starosta") o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dla zadania: "Przebudowa ulicy dojazdowej wraz z odwodnieniem w [...] oraz przebudowa istniejącej infrastruktury".

Decyzją z 25 maja 2018 r. starosta udzielił zezwolenia na realizacje wnioskowanej inwestycji.

Na skutek odwołania M. P., decyzją z 10 września 2018 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski (dalej: "organ odwoławczy", "wojewoda") uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu wskazał, że zaprojektowana inwestycja stanowi drogę dojazdową (wewnętrzną) zakończoną parkingiem dla samochodów osobowych. Inwestycja polegająca na budowie drogi dojazdowej zakwalifikowanej ze względów funkcjonalno-technicznych do klasy drogi dojazdowej będzie sprzeczna z zapisami specustawy drogowej, która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Wyrokiem z 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 756/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skarg Burmistrza B. i M. P., uchylił decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd uznał za niezasadne twierdzenie wojewody, że droga, której dotyczy wniosek, stanowi drogę wewnętrzną. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że działki objęte wnioskiem stanowią drogę publiczną, co wynika z uchwały nr XI/70/15 Rady Miejskiej w B. z dnia 30 września 2015 r. Zatem niewątpliwie przedmiotowa inwestycja w odniesieniu do drogi spełnia cel specustawy drogowej, któremu służą określone w niej specjalne zasady przygotowania i realizacji inwestycji drogowych - ułatwienie realizacji inwestycji drogowych jako celu publicznego. Sąd zaznaczył przy tym, że specustawy drogowej nie można interpretować rozszerzająco. Jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu u.d.p. może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w tej specustawie. Zatem parkingu nie można zasadniczo traktować jako elementu drogi w technicznoprawnym znaczeniu, wyjąwszy drogi ekspresowe i autostrady. W niniejszej sprawie inwestycja drogowa dotyczy drogi klasy "D", tj. drogi dojazdowej, a nie drogi ekspresowej ("S") ani autostrady ("A"). Dodatkowo z przedłożonego przez wnioskodawcę projektu zagospodarowania terenu (mapy) wynika, iż teren przedmiotowego parkingu znajduje się na zakończeniu przedmiotowej drogi, a w założeniu ma służyć nie obsłudze podróżnych, lecz mieszkańców lub użytkowników obiektów budowlanych znajdujących się lub mających powstać w przyszłości w pobliżu drogi. Sąd wskazał, że organ wydający zezwolenie związany jest wnioskiem inwestora i nie może dokonywać żadnych modyfikacji w przedłożonym projekcie. Organ winien najpierw wezwać inwestora do dokonania stosownych zmian w przedłożonym projekcie, a następnie podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2039/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. P. Wskazał, że w skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń dotyczących zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych (dróg publicznych). Potwierdził, że parkingu nie można zasadniczo traktować jako elementu drogi w technicznym znaczeniu, wyjąwszy drogi ekspresowe i autostrady. Wskazał, że Sąd Wojewódzki zasadnie wywiódł, że odmowna decyzja organu odwoławczego była przedwczesna, a wniosek powinien być ponownie rozpatrzony przez organ I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu

I instancji będzie zbadanie dopuszczalności inwestycji w nowym kształcie, a więc

w zakresie ograniczonym do przebudowy ulicy dojazdowej oraz istniejącej infrastruktury. Rzeczą organu będzie przy tym zweryfikowanie kwalifikacji inwestycji jako "przebudowy",

w sytuacji gdy jednocześnie w pierwszej decyzji rozstrzygnięto o przejęciu części nieruchomości skarżącego z przeznaczeniem pod drogę. Organ powinien mieć na uwadze, że w myśl art. 4 pkt 18 u.d.p., przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. W konsekwencji należy założyć, że sama przebudowa obiektu budowlanego (drogi) nie wiąże się z koniecznością przejęcia nieruchomości stanowiących własność osób trzecich. Pod tym więc kątem sprawa wymaga wnikliwego rozważania.

Pismem z 31 stycznia 2023 r. Burmistrz B. cofnął wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Decyzją z 2 lutego 2023 r. organ I instancji umorzył w całości postępowanie

w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania: "Przebudowa ulicy dojazdowej wraz z odwodnieniem w [...] oraz przebudowa istniejącej infrastruktury".

Odwołanie od tej decyzji wniósł M. P. (dalej jako: "skarżący"). Wniósł o zmianę decyzji przez wydanie decyzji odmownej. Wskazał na realizowaną przez siebie inwestycję. Stwierdził, że wniosek w niniejszej sprawie i zaskarżona decyzja mają na celu zablokowanie jego inwestycji. Przez pięć lat postępowań poniósł ogromne koszty. Oświadczył, że umorzenie postępowania spowoduje jego zakończenie bez powagi rzeczy osądzonej w zakresie treści wniosku. Zdaniem skarżącego gmina złoży wniosek ponownie o takiej samej lub podobnej treści, co utrudni mu realizację jego inwestycji. Tylko decyzja odmowna zablokuje krzywdzące dla niego działania gminy. Skarżący podkreślił, że nie ma żadnego prawnego ani faktycznego uzasadnienia dla budowy przedmiotowej drogi. Podał, że wyrokiem z 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 1105/15 WSA w Olsztynie stwierdził nieważność planu miejscowego obejmującego wnioskowane działki.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 27 kwietnia 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako: "k.p.a."), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 11b ust. 1

w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162), powoływana w skrócie jako: "specustawa drogowa", postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wszczęte wyłącznie na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 2023 r. poz. 645). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Brak woli wnioskodawcy na dalszą kontynuację postępowania prowadzi do obowiązku umorzenia postępowania. W wypadku cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanie decyzji umarzającej postępowanie nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron niebędących wnioskodawcami, albowiem taka decyzja nie prowadzi do zmiany w zagospodarowaniu terenu, a tym samym nie narusza interesu prawnego stron. Organ odwoławczy wskazał, że w tym przypadku nie zaszła żadna przesłanka do wydania decyzji odmownej zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji instancyjnych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i niezbadanie okoliczności, iż na nieruchomości objętej wnioskiem gminy skarżący zamierza dokonać inwestycji budowlanej;

- art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. skarżący podtrzymał skargę i argumenty

w niej zawarte. Oświadczył, że po przykrych doświadczeniach z organem obawia się kolejnych działań skierowanych w jego własność. Podał, że oczekuje wydania decyzji odmownej, a nie umarzającej postępowanie.

Pełnomocnik gminy wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania z urzędu w postępowaniu prowadzonym na wniosek, po cofnięciu tego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.").

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził

naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Prawidłowo organy orzekające wyjaśniły skarżącemu, że na skutek cofnięcia wniosku przez inwestora, postępowanie o wydanie zezwolenie na realizację inwestycji drogowej podlegało bezwzględnemu umorzeniu w całości, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że

z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek z tych elementów stosunku materialnoprawnego skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego,

a jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, a przedmiotem tym jest określona sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1581/09, z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2239/13, z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1935/15, z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1678/16, z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3033/14, z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2333/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA")).

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten wskazuje na szczególną przesłankę prowadzenia postępowania administracyjnego, które może opierać się na wynikającej z przepisów szczegółowych zasadzie oficjalności lub skargowości. Organ może prowadzić postępowanie z urzędu, gdy przepis szczegółowy mu na to wyraźnie zezwala.

W przypadku strony przesłanką skuteczności żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości, gdy przepis dopuszcza działanie na wniosek. Przepisy prawa materialnego określają też, jaki podmiot jest uprawniony do złożenia wniosku i tylko taki uprawniony podmiot może skutecznie zainicjować postępowanie i od jego woli zależy, czy będzie ono kontynuowane

i czy ma zostać zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Przepis ten jasno wskazuje, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania bez zgody uprawnionego podmiotu, jeżeli postępowanie jest oparte wyłącznie na zasadzie skargowości, czyli gdy mogło zostać wszczęte tylko na wniosek uprawnionego podmiotu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem gminy, to od woli gminy zależy dalsze jego prowadzenie. Cofnięcie wniosku przez gminę oznacza brak zgody inwestora na dalsze prowadzenie postępowania, a tym samym brak przedmiotu postępowania. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 12 października 2021 r. sygn. akt III FSK 250/21, publ.

w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że cofnięcie wniosku oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania określony we wniosku, co obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (zob. wyroki NSA z dnia: 9 marca 2012 r., I OSK 394/11, 2 marca 2012 r., II OSK 2463/10, publ. w CBOSA). Żądanie strony jest przejawem zasady dyspozycyjności. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Jeżeli jedyny wnioskodawca cofa wniosek

i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1, tj. zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., II OSK 1339/10, publ. w CBOSA).

Z podanych przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i z tego powodu podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.