Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 102/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 753
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t. j.)
article: art. 7, art. 12 § 1, art. 61 § 1, art. 77,  art. 80, art. 84 § 1, art. 107
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 69 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 97 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 2554
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych (t. j.)
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 8342/22 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 13 marca 2018 r. nr DPS-WPO.456.5.2018.MZ w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. M. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej także: KNF, Komisja lub organ) postanowieniem z dnia 17 maja 2016 r. wszczęła z urzędu, na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 753; dalej: ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym lub u.n.r.f.) oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1537; dalej: ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym lub u.n.r.k.) postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na D. M. (dalej: skarżący, strona) kary pieniężnej, na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2554; dalej: ustawa o ofercie) z uwagi na podejrzenie naruszenia art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, w związku z posiadaniem akcji spółki publicznej [...] S.A. z siedzibą w H. (dalej: [...] S.A., Spółka).

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia 6 grudnia 2016 r. nałożyła na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 000 000 zł wobec stwierdzenia, że naruszył on przepis art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, gdyż nie zawiadomił Komisji oraz spółki publicznej [...] S.A. o przekroczeniu 50 % ogólnej liczby głosów w [...] S.A. w związku z pośrednim nabyciem akcji tej spółki przez [...] z siedzibą w L., C. (dalej: [...]) w dniu 30 października 2013 r.

Komisja ustaliła, że Raportem bieżącym nr 27/2013 z dnia 10 października 2013r. spółka [...] S.A. poinformowała o otrzymaniu zawiadomień o nabyciu znacznych pakietów jej akcji. Informacje zawierające analogiczne informacje wpłynęły do Komisji w dniu 14 października 2013 r. - było to łącznie sześć zawiadomień, po dwa zawiadomienia od E. M., D. M. oraz K. M., przy czym każda ze wskazanych osób przesłała do Komisji jedno zawiadomienie o bezpośrednim zbyciu akcji spółki publicznej i jedno zawiadomienie o pośrednim nabyciu akcji spółki publicznej.

E. M. poinformował, że w dniu 4 października 2013 r. została rozliczona transakcja wniesienia 739 668 akcji [...] S.A. tytułem aportu do spółki [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: [...]), w której E. M. posiada 100 % udziału w kapitale zakładowym. W wyniku powyższej transakcji, E. M. posiadał pośrednio (za pośrednictwem [...]) [...] akcji [...] S.A., dających prawo do [...] głosów w spółce, stanowiących 26,10% głosów w ogólnej liczbie głosów w [...] S.A. Z historii rachunku papierów wartościowych [...] wynikało, że w dniu 4 października 2013 r. akcje te rzeczywiście zostały zapisane na rachunku papierów wartościowych [...], założonym w dniu 24 września 2013 r. przez prezesa zarządu tej spółki, E. M..

D.M. poinformował, że w dniu 7 października 2013 r. została rozliczona transakcja wniesienia [...] akcji Spółki tytułem aportu do spółki [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: [...]), w której D. M. posiada 100 % udziału w kapitale zakładowym. W wyniku powyższej transakcji, D. M. posiadał pośrednio (za pośrednictwem [...]) [...] akcji Spółki, dających prawo do [...] głosów w spółce, stanowiących 17,72% ogólnej liczby głosów w Spółce. Z historii rachunku papierów wartościowych [...] wynikało, że w dniu 4 października 2013 r. akcje te rzeczywiście zostały zapisane na rachunku papierów wartościowych [...], założonym w dniu 24 września 2013 r. przez prezesa zarządu tej spółki, E. M..

K. M. poinformowała, że w dniu 4 października 2013 r. została rozliczona transakcja wniesienia [...] akcji Spółki tytułem aportu do spółki [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: [...]), w której K. M. posiada 100 % udziału w kapitale zakładowym. W wyniku powyższej transakcji K. M. posiadała pośrednio [...] akcji Spółki, dających prawo do [...] głosów w spółce, stanowiących 17,34% ogólnej liczby głosów w Spółce. Z historii rachunku papierów wartościowych [...] wynikało, że w dniu 4 października 2013 r. akcje te rzeczywiście zostały zapisane na rachunku papierów wartościowych [...], założonym w dniu 24 września 2013 r. przez prezesa zarządu tej spółki E. M..

Następnie w dniu 22 października 2013 r. D.M. zbył w drodze umowy darowizny 100 % udziałów w spółce [...] na rzecz E. M. (raport bieżący 30/2013 z dnia 25 października 2013 r.). W związku z tym, że spółka [...], w której udziały były przedmiotem darowizny, posiadała [...] akcji spółki [...] S.A., uprawniających do wykonywania 17,72 % ogólnej liczby głosów w tej spółce, w wyniku darowizny udziałów nastąpiło również pośrednie zbycie akcji [...] S.A. Zgodnie z raportem, po dokonaniu darowizny D.M. nie posiadał już akcji Spółki.

W dniu 25 października 2013 r. E. M. zbył 100% udziałów w [...] i [...], zaś K. M. 100 % udziałów w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w organizacji, natomiast spółka [...] sp. z o.o. w organizacji zbyła je w dniu 30 października 2013 r. na rzecz [...] z siedzibą w [...] na [...] (raport bieżący nr 35 i 36/2013 z dnia 31 października 2013 r.). W wyniku powyższych transakcji [...] znalazła się w pośrednim posiadaniu [...] akcji [...] S.A., uprawniających do wykonywania 61,16 % ogólnej liczby głosów. Zgodnie z informacjami dostępnymi w KRS, [...], [...] i [...] zostały wpisane do rejestru prowadzonego przez Sąd Rejonowy Poznań-Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu VIII Wydział Gospodarczy KRS w dniu 18 października 2013 r., a zatem w transakcjach, o których mowa w opisanych wyżej zawiadomieniach brały udział spółki z o.o. w organizacji.

Organ wskazał, że we współpracy z organami nadzoru z Cypru i Bahamów ustalono, że jedynym wspólnikiem [...] z siedzibą na [...] był [...] [...] z siedzibą na Bahamach. W dniu 4 października 2013 r. na Bahamach została zawiązana [...] (dalej: "Fundacja"). Wkład kapitałowy Fundacji składał się z udziałów [...] [...] z siedzibą na Bahamach. Fundacja posiadała zatem 100 % udziałów w [...] [...] która z kolei posiadała 100 % udziałów w [...], który posiadał udziały w spółkach [...], [...] i [...], będących bezpośrednimi akcjonariuszami [...] S.A.

Statut Fundacji stanowił, że założyciel fundacji może określić jej beneficjentów. W dokumencie zatytułowanym "Wskazanie beneficjentów ..." stwierdzono, że Beneficjentem Głównym Fundacji [...] jest D. M., który w trakcie swojego życia ma prawo do korzyści osiąganych przez Fundację. Natomiast "Beneficjentem Dodatkowym", który w przypadku śmierci lub niezdolności Głównego Beneficjenta otrzyma prawo do korzyści osiąganych przez Fundację, jest K.M.. Zgodnie ze statutem Fundacji, jej celem było zarządzanie i inwestowanie aktywów, a także posiadanie udziałów różnego rodzaju na rzecz jednej osoby fizycznej lub większej ich liczby lub spółek wskazanych lub oznaczonych jako beneficjenci, których tożsamość została ustalona w Umowie Założycielskiej i późniejszych jej modyfikacjach. Aby zrealizować swój cel, Fundacja miała prawo zachowywać, zarządzać, inwestować w stosowny sposób aktywa fundacji, niezależnie od rodzaju tych aktywów, przede wszystkim udziały w innych podmiotach, oraz zawierać i realizować wszelkie transakcje gospodarcze i prawne służące osiągnięciu celu.

Organ ustalił, że w raporcie bieżącym nr 30/2013 z 25 października 2013 r. informującym o zbyciu przez D. M. 100 % udziałów w [...] na rzecz E. M. stwierdzono, że "Po dokonaniu darowizny Pan D. M. nie posiada akcji Spółki". W kolejnych zaś raportach nie pojawiła się żadna informacja na temat posiadania, choćby pośredniego, akcji Spółki przez D.M.. Ponadto raportem bieżącym nr 34/2013 z dnia 28 października 2013 r. Spółka poinformowała o rezygnacji D.M. z funkcji członka rady nadzorczej Spółki.

Organ nie podzielił zatem poglądu skarżącego, który w toku postępowania wskazywał, że Fundacja nie działała ani na jego zlecenie, ani na jego rzecz. Ponadto wskazał, że nie sprawuje kontroli nad ww. podmiotem, ani nie ma wpływu na podejmowane przez niego decyzje. W związku z tym uważał, że nie miał obowiązku notyfikacyjnego określonego w art. 69 ustawy o ofercie. Struktura, która jest analizowana w niniejszym postępowaniu została stworzona przez E. M.- ojca skarżącego, a wskazanie skarżącego jako beneficjenta Fundacji miało charakter zapisu testamentowego.

II.

D.M. pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Komisji Nadzoru Finansowego.

Decyzją z dnia 13 marca 2018 r. Komisja Nadzoru Finansowego, po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w treści uprzedniej decyzji.

Komisja wskazała, że w wyniku nabycia w dniu 30 października 2013 r. przez [...] wszystkich udziałów w spółkach: [...] , [...] i [...], które łącznie posiadały [...] akcji [...] S.A., uprawniających do wykonywania 61,16% ogólnej liczby głosów, analogiczną liczbę akcji nabył D.M.. Akcje te posiadał pośrednio [...] w imieniu własnym, lecz na rzecz D. M. będącego głównym beneficjentem [...] - fundacji założonej na Bahamach, posiadającej pośrednio wszystkie udziały w [...], a zatem posiadającej (również pośrednio) 61,16 % akcji [...] S.A. Mając na uwadze treść art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, organ stwierdził, że skarżący podlegał obowiązkowi notyfikacyjnemu określonemu w art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w związku z nabyciem (pośrednim) 61,16 % akcji [...] S.A. przez [...]. Tym samym D.M. powinien był poinformować o przekroczeniu progu 50 % ogólnej liczby głosów, czego nie uczynił.

Komisja dokonała analizy pozycji skarżącego wobec Fundacji, mając na uwadze brzmienie art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, a także brzmienie Statutu Fundacji oraz Umowy założycielskiej Fundacji. W ocenie Komisji treść Statutu Fundacji (pkt 8 i 11.1) nie pozostawia wątpliwości, iż skarżący był określony jako beneficjent (w brzmieniu oryginalnym – "beneficiary") bądź jako beneficjent główny (w brzmieniu oryginalnym – "primary beneficiary"), który według zapisów Umowy założycielskiej Fundacji ma pierwszeństwo do czerpania korzyści przed beneficjentem dodatkowym (w brzmieniu oryginalnym – "secondary beneficiary"). Korzyści te polegają na przysporzeniu w sferze majątkowej beneficjenta, co wynika wprost z przytoczonych celów Fundacji. Aby zrealizować ww. cele, Fundacja "ma prawo zachowywać, zarządzać, inwestować w stosowny sposób aktywa Fundacji, niezależnie od rodzaju tych aktywów, przede wszystkim udziały w innych podmiotach, oraz zawierać i realizować wszelkie transakcje gospodarcze i prawne służące osiągnięciu celu (...)". Zdaniem organu oznacza to, że działalność Fundacji jest nakierowana na osiąganie przysporzenia majątkowego u beneficjenta, którym według zapisów umowy założycielskiej Fundacji jest D. M.. W świetle tak przedstawionych okoliczności, Komisja uznała, że skarżący był objęty hipotezą art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, a działalność Fundacji wobec skarżącego była działaniem na jego rzecz.

Jednocześnie Komisja dokonała interpretacji pojęć: działania na zlecenie i działania na rzecz, i w oparciu o nie stwierdziła, że aby mówić o działaniu "na rzecz" nie jest wymagane zagwarantowanie możliwości wpływania na czynności podmiotu trzeciego, który działa na rzecz beneficjenta m.in. poprzez wydawanie wiążących poleceń oraz instrukcji organowi podmiotu, bądź jego pracownikom. Kluczową kwestią jest bowiem zobowiązanie podmiotu trzeciego do podejmowania czynności zmierzających do przysporzeń w sferze majątkowej beneficjenta. W takiej sytuacji beneficjent nie musi mieć zagwarantowanej możliwości wpływu na działalność podmiotu trzeciego, skoro działa on w interesie majątkowym beneficjenta. Innymi słowy działanie "na rzecz" beneficjenta może mieć charakter samodzielnych czynności podmiotu trzeciego tak długo, jak beneficjent na nie się godzi i uważa, że podmiot trzeci działa w ramach udzielonego mu mandatu. Wyrażenie przez skarżącego zgody na pozostanie głównym beneficjentem Fundacji ("primary beneficiary") skutkowało jego przyzwoleniem, by Fundacja realizowała swój statutowy cel, jakim jest działanie "na rzecz" D. M.. Komisja nie podzieliła poglądu, że z treści art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie wynika, że aby mówić o posiadaniu "na rzecz'' konieczne jest spełnienie wymogu możliwości wpływania przez podmiot na realizację uprawnień korporacyjnych z walorów, których formalnie ten podmiot nie posiada. Zdaniem Komisji wystarczający jest fakt, że Fundacja (zgodnie ze swoim Statutem) wszelkie swoje działania inwestycyjne, w tym związane z posiadaniem akcji [...] S.A., podejmuje "na rzecz" (w: oryginalnym brzmieniu: "in benefit of") beneficjenta.

Organ zwrócił nadto uwagę, że art. 10 Dyrektywy 2004/109/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie harmonizacji wymogów dotyczących przejrzystości informacji o emitentach, których papiery wartościowe dopuszczane są do obrotu na rynku regulowanym oraz zmieniająca dyrektywę 2001/34/WE (dalej: Dyrektywa 2004/109/WE) stanowi o "prawie głosu w posiadaniu osoby trzeciej", co jest logiczne z punktu widzenia konstrukcji ostatecznego beneficjenta. Posiadając akcje, osoba trzecia "posiada" prawo głosu z tych akcji, tzn. jest uprawniona do wykonywania tego prawa, które jest jednym z podstawowych uprawnień korporacyjnych akcjonariusza. Nie zmienia to jednak faktu, że wykonuje to prawo oraz inne prawa związane z akcjami (jak prawo do dywidendy) na rzecz rzeczywistego beneficjenta.

W konsekwencji zarzuty skarżącego o błędnej wykładni oraz nieprawidłowym zastosowaniu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie Komisja uznała za niezasadne.

Zdaniem organu pozbawiona jest znaczenia kwestia wykładni pojęcia "primary beneficiary". Przepisem prawa mającym zastosowanie w sprawie jest bowiem art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, który rozstrzyga, czy Strona podlegała obowiązkom notyfikacyjnym określonym w art. 69 ustawy o ofercie. Wykładnia art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie nie pozostawia wątpliwości, że kwestia wpływania na uprawnienia korporacyjne z akcji Spółki przez Stronę nie stanowi warunku sine qua non dla działania na rzecz beneficjenta. Tym samym to jakie uprawnienia korporacyjne wobec Fundacji posiadała Strona będąca głównym beneficjentem ("primary beneficiary"), pozostaje bez wpływu na przypisanie jej odpowiedzialności. Ustawodawca nie uzależnił bowiem zastosowania art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie od tego, czy dany podmiot pozostaje beneficjentem w rozumieniu tej lub innej ustawy, a od ustalenia, czy dochodzi do działania na jego rzecz poprzez czynności innego podmiotu. Komisja natomiast ustaliła (m.in. na podstawie statutu Fundacji oraz Umowy założycielskiej Fundacji), że celem Fundacji było podejmowanie działań na rzecz głównego beneficjenta, tj. D. M., m.in. poprzez zachowywanie, zarządzanie i inwestowanie aktywów na jego rzecz. Akcje posiadane przez Fundację zostały więc nabyte na ryzyko Strony, co wynika z dokumentów korporacyjnych Fundacji, jak i charakterystyki pojęcia beneficjenta, który jest określony w Statucie Fundacji jako osoba uprawniona do otrzymywania korzyści osiąganych przez Fundację. Tym samym, ryzyko ekonomiczne posiadania akcji Spółki obciążało ostatecznie D.M.. Dlatego też Komisja nie dokonywała wykładni pojęcia beneficjenta głównego (tj. "primary beneficiary"), a jedynie dążyła do odniesienia tego pojęcia do skarżącego na gruncie polskich przepisów prawa, skupiając się na wykazaniu elementu otrzymywania pożytków przez takiego beneficjenta.

Komisja nie zgodziła się ze skarżącym, jakoby dokonała wykładni rozszerzającej treści art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, w szczególności pojęcia działania "na rzecz". Jej zdaniem dokonała wyczerpującej wykładni spornego w sprawie pojęcia, odwołując się przy tym do innych aktów prawnych, w tym aktów prawa wspólnotowego. Komisja podkreśliła, że relacja pomiędzy skarżącym a Fundacją ma charakter prawny, której zasady zostały określone w treści Statutu Fundacji oraz Umowy założycielskiej Fundacji, natomiast sam skarżący był świadomy, że na jego rzecz działał podmiot trzeci. Nie można zatem przyjąć, że uprawnienia D. M. jako głównego beneficjenta Fundacji wynikały wyłącznie z nieformalnej dobrej woli samej Fundacji.

Odnosząc się z kolei do kwestii wysokości wymierzonej kary, Komisja podkreśliła, że naruszenie przypisane skarżącemu było zachowaniem świadomym, mającym na celu ukrycie jego zaangażowania w Spółce. Ekonomiczny sens transakcji obejmującej zbycie pakietów akcji przez E., K. i D. M. do spółek specjalnego przeznaczenia, a następnie pośrednie nabycie tych akcji przez Fundację [...], której beneficjentem był D. M., zaś osobą uprawnioną do dokonywania transakcji na rachunkach papierów wartościowych spółek [...], na których zapisane były akcje [...] S.A., prezes zarządu spółek [...] E.M., polegał na utrzymaniu faktycznej kontroli nad pakietem akcji [...] S.A. przez jednego z dotychczasowych akcjonariuszy, przy zachowaniu anonimowości. Komisja nie uznała zatem za zasadne stanowiska, że ustanowienie skarżącego jako beneficjenta Fundacji stanowiło zapis testamentowy, ani też, że podjęte przez skarżącego działania były ocenione przez współpracujących z nią prawników jako nieskutkujące koniecznością wykonania obowiązku notyfikacyjnego. Przyjmując bowiem nawet, że opisany mechanizm został stworzony w dobrej wierze przez ojca skarżącego – E. M., skarżący jako doświadczony inwestor działający na rynku kapitałowym nie mógł zasłaniać się swoją niewiedzą co do skutków podjętych działań.

D. M. złożył skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 958/18, oddalił skargę D. M. na ww. decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 13 marca 2018 r., nr DPS-WPO.456.5.2018.MZ.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 15 i art. 7 k.p.a., albowiem starszy referent w Wydziale Prezydialnym Gabinetu Komisji [...] uczestnicząc w rozprawach wskazanych przez stronę zarówno w I, jak i II instancji, nie brała udziału w wydaniu decyzji. Zapewniała ona jedynie pomoc sekretarską i techniczną w ramach aparatu pomocniczego Urzędu KNF, odpowiadając wyłącznie za stronę techniczną działań, tj. będąc jedną z osób, które sporządziły protokół na podstawie nagrania. Podejmowane przez nią czynności nie miały zatem wpływu na załatwienie sprawy.

W ocenie Sądu nie są też zasadne zarzuty skarżącego dotyczące wadliwości przeprowadzanego przez organ postępowania dowodowego, gdyż KNF podjęła wszelkie niezbędne w sprawie czynności celem ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Istotne dla sprawy okoliczności zostały bowiem wyjaśnione w oparciu o dokumentację Fundacji, na podstawie której wykazano zobowiązania tej Fundacji do działania na rzecz D. M.. Organ pominął wnioski dowodowe skarżącego, albowiem dotyczyły one okoliczności, których wykazanie nie miało znaczenia dla jego odpowiedzialności administracyjnej w świetle wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie. Skarżący, w przeciwieństwie do organu, wskazywał na konieczność ustalenia, że D. M. powinien mieć możliwość wpływu na wykonywanie uprawnień korporacyjnych Fundacji wynikających z akcji spółki. Natomiast zdaniem Sądu przepis art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, będący implementacją art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE, zgodnie z jego brzmieniem oraz celem jaki ma spełniać, należy rozumieć szeroko. Działanie "na rzecz" innego podmiotu nie musi mieć swojego źródła w sformalizowanym stosunku o charakterze umownym. Sąd uznał, że nawet w takim przypadku, gdy brak jest sformalizowanych podstaw, skarżący posiada faktyczną możliwość wywierania wpływu na sposób wykonywania prawa głosu z akcji przez [...] oraz kontrolowania całej struktury powiązań kapitałowych, jakie mają miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji, zdaniem Sądu, KNF prawidłowo uznała na podstawie Umowy założycielskiej [...], że skarżący naruszył przepis art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, gdyż nie zawiadomił Komisji oraz spółki publicznej [...] S.A. o przekroczeniu 50 % ogólnej liczby głosów w [...] S.A. w związku z pośrednim nabyciem akcji [...] S.A. przez [...] z siedzibą w [...]. Popełnienie tego deliktu administracyjnego skutkowało nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie.

IV.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 180/19, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 958/18 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, a także zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz D.M. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA podzielił pogląd WSA, że podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności nie uprawdopodabniają zaktualizowania się przesłanki wyłączenia pracownika Urzędu KNF na podstawie mającej wynikać z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Za uzasadnione NSA uznał natomiast zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podważające zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, gdyż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się (lub odniósł się w sposób szczątkowy) do zarzutów i argumentów skargi, a ponadto nie wyjaśniając (samodzielnie) kierunku i sposobu wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie publicznej, zaproponował w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku wewnętrznie sprzeczne podejście do rozumienia oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie przywołanego przepisu prawa. Zdaniem NSA bowiem Sąd pierwszej instancji nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a.

V.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lipca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8342/22, po ponownym rozpoznaniu sprawy, oddalił skargę D. M. na ww. decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 13 marca 2018r.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, Komisja Nadzoru Finansowego, orzekając w niniejszej sprawie, nie naruszyła w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.a w związku z art. 69 ust. 1 pkt 1, a także art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie.

Zdaniem Sądu, przedstawione przez skarżącego zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, a rację należy przyznać Komisji, że to skarżący był osobą, na rzecz której [...] posiadała akcje [...] S.A., a skoro w jej posiadaniu (pośrednio poprzez udziały w [...] znalazło się 61,16% akcji [...] S.A., to zaistniała konieczność wywiązania się przez skarżącego z wynikającego z art. 69 ustawy o ofercie obowiązku notyfikacyjnego, czego bezsprzecznie nie uczynił.

Sąd uznał, że bez znaczenia jest akcentowana w skardze kwestia odmienności brzmienia art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE (implementowanego na grunt krajowy poprzez art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie), posługującego się pojęciem "on behalf" od użytego w Statucie Fundacji określenia "in benefit of". Abstrahując już od kwestii nadania tożsamego znaczenia temu ostatniemu pojęciu w ramach sporządzonego przez tłumacza przysięgłego tłumaczenia Statutu Fundacji [...], nie ulega bowiem wątpliwości, że konstrukcja omawianej Fundacji skutkowała finalnie otrzymywaniem przez skarżącego wszelkich korzyści osiąganych przez Fundację. Korzyści te, jak celnie zauważyła Komisja, polegają przy tym na przysporzeniu w sferze majątkowej skarżącego jako głównego beneficjenta Fundacji. Jej cel został oznaczony jako "zarządzanie i inwestowanie aktywów Fundacji, a także posiadanie udziałów różnego rodzaju na rzecz jednej osoby fizycznej lub większości ich liczby lub spółek wskazanych lub oznaczonych jako beneficjenci". Zatem cała operacyjna działalność Fundacji w obszarze zarządzania aktywami i ich inwestowania służyła z jednej strony powiększeniu majątku skarżącego w ramach czerpania korzyści z posiadania akcji [...] S.A., a z drugiej - to jego finalnie obciążało ryzyko ekonomiczne związane z rynkową fluktuacją wartości akcji tejże spółki. Zdaniem Sądu, nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że powyższa konstrukcja w pełni odpowiada hipotezie normy prawnej ujętej w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, wprowadzającej obowiązek notyfikacyjny po stronie danego podmiotu w sytuacji posiadania akcji przez osobę trzecią w imieniu własnym, lecz na rzecz tegoż.

Tym samym, zdaniem Sądu, trafna jest także konkluzja Komisji, że bez znaczenia dla istoty sprawy pozostaje fakt, czy skarżący miał jakikolwiek wpływ na czynności dokonywane przez Fundację [...] poprzez prawo do wydawania poleceń, instrukcji lub zaleceń odnośnie sposobu inwestowania. Zdaniem Sądu, kwestia ewentualnego wykazania czy skarżącemu przysługiwało prawo do wydawania wiążących poleceń osobom zarządzającym aktywami Fundacji, mogłaby mieć znaczenie, gdyby Komisja uznała, że fundacja ta działała "na zlecenie" skarżącego, co jednak jest irrelewantne dla oceny zasadności przypisania działaniom Fundacji [...] cech działania "na rzecz" skarżącego. W tym przypadku bowiem to nie możliwość zapewnienia skarżącemu wpływu na bieżące zarządzanie aktywami decyduje o zakwalifikowaniu działań Fundacji jako działań "na rzecz" skarżącego, ale ich cel, czyli aspekt uzyskiwania pożytków przez skarżącego jako beneficjenta Fundacji, a ten jasno wynika z jej zapisów.

Przy takiej kwalifikacji prawnej zaistniałego stanu faktycznego, Komisja nie miała obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na ustalenie okoliczności dotyczących potencjalnej możliwości dysponowania przez skarżącego jakimikolwiek wpływem na sposób inwestowania aktywami przez Fundację [...], w tym w szczególności postulowanymi przez skarżącego dowodami co do funkcjonowania Fundacji pod prawem Wspólnoty Bahamów, czy też dowodami w postaci zeznań świadków i uzyskania opinii biegłego, które miały wykazać brak jakiegokolwiek wpływu skarżącego na działania Fundacji. Nawet bowiem gdyby postulowane przez skarżącego dowody wykazały, że skarżący nie dysponował uprawnieniami pozwalającymi mu na ingerencję w bieżące zarządzanie aktywami Fundacji [...], to w żaden sposób nie podważyłoby to prawidłowości konstatacji Komisji o działaniu Fundacji [...] w celu dążenia do przysporzenia majątkowego po stronie skarżącego. A taki model działania należy ocenić jako działanie na rzecz skarżącego, w pełni odpowiadające regulacji art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie.

Podsumowując Sąd uznał, że KNF ustaliła wszystkie okoliczności relewantne dla możliwości nałożenia na skarżącego, w oparciu o przepis art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 615, dalej "ustawa zmieniająca") w zw. z art. 69 ustawy o ofercie. W ocenie Sądu, nie zaistniała w sprawie konieczność przeprowadzenia dodatkowych dowodów a zatem są sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych w tym obszarze.

Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do odstąpienia od wykładni językowej art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie i zdekodowania ujętej w nim normy prawnej w drodze wykładni celowościowej, jak oczekuje skarżący. W realiach niniejszej sprawy żadna sprzeczność nie zachodzi, gdyż ustawodawca czytelnie rozróżnił dwie możliwe sytuacje, których wystąpienie skutkuje poszerzeniem zakresu obowiązków po stronie danego podmiotu, wynikających z przekroczenia określonych w ustawie o ofercie pułapów pakietów akcji przez osobę trzecią, gdy działa ona "na zlecenie" lub "na rzecz" podmiotu. Tymczasem to właśnie wykładnia celowościowa art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie odnośnie tego ostatniego przypadku, w formule zaproponowanej przez skarżącego, a więc zakładającej konieczność wykazania realnego wpływu skarżącego na sferę zarządzania funduszami przez osobę trzecią – Fundacji [...], celem wypełnienia przesłanki jej działania na jego rzecz, prowadziłaby do zanegowania ewidentnie dystynktywnego ujęcia tych dwóch opcji. Działanie osoby trzeciej na rzecz innego podmiotu odpowiadałoby bowiem zakresowo działaniu na jego zlecenie, co czyniłoby nielogicznym i redundantnym zabieg ustawodawcy wyróżniający te dwie sytuacje.

W ocenie Sądu przepis art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie odpowiada dyspozycji art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE, a zatem nie zachodzi zarzucane w skardze "dokonywanie przez KNF dowolnej, rozszerzającej i całkowicie abstrahującej od celu Dyrektywy i ustawy o ofercie interpretacji pojęcia działania "na rzecz". Sąd nie dostrzegł w tym zakresie także podstawy do skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z uwagi na brak relewantnych w tej sprawie unormowań, które rodziłyby wątpliwości interpretacyjne wymagające rozwikłania za pomocą wskazanego mechanizmu procesowego.

Zdaniem Sądu, KNF prawidłowo przeanalizowała przesłanki wymiaru kary, odwołując się – stosownie do art. 96 ust. 16 ustawy o ofercie – do unormowania zawartego w art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie. Sądu podkreślił, że zarówno przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie (w relewantnym brzmieniu), jak i określeniu jej wysokości, zastosowanie znajduje instytucja uznania administracyjnego, co oznacza m.in., że wysokość sankcji ustalona jest w oparciu o ocenę organu na podstawie okoliczności obrazujących sytuację finansową i majątkową strony postępowania oraz wagę stwierdzonych naruszeń. Zdaniem Sądu nałożona kara pieniężna jest odpowiednia do wagi stwierdzonego naruszenia, a Komisja w sposób przekonujący i wyczerpujący uzasadniła zwłaszcza przesłankę znaczącej wagi naruszenia dokonanego przez skarżącego. Komisja zauważyła przy tym, że sankcjonowane naruszenie miało co prawda charakter jednorazowy, jednakże jego skutkiem było utrzymywanie się na rynku stanu dezinformacji w zakresie posiadania akcji [...] S.A., aż do momentu wycofania ich z obrotu na rynku regulowanym, czyli do dnia 27 października 2015 r. Sąd za celną uznał ocenę przez KNF istoty działań podejmowanych w celu przeniesienia pakietu akcji spółki [...] do Fundacji [...], przy jednoczesnym przyznaniu skarżącemu statusu jej beneficjenta głównego, bez ujawnienia tej okoliczności innym uczestnikom rynku obrotu akcjami i uznał, że takie działania godziły w fundamentalną zasadę rynku kapitałowego w postaci jego transparentności. Tym samym nałożona na skarżącego kara pieniężna w wysokości jednego miliona złotych jest, w ocenie Sądu, karą adekwatną wobec stwierdzonego naruszenia. Jednocześnie, w świetle ustalonej przez organ sytuacji majątkowej skarżącego - w tym posiadanych aktywów oraz osiąganych dochodów z jednej strony i ciążących na nim zobowiązań z drugiej, Sąd podziela ocenę Komisji, że nałożona kara pieniężna nie będzie stanowić nieproporcjonalnego środka sankcyjnego.

Reasumując Sąd uznał, że Komisja zbadała wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziła dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji zostało przedstawione w sposób jasny, szczegółowy i wyczerpujący – odpowiadający przy tym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

VI.

D.M. złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji KNF z 13 marca 2018r., jak i poprzedzającej ją decyzji KNF z 6 grudnia 2016 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie w zw. z art. 41 i 52 Foundations Act 2004 [pl. Ustawa o Fundacjach z 2004 r.] poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

1) błędnym przyjęciu, że pojęcie "posiadania akcji przez osobę trzecią w imieniu własnym, ale na rzecz innej osoby" (zgodnie z art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE "on behalf"), o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie jest równoznaczne z "działaniem przez osobę trzecią na korzyść innej osoby (zgodnie ze statutem Fundacji "in benefit of"), podczas gdy są to pojęcia różnoznaczne i ich zastosowanie implikuje różne skutki prawne, co potwierdza m.in. art. 3 ust. 1 pkt 26 lit.d MAR (rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 596/2024 z 16 kwietnia 2014 r.. w sprawie nadużyć na rynku oraz uchylającego dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 20003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE), zgodnie z którym pojęcie utworzenia (działania) osoby prawnej "in benefit of" danej osoby należy w prawie rynku kapitałowego rozumieć jako jej utworzenie (działanie) wyłącznie "na korzyść" danej osoby a nie "na jej rzecz" (czyli naruszeniu polegającym na dokonaniu błędnej wykładni językowej przepisu art. 87 ust. 1 pkt. 3 lit. a) ustawy o ofercie);

2) całkowitym pominięciu wniosków wynikających z wykładni funkcjonalnej art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie w zw. z art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE i przyjęciu, że nałożony tym przepisem obowiązek jest całkowicie niezależny od możliwości wpływania przez daną osobę na realizację uprawnień korporacyjnych wynikających z akcji, których osoba ta formalnie nie posiada, podczas gdy w sposób oczywisty i jednoznaczny celem przepisu art. 87 ustawy o ofercie jest zapewnienie jawności realnego wpływu akcjonariuszy i osób trzecich na zarządzanie spółką, na co wskazał sam KNF w odpowiedzi na skargę do WSA z dnia 18 maja 2018 r. ("Odpowiedź na Skargę"), a tym samym, aby mówić o podejmowaniu działań na rzecz danej osoby w rozumieniu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie konieczne jest wykazanie możliwości wpływania przez tę osobę na realizację uprawnień właścicielskich wynikających z akcji, których osoba ta formalnie nie posiada;

3) całkowitym pominięciu wniosków wynikających z wykładni prounijnej art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie poprzez jej nieprzeprowadzenie i zupełne pominięcie, że celem art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE, który jest transponowany do polskiego

porządku prawnego przez art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, jest zastrzeżenie obowiązków informacyjnych jedynie dla przypadków, w których osoba trzecia ma możliwość wpływania na sposób wykonywania uprawnień z akcji spółki publicznej, i taka powinna być wykładnia pojęcia "posiadania na rzecz" o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. 1 ustawy o ofercie, zaś WSA poprzestał na przytoczeniu art. 10 g Dyrektywy 2004/109/WE i stwierdzeniu, że art. 87 ust. 1 pkt. 3 lit a Ustawy o ofercie jest z nim zgodny;

2. a w konsekwencji (i) błędnej wykładni oraz (ii) rażąco nieprawidłowej interpretacji statutu [...] ("Fundacja"), a więc dokumentu rządzonego prawem obcym, dokonanej "w świetle polskich przepisów prawa" (s. 31 Decyzji KNF II), niewłaściwego zastosowania art. 87 ust. 1 pkt. 3 lit a ustawy o ofercie, pomimo że prawidłowa wykładnia (zaprezentowana w skardze do WSA i niniejszej skardze) prowadzi do wniosku, że Fundacja nie posiadała pośrednio akcji [...]w imieniu własnym ale na rzecz Skarżącego - posiadała je w imieniu własnym i na własną rzecz - a Skarżący jako "beneficiary" (co jest konstrukcją, którą można porównać do przyszłego spadkobiercy) nie był zobowiązany do zawiadomienia KNF i [...] o pośrednim nabyciu akcji przez Fundację;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez (i) oddalenie skargi, (ii) nieuchylenie Decyzji KNF II, (iii) nieuchylenie Decyzji KNF I oraz (iv) nieumorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia:

1) art. 15 k.p.a. polegającego na nierozstrzygnięciu sprawy po raz drugi (zaniechaniu dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i istoty sprawy) a dokonaniu przez KNF w ramach postępowania w drugiej instancji wyłącznie kontroli prawidłowości postępowania w pierwszej instancji, o czym świadczy powielenie w uzasadnieniu Decyzji KNF II zasadniczej treści uzasadnienia decyzji KNF I oraz zwalczanie w treści uzasadniania Decyzji KNF II zarzutów skarżącego przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, przez co KNF zadziałał jako przeciwnik procesowy skarżącego, a nie organ administracji publicznej mający ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę;

2) art. 12 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającego na nadaniu prymatu zasadzie szybkości postępowania nad obowiązkiem zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ, z uwagi na zakończenie postępowania dowodowego pomimo istnienia szeregu niewyjaśnionych przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związanych z uprawnieniami skarżącego z tytułu bycia ustanowionym beneficjentem Fundacji w rozumieniu prawa Wspólnoty Bahamów, tj. nieustaleniu np. czy według prawa Wspólnoty Bahamów - w tym praktyki stosowania obowiązujących przepisów prawa - primary beneficiary Fundacji, tj. p. D.M., może zostać uznany za podmiot, na którego rzecz działa Fundacja, czy też p. D. M. miał jakikolwiek wpływ na czynności dokonywane przez tę Fundację;

3) art. 84 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającego na oddaleniu dowodu z opinii biegłego na okoliczności stanowiące wiadomości specjalne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. na okoliczności dotyczące funkcjonowania fundacji pod

prawem Wspólnoty Bahamów, a dokładnie, że:

a) fundacje utworzone i działające na gruncie przepisów prawa Wspólnoty Bahamów o fundacjach dokonując czynności prawnych nabycia i zbycia udziałów lub akcji w podmiotach trzecich nie działają na rzecz ich primary beneficiary, lecz na własną rzecz, oraz

b) pojęcie primary beneficiary nie jest równoznaczne z pojęciem beneficjenta rzeczywistego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz.U. z2016r. poz. 299, ze zm.), oraz

c) primary beneficiary nie posiada wpływu na powołanie dyrektorów fundacji utworzonej i działającej na gruncie przepisów prawa Wspólnoty Bahamów regulujących powoływanie i funkcjonowanie fundacji, ani wpływu na powołanie sekretarza fundacji, nie podejmuje decyzji związanych z działalnością fundacji, ponieważ decyzje te należą do wyłącznej kompetencji dyrektorów fundacji;

gdyż KNF stwierdziła, że w zakresie jej kompetencji leży dokonanie oceny faktów i okoliczności sprawy, co nie wymaga posiadania wiadomości specjalnych, podczas gdy zasięgnięcie dowodu z opinii biegłego na wskazane okoliczności dotyczące treści prawa obcego - prawa Wspólnoty Bahamów, potwierdziłoby stanowisko prezentowane przez Skarżącego i nie pozwoliłoby na uznanie, iż Fundacja działa na rzecz Skarżącego w rozumieniu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie;

4) art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającego na odmowie (także postanowieniami KNF z dnia 19 września 2016 r.; z 30 czerwca 2017 r.) uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącego w dniu 9 września 2016 r. o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków tj. [...], [...], [...] oraz [...] (dyrektorzy [...]Services ([...]) Limited pomimo, że przedmiotem dowodu z ich zeznań były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, tj. że primary beneficiary Fundacji, tj. p. D.M., nie miał jakiegokolwiek wpływu na czynności dokonywane przez tę Fundację, w szczególności nie wydawał poleceń, instrukcji, ani zaleceń tej fundacji, jej organom lub pracownikom oraz na okoliczność tego, że fundacja nie zawierała z p. D. M. żadnych umów lub porozumień, a żadna część majątku wskazanej wyżej Fundacji nie została na jego rzecz przekazana ani nie istnieje obowiązek jej przekazania, które to okoliczności nie zostały stwierdzone innymi dowodami;

5) art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wyprowadzenie z niego błędnych wniosków poprzez pominięcie wyjaśnień składanych przez skarżącego (w związku z wezwaniem Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 17 czerwca 2016 r.) co do nieposiadania przez niego akcji spółki [...] (pośredniego czy bezpośredniego) i rażąco nieprawidłowej interpretacji statutu Fundacji, rządzonej prawem obcym, dokonanej "w świetle polskich przepisów prawa" (s.31 Decyzji KNF II);

6) art. 7a k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez rozstrzygnięcie występujących wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie) na niekorzyść skarżącego;

7) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegającego na naruszeniu zasady zaufania i pewności prawa (uprawnionych oczekiwań), poprzez nałożenie na Skarżącego kary, mimo że skarżący, wobec braku nakładania kar przez Komisie w analogicznych sprawach oraz w związku z informacjami publicznymi udzielanymi przez Komisję, mógł zasadnie oczekiwać, że nie jest obowiązany do dokonania zawiadomień;

które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły WSA do potwierdzenia błędnych wniosków KNF, że skarżący był osobą na rzecz której Fundacja pośrednio posiadała akcje spółki [...], (a tym samym, że jest osobą która faktycznie kontroluje tę Spółkę), co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że skarżący był osobą zobowiązaną do zawiadomienia KNF oraz [...] o pośrednim nabyciu akcji tej Spółki;

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku (po raz kolejny) podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przyjętej przez WSA wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, tj. dlaczego WSA stwierdził, że przepis art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie odpowiada dyspozycji art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE, ze względu na przytoczenie przez WSA jedynie treści przepisu art. 10 lit. g ww. Dyrektywy 2004/109/WE, bez dokonania jego wykładni, celów art. 10 lit. g ww. Dyrektywy 2004/109/WE i wskazania, skąd można wywieść wniosek o tożsamości dyspozycji przepisu polskiej ustawy oraz ww. dyrektywy co doprowadziło do wewnętrznej sprzeczności wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie zawartej w uzasadnieniu wyroku oraz art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE, bowiem WSA:

a) z jednej strony wskazuje, że na gruncie art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a. ustawy o ofercie, ustawodawca wyróżnia dwie sytuacje tj. "działania na rzecz" i "działania na zlecenie",

b) zaś już z literalnego brzmienia przepisu art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE wynika, iż ustawodawca unijny odnosi się do jednego przypadku tj. sytuacji wykonywania "prawa głosu w posiadaniu osoby trzeciej w Jej własnym imieniu na rzecz tej osoby fizycznej lub prawnej";

co w konsekwencji uniemożliwia poznanie rzeczywistej interpretacji art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie dokonanej przez WSA w zaskarżonym wyroku, a tym samym skorzystania z prawa wniesienia skargi kasacyjnej przez skarżącego;

Z najdalej idącej ostrożności procesowej - w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny, powyższych zarzutów co do istoty sprawy, nawet gdyby uznać, że doszło do naruszenia przez skarżącego art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust 1 pkt 3 lit. a ustawy, to skarżący zarzuca:

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja KNF II wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, będącego następstwem naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107§ 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, zaś z zebranego materiału dokonanie jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny przesłanek ustalenia wysokości kary określonej w art. 96 ust. 1h (tj. m.in. ustalenia, że skarżący nie współpracował z KNF oraz, że sytuacja majątkowa skarżącego pozwala na nałożenie kary w maksymalnej wysokości, a także, że taka kara odpowiada wadze rzekomego naruszenia, oraz poprzez niewzięcie pod uwagę braku jakiejkolwiek winy Skarżącego w rzekomym dokonaniu naruszenia), podczas gdy:

1. KNF nie wykazał wagi naruszenia dokonanego przez Skarżącego, która to ocena powinna mieć miejsce z uwzględnieniem tego, czy skarżący miał możliwość wpływania na realizację przez Fundację uprawnień właścicielskich z akcji w spółce [...], zaś KNF nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie;

2. działanie skarżącego nie przyniosło mu żadnych korzyści ani nie pozwoliło na uniknięcie jakichkolwiek strat - KNF nie był w stanie ustalić powyższych przesłanek, gdyż nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie, zaś rzekomy "niewątpliwie szkodliwy charakter dla rynku" (Decyzja KNF I, str. 15) nie został w ogóle wykazany przez KNF - nie stanowi przesłanki oceny skali naruszenia z art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie - KNF wykreowała pozanormatywną przesłankę;

3. KNF nie ustalił strat poniesionych przez osoby trzecie w związku z naruszeniem skarżącego;

ponadto,

4. zaniechanie skarżącego nie było w żaden sposób zawinione, bowiem brak wvkonania rzekomych obowiązków informacyjnych przez skarżącego nie wynikał z zamiaru ukrycia czegokolwiek, lecz z w pełni usprawiedliwionego okolicznościami sprawy przekonania, że na skarżącym żądne obowiązki informacyjne nie spoczywają. Trzeba bowiem pamiętać, że ratio decidendi Decyzji KNF II (oraz zaskarżonego wyroku) sprowadzało się do przyjęcia przez KNF (oraz WSA) odmiennej od skarżącego (i w ocenie skarżącego oczywiście błędnej) interpretacji art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie. Skarżący działał w usprawiedliwionym przekonaniu, że jego postępowanie jest zgodne z prawem, zasięgał w tym celu opinii doradców prawnych, a jednocześnie brak było powszechnie znanej, odmiennej praktyki KNF lub sądów administracyjnych w tym zakresie;

5. pełna analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący oraz jego pełnomocnicy zachowywali pełną i ponadstandardową wolę współpracy z KNF, o czym świadczy ich aktywność w postępowaniu, składanie rzeczowych wniosków dowodowych zmierzających do wyjaśnienia istoty sprawy oraz udzielanie stosownych wyjaśnień, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do potwierdzenia przez WSA wniosku, że wymierzona skarżącemu kara finansowa w wysokości 1.000.000,00 zł, tj. 100% maksymalnego ustawowego zagrożenia jest prawidłowa, podczas gdy w zaskarżonej Decyzji KNF II wadliwie nie uwzględniono żadnej przesłanki łagodzącej wymiar kary, tj. braku winy skarżącego, jego współpracy z KNF oraz wagi rzekomego naruszenia.

Konsekwencją niedostrzeżenia przez WSA naruszenia przez KNF wskazanych powyżej przepisów, było oddalenie przez WSA skargi skarżącego, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym wadliwych decyzji administracyjnych.

Mając na względzie, iż jak wynika z zaskarżonego wyroku dla wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie kluczowe znaczenie ma wykładnia art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE, zaś - jak wywodzi skarżący - WSA dokonał wykładni sprzecznej z brzmieniem i celem tego przepisu, na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wnosimy o zwrócenie się przez NSA do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o rozpatrzenie następującego pytania prawnego (prejudycjalnego):

"Czy art. 3 ust. 1a akapit czwarty ppkt (iii) w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004r. w sprawie harmonizacji wymogów dotyczących przejrzystości informacji o emitentach, których papiery wartościowe dopuszczane są do obrotu na rynku regulowanym oraz zmieniająca dyrektywę 2001/34/WE ("Dyrektywa 2004/109/WE") oraz zasady proporcjonalności oraz równego traktowania należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które przewidują, że dla stwierdzenia wymogu notyfikacyjnego określonego w art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE, tj. działania osoby trzeciej na rzecz określonego podmiotu, nie jest konieczne: (i) rzeczywiste wywieranie wpływu ani możliwość wywierania wpływu przez ten podmiot na wykonywanie praw korporacyjnych z akcji posiadanych przez osobę trzecią, ani (ii) aby osoby trzecie miały świadomość nabywania, zbywania lub posiadania akcji na rzecz innej osoby fizycznej lub prawnej, ani (iii) aby osoba trzecia miała świadomość, że inne osoby fizyczne lub prawne nabywają, zbywają lub posiadają akcji na jej rzecz?".

W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie szczegółowo przedstawił argumenty uzasadniające podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

VII.

Pismem z dnia 31 stycznia 2024 r. skarżący uzupełnił uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej, podtrzymał w całości zarzuty zawarte w skardze oraz na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego - Opinii prawnej z dnia 10 listopada 2023 r. sporządzonej przez adwokata, notariusza (barrister-at-law, notary public) Wspólnoty Bahamów [...] wraz z tłumaczeniem przysięgłym (załącznik nr 1) w przedmiocie regulacji prawnych, funkcjonowania fundacji i statusu beneficjenta fundacji pod prawem Wspólnoty Bahamów na fakt. że: (i) beneficjent [...] (dalej jako "Fundacja") nie może wydawać Fundacji lub jej osobom zarządzającym wiążących poleceń ani w jakikolwiek inny sposób wpływać na wykonywanie praw z akcji posiadanych przez Fundację lub jej innych aktywów, (ii) beneficjent nie może żądać od Fundacji przekazania majątku (ani na swoją rzecz, ani na rzecz innych podmiotów), (iii) Fundacja posiada wszystkie aktywa, w tym akcje (i wynikające z nich prawa głosu) w innych podmiotach, w imieniu własnym i wyłącznie na własną rzecz, (iv) Fundacja nie posiada akcji (i wynikających z nich praw głosu) w innych spółkach w imieniu ani na rzecz swoich beneficjentów, (v) beneficjent Fundacji nie ma interesu w aktywach Fundacji, (vi) beneficjent nie musi mieć wiedzy o wskazaniu go jako beneficjenta przez fundatora Fundacji.

Podsumowując skarżący wskazał, że przedłożona opinia potwierdza, że zgodnie ze statutem Fundacji oraz właściwymi dla organizacji i funkcjonowania Fundacji przepisami Wspólnoty Bahamów: Fundacja nie posiadała akcji na rzecz skarżącego, ale wyłącznie w imieniu własnym i na własną (tj. Fundacji) rzecz oraz, że skarżący nie miał żadnego wpływu na sposób wykonywania praw z akcji przez podmioty zależne od Fundacji.

VIII.

Pismem z 11 marca 2024 r. skarżący złożył wniosek o rozpoznanie wniosku o zadanie pytania prejudycjalnego na posiedzeniu niejawnym przez wyznaczeniem terminu rozprawy.

IX.

KNF nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie z 4 października 2024 r. zajęła stanowisko w sprawie stwierdzając, że pogląd WSA dotyczący wykładni pojęcia "działanie na rzecz" jest prawnie uzasadniony, a skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, dlatego powinna być oddalona.

X.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Niniejsza sprawa dotyczy sankcji nałożonej na skarżącego z powodu niezrealizowania określonego w art. 69 ustawy o ofercie obowiązku notyfikacyjnego z uwagi na przysługujący mu status beneficjenta fundacji [...] założonej na Bahamach, posiadającej pośrednio wszystkie udziały w [...], a zatem posiadającej pośrednio 61,16% akcji [...] S.A. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w tej sprawie dotyczy przede wszystkim prawa materialnego, a dokładnie błędnej wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a w związku z art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. Kluczowa w niniejszej sprawie jest wykładnia zawartego w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie pojęcia "działanie na rzecz", od tego zależy bowiem czy skarżący był zobowiązany do wykonania obowiązku notyfikacyjnego określonego w art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie i w konsekwencji czy zasadnie uznano za delikt administracyjny niedopełnienie tego obowiązku i nałożenie na niego sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie (w brzmieniu sprzed wejścia w życie art. 33 pkt 39 lit. a ustawy z dnia 31 marca 2016 r., Dz.U.2016.615, zmieniającego ustawę o ofercie z dniem 4 czerwca 2016 r.).

Obowiązek notyfikacji uregulowany w art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie przewiduje, że ten kto osiągnął lub przekroczył 5%, 10%, 15%, 20%, 25%, 33%, 331/3%, 50%, 75% albo 90% ogólnej liczby głosów w spółce publicznej jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić o tym Komisję oraz spółkę, nie później niż w terminie 4 dni roboczych od dnia, w którym dowiedział się o zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów lub przy zachowaniu należytej staranności mógł się o niej dowiedzieć, a w przypadku zmiany wynikającej z nabycia lub zbycia akcji spółki publicznej w transakcji zawartej na rynku regulowanym lub w alternatywnym systemie obrotu - nie później niż w terminie 6 dni sesyjnych od dnia zawarcia transakcji.

Jednocześnie, w myśl art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach niniejszego rozdziału, obowiązki w nim określone odpowiednio spoczywają również na podmiocie, w przypadku którego osiągnięcie lub przekroczenie danego progu ogólnej liczby głosów określonego w tych przepisach następuje w związku z posiadaniem akcji przez osobę trzecią w imieniu własnym, lecz na zlecenie lub na rzecz tego podmiotu, z wyłączeniem akcji nabytych w ramach wykonywania czynności, o których mowa w art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni przytoczonego przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie należy przyjąć, że ustawodawca w sposób świadomy i konsekwentny posługuje się dwoma pojęciami tj. "na zlecenie" i "na rzecz" tego podmiotu. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest dokonanie wykładni i prawidłowe zastosowanie drugiej z tych przesłanek, tj. "posiadania akcji przez osobę trzecią w imieniu własnym, lecz na rzecz tego podmiotu", poza zakresem tej sprawy pozostaje natomiast posiadanie akcji "na zlecenie".

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłową wykładnię do art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie dokonaną w tej sprawie przez organ i Sąd pierwszej instancji. Podzielić bowiem należy pogląd, że w przewidzianym w tym przepisie sformułowaniu "posiadanie akcji przez osobę trzecią w imieniu własnym, lecz na rzecz tego podmiotu" kluczowe jest zobowiązanie tego podmiotu do podejmowania czynności zmierzających do "działania na rzecz", a zatem w szczególności - tak jak w niniejszej sprawie - działania na rzecz przysporzeń w sferze majątkowej tego podmiotu (beneficjenta). Podmiot, na rzecz którego działa osoba trzecia, nie musi mieć zagwarantowanej możliwości wpływu na działalność osoby trzeciej działającej na jego rzecz, wystarczy że osoba ta działa "na rzecz", a więc w interesie majątkowym beneficjenta.

Nie jest zatem zasadny pogląd skarżącego kasacyjnie, że z treści art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie wynika, że aby mówić o "posiadaniu akcji na rzecz'' konieczne jest spełnienie wymogu możliwości wpływania przez podmiot na realizację uprawnień korporacyjnych z walorów, których formalnie ten podmiot nie posiada. Wykładnia literalna art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie nie daje żadnych podstaw do wyprowadzenia z niego tej treści normy prawnej. Ocena możliwości wpływu beneficjenta na działania osoby trzeciej mogłaby być zdaniem NSA ewentualnie dokonywana w kontekście drugiej z przewidzianych w wykładanym przepisie przesłanek, tj. posiadania akcji "na zlecenie tego podmiotu", to jednak pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy.

Należy zatem uznać, że związane z posiadaniem akcji działanie podmiotu trzeciego na rzecz beneficjenta może mieć charakter samodzielnych czynności podmiotu trzeciego. Tak długo bowiem, jak długo beneficjent pozostaje beneficjentem, a więc godzi się na działania podmiotu trzeciego, podmiot trzeci działa "na jego rzecz". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także poglądu skarżącego kasacyjnie o niezgodności polskiej regulacji prawnej z prawem unijnym.

Art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE przewiduje, że "Wymagania dotyczące zawiadamiania, określone w art. 9 ust. 1 i 2, mają zastosowanie również wobec osoby fizycznej lub prawnej w zakresie, w jakim osoba taka uprawniona jest do nabywania, zbywania lub wykonywania praw głosu w którymkolwiek z poniższych przypadków lub też ich kombinacji: prawa głosu w posiadaniu osoby trzeciej w jej własnym imieniu na rzecz tej osoby fizycznej lub prawnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już samo literalne brzmienie tego przepisu Dyrektywy, to jest użyte w Dyrektywie sformułowanie "na rzecz" wskazuje, że nie jest z nim sprzeczna polska regulacja prawna używająca tożsamego sformułowania. Ta Dyrektywa wytyczając państwom członkowskim kierunek regulacji krajowych, nakazała objąć obowiązkiem notyfikacji także takie przypadki, w których osoba trzecia posiada prawo głosu (uprawnienie do nabywania, zbywania lub wykonywania prawa głosu) w swoim własnym imieniu "na rzecz tej osoby fizycznej lub prawnej", którą obciąża obowiązek notyfikacji. Treść polskiej regulacji prawnej zawartej w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie w zakresie posiadania akcji "na rzecz" i jej znaczenie ustalone w drodze wykładni organu zaakceptowanej następnie przez Sąd, jest zgodne z Dyrektywą 2004/109/WE. Nie doszło zatem do zarzucanej skargą kasacyjną nieprawidłowej inkorporacji tej Dyrektywy.

W kontekście rozstrzygnięcia tej sprawy, w odniesieniu do jej stanu faktycznego ukształtowanego w szczególności treścią Statutu i Umowy założycielskiej Fundacji, polska regulacja prawna nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zgodności z przytoczoną regulacją unijną. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zatem wątpliwości co do tego, że stosując prawo polskie nie narusza prawa unijnego. Z tego powodu NSA nie widzi potrzeby zadawania pytania prejudycjalnego takiej treści, jaką wskazała we wniosku strona skarżąca kasacyjnie. Nie podziela bowiem tych wątpliwości, które ma strona skarżąca kasacyjnie co do tego, czy polska regulacja prawna prawidłowo inkorporowała przepisy art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE. NSA zastrzega przy tym, że ograniczył się w tej sprawie do wykładni i zastosowania ustawowego sformułowania "na rzecz tego podmiotu", o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, nie odnosi się natomiast do sformułowania "na zlecenie", gdyż to pozostaje poza zakresem tej sprawy.

W konsekwencji NSA nie podziela poglądu, że pojęcie "posiadania akcji przez osobę trzecią w imieniu własnym, ale na rzecz innej osoby" (zgodnie z art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE "on behalf"), o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, nie jest równoznaczne z "działaniem przez osobę trzecią na korzyść innej osoby (zgodnie ze statutem Fundacji "in benefit of").

Trafnie w ślad za organem Sąd pierwszej instancji uznał, że okoliczności stanu faktycznego, a w szczególności treść pkt 8 Statutu Fundacji, a także pkt 1 Umowy Założycielskiej Fundacji, wyraźnie wskazują na to, jaka jest rola skarżącego w tej Fundacji, a mianowicie, że Fundacja działa "na korzyść" skarżącego. Wynika z nich mianowicie w sposób jednoznaczny, że "Celem Fundacji jest zarządzanie i inwestowanie aktywów Fundacji, a także posiadanie udziałów różnego rodzaju na rzecz jednej osoby fizycznej lub większej ich liczby lub spółek wskazanych lub oznaczonych jako beneficjenci, których tożsamość zostanie ustalona w Umowie Założycielskiej i w późniejszych jej modyfikacjach. Aby zrealizować swój cel, Fundacja ma prawo zachowywać, zarządzać, inwestować w stosowny sposób aktywa Fundacji, niezależnie od rodzaju tych aktywów, przede wszystkim udziały w innych podmiotach, oraz zawierać i realizować wszelkie transakcje gospodarcze i prawne służące osiągnięciu celu, pod warunkiem, że takie działania będą pełniły rolę pomocniczą i dodatkową do głównego celu lub celów i że nie są zabronione przepisami dowolnego prawa i regulacji obowiązujących w danym czasie na Bahamach." (pkt 8 Statutu Fundacji, k. 101 akt adm.). Skarżący jako "Beneficjent Główny" tej Fundacji "w trakcie swojego życia, ma on prawo otrzymywać 100 procent wszelkich korzyści osiąganych przez Fundację". Skarżący jest "Głównym Beneficjentem" tej Fundacji i aktualnie jedynym, bo został wprawdzie przewidziany i wskazany także "Beneficjent Dodatkowy" tej Fundacji, ale dopiero "w przypadku śmierci lub niezdolności Głównego Beneficjenta." (pkt 1 Umowy Założycielskiej, k. 93 akt adm.).

Trafnie dostrzegł organ, że tak została ułożona treść Statutu i Umowy założycielskiej Fundacji, że to uprawnienie beneficjenta głównego w sposób jednoznaczny z tej Umowy i Statutu wynika. W dalszym ciągu zatem D.M. jest osobą zaangażowaną w spółkę w szerokim tego słowa znaczeniu. Wyrażenie przez skarżącego zgody na pozostanie głównym beneficjentem Fundacji ("primary beneficiary") skutkowało jego przyzwoleniem, by Fundacja realizowała swój statutowy cel, jakim jest działanie na rzecz skarżącego. Trafnie wskazał organ, że przy takiej konstrukcji relacji pomiędzy skarżącym a Fundacją, jaka została stworzona na skutek zestawienia treści Statutu z treścią Umowy Założycielskiej, osoby zarządzające Fundacją i tak realizują bezpośrednio interes tego podmiotu "parkującego akcje".

Należy przy tym uznać, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, że nie było w tej sprawie konieczne "zasięgnięcie dowodu z opinii biegłego na okoliczności dotyczące treści prawa obcego tj. prawa Wspólnoty Bahamów". Relacja skarżącego wobec Fundacji została wyraźnie i jednoznacznie określona w Statucie i Umowie Założycielskiej, a skarżący kasacyjnie w istocie nie twierdzi, że w świetle prawa na podstawie którego działała Fundacja relacja ta polegała na czymś innym niż przyjął to organ. Wprawie skarżący twierdzi, że Fundacja nie działała na jego rzecz, ale podnoszone przez niego argumenty, rozwinięte w piśmie uzupełniającym uzasadnienie zarzutów kasacyjnych z dnia 31 stycznia 2024 r., koncentrują się na tym, że beneficjent nie może wydawać fundacji poleceń, nie może żądać od fundacji przekazania majątku, nie ma tytułu "słusznościowego" ani udziału w aktywach fundacji i nie musi wyrazić zgody na bycie beneficjentem (s. 4 i 5 pisma, k. 521- 522 akt). Podkreślenia jednak wymaga, że żadnej z tych cech relacji łączącej skarżącego z Fundacją organ ani sąd nie kwestionował, koncentrując się jedynie na tym, że Fundacja działa na rzecz skarżącego jako beneficjenta, tzn. na jego korzyść, skoro ze Statutu Fundacji wynikało, że "w trakcie swojego życia, ma on prawo otrzymywać 100 procent wszelkich korzyści osiąganych przez Fundację". Organ nie twierdził natomiast, że skarżący jako beneficjent może wydawać Fundacji polecenia i "może żądać" od Fundacji przekazania majątku oraz ma tytuł "słusznościowy" w aktywach fundacji. Nie jest jednak zasadne twierdzenie skarżącego, że beneficjent nie ma żadnego tytułu do majątku fundacji, skoro sam skarżący powołując się na art. 53 i art. 3 ust. 4 ustawy o fundacjach wskazał, że beneficjent ma prawo udziału w majątku fundacji po jej likwidacji, a aktywa fundacji "nie stają się własnością beneficjenta, chyba że podlegają dystrybucji (przekazaniu) zgodnie z postanowieniami statutu fundacji". Organ i sąd nie twierdził też, że beneficjent musi wyrazić zgodę na bycie beneficjentem fundacji, a jedynie, że w tej sprawie, wobec udzielenia takiej zgody, skarżący przyzwolił, by Fundacja realizowała swój statutowy cel, jakim jest działanie na rzecz skarżącego. Skarżący, co należy szczególnie mocno podkreślić, nie twierdzi, że o istnieniu Fundacji nie wiedział i że nie godził się na jej działanie na jego rzecz, a jedynie polemicznie stwierdza, że "KNF nie poczynił żadnych ustaleń, czy Skarżący wiedział lub godził się na ustanowienie go beneficjentem" (s. 6 pisma uzupełniającego z 31 stycznia 2024 r., k. 523). Okoliczności tej jednak nie zaprzecza, a formułując w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, uchybień w kompletności przeprowadzonego postępowania dowodowego upatruje jedynie w nieustaleniu czy miał on jakikolwiek wpływ na czynności dokonywane przez Fundację poprzez "wydawanie poleceń, instrukcji, ani zaleceń (...)" (zarzuty kasacyjne z punktu 3.2 oraz 3.4. skargi kasacyjnej). Co więcej, skarżący potwierdza, że zgodził się na bycie beneficjentem Fundacji, wskazuje bowiem uzasadniając swoje działanie w usprawiedliwionym przekonaniu, że jest ono zgodne z prawem tym, że "zasięgał w tym celu opinii prawników" (s. 76 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

NSA nie podziela też poglądu skarżącego kasacyjnie, że zaakceptowanie przez WSA stanowiska KNF w tej sprawie jest szczególnie groźne dla stabilności obrotu i jest sprzeczne z podstawowymi wartościami demokratycznego państwa prawnego (s. 55 i nast. uzasadnienia skargi kasacyjnej, pkt D.7.). Przeciwnie, to przyjęcie poglądu skarżącego, prowadzącego do zawężającego rozumienia ustawowego obowiązku informacyjnego, ograniczając gwarantowaną prawem jawność określonych kategorii operacji finansowych podważa stabilność obrotu, prowadząc do naruszenia zasady państwa prawnego.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że prawidłowe było zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.a ustawy o ofercie przez organ. W ocenie NSA treść normy prawnej odczytana w wyniku przeprowadzonej w tej sprawie wykładni językowej analizowanego przepisu nie jest - wbrew twierdzeniu skarżącego - jedynie "filologicznym odczytaniem sensu poszczególnych wyrazów" (s. 33 uzasadnienia skargi kasacyjnej), lecz jest zgodna sensem instytucji prawnej notyfikacji, a więc potwierdzają ją również rezultaty wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej, których przeprowadzenie postulował skarżący. Celem obowiązku notyfikacji jest przeciwdziałanie sytuacji, że nieujawniony pozostanie podmiot "na rzecz" którego posiadane są przez osobę trzecią odpowiednie, wskazane przez ustawę pakiety akcji. Wykładnia spornego przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie w sposób proponowany przez skarżącego do takiej zaś sytuacji nieujawnienia by doprowadziła. Z tych powodów podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty związane z zarzutem błędnej wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie nie są zasadne.

Nie są też zasadne zarzuty procesowe kwestionujące kompletność przeprowadzonego w tej sprawie postępowania dowodowego. Skoro, jak powyżej stwierdzono, za niezasadny uznać należy pogląd i argumentację skargi kasacyjnej zmierzającą do wykazania, że z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie należy odczytać coś ponad to, co odczytał z tego przepisu Sąd w ślad za organem, w konsekwencji niezasadny jest pogląd skarżącego kasacyjnie, że w celu wykazania przesłanki "posiadania akcji (...) na rzecz tego podmiotu", o której mówi art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, należało ustalić realny wpływ podmiotu obciążonego ustawowym obowiązkiem informacyjnym na zarządzanie Spółką.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji i organu, że treść Statutu i treść Umowy Założycielskiej były wystarczające do tego, by ustalić, że spełniona została przesłanka z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie. Możliwość wpływania przez skarżącego na uprawnienia korporacyjne z akcji Spółki, nie stanowiła warunku sine qua non dla działania przez Fundację jako podmiot trzeci "na rzecz" skarżącego jako beneficjenta tej Fundacji. Wystarczający był bowiem fakt, że zgodnie ze swoim Statutem Fundacja wszelkie swoje działania inwestycyjne, w tym związane z posiadaniem akcji [...] S.A., podejmuje na rzecz (w: oryginalnym brzmieniu: "in benefit of") beneficjenta. W sposób jednoznaczny wskazywało to bowiem na spełnienie ustawowej przesłanki posiadania akcji "na rzecz", o której mowa w artykule 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie.

W konsekwencji, wykazanie przesłanki posiadania akcji "na rzecz" nie wymagało ustalania wskazywanych w procesowych zarzutach kasacyjnych elementów stanu faktycznego, a w szczególności przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego przy wykorzystaniu opinii biegłego lub zeznań świadków co do treści prawa obcego na okoliczność tego czy D.M. ma wpływ na uprawnienia korporacyjne z tytułu wykonywania praw z akcji "na rzecz". Nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Art. 107 § 3 k.p.a. przewiduje zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie i oceniły dowody, nie stanowi naruszenia powołanych zasad. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło też do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a., które przewidują, że "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.", że "Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.", a także że "Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii." W świetle przytoczonych przepisów warunkiem powołania biegłego jest zaistnienie okoliczności, której wyjaśnienie wymaga wiadomości specjalnych. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, ponieważ z powodów powyżej wskazanych nie wystąpiły w sprawie okoliczności, której wyjaśnienie wymagałoby wiadomości specjalnych i powołania biegłego.

Okoliczności faktyczne, które w danym postępowaniu wymagają wyjaśnienia dla jej rozstrzygnięcia, są determinowane przez treść prawa materialnego. W tej sprawie, przy takim rozumieniu prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, jak zasadnie przyjął organ i zaakceptował Sąd pierwszej instancji, nie było potrzeby prowadzenia dowodów na te dodatkowe okoliczności, które wskazuje skarżący kasacyjnie, bo ustalenia tych elementów stanu faktycznego rozstrzygnięcie tej sprawy nie wymagało. Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia powołanych powyżej przepisów postępowania dotyczące nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Nie doszło też do naruszenia art. 15 k.p.a. czyli zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. To, że organ orzekając po raz drugi w tej sprawie odnosił się w swojej decyzji do zarzutów skarżącego podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie oznacza naruszenia zasady dwuinstancyjności. Rolą organu rozpoznającego sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest rozstrzygnięcie ponowne sprawy, tj. rozstrzygnięcie jej po raz drugi, a nie jedynie dokonanie kontroli decyzji pierwszej instancji. Ponowne rozpatrzenie sprawy powinno jednak uwzględniać stanowisko strony i podniesione przez nią we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty. Wadą decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy byłoby bowiem nieodniesienie się do tych argumentów, które strona wskazała. To, że w tej sprawie organ rozpoznając ponownie sprawę, odniósł się do treści podnoszonych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów nie oznacza, że naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania ograniczając się wyłącznie do kontroli zaskarżonej decyzji. Tak sformułowany zarzut jest zatem niezasadny.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść normy prawnej zawartej w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie nie wywołuje tych wątpliwości interpretacyjnych, na które wskazuje skarżący kasacyjnie, a które miałyby być rozstrzygnięte na niekorzyść skarżącego. Organ słusznie oparł się przede wszystkim na wykładni literalnej art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, a dodatkowo odwołał się również do argumentów celowościowych i funkcjonalnych wskazując na cel tej regulacji prawnej oraz na funkcje jakie ma pełnić obowiązek notyfikacji dla bezpieczeństwa rynku kapitałowego. W istocie do tego samego celu zmierza strona skarżąca kasacyjnie postulując, by odejść od litery prawa, a przejść do wykładni funkcjonalnej.

Nie doszło również do naruszenia zasady zaufania, czyli art. 8 k.p.a. Wprawdzie skarżący kasacyjnie wskazuje w tym zarzucie, że KNF nie nakładała w analogicznych sprawach kar, ale - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej uzupełnionego dodatkowymi pismami wyjaśniającymi skarżącego - te sprawy, które skarżący uważa za analogiczne, dotyczyły innego typu powiązań między podmiotami, a mianowicie funduszy inwestycyjnych. Przyjęte w nich poglądy nie mogą zatem mieć w niniejszej sprawie zastosowania bezpośredniego, bo relacja, która w stanie faktycznym tej sprawy zachodzi pomiędzy skarżącym a Fundacją, jest odmienna od tej zachodzącej w przypadku funduszy.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku sądu, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił opis stanu sprawy przyjęty za podstawę wyroku i zarzutów skargi, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i wskazał z jakich przyczyn w jego ocenie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Wprawdzie rzeczywiście uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu w części dotyczącej nieuwzględnienia wniosku o pytanie prejudycjalne jest lakonicznie, ale nie oznacza to naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał bowiem powód nieuwzględnienia tego wniosku, umożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej wyroku Sądu.

Nie są też zasadne zarzuty przekroczenia granic uznania administracyjnego przy ustalaniu wysokości nałożonej na skarżącego kary. Sąd w tej sprawie słusznie podkreślił, że wymiar kary ma charakter uznaniowy. Oczywiście nie oznacza to, że taka decyzja może być dowolna, ale w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką dowolnością w tej sprawie nie mamy do czynienia. Organ szeroko uzasadnił dlaczego wymierzył karę w maksymalnej wysokości wynikającej z ustawy. Wskazał na wynikające z ustawy przesłanki wymiaru kary wyjaśniając dlaczego po dokonaniu analizy i oceny tych przesłanek doszedł do przekonania, że kara powinna być na skarżącego nałożona w maksymalnej ustawowo przewidzianej wysokości. Decyzje uznaniowe mogą być przez sądy administracyjne kontrolowane tylko w kontekście zbadania, czy nie doszło do przekroczenia granic tego uznania. Te granice zaś mogłyby zostać przekroczone, gdyby organ nie wyjaśnił przekonująco dlaczego podjął rozstrzygnięcie danej treści. Zdaniem NSA skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie poglądu Sądu pierwszej instancji, że zawarte w zaskarżonej decyzji uzasadnienie dotyczące wymiaru kary zostało tak sporządzone, że w tej sprawie nie można organowi zarzucić dowolności. Nie doszło zatem do zarzucanego skargą kasacyjną przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Mając te wszystkie argumenty na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym profesjonalnego pełnomocnika organu, który reprezentował organ także przed sądem pierwszej instancji.