Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1203/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a, art. 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 7; art. 77 par. 1; art. 80; art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego L. J. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2019 r. wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", odmówił wyłączenia stosowania wobec L. J. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

L. J., wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy

W uzasadnieniu wniosku opisał przebieg służby, wskazując zajmowane stanowiska służbowe, a także zakres jego obowiązków służbowych. Poinformował, że okres służby zaliczony przez Instytut Pamięci Narodowej do służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi zaledwie 2 lata i 1 miesiąc, co w stosunku do całego okresu pełnienia służby można uznać za krótkotrwałe. Nadmienił, że w znacznej części ww. okresu wnioskodawca odbywał naukę w Akademii Spraw Wewnętrznych w [...]. W wykonywanie zadań służbowych był zaangażowany ponadprzeciętnie. Liczne sukcesy strony spowodowały iż został mianowany na stanowisko Komendanta Granicznej Placówki Kontrolnej. O poświęceniu strony świadczyć mogą liczne nagrody pieniężne czy też nadane odznaczenia, m.in. Brązowy Krzyż Zasługi.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w treści decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] nadmienił, że funkcjonariusza został zwolniony ze służby w [...] Oddziale Straży Granicznej w dniu [...] lutego 2014 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma z dnia [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 1 lipca 1988 r. do dnia 31 lipca 1990 r.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 28 lat, 5 miesięcy i 13 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 2 lata i 1 miesiąc. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 2 lata, 2 miesiące i 12 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] lutego 2018 r., przez Instytut Pamięci Narodowej nie wynika, aby funkcjonariusz nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Komendant Główny Straży Granicznej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] przekazał informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że były funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi i rzeczowymi.

Skarżący został też odznaczony Odznaką Straży Granicznej, Brązowym Medalem za Zasługi dla Obronności Kraju, Brązowym Medalem za Zasługi dla Pożarnictwa, Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrnym Medalem za Długoletnią Służbę, Złotym Medalem za Zasługi dla Straży Granicznej, Złotym Medalem za Zasługi dla Pożarnictwa, a także dwiema odznakami zasłużonego honorowego dawcy krwi. Nie odnaleziono informacji o wymierzeniu wnioskującemu kar dyscyplinarnych.

Natomiast ze względu na charakter wykonywanych zadań operacyjnych, mogły wystąpić sytuacje, w których funkcjonariusz narażał swoje życie i zdrowie, jednak brak jest dokumentów to potwierdzających czy też wprost odnoszących się do zdarzeń z narażeniem zdrowia i życia.

Minister stwierdził, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, można wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Zdaniem organu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Zdaniem organu, analizując pierwszą z przesłanek formalnych, wskazać należy, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" ("Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych", Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową, organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" ("Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych", Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza, zdaniem organu, ich realizację na najwyższym poziomie. Zaznaczenia wymaga, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że w jego ocenie spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych – legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 1 miesiąca. Całkowity okres służby strony wynosi 28 lat, 5 miesięcy i 13 dni. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Straży Granicznej ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Jednakże brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczenia wymaga, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej.

L. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2019 r.

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów:

1) art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

‒ jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi do wyłączenia art. 15c ustawy o zaopatrzenie emerytalnym jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia",

‒ pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art: 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. w oparciu o słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy winna być ona interpretowana indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych,

‒ okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby, pod warunkiem, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a ustawy,

‒ pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiste dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem", których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych, co w konsekwencji sprawiło, że organ nie sprecyzował przedmiotowego pojęcia w ramach kryterium określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, i w związku z tym niezastosowaniem przez organ, w przypadku skarżącego, art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek.

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności:

‒ dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, iż rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r. została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wadliwej subsumpcji przepisów prawa materialnego, a co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia,

‒ dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia", rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, jednocześnie organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych,

‒ pominięcie przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dokumentów potwierdzających ponad 28-letni okres pełnienia przez skarżącego służby oraz dokumentów wskazujących na szczególne osiągnięcia skarżącego w służbie skutkujące uhonorowaniem go wieloma odznaczeniami, m.in. Złotym Medalem za Zasługi dla Straży Granicznej, Brązowym Krzyżem Zasługi, które to dokumenty były istotne przy ocenie, czy skarżący był funkcjonariuszem wyróżniającym się na tle innych funkcjonariuszy.

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania:

‒ dlaczego funkcjonariusz nie spełnił przesłanki, o której mowa w art. a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, a także niewyjaśnienie przez organ jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym, jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres,

‒ dlaczego organ uznał, iż zagrożenie życia i zdrowia wpisane w pełnienie służby w formacjach mundurowych nie wypełnia dyspozycji art. 8a ust. 1 pkt 2 zd. drugie ustawy zaopatrzeniowej, zważywszy, iż przepis ten nie odwołuje się do kwalifikowanej postaci tego zagrożenia, o której mowa w cyt. rozporządzeniu,

‒ na jakiej podstawie organ przyjął, iż w przypadku skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pomijając dokonania skarżącego wyróżniające go na tle innych funkcjonariuszy, w szczególności przyznawane nagrody, wyróżnienia odznaczenia m.in. w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], w całości oraz zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego.

Okres służby zaliczony przez Instytut Pamięci Narodowej do służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi zaledwie 2 lata i 1 miesiąc, co w stosunku do całego okresu pełnienia przez niego służby można uznać za krótkotrwały. W znacznej części ww. okresu funkcjonariusz odbywał naukę w Akademii Spraw Wewnętrznych w [...].

Organ nie uwzględnił też faktu, iż okres służby po dniu 12 września 1989 r. winien, zgodnie z wolą ustawodawcy, przy stwierdzeniu rzetelnego wykonywania obowiązków przez funkcjonariusza, być oceniany jako przesłanka pozytywna. To z kolei powinno mieć również znaczenie przy ocenie krótkotrwałości służby, który przy takiej interpretacji, w przypadku skarżącego wynosiłaby niecałe 1 rok i 2 miesiące, tj. od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] września 1989 r. Wypada w tym miejscu przypomnieć, iż osoby które po raz pierwszy wstąpiły do służby, o której mowa w art. 13 b ustawy emerytalnej, po dniu 12 września 1989 r. nie podlegają regulacji art. 15c, 22a, 24 a tej ustawy. Skarżący wstąpił do służby po raz pierwszy zaledwie 14 miesięcy przed tą datą, co również powinno być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji uznaniowej w sprawie.

Organ w uzasadnieniu decyzji w/w kryteriów nie dookreślił i nie wskazał dlaczego 2 lata i 1 miesiąc (a tak naprawdę 1 rok i 2 miesiące mając na względzie, że okres służby po 12 września 1989 r. traktowany jest jako okres pozytywny) okresu służby na rzecz totalitarnego państwa na tle 28 lat, 5 miesięcy i 13 dni całkowitego okresu służby nie jest, w ocenie organu, okresem krótkotrwałym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec L. J. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2009, s. 404-405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] "System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego – w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., odwołując się do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7-8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym – jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz w aspekcie proporcjonalnym – stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Zatem, zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika bowiem, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 2 lat i 1 miesiąca. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Wynika z niego, że L. J. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Organ ustalił też, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 28 lat i 5 miesięcy i 13 dni.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ błędnie przyjął, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała 2 lata i 1 miesiąc, wobec sumiennego wykonywania obowiązków przez 28 lat, 5 miesięcy i 13 dni, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. W konsekwencji organ błędnie uznał, iż skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] kwietnia 2018 r. oraz dokumenty zgromadzone w sprawie. Stwierdził, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Jednocześnie Minister stwierdził, że z przekazanej przez Straż Graniczną dokumentacji wynika, iż funkcjonariuszowi przyznano zwiększony dodatek służbowy oraz wyróżniono nagrodami pieniężnymi i rzeczowymi. Skarżący był też wielokrotnie odznaczony kolejno: Odznaką Straży Granicznej, Brązowym Medalem za Zasługi dla Obronności Kraju, Brązowym Medalem za Zasługi dla Pożarnictwa, Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrnym Medalem za Długoletnią Służbę, Złotym Medalem za zasługi dla Straży Granicznej, Złotym Medalem za zasługi dla Pożarnictwa, a także dwiema odznakami zasłużonego honorowego dawcy krwi.

Uznając jednak, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie miała charakteru krótkotrwałego, organ nie zawarł w decyzji jakichkolwiek rozważań na okoliczność, czy w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister stwierdził jedynie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ nie wyjaśnił jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia. Nie odniósł się do przywołanej w decyzji okoliczności nadania skarżącemu licznych odznaczeń, w tym Brązowego Krzyża Zasługi. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2019 r., poz. 25), Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli, spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.

Organ dopuścił się tym samym naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Uznając zatem, że skarżący pełnił krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ ponownie rozpoznając sprawę, dokona oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ przywoła fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia i odniesie powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.