Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 288/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2024 r., nr SKO Gd/5227/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 8 września 2022 r., nr WUiA-IV.6730.204-15.2020.BM.128303, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej B. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pani B. P. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej SKO, Kolegium) z 15 stycznia 2024 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 8 września 2021 r. na wniosek [...] ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z dopuszczeniem budowy garaży podziemnych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]-[...] obręb [...] (po rozbiórce istniejącej zabudowy) w G. przy ul. G.

SKO decyzją z 14 marca 2022 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości, kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że część działki nr [...] objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera wymaganego szczegółowego opisu wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy, przez odwołanie się do konkretnych wielkości istniejącej zabudowy ze wskazaniem numerów działek, na których ta zabudowa się znajduje oraz wyliczeń dla poszczególnych parametrów nowej zabudowy, które powinny być w sposób obiektywny weryfikowalne. Zdaniem Kolegium, opis działek znajdujących się w terenie analizowanym jest na tyle ogólny, że uniemożliwia przeprowadzenie weryfikacji prawidłowości dokonanej analizy. Brak jest także sposobu wyliczenia poszczególnych wskaźników i parametrów. Kolegium podkreśliło, że co do zasady, parametry zabudowy ustalane na podstawie przepisów rozporządzenia wyznaczane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy sporządzonej zgodnie z tymi przepisami.

Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 8 września 2022 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla terenu obejmującego działki nr [...]-[...] oraz część działki nr [...] obręb [...] dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z dopuszczeniem budowy garaży podziemnych wraz z infrastrukturą techniczną. W decyzji jako parametry inwestycji przyjęto:

- rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna;

- funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu: funkcja mieszkaniowa - budynki wielorodzinne, urządzenia budowlane, rozbiórka istniejącej zabudowy;

- ustalenia dotyczące warunków zabudowy i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:

- linia zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6 m od działki nr [...] stanowiącej dojazd;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki – max. 0,35;

- szerokość elewacji frontowej: max. 50m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: max. 13,0 m;

- geometria dachu: dach płaski;

- wysokość budynku położonego przy północno-wschodniej granicy terenu w strefie oznaczonej szrafem na załączniku graficznym - max. 10 m (max. 12,5 m n.p.m.); pozostała zabudowa wysokość max. 13 m (15,5 m n.p.m.).

W decyzji zawarto także ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody oraz gospodarki wodnej i geologii, zastrzegając m.in. możliwość skierowania ograniczonego zrzutu wód deszczowych do kolektora o średnicy 400. Dostęp do drogi publicznej w decyzji określono od strony ul. G. poprzez działki nr [...]-[...], obr. [...].

SKO rozpoznając odwołanie wniesione m.in. przez Skarżącą, decyzją z 15 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 8 września 2022 r.

Kolegium wskazało, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji analizę urbanistyczną przeprowadzono na obszarze o granicach wyznaczonych w odległości ok. 250 m od granic terenu inwestycji, to jest w odległości sięgającej trzykrotność frontu terenu inwestycji, którym jest jego południowo-zachodnia granica, od strony której następować będzie obsługa komunikacyjna nieruchomości poprzez działki nr [...]-[...], od strony ulicy G. W tak wyznaczonym obszarze występują tereny o funkcji mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, przemysłowej i usługowej, a także tereny zieleni urządzonej oraz tereny komunikacyjne. Od strony północno-wschodniej z terenem inwestycji graniczą nieruchomości o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej. Od strony zachodniej teren inwestycji sąsiaduje z zabudową usługową zlokalizowaną wzdłuż działki drogowej [...] oraz [...]. Od strony południowo-wschodniej zlokalizowana jest zabudowa usługowa, a w dalszej linii mieszkaniowa jednorodzinna oraz duży zespół zabudowy garażowej. Zwarty zespół zabudowy wielorodzinnej znajduje się w dalszej odległości, na północny-wschód od terenu inwestycji (m.in. dz. nr [...], [...]), a pojedyncze budynki wielorodzinne w dalszej odległości na południowy-wschód od terenu inwestycji (m.in. dz. nr [...], [...]).

W ocenie Kolegium zabudowa działek nr [...] oraz [...], zarówno objęta pozwoleniem na użytkowanie, jak i ta, której budowa prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę formalnie nie została jeszcze zakończona, stanowić może punkt odniesienia w zakresie funkcji i paramentów zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem inwestora. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że w dniu wydania decyzji jedynie 2 z 4 zlokalizowanych na tym terenie budynków posiadają pozwolenie na użytkowanie, które oznacza zakończenie procesu inwestycyjnego w sensie prawnym. Pozostałe dwa budynki realizowane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o treść obowiązującego m.p.z.p. posiadają bowiem analogiczną funkcję i formę, co budynki już zrealizowane, tworząc razem spójny kompleks zabudowy co - zważywszy zarówno na treść pozwoleń na budowę, jak i stan zaawansowania prac - jednoznacznie określonych parametrach. Co więcej, inwestycja ta stanowi odzwierciedlenie zapisów aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że w zakresie wymogów ładu przestrzennego spełniają aktualne wymogi polityki przestrzennej gminy na danym terenie. Jakkolwiek bowiem sam m.p.z.p. nie może określać sposobu zagospodarowania terenów nim nie objętych, a jedynie do niego przyległych, to jednocześnie trudno za zgodne z założeniami ochrony ładu przestrzennego uznać rozwiązanie, w którym nowo powstająca zabudowa całkowicie abstrahuje od zabudowy bezpośrednio sąsiadującej powstającej na podstawie zapisów miejscowego planu. Z analizy urbanistycznej i ze znajdujących się w aktach map nie wynika zdaniem Kolegium, aby pomiędzy działkami objętymi wnioskiem a działkami nr [...] oraz [...] istniała dostrzegalna granica, która nakazywałaby traktować z perspektywy dopuszczalnego sposobu zagospodarowania oba te kompleksy nieruchomości odrębnie. W szczególności granicą taką nie jest pas drogi dojazdowej do sąsiadujących ze sobą nieruchomości (dz. nr [...]) czy wąski pas terenów zielonych (dz. nr [...] oraz [...]). Podobnie za nieracjonalny w świetle art. 1 ust. 2 u.p.z.p. uznać należy formułowany przez odwołujących się postulat, by określając warunki zagospodarowania objętych wnioskiem działek, nawiązywać do dotychczasowej zabudowy usługowej (warsztatowej) na działkach nr [...] i [...], która nie dość, że przestała istnieć, to nie odzwierciedla przekształceń omawianego terenu w kierunku realizacji zabudowy mieszkaniowej w kwartale zabudowy ograniczonym ulicami K. i C.

Kolegium stwierdziło następnie, że ograniczenie wysokości zabudowy od strony budynków jednorodzinnych (działki [...]-[...]) dokonane wbrew przyjętej regule kontynuacji parametrów zabudowy w odniesieniu do zabudowy działek nr [...] i [...] (zabudowa o wysokości 15,95 m), wbrew zarzutom odwołujących się, nie świadczy o dowolności ustaleń, lecz stanowi wyraz ochrony słusznych interesów osób trzecich (właścicieli bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Brak jednocześnie podstaw, aby zabieg taki zastosować także w północno-zachodniej części terenu inwestycji, który sąsiaduje nie z zabudową mieszkaniową, lecz z działką zaklasyfikowaną ewidencyjnie jako grunt rolny VI klasy, zabudowaną pojedynczym, niewielkim budynkiem gospodarczym (dz. nr [...]). Podobnie, przyjęta maksymalna szerokość tzw. elewacji frontowej (wejściowej) pozwalać ma na realizację budynków o bliźniaczych w tym zakresie parametrach, co budynki na dz. [...] i [...] niezależnie od tego, którym z boków budynki te zwrócone są do osi drogi. Zważywszy, że analizowane budynki nie są posadowione ani równolegle, ani prostopadle do tej osi, zabieg taki, biorąc pod uwagę postulat kontynuacji form architektonicznych uznanych dla inwestycji za "dobre sąsiedztwo", uznać należy także za dopuszczalny i uzasadniony. Zaakceptować należy także przyjęte rozstrzygnięcie w zakresie linii zabudowy. Analiza mapy zasadniczej wskazuje, że wzdłuż działek drogowych [...] oraz [...] nie wykształciła się jednoznaczna linia zabudowy, dostrzegalna np. dla budynków zlokalizowanych na działkach nr [...]-[...].

Podnoszona przez odwołujących się kwestia braku precyzyjnych ustaleń w zakresie paramentów zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze, w tym przede wszystkim średniej powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy, zważywszy, że parametry te ustalono w oparciu o przepis § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia pozostaje, w ocenie SKO bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w aktach sprawy jako załącznik nr 3 do analizy urbanistycznej, tabelaryczne zestawienie parametrów zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym stanowi dostateczne źródło wiedzy o cechach badanej przestrzenni. W tabeli tej wskazano na funkcje, powierzchnię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku, geometrie dachu. Zestawianie to potwierdza, że parametry zabudowy przyjęte dla inwestycji objętej wnioskiem występują na obszarze analizowanym i albo mieszczą się w granicach średniej, albo stanowią od niej odstępstwo uzasadnione wskazanymi wyżej okolicznościami. W sprawie prawidłowo wyznaczono także tzw. linię zabudowy.

W odniesieniu do zarzutów odwołania w zakresie ochrony ładu przestrzennego czy stosunków wodnych na przedmiotowym obszarze Kolegium podkreśliło, że w sprawie nie ustalono, by zważywszy na cechy analizowanego terenu, realizacji inwestycji w kształcie określonym we wniosku sprzeciwiały się konkretne przepisy odrębne. Na przepisy takie nie wskazują także odwołujący się. Także twierdzenia o naruszeniu wymogów ładu przestrzennego czy walorów architektonicznych i krajobrazowych w świetle art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium w sprawie nie można stwierdzić, żeby objęta wnioskiem w postaci ostatecznie określonej przez inwestora zmiana zasad zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu stała w sprzeczności z wymogami ładu przestrzennego, których nie może utożsamiać z subiektywną oceną właścicieli poszczególnych nieruchomości co do sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich. W sprawie dostatecznie wykazano, jakie argumenty z zakresu ładu przestrzennego i urbanistyki zadecydowały o uwzględnieniu wniosku inwestora. Argumentacji tej nie można skutecznie zarzucić braku racjonalności, spójności czy wnikliwości.

Skarżąca we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, zarzuciła naruszenie przez SKO:

Art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej Rozporządzeniem) poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy obszaru analizowanego, w tym pominięcie istotnych danych takich jak średnia wysokość zabudowy na terenie objętych analizą, uwzględnienie budynków nieistniejących, nieuwzględnienie budynków na działkach sąsiednich, powołanie się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nieprecyzyjne określenie parametrów nowej zabudowy;

Art. 54 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie rodzaju inwestycji i warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, w tym niewskazanie ilości planowanych budynków, ilości kondygnacji i usytuowania budynków, nieodniesienie się do wniosku w zakresie budowy drogi wewnętrznej, brak sprecyzowania pojęcia urządzeń budowlanych objętych decyzją;

Art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie konieczności zachowania zasad ładu przestrzennego i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy obszaru analizowanego;

Art. 10 ust. 2 a u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż plany zagospodarowania przestrzennego oraz postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mogą stanowić podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy;

§3Rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w nieprawidłowy sposób;

§ 4 Rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób;

§ 5 Rozporządzenia poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki bez podania sposobu jego ustalenia oraz bez uzasadnienia przyjętego odstępstwa;

§ 6 Rozporządzenia przez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w sposób dowolny, który nie wynika z przeprowadzonej analizy;

§ 7 Rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób dowolny, nieuwzględniający zabudowy na działkach sąsiednich oraz w oderwaniu od wartości średnich na obszarze analizowanym,

§8 Rozporządzenia poprzez wyznaczenie geometrii dachu nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w nieprawidłowy sposób;

Art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez pominięcie rozważań w zakresie konieczności kontynuacji przez nową zabudowę gabarytów i formy architektonicznej dotychczasowej zabudowy;

Art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez nieodniesienie się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu oraz poprzez zaniechanie przez organy administracji należytego i wyczerpującego wyjaśnieniu stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy;

Art. 8 k.p.a. poprzez niestaranne i niezgodne z przepisami prawa prowadzenie postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez nieuzasadnione nieodniesienie się do stawianych zarzutów;

Art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których zarzuty podnoszone przez skarżącą nie zostały uwzględnione.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 8 września 2022 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że sporządzona w sprawie analiza nie wskazuje średniej wysokości budynków na obszarze analizowanym, co nie pozwala na weryfikację przyjętych w decyzji parametrów. Analiza i jej wyniki powołują się na dane dotyczące nieistniejących budynków (działka [...]), nie uwzględniają istniejącej zabudowy na działach objętych inwestycją i na działkach bezpośrednio sąsiadujących z nią. Zaskarżona decyzja powołuje się na odstępstwa w sposobie ustalania warunków zabudowy, jednak decyzja w żaden sposób nie uzasadnia przyczyn dokonywanych odstępstw ani ustalonych w ten sposób wartości. Z przedstawionej koncepcji zagospodarowania wynika, że inwestor zamierza wybudować 3 budynki mieszkalne wielorodzinne wraz ze strukturą techniczną i drogą wewnętrzną, z tym, że droga wewnętrzna i "struktura techniczna" nie zostały ujęte w decyzji. Organ pierwszej instancji nie określił liczby budynków mieszkalnych, co do budowy których ustalił warunki zabudowy, nie wskazał też, że jest planowana budowa drogi dojazdowej (zgodnie z pismem inwestora z 29 września 2020 r. w przedmiocie uzupełnieniu wniosku). Tym samym z treści decyzji nie wynika, by organ wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 3 budynków mieszkalnych (jak na załączonej do wniosku koncepcji zabudowy) i dla budowy drogi dojazdowej.

Podkreślono też, że w dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Gdańska, jedynie dwa budynki na działkach [...] oraz [...] były na końcu etapu budowy. Kolejnych dwóch jeszcze nie było. Tym samym całkowicie nieuprawnione było powoływanie się przez Prezydenta Miasta Gdańska na zabudowę w postaci 4 budynków.

Niedopuszczalne było zdaniem Skarżącej określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, bądź też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Nieprawidłowe jest też odniesienie ustaleń decyzji do wysokości "nad poziomem morza", gdyż analiza nie wskazuje precyzyjnych danych dotyczących wartości n.p.m. dla działek planowanej inwestycji.

Zaskarżona decyzja nie wskazuje też, w jaki sposób organ ustalił gęstość zabudowy na max. 0,35 zwłaszcza w sytuacji, gdy średni wskaźnik zabudowy jednorodzinnej na obszarze analizowanym wynosi 0,32. Co istotne, dla zabudowy na działkach [...] i [...] wskaźnik ten wynosi 0,24.

Skarżąca podkreśliła, że w sporządzonej w sprawie analizie został podany średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej w wysokości 26,8 m, co przy uwzględnieniu tolerancji 20% wynosi 21,4 - 32,2 m. Organ pierwszej instancji jednak ignoruje tak ustalony wskaźnik, i rezygnuje z odwołana się do szerokości elewacji frontowej, a odwołuje się do długości elewacji (nie frontowych) najdłuższych budynków w obszarze analizowanym. Natomiast Kolegium uznało, iż nie ma bezpośredniego wzorca na obszarze analizowanym i przyjmuje ustalenia organu pierwszej instancji za prawidłowe nie odnosząc się do zarzutów odwołania. Kolegium bezkrytycznie aprobuje ustalenia organu pierwszej instancji, którego wyjaśnienia potwierdzają, że odwołuje się jedynie do wartości maksymalnych (a nie wartości średnich), do długości elewacji (ale niekoniecznie frontowych), podaje wybiórcze dane bez wskazanie numerów działek, których te wartości dotyczą, na całym analizowanym obszarze. Organ pierwszej instancji przywołał wysokości zabudowy jednorodzinnej przy ul. C. (działki [...]-[...]), pominął jednak wysokość budynku na działce [...] oraz na działce [...], wskazując jedynie, iż "budynki są znacznie wycofane, a droga kończy się nawrotką". Pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki. Odstępstwo od ogólnych zasad wymaga uzasadnienia, czego zabrakło w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że tabelaryczne zestawienie parametrów zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym wraz z kopią mapy zasadniczej stanowi dostateczne źródło wiedzy o cechach badanego obszaru. Nie są także zasadne pozostałe zarzuty skargi. W decyzji drugiej instancji wyjaśniono wraz z odesłaniem do orzecznictwa sądowego, z jakich względów określenie parametrów zabudowy tylko maksymalnym wskaźnikiem uznać należało za dopuszczalne. Nie jest uzasadnione także oczekiwanie Skarżącej, aby decyzja określała ilość planowanych budynków, na której z działek zlokalizowana ma być droga dojazdowa, jakie parametry będą miały poszczególne obiekty budowlane oraz jak zostaną zlokalizowane. Kwestie te są przedmiotem pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie określa bowiem szczegółowo planu zagospodarowania działki, w tym ilości i sposobu posadowienia poszczególnych budynków, poprzestając na parametrach wskazanych w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu. Nie jest także błędem posłużenie się przez organ pierwszej instancji wysokością nad poziomem morza jako miarą odniesienia dla wysokości budynków. Jest to wielkość obiektywna, mierzalna i tym samym dająca się zweryfikować w oparciu o mapę sytuacyjno-wysokościową oraz mapę zasadniczą zawartą w aktach.

P. [...] Spółka z o.o. S.k. – uczestniczka postępowania, w piśmie z 6 maja 2024 r. wniosła o oddalenie skargi.

Spółka wskazała, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym. Zdaniem spółki SKO w sposób obszerny uzasadniło przyjęcie odstępstwa od średnich parametrów zabudowy, a także w sposób obszerny wyjaśniło możliwość określenia maksymalnych wskaźników zabudowy. Spółka podniosła także, że nieuprawniony jest zarzut, że błędem było uwzględnianie w analizie urbanistycznej budynków na działce nr [...], które to budynki zostały zbudowane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, a których stan zaawansowania budowy jednoznacznie pozwalał określić parametry i sposób zagospodarowania.

W ocenie Spółki przepis, prawa nie nakłada obowiązku wskazywania liczby planowanych budynków. Ponadto Spółka odnosząc się do poszczególnych przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazała że ustalenia organu administracji są prawidłowe i znajdują uzasadnienie w przeprowadzonej na potrzeby sprawy analizie urbanistycznej.

Wojewódzki sąd administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia między innymi następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryt ów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystywania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.).

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie").

Jednocześnie ustawodawca określił, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (por. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej oraz części graficznej. Ponadto załącznikiem do takiej decyzji są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art 61 ust.1 – 5 u.p.z.p. Zarówno część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzną analizy urbanistycznej sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w artykule 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej grafice zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 rozporządzenia).

W przedmiotowej sprawie do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dołączono kopię mapy zasadniczej do celów informacyjnych w skali 1:1000. Brak jednakże jakiejkolwiek informacji potwierdzającej, że mapa ta przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przez mapę zasadniczą rozumie się przy tym wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych a także wybrany informacje opisowe dotyczące tych obiektów (art. 2 pkt 7 ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.).

Przyjęcie mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma na celu zagwarantowanie poprawności jej wykonania, w tym zgodności z przepisami prawa. Niewątpliwie mapa służąca ustalaniu obszaru analizowanego powinna być aktualna, a przyjęcie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powoduje, że przybiera ona cechy dokumentu urzędowego objętego domniemaniem prawdziwości wynikających z niej danych, stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że z definicji legalnej mapy zasadniczej wynika, że aby mogła ona prawidłowo spełniać swoją rolę, musi zawierać aktualne informacje przestrzenne, a zatem być mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że istotnie brak odpowiedniej pieczęci potwierdzającej pochodzenie mapy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego może poddawać w wątpliwość aktualność wynikających z niej informacji przestrzennych. Jednocześnie uznać należy, że potwierdzenie aktualności mapy może być dokonane z urzędu samodzielnie przez organ administracji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1158/13, opublikowany na orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie kwestia aktualności i wiarygodności mapy zasadniczej ma istotne znaczenie wobec kwestionowania między innymi przez Skarżącą stanu zabudowy na działkach [...] oraz [...]. Ponadto zauważyć należy, że biegły dokonując analizy urbanistycznej odniósł się do zabudowy na działce nr [...], w sytuacji, gdy z załączonej do wniosku mapy wynika, że działka ta nie jest zabudowana. Wskazane okoliczności budzą uzasadnione wątpliwości, co do aktualności danych przedstawionych na załączonej do wniosku mapie zasadniczej, będącej w dalszej kolejności podstawą określenia obszaru analizowanego, a także prezentowania wyników dokonanej analizy oraz parametrów zabudowy określonych w części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku na kopii mapy zasadniczej stosownej informacji o przyjęciu jej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (por. § 21 rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Dz. U. poz. 1183), obowiązkiem organu administracji jest weryfikacja przedłożonej mapy z dokumentem znajdującym się w rzeczonym zasobie. Wobec niewyjaśnionych wątpliwości w zakresie danych wynikających z przedłożonej do wniosku mapy, na tym etapie postępowania nie sposób skontrolować prawidłowości przeprowadzonej analizy urbanistycznej, a w konsekwencji także legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Zauważyć przy tym trzeba, że prawodawca w rozporządzeniu określił, że zarówno część graficzną analizy urbanistycznej jak i część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, sporządzonych na kopiach mapy załączonej do wniosku, należy sporządzić w czytelnej technicy graficznej. Abstrahując od omówionej powyżej aktualności i prawdziwości danych z mapy wynikających, w ocenie Sądu załączona do wyników analizy urbanistycznej mapa nie jest mapą czytelną. Część graficzna przeprowadzonej analizy urbanistycznej powinna w sposób niebudzący wątpliwości przedstawiać stan zagospodarowania obszaru analizowanego wraz z wszystkimi wskaźnikami i cechami zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Tymczasem załącznik do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został sporządzony w formie graficznej uniemożliwiającej w niektórych przypadkach odczytanie zarówno numerów działek, jak i parametrów znajdujących się na niej zabudowy. Jest to szczególnie widoczne na obszarze zabudowanym przy granicy z działką leśną nr [...]. Na mapie nie wskazano także odcinka frontu działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, który to odcinek był podstawą określenia wymiaru obszaru analizowanego. Taki sposób wykonania załącznika graficznego do analizy urbanistycznej, a także do wydanej decyzji o warunkach zabudowy, sam w sobie uniemożliwia odniesienie się do szczegółowych zarzutów dotyczących sporządzonej analizy urbanistycznej.

W dalszej kolejności, pomimo braku możliwości kontroli prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy urbanistycznej, odnieść należało się do stanowiska organów w zakresie sposobu określenia parametrów zabudowy. Z zaskarżonej bowiem decyzji wynika, że zarówno wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jak i szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, a także wysokość budynku położonego przy wschodniej granicy terenu oznaczono wartościach maksymalnych.

W ocenie Sądu z treści § 5, 6 oraz 7 rozporządzenia nie wynika możliwość ustalania przedmiotowych parametrów w sposób jedynie maksymalny. Praktyka taka stoi bowiem w sprzeczności z funkcją określenia warunków zabudowy polegającą na zachowaniu ładu przestrzennego na określonym obszarze. Oczywistym jest bowiem, że naruszenie ładu przestrzennego może polegać nie tylko na zbyt dużej powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ale tak samo może polegać na zrealizowaniu zabudowy, dla której te wartości są nieproporcjonalnie niskie w stosunku do wartości w istniejących obszarze analizowanym. Zasadą wyznaczania parametrów zabudowy jest ich średnia wartość w obszarze analizowanym, z określoną prawem tolerancją. Wyjątkowo jedynie prawodawca dopuścił wyznaczenie parametrów w inny sposób, zależności od wyników dokonanej analizy urbanistycznej, w sytuacji gdy jest to niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy z analizy urbanistycznej wynika zasadność odstąpienia od średnich wartości (czego Sąd na obecnym etapie niniejszej sprawy nie rozstrzyga), to dopuszczalne jest określenie parametrów zabudowy w sposób maksymalny. Przeciwnie, określenie parametrów zabudowy w sposób odbiegający od średniej obszaru analizowanego powinno być precyzyjne. Celem odstępstwa od średnich wartości wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym jest bowiem zachowanie istniejącego ładu przestrzennego. Poprzestanie na określeniu maksymalnych wskaźników zabudowy, powoduje możliwość zabudowy w zarówno parametrach średnich, a także niższych niż średnia. Stoi to w oczywistej sprzeczności z treścią przywołanego rozporządzenia oraz z celem jakim jest ochrona istniejącego ładu przestrzennego. W tym zakresie argumentacja SKO jest błędna, natomiast przywołane na poparcie tego stanowiska orzecznictwo dotyczy możliwości określania przedmiotowych parametrów w formie "widełek od do", co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji również w sposób niedostateczny uzasadniły występowanie kolejnej przesłanki umożliwiającej wydanie warunków zabudowy, to jest przesłanki dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej został zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzna lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zobligowane do prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) organy administracji, wobec treści przepisów art. 2 pkt 14 u.p.z.p. zobowiązane są wyjaśnić w okolicznościach konkretnej sprawy, w jaki sposób teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu. W niniejszej sprawie organy poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że dostęp taki istnieje poprzez wskazane w decyzji działki, niemniej nie wyjaśniły czy przebiega on przez drogę wewnętrzną lub wiąże się ze istniejąca służebnością przejazdu. Nie pozwala to zweryfikować prawidłowości twierdzenia organów. Kwestia ta jako jedna z niezbędnych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, powinna być wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości, a wyjaśnienie to powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanej decyzji.

Końcowo odnosząc się do oddalenia przez Sąd na rozprawie wniosków dowodowych uczestniczki postępowania, wyjaśnić należy, że przez wzgląd na powyżej opisane naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, podnoszone przez Spółkę okoliczności nie dotyczyły wyjaśnienia istotnych wątpliwości wpływających na treść rozstrzygnięcia Sądu, ponieważ odnosiły się do stanu zagospodarowania działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym, co z przyczyn uprzednio wyjaśnionych nie mogło zostać skontrolowane przez Sąd na tym etapie postępowania.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2024 r. poz. 935) orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie artykułu 200 oraz 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaliczając do nich uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł.

Wobec konieczności wyjaśnia przez organy administracji wątpliwości, co do poprawności danych wskazanych w kopii mapy zasadniczej załączonej do wniosku o wydanie spornej decyzji, niezbędne było uchylenie decyzji organów obu instancji, ponieważ mapa ta będąca podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego, a także stanowiąca załącznik graficzny do wyników analizy oraz do decyzji o warunkach zabudowy jest podstawowym dokumentem pozwalającym na weryfikację spełnienia przesłanki z artykułu 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Za uchyleniem decyzji organów obu instancji przemawia dodatkowo brak czytelności załącznika graficznego do wyników analizy, a także brak uzasadnienia istnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji będąc związane powyższą ocenę prawną, zobowiązane będą szczególności do zweryfikowania aktualności i poprawności przedłożonej do wniosku kopii mapy zasadniczej. Następnie należy przeprowadzić analizę urbanistyczną, której wyniki zostaną w sposób niebudzący wątpliwości odzwierciedlone na stosownym, czytelnym załączniku graficznym. Wydana na podstawie takiej analizy decyzja uwzględni sposób określania parametrów zabudowy wskazany przez Sąd niniejszym uzasadnieniu. Nadto organy w sposób szczegółowy odniosą się do kwestii dostępu do drogi publicznej, jako przesłanki koniecznej do wydania wnioskowanej decyzji.