Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 950/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 13, pkt 22
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2023 roku sprawy ze skargi G. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. Oddział w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 września 2022 r. nr SKO.4150.362.2022 w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk z dnia 30 czerwca 2022 roku, nr 45/2022 ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej G. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. Oddział w A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał


UZASADNIENIE

II SA/Łd 950/22

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia 30 czerwca 2022r. nr 45/2022 Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk, po rozpatrzeniu wniosku G. S.A. z siedzibą w W. Oddział w A., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z magazynami energii o mocy do 10 MW i powierzchnią zabudowy do 5,30 ha wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ewid. [...] (obręb geodezyjny [...]) gmina L.

Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk z dnia 30 czerwca 2022r. nr 45/2022 do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi złożyła G. S.A. z/s w W. Oddział w A., reprezentowana przez adwokata M. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia 12 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – dalej u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. l ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. póz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jakkolwiek zasadą jest, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia ww. warunków, a niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej, to art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od powyższej reguły. Stanowi on, że warunków z ww. pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. 2022, poz. 1378 z późn. zm.), który jako tego typu instalację kwalifikuje instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii, opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii (lit. a.), a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej. W związku z tym, że wedle art. 2 pkt 22 tej ustawy przez odnawialne źródło energii rozumie się odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące m.in. energię promieniowania słonecznego, nie ulega wątpliwości, że planowana do realizacji przez G. S.A. farma fotowoltaiczna, jest instalacją odnawialnego źródła energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy. W konsekwencji Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk zasadnie nie zakwalifikował planowanej inwestycji do urządzeń infrastruktury technicznej, tj. do urządzeń pełniących niejako rolę towarzyszącą, służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej.

Kolegium odwołało się do poglądu dominującego w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, wedle którego art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. l i ust. 2 tej ustawy. Na gruncie u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1, wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (por. m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21, czy WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2021r., II SA/G11423/20, CBOSA).

Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, organ wskazał, że należy mieć uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3 a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (a więc dotyczące instalacji fotowoltaicznej objętej wnioskiem G. S.A. z/s w W. Oddział w A., której moc określono: do 10 MW, tj. do 10000 kW).

W myśl art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na moc planowanej instalacji fotowoltaicznej, powyższe wyłączenie nie znajduje zastosowania.

Stosownie zaś do art: 15 ust. 3 pkt 3a ustawy w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko,

Kolegium zwróciło również uwagę na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. (II OSK 794/16, CBOSA), zgodnie z którym wykładnia art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. l pkt l tej ustawy zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły, co oznacza, że przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Wyjątek odstępujący od zasady dobrego sąsiedztwa zawarty w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, nie powinien zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniąjący zastanej funkcji mają niewątpliwie wymienione w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym linie kolejowe i obiekty liniowe, a także obiekty infrastruktury technicznej, które pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej (np. przez dostarczanie wody, prądu, gazu itp.) Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzysza. W ww. wyroku podkreślono wyraźnie (posiłkując się brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz.U. 2016, poz. 71; którego treść odpowiada obecnie obowiązującemu § 3 ust. l pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz.U. 2019r., poz. 1839), że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (tj. elektrownie i farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Nie sposób zatem, zgodnie ze stanowiskiem, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy (podobnie NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018r., II OSK 2727/17).

Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. W związku z tym przyjęto, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie może być, na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy, zwolniona z wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ponadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 ustawy (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2018r. II OSK 794/16, z dnia 24 kwietnia 2018r. "II OSK 2727/17,"z-dnia 14 listopada2018r. II OSK2758/16); WSA: wSzezecinie z dnia-16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21 oraz z 27 stycznia 2022r., II SA/Sz 1084/21; w Kielcach z dnia 14 września 2021 r., II SA/Ke 514/21 oraz z dnia 8 września 2021 r., II SA/Ke 444/21, w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2021r., II SA/Bd 392/21, w Gliwicach z dnia 19 maja 2021r., II SA/G11423/20, w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2022r., II SA/Łd 122/22, w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2022r., II SA/Bk 19/22, w Krakowie z dnia 20 maja 2022r., II SA/Kr 394/22).

W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk prawidłowo zakwalifikował planowaną inwestycję jako zabudowę przemysłową, wymagającą analizy wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uznając tym samym, że instalacja ta nie korzysta ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 ustawy. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że na terenie nią objętym nie występuje zabudowa produkcyjna. Ponadto, przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu w obszarze analizowanym. Powstanie na tym terenie farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z magazynami energii o mocy do 10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną naruszyłoby zasady ładu przestrzennego oraz w przyszłości mogłoby stanowić ograniczenie dla obecnej funkcji terenu (tereny rolne, tereny zabudowy zagrodowej). Wnioskowana farma fotowoltaiczna o mocy do 10 MW wraz z magazynami energii o mocy do 10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną realizuje odmienne funkcje i cele, niż dotychczasowa zabudowa na analizowanym terenie, zatem nie można uznać, że wprowadzenie na wnioskowanym terenie funkcji produkcyjnej będzie służyć istniejącemu zagospodarowaniu terenu. Przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu w obszarze analizowanym, z punktu widzenia kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. S.A. z siedzibą w W. Oddział w A., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że Spółka w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z magazynami energii o mocy do 10 MW i powierzchnią zabudowy do 5,30 ha wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, winna spełnić łącznie wszystkie warunki określone w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy planowane przedsięwzięcie jako instalacja odnawialnego źródła energii objęte jest dyspozycją art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wprost wynika iż w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: u.o.z.e.) nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

2) art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, iż przepis ten wprowadza rozróżnienie instalacji odnawialnych źródeł energii na instalacje fotowoltaiczne powyżej oraz poniżej 500 kW, podczas gdy taka interpretacja nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ani art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Powołując takie zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 28 grudnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na złożenie przez pełnomocnika strony skarżącej oświadczenia o braku możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie oraz brak stosownego oświadczenia uczestnika postępowania. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 6 lutego 2023 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Spółka uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 września 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk z dnia 30 czerwca 2022 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z magazynami energii o mocy do 10 MW i powierzchnią zabudowy do 5,30 ha wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ewid. [...].

Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503) - dalej: u.p.z.p.

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż objęte wyżej wskazanym wnioskiem, planowane przez skarżącą do realizacji przedsięwzięcie obejmuje montaż paneli fotowoltaicznych zainstalowanych na tzw. stołach konstrukcji wsporczej. Instalacja składać się ma z paneli PV montowanych na aluminiowych lub stalowych stelażach za pomocą kotew wbijanych w ziemię. Przy realizacji farmy zastosowane mają być moduły fotowoltaiczne o mocy nominalnej pojedynczego modułu od 300 do 1500 Wp. W przypadku użycia paneli fotowoltaicznych o mocy 350 Wp przy planowanej mocy instalacji do 10 MW ilość paneli wyniesie 28.570 sztuk. Wnioskodawca dopuszcza możliwość użycia paneli fotowoltaicznych o mniejszej lub większej od 300 Wp do 1500 Wp, bowiem liczba modułów zależna jest od mocy modułów, odpowiednio maksymalnie 3.333 sztuk na 1 MW przy zastosowaniu modułów o mocy 300 Wp. Zamiana prądu stałego wytworzonego z panelach fotowoltaicznych na prąd zmienny następować ma w urządzeniach zwanych inwerterami. Szacunkowa liczba inwerterów fotowoltaicznych (falowników) dla elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wynosi do 90 sztuk o mocy 105 kW każdy. Przy zastosowaniu mniejszej liczby inwerterów, zastosowane będą urządzenia o mniejszej mocy, np. centralne o mocy 1MW. Na potrzeby funkcjonowania farmy planuje się montaż kontenerowych magazynów energii o mocy do 10 MW.

Zgodnie z oświadczeniem inwestora teren planowanej inwestycji stanowi część wskazanej we wniosku działki o nr ew. [...], obecnie użytkowanej rolniczo. Wielkość powierzchni zabudowy planowanej inwestycji wynosi 5,3 ha. Do wniosku Spółka załączyła decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk z dnia 7 lutego 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powyższe ustalenia nie są sporne pomiędzy stronami postępowania, znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy i nie budzą jakichkolwiek wątpliwości Sądu.

Natomiast zasadniczą kwestią sporną pozostaje możliwość zastosowania w sprawie wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z uwagi na charakter planowanej inwestycji, stanowiącej w ocenie skarżącej instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst. jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1378 – u.o.z.e.).

Punkt wyjścia do rozważań musi stanowić treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że teren, na którym zlokalizowana jest działka o nr ew. [...], na której części skarżąca spółka zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję nie jest objęta aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia wymagało wydania decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Przez instalację odnawialnego źródła energii, zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 13 u.o.z.e. należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energii jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Natomiast jak wynika z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. przez odnawialne źródło energii należy rozumieć odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przy czym, co wymaga podkreślenia, ustawodawca nie zawarł w treści powołanego wyżej przepisu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji, w tym między innymi pod kątem ich mocy. Tego rodzaju rozróżnienie nie wynika także z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu stwierdzić należy, że planowana przez spółkę inwestycja – instalacja fotowoltaiczna o mocy do 10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a zasadniczy problem powstały na tle okoliczności niniejszej sprawy dotyczy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524).

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tle przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnośnie do tego rodzaju inwestycji nie było jednolite.

Pierwszy z przyjmowanych dotychczas w judykaturze poglądów wskazywał, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21; z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22; wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wśród drugiej grupy poglądów wskazywano, że przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wyjaśniano, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w części orzecznictwa przyjmowano, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21 i wyroki tutejszego sądu, przykładowo: z 14 lipca 2022 r., II SA/Łd 291/22 z 9 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22; z 13 maja 2022 r., II SA/Łd 321/22; z 6 maja 2022r. II SA/Łd 293/22; z 4 maja 2022 r., II SA/Łd 278/22 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r.; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze ostatnie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd uznał za stosowne odstąpienie od swojego dotychczasowego poglądu wyrażanego we wcześniejszych orzeczeniach, przyjmując tym samym, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W ślad za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 należy przyjąć bowiem, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) jest skutkiem nowelizacji z 2019 r. W przepisie tym dodano zwrot: "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 tej ustawy, nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku OZE przepis wprost odsyła do ich definicji zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna, w sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, m.p.z.p.) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium gminy urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Również uzasadnienie projektu nowelizacji z 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że: "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje OZE. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji OZE o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy (również za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy 2018/2001. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, tj. zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

W konsekwencji uznać należy, że procedujące w sprawie organy obu instancji uchybiły przepisom art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło do wydania decyzji odmownej, która jest przedwczesna i nie uwzględnia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), dla której nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 2.

ES