Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 51/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 13 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant st. asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 roku sprawy ze skarg P. K. oraz B. L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 listopada 2023 roku nr 227/2023 znak: WOP.7721.225.2023.RW w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia zbiegu ulic do stanu zgodnego z przepisami 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Miasta Skierniewice z dnia 4 lipca 2023 r. nr 29/2023 znak PINB.7355/38/256/GK/2017; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Łodzi: a. na rzecz P. K. kwotę 500 zł, b. na rzecz B. L. kwotę 500 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. oddala skargę B.L. w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 14 listopada 2023 r. nr 227/2023 znak: WOP.7721.225.2023.RW Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice w przedmiocie nakazania doprowadzenia zbiegu ulic do stanu zgodnego z przepisami.

1. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 13 sierpnia 2004 r. nr 5/2004 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. nr 80, poz. 721 ze zm.; dalej: specustawa drogowa), ustalono lokalizację drogi krajowej nr [...](obecnie zmieniona kategoria drogi) obejmującą Aleję [...] w S..

2. Decyzją z dnia 1 lutego 2005 r. znak: DG.Sk.III.I.27.AS/04 Wojewoda Łódzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miastu Skierniewice pozwolenia na rozbudowę drogi do dwóch jezdni po dwa pasy ruchu wraz z rozbudową skrzyżowań; budowę ścieżek pieszo-rowerowych; budowę drogi dojazdowej do terenów położonych po zachodniej stronie Al. [...]; budowę chodników i dojść dla pieszych; budowę kanalizacji deszczowej i oświetlenia; likwidację kolizji z urządzeniami obcymi oraz budowę ekranów akustycznych.

3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 marca 2006 r., znak: IR/ORZ/JGO/711/112/05 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 1 lutego 2005 r., znak: DG.Sk.III.I.27.AS/04.

4. Następnie decyzją z dnia 12 stycznia 2007 r. nr 9/I/2007 znak: WINB/7114/061006/7346/WJ/06 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Gminie Miasto Skierniewice pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego odcinka drogi krajowej nr [...].

5. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1898/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2006 r. znak: IR/ORZ/JGO/711/112/05.

6. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 października 2008 r. znak: DOA/ORZ/711/349/08/RTU uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 1 lutego 2005 r. znak DG.Sk.III.I.27.AS/04 i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

7. Okoliczność powyższa stanowiła podstawę do wznowienia przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i uchylenia decyzją z dnia 22 grudnia 2008 r. nr 267/I/2008 znak: WINB/7114/061006/6400/4/WJ/08 własnej decyzji z dnia 12 stycznia 2007 r. nr 9/I/2007.

8. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 lutego 2009 r. znak: DON/ORZ/7100/103/09 utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia 22 grudnia 2008 r. nr 267/I/2008.

9. Powyższa okoliczność skutkowała z kolei koniecznością prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego i powiatowego.

10. Decyzją z dnia 7 lipca 2010 r. nr 71/2010 znak: PINB.7355/234/2009 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice (dalej jako PINB miasta Skierniewice lub organ powiatowy) nałożył na Gminę Miasto Skierniewice obowiązek wykonania robót budowlanych przy wewnętrznej drodze dojazdowej.

11. Decyzją z dnia 6 grudnia 2010 r. nr 115/2010 znak: PINB.7355/234/2009 PINB miasta Skierniewice stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku.

12. Decyzją z dnia 29 maja 2013 r. nr 154/I/2013 znak: WOP.7726.0588.2013.AKA.JC Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia 7 lipca 2010 r. nr 71/2010, a następnie decyzją z dnia 19 czerwca 2013 r. nr 192/I/2013 znak: WOP.7726.0901.2013.AKA.JC nieważność decyzji z dnia 6 grudnia 2010 r. nr 115/2010.

13. Decyzją z dnia 7 lipca 2010 r. nr 72/2010 znak: PINB.7355/237/2009 PINB miasta Skierniewice nałożył na Gminę Miasto Skierniewice obowiązek wykonania robót budowlanych przy zjeździe na działkę nr [...] obsługującym Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w Skierniewicach.

14. Decyzją z dnia 6 grudnia 2010 r. nr 114/2010 znak: PINB.7355/237/2009 PINB miasta Skierniewice stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku.

15. Decyzją z dnia 25 lipca 2013 r. nr 233/I/2013 znak: WOP.7726.0586.2013.AKA.JC Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia 7 lipca 2010 r. nr 72/2010, a następnie decyzją z dnia 11 września 2013 r. nr 272/I/2013 znak: WOP.7726.1409.2013.AKA.JC stwierdził nieważność decyzji nr 114/2010 z dnia 6 grudnia 2010 r.

16. Decyzją z dnia 7 lipca 2010 r. nr 73/2010 znak: PINB.7355/238/2009 PINB miasta Skierniewice umorzył postępowanie w sprawie zjazdu na działkę nr [...] obsługującego B.Sp. z o.o.

17. Decyzją z dnia 25 lipca 2013 r. nr 232/I/2013 znak: WOP.7726.0589.2013.AKA.JC Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia 7 lipca 2010 r. nr 73/2010. Natomiast w części objętej działaniami organu wojewódzkiego, decyzją z dnia 16 czerwca 2010 r. nr 91/I/2010 znak: WINB/7141/090363/3591/AKA/10 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Gminę Miasto Skierniewice obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji obejmującej drogę krajową nr [...](jezdnie główne) do stanu zgodnego z prawem.

18. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 sierpnia 2010 r. znak: DON/ORZ/7100/1071/10 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego.

19. Następnie decyzją z dnia 17 grudnia 2010 r. nr 171/I/2010 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia 16 czerwca 2010 r. nr 91/I/2010.

20. Z kolei decyzją z dnia 7 grudnia 2012 r. nr 475/I/2012 znak: WOP.7721.0363.2009.AKA Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie drogi dojazdowej nr 2 wraz z chodnikiem i ścieżką rowerową w pasie drogi krajowej nr [...]w Skierniewicach.

21. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 stycznia 2013 r. znak: DON/ORZ/7100/16/13 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego.

22. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1603/11 uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1952/10, decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2010 r., znak: DON/ORZ/7100/1071/10 oraz decyzję z dnia 16 czerwca 2010 r. nr 91/I/2010 znak: WINB/7114/061006/7346/WJ/06 Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował przede wszystkim podzielenie postępowania naprawczego w sprawie i nieuzasadnione prowadzenie dwóch odrębnych pod względem przedmiotowym postępowań przed różnymi organami.

23. Decyzją z dnia 18 czerwca 2013 r. nr 191/I/2013 znak: WOP.7725.0902.2013.AKA.JC organ wojewódzki uchylił własną decyzję z dnia 17 grudnia 2010 r. nr 171/I/2010 stwierdzającą wykonanie obowiązków i umorzył postępowanie.

24. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 675/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2013 r. znak: DON/ORZ/7100/16/13 oraz decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 475/I/2012 z dnia 7 grudnia 2012 r. znak: WOP.7721.0363.2009.AKA, wskazując analogicznie jak NSA, że postępowanie, obejmujące całość zrealizowanego zamierzenia budowlanego powinien ponownie wszcząć organ wojewódzki.

25. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć organu stopnia powiatowego wydanych z naruszeniem właściwości rzeczowej (przywołane wyżej decyzje z dnia 29 maja 2013 r. nr 154/I/2013 znak: WOP.7726.0588.2013.AKA.JC; z dnia 19 czerwca 2013 r. nr 192/I/2013 znak: WOP.7726.0901.2013.AKA.JC; z dnia 25 lipca 2013 r. nr 232/I/2013 znak: WOP.7726.0589.2013.AKA.JC; z dnia 25 lipca 2013 r. nr 233/I/2013 znak: WOP.7726.0586.2013.AKA.JC; z dnia 11 września 2013 r. nr 272/I/2013 znak: WOP.7726.1409.2013.AKA.JC), decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r. nr 184/I/2014 znak: WIK.7712.0363.2009.AKA Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Miasto Skierniewice obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez zamknięcie skrzyżowania Al. [...] z ul. [...], zamknięcie po stronie zachodniej skrzyżowania Al. [...] z ul. [...], wyłączenie z ruchu pasa jezdni Al. [...] (prawoskrętu w ul. [...]) oraz wyłączenie z ruchu pasa wschodniej jezdni Al. [...] (lewoskrętu w ul. [...]).

26. Decyzją z dnia 15 lutego 2016 r. znak: DON.7100.99.2016.KWL Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego i w całości umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim uznając, że z uwagi na zmianę kategorii drogi właściwy w sprawie był organ powiatowy.

27. Kontynuując postępowanie naprawcze, organ powiatowy postanowieniem z dnia 12 lipca 2017 r. nr 19/2017 znak: PINB.7355/38/256/GK/2017 nakazał Gminie Miasto Skierniewice przedłożenie oceny technicznej i inwentaryzacji powykonawczej.

28. Postanowieniem z dnia 7 września 2017 r. nr 195/2017 znak: WOP.7722.1212.2017.AO organ wojewódzki uchylił postanowienie zobowiązujące do przedłożenia dokumentacji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

29. Ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy postanowieniem z dnia 20 października 2017 r. nr 24/2017 znak: PINB.7355/38/256/GK/2017 nakazał Gminie Miasto Skierniewice przedłożenie oceny technicznej.

30. Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2017 r. nr 285/2017 znak: WOP.7722.1626.2017.AO organ wojewódzki uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył je "w zakresie zmierzającym do nałożenia obowiązku nałożenia oceny technicznej".

31. Następnie decyzją z dnia 21 lutego 2018 r. nr 8/2018 PINB miasta Skierniewice nałożył na Miasto Skierniewice obowiązek doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawą o drogach publicznych oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (wymiana bariery ochronnej przy jezdni wschodniej przed skrzyżowaniem z ul. [...] i przy jezdni zachodniej przy skrzyżowaniu z ul. [...], naprawę nawierzchni przy jezdni zachodniej przy ul. [...] i na wprost KM PSP, przebudowa połączenia drogi zbiorczej z ulicą [...] oraz wykonanie zjazdu na działkę nr [...]).

32. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr 107/2018 znak: WOP.7721.0254.2018.AO organ wojewódzki po rozpoznaniu odwołania Miasta Skierniewice i B. L. uchylił w całości pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpoznania wskazując w szczególności na konieczność weryfikacji inwestycji z ustaleniami planistycznymi.

33. Z kolei decyzją z dnia 18 lipca 2018 r. nr 27/2018 znak: PINB.7355/38/256/GK/2017 PINB miasta Skierniewice umorzył postępowanie naprawcze w całości, co również nie znalazło akceptacji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 27 września 2018 r. nr 311/2018 uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi powiatowemu.

34. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2019 r. nr 3/2019 organ powiatowy odmówił wyłączenia "biegłego" od udziału w postępowaniu, zaś w dniu 4 marca 2019 r. decyzją nr 14/2019 znak: PINB.7355/38/256/GK/2017 organ powiatowy nakazał Miastu Skierniewice przedstawić dokument stwierdzający tytuł prawny do dysponowania działką nr [...](zjazd na potrzeby stacji paliw) na cele budowlane.

35. Decyzją z dnia 6 maja 2019 r. nr 116/2019 znak: WOP.7721.0363.2019 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz kolejny skorzystał z uprawnień kasacyjnych uchylając w całości decyzję organu I instancji oraz postanowienie z dnia 26 lutego 2019 r. nr 3/2019, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi powiatowemu.

36. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2019 r. nr 11/2019 organ powiatowy odmówił wyłączenia "biegłego" od udziału w postępowaniu.

37. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r. nr 41/2019 znak: PINB.7355/38/256/GK/2017 organ powiatowy nakazał Miastu Skierniewice na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. przedstawić tytuł prawny do dysponowania działką nr [...]na cele budowlane.

38. Decyzją z dnia 18 października 2019 r. nr 268/2019 znak: WOP.7721.1060.2019.DB Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie skorzystał z uprawnień kasacyjnych uchylając w całości decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, powielając uzasadnienie poprzednich rozstrzygnięć.

39. Decyzją z dnia 4 lipca 2023 r. nr 29/2023 znak: PINB.7355/38/256/GK/2017 organ powiatowy nałożył na Miasto Skierniewice obowiązek doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przebudowę wjazdu z drogi dojazdowej w ulicę [...] do uzyskania promienia łuku równego 6 m oraz wykonanie oznakowania poziomego połączenia ulicy [...] z zachodnią jezdnią główną Al. [...] w Skierniewicach ustalającego promień łuku tego połączenia nie mniejszy niż 10 m z uwzględnieniem nowego przebiegu drogi dojazdowej - w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

40. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia z zachowaniem terminu wnieśli B.L. i P.K. .

1. B.L. zarzucił niewyjaśnienie stanu faktycznego, pominięcie zgłaszanych żądań, nierozpoznanie wniosków strony, pozbawienia nieruchomości skarżącego zjazdu publicznego istniejącego przed 2005 r., "wybudowania" ekranów akustycznych nieprzewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania. Jednocześnie skarżący wniósł o weryfikację właściwości rzeczowej PINB miasta Skierniewice i uchylenie decyzji w całości.

2. P.K. wskazał natomiast na brak woli porozumienia się w kwestii "wykupu działki" nr [...], co powinno skutkować w ocenie odwołującego nałożeniem obowiązku przedłożenia przez Miasto Skierniewice "dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane", a nie przyjęcia właściwości sądu powszechnego.

41. W dniu 16 października 2023 r. Miasto Skierniewice udzieliło wyjaśnień w sprawie zjazdu na działkę nr [...](zjazd na potrzeby stacji paliw, własność P.K. ) i przekazało archiwalną dokumentację w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu na działkę nr [...].

42. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 14 listopada 2023 r. nr 227/2023 znak: WOP.7721.225.2023.RW Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

1. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1603/11 uchylającym m.in. decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2010 r. nr 91/I/2010 wskazano, że postępowaniem naprawczym należy "objąć całość zrealizowanego zamierzenia budowlanego jakie obejmowała decyzja Wojewody". W orzeczeniu tym wskazano, że prawidłowo zostało wszczęte i prowadzone postępowanie naprawcze, przy czym w ocenie NSA postępowanie naprawcze należało prowadzić w takim zakresie, jak w decyzji o pozwoleniu na budowę, to jest przez jeden organ. Zakres postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane powinien, bowiem obejmować całe zamierzenie budowlane, a tym samym skoro organem właściwym był zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 Wojewoda Łódzki, to tym samym organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego w całości był Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, co wynika z brzmienia art. 83 ust. 3.

2. Sąd II instancji wskazał również, że w postępowaniu naprawczym nie można zamierzenia budowlanego dzielić na poszczególne elementy inwestycji i w oparciu o taki podział ustalać właściwość organów, gdyż to wypacza sens tego postępowania i wręcz uniemożliwia prawidłową kontrolę jego przebiegu.

3. Jednak z uwagi na zmianę kategorii drogi (z krajowej na powiatową) postępowanie naprawcze kontynuował PINB miasta Skierniewice. W pierwszej kolejności organ powtórzył za organem powiatowym, że rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 9 września 2015 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg krajowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1489), na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pozbawiono kategorii dróg krajowych odcinek drogi krajowej nr [...]– Aleja [...](od ul. Aleja [...]do ul. [...]), ul. [...] (od Aleja [...] do ul. [...][...]) w miejscowości S. .

4. Ponadto, uchwałą Rady Miasta Skierniewice nr XI/98/2015 z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych odcinka drogi krajowej nr [...]- ul. Al. Aleja [...](od ul. Aleja [...]do skrzyżowania z ul. [...] i Aleją [...]) oraz odcinka drogi krajowej nr [...]- ul. [...] (od Al. [...] do ul. [...][...]) na terenie miasta S. (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 2015 r., poz. 2604), zmieniono kategorię drogi zaliczając przedmiotową inwestycję do dróg powiatowych. Powyższe oznacza, że ocenie pod kątem zgodności z prawem podlegała droga powiatowa, a właściwym do prowadzenia postępowania naprawczego w całości był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice.

5. ŁWINB nie zgodził się z zarzutem podniesionym przez B. L. wskazującym na brak właściwości PINB miasta Skierniewice w świetle "regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych w sprawach, których organem pierwszej instancji jest wojewoda". Przywołany bowiem wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1381/10 zapadł przed wydaniem rozporządzenia i podjęciem uchwały nr XI/98/2015 z dnia 28 maja 2015 r. Rady Miasta Skierniewice, a inwestycja nie jest aktualnie zlokalizowana w granicach pasa drogowego drogi krajowej lub wojewódzkiej, ani tym bardziej nie jest budową lub przebudową drogi krajowej lub wojewódzkiej. Organ stwierdził, że niesporne zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie jest, iż zmiana właściwości w toku postępowania skutkuje utratą kompetencji do merytorycznego załatwienia sprawy. Właściwość rzeczową organu powiatowego potwierdza również decyzja z dnia 15 lutego 2016 r., znak: DON.7100.99.2016.KWL Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

6. Zaakcentował, że aktualnie przedmiotem rozstrzygnięcia nie mogła być sama lokalizacja drogi, bo ta została przesądzona pozostającą w obrocie prawnym decyzją Wojewody Łódzkiego nr 5/2004 z dnia 13 sierpnia 2004 r. procedowaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu obowiązującym w 2004 r.), a jedynie kwestia zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem budowlanym (w szerokim rozumieniu). Potwierdza to również wydany w sprawie wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1381/10. Organ zaznaczył, że w świetle art. 2, art. 17 i art. 24 specustawy drogowej decyzja taka, stanowić mogła jedynie podstawę do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane i zobowiązywała do niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz uprawniała do faktycznego objęcia nieruchomości. Organ dodał, że dopiero od 10 września 2008 r. decyzje wydawane na podstawie tej ustawy zezwalały na realizację inwestycji drogowej, a nie tylko jej lokalizację (por. art. 11a).

7. Organ dalej wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że w przypadku zmiany ustaleń zawartych w planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego (w skrócie jako: m.p.z.p.) w trakcie procesu inwestycyjnego, a tym samym postępowania naprawczego zastosowanie mają aktualnie obowiązujące (a nie poprzednie) ustalenia planistyczne.

8. Ponadto, w postępowaniu naprawczym zastosowanie znajdują obecnie obowiązujące przepisy prawa, chodzi bowiem o doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania, a nie do stanu zgodnego z nieobowiązującymi już aktami prawnymi. B.L. odnosząc przedmiotową inwestycję do zgodności z ustaleniami planistycznymi nieprawidłowo tym samym zarzuca "nieuprawnione zastosowanie" uchwały Rady Miasta Skierniewice nr XXXVIII/58/2017 z dnia 25 maja 2017 r., zamiast uchwały nr LIX/67/06 z dnia 21 września 2006 r., tym bardziej, że ustalenia z 2006 r. nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji Wojewody Łódzkiego nr 5/2004 z dnia 13 sierpnia 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi oraz decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 1 lutego 2005 r., znak DG.Sk.III.I.27.AS/04 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający Gminie Miastu Skierniewice pozwolenia na rozbudowę odcinka drogi krajowej nr [...], ani oceny zgodności inwestycji z ustaleniami planistycznymi. Decyzja lokalizacyjna i o pozwoleniu na budowę zapadła w oparciu o ustalenia planistyczne wynikające z uchwały Rady Miasta Skierniewice nr LIV/150/2002 z dnia 26 września 2002 r. oraz uchwały nr XV/123/2003 z dnia 30 października 2003 r.

9. Nie ma żadnego uzasadnienia żądanie doprowadzenia do połączenia działki nr [...] (droga wewnętrzna) "na zasadzie zjazdu publicznego w jezdnię Aleja [...]", bowiem ustalenia planistyczne aktualnie obowiązujące, ani obowiązujące w dacie wydania zgody na lokalizację drogi krajowej nr [...]takiego warunku nie przewidywały.

10. Organ wskazał ponadto, że postępowanie naprawcze – zwłaszcza w sytuacji, gdy pozwolenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego – nie może służyć podważaniu prawidłowości samej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, bowiem celem tego postępowania nie jest weryfikacja wad decyzji lub postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz jedynie doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, co do zasady obowiązującymi w dacie orzekania (wyjątki ustanawiają przepisy szczególne). Mimo tego, że pomiędzy datą wykonania robót, a datą ich zalegalizowania, mogło upłynąć nawet kilka lat, to miarą zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co do zasady aktualny plan. Zdaniem WINB zarzut niezbadania projektu przez organ powiatowy jest zatem nieuzasadniony. Zgodnie z aktualnie obowiązującymi ustaleniami planistycznymi pas drogowy Aleja [...] w części obejmującej działki skarżących znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 4.98 KDZ. W § 6 m.p.z.p. przyjęto, że w zakresie przeznaczenia ustala się przeznaczenie podstawowe – teren dróg publicznych - ulica klasy zbiorczej wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem i obsługą ruchu drogowego oraz jako przeznaczenie uzupełniające – drogi rowerowe, zieleń, urządzenia małej architektury, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. W zakresie warunków i parametrów funkcjonalno-technicznych oraz obsługi komunikacyjnej terenów ustala się klasę ulicy "Z" – zbiorczej, ulica kategorii powiatowej; przekrój ulicy 2/2 – dwie jezdnie z dwoma pasami ruchu; szerokość w liniach rozgraniczających zmienna od 36,0 m do 102,0 m; natomiast w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się dopuszczenie realizacji dróg serwisowych służących bezpośredniej obsłudze terenów przyległych, bez konieczności wynoszenia części pieszej w stosunku do jezdni. W zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie wyznacza się granic obszarów określonych w przepisach odrębnych wymagających obowiązkowego przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dokonywanych na wniosek ustala się minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki – 9 950 m2. Parametr ten nie dotyczy działek wydzielanych w celu powiększenia działek sąsiednich lub wydzielenia działki pod infrastrukturę techniczną. Organ podkreślił, że ustalenia planistyczne nie przewidują żadnych szczegółowych rozwiązań dla nieruchomości skarżących, a plan dopuszcza realizację dróg serwisowych służących bezpośredniej obsłudze terenów przyległych, które należy utożsamiać z drogami dojazdowymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ dodał, że w zakresie w jakim droga zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolami 4.97 KDZ i 4.99 KDZ nie stwierdzono naruszeń w zakresie przeznaczenia, parametrów funkcjonalnotechnicznych, obsługi komunikacyjnej oraz pozostałych zasad określonych w planie.

11. Odnosząc się do kwestii przywrócenia zjazdu bezpośrednio z jezdni ulicy [...] słusznie PINB miasta Skierniewice wskazuje, że decyzja Wojewody Łódzkiego nr 25/2003 z dnia 18 listopada 2003 r. udzielała zezwolenia jedynie na tymczasowy zjazd, a docelowo z drogi rokadowej z włączeniem w ulicę [...]. Nieprawidłowo tym samym skarżący podnosi, że obowiązkiem zarządcy drogi było zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645; w skrócie: u.d.p.) wybudowanie lub przebudowanie istniejącego zjazdu skoro nie można było go uznać za dotychczas istniejący, lecz jedynie za tymczasowy.

12. Co się zaś tyczy użycia pojęcia drogi rokadowej nie jest ono pojęciem prawnym, ale nie oznacza to zakazu jego używania podobnie jak nie jest definiowane w prawie wiele innych pojęć występujących w sztuce budowlanej. Organ wyjaśnił, że droga rokadowa to droga najczęściej równoległa, służąca zaopatrzeniu. Niesporne jest zdaniem organu, że użycie takiego pojęcia przez Wojewodę Łódzkiego (PINB miasta Skierniewice jedynie przytacza to pojęcie za organem wojewódzkim), oznaczało drogę klasy D, czyli dojazdową (§ 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; w skrócie jako: rozporządzenie w.t.d.). Jednocześnie organ wyjaśnił, że taka droga zbiorcza (rokadowa, nazywana potocznie również serwisową) nie może być zaliczona do dróg wewnętrznych, bowiem takimi są wedle art. 8 ust. 1 u.d.p. są tylko drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym drogi publicznej. W orzecznictwie przyjęto pogląd, zgodnie z którym, skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych przepisów ustawy, które dotyczą dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych. Pojęcie drogi serwisowej nie ma zatem ścisłej definicji prawnej. Droga serwisowa stanowi jezdnię o innych funkcjach niż droga, której towarzyszy, oddzieloną od niej pasem dzielącym. Przejmuje ona ruch lokalny i umożliwia - z założenia - zjazd do przyległych do niej nieruchomości. Droga serwisowa może być zatem tylko drogą wewnętrzną, do której nie mają zastosowania przepisy techniczne dotyczące dróg publicznych, ale może mieć również charakter drogi publicznej, jeżeli jest zlokalizowana w pasie drogowym.

13. Organ wojewódzki podkreślił, że nie znajduje również przesłanek do wykonania połączenia drogi dojazdowej z ulicą [...] "na zasadzie skrzyżowania". Skarżący B.L. pomija okoliczność, że droga dojazdowa do jego nieruchomości jest zlokalizowana w pasie drogowym Aleja [...], a tym samym jest częścią drogi powiatowej i jej wlot w ulicę [...] nie może być traktowany jako odrębne skrzyżowanie. Nie jest to "trzecia" w analizowanym obszarze droga publiczna, lecz jedynie jako część drogi (aktualnie) powiatowej. Próba uzyskania od wielu lat przez B. L. połączenia nieruchomości bezpośrednio z jezdnią Aleja [...] nie zmierza do wykazania naruszenia przepisów, lecz ma na celu jedynie uzyskanie akceptacji dla własnych zamierzeń podczas, gdy większość nieruchomości o funkcji mieszkaniowej czy usługowej przy drogach dwujezdniowych (taką jest Aleja [...]) realizowana jest za pośrednictwem dróg dojazdowych.

14. Organ nie podzielił także zarzutu niespełnienia warunków określonych w § 155 rozporządzenia w.t.d. i § 12 ust. 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r., poz. 1030). B.L. pomija zupełnie treść ust. 2 § 11, zgodnie z którym droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku na całej jego długości, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5 - 15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi i o 5 - 25 m dla pozostałych obiektów. Drogą pożarową dla budynków na działkach nr [...]i [...] jest zatem droga dojazdowa, a nie droga wewnętrzna na działce nr [...]. Warunek zachowania maksymalnie 15 m od krawędzi drogi pożarowej do budynku jest zachowany. Natomiast zgodnie z § 155 rozporządzenia w.t.d. – droga i urządzenia z nią związane powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób utrudniający rozprzestrzenianie się pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, umożliwiający dostęp służb ratowniczych do miejsca zdarzenia oraz niepowodujący wydłużenia czasu dojazdu służb ratowniczych oraz nie ograniczający dostępu do zaopatrzenia wodnego dla celów ratowniczych. Większość budynków ma zapewniony dostęp służb ratowniczych jedynie poprzez drogę publiczną i nie stanowi to naruszenia przepisów.

15. Zdaniem ŁWINB nie sposób również pominąć faktu – na co słusznie zwraca uwagę PINB miasta Skierniewice, że budynki realizowane przez B. L. uzyskały pozwolenie na użytkowanie. Wedle art. 56 ust. 1 u.p.b. 1. inwestor, który ma obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić m.in. Państwową Straż Pożarną o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Wnoszący odwołanie B.L. lekceważy zatem fakt prawotwórczy, to jest niezgłoszenie przez Państwową Straż Pożarną sprzeciwu do zakończenia budowy budynku na działkach nr [...]i [...] (wskutek podziału działki nr [...]). Organ posiadający kompetencje w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego zajął stanowisko, a organ nadzoru budowlanego nie może podważać tej oceny choćby z uwagi na brak specjalistycznej wiedzy.

16. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez P.K. i kwestii prawa do dysponowania działką nr [...]przez Miasto Skierniewice ŁWINB zauważył, że wprawdzie pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa własności, to jak wynika z akt sprawy już po wydaniu decyzji lokalizacyjnej i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, P.K. uzyskał decyzją Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 16 października 2007 r. nr 243/2007 znak: AB.7353/293/2007 pozwolenie na budowę zjazdu na działce nr [...]i [...]z Aleja [...] na działkę nr [...]. Jak wynika z ustaleń organu wojewódzkiego po 2009 r., czyli po zakończeniu inwestycji realizowanej przez P.K. , nie były prowadzone roboty budowlane polegające na przebudowie zjazdu i pasa wyłączenia na działkę nr [...](informacja Miasta Skierniewice udzielona w dniu 16 października 2023 r.). Tym samym nie ma aktualnie podstaw do uznania, że inwestor – Miasto Skierniewice wykonał roboty bez prawa władania nieruchomością, bowiem stan ten uległ zmianie na skutek robót właściciela nieruchomości (działki nr [...]). Zdaniem organu nie ma w obecnym stanie faktycznym podstaw do zobowiązania inwestora do przedłożenia prawa do dysponowania nieruchomością, a ewentualny nakaz rozbiórki przy uwzględnieniu uzasadnienia uchwały NSA w składzie 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 z powodu braku prawa do dysponowania nieruchomością, sprowadzałoby się do zniweczenia działań samego odwołującego – P.K. , a nie inwestora. Potwierdza to również decyzja PINB miasta Skierniewice nr 14/2011 z dnia 7 lutego 2011 r., znak: PINB.7355/236/2009 umarzająca postępowanie w sprawie zjazdu na działkę nr [...]. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji organ przyjął, że z pasa wyłączenia korzysta wyłącznie P.K. , to nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w tym zakresie (nie sformułował go w osnowie decyzji). Decyzja PINB miasta Skierniewice nr 29/2023 z dnia 4 lipca 2023 r. nie jest tym samym decyzją dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego bez względu na prawidłowość decyzji nr 14/2011 z dnia 7 lutego 2011 r., z uwagi na pozostawanie jej w obrocie prawnym stanowiłoby wydanie decyzji nieważnej w części obejmującej inwestycję zrealizowaną na działce nr [...].

17. Ponadto, organ zauważył, że z ustaleń organu powiatowego wynika, iż w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami konieczne jest odpowiednie wyprofilowanie wlotu drogi dojazdowej w ulicę [...] poprzez uzyskanie promienia łuku równego 6 m, bowiem aktualnie promień ten ma niespełna 3 m. Wedle § 71 pkt 1 rozporządzenia w.t.d. na wlocie drogi klasy D wewnętrzna krawędź pasa ruchu dla pojazdów skręcających w prawo na skrzyżowaniu zwykłym powinna być kształtowana za pomocą łuku kołowego o promieniu nie mniejszym niż 6,0 m. Dopuszczalne jest przy tym wyznaczanie na wlocie przejść dla pieszych, co wynika z przepisu § 67 rozporządzenia w.t.d. Skoro wyokrąglenia łuków połączenia drogi dojazdowej z drogą główną, nie są zgodne z przepisami, to zasadnie PINB miasta Skierniewice nałożył określone w osnowie obowiązki zmierzające do zmiany promienia łuku wlotu drogi dojazdowej w ulicę [...]. Zmiana łuku wlotu drogi dojazdowej w ulicę [...] skutkować będzie nienormatywnym profilem łuku wlotu ulicy [...] (niezgodnym z przepisami normującymi warunki techniczno-budowlane), a tym samym powoduje również konieczność reprofilacji łuku wlotu ulicy [...] w Aleję [...]. W przypadku skrzyżowań dróg klasy niższej niż S wewnętrzna krawędź pasa pojazdów skręcających w prawo na skrzyżowaniu powinna wynosić 10 m, co wynika z § 72 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dróg. Pomiędzy wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a datą podjęcia rozstrzygnięcia, wykonano szereg robót budowlanych (m.in. reprofilacji łuków przy połączeniu z drogą, zaniżenie krawężników, wymiana barier, zaniżenie krawężników i wlotów kanalizacji) w celu usunięcia nieprawidłowości, co do ich zgodności z przepisami, zaś powodem uchylenia rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wszystkich stopni, były powody formalnoprawne, a nie merytoryczne dotyczące prawidłowości ich wykonania.

18. Organ stwierdził ponadto, że co się zaś tyczy ekranów ochrony przed hałasem komunikacyjnym, to kwestia ta została w zasadzie przesądzona w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1603/11, w którym wskazano, że skarżący jako właściciel nieruchomości, przy której przewidziana jest budowa (rozbudowa, modernizacja) drogi publicznej nie ma wpływu na to czy przy jego nieruchomości będą usytuowane ekrany akustyczne, bowiem nie mieści się to w ramach posiadanego przez niego interesu prawnego zwłaszcza, że realizacja ekranów akustycznych wynikała z wniosku inwestora, decyzji Wojewody Łódzkiego o ustaleniu lokalizacji drogi, raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i została uzgodniona z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Łodzi. Właściciel nieruchomości, przy której przewidziana jest budowa lub rozbudowa drogi publicznej nie może zatem mieć wpływu na to czy przy jego nieruchomości będą usytuowane ekrany akustyczne i nie mieści się to w ramach posiadanego przez niego interesu prawnego. Organ podkreślił, że uwzględnienie w projekcie budowlanym ekranów nie zależy wyłącznie od woli inwestora, bowiem ten nie ma nieograniczonego prawa do umieszczania ekranów, a zawsze wiążące są w tym względzie środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji. Konieczność budowy tego typu urządzeń w sposób niewątpliwy również wpływa na brak możliwości lokalizowania zjazdu bezpośrednio na jezdnię Aleja [...].

19. ŁWINB uznał, że stwierdzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice nieprawidłowości można usunąć w drodze obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Nie ma jednocześnie jakichkolwiek podstaw do zobowiązania do zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, ani też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Termin wykonania robót (6 miesięcy od daty uzyskania przymiotu ostateczności, to jest wydania decyzji przez organ wojewódzki) jest adekwatny do zakresu nałożonych obowiązków i realny do dotrzymania. Nie było jednocześnie podstaw do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki choćby części inwestycji, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (rozumianego jako zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym) drogi publicznej użytkowanej od kilkunastu lat, która była rozbudowywana. Ponadto, podnoszone przez strony naruszenia nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia oraz zakres i zasadność nałożonych obowiązków. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie uwzględnił nadto treść art. 5 ustawy Prawo budowlane, który zawiera generalną dyrektywę dotyczącą projektowania, budowania i utrzymania obiektów budowlanych. W tej sytuacji zdaniem organu należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli B.L. i P.K. .

1. Zaskarżając decyzję w całości P.K. stwierdził, że nie sposób przyjąć, że postępowanie naprawcze może prowadzić do uznania, że prawidłową sytuacją jest sytuacja, w której droga publiczna jest zlokalizowana na działce, do której inwestorowi nie przysługuje tytuł prawny.

2. B.L. zaskarżył decyzję nr 227/2023 w całości i wniósł o jej uchylenie w całości.

1. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. poprzez zawężenie zakresu robót niezbędnych do doprowadzenia całej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i finalnie nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania, a w konsekwencji naruszenie art. 107§3 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 138 §1 K.p.a.

2. Wniósł ponadto o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta Skierniewice grzywny w trybie art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. za bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania naprawczego oraz stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od tego organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a.

3. Wniósł także o wymierzenie Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny w trybie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. z powodu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1603/11 i stwierdzenie, że niewykonanie wyroku i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od tego organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a.

4. Skarżący wniósł także o nałożenie na Gminę Miasto Skierniewice obowiązku odbudowy zjazdu publicznego na działkę [...] w sposób opisany w decyzji Wojewody Łódzkiego nr 25/2003 z dnia 18 listopada 2003r. i w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w terminie 3 miesięcy od dnia wydania nakazu oraz nadanie temu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z treścią art. 108 § 1 K.p.a.

5. Wniósł dodatkowo o dołączenie do akt sprawy akt o sygn. I C 1856/21 zakończonej w Sądzie Okręgowym w Łodzi i dopuszczenie dowodu z dokumentu - postanowienia z dnia 31 marca 2023 r. wraz z uzasadnieniem na fakt ustalenia właściwego rzeczowo sądu i ustawy w sprawie o dochodzenie odszkodowania za szkody powstałe w wyniku pozbawienia dostępności komunikacyjnej nieruchomości skarżących oraz zasłonięcia ekranami akustycznymi nieruchomości lokalowych realizowanych pod działalność komercyjną, nadto ustalenie organu administracji i zobowiązanie tego organu do ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w wyniku pozbawienia dostępności komunikacyjnej nieruchomości skarżących oraz zasłonięcia ekranami akustycznymi nieruchomości lokalowych realizowanych pod działalność komercyjną w okresie od chwili rozbiórki zjazdu zrealizowanego przez skarżącego i wybudowania betonowych ekranów akustycznych do chwili odbudowy tego zjazdu, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także dopuszczenie dowodów zgłoszonych w sprawie o sygn. IC 1856/21.

6. Skarżący wniósł ponadto o rozważenie poinformowania właściwych organów o uchybieniach: a) inwestora przebudowy Al. [...] i jednocześnie beneficjenta dofinansowania ze środków [...][...] - Gminy Miasto Skierniewice, o niepoinformowaniu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego jako Instytucji Zarządzającej SPO Transport o faktach uchylenia pozwolenia na przebudowę Al. [...] i uchylenia pozwolenia na użytkowanie tej drogi, b) Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice - o tolerowaniu nielegalnego użytkowania Al. [...] od dnia 22 grudnia 2008 r. tj. od chwili uchylenia pozwolenia na użytkowanie tego obiektu do chwili obecnej, zgodnie z treścią art. 155 p.p.s.a.

7. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował okoliczność dokonania zmiany organu właściwego dla prowadzenia sprawy wskazując, że w obrocie prawnym pozostają decyzja Wojewody Łódzkiego nr 5/2004 o lokalizacji drogi krajowej oraz decyzja Wojewody Łódzkiego nr 25/2003.

8. Zdaniem skarżącego w sprawie organy winny doprowadzić zrealizowaną inwestycję do zgodności z a) uchwałą Rady Miasta Skierniewice nr LIV/150/2002 z dnia 26 września 2002 r., obowiązującej w chwili wydania decyzji Wojewody Łódzkiego Nr 2/2005 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz b) uchwałą Rady Miasta Skierniewice nr LIX/67/06 z dnia 21 września 2006 r. obowiązującej w chwili orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach II OSK 1184/06 i II OSK 1603/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1898/07 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie II SA/Łd 1381/10.

9. Skarżący wskazał, że na skutek wydania wyroków przez sądy administracyjne nadal w sprawie pozostają niewyjaśnione następujące kwestie: a) weryfikacja ustaleń opinii technicznej (Ocena techniczna robót budowlanych wykonanych w latach 2005-2006 przy rozbudowie ul. [...] w Skierniewicach (droga krajowa nr [...]) złożonej do akt w dniu 31 marca 2010 r., b) sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do likwidacji skrzyżowania Al. [...] z ul. [...], wybudowania betonowych ekranów akustycznych nie przewidzianych w planie zagospodarowania terenu pasa drogowego zamiast pasów zieleni ekranujących wpływy komunikacyjne, c) dostępność do drogi publicznej z nieruchomości skarżącego, d) uszczuplenie własności poprzez zaprojektowanie łuków wyokrągleń zjazdu na działkę [...] i faktyczne korzystanie z nieruchomości skarżącego, d) wpływ zaprojektowanych zjazdów na działkę [...] na zagospodarowanie działek [...]i [...], również pod kątem kolizji z projektem miejsc parkingowych i układu komunikacji na tych działkach, e) weryfikacja zgodności wykonanej drogi dojazdowej nr 2 z przepisami technicznobudowlanymi, jej połączenia z ul. [...] oraz skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], f) dochowanie wymogów przeciwpożarowych dla inwestycji skarżącego i budynków osiedla.

10. Skarżący zwrócił uwagę, że na skutek uchwalenia miejscowego planu z dnia 25 maja 2017 r. utraciła moc uchwała z dnia 26 września 2002 r., obowiązująca w chwili wydania decyzji Wojewody Łódzkiego Nr 2/2005, a tym samym usunięto z obrotu prawnego akt prawa miejscowego zawierający ustalenia podważające zgodność rozwiązań projektowych planu zagospodarowania terenu inwestycji drogowej i finalnie zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, objęty wyrokami sądów administracyjnych i przedmiotem postępowania. Z kolei uchwałą Rady Miasta Skierniewice Nr XXV/96/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. uchylono uchwałę nr LIX/67/06 z dnia 21września 2006 r., a tym samym ostatni akt prawa miejscowego potwierdzający naruszenie art. 35 ust. 1 pkt.la Prawa budowlanego przez zrealizowaną przebudowę.

11. Skarżący podkreślił, że tymczasowy zjazd z drogi krajowej nr [...]na działkę o nr ewid. [...] przy Al. [...] w Skierniewicach wraz z pasem wyłączenia i przełożeniem chodnika został wybudowany przez firmę skarżącego ok. 5 miesięcy przed wydaniem decyzji Wojewody Łódzkiego Nr 2/2005. Zjazd (jako obiekt budowany) istniał w chwili zatwierdzania projektu przebudowy i pozwolenia na budowę (przebudowę) Al. [...] i został ostatecznie rozebrany przez wykonawcę przebudowy Al. [...] w maju/czerwcu 2006 r. pomimo, że Gmina Miasto Skierniewice nie wybudowała do tego czasu zbiorczej drogi rokadowej wzdłuż Al. [...]. Rzeczona droga nie została wybudowana w ogóle do chwili obecnej, a inna droga wybudowana w ramach przebudowy Al. [...] (oznaczona jako droga dojazdowa nr 2) nie jest dopuszczona do użytkowania. W konsekwencji nieruchomość skarżącego nie posiada dostępu do drogi publicznej już 18 lat. Wskazał, że droga dojazdowa nr 2 całym swoim obrysem zawiera się w obrębie pasa drogowego Al. [...] co czyni ją drogą publiczną, a połączenie nieruchomości skarżącego (na której znajdują się lokale usługowe) z drogą publiczną musi być zrealizowane za pośrednictwem zjazdu publicznego (§ 55 ust. 1 pkt 3, § 77, § 78 ust. 1, ust. 2 pkt 1a-e i pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.). Organ odwoławczy nie rozpatrzył natomiast zarzutu braku zjazdu publicznego na działkę skarżącego, którego obowiązek wybudowania wynika z faktu prowadzenia działalności gospodarczej w obiektach skarżącego.

12. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy po raz kolejny popełnił błąd wskazując na połączenie drogi dojazdowej z ul. [...] na zasadzie wjazdu, co w sposób oczywisty narusza przepisy § 3 pkt 9 i 13 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Droga dojazdowa (oznaczona w projekcie jako droga dojazdowa nr 2 całym obrysem liniowym jest zlokalizowana w obrębie pasa drogowego Al. [...], dlatego też w prowadzonym postępowaniu jest traktowana jako droga publiczna, co wskazuje na sposób połączenia tej drogi na zasadzie skrzyżowania (§ 3 pkt 9) a nie wjazdu (§3 pkt 13) RMTiGM. W opinii skarżącego droga wewnętrzna istniejąca na działce [...] z wlotem w pas drogowy Al. [...], jest drogą pożarową dla budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych na działkach [...],[...],[...] i [...] (oznaczonych numerami porządkowymi 30a, 30b, 30c, 30d), których ściana jest oddalona od drogi dojazdowej nr 2 o 36,5m. To dyskwalifikuje ustalenia organu co do położenia drogi pożarowej dla pozostałych budynków na tym osiedlu na podstawie §11 ust.2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. z uwagi na niedochowanie wymaganej odległości oraz niespełnienie wymogów ustalonych w §155 RMTiGM. Takie położenie budynków narzuca połączenie drogi pożarowej na działce [...] z drogą w pasie drogowym Al. [...] zjazdem, którego najmniejszy promień łuku zewnętrznego nie może wynosić mniej niż 11m, co wynika z § 12 ust. 11 tego rozporządzenia.

13. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie rozpatrzył zarzutów dotyczących: a) wykonania połączenia drogi dojazdowej kl. D z drogą lokalną ul. [...] kl. L w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. [...] kl. L z Al. [...] kl. Z, co stanowi naruszenie przepisów § 66 i 67 RMTiGM co do długości odcinków opóźniania i przyspieszania związanych z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczania, b) wykonania połączenia drogi dojazdowej kl. D z drogą lokalną ul. [...] kl. L pod kątem ok. 45° (co do kąta przecięcia osi tych dróg), co stanowi naruszenie przepisu § 60 ust.1 RMTiGM, c) wykonania przecięcia osi drogi dojazdowej kl. D z przejściem dla pieszych w ciągu pieszym ul. [...] pod kątem ok. 45°, co stanowi przekroczenie dopuszczalnego odchylenia o ok. 35" i w konsekwencji naruszenie przepisu § 60 ust.2 RMTiGM, d) niezachowania warunku pola widoczności drogi z pierwszeństwem przejazdu dla pojazdów zbliżających się do skrzyżowania z ul. [...], po drodze podporządkowanej- dojazdowej kl. Działając - ustalony wartością 70m, co stanowi naruszenie § 170 w związku z przepisem ust. 5 załącznika nr 2 do RMTiGM, e) brak oznaczenia znakiem drogowym skrzyżowania drogi dojazdowej kl. D z drogą lokalną - ul. [...].

14. Skarżący podkreślił, że wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt OSK 1603/11 potwierdza uprawnienia skarżącego do żądania sprawdzenia zgodności wykonanych ekranów akustycznych z ustaleniami miejscowego planu (planów) zagospodarowania przestrzennego.

3. W odpowiedzi na skargi Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi P.K. organ stwierdził, że nie zawierają one argumentacji polemizującej z jego stanowiskiem, a spór w sprawie ma charakter wyłącznie cywilnoprawny (jak wskazuje skarżący: "w efekcie Miasto Skierniewice nie było skłonne do zakupienia ode mnie tej działki za zaproponowaną przeze mnie cenę i odstąpiło od rokowań"). Podkreślił, że strona skarżąca pomija fakt, iż organy nadzoru budowlanego są związane treścią uprzednio wydanych decyzji i przepisów prawa budowlanego i nie rozstrzygają sporów dotyczących prawa własności. Na gruncie prawa budowlanego w aktualnym stanie faktycznym, istniejącym od daty wykonania robót określonych w decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 16 października 2007 r. nr 243/2007 znak: AB.7353/293/2007 udzielającej pozwolenie na budowę zjazdu na działce nr [...]i [...]z Aleja [...] na działkę nr [...], organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do żądania wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, skoro poczynione przez Miasto Skierniewice roboty budowlane na terenie działek zostały zniweczone. W odniesieniu do zarzutów skargi B. L. organ wskazał, że skarżący pomija fakt, iż organy nadzoru budowlanego są związane treścią uprzednio wydanych decyzji i przepisów prawa budowlanego i orzekają na podstawie i w granicach prawa. Na gruncie prawa budowlanego w aktualnym stanie faktycznym, nie ma podstaw do "odbudowy zjazdu". Ponadto błędnie w skardze utożsamia się obowiązek zawiadomienia zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, m.in. Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania z koniecznością uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Pozostałe wnioski, w tym przede wszystkim zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice i Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostają poza przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

2. Skargi zasługiwały co do zasady na uwzględnienie, z zastrzeżeniem dotyczącym skargi B. L., o czym mowa w końcowej części niniejszego uzasadnienia.

1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

2. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.). Kontrolowane decyzje zostały wydane w toku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wedle którego organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się także do już zakończonych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48, które zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1, czyli bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia, bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

3. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji legalizacji robót budowlanych po wyeliminowaniu pozwolenia na budowę w toku postępowania naprawczego dokonuje się w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, w tym ustalenia planistyczne (por. np. Wyrok WSA w Krakowie z 29.06.2017 r., II SA/Kr 531/17; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć jednak należy, że Sąd podziela wyrażone stanowisko organów, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy uchylonego z dniem 21 września 2022 r. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124), [dalej: "Rozporządzenie z 1999 r."], stosowanego w tym wypadku z uwagi na przepis przejściowy § 115 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518), który stanowi, że do budowy lub przebudowy drogi publicznej, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, stosuje się przepisy techniczno-budowlane obowiązujące przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, czyli właśnie Rozporządzenia z 1999 r. Z takim właśnie przypadkiem w niniejszej sprawie mamy do czynienia, bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 13 sierpnia 2004 r. nr 5/2004, którą ustalono lokalizację drogi krajowej nr [...](obecnie zmieniona kategoria drogi) obejmującą Aleję [...] w S..

4. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że niniejsza sprawa była już kilkakrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. W sprawie zapadły m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1381/10; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., II OSK 1603/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 675/13.

W tym miejscu należy podkreślić, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153).

1. W ww. orzeczeniach sądów administracyjnych przesądzone w niniejszej sprawie zostało, że postępowanie naprawcze winno być prowadzone dla całej inwestycji, realizowanej pierwotnie na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, czyli decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 1 lutego 2005 r. nr 2/2005. Powyższe wynika z wyroków w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 1381/10, sygn. akt II OSK 1603/11, sygn. akt VII SA/Wa 675/13 i winno być prowadzone przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (art. 83 ust. 3 P.b.) - sygn. akt II OSK 1603/11, sygn. akt VII SA/Wa 675/13. Ponadto przesądzono także, że ekrany akustyczne należy zaliczyć do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i winny być objęte pozwoleniem na budowę, a jeśli nie były to wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, jak wszystkie inne obiekty budowlane i roboty budowlane z art. 29 Prawa budowlanego.

2. Jak wynika z wyroku WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1381/10 (sprawa ze skargi B. L.) organy w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego winny:

1) dokonać weryfikacji opinii zawartych w ocenie technicznej;

2) wyjaśnić zasadność rozwiązania polegającego na zrealizowaniu rozbudowy drogi krajowej Al. [...] na odcinku między ul. [...] i [...] w sposób sprzeczny z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pozbawienie ul. [...] zjazdu do Al. [...];

3) wyjaśnić kwestię dostępu do drogi publicznej z nieruchomości skarżącego (B. L.), kwestię uszczuplenia jego własności poprzez zaprojektowanie i wykonania łuków drogi dojazdowej, przebiegających działką nr [...], równoległej do Al. [...];

4) wyjaśnić, czy i na jakiej podstawie istotnie pozbawiono skarżącego części własności nieruchomości i jaka jest tego podstawa prawna, czy sposób poprowadzenia drogi dojazdowej nie ogranicza w sposób nieuprawniony możliwości realizacji miejsc postojowych na nieruchomości skarżącego, zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę, wydanym dla realizowanej przez niego inwestycji, czy i jak zachowane zostały przepisy ppoż., a zwłaszcza czy sporna inwestycja drogowa umożliwia skarżącemu dochowanie wymogów ppoż. na jego inwestycji (skarżący uzyskał pozwolenie na budowę i realizował ją z uwzględnieniem istniejącej struktury komunikacyjnej, którą sporna inwestycja zdaje się zmieniać w sposób zasadniczy);

5) przesądzić jaki status ma droga dojazdowa do Al. [...] na odcinku między ul. [...] i [...], bowiem organ ustalając, że droga ta ma status drogi wewnętrznej oparł się jedynie na opinii zawartej w ocenie technicznej, która nie uwzględnia faktu, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody Łódzkiego nr 5/2004 o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, ustalająca lokalizację inwestycji pozwalającej na rozbudowę i przebudowę Al. [...] wraz z przyległym pasem drogowym.

3. Natomiast z wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1603/11, wynikają dla organów ponownie rozpoznających sprawę następujące wskazania:

1) Organy winny rozstrzygnąć kwestię, czy skarżący (B.L.) jako właściciel nieruchomości, przy której przewidziana jest budowa (rozbudowa, modernizacja) drogi publicznej może mieć wpływ na to, czy przy jego nieruchomości będą usytuowane ekrany akustyczne i czy mieści się to w ramach posiadanego przez niego interesu prawnego, bądź narusza ten interes.

2) Budowa ekranów akustycznych wynikała nie tylko z wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, ale także z decyzji Wojewody Łódzkiego nr 5/2004 z dnia 3 sierpnia 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej (zobowiązującej inwestora do uwzględnienia w projekcie budowlanym rozwiązań w zakresie ochrony akustycznej), raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (przewidziano tam budowę ekranów dźwiękochłonnych w związku z przewidywanym wzrostem ruchu drogowego po rozbudowie drogi). Budowę ekranów dźwiękochłonnych wzdłuż Al. [...] w celu ochrony przed nadmiernym hałasem terenów zabudowy mieszkaniowej oraz terenu Szpitala Powiatowego, uzgodnił ponadto decyzją z dnia 17 stycznia 2005 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi. Nie ulega natomiast wątpliwości, że budowa ekranów akustycznych nie jest jedynym sposobem ochrony przed nadmiernym hałasem.

4. Odnosząc powyższe ustalenia do niniejszej sprawy wskazać należy, że:

1. W toku toczącego się wiele lat postępowania administracyjnego doszło do zmiany kategorii drogi krajowej nr [...], w odcinku objętym inwestycją (Al. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]), poprzez zaliczenie drogi do kategorii drogi powiatowej (uchwała nr XI/98/2015 Rady Miasta Skierniewice z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych odcinka drogi krajowej nr [...]- ul. Al. Aleja [...](od ul. Aleja [...]do skrzyżowania z ul. [...] i Aleją [...]) oraz odcinka drogi krajowej nr [...]- ul. [...] (od Al. [...] do ul. [...][...]) na terenie miasta S. , Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z 2015 r., poz. 2604). Wobec powyższej zmiany, zgodnie z art. 83 ust. 3 prawa budowlanego właściwym w sprawie organem stał się powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Zmieniły się okoliczności faktyczne sprawy, zatem wydane w niniejszej sprawie orzeczenia nie wiążą już w zakresie ustalenia właściwości organu (ŁWINB) jako organu I instancji do rozpoznania sprawy. Natomiast należy podkreślić, że, zdaniem Sądu, pozostałe aspekty ocen prawnych sądów administracyjnych pozostają w dalszym ciągu wiążące (por. wyrok NSA z 15.04.2005 r., sygn. akt OSK 1403/04). Jednocześnie należy stwierdzić, że organy obu instancji nie zastosowały się w pełni do wskazań dotyczących prowadzonego postępowania wynikających ze wskazanych wyżej wyroków sądów administracyjnych.

2. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę przytoczone wyżej orzeczenia sądów administracyjnych w niniejszej sprawie nadal niewyjaśniona pozostaje kwestia interesu prawnego skarżącego B. L. w zakresie zarzutów dotyczących umieszczenia ekranów akustycznych wzdłuż jego nieruchomości. Nie jest bowiem prawdą, że NSA przesądził tę kwestię w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1603/11. Sąd przesądził bowiem jedynie o kwalifikacji prawnej tych obiektów (należy zaliczyć je do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i winny być objęte pozwoleniem na budowę), natomiast nie przesądził kwestii istnienia interesu prawnego skarżącego. Sąd wskazał natomiast dokumenty, które przewidywały realizację tych obiektów, ale to organ miał dokonać ich oceny i przesądzić o istnieniu tegoż interesu. Organ II instancji nie dokonał w tym zakresie dogłębnej analizy, a wyprowadzone w oparciu o materiał sprawy wnioski wręcz się wykluczają, nadto nie płynie z nich jednoznaczna odpowiedź na pytanie o interes prawny skarżącego. Z jednej bowiem strony organ II instancji przyjął, że powołane dokumenty świadczą o braku istnienia interesu prawnego skarżącego (nie wyjaśniając przy tym jakie są powody przyjęcia takiego stanowiska), by w następnym zdaniu stwierdzić, że konieczność budowy ekranów w sposób niewątpliwy wpływa na brak możliwości lokalizowania zjazdu bezpośrednio na jezdnię Al. [...].

Tymczasem z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organy administracji przed zatwierdzeniem projektu budowlanego obejmującego budowę ekranów i udzieleniem pozwolenia na budowę powinny rozstrzygnąć kwestię, czy skarżący, jako właściciel nieruchomości, przy której przewidziana jest budowa (rozbudowa, modernizacja) drogi publicznej może mieć wpływ na to, czy przy jego nieruchomości będą usytuowane ekrany akustyczne i czy mieści się to w ramach posiadanego przez niego interesu prawnego, bądź narusza ten interes. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. A zatem obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego była ocena czy, biorąc pod uwagę przeznaczenie działki strony zaprojektowanie takich ekranów na wysokości nieruchomości stanowiących jej własność nie naruszy jej uzasadnionych interesów (por. wyrok WSA w Warszawie z 24.10.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1359/13). Mając na uwadze treść wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji zdaniem Sądu brak jest dogłębnego i jednoznacznego zbadania tej okoliczności sprawy, co wskazuje na naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

3. Analogiczna uwaga nasuwa się w kontekście treści uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1381/10. A mianowicie, Sąd w ww. orzeczeniu zalecił, by organy wyjaśniły, czy i na jakiej podstawie istotnie pozbawiono skarżącego części własności nieruchomości i jaka jest tego podstawa prawna, czy sposób poprowadzenia drogi dojazdowej nie ogranicza w sposób nieuprawniony możliwości realizacji miejsc postojowych na nieruchomości skarżącego, zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę, wydanym dla realizowanej przez niego inwestycji (skarżący uzyskał pozwolenie na budowę i realizował ją z uwzględnieniem istniejącej struktury komunikacyjnej, którą sporna inwestycja zdaje się zmieniać w sposób zasadniczy).

Na marginesie należy zauważyć, że 18 maja 2015 r. Wojewoda Łódzki wydał decyzję numer 111/2015, w której stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice nr 446/2003 z dnia 9 grudnia 2003 r., którą to decyzją zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego położonego w Skierniewicach przy Al. [...], a adresatem tej decyzji był B.L. Z wnioskiem o podjęcie działań w tej sprawie wystąpił Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 6 marca 2015 r. i jak wynika z akt sprawy, decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Ponadto, organy miały także wyjaśnić kwestie dostępu do drogi publicznej z nieruchomości skarżącego B.L., kwestię uszczuplenia jego prawa własności poprzez zaprojektowanie i wykonanie łuków drogi dojazdowej, przebiegających dz. ewid. nr [...], równoległej do Al. [...]. Brak jakichkolwiek rozważań organów w tym zakresie wskazuje na naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Tymczasem warto przypomnieć, że NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., II OSK 1603/11, podkreślił, że wnioski i żądania, czy też pretensje wyrażane przez stronę postępowania, nie muszą być uwzględniane, ale muszą być kompetentnie rozpatrzone w całym zakresie.

5. Analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazuje także na brak konsekwencji tego organu w zakresie ustalenia statusu drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego B. L.. Organ ten stwierdza bowiem z jednej strony, że droga ta jest drogą wewnętrzną (serwisową, zbiorczą, rokadową), wobec czego nie stosuje się do niej przepisów o drogach publicznych, a z drugiej przyznaje, że droga ta jest częścią drogi powiatowej, gdyż jest zlokalizowana w pasie drogowym Al. [...] (pkt IV i V decyzji organu II instancji). Jeśli tak, to a contrario z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych taka droga stanowi drogę publiczną i wbrew opinii organu mają do niej zastosowanie przepisy powołanej ustawy. Mając na uwadze powyższą rozbieżność nie można w sposób jednoznaczny ustalić stanowiska organu co do charakteru ww. drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego B. L..

Powyższe w sposób jednooczny potwierdza zasadność zarzutów zawartych w skardze kierowanych pod adresem organów przez skarżącego B. L..

6. Zdaniem Sądu warto też zaznaczyć, że sposób sformułowania decyzji organu I instancji w zakresie pkt 1 jest nieprecyzyjny, a to z tej przyczyny, że nie wiadomo o przebudowę jakiej konkretnie drogi dojazdowej do ulicy [...] chodzi.

7. W ocenie Sądu zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do zarzutu stawianego przez skarżącego P.K. a dotyczącego braku dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a mianowicie w części obejmującej dz. ewid. nr [...].

Już sam organ I instancji przyznaje, że jedynym obszarem, dla którego inwestor nie dysponuje prawem dysponowania nieruchomością jest fragment dz. ewid. nr [...], na której zlokalizowano część pasa wyłączenia do skrętu na położoną przy drodze stację paliw (s. 8 decyzji). Organ ten wskazuje jednocześnie, że sam właściciel stacji paliw i przedmiotowej działki urządził zjazd na stację w obecnej lokalizacji nawiązując go do obecnego przebiegu jezdni. Prezydent Miasta Skierniewice decyzją Nr 243/2007 z dnia 16.10.2007 roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego zjazd z Al. Aleja [...]na działkę o nr ew. [...] zlokalizowany na działkach nr ew. [...],[...]. W dalszej zaś kolejności organ I instancji podnosi, że pozostawienie fragmentu drogi na części działki [...]nie tylko nie narusza interesów jej właściciela, ale pozwala na użytkowanie działki zgodnie z jego wolą i jest w jego interesie.

Należy zaznaczyć, że w ocenie Sądu organ II instancji nie ma racji uznając, że w obecnym stanie faktycznym brak podstaw do zobowiązania inwestora do przedłożenia prawa do dysponowania nieruchomością. W powyższym zakresie zwrócić należy uwagę na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, w której uznano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz.22).

Jednocześnie należy mieć na uwadze stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2559/15, gdzie NSA wyjaśnił, że wprawdzie teza ww. uchwały może wywołać pewne wątpliwości interpretacyjne, to jednak uzasadnienie uchwały pozwala na właściwe zrozumienie kwestii dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane. A mianowicie, z treści uzasadnienia powyższej uchwały nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych (por. wyroki NSA z dnia: 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1724/14; 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14; 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13; 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12; 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11).

Powyższy pogląd Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia stosownego oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Odmienna wykładnia mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11; z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2566/14; z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1260/16; z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 817/15).

Należy podkreślić, że istotą postępowania, o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Pokreślić należy, iż przepisy Prawa budowlanego wprowadzają ograniczenia prawa własności, o których mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji, jednocześnie stanowiąc w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z ogólną zasadą ustanowioną w przepisach Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1). Wypływające z art. 4 Prawa budowlanego prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest bezwzględne, gdyż - jak już wyżej wskazano - przysługuje podmiotowi, jeśli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami. Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09 (OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26) w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Zbadanie zatem, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, ale i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14; z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2566/14; z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1260/16; z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 817/15).

Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić też należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały wskazał, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę.

Na ocenę zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji pod kątem prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane nie mogą mieć natomiast wpływu inne powoływane przez organy okoliczności sprawy takie jak umożliwienie użytkowania działki zgodnie z wolą właściciela i w interesie właściciela (skarżącego P.K. ) na skutek pozostawienia fragmentu drogi na części dz. ewid. nr [...]. Kwestia braku prawa do dysponowania nieruchomością skarżącego nie budzi w sprawie wątpliwości, co więcej, znajduje dodatkowo potwierdzenie w załączniku nr 3 do obowiązującego m.p.z.p. (Uchwała Nr XXXVIII/58/2017 Rady Miasta Skierniewice z dnia 25 maja 2017 r., Dz.Urz.Woj.Łódzkiego z 2017 r., poz. 2853), w którym wskazano wprost na potrzebę wykupu gruntów o pow. 312 m² stanowiących działkę [...](będąca własnością Skarżącego P.K. ), która w całości została włączona w obręb pasa drogi powiatowej oznaczonej symbolem 4.98 KDZ. W ww. załączniku stwierdzono, że realizacja tego zadania będzie miała miejsce w następnych latach obowiązywania planu i będzie planowana w corocznych budżetach Miasta.

Nie można też nie zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się obszerna korespondencja prowadzona na przestrzeni lat 2019 - 2022 pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta Skierniewice a Prezydentem Miasta Skierniewice, z której to korespondencji jednoznacznie wynika, że prowadzone były negocjacje pomiędzy skarżącym P. K. i prezydentem miasta Skierniewice zmierzające do nabycia dz. ewid. nr [...]. Wśród powyższej korespondencji w aktach sprawy znajdują się pisma PINB m.in. zawiadomienia, że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w przepisach K.p.a. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe jednoznacznie w ocenie sądu świadczy o tym, że organy miały pełną świadomość tego, że jednym z czynników decydujących o możliwości legalizacji spornej inwestycji jest kwestia dysponowania prawem do wskazanej wyżej działki stanowiącej własność skarżącego P.K. .

Mając na uwadze powyższe, wobec braku wykazania przez inwestora prawa do dysponowania całą nieruchomością, na której zrealizowano inwestycję, brak jest możliwości stwierdzenia zgodności inwestycji z przepisami prawa.

8. Co istotne, zarzut dotyczący braku prawa dysponowania nieruchomością na cela budowlane dotyczy również nieruchomości skarżącego B. L., bowiem jak wynika z ustaleń organów pas drogowy Al. [...] w części obejmuje działki skarżących, przy czym do kwestii naruszenia prawa własności B. L. organy nie odniosły się. W tym miejscu należy zauważyć, że wskutek realizacji spornej inwestycji mogło dość do uszczuplenia prawa własności poprzez zaprojektowanie łuków wyokrągleń (o czym była już mowa wyżej) zjazdu na działkę [...] i faktyczne korzystanie z nieruchomości skarżącego. Powyższa kwestia została przez organy pominięta, nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Mając na uwadze, że organy nie odniosły się w swych rozstrzygnięciach do kwestii ewentualnego uszczuplenia prawa własności skarżącego B. L. wskutek przyjętego ukształtowania wjazdu na dz. ewid. nr [...] i [...], przedwczesne w ocenie Sądu jest odnoszenie się do kwestii związanych ze spełnieniem przez ww. zjazdy wymogów wynikających z przepisów Rozporządzenia z 1999 r.

9. Analiza zaskarżonej do Sądu decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nakazuje jeszcze zwrócić uwagę na kolejną kwestię. Należy zauważyć, że organ I instancji podjął próbę oceny zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami technicznymi Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, natomiast organ II instancji w zasadzie zupełnie jej zaniechał, przy czym w toku postępowania organy wypowiadały się co do zgodności poszczególnych elementów inwestycji z przepisami m.in. technicznymi (m.in. skrzyżowań, chodników, krawężników, znaków drogowych, sygnalizacji świetlnych, zjazdów, parametrów drogi z uwzględnieniem zrealizowanych ekranów akustycznych).

W zaskarżonej decyzji organ II instancji wypowiedział się jedynie co do nałożenia obowiązku wyprofilowania wlotu drogi dojazdowej w ul. [...] oraz konieczności reprofilacji łuku wlotu ul. [...] w Al. [...]. W zakresie pozostałej części nałożonych obowiązków stwierdził, że konieczność ich nałożenia jest niesporna. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, najpierw w pierwszej, a następnie w drugiej instancji. Z tego też powodu istnieje obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. W postępowaniu odwoławczym organ nie dokonuje weryfikacji decyzji, a ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

10. W sposób równie ogólny organ II instancji wskazał ponadto, że w okresie pomiędzy wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a datą podjęcia rozstrzygnięcia, wykonano szereg robót budowlanych (m.in. reprofilacji łuków przy połączeniu z drogą, zaniżenie krawężników, wymiana barier, zaniżenie krawężników i wlotów kanalizacji) w celu usunięcia nieprawidłowości, co do ich zgodności z przepisami.

Taka ocena legalności zrealizowanej inwestycji wymyka się zupełnie spod kontroli sądowej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakie dokładnie prace zostały na spornym terenie już wykonane i czy są one zgodne z przepisami prawa, nadto jakie prace winny zostać wykonane, aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa.

11. W kontekście dostrzeżonych powyżej uchybień należy podnieść, że nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, np. w zakresie czynienia dodatkowych czy brakujących ustaleń lub analiz, a tym bardziej przedstawiania niejako w zastępstwie tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 973/15). Zgodnie z przyjętym modelem kontroli sądowoadministracyjnej Sąd nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1419/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 544/22).

12. Wskazania co do dalszego postępowania dla organów wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które to rozważania organy uwzględnią i wezmą jednocześnie pod uwagę również wcześniejsze orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w niniejszej sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny, poza kwestiami, na które Sąd zwrócił uwagę powyżej, nadto odnieść się do kwestii, które w ocenie Sądu nie zostały w sposób pełny wyjaśnione, a mianowicie: czy mając na uwadze wskazanie wyżej wątpliwości związane z naruszeniem prawa własności B. L. wskutek zaprojektowania łuków wyokrągleń zjazdu na działkę [...] spełnione zostały wymogi dotyczące drogi ppoż. znajdującej się na nieruchomości skarżącego B. L.; czy budowa zjazdu na działkę numer [...] umożliwia stworzenie stanowisk postojowych w minimalnej ilości przewidzianej dla realizowanego obiektu stosownie do obowiązujących przepisów ; organy winny odnieść się do kwestii zjazdów na działkę numer [...] - czy zjazdy te pozostają zgodności z projektem zagospodarowania działek [...] i [...] zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę. Organy winny przy tym uwzględnić, że skarżący B.L. dysponuje pozostająca w obrocie prawnym decyzją Prezydenta Miasta Skierniewice nr 446/2003 z dnia 9 grudnia 2003 r., którą to decyzją zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, a także odnieść się do znaczenia obowiązujących w trakcie realizacji przez B. L. inwestycji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stanowisko organów w powyższych kwestiach winno zostać uzasadnione zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.

Zważywszy że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się kilkanaście lat i akta postępowania administracyjnego przybrały olbrzymie rozmiary, organy winny natomiast w pierwszym rzędzie rozważyć - biorąc pod uwagę fakt, że wiele znajdujących się w aktach dokumentów powtarza się nawet kilkakrotnie, co w znacznym stopniu utrudnia ustalenie przebiegu całego postępowania, przede wszystkim zaś ustalenie stanu faktycznego - sporządzenie inwentaryzacji całości akt postępowania administracyjnego, a przede wszystkim ich uporządkowanie.

13. Konkludując, zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy we wskazanym wyżej w rozważaniach Sądu zakresie, co stanowi ewidentne naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. i w zw. z przepisami szeroko pojmowanego prawa budowlanego, zwłaszcza zaś art. 4, 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Mając na uwadze wagę dostrzeżonych przez Sąd uchybień oraz zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że zasadnym będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 135 i 153 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku uznając skargi co do zasady za słuszne.

14. Rozstrzygnięcie o kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) zostało oparte o treść art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., przy czym na wysokość tych kosztów składa się kwota uiszczonego przez każdego ze skarżących wpisu sądowego w wysokości po 500 zł.

15. W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący B.L. we wniesionej do Sądu skardze wystąpił z dodatkowymi żądaniami.

Skarżący ten domagał się wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta S. grzywny w trybie art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. za bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania naprawczego oraz stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od tego organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz wymierzenie Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny w trybie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. z powodu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1603/11 i stwierdzenie, że niewykonanie wyroku i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od tego organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe żądania skarżącego należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (toczące się na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) jest odrębnym postępowaniem toczącym się przed sądem administracyjnym, a skargę w powyższym zakresie strona może wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.) lub po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy (art. 154 § 1 P.p.s.a.). W ramach ww. postępowania skarżący może też wnieść o wymierzenie grzywny.

Ww. problematyka ta nie jest zaś przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Ponadto nie mogło ujść uwadze Sądu (co w skardze przyznaje sam skarżący), iż dnia 11 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 57/14 wydał wyrok, w którym z powodu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1603/11 wymierzył Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 300 zł, stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów na rzecz skarżącego.

Nadto dnia 9 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 131/14 wymierzył Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego za niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie II SA/Łd 1381/10 grzywnę w wysokości 2.000 zł oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze skarżący wystąpił także z żądaniem nałożenia na Gminę Miasto Skierniewice obowiązku odbudowy zjazdu publicznego na działkę [...] w sposób opisany w decyzji Wojewody Łódzkiego nr 25/2003 z dnia 18 listopada 2003 r. i w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w terminie 3 miesięcy od dnia wydania nakazu oraz nadanie temu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z treścią art. 108 § 1 K.p.a.

Skarżący wniósł także ustalenie organu administracji i zobowiązanie tego organu do ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w wyniku pozbawienia dostępności komunikacyjnej nieruchomości skarżących oraz zasłonięcia ekranami akustycznymi nieruchomości lokalowych realizowanych pod działalność komercyjną w okresie od chwili rozbiórki zjazdu zrealizowanego przez skarżącego i wybudowania betonowych ekranów akustycznych do chwili odbudowy tego zjazdu.

Odnosząc się do powyższych żądań należy wskazać na istotę postępowania toczącego przed sądami administracyjnym, która sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wskazano już na wstępie rozważań, Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kognicja Sądu administracyjnego nie pozwala na wydanie orzeczeń w zakresie ww. żądań skarżącego. Zwłaszcza zaś kognicja Sądu administracyjnego nie obejmuje zgłaszanych przez skarżącego żądań dotyczących ustalenia odszkodowania, które to żądania mają co do zasady charakter cywilnoprawny, a w tym zakresie właściwym jest sąd powszechny. Na marginesie należy zauważyć, że między innymi z tych też powodów Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. na rozprawie dnia 23 maja 2024 r. oddalił wniosek skarżącego B. L. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z akt sprawy zawisłej przez Sądem Okręgowym w Łodzi o sygn. akt I C 1856/21.

Ze względu na powyższe skargę skarżącego B. L. w części obejmującej powyższe żądania Sąd oddalił (pkt 3 sentencji wyroku).

IB