Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 41/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 12 i 13, art. 12 ust. 1, 6 i 7, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi E. Z. i H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 14 listopada 2022 r. nr SKO/41/OG-7/2022 w przedmiocie trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych i ustalenia należności z tego tytułu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 XI 2022 r. (nr SKO/41/OG-7/2022.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania E. Z. i H. Z. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Starosty Zgorzeleckiego (dalej jako "starosta") z 1 VIII 2022 r. (nr OŚ.6124.159.2021.7) wyłączającą trwale z produkcji rolniczej grunty rolne, położone w obrębie ewidencyjnym [...] B., AM-[...], w granicach działki nr [...].

Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach:

Decyzją z 19 VII 2018 r. (nr BS.6124.136.2018.3) starosta na wniosek skarżących wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych pochodzenia mineralnego ŁIII o powierzchni 0,05 ha w granicach działki nr [...] (całkowita powierzchnia 0,1263 ha) w obrębie ewid. [...] B., AM-[...], miasto B., celem budowy domu jednorodzinnego. Jednocześnie zwolnił skarżących z uiszczenia należności i opłat rocznych z tego tytułu.

W związku z kontrolą wewnętrzną, przeprowadzoną na podstawie zawiadomienia o zmianie danych ewidencyjnych (nr [...]), w dniu 16 V 2022 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie niezgodnego z decyzją wyłączenia z użytkowania rolniczego ww. gruntów rolnych. Ustalono bowiem, że skarżący wyłączyli bez zezwolenia z produkcji rolniczej na wspomnianej nieruchomości powierzchnię 0,0763 ha użytku chronionego (Ł kl. III).

W celu uregulowania stanu prawnego działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,1263 ha, decyzją z 1 VIII 2022 r. (nr OŚ.6124.159.2021.7) starosta wyłączył trwale z produkcji rolniczej grunty rolne, określając powierzchnię wyłączoną przez skarżących na 0,0763 ha gruntów ŁIII, z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną. Z tego tytułu ustalono należność w kwocie 24 461,39 zł oraz opłatę roczną w wysokości 2 446,14 zł płatną przez 10 lat począwszy od 2022 r.

Skarżący wnieśli odwołanie od decyzji w części dotyczącej ustalenia należności z tytułu wyłączenia bez pomniejszenia jej o wartość gruntu według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego jego wyłączenia z produkcji, tj. z pominięciem art. 12 ust. 6 ustawy z 3 II 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409), dalej jako "uogril". Podniesiono przy tym brak rzetelnego poinformowania ich przez starostę oraz działającego na ich zlecenie geodety na etapie projektowania inwestycji oraz uzyskania pozwolenia na budowę o koniecznym zakresie wyłączenia niezbędnym do realizacji inwestycji zgodnie z prawem.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję starosty z 1 VIII 2022 r. (nr OŚ.6124.159.2021.7) wywodząc przy tym, że skarżący, będący właścicielami wspomnianej nieruchomości, bez wymaganej zgody wyłączyli z produkcji rolniczej grunt o powierzchni 0,0763 ha, stanowiący użytek Ł klasy III, co wynika z protokołu oględzin z 10 VI 2022 r. Skontrolowany teren zakwalifikowano jako grunty zabudowane i zurbanizowane (B - tereny mieszkaniowe). Zaznaczono ponadto, że w odniesieniu do działki nr [...], wyłączenie z produkcji rolniczej jest zgodne z jej przeznaczeniem, wynikającym z uchwały nr [...] Rady Gminy i Miasta B. z [...] V 2010 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. (Dz.Urz. Woj.Dol. Nr 135, poz. [...]) – dalej "MPZP". Z ustaleń MPZP wynika bowiem, że działka ta usytuowana jest na terenie, oznaczonym symbolem [...]MN, przeznaczonym jako teren istniejącej i projektowanej zabudowy jednorodzinnej.

Dalej SKO wyjaśniło podstawy prawne decyzji zaznaczając, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji z art. 28 ust. 2 uogril, bowiem wyłączono grunt rolny z produkcji rolnej bez zezwolenia na obszarze terenu przeznaczonego w MPZP na cele nierolnicze. Odwołując się zaś do wyroków: NSA z 20 XI 2012 r. (II OSK 1307/11) i WSA we Wrocławiu z 23 X 2013 r. (II SA/Wr 590/13) SKO podkreśliło, że podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że art. 12 ust. 6 uogril, przewidujący zaliczenie wartości gruntu na poczet należności, nie ma zastosowania do ustalania opłaty w trybie art. 28 uogril, bowiem pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem wprowadzonym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 uogril (tzn. legalnych wyłączeń gruntów z produkcji) i stanowi swoisty "dodatek" do samej należności, tak jak takim szczególnym "dodatkiem" jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 uogril.

W ocenie SKO w sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy, wskazujący na to, iż skarżący naruszyli warunki zezwolenia i wyłączyli z produkcji rolnej całą powierzchnię działki nr [...], zamiast 0,500 ha. Podczas oględzin w dniu 10 VI 2022 r. na powierzchni całej działki stwierdzono bowiem trawnik, nasadzenia drzew owocowych i krzewów, rozstawione urządzenia w postaci trampoliny, stolika i krzeseł. Ponadto skarżący w dniu 21 XII 2021 r., jeszcze przed wszczęciem postępowania z urzędu, wystąpili z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej całej powierzchni działki nr [...], jednak starosta odmówił wszczęcia postępowania z powodu dokonanego już wyłączenia.

W skardze na decyzję SKO wniesiono o obniżenie należności o wartość rynkową zakupionego przez skarżących gruntu. Zarzucono organom brak uprzedniego odpowiedniego pouczenia o warunkach wyłączenia z produkcji rolnej działki nr [...] w związku z planowaną inwestycją budowy domu jednorodzinnego, w sytuacji gdy przy wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, przedłożyli staroście decyzję z 19 VII 2018 r. o wyłączeniu gruntu o powierzchni 0,05 ha. Skarżący zaznaczyli, że wielokrotnie od XI 2020 r. do V 2021 r. komunikowali się telefonicznie z pracownikami starostwa przed odbiorem dokumentów potrzebnych do ujawnienia budynku w wydziale ksiąg wieczystych i nie otrzymali od nikogo informacji o jakichkolwiek brakach formalnych, czy nieścisłościach w dokumentacji. Również przy odbiorze dokumentów nie otrzymali odpowiedzi na pytanie o przyczyny urzędowego wyłączenia z produkcji rolnej całej działki. Dopiero z chwilą poznania przyczyny rozbieżności w powierzchni wyłączonej działki, w dniu 17 XII 2021 r. wystąpili z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej całego jej obszaru (0,1263 ha). Skutkiem tego była odmowa wszczęcia postępowania (postanowieniem z 18 I 2022 r., nr OŚ.6124.159.2021.3.) i następnie jego wszczęcie z urzędu w dniu 16 V 2022 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Podkreślono przy tym, że czynności w sprawie związane z wyłączeniem użytku rolnego z produkcji rolniczej winny być podejmowane z inicjatywy właściciela gruntu, jeszcze przed rozpoczęciem na nim użytkowania innego niż rolne. Z kolei w sytuacji wyłączenia z produkcji rolniczej części powierzchni danej nieruchomości to do kompetencji starostów nie należy informowanie o obowiązku jej wyłączenia w całości, bowiem pozostaje to w gestii właściciela nieruchomości.

Skarżący nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 uogril, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

W okolicznościach sprawy starosta w sposób jednoznaczny ustalił, że zachodnia część działki nr [...], obejmująca łąki klasy III o powierzchni 0,0763 ha, jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe, tj. jako trawnik i teren rekreacji na zapleczu wybudowanego domu jednorodzinnego. Nierolniczy sposób użytkowania tego terenu potwierdza aktualny stan z ewidencji gruntów i budynków, gdzie teren działki nr [...] oznaczono symbolem klasoużytku "B" (akta starosty, k. 66). Okoliczność ta potwierdzona została także w toku oględzin przeprowadzonych przez starostę w dniu 10 VI 2022 r. (akta starosty, k. 68-69). Co więcej, skarżący również potwierdzają tę okoliczność podkreślając, że sami zwrócili się do starosty w tej sprawie, albowiem na etapie poprzedzającym uzyskanie pozwolenia na budowę wnioskowali o wyłączenie z produkcji rolnej wyłącznie wschodniej części działki nr [...] w zakresie gruntów ŁIII o powierzchni 0,05 ha, gdzie następnie zlokalizowany został budynek jednorodzinny.

Nie ulega także wątpliwości, że działka nr [...] znajduje się na terenie, który przeznaczony jest w ramach MPZP na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol [...]MN) – akta starosty, k. 48.

Skoro zatem z przeprowadzonych dowodów wynika, że przeznaczona według MPZP na cele nierolnicze wschodnia części działki nr [...], w zakresie gruntów ŁIII o pow. 0,0763 ha, została wyłączona z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, to wystąpiły podstawy do zastosowania art. 28 ust. 2 uogril, a więc wydania z urzędu decyzji o trwałym wyłączeniu tych gruntów z produkcji oraz ustalającej należność podwyższoną o 10%.

Przy określeniu wysokości należności uwzględnić oczywiście należało art. 12 ust. 7 uogril, z którego wynika, że w przypadku gruntów klasy ŁIII obowiązuje stawka 291 450 zł za 1 ha. Biorąc zaś pod uwagę faktyczny zakres wyłączenia, który w niniejszej sprawie wyniósł 0,0763 ha, oznacza to kwotę wielkości 22 237,63 zł. Kwotę tę należało dodatkowo podwyższyć o 10%, zgodnie z art. 28 ust. 2 uogril, co w konsekwencji daje należność w wielkości ustalonej przez organy, tj. w kwocie 24 461,39 zł. Zaznaczyć należy, że jest to opłata jednorazowa, bowiem według art. 4 pkt 12 uogril, pod pojęciem "należności" - rozumie się przez to jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji.

Niezależnie od powyższego w przypadku trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej właściciel zobligowany jest do uiszczania przez okres 10 lat opłaty rocznej, która wynosi 10% należności. Jak bowiem wynika z art. 12 ust. 1 uogril, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 13 uogril, pod pojęciem "opłaty rocznej" należy rozumieć opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. W okolicznościach niniejszej sprawy wysokość należności została ustalona na kwotę 24 461,39 zł, tak więc opłata roczna powinna wynieść 2 446,14 zł i taką też wysokość ustaliły organy.

Odnosząc się do argumentacji skargi, to przede wszystkim nie miało istotnego znaczenia w sprawie, że skarżący sami zgłosili staroście nieprawidłowości. Nawet bowiem gdyby tego nie uczynili, okoliczność ta zostałaby ustalona z urzędu na podstawie porównania aktualnych danych wynikających z ewidencji gruntów z rejestrem decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Zresztą, z akt starosty wynika, że skarżący nie tyle zgłosili fakt popełnienia deliktu, ile złożyli wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej (tj. zachodniej części działki nr [...], nieobjętej wcześniejszym zezwoleniem) na podstawie art. 11 ust. 1 uogril, a więc w trybie zwykłym, zastrzeżonym dla gruntów pozostających dotychczas w użytkowaniu rolnym lub leśnym. Starosta jednak, stwierdzając fakt wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego bez zezwolenia, wdrożył postępowanie z art. 28 ust. 2 uogril.

Nie może też w tym przypadku znaleźć zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 kpa, przewidujący możliwość odstąpienia od wymierzenia kary w przypadku zaprzestania naruszenia prawa przez stronę. W konkretnym przypadku chodzi bowiem o delikt administracyjny w postaci wyłączenia gruntu z produkcji rolnej bez zezwolenia. Delikt ten ma charakter nieodwracalny, bowiem wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez zezwolenia już się dokonało. Tego rodzaju deliktu nie można więc zaprzestać, w szczególności poprzez przyznanie się do jego popełnienia. Zaistniały stan rzeczy można jedynie zalegalizować, poprzez wydanie decyzji z art. 28 ust. 2 uogril, co zresztą miało miejsce w okolicznościach sprawy. Sama więc okoliczność przyznania się do deliktu nie może stanowić podstawy do odstąpienia przez organ od zastosowania art. 28 ust. 2 uogril, którego celem jest właśnie zalegalizowanie zaistniałego stanu rzeczy oraz ustalenie związanych z tym świadczeń publicznoprawnych.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organów obu instancji wskazującym na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 12 ust. 6 uogril, zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Sąd podziela utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że powołany przepis nie znajduje zastosowania w przypadku należności ustalanej na podstawie art. 28 uogril (zob. np. wyroki NSA z 15 IX 2015 r., II OSK 121/14 oraz z 13 I 2017 r., II OSK 985/15 – publ. CBOSA). Podkreśla się przy tym, że zestawienie przepisów uogril świadczy o tym, że pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12, a więc wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w sposób legalny. Nie może zatem z tej opcji korzystać osoba, która naruszyła przepisy uogril, w związku z czym należność ustalana jest wobec niej na podstawie art. 28 uogril.

Odnosząc się do argumentów skargi sugerujących, jakoby zaistniały stan rzeczy stanowił konsekwencję zaniedbań organów w zakresie udzielania informacji co do tego, jaki powinien być zakres wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, to należy zaznaczyć, że nie jest rolą organów administracji świadczenie inwestorom usług doradztwa prawnego. O zakresie wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej decyduje zawsze inwestor (właściciel) odpowiednio do charakteru i zakresu swoich zamierzeń inwestycyjnych. Jeśli zaś, jak podniesiono w odwołaniu, w rzeczywistości "zawiódł" geodeta działający na zlecenie skarżących, to jest to kwestia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych z tytułu nienależytego wykonania umowy, nie zaś okoliczność, która mogłaby zostać uwzględniona przy stosowaniu przez organy administracji art. 28 ust. 2 uogril.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ppsa.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.