Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1075/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.128 ust. 1 art.129 ust.5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 689/19 w sprawie ze skargi J. W. i W. W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 19 sierpnia 2019 r. nr WG-VI.7534.128.2019.MWM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 5 grudnia 2019 r. II SA/Bk 689/19, oddalił skargę J. W. i W. W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z 19 sierpnia 2019 r. nr WG-VI.7534.128.2019.MWM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. W. i W. W., przy czym skarga kasacyjna J. W. została odrzucona postanowieniem Sądu I instancji z 6 lutego 2020 r. Wyrok został zaskarżony w całości, w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne. Orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. błędną wykładnię art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") oraz art. 509 i 510 Kodeksu cywilnego (dalej "k.c."), przez uznanie, że niemożliwym jest dokonanie cesji wierzytelności w postaci roszczenia o odszkodowanie za ograniczenie własności nieruchomości na drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy prawo do takiego odszkodowania jest wierzytelnością pieniężną (prawo majątkowe), przy czym ani ustawa ani natura zobowiązania nie sprzeciwiają się dokonaniu przelewu takiej wierzytelności,

2. naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażonej w przepisach art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyroku z pominięciem aktualnego bogatego dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego a także doktryny prawa administracyjnego, prezentującego odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie, a także przez brak przywołania w uzasadnieniu jakichkolwiek argumentów prawnych, tj. przepisów, orzeczeń lub poglądów piśmiennictwa na poparcie stanowiska o braku możliwości dokonania cesji roszczenia o odszkodowanie za ograniczenie własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej.

Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

3. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez ich niezastosowanie i ustalenie, że Skarżący, którzy nabyli w drodze umowy przelewu wierzytelności z 10 lipca 2018 r. roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie są legitymowani czynnie do żądania ustalenia tego odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało odmowę uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nieprawidłowo umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie własności nieruchomości położonej w miejscowości P., gm. M., obejmującej działkę ewidencyjną o numerze [...] jako bezprzedmiotowe, z uwagi na rzekomy brak legitymacji czynnej skarżących.

Z uwagi na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Podlaskiego z 19 sierpnia 2019 r. w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku w całości,

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego oraz 34 zł uiszczonych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, który sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy jest możliwe zbycie prawa do odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości.

Kwestia, czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n., należy się wyłącznie osobie wywłaszczonej, czy też podmiotowi powołującemu się na nabycie przymiotu strony na skutek cesji wierzytelności o odszkodowanie, wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, które rozstrzygnięte zostały uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22.

W tezie 1 tej uchwały wskazane zostało, że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 k.c., której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W tezie 2 uchwały wyjaśniono, że "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego."

W cytowanej uchwale skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że sama umowa przelewu wierzytelności ujęta w art. 509 k.c., nie stanowi źródła interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Źródłem takiego interesu jest bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego.

W rozpatrywanej sprawie normatywnym źródłem roszczenia odszkodowawczego jest art. 128 ust. 1 w z w. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z tego ostatniego przepisu wynika, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 powołanej ustawy, a także gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady i tryb ustalania i wypłaty odszkodowania obowiązujące przy wywłaszczaniu nieruchomości uregulowane zostały w Dziale III, Rozdziale 5, Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Z art. 128 ust. 1 – 3 u.g.n., zawartym we wskazanym Rozdziale 5 powołanej ustawy, wynika, że odszkodowanie za wywłaszczenie należne jest właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu oraz podmiotom innych praw rzeczowych.

Z powołanych podstaw prawnych nie wynika, aby odszkodowanie mogło przysługiwać także nabywcy wierzytelności obejmującej to odszkodowanie. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżący byli podmiotem jakichkolwiek praw rzeczowych, wymienionych w art. 128 ust. 1-3 u.g.n., uprawniających do uzyskania odszkodowania. Adresatem decyzji Naczelnika Gminy w M[...] z 8 lipca 1985 r., znak GT.8224-3/85, był ówczesny właściciel nieruchomości. Natomiast wniosek o ustalenie odszkodowania w dniu 13 listopada 2018 r. złożyli W. i J. W. domagając się od Starosty Powiatu Białostockiego wydania, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie.

W związku z powyższym, rozpatrując skargę kasacyjną z uwzględnieniem cytowanej wyżej uchwały, należało uznać wyrok Sądu I instancji za zgodny z prawem, bowiem uwzględniał on ustalenia zawarte ww. uchwale I OPS 1/22. Pogląd zawarty w niej znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie.

Reasumując, w ocenie NSA "źródłem interesu prawnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa (zob. P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 220). Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej, np. umowy o wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97), czy z umowy najmu lokalu mieszkalnego (np. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05) lub innego tytułu obligacyjnego do nieruchomości (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97; wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3735/18), a także z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych, korporacyjnych, postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych, jak też zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które "przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie – niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego – nie stanowią źródła interesu prawnego" (P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 221). Jak wskazuje się w orzecznictwie, "obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić źródła interesu prawnego, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem" (np. wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 178/13; wyrok NSA z 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 424/14)."

Wykładnia literalna art. 128 ust. 1 u.g.n. wskazuje więc na to, że podmiotem uprawnionym do domagania się odszkodowania jest wyłącznie osoba, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia. Równocześnie ustawa w żadnym przepisie nie wypowiada się co do następstwa osoby wywłaszczonej. Warto w tym miejscu przywołać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały NSA z 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20, że wskazywanie jako osoby uprawnionej do odszkodowania wyłącznie osoby, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia, oraz brak regulacji dotyczącej następstwa prawnego, są wspólną cechą rozwiązań zawartych w różnych ustawach, a dotyczących osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. NSA w uchwale tej uznał, że przez wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia (art. 64 Konstytucji RP) oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP) należy odrzucić wykładnię literalną prowadzącą do odmowy uznania spadkobierców wywłaszczonego za osoby uprawnione do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalanego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji legitymacja procesowa w postępowaniu o ustalenie odszkodowania będzie wynikać z uznania danej osoby za spadkobiercę na podstawie przepisów prawa spadkowego. NSA równocześnie uznał za niedopuszczalne ustalanie odszkodowania na podstawie ww. przepisu na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabył ją bowiem już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności, a zatem nie doszło do ograniczenia praw nabywcy. W konsekwencji nabywca nie może domagać się odszkodowania za ograniczenie prawa własności.

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że zarzuty naruszenia art. 128 ust. 1 w z w. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 28 k.p.a. są nieuzasadnione.

Brak jest podstaw również do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem obowiązujących przepisów, w szczególności nieuwzględnienia zasady zaufania do organów państwa, poprzez pominięcie aktualnego bogatego dorobku orzecznictwa Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego a także doktryny prawa administracyjnego, prezentującego odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie. W zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się do orzecznictwa sądów w omawianej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że sprawując kontrolę legalności administracji publicznej Sąd I instancji nie naruszył art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.