Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1603/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Ewa Grochowska – Jung, Protokolant ref. staż. Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P.W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako K.p.a.), utrzymał w mocy swój rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania [...] P.W. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] sierpnia 1995 r. do dnia [...] sierpnia 1998 r.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ wskazał, że [...] P.W. raportem z dnia [...] stycznia 2012 r. zwrócił się o zaliczenie do wysługi lat ww. okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców położonym na terenie gmin [...], [...], [...] oraz [...]. W obszernym uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazano m. in., że wątpliwym jest twierdzenie ww. policjanta o jego pracy w omawianym okresie w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Trudno bowiem przyjąć, że zainteresowany w istocie od dnia [...] sierpnia 1995 r. do dnia [...] sierpnia 1998 r. wykonywał stałą pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców.

Przechodząc do ponownej analizy sprawy, organ wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. W art. 102 powołanej ustawy upoważniono ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia, z uwzględnieniem rodzajów okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposobu jej dokumentowania oraz trybu postępowania w tych sprawach. W wykonaniu tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 z późn. zm.). Paragraf 4 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia stanowi, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Taką regulację wprowadza ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, która w sposób wyraźny stanowi o zaliczeniu określonych okresów do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W myśl art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy zgodnie z art. 1 jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Natomiast ust. 2 tegoż artykułu stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Z kolei z treści ust. 3 tegoż artykułu wynika, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.

Organ podniósł, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż praca policjanta w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. Zatem do oceny stanu faktycznego mającego miejsce w okresie od [...] sierpnia 1995 r. do [...] sierpnia 1998 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 7, poz. 24 z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 6 pkt 2 powołanej ustawy, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Cytowana ustawa wprowadza zatem wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu organ ustalił, że praca P.W. w gospodarstwie rolnym rodziców nie miała charakteru pracy stałej.

Jak wskazuje dalej organ – na powyższą ocenę złożyły się różnorakie okoliczności. Przede wszystkim w okresie, jakiego zaliczenia domaga się wymieniony oficer, był on uczniem szkoły ponadpodstawowej – Liceum Ogólnokształcącego w [...], znajdującego się w innej niż zamieszkiwana miejscowości, oddalonej o kilka kilometrów od domu. Ponadto zainteresowany w okresie nauki w tejże szkole był osobą przejawiającą dużą aktywność wychodzącą poza ramy nauki, jak bowiem wskazał w ankiecie osobowej wypełnianej przed wstąpieniem do służby w Policji, uczestniczył w licznych olimpiadach przedmiotowych i aktywnie uczestniczył w kulturalnym i sportowym życiu szkoły. Ponadto wątpliwa jest wartość dowodowa zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2012 r. – wydanego przez Burmistrza [...], o tym, że P.W. w okresie od dnia [...] sierpnia 1995 r. do dnia [...] sierpnia 1998 r. pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Wynika to zarówno z treści zaświadczenia, które swym zakresem czasowym obejmuje termin, gdy zainteresowany podjął już służbę w Policji, jak i z okoliczności uzyskania tego zaświadczenia oraz informacji, że wydając zaświadczenie Burmistrz [...] oparł się m. in. na zeznaniach świadków (wbrew trybowi określonemu w art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r.), a także takich dokumentach jak protokół przesłuchania wnioskodawcy i przedłożone przez niego dokumenty (sześć pozycji spośród przedłożonych przez wnioskodawcę oraz trzy pozycje dokumentacji własnej urzędu oraz pismo z KRUS).

Organ zauważył, że ocena przedstawionych dokumentów należy każdorazowo do pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu tego okresu do pracowniczego stażu pracy. Pracodawca może nie przyznać prawa do danego świadczenia pracowniczego, zwłaszcza gdy sam dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny niż podany w zaświadczeniu stan faktyczny. W szczególności pracodawca może zakwestionować zaświadczenie urzędu gminy albo treść przedstawionych innych dokumentów, jeżeli dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny niż wskazany w tych dokumentach. Uznać należy, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż przedłożone przez policjanta zaświadczenie wskazuje, że już podczas pełnienia służby w Policji pracował on w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Powyższe ma znaczenie o tyle, że zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2012 r. wydane na potrzeby niniejszej sprawy, równoważne jest w swoich skutkach ze świadectwami służby i świadectwami pracy (uwzględnianymi zresztą jedynie w przypadku zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy).

W ocenie organu, z opisanych wyżej przyczyn brak jest podstaw do zaliczenia zainteresowanemu do wysługi lat okresu od dnia [...] sierpnia 1995 r. do dnia [...] sierpnia 1998 r. jako okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym i przyznania mu z tego tytułu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego.

Odnosząc się z kolei do argumentów podniesionych przez policjanta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odnośnie argumentu, że odległość między domem rodzinnym zainteresowanego a LO w [...] nie wynosi 5 km, a jedynie 3,3 km, organ zauważył, że w niniejszej sprawie mniej istotna jest nominalna wartość wyrażona w kilometrach, istotniejszy zaś jest sam fakt, że aby dotrzeć do szkoły P.W. musiał opuścić miejscowość, w której mieszkał i dotrzeć do miejscowości sąsiedniej, co przy istniejących ograniczeniach komunikacyjnych i infrastrukturalnych nie jest okolicznością bez znaczenia. Organ nie dał wiary co do argumentu policjanta, że uczestnictwo w zajęciach ponadprogramowych nie kolidowało z pracą w gospodarstwie rolnym. Doświadczenie życiowe nie pozwala przyjąć, że zainteresowany w spornym okresie, dojeżdżając z miejscowości [...] (miejscowość jego zamieszkania) do [...] i z [...] do miejscowości [...], uczestnicząc w zajęciach szkolnych a także przygotowując się do zajęć szkolnych, uzyskując na świadectwie dojrzałości średnią ocen 4,44, a z samego egzaminu dojrzałości średnią 4,8, mógł tego dokonać bez poświęcenia znacznej ilości czasu, a tym samym pogodzić to z pracą w gospodarstwie rolnym rodziców. Zrozumiałym zatem jest powzięcie wątpliwości odnośnie tego, że P.W. w istocie we wnioskowanym okresie wykonywał stałą pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, rozumianą jako wykonywanie dla przykładu takich czynności jak sianokosy, żniwa, omłoty zbóż, sadzenie i wykopki ziemniaków, plewienie chwastów, prace na plantacjach owoców bądź prace przy zwierzętach gospodarskich. Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że jak wspomina on w swoim życiorysie znajdującym się na karcie 5 części I akt osobowych – od najwcześniejszych lat interesował się kulturą fizyczną, historią i komputerami.

Zdaniem organu kolejnym argumentem potwierdzającym tezę, że nie była to praca o charakterze stałym jest adnotacja w ankiecie osobowej z dnia [...] czerwca 1998 r., gdzie zainteresowany w rubryce "zawód wykonywany" wskazał – "nie pracuję", w sytuacji, gdy jako stanowisko pracy swojego ojca wskazał "gospodarz". Świadczy to o tym, że nawet jeśli wymieniony w istocie pracował w gospodarstwie rolnym rodziców, czego zresztą organ nie kwestionuje, to praca ta nie miała charakteru stałego i – czemu strona przeczy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – nie była traktowana jak stała. Istotne jest również, że policjant wystąpił ze swoim żądaniem do Komendanta Głównego Policji po 14 latach od wykonywania przez niego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

Co do kwestii prawa jazdy kat. "T" posiadanego przez zainteresowanego, na którą to okoliczność powołał się we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ zauważył, że P.W. posiada to uprawnienie od dnia [...] grudnia 1996 r., a zatem niewiele ponad połowę wnioskowanego okresu. Okoliczność ta nie może dowodzić stałej pracy w gospodarstwie w całym wnioskowanym okresie.

Organ odniósł się również do argumentacji strony związanej z datami, na jakie opiewa zaświadczenie wydane przez Burmistrza [...] na potrzeby niniejszego postępowania, tj. kwestionowany dzień [...] sierpnia 1998 r., w którym to P.W. pełnił już służbę w Policji, a zgodnie z ww. zaświadczeniem pracował jeszcze w gospodarstwie rolnym rodziców. Wyjaśniając powyższe, policjant wskazał, że "wydający zaświadczenie opierał się na wniosku i zgodnie z nim przedmiotową datę wpisał jako datę końcową". Trudno zatem uznać zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2012 r. za wiarygodny dowód w sprawie, czego domaga się zainteresowany, skoro sam przyznaje, że przy wydawaniu zaświadczenia opierano się na jego wniosku, nie zaś na ewidencjach pozostających w dyspozycji organu.

Zdaniem organu nie sposób też zgodzić się z argumentem zainteresowanego, jakoby w sprawie naruszono art. 77 § 1 K.p.a., skoro organ przeprowadził szeroko, zakrojone postępowanie, zbierając i rozpatrując materiał dowodowy.

Skargę na ww. rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.W. (dalej jako "skarżący"), wnosząc o jego uchylenie.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 101 ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 z późn. zm.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. nr 54, poz. 310 z późn. zm.) w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 7, poz. 27), poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego nr [...] zawierającego błędną interpretację wykładni stałej pracy domownika, wykraczając poza definicję wskazaną w ustawie, co w konsekwencji stanowi główną przyczynę ograniczenia możliwości zaliczenia pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców do stażu pracy, a także poprzez ich błędną wykładnię w postaci mylnego przyjęcia, iż jego praca w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie nauki w szkole średniej nie podlega zaliczeniu do stażu pracy z uwagi na niemożliwość świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w trakcie tejże nauki, co w niniejszej sprawie jest oczywiście nieprawdziwe;

- art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310 ze zm.), przez błędną jego wykładnię i niezasadne przyjęcie, że nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie;

- art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poprzez nieuwzględnienie zaświadczenia z Urzędu Miasta w [...], pomimo potwierdzenia wykonywania przez niego pracy w gospodarstwie rolnym jego rodziców w okresie od dnia [...] stycznia 1995 r. – do dnia [...] sierpnia 1998 r. oraz przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie;

- art. 35 § 3 i 36 § 1 K.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w wymaganym terminie, czyli brak informacji o terminie załatwienia sprawy oraz brak właściwej przewidzianej prawem formy postanowienia;

- art. 6, art. 8 w z zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezagwarantowanie mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w okresie 1994 – 1998 pobierał naukę w Liceum Ogólnokształcącym w [...], mieszkał w domu rodzinnym, a po zakończeniu zajęć w szkole codziennie wracał do domu. Jednocześnie przez cały ten okres nieprzerwanie, codziennie pracował w gospodarstwie rodziców. Wszelkie olimpiady i zawody szkolne bądź międzyszkolne odbywały się w godzinach zajęć. Jego zaś udział w konkursach wiedzy o społeczeństwie i historycznych należy rozpatrywać w kategoriach pasji i zainteresowań historią, polityką oraz organizacją państwa, które odbywały się sporadycznie i nie miały związku z wykonywaną pracą w gospodarstwie rolnym. Zajęcia lekcyjne w szkole średniej trwały od 5 do 6 godz. lekcyjnych dziennie (w ostatniej klasie L.O. nawet po 4 godz. dziennie w większość dni tygodnia), a nie jak organ wskazał, że trwały 7 – 8 godz. lekcyjnych.

Skarżący wskazał, że podczas uczęszczania do szkoły średniej mieszkał w domu rodzinnym (nigdy nie mieszkał w internacie). To jednoznacznie przesądza, że nie wykonywał doraźnej pomocy w obowiązkach domowych, a stale pracował w gospodarstwie rolnym rodziców, w szczególności biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa (razem z dzierżawami jest to ponad 20 ha), specyfikę prowadzonego gospodarstwa rolnego, tj. hodowla zwierząt, jak również ukierunkowanie na produkcję roślinną oraz fakt niezatrudniania przez rodziców nikogo do pracy. Podniósł, że wyjaśnienia pojęcia wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy, który stwierdził, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. O utracie statusu domownika nie może bowiem przesądzać czasowa i niezbyt długa nieobecność związana z nauką, skoro można ją pogodzić z pracą w gospodarstwie rolnym.

Skarżący wyjaśnił, że wypełniając ankietę osobową przed przyjęciem do Policji wskazał jako poprzednie miejsce pracy w ankiecie osobowej gospodarstwo rolne rodziców, dodając, że była to jedynie "pomoc", gdyż to jego rodzice byli wtedy właścicielami tego gospodarstwa. Podkreślił, że jak się wydaje stan faktyczny odnośnie jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców został ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Organ ten bowiem – po wcześniejszym odwołaniu skarżącego od pierwotnej decyzji Burmistrza [...] odmawiającej wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym – stwierdził, że takie zaświadczenie winno mu być wydane, co też w konsekwencji uczyniono. W ankiecie osobowej w rubryce "zawód wykonywany" wpisał "nie pracuję" bowiem uważał, że aby stwierdzić formalnie, iż się pracuje należy być związanym umową o pracę (przynajmniej ustną) oraz powinno być wypłacane wynagrodzenie. Z oczywistych względów (więzy rodzinne) w tej sytuacji nie miało to miejsca. Nie zmienia to jednak faktu, że praca była przez niego wykonywana codziennie z pożytkiem dla całego gospodarstwa. Powyższe potwierdza posiadanie przez niego od 1996 r. prawo jazdy kategorii T – uprawnienia do kierowania ciągnikiem rolniczym z przyczepą (przyczepami) lub pojazdem wolnobieżnym. Uprawnienia te uzyskał z uwagi na konieczność wykonywania wszelkich prac związanych z używaniem maszyn do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego jego rodziców, które jest położone na terenie 3 gmin. Zdaniem skarżącego organ nie jest zainteresowany obiektywnym rozpatrzeniem sprawy, a jedynie odmową realizacji uprawnień przysługujących mu na mocy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Zdaniem skarżącego spełnił on wszelkie warunki określone w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Organ dokonał jednak swoistego rozszerzenia przepisów ww. ustawy i pomimo przedstawienia zaświadczenia Burmistrza [...] zażądał innych dowodów, o czym nie mówi sama ustawa, tym bardziej, że dowody te zostały już wzięte pod uwagę w trakcie przeprowadzonego postępowania przez Burmistrza [...] i są w jego dyspozycji. Dlatego też postępowanie i zarzuty organu są co najmniej niezrozumiałe i krzywdzące. Tym samym organ dokonał wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego, naruszając art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, powtarzając wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę odmowy zaliczenia skarżącemu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Policji, organ orzekający w sprawie oparł na uznaniu, że skarżący nie wykonywał stałej pracy w podanych okresach w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu ustawy regulującej materię ubezpieczenia społecznego rolników, a tylko w takim przypadku jego wniosek byłby zasadny. Zatem kluczowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy ma dokonanie wykładni przepisów wskazujących na możliwość wliczania okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do wysługi lat funkcjonariusza Policji.

Zgodnie z brzmieniem art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (art. 100). Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1). Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę (art. 106 ust. 1).

Na podstawie art. 101 ust. 2 cyt. ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.), które w § 4 ust. 1 pkt 5 stanowi, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Komendant Główny Policji prawidłowo przyjął, że tymi odrębnymi przepisami są art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j.: Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.), jednakże, stosując je w zaistniałym stanie faktycznym niniejszej sprawy, błędnie uznał, że wnioskowane okresy pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym jego rodziców nie mogą być mu w całości wliczone do stażu służby, celem ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Stosownie do postanowień art. 3 ust. 1 i 3 tej ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. W przypadku, jeżeli organ gminy nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.

Z kolei w świetle art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku - rozumie się przez to osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, że aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowany przez niego okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanych okresach wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek, niż wyżej wymienione, skarżący spełniać nie musi, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujący pojęcie "domownika".

W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji błędnie zinterpretował przepis art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, że sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej, wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie, bezzasadnie odmawiając wiarygodności zaświadczeniu Burmistrza [...].

Słusznie zauważa skarżący, że wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Sąd Najwyższy podkreślił, że mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno - gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją (tu: roślinną) w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Wartym również powołania jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1998 r. o sygn. akt II UKN 299/98 (publ. OSNP 1999/24/799, OSNP – wkł. 1999/3/2), przedstawiający pogląd, że dopuszczalność uwzględnienia pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze stałym należy co najmniej oceniać poprzez jej wykonywanie w wymiarze nie niższym niż połowa normalnie wymaganego czasu pracy w rolnictwie. "Wykonywanie niektórych czynności rolniczych w gospodarstwie rolnym, w okresie odbywania nauki w szkole średniej, wymagającej codziennych kilkusetkilometrowych dojazdów do niej, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu okresów składkowych jako okresów pracy w gospodarstwie rolnym (...)". Zauważyć należy, że SN nie zastrzegł w tym wyroku, iż pobieranie nauki w szkole średniej wyłącza możliwość uznania pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, lecz wyłącza takie uznanie tylko pobieranie nauki w miejscowości znacznie oddalonej od gospodarstwa rolnego, uniemożliwiające wykonywanie w nim pracy w wymiarze ponad połowy wymaganego czasu pracy w rolnictwie.

Podkreślenia wymaga, że w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji "rolnika" i "domownika". Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego.

Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przykładowo nauka w szkole w systemie zaocznym, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania tego okresu jako pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wskazał też, iż obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Sformułowanie "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż - na przykład ze względu na rodzaj produkcji - niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika, potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Ten aspekt jest bardzo istotny, ponieważ stały charakter pomocy w gospodarstwie rolnym może być pojmowany w sposób o wiele bardziej racjonalny, przy rozumieniu "stałości" jako pozostawania w tym samym miejscu, trwałemu związaniu się z jakimś miejscem lub jakąś osobą, nieuleganiu zmianom (por. wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt II UK 42/06, publ. OSNP 2007/19-20/292). Pojmowana w ten sposób cecha "stałości" świadczy o istotnym znaczeniu nastawienia samego domownika na stałe świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym i odpowiadającą temu nastawieniu niezmienną możliwość skorzystania z jego pracy przez rolnika prowadzącego gospodarstwo.

Dokonując wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym", należy również zwrócić uwagę na fakt, że omawiana definicja domownika może być wykorzystywana zarówno dla celów ubezpieczeniowych, jak też uzyskania uprawnień pracowniczych, w tym - jak w niniejszym przypadku - określonych profitów finansowych, poprzez możliwość podwyższenia dodatku za wysługę lat. W pierwszej grupie spraw chodzi o zapewnienie ubezpieczenia społecznego szerszej grupie osób współpracujących z rolnikiem przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Z inną natomiast sytuacją mamy do czynienia w drugiej grupie spraw, gdy chodzi o domownika, który ubiega się o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego czy stażu służby, co niewątpliwie powinno mieć w takim przypadku wpływ na mniej rygorystyczny sposób odkodowania znaczenia pojęcia "wykonywania przez domownika pracy o charakterze stałym", w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Dodać bowiem warto, że zaliczenie funkcjonariuszowi Policji do stażu służby, przypadającego po dniu 31 grudnia 1982 r. okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika nie wywołuje żadnych konsekwencji w zakresie uprawnień emerytalnych. Tak więc porównanie ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z regulacją emerytalną, dotyczącą funkcjonariuszy Policji, przynosi efekt w postaci rozróżnienia statusu domownika jako osoby wykonującej pracę w gospodarstwie oraz domownika jako osoby podlegającej ubezpieczeniu społecznemu rolników. Nie ma podstaw, przy braku wyraźnego odesłania w tym zakresie, do utożsamiania obu konstrukcji podmiotowych z zakresu prawa pracy i prawa ubezpieczeń społecznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 r. o sygn. akt I OSK 730/08 – publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zatem stwierdzić, że skarżący spełnia przesłanki do uznania go za domownika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, od dnia [...] sierpnia 1995 r. do dnia [...] sierpnia 1998 r., powinien zostać przez organ zaliczony do stażu służby (wysługi lat), skoro skarżący w tym okresie w gospodarstwie tym pracował. Szkoła, do której uczęszczał skarżący, znajdowała się niedaleko gospodarstwa rolnego jego rodziców, zatem fakt pobierania w niej nauki przez skarżącego nie mógł wpływać negatywnie na udzielaną rodzicom pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa, zważywszy że z zaświadczenia Burmistrza [...] wynika, że taką pracę wykonywał. Jak już wspomniano, pojęcia "stałej pracy" nie należy utożsamiać z koniecznością ciągłego jej wykonywania i nie zawsze praca ta musi polegać na nieustannym podejmowaniu czynności rolniczych. Jeśli bowiem prawodawca wprowadza zarówno pojęcie "rolnika", jak i "domownika", to zapewne czyni to po to, by odróżnić charakter świadczonej przez każdego z nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zatem sam fakt pobierania przez skarżącego nauki w szkole – co istotne – pobliskiej z racji jego miejsca zamieszkania, przy jednoczesnym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nie może stanowić przeszkody do uznania go za domownika, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, art. 1 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, co bez wątpienia miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, dlatego też Sąd wyeliminował je z obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Komendant Główny Policji przeprowadzi postępowanie i wyda decyzję z uwzględnieniem poczynionej przez Sąd oceny prawnej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.