Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1377/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1377/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 lutego 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędzia: WSA Renata Czeluśniak, Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2024 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej, na uchwałę Rady Gminy Stryszawa, z dnia 27 czerwca 2022 r. Nr XXXII/275/22, w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków, ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Stryszawa, za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Stryszawa podjęła w dniu 27 czerwca 2022 r. uchwałę nr XXXII/275/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Stryszawa za udział w działaniu ratowniczym, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu.

Skargę na tę uchwałę wniosła Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej, domagając się jej unieważnienia w całości i zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.:

– art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) zwanej dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490) zwanej dalej w skrócie u.o.s.p. przez ustalenie § 1 ust.1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w wysokości 15,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę, podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy od ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", co stanowiło niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego;

– art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 42 u.s.g. i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) - zwanej dalej u.o.a.n., poprzez wskazanie dwóch konkurujących ze sobą dat wejścia w życie uchwały w wyniku wskazania w § 4, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r.,

– art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 i § 126 ust. 1 w zw. z § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanej dalej: "załącznik do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej", polegające na ustaleniu w § 3 uchwały, że "Traci moc Uchwała Nr XXIV/174/2008 Rady Gminy Stryszawa z dnia 12 grudnia 2008 roku w sprawie: ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Stryszawa za uczestnictwo w działaniach ratowniczo-gaśniczych oraz szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę wraz z Uchwałą Nr XXVIII/197/09 Rady Gminy Stryszawa z dnia 29 kwietnia 2009 roku w sprawie: wprowadzenia zmian w uchwale nr XXIV/174/2008 Rady Gminy Stryszawa w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Stryszawa za uczestnictwo w działaniach ratowniczo-gaśniczych oraz szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę", podczas gdy ta uchwała utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do jej podjęcia.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniosła, że "w § 1 ust.1 pkt 1 uchwały ustala się ekwiwalent dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych w wysokości: za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 15,00 zł brutto za każdą rozpoczętą godzinę". Zdaniem Prokurator, w zaskarżonej uchwale sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu oraz w szkoleniu, określony został w sposób istotnie naruszający art. 15 ust. 2 u.o.s.p. W myśl wskazanego bowiem przepisu, wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Zatem ekwiwalent powinien ustalony zostać w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Tymczasem w zaskarżonej uchwale organ przyjął, że stawka ekwiwalentu przysługuje za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 15,00 zł brutto za każdą rozpoczętą godzinę, co stanowiło niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego, mogąc prowadzić do niedopuszczalnych wątpliwości interpretacyjnych i sporów jak liczyć należy ekwiwalent. Za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego.

Ponadto w § 4 zaskarżonej uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt i prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/08). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego 6 lipca 2022 r. Wątpliwości dotyczą tego, czy akt prawa miejscowego wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli dnia 21 lipca 2022 r., czy też dnia 1 stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia (art. 4 ust. 3 u.o.a.n.). Natomiast art. 5 u.o.a.n. stanowił, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Zdaniem Prokurator, nie ulegało wątpliwości, że § 4 zaskarżonej uchwały pozostawał w sprzeczności z wyżej wymienionymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a więc również cytowany wyżej art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że treść § 4 zaskarżonej uchwały jest nie tylko wewnętrznie sprzeczna, ale narusza także art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki WSA w Łodzi z 13 grudnia2017 r., I SA/Łd 968/17; z 18 sierpnia2020 r., I SA/Łd 89/20; z 6 sierpnia 2020 r., I SA/Łd 150/20; z 17 września 2020 r., VII SA/Wa 715/20).

Prokurator podniosła również, że w § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że traci moc uchwała Nr XXIV/174/2008 Rady Gminy Stryszawa z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie: ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Stryszawa za uczestnictwo w działaniach ratowniczo-gaśniczych oraz szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę wraz z uchwałą Nr XXVII/197/09 Rady Gminy Stryszawa z 29 kwietnia 2009 r. w sprawie: wprowadzenia zmian w uchwale nr XXIV/174/2008 Rady Gminy Stryszawa w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Stryszawa za uczestnictwo w działaniach ratowniczo-gaśniczych oraz szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. Tymczasem ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej także do aktów prawa miejscowego (wyrok WSA w Poznaniu z 31 marca 2023 r., III SA/Po 44/23). W konsekwencji należało przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 u.o.p.). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w zaskarżonej uchwale, że traci moc uchwała z 12 grudnia 2008 r., skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r.

Wobec tak wskazanych uchybień, Prokurator wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Stryszawa wniósł o oddalenie skargi.

Organ wskazał, że ustawodawca wprowadzając do porządku prawnego ustawę z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych z mocą obowiązującą już od dnia 1 stycznia 2022 r., czyli w istocie bez zachowania jakiegokolwiek okresu vacatio legis, spowodował na tamten czas duży chaos. Tego rodzaju praktykę legislacji na poziomie ustawowym należało ocenić jednoznacznie negatywnie. Nowa u.o.s.p. spowodowała dużą zmianę przepisów dotyczących ochotniczych straży pożarnych. Brak okresu vacatio legis utrudnił wdrażanie ustawy na poziomie wielu gmin, które miały mało czasu na zapoznanie się z ostatecznym kształtem regulacji zawartych w nowej ustawie i właściwie z dnia na dzień musiały wprowadzić wiele zmian współpracując z ochotniczymi strażami pożarnymi.

W ocenie organu, wbrew stanowisku Prokurator, uchwała nie budziła jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, nie jest i nie była nigdy kwestionowana przez jej adresatów. Analogicznie nie było potrzeby, aby w uchwale powielać zapis ustawowy dotyczący zgłoszenia wyjazdu skoro jednoznacznie zostało to uregulowane w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. - należy i liczy się ekwiwalent za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu. Kwestia regulacji dotyczącej uchylenia poprzednio obowiązującej uchwały i mocy obowiązującej również nie stanowi istotnego naruszenia prawa i w praktyce jest to zapis powszechnie i często stosowany. Ponadto jego zastosowanie było wymuszone działaniem ustawodawcy. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należało przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zgodnie z którym przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Jest to szczególna sytuacja, w której wsteczna moc obowiązująca aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu pieniężnego na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy. W ocenie organu, zaskarżona uchwała prawidłowo określa datę swego wejścia w życie i moc obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. Ponadto żaden z zapisów uchwały nie był nigdy korygowany, czy usuwany przez nadzór wojewody. Tym nie mniej mając na uwadze aktualne orzecznictwo sądowo-administracyjne w przedmiotowej sprawie, tutejszy organ z daleko idącej ostrożności sygnalizuje już teraz, że w sytuacji uwzględnienia skargi podejmie stosowne działania, również jeżeli Sąd stwierdzi jedynie nieistotne naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ Rada Gminy wykroczyła poza zakres kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w zakresie ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej. Takie działanie stanowiło o "istotnym" naruszeniu prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Orzekający w niniejszym składzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku z 24 maja 2023 r., III SA/Kr 197/23 w analogicznej sprawie. Z tych to powodów poniższe uwagi stanowią przytoczenie ponowne oceny zakresu dopuszczalnego działania rady gminy w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

Za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju naruszenie należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały i wysokość tego ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

Tymczasem Rada Gminy w § 1 ust.1 pkt 1 zaskarżonej uchwały określiła wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 15,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę", a zatem w sposób odmienny niż regulacja wynikającą z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Powołany przepis ustawowy stanowi bowiem, że ekwiwalent pieniężny należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Tym samym sposób uregulowania ww. ekwiwalentu w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. powinna prowadzić do wniosku, że wyłączną w tym zakresie kompetencją rady gminy jest jedynie ustalenie samej wysokości (kwoty) ekwiwalentu przez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa o ochotniczych strażach pożarnych określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej.

Tym samym sformułowanie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały prowadzić może do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu orzekającego prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej ekwiwalentu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (tzn. w tej sprawie ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać zakres upoważnienia. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jest to również naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że Rada Gminy Stryszawa wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a tym samym zaskarżona uchwała zawiera istotne naruszenie prawa.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi należy podnieść, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z dnia 17 grudnia 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była art. 28 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 869 ze zm.), dalej: u.o.p. W art. 28 ust. 1 u.o.p. zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Stryszawa wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę z 12 grudnia 2008 r., nr XXIV/174/2008 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Stryszawa za uczestnictwo w działaniach ratowniczo-gaśniczych oraz szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, która w dalszej kolejności została zmieniona uchwałą Rady Gminy Stryszawa z 29 kwietnia 2009 r., nr XXVIII/197/09 w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale nr XXIV/174/2008 Rady Gminy Stryszawa w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Stryszawa za uczestnictwo w działaniach ratowniczo-gaśniczych oraz szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.

Z kolei nowa ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z dnia 17 grudnia 2021 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. W konsekwencji należało przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (tj. w dacie utraty mocy obowiązującej przepisu art. 28 ust. 1 u.o.p. zawierającego upoważnienie ustawowe).

Ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając w art. 48 u.o.s.p. prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem z dniem 1 stycznia 2022 r. utraciły moc dotychczas obowiązujące przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu.

W ocenie Sądu zmierzając do rozwiązania tej niekorzystnej dla strażaków OSP sytuacji prawnej w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo do ekwiwalentu także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by w tym wypadku prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (dalej: u.o.a.n.), zgodnie z którym przepisy art. 4 (zasada wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem do czynienia ze szczególną sytuacją, w której wsteczna moc obowiązująca aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p.

Dodać należy, że realizacja zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawa) w kontekście art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych może polegać na takiej realizacji wymogów z § 43 i § 51 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, które pozwolą na nadanie poszczególnym przepisom aktu normatywnego - prawa miejscowego wstecznej mocy obowiązującej, przy jednoczesnym zapewnieniu spójności pomiędzy ogłoszeniem i wejściem w życie aktu normatywnego, a stosowaniem jego przepisów do stanów sprzed dnia wejścia w życie takiego aktu. Dlatego też, o ile nie można zgodzić się na umieszczenie w uchwale przepisu, który stanowiłby, że ten akt normatywny wchodzi w życie z datą wcześniejszą niż dzień ogłoszenia (a zatem nadania całej uchwale wstecznej mocy obwiązującej), o tyle uprawniony jest wniosek o potrzebie nadania poszczególnym przepisom przedmiotowej uchwały wstecznej mocy obowiązującej. W ten sposób zapewni się stosowanie norm w niej ustanowionych do tych stanów faktycznych, które miały miejsce w przeszłości - pomiędzy 1 stycznia 2022 r., a dniem wejścia w życie uchwały określającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego. Odpowiednie instrumenty służące realizacji normy z art. 5 u.o.a.n. znajdują się w § 30, 43 i 51 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Takich rozwiązań legislacyjnych zaś w przedmiotowej uchwale zabrakło.

Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 u.o.p.). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę Gminy w § 3 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała z 12 grudnia 2008 r., nr XXIV/174/2008 wraz uchwała z 29 kwietnia 2009 r., nr XXIV/174/2008 , skoro uchwały ta nie obowiązywały już od 1 stycznia 2022 r.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W doktrynie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).