Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 499/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8m
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy uchylenia decyzji własnej w sprawie uznania za mienie gromadzkie, po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 499/24

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 2 maja 20224 roku Wojewoda M.działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2024 roku, poz. 572 dalej jako k.p.a.) oraz art. 8m ustawy z dnia 29 czerwca 1956 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych( Dz.U z 2022 roku, poz. 194 dalej jako u.z.w.g.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. K. od decyzji Starosty G. nr [...] z dnia 29 stycznia 2024 roku, w której orzeczono o odmowie uchylenia decyzji własnej Starosty G. nr [...] z dnia 28 marca 2023 roku dotyczącej uznania za mienie gromadzkie działek położonych na terenie gminy B., w obrębie B., oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,56 ha i nr [...] o pow. 0,75 ha – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna.

Decyzją nr [...] z dnia 28 marca 2023 roku Starosta G. orzekł o uznaniu za mienie gromadzkie działek położonych na terenie gminy B., oznaczonych ewidencyjnie nr [...] o pow. 9,56 ha i numerem [...] o pow. 0,75 ha. Z uzasadnienia decyzji wynika, że działka nr[...] jest nieużytkiem i znajduje się na niej park oraz plac zabaw, natomiast na działce [...] urządzona jest droga asfaltowa. W ocenie organu od lat 50 – tych ubiegłego wieku wszyscy mieszkańcy wsi B. korzystali z ww. gruntów. Decyzja stała ostateczna w dniu 20 kwietnia 2023 roku.

Wniosek o wznowienie złożyły L. W., B. K. oraz M. B. wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

L. W.k wskazywała, że jest posiadaczem nieruchomości położonej w B. o powierzchni 98,10 m², oznaczonej jako działka nr [...] i prowadzi działalność gospodarczą – sklep ogólnospożywczy z wykorzystaniem ww. nieruchomości. Podnosiła, że organ błędnie przyjął, że przedmiotowa nieruchomość stanowi nieużytek, znajduje się na niej park oraz plac zabaw. Argumentowała, że skoro nieruchomość znajduje się w jej posiadaniu to w sprawie uznania mienia za gromadzkie winna być stroną postępowania.

B. K. podnosiła, że ma umowę dzierżawy nieruchomości – działka nr [...] oraz opłaca podatek od nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 3 października 2023 roku Starosta Powiatu G.e działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 5 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...] z dnia 28 marca 2023 roku.

Wniosek o wznowienie M. B. złożyła w dniu 10 października 2023 roku.

Pismem z dnia 27 października 2023 roku Starosta G. poinformował M. B., że postępowanie zostało wznowione i uznaje ją za stronę postępowania.

Decyzją nr [...] z dnia 29 stycznia 2024 roku Starosta G. odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia 28 marca 2023 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ podnosił, że fakt korzystania z części nieruchomości – działka nr [...] położonej w B. i prowadzenie działalności gospodarczej nie może stanowić podstawy prawnej do przyznania tytułu własności do tej nieruchomości.

Organ uznał, że grunt oznaczony jako działka nr [...] spełniał wymogi dla uznania go za mienie gromadzkie, bowiem przed 1963 rokiem był faktycznie wykorzystywany jako grunt użyteczności publicznej, co potwierdzały dowody, szczególnie zeznania świadków.

Odwołanie od decyzji organu I Instancji wniosła B. K..

Decyzji organu pierwszej instancji zarzucała:

naruszenie prawa procesowego art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 79 kpa i 81 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego dającego możliwość wydania prawidłowego orzeczenia, t.j.: przez brak ustalenia czy B. K., L.W., M.B. nie stały się właścicielkami gruntu pod kioskami handlowymi na rynku w miejscowości B.,a tym samym mają na datę wydania decyzji z dnia 28 marca 2023 r. tytuł prawny do nieruchomości tj. działek nr [...] o pow. 0,56 ha i nr [...] p pow. 0,75 ha, czy były w okresie - co najmniej od roku 90-tego samoistnymi posiadaczami przedmiotowego gruntu, a jeśli nie one to kto był;

przez brak zbadania czy na przykład z dokumentów geodezyjnych znajdujących się w operatach przechowywanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. wynika czy teren ten był objęty postępowaniem scaleniowym i kto figurował jako jego samoistny posiadacz;

1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 8 kpa i 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób umożliwiający kontrolę jej poprawności oraz nie wyjaśnienia istoty sprawy i nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie tytułu prawnego B. K. do lokalu handlowego i tym samym gruntu znajdującego się pod nim.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego przez wydanie przez Starostę G. dwóch Decyzji o tych samych numerach [...], ale pochodzących z różnych dat, jedna z dnia 28 marca 2023 r., a druga z dnia 29 stycznia 2024 r. - co uniemożliwia kontrolę ich poprawności i zgodności ich treści z prawem.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności, wobec wskazywanej przez strony podstawy odwołania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. rozważał czy wnioski o wznowienie postępowania zostały złożone w ustawowym terminie zgodnie z art. 148 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego powstały wątpliwości czy one zostały złożone w terminie.

W dalszej części uzasadnienia organ przeprowadził analizę przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w kontekście wydanej decyzji o uznaniu za mienie gromadzkie działek o nr [...] i [...] w sytuacji prowadzenia działalności handlowej na terenie działki [...] przez M. B. i czy ta sytuacja pozwala uznać, że w całości przedmiotowa działka służyła do użyteczności publicznej.

W związku z tymi wątpliwościami organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzje organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości.

Gmina B. wniosła sprzeciw od decyzji organu odwoławczego.

Zaskarżonej decyzji zarzucała:

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie,

- naruszenie art. 145 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie,

- naruszenie art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez nie załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca Gmina B. zasadniczo podzielała stanowisko i wątpliwość organu odwoławczego, czy wnioski o wznowienie postępowania złożone przez L.W., B. K. oraz M. B. były złożone w ustawowym terminie. Jednak w tej sytuacji winna to ustalić ponieważ w przypadku uchybienia terminowi do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania organ odwoławczy ma obowiązek nieprawidłowo wszczęte postępowanie umorzyć.

W dalszej części uzasadnienia skargi Gmina przedstawiła stanowisko, iż zaistniały przesłanki aby przedmiotowe działki uznać za mienie gromadzkie w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Organ wskazywał na przepisy ustawy z 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, rozporządzenie Rady Ministrów z 29 listopada 1962 roku w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania w którym to rozporządzeniu znajduje się legalna definicja mienia gromadzkiego, jak i dawnych gromad. Zwracała uwagę na zmiany jakie na wprowadzała ustawa z 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Podnosiła, że doniosłe skutki miało wprowadzenie ustawy z 25 września 1954 roku o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych i wydanym rozporządzeniu wykonawczym – rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 czerwca 1957 roku w sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych gromad( DZ.U nr 49, poz. 237).

Skarżąca gmina zwracała uwagę na przepisy związane z ewidencją gruntów i budynków i zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem skarżącej gminy przedmiotowy teren niewątpliwi stanowił mienie gromadzkie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wnosił o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zauważyć, iż przedmiotowe postępowanie toczyło się trybie nadzwyczajnym – w trybie wznowienia postępowania. Tytułem wstępu wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, z którego wynika, że instytucja wznowienia postępowania stanowi szczególny tryb postępowania, przesłanki jej zastosowania należy interpretować ściśle (wąsko). Nie można w takiej sytuacji przypisywać przesłankom wznowieniowym szerszego znaczenia, niż wyrażone wprost w przepisie prawa. Zasada, zgodnie z którą przesłanki wznowienia postępowania podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane rozszerzająco, pełni również istotną funkcję gwarancyjną z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego (art. 15 k.p.a). Pozwala bowiem ograniczyć sytuacje, w których jedna sprawa będzie rozpoznawana kilkukrotnie, wyłącznie do przypadków kwalifikowanych wadliwości, wskazanych m.in. w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która umożliwia weryfikację ostatecznych decyzji z powodu wad postępowania, natomiast nie może ono służyć, jako środek do kolejnego merytorycznego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją ostateczną. Podkreślić należy, że celem postępowania wznowieniowego nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. Za niedopuszczalne uznać należy wykorzystanie postępowania wznowieniowego do pełnej merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, bowiem nie jest to kontynuacja postępowania zwyczajnego Tym samym zarzuty wadliwego ustalenia stanu faktycznego i błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przez organy, mogą być podnoszone i oceniane w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek L.W.k, B. K., M. B. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. – tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, nieznane organowi, który wydawał decyzję oraz brak udziału jako strona w postępowaniu zwykłym.

Przedstawiona regulacja była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, w których wskazuje się, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą charakteryzować się przymiotem nowości (nie wystarczy fakt, że organ ich wcześniej nie analizował, bądź analizował, ale błędnie), mieć istotne znaczenie dla sprawy (wpływać na zmianę treści decyzji), istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję. Przez "nowe okoliczności faktyczne" należy rozumieć zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu, przy czym, bez znaczenia pozostaje, dlaczego organ nie dysponował wiedzą o tych okolicznościach (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 170/04 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrot "wyjdą na jaw" oznacza, że decydujący jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, zaś przesłanka istotnych okoliczności lub dowodów jest spełniona wtedy, gdy mogą one mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie, tj. wywołują konieczność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w całości lub w części. Natomiast "nowe okoliczności lub dowody" to takie dowody lub okoliczności, które wprawdzie istniały w dniu wydania rozstrzygnięcia w zwykłym postępowaniu, ale które zostały wykryte, po wydaniu decyzji. Istotne jest więc, aby te dowody lub okoliczności nie były znane w toku postępowania administracyjnego. Zwrot "nowe dowody" powinien być zatem interpretowany przez pryzmat użytego w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zwrotu "wyjdą na jaw". Strona postępowania może zatem powoływać się w postępowaniu wznowieniowym tylko na takie okoliczności faktyczne, bądź takie dowody, co do których istnienia nie posiadała wiedzy w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie zwykłym, nie mogła zatem żądać ich uwzględnienia w toku tego postępowania (wyroki NSA z dnia: 13 listopada 2013 r., sygn. akt II FSK 2675/12; 21 listopada 2013 r., sygn. akt II FSK 734/13 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt ; S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. M. Hauser, M. Niezgódka - Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz do art. 240, Lex nr 477951).

Podkreślenia wymaga, że strona wnosząca o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zobowiązana jest do wskazania, które konkretnie nowe dowody lub okoliczności wyszły na jaw. Jest to o tyle istotne, że tylko w obszarze tak skonkretyzowanych dowodów organ może wszcząć i prowadzić wznowione postępowanie. Zaznaczyć należy, że naruszenie prawa materialnego, a nawet błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania. Także zmiana wykładni przepisów prawa nie stanowi nowej okoliczności, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wątpliwości organu odwoławczego czy wnioski o wznowienie postępowania zostały złożone w ustawowym terminie mogły zostać rozpoznane w postępowaniu odwoławczym i nie przekraczały uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu organ odwoławczy również powinien rozważyć i zastanowić się czy osoby, które złożyły wniosek o wznowienie postepowania w sprawie uznania mienia za mienie gromadzkie miały interes prawny do bycia stroną w takim postepowaniu. W toku postępowania nie przedstawiły dowodów aby przysługiwały im prawa rzeczowe do przedmiotowych nieruchomości, które zostały uznane za mienie gromadzkie. Z ich twierdzeń wynika, że władały częściami przedmiotowych nieruchomości na podstawie umów cywilnoprawnych. Nawet sam fakt posiadania nieruchomości nie stanowi jakichkolwiek uprawnień o charakterze rzeczowym i dlatego nie można uznać tego za przejaw interesu prawnego. Interes prawny do bycia stroną w postepowaniu o uznanie mienia za mienie gromadzkie musi być bezpośredni czyli sytuacja danego podmiotu uprawnionego musi wynikać z normy konkretnego przepisu prawa materialnego. Należy zauważyć, iż w tym zakresie organy w ogóle nie przedstawiły swojego stanowiska i oceny prawnej.

W sytuacji gdy zdaniem organu odwoławczego przysługiwał im przymiot strony, to winna być rozpatrzona kwestia czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postepowania.

W ocenie Sądu rozważania organu odwoławczego w zakresie merytorycznej prawidłowości wydanej decyzji w postepowaniu zwykłym w przedmiocie uznania mienia za gromadzkie nie znajdowały swojego uzasadnienia. Sprawa toczyła się w trybie nadzorczym, a podstawą wznowienia był przepis art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. i tylko w tym zakresie winno się toczyć postępowanie i winna być dokonywana ocena prawna.

W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a., uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja kasatoryjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek wykazania, że nie jest wystarczające skorzystanie z możliwości, jakie daje art. 136 § 1 k.p.a. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wykazania, dlaczego dostrzeżonych braków, niejasności lub wątpliwości, nie da się wyeliminować w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji i tym samym konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania. Braki dowodowe mogą być co do zasady przez organ odwoławczy uzupełnione, albowiem ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń w odniesieniu do poszczególnych środków dowodowych. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu, a w niektórych przypadkach nawet kilku dowodów, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego i wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej, w szczególności gdy sprowadza się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego.

Organ ponownie rozpoznając odwołanie dokona oceny sprawy mając na uwadze stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.

Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.