Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 347/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3, art. 9, art. 12, art. 34 ust. 1 , art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 §  4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha - Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 70/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A na czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Wójta Gminy Grunwald na rzecz Stowarzyszenia A 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 70/23 oddalił skargę Stowarzyszenia A (dalej: strona, skarżący) na czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020 r. oraz czynności przekazania dotacji oświatowej za styczeń 2020 r.

Z akt sprawy wynika, że strona pismem z 21 stycznia 2020 r. zwróciła się do organu o przedstawienie szczegółowych wyliczeń dotyczących sposobu ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy Grunwald na 2020 r. W odpowiedzi organ pismem z 27 stycznia 2020 r. przedstawił tabelę z wyliczeniem podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

Nie zgadzając się z ustaleniem wysokości podstawowej kwoty dotacji na 2020 r. oraz z przekazaną kwotą dotacji oświatowej w styczniu 2020 r. strona w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw wskazując na naruszenie:

1. art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2017.2203 ze zm., dalej: u.f.z.o.), poprzez niezgodne z prawem ustalenie liczby dzieci uczęszczających do Przedszkola Samorządowego w M., co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie wysokości podstawowej kwoty dotacji;

2. art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art.12 u.f.z.o., poprzez nieprawidłowe wyliczenie metrażu zajmowanego przez Przedszkole Samorządowe w M. w stosunku do Szkoły Podstawowej im. Jana Pawła II w M., które to placówki oświatowe wchodzą w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. (dalej: ZSP), co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie wysokości podstawowej kwoty dotacji;

3. art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 u.f.z.o. poprzez błędne wyliczenie proporcji wydatków zaplanowanych na prowadzenie stołówki w ZSP w zakresie części przypadającej na przedszkole, co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie wysokości podstawowej kwoty dotacji;

4. art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art.12 u.f.z.o., poprzez błędny, niezgodny z prawem sposób wyliczenia wydatków zaplanowanych na prowadzenie obsługi księgowej przedszkola, co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie wysokości podstawowej kwoty dotacji;

5. art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 u.f.z.o. poprzez nieuwzględnienie przy wyliczeniu wysokości podstawowej kwoty dotacji wydatków zaplanowanych na pokrycie kosztów dowozu i odwozu dzieci do przedszkola;

6. art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art.12 u.f.z.o. poprzez stosowanie kreatywnej księgowości przy ustaleniu w budżecie na 2020 r. kwoty zaplanowanej na wynagrodzenie sekretarki, konserwatora/palacza oraz dyrektora ZSP, jak również przy ustalaniu kwoty zaplanowanej na prowadzenie przedszkola w rozdziale 80104, co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie wysokości podstawowej kwoty dotacji;

7. art. 34 ust. 1 u.f.z.o. oraz art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2017.2077 ze zm.; dalej: u.f.p.) przy przekazaniu dotacji oświatowej dla punktu przedszkolnego w S. w styczniu 2020 r. polegające na przekroczeniu dopuszczalnego prawem terminu przekazania dotacji;

8. art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 u.f.z.o. poprzez nieuwzględnienie przy wyliczeniu wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli kosztu wynagrodzenia nauczyciela prowadzącego zajęcia z religii w oddziale rocznego przygotowania przedszkolnego (zarzut sformułowany z tzw. ostrożności procesowej w przypadku odrzucenia przez Sąd zasadności zarzutu nr 1).

W uzasadnieniu w odniesieniu do zarzutu nr 1 wskazano, że do 31 sierpnia 2019 r. Przedszkole Samorządowe w M. prowadziło jeden oddział dla dzieci w wieku 3–5 lat. Natomiast oddział rocznego przygotowania przedszkolnego (tzw. "zerówka") wchodził w skład struktury szkoły podstawowej jako oddział przedszkolny. Od 1 września 2019 r. nastąpiła w tym zakresie zmiana na podstawie uchwały nr XIV/109/2019 Rady Gminy Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald. Tymczasem, w ocenie skarżącej, z § 6 ust. 3 pkt 1, § 7 ust. 1, § 12 ust. 3 pkt 7, § 18 ust. 4 i 5, § 19, § 53 statutu szkoły podstawowej ponad wszelką wątpliwość wynika, że oddział rocznego przygotowania przedszkolnego funkcjonuje w strukturze szkoły podstawowej, a nie wchodzi w skład przedszkola. Tym samym organ bezprawnie zawyżył liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola i dzieląc koszty przez zawyżoną liczbę dzieci dokonał zaniżenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. W celu wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli należy przyjąć, że w roku szkolnym 2019/2020 do przedszkola uczęszcza 18 dzieci. Natomiast oddział rocznego przygotowania przedszkolnego, do którego uczęszcza 22 dzieci, pozostaje nadal w strukturze szkoły podstawowej.

W kwestii zarzutu nr 2 podniesiono, że organ posłużył się nieprawidłowymi danymi dotyczącymi metrażu obiektu ZSP i zastosował przeliczenie, które w sposób nieuprawniony zaniżyło wysokość kwoty dotacji dla przedszkoli. Z informacji udzielonej przez organ w pismach z 22 i 27 stycznia 2020 r. wynika, że powierzchnia budynku zajmowanego przez ZSP wynosi 977,20 m², z czego 135,45 m² zajmuje przedszkole. Zaś z informacji uzyskanej przez skarżącego od p.o. Dyrektora ZSP w piśmie z 18 listopada 2019 r. wynika, że przedszkole zajmuje powierzchnię 137,79 m², a ponadto korzysta z szeregu pomieszczeń wspólnie ze szkołą podstawową. Ponadto z informacji tej wynika, że łączna kubatura budynku wynosi 857,09 m², a nie 977,20 m². W ocenie strony, organ powinien był przyjąć rzeczywiste dane dotyczące metrażu całego budynku, pomieszczeń użytkowanych wyłącznie przez przedszkole, ale również właściwą metodologię rozdziału pomieszczeń, które użytkowane są zarówno przez przedszkole, jak i szkołę podstawową.

W odniesieniu do zarzutu nr 3 przedstawiono stanowisko, że dzieląc zaplanowane wydatki na prowadzenie stołówki w ZSP na wszystkich 98 uczniów szkoły podstawowej i przedszkola, organ dokonał bezprawnego zaniżenia kosztu przypadającego na przedszkole, tym bardziej że wszystkie dzieci w przedszkolu korzystają ze stołówki trzykrotnie w ciągu dnia otrzymując drugie śniadanie, dwudaniowy obiad i podwieczorek, podczas gdy nie wszyscy uczniowie szkoły podstawowej korzystają ze stołówki (77 uczniów) i otrzymują jedynie dwudaniowy obiad. Ponadto wskazano, że w 2019 r. kwota wydatków na prowadzenie stołówki wyniosła 126.609,25 zł, zaś na 2020 r. zaplanowano jedynie kwotę 85 748,50 zł, co organ uzasadniał zmniejszeniem zatrudnienia w stołówce z 2,5 do 2 etatów oraz analizą wykonania planu budżetu na dzień 30 września 2019 r.

W kwestii zarzutu nr 4 strona skarżąca wskazała, że przy dokonywaniu ustalenia podstawowej kwoty dotacji przyjęto wynagrodzenie wyłącznie osoby księgującej wydatki, choć z informacji uzyskanych w czasie rozmowy z pracownikami Referatu Finansowego Urzędu Gminy wynika, że wprawdzie jedna osoba dokonuje księgowania, jednakże kolejni pracownicy dokonują dekretowania dokumentów, przygotowują zmiany w budżecie, opłacają faktury. Zatem czynności związane z funkcjonowaniem przedszkola samorządowego wykonuje więcej niż jedna osoba zatrudniona w Urzędzie Gminy, zapewniającym wspólną obsługę księgową i płacową publicznych placówek oświatowych.

Odnosząc się do zarzutu skargi nr 5, skarżąca podniosła, że do wydatków bieżących związanych z prowadzeniem placówki należy zakwalifikować również koszty dowozu/odwozu dzieci do przedszkola/domu.

Uzasadniając z kolei zarzut nr 6 skargi, strona wskazała na błędne ustalenie wysokości wynagrodzenia dyrektora ZSP, sekretarki, konserwatora/palacza.

W odniesieniu do wynagrodzenia sekretarki i konserwatora/palacza wskazał, że zaplanowano kwoty niezgodne z przepisami o tzw. płacy minimalnej. Natomiast w przypadku dyrektora ZSP należało przyjąć kwotę obliczaną na podstawie rzetelnych i prawdziwych założeń. Nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia argument organu, że wielkość tej kwoty będzie w razie konieczności korygowana w trakcie roku w drodze aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

W kwestii zarzutu nr 7 strona zarzuciła, że organ przekazał na jej konto dotację za styczeń 2020 r. w dniach 21 i 23 stycznia 2020 r., co stanowiło o naruszeniu art. 34 ust. 1 u.f.z.o., gdyż przekazanie dotacji w należnej wysokości powinno nastąpić do 20 stycznia 2020 r.

Z ostrożności procesowej, w razie uznania za niezasadny zarzutu nr 1, strona w ramach zarzutu nr 8 podniosła, że z pisma Dyrektora ZSP z 7 lutego 2020 r. wynika, że w oddziale rocznego przygotowania przedszkolnego (tzw. zerówka) prowadzone są zajęcia z religii. Jednak do wyliczenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli nie został przyjęty koszt wynagrodzenia nauczyciela religii, co stanowi naruszenie art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9, art. 12 u.f.z.o.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 195/20, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Uznając za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 21 ust. 3 u.f.z.o., Sąd wskazał na brak dokumentów źródłowych, w oparciu o które dokonano określenia powierzchni obiektu szkoły podstawowej i przedszkola samorządowego. W ocenie Sądu, przedłożona przez organ w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 536/19 księga obiektu budowlanego nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych przez ustawodawcę i stanowi co najwyższej projekt takiej księgi, a zatem dokument ten nie mógł być uznany za dowód, w oparciu o który organ ustalił powierzchnię budynku. W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługiwał też zarzut dotyczący błędnego ustalenia liczby dzieci uczęszczających do przedszkola samorządowego. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że od 1 września 2019 r. nie istniał oddział przedszkolny w ZSP. Organ, ustalając liczbę dzieci, powołał się na uchwałę nr XIV/109/2019 Rady Gminy Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald. W ocenie Sądu, w niniejszym przypadku nie zachowano jakiejkolwiek procedury likwidacji punktu przedszkolnego, co zostało potwierdzone przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, który w rozstrzygnięciu nadzorczym z 3 października 2019 r., nr PN.4131.509.2019, stwierdził nieważność uchwały nr XIV/109/2019 Rady Gminy Grunwald. Ponadto wskazano, że uchwała nr XIV/109/2019 została opublikowana 24 września 2019 r. pod pozycją 4615 w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i weszła w życie 8 października 2019 r., a zatem nie obowiązywała w dniu 1 września 2019 r. Dodatkowo jako niedopuszczalne Sąd ocenił podjęcie przez Radę Pedagogiczną ZSP uchwały zmieniającej statut placówki pod koniec listopada 2019 r. z mocą wsteczną od 1 września 2019 r.

Wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1578/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA w Olsztynie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, dla oceny ustaleń faktycznych podstawowe znaczenie ma wykładnia przepisów u.f.z.o., które zawierają zasady ustalania podstawowej kwoty dotacji (art. 12 ust. 1 u.f.z.o.). Podstawą odniesienia przy ustalaniu PKD jest plan finansowy w postaci budżetu gminy, co potwierdza treść art. 9 u.f.z.o. Dla celów obliczania PKD dla przedszkoli konieczne jest uwzględnienie bieżących wydatków budżetowych zaplanowanych w budżecie j.s.t. w poszczególnych, stosownie oznaczonych podziałkach klasyfikacji budżetowej, ale wyłącznie w tej ich części (wysokości), które mają być przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Ponadto rozumienie statystycznej liczby dzieci, wedle dyspozycji art. 11 ust. 1 i 3 u.f.z.o., obejmuje liczbę odpowiednio określonych dzieci ustaloną na podstawie danych SIO według stanu na dzień 30 września roku bazowego, w zaokrągleniu do wartości setnych.

NSA stwierdził, że Sąd I instancji z pominięciem ustosunkowania się do kwestii danych wynikających ze SIO, czy też zaplanowanych w budżecie j.s.t. wydatków bieżących, uznał, że przy ustaleniu podstawowej kwoty dotacji doszło do błędnego ustalenia liczby dzieci w roku bazowym, gdyż nie doszło z dniem 1 września 2019 r. do likwidacji oddziału przedszkolnego. Nie podzielając stanowiska WSA, NSA podniósł, że uchwała Rady Gminy Grunwald nr XIV/109/2019 z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald nie została, wbrew twierdzeniom WSA, wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru dotyczyło innej uchwały. Po drugie, uchwała ta ma charakter deklaratoryjny, a zatem stwierdza ona zaistniały stan, niezależnie od tego, czy została zachowana określona przepisami procedura likwidacji (względnie utworzenia) placówki przewidziana, a nie określa stanu (sieci placówek) na przyszłość. Przedmiotowa uchwała, skoro nie została wycofana z obrotu prawnego, stwierdzała stan na dzień jej podjęcia, tj. na dzień 29 sierpnia 2019 r. W tym kontekście bez znaczenia jest termin jej publikacji, czy też określony w jej postanowieniach moment wejścia w życie. Po trzecie, w kontekście powyższych ustaleń, bez znaczenia dla sprawy jest kwestia zmiany statutu placówki. W ocenie NSA, ocena prawna Sądu pierwszej instancji w kwestii, czy oddział przedszkolny został zlikwidowany z zastosowaniem prawidłowej procedury, czy też nie, została sformułowana z naruszeniem zasady rozstrzygania w granicach sprawy. Skarga w sprawie nie dotyczyła bowiem prawidłowości likwidacji oddziału przedszkolnego, a prawidłowości ustalenia podstawowej kwoty dotacji, a w ramach tego ostatniego – prawidłowości ustalenia liczby dzieci.

NSA uznał również za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący oceny WSA w kwestii nieprawidłowości w obliczeniu powierzchni zajmowanej przez przedszkole w budynku, w którym znajduje się przedszkole i szkoła podstawowa. Wskazał, że WSA powinien był ocenić kopię księgi obiektu budowlanego na gruncie przepisów k.p.c., a w szczególności art. 253 k.p.c. Tym bardziej że kopia księgi obiektu budowlanego jako dokument prywatny pochodziła od organu. Tymczasem WSA zaniechał ustaleń w tym przedmiocie, skupiając się na kwestiach, które dla sprawy znaczenia nie miały. Sprawa nie dotyczyła bowiem zagadnień z zakresu prawa budowlanego, ale zupełnie innej materii – ustalenia podstawowej kwoty dotacji.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczyła prawidłowości ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na 2020 r. oraz czynności przekazania dotacji dla przedszkoli za styczeń 2020 r. W związku z istotą zarzutów skargi ustalenia faktyczne powinny się koncentrować wokół tego, czy w świetle przepisów prawa materialnego, które wyznaczają zasady ustalania podstawowej kwoty dotacji, wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy kwestie. Konieczne jest zatem w pierwszej kolejności przywołanie przepisów prawa materialnego, które determinowały zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym wskazania wymaga, że uzyskanie dotacji, o której mowa w art. 21 ust. 1 lub ust. 3 u.f.z.o., warunkowane jest uprzednim ustaleniem podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Kwotę tę, zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o., ustala się w następujących etapach:

1) ustala się kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli (z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących);

2) ustaloną w etapie pierwszym kwotę pomniejsza się o wymienione w kolejnych pkt art. 12 ust. 1 u.f.z.o. kwoty;

3) uzyskaną różnicę dzieli się przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Jak wskazał NSA w niniejszej sprawie, co w świetle art. 190 p.p.s.a. było wiążące dla Sądu rozpoznającego sprawę, istotne jest to, że przepisy u.f.z.o. w odniesieniu do kwot, które stanowią podstawę obliczania podstawowej kwoty dotacji, posługują się określeniami: "zaplanowane na rok budżetowy" (kwota wydatków bieżących na prowadzenie przedszkoli przez gminę – in primodium art. 12 ust. 1), "zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy" (kwoty wskazane w art. 12 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 7), "przewidziane na rok budżetowy" (kwoty wskazane w art. 12 ust. 1 pkt 3, 5 i 6). Oznacza to, że podstawą odniesienia przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji jest plan finansowy w postaci budżetu gminy. Potwierdza to również treść art. 9 u.f.z.o., która odsyłając do rozumienia wydatków bieżących (ich kategorii) ustalonego w ustawie o finansach publicznych, wskazuje jednocześnie, że chodzi odpowiednio o zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) lub poniesione w roku budżetowym z budżetu j.s.t.

Skoro zatem rozpoznawana sprawa dotyczy ustalenia podstawowej kwoty dotacji na rok 2020, to przy ustalaniu tej kwoty bierze się pod uwagę kwoty zaplanowane w budżecie gminy (lub w jego projekcie – na zasadzie art. 240 ust. 1 u.f.p.). Należy mieć przy tym na uwadze, że konstrukcja budżetu j.s.t., tj. wchodzącego w jego skład planów, oparta jest zgodnie z u.f.p. zarówno na kategoryzacji dochodów oraz wydatków, jak i ich przedmiotowej klasyfikacji budżetowej, nie przewidując klasyfikowania podmiotowego. Natomiast u.f.z.o. posługuje się wyłącznie pojęciem wydatków bieżących, wskazując jednocześnie kategorię podmiotu, dla którego określone wydatki są ustalane. To zaś prowadzi do konstatacji, że dla celów obliczania podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli konieczne jest uwzględnienie bieżących wydatków budżetowych zaplanowanych w budżecie j.s.t. w poszczególnych, stosownie oznaczonych podziałkach klasyfikacji budżetowej, ale wyłącznie w tej ich części (wysokości), które mają być przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Przepisy nie wskazują przy tym sposobu (metodologii) obliczania podstawy wydatków bieżących w sytuacji, gdy dany limit wydatkowy (zawarty w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej) dotyczy nie tylko wydatków bieżących przewidzianych na prowadzenie gminnych przedszkoli.

Skoro zatem przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących oraz nie ustanawiają obowiązku organu określenia tejże metodologii, to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń, stosując powszechnie akceptowane reguły podziału (np. stosując zasadę proporcji) planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne. Przy czym obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno, jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach.

Zaznaczenia ponadto wymaga, że ideą procesu wyliczenia podstawowej kwoty dotacji jest ustalenie dokładnej kwoty przysługującej danemu podmiotowi w konkretnym dotowanym roku. Jednocześnie należy mieć na względzie, że podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o., a ewentualne różnice kwot dotacji wynikające z tej aktualizacji podlegają wyrównaniu od początku dotowanego roku w kolejnych przekazywanych częściach dotacji (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 8 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 266/18, WSA w Gliwicach z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 142/22; opubl.: CBOSA; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe reguły, organ wykonawczy dokonał w niniejszej sprawie prawidłowego ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na 2020 r. Na uwzględnienie nie zasługiwały tym samym zarzuty strony skarżącej jako nieznajdujące umocowania w świetle powołanej wyżej wykładni przepisów u.f.z.o. oraz dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów według systematyki przyjętej w skardze, podkreślenia wymaga, że w świetle wykładni prawa przedstawionej w wydanym w sprawie wyroku NSA w kwestii ustalenia statystycznej liczby dzieci w przedszkolach należało odwołać się do brzmienia przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 u.f.z.o. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o statystycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, należy przez to rozumieć liczbę odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach lub placówkach, ustaloną na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. Zgodnie zaś z ust. 3 ww. przepisu statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizację, o której mowa w ust. 2, ustala się w zaokrągleniu do wartości setnych. Zatem w świetle powołanych unormowań jest to liczba odpowiednio określonych dzieci ustalona na podstawie danych SIO według stanu na dzień 30 września roku bazowego, w zaokrągleniu do wartości setnych. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 25 u.f.z.o. rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy, czyli w rozpoznawanej sprawie jest to rok 2019.

Z powyższego zatem wynika, że dla ustalenia statystycznej liczby dzieci w przedszkolu istotna była liczba dzieci w prowadzonych przez Gminę placówkach wychowania przedszkolnego ustalona na podstawie SIO na dzień 30 września 2019 r. Liczba dzieci wskazana w systemie SIO nie budziła w niniejszej sprawie wątpliwości. Strona zgłosiła zaś zastrzeżenia co do przyjęcia do tej liczby dzieci z oddziału tzw. "zerowego", który – w jej ocenie – nie został prawidłowo wyłączony ze struktury administracyjnej szkoły podstawowej i tym samym nie został też włączony do struktury przedszkola samorządowego. W uzasadnieniu tego stanowiska strona odwołała się do nieprawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 336/23, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Grunwald z 27 czerwca 2018 r., nr L/314/2018, w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. W odniesieniu jednak do tego stanowiska strony skarżącej zauważenia wymaga, że przepis art. 11 ust. 1 u.f.z.o. odnosi statystyczną liczbę dzieci w przedszkolach do prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego placówek wychowania przedszkolnego. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.) wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Stosownie do ust. 4 powołanego przepisu dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego.

Zatem z powyższych przepisów Prawa oświatowego jednoznacznie wynika, że oddział przedszkolny w szkole podstawowej jest jedną z form realizacji wychowania przedszkolnego. Niezależnie zatem od tego, do jakiej struktury administracyjnej (szkoła podstawowa czy też przedszkole) oddział przedszkolny zostanie przypisany, jest w nim realizowane wychowanie przedszkolne.

Ponadto zgodnie z art. 32 ust. 1 Prawa oświatowego rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z tym zauważenia w sprawie wymaga, że w obrocie prawnym nadal funkcjonuje uchwała Rady Gminy Grunwald z 29 sierpnia 2019 r., nr XIV/109/2019, w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald. Na mocy § 2 pkt 1 tej uchwały sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych Gminy Grunwald tworzy min. Przedszkole Samorządowe w M. Jak wskazał NSA w wydanym w sprawie wyroku w sposób wiążący, uchwała ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, ma charakter deklaratoryjny, a zatem stwierdza ona zaistniały stan, niezależnie od tego, czy została zachowana przewidziana określona przepisami procedura likwidacji (względnie utworzenia) placówki, a nie określa stanu (sieci placówek) na przyszłość. Zatem przedmiotowa uchwała niebędąca aktem prawa miejscowego, skoro nie została wycofana z obrotu prawnego, stwierdzała stan na dzień jej podjęcia, tj. na dzień 29 sierpnia 2019 r.

Powyższe potwierdza ponadto brzmienie art. 9 u.f.z.o., zgodnie z którym ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 u.f.p., na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 u.f.p., lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2. Jak bowiem wynika z tego przepisu, wyodrębnia on wydatki bieżące na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny od wydatków na prowadzenie szkół danego typu i umiejscawia tę kategorię wydatków wśród wydatków na różne formy wychowania przedszkolnego.

W związku z powyższym, z uwagi na brzmienie przepisów art. 9, art. 11 ust. 1 i ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 31 ust. 1 i ust. 4 Prawa oświatowego, bez znaczenia pozostaje argumentacja strony skarżącej odwołująca się do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. Okoliczność, czy utworzenie ZSP nastąpiło zgodnie z wymogami określonymi w ustawie – Prawo oświatowe pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, w której istotne znaczenie ma to prawidłowo ustalono kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez Gminę przedszkoli.

Wskazania ponadto wymaga, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków (Dz.U.2014.1053 ze zm.), wydatki budżetowe szkół podstawowych powinny być klasyfikowane w rozdziale budżetowym 80101, a przedszkoli w rozdziale 80104. Natomiast w odniesieniu do oddziałów zerowych w szkołach podstawowych wydatki budżetowe powinny być klasyfikowane w rozdziale budżetowym 80103. Skoro zatem z planu wydatków budżetowych dla ZSP w M. na 2020 r. wynika, że nie występuje w nim rozdział budżetowy 80103 – oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, to jest to kolejna okoliczność, która potwierdza, że istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy zostały przyporządkowane wyłącznie do formy wychowania przedszkolnego ujętej w rozdziale budżetowym 80104 – Przedszkola.

W kwestii kolejnego zarzutu skargi dotyczącego przyjęcia do obliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na 2020 r. nieprawidłowych danych co do powierzchni pomieszczeń zajętych w ZSP na rzecz szkoły podstawowej oraz na rzecz przedszkola, wskazania wymaga, że zgodnie z wydanym w sprawie wyrokiem NSA kopia księgi obiektu budowlanego, w oparciu o którą przyjęto powierzchnię szkoły podstawowej 977,20 m², stanowiła dokument prywatny pochodzący od organu. Dokonując ustalenia powierzchni zajmowanej przez przedszkole samorządowe, organ odwołał się natomiast do notatki służbowej z 13 września 2019 r. sporządzonej przez pracownika organu, z której wynikało, że powierzchnia przedszkola funkcjonującego w budynku ZSP od 1 września 2019 r. wynosi 135,45 m² (sale lekcyjne, szatnia, korytarz i sanitariaty). Przedstawione przez stronę przeciwdowody obejmowały natomiast wykaz pomieszczeń o łącznej powierzchni 857,09 m² (t. I akt sąd., k. 78), w tym pomieszczenia zajmowane przez szkołę podstawową (719,30 m²) oraz przez przedszkole (137,79 m²), przy czym wskazano, że przedszkole korzysta dodatkowo z szeregu pomieszczeń wspólnie ze szkołą (gabinet dyrektora, gabinet pielęgniarki, sala gimnastyczna, kuchnia, pomieszczenia kuchenne, stołówka, świetlica, pomieszczenia personelu, pokój nauczycielski). Ponadto w toku postępowania sądowego strona przedłożyła pismo Wójta Gminy z 15 lipca 2020 r. wraz kserokopiami map poszczególnych pomieszczeń ZSP w M., z których wynika, że w dniu 1 lipca 2020 r. pomiarów powierzchni pomieszczeń dokonał inż. W.S., a w ich wyniku zostało potwierdzone, że powierzchnia użytkowa całego budynku ZSP wynosi 977,20 m², zaś pomieszczenia zajęte przez przedszkole mają powierzchnię 141,06 m².

W ocenie Sądu, zgromadzone w powyższym zakresie dowody nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowości przyjętej przez organ metodologii w zakresie uwzględnienia powierzchni użytkowej całego budynku ZSP w M. na podstawie książki obiektu budowlanego, potwierdzonej następnie niezależnym dowodem w postaci wykonania pomiarów w dniu 1 lipca 2020 r. Strona nie przedstawiła zaś przekonywujących kontrargumentów w tym zakresie. Zdaniem Sądu, prawidłowo ustalono również powierzchnię przedszkola samorządowego w oparciu o informację uzyskaną od Dyrektora ZSP w M., którą to czynność udokumentowano w aktach sprawy notatką służbową. Sąd nie dopatrzył się przy tym nieprawidłowości w związku z przeprowadzonymi w lipcu 2020 r. pomiarami powierzchni zajętej przez przedszkole, z których wynikało niewielka różnica w wysokości 5,61 m² w odniesieniu do powierzchni wynikającej z notatki służbowej z 13 września 2019 r. Zaznaczenia bowiem wymaga, że powierzchnia zajmowana przez przedszkole mogła ulec zmianie w ciągu roku budżetowego, zaś odpowiednie zmiany w tym zakresie zostały uwzględnione w aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oświatowej, w której przyjęto do wyliczeń powierzchnię 141,06 m². Na uwzględnienie nie mogły też zasługiwać zarzuty dotyczące pominięcia szeregu pomieszczeń użytkowanych wspólnie przez uczniów szkoły podstawowej oraz dzieci uczęszczające do przedszkola samorządowego. Przedstawione przez organ wykonawczy pomiary powierzchni zajmowanej na cele przedszkola nie budzą wątpliwości, zaś zasadność uwzględnienia powierzchni zajętej wyłącznie na rzecz przedszkola wiąże się ze specyfiką wychowania przedszkolnego i koniecznością zapewnienia tej grupie dzieci odrębnej organizacji w sytuacji umiejscowienia przedszkola i szkoły podstawowej w jednym obiekcie budowlanym.

Sąd nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego błędnego wyliczenia proporcji wydatków zaplanowanych na prowadzenie stołówki w ZSP w części przypadającej na przedszkole. Wskazania w tym zakresie wymaga, że organ uwzględnił proporcję uczniów szkoły podstawowej oraz dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Metodologia ta była trafna, w sytuacji gdy ze stołówki korzystają zarówno uczniowie szkoły podstawowej, jak i dzieci uczęszczające przedszkola samorządowego. Nie kwestionowano tego, że liczba uczniów szkoły podstawowej korzystających ze stołówki jest zmienna w ciągu roku szkolnego, niemniej uwzględniono, że każdemu uczniowi szkoły podstawowej przysługuje uprawnienie do korzystania ze stołówki. W odniesieniu do argumentu skargi, że liczba uczniów korzystających ze stołówki jest zmienna, wskazania wymaga, że tak samo zmienna może być liczba dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, jednak na potrzeby ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej należy posługiwać się pewnymi danymi uśrednionymi, które ewentualnie mogą być korygowane w ciągu roku budżetowego. Ponadto w odniesieniu do zarzutu, że w 2019 r. kwota wydatków na prowadzenie stołówki wyniosła 126.609,25 zł, zaś na 2020 r. zaplanowano jedynie kwotę 85.748,50 zł, stwierdzić należało, że organ prawidłowo uwzględnił dane dotyczące wydatków zaplanowanych na rok budżetowy, co wprost wynikało z planu wydatków budżetowych dla ZSP w M. na 2020 r. (rozdział 80148). W świetle wydanego w sprawie wyroku NSA, nie mogło podlegać żadnej wątpliwości, że zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. podstawą odniesienia przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji jest plan finansowy w postaci budżetu gminy.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut pominięcia kosztów dowozu/odwozu dzieci do przedszkola/domu. Również w tym zakresie należało podzielić stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, że obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci jest zadaniem własnym Gminy, nie zaś przedszkola samorządowego. W sytuacji gdy przedszkole nie przyjęło w statucie obowiązku realizacji takiego obowiązku, to nie można mówić, by wydatki w tym zakresie stanowiły wydatki przedszkola, a nie gminy.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu strony skarżącej co do przyjęcia do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji wynagrodzenia wyłącznie osoby księgującej wydatki, w sytuacji gdy z informacji uzyskanych z rozmowy z pracownikami Referatu Finansowego Urzędu Gminy wynika, że kolejni pracownicy dokonują dekretowania dokumentów, przygotowują zmiany w budżecie, opłacają faktury. Organ przedstawił w tym zakresie wydatki zaplanowane na prowadzenie obsługi księgowej, a także płac. Wskazał, że w 2020 r. wydatki te dotyczą 4 stanowisk pracy w następującym wymiarze czasu pracy: płace (0,05 etatu, 8 h/m-c), księgowość (0,95 etatu, 152 h/m-c). Ponadto w odniesieniu do wydatków zaplanowanych na wynagrodzenie dyrektora, sekretarki oraz konserwatora/palacza, wskazania wymaga, że zaplanowane na 2020 r. wydatki wynikały wprost z planu wydatków budżetowych dla ZSP w M. na 2020 r., przy czym uprawnienia strony nie mogły doznać uszczerbku, gdyż w razie konieczności korekty planowanych wydatków w ciągu roku budżetowego, powinna nastąpić aktualizacja podstawowej kwoty dotacji, co jednak nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Także w kwestii podniesionego przez stronę jedynie z ostrożności procesowej zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia kosztu wynagrodzenia nauczyciela religii prowadzącego zajęcia w tzw. oddziale zerowym, wskazania wymaga, że wynagrodzenia pracowników przedszkoli zostały określone w rozdziale 80104, paragraf 4010 i 4040, planu wydatków budżetowych dla ZSP w M. na 2020 r. Zatem ewentualne nieuwzględnienie w tym planie wydatku na wynagrodzenie nauczyciela religii, w sytuacji poniesienia faktycznie takiego wydatku w ciągu roku budżetowego, powinno nastąpić w wykonaniu obowiązku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w związku z ustaleniem innej wysokości wydatków na wynagrodzenia w zakresie przedszkoli aniżeli przyjęta w planie wydatków budżetowych.

Sąd nie stwierdził również nieprawidłowości organu dotującego w zakresie czynności przekazania dotacji oświatowej za styczeń 2020 r. Wprawdzie w toku rozprawy pełnomocnik skarżącego stowarzyszenia cofnął zarzut skargi dotyczący opóźnienia w przekazaniu dotacji za styczeń 2020 r., jednak – w ocenie Sądu – oświadczenie to dotyczyło wyłącznie zarzutu niedochowania przez organ ustawowego terminu, co nie było to tożsame z cofnięciem skargi w zakresie czynności przekazania dotacji oświatowej za styczeń 2020 r., które mogłoby skutkować umorzeniem postępowania sądowego w tym zakresie. Rozpatrując w tym zakresie skargę, Sąd stwierdził, że kwota dotacji oświatowej za styczeń 2020 r. została skarżącemu przekazana. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wypłata dotacji oświatowej na rzecz strony skarżącej za styczeń 2020 r. nastąpiła w dniach 20 i 23 stycznia 2020 r. w kwotach odpowiednio: 3.760,12 zł oraz 1.074,32 zł. Wprawdzie okoliczność przekazania części dotacji po wskazanym w art. 34 ust. 1 u.f.z.o. terminie nie budzi wątpliwości, jednak mogło stanowić to najwyżej podstawę do ubiegania się przez stronę skarżącą zapłaty odsetek za zwłokę w innym trybie postępowania, w którym z kolei ocenie podlegałyby również okoliczności przedstawione przez organ, tj. dotyczące spóźnionego złożenia przez stronę skarżącą informacji o liczbie dzieci dopiero w dniu 10 stycznia 2020 r., w sytuacji gdy termin ten w stanie sprawy, zgodnie ze stosowną uchwałą rady gminy, upływał 5 stycznia 2020 r.

Zdaniem Sądu, w stanie sprawy nie było podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, że stawka podstawowej kwoty dotacji na 2020 r. została ustalona zgodnie z art. 9, art. 12 i art. 21 ust. 3 u.f.z.o. Uwzględniono bowiem wszystkie wydatki zaplanowane na prowadzenie przedszkola samorządowego, zaś strona skarżąca nie podważyła skutecznie, że organ administracji nie uwzględnił poprawnie wszystkich wydatków bieżących związanych z funkcjonowanie przedszkola oraz że jego wyliczenia są obarczone błędem. Wyliczenie kwoty dotacji jest, w ocenie Sądu, prawidłowe jako zgodne z danymi wynikającymi z akt sprawy oraz ustawowo określonym sposobem jej wyliczenia. Sąd nie stwierdził również nieprawidłowości w zakresie czynności przekazania dotacji oświatowej za styczeń 2020 r.

Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem skargę kasacyjną wywiodła strona, a zaskarżając orzeczenie w całości na podstawie art. 173 § 1, 176 § 1 i 2 oraz art. 177 § 1 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 ust. 1 u.f.z.o. zarzuciła obrazę prawa procesowego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c poprzez brak wyeliminowania z obrotu prawnego czynności dokonanej, z naruszeniem prawa;

2. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak logicznego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, w tym brak odniesienia się do wielu istotnych zarzutów skargi, zupełne pominięcie jakiegokolwiek odniesienia do zarzutu nr 6 skargi, co w konsekwencji powoduje, iż zakwestionowany wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, a także sformułowanie tez, które są sprzeczne z materiałem dowodowym, jak również poprzez sformułowanie uzasadnienia sprzecznego z zasadą logiki i życiowego doświadczenia, nierozpoznanie istoty sprawy, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego;

3. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez trzykrotne odwołanie się, do sytuacji, iż naruszenie prawa jakich dopuścił się organ może być skorygowane [naprawione) przy kolejnych aktualizacjach podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (PKD), gdy w istocie stanowisko takie wykracza poza granicę sprawy;

4. art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod kątem wskazanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie Gminy Grunwald w poszczególnych, stosownie oznaczonych rozdziałach i paragrafach klasyfikacji budżetowej, w tej ich części, która ma być przeznaczona na prowadzenie gminnych przedszkoli;

5. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 253 k.p.c. w zw. z art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a poprzez dopuszczenie dowodu w postaci wyników inwentaryzacji z dnia 1 lipca 2020 roku budynku, w którym funkcjonuje Przedszkole Samorządowe w M. i Szkoła Podstawowa im. Jana Pawła II w M., a następnie zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dostarczonego dokumentu.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono również obrazę prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, z uwagi na:

1. błędną interpretację i zastosowanie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 9 i art. 11 ust. 2 u.f.z.o. poprzez uznanie, iż organ dokonując ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (PKD) na 2020 rok w oparciu o art. 21 ust.3 u.f.z.o., ustala statystyczną liczbę dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, podczas gdy z przepisu art. 12 ust. 1 u.f.z.o. wynika wprost, iż ustala i dzieli wydatki przez statystyczną liczbę dzieci wyłącznie w przedszkolach;

2. naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, art. 16 ust. 4 ustawy z 28 stycznia 1983 r. o podatku od spadków i darowizn, art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przy ustaleniu metrażu budynku Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. oraz metraży pomieszczeń wchodzących w skład poszczególnych placówek (Szkoły Podstawowej im. Jana Pawła II w M. i Przedszkola Samorządowego w M.) i nieprawidłowego wyliczenia na tej podstawie wysokości "kosztów wspólnych" przy ustaleniu wysokości PKD dla przedszkoli na 2020 rok w oparciu o art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 ust. 1 u.f.z.o.;

3. błędne zastosowanie metodologii wyliczenia i ustalenia zaplanowanych wydatków poniesionych z rozdziału 80148 Stołówki w ewidentnej sprzeczności z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, ale także z art. 9, art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ust. 1 i art. 21 ust. 3 u.f.z.o., poprzez rozdzielenie kosztów na wszystkie dzieci będące uczniami szkoły i przedszkola, w sytuacji, gdy wszystkie dzieci uczęszczające do Przedszkola korzystały z trzech posiłków w ciągu dnia, a mniej niż połowa uczniów szkoły korzystała jedynie z obiadu, co zaburzyło proporcję wyliczenia wydatków uwzględnianych przy ustaleniu wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na 2020 rok w oparciu o art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 ust. 1 u.f.z.o. i w konsekwencji należnej dotacji oświatowej;

4. błędne ustalenie wysokości wydatków związanych z obsługą księgowo-płacowo-kadrową Przedszkola Samorządowego w M. przy ustaleniu wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2020 w oparciu o art. 21 ust. 3 u.f.z.o., w sprzeczności z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także z art. 9, art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ust. 1 i art. 21 ust. 3 u.f.z.o., w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2020 r. (Dz.U. 019.1778) poprzez nieprawidłowe uwzględnienie wskazanych w załączniku osób wraz z wymiarami ich zatrudnienia oraz kwotami zaplanowanymi na ich wynagrodzenie oraz pominięcie innych pracowników Urzędu i ich wynagrodzenia oraz dokonanie podziału kosztu na statystyczną liczbę uczniów uczęszczających do wszystkich publicznych szkół i przedszkoli na terenie Gminy Grunwald;

5. wielokrotne nieprawidłowe zastosowanie art. 9 u.f.z.o., który definiuje pojęcie wydatków bieżących, zaliczanych zgodnie z art. 12 ust. 1 do wyliczenia PKD dla przedszkoli przez pryzmat ich występowania (zaplanowania lub poniesienia) w budżecie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M., podczas, gdy rzeczywistym, ustawowym kryterium jest występowanie (zaplanowanie lub poniesienie) z budżetu jednostki samorządu terytorialnego czyli w tym przypadku Gminy Grunwald;

6. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 32 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w zw. z art. 9 u.f.z.o. poprzez błędne uznanie, że uwzględnienie wydatku polegającego na sfinansowaniu kosztów, związanych z obowiązkiem zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki dzieci podczas przewozu do przedszkola i odwozu z przedszkola nie jest wydatkiem, o którym mowa w art. 9 u.f.z,o., gdyż jest to zadanie własne gminy, a nie przedszkola i z tego powodu nie powinien być uwzględniany przy ustalaniu wysokości PKD dla przedszkoli, podczas gdy to nie okoliczność kto przejął na siebie obowiązek dowozu dzieci do przedszkoli decyduje o tym czy dany powinien być uwzględniony przy wyliczeniu wysokości PKD dla przedszkoli;

7. naruszenie art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 u.f.z.o. w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2020 r. (Dz.U.2019.1778) przez zastosowanie nieprawidłowego ustalenia wysokości wydatków zaplanowanych w budżecie Gminy Grunwald w rozdziale 80104 Szkoły Podstawowe na wynagrodzenie dyrektora ZSP, sekretarki, konserwatora/palacza, co w konsekwencji spowodowało zaniżenie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2020 oraz należnej dotacji oświatowej, przysługującej skarżącemu;

8. naruszenie art. 21 ust.3 w zw. z art. 9 i art.12 u.f.z.o. przez zaniechanie uwzględnienia przy ustaleniu wysokości PKD dla przedszkoli na 2020 rok wysokości wydatków zaplanowanych na wynagrodzenie nauczyciela religii, w rozdziale 80104 Szkoły Podstawowe prowadzącego zajęcia w Przedszkolu, co w konsekwencji spowodowało zaniżenie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2020 oraz należnej dotacji oświatowej, przysługującej skarżącemu;

9. naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez akceptację w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie działań organu, które były rażąco niezgodne z prawem.

Strona wniosła alternatywnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji rozpoznanie skargi (gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona), a także potwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem skarżącego, ewentualnie - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

Nadto strona zażądała zasądzenia od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości przewyższającej jednak stawkę minimalną, z uwagi na niezbędny nakład pracy, poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy i wkład pracy w przyczynieniu się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, rodzaj i zawiłość sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Skarżąca wniosła także o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia.

Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego przed NSA, a także przeprowadzenia dowodu z załączonego dokumentu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty uznać można za uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15).

Przechodząc w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym wskazać należy, że stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej gdyż art. 146 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. mają charakter wynikowy, tj. ich zastosowanie możliwe jest wówczas, kiedy pozwala na to właściwie ustalony stan faktyczny. Jest to możliwe w powiązaniu z innymi przepisami, które Sąd naruszył, co oznacza konieczność ich wskazania w konstrukcji samego zarzutu i wykazania tego – stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – w jego uzasadnieniu – czego w niniejszej sprawie zdecydowanie zabrakło.

Zasługują na uwzględnienie zarzuty nr 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, kiedy wskazują na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu, a Sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy też wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13).

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626).

Przede wszystkim – mając na względzie argumentację podniesioną przez stronę, tak w skardze jak i licznych pismach procesowych – należy odnieść się szczegółowo do podniesionych kwestii, kierując się – przy sporządzaniu motywów rozstrzygnięcia – wyżej poczynionymi przez Sąd wskazaniami. Jest to o tyle konieczne, że strona w uzasadnieniu skargi operuje danymi w postaci konkretnych liczb, co wymaga precyzyjnego odniesienia do tak poczynionej argumentacji. Nie ulega wątpliwości, że pomocne mogą być w tym względzie rozważania Sądu I instancji poczynione w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lipca 2020 r., I SA/Ol 195/20, które to stanowiły podstawę do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020 r. w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez Stowarzyszenie. Wprawdzie wyrok ten orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2022 r., sygn. I GSK 1578/20 został uchylony (sententia non existens), to jednak Sąd II instancji nie podważył krytycznych konstatacji Sądu w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w przedmiocie ustaleń faktycznych.

Bezsprzecznie za niezadowalające należy uznać np. rozważania co do treści pomieszczonej w zarzucie nr 6 skargi (vide zarzut 2 petitum skargi kasacyjnej), ale też względem poszczególnych – wadliwych – konstatacji. Tak – w odniesieniu do osób prowadzących zajęcia z religii – np. w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ przyznaje fakt, "iż w związku z aktualizacją PKDO w październiku 2020 r., gdzie uwzględniono dodatkowe koszty, dokonano odpowiedniego wyrównania, w związku z czym skarżący nie doznał rzeczywistego uszczerbku z tego powodu". Tymczasem – co wyżej zrelacjonowano – Sąd I instancji uznał, iż zarzut dotyczący tej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie. Już ten fakt świadczy, iż weryfikacja ustaleń faktycznych dokonana przez Sąd I instancji nosi znamiona dowolności, co jednocześnie może stanowić samoistną podstawę wydanego w sprawie przez NSA rozstrzygnięcia, a zatem – przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wnikliwie – w niniejszej sprawie – odnieść się do kwestii skutków pominięcia w obliczeniach dotacji także wynagrodzenia nauczyciela prowadzącego zajęcia z religii. Jest bowiem oczywiste, co wynika z drugiego akapitu niniejszego uzasadnienia, że strona żąda przedstawienia precyzyjnego sposobu wyliczenia należnej dotacji za styczeń 2021 r. i nie zadowala jej nieprecyzyjne ogólniki.

Powyższa kwestia, jako przykładowa, winna stanowić asumpt do odniesienia się do argumentacji skargi, zwłaszcza jej uzasadnienia, z uwzględnieniem wiążących wytycznych NSA (zarzut nr 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej).

Jest rzeczą oczywistą – nawiązując do treści wydanego postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych (vide protokół rozprawy przed NSA z 20 września 2024 r.) – że strony mogą te wnioski ponowić przed Sądem I instancji. Sąd II instancji bowiem – stosownie do treści art. 106 § 3 w zw. art.193 zdanie pierwsze p.p.s.a. – może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, nie ma takiego jednak obowiązku, zwłaszcza iż sprawa ponownie trafia do WSA w Olsztynie celem sanacji stwierdzonych uchybień.

Sąd II instancji za przedwczesną uznaje potrzebę oceny zarzutów o charakterze materialnym, kiedy część z nich została skonstruowana wadliwie, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia kwestii braku bądź wadliwości ustaleń faktycznych (vide zarzut nr 3, 4, 7 petitum skargi kasacyjnej). Jest oczywiste, że kwestii tych nie można podnosić w obrębie oceny stosowania przez Sąd prawa materialnego (vide treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – należy uwzględnić wyżej poczynione wskazania nawiązując do precyzyjnej argumentacji poczynionej przez stronę w skardze, jak też kolejnych pismach procesowych. Sporządzone zaś uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku – o ile zostanie on zaskarżony – winno uwzględniać wymogi, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uwzględniając powyższe – zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.