Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 231/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 280 pkt 1, art. 281 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 189a § 2, art. 189b, art. 189d, art. 189f § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. Spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej M. Spółki z o.o. kwotę 494 (czterysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. stronie skarżącej M. Spółce z o.o. kwotę 164,60 zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Dnia [...] lutego 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej w skrócie p.w.) ustalił, w formie informacji nr [...], OP/IV kwartał 2022 r., Miejskim Zakładom Komunalnym Spółce z o.o. za okres IV kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości 16.465 zł, za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z ujęcia wody w miejscowości [...], na działce o nr ewid. [...].

Pismem z dnia [...] marca 2023 r., z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 p.w., Spółka złożyła reklamację odnośnie w/w informacji, domagając się jej uznania i uchylenia informacji w sprawie podwyższonej opłaty za usługi wodne oraz umorzenia postępowania w tym zakresie. W reklamacji wskazano, że niedotrzymanie terminu złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego jest sytuacją precedensową i nową, a fakt niedotrzymania terminu nastąpił z przyczyn obiektywnie niezależnych od spółki. Zleceniobiorcą oraz pełnomocnikiem w prowadzonym postępowaniu wodnoprawnym była firma B P.S.. W zleceniu udzielonym wykonawcy w dniu [...] listopada 2021 r. zaznaczono, że winno ono zostać wykonane do 31 maja 2022 r. Według wyjaśnień uzyskanych od wykonawcy niedotrzymanie 3 miesięcznego okresu na złożenie wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego dla ujęcia "P", przed zakończeniem obowiązywania poprzedniego, spowodowane było sytuacją pandemii COVID-19 oraz związanymi z tym wieloma perturbacjami wewnątrz prowadzonej przez niego jednoosobowej firmy oraz jego kłopotami zdrowotnymi.

Przedmiotowe ujęcie "P" jest ujęciem rezerwowym (drugiego ujęcia "G"). Jednak w związku z bardzo wysokimi rozbiorami wody, spowodowanymi okresem letnim nie było możliwości technicznej całkowitego wyłączenia z eksploatacji ujęcia "P" w okresie trwania procedury związanej z uzyskaniem nowego pozwolenia wodnoprawnego. Powyższa sytuacja spowodowałaby brak możliwości dostarczania wody wyłącznie z ujęcia G w niektóre regiony miasta, co nie byłoby zgodne z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W dotychczasowej eksploatacji ujęcia "P" właściwe jednostki przeprowadzające kontrole w zakresie prowadzonej gospodarki wodnej nie stwierdzały nigdy żadnych uchybień, w szczególności związanych z nie dotrzymywaniem warunków pozwoleń wodnoprawnych tj. ilości ujmowanej wody, pomiary badań statycznego i dynamicznego lustra wody wraz z wydajnością studni, prowadzenie badań jakości wody, było i jest zawsze zgodne z terminami określonymi w warunkach pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 281 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 8, oraz art. 273 ust. 1-3 p.w. oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako k.p.a.) określił Spółce, za okres IV kwartału 2022 r. (tzn. 1 października 2022 r. – 18 listopada 2022 r.) opłatę podwyższoną w wysokości 16.465 zł za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z ujęcia wody w [...], na działce o nr ewid. [...].

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, iż dokonując w pierwszej kolejności oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej na podstawie art. 189f k.p.a., poddał wnikliwej analizie okoliczności takie jak: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający z usług wodnych pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia, spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku oraz przebieg postępowania w sprawie o wydanie nowego pozwolenia. Dodatkowo organ wziął pod uwagę, że wynikający z normy art. 280 pkt 1 p.w. delikt administracyjny polegający na poborze wód oraz wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego co do zasady ma charakter znaczący. Pozwolenia wodnoprawne stanowią bowiem instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją.

Zgodnie z treścią decyzji Starosty spółka dla przedmiotowego ujęcia posiadała pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lipca 2012 r. na pobór wód podziemnych, które zostało udzielone na okres 10 lat, tj. do 30 lipca 2022 r. Spółka działając przez pełnomocnika – P.S. dnia 30 maja 2022 r. wystąpiła z wnioskiem, który wpłynął do Zarządu Zlewni w dniu 24 czerwca 2022 r. w zakresie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z istniejącego ujęcia wielootworowego (12 studni głębinowych) zlokalizowanego na działce o numerze ewid. [...] oraz na wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2012 r. Wniosek wymagał uzupełnienia, wobec tego pismem z dnia [...] lipca 2022 r., wezwano Spółkę do uzupełnienia stwierdzonych braków formalnych. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] lipca 2022 r. (data wpływu do organu 21 lipca 2022 r.), Spółka dokonała częściowego uzupełnienia braków formalnych. Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. (data wpływu do organu 27 lipca 2022 r.) pełnomocnik dokonał również dodatkowych uzupełnień i wyjaśnień dotyczących zamierzonego korzystania z wód w ramach wnioskowanej usługi wodnej.

W związku z częściowym uzupełnieniem braków formalnych, pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r., ponownie wezwano spółkę o ich uzupełnienie. Pismami z [...] sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu 16 sierpnia 2022 r.) oraz z [...] września 2022 r. (data wpływu do organu 5 września 2022 r.) uzupełnione zostały braki formalne, stwierdzone we wniosku z dnia [...] maja 2022 r., tj. wymaganą przepisami dokumentację hydrogeologiczną wraz z decyzją zatwierdzającą "dokumentację hydrogeologiczną ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w [...]" oraz "aneks do dokumentacji hydrogeologicznej zasobów eksploatacyjnych wód podziemnych z osadów czwartorzędowych dla ujęcia wodociągu miejskiego – ul. [...]".

Po ustaleniu, iż złożony wniosek spełnia wymogi ustawy Prawo wodne, zawiadomieniem z dnia [...] września 2022 r. poinformowano spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Pozostałe strony postępowania pismem z dnia [...] września 2022 r. również zostały zawiadomione o wszczęciu ww. postępowania oraz uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez publiczne obwieszczenie w oparciu o art. 49 k.p.a. W wyznaczonym terminie strony postępowania nie wniosły uwag i wniosków.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich wydał w dniu [...] października 2022 r. decyzję udzielającą Spółce pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z istniejącego ujęcia wielootworowego (12 studni głębinowych) zlokalizowanego na działce o numerze ewid. [...] (pkt 1) oraz umorzył postępowanie w części wniosku o wygaszenie decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2012 r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód – pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia składającego się z szesnastu studni głębinowych zlokalizowanych na działce o numerze ewid. [...], jako bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do nałożonej opłaty organ stwierdził, że wniosek został złożony w terminie uniemożliwiającym rozpatrzenie go przed upływem ważności poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, a także zawierał braki formalne. Koniecznym było wystosowanie dwóch wezwań do spółki, gdyż bez dokonania stosownych uzupełnień braków formalnych wniosku niemożliwym było wszczęcie i dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w jego przedmiocie.

Spółka nie dołożyła należytej staranności, aby wniosek spełniający wymagania formalne, został złożony z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym, aby było możliwe uzyskanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego przed upływem terminu ważności pozwolenia poprzedniego. W okresie od 1 października 2022 r. do 18 listopada 2022 r. korzystała zatem z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, co oznacza, że zgodnie z art. 280 pkt 1 lit. a p.w. obowiązana jest ponosić opłatę podwyższoną.

W ocenie organu nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie przesłanki, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Tym samym zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej albowiem reklamacja Spółki nie została uznana.

Na powyższą decyzję Miejskie Zakłady Komunalne Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając naruszenie:

a) prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tzn. art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 8 w zw. z art. 273 ust. 1-3 p.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z ujęcia wody w [...] na działce o nr ewid. [...], podczas gdy w sprawie ziściły się przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

b) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tzn.:

- art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sprawie wszystkich istotnych okoliczności i niezałatwienie sprawy przez dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony,

- art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie ziściły się przesłanki ustawowe do odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa, ponieważ decyzją z dnia [...] października 2022 r. organ udzielił pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z istniejącego ujęcia wielootworowego (12 studni głębinowych) na działce nr ewid. [...],

- art. 189d k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich przesłanek związanych z wymierzaniem administracyjnej kary pieniężnej w postaci opłaty podwyższonej, co skutkuje nieprawidłowym rozpoznaniem sprawy jej wymierzenia.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie ww. organu do ponownego rozpoznania sprawy, uchylenie informacji z dnia [...] października 2022 r. oraz umorzenie postępowania w tym zakresie, a także o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, natomiast strona skarżąca terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o tym fakcie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] określająca Spółce, za okres IV kwartału 2022 r. (od 1 października 2022 r. do 18 listopada 2022 r.) opłatę podwyższoną w wysokości 16.465 zł za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w jej brzmieniu obowiązującym w 2022 r. Zgodnie z art. 280 pkt 1 tej ustawy opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na:

a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych,

b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi

- bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Natomiast w myśl art. 281 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 281 ust. 3).

Do opłaty podwyższonej wymierzanej na podstawie w/w przepisów ustawy Prawo wodne, z uwagi na jej sankcyjny charakter, zastosowanie znajdują przepisy działu IVa k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych, co w niniejszej sprawie jest okolicznością bezsporną. Świadczy o tym treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ poddał ocenie wystąpienie przesłanek odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej w oparciu o treść art. 189f § 1 k.p.a. Tego rodzaju charakter opłat podwyższonych nie jest również kwestionowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98) jak i w piśmiennictwie (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 189b k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022).

Administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych i dostrzegając to zróżnicowanie, ustawodawca w art. 189b k.p.a. zdefiniował pojęcie administracyjnej kary pieniężnej, do której zastosowanie mogą mieć przepisy działu IVa k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przedmiotowa opłata podwyższona niewątpliwie wypełnia te przesłanki, zatem dział IVa k.p.a. ma do niej zastosowanie w określonym tam zakresie (wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., III OSK 1524/21).

Zaznaczyć bowiem trzeba, że zgodnie art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Dla ustalenia czy dział IVa k.p.a. znajduje zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej, konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Norma z art. 300 ust. 1 p.w. odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje przesłanek wymierzenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz dyrektyw jej wymierzenia. W tym znaczeniu odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej nie wyłącza stosowania przepisów działu IVa k.p.a. dotyczących wymiaru administracyjnej kary pieniężnej do przedmiotowej opłaty podwyższonej (por. powołany wyżej wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., III OSK 1524/21). Innymi słowy, odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej nie wyklucza, że zastosowanie znajdą przepisy działu IV a k.p.a. w zakresie nieuregulowanym przepisami działu III Ordynacji podatkowej, w sytuacji gdy przepisy zawarte w danej ustawie szczególnej nie zawierają regulacji dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zawarcie w ustawie szczególnej regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. lub odesłanie poprzez odpowiednie zastosowanie działu III Ordynacji podatkowej nie oznacza automatycznie, że brak będzie możliwości zastosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189 a § 2 k.p.a. Zasadą jest bowiem, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IV a k.p.a. Wyjątek od tej zasady określa przytoczony wyżej art. 189a § 2 k.p.a. (wyroki NSA z 19 czerwca 2020 r., II OSK 141/20 i z 14 lipca 2020 r. I OSK 943/20).

Treść art. 189a § 2 k.p.a. wskazuje, że wymienione w nim przesłanki (instytucje) są autonomiczne i przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania tylko w takim zakresie, w jakim każdą z tych przesłanek regulują samodzielnie przepisy odrębne. Wskazuje na to użyte w przepisie sformułowanie "w tym zakresie", poprzedzone wyodrębnieniem przesłanek, które muszą zostać odrębnie uregulowane, aby nie było możliwe zastosowanie zasady wynikającej z art. 189a § 1 k.p.a. (wyroki WSA w Warszawie z 8 listopada 2018 r., IV SA/Wa 1878/18, WSA w Rzeszowie z 5 października 2021 r. , II SA/Rz 944/21, wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. I OSK 943/20 i z 19 czerwca 2020 r., II OSK 141/20).

Obowiązek stosowania przepisów k.p.a. będzie miał miejsce wówczas, gdy przepisy odrębne nie będą stanowić dostatecznej podstawy normatywnej (regulacji kompletnej, gdzie kompletność wyznaczana jest przez zakres unormowania art. 189a § 2). Zestawienie treści art. 189a § 2 k.p.a. z zakresem unormowania zawartym w p.w. oraz w dziale III Ordynacji podatkowej prowadzi do wniosku, że unormowania p.w. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych – jakimi są opłaty podwyższone – nie są regulacją kompletną. Przepisy p.w. ani też przepisu działu III Ordynacji podatkowej nie normują bowiem instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 września 2019 r., II SA/Kr 791/18). Skoro więc przepisy działu III Ordynacji podatkowej oraz p.w. nie normują instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, którą to normuje art. 189f zawarty w dziale IVa k.p.a., to stosownie do unormowania art. 189a § 2 k.p.a. organy administracji mają obowiązek stosowania art. 189f k.p.a. Zwłaszcza, że jak wynika z § 9 załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) umieszczono je w ustawie o charakterze kodeksu, a więc w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, zawierającym unormowania wspólne dla tej dziedziny spraw, których dotyczy. Przepisy działu IV k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189). Taką lukę stanowił m.in. brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. I OSK 943/20, wyroki WSA w Opolu z 26 stycznia 2022 r., I SA/Op 514/21, I SA/Op 515/21, I SA/Op 516/21, a także WSA w Lublinie 7 czerwca 2022 r., II SA/Lu 210/22 oraz z 27 września 2022 r., II SA/Lu 417/22).

W przepisach ustawy Prawo wodne, jak i w przepisach Ordynacji podatkowej (z uwagi na odesłanie zawarte w art. 300 p.w.) nie unormowano odstąpienia od nałożenia kary (opłaty podwyższonej), tym samym w przypadku opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego rozważyć należy możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. stanowiącego, iż wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Znikoma waga naruszenia prawa choć jest przesłanką konieczną to jej wystąpienie nie jest wystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika bowiem, że musi być spełniona również druga przesłanka, a mianowicie to, że strona zaprzestała naruszania prawa.

Wskazać jednocześnie trzeba, że zasady wymiaru opłaty podwyższonej zostały wprost wskazane w art. 281 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w., zatem brak jest podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d pkt 2 i 4 k.p.a., ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., III OSK 1521/21). W konsekwencji organ ma możliwość albo wymierzenia kary według zasad wynikających z powyższego przepisu albo odstąpienia od niej, nie ma natomiast możliwości nałożenia kary w innej – wyważonej – wysokości.

Odnosząc się do kwestii zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w niniejszej sprawie organ skoncentrował się na opisie przebiegu postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i nie rozważył wszystkich okoliczności, które strona podnosiła w toku postępowania reklamacyjnego, a które istotnie wpływają na możliwość odstąpienia od wymierzenia spornej opłaty. Z akt niniejszej sprawy wynika, że spółka wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego złożyła w dniu 24 czerwca 2022 r. Natomiast dla przedmiotowego ujęcia posiadała pozwolenie wodnoprawne jedynie do dnia 30 lipca 2022 r. Wniosek Spółki obarczony był nadto brakami formalnymi. Spółka nie dopilnowała zatem tego, by wniosek złożyć w terminie przewidzianym w art. 414 pkt 2 p.w., tzn. w terminie 90 dni przed upływem okresu, na który było wydane pozwolenie wcześniejsze (co skutkowałoby tym, że pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lipca 2012 r. by nie wygasło).

Z akt sprawy wynika jednocześnie, że organ prowadził postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego generalnie prawidłowo. Jednakże w sytuacji wpływu wniosku w dniu 24 czerwca 2022 r., dopiero w dniu 13 września 2022 r., tj. po ustaleniu, iż złożony wniosek spełnia wymogi ustawy Prawo wodne, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Skoro z art. 407 pkt 1 p.w. wynika, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, a zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi, co mogło mieć pewien wpływ na przedłużenie postępowania, a zatem i wysokość naliczonej opłaty. Podobnie wezwania o uzupełnienie braków mogły być zrealizowane wcześniej, tym bardziej że są to postępowania standardowe, objęte specjalizacją organu, który dysponuje schematem procedowania w odniesieniu do wymaganych dokumentów. Pamiętać bowiem należy o tym, że w sytuacji, w której opłata naliczana jest za konkretny okres, organ musi procedować tak, by uniknąć zarzutu, że procedując w taki lub inny sposób wpływa na okres czasu przyjęty za podstawę naliczenia opłaty.

Co jednak najistotniejsze, organ wymierzając opłatę nie wziął pod uwagę tego, że nawet działanie bez stosownego pozwolenia może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest zasadne (por. uchwała NSA z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11).

Wskazać należy, iż zupełnie odmiennie należy oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego – bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od kilkudziesięciu co najmniej lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez krótki okres, dlatego że oczekuje na wydanie nowej decyzji w tym zakresie. Istotne jest również, jaki podmiot, w jakim celu i o jakie pozwolenie się stara. W niniejszej sprawie podmiotem tym jest spółka komunalna. Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679), gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego, zaś gospodarka komunalna jednostek samorządu terytorialnego, polega na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Rozważenia wymaga też, czy Spółka mogła czasowo zaprzestać prowadzenia swojej działalności w oczekiwaniu na nowe pozwolenie wodnoprawne na pobór wód, aby pozostawać w zgodności z prawem i nie działać bez pozwolenia wodnoprawnego. Odpowiedź jest oczywiście negatywna, ze względu na potrzebę "ochrony ważnego interesu publicznego", o którym mowa w art. 189d pkt 1 k.p.a.

Strona skarżąca – Miejskie Zakłady Komunalne Spółka z o.o. – jest podmiotem odpowiedzialnym m.in. za pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody dla mieszkańców miasta [...], czyli realizującym zadania własne gminy w zakresie jednej z podstawowych kategorii usług użyteczności publicznej. Wprawdzie Spółka wskazała, że ujęcie "P" jest ujęciem rezerwowym, jednak woda z niego jest wykorzystywana do zaopatrzenia w wodę odbiorców na terenie miasta, jeśli jest taka konieczność. Pojawiła się ona w przedmiotowym okresie w związku z bardzo wysokimi rozbiorami wody powodowanymi okresem letnim (w szczególności z powodu suszy i ubiegłorocznej katastrofy ichtiologicznej na [...]). Skarżąca nie mogła zatem wyłączyć z eksploatacji ujęcia "P", mimo upływu ważności pozwolenia wodnoprawnego. Dobrem ważniejszym od dobra naruszonego bezprawnością tego działania było bowiem dobro odbiorców usługi – mieszkańców miasta. Zaprzestanie eksploatowania tego ujęcia spowodowałoby bowiem brak możliwości dostarczania wody w niektóre regiony miasta, którego to negatywne skutki byłyby nie tylko ekonomiczne, ale przede wszystkim społeczne. Organ do tej okoliczności w ogóle się nie odniósł, choć strona skarżąca powoływała się na nie w reklamacji.

Organ nie uwzględnił i nie ocenił pod kątem przesłanek art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. również tego, że spółka w okresie od 30 lipca 2012 r. do 30 lipca 2022 r. posiadała pozwolenie wodnoprawne dla ujęcia. Uzyskała również kolejne w dniu [...] października 2023 r. i to na okres 30 lat. Skoro zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] marca 2023 r.) Spółka posiadała już pozwolenie wodnoprawne na pobór wód z omawianego ujęcia, w sprawie ziściła się przesłanka zaprzestania naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Uchybienie miało więc charakter stricte formalny i związane było z upływem terminu pozwolenia w trakcie trwania procedury zezwoleniowej, która została zakończona udzieleniem spółce pozwolenia wodnoprawnego. Z akt sprawy wynika też, że w dotychczasowej eksploatacji ujęcia "P" właściwe jednostki przeprowadzające kontrole w zakresie prowadzonej gospodarki wodnej nie stwierdzały nigdy żadnych uchybień, w szczególności związanych z nie dotrzymywaniem warunków pozwoleń wodnoprawnych oraz, że w okresie eksploatacji spornego ujęcia w IV kwartale 2022 r. dotrzymywane były wszystkie warunki pozwolenia wodnoprawnego uzyskanego w 2012 r. Nadto czas trwania naruszenia objętego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją nie był znaczny (niespełna dwa miesiące). Skarżąca nie osiągnęła też z tego tytułu żadnych niedozwolonych korzyści z naruszenia. Jak wskazano, wręcz przeciwnie, realizowała zadanie własne gminy.

Podzielić tu należy pogląd zawarty w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1087/22, że oceny wagi i okoliczności naruszenia prawa należy dokonywać przez pryzmat takich dóbr jak potrzeba ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. To zaś w opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy prowadzić może do wniosku, że istniały uzasadnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej – opłaty podwyższonej na skarżącą spółkę.

Wobec powyższego za trafny uznać należało zarzut strony skarżącej, że organ błędnie przyjął, iż w sprawie nie ziściły się przesłanki do odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej, a tym samym, że naruszył art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. (naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy) i przedwcześnie zastosował art. 281 ust. 1 pkt 1 p.w.

Mając na uwadze stwierdzone uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku).

Zawarte w pkt II wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.).

Z kolei o zwrocie stronie skarżącej nadpłaconego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a. (pkt III wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia.