Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1264/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1326/21 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 czerwca 2021 r., nr DI-420/448/2019/aa w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie przetwarzania odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1326/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 11 czerwca 2021 r., nr DI-420/448/2019/aa w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie przetwarzania odpadów.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się T. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej: u.o.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że belki drewniane, które znajdowały się na terenie zakładu spółki, a których nie zamierzano się pozbyć, ani do których pozbycia się skarżąca nie była zobowiązana przepisami prawa stanowią odpady;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez uznanie, że do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie nie były wymagane wiadomości specjalne, a pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. posiadali wystarczającą wiedzę do określenia, czy sporne belki mogą być wykorzystywane jako materiał budowlany oraz w jakim celu mogą zostać użyte, a także czy drewno zawiera substancje szkodliwe dla zdrowia, a przez to ustalenie, czy belki stanowią odpad (w tym niebezpieczny) oraz właściwe nadanie kodu odpadu;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1a, 5 i 5a, art. 41 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 pkt 4 u.o. poprzez brak analizy i rozstrzygnięcia sprawy ponad zgłoszone zarzuty, tj. w przypadku uznania, iż drewniane belki stanowiły odpad w rozumieniu ustawy, brak rozstrzygnięcia czy w przedmiotowej sprawie zaszły pozostałe przesłanki uprawniające organ do wydania decyzji, tj. czy spółka była zobowiązana do posiadania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy jest podmiotem zobowiązanym do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz jest podmiotem posługującym się takim pozwoleniem.

Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji, a także zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] 2019 r., znak [...] i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych za obie instancje. Ponadto spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego spółka wskazała, że w jej opinii nie zachodzą przesłanki pozwalające na uznanie belek znajdujących się na terenie zakładu za odpad. Jako własność skarżącej zostały one zagospodarowane w sposób zapewniający maksymalizację wykorzystania pozostających w dyspozycji środków. Sporne podkłady nie zostały nabyte od osoby trzeciej a zamiar "pozbycia" się ich należy rozpatrywać właśnie w odniesieniu do działań skarżącej kasacyjnie. Podkreślono, że spółka jako pierwotny posiadacz podkładów, swoim zachowaniem nie dała podstaw do przyjęcia założenia, iż w jakikolwiek sposób pozbyła się lub zamierzała pozbyć się belek. Przeciwnie, jako właściciel drewnianych podkładów wykorzystała zasoby znajdujące się na terenie zakładu w celu wzmocnienia boksów przeznaczonych do magazynowania surowców. Dodatkowo zaznaczono, iż skarżąca kasacyjnie nie podjęła żadnych czynności związanych z przetworzeniem drewnianych podkładów poprzez ich cięcie czy rozdrobnienie, zostały one przeniesione i pozostają w stanie niezmienionym.

Powyższe kwestie, w ocenie spółki, zostały pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który przede wszystkim nie wziął pod uwagę faktu, iż jest ona pierwotnym posiadaczem spornych podkładów. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że Sąd I instancji w uzasadnieniu powołuje się na orzecznictwo, które wprost odnosi się do ponownego wykorzystania gospodarczego przedmiotu przez jego nabywcę, który w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie występuje.

Wskazano, iż sporne podkłady kolejowe od samego początku funkcjonowania spółki znajdowały się na terenie zakładu jako element infrastruktury. Belki nie zostały w jakikolwiek sposób poddane obróbce mechanicznej poprzez ich cięcie czy rozdrabnianie, a jedynie przeniesione w inne miejsce, w granicach nieruchomości. Co więcej, sporne belki zostały wykorzystane przez skarżącą zgodnie z ich gospodarczym przeznaczeniem. Produkt ten został przygotowany jako materiał budowlany i w takim celu został wykorzystany. Ponadto spółka podkreśliła, iż wykorzystanie podkładów w celu wzmocnienia boksów poprzez ich przemieszczenie jedynie w granicach zakładu skarżącej nie wpływa negatywnie na środowisko. Zauważono, że warunki w jakich wykorzystane zostały drewniane podkłady spełniają wymogi wprowadzone na podstawie art. 67 ust. 1 w zw. z Załącznikiem XVII poz. 31 pkt 2 lit. c oraz pkt 3 Rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21 /WE (Dz. L. UE. L. z 2006 r. Nr 396, str. 1 ze zm.). Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zakazom określonym w Rozporządzeniu nie podlega drewno impregnowane m.in. olejami kreozotowymi (stosowanymi w przeszłości do zabezpieczenia podkładów kolejowych), które zostało poddane takiej obróbce przed dniem 31 grudnia 2002 r. W przedmiotowej sprawie drewniane belki stanowiące podkłady kolejowe pozostają w dalszym ciągu na zewnątrz budynków w miejscu dozwolonym przepisami Rozporządzenia. Zdaniem spółki, wnioskowanie a maiore ad minus pozwala przyjąć, że wykorzystanie posiadanych już drewnianych podkładów w ramach ich przeniesienia przez skarżącą kasacyjnie nie jest niedozwolone z uwagi na bezpieczeństwo środowiska.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca kasacyjnie wskazała, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy został w znacznym stopniu ograniczony do protokołu kontroli. Spółka uznała, że organy de facto nie odniosły się merytorycznie do wniosku skarżącej, uznając jedynie, że do ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie wystarczające są wiadomości posiadane przez kontrolującego. Wbrew ponoszonym zarówno przez organy, jak i przez Sąd I instancji w uzasadnieniu twierdzeniom, zdaniem skarżącej kasacyjnie pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. nie posiadają wiedzy specjalistycznej niezbędnej do ustalenia faktów istotnych dla niniejszej sprawy. W opinii spółki tylko biegły w dziedzinie budownictwa i ochrony środowiska posiada niezbędne wiadomości specjalistyczne, jak i doświadczenie pozwalające na jednoznaczne ustalenie, czy sporne belki mogą być wykorzystywane jako materiał budowlany oraz w jakim celu mogą zostać użyte, a także czy drewno zawiera substancje szkodliwe dla zdrowia lub środowiska. Powyższe ustalenia są istotne w celu prawidłowego ustalenia, czy drewniane podkłady stanowią odpad, a w szczególności odpad niebezpieczny. Spółka zauważyła, że dopiero prawidłowe ustalenie przeznaczenia spornego materiału oraz jego właściwości pozwoliłoby na weryfikację, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 32 ust. 1a u.o.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1a, 5 i 5a, art. 41 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 pkt 4 u.o. spółka wskazała, że Sąd I instancji dokonując wykładni prawa i uznając drewniane podkłady kolejowe znajdujące się na terenie zakładu spółki za odpad w rozumieniu ustawy o odpadach, zaniechał ustalenia, czy w stanie niniejszej sprawy ziściły się pozostałe ustawowe przesłanki uzasadniające i uprawniające do wydania decyzji na podstawie art. 32 ust. 1a u.o. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że dla wydania decyzji administracyjnej wstrzymującej działalność posiadacza odpadów niezbędne jest ustalenie, iż dany przedmiot stanowi odpad w rozumieniu ustawy o odpadach, jest on zbierany lub przetwarzany przez posiadacza, a ostatecznie że czynności te wykonywane są bez wymaganego zezwolenia. W przypadku ewentualnego uznania spornych belek za odpad, w ocenie spółki, Sąd I instancji powinien rozważyć, czy posiadacz był zobowiązany do dysponowania stosownym zezwoleniem, czego w niniejszej sprawie Sąd zaniechał.

Powołując art. 45 ust. 1 pkt 4 u.o. skarżąca kasacyjnie podniosła, że posiada ważne pozwolenie zintegrowane wydane przez Wojewodę Wielkopolskiego w dniu [...] 2007 r., znak: [...] (zmienione decyzjami Marszałka Województwa Wielkopolskiego z [...] 2013 r., znak: [...] oraz z [...] 2014 r., znak [...]), a językowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż spółka nie była zobowiązana do posiadania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdyż legitymowała się pozwoleniem zintegrowanym, co uaktualniło wyłączenie art. 45 ust. 1 pkt 4 u.o.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że belki drewniane, które znajdowały się na terenie zakładu spółki, a których nie zamierzano się pozbyć, ani do których pozbycia się skarżąca nie była zobowiązana przepisami prawa stanowią odpady.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub, do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L z 2008 r. poz. 312, s. 3; dalej: dyrektywa 2008/98/WE).

Istotnym elementem definicji odpadu jest pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad. Oznacza ono zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.

Z definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach wynika dwoista natura odpadu. Odpadem zatem pod pewnymi warunkami może stać się substancja lub przedmiot. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez substancję lub przedmiot, które mogą stać się odpadami oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpad", nie może zatem być interpretowany wąsko. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy brać pod uwagę przede wszystkim obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają także standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów. Pozbycie się substancji lub przedmiotu, które stają się odpadem powinno być także oceniane przez pryzmat zasady zapobiegania odpadom oraz zasady przezorności i materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczającego środowisko. Decydujące znaczenie dla uznania danego przedmiotu za "odpad" ma jego stan oraz wola jego posiadacza.

O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, stanowiąca działanie faktyczne, zamierzone lub nakazane (animus). Przesłankę tę można więc ocenić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Chodzi tu o zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2920/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 993/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się". Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz.Urz.UE.C Nr 326, s. 47), który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że sensu largo pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy. Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy są to "odpady" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy potwierdzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627).

W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja odpadu jest definicją szeroką i musi zostać doprecyzowana na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena stanu faktycznego sprawy dokonana w ramach kontroli spółki przez organy administracji publicznej oraz podzielona przez Sąd I instancji, była prawidłowa. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnie przedmioty znajdujące się na terenie nieruchomości stanowią odpad. Z ustaleń poczynionych w czasie kontroli przeprowadzonej w dniach od 30 października do 14 grudnia 2018 r. wynika, że skarżąca kasacyjnie w 2017 r. dokonała przetworzenia w procesie R12 odpadów o kodzie 17 02 04* (drewniane podkłady kolejowe), pochodzących z bocznicy kolejowej, przechodzącej przez teren zakładu, poprzez ich wykorzystanie do budowy boksów pod wiatą, przeznaczonych do magazynowania surowców. Przetworzonych w ten sposób zostało ok. 14,55 Mg odpadów (łącznie 485 sztuk podkładów o długości od 2,1 do 3,0 m). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie ulega też wątpliwości, że zużyte podkłady kolejowe, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10), zawierającym katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, sklasyfikowane zostały kodem 17 02 04 (odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe) i oznaczone zostały gwiazdką (odpady niebezpieczne). Skoro podkłady kolejowe zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Klimatu jako odpady niebezpieczne, zwalnia to z obowiązku ustalania zakresu ich szkodliwości, co stanowiło jeden z argumentów, na których skarżąca kasacyjnie opiera swoje stanowisko w sprawie.

Nie sposób też zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że drewniane podkłady kolejowe nie stanowią odpadu, bowiem w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z nabywcą, a z pierwotnym posiadaczem podkładów, którego zamiarem nie było "odsunięcie" czy też "uwolnienie się" od posiadanych belek. Do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu po poddaniu ich procesowi odzysku. Dlatego też należało uznać, że podkłady zgromadzone na nieruchomości skarżącej kasacyjnie stanowią odpady podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku.

W definicji art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach pozbycie się, z uwzględnieniem wykładni prawa Unii Europejskiej oraz orzecznictwa sądów europejskich, nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatnym), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest więc pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu (por. M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 39 i n.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 728/20). Bez znaczenia pozostaje zatem podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że spółka jest pierwotnym posiadaczem odpadów, a w sprawie nie mamy do czynienia z nabywcą odpadów.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach, odzyskiem jest jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Z kolei przetwarzanie odpadów to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). W niniejszej sprawie zasadnie uznano, że wykorzystanie podkładów kolejowych z rozebranej bocznicy kolejowej do budowy boksów do magazynowania surowców stanowi proces odzysku odpadów w rozumieniu przepisów o odpadach. Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach nie zasługiwał na uwzględnienie.

W konsekwencji powyższego za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1a, 5 i 5a, art. 41 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach poprzez brak analizy i rozstrzygnięcia sprawy ponad zgłoszone zarzuty, tj. w przypadku uznania, iż drewniane belki stanowiły odpad w rozumieniu ustawy, brak rozstrzygnięcia czy w przedmiotowej sprawie zaszły pozostałe przesłanki uprawniające organ do wydania decyzji, tj. czy spółka była zobowiązana do posiadania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy jest podmiotem zobowiązanym do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz jest podmiotem posługującym się takim pozwoleniem.

W ustawie o odpadach ustawodawca przyjmuje jako zasadę, że zbieranie i przetwarzanie odpadów wymaga zezwolenia, które może mieć formę zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub zezwolenia łącznego na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. W art. 45 ustawy zostały przewidziane wyjątki od tej zasady, a stosownie do treści art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się podmiot obowiązany do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W myśl art. 202 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w pozwoleniu zintegrowanym określa się warunki wytwarzania i sposoby postępowania z odpadami na zasadach określonych w przepisach ustawy o odpadach, niezależnie od tego, czy dla instalacji wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W powyższych uregulowaniach prawnych należy dostrzec racjonalność ustawodawcy, który uwzględnia istnienie przyjętych prawnych rozwiązań systemowych i funkcjonalnych. Ich uwzględnienie musi bowiem prowadzić do uzasadnionego wniosku, że jeżeli na przetwarzanie odpadów wymagane jest pozwolenie zintegrowane, to zrozumiały jest brak wymogu uzyskania odrębnego zezwolenia przewidzianego w ustawie o odpadach.

W realiach niniejszej sprawy nie wystąpił jednak przypadek określony w art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Autor skargi kasacyjnej błędnie przyjmuje, że fakt posiadania pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Wojewodę Wielkopolskiego w dniu [...] 2007 r., znak: [...] (zmienionego decyzjami Marszałka Województwa Wielkopolskiego z [...] 2013 r., znak: [...] oraz z [...] 2014 r., znak [...]) zwalnia spółkę z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 17 02 04* (drewniane podkłady kolejowe), pochodzących z bocznicy kolejowej, przechodzącej przez teren zakładu, poprzez ich wykorzystanie do budowy boksów pod wiatą, przeznaczonych do magazynowania surowców.

Interpretacja powyższego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że pozwolenie zintegrowane staje się odpowiednio zezwoleniem na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jeżeli obejmuje zbieranie odpadów lub ich przetwarzanie. Innymi słowy, jeżeli w pozwoleniu zintegrowanym udzielono zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, to podmiot zwolniony jest z obowiązku uzyskania zezwolenia wydawanego na podstawie ustawy o odpadach. Wyłączenie to nie obejmuje jednak zbierania lub przetwarzania wszystkich odpadów in genere, lecz jedynie te, na które strona uzyskała zezwolenie w pozwoleniu zintegrowanym. Natomiast przedmiotowe pozwolenie zintegrowane w punkcie V.3.1. ustala rodzaje i ilości odpadów dopuszczonych do wytworzenia w normalnych warunkach działania instalacji, nie zawiera jednak zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 17 02 04* (drewniane podkłady kolejowe), a w konsekwencji nie umożliwia zastosowania wyłączenia określonego w art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Takiego zezwolenia nie zawierają również decyzje zmieniające pierwotne pozwolenie zintegrowane, tj. decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z [...] r., znak: [...] oraz decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z [...] 2014 r., znak [...].

Odnosząc się do zarzutów spółki dotyczących zgromadzonego materiału dowodowego i jego oceny, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w warunkach niniejszej sprawy nie było konieczności zasięgania dodatkowej opinii biegłego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2023 r., poz. 824 ze zm.) Inspekcja Ochrony Środowiska została powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. W związku z tym organy Inspekcji Ochrony Środowiska są wyspecjalizowane w zakresie swoich ustawowych kompetencji, a tym samym pracownicy organu posiadają niezbędny do realizacji jej ustawowych zadań zakres wiedzy specjalistycznej.

Wobec powyższego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy administracji nie miały obowiązku korzystania z opinii biegłego, skoro kwestia kwalifikacji odpadów została w sposób wystarczający wyjaśniona na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, a jego wyczerpującą analizę przedstawiono w uzasadnieniu podjętych decyzji. Rozstrzygnięcia te wydane zostały po przeprowadzeniu kontroli, udokumentowanej protokołem kontroli. Fakt niepodpisania przez stronę protokołu kontroli nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że ustalenia w nim zawarte są nieważne. Samo kwestionowanie przez spółkę stanowiska organów w tym zakresie nie mogło prowadzić do jego skutecznego podważenia bez przedstawienia stosownego przeciwdowodu. W toku postępowania skarżąca kasacyjnie nie skorzystała zaś z możliwości przedstawienia opinii biegłego wydanej na jej zlecenie.

Z tego powodu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego. Dokonując klasyfikacji odpadów organ wyjaśnił, co stanowiło podstawę dokonania takich ustaleń, przy czym ustalenia te zostały dokonane w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

W konsekwencji nieskuteczne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.