Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 811/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Romała Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr WOP.7721.212.2021.MJ w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej K. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. J. pismem z dnia 5 września 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzje Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nr WOP.7721.212.2021.MJ z dnia 7 sierpnia 2023 r. oraz WOP.7721.213.2021.MJ z dnia 8 sierpnia 2023 r. w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych.

Zarządzeniem z dnia 25 września 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej p.p.s.a., rozdzieliła skargi zawarte w piśmie skarżącej z dnia 5 września 2023 r. poprzez odrębne zarejestrowanie dwóch skarg na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, dalej PWINB. Skarga na decyzję z dnia 8 sierpnia 2023 r. o nr WOP.7721.213.2021.M została zarejestrowana pod sygn. II SA/Gd 812/23, a skarga na decyzję z dnia 7 sierpnia 2023 r. o nr WOP.7721.212.2021.MJ, która jest przedmiotem niniejszej sprawy, została zarejestrowana pod sygn. II SA/Gd 811/23.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 11 października 2018 r. o znaku PINB-7141/059/2018/PO Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim zawiadomił skarżącą o wszczęciu postepowania administracyjnego z urzędu w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działek nr [...] położonej w obr. ewidencyjnym K. gmina K. oraz powiadomił o planowanym przeprowadzeniu dowodu z oględzin na powyższej działce. Następnie pismem z dnia 26 października 2018 r. poinformował skarżącą o zmianie terminu oględzin.

Dnia 10 grudnia 2018 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego w obecności męża skarżącej dokonali czynności kontrolnych na przedmiotowej działce. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami na działce posadowione zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę: budynek - domek holenderski, usytuowany na bloczkach betonowych o konstrukcji stalowej, który pełni funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,70m x 10,50m, obiekt budowlany - wiata o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,50m x 9,00m + 4,00 x 10,80m oraz budynek o konstrukcji drewnianej trwale związany z gruntem, pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach 1,30m x 2,25m.

Postanowieniem nr PINB-7141/059a/2018/PO z dnia 11 grudnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim nakazał wstrzymać roboty budowlane przy posadowieniu budynku - domku holenderskiego trwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych) o konstrukcji stalowej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,70m x 10,50m posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obręb ewidencyjny K. gmina K. Dodatkowo nałożył na państwa K. i A. J. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2019r.: ostatecznej decyzji Wójta Gminy Krokowa o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. obiektu budowlanego, z uwagi na to, iż obecnie dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie zawierało dodatkowo wskazanie, że należy wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy, a teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2019 r. skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji jednocześnie składając wniosek na przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Następnie pismem z dnia 30 sierpnia 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Urzędu Gminy Krokowa o udzielenie informacji czy przed tamtejszym organem prowadzone jest lub było postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi z dnia 24 września 2019 r. urząd wskazał, że nie toczy się ani nie toczyło postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki.

PWINB postanowieniem nr WOP.7722.148.2019.JS z dnia 11 października 2019 r. odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z dnia 11 grudnia 2018 r. nr PINB-7141/59a/2018/PO. Od postanowienia tego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2019r. o sygn. akt II SA/Gd 764/19 oddalił skargę skarżącej na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 października 2019 r. nr WOP.7722.148.2019.JS w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie wstrzymania robót budowlanych i obowiązku przedstawienia określonych dokumentów.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim zawiadomił strony pismem o znaku PINB-7141/059a/2018/PO z dnia 5 maja 2021 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Skarżąca w piśmie z dnia 24 maja 2021 r. (data wpływu 4 czerwca 2021 r.) zwróciła się ponownie z wnioskiem o zawieszenie postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim pismem nr PINB-7141/059/2018/PO z dnia 13 września 2021 r., ponownie zwrócił się do Urzędu Gminy Krokowa z pytaniem czy w tamtejszym urzędzie toczyło się lub toczy postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w obr. ewidencyjny K. gmina K. Urząd Gminy Krokowa pismem nr ZPGN.6724.1.96.2021.DH z dnia 22 września 2021 r. poinformował, że w dniu 6 września 2019r. wpłynął wniosek pani K. J., ale w związku z nieuzupełnieniem braków pozostał bez rozpatrzenia.

Postanowieniem nr PINB-7141/059a/2018/PO z dnia 26 października 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim odmówił skarżącej zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie.

Następnie decyzją nr PINB-7141/059a/2018/PO z dnia 26 października 2021r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim nakazał K. J. i panu A. J. rozbiórkę budynku trwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych) o konstrukcji stalowej pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej o wymiarach 3,70m x 10,50m, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obręb ewidencyjny K. gmina K.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do PWINB. Organ II instancji pismem z dnia 10 grudnia 2021 r. zwrócił się do organu I instancji celem uzupełnienia akt. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim 16 grudnia 2021 r. przesłał uzupełnione akta. PWINB zawiadomieniem nr WOP.7721.212.2021JS z dnia 14 stycznia 2022r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 24 stycznia 2022r. skarżąca zapoznała się z aktami sprawy I i II.

Organ II instancji pismem nr 7721.212.2021.JS z dnia 11 marca 2022 r. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim przeprowadzenie dodatkowych oględzin w cel ustalenia kwestii szczegółowego opisu sposobu posadowienia poszczególnych obiektów na gruncie wraz z dokumentacją zdjęciową opisaną i przypisaną do każdego z obiektów oraz posiadania lub nieposiadania przez te obiekty wewnętrznych instalacji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim zawiadomieniem nr PINB-7141/059/2018/PO z dnia 18 marca 2022 r. poinformował strony o planowanych na dzień 25 maja 2022r. oględzinach. Podczas dokonanych oględzin strony nie były obecne, dlatego niemożliwym było ustalenie czy którykolwiek z budynków posiada lub nie posiada instalacji wewnętrznych. Ponadto ustalono, że na przedmiotowej działce znajdują się trzy obiekty budowlane: budynek - domek holenderski trwale związany z gruntem posadowiony na bloczkach betonowych parterowy o konstrukcji stalowej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,70m x 10,50m, wiata (pod częścią wiaty posadowiony jest domek holenderski) o konstrukcji drewnianej z dachem płaskim o wymiarach 2,50m x 9,00m + 4,00m x 10,80m, która została posadowiona na punktowych fundamentach betonowych i częściowo posiada drewnianą podłogę ułożoną na drewnianych legarach oraz budynek o konstrukcji drewnianej obłożony płytami OSB trwale związany z gruntem posadowiony na betonowych fundamentach punktowych pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach 2,25m x 1,30m.

Organ II instancji ponownie zwrócił akta Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowanego w powiecie puckim pismem WOP.7721.212.2021.JS z dnia 12 lipca 2022 r. oraz zlecił dodatkowe oględziny oraz ustalenie kwestii: Szczegółowego opisu sposobu posadowienia poszczególnych obiektów na gruncie wraz z dokumentacją zdjęciową opisaną i przypisaną do każdego z obiektów oraz posiadania lub nieposiadania przez te obiekty wewnętrznych instalacji. Zawiadomieniem o znaku PINB-7141/059/2018/PO z dnia 18 lipca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Powiatowego w powiecie puckim, poinformował strony o zaplanowanych na dzień 3 października 2022r. oględzinach. Podczas tych oględzin ustalono, że na działce istnieje zbiornik na ścieki sanitarne i własne ujęcie studni - woda. Na oględzinach nie były obecne strony, dlatego ponownie nie ustalano, czy obiekty posiadają instalacje wewnętrzne.

Zawiadomieniem nr WOP.7721.212.2021.MJ z dnia 14 listopada 2022r. PWINB przesłał do stron uwierzytelnioną kserokopię protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 3 października 2022 r. w celu ustosunkowania się do zapisów protokołu w terminie 14 dni. Pismem z dnia 28 listopada 2022 r. skarżąca odniosła się do ww. pisma i podniosła kwestię, że zdjęcia dołączone do protokołu "nie pochodzą z dnia dokonania czynności". Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem nr WOP.7721.212.2021.MJ z dnia 31 marca 2023 r. zwrócił się do organu I instancji w celu ustosunkowania się do treści ww. pisma, w tym w szczególności do kwestii nieaktualnej dokumentacji fotograficznej. Pismem nr PINB-7141/059/2018/PO z dnia 11 kwietnia 2023r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim przesłał do organu II instancji dokumentację fotograficzną zabudowy zlokalizowanej na terenie działki [...] położonej w obr. K., wykonaną w dniu 25 maja 2022r. oraz w dniu 3 października 2022 r. PWINB pismem nr WOP.7721.212.2021.MJ z dnia 31 maja 2023r. przesłał stronom uwierzytelnioną kopię dokumentacji fotograficznej. Pismem z dnia 22 czerwca 2023 r. pani K. J. zawiadomiła, że podtrzymuje "swoje dotychczasowe stanowisko".

Z dniem 7 sierpnia 2023 r. organ II instancji wydał decyzje o znaku WOP.7721.212.2021.MJ w której to uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał skarżącej rozbiórkę budynku trwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych) o konstrukcji stalowej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,70m x 10,50m, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gmina K.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., czyli w dacie budowy przedmiotowego obiektu (2017 r.) budowa budynków rekreacji indywidulanej, których powierzchnia zabudowy przekraczała 35m2, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy obiekt budowlany posiada wymiary 3,70m x 10,50m, a jego całkowita powierzchnia wynosi 38,85m2.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem cechą trwałego związania z gruntem jako jednej z cech budynku według art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jest posadowienie budynku na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Fundament natomiast jest elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może być on wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości rodzaju konstrukcji.

Organ II instancji wskazał również, że podziela stanowisko organu I instancji w kwestii trwałego związania budowli z gruntem. Przemawia za tym data jego budowy, co świadczy o jego wytrzymałości i stabilności. Dodatkowo budynek posadowiony jest na bloczkach betonowych.

PWINB zaznaczył też, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, powinien zostać nałożony wyłącznie na K. J. jako inwestora i jedyną właścicielkę przedmiotowej działki.

Organ II instancji w odpowiedzi na argumenty strony skarżącej podniesione w odwołaniu wskazał, że nie występowało w tym wypadku "zagadnienie wstępne" obligujące do zawieszenia prowadzonego postępowania w trybie nadzoru budowlanego. Zagadnieniem takim stanowiło by prowadzone postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a nie sam fakt złożenia wniosku do urzędu gminy, który następnie nie zainicjował skutecznie postępowania w tej kwestii.

Dodatkowo odnosząc się do otrzymanego przy piśmie nr PINB-7141/059/2018/PO z dnia 28 czerwca 2023 r. pisma skarżącej z dnia 22 czerwca 2023 r., organ wyjaśnia, że pismo nr PINB-7141/059/2018/PO z dnia 11 kwietnia 2023 r. znajduje się w aktach sprawy tut. organu nr WOP.7721.212.2021.MJ i jest to pismo przewodnie do uzupełniającej dokumentacji fotograficznej, która została przesłana stronom pismem nr WOP.7721.212.2021.MJ z dnia 31 maja 2023 r. "celem ustosunkowania się do zapisów protokołu". Organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do przesłania ww. pisma, ponieważ kluczowa w przedmiotowej sprawie jest dokumentacja fotograficzna. Ponadto strony zostały poinformowane w ww. piśmie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednak nie skorzystały z tej możliwości.

Na decyzje PWINB nr WOP.7721.212.2021.MJ z dnia 7 sierpnia 2023 r. oraz WOP.7721.213.2021.MJ z dnia 8 sierpnia 2023 r. w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze decyzjom wydanym przez organ II instancji skarżąca zarzuciła:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż nie toczy się postępowanie legalizacyjne (nie są podejmowane czynności w jego ramach), co skutkowało naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania;

- błędne ustalenie co do trwałego związania obiektów z gruntem przy ich stosunkowo dużej mobilności;

- naruszenie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane przez założenie odstąpienia przed skarżącą od procedury legalizacyjnej;

- naruszenie art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji niepogłębiającej zaufania obywateli do organów Państwa w skutek umożliwienia zastosowania co do niej egzekucji administracyjnej zanim osiągnie walor/przymiot ostateczności;

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich możliwych czynności w tym z urzędu (np. brak wezwania Skarżącej do udokumentowania istnienia bądź braku instalacji wewnętrznych w przedmiotowych obiektach budowlanych lub wykazania prowadzenia innego postępowania mającego wpływ na wynik przedmiotowej sprawy), pozwalających na wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego a w konsekwencji przywołany powyżej błąd w ustaleniach faktycznych;

- naruszenie art. 80 k.p.a. przez uznanie zebranego materiału dowodowego za kompletny i wystarczający do wydania decyzji, podczas gdy nie był on taki z uwagi na uchybienie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie wadliwego orzeczenia co do istoty sprawy, tj. przedwczesnego nakazu rozbiórki.

Skarżąca w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji organu II Instancji a w zw. z art. 135 p.p.s.a. także o wyeliminowanie z obrotu prawno-gospodarczego wadliwych decyzji je poprzedzających. Dodatkowo wniosła również o zwrot kosztów od organu w trybie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a., zastosowanie art. 61 § 2 pkt 1 lub § 3 p.p.s.a. w przypadku stwierdzenia takiej możliwości, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze na okoliczności w niej podniesione.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że błędnie przyjęto, że nie toczy się postępowanie legalizacyjne. Skarżąca w ramach zainicjowania postępowania legalizacyjnego złożyła wniosek o warunki zabudowy, ale nie odpowiedziała na wezwanie do uzupełnienia braków, gdyż dowiedziała się, że dla jego skuteczności, ze względu na położenie nieruchomości, niezbędna jest zgoda Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o którą bezzwłocznie strona skarżąca wystąpiła, a która to nie została udzielona. Na dowód tego skarżąca wskazała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2021 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1082/21., w którym to Sąd uchylił decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu stwierdzającą brak kompetencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydania zgody określonej w art. 36 ust. 1 pkt 2 i 9 ustawy o ochronie zabytków.

Zdaniem skarżącej organ nie przeprowadził również wystarczających postępowań dowodowych, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i wydania w oparciu o nierzetelny materiał, decyzji obarczonych podniesionymi w zarzutach uchybieniami.

Ponadto skarżąca podała, że organ dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a., tj. wydał rozstrzygnięcie nie budzące zaufania obywateli do władzy publicznej wysyłając upomnienia przewidujące zastosowanie procedury egzekucji administracyjnej zanim przedmiotowe decyzje staną się ostateczne, co narusza zasady współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargą organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna jednak nie ze względu na zarzuty w niej zawarte.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2023 r. nakazująca skarżącej rozbiórkę budynku o konstrukcji stalowej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,70 m x 10,50m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gmina K.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Zgodnie z ust. 1 tego przepisu organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2).

Ustęp 3 tego przepisu stanowi, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust.4).

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, iż obiekt budowlany posadowiony na bloczkach betonowych jest budynkiem, albowiem bloczki te stanowią jego fundament. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Organy uznały zatem, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, iż sporny obiekt budowlany posiada fundament. Związanie z gruntem jest konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak: NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2344/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że zarówno Prawo budowlane jak i żadna inna ustawa nie zawierają definicji fundamentu, dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy z takowym do czynienia, należy określić podstawową cechę lub cechy go charakteryzujące w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223).

Wskazać również należy, że o ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania danego obiektu budowlanego z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10, czy z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11). W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów.

Okoliczność, że sporny obiekt budowlany został posadowiony na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie, nie uprawnia na zakwalifikowanie go jako budynku. Nie można bowiem bloczków takich uznać za fundament w rozumieniu wskazanym powyżej. Samo posadowienie obiektu budowlanego na bloczkach betonowych nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie go za budynek. Przyjmując, że przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony tylko na bloczkach betonowych, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego, to bloczki takie pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego zakotwiczenia.

Jednakże organy nie wyjaśniły dokładnie sposobu posadowienia spornego obiektu, a zatem jego klasyfikacja byłaby przedwczesna. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie wyjaśnia bowiem sposobu osadzenia go w gruncie.

W toku dalszego postępowania organy winny przeprowadzić czynności dowodowe w powyższym zakresie, w szczególności poprzez przeprowadzenie kolejnych oględzin. Przy czym strona skarżąca winna czynnie w nich uczestniczyć, umożliwiając organom dokonanie stosownych ustaleń. Zauważyć bowiem należy, iż stosownie do art. 88 § 1 K.p.a. kto bezzasadnie odmówił okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł.

Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, iż postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 11 grudnia 2018 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego skarżąca została wezwana do przedstawienia w terminie do 30 września 2019 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla spornego obiektu budowlanego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościom na cele budowlane. W określonym w powyższym postanowieniu terminie jak wynika z akt sprawy skarżąca wymaganych dokumentów nie złożyła. Zatem skarżąca nie skorzystała z prawa do legalizacji spornego obiektu. Natomiast przywołany w skardze nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1082/21 uchylającego decyzje Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczy kwestii procesowej w odrębnym postępowaniu, która nie ma bezpośredniego znaczenia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy.