Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 8381/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2; art. 120
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1; art. 39 ust. 1 i 3;
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 8; art. 107 par 3; art. 11;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Robert Żukowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 30 czerwca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 października 2022 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (dalej także "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka Nr [...] z dnia 20 lipca 2022 r. odmawiająca zezwolenia W. G. (dalej także: "Skarżąca", "Wnioskodawca") na lokalizację obiektu budowlanego: dojścia do lokalu nr [...] w pasie drogowym ulicy [...] na działce o nr ewidencyjnym [...] (obręb 1), zgodnie z lokalizacją przedstawioną na załączniku graficznym złożonym przy wniosku z dnia 2 lipca 2019 r.

Jako podstawą prawną ww. rozstrzygnięć wskazano art. 39 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2021r, poz. 1376 ze zm.).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 2 lipca 2019 r. Skarżąca wystąpiła o udzielenie zgody na wykonanie dojścia do lokalu nr [...] przy ul. [...] . Do swojego wniosku dołączyła mapę z zaznaczoną lokalizacją dojścia. Pismem z dnia 15 lipca 2019 r. organ I instancji poinformował Skarżącą o braku zgody na przedstawioną lokalizację dojścia. Wskazał jednocześnie wariant lokalizacji, na który może być wyrażona zgoda.

Pismem z dnia 21 października 2019 r. skarżąca ponowiła wniosek. Wskazała, iż propozycja lokalizacji wysunięta przez organ w odpowiedzi na jej wniosek jest w praktyce niewykonalna z uwagi na znajdującą się na jej drodze studzienkę kanalizacyjną i rosnące drzewo. Z pisma wynika, że skarżąca zamierza wykonać dojście do swojego lokalu na wzór sąsiadującego z nim dojścia do lokalu nr [...].

Pismem z dnia 12 listopada 2019r. organ poinformował stronę, że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko.

Skarżąca w odpowiedzi ponowiła argumentację związaną z brakiem możliwości realizacji proponowanego przez organ projektu dojścia do lokalu z uwagi na rosnące w jego obrębie drzewo i występującą tam studzienkę kanalizacyjną. Wskazała nadto na niedogodności związane z uzależnieniem proponowanego przez organ dojścia do jej lokalu od istnienia drogi do lokalu nr [...].

Decyzją [...]z dnia 4 lutego 2020 r. (znak: [...]) organ nie

zezwolił Wnioskodawcy na lokalizację obiektu budowlanego - dojścia do lokalu nr 14 w pasie drogowym [...] na działce o nr ewid. [...] (obręb [...]) zgodnie z lokalizacją przedstawioną na załączniku graficznym.

Następnie rozpoznając odwołanie od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z 31 marca 2020 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano m.in. że linie graniczne pasa drogowego oraz graficzną lokalizację planowanego dojścia przedstawia materiał dowodowy w postaci załączonego wydruku z mapy geodezyjnej (aktualna mapa zasadnicza w formie numerycznej w skali 1:500) przedstawiającej fragment ulicy [...], która zdaniem organu spełnia ustawowe wymagania. Podkreślono, iż z mapy tej jednoznacznie wynika, że planowane dojście zlokalizowane jest częściowo w pasie drogi gminnej ul. [...] na działce ewidencyjnej o nr [...]będącej w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w Płocku, a dokładnie w pasie zieleni przydrożnej. Organ wskazał również iż zasada ochrony pasa drogowego została sformułowana w art. 39 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Rozpoznając skargę na powyższą decyzję SKO Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2020 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 1270/20 uchylił obie ww. decyzje administracyjne wydane w sprawie. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wyjaśnił m.in. iż wydanie decyzji (zezwolenia) lub jego odmowa musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek wydania zezwolenia i ich należytą analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu orzekajacego w sprawie VI SA/Wa 1270/20 organy administracji obu instancji nie przestrzegały powyższych reguł procesowych, czego wynikiem mogło być nieprawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej. W ocenie Sądu nie wyjaśniono należycie w sprawie stanu faktycznego i zaniechano zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Sąd wskazał, iż dowodem przebiegu pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Sąd stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Według Sądu, Organ z naruszeniem zasad wskazanych w art. 107 § 3 kpa, pominął przy tym ważkie kwestie, podnoszone przez skarżącą, a wymagające rzetelnego ustosunkowania się. Sąd administracyjny w omawianym orzeczeniu zobowiązał organ przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy do pozyskania do akt mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, która wskazywać będzie na przebieg pasa drogowego oraz wnioskowaną przez Skarżącą drogę dojścia do jej lokalu w przedmiotowej lokalizacji oraz – ewentualnie – przebieg dojścia proponowanego przez organ i lokalizację infrastruktury technicznej, o ile podtrzymywana będzie argumentacja organu o jej kolizji z wnioskowaną lokalizacją dojścia do lokalu skarżącej. Następnie organ rozważy wszelkie okoliczności, podnoszone przez skarżącą, wskazujące na to, że w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., przy czym przebieg drogi przez nią proponowany i ujęty we wniosku z dnia 2 lipca 2019 r. z załącznikami jest możliwy do zaakceptowania przez organ z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa.

Z uwagi na uprawomocnienie ww. wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1270/20 organ administracyjny I instancji podejmował dalsze czynności w sprawie w tym m.in. zlecił pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. wykonanie tyczenia części pasa drogowego na odcinku [...] w Płocku, w dniu 11 sierpnia 2021 r. przeprowadzono kontrolę pasa drogowego [...] na wysokości budynku [...] gdzie stwierdzono wykonanie obiektu budowlanego w postaci utwardzonego dojścia od chodnika do lokalu [...] do lokalu [...], dołączono do akt koncepcję zagospodarowania terenu zieleni [...] opracowaną przez Miejski Zarząd Dróg w Płocku.

Pismem z dnia 24 czerwca 2021r., organ zawiadomił Stronę, iż z uwagi na złożony charakter sprawy, czas na sporządzenie mapy przez uprawnionego geodetę oraz obieg korespondencji, termin załatwienia sprawy ulega przedłużeniu .

Decyzją nr [...] z dnia 31 sierpnia 2021r., organ nie zezwolił Pani W. G,na lokalizacje obiektu budowlanego - dojścia do lokalu nr [...] w pasie drogowym [...] na działce nr [...] (obręb [...]).

Rozpoznając odwołanie od decyzji z 31 sierpnia 2021 r. decyzją nr [...] z dnia 2 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na potrzebę rozważenia dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów, o których mowa w treści odwołania oraz rozważenia przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Pani W. G., celem wszechstronnego rozważenia interesu strony i wydania stosownego rozstrzygnięcia.

W dniu 6 grudnia 2021 r. Skarżąca stawiła się celem przesłuchania strony w niniejszej sprawie. Z powyższej czynności został spisany protokół. Strona podtrzymała w całości swoje stanowisko. Zarzuciła organowi m.in. brak niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Poruszyła kwestie istniejących dojść w [...] oraz zobrazowała teren, na którym miałoby być zlokalizowane dojście do jej lokalu. Zakwestionowała również zakwalifikowanie dojścia przez organ jako obiektu budowlanego. Zobrazowała obsługę komunikacyjną własnego lokalu oraz lokali sąsiednich, do których prowadzą dojścia od [...]. Strona uznała, iż cechy planowanego dojścia i położenie pozwolą na bezpieczne wkomponowanie go w środowisko drogowe i dlatego, jej zdaniem wystąpiły okoliczności kwalifikowane przez art. 39. ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Decyzją z 14 stycznia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta Płock nie zezwolił na lokalizację obiektu budowlanego - dojścia do lokalu nr [...] w pasie drogowym [...]na działce o nr ewid. [...] (obręb [...]), zgodnie z lokalizacją wskazaną na załączniku graficznym złożonym przy wniosku z dnia 2 lipca 2019r.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z dnia 8 marca 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie składu orzekającego Kolegium, uzasadnienie decyzji odnośnie zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych, nie spełnia wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej. Organ I instancji powinien ponownie dokonać gruntownej i dogłębnej analizy zgromadzonego materiału w sprawie, w tym dowodu z przesłuchania Pani W. G. oraz rozważyć dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oględzin w terenie, celem wszechstronnego rozważenia interesu strony.

Następnie w dniu 27 kwietnia 2022r., dokonano oględzin, z których został spisany protokół, gdzie ustalono m.in., iż na wysokości budynku [...] , w terenie stwierdzono w pasie drogowym dwa dojścia do lokali ww. budynku (Ksero i Lombard). Od dojścia prowadzącego do Ksero, wzdłuż budynku, przebiega dojście do lokalu nr [...] (znajdujące się poza pasem drogowym), które zapewnia obsługę komunikacyjną lokalu. Obszar przed budynkiem [...]porośnięty Jest zielenią (trawa, krzewy, drzewa).". Strona obecna przy przeprowadzaniu oględzin złożyła następujące wyjaśnienia i uwagi,: "Do lokalu nr [...] prowadzi tymczasowe dojście poza pasem drogowym na zasadzie użyczenia tymczasowego lokalu nr [...], które nie spełnia pełnej komunikacji, ponieważ Jest za wąskie. Przed lokalem nr [...] nie znajdują się żadne drzewa i krzewy a Jedynie trawnik, co powinny potwierdzić zdjęcia sporządzone przez organ. W dokumentacji sprawy znajdują się również zdjęcia wykonane przez stronę, które potwierdzają stan faktyczny.". Do protokołu została załączona dokumentacja fotograficzna z dnia 27.04.2022r. wykonana przez organ.

Pismem z dnia 19 maja 2022 r., organ wezwał stronę do usunięcia braków wniosku z dnia 02 lipca 2019 r., poprzez dostarczenie pozytywnej opinii Zespołu ds. gospodarowania zielenią w procesie inwestycyjnym, zgodnie z Zarządzeniem nr 2738/2021 Prezydenta Miasta Płocka z dnia 14 października 2021r. w sprawie ustalenia zasad ochrony zieleni przy planowaniu i realizacji inwestycji miejskich oraz powołania Zespołu do spraw gospodarowania zielenią w procesie inwestycyjnym, zmienionym zarządzeniami: nr 3257/2022 z dnia 11 kwietnia 2022r. i nr 3295/2022 z dnia 29 kwietnia 2022r.

W dniu 14 czerwca 2022r. do organu wpłynęło pismo z Wydziału Kształtowania Środowiska w Urzędzie Miasta Płocka z informacją, iż Zespół ds. gospodarowania zielenią w procesie inwestycyjnym w związku z planowanym dojściem do lokalu nr [...] przy [...], zaopiniował przedmiotowy wniosek negatywnie z uwagi na plany zagospodarowania wskazanego terenu na nasadzenia roślinności ozdobnej zgodnie z posiadaną koncepcją.

Decyzją nr [...] z dnia 20 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Płocka nie zezwolił Pani W. G. na lokalizację obiektu budowlanego - dojścia do lokalu nr [...] w pasie drogowym [...] na działce o nr ewidencyjnym [...] (obręb [...]), zgodnie z lokalizacją wskazaną na załączniku graficznym złożonym przy wniosku z dnia 2 lipca 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, stanowiska strony wnioskującej oraz treść zastosowanych przepisów prawa. Wskazując na zasadnicze motywy nie uwzględnienia wniosku Skarżącej organ I instancji wskazał na: brak "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikającego z treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, znaczenie zieleni w pasie drogowym oraz planowaną zmianę zagospodarowania terenu pasa drogowego w obrębie wnioskowanego dojścia, zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu zieleni [...] oraz negatywną opinią Zespołu ds. gospodarowania zielenią w procesie inwestycyjnym, ochronę pasa drogowego i odpowiedzialność zarządcy drogi za jego naruszenie oraz bieżące utrzymanie, interes społeczny nadrzędny nad interes jednostki (przedmiotowe dojście nie jest związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i służące tylko i wyłącznie obsłudze lokalu na [...]), dostęp do drogi publicznej (lokal nr [...] [...] posiada dostęp do drogi publicznej zarówno od [...] jak i ul. [...] poprzez sieć dróg wewnętrznych), przeznaczenie pasa drogowego pod budowę "drugiej nitki", a także kolizję lokalizowanego dojścia z przebiegającą infrastrukturą techniczną.

Rozpatrując odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium odwoławcze w Płocku decyzją z dnia 26 października 2022 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść zarzutów odwołania wniesionego w sprawie. Organ administracyjny II instancji wyjaśnił m.in., iż realizując wytyczne WSA w Warszawie uprzednio orzekającego w sprawie przeprowadził dowód z mapy geodezyjnej która wyznacza linie graniczne pasa drogowego oraz graficzną lokalizację planowanego dojścia w skali 1:200 i która sporządzona została przez Geodetę Uprawnionego, inż. M. W.. Zdaniem organu dołączona mapa spełnia ustawowe wymagania i potwierdza, iż planowane dojście zlokalizowane jest częściowo w pasie drogi gminnej ul. [...] na działce ewidencyjnej o nr [...] będącej w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w Płocku, a dokładnie w pasie zieleni przydrożnej. Uzasadniając swoją ocenę co do braku zaistnienia w sprawie przesłanek określonych treścią przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ wskazał, iż nie można uznać podnoszonych przez Odwołującą okoliczności, tj. faktu prowadzenia działalności gospodarczej oraz brak świadomości możliwości wykonania dojścia przed zakupem lokalu, za przypadek szczególnie uzasadniony i dopuszczający wyjątek od generalnej zasady zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wydania zgody na dojścia do lokali sąsiednich organ wskazał, iż każda sprawa administracyjna jest sprawą odrębną i nie może stanowić podstawy do rozstrzygania w innej sprawie. Decyzja organu administracji stanowi akt administracyjny indywidualny o charakterze zewnętrznym, skierowany do określonego, konkretnego adresata. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Skutki, jakie wywołuje taka decyzja wiążą tylko w tej konkretnej sprawie, natomiast nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcia wydawane w innych sprawach.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję w ustawowym terminie Skarżąca zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie lokalizacji dojścia na terenie pasa drogowego oraz zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji wbrew zasadzie dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego;

- art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest powoływanie się przez Odwołującą na dojście do lokalu nr [...], opatrzone decyzją znak [...] oraz nielegalne dojście do lokalu [...], a także dojścia do lokali w budynku nr 92, bowiem każda sprawa administracyjna jest sprawą odrębną i nie może stanowić podstawy do rozstrzygania w innej sprawie, co nie stanowi właściwego uzasadnienia odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania sprawa w takim samym stanie faktycznym i w konsekwencji nie kierowania się przez organ II instancji zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do powoływanych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez jego błędne zastosowanie poprzez uznanie przez organ II instancji, by fakt prowadzenia działalności gospodarczej oraz brak świadomości możliwości wykonania dojścia przed zakupem lokalu nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego, w sytuacji organ II instancji nie powołał się na żadne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym gdy urządzeniem tym jest część składowa pasa drogowego ze strony inwestycji, która de facto stanowi chodnik, związany z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu w myśl art. 4 pkt 1 powołanej ustawy;

- art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 40 ust. 14a ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy uzasadnione jest zastosowanie powołanych przepisów w przypadku zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 powołanej ustawy.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania jak również rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazania wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto, co należy podkreślić w niniejszej sprawie, na mocy art. 153 p.p.s.a. Sąd tak, jak i organ związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1270/20.

Rozpoznając sprawę w oparciu o wskazane wyżej ramy prawne Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie mimo pewnych mankamentów w zakresie treści jej uzasadnienia nie zawierała naruszeń na tyle istotnych aby rozstrzygniecie to podlegało uchyleniu w oparciu o treść przepisu art. 145 p.p.s.a..

Na wstępie motywów podjętego tutaj rozstrzygnięcia wskazać należy, iż zasadnicza oś sporu dotyczy zasadności odmowy wyrażenia zgody na lokalizację obiektu budowlanego w postaci utwardzonego dojścia do lokalu przy czym przedmiotowy obiekt budowalny w ocenie organu częściowo znajduje się w pasie drogowym [...] na działce o nr ewidencyjnym [...] (obręb [...]). Kwestię kluczową dla oceny sprawy zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia z 14 października 2020 r. (Sygn. akt VI SA/Wa 1270/20) stanowiło przede wszystkim ustalenie w ponownie prowadzonym postępowaniu faktu przebiegu pasa drogowego w obrębie objętym wnioskiem udokumentowane we właściwy sposób przez osobę uprawnioną, oraz prawidłowe uzasadnienie podejmowanego rozstrzygnięcia umożliwiające skontrolowanie przyjętego przez organ rozumowania w kontekście oceny wniosku skarżącej w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i powoływanych przez Skarżącą okoliczności.

Na gruncie związania wskazaną wyżej oceną i wskazaniami Sądu uprzednio orzekającego w sprawie należy stwierdzić, że organ dokonał rozstrzygnięcia zgodnego z prawem z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w sprawie VI SA/Wa 1270/20.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm. - dalej też u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 1 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w tym ustępie, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Jest zasadą - wynikającą z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednak, jak stanowi art. 39 ust. 3 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (...).

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie podnosi się, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że przepis ten pozostawia do uznania organu administracyjnego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionych przypadków, uzasadniających wydanie zezwolenia. Nie może to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji (zezwolenia) lub jego odmowa musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek wydania zezwolenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach podjęta decyzja uznaniowa może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego.

W ocenie Sądu organ odwoławczy wypełnił dostatecznie obowiązek oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie przedmiotowego zezwolenia. Ograniczenie kontroli sądowej do badania zgodności decyzji z prawem (a nie z punktu widzenia słuszności i celowości) nie oznacza, że Sąd bada jedynie, czy wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego.

W ocenie Sądu, decyzja organu I i II instancji przedstawia ustalony w sprawie stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i zawiera uzasadnienie prawne, które wyraża się w przytoczeniu obowiązujących przepisów prawa będących podstawą wydania decyzji oraz ich wyjaśnieniu na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego co pozwalało Sądowi w składzie rozpoznającym sprawę obecnie na skontrolowanie motywów organu jakie przyjęto przy podejmowaniu decyzji.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wyjaśnić należy, iż zgodnie z wytycznymi Sądu uprzednio orzekającego w sprawie organy administracyjne wykazały, iż lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego objętego wnioskiem przebiega w pasie drogowym [...] działka nr [...] obręb [...] w Płocku. Ustalenie to w świetle dołączonej do akt administracyjnych mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę M.W. nie budzi wątpliwości Sądu. Mapa ta w ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi stanowi wystarczający dokument, który pozwala na ustalenie przebiegu planowanego obiektu w stosunku do istniejącego pasa drogowego. Na mapie tej zaznaczony jest przebieg pasa drogowego fragmentu ulicy [...], linie graniczne pasa drogowego, granice działek oraz lokalizacja planowanego dojścia. Z mapy tej jednoznacznie wynika, że planowane dojście zlokalizowane jest częściowo w pasie drogi gminnej ul. [...] na działce ewidencyjnej o nr [...]będącej w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w Płocku, a dokładnie w pasie zieleni przydrożnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi co do wykonanej mapy wyjaśnić należy, iż materiał dowodowy, na którym oparto obie decyzje stanowi zarówno sporządzona mapa jak i fotografie i protokoły z wizji lokalnej przeprowadzanych kontroli. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie w skali 1:200 wykonanej przez uprawnionego Geodetę oznaczono na czerwono granice pasa drogowego i wyrysowano proponowaną lokalizację umiejscowienia obiektu budowlanego w postach chodnika/dojścia zgodnie z wnioskiem. Na mapie tej wyrysowano także istniejące chodniki co pozwala klarownie rozpoznać, iż planowana droga mieści się w pasie drogowym. Dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy oraz protokoły z wizyt lokalnych potwierdzają ten fakt. W kontekście zarzutów skargi wyjaśnić także należy, iż w ramach pasa drogowego zawiera się zarówno droga, chodnik jak i pas zieleni a zarówno dołączona do akt sprawy mapa jak i oświadczenia pracowników Zarządu Dróg stanowią dokumenty urzędowe przy czym mapa wykonana została przez uprawnionego geodetę. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania dodać należy, iż uprawniony geodeta wykonał kwestionowaną mapę w oparciu o zlecone mu przez organ pytania dotyczące przebiegu pasa drogowego (vide pismo 14 czerwca 2021 r.). Wykonana mapa odzwierciedlać zatem miała przede wszystkim granicę części pasa drogowego w kontekście oceny planowego obiektu budowlanego a zatem kwestia braku odwzorowania na mapie innych bezprawnie umiejscowionych chodników (dojście do lokalu 26) pozostaje bez znaczenia dla oceny umiejscowienia planowego obiektu budowlanego względem przedmiotowego pasa drogowego.

Mając powyższe na uwadze nie tylko z prawidłowo udokumentowanej mapy dołączonej do akt sprawy ale także z pozostałych dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego do czego organy administracyjne zobowiązane zostały wyrokiem WSA w Warszawie Sygn. akt VI SA/Wa 1270/20. Tym samym zatem zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowych czy niepełnych ustaleń faktycznych w tym zakresie Sąd uznał za nieuzasadnione.

Odnosząc się natomiast do drugiej kwestii dotyczącej oceny przesłanek określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. wyjaśnić należy, iż z treści tego przepisu wynika, że tylko i wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być udzielona zgodna na lokalizowanie takich obiektów jaki wskazała skarżąca. Ustalenie w postępowaniu administracyjnym istnienia lub nieistnienia w konkretnej sprawie właśnie owego szczególnie uzasadnionego przypadku wiąże się ściśle z rozkładem ciężaru dowodu co do spełnienia tej przesłanki. Zarówno konstrukcja art. 39 ust. 3 u.d.p. jak i jego wyjątkowy charakter prowadzą do wniosku, że to na skarżącym jako podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej spoczywał ciężar wykazania zaistnienia po jego stronie szczególnych, wyjątkowych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać w konkretnym przypadku odstąpienie od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., bo to skarżący jako wnioskodawca wywodzi z takich okoliczności korzystne dla siebie skutki prawne, a więc ma interes w uzyskaniu pozytywnego rozstrzygnięcia. Jednakże jak wskazywał WSA uprzednio orzekając w sprawie obowiązkiem organu jest wnikliwe odniesienie się do przedstawionej we wniosku argumentacji strony skarżącej. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą organy administracyjne sprostały nałożonym im przez Sąd administracyjnych wytycznym i odniosły się do oceny przesłanek art. 39 ust. 3 w stopniu wystarczającym do zrozumienia istoty sprawy.

Według organu w pasie drogowym co do zasady nie powinno znajdować się nic, co nie wchodzi w jego skład, a zatem nic oprócz drogi, obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą. Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu (urządzenia) niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy. Organ odniósł się tutaj do powoływanych przez Wnioskującą okoliczności (fakt prowadzenia działalności gospodarczej, brak świadomości możliwości wykonania dojścia przed zakupem lokalu) wskazując, iż okoliczności te nie potwierdzają szczególnego przypadku o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. W ocenie Sądu nie przekroczono przy ocenie tych przesłanek granic uznania administracyjnego bowiem argumentacja organu znajduje swoje oparcie w przepisach prawa jaki i ustaleniach stanu faktycznego dokonanych ponownie w sprawie. Podkreślić należy, iż kontrola pasa drogowego przeprowadzona w sprawie dwukrotnie po uprzednim uchyleniu przez Sąd decyzji wydanych w sprawie potwierdziła, iż wykonano utwardzone dojście do lokalu nr [...] od istniejącego dojścia prowadzącego do lokalu nr [...] (tj. w sposób zbliżony do sugerowanego uprzednio przez organ – szerokość jest bowiem mniejsza). Co istotne wykonane "tymczasowe" dojście znajduje się poza pasem drogowym. Powoływane zatem przez Skarżącą okoliczności dotyczące de facto braku możliwości realizacji działalności gospodarczej w związku z brakiem dojścia do lokalu nr [...] od strony ul. [...] zasadnie ocenione zostały przez organ jako nie potwierdzające szczególnego przypadku o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Ponadto organ wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia wskazał również na takie okoliczności jak: znaczenie zieleni w pasie drogowym oraz planowaną zmianę zagospodarowania terenu pasa drogowego w obrębie wnioskowanego dojścia, zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu zieleni [...] oraz negatywną opinią Zespołu ds. gospodarowania zielenią w procesie inwestycyjnym, ochronę pasa drogowego i odpowiedzialność zarządcy drogi za jego naruszenie oraz bieżące utrzymanie, interes społeczny nadrzędny nad interes jednostki (dojście- obiekt niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i służące tylko i wyłącznie obsłudze lokalu na [...] [...] ), dostęp do drogi publicznej (lokal nr [...] [...] posiada dostęp do drogi publicznej zarówno od [...]jak i ul. [...] poprzez sieć dróg wewnętrznych), przeznaczenie pasa drogowego pod budowę "drugiej nitki", a także kolizję lokalizowanego dojścia z przebiegającą infrastrukturą techniczną.

Zdaniem Sądu organ w sposób wystarczający umotywował swoją decyzję odnosząc się do argumentacji strony skarżącej a w konsekwencji w granicach uznania administracyjnego uznał, iż nie jest możliwe skorzystanie z wyjątku uregulowanego w art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególności ze względu na powoływane ograniczenia korzystania z przedmiotowego lokalu.

W ocenie Sądu trafnie wskazało również SKO, że nie ma również znaczenia to, iż w sąsiedztwie omawianego przedsięwzięcia istnieją już podobne obiekty wybudowane na powierzchni pasa drogowego. Zasadnie organ uznał tutaj, iż decyzja organu administracji stanowi akt administracyjny indywidualny o charakterze zewnętrznym, skierowany do określonego, konkretnego adresata i która wiąże tylko tych adresatów. Skutki, jakie wywołuje taka decyzja wiążą tylko w tej konkretnej sprawie, natomiast nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcia wydawane w innych sprawach. Podkreślić tutaj należy, iż organ administracyjny odniósł się tym samym do tej okoliczności i nie podzielił argumentacji strony skarżącej w tym zakresie odwołując się do szerokiego uzasadniania tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z 20 lipca 2022 r. Organ w decyzji tej wyjaśniał, iż fakt wydania rozstrzygnięcia, być może błędnego w jednej sprawie nie może stanowić zasadnej argumentacji co do naruszenia art. 8 kpa w drugiej sprawie dotyczącej innego choć podobnego stanu faktycznego sprawy.

Za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważania i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych zarzutów w tym dotyczących niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera pewne mankamenty w postaci uproszczeń i odesłań do obszernego uzasadnienia organu I instancji jednakże w ocenie Sądu dostrzeżone tutaj nieprawidłowości nie były na tyle istotne aby uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżona decyzja zawiera bowiem wszystkie wymagane prawem elementy, a organ w jej uzasadnieniu odniósł się do zasadniczych zarzutów strony. Podkreślić tutaj należy, iż naruszenie art. 107 § 3 kpa może tylko w wyjątkowych sytuacjach skutkować uchyleniem skarżonej decyzji. Decyzja może być bowiem uchylona w przypadku takich naruszeń prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Dostrzeżone natomiast w tej sprawie braki w uzasadnieniu decyzji zasadniczo nie mają wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela pogląd, że nawet ewentualne naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa, polegające nie tyle na braku uzasadnienia co do spornych kwestii, ile na jego lakoniczności przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (vide wyrok NSA z 13 lipca 2006 r. sygn. I OSK 1087/05). Ponadto zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa nie może być skuteczny w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia samo przez się wynika, że dotyczy ono materii podnoszonych przez stronę (vide wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1462/15).

W kontekście wytycznych wyroku WSA uprzednio orzekającego w sprawie podkreślić należy, iż zasadniczo naruszenie art. 107 § 3 kpa może być skuteczne wówczas, jeżeli uzasadnienie decyzji uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, ustalonego przez niego stanu faktycznego. Nie można zwalczać na podstawie art. 107 § 3 kpa ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, z którymi skarżąca się nie zgadza, tym bardziej, że w niniejszej sprawie ustalenia te są z przyczyn wskazanych powyżej prawidłowe. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa w powiązaniu z pozostałymi przepisami wskazanymi szeroko w skardze Sąd uznał za bezzasadny. Organ wyjaśnił zasadność swojego rozstrzygnięcia, nie naruszając zasady przekonywania z art. 11 kpa. To, że skarżąca nie podziela poglądu organu, nie stanowi o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 kpa. czy wspomnianych wcześniej innych przepisów kpa.

Konkludując, Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W związku z niezasadnością skargi oraz brakiem stwierdzenia z urzędu innych naruszeń prawa, skutkujących uchyleniem skarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.