Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 349/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6048 Status zakładu pracy chronionej
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art.145  par. 1 pkt 2, art.185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14  ust. 2  pkt 2  lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 30 ust. 2a pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 776
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 531 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w P. oraz S. C. D. S. Spółki z o.o. w S. – J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1415/07 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w Poznaniu oraz S. C. D. S. Spółki z o.o. w S. – J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zmiany decyzji w przedmiocie przyznania statusu zakładu pracy chronionej I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. II. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz C. Spółki z o.o. w P. i S. C. D. S. Spółki z o.o. w S. – J. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 października 2007 r. oddalił skargi STS CDS. sp. z o.o. z siedzibą w S. i CDS sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] przyznał pracodawcy CDS sp. z o.o. w P. status zakładu pracy chronionej od dnia 6 sierpnia 2004 r. na czas nieokreślony.

STS CDS sp. z o.o. w dniu [...] grudnia 2006 r. złożyła wniosek do Wojewody [...] o zmianę wskazanej decyzji poprzez określenie, że w konsekwencji podziału CDS sp. z o.o. od dnia 1 lipca 2006 r. status zakładu pracy chronionej przysługuje na czas nieokreślony STS CDS sp. z o.o. z siedzibą w S. na zasadzie sukcesji generalnej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. odmówił pracodawcy STS C DS sp. z o.o. zmiany decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej CDS sp. z o.o.

STS CDS sp. z o.o. oraz CDS sp. z o.o. wniosły odwołanie od tej decyzji.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że uprawnioną do składania wniosku o zmianę decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., jest strona, która na mocy decyzji nabyła prawo. W sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W postępowaniu dotyczącym nadania statusu zakładu pracy chronionej nie brała udziału STS sp. z o.o., dlatego nie mogła skutecznie złożyć wniosku o zmianę decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej innemu pracodawcy.

W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie wniosku STS sp. z o.o. było bezprzedmiotowe, dlatego należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję Wojewody [...] i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Natomiast odwołanie CDS sp. z o.o., w części dotyczącej wniosku o zmianę decyzji Wojewody [-...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. poprzez określenie, że w konsekwencji podziału CDS sp. z o.o. od dnia 1 lipca 2006 r. status zakładu pracy chronionej przysługuje na czas nieokreślony STS sp. z o.o. na zasadzie sukcesji generalnej, należało uznać za wniosek wszczynający postępowanie w sprawie i przekazać organowi I instancji zgodnie z właściwością.

Organ odwoławczy wskazał, że przepisy szczególne – ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) - nie przewidują możliwości przyznania statusu zakładu pracy chronionej jednemu pracodawcy w drodze zmiany decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej innemu pracodawcy. Nie jest zatem możliwe ani na podstawie przepisów powołanej ustawy ani na podstawie przepisów k.p.a., przeniesienie praw wynikających z indywidualnej decyzji administracyjnej dla konkretnego podmiotu (pracodawcy) na inny podmiot. W sytuacji więc, gdy akt skierowany został do podmiotu podlegającego przekształceniu jego moc wiążąca nie może dotyczyć podmiotu powstałego w wyniku przekształcenia, ponieważ w ten sposób zostałaby naruszona zasada, iż dysponentem treści aktu jest wyłącznie organ administracji publicznej, który go wydał oraz zasada identyczności określonego węzła obligacyjnego prawa publicznego.

Skargę na powyższą decyzję wniosły CDS sp. z o.o. w P. i STS sp. z o.o. w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądu I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana podmiotu decyzji administracyjnej. W związku z tym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., przyznająca status zakładu pracy chronionej CDS sp. z o.o. nie mogła ulec zmianie przez wskazanie jako jej adresata innego podmiotu. Możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w stosunku do tych samych stron. Natomiast nie jest dopuszczalne zastosowanie wspomnianego trybu postępowania w stosunku do podmiotu, który nie był stroną postępowania. Skarżąca STS sp. z o.o. nie była stroną postępowania w sprawie o uzyskanie statusu zakładu pracy chronionej i w związku z tym nie mogła skutecznie domagać się zmiany decyzji zapadłej w tym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w sprawie bezsporna była okoliczność, że STS sp. z o.o. domagała się aby w trybie art. 155 k.p.a. orzec, iż w konsekwencji podziału (wydzielenia oddziału CDS sp. z o.o.) STS sp. z o.o. jako spółce przejmującej przysługiwał z mocy art. 531 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm., dalej: k.s.h.) począwszy od dnia 1 lipca 2006 r. status zakładu pracy chronionej na zasadzie sukcesji generalnej. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 531 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w szczególności zezwolenia, koncesje i ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej, a które zostały przyznane spółce dzielonej, chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu, zezwolenia lub ulgi stanowi inaczej. Z postanowienia Sądu Rejonowego w P., XXI Wydziału Gospodarczego KRS z dnia 30 czerwca 2006 r. wynika, że dokonano przejęcia części majątku innej spółki w wyniku podziału w ten sposób, że między innymi w trybie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h. przeniesiono część majątku CDS sp. z o.o. jako spółki dzielonej w postaci oddziału CDS sp. z o.o. z siedzibą w P., Oddział w S.-J. do spółki I. L. S. III sp. z o.o. (obecna nazwa STS CDS sp. z o.o. w S.) jako spółki przejmującej (dział 6, rubryka 4 - informacja o połączeniu, podziale lub przekształceniu).

Sąd I instancji podkreślił, że zasadą jest iż prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione. Dla zmiany tej reguły konieczna jest wyraźna norma prawna. Sukcesja administracyjnoprawna może być ograniczona przez: 1) przepisy, 2) samą decyzję, 3) sprzeciw, a w końcu 4) termin, o którym mowa w art. 618 k.s.h.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należało uznać za trafne stanowisko strony skarżącej, iż przejęcie statusu zakładu pracy chronionej przez STS sp. z o.o. nastąpiło z mocy prawa. Mimo to nie można podzielić stanowiska skarżących, że taka sytuacja obliguje organ do zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., adresata decyzji przyznającej statusu zakładu pracy chronionej.

W ocenie Sądu, nie można uznać, że w wyniku dokonanej sukcesji statusu zakładu pracy chronionej doszło do przejęcia sytuacji procesowej strony - w tym wypadku CDS sp. z o.o. jako spółki dzielonej - tak, że spółka przejmująca (STS sp. z o.o.) nabyła uprawnienia do "bycia stroną" w postępowaniu o zmianę decyzji wydanej na rzecz spółki dzielonej.

Zdaniem Sądu I instancji, rozstrzygające znaczenie w sprawie miało to, że zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. było w ogóle wyłączone, a decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i umarzająca postępowanie była zasadna i zgodna z prawem. Ponadto wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu nie posiadającego legitymacji stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

CDS sp. z o.o. w P. i STS C.D.S. sp. z o.o. w S. zaskarżyły powyższy wyrok w całości, wniosły o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciły:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c, a także art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w sytuacji spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tj. dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa materialnego – art. 155 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 531 § 2 k.s.h., art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz rażącego naruszenia prawa procesowego – art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 9, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1 i 2 i art. 16 k.p.a. ewentualnie w przypadku przyjęcia, iż zaskarżone do WSA decyzje organów I i II instancji nie naruszały prawa w sposób rażący, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie, wskutek czego Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem:

a) art. 531 § 2 k.s.h., w ten sposób, iż wbrew jednoznacznemu przepisowi ustawy organ wydając zaskarżoną decyzję przyjął, iż nie znajduje on zastosowania w sprawie, przyjmując jednocześnie, wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu art. 531 § 2 k.s.h., że w prawie administracyjnym zasada sukcesji ogólnej nie znajduje zastosowania;

b) art. 30 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w ten sposób, że organ wydając zaskarżoną decyzję przyjął, iż przepisy te stoją na przeszkodzie zmianie decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej w sposób wnioskowany przez stronę, a w rezultacie przyjął, że przeniesienie tego statusu wbrew wyraźnemu przepisowi art. 531 § 2 k.s.h. jest niedopuszczalne;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został przez Sąd zastosowany w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, podczas gdy spełnione były przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z oczywistym naruszeniem przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, podczas gdy została ona wydana z ewidentnym naruszeniem:

a) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 531 k.s.h. poprzez przyjęcie, iż STS spółka z o.o. nie była legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji, której stała się adresatem;

b) art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy nie zachodziły ku temu przesłanki oraz z naruszeniem art. 9 k.p.a.;

c) zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 16 k.p.a.;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w zaskarżonym wyroku do większości zarzutów skargi, tj. zarzutów naruszenia przez organ II instancji art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 16, art. 105 § 1 oraz 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zarzutu naruszenia art. 531 § 2 k.s.h. oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

II. Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 531 k.s.h. poprzez przyjęcie, iż STS nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji, której stał się adresatem, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 155 k.p.a. w związku art. 28 k.p.a. w związku z art. 531 § 2 k.s.h. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiot, który na skutek podziału dokonanego w trybie 528 i nast. k.s.h. stał się z mocy art. 531 § 2 k.s.h. podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej, a w konsekwencji adresatem tej decyzji, nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o zmianę tej decyzji, a w rezultacie przyjęcie, iż w trybie art. 155 k.p.a. niedopuszczalna jest zmiana decyzji poprzez zmianę określenia jej adresata i tym samym naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie w ten sposób, że przepis ten nie został zastosowany w sytuacji, w której powinien być zastosowany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że stanowisko skarżących dotyczące zastosowania w sprawie art. 531 § 2 k.s.h. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno art. 28 jak i art. 30 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie przewidują takiej możliwości. Przepisy wskazanej ustawy wyłączają zwolnienie z procedury uzyskania statusu zakładu pracy chronionej te przejęcia, które zostały dokonane na podstawie kodeksu spółek handlowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności rozważyć należało zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne i prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne, pozwala NSA odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

U podstaw zaskarżonego wyroku legło przekonanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przejęcie przez STS sp. z o.o., z mocy prawa (art. 531 § 2 k.s.h.), w związku z podziałem CDS sp. z o.o., status zakładu pracy chronionej, nie uzasadniało żądania zmiany decyzji przyznającej ten status, a ponadto, że spółka przejmująca nie była legitymowana do złożenia wniosku w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu I instancji, wskazane okoliczności uzasadniały umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wspomnianej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska tego nie można podzielić. Przede wszystkim zauważyć należy, że w ujęciu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny albo obowiązek. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Aktualność interesu prawnego oznacza, że daje się on urzeczywistnić w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, niepubl.). W sprawie niniejszej STS sp. z o.o. domagała się potwierdzenia przez właściwy organ administracji publicznej, że przysługuje jej status zakładu pracy chronionej, przyznany uprzednio CDS sp. z o.o. Nie budzi wątpliwości, że tak określone żądanie skarżąca wywodziła z treści art. 531 § 2 k.s.h. Zgodnie z powołanym przepisem na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną powstała w związku z podziałem przechodzą z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątkowymi spółki dzielonej, a które zostały przyznane spółce dzielonej, chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowią inaczej. Jak wynika z treści art. 531 § 2 k.s.h., ustanowiona w nim została ogólna zasada dopuszczalności sukcesji administracyjnoprawnej w przypadku podziału spółek jako następstwa sukcesji uniwersalnej na płaszczyźnie prawa cywilnego. Polega ona na tym, że sukcesja administacyjnoprawna obejmuje te wszystkie dziedziny, które są reglamentowane przez akty administracyjne (por. G. Łaszczyca, A. Matan Następstwo w prawie administracyjnym [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Oficyna a Wolters Kluwer business 2007). Regulacja dotycząca sukcesji administracyjnoprawnej ma jednak charakter ograniczony, gdyż na spółkę przejmującą przechodzą z dniem podziału w szczególności zezwolenia, koncesje i ulgi, które zostały przyznane spółce dzielonej, przy czym warunkiem jest by przyznanie to nastąpiło po wejściu w życie k.s.h. Kolejne ograniczenia mogą wynikać z ustawy albo z decyzji przyznającej zezwolenie, koncesję lub ulgę. Z uwagi na mogące wystąpić ograniczenia należy przyjąć, że co do zasady spółka sukcesorka ma interes prawny w żądaniu potwierdzenia przejścia na jej rzecz zezwoleń, koncesji oraz ulg przyznanych spółce dzielonej. Przenosząc te uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że STS sp. z o.o., jako spółka przejmująca, ma interes prawny w uzyskaniu decyzji potwierdzającej przejście na nią statusu zakładu pracy chronionej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie posiadania statusu zakładu pracy chronionej, z uwagi na wymagania pewności obrotu prawnego prowadzonego z udziałem spółki przejmującej, wymaga wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna o charakterze deklaratoryjnym nie tworzy wprawdzie nowej sytuacji prawnej, ale stwierdza w odniesieniu do konkretnego adresata jaki jest, w danej sytuacji faktycznej, jego stan prawny w sferze prawa administracyjnego. W konkretnej sprawie wydanie decyzji ma na celu potwierdzenie statusu zakładu pracy chronionej przysługującego STS sp. z o.o. W związku z tym pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że postępowanie w sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, albowiem wniosek pochodził od podmiotu nie posiadającego legitymacji do jego wszczęcia należało uznać za nietrafny.

Kwestią odrębną jest natomiast, czy decyzja potwierdzająca przejście statusu zakładu pracy chronionej powinna być wydana na podstawie art. 155 k.p.a.

Jak trafnie zauważył WSA, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zmiana decyzji, w trybie określonym w art. 155 k.p.a., nie może dotyczyć zmiany adresata tej decyzji. Kontrola zaskarżonej decyzji wyłącznie z tego punktu widzenia doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że uwzględnienie wniosku strony skarżącej nie było możliwe. Podzielając ten pogląd nie można jednak pominąć, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymagała także rozważenia jej poprawności w płaszczyźnie dochowania, przez organ administracji publicznej, wymaganej prawem procedury, ze szczególnym uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W okolicznościach sprawy nie można zwłaszcza pominąć, że celem wszczęcia postępowania administracyjnego przez STS sp. z o.o. było uzyskanie rozstrzygnięcia organu w przedmiocie przysługującego jej statusu zakładu pracy chronionej, jako podstawę swego żądania wskazała art. 155 k.p.a. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że organ administracji publicznej, załatwiając wniosek strony nie jest związany podaną przez stronę podstawą żądania a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Zasadą jest, że to strona ostatecznie decyduje o charakterze pisma i treści żądania. Jeżeli jednak powstają w związku z tym wątpliwości organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, udzielając jej jednocześnie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, zgodnie z art. 9 k.p.a. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organów jest czuwanie nad tym, aby strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielanie im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dotyczy to zwłaszcza informowania strony o trybie właściwym do załatwienia jej sprawy, na wypadek gdyby tryb przez nią obrany był niewłaściwy i nie mógł prowadzić do pozytywnego rozstrzygnięcia jej sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji publicznej poinformował stronę o trybie załatwienia sprawy (art. 155 k.p.a.), który następnie uznał za niewłaściwy. Działanie organu, polegające na przekazywaniu stronie nieprawidłowych informacji co do okoliczności prawnych, które na skutek zastosowania się strony do tych informacji, prowadzi w efekcie do niekorzystnego dla strony załatwienia sprawy stanowi niewątpliwe naruszenie art. 9 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo sformułowania w skardze zarzutu naruszenia powołanego przepisu nie rozważył tej kwestii w kontekście wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Z omawianym uchybieniem wiąże się kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do większości zarzutów skargi to jest zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy art. 6, 7, 8, 9,10 § 1,11,12 § 1 i 2, 16, 105 § 1 oraz 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 531 § 2 k.s.h. oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle powołanego przepisu jest niewątpliwe, że samo tylko przytoczenie stanowiska strony zawierające jej zarzuty podniesione skardze nie jest wystarczające, by uznać że uzasadnienie odpowiada treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie ustosunkowania się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny, jak również brak umotywowania dokonanej w rozstrzygnięciu oceny, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc powyższe stwierdzenia do sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należy zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, iż Sąd ten naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Trafnie bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono w zarzutach skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji wybiórczo ustosunkował się do zarzutów skargi, jak również w sposób nieprecyzyjny uzasadnił zawarte w wyroku rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie odniósł się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego poza kwestią związaną z legitymacją STS spółki z o.o. do żądania zmiany decyzji przyznającej status pracy chronionej. Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny tak istotnych kwestii jak naruszenie przez organ odwoławczy zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż proces kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie przebiegał prawidłowo.

Wskazana wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia także ocenę tych zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającymi istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejna grupa zarzutów dotyczy naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegającego na nie zastosowaniu powołanego przepisu i zaniechaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania.

W tym miejscu zauważyć należy, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżona decyzja lub postanowienie dotknięte są jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego – art. 155 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 531 § 2 k.s.h., art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz rażącego naruszenia prawa procesowego – art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 9, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1 i 2 i art. 16 k.p.a.

W związku z powyższym wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i oddzielnie "o rażącym naruszeniu prawa". Jeżeli chodzi o "naruszenie prawa", to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną ("rażące") formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 (ONSA z 1993 r. z. 1, poz. 23) zwrócił uwagę na dominujący w orzecznictwie pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni (wyrok z dnia 19 maja 1989 r. sygn. IV SA 90/89, ONSA z 1989 r. z. 1, poz. 49). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględnienie wskazań wynikających z takiej wykładni, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej uzasadnia tezę, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W powołanym wyroku NSA wskazał, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia prawa jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wymaga wyraźnego wykazania, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie należało ocenić jako rażące.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "rażące naruszenie prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie wskazał na czym konkretnie, w odniesieniu do poszczególnych powołanych przepisów polegało rażące naruszenie prawa. Gdy się przy tym uwzględni, że w skardze kasacyjnej co do tych samych uchybień formułowano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uznać należało, że zarzut ten nie jest trafny. Z podanych wyżej powodów ten sam sposób naruszenia prawa nie może być jednocześnie traktowane jako " zwykłe" i jako "rażące". Prowadzi to do wniosku, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, by doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, mimo, że rażąco naruszała prawo.

Rekapitulując NSA uznał, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. W tych warunkach należało uznać, że wniosek Sądu I instancji o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji został sformułowany bez przeprowadzenia jej oceny we wszystkich płaszczyznach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę uwzględni, że STS spółka z o.o. ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia, że przysługuje jej status zakładu pracy chronionej i w tym kontekście oceni zgodność z prawem decyzji o umorzeniu postępowania, uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, zwłaszcza te, które wiążą się z przestrzeganiem przez organ prawem przewidzianej procedury. Rzeczą Sądu I instancji będzie także zbadanie, czy ewentualne stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceny wymagać będzie także stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który z treści art. 30 ust. 2a pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wywodzi ograniczenie ustawowe sukcesji administracyjnoprawnej. Należy przy tym mieć na uwadze, że powołany przepis odnosi się do przypadku przejęcia zakładu pracy chronionej w upadłości lub likwidacji, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z §14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).