Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1054/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1033/19 w sprawie ze skargi P. S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 marca 2019 r. nr DO.2.6610.47.2018.PO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1033/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: Skarżąca, PKP S.A.) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 27 marca 2019 r. nr DO.2.6610.47.2018.PO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 13 lutego 2018 r. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda), działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n."), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w T., obręb T., k.m. [...], oznaczonego jako działki nr 1674/10 o pow. 0,0573 ha oraz nr 2343/10 o pow. 0,0182 ha.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Skarżąca.

Decyzją z 27 marca 2019 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 13 lutego 2018 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że aby można było na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. wydać decyzję uwłaszczeniową, nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. musiała stanowić własność Skarbu Państwa oraz musiało istnieć prawo zarządu do tej nieruchomości. Organ podniósł, że celem wykazania przesłanki prawa własności Skarbu Państwa PKP przedłożyła do akt sprawy wypis z rejestru gruntów prowadzonego dla przedmiotowych działek, sporządzony według stanu na dzień 18 października 2005 r., zgodnie z którym jako właściciel tych działek wpisany jest Skarb Państwa. Jednakże, jak wynika z zaświadczeń Sądu Rejonowego w T. z 29 sierpnia 2008 r., nr [...] oraz z 7 sierpnia 2014 r., nr [...], nieruchomość oznaczona pierwotnie jako działka nr 1237/10 o pow. 0,2076 ha (obecnie m.in. działka nr 1674/10 i nr 2343/10) objęta była wykazem liczba [...], stanowiącym księgę wieczystą zamkniętą z mocy prawa w myśl § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. Nr 28, poz. 141). Zgodnie z ww. zaświadczeniem prawo własności ww. nieruchomości wpisane jest na rzecz W. L.

Minister podniósł również, że wpis Skarbu Państwa jako właściciela działki nr 1674/10 i nr 2343/10 w rejestrze gruntów nie stanowi dowodu prawa własności nieruchomości. Na poparcie ww. stanowiska organ przywołał treść regulacji zawartych w ustawie z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101).

Z podanych przyczyn, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo organ I instancji uznał, że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności gruntów objętych niniejszym postępowaniem nie przysługiwało Skarbowi Państwa tylko osobie fizycznej. Następnie organ odwoławczy wskazał, że spor w sprawie dotyczy również tego czy w dniu 5 grudnia 1990 r. poprzednikowi prawnemu PKP S.A. przysługiwało prawo zarządu w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. Minister przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm., dalej "ustawa o gospodarce gruntami", "u.o.g.g."), a także § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Następnie podniósł, że celem wykazania przesłanki pozostawania przedmiotowego gruntu w zarządzie PKP S.A. w dniu 5 grudnia 1990 r. wnioskodawca przedłożył do akt decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z 19 grudnia 1986 r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej za zarząd nieruchomości. W ocenie organu, powyższa decyzja z 19 grudnia 1986 r. nie potwierdza istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu nieruchomości. Minister przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, zgodnie z którym dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. Powyższe stanowisko zostało odzwierciedlone w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z postanowień decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1406/13 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W orzeczeniach tych podnosi się również, że inne rozumienie przepisów rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. w powyższym zakresie oznaczałaby jego niezgodność z delegacją ustawową zawartą w art. 200 u.g.n., a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro zatem zawiadomienie o wymierzeniu opłaty za użytkowanie nieruchomością nie nawiązuje do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, to nie może decyzja o naliczeniu (wymierzeniu) opłaty stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 97/13 – źródło CBOSA).

Końcowo organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać.

Skargę do Sądu I instancji na powyższą decyzję wniosła Skarżąca W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1033/19 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

Sąd I instancji wskazał, że po analizie akt sprawy podzielił ocenę organów, że przesłanki warunkujące wydanie decyzji uwłaszczeniowej nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zaskarżoną decyzją objęto działki nr 1674/10 i nr 2343/10. Działki te stanowiły wcześniej część nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1237/10 o powierzchni 0,2076 ha, objętej księgą wieczystą - wykaz liczba [...] (vide: pismo Prezydenta Miasta T. z 25 maja 2017 r.). Ze znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń Sądu Rejonowego w T. z 29 sierpnia 2008 r. i 7 sierpnia 2014 r. wynika, że wykaz liczba [...] stanowi księgę wieczystą zamkniętą z mocy prawa w myśl § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. Nr 28, poz. 141). Z zaświadczeń tych wynika również, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało osobie fizycznej (W. L). Nie można zatem potwierdzić, że objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa. W ocenie Sądu I instancji, podstawy takiego ustalenia, na co trafnie wskazały organy, nie może również stanowić wypis z rejestru gruntów, sporządzony według stanu na dzień 18 października 2005 r., zgodnie z którym jako właściciel przedmiotowej nieruchomości wskazany został Skarb Państwa. Zapisy w ewidencji gruntów mają bowiem wyłącznie charakter informacyjno-techniczny i są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych lub umów sporządzonych w formie aktu notarialnego.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w oparciu o zebraną dokumentację nie można również potwierdzić aby w sprawie spełniona została druga przesłanka zawarta w art. 200 ust. 1 u.g.n., tj. aby wnioskodawcy w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Rację ma organ odwoławczy, że w rozumieniu u.o.g.g. prawo zarządu mogło zostać ustanowione tylko w ściśle określony sposób, przede wszystkim zaś w drodze decyzji organu administracji lub ściśle określonych umów o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Samo faktyczne władanie gruntem nie determinuje w sposób konieczny istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Wykazanie zarządu przez państwowe i komunalne osoby prawne następuje w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, można stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu do nieruchomości na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a."), potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Jednakże, w trybie tego ostatniego przepisu można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy uprzednio prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, Skarżący nie przedstawił ani decyzji, ani umowy, ani żadnego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w jego zarządzie czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 (źródło CBOSA). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.o.g.g. oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu ex lege.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że wyroki NSA, na które powołano się w skardze, przedstawiają odosobniony pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, którego to poglądu sąd w składzie orzekającym nie podziela. Podgląd wyrażony w tych wyrokach jest też sprzeczny z ww. uchwałą z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy w formie umowy. W świetle art. 200 u.g.n. dla nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w ocenie Sądu I instancji, uznać trzeba, że zasadnie organy przyjęły, że nawet legitymowanie się przez Skarżącą decyzją w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej za zarząd nieruchomości nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu tego prawa na rzecz danego podmiotu. Sąd I instancji przychylił się jednocześnie do argumentacji organów, jednocześnie wskazując, że jest to pogląd ugruntowany zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wobec powyższego, za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia art. 200 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia, art. 80 u.o.g.g., art. 16 ustawy z 27 kwietnia 1989 r., art. 34 oraz 34a ustawy z 8 września 2000 r., a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy administracji z urzędu podjęły wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy zachowała się jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu dla skarżącego. Dokonały ustaleń również co do wyjaśnienia kwestii czy Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności w stosunku do spornej nieruchomości. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ma cech dowolności i nie narusza zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Przyjęte przez organy stanowisko zostało należycie uzasadnione, poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły podnoszonej przez skarżącego argumentacji, wyjaśniając przy tym również podstawę prawną wydanych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji następujących przepisów postępowania:

a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, opierając rozstrzygnięcie na ustaleniu, że w księdze wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości wpisana jest jako właściciel W. L., a w konsekwencji zastosował normy prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego, co doprowadziło do uznania, że nie zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia PKP S.A. przedmiotową nieruchomością;

b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ w mocy decyzji Wojewody, pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;

2. Naruszenie art. 134 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić;

II. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 200 u.g.n. oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu gruntem nie stanowi dowodu na istnienie zarządu;

2. art. 80 u.o.g.g., poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy u.o.g.g. znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

3. art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (dalej jako: "Ustawa o PP PKP") w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (dalej jako: "Ustawa o przedsiębiorstwach państwowych") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP w dniu wejścia w życie Ustawy o PP PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;

4. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (dalej jako: "Ustawa o prywatyzacji PKP") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, co do której przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie Ustawy o PKP, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP.

Mając na względzie powyższe, Skarżąca wniosła o: rozpoznanie skargi na rozprawie; zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających wyrok decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Analiza środka odwoławczego wniesionego w sprawie prowadzi jednak do wniosku, że istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Konieczne jest zatem odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie przez Sąd I instancji braku naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.

W zakresie naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 200 u.g.n. oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie. W ocenie kasatora, Sąd I instancji błędnie przyjął, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu gruntem nie stanowi dowodu na istnienie zarządu.

Zgodnie bowiem art. 200 ust. 1 pkt 1 u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

Jednocześnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.

Należy wyjaśnić, że istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd był prawną formą władania gruntem, a więc sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości tego prawa nie kreował. Decydujące znaczenie miały w tej kwestii: dzień 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Z kolei, obowiązująca w tamtym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być tylko: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Z tego powodu, istnienia powyższego prawa zarządu nie można było domniemywać.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, według stanu na 5 grudnia 1990 r., przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa. Sporne również było to, czy dokumenty przedłożone przez Spółkę potwierdzały spełnienie przez jej poprzednika prawnego warunku posiadania prawa zarządu do tego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.

Cytowana treść przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że dowodem dla uznania istnienia zarządu dla tzw. uwłaszczenia unormowanego obecnie w art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest m. in. decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Prawodawca nie określił w tym zakresie żadnych dodatkowych wymagań, co do treści takiej decyzji, jak, dla przykładu, uczynił to w § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia wskazując, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości.

Spółka powołała się na decyzję o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością z 19 grudnia 1986 r. Jednakże dokument ten nie zawiera konkretnego oznaczenia nieruchomości, lecz jedynie wskazuje ogólną powierzchnię terenu położonego w T., który znajdował się w użytkowaniu (zarządzie) i za który była pobierana opłata roczna. Zatem decyzji o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością nie możemy odnieść do nieruchomości, która jest przedmiotem tego postępowania.

Skoro zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdził, aby przedsiębiorstwo PKP dysponowało indywidualnym aktem, dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie, czy też decyzji o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością i na taki akt nie powoływała się także Skarżąca Spółka, to prawidłowo uznał Sąd I instancji, że decyzja o odmowie potwierdzenia uwłaszczenia na tych nieruchomościach przedsiębiorstwa - odpowiadała prawu.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej jak również podniesienie w punkcie II. 4 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP wskazuje, że w ocenie Skarżącego Sąd winien był również zbadać, czy w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania tychże przepisów. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny zobowiązany jest do rozstrzygania w granicach danej sprawy. To zakres sprawy administracyjnej wyznacza zatem zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.

W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że na pojęcie sprawy administracyjnej składają się elementy konstytutywne oraz elementy realne.

Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej to norma uprawniająca do konkretyzacji prawa oraz norma konkretyzowana, to jest norma, mająca postać abstrakcyjną, którą dany organ winien zastosować w razie zaistnienia określonego stanu faktycznego, przy czym zastosowanie tej normy odbywa się poprzez wydanie aktu administracyjnego.

Elementy realne sprawy administracyjnej to podmioty stosunku administryjnoprawnego to jest podmiot czynny (organ uprawniony z mocy normy kompetencyjnej do wydania rozstrzygnięcia) oraz podmiot bierny (będący adresatem rozstrzygnięcia), którym w tym przypadku jest Skarżący. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się również fakty sprawy czyli stan faktyczny od którego zależy możliwość podjęcia rozstrzygnięcia (zastosowania normy kompetencyjnej) i stan faktyczny od którego zależy rozstrzygnięcie (czyli stan faktyczny objęty hipotezą normy konkretyzowanej).

W niniejszej sprawie normą konkretyzowaną zgodnie z wnioskiem Skarżącego był art. 200 ust. 1 u.g.n. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem badać, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 34 i 34a ustawy o prywatyzacji PKP.

Z powyższych przyczyn za niezasadny należało uznać zarzut objęty punktem II.4 petitum skargi kasacyjnej.

Będąc zobowiązanym do odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów a zatem również do przywoływanej argumentacji historycznej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 (źródło CBOSA) odniesiono się do argumentów przywoływanych na jej uzasadnienie przez Skarżącego.

W uchwale I OPS 2/16 z 27 lutego 2017 r. wyjaśniono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o PP PKP, przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa o prywatyzacji PKP przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było P., bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie"" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. akt I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo PKP do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powołana ustawa z 1989 r. o PKP w art. 50 ust. 1 stanowiła, że prawa przedsiębiorstwa PKP, działającego dotychczas na podstawie ustawy z 1960 r. o kolejach stają się prawami PKP, jako podmiotu działającego na podstawie ustawy z 1989 r. Ustawa ta nie zawierała jednak żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami.

Należy podnieść, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.

Kontynuując analizę podniesionych przez Skarżącego zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżący nie wskazał, jakie brzmienie przywoływanych przez niego przepisów zostało naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący nie wskazał bowiem publikatorów, w jakich ogłoszone zostały przywoływane przez niego ustawy, ograniczając się do podania, często w skróconej wersji, tytułu danego aktu prawnego, bez przywołania daty jego uchwalenia oraz Dziennika Ustaw, w którym akt ten został opublikowany. Zaniechanie takie powoduje brak możliwości odniesienia się do części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przepisy przywoływanych przez Skarżącego ustaw, to jest ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ulegały wielokrotnym nowelizacjom, przy czym zmieniało się zarówno brzmienie jak i oznaczenie poszczególnych przepisów.

Skarżący w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego nie sprostał również obowiązkowi precyzyjnego wskazania, jakie przepisy w jego ocenie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Powołany w punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej art. 200 u.g.n. zawiera dwa ustępy z których każdy dzieli się na cztery punkty. Wskazany jako wzorzec kontroli w punkcie II.2 petitum skargi kasacyjnej art. 80 ustawy o gospodarce gruntami zawiera cztery jednostki redakcyjne, zaś w dniu 5 grudnia 1990 r. oznaczony jako art. 87 zawierał cztery jednostki redakcyjne. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że przywołany przez Skarżącego art. 80 ustawy o gospodarce gruntami na dzień 5 grudnia 1990 r. dotyczył uprawnienia do odszkodowania właścicielowi nieruchomości za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań określonych w art. 71, 75 ust. 1, art. 76 ust. 1 i art. 78 ustawy. Kwestie dotyczące związane z prawem zarządu regulował 5 grudnia 1990 r. art. 87 ustawy o gospodarce gruntami. Dopiero począwszy od 10 kwietnia 1991 r. kwestie te reguluje art. 80, który co istotne podlegał dalszym zmianom. Wskazany w punkcie II.4 petitum skargi kasacyjnej art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP zawiera cztery ustępy.

Tak sformułowane zarzuty uchylały się zatem spod kontroli Sądu kasacyjnego.

Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 151 p.p.s.a. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. W niniejszej sprawie nie tyle sporne były fakty, które doprowadziły organ a następnie Sąd I instancji do wniosku, że przedmiotowy grunt nie znajdował się na dzień 5 grudnia 1990 r. w zarządzie PKP S.A., ile zasady, na podstawie których tego rodzaju wnioski zostały wysnute. W związku z tym, w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miały nie tyle przepisy procedury administracyjnej, co przepisy aktów, zawierających normy materialnoprawne jak i unormowania proceduralne, regulujące w sposób szczególny objęte nimi zagadnienia.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (mniemającym zastosowania w niniejszej sprawie). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Przyjmuje się, iż zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny gdy sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ w mocy decyzji Wojewody, pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona.

Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut oparty na wyliczeniu kilku przepisów i pozbawiony właściwego uzasadnienia, nie poddaje się weryfikacji. Natomiast żaden poszczególny przepis wymieniony w zarzucie nie uzasadnia samodzielnie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Aby zakwestionować zasadność zastosowania przez organy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne byłoby uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, czego skarga kasacyjna nie zawiera. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu I instancji, bądź na skutek zmiany stanu prawnego, która prowadzi do zmiany podstawy prawnej wydanej decyzji, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) jest ponownym rozpoznaniem sprawy przez ten sam organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję, wzorowanym jedynie na postępowaniu odwoławczym, z istotnymi wszakże zmianami (przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się w tym postępowaniu jedynie odpowiednio). Nie mają w nim zastosowania przepisy dotyczące trybu wnoszenia odwołania (art. 129 § 1 i art. 133 k.p.a.), możliwości dokonywania autokontroli przez organ odwoławczy (art. 132 k.p.a.), przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji (art. 136 k.p.a.), a także dotyczące kasacyjnych uprawnień decyzyjnych organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 108/19 (źródło CBOSA).

Zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał jak i przyczyn, które spowodowały, iż innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto uzasadnienie prawne decyzji musi także zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 739/21, źródło CBOSA). Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji, za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem I petitum skargi kasacyjnej. Decyzje zostały bowiem oparte na należytych ustaleniach stanu faktycznego.

Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.