Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 297/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: par. 13zo ust.1, ust.2, ust.3, ust.4, ust.7, ust.8,
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 138 par.2 i par.2a,  art.8,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału ARiMR w K. na rzecz M. N. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dyrektor, organ odwoławczy) decyzją z 26 kwietnia 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. (kierownika) z 7 marca 2023 r. nr [...] o przyznaniu M. N. pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że 20 maja 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. wpłynął wniosek M. N. o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. Do wniosku strona załączyła kopie faktur VAT nr [...] z 4 maja 2022 r., nr ([...] z 13 maja 2022 r. i nr [...] z 8 listopada 2021 r.

Decyzją z 28 lipca 2022 r. nr [...] kierownik przyznał M. N. pomoc finansową na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez w wysokości [...] zł.

W dniu 5 grudnia 2022 r. M. N. wniósł o wydanie decyzji z 28 lipca 2022 r., następnie 9 grudnia 2022 r. złożył odwołanie. W dniu 14 grudnia 2022 r. do odwołania dołączył siedem faktur zakupu nawozów: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego dyrektor decyzją z 2 stycznia 2023 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję kierownika i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podniósł, że strona dołączyła do odwołania faktury, które nie były rozpatrywane przez organ I instancji. Wskazał, by po przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, kierownik wyda rozstrzygnięcie w sprawie, które będzie uwzględniało zasady przyznania płatności zgodnie z ustawodawstwem krajowym oraz uzasadnieniem faktycznym, które będzie uwzględniało zasady zapisane art. 107 § 3 k.p.a., tj. tak by wskazane fakty - które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - były przedstawione w decyzji w sposób szczegółowy, jasny i zrozumiały dla strony. Dalej podał, że kierownik w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zobowiązany będzie przeprowadzić nowe dowody potwierdzające zakup nawozu, wniesione wraz z odwołaniem. Po przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu oceny kwalifikowalności wnioskowanych płatności, kierownik wyda decyzję w sprawie.

Następnie kierownik ww. decyzją z 7 marca 2023 r. przyznał M. N. pomoc finansową w wysokości [...] zł. Wskazał, że po analizie załączników zakwalifikowano do płatności fakturę VAT [...] z 5 listopada 2021 r., na której zakupionym towarem była saletra amonowa. Nawozy z pozostałych dwóch faktur znajdowały się na wykazie nawozów niekwalifikujących się, opublikowanym przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, więc zostały automatycznie wykluczone z przyznania pomocy. Wniosek o przyznanie pomocy należało złożyć do 31 maja 2022 r., a tym samym udokumentować zakup nawozów. M. N. składając wniosek przedłożył 3 faktury, z czego tylko jedna kwalifikowała się do płatności. Pozostałe nawozy zostały wykluczone, gdyż znajdowały się w wykazie nawozów wykluczonych.

Dopiero na etapie postępowania odwoławczego M. N. dołączył dodatkowe faktury na zakup nawozów. Składając wniosek do ARiMR wnioskodawca jasno wskazał, jakie faktury mają zostać wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy wydaniu decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej pomocy, tym samym zakreślając przedmiot swojego wniosku. Termin na złożenie wniosku upływał w dniu 31 maja 2022 r. Faktury załączone do wniosku stanowią część składową wniosku i na tej podstawie organ ocenia możliwość przyznania pomocy. Wyżej wymieniony termin na złożenie wniosku to termin prawa materialnego i nie może zostać przekroczony, bowiem przekroczenie skutkuje dla strony negatywnymi konsekwencjami w sferze jej materialnoprawnych uprawnień. Upływ materialnego terminu przewidzianego w przepisach prawa dla złożenia wniosku wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Tym samym, złożenie dodatkowych faktur dopiero 14 grudnia 2022 r. (data wpływu), w konsekwencji niezakwalifikowania faktur złożonych pierwotnie do wniosku z 20 maja 2022 r. (data wpływu do BP J.), powodowało nieuprawnione rozszerzenie zakresu wniosku. Złożenie faktur po terminie, który był terminem prawa materialnego, nie powinno mieć wpływu na zwiększenie pomocy.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji dyrektor powołał przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanego dalej rozporządzeniem. Wyjaśnił, że złożenie przez stronę faktur dopiero 14 grudnia 2022 r., a więc już po upływie terminu materialnoprawnego określonego w § 13zo ust. 3 rozporządzenia, uniemożliwiało uwzględnienie wydatków związanych z tym zakupem przy obliczaniu wysokości przyznanej M. N. pomocy finansowej. Nie składając w terminie określonym w § 13zo ust. 3 rozporządzenia (do 31 maja 2022 r.), łącznie z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej wszystkich faktur, które strona zamierzała przedstawić do obliczenia wartości pomocy, nie złożyła ona pełnego oświadczenia co do swojej sytuacji, istotnej w procedurze weryfikacji wniosku. Przedłożenie przez producenta wraz z wnioskiem trzech faktur skutkowało uznaniem, że stronie należy się pomoc finansowa obliczona wyłącznie w oparciu o jedną z tych faktur, która spełnia warunki kwalifikowalności. Wobec powyższego organ nie mógł uwzględnić dołączonych do odwołania faktur VAT, gdyż termin na złożenie stosownych dokumentów ma charakter terminu materialnego i upłynął z dniem 31 maja 2022 r. Tym samym dokumenty złożone po tej dacie nie wywołują żadnych skutków prawnych.

Dalej organ wskazał, że do pomocy kwalifikuje się jedynie saletra amonowa, wynikająca z faktury nr [...] z 8 listopada 2021 r. o wartości brutto [...] zł. Pozostałe nawozy znajdują się w wykazie nawozów wykluczonych przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Maksymalna pomoc finansowa, jaka mogłaby przysługiwać stronie wynosiła [...] zł, natomiast przyznaną pomoc wyliczono zgodnie z zapisem § 13zo ust. 7 rozporządzenia, jako iloczyn liczby zakupionych ton i różnicy pomiędzy średnią ceną we wnioskowanym okresie i średnią ceną danego typu nawozu. Kwota pomocy wniosła [...] zł.

Powołując art. 10a ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej: "ustawa o Agencji", organ wyjaśnił, że przedmiotowa pomoc jest pomocą, o którą producent ubiega się dobrowolnie, zatem to wyłącznie na nim spoczywa obowiązek złożenia wniosku w taki sposób, aby organ odczytał żądnie wnioskodawcy zgodnie z jego wolą. W sprawie nie można przyjąć, że doszło do omyłki, którą można na każdym etapie postępowania naprawić, jak również nie jest możliwym po upływie ostatecznego terminu na złożenie dokumentów, uwzględnienia faktur złożonych 14 grudnia 2022 r. Dokumenty te nie mają znaczenia w sprawie, bowiem to wniosek strony inicjuje proces przyznania pomocy. M. N. nie wystąpił do kierownika z żądaniem udzielania mu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Prawo do uzyskiwania płatności rolniczych nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika ono z przepisów krajowych i unijnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga zatem od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Rozporządzenie jasno i precyzyjnie określa, że za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do Biura Powiatowego Agencji ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego - w niniejszej sprawie do Biura Powiatowego ARiMR w J..

Na powyższą decyzję M. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez powielenie błędu organu I instancji, który nie uwzględnił wskazań dyrektora zawartych w decyzji z 2 stycznia 2023 r. nr [...] co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. że organy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zobowiązane będą przeprowadzić nowe dowody potwierdzające zakup nawozu, wniesione wraz z odwołaniem z 14 grudnia 2022 r.;

2. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta była wadliwa;

3. art. 6 i 8 § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie wniosku i odwołania w sposób sprzeczny z dyspozycją wskazanych przepisów, albowiem organ z urzędu nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w konsekwencji czego doszło do zaniechania załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela;

4. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, który nie spełniał wymagań ustalonych art. 13zo ust. 3 rozporządzenia, skoro organ wiedział, że skarżący do wniosku dołączył błędne faktury, a zatem wniosek nie spełniał wymogów określonych rzeczonym przepisem;

5. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i zaniechanie rozpoznania sprawy na podstawie materiału dowodowego posiadanego w dacie wydania zaskarżonej decyzji;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 13zo ust. 1- 3 oraz ust. 6 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie za niedopuszczalne konwalidowanie braków wniosku o udzielenie pomocy finansowej oraz przyjęcie, że może to nastąpić jedynie przed upływem terminu do składnia wniosku, a nie po jego upływie;

2. art. 10a ust. 1a pkt 1) i 2) oraz ust. 1b ustawy o Agencji poprzez:

a) pominięcie przez organy obu instancji dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokumentacji załączonej przez stronę 14 grudnia 2022 r. i znajdujących się w aktach w dacie wydawania zaskarżonej decyzji;

b) przyjęcie, że w razie jakichkolwiek wątpliwości to strona winna wystąpić do organu z żądaniem udzielania jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ dokonał błędnej wykładni przepisów § 13zo ust. 1- 3 oraz ust. 6 rozporządzenia, uznając za niedopuszczalne konwalidowanie braków wniosku o udzielenie pomocy finansowej oraz przyjmując, że może to nastąpić jedynie przed upływem terminu do składnia wniosku, a nie po jego upływie. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że przewidziany w § 13zo ust. 3 rozporządzenia termin na złożenie wniosku o dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez, jest terminem nieprzekraczalnym. Organ winien był bowiem rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz dowody istniejące w chwili orzekania.

Organy winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepis art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji nie wyłącza możliwości zastosowania przepisów art. 6 k.p.a., jak również art. 8 § 1 k.p.a. Wiąże się to z kwestią przeprowadzenia rzetelnie postępowania, zebrania dowodów i ich oceny, a także sporządzeniem uzasadnienia decyzji według właściwych reguł. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych powinna być traktowana jako norma prawna, której zastosowanie będzie mieć konkretny wymiar. Wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie został skutecznie złożony w terminie określonym przepisami prawa. Jeżeli zatem skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie pomocy w kwocie [...]zł, a załączone dokumenty nie potwierdzały tej kwoty, należało wezwać stronę do wykazania zasadności żądanej kwoty. Tymczasem organ pierwszej instancji zaniechał wezwania skarżącego do zmiany wniosku lub do dołączenia do wniosku prawidłowych faktur. Z kolei organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania zarzuconych w odwołaniu, ale rozpoznał odwołanie w sposób sprzeczny z przepisami procedury administracyjnej.

W konsekwencji powyższego, organy naruszyły zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a., poprzestając jedynie na analizie treści i załączników dołączonych do wniosku o przyznanie pomocy z 20 maja 2022 r., a jednocześnie zupełnie pomijając pozostałe dokumenty załączone przez stronę. Organy nie ustaliły wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, nie analizowały treści załączników dołączonych przez stronę do odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 10 sierpnia 2023 r. skarżący podniósł, że po złożeniu wniosku o udzielenie pomocy w kwocie [...]zł, kierownik najpierw dokonał wypłaty na rzecz wnioskodawcy środków w zaniżonej wysokości, a dopiero po około dwóch miesiącach od dnia dokonania wypłaty wydał sporną decyzję o przyznaniu pomocy z 7 marca 2023 r. Takie działanie organu godzi w zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Gdyby bowiem organ po weryfikacji złożonego wniosku od razu zwrócił uwagę skarżącego na dostrzeżone braki, ten mógłby złożyć brakujące dokumenty jeszcze w terminie określonym w § 13zo ust. 3 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(j. t. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ proces decyzyjny organów administracji w niniejszej sprawie narusza przepisy postępowania w stopniu kwalifikowanym (istotnym), uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obu instancji.

Przedmiotem postępowania sądu była ocena legalności decyzji organów administracji w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych, innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez.

W pierwszym rzędzie zakreślając ramy materialnoprawne sprawy administracyjnej należy wskazać, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis § 13zo rozporządzenia. Stosownie do ustępu 1 tego przepisu w 2022 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014, 3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku spowodowanymi epidemią COVID-19, 4) który do dnia złożenia wniosku o tę pomoc złożył wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. - na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów.

Zgodnie z kolei z § 13zo ust. 2 rozporządzenia pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana: 1) na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej; 2) w wysokości ustalonej zgodnie z ust. 7-9. Stosownie natomiast do § 13zo ust. 3 rozporządzenia wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Ponadto w myśl § 13zo ust. 4 rozporządzenia, w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Według zaś § 13zo ust. 5 rozporządzenia wniosek, o którym mowa w ust. 2, zawiera: 1) numer identyfikacyjny producenta rolnego ubiegającego się o pomoc nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) numer identyfikacyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, a w przypadku osób fizycznych nieposiadających numeru PESEL - numer paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość; 3) oświadczenie producenta rolnego: a) o zagrożeniu utratą płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku spowodowanymi epidemią COVID-19, b) o dokonaniu zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów. Zgodnie z § 13zo ust. 6 rozporządzenia do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się kopie faktur, ich duplikaty lub imienne dokumenty księgowe o równoznacznej wartości dowodowej dokumentujące zakup w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. W przypadku gdy wysokość pomocy będzie wyliczana w sposób określony w ust. 7 pkt 2 lit. b, do wniosku należy również dołączyć kopie faktur, ich duplikaty lub imienne dokumenty księgowe o równoznacznej wartości dowodowej dokumentujące zakup w okresie od dnia 1 września 2020 r. do dnia 15 maja 2021 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez.

W myśl § 13zo ust. 7 rozporządzenia wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, nie może przekroczyć iloczynu: 1) deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powierzchni upraw rolnych, jednak nie więcej niż 50 ha i stawki pomocy; 2) liczby ton nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe zawierające magnez, zakupionych w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r., i różnicy średniej ceny za tonę nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez, zakupionych w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r., i średniej ceny danego typu nawozu mineralnego: a) ogłoszonej przez ministra właściwego do spraw rolnictwa w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu albo b) wynikającej z faktur lub imiennych dokumentów księgowych o równoznacznej wartości dowodowej dokumentujących zakup w okresie od dnia 1 września 2020 r. do dnia 15 maja 2021 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. Według § 13zo ust. 8 rozporządzenia wysokość stawki pomocy, o której mowa w ust. 7 pkt 1, wynosi: 1) 500 zł na 1 ha powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem traw na gruntach ornych oraz łąk i pastwisk; 2) 250 zł na 1 ha powierzchni łąk i pastwisk oraz traw na gruntach ornych, z wyłączeniem powierzchni, na które przyznano pomoc finansową w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, za realizację zobowiązań rolno- środowiskowo-klimatycznych, w ramach których obowiązuje całkowity zakaz nawożenia.

Celem powyższej regulacji jest udzielenie publicznej pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów. Normodawca precyzyjnie wskazał na warunki dla przyznania tej pomocy, m.in. termin dla złożenia wniosku.

W realiach niniejszej sprawy nie jest sporne, że skarżący złożył wniosek w terminie wskazanym w § 13zo ust. 3 rozporządzenia. Dołączył do niego trzy faktury, a na etapie odwołania kolejne 7 faktur. Następnie, co znamienne, dyrektor decyzją z 2 stycznia 2023 r., działając w warunkach art.138 § 2 i § 2a k.p.a., powołując się w szczególności na zasadę dwuinstancyjności postępowania, uchylił decyzję organu I instancji. W swym rozstrzygnięciu dokonał wykładni przepisów prawa, które mają w sprawie znaleźć zastosowanie oraz jednoznacznie wskazał jakie okoliczności ma uwzględnić organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ II instancji m.in. podkreślił, że dofinansowanie dotyczy zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. (wytłuszczenie tekstu na stronie drugiej decyzji), do ustalenia kwoty pomocy będą brane pod uwagę dołączone faktury z okresu referencyjnego. "Strona dołączyła do odwołania faktury, które nie były rozpatrywane przez organ I instancji. Z powołanych wyżej regulacji prawnych wynika, iż organ odpowiedzialny za przyznawanie pomocy winien rozpatrzyć cały wniosek strony oraz przeprowadzić kontrole, w tym kontrole administracyjne w taki sposób, by zweryfikować czy z przedłożonych dokumentów wynika fakt dokonania przez stronę zakupu odpowiednich nawozów w okresie wskazanym w rozporządzeniu.". Końcowo organ odwoławczy w sposób kategoryczny stwierdził, że organ I instancji "[...] w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zobowiązany będzie przeprowadzić nowe dowody potwierdzające zakup nawozu, wniesione z odwołaniem" i dokonać oceny kwalifikowalności wnioskowanych płatności.

W konsekwencji dokonana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa materialnego i zdeterminowane nią wytyczne co do dalszego przebiegu postępowania zobowiązywały organ I instancji również do merytorycznej oceny faktur złożonych w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy, działając w warunkach art.138 § 2 i § 2a k.p.a., wskazał bowiem na konieczność rozszerzenia zakresu postępowania dowodowego poza dokumenty dołączone do wniosku i merytoryczną ocenę tych dokumentów. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, wbrew stanowisku wyrażonemu aktualnie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, nie wykonał tych wytycznych, czym naruszył powyższe przepisy. Co znamienne, w kontekście tych wytycznych i przekazania sprawy do ponownego postępowania, strona miała prawo oczekiwać, że przedłożone przez nią faktury zostaną poddane ocenie merytorycznej. Stąd odmowa oceny tych dokumentów w sposób niewątpliwy skutkowała też naruszeniem zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art.8 k.p.a. Zasada ta, budzenia zaufania do państwa, ma też swoje zakorzenienie w konstytucyjnym standardzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Jest ona też uznawana za standard wyznaczający obok określonego rodzaju czynności organu także miernik rzetelności i staranności organu w prowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie organy administracji nie zapewniły podstaw dla uznania, że wskazana zasada stanowiła wytyczną ich postępowania.

Powyższe doprowadziło sąd do wniosku, że w realiach niniejszej sprawy, w tym w opisanej wyżej konwencji postępowania, proces decyzyjny organów administracji wymaga ponownego przeprowadzenia z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego już przez organ odwoławczy w decyzji z 2 stycznia 2023 r.

Podsumowując, stwierdzone naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku

z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również rozstrzygnięcia organu

I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku.