Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 58/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1 art. 166 ust. 10 pkt 1,2,3,5
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7 art. 8 art. 77 par. 1 art. 84 par. 1 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, Sędzia WSA, Izabela Ostrowska, , Sędziowie: Sędzia WSA, Asesor WSA, Grzegorz Rudnicki (spr.), Aneta Żak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 19 października 2022 r. nr 177/KPO/2022 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 19 października 2022 r., nr 177/KPO/2022, Prezes Wód Polskich (dalej: "Prezes WP"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b oraz ust. 5d, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 5 oraz ust. 11, art. 14 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: "p.w."), po rozpatrzeniu odwołania P. N. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. (dalej: "DRZGW") z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w przedłożonym przez Burmistrza O. projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla inwestycji pn. budowa dwóch budynków (dwukondygnacyjnych) mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na działce ewid. [...] z obrębu [...], gm. O., na rzecz P. N. z [...] listopada 2021 r., znak: [...] wskazano, że woda dostarczana będzie projektowanym przyłączem z projektowanej sieci wodociągowej, na warunkach gestora sieci, natomiast odprowadzanie ścieków bytowych planowane jest do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, na warunkach gestora sieci. Zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych planowane jest na terenie przedmiotowej działki, zgodnie z przepisami odrębnymi. Ponadto zabudowa i zagospodarowanie terenu nie może ograniczać korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności dla obiektów zlokalizowanych na innych działkach oraz że w projekcie technicznym należy zastosować takie rozwiązania, aby nie wnosić dodatkowych uciążliwości na tereny sąsiadujące, a realizacja inwestycji nie może zmieniać stosunków wodnych na sąsiednich działkach osób trzecich. Wskazano również, że teren działki ewid. [...] położony jest w części w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi - raz na 100 lat (p=1%) oraz w całości położony jest w granicy obszarów o niskim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi, tj. raz na 500 lat (p=0,2%). Na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy wrysowano linie rozgraniczające teren inwestycji, nieprzekraczalną linię zabudowy oraz zaznaczono granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

DRZGW decyzją z 15 grudnia 2021 r. odmówił dokonania uzgodnienia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie mapy zagrożenia powodziowego (arkusz: N-33-130-B-a-1), działka nr ewid. [...] położona w miejscowości O. znajduje się w znacznej części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (...), na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, rzędna wody o p=1% wynosi około 50,38 m n.p.m. i poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat (p=10%).

Organ zaznaczył, że zamierzenie inwestycyjne nie będzie polegało na gromadzeniu ścieków w bezodpływowym zbiorniku na nieczystości ciekłe na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, dlatego uzyskanie wydanej przez niego decyzji, zwalniającej od zakazów określonych w Prawie wodnym - nie jest wymagane. Ustalił, że w przypadku wystąpienia powodzi o p=1%, przedmiotowa działka zostanie zalana warstwą wody o głębokości od około 0,50 do około 0,78 m. Realizacja zamierzenia na tak szczególnym terenie, narusza ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym. Zapisy art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 p.w., przesądzają o konieczności odmowy uzgodnienia omawianego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

P. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył odwołanie od ww. rozstrzygnięcia organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego, opublikowanymi 15 kwietnia 2015 r. (arkusz: N-33-130-B-a-1), teren objęty projektem decyzji zlokalizowany jest w przeważającej części na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w rejonie ujścia rzeki W. do W. Prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi na terenie planowanej inwestycji jest średnie i wynosi 1% (dalej: woda 1%). Rzędna wody 1% w układzie PL-KRON86-NH, zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody, w odniesieniu do analizowanego terenu, wynosi 50,38 m n.p.m. Zgodnie z Numerycznym Modelem Terenu, najniższa rzędna terenu planowanej inwestycji, w odniesieniu do obszaru ograniczonego liniami nieprzekraczalnej linii zabudowy, wynosi 49,6 m n.p.m. Na podstawie dokonanej analizy określono, że w przypadku wystąpienia na analizowanym terenie wody powodziowej, głębokość wody 1% wyniesie do 0,78 m.

Analizowany teren jest zagospodarowany, a planowane działania dopuszczają przyrost powierzchni zabudowy w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Uzgodnieniu podlegają działania planowane, o których mowa w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczył, że nie jest umocowany do przedstawienia stanowiska w odniesieniu do istniejącego obiektu, który powstał w odmiennym stanie prawnym, w kontekście do istniejącego obecnie na analizowanym terenie zagrożenia powodziowego.

Poddając analizie przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy Prezes WP zauważył, że do wystąpienia nie zostały dołączone dokumenty wskazane w ww. projekcie jako załączniki, tj. Załącznik 2. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania oraz Załącznik 3. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Organ orzekał więc wyłącznie w oparciu o przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, a ww. braki nie mają wpływu na orzeczenie.

W sytuacji, gdy gromadzenie ścieków w zbiorniku jest planowane na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, konieczne jest uzyskanie decyzji zwalniającej z zakazów gromadzenia ścieków na ww. obszarach, o której mowa w art. 77 ust. 3 p.w. Art. 388 ust. 4 p.w. wskazuje, że decyzja zwalniająca od ww. zakazów powinna być uzyskana przez odwołującego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczy to jednak wyłącznie sytuacji, gdy gromadzenie ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest dopuszczane.

Odwołujący w toku postępowania odwoławczego przedłożył, jako załącznik do odwołania, kserokopię opinii Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w O. Sp. z o. o. z [...] lutego 2021 r., znak: [...], wskazującej na możliwość podłączenia działki nr [...] do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na podstawie załączonego szkicu planowanej lokalizacji budynku. Wskazano też, że przy włączeniu do sieci kanalizacji sanitarnej należy uwzględnić budowę przepompowni ścieków z uwagi na ukształtowanie terenu.

Organ uzgadnia pozytywnie lub negatywnie (w analizowanym przypadku w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią) konkretną treść projektowanego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy gromadzenie ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest planowane (np. w przepompowni ścieków), decyzja zwalniająca od zakazów, o której mowa w art. 77 ust. 3 ww. ustawy, powinna być uzyskana przez Odwołującego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza na terenie objętym projektem decyzji o warunkach zabudowy budowę dwóch budynków mieszkalnych (tj. przeznaczonych na stały pobyt ludzi) wraz z infrastrukturą techniczną w ramach zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Z uwagi na uwarunkowania lokalizacyjne (mając na uwadze głębokość wody 1% na przedmiotowym terenie, wynoszącą do 0,78 m) oraz przedmiot projektu decyzji o warunkach zabudowy (obiekty budowlane wraz z infrastrukturą techniczną, przeznaczone na pobyt ludzi) należało uwzględnić oddziaływanie wód powodziowych na same obiekty i związane z tym warunki sanitarne.

W ocenie Prezesa WP, planowane budynki (w przypadku wystąpienia powodzi), byłyby narażone na oddziaływanie wód powodziowych. Materiały budowlane poddane długotrwałemu oddziaływaniu wód powodziowych narażone są m.in. na zanieczyszczenie chemiczne substancjami rozpuszczonymi w wodzie powodziowej czy zanieczyszczenie biologiczne, wywołane nadmierną wilgocią (rozwój grzybów). Ponadto, wody powodziowe będą oddziaływać na planowane obiekty, przyczyniając się także do zmiany wymiarów geometrycznych w wyniku nasiąknięcia wodą oraz do obniżenia trwałości materiałów. Realizacja inwestycji negatywnie wpływałaby na zdrowie ludzi korzystających z przedmiotowych budynków (mając na uwadze warunki sanitarne w obiektach, które panowałyby po przejściu powodzi). Zagospodarowanie terenu, poprzez budowę nowych obiektów budowlanych, przeznaczonych na stały pobyt ludzi na przedmiotowym terenie - stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi, a w interesie społecznym pierwszorzędne jest bezpieczeństwo obywateli.

Budowa dwóch obiektów na terenie nieruchomości wiąże się ze wzrostem wartości majątku, co w przypadku położenia w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią bezsprzecznie przyczynia się do zwiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi. Planowane działania będą zwiększać potencjalne negatywne skutki powodzi, a więc utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym. Powyższe stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu z uwagi na art. 166 ust. 10 pkt 5 p.w. Działania przedstawione w projekcie dokumentu wskazane są wprost w treści Dyrektywy Powodziowej jako działania powodujące zwiększenie prawdopodobieństwa występowania powodzi.

Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 18 października 2016 r., w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza O. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1938), określono trzy cele główne dla redukcji zidentyfikowanego ryzyka powodziowego, tj. zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawa systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. W ramach celów głównych określone zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, a także wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Realizacja działań objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy, oprócz tego, że zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni (poprzez budowę dwóch obiektów, przyczyniając się do zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej), to przede wszystkim spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów, wskazanych jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a więc jest sprzeczna z celami zarządzania ryzkiem powodziowym. Powyższe wpisuje się w przesłankę do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu, o której mowa w art. 166 ust. 10 pkt 2 p.w.

Prezes WP (odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu), stwierdził, że DRZGW podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Właściwe załatwienie indywidualnej sprawy jest uwarunkowane oparciem rozstrzygnięcia na prawidłowo ustalonych, tzn. obiektywnie istniejących oraz właściwie ocenionych okolicznościach faktycznych. Organ I instancji przeanalizował i ocenił projekt decyzji pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz przeanalizował zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy.

Zarówno Prezes WP, jak i DRZGW to wyspecjalizowane organy w zakresie ochrony przed powodzią. W postępowaniu dokonano wyczerpującej analizy materiału dowodowego. Organy Wód Polskich działają w ramach swoich kompetencji, wynikających wprost z ustawy Prawo wodne, orzekając w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania rozstrzygnięcia, w odniesieniu wyłącznie do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego stanowią podstawę dla opracowania planów zarządzania ryzykiem powodziowym. Zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego, analizowany teren znajduje się w przeważającej części w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi, na którym w przypadku wystąpienia powodzi, głębokość wody 1% wyniesie do 0,78 m. Teren działki ewid. [...] zlokalizowany jest w obszarze dorzecza O., dla którego opracowany został Plan zarządzania ryzykiem powodziowym, obejmujący swoim zakresem wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, ze szczególnym uwzględnieniem działań, służących zapobieganiu powodzi i ochronie przed powodzią oraz informacji na temat stanu należytego przygotowania w przypadku wystąpienia powodzi. Tut. organ odniósł się do celów głównych i szczegółowych zarządzania ryzykiem powodziowym, wymienionych w Planie zarządzania ryzykiem powodziowym. Ww. dokument ma charakter planistyczny i wszelkie planowane działania (również określane na poziomie projektu decyzji o warunkach zabudowy), muszą być zgodne z założeniami Planu zarządzania ryzykiem powodziowym.

Organ I instancji określił zagrożenie powodziowe na terenie inwestycji w oparciu o mapy zagrożenia powodziowego (arkusz: N-33-130-B-a-1). Zdaniem Prezesa WP, powyższe ustalenia zostały wykonane w sposób prawidłowy. Zagrożenie powodziowe określa się dla analizowanego terenu, ale w oparciu o dokumenty, które obejmują całe zlewnie. Powyższe podejście jest kluczowe w ochronie przed powodzią, ponieważ organ, którego jednym z zadań jest ochrona przed powodzią, wydając pozytywne uzgodnienie projektu dokumentu, zgodnie z którym planuje się budowę budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi - nie może mieć wątpliwości, że planowane działania nie będą stanowiły zagrożenia dla ludzi. Według aktualnie obowiązujących map zagrożenia powodziowego, działka ewid. [...] w przeważającej części znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co uwzględniono również w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy.

Prezes WP podkreślił, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy, w kształcie przedłożonym przez organ prowadzący postępowanie główne (w tym przypadku przez Burmistrza O.). Wszelkie zmiany, dotyczące inwestycji objętej przedłożonym wnioskiem, m.in. ewentualne zmiany w ukształtowaniu terenu powinny więc być zgłaszane organowi prowadzącemu postępowanie główne. Każda zmiana ukształtowania terenu w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią wpływa nie tylko na teren, na którym ta zmiana nastąpiła, ale także na inne tereny, ponieważ podniesienie rzędnych ogranicza pojemność obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, powoduje wzrost rzędnych wód powodziowych, co w konsekwencji prowadzi do zwiększenia zagrożenia powodziowego na obszarach już zagrożonych, ale także w skrajnych przypadkach powoduje zagrożenie terenów, które, zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego, nie miały być pokryte wodą w przypadku powodzi. Organ potraktował działania związane ze zmianą ukształtowania terenu w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią jako niepożądane. Uznał za nieuzasadniony zarzut, jakoby zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a także jakoby organ I instancji podjął pobieżną próbę analizy rzędnych terenu i nie był w stanie precyzyjnie ustalić możliwych głębokości wody w przypadku wystąpienia "wody 1%", ani nie wskazał, czy ewentualne zmiany w ukształtowaniu terenu będą miały wpływ na przepływ wód powodziowych.

W toku postępowania organ uzgadniający nie może wezwać odwołującego do przedstawienie dodatkowych materiałów w ww. zakresie, ponieważ uzgodnieniu podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy, w kształcie przedłożonym przez organ prowadzący postępowanie główne. Ponadto, względy techniczne (wskazane przez odwołującego), nie są wystarczające do uzyskania decyzji pozytywnej, a więc nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowym postępowaniu. Teren planowanej inwestycji, w przypadku wystąpienia wody 1%, pokryty zostanie wodą o głębokości do 0,78 m, co stanowi realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Organ odwoławczy (odnośnie przedłożonego wraz z odwołaniem pisma, w którym wskazano, że należy uwzględnić budowę przepompowni ścieków z uwagi na ukształtowanie terenu), zaznaczył, że ww. przepompownia ścieków stanowi system tymczasowego gromadzenia ścieków, celem ich odprowadzania do oczyszczalni ścieków siecią kanalizacyjną. W toku postępowania odwoławczego ustalił, że na terenie planowanej inwestycji będzie miało miejsce gromadzenie ścieków. Według projektu decyzji o warunkach zabudowy odprowadzanie ścieków bytowych planowane jest do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, na warunkach gestora sieci. Odmienne stanowisko organu I instancji oraz Prezesa WP (w sprawie konieczności uzyskania decyzji zwalniającej z zakazów, o których mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 p.w.), wynika więc z uwzględnienia treści dokumentu, przedłożonego wraz z odwołaniem jako dodatkowy dowód w sprawie.

Zgodnie z art. 388 ust. 4 p.w. decyzja zwalniająca od zakazów, o której mowa w art. 77 ust. 3 ww. ustawy (w przypadku lokalizacji przepompowni ścieków w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią) powinna być uzyskana przez odwołującego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże uzyskanie ww. decyzji zwalniającej, nie przesądza o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego obszaru.

Realizacja planowanej inwestycji spowodowałaby naruszenie ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, utrudniałaby zarządzanie ryzykiem powodziowym oraz stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, a w interesie społecznym pierwszorzędne jest bezpieczeństwo obywateli. Zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mają wpływ na rozstrzygnięcie, w związku z powyższym przepis art. 138 § 2 p.w., nie ma zastosowania.

Z tą decyzją nie zgodził się P. N., wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 1 grudnia 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Ww. rozstrzygnięciu zarzucił:

"1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie tj.:

a. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: k.p.a.) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie I i II instancji obowiązkowi w tym zakresie, poprzez:

i. brak wykazania w jakim zakresie inwestycja narusza ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym,

ii. brak prawidłowej analizy wpływu rodzaju planowanej zabudowy na zarządzenie ryzykiem powodziowym,

iii. brak dokładnej analizy konkretnych parametrów powodziowych oraz melioracyjnych na terenie planowanej inwestycji,

iv. brak uwzględnienia możliwości przyłączenia planowej inwestycji do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej,

v. odstąpienie od rozważenia, czy zabudowa terenu znajdującego się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, byłaby możliwa przy 1 zachowaniu określonych warunków,

vi. dokonanie ustaleń w zakresie ryzyka powodziowego na podstawie treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza O. (na którą powołuje się w swoim uzasadnieniu organ I instancji), który to dokument jest materiałem ogólnym, niezawierającym szczegółowych zaleceń oraz wskazań dla obszaru miejskiego Gminy O. (gdzie realizowana ma być inwestycja skarżącego),

vii. nieuwzględnienie przez organ I instancji i organ II instancji zagospodarowania sąsiednich nieruchomości,

b. naruszenie art 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, mimo, iż w przypadku działek sąsiednich umożliwiono realizację zabudowy w drugiej linii,

c. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, w zakresie uznania, iż inwestycja będzie negatywnie wpływała na zarządzanie ryzykiem powodziowym,

d. naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz 77 §1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia w niniejszej sprawie dowodu z opinii biegłego w zakresie analizy rzędnych terenu, czy potencjalnej głębokości wody (w przypadku wystąpienia wody 1%), w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wymagane były wiadomości specjalne (wobec braku dokonania takiej analizy przez organy Wód Polskich) oraz w sytuacji, gdy to na organie ciąży obowiązek pełnego zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie,

e. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji,

f. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy' do ponownego rozpoznania przez organ I instancji,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 77 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (zwane dalej: Prawo wodne) poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że na terenie nieruchomości będą gromadzone ścieki w przypadku, gdy w niniejszej sprawie istnieje możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej,

b. art. 166 ust. 10 pkt 2) i 5) Prawa wodnego poprzez jego zastosowanie i odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy objętej przedmiotowym postępowaniem,

3. naruszenie przepisów ustawy zasadniczej, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie skarżącemu korzystania z konstytucyjnego prawa własności, polegające na odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (i utrzymaniu tej decyzji przez organ II instancji), co w konsekwencji prowadzi do niemożności wybudowania budynków mieszkalnych, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i rozpoznanie jej bez przeprowadzania rozprawy, a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisał przebieg postępowania. W jego ocenie organ I instancji (a w ślad za nim organ odwoławczy) zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym zaniechał szczegółowej analizy możliwego zagrożenia powodziowego (w tym np. rzędnych terenu, czy potencjalnej głębokości wody). Ponadto zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy praktycznie zupełnie pominął dokonanie oceny, dlaczego planowana przez skarżącego inwestycja utrudniałby zarządzanie ryzykiem przeciwpowodziowym, ograniczając się w tym zakresie właściwie jedynie do ogólników, takich jak "realizacja inwestycji negatywnie oddziaływałaby na zdrowie łudzę korzystających przedmiotowych budynków, czy też realizacja działań objętych projektem decyzji (...) zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni (poprzez budowę dwóch obiektów)".

Organ odwoławczy (przyjmując punkt widzenia organu I instancji) powiela twierdzenie "iż planowana inwestycja będzie miała negatywny wpływ na sytuację powodziową na spornym terenie", pomijając jednak, jakie to czynniki mogą wpłynąć na zabezpieczenie przeciwpowodziowe, nie odnosząc się przy tym do takich kwestii jak:

- forma usytuowania obiektów względem kierunku przepływu wód powodziowych (np. realizacja inwestycji na wzniesieniu),

- sposób kształtowania zabudowy w zakresie kubatury i liczby kondygnacji,

- sposób użytkowania najniższych kondygnacji budynków (np. brak podpiwniczenia budynku),

- zasady kształtowania zieleni i układu drogowego czy też rodzaje i usytuowania ogrodzeń. Okoliczności te zostały całkowicie zbagatelizowane przez organ odwoławczy, jak i wcześniej przez organ I instancji. Kwestie związane z planowaną zabudową w ogóle nie zostały przeanalizowane w toku prowadzenia postępowania dowodowego. Organ jedynie lakonicznie wskazał, że lokalizowanie przedmiotowej inwestycji na tym terenie nie jest właściwe, bowiem jej realizacja negatywnie "oddziaływałaby na zdrowie ludzi korzystających z przedmiotowych budynków". Jednocześnie skoro organ odwoławczy twierdzi, że Dyrektor RZGW podjął wszelkie korki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, powinien szczegółowo wyjaśnić jakie to były czynności i w jaki sposób wpływały na ocenę zagrożenia powodziowego (czego brak jest w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Organ odwoławczy bezzasadnie przyjmuje, że skoro "organy (Wód Polskich) to organy wyspecjalizowane w zakresie ochrony przed powodzią i wskazały one (...) w toku postępowania, że realizacja inwestycji będzie naruszała ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym", to nie ma potrzeby do dalszego wyjaśniania, które to ustalenia przedmiotowego planu zostałyby naruszone oraz uzasadnienia dlaczego realizacja działań objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy (na wniosek skarżącego) nie jest odpowiednim sposobem zagospodarowania tego terenu. Powyższe stanowi o poważnym naruszeniu obowiązku zbadania całego materiału dowodowego (wbrew ciążącemu obowiązkowi), zwłaszcza, że dotychczasowe ustalenia organu I instancji dotyczyły właściwie pobieżnej próby analizy rzędnych terenu (nie ustalono precyzyjnie możliwych głębokości wody w przypadku wystąpienia "wody 1%", ani nie wskazano, czy ewentualne zmiany w ukształtowaniu terenu będą miały wpływ na przepływ wód powodziowych).

W sposób bezrefleksyjny przyjął, że "realizacja działań objętych projektem decyzji (...) zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni (poprzez budowę dwóch obiektów)", pomimo braku szczegółowego określenie rzeźby terenu (która jako całość wpływa na przepływ wód powodziowych) oraz braku dokonania analizy przepływu tych wód. To właściwe organy Wód Polskich powinny określić wskazane wyżej parametry (a nie przerzucać ten obowiązek na skarżącego, co stara się wykazać organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Jednocześnie w przypadku, gdy w niniejszej sprawie wymagane były wiadomości specjalne (wobec braku dokonania takiej analizy przez organy Wód Polskich), organ odwoławczy powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego na określenie wyżej wskazanej zdolności retencyjnej.

Treść rozporządzenia Rady Ministrów z 18 października 2016 r., w sprawie przyjęcia planu zarządzania ryzykiem powadzonym dla obszaru dorzeczy O. (na którą powołuje się w swoim uzasadnieniu również organ odwoławczy) jest dokumentem ogólnym, niezawierającym szczegółowych zaleceń oraz wskazań dla obszaru miejskiego Gminy O. Nadto wyżej opisany dokument, na podstawie przeprowadzonych analiz oraz dyskusji w ramach zespołów planistycznych zlewni i grup planistycznych poszczególnych regionów wodnych, nie określił okolic planowanej przez inwestora zabudowy jako obszarów stanowiących źródła nadmiernego ryzyka powodziowego związanego z zarządzaniem ryzykiem powodziowym. Powyższe zdaniem skarżącego uniemożliwia powoływanie się na wskazany dokument jako czynnika "decydującego" o tym, czy wskazana inwestycja może być zrealizowana na planowanym obszarze, czy też nie.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił również dlaczego zaakceptowanie przedmiotowego projektu skarżącego byłoby naruszeniem ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym i w jaki sposób doprowadziłoby to do naruszenia ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska. W tym miejscu podkreślam, że właściwy organ był zobowiązany do dołożenia wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wnikliwego przeanalizowania sprawy we wszelkich jej aspektach oraz odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, natomiast odzwierciedlenie tej analizy winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, a ocena organu winna zostać oparta na przekonujących podstawach, przedstawionych w treści decyzji, a nie na ogólnikach, które sprowadzały sic do stwierdzenia, że realizacja inwestycji negatywnie oddziaływałaby na zdrowie ludzi korzystających z przedmiotowych budynków, a budowa obiektów wiąże się ze wzrostem wartości majątku (co przyczyna się do powiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi). Trudno więc uznać, że organ II instancji w sposób pełny wyjaśnił skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu niniejszej sprawy.

Zdaniem skarżącego, zupełnie pominięto fakt, że na sąsiednich nieruchomościach występują zabudowania (które zapewne uzyskały właściwe warunki zabudowy) i to pomimo tego, że przedmiotowe nieruchomości położone są w tym samym profilu rzeki i posiadają te same warunki ukształtowania terenu. Zupełnie pominięto konieczność przeanalizowania dokumentacji będącej w posiadaniu organu I instancji (w zakresie ustalenia warunków zabudowy), a skarżący nie został poinformowany dlaczego wydawane przez ten sam organ decyzji, w tym samym stanie prawnym, posiadają sprzeczne rozstrzygnięcia (w zakresie umożliwienia zabudowy nieruchomości).

DRZGW nie może wydać decyzji odmownej co do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy istnieje możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej. Kwestia faktycznej możliwości realizacji podłączenia sanitarnego będzie przedmiotem analizy dokonanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym na etapie postępowania przed organem lokalizacyjnym inwestor (skarżący) nie musi legitymować się decyzją, o której mowa w art. 77 ust. 3 p.w. - w zakresie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią konieczne jest jedynie uzgodnienie, o którym mowa w art. 166 ust. 2 pkt 7 p.w. Nie wystąpiły przesłanki z art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 p.w.

Działania organów obu instancji naruszają zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne wobec istnienia innych zabudowań na działkach sąsiednich, które to nieruchomości położone są w tym samym profilu rzeki i posiadają te same warunki ukształtowania terenu (skarżący nie został poinformowany, dlaczego wydawane w tych warunkach decyzje posiadają odmienne rozstrzygnięcia). Jako dowód przedstawił w toku postępowania odwoławczego dokumentację zdjęciową, ukazującą istniejącą zabudowę. Powyższe zostało pominięte przez organ odwoławczy. Ponadto działania organów naruszają również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczając skarżącemu skorzystanie z konstytucyjnego prawa własności.

W odpowiedzi na skargę, Prezes WP podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w zakresie uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy dla terenów, które zostały w prawnie przepisanej formie uznane za zagrożone powodzią, organ uzgodnieniowy – jak słusznie zauważa Prezes Wód Polskich w swej decyzji będący wyspecjalizowanym organem administracji publicznej m.in. w zakresie zapobiegania skutkom powodzi – musi ważyć indywidualny, subiektywny interes ubiegającego się o te warunki z nakazem zapewnienia bezpieczeństwa dla mienia, zdrowia i życia mieszkańców danego terenu, w tym również zainteresowanego. Wiedza specjalistyczna organu Wód Polskich, poparta konkretnymi regulacjami prawnymi, ma dopomóc zarówno ubiegającemu się o warunki zabudowy, jak i organowi planistycznemu w takim sposobie ustalenia zagospodarowania terenu zagrożonego powodzią, który pozwoli na bezpieczne i niestwarzające zagrożenia dla innych wykonywanie władztwa nad nieruchomością w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego, w tym jej zagospodarowanie.

W celu identyfikacji zagrożeń powodzią (a w efekcie dla oceny dopuszczalności uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy takich gruntów) sporządza się m.in. mapy zagrożenia powodziowego. Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego stanowią podstawę dla opracowania planów zarządzania ryzykiem powodziowym. Słusznie więc organ II instancji powołuje się na to, że jak wynika z ww. map, opublikowanych 15 kwietnia 2015 r. (arkusz: N-33-130-B-a-1 działka nr ewid. [...] położona jest w O., w znacznej części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, rzędna wody o p=1% wynosi około 50,38 m n.p.m. oraz poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat (p=10%)..

Wynikające z ww. map prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi na terenie objętym projektem decyzji o warunkach zabudowy – jak wskazuje organ odwoławczy - jest średnie i wynosi 1%. Analiza Prezesa Wód Polskich wskazująca na przyjmowaną na tym terenie rzędną wody 1% w układzie PL-KRON86-NH, zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody, wynosi 50,38 m n.p.m., i najniższą rzędną na obszarze w liniach nieprzekraczalnej linii zabudowy wynosi 49,6 m n.p.m. uzasadniała stwierdzenie tego organu, że ":w przypadku wystąpienia na analizowanym terenie wody powodziowej, głębokość wody 1% wyniesie do 0,78 m":.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że biorąc pod uwagę zamierzenie budowlane skarżącego, ujęte w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy (a więc 2 budynki mieszkalne jednorodzinne z infrastruktura techniczną) zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że mogą one być poddane działaniom wody pochodzącej z powodzi o głębokości do 0,78 m, a tym samym oddziałującej również na istniejącą wówczas instalację sanitarną. Potencjalnie określona w mapach zagrożenia powódź może niewątpliwie oddziaływać na strukturę oraz trwałość techniczną budynków (przez negatywny wpływ na materiały, z których są wybudowane).

Trafnie też w tym kontekście organ II instancji powołał się na to, że w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia (Dz. U. z 2016 r. poz. 1938), określono trzy cele główne dla redukcji zidentyfikowanego ryzyka powodziowego: zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawa systemu zarządzania ryzykiem powodziowym – między innymi przez wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Dlatego też słuszne było stwierdzenie organu, że "realizacja działań objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy, oprócz tego, że zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni (poprzez budowę dwóch obiektów, przyczyniając się do zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej), to przede wszystkim spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów, wskazanych jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a więc jest sprzeczna z celami zarządzania ryzkiem powodziowym".

W związku z zarzutami skargi wyjaśnić też należy, że uzgodnieniu z właściwym organem Wód Polskich podlega projekt taki decyzji o warunkach zabudowy, jaki został temu organowi przedłożony przez organ planistyczny (Burmistrza O.). Oznacza to, że organ uzgodnieniowy nie może w żaden sposób ingerować w treść uzgadnianych warunków; jego ocenie podlega więc wyłącznie treść przedłożonego projektu, a nie wskazanie, jakie warunki projekt taki musiałby jeszcze spełniać w celu pozytywnego uzgodnienia. Takie bowiem działanie organu Wód Polskich byłoby przekroczeniem własnych kompetencji tego organu i niedopuszczalnym wkroczeniem w zakres właściwości rzeczowej organu udzielającego warunków zabudowy i określającego warunki zagospodarowania terenu.

Dlatego też zasadnie uznały organa obu instancji, że w tej sprawie występują przesłanki negatywna dla uzgodnienia projektu decyzji (art. 166 ust. 10 p.w.).

Zarzuty podniesione w skardze nie były więc zasadne.

Organ nie naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób ujęty w skardze. Prezes Wód Polskich – na s. 7-11, w tym w odniesieniu się do zarzutów zawartych w odwołaniu – wyjaśnił, w jakim zakresie inwestycja narusza ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym, zawarł też wystarczającą w ocenie tut. Sądu analizę wpływu zabudowy na zarządzenie ryzykiem powodziowym. Organ uzgodnieniowy nie jest zobowiązany do "dokładnej analizy konkretnych parametrów powodziowych oraz melioracyjnych na terenie planowanej inwestycji", gdyż uzgodnienia dokonuje na podstawie map zagrożenia powodziowego i Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla danego obszaru. Jest to pewnego rodzaju hipotetyczne ustalenie, ale takie musi właśnie być, gdyż odnosi się do sytuacji również hipotetycznych i zakładanych teoretycznie zagrożeń powodziowych.

Wbrew twierdzeniom skargi, Prezes Wód Polskich nie pominął kwestii możliwości przyłączenia planowej inwestycji do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej, uczynił to m.in. na s. 6 i (bardziej już szczegółowo) 11 decyzji. Ocenił też zasadnie, że z akta sprawy wynika konieczność budowy dodatkowo przepompowni ścieków, gdyż istniejąca sieć kanalizacyjna tego wymaga. Tym samym, na terenie zagrożonym powodzią powstałoby urządzenie, w którym siła rzeczy gromadzone byłyby ścieki bytowe.

W ramach postępowania o uzgodnienie konkretnego projektu decyzji o warunkach zabudowy organ wziął też pod uwagę, że zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości sprawia, że nowa inwestycja nadmiernie powiększyć może ryzyko w wypadku wystąpienia powodzi – a to nie było zgodne z ww. Planem zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza O.

Organ nie naruszył też art 8 (jak należy rozumieć § 1 tego artykułu) k.p.a. w zw. z art. 32 (jak należy rozumieć ust 1 tego artykułu) Konstytucji RP przez "niezastosowanie zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, mimo, iż w przypadku działek sąsiednich umożliwiono realizację zabudowy w drugiej linii". Zasada równego traktowania zakłada bowiem tożsamość rozstrzygnięć w różnych sprawach, ale w wypadku tożsamego stanu faktycznego. W tej zaś sprawie, wobec oczywistości wzrostu zagrożenia powodziowego w wypadku intensyfikacji zagospodarowania terenu zagrożonego powodzią oczywistym staje się, że przekroczenie bezpiecznego poziomu (ilości zabudowy) powoduje, że stan faktyczny każdej nowej sprawy staje się zmienny. Dlatego też rolą organów uzgodnieniowych staje się ocena, kiedy zagospodarowanie terenów zagrożonych powodzią staje się przekroczone pod względem bezpieczeństwa. Ocena, dokonywana na podstawie zarówno map zagrożenia powodziowego, jak i stosownych planów zarzadzania ryzykiem powodziowym (oraz wiedzy własnej wyspecjalizowanych organów) nie jest dowolna, ale swobodna – a więc zgodna z art. 80 k.p.a., wbrew skardze.

Wbrew skardze, organ nie naruszył też art. 84 § 1 w zw. z art. 7 oraz 77 §1 k.p.a. przez "brak przeprowadzenia w niniejszej sprawie dowodu z opinii biegłego w zakresie analizy rzędnych terenu, czy potencjalnej głębokości wody (w przypadku wystąpienia wody 1%), w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wymagane były wiadomości specjalne (wobec braku dokonania takiej analizy przez organy Wód Polskich) oraz w sytuacji, gdy to na organie ciąży obowiązek pełnego zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie". Organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Tym niemniej, dlatego ustawodawca nakazuje organowi planistycznemu uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym rzeczowo w odniesieniu do terenów zagrożonych powodzią, że ten organ wiedzy specjalnej nie posiada. A contrario – posiada ją organ uzgodnieniowy, który do tego dokonuje uzgodnień w oparciu o istniejące w tym zakresie prawo i dokumenty (mapy zagrożeń, plany zarzadzania ryzykiem powodziowym). Nie istnieje więc potrzeba, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, Prezes Wód Polskich zamieścił w swej decyzji zarówno wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej. Wyjaśnił też w sposób prawidłowy podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa i wskazał na przesłanki rozstrzygnięcia. Nie naruszył więc art. 107 § 1 i 3 k.p.a. ani art. 11 k.p.a.

Organ nie mógł naruszyć art. 77 ust. 1 pkt 3a p.w. przez błędne zastosowanie, gdyż przepisu tego nie stosował w niniejszej sprawie. Przedmiotem postępowania nie było bowiem zwolnienie przez właściwy organ Wód Polskich w drodze decyzji od zakazu, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3, ani określenie warunków niezbędnych dla ochrony jakości wód. To, że organ przepis ten przywołał w decyzji – nie czyniąc z niego podstawy rozstrzygnięcia – nie oznacza stosowania prawa.

Z przyczyn omówionych powyżej, skoro organ I instancji odmówił uzgodnienia, gdyż planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią narusza ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym i może stanowić zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska i utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym (art. 166 ust. 10 pkt 1, 2, 3, 5 p.w.) to prawidłowo Prezes Wód Polskich zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że zarzucanie decyzji naruszenie przepisów rangi konstytucyjnej wymaga szczególnej ostrożności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W sytuacji, gdy rzeczowo po temu właściwe organa administracji publicznej, orzekając na podstawie prawa (tu: art. art. 166 ust. 10 pkt 1, 2, 3, 5 p.w.) odmawiają uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zagrożonego powodzią z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa, ochronę środowiska i zdrowia oraz biorąc pod uwagę zapobieganie szkodom na terenach już zagospodarowanych, to takie działanie nie tylko jest dozwolone, ale i pożądane społecznie.

Subiektywnie pojmowany interes skarżącego (prawo wolności budowlanej, wywodzone z prawa własności) nie jest absolutny; nie ma pierwszeństwa przed interesem innych obywateli. Co więcej, w ocenie tut. Sądu organa chroniły również interes skarżącego przez zapobieżenie ryzyku szkód, jakie mógłby ponieść w wypadku powodzi i to nie tylko szkód majątkowych.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.