Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 30/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2 oraz 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1693/20 w sprawie ze skargi Z.B. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 1693/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Z.B. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z.B. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1.1. naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 oraz 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916 z późn zm.) ("Ustawa" lub "Ustawa Przekształceniowa") przez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że nieruchomość w dniu 1 stycznia 2018 r. nie była zabudowana na cele mieszkaniowe, przy czym organ oparł się w tym zakresie wyłącznie na dokumentach sporządzonych po dniu 1 stycznia 2019 r., dokumentujących stan po dniu 1 stycznia 2019 r.

- podczas gdy zgodnie z art 1 ust 1 Ustawy Przekształceniowej istotne jest jedynie ustalenie stanu faktycznego nieruchomości co do jej zabudowy na dzień 1 stycznia 2019 r., a nie jakikolwiek późniejszy dzień, a późniejsza zmiana przeznaczenia nieruchomości po dniu 1 stycznia 2019 r. z mieszkaniowego na inny (w tej sprawie użytkowy - hostel) nie ma wpływu na przekształcenie.

- Sąd pominął jednocześnie dokumenty świadczące o funkcji mieszkalnej budynku w dacie 1 stycznia 2019 r. tj. dane z księgi wieczystej nr [...], dane z ewidencji gruntów, zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania na przeznaczenie budynku mieszkalnego (podczas gdy kolejna zmiana przeznaczenia mieszkalnego, co wynika z dokumentów organów administracji miała miejsce dopiero po 1 stycznia 2019 r., (listopad 2019 r.), a zatem kierując się zasadami logiki ) czy intwentaryzacją budowlano – architektoniczna lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego, sporządzona na dzień 30 grudnia 2018 roku. (przytoczono in extenso)

- w dniu 1 stycznia 2019 r. nieruchomość była wykorzystywana na cele mieszkaniowe, zmiana przeznaczenia (prace wykończeniowe i uruchomienie hostelu) nastąpiły po tej dacie, czego błędnie nie dostrzegły organy administracji, a za nimi Sad I instancji.

Ponadto, jak wprost wynika z danych z księgi wieczystej Nieruchomości, w budynku na Nieruchomości wyodrębniony został także lokal użytkowy (KW nr [...]) jednakże ma on powierzchnię jedynie 444,34 m2. a więc z całą pewnością mniej niż 30% budynku mieszkalnego (który ma 2.265 m2). Natomiast zgodnie z art 1a Ustawy Przekształceniowej przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art 1 ust. 2 (mieszkalnymi), położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (co miało miejsce na nieruchomości w dacie 1 stycznia 2019 r.) Tym samym istnienie w dniu 1 stycznia 2019 r. samodzielnego lokalu użytkowego o powierzchni 444,32 m2 w budynku mieszkalnym o powierzchni 2.265 m2 nie wyłącza zastosowania ustawy.

1.2. naruszenia art. 4 ust. 1 - 4 w zw. z art. 217 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU.2021.735 tj.) ("k.p.a.") przez ich niewłaściwe zastosowanie i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ odmowę wydania zaświadczenia uzasadnił tym, że w jego ocenie jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego, to organ nie może wydać zaświadczenia,

- podczas gdy, w sytuacji gdy do wydania zaświadczenia konieczne jest postępowanie dowodowe (tym bardziej w sytuacjach tak doniosłych jak wydanie zaświadczenia w trybie art 1 i 4 Ustawy Przekształceniawej), organ obowiązany był wyjaśnić szczegółowo stan faktyczny i prawny na dzień 1 stycznia 2019 r, a nie opierać się na selektywnie dobranych dokumentach dotyczących tylko i wyłącznie zdarzeń późniejszych z jednoczesnym całkowitym pominięciem dokumentów świadczących wprost o stanie na datę 1 stycznia 2019 r. (inwentaryzacja z 30 grudnia 2018 r., dane z księgi wieczystej, ewidencji gruntów, fakt że zmianę przeznaczenia budynku ujawniono w rejestrach w okresie znacznie po dniu 1 stycznia 2019 r.).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2024 r. skarżąca kasacyjnie cofnęła wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Należy również podkreślić, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17 - to i niżej przytoczone orzeczenia publik. CBOSA). Konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Jednak zarówno zarzut naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 oraz 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu przez dokonanie jego niewłaściwego zastosowania, czy również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 - 4 w zw. z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie nie mogły odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na ich treść. Treść tych zarzutów ewidentnie wskazuje na to, że skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści określonych dokumentów ( tj. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z 30 listopada 2015 r., decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 21 kwietnia 2017 r., nr 214/Ś/2017, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę polegającą na zmianie sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na zamieszkania zbiorowego wraz z przebudową części budynku, decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 czerwca 2017 r., nr 357/Ś/2017, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalno – usługowego, dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie wizji lokalnej w lipcu 2019 r.) i płynących stąd konsekwencjach i uznaniu jednocześnie przez Sąd I instancji, że zmieniono przeznaczenie spornego budynku z funkcji mieszkaniowej na funkcję zbiorowego zamieszkiwania (hotelową). Innymi słowy skarżąca kwestionuje dokonane przez organ ustalenia faktyczne (zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki) dotyczące funkcji spornej nieruchomości w dacie 1 stycznia 2019 r.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, ). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Wykładnia prawa materialnego dotyczy wyłącznie sfery prawa, a nie sfery faktów.

Wykładnia to bowiem proces myślowy prowadzący do odkodowania z przepisów prawnych norm prawnych wraz z ich percepcją, a zatem - innymi słowy - proces zmierzający do ustalenia treści norm prawnych. Kwestia faktów (ustalonych i ocenionych w oparciu o normy postępowania) jest brana pod uwagę w kolejnym etapie stosowania prawa, tj. w procesie subsumcji, w którym badane jest czy treść normy prawnej dotyczy określonych faktów, a zatem czy norma ta ma do nich zastosowanie i jakie są konsekwencje tego zastosowania. Proces subsumcji nie jest procesem dokonywania ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, lecz odnoszeniem tych ocen i ustaleń do treści normy prawnej. Jeśli zatem strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego (jak również niewłaściwego jego zastosowania), to argumentacja odnosząca się do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego w ramach tych zarzutów nie może być brana pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny, który związany jest granicami skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2023 r., III OSK 808/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia, na podstawie jakich dokumentów winna być ustalona funkcja budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości należy do stanu faktycznego sprawy. Tymczasem istota podniesionych zarzutów, przy takim ich sformułowaniu, nie wiąże się z niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, lecz z okolicznościami związanymi z przyjętym w sprawie przez sąd pierwszej instancji stanem faktycznym.

Zatem strona skarżąca kasacyjnie próbuje za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez sąd pierwszej instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego, stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Należy również zwrócić uwagę, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jedynie utwierdziło Sąd w przekonaniu o błędnym sformułowaniu zarzutów. Z uzasadnienia tego wynika bowiem, że skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji zaaprobowanie wadliwych ustaleń faktycznych organów administracji co do charakteru budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie wg stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. na podstawie dokumentów późniejszych - jak podkreślono: "stanowiska Sądu oraz organów administracji obydwu stopni nie sposób uznać za prawidłowe przede wszystkim z uwag na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego Nieruchomości na dzień 1 stycznia 2019 r."( str. 5 uzasadnienia) oraz "sąd nieprawidłowo zaakceptował możliwość ustalenia stanu faktycznego w dniu 1 stycznia 2019 r. wyłącznie na podstawie dokumentów późniejszych (str. 6 uzasadnienia).

Dlatego też omawiane zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.