Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1040/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej wraz z odsetkami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z [...] marca 2019 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] określającą kwotę podlegającą zwrotowi do budżetu państwa w wysokości 44.600 zł jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w 2016 r., wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych i orzekająca co do istoty sprawy.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] stycznia 2016 r. [...] prowadząca [...] , złożyła ofertę konkursową (moduł 2 - dla podmiotów niegminnych) w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "[...] , dalej program "[...] lub program, wnioskując o dofinansowanie żłobka dla grupy 15 dzieci (załącznik 2b do programu) w kwocie 36 000 zł.

Na podstawie umowy dotacji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] , dalej umowa dotacji, Wojewoda [...] przyznał [...] " [...] dotację celową w kwocie 36 000 zł z przeznaczeniem na zapewnienie funkcjonowania miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w żłobku - [...] ", dalej Żłobek, którego szczegółowy opis został zawarty w ofercie z dnia [...] kwietnia 2016 r. (załącznik 2b do programu).

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Beneficjent złożył wniosek z dnia 3 sierpnia 2016 r., zgodnie z którym w Żłobku miała zostać zapewniona opieka dla 22 dzieci.

Zgodnie z ww. dokumentem, koszty realizacji zadania ogółem określono na kwotę 55 750 zł (w tym kwotę 11 150 zł jako środki własne i kwotę 44 600 zł jako środki pochodzące z dotacji). Opłata rodziców za 1 dziecko miała wynieść miesięcznie 750 zł. Uwzględniając dotację w kwocie 200 zł, opłata rodziców/opiekunów miała zmniejszyć się do kwoty 550 zł. W dniu [...] września 2016 r. zawarto aneks nr 1 do umowy dotacji, na mocy którego zwiększono dotację do kwoty 44 600 zł, natomiast w dniu 1 grudnia 2016 r. aneks nr 2 do umowy dotacji, którym w § 2 po ust. 8 dodano ust. 9.

Na konto Beneficjenta przekazano dotację w kwotach: 15 000 zł - w dniu 21 czerwca 2016 r., 17 600 zł - w dniu 27 października 2016 r., 4 000 zł - w dniu 25 listopada 2016 r. oraz 8 000 zł - w dniu 21 grudnia 2016 r., łącznie kwotę 44 600 zł.

W dniu [...] stycznia 2017 r. Beneficjent złożył do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. , dalej [...] w K. , rozliczenie dotacji. Z wykazu faktur i dokumentów księgowych wynikało, że kwota 44 600 zł została wydatkowana na: wynagrodzenia oraz pochodne od wynagrodzenia dla pracowników, raty leasingu samochodu służbowego, zajęcia dla dzieci, wyposażenie, media, artykuły spożywcze oraz catering.

Pismem z dnia 12 marca 2017 r. [...] poinformowała [...] w K. , w związku z zakwalifikowaniem [...] " do programu "[...] ", że w placówce zmieniono formę opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Jak wynika z pisma, od dnia 10 lutego 2017 r. w miejsce dotychczasowego Żłobka funkcjonuje klub malucha. Zmiana, jak wyjaśniono, została wymuszona koniecznością reorganizacji pracy placówki w odpowiedzi na oczekiwania rodziców i wprowadzonej dwuzmianowości opieki nad dziećmi.

Skarżąca zwróciła się z prośbą o przesunięcie przyznanej dotacji na funkcjonowanie miejsc opieki w kwocie 33 600 zł oraz o przygotowanie aneksu do umowy w programie "[...] ".

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej [...] w K. poinformował Beneficjenta o niedotrzymaniu warunków programu "[...] oraz umowy dotacji. Podkreślił, że w sprawie nie uzyskano zgody Wojewody na przekształcenie formy organizacyjnej oraz zmniejszenie liczby miejsc opieki dla dzieci z 15 w Żłobku w roku 2016, do 5 w klubie dziecięcym w roku 2017. W związku z powyższym poinformowano skarżącą, że pobrana dotacja w wysokości 44 600 zł wraz z naliczonymi odsetkami, podlega zwrotowi na rachunek [...] w K. wskazany w umowie dotacji.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...] wyjaśniła, że:

1) brak uzyskania zgody na zmianę formy funkcjonowania wyniknął z błędnie odczytanych przeze mnie zapisów umowy i nie był w żaden sposób zamierzony ani umyślny. Informacje te źle zinterpretowałam, koncentrując się jedynie na istnieniu możliwości takiej zmiany,

2) kontaktowała się telefonicznie z koordynatorami programu,

3) zmiana formy organizacyjnej została wymuszona oczekiwaniami rodziców,

4) wprowadzono możliwość korzystania z opieki w wybrane dni tygodnia np. 2-3 razy w tygodniu, bądź wykupienia karnetu godzinowego do wykorzystania w określonym czasie,

5) już w roku 2016 wprowadzono dwuzmianowość placówki,

6) we wpisie do rejestru żłobków i klubów dziecięcych uległa zmniejszeniu liczba miejsc w placówce, w praktyce nadal jest zapewniona opieka nad 15 dzieci ze względu na dwuzmianowość placówki i ofertę opieki w niepełnym wymiarze godzin, np. 5 godzin 2 razy w tygodniu.

Pismem z dnia 5 maja 2017 r. Beneficjent zwrócił się do [...] w K. z prośbą o wyrażenie zgody na zmianę formy organizacyjnej placówki w ramach opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, która była zorganizowana w formie żłobka, a od 10 lutego 2017 r. w formie klubu dziecięcego oraz o zaakceptowanie podjętych przez Beneficjenta decyzji. Wniosek został złożony po zmianie formy opieki, zaś w ww. piśmie wskazano, że powodem zmiany jest konieczność reorganizacji placówki (w związku z tym, że rodzice zwykle decydują się na opiekę w niepełnym wymiarze lub korzystają z karnetu godzinowego, a do placówki przyjmowane są dzieci od 1,5 1. Ponadto, dzieci, które kończą 3 lata w trakcie roku szkolnego są często zapisywane do funkcjonującego tu, w ramach prowadzonej działalności, przedszkola. Wskazano też, że wobec braku możliwości poszerzenia bazy lokalowej początkowo wydłużono godziny otwarcia i wprowadzono system dwuzmianowej pracy placówki).

Pismem z dnia 22 maja 2017 r., pełnomocnik Beneficjenta złożył wyjaśnienia w sprawie przeprowadzonych zmian organizacyjnych i kopie umów zawartych z rodzicami, zaś pismem z dnia 3 czerwca 2017 r. wypowiedział się w sprawie sposobu wyliczenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

Pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. nr [...] [...] w K. , powołując się na § 10 umowy dotacji, poinformował pełnomocnika Beneficjenta, że przyznana w sprawie dotacja podlega zwrotowi do budżetu państwa w całości.

W związku z brakiem zwrotu dotacji, postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] , Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie. W sprawozdaniu z dnia [...] stycznia 2018 r. z trwałości projektu Beneficjent jako nazwę placówki wskazała Żłobek, umowę dotacji z dnia [...] września 2016 r. (data aneksu nr 1 do umowy dotacji), liczbę miejsc opieki nad małymi dziećmi dofinansowaną w ramach umowy -15, przeciętną liczbę dzieci w miesiącu korzystającą z miejsc opieki - 18, kwotę dotacji określoną w umowie - 44 600 zł, dofinansowanie na 1 dziecko miesięcznie - 200 zł, okres sprawozdawczy 1 stycznia 2016 r. - 31 grudnia 2017 r. Wymieniona oświadczyła, że dofinansowane w ramach umowy miejsca były dostępne dla dzieci w liczbie 15 do dnia 11 lutego 2017 r. oraz 10 po dniu 12 lutego 2017 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] , [...] , Wojewoda orzekł w przedmiocie określenia, w związku z umową dotacji z [...].05.2016 r. nr [...] , kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa w wysokości 44 600 zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2016, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji na rachunek bankowy Beneficjenta, tj.: od dnia 21 czerwca 2016 r. dla kwoty 15 000 zł, od dnia 27 października 2016 r. dla kwoty 17 600 zł, od dnia 25 listopada 2016 r. dla kwoty 4 000 zł i od dnia 21 grudnia 2016 r. dla kwoty 8 000 zł.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Wojewody wnosząc o jej uchylenie przez Ministra Finansów w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jeśli stwierdzi, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie może usunąć braków w zakresie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". Zaskarżonej decyzji Wojewody zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a następnie oparcie rozstrzygnięcia na tak zebranym materiale dowodowym i w efekcie rozstrzygnięcie wątpliwości, jakie wskazał Wojewoda, na niekorzyść Inwestora,

2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wydanie i doręczenie decyzji zawierającej istotne braki, w tym w szczególności niezawierającej wyjaśnienia w dostatecznym stopniu podstawy prawnej i faktycznej wydanego rozstrzygnięcia,

3) art. 8 oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia przesłanek wydanego rozstrzygnięcia oraz działanie niezgodne z zasadą zaufania do władzy publicznej,

4) przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy - szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu odwołania.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Minister Finansów uchylił decyzję Wojewody w całości, i orzekając co do istoty sprawy określił:

1) kwotę 44 600 zł stanowiącą dotację celową przypadającą do zwrotu przez [...]"[...] " do budżetu państwa, przyznaną w roku 2016 w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "[...], na podstawie umowy dotacji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] , z przeznaczeniem na zapewnienie funkcjonowania miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w żłobku - [...]",

2) terminy, od których należy liczyć odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych:

a) od dnia 21 czerwca 2016 r. od kwoty 15 000 zł,

b) od dnia 27 października 2016 r. od kwoty 17 600 zł,

c) od dnia 25 listopada 2016 r. od kwoty 4 000 zł,

d) od dnia 21 grudnia 2016 r. od kwoty 6 199,50 zł

- tj. od dnia przekazania z budżetu państwa ww. kwot stanowiących części dotacji wykorzystanej w roku 2016 niezgodnie z przeznaczeniem na rachunek bankowy Beneficjenta, oraz

e) od dnia 16 stycznia 2017 r. od kwoty 1 800,50 zł stanowiącej część dotacji niewykorzystanej w roku 2016.

Uzasadniając wydanie decyzji reformatoryjnej w sprawie Minister wyjaśnił, że faktura nr [...]z dnia [...] grudnia 2016 r., na którą zwrócił uwagę Wojewoda, dotycząca usługi cateringowej za kwotę 1 800,50 zł została opłacona przelewem z dnia 14 lutego 2017 r. Z opisu faktury wynika, że wskazana kwota została zapłacona z dotacji "[...] . Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 umowy dotacji, zakończenie finansowe realizacji zadania ustalono na dzień 31 grudnia 2016 r. Zdaniem Ministra w ww. przypadku mamy zatem do czynienia z częścią dotacji niewykorzystanej w roku 2016. Płatności dokonano w roku następnym. Minister dokonał korekty decyzji Wojewody w ww. zakresie.

Jak wyjaśnił Minister, w niniejszej sprawie dotacja przyznana została na zapewnienie funkcjonowania miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Żłobku, w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych oraz postanowień umowy dotacji, została wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem w roku 2016, częściowo zaś w roku 2016 niewykorzystana. Dotacja powinna zostać w całości zwrócona do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od: dnia 21 czerwca 2016 r. dla kwoty 15 000 zł, od dnia 27 października 2016 r. dla kwoty 17 600 zł, od dnia 25 listopada 2016 r. dla kwoty 4 000 zł, od dnia 21 grudnia 2016 r. dla kwoty 6 199,50 zł - zgodnie z art. 169 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." oraz od dnia 16 stycznia 2017 r. - zgodnie z art. 150 pkt 5 w zw. z § 11 ust. 1 i 3 umowy dotacji (przepis ten stanowi, że Beneficjent dotacji dokonuje zwrotu niewykorzystanej części dotacji w ciągi 15 dni po upływie terminu zakończenia zadania. Od niewykorzystanej kwoty dotacji zwróconej po terminie, o którym mowa w ust. 1, naliczane są odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin zwrotu dotacji).

Pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. skarżąca wniosła skargę do WSA w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2019 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz rozważenie uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodów uzupełniających, na podstawie art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); dalej: "p.p.s.a.", z:

wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji Gospodarczej Skarżącej,

historii zmian w Centralnej Ewidencji i Informacji Gospodarczej Skarżącej,

zaświadczenia we wpisie do rejestru żłobków z dnia [...] lutego 2017 r.

Zaskarżonej decyzji Wojewody zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, poprzez brak podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a następnie poprzez oparcie rozstrzygnięcia na tak zebranym materiale dowodowym i w efekcie rozstrzygnięcie wątpliwości, jakie wskazał Wojewoda, na niekorzyść Inwestora,

2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wydanie i doręczenie decyzji zawierającej istotne braki, w tym w szczególności niezawierającej wyjaśnienia w dostatecznym stopniu podstawy prawnej i faktycznej wydanego rozstrzygnięcia,

3) art. 8 oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia przesłanek wydanego rozstrzygnięcia oraz działanie niezgodne z zasadą zaufania do władzy publicznej,

4) przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy - szczegółowo wymienionych i opisanych w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania Sąd nie stwierdził, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź by dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Ministra Finansów uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. określającą kwotę podlegającą zwrotowi do budżetu państwa w wysokości 44.600 zł jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w 2016 r., wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych i orzekająca co do istoty sprawy.

Należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 126 u.f.p., dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki m.in. z budżetu państwa przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Beneficjent dotacji otrzymując takie środki zobowiązany jest do efektywnego i zgodnego z obowiązującymi przepisami wykorzystania dotacji kierując się zasadą legalności, celowości i gospodarności. Środki przyznane w ramach dotacji mają znaczony charakter, przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Mają one nadal charakter publiczny i w konsekwencji można je wykorzystać jedynie w sposób ściśle zgodny z przeznaczeniem, w tym przypadku zgodnie z warunkami określonymi w umowie dotacji oraz programie "[...] .

Środki z dotacji, z racji swego publicznoprawnego charakteru, podlegają dodatkowym rygorom z niego wynikającym od momentu przekazania, poprzez wydatkowanie, a następnie ostateczne rozliczenie dotacji.

Jak wynika z ustawy o finansach publicznych, w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2 u.f.p., organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 169 ust. 6 u.f.p.). Dotacja udzielona z budżetu państwa wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności (art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 169 ust. 4 u.f.p.). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p.).

Dysponent części budżetowej lub dysponent środków, o których mowa w art. 127 ust. 2, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania (art. 150 pkt 5 u.f.p.).

Wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadnia, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji (art. 168 ust. 4 u.f.p.).

W ocenie Sądu, niezasadne są zarzuty braku podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ prawidłowo ustalił bowiem, iż podstawie umowy dotacji Wojewoda przyznał skarżącej dotację z przeznaczeniem na dofinansowanie zadania własnego w ramach programu "[...] polegającego na zapewnieniu funkcjonowania miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Żłobku przy ul. M. [...] w W. , prowadzonym przez skarżącą, którego szczegółowy opis zawarto w ofercie z dnia [...] kwietnia 2016 r., tj. załączniku 2b do programu (§ 1 ust. 1 i 2 umowy dotacji).

Beneficjent zobowiązał się do należytego wykonania umowy, wykorzystania przekazanej dotacji zgodnie z celem, na jaki ją uzyskał i na warunkach określonych umowa oraz programem "[...] (§2 ust. 4 umowy dotacji).

W powyższym programie przewidziano obowiązek oferenta realizacji zadań zgodnie z zawartymi umowami oraz zapewnienia minimalnego okresu funkcjonowania miejsc dofinansowanych z programu, zgodnie z programem i zawartą umową (pkt 8.3 programu). W programie wskazano też, że podmiot objęty dofinansowaniem z programu zobowiązuje się do zapewnienia po roku 2016 funkcjonowania miejsc opieki nad dziećmi powstałych lub dofinansowanych z udziałem środków z programu przez minimalny okres funkcjonowania miejsc dofinansowanych z Programu, wynoszący przy dotacji tylko do funkcjonowania miejsc: 1 rok, tj. do dnia 31 grudnia 2017 r.

Zapewnienie funkcjonowania miejsc opieki oznaczało opiekę nad dzieckiem przebywającym w instytucji lub gotowość do przyjęcia dziecka na wolne miejsce opieki (pkt 7.10 programu). A zatem, w trakcie realizacji zadania możliwa była zmiana zakresu rzeczowego zadania, w tym także zmiana liczby miejsc opieki, jedynie pod warunkiem uzyskania zgody wojewody (pkt 9.2 programu).

Ponadto, w trakcie realizacji zadania oraz podczas minimalnego okresu funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki dofinansowanych z programu, możliwa była zmiana sposobu organizacji, prowadzenia i formy organizacyjnej dotowanej z programu instytucji (żłobka, klubu dziecięcego, opiekuna dziennego) polegająca na przekształceniach, pod warunkiem zachowania spójności i odrębności przekształcanej instytucji w sposób umożliwiający kontrolę realizacji postanowień umowy w sprawie udzielenia dotacji, w tym minimalnego okresu funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki dofinansowanych z programu, a takie uzyskania zgody wojewody udzielającego dotacji (pkt 9.3.3 programu).

Powyższe zapisy, w ocenie Ministra, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Dotacja została przyznana na dofinansowanie działalności żłobka, natomiast zmiana sposobu organizacji, prowadzenia i formy organizacyjnej dotowanej z programu instytucji (w tym przypadku żłobka) polegającej na przekształceniach, wymagała uzyskania zgody Wojewody przyznającego dotację.

Określając czas realizacji zadania wskazano okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2016 r. Na dzień 31 grudnia 2016 r. przewidziano zakończenie finansowe realizacji zadania (§ 2 ust. 1 umowy dotacji). Beneficjent zobowiązał się do:

zapewnienia funkcjonowania miejsc opieki dofinansowanych z udziałem środków z programu "[...] przez minimalny okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. (§ 10 ust. 1 umowy dotacji),

przedłożenia sprawozdania z trwałości projektu zapewniającego funkcjonowanie miejsc opieki za 2017 rok według określonego wzoru (§10 ust. 2 umowy dotacji),

W umowie dotacji w zapisach dotyczących trwałości projektu postanowiono, że w przypadku zaprzestania działalności w okresie monitorowania, zwrotowi podlegać będzie cała kwota dotacji na zasadach przewidzianych dla dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (§ 10 ust. 3 umowy dotacji).

Beneficjent zobowiązał się do informowania Wojewody w formie pisemnej o problemach w realizacji zadania, w szczególności w zakresie terminowości jego realizacji i wykorzystania dotacji, w terminie 7 dni od powzięcia tej informacji (§ 2 ust. 5 umowy dotacji).

Niesporne jest w sprawie, iż w roku 2016 o ewentualnych problemach Skarżąca nie poinformowała Wojewody. Niespornym jest również, że w lutym 2017 r. placówka zaprzestała funkcjonowania jako Żłobek. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy zaświadczył o zmianie we wpisie do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Po zmianie zgłoszonej w dniu [...] lutego 2017 r., punkt 3 wpisu uzyskał brzmienie: Klub dziecięcy - [...]" (w miejsce Żłobek - [...]"). Powyższe pismo, wbrew wnioskowi dowodowemu zawartemu w skardze, stanowiło zatem element ustalonego stanu faktycznego.

Dopiero pismem z dnia 12 marca 2017 r. Skarżąca poinformowała [...] w K. , że w związku z zakwalifikowaniem [...] " do programu "[...] ", w placówce zmieniono formę opieki nad dziećmi do lat 3 i od dnia 10 lutego 2017 r. w miejsce dotychczasowego Żłobka funkcjonuje klub malucha. Powyższym pismem skarżąca zwróciła się też z prośbą o przesunięcie przyznanej dotacji na funkcjonowanie miejsc opieki w kwocie 33 600 zł oraz o przygotowanie aneksu do umowy w programie "[...] .

Zgodnie ze zgromadzoną przez organy dokumentacją, po zakończeniu funkcjonowania Żłobka (przekształceniu w klub dziecięcy), dodatkowej zmianie (zmniejszeniu) uległa liczba miejsc opieki w klubie dziecięcym, dofinansowanych w roku 2016 ze środków dotacji. Zgodnie z opinią sanitarną z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], klub dziecięcy stanowi poszerzenie działalności istniejącego punktu przedszkolnego. Sala pobytu dzieci w ramach klubu dziecięcego o powierzchni ok. 16m2 mogła być przeznaczona maksymalnie dla 5 dzieci z możliwością leżakowania. Ponadto, jak wynika z opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] , w badanej placówce zostały spełnione warunki bezpieczeństwa pożarowego dla nie więcej, niż 5 dzieci.

Istotne jest ponadto, że w toku postępowania skarżąca nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dokumentów potwierdzających faktyczną zmianowość sprawowania opieki w Żłobku (taka forma opieki powinna być w sposób szczególny udokumentowana). Przed zaprzestaniem działalności Żłobka (i dokonaniem zmiany formy opieki), pomimo finansowania działalności Żłobka w znacznej części ze środków publicznych, skarżąca nie poinformowała o powyższym Wojewody (w formie pisemnej).

Zatem, niesporne jest, że skarżąca nie uzyskała zgody Wojewody na zmianę zakresu dofinansowanego zadania. Niezasadne jest twierdzenie, że w okolicznościach sprawy zgoda taka została udzielona przez Wojewodę. Stanowisku temu przeczy m.in. pismo [...] w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r., w którym poinformowano Beneficjenta o niedotrzymaniu warunków programu i umowy dotacji, braku wystąpienia o wyrażenie zgody Wojewody na dokonanie zmiany formy prowadzonej instytucji oraz na zmniejszenie liczby miejsc opieki dla dzieci z 15 w Żłobku w roku 2016, do 5 w klubie dziecięcym w roku 2017, oraz wezwano do zwrotu przyznanej w sprawie dotacji wraz z należnymi odsetkami. Skarżąca dopiero w piśmie z dnia 5 maja 2017 r., zatem po przekazaniu wezwania do zwrotu dotacji, zawarła wniosek w sprawie wyrażenia stosownej zgody przez Wojewodę.

Minister trafnie wskazał, że przywołane okoliczności dotyczące prowadzonej działalności mają charakter istotny. W przypadku braku wymaganej zgody nie można bowiem uznać, że prowadzenie klubu dziecięcego w roku 2017 może wywierać wpływ na zachowanie trwałości projektu (realizowanego, zgodnie z umową dotacji, w formie żłobka). W innym przypadku warunek uzyskania zgody Wojewody zastrzeżony w programie nie miałby istotnego znaczenia.

Jak natomiast stanowi § 13 ust. 1 umowy dotacji, zmiana warunków umowy wymaga formy aneksu pod rygorem nieważności. Zgodnie z § 13 ust. 3 umowy dotacji, w sprawach nieuregulowanych umową stosuje się przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny i ustawy o finansach publicznych. Jak wskazano w sprawie, zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu cywilnego, uzupełnienie lub zmiana umowy wymaga zachowania takiej formy, jaką ustawa lub strony przewidziały w celu jej zawarcia.

Skarżąca podnosząc, że uzyskała zgodę na zmianę formy prowadzonej działalności, zwraca jednocześnie uwagę na brak wystąpienia przesłanki w postaci zakończenia działalności. Minister trafnie wywiódł w powyższym zakresie, że przeznaczeniem przyznanej dotacji, a zatem celem umowy dotacji, było dofinansowanie funkcjonowania miejsc opieki w żłobku, nie w klubie dziecięcym. Niesporne jest bowiem, że w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz. U. z 2018 r. poz. 603, z późn. zm.) klub dziecięcy jest inną niż żłobek instytucją opieki nad małymi dziećmi. Przy czym w analizowanej sprawie nie dokonano zmiany warunków umowy (§ 13 ust. 1 umowy dotacji, pkt 9.3.3 programu).

Okolicznością, która sprawiła, że wskazaną w zaskarżonej decyzji część dotacji należało uznać za wykorzystaną w 2016 r. niezgodnie z przeznaczeniem było zaprzestanie działalności w formie Żłobka w lutym 2017 r. (w okresie trwałości projektu), przy jednoczesnym braku zgody na przekształcenie działalności w formę Klubu dziecięcego. Powyższe okoliczności wywołały określone skutki w sprawie rozliczenia przyznanej dotacji, skutkujące obowiązkiem zwrotu przyznanej dotacji. Jak wskazano bowiem powyżej, w umowie dotacji w odniesieniu do trwałości projektu wskazano, że w przypadku zaprzestania działalności w okresie monitorowania, zwrotowi podlegać będzie cała kwota dotacji na zasadach przewidzianych dla dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (§10 ust. 3).

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty braku należytego wyjaśnienia przesłanek wydanego rozstrzygnięcia oraz działania niezgodne z zasadą zaufania do władzy publicznej, jak również niewyjaśnienia w dostatecznym stopniu podstawy prawnej i faktycznej wydanego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, a także w jasny i wyczerpujący sposób wyjaśnia motywy leżące u podstaw jej wydania.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.