Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 668/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 7 i 9-11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 92a
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 1, art. 3 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 506/20 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 czerwca 2020 r. nr BP.501.2558.2019.1238.KA12.5668 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P.K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 506/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P.K., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zwanego dalej "organem" lub "organem drugiej instancji", z dnia 3 grudnia 2020 r., nr BP.501.2558.2019.1238.KA12.5668, w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 27 września 2019 r. w Katowicach inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę samochodu osobowego marki Dacia Logan, kierowanego przez J.N., kierowcę wykonującego odpłatny przewóz pasażerski w imieniu skarżącego. Samochód był przeznaczony do przewozu 5 osób, łącznie z kierowcą. Kierowca nie posiadał wypisu z licencji ani wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w zakresie przewozu osób. Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli, w jej trakcie kontrolujący przesłuchali pasażerkę. Z jej zeznań wynikało, że usługę przewozu zamówiła za pośrednictwem aplikacji [...] zainstalowanej w telefonie. Przejazd miał się odbyć z [...]. Pasażerka oświadczyła, że za kurs zapłaciła 19,06 zł według wskazań aplikacji [...] i że nie zna kierowcy.

W dniu 1 października 2019 r. doszło do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej a następnie decyzją z dnia 25 listopada 2019 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, zwany dalej "organem pierwszej instancji", nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 9.300 zł. z tytułu: uchybienia obowiązkowi zgłoszenia organowi licencyjnemu zmiany danych wymaganych art. 7a i art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2019 r. poz. 2140), zwanej dalej "u.t.d.", w kwocie 800 zł; - niewyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. w kwocie 500 zł za każdy dokument; wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. w kwocie 8 000 zł.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 grudnia 2020 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przez skarżącego przepisów prawa w zakresie wykonania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust.4b tej ustawy, a także nie zgłoszenia przez skarżącego w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie. Organ odwoławczy zgodził się również z nałożeniem na stronę kary w wysokości 500 zł. za popełnienie naruszenia z lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. W rozpatrywanej sprawie kontrolowany kierowca J.N. nie okazał bowiem w trakcie kontroli wymaganego wypisu z licencji.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego. Sąd przytoczył i szeroko objaśnił znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy u.d.t. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji uznał, że ustalony przez organy administracji stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Skarżący przy pomocy samochodu osobowego kierowanego przez kierowcę działającego na jego zlecenie (kierowca oświadczył, że za wykonywanie przewozów, zgodnie z zawartą umową zlecenia, otrzymuje od skarżącego wynagrodzenie, doszło więc do zawarcia odpłatnej umowy wzajemnej) wykonywał odpłatny przewóz osób na terenie kraju. Był to przewóz realizowany na zamówienie konkretnego klienta z i do wskazanego przez niego miejsca. Nie był to zatem przewóz regularny ani regularny specjalny (brak haromonogramu kursów, dowolny wybór trasy) ani wahadłowy (kurs jednorazowy i tylko ,,tam'', bez kursu powrotnego). Z powyższego wynika zatem, że nosił on charakter przewozu okazjonalnego.

Z akt sprawy wynika, że co prawda usługa przewozu była świadczona przez kierowcę zatrudnionego przez przedsiębiorcę przewozowego i na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, ale nie zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., tj. umowa nie została zawarta w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 78(1) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, nie nastąpiła w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości, po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu. Z powyższego wynika, że w badanej sprawie przewóz ani nie był wykonywany pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, tj. według zasady ogólnej (z dowodu rejestracyjnego samochodu Dacia Logan, którym przewóz był wykonywany wynikało, że był przeznaczony do przewozu maksymalnie 5 osób), ani nie zostały spełnione przesłanki konieczne do zastosowania wyjątku w postaci wykonania przewozu samochodem osobowym. Należało zatem uznać, że wykonanie go na takich zasadach, jak opisane w zaskarżonej decyzji, stanowiło wykonanie przewozu pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, określonego w art. 18 ust. 4a z zastrzeżeniem ust. 4b u.t.d. Organy zatem zasadnie przyjęły, że kierowca wykonywał w imieniu skarżącego przewóz okazjonalny, a pojazd, przy użyciu którego usługa była wykonywana nie odpowiadał wymaganiom przewidzianym dla transportu okazjonalnego, określonym w u.t.d.

Dokonując analizy zarzutów natury konstytucyjnej Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności oraz równości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej Sąd I instancji wyjaśnił, że nie ma ona charakteru absolutnego. Należy ją rozumieć nie tak, że każdemu wolno podejmować każdą działalność gospodarczą i że nie podlega ona żadnej reglamentacji, bo doprowadziłoby to do oczywistego chaosu, lecz tak, że każdy ma równy dostęp do wykonywania działalności po spełnieniu jednakowych dla wszystkich wymagań. Nie można bowiem utożsamiać wymogów regulujących podejmowanie określonej działalności z ograniczeniem swobody działalności gospodarczej. Dlatego też nie jest niekonstytucyjne i arbitralne kryterium różnicujące dopuszczające wykonywanie przewozów okazjonalnych pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. O ile bowiem w przedmiotowej sprawie przewóz był wykonywany typowym samochodem osobowym, jakie powszechnie są używane dla potrzeb prywatnych, o tyle charakter i wielkość pojazdu przeznaczonego do przewozu powyżej 7 osób jest tego rodzaju, że znacznie ogranicza możliwość wystąpienia sytuacji, gdy taki pojazd służący w zasadzie celom prywatnym ubocznie i dodatkowo będzie używany do zarobkowego przewozu osób. Nie jest tak, że wykonywanie przewozów okazjonalnych samochodem osobowym jest wykluczone, lecz tak, iż jedynie wymaga spełnienia dodatkowych wymogów, określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. Skoro skarżący jest podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność w innym zakresie niż przewozy taksówkowe, to nie może domagać się identycznych warunków wykonywania działalności jak osoba, która taką działalność wykonuje, natomiast wyrazem swobody działalności gospodarczej jest, że może o takie uprawnienie wystąpić i je nabyć po spełnieniu określonych prawem warunków.

Odnośnie technicznego charakteru przepisów u.t.d., która nie była notyfikowana Komisji Europejskiej, Sąd I instancji stwierdził, że dyrektywa 98/344//E Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE. L. l998.204.37 z 21 lipca 1998 r.) została zastąpiona dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE. L. 2015.241.1 z 17 września 2015 r.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. b dyrektywy pojęcie usługa oznacza każdą usługę społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każdą usługę normalnie świadczoną za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług, a "przepisy techniczne" zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. f dyrektywy oznaczają specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Usługa przewozu nie jest usługą świadczoną na odległość drogą elektroniczną. O świadczeniu usługi drogą elektroniczną nie świadczy fakt, że wolę skorzystania z niej konsument ujawnił przy użyciu aplikacji w smartfonie, gdyż świadczenie usługi polega na wykonaniu przewozu przy wykorzystaniu odpowiedniego pojazdu.

Dla zastosowania dyrektywy nie ma znaczenia okoliczność sposobu zawarcia umowy przy użyciu aplikacji [...]. Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. (sygn. akt C 434/15) Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, iż usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon (smartphone), między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu stosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123 i dyrektywy 2000/31.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił P.K.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania kompleksowej oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu iż "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" (regulowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b) nie jest tożsamy z "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym" (regulowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b u.t.d. oraz błędne stwierdzenie Sądu I instancji, iż art. 5b ust. 1, art. 18 ust 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. nie stanowią przepisów technicznych, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc nie mogą być stosowane wobec jednostek, a także nie kompleksowe ustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutu, iż art. 18 ust. 4a i art. 18 ust. 4 b u.t.d. stanowią naruszenie art. 6 ust. 1. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP;

2. naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, iż pojęcie "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" - zdefiniowane w art. 4 pkt 1. i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w niniejszej sprawie, iż skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywał on krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadał stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie:

1. art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym - w tym przypadku skarżący - aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak, na co wskazał Sąd I instancji, osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania;

2. art. 5b ust. 1 w związku z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w związku z art. 20, 22 i 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art' 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni wyżej wymienionych przepisów u.t.d. doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;

3. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt 2 petitum zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - w sytuacji, w której Sąd I instancji powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt2 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami;

4. ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącego, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP – poprzez ich niezastosowanie – oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją RP;

5. naruszenie art. 7a, art. .8 oraz art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 87 ust 1 pkt 1, art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. oraz lp. 1.5 i lp. 1.2 załącznika nr 3 do u.t.d. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący popełnił również naruszenia polegające na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie oraz niewyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d., w tym przypadku w wypis z licencji. Skoro licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nie uprawniała skarżącego do dokonania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryteriów konstrukcyjnych przewidzianych w art. 18 ust. 4a u.t.d. i bez spełnienia wymogów z art. 18 ust. 4b, to skarżący nie miał obowiązku zgłaszania samochodu osobowego, którym dokonany był przewóz pasażerów do powyższej licencji, jak również nie miał obowiązku wyposażania kierowcy w wypis z tej licencji. Bezpodstawne jest stwierdzenie Sądu I instancji o konieczności zgłaszania przedmiotowego samochodu osobowego do licencji oraz wyposażenia kierowcy w wypis tej licencji;

6. poprzez błędne przyjęcie, iż art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec P.K., w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE - na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek.

W sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska skarżącego, iż art.18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, skarżący kasacyjnie wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej. Jednocześnie na podstawie art. 193 Konstytucji RP wniósł, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art.20 w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, albowiem w ocenie skarżącego regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP.

W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania. W przypadku gdyby Sąd uznał, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sformułowano również wniosek o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, powtarzając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu swojej decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji. Jednocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego prowadzą do wniosku, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy doszło do wadliwego przyjęcia przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji oraz przez Sąd I instancji, iż skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywał on krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Z tego powodu zarzuty te zostały rozpoznane łącznie.

Podniesione zarzuty nie podważyły oceny ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji oraz przez organy administracji publicznej obu instancji co do charakteru przewozu świadczonego przez P.K. Niewątpliwie był to przewóz okazjonalny. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie ma kolizji między pojęciami: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" oraz "przewóz okazjonalny samochodem osobowym". Pojęcie krajowego transportu drogowego osób jest szersze. Może on być wykonywany w jednej z czterech form określonych w art. 4 u.t.d., wśród których wymieniono przewóz okazjonalny obok przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego oraz przewozu wahadłowego. Przy czym przewóz okazjonalny został zdefiniowany w art. 4 pkt 11 u.t.d. w ujęciu negatywnym. Z definicji tej wynika bowiem, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Przewóz regularny (art. 4 pkt 7 u.t.d.) jest to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 8 ze zm.). Przewóz regularny specjalny (art. 4 pkt 9 u.t.d.) jest to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Natomiast przewóz wahadłowy (art. 4 pkt 10 u.t.d.) jest to wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków: a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika bezspornie, że skarżący przy pomocy samochodu osobowego kierowanego przez kierowcę działającego na jego zlecenie (kierowca oświadczył, że za wykonywanie przewozów, zgodnie z zawartą umową zlecenia, miał otrzymywać od skarżącego co miesiąc wynagrodzenie, doszło więc do zawarcia odpłatnej umowy wzajemnej) wykonywał odpłatny przewóz osób na terenie kraju. Był to przewóz realizowany na zamówienie konkretnego klienta z i do wskazanego przez niego miejsca. Nie był to zatem przewóz regularny ani regularny specjalny (brak haromonogramu kursów, dowolny wybór trasy), ani wahadłowy (kurs jednorazowy i tylko ,,tam'', bez kursu powrotnego). Z powyższego wynika zatem, że nosił on charakter przewozu okazjonalnego.

Stosownie do treści art. 18 ust. 4a u.t.d. wykonywanie przewozu okazjonalnego dodatkowo uwarunkowane jest kryterium konstrukcyjnym pojazdu, którym przewóz ten jest (lub ma być) wykonywany. Pojazd samochodowy musi bowiem być konstrukcyjnie przeznaczony do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Od wymogu spełniania przez pojazd kryterium konstrukcyjnego ustawodawca wprowadził wyjątek w art. 18 ust. 4b u.t.d. W myśl tego przepisu, dopuszcza się przewóz okazjonalny: 1) pojazdami zabytkowymi, 2) samochodami osobowymi: a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b) na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 78(1) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości, c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa - niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy. Wskazane w tym przepisie przesłanki, od których zaistnienia uzależnione jest dopuszczenie wykonywania przewozów okazjonalnych osób pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, o którym mowa w art. 18 ust. 4a u.t.d. muszą zostać spełnione łącznie. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przesłanki te nie zostały spełnione łącznie. Umowa nie została bowiem zawarta w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 78(1) K.c. i nie nastąpiło to w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości, po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu. Skarżący nie spełnił przesłanek dopuszczalności wykonywania przewozu okazjonalnego osób pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, o którym mowa w art. 18 ust. 4a u.t.d., jednak przewóz ten wykonał. Okoliczność ta stanowi znamię deliktu administracyjnego, o którym stanowi art. 92a u.t.d. Popełnienie tego deliktu zagrożone jest administracyjną karą pieniężną, którą organ nałożył w prawidłowy sposób.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., można wykonywać przewozy o różnym charakterze, to jest przewozy regularne, specjalne, wahadłowe i okazjonalne, o ile poza posiadaniem licencji na przewóz osób, spełnia się dodatkowe warunki dopuszczalności każdego z tych. rodzajów przewozów wynikające z przepisów prawa. Dlatego Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia w sprawie przepisów art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2. w związku z art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 20, art. 22, art. 31 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nakładanie na przedsiębiorcę posiadającego licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d. Ograniczenia przewidziane w tych przepisach nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego - taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 4 do 5 u.t.d. Zdaniem Sądu, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób. Bez istnienia takich przepisów przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącego przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 189/09; wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1125/11; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 345/21- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując zarzuty naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 K.p.a. NSA stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiające się w braku wyczerpującego ustosunkowania się do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia na podstawie materiału dowodowego pozyskanego w sposób sprzeczny z prawem. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. W szczególności Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do kwestii czy wskazane w skardze przepisy stanowią "przepisy techniczne" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ponadto należy zwrócić uwagę, iż powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. mają charakter norm ustrojowych. Art. 1 P.p.s.a. zawiera legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej i określa zakres regulacji, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiana regulacja może być naruszona tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, albo kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/11, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3340/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Nie wykazano również, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż legalność. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1275/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji nie mógł naruszyć także art. 3 § 1 P.p.s.a. który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie, zatem przepis ten mógł zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13). Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na te przepisy.

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi też potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Sąd nie musi też kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją RP.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym należy zauważyć, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Tym bardziej, że już Sąd I instancji wyjaśnił, iż TSUE wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt C 434/15, stwierdził, że usługa pośrednictwa polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na inteligentny telefon między właścicielami pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską jest usługą nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym jest usługą wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).