Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 552/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 118/22 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 118/22 oddalił skargę M. P. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem datowanym na dzień 11 czerwca 2019 r. skarżący zwrócił się do organu, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, o udzielenie informacji w zakresie kopii (skanów) wszystkich obowiązujących umów najmu/użytkowania pomieszczeń/lokali w biurowcu Małej i Średniej Przedsiębiorczości P. ul. [...] (mienie komunalne Gminy O.) oraz wskazania wysokości wpływów z tytułu czynszów i opłat z powyższych umów za rok 2015, 2016, 2017 i 2018.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 21 czerwca 2019 r. wezwał skarżącego, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do wykazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego informując jednocześnie, że w przypadku niewykazania, że uzyskanie informacji objętej wnioskiem skarżącego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Organ wskazał, że w jego ocenie informacja publiczna, o której udostępnienie wnioskuje skarżący jest informacją publiczną przetworzoną, a więc uzyskanie do niej dostępu wymaga wykazania przesłanki istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednocześnie organ, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w jakim jest to niezbędne do wydania decyzji administracyjnej, tj. w zakresie danych wskazanych w art. 107 k.p.a., czyli: imienia (imion), nazwiska, adresu oraz złożenia podpisu pod treścią wniosku, a także wezwał do sprecyzowania wniosku skarżącego poprzez określenie pojęcia "wpływów" z tytułu czynszów i opłat. Organ przedłużył jednocześnie termin załatwienia wniosku do dnia 9 sierpnia 2019 r.

Skarżący odpowiedział na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 21 czerwca 2019 r. przedkładając organowi podpisany wniosek z dnia 11 czerwca 2019 r. i poinformował, że jego zdaniem zakres wniosku świadczy o tym, że żądana informacja posiada walor informacji publicznej o charakterze prostym, a więc nie ma konieczności wykazywania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący podkreślił, że kontrola społeczna w zakresie umów najmu gminnych obiektów (pomieszczeń) jest elementem demokratycznego modelu państwa, a ponadto skarżący podniósł, że ma prawo dowiedzieć się, czy wszyscy płacą jednakowe stawki, czy np. niektórzy korzystają z preferencyjnych warunków niedostępnych dla innych podmiotów.

Decyzją z dnia 7 sierpnia 2019 r. organ na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2019 r., odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie kopii (skanów) wszystkich obowiązujących umów najmu/użytkowania pomieszczeń/lokali w biurowcu Małej i Średniej Przedsiębiorczości P. przy ulicy [...] (mienie komunalne Gminy O.) oraz wskazania wysokości wpływów z tytułu czynszów i opłat wynikających z ww. umów za rok 2015, 2016, 2017 i 2018 wskazując w uzasadnieniu decyzji, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 11 czerwca 2019 r. informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie wymagało istnienia ku temu szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skarżący udzielając odpowiedzi na wezwanie do jego wykazania nie odniósł się do istoty sprawy i nie wykazał ww. przesłanki. Organ wyjaśnił, że przesłanie wnioskowanej informacji publicznej wiązałoby się z koniecznością wykonania nadmiernych czynności organizacyjnych, by spełnić wskazane przez skarżącego kryteria, a zakres tych czynności w powiązaniu z ogólną liczną wniosków wpływających do organu w trybie dostępu do informacji publicznej oraz liczbą i czasem pracy pracowników przeznaczonym do opracowania odpowiedzi według życzenia wnioskodawcy świadczy o tym, że informacja ta stanowi informację publiczną przetworzoną.

W takich okolicznościach M. P. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazując, że doręczone mu pismo – określone przez organ jako decyzja - nie zostało prawidłowo opatrzone podpisem, co narusza prawo strony do odwołania.

Wskutek rozpoznania powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 64/20 oddalił skargę M. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazując, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 11 czerwca 2019 r. wydano w terminie rozstrzygnięcie, na co wskazują akta sprawy, a zatem nie można było uznać, że organ pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego. WSA w Gliwicach stwierdził wówczas także, że nie było podstaw do uznania, że organ nie odniósł się do wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2019 r., bowiem uczynił to, ale nie w formie, której skarżący oczekiwał, a kwestia czy odpowiedź (decyzja) zaspokaja oczekiwania strony, czy jest zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy lub nie, czy jest prawidłowa i odpowiada wszystkim wymogom określonym w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 1 k.p.a. może być przedmiotem ewentualnych innych postępowań.

Jednak po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez M. P. od powyższego wyroku WSA w Gliwicach, Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1 wyroku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3720/21 uchylił zaskarżony wyrok i zobowiązał Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. do rozpoznania wniosku M. P. z dnia 19 czerwca 2019 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku zauważył, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zarówno w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i skardze kasacyjnej konsekwentnie wskazywał, że doręczono mu skan decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bez pliku zawierającego podpis elektroniczny. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawdą jest, że skarżącemu doręczono za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 7 sierpnia 2019 r. skan decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, a więc istotne było w realiach niniejszej sprawy ustalenie, czy stronie faktycznie doręczono decyzję podpisaną elektronicznie, czy też tylko jej skan, a biorąc pod uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się jedynie decyzja podpisana tradycyjnie (własnoręcznie) i brak jest zwrotnego potwierdzenia jej doręczenia na piśmie, przy jednoczesnym braku decyzji podpisanej elektronicznie oraz braku potwierdzenia doręczenia jej za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, w ocenie NSA należało stwierdzić, że przedwczesne było uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja organu z dnia 7 sierpnia 2019 r. została prawidłowo doręczona, a organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ nie pozostawałby w bezczynności jedynie wtedy, gdyby doręczono skarżącemu decyzję prawidłowo podpisaną, a nie jej skan. Postępowanie administracyjne jest bowiem w tym zakresie bardzo sformalizowane, po to, aby nie było wątpliwości, że doręczone stronie akty istotnie wykołują skutki prawne. Doręczenie stronie skanu decyzji nie spełnia natomiast warunku formalizmu, a zatem nie można uznać, że organ we właściwy sposób zakończył czynności postępowania.

W związku z powyższym w dniu 9 grudnia 2021 r. organ wydał decyzję nr S.1431.56.2021, w której na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej żądanej przez niego we wniosku z dnia 11 czerwca 2019 r. podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 7 sierpnia 2019 r.

W piśmie z dnia 30 stycznia 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 11 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., poprzez doręczenie skarżącemu pisma, które nie zostało prawidłowo opatrzone podpisem, co narusza prawo strony do złożenia odwołania, M. P. wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 11 czerwca 2019 r., zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz wedle norm przepisanych, uznanie że bezczynność organu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny, a także zasądzenie na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi M. P. podniósł, że w dniu 23 grudnia 2021 r. odebrał z platformy ePUAP korespondencję z organu pod nazwą "Decyzja S.1431.56.2021 z dnia 9.12.2021 r.", jednak mimo że pismo przewodnie zostało opatrzone podpisem kwalifikowanym, to dokument zamieszony w załączniku, identycznie jak w sprawie będącej wcześniej przedmiotem skargi kasacyjnej, nie został prawidłowo elektronicznie podpisany, co z kolei zdaniem skarżącego prowadzi do wniosku, że po dzień dzisiejszy nie istnieje w obiegu decyzja administracyjna wydana w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego organ wciąż nie zrealizował więc wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2019 r., a przesłane przez niego pismo nie spełnia minimalnych wymagań wskazanych w przepisach k.p.a. dla uznania go za decyzję administracyjną, a ponadto nie wypełnia także obowiązku nałożonego wcześniej na niego przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi na bezczynność w całości jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz podmiotu zobowiązanego kosztów postępowania według norm przepisanych, nie zgadzając się jednocześnie z twierdzeniem skarżącego jakoby przesłana do niego decyzja administracyjna z dnia 9 grudnia 2021 r. nie zawierała podpisu elektronicznego, a tym samym nie istniała w obrocie prawnym. Jak wskazał organ, pismo zawierające decyzję, przesłane do skarżącego drogą elektroniczną w postaci dokumentu PDF, zawierało prawidłowy podpis, co zresztą zostało potwierdzone przez informatyka pracującego dla organu. Na dowód powyższego organ załączył notatkę służbową, w której informatyk ten stwierdził prawidłowość podpisu elektronicznego złożonego pod decyzją. Tym samym organ podkreślił, że skarżącemu przesłano oryginał prawidłowo podpisanej, a więc kompletnej decyzji administracyjnej, a nie jak twierdzi skarżący, jedynie jej kopię, co prowadzi do uznania poglądu o bezczynności organu za nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 12 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 118/22 oddalił skargę M. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na treść art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany był w pierwszej kolejności ocenić, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3720/21, czy skarżącemu skutecznie doręczono decyzję, która została prawidłowo podpisana przez osobę do tego upoważnioną. W związku z tym, biorąc pod uwagę, że w aktach sprawy znajduje się decyzja organu z dnia 9 grudnia 2021 r. nr S.1431.56.2021 podpisana elektronicznie wraz z potwierdzeniem jej doręczenia skarżącemu za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, Sąd I instancji stwierdził, że skarżącemu doręczono oryginał tej decyzji w rozumieniu art. 109 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do stanowiska skarżącego, zgodnie z którym w przesłanych materiałach nie ma pliku elektronicznego zawierającego podpis elektroniczny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauwazył, że zgodnie z wyjaśnieniami organu dokument o sygnaturze S.1431.56.2021 został wysłany w postaci pliku PDF podpisanego ważnym podpisem kwalifikowanym przez J. K. P., a można go podejrzeć używając oprogramowania ADOBE ACROBAT READER DC 64BIT. Okoliczność ta została wykazana przez organ notatką służbową wraz z załączonym screenem.

Sąd I instancji podkreślił, że obowiązujące przepisy nie zawierają bezwzględnego wymogu, aby w przypadku podpisu elektronicznego przybierał on formę odrębnego pliku w formacie "XAdES", tj. pliku zawierającego podpis elektroniczny i wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem nr 2 (część A pkt 1.3) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych, do wymiany danych zawierających dokumenty tekstowe, tekstowo-graficzne lub multimedialne stosuje się m.in. format ".pdf". Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podobne wnioski co do dopuszczalności użycia formatu PDF płyną z lektury załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych. Z kolei zgodnie ze standardami przyjętymi przez Ministerstwo Cyfryzacji, podpis elektroniczny może przybrać dwojaką formę: po pierwsze, formę odrębnego pliku wobec dokumentu w postaci pliku źródłowego (np. może to być wspomniany w skardze format XAdES) i jest to tzw. podpis zewnętrzny. Strona otrzymuje wówczas w korespondencji elektronicznej dwa pliki. Po drugie, podpis elektroniczny może być zawarty również w jednym pliku wraz z dokumentem źródłowym i jest to tzw. podpis wewnętrzny (lub "otoczony" albo "otaczający").

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzut wysłania skarżącemu "zwykłego PDF" okazał się bezzasadny. Sąd I instancji wyjaśnił, że przyjmując, że strona ma prawo otrzymać egzemplarz decyzji stanowiący jej oryginał, a wymóg ten będzie spełniony w razie wybrania kanału komunikacji elektronicznej, tylko w razie przesłania decyzji opatrzonej podpisem elektronicznym, to w realiach niniejszej sprawy, jak wskazano wyżej, organ dochował wymogu przesłania decyzji opatrzonej podpisem elektronicznym.

Oceniając sposób procedowania wniosku skarżącego, Sąd I instancji stwierdził zatem, że organ nie dopuścił się bezczynności. Organ przyjął bowiem, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną i wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący przedstawił swoją argumentację, a organ, w terminie wyznaczonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2021 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że w przypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tym też trybie, w sytuacji wniesienia skargi na taką decyzję, sąd bada czy kwalifikacja żądanej informacji, jako informacji o charakterze przetworzonym przeprowadzona przez organ była prawidłowa.

W konkluzji, Sąd I instancji stwierdził, że przedstawione wyżej okoliczności przesądzają, że skarga M. P. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, tj. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach lub uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 3 § 1 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż dokument doręczony skarżącemu został sporządzony w formie przewidzianej przepisami prawa, a zatem dokument ten jest decyzją administracyjną prawidłowo doręczoną skarżącemu, podczas gdy dokument ten nie został prawidłowo podpisany przez osobę uprawnioną do jego podpisu (brak prawidłowego podpisu na dokumencie), co skutkowało naruszeniem zasady obowiązującej w procedurze administracyjnej, tj. zasady pisemności, a w konsekwencji doprowadziło do bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej z uwagi na niedochowanie należytej formy przewidzianej dla decyzji administracyjnej, a w rezultacie jej nieobowiązywanie w obrocie prawnym, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi na bezczynność organu;

2) art. 3 § 1 i art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracyjnej nie uwzględnił skargi skarżącego na bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej, podczas gdy dokument doręczony skarżącemu nie może być uznany za decyzję administracyjną z uwagi na to, że nie został prawidłowo podpisany (informacja o podpisie naniesiona na wydrukowany dokument, zamiast naniesiony na dokument wytworzony w systemie elektronicznym i przy jego pomocy podpisany) oraz z uwagi na jego formę (hybrydową), której nie przewidują przepisy prawa, a także niemożliwość weryfikacji podpisu z uwagi na brak pliku podpisu do weryfikacji;

3) art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 109 § 1 i 2, art. 110 i art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej uprzednio wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej samej sprawie (NSA III OSK 3720/21 z dnia 14 października 2021) w zakresie braku pliku podpisu cyfrowego pozwalającego na weryfikację decyzji oraz formy doręczenia dokumentu przez organ i uznanie przez Sąd I instancyjny, iż dokument wydany przez J. P. posiada odpowiednią formę i stanowi decyzję administracyjną, a w rezultacie został prawidłowo doręczony skarżącemu, podczas gdy obowiązujące przepisy nie znają formy mieszanej-hybrydowej (pisemno - elektronicznej), który to dokument tę formę przybrał, albowiem informacja o podpisie została naniesiona na zeskanowany dokument papierowy, a nie wynika ona z pliku zawierającego podpis elektroniczny, gdyż takowy nie został dołączony, co już powoduje naruszenie zasady pisemności, a nawet gdyby uznać, że forma taka jest właściwa, z czym skarżący się nie zgadza to z uwagi na brak weryfikacji podpisu, dokument taki nie może zostać uznany za decyzję administracyjną, a w konsekwencji nie można przyjąć, iż nastąpiło jej skuteczne doręczenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie powtórzyła sformułowane powyżej zarzuty co do dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawidłowości podpisu złożonego pod wydaną w niniejszej sprawie decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych i oświadczył jednocześnie, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że doręczony mu dokument nie został podpisany, a więc nie jest decyzją administracyjną i uznał stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie za prawidłowe. W ocenie organu, słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że przepisy prawa nie zawierają bezwzględnego wymogu, aby podpis elektroniczny przybierał formę odrębnego pliku w formacie "XadES", tj. pliku zawierającego podpis elektroniczny. Dopuszczalna jest także wymiana danych, m.in. w formacie "pdf". Ponadto, organ powtórzył za Sądem I instancji, że podpis elektroniczny może przybierać dwojaką formę, po pierwsze formę odrębnego pliku w stosunku do pliku źródłowego (podpis zewnętrzny) i w takim przypadku adresat otrzymuje dwa pliki, a drugą formą jest zawarcie podpisu elektronicznego w jednym pliku wraz z dokumentem źródłowym (podpis wewnętrzny). I to właśnie z tą drugą formą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a więc nie ma podstaw do uznania, że brak osobnego pliku z podpisem elektronicznym jest równoznaczny z brakiem podpisu pod decyzją. Co więcej, organ podniósł, że nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut zastosowania hybrydowej formy wydania decyzji, tj. pisemno-elektronicznej, bo nie jest prawdą, że wydana w niniejszej sprawie decyzja została podpisana na dokumencie wydrukowanym. W ocenie organu nie jest zasadny także zarzut niezastosowania się przez Sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3720/21, bo nie można uznać w realiach niniejszej sprawy, że mamy do czynienia z tą samą sprawą, a WSA w Gliwicach był związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem organu niniejsze postępowanie jest odrębne od tego zakończonego przywołanym wyrokiem NSA, w którym nakazano organowi wydanie decyzji administracyjnej w określonym terminie, co też organ uczynił, a skarżący uznając, że decyzja nie została wydana ponownie złożył skargę na bezczynność organu, co zapoczątkowało z kolei niniejsze postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strony złożyły stosowne wnioski, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, w sytuacji zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Ponadto odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 powołanej ustawy, który wyposaża Naczelny Sąd Administracyjny w kompetencję do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, publ.: ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 40). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem z urzędu do badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy (w tym również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji). Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z powołaną wyżej uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09 "W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego".

W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którą nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. W związku z powyższym zaskarżony przez stronę skarżącą kasacyjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podlegał na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchyleniu, a skarga na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. została odrzucona.

Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie". Skarga M. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej złożona została po załatwieniu sprawy przez organ, tj. po wydaniu przez niego decyzji z dnia 9 grudnia 2021 r., nr S.1431.56.2021 o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga powinna zostać odrzucona przez Sąd I instancji. Jednocześnie wyraźnego podkreślenia wymaga to, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają zarzuty, na podstawie których strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość podpisania wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela rozważania zaprezentowane przez Sąd I instancji w tym zakresie, z których wynika, że decyzję administracyjną z dnia 9 grudnia 2021 r. podpisano w sposób prawidłowy, a zatem skutecznie wydano decyzję administracyjną w niniejszej sprawie, co winno jednak doprowadzić do odrzucenia skargi M. P., nie zaś do jej oddalenia, tak jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przed rokiem 2020 pojawiała się rozbieżność poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność oraz przewlekłość organu w postępowaniu w sytuacji, gdy postępowanie to zostało już w chwili wniesienia skargi zakończone, jednakże wątpliwości w tym zakresie zostały rozwiane poprzez podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności, a następnie uchwały z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości postępowań. Treść obydwu wskazanych uchwał oparta jest na ogólnym spostrzeżeniu, zgodnie z którym wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się stanem historycznym, co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność (przewlekłość) jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 stwierdzono, że "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania". Stanowisko powyższe zaprezentowane wyłącznie jako uzasadnienie uchwały dotyczącej kwestii ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego, nie podważa generalnych ustaleń, że samo już wydanie aktu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, jest tym istotnym zachowaniem organu, które czyni z bezczynności (przewlekłości) stan historyczny uniemożliwiający przyjęcie, że istnieje przedmiot postępowania, w którym możliwe jest skorzystanie z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu m.in. do wydania w określonym terminie aktu, skoro akt taki został już wydany, czy też w art. 151 p.p.s.a., tj. oddalenia skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ ten zakończył postępowanie administracyjne poprzez wydanie właściwego aktu w sprawie.

W niniejszej sprawie trzeba zauważyć, że na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2022 r. o sygn. akt III SAB/Gl 118/22 oddalono skargę M. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy organ w dniu 9 grudnia 2021 r. wydał już decyzję administracyjną w sprawie ww. wniosku skarżącego, na podstawie której odmówiono mu udostępnienia żądanych przez niego informacji. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy od dnia 9 grudnia 2021 r. nie istniał podlegający badaniu stan bezczynności, którego dotyczyła skarga, a tym samym nie istniał również przedmiot skargi w rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawie. Jak już wskazywano, nietrafne jest przy tym stanowisko skarżącego kasacyjnie co do rzekomej wadliwości podpisu elektronicznego złożonego pod decyzją administracyjną mające uzasadniać przyjęcie, że w sprawie nie wydano aktu czyniącego z bezczynności stan historyczny.

W treści uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, jak i w jej uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność z samym faktem "wydania decyzji" ("skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane"). Pogląd wiążący ustanie stanu bezczynności (lub przewlekłości) z faktem załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności jest poglądem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego tę sprawę, jest poglądem trafnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18, wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., I FSK 1401/17, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r., I FSK 198/10). W orzecznictwie tym zasadnie podnosi się, że "(...) Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. (...)" (wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., I OSK 1295/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po otrzymaniu skargi M. P. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 czerwca 2019 r. o udostepnienie informacji publicznej, powinien był zatem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucić skargę. Obowiązek odrzucenia skargi wynika wprost z treści uzasadnienia uchwały II OPS 1/21, w której Sąd stwierdził, że "za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość niedającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia". Wyjaśnił także: "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie".

Powyższe rozważania pozostają aktualne także w sprawach dotyczących postępowań zainicjowanych skargami na bezczynność organów.

Jednocześnie należy podkreślić, że uznanie takiej skargi na bezczynność za niedopuszczalną, nie zamyka skarżącemu drogi do zaskarżenia ewentualnej bezczynności organu zaistniałej w późniejszym czasie, w sytuacji, gdy stan ten znów byłby aktualny, a nie historyczny, tak jak w momencie wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.