Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4528/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 116/20 w sprawie ze skarg J. Ś. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 116/20, po rozpoznaniu skarg J. Ś. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie – uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak: [...]:

1. nakazał A. S., W. S. oraz J. Ś. przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez usunięcie nieprzepuszczalnego materiału z terenu działki nr [...] w m. [...] do poziomu terenu działek nr [...] w m. [...] ,[...] w m. [...], w taki sposób aby teren działki nr [...] był porównywalny z poziomem terenu sąsiednich działek nr [...] z uwzględnieniem faktu, że poziom terenu działki nr [...] w sąsiedztwie drogi powiatowej nr [...] należy wyprofilować, z łagodnym spadkiem tak, aby zjazd z drogi powiatowej odbywał się bez przeszkód;

2. nakazał A. S. obniżenie terenu działki nr [...], bezpośrednio przylegającej do działki nr [...] pasem o szerokości 2,0 m (tj. wzdłuż granicy), w taki sposób aby teren działki nr [...] był porównywalny z poziomem terenu sąsiedniej działki nr [...];

3. nakazał J. Ś. obniżenie terenu działki nr [...], bezpośrednio przylegającej do działki nr [...] pasem o szerokości 2,0 m (tj. wzdłuż granicy), w taki sposób aby teren działki nr [...] był porównywalny z poziomem terenu sąsiedniej działki nr [...];

4. nakazał A. S. obniżenie terenu działki nr [...] bezpośrednio przylegającej do działki nr [...] pasem o szerokości 4,0 m (tj. wzdłuż granicy) w taki sposób, aby teren działki nr [...] był porównywalny z poziomem terenu na działce nr [...];

5. nakazał J. Ś. obniżenie terenu działki nr [...],bezpośredni o przylegającej do działki nr [...] pasem o szerokości 4,0 m (tj. wzdłuż granicy) w taki sposób, aby teren działki nr [...] był porównywalny z poziomem terenu na działce nr [...];

6. nakazał A. S. wykonanie kolumn materiałem przepuszczalnym na istniejącej sieci drenarskiej do pełnej wysokości nawiezionego gruntu na terenie działki nr [...] oraz wykonanie zagęszczenia sączków drenarskich na terenie działki nr [...] oraz ich podłączenie do istniejącej sieci drenarskiej. Dodatkowy drenaż należy wykonać w taki sposób, aby, rozstawa sączków nowowykonanych jak i istniejących była ca (tj. około) 10,0 m jak dla gruntów gliniastych). Na nowowykonanych sączkach należy także wykonać kominy materiałem przepuszczalnym do pełnej wysokości nawiezionego gruntu na terenie działki nr [...].

7. nakazał J. Ś. wykonanie kolumn materiałem przepuszczalnym na istniejącej sieci drenarskiej do pełnej wysokości nawiezionego gruntu na terenie działki nr [...] oraz wykonanie zagęszczenia sączków drenarskich na terenie działki nr [...] oraz ich podłączenie do istniejącej sieci drenarskiej. Dodatkowy drenaż należy wykonać w taki sposób, aby, rozstawa sączków nowowykonanych jak i istniejących była ca 10,0 m jak dla gruntów gliniastych. Na nowowykonanych sączkach należy także wykonać kominy materiałem przepuszczalnym do pełnej wysokości nawiezionego gruntu na terenie działki nr [...].

8. odmówił wydania nakazu przywrócenia stanu pierwotnego oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...].

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w wyniku złożenia przez B. S., właściciela działki nr [...] w miejscowości [...], wniosku o "kontrolę legalności i zgodności z przepisami prawa dokonania podniesienia całości terenu o około 1 metr powyżej rzędnych, przez właściciela działki nr [...]: [...] w miejscowości [...]". Z podobnym wnioskiem zwróciła się także B. T., właścicielka działki nr [...] w miejscowości [...], wskazując na podniesienie terenu w/w działek. Z kolei P. S., właściciel działki nr [...] w miejscowości [...], zwrócił się o wydanie decyzji w spawie podniesienia poziomu terenu działek nr [...] i [...] w miejscowości [...].

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: J. Ś., W. S., A. S., B. T.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 121, z późn. zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne", art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu w niniejszej sprawie podniesienie poziomu przedmiotowych działek doprowadziło do naruszenia stosunków wodnych.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli J. Ś. i A. S. W uzasadnieniu obydwu skarg podniesiono szereg zarzutów dotyczących uchybień, które zdaniem skarżących doprowadziły do powzięcia błędnych ustaleń faktycznych i wadliwej subsumcji tychże ustaleń pod normę prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy Prawo wodne. Zdaniem skarżących nie stwierdzono, aby doszło do takiej zmiany na gruncie na skutek działania właścicieli działek o nr [...], które spowodowałoby szkodę na działkach sąsiednich.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W odpowiedzi na skargi uczestnik postępowania P. S. poparł stanowisko organu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesione skargi za posiadające usprawiedliwione podstawy. Zdaniem tego Sądu skargi skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji organu II instancji, z powodu nieścisłości w decyzji organu I instancji, które mogą spowodować spór, czy decyzja została wykonana, co powinien precyzyjnie skorygować organ odwoławczy. W szczególności dotyczy to zwrotu z pkt 1, o: "nieprzepuszczalnym materiale" z uwagi na brak jednoznacznego zdefiniowania, jak należy to określenie rozumieć w zaistniałym stanie faktycznym, a nadto o zwroty odnoszące się w pozostałych punktach decyzji dotyczące obniżenia terenu do porównywalnej wysokości (podobnej wysokości jak działki sąsiednie). Dla właścicieli poszczególnych spornych działek ocena poziomu tychże działek względem działek sąsiednich jest sporna, stąd tak nieprecyzyjnie określone zwroty w sytuacji, gdy skarżący twierdzą, że poziom jest obecnie porównywalny, uniemożliwia zweryfikowanie wykonalności decyzji. Zdaniem Sądu meriti nieprecyzyjny zwrot o nieprzepuszczalnym materiale można zastąpić określeniem o konieczności obniżenia terenu, jak w dalszych punktach decyzji. Z kolei precyzyjny zakres obniżenia terenu wskazanego w kolejnych punktach decyzji powinien przed wydaniem wiążącej w tej kwestii decyzji zostać skonsultowany z biegłą, tak aby wyjaśniła jaką konkretnie tolerancję należy wprowadzić, aby zachować wskazaną przez nią zasadę obniżenia terenu do podobnej (porównywalnej) wysokości.

Natomiast w ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadnie organy oceniły, że doszło do zmiany stosunków wodnych przez skarżących, poprzez zablokowanie spływu wody i częściowe spowodowanie, że z w/w nasypu spływa woda na działki sąsiednie. Wykazano także oczywistą szkodę dla tych gruntów poprzez podmakanie działek i lokalne zastoiska. Wbrew argumentacji zawartej w skargach, Sąd uznał, że opinia biegłej E. K. jest prawidłowa, zawierając wszystkie wymagane ustalenia i wyliczenia względem tak ewidentnych okoliczności stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, jakim było nawiezienie przez skarżących na ich działki, na powierzchni ok. 125 m na 23 m nasypu (mas ziemnych gliniastych) o wysokości do około 1 m. Powyższe zostało w sposób wystarczający i prawidłowy ustalone odpowiednią dokumentacją fotograficzną oraz innymi szczegółowo wskazanymi przez organy dowodami.

Dalej Sąd meriti podniósł, że kwestionowana w skardze dokumentacja fotograficzna jest wystarczająca, ponieważ wykonano ją w odpowiednim czasie to jest w okresie kilku dni po opadach, co było konieczne dla zobrazowania zjawiska spływu wód. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wskazania biegłej są jasne w wywodach, logicznie umotywowane, stanowcze, konsekwentne oraz korespondują z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji w toku postępowania. Opinia biegłej wskazuje w sposób prawidłowy, że faktycznie nastąpiła zmiana stanu wody na spornych działkach oraz przekonująco podała przyczyny tego stanu rzeczy.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że opinia biegłej nie musi, wbrew argumentacji skarg, zawierać szczegółowych obliczeń hydrologicznych w zakresie wielkości spływu wód, skoro ustalono w sposób prawidłowy i wystarczający, iż woda z podniesionego terenu będzie w zaistniałych badanych okolicznościach sprawy spływać niżej, a z drugiej strony podniesiony teren będzie blokować spływ z innej działki, która usytuowana jest niżej. Zatem skala podniesionego terenu i jego powierzchnia nie wymaga dalszych szczegółowych matematycznych obliczeń, co do wielkości spływu wód. Nadto również okoliczność porośnięcia terenu przez roślinności, mając pewne znaczenie w tej sprawie, czemu biegła dała wyraz, jednak zasadnie przy tym oceniła, że przy opadach deszczu sama roślinność nie zablokuje spływającej z nasypu wody, jak również nie spowoduje, że woda z działki nr [...] będzie miała swobodny spływ.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. Ś. i A. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucili:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne na skutek błędnej wykładni tego przepisu polegającej na uznaniu, że nawet jednorazowy szkodliwy wpływ zmiany stanu wody na nieruchomość sąsiednią powoduje możliwość nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, podczas gdy ustawodawca użył sformułowania jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływała na grunty sąsiednie - co oznacza, że kompetencja organu administracji aktualizuje się jedynie wówczas, gdy zmiany są szkodliwe i długotrwałe, nie zaś takie, które mają charakter przemijający. W efekcie błędnej wykładni doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu jako normy stanowiącej podstawę wydania zaskarżonych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym decyzji administracyjnych;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 4 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia samodzielnie przez organ okoliczności wymagających wiadomości specjalnych w zakresie przepuszczalności nawiezionego materiału i oparcie się na literaturze fachowej zacytowanej w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy okoliczność ta powinna być rozstrzygnięta przez biegłego, a odwołanie się przez organ do zacytowanej literatury fachowej jest niedopuszczalne, albowiem fakty tam zawarte nie stanowią faktów powszechnie znanych, ani też faktów znanych organowi z urzędu, gdyż powinny być potwierdzone przez podmiot posiadający wiadomości specjalne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W piśmie z dnia 5 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie zrzekł się w ich imieniu przeprowadzenia rozprawy.

W pismach będących odpowiedziami na skargę kasacyjną zarówno B. T. jak i P. S. nie poparli twierdzeń i zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, jak również nie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożyli stosowny wniosek, a strony przeciwne nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie. Mimo uwzględnienia skargi skarżący wnieśli skargę kasacyjną zarzucając temu wyrokowi zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżących Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni postanowień art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne uznając, że nawet jednorazowy szkodliwy wpływ zmiany stanu wody na nieruchomość sąsiednią powoduje możliwość nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, podczas gdy zdaniem skarżących, kompetencja organu aktualizuje się jedynie wówczas, gdy zmiany są szkodliwe i długotrwałe, a nie gdy mają charakter przemijający.

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Modyfikacja kierunku spływu wody jest jedną z postaci zmiany stanu wody na gruncie, wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1053/15, LEX nr 2239435). Z mocy art. 29 ust. 2 na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Jednoznaczne brzmienie powyższego przepisu oznacza, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3, poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy (por. wyroki NSA: z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 7/14, LEX nr 1658623; z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 314/21, LEX nr 3184960). W tym przepisie, wbrew stanowisku skarżących, mowa jest generalnie o wystąpieniu szkody dla gruntów sąsiednich, nie ma zaś mowy o zakresie czasowym jej wystąpienia – krótkotrwałej, bądź długotrwałej. Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Wszystkie czynności właściciela gruntu powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielowi gruntu sąsiedniego, przy czym nie mają tu relewantnego znaczenia prawnego kwestie temporalne wystąpienia szkody.

Unormowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne przewiduje alternatywny sposób załatwienia sprawy, a wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie pozostawiony został uznaniu organu administracyjnego, jednocześnie ustawa nie zawiera żadnego dodatkowego unormowania, z którego wynikałoby, że jako podstawowe preferowane jest rozwiązanie polegające na przywróceniu poprzedniego stanu wody na gruncie. Organ w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, winien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania.

W przedmiotowej sprawie organ nakazał przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie. Na podstawie opinii biegłej stwierdził, że w wyniku podwyższenia terenu działek nr [...] zostały zakłócone naturalne kierunki odpływu wód z działki nr [...]. Uznał, że na skutek podniesienia działek nr [...] materiałem nieprzepuszczalnym, wody opadowe nie mają swobodnego spływu i zatrzymują się na granicy omawianych działek, uniemożliwiają prawidłowe użytkowanie gruntu na działce nr [...]. Działki nr [...] od wschodu graniczą z działką [...]. Na działce nr [...] przy granicy z działkami [...], podczas oględzin w terenie, zaobserwowano zastoiska wodne. Teren działki nr [...] przy granicy z działkami nr [...] podmokły i grząski (przy środkowej części nasypu). Dokumentacja fotograficzna obrazuje negatywne oddziaływanie na działki nr [...] oraz [...] spowodowane podniesieniem terenu działek nr [...]. Nawiezienie terenu działek nr [...] materiałem nieprzepuszczalnym, gliniastym zmieniło istniejące naturalne kierunki spływu wód oraz warunki wodochłonności i wodoprzepuszczalności w/w działkach. Wykonany nasyp (o wysokości ok. 1 m gliny) uniemożliwia przeniknięcie wody do warstwy przepuszczalnej.

Z uwagi na treść unormowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ważne jest, aby organ wydał decyzję o przywróceniu poprzedniego stanu wody na gruncie nadającą się do wykonania. Wbrew zarzutowi skarżących trafnie uznał Sąd Wojewódzki, że zwrot, zawarty w pkt 1 rozstrzygnięcia decyzji, o "nieprzepuszczalnym materiale" nie jest precyzyjny z uwagi na brak jednoznacznego zdefiniowania, jak należy to określenie rozumieć w realiach sprawy. Zasadnie też stwierdził, że nie są jasne zwroty odnoszące się w pozostałych punktach rozstrzygnięcia decyzji dotyczące obniżenia terenu do porównywalnej wysokości (podobnej wysokości jak działki sąsiednie). Dla właścicieli poszczególnych spornych działek ocena poziomu tych działek względem działek sąsiednich de facto jest sporna, stąd użycie w rozstrzygnięciu nieprecyzyjnych zwrotów w sytuacji, gdy skarżący twierdzą, że poziom jest obecnie porównywalny, uniemożliwia zweryfikowanie wykonalności decyzji. Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że organ nie może nakładać na stronę obowiązków, których wykonania nie będzie mógł zweryfikować w ramach własnych kompetencji i uprawnień.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 4 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia samodzielnie przez organ okoliczności wymagających wiadomości specjalnych w zakresie przepuszczalności nawiezionego materiału i oparcie się na literaturze fachowej zacytowanej w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy, zdaniem skarżących, okoliczność ta powinna być rozstrzygnięta przez biegłego.

Jak podniesiono wyżej Sąd Wojewódzki uznał wadliwość zaskarżonej decyzji ze względu na przyjęcie w pkt 1 rozstrzygnięcia nieprecyzyjnego o "nieprzepuszczalnym materiale". Zwrócił uwagę, aby nieprecyzyjny zwrot o "nieprzepuszczalnym materiale" zastąpić określeniem o konieczności obniżenia terenu, jak w dalszych punktach decyzji. Wprost wskazał, że precyzyjny zakres obniżenia terenu wskazanego w kolejnych punktach decyzji, powinien być skonsultowany z biegłą: "tak aby wyjaśniła jaką konkretnie tolerancję należy wprowadzić, aby zachować wskazaną przez nią zasadę obniżenia terenu do podobnej (porównywalnej) wysokości.".

Podkreślić w tym miejscu należy, że organ nie jest związany opinią biegłego, gdyż to od jego woli zależy ostateczny kształt decyzji, jednak trzeba zaznaczyć, że nie dysponuje on wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Opinia biegłego jest dla organu materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej. Zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. dowód z opinii biegłego może być przeprowadzony, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi zatem o przypadki, gdy do rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza z jakiejś dziedziny, przedmiotem opinii są okoliczności dotyczące stanu faktycznego sprawy. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. nie jest obowiązkiem organu uzgadniającego, który ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego, ograniczoną zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Z tej zasady wynika bowiem obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 2667/17, LEX nr 2629800). Biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych, udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Opinia biegłego ułatwia zatem ocenę zebranego materiału dowodowego, gdy są do tego potrzebne wiadomości specjalne. Z opinii powinno wynikać, czym kierował się specjalista, wskazując określone tezy, i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystał. Organ administracji swobodnie ocenia opinię biegłego na podstawie zasad, wiedzy i doświadczenia życiowego. Trzeba bowiem pamiętać, że to organ administracji publicznej jest powołany do załatwienia danej sprawy, a zatem jest władny do dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego - w tym wypadku opinii biegłych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd Wojewódzki niedopuszczalnego odwołania się przez organ, w uzasadnieniu decyzji, do literatury fachowej, albowiem fakty tam zawarte nie stanowią faktów powszechnie znanych, ani też faktów znanych organowi z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że poglądy literatury mogą stanowić wyłącznie materiał interpretacyjny relewantny dla ustalenia sensu interpretowanego przepisu prawnego. W przypadku wykładni przepisów prawnych chodzi bowiem nie o formalnie rozumiane postępowanie dowodowe, którego przedmiotem są okoliczności faktyczne, ale o materiały w oparciu, o które organ uzasadnia swoje stanowisko interpretacyjne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.