Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1939/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 85 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Anna Ważbińska - Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1819/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r. nr KOC 4883/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od C. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 1000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1819/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r., nr KOC 4883/Dr/19, w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 maja 2019 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 11 lutego 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie przeprowadzili kontrolę pasa drogowego [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91m2. Zajęcie pasa drogowego przez reklamę emitowaną na wyświetlaczu elektronicznym nastąpiło w dniach 11 i 20 lutego 2019 r. oraz w dniu 1 i 5 marca 2019 r. Natomiast w dniach 6-10, 12-19, 21-28 lutego i 2-4 marca 2019 r. skarżąca Spółka zajęła pas drogowy poprzez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego o powierzchni 0,38m2, bez wskazania, że był to czynny wyświetlacz ze zmienną treścią reklamową. Dowodem jest karta kontroli przeprowadzonych w dniach: 11 i 20 lutego oraz 1 i 5 marca 2019 r. oraz dokumentacja fotograficzna. Zdaniem organu, skoro były podstawy do przyjęcia, że w ww. okresie reklama istniała w pasie drogowym, to uznać także należało, iż zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy występowało w powyższym okresie. Pomiarów dokonano podczas oględzin w dniu 11 lutego 2019 r., gdzie wyliczono powierzchnię reklamy tj. 2.91m2 oraz powierzchnię nośnika tj. 0,38m2. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama. Nośnik reklamowy znajdował się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości ponad poziomem gruntu.

W związku z powyższym, decyzją z dnia 23 maja 2019 r., nr ZDM/GKP/R/341/2019/K, Prezydent m.st. Warszawy wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 1884 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...], w dniach 11 i 20 lutego 2019 r. oraz w dniu 1 i 5 marca 2019 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 2,91m2 bez zezwolenia zarządcy drogi oraz poprzez umieszczenie w tymże pasie drogowym w dniach 6-10, 12-19, 21-28 lutego i 2-4 marca 2019 r nośnika reklamowego o powierzchni 0,38m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił definicję pasa drogowego, wskazał przesłanki niezbędne do wymierzenia kary oraz wskazał podmiot, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej. Podniósł, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki, biegnąca w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym, gdyż w przeciwnym przypadku naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.

W ocenie SKO z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (kopia kontroli pasa drogowego, protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna, wypis z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej, wyrys z mapy ewidencyjnej) wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

W ocenie organu, udokumentowano umieszczenie reklamy oraz nośnika reklamowego, przyjmując okres zajęcia na podstawie zgromadzonych dowodów, zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. W konsekwencji, za ten okres należało ustalić wymiar kary i obciążyć nią stronę, przyjmując, że reklama znajdowała się nieprzerwanie w pasie drogowym. Powyższych ustaleń skarżąca nie podważyła. Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę/nośnik reklamowy oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Natomiast wysokość kary pieniężnej stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej.

Organ odwoławczy wskazał, że celem reklamy jest zwrócenie uwagi jej adresata. SKO uznało nadto, iż brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu. Organ zaznaczył, iż posiada wiedzę z urzędu o posiadaniu wielu obiektów reklamowych w Warszawie przez skarżącą Spółkę. Zajmują one pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, za co nakładane są kary.

Rozpoznając skargę strony na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.]), zwanej dalej u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl zaś art. 39 ust. 1 u.d.p., pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ww. ustawy).

Zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i w jakim terminie.

Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, stanowią protokół kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

W ocenie Sądu I instancji należało jednak podzielić zarzut strony odnośnie do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Poza sporem w sprawie jest, że [...] stanowi pas drogowy. Jednak na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen, nie ma – zdaniem Sądu I instancji – pewności co do posadowienia spornego nośnika z reklamami w pasie drogowym, to jest, czy istotnie wchodzi on w przestrzeń tego pasa czy nie; m.in. dlatego, że na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w obszarze całej fasady/elewacji budynku i w odpowiedniej skali przedmiot/nośnik z reklamami, który – jak stwierdziły organy – zajmuje nielegalnie pas drogowy.

Sąd I instancji podkreślił, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami.

Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji podniósł, że w aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wypisem z rejestru gruntów, wydrukiem mapy zasadniczej i wyrysem z mapy z mapy ewidencyjnej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano nośnik i reklamę. Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapie do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdują się w pasie drogowym. Nie można mieć pewności, czy istotnie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku na której umieszczono nośnik reklamowy graniczy bezpośrednio z pasem drogowym. Trzeba zaś mieć na uwadze, że w realiach miejskich, przy pofałdowanej często linii budynków, z występami, gzymsami i balkonami trudno zaakceptować wynikającą z zaskarżonej decyzji tezę, iż skoro nośnik wisiał na ścianie budynku, a ten wyznacza linię pasa drogowego, to doszło do jego zajęcia. Pamiętać bowiem należy, zważywszy na wymiary przedmiotowego nośnika, że mamy tutaj do czynienia z kilkunastocentymetrowymi różnicami odległości. Bez precyzyjnej, ujmującej tę powierzchnię, w dostatecznej do takich ustaleń skali, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy akurat w miejscu, w którym umieszczono nośnik, istotnie zajmuje on pas drogowy. Ponadto, nawet jeżeli – jak zakłada organ – ściana budynku wyznaczać ma pas drogowy, nie jest pewne, czy inne fragmenty budynku nie wychodzą poza sferę zajmowaną przez sporną reklamę/nośnik i modyfikują przebieg pasa w taki sposób, że przedmiot ten jednak tego pasa nie zajmuje.

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy/nośnika na mapie geodezyjnej nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornego nośnika reklamowego wobec tych linii.

Na potrzebę dokonania przez organ rzetelnych ustaleń w powyższym zakresie wskazuje także przedłożona przez Skarżącą opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich. Z kolei autorzy opinii uzupełniającej z dnia 2 lipca 2020 r. postawili wręcz daleko idącą tezę, że w przypadku różnego wychylenia płaszczyzn pionowych elewacji budynku, przestrzeń umieszczona pod nimi nie wchodzi w skład pasa drogowego. Zdaniem Sądu I instancji, obydwie wskazane powyżej opinie winny zostać poddane ocenie przez organy w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania, pod kątem ich przydatności dla ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy (nośnika) z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.

W odniesieniu zaś do kwestii pomiarów powierzchni reklamy/nośnika gdy jej dokonanie następuje przed wszczęciem postępowania w sprawie i ma następnie stanowić dowód w tym postępowaniu, to czynność ta musi się cechować należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego postępowania nie miała możliwości wzięcia w niej udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle sposób ich udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie, z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony, podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny, bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a.. WSA dodał, że w aktach sprawy próżno szukać postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rekapitulując, Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinno być poprzedzone jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących w sprawie faktów (czy sporny nośnik reklamowy pozostawał w przestrzeni pasa drogowego) za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali tego obiektu, sporządzonej przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest uprawnione. Wskazał, że należy też zadbać – w przypadku ustalenia zajęcia pasa drogowego – o wykazanie okresu tego stanu rzeczy za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a ponadto o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w związku z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzje w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2) przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granica pasa drogowego [...], przebiega po ścianie budynku ze względu na zróżnicowaną linię budynku, podczas gdy rzeczywista granica tego pasa drogowego przebiega po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenie ww. przepisów k.p.a. miało polegać na braku włączenia, w prawidłowy sposób, do materiału dowodowego prowadzonego postępowania dowodów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, podczas gdy przepisy k.p.a. nie przewidują określonej jednej procedury włączania w poczet materiału dowodowego dokumentów sporządzonych przed wszczęciem postępowania w sprawie;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekającej o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Spółki decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekającej o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w określonym w decyzji okresie;

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd I instancji ww. przepisów p.p.s.a, podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję SKO z dnia 25 czerwca 2019 r., nr KOC 4883/Dr/19.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 maja 2019 r. nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – o braku zgodności prawem wymienionych decyzji należało wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że w relacji do (rzeczywistego) przebiegu granicy pasa drogowego ([...]) organy administracji publicznej nie przeprowadziły jednoznacznych ustaleń, z których miałoby wynikać, że reklama zajmowała pas drogowy, a mianowicie takich ustaleń, które – znajdując swoje potwierdzenie w dowodzie z prawidłowej mapy obrazującej naruszenie przestrzeń pasa drogowego – mogłyby stanowić uzasadnioną podstawę przypisania skarżącej spółce naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkiej jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć określenie przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), który miał zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podniesieniu zarzutu naruszeniu prawa procesowego wiąże się natomiast z obowiązkiem wskazania przepisów, które miały zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Jakkolwiek konstrukcja podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jedynie w części odpowiada wskazanym wyżej wymaganiom, to jednak trafność zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na naruszenia prawa przez Sąd I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawą stwierdzenia przez Sąd I instancji braku zgodności z prawem kontrolowanej decyzji oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 maja 2019 r. o wymierzeniu spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, było uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało normy zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 i § 2 k.p.a., co miało być wynikiem ustaleń co do kolizji usytuowania reklamy z linią graniczną pasa drogowego, w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy. Sąd I instancji wskazał w tym zakresie na konieczność dysponowania przez organ urzędowym dokumentem geodezyjnym, określającym zarówno linie graniczne pasa drogowego, jak i umieszczenie w pasie drogowym reklamy, co pozwala stwierdzić zajęcie tego pasa. Wyjaśniając swoje stanowisko WSA wskazał, że takim dokumentem jest mapa do celów prawnych, o której mowa w przepisach § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd I instancji podniósł, że – wobec deficytów postępowania wyjaśniającego – "Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. [...] W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy". WSA podniósł, że znajdujące się w aktach sprawy dowody, na których oparły się organy administracji nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, w związku z czym uniemożliwiają przeprowadzenie jednoznacznych ocen odnośnie do prawidłowości przeprowadzonych ustaleń, w tym stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przytoczonego wyżej stanowiska Sądu I instancji. Wskazany w ramach omawianego zarzutu wzorzec kontroli – przepis art. 7 k.p.a. – określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe zasady, podzielić należy pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 85 § 1 i § 2 k.p.a.

W opozycji do stanowiska Sądu I instancji trzeba stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Wskazać w tym względzie należy, że oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, wypisu z rejestru gruntów, mapy zasadniczej z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy i granic pasa drogowego, nie mogło być uznane za niewystarczające. Zdaniem NSA nieuprawniony jest bowiem pogląd Sądu I instancji, jakoby niekompletność materiału dowodowego w sprawie miała wynikać z braku dowodu (dokumentu) określającego linie graniczne pasa drogowego, co w konsekwencji miałoby uzasadniać tezę, że dla wykazania zajęcia pasa drogowego konieczne jest przedstawienie dowodu w postaci mapy do celów prawnych "z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego".

Sąd I instancji, formułując powyższe tezy, pominął jednak istotne w sprawie zagadnienie prawne, a mianowicie, że wskazywane źródła dowodowe nie mają charakteru specjalnego – wręcz zastrzeżonego, czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Przyjęcie poglądu WSA o niezbędności pozyskania przez organy urzędowego dokumentu geodezyjnego, w celu poczynienia ustaleń w sprawie, nie znajduje oparcia w przepisach prawa i prowadzi de facto do formułowania w omawianym zakresie poglądu o dopuszczalności zastosowania w sprawie formalnej (tzw. legalnej) teorii dowodów, kolidującej z ogólną zasadą postępowania, w myśl której, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uznana przez organy w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:1000), stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej – m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub innych przepisów szczególnych. Chodzi tu między innymi o postępowania, które obejmują wznowienie znaków granicznych, albo dotyczą podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości, czy też inne (niż wymienione wyżej) postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest – co do zasady – sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 – "Prace geodezyjne i kartograficzne").

W tym też kontekście należy przypomnieć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań i oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w kliku już orzeczeniach, przy czym NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do zanegowania tego stanowiska, w pełni je podzielając (zob. np. wyroki NSA z dnia: 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21).

Przedstawiony pogląd nie stoi przy tym w sprzeczności z możliwością dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego), jednakże taka decyzja organu prowadzącego postępowanie uzależniona jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego – istniejącej w świetle innych dowodów. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły, albowiem – co jest bezsporne – omawiana reklama usytuowana była na zewnętrznej ścianie budynku (elewacji), której płaszczyzna pionowa stanowiła linię graniczną nieruchomości – a w konsekwencji granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania decyzji przez organy obu instancji. Ustalenia organu co do usytuowania reklam w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego, wypisie wraz z wyrysem z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego i miejsca usytuowania reklamy, jak też dokumentacją fotograficzną. Na mapie zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego oraz posadowienie nośników reklamowych.

Pas ten obejmuje działkę przylegającą do nieruchomości zabudowanej budynkiem posadowionym w granicy nieruchomości, przy czym w takiej sytuacji granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) – wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią (w tym też kontekście przypomnienia wymaga, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o fakcie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad tym pasem w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników tej drogi, zaś w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/20, podkreślono, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną). W rozpatrywanej sprawie przebieg linii rozgraniczającej uwidoczniono na kopii mapy zasadniczej, przy czym z mapy tej wynika wprost, że linia rozgraniczająca pas drogowy (grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią) jest tożsama z linią wytyczającą granice ewidencyjne przyległych działek gruntu, co wprost wynika z zapisów mapy zasadniczej.

Zgromadzone w sprawie dowody pozwalały więc na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco ustalony i wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych – w tym również przeprowadzanie dowodu z oględzin – gdyż w takiej sytuacji organ nie jest zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych.

Z przedstawionych powodów – w tym podkreślając, że o braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń nie sposób jest wnioskować na podstawie prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska kwestionującego sposób oraz formę włączenia dowodów (w tym, między innymi, protokołu kontroli pasa drogowego) w poczet materiału dowodowego sprawy (por. w tej mierze również wyroki NSA z dnia: 16 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 274/20; II GSK 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 274/12), co czyni trafnym także zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Z wszystkich przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, podniesiony w pkt 2 i 4 – a w konsekwencji także pkt 5 – petitum skargi kasacyjnej.

Za niezasadne należało natomiast uznać, oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzuty z pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, że nie zostały one również uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).

Przypomnienia wymaga bowiem, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Abstrahując już nawet od enigmatyczności zarzutu z pkt 1 – zarzucanemu "błędowi w ustaleniach faktycznych" nie towarzyszy odniesienie się do jakichkolwiek wzorców normatywnych, które miałby naruszyć Sąd I instancji – co w świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności, tak stawiany zarzut dyskwalifikuje, trzeba stwierdzić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych powyżej wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego I instancji wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów działania adresowanych do tego sądu, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś § 2 tego artykułu zawiera katalog spraw objętych kontrolą sądową. Ugruntowany jest w orzecznictwie NSA pogląd, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie; gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa; nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność więc, że strona nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyroki NSA: z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1338/20; z 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 522/17; z 22 marca 2018 r., sygn. II GSK 1178/16; z 14 listopada 2018 r., sygn. II GSK 1621/18).

Wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania – w zakresie wskazanym wyżej – uznać należało, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych także względów stwierdzić trzeba, że organ prawidłowo wykazał spełnienie przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem w świetle przedstawionego powyżej rozumienia istoty reklamy oraz umieszczenia jej w pasie drogowym (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/20), zarządca drogi jest uprawniony do wymierzania kar pieniężnych za umieszczenie reklamy bez zezwolenia bądź z naruszeniem określonych w nim warunków.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, w sposób wskazany w pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni przepisów zawartych we wskazanych w skardze kasacyjnej jednostkach redakcyjnych cyt. ustawy o drogach publicznych: art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6. Podniesiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 40 ust. 12 pkt w zw. z art. 40 ust. 4 – 6 ustawy [...] o drogach publicznych [...] w zw. z § 75 – 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego", wskazujący na błędną wykładnię tych przepisów, a mianowicie, że organy mogą wymierzać karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego o ile zajęcie pasa wykazane zostało (jedynie) na mapie do celów prawnych, nie może być uznany za skuteczny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisów prawa, których błąd wykładni zarzuca skarga kasacyjna oraz we wskazywanym przez skarżący organ kontekście, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, zwłaszcza w drodze wykładni tych przepisów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis art. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych został jedynie przywołany, natomiast do art. 40 ust. 4 i 6 tej ustawy, Sąd I instancji jedynie odesłał w sposób ogólny. W odniesieniu do przepisów § 75 – 77 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził natomiast jedynie, że wobec deficytów postępowania, "[...] dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie [...] zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa [...] sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania [...]". Co więcej, jak wynika z konstrukcji tego zarzutu oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji, skarżący kasacyjnie organ podważa, nie tyle prawidłowość rozumienia przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca, ile ocenę wyrażoną przez Sąd I instancji odnośnie do braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, w tym zwłaszcza prawidłowość stanowiska w zakresie odnoszącym się do potrzeby przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń na podstawie konkretnego dowodu (mapy do celów prawnych). Taki charakter omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że podważenie opisanego stanowiska Sądu I instancji nie mogą służyć zarzuty naruszenia prawa materialnego, lecz stosowne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił – na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.