Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 989/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 119 par 1
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp.z.o.o. w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2023 r. nr 476/2023 znak: WSE.7722.16.2023.MZEG w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r. nr RPE.52.11.2022.ASA działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

1/ nałożył na zobowiązanego [...] sp. z o.o. grzywnę w wysokości 50 000 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 9/2022 z dnia 8.11.2022 r.;

2/ wezwał zobowiązanego [...] sp. z o.o. do:

a/ uiszczenia nałożonej grzywny w terminie do 31.07.2023 r. W przypadku nieuiszczenia w terminie, kwota ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

b/ wykonania obowiązku określonego w doręczonym tytule wykonawczym w terminie

do 31.07.2023 r., a w przypadku jego niewykonania, orzeczone zostanie wykonanie

zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzi egzekucję z decyzji własnej z dnia 20 grudnia 2021 r. Tytułem wykonawczym nr 9/2022 została wszczęta egzekucja administracyjna w powyższym zakresie. W trakcie czynności kontrolnych w dniu 20.03.2023 r. stwierdzono, że obowiązek wynikający z decyzji nadal nie został wykonany. W konsekwencji konieczne było nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia na zasadach określonych w art. 121 § 2 u.p.e.a. Zauważyć należy, że grzywna ta jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku - rolą grzywny jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Szczególnie więc w sytuacji, gdy może ona być nałożona tylko jeden raz (art. 121 § 4 u.p.e.a.), wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2010 r., sygn. II OSK 1453/09). Grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną lecz środkiem dyscyplinującym. Oznacza to że sytuacja osoby zobowiązanej i możliwość jej zapłacenia nie mają zasadniczego znaczenia w ustalaniu jej wysokości. W związku z tym wysokość grzywny, której maksymalna kwota nie może przekraczać ustawowo wskazanej kwoty 10 000 zł, a 50 000 zł dla osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie i poprzez to przeciąganie postępowania egzekucyjnego i oddalenie osobistego lub zastępczego wykonania obowiązku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1599/09). Organ egzekucyjny nałożył grzywnę w wysokości 50 000 zł. Na wysokość grzywny wpłynął m.in. fakt, że zobowiązany od ponad roku uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku. Zobowiązany nie podjął również żadnych czynności zmierzających do wykonania choćby w części nałożonego obowiązku. Okres ten był zdecydowanie wystarczający do podjęcia skutecznych działań, celem wykonania egzekwowanych nakazów.

Na to postanowienie zażalenie wniósł [...] Spółka z.o.o. domagając się jego uchylenia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2023 r. nr 476/2023 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że PINB prawidłowo powołał w podstawie prawnej skarżonego postanowienia art. 121 § 2 upea, gdyż egzekwowanym w przedmiotowej sprawie obowiązkiem nie jest rozbiórka budynku lub jego części, co obligowałoby organ egzekucyjny do wyliczenia grzywny na podstawie § 5 w/w artykułu, a orzeczony w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowalnego nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Mając na uwadze fakt, iż [...] Sp. z.o.o. jest osobą prawną, najwyższą kwotą grzywny, jaka mogła zostać orzeczona w niniejszej sprawie wobec zobowiązanej jest kwota 50 000 zł, co wynika z art. 121 § 2 upea. A zatem nałożona skarżonym postanowieniem grzywna w/w kwocie 50 000 zł mieści się w wymiarze określonym przepisami upea. W kwestii wysokości grzywny w celu przymuszenia wskazać należy, iż ustawodawca, wprowadzając w art. 121 § 2 upea tylko górne granice kwot tych grzywien, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ egzekucyjny, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami racjonalnego działania (art. 7 § 2 upea) i niezbędności (art. 7 § 3 upea). Z w/w zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie bez znaczenia dla wysokości nałożonej grzywny pozostaje postaw zobowiązanego wobec egzekwowanego obowiązku. W przedmiotowej sprawie egzekwowana aktualnie przez PINB decyzja ostateczna wydana została w dniu 20 grudnia 2021 r., a ostateczna stała się w dniu 26 stycznia 2022 r. Pomimo pozostawania egzekwowanej decyzji w obrocie prawnym przez około półtora roku oraz pomimo doręczenia zobowiązanej spółce zarówno upomnienia z dnia 6 maja 2022 r. jak i odpisu tytułu wykonawczego z dnia 8 listopada 2022 r. zobowiązana spółka dotychczas konsekwentnie uchyla się od wykonania tego obowiązku. Przez cały ten okres spółka nie sygnalizowała organowi by zaistniały jakieś obiektywne przeszkody natury prawnej lub faktycznej w wykonaniu obowiązku. MWINB wskazał, że zgodnie z ujawnionymi w KRS danymi zobowiązanej spółki przedmiot jej działalności poza wykazanym jako przeważająca działalność przedsiębiorcy, pośrednictwem w obrocie nieruchomościami, obejmuje również: zakładanie stolarki okiennej, tynkowanie, posadzkarstwo, tapetowanie, malowanie i szklenie. W ocenie organu od podmiotu gospodarczego świadczącego usługi we wskazanym wyżej zakresie, a zatem dysponującego wykwalifikowanym personelem oraz narzędziami oczekiwać należy niezwłocznego wykonania ostatecznego nakazu realizacji robót budowlanych doprowadzających do stanu poprzedniego przebudowanym budynek przy ul. [...] w K..

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [...] Sp.z.o.o. w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 120 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 122 § 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, mimo że nie zaistniały podstawy prawne oraz podstawy faktyczne do jego wydania, w szczególności obecnie nie zostało zakończone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki 1571/2021 z dnia 20 grudnia 2021 r., prowadzone obecnie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

2/ art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. - poprzez nałożenie na skarżącego grzywny zupełnie nieproporcjonalnej, w maksymalnej, nieadekwatnej wysokości, mimo że nie było to uzasadnione okolicznościami sprawy;

3/ art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. - poprzez rażące przekroczenie granic uznania administracyjnego i wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości (a także błędne wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na zapłatę grzywny), bez uzasadnienia oraz odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy;

4/ art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez zastosowanie względem skarżącego środka całkowicie nieproporcjonalnego, naruszającego fundamentalną zasadę adekwatności (przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto);

5/ art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak dokładnego

wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, a także naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji;

6/ art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności zastosowanie skrajnie formalnej teorii dowodowej;

7/ art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez brak zastosowania w sprawie zasady proporcjonalności, zgodnie z którą organ powinien stosować środki adekwatne do celów;

8/ art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób

niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej;

9/ art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - niewyczerpujące i niejasne

uzasadnienie skarżonego postanowienia oraz nieprzekonywające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia strony skarżącej do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, a określonym jako nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. W ocenie organu nałożenie na zobowiązanego grzywny w maksymalnej wysokości powinno skłonić go do dobrowolnego wykonania obowiązku ponieważ przedmiot jego działalności, obejmuje również: zakładanie stolarki okiennej, tynkowanie, posadzkarstwo, tapetowanie, malowanie i szklenie. Posiada zatem wykwalifikowany personel oraz narzędzia by niezwłocznie wykonać ciążący na nim nakaz.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi przypomnienie, że instytucja grzywny w celu przymuszenia została uregulowana w rozdziale 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z dyspozycją art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Nie budzi wątpliwości, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie polegającego na nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Nie jest to przedmiotem zarzutów skargi, ale przypomnieć należy, iż obowiązek ten nie mógł być w postępowaniu egzekucyjnym podważany. Wynika to wprost z art. 29 u.p.e.a., który stanowi, iż organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak zasadnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. II OSK 233/16 celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Także w wyroku z dnia 13 marca 2019 r. II OSK 3594/18 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w toku postępowania egzekucyjnego nie ma możliwości badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Warto też przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2539/14 w którym wskazano, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (por. też wyroki NSA z dnia 8 listopada 2018 r. oraz z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2539/14).

W ocenie sądu organ spełnił też obowiązujące go wymogi, jakie nakłada ustawa, by uznać kontrolowane przez sąd postępowanie egzekucyjne za w pełni legalne. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 15 u.p.e.a., warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku. W niniejszej sprawie organ skierował do skarżącego upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego pouczając, że a brak tego wykonania wywoła skutek w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W kontrolowanej sprawie postępowanie to (egzekucyjne) wszczęte zostało w dopuszczalnym ustawowo okresie, po doręczeniu upomnienia.

Wskazać też należy, iż przepisy ustawy dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny a dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., przy czym wysokość nałożonej grzywny organ uzasadnia tym, że jest ona jednorazowa i ma na celu nakłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku.

Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów a w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Jak zasadnie wskazuje organ zgodnie z ujawnionymi w KRS danymi zobowiązanej spółki przedmiot jej działalności obejmuje również: zakładanie stolarki okiennej, tynkowanie, posadzkarstwo, tapetowanie, malowanie i szklenie. Od podmiotu gospodarczego świadczącego usługi we wskazanym wyżej zakresie, a zatem dysponującego wykwalifikowanym personelem oraz narzędziami oczekiwać należy niezwłocznego wykonania ostatecznego nakazu realizacji robót budowlanych doprowadzających do stanu poprzedniego przebudowanym budynek przy ul. [...] w K..

Wykonanie zastępcze wiązałoby się z większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inny podmiot na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami wynagrodzenia dla wykonawcy rozbiórki zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej nartostrady. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącego wynika z przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 123/18 z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Oceniając zatem wysokość nałożonej grzywny w kontekście art. 7 u.p.e.a. należy uznać, że nie może być uznana za nadmiernie dolegliwą. Należy przy tym mieć na uwadze, że celem nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zmotywowanie zobowiązanego do wykonania egzekwowanej decyzji. Trudno więc mówić o "szczególnej uciążliwości" grzywny, skoro zobowiązany może uniknąć konieczności jej uiszczenia, jeżeli wykona decyzję do czego jest jako podmiot profesjonalnie wykonujący roboty budowlane w pełni predysponowany. Stąd też uzasadnione jest, aby grzywna z uwagi na jej wysokość wywołała u zobowiązanego przekonanie, że z ekonomicznego punktu widzenia bardziej "opłacalnym" jest wykonanie obowiązku niż uiszczanie grzywny, tym bardziej, że dalsze unikanie wykonania decyzji może wiązać się z podjęciem kolejnego kroku przez organ, jakim jest orzeczenie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie jest warunkowane stopniem uporczywości czy też intencjonalnością zachowania się dłużnika. Nie jest też zależne od wysokości kapitału zakładowego zobowiązanej spółki ani od stanu zdrowia jej członków zarządu. Bez znaczenia są tę takie kwestie jak inflacja, niedobór materiałów budowlanych, długotrwałe terminy oczekiwania na obsługę fachowców czy w końcu brak specjalistów budowlanych. Są to kwestie całkowicie pozaprawne.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.