Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 702/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135.
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 189f par. 1 pkt 1, art. 189f par. 2 pkt 1.
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi Spółka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 10 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odebranych odpadów komunalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia 4 lutego 2021 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącego Spółka kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia 4 lutego 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta W. (dalej przywoływany także jako: "Organ I instancji"), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu na skutek nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2019 r., o którym mowa w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez A. Sp. z o.o. (dalej przywoływana także jako: "Skarżąca"), nałożył na ww. karę pieniężną w wysokości 2801,60 zł oraz zobowiązał ją do zapłaty tej kary w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił okolicznością osiągnięcia poziomu recyklingu na poziomie 20,4835 %, zamiast 40 %, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych.

2. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji Organu I instancji, zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu zarzuciła :

1). naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na ostateczny wynik sprawy tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

a) niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kierunku ustalenia, czy Spółka uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g w zw. z 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości",

b) nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy a przez to jej rozstrzygnięcie w oparciu o bezpodstawne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym twierdzenie, że Spółka nie podjęła właściwych działań w celu przekonania mieszkańców do powierzenia jej odbioru odpadów selektywnie zebranych,

c) rozstrzygniecie sprawy w oparciu o bezpodstawne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym twierdzenie, że Spółka miała możliwość umownego zobowiązania instalacji komunalnej, do której przekazuje odpady odebrane od właścicieli nieruchomości, zagwarantowania osiągnięcia określonych poziomów recyklingu ze strumienia przekazanych odpadów,

d) niepodjęcie kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zasad, na jakich instalacje komunalne przygotowują informację nt. zagospodarowania odpadów w tym poziomów recyklingu,

e) nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wniosku stron o odstąpienie w trybie art. 189f k.p.a. od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej;

- art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej, pomimo ziszczenia wskazanych w tym przepisie przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary;

- art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębionego zaufania obywateli wobec Państwa poprzez:

a. nieodstąpienie od nałożenia w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. administracyjnej kary pieniężnej pomimo, że stwierdzone naruszenie nie stanowiło zagrożenia ani dla środowiska ani dla życia i zdrowia ludzi, jak również nie wywołało negatywnych skutków w zakresie dóbr prawnie chronionych,

b. nierozważenie możliwości zastosowania art. 189 § 2 pkt 1 k.p.a. a tym samym brak odniesienia się do kwestii ewentualnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w kontekście możliwości spełnienia celów, dla których ma być ona wymierzona;

2). naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami wynikał z przyczyn niezależnych od Spółki a tym samym pominięcie faktu, że odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. zarzuty do decyzji zostały rozbudowane, przy czym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego.

3. Decyzją z dnia 10 maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej przywoływane także jako: "Organ II instancji, organ odwoławczy", uchyliło decyzję Organu I instancji w części, tj. co do pkt 2 i umorzyło postępowanie I instancji w tej części, oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie jednakże jedynie w części co do określenia w rozstrzygnięciu terminu płatności kary. Wyjaśnił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwana w dalszej części: "u.c.p.g.", w brzmieniu obowiązującym w okresie od 30 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. Kolegium przywołało następnie treść art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. oraz wskazało, że z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów odpadów komunalnych (w brzmieniu obowiązującym w okresie od 31 grudnia 2016 r. do 6 września 2021 r. tj. do dnia uchylenia), wydanego na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g., wynika jakie poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w poszczególnych latach do dnia 31 grudnia 2020 r. podmiot odbierający odpady komunalne winien uzyskać. Akt wykonawczy określa także sposób obliczania tych poziomów. Zgodnie z § 2 poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych są określone w załączniku do rozporządzenia. Przywołana w ww. przepisach "stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku" za 2019 r. - wynosi 170 zł/ Mg - i określona została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska. Z wyżej przywołanej regulacji wynika, że przesłanki do nałożenia kary muszą być spełnione kumulatywnie. Po pierwsze konieczne jest by przedsiębiorca odbierał odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Drugim warunkiem koniecznym jest to, by przedsiębiorca nie osiągnął w danym roku kalendarzowym (tutaj: 2019), w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami (tutaj: w 2019 r. - 40 %).

Kolegium zwróciło także uwagę na art. 9zc u.c.p.g., który stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Niewątpliwie powyższy przepis nie dotyczy spornej kary administracyjnej. W pozostałym zaś zakresie, zgodnie z art. 9zf u.c.p.g., przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odsyłają do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, dalej "o.p." Wobec powyższego do nakładania kar administracyjnych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne, obligatoryjnie stosuje się przepisy rozdziału III o.p., ale również zastosowanie znajdują ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności dotyczące wydawania decyzji.

Zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Z tego względu Organ uznał, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów o.p. instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania. Z tych przyczyn, zdaniem Kolegium, uregulowane w dziale IVa k.p.a. dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych, w tym przede wszystkim przedmiotowej kary. Nie da się ich bowiem zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych, czyli taryfikację. W takim bowiem przypadku nie ma zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie.

Zdaniem Organu II instancji, nie ulega zaś wątpliwości, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach częściowo regulują kwestie wymienione w art. 189a § 2 Kpa (vidé: art. 9zc u.c.p.g.). W pozostałym zakresie, na mocy art. 9zf u.c.p.g., przepisy u.c.p.g. odsyłają do przepisów działu III o.p.

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt tej sprawy Kolegium stwierdziło, iż kwestią niesporną jest to, że Skarżąca odbierała odpady komunalne na podstawie umów z właścicielem nieruchomości w 2019 r, a także okoliczność nieosiągnięcia w 2019 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na poziomie 40 %, a tylko na poziomie 20,4835 %. Kwestią sporną jest nieprzeanalizowanie przez organ I instancji wszelkich aspektów sprawy w szczególności co do przyczyn nieosiągnięcia wymaganego przez prawo poziomu recyklingu przez Skarżącą, a także niezastosowanie przez Organ I instancji instytucji odstąpienia od wymierzenia spornej administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 189f k.p.a..

Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez Organ I instancji wynika, iż Skarżąca w 2019 r. odebrała od właścicieli nieruchomości - 231,9800 Mg - odpadów komunalnych, z czego przekazane do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu zostało - 17,2964 Mg - odpadów, natomiast do osiągnięcia wymaganego poziomu 40% wymagane byłoby przekazanie - 33,7820 Mg - odpadów. W efekcie brakująca masa przekazanych odpadów wyniosła 16,4856 Mg. By wyjaśnić jak obliczono powyższe Kolegium wskazało, iż : 20,48 (poziom recyklingu) - 17,2964 (ilość odpadów poddana recyklingowi), 40 (wymagany poziom recyklingu - X (ilość odpadów, która powinna być poddana recyklingowi), X = (40 x 17,2964)/20,48 = 33,7820 (Mg), 33,7820 (Mg) - 17,2964 (Mg) = 16,4856 (Mg).

Wobec powyższego, wysokość nałożonej kary obliczonej jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku (170 zł/Mg w 2019 r.) i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg (16,4856), wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 ustawy) wyniósł 2802,55 zł (wysokość kary). Jednakże, jak dostrzeżono w rozważaniach prawnych, do kar stosuje się dział III o.p. i mając na względzie art. 63 § 1 o.p. kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom (tutaj: kwotę kary administracyjnej) zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych, rzeczona kara winna wynosić 2803,00 zł.

Mając na względzie treść art. 139 k.p.a. wyrażającego zasadę reformationis in peius, czyli niewydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, Kolegium przyjęło wyliczoną przez Organ I instancji kwotę kary w wysokości 2801,60 zł za prawidłową. Błąd wyniknął z zaokrąglenia podstaw kary, jednakże art. 63 § 1 o.p. mówi o złotych, a nie Mg, więc nie można tego mechanizmu było zastosować do podstaw naliczenia kary, a tylko do kwoty kary. Organ odwoławczy ponadto stwierdził, iż w kontekście kwoty kary, wyrażonej w zaskarżonej decyzji, nie narusza ona rażąco prawa lub interesu społecznego, mając na względzie, iż różnica wynosi 2,40 zł.

Poza powyższym drobnym uchybieniem, Kolegium w całości podzieliło ustalenia i stanowisko wyrażone przez Organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że naruszenie powołanej regulacji art. 9x ust. 2 pkt. 1 u.c.p.g. stanowi delikt administracyjny i dla tego deliktu ustalona została kara w bezwzględnej wysokości, tj. jest niezależnie od stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, czy też dotychczasowej działalności podmiotu. Wskazuje na to norma prawna wynikająca z art. 9zc, który przewidziane tam okoliczności nakazuje badać wyłącznie w odniesieniu do deliktów administracyjnych tam wskazanych. A wśród nich nie ma wymienionej spornej kary administracyjnej. Kara pieniężna przewidziana w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest obliczana w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 i należy do kategorii bezwzględnie określonych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium uznało je w pełni za chybione. W sprawie brak było przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Co prawda Organ I instancji nie odniósł się w decyzji do tego zagadnienia, jednak nie wpłynęło to na finalne rozstrzygnięcie. W przypadku niesprostania wymaganego prawem poziomu recyklingu przez przedsiębiorcę nie może być mowy o zaprzestaniu naruszenia w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sankcji podlega bowiem nie osiągnięcie poziomu recyklingu. Kolegium zauważyło, że już w rozważaniach prawnych w sprawach kar określonych w u.c.p.g. nie ma w ogóle zastosowania dział IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby nawet przyjąć zapatrywanie Skarżącej, iż rzeczona instytucja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania strony należy ocenić negatywnie. Dzieje się tak, ponieważ jak już wyżej zauważono, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.

Jak wynika z danych Krajowego Rejestru Sądowego (KRS), Skarżąca prowadzi działalność związaną ze zbieraniem odpadów. Ponadto działa na rynku od 2002 r., posiada wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych. Wobec powyższego wydawałoby się, iż od Skarżącej można by wymagać bieżącej znajomości przepisów prawa w zakresie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym kontekście Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1568/17), który co prawda dotyczy obowiązku sprawozdawczego na tle u.c.p.g., ale zachowuje swą aktualność na gruncie tej sprawy oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 994/19), wskazując, iż Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów. Skarżąca winna mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów.

Zdaniem Kolegium, Skarżąca była świadoma w jakim reżimie prawnym funkcjonuje, a także, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu jest obligatoryjne i nie zależy od rozsądku i jej racjonalnych działań. Ponadto, zdaniem Kolegium, Skarżąca w powyższym stanie faktycznym mogła zastosować, w celu osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu narzędzia takie jak zmiany zapisów w umowach z obsługiwanymi podmiotami gospodarczymi, w których zobowiązałaby się do selektywnej zbiórki odpadów, aby wyeliminować lub ograniczyć obecny stan, w którym odpady zmieszane są odbierane i bezpośrednio dostarczane do instalacji. Skarżąca nie miała ustawowego obowiązku i przymusu podpisania umów z podmiotami gospodarczymi na warunkach, które mogą być dla niej niekorzystne dla zachowania wymagań art. 9g ustawy. Podejmując się podpisania umów z wybranymi podmiotami czyniła to w ramach swobody umów. Nie umknęło uwadze Kolegium, iż Organ I instancji nie miał obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez Spółkę i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary. Wobec tego, jeżeli właściciele nieruchomości "deklarują potrzebę oddawania odpadów zmieszanych", a Skarżąca na to się godzi, to w konsekwencji nie powinna przerzucać swoich decyzji gospodarczych na fakt nie wywiązania się z jej prawnego obowiązku, tj. ściśle określonego poziomu recyklingu.

W ocenie Organu odwoławczego, Organ I instancji w sposób jasny i wyczerpujący wyliczył wysokość przedmiotowej kary. Zgodziła się z nim również Skarżąca. Z bezwzględnego sposobu określenia wysokości sankcji wynika bezzasadność badania możliwości osiągnięcia przez Spółkę zakładanego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku.

Skoro przepisy zawarte w k.p.a. dotyczące pieniężnych kar administracyjnych w tym także - art. 189c k.p.a., nie znajdą w tej sprawie zastosowania, stąd organ nie mógł stosować nowych przepisów ustawy u.c.p.g., a z chwili gdy delikt popełniono. Zmiana przepisów u.c.p.g. jest irrelewantna, ponieważ dotyczy innego okresu (2020 - 2035) niż orzeczona kara (2019).

Kolegium odniosło się również do kwestii przedawnienia do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary w kontekście przepisów działu III o.p., który miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Stosownie do treści art. 68 § 1 o.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Należy zatem przyjąć, że jest to termin przedawnienia wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast na podstawie art. 70 § 1 o.p. zobowiązanie do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności kary. Przepis ten określa zatem termin przedawnienia egzekwowania administracyjnej kary pieniężnej. W ustalonym stanie faktycznym strona, nie osiągnęła poziomu recyklingu na poziomie 40% w 2019 r. W ocenie Kolegium, jeżeli sprawa dotyczy badania poziomu recyklingu w 2019 r. (w myśl zaprezentowanych w rozważaniach prawnych przepisom) to przedawnienie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, winno nastąpić z dniem 31 grudnia 2022 r. Zdaniem Kolegium, decydujące znaczenie na gruncie art. 68 § 1 o.p. ma fakt wydania i doręczenia decyzji przez organ I instancji do dnia 31 grudnia 2022 r., co niewątpliwie nastąpiło.

Kolegium stwierdziło również, że Organ I instancji w pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji zobowiązał Spółkę do uiszczenia kary w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja Burmistrza stała się ostateczna (art. 9zd ust. 1 u.c.p.g.) na rachunek bankowy urzędu gminy. Ustawa u.c.p.g. jak i przepisy k.p.a. nie przewidują określania w rozstrzygnięciu decyzji w przedmiocie nałożenia spornej kary pieniężnej terminu płatności oraz numeru rachunku bankowego, na który należy uiścić karę pieniężną. W tym kontekście organ nie wydaje rozstrzygnięcia, ponieważ termin płatności określa przepis ustawy. Tego rodzaju informacje organ wydający decyzję winien zawrzeć ewentualnie w uzasadnieniu decyzji lub pouczeniu. Zawarcie powyższego stwierdzenia w pkt 2 sentencji decyzji Organu I instancji zostało zatem dokonane bez podstawy prawnej.

W ocenie Organu odwoławczego, Organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa dokonał weryfikacji przesłanek warunkujących wydanie zaskarżonej decyzji (art. 6 k.p.a.) i podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przez co nie została naruszona zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś jego spójna i logiczna ocena nie naruszała granic swobodnej oceny dowodów i jako taka korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Ustalona zaś kwota kary pieniężnej (poza wyżej opisanym błędem) została w prawidłowy sposób wyliczona.

Kolegium wyjaśniło nadto, iż zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III o.p., z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Rozdział 7a o.p. określa sytuacje, w których organ może na wniosek umorzyć nałożoną karę. Zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 o.p. organ podatkowy, na wniosek podatnika w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Przy czym decyzja organu ma charakter uznaniowy.

4. Pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. Skrżąca złożyła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na ostateczny wynik sprawy tj.:

1). art. 7, art. 7a, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez:

a. niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kierunku ustalenia, czy Spółka uczyniła wszystko czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g w zw. z 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości",

b. rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o bezpodstawne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym twierdzenie, że Spółka miała możliwość umownego zagwarantowania sobie osiągnięcia określonych poziomów recyklingu ze strumienia odbieranych odpadów,

c. przyjęcie niekorzystnej dla strony interpretacji przepisów co doprowadziło do uznania, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f ust. 1 pkt. 1 k.p.a.,

d. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez uznanie, że nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w zakresie analizy przesłanek, o których mowa w art. 189d pkt 1 k.p.a., obligujących do odstąpienia od wymierzenia kary w trybie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a., nie stanowi podstawy do uchylenia skażonej decyzji i może być naprawione na etapie postępowania odwoławczego,

e. nieprzeprowadzenie analizy sprawy w świetle wskazanych w art. 189d pkt 1 k.p.a. przesłanek obligujących organ do odstąpienia od wymierzenia kary w trybie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a.

2). art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia wskazanych w tym przepisie przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary;

3). art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębionego zaufania obywateli wobec Państwa poprzez:

a. nieodstąpienie od nałożenia w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. administracyjnej kary pieniężnej pomimo, że stwierdzone naruszenie nie stanowiło zagrożenia ani dla środowiska ani dla życia i zdrowia ludzi, jak również nie wywołało negatywnych skutków w zakresie dóbr prawnie chronionych,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami wynikał z przyczyn niezależnych od Spółki a tym samym pominięcie faktu, że odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że skarżona decyzja, podobnie jak decyzja Organu I instancji, narusza przywołane na wstępie podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W ocenie Spółki, sposób i okoliczności mające wpływ na niedopełnienie ciążących na Spółce obowiązków oraz fakt, że naruszenie to nie powodowało zagrożenia dla środowiska ani innego dobra prawem chronionego jak również nie wyrządziło szkody miastu W., świadczą o jego znikomym charakterze co stanowi podstawę do odstąpienia przez organ od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganego poziomu recyklingu, wynika z przyczyn od niej niezależnych, stanowi naruszenie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 14 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 802/21) oddalił skargę.

W ocenie Sądu, organy w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy i na jego podstawie doszły do trafnego wniosku, iż skarżąca, w związku z prowadzoną działalnością jako podmiot odbierający odpady komunalne, na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, była w 2018 r. obowiązana do osiągnięcia co najmniej 30% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego co do wysokości i prawidłowości obliczenia nałożonej na Spółkę kary pieniężnej. Sąd odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów, wyjaśniając z jakich względów nie zasługują one na uwzględnienie. Rozważania Sądu dotyczyły między innymi do kwestii związanych z odstąpieniem od nałożenia kary. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z kolei stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie.

Sąd wyjaśnił, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednoznacznie wskazują, iż stwierdzenie deliktu obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej. Odstąpienie od kary możliwe jest wyłącznie w przypadkach określonych w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1 , art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, w których organ może wziąć pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. W katalogu tym nie ma kary wymienionej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i 3 powołanej ustawy. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał objąć możliwością odstąpienia od wymierzenia kary w przypadku deliktu określonego w art. 9x ust. 1 pkt 2, wymienił by ten przepis w art. 9zc ust. 1 ustawy. Odesłanie tylko odnośnie do art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 do Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec kompletnego uregulowania kwestii kar pieniężnych w u.c.p.g. byłoby działaniem pod względem legislacyjnym zarówno zbędnym jak i niezrozumiałym.

7. Od wyroku WSA w Szczecinie skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r. (sygn. akt III OSK 270/22), orzekł o jego uchyleniu przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał na własną uchwałę z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, odpowiadając na pytanie "Czy w postępowaniach w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)?", stwierdził, że "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)".

Według NSA w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy.

Wskazując na wiążący charakter uchwały NSA wskazał na konieczność uwzględnienia przedstawionego w wyroku stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

8. Jej przedmiotem uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie przewidzianego przepisami poziomu recyklingu.

9. Na gruncie badanej sprawy nie jest sporna okoliczność, iż skarżąca Spółka nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu, nie jest również kwestionowana wysokość i prawidłowość obliczenia nałożonej kary pieniężnej. Kwestią sporną była możliwość odstąpienia od nałożenia kary i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarówno organ odwoławczy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę stanęły na stanowisku, że przepisy te nie znajdują zastosowania w tym postępowaniu, jednak Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji wskazał na własną uchwałę z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21), w której przesądzono, iż przepisy Działu IVa k.p.a. znajdują zastosowanie do kar pieniężnych o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g.

Stąd też rzeczą Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy było ustalenie, czy Organy, w swoich rozstrzygnięciach zawarły rozważania dotyczące spełnienia przez Spółkę przesłanek warunkujących odstąpienie od nałożenia kary, o których mowa w art. 189f. k.p.a.

10. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Przepis ten w § 1 stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Zgodnie z art. 189f § 2 przywołanej ustawy w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).

Organ I instancji odnosząc się do postulowanego przez Skarżącą odstąpienia od nałożenia kary wyjaśnił, że w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przewidziano dwa elementy, które muszą wystąpić łącznie. Nie tylko waga naruszenia prawa powinna być znikoma, ale strona musi również zaprzestać naruszać prawo, czyli przywrócić stan zgodny z prawem. W przypadku wystąpienia tylko jednej z przesłanek odstąpienie od nałożenia kary nie jest możliwe. Podkreślono, że nie jest możliwe spełnienie przesłanki odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., bowiem nie jest możliwe przywrócenie przez stronę stanu zgodnego z prawem.

Organ II instancji odnosząc się do zarzutów Skarżącej związanych z niezastosowaniem instytucji odstąpienia od nałożenia kary stanął na stanowisku, że przepisy Działu IVa k.p.a. w ogóle nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie, zawarł jednak w swoim rozstrzygnięciu rozważania dotyczące przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium oceniło, że waga naruszenia prawa jest znaczna, co w jego ocenie wiąże się z tym, że Skarżąca jest przedsiębiorcą działającym na rynku od wielu lat, posiada wpis do rejestru działalności regulowanej i można od niej wymagać znajomości aktualnych przepisów prawa związanych z prowadzoną działalnością, a także takiej organizacji pracy, aby tego rodzaju naruszeń uniknąć.

11. W ocenie Sądu, zarówno rozważania Organu I instancji jak i Organu odwoławczego, który co prawda nie znalazł podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisów Działu IVa k.p.a., ale pomimo tego dokonał oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie są wystarczające do uznania, że Organy te zadośćuczyniły obowiązkowi zbadania, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w treści przywołanego przepisu.

Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje dwa elementy, których łączne wystąpienie może skutkować odstąpieniem od nałożenia kary: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, 2) strona zaprzestała naruszenia prawa.

W odniesieniu do pierwszej z przesłanek należało zatem ocenić wagę naruszenia polegającego na nieosiągnięciu wymaganego poziomu recyklingu w 2018 r. Ocena ta winna obejmować ustalenie w szczególności, czy odstępstwo od wymaganego poziomu było znaczne, jakie skutki wywołało naruszenie, czy były one znaczące dla środowiska, a więc winna się ona odnosić do samego naruszenia prawa.

W przypadku drugiej przesłanki należało ustalić, czy Skarżąca zaprzestała naruszenia prawa, a więc, czy prowadzona przez nią działalność jest zgodna z przepisami prawa i czy po stwierdzonym naruszeniu nie dochodziło już do ponownych naruszeń tego samego rodzaju.

W niniejszej sprawie Organ I instancji przesłanki pierwszej w ogóle nie ocenił, wyszedł bowiem z założenia, że nie ma możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a skoro tak, to nie ma możliwości łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., bowiem w jego ocenie nie jest możliwe przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu, rozważania Organu I instancji są obarczone błędem polegającym na przyjęciu, że zaprzestanie naruszania prawa jest tożsame z przywróceniem stanu zgodnego z prawem. Należy przyznać Organowi rację, iż usunięcie naruszenia prawa w tym wypadku jest niemożliwe, bowiem nieosiągnięcie poziomu recyklingu dotyczy roku 2019 i jest faktem dokonanym, którego nie da się zmienić, a zatem art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Niemniej jednak wskazać należy, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga nie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem, ale zaprzestania naruszania prawa.

Zdaniem Sądu są to dwie różne rzeczy. Zaprzestanie naruszania prawa zakłada bowiem, że stwierdzono jakieś działanie niezgodne z prawem, ale strona tego rodzaju działań zaprzestała. W przypadku przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w określonym obszarze może to oznaczać sytuacje, w których w określonym momencie działalność ta została uznana za niezgodną z przepisami, ale przedsiębiorca w dalszej swojej działalności zaprzestał tego rodzaju naruszeń.

12. Na gruncie badanej sprawy stwierdzenie nieosiągnięcia poziomu recyklingu w roku 2019 nie czyni niemożliwym ustalenia, że skarżąca zaprzestała tego rodzaju naruszeń. Wystarczyłoby ustalić, czy w kolejnych latach poziomy recyklingu były zgodne z przepisami. Nie jest to niemożliwe, bowiem kara dotyczy roku 2019, a postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w roku 2020. Istnieje zatem możliwość ustalenia, czy obecnie prowadzona działalność przedsiębiorcy w tym obszarze jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a więc, czy zaprzestał on naruszania prawa.

Organ I instancji, jak już wspomniano, nie dokonywał oceny wagi naruszenia prawa, uczynił to Organ odwoławczy, odnosząc tę przesłankę do okoliczności związanych z samym przedsiębiorcą, a więc jego doświadczeniem w profesjonalnym prowadzeniu działalności związanej z odbiorem i wywozem odpadów.

W ocenie Sądu taka ocena wagi naruszenia prawa jest wadliwa. Należy bowiem zauważyć, że – jak już wcześniej wyjaśniono, powinna się ona odnosić nie do przedsiębiorcy i oceny jego działalności, ale samego naruszenia. Organ winien się zatem skoncentrować na tym jakiego rodzaju było to naruszenie, jakie spowodowało skutki i na ile były one dotkliwe.

Odnoszenie wagi naruszenia prawa do profesjonalizmu przedsiębiorcy nie jest, zdaniem Sądu, właściwe chociażby z tego względu, że wszyscy przedsiębiorcy zajmujący się obrotem odpadami muszą spełniać określone przepisami wymogi, w tym posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej. Prawdą jest, że od podmiotów profesjonalnie zajmujących się jakąś działalnością należy wymagać znajomości przepisów. Nie zmienia to jednak faktu, że również przedsiębiorcy dopuszczają się różnych naruszeń prawa o większym bądź mniejszym ciężarze. W ocenie Sądu przy rozważaniu przesłanek odstąpienia istotne jest właśnie określenie tego ciężaru i wagi naruszenia, a nie wyłącznie tego, czy osoba odpowiedzialna jest przedsiębiorcą, czy osobą fizyczną.

Zaprezentowane przez Organ odwoławczy stanowisko prowadziłoby do automatycznego przyjęcia, że przedsiębiorca w nie może skorzystać z dobrodziejstwa odstąpienia od nałożenia kary z racji tego, że prowadzi działalność gospodarczą i uznaje się go za specjalistę w tym obszarze, którego jego działalność dotyczy, co w żadnym wypadku nie wynika z przepisów Działu IVa k.p.a. Przeciwnie należałoby założyć, że naruszenia prawa również przez przedsiębiorców mogą mieć różną wagę, co otwiera możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary w przypadku, gdy waga ta jest niewielka.

13. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a.