Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 207/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

19 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 marca 2024 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu KP, MK, BK i AS na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 29 grudnia 2023 r. nr SKO.415/503/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 29 grudnia 2023 r. nr SKO.415/503/2023, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy 2 MW z możliwością budowy do dwóch odrębnych instalacji o sumarycznej mocy do 2 MM, ze stacjami transformatorowymi, magazynami energii, inwertami/falownikami, konstrukcjami wsporczymi wraz z modułami, okablowaniem nn, sn, wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...].

Organ I instancji podał, że projektowana inwestycja, zaliczana do instalacji odnawialnego źródła energii, nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Zdaniem Burmistrza, przedsięwzięcie objęte wnioskiem może być realizowane wyłącznie na obszarach wskazanych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], co wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Tymczasem, objęta wnioskiem inwestycja nie została przewidziana w Studium obowiązującym na obszarze gminy [...].

Po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z 29 grudnia 2023 r. nr SKO.415/503/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium podało, że decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy wydania takiej decyzji.

W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie uznał, że inwestycja będąca przedmiotem wniosku zalicza się do inwestycji, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a zatem nie wymaga spełnienia warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Odnosząc się do braku spełnienia warunku wynikającego z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., organ odwoławczy zauważył, że aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą, z uwagi na ich wewnętrzny charakter, wiązać organu wydającego decyzję administracyjną, ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ma moc wiążącą dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą zatem stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisów art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika jedynie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznic do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. W ocenie Kolegium, powyższe uprawniało do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.".

We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwie [...] zwróciły się o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ wskazane w decyzji motywy uchylenia decyzji organu I instancji nie wyczerpują hipotezy określonej w ww. regulacją, uprawniającej do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Skarżące uznały za prawidłowe stanowisko organu I instancji wyrażone w decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sprzeciw okazał się bezzasadny, przez co został przez Sąd oddalony w całości.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.

Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu odwoławczego została oparta na art. 138 § 2 K.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji Organu I instancji zarzutów. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez Organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżoną sprzeciwem decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zasadnie uchyliło decyzję Burmistrza o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 K.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy jest w myśl art. 136 § 1 K.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. również tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97,; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie odmowa uwzględnienia żądania Spółki została przez organ I instancji uzasadniona niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzja Burmistrza jest błędna bowiem nie uwzględnia zmiany treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dokonanej przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524) zmieniającej ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r. W myśl aktualnej treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii (dalej u.o.ź.e.). Według definicji ustawowej wyrażonej w art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. przez instalację odnawialnego źródła energii rozumieć należy - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

W konsekwencji tych zmian ustawodawczych należało przyjąć, że lokalizacja odnawialnego źródła energii spełniającego powyższe przesłanki a dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r. II OSK 805/23, wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r. II OSK 2706/22, wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. II OSK 2461/22; dostępne na stronie: orzezcenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że decyzją organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wz. z art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Burmistrz w sposób nieuprawniony uzależnił bowiem wydanie decyzji od spełnienia przez inwestora warunku, który został przez ustawodawcę zniesiony w stosunku do inwestycji polegających na realizacji instalacji odnawialnego źródła energii. Prawidłowo również wskazał organ odwoławczy, że również art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy wydania takiej decyzji i kwestia ta nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w judykatrurze.

Ponadto Burmistrz – jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – błędnie oparł swoje rozstrzygniecie na art. 10 ust. 2a u.p.z.p. podnosząc, że skoro w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie przewidziano realizacji inwestycji polegających na budowie instalacji fotowoltaicznych, to obowiązkiem organu było wydanie decyzji odmownej. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organy (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688)., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Zdaniem WSA, z przytoczonego przepisu u.p.z.p. wynikało jedynie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnosiły się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania był ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy Brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, nie wyłączał a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogły stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 stycznia 2023 r. II SA/Gd 701/22; dostępny na stronie: orzezcenia.nsa.gov.pl).

Wskazane wyżej okoliczności w pełni uprawniały Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że w opisywanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji reformatoryjnej i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Ustalenie warunków zabudowy na etapie postępowania odwoławczego nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej wskaźników dla planowanej inwestycji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja przyjętej przez organ administracji metodyki ustalenia wskaźników zabudowy dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e P.p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.