Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1725/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 271 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 171/19 w sprawie ze skargi Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty stałej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 171/19, którym po rozpatrzeniu odwołania Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkie w Poznaniu uchylono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej oraz zasądzono na rzecz wnoszącego skargę zwrot kosztów postepowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. informacją roczną z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180, dalej u.p.w.) za usługi wodne Nr [...] ustaliło Wielkopolskiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Poznaniu za usługi wodne określone w decyzji nr [...] za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 6 zł, w tym: 5,63 zł płatną w czterech kwartalnych ratach.

Opłata stała została obliczona, jak wskazał organ na podstawie z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz.2502, dalej rozporządzenie). Jej wysokość ustalono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 złotych na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 22.23000000 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00617500 m3/s .

Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł reklamację od powyższej informacji rocznej powołując się na art. 268 ust. 1 pkt 3a u.p.w. Skarżący podniósł, że decyzja Starosty K. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. udziela mu pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rzeki S. z pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gminy K., będącej gminą wiejską, tj. na terenie znajdującym się poza granicami administracyjnymi miast. Natomiast zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a u.p.w. opłatę stałaą za usługi wodne polegające na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej tylko w granicach administracyjnych miast.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 u.p.w., § 6 ww. rozporządzenia oraz art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) określił Wielkopolskiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Poznaniu za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 6 zł, w tym 5,63 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych obliczoną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu w ilości 22.23000000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.00617500 m3/s, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym - decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. - na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do rzeki S., za pośrednictwem istniejącego wylotu betonowego zlokalizowanego w km [...] skarpy rzeki, oczyszczonych ścieków deszczowych i roztopowych spływających z nawierzchni drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości K., gmina K.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie uznał ww. reklamacji wskazując na treść art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 271 ust. 1 pkt 4 u.p.w. Przepisy te odnoszą się bowiem do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w dwojakiego rodzaju systemy, tj.:

1- ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych - które to ujęcie znajduje zastosowanie w analizowanej sprawie albo

2- ujętych w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Obowiązek uiszczenia opłaty stałej powstaje niezależnie od tego czy polega na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych ujętych w system, o którym mowa w pkt 1), czy ujętych w system, o którym mowa w pkt 2). Potwierdza to również treść art. 274 pkt 5 lit. a u.p.w. Zdaniem organu to opłata zmienna – nie objęta niniejszą sprawą odnosi się jedynie do granic administracyjnych miasta (art. 274 pkt 5 lit. c u.p.w. Dalej organ wskazał, że opłata stała została obliczona w oparciu o art. 271 ust. 1 pkt 4 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia. Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych (...), ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Przepis § 6 rozporządzenia stanowi, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Wobec powyższego, opłata za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do rzeki S. z pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gminy K., tj. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, 2,50 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu w ilości 22.23000000 m3/h wynoszącego po przeliczeniu 0.00617500 m3/s, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym - decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r.

Skargę od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty zawarte w złożonej uprzednio reklamacji. Nadto podniesiono, że powołane przez organ rozporządzenie nie powinno być podstawą ustalenia, czy za daną usługę należy pobierać opłatę stałą, która jest daniną publicznoprawną, gdyż mówi o wysokości opłat, a nie o sytuacjach w jakich należy je uiszczać. Nie może zmieniać warunków, w których należy płacić opłatę stałą w akcie prawnym niższego rzędu, ich treść powinna odpowiadać ustawie. Dlatego pominięcie formuły "w granicach administracyjnych miast" przy sporządzaniu § 6 rozporządzenia nie powinno wpływać na ocenę zasadności rozstrzygnięcia organu w przedmiotowej sprawie odnośnie uiszczania opłaty stałej za usługi wodne. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 7a §1 k.p.a., wskazując na sytuacje, w których organ w takich samych stanach faktycznych dotyczących innych podmiotów stwierdził brak podstaw do wymierzenia opłaty stałej. Przedmiotem zarzutów skargi, jak też wcześniej przedmiotem reklamacji, nie była kwestia prawidłowości wyliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie.

W złożonej odpowiedzi na skargę organ Dyrektor Zarządu Zlewni w K. PGW WP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

Na wstępie rozważań prawnych Sąd I instancji podkreślił, że ostateczną decyzją Starosty K. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. zostało udzielone skarżącemu pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do rzeki S., za pośrednictwem istniejącego wylotu betonowego zlokalizowanego w km [...] skarpy rzeki, oczyszczonych ścieków deszczowych i roztopowych spływających z nawierzchni drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości K., gmina K., które to pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w okresie obowiązywania ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.). Natomiast zaskarżona decyzja oparta została o regulacje wyznaczone przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz.2268 ze zm.), obowiązującej z przewidzianymi w niej wyjątkami od 1 stycznia 2018 r. (art. 574). Dalej w uzasadnieniu wskazano, że z art. 267 u.p.w. wynika, że opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Przepis art. 268 ust. 1 u.p.w. z kolei stanowi, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za:

1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;

2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;

3) odprowadzanie do wód:

a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.

Uznając, że decyzja Starosty K. z dnia [...] lutego 2016 r. dotyczy odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogi w miejscowości K. na terenie gminy K., będącej gminą wiejską (okoliczność bezsporna w niniejszej sprawie), a sporna opłata naliczona została na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 u.p.w., Sąd I instancji uznał za konieczne w pierwszej kolejności rozpatrzenie podstawowego zarzutu zawartego w skardze, zgodnie z którym opłaty stałe w takich sytuacjach są naliczane tylko w przypadku odprowadzania wód w granicach administracyjnych miasta, co też stanowiło istotę sporu między stroną skarżącą a organem. Rozstrzygając powyższą kwestię Sąd I instancji wskazał, że art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w. przewiduje naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w dwóch przypadkach:

1) gdy są one ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo

2) gdy są one ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.

Analogiczną treść ma art. 271 ust. 4 u.p.w. Omawiane regulacje dotyczą dwóch odrębnych sytuacji, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę spójnika "albo", stanowiącego alternatywę rozłączną, co oznacza że opłata jest ustalana niezależnie zarówno w pierwszym, jak i w drugim z wymienionych przypadków. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji przyjął za organem, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do naliczenia opłaty stałej. Zastrzeżenia Sądu I instancji wzbudził jednak sposób obliczenia tej opłaty, w sposób niekorzystny dla strony skarżącej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 - 73 ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 - 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu zwód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 u.p.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Nadto Sąd I instancji podkreślił, że w stosunku do opłat wynikających z Prawa wodnego należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Klasyfikację tą potwierdza art. 300 u.p.w., który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. To z kolei rodzi po stronie organu obowiązek stosowania zasady in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika.

Przechodząc następnie do analizy sposobu wyliczenia wysokości opłat stałej Sąd I instancji wskazał, że określa to art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych do wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 6 rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Nie budzi zdaniem Sądu I instancji wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość wód opadowych lub roztopowych, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym na rzecz skarżącego w dniu [...] lutego 2016 r. (wydanego pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne obowiązującej do 31 grudnia 2017 r. Prawo wodne) udzielono pozwolenia na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych zebranych kolektorem deszczowym, z terenu drogi wojewódzkiej nr [...], w którym wskazano trzy maksymalne poziomy ilości wprowadzonych wód: Q max godz., Q max, dobowe oraz Q max roczne. Problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, który z trzech wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, powinien być podstawą ustalania opłaty stałej w w sytuacji, gdy wedle przepisów poprzednio obowiązujących wskaźnik maksymalnej ilości odprowadzanych wód wyrażonej w m3/s nie obowiązywał, a ustawodawca nie wskazał, który z wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia tej opłaty. Zdaniem Sądu I instancji, organ miał obowiązek nie tylko wskazać, który spośród trzech maksymalnych wskaźników wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym wybrał akurat ten konkretny, ale także swoje stanowisko odpowiednio umotywować. Każdy z tych mierników został ustalony na bazie ściśle określonych merytorycznych założeń, opartych na wiedzy z dziedziny Prawa wodnego i także na konkretnych, ustalanych w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, okolicznościach faktycznych. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zastosowanie parametru godzinowego (który został przyjęty przez organ jako podstawa do obliczenia spornej opłaty) i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego, wynik ten jest wielokrotnie wyższy niż przy zastosowaniu wskaźnika rocznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wnosząc na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w oparciu o przepis art. 206 p.p.s.a., organ wniósł o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości zważywszy, że w zaskarżonej decyzji określenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych nastąpiło w oparciu o literalne brzmienie regulacji prawnych określonych przepisami art. 271 ust. 4 pkt 1 i art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w. § 6 rozporządzenia, które posługują się pojęciem maksymalne ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 i art. 552 ust. 2 pkt 1) u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia przez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych nie można dokonać na podstawie maksymalnego wskaźnika w postaci godzinowej ilości odprowadzanych wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych zebranych kolektorem deszczowym, z terenu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji K.-K., m. K., gm. K., powiat k., woj. wielkopolskie do wód S. - co doprowadziło w sposób nieuzasadniony do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w K. PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, gdy tymczasem z treści przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 i art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 ww. rozporządzenia jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna, określona w pozwoleniu wodnoprawnym, ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, wyrażona w m3/s, tj. taka, która może być odprowadzona w jednostce czasu związanej z chwilowym zrzutem wód opadowych lub roztopowych (tj. w m3 na sekundę), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy zrzut wód opadowych lub roztopowych w m3 na godzinę, a nie - jak przyjął Sąd I instancji - maksymalny roczny zrzut wód opadowych lub roztopowych.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w K. PGW WP zaistniały wątpliwości interpretacyjne mające uzasadniać zastosowanie dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., tj. mające uzasadniać obliczenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w sposób najkorzystniejszy dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w K. PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej w analizowanej sprawie, gdy tymczasem prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, wyrażonej w m3/s - co w konsekwencji oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych, która może być wprowadzana w jednostce czasu związanej z chwilowym zrzutem, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w analizowanej sprawie w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość poboru wód - w m3 na godzinę - i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w analizowanej sprawie istota sporu sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy prawidłowo Dyrektor ZZ w K. PGW WP określił opłatę stałą za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Organ przeliczył określoną w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] udzielonym przez Starostę K. na rzecz WZDW z siedzibą w P. ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych wyrażoną tam w m3/h (łącznie w ilości 305,56 m3/h, tj. po zsumowaniu wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód Wylotem Nr [...] oraz Wylotem Nr [...]) - na m3/s. W działaniu 305,56:3600 (liczba sekund w godzinie) dało to wynik 0,0848777 m3/s, który zastosowano do obliczenia opłaty stałej. I tak, opłata roczna w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym łącznie w ilości 305,56 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,0848777 m3/s. Określenie wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o przepis 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne w zw. z art. art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w. Nie stanowią przedmiotu sporu zastosowane przez organ czynniki iloczynu: jednostkowa stawka opłaty w wysokości 2,50 zł na dobę za 1 m3/s przyjęta z § 6 powołanego rozporządzenia, ani liczba 365, czyli czas (rok) wyrażony w dniach. Oś sporu stanowi natomiast trzeci czynnik. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu do obliczenia wysokości opłaty stałej należy zastosować maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych wprowadzanych do wód, czyli określić maksymalną presję na środowisko wodne, jaka może być konsekwencją udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała jest bowiem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych w ramach realizowanych przez podmiot usług wodnych. W związku z tym, jeśli w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny zrzut występuje w kilku jednostkach, do ustalenia opłaty przyjmuje się największą wartość po przeliczeniu tych jednostek na m3/s, albowiem opłata ta ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych, wymienionych w art. 268 ust. 1 u.p.w., stąd jest naliczana na podstawie najwyższych wskaźników określonych aktualnym pozwoleniem wodnoprawnym. Natomiast rzeczywista ilość odprowadzanych przez podmiot wód opadowych lub roztopowych do wód nie ma wpływu na wysokość opłaty stałej, a jedynie opłaty zmiennej (art. 270 ust. 11 i art. 272 ust. 5 u.p.w.). Zdaniem organu, decydujące znaczenie ma literalna wykładnia regulacji prawnych zawartych w przepisach art. 271 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, albowiem wynika z nich jednoznacznie, że dla ich prawidłowego zastosowania organ ma obowiązek uwzględnić w swych wyliczeniach po pierwsze maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych wprowadzanych do wód, określona w pozwoleniu wodnoprawnym, a organ winien ją wyrazić w m3/s. Skoro w pozwoleniu czynnik ten był określony w m3/h, prawidłowo Dyrektor ZZ w K. PGW WP dla czynionych wyliczeń wyraził go w m3/s. Natomiast uwzględnienie do wyliczeń wyłącznie ilości wód opadowych lub roztopowych wprowadzanych do środowiska najkorzystniejszych dla podmiotu, przy zastosowaniu przepisu art. 7a § 1 k.p.a., jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, stanowiłoby oczywiste pominięcie treści omawianych regulacji prawnych - art. 271 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu do takich samych wniosków prowadzi treść § 6 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że opłata stała, już ze swej nazwy ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości co również uzasadnia stanowisko organu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu należy również mieć na uwadze, że ustawodawca wprowadził wymóg, by pozwolenie wodnoprawne ustalało maksymalny chwilowy zrzut wód opadowych lub roztopowych. W Prawie wodnym z 2017 r. został on wyrażony w m3 na sekundę, zgodnie z treścią art. 403 ust. 2 pkt 2. Z ustaleniem w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych możliwych do odprowadzenia do środowiska w dowolnym momencie wiąże się konieczność określenia gotowości środowiska wodnego do obciążenia zasobów wodnych i to w takim zakresie, który umożliwi adresatowi pozwolenia wodnoprawnego zrzut wód opadowych lub roztopowych w dowolnym momencie, jak i w maksymalnym rozmiarze. Przewidziana Prawem wodnym opłata stała za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód stanowi skutek finansowy za tę gotowość, która umożliwia korzystanie z zasobów środowiska w dowolnym momencie roku, w maksymalnym rozmiarze. Jej istotą jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z utrzymaniem zasobów wodnych, a także rozpoznawaniem, bilansowaniem i ochroną zasobów wodnych w celu ich racjonalnego wykorzystywania. Stanowi realizację zasady zwrotu kosztów usług wodnych wyrażoną w art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, który formułuje zasadę zwrotu kosztów usług wodnych (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000) oraz art. 9 ust. 3 u.p.w. W myśl art. 9 ust. 3 u.p.w. gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Opłata stała ma umożliwić obciążenie zasobów wodnych w dowolnym momencie, w maksymalnym rozmiarze, a nie w dopuszczalnej maksymalnej ilości możliwej do obciążenia na rok. Sąd I instancji nie dostrzegł wskazanych różnic między opłatą stałą a zmienną i w konsekwencji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 274 ust. 4 pkt 1 u.p.w. Doprowadziło to Sąd I instancji do wadliwego wniosku, że zgodnie z dyspozycją art. 7a § 1 k.p.a. należało ustalić opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w oparciu o wynikający z pozwolenia wodnoprawnego roczny maksymalny zrzut, który odzwierciedla rzeczywistą, faktyczną ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód, a nie w oparciu o zrzut maksymalny godzinowy - jak to prawidłowo uczynił organ.

Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji narusza także, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości i równego traktowania przez władze publiczne. Akceptacja stanowiska Sądu I instancji prowadzi do tego, że podmioty posiadające tę samą cechę relewantną, tj. korzystające z tego samego rodzaju usługi wodnej, traktowane byłyby w sposób zróżnicowany. Część z nich obowiązana byłaby do ponoszenia opłaty w wysokości uzależnionej od maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych możliwych do wprowadzenia do wód wyrażonej w m3/s (tj. maksymalnego chwilowego zrzutu), a część (adresaci pozwoleń wodnoprawnych, w których maksymalny roczny wymiar ścieków możliwych do wprowadzenia do środowiska jest określony w m3/r) w wysokości zależnej od dopuszczalnego rocznego zrzutu. Znaczące zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych zależnie od tego w jakiej jednostce czasu został ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy zrzut wód opadowych lub roztopowych, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wynikający z przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. sposób obliczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do środowiska nie budzi tymczasem wątpliwości, gdyż jednoznacznie z niego wynika, że należy go dokonać w oparciu o dane odnoszące się do maksymalnego chwilowego zrzutu, tj. największej ilość wód opadowych lub roztopowych możliwej do wprowadzenia do wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym.

Podsumowując zarzuty skargi kasacyjnej organ stwierdził, że zaskarżony wyrok nie uwzględnia literalnej wykładni obowiązujących w analizowanej materii regulacji prawnych zawartych w przepisach art. 271 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w. oraz § 6, które prawidłowo zinterpretował i zastosował skarżący kasacyjnie organ. Zastosowania w niniejszej sprawie nie znajduje przy tym przepis art. 7a § 1 k.p.a., albowiem w sprawie nie występują wątpliwości co do treści wyżej powołanych norm prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19" w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu r. od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawę za zgodą stron rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Skarżący kasacyjnie organ formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół niewłaściwej wykładni postanowień art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., która, zdaniem kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto podkreślić należy, iż sprawy z zakresu opłaty stałej za usługi wodne były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dotyczy również ustalania opłaty stałej na podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., tj. za odprowadzanie do wód- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ugruntowane w tym zakresie stanowisko, które zostało przedstawione między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 828/21, z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 679/21, z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4654/21 czy też z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 706/21. Odnosi się to także do przedstawionej w uzasadnieniach tych orzeczeń argumentacji.

Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych wskazać na wstępie należy, że zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 u.p.w. zawiera listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przepis art. 35 ust. 1 mówi o: "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód".

Zasadnie wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, że opłaty stałe wprowadzone zostały w ustawie z dnia 20 lipca Prawo wodne i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. Nadto uprawniony jest wniosek, że wysokość nałożonych opłat winna odpowiadać rzeczywistej, faktycznej ilości pobranych wód, odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, czy też odprowadzanych ścieków.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a u.p.w. opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 1 u.p.w.). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a u.p.w. opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest, więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi kasacyjnej Sąd I instancji, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej - systemowej i funkcjonalnej wykładni postanowień art. 271 ust. 4 u.p.w. przyjmując, że do obliczeń opłaty za usługę wodną w postaci odprowadzania wód opadowych do wód nie może stanowić przyjęty przez organ maksymalny wskaźnik zrzutu godzinowego, a należy opowiedzieć się za przyjęciem przy obliczaniu spornej opłat wskaźnika maksymalnego przepływu rocznego wód opadowych, który jest najbardziej zbliżony do faktycznej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.

Przepis art. 271 ust. 4 u.p.w. stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci". Brak urządzeń do odprowadzania wód opadowych i roztopowych uniemożliwia adresatowi pozwolenia wodnoprawnego wykonywanie uprawnień przyznanych mu na mocy tej decyzji, a więc również korzystanie z usług wodnych, zatem nie powinien z tego tytułu ponosić opłat. Nie może też być całkowicie oderwany od faktycznej ilości odprowadzanych przez dany podmiot wód opadowych lub roztopowych

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że do obliczeń opłaty powinno się zastosować przepływ maksymalny godzinowy. Zauważyć trzeba, że ustawodawca przy określaniu składowych, jakie powinny być brane przy obliczeniu wysokości opłaty posłużył się sformułowaniem: "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód". Pozwala to przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, której wysokość została uzależniona nie od maksymalnej ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalnej ilość wód odprowadzanych, która określa w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r. maksymalny wskaźnik roczny ( w m3 na rok). Stanowisko to potwierdza stylizacja normatywna art. 271 ust. 4 u.p.w., która jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3. W tych przepisach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, przez zastosowanie sformułowań: "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 u.p.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Pozwala to przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, której wysokość została uzależniona nie od maksymalnej ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalnej ilości wód odprowadzanych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to wskaźnik maksymalny godzinowy jest ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej. Przepis art. 271 ust. 4 u.p.w. jest nieprecyzyjny, w szczególności w nawiązaniu do art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r., w oparciu o który w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym [...] grudnia 2015 r. dla Wojewódzkiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu Rejon Dróg Wojewódzkich w K. określono maksymalną ilość – objętość opadowych i roztopowych wód odprowadzanych w m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób wykładni tego przepisu przez organ nie znajduje potwierdzenia w jego wykładni językowej. Wskaźnik maksymalnej ilości wód, o którym mowa w art. 271 ust. 4 u.p.w. powinien być jednoznacznie ustalony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika, co uczynił w przedmiotowej sprawie organ, jest przejawem nadmiernego fiskalizmu. Nadto organ nie wykazał w zaskarżonej decyzji , żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.

Stąd też należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że zastosowanie przez organ maksymalnego godzinowego wskaźnika ilości wód opadowych do ustalenia opłaty stałej rocznej doprowadziło do jej wymierzenia w wysokości nie odzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych. Jest wręcz niemożliwe, aby w ciągu całego roku (w każdej godzinie) następowało odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, wielokrotnie przekraczających wskaźnik roczny. Jest to bowiem prostym następstwem rzeczywistych wielkości odpadów deszczu i śniegu.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Sąd słusznie wskazał, że przepisy dotyczące nowej instytucji jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych" na korzystanie, z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r.

Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych.

Zaznaczyć należy, że w dacie orzekania przez organ oraz Sąd I instancji w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:

1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,

2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 4 u.p.w. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. dokonana w tej sprawie przez Sąd I instancji, która jest bardziej korzystna dla podmiotów obowiązanych do uiszczenia tych opłat, jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 7a ust. 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libértate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Przy wykładni przepisu art. 271 ust. 4 u.p.w. nie można też pominąć tego, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, co potwierdza dyspozycja art. 300 u.p.w., która nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Oznacza to, że przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Interpretacja tych przepisów może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.