Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1387/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2023 r. nr GK-II.7221.121.2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego – skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi MP (dalej: "Skarżąca") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "PWINGiK", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 16 czerwca 2023 r. nr GK-II.7221.121.2023, wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") orzekł o odrzuceniu zarzutu, co do przebiegu granicy działki nr [...] położonej w [...] ze wszystkich jej stron, poprawności ewidencyjnej powierzchni tej działki, rodzaju użytku gruntowego i powierzchni tego użytku oraz zachowania wymaganego i przewidywanego lub jego braku na mapie ewidencyjnej oraz zasadniczej dojazdu do działki. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, decyzją z 3 stycznia 2023 r. nr GK-II.7221.164.2022 PWINGiK uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że Starosta prowadząc postępowanie nie uwzględnił jako stron wszystkich właścicieli działek sąsiadujących z działką nr [...].

W toku ponownie prowadzonego postępowania, postanowieniem z [...] marca 2023 r. nr [...] Starosta zawiesił postępowanie prowadzone w sprawie zarzutów Skarżącej do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów i budynków. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.".

Na podstawie uzyskanych odpisów aktów zgonów Organ I instancji ustalił, że [...] nie żyją. Ustalono ponadto, że po ww. osobach nie toczyły się postępowania spadkowe, ani nie zostały sporządzone notarialne akty poświadczenia dziedziczenia dotyczące tych osób. W ocenie Starosty, ustalenie spadkobierców po wskazanych osobach zmarłych jest niezbędne, gdyż postępowanie administracyjne nie może toczyć się bez udziału wszystkich stron postępowania. W opisywanej sprawie zachodzi zatem określona art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka do zawieszenia postępowania.

Skarżąca wniosła zażalenie na opisane wyżej postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania. Zarzuciła, że rozstrzygnięcie postanowienia Organu I instancji jest niepełne i wadliwe prawnie, ponieważ nie ujawnia konkretnych powodów zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto zdaniem Skarżącej, indywidualne i konkretne motywy zawieszenia postępowania administracyjnego obowiązkowo winny zostać podane także w sentencji (rozstrzygnięciu) postanowienia, a nie wyłącznie w uzasadnieniu.

Postanowieniem z 16 czerwca 2023 r. nr GK-II.7221.121.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie Starosty.

Podzielając w całości stanowisko Organu I instancji PWINGiK podniósł, że w opisywanej sprawie ze względu na jej przedmiot - zarzuty do danych ewidencyjnych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów i budynków, sporządzonym po modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działek nr [...] - postępowanie dotyczy interesu (obowiązku) prawnego wszystkich podmiotów (współwłaścicieli, bądź ich następców prawnych) związanych z tymi działkami. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie, gdyż koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego jest prawidłowo i w pełni ustalony krąg stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym. Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie winno być każdorazowo ustalenie kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. W opisywanej sprawie ustalenie spadkobierców zmarłych współwłaścicieli działek nr [...] stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygniecie sprawy, a jednocześnie zagadnienie to nie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym postanowienie Starosty uznać należało za opowiadające prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MP wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Starosty, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca potworzyła argumentację sformułowaną w zażaleniu wniesionym na postanowienie Organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona w całości.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Skarżąca uczyniła postanowienie PWINGiK o utrzymaniu w mocy postanowienia Organu I instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego. Postępowanie to prowadzono w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów Skarżącej do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Starosta wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a jako podstawę faktyczną – konieczność ustalenia spadkobierców właścicieli działek [...], sąsiadujących z działką nr [...]. W toku postępowania ustalono bowiem, że [...] nie żyją. Ustalono ponadto, że po ww. osobach nie toczyły się postępowania spadkowe, ani nie zostały sporządzone notarialne akty poświadczenia dziedziczenia.

Wobec przyjętych przez Organy podstaw prawnych i faktycznych zaskarżonego do WSA postanowienia należy wyjaśnić, że zawieszenie postępowania na mocy zastosowanego w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter względny, a więc nie bezwarunkowy. Otóż, aby wydanie postanowienia na podstawie tego przepisu było dopuszczalne, organ musi bezwzględnie wykazać, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego orzecznictwo rozumie zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (zob. wyrok NSA z 13 października 2022 r. II OSK 2783/19; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać też wypada, że w postępowaniu aktualizacyjnym prowadzonym przez organy służb geodezyjno-kartograficznych interes prawny posiadają podmioty określone w art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.) – dalej: "P.g.k.". Otóż norma ta samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową do inicjowaniu i uczestniczenia w takim postępowania, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Zakres podmiotowy takiego postępowania wyznaczony jest w sposób autonomiczny i w okolicznościach niniejszej sprawy - determinowanych śmiercią właścicieli działek nr [...] - winien obejmować także spadkobierców zmarłych (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1011/19, LEX nr 3025675.). Wynika to przede wszystkim z faktu, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji, a w ramach postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowego postępowania w przedmiocie ustalenia czy też rozstrzygnięcia o posiadaniu tytułów własności (zob. wyrok NSA z 25 października 2011 r. I OSK 1839/10; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podniesione w skardze zarzuty okazały się w świetle powyższych regulacji materialnych i procesowych niezasadne. Z przesłanych do WSA akt postępowania administracyjnego ponad wszelką wątpliwość wynika, że [...] przysługiwało prawo własności działki nr [...], [...] – działki nr [...], a [...] – działki nr [...]. Wskazane wyżej nieruchomości graniczą bezpośrednio ze stanowiącą własność Skarżącej działką nr [...], a zarzuty Skarżącej dotyczą m.in. przebiegu granicy pomiędzy ww. nieruchomościami. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych odpisów aktów zgonów wynika, że [...] nie żyją. Zdaniem Sądu, okoliczności wskazywane przez Organ świadczą o spełnieniu się przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi brak możliwości rozstrzygania przez PWINGiK o tytule prawnym do nieruchomości do czego sprowadzałoby się określanie w postępowaniu aktualizacyjnym z pominięciem sądu kręgu spadkobierców po zmarłych. Nie jest rolą organu administracji w tej sytuacji autonomiczne rozstrzyganie o nabyciu praw majątkowych do spadku przez określone podmioty prawa. To zagadnienie jako kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Skarżącej, stało się zatem zagadnieniem prejudycjalnym (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), od którego rozstrzygnięcia zależy rozstrzygnięcie sprawy głównej polegającej na wprowadzeniu zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do tej kwestii podkreślić też należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, iż organy prowadzące ewidencje gruntów i budynków nie mogą poprzez czynności ewidencyjne rozstrzygać bez stosownych dokumentów stanowiących źródła uprawnień natury cywilnoprawnej o posiadaniu tytułu prawa własności do nieruchomości. Uznanie zarzutów skargi sprowadzałoby się do przyznania organom ewidencyjnym nieistniejącej kompetencji do ustalania za sąd spadkobierców po zmarłych właścicielach działek.

Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 134 § 1 P.p.s.a. Wobec tego zaskarżone postanowienie powinno pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nim skutki.

Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.