Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 792/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art.3 par.2 pkt 6, art.147 par.1, art.200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.91 ust.1 i ust. 4, art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art.15 ust.1 i ust.6
journal: Dz.U. 2024 poz 87
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 26 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2024 roku sprawy ze skargi R. T. na zarządzenie Burmistrza B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska Dyrektora Centrum Kulturalno-Bibliotecznego 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) zasądza od Burmistrza B. na rzecz skarżącego R. T. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 8 sierpnia 2024 r. Burmistrz B. (Burmistrz, organ) wydał zarządzenie nr (...) w sprawie odwołania Pana R. T. (skarżący, strona) z zajmowanego stanowiska Dyrektora Centrum Kulturalno – Bibliotecznego w B. (dalej w skrócie: CKB). Zarządzenie wydane zostało z powołaniem na art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 – u.s.g.), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i ust. 7 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87 - u.o.p.d.k.) oraz art. 70 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465), po zasięgnięciu opinii związku zawodowego i stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Centrum Kulturalno - Biblioteczne w B. W § 1 organ podał, iż odwołuje R. T. ze stanowiska Dyrektora Centrum Kulturalno - Bibliotecznego w B. z dniem 8 sierpnia 2024 r. z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem tj. :

- art. 8 ust. 2 i 3 i art. 9 ust.2 i 3 w zw. z art. 4 ust.1 pkt. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) oraz § 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. 2007 r. Nr. 10. poz. 68) i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 180) w zw. z art. 100 ustawy Kodeks Pracy, które to naruszenie polega na nie realizowaniu przez Dyrektora obowiązku informacyjnego w zakresie udostępniania informacji publicznej, poprzez brak utworzenia strony Biuletynu Informacji Publicznej CKB powiązanej ze stroną główną www.bip.qov.pl i brak prowadzenia BIP instytucji oraz brak publikowania w BIP wymaganych prawem informacji publicznych oraz informacji dotyczącej elektronicznej skrzynki podawczej instytucji, co stanowi ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych;

- art. 5 ust. 1 i 2, w zw. z art. 2 pkt 1) i art. 1 pkt 3) ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2136) oraz § 3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 stycznia 2003 r. w sprawie szczegółowego wykazu świadczeń dodatkowych, które mogą być przyznane osobom kierującym niektórymi podmiotami prawnymi, oraz trybu ich przyznawania (Dz. U. z 2023 r. poz. 54), oraz art. 44 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 100 ustawy Kodeks Pracy, które to naruszenie polegało na przyznaniu pismem z dnia 1 lutego 2019 r. przez Dyrektora CKB R. T. nagrody jubileuszowej dla R. T. pracownika (dokonanie czynności prawnej "z samym sobą"), podczas gdy Dyrektora nie obejmuje regulamin wynagradzania pracowników, a jedynym organem właściwym do ewentualnego przyznania tejże nagrody Dyrektorowi, mającej charakter fakultatywny, był Burmistrz B., a także podczas gdy w dniu 1 lutego 2019 r. nie było podstaw do przyznania nagrody jubileuszowej gdyż R.T. nie osiągnął w tym dniu 20 - letniego stażu pracy, co stanowi ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych;

- art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1) i art. 1 pkt 3) ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi oraz art. 44 ust. 3 pkt. 1 o finansach publicznych w związku z art. 100 ustawy Kodeks Pracy, które to naruszenie polegało na dokonaniu w dniu 1 stycznia 2022 r. przez Dyrektora R. T. czynności prawnej "z samym sobą" poprzez pisemną zmianę warunków zatrudnienia Dyrektora w zakresie podwyższenia wynagrodzenia miesięcznego, podczas gdy jedynym organem właściwym do ustalenia wynagrodzenia Dyrektora był Burmistrz B., co stanowi ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych;

- § 4 Załącznika do Zarządzenia Dyrektora Centrum Kultury i Promocji Gminy w Barczewie nr 8 z dnia 17 marca 2014r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Wynagradzania pracowników Centrum Kultury i Promocji Gminy w B. w związku z art. 31 d ust.2 i 3 oraz art. 31 u.o.p.d.k. oraz art. 44 ust. 3 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 100 ustawy Kodeks Pracy, które to naruszenie polegało na przyznaniu przez Dyrektora R. T. trzem pracownikom składnika wynagrodzenia - "dodatku wiejskiego", w datach szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu niniejszego zarządzenia, podczas gdy przepisy regulaminu wynagradzania pracowników, jak również regulacje ustawowe nie przewidują możliwości wypłaty takiego składnika wynagrodzenia, co stanowi ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych;

- § 7 Załącznika do Zarządzenia Dyrektora Centrum Kulturalno - Bibliotecznego nr (...) z dnia 04.05.2021 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Wynagradzania pracowników Centrum Kulturalno- Bibliotecznego w B. w związku z art. 31 d ust. 2 i 3 oraz art. 31 u.o.p.d.k. oraz art. 44 ust. 3 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 100 ustawy Kodeks Pracy, które to naruszenie polegało na przyznaniu przez Dyrektora R. T. w dniu 7 maja 2024 r. pracownikowi M. B.-K. dodatku funkcyjnego, podczas gdy stanowisko pracy tego pracownika, nie zostało przewidziane w Regulaminie Wynagradzania pracowników Centrum Kulturalno-Bibliotecznego w B., jako uprawnione do takowego dodatku, co stanowi ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych;

- art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k. w zw. z art. 53 ust. 1 i art. 9 pkt. 13 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 100 ustawy Kodeks Pracy, które to naruszenie polegało na ustaleniu przez Dyrektora nieprzejrzystych zasad likwidacji majątku trwałego Centrum Kulturalno-Bibliotecznego, braku należytego dokumentowania stanu majątku trwałego przeznaczonego do likwidacji, braku należytego dokumentowania podstawy stwierdzenia zużycia czy nieopłacalności naprawy majątku przeznaczonego do likwidacji w formie profesjonalnych operatów, ekspertyz czy wycen, brak należytego dokumentowania samego faktu likwidacji majątku (brak możliwości weryfikacji czy likwidacji podlegał cały sprzęt czy odzyskane części były do dalszego wykorzystania), co stanowi ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych.

W uzasadnieniu wskazano, że przed wydaniem niniejszego zarządzenia, Burmistrz B. w dniu 31 lipca wystosował wniosek o wydanie opinii o R. T. Dyrektorze CKB w związku z zamiarem odwołania go ze stanowiska do Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Bibliotek Województwa Warmińsko - Mazurskiego w Olsztynie, do którego należy Dyrektor oraz do stowarzyszeń zawodowych i twórczych: Stowarzyszenie Inicjatyw Obywatelskich w B., Stowarzyszenie Artystyczne "(...)", Stowarzyszenie Artystyczne "B.", Stowarzyszenie "(...)", B. Uniwersytet Trzeciego Wieku, Stowarzyszenie (...). Powyższe stowarzyszenia zawodowe i twórcze ustalono w oparciu o informacje i wykaz stowarzyszeń uzyskany od Kierownika Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miejskiego. W procesie podejmowania decyzji w przedmiocie odwołania Dyrektora rozważano treść przedłożonych opinii.

Na powyższe zarządzenie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie:

- art. 15 ust. 1, ust. 6 pkt 3 i ust. 7 u.o.p.d.k. poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia w oparciu o "Audyt organizacji i funkcjonowania Centrum Kulturalno - Bibliotecznego w B. w latach 2019 - 2024 r., uzupełniony sprawozdaniem z pozaplanowych czynności doradczych dotyczących zadania audytowanego z dnia 30 lipca 2024 r, który to dokument został sporządzony w sposób sprzeczny z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie audytu wewnętrznego oraz informacji o pracy i wynikach tego audytu, a w szczególności audytor nie umożliwił skarżącemu zajęcia stanowiska lub złożenia wyjaśnień w sprawie, audyt przeprowadzono w czasie nieobecności w pracy skarżącego spowodowanym zwolnieniem chorobowym, zaś samego audytu, mimo złożonego organowi wniosku nie doręczono skarżącemu - uniemożliwiając mu odniesienie się do uwag, co w konsekwencji skutkowało tym, że audyt został wydany w oparciu o nierzetelnie skompletowany materiał dowodowy, zaś rzekome naruszenie przepisów prawa mogące stanowić podstawę do odwołania skarżącego faktycznie nie miało miejsca;

- art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. polegające na tym, że organ, przed wydaniem zarządzenia, nie zasięgnął opinii wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez CKB w B., lecz zasięgnął tylko 6 wybiórczych opinii, instytucji wybranych według własnego uznania, podczas gdy zgodnie z bazą organizacji pozasamorządowych na terenie gminy B. działają 72 organizację pozasamorządowe, zaś Kierownik Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta nie ma jakiejkolwiek wiedzy i kompetencji do oceny jakie organizację mogą wydawać opinie zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że jak wynika z załączonej do skargi bazy organizacji pozarządowych w gminie B. na terenie właściwym dla CKB działają 72 organizacje pozarządowe. Organ naruszył zatem przepisy ustawy wydając zarządzenie o odwołaniu, gdyż nie wyjaśnił, dlaczego obowiązek konsultacyjny ograniczył w zasadzie do sześciu podmiotów i na jakiej podstawie uznał je za wyłącznie właściwe do wydania opinii, a z drugiej strony nie wyjaśnił czy dokonywał w tym zakresie jakichkolwiek innych ustaleń. Nie ulega wątpliwości, że podmiot jakim jest CKB jest jednostką w pełni odrębną od Urzędu Miasta, zatem wiedza organizatora w przedmiocie stowarzyszeń współpracujących z tą instytucją zawsze będzie bardziej precyzyjna. Nic nie stało na przeszkodzie aby organ zwrócił się do kontrolowanej placówki o wskazanie wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucje kultury, a następnie wystąpił do nich o uzyskanie określonej prawem opinii. Zamiast tego za wystarczające uznał zwrócenie się do wybranych w bliżej nie określony sposób stowarzyszeń, z których nie wszystkie spełniały wymogi wynikające z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. (Stowarzyszenie (...) - zajmujące się graniem w szachy). Takie działanie organu spowodowało faktyczne ograniczenie obowiązków organizatora zamierzającego odwołać dyrektora instytucji kultury wyraźnie przewidzianych w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Świadczy ono również o pozorności podejmowanych przez organ działań w celu spełnienia obowiązku konsultacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że współpracujące z CKB organizacje – stowarzyszenia zostały ustalone, wskazane przez CBK w B. i do nich zwrócono się z zapytaniem o opinię na temat Dyrektora.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 26 listopada 2024 r. skarżący podniósł, że gmina posiada 32 sołectwa i CBK nie ograniczało się tylko do współpracy ze stowarzyszeniami pracującymi tylko w mieście. Podał, że CKB współpracowało z około 25 organizacjami. W momencie powoływania go na Dyrektora CKB było 15 opinii od organizacji lub stowarzyszeń. Natomiast pełnomocnik organu wskazał, że baza organizacji i stowarzyszeń, na którą powołuje się skarżący, jest bazą starą i obejmuje wszystkie organizacje w całej gminie. Organ wystąpił tylko do organizacji współpracujących z CKB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wynika natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W rezultacie jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do takiej kategorii należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę uchwalania tych aktów, jak również brak podstawy prawnej ich podejmowania (T .Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147).

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiło w niniejszej sprawie zarządzenie w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora CBK w B. Akt ten jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem podlega, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kognicji sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż nie budziła wątpliwości kwestia dopuszczalności wniesionej skargi, gdyż zaskarżone zarządzenie podlega kognicji sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że akt taki ma podwójny charakter będąc aktem publiczno-prawnym, a zarazem aktem wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę to zapatrywanie w pełni podziela. Podwójny charakter tychże aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach administracyjnego prawa materialnego wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora instytucji kultury, co nie stoi w sprzeczności z możliwością poddania sporu równocześnie kontroli sądu powszechnego, tj. sądu pracy (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 2747/18, z dnia 8 marca 2023 r. II OSK 2492/21, publ.: CBOSA). Wystąpienie przez odwołanego dyrektora instytucji kultury do sądu powszechnego (sądu pracy) z roszczeniami specyficznymi dla stosunku pracy nie wyłącza uprawnienia do kontroli legalności tego aktu wynikającej z jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Kontrole dokonywane przez sąd administracyjny i sąd pracy nie dotyczą tych samych celów i są one prowadzone niezależnie. W postępowaniu przed sądem pracy badana jest w szczególności zgodność z prawem oświadczenia woli zawartego w akcie, którego adresatem jest odwołany dyrektor oraz czy i jakie skutki wywołał on w sferze stosunku zatrudnienia towarzyszącego aktowi powołania dyrektora oraz jakie posiada on ewentualne roszczenia o charakterze pracowniczym. W postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi badana jest natomiast wyłącznie legalność aktu odwołania, bez wnikania w to, jakie skutki w sferze zatrudnienia odwołanego dyrektora akt ten wywołał (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 2231/15). W rezultacie akt podjęty na podstawie art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. uznać należy za odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania organu administracji publicznej, której nie można odmówić charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest każdy, w sytuacji naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Dlatego w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Natomiast Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2007 r. II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09, CBOSA). Należy zaakcentować, że szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Przy czym, ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa administracyjnego, ustrojowego, czy też cywilnego), kształtującego jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej - i co należy podkreślić - do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia).

Kwestionowane w tej sprawie zarządzenie ma charakter indywidualny i dotyczy odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora CKB a zatem zarządzenie to dotyczy jego personalnie w aspekcie organizacyjnym, tj. odwołania ze stanowiska. Z tych względów Sąd uznał, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. zarządzenia, bowiem pozbawia go stanowiska i uprawnień z tym związanych. Wymaga jednak podkreślenia, że powyższa konstatacja nie prowadzi automatycznie do uwzględnienia skargi. Do tego doprowadzić może jedynie ocena, że zarządzenie naruszające interes prawny skarżącego jednocześnie narusza prawo.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowiły przepisy przede wszystkim u.o.p.d.k. Art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6 u.o.p.d.k.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia na gruncie przedmiotowej sprawy ma interpretacja cyt. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w pełni podzielił wykładnię wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2024 r., II OSK 2381/21, który wskazał, iż cytowany wyżej przepis dla skuteczności odwołania wymaga bowiem poprzedzenia go uzyskaniem opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. W przypadku odwołania dyrektor nie jest już zresztą "kandydatem", zatem nawet literalne brzmienie przepisu wskazuje, iż wspomniane wyłączenie nie ma doń zastosowania. Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że zaniechanie opiniowania dotyczy jedynie wyłonienia dyrektora w drodze konkursu. Ratio legis takiego uregulowania wynika z procedury wyłaniania kandydata na dyrektora (konkursowej), zapewniającej, co do zasady, udział w nim przedstawicielom organizacji związkowych i stowarzyszeń zawodowych lub twórczych. W przypadku odwołania dyrektora (bez względu na sposób jego powołania) ustawa wymaga natomiast każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe (o ile działają na terenie instytucji) oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze. Taką interpretacje potwierdza także piśmiennictwo – Komentarz do art. 15 Lex 2019, P. Antoniak-Tęskna, Organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej, teza 4.

Podkreślić należy, iż proces opiniowania, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. jest obligatoryjny i choć opinie w/w podmiotów nie wiążą organu przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu dyrektora instytucji kultury (taka jest istota opinii), to nie oznacza, że można ten proces konsultacji całkowicie zbagatelizować i pominąć. Takie bowiem działanie stanowi istotne naruszenie cyt. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2023 r., II OSK 1190/20, CBOSA).

Należy przy tym wyjaśnić, iż w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Obowiązkiem burmistrza jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2545/11, CBOSA). Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12, CBOSA). Wskazana regulacja posiada niewątpliwie istotne znaczenie gwarancyjne dla osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury, jak i stanowi instrument społecznej kontroli działań wskazanych osób.

Jak podniesiono w wyroku WSA w Kielcach z dnia 24 września 2018 r., sygn. II SA/Ke 452/18, oraz powołanych tam orzeczeniach, a także w wyroku NSA – oddalającym skargę kasacyjną od ww. rozstrzygnięcia – z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. III OSK 755/21, a które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. jest przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wprowadzany ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć. Obowiązkiem tego organu jest zatem dokładne ustalenie związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, o jakich mowa w powołanym przepisie. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Co więcej, wykładnia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. w zakresie obowiązku konsultacji w procedurze odwołania dyrektora instytucji kultury, dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma charakter restrykcyjny. Naruszenie tego obowiązku stwierdzano nie tylko w sytuacjach braku takiej konsultacji w ogóle, ale także w przypadkach, gdy organ takiej konsultacji dokonał, ale pominął przy tym podmioty, których opinii należało zasięgnąć, bądź też gdy jego ustalenia co do kręgu tych podmiotów były niewystarczające.

NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. III OSK 755/21, podkreślił, że celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Wprawdzie opinie stowarzyszeń twórczych nie wiążą organu przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu dyrektora instytucji kultury (taka jest istota opinii), ale nie oznacza to, że proces konsultacji można całkowicie zbagatelizować. Proces opiniowania odwołania jest obligatoryjny, zapytania o opinie powinny być skierowane wprawdzie nie do wszystkich stowarzyszeń twórczych z danego terenu, ale do powiązanych z instytucją kultury przez rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję, przynajmniej tych, które z nią współpracowały. Nie mogą to być stowarzyszenia wybrane przypadkowo, losowo - wybór takich przypadkowych stowarzyszeń, które nie miały nic wspólnego z daną instytucją i które z tego powodu nie mogły zająć stanowiska w procesie konsultacji (bo nie miały nic do powiedzenia) świadczy najdobitniej o tym, że organ zignorował wymagania dotyczące procesu konsultacyjnego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 1 u.o.p.d.k., czym naruszył ten przepis w istotnym stopniu (wyrok WSA w Łodzi z 25 września 2020 r., sygn. II SA/Łd 171/20).

Obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję z jednej strony nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności. Z drugiej strony nie powinien on też być podnoszony do rangi wymagania, którego praktyczna realizacja byłaby niemożliwa bądź znacznie utrudniona. Potrzeba zachowania wymagań natury formalnej nie może stać na przeszkodzie prawa organizatora do powołania czy też odwołania dyrektora instytucji kultury, za której funkcjonowanie w pierwszej kolejności odpowiada (wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. II OSK 1535/20).

Całość powyższych poglądów pozwala dojść do wniosku, że zastosowanie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. wymaga dużej rozwagi i rzeczywistego uwzględnienia celu tego unormowania. Nie można zatem z jednej strony wymagać, by ustalenia organu w zakresie podmiotów, których opinii należy zasięgnąć przed odwołaniem dyrektora, miały charakter nieograniczony, a obowiązek opiniowania dotyczył bezwzględnie wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych działających na danym terenie, w tym w szczególności zawsze także tych, których opinii zasięgano na etapie powołania dyrektora. Z drugiej strony jednak działania organu w tym przedmiocie nie mogą mieć charakteru pozornego – organ winien wykazać, że dokonał rzetelnych ustaleń, a zwłaszcza w procesie opiniowania nie powinny zostać pominięte te podmioty, które rzeczywiście z daną instytucją współpracowały w okresie zajmowania stanowiska przed dyrektora, dzięki czemu mogą posiadać rzeczywistą wiedzę na temat jego osoby, zaangażowania czy posiadanych kompetencji. Podkreślić też należy, że użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. sformułowanie "może być odwołany" oznacza, że decyzja w tym zakresie, pozostawiona uznaniu organu (organizatora), jednakże ograniczona przepisami prawa, nie może mieć dowolnego lub arbitralnego charakteru, lecz powinna zostać szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu. Elementem takiego uzasadnienia winno być rozważenie, również w kontekście stwierdzonych uchybień w działalności dyrektora, opinii powziętych uprzednio w trybie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. (por. powołany wyżej wyrok WSA w Kielcach z 24 września 2018 r., sygn. II SA/Ke 452/18).

W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom organu, Burmistrz przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia nie dopełnił wymogów art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. w opisanym wyżej rozumieniu.

Rzeczywiście - jak wynika z administracyjnych akt sprawy - organ zwrócił się przed wydaniem zakwestionowanego zarządzenia o opinie do 6 podmiotów. Listę podmiotów ustalono zaś w oparciu o treść notatki urzędowej sporządzonej przez Kierownika Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miejskiego. Z treści notatki wynika natomiast, że skontaktowano się z pracownikiem CKB w B. i na podstawie udzielonych przez niego informacji ustalono, które stowarzyszenia współpracują z CKB. W ocenie Sądu jednak, twierdzenie organu, że wyczerpał wszelkie dostępne możliwości ustalenia podmiotów, które mogłyby wyrazić opinię w przedmiocie odwołania skarżącego, nie znajduje oparcia w aktach postępowania, gdzie nie ma jakiegokolwiek potwierdzenia dokonywanych w tym zakresie, poza wspomnianą notatką służbową, innych ustaleń. Organ wiedzy w tym zakresie mógł w prosty sposób zasięgnąć choćby zwracając się z zapytaniem do samego skarżącego, czy też przede wszystkim na podstawie listy podmiotów jakie opiniowały skarżącego przy okazji jego powołania na stanowisko, co powinno wynikać choćby z akt osobowych skarżącego (skarżący w powyższym zakresie wskazuje na 15 opinii od organizacji lub stowarzyszeń). Podkreślić po raz kolejny należy, że oczywiście nie ma wymogu zasięgania opinii podmiotów, które opiniowały na etapie powołania dyrektora. Niemniej jednak niewątpliwie może to być cenne źródło wiedzy na temat potencjalnych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję – zwłaszcza w sytuacji gdy, jak w niniejszym przypadku, organ (jak twierdzi) wyczerpał możliwości, na podstawie których mógłby dokonać ustaleń w tym zakresie. Ponadto w opozycji do twierdzeń wynikających z notatki urzędowej i złożonego na rozprawie przez pełnomocnika organu oświadczenia pracownika CKB z 25 listopada 2024 r. piastującego funkcję specjalisty ds. kadr, obsługi sekretariatu i działalności programowej, pozostaje znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie ówczesnego zastępcy dyrektora CKB w B. z 29 października 2024 r., w którym stwierdza on, że "w czasie trwania jego zastępstwa za dyrektora Centrum Kulturalno-Bibliotecznego w B., czyli od 7 maja do 14 lipca 2024 r., nie wpłynął do mnie żaden wniosek o informację, jakie organizacje pozarządowe współpracują z CKB w B. Ponadto informuję, że lista organizacji pozarządowych działających na terenie gminy B. zamieszczona jest na stronie (...) Jako pracownik odpowiedzialny za promowanie wydarzeń kulturalnych, kontaktował się najczęściej z pracowników CKB (włącznie z dyrektorem) z organizacjami pozarządowymi na podstawie listy i danych kontaktowych pozyskanych właśnie z ww. strony internetowej oraz najczęściej otrzymywał informacje zwrotne".

Powyższe okoliczności pokazują, że ustalenia organu w przedmiocie opiniujących podmiotów nie były – wbrew jego twierdzeniom – do końca pełne i rzetelne. Zwrócić należy również uwagę na okoliczność, że załącznikiem do skargi jest baza organizacji pozarządowych w Gminie B. obejmująca 72 podmioty. Zdaniem pełnomocnika organu powyższa baza organizacji i stowarzyszeń, na którą powołuje się skarżący, jest bazą starą i obejmuje wszystkie organizacje w całej gminie. Powyższe w ocenie Sądu świadczy tylko o tym, że Burmistrz przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia nie poczynił jakichkolwiek ustaleń odnośnie jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie Gminy B. (czy rzeczona baza jest w tym zakresie nadal aktualna), a powinien przynajmniej ustalić jakie podmioty działają na terenie miasta.

Sąd wyjaśnia, iż kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w toku czynności poprzedzających jego podjęcie. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego umożliwiającego wydanie aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej.

Odnosząc tę regułę do sprawy odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu, należy wskazać, że przepisy u.o.p.d.k. nie określają szczegółowo procedury, po przeprowadzeniu której organizator wydaje akt odwołujący dyrektora instytucji kultury ze stanowiska. Art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. ogranicza się jedynie do sformułowania wymogu zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury kierowanej przez odwoływanego jej dyrektora oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, o którym to wymogu była mowa powyżej. Nie oznacza to jednakże, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z odwołaniem ze stanowiska powinien być odczytywany jako równoznaczny z możliwością dokonania tej czynności w sposób dowolny.

Taki sposób procedowania w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że doszło do istotnego naruszenia dyspozycji art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., tj. naruszenia trybu odwołania dyrektora instytucji kultury. To zaś samo w sobie rzutowało na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Dalsza wykładnia i zastosowanie prawa materialnego winna być bowiem uzależniona od wcześniejszego prawidłowego zastosowania procedury związanej z odwołaniem dyrektora. Jeszcze raz należy ponadto zaakcentować, że w kompetencji sądu administracyjnego nie leży badanie czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa. Te okoliczności podlegają bowiem kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy. Stąd też nie podlegały analizie Sądu zarzuty skargi w tym zakresie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych na rzecz skarżącej kosztów postępowania złożyły się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.