Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 695/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a i art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 978/22 w sprawie ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z 18 listopada 2021 r., nr XLV/414/21 w przedmiocie sprzedaży lokali w budynkach jednorodzinnych oraz dwurodzinnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Ożarowie Mazowieckim podjęła 18 listopada 2021 r. uchwałę nr XLV/414/21 w sprawie sprzedaży lokali w budynkach jednorodzinnych oraz dwurodzinnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm. dalej: "usg") i art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 611 ze zm., dalej: "uopl") oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: "ugn") w zw. z § 7 ust. 2 i § 8 ust. 18 uchwały nr LVII/600/18 Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z dnia 9 lipca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Ożarów Mazowiecki na lata 2018-2022", zmienionej uchwałą nr XXVIII/262/20 z dnia 23 lipca 2020 r. Z treści uchwały wynika, że: § 1. Ustala się zasady sprzedaży lokali w budynkach jednorodzinnych i dwurodzinnych położonych w Ożarowie Mazowieckim przy ul. (...), w G. przy ul. (...). Przy sprzedaży lokali dotychczasowym najemcom za jednorazową wpłatą, stosuje się bonifikatę w wysokości 75% ceny ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego, jeżeli od zawarcia umowy najmu upłynęło co najmniej 5 lat. Powyższa bonifikata ma zastosowanie do 31 grudnia 2022 r. § 3. Wartość lokalu wraz z przynależnym gruntem, udziałem w nieruchomości wspólnej ustalają rzeczoznawcy majątkowi na podstawie cen rynkowych obowiązujących na terenie Gminy Ożarów Mazowiecki z uwzględnieniem ich stanu technicznego w chwili zawarcia umowy najmu, zużycia, odliczenia nakładów poniesionych przez najemcę. § 4. Bonifikata, o której mowa w § 2, obejmuje wszystkie jej składniki w jednakowej wysokości, tj. cenę lokalu, przynależny grunt oraz udział w częściach wspólnych. § 5. Sprzedaż lokalu następuje wraz z jednoczesną sprzedażą przynależnego gruntu. § 6. Wszelkie koszty związane ze sprzedażą lokalu, tj. wycena lokalu wraz z jego częściami przynależnymi i składowymi oraz koszty notarialno sądowe ponosi nabywca. § 7. W przypadku odstąpienia przez nabywcę od zawarcia umowy sprzedaży, gmina nie zwraca kosztów wyceny lokalu i jego części składowych. § 8. Sprzedaż lokali może nastąpić na wniosek najemcy lub z inicjatywy Burmistrza. Ostateczna opinia o wyrażeniu zgody lub odmowa sprzedaży lokalu należy do Burmistrza i jest wyrażona na piśmie. § 9. Jeżeli przeznaczenie do sprzedaży lokali następuje z inicjatywy Burmistrza, należy zawiadomić na piśmie najemców lokali przeznaczonych do sprzedaży o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu lokali. § 10. Najemcy, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu lokalu, powinni w terminie 30 dni od otrzymania zawiadomienia o przeznaczeniu do sprzedaży, złożyć wstępną deklarację o chęci skorzystania z pierwszeństwa zakupu, a następnie, po wezwaniu przez Burmistrza, pokryć koszty sporządzenia wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego, ustalone na podstawie umowy rzeczoznawcy z Gminą. §11. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi. § 12. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego.

Skargę na uchwałę z 18 listopada 2021 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. z siedzibą w O. (dalej: "skarżąca"), zaskarżając ją w całości. Przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie: 1) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz pkt 15 usg poprzez ustalenie w uchwale zasad sprzedaży lokali w budynkach jednorodzinnych i dwurodzinnych położonych w Ożarowie Mazowieckim przy ul. (...) wraz z gruntami przynależnymi oraz udziałem w częściach wspólnych, podczas gdy wzmiankowane lokale nie posiadają wyodrębnionych gruntów przynależnych i nie został wyodrębniony ich udział w nieruchomości wspólnej, udział zaś w gruntach na których posadowione są budynki (w których znajdują się te lokale) oraz w częściach nieruchomości wspólnych w wysokości 360/7100 przysługuje właścicielowi wyodrębnionego lokalu nr 7, którym jest aktualnie skarżąca, a więc zgodnie z treścią uchwały Burmistrz miałby podejmować działania oraz dokonywać sprzedaży przynależnych gruntów, których Gmina nie jest wyłącznym właścicielem, 2) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz pkt 15 usg poprzez brak precyzyjnego wskazania w treści uchwały, w jaki sposób ewentualne działania związane ze sprzedażą tzw. gruntów przynależnych lub części nieruchomości wspólnych, o których mowa w uchwale miałyby uwzględniać prawa innych niż Gmina współwłaścicieli tychże gruntów i nieruchomości wspólnych, w tym w szczególności skarżącego, 3) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 usg w zw. z art. 25 ust. 1 ugn poprzez powierzenie wykonania uchwały Burmistrzowi, podczas gdy Burmistrz nie posiada uprawnień dotyczących znoszenia współwłasności, czy też wydzielania części nieruchomości wspólnej do wyłącznego korzystania przez właścicieli lokali oraz podejmowania innych działań o charakterze administracyjnoprawnym i władczym w sferze dotyczącej prawa własności (w sferze prawa cywilnego), 4) art. 67 ust. 3 w zw. z 68 ust. 1 pkt 1b ugn poprzez udzielenie dotychczasowym najemcom lokali w budynkach jednorodzinnych i dwurodzinnych położonych w Ożarowie Mazowieckim przy ul. (...) bonifikaty od wartości lokalu wraz z przynależnym gruntem oraz udziałem w nieruchomości wspólnej, podczas gdy przynależny grunt oraz nieruchomości wspólne nie zostały wydzielone do korzystania przez najemców poszczególnych lokali i nie stanowią wyłącznej własności Gminy, 5) art. 34 ust. 6 ugn poprzez przyznanie w drodze uchwały prawa pierwszeństwa nabycia lokali w budynkach jednorodzinnych i dwurodzinnych położonych w Ożarowie Mazowieckim przy ul. (...) wraz z przynależnym gruntem oraz udziałem w nieruchomości wspólnej najemcom lokali, podczas gdy przynależny grunt oraz nieruchomości wspólne nie zostały wydzielone do korzystania przez najemców poszczególnych lokali i nie stanowią wyłącznej własności Gminy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie, że została ona wydana w całości z naruszeniem prawa; 2) wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej uchwały wobec wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przypadku bowiem zbycia lokali w budynkach jednorodzinnych i dwurodzinnych położonych w Ożarowie Mazowieckim przy ul. (...) wraz z gruntami przynależnymi oraz udziałem w częściach wspólnych naruszone zostaną podstawowe prawa skarżącego, będącego współwłaścicielem wzmiankowanych gruntów przynależnych oraz części wspólnych nieruchomości. Odwrócenie skutków zbycia gruntów przynależnych oraz udziałów w nieruchomości wspólnej będzie wręcz niemożliwe, 3) dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonych w Ożarowie Mazowieckim przy ul. (...) a także ul. (...) przez Sąd Rejonowy w Pruszkowie, KW nr (...) oraz z treści księgi wieczystej prowadzonej przez tenże Sąd dla wyodrębnionego lokalu nr (...) KW nr (...) na okoliczność posiadania przez skarżącego udziałów w wysokości 360/7100 w nieruchomości, na której posadowione są budynki jednorodzinne i dwurodzinne położone w Ożarowie Mazowieckim przy ul. (...) która również ma być przedmiotem sprzedaży, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Postanowieniem z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 978/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę (pkt 1 postanowienia) oraz zwrócił skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego (pkt 2 postanowienia).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 usg oraz art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), aby skarga złożona na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, stanowiącą akt prawa miejscowego, była dopuszczalna tzn. mogła doprowadzić do merytorycznej oceny przez Sąd zasadności skargi, wpierw osoba wnosząca skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi być aktualne, bezpośrednie, obiektywne i realne, a także zindywidualizowane poprzez wskazanie w jaki sposób przepisy zaskarżonej uchwały ingerują w sferę prawną skarżącego, w szczególności jaki przepis prawa odnoszący się do sytuacji prawnej skarżącego kwestionowana uchwała narusza.

Sąd Wojewódzki przyjął również, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204) jest związany określonym w księdze wieczystej stanem prawnym nieruchomości. Według treści KW nr (...) aktualnej w dacie wydania zaskarżonej uchwały (18 listopada 2021 r.), skarżąca jest właścicielem lokalu nr (...), położonego w budynku przy ul. (...) posadowionym na działce ewidencyjnej nr (...), którego część składową stanowi udział w nieruchomości wspólnej - w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz w częściach budynkowych i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

W tych okolicznościach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej.

Sąd I instancji podał z treści księgi wieczystej wynika jednoznacznie, że jedynym właścicielem gruntu jest gmina, grunt ten jest natomiast oddany w użytkowanie wieczyste, w stosownych udziałach właścicielom lokali wyodrębnionych. Skarżąca nie jest współwłaścicielem gruntu w jakimkolwiek udziale ułamkowym. Skoro zatem właścicielem spornej nieruchomości jest wyłącznie Gmina Miasto Ożarów Mazowiecki, to organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego (rada gminy) określił w formie aktu prawa miejscowego, 1) na podstawie usg w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, zasady zbywania nieruchomości, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, aby organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (burmistrz) nie musiał dla każdej jednostkowej czynności prawnej zbycia nieruchomości uzyskiwać każdorazowo zgody rady gminy - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, 2) na podstawie ustawy szczególnej - uopl zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w tym sprzedaż lokali najemcom w budynkach przy ul. (...).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego trzeba oddzielić sam proces prawnego wyodrębniania i sprzedaży lokali przez ich właściciela (gminę) od działań związanych z bieżącym zarządem nieruchomością wspólną przez zarząd dużej wspólnoty mieszkaniowej lub zarządcę małej wspólnoty mieszkaniowej. Skarżąca zaś pomija to, że ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048, dalej: "uwl") jest regulacją szczególną w stosunku do zasad ogólnych dotyczących rozporządzania nieruchomością wspólną, jeżeli chodzi o nieruchomości niezabudowane lub zabudowane budynkami nienadającymi się do wyodrębnienia samodzielnych lokali. Poważnym argumentem za odmiennym uregulowaniem zasad sprzedaży samodzielnych lokali wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej jest to, że udział ten (także w gruncie) jest prawem niesamodzielnym, które nie może istnieć bez prawa głównego - prawa własności lokalu z którym jest nierozerwalnie związane - art. 3 ust. 1 uwl). Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że skarżąca w istocie upatruje naruszenia swego interesu prawnego w takich, a nie innych, rozwiązaniach ustawowych dotyczących szeroko rozumianego gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w tym sprzedaży lokali wraz udziałami w nieruchomości wspólnej (w tym udziałem w gruncie). Taki, a nie inny, reżim prawny sprzedaży lokali wynika z mocy samego prawa - art. 3 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 uwl.

Końcowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał jeszcze, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że prywatny właściciel wyodrębnionego lokalu nie może wykazać naruszonego interesu prawnego w zaskarżeniu gminnego aktu w przedmiocie sprzedaży lokali komunalnych najemcom, ponieważ adresatem takiego aktu są najemcy, a nie właściciele już wyodrębnionych lokali mieszkalnych.

Z tych względów Sąd Wojewódzki na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg oraz art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ppsa orzekł jak w postanowieniu. W ocenie Sądu I instancji wobec niedopuszczalności skargi upadł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.

W skardze kasacyjnej od postanowienia z 18 czerwca 2022 r. skarżąca zaskarżając je w całości zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. art. 32 i 58 § 1 pkt 5a ppsa na skutek jego bezzasadnego zastosowania, albowiem skarżąca posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z 18 listopada 2021 r. nr XLV/414/21 w przedmiocie sprzedaży lokali w budynkach jednorodzinnych oraz dwurodzinnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w związku z czym w rzeczywistości nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi;

2. art. 133 i art. 134 ppsa w zw. z art. 101 § 1 usg, poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z nr XLV/414/21 z 18 listopada 2021 r., podczas gdy skarżący posiada udział w wysokości 360/7100 użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ożarowie Mazowieckim przy ul. (...), a także ul. (...), co wynika z treści księgi wieczystej KW nr (...) oraz KW nr (...);

3. art. 133 i 134 ppsa na skutek błędnego ustalenia przez Sąd, że wymieniony w § 3, § 4 oraz § 5 uchwały Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z 18 listopada 2021 r. nr XLV/414/21 "przynależny grunt" do sprzedawanych w przyszłości lokali oznacza stosowny (wyrażony ułamkiem) udział w gruncie przyszłego właściciela prawnie wyodrębnionego lokalu, podczas gdy wzmiankowana uchwała oddzielnie wskazuje na udział w nieruchomości wspólnej oraz oddzielnie na przynależny grunt (nie zaś w nim udział);

4. art. 133 i 134 ppsa w zw. z art. 18 ust. 1 usg w zw. z art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a oraz pkt 15 usg poprzez uznanie, że ustalenie w uchwale zasad sprzedaży lokali w budynkach jednorodzinnych i dwurodzinnych położonych w Ożarowie Mazowieckim przy ul. (...) zarówno wraz z gruntami przynależnymi, jak i udziałem w częściach wspólnych nie stanowi naruszenia prawa, podczas gdy wzmiankowane lokale nie posiadają wyodrębnionych prawnie gruntów przynależnych, poszczególni zaś najemcy wyodrębnili grunty do posiadania jedynie faktycznie (w szczególności założyli ogródki, gołębnik itp.).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa);

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Wskazać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą tak ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2014 r. r., sygn. akt I GSK 1005/12, z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13, z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13 oraz z 12 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 1 ppsa, albowiem przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane wadliwie, w stopniu uniemożliwiającym ich merytoryczną ocenę. Skutkuje to oddaleniem skargi kasacyjnej.

Zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała podstawy prawnej podniesionych zarzutów. Z uwagi na procesowy charakter zarówno art. 32 i 58 § 1 pkt 5a ppsa jak i art. 133 i 134 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że podstawą kasacyjną jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania o którym mowa w art. 174 pkt 2 ppsa.

W pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca wskazuje na naruszenie art. 32 ppsa i art. 58 § 1 pkt 5a ppsa poprzez jego niezasadne zastosowanie i odrzucenie skargi pomimo, że skarżąca posiada interes prawny. Wobec tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że przepisy art. 58 § 1 pkt 1-6 ppsa określają ogólne kompetencje sądu administracyjnego w zakresie badania dopuszczalności skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że tego rodzaju przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepisy te mają bowiem charakter wynikowy, naruszenie tego rodzaju przepisu jest zawsze konsekwencją naruszenia innych przepisów. Strona kwestionująca odrzucenie skargi zobowiązana jest zatem bezpośrednio powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli bowiem z postanowienia wynika, że w ocenie Sądu I instancji interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie został naruszony stosownie do wymogów przepisu szczególnego, to nie można Sądowi odrzucającemu skargę z tego powodu zarzucić naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd Wojewódzki normy prawnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14 i z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt 1701/14).

Powyższego wymogu nie spełnia powiązanie naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a ppsa z art. 32 ppsa. Przepis art. 32 ppsa określa, że stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wskazany przepis nie stanowi podstawy badania legitymacji skargowej skarżącego pod kątem istnienia interesu prawnego, albowiem wskazuje jedynie na określoną pozycję procesową podmiotów biorących udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niewątpliwie uzyskała procesowy status "skarżącego" w rozumieniu art. 32 ppsa i status ten nie został przez Sąd I instancji zanegowany. Z przepisu tego nie można jednak wywodzić interesu prawnego, który jest kategorią prawa materialnego. Zauważyć przy tym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa uznał, że legitymacja skargowa w rozpoznawanej sprawie wiąże się z przepisem szczególnym. Brak wskazania tego przepisu szczególnego w powiązaniu z art. 58 § 1 pkt 5a ppsa czyni pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nieskutecznym, albowiem w ramach tego zarzutu powołano wyłącznie przepisy które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

W pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 133 i art. 134 ppsa. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarówno art. 133 jak i 134 ppsa składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych, art. 133 z trzech, zaś art. 134 z dwóch paragrafów. W przypadku przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że wymienione przepisy nie korespondują z pozostałą częścią petitum ani z uzasadnieniem skargi kasacyjnej. Przepis art. 133 ppsa określa podstawy wyrokowania, przewidując że: Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi (§ 1), sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo (§ 2), rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu (§ 3). Z kolei art. 134 ppsa określa granice orzekania sądu, zgodnie ze wskazanym przepisem: sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (§ 1), sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Powyższe przepisy mają charakter stricte procesowy i nie wykazują żadnego związku z interesem prawnym oraz legitymacją skargową skarżącej. Nadto wskazane przepisy w ogóle nie miały zastosowania w sprawie, art. 133 ppsa dotyczy bowiem podstaw wyrokowania – do którego w rozpoznawanej sprawie nie doszło – natomiast art. 134 ppsa normuje granice orzekania sądu, jednak wyłącznie w przypadku merytorycznego rozpoznania sprawy, co wobec odrzucenia skargi także nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł zatem naruszyć art. 133 ani art. 134 ppsa, skoro ich nie stosował.

Należy przypomnieć, że w przypadku podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ppsa nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04, oraz z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, aby art. 133 bądź art. 134 ppsa w jakikolwiek sposób wiązały się z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem, przez co nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej, nawet w powiązaniu z art. 101 § 1 usg i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a oraz pkt 15 usg. Wymienione przepisy prawa materialnego nie korespondują bowiem z zakresem regulacji przewidzianym w art. 133 i 134 ppsa, co prowadzi do wadliwości całego skonstruowanego w taki sposób zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wywody zawarte zarówno w petitum jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dotyczą zagadnień normowanych przez powyższe przepisy procesowe. Orzekanie w granicach wskazanych podstaw kasacyjnych oznacza jednak, że nie jest możliwa merytoryczna ocena tak wadliwie skonstruowanych zarzutów.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 ppsa. Nie zachodziły podstawy do orzekania o zwrocie kosztów postępowania, z uwagi na brak regulacji prawnej umożliwiającej zwrot kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od postanowienia o odrzuceniu skargi.