Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1151/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 i 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 133
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 lipca 2024r. znak SKO.Oś/4170/296/2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1151/24

UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r., znak: [...] – wydaną m.in. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) oraz § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg Powiatu [...] z dnia 7 czerwca 2022 r. – określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa i budowa drogi powiatowej nr [...] oraz drogi powiatowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną w miejscowości J., gmina L., powiat [...] i miejscowości K., gmina S., powiat [...]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 12 lipca 2024 r., znak: SKO.Oś./4170/296/2023 – wydaną po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "[...]" – utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy na wstępie przedstawił zarzuty odwołania:

1) "Mieszkańcy gminy L. wypowiedzieli się pozytywnie co do wariantu alternatywnego przedsięwzięcia, co jest lepszym rozwiązaniem ze względu bezpieczeństwa mieszkańców jak i ograniczenia zagrożenia dla życia i zdrowia tychże mieszkańców. W wariancie preferowanym przez Inwestora ruch jest wpuszczany w centrum miejscowości J. i w kolejnych bliżej nieokreślonych krokach w przyszłości należy go stamtąd wyprowadzić. Nawet po wybudowaniu dróg alternatywnych określanych jako "obwodnica [...] " ruch i tak będzie wprowadzany do J.. W przypadku wariantu alternatywnego tego nie ma. Po wybudowaniu obwodnicy ruch nie jest wprowadzany do Centrum miejscowości tuż obok Szkoły i Przedszkola. Wariant ten został pozytywnie zaopiniowany przez wójta Gminy L. Stowarzyszenie przekazało poprawną analizę obu wariantów. Dlatego wybór wariantu preferowanego a nie alternatywnego na tym etapie jest krzywdzący dla mieszkańców Gminy L.";

2) "Został złożony sprzeciw wobec ograniczenia raportu środowiskowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd proceduję tą sprawę i przesłał już dwa pisma wzywające do uzupełnienia braków co uczyniono. Postanowienie ograniczające zakres raportu nie można uznać za ostateczne, skoro jest krzywdzące skoro ogranicza zakres raportu o wariant wspólnie wypracowany przez Wójta gminy L. i Burmistrza Gminy i Miasta S. stanowiącą realna alternatywę dla nieakceptowalnego wariantu dla mieszkańców gminy L. preferowanego przez Inwestora Proszę o ponowne przeanalizowanie kluczowych naszych uwag zaznaczonych powyżej a szczegółowo opisanych w piśmie od Burmistrza Miasta i gminy S. Pismo jest w załączniku".

Następnie organ odwoławczy wskazał, że: 1) na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy warunki realizacji przedsięwzięcia zostały uzgodnione z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. (postanowienie z dnia 23 maja 2023 r.), 2) na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy organ pierwszej instancji zasięgnął opinii Wójta Gminy L. (postanowienie z dnia 17 marca 2023 r. pozytywnie opiniujące oba warianty przedsięwzięcia przedstawione w raporcie), 3) organ pierwszej instancji wydał decyzję, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, ustalenia zawarte w raporcie oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa (art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że raport przedstawia analizę wariantów przedsięwzięcia. Mają one identyczne parametry techniczne, infrastrukturę techniczną i system odwodnienia, natomiast różnice sprowadzają się do innego poprowadzenia tras drogowych. W analizie jako wariant najlepszy pod względem środowiska określony został wariant W1 (wariant preferowany), który uzyskał wartość ok. 61% względem wariantu W2 (wariant alternatywny). Wariant preferowany w porównaniu z wariantem alternatywnym jest korzystniejszy ze względu na: 1) krótszą trasę, 2) niższe nasypy drogowe, co ma bezpośrednie przełożenie na mniejszą zajętość terenu biologicznie czynnego i ingerencję w tereny sąsiadujące, 3) mniejszy zakres wycinki drzew - trasa w W1 jest poprowadzona w korycie rzeki Wisła w miejscu najbardziej przekształconym antropogenicznie, w sąsiedztwie przeprawy promowej, w wariancie alternatywnym trasa przebiega przez teren o wyższym stopniu zadrzewienia, 4) wyeliminowanie konieczności przejazdu w poprzek wałów sprzętem budowlanym przez wykorzystanie w tym celu istniejącej drogi powiatowej, 5) niższe koszty wykonania przedsięwzięcia za równo na etapie realizacji jak i eksploatacji, 6) prowadzenie ruchu komunikacyjnego o najwyższym natężeniu na krótszym odcinku, 7) fakt, że ruch komunikacyjny zbliżony jest do istniejącej trasy przebiegu dróg powiatowych, natomiast w przypadku wariantu alternatywnego zachodzi konieczność zajęcia m.in. terenów rolnych, 8) mniejszą zajętość terenów należących do osób prywatnych, co zmniejsza nie tylko konflikty z tym związane ale konieczność wykupu tych nieruchomości. Art. 81 ust. 1 ustawy zobowiązuje do analizy, czy warianty alternatywne nie są bardziej zasadne niż zaproponowany przez inwestora. Wybór powinien być dokonywany w oparciu o zestawienie skutków realizacji dla środowiska naturalnego. Wariantem najbardziej zasadnym jest ten, który przyniesie najmniej szkód środowisku. Wskazówki w tym zakresie powinny płynąć z treści raportu. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji szczegółowo przedstawia wszystkie uwagi złożone w trakcie postępowania i zawiera odniesienie się do nich. Organ pierwszej instancji odniósł się również do uwag przedstawionych w piśmie z dnia 20 marca 2023 r. (załącznik do odwołania).

Na koniec organ odwoławczy wskazał, że zbadał prawidłowość postępowania przed organem pierwszej instancji i ustalił, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie "[...]" podniosło w szczególności, że:

1) Raport nie spełnia wymagań postanowienia Wójta Gminy L. z dnia 28 czerwca 2021 r. o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia ooś w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] wraz z budową mostu przez Wisłę w miejscowości J., gmina L. i w miejscowości K., gmina S." na wniosek ZDPK z dnia 8 marca 2021 r. ([...]).

2) Postępowanie przeniesiono do Gminy S. i choć to Gmina L. ma zostać obciążona ruchem ze Strefy Ekonomicznej w S. to Burmistrz Miasta i Gminy S. rozstrzygał o tym, czy Gmina L. ma ku temu możliwości, zaś konsultacje z mieszkańcami Gminy L. nie zostały przeprowadzone, a ich uwagi zbagatelizowano.

3) Początkowo Wójt Gminy L. negatywnie zaopiniował jeden z wariantów (postanowienie z dnia 3 sierpnia 2022 r., znak: [...]), jednakże później pozytywnie zaopiniował oba warianty pod wpływem nacisków (groźba zablokowania wszelkich inwestycji i pozbawienia finansowania) oraz mimo niezadowolenia mieszkańców.

4) To nieprawda, że zaletą wariantu preferowanego jest "mniejsza zajętość terenów należących do osób prywatnych, co zmniejsza nie tylko konflikty z tym związane ale konieczność wykupu tych nieruchomości", albowiem władze i mieszkańcy Gminy L. wielokrotnie opowiadali się za wariantem alternatywnym. Wariant alternatywny jest bezpieczniejszy dla ludzi i przebiega poza gęstą zabudową (zamiast bezpośrednio przy budynku szkoły, przedszkola, straży pożarnej i boiska), zaś argumenty ekonomiczne (krótsza trasa, niższe nasypy, niższe koszty i krótszy odcinek mostu) nie mogą przeważać nad bezpieczeństwem i życiem mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek z przyczyn podanych niżej Sąd nie zajmował się wskazanymi w niej argumentami.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania.

Tak więc podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Wynikają z tego dwie kwestie natury zasadniczej. Po pierwsze sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu. Po drugie sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego (procesowego) istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu decyzji ostatecznej zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy ( wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r. II OSK 2384/20, LEX nr 3631088, z z dnia 20 czerwca 2024 r. III FSK 1251/22 LEX nr 3749990 i z dnia 1 października 2024 r. I OSK 1708/21, LEX nr 3775811). Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika ze wskazanego art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku

prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu.

Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne ( tak wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2024 r. II OSK 968/21 LEX nr 3689608).

Co się tyczy niekompletnych akt sprawy, to znaczy takich, które nie obejmują pełnej zawartości, to najczęściej mamy do czynienia z sytuacją, kiedy organ nie przesyła całości akt, jakimi dysponował, co wynika z przeglądu ich zawartości. Wówczas obowiązkiem Sądu, chcąc zadośćuczynić m.in. przepisowi art. 133 p.p.s.a., jest zwrócenie się do właściwego organu o nadesłanie brakującej części akt.

Inna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy organ II instancji orzekał na podstawie niekompletnych akt, to jest takich, które nie zawierają wszystkich dokumentów, które były częścią akt przed organem I instancji. Wówczas bowiem mamy do czynienia z sytuacją, gdy Sąd nie może skompletować akt, uzupełniając braki poprzez stosowne wezwania. Wówczas bowiem orzekałby na podstawie innego materiału niż organ odwoławczy. Nie dokonywałby zatem kontroli decyzji, ale prowadził własne ustalenia na podstawie dokumentów, które powinien skontrolować w pierwszym rzędzie organ odwoławczy, albowiem były one częścią akt przed organem I instancji.

Opisana sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy przesłał Sądowi 2 tomy akt administracyjnych. Tom 1 rozpoczyna się od karty 1 (dowód doręczenia postanowienia z dnia 24.11.2022r.), którego, nawiasem mówiąc nie ma w aktach. Merytorycznie akta rozpoczynają się od k. 6 – obwieszczenia z dnia 25.11.2022r. o wydaniu postanowienia o zmianie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (którego to postanowienia również nie ma). Karty biegną w kolejności do k. 17, po której następuje karta 189.

Tymczasem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach /t.2, k.465/ zawiera dość precyzyjny opis sprawy. Z opisu tego wynika, że wniosek złożono w dniu 7.06.2022r. wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia, a obwieszczenie o wszczęciu pochodzi z daty 22.06.2022r. Od karty 469 do karty 472 w decyzji organu I instancji prezentowany jest bieg sprawy między czerwcem 2022r. a listopadem 2022 ( kiedy to rozpoczynają się akta sprawy przedstawione Sądowi). Oznacza to, że początkowa znaczna część akt (pomijając nawet dalsze brakujące strony) zawierająca dokumenty z wyżej wskazanego okresu nie została zaprezentowana Sądowi. Jednak kluczowe jest, że nie została ona zaprezentowana organowi odwoławczemu. Wynika to bowiem z karty przedstawiającej /T.2, k.568/, gdzie przedstawiono SKO oryginały akt sprawy – 548 ponumerowanych kart + metryka sprawy– dwa tomy akt. Rzeczywiście, ostatnia karta przed metryką sprawy nosi numer 548, niemniej karta nr 1 – to wspomniany już dowód doręczenia postanowienia z 24.11.2022r.

W efekcie należy z powyższego wysnuć wniosek, że SKO nie dysponowało kompletnymi aktami sprawy i wydało zaskarżoną decyzję pomimo braku części akt. Ma to istotne znaczenie także z punktu widzenia treści skargi. Zarzuca ona bowiem brak konsultacji społecznych przy procedowaniu decyzji środowiskowej. Tymczasem z art. 33 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2024.1112 t.j.) wynika konieczność zapewnienia udziału społeczeństwa od początku postępowania; nie sposób zatem tej okoliczności zweryfikować. Do skargi dołączono postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 3.08.2022r. /k. 14 akt sądowych/ którego brak w aktach administracyjnych, a które przywołano w skardze. Tymczasem nie wiadomo, czy postanowienie to zostało wydane w przedmiotowej sprawie. Te dwa przykłady pokazują, że wskazana brakująca część akt jest niezbędna do rozstrzygnięcia i dotyczy to w pierwszej kolejności organu odwoławczego. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznego orzekania w sprawie administracyjnej, niejako "w zastępstwie organu administracji". Albowiem sąd administracyjny został przez ustawodawcę upoważniony wyłącznie w kompetencje kasacyjne, co oznacza, że w przypadku gdy zaskarżona decyzja narusza prawo sąd wyłącznie może uchylić decyzję lub stwierdzić jej nieważność. Sprawa podlega wówczas ponownemu rozpatrzeniu przez właściwy organ administracji publicznej, który jest związany wykładnią prawa i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądu.

Niezależnie od kwestii oczywistej, czyli niemożności wydania prawidłowego rozstrzygnięcia bez kompletu akt – trzeba wskazać, że opisana sytuacja narusza także zasadę dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 k.p.a.).

Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2024 r. II SA/Po 200/24 LEX nr 3758488).

Tak więc, kontrolując organ I instancji i dokonując jednocześnie ponownego rozpoznania sprawy, Organ odwoławczy jest obowiązany dokonywać tego co najmniej w oparciu o materiał zgromadzony przed organem I instancji. Ewentualnie może on zostać rozszerzony, jeśli taka będzie decyzja organu odwoławczego w oparciu o art. 136 k.p.a., ale nie zawężony poprzez orzekanie w oparciu o niekompletne akta sprawy, gdyż w tym ostatnim przypadku nie ma mowy o prawidłowej kontroli instancyjnej.

Tak więc w sprawie ma miejsce sytuacja naruszenia przepisów procesowych (art. 138 i art. 15 k.p.a.), która miała istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokona ponownej kontroli kwestionowanej decyzji, uprzednio doprowadziwszy do skompletowania akt.