Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 368/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 102  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za dozór (parkowanie) pojazdów i odmowy zwrotu wydatków, kosztów utrzymania parkingu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że K. C. (dalej jako: "strona", "skarżąca") zwróciła się w dniu 14 listopada 2023 r. do Starostwa Powiatowego w [...] z żądaniem przyznania jej wynagrodzenia w kwocie 31 324, 08 zł za okres od 13 listopada 2012 r. do 16 kwietnia 2013 r. za dozór i przechowywanie 12 sztuk pojazdów wskazanych we wniosku oraz zwrotu wydatków, kosztów utrzymania parkingu.

Starosta [...] (dalej jako: "organ I instancji") postanowieniem z 13 grudnia 2023 r. odmówił: I. przyznania wynagrodzenia za dozór (parkowanie pojazdów): [...] nr rej. [...], [...] nr rej. [...], [...] nr rej. [...], [...] nr rej. [...], [...] - brak nr rej., [...] nr rej. [...], [...] nr rej [...], [...] nr rej. [...], [...] nr rej. [...], [...] nr rej. [...], [...] nr rej. [...], WSK [...] - brak nr rej.

II. odmówił zwrotu wydatków, kosztów utrzymania parkingu.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał m.in., że strona składała już wniosek taki jak w niniejszej sprawie a organ prowadził sprawę i wydał postanowienie [...] z dnia 25 maja 2017 r. o odmowie przyznania wynagrodzenia za holowanie i dozór pojazdów strony, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu Rep. [...] z dnia 24 lipca 2017 r. Strona w swoim wniosku powołała się na uzasadnienie do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu Rep. [...] z dnia 20 lutego 2017 r., w którym to zostało określone, że skarżącej przysługuje roszczenie o zwrot za przechowywanie przedmiotowych pojazdów. Organ wskazał też, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczyła się sprawa z pozwu strony przeciwko Skarbowi Państwa – Starostwo Powiatowe w [...] o zapłatę za bezumowne korzystanie z nieruchomości w okresie od 13.11.2012 r. do 16.04.2013 r. (tj. w okresie objętym wnioskiem w niniejszej sprawie). Organ wskazał, że strona nigdy nie była podmiotem wyznaczonym przez Starostę do holowania i przechowywania (dozoru) pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm.; dalej jako: u.P.r.d.). Samo stanie się właścicielem działki, na której znajdował się parking strzeżony wraz z przedmiotowymi pojazdami nie czyni strony podmiotem stosunku administracyjnoprawnego, jakim jest wyznaczenie dozorcy.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła skarżąca, podnosząc, że:

1. Starostwo w analizowanej sprawie naruszyło przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy, a w konsekwencji dokonało dowolnej jego oceny, uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że strona nie była wyznaczona do holowania i przechowywania pojazdów, a zatem nigdy nie była stroną stosunku administracyjnego, nie stała się stroną stosunku administracyjnoprawnego związanego z dozorem pojazdów umieszczonych na parkingu w M. ul. [...] przez dozorcę M. C., a tymczasem wniosek Starostwa jest chybiony, bowiem ocena powyższego nie powinna wynikać z relacji łączącej powiat z przechowawcą, czyli skarżącą, lecz z charakteru normy prawnej będącej podstawą do umieszczenia przez M. C. na parkingu strzeżonym usuniętych z drogi pojazdów.

3. Naruszenie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023r. poz. 2505 ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.) w zw. z art. 130a ust. 10 u.P.r.d. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego nieprzyznania wynagrodzenia i zwrotu kosztów dozoru pojazdów za okres bezprawności, bezczynności Starostwa trwający od 13.11.2012r do 16.04.2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 29 lutego 2024 r. uchyliło postanowienie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że organ I instancji wywiódł argumentację merytoryczną w odniesieniu do odmowy przyznania wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdów oraz zwrotu wydatków za holowanie. Według Kolegium brak jest argumentacji odnośnie do odmowy zwrotu wydatków związanych z kosztami utrzymania parkingu. Przy czym organ powołał się na wcześniejsze rozstrzygnięcie podjęte w przedmiocie wynagrodzenia za holowanie i dozór pojazdów – postanowienie z dnia 25 maja 2017 r., które utrzymane zostało w mocy postanowieniem SKO w Elblągu z dnia 24 lipca 2017 r.

Organ rozstrzygając wskazał w podstawie prawnej kwestionowanego postanowienia m.in. przepis art. 102 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym: organ egzekucyjny przyznaje, na wniosek dozorcy złożony w terminie miesiąca od dnia ustania dozoru, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji musi przeanalizować dwie istotne kwestie, tj. czy w odniesieniu do żądania przyznania wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdów nie występuje stan powagi rzeczy osądzonej oraz w zależności od ustaleń odnośnie stanu res iudicata, dokonać również oceny, czy zastosowanie w sprawie znają obecnie obowiązujące przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czy też, jak wnosi skarżąca przepisy wcześniejsze i z jakich przyczyn. Organ w swoim postanowieniu nie zawarł również uzasadnienia odnośnie do stanu prawnego, nie omówił zastosowanych przepisów, nie zacytował ich brzmienia (czego wymaga przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a). Natomiast uzasadnienie faktyczne jest pobieżne i niepełne. Braki uzasadnienia kwestionowanego postanowienia skutkowały brakiem możliwości dokonania przez organ odwoławczy merytorycznej oceny podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało także, że wydanie ponownego rozstrzygnięcia dotyczącego tożsamej sprawy oznaczałoby wydanie postanowienia dotkniętego wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji (postanowienia) załatwiającej sprawę co do istoty naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej.

Pismem z 9 kwietnia 2024 r. skarżąca wywiodła skargę m.in. na postanowienie Kolegium 29 lutego 2024r. (jak również na postanowienie Kolegium z 20 marca 2018 r.), wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła organom, nie precyzując którego konkretnie zaskarżonego postanowienia to dotyczy, że:

- w analizowanej sprawie organy naruszyły przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy, a w konsekwencji dokonały dowolnej jego oceny,

- organy naruszyły art. 8 kpa. i wyrażoną w nim zasadą budzenia zaufania jednostki do organów władzy publicznej, bowiem kierowanie skarżącej z jej żądaniami do sądu powszechnego było błędem i naraziło skarżącą na ogromne koszty, tymczasem orzeczenie w kwestii ustalenia zwrotu jej wydatków i wynagrodzenia powinno następować na ścieżce administracyjnoprawnej,

- organy nie uwzględniły roszczeń pomimo że obowiązek informacyjny został spełniony przez M. C. wezwaniem z dnia 5.07.2011r.; starostwo miało zatem wiedzę o potrzebie usunięcia pojazdów oraz rozliczenia się z tego tytułu z M. C. i K. C., a z korespondencji prowadzonej między skarżącą z władzami Powiatu O. wynika, że Powiat miał wiedzę na temat sytuacji prawnej związanej z przedmiotowym parkingiem przedmiotowymi pojazdami i że stanowiło to istotny problem zważywszy na zgłaszane z tego powodu przez skarżącą oczekiwania finansowe. W tej sytuacji, jeśli informacji tych nie można podważyć, a starostwo wręcz cytuje w zaskarżonych postanowieniach te informacje, to należało uznać, że wszelkie obowiązki informacyjne wymagane dla dochodzenia zwrotu wydatków i wynagrodzenia zostały zrealizowane,

- naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 130a ust. 10 u.P.r.d., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego nieprzyznania wynagrodzenia i zwrotu kosztów dozoru pojazdów za okres bezprawności, bezczynności Starostwa trwającą od 11.07.2011r. do 12.11.2012r. oraz od 13.11.2012r. do 16.04.2013r.,

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że K. C. nie była wyznaczona do holowania i przechowywania pojazdów, a zatem nigdy nie była stroną stosunku administracyjnego, nie stała się stroną stosunku administracyjnoprawnego związanego z dozorem pojazdów umieszczonych na parkingu w M. ul. [...] przez dozorcę M. C., a tymczasem ocena powyższego nie powinna wynikać z relacji łączącej powiat z przechowawcą, czyli skarżącą, lecz z charakteru normy prawnej będącej podstawą do umieszczenia przez M. C. na parkingu strzeżonym usuniętych z drogi pojazdów na podstawie art. 130a u.P.r.d. – były to dyspozycje usunięcia pojazdu z drogi wydane na podstawie umowy zawartej pomiędzy poprzednim dozorcą M. C. a Starostą [...].

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, także poprzez:

- naruszenie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w wymienionym przepisie nie został dostatecznie uregulowany tryb przyznania wynagrodzenia za usuwanie i przechowywanie pojazdu w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego sprawy,

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że na skutek zmiany przepisów brak jest uregulowań prawnych w kwestii odpowiedzialności organu za ponoszenie kosztów dozoru za usunięcie i parkowanie pojazdu, podczas gdy uzasadnionym jest stwierdzenie, że skoro powiat, po stosownym orzeczeniu sądu, staje się właścicielem pojazdu, to w przypadku nieustalenia właściciela pojazdu starosta zobowiązany jest do ustalenia i zapłaty kosztów związanych z usunięciem z drogi i następnie przechowaniem pojazdu,

- naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja o odmowie wypłaty środków nie narusza podstawowych praw konstytucyjnych (równości, proporcjonalności), podczas gdy porządek konstytucyjny nakazuje uzasadnianie różnicowania równych albo równego traktowania nierównych, zaś zachowania przeciwne stanowią dyskryminację obywatela w życiu gospodarczym.

W piśmie procesowym z 21 maja 2024 r. skarżąca wskazała, że uzupełnia swoją skargę, wnosząc o uchylenie w całości m.in. zaskarżonego postanowienia Kolegium z 29 lutego 2024 r. i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 2492).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie strona zwróciła się w dniu 14 listopada 2023 r. do Starostwa Powiatowego w O. z żądaniem przyznania jej wynagrodzenia w kwocie 31 324, 08 zł za okres od 13 listopada 2012 r. do 16 kwietnia 2013 r. za dozór i przechowywanie 12 sztuk pojazdów wskazanych we wniosku oraz zwrotu wydatków, kosztów utrzymania parkingu. Organ I instancji postanowieniem z 13 grudnia 2023 r. odmówił przyznania wynagrodzenia za dozór (parkowanie pojazdów) oraz odmówił zwrotu wydatków, kosztów utrzymania parkingu.

Przede wszystkim należy dostrzec, że organ I instancji, w wyniku rozpatrzenia wcześniejszego wniosku skarżącej z 14 kwietnia 2017 r., postanowieniem z 25 maja 2017 r. odmówił przyznania wynagrodzenia za dozór (parkowanie pojazdów) wskazanych w tym postanowieniu (Kolegium postanowieniem z 24 lipca 2017 r. utrzymało to postanowienie w mocy). Co istotne, zarówno w postanowieniu organu I instancji z 25 maja 2017 r. jak i w postanowieniu z 13 grudnia 2023 r. pojawiło się 11 tych samych pojazdów, odnośnie do których w tych dwóch postanowieniach rozstrzygnięto o odmowie przyznania wynagrodzenia za dozór (parkowanie pojazdów).

Trzeba zaś mieć na uwadze, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. występuje wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wtedy, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Wydanie bowiem ponownego rozstrzygnięcia dotyczącego tożsamej sprawy oznaczałoby wydanie decyzji (analogicznie postanowienia) dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do istoty naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r., I SA/Wa 1706/22, LEX nr 3478282, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi wtedy gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym w stosunku do postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przy czym tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., I OSK 1434/15, CBOSA).

Dodać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi więc dotyczyć tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Faktami prawotwórczymi są natomiast takie fakty, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy oznacza to, iż chodzi o zmianę takich faktów, które skutkowałyby koniecznością odmiennego załatwienia sprawy (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, Nr 2, poz. 83).

Jak najbardziej zasadnie Kolegium podniosło, że w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wywiódł argumentację merytoryczną w odniesieniu do odmowy przyznania wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdów oraz zwrotu wydatków za holowanie. Organ powołał się przy tym na wcześniejsze rozstrzygnięcie podjęte w przedmiocie wynagrodzenia za holowanie i dozór pojazdów w przywołanym postanowieniu z 25 maja 2017 r., które utrzymane zostało w mocy postanowieniem SKO w Elblągu z 24 lipca 2017 r. Organ I instancji podniósł m.in., że skarżąca nigdy nie była wyznaczona do holowania i przechowywania pojazdów, a zatem nigdy nie była stroną stosunku administracyjnoprawnego. Nie zmienia tego fakt nabycia działki, na której przechowywane były pojazdy. Zgodzić się również należy z tym, że organ I instancji nie poczynił żadnych rozważań ani nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji odnośnie do odmowy zwrotu wydatków związanych z kosztami utrzymania parkingu. Kwestia ta została zupełnie pominięta przez organ I instancji, pomimo tego, że postanowienie zawiera rozstrzygnięcie w tym zakresie.

Kolegium prawidłowo zatem wywiodło, że w takiej sytuacji ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji musi ostatecznie zweryfikować dwie istotne kwestie, tj. czy w odniesieniu do żądania przyznania wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdów występuje stan powagi rzeczy osądzonej oraz w zależności od ustaleń w zakresie res iudicata (powaga rzeczy osądzonej), dokonać również oceny, czy zastosowanie w sprawie mają aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czy też – jak wnosi skarżąca – przepisy wcześniejsze i z jakich przyczyn. Ponadto organ I instancji winien odnieść się w uzasadnieniu nowo wydanego postanowienia do kwestii zwrotu wydatków, kosztów utrzymania parkingu.

Mając powyższe na uwadze, sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi.