Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2560/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2, art. 9o ust. 1, art. 9xb pkt 2, art. 9zb ust. 1b, art. 9n ust. 6, art. 9nb ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 188/22 w sprawie ze skargi A.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 grudnia 2021 r. nr SKO.4152.777.14.2021.OŚO w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] kwotę 2.480 (słownie: dwa tysiące czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 188/22 oddalił skargę P. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 3 grudnia 2021 r. nr SKO.4152.777.14.2021. OŚO w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

P. C. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej w skrócie: "przedsiębiorca" lub "skarżący") uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 14 grudnia 2016 r., w którym został zobowiązany do składania sprawozdania kwartalnego w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości.

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta P. nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 36.500 zł z tytułu nieprzekazania w terminie sprawozdań kwartalnych dotyczących opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za okres od IV kw. 2016 r. do III kw. 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż przedsiębiorca już od grudnia 2016 r. prowadził działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości płynnych. Bez znaczenia dla sprawy jest to, czy działalność tę wykonywał w odniesieniu do zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na terenie własnego przedsiębiorstwa, czy też czynił to "na zewnątrz" – jako działalność zarobkową. Zdaniem organu, skarżący profesjonalnie zajmuje się działalnością gospodarczą i bez potrzeby odrębnego informowania go o obowiązkach sprawozdawczych winien je wykonywać, tym bardziej, że wynikają one wprost z treści decyzji z dnia 14 grudnia 2016 r., stanowiącej zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych.

W wyniku rozpoznania odwołania strony od powyższej decyzji sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, które decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r. nr SKO.4152.777.14.2021 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 9o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa"), podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (art. 9o ust. 2 ustawy). Kwestie odpowiedzialności za nieprawidłowości przy składaniu sprawozdań z zakresu opróżniania zbiorników bezodpływowych zawarte są natomiast w art. 9xb ustawy. Podmiot prowadzący taką działalność, który przekazuje sprawozdanie po terminie, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni (art. 9xb pkt 2). Karę pieniężną nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 9zb ust. 1b ustawy). W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, iż przedsiębiorca, jako podmiot posiadający od dnia 14 grudnia 2016 r. zezwolenie Prezydenta Miasta P. na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, był zobowiązany do sporządzania sprawozdań kwartalnych m.in. z zakresu ilości i rodzaju nieczystości ciekłych. Brak złożenia przez przedsiębiorcę sprawozdań od dnia 31 stycznia 2017 r. do dnia 31 października 2020 r. o ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych w danym kwartale z obszaru Gminy P. – musiało bezwzględnie skutkować nałożeniem przez organ kary pieniężnej odpowiadającej stawce 100 zł za każdy dzień opóźnienia. W analizowanej sprawie, w związku ze znacznym (ponad rocznym) opóźnieniem w złożeniu sprawozdań za lata 2016-2019, kara ta wyniosła maksymalną wielkość jak za 365 dni opóźnienia, tj. 36.500 zł. Kolegium uznało, że bez znaczenia w sprawie pozostaje, czy działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych wykonywana była na rzecz podmiotów zewnętrznych, czy tylko na potrzeby własne. Skoro przedsiębiorca uzyskał w 2016 r., na swój wniosek, zezwolenie na prowadzenie takiej regulowanej działalności i trafił do rejestru przedsiębiorców prowadzących odpłatnie usługi opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, oznacza to, iż zamierzał tę działalność wykonywać komercyjnie. Opróżnianie własnego zbiornika bezodpływowego nie wiąże się z koniecznością uzyskiwania na to zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej. Skoro jednak przedsiębiorca wykonywał takie czynności (jak twierdzi – wyłącznie na własny użytek) to i tak – zgodnie z posiadanym zezwoleniem – zobowiązany był składać kwartalne sprawozdania o ilości i rodzaju odebranych nieczystości ciekłych. Organ odwoławczy podniósł również, że nie ma możliwości miarkowania wysokości kary.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przedsiębiorca zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie art. 9xb pkt 2 oraz 9zb ust. 1b ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec skarżącego w sytuacji, kiedy nie prowadzi on zarobkowej działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i wywozu nieczystości, a czynności powyższe wykonuje wyłącznie w celu zaspokajania własnych potrzeb, poprzez wywóz nieczystości ciekłych ze zbiornika stanowiącego własność skarżącego. Ponadto zarzucił także naruszenie art. 2 Konstytucji RP – zasady proporcjonalności, poprzez zastosowanie art. 9xb pkt 2 oraz 9zb ust. 1b ustawy i nałożenie kary rażąco dolegliwej, pomimo nieosiągania przez skarżącego dochodów z tytułu opróżniania należącego do skarżącego zbiornika bezodpływowego transportu nieczystości ciekłych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że poza sporem pozostaje fakt posiadania przez skarżącego decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (decyzja z dnia 14 grudnia 2016 r., karta nr 2 akt administracyjnych) oraz fakt braku złożenia przez skarżącego sprawozdań za poszczególne kwartały, począwszy od IV kwartału 2016 r. aż do III kwartału 2020 r. Zostały one złożone dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Obowiązek sprawozdawczy skarżącego wynika wprost z przepisów ustawy (art. 9o ust. 1) i nie jest zależny od pouczenia, przypomnienia czy poinformowania o upływie terminu do złożenia sprawozdania, jak również nie zależy od wezwania do dokonania tej czynności. Wymierzenie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania nie zostało również przez ustawodawcę ukształtowane jako oparte na zasadzie winy. Kara ma przymusić do terminowego sporządzania i przekazywania sprawozdań, a decyzja o jej nałożeniu ma charakter decyzji związanej. Konsekwentnie, wobec stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9o ust. 1 ustawy, organ jest zobowiązany do ukarania, na podstawie art. 9xb pkt 2 ustawy, niezależnie od stopnia zawinienia strony, jak też niezależnie od tego, czy przypominał stronie o obowiązku sprawozdawczym (takiego obowiązku nie nakłada na organ ustawa). W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustawodawca, nakładając obowiązki sprawozdawcze, wskazał krąg podmiotów, które są do tego zobowiązane, w art. 9o ustawy – podmioty prowadzące działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Równocześnie prowadzenie tego typu działalności wymaga, stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, uzyskania zezwolenia. Faktem w przedmiotowej sprawie pozostaje, że skarżący odprowadzał nieczystości przemysłowe do G. Sp. z o.o. w następujących ilościach: grudzień 2016 r. (a więc od momentu uzyskania zezwolenia) – 15,20 Mg, 2017 r. – 782,30 Mg, 2018 r. – 445,22 Mg, 2019 r. – 1295,82 Mg, 2020 r. – 1361,64 Mg. WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, że przedmiotowe ilości nie mogą być zakwalifikowane jako ilości nieznaczne. Co więcej, skarżący nie podniósł, aby w przedmiotowym okresie zawiesił działalność gospodarczą. Oznacza to, że brak było podstaw do przyjęcia, aby skarżący nie prowadził działalności gospodarczej polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych, a organy administracji nie były obowiązane do prowadzenia postępowania administracyjnego w powyższym zakresie. Przepisy ustawy nie nakładają bowiem na organy obowiązku udowodnienia, czy wywóz nieczystości odbywał się w ramach prowadzonej działalności, czy też nie miał takiego charakteru. Za niezasadnie Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skargi, w których strona podjęła próbę podważenia wysokości kary z powołaniem się na zbyt późne wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary i zbyt długie jego prowadzenie (noszące, zdaniem strony, znamiona bezczynności i przewlekłości). Wiedzę przedsiębiorcy o obowiązku złożenia kwartalnych sprawozdań ustawodawca traktuje jako okoliczność istniejącą obiektywnie, niepodlegającą ocenie czy ustalaniu w toku postępowania o wymierzenie kary na podstawie art. 9xb pkt 2 ustawy, w tym niezależną od reakcji, czy braku reakcji, organu na opóźnienia sprawozdawcze. Podobnie także wysokość kary jest zależna od długości opóźnienia, a nie od reakcji, czy braku reakcji, organu na to opóźnienie. Za bezskuteczny został również uznany zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, w tym zasady proporcjonalności sformułowanej wprost w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie WSA w Poznaniu, przewidziany w art. 9xb pkt 2 ustawy sposób ustalania wysokości kary nie budzi wątpliwości w świetle zasady proporcjonalności, skoro wysokość tej kary obliczana jest proporcjonalnie do dni opóźnienia, a jednocześnie ustawodawca określił jej maksymalną, górną granicę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. C. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9o ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.p."), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż dla określenia mianem przedsiębiorcy oraz profesjonalisty w obrocie gospodarczym wystarczającym jest posiadanie pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wywozu nieczystości, podczas gdy zgodnie z ustawową definicją, aby działalność można było uznać za gospodarczą konieczne jest łączne wypełnienie następujących przesłanek – działalność taka musi mieć charakter zorganizowany, zarobkowy, być wykonywana we własnym imieniu, w sposób ciągły, zaś w niniejszej sprawie nie wykazano, aby dokonywany przez skarżącego wywóz miał charakter komercyjny, a w konwekcji, aby skarżący uzyskiwał z tego tytułu zarobek, co w konsekwencji nie pozwala na uznanie, iż skarżący prowadzi w rzeczywistości działalność gospodarczą w zakresie wywozu nieczystości, co pozwalałoby na nałożenie na skarżącego kary w zakresie nieterminowego przedstawiania sprawozdań za wywóz nieczystości;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9xb ust. 1 pkt 2 oraz art. 9zb ust. 1b ustawy, poprzez ich błędne zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary finansowej za nieterminowe przedkładanie sprawozdań za wywóz nieczystości, podczas gdy rzeczone przepisy nakazują składanie przedmiotowych sprawozdań podmiotom prowadzącym w tym zakresie działalność gospodarczą, a skarżący przedmiotowego wywozu dokonywał wyłącznie na własny użytek;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9o ust. 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż obowiązek sprawozdawczy wynika wprost z ustawy i nie jest zależny od pouczenia, przypomnienia czy poinformowania o upływie terminu do złożenia sprawozdania, jak również nie jest zależny od wezwania do dokonania tej czynności, podczas gdy art. 9 ust. 2 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku przedsiębiorcy, który uzyskał zezwolenie i nie wypełnia określonych w nim warunków lub nie przekazuje sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 2 (...) organ, który wydawał zezwolenie wzywa go odpowiednio do niezwłocznego zaniechania naruszenia tych warunków lub przekazania sprawozdania nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w związku z czym to Miasto P. zobligowane było poinformować skarżącego o braku sprawozdań i wezwać go do ich dokonania pod rygorem cofnięcia uprawnień, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, bowiem skarżący nie został, w odpowiednim terminie, poinformowany o nieotrzymaniu przez organ sprawozdań w terminie, niezwłocznie po upływie terminu, o którym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy;

4) naruszenie art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. zasady proporcjonalności, poprzez zastosowanie art. 9xb pkt 2 oraz art. 9zb ust. 1b ustawy i nałożenie kary rażąco dolegliwej, pomimo nieosiągania przez skarżącego dochodów z tytułu opróżniania należącego do skarżącego zbiornika bezodpływowego i transportu nieczystości ciekłych;

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji wydane zostały w tej sprawie z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że:

a) o rzeczonym fakcie prowadzenia zarobkowej działalności gospodarczej miałaby przesądzać ilość odprowadzanych nieczystości przez skarżącego, z całkowitym pominięciem faktu, iż nieczystości odprowadzane były z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, w której na co dzień prowadzona jest jego działalność gospodarczo-transportowa, w obiekcie przebywają pracownicy, co w konsekwencji prowadzi do wniosków, iż wywóz nieczystości miał większą częstotliwość, aniżeli z gospodarstwa domowego, z zastrzeżeniem, iż rzeczony wywóz nie miał charakteru komercyjnego, a skarżący nie pobierał opłaty za dokonane wywozy;

b) ilość dokonywanych wywozów nie może być zakwalifikowana jako "nieznaczna", podczas gdy brak jest ogólnodostępnej wiedzy, którą mógłby posiadać Sąd pierwszej instancji w zakresie ilości nieczystości, które uznać należy za ilość nieznaczną, a w konsekwencji uznania, iż jest to czynnik potwierdzający świadczenie przez skarżącego usług na rzecz osób trzecich;

c) skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wywozu nieczystości, podczas gdy w materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o dokonywaniu wywozów nieczystości przez skarżącego w celach zarobkowych (pominięcie przez Sąd pierwszej instancji faktu, iż wywóz nieczystości dokonywany był z jednej nieruchomości, stanowiącej wyłączną własność skarżącego).

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 9o ust. 1 ustawy, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (art. 9o ust. 2 ustawy). Ponadto, według art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, wymagane jest uzyskanie zezwolenia, które zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy powinno określać termin podjęcia działalności. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że P. C. posiadał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Punkt I.4 owego zezwolenia określał termin rozpoczęcia działalności: "po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji". Według twierdzeń skarżącego kasacyjnie, nie prowadził on jednak działalności gospodarczej z wykorzystaniem w/w zezwolenia, a wywozu nieczystości dokonywał jedynie na własny użytek.

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w istocie rzeczy do tego, czy podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych ma obowiązek składania sprawozdań za kwartały, w których działalności faktycznie nie wykonuje. Przepis art. 9o ust. 1 ustawy posługuje się tu sformułowaniem "podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych". Ocenić zatem należy, czy podmiotem tym jest podmiot, któremu udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, czy też podmiot, któremu takiego zezwolenia udzielono i podjął on działalność na podstawie tego zezwolenia. Literalna wykładnia uprawnia do przyjęcia, że podmiotem, o którym mowa w art. 9o ust. 1 i 2 ustawy, jest podmiot, który na podstawie udzielonego mu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych podjął faktycznie działalność objętą zezwoleniem. Racjonalny ustawodawca, jeśli chciałby nałożyć obowiązek sprawozdawczy na podmioty, którym udzielono zezwolenia niezależnie od faktycznego podjęcia przez nie działalności w zakresie tego zezwolenia – inaczej sformułowałby hipotezę normy z art. 9o, ustalając obowiązek sprawozdawczy dla "podmiotu, któremu udzielono zezwolenia" (analogicznie por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1330/19).

Przedstawiona wykładnia literalna doznaje wsparcia w kontekście systemowym. Konstrukcja prawna przyjęta w art. 9o ust. 1 ustawy jest bowiem podobna do tej, którą znajdujemy w art. 9n ust. 1 tej ustawy, dotyczącej obowiązku sporządzania rocznych sprawozdań przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Pomiędzy regulacją zawartą w dalszych ustępach art. 9n ustawy a odnoszącą się do podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników, określoną w art. 9o tejże ustawy, występuje istotna odmienność. Zgodnie z przepisem art. 9n ust. 6 ustawy (w dacie orzekania przez organy), podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. Przewidziany w art. 9n ust. 6 ustawy obowiązek składania sprawozdania zerowego wprowadzony został nowelizacją z dnia 1 lutego 2015 r. Analogiczne rozwiązanie zawiera art. 9nb ust. 3a, dodany nowelą z dniem 6 września 2019 r., dotyczący obowiązku sporządzania rocznych sprawozdań przez podmioty zbierające odpady komunalne. Przepis ten stanowi, że: "Do złożenia sprawozdania w terminie, o którym mowa w ust. 2, jest obowiązany również podmiot zbierający odpady komunalne, o którym mowa w ust. 1, posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów komunalnych w miejscu położonym na obszarze danej gminy, który w danym roku nie zbierał na terenie tej gminy odpadów komunalnych". Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 9o ustawy wyrażonego wprost obowiązku składania sprawozdań zerowych nie przywiduje. W konsekwencji, o ile podmiot odbierający oraz zbierający odpady, nawet pomimo faktycznego nieprowadzenia działalności w danym okresie rozliczeniowym i tak terminowo musi złożyć sprawozdanie zerowe, o tyle podmiot opróżniający zbiorniki obowiązku takiego wprost – literalnie wyrażonego w przepisach – nie ma. Skoro zatem racjonalny ustawodawca, wprowadzając w trakcie nowelizowania ustawy precyzyjnie wyrażony obowiązek składania sprawozdań zerowych w odniesieniu do niektórych podmiotów gospodarczych, nie wprowadził go jednocześnie w odniesieniu do podmiotów opróżniających zbiorniki, to przyjąć należało, że takiego obowiązku nie można domniemywać, ani też wywodzić go z treści zezwolenia. Obarczenie bowiem podmiotu odpowiedzialnością i wymierzenie mu administracyjnej kary pieniężnej wymaga uprzedniego jednoznacznego wykazania, że okoliczności faktyczne sprawy wprost odpowiadają stanowi faktycznemu, za który winna zostać, zgodnie z przepisami ustawy, wymierzona administracyjna kara pieniężna.

Powyżej sformułowane uwagi prowadzą do wniosku, iż organy co najmniej przedwcześnie nałożyły w tej sprawie karę za nieterminowe złożenie sprawozdań przez podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Skarżący kasacyjnie w toku całego postępowania konsekwentnie twierdził, że nie prowadził działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Jeżeli w ocenie organów twierdzenie to jest nieprawdziwe, to powinno być ono zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego. Samo stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że ilości odprowadzanych przez skarżącego ścieków nie mogą być zakwalifikowane jako ilości nieznaczne, nie może być uznane za wystarczające, zwłaszcza że organy nie czyniły w tym zakresie żadnych ustaleń.

Z tych względów zarzuty nr 1, 2 i 5 skargi kasacyjnej należało uznać za zasadne.

Jeśli chodzi o zarzut nr 3 skargi kasacyjnej, to uznać należy, że uchybienie przez organ obowiązkowi, o którym mowa w 9 ust. 2 ustawy, może mieć wpływ na wymiar administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189d k.p.a.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne odnoszenie się do zarzutu nr 4 skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności. Wobec stwierdzonego naruszenia prawa procesowego i materialnego rozważania w tym zakresie są przedwczesne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.