Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3017/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1384/23 w sprawie ze sprzeciwu W.M. i M.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz W.M. i M.M. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw W.M. i M.M. (dalej: skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2023 r., w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący złożyli do Wójta Gminy Jabłonna wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych na działce nr ew. [...]/2 w obr. [...].

Decyzją z [...] stycznia 2023 r. Wójt Gminy Jabłonna stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz określił istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ponadto organ I instancji nałożył obowiązki działań w postaci unikania, zapobiegania, ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z uwzględnieniem elementów wskazanych w osnowie decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że od powyższej decyzji zostały wniesione odwołania, nie podając jednak podmiotów je wnoszących.

Jak wynika z akt sprawy, po rozpoznaniu odwołań zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2023 r. w pkt 1 umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte przez większość odwołań, w związku z tym, że osoby te nie były stronami postępowania. Natomiast w pkt 2 organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 34 i 35 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Legionowie i Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wydanie opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dyrektor Zarządu Zlewni w Warszawie i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wyraziły opinie, że nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Legionowie stwierdził, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz konieczność opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ I instancji stwierdził także, że przedsięwzięcie będzie zgodne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie będzie wymagane sporządzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Organ odwoławczy odniósł się również do obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna północnej części wsi Skierdy przyjętego uchwałą nr XLII/450/2014 Rady Gminy Skierdy z 26 marca 2014 r. (Dz. Urzęd. Woj. Mazow z 2014 r., poz. 5064 – dalej: m.p.z.p.). Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. na terenie, na którym skarżący planują realizację przedsięwzięcia "zakazuje się lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem infrastruktury technicznej". Definicja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez które rozumie się wyłącznie zamierzenia, dla których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, została wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z 29 kwietnia 2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ocenie organu I instancji, przepisy ogólne m.p.z.p. wykluczają się z ustaleniami szczegółowymi, co powoduje wątpliwości interpretacyjne w zakresie § 11 ust. 1 w związku § 5 ust. 1 pkt 14 oraz w związku z § 6 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. Dlatego też organ I instancji stwierdził, że zastosowanie w tej sprawie znajdzie art. 7a k.p.a., a wątpliwości interpretacyjne wynikające z ustaleń m.p.z.p. należy intepretować na korzyść strony. Organ I instancji uznał więc, że planowane przedsięwzięcie będzie zgodne z ustaleniami m.p.z.p. o ile nie będzie konieczne przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tej oceny nie podzielił organ odwoławczy, uznając, że art. 7a k.p.a. nie znajdzie w tej sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy on decyzji nakładających obowiązki lub odbierających uprawnienia, a decyzja środowiskowa jest decyzją przyznającą uprawnienie. Ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Legionowie w opinii z 23 kwietnia 2022 r. uznał, że dopiero przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko pozwoli określić skalę możliwego oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska przy uwzględnieniu przyjętych przez skarżących rozwiązań technologicznych, organizacyjnych oraz umożliwi udział społeczeństwa w postępowaniu. Organ I instancji powinien więc ustalić, czy realizacja przedsięwzięcia nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko ze względu na jego usytuowanie, bowiem źródło hałasu na terenie stacji paliw stanowić będzie praca instalacji paliwowej (proces zrzutu i dystrybucji paliw), odkurzacz, kompresor oraz ruch pojazdów. Na terenie stacji zainstalowane zostaną stanowiska do tankowania, co może wpłynąć na znaczne natężenie ruchu pojazdów. Ponadto oddziaływanie stacji paliw związane będzie także z emisją zorganizowaną zanieczyszczeń (węglowodorów) do powietrza z instalacji paliwowych stacji paliw, a także emisją niezorganizowaną powodowaną przez pojazdy poruszające się po terenie stacji.

Skarżący wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia bierze pod uwagę między innymi wyniki uzgodnień i opinii. Nie oznacza to, że pozytywna opinia lub uzgodnienie organów współdziałających przesądza o konieczności wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienie ze strony organu współdziałającego (regionalnego dyrektora ochrony środowiska) nie jest wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się jednak w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Z kolei opinia organu współdziałającego jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i organ nie jest związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające. Nie oznacza to jednak, że nie powinno się wyjaśnić w decyzji, z jakich powodów wzięto pod uwagę tę opinię lub też z jakich względów nie podziela się stanowiska organu opiniującego. Organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, ponieważ ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarówno w przypadku akceptacji stanowiska organów opiniujących, jak i ich odrzucenia organ wydający postanowienie kończące ten etap postępowania powinien wskazać – zgodnie z regułami ogólnymi wynikającymi z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), jakimi okolicznościami faktycznymi (znajdującymi potwierdzenie w materiale dowodowym) kierował się w tym zakresie oraz odnieść się do przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej (co wynika bezpośrednio z art. 65 ust. 1 tej ustawy).

W tej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Legionowie opinią z 23 maja 2022 r. stwierdził, że istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko. W opinii sanitarnej organ ten nie ocenił przedsięwzięcia pod kątem zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi, nie odnosząc się merytorycznie w ramach swoich kompetencji do kwestii ochrony życia i zdrowia ludzi. Opinia zawiera przytoczony z dokumentacji opis planowanego przedsięwzięcia oraz informację dotyczącą obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ inspekcji sanitarnej nie wskazał uwarunkowań, o których stanowi art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, uwzględnionych przez niego przy stwierdzaniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nie odniósł się m.in. do kryterium dotyczącego rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, z uwzględnieniem zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Legionowie stwierdził, że dopiero przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko pozwoli określić skalę możliwego oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska przy uwzględnieniu przyjętych rozwiązań technologicznych, organizacyjnych oraz umożliwi udział społeczeństwa w postępowaniu.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że dostrzegł liczne wyrażane w toku postępowania głosy mieszkańców, w tym petycję negujące planowane przedsięwzięcie, w szczególności z powodów zdrowotnych oraz środowiskowych. "Logicznym jest zatem zarówno stanowisko odnośnie do stosowania art. 7a k.p.a., jak uwzględniające potrzebę udziału społeczeństwa, aby owe sporne stanowiska uzgodnić".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 64 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, a także art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77, art. 78 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 1 i art. 84 ustawy środowiskowej w związku z art. 138 § 1 i 2 k.p.a.

Po drugie, art. 62a ust 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 64 ust 1 pkt 2 i ust 2 i 3, art. 75 ust 1 pkt 4, art. 78 ust. 4, art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 136 i 138 § 2 k.p.a.

Po trzecie, art. 62a ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 64 ust 1 pkt 2 i ust 2 i 3 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 66 ustawy środowiskowej, jak i w związku z art. 138 § 2 k.p.a.

Po czwarte, art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 84 ustawy środowiskowej oraz art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z § 3 ust 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

Po drugie, art. 64b § 1 z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 64e p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a.

Po trzecie, art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7a k.p.a. i art. 7 oraz art. 77 k.p.a.

Po czwarte, art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. i 136 § 2 k.p.a.

Po piąte, art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po szóste, art. 141 §4 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 2 p.p.s.a.

Po siódme, art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Analiza obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ale również obszernego uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji, prowadzi do wniosku, że zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, nie wskazały żadnego przepisu postępowania, którego naruszenia dopuścił się organ I instancji rozpoznając sprawę. Jedynym wyjątkiem jest tu art. 7a § 1 k.p.a., chociaż stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie lakoniczne i pozbawione szerszego uzasadnienia. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu sformułowanego przez organ odwoławczy, że charakter prawny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyklucza zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Decyzja środowiskowa przyznaje bowiem stronie określone uprawnienia, ale jednocześnie nakłada również na stronę szereg obowiązków, czego dowodem jest chociażby obszerna osnowa decyzji organu I instancji. Jednocześnie stanowisko Sądu I instancji oraz organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczne. Jeżeli bowiem Sąd I instancji uznał (podobnie jak organ odwoławczy), że art. 7a § 1 k.p.a. nie znajduje w tej sprawie zastosowania, to oznacza, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji brak jest podstaw do dalszej analizy sprawy pod kątem stanowiska organu inspekcji sanitarnej, ponieważ sprzeczność z ustaleniami m.p.z.p. oznacza brak podstaw do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej). To z kolei oznaczałoby, że organ I instancji naruszył powołany przepis prawa materialnego, a organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy wydając decyzję odmowną. Odrębną kwestią jest natomiast możliwość zastosowania w tej sprawie art. 7a § 1 k.p.a. z punktu widzenia wyłączenia przewidzianego w tym przepisie. Rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony o którym stanowi ten przepis nie jest bowiem możliwe, jeżeli sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przyjmuje się, że powyższe ograniczenie jest uzasadnione, ponieważ rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść tylko jednego z podmiotów, których interesy są sporne, stanowiłoby nieuzasadnione naruszenie zasady równości, obecnie wyraźnie sformułowanej w art. 8 § 1 k.p.a. Wyłączenie obowiązywania tej zasady jest przy tym uzasadnione kolizją nie tylko interesów prawnych, lecz także faktycznych, ponieważ ustawodawca nie dokonał ograniczenia zawężającego rodzaj interesu chronionego do interesu prawnego (H. Knysiak-Sudyka, Komentarz do art. 7a k.p.a., [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, LEX). W tej sprawie tego rodzaju sporne interesy niewątpliwie występują, o czym świadczy zarówno wniesione odwołanie, jak i protesty mieszkańców. Bez znaczenia jest przy tym, że okoliczność ta ujawniła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ organ odwoławczy co do zasady rozpoznaję sprawę w jej całokształcie. Mając to na uwadze uznać należy, że stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest prawidłowe, chociaż stanowisko Sądu I instancji odnośnie uzasadnienia odmowy zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. w tej sprawie jest częściowo nieprawidłowe. Jednocześnie jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia zastosowania lub niezastosowania art. 7a § 1 k.p.a. nie miała zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że ustalenia m.p.z.p. odnośnie dopuszczalności przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko są nieprecyzyjne, szczególnie uwzględniając wyeliminowanie z obrotu prawnego doprecyzowania w tym zakresie przez rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego. Nie ulega również wątpliwości, że ustalenia m.p.z.p. w omawianym zakresie były w postępowaniu przed organem I instancji przedmiotem pogłębionej analizy, w tym przedmiotem opinii zespołu radców prawnych organu planistycznego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wnioski tej opinii w zakresie, w jakim wskazują, że zastosowanie w tej sprawie powinna mieć zasada lex speciali derogat legi generali. Z § 6 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. wynika zasada ogólna, zgodnie z którą zakazuje się lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem infrastruktury technicznej. Jednocześnie jednak ustalenia szczegółowe planu przewidują dla konkretnych jednostek planistycznych (w tym jednostki 9.U, na której ma być realizowane przedsięwzięcie) przeznaczenie podstawowe w postaci usług nieuciążliwych (§ 11 ust. 1 pkt 1 lit. b m.p.z.p.), które definiowane są jako działalność usługowa spełniająca wymogi ochrony środowiska, dla której nie jest wymagane sporządzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 5 ust. 1 pkt 14 m.p.z.p.). W konsekwencji należy przyjąć, że m.p.z.p. dla konkretnych jednostek planistycznych przewiduje wyjątek od zakazu z § 6 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p., co przesądza o dopuszczalności realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w świetle ustaleń m.p.z.p., o ile nie będzie wymagane przeprowadzenie tzw. pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe rozumienie przepisów m.p.z.p. potwierdza wykładnia historyczna, ponieważ tego rodzaju doprecyzowanie zawierała pierwotna wersja m.p.z.p., chociaż doprecyzowanie to zostało zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego. Potwierdza to również wykładnia autentyczna dokonana przez organ planistyczny w toku kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że w tym zakresie na uwzględnienie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie Sądu I instancji jest w odniesieniu do tej kwestii lakoniczne i pozbawione wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uniemożliwiając w istocie kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Orzekając w sprawie sprzeciwu Sąd I instancji co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie. W tej sprawie przepisami prawa materialnego, których wykładnia była konieczna z punktu widzenia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. były powołane w ramach zarzutów kasacyjnych przepisy ustawy środowiskowej. Dotyczy to przede wszystkim kwestii wpływu wydanej w tej sprawie opinii organu inspekcji sanitarnej na rozstrzygnięcie sprawy. W tym kontekście należy przede wszystkim wyjaśnić, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej współdziałanie organów ma miejsce na różnych jego etapach i przybiera różną formę. W przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko organ prowadzący postępowanie główne w pierwszej kolejności zasięga opinii organów, o których stanowi art. 64 ust. 1 ustawy środowiskowej. Uzyskanie tych opinii poprzedza wydanie postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej) lub decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia tego rodzaju oceny (art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej). Dopiero jeżeli właściwy organ stwierdzi obowiązek przeprowadzenia oceny, a strona złoży raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, dochodzi do współdziałania organów, o którym stanowi art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej, przy czym współdziałanie to przybiera formę opinii lub uzgodnienia. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie zostały wyłącznie sporządzone opinie, o których stanowi art. 64 ust. 1 ustawy środowiskowej. Nie ulega również wątpliwości, że opinie te nie miały dla organu I instancji wiążącego charakteru, natomiast obowiązkiem tego organu było odniesienie się do podnoszonych w tych opiniach argumentów w zakresie wyznaczonym zakresem właściwości rzeczowej organów współdziałających i wyjaśnienie, z jakich powodów je podziela lub z jakich powodów je kwestionuje. Takie też stanowisko zaprezentował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 31). Stanowisko to zostało jednak uwzględnione w ramach ogólnych rozważań na temat charakteru prawnego i form współdziałania organów w tego rodzaju postępowaniach, przy czym część tych rozważań dotyczy postępowania obejmującego przeprowadzenie tzw. pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nie miało zastosowania w tej sprawie. Sąd I instancji obszernie powołał orzecznictwo i poglądy doktryny dotyczące współdziałania organów w sprawach decyzji środowiskowych, to brak jest jednoznacznego odniesienia tych poglądów prawnych do uwarunkowań prawnych i faktycznych tej konkretnej sprawy. Tego rodzaju sformułowanie uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku utrudnia jego kontrolę instancyjną oraz może być mylące dla stron postępowania. Dotyczy to w szczególności eksponowanego w skardze kasacyjnej fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 30), które dotyczy wiążącego charakteru uzgodnienia uzyskanego przez organ dokonujący oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które to uzgodnienie organ musi uwzględnić na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Przepis ten dotyczy jednak postępowania, w którym przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że obowiązek uwzględnienia uzgodnienia nie oznacza, że uzgodnienie to ma charakter wiążący, a Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w powołanym przez Sąd I instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 lutego 2018 r. IV SA/Po 292/15. Trafnie przy tym zauważył autor skargi kasacyjnej, że drugi ze wskazanych przez Sąd I instancji wyroków został powołany w sposób uniemożliwiający jego jednoznaczną identyfikację (bez wskazania sygnatury).

Analiza zaskarżonego wyroku, jak i decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym prowadzi natomiast do wniosku, że organ I instancji wyjaśnił z jakich powodów nie uwzględnił opinii organu inspekcji sanitarnej. Dokonując oceny materiału dowodowego sprawy organ I instancji wyjaśnił także, dlaczego przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko uwzględniając jego potencjalny wpływ na zdrowie i życie ludzi, w tym emisję hałasu. Organ I instancji uwzględnił zatem wpływ przedsięwzięcia na środowisko w aspekcie, który powinien być przedmiotem opinii organu inspekcji sanitarnej. Potwierdza to również analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Trudno zatem podzielić pogląd organu odwoławczego, zaakceptowany przez Sąd I instancji, że organ I instancji powinien ponownie dokonać oceny opinii sanitarnej, a w istocie podzielić jej wniosek o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Powyższe oznacza, że zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie prawa materialnego i odnoszące się do charakteru prawnego opinii organu współdzielącego uzyskanej na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy środowiskowej, zasługiwały na uwzględnienie. Również w tym kontekście na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ sposób zaprezentowania rozważań prawnych przez Sąd I instancji utrudnia kontrolę instancyjną wyroku. Ponadto stanowisko Sądu I instancji, pomimo obszernych rozważań o charakterze ogólnym, jest w istocie lakoniczne i stanowi w znacznej mierze powtórzenie stanowiska organu odwoławczego. Jednocześnie zarówno uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jak i decyzja organu odwoławczego, nie pozwala na odpowiedź, w jaki sposób zostały rozstrzygnięte zarzuty odwołania. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że odwołania od decyzji organu I instancji wniosło kilkadziesiąt osób wymienionych w osnowie decyzji organu odwoławczego. Wobec części z tych osób postępowanie odwoławcze zostało umorzone, ponieważ organ odwoławczy stwierdził, że nie były one stronami postępowania. Natomiast organ odwoławczy nie wskazał wyraźnie, które z odwołań zostały rozpoznane, pozostawiając tę kwestię do samodzielnego ustalenia adresatom decyzji, co budzi uzasadnione wątpliwości w świetle art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji również Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku osób wnoszących odwołanie. Na stronie 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał jedynie, że "Po rozpatrzeniu odwołań, w których zarzucono naruszenie [...]" i przytoczył zarzuty tych odwołań, nie wskazując jednak ani ich autorów ani rozstrzygnięcia, które zapadło po rozpatrzeniu odwołań. Dalsze rozważania Sądu I instancji aż do strony 22 nie pozwalają także na precyzyjne ustalenie, w którym miejscu Sąd I instancji przedstawia stanowisko odwołujących się, w którym organu I instancji, a w którym organu odwoławczego. Również w tym znaczeniu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ tak sporządzony fragment uzasadnienia nie wypełnia obowiązku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy.

W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał zasadniczy zarzut w tej sprawie podnoszący naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika do jakiego rodzaju naruszenia przepisów postępowania doszło w tej sprawie oraz w istocie jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzasadniało to uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zasądzeniu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a.