Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 800/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Ruch drogowy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a, ust. 4b, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: par. 24
journal: Dz.U. 2016 poz 2022
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 43
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant: Referent Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 lipca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego I. T. kwotę 2 172 (dwa tysiące sto siedemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Gd 800/22

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 września 2022r. nr BP.501.1661.2022.2058.RZ9.266646 Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 lipca 2022 roku nr WITD.DI.0152.IX0337/103/20/P/2 o nałożeniu na I. T. (dalej zwanego także "stroną" lub "skarżącym") kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa w wysokości 9.300 zł.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstaw decyzji organów obydwu instancji:

W dniu 2 października 2020r. funkcjonariusze Krajowej Administracji Skarbowej zatrzymali samochód osobowy marki Honda o nr rej. [...], kierowany przez B. K., z uwagi na podejrzenie wykonywania przewozu osób z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przybyły na miejsce patrol Inspekcji Transportu Drogowego ustalił, że zatrzymanym pojazdem wykonywano zamówioną przez aplikację B. usługę przewozu osób na trasie z ul. L .na ul. S. w R. Pasażer udał się do szpitala, zaś pasażerkę przesłuchano jako świadka. Za przejazd uiszczono opłatę w kwocie 10,33 zł., co potwierdza wystawiona faktura. W toku kontroli ustalono, że I. T. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą T. i posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką oraz licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nr [...]/2018. Samochód marki Honda o nr rej. [...] jest wpisany do licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką.

Zdaniem organów obydwu instancji I. T. jako przedsiębiorca wykonywał okazjonalny przewóz drogowy osób samochodem osobowym. Kierujący samochodem nie okazał oryginału wypisu z licencji nr [...]/2018 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Zeznał też, że nie posiada przy sobie takiego dokumentu. W związku z tym na podstawie art. 92a ust. 1,7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 108 ze zm. – dalej w skrócie jako: "u.t.d.") oraz na podstawie lp. 1.12 załącznika nr 3 do tej ustawy nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 500 zł za niewyposażenie kierowcy w dokumenty (wypis z licencji), o których mowa w art. 87 u.t.d.

Kierujący nie zawarł z pasażerami żadnej pisemnej umowy. Samochód, którym wykonywano przejazd jest pojazdem pięcioosobowym. W konsekwencji, zdaniem organów uzasadnione było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za naruszenie określone pod lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. - wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy. Przepis ten przewiduje bowiem, że przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.

Wobec niewpisania do licencji samochodu, którym wykonywany był przewóz, nałożono także karę pieniężną w wysokości 800 zł na podstawie Ip. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie.

I. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 4 pkt 11, art. 5b ust 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego nie wypełniały definicji przewozu okazjonalnego, a stanowiły przewóz osób taksówką - na którą skarżący posiadał odpowiednią licencję;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);

3) art. 14 ust 1 pkt 2, art. 92a ust. 1 i ust 7 oraz lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za brak zgłoszenia zmiany danych do posiadanej licencji, w sytuacji, w której organ uznał, że posiadana przez skarżącego licencja nie uprawnia do przeprowadzenia zgodnie z prawem kontrolowanego przejazdu;

4) przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji w zakresie konieczności zweryfikowania zasad działalności aplikacji B.;

6) art. 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ w sposób całkowicie błędny zakwalifikował przejazd, będący przedmiotem kontroli, jako tzw. przejazd okazjonalny samochodem niespełniającym kryteriów ustawowych. Skarżący uzyskał stosowną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką - w związku z czym, kontrolowany przejazd był przejazdem taksówką, a nie przejazdem okazjonalnym.

Z dniem 1 stycznia 2020 r., doszło do zmian w ustawie o transporcie drogowym, których celem było uregulowanie rynku przewozów drogowych. Nowelizacja ustawy o transporcie drogowym zakładała m.in. wprowadzenie instytucji pośrednika w przewozach w odniesieniu do podmiotów, które umożliwiają kojarzenie pasażera i przewoźnika takiego jak "B." czy "U.". Jednocześnie nowelizacja ta zakładała liberalizację wymogów dla przewoźników, którzy chcą świadczyć usługi przewozu za pomocą aplikacji elektronicznej. Jak wskazywano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej "Zaproponowane rozwiązania uwzględniają istotne aspekty organizacji rynku drogowego przewozu osób, w tym funkcjonowanie modeli biznesowych, których działalność dotychczas nie była uregulowana. Projekt przewiduje także złagodzenie oraz zniesienie niektórych wymogów niezbędnych do uzyskania przez przedsiębiorcę licencji upoważniających do wykonywania zarobkowego przewozu osób".

Podstawowym wymogiem dla przedsiębiorcy, który zamierza wykonywać zarobkowy przewóz drogowy z wykorzystaniem aplikacji elektronicznej dostarczanej przez pośrednika, jest uzyskanie przez takiego przedsiębiorcę odpowiedniej licencji. W analizowanym stanie faktycznym skarżący taką licencję w dniu kontroli posiadał. W związku z czym, kontrolowany przejazd, nie może być kwalifikowany jako tzw. przewóz okazjonalny. Na dzień przeprowadzonej kontroli skarżący posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, stąd brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary określonej w lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

Inną kwestią jest natomiast niespełnianie przez pojazd wymagań dla taksówki - takie naruszenie prawa może bowiem być podstawą do nałożenia sankcji czy to o charakterze karnym (za popełnione wykroczenie), czy ewentualnie administracyjnym - jednakże jest to zupełnie inna podstawa prawna.

Skarżący wskazał, że zarówno w przypadku uznania przewozu za okazjonalny, jak i w przypadku uznania, że był to przewóz taksówką pojazd nie spełniałby wymogów technicznych. Trudno zatem ustalić, co kierowało organem, że wybrał mniej korzystną dla strony wykładnię przepisów i ukarał ją zarówno za brak spełniania przez pojazd kryteriów technicznych dla przewozu okazjonalnego, jak i za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia dla tego przewozu; gdy w drugim przypadku sankcji podlegałoby tylko niespełnienie kryteriów technicznych dla pojazdu jak dla taksówki. Organ naruszył zatem zasadę zaufania, wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy również podkreślić, że skoro organ uznał, że skarżący nie posiadał odpowiedniej licencji do wykonywania przewozu okazjonalnego, to brak było podstaw do nakładania na niego kary za niezgłoszenie zmiany danych do licencji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 kwietnia 2021 r. oraz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 sierpnia 2020r., stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 108 ze zm. – dalej w skrócie jako "u.t.d."), na mocy których nałożono na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 9.300 zł za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a mianowicie za: "wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d." (tj. naruszenie określone w załączniku nr 3 do u.t.d. pod l.p. 2.11) oraz "niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie – za każdą zmianę" (tj. naruszenie określone w załączniku nr 3 do u.t.d. pod l.p. 1.5).

Okolicznością sporną w sprawie pozostawało to, czy opisany w zaskarżonej decyzji przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego, czy też był to przewóz taksówką, jak twierdziła strona skarżąca.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej wynika bowiem, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE.

Jak wynika natomiast z art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką.

Zgodnie z art. 2 pkt 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.) taksówką jest pojazd samochodowy, odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu osób w liczbie nie większej niż 9 łącznie z kierowcą oraz ich bagażu podręcznego za opłatą ustaloną na podstawie taksometru albo aplikacji mobilnej.

Przepisy zawarte w § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.) wymagają, by taksówka wyposażona była w:

1) taksometr elektroniczny z ważnym dowodem legalizacji, o ile występuje;

2) co najmniej dwa miejsca dla pasażerów;

3) co najmniej dwoje drzwi z każdego boku nadwozia lub dwoje drzwi z prawej strony, jedne z lewej strony i jedne z tyłu nadwozia umożliwiające, tylko w razie konieczności, wyjście na zewnątrz;

4) pomieszczenie na podręczny bagaż pasażerów;

5) (uchylony)

6) apteczkę doraźnej pomocy

7) ogumione koło zapasowe lub zestaw naprawczy, oponę samouszczelniającą (seal tyre)

8) dodatkowe światło z napisem "Taxi", odpowiadające następującym warunkom

a) rozmieszczenie: na dachu,

b) barwa: biała lub żółta samochodowa z czarnymi napisami widocznymi z przodu i z tyłu pojazdu,

c) (uchylona),

d) powinno być widoczne po zapadnięciu zmroku z odległości co najmniej 50m przy dobrej przejrzystości powietrza.

Powyższe elementy wyposażenia taksówki zostały przez prawodawcę potraktowane na równi, bez podziału na mniej i bardziej istotne.

Zdaniem Sądu, w przypadku, w którym pojazd wpisany jest do licencji upoważniającej do wykonywania przewozu osób taksówką, stanowi on taksówkę bez względu na to, czy posiada wszystkie, czy tylko niektóre elementy wyposażenia i oznaczenia. Wykonywanie przy pomocy takiego pojazdu przewozu osób powinno zaś podlegać ocenie przez właściwe organy według kryterium zgodności z przepisami określającymi wymagane dla taksówki cechy i wyposażenie.

Oparcie się na spełnieniu przesłanki "odpowiedniego wyposażenia i oznaczenia" jako przesądzającej o tym, czy dany pojazd jest taksówką prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, że np. brak apteczki lub koła zapasowego pozbawiałby pojazd charakteru taksówki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023r. sygn. akt VI SA/Wa 2220/22 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Brak oznaczenia i stosownego wyposażenia może być natomiast uznany za rażące naruszenie warunków wykonywania działalności objętej licencją, co prowadzić może do cofnięcia licencji w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Zasadne jest zatem przyjęcie, że w przypadku, w którym określony pojazd wpisany jest do licencji na wykonywanie przewozu osób taksówką, i wykonywany jest nim przewóz osób, to powinien być traktowany jako taksówka, a ocenie uprawnionych organów podlegać powinno w tym przypadku to, czy posiada obowiązkowe dla taksówki oznaczenie i wyposażenie, oraz czy kierowca posiada w samochodzie licencję lub jej oryginalny wypis.

Stwierdzenie braku któregokolwiek z wymienionych elementów wyposażenia nie powoduje utraty charakteru taksówki przez wpisany do licencji samochód, a rodzi natomiast odpowiedzialność wykonującego transport za ich brak.

W dniu przeprowadzonej kontroli pojazd marki Honda o nr rej. [...] był wpisany do posiadanej przez skarżącego licencji nr [...] na wykonywanie przewozu osób taksówką.

Skoro tak, to nałożenie na skarżącego kar pieniężnych za wykonywanie przewozu okazjonalnego tym samochodem oraz za niewpisanie go do licencji nr [...]/2018 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego – przepisów art. 92 a ust. 1 u.t.d. w związku z l.p. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz l.p. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.

W zakresie w jakim karę pieniężną nałożono na skarżącego za czyn polegający na niewyposażeniu kierowcy w wypis z licencji (art. 92 a ust. 1 u.t.d. w związku z l.p. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.) należy uznać, że wprawdzie bezspornie kierowca nie posiadał w samochodzie wypisu z licencji ani jej oryginału, lecz uzasadnienie decyzji organów obydwu instancji w tym zakresie zawiera wewnętrzną sprzeczność co do tego, o jaką licencję chodzi. Organ I instancji z jednej strony wskazał, że kierowca nie okazał oryginału wypisu z licencji [...]/2018 – czyli tej nie dotyczącej przewozów taksówką a z drugiej strony wskazał, że skarżący naruszył art. 87 ust. 4 u.t.d. zgodnie z którym "podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję albo wypis z licencji". Organ odwoławczy rozbieżności tej nie usunął. W tej sytuacji uznać należało, że w analizowanym zakresie uzasadnienie decyzji organów obydwu instancji narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi w całości o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p,p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy inspekcji drogowej rozważą kwestię odpowiedzialności skarżącego za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem prawa, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną i przyjmując w konsekwencji, że w dacie kontroli transport ten wykonywany był taksówką wpisaną do właściwej licencji.