Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1474/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 841/19 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 2 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 841/19 oddalił skargę R. N. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: organ) z dnia 2 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:

I. Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. art. 145a § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1-4 i ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1341 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) w zw. z 693 § 1 w zw. z art. 696 w zw. z 704 w zw. z art. 705 w zw. z art. 694 w zw. z art. 674 w zw. z art. 675 § 1 w zw. z art. 3651 w zw. z art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) w. zw. z art. 113 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP:

a) poprzez jednostronną, wybiórczą, naruszającą zasady prawidłowego rozumowania, nieuwzględniającą całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w efekcie zaniechanie przez WSA w Rzeszowie dokładnego wyjaśnienia sprawy i uznanie, że skarżący nie posiadał tytułu prawnego do działki rolnej A, podczas gdy:

- Sąd pominął, że doszło do zawarcia umowy dzierżawy, czy jej przedłożenia w sposób dorozumiany, a organ w tym przedmiocie nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych, a ponadto nie dokonał żadnych ustaleń i ocen w kontekście definicji tytułu prawnego - przy tak sformułowanym zarzucie strony Sąd nie dokonał żadnej jego oceny w kontekście przepisów kodeksu cywilnego;

- Sąd pominął wykonywanie faktycznie umowy dzierżawy przez skarżącego, czemu nie sprzeciwiał się organ, który zaniechał odbioru działki, a także ustalenie opłacenia przez skarżącego podatku rolnego, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

- Sąd pominął ustalenie, że działka jest w sposób prawidłowy uprawiana w związku z tym w dalszym ciągu wykonywana jest umowa dzierżawy i nie dokonano czynności odbioru działki, pominął ustalenie obowiązywania umowy dzierżawy, wykonywania nałożonych na skarżącego zobowiązań, akceptowania powyższego przez wydzierżawiającego;

- pominięcie postanowienia o wstrzymanie wykonalności postanowienia dotyczącego postępowania m.in. o wydanie spornej nieruchomości, jak i wszczęcia postępowania o pozbawienie wykonalności wyroku nakazującego wydanie nieruchomości;

b) poprzez błędne i lakoniczne przyjęcie, pomimo sformułowanych w skardze od decyzji zarzutów, iż w sprawie organy wykazały, że skarżący nie posiadał na dzień 31 maja 2017 r., czy dzień 31 maja 2018 r. (w wyroku obie daty są powoływane) tytułu prawnego do spornej działki, co miałoby wynikać z pisma Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w Rzeszowie z dnia 22 maja 2019 r., a ponadto wyjaśniły jak należy rozumieć pojęcie "tytuł prawny" w rozumieniu ustawy o płatnościach, podczas gdy zaniechano wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, nie dokonano prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak w pkt a), a organ jak i Sąd pominął ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego, a tym odnoszących się do przepisów kodeksu cywilnego, organ jak i Sąd nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu sprawy na podstawie prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; na skutek braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku, utrudniających sformułowanie w sposób prawidłowy zarzutów skargi kasacyjnej, podstawa faktyczna i prawna orzeczenia nie została rozstrzygnięta w sposób wyraźny przez Sąd, lecz strona skarżąca jest zmuszona założyć pewne oceny Sądu;

c) poprzez brak przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, a więc wątpliwości te winny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony - nie istnieje żadna przeszkoda prawna dla przyjęcia oceny, że umowa dzierżawy może zostać zawarta/przedłużona w sposób dorozumiany przez strony na skutek podejmowanych lub zaniechanych przez nie działań.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w. zw. z:

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. art. 145a § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1-4 i ust. 3 ustawy o płatnościach w zw. z 693 § 1 w zw. z art. 696 w zw. z 704 w zw. z art. 705 w zw. z art. 694 w zw. z art. 674 w zw. z art. 675 § 1 w zw. z art. 3651 w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.c. w. zw. z art. 113 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP;

- art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1-4 i ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1-4 w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w zw. z 693 § 1 w zw. z art. 696 w zw. z 704 w zw. z art. 705 w zw. z art. 694 w zw. z art. 674 w zw. z art. 675 § 1 w zw. z art. 3651 k.c. w zw. z art. 72 ust. 1 lit. a) i art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17.12.2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: rozporządzenie 1306/2013) w zw. z art. 4 ust. 1 lit. m) i art. 32 ust. 2 lit. a) i b) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17.12.2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (dalej: rozporządzenie 1307/2013) w zw. z art. 7 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (dalej: ustawa o gospodarowaniu) w zw. z § 3a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21.01.2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (dalej: rozporządzenie w sprawie warunków) w zw. z § 3 ust. 6 w zw. z § 1 pkt 1 lit. a-e Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12.03.2015 r., w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej rozporządzenie w sprawie wymagań), poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak dokonania jakichkolwiek ustaleń w sprawie w kontekście dalszego użytkowania działki przez skarżącego przy akceptacji tego stanu rzeczy przez wydzierżawiającego, gdyż w części odnoszącej się do podstawy faktycznej Sąd ograniczył się do przedstawienia stanowisk stron i poparcia twierdzeń organu; brak wyjaśnienia podstaw odrzucenia jako bezzasadnych zarzutów skargi; poprzez rozpoznanie tylko częściowo zarzutów skargi, w szczególności WSA lakonicznie odniósł się do jej zarzutów lub lakonicznie powołał się prawidłowość ocen i ustaleń organu, podczas gdy właśnie to one były kwestionowane, w sposób lakoniczny wskazał na podstawę rozstrzygnięcia i wykładnię przepisów prawa - w uzasadnieniu nie odniósł się do poglądów doktryny i orzecznictwa powołanych przez skarżącego, podczas gdy stoją one w sprzeczności w ocenami Sądu; co istotne zostało także pominięte uzasadnienie skargi, a skarżący został pozbawiony prawa do zapoznania się z uzasadnieniem rozstrzygnięcia Sądu; R. N. nie zna procesu myślowego, analizy, którymi kierował się Sąd oddalając skargę, pozbawiło to więc faktycznie skarżącego prawa do rozpoznania jego sprawy przez sąd; powyższe uniemożliwia także prawidłowa kontrole instancyjna wyroku.

II. Naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenie z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1-4 i ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1-4 w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w zw. z 693 § 1 w zw. z art. 696 w zw. z 704 w zw. z art. 705 w zw. z art. 694 w zw. z art. 674 w zw. z art. 675 § 1 w zw. z art. 3651 w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 72 ust. 1 lit. a) i art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust 2 rozporządzenie 1306/2013 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. m) i art. 32 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenie 1307/2013 w zw. z art. 7 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu w zw. z § 3a ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków w zw. z § 3 ust. 6 w zw. z § 1 pkt 1 lit. a-e rozporządzenia w sprawie wymagań, poprzez:

- błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał się tytułem prawnym do spornej działki ew. nr [...], a wykazał jedynie, że w spornym okresie posiadał i użytkował działkę, podczas gdy okoliczności podnoszone przez R. N. należało uznać za wykazujące posiadanie tytułu pranego;

- błędną wykładnię w/w przepisów i pominięcie w jej przytoczeniu przepisów kodeksu cywilnego i brak dokonanie interpretacji tytułu prawnego do działki z ich uwzględnieniem;

- pominięcie, że decydującymi przesłankami dla osiągnięcia skutku przedłużenia umowy dzierżawy na podstawie art. 674 k.c. w zw. z art. 694 k.c. są: dalsze używanie przedmiotu dzierżawy przez dotychczasowego dzierżawcę i zgoda choćby milcząca wydzierżawiającego, ujawniona w jego zachowaniu się mającym znamiona aprobaty lub znoszenia tego stanu rzeczy pozwalające na wnioskowanie w okolicznościach konkretnej sprawy o istnieniu domniemanej woli przedłużenia umowy - instytucja przedłużenia umowy-dzierżawy, stanowi prawny środek stabilizacji gospodarczej, zachowanie ciągłości osoby dzierżawcy, poprzez kontynuowanie przez niego na dotychczasowych warunkach działalności gospodarczej w odniesieniu do przedmiotu dzierżawy.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniesiono też o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Pismem z [...] grudnia 2021 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów: pisma od Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 2 listopada 2021 r.; pisma Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Rzeszowie z 12 sierpnia 2021 r.; pisma skarżącego z [...] sierpnia 2021 r.; wezwania skarżącego z 9 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż nadesłane dokumenty mają istotne znaczenie do wyjaśnienia wątpliwości w sprawie.

W odpowiedzi na wniosek skarżącego organ, pismem z 22 grudnia 2021 r., wniósł o jego oddalenie, gdyż przedłożone dokumenty nie potwierdzają posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do spornej działki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach których wskazano na naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. - nie są one trafne. Przytoczone przepisy nie mogły bowiem zostać naruszone przez Sąd I instancji w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej, tj. poprzez: - wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego; - błędne i lakoniczne przyjęcie, że skarżący nie posiadał tytułu prawnego do spornej działki; - brak przyjęcia, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (w ramach zarzutu z cz. I pkt 1 petitum skargi kasacyjnej); - brak należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia; - brak wyjaśnienia podstaw odrzucenia jako bezzasadnych zarzutów skargi; - uniemożliwienie prawidłowej kontroli instancyjnej wyroku (w ramach zarzutu z cz. I pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Pomijając już, że skarga kasacyjna nie wykazuje w żaden sposób wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, co już czyni zarzut kasacyjny nieskutecznym - mają one charakter ustrojowo-kompetencyjny. Z art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zauważyć zatem wypada, że wskazane przepisy mają charakter ustrojowy, w sposób najbardziej ogólny i generalny określają zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Wskazane regulacje nie mogą stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Z kolei zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności rozpoznany został najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powiązano go z szeregiem regulacji prawnych (ponad trzydziestoma) o charakterze procesowym i materialnym, w tym wskazanych w ramach pozostałych zarzutów (sformułowanych w pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej). Istota tego zarzutu sprowadza się jednak do wskazania, że Sąd I instancji naruszył ww. regulację "poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak dokonania jakichkolwiek ustaleń w kontekście dalszego użytkowania działki przez skarżącego przy akceptacji tego stanu przez wydzierżawiającego" (s. 3 skargi kasacyjnej), "brak wyjaśnienia podstaw odrzucenia jako bezzasadnych zarzutów skargi, poprzez rozpoznanie tylko częściowo zarzutów skargi" oraz nie odniesienie się do poglądów doktryny i orzecznictwa powołanych przez skarżącego, co przekłada się na pozbawienie skarżącego prawa do zapoznania się z uzasadnieniem rozstrzygnięcia sądu (s. 4 skargi kasacyjnej). Powyższe uchybienia zdaniem skarżącego kasacyjnie uniemożliwiają także prawidłową kontrole instancyjną wyroku.

Zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Z punktu widzenia sformułowania naruszeń i powołania w tym względzie także dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. (w zw. z art. 7 Konstytucji RP) wstępnie wskazać trzeba, że przywołany w ramach rozpoznawanego zarzutu art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w przywołanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku. Są nimi:

1) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

2) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

3) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Uzasadnienie wyroku winno zatem odzwierciedlać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W związku z tym powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; z 17 stycznia 2023 r., III OSK 1804/21; z 25 stycznia 2023 r., III FSK 1558/21; z 25 stycznia 2023 r., II GSK 908/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (albo stwierdził takie naruszenie). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., II OSK 1708/20). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. WSA – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – wskazał i wyjaśnił podstawy prawne zapadłego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

Spór w sprawie dotyczy uprawnienia do płatności bezpośrednich do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: ZWRSP). A zatem pierwszoplanowe znaczenie ma regulacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, zgodnie z którą płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.

W kontekście wcześniejszych wyjaśnień w przedmiocie wymogów stawianych skardze kasacyjnej, formułowany zarzut naruszenia materialnego nie poddaje się ocenie merytorycznej, a zatem nie mógł być on skuteczny. Pierwszoplanowo wskazania wymaga, że w jego podstawach prawnych przywołano około trzydziestu różnych regulacji, w tym o charakterze procesowym (art. 3 ustawy o płatnościach). Niewielka objętościowo treść uzasadnienia odnoszącego się wprost do tego zarzutu (zawarta na s. 13 skargi kasacyjnej) wskazuje, że tylko ogólnikowo wskazano w nim na wątpliwości odnośnie do rozumienia pojęcia tytułu prawnego do działki,, tj. bez podania przepisów oraz wskazania prawidłowej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, ich wykładni, przywołując jednocześnie argumenty dotyczące ustalenia stanu faktycznego (zaniechania wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz wadliwości postępowania dowodowego).

Niezależnie od powyżej stwierdzonej wadliwości skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione przyjął poczynienie wyjaśnienia odnośnie rozumienia tytułu prawnego do działki wchodzącej w skład ZWRSP, gdyż – jak wyżej zasygnalizowano – ma to istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości prowadzonego przez organ postępowania.

NSA w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone we wcześniejszym jego orzecznictwie odnoszące się do obowiązku posiadania przez rolnika tytułu prawnego do nieruchomości rolnych wykorzystywanych przez niego rolniczo, a stanowiących własność Skarbu Państwa, w szczególności zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20 i przejmuje te zapatrywania jako własne.

Stwierdzić zatem należy, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z Agencją Nieruchomości Rolnych umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Podkreślenia wymaga, że ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy gospodarowanie zasobem następuje w drodze:

1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8;

2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8.

Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być:

1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo

2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach.

Ponadto pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek.

Dla potwierdzenia interpretacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach należy przytoczyć uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 9 marca 2016 r. (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX). Wskazano w nim, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego. W związku z powyższym wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, zgodnie z którym wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Jak bowiem wywiedziono w świetle art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010, C-375/08).

Podkreślenia wymaga, że przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny, w tym w sposób dorozumiany. Przeciwnie, przepis art. 18 ust. 4 o płatnościach należy interpretować ściśle. Rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd (v. m.in. wyrok NSA z 27 stycznia 2023 r., I GSK 577/22).

W kontekście powyższych ustaleń nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazany w cz. I pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. W sprawie bezsporne jest, że skarżący kasacyjnie na dzień 31 maja 2018 r. nie posiadał umowy dzierżawy na sporną działkę i był bezumownym użytkownikiem działki wchodzącej w skład ZWRSP. Przedmiotowy zarzut był także częściowo nieskuteczny. W jego ramach poniesiono naruszenie około trzydziestu regulacji. Część z nich jednak nie jest przepisami procesowymi (art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, przepisy k.c.), część zaś nie mogła i nie była stosowana w sprawie lub nie została w wymagany sposób uzasadniona (m.in. powołane przepisy k.p.a. i przepisy art. 3 ustawy o płatnościach). W tym ostatnim aspekcie podkreślić należy, że uzasadnienie naruszenia określonych przepisów nie może być skutecznie zastępowane przywoływaniem obszernych fragmentów uzasadnień orzeczeń sądowych dotyczących stosowania określonych regulacji w innych sprawach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Dotychczasowe ustalenia determinują uznanie jako niezasadnych zarzutów naruszenia art. 151 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. WSA nie naruszył zatem art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę, ani art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy oraz wynikającą z akt sprawy trudną sytuację życiową skarżącego, która miałaby zostać obciążony kosztami postępowania sądowego.

O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącego nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.