Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 473/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi M. C., J. C. i S. C. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2024 roku nr 66/2024 znak: WOP.7721.1185.2022.KD w przedmiocie nakazu rozbiórki przystani dla sprzętu pływającego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie nr 220/2022 z dnia 18 listopada 2022 roku ; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących M. C., J. C. i S. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał


UZASADNIENIE

II SA/Łd 473/24

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M.C., J.C. i S.C. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 2 kwietnia 2024 roku (Nr 66/2024, znak: WOP,7721.1185.2022.KD) w przedmiocie wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725) [dalej: ustawa - Prawo budowlane] nakazu rozbiórki przystani dla sprzętu pływającego w czaszy zbiornika "S" " na wysokości działki ewidencyjnej [...], obręb [...], gmina M. poprzez zasypanie przystani gruntem stałym do granicy wskazanej działki oraz działki nr ewid. [...] , do wysokości rzędnej terenów przyległych od strony zachodniej i wschodniej.

Z akt sprawy wynika, że 16 sierpnia 2019 r. do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wpłynęło pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" informujące o samowolnym wykonaniu robót ziemnych w dużej skali przez wykopanie w linii brzegowej, a następnie w głąb działki nr ewid. [...] (własność M., J. i S. C.), wkopu o szerokości 7-9 mb oraz długości ok. 30 mb. Zgodnie z treścią ww. pisma: "wkop wykonano prawdopodobnie do cumowania jednostek pływających w powstałej zatoce. Wykonując powyższe roboty zniszczono przybrzeżny porost szuwaru trzcinowego. Roboty ziemne wykonano bez stosownych pozwoleń i uzgodnień, łamiąc samowolnie zapisy ustaw: Prawo wodne, Prawo budowlane oraz regulacje [...] Parku Krajobrazowego, w którego granicach leży zbiornik "S" . Jednocześnie właściciele działki [...] przedłużyli jej ogrodzenie uniemożliwiając przejście wzdłuż linii brzegowej. Próby przejścia nawet przy obecnym obniżonym o 1,0 m poziomie wody górnej (WG) kończą się awanturami i groźbami słownymi". Do pisma załączono kserokopię notatki służbowej z 29 lipca 2019 r. oraz dokumentację fotograficzną.

Pismem z 16 grudnia 2019 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opocznie powyższe pismo interwencyjne Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie".

Do akt sprawy dołączono m.in. "notatkę służbową obiektu hydrotechnicznego" autorstwa T.B. , pełniącego funkcję "kierownika Zbiornika Wodnego" z 19 listopada 2019 r., z której wynika: "podczas kontroli terenów przybrzeżnych zbiornika "S" , gm. Z., odsłoniętych na skutek obniżenia lustra wody o min. 1,5 m, stwierdzono na wysokości działki [...] wykop w linii brzegowej, wykonany prostopadle do ww. działki w formie kanału (wkopu) do cumowania sprzętu pływackiego w powstałym basenie. W miejscu wkopu jeszcze wiosną stał pomost, posadowiony bez pozwolenia wodnoprawnego, ani umowy dzierżawczej jako usytuowany na gruntach Skarbu Państwa. Ponieważ pomost przestał pełnić swoją rolę, w jego miejsce wykonano ww. wkop. Taką sytuację zastano 26.07.2019 r. Podczas wizji w terenie 19.11.2019 r. stwierdzono prowadzenie dalszych robót w ww. wkopie poprzez umocnienie płytami betonowymi skarp ziemnych".

Organ stopnia powiatowego 6 lutego 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalono: "na wysokości działki nr ewid. [...] w Z. znajduje się zatoka o długości ok. 12 m od strony zachodniej i 15 m od strony wschodniej od linii brzegowej i szerokości ok. 12 m. Skarpy zatoki wyłożone płytami żelbetowymi ażurowymi. Zatoka służy jako przystań dla sprzętu pływającego. Na terenie sąsiednim zatoki brak widocznych punktów granicznych. Od strony wschodniej teren ogrodzony, ogrodzeniem metalowym o wysokości ok. 1,8 m".

Do protokołu S. C. oświadczył, że dokonał niwelety terenu na długości 5 m i szerokości 12 m, na głębokości ok. kilkudziesięciu centymetrów. Na całej długości zatoki po obydwóch stronach i od strony zabudowania, ułożył płyty żelbetowe ażurowe. Wszelkie roboty wykonywał w ramach działki nr ewid. [...] . Na powyższe roboty nie wystąpił o pozwolenie na budowę, ani nie dokonywał zgłoszenia. Od strony zachodniej płyty zostały zdemontowane. Uczestniczący w czynnościach kontrolnych przedstawiciel Wód Polskich oświadczył, że od miesiąca lipca 2019 r. został zbudowany kanał o długości 20 m, szerokości 12 m i głębokości 1,5 m od napełnienia NPP. Wykop został wykonany sprzętem mechanicznym, z naruszeniem linii brzegowej i terenów Skarbu Państwa, bez pozwolenia ani zgłoszenia. Do protokołu załączono szkic sytuacyjny, dokumentację zdjęciową.

Organ I instancji wystąpił do Starostwa Powiatowego w Opocznie o udzielenie informacji czy w latach 2016-19 dokonano zgłoszenia obejmującego budowę przedmiotowej przystani, a także czy występowano z wnioskiem o pozwolenie na budowę takiego obiektu oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim o udzielenie informacji na temat aktualnego spiętrzenia wody w Zalewie [...] w dniach: 5 maja 2017 r., 26 lipca 2019 r., 5 września 2019 r., 6 lutego 2020 r.

W odpowiedzi organ I instancji uzyskał informacje, że poziom piętrzenia wody we wskazanych dniach wynosił: 5 maja 2017 r. - 166,77 m.n.p.m.; 26 lipca 2019 r. - 165,65 m.n.p.m.; 5 września 2019 r. - 164,94 m.n.p.m.; 6 lutego 2020 r. - 165,99 m.n.p.m.

Na zapytanie PINB w Opocznie Gmina M. oświadczyła, że dla działki o nr ewid. [...] , brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazano, że w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy w M. nie znaleziono wniosku w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. działki. W oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdza się, że działka o nr ewid. [...] , obr. [...] , stanowi tereny ZL Tereny Lasów.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wydał 30 kwietnia 2020 r. postanowienie, którym na podstawie art. 81 c ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nałożył na M. C., J.C. oraz S. C., obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie przystani dla sprzętu pływającego w czaszy zbiornika "S" " na wysokości działki nr ewid. [...] , obr. [...] , gm. M. , w terminie do 31 października 2020 r.

Organ zwrócił się do Gminy M. o udzielenie informacji czy M.C. , J. C. oraz S. C. występowali do Urzędu Gminy M. o udzielenie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi Gmina M. poinformowała, że nie jest w posiadaniu wniosku skarżących w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ewid. [...] , obr. [...] .

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wydał 23 listopada 2020 r. postanowienie, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie przystani dla sprzętu pływającego w czaszy zbiornika "S" " na wysokości działki nr ewid. [...] , a także nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie do 28 lutego 2021 r. następujących dokumentów: 1) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie przystani dla sprzętu pływającego w czaszy zbiornika "S" " na wysokości działki nr ewid. [...] , obr. [...] , gm. M. ; 2) dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. a) 4 egzemplarzy projektu budowlanego przystani dla sprzętu pływającego w czaszy zbiornika "S" " wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; b) oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością o nr ewid. [...] , obr. [...] , gm. M. na cele budowlane.

W pismach z 23 czerwca 2021 r. M.C. , J. C. oraz S. C. wnieśli o umorzenie przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na okoliczność, że na wysokości nieruchomości do nich należących nie istnieje obiekt budowlany "przystań dla sprzęty pływającego". Na żadnej z ich nieruchomości nie powstał żaden obiekt, który mógłby zostać zakwalifikowany do kategorii XXI załącznika do ustawy - Prawo budowlane, który obejmuje "obiekty związane z transportem wodnym jak: porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty i pochylnie". Wniosek ten nie został rozpatrzony przez organ stopnia powiatowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie ponownie przeprowadził oględziny 29 lipca 2021 r. i ustalił, że "na działce nr ewid. [...] stwierdzono istnienie przystani dla sprzętu pływającego w czaszy zbiornika "S" ". Wymiary przystani nie uległy zmianie, zbliżone do wymiarów z protokołu z dnia 06.02.2020 r. Przy przystani podest drewniany, od strony południowo-zachodniej ułożony na gruncie. Przedstawiciel "Wód Polskich" obecny w trakcie oględzin podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie nielegalnego wybudowania przystani. Oględziny odbyły się pod obecność Pani W.C. , która jest matką uczestników postępowania, nie posiadała ona stosownych pełnomocnictw. Wykonano dokumentację fotograficzną. Na tym protokół zakończono".

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie 30 sierpnia 2021 r. wydał decyzję, którą na podstawie art 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nakazał M.C., J.C. oraz S.C, rozbiórkę przystani dla sprzętu pływającego w czaszy zbiornika "S" " na wysokości działki nr ewid. [...] , obr. [...] , gm. M. , poprzez zasypanie przystani gruntem stałym do granicy działek o nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...] do wysokości rzędnej terenów przyległych od strony zachodniej i wschodniej.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 6 września 2023 r. uchylił powyższą decyzję.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji pozyskał odpis skrócony aktu zgonu S.i J. C. - pierwotnego inwestora obiektu budowlanego, który zmarł 1 lutego 2021 r. Zgodnie z aktualną treścią księgi wieczystej właścicielami nieruchomości gruntowej działki nr ewid. [...] oraz [...] są: M.C. , J.C. , S. C. (współwłasność, każdy po 1/3). Organ I instancji pozyskał również od Starostwa Powiatowego w Opocznie szkic na mapie zasadniczej skala 1:1000 z usytuowaniem na mapie spornego obiektu budowlanego.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie 18 listopada 2022 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nakazał M.C., J. C.i S. C. rozbiórkę przystani dla sprzętu pływającego w czaszy zbiornika "S" " na wysokości działki nr ewid. [...] , obr. [...] , gmina M. poprzez zasypanie przystani gruntem stałym do granicy działek o nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...] do wysokości rzędnej terenów przyległych od strony zachodniej i wschodniej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli kolejno: M.C., J. C. oraz S.C. , którzy jednogłośnie zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie przez organ administracji wszystkich okoliczności sprawy i błędne, odbiegające od treści materiału dowodowego ustalenie, że na wysokości działki o nr ewid. [...] , obr. [...] , gmina M. istnieje obiekt budowlany w postaci przystani dla sprzętu pływającego w czasy zbiornika "S" , pomimo, iż stan faktyczny nie wskazuje, iż na wysokości ww. działek istniał obiekt budowlany w postaci przystani dla sprzętu pływającego, w sytuacji gdy sam organ posługuje się zamiennie określeniami: zatoka/przystań a ww. pojęcia nie są tożsame;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie przez organ, że na działce nr ewid. [...] należącej znajduje się zatoka w sytuacji, gdy ww. zatoka znajduje się w całości na działce należącej do Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" przyległej do działki nr ewid. [...] ;

c) art. 80 k.p.a. - poprzez wybiórczą ocenę przez organ materiału dowodowego z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanej decyzji, w tym również bezpodstawnego przyjęcia, iż okoliczności faktyczne wskazują na istnienie obiektu budowlanego w postaci przystani dla sprzętu pływającego oraz nieustalenia dokładnego położenia i właściciela działki, na której ma znajdować się zatoka, podczas gdy całokształt materiału dowodowego nie potwierdza stanowiska organu; a także ustalenie stanu, iż powstały i ulegający powiększeniu na skutek falowania wody zbiornika, dół jest obiektem budowlanym, a tym samym wydanie decyzji o rozbiórce w stosunku do właścicieli działki, podczas gdy domniemany obiekt budowlany znajduje się na gruncie należącym do innego podmiotu;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 1 w zw. art. 48 ust. 4 - poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach sprawy występują przesłanki określone w naruszonej normie, podczas gdy dowody zgromadzone w postępowaniu nie pozwalają na rozebranie powstałego dołu, niebędącego obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Skarżący wnieśli o uchylenie rozstrzygnięcia i umorzenie przedmiotowego postępowania.

Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 2 kwietnia 2024 roku utrzymano w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy rozważając w pierwszej kolejności kwalifikację prawną spornego obiektu wskazał, że w katalogu w art. 29 ustawy – Prawo budowlane nie wymieniono takiego obiektu budowlanego jak przystań dla sprzętu pływającego. Ponadto, sama ustawa - Prawo budowlane nie zawiera też definicji "przystani". Dlatego też interpretując ten termin należałoby się w pierwszej kolejności odwołać do jego potocznego znaczenia. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN "przystań" to mały port dla niewielkich statków, jachtów lub łodzi.

Dokonując kwalifikacji takiego spornego obiektu budowlanego organ podniósł, że z treści art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, że wyliczenie w nim zawarte ma charakter wyczerpujący w związku z czym każdy obiekt budowlany możemy zaliczyć wyłącznie do jednej z trzech wymienionych w tym przepisie kategorii tj. 1) budynek, 2) budowla 3) obiekt małej architektury. Budynkiem zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie z art. 3 pkt 3 niniejszej ustawy przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z kolei przez obiekty małej architektury zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy - należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

W ocenie organu, kwalifikacja spornego obiektu jako budowli jest zasadna. Budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w szczególności taki jak budowle ziemne. Aby obiekt miał cechy budowli ziemnej z jednej strony winien być zasadniczo wykonany z ziemi, zaś z drugiej musi stanowić pewną techniczno- użytkową całość. Dodatkowo organ wskazał, że na gruncie ustawy – Prawo budowlane, zakresem pojęcia "budowla" objęte są również inne, niewymienione przez ustawodawcę w art. 3 pkt 3 tej ustawy obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury.

Formuła budowli ma charakter pojemny, umożliwiając zaliczenie do niej szeregu nietypowych obiektów budowlanych. Przyjęta przez ustawodawcę definicja (połączenie definicji negatywnej i wyliczenia przykładowego) świadczy o tym, że budowle są najbardziej zróżnicowaną kategorią obiektów budowlanych. Do takiej kategorii budowli ziemnych można w przekonaniu organu zaliczyć przedmiotowy obiekt budowlany - przystań, stanowiący pewną funkcjonalno-techniczną całość, posiadającą określoną funkcję i wybudowaną w celu jej realizacji, tj. zapewnienia bezpiecznego postoju bądź dłuższego cumowania jednostek pływających oraz sprzętu pływającego. Zapewniało to opisane w protokole z oględzin z 6 lutego 2020 r. wyłożenie skarp zatoki płytami żelbetowymi ażurowymi, która służy jako przystań dla sprzętu pływającego, po wcześniejszym wykopaniu w linii brzegowej, a następnie w głąb działki nr ewid. [...] wkopu. Dodatkowo organ podniósł, że od strony wschodniej cały teren ogrodzono ogrodzeniem metalowym o wysokości ok. 1,8 m, przez co doszło do jego wyizolowania. Także z samej dokumentacji zdjęciowej zgromadzonej w toku postępowania, a pochodzącej z różnych dat, w ocenie organu wynika, że obiekt ten pełni taką funkcję, co również potwierdza widoczna na tych dokumentacji fotograficznej cumująca żaglówka.

Uznanie, że sporny obiekt budowlany stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, której jednocześnie nie obejmuje zamknięty katalog wyłączeń unormowany w art. 29 tej ustawy, oznacza, że dla budowy niniejszej inwestycji należało uzyskać w organie administracji architektoniczno-budowlanej decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania ustalono, że inwestor spornej przystani nie wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też nie doszło do zgłoszenia budowy obiektu we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu odwoławczego poza sporem jest, że inwestor w niniejszej sprawie nie legitymował się ani pozwoleniem na jego budowę, ani zgłoszeniem robót budowlanych. Okoliczność ta wynika także z oświadczenia samego inwestora S. C. , który do protokołu z przeprowadzonych oględzin w 6 lutego 2020 r. (jako pełnomocnik właścicieli działki nr ewid. [...] ) oświadczył, że dokonał niwelety terenu na długości 5 m i szerokości 12 m, na głębokości ok. kilkudziesięciu centymetrów. Na całej długości zatoki po obydwóch stronach i od strony zabudowania, ułożył płyty żelbetowe ażurowe. Wszelkie roboty wykonywał w ramach działki nr ewid. [...] , a na powyższe roboty nie wystąpił o pozwolenie na budowę, ani nie dokonywał zgłoszenia. Inwestor następnie protokół własnoręcznie podpisał nie wnosząc uwag, tym samym potwierdzając swoje stanowisko bez zastrzeżeń. Zdaniem organu nie sposób zatem kwestionować tych okoliczności w dzisiejszym stanie faktyczno-prawnym. Oznacza to, że nie można również zakwestionować w ten sposób faktu wykonania przez inwestora robót budowlanych w ramach działki nr ewid. [...] , wbrew temu co twierdzą skarżący, wskazując w swoim odwołaniu wyłącznie na działkę o nr ewid. [...] , która stanowi część akwenu wodnego należącego do Skarbu Państwa, zaś pozostaje w zagospodarowaniu – Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie".

Organ wskazał, że nie można pominąć istotnej okoliczności związanej ze śmiercią inwestora przedmiotowej budowli ziemnej w toku niniejszego postępowania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego (w tym aktu zgonu) wynika, że S. C. zmarł 1 lutego 2021 r. Powołując się art. 52 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) organ podniósł, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Zatem organ skonstatował, że w sytuacji śmierci inwestora decyzje w ramach postępowania legalizacyjnego wydawane w związku z art. 52 ustawy – Prawo budowlane powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być pierwotnym inwestorem, który dopuścił się naruszenia przepisów. Z treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. , V Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że właścicielami nieruchomości gruntowej działki nr ewid. [...] oraz [...] są: M.C. , J.C., S. C. - syn (współwłasność, każdy po 1/3). Osoby te są bezpośrednimi zstępnymi zmarłego S. C.- ojca, natomiast z akt sprawy nie wynika, by weszły we własność tych nieruchomości w drodze spadkobrania. Przeciwnie, osoby te stanowiły właścicieli działki gruntowej jeszcze przed śmiercią inwestora robót budowlanych. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że nałożenie wszystkich obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym wobec samowoli budowlanych łącznie na wszystkich współwłaścicieli działki o nr ewid. [...] jest działaniem prawidłowym i odpowiada prawu.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że z dołączonego do akt sprawy szkicu sytuacyjnego na mapie zasadniczej, pozyskanej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika usytuowanie przystani w prawej części działki nr ewid. [...] , blisko granicy z działką nr ewid. [...]. Oznacza to, że obiekt ten przynależy do działki o nr ewid. [...] , natomiast działka o nr ewid. [...] pozostaje działką będącą częścią zbiornika wodnego "S" " i do granicy z nią należy - zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji - dokonać rozbiórki spornej budowli ziemnej.

Wreszcie organ odwoławczy zaakcentował, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wydał postanowienie, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie przystani dla sprzętu pływającego w czaszy zbiornika "S" " na wysokości działki nr ewid. [...] , a także nałożył na skarżących obowiązki określone w art. 48 ust. 3 tej ustawy. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyżej wymienieni zostali zobowiązani do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania żaden z wymienionych powyżej adresatów nie przedłożył żadnej dokumentacji legalizacyjnej, pozostając w tej kwestii całkowicie bezczynnym, a wręcz nie wyrażając materialnie żadnego zamiaru doprowadzenia do zalegalizowania samowoli budowlanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.C. , J. C. oraz S. C. zarzucili organowi naruszenie naruszenie:

1) prawa materialnego tj. art. 48 § 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez zastosowanie procedury legalizacyjnej przewidzianej w tym przepisie w sytuacji, gdy w sytuacji wykonywania robót budowlanych organ winien zastosować postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane;

2) nie odniesienie się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu a wskazujących, iż na przedmiotowej nieruchomości nie był wykonywany obiekt budowlany;

3) nie wyjaśnienie przez organ podstaw faktycznych ustaleń, że został samowolnie wykonany obiekt budowlany, w sytuacji, gdy z protokołu czynności kontrolnych z 6 lutego 2020 r. wynika, iż wykonywane były co najwyżej roboty budowlane;

4) naruszenie prawa procesowego tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez wadliwe oraz odbiegające od treści materiału dowodowego ustalenie, że na wysokości działki o nr ewid. [...] , obręb [...], gmina M. istnieje obiekt budowlany w postaci przystani dla sprzętu pływającego w czaszy zbiornika "S" ", pomimo, iż stan faktyczny nie wskazuje, iż na wysokości ww. działek istniał obiekt budowlany w postaci przystani dla sprzętu pływającego;

5) naruszenie prawa procesowego tj. art, 8 k.p.a. poprzez niezgodne z materiałem dowodowym twierdzenie, iż z dokumentacji fotograficznej ma wynikać, że przy wykopie na działce nr ewid. [...] cumowała żaglówka, w sytuacji gdy przy wykopie nigdy nie cumowała żaglówka;

6) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego i dowolne przyjęcie, że:

a. został wykonany obiekt budowalny - przystań dla sprzętu pływającego,

b. wykop stanowi obiekt budowlany do którego legalizacji którego należy zastosować procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowalne,

c. znajdujące się działce płyty ażurowe, wykonane w innym czasie, stanowią jedną całość z wykopem, w sytuacji gdy płyty posadowione zostały w innym czasie i nie mają żadnego funkcjonalnego związku z wykopem;

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali twierdzenia, iż na ich nieruchomości nie został wybudowany żaden obiekt, który mógłby zostać zakwalifikowany do kategorii XXI załącznika do ustawy - Prawo budowlane. W związku z brakiem wybudowania obiektu budowlanego w kontekście obowiązujących przepisów prawa budowlanego, rozważania na temat takiej a nie innej kwalifikacji opisanego obiektu, czy w ogóle został wybudowany jakikolwiek obiekt nie znalazły w ogóle odzwierciedlenia w ustaleniach poczynionych w toku postępowania.

W ocenie skarżących treść oświadczeń zawartych w protokole a pochodzących od S. C. (ojca skarżących) oraz przedstawiciela Wód Polskich potwierdza stanowisko skarżących, że nie doszło do budowy obiektu budowlanego, lecz co najwyżej do wykonywania robót budowalnych - niwelety terenu - (oświadczenie S. C.) lub wykopania kanału (wykopu) – oświadczenie przedstawiciela Wód Polskich. Żaden z uczestników nie wskazywał, że doszło do budowy obiektu budowlanego. W szczególności inwestor nie podnosił, aby jego zamiarem było wybudowanie przystani dla sprzętu pływającego. Hipoteza, iż wykop może stanowić obiekt budowlany dla jednostek pływających pojawiła się w zawiadomieniu Wód Polskich. Skarżący podnieśli, że pomimo upływu prawie 5 lat od zawiadomienia Wód Polskich w niniejszej sprawie, do domniemanej przystani, nie przypłynął żaden obiekt pływający. Gdyby wykop w rzeczywistości spełniał rolę przystani, to zapewne do akt administracyjnych złożone zostałby przez np. przedstawiciela Wód Polskich dokumentacja fotograficzna, mająca potwierdzać, że istnieje samowolnie pobudowania przystań dla sprzętu pływającego.

Ponadto, organy nadzoru budowlanego pomijają, że przy nieruchomości skarżących znajduje się pomost pływający. W związku z powyższym zupełnie nielogicznym jest budowanie w odległości kilku metrów "przystani dla jednostek pływających". Tej okoliczności organy nadzoru budowlanego w ogóle nie rozważyły.

Dalej skarżący wyjaśnili, że łódka widniejąca się na dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy znajdowała się na brzegu - kilka metrów od lustra wody. Nie ma ona żadnego związku z wykopem. Ponadto WINB błędnie ustalił, że wykop wraz ze znajdującymi się na nieruchomości skarżących płytami ażurowymi, zabezpieczającymi ich nieruchomość przez falowaniem, stanowi jedną całość - obiekt budowalny - przystań dla jednostek pływających. Takie ustalenia są błędne.

O powyższym świadczy chociażby okoliczność, że w decyzji z 18 listopada 2022 r. nie nakazano skarżącym rozebrania - usunięcia płyt ażurowych, lecz wyłącznie zasypanie przystani gruntem stałem. Gdyby tak jak chce WINB wykop i płyty ażurowe stanowiły łącznie obiekt budowlany, to decyzja obejmowałaby nakaz rozebrania całego samowolnie wybudowanego obiektu a nie tylko jednego z jego elementów.

W związku z oświadczeniami uczestników czynności kontrolnych z 6 lutego 2020 r., iż powstanie wykopu może wiązać się z robotami budowlanym wykonywanymi przez S. C. - ojca skarżących, organy nadzoru winny przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia: czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolną budową obiektu budowlanego i wdrożyć procedurę legalizacyjną z art. 48 ustawy - Prawo budowlane czy też z samowolnym wykonywaniem robót budowlanych i ewentualnie wdrożyć procedurę naprawczą z art. 50 powoływanej ustawy. Natomiast w niniejszej sprawie organy nadzoru uchyliły się o własnych i kompleksowych rozważań tej kwestii, poprzestając na twierdzeniach zawiadamiającego, że przedmiotowy wykop stanowi obiekt budowlany i następnie kwalifikują go jako przystań dla sprzętu pływającego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie obydwu tych decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 kwietnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z 18 listopada 2022 r. w sprawie nakazu rozbiórki przystani dla sprzętu pływającego w czaszy zbiornika "S" " na wysokości działki nr ewid. [...] , obr [...] , gmina M. poprzez zasypanie przystani gruntem stałym do granicy działki o nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...] do wysokości rzędnej terenów przyległych od strony zachodniej i wschodniej.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725) [dalej: ustawa - Prawo budowlane].

Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem robót budowalnych (ziemnych) w czaszy zbiornika "S" ", w wyniku których powstała zatoka służąca jako przystań dla sprzętu pływającego. W związku natomiast z ustaleniem, iż inwestor powyższego przedsięwzięcia nie uzyskał na jego wykonanie pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia należało wdrożyć postępowanie z art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Zauważyć w związku z tym należy, iż zasadniczym warunkiem prowadzenia postępowania w oparciu o wskazany przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane jest stwierdzenie samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego winien - po pierwsze, ustalić co dokładnie stanowi przedmiot prowadzonego postępowania, a po drugie - wykazać, że realizacja spornego obiektu wymagała, w świetle przepisów obowiązujących w dacie budowy, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Innymi słowy, rzeczą organu jest ustalenie i wskazanie - w sposób niebudzący wątpliwości - parametrów technicznych obiektu oraz wskazanie przepisów prawa, z których wywodzi fakt obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji przekłada się na stwierdzenie samowoli budowanej podlegającej procedurze określonej w art. 48 i następne ustawy – Prawo budowlane.

Wedle art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy, które normują m.in. katalog budów i robót nie wymagających pozwolenia na budowę oraz wymagających zgłoszenia budowy. Stwierdzenie przez organ, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia), skutkuje wszczęciem postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej. W zależności od rodzaju tej samowoli, przepisy ustawy – Prawo budowlane rozróżniają w tym względzie postępowanie legalizacyjne unormowane w art. 48-49 ustawy – Prawo budowlane oraz postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 powoływanej ustawy. Są to odrębne tryby postępowania, prowadzące do zróżnicowania pozycji inwestorów i nakładania na nich odmiennych obowiązków. To zaś, który z nich znajdzie zastosowanie, uzależnione jest od zakwalifikowania nielegalnych robót, albo jako wykonanych w części obiektu budowlanego i integralnie połączonych z legalnie wybudowanym obiektem, albo jako niestanowiących takiego połączenia.

Podkreślić przy tym wypada, że naruszenia prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy - następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków (por. m.in. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, czy uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13).

W decyzjach organów obu instancji przedmiot postępowania nazwano przystanią dla sprzętu pływającego położoną na wysokości działki nr ewid. [...] w obrębie [...] , gmina M. Odnosząc się do powyższego Sąd zwraca uwagę, że zarówno w decyzji organu I instancji jak i w decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organy posłużyły się zatem jedynie ogólnie pojętą nazwą obiektu budowlanego, opisując go jako przystań dla sprzętu pływającego. Jest to istotne, gdyż nazwa ta, w okolicznościach sprawy, nawet łącznie z opisem miejsca położenia, tj. "na wysokości działki na dz. nr ewid. [...] w obrębie [...] , gmina M. ", jest niewystarczająca dla precyzyjnej identyfikacji przedmiotu postępowania. Precyzyjne opisanie przedmiotu postępowania ma bowiem kluczowe znaczenie zarówno przy ewentualnym wydaniu późniejszej decyzji o rozbiórce, czy też przy legalizacji (opłaty). Także uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie dają w tym zakresie pewności. W opisie przedmiotu postępowania organy odwołują się do protokołu kontroli, do szkicu sytuacyjnego sporządzonego na miejscu kontroli.

W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy w tym zakresie nie został prawidłowo ustalony. Jego ustalenie nastąpiło z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co przełożyło się na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż organ odwoławczy wprost stwierdza w uzasadnianiu swojej decyzji, iż przedmiotowy obiekt stanowi "pewną funkcjonalno-techniczną całość, posiadając określoną funkcję i wybudowaną w celu jej realizacji tj. zapewnienia bezpiecznego postoju lub dłuższego cumowania jednostek pływających oraz sprzętu pływającego". Jak przy tym wskazuje organ, w przepisach prawa budowlanego brak jest definicji przystani. Odwołuje się w związku z tym do Słownika Języka Polskiego PWN, zgodnie z którym "przystań" to mały port dla niewielkich statków, jachtów lub łodzi. Organ czyniąc w tym zakresie rozważania nie wyjaśnił jednak w sposób precyzyjny i jednoznaczny dlaczego uznał przedmiotowy obiekt za przystań, w szczególności które jego elementy o tym bezspornie decydują. Oznacza to, w ocenie Sądu, że także kwalifikacja wykonanych robót budowlanych budzić może uzasadnione wątpliwości.

Po drugie kwalifikacja przedmiotu postępowania jako przystani nie jest też jasna w aspekcie treści art. 16 pkt 65i ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo wodne], który to przepis stanowi, że przez urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów rozumie się: rury oporowe, bulwary, nadbrzeża, mola, pomosty i przystanie. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że w ustawie z 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (tj.: Dz.U. z 2025 r., poz. 18 ze zm.) w art. 5 ust. 1 pkt 3 przyjęto, że akwen i grunt oraz związana z nimi infrastruktura stanowią port lub przystań. Mimo, że definicja ta zawarta jest w odrębnej ustawie, w ocenie Sądu, nie można jej całkowicie pominąć przy wykładni przepisów ustawy - Prawo wodne.

W procesie stosowania prawa organy administracji zobowiązane są uwzględniać całość regulacji normatywnej danego systemu, chyba że co innego wprost wynika z jego przepisów. Tymczasem organy w swoich rozstrzygnięciach stwierdzają, iż brak jest legalnej definicji "przystani" i w tym zakresie odwołują się jedynie do pojęć zaczerpniętych z słownika języka polskiego, bez jakiejkolwiek analizy tego pojęcia na gruncie wskazanych powyżej definicji ustawowych.

Nie można zdaniem Sądu przyjąć ad hoc, jak czynią to organy, że decydujące dla kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego jest jego określenie we wniosku wszczynającym postępowanie. O charakterze zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji o jego kwalifikacji w odniesieniu do przepisów administracyjnego prawa materialnego nie może przesądzać nazwa jaką określił je organ opierając się li tylko na ocenie jego charakteru i celu jakiemu ma służyć, bez odwołania się i jakiejkolwiek analizy przepisów prawa materialnego. Przyjęcie takiej koncepcji oznaczałoby w praktyce możliwość np. wyłączenia spod regulacji administracyjnoprawnej nawet inwestycji wprost odpowiadających regulacjom normatywnym, a jedynie inaczej nazwanych. Pamiętać ponadto należy, iż przystań jest urządzeniem wodnym wymagającym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (por. art. 389 pkt 6 w zw. z art. 16 pkt 65i ustawy – Prawo wodne). W związku z powyższym wykonanie takowej objęte jest również obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Przenosząc wskazane powyżej regulacje i wynikające z nich zasady na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że dokonana przez organy ocena zaistnienia przesłanek do uznania, iż w analizowanym stanie faktycznym mamy do czynienia z przystanią jest przedwczesna, gdyż została dokonana na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, podjęte rozstrzygnięcia nie zostały wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej. Orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły pełnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w aspekcie zaistniałego stanu faktycznego z jego odniesieniem do przepisów prawa materialnego.

Jeżeli bowiem w ocenie organu II instancji sporną inwestycją jest przystań, to w uzasadnieniu wydanej decyzji powinna znaleźć się argumentacja wyjaśniająca jasno i wyczerpująco motywy takiego ustalenia wraz z powołaniem się na konkretne dowody wskazujące na taki charakter urządzenia wodnego. Organ powinien był również odnieść swoje ustalenie do przyjętego zakresu pojęcia przystani na gruncie ustawy – Prawo wodne oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o żegludze śródlądowej.

Wracając w tym miejscu do kwestii konieczności uzyskania w przypadku budowy przystani pozwolenia wodnoprawnego Sąd przypomina, iż zgodnie z art. 389 pkt 6 ustawy - Prawo wodne, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Natomiast zgodnie z art. 388 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy - wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 oraz art. 390 ust. 1 pkt 1, następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Należy również wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 2578 /16 w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowiących jednocześnie wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, powstały w ten sposób obiekt budowlany podlega legalizacji zarówno w trybie prawa budowlanego, jak i prawa wodnego. Zatem w przypadku, gdy urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganej zgody wodnoprawnej, przed przedłożeniem dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, należy uprzednio uzyskać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego wydaną na podstawie art. 190 ustawy - Prawo wodne.

Powyższe regulacje korelują z przepisami art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo wodne, zgodnie z którymi przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. W obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 oraz art. 389 pkt 6 ustawy – Prawo wodne, wykonanie urządzeń wodnych wymaga natomiast pozwolenia wodnoprawnego, chyba że zostały z tego wyłączone w dalszych przepisach.

Podkreślić bowiem należy raz jeszcze, że urządzenia wodne (w tym np. przystań) ze względu na swój charakter, funkcję i posadowienie pozostają w sferze regulacji zarówno prawa budowlanego, jak i prawa wodnego. Jednak zakres tych regulacji jest autonomiczny. Przede wszystkim zauważyć należy, że w ustawie – Prawo wodne, inaczej niż to było na gruncie poprzedzających ją aktów prawnych w tej mierze, nie ma generalnej regulacji odnoszącej się do relacji między tym prawem a prawem budowlanym, natomiast są zawarte przepisy szczególne dotyczące stosowania prawa budowlanego w danych przypadkach. W konsekwencji, konstrukcja relacji między rozważanymi aktami prawnymi wskazuje na uznanie prawa wodnego za regulację szczególną i korzystającą z pierwszeństwa w zastosowaniu, w której prawo budowlane znajduje zastosowanie tylko w przypadkach wskazanych w tej ustawie (reguły lex speciali derogat legi generali oraz lex posteriori derogat legi priori). Takim szczególnym przypadkiem stosowania przepisów prawa budowlanego jest przykładowo regulacja zawarta w art. 388 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo wodne, zgodnie z którym wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 (pkt 6 dotyczy także urządzeń wodnych) oraz art. 390 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne, następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane, oraz art. 388 ust. 2 ustawy – Prawo wodne, zgodnie z którym wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 oraz w art. 390 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne lub przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego, następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane. Prawo wodne zawiera też szczególne uregulowanie dotyczące legalizacji urządzeń wodnych, bowiem zgodnie z art. 190 ust. 1 tej ustawy, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422 ustawy – Prawo wodne. Zgodnie z ustępem 2 art. 190 ustawy – Prawo wodne jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.

Jak wskazano powyżej, przystań jest niewątpliwie urządzeniem wodnym i to właśnie z tego powodu mają do niej zastosowanie przepisy ustawy – Prawo wodne. Charakter przystani jako urządzenia wodnego nie przekreśla jednocześnie jej charakteru jako obiektu budowlanego, definiowanego przepisami ustawy – Prawo budowlane (podobnie wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., II OSK 581/21).

W tym zakresie w przedmiotowej sprawie brak jest jednak jakichkolwiek ustaleń faktycznych, a w związku z tym Sąd nie jest w stanie zająć jednoznacznego stanowiska co do wytycznych dla organów nadzoru budowlanego, bo to dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny będzie kwalifikował dalsze postępowanie organów nadzoru budowlanego.

Jednocześnie prawidłowa kwalifikacja przedmiotu postępowania jako urządzenia wodnego może mieć znaczenie w zakresie właściwości organu nadzoru budowlanego właściwego do likwidacji przedmiotowej samowoli budowlanej. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę potwierdza co do zasady pogląd wyrażony przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w zawiadomieniu z 16 grudnia 2019 r. przekazującym sprawę do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opocznie.

Jak bowiem wynika z art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowalne, do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje określone m.in. w art. 48-51 ustawy – Prawo budowalne dotyczące spraw obiektów i robót budowlanych: hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, z wyłączeniem urządzeń melioracji wodnych.

Dla ustalenia rozumienia pojęcia "innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystania z nich" można odwołać się do art. 16 pkt 65 lit. i ustawy - Prawo wodne, który definiuje "urządzenie wodne" jako urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, wymieniając m.in: mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie. Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, taka konstatacja oparta wyłącznie na literalnej wykładni przepisów, bez uwzględnienia autonomiczności i specyfiki różnych reżimów i regulacji prawnych zawartych w przepisach ustawy - Prawo wodne i ustawy - Prawo budowlane nie jest prawidłowa (por. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., II OSK 1102/19). Podzielając stanowisko zawarte w przywołanym wyroku - które nadal zachowuje aktualność (pomimo, że odnosi się do ustawy - Prawo wodne z 2001 r.), za Naczelnym Sądem Administracyjnym zaznaczyć trzeba, że definicja urządzeń wodnych zawarta w art. 16 pkt 65 ustawy - Prawo wodne jest bardzo szeroka i pojemna. Ustawodawca, nie zdecydował się na konkretne wyliczenie tych urządzeń wskazując je tylko przykładowo - w tym także przystanie. O ile tak szerokie zdefiniowane urządzeń wodnych na gruncie ustawy - Prawo wodne może być uzasadnione celem i regulacją tej ustawy, to brak podstaw do bezpośredniego (automatycznego) rozciągania tak przyjętej, szerokiej i pojemnej definicji urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich - na potrzeby rozumienia znaczeń terminów zawartych w innych aktach prawnych, w tym w ustawy – Prawo budowlane. W szczególności, brak jest podstaw aby posługiwać się tą otwartą i szeroką definicją zawartą w ustawie - Prawo wodne - dla ustalania właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego. Pomimo, że ustawa - Prawo budowlane w art. 82 ust. 3 pkt 2 także posługuje się terminem obiektów/urządzeń "służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich", to jednak znaczenie (rozumienie) tego pojęcia, zawarte w pierwszym ze wskazanych przepisów jest zupełnie odmienne i służy innym celom. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnienie systematyki i kontekstu przepisu określającego zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego w pierwszej instancji (art. 82 ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane) pozwala zauważyć, że obiekty służące kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich zostały wymienione obok takich obiektów jak: hydrotechniczne piętrzące, upustowe, regulacyjne, kanały, obiekty usytuowane na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego, czy obiektów lotnisk cywilnych, obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych, obiektów dotyczących strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, elektrowni wiatrowych i obiektów znajdujących się w obszarze kolejowym, a także dróg publicznych krajowych i wojewódzkich.

Przy wykładni przepisu (art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane) uwzględnić zatem należy przede wszystkim siatkę pojęciową zawartą w otoczeniu tego przepisu (art. 82 ust. 3 pkt 1, pkt 3a, pkt 4, pkt 5-5c i pkt 6 ustawy – Prawo budowalne). Uwzględnienie tego otoczenia i kontekstu, pozwoli dopiero na pełne rozpoznanie aksjologii normy prawnej zawartej we wskazanym przepisie i należytą wykładnię tego przepisu. Przy tak przeprowadzonej wykładni na plan pierwszy wysuwa się, że wskazane wyżej rodzaje i kategorie obiektów budowlanych wymienionych w przepisie art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, cechuje niewątpliwy rozmach inwestycyjny i doniosłość z punktu widzenia interesów Państwa. Są to bowiem obiekty i roboty budowlane o określonej specyfice, która uwzględnia charakterystyczną lokalizację tych obiektów, specjalne ich przeznaczenie, czy też skalę inwestycyjną. W takim też kontekście, nie sposób przyjmować, że każdy, nawet niewielki obiekt "służący kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich", który wymieniony został w 16 pkt 65 ustawy - Prawo wodne może wypełniać dyspozycję przepisu art. 82 ust. 3 pkt 2 in fine ustawy – Prawo budowlane.

Akceptując zatem przedstawioną wyżej wykładnię Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa, że dopiero jednoznaczne ustalenie przez organy elementów przedmiotu postępowania i ich funkcji pozwoli na prawidłową ocenę właściwości organów nadzoru budowlanego.

Przechodząc do dalszych rozważań przypomnieć należy, iż naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane, w tym odnoszące się również do niedotrzymania obowiązku zrealizowania obiektu budowlanego na podstawie wymaganego przepisami pozwolenia na budowę (na takie naruszenia powołują się organy w niniejszej sprawie), powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji. Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy zasadniczo oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. np. wyrok NSA z 2 października 2019 r., II OSK 2474/18). Ponieważ samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które należy uznać za dopuszczalne (por. wyroki NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1998/18 i II OSK 1974/18).

W tym aspekcie zauważyć należy, iż organy nie ustaliły precyzyjnie daty dokonania opisywanej samowoli. Organ I instancji ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, że "Uczestniczący w czynnościach kontrolnych przedstawiciel Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, oświadczył do protokołu, że od miesiąca lipca 2019 r. został zbudowany kanał o długości 20 m i szerokości ok. 12 m i głębokości 1,5 m i głębokości od napełnienia NPP". Co więcej, organ w ogóle nie odniósł się do twierdzeń strony skarżącej, iż w związku z drastycznym spadkiem poziomu wody w Zalewie [...] doszło do osunięcia się skarpy na spornej działce w wyniku czego odkryte zostały płyty, które w latach 80. XX wieku ułożyli w tym miejscu harcerze, celem wciągania łodzi żaglowych na brzeg. W piśmie z 21 listopada 2019 r. ówczesny właściciel działki wskazywał przy tym, że teren ten był użytkowany przez harcerzy. O ile nawet powyższe twierdzenia organ uznał za niewiarygodne, to winien odnieść się do powyższego i jednoznacznie ustalić czy teren ten był użytkowany przez harcerzy czy też nie. Fakt umocnienia bowiem skarp spornej zatoki płytami uznał organ za jeden z elementów stanu faktycznego przesądzający o istnieniu przystani.

Należy w związku z tym zaznaczyć, iż orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że błędy w zakresie gromadzenia i oceny dowodów mogą wystąpić, gdy organ przyjął pewne fakty za ustalone, mimo, że nie zostały one w ogóle lub są niedostatecznie potwierdzone. Niewątpliwym jest, że z takim uchybieniem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Dokonując rozstrzygnięcia organ całkowicie pominął też fakt obowiązywania uchwały XLVII/614/18 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 27 lutego 2018 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 2018, poz. 1342). Nie uwzględnił faktu położenia spornej nieruchomości w terenie objętym uchwałą, nie wyjaśnił czy ta konkretna działka znajduje się w obszarze chronionym ustanowionym wskazaną uchwałą. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 5 powoływanej uchwały na obszarze parku zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym, przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych.

Wobec charakteru popełnionych naruszeń wskazać należy, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej oraz podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych i z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie zatem wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez tutejszy Sąd zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Tylko postępowanie przeprowadzone w zgodnie z procedurami wynikającymi z powoływanych przepisów k.p.a. stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i pełny tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając wskazane wyżej przepisy. Przede wszystkim nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanych decyzji. Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Przepis § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia.

Tymczasem rozstrzygnięcia organów całkowicie pomijają przepisy ustawy – Prawo wodne, które jak wskazano powyżej winny mieć w sprawie zastosowanie. Nie odniesiono się do nich w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego. Podobnie jak pominięto definicję "przystani" na gruncie ustawy o żegludze śródlądowej. Pominięta została całkowicie ocena spełnienia przesłanek legalizacyjnych określonych w art. 190 ust. 2 ustawy – Prawo wodne.

Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez organy ocena nie pozwala na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organów, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowych ustaleń w przedstawionym powyżej zakresie stanowi z kolei podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.

Ujawnione naruszenia, w opinii Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym kontrolowane rozstrzygnięcia wymykają się spod merytorycznej kontroli Sądu, uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierowały się organy rozpatrując sprawę i decydując o nakazie rozbiórki. Natomiast nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez stronę skarżąca wpis od skargi w kwocie 500 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania. Po pierwsze, organ ten ustali w jakiej dacie doszło do wykonania kwestionowanego w sprawie obiektu (urządzenia wodnego). Po drugie, ponownie powiadomi skarżących o możliwości legalizacji spornego urządzenia wodnego, a w przypadku nie wystąpienia z wnioskiem lub nie uzyskania decyzji o legalizacji, przejdzie do zastosowania przepisów o legalizacji, przy czym wydając w tym względzie decyzję sformułuje jej sentencję w sposób nie budzący wątpliwości i umożliwiający ewentualne wyegzekwowanie wykonania decyzji za pomocą środków przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Dopiero na podstawie tak zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego organ wyda decyzję spełniającą wszystkie wymagania stawiane przez art. 107 k.p.a. Organ nie może przy tym ograniczyć się do przytoczenia treści przepisów mających zdaniem organu w sprawie zastosowanie, lecz powinien dokonać wykładni tych przepisów na tle ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie decyzji nie może być sformułowane ogólnikowo, a w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i pełny - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć też na uwadze ww. wytycznie w zakresie kwalifikacji przystani, a także organu właściwego do rozpoznania sprawy. Uzasadnienia wydawanych ponownie rozstrzygnięć powinny przy tym w szczególności wskazywać materiał dowodowy, na którym organ się oparł wydając określone rozstrzygnięcie oraz jakie fakty za owym rozstrzygnięciem przemawiają i z jakich względów zostały one przez organ uznane za istotne w kontekście przepisów prawa, stanowiących podstawę orzekania, które organ powinien należycie wyjaśnić. Bez przeprowadzenia opisanych powyżej czynności, nie jest możliwe wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nieobarczonego wadami.

IB