Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 859/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi K. L. na uchwałę nr CIV/2823/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ''Piasek" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga K. L. na uchwałę nr CIV/2823/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2023 r.w sprawie uchwalenia miejscowego Planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasek" (dalej "Uchwała") w części dotyczącej § 24 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 24 ust. 9 pkt 4, tj. w zakresie w jakim Uchwała przewiduje dopuszczenie lokalizacji funkcji usługowej na drugiej kondygnacji nadziemnej budynków frontowych w przypadku budynku frontowego przy ul. [...] w K., podczas gdy w/w zapis nie obejmuje sąsiadującego budynku frontowego, położonego przy ul. [...] w K..

Nieruchomość stanowiąca własność skarżącego położona przy ul. [...] w K. znalazła się w przedmiotowej Uchwale na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonym symbolem MWu.3.4. Paragraf 24 ust. 1 przedmiotowej Uchwały stanowi, iż podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami wielorodzinnymi z usługami. Paragraf 24 ust. 2 stanowi następnie, iż "dopuszcza się lokalizację funkcji usługowej: 1) w kondygnacjach podziemnych i suterenach budynków frontowych, z zastrzeżeniem § 15 ust. 2; 2) na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynków frontowych i oficyn; 3) na drugiej kondygnacji nadziemnej budynków frontowych - wyłącznie jeżeli takie ustalenia zawarto w ust. 3 -14 dla poszczególnych terenów/budynków". Wreszcie § 24 ust. 9 pkt. 4 przedmiotowej Uchwały stanowi, iż "dla terenu MWu.3.4 w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustała się: 4) dopuszczenie lokalizacji funkcji usługowych na drugiej kondygnacji nadziemnej budynku frontowego: a) przy [...] 52, b) przy ul. [...]". W związku z powyższym zauważyć, że przedmiotowa Uchwała pomija nieruchomość należącą do skarżącego, tj. nieruchomość położoną przy ul. [...] w K. w kontekście nienadania jej przymiotu w postaci dopuszczenia lokalizacji funkcji usługowej również na drugiej kondygnacji nadziemnej. Istotnym w ocenie skarżącego jest również fakt, że zarówno nieruchomość położona przy ul. [...], jak i nieruchomość położona przy ul. [...], będąca własnością skarżącego, bezpośrednio sąsiadują ze sobą (wydruk mapy z Systemu Informacji Przestrzennej K. w załączeniu). Wobec powyższego zdaniem skarżącego przedmiotową Uchwałę w części zaskarżonej niniejszą skargą cechuje znaczny rozdźwięk - skoro bowiem nieruchomości położone przy ul. [...] i 56 bezpośrednio ze sobą sąsiadują, to niezrozumiałym jest zdaniem skarżącego niejako wybiórcze nadanie pewnych przymiotów, w tym przypadku dopuszczenia lokalizacji funkcji usługowej na drugiej kondygnacji nadziemnej w części frontowej jednego budynku i zarazem nieprzyznanie takiego przymiotu dla budynku, który de facto jest umiejscowiony w bezpośrednim sąsiedztwie (nieruchomości nie są w żaden sposób odgrodzone itp., umiejscowione są "ściana w ścianę"). Co więcej, obie nieruchomości i tak znajdują się na jednym terenie (oznaczony w Uchwale jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - symbol MWu.3.4) W tym miejscu skarżący zwraca uwagę ponadto na pojęcie ładu przestrzennego, który istotny jest z punktu widzenia planowania polityki przestrzennej i sprawowania władztwa planistycznego na terenie w szczególności jednostek samorządu terytorialnego. Art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. stanowi, iż "Ilekroć w ustawie jest mowa o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania; wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Mając na uwadze przytoczoną definicję legalną "ładu przestrzennego" przedmiotowa nieruchomość, położona przy ul. [...] w K., jest umiejscowiona na terenie, na którym przeważa prowadzenie działalności gospodarczych o wszelkiego rodzaju usługach, ze szczególnym uwzględnieniem usług gastronomicznych (restauracje, punkty gastronomiczne). Wobec powyższego skarżący wskazuje, iż nie ma żadnych przeciwskazań do dopuszczenia w przedmiotowej nieruchomości, należącej do skarżącego, lokalizacji funkcji usługowej również na drugiej kondygnacji. Jeżeli bowiem teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, znany jest z prowadzenia tam wszelkiego rodzaju usług, to zdaniem skarżącego doszło do tak naprawdę niczym nie popartego ograniczenia prawa własności skarżącego co do przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...]. Ponadto, jak wspomniano już wcześniej, zarówno nieruchomość należąca do skarżącego, jak i nieruchomość przy ul. [...] znajdują się w ścisłej zabudowie szeregowej oraz mają zbliżone gabaryty oraz uwarunkowania techniczne.

W związku z nieproporcjonalną ingerencją przez organ w prawo własności skarżącego, które to prawo opisane jest w niniejszej skardze, wskazać należy również na uregulowania prawne odnośnie wykonywania prawa własności. W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy Konstytucji RP, to jest na art. 21 ust. 1 ("Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia") oraz na art. 64 ust. 1 i 3 ("Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia". "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tytko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności").

Odnosząc się natomiast do uregulowań cywilnoprawnych w kontekście zakresu prawa własności, wspomnieć należy również na art. 140 k.c., który stanowi, iż "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Na uwagę zasługuje również przepis art. 6 u.p.z.p., który stanowi, iż "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przekładając powyższe na przedmiotowy stan faktyczny w ocenie skarżącego w oczywisty sposób nie uwzględniono interesu prywatnego, jakim jest w tym przypadku swobodne wykonywanie przez skarżącego prawa własności, jeśli chodzi o należącą do niego nieruchomość położoną przy ul. [...] w K.. Skarżący bowiem w sposób oczywisty pozbawiony został możliwości swobodnego dysponowania swoją nieruchomością, w przedmiotowej sprawie dotyczy to bezzasadnego pozbawienia skarżącego prawa do potencjalnego prowadzenia działalności usługowej na drugiej kondygnacji nadziemnej, jak wynika z przytoczonego powyżej § 24 ust. 2 pkt. 3 w zw. z art. § 24 ust. 9 pkt. 4 przedmiotowej Uchwały. W ocenie skarżącego nie sposób jest, jak wspomniano już wcześniej, przyjąć za uzasadnione postępowanie Rady Miasta Krakowa, odzwierciedlone w podjętej Uchwale z dnia 25 stycznia 2023 r., gdzie położone w zwartej zabudowie, bezpośrednio sąsiadujące ze sobą nieruchomości, w dodatku położone w tym samym terenie, oznaczonym w Uchwale symbolem MWu.3.4, różnią się poprzez przyznanie, niejako w sposób dyskrecjonalny, przymiotu w postaci dopuszczenia lokalizacji funkcji usługowej również na drugiej kondygnacji nadziemnej, podczas gdy nieruchomości skarżącego odmówiono takowego przymiotu. Odnosząc się po raz kolejny do orzecznictwa sądów administracyjnych, należy w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 495/12, w którym stwierdzono w szczególności, iż "Uchwała w sprawie planu miejscowego narusza istotę prawa własności podmiotu mającego prawo własności do nieruchomości położonej w obrębie tego planu, gdy uniemożliwia właścicielowi korzystanie z jego nieruchomości w dotychczasowo dopuszczony sposób, wynikający z rodzaju i funkcji znajdujących się na tej nieruchomości budynków". Na uwagę zasługuje również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1715/18, w którym stwierdzono, iż "prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania".

Skarżący wskazuje, że kierowanie się przez Radę Miasta Krakowa dyskrecjonalnym obdarzeniem pewnymi przymiotami jedną nieruchomość, z jednoczesnym bezzasadnym brakiem poszanowania dla prawa własności nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej, nie sposób wpisać w cele związane z realizacją określonych wartości, które to wartości sprawiły, iż skarżący doznał ze strony organu - Rady Miasta Krakowa niczym nie uzasadnionego ograniczenia co do swobodnego wykonywania prawa własności nieruchomości, położonej przy ul. [...] w K.. W związku z powyższym skarżący postępowanie organu - Rady Miasta Krakowa, opisane w niniejszej skardze, uważa za bezzasadne i sprzeczne z obowiązującym prawem.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, zaskarżona Uchwała w części dotyczącej § 24 ust. 2 pkt. 3 w zw. z § 24 ust. 9 pkt. 4, jako godząca w interesy skarżącego, chronione obowiązującymi przepisami prawa i zarazem sprzeczna z prawem, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ wskazał, że uchwała została przyjęta zgodnie z przepisami prawa, nie doszło do naruszenia trybu podejmowania uchwały. Na tę okoliczność przedstawiono sekwencję czynności podejmowanych w toku postępowania uchwałodawczego. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazuje, że skarżący wywodzi źródło naruszenia interesu prawnego z prawa własności nieruchomości zabudowanej kamienicą przy ul. [...] w K., usytuowanej na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Ś. ([...]). Zgodnie z ustaleniami skarżonej Uchwały, nieruchomość skarżącego znajduje się w całości w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonym symbolem MWu.3.4, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami, z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowej w kondygnacji podziemnej i suterenie budynku frontowego oraz na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku frontowego i oficyn. Ulica [...] (dawna nazwa ul. [...]) jest jedną z najstarszych ulic Miasta Krakowa i stanowi podstawową arterię komunikacyjną łączącą ul. [...] (dochodzącą do [...]) z jednej strony, z drugiej zaś dochodzącą do Placu I. i Al. [...]. Nieruchomość skarżącego objęta jest ochroną konserwatorską wynikającą z wpisu układu urbanistycznego oraz zespołu zabudowy dawnej IV dzielnicy katastralnej miasta K. "P. " do rejestru zabytków na podstawie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. nr [...] z dnia 15 października 2015 r. Ponadto budynek przy ul. [...] w K. znajduje się w strefie buforowej historycznego centrum Krakowa, wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO a także w granicach obszaru uznanego na podstawie zarządzenia Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r. za pomnik historii "Kraków - Historyczny Zespół Miasta". Budynek ten został ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

Zgodnie z wytycznymi obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. (dalej: Studium), nieruchomość Skarżącego znajdowała się w terenie przeznaczonym pod zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o symbolu UM o funkcji podstawowej:

- Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie;

- Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie oraz funkcji dopuszczalnej:

- Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Dla obszaru obejmującego nieruchomość skarżącego, szczegółowe wytyczne Studium dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 2 Pierwsza Obwodnica, wskazywały następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej tego obszaru:

-zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z układem urbanistycznym do utrzymania, ochrony i uzupełnień oraz odtworzeń w lokalizacjach historycznej zabudowy;

-istniejące zespoły obiektów usług o charakterze ponadlokalnym i metropolitalnym o funkcji naukowo-dydaktycznej, sakralnej, kultury i sztuki, sportu do utrzymania, ochrony i rozwoju.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawową zasadą opracowania zapisów miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego jest ich zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z tych powodów, jednym z celów uchwalenia planu miejscowego, określonych w § 3 uchwały było ustalenie zasad zagospodarowania umożliwiających ochronę i prawidłowe kształtowanie dziedzictwa miejskiego tego obszaru, poprzez: 1) ochronę historycznego krajobrazu miejskiego, w tym układów urbanistycznych oraz zabytkowych zespołów i obiektów; 2) ochronę wnętrz historycznych kwartałów zabudowy przed nową zabudową; 3) ochronę istniejącej i kształtowanie nowej zieleni w przestrzeniach publicznych i we wnętrzach kwartałów zabudowy; 4) utrzymanie istniejących funkcji obszaru. Powierzchnia obszaru objętego skarżonym planem miejscowym wynosi ok. 36,25 ha i obejmuje tereny bezpośrednio przyległe do ścisłego centrum historycznego Krakowa (Rynek Główny otoczony Plantami) otoczone u. J. D. K. i C. Dominującą funkcją tego terenu pozostaje funkcja mieszkaniowa, natomiast bliskie sąsiedztwo Rynku Głównego powoduje, że w terenach pierwotnie przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (kamienice) prowadzone są w coraz to większym stopniu lokale usługowe służące jako restauracje, kluby, punkty usługowe. Dlatego jednym z celów uchwalenia planu miejscowego było "utrzymanie istniejących funkcji obszaru", a zatem niedopuszczenie do sytuacji, w której lokale usługowe w budynkach mieszkaniowych doprowadzą do zmiany podstawowej funkcji tego terenu. Problem związany z rozszerzeniem prowadzonych funkcji usługowych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych został dostrzeżony przez autorów planu miejscowego i dlatego w planie miejscowym zostały zawarte zapisy mające na celu ograniczenie liczby obiektów usługowych, a także liczby nowych lokali usługowych w istniejących budynkach. Na etapie prac nad zapisami planu miejscowego posłużono się zasadą, zgodnie z którą funkcje usługowe zostały dopuszczone w miejscach, w których już istniały, a podstawę do stwierdzenia tych okoliczności stanowiła inwentaryzacja urbanistyczna (2019/2020 rok). Wyniki przeprowadzonej na przełomie 2019 i 2020 r. inwentaryzacji wykazały, że w kamienicy przy ul. [...] prowadzone były usługi na pierwszej, jak i drugiej kondygnacji. Natomiast w kamienicy przy ul. [...] nie prowadzone były usługi na drugiej kondygnacji, dlatego też nie zostały one dopuszczone w planie miejscowym. Zastosowana metoda wyznaczania funkcji usługowych, w tym również dla terenu MWu.3.4, dotyczyła obszaru całego planu i była dla wszystkich nieruchomości jednakowa.

W obszarze planu zostały wyznaczone tereny U, Uk. Uo, Uz w których działają obiekty o funkcji wyłącznie usługowej, świadczące usługi o charakterze ponadlokalnym i metropolitalnym (usługi oświaty, usługi sakralne, z zakresu ochrony zdrowia). W pozostałym zakresie przeznaczenia terenu są związane z udziałem funkcji mieszkaniowej; MW, MWu, MW/U. Przyjęte ustalenia w zakresie wyznaczania tych terenów zależne były od istniejących usług/funkcji usługowych w budynkach. Dla nieruchomości o wyłącznej funkcji mieszkalnej wyznaczono tereny MW, dopuszczając funkcje usługowe jedynie w części podziemnej. Dla nieruchomości o funkcji mieszkalnej z usługami ograniczonymi do dwóch pierwszych kondygnacji wyznaczono tereny MWu, z dopuszczeniem funkcji usługowych w części podziemnej. Dla nieruchomości o funkcji mieszkalnej z usługami również powyżej drugiej kondygnacji wyznaczono tereny MW/U, dopuszczając funkcje usługowe w większym zakresie, w tym również w całym obiekcie.

Organ podkreślił, że konieczność ochrony funkcji mieszkaniowej wprowadzona w planie miejscowym wynikała z treści Wytycznych konserwatorskich na potrzeby m.p.z.p Piasek, opracowanych przez dra Z. B. z 2019 r. Także sporządzony na potrzeby skarżonego planu miejscowego koreferat autorstwa dr inż. arch. J. J. (wrzesień 2021 r.) wskazywał na konieczność ochrony wartości historycznych zabudowy mieszkalnej w obszarze planu miejscowego.

Dodatkowo wskazano, że w toku procedury planistycznej skarżący nie zgłaszał wniosków ani uwagi do projektu planu miejscowego w sprawie możliwości rozszerzenia funkcji usługowej na drugiej kondygnacji nadziemnej budynku. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2018 r., sygn. akt. II OSK 2383/17 "dla oceny nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni (..) zgłaszali zarzuty lub protesty do projektu planu. Jakkolwiek sąd Administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ, to jednak w zakresie jego kompetencji kontrolnych mieści się kwalifikacja procesu oraz rezultatu wyważania przez organ istotnych prawnie przesłanek z punktu widzenia (...) przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej.'’ Zgłoszona przez skarżącego uwaga podczas pierwszego wyłożenia projektu miejscowego planu do publicznego wglądu dotyczyła jedynie możliwości zadaszenia podwórek i dziedzińców. Uwaga to została nieuwzględniona ze względu na stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tej sprawie oraz ze względu na wytyczne Studium, które wskazywały wyraźne wskazanie o treści "wnętrza historycznych kwartałów zabudowy do ochrony przed zabudową".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634), dalej p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności trzeba w sprawie niniejszej odnieść się do kwestii legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Nieruchomość skarżącego jest położona przy ul. [...] w K., dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa Podgórza Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...] (wydruk z księgi wieczystej znajduje się w sądowych aktach sprawy, k. 8-11). Bezsprzecznie zatem nieruchomość skarżącego jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ". ". Uchwalenie planu wpływa zatem bezsprzecznie na sytuację prawną właściciela nieruchomości położonej w granicach planu. Dokonując oceny legitymacji skargowej Sąd doszedł do wniosku, że skarżący w istocie posiada legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę bowiem w przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu wpływa na korzystanie z jego nieruchomości. Jako, że skarga jest dopuszczalna rzeczą Sądu będzie zbadanie, czy skarżona regulacja odpowiada prawu.

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, wyrok WSA w Opolu z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 275/21, wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16).

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W orzecznictwie w kontekście badania zgodności planu ze studium wskazuje się, że ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście, o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. I OSK 556/20).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że analiza dokumentacji planistycznej nie ujawniła istotnych naruszeń trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokumentacja związana z przystąpieniem do sporządzenia planu, opiniowaniem planu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, udokumentowaniem wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a także załączono prognozę wpływu na środowisko oraz prognozę finansową.

Przechodząc do badania kwestii naruszenia zasad sporządzenia planu stwierdzić należy, co następuje.

Zgodnie z § 24 ust. 1 Uchwały wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczone symbolami: MWu.3.1, MWu.3.2, MWu.3.3, MWu.3.4, MWu.3.5, MWu.3.6, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami.

W myśl § 24 ust. 2 Uchwały dopuszcza się lokalizację funkcji usługowej:

1) w kondygnacjach podziemnych i suterenach budynków frontowych, z zastrzeżeniem § 15 ust. 2;

2) na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynków frontowych i oficyn;

3) na drugiej kondygnacji nadziemnej budynków frontowych - wyłącznie jeżeli takie ustalenia zawarto w ust. 3-14 dla poszczególnych terenów/budynków.

Zgodnie z § 24 ust. 9 pkt 4 Uchwały dopuszcza się w terenach MWu.3.4 lokalizację funkcji usługowych na drugiej kondygnacji nadziemnej budynku frontowego:

a) przy ul. [...] / [...]

b) przy ul. [...].

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do tego czy odpowiada prawu dopuszczenie usług na drugiej kondygnacji jedynie przy ul. [...], podczas gdy nieruchomość skarżącego położona przy ul. [...] sąsiaduje (przylega) do nieruchomości przy [...].

Istotnym wymogiem każdego m.p.z.p. w myśl art. 20 u.p.z.p jest to, by nie naruszał on ustaleń Studium. W przedmiotowej sprawie obszar objęty skarżonym m.p.z.p. znajduje się w ramach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmienionego uchwałą nr CXII/1700/14 Rady miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany ''Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa'' w jednostce rejestrowej nr 2 "Pierwsza Obwodnica" (Tom III, wytyczne do m.p.z.p, s. 19).

Wskazano w ramach tej jednostki m.in. następujące kierunki kształtowania zagospodarowania terenu: "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z układem urbanistycznym do utrzymania, ochrony i uzupełnień oraz odtworzeń w lokalizacjach historycznej zabudowy" oraz "worzenie reprezentacyjnej przestrzeni publicznej obudowanej usługami w parterach budynków w oparciu o główne ciągi komunikacyjne jednostki". Dalej wskazano, że cała północna i zachodnia część jednostki objęta jest zasięgiem wpisanych do rejestru zabytków układów urbanistycznych: fragment miasta Kleparza i jurydyki Wesołej, dawnego miasta Kazimierza ze Stradomiem (część dotycząca Stradomia), układu urbanistycznego oraz zespołu zabudowy Kazimierza w obrębie tzw. "nowego miasta" wraz z historycznymi przedmieściami: Łąką św. Sebastiana, Podbrzeziem oraz Polami Kazimierzowskimi" (część dotycząca Łąki św. Sebastiana). Wiele zespołów i obiektów ujętych jest w gminnej ewidencji zabytków, w tym wpisanych do rejestru zabytków." " (Tom III, wytyczne do m.p.z.p, s. 20). Bilans terenu dla przedmiotowej jednostki strukturalnej jednoznacznie wskazuje na przeznaczenie terenu o funkcji mieszkaniowej (Tom III, wytyczne do m.p.z.p, s. 22-23). Taki kierunek zagospodarowania terenu podkreślano w wytycznych konserwatorskich z 2019 r. i 2021 r.

Nie budzi zatem wątpliwości, iż skarżone przepisy Uchwały, ograniczające w istocie możliwość lokalizowania usług w terenach MWu.3.4 w planie, odpowiadających jednostce strukturalnej nr 2 w Studium, nie naruszają Studium.

Pozostaje zbadać, czy ustanowienie odmiennych regulacji dla dwóch kamienic ze sobą sąsiadujących (kamienica przy ul. [...] – dopuszczenie usług na drugiej kondygnacji, zaś w kamienicy skarżącego przy ul. [...] ich wykluczenie na drugiej kondygnacji) nie stanowi nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącego.

Interes publiczny wynikający z celów, które skarżona uchwała ma realizować wiąże się z ochroną zabytkowego charakteru tego terenu. W § 3 Uchwały wskazano, że celem planu jest ustalenie zasad zagospodarowania umożliwiających ochronę i prawidłowe kształtowanie dziedzictwa miejskiego tego obszaru, poprzez

ochronę historycznego krajobrazu miejskiego, w tym układów urbanistycznych oraz zabytkowych zespołów i obiektów oraz utrzymanie istniejących funkcji obszaru. Poza sporem jest, w świetle Studium, że dominującą istniejącą funkcją tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa. Wobec powyższego środek obrany dla realizacji tego celu, polegający na ograniczaniu działalności usługowej w tym obszarze, jest adekwatny do tego celu. Jednocześnie w planie uwzględniono przekształcenia, które zaistniały przed przyjęciem planu. Jako metodę przyjęto dopuszczenie usług w miejscach, w których już istniały, a podstawą do stwierdzenia tych okoliczności byłą inwentaryzacja urbanistyczna przeprowadzona w latach 2019-2020 r. Wyniki tej inwentaryzacji znalazły odzwierciedlenie w planie. Na rozprawie na pytanie Sądu, w jaki sposób była prowadzona inwentaryzacja urbanistyczna pełnomocnik organu wskazał, że nie ma szczegółowej wiedzy na ten temat, ale prowadzona była w oparciu o dokumenty znajdujące się między innymi w Wydziale Geodezji i miała charakter kompleksowy. Ponadto wskazuje, że przedłożona przez skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę z 2020 r. (k. 38 sądowych akt sprawy) nie przesądza o tym, że na dzień sporządzania inwentaryzacji istniała funkcja usługowa na drugiej kondygnacji przy ul. [...].

W ocenie Sądu uzasadnione jest, że przy sporządzaniu miejscowych planów uwzględnia się zastany stan zagospodarowania. Taką też metodę przyjęto w przedmiotowym planie. Skarżący podnosił na rozprawie m.in., że nie był zawiadamiany o przeprowadzanej inwentaryzacji, ani też nie widział, aby takie działania były prowadzone. Jednakże argumenty te nie mogą zaważyć na ocenie zgodności z prawem przyjętej regulacji albowiem brak jest przepisów, które by mu taki udział gwarantowały i wymagały przeprowadzenia inwentaryzacji w określonym przepisami prawa trybie. Natomiast skarżący miał możliwość wpływania na kształt skarżonej regulacji w ramach procedury planistycznej, m.in. poprzez zgłaszanie uwag. Wiadomo, że skarżący nie zgłaszał w trakcie procedury planistycznej, jak podkreśla organ, wniosków dotyczących usług na drugiej kondygnacji przy ul. [...]. Natomiast zgłaszana przez skarżącego uwaga podczas pierwszego wyłożenia planu dotyczyła jedynie możliwości zadaszenia podwórek i dziedzińców. Dodatkowo należy zauważyć, że załączona do skargi dokumentacja fotograficzna (k. 13 sadowych akt sprawy) nie wskazuje na to, że na drugiej kondygnacji jest prowadzona działalność usługowa (widoczne jest, że trwają prace remontowe, być może w związku z decyzją o pozwoleniu na budowę z 2020 r.). Wreszcie zauważyć należy, że plan nie wyklucza możliwości zlokalizowania usług w kondygnacjach podziemnych i suterenach budynków frontowych oraz na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynków frontowych i oficyn. Nie jest zatem tak, że skarżący w kamienicy przy ul. [...] w ogóle nie może prowadzić działalności usługowej, chociaż nie może jej prowadzić w zakresie, w jakim ma to miejsce w kamienicy przy ul. [...].

W ocenie Sądu przyjęcie kryterium zastanych funkcji usługowych dla tego obszaru nie stanowi nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności w kontekście realizowanego interesu publicznego związanego z zachowaniem określonego charakteru tego obszaru, które to kierunki zagospodarowania znajdują odzwierciedlenie w Studium, celach planu i wytycznych konserwatorskich. Skoro ujawniono, że funkcja usługowa występowała w kamienicy przy ul. [...], zaś nie występowała przy ul. [...] nie sposób uznać, że skarżona regulacja narusza zasadę równego traktowania. W momencie sporządzania planu sytuacja "wyjściowa" w obu kamienicach była odmienna.

Jak z powyższego wynika, w ocenie Sądu, regulacja ta nie narusza zasad sporządzania planu, jest bowiem uzasadniona realizacją celu publicznego (ochrona funkcji mieszkaniowej obszaru w związku z wytycznymi konserwatorskimi i zabytkowym charakterem obszaru), jest adekwatna do realizacji celu (ograniczenie funkcji usługowej pozwala ten cel osiągnąć) i nie wykracza poza to co konieczne dla jego osiągnięcia (zasadniczo uwzględnia już wprowadzoną działalność usługową, ograniczając na przyszłość możliwość prowadzenia działalności usługowej, nie wyklucza całkowicie działalności usługowej w kamienicy skarżącego). Abstrahując od braku podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonych przepisów Uchwały, Sąd pragnie także zwrócić uwagę na specyficzny charakter skarżonej regulacji. W istocie można bowiem wskazać, że skarżący kwestionuje zaniechanie legislacyjne względem niego (brak ujęcia w § 24 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 24 ust. 9 Uchwały także kamienicy przy ul. [...]). Zatem stwierdzenie nieważności w/w przepisów uchwały w żaden sposób nie poprawiłoby sytuacji prawnej skarżącego, lecz co najwyżej wiązałoby się z ograniczeniem praw podmiotów trzecich.

Podsumowując, ponieważ Sąd nie stwierdził istotnego naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. postanowił o oddaleniu skargi.