Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 588/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40d ust. 2 i 12, art. 20 ust. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 10
journal: Dz.U. 2005 nr 67 poz 582
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych,  tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1665/19 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. nr KOC/307/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J.J. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 27 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1665/19 po rozpoznaniu skargi J.J. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 25 czerwca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzona w dniu 18 sierpnia 2017 r. kontrola pasa drogowego ul. P. na odcinku ul. W. i granicy m.st. Warszawy wykazała umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr 180817/11:30, w którym wpisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Organ ustalił, że kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 22 i 28 sierpnia, 4, 5 i 13 września 2017 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie bannera reklamowego, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Decyzją z 20 listopada 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 12 204,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. P. na odcinku ul. W. i granicy m.st. Warszawy w dniach 18 sierpnia - 13 września 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 8,00 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), uchwałę Rady m.st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwałę Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz.Woj. Mazowieckiego z 2004r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo ustalono karę pieniężną za 27 dni. Fakt zajęcia pasa przez sporną reklamę został ujawniony podczas kontroli w dniu 18 sierpnia 2017 r. i jak wykazały ponowne kontrole reklama pozostawała tam nadal do 13 września 2017 r. W ocenie SKO fakt toczącego się postępowania w sprawie zasiedzenia pawilonu, użytkowanego od 1981 r. przez K.P., z którym skarżący uzgodnił umieszczenie spornej reklamy na ścianie pawilonu jest bez znaczenia dla sprawy. Zdaniem organu, z akt sprawy bezspornie wynika, że właścicielem działki ew. nr [...] z obrębu [...] jest Skarb Państwa. Sporna reklama została zaś umieszczona w pasie drogowym ul. P. bez zezwolenia. Umieszczenie reklamy na pawilonie, który jest usytuowany w pasie drogowym, nie zwalniał skarżącego z uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi na wywieszenie bannera, a posiadanie zgody właściciela pawilonu jest niewystarczające dla legalnego zajmowania pasa drogowego. W ocenie Kolegium w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a.

WSA w Warszawie uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że w zgromadzonym materiale dowodowym istnieją braki, które uniemożliwiały jednoznaczne rozstrzygnięcie sprawy i orzeczenie o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że organy nie ustaliły przebiegu granic pasa drogowego, nie rozpatrzyły i nie oceniły właściwie zebranego materiału dowodowego, czym naruszyły zasady postępowania przewidziane w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 §, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

WSA podkreślił, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie obejmował to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącego reklama zajmowała przestrzeń pasa drogowego, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Sąd pierwszej instancji podkreślił również fakt umieszczenia reklamy na bocznej ścianie pawilonu usytuowanego w granicach pasa drogowego od 1981 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych.

W ocenie sądu pierwszej instancji, w tej sprawie organom na podstawie mapy ewidencyjnej udało się wykazać, że ulica P. stanowi pas drogowy, który zajmuje działkę nr [...], a z wypisu wynika, że działka ta jest drogą. Wprawdzie nastąpiło to dopiero na etapie postępowania odwoławczego, to jednak w tym zakresie ustalone fakty nie budzą wątpliwości. Jednak na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Ponadto z fotografii znajdujących się w aktach sprawy wynika, że sporna reklama umieszczona jest na ścianie pawilonu, pod jego dachem.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że co do zasady ustalenie, czy reklama jest umiejscowiona w pasie drogowym wymaga szczegółowych pomiarów przez osoby posiadające wiadomości specjalne (geodeta) i naniesienia wyników pomiarów na dokumentację z ewidencji gruntów i ewidencji drogowej. Według WSA, dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. Nr 67, poz. 582). Zdaniem WSA aby niespornie ustalić, czy dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać – opierając się na treści książki drogowej – jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie powinna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu reklamowego z liniami granicznymi pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w aktach znajduje się kolorowa mapa z odręcznymi notatkami o lokalizacji reklamy, jednak nie wskazuje ona organu, z którego zasobów miałaby pochodzić. Nie jest to więc urzędowy dokument geodezyjny pozwalający na jednoznaczne ustalenie przebiegu granic pasa drogowego.

Wobec powyższego WSA zalecił, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zgromadził dokumentację, która pozwoli na rozstrzygnięcie opisanych wątpliwości z uwzględnieniem treści art. 38 ust. 1 u.d.p., a także przeanalizował możliwość zastosowania w sprawie z art. 189f § 1 i 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej SKO w Warszawie zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi organ na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i nakazanie jego zastosowania organowi administracyjnemu, w sytuacji gdy sporna reklama nie stanowi obiektu budowlanego i urządzenia niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, zlokalizowanego w pasie drogowym przed 1 października 1985 r.;

2) art. 2a ust. 1 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wobec toczącego się postępowania o zasiedzenie części pasa drogowego nie można uznać za wystarczającą informację wynikającą z wypisu z rejestru gruntów, że działka ewid. nr [...] przy ul. P. w Warszawie, stanowiąca pas drogowy, stanowi własność Skarbu Państwa;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie kontrolowanej decyzji SKO w związku z nieprawidłowym przyjęciem przez sąd, że organ nie dokonał należytych ustaleń, nie rozpatrzył i nie dokonał właściwej oceny całego zebranego materiału dowodowego, czym naruszył zasady procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i podlegał on prawidłowej ocenie, zaś uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie niezbędne elementy pozwalające na skontrolowanie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 75 § , art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych sporządzona w oparciu o przepisy § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 z poźn. zm.) oraz książka drogi, podczas gdy dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego może być każdy dokument potwierdzający granice tego pasa z naniesieniem obiektu (reklamy) pozostającego w granicach pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a w szczególności dokumenty w postaci: wypisu z ewidencji gruntów i budynków, urzędowego wyrysu z mapy ewidencyjnej w odpowiedniej skali, wydruku z mapy zasadniczej na podstawie systemu GEO-MAP w odpowiedniej skali oraz wydruku z ortofotomapy, które to dokumenty znajdowały się w aktach sprawy, a które to dokumenty zostały pominięte przez sąd pierwszej Instancji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 i 2 k.p.a. poprzez konieczność wnikliwego rozważenia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia rzeczonej kary pieniężnej z uwagi na umieszczenie w granicach pasa drogowego reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, skierowanej do uczestników ruchu drogowego, w tym ruchu kołowego, mogącej odwracać uwagę uczestnika ruchu (w szczególności kierowcy pojazdu) od bieżącej sytuacji na drodze i godzącej w dobra chronione w art. 39 ust. 1 u.d.p., a tym samym w szczególności wystąpienie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy jest niesporny albo nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Kolegium nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafne są powołane w skardze kasacyjnej zarzuty prawa procesowego. Strona wnosząca tę skargę twierdzi, że zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z licznymi przepisami postępowania, a to z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem sąd pierwszej instancji bezprawnie uchyla zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy organy prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy. Tym samym poprawnie przyjęły granica pasa drogowego oraz ustaliły powierzchnię jego zajęcia przez reklamę.

Odnosząc się do tak ujętego zarzutu kasacyjnego NSA podtrzymuje stanowisko zaskarżonego wyroku i stwierdza, że obciążenie podmiotu sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym i niebudzącym wątpliwości ustaleniem faktów, które wskazują na naruszenie prawa. W zakresie tego ustalenia nie może być żadnych wątpliwości, bowiem tylko na takiej podstawie można dokonać poprawnej oceny ustaleń faktycznych z punktu widzenia dyspozycji normy prawnej nakładającej karę. Wprawdzie nie do końca można zgodzić się z kategorycznym twierdzeniem sądu pierwszej instancji, że na gruncie treści art. 75 § 1 k.p.a. niektóre fakty wymagają określonej kategorii dowodu, bo takie założenie jest prawdziwe tylko w tych przypadkach, gdy przepisy prawa wymagają zastosowania konkretnego środka dowodowego. Zatem w tym zakresie należy uznać trafność stanowiska Kolegium, że postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego nie zostało powiązane z koniecznością prowadzenia szczególnych dowodów, co jednak nie oznacza, że przeprowadzone przez organy w tej sprawie postępowanie spełniało wymagania stawiane przez przepisy prawa.

Oczywiście nie można zgodzić się, że restrykcyjnym założeniem sądu pierwszej instancji, że ustalenie pasa drogowego jest możliwe tylko przy wykorzystaniu niektórych środków dowodowych, takich jak określony typ mapy geodezyjnej, sporządzonej zgodnie z wymogami odnoszącymi się do standardów prac geodezyjnych, czy też operatu geodezyjnego. Ponownie należy podkreślić, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie nakładają szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. Z treści tego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem NSA oznacza to, że zarządca drogi prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Zarządca drogi, bo to jest właściwy organ, który ma ustalać takie fakty, to organ specjalistyczny, zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. ma on ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Zatem podstawowym jego obowiązkiem jest wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.). Natomiast art. 20 ust. 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, który nakłada na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej w pkt 8 powinny znaleźć się szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (pkt 35). W kolumnie oznaczonej tym numerem mają być wskazane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005 r. Oczywiście wymieniony dokument urzędowy (książka drogi), zważywszy na jego treść, funkcje oraz cele towarzyszące jego wytworzeniu, nie jest i nie może być traktowany jako dokument rozstrzygający kwestię odnoszącą się do zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA z: 22 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2130/14; 16 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2129/14; 11 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2929/16; 17 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1523/19; publ. w CBOSA).

Jednak z powyższego wyraźnie wynika, że ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, co nie oznacza, że ma być dokonywane w sposób opisany w zaskarżonym wyroku. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi. Oczywiście w niektórych stanach faktycznych może zaistnieć potrzeba sięgania do konkretnych opracowań geodezyjnych sporządzanych na użytek postępowania w sprawie wymierzenia kary lub nawet do specjalnie przygotowanego operatu geodezyjnego. Jednak przyjąć należy, że co do zasady nie jest to wymóg niezbędny. Nie oznacza to, że podstawą nałożenia kary mogą być dość swobodnie poczynione ustalenia co do granic pasa drogowego, a więc ustalenia, które nie są jednoznacznie powiązane z dokumentami wcześniej wskazanymi. W rozpoznawanej sprawie brak takiego powiązania poprawnie został oceniony jako naruszenie przepisów postępowania, aczkolwiek sąd pierwszej instancji błędnie założył, że istotne dla sprawy ustalenia mogą być zrealizowane w trybie ściśle wskazanych działań geodezyjnych (map lub operatu).

Reasumując, omawiany zarzut należy uznać za nieusprawiedliwiony. W ocenie NSA nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego jest możliwe tylko wówczas, gdy można jednoznacznie ustalić miejsce położenia obiektu zajmującego pas drogowy w stosunku do granic pasa drogowego. Wadliwe określenie tej istotnej dla sprawy okoliczności musi skutkować uznaniem, że stan faktyczny sprawy nie został poprawnie ustalony. Wymóg takiego ustalenia stanu faktycznego nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 926/21; z 15 czerwca 20323 r., sygn. akt II GSK 1318/20 i II GSK 117/21; z 12 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 431/21). W rozpoznawanej sprawie te wymagania nie zostały zrealizowane, zatem słusznie sąd pierwszej instancji uchylił kontrolowaną decyzję.

W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia dla ustalenia podstawy faktycznej nałożenia kary jest również i to, że miejscem zamontowania reklamy jest obiekt, który istnieje od 1981 r. Wprawdzie ustalenia związane z tytułem prawnym do działki ewid. nr [...] są problematyką wtórną dla rozpoznawanej sprawy, jednak sposób jej użytkowania może mieć znaczenie dla wyznaczenia granic pasa drogowego. Z tego powodu organy powinny również tę kwestię mieć na uwadze przy ocenie materiału dowodowego.

Zdaniem NSA przy wymierzaniu kary za zajęcie pasa drogowego organy powinny jednoznacznie odnieść się do przesłanek wymierzenia kary. Wymogu takiego nie spełnia ogólna formuła, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 189 § 1 i § 2 k.p.a. Organ dopiero w zarzucie kasacyjnym odnosi brak podstaw do zastosowania tego przepisu wiążąc to z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Działanie takie trudno uznać za wypełnienie dyspozycji art. 189f k.p.a.

Sąd drugiej instancji stwierdza, że niezasadne są również zarzuty materialne skargi kasacyjnej. Nietrafność tych zarzutów wynika z tego, że są one przedwczesne. Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję ze względu na naruszenie przepisów procesowych, tym samym nie dokonywał i nie mógł dokonać wiążącej wykładni przepisów materialnych. Stosowanie tych przepisów wymaga ustalenia stanu faktycznego zgodnie z regułami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego powodu NSA nie mógł oceniać zaskarżonego wyroku z punktu widzenia naruszeń prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 1800 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika strony, który występował przed sądem pierwszej instancji z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).