Postanowienie NSA, sygn. akt I GZ 451/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Z. C. i M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1313/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. C. i M. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 lutego 2024 r., nr 36/DZN/D/2024 w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu spółki za zaległości w ramach nienależnie pobranych środków z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1313/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. C. i M. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 lutego 2024 r. w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu spółki za zaległości w ramach nienależnie pobranych środków z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw.

Z. C. i M. W. reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 lutego 2024 r. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący zaznaczyli, że ze względu na ryzyko zaistnienia nieodwracalnych skutków oraz na fakt, że sytuacja sprzed wykonania tejże decyzji nie będzie mogła już nigdy zostać przywrócona do stanu pierwotnego. Skarżący wskazali, że wyrządzenia znaczącej szkody można upatrywać w fakcie istnienia wysokiego prawdopodobieństwa wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co doprowadzić może nie tylko do zajęcia środków pieniężnych, ale również trwałych składników ich majątku, które składają się na ich gospodarstwa rolne, stanowiące główne źródło utrzymania. Pozbawi ich to możliwości wykonywania działalności rolniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie ma żadnej wiedzy o tym jaki majątek posiadają skarżący, tj. czy mają nieruchomości (dom, mieszkanie, inne nieruchomości gruntowe), a jeżeli tak to jakie i o jakiej wartości, czy mają jakieś wartościowe przedmioty (np. samochody, maszyny rolnicze), a jeżeli tak to jakie i o jakiej wartości, jakie środki pieniężne pozostają do ich dyspozycji, tj. czy mają oszczędności, a jeżeli tak to w jakiej formie i kwocie, a także czy mają innych majątek, np. udziały, akcje, obligacje itp. Sam zaś fakt konieczności uregulowania zaległych zobowiązań spółki z o.o., w której pełnili funkcję członków zarządu, bez zestawienia go z ogółem sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych zobowiązanych, nie może sam z siebie stanowić o ryzyku wyrządzenia stronie jakiejś szkody, tym bardziej znacznej. Strona może bowiem dysponować majątkiem, który bez problemu wystarczy na uregulowanej omawianej zaległości. W konsekwencji w niniejszej sprawie niemożliwe jest dokonanie oceny, czy zapłata bądź egzekucja wskazanej wyżej kwoty rzeczywiście skutkować będzie zaistnieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym znacznej szkody.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

II.1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania wskutek czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że umotywowanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do zastosowania instytucji uregulowanej w art. 61 § 3 p.p.s.a. w sytuacji, gdy z zawartego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosku wprost wynikały okoliczności, które stanowią o wystąpieniu realnego ryzyka wyrządzenia nieodwracalnych szkód w majątkach skarżących, do których może dojść w sytuacji prowadzenia egzekucji na podstawie zaskarżonej decyzji, w tym do utraty przez Skarżących całego posiadanego majątku oraz pozbawienia ich, jako indywidualnych rolników, możliwości zarobkowania,

II.2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji, gdy wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować, że skarżący (których odpowiedzialność za zaległości A sp. z o.o. określone decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 lutego 2019 r. nie została jeszcze prawomocnie i ostatecznie rozstrzygnięta) zostaną pozbawieni całego swojego majątku w postaci gospodarstw rolnych (nieruchomości i ruchomości), a zatem stracą tak dorobek całego życia jak i możliwość zarobkowania w przyszłości, bez realnej możliwości odzyskania tegoż w przypadku wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcia dla nich korzystnego.

Wniesiono o dopuszczenie dowodów z:

a) wykazu majątku oraz zobowiązań M. W.;

b) wykazu majątku oraz zobowiązań Z. C.;

c) umowy o przyznaniu pomocy z dnia 13 lipca 2023 r. zawartej pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("ARiMR") a Z. C. na dofinansowanie ogrodzenia gospodarstwa w kwocie 71.981,60 zł;

d) decyzji o przyznaniu pomocy na operację typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz małych gospodarstw" objętego PROW 2014-2020 z zastrzeżeniem dopełnienia warunków z dnia 5 stycznia 2023 r. w przedmiocie przyznania Mariuszowi Wyrzykowskiemu pomocy finansowej w wysokości 60.000,00 zł;

e) Wydruku z Bazy Internetowej Regon w zakresie działalności rolniczej Z. C.;

f) Wydruku z Bazy Internetowej Regon w zakresie działalności rolniczej M. W.;

g) Wydruku księgi wieczystej nr SI2S/00003805/1;

h) Wydruk księgi wieczystej nr SI2S/00011003/8,

Dowody miałyby być przeprowadzone w celu wykazania następujących faktów:

a) stanu majątku M. W., stanu zobowiązań M. W., wartości majątku M. W., prowadzenia przez M. W. indywidualnego gospodarstwa rolnego, braku możliwości dokonania przez M. W. spłaty zobowiązania wobec ARiMR objętych decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji z dnia 15 lutego 2024 r. oraz decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 roku bez przeprowadzenia egzekucji z gospodarstwa rolnego, w tym nieruchomości rolnych oraz narzędzi niezbędnych do prowadzenia gospodarstwa rolnego, braku możliwości spłaty zobowiązania wobec ARIMR z tyt. ww. decyzji w całości, istnienia po stronie M. W. zobowiązania względem ARIMR z tytułu otrzymanego dofinansowania, istnienia po stronie M. W. obowiązku utrzymania gospodarstwa rolnego pod rygorem obowiązku zwrotu otrzymanego świadczenia na rzecz ARiMR;

b) stanu majątku Z. C., stanu zobowiązań Z. C., wartości majątku Z. C., prowadzenia przez Z. C. indywidualnego gospodarstwa rolnego, braku możliwości dokonania przez Z. C. spłaty zobowiązania wobec ARiMR objętych decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji z dnia 15 lutego 2024 r. oraz decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 roku bez przeprowadzenia egzekucji z gospodarstwa rolnego, w tym nieruchomości rolnych oraz narzędzi niezbędnych do prowadzenia gospodarstwa rolnego, braku możliwości spłaty zobowiązania wobec ARIMR z tyt. ww. decyzji w całości, Istnienia po stronie Z. C. zobowiązania względem ARiMR z tytułu otrzymanego dofinansowania, Istnienia po stronie Z. C. obowiązku utrzymania gospodarstwa rolnego pod rygorem obowiązku zwrotu otrzymanego świadczenia na rzecz ARiMR,

W związku z powyższym wniesiono o zmianę postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez uwzględnienie wniosku skarżących w całości, tj. wstrzymanie wykonalności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji z dnia 15 lutego 2024 r. oraz decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 roku, ewentualnie, na wypadek braku uwzględnienia wniosku skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o zmianę postanowienia. Wniesiono o uchylenie postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z kosztami opłat skarbowych włącznie, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Zauważyć należy, że w sprawach, w których rozstrzygane są kwestie wstrzymania wykonania decyzji ciężar dowodzenia okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. zdecydowanie przesuwa się na stronę wnioskującą, ponieważ tylko ona posiada stosowną wiedzę w tym zakresie. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że jego wniosek zasługuje na uwzględnienie. W judykaturze dominuje stanowisko – akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie – kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (por. np. postanowienia NSA z dnia: 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11; 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11; 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA oceniając wniosek skarżących w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. prawidłowo uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do strony instytucji ochrony tymczasowej.

W tym miejscu wypada podkreślić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Okoliczności takie jak kwota zadłużenia w ZUS czy kwota dotacji przypadającej do zwrotu nie mogą być postrzegane jako wywołujące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący powinni bowiem w taki sposób przedstawić swoją całościową sytuację (w treści wniosku lub przy pomocy dokumentów źródłowych), aby Sąd mógł na tej podstawie w pełni ocenić ją pod kątem tego, czy rzeczywiście wykonanie decyzji zagraża interesom ekonomicznym wnioskodawców w sposób prawnie relewantny. Należność objęta wnioskowaną decyzją jest znaczna lecz brak podstaw aby uznać, że wyrządzi jej znaczną szkodę lub doprowadzi do nieodwracalnych skutków. Ponadto w oparciu o załączone do akt postępowania dokumenty nie można w sposób nie budzący wątpliwości ocenić sytuacji majątkowej skarżących.

Odnosząc się z kolei do dokumentacji, którą skarżący dołączyli do zażalenia, należy zauważyć, że są to nowe okoliczności podniesiono dopiero na etapie postępowania zażaleniowego. Sąd I instancji nie miał wiedzy na ten temat, w związku z tym nie mógł dokonać oceny tych okoliczności. Należy podkreślić, że zadaniem NSA nie jest ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzupełnionego ewentualnie o okoliczności podniesione w zażaleniu, lecz kontrola postanowienia wydanego przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wobec tego nie było podstaw, aby odnieść się do nowych okoliczności, powołanych w zażaleniu i uwzględnić je przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w realiach niniejszej sprawy skarżący nie przedstawili kompletu potrzebnych dokumentów dla oceny ich kondycji finansowej. Zabrakło chociażby wyciągów z kont bankowych lub innych dokumentów świadczących o tym, jakimi środkami skarżący faktycznie dysponują w tym posiadanych oszczędności (czy ich braku). Przydane mogłyby okazać się również rozliczenia roczne skarżących. Brak wykazania tych okoliczności powoduje, że sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji pozbawiony jest możliwości oceny czy okoliczności sprawy wskazują, że spełnione zostały ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody.

W kontekście powołanych przez skarżących motywów obejmujących obawy o niemożność prawidłowego zabezpieczenia finansowego ich interesów należało wyjaśnić, że wykonanie świadczenia pieniężnego samo w sobie - co do zasady - nie wywołuje nieodwracalnych skutków. Ewentualne uchylenie wnioskowanej decyzji powoduje przecież konieczność zwrotu uprzednio pobranej/uiszczonej należności. W przypadku zaś przymusowego jej egzekwowania, wdrożona egzekucja prawnie jest ograniczona do zakresu, w jakim nie zostanie zagrożone minimum utrzymania dłużnika i osób pozostających według ustawowego obowiązku na jego utrzymaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazać przy tym należy, że braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mogą być uzupełnione w zażaleniu, natomiast - jak wskazano powyżej - na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z dokumentami uzasadniającymi rzeczywiste możliwości finansowe strony.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a.