Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1283/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98 ust. 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A" Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 519/19 w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 4 czerwca 2019 r. nr 12/p/2019 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "A" Sp. z o.o. w W. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko – Mazurskiego 11.250 (słownie: jedenaście tysięcy dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 519/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2019 r. w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Spółce A przyznano dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Budżetu Państwa. Na realizację projektu wypłacono Beneficjentowi dofinansowanie na podstawie umowy z dnia 28 grudnia 2012 r. o dofinansowanie projektu pomiędzy beneficjentem, a Województwem Warmińsko-Mazurskim, reprezentowanym przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego, zwanym w umowie Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Warmia i Mazury na lata 2007-2013. Zgodnie z umową o dofinansowanie, po zmianach dokonanych aneksami, okres realizacji projektu ustalono od dnia 1 sierpnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. (zakończenie rzeczowe i finansowe realizacji projektu). Wypłata dofinansowania nastąpiła w okresie od dnia 11 lutego 2015 r. do dnia 12 maja 2015 r. (zgodnie z sentencją decyzji IZ z 13 czerwca 2018 r., k. 964 verte) w formie refundacji, na podstawie wniosków o płatność po przedłożeniu przez wykonawcę robót faktury i jej opłaceniu przez skarżącą oraz w formie zaliczki na podstawie wniosków o płatność zaliczkową.

Zasadniczą częścią realizowanego przedsięwzięcia stanowić miał kapitalny remont budowlano-konserwatorski istniejącej struktury zabytkowej budynku winiarni dawnego browaru, wpisanego do rejestru zabytków i znajdującego się pod prawną ochroną konserwatora zabytków.

Beneficjent zawarł w dniu 1 czerwca 2013 r. umowę z Konsorcjum przedsiębiorców, które następnie na podstawie umowy z dnia 21 maja 2014 r. przelało wszelkie prawa i obowiązki wynikające z tej umowy na podmiot: B Sp. z o.o. w Warszawie. Przedmiotem umowy było wykonanie prac projektowych wraz z uzyskaniem pozwolenia na budowę oraz wykonanie robót budowlanych w budynku. Termin wykonania umowy strony ustaliły na dzień 30 maja 2015 r. za wynagrodzeniem w formie ryczałtowej: 8 129 040,48 zł brutto. Zgodnie z ppkt 8.1 umowy płatność miała być realizowana etapowo w terminie 24 dni od daty otrzymania przez zamawiającego prawidłowo wystawionych przez wykonawcę faktur, na podstawie podpisanego przez obie strony protokołu odbioru robót. Natomiast w ppkt 4.3.1 strony ustaliły, że odbiorom częściowym miały podlegać roboty według procentowego zaangażowania, zgodnie ze wzorem protokołu odbioru częściowego robót (załącznik nr 1 do ww. umowy).

W trakcie robót budowlanych główny wykonawca odstąpił od umowy i opuścił w dniu 28 maja 2015 r. teren budowy. Wskutek tej okoliczności prace w inwestycji zostały czasowo wstrzymane. Z uwagi na odstąpienie od umowy i zaprzestanie realizacji robót beneficjent naliczył wykonawcy karę umowną w wysokości 10% ceny umownej, tj. kwotę 812.904,05 zł oraz dokonał potrącenia należnego wykonawcy wynagrodzenia za roboty w łącznej kwocie 411.256,65 zł.

Następnie, na podstawie umowy w sprawie udzielenia zamówienia na wykonanie robót budowlanych z dnia 15 lipca 2015r. dalsze wykonywanie robót powierzono firmie C R. S..

W wyniku przeprowadzonej w dniu 31 lipca 2015 r. kontroli realizacji projektu i wykorzystania dofinansowania stwierdzono nieprawidłowości. Następnie IZ, na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, dalej u.f.p.) wezwała skarżącego pismem z dnia 6 maja 2016 r. (doręczonym 10.05.2016 r.) do zwrotu środków w wysokości 660.513,36 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Z uwagi na upływ terminu wyznaczonego w wezwaniu do zwrotu środków IZ, działając na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. w związku z art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), wszczęła w dniu 4 lipca 2016 r. z urzędu postępowanie administracyjne. IZ pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. wskazała stronie zaktualizowaną wysokość kwoty przypadającej do zwrotu: 662 999,80 zł. Kolejnym pismem z dnia 2 maja 2018 r. IZ zawiadomiła beneficjenta o zmianie wysokości kwoty środków objętych zwrotem, która w konsekwencji wyniosła 100 % środków przekazanych: 2 911.170 zł. IZ wskazała przy tym na uzasadnione podejrzenie przedłożenia wraz z wnioskami o płatność, w celu rozliczenia zaliczki, dokumentów poświadczających nieprawdę, przez co uległa zmianie wartość wydatków niekwalifikowalnych w projekcie, skutkująca koniecznością zmiany kwoty środków objętych zwrotem. Wcześniej pismem z 3 marca 2017 r. IZ złożyła do Prokuratury Rejonowej Olsztyn-Północ w Olsztynie zawiadomienie w powyższej sprawie.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2018 r. nr 12/2018 IZ zobowiązała skarżącą do zwrotu 100% środków w kwocie 2 911.170 zł wraz z należnymi odsetkami, określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

Skarżąca zgłosiła wnioski dowodowe oraz wyjaśnienia w piśmie z dnia 11 czerwca 2018 r., które w związku z wpływem do organu w dniu 14 czerwca 2018 r. po wydaniu decyzji z dnia 13 czerwca 2018 r. nie zostały rozpatrzone przy wydaniu decyzji w I instancji. Wnioski i wyjaśnienia strona ponowiła w piśmie z dnia 14 maja 2019 r. wraz z załącznikami. Zwróciła się o przesłuchanie świadków, w tym osób zaangażowanych w wykonanie prac projektowych, mających wiedzę o terminie wykonywania prac nad zagospodarowaniem terenu, jak też pełnomocnika zarządu skarżącej spółki.

Po otrzymaniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, IZ uzupełniła dnia 6 maja 2019 r. zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy między innymi poprzez włączenie do akt postępowania administracyjnego, na podstawie zarządzenia Prokuratora z dnia 27 lutego 2019 r. o udostępnieniu akt sprawy, dowodów z zeznań świadków i dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Olsztynie, Wydział II Do Spraw Przestępczości Gospodarczej, sygn. akt PO II Ds. 73.2018.

Następnie decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r., IZ utrzymała w mocy własną decyzję z dnia 13 czerwca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 61 ust. 4 i 5, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 12a pkt 1 u.f.p. i art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę Spółki stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie strona dopuściła się nieprawidłowości związanej z odbiorem niewykonanych prac, sama przyznaje, że nierzetelność dokumentów i rozbieżność w wykonaniu prac miała miejsce bez jej zawinionego działania. W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów, co musiało skutkować wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu otrzymanego dofinansowania.

W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniesiono również o zwolnienie z kosztów sądowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. rażące naruszenie art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/266 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/99, poprzez błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że:

a) zachodziła podstawa do nałożenia przez Instytucję Zarządzającą korekty finansowej w wysokości 100% dofinansowania dla całego (w pełni zrealizowanego) projektu, w tym w szczególności w odniesieniu do wydatków, wobec których organ nie dopatrzył się nieprawidłowości, zwłaszcza pomimo faktu, że strona w własnej inicjatywy poinformowała o zmianie generalnego wykonawcy, jak również skorygowała wniosek o płatność, zaś sam wniosek został przez Instytucję Zarządzającą zaakceptowany;

b) korekty finansowe przewidziane w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowią sankcje karne, podczas gdy służą one jedynie odzyskaniu nienależnej korzyści po stronie beneficjenta;

c) jakoby miały zajść przesłanki do objęcia korektą finansową 100% dofinansowania, podczas, gdy sam organ uznał, że tylko część wydatków była w grupie wydatków nieprawidłowych, lub niezasadnych, a pozostały zakres robót został wykonany prawidłowo. Sam mechanizm korekt nie pozwala na zaakceptowanie pozbawienia strony prawa korzystania z tych środków w zakresie ich wydatkowania na cele bezsporne i zgodnie z Umową. Tym samym, nie wolno było odebrać prawa do pełnych 100% przyznanej kwoty, gdyż w takim przypadku prowadziłoby to do zaakceptowania zastosowania swoistej (uznaniowej) "kary" o której nie ma mowy w przepisach, ani w polskich, ani w unijnych;

d) zastosowanie takiej 100% korekty w 2016 r. spowodowało, także z mocą wsteczną, zmianę charakteru dofinansowania przekazanego wcześniej, także w odniesieniu do bezspornie prawidłowo wydanych środków (wobec wykonania prac ściśle w ramach projektu), podczas, gdy nałożenie korekty ma charakter konstytutywny;

e) nałożenie korekty obejmującej 100% dofinansowania dla całego projektu de facto zwolnił organ z konieczności wnikliwego rozpatrzenia całokształtu sprawy administracyjnej, we wszystkich jej aspektach w tym precyzyjnego określenia zasadności zwrotu i kwot zakwestionowanych przez organ I i II instancji – podczas, gdy zadaniem organu II instancji było kompleksowe rozpatrzenie sprawy.

2. naruszenie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie że przepis ten stanowi materialnoprawną przesłankę zwrotu 100% dofinansowania przekazanego beneficjentowi w niniejszej sprawie.

3. rażące naruszenie art. 2 ust. 1 sporządzonej w dniu 26 lipca 1995 r. w Brukseli Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten stanowi samodzielną przesłankę do nałożenia korekty finansowej w wysokości 100% dofinansowania całego projektu, podczas, gdy przepisy tego aktu jedynie nakładają na państwa członkowskie UE obowiązek odpowiedniej implementacji w przepisach prawa krajowego, które dopiero mogłyby być podstawą nałożenia takiej sankcji.

4. naruszenie art. 4 i art. 5 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. WE L z 255 r. Nr 312, str. 1) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepisy te są podstawą do nałożenia na beneficjenta projektu sankcji w postaci wstecznego anulowania 100% dofinansowania.

5. naruszenie art. 207 ust. 4 i ust 5 ustawy o finansach publicznych, w zw. z § 9 umowy o dofinansowanie (a także przywołanymi przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ustawy o finansach publicznych oraz Kodeksu cywilnego), poprzez ich niezastosowanie i niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie:

- sankcja wykluczenia z możliwości otrzymania dofinansowania rozpoczęła się od dnia przedłożenia przez beneficjenta wniosku o płatność, zamiast od dnia ostateczności decyzji określającej obowiązek zwrotu II instancji,

- sankcja wykluczenia w postaci anulowania 100% dofinansowania w niniejszej sprawie ma zastosowanie wobec beneficjenta, także pomimo braku potwierdzenia popełnienia przestępstwa prawomocnym wyrokiem sądowym.

6. naruszenie art. 30 w zw. z art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 206 ust. 2 pkt 8 ustawy o finansach publicznych, art. 58, art. 353 oraz art. 353(1) kodeksu cywilnego w zw. § 9, § 14 (u contrario), § 19 (a contrario) oraz § 20, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że nałożenie korekty zastosowanej przez organ było możliwe w niniejszej sprawie.

7. rażące naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 8 k.p.a. i wynikających z tych przepisów zasad pogłębiania zaufania obywateli do państwa, jak również rozstrzygania spraw na korzyść strony, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony. Art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 8 k.p.a. i wynikającej z tych przepisów zasady proporcjonalności, poprzez określenie obowiązku zwrotu całości dofinansowania do projektu, podczas, gdy organ mógł rozważać co najwyżej obowiązek zwrotu części dofinansowania

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

8. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi wobec niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych odnoszących się do postępowania dowodowego oraz poprzez błędną ocenę, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy został dostatecznie wyjaśniony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji w której organ nie zebrał i nie przeanalizował w sposób należyty niezbędnego materiału dowodowego i nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego w sprawie w szczególności zaś:

- nieuwzględnienie okoliczności, że kwestionowane przez organ roboty zostały wykonane,

- nieuwzględnienie okoliczności, że w niniejszej sprawie podstawą przekazania skarżącej środków była ważna i nigdy nie rozwiązana umowa o dofinansowanie, nie zaś przedstawione jako autentyczne dokumentów podrobione lub przerobione lub dokumenty potwierdzające nieprawdę,

- nieuwzględnienie faktu, że strona, w 2015 r. jeszcze przed kontrolą z własnej inicjatywy wystąpiła do organu z informacją, o zmianie generalnego wykonawcy, oraz z wnioskiem o wymianę załączonych do dokumentów rozliczeniowych,

- nieuwzględnienie okoliczności, że postępowanie skarżącej wskazuje że jej intencją nie było popełnienie nadużycia finansowego, a wręcz przeciwnie - dołożenie należytej staranności, lojalność wobec drugiej strony umowy, a także dbałość o środki publiczne i gotowość poniesienia kosztów odsetek.

9. naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez:

a) uchylenie się od zbadania legalności decyzji administracyjnej w istotnej części,

b) zastosowanie środków ustawie nieznanych oraz posiłkowanie się kryteriami innymi niż kryterium zgodności z prawem.

10. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

b) sformułowanie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy,

c) brak odniesienia się do większości argumentów strony skarżącej.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym, doszło do naruszenia przez spółkę postanowień umowy o dofinansowanie oraz naruszenia procedur w ramach Regionalnym Programem Operacyjnym Warmia i Mazury na lata 2007-2013, co stanowiło podstawę do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał prawidłowej oceny na podstawie materiału dowodowego zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, ponieważ organy obu instancji podjęły wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i w sposób wyczerpujący nie tylko zebrały, ale i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, odnosząc się także do dowodów przedłożonych przez spółkę. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, działania podejmowane w ramach wskazanych powyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., o sygn. akt II GSK 1449/14). Uwzględniając powyższe uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie dokonał pozytywnej oceny wywiązania się przez organy z powyższych obowiązków. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż oczekiwała tego skarżąca kasacyjnie, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wzięto pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który potwierdza, że w istocie nie doszło do realizacji umowy o dofinansowanie, zawartej z Województwem Warmińsko-Mazurskim, reprezentowanym przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Postępowanie wykazało, że pomimo wiedzy dotyczącej nierzetelności dokumentów i odbioru niewykonanych prac, skarżąca składała do IZ te dokumenty, celem otrzymania dofinansowania. W rezultacie stwierdzić należy, że spółka zarzuty sformułowała nieprecyzyjnie, nie określając, jakich konkretnie czynności i jakich ustaleń organ nie poczynił i nie podważyła ustaleń faktycznych, z których wynika, że 100% niekwalifikowalnych wydatków miało źródło w stwierdzonych nadużyciach finansowych.

Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera konieczne elementy, to przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Wbrew wywodom przedstawionym w motywach skargi kasacyjnej, sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, podstawę rozstrzygnięcie oraz jakie elementy stanu faktycznego zaaprobował i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do pozytywnej oceny przeprowadzonego postępowania. Z kolei okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Sąd I instancji nie naruszył również przepisu art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu o charakterze ustrojowym mogłoby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, czego autor skargi kasacyjnej skutecznie nie wykazał.

Zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999: "Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (...)"

Ten przepis unijnego prawa materialnego nakłada na państwo członkowskie obowiązek dokonywania korekt finansowych, które dla beneficjentów wkładu publicznego stanowią sankcję w postaci obowiązku zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich: wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; wykorzystanych z naruszeniem procedur; pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Przepis ten ma zastosowanie przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, na wcześniejszym etapie ustalania i stwierdzania okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. Stwierdzenie takich okoliczności skutkuje wezwaniem beneficjenta przez właściwą instytucję do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Po bezskutecznym upływie 14 dni od doręczenia wezwania do zwrotu, organ pełniący funkcję instytucji wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Prawidłowość tego ustalenia podlega kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie ze skargi na decyzję ostateczną określającą kwotę przypadającą do zwrotu, w sytuacji kiedy kasator podniesie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym wypadku zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Zarzut ten nie może być skuteczny, ponieważ art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 nie jest przepisem procesowym.

Użyte we wskazanej regulacji pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zaznaczyć należy, że tak Komisja Europejska, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. W związku z czym za nieprawidłowość uznaje się zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Przepisy unijne regulacjom krajowym pozostawiły natomiast kwestię określenia trybu postępowania w sprawie ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że IZ wskazała na uzasadnione podejrzenie przedłożenia wraz z wnioskami o płatność, w celu rozliczenia zaliczki, dokumentów poświadczających nieprawdę, przez co uległa zmianie wartość wydatków niekwalifikowalnych w projekcie, skutkująca koniecznością zmiany kwoty środków objętych zwrotem na 100%. Wcześniej pismem z 3 marca 2017 r. IZ złożyła do Prokuratury Rejonowej Olsztyn-Północ w Olsztynie zawiadomienie w powyższej sprawie.

W krajowym porządku prawnym realizacja programów operacyjnych uregulowana została w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 383, z późn. zm.) zwanej u.z.p.p.r. Zgodnie z art. 30 tej ustawy warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane określa umowa o dofinansowanie, art. 5 pkt 9 zawiera definicję zgodnie, z którą: projekt to przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Wymagania co do zakresu treści umowy ustalone zostały w art. 206 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz.2077.), zgodnie z którym, powinna ona w szczególności określać także warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny.

Wskazać należy, że prace odebrane przez beneficjenta protokołami nr 6 oraz nr od 8 do 17, w rzeczywistości nie zostały wykonane na dzień 15 kwietnia 2015 r. tj. na dzień wystawienia wymienionych protokołów częściowego odbioru robót i faktur VAT przedrożonych w ramach rozliczenia wniosku o płatności. Kserokopie protokołów i faktur wystawione zostały przez B Sp. z o.o. Następnie, w ramach rozliczenia pobranej zaliczki wraz z wnioskiem o płatności, beneficjent przedłożył fakturę wystawioną przez C. Niniejsza faktura objęła swoim zakresem prace wyfakturowane wcześniej przez B. Podstawę wystawienia faktur stanowiły protokoły częściowe nr 17 z dnia 15 kwietnia 2015 r. i nr 18 z dnia 4 maja 2015 r.

Strona w celu uzyskania dofinansowania przedstawiła do rozliczenia w ramach kategorii wydatku Roboty związane z zagospodarowaniem terenu nierzetelne i poświadczające nieprawdę protokoły częściowego odbioru prac budowlanych i faktury VAT, co wypełniło przesłanki związane z pobraniem środków z naruszeniem procedur, czym wypełnił dyspozycję normy określonej w art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. Skarżąca przekroczyła również w ramach kategorii wydatku (Robót budowy (remontu) obiektów) kwotę przeznaczoną na realizację prac w niej ujętych, konsekwencją czego było przekroczenie wartości wydatków kwalifikowanych o kwotę 64 300,00 zł.

Ponadto beneficjent podczas realizacji inwestycji dokonał zmian w pierwotnych założeniach zawartych we wniosku, w programie funkcjonalno-użytkowym, jak również w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr 114/2014, bez zgody IZ. Zmiany te nie zostały zgłoszone przez beneficjenta, a tym samym nie znalazły odzwierciedlenia w treści aneksu do umowy o dofinansowanie. Różnice te dotyczyły zagospodarowanie terenu zewnętrznego w taki sposób, że zrezygnowano z powierzchni wielofunkcyjnej do organizowania sezonowych eventów. Zmieniono komunikację wewnętrzną poprzez rezygnację z bramy wjazdowej od strony ul. [...] oraz dokonano rozbudowy istniejącego budynku warsztatowo-usługowego. Roboty budowlane na pierwszym i drugim piętrze - zamiast sal szkoleniowo-audytoryjnych z zapleczami technicznymi i toaletami, zrealizowano prace w pomieszczeniach biurowych z toaletami i aneksami kuchennymi. Beneficjent nie dopełnił wymogu poinformowania IZ o wprowadzonych zmianach. Realizowana w ramach projektu inwestycja dotyczyła budynku wpisanego do rejestru zabytków. Zgodnie z tym, wszelkie prace konserwatorskie, restauratorskie, remontowo-budowlane lub adaptacyjne oraz prace ziemne przy zabytku i w jego otoczeniu wymagają uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie. W związku z powyższym beneficjent dokonując odstępstw od projektu budowlanego powinien dopełnić obowiązku wynikającego z art. 36 a ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., Nr 243, poz. 1409, z późn. zm., dalej Prawo budowlane), poprzez uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Dodatkowo ustanowiony przez beneficjenta zespół inspektorów nadzoru inwestorskiego, nie wywiązał się z obowiązków, wynikających z art. 25 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którą obowiązkiem inspektora nadzoru jest reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inspektor nadzoru dopuściła do dokonania zmian w projekcie budowlanym o charakterze istotnym, bez zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a także potwierdziła protokolarnie odbiór prac związanych z zagospodarowaniem terenu, które w rzeczywistości nie zostały wykonane. Powyższe wynika z zeznań inspektora złożonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Przyznała również w toku postępowania karnego, że będąc osobą uprawnioną jako pełniąca funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego, podpisała dokumenty wymienione w stawianym jej przez Prokuratora zarzucie tj. w oświadczeniu inspektora nadzoru inwestorskiego o wykonaniu w całości robot budowlanych w dzienniku budowy nr 174 tom III z dnia 20 lutego 2015 r. oraz w protokole odbioru końcowego z dnia 31 grudnia 2015 r. przez co poświadczyła nieprawdę.

Co warte podkreślenia, powyższe ustalenia znajdują oparcie m.in. w zebranym materiale dowodowym w postaci dokumentacji zdjęciowej z miejsca realizacji projektu, wykonanej w związku z przeprowadzoną kontrolą, zeznań świadków, a także z ustaleń Zespołu Kontrolującego.

Uwzględniając treść art. 207 u.f.p. jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował spełnienie w niniejszej sprawie przesłanek do zwrotu dofinansowania. Przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Te warunki wynikają także z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 powyższej ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., o sygn. akt II GSK 2420/15 i z dnia 9 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 1546/12). Za naruszenie owych procedur można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone, w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane jako nieprawidłowość. W tym stanie rzeczy organy obu instancji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, że spółka dopuściła się naruszeń procedur, które mogły spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć ustaleń organów obu instancji, które skonfrontowały działania strony z punktu widzenia zgodności z konkretnym wzorcem zachowania w celu ustalenia, czy doszło do jego naruszenia, a następnie po potwierdzeniu tego naruszenia, zastosowały odpowiednie konsekwencje przewidziane w u.f.p. Wobec niezasadności zarzutów przepisów postępowania ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za niepodważony, co w konsekwencji bezzasadnymi czyni zarzuty uchybienia przepisom prawa materialnego. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że spółka nie spełniła kryteriów kwalifikowalności wydatków. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że skarżąca kasacyjnie naruszyła procedury przy wydatkowaniu środków, co prowadzi do konkluzji, że ziściła się przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W skardze kasacyjnej nie zdołano podważyć podstaw zwrotu dofinansowania określonych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co skutkowało obowiązkiem odzyskania wypłaconych środków. Uprawniony jest zatem wniosek, że spełnione zostały również przesłanki wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co tym samym obligowało organy do dochodzenia zwrotu dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Spółka nie wykazała też braku podstaw do żądania zwrotu wypłaconego dofinansowania, czy zrealizowania projektu zgodnie z postanowieniami umowy. Co istotne obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy samej ustawy o finansach publicznych, bez względu na wolę i zamiar beneficjenta, czy też winę jakiegokolwiek podmiotu bądź osoby.

Przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. nie różnicuje sytuacji, gdy do jego wypełnienia dochodzi z winy beneficjenta. Odpowiedzialność z tytułu zwrotu środków ma charakter obiektywny, niezależny od dobrej lub złej woli beneficjenta, któremu przekazano środki dofinansowania. Do zastosowania art. 207 ust. 1 u.f.p. wobec podmiotu otrzymującego dofinansowanie nie jest potrzebne badanie stopnia zawinienia takiego podmiotu. Odpowiedzialność prawna w finansach publicznych ma charakter obiektywny i nie może być wyłączona nawet w przypadku braku zawinienia. Obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy prawa z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami. Nie ma konieczności badania stopnia zawinienia beneficjenta (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1862/12). Powyższe uwagi, w sytuacji gdy spółka dokonuje odbioru niewykonanych prac, ale otrzymuje za nie dofinansowanie, potwierdza powstanie obowiązku dochodzenia ich zwrotu wraz z odsetkami na podstawie art. 207 u.f.p. Zauważyć też trzeba, że pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości środki podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w myśl art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. Zastosowanie art. 207 u.f.p. było konsekwencją podjętego zobowiązania w ramach zawartej umowy o dofinansowanie projektu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, elementy stosunku dofinansowania wynikającego z umowy mają charakter cywilnoprawny. Ustawodawca wprowadził do stosunków prawnych łączących strony umowy o dofinansowanie, elementy publicznoprawne, stanowiące dodatkowe gwarancje, zapewniające prawidłową realizację umowy. Nadto wskazać należy, że dyspozycja art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. nie pozostawia organowi dowolności działania w zakresie dochodzenia zwrotu środków pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami liczonymi w sposób wskazany w tym przepisie. Uznać zatem należało, że stwierdzone w toku postępowania naruszenie związane z odbiorem niewykonanych prac oraz przedstawieniem nierzetelnych i poświadczających nieprawdę protokołów częściowego odbioru prac budowlanych i faktur VAT, stanowiło nadużycie finansowe oraz naruszenie umowy o dofinansowanie (§17 ust.1) a zawinienie strony lub jego brak nie miało na te kwestię wpływu.

Ponadto, wykluczenie o którym mowa w art. 207 ust. 4 i 5 u.f.p. wynika z okoliczności związanych z brakiem zwrotu środków lub przedstawienia instytucji zarządzającej m. in. podrobionych dokumentów. Wykluczenie funkcjonuje "na przyszłość". Pozbawia beneficjenta możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie. Jednakże fakt wykluczenia dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej nie ma wpływu na obowiązek zwrotu środków już od daty ich wypłaty.

W tym stanie rzeczy za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 98 ust. 2 Rozporządzenia nr 1083/2006, art. 4 i art. 5 Rozporządzenia nr 2988/95, art. 207 ust. 1, ust. 4 i ust 5 u.f.p., art. 30 w zw. z art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 206 ust. 2 pkt 8 u.f.p., art. 58, art. 353 oraz art. 353(1) k.c., art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną półki jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 8 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).