Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1822/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: ART. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 146/24 w sprawie ze sprzeciwu Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 16 listopada 2023 roku, znak: SKO-GN-4160-83/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa – prawa użytkowania nieruchomości 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce słów "sprawy ze skargi" wpisać "sprawy ze sprzeciwu", 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w Warszawie kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 marca 2024 r. oddalił sprzeciw Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 16 listopada 2023 r., znak: SKO-GN-4160-83/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa – prawa użytkowania nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie - Okręg Małopolski w Krakowie wystąpił do Prezydenta Miasta N. o wydanie decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe PZD, prawa użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w N. na części ogrodu obejmującej działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...] w obr. [...] obj. KW nr [...] oraz [...] w obr.103 obj. KW nr [...].

Organ ustalił, że działka o numerze ewidencyjnym [...] w obr. [...] uległa podziałowi na działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], natomiast działka o numerze ewidencyjnym [...] w obr. [...] uległa podziałowi na działki o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...]. Z kolei działka o numerze ewidencyjnym [...] w obr.[...] uległa podziałowi na działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Wskazano, że obecnie działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] Miasta N., objęte są księgą wieczystą Nr [...], działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] w obrębie [...] Miasta N. położone przy ulicy [...] i ulicy [...] w N., objęte są księgą wieczystą Nr [...], działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] w obrębie [...] Miasta N. położone przy ulicy [...] w N., objęte są księgą wieczystą Nr [...].

Po rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta N. wydał decyzję z 26 sierpnia 2022 r. orzekającą:

1. o nabyciu z mocy prawa przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie - Okręg Małopolski w Krakowie, z dniem 20 stycznia 2016 r., nieodpłatnie i na czas nieoznaczony, prawa użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości gruntowej objętej księgą wieczystą Nr: [...], stanowiącej działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...] o pow. 2,2832 ha, [...] o pow. 0,0518 ha, [...] o pow. 0,0006 ha, [...] o pow. 1,2161 ha, [...] o pow. 0,0487 ha, [...] o pow. 0,5318 ha wszystkie w obrębie [...] Miasta N., będącej przedmiotem własności Gminy N..

2. o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny nieruchomości gruntowej, objętej księgą wieczystą Nr: [...], stanowiącej dziatki gruntu o numerach ewidencyjnych [...] o pow. 1,1158 ha, [...] o pow. 1,0633 ha, obydwie w obrębie [...] Miasta N., położone przy ul. [...] i ul. [...] w N., będącej przedmiotem współwłasności Miasta N. w 24/36 częściach, J. A. w 2/36 częściach, K. A. w 2/36 częściach, L. K. w 2/36 częściach, R. S. w 3/36 częściach i T. S. w 3/36 częściach.

3. o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny nieruchomości gruntowej, objętej księgą wieczystą Nr: [...], stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 0,0215 ha, w obrębie [...] Miasta N., położoną przy ul. [..] w N., będącej przedmiotem własności Miasta N. w 12/36 częściach oraz własności Skarbu Państwa w 24/36 częściach.

4. o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości gruntowej, objętej księgą wieczystą Nr: [...], stanowiącej działki gruntu o numerach ewidencyjnym [...] o pow. 0,6174 ha, [...] o pow. 0,1245 ha, obydwie w obrębie [...] Miasta N. (powstałe z podziału działki [...] w obrębie [...] Miasta N.), położone przy ul. [...] w N., będącej przedmiotem własności Gminy N.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło stowarzyszenie ogrodowe Polski Związek Działkowców w Warszawie Okręg Małopolski w Krakowie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z 16 listopada 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu do wydanej decyzji Kolegium wskazało, że w pkt 1 decyzji organ orzekł o nabyciu z mocy prawa przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie - Okręg Małopolski w Krakowie, z dniem 20 stycznia 2016 r., prawa użytkowania nieruchomości gruntowej objętej księgą wieczystą Nr: [...], stanowiącej działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...] o pow. 2,2832 ha, [...] o pow. 0,0518 ha, [...] o pow. 0,0006 ha, [...] o pow. 1,2161 ha, [...] o pow. 0,0487 ha, [...] o pow. 0,5318 ha wszystkie w obrębie [...]Miasta N., będącej przedmiotem własności Gminy N.. Organ I instancji swoje stanowisko uzasadnił tym, że Prezydent Miasta N. nie wydał decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, a Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" zajmujący w dniu 19 stycznia 2014 r. wskazaną w tym punkcie nieruchomość, w odniesieniu do której nie może wykazać tytułu prawnego, spełnia warunek wymieniony w ww. przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Tym samym Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie - Okręg Małopolski w Krakowie nabywa z mocy prawa, nieodpłatnie i na czas nieoznaczony, z dniem 20 stycznia 2016 r. prawo użytkowania ww. nieruchomości. SKO stwierdziło, że organ I instancji pominął informacje przedstawione przez wnioskodawcę i nie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił okoliczności, które zdaniem stowarzyszenia przemawiają za nabyciem prawa użytkowania z dniem 19 stycznia 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w zależności od zastosowanej podstawy prawnej nabycia prawa użytkowania przez wnioskodawcę, różna może być data nabycia tegoż prawa. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie wskazał jakie okoliczności wziął pod uwagę przy ustalaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wątpliwości w tym zakresie powstają w związku z faktem, iż wnioskodawca poinformował, że Rodzinny Ogród Działkowy [...] powstał w 1945 roku, do 1956 roku nie zachowały się żadne dokumenty, posiada natomiast ustaloną lokalizację szczegółową od 1956 roku dla działek oznaczonych nr [...] i [...], a dla działki nr [...] nie posiada decyzji o przekazaniu w użytkowanie. Wskazano ponadto, iż powyższe działki należące do ROD [...] istniały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981r. i jako ogród stały istnieją do dnia dzisiejszego a zatem należałoby zastosować tryb wskazany w art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy, który wiąże datę nabycia prawa z datą wejścia w życie ustawy tj. z dniem 19 stycznia 2014 r., a nie tryb nabycia wskazany w art. 75 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 775 ze zm., dalej: u.r.o.d.). Organ I instancji swoje rozważania skupił jedynie na tym, iż nie została wydana decyzja o likwidacji ogrodu, nie przeanalizował natomiast, czy w związku z przekazanymi przez wnioskodawcę informacjami, w sprawie nie zaistniała, któraś z przesłanek wskazanych w art. 76 ust. 2 u.r.o.d., który jak wyżej wskazano ma pierwszeństwo przed trybem uregulowanym w art. 75 ust. 7 u.r.o.d. Reasumując, w ocenie Kolegium, organ I instancji nie ustalił, czy strona odwołująca nie nabyła prawa użytkowania ww. działek na podstawie art. 76 ust. 2 u.r.o.d. Dopiero ustalenie, że nie mamy do czynienia z nabyciem użytkowania w trybie wskazanym w tym przepisie uzasadnia orzekanie w oparciu o przepis art. 75 ust. 7 u.r.o.d.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 zaskarżonej decyzji, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji zawarte w tym zakresie. Materiał dowodowy wskazuje, iż teren obejmujący działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] w całości jest zagospodarowany działkami przydzielonymi działkowcom w ramach istniejącego ogrodu ROD [...]. Nie ulega wątpliwości, iż nieruchomość ta nie spełnia jednak warunku określonego w art. 75 ust. 1 ustawy o r.o.d., gdyż nieruchomość obejmująca działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...] nie stanowi wyłącznej własności Gminy N. lecz stanowi przedmiot współwłasności Gminy N. i osób fizycznych. Jedną z koniecznych przesłanek do nabycia prawa użytkowania jest, aby rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. W ocenie Kolegium, przepisy art. 75 i 76 u.r.o.d. odnoszą się jedynie do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, nie dotyczą natomiast gruntów stanowiących również własność lub współwłasność innych podmiotów. Ustalenie zatem przez organ I instancji, iż objęte wnioskiem nieruchomości nie stanowią samodzielnej własności Gminy N. stanowiło, w ocenie Kolegium przeszkodę do wydania decyzji o nabyciu prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 lub art. 76 ust. 2 u.r.o.d.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 zaskarżonej decyzji, Kolegium również podzieliło stanowisko organu I instancji wyrażone w tym zakresie. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka ewid. nr [...] w obrębie [...] Miasta N. stanowi pas drogowy drogi wojewódzkiej, tj. ul. [...], w związku z powyższym nie jest możliwe stwierdzenie nabycia przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie - Okręg Małopolski w Krakowie prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości stanowiącej pas drogowy drogi wojewódzkiej. Organ wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miasta N. z dnia 21 lutego 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. "N. – [...]" znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 2.KDL (34) - droga publiczna klasy lokalnej. Wskazano również, że decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 16 listopada 2021r. ustalono, iż przedmiotowa działka została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151 z późn.zm.). Działka zajęta pod drogę wojewódzką stanowi własność samorządu województwa zgodnie z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Kolegium wyjaśniło, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości, czy to na podstawie art. 75 ust. 6, czy to na podstawie art. 76 ust. 2 u.r.o.d. może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Gminy lub Skarbu Państwa. W ocenie Kolegium, skoro powyższa nieruchomość jest zajęta pod drogę wojewódzką, to wydanej w takim stanie faktycznym i prawnym decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez Związek Działkowców prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 76 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Nie do pogodzenia jest bowiem wykonywanie praw i obowiązków wynikających z ustawy o drogach publicznych przez zarządcę drogi, przy założeniu, iż na działce stanowiącej część pasa drogowego miałby funkcjonować rodzinny ogród działkowy.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 4 zaskarżonej decyzji, Kolegium uznało, że stanowisko organu I instancji jest przedwczesne, gdyż nie wyjaśniono, wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Negatywna decyzja organu zasadniczo została oparta na ustaleniach poczynionych w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej na gruncie 28 kwietnia 2022r., nie ustalono natomiast, czy na dzień wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach teren złożony z działek ew. nr [...] i [...] był zajęty pod rodzinny ogród działkowy. Nie ulega wątpliwości, iż organ powinien wykazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach na przedmiotowej nieruchomości istniał rodzinny ogród działkowy, czy też nie istniał. Dopiero wtedy można będzie ocenić, czy istnieją pozostałe przesłanki warunkujące możliwość nabycia użytkowania przedmiotowych nieruchomości w całości lub w części.

Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji zawarł cztery rozstrzygnięcia dotyczące czterech różnych nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 62 kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Dopuszczalne zatem jest - stosownie do cytowanego przepisu - rozpatrzenie kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu, jednakże postępowanie organu powinno zakończyć się wydaniem odrębnych decyzji w indywidualnie oznaczonych sprawach. W sprawie objętej niniejszą decyzją jest to o tyle istotne, że w swoim rozstrzygnięciu organ posługuje się dwiema podstawami prawnymi, a ponadto różny jest krąg stron postępowania w stosunku do poszczególnych nieruchomości, co wskazuje na odrębność dokonanych rozstrzygnięć.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł Polski Związek Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił go na podstawie art. 151a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "P.p.s.a.". W uzasadnieniu wskazał, że przede wszystkim trafnie zauważyło Kolegium, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji zawarł cztery rozstrzygnięcia dotyczące czterech różnych nieruchomości, przy czym w swoim rozstrzygnięciu organ I instancji posłużył się dwiema różnymi podstawami prawnymi. Ponadto w sprawach dotyczących poszczególnych nieruchomości różny jest krąg stron postępowania, co wskazuje na odrębność dokonanych rozstrzygnięć. W tym kontekście Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.) regulujący kwestię tzw. współuczestnictwa formalnego, nawiązuje do zagadnienia wielości spraw administracyjnych prowadzonych łącznie w jednym postępowaniu. Jak podkreśla się w literaturze, istotą współuczestnictwa formalnego jest połączenie do prowadzenia w jednym postępowaniu administracyjnym odrębnych spraw administracyjnych, które łączy tylko tożsamość zewnętrzna, czyli że są to po względem materialnoprawnym sprawy administracyjne jednego rodzaju. Dopuszczalność rozpatrzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu uzależnia art. 62 k.p.a. od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: 1. identyczności stanu faktycznego, 2. identyczności podstawy prawnej oraz 3. właściwości jednego organu administracji publicznej. Odnosząc powyższe na realiów sprawy Sąd I instancji wskazał, że każda sprawa, dotycząca stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny nieruchomości gruntowej, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji w jednej decyzji jest sprawą odrębną od pozostałych spraw. Trzeba zauważyć, że sytuacja tak prawna jak i faktyczna dotycząca poszczególnych czterech nieruchomości jest różna. Różny jest także krąg stron postepowania w poszczególnych sprawach dotyczących tych nieruchomości. Przykładowo nieruchomość obejmująca działki nr [...], [...] w całości jest zagospodarowana działkami przydzielonymi działkowcom w ramach istniejącego ogrodu ROD [...]. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż nieruchomość ta stanowi przedmiot współwłasności Gminy N. i osób fizycznych. Natomiast nieruchomość składająca się z działki nr [...] w obrębie [...] Miasta N. stanowi pas drogowy drogi wojewódzkiej, tj. ul. [...] i stanowi własność samorządu województwa zgodnie z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem Sądu I instancji, słusznie zatem wskazało Kolegium, że nie było dopuszczalne w świetle art. 62 k.p.a. wydanie przez organ I instancji jednej decyzji w odniesieniu do wszystkich tych różnych i odmiennych od siebie spraw. To z kolei stanowiło o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia 26 sierpnia 2022 r. na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. I tak w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] o pow. 2,2832 ha, [...] o pow. 0,0518 ha, [...] o pow. 0,0006 ha, [...] o pow. 1,2161 ha, [...] o pow. 0,0487 ha, [...] o pow. 0,5318 ha wszystkie w obrębie [...] Miasta N., będącej przedmiotem własności Gminy N., organ I instancji nie ustalił podstawowej i zasadniczej okoliczności, czy skarżąca nie nabyła prawa użytkowania ww. działek już na podstawie art. 76 ust. 2 u.r.o.d. Ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie, albowiem ustalenie, że nie nastąpiło nabycie użytkowania w trybie wskazanym w art. 76 ust. 2 u.r.o.d. pozwala dopiero orzekać organowi w oparciu o przepis art. 75 ust. 7 u.r.o.d. W stosunku natomiast do części nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], które są zajęte pod drogę (ul. [...]), nie dokonano ustaleń czy na dzień wejścia w życie u.r.o.d. oraz w kolejnych 24 miesiącach, wskazany teren złożony z działek ew. nr [...] i [...] był zajęty pod rodzinny ogród działkowy, co również stanowi podstawowy element stanu faktycznego.

Skargę kasacyjną od powyższej decyzji wywiódł Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego - uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenie decyzji organu II instancji i decyzji organu I instancji w zaskarżonym przez skarżącego (w odwołaniu od decyzji organu I instancji) zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w sprzeciwie zarzutu naruszenia art. 75, 76 u.r.o.d., a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, a także nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu II instancji oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;

2) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 ust. 2 u.r.o.d., polegające na oddaleniu sprzeciwu, mimo że Sąd niezasadnie uznał, że organ II instancji słusznie przyjął, iż w pkt 3 zaskarżonej decyzji organu I instancji obejmującym działkę ewidencyjną nr [...] Prezydent Miasta N. słusznie wziął pod uwagę uchwałę nr [...] Rady Miasta N. z dnia 21 lutego 2017 r. oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 listopada 2021 r., z których miało wynikać, iż przedmiotowa działka stanowi pas drogowy, podczas gdy ustalenia stanu faktycznego i prawnego winno nastąpić na dzień 19 stycznia 2014 r., czyli na dzień wejścia w życie ustawy o rod, zgodnie z treścią art. 76 ust. 2 u.r.o.d.;

3) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 104 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu podczas gdy Sąd niezasadnie uznał, że organ II instancji słusznie przyjął, że istniały podstawy do decyzji odmownej, w sytuacji, w której istniały podstawy do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez PZD nieruchomości na udziale nalężącym do Miasta N. i Skarbu Państwa, co wynika z doktryny i orzecznictwa sądowego, a także całkowite pominięcie dominującej wykładni prawnej określonej w powołanych w sprzeciwie orzeczeniach;

4) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 62 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że zasadnie organ II instancji wydał jedną decyzję dotyczącą kilku spraw administracyjnych, przy jednoczesnym dostrzeżeniu, iż postępowanie organu I instancji powinno zakończyć się wydaniem odrębnych decyzji w indywidualnie oznaczonych sprawach wobec posługiwania się przez organ I instancji różnymi podstawami prawnymi i odmiennym kręgiem stron postępowania w stosunku do poszczególnych nieruchomości;

5) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że istniały podstawy do uchylenia przez organ II instancji decyzji organu I instancji w całości, podczas gdy zgodnie z wnioskiem skarżącego uchylenie było zasadne tylko w zaskarżonym przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji zakresie;

II. naruszenie prawa materialnego przez biedna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

1) art. 75 ust. 2 i 6 w związku z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż stwierdzenie nabycia użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ROD na rzecz PZD obejmuje wyłącznie takie nieruchomości, których Gmina lub Skarb Państwa są właścicielem, pomijając całkowicie możliwość stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na udziale we własności nieruchomości, co jest niezgodne z doktryną i orzecznictwem;

2) naruszenie art. 75 ust. 1 u.r.o.d. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu celu ustawy zawartego w preambule tej ustawy, zgodnie z którym istotą ustawy jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń", a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 75 i 76 u.r.o.d. określających tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego jak i zasady nabywania przez stowarzyszenia ogrodowe prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród;

3) naruszenie art. 76 ust. 2 u.r.o.d. poprzez przyjęcie iż do unormowanej sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z dnia 15 października 2020 roku sygn. akt: I OSK 730/20 oraz z dnia 30 grudnia 2020 roku sygn. akt: I OSK 1707/20).

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł również o przeprowadzenie dowodu z kartotek działkowców z 1946 r. celem wykazania faktu istnienia ogrodów działkowych na spornym terenie od co najmniej 1946 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Za zasadny należy uznać przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, by możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji może zostać także uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2678/19; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego wyroku pod kątem spełnienia powyższych wymogów należy podzielić zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych aspektów niniejszej sprawy.

Przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uchylenia decyzji organu I w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest zatem ustalenie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w postępowaniu przed organem I instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym, zatem nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności organ I instancji ma wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy.

Przypomnieć należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczy czterech odrębnych nieruchomości położonych w obrębie [...] Miasta N., w odniesieniu, do których Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w Warszawie domagał się stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania. Niewątpliwie sytuacja tak prawna, jak i faktyczna dotycząca poszczególnych czterech nieruchomości jest różna. Różny jest także krąg stron postępowania w poszczególnych sprawach dotyczących tych nieruchomości. W decyzji z 26 sierpnia 2022 r., w czterech odrębnych punktach, organ I instancji rozstrzygnął o zasadności żądania Polskiego Związku Działkowców w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyraźnie wyodrębnił te rozstrzygnięcia, odnosząc się do każdego z nich osobna. Działanie takie organ odwoławczy uznał za nieprawidłowe, wskazując, że w świetle art. 62 k.p.a., dopuszczalne jest rozpatrzenie kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu, jednakże postępowanie organu powinno zakończyć się wydaniem odrębnych decyzji w indywidualnie oznaczonych sprawach. Jednakże nie ta wadliwość decyzji organu I instancji stała się główną przyczyną jej uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Głównym powodem, dla którego organ odwoławczy uchylił decyzję z 26 sierpnia 2022 r. był brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Wadliwość ta stwierdzona została wyłącznie w zakresie rozstrzygnięć zawartych w pkt 1 i 4 decyzji organu I instancji. Odnosząc się do rozstrzygnięć zawartych w pkt 2 i 3 Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji wyrażone w tym zakresie. Sąd I instancji badając prawidłowość zastosowania w tej sprawie decyzji kasacyjnej skoncentrował się na wspomnianej wyżej kwestii dopuszczalności wydania przez organ I instancji jednej decyzji w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości. Aprobując stanowisko Kolegium w tym względzie, WSA przyjął, że to uchybienie organu I stanowiło podstawę do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd i instancji całkowicie przy tym pominął, że organ odwoławczy, pomimo iż zastosował sankcję kasacyjną co do całości decyzji organu I instancji, jednocześnie dokonał merytorycznej oceny rozstrzygnięć zawartych w jej pkt 2 i 3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przesądziło właściwie o niemożności uwzględnienia wniosku Polskiego Związku Działkowców w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...] o pow. 1,1158 ha, [...] o pow. 1,0633 ha (pkt 2) i nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 0,0215 ha (pkt 3). Skoro organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej odniósł się do powyższych kwestii, a skarżący zmierzał do podważenia wyrażonego przez organ II instancji stanowiska, powinny być one także przedmiotem rozważań Sądu Wojewódzkiego. Sąd I instancji winien wyjaśnić, czy ww. stwierdzenia zawarte przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji były zasadne w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczności tych nie dostrzegł Sąd I instancji i nie odniósł się w nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mimo że sygnalizowane były w sprzeciwie pod postacią zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zwrócenia uwagi wymaga także lakoniczność zaskarżonego uzasadnienia w zakresie oceny zasadniczego powodu zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., tj. brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności w zakresie rozstrzygnięć zawartych w pkt 1 i 4 decyzji organu I instancji. Ocena Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie sprowadza się zasadniczo do powtórzenia konkluzji organu odwoławczego bez ich głębszej analizy.

Stwierdzenie powyższych uchybień prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji w zakresie wniesionego sprzeciwu i dokonanie kontroli instancyjnej. Usunięcie natomiast tych uchybień przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanowiłoby ograniczenie prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. należy uznać zatem za uzasadniony, a stopień tego naruszenia za uzasadniający uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

Oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprostowano na zasadzie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a., gdyż rozpoznaniu przez ten Sąd podlegał sprzeciw Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w Warszawie, a nie skarga tego podmiotu.