Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 641/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 193 ust.3
journal: Dz.U. 2019 poz 1111
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Karol Kiczka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1665/19 sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 19 września 2019 r. nr SKO.4205.40.2019 w przedmiocie umorzenia należności za pobyt w rodzinnej pieczy zastępczej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1665/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 19 września 2019 r. nr SKO.4205.40.2019 w przedmiocie umorzenia należności za pobyt w rodzinnej pieczy zastępczej (k. 141, 144-150 akt II SA/Gl 1665/19).

Skargę kasacyjną wywiódł K.S. (dalej skarżący), reprezentowany przez r. pr. P.N., zaskarżając wyrok II SA/Gl 1665/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisu postępowania: 1. art. 105 § 1 kpa przez niewłaściwą interpretację tego przepisu - "mającego" istotny wpływ na wynik sprawy - przez uznanie, że dokonanie przez K.S. (dalej skarżący) wpłaty kwot z tytułu opłat za pobyt syna w pieczy zastępczej (po złożeniu przez niego wniosku o umorzenie opłat, a po doręczeniu mu upomnienia wzywającego do zapłaty i zawiadamiającego, że zostanie wobec niego w terminie 7 dnia od daty doręczenia mu tego upomnienia wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej - powoduje bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu tego przepisu; 2. art. 194 ust. 3 ustawy z 11 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej [Dz.U. z 2019 r. poz. 1111, zm. poz. 925 i 2245, dalej uwr - uw. NSA] mogące mieć wpływ na wynik sprawy przez jego niewłaściwą interpretację przez uznanie, że istnieją podstawy do oddalenia skargi wniesionej przez stronę od decyzji SKO w Częstochowie z dnia 19 września 2019 r., mimo że decyzja w przedmiocie umorzenia nie została wydania imiennie przez Starostę [...] K.S., lecz została wydana przez pracownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], powołującego się na Upoważnienie Starosty [...], podczas gdy art. 194 ust. 3 uwr statuuje wyłączną kompetencję Starosty do umorzenia opłat - imiennie przypisaną do osoby piastującej funkcję Starosty.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów procesu; rozpoznanie skargi na rozprawie (k. 158-167, 168-182, 191-192 akt II SA/Gl 1665/19).

Na rozprawie dnia 26 lipca 2023 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie (k. 217-217v akt II SA/Gl 1665/19).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. poz. 1705, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku pierwszej instancji.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19).

W pierwszej kolejności należało rozważyć zarzut dalej idący - naruszenia art. 194 ust. 3 uwr, bowiem autor skargi kasacyjnej upatruje kompetencji wydania decyzji na podstawie art. 194 ust. 3 uwr wyłącznie po stronie piastuna funkcji organu - Starosty [...], w osobie K.S. Pogląd ten nie ma oparcia w prawie. Ustawodawca w art. 194 ust. 3 uwr, ani w żadnym innym przepisie tej ustawy, ani w żadnej innej ustawie nie zastrzegł kompetencji starosty - w rozumieniu piastuna funkcji organu (W. Chróścielewski w: red. G. Łaszczyca, A. Matan, System prawa administracyjnego procesowego, t. II cz. 1, p. 2.6.2., s. 145-146) - do umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 uwr. Zagadnienie to wiąże się z instytucją upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, przewidzianą [m. in. - uw. NSA] w art. 38 ust. 2 usp i art. 268a kpa, nazywaną w literaturze dekoncentracją wewnętrzną (B. Adamiak, Tok instancji przed organami samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 1991/9/s. 4). Dorobek piśmiennictwa i orzecznictwa w tej materii przydatny jest dla oceny zarzutu podniesionego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Zestawienie art. 182 ust. 3 z art. 194 ust. 3 uwr nie pozwala na dekodowanie normy prawnej (przy prawidłowym zastosowaniu wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej), którą stara się dostrzec skarżący kasacyjnie. Nie sposób mówić, że: "[...] art. 183" [skarżący kasacyjnie w tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 12 akapit ostatni - s. 13 akapit 1) na skutek oczywistej omyłki wskazuje "art. 183", który dzieli się na punkty i dotyczy wyłącznie zadań własnych samorządu województwa - który w kontrolowanej sprawie jest nierelewantny; w istocie skarżący uzasadnia punkt 2 petitum skargi kasacyjnej treścią "art. 182 ust. 3" - [prawidłowo wskazując jako wzorzec kontroli "art. 182 ust. 3" na s. 12 akapity 1-6 - uw. NSA] ustawy z 11 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej tym, że art. 182 ust. 3 uwr "nie dotyczy wydawania decyzji w sprawie ulg (w tym umorzeń opłat)", zaś "[...] art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w ogóle do wydawana decyzji na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - nie ma zastosowania, gdyż kwestie te zostały jasno i wyczerpująco uregulowane w tej właśnie ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej [...]" (s. 12/13 skargi kasacyjnej).

W istocie "Zadania powiatu w zakresie pieczy zastępczej starosta wykonuje za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz organizatorów rodzinnej pieczy zastępczej." (art. 182 ust. 1 uwr). "Do zakresu działania powiatowego centrum pomocy rodzinie należą wszystkie sprawy z zakresu pieczy zastępczej niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów." (art. 182 ust. 2 uwr). "W sprawach indywidualnych dotyczących świadczeń, dodatków, środków finansowych, opłat oraz innych kwot, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, 83 ust. 1, 2, i 4, art. 84, 92 ust. 1, art. 140 ust. 1 pkt 1 i art. 193 ust. 1, decyzje wydaje starosta, upoważniony przez niego kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie lub inni pracownicy powiatowego centrum pomocy rodzinie upoważnieni przez starostę na wniosek kierownika." (art. 182 ust. 3 uwr). Przytoczony przepis normuje kwestie związane z podejmowaniem decyzji administracyjnych w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W unormowaniu tym wymienione zostały w sposób enumeratywny sytuacje, kiedy decyzje podejmuje starosta lub osoba z jego upoważnienia. [...] Wykorzystywane jest również do ustalania miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej i instytucjonalnej formie pieczy zastępczej. Regulacja ta będzie obejmowała swoim zakresem także rozstrzygnięcia podejmowane w związku z ustalaniem przedmiotowej opłaty, a mianowicie związane z odstąpieniem od jej ustalenia oraz odroczeniem terminu płatności, rozłożeniem na raty, czy też umorzeniem tej opłaty. Z treści powyższego przepisu wynika wprost, że decyzje w sprawach dotyczących odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wydaje sam starosta lub osoba upoważniona przez niego i mieszcząca się w katalogu osób wymienionych w art. 182 ust. 3 uwr (wyrok WSA w Gliwicach z 14.7.2021 r. II SA/Gl "192/20" [winno być "1192/20" - uw. NSA], cbosa). Istota tego unormowania sprowadza się również do tego, że nie ma ono zastosowania do innych prawnych form działania, przy wykorzystaniu których starosta będzie realizował stojące przed nim zadania (S. Nitecki w: S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el 2021, komentarz do art. 182, uw. 6).

W myśl analizowanego przepisu starosta udziela upoważnienia kierownikowi PCPR lub innemu pracownikowi tego PCPR upoważnionemu na wniosek kierownika PCPR. Oznacza to, że we wskazanym zakresie starosta ma ograniczone możliwości, ponieważ może udzielić upoważnienia wyłącznie osobom zatrudnionym w PCPR. Rozwiązanie takie jako lex specialis uniemożliwia skorzystania z unormowań o charakterze generalnym stanowiących, że starosta może udzielić takie upoważnienie swoim zastępcom, członkom zarządu powiatu czy pracownikom starostwa. W przypadku udzielenia upoważnienia kierownikowi PCPR starosta działa całkowicie samodzielnie, natomiast udzielenie upoważnienia innemu pracownikowi PCPR wymaga aktywnego udziału kierownika tego PCPR, ponieważ musi on wskazać tę osobę i wystąpić ze stosowną inicjatywą do starosty. Przywołane brzmienie analizowanego przepisu oznacza, że starosta z własnej inicjatywy nie może udzielić innej osobie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Upoważnienie starosty udzielone kierownikowi PCPR oraz innemu pracownikowi tego podmiotu powinno być udzielone w formie pisemnej i znajdować się w teczce personalnej takiej osoby, a nadto w wydanej decyzji powinna być zamieszczona informacja, że decyzja wydana została z upoważnienia starosty (S. Nitecki - op. cit., uw. 7 do art. 182).

Decyzja, która jest podejmowana na podstawie art. 194 ust. 3 uwr, zapada w wyniku postępowania administracyjnego, toczącego się na wniosek lub z urzędu, zatem toczącego się zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 268a kpa, wprowadzony nowelą z 23 października 1987 r., stanowił jedną z konsekwencji szerokiego zastosowania w terenowej administracji państwowej zasady jednoosobowego kierownictwa. Z przyczyn organizacyjnych należało dopuścić możliwość udzielenia upoważnienia do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej przez większą liczbę osób, by nie hamować trybu wydawania aktów administracyjnych i podejmowania niektórych czynności materialno-technicznych. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a kpa wywiera ten skutek, że osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników obsługujących organ, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 1261-1262, nb 1, 3). Upoważnienia tego samego rodzaju mogą być udzielane na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511, dalej usp).

Nietrafnie skarżący kasacyjnie wywodzi - z zestawienia art. 182 ust. 3 z art. 194 ust. 3 uwr - że ustawodawca zastrzegł kompetencję starosty (w rozumieniu piastuna funkcji organu) do umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 uwr.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że fakt, że obowiązujące przepisy wprowadzają (jako zasadę) wydawanie decyzji administracyjnych przez starostów, nie oznacza wcale, że kompetencje te wykonują oni osobiście. Zgodnie z art. 38 ust. 2 usp i art. 268a kpa starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania takich decyzji w jego imieniu. Zaznaczyć trzeba, że w tym względzie organy te mają całkowitą swobodę działania i nie są skrępowane żadnymi ograniczeniami. Komu udzielą stosownego upoważnienia, na jaki okres i w jakich sprawach, zależy wyłącznie od nich. Cytowane wyżej przepisy wprowadzają określone ograniczenia podmiotowe. Z tego względu starosta nie może udzielić upoważnienia do wydawania decyzji osobom niewymienionym w omawianym artykule. Komentowana ustawa wprowadza zasadę wyłączności (wyroki NSA z: 11.9. 1992 r. IV SA 404/92, ONSA 1993/2/50; 13.8.1996 r. SA/Rz 706/96, OwSS 1997/1/10) starosty do udzielania takich upoważnień. Instytucja upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, przewidziana w art. 38 ust. 2 usp i art. 268a kpa, nazywana jest w literaturze dekoncentracją wewnętrzną (B. Adamiak, Tok instancji przed organami samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 1991/9/s. 4). Na dobrą sprawę (poza powyższymi ograniczeniami) starosta może w ogóle nie zajmować się wydawaniem decyzji administracyjnych, chyba że przepisy administracyjnego prawa materialnego określą zakres spraw zastrzeżonych do osobistego rozstrzygania przez starostę, a więc bez możliwości przekazania tych uprawnień innym podmiotom. Regulacje takie współcześnie jednak występują niezwykle rzadko, a zawiera je np. art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. 2019 r. poz. 1464, dalej uwar): "Wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1." (Cz. Martysz w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 607-608, uw. 3 do art. 38). Nie ulega wątpliwości, że konstrukcja art. 194 ust. 3 uwr nie odpowiada konstrukcji art. 19 uwar, co czyni ów zarzut niezasadnym.

W decyzji z 18 lipca 2019 r. nr ZPZ.550.1.96.2019 mgr A.S. Kierownik Zespołu Pieczy Zastępczej Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] prawidłowo wskazała, że decyzję wydała z upoważnienia Starosty [...], podając w pieczęci: "Z upoważnienia mgr A.S. Kierownik Zespołu Pieczy Zastępczej Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...]" (k. 41-40 akt administracyjnych). Praktyka organów administracji publicznej wskazuje, że mając na uwadze mnogość postępowań, do większości akt organy nie załączają upoważnienia do wydania decyzji lub postanowienia, kontentując się wskazaniem, że osoba podpisująca decyzję wydała ją jako osoba upoważniona. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że sam brak powołania się na upoważnienie nie pociąga za sobą skutków w postaci nieważności czy uchylenia decyzji, o ile upoważnienie takie istniało. "Decyzja powinna powoływać się na upoważnienie, o którym mowa w art. 268a kpa. Jednakże brak tego powołania się nie uzasadnia uchylenia decyzji, gdyż naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy" (wyrok NSA w Poznaniu z 23.4.1996 r. SA/Po 1555/95, Lex 26767); wyrok SN z 11. 10.1996 r. III RN 8/96, OSNAPiUS 1997/9/144, z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1997/10/190: "Decyzja administracyjna nie jest nieważna z tego tylko powodu, że została podpisana przez zastępcę naczelnika urzędu skarbowego lub wicedyrektora izby skarbowej bez wyraźnego powołania się na odpowiednie upoważnienie naczelnika urzędu lub dyrektora izby. Sąd powinien więc w razie wątpliwości badać, czy podpisujący decyzję miał w świetle regulaminu lub podziału czynności w danym urzędzie bądź izbie upoważnienie do działania w imieniu tych organów administracji skarbowej"; wyrok NSA z 16.1.2014 r. II GSK 1618/12, Lex 1452704: "Pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie. Samego niepowołania się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy jednak utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie - nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji" (M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 1156, uw. 15 do art. 268a kpa). Skarżący, oceniając działania A.S. jako naruszenia prawa, nie kwestionuje "upoważnienia pracownika działającego z Upoważnienia i w imieniu Starosty [...]" (k. 101-101v pkt IV akt II SA/Gl 1665/19).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, art. 194 ust. 3 uwr nie statuuje wyłącznej kompetencji Starosty do umorzenia opłat - imiennie przypisanej do osoby piastującej funkcję Starosty. Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że analizowane przepisy nie wprowadzają "zasady wyłącznej imiennej właściwości Starosty" co do umorzenia opłat z tytułu pobytu syna w pieczy zastępczej (s. 16 skargi kasacyjnej), bo brak jest podstaw normatywnych do konstruowania takiej zasady. W kontrolowanej sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 105 § 1 kpa. Sąd I instancji - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, w zakresie zarzutu 1 petitum skargi kasacyjnej - prawidłowo wskazał, że "[...] w ramach rozpoznawanej sprawy przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w zakresie wniosku skarżącego o umorzenie ciążących na nim odpłatności za pobyt syna w pieczy zastępczej w części odnoszącej się do pkt 1 i 2 decyzji organu pierwszej instancji z 17 kwietnia 2019 r. [...] decyzją z 14 czerwca 2018 r. odmówiono odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt syna w pieczy zastępczej od 1 kwietnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r., natomiast decyzją z 5 września 2018 r. organ ten ustalił opłatę za pobyt syna skarżącego w pieczy zastępczej.

Pismem z 6 stycznia 2019 r. skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o umorzenie opłat, które zostały na niego nałożone z uwagi na pobyt syna w pieczy zastępczej za okres od 1 kwietnia 2018 r. do 30 kwietnia 2018 r. w kwocie [...] zł; za okres od 1 maja 2018 r. do 31 maja 2018 r. w kwocie [...] zł i od 1 czerwca 2018 r. do 28 lutego 2019 r. w łącznej wysokości [...] zł. Wskazany wniosek został uzupełniony pismem skarżącego z 8 kwietnia 2019 r. Przywołanymi pismami skarżący uruchomił autonomiczne postępowanie zmierzające do umorzenia ciążących na nim obowiązków, a wynikających z przywołanej powyżej decyzji organu pierwszej instancji z 5 września 2018 r. Następstwem przedmiotowych pism stała się decyzja organu pierwszej instancji z 17 kwietnia 2019 r., mocą której organ pierwszej instancji częściowo uwzględnił wniosek skarżącego i umorzył część ciążących na nim obowiązków związanych z ponoszeniem opłat za pobyt syna w pieczy zastępczej. Skarżący był niezadowolony z tej części decyzji z 17 kwietnia 2019 r., mocą której odmówiono mu umorzenia ciążących obowiązków i we wskazanym zakresie wniósł odwołanie do organu wyższego stopnia. Równocześnie z tym postępowaniem uruchomione zostało postępowanie zmierzające do wyegzekwowania ciążących na skarżącym obowiązków. Postępowanie to miało swoje umocowanie w treści art. 193 ust. 7a i 7b ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej. W ramach tego postępowania skierowane zostało do skarżącego upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. [...] jest to pierwszy element tego postępowania warunkujący skuteczne przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie takie kierowane jest "do" [winno być "przez" - uw. NSA] wierzyciela po upływie terminu na realizację [przez zobowiązanego - uw. NSA] ciążącego na nim obowiązku. W następstwie otrzymanego wezwania skarżący w końcu kwietnia 2019 r. wpłacił na konto organu administracji ciążącą na nim kwotę opłat za pobyt syna w pieczy zastępczej. Organ odwoławczy po wpłynięciu do niego odwołania od decyzji z 17 kwietnia 2019 r. decyzją z 2 lipca 2019 r. uchylił w decyzję pierwszej instancji w pkt 1 i 2, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w tym zakresie. Po otrzymaniu wskazanej decyzji organ pierwszej instancji decyzją z 18 lipca 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne w zakresie należności za pobyt syna skarżącego w pieczy zastępczej. W następstwie wniesionego odwołania organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z 19 września 2019 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty, a mianowicie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia pozostałej kwoty należności za pobyt syna skarżącego w pieczy zastępczej." (k. 41-40, 55-51v akt administracyjnych; s. 7-9 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1665/19).

Sąd I instancji trafnie uznał, że z chwilą wniesienia przez skarżącego opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej skonkretyzowanych wskazanymi decyzjami ostatecznymi (art. 193 ust. 1 uwr), co nastąpiło nie później niż 30 kwietnia 2019 r., skarżący uiścił owe opłaty przed uruchomieniem postępowania egzekucyjnego - zatem dobrowolnie. Upomnienie, skierowane prawidłowo do skarżącego przez wierzyciela na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej upea) nie było elementem postępowania egzekucyjnego, a jedynie warunkowało możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego na wypadek, gdyby zobowiązany nie dopełnił ciążącego na nim skonkretyzowanego obowiązku.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że z art. 1 pkt 1 upea należy wyprowadzić wniosek o pierwszeństwie wykonania przed przymusem egzekucyjnym. Zarówno w kpa, jak i w upea ustanowiono instrumenty procesowe mające na celu skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania nałożonego na niego obowiązku. Do instrumentów uregulowanych w kpa należą m. in. zasada przekonywania (art. 11 kpa i art. 124 Ordynacji podatkowej, dalej op) i obowiązek organu przedstawienia uzasadnienia prawnego i faktycznego zapadłej decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Podstawowym instrumentem sprzyjającym dobrowolnemu wykonaniu obowiązku, uregulowanym w upea, jest spoczywający na wierzycielu obowiązek skierowania do zobowiązanego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Art. 15 upea wprowadza do postępowania zasadę zagrożenia. Czynność upominawcza jest etapem poprzedzającym egzekucję administracyjną sensu stricto - mówi się o instytucji upomnienia przedegzekucyjnego (wyroki: WSA w Warszawie z 21.6.2007 r. I SA/Wa 128/07; NSA z 8.7.2009 r. II FSK 618/08). Upomnienie winno uświadomić konieczność i nieuchronność realizacji obowiązku (Z. Leoński, Egzekucja administracyjna, s. 128-129). M. Szubiakowski trafnie wskazuje, że owa zasada stanowi w istocie kontynuację w postępowaniach typu administracyjnego założenia (np. zasada przekonywania z art. 11 kpa i art. 124 op), że nakłonienie zobowiązanego (np. będącego adresatem decyzji) do wykonania ciążącego na nim obowiązku spowoduje realizację obowiązku przy możliwie najmniejszych uciążliwościach dla zobowiązanego (M. Szubiakowski, Zasady ogóle, s. 126). Upomnienie nie przypomina o obowiązku, ale o powinności jego wykonania. Sam obowiązek winien być znany zobowiązanemu z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego (wyrok NSA z 8.7.2009 r. II FSK 315/08). W kwestiach wątpliwych ze względu na ochronę interesów zobowiązanego należy zawsze uznawać istnienie obowiązku przesłania upomnienia. By można było zastosować środek egzekucyjny, nie wystarczy samo zagrożenie generalna, ale musi je poprzedzać zagrożenie indywidualne - (upomnienie; Z. Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, W.Pr. 1995, s. 32-34, uw. 1, 3; Z. Leoński, Egzekucja administracyjna, s. 128-129). W momencie przesłania upomnienia nie toczy się jeszcze postępowanie egzekucyjne (W. Piątek, A. Skoczylas w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 99-104, nb 1, 3-4, 7, 9 do art. 15).

Skoro zobowiązany spełnił obowiązek po otrzymaniu upomnienia, a przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, to nie stało się to pod przymusem. Sąd I instancji trafnie aprobował umorzenie postępowania zaskarżoną decyzją na podstawie art. 105 § 1 kpa. Argumenty przywołane w skardze kasacyjnej, odwołujące się do dawniejszych wyroków NSA, SN i publikacji K. Radzikowskiego, Zapłata podatku a bezprzedmiotowość postępowania o umorzenie zaległości, Monitor Podatkowy 2009 nr 6, nie prowadzą do odmiennych wniosków, niż wskazane w zaskarżonym wyroku. Skarżący kasacyjnie pomija fakt, że kwestie zapłaty podatku regulują zarówno inne ustawy materialnoprawne, jak Ordynacja podatkowa, które częstokroć posługują się innymi konstrukcjami prawnymi i innymi zasadami, których nie sposób przenosić na przepisy ustaw ze sfery zabezpieczenia społecznego i kpa.

Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu [...] (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Trafnie Sąd I instancji uznał, że wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie z 4 grudnia 2019 r. VIII U 77/18 (k. 41 akt II SA/Gl 1655/21) nie mógł wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji z 19 września 2019 r.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.