Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 839/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.2, art. 11 ust 3
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
article: art.145 § 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.6,7, 8,9,10, 77 § 1, art.80, art.107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2,18, art.32 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 998/14 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz T. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 998/14), oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta B. odmówił T. M. przyznania zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad ojcem - A. M. w okresie od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r. oraz na okres od dnia [...] maja 2014 r. na czas nieokreślony.

Na powyższą decyzję T. M. wniósł odwołanie, w którym poinformował, że na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem na czas określony, ze względu na fakt, iż A. M. pozostawał w związku małżeńskim, a jego żona legitymowała się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji na czas określony ( do dnia [...] czerwca 2013 r.). Następnie jednak, orzeczeniem z dnia [...] lipca 2013 r., wydanym przez lekarza orzecznika ZUS, żona A. M. została od dnia [...] lipca 2013 r. uznana jako niezdolna do samodzielnej egzystencji na czas nieokreślony.

Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B.

Powołując się na treść art. 2 ust. 1i 2 pkt 1 i 2, art. 3, 4, oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U z 2014 r. poz. 567), Kolegium podniosło, że osoby, które uzyskały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2013 r. - na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 i poz. 1557) mogły korzystać z tego świadczenia do dnia 30 czerwca 2013 r., o ile w tym czasie spełniały kryteria określone w dotychczasowych przepisach. Powyższe dotyczyło wszystkich uprawnionych, a więc zarówno spełniających warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak i niespełniających warunków do przyznania żadnego z tych świadczeń. Odwołujący się na dzień 30 czerwca 2013 r. nie był jednak uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego nie spełniał przesłanki z ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Nie utracił on bowiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wygaśnięciem decyzji przyznającej prawo do tego rodzaju świadczenia z mocy prawa, gdyż ww. świadczenie zostało mu przyznane tylko do dnia [...] czerwca 2013 r.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2014 r. T. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której kwestionował stanowisko organu, że na dzień [...] czerwca 2013 r. nie był uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13) orzekł, iż art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie zaś ww. przepisów został wprowadzony okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania tego świadczenia na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, ze zm.) przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do dnia 30 czerwca 2013 r. Po upływie tego okresu decyzje, na podstawie których było przyznane prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, wygasły z mocy prawa.

Ponadto Sąd stwierdził, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 maja 2014 r. i określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem - z mocy prawa - decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to – jak kontynuował Sąd - nowy rodzaj świadczenia, bowiem - zgodnie z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy – zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. z dniem 1 lipca 2013 r. Z kolei, według art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje: za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., a od dnia wejścia w życie omawianej ustawy - gdy osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skoro skarżący w dniu [...] maja 2014 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, zaś decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [..] kwietnia 2012 r., miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem tylko na okres do dnia [...] czerwca 2013 r. (z uwagi na zaliczenie matki do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji do dnia [...] czerwca 2013 r. ), to chociaż kolejnym orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, z dnia [...] lipca 2013 r., matka skarżącego została trwale zaliczona do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, skarżącemu nie przysługiwało jednak wnioskowane przez niego świadczenie. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanym stanie faktycznym decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie wygasła bowiem na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. a wygasła na skutek terminu określonego w decyzji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. M. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie:

I. przepisów postępowania a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez niesłuszne oddalenie przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy decyzje organów I i II instancji naruszały przepisy prawa materialnego tj. przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), a w szczególności art. 2 w zw. z art. 11 ust 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw oraz w zw. z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm. ) - poprzez ich wadliwą wykładnię i zastosowanie oraz zostały wydane z naruszeniem art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 107 § 3 k.p.a., (cyt.) "ponadto poprzez poczynienie błędnych ustaleń co do faktu posiadania uprawnień do otrzymywania zasiłku dla opiekuna, które to uchybienia uzasadniały rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organów obu instancji";

II. konstytucyjnych zasad i nakazów, a w szczególności zasady sprawiedliwości społecznej, zasady równości wobec prawa, zasady ochrony i opieki Państwa nad rodziną, wyrażonych w art. 2 oraz art. 18 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także nakazu przyznawania obywatelom prawa do zabezpieczenia społecznego w związku z pozostawaniem bez pracy nie z własnej woli w sytuacji nieposiadania innych środków utrzymania, zgodnie z art. 67 ust. 2, udzielania ustawowej pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji - art. 69 Konstytucji, nakazu uwzględniania przez Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej dobra rodziny - art. 71 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W piśmie procesowym z dnia 27 października 2016 r. skarżący dodatkowo podnosił, iż regulacją z art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów należy objąć także osoby, które miały przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. a - wobec zmiany stanu prawnego i wygaszenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - nie mogły skutecznie ubiegać się o prawo do tego świadczenia od dnia 1 lipca 2013 r., mimo iż legitymowały się w tym czasie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym dla osoby wymagającej opieki. Inne bowiem rozumienie powyższych unormowań prowadziłoby do pozbawienia osób opiekujących się ciężko chorymi członkami najbliższej rodziny należnego im zabezpieczenia finansowego i powodowałoby naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym, zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu ich egzystencji (art. 69 Konstytucji RP).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W piśmie procesowym z dnia 27 października 2016 r. skarżący zawarł dodatkową argumentację dotyczącą zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które to podstawy te w części okazały się zasadne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że nie były one usprawiedliwione a w części (objętej wyżej cudzysłowiem) nie były w ogóle zrozumiałe.

Generalnie skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie dostrzegł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniając przy tym w żaden sposób, na czym miało polegać owo naruszenie w/w przepisów. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że samo wymienienie szeregu numerów artykułów kodeksu postępowania administracyjnego w formie tzw. "zbitki" bez dokładnego sprecyzowania i wyjaśnienia poszczególnych zarzutów kasacyjnych nie spełnia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dodać też w tym miejscu trzeba, że przepis ten wymaga, aby naruszenie przepisów proceduralnych miało charakter istotny, czyli mogło mieć wpływ na wynik sprawy a zatem autor skargi kasacyjnej winien w takiej sytuacji wyjaśnić również i tę kwestię. Tych wymogów nie spełnia zaś wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna.

Co do zarzutu materialnoprawnego również należy wskazać, że nie został on w pełni poprawnie sformułowany. Zarzucenie Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia (ogólnie) "przepisów" ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) i ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) nie spełniało z kolei wymogu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie skonkretyzował bowiem - w zakresie w/w ustaw - żadnej podstawy kasacyjnej. Tym niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał przedmiotową skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną. W analizowanym stanie faktycznym kluczowe znaczenie miała bowiem prawidłowa wykładnia prawa materialnego.

W sprawie nie było kwestionowane, iż T. M., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., przyznano świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem na czas określony (do dnia [...] czerwca 2013 r.), ze względu na fakt, iż A. M. pozostawał w związku małżeńskim, a żona jego posiadała orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji jedynie na czas określony, tj. do dnia 30 czerwca 2013 r. Następnie jednak, orzeczeniem z dnia [...] lipca 2013 r., matka skarżącego została zakwalifikowana jako niezdolna do samodzielnej egzystencji: nadal (od 1 lipca 2013 r.) - na stałe. W tej sytuacji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżącemu nie przysługiwał zasiłek dla opiekuna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd ten nie był jednak uprawniony.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13, OTK-A z 2013 r. nr 9, poz. 134) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kontrolowana przez Trybunał nowelizacja wprowadziła zasadę, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nabytego na podstawie ostatecznych i bezterminowych decyzji administracyjnych wygasa ex lege z dniem 30 czerwca 2013 r. To znaczy, że od dnia 1 lipca 2013 r. część osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach nie mogła w dalszym ciągu z niego korzystać, ponieważ zmodyfikowane ustawą zmieniającą przesłanki nabycia świadczenia wyłączyły te osoby z kręgu uprawionych. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. wprowadził co prawda okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania przedmiotowego świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do dnia 30 czerwca 2013 r., a ponadto - zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej - decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostały w mocy do dnia 30 czerwca 2013 r., czyli na okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy i dopiero po upływie tego okresu z mocy prawa przestały obowiązywać, to jednak ustanowienie powyższej regulacji - w ocenie Trybunału - naruszało określone wzorce konstytucyjne. Ustawodawca odebrał bowiem znacznej grupie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego prawo do tego świadczenia, otrzymywanego dotychczas na podstawie decyzji administracyjnej na czas nieokreślony.

Jednocześnie trzeba w tym miejscu podkreślić, iż chociaż Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku wypowiedział się jedynie w stosunku do przypadków, w których decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z dniem 1 lipca 2013 r. z mocy prawa, to jednak w uzasadnieniu tegoż wyroku zawarł obszerny wywód, dotyczący sposobu rozumienia pojęcia praw nabytych a odnoszący się do osób, które - w dacie wejścia w życie przepisów nowelizujących – legitymowały się ostateczną decyzją potwierdzającą ich prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. W rezultacie zatem, w wykonaniu powyższego wyroku, doszło do uchwalenia w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 przewiduje, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego analizowanej sprawy należy zauważyć, iż zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. poprzestały na jego literalnym brzmieniu, przyjmując, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie może on znaleźć zastosowania, gdyż skarżący legitymował się ostateczną decyzją o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem jedynie na okres do dnia 30 czerwca 2013 r. Istotne jest jednak, że orzeczeniem z dnia [...] lipca 2013 r., matka skarżącego została zakwalifikowana jako niezdolna do samodzielnej egzystencji od 1 lipca 2013 r. - na stałe. Z uwagi na wejście w życie w dniu 30 czerwca 2013 r. ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. nie obowiązywały już dotychczasowe zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i w związku z tym brak było możliwości jego kontynuacji na skutek ponowionego przez skarżącego wniosku o przyznanie mu w/w świadczenia (gdyby wniosek taki złożył). Jednocześnie ustawa "naprawcza" z dnia 4 kwietnia 2014 r. pomijała w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 tę kategorię osób, do której należał skarżący, a które w sposób nieprzerwany od wielu lat korzystały ze świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby takie tylko na skutek zbiegu okoliczności, związanego z wygaśnięciem dotychczasowej decyzji w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. oraz brakiem możliwości uzyskania nowej decyzji na kolejny okres, pomimo spełnienia wszelkich kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją z grudnia 2012 r., pozbawione zostały możliwości uzyskania zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust.1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. Podkreślenia wymaga też, że sytuacja faktyczna tych osób nie różni się niczym od osób, które posiadały ostateczne decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego obejmujące okres po 30 czerwca 2013 r., gdyż zarówno jedne jak i drugie osoby opiekowały się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin po uprzedniej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W tej sytuacji - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - trzeba stwierdzić, że skoro w demokratycznym państwie prawnym podlega ochronie zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, to ustawodawca, dokonując kolejnych zmian określonego stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem owych zmian. Oznacza to, że pożądaną cechą systemu prawa winna być stabilność rozwiązań prawnych, zwłaszcza wobec osób o ograniczonych możliwościach adaptacyjnych.

Poza tym należy także wziąć pod uwagę, iż we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych, przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Nie wyklucza ona wprawdzie a limine stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe, ale prawodawca musi jednak w takim wypadku spełnić szereg warunków, zwłaszcza w przypadku praw socjalnych. W takiej zaś sytuacji zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto, to jest zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. W odniesieniu zaś do ekspektatyw praw podmiotowych ochrona obejmuje ekspektatywy maksymalnie ukształtowane, tj. takie, które spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy (zob. orzeczenie TK z dnia 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, s. 128; wyroki TK z: dnia 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1997, poz. 114, z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. K 1/01, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 15 i z dnia 30 marca 2005 r., sygn. K 19/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 28).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że w przypadku skarżącego można mówić o ekspektatywie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż spełniał on wszelkie przesłanki wymagane ustawą, a jedyną przeszkodę w nabyciu przez niego prawa, stanowił brak możliwości wystąpienia z wnioskiem o kontynuowanie wypłaty świadczenia, chociaż – jak wyżej wspomniano - w dniach 30 czerwca i 1 lipca 2013 r. spełniał on kryteria do jego uzyskania.

W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 2 ust. 1 ustawy "naprawczej" należy wykładać w zgodzie z konstytucyjnymi wzorcami normatywnymi, dotyczącymi ochrony praw słusznie nabytych a zatem zawarte w tym przepisie sformułowanie: (cyt.) "decyzja (...) wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (...) z dniem 1 lipca 2013 r." należy odnosić nie tylko do decyzji, które obowiązywały do dnia 1 lipca 2013 r. ale także do tych decyzji, które wprawdzie straciły ważność w okresie pomiędzy dniem 1 stycznia 2013 r. a 30 czerwca 2013 r. z powodu upływu okresu na jaki zostały wydane, jeśli ich adresaci nie mogli uzyskać – mimo istnienia po ich stronie ekspektatywy dostatecznie ukształtowanej - decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne na czas dalszy, tylko ze względu na wejście w życie nowych przepisów. W niniejszym bowiem przypadku nie tyle miała znaczenie ocena, czy decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasła na skutek upływu czasu na jaki została wydana (z uwagi na wydanie orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji jego matki na czas określony do dnia 30 czerwca 2013 r.), lecz okoliczność, iż matka skarżącego a żona A. M. była niezdolna do samodzielnej egzystencji także nieprzerwanie po tej dacie (co potwierdzało orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2013 r.).

Powyższemu nie stoi przy tym na przeszkodzie zamieszczenie przez ustawodawcę w ustawie naprawczej przepisu art. 25 w brzmieniu: "W przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Przepis ten ma bowiem charakter epizodyczny i nie realizuje wytycznych, wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do osób posiadających – tak jak skarżący - ekspektatywę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych.

W konsekwencji zatem należało uznać, że skarga kasacyjna, w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy "naprawczej" i w zw. z art. 2 Konstytucji RP była uzasadniona.

Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy organy winny wydać decyzję zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.