Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 368/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Referent stażysta Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2022 r. nr SKO 4116/5/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr SKO 4116/5/22 z dnia 14 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej SKO, Kolegium, organ II instancji) po rozpatrzeniu wniosku Gminy M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, będącego środkiem zaskarżenia punktu II decyzji SKO z dnia 13 grudnia 2021 r., odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 1997 r. – zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we wsi M.(1), gm. M., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], AM-[...], stanowiącej współwłasność Z. M. i Z. M.(1) oraz H. S. i K. S., w sposób wskazany w decyzji oraz orzekający, że działki gruntu nr [...] i nr [...], wydzielone z nieruchomości wnioskodawców pod budowę nowych dróg, przeznaczonych do obsługi działek budowlanych powstałych w wyniku podziału, przeszły na własność Gminy M. za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości – w części obejmującej rozstrzygnięcia o przejściu na własność Gminy M. działek gruntu nr [...] i nr [...], utrzymało w mocy zaskarżony pkt II decyzji Kolegium.

Decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania.

Kierownik Urzędu Rejonowego we Wrocławiu decyzją z dnia 25 sierpnia 1997 r. orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w M.(1), gm. M., oznaczonej jako działka nr [...], AM-[...]. W wyniku dokonanego podziału powstało 28 nowych działek gruntu oznaczonych numerami od [...] do [...].

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. z dnia [...] grudnia 1994 r. (uchwała Rady Gminy M. Nr [...]) dzielona nieruchomość jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne rezydencjonalne, oznaczone na planszy symbolem "D2.UT.ZP", a projekt podziału posiada stosowne uzgodnienia.

Dnia 21 stycznia 2021 r. Wójt Gminy M. zwrócił się o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127), co przejawia się w sprzeczności w wówczas obowiązującym planem miejscowym.

Według planu miejscowego – argumentował Wójt – nieruchomość była przeznaczona pod "teren usług turystyki i zieleni – projektowane usługi turystyki i wypoczynku w zieleni urządzonej (oznaczony symbolem D2.6UT.ZP). Poza tym plan miejscowy stanowił, że "proponuje się zagospodarowanie terenu urządzeniami turystycznymi typu: biwaki harcerskie, plenery malarskie z terenami wystawowymi itp. Wariantowo proponuje się przeznaczenie terenu pod budownictwo rezydencjalne realizowane na terenie o znacznej powierzchni tj. od 3 – 4 ha w formie pałacyków o wysokich walorach estetycznych. Z uwagi na sąsiedztwo zabytkowego zamku na wodzie stanowiącego dominantę architektoniczną w tym rejonie, obiekty wznoszone na przedmiotowym terenie winny być niskie, wpisane w otaczający krajobraz o ciekawej architekturze".

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wykazywano zatem, że skarżoną decyzją wydzielono działki budowlane, podczas gdy teren został przeznaczony pod usługi turystyki i zieleni. Ponadto wielkość działek powstałych w wyniku podziału jest niezgodna z wielkością działek dla których dopuszczalna była zabudowa zgodnie z ustaleniami planu (podczas gdy, jak to wynika z decyzji [podziałowych, największa z wydzielonych działek ma obszar 0.5063 ha, najmniejszy obszar zabudowy wynosi zgodnie z planem 3 ha).

SKO decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. stwierdziło – w pkt. 1 – wydanie decyzji Kierownika UR z naruszeniem prawa, w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy M. działek nr [...] i nr [...], zaś w pkt II – w pozostałej części odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. SKO nie dopatrzyło się naruszenia prawa w sposób rażący, i nie stwierdziło innych przesłanek stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu, po przywołaniu stosownych regulacji prawnych, SKO zaznaczyło, że w postępowaniu nieważnościowym nie bada się merytorycznej zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego, lecz bada czy rozstrzygnięcie nie narusza rażąco normy art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami. Kolegium wskazało kolejno: 1) nie można uznać za rażąco naruszający art. 10 ust. 1 ustawy wariant podziału, przewidujący powstanie typowych działek budowlanych, skoro plan w sposób wariantowy przeznaczał teren pod budownictwo rezydencjalne realizowane na terenie o znacznej powierzchni, tj. 3-4 ha w formie pałacyków o wysokich walorach estetycznych, 2) zapisy planu nie zawierają żadnych norm, które w sposób jednoznaczny dotyczą minimalnych gabarytów nowo wydzielanych działek budowlanych; dyrektywa nakazująca realizowanie budownictwa rezydencjalnego na terenie o znacznej powierzchni nie ogranicza podziału jedynie do działek gruntu o min. pow. 3 ha.

Dalej Kolegium przywołało wskazywane w orzecznictwie i doktrynie rozumienie rażącego naruszenia prawa, uznając, że nie mamy z takowym do czynienia w realiach sprawy. Nadto trudno uznać, że nawet ewentualne naruszenie przepisu mogłoby się wiązać ze szczególnie dolegliwymi skutkami społeczno – gospodarczymi, niedopuszczalnymi w demokratycznym państwie prawa.

Zastrzeżenia SKO wzbudziła ta część decyzji (uzasadnienia), w której organ wypowiedział się w kwestii przejścia z mocy prawa na własność Gminy M. nowo wydzielonych działek nr [...] i [...]. SKO argumentowało, że wydzielone pod budowę dróg grunty przechodziły na własność gminy z mocy prawa, i nie było dopuszczalne orzekanie o przejściu tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Niemniej ze względu na uwarunkowania chronologiczne SKO ograniczyło się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie można stwierdzić nieważności decyzji.

Dalej SKO ustosunkowało się do innych przesłanek stwierdzenia nieważności, nie dostrzegając ich zajścia w sprawie.

Podaniem z dnia 18 stycznia 2022 r. Gmina wniosła do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt. II rozstrzygnięcia organu I instancji argumentując niezgodnością podziału z planem miejscowym, co stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto zwrócono się o uchylenie poprzedzającej decyzji SKO w zakresie punktu II oraz o wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Kierownika UR z naruszeniem prawa w trybie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

Gmina akcentowała, że działka, której podziału dokonano była nieruchomością niezabudowaną, a więc wyjątki z art. 10 ust. 2 ustawy z 1985 r. nie mogły mieć do niej zastosowania. Plan miejscowy przewidywał specjalny rodzaj zabudowy, co wykluczało normalną zabudowę mieszkaniową. Argumentuje, że minimalna powierzchnia nie odnosiła się do możliwości wydzielenia działek o każdym przeznaczeniu, lecz została określona dla działek o konkretnym przeznaczeniu (budownictwo rezydencjalne). Z tych powodów, uważa Gmina, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zaszły oprócz tego dolegliwe skutki społeczno – gospodarcze, gdyż decyzja podziałowa nakładała na Gminę daleko idące obowiązki inwestycyjne (teren drogowy był terenem zarośniętym lasem).

Decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia 13 grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu Kolegium przywołało przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie omówiło materialnoprawne podstawy decyzji Kierownika UR w postaci art. 10 ust. 1, 3, 5 ustawy o gospodarce gruntami.

Jako kluczowe dla sprawy SKO oceniło ustalenie, czy decyzja Kierownika UR rażąco naruszyła art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami zatwierdzając podział nieruchomości, który nie był zgodny z planem miejscowym.

Po przywołaniu adekwatnego fragmentu planu Kolegium oceniło, że plan wskazuje wprawdzie preferowany i uzupełniający sposób zagospodarowania terenu, jednak nie jest możliwe wyprowadzenie z niego zakazu dokonywania podziału nieruchomości w sposób, w jaki dokonała tego decyzja Kierownika UR.

Nie ulega wątpliwości, że przeznaczeniem podstawowym wynikającym z planu są usługi turystyki i wypoczynku w zieleni urządzonej, jednak plan nie zakazuje realizacji tego przeznaczenia na działkach o wielkości ustalonej w decyzji Kierownika UR. Przeciwnie – plan miejscowy przewiduje wznoszenie obiektów, które powinny być niskie, i wpisane w otaczający krajobraz. Plan miejscowy nie zakazuje wyraźnie powstawania takich obiektów na działkach gruntu mniejszych niż dzielona nieruchomość, mająca [...] ha, w tym również mniejszych niż 3 ha.

Również dopuszczone w planie miejscowym przeznaczenie terenu pod budownictwo rezydencjalne realizowane w ternie od 3 ha do 4 ha w formie pałacyków nie stoi na przeszkodzie dokonywania podziałów geodezyjnych na działki mniejsze niż 3 ha, bowiem wskazane areały odnoszą się do terenów, a nie pojedynczych działek.

Wbrew argumentacji Gminy, plan miejscowy nie zawiera żadnych norm, które ustalałyby minimalną powierzchnię nowowydzielanych działek gruntu. Nie jest nim ani rodzaj przeznaczenia podstawowego (usługi turystyki i wypoczynku w zieleni urządzonej), ani ograniczenie w zakresie korzystania z przeznaczenia uzupełniającego (budownictwo rezydencjalne) poprzez wskazanie, że ma ono następować na terenie o powierzchni od 3 ha do 4 ha. SKO oceniło, że regulacja ta w żadnym przypadku nie ogranicza podziału jedynie do działek gruntu o minimalnej powierzchni 3 ha.

Z tych przyczyn zarówno dla przeznaczenia podstawowego, jak i uzupełniającego, jak i uzupełniającego, możliwe było dokonanie podziału zatwierdzonego przedmiotową decyzją Kierownika UR.

Skargą z dnia 11 kwietnia 2022 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Gmina zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, to znaczy:

- art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wskazana regulacja nie ma zastosowania w sprawie, co doprowadziło do utrzymania w mocy punktu II zaskarżonej decyzji SKO z 13 grudnia 2021 r. i błędnego przyjęcia, że decyzja Kierownika UR nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, co doprowadziło do nieuwzględnienia zasadnego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy,

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 10 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niewłaściwa wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i odmowę uznania, że pierwotna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO z dnia 14 lutego 2022 r. , uchylenie decyzji SKO z dnia 13 grudnia 2021 r. w zakresie punktu II odmawiającego stwierdzenia nieważności, stwierdzenie wydania decyzji Kierownika UR z naruszeniem prawa. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W rozwinięciu skarżąca wskazała, że nieruchomość nr [...], której dotyczył podział, była nieruchomością niezabudowaną. Skarżąca wywiodła, że zgodnie z planem miejscowym niedopuszczalne było zatwierdzeniem podziału działki na mniejsze działki budowlane, a ewentualna zabudowa mieszkaniowa na wskazanym terenie dopuszczalna była jedynie uzupełniająco. Tymczasem podstawą wydania decyzji Kierownika UR było jedynie stwierdzenie, że dzielona nieruchomość, zgodnie z planem miejscowym, przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe. Niemożliwe było dokonanie takiego podziału, który tworzyłby typowe działki budowlane, o powierzchni od 0.2689 ha do 0.5063 ha. Plan miejscowy dopuszczał specjalny rodzaj zabudowy, i prawodawca lokalny wykluczał przeznaczenie terenu na normalną zabudowę mieszkaniową.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że kwestionowana decyzja podziałowa nie mogła zostać wyeliminowana z obrotu prawnego ponieważ nie można uznać, że rażąco naruszyła ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W aktach znajdują się także pisma procesowe uczestników postępowania wystosowane w odpowiedzi na skargę.

A. S. i M. S. reprezentowani przez W. S. wnieśli o oddalenie skargi i poparli stanowisko SKO.

O oddalenie skargi zwrócił się także Z. M.(1) polemizując ze stanowiskiem Gminy i popierając argumenty SKO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej także jako p.p.s.a.)

Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO utrzymująca w mocy ponownie weryfikowaną, wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzję tego organu, dotyczącą stwierdzenie nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa towarzyszące wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej ustawodawca wymienia w siedmiu punktach art. 156 § 1 k.p.a.: 1) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, 4) decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.).

Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Na zasadzie wyżej przywołanych przepisów SKO oceniło decyzję kierownika UR we Wrocławiu z dnia 15 sierpnia 1997 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, i odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Jakkolwiek SKO odniosło się do wszystkich przesłanek nieważności, to sedno sporu leży w zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa, którym, według skarżącej, obciążona jest decyzja zatwierdzająca podział.

Dla eliminacji z obrotu prawnego decyzji administracyjnej za pomocą instytucji stwierdzenia nieważności nie wystarczy samo naruszenie prawa, bowiem to naruszenie prawa musi przybrać postać kwalifikowaną, określoną przez ustawodawcę jako "rażące".

Zdaniem skarżącej dokonany na mocy decyzji podział nieruchomości nie był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przez co naruszył (rażąco) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami stanowiący: podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W czasie wydania decyzji podziałowej dla istotnej w sprawie nieruchomości obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M. przyjęty uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 1994 r. Dla adekwatnych działek, co wynika z akt sprawy, położonych na terenie usług turystyki i zieleni – projektowane usługi turystyki i wypoczynku w zieleni urządzonej, prawodawca planistyczny zaproponował zagospodarowanie terenu urządzeniami turystycznymi typu biwaki harcerskie, plenery malarskie z terenami wystawowymi itp. Wariantowo zaproponowano przeznaczenie terenu pod budownictwo rezydencjalne realizowane na terenie o znacznej powierzchni tj. od 3 – 4 ha w formie pałacyków o wysokich walorach estetycznych. Z uwagi na sąsiedztwo zabytkowego zamku na wodzie stanowiącego dominantę architektoniczną w tym rejonie, obiekty wznoszone na przedmiotowym terenie winny być niskie, wpisane w otaczający krajobraz o ciekawej architekturze.

Trzeba najpierw ocenić, czy dokonany podział, wskutek którego powstał szereg odrębnych działek, godzi w przedmiotowy plan miejscowy. Innymi słowy należy zweryfikować, czy wskutek dokonanego podziału powstała taka sytuacja, która oznacza sprzeczność z planem miejscowym.

Decyzja, zatwierdzając podział, wykreowała 28 działek. W uzasadnieniu tej decyzji kierownik UR napisał, że zgodnie z planem miejscowym, dzielona nieruchomość jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne rezydencjalne.

Skoro według art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami dopuszczalny jest podział nieruchomości zgodny z planem miejscowym, to, a contrario, nie jest dopuszczalny podział nieruchomości niezgodny z planem miejscowym.

Zasada zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowiła novum w polskim ustawodawstwie, bowiem przewidziana była także w ustawie wcześniejszej, to znaczy w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomosci w miastach i osiedlach (art. 18 ust. 1), i jest aktualna w świetle obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 93 ust. 1).

Co do przybliżenia istoty podziału ówczesny ustawodawca pozostawał lakoniczny, ograniczając się zasadniczo do wskazania przesłanek dopuszczalności podziału (art. 10 ust. 1 i 2), oraz formy prawnej, w jakiej się go dokonuje (art. 10 ust. 3).

W piśmiennictwie prawniczym wskazywano, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, wydana w trybie art. 10 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie wywołuje swą mocą konstytutywnych skutków prawnorzeczowych, polegających na wyodrębnieniu nowego przedmiotu własności. Stanowi natomiast podstawę (warunek, przesłankę) podziału cywilnego następującego poprzez rozporządzenie wydzieloną fizycznie częścią określonej nieruchomości macierzystej. Dopiero wówczas, w związku z konieczną dla bytu odrębnej nieruchomości podmiotową zmianą w obszarze stosunku własności, następuje ostateczne wykreowanie nowych nieruchomości. Wcześniej zaś zatwierdzony i ewidencjonowany podział geodezyjny wskazuje rzeczy przyszłe, nadające się do ostatecznego wyodrębnienia prawnorzeczowego (zob. E. Gniewek, O znaczeniu prawnym decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - dalszy głos w dyskusji, Rejent 1996/1/9).

Oznacza to, że dokonanie podziału geodezyjnego, takiego jak w okolicznościach sprawy, samo z siebie nie zmieniło przeznaczenia i statusu prawnorzeczowego nieruchomości. Trzeba bowiem odróżnić podział geodezyjny, inaczej ewidencyjny - polegający na wydzieleniu z dotychczas istniejącej i oznaczonej jednej działki ewidencyjnej nowo utworzonych dwóch lub więcej działek ewidencyjnych po dokonaniu pomiarów i nadaniu im nowego oznaczenia wraz z powierzchnią, od podziału prawnego, czyli przeniesienia przez dotychczasowego właściciela prawa własności części swojej nieruchomości na rzecz innej osoby (zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. G. Bieńka, Warszawa 2010).

W tym kontekście podzielenie przedmiotowej nieruchomości nie ukonstytuowało ich nowego celu czy przeznaczenia.

Ustawodawca przyjął, że podział nie może prowadzić do sprzeczności z obowiązującym planem miejscowym (warunek zgodności podziału z miejscowym planem).

Adekwatny dla realiów sprawy plan miejscowy uchwalono [...] grudnia 1994 r. Kształt planów miejscowych wyznaczała wówczas ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, która wśród planów miejscowych wyróżniała miejscowe plany ogólne, w szczególności ustalające warunki i sposoby zagospodarowania i wykorzystania gruntów (art. 26 ust. 2 pkt 1) oraz plany szczegółowe, sporządzane dla terenów określonych w miejscowym planie ogólnym, określające przeznaczenie gruntu, zasady kształtowania zabudowy, w miarę potrzeby inne warunki i wytyczne (art. 27 ust. 1 i 2).

Tak więc zgodność z planem miejscowym wymaganą przez obowiązującą w chwili wydania decyzji podziałowej ustawę o gospodarce gruntami trzeba widzieć przez pryzmat ówczesnego planu miejscowego, stworzonego pod rządem ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r., która wyznaczała planom miejscowym odmienne standardy prawne w porównaniu do później przyjętych aktów prawnych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Trzeba w związku z tym podkreślić, że współczesny ustawodawca precyzuje kwestię zgodności z planem miejscowym wskazując, że zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W ustawie o gospodarce gruntami, która obowiązywała w czasie wydawania podważanej decyzji podziałowej, takiego doprecyzowania nie było, i poprzestawała ona na sformułowaniu o zgodności z planem miejscowym. Zdaniem Sądu prowadzi to do wniosku, że jakkolwiek wymóg zgodności z planem miejscowym pozostał niezmienny, to dla interpretacji tej zgodności należy uwzględnić odpowiednie chronologicznie przepisy i szerszy, prawno - ustrojowy, kontekst ich stosowania, związany z kształtem instrumentów planowania przestrzennego.

Skoro to decyzja podziałowa ma być zgodna z planem miejscowym, to można przyjąć, że pełni ona wobec planu rolę służebną, w tym sensie, że nie może prowadzić do powstania sytuacji niweczącej ustalenia planu. W literaturze prawniczej powstałej na tle obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje się, służebna rola podziału ewidencyjnego wobec planu miejscowego polega na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich wykorzystania określonych w planie miejscowym; powinnna umożliwić realizację funkcji przewidzianej dla danego terenu (zob. E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2017, uwagi do art. 93; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2015).

Zdaniem Sądu nie ma podstaw aby przyjąć, że na poszczególnych działkach, względnie na ich zespołach, nie mogły być realizowane ustalenia planu miejscowego w postaci usług turystyki i wypoczynku w zieleni, czy nie mogły funkcjonować wskazane przez plan urządzenia turystyczne (biwaki, plenery itp.). Powszechnie wiadomo, że wskazane przeznaczenia mogą być dokonywane na działkach o różnej powierzchni, stąd podzielenie większej całości na mniejsze działki nie musi uniemożliwiać wypełniania ustaleń wskazanych przez plan miejscowy. W tym świetle Sąd ocenił, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy planem miejscowym a decyzją podziałową w tym zakresie, że wydzielone działki nadal mogły pełnić funkcje usług turystyki i zieleni, i mogły być wykorzystywane na wskazane urządzenia turystyczne.

Idąc dalej, plan miejscowy stanowił o wariantowym przeznaczeniu terenu pod budownictwo rezydencjalne, przybliżając jego parametry (realizowane na terenie o znacznej powierzchni od 3-4 ha, w formie pałacyków, obiekty powinny być niskie, wpisane w otaczający krajobraz).

Trzeba w konsekwencji ocenić, czy decyzja podziałowa uniemożliwia realizację przeznaczenia terenu określonego jako wariantowe.

"Wariant" to inne rozwiązanie, opcja, zatem w realiach sprawy "wariantowo" należy rozumieć w ten sposób, że zamiast usług turystyki i wypoczynku w zieleni lub też obok tych usług, teren może być przeznaczony pod budownictwo rezydencjalne.

Sąd chce przypomnieć, że decyzja zatwierdzająca podział wytworzyła 28 działek, a w uzasadnieniu tej decyzji kierownik UR napisał, że zgodnie z planem miejscowym, dzielona nieruchomość jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne rezydencjalne.

Zdaniem Sądu z uzasadnienia decyzji nie należy wyprowadzać konkluzji, że organ zatwierdzający podział odnosił się do mniejszych działek budowlanych, czyli jak twierdzi skarżąca - zatwierdził podział na mniejsze działki budowlane (s. 6 skargi). Organ wyłącznie powtórzył, z pewnym uproszczeniem, przeznaczenie wariantowe dzielonej nieruchomości wyrażone w planie. Nie można pominąć tego, że organ dosłownie wyraził się o przeznaczeniu “dzielonej nieruchomości" pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne rezydencjalne, a nie o przeznaczeniu działek powstałych w wyniku podziału pod taki rodzaj zabudowy.

Następnie warto uwypuklić, że podział nieruchomości na działki wcale nie musi skutkować anulowaniem przeznaczenia rezydencjalnego, według warunków wyszczególnionych w planie, ponieważ plan ustala przeznaczenie terenu, rozumianego całościowo, a nie poszczególnych działek. Jak wyżej wyjaśniono, podział geodezyjny nie wpływa na status prawnorzeczowy terenu. W związku z tym wydzielenie poszczególnych działek nie stanowiło, w ocenie Sądu, przeszkody, aby na dalszych etapach realizować inwestycje ulokowane na więcej niż jednej działce, tak aby wypełnić w pełni propozycje prawodawcy planistycznego stanowiącego o konkretnym kształcie budownictwa rezydencjonalnego.

Reasumując, zatwierdzony decyzją podział nie uniemożliwia realizacji funkcji usług turystyki i wypoczynku, ponieważ mogą być one realizowane nie tylko na terenie rozumianym jako kompleks działek, ale także na poszczególnych, wydzielonych działkach. Przeznaczenie pod budownictwo rezydencjalne również nie jest wykluczone, ponieważ prawodawca lokalny wskazał na teren - jako podstawę realizacji - a nie poszczególne działki, i w tym sensie podział geodezyjny nie prowadzi do sprzeczności z planem miejscowym. Wskazane parametry odnoszą się do terenu, a nie poszczególnych działek.

Nie umknęło również uwadze Sądu to, że prawodawca planistyczny posługiwał się w planie miejscowym sformułowaniem “proponuje się". Proponować to nakłaniać do czegoś, zgłaszać pomysł, ale z pewnością propozycja nie oznacza nakazu, związania, czy przymuszenia. Taki sposób sformułowania przedmiotowych regulacji planu, wraz z uwzględnieniem przywołanego kontekstu prawnego jego przyjęcia, także, w ocenie Sądu, jest argumentem na rzecz wyważonej oceny relacji pomiędzy planem, a decyzją podziałową, patrząc na ich zgodność.

Sąd zważył wreszcie, że ocena zaistnienia zgodności decyzji podziałowej z planem miejscowym wymaga interpretacji, wykładni, uwzględnienia kontekstu prawnego i chronologicznego, nie tylko wobec tego, kiedy wydano decyzję podziałową, ale także z dostrzeżeniem tego, kiedy powstał stosowny plan miejscowy. W realiach sprawy decyzję podziałową wydano ponad 25 lat temu (1997 r.), zaś plan miejscowy powstał blisko 30 lat temu (1994 r.), w zasadniczo innym stanie prawnym. Nie może to pozostać bez wpływu na ocenę spójności (zgodności) tych dokumentów, a co za tym idzie na dekodowanie rażącego naruszenia prawa.

Język prawny nie zawiera definicji rażącego naruszenia prawa, należy więc zdekodować znaczenie przypisane użytemu przez ustawodawcę sformułowania.

W języku polskim (Słownik języka polskiego PWN, Wielki słownik języka polskiego) rażący to rzucający się w oczy, wyraźny, bardzo duży, tak znaczący rozmiarem, że nie może zostać niedostrzeżony lub zaakceptowany. Judykatura i doktryna prawnicza ukształtowały pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy wystąpią łącznie następujące trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa; 2) charakter przepisu, który został naruszony; 3) skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Przy tym chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. I GSK 3503/18, CBOIS, tak też W. Chróścielewski [w:] Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami, 2021, s. 265). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., sygn. II OSK 1475/21, CBOIS). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2022 r. sygn. II OSK 1340/21, CBOIS). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2022 r. sygn akt. II OSK 1559/19, CBOIS).

W świetle powyższych wypowiedzi, zważając na okoliczności sprawy, Sąd ocenił, że całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa. Na tle dokumentacji sprawy można odnajdować argumenty do polemiki, zajmować pole dla odmiennej interpretacji, jednak Skład orzekający nie odnalazł podstaw co do jawnej sprzeczności, braku wątpliwości, sytuacji bezsporności. Tym samym nie wypełniła się przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Trzeba także końcowo nadmienić, że późniejsze wykorzystanie działek, już po podziale, to inna kwestia prawna, nie objęta niniejszym postępowaniem, i taki odrębny charakter będzie mieć ewentualne postępowanie w sprawie zgodności późniejszych inwestycji na działkach z odpowiednim planem miejscowym. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca (s. 9 skargi), z decyzji podziałowej nie można wyprowadzić wniosku, jakoby wskutek podziału teren przeznaczono pod “normalną" zabudowę mieszkaniową.

Konkludując, trafne jest stanowisko Kolegium, a nie jest celny zarzut skargi, jakoby decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma także racji skarżąca, że błędnie zastosowano art. 127 § 3 k.p.a., ponieważ z tego przepisu wynika prawo zwrócenia się do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w ocenie Sądu Kolegium prawidłowo uczyniło, ale przepis nie zobowiązuje SKO do uwzględnienia wniosku zgodnie z żądaniem strony. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, to zdaniem Sądu nie miało ono miejsca, co wykazano wcześniej.

Z wyżej wykazanych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.