Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 661/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skarg Wojewody i Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 23 sierpnia 2012 r., nr 137/6/XVI/12 w sprawie zasad i trybu korzystania z cmentarza komunalnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 23 sierpnia 2012 roku Rada Miejska, działając na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 dalej jako u.s.g.) podjęła uchwałę nr 137/6/XVI/12 Rady Miejskiej z dnia 23 sierpnia 2012 roku w sprawie zasad i trybu korzystania z cmentarza komunalnego w [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2014 r. poz. 566.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. w/w uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Wojewodę (data wpływu - 28 lipca 2016 r.). Wojewoda wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej: § 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 2, § 8 pkt 3, § 9 ust. 2, § 10 i § 11, zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2126 ze zm. dalej jako ustawa o cmentarzach).

Zdaniem Wojewody niektóre zapisy uchwały nie tylko nie stanowią zasad i trybu korzystania z cmentarzy komunalnych, przez co wykraczają poza zakres upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ale przede wszystkim pozostają w sprzeczności z innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, w szczególności z ustawą o cmentarzach.

W ocenie skarżącego, określenie przez Radę Miejską, w § 2 uchwały kto ma administrować cmentarzem nastąpiło z istotnym naruszeniem uprawnień Burmistrza. Wojewoda podkreślił, że cmentarze stanowią mienie komunalne, a zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Zgodnie zaś z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Zdaniem skarżącego zatem do kompetencji wójta należy m.in. powoływanie administratora cmentarza, określenie jego obowiązków, wskazywanie godzin pracy.

Zdaniem Wojewody na podstawie normy kompetencyjnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 us.g., radzie gminy nie przysługuje również uprawnienie do decydowania o tym kiedy cmentarz może być otwarty, jak też stanowienie o obowiązkach zarządcy czy administratora cmentarza. Zatem, za niezgodne z prawem należy więc uznał organ nadzoru § 5 ust. 1, § 6 ust. 2 i § 10 uchwały.

W ocenie skarżącego, przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie upoważnia rady zarówno do wskazywania podmiotów uprawnionych do wykonywania usług pogrzebowych, tj. wykopanie, zasypanie czy wymurowanie grobu, jak też do wskazywania kto i na jakich zasadach może wykonywać dane prace w ramach prowadzonej działalność gospodarczej. Taka materia nie mieści się ani w pojęciu zasad, ani w pojęciu trybu korzystania z tych obiektów, podobnie jak materia związana z obowiązkiem zarządcy lub administratora dotyczącym ustalania prawa pochowania zwłok wobec określonych ustawą podmiotów. Przepisy te nie wyznaczają bowiem żadnych reguł zachowania się w stosunku do osób korzystających z cmentarza.

Zdaniem skarżącego delegację ustawową przekracza również regulacja wprowadzona w § 8 pkt 3 uchwały, która wskazuje, iż wykonanie usług kamieniarskich wymaga zgody zarządcy lub administratora, gdyż uprawnienia do regulowania stosunków pomiędzy administratorem a podmiotami wykonującymi usługi na terenie cmentarza nie można wywieźć z delegacji przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Z kolei przepis § 9 ust 2 u.s.g., regulujący kwestię uiszczania opłat za korzystanie z cmentarza, został zakwestionowany przez Wojewodę, z uwagi na to, że przekroczona została przez Radę wynikająca z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. kompetencja w zakresie regulowania aktem prawa miejscowego zasad korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej.

Natomiast przepis § 11 uchwały stanowiący, iż groby oraz miejsca rezerwowane pod groby nie mogą być przedmiotem obrotu prywatnego, zdaniem Wojewody także narusza przepisy prawa, gdyż Rada nie jest uprawniona do regulowania tej kwestii w regulaminie korzystania z cmentarza.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnieni skargi w całości.

Następnie w dniu 9 września 2016 r. do tutejszego Sądu wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego dotycząca tej samej uchwały. Prokurator działając w oparciu o treść art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (t.j. Dz. U. Nr 21, poz. 206 z 2002 r. ze zm.) i art. 183 § 1 k.p.a. zaskarżył w/w uchwałę w części obejmującej §1, §2 §7 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 §14. Skarżący zarzucił organowi istotne naruszenie:

1. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez wskazanie w §1 uchwały lokalizacji cmentarza oraz wskazanie, że jest on obiektem niestrzeżonym, pomimo, że kwestie te nie mieszczą się w zakresie zasad i trybu korzystania z terenów i urządzeń użyteczności publicznej, zaś rada- gminy mogła jedynie w drodze uchwały wprowadzać reguły dotyczące obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.;

2. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, poprzez wskazanie w §2 uchwały kwestii dotyczących zarzadzania cmentarzem, pomimo, że zarzadzanie wchodzi w zakres zarządu mieniem komunalnym i należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, zaś organ uprawniony do zarządzania cmentarzem został wskazany już w art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach;

3. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w §7 uchwały - pomimo braku wyraźnie określonego upoważnienia ustawowego - zakazów określonego zachowania, stanowiących powielenie zakazów penalizowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego;

4. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w §7 pkt 1 uchwały zakazu spożywania alkoholu na terenie cmentarza, pomimo, że podstawą do wprowadzenia tego zakazu jest art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stanowiący samodzielną delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu spożywania napojów alkoholowych w nie wymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter;

5. art. 40 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w §7 pkt 4 uchwały zakazu wprowadzania zwierząt na teren cmentarza, pomimo, że podstawą do wprowadzenia tego zakazu jest art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiący podstawę do uchwalenia przez radę regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, który określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe;

6. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez wadliwe określenie w §14 uchwały terminu wejścia w życie i sposób ogłoszenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi co do § 1, § 7 pkt 1,3,4,5,6,7,8, umorzenie postępowania co do § 2 w/w uchwały ze względu na bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia z uwagi na skargę Wojewody zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Go 661/16 oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Postanowieniem z dnia 21 września 2016 r. Sąd dokonał połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Go 788/16 ze sprawą o sygn. akt II SA/Go 661/16, stwierdzając, iż sprawy będą prowadzone pod sygnaturą II SA/Go 661/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z treścią art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie skarga dotycząca uchwały Rady Miejskiej z dnia 23 sierpnia 2012 r. Nr 137/6/XVI/12 w sprawie zasad i trybu korzystania z cmentarza komunalnego w [...] złożona została zarówno przez Wojewodę, jak i Prokuratora Rejonowego. Skarżący w obu sprawach wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały, ale w odmiennym nieco zakresie, gdyż Wojewoda w części obejmującej: § 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 2, § 8 pkt 3, § 9 ust. 2, § 10 i § 11, Prokurator zaś w części dotyczącej: § 1, § 2, § 7, § 14. Sąd uznał za zasadne połączenie w/w spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (postanowienie z dnia 21 września 2016 r. II SA/Go 788/16).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Mając na uwadze wskazane powyżej rozważania Sąd uznał podniesione w przez Wojewodę i Prokuratora Rejonowego zarzuty pod adresem uchwały Nr 137/6/XVI/12 z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie zasad i trybu korzystania z cmentarza komunalnego w [...] za uzasadnione..

Zaskarżona uchwała podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 u.s.g. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. reguluje kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała Rady Miejskiej. Zgodnie z tym przepisem na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada Miejska była zatem uprawniona do uregulowania zasad i trybu korzystania z cmentarza komunalnego w [...]. Cmentarze należą bowiem do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż § 1 uchwały, zgodnie z którym cmentarz komunalny w [...] zlokalizowany jest przy ul. [...] (ust. 1), jest obiektem niestrzeżonym (ust. 2), w sposób istotny narusza prawo, gdyż regulacja ta ma charakter wyłącznie informacyjny, nie jest ani nakazem ani zakazem określonego zachowania się. Powyższe kwestie nie są objęte ustawowo określoną kompetencją do stanowienia przez organ uchwałodawczy zasad i trybu korzystania z terenów i urządzeń użyteczności publicznej.

Za naruszający prawo uznał także Sąd § 2 skarżonej uchwały, w myśl którego cmentarzem zarządza Burmistrz (ust. 1), który może zlecić zarządzanie cmentarzem innemu podmiotowi zwanemu administratorem (ust. 2). Przepis ten zdaniem Sądu stoi w sprzeczności z treścią art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi, iż do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Cmentarze stanowią mienie komunalne a zatem zarządzanie nim jako mieniem komunalnym przysługuje organowi władzy wykonawczej. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwości wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Cytowany przepis określa wprost podmiot zarządzający cmentarzem komunalnym, którym jest organ władzy wykonawczej w gminie. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w zakresie § 2 uchwały organ uchwałodawczy przekroczył udzielone mu w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. kompetencje, gdyż kwestia uregulowana w § 2 nie dotyczy ani zasad ani trybu korzystania z cmentarza, a rada nie była uprawniona do wskazywania podmiotu zarządzającego cmentarzem (ten bowiem określony został ustawowo) i możliwości zlecenia tych czynności innemu podmiotowi, gdyż stanowi to uprawnienie organu wykonawczego.

W § 5 ust. 1 Rada Miejska uchwaliła godziny otwarcia cmentarza. W ocenie Sądu zapis ten także narusza przepis upoważniający do podjęcia uchwały. Podobnie jest w odniesieniu do treści § 6 ust. 2, zgodnie z którym wszelkie prace związane z wykopaniem grobu i zasypaniem a także wymurowaniem grobu wykonuje zarządca lub administrator i § 10, w myśl którego zarządca lub administrator są obowiązani do ustalenia prawa pochowania zwłok ludzkich przez osoby, organy lub podmioty określone w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Cytowane zapisy uchwały także podjęte zostały z naruszeniem normy kompetencyjnej na podstawie, której uchwała została podjęta, gdyż nie odnoszą się do reguł zachowania się w stosunku do osób korzystających z cmentarza.

Z kolei w § 7 uchwały Rada Miejska wprowadziła szereg zakazów dotyczących zachowania na terenie cmentarza, w tym: przebywania osób w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu (pkt 1), przebywania dzieci do lat 7 bez opieki dorosłych (pkt 2), deptana po grobach i nagrobkach oraz ich niszczenia (pkt 3), wprowadzania zwierząt (pkt 4), wyrzucania śmieci w miejsca do tego nieprzeznaczone (pkt 5), niszczenia zieleni (pkt 6), umieszczania tablic reklamowych (zakaz obejmuje również ogrodzenie)- pkt 7, prowadzenia działalności gospodarczej, w tym handlu (pkt 8), żebractwa (pkt 9). Niektóre z powyższych zachowań poddane zostały już regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego, w przypadku pkt 3 powyższe kwestie reguluje kodeks karny (art. 288 § 1 i art. 262) i kodeks wykroczeń (art. 124 § 1). W zakresie pkt 5 obowiązuje regulacja art. 145 kw, w zakresie pkt 6 obowiązuje regulacja art. 144 § 1 kw, co do pkt 7 – art. 63 a § 1 kw, a w zakresie pkt 8 obowiązuje art. 60 3 kw.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż powtarzanie regulacji ustawowych bądź dokonywanie ich modyfikacji oraz uzupełnianie jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia udzielonego organowi gminy. Przyjmuje się, iż powtórzenie jest zbędne, a rodzi przy tym obawy gdyż może wprowadzać w błąd adresata, gdyż będzie interpretowany na tle uchwały, w której go zamieszczono.

Jeżeli celem organu samorządu terytorialnego było w przedmiotowej sprawie uporządkowanie i udzielenie kompleksowej informacji o obowiązujących użytkowników cmentarza zasadach uznać należy, iż narzędziem takim nie powinna być uchwała podejmowana w oparciu o konkretną normę kompetencyjną, a zamieszczenie przykładowo na terenie cmentarza tablicy informującej zarówno o treści zasad i trybu korzystania wynikającego z uchwały rady jak i o obowiązkach i zakazach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Z kolei w zakresie kwestii objętej pkt 1 wskazać należy, iż podstawę prawną do jej regulacji stanowi art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.), który stanowi delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Podobnie w zakresie zakazu określonego w pkt 4 § 7, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), to rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określam.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W ocenie Sądu Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową także stanowiąc § 8 pkt 3, w którym wskazano, iż wykonanie usług kamieniarskich wymaga zgody zarządcy lub administratora. Wskazać bowiem należy, iż powyższe należy do kompetencji zarządcy.

Za istotnie naruszające prawo uznał także Sąd określenie w § 9 ust. 2 uchwały, iż opłaty związane z korzystaniem z cmentarza uiszczane są na podstawie faktury wystawionej przez zarządcę lub administratora. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasady odpłatności za korzystanie z cmentarzy położonych na terenie gminy powinny zostać uregulowane uchwałą budżetową Rady Miejskiej, a nie w uchwale regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarza.

W § 11 uchwały Rada wprowadziła zakaz obrotu prywatnego w odniesieniu do grobów oraz miejsc rezerwowanych. Powyższa regulacja narusza normę kompetencyjną stanowiącą podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały. Słusznie skarżący Wojewoda wskazał, iż prawo do grobu jako prawo majątkowe jest zbywalne i brak jest w tym zakresie podstaw do wprowadzenia w uchwale rady gminy ograniczenia w zbywalności, organ uchwałodawczy nie został bowiem wyposażony w taką kompetencję. Z kolei jeżeli grób nie jest wolny i spoczywają w nim zwłoki nie podlega on zbyciu.

W § 12 Rada zbędnie określiła, iż umiejscowienie grobu musi nastąpić z zachowaniem wymiarów grobu podczas, gdy kwestię wymiaru grobu reguluje § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków.

Dodatkowo Prokurator zaskarżył § 14 (omyłkowo na wstępie określony jako 16, jednakże takiej jednostki w uchwale brak) określający, iż uchwała wchodzi w życie z upływem 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, wskazując na błędny jego zdaniem sposób ogłoszenia i termin wejścia w życie, stwierdzając, iż przedmiotowa uchwała jako przepisy porządkowe powinna wejść w życie zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego w w/w zakresie nie jest uzasadnione, gdyż przepisy objęte zaskarżoną uchwałą stanowią akt prawa miejscowego, nie zaś przepisy porządkowe. Wskazać należy, iż zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o treść art. 40 ust.1 i 2 pkt 4 u.s.g., zaś przepisy porządkowe wydawane są przez organ samorządu terytorialnego w oparciu o treść art. 40 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W świetle powyższej definicji przepisów porządkowych Sąd uznał, iż brak jest podstaw do uznania uchwały w sprawie zasad i trybu korzystania z cmentarza za przepisy porządkowe. Tym samym zdaniem Sądu treść § 14 uchwały została prawidłowo sformułowana.

Mając na względzie powyższe naruszenia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości mimo, iż Wojewoda oraz Prokurator wnieśli o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej poszczególnych przepisów uchwały. Sąd wziął pod uwagę, iż przy uchwale składającej się z 14 paragrafów, stwierdzenie nieważności większości jej przepisów pozbawi akt prawny funkcjonalności i spójności, powodując, iż w tak szczątkowym zakresie nie mógłby obowiązywać.