Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 43/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 9 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze sprzeciwu M. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeciw M. L. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 12 grudnia 2023 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Wójta Gminy W. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 13 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą (budynek [...]) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne.

Dnia 3 sierpnia 2022 r. do Urzędu Gminy W. wpłynął wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Inwestycja miała zostać zrealizowana na działce nr ew. [...] we W. . Powierzchnia zabudowy ma kształtować się od 100 m2 do 200 m2. Działka ma pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Inwestycja ma mieć od jednego do dwóch miejsc parkingowych. Wszystkie media są projektowane. Szerokość elewacji frontowej – 8-16 m; liczba kondygnacji nadziemnych – 1-2; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki – 6-10 m; wysokość głównej kalenicy lub wysokości budynku – 6-10 m; kąt nachylenia dachu – 25-45 stopni.

Urbanista wykonał na zlecenie Wójta, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wraz z analizą funkcji i cech zagospodarowania. Pismem z dnia 25 października 2022 r. Wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zaplanowanej inwestycji.

Decyzją z dnia 18 listopada 2022 r., nr [...], Wójt ustalił warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez D. M., decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO podniosło niekompletność analizy cech i funkcji zagospodarowania terenu.

Wójt ponownie wydał decyzję, tj. decyzję z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr [...], jednakże ponownie SKO uchyliło ją, decyzją z dnia 22 maja 2023 r., nr [...] Tym razem Kolegium wskazało, że obszar analizowany nie został prawidłowo oznaczony na mapie. Powinien on być zamknięty, aby wykazać skończoność przedmiotów analizy.

Urbanista kolejny raz sporządził analizę oraz projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Decyzją z dnia 13 października 2023 r., nr [...], Wójt ustalił warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Wójt podniósł, że ustalając warunki zabudowy, organ administracji publicznej jest związany wnioskiem inwestora, ale to nie oznacza, że musi dążyć do ustalenia tych warunków zgodnie z oczekiwaniami inwestora. Wójt dopuścił wartości maksymalne wskaźników, które pojawiały się w analizie cech i funkcji, a nie były z kolei zbieżne z maksymalnymi wartościami wskazanymi we wniosku.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła D. M.. Strona podniosła, że inwestycja nie ma zapewnionej należytej obsługi komunikacyjnej, a także i to, że interesy osób trzecich nie zostały zabezpieczone. Inwestor planuje budowę łącznie 80 domów, co sprawia, że ruch na ul. [...] już teraz jest zintensyfikowany, kiedy planuje się na tym etapie budowę ponad 20 domów. Co więcej, teren działki inwestora jest pagórkowaty. Przystępując do robót budowlanych, trzeba będzie zniwelować teren, a często powstają na granicy działki skarpy, które zmieniają stosunki wodne. Takie działanie, zdaniem D. M., jest niedopuszczalne.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r., nr [...], Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, ze Wójt powinien w zasadzie prowadzić jedno, a nie kilkanaście postępowań i badać całokształt jednej inwestycji. SKO uważa, że nie ma problemu w tym, aby prowadzić kilkanaście postępowań szczególnie, że orzecznictwo nie widzi przeciwskazań. Kolegium uznało jednak, że organ I instancji powinien uwzględnić parametry wszystkich obiektów, jakie mają powstać na działce inwestora.

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem strony dotyczącym obsługi komunikacyjnej. SKO uważa, że organ I instancji należycie zadbał o tę stronę sprawy administracyjnej. SKO odniosło się następnie do ustaleń analizy, które stanowiły podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji. W pierwszej kolejności zaznaczono, że organ rozpoznawczy dysponował mapą w za małej skali. Powinna to być mapa w skali 1:500 albo 1:1000. Następnie Kolegium zwróciło uwagę na brak objęcia obszarem analizowanym dwóch działek. Z tego względu SKO nie jest w stanie ocenić, czy analiza jest prawidłowa, czy nie. Na mapie nie zaznaczono frontu działki, co stanowi błąd.

W odniesieniu do linii zabudowy, SKO uznało, że w sprawie mają zastosowanie przepisy odrębne, tj. przepisy o drogach publicznych. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji w przedmiocie wyznaczenia linii zabudowy. Omawiając kwestię wskaźnika powierzchni zabudowy, SKO stwierdziło, że nie musi on być zbieżny ze średnią, tylko istotne jest, aby ten wskaźnik mieścił się między wartością minimalną a maksymalną. SKO uznało, że organ I instancji powinien tenże wskaźnik odczytywać wespół z 15 budynkami, których dotyczą aktualnie toczące się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla 15 budynków mieszkaniowych jednorodzinnych.

Dla parametru szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, stwierdzono, że organ I instancji ustalił parametry niższe, niż wnioskowane przez inwestora. W tej sytuacji, zdaniem SKO, organ I instancji powinien wezwać inwestora do poprawienia swojego wniosku, a w razie odmowy, Wójt powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium miało także obiekcje dotyczące mediów. Inwestor nie określił zapotrzebowania co do energii elektrycznej, wody i ścieków. Te zapewnienia powinny dotyczyć ponadto 15 obiektów budowlanych, a nie jednego.

SKO uznało, że gdyby miało samo rozstrzygnąć powyższe zagadnienia, doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tego względu niezbędne było wydanie decyzji kasatroyjnej.

Skarżący, działając samodzielnie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") przez bezpodstawne uchylenie decyzji Wójta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, mimo iż brakuje przesłanek do zastosowania tego przepisu, bowiem decyzja Wójta nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez SKO. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że organ II instancji żąda od Wójta spełnienia niemożliwych warunków. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby żądać prowadzenia jednego postępowania dla wszystkich 15 budynków.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Ponadto złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Postanowieniem z dnia 5 lutego 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw od decyzji jest uzasadniony.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". SKO wniosło w odpowiedzi na sprzeciw, iż domaga się rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarżący po zaznajomieniu się z tym żądaniem, nie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 5 kwietnia 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 9 maja 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kognicją sądów administracyjnych są objęte decyzje administracyjne. Trzeba mieć jednak na względzie, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, dla której ustawodawca przewidział specjalny tryb kontroli sądowej – art. 3 § 2a p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy:

1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego, będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie, ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Wójta z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że miało miejsce naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Kolegium wytknęło organowi I instancji wadliwe sporządzenie analizy i nieprecyzyjne ustalenie parametrów nowej zabudowy. Zakwestionowano sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, który nie objął wszystkich działek. Kolegium zwróciło uwagę, że na mapach stanowiących załącznik do decyzji (część graficzną i załącznik graficzny) błędnie wyznaczono skalę. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji pobieżnie zweryfikował wniosek inwestora, np. względem ustalenia parametrów nowej zabudowy, jak i spełnienia warunku uzbrojenia terenu. Zdaniem Kolegium, skoro inwestor planuje budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, to ustalenie parametrów nowej zabudowy musi odbywać się z uwzględnieniem wszystkich planowanych budynków. Organ odwoławczy stwierdził, że zamierzenie skarżącego powinno być rozpatrywane w całości jako jedna inwestycja.

W związku z tak sformułowaną argumentacją zaskarżonej decyzji należało stwierdzić, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia (ustalenia warunków zabudowy przez Wójta). Podkreślenia zaś wymaga, że nawet jeżeli zdaniem organu odwoławczego w sprawie z zakresu warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, to nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Trzeba przy tym pamiętać, że k.p.a. pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę zdaniem organu II instancji wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu wymagać powtórzenia postępowania. Kolegium ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i może – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie. Oznacza to również uprawnienie organu II instancji do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, jeśli stwierdzi, że nie jest możliwe ich ustalenie w sposób zgodny z wnioskiem inwestora.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Jest ona bowiem kluczowym, aczkolwiek nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł przy tym, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2013/4/41, s. 281; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17, dostępny w CBOSA). Należy też zauważyć, że brak jest szczególnych przepisów wyłączających ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy. Takimi przepisami nie są w szczególności art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) [wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2077/21, dostępny w CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzi, że SKO w istocie doszło do odmiennej oceny w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ odwoławczy skierował swoją uwagę na kwestie materialnoprawne, które jak już wyżej wskazano, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W istocie argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania. Zdaniem Sądu, wobec kilkukrotnego uchylania decyzji Wójta przez organ odwoławczy oraz uporczywej odmowie zastosowania się do wskazanych przez Kolegium wytycznych, dalsze stosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w realiach sprawy jawi się jako nieskuteczne.

Sąd zauważa, że w sprawie zarysowuje się bowiem spór co do możliwości ustalenia warunków zabudowy tak jak chce tego inwestor – dla pojedynczego budynku mieszkalnego (na co przystaje organ I instancji), ze stanowiskiem Kolegium stwierdzającym konieczność zakwalifikowania planów inwestora jako jednego zamierzenia inwestycyjnego. Ewidentnie więc zapatrywania organu I instancji i organu odwoławczego na plany inwestora, który docelowo planuje budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, są diametralnie różne. Na obecnym etapie sprawy Kolegium nie powinno się uchylać od merytorycznego rozstrzygnięcia. Dotychczasowy przebieg postępowania wskazuje na to, że przy powtarzaniu wydawania decyzji kasacyjnych inwestor nie otrzyma ostatecznej decyzji pozytywnej bądź negatywnej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. W świetle powyższego przekazanie przez organ odwoławczy po raz trzeci sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi było wadliwe. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Jak już wyżej wskazano rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

W zaskarżonym, obszernym rozstrzygnięciu Kolegium skupiło się na kwestiach materialnoprawnych związanych z oceną wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy jedynie pobieżnie odniósł się do kwestii naruszenia przepisów postępowania, poświęcając temu jeden krótki akapit na str. 20-21 decyzji. Przytoczenie treści przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wypełnia zdaniem Sądu dyspozycji wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a., a więc wykazania jakie konkretnie przepisy postępowania naruszył organ I instancji, i nie może świadczyć o prawidłowym zastosowaniu trybu z art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności wniesionego sprzeciwu. Naruszenie ze strony SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest ewidentne, co oznacza, że decyzja Kolegium nie może się ostać w obrocie prawnym. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł, co stanowi równowartość wpisu stałego od sprzeciwu od decyzji (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe i wyda decyzję merytoryczną.