Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 399/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 1, 2 UZASADNIENIE  W dniu 7 grudnia 2017r. Rada Powiatu Skarżyskiego, działając na podstawie  art. 12 pkt 11 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1868), w związ
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018r. sprawy ze skarg [...] na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 7 grudnia 2017r. Rada Powiatu Skarżyskiego, działając na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1868), w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r.- Prawo farmaceutyczne ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 2142 ze zm.), zwanej dalej ustawą, po zasięgnięciu opinii prezydenta, burmistrza i wójtów gmin z terenu powiatu skarżyskiego oraz Prezydium Kieleckiej Okręgowej Rady Aptekarskiej, podjęła uchwałę nr 291/XL/2017 w przedmiocie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu skarżyskiego na 2018 rok, ustalając:

- rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu skarżyskiego w dni powszednie, soboty, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy na 2018 rok, według załącznika nr 1 do uchwały (§ 1),

- harmonogram dyżurów nocnych aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu skarżyskiego na 2018 rok, zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały (§ 2 ust. 1).

W § 2 ust. 2 uchwały wskazano, że dyżur nocny rozpoczyna się o godz. 21.00 i trwa do godz. 8.00 dnia następnego. W § 3 powierzono wykonanie uchwały Zarządowi Powiatu Skarżyskiego, a w § 4 określono, że akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

Projekt przedmiotowej uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej, Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów, Wójta Gminy Bliżyn i Wójta Gminy Łączna oraz Wójta Gminy Skarżysko Kościelne. Z kolei Prezydium Kieleckiej Okręgowej Rady Aptekarskiej (dalej KORA) uchwałą nr 94/2017 z dnia 22 listopada 2017r. zaopiniowało negatywnie powyższy projekt uchwały w zakresie § 2, tj. harmonogramu dyżurów nocnych aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu skarżyskiego na 2018 rok. W uzasadnieniu tej opinii powołano się na pismo właścicieli aptek z terenu miasta Skarżyska-Kamiennej, w którym wskazano, że brak jest faktycznego uzasadnienia do pełnienia dyżurów przez apteki po godzinie 23.00 – jako że potrzeby lokalnej społeczności sprowadzają się do zakupów w aptekach w porze nocnej prezerwatyw i leków przeciwbólowych. Ponadto od 1 października 2017r. dostępność do świadczeń zdrowotnych jest zagwarantowana w ramach nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej realizowanej przez Szpital Powiatowy w Skarżysku-Kamiennej. Z kolei pominięcie w harmonogramie dyżurów nocnych aptek spoza miasta Skarżyska-Kamiennej uznano za nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych z terenu powiatu skarżyskiego. W konsekwencji Prezydium KORA zaproponowało włączenie do dyżurów nocnych aptek z terenu powiatu, zlokalizowanych poza Skarżyskiem-Kamienną oraz skrócenie czasu trwania dyżuru nocnego do godziny 23.00, przy czym po tej godzinie apteki pełniłyby dyżur w formie telefonicznej.

W uzasadnieniu powyższej uchwały organ wyjaśnił, że rozkład godzin pracy aptek na terenie powiatu skarżyskiego został ustalony w oparciu o informacje udzielone przez poszczególne apteki o czasie ich pracy. Przyjęto, iż wyznaczony przez apteki czas pracy wskazuje na rzeczywiste zapotrzebowanie mieszkańców powiatu skarżyskiego na świadczone przez nie usługi. Dokonując wyboru miejscowości w powiecie skarżyskim, w której pełnione będą dyżury nocne aptek ogólnodostępnych organ wziął pod uwagę możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. W tym zakresie ustalono, że najlepiej warunki te spełnia miasto Skarżysko-Kamienna – m.in. ze względu na znajdujące się tutaj placówki ochrony zdrowia, tj.: poradnię nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej oraz Szpitalny Oddział Ratunkowy przy Zespole Opieki Zdrowotne w Skarżysku-Kamiennej.

Nie podzielając negatywnej opinii i propozycji Prezydium KORA organ powołał się na treść art. 94 ust. 1 i 2 ustawy, podkreślając, że rozkład godzin pracy aptek powinien być dostosowany zarówno do bieżących potrzeb ludności na wykonywane przez nie powszechne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak również do sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie są możliwe do określenia, przy czym należy uwzględnić również przypadki szczególne i zdarzenia losowe (zagrażające zdrowiu lub życiu człowieka). Organ wyraził zarazem pogląd, że w pierwszej kolejności to interes społeczny powinien być respektowany przy ustalaniu harmonogramu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Co do postulatu Prezydium KORA odnośnie skrócenia czasu dyżuru nocnego aptek do godz. 23.00 i wprowadzenia po tej godzinie dyżuru w formie telefonicznej, wyjaśniono, że taki dyżur nie może zostać uznany za realizację normy kompetencyjnej przez radę powiatu w zakresie określenia godzin pracy aptek w godzinach nocnych – obejmujących przecież całą porę nocną. Wskazano przy tym na szczególną rolę aptek (art. 96 ust. 3 ustawy) oraz to, że są one placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których są świadczone usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być uzależnione od możliwości uzyskania pomocy we wskazanym czasie w placówkach służby zdrowia. Ponadto zapewnienie dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy stanowi realizację ważnego interesu publicznego, jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniosły: [...]. Skarżący zarzucili, że do określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu skarżyskiego doszło z pominięciem zasadniczych przesłanek regulacji rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych wynikających z art. 94 ust. 1 ustawy, z jednoczesnym naruszeniem zasad techniki prawodawczej powodującym brak jednoznaczności treści uchwały i jej wewnętrzną sprzeczność. Uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego strony wyjaśniły, że prowadzą apteki ogólnodostępne na terenie Powiatu Skarżyskiego, wymienione w treści załączników do ww. uchwały jako adresaci tego aktu. W obszernym uzasadnieniu skarżący podnieśli, że:

- zakwestionowana uchwała narusza prawo, a zatem powinna zostać stwierdzona jej nieważność, gdyż pomimo uprzedzenia pismem z dnia 20 marca 2018r. o zastrzeżeniach co do zgodności uchwały prawem i zamiarze wniesienia skargi na tę uchwałę, Rada Powiatu Skarżyskiego nie usunęła naruszenia prawa wynikającego z niezgodności uchwały z przepisami prawa;

- uchwała określa rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Skarżyskiego bez uwzględnienia przesłanki "dostosowania do potrzeb ludności" określonej w art. 94 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że akt ten nie jest uzasadniony i pomija nie tylko obiektywnie ustalane potrzeby ludności z terenu powiatu, ale także uzasadniony interes adresatów obowiązków nakładanych tą uchwałą. Uchwała w sposób nieuzasadniony pomija także negatywną opinię wyrażoną wobec projektu uchwały przez samorząd aptekarski uchwałą nr 94/17 z dnia 22.11.2017r.;

- organ administracji nie podjął żadnych wstępnych ustaleń celem określenia potrzeb ludności Powiatu Skarżyskiego w zakresie dostępu do leków i materiałów medycznych w porze nocnej oraz w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy;

- w uzasadnieniu uchwały podaje się, że rozkład czasu pracy ustalono zgodnie z wyznaczonym przez apteki czasem pracy – tymczasem skarżący nie ustalali, nie realizowali, ani nie przekazywali organowi administracji jakichkolwiek własnych rozkładów czasu pracy w porze nocnej oraz w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Skarżący zgłaszali natomiast zastrzeżenia do zasadności projektu uchwały;

- nie jest zgodne z treścią art. 94 ustawy stanowisko organu, że przepis ten ustanowiony jest także w celu uregulowania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na wypadek stanów nadzwyczajnych, czyli okoliczności niedających się przewidzieć, gdy zajdzie nagła potrzeba podania leku. Apteki ogólnodostępne nie prowadzą działalności w zakresie udostępniania tzw. "leków ratujących życie", gdyż terapie medyczne i "leki ratujące życie" w sytuacji zagrożenia życia pacjenta stosują Szpitalne Oddziały Ratunkowe i zespoły ratownictwa medycznego, czyli System Państwowe Ratownictwo Medyczne;

- uchwała stanowi dowolne, naruszające przepis art. 94 § 1 ustawy i nieodpowiadające kryterium "dostosowania do potrzeb ludności" - uregulowanie rozkładu godzin pracy aptek skarżących w porze nocnej oraz niedziele, święta i inne dni wolne od pracy;

- regulacja § 2 uchwały wprowadza dla skarżących dodatkowe, nieprzewidziane przez art. 94 ust. 1 ustawy obowiązki, wprowadzając pojęcie "dyżurów", które nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Tym samym organ przekroczył kompetencje i delegację ustawową wynikającą z tego przepisu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie z dnia 13 czerwca 2006r o sygn. akt II SA/Ke 741/05.);

- regulacja § 2 ust. 2 uchwały jest sprzeczna z treścią załącznika nr 1 – który kompleksowo reguluje rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Skarżyskiego, nie przewidując godzin pracy aptek prowadzonych przez skarżących w godzinach od 21:00 do godz. 8:00 dnia następnego; tym samym regulacja ta nie może być uznana za zgodną z prawem i zasadami techniki prawodawczej; z kolei ewentualna próba wykładni godzącej i łączącej regulacje zawartą w załączniku nr 1 do uchwały i § 2 ust. 2 tej uchwały prowadziłaby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, równoznacznych z nałożeniem na podmioty prowadzące apteki jednoosobowe wymogu pracy przez 24 godziny bez przerwy;

- załącznik nr 2 uchwały, pomimo wyraźnej treści art. 94 ust. 1 i 2 ustawy, nie określa "rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, niedzielę, święta i dni wolne od pracy". Przepisy prawa odnoszą się do uregulowania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie danego powiatu. Tym samym uprawniony organ administracji powinien dokonać regulacji (podjąć uchwałę) w tym zakresie i nie tworzyć nieprzewidzianych ustawą rozwiązań lub nie stosować nieprzewidzianych ustawą instytucji. Natomiast w załączniku nr 2 podjętej uchwały organ ustalił "harmonogram", o którym nie stanowi ustawa; regulacja wprowadzona zaskarżaną uchwałą jest sprzeczna, a zakresy regulacji w obu załącznikach posiadają wspólny iloczyn, czyli elementy należące do obu zbiorów (załączników) – co jest niedopuszczalne i narusza elementarne zasady tworzenia aktów prawnych;

- uchwała narusza art. 94 ust. 2 ustawy oraz zasadę równości wobec prawa podmiotów będących adresatami normy prawnej wynikającej z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy, gdyż nie obejmuje swym uregulowaniem wszystkich podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne na terenie Powiatu Skarżyskiego i powoduje nieuzasadnione dodatkowe obciążenie niektórych z tych podmiotów również w porównaniu z innymi podmiotami nieobjętymi uchwałą.

Ponadto, zdaniem skarżących, przepis art. 94 ustawy odnosi się do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu, a nie jedynie części aptek na terenie powiatu, co ma miejsce w zaskarżanej uchwale. Odnosząc się do stanowiska organu, że dobrem chronionym jest interes ludności, strony powołały się na art. 31 ust. 3 Konstytucji, która gwarantuje, że każde ograniczenie praw i wolności obywatelskich będzie dokonywane i realizowane zgodnie z zasadą proporcjonalności – która została naruszana przy podjęciu tego aktu. Dodatkowo w uchwale przekroczono zakres delegacji z art. 94 ust. 2 ustawy, wprowadzając niezgodny z prawem załącznik nr 1, który stanowi wykaz danych teleadresowych aptek ogólnodostępnych (w tym numery telefoniczne), na których udostępnienie w tym celu skarżący nie wyrażali zgody. Z kolei wprowadzony przez § 2 uchwały załącznik nr 2 zawiera postanowienia odnoszące się do zakresu uregulowania zawartego w załączniku nr 1 do tej uchwały, to jest wbrew treści załącznika nr 1 do uchwały nakłada obowiązki "dyżurów" w niedziele, a także w święta i inne dni wolne od pracy. Załącznik nr 1 określa bowiem, zgodnie z treścią § 1 uchwały, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych we wszystkie dni 2018r., wskazując także niedziele, święta i dni wolne od pracy. Jednocześnie w załączniku nr 2 do uchwały nakłada się obowiązek "dyżurów" w te dni, w które jako przypadające w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, apteka ma być nieczynna zgodnie z treścią załącznika nr 1. Uchwała wprowadza zatem wewnętrznie sprzeczne uregulowania odnoszące się do tych samych dni, w które zgodnie z jednym załącznikiem apteki skarżących mają być jednocześnie nieczynne i jednocześnie mają pełnić dyżur. Uniemożliwia to stosowanie uchwały i powoduje konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i podkreślając, że uchwała spełnia oba kryteria, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Przewiduje bowiem rozkład czasu pracy aptek ogólnodostępnych w sytuacjach zwykłych (dni powszednie), dostosowując ten rozkład do potrzeb ludności, oraz w sytuacjach nadzwyczajnych i w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy), zapewniając dostępność do świadczeń farmaceutycznych. Natomiast rada powiatu, podejmując przedmiotową uchwałę, nie mogła brać pod uwagę czynników ekonomicznych podmiotów prowadzących apteki, w tym nierentowności dyżurów nocnych, czy hipotetycznych trudności, jakie może mieć podmiot prowadzący aptekę przy realizacji obowiązku wynikającego z tego aktu. Z uwagi bowiem na specyficzne usługi świadczone przez apteki, ustawodawca położył nacisk na interes ludności, a nie interes osób prowadzących apteki. Uchwała w żaden sposób nie wykracza swoimi uregulowaniami poza delegację ustawową wynikającą z art. 94 ust. 1 ustawy, nie przekroczono też kompetencji uchwałodawczych określonych w art. 94 ust. 2 ustawy. Uchwała nie wprowadza bowiem, jak twierdzą skarżący, nowych instytucji, ani dodatkowych pojęć. Użyte w § 2 uchwały pojęcie "dyżuru", a w załączniku nr 2 do uchwały pojęcie "harmonogramu", mają znaczenie potoczne. Ponadto żaden przepis prawa, w tym zwłaszcza rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 283), nie nakłada na podmiot stanowiący obowiązku używania jedynie słów użytych w przepisie stanowiącym delegację ustawową. W § 1 uchwały został ustalony rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, który obejmuje swym zakresem nie tylko dni powszednie, ale również soboty, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Skoro bowiem jedna z aptek z terenu powiatu skarżyskiego jest czynna jest przez wszystkie dni w roku (w dni powszednie, w soboty, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy) w porze dziennej, tj. w godzinach 8.00 do 21.00, zapewniając tym samym dostępność do świadczeń farmaceutycznych również w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, to nie zachodziła konieczność przeniesienia rozkładu godzin pracy aptek w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy do odrębnego uregulowania. Fakt, iż jest to rozkład godzin pracy aptek w porze dziennej wynika wprost z załącznika nr 1 do uchwały, gdzie wskazano godziny otwarcia poszczególnych aptek od godziny 7.30 do godziny 21.00. Natomiast § 2 uchwały reguluje świadczenie usług przez apteki ogólnodostępne w porze nocnej, wyraźnie wskazując w ust. 2 § 2, iż chodzi o godziny od 21.00 do godziny 8.00 dnia następnego. Brak jest zatem sprzeczności pomiędzy zakresami uregulowanymi w § 1 i 2 uchwały oraz odpowiadającymi im załącznikami do uchwały. Odnośnie zarzutu przekroczenia delegacji z art. 94 ust. 2 ustawy poprzez umieszczenie w załączniku nr 1 do uchwały numerów telefonów aptek ogólnodostępnych organ wyjaśnił, że numery służą zapewnieniu dostępności do świadczeń farmaceutycznych, są dostępne w internecie i nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne i w związku z tym podlegały oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego części nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawa.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była uchwała Rady Powiatu Skarżyskiego z dnia 7 grudnia 2017r. w przedmiocie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu skarżyskiego na 2018r. – w odniesieniu do której Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi nie tylko uchwałę podjętą z zakresu administracji publicznej, ale również jest aktem prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest art. 94 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem to rada powiatu określa w drodze uchwały rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, przy czym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zakwestionowana uchwała, nakładająca określone obowiązki, narusza interes prawny skarżących – jej adresatów, którymi są podmioty prowadzące apteki na terenie powiatu skarżyskiego.

Problematyka rozkładu godzin pracy aptek była już wielokrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 9 grudnia 2011r. sygn. akt II GSK 1338/10 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści art. 94 ust. 1 ustawy wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności oraz zapewniać dostępność świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. W wyroku powyższym powołano się na orzeczenia sądów administracyjnych podzielających powyższy pogląd (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006r. sygn. akt III SA/Wr 185/06; wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008r., sygn. akt II SA/Ke 388/08; wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010r. sygn. akt III SA/Gd 254/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011r. sygn. akt IV SA/Wr 342/10, dostępne j.w.). Oznacza to, że rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi świadczone w zwykłych warunkach, jak również zapewniać dostępność świadczeń w zakresie możliwości zaopatrzenia mieszkańców w leki w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy.

W ocenie Sądu, rada powiatu – ustalając godziny dyżurów aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy – powinna kierować się obowiązkiem zapewnienia mieszkańcom powiatu dostępności do tych świadczeń w tych okresach. Wprawdzie przyjmuje się, że są to sytuacje nadzwyczajne i nie służą one zaspokajaniu potrzeb ludności (tak np. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 161/17, LEX nr 2346728), to jednak należy mieć na uwadze i to, że sam ustawodawca w art. 94 ust. 1 ustawy nie klasyfikuje dostępu do świadczeń uzyskiwanych w aptekach jako sytuacji nadzwyczajnych, ale wprost nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. W konsekwencji nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość stanowiska organu, że wszyscy mieszkańcy powiatu powinni mieć możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że choroba może pojawić się lub jej objawy mogą nasilić się już po zakończeniu pracy apteki w porze dziennej, a oczekiwanie na zakup oraz podanie leku do otwarcia apteki następnego dnia (lub po upływie kolejnych dni, jeżeli choroba pojawia się przed dniem wolnym od pracy) może narazić bezpośrednio chorego na skutki związane z brakiem zażywania (aplikowania) leku.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego i jakkolwiek ingeruje w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w postaci prowadzenia aptek przez strony skarżące, to jednak ingerencja ta nie narusza prawa. Zdaniem Sądu konieczność zapewnienia dostępności do świadczeń realizowanych przez apteki w nocy i dni wolne od pracy stanowi realizację przez apteki – będące placówkami ochrony zdrowia publicznego – tego zadania (art. 86 ust. 1 ustawy). Dyżury aptek rozumiane jako świadczenie usług także w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy rozumieć jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w tych porach dnia oraz w dni wolne od pracy. Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest obowiązkiem każdego powiatu.

Argumentacja powołana na wstępie skargi wskazuje na brak przeprowadzenia analiz potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej, co miałoby naruszać art. 94 ust. 1 i 2 ustawy. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku sformalizowanego przeprowadzenia analiz potrzeb ludności w zakresie dostępu do aptek, to brak przeprowadzenia takiej analizy nie stanowi warunku legalności podjęcia zaskarżonej uchwały. W zamian za to ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania, zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy, opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. To właśnie obowiązek zasięgania ww. opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek. Obowiązek uzyskania opinii ww. podmiotów ma przeciwdziałać ewentualnej arbitralności i dowolności w ustaleniu czasu pracy aptek. W przypadku uzyskania opinii negatywnej bądź też uwag do projektu, organ winien w przypadku zarówno uwzględnienia, ale zwłaszcza w przypadku ich nieuwzględnienia dać temu wyraz z uzasadnieniu uchwały. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pkt 4 tezy wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. (IV SA/Po 412/16, LEX nr 2181934) cyt.: "Jeżeli samorząd aptekarski wyraził opinię negatywną co do projektu uchwały ustalającej godziny pracy aptek, organ winien ustosunkować się do tych wniosków i ocen i wyjaśnić dlaczego nie uwzględnia uwag wskazanych podmiotów stwierdzających m.in., że potrzeby ludności nie uzasadniają przyjętego harmonogramu dyżurów. Konieczne jest wskazanie przesłanek, jakimi kierowano się przy jej podejmowaniu. Wymóg ten należy łączyć z obowiązkiem działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć - jako elementu jawności działania władzy publicznej".

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że projekt przedmiotowej uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej, Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów, Wójta Gminy Bliżyn i Wójta Gminy Łączna oraz Wójta Gminy Skarżysko Kościelne. Co się zaś tyczy negatywnej opinii Prezydium Kieleckiej Okręgowej Rady Aptekarskiej, to organ nie miał obowiązku jej uwzględnić, odniósł się za to szczegółowo do przedstawionej przez samorząd aptekarski argumentacji, spełniając tym samym przyjęte w orzecznictwie wymogi. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Rady Powiatu Skarżyskiego o tym, że rozkład godzin pracy aptek powinien być dostosowany nie tylko do bieżących potrzeb ludności na wykonywane przez nie powszechne usługi, świadczone w zwykłych warunkach, ale również do opisanych powyżej sytuacji nadzwyczajnych. Jak trafnie wskazał organ, to interes społeczny w pierwszej kolejności powinien być respektowany przy ustalaniu harmonogramu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, a ograniczenie w podjętej uchwale swobody prowadzenia działalności gospodarczej nie jest nadmierne, ani naruszające istotę wolności – odpowiada bowiem wymogom zasady proporcjonalności, a ponadto znajduje pełne uzasadnienie, jako że służy wprost ochronie zdrowia, a więc wartości wysoko usytuowanej wśród dóbr konstytucyjnie chronionych (art. 68 Konstytucji). W konsekwencji Rada Powiatu, kierując się interesem ludności, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, nie mogła brać pod uwagę czynników ekonomicznych podmiotów prowadzących apteki, w tym nierentowności dyżurów nocnych, czy hipotetycznych trudności, jakie może mieć podmiot prowadzący aptekę przy realizacji obowiązku wynikającego z tego aktu.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wykracza swoimi uregulowaniami poza delegację ustawową wynikającą z art. 94 ust. 1 ustawy, nie przekroczono też kompetencji uchwałodawczych określonych w art. 94 ust. 2 ustawy. Akt ten nie wprowadza bowiem, jak twierdzą skarżący, dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie, pojęć. Użyte w § 2 uchwały pojęcie "dyżuru", jak wyjaśnił organ, ma znaczenie potoczne. W tym zakresie w odpowiedzi na skargę trafnie wskazano, że żaden przepis prawa, w tym zwłaszcza rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 283), nie nakłada na podmiot stanowiący obowiązku używania jedynie słów użytych w przepisie stanowiącym delegację ustawową. Wręcz przeciwnie, jak wynika z § 5 i 6 ww. rozporządzenia, przepisy należy redagować zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w który opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych danym aktem, w taki sposób, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Z kolei stosownie do regulacji § 8 ust. 1 rozporządzenia w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego "dyżur" to pełnienie pewnych obowiązków w wyznaczonym czasie, jak i czas przeznaczony na ich wypełnienie. Pojęcie to jest zarazem tożsame z użytym w art. 94 ust. 1 ustawy pojęciem "rozkład godzin pracy aptek". Podobnie jeśli chodzi o użyte w uchwale pojęcie "harmonogram", to z powyższych względów zarzuty z pkt 7 skargi nie mogły zostać uwzględnione, zwłaszcza, że – jak trafnie wyjaśnił organ – jest to szczegółowy plan, w którym następuje zapewnienie dostępności świadczeń. W rezultacie, wbrew stanowisku skarżących, zakwestionowana uchwała nie nakłada na nich innych obowiązków niż wskazane w upoważnieniu ustawowym.

Co się zaś tyczy powoływanego przez skarżących wyroku tut. Sądu z dnia 13 czerwca 2006r. o sygn. akt II SA/Ke 741/05 (którym zakwestionowano regulację uchwały w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek), to orzeczenie to zostało wydane w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych, stąd nie znajduje odniesienia do niniejszej sprawy. Mianowicie, w wyroku tym wskazano, że cyt.: "Skoro stosownie do przytoczonej regulacji ustawowej, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych ustala organ uchwałodawczy powiatu, to oznacza, że nie może on kompetencji w tym zakresie przenieść na właścicieli aptek, których rozkład ma dotyczyć - bo takie właśnie rozumowanie organu zaprezentowane zostało w odpowiedzi na skargę. O ile uregulowanie zawarte w § 1 uchwały odpowiada regulacji ustawowej, jest jasne, zrozumiałe i trudno mu zarzucić naruszenie prawa, to waloru takiego nie można przypisać treści zawartej w § 2. Wprowadza on nieokreślone "dyżury tygodniowe", a zawarte w nim sformułowanie "pełnione kolejno i oddzielnie przez apteki", uchybia podstawowym zasadom techniki legislacyjnej, zgodnie z którymi prawo - zwłaszcza nakładające obowiązki na określone podmioty - nie może nasuwać żadnych wątpliwości interpretacyjnych". Tymczasem w zaskarżonej uchwale szczegółowo uregulowano powyższe kwestie, związane z dyżurami poszczególnych aptek.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego braku objęcia przez uchwałę wszystkich podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne na terenie Powiatu Skarżyskiego, podniesioną w tym zakresie argumentację należy uznać za nietrafną. Zaskarżony akt obejmuje bowiem – jak wskazał organ – swym zakresem wszystkie apteki ogólnodostępne z terenu powiatu skarżyskiego. Natomiast stanowiska organu strona skarżąca nie zakwestionowała w sposób skuteczny, gdyż nie wymieniła żadnej konkretnej apteki. Dodać przy tym trzeba, że zakresem przedmiotowej uchwały prawidłowo nie są objęte punkty apteczne oraz placówki obrotu pozaaptecznego, gdyż placówki te nie są objęte zakresem podmiotowym art. 94 ust. 1 i 2 ustawy. Uchwała jest bowiem skierowana wyłącznie do aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu skarżyskiego, w tym również spoza miasta Skarżyska-Kamiennej – wyraźnie wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały, w tym wszystkich aptek z Gminy Bliżyn, Gminy Łączna, Gminy Skarżysko Kościelne oraz Gminy Suchedniów. Jedynie w załączniku nr 2 do uchwały, dotyczącym dyżurów nocnych, nie zostały wskazane apteki spoza miasta Skarżyska-Kamiennej. Przedmiotowe rozwiązanie organ trafnie i przekonująco uzasadnił, wskazując, że w tym zakresie kierowano się koniecznością zapewnienia wszystkim mieszkańcom powiatu skarżyskiego, jak najszybszego, najłatwiejszego, najmniej skomplikowanego dostępu do dyżurującej apteki, celem uzyskania niezbędnej pomocy. Uzasadniając stanowisko, że warunki te w najwyższym stopniu spełniają wyłącznie apteki ogólnodostępne położone na terytorium miasta Skarżyska-Kamiennej, organ prawidłowo powołał się na:

- znajdujące się w tym mieście placówki ochrony zdrowia, poradnie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej oraz Szpitalny Oddział Ratunkowy przy Zespole Opieki Zdrowotnej;

- skomunikowanie między pomiędzy miejscowościami powiatu skarżyskiego, z których najszybsze i najłatwiejsze połączenie jest właśnie do Skarżyska-Kamiennej, będącego jedynym dużym miastem w powiecie;

- liczbę ludności, zagęszczenie zabudowy mieszkaniowej – które w największym stopniu występują w mieście Skarżysko-Kamienna.

Biorąc zaś pod uwagę fakt, że jedna z aptek z terenu miasta Skarżyska-Kamiennej jest czynna codziennie od godz. 8:00 do godz. 21:00, zarówno w dni powszednie, soboty, niedziele, święta oraz inne dni wolne pracy Rada Miasta, działając w ramach obowiązujących przepisów, w sposób zgodny z prawem ustaliła, że dyżur nocny rozpoczyna się o godz. 21:00 i trwa do godz. 8:00 dnia następnego (zarzut z pkt 3 skargi).

Za niezasadny należy również uznać zarzut przekroczenia delegacji z art. 94 ust. 2 ustawy poprzez umieszczenie w załączniku nr 1 do uchwały numerów telefonów aptek ogólnodostępnych. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że Rada Powiatu, kierując się kryterium interesu ludności, wyszczególniła te dane dla potencjalnych klientów w celach porządkowych i informacyjnych – co mieści się w przesłance zapewnienia dostępności do świadczeń aptek ogólnodostępnych. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018r. o sygn. akt III SA/Łd 213/18 (dostępnym j.w.) "ważne jest nie tylko posiadanie informacji o adresie dyżurującej apteki, ale także kontakt telefoniczny do niej, przykładowo celem ewentualnego ustalenia, czy posiada ona stosowne środki farmaceutyczne. W tym wypadku chodzi bowiem o przekazanie takiej informacji o dyżurującej aptece, która będzie stwarzała możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku (...). I o ile ustawodawca faktycznie wprost nie przewidział rozwiązania przewidującego nakaz zamieszczania informacji o dyżurujących w takich sytuacjach aptekach, to jednakże można takowy wywieść z ogólnej treści normy art. 94, poprzez zagwarantowanie właśnie ogólnodostępności aptek. Można takowy także wywodzić z przepisu statuującego obowiązek dla apteki udzielania informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych (art. 86 ust. 2 pkt 4 Prawa farmaceutycznego)". Niezależnie od powyższego, jak słusznie zauważył organ w niniejszej sprawie, powyższe informacje są powszechnie dostępne w internecie i nie stanowią tajemnicy skarżących przedsiębiorstw.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut skargi, dotyczący sprzeczności § 2 ust. 2 uchwały z treścią załącznika nr 1 do uchwały. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że uregulowane zaskarżoną uchwałą kwestie wynikające z art. 94 ust. 1 ustawy, tj. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych oraz dostępność świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy zostały w uchwale podzielone w sposób logiczny i przejrzysty. Mianowicie, w § 1 uchwały został ustalony rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze dziennej, obejmując swym zakresem nie tylko dni powszednie, ale również soboty, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W tym zakresie organ przekonująco wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że skoro jedna z aptek z terenu powiatu skarżyskiego czynna jest przez wszystkie dni w roku (w dni powszednie, w soboty, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy) w porze dziennej, tj. w godzinach 8.00 do 21.00, to nie zachodziła konieczność przeniesienia rozkładu godzin pracy aptek w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy do odrębnego uregulowania. Natomiast fakt, że jest to rozkład godzin pracy aptek w porze dziennej wynika wprost z załącznika nr 1 do uchwały, w którym wskazano godziny otwarcia poszczególnych aptek od godziny 7.30 do godziny 21.00. Z kolei w § 2 uchwały uregulowano świadczenie usług przez apteki ogólnodostępne w porze nocnej, wyraźnie wskazując w ust. 2 § 2, iż chodzi o godziny od 21.00 do godziny 8.00 dnia następnego.

Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko organu, że zaskarżona uchwała, zarówno w swej treści, jak i w załącznikach stanowi spójną, klarowną i przejrzystą całość, pozwalającą na szybkie i jasne ustalenie dostępności świadczeń aptek ogólnodostępnych zarówno w dzień, jak i w nocy, przez wszystkie dni w roku – co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zapewnienia ludności dostępności do świadczeń farmaceutycznych. Podkreślenia zarazem wymaga, że zaskarżona uchwała nie narusza istoty swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność ta jest bowiem regulowana i zakres tej regulacji może wynikać z uchwały określającej godziny pracy aptek. Natomiast pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Zadaniem apteki jako miejsca świadczenia usług farmaceutycznych, jest kompleksowa obsługa pacjentów w celu bieżącego zaspokajania ich potrzeb w zakresie dostępu do produktów leczniczych i innych preparatów sprzedawanych w aptece. Dostęp ten powinien być nieprzerwany, aby umożliwić pacjentom zakup produktów leczniczych, w szczególności tych, których zażycie jest konieczne w celu zapobieżenia zagrożenia zdrowia lub życia. Jak trafnie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 lipca 2018r. o sygn. akt II SA/Bd 238/18 (dostępnym j.w.) "Ustawowo określoną powinnością rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w szczególności w art. 86 ust. 1-4 Prawa farmaceutycznego. Każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Jednym z takich obowiązków może być obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Z tego obowiązku nie mogą zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób lub kwestia osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego (zysku lub straty). Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana (...). Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i w dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności (...). Pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych."

Z tych wszystkich względów skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, co obligowało Sąd do ich oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a.