Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 21/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Hoc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1278/22 w sprawie ze skargi Grupy Producentów Owoców G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 marca 2022 r., nr 35/CE/D/GROiW/2021/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz GRUPY G. Sp. z o.o. w W. 5 400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem I instancji") wyrokiem z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1278/22, po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. w W. (dalej zwanej "Spółką" lub "skarżącą") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego "Prezesem ARiMR") z 25 marca 2022 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Prezesa ARiMR na rzecz skarżącej kwotę 19 845 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od Spółki na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych. Ponadto Prezes ARiMR zrzekł się uprawnień do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

A) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a."), tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art.141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku jest wadliwe z uwagi na:

1) wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia polegającą na przyjęciu, że organ nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności w ramach programu wieloletniego, pomimo że termin przedawnienia jeszcze nie upłynął, w szczególności z jednej strony uchylając zaskarżoną decyzję Sąd podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym po upływie okresu odpowiadającego podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym art. 3 Rozporządzenie Rady nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. Nr 312 z 1995 r., poz. 1; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 2988/95"), czyli po 29 grudnia 2019 r., organ nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności, a z drugiej strony Sąd nie zakwestionował terminu przedawnienia należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej wypłaconej w ramach programu wieloletniego wynikającego z art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, który upłynął 31 maja 2020 r.;

2) sprzeczność sentencji i uzasadnienia wyroku polegającą na przyjęciu, że organ powinien umorzyć postępowanie administracyjne, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, pomimo że Sąd nie uchylił decyzji organu I instancji, która stanowi źródło należności;

3) brak przedstawienia podstawy prawnej i jej wyjaśnienia w zakresie zawartego w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania polegającego na poleceniu umorzenia postępowania administracyjnego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

4) brak wyjaśnienia zastosowania art. 135 p.p.s.a.;

B) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenie:

1) art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 akapit 4 w związku z art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie drugie w związku z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w szczególności przyjęcie, że art. 3 ust. 1 akapit 4 ww. rozporządzenia znajduje zastosowanie do zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach programu wieloletniego, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowaną przez organ, według której art. 3 ust. 1 akapit 4 ww. rozporządzenia może znajdować zastosowanie tylko w przypadkach, gdy termin przedawnienia jest ściśle określony w treści przepisu (art. 3 ust. 1 akapit 1 ww. rozporządzenia), a w konsekwencji nie może znajdować zastosowania w przypadku dochodzenia zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach programu wieloletniego ze względu na brak ściśle określonego terminu przedawnienia w treści przepisu i wydłużenie terminu przedawnienia stosownie do terminu wygaśnięcia programu;

2) art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 akapit 3 w związku z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu, a w szczególności przyjęcie, że do upływu terminu przedawnienia doszło 29 grudnia 2019 r., pomimo tego, że przed upływem terminu przedawnienia dochodziło do przerwania biegu terminu przedawnienia, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowaną przez organ, według której doręczenie decyzji administracyjnej uchylającej decyzję o przyznaniu pomocy finansowej (doręczenie 14 maja 2018 r. ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR nr 87/16/17/18 z 2 maja 2018 r.) przerywa bieg terminu przedawnienia, i to niezależnie od późniejszego pozostawania w obrocie niekorzystnej dla beneficjenta ww. decyzji w przedmiocie przyznania pomocy;

3) art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust.1 akapit 2 zdanie drugie w związku z art. 3 ust.1 akapit 3 w związku z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w szczególności przyjęcie, iż do upływu terminu przedawnienia doszło 18 września 2021 r., pomimo tego że przed upływem ww. terminu dochodziło do przerwania biegu terminu przedawnienia, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowaną przez organ, według której w przypadku przerwania biegu terminu przedawnienia przed upływem "ostatecznego zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 powoduje, że termin przedawnienia biegnie na nowo zgodnie z art.3 ust. 1 akapit 1 zdanie pierwsze ww. rozporządzenia w odniesieniu do nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu wieloletniego i dopiero od tego momentu zastosowanie może znajdować art. 3 ust. 1 akapit 4 ww. rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie przedstawionego zarzutu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto Spółka oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

W pismach procesowych z 10 lipca 2024 r. i 24 lipca 2024 r. organ podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej i wskazał kolejne argumenty na ich poparcie.

Z kolei w piśmie procesowym z 5 sierpnia 2024 r., stanowiącym odpowiedź skarżącej na powyższe pisma Prezesa ARiMR, Spółka podtrzymała wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Kluczową w niniejszej sprawie jest kwestia upływu terminu przedawnienia, czyli wykładni art. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Stosownie do tej regulacji okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. Akapit 2 stanowi, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W myśl akapitu 3 przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Zgodnie z akapitem 4 upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Dokonując wykładni powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przewiduje zasadę 4-letniego okresu przedawnienia liczonego od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Z kolei w akapicie 2 zdanie 2 wyznaczono co do zasady ostateczny moment okresu przedawnienia w przypadku programów wieloletnich, a mianowicie moment ostatecznego zakończenia programu.

Z wyroku TSUE z 15 czerwca 2017 r., w sprawie C-436/15 wynika, że przedawnienie przewidziane w przepisie art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95 dla programu wieloletniego pozwala po pierwsze: zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii (zob. podobnie wyrok TSUE z 6 października 2015 r., w sprawie C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 26). Po drugie: celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., w sprawie C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 24). TSUE wskazał (pkt 63 wyroku w sprawie C-436/15), że ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenie programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego programu wieloletniego. Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 należy zatem interpretować w ten sposób, że termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach programu wieloletniego, biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości, zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 1, a program wieloletni uznaje się za "ostatecznie zakończony", w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95, w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu, zgodnie z przepisami, które go normują. W wyroku C-436/15 Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono 4 lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że ostateczne zakończenie programu nastąpiło 31 maja 2020 r., a początek biegu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie stanowi 29 grudnia 2011 r., w którym dokonano przelewu środków finansowych na rzecz Strony. Zdaniem organu odwoławczego terminem końcowym dla dochodzonej należności jest termin zakończenia programu wieloletniego, a jednocześnie powołano, że przed upływem podstawowego terminu 4-letniego doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia określonego w art. 3 ust. 1 akapit 1 zdanie 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez doręczenie Stronie stosownych aktów (decyzji lub postanowień o wszczęciu postępowań opisanych chronologicznie przez WSA).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków unijnych, z uwzględnieniem przedmiotowej tematyki przedawnienia należności wynikającej z realizacji programu wieloletniego, gdzie wskazywano również w tym wypadku, wbrew stanowisku organu odwoławczego, na stosowanie art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, czyli upływu podwójnego terminu jako 8-letniego (por. wyrok NSA z: 27 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 744/18; 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1573; 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19; 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1815/21; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 9/20 i 10/20, na które wskazał również Sąd pierwszej instancji, w sposób jednolity przyjął, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia wynosi 4 lata, a jego ostateczne zakończenie musi nastąpić nie później niż z końcem okresu odpowiadającego podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. Okres 8-letni, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie jest terminem przedawnienia sensu stricto, lecz terminem wyznaczającym maksymalny czas, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia. Innymi słowy, po upływie 8 lat, mimo że od kolejnego przerwania terminu przedawnienia nie upłynęły jeszcze 4 lata, organ nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności. Tak samo musi postąpić w sytuacji, gdy upłynie 4-letni termin przedawnienia, mimo że nie upłynie jeszcze 8-letni okres, o którym mowa w powołanym wcześniej przepisie. Wprowadzone przez prawodawcę unijnego okresy (4-letni i 8-letni) spełniają inne zadanie, a tym samym wywołują inne skutki prawne. Z kolei w wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podwójny termin okresu przedawnienia, ustanowiony w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 ma zapobiegać sytuacjom przedłużania terminu przedawnienia danej nieprawidłowości, na skutek powtarzających się, niekontrolowanych, bądź instrumentalnych aktów lub czynności przerywających bieg tego terminu, w istocie bez żadnych ograniczeń. Zasadne jest zatem wytyczenie granic czasowych dochodzenia nienależnie pobranych płatności. Powyższe winno zmobilizować organy administracji do wnikliwszego badania wniosków potencjalnych beneficjentów oraz intensywnego i starannego badania realizacji programów wieloletnich finansowanych z budżetu Unii. W tym celu organy powinny podejmować niezwłocznie środki mające na celu usunięcie skutków naruszeń. Z drugiej strony, podmioty gospodarcze muszą mieć zagwarantowaną pewność prawa. Dlatego nie sposób zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, że literalne brzmienie przepisu art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 wskazuje, że znajduje on zastosowanie jedynie do kar, określonych w art. 5 tego rozporządzenia, a nie do dochodzenia zwrotu pomocy na podstawie art. 4. W tym zakresie wskazać należy na wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., w sprawie C-52/14, w którym wyjaśniono, że termin przedawnienia ustanowiony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie zarówno do nieprawidłowości pociągających za sobą nałożenie kary administracyjnej, w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia, jak i do nieprawidłowości pociągających za sobą zastosowanie, zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia, środka administracyjnego polegającego na cofnięciu bezprawnie uzyskanej korzyści (por. pkt 21 i 23 wyroku).

W skardze kasacyjnej nie podważono uprawnionej wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którą termin 8-letni jest maksymalnym terminem, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia na skutek aktów i czynności organu przerywających jego bieg. Trafnie także WSA w Warszawie zaznaczył, że cele instytucji przedawnienia powinny uwzględniać zarówno interesy Unii, realizowane przez stosowne działania organów, jak i interesy podmiotów gospodarczych co do ostateczności podejmowanych działań.

Reasumując skarżący kasacyjnie organ nie wykazał wadliwości stanowiska Sądu I instancji, że art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organu jest niespójne, bo z jednej strony stwierdzono, że terminem końcowym dla dochodzonej należności jest termin zakończenia programu wieloletniego – 31 maja 2020 r., a jednocześnie mając świadomość, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane po tym terminie (w dniach: 27 października 2021 r. i 25 marca 2022 r.) powołano się na to, że termin 4-letni, przed upływem którego doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia określonego w art. 3 ust. 1 akapit 1 zdanie 1 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez doręczenie Stronie stosownych aktów (czyli decyzji lub postanowień o wszczęciu postępowań). Następnie arbitralnie wykluczono możliwość zastosowania w sprawie "podwójnego terminu okresu przedawnienia", czyli 8-letniego terminu z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, twierdząc że w tej sprawie nie ma z góry określonego terminu 4 lat.

Taki wybiórczy sposób wykładni regulacji unijnych jest nie do pogodzenia z podstawowymi celami, jakimi są pewność prawa i stabilność sytuacji beneficjentów. Jak słusznie bowiem dostrzegł TSUE w powołanym powyżej wyroku z 15 czerwca 2017 r., w sprawie C-436/15, przedawnienie przewidziane w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa podmiotom gospodarczym, które powinny być w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowanych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).

Wbrew sugestiom skargi kasacyjnej, decyzja określająca zwrot ma charakter deklaratoryjny i pogląd ten uznać należy za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15). Wobec tego, do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej. Także to stanowisko nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego; wyrażono je w uchwale 7 sędziów NSA z 6 października 2003 r., sygn. akt FPS 8/03, ONSA 2004/1/7, zob. też wyrok NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 322/18). A zatem w przypadku programów wieloletnich decyzja określająca zwrot środków musi zostać doręczona przed zakończeniem programu.

Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 akapit 4 w związku z art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 i akapit 2 w związku z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95.

Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, za ustalone uznał bowiem najistotniejsze dane związane z terminem przedawnienia oraz przedstawił stanowisko organu w spornej kwestii przedawnienia oraz pozostałe okoliczności sprawy. Podejmując polemikę z wywodami Sądu I instancji, autor skargi nie wykazał wadliwości formalnej zaskarżonego orzeczenia. Stanowisko WSA, że ustalanie dat aktów i czynności zmierzających do przerwania terminu przedawnienia nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, było konsekwencją przyjętego 8-letniego terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2998/95. Zatem ocena WSA poddająca w wątpliwość wywołanie przerw w biegu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie nie mogła być kwestionowana w ramach elementów formalnych wyroku, czyli zarzutu uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Trafność stanowiska Sądu I instancji, nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z: 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19). W uzasadnieniu tym zawarte są, także wskazania co do dalszego postępowania, aczkolwiek przyznać należy, że są one sformułowane w sposób nie do końca zrozumiały. Sąd I instancji uchylił jedynie zaskarżoną decyzję. Zatem wskazanie w podstawie rozstrzygnięcia przepisu art. 135 p.p.s.a. było zbędne. Okoliczność ta nie ma jednak o tyle znaczenia, bowiem mając na uwadze wywody wyroku WSA w Warszawie, z których wynika, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości), organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie.

Wbrew zatem wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało w pełni wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny przeprowadzonego postępowania i spornej kwestii przedawnienia. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niniejsza skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i oddalił ją, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Spółki orzeczono, na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.