Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 75/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 170, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 14 ust. 8, art. 29 ust. 1, art. 34 ust. 2, art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla R. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...] (dalej jako inwestor) obejmującego budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w [...] przy ul. [...] na działce nr [...] (obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...]).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. C. i D. W., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wszechstronnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego sprawy oraz mało precyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej w uzasadnieniu decyzji oraz przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, W ocenie skarżących zatwierdzony przez organ I instancji projekt budowlany jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ramach zamierzenia budowlanego inwestor zamierza wybudować budynki w zabudowie szeregowej, podczas gdy plan przewiduje na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o charakterze wolnostojącym.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego przez inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 415/18 uchylił decyzję organu odwoławczego, stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W uzasadnieniu wyroku zobowiązał Wojewodę [...] do poddania ocenie materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia, stwierdzając, że wykładnia planu w odniesieniu do konkretnej (indywidulanej) inwestycji należy do organu merytorycznie rozpatrującego sprawę, którym jest również organ II instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W decyzji tej Wojewoda podzielił stanowisko Starosty [...], który działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; dalej p.b.) stwierdził zgodność projektu budowlanego z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr 111/24/98 z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Z.".

Wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie II SA/Go 921/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 9 sierpnia 2018 r., II SA/Go 415/18. W rozpatrywanej sprawie zachodziła zatem sytuacja przewidziana w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że Wojewoda powinien dokonać wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Dokonana w powyższym zakresie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy wykładnia była w ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę powierzchowna i niewystarczająca dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności podniósł, iż przy wykładni treści planu należy łącznie analizować zarówno tekst uchwały, jak i załącznik graficzny w postaci rysunku planu. Jest on bowiem integralną częścią planu, stanowi z nim całość, która nie powinna być interpretowana w oderwaniu od niego, a takiej całościowej analizy zabrakło w zaskarżonej decyzji. Organ przyjął bowiem, że skoro w treści uchwały nie wprowadzono zakazu wznoszenia domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej to nie ma żadnych przeszkód do realizacji przedmiotowej inwestycji i nie ma w tym zakresie żadnych ograniczeń wynikających z rysunku planu, który obowiązuje tylko w zakresie określonym uchwałą. Zdaniem Sądu bez dokonania łącznej analizy treści tekstu planu miejscowego oraz załącznika graficznego przyjęcie takiego wniosku było co najmniej przedwczesne.

Jak stwierdził dalej Sąd "w paragrafie 3 ust. 1 pkt 1 uchwały wskazano, iż według oznaczenia w rysunku planu ustala się zasadę podziału na działki budowlane oraz zasadę zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy. Na rysunku w określonym miejscu działki nr [...] umieszczono orientacyjne kontury zabudowy mieszkaniowej. Te kontury zostały umieszczone od frontu działki, czyli jej przedniej części przylegającej do drogi, z pozostawieniem niezabudowanej tylnej części działki. Z racji tego, że projektowana inwestycja obejmuje aż 12 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, obejmuje ona znacznie większą część działki nr [...], a jej usytuowanie względem drogi i działek sąsiednich jest zupełnie inne".

Następnie sąd wskazał, że w planie miejscowym nie określono minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy. Dlatego dla odtworzenia intencji uchwałodawcy, który zaniechał określenia wskaźników intensywności zabudowy konieczne jest dokonanie analizy treści uchwały w powiązaniu z rysunkiem planu. Rysunek ma charakter pomocniczy i uzupełniający dla tekstu planu a jego zadaniem jest przedstawienie planu w formie graficznej w sposób możliwie zrozumiały i czytelny. Skoro uchwałodawca postanowił w paragrafie 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, że oznaczenia w rysunku planu ustala zasadę zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy, to organ winien przeanalizować czy konkretne oznaczenia w rysunku planu konturów zabudowy na działce nr [...] pozwalają na usytuowanie na tej działce 12 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Uchylając się od tej oceny organ nie zrealizował, z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 9 sierpnia 2018 r., II SA/Go 415/18.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W treści uzasadnienia podał, że kierując się wskazaniami wyroku WSA dokonano wykładni treści planu analizując łącznie zarówno tekst uchwały, jaki i załącznik graficzny w postaci rysunku planu, który jest jego integralną częścią.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 planu przedmiotem jego ustaleń są tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego wraz z zasadami podziału tych terenów na działki budowlane oraz o funkcjach mieszkaniowo-rzemieślniczych, oznaczone w rysunku planu odpowiednio symbolami M. i MR. Tereny te mogą być w całości wykorzystane na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo dopuszczalnym na zasadach określonych w ustaleniach dla poszczególnych terenów (§ 2 ust. 3 pkt 1). Zgodnie z § 2 ust. 4 obowiązującymi ustaleniami planu są oznaczenia graficzne w rysunku planu dotyczące linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oznaczone linią ciągłą, nieprzekraczalne linie zabudowy, podstawowe przeznaczenie terenów oznaczone odpowiednim symbolem, wielkości wymiarowe, korytarze techniczne linii elektroenergetycznych (wykluczenia zabudowy).

W § 2 ust. 5 wprowadzono rozwiązania przestrzenne i ustalono:

1) przeznaczenie poszczególnych terenów, linie rozgraniczenia terenów o różnych funkcjach oraz nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z oznaczeniem w rysunku planu,

2) maksymalną ochronę istniejącej rzeźby terenu poprzez ograniczenie zmian w jego topografii do niezbędnego minimum wynikającego z uwarunkowań technologicznych, komunikacji i infrastruktury technicznej,

3) wysokość zabudowy:

a) do 1,5 kondygnacji - w zabudowie mieszkaniowej w obrębie terenów oznaczonych symbolami M3 (strefa ochronna stacji meteorologicznej), z warunkiem ograniczenia wysokości ścianki kolankowej pod oparcie więźby dachowej do 120 cm ponad strop nad niższą kondygnacją,

b) do 2,5 kondygnacji - w pozostałej zabudowie mieszkaniowej, z warunkiem o którym mowa w pkt a),

c) do 9,00 m. - w zabudowie usługowej w obrębie terenów oznaczonych symbolami: Ul, U3 i U4,

4) zasadę kształtowania zabudowy mieszkaniowej wraz z zalecanym układem kalenicy dachowej oraz usługowej - wg oznaczenia graficznego w rysunku planu,

5) zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy w obrębie wyznaczonych w planie korytarzy technicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych.

Zgodnie z § 3 ust. 2 na terenach zabudowy przeznaczonych pod mieszkalnictwo jednorodzinne oznaczone na rysunku planu symbolem M2 obowiązują ustalenia zawarte dla terenów oznaczonych symbolem M1, a ponadto zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy w obrębie pasów technicznych linii elektroenergetycznych wyznaczonych w rysunku planu. Zgodnie z tym (według § 3 ust. 1) na terenach tych ustala się:

1) zasadę podziału na działki budowlane oraz zasadę zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy w obrębie poszczególnych terenów - wg oznaczenia w rysunku planu,

2) konstrukcję dachu wysokiego co najmniej dwuspadowego, układ kalenicy dachowej, nachylenie połaci dachowych od 30 do 45°, uwzględnienie warunku zawartego w § 2 ust. 5 pkt 3b) oraz zastosowanie materiału pokryciowego w kolorze czerwień - brąz,

3) obsługa w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez projektowane ulice osiedlowe oraz systemy uzbrojenia podziemnego wbudowane w pasy techniczne tych ulic,

4) dopuszczenie lokalizacji zabudowy gospodarczej o wysokości do ll/2 kondygnacji w formie wyłącznie powiązanej z budynkami mieszkalnymi oraz konstrukcji dachu i rodzaju pokrycia określonych w ust. 1 pkt 2,

5) wysokość zabudowy oraz zasady jej kształtowania wg ustaleń zawartych w § 2 ust. 5 pkt 3 i 4.

Zdaniem Wojewody nie można podzielić stanowiska zawartego w odwołaniu, jakoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał na terenie oznaczonym symbolem M2 wyłącznie zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Ze stwierdzeniem, jak podkreślił Wojewoda, zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 921/18.

W przytoczonym powyżej § 3 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego wskazano, iż według oznaczenia w rysunku planu ustala się zasadę podziału na działki budowlane oraz zasadę zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy. Na rysunku w określonym miejscu działki nr ewidencyjny [...] umieszczono orientacyjne kontury zabudowy mieszkaniowej. Te kontury zostały umieszczone od frontu działki, czyli jej przedniej części przylegającej do drogi, z pozostawieniem niezabudowanej tylnej części działki. Dalej organ wskazał, że w planie miejscowym nie określono minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy. Po powtórzeniu fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 27 marca 2019 r. dotyczącego wykładni tekstu planu w związku częścią graficzką organ wskazał, że planowana inwestycja polega na budowie aż 12 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i obejmuje ona znacznie większą część działki, a jej usytuowanie względem drogi i działek sąsiednich jest zupełnie inne, niż przedstawione na rysunku planu.

W ocenie Wojewody zarówno zasada kształtowania zabudowy jak i zasada zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy odwołuje się do oznaczenia na rysunku planu. Przy czym zasada kształtowania zabudowy nie została określona jako zalecenie, lecz jako ustalenie - zgodnie z załącznikiem graficznym. Skoro w treści planu nie zostały określone parametry zabudowy przyjąć należy, że obowiązują w tym zakresie ustalenia planu w części graficznej. Z rysunku wynika natomiast jednoznacznie, że uchwałodawca przewidział znacznie niższe parametry zabudowy niż te, które przyjęto przy projektowaniu planowanej inwestycji. Usytuowanie na działce nr ewidencyjny gruntu [...] aż 12 budynków mieszkalnych w znacznym stopniu wykracza poza przyjętą w planie miejscowym zasadę kształtowania zabudowy, wywiedzioną z analizy części rysunkowej w powiązaniu z tekstem planu. Analiza ta prowadzi również do wniosku, że głównym zamysłem Rady Miejskiej w [...] przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Z." w [...] było przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka nr ewidencyjny gruntu [...], głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, przy jednoczesnej niskiej intensywności zabudowy tego terenu. Znajduje to potwierdzenie w rysunku planu, stanowiącym integralną część uchwały, wskazującym usytuowanie jednego budynku na jednej działce. Oznaczenia w rysunku planu konturów zabudowy na działce nr ewidencyjny [...] nie pozwala na usytuowanie na tej działce 12 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

Od decyzji tej E. C. i D. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na skutek której Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 27 marca 2019r. sygn. akt II SA/Go 921 /18 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd orzekł, iż jedynym spornym zagadnieniem w sprawie pozostała kwestia wykładni postanowień planu w odniesieniu do przedmiotu inwestycji czyli zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej. W ocenie Sądu wykładnia planu została dokonana z pominięciem tak istotnych zasad jak zasada wolności zabudowy, czy zasada, że wyjątki nie podlegają wykładni rozszerzającej. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu proces i wynik wykładni powinny przedstawiać się następująco:

1) plan miejscowy jest obowiązujący i na przedmiotowym terenie M2 nie określa (bo nie musi) minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy. Nie zawiera też innych wad, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności tego planu albo jego części. Stan taki wynika wprost z treści prawomocnego wyroku (i jego uzasadnienia) wydanego przez tutejszy sąd dnia 20 marca 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 552/18 ze skargi E. C. na przedmiotowy plan, obejmującej sporne i w niniejszej sprawie kwestie.

W wyroku tym sąd stwierdził, że postawiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego przez nieokreślenie minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy nie był zasadny, bo nie wymaga tego art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. Dalej sąd wskazał, że nie dopatrzył się w sprawie żadnych innych naruszeń, o których mowa w art. 27 u.z.p., które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo uznania, że wydana ona została z naruszeniem prawa;

2) zgodnie z § 3 ust. 2 planu na terenach zabudowy przeznaczonych pod mieszkalnictwo jednorodzinne oznaczone na rysunku planu symbolem M2 obowiązują ustalenia zawarte dla terenów oznaczonych symbolem M1, a ponadto zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy w obrębie pasów technicznych linii elektroenergetycznych wyznaczonych w rysunku planu;

3) plan miejscowy nie wprowadza na terenie M2 zasady wyłączności zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej (wynika to z powołanej wyżej sprawy II SA/Go 552/18 i zostało to wprost wskazane w wyroku z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie II SA/Go 921/18, co oznacza, że co do zasady dopuszczalna jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna -wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa; faktycznie zresztą realizowana na osiedlu Z.).

Przy wyżej wskazanych warunkach i uwzględnieniu generalnej możliwości lokowania na przedmiotowym terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej konieczne jest odniesienie się do wymogów szczegółowych i ograniczeń zawartych w planie w odniesieniu do terenu M2 i przedmiotowej inwestycji. Wymogi te określają przepisy § 2 ust. 4 i ust. 5 planu.

Zgodnie z postanowieniami ustępu 4 planu następujące oznaczenia graficzne w rysunku planu są obowiązujące: linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oznaczone linią ciągłą, nieprzekraczalne linie zabudowy, podstawowe przeznaczenie terenów oznaczone odpowiednim symbolem, wielkości wymiarowe, korytarze techniczne linii elektroenergetycznych (wykluczenia zabudowy), (§ 2 ust. 4 pkt. 1 do 5). Wszystkie te wymogi planowana inwestycja spełnia. Wymóg pierwszy i ostatni nie dotyczą problemu sprawy. Inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu oznaczonym symbolem M2 (wymóg trzeci, o czym w punkcie wyżej), inwestycja nie przekracza linii zabudowy (wymóg drugi, kwestia usytuowania zabudowy w stosunku do linii nie została w sposób wiążący uregulowana o czym niżej w punkcie niżej (15). Inwestycja zachowuje wielkości wymiarowe, które nie dotyczą charakteru zabudowy (czyli nie dotyczą tego czy jest to zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza czy szeregowa), ale kondygnacji i innych parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 3 § 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 planu. Jak wynika z akt sprawy i ustaleń organu I instancji wszystkie wskazane w planie wielkości wymiarowe takie jak wysokość zabudowy, ilość kondygnacji i kubaturę przedmiotowa inwestycja spełnia (organ odwoławczy nie stwierdził, by któraś z tych wielkości wymiarowych nie została zachowana).

Tekst planu posługuje się w § 3 ust. 1 pkt 1 sformułowaniem "zasada zalecanego usytuowania zabudowy w obrębi poszczególnych terenów – wg oznaczenia w rysunku planu". Na rysunku dla terenu M2 i przedmiotowej działki znajduje się czarny kwadrat przylegający do "nieprzekraczalnej linii zabudowy", legenda do planu wyjaśnia, że kwadrat ten oznacza "orientacyjne kontury zabudowy mieszkaniowej – układ kalenicy dachowej. Nic więcej w tej kwestii plan i rysunek nie zawiera. O orientacyjnym charakterze oznaczenia mowa jest jeszcze w przypadku linii rozgraniczających innych niż wyżej umieszczone w legendzie linie rozgraniczające obowiązujące. Plan posługuje się jeszcze w § 2 ust. 5 pkt 4 sformułowaniem "zasada kształtowania zabudowy mieszkaniowej wraz z zalecanym układem kalenicy dachowej". Posługując się wykładnią językową przyjąć należy, że "orientacyjny" to, zgodnie ze znaczeniem słownikowym, "mający związek z orientacją w terenie" albo "określający coś w przybliżeniu". Jeśli w przybliżeniu to nie musi być to ściśle tak, jak oznaczono na rysunku. Poza tym, zgodnie z zapisem planu, do której odnosi się § 3 ust. 1 pkt 1 planu chodzi o "zalecane usytuowanie zabudowy". "Zalecany" to w tym kontekście proponowany a nie nakazany. "Usytuowanie" to zaś położenie a nie rodzaj zabudowy.

Sąd uznał, iż plan nie zawiera zakazu wznoszenia na przedmiotowej działce zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej. Plan nie zawiera też nakazu tego, by budynek zajmował taką samą część działki i był tak samo usytuowany względem drogi i nieprzekraczalnej linii rozgraniczającej, jak zabudowa na działkach bezpośrednio sąsiednich (faktyczna zabudowa na osiedlu potwierdza brak obowiązywania takiego zakazu). Plan, w tym jego część graficzna, nie określa w sposób wiążący tych kwestii zalecając jedynie pewien układ przestrzenny. Z zalecenia nie da się jednak wyprowadzić zakazu albo nakazu, gdyż byłoby to ograniczeniem ustawowego prawa jednostki do zabudowy i prowadziłoby do nieuprawnionego rozszerzenia wyjątków przewidzianych w planie.

Wyrokiem z dnia zaś z dnia 14 września 2021 r., II OSK 1373/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na przebieg postępowania, opisując wydane decyzji i wyroki w sprawie. Przede wszystkim wskazał na uzasadnienie wyroku WSA w [...] z dnia 15 stycznia 2020 r., II SA/Go 817/19, przytaczając jego fragmenty (opisane powyżej).

Wojewoda podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu przywoływanego wyroku, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne w wyżej przytoczonymi ustaleniami planu. Sąd wskazał również, że powyższe ustalenia planu, z uwagi na brak odrębnych uregulowań zawartych w uchwale, winny być interpretowane w oparciu o definicje legalne zawarte w ustawie Prawo budowlane. Ustawa ta definiuje pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do którego zalicza również budynek w zabudowie szeregowej (art. 3 ust. 2a).

Tekst planu posługuje się w § 3 ust. 1 pkt 1 sformułowaniem "zasada zalecanego usytuowania zabudowy w obrębie poszczególnych terenów -wg oznaczenia rysunku planu". Na rysunku dla terenu M2 i przedmiotowej działki znajduje się czarny kwadrat przylegający do "nieprzekraczalnej linii zabudowy", legenda do planu wyjaśnia, że kwadrat ten oznacza "orientacyjne kontury zabudowy mieszkaniowej - układ kalenicy dachowej". Nic więcej w tej kwestii plan i rysunek nie zawiera. O orientacyjnym charakterze oznaczenia mowa jest jeszcze w przypadku linii rozgraniczających innych niż wyżej umieszczone w legendzie linie rozgraniczające obowiązujące. Plan posługuje się jeszcze w § 2 ust. 5 pkt 4 sformułowaniem "zasada kształtowania zabudowy mieszkaniowej wraz z zalecanym układem kalenicy dachowej".

Analiza zgromadzonych dokumentów, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w [...] doprowadziła Wojewodę [...], do wniosku, że plan nie zawiera zakazu wnoszenia na przedmiotowej działce zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej. Plan nie zawiera też nakazu tego, by budynek zajmował taką samą część działki i był tak samo usytuowany względem drogi i nieprzekraczalnej linii rozgraniczającej, jak zabudowa na działkach bezpośrednio sąsiednich (faktyczna zabudowa na osiedlu potwierdza brak obowiązywania takiego zakazu). Plan, w tym jego część graficzna, nie określa w sposób wiążący tych kwestii zalecając jedynie pewien układ przestrzenny. Z zalecenia nie da się jednak wyprowadzić zakazu albo nakazu, gdyż byłoby to ograniczeniem ustawowego prawa jednostki do zabudowy i prowadziłoby do nieuprawnionego rozszerzenia wyjątków przewidzianych w planie. Potwierdzeniem tego jest również okoliczność odstąpienia gminy od zamiaru korekty lub choćby wykładni planu, w tym w szczególności spornych . w niniejszej sprawie zapisów.

Wojewoda wskazał na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, że ustalenia planu, z uwagi na brak odrębnych uregulowań zawartych w uchwale, winny być interpretowane w oparciu o definicje legalne zawarte w ustawie P.b, Wojewoda wskazał, iż ustawa ta definiuje pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do którego zalicza również budynek w zabudowie szeregowej (art. 3 ust. 2a). Tym samym organ odwoławczy nie może podzielić stanowiska zawartego w odwołaniu, jakoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał na terenie oznaczonym symbolem M2 wyłącznie zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Na uwzględnienie nie zasługuje również argument dotyczący wrysowania na rysunku planu w granicach poszczególnych działek budynków. W § 2 ust. 4 wskazano, które z oznaczeń na rysunku planu są oznaczeniami obowiązującymi. Powołane przez odwołujących oznaczenie zabudowy działki wyłącznie jednym budynkiem nie jest oznaczeniem obowiązującym. Tym samym nie może ono stanowić podstawy do dokonania wykładni treści uchwały. Ponadto powołany przez pełnomocnika skarżących akapit 7 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 kwietnia 2018 r., w którym wyjaśniono, iż na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla osiedla "Z." przewiduje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą został usunięty w drodze uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 21 czerwca 2018 r. Nr LIV/404/2018. Inwestor zaprojektował przedmiotową inwestycję w zakresie odprowadzenia ścieków i wód opadowych, zaopatrzenia w wodę oraz usytuowania budynku na działce, w tym jego wysokości i liczby kondygnacji w sposób zgodny z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Złożył on również prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany został sporządzony przez osoby legitymujące się właściwymi uprawnieniami budowlanymi jest on kompletny i zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi regulującymi, m.in. kwestie odległości projektowanych budynków od granic działki oraz innych obiektów budowlanych.

Wobec powyższego Wojewoda [...] stwierdził, iż jest związany prawomocnym wyrokiem WSA w [...] sygn. II SA/Go 817/19 i nie może podważać stanowiska Sądu, wobec czego obowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Od powyższej decyzji E. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że planowane zamierzenie, w postaci budowy 12 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, jest zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Z." w [...] uchwalonego uchwałą nr 111/24/98 Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 grudnia 1998 r., w sytuacji gdy plan ten został zmieniony uchwałą Nr XXIV/236/2020 Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 września 2020 r. w sprawie sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Z." w [...], w ten sposób, że obecnie na terenie objętym przedmiotowym planem dopuszczalne jest wznoszenie jedynie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej,

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Wojewoda [...] jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w [...] z dnia 15 stycznia 2020 r., II SA/Go 817/19, w którym to sąd dokonał oceny prawnej postanowień uchwały nr 111/24/98 Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 grudnia 1998 r., podczas gdy ww. uchwała została zmieniona uchwałą Nr XXIV/236/2020 Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 września 2020 r., a w konsekwencji nastąpiła zmiana przepisów prawa, która skutkuje z kolei utratą mocy wiążącej przedmiotowego wyroku w niniejszej sprawie.

Mając na względzie podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...], że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji posłużył się nieaktualną treścią obowiązującego planu miejscowego, która w chwili wydania zaskarżonej decyzji dopuszczała jedynie sytuowanie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Organ pominął bowiem fakt, że plan ten został zmieniony uchwałą Nr XXIV/236/2020 Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 września 2020 r. w sprawie sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Z." w [...]. Ponadto, wobec zmiany treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Z." w [...], wskazania WSA w [...] zawarte w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r. dotyczące uprzedniej treści planu, nie miały zastosowania przy wydawaniu ponownej decyzji przez Wojewodę [...]. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. obowiązkiem organu wydającego pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pry czym ma być to plan miejscowy obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ administracji.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] poddał analizie § 2 ust. 4 i ust. 5 oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 planu miejscowego, w brzmieniu obowiązującym przed 17 października 2020 r. (data wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a powinien posłużyć się obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą Rady Miasta w [...] z dnia 24 września 2020 r. Nr XXIV/236/2020. Przedmiotowa zmiana planu polegała na dookreśleniu, że plan dopuszcza lokalizację jedynie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Wyżej wymieniona uchwała zmieniająca obowiązuje od 17 października 2020 r., zaś zaskarżoną decyzję wydano [...] listopada 2021 r. Skarżąca dodała, iż zgodnie z § 3 uchwały zmieniającej z dnia 24 września 2020 r., zmiana planu nie dotyczy jedynie tych nieruchomości, dla których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia zmiany planu, zatem w wobec nieuzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości w niniejszej sprawie, Wojewoda [...] zobowiązany był uwzględnić plan miejscowy w brzmieniu po zmianie z dnia 24 września 2020 r., a plan ten nie dopuszcza lokalizacji zabudowy szeregowej na osiedlu "Z." w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu nie uległ zmianie stan prawny. Co prawda podjęta została uchwała z dnia 24 września 2024 r. zmieniająca plan miejscowy z dnia 22 grudnia 1998 r., jednak w myśl § 3 uchwały zmieniającej zmiana ta nie dotyczy nieruchomości, dla których uzyskano decyzje o pozwoleniu na budowę przed data uchwalenia niniejszej zmiany planu miejscowego. Skoro decyzja organu I instancji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2018 r. została wydana przed uchwaleniem zmiany planu to zastosowanie w sprawie miał plan miejscowy z 22 grudnia 1998 r. i pozostaje aktualne związanie oceną prawną i wskazaniami wynikające z art. 153 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyła skarżąca, a organ ani uczestnicy postępowania nie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na dz. nr [...] w [...].

Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym przede wszystkim art. 35 ust. 1, w myśl którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...).

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż w rozpoznawanej sprawie orzekał już kilkukrotnie sąd administracyjny (przytoczone i opisane w stanie faktycznym uzasadnienia). Powyższe ma istotne znaczenie z uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 153.). Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12, że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania".

Zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Zasadniczo ocena prawna traci jednak moc wiążącą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę na art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 p.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Na gruncie przedmiotowej sprawy organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na dz. [...] w [...], powołując się właśnie na związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a.. Wojewoda powołał się w tym względzie na wynikające z wyroków WSA w [...] z dnia 27 marca 2019 r., II SA/Go 921/18 i 15 stycznia 2020 r., II SA/Go 817/19 związanie oceną prawną i wskazaniami. Przede wszystkim wskazał na wynikającą z w/w wyroków interpretacje zapisów planu miejscowego z dnia 22 grudnia 1998 r., w oparciu o które Wojewoda dokonał oceny zgodności projektu, a według której plan nie zawiera zakazu wznoszenia na spornej działce zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej i brak jest nakazu by budynek zajmował taką samą część działki i był tak samo usytuowany względem drogi i nieprzekraczalnej linii rozgraniczającej , jak zabudowa na działkach bezpośrednio sąsiednich.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, na co zwrócił uwagę także pełnomocnik skarżącej w treści skargi, że Rada Miejska w [...] w dniu 24 września 2020 r. podjęła uchwałę nr XXIV/236/2020 w sprawie sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla ,,Z." w [...]. Według § 2 pkt 1 uchwały zmieniającej § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 grudnia 1998 r. otrzymał brzmienie: ,,1) tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego wolnostojącego wraz z zasadami podziału tych terenów na działki budowlane oraz teren mieszkalnictwa jednorodzinnego wolnostojącego z usługami rzemieślniczymi oznaczone na rysunku planu symbolami M1, M2, M3 i MR. Natomiast na podstawie § 2 pkt 3 uchwały zmieniającej § 3 ust. 1 uchwały z dnia 22 grudnia 1998 r. otrzymał brzmienie: 1. Tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego wolnostojącego – M1, ustala się:

1) zasadę podziału na działki budowlane oraz zasadę zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy w obrębie poszczególnych terenów - wg oznaczenia w rysunku planu;

2) konstrukcję dachu wysokiego, co najmniej dwuspadowego, układ kalenicy dachowej, nachylenie połaci dachowych od 30° do 45° oraz zastosowanie materiału pokryciowego w kolorze czerwień-brąz;

3) ograniczenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej w wymiarze do 30%;

4) zapewnienie powierzchni biologicznie czynnej w wymiarze nie mniejszym niż 40% powierzchni działki budowlanej;

5) wysokość zabudowy:

a) do 8,0 m - w odniesieniu do budynku mieszkalnego,

b) do 4,0 m - w odniesieniu do budynków gospodarczych i garaży;

6) intensywność zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej: od 0,1 do 0,8;

7) obsługę w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez projektowane ulice osiedlowe oraz systemy uzbrojenia podziemnego wbudowane w pasy techniczne tych ulic;

8) dopuszczenie lokalizacji budynków gospodarczych i garaży w formie dobudowanej do budynku mieszkalnego lub też wolnostojącej oraz stosowania dachu wysokiego, w tym jednospadowego lub kopertowego, o nachyleniach połaci od 20° do 45° i kolorystyce pokryć dachowych określonych w pkt 2;

9) zakaz lokalizacji zabudowy bliźniaczej, szeregowej i grupowej.",

Z kolei na podstawie § 3 pkt 4 uchwały zmieniającej w § 3 ust. 2 uchwały z 22 grudnia 1998 r. po wyrazie ,,jednorodzinnego dodano wyraz ,,wolnostojącego". Ponadto § 3 uchwały zmieniające przyjęto, iż zmiana planu miejscowego nie dotyczy nieruchomości, dla których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany planu miejscowego. Powyższa uchwała weszła w życie w dniu 17 października 2020 r.

Jednocześnie Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż uchwała zmieniająca z 24 września 2020 r., o której mowa powyżej stała się przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Sądu przez M. D. i R. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...], na skutek której wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 105/21 tutejszy Sąd w pkt I odrzucił skargę w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem M1, M3 i MR, w pkt II stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...], w pkt III w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd odnośnie § 3 uchwały zmieniającej z dnia 24 września 2020 r. podał, iż został on sformułowany w sposób nieprecyzyjny i naruszający zasady techniki prawodawczej. Nie wskazano bowiem, czy chodzi o decyzje ostateczne, czy również takie, które nie mają jeszcze takiego przymiotu. Ponadto użycie sfomułowania "zmiana planu miejscowego nie dotyczy nieruchomości" może prowadzić do wniosku, że w stosunku do nieruchomości w odniesieniu, do których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed uchwaleniem zmiany planu, ustalenia objęte tą zmianą nie mają do nich zastosowania i mogą nadal być zabudowane w sposób przyjęty w pierwotnym brzmieniu planu. Tym samym właściciel nieruchomości, który dysponuje pozwoleniem na budowę może uzyskać kolejne pozwolenie na budowę, w tym budynków w zabudowie szeregowej, bliźniaczej lub grupowej, wykluczonych zaskarżoną uchwałą.

Jednak zdaniem Sądu należy ten przepis odczytywać w ten sposób, że zmiana planu nie ma zastosowania do tych nieruchomości, których właściciele uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę przed jej uchwaleniem i zamierzają zrealizować inwestycję objętą tą decyzją. Takie rozumienie przepisu ma charakter gwarancyjny, chroni bowiem prawa nabyte na podstawie decyzji pozostających w obrocie prawnym. Jednakże nawet przy takim rozumieniu § 3 zaskarżonej uchwały – w ocenie Sądu – został on skonstruowany wadliwie i z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów. Zgodnie bowiem z at. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Według § 5 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Została ona opublikowana 2 października 2020 r. tym samym weszła w życie 17 października 2020 r. Oznacza to, iż ustalenia planu w kształcie nadanym zaskarżoną uchwałą obowiązują od tej daty, a w konsekwencji organ nie mógł przyjąć, iż zmiana planu nie dotyczy nieruchomości, dla których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę w chwili jej podejmowania. Prowadzi to bowiem do pominięcia decyzji wydanych w okresie od uchwalenia zaskarżonej uchwały do jej wejścia, do których zmiana planu również nie ma zastosowania. Sąd podkreślił, że utrzymanie w mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie mają, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy wynika to z całokształtu unormowania danej materii. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 34 ust. 2 u.p.z.p, zgodnie z którym utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Zatem również zmiana planu nie powoduje wygaśnięcia nie tylko decyzji mających za przedmiot pozwolenie na budowę, ale wszystkich, które zostały wydane na podstawie planu w brzmieniu obowiązującym przed wejściem jego zmiany. Decyzja o pozwoleniu na budowę jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 u.p.z.p.). Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc, zdaniem Sądu, niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję.

Następnie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1931/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w [...] z 28 kwietnia 2021 r., podzielając w pełni ocenę wyrażona w nim przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, iż dla objętej wnioskiem inwestora nieruchomości w czasie wydawania decyzji przez Starostę [...] w dniu [...] lutego 2018 r., obowiązywał plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 grudnia 1998 r. Jak wynika jednak z opisanych powyżej ustaleń, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji tj. decyzji organu II instancji - [...] listopada 2021 r., w obrocie prawnym była już uchwała z dnia 24 września 2020 r. zmieniająca uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 grudnia 1998 r., a nawet wydany został w stosunku do uchwały zmieniającej wyrok tutejszego Sądu z dnia 28 kwietnia 2021 r. (choć jeszcze wówczas nieprawomocny, status taki uzyskał bowiem dopiero w dniu 25 kwietnia 2024 r.). Zatem organ I instancji oceniając zgodność projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 P. b. dokonywał tego na tle ustaleń planu miejscowego z 22 grudnia 1998 r. Natomiast w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywała wersja miejscowego planu z 22 grudnia 1998 r. zmieniona uchwała z dnia 24 września 2020 r. Przy czym, co istotne, zmianie uległa treść § 3 uchwały z 22 grudnia 1998 r. (przytoczone na str. 16 i 17 uzasadnienia), poprzez wprowadzenie na terenie objętym inwestycją (M2) doprecyzowania w zakresie określenia jako terenów mieszkalnictwa jednorodzinnego wolnostojącego i wprowadzeniu parametrów zabudowy, co ma zasadnicze znaczenia w sprawie.

Mimo tego organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nie wziął jej w żaden sposób pod uwagę powyższych okoliczności, na co wskazuje analiza treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r., a mogących przecież mieć wpływ na wynik postępowania.

Odniesienie do w/w kwestii wyrażone zostało dopiero przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie, gdzie stwierdzono, że w myśl § 3 uchwały zmieniającej zmiana ta nie dotyczy nieruchomości, dla których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany planu miejscowego. Skoro decyzja organu I instancji o pozwoleniu na budowę została wydana przed uchwaleniem planu z 24 września 2020 r. to zastosowanie w sprawie miał plan miejscowy z 22 grudnia 1998 r. i pozostaje aktualne związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a.

W tym miejscu podkreślić należy, iż odpowiedź na skargę nie może stanowić uzupełnienia uzasadnienia decyzji. Pisma procesowe, jakimi są odpowiedź na skargę lub odpowiedź na skargę kasacyjną nie mogą zastąpić, czy też uzupełnić uzasadnienia decyzji, gdyż jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6549/21).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, iż organ II instancji wydając zaskarżona decyzje nie dokonał koniecznej analizy i oceny jaki wpływ na wynik postępowania w sprawie, w tym z punktu widzenia zastosowania w sprawie art. 153 p.p.s.a., miała uchwalona w dniu 24 września 2020 r. przez Radę Miejską w [...] zmiana planu miejscowego z 22 grudnia 1998 r. Nawet jeżeli w trakcie orzekania uważał, że z uwagi na treść § 3 uchwały zmieniającej stosować należy plan miejscowy z 22 grudnia 1998 r.. to w tym zakresie konieczne było przeprowadzenie przez organ odwoławczy interpretacji i powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, a czego nie uczynił.

Wskazując na przytoczoną powyżej treść przepisów uchwały objętych zmianą, stwierdzić należy niewątpliwie, iż nastąpiła zmiana stanu prawnego na gruncie rozpoznawanej przez organ odwoławczy sprawy. Według bowiem art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy posiada walor prawa miejscowego i stanowi akt prawa powszechnie obowiązujący, stąd organy administracji są bezwzględnie związane jego ustaleniami. Jednak zakres i wpływ tej zmiany na wynik postępowania organ obowiązany był ocenić w toku postępowania odwoławczego i dać mu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W tym miejscu wskazać zaznaczyć, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji oraz ogólnikowe wskazanie, bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego ustaleń, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty i dowody zgromadzone w sprawie. (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2024 r., I SA/Bd 665/23). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co oznacza, że organ odwoławczy nie może wyłącznie ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz musi ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, uwzględniając przy tym zmianę stanu faktycznego i prawnego, czego także skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje. (wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., III OSK 1746/21, wyrok WSA w Poznaniu z 11 lutego 2022 r., IV SA/Po 1034/21).

W orzecznictwie i literaturze utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy istniejących w dniu wydania decyzji, bowiem jest organem o charakterze reformatoryjnym. W związku z tym jest obowiązany uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Ocena zgodności przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, do czego zobowiązuje art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trakcie trwania postępowania, powinna nastąpić więc według stanu obowiązującego w dacie rozpatrywania sprawy, tj. w dniu wydania decyzji.

Jeżeli na etapie postępowania odwoławczego, co istotne dla rozpoznawanej sprawy, dochodzi do zmiany stanu prawnego, w tym obejmującego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który wydana została decyzja organu i instancji, organ odwoławczy jest obowiązany wziąć pod uwagę taką zmianę (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 1938/16, wyrok WSA w Opolu z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Op 45/17).

Obecnie niewątpliwie istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy mieć będzie okoliczność, iż wyrok z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 105/21 jest prawomocny od 25 kwietnia 2024 r., co oznacza, iż stwierdzenie nieważności § 3 uchwały zmieniającej Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 września 2020 r. do co działki nr [...] objętej pozwoleniem na budowę wywarło skutki ex tunc, czyli z mocą wsteczną, począwszy od chwili jego podjęcia. Powyższa okoliczność ma doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i powinna zostać przez organ odwoławczy uwzględniona i oceniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 1.P.b., w zw. z art. 15, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a. W tych okolicznościach Sąd za uzasadnione uznał uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. (pkt I wyroku). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wojewoda zobowiązany będzie dokonać ponownej analizy i oceny z uwzględnieniem przepisów uchwały zmieniającej z dnia 24 września 2020 r. oraz następstw stwierdzenia prawomocnym wyrokiem Sądu nieważności § 3 tejże uchwały odnośnie działki nr [...]. Dopiero po uwzględnieniu powyższych okoliczności i przeprowadzeniu ponownej oceny wyda ponownie rozstrzygnięcie uzasadniając je z zachowaniem wymogów określonych art. 107 § 3 k.p.a.