Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 346/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4, art. 106 § 3 w zw. art.193 zdanie pierwsze
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 98/23 w sprawie ze skargi S. w O. na czynność Wójta Gminy G. w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz S. w O. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 8 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 98/23, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedno. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. w O. (dalej zwanego: stroną skarżącą) na czynność Wójta Gminy G. (dalej zwanego: Wójtem lub organem) w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

Wójt dokonał 31 października 2019 r. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla placówki przedszkolnej prowadzonej przez skarżącą za październik 2019 r. Pismem z 5 listopada 2019 r. skarżący, w trybie dostępu do informacji publicznej zwrócił się do organu o podanie metodologii dokonania aktualizacji wysokości PKDO dla przedszkoli na terenie Gminy G. W odpowiedzi, organ pismem z 12 listopada 2019 r., wskazał, że aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku 2019 r. dokonano na podstawie art. 43 i art. 44 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203; dalej jako: u.f.z.o.) z uwagi na aktualizację średniej liczby dzieci uczęszczającej do ZSP w M. oraz wcześniejszą aktualizację podstawowej kwoty dotacji.

W skardze na powyższą czynność aktualizacji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności i zobowiązanie organu do jej dokonania zgodnie z przepisami prawa. Zarzuciła naruszenie art. 44 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 9, art. 12 i z art. 21 ust. 3 u.f.z.o.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 820/19 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W uzasadnieniu wskazał na nieprawidłowości w obliczeniu powierzchni zajmowanej przez przedszkole w budynku, w którym znajduje się przedszkole i szkoła podstawowa. W ocenie sądu, przedłożona przez organ w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 536/19 księga obiektu budowlanego nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych przez ustawodawcę i stanowi co najwyższej projekt takiej księgi, a zatem dokument ten nie mógł być uznany za dowód, w oparciu o który organ ustalił powierzchnię budynku. W ocenie sądu, na uwzględnienie zasługiwał też zarzut dotyczący błędnego ustalenia liczby dzieci uczęszczających do przedszkola samorządowego. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że od 1 września 2019 r. nie istniał oddział przedszkolny w ZSP. Organ, ustalając liczbę dzieci, powołał się na uchwałę nr XIV/109/2019 Rady Gminy G. z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę G. W ocenie sądu, w niniejszym przypadku nie zachowano jakiejkolwiek procedury likwidacji punktu przedszkolnego, co zostało potwierdzone przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, który w rozstrzygnięciu nadzorczym z 3 października 2019 r., nr PN.4131.509.2019, stwierdził nieważność uchwały nr XIV/109/2019 Rady Gminy G. Ponadto wskazano, że uchwała nr XIV/109/2019 została opublikowana 24 września 2019 r. pod pozycją 4615 w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i weszła w życie 8 października 2019 r., a zatem nie obowiązywała 1 września 2019 r. Dodatkowo jako niedopuszczalne sąd ocenił podjęcie przez Radę Pedagogiczną ZSP uchwały zmieniającej statut placówki pod koniec listopada 2019 r. z mocą wsteczną od 1 września 2019 r.

Wyrokiem z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1577/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA dla oceny ustaleń faktycznych podstawowe znaczenie mają przepisy u.f.z.o., które zawierają zasady aktualizacji wysokości PKDO (art. 43 ust.1 pkt 1, art. 44, art. 11 ust. 2 u.f.z.o.). NSA zauważył, że po pierwsze: uchwała nr XIV/109/2019 Rady Gminy G. z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę G. nie została, wbrew twierdzeniom WSA, wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru dotyczyło innej uchwały skarżącej kasacyjnie. Przedmiotowa uchwała ma charakter deklaratoryjny, a zatem stwierdza ona zaistniały stan, niezależnie od tego, czy została zachowana określona przepisami procedura likwidacji (względnie utworzenia) placówki, a nie określa stanu (sieci placówek) na przyszłość. W kontekście powyższych ustaleń, bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest kwestia zmiany statutu placówki. NSA za słuszne uznał więc zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń prawa materialnego.

Zdaniem NSA ocena prawna sądu I instancji w kwestii czy oddział przedszkolny został zlikwidowany z zastosowaniem prawidłowej procedury czy też nie wykraczała poza ocenę naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Skarga w rozpoznawanej sprawie nie dotyczyła prawidłowości likwidacji oddziału przedszkolnego, a prawidłowości aktualizacji wysokości PKDO, a w ramach tego ostatniego – prawidłowości ustalenia liczby dzieci.

NSA uznał również za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący oceny WSA w kwestii nieprawidłowości w obliczeniu powierzchni zajmowanej przez przedszkole w budynku, w którym znajduje się przedszkole i szkoła podstawowa. Wskazał, że WSA powinien był ocenić kopię księgi obiektu budowlanego (której dane miałyby potwierdzać powierzchnie zajęta przez przedszkole) na gruncie przepisów k.p.c., a w szczególności w kontekście art. 253 k.p.c.

Ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji w wyroku WSA z 8 listopada 2023 r. wskazał, że przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących oraz nie ustanawiają obowiązku organu określenia tejże metodologii. Zatem, w ocenie WSA, organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń, stosując powszechnie akceptowane reguły podziału (np. stosując zasadę proporcji) planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne. Przy czym obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno, jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach. Podkreślił także, że podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o., a ewentualne różnice kwot dotacji wynikające z tej aktualizacji podlegają wyrównaniu od początku dotowanego roku w kolejnych przekazywanych częściach dotacji. W ocenie sądu I instancji, uwzględniając powyższe reguły, organ wykonawczy nie naruszył prawa dokonując w niniejszej sprawie aktualizacji wysokości PKDO za październik 2019 r.

Odnosząc się do kwestii ustalenia statystycznej liczby dzieci w przedszkolach należało odwołać się, w ocenie WSA, do brzmienia przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 u.f.z.o. W oparciu o powyższe organ uznał, że dla ustalenia statystycznej liczby dzieci w przedszkolu istotna była liczba dzieci w prowadzonych przez Gminę placówkach wychowania przedszkolnego ustalona na podstawie SIO na dzień 30 września 2019 r. Liczba dzieci wskazana w systemie SIO nie budziła w niniejszej sprawie wątpliwości strona skarżąca zgłosiła zaś zastrzeżenia co do przyjęcia do tej liczby dzieci z oddziału tzw. "zerowego", który - w jej ocenie - nie został prawidłowo wyłączony ze struktur administracyjnej szkoły podstawowej i tym samym nie został też włączony do struktur przedszkola samorządowego.

W odniesieniu do tego stanowiska strony skarżącej sąd I instancji zauważył, że przepis art. 11 ust. 1 u.f.z.o., a to uzasadnia ujęcie w SIO dzieci z tzw. oddziału zerowego w prowadzonych przez j.s.t. placówkach wychowania przedszkolnego.

Z uwagi na brzmienie przepisów art. 9, art. 11 ust. 1 i ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 31 ust. 1 i ust. 4 Prawa oświatowego, w ocenie sądu I instancji, bez znaczenia pozostaje argumentacja strony skarżącej odwołująca się do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w przedmiocie utworzenia ZSP. Okoliczność, czy utworzenie ZSP nastąpiło zgodnie z wymogami określonymi w ustawie – Prawo oświatowe, pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, w której istotne znaczenie ma to, czy aktualizując wysokość PKDO prawidłowo ustalono kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez Gminę przedszkoli.

Ponadto, WSA stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053 ze zm.), wydatki budżetowe szkół podstawowych powinny być klasyfikowane w rozdziale budżetowym 80101, a przedszkoli w rozdziale 80104. Natomiast w odniesieniu do oddziałów zerowych w szkołach podstawowych wydatki budżetowe powinny być klasyfikowane w rozdziale budżetowym 80103. Skoro zatem z planu wydatków budżetowych dla ZSP w M. na rok budżetowy 2019 wynika, że nie występuje w nim rozdział budżetowy 80103 – oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, to jest to okoliczność, która potwierdza, że wydatki te zostały przyporządkowane do formy wychowania przedszkolnego ujętej w rozdziale budżetowym 80104 – Przedszkola.

W zakresie zarzutu przyjęcia do obliczenia nieprawidłowych danych co do powierzchni pomieszczeń zajętych w ZSP na rzecz szkoły podstawowej oraz na rzecz przedszkola WSA uznał, że zgromadzone dowody nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowości przyjętej przez organ metodologii w zakresie uwzględnienia powierzchni użytkowej całego budynku ZSP w M. na podstawie książki obiektu budowlanego, potwierdzonej następnie niezależnym dowodem w postaci wykonania pomiarów 1 lipca 2020 r. Uznał także, że strona skarżąca nie przedstawiła zaś przekonywujących kontrargumentów w tym zakresie. Zdaniem sądu, prawidłowo ustalono również powierzchnię przedszkola samorządowego w oparciu o informację uzyskaną od Dyrektora ZSP w M., którą to czynność udokumentowano w aktach sprawy notatką służbową.

Sąd nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego błędnego wyliczenia proporcji wydatków zaplanowanych na prowadzenie stołówki w ZSP w części przypadającej na przedszkole. Zdaniem WSA metodologia ta była trafna, w sytuacji gdy ze stołówki korzystają zarówno uczniowie szkoły podstawowej, jak i dzieci uczęszczające przedszkola samorządowego. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości uznając argumentację organu, że wydatki na stołówkę zostały zaplanowane i podzielone na wszystkich uczniów oraz podopiecznych ZSP, gdyż najbardziej sprawiedliwym i logicznym wydaje się wyliczenie, które umożliwia każdemu dziecku zapisanie się w dowolnym miesiącu na obiady w stołówce. Ilość dzieci korzystająca ze stołówki może się natomiast zmieniać w każdym miesiącu.

Sąd nie uznał zasadności zarzutu co do wydatków zaplanowanych na prowadzenie obsługi księgowej. Jego zdaniem nie ma podstaw do kwestionowania uzasadnienia organu z odpowiedzi na skargę, że przy ustalaniu proporcji omawianych wydatków uwzględnił wynagrodzenie pracownika Urzędu Gminy, który prowadzi obsługę księgową przedszkola.

Sąd I instancji znał także, że nie było również podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi co do zaplanowanych wydatków na wynagrodzenie pracownika naliczającego wysokość wypłat pracownikom przedszkola. Sąd wskazał, że wynagrodzenia pracowników przedszkoli zostały określone w rozdziale 80104, paragraf 4010 i 4040, planu wydatków budżetowych dla ZSP w M. Uznał przy tym, że skoro nie ustalono innej wysokości wydatków na wynagrodzenia w zakresie przedszkoli aniżeli przyjęta w planie wydatków budżetowych, nie było podstaw do dokonywania zmian w tym zakresie.

Nie było też podstaw, zdaniem WSA, do zakwestionowania stanowiska organu w zakresie nieuwzględnienia w wyliczeniach wysokości wydatków zaplanowanych na wynagrodzenie nauczyciela prowadzącego w przedszkolu zajęcia języka angielskiego, który nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia. Zatem uwzględnianie wydatków, których przedszkole nie ponosi, nie ma uzasadnienia przy aktualizacji wysokości PKDO.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut pominięcia kosztów dowozu i odwozu dzieci do przedszkola/domu. Również w tym zakresie sąd podzielił stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, że obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci jest zadaniem własnym Gminy, nie zaś przedszkola samorządowego.

Strona skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o: 1) przeprowadzenie rozprawy, 2) uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji w całości, rozpoznanie skargi, stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem skarżącego, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt. 2: 3) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Ponadto strona skarżąca wniosła o: zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w wysokości przewyższającej jednak stawkę minimalną, w oparciu o § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie z uwagi na niezbędny nakład pracy, poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy i wkład pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, rodzaj i zawiłość sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o: - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych Rb-28S Gminy G. na 30 września 2019 r. na potwierdzenie faktu dokonania czynności aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w październiku 2019 r. z naruszeniem prawa oraz naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, który w żaden sposób nie skontrolował planu wydatków j.s.t, o którym mowa w art. 9 u.f.z.o., - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych Rb-28S SP M. na 30 września 2019 r. na potwierdzenie faktu dokonania czynności aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w październiku 2019 r. z naruszeniem prawa oraz naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, który w wadliwy sposób skontrolował plan wydatków ZSP w M., skarżący kasacyjnie na skutek działania Sądu Rejonowego w Ostródzie, przed którym toczy się proces o odszkodowanie uzyskał sprawozdanie Rb-28S, sporządzone na 30 września 2019 r., jednostki SP M., które zawiera zarówno wydatki w rozdziale 80101 Szkoły Podstawowej, jak i w rozdziale 80103 Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych oraz 80104 Przedszkola, - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pozwu złożonego w trybie zadośćuczynieniowym do Sądu Rejonowego w Ostródzie oraz odpowiedzi na pozew złożonego przez wójta Gminy G. na okoliczność twierdzenia, iż oddział przedszkolny w strukturze Szkoły Podstawowej [..] zdaniem wójta Gminy został zlikwidowany z dniem wejścia w życie uchwały o utworzeniu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, a więc od 1 września 2018 r., - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z tabeli opracowanych przez organ: • PKD dla przedszkola - styczeń 2020 r., • PKD dla przedszkola - czerwiec 2020 r., • PKD dla przedszkola - październik 2020 r., • Planowane wynagrodzenia dyrektora, sekretarki, konserwatora, nauczyciela języka angielskiego z ZSP w M. i działu księgowości/płac w 2020 r. na okoliczność diametralnie odmiennego sposobu ustalania (aktualizacji) wysokości PKD dla przedszkoli w październiku 2019 r. i w styczniu 2020 roku w zakresie uwzględnienia wynagrodzenia nauczyciela języka angielskiego, pracownika naliczającego płace oraz pracowników działu księgowości i akceptacji tych obu sprzecznych ze sobą metodologii przez sąd I instancji w wyrokach z 8 listopada 2023 r.- sygn. akt 1 SA/Ol 98/23 i 1 SA/Ol 70/23,1 SA/Ol 484/20 i I SA/Ol 886/20.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła obrazę prawa procesowego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na:

– art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c poprzez brak wyeliminowania z obrotu prawnego czynności dokonanej, z naruszeniem prawa;

– art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak logicznego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, w tym brak odniesienia się do wielu istotnych zarzutów skargi, co w konsekwencji powoduje, iż zakwestionowany wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, a także sformułowanie tez, które są sprzeczne z materiałem dowodowym, jak również poprzez sformułowanie uzasadnienia sprzecznego z zasadą logiki i życiowego doświadczenia, nierozpoznanie istoty sprawy, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego;

– art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odwoływanie się w uzasadnieniu wyroku do argumentu, iż naruszenia prawa jakich dopuścił się organ mogą być skorygowane (naprawione) przy kolejnych aktualizacjach podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (PKD), gdy w istocie stanowisko takie wykracza poza granicę sprawy, a poza tym w przedmiotowej sprawie było to niemożliwe nawet teoretycznie, gdyż była to ostatnia w roku aktualizacja PKD dla przedszkoli na terenie Gminy G.;

– art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod kątem wskazanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie Gminy G. w poszczególnych, stosownie oznaczonych rozdziałach i paragrafach klasyfikacji budżetowej, w tej ich części, która ma być przeznaczona na prowadzenie gminnych przedszkoli;

– naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art 253 k.p.c. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art 190 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie dowodu w postaci wyników inwentaryzacji z 1 lipca 2020 r. budynku, w którym funkcjonuje Przedszkole Samorządowe w M. i Szkoła Podstawowa [...] w M., a następnie zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dostarczonego dokumentu.

Na podstawie art 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam również obrazę prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, z uwagi na:

– błędną interpretację i zastosowanie art. 43 ust.2 pkt 2, art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art 12 ust. 1 w zw. z art. 9 i art. 11 ust. 2 u.f.z.o. poprzez uznanie, iż organ dokonując aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (PKD), ustala statystyczną liczbę dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, podczas gdy z przepisu art. 12 ust. 1 u.f.z.o. wynika wprost, iż ustala i dzieli wydatki przez statystyczną liczbę dzieci wyłącznie w przedszkolach;

– naruszenie art. 43 ust. 2 pkt 2, art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 3 u.f.z.o. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, art. 16 ust.4 ustawy z 28 stycznia 1983 r. o podatku od spadków i darowizn, art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przy ustaleniu metrażu budynku Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. oraz metraży pomieszczeń wchodzących w skład poszczególnych placówek (Szkoły Podstawowej [...] w M. i Przedszkola Samorządowego w M.) i nieprawidłowego wyliczenia na tej podstawie wysokości "kosztów wspólnych" przy aktualizacji PKD dla przedszkoli;

– błędne zastosowanie metodologii wyliczenia wydatków poniesionych z rozdziału 80148 Stołówki w ewidentnej sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2022 r. – sygn. akt I GSK 1577/20 w zakresie sposobu rozdziału tzw. "kosztów wspólnych", ale także z art. 9, art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ust. 1 i art. 21 ust. 3 u.f.z.o., poprzez rozdzielenie kosztów na wszystkie dzieci będące uczniami szkoły i przedszkola, w sytuacji, gdy wszystkie dzieci uczęszczające do Przedszkola korzystały z trzech posiłków w ciągu dnia, a mniej niż połowa uczniów szkoły korzystała jedynie z obiadu, co zaburzyło proporcję wyliczenia wydatków uwzględnianych przy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, dokonywanej w oparciu o art.43 ust.2 pkt 2, art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust.3 u.f.z.o., co w konsekwencji wpłynęło na zaniżenie należnej dotacji oświatowej;

– błędne zastosowanie metodologii wyliczenia proporcji wydatków na wynagrodzenie księgowej uwzględnianej przy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, dokonanej w oparciu o art. 43 ust. 2 pkt 2, art. 44 ust. 1 pkt 2, art 44 ust. 3 u.f.z.o., w sprzeczności z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także z art. 9, art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ust 1 i art. 21 ust 3 u.f.z.o., przez uwzględnienie wynagrodzenia tylko jednej osoby, gdy czynności księgowe wykonywało w Urzędzie Gminy G. szereg osób oraz dokonanie podziału kosztu na statystyczną liczbę uczniów uczęszczających do wszystkich publicznych szkół i przedszkoli na terenie Gminy G.;

– wielokrotne nieprawidłowe zastosowanie art 44 ust. 3 pkt 1a w zw. art 9 u.f.z.o., który definiuje pojęcie wydatków bieżących, zaliczanych zgodnie z art. 12 ust. 1 do zaktualizowanej PKD dla przedszkoli w październiku 2019 r. w oparciu o art. 43 ust. 2 pkt 2, art. 44 ust 1 pkt 2, art. 44 ust. 3 u.f.z.o. przez pryzmat ich występowania (zaplanowania lub poniesienia) w budżecie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M., podczas, gdy rzeczywistym, ustawowym kryterium jest występowanie (zaplanowanie lub poniesienie) z budżetu jednostki samorządu terytorialnego i w konsekwencji w oparciu o taką błędną wykładnię zaakceptowanie nieuwzględnienia stosownej proporcji wydatków poniesionych na wynagrodzenie pracownika Urzędu Gminy naliczającego płace pracownikom Przedszkola Samorządowego w M., jak również powołując się na brak komórki zajmującej się naliczaniem pensji dla szkół i przedszkoli w Urzędzie Gminy G., podczas gdy ta okoliczność nie ma żadnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy;

– naruszenie art. 43 ust. 2 pkt 2, art. 44 ust. 1 pkt 2, art 44 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 9, art. 12 ust. 1, art. 21 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 1, art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela w zw. z art. 42 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez błędne zaakceptowanie tezy, że nauczyciel może prowadzić zajęcia angielskiego w przedszkolu w ramach wolontariatu stałego i z tego powodu, mimo, iż był zatrudniony w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w M. i zaakceptowanie zaniechania uwzględnienia stosownej części jego wynagrodzenia przy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w październiku 2019 r.;

– naruszenie art 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 32 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w zw. z art. 9 u.f.z.o. przez błędne uznanie, że uwzględnienie wydatku polegającego na sfinansowaniu kosztów, związanych z obowiązkiem zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki dzieci podczas przewozu do przedszkola i odwozu z przedszkola nie jest wydatkiem o którym mowa w art. 9 u.f.z.o., gdyż jest to zadanie własne gminy, a nie przedszkola nie powinien być uwzględniany przy aktualizacji wysokości PKD dla przedszkoli, podczas gdy to nie okoliczność kto przejął na siebie obowiązek dowozu dzieci do przedszkoli decyduje o tym czy dany wydatek powinien być uwzględniony przy aktualizacji wysokości PKD dla przedszkoli, która dokonywana jest w oparciu o art. 43 ust. 2 pkt 2, art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 3 u.f.z.o.;

– naruszenie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 u.f.z.o. przez zaniechanie właściwego ustalenia daty od której oddział przedszkolny funkcjonujący w strukturze Szkoły Podstawowej [...] w M. został zlikwidowany, gdyż ma to kluczowe znaczenie, bowiem od tego momentu wydatki na jego prowadzenie należy uwzględniać przy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (PKD) w październiku 2019 r., która została dokonana w oparciu o art. 43 ust. 2 pkt 2, art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust.3 u.f.z.o.;

– naruszenie art. 43 ust. 2 pkt 2, art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust.3 u.f.z.o. w zw. z art. 9 w zw. z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2019 r. poprzez przyjęcie przy aktualizacji PKD dla przedszkoli w październiku wydatków na wynagrodzenie sekretarki w wysokości poniżej minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2019 r.;

– naruszenie art. 43 ust. 2 pkt 2, art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 3 u.f.z.o. w zw. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej: k.p.a., przez akceptację w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie działań organu, które były rażąco niezgodne z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa prawnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych oraz przeprowadzanie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów: 1) porozumienie o wykonywaniu świadczeń w ramach wolontariatu z 3 września 2018 r. – na potwierdzenie faktu prowadzenie zajęć języka angielskiego dla 3 – 4 latków nieodpłatnie; 2) stanowisko Ministerstwo Edukacji Narodowej z 20 lipca 2011 r. – na potwierdzenie faktu słuszności nieuwzględniania przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji oświatowej wydatków na pokrycie kosztów dowozu i odwozu dzieci przedszkolnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty uznać można za uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; CEBOSA).

Przechodząc w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym wskazać należy, że stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej, gdyż art. 146 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. mają charakter wynikowy, tj. ich zastosowanie możliwe jest wówczas, kiedy pozwala na to właściwie ustalony stan faktyczny. Jest to możliwe w powiązaniu z innymi przepisami, które sąd naruszył, co oznacza konieczność ich wskazania w konstrukcji samego zarzutu i wykazania tego – stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – w jego uzasadnieniu – czego w niniejszej sprawie zdecydowanie zabrakło.

Zasługują na uwzględnienie zarzuty nr 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, kiedy wskazują na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10; CEBOSA). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy też wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13; CEBOSA).

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626).

Przede wszystkim – mając na względzie argumentację podniesioną przez stronę, tak w skardze jak i licznych pismach procesowych – należy odnieść się szczegółowo do podniesionych kwestii, kierując się – przy sporządzaniu motywów rozstrzygnięcia – wyżej poczynionymi wskazaniami. Jest to o tyle konieczne, że strona w uzasadnieniu skargi operuje danymi w postaci konkretnych liczb, co wymaga precyzyjnego odniesienia do tak poczynionej argumentacji. Nie ulega wątpliwości, że pomocne mogą być w tym względzie rozważania sądu I instancji poczynione w uzasadnieniu wyroku z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 820/20, które to stanowiły podstawę do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej za październik 2019 r. w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez S. Wprawdzie wyrok ten orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2022 r., sygn. I GSK 1577/20 został uchylony (sententia non existens), to jednak sąd II instancji nie podważył krytycznych konstatacji sądu w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w przedmiocie ustaleń faktycznych.

Bezsprzecznie za niezadowalające należy uznać np. rozważania co do treści pomieszczonej w zarzucie nr 2 skargi (vide zarzut 2 petitum skargi kasacyjnej), ale też względem poszczególnych – wadliwych – konstatacji. Tak – w odniesieniu wyliczenia metrażu zajmowanego przez przedszkole w stosunku do szkoły podstawowej, czy wynagrodzenia nauczyciela języka angielskiego, odnośnie, którego organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że wykonuje on swoją pracę w ramach wolontariatu. Tymczasem – co wyżej zrelacjonowano – sąd I instancji uznał, że zarzut dotyczący tych kwestii nie zasługuje na uwzględnienie, podzielając stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, nie odwołując się w tym przypadku do żadnych ustaleń faktycznych i dowodów, natomiast co do powierzchni przedszkola i szkoły uznał, że różnica 5,61 m² w pomiarach nie ma znaczenia. Już ten fakt świadczy, że weryfikacja ustaleń faktycznych dokonana przez sąd I instancji nosi znamiona dowolności, co jednocześnie może stanowić samoistną podstawę wydanego w sprawie przez NSA rozstrzygnięcia, a zatem – przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wnikliwie – w niniejszej sprawie – odnieść się do kwestii skutków pominięcia w obliczeniach dotacji, także wynagrodzenia nauczyciela prowadzącego zajęcia z angielskiego, jak i też poddać ocenie wszystkie dowody dotyczące powierzchni zajmowanej przez przedszkole. Jest bowiem oczywiste, że strona żąda przedstawienia precyzyjnego sposobu wyliczenia należnej dotacji za październik 2019 r. i nie zadowalają jej nieprecyzyjne ogólniki.

Powyższa kwestia, jako przykładowa, winna stanowić asumpt do odniesienia się do argumentacji skargi, zwłaszcza jej uzasadnienia, z uwzględnieniem wiążących wytycznych NSA w wyroku z 7 grudnia 2022 r. (zarzut nr 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej).

Jest rzeczą oczywistą – nawiązując do treści wydanego postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych (vide protokół rozprawy przed NSA z 20 września 2024 r.) – że strona może te wnioski ponowić przed sądem I instancji. Sąd II instancji bowiem – stosownie do treści art. 106 § 3 w zw. art.193 zdanie pierwsze p.p.s.a. – może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, nie ma takiego jednak obowiązku, zwłaszcza iż sprawa ponownie trafia do WSA w Olsztynie celem sanacji stwierdzonych uchybień.

Sąd II instancji za przedwczesną uznaje potrzebę oceny zarzutów o charakterze materialnym, kiedy część z nich została skonstruowana wadliwie, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia kwestii braku bądź wadliwości ustaleń faktycznych (vide np. zarzut nr 3, 4, 5, 6, 7 petitum skargi kasacyjnej). Jest oczywiste, że kwestii tych nie można podnosić w obrębie oceny stosowania przez Sąd prawa materialnego (vide treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – należy uwzględnić wyżej poczynione wskazania nawiązując do precyzyjnej argumentacji poczynionej przez stronę w skardze, jak też kolejnych pismach procesowych. Sporządzone zaś uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku – o ile zostanie on zaskarżony – winno uwzględniać wymogi, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uwzględniając powyższe – zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.