Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 627/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: § 2
journal: Dz.U. 2015 poz 346
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i  trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4, art. 24
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 2, art. 31
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
article: art. 20
journal: Dz.U. 2023 poz 2298
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na  rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 6 czerwca 2024 roku nr 182/2024 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sieradzu z dnia 19 lutego 2024 roku, nr 0092-2024-004997; 2. zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi na rzecz skarżącego K. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 6 czerwca 2024 r. Dyrektor Łódzki Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 19 lutego 2024 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. (dalej: Kierownik ARiMR) w sprawie przyznania K.S. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2022 rok.

W niniejszej sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

10 maja 2022 r. K.S. (dalej: strona, skarżący) złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2022, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności ONW, w tym płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I (ONW_5) oraz płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II (ONW_6). We wniosku strona zadeklarowała do płatności ONW działki rolne o łącznej powierzchni 53,90 ha.

W piśmie z 25 lipca 2022 r., dotyczącym bezumownego użytkowania gruntów rolnych (tj. działki nr 49, obręb [...] - powierzchnia kwalifikującego się hektara ogółem 5,71 ha, powierzchnia gruntów ornych ogółem w tym gruntów ornych niezgłoszonych do płatności 0,00 ha oraz działki nr 1, obręb [...] - powierzchnia kwalifikującego się hektara ogółem 46,07 ha; powierzchnia gruntów ornych ogółem w tym gruntów ornych niezgłoszonych do płatności 0,00 ha położonych w S.) przez stronę, która podniosła, że od prawie 50 lat użytkuje łąki i bierze dopłaty, a obecnie nie jest ich właścicielem, ponieważ wyrok sądu, w którym stwierdzono, że strona jest udziałowcem, jest nieprawomocny. Ponadto w piśmie wniesiono o wstrzymanie płatności wobec strony oraz kontrolę jej gospodarstwa.

Pismem z 19 września 2022 r. strona została wezwana do złożenia wyjaśnień dotyczących nieścisłości wniosku dla działki ewidencyjnej nr 1 (obręb nr [...] S., gm. S. miasto, pow. s., woj. [...]) – teryt. 101401_1.0005.1), nr 49 (obręb nr [...] S., gm. S. miasto, pow. s., woj. [...]) – teryt. 101401_1.0002.49) oraz do dostarczenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do ww. działek potwierdzający prawo do ich użytkowania (np. akt własności, umowa dzierżawy, umowy użyczenia), a także aktualnego wypisu z ewidencji gruntów dla ww. działek.

W piśmie z 26 września 2022 r. strona wskazała, że chybiona jest argumentacja w przedmiocie legitymowania się przez beneficjenta płatności bezpośrednich tytułem prawnym do wnioskowanego gruntu. Brak jest bowiem przepisu, z którego wynikałby taki obowiązek. Strona nieprzerwalnie od kilkudziesięciu lat ma w dyspozycji wnioskowane grunty na zasadzie posiadania samoistnego, przez ten czas stale je uprawia, co stanowi wystarczającą podstawę, obok innych przesłanek z art. 8 ustawy o systemach wsparcia bezpośredniego, do otrzymania płatności, tak jak to miało miejsce w latach poprzednich.

Od 2 stycznia 2023 r. do 9 stycznia 2023 r. (z przerwą od 4 do 5 stycznia 2023 r.) miała miejsce kontrola gospodarstwa strony, w skład którego wchodziły dwie sporne działki. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzono następujące rozbieżności:

Dla działki rolnej C zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr 1 na powierzchni 17,51 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 17,93 ha (płatność nie może być przyznana do powierzchni większej niż powierzchnia zadeklarowana przez stronę we wniosku). Dla działki C zastosowano następujące kody błędów - kody te mają charakter informacyjny, a nie sankcjonujący: DR52 - oznacza powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR53 - oznacza zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania; DR13 - oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej.

Dla działki rolnej D zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr 1 na powierzchni 28,06 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną 28,06 ha, a więc równą powierzchni zadeklarowanej. Działka ta również została obarczona błędami o charakterze informacyjnym, tj.: DR52 - oznacza powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR53 - oznacza zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania; DR49 - oznacza, że do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego.

Dla działki rolnej I zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr 49 stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku odpowiada powierzchni zmierzonej podczas kontroli i wynosi 0,77 ha. Dla działki tej stwierdzono następujące błędy o charakterze informacyjnym, tj.: DR52 - stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR53 - stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania.

W piśmie z 23 lutego 2023 r. zarząd Spółki Ax. w S. (dalej: spółka) wskazał, że strona złożyła wniosek o dopłaty obszarowe w roku 2022, który to faktycznie nie ma przyzwolenia ani żadnej innej zgody Ax. w S. na korzystanie z ww. terenu. Ponadto nie posiada ona żadnego tytułu prawnego do ww. działek. W trybie pilnym wniesiono o wstrzymanie płatności temu beneficjantowi za rok 2022 oraz podjęcie definitywnej decyzji o wyłączeniu z dopłat obszarowych strony z gruntów należących do Ax. w S.

28 lutego 2023 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję, w której przyznał stronie płatność ONW na rok 2022 w łącznej wysokości 521,43 zł, w tym Płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I w wysokości 80,55 zł oraz Płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II w wysokości 440,88 zł.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

15 listopada 2023 r. Dyrektor ARiMR wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

16 stycznia 2024 r. Kierownik ARiMR wezwał stronę oraz spółkę do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości dotyczących działek ewidencyjnych nr 1 i nr 49 zadeklarowanych przez stronę we wniosku o przyznanie płatności na rok 2022.

23 stycznia 2024 r. spółka złożyła pisemne wyjaśnienia wraz z kopią dokumentów, z których wynika, że właścicielem spornych działek jest spółka.

W piśmie z 1 lutego 2024 r. do strona potwierdziła użytkowanie działek.

19 lutego 2024 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), na podstawie której przyznał stronie płatność ONW w łącznej wysokości 521,43 zł w tym płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II w kwocie 440,88 zł oraz płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I w kwocie 80,55 zł.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 6 czerwca 2024 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 19 lutego 2024 r. Kierownika ARiMR w sprawie przyznania stronie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2022 rok.

Skargę na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR z 6 czerwca 2024 r. złożyła strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW 2014-2020 poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że brak tytułu prawnego do zadeklarowanych działek uniemożliwia przyznanie płatności, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania ww. przepisu prowadzi do wniosku, że w zakresie uprawnień do otrzymania dopłat unijnych decydujące znaczenie ma wyłącznie okoliczność faktycznego władania (posiadania) i użytkowania (uprawy) deklarowanych działek, nie zaś sam tytuł prawny do gruntów, a legitymowanie się tytułem prawnym do gruntu jest konieczne wyłącznie w przypadku ubiegania się o płatności do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej;

b) art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 24 oraz art. 29 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zostały złożone dwa konkurencyjne wnioski o przyznanie płatności, tj. przez skarżącego (posiadacza gruntów) oraz spółkę (właściciela gruntów), co obligowało organy ARiMR do przeprowadzenia tzw. kontroli krzyżowej, podczas gdy taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż drugi z wnioskodawców skutecznie wycofał wniosek, a zatem konflikt krzyżowy przestał być aktualny i nie było sporu co do płatności;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i wybiórcze przytoczenie przepisów prawa bez wyraźnego wyjaśnienia ich wpływu na sposób załatwienia sprawy i powiązania z ustalonymi w sprawie okolicznościami faktycznymi, przez co decyzja jest niezrozumiała i nie pogłębia zaufania do organów państwa;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku oparcia rozstrzygnięcia bez wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, które ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co mogłoby w istocie wpłynąć na zmianę dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych i prawnych, a tym samym na zmianę treści decyzji;

c) art. 15 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji, która została wydana z rażącym przekroczeniem przepisów postępowania dowodowego i w ten sposób naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w wyniku utrącenia stronie prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz do rozpatrzenia wszystkich argumentów i zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej także: p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a).

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się w istocie do rozstrzygnięcia, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpił konflikt krzyżowy wykluczający określone działki z prawa do przyznania na nie stronie skarżącej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.

Ze stanowiska organu odwoławczego, przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 10 maja 2022 r., tj. w dacie składania wniosku przez stronę skarżącą za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus, wyświetlił się komunikat "Uprawa zadeklarowana w Twoim gospodarstwie pokrywa się z uprawą innego rolnika", wskazujący, że wniosek został wysłany przez stronę z działkami, do których wystąpił konflikt kontroli krzyżowej, a tym samym wnioskodawca został powiadomiony o wystąpieniu nieprawidłowości w złożonym wniosku.

Organ wyjaśnił, że wniosek, w którym również zadeklarowano działki ewidencyjne nr 1 i nr 49, złożyła spółka 29 marca 2022 r. Wniosek ten został jednak wycofany przez tego wnioskodawcę 29 lipca 2022 r., wobec czego postępowanie w stosunku spółki zostało umorzone.

Odnosząc stan faktyczny do treści § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW 2014-2020, organ odwoławczy wskazał, że płatności ONW przysługują rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia użytków rolnych, na których jest prowadzona działalność rolnicza, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha. Za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Dyrektor ARiMR wskazał dalej, że ani art. 24 rozporządzenia nr 1307/2013, ani żaden inny przepis prawa UE nie wymagają, aby wnioskodawca przedstawił tytuł własności lub jakikolwiek dowód prawa użytkowania na poparcie wniosku o przyznanie uprawnień do płatności w celu wykazania, że zadeklarowane kwalifikujące hektary pozostają w dyspozycji wnioskodawcy. Kwestia uprawnień do władania gruntem nie ma pierwszorzędnego znaczenia przy występowaniu o przyznanie płatności rolnych. Państwa członkowskie mają zatem prawo domniemywać, że kwalifikujące się hektary związane ze złożonym wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika, który składa ten wniosek, w rozumieniu tego przepisu. Państwa członkowskie mają jednak obowiązek systematycznego przeprowadzania kontroli wniosków o przyznanie płatności w celu zapobiegania i korygowania w razie potrzeby zaistniałych nieprawidłowości i odzyskiwania płatności nienależnie wypłaconych. Organ dodał następnie, że w przypadku wykrycia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków o płatności domniemanie prawdziwości wniosku zostaje podważone i organy zobowiązane są do prowadzenia szczegółowego postępowania. W takiej sytuacji konieczne będzie odwołanie się do prawa rolnika do danego gruntu w aspekcie przyznania mu płatności, z uwagi na to, że prawo właściciela do płatności wyprzedzać będzie prawo użytkującego bezumownie.

Organ wyjaśnił zatem, że w związku z powyższym strona była wzywana przez Kierownika ARiMR do przedstawienia tytułu prawnego do deklarowanych gruntów, lecz do dnia wydania decyzji przez organ I instancji nie przedstawiła tytułu prawnego do użytkowania działek nr 1 oraz nr 49. W takim przypadku brak tytułu prawnego do deklarowanych gruntów skutkuje, zdaniem organu, wykluczeniem działek z płatności, dlatego organ I instancji prawidłowo stwierdził, że strona nie miała prawa do dysponowania działkami o numerze ewidencyjnym 1 i 49, ponieważ nie przedstawiła do nich tytułu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego tego, że przyczyną odmowy przyznania płatności odwołującemu się był inny wniosek o przyznanie płatności, złożony przez formalnego właściciela spornych nieruchomości, co miało ujawnić się podczas tzw. kontroli krzyżowej, który to wniosek następnie został wycofany przed jego rozpatrzeniem, Dyrektor ARiMR uznał, że obowiązek badania tytułu prawnego występuje w momencie stwierdzenia konfliktu kontroli krzyżowej i nie ma znaczenia, że do dnia wydania decyzji w sprawie, jedna ze stron wycofała swój wniosek o przyznanie płatności, uwzględniający grunty objęte kontrolą krzyżową. Zdaniem organu, samo stwierdzenie wystąpienia przez dwóch rolników z wnioskiem o płatność do tego samego gruntu jest czynnikiem decydującym o konieczności przeprowadzenia postępowania w zakresie legitymowania się tytułem prawnym przez rolnika. W przeciwnym wypadku doszłoby do nieuprawnionego twierdzenia, że to poszczególne działania strony konfliktu krzyżowego w toku postępowania (w tym przypadku wycofanie wniosku) stają się podstawą do żądania bądź odstąpienia od żądania przez organ tytułu prawnego, podczas gdy podstawa do badania tytułu prawnego wynika z samego faktu zaistnienia tego konfliktu.

W swojej argumentacji organ powołał się na wyrok TSUE w sprawie C-216/19 Land Berlin, w którym dokonano interpretacji art. 24 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w kontekście prawnego dysponowania gruntami, zgodnie z którym, w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, w rozumieniu tego przepisu kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów.

Mając na uwadze treść podniesionych w skardze zarzutów, sąd stanął na stanowisku, że odniesie się do nich zbiorczo, bowiem wszystkie zarzucone organowi naruszenia, zarówno materialnoprawne, jak i procesowe, dotyczą lub są konsekwencją oceny tego samego zagadnienia, tj. czy wobec wycofania konkurencyjnego względem strony skarżącej wniosku o płatności, złożonego przez właściciela spornych nieruchomości, można mówić o wystąpieniu konfliktu krzyżowego i wyciąganiu konsekwencji w postaci wykluczenia działek z prawa do płatności, mimo że nie jest kwestionowany fakt ich uprawiania przez stronę skarżącą.

W ocenie sądu, stanowisko prezentowane w sprawie przez organy administracji jest błędne i nie zasługuje na aprobatę, gdyż pozbawione jest logiki i opiera się na wyrwanej z kontekstu, a przez to nieprawidłowej interpretacji powołanego wyżej wyroku TSUE.

Odnosząc się do znaczenia prawnego legitymowania się tytułem prawnym do posiadanych i zgłoszonych do dopłat gruntów przypomnieć należy, że przedmiotową sprawę zainicjował wniosek strony z 10 maja 2022 r. o przyznanie płatności na

2022 r., zatem znajduje do niego zastosowanie § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z

2015 r., poz. 364 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisami, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013"; 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystany do ubiegania się o tę płatność.

Jednocześnie, w kontekście prawnego dysponowania gruntami rolnymi, zastosowanie w sprawie znajdował art. 24 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Zgodnie z jego treścią "Z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności liczba uprawnień do płatności przydzielona rolnikowi w 2015 r. jest równa liczbie kwalifikujących się hektarów, które rolnik ten deklaruje w swoim wniosku o przyznanie pomocy zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 na 2015 r. i które są w jego dyspozycji w dniu określonym przez dane państwo członkowskie. Dzień ten nie może przypadać później niż ustalona w tym państwie członkowskim data zmiany wniosku o przyznanie pomocy".

Z powyższego wynika, że skoro prawodawca unijny nie odwołuje się do posiadania opartego na tytule prawnym, a jedynie do posiadania, to oznacza to, że możliwość pomocy związał nie z tytułem prawnym do użytkowanego przez rolnika gruntu, lecz z faktycznym dysponowaniem nim i korzystaniem z niego. Jednocześnie przepis ten ani nie definiuje, ani nie odsyła do definicji posiadania w rozumieniu prawa Unii, co oznacza, że organy stosujące prawo muszą samodzielnie dokonywać jego wykładni.

Zdaniem sądu terminu posiadania na gruncie prawa unijnego nie można wykładać przez pryzmat k.c., jako że jest to prawo krajowe, natomiast prawo unijne winno być wykładane w sposób jednolity we wszystkich krajach członkowskich, a to w celu zapewnienia jego zbliżonego stosowania. Zatem należy poszukiwać znaczenia tego pojęcia w drodze wykładni celowościowej. Celem tym jest dofinansowanie produkcji rolnej i pomoc rolnikom, zatem udzielenie wsparcia tym podmiotom, które faktycznie użytkują grunty rolne i wykorzystują je do prowadzenia działalności rolniczej. Tylko takie rozumienie tych przepisów doprowadzi do zgodnego z zamysłem prawodawcy unijnego wykorzystania środków przeznaczonych w budżecie Unii na wsparcie produkcji rolnej.

Badając sprawę przez pryzmat tego kryterium stwierdzić należy, że organ nie negował tego, że strona skarżąca rzeczywiście prowadziła działalność rolniczą na spornym terenie. Wręcz przeciwnie – na str. 9 dec. II instancji organ wprost stwierdził, że "(...) Pan K.S. użytkuje deklarowane do płatności działki rolne, czego potwierdzeniem są wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu oraz wyjaśnienia złożone przez stronę". Wykluczając zatem działki z płatności, bez nałożenia sankcji, organ jako jedyny powód podniósł de facto brak tytułu prawnego skarżącego do tego terenu, wobec wystąpienia z konkurencyjnym wnioskiem dopłatowym przez drugi podmiot, który to wniosek został jednak wycofany przed podjęciem w sprawie ostatecznych rozstrzygnięć.

Jak już wcześniej wskazano, dla poparcia swego stanowiska organ odwołał się do wyroku TSUE o sygn. akt C-216/19. W tezie 1. wyroku TSUE stwierdził, że: "Artykuł 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek podstawy prawnej, w rozumieniu tego przepisu kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów".

Z powyższego wynika, że wyrok ten reguluje sytuację, gdy do danych gruntów zostały złożone co najmniej dwa wnioski, a jeden z nich pochodzi od właściciela gruntów i przesądza, że w takim przypadku dopłaty do danej działki przysługują właścicielowi.

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Z informacji pochodzących od organu wiadomo, że co prawda względem spornego obszaru miał wystąpić konflikt krzyżowy, jednak spółka, która złożyła konkurencyjny wniosek wycofała go, co w istocie powinno prowadzić do wniosku, że tym sposobem uznano pierwszeństwo skarżącego do uzyskania płatności. Trudno zatem mówić o istnieniu konfliktu krzyżowego, skoro deklaracja innego wnioskodawcy została przez niego wycofana, do czego przecież miał prawo. Skoro zatem drugi z wniosków został wycofany, to nie ma podstaw do rozważania w czyjej dyspozycji są obszary zgłoszone do płatności i zbędną staje się analiza tytułu prawnego do gruntu rolnego.

W uzasadnieniu swej decyzji, omawiając ww. wyrok TSUE, organ podniósł, że w zaistniałej w sprawie sytuacji, gdy wystąpił błąd kontroli krzyżowej, organ powinien ustalić faktycznego użytkownika działki, ale także zbadać, czy ten użytkownik posiada tytuł prawny do działki. Tyle tylko, że cały czas odnosi się to do stanu faktycznego zachodzącego w sprawie będącej przedmiotem orzeczenia TSUE, a więc przypadku, gdy dana działka została objęta wnioskiem co najmniej dwóch rolników, a konflikt krzyżowy obiektywnie nadal istnieje w dacie orzekania w sprawie. Z żadnego punktu wyroku nie wynika natomiast, aby organ miał ustalać tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy nie ma sporu co do tego, kto użytkuje grunty rolne. Byłoby to zresztą nielogiczne i niweczyło dorobek orzeczniczy TSUE oraz sądowoadministracyjny, który wyraźnie wiąże prawo do płatności z dysponowaniem gruntem i jego faktycznym użytkowaniem, a nie z tytułem prawnym do gruntu.

Z treści omawianego wyroku, w ocenie sądu, wynikają wnioski wręcz przeciwne, niż wywiódł organ. Zgodnie z jego punktem 34. "Stwierdzając, że wyrażenie "w jego dyspozycji" nie zostało zdefiniowane w tym przepisie, należy jednak zauważyć, że ani art. 24 rozporządzenia nr 1307/2013, ani żaden inny przepis prawa Unii nie wymaga, aby wnioskodawca przedstawił tytuł własności lub jakikolwiek dowód podstawy prawnej użytkowania (podkr. sądu) na poparcie wniosku o przyznanie uprawnień do płatności w celu wykazania, że zadeklarowane kwalifikujące hektary pozostają w jego dyspozycji."

Stosownie do pkt. 18 wyroku "Motyw 16 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.U. 2014, L 181, s. 1) stanowi: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału [...] [wynikającym z wyroku z dnia 14 października 2010 r., Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, pkt 50 i nast.)] uprawnienia do płatności powinno się przydzielać osobie, która posiada uprawnienia decyzyjne, odnosi korzyści i ponosi ryzyko finansowe w odniesieniu do działalności rolniczej na gruntach, co do których wnioskuje się o taki przydział. Należy wyjaśnić, że zasada ta ma w szczególności zastosowanie, gdy kwalifikujący się hektar jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności ze strony więcej niż jednego rolnika". Ponadto, z pkt. 36. wyroku wynika, że "państwa członkowskie mają prawo domniemywać, że kwalifikujące się hektary związane ze złożonym wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są "w dyspozycji" rolnika, który składa ten wniosek w rozumieniu tego przepisu. Z kolei z pkt. 40. i 41. wyroku wynika, że w przypadku złożenia jednego tylko wniosku na dany obszar istnieje domniemanie, że kwalifikujący się do dopłat obszar pozostaje w dyspozycji rolnika składającego wniosek. Domniemanie to zostaje podważone dopiero w przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków. Zgodnie bowiem z powołanymi punktami wyroku:

"40 W przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków o przyznanie uprawnień do płatności, jak miało to miejsce w sprawie przed sądem krajowym, domniemanie, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przydzielenie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek, zostaje jednak podważone.

41 W takiej sytuacji (podkr. sądu) właściwe organy państw członkowskich są zobowiązane do sprawdzenia, w dyspozycji którego z tych dwóch wnioskodawców pozostają kwalifikujące się hektary."

A contrario zatem, gdy nie ma "takiej sytuacji", tj. wniosków konkurencyjnych, organ nie ma obowiązku sprawdzania, w czyjej dyspozycji znajdują się grunty; tym bardziej więc nie ma obowiązku weryfikacji tytułu prawnego do nich.

Natomiast w pkt. 35 Trybunał nakazał przestrzegać zasady proporcjonalności. Stwierdził, że "Trybunał orzekł już, że państwom członkowskim przysługuje zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od wnioskodawcy dotyczących obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych uwzględnionych we wniosku o przyznanie pomocy. Jednak w ramach zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele odnośnych przepisów Unii i przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in., C-375/08, EU:C:2010:365, pkt 82, 86)."

Za sprzeczną z tą zasadą należałoby zatem uznać sytuację, gdy rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą, nie uzyskał dopłat tylko z tego powodu, że nie jest w stanie wykazać swego tytułu prawnego, choć żaden inny rolnik nie zgłasza do tego zastrzeżeń ani wniosków konkurencyjnych.

Podsumowując, stwierdzić należy, że wyrok TSUE w sprawie C 216/19 należy odczytywać w ten sposób, że w przypadku, gdy z wnioskiem o płatność występuje więcej niż jeden wnioskodawca, organ winien zbadać ich tytuły prawne do gruntu, gdyż pierwszeństwo w uzyskaniu płatności należy się właścicielowi. Natomiast w sytuacji, gdy złożono tylko jeden wniosek, brak jest podstaw do badania tytułu prawnego do gruntu rolnego, bo nie powstaje problem, któremu z wnioskodawców należy przyznać dopłaty, skoro jest tylko jeden. Zachodzi wówczas domniemanie, o którym mówił TSUE w pkt. 36 wyroku, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek. Pozostawanie gruntów w dyspozycji rolnika jest zaś wystarczające do przyznania mu płatności, gdyż żaden przepis nie wiąże prawa do dopłat z posiadaniem tytułu prawnego do gruntu rolnego.

Również przepisy prawa krajowego wskazują na posiadanie jako warunek wystarczający dla przyznania płatności, przy spełnieniu innych przesłanek określonych prawem.

Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 "Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika (...)" - (podkr. sądu). Zatem prawodawca krajowy jednoznacznie przesądził, że decydującym dla przyznania płatności będzie posiadanie gruntu, a nie tytuł prawny do niego.

Na to, że pogląd organu o konieczności posiadania tytułu prawnego do działek objętych wnioskiem o płatności jest nieprawidłowy wskazuje także i to, że w sytuacji, gdy grunty są uprawiane przez osobę, która takiego tytułu nie posiada, a właściciel go nie uprawia prowadzi do skutku, że choć grunt jest uprawiany, to płatności do niego nie zostaną przyznane: faktycznie użytkującemu z tego powodu, że nie legitymuje się tytułem prawnym, właścicielowi – bo nie on posiada uprawnienia decyzyjne, odnosi korzyści i ponosi ryzyko finansowe w odniesieniu do działalności rolniczej. Zatem mimo, że działalność rolnicza jest prowadzona, to płatności nie zostaną przyznane nikomu, wskutek czego nie zostanie osiągnięty cel polityki rolnej UE polegający na wspieraniu działalności rolniczej.

Kolejnym argumentem przemawiającym przeciwko stanowisku organu jest art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

(t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2298 ze zm.) obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny.

Z powyższego wynika, że tam, gdzie ustawodawca zamierzał powiązać prawo do płatności z posiadaniem tytułu prawnego do gruntu, dał temu wyraz wprost w treści ustawy. Skoro brak jest analogicznego przepisu co do innych gruntów, nie można takiego ograniczenia domniemywać. Ponadto z ust. 1 ww. przepisu wynika, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu.

Płyną z tego zatem dwa wnioski. Po pierwsze, że prawo krajowe wiąże prawo do dopłat z posiadaniem, a nie tytułem prawnym. Po drugie zaś, określa ono komu należą się dopłaty w sytuacji konfliktu krzyżowego, który w niniejszej sprawie nie występuje po wycofaniu wniosku przez drugiego rolnika, stąd błędne zastosowanie przez organ art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w zw. z art. 24 oraz art. 29 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014.

Na marginesie powyższych uwag natury materialnoprawnej dodać należy, że organ dopuścił się także naruszeń o charakterze procesowym. Wskazać bowiem trzeba, że choć spór w sprawie oscyluje wokół okoliczności związanych z podnoszonym przez organ konfliktem krzyżowym, to w aktach sprawy brakuje związanej z tym dokumentacji. Nie ma bowiem w przesłanych sądowi dokumentach ani konkurencyjnego wobec skarżącego wniosku o przyznanie płatności, ani także dokumentu stanowiącego dowód jego wycofania. O tych okolicznościach można dowiedzieć się w zasadzie tylko z decyzji organów oraz ze stanowiska Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. przekazanego wraz z odwołaniem od decyzji pierwszoinstancyjnej organowi wyższego stopnia. Brakuje także dokumentów odnoszących się do praw własności spornych działek, a na tych wszystkich kwestiach organ oparł swoje późniejsze wnioski. W tym zakresie naruszono zatem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ wobec braku materiału dowodowego w aktach postępowania, trudno twierdzić, aby był on należycie zgromadzony i rozpatrzony. Skoro tak, to dokonana w sprawie ocena stanu faktycznego musi nosić charakter dowolnej, a nie swobodnej, co z kolei stanowi o naruszeniu art. 80 k.p.a. Wobec powyższych ustaleń, sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że organy naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., bowiem sporządzone uzasadnienie oparto na błędnej ocenie przepisów prawa materialnego i niepełnym materiale dowodowym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany uwzględnić rozważania sądu, przyjmując właściwą wykładnię przepisów unijnych i krajowych oraz akceptując fakt, że analiza wyroku TSUE o sygn. C-216/19, wbrew pierwotnym twierdzeniom organu, prowadzi do wniosku, iż posiadanie tytułu prawnego do działek zgłoszonych do dopłat konieczne jest tylko w wyjątkowych przypadkach, wprost wskazanych w powołanych wyżej przepisach (co do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i jst) oraz w stanie faktycznym, w jakim został wydany wyrok TSUE (konieczność rozstrzygnięcia trwającego, a nie wygasłego konfliktu krzyżowego wskutek zgłoszenia do dopłat tych samych gruntów przez więcej niż jednego rolnika).

O ile organ nadal uzna, że strona nie ma prawa do otrzymania płatności w pełnej wysokości objętej wnioskiem, powoła na tę okoliczność konkretną podstawę prawną i dokona wykładni przepisów, z których wynikałoby takie rozstrzygnięcie.

Zdaniem sądu, stwierdzone naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało orzec jak w pkt. 1 sentencji.

W zakresie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które złożyły się wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł.

d.cz.