Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 580/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 29, art. 29 ust. 3 pkt 2, art. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 11 ust. 1, art. 7 ust.1, art. 7
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a, art. 30, art. 35 a
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2024 r. znak SKO.41/2449/LE/2024 w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 26 kwietnia 2024 r. znak: GD-RO-II.6125.63.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. znak: SKO.41/2449/LE/2024 - po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej także jako "skarżący" lub "wnioskodawca") od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 26 kwietnia 2024 r. znak GD-R0-IL6125.63.2024 w przedmiocie odmowy zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej jako "u.o.g.r.l."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 1 marca 2024 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Lublin o udzielenie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych o powierzchni 0,3947 ha w działce ewidencyjnej nr [...], położonej przy ul. [...] w L., pod budowę budynku magazynowo-biurowego.

Po rozpatrzeniu wniosku organ pierwszej instancji decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r. odmówił zezwolenia na trwałe wyłączenie wskazanych gruntów z produkcji rolniczej pod budowę budynku magazynowo-biurowego wraz z utwardzonym dojazdem.

Organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawca jest właścicielem działki objętej wnioskiem. Nieruchomość ta w ewidencji gruntów i budynków miasta Lublin wskazana jest jako użytek gruntowy oznaczony symbolem S-R - sad na gruncie ornym klasy bonitacyjnej II. Z wydanego przez Prezydenta Miasta Lublin w dniu 15 listopada 2023 r. wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina - część II) wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w obszarach określonych jako: tereny aktywności gospodarczej obejmujące obszary zgrupowań przemysłowo-składowych (symbol AG), tereny aktywności gospodarczej na działkach wydzielonych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej (symbol [...]) oraz tereny dróg publicznych (symbole KDD - drogi dojazdowe oraz KDGP – drogi główne ruchu przyśpieszonego). Zgodnie z dołączonym do wniosku projektem zagospodarowania terenu, planowana inwestycja budowlana ma zostać zrealizowana na gruncie przeznaczonym pod tereny aktywności gospodarczej, na działkach wydzielonych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej (AG/M4), natomiast dojazd z drogi publicznej - działki nr [...], częściowo realizowany będzie na gruncie przeznaczonym pod poszerzenie ul. [...] jako drogi głównej ruchu przyśpieszonego, oznaczonej w ww. planie jako KDGP.

Organ wskazał, że z uwagi na stwierdzone nieścisłości pismem z dnia 15 marca 2024 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia, w terminie 30 dni, prawidłowej dokumentacji zgodnej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin. Pismo to zostało skutecznie doręczone w dniu 20 marca 2024 r. Wnioskodawca w wyznaczonym terminie nie zajął stanowiska w sprawie.

W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji stwierdził, że rozpatrywany wniosek o wyłączenie z gruntu produkcji rolniczej jest błędny, ponieważ obejmuje - oprócz terenu przewidzianego pod aktywność gospodarczą - także teren przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi publicznej, o parametrach drogi głównej ruchu przyśpieszonego. W ocenie organu, ta część działki nr [...] (oznaczona na przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu m.in. liniami D-E-F) nie może stanowić prywatnego i utwardzonego (z kostki betonowej) dojazdu. Wnioskodawca nie zamierza natomiast realizować drogi publicznej o parametrach drogi głównej ruchu przyśpieszonego, a jedynie utwardzony indywidualny dojazd, który został wykluczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z dołączonego do wniosku wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika bowiem, że dla funkcji terenu oznaczonej KDGP (strona 17, § 53 ust. 3), dla ulic klasy zbiorczej KDZ i wyższych, w tym głównej ruchu przyspieszonego KDGP, wykluczono zjazdy indywidualne, których realizacja jest dopuszczalna jedynie w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem. W ocenie Prezydenta Miasta Lublin, w przedmiotowej sprawie takie warunki nie występują, natomiast dojazd do terenu [...] na działce nr [...] - co wykazane zostało na przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu - przewidziany jest od południowej części tej nieruchomości przez teren oznaczony w planie jako KDD.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu powinno być zgodne z przeznaczeniem terenu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin, będącym aktem prawa miejscowego obowiązującego na obszarze nim objętym. Skoro wnioskowana żąda wyłączenia z produkcji rolniczej, oprócz terenu przeznaczonego pod aktywność gospodarczą, także teren przeznaczony w pod budowę drogi publicznej, to brak jest podstaw do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. Zdaniem organu, wnioskodawca chcąc uzyskać zezwolenie na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu dla planowanej inwestycji budowlanej z dojazdem od ul. [...], winien wydzielić określone funkcje terenów zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin zapewniając - do czasu realizacji drogi głównej ruchu przyśpieszonego - dojazd do przedmiotowej nieruchomości z drogi publicznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 11 ust. 1, ust. 4, art. 12 ust. 1, ust. 6, ust. 13 i ust. 14 u.o.g.r.l. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., aktualny t.j. – Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 7 ust. 1 u.p.z.p., a także naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1-4 i art. 80 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i wskazaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 28 czerwca 2024 r. (zaskarżoną do Sądu) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając ją za prawidłową.

Na wstępie swych rozważań organ odwoławczy wyjaśnił, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, rozumiane jako rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie. Decyzję taką wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Obowiązek uzyskania takiej decyzji wynika m.in. z art. 11 ust. 1 u.o.g.r. Przy czym użyte w tym przepisie pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne", oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 11 ust. 1 w zw. z art. art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. Przepis ten stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Ponadto, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Organ odwoławczy zaaprobował ustalenia organu pierwszej instancji, iż planowana przez wnioskodawcę inwestycja, oznaczona na mapie do celów projektowych literami A-B-C-D-E-F, zrealizowana miałaby zostać na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na funkcję aktywności gospodarczej na działkach wydzielonych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej ([...]) oraz na terenie drogi publicznej (KDGP - droga ruchu przyspieszonego). Przy czym teren KDGP (obszar ok. 100 m2) miałby zostać utwardzony kostką betonową, jako zjazd i dojazd do budynku magazynowo-biurowego położonego na terenie [...] Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta Lublin, iż plan miejscowy nie zezwala na takie zagospodarowanie gruntu o przeznaczeniu KDGP. Stosownie do § 32 planu, dla ulicy klasy zbiorczej KDZ i wyższych — w klasie głównej KDG i głównej ruchu przyspieszonego KDGP wyklucza się zjazdy indywidualne. Powyższe oznacza, iż zjazd na działkę z drogi o ww. kategorii nie jest możliwy. Tym bardzie nie jest możliwe zaanektowanie części drogi kategorii KDGP na dojazd. Wprawdzie plan miejscowy dopuszcza lokalizację zjazdu (wyłącznie zjazdu) z drogi KDGP, jednakże może to nastąpić jedynie w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem. W ocenie Kolegium, taki przypadek w sprawie niniejszej jednak nie występuje, gdyż ukształtowanie terenu nie jest niekorzystne, zaś dojazd do działki (obszaru [...]) przewidziany został od południowej części działki przez teren KDD. Z uwagi na powyższe, nie jest możliwe skorzystanie z przewidzianego w planie wyjątku od zasady zakazu lokalizowania zjazdów indywidualnych z terenu drogi publicznej KDGP, tym bardziej lokalizacji dojazdów na ww. terenie. Brak takiej możliwości wyklucza natomiast wydanie wnioskowanego zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej.

M. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia w całości. W treści skargi skarżący - podtrzymując zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji - zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 11 ust. 1, ust. 4, art. 12 ust. 1, ust. 6, ust. 13 i ust. 14 u.o.g.r.l. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegające na braku wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytku gruntowego w postaci działki oznaczonej nr [...], stanowiącej sad na gruncie ornym klasy bonitacyjnej II, w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zlokalizowanie zabudowy w związku z faktem, iż ww. działka znajduje się w obszarach określonych jako tereny aktywności gospodarczej obejmujące o przemysłowo-składowych (zapis planu AG), tereny aktywności gospodarczej na działkach wydzielonych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej [...] oraz tereny dróg publicznych (KDD - drogi dojazdowe oraz KDGP - drogi główne ruchu przyspieszonego), podczas gdy decyzja organu w tej materii jest decyzją związaną, a nie decyzją podejmowana w ramach uznania administracyjnego;

2. art. 7 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz pominięcie fundamentalnej kwestii, zgodnie z którą "przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", a nie w drodze decyzji administracyjnej;

3. art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1-4 i art. 80 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia całkowicie dowolnych oraz błędnych ustaleń faktycznych i prawnych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że oba organy orzekające w sprawie popełniły tożsame błędy, próbując w trybie odmowy wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie odrolnienia wejść w kompetencje innego organu, od decyzji którego zależy możliwość prowadzenia jakichkolwiek prac w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych. Decyzja organów obu instancji wykraczają zatem poza ich kompetencje i jako takie powinny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 15 października 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Ponadto poddał pod rozwagę Sądu ewentualne zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), z uwagi na toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowanie w sprawie zjazdu na drogę publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przypomnieć należy, że kontrolowane decyzje zostały wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych o powierzchni 0,3947 ha wchodzących w obszar działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w [...] pod budowę budynku magazynowo-biurowego. Jako powód odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia organy obu instancji wskazały okoliczność, iż w zakresie, w jakim wniosek skarżącego obejmuje grunt przeznaczony pod dojazd do planowanego budynku, wskazany przez wnioskodawcę cel wyłączenia tej części gruntu z produkcji rolniczej nie jest zgodny z obowiązującą na tym obszarze uchwałą nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina - część II (Dz. Urz. Woj. Lubel. Nr 124, poz. 2671, dalej jako "m.p.z.p.", lub "uchwała").

Sąd podziela zarzuty skargi, iż ocena, która legła u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, wykracza poza kompetencje organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, i jako taka nie mogła warunkować udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej.

Wyjaśnić należy, że "wyłączenie z produkcji" zostało w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. zdefiniowane jako rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Przepis ten stanowi bowiem, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z analizy art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. Ten ostatni przepis wyraża bowiem generalną zasadę, zgodnie z którą zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem uzyskanie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej wymaga wcześniejszej zmiany przeznaczenia danego gruntu rolnego na cele nierolnicze, dokonanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organy właściwe w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych nie mogą bowiem samodzielnie rozstrzygać o sposobie przeznaczenia terenu (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1301/14, LEX nr 2116198).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 549/23, na który powołał się autor skargi. W orzeczeniu tym wskazano, że pomimo, iż postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, to jednak istnieje korelacja pomiędzy tymi postepowaniami. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 u.o.g.r.l. zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w m.p.z.p. Jeżeli grunty zostały w m.p.z.p. przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne, a zainteresowany wystąpił o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie, właściwy organ nie ma w zasadzie możliwości wydania innej decyzji niż decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji i określenie warunków wyłączenia (zob. D. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Legalis 2015, art. 11). Decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych jest tzw. decyzją związaną, czyli taką, której sam fakt wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa, a proces oceny organu administracji jest ograniczony do minimum. Oznacza to, że wydający decyzję sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji - jeśli tak, to decyzję wydaje. Nie jest przesłanką konieczną do wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej zgodność planowanej inwestycji z konkretnym przeznaczeniem nierolniczym i nieleśnym przewidzianym w planie miejscowym dla danego terenu. W sprawach w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej fakt, że teren został przeznaczony na cele nierolnicze lub nieleśnie w m.p.z.p. co do zasady, nie pozwala na wydanie organowi decyzji odmawiającej udzielenia zgody na wyłączenie z produkcji użytków rolnych lub leśnych.

Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych są zatem uprawnione do oceny zgodności określonego przez wnioskodawcę celu wyłączenia z planem miejscowym jedynie w wąskim zakresie wynikającym z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., tj. w zakresie zgodności charakteru inwestycji wskazanej jako cel wyłączenia z ogólnym przeznaczeniem terenu określonym w planie. Określony przez wnioskodawcę cel wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej nie może wszakże pozostawać w oczywistej sprzeczności z nierolniczym przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym. Jak już bowiem wyżej wskazano, użyte w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne", należy utożsamiać z przeznaczeniem gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonanym w trybie art. 7 u.o.g.r.l. Niedopuszczalne byłoby więc zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej pod inwestycję, której charakter jest ewidentnie sprzeczny z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym (np. wyłączenie gruntu z produkcji rolnej pod budowę budynku magazynowego na obszarze, który plan miejscowy przeznacza wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową). Poza kompetencje organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych wykracza jednak ocena zgodności konkretnych założeń projektowych z określonymi w planie miejscowym zasadami zagospodarowania danego terenu. Taka ocena należy bowiem do organów administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30, art. 35 Pr.bud.).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że inwestycja wskazana przez skarżącego jako cel wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej (budowa budynku magazynowo-biurowego), została zaplanowana na terenie, którego rolnicze przeznaczenie zmienił m.p.z.p. Klasa bonitacyjna użytków rolnych objętych wnioskiem kwalifikuje je natomiast jako wymagające uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej, stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Nie jest też kwestionowane, że co do zasady przedmiotowa inwestycja (przynajmniej w zakresie samego budynku), nie jest sprzeczna z nierolniczym przeznaczeniem terenu określonym w m.p.z.p. (budynek został zaplanowany na terenie wchodzącym w obszar oznaczony w uchwale symbolem [...] – tereny aktywności gospodarczej na działkach wydzielonych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej). Zastrzeżenia organów dotyczą natomiast uwzględnionego w dołączonym do wniosku projekcie zagospodarowania terenu zjazdu do projektowanego budynku magazynowo-biurowego, który zaplanowany został w obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem KDGP (drogi główne ruchu przyśpieszonego). Na terenie tym plan dopuszcza lokalizowanie indywidulanych zjazdów jedynie w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, a taki przypadek – w ocenie organów obu instancji – w niniejszej sprawie nie występuje.

W ocenie Sądu, zjazd co do zasady mieści się w przeznaczeniu terenu określonym w m.p.z.p. pod drogę, skoro w świetle definicji pojęcia "zjazdu" zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej jako "u.d.p."), zjazd jest częścią drogi publicznej. Natomiast m.p.z.p. nie wyklucza kategorycznie możliwości realizacji zjazdów indywidualnych dla dróg w klasie głównej ruchu przyśpieszonego, bowiem dopuszcza ich wykonanie w wyjątkowych wypadkach, uzasadnianych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem (§ 53 ust. 3 uchwały). Wskazany przez skarżącego cel wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej (również w zakresie zjazdu), nie jest więc sprzeczny z nierolniczym przeznaczeniem tego terenu określonym w m.p.z.p. Organy nie mogły natomiast odmówić udzielenia wnioskowanego zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, powołując się niespełnienie określonych w m.p.z.p. warunków realizacji zjazdu przewidzianych dla obszaru KDGP. Ocena, czy w niniejszej sprawie przesłanka taka występuje, nie leży w gestii organów właściwych w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Żaden z przepisów regulujących postępowanie o udzielenie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej nie przewiduje bowiem badania zgodności konkretnych rozwiązań projektowych (w tym komunikacyjnych) planowanej inwestycji, określonych w projekcie zagospodarowania terenu, z zasadami zagospodarowania terenu wskazanymi w planie miejscowym. Udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu należy do kompetencji zarządcy drogi, zgodnie z art. 29 u.d.p. Pozwolenia na budowę obejmującą realizację zjazdu udzielają natomiast organy architektoniczno-budowlane, które oceniając projekt zagospodarowania terenu obejmujący budowę zjazdu weryfikują, czy projekt ten uzyskał uzgodnienie zarządcy drogi (art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. "a" Pr.bud. w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 2 u.d.p.). Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że skoro uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zezwolenia na wyłączenie gruntu w produkcji rolniczej, lecz będzie miało znaczenie dopiero w późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, to nie zachodziły też podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego z uwagi na toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowanie w sprawie zjazdu, co na rozprawie poddał pod rozwagę Sądu pełnomocnik skarżącego.

Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem ocena będąca podstawą zapadłego rozstrzygnięcia wykracza poza wynikające z tych unormowań warunki udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w wywodach powyżej, stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku, znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 5200 złotych, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, które stosownie do § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), wynosi 480 złotych, a także uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych.