Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 592/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Dudar, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 19 maja 2023 r. nr 406.591/E-1/22/2023 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 1 marca 2023 roku numer DSS.9.9068.2023


UZASADNIENIE

Decyzją z 19 maja 2023 r. nr 406.591/E-1/22/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 1 marca 2023 r. nr DSS.9.9068.2023 o odmowie przyznania D.W. pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku D.W. z 1 lutego 2023 r., zmodyfikowanego 17 lutego 2023 r., organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód w styczniu 2023 r. wynosił 713 zł i nie przekracza kwoty kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Zostały zatem spełnione warunki do przyznania pomocy, jednakże zaistniały okoliczności przemawiające na niekorzyść strony. D.W. w dniu 16 lipca 2022 r. zawarł umowę najmu lokalu znajdującego się w Białymstoku, o powierzchni 60 m2, na okres od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2025 r. za czynsz najmu w wysokości 850 zł miesięcznie. W dniu 2 stycznia 2023 r. podpisał aneks do umowy najmu, w którym dokonał obniżki czynszu najmu do kwoty 840 zł. W trakcie wywiadu środowiskowego wnioskodawca zapytany o powód zmniejszenia kwoty wynajmu, a tym samym swojego dochodu, po raz kolejny nie odniósł się do powyższej kwestii i nie podał powodu obniżki najmu. Organ wskazał, że 23 lutego 2023 r. D.W. zgłosił się do Ośrodka, celem otrzymania skierowania na paczki żywnościowe z FEAD. Przy składaniu oświadczenia o dochodach zapytano go czy nie dokonał zmian w umowie najmu. Ww. oświadczył, że nie podpisał nowego aneksu. Zainteresowany został poinformowany, że takie działanie może być traktowane jako niewykorzystywanie własnych zasobów i możliwości, co w myśl ustawy stanowi jedną z form braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, co może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Na tę informację zainteresowany bardzo się wzburzył i stwierdził: "Prowadzę biznes 30 lat, nie uczcie mnie biznesu", "Pani mówi, że nie wykorzystuję swoich możliwości, obraziła mnie tym Pani i nie usłyszałem za to słowa przepraszam’’, "Jak Pani uda się wynająć to mieszkanie za 1500 zł, to ja wezmę swoje 840 zł, a reszta dla Pani", po czym zamaszyście odstawił krzesło i wyszedł z budynku Zespołu Pracowników Socjalnych trzaskając drzwiami. Ośrodek stanął na stanowisku, że świadome zmniejszanie przez stronę jedynego źródła dochodu bez niepodważalnej i uzasadnionej przyczyny przy jednoczesnym zgłaszaniu trudnej sytuacji finansowej jest niedopuszczalne, biorąc również pod uwagę obecną sytuację gospodarczą.

W ocenie organu świadczy to o niewykorzystywaniu własnych możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej we własnym zakresie oraz braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.

Odwołanie od tej decyzji wniósł D.W. i zarzucił, popełnienie przestępstwa poświadczenia nieprawdy przez MOPR w zakresie wysokości jego dochodu. Podniósł, że zdaniem organu dochód ten wyniósł 713 zł, co jest nieprawdą. Wskazał, że zgodnie z jego oświadczeniem i złożoną dokumentacją dochód w styczniu 2023 r. wyniósł 840 zł minus podatek od najmu w wysokości 71 zł (8,5%) co daje dochód netto w wysokości 769 zł. Kwota 127 zł zapłacona w styczniu 2023 r. to 105 zł podatku za grudzień 2022 r. i 22 zł podatku za listopad 2022 r. W związku z tym kwota ta nie mogła być odliczona od przychodu za styczeń 2022 r. Nieprawdą jest też to, że podczas wywiadu środowiskowego odmówił wyjaśnienia powodów obniżenia czynszu najmu z kwoty 850 zł na 840 zł, gdyż podczas wywiadu nikt odwołującego o tę kwestię nie pytał. Podniósł, że wielokrotnie wyjaśniał, że do zmiany wysokości czynszu najmu zmusiła go zmiana przepisów rozliczenia się z US. W 2022 r. odwołujący rozliczał się na zasadach ogólnych. Od 2023 r. rozliczenie najmu prywatnego możliwe jest jedynie na podstawie ryczałtu wynoszącego 8,5%. Stąd prosty rachunek, że przy czynszu 850 zł i podatku 72 zł, skarżący nie spełniałby kryterium dochodowego – przekraczałby je o 2 zł. Zarzucił, że pracownicy MOPR nie mają pojęcia o rynku nieruchomościami i częściach składowych kwoty najmu. Po wymienieniu tych części składowych, odwołujący stwierdził, że ceny składowe po zsumowaniu dają kwotę znacznie ponad 2.500 zł na miesiąc, czyli są zgodne z cenami rynkowymi a nawet znacznie je przekraczają. Umowa odwołującego gwarantuje mu odstępne w wysokości 840 zł miesięcznie niezależnie od wszystkich innych kosztów i ryzyka ponoszonych przez firmę w celu dalszego odnajmu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wskazało, że w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej, a w szczególności dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadpodstawowej lub szkoły ponadgimnazjalnej, osobom samotnym i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy, w szczególności osobom starszym, chorym i niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust 1 ustawy, t.j. w przypadku osoby samotnie gospodarującej, kwoty 776 zł. Natomiast zgodnie z pkt. III.2.1. Programu, ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 200% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom starszym, chorym i niepełnosprawnym. Rada Miasta Białystok w uchwale nr 111/40/18 z 10 grudnia 2018 r. podwyższyła kryteria dochodowe umożliwiające udzielenie ww. wsparcia w ramach wskazanego programu rządowego, do wysokości 200% kwot kryteriów dochodowych, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. W myśl przepisów art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy, osobie lub rodzinie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, gdy spełnia ustalone ustawowe kryteria dochodowe.

Z powyższego przepisu wynika, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym, przyznawanym w oparciu o okoliczności sprawy. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej spełniającej kryterium dochodowe przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art 7 pkt 2-15, np. bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Podkreślono przy tym, że przepisy ustawy, nakładają na osoby korzystające z pomocy społecznej, obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, bowiem pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję. Brak aktywności ze strony osoby zainteresowanej pomocą, uprawnia organ do odmowy udzielenia świadczenia.

Obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej zastał wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej. Postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania jego wypłaty (art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej). Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena postępowania osoby ubiegającej się o pomoc, m. in. w kwestii umożliwienia jej prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie i zabezpieczenia podstawowych potrzeb bytowych.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zainteresowany prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, źródłem jego dochodu są środki z wynajmu mieszkania. Dochód strony w styczniu 2023 r., ustalony przez organ pierwszej instancji wyniósł 713 zł. Wysokość tak ustalonego dochodu została zakwestionowana przez stronę. Odwołujący stoi na stanowisku, że jego dochód w styczniu 2023 r. wyniósł 769 zł (840 zł - 71 zł zryczałtowanego podatku). Organ ustalając dochód w oparciu o art. 8 ust. 3 ustawy, wskazał, że bazował na posiadanej dokumentacji, tj. aneksie do umowy najmu oraz przelewach bankowych dokumentujących uiszczenie należnego podatku (w łącznej wysokości 127 zł zapłaconego w styczniu 2023 r.). Zgodnie z powyższym, dochód strony w styczniu 2023 r. wyniósł 713 zł i nie przekraczał kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 776 zł. Kryterium dochodowe w niniejszej sprawie z uwzględnieniem zapisów programu wynosi 1.552 zł. Trudno zatem przyjąć, że organ wadliwie obliczył dochód. Kwestia dochodu nie jest jednak okolicznością sporną w niniejszej sprawie, bowiem dochód zainteresowanego nie przekracza kryterium uprawniającego do przyznania mu zasiłku celowego.

Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest stwierdzenie przez pracownika socjalnego braku współdziałania ze strony zainteresowanego.

Z diagnozy sytuacji osoby lub rodziny - wnioski pracownika socjalnego wynika, że 23 lutego 2023 r. D.W. zgłosił się do Ośrodka, celem otrzymania skierowania na paczki żywnościowe z FEAD. Przy składaniu oświadczenia o dochodach zapytano go czy nie dokonał zmian w umowie najmu. Ww. oświadczył, że nie podpisał nowego aneksu. Zainteresowany został poinformowany, że takie działanie może być traktowane jako niewykorzystywanie własnych zasobów i możliwości, co w myśl ustawy stanowi jedną z form braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, co może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Na tę informację zainteresowany bardzo się wzburzył i stwierdził: "Prowadzę biznes 30 lat, nie uczcie mnie biznesu", "Pani mówi, że nie wykorzystuję swoich możliwości, obraziła mnie tym Pani i nie usłyszałem za to słowa przepraszam", "Jak Pani uda się wynająć to mieszkanie za 1500 zł, to ja wezmę swoje 840 zł. a reszta dla Pani", po czym zamaszyście odstawił krzesło i wyszedł z budynku Zespołu Pracowników Socjalnych trzaskając drzwiami. Stwierdzono, że D.W. wykazuje postawę roszczeniową a w kontaktach z pracownikami socjalnymi ośrodka emanuje arogancją. W ocenie Ośrodka, świadome zmniejszenie przez stronę jedynego źródła dochodu bez niepodważalnej i uzasadnionej przy jednoczesnym zgłaszaniu trudnej sytuacji finansowej jest niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę obecną sytuację gospodarczą (wysoką inflację, wzrost cen towarów i usług), obniżka czynszu najmu nie ma uzasadnienia i wpływa na pogorszenie jego sytuacji finansowej. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykorzystuje własnych uprawnień do przezwyciężania trudnej sytuacji życiowej, co stanowi o braku współdziałania w celu przezwyciężenia i rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie.

Podniesiono, że nie ulega wątpliwości, że pomoc społeczna ma na celu tylko wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, a udzielane świadczenia mają być jedynie chwilowo odpowiednie do sytuacji osób i rodzin korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Tak więc pomoc społeczna spełnia funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Skoro ustawa o pomocy społecznej formułuje zasadę, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, to oznacza to, że jeśli osoba ta nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych.

Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest na tyle istotny, że został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Podkreślono, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z powyższym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie prawidłowo wykazano zasadność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślono, że spełnienie wymogów formalnych do otrzymania świadczenia pieniężnego, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie jest równoznaczne z jego otrzymaniem, ponieważ w tym zakresie znaczenie mają również inne okoliczności. Zasiłek celowy jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego, w zakresie którego organ administracji decyduje nie tylko o wysokości świadczenia, lecz także o tym, czy świadczenie takie w ogóle powinno zostać przyznane.

Ponadto nie bez znaczenia też jest fakt, że D.W. korzysta z pomocy społecznej, (pomoc finansowa w zakresie zmniejszenia wydatków ponoszonych na leki). Świadczy to o tym, że nie można uznać, że jest on dyskryminowany, czy też karany w uzyskiwaniu pomocy. W tej sytuacji, rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Przedstawione w zaskarżonej decyzji powody odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, prowadzą do wniosku, że organ nie przekroczył granic uznania zakreślonych w art. 7 K.p.a., zaś odmowa przyznania świadczenia nie jest przejawem dyskryminacji strony przez organ administracji publicznej.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł D.W. i zarzucił:

1. bezprawne i naruszające prawo ustalenie dochodu w styczniu 2023 r. na kwotę 713 zamiast 769 zł;

2. dochód został wyliczony wbrew przepisom prawa w szczególności wbrew przepisom ustawy o pomocy społecznej;

3. obrazę prawa przez SKO, poprzez powoływanie wyroków sądów administracyjnych, podczas gdy wyroki nie stanowią źródła prawa;

4. notoryczne uchylanie się przez organy od stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej – art. 39 i 41;

5. naruszenie art. 39 pkt 2 u.p.s., który daje możliwość sfinansowania w całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, odzieży i innych;

6. nieprawdą jest, że skarżący odmawia współpracy z organami, gdyż nie uchyla się od szukania pracy, nie pije i nie zażywa narkotyków. Od 5 miesięcy nie może ustalić o co chodzi pracownikom MOPR-u, którzy odmawiają współpracy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przyczyną zmiany umowy najmu była zmiana przepisów prawa podatkowego o rozliczaniu najmu prywatnego - z rozliczania na zasadach ogólnych w 2022 r. na obligatoryjne rozliczanie się w formie ryczałtu. Nie jest to dla skarżącego korzystne, gdyż uniemożliwia korzystanie z kosztów uzyskania przychodu oraz zmniejsza kwotę podatku z 12% do 8,5%, jednocześnie pozbawiając możliwości skorzystania z kwoty wolnej od podatku. Skarżący przyznał, że zgadza się z organami, że cena najmu mieszkania na rynku jest dużo wyższa niż 840 zł, jednak 840 zł to odstępne a nie cena najmu. Jak wyjaśnił, w 2022 r. rozliczał się na zasadach ogólnych, czyli odprowadził 12% zaliczki na podatek dochodowy, mógł odliczyć od dochodu koszty uzyskania przychodu – 60 zł/miesięcznie. Po zmianach rozliczenie w 2023 r. jest następujące: podatek PPE 8,5%, zatem 850 zł – 102 zł (12%) = 748 zł, 748 zł – 60 zł = 688 zł, a licząc według nowych zasad 850 zł – 72 zł (8,5%) = 778 zł (przekroczenie dochodu o 2 zł); po obniżce odstępnego: 840 zł – 71 zł (8,5%) = 769 zł (dochód mieszczący się w kryterium). Skarżący wskazał dochody za 2022 r. – lipiec 600 zł, sierpień 0 zł, wrzesień 700 zł, październik 700 zł, listopad 720 zł, grudzień 700 zł, za 2023 r. – za styczeń 769 zł. A zatem jego dochody wzrosły o 69 zł a nie jak twierdzi MOPR zmalały.

Następnie skarżący wyodrębnił części składowe najmu mieszkania, na które składają się: odstępne – 840 zł, czynsz do spółdzielni od 600 do 1000 zł w zależności od zużycia wody i kosztów ogrzewania, ubezpieczenie mieszkania 150 zł za rok, podatek gruntowy 99 zł za rok, amortyzacja kosztów remontu 20.000 – 30.000 zł za 5 lat (czyli 333 – 500 zł miesięcznie), amortyzacja wyposażenia ruchomego – 200 zł miesięcznie, amortyzacja lodówki i pralki – 150 zł, drobne naprawy, sprzątanie mieszkania, nadzór nad przestrzeganiem regulaminu i ciszy nocnej przez mieszkańców – 200 zł miesięcznie, koszty i ryzyko pustostanu lub nieuczciwego najemcy - koszty umowy notarialnej o dobrowolnym poddaniu się egzekucji komorniczej eksmisji do wskazanego miejsca zamieszkania, koszty i opłaty energii elektrycznej 200-300 zł miesięcznie. A zatem cena najmu mieszkania to 3.089 zł. Skarżący pobiera jedynie odstępne, a firma z którą zawarł umowę ponosi ryzyko najmu, dokonała także remontu mieszkania na własny koszt.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi SKO wyjaśniło, że kwestia ustalenia dochodu za styczeń 2023 r. nie była powodem odmowy wnioskowanego świadczenia, lecz brak działania ze strony skarżącego, zmierzającego do poprawy sytuacji życiowej, w której się znajduje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: K.p.a.). Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Organy mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie sądu, organy obydwu instancji nie sprostały powyższym zasadom, bowiem zbyt pochopnie, bez należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powołały się na art. 11 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, dalej: u.p.s.).

Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast wobec braku zastosowania się przez korzystającego z pomocy społecznej do wskazanej wyżej powinności organ może odmówić udzielenia tejże pomocy, o czym stanowi art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Skarżący wystąpił o przyznanie pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku. Pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów z 15 października 2018 r. nr 140 w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, realizowana jest w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o pomocy społecznej i należy ją zakwalifikować jako formę zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39 u.p.s. W świetle tej regulacji w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Decyzja wydawana na podstawie art. 39 u.p.s. jest decyzją uznaniową (zasiłek celowy "może być przyznany"). Kontrola legalności takich decyzji sprawowana przez sąd administracyjny jest ograniczona. Polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia, prowadząc postępowanie z zachowaniem ustawowej procedury (por. np. wyrok NSA z 27 października 2020 r., I OSK 1011/20, czy z 22 czerwca 2016 r., I OSK 2429/14, pub. CBOSA). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Organ ma co prawda wybór spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, równowartościowych prawnie rozwiązań, jednak powinien swój wybór wszechstronnie uzasadnić. Nie może być wątpliwości odnośnie tego, że dokonując tego wyboru miał na uwadze wszystkie relewantne prawnie okoliczności stanu faktycznego

W rozpatrywanej sprawie powodem odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, było stwierdzenie przez organy, że skarżący systematycznie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej oraz że nie wykorzystuje własnych uprawnień do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Organy ustaliły, że dochód skarżącego (prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe) w styczniu 2023 r. (miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku) wyniósł 713 zł i nie przekracza kryterium dochodowego. Przyjęto, że zostały spełnione warunki do przyznania pomocy na zasadach ogólnych, jednakże zaistniały okoliczności przemawiające na niekorzyść strony. Są one związane z zawartą umową najmu mieszkania skarżącego.

Jak bowiem zadeklarował skarżący podczas wywiadu środowiskowego, 16 lipca 2022 r. zawarł umowę najmu lokalu znajdującego się w Białymstoku, o powierzchni 60 m2, na okres od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2025 r. za – jak wskazały organy – "czynsz najmu" w wysokości 850 zł miesięcznie. W dniu 2 stycznia 2023 r. skarżący podpisał aneks do tej umowy dokonując obniżki "czynszu najmu" do kwoty 840 zł z powodu zmiany przepisów dotyczących opodatkowania najmu. Przy utrzymaniu kwoty najmu w wysokości 850 zł i odprowadzeniu podatku od tej kwoty 72 zł, skarżący przekroczyłby kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej o 2 zł. Zdaniem organów, opisane obniżenie "czynszu najmu" o 10 zł, a także uzyskiwanie dochodu z tego tytułu w kwocie jedynie około 800 zł (przy cenach rynkowych najmu na poziomie ponad 2.000 zł) oznacza, że skarżący nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości. Świadome zaś zmniejszanie przez stronę jedynego źródła dochodu bez niepodważalnej i uzasadnionej przyczyny, przy jednoczesnym zgłaszaniu trudnej sytuacji finansowej, jest niedopuszczalne i uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci zasiłku celowego.

Sąd jednak wskazuje, że istotnie, mając na uwadze treść art. 11 ust. 1 u.p.s. oraz pozostałych przepisów u.p.s. należy podkreślić, że co do zasady ustawa ta jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza ona wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Jeden z instrumentów, który ma służyć realizacji tych celów został określony we wskazanym art. 11 ust. 2 u.p.s. Na jego podstawie organ może odmówić udzielenia wsparcia świadczeniobiorcom, którzy nie podejmują współpracy z pracownikiem socjalnym. Zastosowanie tego uregulowania nie może być jednak automatyczne, tzn. nie może być wiązane tylko i wyłącznie z niepodjęciem określonych czynności przez świadczeniobiorcę (jak w niniejszej sprawie - z obniżeniem dochodu z tytułu najmu o 10 zł). Musi być poprzedzone ustaleniami mającymi wyjaśnić, co było przyczyną takiego zachowania osoby.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do kwestii przyczyn obniżenia czynszu (nazywanego przez skarżącego "odstępnym") z tytułu umowy najmu mieszkania. Skarżący takie szczegółowe wyjaśnienia zawarł odwołaniu. Organ drugiej instancji w ogóle nie ustosunkował się do tych kwestii. Skarżący w sposób logiczny i racjonalny wskazał, że przyczyną zmiany umowy najmu była zmiana sposobu rozliczania dochodu z najmu lokalu na zasadach ogólnych w 2022 r. na obligatoryjne rozliczanie się na zasadzie podatku zryczałtowanego. Było to dla niego niekorzystne, gdyż powodowało przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej.

Okoliczność ta i intencja skarżącego z jednej strony może budzić wątpliwości w kontekście innych beneficjentów pomocy społecznej, którzy mogą znajdować się w znacznie gorszej sytuacji, a także w kontekście środków finansowych, którymi muszą organy w sposób racjonalny i rozsądny dysponować wybierając beneficjentów tej pomocy. Jednak aby zastosować regulację art. 11 ust. 2 u.p.s. należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie wystąpienia przesłanek podmiotowych wynikających z tego przepisu, a zmierzających do ustalenia czy brak współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej nosi cechy złej woli. Dopiero ustalenie tej okoliczności umożliwia stwierdzenie, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. (wyroki: z 4 maja 2021 r., I OSK 647/21; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 845/15; z 14 lipca 2016 r., I OSK 3060/14; z 8 marca 2012 r., I OSK 1792/11 i I OSK 1791/11, pub. CBOSA).

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej wskazać więc trzeba, że nie jest w niej istotne czy obniżenie dochodu z najmu o 10 zł celem spełnienia kryterium dochodowego jest akceptowalne z punktu widzenia zasad współżycia społecznego i obecnych uwarunkowań gospodarczych, ale to czy zachowanie skarżącego nosi cechy złej woli. Skarżący tymczasem deklaruje, że w ten sposób zadbał wręcz o swoje interesy, takie ukształtowanie dochodu z najmu jak na podstawie zawartej przez niego umowy gwarantuje mu stały dochód nawet w sytuacjach kryzysu gospodarczego, zdejmuje z niego ciężar dbania o wszystkie okoliczności związane z najmem a obciążające wynajmującego. Organy tych okoliczności zupełnie nie rozważyły. Trudno też uznać, że sporne obniżenie dochodu z najmu, przy obecnych uwarunkowaniach gospodarczych "było nieuzasadnione i wpłynęło na pogorszenie jego sytuacji finansowej", kiedy dotyczy to kwoty zaledwie 10 zł. Ponadto współdziałanie może być zupełnie inaczej pojmowane przez świadczeniobiorcę i organ; nieudolność, nieporadność czy ograniczona zdolność percepcji świadczeniobiorcy powinna być jednak wyraźnie oddzielona od postawy roszczeniowej lub pozorującej współdziałanie (taka sytuacja mogłaby np. zaistnieć, gdyby skarżący zupełnie zrezygnował z możliwości uzyskania dochodu z najmu). Nie uzasadnia jednak – bez wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy – automatyczne uznanie za taką roszczeniową postawę zachowanie beneficjenta, u podstaw której leżą trudności w relacji z pracownikami socjalnymi. Taki zaś obraz wyłania się również z akt sprawy (opisane w uzasadnieniach decyzji zachowanie skarżącego w Ośrodku w dniu 23 lutego 2023 r.). Analiza przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. prowadzi do wniosku, że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym powinno się wiązać z zachowaniem, u podstaw którego leży zła wola przejawiająca się w przekonaniu osoby ubiegającej się o pomoc bądź z niej korzystającej, że i tak organ pomocy społecznej jest obowiązany udzielić tej pomocy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 listopada 2012 r., IV SA/Gl 1517/11, pub. CBOSA). Organy nie zestawiły tymczasem w swej ocenie zachowania skarżącego i okoliczności, które on sam wskazuje jako powody takiego a nie innego ukształtowania dochodu z najmu - z sytuacjami polegającymi np. nieprzedłożeniu określonych dokumentów, niepodjęciu konkretnej i adekwatnej propozycji aktywizacji, która by poprawiła indywidualną sytuację wnioskującego o pomoc społeczną. Nie rozważyły organy wyjaśnień skarżącego wskazującego, dlaczego jego dochód z najmu kształtuje się na poziomie jedynie 850 zł (obecnie 840 zł), tj. tego, że pozostałe koszty utrzymania mieszkania (czynsz, media, koszty ubezpieczenia mieszkania i remontów) ponosi inny podmiot w zamian za stałe – jak nazywa skarżący – "odstępne". Zaakcentować przy tym należy, że organ drugiej instancji – mimo zarzutów odwołania – okoliczności tych nie zweryfikował. W aktach sprawy brak jest umowy najmu lokalu z 16 lipca 2022 r., która w sposób jednoznaczny pozwalałaby na zweryfikowanie twierdzeń skarżącego. Nie wiadomo zatem de facto (poza deklaracjami strony) jak rozkłada się ciężar ponoszenia kosztów utrzymania mieszkania skarżącego. W tych okolicznościach i przy braku ustosunkowania się w decyzji odwoławczej do wyżej wskazanych przesłanek zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. nie sposób więc potwierdzić ani zaprzeczyć stanowiska skarżącego.

Trudno więc na tym etapie stwierdzić, że rzeczywiście, jak to kategorycznie uznały organy, skarżący nie podjął współpracy i nie współdziała w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji. Organy nie oceniły postawy skarżącego w jej całokształcie, w szczególności nie odpowiedziały wprost na pytanie czy wynika ona rzeczywiście ze złej woli, czy też u jej podłoża leżą innego rodzaju względy, m.in. ograniczona możliwość zajęcia się samodzielnie wynajmowaniem mieszkania, bez pośrednictwa osób trzecich, ale jednocześnie przy ryzyku, że w pewnych miesiącach może zostać całkowicie bez kosztów uzyskania dochodu z tego tytułu, przy jednoczesnej konieczności poniesienia kosztów m.in. czynszu. Obowiązkiem organów było więc okoliczności te również poddać ocenie.

Wprawdzie pomoc społeczna ma charakter jedynie pomocy doraźnej i nie może zaspokajać wszystkich potrzeb beneficjentów, niemniej jednak obniżenie dochodu o 10 zł, czy też korzystanie z pośrednictwa w zakresie najmu lokalu, automatycznie nie przesądza o braku współdziałania skarżącego w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Nie chodzi bowiem ani o pomoc w takim rozmiarze, że wszystkie potrzeby będą zaspokojone, ani o poprawę komfortu beneficjenta, lecz o przyznanie pomocy adekwatnej co do formy i wysokości mając na względzie cele i zasady pomocy społecznej, w tym ograniczoną ilość środków, jak i potrzeby innych beneficjentów. Tylko jednoznaczne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wskazujące w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości, że występuje dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w składanych przez stronę oświadczeniach a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, który jest wynikiem jego celowego działania, upoważniają organy administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia odmownego.

Końcowo sąd zwraca także uwagę na wewnętrzną sprzeczność zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie przez organ braku współdziałania skarżącego w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji stanowi samodzielną, wystarczającą przesłankę do odmowy udzielenia pomocy na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. – bez konieczności badania przesłanki kryterium dochodowego. Natomiast ta przesłanka została oceniona, bowiem organy obydwu instancji jednoznacznie wskazały, że skarżący spełnia kryterium dochodowe (dokonały obliczenia dochodu ze stycznia 2023 r. na podstawie kwot zadeklarowanego podatku i dochodu z najmu).

Reasumując, odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, gdyż nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym i sformułowanej w decyzjach ocenie prawnej. Organy nie wskazały przekonujących argumentów na zasadność wydania decyzji negatywnych z punktu widzenia zasad i trybu udzielania pomocy społecznej. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcia należy zatem uznać za przedwczesne nie przesądzając zasadności wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego.

Z wyżej wskazanych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organy będą związane sformułowaną przez sąd wykładnią przepisów prawa (art. 11 ust. 2 u.p.s.) oraz wskazaniami co do braków w materiale dowodowym i niedostateczności jego oceny. Ustalą w szczególności czy rozliczenie kosztów najmu przedstawione przez skarżącego znajduje umocowanie w zawartej umowie i jej aneksie, a co za tym idzie jaki ma wpływ na prawo skarżącego do uzyskania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego.