Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 239/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 146 ust. 1 pkt 1 i 2,  art. 148 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 154
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 284/22 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie z dnia 29 marca 2022 r. nr 1/2022/154.6 w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. B. na rzecz Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 284/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.B., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie, zwanego dalej także "organem", z dnia 29 marca 2022 r., nr 1/2022/154.6, w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielenie świadczeń z opieki zdrowotnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 28 czerwca 2017 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze gmin: Biłgoraj, Biszcza, Frampol, Goraj, Potok Górny i Tereszpol. Wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 301.016 zł, na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. oraz maksymalną liczbę 6 umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W konkursie złożonych zostało 7 ofert na 6 miejsc udzielania świadczeń. A. B., prowadząca [...], nie została zaproszona do negocjacji. Skarżąca uzyskała 44 pkt. Do negocjacji zaproszeni zostali zaś oferenci, których oferty uzyskały punktację od 69 pkt do 51 pkt. Suma wartości ofert zdecydowanie wykraczała poza wartość zamówienia wskazaną w ogłoszeniu. W dniu 18 września 2017 r. skarżąca złożyła protest, który został uznany za bezzasadny. W tym też dniu nastąpiło rozstrzygnięcie konkursu. Do zawarcia umowy zakwalifikowane zostały oferty zajmujące pozycje od pierwszej do czwartej w rankingu. Decyzją z dnia 5 października 2017 r. organ oddalił odwołanie skarżącej od powyższego rozstrzygnięcia konkursu. Następnie organ ten na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie prawy decyzją z dnia 7 listopada 2017 r. utrzymał w mocy swą uprzednią decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 45/18 oddalił skargę na decyzję z dnia 7 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. B., wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 1692/18, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd podzielił zarzut skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd I instancji nie ustosunkował się dostatecznie do konsekwentnie podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących między innymi dopuszczalności wprowadzania zmian do treści oferty, naruszenia zasady jawności postępowania oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców.

Ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji, uwzględniając uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stan rozpoznawanej sprawy, uznał, że wniesiona skarga skutecznie podważa legalność decyzji organu z dnia 7 listopada 2017 r. i wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 230/21, uchylił decyzję organu z dnia 7 listopada 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WSA podniósł, że przedwczesną i niepełną (wobec braku dokładnej analizy wszystkich zgromadzonych dowodów w sprawie - w tym przedstawionego przez skarżącą planu budynku z zaznaczonymi pomieszczeniami przebieralni i sali gimnastycznej) okazała się ocena organu, że skarżąca w dacie złożenia oferty nie posiadała sali gimnastycznej. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż uczestnicząca w postępowaniu A.Ś. złożyła dwa oświadczenia z dnia 1 sierpnia 2017 r. świadczące, że dysponuje zarówno salę gimnastyczną, jak i przebieralnią (jako oddzielnymi pomieszczeniami w miejscu udzielania świadczeń). Komisja konkursowa nie przeprowadziła kontroli tego podmiotu, poprzestając na przyjęciu tych oświadczeń i uznaniu ich za wiarygodne. Natomiast w odniesieniu do skarżącej wdrożono czynności kontrolne pomimo, że w piśmie z dnia 2 sierpnia 2017 r. skarżąca wyjaśniła, że w miejscu udzielania świadczeń znajduje się sala gimnastyczna stanowiąca odrębne pomieszczenie. Swoje stanowisko skarżąca potwierdziła w piśmie z dnia 21 sierpnia 2017 r. W ocenie Sądu, uwadze organu umknęło, że w piśmie z dnia 17 września 2017 r. skarżąca wskazała, że sala stanowiła odrębne pomieszczenie wydzielone ściankami z płyty meblowej, która niewystarczająco wyciszała pomieszczenie i dlatego została zdemontowana w dniu 2 września 2017 r. i w jej miejsce wstawiono nową ściankę z płyty gipsowo-kartonowej z wygłuszającą izolacją z wełny, a prace te zakończono w dniu 4 września 2017 r.

Sąd I instancji w nawiązaniu do stanowiska NSA podniósł, że figurujące w aktach sprawy pismo Komisji konkursowej z dnia 26 lipca 2017 r., zawierające wniosek o wyrażenie zgody na odstąpienie od czynności opisanych w Procedurze konkursu ofert (...) i zaniechanie obligatoryjnej kontroli u oferentów, którzy do tej pory nie byli stroną umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej z Funduszem, nie wyjaśnia powodów przeprowadzenia kontroli miejsca udzielania świadczenia wyłącznie u skarżącej. Odpowiedzi na powyższe pytanie, zdaniem Sądu, nie udziela także pismo organu z dnia 27 lipca 2017 r. skierowane do p.o. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i zawiadamiające o odstąpieniu od elementów Procedury (Lp. 3.1.4.15) nakazującej przeprowadzenie obligatoryjnej kontroli u nowych oferentów lub oferentów, z którym rozwiązano uprzednią umowę w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie oferenta. Zdaniem Sądu I instancji decyzja nie wyjaśniała także dokładnie powodów, które wywołały daleko idące obniżenie punktacji z 52 do 33 (ranking kwalifikacyjny) i 30 pkt (ranking końcowy) w zakresie kryterium "Jakość". Sąd wskazał również, że przyjęty przez organ tryb utajniania danych wymagał szerszego uzasadnienia z uwagi na zasadę jawności ofert i umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz wobec powoływania się przez organ na zasadę określoną w § 11 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ, że oferty złożone w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy są jawne po jego zakończeniu, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę.

Decyzją z dnia 29 marca 2022 r. organ ponownie utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 5 października 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że Komisja nie dokonała samodzielnie dowolnych zmian w ofercie skarżącej, lecz na podstawie obowiązujących przepisów prawa dokonała rzetelnej oceny oferty, do czego była zobowiązana. Wyjaśnił, że Komisja konkursowa, w przypadku jeśli zaznaczono rankingującą odpowiedź twierdzącą, a jednocześnie nie spełniano punktowanego warunku, co wynikało z wyjaśnień bądź oświadczeń oferenta albo z analizy oferty i dokumentów, dokonywała korekty w ocenie oferty, polegającej zmianie odpowiedzi ankietowej na negatywną, a zmiana ta w konsekwencji powodowała obniżenie wartości punktowej oferty zakwalifikowanej do dalszego procedowania. Organ podkreślił, że każda dokonana korekta odpowiedzi ankietowej była wynikiem analizy ofert, złożonych wyjaśnień/dokumentów/oświadczeń lub na sam wniosek oferenta. W dalszej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, że jedyny moment w postępowaniu konkursowym, w którym istnieją okoliczności, których nie można było wcześniej przewidzieć, jest wystąpienie elementów spornych harmonogramu pracy personelu. Dlatego też Komisja umożliwiła oferentom usunięcie elementów spornych polegających na podtrzymaniu danych z oferty lub zaproponowanie zmian bez wprowadzania zmian w ofercie skutkujących naruszeniem warunków wymaganych, a w przypadku warunków dodatkowo ocenianych skutkujących wyłącznie utrzymaniem lub obniżeniem wyceny oferty po weryfikacji odpowiedzi ankietowej, z zastrzeżeniem, że działanie to dotyczy wyłącznie elementów spornych. W zakresie Kryterium "Jakość" - Sprzęt, Aparatura medyczna, Pomieszczenia - organ za trafne uznał stanowisko Komisji co do obniżenia punktacji o 3 punkty z uwagi na brak sali gimnastycznej. Wyjaśnił, że w wyniku weryfikacji miejsca udzielania świadczeń oraz na podstawie oświadczenia skarżącej złożonego w dniu weryfikacji planu pomieszczeń, organ stwierdził brak sali gimnastycznej stanowiącej odrębne pomieszczenie w miejscu udzielania świadczeń.

Mając na uwadze wskazania NSA i WSA sformułowane w wydanych w sprawie wyrokach, organ wyjaśnił, że wątpliwości co do stanu faktycznego treści oferty uzasadnione złożonym w dniu 22 sierpnia 2017 r. oświadczeniem specjalisty o bezprawnym wykorzystaniu jej danych osobowych w ofercie były przyczyną podjęcia decyzji o kontroli na miejscu u skarżącej. Przeprowadzona w dniu 4 września 2017 r. weryfikacja na miejscu wykazała brak sali gimnastycznej. Przy czym, jak wynika z ustaleń Komisji, na przesłanym planie pomieszczeń sala gimnastyczna została oznaczona numerem 1. W czasie oględzin stwierdzono zaś, że w tym miejscu znajduje się sala kinezyterapii, której posiadanie było warunkiem wymaganym a nie dodatkowo ocenianym. W korytarzu w innym miejscu niż na planie trwały prace przystosowawcze związane z wydzieleniem z korytarza sali gimnastycznej o wymiarach 220 cm na 300 cm. Przy czym na podłodze znajdował się jedynie obrys planowanej sali gimnastycznej bez oznak demontażu ścianek, o którym mówiła skarżąca w piśmie, które wpłynęło w dniu 18 września 2017 r. Ponadto jedynie skarżąca oraz oferent Stowarzyszenie Pomocy Dzieciom Niepełnosprawnym "[...]" w Z. nie skorzystali z prawa zastrzeżenia żadnego elementu oferty. Organ odwołując się definicji tajemnicy przedsiębiorstwa i przedsiębiorcy zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 11993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwa sądów administracyjnych stanął na stanowisku, że w sytuacji podmiotów leczniczych dane pracowników posiadających określone, często wysokie kwalifikacje wymagane też przy użyciu sprzętu w określonej konfiguracji do realizacji określonych zabiegów leczniczych to informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie organu, słusznie uznano, że w toku postępowania konkursowego nie naruszono obowiązujących zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków. Wszyscy oferenci byli jednakowo informowani o jego zasadach, a interes prawny skarżącej nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony.

Oddalając skargę na opisaną na wstępie decyzję organu z dnia 29 marca 2022 r. Sąd I instancji, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., zwrócił uwagę na moc wiążącą w rozpoznawanej sprawie oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz w wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2021 r. Zatem w ramach kontroli poprawności decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy rolą sądu administracyjnego jest zbadanie, czy organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku i podporządkował się wytycznym.

NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r. podniósł, że skarżąca kwestionowała nie tylko fakt przeprowadzenia weryfikacji we wskazanym przez nią miejscu udzielania świadczeń i związane z tym ustalenia odnośnie do braku sali gimnastycznej, ale również fakt braku przeprowadzenia takiej weryfikacji u pozostałych świadczeniodawców. NSA zauważył, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy przyjmuje, iż od weryfikacji pozostałych świadczeniodawców w postaci oględzin pomieszczeń i urządzeń odstąpiono na podstawie zgody Dyrektora Lubelskiego OW NFZ wydanej na skutek pisma Komisji z dnia 26 lipca 2017 r., czy też z uwagi na fakt, iż nie byli to nowi świadczeniodawcy. WSA w wyroku z dnia 18 listopada 2021 r. wskazał z kolei, że przejawem naruszenia zasady równego traktowania jest przeprowadzenie dodatkowej weryfikacji i dokonanie kontroli miejsca udzielania świadczeń tylko u jednego oferenta i zaniechanie podjęcia takich czynności wobec drugiego oferenta, w sytuacji, kiedy obaj oferenci w trakcie postępowania złożyli stosowne oświadczenia mające wskazywać na spełnianie przez nich wymagań wynikających z ocenianego kryterium. Sąd odwołał się do oświadczeń złożonych przez innego oferenta – A.Ś. i wskazał, że rzeczą organu było wyjaśnić do końca prawidłowość oświadczenia skarżącej o dysponowaniu salą gimnastyczną. W ocenie Sądu nie wiadomo, jakie względy zdecydowały o wybiórczej kontroli u skarżącej i jak rzeczywiście wyglądała sala gimnastyczna przed remontem, a odwoływanie się do wewnętrznych procedur obowiązujących w Narodowym Funduszu Zdrowia ustalonych we wrześniu 2016 r. nie może oznaczać, że organ precyzuje uprawnienia Komisji konkursowej - do podejmowania określonych działań lub zaniechania ich w trakcie prowadzonego postępowania - niezgodne z zasadami określonymi w § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1980 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Prawnie istotną okolicznością jest to, że komisja konkursowa zobowiązana jest w myśl § 17 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia przeprowadzić weryfikację, o której mowa w ust. 2, u oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania lub z którymi rozwiązano uprzednią umowę w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie oferenta. W przypadku jednak gdy zachodzi ryzyko zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej komisja konkursowa, zgodnie z § 17 ust. 5 rozporządzenia, może odstąpić od tego obowiązku, po uzyskaniu zgody dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Istotne jest również to, że Komisja zastrzegła, iż w przypadku pozyskania informacji o przedstawieniu przez oferenta danych niezgodnych ze stanem faktycznym Komisja przeprowadzi, zgodnie z rozporządzeniem, kontrolę oferentów, bez względu na fakt, czy są to oferenci którzy dotychczas posiadali umowę z NFZ, czy też którzy aktualnie takiej umowy nie posiadają. Taki właśnie przypadek, jak wyjaśnił organ zobowiązany wytycznymi sądu, zaistniał w stosunku do skarżącej. Organ wyjaśnił, że do Komisji w dniu 22 sierpnia 2017 r. drogą mailową wpłynęło oświadczenie E.M. o wykorzystaniu jej danych osobowych do oferty bez jej zgody. Oświadczenie personelu o naruszeniu przez oferenta przepisów o ochronie danych osobowych słusznie, zdaniem Sądu I instancji, skłoniło Komisję do szczególnych, usprawiedliwionych działań dotyczących weryfikacji stanu faktycznego oferty. To ta okoliczność - przedstawienie przez oferenta danych niezgodnych ze stanem faktycznym - była podstawą do przeprowadzenia kontroli na miejscu u skarżącej, a nie oświadczenie skarżącej złożone w kwestii posiadania sali gimnastycznej. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że jak, ustalił organ, a skarżąca tych ustaleń nie podważyła, w stosunku do żadnego z pozostałych oferentów nie wpłynęły informacje od osób trzecich o nieprawidłowościach wymagających dodatkowych czynności Komisji, w tym weryfikacji stanu faktycznego/oględzin miejsca. Organ wyjaśnił również, że oferentka A.Ś., który jak skarżąca nie miał dotychczas zawartej umowy z NFZ, złożyła w terminie dwa oświadczenia, w których nie stwierdzono rozbieżności ani wątpliwości. Potwierdziła w nich odpowiedzi ankietowe, a korespondencja z tą oferentką nie budziła wątpliwości. Tym samym nie podejmowano dodatkowej weryfikacji miejsca udzielania świadczeń u tej oferentki. Takie działanie organu, w ocenie Sądu I instancji, w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy było usprawiedliwione. Weryfikacja skarżącej, wbrew stanowisku skargi, nie była kontrolą wybiórczą związaną ze złożonym oświadczeniem dotyczącym sali gimnastycznej. Zgodnie z wytycznymi NSA i WSA organ wykazał jakie względy zadecydowały o kontroli skarżącej. Dodać tylko należy, że "wycofanie zarzutu" nieuprawnionego wykorzystania danych osobowych nastąpiło już po kontroli na miejscu, tj. po 4 września 2017 r., albowiem dopiero w dniu 18 września 2017 r. wpłynęło do Komisji drugie oświadczenie E.M., w którym podała, iż od dnia 1 października 2017 r. będzie pracować w [...]. Tym samym, na dzień weryfikacji istniały postawy do przeprowadzenia kontroli w planowanym przez skarżącą miejscu udzielania świadczeń. Przedłożone w dniu 18 września 2017 r. oświadczenie E.M. nie mogło mieć również wpływu na podjętą przez Komisję ocenę. Ponadto zaproszenie do negocjacji zostało skierowane w dniu 29 sierpnia 2017 r., ale proces negocjacji trwał do dnia 11 września 2017 r. Propozycja NFZ zawarta w protokołach negocjacji sporządzanych w przypadku wielokrotnych spotkań negocjacyjnych z oferentem jest propozycją na dany dzień i może ulec zmianie w toku dalszych negocjacji. Proces negocjacji z oferentami został zakończony w dniu 11 września 2017 r., a więc dopiero po zakończeniu weryfikacji wszystkich ofert wynikającej z terminów wezwań do uzupełnienia ofert oraz przeprowadzonej weryfikacji w miejscu udzielania świadczeń skarżącej. Uzyskana ocena oferty skarżącej nie kwalifikowała jej do negocjacji ze względu na pozycję w rankingu i wyczerpane środki z ogłoszenia.

W dalszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że w piśmie z dnia 2 sierpnia 2017 r. - będącym odpowiedzią na wezwanie Komisji z dnia 28 lipca 2017 r. dotyczące m.in. potwierdzenia dokumentem posiadania odrębnego pomieszczenia sali gimnastycznej oraz przebieralni - skarżąca wyjaśniła, że w miejscu udzielania świadczeń znajduje się sala gimnastyczna i przebieralnia stanowiące odrębne pomieszczenia. Skarżąca dołączyła plan budynku z zaznaczonymi pomieszczeniami przebieralni i sali gimnastycznej. Przy czym już na pierwszy rzut oka tego dokumentu widać, że oznaczenie tych pomieszczeń na zarysie jest inne. Tam, gdzie wskazano lokalizację sali gimnastycznej jest gabinet o pow. 16,50 m2, a miejsce gdzie miała być przebieralnia jest niewielkim nieoznaczonym pomieszczeniem, przy rejestracji o pow. 1,70 m2 .Powierzchnie tych pomieszczeń, w kontekście ich przeznaczenia na salę gimnastyczną i przebieralnię budzą wątpliwości, co zresztą potwierdziły dokonane oględziny. Swoje stanowisko skarżąca podtrzymała w piśmie z dnia 21 sierpnia 2017 r., w którym nie zgodziła się ze zmianą odpowiedzi ankietowych m.in. w tym zakresie. Jak zasadnie argumentuje organ, wynik przeprowadzonej u skarżącej kontroli na miejscu, która w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, nie była kontrolą wybiórczą i w tej konkretnej sprawie nie naruszała zasady równego traktowania, potwierdził trafność oceny Komisji, co do braku dysponowania przez skarżącą salą gimnastyczną stanowiącą odrębne pomieszczenie w miejscu udzielania świadczeń, wbrew udzielonej w tej kwestii odpowiedzi ankietowej. W ocenie Sądu I instancji, nie jest dowolne stanowisko organu, że skarżąca dopiero organizowała miejsce udzielania świadczeń, i że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w dacie złożenia oferty skarżąca nie posiadała ani sali gimnastycznej, ani przebieralni. Stanowisko co do organizowania dopiero miejsca udzielania świadczeń potwierdzają także dalsze wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu 4 września 2017 r.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ, zgodnie ze wskazaniami sformułowanymi przez ten Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 230/21, szczegółowo wyjaśnił także powody, które spowodowały obniżenie punktacji oferty skarżącej od rankingu wyjściowego, po ranking kwalifikacyjny i ranking końcowy, w tym w zakresie kryterium "Jakość" - Personel, co do specjalisty fizjoterapii w wymiarze 1/2 etatu, o 17 pkt. Organ uzasadnił również swoje stanowisko w zakresie możliwości zmiany oferty oraz obniżenia punktacji oferty o 5 pkt w zakresie Kryterium "Dostępność" i możliwość zmian w tym zakresie.

Zwrócono uwagę, że jedyny moment w postępowaniu konkursowym, w którym istnieją okoliczności, których nie można było wcześniej przewidzieć, jest wystąpienie elementów spornych harmonogramu pracy personelu. W związku z zaistnieniem takich okoliczności w postępowaniu Komisja konkursowa wezwała wszystkich oferentów, u których stwierdzono takie przypadki do wyjaśnienia elementów spornych harmonogramu personelu. Organ wyjaśnił, że Komisja umożliwiła oferentom usunięcie elementów spornych ale w sposób polegający na podtrzymaniu danych z oferty lub zaproponowaniu zmian bez wprowadzania zmian w ofercie skutkujących naruszeniem warunków wymaganych, a w przypadku warunków dodatkowo ocenianych skutkujących wyłącznie utrzymaniem lub obniżeniem wyceny oferty po weryfikacji odpowiedzi ankietowej. Co istotne, weryfikacja elementów spornych nie dopuszczała jednak, co podkreślił organ, zmian treści oferty. Organ wyjaśnił również, że przyjęcie takiego rozwiązania wynikało z przyjętej w lubelskim oddziale NF od lat praktyki i uwzględniało stanowisko oferentów, którzy podnosili wielokrotnie, iż elementy sporne nie wynikają z podania nieprawdziwych informacji skutkujących odrzuceniem oferty, ale z podania niewłaściwych godzin dostępności przez ich deklarowany personel, czego oferenci nie mogli wcześniej przewidzieć. W tych okolicznościach Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi co do naruszenia zasady równego traktowania i przyjęcia przez Komisję w sposób dowolny granic i zakresu możliwych zmian w treści oferty, a stanowisko organu w tej kwestii zostało racjonalnie uzasadnione.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła A.B. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej nadal "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, pomimo że zaskarżona decyzja narusza art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. (sygn. akt II GSK 1592/18) oraz w wyroku w sprawie wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2021 r. (sygn. akt III SA/Lu 230/21) w zakresie:

a) przyjęcia wadliwej interpretacji. art. 158 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nadal zwanej "ustawą", poprzez przeprowadzenie przez organ postępowania i dokonanie oceny oferty w oparciu o założenie o niedopuszczalności wprowadzenia zmian do treści złożonych ofert, pomimo iż takie założenie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa;

b) ponownego odwołania się do wewnętrznych procedur obowiązujących w NFZ w celu usprawiedliwienia przyjętych przez Komisję konkursową w sposób dowolny granic i zakresu możliwych zmian w treści oferty, pomimo iż obowiązujące przepisy nie przyznają Komisji konkursowej takiego uprawnienia;

c) zakwestionowania nałożonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązku dokonania weryfikacji przez Dyrektora LOW NFZ spełniania przez skarżącą wymagań dotyczących personelu, poprzez jego niewykonanie oraz uznanie, iż w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, w tym spełniony został wymóg określony w art. 107 § 3 K.p.a.;

d) uznania, iż Dyrektor LOW NFZ uwzględnił wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2021 r.,sygn. akt III SA/Lu 230/21, dotyczące dokonania szerszego uzasadnienia trybu utajniania danych personelu w ofercie złożonej przez Stowarzyszenie Pomocy Dzieciom "[...]" w Z., pomimo braku podstaw prawnych do utajnienia tych informacji, w szczególności pomimo braku zastrzeżenia przez oferenta tych informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy. Organ nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie w sposób kompleksowy, nie wykroczył poza uzasadnienie sporządzone w poprzednio zaskarżonej decyzji (uchylonej przez WSA) co skutkowało naruszeniem zasady jawności ofert, 1.1.5 uznania, iż Dyrektor LOW NFZ uwzględnił wskazania zawarte w uzasadnieniu obu w/w wyroków sądów administracyjnych dotyczące uwzględnienia w uzasadnieniu przeprowadzonych czynności weryfikacyjnych zastrzeżonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Organ dokonał rozważań w sposób wadliwy i nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie w sposób kompleksowy;

e) uznania, iż dokonanie wybiórczej kontroli sali gimnastycznej stanowiącej odrębne pomieszczenie w miejscu udzielania świadczeń wyłącznie u skarżącej, przy zaniechaniu podjęcia podobnych czynności wobec innych oferentów, w sytuacji kiedy wszyscy oferenci w trakcie postępowania złożyli stosowne oświadczenia mające wskazywać na spełnianie przez nich wymagań wynikających z ocenionego kryterium, nie jest przejawem naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców przez organ;

f) uznania, że organ wykonał nałożony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia prawidłowości oświadczenia skarżącej o dysponowaniu salą gimnastyczną, pomimo że zaskarżona decyzja Dyrektora LOW NFZ nie zawiera dostatecznego uzasadnienia w tym zakresie;

2. naruszenie art. 145 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, pomimo że zaskarżona decyzja narusza art. 6-7, art. art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 134 ust. i ust. 2, art. 142 ust. 5 pkt 1, 148 ust. 1 pkt 1, art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej z uwagi na:

a) przeprowadzenie przez organ postępowania i dokonanie oceny oferty w oparciu o założenie o niedopuszczalności wprowadzania zmian do treści złożonych ofert, pomimo że takie założenie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej;

b) dopuszczenie przez organ zmian w treści oferty wyłącznie w zakresie określonym przez Komisję konkursową, pomimo że obowiązujące przepisy nie przyznają Komisji konkursowej takiego uprawnienia i tym samym ustalenie w sposób dowolny granic i zakresu możliwych zmian w treści oferty, a także nieuwzględnienie zmian dokonanych w ofercie przez skarżącą, pomimo że zmiany te mieściły się w granicach określonych przez Komisję konkursową, i w konsekwencji wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

c) brak uwzględnienia przez organ przy wydawaniu decyzji, że skarżąca przed rozstrzygnięciem postępowania przedłożyła pismo wraz z oświadczeniem personelu wskazanego w ofercie (Pani E.M.), w którym zobowiązała się ona do udzielania świadczeń zgodnie z, harmonogramem i w wymiarze czasu wskazanym w ofercie, czym skarżąca potwierdziła spełnienie kryterium oceny ofert wynikającego z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w zakresie kryterium jakość - personel: specjalista w dziedzinie fizjoterapii - równoważnik co najmniej 1/2 etatu poradni, co skutkowało przyznaniem ofercie Skarżącej 0 pkt. w tym zakresie zamiast 17 pkt.;

d) zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję oddalającą odwołanie strony w sytuacji, gdy w toku postępowania naruszone zostały art. 134 ust. 1 w związku z art. 148 ust. 1 i 3 ustawy w szczególności poprzez utajnienie danych personelu w ofercie złożonej przez Stowarzyszenie Pomocy Dzieciom "[...]" w Z., pomimo braku do tego podstaw prawnych, a w szczególności pomimo braku zastrzeżenia przez oferenta tych informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy, co w konsekwencji doprowadziło do niezapewnienia skarżącej możliwości wglądu do całości dokumentacji postępowania oraz poprzez dokonanie wadliwej wykładni i w konsekwencji nieprawidłowego zastosowania polegającego na przyjęciu, iż zastrzeżone informacje zawarte w ofertach złożonych w postępowaniu konkursowym, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy;

e) przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r., (sygn. akt II GSK 1692/18) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2021 r., (sygn. akt III SA/Lu 230/21);

3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi dotyczących przyjętego przez organ założenia o niedopuszczalności wprowadzania zmian do treści złożonych ofert, co miało istotny wpływ na treść wyroku, gdyż wnikliwe i kompleksowe rozważenie wszystkich argumentów podniesionych w uzasadnieniu w tym zakresie mogłoby skutkować wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia;

4. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 P.p.s.a. polegające na niezbadaniu przez Sąd I instancji w pełnym zakresie treści zaskarżonej decyzji, jak również czynności organu, pod względem ich zgodności z prawem i w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, pomimo że zaskarżona decyzja narusza art. 6-9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80-81. art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie nie zawiera podstaw faktycznych i prawnych, poprzez:

a) brak przeprowadzenia przez organ wyczerpującej analizy materiału dowodowego oraz brak uwzględnienia wszystkich ujawnionych okoliczności i dowodów, w zakresie dysponowania przez skarżącą salą gimnastyczną stanowiącą odrębne pomieszczenie w miejscu udzielania świadczeń;

b) nieprzeprowadzenie przez organ szczegółowej weryfikacji całości procedury konkursowej, w tym prawidłowości oceny wszystkich złożonych ofert.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. . art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez zaniechanie rzetelnego porównania ofert w toku postępowania, podczas gdy z tego przepisu wynika obowiązek porównania ofert według kryteriów wyboru wymienionych przez ustawodawcę i wykazanych w ofertach przez samych oferentów;

2. art. 146 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że z przepisu tego wynika dla Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia uprawnienie do ustanawiania reguł dotyczących oceny ofert, pomimo że z przepisu tego wprost wynika, że dotyczy on tylko i wyłącznie uprawnień do ustalania przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych oraz szczegółowych warunków umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych;

3. art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez utajnienie znaczącej części dokumentacji postępowania dotyczącej innych uczestników konkursu, uniemożliwiając przez to sprawdzenie przebiegu postępowania i poczynionych ustaleń, co przesądza o prowadzeniu postępowania z pominięciem zasad uczciwej konkurencji oraz z pominięciem zasady jawności;

4. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia dokonanego wobec nieprawidłowego ustalenia rankingu końcowego oraz dokonania podziału środków przeznaczonych na realizację świadczeń objętych postępowaniem w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji i nie uwzględniający jakości świadczeń, skutkiem czego skarżącej odmówiono możliwości zawarcia umowy z NFZ;

5. art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zastrzeżone informacje zawarte w ofertach w postępowaniu konkursowym, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy;

6. art. 134 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I Instancji za prawidłowe postępowanie organu polegające na przeprowadzeniu niejednakowej co do stopnia szczegółowości, weryfikacji ofert i prawdziwości złożonych w nich oświadczeń w zakresie dysponowania salą gimnastyczną stanowiącą odrębne pomieszczenie w miejscu udzielania świadczeń i tym samym naruszenie zasady równego traktowania świadczeniodawców;

7. art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 148, art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez wadliwe uznanie, iż nie doszło do naruszenia interesu skarżącej oraz zasad postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mimo iż postępowanie prowadzone było z naruszeniem zasad postępowania skutkującym naruszeniem interesu prawnego skarżącej;

8. art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak wyboru oferty złożonej przez skarżącą nie narusza zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, pomimo że nie została przekroczona. maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określona w "Ogłoszeniu o zamówieniu", a skarżąca spełniała wszystkie wymogi i kryteria określone w "Ogłoszeniu o zamówieniu", oraz uznaniu uzasadnienia organu dokonania wyboru tylko czterech świadczeniodawców i braku wyboru większej liczby ofert, w tym oferty skarżącej, za wyczerpujące i wystarczające.

W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i uwzględnienie skargi, jako że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I w całości .i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Sądami obu instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, gdyż sformułowane w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Treść zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, na ile Sąd I instancji, orzekając ponownie w sprawie, uwzględnił ocenę prawną sformułowaną w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 1692/18, oraz we własnym wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 230/21.

Godzi się przypomnieć, że NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r., uwzględniając pierwotną skargę kasacyjną, uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem Sąd I instancji nie ustosunkował się w dostatecznym stopniu do podnoszonych przez skarżąca zarzutów dotyczących: dopuszczalności wprowadzenia zmian w treści oferty, naruszenia zasady jawności postępowania oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców. W konsekwencji również Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, uznał, że skarga skutecznie podważa legalność decyzji organu. Wskazał rodzaj naruszonego prawa oraz sformułował wytyczne dla organu co do zakresu, w którym należy uzupełnić lub dokonać na nowo ustalenia stanu faktycznego, co zostało streszczone w części historycznej niniejszego uzasadnienia.

Stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie obejmuje zarówno postępowanie przed organami administracji publicznej, jak i ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne. W ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej oddziaływanie to ma pierwszorzędne znaczenie - tak jak w rozpoznawanej sprawie - w przypadku orzeczenia kasatoryjnego sądu administracyjnego. W rezultacie takiego orzeczenia musi bowiem nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu i ewentualnie innych aktów lub czynności podjętych w granicach sprawy. Kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, nie mogą być ponownie oceniane. W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że ocena prawna wyrażona w kasatoryjnym orzeczeniu sądu administracyjnego stanowi wiążący punkt odniesienia dla sprawowanej przez ten sąd kontroli w kolejnym postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na kolejną decyzję wydaną w tej sprawie. Również Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę kasacyjną od takiego kolejnego wyroku, dokonuje analizy zasadności podstaw kasacyjnych przez pryzmat wyrażonej uprzednio oceny prawnej. Przy czym w zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcie w aspekcie stosowania prawa, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i – wreszcie – jakie, zdaniem tego sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego.

Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie z dnia 29 marca 2022 r. utrzymującej w mocy – po ponownym rozpoznaniu sprawy – decyzję tego organu z dnia 5 października 2017 r. oddalającą odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonana przez Sąd I instancji słusznie zatem ograniczona została do oceny tego czy organ rozpoznając sprawę zastosował się do wytycznych w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2021 r. w przedmiotowej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie ocena prawna wyrażona w uprzednich orzeczeniach NSA i WSA w Lublinie dotyczyła braku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Należy mieć przy tym na uwadze, że rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organ administracji dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie sposobu rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, oczywiście z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu administracyjnego. Jeśli uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie w wydaniu identycznego z poprzednim rozstrzygnięcia, z odpowiednim – pogłębionym – uzasadnieniem.

Zarzuty podniesione przez skarżącą w skardze kasacyjnej są tożsame z zarzutami sformułowanymi w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a w znacznej części także z zarzutami podniesionymi w skardze zakończonej opisanymi wyżej wyrokami NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2021 r. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego, które dotyczą pięciu obszarów. Po pierwsze, zarzuty w zakresie przeprowadzenia przez Komisję konkursową kontroli w miejscu udzielania świadczeń jedynie w odniesieniu do skarżącej. Po drugie, zarzuty dotyczące błędnego, w ocenie skarżącej, przyjęcia przez organ, iż nie dysponuje ona salą gimnastyczną. Po trzecie, zarzut dotyczący tego, że komisja konkursowa umożliwiała oferentom dokonanie usunięcia elementów spornych harmonogramu personelu w sposób, który nie powodował zmiany treści oferty w zakresie podania niewłaściwych godzin dostępności przez ich deklarowany personel (czego oferenci nie mogli wcześniej przewidzieć). Po czwarte, zarzutów dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa. Po piąte, czynienia zarzutu z faktu, iż organ, mając możliwość zawarcia do 6 umów zawarł je w mniejszej ilości (4) do wyczerpania kwoty przeznaczonej na świadczenie. Zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego w istocie stanowią polemikę z treścią zaskarżonego orzeczenia i jego uzasadnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ administracji w pełnym zakresie wykonał zalecenia sformułowane we wcześniejszym wyroku tego Sądu z dnia 18 listopada 2021 r. Świadczy o tym uzupełniony zgodnie z zaleceniami Sądu I instancji materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy został poddany wszechstronnej ocenie, a organ dał temu wyraz w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji, respektując zasady określone w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Również Sąd I instancji ponownie orzekając w sprawie rozpoznał ją w całokształcie, respektując przy tym omówione wyżej wymogi sformułowane w art. 153 P.p.s.a. oraz w dalszej kolejności określone w art. 134-135 P.p.s.a. zasady rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w bardzo obszernym uzasadnieniu – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej spełniającym wymogi określone w art. 141 P.p.s.a. – Sąd I instancji, odnosząc się do wytycznych sformułowanych we wcześniejszych orzeczeniach, do materiału dowodowego uzupełnionego i przeanalizowanego przez organ oraz do zarzutów podniesionych w skardze, prawidłowo uznał, że kwestia dopuszczalności wprowadzenia zmian do treści oferty, naruszenia zasady jawności postępowania oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców została dostatecznie wyjaśniona, a organ i Sąd I instancji nie dopuściły się zarzucanych naruszeń prawa.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).