Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1138/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: arat 135 , art 145 par 1 pkt 1 li. a li. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 145 par 1 pkt 4, pkt 7, 8, art 31 par 1 i par 2 oraz par 3, art 147
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] maja 2011 roku znak: [...]; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej "RDOŚ") z [...] maja 2011 r. o odmowie uchylenia postanowienia tego samego organu z [...] stycznia 2011 r., w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (dalej Dyrektora RZGW) i umorzył postępowanie przed organem I. instancji.

Uzasadniając zaskarżone postanowienie organ administracji odnotował, że Dyrektor RZGW, na podstawie art. 85a w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) zwrócił się do RDOŚ wnioskiem z 28 października 2010 r., o uzgodnienie 3 projektów decyzji nakazujących usunięcie drzew i krzewów rosnących w międzywalu rzeki W. na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r., RDOŚ w K. uzgodnił projekt decyzji Dyrektora RZGW, nakazującej [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. usunięcie 950 m.2 krzewów (wierzba krucha, wierzba wiciowa, klon jesionolistny), 2 szt. topoli białej, 7 szt. klonu jesionolistnego oraz 4 szt. wierzby kruchej.

Postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2011 r., O. (dalej "O.") zostało włączone, jako podmiot na prawach strony, do postępowania głównego.

2 marca 2011 r. do RDOŚ wpłynęło pismo O. z żądaniem wznowienia przedmiotowego postępowania uzgodnieniowego.

Postanowieniem z [...] marca 2011 r., RDOŚ wznowił postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora RZGW.

Następnie RDOŚ w K. postanowieniem z [...] maja 2011 r., odmówił uchylenia swojego postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora RZGW. W uzasadnieniu powyższego postanowienia argumentowano, że O. nie był stroną postępowania w dniu wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, w związku z czym nie ma przesłanek do wznowienia postępowania i zmiany postanowienia z przyczyn wymienionych w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto ustalono, że nie zachodzą pozostałe przesłanki do wznowienia postępowania, w związku z czym brak było podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W zażaleniu na to postanowienie O. zarzucił, że zostało ono wydane:

- w rażącej sprzeczności z postanowieniem tego organu o wznowieniu postępowania w sprawie ostatecznego postanowienia o uzgodneinieniu,

- z błędnym uzasadnieniem, iż w sprawie nie mają miejsca przesłanki opisane w art. 145 § 1 pkt. 7 i 8 K.p.a., przez co w zakończonym postanowieniu została rażąco naruszona zasada określona w art. 7 K.p.a. - dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Organ odwoławczy uznał, że wznowienie postępowania przez organ I. instancji było niezasadne i przywołał następującą argumentację:

- wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą np. w art. 145 § 1 K.p.a.; podstawą takiego postępowania jest zawsze postanowienie o wznowieniu postępowania, wydane zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a.; postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, podczas którego właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1, nie wpłynęły na treść decyzji; gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne organ odmawia wznowienia postępowania; niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych wystąpi wówczas, gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie, lub strona niemającą zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego;

- wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, następuje tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.), w myśl art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

- w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną, co w postępowaniu zwykłym; stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek; interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego; pojęcie strony, może być wyprowadzone zatem tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu; podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby - nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności (tak J. Borkowski: glosa do wyroku NSA z 23 listopada 1999 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/99, OSP 2000, nr 7-8, poz. 112); zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a., wniosek o wznowienie postępowania może złożyć strona, a nie podmiot, który działałby na prawach strony - taki podmiot nie ma legitymacji do działania w tym postępowaniu, gdyż stosownie do art. 31 § 3 K.p.a. organizacja społeczna działa na prawach strony, co nie jest tożsame ze stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a.,

- art. 31 § 1 K.p.a. daje organizacji społecznej uprawnienie do występowania w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym ważny interes społeczny; inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać następujące postaci: żądania tylko wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim, żądania dopuszczenia do postępowania już toczącego się w sprawie zawisłej przed organem administracji, ubiegania się o zgodę organu administracji na przedstawienie swojego poglądu w sprawie; organizacja społeczna działająca na prawach strony nie może jednak z prawnym skutkiem dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, a do tych czynności należy m.in. prawo żądania wznowienia postępowania, które przysługuje wyłącznie stronie – O. zatem, nie będąc stroną postępowania, nie ma uprawnień do żądania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowienia przedmiotowego postępowania,

- organizacja społeczna nie może w szczególności domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., ani umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a., nie może zawrzeć ugody (art. 114 K.p.a.), jak również nie może żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. a żądanie wszczęcia postępowania organizacja społeczna może wnieść tylko w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie z urzędu (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 226-227, s. 230; tamże B. Adamiak, s. 646); powyższe rozważania znalazły odzwierciedlenie także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07 (ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz. 76), w którym wskazano, że organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., takie wznowienie następuje tylko na żądanie strony,

- O. w przedmiotowym postępowaniu występuje, jako podmiot na prawach strony, wobec czego RDOŚ nie posiadał podstaw prawnych do wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora RZGW; dlatego wydane [...] maja 2011 r. postanowienie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylono w całości i umorzono postępowanie organu I. instancji.

Odnosząc się do argumentu O., że miały miejsce okoliczności wznowieniu postępowania opisane nie tylko w art. 145 § 1 pkt 4, lecz również wskazane w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a., stwierdzono, co następuje:

- argument ten jest błędny; uzasadniając swój pogląd T. skupia się bowiem wyłącznie na kwestii jego udziału w prowadzonym postępowaniu, co nie wypełnia de facto znamion wskazanych w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a., lecz sprowadza się jedynie do przesłanki z pkt 4.

- zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. postępowanie wznawia się, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji; wstępnym jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które pojawiło się w toku postępowania w sprawie indywidualnej i ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia; zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, tj. treść rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego warunkuje treść decyzji – zatem, jako zagadnienia wstępnego, nie można traktować postępowania dotyczącego włączenia podmiotu na prawach strony do toczącego się postępowania,

- w świetle art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione; przedmiotowa przesłanka dotyczy sytuacji, w której rozstrzygnięcie innego organu wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej wydawanego orzeczenia, np. wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy; postanowienie organu I. instancji w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane w oparciu o postanowienie odmawiające dopuszczenia O. do udziału w postępowaniu.

W skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, O. zarzucił:

- rażące naruszenie art. 139 w zw. z art. 144 K.p.a., ponieważ wskutek wydania zaskarżonego postanowienia zostało zarazem wycofane z obrotu prawnego postanowienie organu I. instancji - z [...] marca 2011 r. o wznowieniu postępowania, na które nie przysługiwało zażalenie,

- błędne rozpatrzenie stanu faktycznego i prawnego sprawy - w szczególności z błędne uzasadnienie, iż przy wznowieniu postępowania z wniosku O., miały miejsce okoliczności opisane wyłącznie w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., z negacją przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt. 7 i 8 K.p.a.. - co miało istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia.

Uzasadniając skargę przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne:

- przy rozpatrywaniu zażalenia O. od postanowienia organu I. instancji organ odwoławczy działał na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż umarzając postępowanie organu I. instancji uchylił tym samym postanowienie RDOŚ z [...] marca 2011 r. o wznowieniu postępowania na żądanie O. (na które nie przysługiwało wniesienie zażalenia),

- faktycznie działanie to oznacza, że organ odwoławczy zanegował rozstrzygnięcie dokonane przez RDOŚ, którym przyznano O. prawo skutecznego wniesienia żądania dotyczącego wznowienia postępowania; w omawianej sytuacji - uznanie przez organ I. instancji prawa do złożenia takiego żądania; jednocześnie nie miało miejsce rażące naruszenie prawa (czyli nieważność wydanego postanowienia organu I. instancji), czy też rażące naruszenie interesu społecznego; kwestia bowiem praw organizacji społecznej do skutecznego żądania wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. nie ma jednoznacznej wykładni, jak również linii orzeczniczej w sądownictwie administracyjnym w sprawie tak zwanej zasady "dyspozycyjności", a przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą wyłącznie spraw jednostkowych i tym samym, nie mogły wiązać organu przy wydawaniu postanowienia,

- nawet przy założeniu, jak to uczynił organ administracji, że O. nie był uprawniony do wniesienia żądania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego w I. instancji uzgodnieniem przez RDOŚ projektu decyzji w sprawie nakazu usunięcia drzew i krzewów w opisanej sprawie, niewątpliwie wystąpiły przesłanki do wznowienia tego postępowania z tytułu art. 145 § 1 pkt. 7 i 8 K.p.a.;

- zagadnienie wstępne, polegające na ustaleniu kompletnego spisu stron postępowania i organizacji społecznych uczestniczących w postępowaniu prowadzonym przez RDOŚ w K. na prawach strony, zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ (Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) w dniu [...] lutego 2011 r. inaczej niż uczynił to RDOŚ przy wydawaniu w I. instancji w dniu [...] stycznia 2011 r. postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o nakazie usunięcia drzew i krzewów,

- postanowienie RDOŚ, kończące w [...] stycznia 2011 r. postępowanie administracyjne zostało wydane - w zakresie swojego rozdzielnika - w oparciu o odmowę dopuszczenia O. do udziału na prawach strony w postępowaniu zasadniczym wyrażoną przez Dyrektora RZGW [...] listopada 2010 r., która została następnie uchylona - [...] lutego 2011 r. - przywołanym ostatecznym postanowieniu Prezesa KZGW

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie przedstawiciel O. wniósł o zwrot pełnych poniesionych kosztów postępowania sądowego. Sformułował zarzut, iż w wyniku wydania zaskarżonego aktu doszło do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., bowiem w obiegu pozostało postanowienie o wznowieniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż orzeczenie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanym przypadku nie jest sporny stan faktyczny. W toku postępowania w przedmiocie nakazania usunięcia drzew, prowadzonego przez Dyrektora RZGW, wydano postanowienie o odmowie dopuszczenia O. do udziału w postępowaniu - [...] listopada 2010 r. Orzeczenie to pozostawało w obrocie prawnym na dzień wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia przez RDOŚ projektu decyzji o nakazaniu usunięcia drzew - tj. [...] stycznia 2011 r.. Postanowienie o odmowie dopuszczenia O. do udziału w postępowaniu zostało uchylone dopiero [...] lutego 2011 r. i z tym dniem dopuszczono Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

W ocenie organu orzekającego w niniejszej sprawie, organizacja społeczna nie może w ogóle żądać wznowienia postępowania, a w szczególności z uwagi na przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Formułując argumentację w tym zakresie przywołano poglądy doktryny oraz stosowne orzeczenia sądów.

Sad orzekając w danym składzie nie podzielił prezentowanego przez organ stanowiska. W jego ocenie trafne są natomiast tezy sformułowane w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SA/Kr 1191/99.

Zdaniem Sądu, przy poszukiwaniu właściwej wykładni regulacji K.p.a. gdy chodzi o zakres uprawnień procesowych przyznanych organizacjom społecznym, kluczowe znaczenie powinno odgrywać odwołanie się do ratio legis przyjętych rozwiązań. W ocenie Sadu przyznając organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w pewnych ramach w postępowaniach administracyjnych, w tym ich inicjowania (patrz art. 31 § 1 K.p.a.) uznano, iż dopuszczenie tzw. czynnika społecznego w przypadku pewnego rodzaju spraw (patrz pojęcie interes społeczny w art. 31 § 1 część końcowa) leży w interesie publicznym. Udział organizacji społecznych może mieć szczególnie istotne znaczenie w pewnych dziedzinach aktywności administracji publicznej np. reglamentacji korzystania ze środowiska, czemu dano bezpośredni wyraz wprowadzając wprost szczególne zasady w tym zakresie, gdy chodzi o procedury ocen oddziaływania na środowisko inwestycji – patrz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Bez znaczenia dla wskazanej oceny jest okoliczność, że wskazana regulacja jest następstwem implementacji określonych rozwiązań ustanowionych na szczeblu prawodawstwa Unii Europejskiej, jak i realizacji zobowiązań międzynarodowych – ratyfikowanej Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706).

Wskazane uwarunkowania pozwalają skonstatować, że generalnie wolą prawodawcy jest zapewnienie udziału tzw. czynnika społecznego przy rozpatrywaniu pewnego rodzaju spraw. W tym świetle należy dokonywać wykładni przepisów regulujących procedury służące realizacji wskazanych uprawnień organizacji społecznych zważywszy, że było wolą prawodawcy - w zakresach, gdy udział organizacji pozarządowych jest zasadny - zagwarantowanie im realnego udziału w postępowaniu. Skoro prawodawca przewidział regułę instancyjnej kontroli prawidłowości orzekania przez organ administracji o udziale organizacji społecznej w postępowaniu (patrz art. 31 § 2 zd. 2 K.p.a.), nie sposób mu wówczas przypisać woli takiego zakreślenia innych procedur, aby nie były w istocie możliwe do odwrócenia faktyczne negatywne skutki wcześniej wydanego wadliwego orzeczenia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu określonej organizacji społecznej.

Trafnie zauważa organ administracji (przywołując w tym zakresie poglądy doktryny i judykatury), że organizacje społeczne występują w postępowaniach jedynie na prawach strony (w myśl art. 31 § 3 K.p.a.), nie mają natomiast wprost praw stron. Może to prowadzić w pewnych szczególnych przypadkach do konkluzji o niezasadności traktowania ich identycznie do stron (w zaskarżonym orzeczeniu przytacza się szereg takich przypadków, z uwagi na zasadę dyspozycyjności). W ocenie Sądu jednak wyjątek od reguły przypisywania organizacji społecznej praw strony nie obejmuje możliwości skutecznego inicjowania wznowienia postępowania, w związku z przesłankami wskazanymi art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy organizacja społeczna w następstwie nieprawidłowości w działaniu organów administracji, nie brała udziału w postępowaniu. Instytucja wznowienia postępowania stanowi bowiem w takim przypadku zasadniczo dopełnienie gwarancji procesowych udziału organizacji społecznych w pewnego rodzaju postępowaniach – gdy za ich udziałem istotnie przemawiał interes publiczny i podejmowały one bezskuteczne - z winy organów władzy publicznej - próby wzięcia udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu nie sposób więc wywieść, że z samej kodeksowej formuły uczestniczenia organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, można wywieść brak uprawnienia do skutecznego inicjowania postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Nie wynika to expressis verbis z treści regulacji zawartych w Kodeksie a względy wykładni systemowej jak i celowościowej prowadzą do wniosków wprost przeciwnych.

Argumentem kluczowym, przemawiającym przeciw uznaniu, że nie ze swojej winy nieuczestnicząca w postępowaniu organizacja społeczna - co zostaje potwierdzone stosownym postanowieniem o uchyleniu odmowy jej dopuszczenia do postępowania, którym jednocześnie dopuszcza się ją do niego – może skutecznie inicjować wznowienie postępowania, nie może być sama treść art. 31 § 2 zd. 1 K.p.a. Wyrażono w nim wprawdzie zasadę, że gdy żądanie wszczęcia postępowania przez organizację społeczną jest zasadne organ wszczyna je z urzędu a równocześnie art. 147 zd. 2 K.p.a. ustanawia generalną zasadę wznawiania postępowania w związku z przesłankami z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jedynie na wniosek strony. W ocenie Sądu jednak możliwość wszczęcia postępowania w takim przepadku z urzędu w następstwie wniosku organizacji społecznej, w myśl art. 31 § 2 zd. 1 należy traktować, jako lex specialis w stosunku do zasady ogólnej z art. 147 zd. 1 K.p.a. Tego rodzaju wykładnia jest zgodna z wnioskami z analizy struktury zamieszczania poszczególnych regulacji K.p.a. Także bowiem w innych częściach Kodeksu - w stosunku do określającej zakres praw organizacji społecznych - przewidziano szczególne tryby uruchamiania postępowań administracyjnych z urzędu, jednak na żądanie podmiotu trzeciego. Może być to następstwem sprzeciwu prokuratora (art. 184 i 186 K.p.a.). Jednak w tym przypadku zastrzeżono, że uprawnienia w tym zakresie nie dotyczą przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy brak zgody strony (art. 184 § 4). Zamieszczenie tej reguły w kontekście szczególnych unormowań dotyczących możliwości inicjowania postępowania z urzędu w pewnej części Kodeksu (dział IV), pominięcie zaś jej w innym miejscu, gdzie opisano inny tego rodzaju przypadek (dział I) każe uznać przez rozumowanie a contrario, że nie było wolą prawodawcy, aby wskazane ograniczenie (zawarte w art. 147 zd. 2 w dziale II) dotyczyło organizacji społecznych. Oceniając zakres przyznanej organizacjom społecznym możliwości żądania wznowienia postępowania na skutek pominięcia ich udziału w postępowaniu, należy przy tym odwoływać sie do właściwej wykładni regulacji w tym zakresie. Ukształtowała się ona dotychczas w orzecznictwie i doktrynie a odnoszona była do stron postępowania. Mianowicie stosowne żądanie wznowienia może zgłaszać jedynie strona pominięta w postępowaniu (patrz tak np. wyrok WSA sygn. akt II SA/Lu 779/10 i przywołane w nim orzeczenia NSA – dostępne w CBOSA). Mając na uwadze ratio legis zastosowania wskazanych regulacji do organizacji społecznych, ich wniosek nie mógłby więc także dotyczyć pominięcia w postępowaniu osób trzecich, które mogły nie brać udziału w postępowaniu bez własnej winy – podmiotów innych niż żądająca wznowienia organizacja.

Wadliwa wykładnia przepisów art. 147 zd. 2 w zw. z art. 31 K.p.a. skutkuje naruszaniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwie bowiem uznano a priori, iż organizacja społeczna w żadnym wypadku nie może żądać wznowienia postępowania a w szczególności w związku z przesłanką wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Prowadziło to do wydania wadliwego orzeczenia w przedmiocie umorzenia postępowania z jej wniosku.

Błędnie natomiast organ I. instancji rozważając, czy zaszły przesłanki do wznowienia postępowania odniósł się jedynie do okoliczności, kiedy ostatecznym postanowieniem dopuszczono organizację społeczną do udziału w sprawie na prawach strony. Pominięto w ten sposób ocenę skutków prawnych orzeczenia, którym uchylono postanowienie o odmowie dopuszczenia O. do udziału w postępowaniu. Nie rozważono, czy zmiana stanowiska w kwestii udziału Stowarzyszenia wynikała w danym przypadku ze zmiany okoliczności formalnych lub faktycznych sprawy, czy też była następstwem uprzednio wadliwego rozstrzygnięcia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Kwestia ta może mieć istotne znaczenie w kontekście oceny, czy wystąpiły przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Naruszanie przepisów postępowania, co do wskazanych zagadnień a dotyczące obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co musi być odzwierciedlone w uzasadnieniu (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie także orzeczenia organu I. instancji, jako pozostającego w granicach niniejszej sprawy.

Wobec wskazanych uwarunkowań są bez znaczenia podnoszone w skardze kwestie, czy orzekając w sprawie organ odwoławczy uchybił treści art. 139 K.p.a.

Niezasadne są z kolei zarzuty skargi, jakoby organ administracji błędnie uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania wskazane w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a. Argumentacja organu w tym zakresie jest w pełni trafna i jej ponowne przytaczanie w tym miejscu byłoby bezzasadne. Należy jedynie wskazać, iż uzasadnienie zaskarżonego aktu w tym zakresie nie jest wewnętrznie konsekwentne a także postaje w opozycji z treścią rozstrzygnięcia. Z jednej strony wskazuje się, że O. nie mógł w ogóle skutecznie wnosić o wznowienie postępowania, czemu dano wyraz umarzając postępowanie w tym przedmiocie, z drugiej zaś dokonuje się oceny, czy wystąpiły przesłanki wznowienia wskazane w art. 145 § 7 i 8 K.p.a., co - jak sam zauważa organ - może mieć miejsce jedynie po wznowieniu postępowania (w myśl art. 149 § 2 K.p.a.).

Nie jest z kolei zasadny zarzut naruszania art. 105 § 1 K.p.a. upatrywany w samym fakcie pozostania w obrocie postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Skuteczność postanowień wydawanych w toku postępowania, które nie podlegają bezpośrednio kontroli instancyjnej przez wniesienia na nie zażalenia, należy oceniać przez pryzmat skutków prawnych wydanych w sprawie ostatecznych orzeczeń.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w pkt I sentencji. Orzekając w pkt. II wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu, w zw. z art. 205 § 1 ustawy zasądzono na rzecz O. koszty postępowania sądowego - wpisu od skargi.

Orzekając ponownie w sprawie organ administracji będzie mieć na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.