Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 523/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 12 i art. 107 § 3, art. 15, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwu R. Z. i J. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 5 września 2024 r. znak: SKO.PW-61/2942/32/2024 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach solidarnie na rzecz R. Z. i J. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 5.09.2024 r. znak: SKO.PW-61/2942/32/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania E. Ś. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Kazimierzy Wielkiej znak: NR.6331.3.2021-2024 z 22.04.2024 r., nakazującej właścicielce działek ewidencyjnych numer [...] E. Ś.:

1. Rozebranie segmentu (modułu) ogrodzenia galanterii betonowej, posadowionego w poprzek stoku na terenie działki ewidencyjnej nr [...] (prostopadle do granicy z działką ewidencyjną nr [...]) oraz zebranie materiału osadzonego przez wodę przy tym ogrodzeniu, aż do uzyskania warunków swobodnego spływu wody po działce ewidencyjnej nr [...] (równolegle do granicy działek ewidencyjnych nr [...] i [...]).

2. Udrożnienie przepływu wody przez ogrodzenie wykonane z siatki na obszarze działki ewidencyjnej nr [...], prostopadle do granicy z działką ewidencyjną nr [...], przez zebranie materiału osadzonego przez wodę przy tym ogrodzeniu, aż do uzyskania warunków swobodnego spływu wody po działce ewidencyjnej nr [...] (równolegle do granicy działek ewidencyjnych nr [...] i [...]).

3. Likwidację niewielkiego podniesienia terenu powstałego w środkowej części działek ewidencyjnych nr [...] wskazanego pomiarami geodezyjnymi. Konieczne jest usunięcie wierzchniej warstwy gruntu (o grubości około 30 cm) w środkowej części działek ewidencyjnych nr [...] tak, aby zniwelować podniesienie terenu i usunąć przeszkodę terenową "spychającą" spływającą wodę w kierunku działki ewidencyjnej nr [...]. Wszystkie formy wklęsłe lub wypukłe (rowy czy garby) na południowej części działek ewidencyjnych nr [...] (czyli poniżej obszaru poddawanego orce) powinny być poprowadzone równolegle do granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...], czyli na wprost w stronę drogi asfaltowej,

z ustaleniem terminu wykonania czynności z pkt 1-3 do 31.08.2024 r.,

- uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu podjętej decyzji SKO wskazało, że wnioskiem z 14.07.2021 r. R. Z. (zwany dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") zażądał od Burmistrza Miasta i Gminy w Kazimierzy Wielkiej wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na ww. działkach E. Ś., zwanej dalej "stroną" – która doprowadziła do obniżeniu terenu na działce nr ewid. [...] i podwyższeniu działki nr ewid. [...] poprzez utworzenie nasypu, co zmieniło ukształtowanie terenu, a także kierunek i natężenia odpływu wód opadowych przedostających się z terenu działek nr ewid. [...] na jego działkę nr ewid. [...]. W toku postępowania organ I instancji wielokrotnie przeprowadzał oględziny oraz uzyskał opinię biegłego, sporządzoną po przeprowadzeniu oględzin, dokonaniu pomiarów geodezyjnych oraz analizie map geodezyjno-wysokościowych z naniesionymi warstwicami. W rezultacie biegły jednoznacznie stwierdził, że działania polegające na podwyższeniu terenu działki nr ewid. [...] spowodowały zmianę stosunków wodnych na badanym terenie ze szkodą dla nieruchomości należącej do wnioskodawcy. Zdaniem organu odwoławczego całym, zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowy, organ I instancji bezsprzecznie udowodnił, że strona poprzez podniesienie terenu działek nr ewid. [...] zmieniła kierunek naturalnego przepływu wód powierzchniowych ukierunkowując go w stroną działki nr ewid. [...], ze szkodą dla właścicieli tej nieruchomości. W tym zakresie szczegółowo przytoczono opinię biegłego, wskazując m.in., że:

- w środkowej części działek nr [...] na całej ich poprzecznej szerokości, w miejscu załamania stoku i jego wypłaszczenia biegły zaobserwował warstwę nanosu, co świadczy o wypłukiwaniu przez wodę materiału z północnej, silniej nachylonej części stoku i akumulacji go w miejscu wypłaszczenia stoku, gdzie spływająca woda traci swą energię transportową;

- na terenie działki nr [...] jeden moduł (segment) ogrodzenia usytuowany jest prostopadle do granicy działek, przegradzając stok w poprzek. W sąsiedztwie tego załamania przebiegu ogrodzenia biegły ustalił podniesienie terenu działki nr [...] utworzone z materiału akumulowanego na jej powierzchni, który zatrzymał się na barierze w postaci ogrodzenia;

- podczas wizji lokalnej biegły zaobserwował na południowej części posesji wnioskodawców, przy granicy z działką nr [...], ślady zalewania i ślady osadzania materiału ziemnego przez spływające wody. Na podstawie modelu różnicowym biegły wykazał, że pomiędzy 2015 rokiem, a 2023 rokiem środkowa część działki ewid. [...] została podniesiona (do maksymalnie ok. 0,4m), w sąsiedztwie budynku wnioskodawcy znajdującego się na działce nr 298. Na nieznacznym obszarze teren podniesiony został również w obrębie działki nr [...]. W efekcie, na terenie posesji [...] utworzony został pas podniesionego terenu położony w osi północny wschód południowy zachód, nieco skośnie względem spadku terenu. Zasięg tego podniesienia terenu wyraźnie widoczny na różnicowym modelu terenu pokrywa się z podniesieniem terenu zaobserwowanym przez biegłego w trakcie wizji terenowej. Taka zmiana ukształtowania terenu, polegająca na miejscowym podniesieniu terenu na działkach nr [...], niewątpliwie wpływa na lokalne stosunki wodne, ze szkodą dla działki nr [...]. Podniesienie terenu oraz położenie tej formy terenu ukośnie do spadku terenu uniemożliwia spływ wody w dotychczasowym kierunku, równolegle do granicy działek. W efekcie to powoduje przekierowanie (wymuszenie) spływu powierzchniowego z terenu działek nr [...] bardziej w kierunku południowo-zachodnim względem stanu naturalnego, i w konsekwencji koncentrowanie tego spływu na terenie działki nr [...];

- dodatkowym aspektem wpływającym na stosunki wodne jest wybudowanie ogrodzenia w środkowej części działki nr [...], położonego poprzecznie do spadku terenu (...). Ogrodzenie z galanterii betonowej stanowi nieprzepuszczalną "tamę" przegradzającą kierunek spływu wody. Oddziaływanie tej "tamy" jest szczególnie istotne ze względu na fakt, że mimo niewielkiej szerokości przegradza ona kierunek spływu wody, która wcześniej została dodatkowo przekierowana wskutek podniesienia terenu na działkach nr [...]. Nałożenie się tych dwóch oddziaływań na siebie powoduje, że spływ powierzchniowy przekierowywany jest na teren sąsiedniej działki nr [...], i to w częściowo skoncentrowanej formie. Jednocześnie biegły wskazał dwa warianty rozwiązania zaistniałego problemu na gruncie:

1) najłatwiejszy i najoptymalniejszy dla stron, tj. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci rowu poprowadzonego po powierzchni działki nr ewid. [...], przy granicy z działką nr [...], biegnącego równolegle do tej granicy i nie dalej od niej niż 2m;

2) alternatywnym rozwiązaniem problemu może być likwidacja przeszkód zmieniających kierunek spływu wody, tj. odtworzenie poprzedniego stanu terenu. Oznacza to rozebranie segmentu (modułu) ogrodzenia galanterii betonowe, posadowionego w poprzek stoku na działce nr [...], prostopadle do granicy z działką nr [...]. Jednocześnie udrożnić należy przepływ wody przez ogrodzenie wykonane z siatki, położone prostopadle do granicy z działką nr [...] w ten sposób, że należy zebrać nanos osadzony przez wodę i opierający się o ogrodzenie. Należy także zlikwidować podniesienie terenu w środkowej części działek nr [...] poprzez usunięcie warstwy gruntu o grubości ok 30cm, a wszystkie linijne formy wklęsłe i wypukłe powinny być poprowadzone równolegle do granicy działek. Biegły zaznaczył, że niezależnie od przyjętego wariantu rozwiązania konieczne jest rozebranie segmentu (modułu) ogrodzenia z galanterii betonowej, posadowionego w poprzek stoku na terenie działki nr [...], prostopadle do granicy z działką nr [...].

Uwzględniając treść powyższej opinii organ I instancji, działając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2023r., poz. 1478 z późn. zm.), wydał decyzję z 25.07.2023 r., nakazując stronie: rozebranie segmentu (modułu) ogrodzenia galanterii betonowej, posadowionego w poprzek stoku na terenie działki nr ewid. [...] usytuowanego prostopadle do granicy z działką nr ewid. [...]; udrożnienie przepływu wody przez ogrodzenie wykonane z siatki, położone prostopadle do granicy z działką nr ewid. [...] wzdłuż modułu z galanterii betonowej, poprzez zebranie nanosu osadzonego przez wodę i opierającego się o to ogrodzenie wraz z odtworzeniem naturalnego kierunku spływu wody, szczególnie w strefie granicznej działek nr ewid. [...] i [...], który prowadził równolegle do granicy działek tak, aby woda z działki nr ewid. [...] nie przelewała się na działkę nr ewid. [...]; zlikwidowanie podniesienia terenu powstałego w środkowej części działek nr ewid. [...], poprzez usunięcie wierzchniej warstwy gruntu (o grubości ok 30 cm) w środkowej części działek nr ewid. [...] tak, aby zniwelować podniesienie terenu i usunąć przeszkodę terenową "spychającą" spływającą wodę w kierunku działki ewidencyjnej nr [...], przy czym wszystkie linijne formy wklęsłe lub wypukłe (rowy czy garby) powinny być poprowadzone równolegle do granic działek.

Decyzją z 6.12.2023 r. SKO, po rozpatrzeniu odwołania strony, uchyliło decyzję 25.07.2023 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że obowiązki nałożone na stronę nie zostały sformułowane na tyle precyzyjnie, by wykonawca nie miał problemu z ich wykonaniem. Ponadto, mało precyzyjne sformułowanie obowiązku wykonania pewnych czynności uniemożliwi skontrolowanie ich wykonania, a w razie bezczynności utrudni nałożenie obowiązku wykonania zastępczego.

Mając na uwadze powyższe organ I instancji wystąpił do biegłego o doprecyzowanie opinii tak, aby możliwe było dokładne sformułowanie obowiązków, które należy nałożyć na stronę, uzyskując następnie od biegłego szczegółowe wyjaśnienia zawarte w pismach z 2.02.2024 r. i 20.03.2024 r., w których podtrzymano dotychczasowe stanowisko, podkreślając zarazem, że wody nie mogą być odprowadzane czy wręcz "spychane" w kierunku działki nr ewid. [...] jak obecnie. Lokalne nachylenia powierzchni terenowej decydują o lokalnych kierunkach spływu wody po powierzchni terenu i nachylenia te muszą kierować spływ wody z działek nr ewid. [...] w kierunku do drogi wojewódzkiej, a nie do granicy działek nr ewid. nr [...] i [...]. Zdaniem biegłego, tak sformułowany warunek, będący uzupełnieniem opisu zawartego będzie dość łatwy do implementacji w terenie i łatwo będzie także skontrolować jego spełnienie. Do tych wyjaśnień biegły załączył rycinę 1, która obrazuje różnice w wysokości spornego terenu z zaznaczeniem rejonu który należy wyrównać.

Dodatkowo, organ I instancji uzyskał informację Sądu Rejonowego w Busku - Zdroju V Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Kazimierzy Wielkiej z 28.02.2024r. o tym, że przewidzenie terminu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego (działkami nr ewid. [...] i [...]) jest niemożliwe.

SKO, uzasadniając wydanie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisanej na wstępie decyzji z 5.09.2024 r., wskazało że biegły hydrolog jako najkorzystniejsze rozwiązanie mające na celu wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom wskazał zarówno w swojej opinii, jak i w późniejszych wyjaśnieniach wariant pierwszy, tj. wykonanie rowu wzdłuż granicy działek nr [...] i [...]. Organ I instancji nie zdecydował się na wybór tego wariantu ze względu na toczące się równolegle w Sądzie Rejonowym w Busku-Zdroju V Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Kazimierzy Wielkiej postępowanie rozgraniczeniowe z powództwa J. i R. Z. z udziałem strony. Ponieważ postępowanie rozgraniczeniowe przed Sądem nie zostało zakończone, a organ I instancji z urzędu posiada wiedzę, że tego typu sprawy toczą się długo, postanowił nałożyć na stronę naruszającą stosunki wodne na gruncie obowiązki wskazane przez biegłego w drugim wariancie. W tym zakresie SKO, zaznaczyło że o ile poprzednio wydane postanowienie organu I instancji z 7.09.2022r. zawieszające postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe było przedwczesne (wobec nie ustalenia stanu faktycznego na gruncie), to po bezsprzecznym jego ustaleniu i wskazaniu obowiązku wykonania rowu wzdłuż granicy działek, kwestia przebiegu granicy ma istotne znaczenie. W związku z powyższym, ze względu na stanowisko biegłego, który wskazał jako najbardziej optymalne i najtrafniejsze w niniejszej sprawie rozwiązanie zakłócenia stosunków wodnych poprzez wykonanie rowu wzdłuż granicy działek nr [...] i [...], zasadnym może okazać się – zdaniem organu odwoławczego – zawieszenie tego postępowania do czasu ustalenia przebiegu granicy. W rezultacie, organ I instancji, ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające, rozważy możliwość zawieszenia postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, lub przy współudziale biegłego ustali szczegóły, które znajdą odzwierciedlenie w formie nałożonego obowiązku.

Jednocześnie SKO za bezsporny uznało fakt zmiany stanu wody na gruncie dokonany na działkach [...] dla działki [...], stwierdzając że postępowanie prowadzone od 14.07.2021 r. było wyczerpujące. Nie zgodzono się z odwołującą, że J. i R. Z. nie wykazali szkód na swoim gruncie spowodowanych zmianą kierunku przepływu wód powierzchniowych. Dokonanymi wielokrotnie oględzinami, dokumentacją fotograficzną oraz opinią biegłego wykazano bezsprzecznie przepływ wody i błota na działkę nr ewid. [...], spływających z działki nr ewid. [...]. Te ustalenia organu są, zdaniem SKO, bezsprzeczne i niepodważalne – tak więc brak jest podstaw do wykazania, że zmiana dokonana przez stronę na swoim gruncie nie generuje szkód na sąsiednim gruncie. W rezultacie SKO zgodziło się w pełni z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji oraz biegłego, co zresztą nie było podważane przez odwołującą się.

W sprzeciwie od ww. decyzji, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, R. i J. Z. zarzucili decyzji SKO bezzasadne uchylenie decyzji organu I instancji, akcentując że fakt zmiany stanu wody na gruncie jest niesporny, a postępowanie przeprowadzono w sposób wyczerpujący. Tymczasem SKO sugeruje organowi I instancji zawieszenie postępowania w związku z prowadzonym rozgraniczeniem – w sytuacji gdy biegły uznał, że przywrócenie działek nr ewid [...] do stanu pierwotnego będzie najskuteczniejszym, najprostszym do wykonania oraz możliwym do zrealizowania, bez względu na to, czy granice działek nr ew [...] i [...] zostały już ustalone. Ponadto, organ I instancji zaznaczył też, że z urzędu ma wiedzę, że postępowania rozgraniczeniowe w sądzie prowadzone są bardzo długo, uznając za niedopuszczalne zawieszenie sprawy.

W piśmie z 7.11.2024 r. wnoszący sprzeciw podkreślili, że obecnie już drugi raz uchylono nakaz organu I instancji – pomimo dokonania wszelkich ustaleń z udziałem biegłego – który potwierdził zarzuty przedstawione we wniosku, z czym również i SKO w pełni się zgadza. W rezultacie niezasadne było ponowne wydanie decyzji kasacyjnej, brak jest potrzeby ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza że biegły nie wskazuje obowiązku wykonania rowu wzdłuż granicy działek, zaznaczając zarazem że "rozwiązanie to nie jest jednak pozbawione wad". Z kolei wariant drugi opisano "iż tak sformułowany warunek będzie uzupełnieniem opisu zawartego w/w opinii będzie dość łatwy do implementacji w terenie i łatwo będzie także skontrolować jego spełnienie". Wszelkie okoliczności niezbędne do wydania decyzji zostały bowiem, zdaniem skarżących, wyjaśnione, zaś obecna decyzja SKO prowadzi to do wydłużenia postępowania administracyjnego i powoduje konieczność znoszenia uciążliwości spowodowanej zmianą stanu wody na sąsiednim gruncie działek – która trwa już ponad 3 lata. Ponadto, SKO nie odniosło się do zaleceń biegłego, dotyczących rozebrania elementu (modułu) ogrodzenia galanterii betonowej, posadowionego w poprzek stoku.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasatoryjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 K.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynikający z art. 64e p.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu II instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną (zwaną również kasacyjną), gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Jest to o tyle istotne, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Reasumując, stwierdzić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 11.01.2022 r., sygn. II SA/Rz 1721/21, dostępny w internetowej CBOSA). Wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowić winno wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji jest dotknięte takimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Jest to ściśle związane z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym – która polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, lecz z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

Jakkolwiek zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to istotne jest również odniesienie się do przepisów prawa materialnego, które zakreślały sposób prowadzenia przedmiotowego postępowania. W tym zakresie, jak trafnie wskazały organy obu instancji, należy ustosunkować się do art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20.07.2017r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Analizując prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie, wszczęte wskutek wniosku skarżącego z 14.07.2021 r. – a więc, jak trafnie zaakcentowano w sprzeciwie, trwające już ponad trzy lata – należy podkreślić, że okolicznością bezsporną jest fakt, że – jak stwierdził biegły w sporządzonej opinii – zmiana ukształtowania terenu, polegająca na miejscowym podniesieniu terenu na sąsiednich działkach nr [...], niewątpliwie wpływa na lokalne stosunki wodne, ze szkodą dla działki skarżących nr [...]. Mianowicie, w tym zakresie, organy obu instancji, przytaczając ww. ekspertyzę, zgodnie stwierdziły że:

- "W środkowej części działek nr [...] na całej ich poprzecznej szerokości, w miejscu załamania stoku i jego wypłaszczenia biegły zaobserwował warstwę nanosu, co świadczy o wypłukiwaniu przez wodę materiału z północnej, silniej nachylonej części stoku i akumulacji go w miejscu wypłaszczenia stoku, gdzie spływająca woda traci swą energię transportową (...).

- Na podstawie modelu różnicowego biegły wykazał, że pomiędzy 2015 rokiem, a 2023 rokiem środkowa część działki ewid. [...] została podniesiona (do maksymalnie ok. 0,4 m), w sąsiedztwie budynku wnioskodawcy znajdującego się na działce nr 298. Na nieznacznym obszarze teren podniesiony został również w obrębie działki nr [...]. W efekcie, na terenie posesji [...] utworzony został pas podniesionego terenu położony w osi północny wschód południowy zachód, nieco skośnie względem spadku terenu (...).

- Podniesienie terenu oraz położenie tej formy terenu ukośnie do spadku terenu uniemożliwia spływ wody w dotychczasowym kierunku, równolegle do granicy działek. W efekcie to powoduje przekierowanie (wymuszenie) spływu powierzchniowego z terenu działek nr [...] bardziej w kierunku południowo-zachodnim względem stanu naturalnego, i w konsekwencji koncentrowanie tego spływu na terenie działki nr [...] (...).

- Biegły wskazał także, że dodatkowym aspektem wpływającym na stosunki wodne jest wybudowanie ogrodzenia w środkowej części działki nr [...], położonego poprzecznie do spadku terenu. Stanowi ono barierę zarówno dla spływającej naturalnie zgodnie ze spadkiem terenu wody, jak i materiału przez nią niesionego. Zatrzymywany jest on na ogrodzeniu z siatki i prowadzi do stopniowego podnoszenia terenu. Ogrodzenie z galanterii betonowej stanowi nieprzepuszczalną "tamę" przegradzającą kierunek spływu wody. Oddziaływanie tej "tamy" jest szczególnie istotne ze względu na fakt, że mimo niewielkiej szerokości przegradza ona kierunek spływu wody, która wcześniej została dodatkowo przekierowana wskutek podniesienia terenu na działkach nr [...]. Nałożenie się tych dwóch oddziaływań na siebie powoduje, że spływ powierzchniowy przekierowywany jest na teren sąsiedniej działki nr [...], i to w częściowo skoncentrowanej formie."

Jakkolwiek organy obu instancji zgadzają się co do opisanej wyżej, spowodowanej przez właściciela gruntu (działek nr [...]) zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie (zabudowana działka skarżących nr 298), to różnią się stanowiskiem odnośnie sposobu nakazania właścicielowi działek nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W tym zakresie biegły zaproponował – alternatywnie – dwa rozwiązania:

1) najłatwiejszy i najoptymalniejszy dla stron, tj. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci rowu poprowadzonego po powierzchni działki nr ewid. [...], przy granicy z działką nr [...], biegnącego równolegle do tej granicy i nie dalej od niej niż 2 m;

2) likwidację przeszkód zmieniających kierunek spływu wody, tj. odtworzenie poprzedniego stanu terenu; oznacza to rozebranie segmentu (modułu) ogrodzenia galanterii betonowe, posadowionego w poprzek stoku na działce nr [...], prostopadle do granicy z działką nr [...]; jednocześnie udrożnić należy przepływ wody przez ogrodzenie wykonane z siatki, położone prostopadle do granicy z działką nr [...] w ten sposób, że należy zebrać nanos osadzony przez wodę i opierający się o ogrodzenie; należy także zlikwidować podniesienie terenu w środkowej części działek nr [...] poprzez usunięcie warstwy gruntu o grubości ok 30 cm, a wszystkie linijne formy wklęsłe i wypukłe powinny być poprowadzone równolegle do granicy działek; biegły zaznaczył, że niezależnie od przyjętego wariantu rozwiązania konieczne jest rozebranie segmentu (modułu) ogrodzenia z galanterii betonowej, posadowionego w poprzek stoku na terenie działki nr [...], prostopadle do granicy z działką nr [...].

W rezultacie, organ I instancji w decyzji z 22.04.2024 r. zastosował drugi z ww. wariantów, nakazując stronie:

1. Rozebranie segmentu (modułu) ogrodzenia galanterii betonowej, posadowionego w poprzek stoku na terenie działki ewidencyjnej nr [...] (prostopadle do granicy z działką ewidencyjną nr [...]) oraz zebranie materiału osadzonego przez wodę przy tym ogrodzeniu, aż do uzyskania warunków swobodnego spływu wody po działce ewidencyjnej nr [...] (równolegle do granicy działek ewidencyjnych nr [...] i [...]).

2. Udrożnienie przepływu wody przez ogrodzenie wykonane z siatki na obszarze działki ewidencyjnej nr [...], prostopadle do granicy z działką ewidencyjną nr [...], przez zebranie materiału osadzonego przez wodę przy tym ogrodzeniu, aż do uzyskania warunków swobodnego spływu wody po działce ewidencyjnej nr [...] (równolegle do granicy działek ewidencyjnych nr [...] i [...]).

3. Likwidację niewielkiego podniesienia terenu powstałego w środkowej części działek ewidencyjnych nr [...] wskazanego pomiarami geodezyjnymi. Konieczne jest usunięcie wierzchniej warstwy gruntu (o grubości około 30 cm) w środkowej części działek ewidencyjnych nr [...] tak, aby zniwelować podniesienie terenu i usunąć przeszkodę terenową "spychającą" spływającą wodę w kierunku działki ewidencyjnej nr [...]. Wszystkie formy wklęsłe lub wypukłe (rowy czy garby) na południowej części działek ewidencyjnych nr [...] (czyli poniżej obszaru poddawanego orce) powinny być poprowadzone równolegle do granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...], czyli na wprost w stronę drogi asfaltowej,

z ustaleniem terminu wykonania czynności z pkt 1-3 do 31.08.2024 r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wyjaśnił, że nie zdecydował się na wybór pierwszego z ww. wariantów ze względu na toczące się równolegle w Sądzie Rejonowym w Busku-Zdroju V Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Kazimierzy Wielkiej postępowanie rozgraniczeniowe z powództwa skarżących z udziałem strony, mając na uwadze że postępowanie to nie zostało zakończone i posiadając z urzędu wiedzę, że tego typu sprawy toczą się długo.

Natomiast SKO, kwestionując rozwiązanie wybrane przez Burmistrza Miasta i Gminy w Kazimierzy Wielkiej, ograniczyło się do stwierdzenia, że:

- pierwszy z ww. wariantów – mający na celu wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom – został uznany przez biegłego hydrologa, również w późniejszych wyjaśnieniach, jako najkorzystniejsze rozwiązanie;

- o ile (uchylone uprzednio przez SKO) postanowienie organu I instancji z 7.09.2022 r. zawieszające postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe było przedwczesne wobec nie ustalenia stanu faktycznego na gruncie, to po bezsprzecznym jego ustaleniu i wskazaniu obowiązku wykonania rowu wzdłuż granicy działek, kwestia przebiegu granicy ma istotne znaczenie;

- w związku z powyższym, ze względu na stanowisko biegłego, który wskazał jako najbardziej optymalne i najtrafniejsze w niniejszej sprawie rozwiązanie zakłócenia stosunków wodnych poprzez wykonanie rowu wzdłuż granicy działek nr [...] i [...], może okazać się zasadnym zawieszenie tego postępowania do czasu ustalenia przebiegu granicy;

- ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające organ I instancji rozważy możliwość zawieszenia postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, lub przy współudziale biegłego ustali szczegóły, które znajdą odzwierciedlenie w formie nałożonego obowiązku.

Uwzględniając zebrany w niniejszej sprawie obszerny materiał dowodowy nie sposób podzielić stanowiska SKO oraz podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego – które zostało wydane nie tylko z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., ale również innych przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Należy przy tym mieć na uwadze wyjątkowość zastosowania rozstrzygnięcia opisanego w art. 138 § 2 K.p.a. oraz fakt, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym ponownie rozpatrującym sprawę administracyjną. Sąd, przy ocenie wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek wydania decyzji kasacyjnej oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji, miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji. Organ odwoławczy powinien, w oparciu o akta sprawy, rozpoznać sprawę co do istoty, ewentualnie, w miarę uzasadnionej potrzeby, skorzystać z art. 136 § 1 K.p.a., uwzględniając zarazem konieczność zabezpieczenia realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.), zwłaszcza w kontekście:

- po pierwsze, bezspornego – jednoznacznie stwierdzonego przez biegłego oraz organy obu instancji – naruszenia stosunków wodnych na gruncie przez właścicielkę działek nr [...];

- po drugie, długości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z 14.07.2021 r. (ponad trzy lata);

- po trzecie, wskazanej w sprzeciwie, konieczności ciągłego znoszenia przez skarżących uciążliwości spowodowanej zmianą stanu wody, powodującej zalewanie ich zabudowanej działki, osadzanie się tam materiału ziemnego – do której dochodzi wskutek posadowienia na sąsiedniej działce – w poprzek stoku – segmentu (modułu) ogrodzenia galanterii betonowej oraz zbierania się materiału osadzonego przez wodę przy tym ogrodzeniu, jak również powstaniem niewielkiego podniesienia terenu powstałego w środkowej części działek nr [...], w rezultacie "spychających" spływającą wodę w kierunku działki skarżących.

Mając na uwadze powyższe nie sposób zgodzić się z SKO co do tego, że cyt. "Ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające organ I instancji rozważy możliwość zawieszenia postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, lub przy współudziale biegłego ustali szczegóły, które znajdą odzwierciedlenie w formie nałożonego obowiązku".

Tak sformułowane stanowisko – w kontekście całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, wyczerpująco ustalonych, jak sam organ odwoławczy przyznał, w toku prowadzonego postępowania (a przede wszystkim wariantowości zaproponowanych przez biegłego rozwiązań) – jest zarazem sprzeczne z przedstawioną w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej informacją Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju V Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Kazimierzy z 28.02.2024r. co do tego cyt.: "przewidzenie terminu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego (działek nr ewid. [...] i [...]) jest niemożliwe" (K-II-726). Wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie potwierdza również konstatacja SKO o tym, że "Zaznaczyć należy, że o ile postanowienie organu I instancji (uchylone uprzednio przez SKO) z 7.09.2022 r. zawieszające postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe było przedwczesne wobec nie ustalenia stanu faktycznego na gruncie, to po bezsprzecznym jego ustaleniu i wskazaniu obowiązku wykonania rowu wzdłuż granicy działek, kwestia przebiegu granicy ma istotne znaczenie". Z analizy przedstawionej argumentacji organu odwoławczego wynika, że kwestie związane z rozgraniczeniem ww. działek mają znaczenie jedynie w przypadku zastosowania pierwszego wariantu wskazanego przez biegłego tj. wykonania biegnącego wzdłuż granicy rowu. Z tych względów, wobec:

- niespornego naruszenia przez właścicielkę działek ewidencyjnych nr [...] stosunków wodnych na gruncie – ze szkodą dla działki skarżących, trwającego już ponad trzy lata,

- kierowanego względami ekonomii postępowania organu I instancji, który zdecydował się na wybór drugiego z wariantów zaproponowanych w opinii,

kolejne uchylenie przez SKO sformułowanego przez organ I instancji nakazu – zgodnego przecież z wariantem zaproponowanym w opinii biegłego – należy uznać jako uchylenie się od merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy.

Za przyjęciem niniejszego stanowiska dodatkowo przemawia okoliczność, że już uprzednio SKO w decyzji z 6.12.2023 r. (K-II-696) uchyliło – w całości – decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w Kazimierzy Wielkiej z 25.07.2023 r. o identycznej co obecnie treści rozstrzygnięcia (K-II-635) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wówczas organ odwoławczy wskazał, że obowiązki nałożone na stronę nie zostały sformułowane na tyle precyzyjnie, by wykonawca nie miał problemu z ich wykonaniem. Ponadto wskazano, że mało precyzyjne sformułowanie obowiązku wykonania pewnych czynności uniemożliwi skontrolowanie ich wykonania, a w razie bezczynności utrudni nałożenie obowiązku wykonania zastępczego.

W rezultacie, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie tylko wystąpił do Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju V Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Kazimierzy Wielkiej o ww. informację (K-II-721) – aby ustalić ewentualną możliwość wdrożenia pierwszego wariantu opinii, ale również wystąpił do biegłego o doprecyzowanie opinii tak, aby możliwe było dokładne sformułowanie obowiązków, które należy nałożyć na stronę.

W odpowiedzi biegły pismem z 2.02.2024 r. podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że rozwiązanie problemu opisane jako wariant 1 byłoby korzystniejsze dla obydwu stron postępowania – ponieważ spływ wód opadowych byłby skanalizowany do jednego rowu i ewakuowany ze spornego terenu, nie zagrażałby tym samym posesjom należącym do stron. Biegły dodał, że jeżeli są trudności z umiejscowieniem przebiegu rowu, z uwagi na nieprzeprowadzone rozgraniczenie między działkami nr ewid. [...] i [...], to należałoby rów ten przesunąć nieco na wschód, tak aby przebiegał po "bezspornym" fragmencie działki ewidencyjnej nr ewid. [...]. Podkreślił przy tym, że korzystne byłoby uzyskanie zgody na zrzut wód z proponowanego wyżej rowu do rowu przy drodzy wojewódzkiej, a woda powinna być przyjęta przez rów drogowy, albo "przepuszczony" przez pas drogi wojewódzkiej dalej na południe (na przykład przepustem), w naturalnym kierunku odpływu wód, to jest w kierunku dna doliny. Zaznaczył, że jeśli droga wojewódzka nie przyjmuje wód opadowych z terenów leżących wyżej na stoku, ani nie umożliwia odprowadzania tych wód w kierunku południowym, to tym samym powoduje zmianę stanu wody na gruncie szkodliwą dla działek nr ewid. [...], [...], i sąsiednich. Biegły nie miał wątpliwości, że jest to zmiana stanu wody na gruncie spełniająca kryteria zmiany szkodliwej dla obszarów sąsiednich w rozumieniu art. 234 ww. ustawy. Podkreślił, że naturalny obieg wód opadowych na analizowanych działkach polega bowiem na ich swobodnym spływie w kierunku południowym aż do dna doliny i koryta Nidzicy. Wskazał, że jeżeli nie jest możliwe uzyskanie zgody ani pomocy ze strony właściciela drogi wojewódzkiej, to wody odprowadzane proponowanym rowem można rozprowadzić po powierzchni działki nr ewid. [...]. Dalej biegły wyjaśnił, że zaproponowany wariant 2 traktował jako wariant rezerwowy, gdyż z jego punktu widzenia jest mniej korzystny dla stron postępowania. Nadmienił, że problem stosunkowo mało precyzyjnego określenia warunków prac naprawczych w wariancie 2 był analizowany już na etapie przygotowania opracowania. Dodatkowo, w uzupełnieniu wariantu 2 biegły wskazał, że całość mikrorzeźby na południowej części działek nr ewid. [...] (czyli poniżej obszaru poddawanego orce) powinna zostać przemodelowana w sposób opisany w "Opinii biegłego hydrologa i hydrogeologa", jednak przy zachowaniu warunku, aby wszelkie lokalne spadki (nachylenia terenu) były skierowane w kierunku równoległym do granicy działek ewidencyjnych nr ewid. [...] i [...] lub z odchyleniem ku wschodowi od tego kierunku. Wody nie mogą być odprowadzane czy wręcz "spychane" w kierunku działki nr ewid. [...] jak obecnie. Wyjaśnił, że lokalne nachylenia powierzchni terenowej decydują o lokalnych kierunkach spływu wody po powierzchni terenu i nachylenia te muszą kierować spływ wody z działek nr ewid. [...] w kierunku do drogi wojewódzkiej, a nie do granicy działek nr ewid. nr [...] i [...]. Zaznaczył, iż tak sformułowany warunek, będący uzupełnieniem opisu zawartego w w/w opinii będzie dość łatwy do implementacji w terenie i łatwo będzie także skontrolować jego spełnienie.

Dodatkowo, organ I instancji – aby rozwiać ostatecznie jakiekolwiek wątpliwości mogące dotyczyć sporządzonej opinii – uzyskał kolejne wyjaśnienia biegłego zawarte w piśmie z 20.03.2024 r., w którym wyjaśniono, że odtworzenie poprzedniego stanu terenu w zakresie warunków hydrologicznych, a zwłaszcza kierunków pierwotnych spływu wody, będzie uzyskane po wykonaniu następujących zadań:

1. Rozebranie segmentu (modułu) ogrodzenia galanterii betonowej, posadowionego w poprzek stoku na terenie działki [...] (prostopadle do granicy z działką [...]) oraz zebranie materiału osadzonego przez wodę przy tym ogrodzeniu aż do uzyskania warunków swobodnego spływu wody po działce [...] (równolegle do granicy działek [...] i [...]).

2. Udrożnienie przepływu wody przez ogrodzenie wykonane z siatki na obszarze działki [...], prostopadle do granicy z działką [...], przez zebranie materiału osadzonego przez wodę przy tym ogrodzeniu, aż do uzyskania warunków swobodnego spływu wody po działce [...] (równolegle do granicy działek [...] i [...]).

3. Likwidację niewielkiego podniesienia terenu powstałego w środkowej części działek [...] wykazanego pomiarami geodezyjnymi. Konieczne jest usunięcie wierzchniej warstwy gruntu (o grubości około 30 cm) w środkowej części działek [...] (w rejonie wskazanym czerwoną elipsą na Ryc. 1) tak, aby zniwelować podniesienie terenu i usunąć przeszkodę terenową "spychającą" spływającą wodę w linijne formy wklęsłe lub wypukłe (rowy czy garby) na południowej części działek [...] (czyli poniżej obszaru poddawanego orce) powinny być poprowadzone równolegle do granic działek [...] i [...].

Jednocześnie biegły zaznaczył, że lokalne nachylenie terenu w każdym punkcie działek [...], w części poniżej obszaru omego, powinno być skierowane wprost w stronę drogi asfaltowej, czyli równolegle do granicy działek [...] i [...]. Do tych wyjaśnień biegły załączył ryc. 1, która obrazuje różnice w wysokości spornego terenu z zaznaczeniem rejonu który należy wyrównać.

W tym miejscu – w odniesieniu do wyczerpująco zebranego w sprawie materiału dowodowego – należy podnieść, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy w przekonujący sposób wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, co – wobec wyczerpującego zebrania materiału dowodowego – nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W rezultacie SKO, dokonawszy kontroli zakwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Kazimierzy Wielkiej, powinno wydać merytoryczne – nie zaś kasacyjne – rozstrzygnięcie w sprawie, kwestionując bądź aprobując zastosowany przez organ I instancji, przewidziany w sporządzonej opinii wariant orzeczonego nakazu – z odpowiednim uzasadnieniem swojego stanowiska, przy uwzględnieniu wymogów z art. 12 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz istniejącego od ponad 3 lat stanu naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Brak załatwienia sprawy przez tak długi okres czasu, głównie wskutek wydawania decyzji kasacyjnych, uzasadnia twierdzenie o konieczności uwzględnienia nie tylko zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), ale również jego szybkości i prostoty (art. 12 K.p.a.).

Ubocznie, odnosząc się do wskazywanej przez SKO kwestii ewentualnego zawieszenia postępowania, ponownie wskazać trzeba, że biegły w nadesłanych wyjaśnieniach odniósł się do problematycznego dla niniejszej sprawy (w przypadku realizacji pierwszego wariantu – przygranicznego rowu odprowadzającego wodę) rozgraniczenia, wskazując że jeżeli są trudności z umiejscowieniem przebiegu rowu, z uwagi na nieprzeprowadzone rozgraniczenie między działkami nr ewid. [...] i [...], to należałoby rów ten przesunąć nieco na wschód, tak aby przebiegał po "bezspornym" fragmencie działki ewidencyjnej nr ewid. [...]. Ponadto, pomimo że biegły, jak samo SKO zauważyło, stwierdził, co prawda, że pierwszy z zaproponowanych wariantów byłby korzystniejszy dla obydwu stron postępowania (ponieważ spływ wód opadowych byłby skanalizowany do jednego rowu i ewakuowany ze spornego terenu, nie zagrażałby tym samym posesjom należącym do stron), jednocześnie zastrzegając, że – w przeciwieństwie do zastosowanego ostatecznie drugiego wariantu – należałoby uzyskać zgody na zrzut wód z proponowanego wyżej rowu do rowu przy drodzy wojewódzkiej, albo wykonać np. przepust przez pas drogi wojewódzkiej dalej na południe w naturalnym kierunku odpływu wód, to jest w kierunku dna doliny (K-II-718). Dodatkowo biegły zaznaczył, że jeśli droga wojewódzka nie przyjmuje wód opadowych z terenów leżących wyżej na stoku, ani nie umożliwia odprowadzania tych wód w kierunku południowym, to tym samym powoduje zmianę stanu wody na gruncie szkodliwą dla działek nr ewid. [...], [...] i sąsiednich. W tym kontekście w złożonym sprzeciwie skarżący trafnie zwrócili uwagę, że biegły opisał wariant drugi jako dość łatwy do implementacji w terenie, dodając że łatwo będzie także skontrolować jego spełnienie (K-II-719) – do czego SKO, pomimo że de facto zanegowało zastosowane przez organ I instancji rozwiązanie, w żaden sposób nie odniosło się w uzasadnieniu podjętej decyzji kasacyjnej.

W odniesieniu do powyższych, szczegółowych ustaleń biegłego zaakcentować trzeba, że sąd administracyjny nie może zastępować organu w jego kompetencjach, a uprawniony i zobligowany jest jedynie do kontroli legalności działań organu administracji. Ponadto konstrukcja sprzeciwu implikuje, omówione na wstępie rozważań prawnych, daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. W związku z tym niedopuszczalną byłaby na tym etapie wypowiedź Sądu co do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez skarżących – w sposób solidarny – wpisu sądowego (100 zł).