Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 111/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 555/22 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2022 r. nr KOC/1289/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 555/22 w ten sposób, że w miejsce numeru decyzji SKO "KO C/1289/Go/21" wpisuje nr "KOC/1289/Go/21"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.L. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 3 stycznia 2022 r., nr KO C/1289/Go/21, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 555/22, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła A.L. zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez oddalenie skargi i brak uznania nieprawidłowości stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dale także: "SKO", "Organ"), które to umorzenie naruszyło istotę prawa do własności i prawa dziedziczenia oraz uniemożliwiło dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie, podczas gdy uwzględnienie ww. przepisów Konstytucji powinno prowadzić do uchylenia przez WSA decyzji SKO o umorzeniu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a w konsekwencji wydania w postępowaniu przed Organem decyzji merytorycznej;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U. UE C z dnia 14 grudnia 2007 r., dalej jako Karta Praw Podstawowych), poprzez oddalenie skargi i brak uznania nieprawidłowości stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa przez SKO, które to naruszyło istotę prawa do własności i prawa dziedziczenia oraz uniemożliwiło dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie, podczas gdy uwzględnienie ww. przepisów Karty Praw Podstawowych powinno prowadzić do uchylenia przez WSA decyzji SKO o umorzeniu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a w konsekwencji wydania w postępowaniu przed Organem decyzji merytorycznej;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że wyrażona w nim zasada proporcjonalności uzasadnia wprowadzenie przez ustawodawcę ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego regulacji o umorzeniu wszystkich postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczętych po upływie trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, podczas gdy zasada proporcjonalności nie może stanowić takiego uzasadnienia w niniejszej sprawie w związku z naruszeniem poprzez umorzenie konstytucyjnych zasad prawa do własności i prawa dziedziczenia oraz uniemożliwienie dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie, co nie pozostaje w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:

• uznanie, że wywodzona z niego zasada zaufania do prawa uzasadnia wprowadzenie przez ustawodawcę ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego regulacji o umorzeniu wszystkich postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczętych po upływie trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunały Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, podczas gdy normy zawarte w ostatecznie przyjętym tekście nowelizacji ustawy oraz rekomendowane w uzasadnieniu ww. wyroku TK nie są zbieżne, gdyż Trybunał zajmował się skargą konstytucyjną osoby znajdującej się w niezwykłym położeniu prawnym, całkowicie odmiennym od tego, który ustawodawca zdecydował się uregulować omawianą nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego;

• niestwierdzenie, że niezakończenie sprawy w ustawowym terminie jest błędem Organu, przez który w sprawie nie została wydana decyzja merytoryczna, pomimo uznania, że zasada zaufania do prawa skierowana jest "nie tylko do obywateli, ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem", a obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań Organu;

ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów podniesionych w punkcie 1-4. zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zarzucono:

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), art. 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U. UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.) poprzez brak uznania, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu wskazania w decyzji umarzającej postępowanie, że:

• decyzja, której dotyczy postępowanie, obarczona była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.,

• z powodu nastąpienia nieodwracalnych skutków prawnych oraz upływu terminu 10-letniego wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a. nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności,

• z powodu upływu terminu 30-letniego, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. oraz z powodu posiadania wady, o której mowa w tym przepisie, tj. jest to decyzja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., nie można stwierdzić jej nieważności,

podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania oraz, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., zobowiązać Organu do wydania decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, zawierającej jednocześnie powyższe rozstrzygnięcia w treści decyzji, co jest podyktowane zastosowaniem prokonstytucyjnej wykładni prawa oraz prounijnej wykładni prawa, gdyż brak zamieszczenia powyższych informacji w treści decyzji może uniemożliwić dochodzenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, co stanowi ograniczenie prawa własności i prawa do żądania odszkodowania za wywłaszczenie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawienie. Wniesiono również o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Ponadto w przypadku wątpliwości powziętych przez Naczelny Sąd Administracyjny co do niezgodności zastosowanych przez Organ, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów unijnych, wniesiono o:

1) zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi:

• czy art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) nakazujący stwierdzenie umorzenia z mocy prawa postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności lub wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskich, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) z uwagi na upływ 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji jest zgodne z istotą prawa do własności, prawa dziedziczenia oraz umożliwia dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie jest zgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji;

W przypadku uznania stwierdzenia umorzenia z mocy prawa postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności lub wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskich, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) za zgodne z podanym wzorcem kontroli:

• czy art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 . o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego {Dz.U. z 2021 r., poz. 1491), rozumiany w ten sposób, że wydanie decyzji orzekających umorzenie takich postępowań z mocy prawa zawierających jedynie stwierdzenie, że na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a niezawierających stwierdzenia, że decyzja, której dotyczy postępowanie, obarczona była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. jest zgodne z istotą prawa do własności, prawa dziedziczenia oraz umożliwia dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie, tj. jest zgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji;

2) zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 267 TFUE z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej czy art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U. UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.) należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się on temu, aby na gruncie prawa krajowego istniał i był stosowany przepis nakazujący umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na upływ określonego czasu od wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności lub wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskich, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), które to umorzenia prowadzą do uniemożliwienia dochodzenia należnego odszkodowania za niezgodne z prawem krajowym wywłaszczenie.

Organ oraz uczestnik postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń organów administracji dotyczących daty doręczenia orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z 16 lipca 1951 r. L.dz.PB/20177/51 o odmowie przyznania J.C. prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ulicy [...], nr hip [...] [...], jak również tego, że do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia doszło po upływie ponad trzydziestu lat od dnia doręczenia tego orzeczenia. W konsekwencji powyższych ustaleń organ administracji zastosował w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: ustawa zmieniająca), który wszedł w życie 16 września 2021 r.

Z treści podniesionych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczym przedmiotem sporu w sprawie jest nie tyle prawidłowość zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, ale kwestia konstytucyjności rozwiązań przyjętych w tym przepisie. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest sprzeczny z art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych.

Opisane powyżej zagadnienie prawne było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2024 r., I OSK 57/23, i opiera poniższą argumentację na argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu ww. wyroku.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia został złożony w dniu 9 marca 2021 r., to jest po ponad 70 latach od daty doręczenia orzeczenia. Wniosek został złożony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Prawidłowo zatem Sąd I instancji wywiódł, że umorzenie postępowania było zasadne.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Prawidłowo zatem, zgodnie z wyżej wskazanymi regulacjami prawnymi, umorzono postępowanie w rozpoznawanej sprawie.

Jak jednak powyżej zaznaczono, w skardze kasacyjnej zakwestionowano zgodność regulacji prawnych wprowadzonych ustawą nowelizującą z przepisami Konstytucji. Należy zatem przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi - niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. - nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego.

Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy zmieniającej, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.

Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo: wyroki NSA z: 10 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 1822/18, Lex nr 2608345, 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2024/19, Lex nr 3045626, 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15, Lex nr 2315653; 15 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2825/19, Lex Nr 3049848).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Należy też przypomnieć, że Sąd Najwyższy w 2007 r. rozważał zagadnienie, którego istota sprowadzała się do pytania, czy możliwe jest uznanie za posiadanie samoistne takiego władania przez Skarb Państwa cudzą nieruchomością, które ma cechy posiadania samoistnego, ale wobec uzyskania go w ramach sprawowania władztwa publicznego powstają wątpliwości, czy ze względu na sposób uzyskania władania nieruchomością można to władanie uznać za posiadanie samoistne i czy okres jego trwania można zaliczyć do biegu ustawowych terminów zasiedzenia nieruchomości (art. 172 w związku z art. 336 k.c.). Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 stwierdził, że: "Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.). Zatem na gruncie przepisów kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił z uwagi na upływ czasu możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego.

Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (zob. wyrok TK z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16).

W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99).

W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W wyrokach z 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony.

Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych.

W uchwale z 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, publ. ONSAiWSA 2024/2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r., K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71).

Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyraża zasadę proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04,). Odnośnie do tej zasady Trybunał niejednokrotnie wskazywał, że należy rozważyć, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) Ograniczenia te nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Należy w tym miejscu podkreślić, że upływ czasu stanowi przeszkodę zarówno dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak i stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją takiego ograniczenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r., SK 29/99, stwierdził mianowicie: "Podobnie jak z zasady państwa prawnego nie wynika nieograniczona w czasie możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 13/98, op.cit., s. 72), tak też art. 77 Konstytucji nie można interpretować w sposób wyłączający możliwość ograniczeń czasowych, jeśli chodzi o skierowanie na drogę sądową sprawy naruszenia praw lub wolności jednostki oraz domaganie się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów. Ograniczenia te są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie." Trybunał wskazał następnie, że podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 25 maja 1999 r. (sygn. SK 9/98, OTK ZU Nr 4/1999, poz. 78), w myśl którego w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając przedstawione powyżej argumenty, nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją regulacji prawnej wprowadzającej termin 30 lat na dochodzenie roszczeń wynikających z wydania decyzji z naruszeniem prawa. Okres 30 lat, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. Notabene Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r., SK 29/99, zajął stanowisko, że okres od 1982 r. do 1991 r. był w sprawie ograniczenia możliwości wzruszania aktu własności ziemi wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania nie tylko przed organami administracji, ale także przed sądem powszechnym.

Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten wyraża zasadę proporcjonalności, która stanowi, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04, z 29 września 2008 r., sygn. akt SK 52/05, z 28 września 2006 r., sygn. akt K 45/04). Odnośnie do tej zasady Trybunał niejednokrotnie wskazywał, że należy rozważyć, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do formułowania twierdzenia, że omawiane ograniczenie w czasie możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu wydania decyzji z naruszeniem prawa jest nieproporcjonalne w stosunku do skutków wywołanych przez tę regulację prawną.

Nie ma podstaw do zarzucania Sądowi I instancji, że naruszył prawo uchylając się od zbadania zgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera odniesienie do norm Konstytucji, Sąd I instancji dokonał analizy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z uwzględnieniem art. 2, art. 77 ust. 1 i 2 , art. 64, art. 31 Konstytucji. Sąd I instancji wprost odwołał się od wyrażonej w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania i podzielił pogląd o dopuszczalności sądowej kontroli konstytucyjności stosowanych przepisów w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, sąd odmawia jego zastosowania. W świetle przedstawionych argumentów Sąd I instancji nie znalazł jednak podstaw do uznania, że istnieją dostatecznie poważne i oczywiste racje przemawiające za odstąpieniem od stosowania tego przepisu w zakresie, w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku.

W sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, to z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22, SIP LEX nr 3571906). Stanowisko Sądu I instancji, że sytuacja taka nie ma miejsca, jest prawidłowe, na co wskazuje przestawiona powyżej argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy również wskazać na specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest sprawa zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Organ nadzoru nie załatwia sprawy w znaczeniu materialnym, ale jedynie bada, czy zaskarżona decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie można zatem argumentować, że organ nadzoru naruszył istotę prawa własności i prawa dziedziczenia.

Swoisty charakter postępowania nieważnościowego wziął pod uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrując wniesioną przez grupę osób skargę, dotyczącą ustawy z 2021 r. zmieniającej k.p.a., w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, Borkowska i inni v. Polska, LEX nr 3459532).

Argumentacja przedstawiona przez Europejski Trybunał Praw Człowieka jest również aktualna w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych.

Na koniec należy zauważyć, że w sytuacji ewentualnego uznania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 2/22, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z wzorcami konstytucyjnymi, zostanie otwarta możliwość żądania wznowienia postępowania w sprawach, w których podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zakresie uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z wzorcami konstytucyjnymi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.