Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 98/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 406.1745/E-4/XII/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 406.1745/E-4/XII/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "SKO") po rozpatrzeniu odwołania E. B. od decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej: "Prezydent") z dnia 30 listopada 2023 r. nr 014064/SP/11/2023 odmawiającej przyznania jej od dnia 1 listopada 2023 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną W. F., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

E. B. w dniu 8 listopada 2023 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Białymstoku wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią W. F. Do wniosku dołączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności W. F. z dnia 15 czerwca 2023 r. wydane na stałe przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku, akt zgonu K. B. – jedynej córki W. F., a także pisemne oświadczenie, z którego wynika, że jej mąż A. F. żyje i wymaga opieki ze względu na stan zdrowia, jednakże nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Prezydent decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. nr 014064/SP/11/2023 odmówił przyznania E. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną W. F., w kwocie 2.458 zł miesięcznie w okresie od 1 listopada do 31 grudnia 2023 r. oraz w kwocie 2.988 zł miesięcznie od 1 stycznia 2024 r. Organ I instancji podkreślił, że jakkolwiek wnioskodawczyni sprawuje całodobową opiekę nad babcią przez 7 dni w tygodniu, to nie spełnia wszystkich przesłanek wymaganych przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") do przyznania wnioskowanego świadczenia. W tym względzie Prezydent stwierdził, że skoro z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że daty powstania tej niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 3 kwietnia 2023r., a więc po ukończeniu przez osobę wymagająca opieki 83 rok życia, to brak jest spełnienia wymogu z art.17 ust.1b u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Prezydent powołał w tym względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U z 2014 r. poz. 1443) którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten zastosował jednak ze względu na fakt, że ww. wyrok nie oznacza usunięcia powyższego kryterium z ustawy, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ani też nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Ponadto w uzasadnieniu wyroku wskazano, że jego wykonanie wymaga podjęcia działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, które to działania nie zostały dotychczas zrealizowane. Prezydent wskazał również, że w art. 16a u.ś.r. wprowadzono świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego przyznanie nie jest uzależnione od daty powstania niepełnosprawności. Dodatkowo organ stwierdził, że skoro babcia wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to zaistniała przeszkoda, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wedle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 406.1745/E-4/XII/2023 SKO utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zostały spełnione dwie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. z przedmiotowym wnioskiem wystąpiła osoba tam wymieniona (tj. wnuczka), zaś osoba nad którą ma być sprawowana opieka, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jednak, bowiem babcia wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest to negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wykluczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego odwołującej się. SKO podkreśliło, że stanowisko w tej kwestii zostało sprecyzowane w uchwale NSA z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono m.in., że: warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO podzieliło to stanowisko i uznało za własne oraz wyjaśniło, że wiąże ono pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. SKO wskazało przy tym, że odwołująca się - jako wnuczka niepełnosprawnej w znacznym stopniu babci, mogłaby skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania nad nią opieki, wyłącznie w sytuacji, gdyby małżonek babci legitymowałby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka sytuacja w sprawie jednak nie występuje. Nie jest w tym względzie wystarczające stwierdzenie złego stanu zdrowia męża osoby wymagającej opieki, skoro nie legitymuje się on wymaganym orzeczeniem.

Jednocześnie SKO wskazało, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, istnieje konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku. Zgodnie z jednolitym poglądem prezentowanym w orzecznictwie, który to pogląd SKO podzieliło w całości, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. SKO stwierdziło, że w tym względnie odwołanie okazało się zasadne, jednakże sprawa nie mogła być załatwiona zgodnie z wnioskiem odwołującej się, zważywszy na wyżej opisaną negatywną przesłankę.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła E. B., zarzucając mu naruszenie:

1. ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ("k.r.i.o.");

2. u.ś.r.;

3. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22;

4. k.p.a.;

przez brak uwzględnienia ważnych i istotnych faktów podnoszonych przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I i II instancji, które powinny zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., dołożyć szczególnych starań do właściwego wyjaśnienia sprawy przez zebranie niezbędnego materiału dowodowego, mając na względzie słuszny interes społeczny i interes obywatela;

5. art. 81a k.p.a. w zakresie wyjaśnienia wątpliwości na korzyść strony;

6. art. 133 krio w zakresie nieuwzględnienia, że osoba zobowiązana, tj. dziadek - może uchylić się od świadczenia alimentacyjnego.

7. art. 17 ust. 5 pkt (nie wskazano) u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r.

przez nieuwzględnienie, że uchwała sygn. akt I OPS 2/22 odnosi się do odmiennego stanu faktycznego niż wynikający z rozpatrywanej sprawy w związku z uchyleniem się A. F. od sprawowania opieki nad W. F. (wedle oświadczenia skarżącej oświadczenie zostało dołączone do skargi jednakże wraz ze skargą nie złożono żadnych załączników).

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego we wnioskowanym zakresie.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organy nieprawidłowo wywiodły, że przedmiotowe świadczenie jej nie przysługuje, gdyż małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podała w tym względzie, że w myśl art. 133 k.r.i.o. małżonek może uchylić się od świadczeń alimentacyjnych względem niepełnosprawnej żony, jeżeli są one połączone z nadmiernym dla niego uszczerbkiem lub osoba niepełnosprawna nie dokłada starań w celu uzyskania możności samodzielnego utrzymania się. A. F. złożył zatem oświadczenie o uchyleniu się od świadczeń alimentacyjnych i opieki nad chorą W. F., którego skarżąca do skargi nie załączyła (mimo wymienienia w załącznikach do skargi). Z tego względu w ocenie skarżącej, powołana przez organ odwoławczy uchwała NSA sygn. akt I OPS 2/22 nie ma odniesienia do stanu faktycznego sprawy, bowiem zapadła w innym stanie faktycznym. W braku natomiast poinformowania przez organy o możliwości złożenia przedmiotowego oświadczenia, skarżąca upatruje naruszenia art. 7 i art. 9 k.p.a. Skarżąca wskazała również, że z dniem 1 stycznia 2024 r. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. został uchylony.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację i podkreślając, że procedowanie wniosku skarżącej nastąpiło na podstawie przepisów w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r.

W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2024 r. stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, skarżąca podtrzymała swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja odmawiająca skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią – W. F., z powodu zaistnienia przesłanki negatywnej opisanej w art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W sprawie prawidłowo ustalono, że jakkolwiek z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła w dniu 8 listopada 2023 r. (a więc przed nowelizacją z 1 stycznia 2024 r.) osoba uprawniona – tj. wymieniona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a osoba, nad którą jest sprawowana opieka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (warunek z art. 17 ust. 1 u.ś.r.), to zważywszy na pozostawanie babci skarżącej w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się takim orzeczeniem, stanowi przeszkodę formalną (przesłankę negatywną) w przyznaniu skarżącej żądanego świadczenia.

Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (1) matce lub ojcu; (2) opiekunowi faktycznemu dziecka, (3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, (4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.i.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na gruncie pkt 4 powyższego przepisu, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży, względem osoby wymagającej opieki, obowiązek alimentacyjny. W tym zakresie następuje odesłanie do k.r.i.o., którego art. 128 stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zważywszy jednak na wspomniany art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r., w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało żadnej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W sprawie pozostaje bezspornym, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią, która pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nastąpiło zatem ziszczenie się negatywnej przesłanki opisanej w art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r., co prawidłowo wywiodły organy obu instancji.

Sąd podziela stanowisko NSA, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności, nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd, nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji, rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie przez nią opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom u.ś.r. (por. m.in. wyroki NSA z: 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19; 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18; 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14; 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13; 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; 20 września 2013 r., I OSK 2623/12, CBOSA). Skoro zatem organy nie są władne do oceny stanu zdrowia lub okoliczności życiowych stron i dokonywania własnej oceny w przedmiocie tego, czy stan zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji lub ich sytuacja życiowa wypełnia hipotezę do uznania ich za osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest możliwa sytuacja, w której mimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnemu innemu członkowi rodziny. Z tego też względu podnoszone przez skarżąca twierdzenia o złym stanie zdrowia męża W. F., jako niepotwierdzone orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozostają poza oceną organu, czy też sądu, a w kontekście jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r., nie mogą skutecznie w[płynąć formalnoprawną ocenę sytuacji skarżącej. Dopóki zatem nie wykaże ona, że mąż W. F. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, samo powoływanie się na fakt jego złego stanu zdrowia nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania jej żądanego świadczenia. W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki pozytywne i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Organ nie może zatem według swojego uznania przyznać świadczenia, kierując się zasadami słuszności, czy też zasadami współżycia społecznego, nawet w ciężkiej sytuacji życiowej, czy niewątpliwie (obiektywnie) złego - wynikającego z akt, stanu zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki.

Sąd zgadza się przy tym z poglądem prezentowanym w orzecznictwie NSA, że niewłaściwa jest wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, Lex nr 3144625). W orzecznictwie wskazuje się również, że powyższa wykładnia przepisów u.ś.r. nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można bowiem rozumieć jako nakazu identycznego traktowania wszystkich osób zobligowanych do alimentacji, gdyż więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. Nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP (zasada ochrony rodziny), który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Prezentowany pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach NSA: z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1035/21, 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2390/20, z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 960/20, z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20 (orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Możliwość samodzielnego ustalania przez organ, czy dana osoba jest w stanie sprawować opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie tylko zostało zakwestionowane w szeregu orzeczeń przez NSA, ale również znalazło wyraźną dezaprobatę we wspomnianej przez SKO uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), w której rozstrzygnięto, że: (1) warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); (2) warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony NSA wskazał, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.

NSA zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie, kryterium to zostało zastąpione warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów k.r.i.o. w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy też art. 17 ust. 1a u.ś.r., powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.i.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

NSA uwzględnił przy tym, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. W konkluzji NSA wskazał, że stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w cytowanej wyżej uchwale. Ze względu zaś na wspomnianą w uzasadnieniu ww. uchwały autonomię regulacji dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego zawartej w u.ś.r., oświadczenie A. F. o uchyleniu się od opieki nad W, F,, nawet jeśli zostało złożone (okoliczność niepoddająca się weryfikacji, ze względu na brak dołączenia tego dokumentu do akt sprawy), nie różnicuje sytuacji prawnej skarżącej od sytuacji opisanej w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały. Ponadto, ma ono jedynie walor dokumentu prywatnego, co oznacza, że jego wartość dowodowa ograniczona jest tylko do stwierdzenia, że A. F. złożył oświadczenie o określonej treści. Co więcej, przepisy k.r.i.o. (wbrew twierdzeniu skarżącej) nie dopuszczają złożenia przez małżonka skutecznego (wiążącego) prawnie oświadczenia o uchylenia się od świadczenia alimentacyjnego względem drugiego małżonka, zaś wspomniany w tym względzie przez skarżącą art. 133 k.r.i.o. zawiera regulacje odnoszące się do obowiązku alimentacyjnego rodziców wobec dziecka.

Mając na względzie treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. a także treść wyżej cytowanej uchwały, sąd uznał wywiedzione w skardze zarzuty i twierdzenia sformułowane na ich poparcie za niezasadne. W sprawie bowiem nie ulega wątpliwości, że otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. pomimo pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, jest możliwe jedynie w sytuacji, w której małżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka zaś okoliczność nie występuje w kontrolowanej sprawie.

Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić skutecznego zarzutu naruszenia prawa materialnego. SKO prawidłowo zastosowało i zinterpretowało przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia, nie dopuszczając się przy tym naruszenia prawa procesowego. Wydanie zakwestionowanej decyzji poprzedziło wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zadośćuczyniono również dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera przedstawienie stanu faktycznego, stanowisko organu odnośnie oceny zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnienie podstawy prawnej, a przy tym odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności i klarownie przedstawia sposób rozumowania organu, pozwalający zrozumieć przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej.

Końcowo zauważyć należy, że SKO słusznie pominęło dyspozycję art. 17 ust. 1b u.ś.r. mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdzający niezgodność tego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. SKO zasadnie przy tym podkreśliło, że mimo braku wyeliminowania tej regulacji z porządku prawnego, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części ww. przepisu, która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP. Sąd podziela ww. stanowisko, wyjaśniając, że mocą ww. wyroku stwierdzona została zakresowa niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r., skutkująca tym, że przepis ten w niekonstytucyjnym zakresie nie może być stosowany. Oznacza to, że organy mają obowiązek rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, pochodzącego od osoby spełniającej pozostałe przesłanki, z pominięciem kryterium wskazanego w treści ww. przepisu. Innymi słowy okoliczność, że znaczna niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, została stwierdzona po ukończeniu przez nią 18-tego, czy 25-tego roku życia, nie może stanowić przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym, w ocenie sądu, zasadnie odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś okoliczności podniesione w skardze nie mogły stanowić podstawy do jej uwzględnienia. Zaakcentować przy tym należy, raz jeszcze, że zaskarżona decyzja ma charakter związany, a w związku z tym, w sytuacji zaistnienia przesłanki negatywnej do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd administracyjny bada bowiem legalność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, a nie z zasadami słuszności czy też współżycia społecznego. Zaprezentowane zaś w skardze twierdzenia stanowią nieuzasadnioną polemikę z motywami zaskarżonej decyzji, która nie może prowadzić do skutecznego zdeprecjonowania prawidłowych wniosków stanowiących podstawę wydania decyzji, nie obarczonej wadami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o jego wadliwości, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi, jeżeli przeprowadzona kontrola tego aktu, nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających jego uchylenie. Stanowisko organu nie może zostać uznane za nieprawidłowe z tego jedynie względu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.

Końcowo sąd zauważa, że z dniem 1 stycznia 2024 r. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. został uchylony, na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. 2023 r., poz. 1429), której przepisy nie przewidują w ogóle możliwości uzyskania przez krewnego osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym wymagającej opieki, świadczenia odpowiadającego świadczeniu pielęgnacyjnemu.

Z powyższych względów sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.