Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 175/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12 b ust. 3, 6-8
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 383/22 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia od Z. G. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 383/22 uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej.

Wyrok ten zapadł w następstwie ponownego rozpoznania sprawy, po uchyleniu wyroku z dnia 24 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 109/21, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej.

Uchylając wyrok z dnia 24 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 109/21 Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2022 r. sygn.. I OSK 1815/21 wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając wówczas skargę, wskazał na brak podstaw wykluczających możliwość dokonania ponownej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych przed DWINGiK, który jest organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art. 12 ust. 1 P.g.k.) i ma obowiązek sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego, o którym mowa w art. 12b ust. 3 P.g.k. oraz poddania go procedurze, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 P.g.k. Wskazano, że takie stanowisko podyktowane jest gwarancyjnym charakterem przepisów art. 12b ust. 1-8 P.g.k. w zakresie uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszonej pracy do PZGiK.

W ocenie Sądu tym wymogom nie sprostał organ odwoławczy. Przyjęty bowiem sposób procedowania, polegający jedynie na poinformowaniu wykonawcy o przeprowadzeniu ponownej weryfikacji i wyznaczeniu możliwości zapoznania się w siedzibie organu z tymi wynikami, bez przesłania protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wraz ze zwróceniem wykonawcy prac geodezyjnych przekazanych przez niego wyników zgłoszonych prac narusza gwarantowane przez art. 12b ust. 6 i 7 P.g.k. uprawnienia procesowe wykonawcy prac geodezyjnych. W świetle art. 12b ust. 6 P.g.k umożliwienie wykonawcy prac ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji nie może odbyć się w inny sposób niż określony w tym przepisie. Organ II instancji w toku postępowania weryfikacyjnego ma zatem obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji, o którym mowa w art. 12b ust. 3 P.g.k. oraz poddania go pełnej procedurze, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 P.g.k. W żadnym stopniu przeszkody w tym zakresie nie stanowią uwarunkowania wynikające z przepisów k.p.a., które odnoszą się do akt administracyjnych i sposobu ich udostępniania. Wskazany przez organ art. 73 k.p.a. nie może bowiem wyłączać regulacji specjalnej zawartej w art. 12b ust. 6 do 8 P.g.k. dotyczącej procedury sprawdzenia poprawności wykonanych opracowań geodezyjnych (analogicznie w przypadku dopuszczalności poprawienia na etapie postępowania odwoławczego projektu budowlanego, operatu wodnoprawnego, czy też operatu szacunkowego). W ocenie Sądu, w tym zakresie mamy do czynienia jedynie z pozorną kolizją norm k.p.a. i P.g.k.

W związku z powyższym podniesiony w skardze zarzut Sąd uznał za uzasadniony. Skoro organ odwoławczy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, podejmując oceny protokołu weryfikacji sporządzonego w pierwszym etapie w postępowaniu przed Starostą, stwierdził całkowicie nowe nieprawidłowości w związku z czym, sporządził w dniu [...] listopada 2020 r. protokół weryfikacji, to stosownie do dyspozycji art. 12b ust. 6 P.g.k. obowiązany był zwróć wykonawcy prac geodezyjnych przekazane do niego zbiory danych lub inne materiały wraz ze sporządzonym przez siebie protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W takim przypadku naruszenie art. 12b ust. 6 P.g.k. przekłada się na naruszenie art. 12b ust. 7 tej ustawy. Skoro skarżący nie otrzymał protokołu weryfikacji, to nie mógł się do niego ustosunkować. Tym samym pozbawiono go uprawnienia do wypowiedzenia się co do wyników weryfikacji prac geodezyjnych zawartych w protokole. Pozbawienie skarżącego opisywanego uprawnienia pociąga za sobą naruszenie art. 12b ust. 8 P.g.k., który uprawnia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej do wydania decyzji jedynie jeżeli organ ten "nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych". Aby organ mógł nie uwzględnić stanowiska wykonawcy, musiałaby on najpierw mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska. Powyższego, zdaniem Sądu, w żaden sposób nie zapewnia zapoznanie się przez skarżącego w siedzibie organu odwoławczego z wynikami ponownej weryfikacji. Ograniczenie prawa wykonawcy jedynie do wglądu do protokołu w siedzibie organu utrudnia mu należyte zapoznanie się z protokołem (który jest dokumentem specjalistycznym i wymaga starannej analizy, niejednokrotnie z wykorzystaniem specjalistycznego oprogramowania lub materiałów) i odpowiednie ustosunkowanie się do niego. Zważywszy przy tym na to, że wiele dokumentów zawartych w wynikach prac geodezyjnych jest tworzona ręcznie (np. szkice polowe, mapy wywiadu terenowego), to poprawa lub uzupełnienie takich materiałów nie jest możliwa bez dostępu do oryginałów. Ponadto obciążenie wykonawcy dodatkowymi obowiązkami związanymi chociażby z koniecznością dojazdu w miejsce wskazane przez organ, wykonania własnych notatek czy angażowania osób (o specjalistycznej wiedzy) do zapoznania się z wynikami weryfikacji niewątpliwe godzi w zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).

Niezależnie od przedstawionego stanowiska Sąd zauważył, że DWINGiK nie tyle poszerzył w postępowaniu odwoławczym zarzuty formułowane w oparciu o zgromadzony już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego materiał dowodowy, ale powołał się na całkowicie nowe nieprawidłowości w zgłoszonej pracy geodezyjnej. DWINGiK wskazał na inne powody, które uzasadniają konieczność odmowy przyjęcia do PZGiK zbiorów danych i innych materiałów przekazanych przez wykonawcę pracy geodezyjnej. Powyższy sposób procedowania nie czyni zadość zasadzie ogólnej dwuinstancyjności, wysłowionej na gruncie art. 15 k.p.a.

Sąd podkreślił przy tym, że przyjęcie dokumentacji technicznej do PZGiK dokonywane jest wyłączenie w toku czynności materialno-technicznych. Na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe uchylenie decyzji I instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, czyli rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia materiałów do zasobu. W stadium rozstrzygającym postępowania odwoławczego mogą zapaść wyłącznie rozstrzygnięcia wymienione enumeratywnie w przepisie art. 138 k.p.a. Wraz z podjęciem jednego z rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze zawartych w tym przepisie, organ II instancji nie może podejmować dalszych, dodatkowych czynności w sprawie, znajdujących się w istocie poza tym postępowaniem. Jego rola wyznaczona jest bowiem dokładnie regulacją kodeksową poświęconą postępowaniu odwoławczemu, a ewentualne dodatkowe kompetencje mogą być modyfikowane wyłącznie przez ustawy szczegółowe. Co więcej, modyfikacje takie nie mogą mieć charakteru dorozumianego i nie mogą być przyjmowane konkludentnie, lecz muszą wynikać wprost (expressis verbis) z wyraźnego przepisu ustawy. Niedopuszczalne byłoby zatem przyjęcie, że przepis art. 12b P.g.k. przyznaje tego typu kompetencje organowi II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r. sygn. I OSK 1815/21 uchylając wyrok Sądu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wyodrębnił dwa zagadnienia będące przedmiotem sporu: 1) stanowisko Sądu I instancji według którego organ II instancji ma obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji i poddania go procedurze z art. 12b ust. 6-8 ustawy P.g.k, 2) nierozważenie przez Sąd I instancji i niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, czy naruszenie zasad dotyczących sporządzenia protokołu weryfikacji mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd Naczelny podzielił pogląd Sądu Wojewódzkiego i zgodził się, że nieprawidłowe było stanowisko organu II instancji, iż do wad zgłoszonej pracy, które nie były podniesione w protokole z przeprowadzonej weryfikacji, nie ma obowiązku stosowania procedury określonej w art. 12b ust. 6-8 P.g.k.

Sąd Naczelny wytknął jednak Sądowi Wojewódzkiemu, że ten nie odniósł się do zagadnienia, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy naruszenie zasad określonych w art. 12b ust. 6-8 P.g.k, które mają charakter procesowy, a nie materialnoprawny, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej polegający na niewskazaniu w uzasadnieniu na czym ma polegać potencjalny wpływ naruszenia art. 12b ust. 6-7 na wynik tej konkretnej sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 383/22 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej.

Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd Wojewódzki wskazał, że nie przekazując protokołu wykonawcy naruszono przepisy postępowania, i zdaniem Sądu Wojewódzkiego mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność - jak wskazano - wyraża się w powołanej przez Sąd argumentacji, a jej zasadnicze ramy wyznacza to, że protokół ma stanowić zbiór uchybień i nieprawidłowości, i warunkuje realną możliwość ustosunkowania się do niego przez wykonawcę. W sytuacji, gdy wykonawca nie otrzymuje protokołu, to jego prawo do ustosunkowania się do uchybień i nieprawidłowości zostaje istotnie podważone, ponieważ to protokół stanowi punkt odniesienia, wypełnia rolę szczególnego podparcia dla polemiki wykonawcy prac z organem. Idzie za tym ewentualna niepełna wiedza organu wydającego decyzję odmawiającą przyjęcia materiałów do zasobu, co skutkuje realną możliwością wydania decyzji wadliwej, podjętej bez kompletnej wiedzy o sprawie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wyczerpuje to przesłankę istotności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu (dalej również jako: "Inspektor"), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 poz. 329 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i wadliwe wykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2022 r. (I OSK 1688/21),

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, na czym ma polegać potencjalny wpływ naruszenia art, 12b ust. 6-7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 z poźn. zm., dalej "P.g.k.") na wynik tej konkretnej sprawy, w kontekście podstaw odmowy przyjęcia do zasobu przedstawionych przez skarżącego materiałów, jakie były podstawą wydania uchylonej decyzji,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "k.p.a.") poprzez uznanie, iż w wyniku innej oceny operatu technicznego przez organ II instancji doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.- dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, trafnie bowiem Sądowi Wojewódzkiemu postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym ma polegać potencjalny wpływ naruszenia art.. 12b ust. 6-7 P.g.k. na wynik tej konkretnej sprawy.

Dokonując oceny zasadności tego zarzutu należało wziąć pod uwagę treść uzasadnienia wyroku z dnia 24 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 109/21 w kontekście wpływu stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy, w zestawieniu z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z dnia 12 maja 2022 r. sygn. I OSK 1815/21.

Analiza ta prowadzi do wniosku, że w wyroku z dnia 24 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 109/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę wskazał na brak podstaw wykluczających możliwość dokonania ponownej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych przed DWINGiK, który jest organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art. 12 ust. 1 P.g.k.) i ma obowiązek sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego, o którym mowa w art. 12b ust. 3 P.g.k. oraz poddania go procedurze, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 P.g.k. Wskazano, że takie stanowisko podyktowane jest gwarancyjnym charakterem przepisów art. 12b ust. 1-8 P.g.k. w zakresie uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszonej pracy do PZGiK. Dalej, Sąd Wojewódzki przyjął, że sposób procedowania, polegający jedynie na poinformowaniu wykonawcy o przeprowadzeniu ponownej weryfikacji i wyznaczeniu możliwości zapoznania się w siedzibie organu z tymi wynikami, bez przesłania protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wraz ze zwróceniem wykonawcy prac geodezyjnych przekazanych przez niego wyników zgłoszonych prac narusza gwarantowane przez art. 12b ust. 6 i 7 P.g.k. uprawnienia procesowe wykonawcy prac geodezyjnych. W świetle art. 12b ust. 6 P.g.k umożliwienie wykonawcy prac ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji nie może odbyć się w inny sposób niż określony w tym przepisie. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ II instancji w toku postępowania weryfikacyjnego ma zatem obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji, o którym mowa w art. 12b ust. 3 P.g.k. oraz poddania go pełnej procedurze, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 P.g.k. W żadnym stopniu przeszkody w tym zakresie nie stanowią uwarunkowania wynikające z przepisów k.p.a., które odnoszą się do akt administracyjnych i sposobu ich udostępniania. Wskazany przez organ art. 73 k.p.a. nie może bowiem wyłączać regulacji specjalnej zawartej w art. 12b ust. 6 do 8 P.g.k. dotyczącej procedury sprawdzenia poprawności wykonanych opracowań geodezyjnych (analogicznie w przypadku dopuszczalności poprawienia na etapie postępowania odwoławczego projektu budowlanego, operatu wodnoprawnego, czy też operatu szacunkowego). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w tym zakresie mamy do czynienia jedynie z pozorną kolizją norm k.p.a. i P.g.k. Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że skoro organ odwoławczy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, podejmując oceny protokołu weryfikacji sporządzonego w pierwszym etapie w postępowaniu przed Starostą, stwierdził całkowicie nowe nieprawidłowości w związku z czym, sporządził w dniu 27 listopada 2020 r. protokół weryfikacji, to stosownie do dyspozycji art. 12b ust. 6 P.g.k. obowiązany był zwróć wykonawcy prac geodezyjnych przekazane do niego zbiory danych lub inne materiały wraz ze sporządzonym przez siebie protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W takim przypadku naruszenie art. 12b ust. 6 P.g.k. przekłada się na naruszenie art. 12b ust. 7 tej ustawy. Skoro skarżący nie otrzymał protokołu weryfikacji, to nie mógł się do niego ustosunkować. Tym samym pozbawiono go uprawnienia do wypowiedzenia się co do wyników weryfikacji prac geodezyjnych zawartych w protokole. Pozbawienie skarżącego opisywanego uprawnienia pociąga za sobą naruszenie art. 12b ust. 8 P.g.k., który uprawnia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej do wydania decyzji jedynie jeżeli organ ten "nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych". Aby organ mógł nie uwzględnić stanowiska wykonawcy, musiałaby on najpierw mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska. Powyższego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w żaden sposób nie zapewnia zapoznanie się przez skarżącego w siedzibie organu odwoławczego z wynikami ponownej weryfikacji. Ograniczenie prawa wykonawcy jedynie do wglądu do protokołu w siedzibie organu utrudnia mu należyte zapoznanie się z protokołem (który jest dokumentem specjalistycznym i wymaga starannej analizy, niejednokrotnie z wykorzystaniem specjalistycznego oprogramowania lub materiałów) i odpowiednie ustosunkowanie się do niego. Zważywszy przy tym na to, że wiele dokumentów zawartych w wynikach prac geodezyjnych jest tworzona ręcznie (np. szkice polowe, mapy wywiadu terenowego), to poprawa lub uzupełnienie takich materiałów nie jest możliwa bez dostępu do oryginałów. Ponadto obciążenie wykonawcy dodatkowymi obowiązkami związanymi chociażby z koniecznością dojazdu w miejsce wskazane przez organ, wykonania własnych notatek czy angażowania osób (o specjalistycznej wiedzy) do zapoznania się z wynikami weryfikacji niewątpliwe godzi w zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Niezależnie od przedstawionego stanowiska Sąd Wojewódzki zauważył, że DWINGiK nie tyle poszerzył w postępowaniu odwoławczym zarzuty formułowane w oparciu o zgromadzony już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego materiał dowodowy, ale powołał się na całkowicie nowe nieprawidłowości w zgłoszonej pracy geodezyjnej. DWINGiK wskazał na inne powody, które uzasadniają konieczność odmowy przyjęcia do PZGiK zbiorów danych i innych materiałów przekazanych przez wykonawcę pracy geodezyjnej. Powyższy sposób procedowania nie czyni zadość zasadzie ogólnej dwuinstancyjności, wysłowionej na gruncie art. 15 k.p.a. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że przyjęcie dokumentacji technicznej do PZGiK dokonywane jest wyłączenie w toku czynności materialno-technicznych. Na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe uchylenie decyzji I instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, czyli rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia materiałów do zasobu. W stadium rozstrzygającym postępowania odwoławczego mogą zapaść wyłącznie rozstrzygnięcia wymienione enumeratywnie w przepisie art. 138 k.p.a. Wraz z podjęciem jednego z rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze zawartych w tym przepisie, organ II instancji nie może podejmować dalszych, dodatkowych czynności w sprawie, znajdujących się w istocie poza tym postępowaniem. Jego rola wyznaczona jest bowiem dokładnie regulacją kodeksową poświęconą postępowaniu odwoławczemu, a ewentualne dodatkowe kompetencje mogą być modyfikowane wyłącznie przez ustawy szczegółowe. Co więcej, modyfikacje takie nie mogą mieć charakteru dorozumianego i nie mogą być przyjmowane konkludentnie, lecz muszą wynikać wprost (expressis verbis) z wyraźnego przepisu ustawy. Niedopuszczalne byłoby zatem przyjęcie, że przepis art. 12b P.g.k. przyznaje tego typu kompetencje organowi II instancji.

Znając - szczegółowo powyżej przedstawione - stanowisko Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 24 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 109/21, wskazując że w uzasadnieniu tego wyroku, który został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., brak odniesienia się Sądu czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12b ust. 6-8 P.g.k. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym ma polegać potencjalny wpływ naruszenia art. 12b ust. 6-7 P.g.k. na wynik tej konkretnej sprawy za zasadny. I z tego powodu przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 383/22 wskazał, że przepis art. 12b ust. 6 P.g.k. stanowi, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Sąd Wojewódzki wskazał, że ustawodawca jasno wskazuje następstwo negatywnego wyniku weryfikacji wyników prac geodezyjnych; jest nim obciążający organ obowiązek: 1) zwrócenia wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych przekazanych przez niego zbiorów danych lub innych materiałów, 2) załączenia protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W realiach sprawy obowiązek ów, w postaci wskazanej przez przepisy, nie został zrealizowany ani wobec materiałów przekazanych przez wykonawcę, ani wobec protokołu sporządzonego przez organ. Wskazana w odpowiedzi na skargę "możliwość wglądu w akta sprawy" w siedzibie Urzędu nie jest odpowiednim wykonaniem dyspozycji ustawowej, bowiem w języku polskim zwrot określonego przedmiotu nie może być utożsamiany z udostępnieniem tego przedmiotu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że słowo "zwrot" (użyte w przepisie P.g.k.) nie jest synonimem słowa "udostępnienie" (użyte przez organ). Również funkcjonalnie, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zapoznanie się z określonymi materiałami w siedzibie Urzędu nie jest substytutem zwrotu tych materiałów, zwłaszcza gdy chodzi o materiały specjalistyczne, wymagające starannej i czasochłonnej analizy, z użyciem pewnych narzędzi. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki uznał za trafny zarzut skargi celujący w naruszenie art. 12b ust. 6 P.g.k. Zauważono, że owo naruszenie zostało wytknięte przez wrocławski Sąd w wyroku z dnia 24 maja 2021 r. Wprawdzie wskazany wyrok nie ostał się w obrocie prawnym, jednak badając skargę kasacyjną Sąd Naczelny podzielił argumentację wrocławskiego Sądu w zakresie stosowania art. 12b ust. 6 P.g.k. Tym samym, będąc związany wykładnią prawa przedstawioną przez Sąd II instancji, Sąd Wojewódzki wskazał, że postrzega konieczność ścisłego wykonania przez organ obowiązku z art. 12b ust. 6 P.g.k, zaś uchybienie organu stanowi naruszenie przepisów postępowania, czyli regulacji o charakterze procesowym.

Odnosząc się do charakteru i skutków tego naruszenia, Sąd Wojewódzki wskazał, że jeżeli fakt, że skarżącemu nie zwrócono stosownej dokumentacji wraz z protokołem, nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, to wówczas nie zaistnieje przesłanka uzasadniająca uwzględnienie skargi. Jeżeli jednak niezwrócenie skarżącemu wskazanych dokumentów oraz protokołu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zachodzi podstawa do uwzględnienia skargi na decyzję DWINGIK. Wskazano, że do czynności, jakie może podjąć wykonawca prac geodezyjnych w sytuacji negatywnej weryfikacji zgłoszonych prac odnosi się przepis art. 12b ust. 7 P.g.k.: w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Z przepisu art. 12b ust. 7 P.g.k. wynika więc, że otrzymanie protokołu warunkuje możliwość ustosunkowania się na piśmie wykonawcy prac geodezyjnych do wyników weryfikacji. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że gramatyczna analiza przepisu prowadzi do wniosku, że jeśli wykonawca nie otrzyma protokołu, to nie będzie mógł skorzystać z prawa ustosunkowania się do niego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego "otrzymanie protokołu" nie może być zastąpione przez inną formę zapoznania wykonawcy prac w wynikami weryfikacji, skoro przepis stanowi wyłącznie o takiej formie zaznajomienia wykonawcy z wynikami weryfikacji. Uprawnienie wykonawcy do ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji z art. 12b ust. 7 P.g.k., w art. 12b ust. 8 przybierające prawną formę stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, może modyfikować rozstrzygnięcie organu w kwestii przyjęcia wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dalej wskazano, że organ, wskutek analizy stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, ma kompetencję do reformacji wcześniejszego, negatywnego wyniku weryfikacji, co przełoży się na pozytywny wynik weryfikacji, i w konsekwencji będzie oznaczać przyjęcie materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To przyjęcie materiałów nie następuje w formie aktu administracyjnego, nie jest też inną czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (taki pogląd wyraża doktryna i orzecznictwo: zob. Komentarz do Prawa geodezyjnego i kartograficznego pod red. Jacka Langa, Warszawa 2018, pkt 9 w uwagach do art. 12b; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 2896/16, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Organ ma jednak również kompetencję do nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy prac (art. 12b ust. 8 P.g.k), co przyniesie decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu materiałów złożonych przez wykonawcę. Zdaniem Sądu znaczenie tej decyzji nie konsumuje się wyłącznie poprzez to, że może zostać ona poddana kontroli sądowej. Istotny walor prawny ma bowiem to, że warunkiem niezbędnym, przesłanką sine qua non dla wydania decyzji odmownej jest analiza stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Analiza, czyli zbadanie, rozważenie racji podniesionych w stanowisku wykonawcy prac. Jeżeli nie poczyniono analizy tego stanowiska, to organowi brak będzie substratu do jego uwzględnienia/nieuwzględnienia. Tego stanowiska, w formie przewidzianej przepisami prawa, w niniejszym postępowaniu zabrakło. Należy przy tym odróżnić sytuację, w której wykonawca prac nie skorzysta z uprawnienia do zajęcia stanowiska wobec protokołu, czyli w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu nie ustosunkowuje się na piśmie do wyników weryfikacji. W takim przypadku rozstrzygnięcie organu, z tej pespektywy, byłoby prawidłowe, bowiem przedłożenie przez wykonawcę stanowiska nie jest jego obowiązkiem, a tylko uprawnieniem, z którego może lecz nie musi skorzystać. W realiach sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której wykonawca nie mógł zająć stanowiska, ponieważ nie zwrócono mu stosownych materiałów w przewidziany prawem sposób. Skoro zaś stanowiskiem tym organ nie dysponował, ponieważ wykonawca prac nie miał możliwości jego wyrażenia, co z kolei było rezultatem nieotrzymania stosownych materiałów, w tym protokołu, to nie sposób przyjąć, że decyzja jest prawidłowa, bowiem warunkiem decyzji prawidłowej, jak stanowi art. 12b ust. 8 P.g.k. jest analiza stanowiska wykonawcy, która z natury rzeczy musi poprzedzać jego ewentualne nieuwzględnienie. Dalej Sąd Wojewódzki zaakcentował, że ustawodawca uwydatnia prawne i gwarancyjne znaczenie protokołu, w art. 12 ust. 3 P.g.k. czyniąc go jedyną formą utrwalenia wyników weryfikacji. Nie przekazując tego dokumentu wykonawcy naruszono przepisy postępowania, i zdaniem Sądu mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność wyraża się w powołanej argumentacji Sądu Wojewódzkiego, a jej zasadnicze ramy wyznacza to, że protokół ma stanowić zbiór uchybień i nieprawidłowości, i warunkuje realną możliwość ustosunkowania się do niego przez wykonawcę. W sytuacji, gdy wykonawca nie otrzymuje protokołu, to jego prawo do ustosunkowania się do uchybień i nieprawidłowości zostaje istotnie podważone, ponieważ to protokół stanowi punkt odniesienia, wypełnia rolę szczególnego podparcia dla polemiki wykonawcy prac z organem. Idzie za tym ewentualna niepełna wiedza organu wydającego decyzję odmawiającą przyjęcia materiałów do zasobu, co skutkuje realną możliwością wydania decyzji wadliwej, podjętej bez kompletnej wiedzy o sprawie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wyczerpuje to przesłankę istotności.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, oprócz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w kontrolowanym postępowaniu obecne są także symptomy naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, i będące w bliskości z wykazanymi naruszeniami prawa procesowego. Mianowicie nieprzekazanie protokołu narusza materialne prawa i obowiązki wykonawcy prac. Skoro przepis art. 12b ust. 7 P.g.k. daje wykonawcy 14 dni od dnia otrzymania protokołu, na ustosunkowanie się do uchybień i nieprawidłowości, to daje mu konkretne "prawo do ustosunkowania się". Jeżeli wykonawca protokołu nie otrzyma, a przepis literalnie tak stanowi, to nie ma się do czego ustosunkować, faktycznie jest więc pozbawiony możliwości skorzystania ze swego prawa o charakterze materialnym, co będzie miało wpływ na wynik sprawy, ze wskazanych wyżej powodów.

Konkludując, wskazano, że "będąc związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, i adaptując ją przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd w niniejszym składzie stwierdza wadliwość prawną poprzez błędne zastosowanie przez organ wskazanych przepisów art. 12b P.g.k. Organ naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto Sąd dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.".

W skardze kasacyjnej, złożonej od opisanego powyżej wyroku z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 383/22 zarzucono, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do konkretnych okoliczności badanej sprawy w celu wykazania wpływu stwierdzonych uchybień na wynik tej konkretnej sprawy.

Ze skargą kasacyjną trzeba się zgodzić w tym zakresie.

W uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że postrzega konieczność ścisłego wykonania przez organ obowiązku z art. 12b ust. 6 P.g.k, i z tej przyczyny - jak wynika z obszernego uzasadniania - dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki uchybienie organu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Na poparcie swojego stanowiska Sąd Wojewódzki przedstawił obszerną analizę teoretyczną znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów i omówił ich istotę gwarancyjną, z którą co do zasady należy się zgodzić. Trzeba jednak zauważyć, że zarówno treść tych przepisów, ich znaczenie dla wykonawcy, jak i stwierdzone - w toku niniejszej sprawy - uchybienia były znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który jednak wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r. sygn. I OSK 1815/21 przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu. Nie ma w sprawie wątpliwości, co do kierunku interpretacji znajdujących w tej sprawie przepisów. Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę, miał rozważyć czy - konkretne uwarunkowania - tej sprawy uzasadniają postawienie organowi zarzutów naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. To, że - co do zasady - opisywane uchybienie należy postrzegać, jako istotne, nie zmienia faktu, że rozważenia wymagało również to, czy jest tak również w tym konkretnym, badanym przez sąd administracyjny przypadku. Ustaleń w tym zakresie można jednak dokonać jedynie, jeżeli weźmie się pod uwagę konkretne wady stwierdzone przez organy i oceni, czy w obliczu tych stwierdzonych uchybień, celowe jest ponawianie procedury z dochowaniem zasad określonych w art. 12b ust. 6-8 P.g.k. Należy zwrócić uwagę, że organ II instancji wskazywał m.in. na braki dokumentacji potwierdzającej wykonanie prac geodezyjnych dla części terenu objętego zgłoszeniem, brak spójności topograficznej pomiędzy przekazanym przez wykonawcę operatem technicznym, a plikami danych służących do aktualizacji odpowiednich baz danych zasobu. Wskazano na nieprawidłowy opis przebiegu i wyników wykonanej pracy geodezyjnej akcentując, że w aktach sprawy znajduje się sprawozdanie techniczne, którego treść nie odpowiada zakresowi zgłoszonej i zrealizowanej pracy. Jakkolwiek, zatem zgodzić trzeba się z Sądem Wojewódzkim, że przekazanie protokołu wykonawcy ma gwarancyjne znaczenie dla ochrony jego praw, to należało równocześnie zbadać i ocenić czy wadliwe wykonanie tego obowiązku, zważywszy na zarzucane przez organ II instancji wady, mogło mieć wpływ na wynik - tej konkretnej – sprawy, a w konsekwencji czy w tym przypadku, celowe jest zobowiązywanie organu do ponawiania procedury. Sąd Wojewódzki nigdy nie rozważał tej kwestii, przyjmując a priori, że brak doręczenia protokołu wykonawcy stanowi naruszenie mające wpływ na wynik sprawy. To stanowisko zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2022 r. sygn. I OSK 1815/21. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki pogłębił argumentację teoretyczną prezentowaną na poparcie dotąd zajmowanego stanowiska i literalnie wskazał, że "ewentualna niepełna wiedza organu wydającego decyzję odmawiającą przyjęcia materiałów do zasobu, co skutkuje realną możliwością wydania decyzji wadliwej, podjętej bez kompletnej wiedzy o sprawie". Okoliczności tej sprawy wymagają jednak uwzględnienia, że bezsporne pozostaje, że wykonawca zapoznał się ze zgromadzoną w sprawie dokumentację oraz otrzymał kopię sporządzonego w toku postępowania odwoławczego protokołu weryfikacji wyników pracy geodezyjnej z dnia 27 listopada 2020 r. Pomimo tego, strona w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z treścią ww. protokołu weryfikacji, nie odniosła się na piśmie do wskazanych w tymże protokole nieprawidłowości skutkujących odmową przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dokumentacji geodezyjnej. Dlatego zaakcentować należy jeszcze raz, to na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny przekazując sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania, a mianowicie, że nie dojdzie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji gdy powody odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu, które wskazywał organ I instancji były zasadne, a uchybienia wskazane przez organ II instancji nieobjęte protokołem były kolejnymi. Sąd Wojewódzki nie rozważył wpływu stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy - z uwzględnieniem uwarunkowań tej konkretnej sprawy - co zasadnie wytknięto w skardze kasacyjnej.

Niesłusznie natomiast Sądowi Wojewódzkiemu postawiono zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

Do kwestii zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. odniósł się Sąd Naczelny w wyroku z dnia 12 maja 2022 r. wskazując, że w sytuacji, gdy organ II instancji stwierdzi - w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 15 k.p.a. - dalsze wadliwości w zgłoszonej pracy geodezyjnej, to po utrwaleniu tych niezgodności w protokole weryfikacji, powstaje po jego stronie obowiązek zastosowania procedury określonej w art. 12b ust. 6-8 ustawy. Stanowisko to pozostaje aktualne.

W kontekście naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskazać trzeba, że przywołany przepis prawa stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany przepis dotyczy zasadniczo "oceny prawnej oraz wskazań, co do dalszego postępowania" formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jawi się on zatem jako nieadekwatny do okoliczności tej sprawy.

Mając na uwadze, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nadal brak odniesienia Sądu do okoliczności tej konkretnej sprawy, w kontekście naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 12b ust. 6-8 P.g.k. i jego wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym ma polegać potencjalny wpływ naruszenia art. 12b ust. 6-7 ustawy na wynik tej konkretnej sprawy pozostaje aktualny. I z tego powodu działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.