Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 968/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 61 ust. 1, ust. 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1688
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi R. G. (G.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 14 maja 2024 r. nr SKO.II/426/35/2024 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 20 lutego 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 20 lutego 2024 r. Prezydent Miasta B. (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 lipca 2023 r., R. L. (dalej: Inwestor), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], [...], obręb: [...], przy ul. [...] w B.. Organ określił rodzaj inwestycji (pkt 1 decyzji), warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (pkt 2 decyzji), w zakresie:

2.1) ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym m.in.:

- nieprzekraczalną linię zabudowy: w odległości 7,0 m od granicy działki z sięgaczem ul. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji,

- wielkość powierzchni zabudowy: od 15% do 18,42% powierzchni lub terenu tj. od 386 m2 do 475 m2 - dla 4 projektowanych budynków łącznie, w tym również budynek istniejący nr [...] o pow. zabudowy 125 m2. Powierzchnia każdego z planowanych budynków - maks. 87,5 m2,

- udział powierzchni biologicznie czynnej: nie może być mniejszy niż 50% powierzchni terenu,

- wysokość nowej zabudowy: wysokość części nadziemnej od 1 do 3 kondygnacji, w tym poddasze mieszkalne, tj. od 5,5 m do 9,0 m, licząc od poziomu terenu istniejącego przy najniżej położonym wejściu do budynku do najwyżej położonej górnej powierzchni przekrycia dachu, dopuszcza się podpiwniczenie,

- szerokość elewacji od strony frontu działki: 14,1 m z tolerancją 20% dla zespołu 2 budynków łącznie,

- geometria dachu: dach dwu lub wielospadowy kalenicowy symetryczny o nachyleniu głównych połaci od 15° do 40°. Dla garaży i budynków gospodarczych dopuszcza się mniejsze nachylenie,

- warunki podziału geodezyjnego: maksymalna ilość nowych działek budowlanych: 4, nowo wydzielane działki budowlane nie mogą być mniejsze niż 220 m2, dopuszcza się piątą działkę jako część wspólną - miejsca postojowe, dojazdy, zieleń, itp. oraz działkę dla istniejącego budynku nr [...],

2.2) ochrony środowiska i zdrowia ludzi,

2.3) ochrony przyrody i krajobrazu,

2.4) ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej - nie dotyczy,

2.5) ochrony terenów lub obiektów na podstawie przepisów odrębnych,

2.6.) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym sposób zaopatrzenia w wodę, w energię elektryczną i środki łączności, w energię cieplną, sposób odprowadzania ścieków sanitarnych, wód opadowych i roztopowych, sposób gospodarowania odpadami, dostęp do drogi publicznej (pośredni do ul. [...], droga krajowa, poprzez drogę wewnętrzną przebiegającą po działce nr [...]), wymaganą ilość miejsc postojowych (nie mniej niż 2 miejsca licząc na każde mieszkanie),

2.7) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

Organ wskazał również inne warunki wynikające z przepisów (w pkt 3 decyzji), oraz termin wygaśnięcia decyzji (w pkt 4 decyzji). Załączniki do niniejszej decyzji stanowią: mapa zasadnicza w skali 1:500, z zaznaczeniem linii rozgraniczających teren wnioskowanej inwestycji, wyniki analizy zagospodarowania - część pisemna oraz część graficzna w skali 1:500.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że działka, której dotyczy wniosek położona jest w terenie, dla którego miasto nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po przeprowadzeniu postępowania oraz wykonaniu analiz organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ ustalił wskaźniki nowej zabudowy jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Dolny wskaźnik powierzchni zabudowy: 15% - wyznaczono na poziomie wnioskowanej minimalnej powierzchni zabudowy. Górny wskaźnik powierzchni zabudowy: 18,42% - wyznaczono na poziomie maksymalnego wnioskowanego wskaźnika zabudowy, włączając powierzchnię zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego (125 m) na działce [...] Oba wskaźniki są niższe od średniego w obszarze analizy, który wynosi 22,3%. Wysokość zabudowy wyznaczono w przedziale do 9,0 m - jako zbliżoną do średniej (8,7 m) oraz niższą niż budynki przy ul. [...], [...], [...] (11,2 m, 11,3 m, 9,7 m). Organ zmniejszył dopuszczalną wysokość z 9,5 m do 9,0 m, ponieważ lepiej odpowiada ona zabudowie sąsiedniej i bardziej wpisuje się w kontekst przestrzenny terenu. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym jako 50%, wskazując, iż w analizowanym obszarze powierzchnia biologicznie czynna zawiera się w przedziale 35% do 80%. W dalszej kolejności organ odniósł się do pism i wniesionych w nich zarzutów stron postępowania: K. T., S. T., G. T., R. G., A. G., A. S., K. S.. Wyjaśnił m.in., że wnioskowane cztery budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej stanowią zabudowę jednorodzinną. W obszarze przyjętym do analizy znajdują się (w większości) budynki jednorodzinne z zabudową garażową i gospodarczą. Określenie dostępu do drogi publicznej zostało ustalone w punkcie 2.6 lit. g decyzji zgodnie z opinią Miejskiego Zarządu Dróg nr [...] z dnia 1 grudnia 2023 r. Dalej wyjaśnił, że działka nr [...] nie może być dołączona do nieruchomości na działkach [...] i [...], ponieważ stanowi odrębną nieruchomość, działka nr [...] nie może być włączona do analizy nieruchomości na działce [...], ponieważ pomimo tożsamego właściciela stanowi wydzieloną powierzchnię, która posiada własny dostęp do drogi dojazdowej, nieruchomość położona przy ul. [...] nie może zostać wykreślona z analizy, ponieważ do analizy nie przyjmuje się jedynie zabudowy o funkcji takiej, jak wnioskowana. Organ wskazał również na zapisy decyzji mające zabezpieczać interesy osób trzecich.

Od opisanej wyżej decyzji R. G. (dalej: Skarżący) wniósł odwołanie, podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz.1478) poprzez błędne uznanie za właściwe odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z działek [...] i [...] do dołów lub studni chłonnych bez ustalenia uwarunkowań geologicznych i geotechnicznych w sytuacji braku uzbrojenia terenu do odbioru wód opadowych i roztopowych.

- art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 74 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niewłaściwe ustalenie powierzchni biologicznie czynnej,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie w analizie znacznej części działek wykraczającej poza obszar analizowany, zatem błędną analizą w zakresie stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz powierzchni biologicznie czynnej

- § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

- art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) oraz art. 61 ust.1 u.p.z.p. poprzez ustalenie w sposób niewłaściwy obszaru analizowanego, dokonania w sposób wadliwy analizy, jak również stanu faktycznego tego obszaru, co spowodowało dokonanie niewłaściwych ustaleń w zakresie rzeczywistego zagęszczenia zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

W uzasadnieniu Odwołujący się zwrócił uwagę, że analiza pomija znajdujące się na terenie objętym obszarem analizowanym działki niezabudowane (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), bezpodstawnie uwzględnia znaczne części intensywnie zabudowanych działek znajdujących się poza obszarem analizowanym (nr [...], [...], [...], ul. [...]), a także błędnie nie uwzględnia działek nr [...], [...], [...]. Zdaniem Odwołującego się współczynnik zabudowy powinien wynosić 11,9%, a nie od 15% do 18,42%, nadto organ pominął, że na obszarze analizowanym tereny zielone zajmują 71% powierzchni. Zdaniem Odwołującego się nieuzasadniona pozostaje również argumentacja co do zagospodarowania wód opadowych, spadek terenu powoduje niebezpieczeństwo spływu wód opadowych na działkę Odwołującego się (nr [...]). Podniósł, że niezgodne z prawem jest również zezwolenie zawarte w uzgodnieniu na dojazd do działek planowanych do intensywnej zabudowy sięgaczem, który stanowi ciąg pieszo-jezdny o szerokości niezgodnej z przepisami prawa budowlanego.

W treści odwołania wniesionego przez G. T., Odwołujący się wskazał na brak udziału w przedmiotowym postępowaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a także Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w kontekście wymogu uzgodnienia z administratorem rowu melioracyjnego oraz dokonania analizy środowiska przyrodniczego znajdującego się na tym terenie. Podał także, iż projekt decyzji opatrzony został niewłaściwą datą, decyzja jest sprzeczna z zapisami obowiązującego studium, uzbrojenie terenu nie jest wystarczające do realizacji inwestycji (brak miejskiej kanalizacji sanitarnej), brak jest drogi dojazdowej o odpowiednich parametrach. Dodał także, iż zapisy o możliwości podziału geodezyjnego na kolejne mniejsze działki są przyzwoleniem na budowę następnych budynków.

Po rozpoznaniu opisanych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją nr SKO.II/426/35/2024 z dnia 14 maja 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał brzmienie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dalej podał, że przedstawione motywy wyznaczania granic obszaru analizy zostały uzasadnione, a ustalony zakres analizy pozwolił na dokonanie wiarygodnej i reprezentatywnej oceny cech istniejącej zabudowy, przy uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego.

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że nie podziela zarzutu nieprawidłowego ustalenia działek objętych obszarem analizowanym. Podał, iż w analizie opracowanej w przedmiotowej sprawie ustalono, że w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się na poziomie od 7% do 86,7% (średnio 22,3%), a w decyzji przedmiotowy parametr określono na poziomie od 15% (minimalny wnioskowany wskaźnik) do 18,42% (maksymalny wnioskowany), zatem ustalone przedziały wartości nie przekraczają średniej z obszaru analizy przestrzennej, dlatego też zdaniem organu odwoławczego nie zaburzają ładu przestrzennego. Zauważył też, że w terenie analizowanym działki mają zróżnicowaną powierzchnię biologicznie czynną, a średni wskaźnik wynosi 53,2%, z tego względu zdaniem organu odwoławczego przyjęcie minimalnego wskaźnika tego parametru na poziomie 50% nie może być uznane za dowolne. Podkreślił, że w zaskarżonej decyzji określono odpowiednie warunki w zakresie ochrony melioracji wodnych i stosunków wodnych oraz sposobu odprowadzania wód opadowych, warunki decyzji określają zakaz kierowania spływu wód na pas drogowy drogi publicznej oraz zakaz odprowadzania, czy też zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych i roztopowych, na grunty sąsiednie i ze szkodą dla tych gruntów. Ponadto zwrócił uwagę, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną, organ pierwszej instancji wystąpił do zarządcy drogi o określenie warunków obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, a opinia została zawarta w piśmie z dnia 1 grudnia 2023 r. Wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie formułują żadnych wymagań w odniesieniu do parametrów technicznych dróg wewnętrznych, a przy ustalaniu warunków zabudowy organ bada jedynie, czy droga wewnętrzna zapewnia faktyczny dostęp do drogi publicznej, bez względu na warunki techniczne takiej drogi. Dalej wskazał, iż PGW Wody Polskie nie zajęły stanowiska w sprawie w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zaś uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska nie było wymagane. W kwestii górnej krawędzi elewacji frontowej podał, że dodatkowe wyznaczanie ilości kondygnacji nie stanowi elementu niezbędnego decyzji o warunkach zabudowy, gdyż to ustalenie wysokości obiektu służyć ma zapewnieniu ładu przestrzennego. W obszarze analizy występuje zabudowa o ilości kondygnacji nadziemnych 1-3, a średnia wysokość 8,7 m. Podpiwniczenie stanowić może odrębną kondygnację, jednak istotne znaczenie dla ładu przestrzennego ma ustalenie w decyzji maksymalnej wysokości budynku.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wniesionej w ustawowym terminie, Skarżący R. G., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, sformułował zarzuty naruszenia:

1) art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w związku z art. z art. 94 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w warunkach zabudowy organ może określić warunki podziału nieruchomości, podczas gdy określenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy powoduje niemożliwość jej wykonania,

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do faktycznego załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie: przyczyny określenia obszaru analizowanego w promieniu ok. 90 metrów (tj. więcej niż trzykrotność szerokości frontu wnioskowanego terenu), nieuwzględnienia w analizie działki nr [...] (dom jednorodzinny w budowie), podczas gdy ujęto dane z budynku w budowie na działce [...], przyczyny określenia wysokości nowej zabudowy w parametrze wyższym od wynikającego z analizy, bez uzasadnienia jej w analizie, przyczyny określenia kątów nachylenia dachów od 15° do 40° co nie zostało uzasadnione w analizie, przyczyn nieokreślenia w decyzji kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu, przyczyn określenia w decyzji wysokości budynku w sposób odbiegający od wskaźników wynikających z analizy, bez dalszego uzasadnienia, przyczyn określenia w decyzji warunków podziału geodezyjnego,

3a) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. polegające na niewyjaśnieniu przyczyny określenia w analizie obszaru analizowanego w promieniu ok. 90 m przy braku uzasadnienia, nadto nieujęcie w analizie działki nr [...],

3b) art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. § 7 i § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości nowej zabudowy na poziomie wyższym niż wynikający analizy, nieustalenie kierunku głównej kalenicy, niedostrzeżeniu, że analiza nie zawierała rzetelnych danych dotyczących geometrii dachów, niedostrzeżeniu, że ustalono nachylenie od 15° do 40°, gdy nachylenie ponad 30° jest dominującym na obszarze analizowanym.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, ewentualnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając skargę Skarżący wskazał, że organ zezwolił na podział w taki sposób, że spełnienie ustalonych przez organ parametrów wielkości powierzchni zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej nie będzie możliwe do spełnienia na wydzielonych działkach, z tego względu zdaniem Skarżącego decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Z ostrożności podał też, że do analizy przyjęto wadliwy obszar, odstępując od zasady trzykrotności szerokości frontu, co nie zostało uzasadnione, ponadto analiza nie zawiera uzasadnienia dla odstąpienia od średnich parametrów wynikających z tej analizy. Wysokość nowej zabudowy określono w decyzji według wartości od 5,5 m do 9 m, do 3 kondygnacji, podczas gdy z analizy wynikają średnio 2 kondygnacje i 8,7 m wysokości. Nadto zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, natomiast wykonana analiza nie dostarcza wiedzy do ustalenia geometrii dachu planowanej zabudowy.

Organ odwoławczy w złożonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi zauważył, iż przyjęte granice obszaru analizowanego zostały uzasadnione w części tekstowej analizy, podał, że z dokumentów sprawy wynika, iż dz. [...] stanowi nieruchomość niezabudowaną, a na dz. [...] usytuowany jest budynek mieszkalny (w trakcie budowy). Dalej podał, że średnia wysokość obiektów z obszaru analizowanego to 8,7 m, zatem przyjęta w decyzji wysokość projektowanej zabudowy do 9 m, stanowi wartość zbliżoną do średniej i nie będzie naruszać ładu przestrzennego. Zaznaczył, że zgodnie z § 8 rozporządzenia organy nie są ściśle związane parametrami dachów w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku braku planu miejscowego procedura zmierzająca do podziału nieruchomości obejmuje dwa odrębne postępowania: ustalenie warunków zabudowy oraz postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia 16 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2024 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności regulacje dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588 z późn. zm., dalej: rozporządzenie).

W ramach uwag wstępnych, należy odnotować, iż w myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień wszczęcia postępowania).

Na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec przepisów przejściowych w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, natomiast jak wynika z akt sprawy, wniosek Inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia wpłynął do organu w dniu 31 lipca 2023 r. (karta nr 5 akt administracyjnych). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają szczegółowym ustaleniom w toku procesu inwestycyjnego. Wskazana decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przywołana regulacja statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Dlatego też wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w ww. przepisie, przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2348/18, z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 37/19, z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1556/17).

W realiach rozpoznawanej sprawy organy ustaliły dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy wniosku Inwestora, zabiega on o ustalenie warunków zabudowy o planowanych parametrach: wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy (280-350 m2), wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej (644 -770 m2), szerokości elewacji frontowej (6 - 7 m), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki: 9,5 - 10,5 m, wysokości głównej kalenicy lub wysokości budynku: 9,5 - 10,5 m, kąta nachylenia dachu: do 5 stopni, rodzaju projektowanego dachu: płaski. W toku postępowania Inwestor zmodyfikował wniosek w zakresie: wysokości budynku 8,7 do 9,5 m oraz geometrii dachu na dach dwuspadowy o kącie nachylenia 15-40 stopni (wniosek zmieniający, karta nr 36 i 41 akt administracyjnych).

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonywana jest na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja (analiza architektoniczno-urbanistyczna), której sporządzenie nakazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Stosownie do tej regulacji (w brzmieniu do 23 września 2023 r.) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza uwzględniła wskazane wymogi normatywne. Ustalone granice obszaru analizowanego odpowiadają wymogom minimalnej odległości przewidzianej w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. sprzed 24 września 2023 r.). Należy pamiętać, że stosownie do art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p. przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Na gruncie niniejszej sprawy zjazd na działkę zaplanowano od strony drogi wewnętrznej działki [...] Ustalona szerokość frontu działki inwestycyjnej wskazana w analizie funkcji wynosi 28 m, minimalna odległość dla obszaru analizowanego to 84 m. Wyznaczony obszar analizowany w tej odległości w każdym kierunku od granicy działki inwestycyjnej mieści się zatem w ww. wymogach minimalnej odległości. Trzeba mieć jednak na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy w sposób ogólny wskazał jedynie, że podziela argumenty zawarte przez autora analizy w jej części tekstowej (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Uzasadnienie dla wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem obszaru analizowanego w promieniu "ok. 90 metrów" nie zostało rozważone i uzasadnione w decyzji. Należy pamiętać, że ustalenie konkretnego obszaru analizy dla planowanego zamierzenia, ma bezpośredni wpływ na pozostawanie w jego obszarze zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a w konsekwencji na ustalenie cech zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem o warunki zabudowy.

Zgodnie z dotychczas wykonaną analizą urbanistyczną w obszarze analizowanym występuje zabudowa: mieszkalna, mieszkalno-usługowa, usługowa. W takiej sytuacji zasadnie organy przyjęły, że wnioskowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji stanowiącej element ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy, uwzględnia się: obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Należy również pamiętać, iż w pełni uzasadnione pozostaje uwzględnienie w prowadzonej analizie budynków o różnych funkcjach. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenia nie nakazuje przyjęcia zawężającej wykładni i uwzględnienia w analizie jedynie do zabudowy o funkcji zgodnej z planowaną inwestycją. Za powyższym przemawiają również względy celowościowe. W aspekcie wskaźników architektonicznych chodzi przecież o to, czy planowany budynek z uwagi na gabaryty nie naruszył ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a nie o przeznaczenie tego budynku.

Innymi słowy, w tym przypadku nie chodzi o tożsamość lub podobieństwo funkcji zabudowy - ta przesłanka jest wymogiem odrębnym i podlegającym analizie przed badaniem parametrów architektonicznych planowanej zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 66/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2582/17, a także: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 725/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1479/22). Odniesienie się do budynków o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, może ewentualnie w pewnych przypadkach uzasadniać zastosowanie odstępstw, o których mowa w ust. 2 - § 5 i § 6 czy ust. 4 § 7 rozporządzenia. Z tego względu analiza zasadnie obejmuje również budynki w zabudowie usługowej. Prawidłowo też organ objął analizą działki nr [...] i nr [...], na których posadowiony jest budynek przy ul. [...].

Odnotowania wymaga, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w § 6 mówi o "istniejącej zabudowie na działkach w obszarze analizowanym", a nie o "zabudowie pozostającej w obszarze analizowanym", wobec czego w rozpoznawanej sprawie w sposób nieuzasadniony pominięto istniejącą zabudowę m.in. na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], a także niewątpliwie na działkach nr [...], nr [...] (nieczytelny nr), nr [...] Powyższe ma bezpośredni wpływ na poprawność obliczeń oraz dokonanie ustaleń w sprawie.

Już z tego powodu konieczne stało się zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem wyczerpującego uzasadnienia przyjętego obszaru analizowanego dla rozpoznawanego przypadku, a następnie ponownie przeprowadzonej analizy, pozwolą na dalsze ustalenia, i ewentualnie zastosowanie odstępstw od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej.

Należy przypomnieć, że jeżeli organ zamierza zastosować odstępstwo od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej winien oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. Dane te, w tym uwzględniające numery działek stanowiące podstawę ustalenia tej wartości, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo, winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy brak chociażby uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania w zapadłej decyzji w zakresie wysokości nowej zabudowy od 5,5 m do 9,0 m, w kontekście wynikającej z analizy średniej wynoszącej 8,7 m, a wnioskowanej od 8,7 do 9,5 m. Należy pamiętać, iż w pierwszej kolejności wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczana jest jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1 § 7 rozporządzenia), natomiast dopiero gdy stwierdza się, że wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3 § 7 rozporządzenia). Nie są to rozwiązania alternatywne. Przepis ust. 4 § 7 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, jednakże wybór tej podstawy ustalenia wysokości powinien znaleźć szczegółowe uzasadnienie w treści zapadłej decyzji, nie zaś wyłącznie w analizie bądź tym bardziej odpowiedzi na skargę.

Na tym etapie postępowania braki analizy nie pozwalają odnieść się szczegółowo do ustalonych parametrów. Jedynie pobocznie Sąd zauważa, iż zasadnie w skardze zauważono, że decyzja nie zawiera określenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu, mimo że obowiązek ten przewiduje § 8 rozporządzenia.

W kwestii natomiast powstałych wątpliwości co do zabudowy na działkach nr [...], nr [...], nr [...], wskazać należy, iż kopia materiału zasobu została sporządzona w dniu 17 maja 2023 r. (mapa zasadnicza w skali 1:500), natomiast zaskarżona decyzja została wydana w dniu 14 maja 2024 r., wobec czego niewątpliwie uzasadniona jest zweryfikowanie danych w ww. zakresie.

Ocena pozostałych zarzutów skargi pozostaje przedwczesna.

Sąd nie dostrzegł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Ustawodawca sformułował dwa warunki dopuszczalności podziału nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, określone w art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy w tym przypadku oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 651/13, w: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex el. 2024). Organ winien przy tym mieć na względzie, że w decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się o miejscu lokalizacji drogi wewnętrznej czy budynków, ale o spełnianiu przez inwestycję kryteriów wynikających z przepisów prawa dotyczących warunków zabudowy.

Przedstawione dotychczas nieprawidłowości nie zostały zauważone przez organ odwoławczy, a wcześniej przez organ pierwszej instancji. Świadczy to niewątpliwie o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań Sądu, w tym przeprowadzi ponownie analizę architektoniczno-urbanistyczną. Następnie, uwzględniając wyniki przeprowadzonej analizy, organ rozważy wnioskowane parametry uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 997,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 500,00 zł, opłata od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,00 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.