Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 399/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 672
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.  c, art. 135 art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania ponownego wprowadzenia roślinności leśnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. O. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium) decyzją z [...] grudnia 2022 r. [...] po rozpatrzeniu M. O. (dalej: Strona, skarżący) od decyzji Starosty [...] z [...] września 2022 r., znak: [...] nakazującej ponowne wprowadzenie roślinności leśnej na części działki nr [...] położonej w gminie [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 kwietnia 2021 r. Starosta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) na części dz. ew. nr [...] położnej w Gminie [...] o powierzchni 1,6766 ha, oznaczonej na mapie gospodarczej lasu sporządzonej w ramach inwentaryzacji stanu lasu na okres od dnia 1 stycznia 2019 roku do dnia 31 grudnia 2028 roku jako oddział 1 pododdział h.

Organ ustalił, że decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2008 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów część działki nr [...] została zakwalifikowana jako użytek leśny.

Charakter leśny ww. części działki [...] w [...] potwierdziła Inwentaryzacja stanu lasu na okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2018 r. sporządzona przez specjalistyczną firmę według stanu na dzień 1 stycznia 2009 r. W ww. dokumentacji przedmiotowy teren został zaliczony do oddziału 1 pododdziału g o powierzchni 1,91 ha z gatunkiem głównym osiką w wieku 40 lat, wskazaniami gospodarczymi wykonania rębni IIIA (rębnia gniazdowa), odnowienia i pielęgnowania odnowień oraz prowadzenia czyszczeń wczesnych. Na podstawie ww. inwentaryzacji Starosta decyzją z [...] października 2009 r. znak: [...] określił zadania z zakresu gospodarki leśnej do wykonania na przedmiotowej działce nr [...] o pow. użytków leśnych 6,1760 ha do 31 grudnia 2018 r.

Starosta [...] decyzjami z [...] lutego 2015 r. i z [...] maja 2016 r. zezwolił na wniosek skarżącego na pozyskanie drewna z lasu na działce nr [...]. Drewno pozyskane na podstawie tej decyzji zostało ocechowane przez Starostę w dniu 7 stycznia 2016 r. w związku z zawiadomieniem o pozyskaniu drewna złożonym przez właściciela działki do urzędu starostwa w dniu 21 grudnia 2015 r. Z powyższego wynika, że drzewostan z terenu leśnego, którego dotyczy niniejsza decyzja został usunięty ponad pięć lat temu.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Starosta [...] określił, skarżącemu jako właścicielowi, zadania z zakresu gospodarki leśnej do wykonania na działce nr [...]. W kolejnej inwentaryzacji stanu lasu, tj. inwentaryzacji na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. sporządzonej przez specjalistyczną firmę według stanu na 12 marca 2018 r. przedmiotowy teren został zaliczony do oddziału 1 pododdziału h stanowiącego haliznę. Określono dla tego terenu następujące zadania z zakresu gospodarki leśnej: melioracje agrotechniczne oczyścić, odnowienie i pielęgnowanie. Typ siedliskowy lasu został określony jako las mieszany świeży.

Decyzją z [...] marca 2021 r. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego Starosta [...] odmówił zmiany klasyfikacji części działki nr [...] z gruntów leśnych na grunty orne oraz grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych.

Organ zwrócił uwagę, że z powyższych rozstrzygnięć administracyjnych wynika wprost, iż na przedmiotowej działce znajduje się użytek leśny, co do którego prowadzona jest gospodarka leśna. Jak wynika natomiast z treści protokołu z 23 marca 2021 r. oraz z 10 maja 2021 r. z działki nr [...] stanowiącej użytek leśny usunięto drzewa. Dodatkowo z decyzji z [...] lutego 2015 r. i z [...] maja 2016 r., świadectwa legalności pozyskania drewna, inwentaryzacji stanu lasu wg stanu na 12 marca 2018 r. wynika, iż z terenu działki [...] usunięto drzewostan w okresie ponad 5 lat. Wystąpiła zatem przesłanka do zastosowania art. 24 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach. Istniała zatem podstawa do wydania przedmiotowej decyzji.

Starosta wskazał, że w toku postępowania pismem z 24 maja 2022 r. pełnomocnik strony zwrócił się do Starosty: 1) o zwrócenie się do Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt. [...] o udostępnienie akt sprawy karnej i wyznaczenie terminu do złożenia odpowiednich wniosków dot. przeprowadzenia dowodów z dokumentów znajdujących się na kartach w/w sprawy (...); 2) powołanie biegłego z zakresu ochrony środowiska, hodowli lasu, urządzania lasu w celu wydania opinii o braku zasadności wprowadzania roślinności leśnej zniszczenia przyrody w wyniku wprowadzenia roślinności leśnej na terenie ;3) dopuszczenie dowodu z Opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 26 sierpnia 2021 r. na fakt braku zasadności wprowadzenia roślinności leśnej, zniszczenia istotnych walorów historycznych i społecznych poprzez zalesienie terenu (...), 4) dopuszczenie dowodu z analizy przyrodniczej mgr A. G., na fakty braku zasadności wprowadzania roślinności leśnej, zniszczenia istotnych walorów historycznych i społecznych poprzez zalesienie terenu (...); 5) dopuszczenie dowodu z przesłuchania M. O. na fakty braku zasadności wprowadzenia roślinności leśnej, poprzez zalesienie terenu, braku odpowiedniego wyważenia interesów przez Organ, nieprawidłowego działania Starosty w niniejszym postępowaniu, braku zgromadzenia wystarczających dowodów pozwalających na wydanie decyzji, obecnego stanu nieruchomości, respektowania i wdrażania obowiązków wynikających z inwentaryzacji lasów, braku przeprowadzenia prawidłowych i rzetelnych oględzin na terenie nieruchomości.

Do przedmiotowego pisma pełnomocnik strony załączył Opinię Narodowego Instytutu z 26 sierpnia 2021 r. oraz analizę przyrodniczą i wskazał, "iż Strona regularnie wprowadza na teren działki nową: roślinność i w tym zakresie właściciel wywiązał się z nakładanych przez Ustawę oraz Organy obowiązków." Starosta zwrócił się do pełnomocnika strony o dostarczenie dokumentacji fotograficznej potwierdzającej wprowadzenie roślinności oraz informację czy nowe nasadzenia, o których mowa z piśmie z dnia 24 maja 2022 r. dotyczą obszaru objętego postępowaniem. Pismo to pozostało bez odpowiedzi.

Organ odnosząc się do ww. wniosków wyjaśnił, że przedłożona przez pełnomocnika strony opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 26 sierpnia 2021 r. dotyczy ustalenia przedmiotu ochrony konserwatorskiej oraz oceny wartości zabytkowych kompleksu schronów na terenie byłej bazy radiowej w Lesie [...]. Ww. dokumentacja nie dotyczy terenu objętego niniejszym postępowaniem. Analiza przyrodnicza mgr A. G. także nie dotyczy terenu objętego niniejszym postępowaniem. Cyt. "W opisie pominięto zbiorowiska leśne zajmujące niewielkie powierzchnie działki nie stanowiące o jej charakterze i nie będące przedmiotem opracowania."

Postanowieniem z [...] lipca 2022 r. znak;[...] Starosta [...] odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego strony w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy karnej o sygn. akt. [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], powołania biegłego z zakresu ochrony środowiska, hodowli lasu, urządzania lasu i użytkowania lasu w celu uzyskania opinii w sprawie zasadności wprowadzania roślinności leśnej na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] oraz przesłuchania M. O. Przyczyny odmowy zostały szczegółowo uzasadnione w ww. postanowieniu.

W takim stanie faktycznym Starosta decyzją wskazaną na wstępie nakazał skarżącemu ponowne wprowadzenie roślinności leśnej poprzez:

a) wykonanie melioracji agrotechnicznych czyli oczyszczenie powierzchni w sposób umożliwiający przygotowanie gleby wskazane w podpunkcie b.

b) przygotowanie gleby poprzez wyoranie bruzd pługiem leśnym z pogłębiaczem lub pługiem aktywnym z pogłębiaczem lub wykonanie pasów frezem leśnym, w odległości co 1 - 2 m (w zależności od zastosowanej więźby sadzenia) lub ręczne wykonanie talerzy o średnicy 0,4 m;

c) posadzenie sadzonek drzew (które zostało konkretnie wskazane w decyzji).

Starosta wskazał, że przy określeniu sposobu odnowienia powierzchni leśnej kierowano się zasadami hodowli lasu. Wyoranie bruzd lub wykonanie pasów są najczęstszymi stosowanymi sposobami przygotowania gleby w gospodarce leśnej. Natomiast talerze stanowią sposób przygotowania gleby w miejscach, gdzie nie ma możliwości wykonania bruzd lub pasów i mogą stanowić uzupełniający sposób przygotowania gleby. Skład gatunkowy odnowienia ustalono stosownie do rodzaju siedliska lasu na przedmiotowym terenie. Organ nakazał podjąć czynności zgodnie z Inwentaryzacją stanu lasu na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. Liczbę sadzonek określono na podstawie ramowego składu odnowień określonego w ww. inwentaryzacji oraz orientacyjnej liczby sadzonek błona 1 ha powierzchni podanej w książce - zasadach hodowli lasu.

Kolegium rozpoznając odwołanie od tej decyzji uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował przepisy ustawy u lasach. Wobec tego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium wskazało, iż nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak na przykład drzewostan czy runo leśne - użytek leśny nie traci przez to swego charakteru Zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany w ewidencji gruntów. Jeżeli zatem przedmiotowy teren stanowił las, a skarżący w ciągu 5 lat nie wprowadził roślinności leśnej w terminie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, to organ miał obowiązek wydać decyzję.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów proceduralnych mogących stanowić podstawę uchylenia decyzji. Wskazano, iż w postępowaniu zostały przeprowadzone dwukrotnie oględziny, doszło do utrwalenie na zdjęciach miejsca oględzin, usuniętych drzew i ich otoczenia. O oględzinach skarżący został prawidłowo powiadomiony. W wyniku kontroli terenów leśnych znajdujących się na terenie działki ewidencyjnej numer [...] w [...] przeprowadzonej w dniach 8-23 marca 2021 r., a także oględzin przeprowadzonych w dniu 10 maja 2021 r. stwierdzono, że teren oddziału 1 pododdziału h nie został odnowiony. Na terenie tym stwierdzono przeprowadzenie działań mogących być etapem melioracji agrotechnicznych.

Odnosząc się do zarzutu braku wyłączenia pracownika organu I instancji, wskazano, iż w aktach sprawy zalega postanowienie z 6 września 2022 r. o odmowie wyłączenia pracownika. Strona wskazała jako podstawę wyłączenia - występowanie pracownika w roli świadka w sprawie karnej skarżącego. Zdaniem Kolegium wskazana przez skarżącego okoliczność nie stanowi podstawy wyłączenia wskazanego pracownika organu, który nie był świadkiem w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu wyłączenia organu kolegium powołując się na artykuł 25 kpa x uznało że również nie wystąpiły wskazane przesłanki i nie istniały podstawy do wyłączenia organu.

W kwestii natomiast zarzutu dotyczącego braku zawieszenia postępowania, organ uznał, że zagadnienie wstępne to sytuacja, w której wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego a więc musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Postępowanie karne w przedmiotowej sprawie nie wpływa w taki sposób na niniejsze postępowanie, to znaczy od jego wyniku nie jest uzależnione wydanie decyzji na podstawie artykułu 24 ustawy o lasach.

M. O. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 24 pkt 1 ustawy o lasach poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż usunięcie drzewostanu (za odpowiednią zgodą Organu), w terminie przekraczającym 5 lat, uprawnia Organ do nałożenia obowiązku, który nie tylko zakłada ponowne wprowadzenie usuniętej roślinności, ale zobowiązuje nadto do innych i szerszych działań, nie mających związku z usunięciem roślinności przez właściciela nieruchomości,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. i 81a § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, wynikający z dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranych dokumentów oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym pominięcie szeregu okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy, podczas gdy:

a) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego uznania, iż zasadnym jest nakazanie ponownego wprowadzenia roślinności leśnej,

b) organ bezrefleksyjnie i błędnie opiera się na zdjęciach dołączonych do protokołu, które nie posiadają cech umożliwiających nadanie im waloru wiarygodności, gdyż oznaczone datą, nie są robione w szerszej perspektywie pozwalającej i trudno określić teren na jakim były wykonane, a także nie można ich przyporządkować do terenu,

c) organ nakłada obowiązek wprowadzenia roślinności leśnej połączonej z wykonaniem dodatkowych działań, podczas gdy brakuje precyzyjnego ustalenia jaki rodzaj i w jakiej ilości roślinność leśna została uprzednio usunięta, bez czego niemożliwym było ustalenie zakresu nałożonego obowiązku,

d) wykonaniem dodatkowych działań w postaci melioracji, wyorania bruzd lub wykonanie pasów frezem leśnym, posadzeniem konkretnych sadzonek przy czym powyższy obowiązek przekracza ilościowo i jakościowo rzekomo usuniętą uprzednio ilość na obszarze h przez właściciela nieruchomości i w konsekwencji nie mieści się w uprawnieniach Organu, przysługujących mu na podstawie zastosowanych przepisów,

e) wydano decyzję w oparciu o niemające zastosowania w rzeczywiście w zaistniałym stanie faktycznym sprawy przepisy prawa materialnego, czego przyczyną był ustalony wadliwie i z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania stan faktyczny, w szczególności pominięto wnioski dowodowe Skarżącego o przesłuchanie Strony, powołanie biegłego oraz zwrócenie się do innych Organów o stosowne dokumenty i informacje,

f) wydano decyzję, która wymaga specjalistycznej wiedzy, na podstawie wyimków z podręcznika dot. Hodowli lasu,

g) wydano decyzję na podstawie wyimków innych dokumentów, które są w wyłącznym posiadaniu Organu, bez odpowiedniego załączenia ich w całości do akt, co powoduje, iż nie można zweryfikować ich kompletności, prawomocności oraz rzetelności,

i) postępowanie karne dotyczące przedmiotowej nieruchomości, miałoby znaczenie dla niniejszego postępowanie, w konsekwencji koniecznym było zawieszenie postępowania, w innym wypadku zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie.

W uzasadnieniu strona podniosła, że nie usunęła takiej roślinności, która uprawniałaby Organ do nakazania jej ponownego wprowadzenia. Jednocześnie wyjaśniła, że wycięte drzewa nie dotyczyły obszaru objętego niniejszym postępowaniem, przy czym wycinka powodowana była złym stanem roślinności z uwagi na zanieczyszczenie terenu oraz złe warunki glebowe. Skala usuniętej roślinności, która w błędnej ocenie Organu nie została odtworzona, nie uzasadnia wprowadzenia tak szerokiego nakazu wprowadzenia roślinności leśnej, jak ujętego w zaskarżonej decyzji.

Skarżący zwrócił uwagę, iż Organ nie jest uprawniony w przedmiotowej sprawie do powoływania się na inwentaryzację lasu. Art. 24 ustawy o lasach wskazuje, iż nakazy nakłada się w przypadku nie wykonania obowiązków wskazanych w art. 13 oraz nie wykonuje zadań zawartych uproszczonym planie lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust 3. Przepis nie powołuje się przy tym na samą inwentaryzację. Tymczasem decyzja wydana w trybie art. 19 ust 3 wskazuje datę obowiązywania, tj. do 2028 roku. Do tego czasu Strona ma czas na ewentualne wywiązanie się z postanowień tam ujętych.

Dalej skarżący wyjaśnił, że bez względu na powyższe - regularnie wprowadza na teren działki nową roślinność i w tym zakresie właściciel wywiązał się z nakładanych przez Ustawę oraz Organy obowiązków. Na chwilę obecną brak jest udowodnionych okoliczności, iż M. O. nie realizuje wszystkich obowiązków, tym samym decyzja obarczona jest rażącym naruszeniem prawa.

Poza tym zdaniem skarżącego oparcie decyzji na podręczniku z zakresu hodowli lasu jawi się jako działanie dowolne i bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji opartej na podstawie ww. podręcznika jest obarczone poważną wadą, ujawnia dowolność działania Organu na podstawie wątpliwych przesłanek. W celu wydania merytorycznych zaleceń w przedmiotowej sprawie wymagane jest powołanie specjalisty biegłego, który ustali możliwe kierunki działań.

Skarżący wskazał, że wszczęto procedurę kompleksowej melioracji agrotechnicznej, zapobiegającej procesom degradacji i dewastacji gruntu, poprzez wykonanie rekultywacji, w celu przysposobienia ich do zagospodarowania na cele nierolnicze i nieleśne, najkorzystniej przeznaczyć pod cele mieszkaniowe niekolidujące z otoczeniem spełniającym warunki najkorzystniejsze zarówno ekonomiczne, ekologiczne i zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Skarżący ponadto zwrócił uwagę, że przekonanie o konieczności zalesienia terenu działki nr [...] oparte jest na błędnych podstawach merytorycznych. Po pierwsze cele ochrony Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2019 roku w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...] przewidują zachowanie zbiorowisk roślinności torfowisk niskich, charakterystycznych niegdyś dla [...]. Tymczasem zachowanie zbiorowisk roślinności torfowisk niskich jest sprzeczne z nakazem zalesienia terenu, m.in. działki [...], która charakteryzuje się w części powyższymi walorami oraz położona jest w otulinie w/w rezerwatu. Powyższa sprzeczność wynika z braku rzetelnej i merytorycznej waloryzacji terenu, który z uwagi na swoją wielkość ma zróżnicowany charakter. Opracowanie sporządzone przez specjalistę A. G. wskazuje jednoznacznie, iż zalesienie terenu jest decyzją błędną, która de facto doprowadzi do zniszczenia walorów przyrodniczych całej otuliny.

Strona podniosła także, że przeprowadzona przez przyrodnika inwentaryzacja udowodniła, że jest to teren bardzo cenny przyrodniczo, choć oczywiście jego poszczególne fragmenty mają bardzo zróżnicowaną wartość. Jak wskazuje A. G. ekosystemy łąk i muraw wytwarzają się i istnieją najczęściej ze względu na ograniczoną działalność gospodarczą człowieka, bez której podlegają sukcesji, tracą walory i zanikają. W tym przypadku walory nieruchomości wynikają z istnienia dawniej na terenie działki jednostki wojskowej i użytkowania przez nią terenu oraz jej zabudowy.

Skarżący wskazał również, że zgodnie z Księgą Wieczystą działka nr [...] z obrębu [...] i odpisem zwykłym (w załączeniu) Księgi Wieczystej nr [...] na działce znajdują się obiekty kubaturowe. Tym samym nie jest możliwe zalesienie w całości przedmiotowej nieruchomości skoro znajdują się na przedmiotowej działce budynki. Organ winien dokonać waloryzacji terenu i ustalić wszelkie zagrożenia oraz jakie działania należy podjąć. Aby mówić o właściwym ustaleniu zagrożeń należałoby przeprowadzić powyższą analizę i dopiero wydać zalecenia, a przy tym także uwzględnić przedłożoną opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa.

Skarżący podtrzymuje stanowisko, że w niniejszej sprawie wymagana jest wiedza specjalistyczna umożliwiająca określenie w sposób proporcjonalny i celowy obowiązków właściciela. Poza tym wskazał, że bez względu na powyższe w niniejszej sprawie nie można uznać, iż przedmiotowy pododdział h jest lasem, gdyż teren nie jest pokryty roślinnością leśną w zakresie uprawniającym do uznania go za las, jak również nie jest jej przejściowo pozbawiony. Teren nieruchomości był we władaniu wojska, i wykorzystywany w tym zakresie dotychczas nie miał klasyfikacji gruntu, nie był zatem wprowadzonej inwentaryzacji (błędnej) pododdział został zaklasyfikowany jako las, tymczasem była to tylko przejściowa kondycja terenu.

Strona podniosła, że w sprawie ujawniły się okoliczności dotyczące podejrzenia zanieczyszczenia terenu, które mogą być wynikiem uprzednio zakopanych i składowanych substancji przez wojsko. Do tych okoliczności organ się nie odniósł, a w niniejszej sprawie zasadnym było zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność przeprowadzenia badania gleby pod kątem zanieczyszczeń oraz innych uwarunkowań środowiskowych.

Zdaniem Strony brak zwrócenia się przez Organ do Prokuratury o akta postępowania powoduje, iż nie ustalono stanu faktycznego w sposób prawidłowy. Akta postępowań karnych dotyczą m.in. zanieczyszczeń terenu, co rzucałoby nowe światło na niniejszą sprawę. Strona nie jest w dyspozycji, jak również nie jest władna rozporządzać materiałami dochodzeń i śledztw jedynie Organ mógł uzyskać dowody znajdujące się na kartach przedmiotowych spraw.

Skarżący podtrzymał argumentacje w zakresie wniosku o wyłączenie pracownika P. S., który nie został prawidłowo rozpoznany. Wyjaśnił, że ww. pracownik Starostwa występuje jako świadek Prokuratury w sprawie karnej przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt: [...]. Sprawa dotyczy tzw. budowy osiedla covidowego, a więc sprawy, która ujawnia się na kartach materiału dowodowego niniejszej sprawy. Nadto pracownik Organu brał udział w wydaniu decyzji dotyczących nakazaniu wprowadzenia roślinności na innej części nieruchomości Strony, tym samym niniejszy pracownik ponownie nie może uczestniczyć w wydaniu decyzji dotyczącej tego samego przedmiotu. Powyższe działanie wskazuje na stronniczość i stwarza uzasadnione wątpliwości co do bezstronności pracownika.

Poza tym – w ocenie skarżącego - z uwagi na to, że działania całego Organu i wszystkich jego pracowników zmierzają do zmiany władztwa przedmiotowej nieruchomości należało uznać, iż doszło do konfliktu interesów w postępowaniu dotyczącym wydania nakazów względem właściciela, które w konsekwencji doprowadzą do obniżenia wartości nieruchomości lub poniesienia dużych nakładów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022, poz. 329; dalej: p.p.s.a.). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga jest częściowo zasadna.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, wskazaną właściwe dopiero przez organ odwoławczy, są przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 678) – art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 24 pkt 1. Pierwszy przepis stanowi, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Z kolei w myśl drugiego przepisu, jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) – starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji.

Przepis art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach wprowadza obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w ww. terminie, przy czym jest to termin, w którym właściciel obowiązek ten winien wykonać dobrowolnie. Stwierdzenie natomiast przekroczenia tego terminu nie pozbawia właściwego organu kompetencji do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 24 ustawy o lasach, lecz przeciwnie zobowiązuje organ do jej wydania.

Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z poważnymi, mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszeniami prawa procesowego (w szczególności art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a.). Postępowanie przed organem I instancji w ocenie Sądu było nieprawidłowe. Również Kolegium weryfikując poprawność decyzji organu I instancji i działając w sprawie jako organ merytoryczny nie dostrzegło błędów postępowania prowadzonego przez ten organ.

Należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, działka objęta postępowaniem stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach. Po pierwsze, wskazać należy, że decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2008 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów część działki nr [...] została zakwalifikowana jako użytek leśny. Po drugie, zasadnie podniósł organ, że nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak na przykład drzewostan czy runo leśne - użytek leśny nie traci przez to swego charakteru. Poza tym skarżący po raz kolejny podejmuje próbę przekwalifikowania terenu z leśnego na inny, bowiem jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] marca 2021 r. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego Starosta [...] odmówił zmiany klasyfikacji części działki nr [...] z gruntów leśnych na grunty orne oraz grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych.

Poza tym Sąd podziela argumentację organu, który wskazuje, że zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany w ewidencji gruntów. Jeżeli zatem przedmiotowy teren stanowił las, a skarżący w ciągu 5 lat nie wprowadził roślinności leśnej w terminie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, to organ miał obowiązek wydać decyzję, na co też wskazano wyżej. Jak wynika z akt sprawy z działki wycięto drzewostan i nie został on nasadzony w ciągu 5 lat od wycinku. Dodać należy, że o tym obowiązku Strona została pouczona także w decyzji z [...] maja 2016 r. zezwalającej na pozyskanie drewna w lesie na działce nr [...].

Jednak w ocenie Sadu Organ w sposób niejasny i nieprzekonujący ustalił zakres czynności jakie skarżący ma wykonać. Decyzję wydaną w takiej formie należy uznać za przedwczesną. Przede wszystkim organ I instancji, a Kolegium w ogóle nie ustosunkowało się do wszystkich wniosków skarżącego złożonych w toku postępowania. Przede wszystkim Organy nie odniosły się rzetelnie do kwestii przedłożonej opinii przyrodniczej i wniosku o powołanie biegłego w zakresie ochrony środowiska, hodowli lasu, urządzania lasu w celu wydania opinii o zasadności bądź braku wprowadzania roślinności leśnej na terenie skarżącego.

Należy mieć na względzie, że nie mamy tu do czynienia z typowym terenem leśnym, na którym doszło do wycinki drzew, ale z terenem leśnym, na którym wycięto drzewa i stanowił on wcześniej teren wojskowy. Na działce usytułowane są "pozostałości kompleksu budowli wojskowych". Dla tego terenu wydano opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Jest to teren o istotnych walorach historycznych i społecznych.

W ocenie Sądu z uwagi na skomplikowane okoliczności w sprawie należy rozważyć powołanie biegłego, który odniesie się do "waloryzacji przyrodniczej terenu działki nr [...]" sporządzonej przez A[...] G[...] przedłożonej przez skarżącego w toku postępowania. Nie jest bowiem wystarczające – jak słusznie zwrócił uwagę skarżący – powołanie się przez Starostę jedynie na fragmenty książki "Zasady Hodowli Lasu". Przede wszystkim to nie jest dowód w sprawie, jak wskazał organ I instancji, a jedynie publikacja, która może stanowić element pomocniczy do wydania decyzji. Ponadto organ poza wskazaniem ww. podręcznika, nie wyjaśnił jak jego zapisy odnoszą się do stanu faktycznego sprawy.

Poza tym należy wskazać, że z akt sprawy wynika, że w dniu 12 kwietnia 2021 r. Starosta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) na części dz. ew. nr [...] położnej w Gminie [...] o powierzchni 1,6766 ha, oznaczonej na mapie gospodarczej lasu sporządzonej w ramach inwentaryzacji stanu lasu na okres od dnia 1 stycznia 2019 roku do dnia 31 grudnia 2028 roku jako oddział 1 pododdział h.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że organ połączył dwie niezależne kwestie/tryby dotyczącego:

1. obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu (art. 13 ust. 1 pkt 2);

2. obowiązku przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej zawartym w decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach (art. 13 ust. 1 pkt 4).

Do powyższych obowiązków odnosi się art. 24 ustawy o lasach, który dotyczy stwierdzenia niewykonywania obowiązków lub zadań ciążących na właścicielu lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa.

Jak wynika z akt sprawy w stosunku do skarżącego wydano decyzje w trybie art. 19 ust. 3 ustawy, tj. decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. określającą skarżącemu jako właścicielowi, zadania z zakresu gospodarki leśnej do wykonania na działce nr [...]. W kolejnej inwentaryzacji stanu lasu, tj. inwentaryzacji na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. sporządzonej przez specjalistyczną firmę według stanu na 12 marca 2018 r. przedmiotowy teren został zaliczony do oddziału 1 pododdziału h stanowiącego haliznę. Określono dla tego terenu następujące zadania z zakresu gospodarki leśnej: melioracje agrotechniczne oczyścić, odnowienie i pielęgnowanie. Jak zasadnie wskazał skarżący termin określony ww. decyzji nie upłynął jeszcze. Strona wskazała, że podjęła realizacje nałożonych obowiązków, co także potwierdził organ, wskazując, że "na terenie tym stwierdzono przeprowadzenie działań mogących być etapem melioracji agrotechnicznej." (str. 3 decyzji organu I instancji).

Organ w zaskarżanej decyzji wykorzystał ustalenia dokonane podczas inwentaryzacji i uznał za zasadne wykorzystanie jej ustaleń, do wydania decyzji w przedmiocie ponownego wprowadzenia roślinności leśnej. W ten sposób doszło do sytuacji, że skarżącemu dwukrotnie nakazano dokonanie tych samych czynności, przy czym w pierwszej decyzji określono dłuższy termin wykonania obowiązku. W ocenie Sądu w postępowaniu wydanym w trybie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach organ powinien określić ponowne wprowadzenie roślinności leśnej, i jeżeli ta czynność wymaga innych dodatkowych prac, to dokładnie to wyjaśnić. W niniejszej sprawie organ tego nie uczynił. Wydaje się wręcz, że organ wyszedł poza swoje uprawnienia wynikające z powołanego wyżej przepisu orzekając ponadto, co powinien orzec w tym postępowaniu. Wobec takich wątpliwości – jak już wyżej wskazano – kwestia zakresu nałożonych obowiązków powinna być skonsultowana z biegłym, który odniesie się do złożonej opinii, zweryfikuje szczególne uwarunkowania działki, możliwości i potrzeby i zakres ponownego prowadzenia roślinności leśnej. Trzeba mieć na względzie, że organ określając obowiązek określony w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach nie może działać w sposób dowolny.

Okoliczności faktyczne warunkujące rozstrzygnięcie sprawy nie zostały zatem, w ocenie Sądu, należycie wyjaśnione, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Deficyt materiału dowodowego i ustaleń faktycznych jest szczególnie widoczny w decyzji organu pierwszej instancji, ale jest nim dotknięta także decyzja organu odwoławczego.

Odnosząc się do kwestii wskazanych przez skarżącego tj. potrzeby zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie karne, wniosku o wyłączenie pracownika, wniosku o wyłączenie organu, jak i wniosku o przeprowadzenie dowodu poprzez przesłuchanie skarżącego, to Sąd uznał, że ustalenia organu wskazujące na niezasadność ww. wniosków - jest prawidłowa.

Jak wynika z akt sprawy Starosta [...] odniósł się do powyższych okoliczności i postanowieniem z [...] lipca 2022 r. odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego strony w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy karnej o sygn. akt. [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], powołania biegłego z zakresu ochrony środowiska, hodowli lasu, urządzania lasu i użytkowania lasu w celu uzyskania opinii w sprawie zasadności wprowadzania roślinności leśnej na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] oraz przesłuchania M. O.

Dodać w tym miejscu należy, że co prawda organ ww. postanowieniu w sentencji wymienił wniosek o powołanie biegłego z zakresu ochrony środowiska, hodowli lasu, urządzania lasu i użytkowania lasu w celu uzyskania opinii w sprawie zasadności wprowadzania roślinności leśnej, jednak w uzasadnieniu w tym zakresie nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji, tj. dlaczego wniosek ten nie może zostać uwzględniony. Kolegium także w tym zakresie nie zajęło stanowiska, a jedynie odesłało do postanowienia wskazując, że zostało w nim wszystko wyjaśnione. Co jak wynika z ustaleń Sądu nie miało miejsca.

W ponownym postępowaniu w sprawie organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, oraz uzupełnią materiał dowodowy sprawy w kwestiach wskazanych przez Sąd powyżej i wydadzą ponownie decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Organ przede wszystkim rozważy powołanie biegłego w sprawie określenia zakresu czynności wprowadzenia roślinności leśnej uwzględniając art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy. Poza tym jeżeli działka jest usytuowana w rezerwacie bądź w jego otulinie organ powinien odnieść także do wymagań prawnych jakie stawia RDOŚ dla tego rodzaju terenów – np. Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2019 roku w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...]. Dokładnie również określi z uwagi na niejasności w tej kwestii podnoszone przez skarżącego, jaki teren jest objęty decyzją i teren ten opisze.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.