Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 545/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 maja 2023 r. nr BP.500.280.2021.1181.BL10.409709 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: GITD) zaskarżoną decyzją z 18 maja 2023 r. nr BP.500.280.2021.1181.BL10.409709 uchylił w całości decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako: PWITD) z 9 września 2021 r. nr WI-II.8140.2.5.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.200 zł i nałożył na F. Sp. z o.o. w B. (dalej przywoływany jako: skarżący/spółka) karę pieniężną w wysokości 6.400 zł.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 23 kwietnia 2021 r. PWITD zawiadomił spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 z późn. zm., dalej jako: u.t.d.).

Z przeprowadzonej kontroli, w dniu 24 maja 2021 r. sporządzono protokół nr WI-II.8140.2.5.2021, z którego wynika, że spółka w okresie od 8 maja 2020 r. do 6 maja 2021 r. wykonywała przewozy na podstawie licencji wspólnotowej nr [...] na "wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy" wydanej 4 listopada 2020 r., z okresem ważności od 15 stycznia 2020 r. do 24 czerwca 2024 r. Organ ustalił, że przedsiębiorca posiada uprawnienia w zakresie transportu drogowego, a transport drogowy stanowi główny przedmiot działalności podmiotu kontrolowanego. Zgodnie z okazanymi dokumentami ustalono, że spółka dysponuje sześcioma pojazdami do przewozu rzeczy o DMC większej niż 3.5 t oraz posiada w związku z tym sześć tachografów cyfrowych z wyłączeniem tachografów inteligentnych.

W zakresie ewidencji czasu pracy kierowców ustalono, że spółka dopełnia obowiązków przechowywania danych pobranych z tachografu, karty kierowcy lub wykresówek oraz dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę, a przedsiębiorca dla ewidencji czasu pracy dysponuje systemem nadzoru. Pobrano łącznie 127 plików danych z karty kierowcy; 75 plików danych z tachografu cyfrowego z wyłączeniem tachografu inteligentnego; 30 wydruków z tachografu cyfrowego z wyłączeniem tachografu inteligentnego. Ujawnione naruszenia w zakresie czasu pracy kierowców, zostały opisane w załączniku nr 1 do protokołu.

Pismem z 24 maja 2021 r. zawiadomiono spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń wskazanych w załączniku nr

1 (opis stwierdzonych naruszeń) do protokołu kontroli. Poinformowano także

o prawie do wniesienia wyjaśnień w zakresie stwierdzonych naruszeń. Stwierdzono 46 naruszeń, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d.

Pismem z 27 maja 2021 r. skarżący przedstawił PWITD wyjaśnienia. Podniesiono w nich, że 7 października 2020 r. sprzedano zorganizowaną część przedsiębiorstwa spółce F. Sp. z o.o. z datą przekazania 6 listopada 2020 r., także dopiero od tej daty spółka miała prawo ubiegać się o przeniesienie uprawnień w GITD z tej przyczyny, że kierowcy zatrudniani byli w spółce po tej dacie. Nie mając jeszcze decyzji GITD o przeniesieniu licencji spółka nie wykonywała przewozów, zaś kierowcy którzy byli na kontraktach jeszcze z czasu funkcjonowania jednoosobowej działalności gospodarczej, którą spółka "odkupiła", tam wykonywali przewozy.

W związku z tym protokół w ocenie spółki dotyczy naruszeń, które kierowcy popełnili będąc jeszcze pracownikami przedsiębiorstwa R.F., co ma wynikać też

z dokumentów rejestracji pracowników w Urzędzie Skarbowym oraz w ZUS. Dalej podniesiono, że kierowca E.B. został zatrudniony w spółce z dniem

14 grudnia 2020 r., zaś protokół kontroli wskazuje na naruszenia z dni 25 na 26 listopada 2020 r., 30 listopada 2020 r. na 1 grudnia 2020 r. oraz z 1 na 2 grudnia 2020 r., okres rozliczeniowy 30 listopada – 6 grudnia 2020 r., 10 na 11 listopada 2020 r. Ponadto wskazano, że kierowca w niedzielę 6 grudnia zrobił prawidłową pauzę weekendową tylko około godz. 10:30 przez pomyłkę przestawił tachograf na inną pracę. Idąc dalej, kierowca W.C. stał się pracownikiem spółki

z dniem 1 grudnia 2020 r., tak więc naruszenie z 30 listopada 2020 r. nie powstało

w ramach pracy dla spółki, w związku z czym nie może ona ponosić za nie odpowiedzialności. W pozostałym zakresie przedstawiono różne okoliczności, które mają świadczyć o tym, że część stwierdzonych naruszeń nie powinna zostać objęta karą z powodu różnych okoliczności niezależnych od spółki.

W trakcie prowadzonego postępowania pozyskano dokumenty, w szczególności faktury i dokumenty CMR za przewozy wykonane przez pojazdy zgłoszone do licencji przez spółkę, które zostały wykonane na rzecz firmy R.F. w okresie 5 października 2020 r. do 28 lutego 2021 r. przez pojazdy [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Uzyskano również wyjaśnienia od spółki A. dotyczące zasad współpracy z firmą R. F. oraz skarżącą spółką.

Decyzją z 9 września 2021 r. nr WI-II.8140.2.5.2021 PWITD nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 8.200 zł.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w sprawie ustalono szereg naruszeń związanych z przekroczeniem dopuszczalnego czasu pracy kierowców, zbyt krótkich przerw w pracy czy też przekroczeń związanych z maksymalnym czasem prowadzenia pojazdów bez przerwy. Jednocześnie mając na uwadze, że kontrahent – A. Sp. z o.o. część faktur wystawiła na firmę R. F., a nie na skarżącą spółkę, umorzono naruszenia nr 2, 3, 4, 5, 6, 23, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34 i 35 zaś pozostałe naruszenia utrzymano w mocy, gdyż skarżąca spółka posiada licencję ważną od 5 listopada 2020 r. i nie przedstawiła faktur ani dokumentów CMR wystawionych na rzecz R. F. po 15 grudnia 2021 r. Organ podkreślił, że kierowcy wykonujący przewóz na rzecz spółki nie muszą być pracownikami tej firmy. Z kolei w celu udokumentowania przeprawy promowej, która nie została zapisana przez kierowcę na tachografie, strona powinna przedstawić wydruki z tachografu lub bilety z promu. Spółka w swoich wyjaśnieniach powołała się na wydruki, których nie dostarczono w toku postępowania administracyjnego. To właśnie za ich przechowywanie oraz zabezpieczenie danych odpowiada przedsiębiorca.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca spółka i w złożonym odwołaniu podniosła, że umowa sprzedaży przedsiębiorstwa została podpisana w październiku 2020 r., zaś w okresie od października do grudnia 2020 r. samochody były użyczane od R. F., który był stroną umów leasingu. Po 5 listopada 2020 r. skarżąca spółka rozpoczęła kompletowanie taboru i kierowców, ale umowy były zawierane jako następstwo umów, które uprzednio zawarł R. F. Dopiero kurs zakończony, a wykonany na rzecz R. F. był podstawą do podpisania umowy ze spółką. W świetle tych okoliczności spółka stwierdziła, że nie było podstaw do uwzględnienia w treści decyzji organu pierwszej instancji naruszenia, które popełnił kierowca R. K. w dniu 15 grudnia 2020 r., ponieważ podpisał on umowę ze spółką dopiero 1 stycznia 2021 r.

Odnośnie samego postępowania, odwołujący się wskazał, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Rozpoznano sprawę opierając się tylko na danych cyfrowych z systemu analizy czasu pracy, ITD nie przesłuchano świadków ani strony. Z analizy czasu pracy ma wynikać, że już pobieżne przejrzenie danych wskazuje, że regularnie po piętnastominutowej przerwie następuje "inna praca" trwająca 30-40 min. Kwestia ta w ocenie spółki zostałaby wyjaśniona w skutek przesłuchania kierowcy. Wskazano także naruszenia, które w ocenie spółki źle zinterpretowano w zakresie czasu pracy W. C. i M. Z.

W dalszej części odwołania spółka podkreśliła, że większość stwierdzonych naruszeń to kilkuminutowe przekroczenie przepisów wynikające z problemów na autostradach w UE i problemów z bezpiecznym parkingiem lub sytuacją na granicach z powodu epidemii. Spółka oceniła, że organ niezasadnie zsumował kary stwierdzając przekroczenie czasu pracy. Zasadą ma być pochłanianie kar mniej surowych, przez kary surowsze. Przytoczono także orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie argumentów spółki i wniesiono o ponowne przeliczenie nałożonej kary.

GITD wskazaną na wstępie decyzją z 18 maja 2023 r. uchylił w całości decyzję PWITD z 9 września 2021 r. i nałożył na F. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 6.400 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo opisał naruszenia polegające na przekroczeniu dopuszczalnego dobowego dziesięciogodzinnego czasu pracy, jeżeli praca jest wykonywana w porze nocnej (lp. 5.12 załącznika nr 3 u.t.d.), naruszenia regularnego okresu odpoczynku dziennego: 1) o czas powyżej 1 h; 2) o czas powyżej 1 h do 2 h i 30 min; 3) za każda rozpoczętą godzinę powyżej 2 h i 30 min; (lp. 5.5. załącznika nr 3 u.t.d.), naruszenia skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – w przypadku załogi jednoosobowej jak i wieloosobowej: 1) o czas do 1h; 2) o czas powyżej 1 h do 2 h; 3) za każda rozpoczętą godzinę powyżej 2 h; (lp. 5.7. załącznika nr 3 u.t.d.), przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: 1) o czas do mniej niż 30 min; 2) o czas od 30 min do mniej niż 1 h i 30 min; (lp. 5.11. załącznika nr 3 do u.t.d.), naruszenia polegającego na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 h w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone: 1) o czas do mniej niż 1 h; (lp. 5.2. załącznika nr 3 u.t.d.), naruszenia niespełnienia wymogu dzielonego okresu odpoczynku: 1) skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 h; 2) skrócenie drugiej części odpoczynku zielonego o czas powyżej 1 h do 2 h; 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2h; (lp. 5.6. załącznika nr 3 u.t.d.) naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu: 1) o czas do mniej niż 10 h; (lp. 5.4. załącznika nr 3 u.t.d.), naruszenia polegającego na skróceniu obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi powyżej 9 h:

1) o czas do mniej niż 15 min; 2) o czas od 15 min do mniej niż 25 min; 3) o czas od 25 min; (lp. 5.18. załącznika nr 3 u.t.d.), naruszenia polegającego na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 h w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 h: 1) o czas powyżej

15 min do mniej niż 1 h; 2) o czas od 1 h do mniej niż 2 h; 3) za każda rozpoczętą godzinę od 2 h; 4) za każdą rozpoczęta godzinę od 13 h i 30 min, w przypadku braku jakiejkolwiek przerwy lub odpoczynku trwającego co najmniej 4 h i 30 min; (l.p. 5.1. załącznika nr 3 do u.t.d.).

GITD odniósł się także do zarzutu spółki dotyczącego nieuwzględnienia przez PWITD, że R. K. w dacie 15 grudnia 2020 r. nie wykonywał przewozu

w imieniu i na rzecz spółki. GITD poparł argumentację organu pierwszej instancji odnośnie okoliczności, że kierowca ten, mimo iż nie świadczył przewozu jako osoba zatrudniona w spółce skarżącej, to przedsiębiorstwo to przedstawiło fakturę [...] z 23 grudnia 2020 r. za okres od 7 grudnia 2020 r. do 21 grudnia 2020 r., wystawioną przez spółkę A. za usługi wykonane przez pojazd [...], co stanowi potwierdzenie, że przewóz był wykonywany na rzecz spółki skarżącej, tak więc kierowca wykonywał go w imieniu i na rzecz skarżącej.

Sumując wszystkie kary, które w ocenie GITD winny zostać nałożone na spółkę, ustalono że jej łączny wymiar wyniesie 6.400 zł. Organ uzasadnił swoje stanowisko tym, że w przedmiotowej sprawie konieczna była zmiana sposobu naliczania kary tak, aby była zgodna z linią orzeczniczą NSA, który zanegował dotychczasowy sposób liczenia kar pieniężnych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. Wynika z tego, że kary pieniężne za naruszenia z zakresu czasu pracy kierowcy należy naliczać za rzeczywisty okres przekroczenia i zakwalifikować wyłącznie do jednej pozycji (określonego punktu) załącznika nr 3 do u.t.d.

Odnośne ustalenia strony postępowania organ podniósł, że to spółka skarżąca prawidłowo została ustalona jako strona, gdyż wszystkie stwierdzone w sprawie naruszenia dotyczyły okresu po 7 października 2020 r., czyli po nabyciu przez spółkę zorganizowanej części przedsiębiorstwa R. F. w oparciu o umowę sprzedaży z 7 października 2020 r. To właśnie spółka jako właściciel nabytej zorganizowanej części przedsiębiorstwa jest podmiotem odpowiedzialnym

za organizację i dyscyplinę w swoim przedsiębiorstwie.

Dalej wskazano, że spółka nie przedstawiła żadnych dowodów, które uzasadniałyby uznanie, że urządzenia rejestrujące w okresie poddanym kontroli działały nieprawidłowo. Także niezasadne okazały się twierdzenia odnośnie popełnienia naruszeń w wyniku zapewnienia bezpiecznego parkowania oraz

z powodu sytuacji na granicach związanej z pandemią COVID-19. W ocenie organu to właśnie spółka powinna dostosować organizację pracy kierowców do zaistniałej sytuacji w sposób umożliwiający zgodne z przepisami realizowanie przewozów

w obliczu zagrożenia epidemicznego. Podkreślono też, że w określonych przypadkach wskazanych w art. 12 rozporządzenia 561/2006 kierowcy mogli skorzystać z pewnych odstępstw wykonując wydruk i opisując powody skorzystania

z odstępstw.

Kończąc swój wywód organ stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych kary zw. z naruszeniem przepisów zawartych w załączniku nr

3 u.t.d. mają charakter administracyjny, a nie karny, dlatego też ich nałożenie nie jest oparte o zasadę winy. Strona odwołująca się ponadto nie uzasadniła wystąpienia okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 92b i 92c u.t.d.

Skargę na decyzję GITD wywiodła skarżąca spółka. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie:

a) art. 11 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ drugiej instancji w zakresie nieuznania wykazanych w postępowaniu błędów w używaniu selektora jako niewłaściwe operowanie przełącznikiem grup czasowych,

a w konsekwencji nałożenie bardziej dotkliwych kar tytułem czasu pracy kierowcy;

b) błędne określenie okresu pracy kierowców w spółce, a przez to ukaranie spółki "z dobrodziejstwem inwentarza" za zatrudnionych pracowników;

c) naruszenie art. 92b i 92c u.t.d., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, kiedy kontrola obejmowała okres epidemiczny w Polsce wraz z okresem lockdown

i kontrolami granicznymi, które przedłużały okresy prowadzenia pojazdu bez zawinienia kierowców, a także przewoźnika.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji

i umorzenie postępowania, wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że w 2021 r. skontrolowano działalność transportową przedsiębiorcy – R. F. oraz spółkę skarżącą.

7 października 2020 r. doszło do zbycia zorganizowanej części przedsiębiorstwa R. F. na rzecz spółki, która to część zawierała uprawnienia transportowe wraz z pojazdami, umowami łączącymi firmę z kontrahentami oraz wizerunkiem firmy. Dnia 1 listopada 2020 r. nastąpiło przekazanie przedmiotu umowy, a kierowcy przenoszeni byli do spółki sukcesywnie, w toku powrotów z trasy. W ocenie skarżącej fakt ten stanowi o tym, że spółka winna ponosić odpowiedzialność za naruszenia przepisów dotyczących m.in. czasu pracy dopiero za okres po podpisaniu umowy

o pracę z konkretnym kierowcą. Tutaj wskazano, że kierowca R. K. podpisał umowę o pracę ze skarżącą 1 stycznia 2021 r., zaś w decyzji wskazano naruszenie

z dnia 15 grudnia 2020 r. Dalej wskazano, że nie doszło do przekształcenia osoby fizycznej w spółkę, ale doszło do sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa.

W ocenie skarżącej w toku kontroli przez 3 tygodnie nie zrobiono niczego, co wychodziłoby poza zakres skopiowania danych z tachoscana, bez ich analizy pod kątem błędów w obsłudze selektora, które zgłoszono w postępowaniu. Świadczyć to ma o naruszeniu zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Dodatkowo w sposób jednostronny, korzystny wyłącznie dla organu przeanalizowano zarzuty dotyczące niezastosowania przesłanek wyłączających odpowiedzialność. Okres objęty kontrolą, a szczególnie przedłużone kontrole graniczne spowodowane testami stanowią w ocenie spółki okoliczność, której nie można było przewidzieć, a już na pewno zapobiec, co wyczerpuje treść art. 92c u.t.d.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, bowiem wbrew zarzutom i argumentom skarżącej spółki zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.

Przedmiot sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do kwestii oceny prawidłowości nałożenia kary pieniężnej na skarżąca spółkę, a także przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji zarówno w pierwszej jak

i w drugiej instancji.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowią przepisy aktów prawnych takich jak: ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1412 z późn. zm., dalej jako: u.c.p.k.) oraz wspomniane wcześniej: ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 z późn. zm., dalej jako: u.t.d.) wraz z załącznikiem nr 3 do tej ustawy oraz rozporządzenie (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r., dalej jako: rozporządzenie 561/2006).

W myśl art. 92a u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie (ust. 1). Za kierowców, o których mowa w ust. 5 pkt 1-4, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz (ust. 6).

Wedle art. 92a ust. 7 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy.

W związku z tym, że u.t.d. zawiera przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, określa przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia oraz wskazuje terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, to w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie sądu GITD prawidłowo zastosował wyżej wskazane przepisy prawa materialnego, nie uchybiając przy tym zasadom postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie dotyczącym prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Skarżąca spółka jest podmiotem, który wykonuje przewóz drogowy

w rozumieniu art. 92 ust. 1 u.t.d. Kwestia ta nie budzi wątpliwości. Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie, gdzie doprecyzowano przyjęty model odpowiedzialności, uznaje się, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi

w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń przedsiębiorcy (por. wyroki NSA: z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2852/17 oraz z dnia 21 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2749/16; orzeczenia przytoczone w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Spółka jako podmiot wykonujący przewóz podlega określonym obowiązkom oraz musi spełnić odpowiednie warunki przewozu drogowego. Jako osoba prawna, może być stroną postępowania administracyjnego (art. 29 k.p.a.) w związku z tym może być adresatem decyzji organu administracji oraz podmiotem obowiązków wynikających z u.t.d.

Znamienne w przedmiotowej sprawie jest to, że sama strona skarżąca nie kwestionuje faktycznego zaistnienia naruszeń w zakresie realizacji obowiązków

i zapewnienia odpowiednich warunków przewozu, ale podnosi kwestię nieprawidłowego zachowania ze strony kierowców, błędnego ustalenia okresu pracy kierowców w spółce przez organy oraz nieuzasadnione w ocenie skarżącej niezastosowanie przez organy art. 92b i 92c u.t.d. na etapie postępowania administracyjnego. Tak sformułowane zarzuty mają doprowadzić do uznania przez sąd, że to nie spółka skarżąca winna ponosić odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia. Ze stanowiskiem skarżącej spółki nie sposób się zgodzić.

Celem regulacji zawartych w u.t.d. jest m.in. zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu,

tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Należy wskazać, że nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (przytoczony wyżej wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 2749/16). Odpowiedzialność za popełnienie naruszeń wynikająca z art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. ma charakter obiektywny, typowo administracyjny. Wiąże się to z tym, że u.t.d. nie zawiera regulacji o charakterze prawnokarnym, tak więc odpowiedzialność przewoźnika jest niezależna od winy bądź też stopnia zagrożenia wobec osób trzecich. Aby uznać, że doszło do zaistnienia odpowiedzialności konkretnego podmiotu wystarczy stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 744/22). Z powyższych względów niezasadny jest zarzut braku wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ w zakresie nieuznania wykazanych w postępowaniu błędów w używaniu selektora jako niewłaściwe operowanie przełącznikiem grup czasowych. Stopień zawinienia pracodawcy, zleceniodawcy czy podmiotu, na rzecz którego wykonywano przewóz nie ma znaczenia dla wymiaru kary bądź odstąpienia od jej wymierzenia.

W związku z takim charakterem przepisów u.t.d. wystarczy ustalenie, że kierowca wykonywał przewóz na rzecz spółki skarżącej, niekoniecznie jako osoba

w niej zatrudniona. Organy trafnie skonstatowały, że bez znaczenia dla klasyfikacji prawnej odpowiedzialności skarżącej jest to, jaki konkretnie stosunek prawny łączył kierowcę z przedsiębiorcą, ale sam fakt wykonywania przewozu na rzecz spółki oraz fakt stwierdzenia uchybienia obowiązkom i warunkom przewozu określonym w u.t.d. Z akt sprawy wynika, że wszystkie stwierdzone naruszenia u poszczególnych kierowców miały miejsce już po podpisaniu umów ze skarżącą spółką, zaś jedyne naruszenie, które stwierdzono w przypadku kierowcy R. K. z dnia

15 grudnia 2020 r. zaistniało, gdy kierowca ten nie miał umowy bezpośrednio podpisanej ze skarżącą (umowę o pracę podpisano z dniem 1 stycznia 2021 r.). Mimo to, w aktach sprawy znajduje się faktura nr [...] z dnia 23 grudnia 2020 r., która została wystawiona przez spółkę na rzecz A. Sp. z o.o., która obejmuje przewozy dokonane pojazdem o nr rejestracji [...] w okresie od 7 grudnia do 21 grudnia 2020 r. W świetle tych okoliczności prawidłowo uznano, że R. K. wykonywał przewóz na rzecz skarżącej w rozumieniu art. 92a ust.

6 u.t.d.

Także w pozostałym zakresie należy wskazać, że stwierdzone naruszenia za które została spółce wymierzona kara, pokrywała się z okresami, w których poszczególni kierowcy współpracowali ze skarżącą spółką. W tym zakresie sąd w pełni podziela przeprowadzoną przez organ odwoławczy analizę, w zakresie okresu współpracy i stwierdzonych naruszeń w odniesieniu do poszczególnych kierowców, dlatego też za zbędne uznał ponowne jej przytaczanie w tym miejscu.

Ustalone przez organy okoliczności jednoznacznie wskazują, że zarzut strony skarżącej co do błędnego określenia przez organ okresu pracy kierowców w spółce nie zasługuje na uwzględnienie. Daty stwierdzonych przez organ uchybień pokrywają się z okresami, gdy to poszczególni kierowcy mieli już podpisane umowy ze spółką, zaś w przypadku R. K. prawidłowo oceniono, że przewóz był świadczony na rzecz spółki, gdyż okoliczność ta wynika z faktury, którą wystawiła skarżąca, co potwierdza wykonywanie przewozu na rzecz skarżącej.

Jeśli ustalenia organu co do stwierdzonych naruszeń nie budzą wątpliwości, organ ma obowiązek nałożyć karę zgodnie z taryfikatorem znajdującym się

w załączniku nr 3 do u.t.d. Mimo to, istnieją pewne przesłanki, które określono w art. 92b i 92c u.t.d., a których zaistnienie stanowi podstawę do uniknięcia odpowiedzialności. W myśl art. 92b u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach

i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia nr 561/2006, b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014,

c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409), d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa

w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Przepis art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. stosuje się odpowiednio w sprawach

o nałożenie kary pieniężnej wobec osób, o których mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d (art. 92b ust. 2).

Z kolei art. 92c u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania

w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia,

a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Przepisy art. 92c ust. 1 u.t.d. stosuje się odpowiednio w sprawach o nałożenie kary pieniężnej wobec osób, o których mowa w art. 92a ust. 2 (art. 92c ust. 1a). Przepisy art. 92c ust. 1 pkt 2 stosuje się odpowiednio w przypadku nałożenia kary przez uprawniony zagraniczny organ (art. 92c ust. 2).

Biorąc pod uwagę całokształt sprawy nie sposób nie przyznać racji GITD

w zakresie twierdzenia, że nie miały miejsca przesłanki uzasadniające wyłączenie odpowiedzialności spółki. Judykaty sądów administracyjnych prezentują jednoznaczne stanowisko, co trafnie wskazał także GITD w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z którego wynika, że to przewoźnik jest zobowiązany

do wykazania spełnienia przesłanek wyłączających jego odpowiedzialność

za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określonych w art. 92b ust. 1 u.t.d., jak i w art. 92c ust. 1 u.t.d. (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 3569/17).

Skarżąca spółka jako podmiot wykonujący przewóz drogowy zobowiązana jest do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnienie podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 880/19). Podmiot wykonujący przewóz musi wykazać, a nie bez dowodów jedynie wskazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów u.t.d. Chodzi o wykazanie konkretnych okoliczności, które ma rozważyć organ, a które także muszą być poparte dowodami (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1462/18).

W zakresie art. 92b u.t.d., powoływanie się przez przedsiębiorcę na okoliczności przewidziane w tym przepisie wymaga od niego wykazania szczególnych okoliczności. Przy czym ustawodawca nie definiuje pojęcia "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów". W tym zakresie należy się posiłkować wytycznymi określonymi w art. 10 ust.

2 rozporządzenia 561/2006, z którego wynika, że przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Tym samym należy uznać, że to podmiot wykonujący transport ma zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a nie jedynie stworzyć warunki do przestrzegania przez kierowców czasu pracy. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 880/19).

Odnośnie treści art. 92c ust. 1 u.t.d. to przyjmuje się, że przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania

i tak doszłoby do jego powstania. Przykładem jest działanie tzw. siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Mimo to, nie powinno się z góry zakładać, że taka sytuacja nie może zachodzić w stosunku do pracowników zatrudnianych przez przedsiębiorcę. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń z uwagi na ich nadzwyczajny charakter (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16).

Okoliczności niniejszej sprawy w ocenie sądu nie wypełniają przesłanek wskazanych w art. 92b i 92c u.t.d. Spółka ani nie wykazała, że podjęła konkretne, nadzwyczajne działania o charakterze organizacyjnym zmierzające do wyeliminowania ryzyka dotyczącego błędów popełnianych przez kierowców, ani nie wykazała, że zaistniałe zdarzenia miały nadzwyczajny charakter i nie sposób było przewidzieć możliwość ich zaistnienia. Także nie doszło do ukarania spółki przez inny organ za stwierdzone w niniejszym postępowaniu przewinienia ani nie minęły

2 lata od dnia ujawnienia naruszenia do czasu nałożenia kary. Nawet okres lockdownu oraz pandemii nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do odstąpienia od ukarania przewoźnika. Wskazać tutaj należy, że stan epidemii został wprowadzony od dnia 20 marca 2020 r. w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia

z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). W oparciu o art. 12a ust. 2 ustawy

z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) doszło do zawieszenia jedynie wykonywania obowiązków wynikających z art. 39a ust. 1 pkt 6, art. 39d ust. 2, art. 39f, art. 39j, art. 39k i art. 39I ust. 1 pkt 1 u.t.d. - nie dotyczyły one czasu pracy kierowców. Ustawodawca zniósł obowiązek spełnienia wymagań, co do których istniało uzasadnione przypuszczenie, że w dobie pandemii

i związanych z nią obostrzeń mogą być zbyt trudne do spełnienia. Z kolei ze stanowiska przedstawionego przez spółkę skarżącą wynika, że postulat odpowiedniego planowania trasy przewozu stanowi wymóg zbyt trudny do zrealizowania ze względu na pandemię COVID-19, mimo że nawet w okresie gdy nie obowiązują obostrzenia epidemiczne należy brać pod uwagę możliwość zaistnienia komplikacji na trasie przewozu. Na uwadze należy mieć także okoliczność, że stwierdzone naruszenia miały miejsce, gdy ograniczenia związane z COVID-19 trwały już wiele miesięcy, tak więc można było wymagać od spółki, że jako podmiot występujący w obrocie prawnym jako profesjonalista wdroży odpowiednie procedury mające zapewnić właściwy przebieg przewozów.

W świetle takiego brzmienia art. 92b i 92c u.t.d. oraz przyjętej linii orzeczniczej uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do wykazania zasadności zastosowania przesłanek egzoneracyjnych. Regulacje te nie wskazują na możliwość odstąpienia od ukarania przewoźnika tylko dlatego, że postępowanie kierowców świadczących usługi na rzecz tego podmiotu było błędne. Taka interpretacja prowadziłaby do praktycznej niemożności zastosowania sankcji przewidzianej w art. 92a u.t.d., gdyż niemal każdy przypadek stwierdzonych naruszeń możnaby zakwestionować niewłaściwym zachowaniem osób realizujących przewóz na rzecz przewoźnika. W tym kontekście pojęcie właściwej organizacji i dyscypliny pracy, o której mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d. obejmuje nie tylko przeprowadzanie szkoleń pracowników czy niezachęcanie ich, np. w systemie wynagradzania, do naruszania obowiązującego czasu pracy. Dotyczą także stałego, ścisłego nadzoru nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, wykrywanie ewentualnych naruszeń przepisów i stosowną, przewidzianą przepisami prawa pracy reakcję. Ponadto, jak wynika z analizy dokonanej przez sąd, również pandemia COVID-19 i związane z nią ograniczenia oraz utrudnienia nie stanowiły zdarzenia lub okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć. Obowiązywały one od marca 2020 r., tak więc strona skarżąca miała wiele miesięcy, aby dostosować przedsiębiorstwo i jego działanie do zastanej rzeczywistości.

W zakresie przebiegu postępowania sąd nie dostrzegł nieprawidłowości

w działaniach GITD, zarówno w sferze poczynienia ustaleń faktycznych jak

i dokonanej w ich kontekście subsumpcji przepisów prawa materialnego. Organ

w sposób merytoryczny i wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia,

a argumentację poczynioną w tym zakresie należy uznać za szczegółową i pełną. Skutkiem takiego stanu rzeczy jest konieczność uznania, że decyzja organu drugiej instancji wydana została z poszanowaniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W toku postępowania zbadano wszelkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadzono dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie

z zasadami prawdy obiektywnej – tj. zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz rzetelnie uzasadniono stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, tj. w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja wypełnia dyspozycję zawartą w art. 11 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zrealizowano postulat wynikający z art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności), zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3780/19). Okoliczność podniesiona przez skarżącą co do braku działań zmierzających do przenalizowania danych z tachoscana pod kątem błędów

w obsłudze oraz zarzut jednostronnego, korzystnego jedynie dla organu przeanalizowania zarzutów dotyczących niezastosowania przesłanek wyłączających odpowiedzialność przewoźnika nie może być uznana za uzasadnioną w związku

z okolicznościami, które zostały już wyjaśnione na etapie dokonywania interpretacji przepisów prawa materialnego, decydujących o charakterze kary nakładanej na podstawie u.t.d.

W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że organy obydwu instancji

w sposób prawidłowy przeprowadziły proces wydania decyzji, w tym także w jej części uznaniowej dotyczącej oceny wystąpienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o art. 92b i 92c u.t.d. Uwzględniono wszystkie przepisy mające w sprawie zastosowanie, zebrano materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, pojęcia nieostre zostały zinterpretowane co do zasady prawidłowo, nie pominięto istotnych elementów stanu faktycznego oraz wybrano rozwiązanie przewidziane przepisami prawa materialnego, należycie je uzasadniając. W ocenie sądu, nie można organom zarzucić uchybień w zakresie który miałby wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie poczynione w toku postępowania ustalenia oraz zgromadzony materiał dowodowy, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.