Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 214/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 07 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 lutego 2024 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 2 – k.p.a. stwierdziło, że decyzja Burmistrza K. z dnia 27 marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku inwentarskiego - bukaciarni, na terenie położonym w miejscowości S., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z uwagi na to, ze wywołała nieodwracalne skutki prawne nie stwierdza się jej nieważności.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia 27 marca 2017 r Burmistrz K. ustalił na rzecz K. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku inwentarskiego - bukaciarni, na terenie położonym w miejscowości S., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. Następnie Burmistrz K. decyzją z dnia 11 maja 2017 r. na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił decyzję z dnia 27 marca 2027 r. ustalającą warunki dla wyżej opisanej inwestycji.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2018 r. D. P. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 27 marca 2017 r. i decyzji ją zmieniającej z dnia 11 maja 2017 r. z powodu wydania z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 października 2018 r. umorzyło postępowanie wszczęte z wniosku D. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 27 marca 2017 r. jako wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania.

Kolegium decyzją z dnia 16 listopada 2018 r. ([...]) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 149/18 uchylił obie decyzje Kolegium. Sąd wskazał, że organy ponownie rozpoznając sprawę wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 27 marca 2017 r. o warunkach zabudowy powinny uwzględnić maksymalną możliwą obsadę inwentarza dla planowanej inwestycji dokonując właściwej wykładni przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organy powinny następnie ocenić, czy ustalony w powyższy sposób rozmiar i charakter inwestycji wpłynie na zakres oddziaływania m.in. na nieruchomość skarżącej. Sąd wskazał, że dopiero w takim stanie sprawy organ oceni czy planowana inwestycja narusza interes prawny skarżącej przyznając jej przymiot strony postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 września 2019 r. znak: [...] umorzyło postępowanie wszczęte z wniosku D. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 27 marca 2017 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości S..

SKO w K. decyzją z dnia 12 listopada 2019 r., znak: [...] utrzymało w mocy w/wym. decyzję Kolegium.

WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1108/19 oddalił skargę. D. P. na powyższy wyrok wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2301/20 uchylił powyższy wyrok WSA w Poznaniu oraz decyzję SKO z dnia 23 września 2019 r., jak i decyzję z dnia 12 listopada 2019 r. Zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył art. 153 p.p.s.a. przyjmując, że ocena interesu prawnego skarżącej została ograniczona wyłącznie do kwestii oddziaływania planowanej inwestycji, bez odniesienia się do kluczowego zagadnienia, jakim było rozważenie czy zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, nie spowoduje oddziaływania przedmiotowej bukaciarni w połączeniu z innymi oddziaływaniami, dotyczącymi tych samych zasobów i/lub przedmiotów oddziaływania, co planowane przedsięwzięcie.

Kolegium zastosowało się do w/wym. wyroku i wezwało właścicieli działki nr [...] do przedłożenia informacji o ilości inwentarza w zabudowaniach znajdujących się na tej działce. W odpowiedzi otrzymało informację, że po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia 27 marca 2017 r. inwestor otrzymał decyzję Starosty K. z dnia 29 czerwca 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącą opisanej wyżej inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 listopada 2022 r. stwierdził wydanie decyzji Starosty K. z dnia 29 czerwca 2017 r. z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia decyzji wynika, że maksymalna obsada zwierząt w rozbudowanej i istniejącej części budynku inwentarskiego wyniesie 46,05 DJP, co oznacza, że inwestycja wymagała decyzji środowiskowej. Jednakże w związku z upływem 5-letniego okresu czasu wskazanego w art. 37b Prawa budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została utrzymana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r, sygn. akt VII SA/Wa 2651/22.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przywołało treść przepisu art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 2, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.).

Dalej SKO wskazało na przepis art. 37b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dz. U. z 2023, poz. 682), w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat.

Kolegium zważyło, że zgodnie z art. 72 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nadto art. 73 ustawy wskazuje, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia.

SKO podkreśliło, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynikającej z art. 16 K.p.a. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, a taką jest decyzja z dnia 7 października 2015 r.(pisownia oryginalna), może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy ponad wszelką wątpliwość zostanie ustalone, że decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dodać należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji winny być interpretowane ściśle, a ustalenie, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich, wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Skuteczność zarzutów wywodzonych z art. 156 § 1 K.p.a. zależy od wykazania szczególnej wadliwości decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowaną w art. 16 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest zaś jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną w wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, ponieważ przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku inwentarskiego - bukaciarni, na terenie położonym w miejscowości S., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...] powinna być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika bowiem z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2022 r. maksymalna obsada zwierząt w przedmiotowym budynku inwentarskim wyniesie 46,05 DJP. A zatem zachodziła przesłanka z § 3 ust. 1 pkt. 103 lit a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2010 r. nie stwierdziła nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla w/wym. inwestycji z uwagi na upływ czasu.

Zdaniem SKO jest to okoliczność wpływająca na dalszy los decyzji Burmistrza K. z dnia 27 marca 2017 r. o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem wydawana w etapie poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a decyzja o pozwoleniu na budowę konsumuje decyzję o warunkach zabudowy. A zatem jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być uznana za nieważną, to również decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać unieważniona. W ocenie Kolegium decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Co prawda przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, jednakże tylko w sytuacji, gdy można unieważnić decyzję o pozwoleniu na budowę, co w przedmiotowej sprawie już nie może zostać zrealizowane. Nadto decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana dla planowanych przedsięwzięć, a przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana, co również powoduje, że nie można stwierdzić nieważności decyzji Burmistrza K. z 27 marca 2017 r.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu D. P. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od SKO w K. na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisu art. 158 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy wywołuje nieodwracalne skutki prawne.

Skarżąca powołała się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, stosownie do których decyzja ustalająca warunki zabudowy z racji swego charakteru nie może wywołać nieodwracalnych skutków prawnych. Skutków tych upatrywać można ewentualnie na następnym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie przy pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kontrolowanym w trybie nadzwyczajnym okoliczności te nie podlegają ocenie.

Ponadto skarżąca wskazała, iż przywołana w zaskarżonej decyzji SKO w Kaliszu- decyzja GINB znak: [...] z dnia 10 listopada 2022 r. jest co prawda decyzją ostateczną, ale nie prawomocną, bowiem od wyroku WSA z dnia 13.06.2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2651/22 została złożona skarga kasacyjna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że nie odpowiada ona prawu.

Przedmiotem postępowania w sprawie jest ocena prawidłowości decyzji SKO w K. z dnia 7 lutego 2024 r. stwierdzającej, że decyzja Burmistrza K. z dnia 27 marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku inwentarskiego - bukaciarni, na terenie położonym w miejscowości S., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z uwagi na to, ze wywołała nieodwracalne skutki prawne nie stwierdzono jej nieważności.

SKO wskazało, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2022 r. nie stwierdziła nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla w/wym. inwestycji z uwagi na upływ czasu. Zdaniem Kolegium jest to okoliczność wpływająca na dalszy los decyzji Burmistrza K. z dnia 27 marca 2017 r. Zdaniem SKO decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja ją zmieniająca jest wydawana w etapie poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a decyzja o pozwoleniu na budowę konsumuje decyzję o warunkach zabudowy i decyzję zmieniającą. W ocenie Kolegium skoro decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być uznana za nieważną, to również decyzja zmieniająca warunki zabudowy nie może zostać unieważniona. Zdaniem organu decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Z taką oceną prawną organu nie sposób się jednak zgodzić.

W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt.

Zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, w tym stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a.

Zauważyć jednocześnie należy, że zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi bowiem sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych) wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki.

Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można zatem utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio (wyrok NSA z 23.05.2023 r., III OSK 3766/21, LEX nr 3581956).

W ocenie Sądu nie ma również usprawiedliwionych podstaw twierdzenie, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być uznana za nieważną, to również decyzja zmieniająca warunki zabudowy nie może zostać unieważniona.

Należy bowiem zauważyć, że decyzja GIMB na którą powołuje się organ (z 10 listopada 2022 r.) jest nieostateczna, gdyż od wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2651/22 złożono skargę kasacyjną i obecnie sprawa jest prowadzona przed NSA pod sygn. akt II OSK 1929/23. Poza tym decyzja GIMB dotyczyła decyzji o pozwoleniu na budowę, do której zastosowanie ma jak słusznie zauważył organ ustawa Prawo budowlane, a nie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co zostało wskazane powyżej.

Zdaniem Sądu z akt administracyjnych sprawy nie wynikają jakiekolwiek przesłanki do przyjęcia nieodwracalności skutków prawnych opisywanej decyzji Burmistrza K.. Organ również nie uzasadnili ani nawet nie wskazał w żaden sposób, jakie to były skutki i na czym konkretnie miałyby one polegać.

Mając na względzie całość podniesionej argumentacji i wywiedzione z niej wnioski, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.