Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2812/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 321/19 w sprawie ze skargi P.P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 321/19 oddalił skargę P.P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.P. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez niezasadne przyjęcie, iż częściowe udostępnienie informacji publicznej z naruszeniem terminu sanuje wcześniejszą bezczynność organu w odniesieniu do informacji udostępnionej i bezczynność istniejącą w chwili orzekania w odniesieniu do pozostałej, to jest nieudostępnionej informacji publicznej, podczas gdy na Sądzie pierwszej instancji ciążył obowiązek orzeczenia o istnieniu bezczynności organu nawet w sytuacji, gdy ten z naruszeniem terminu udostępnił informację publiczną;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku elementu stanu faktycznego, jakim było wskazanie dokumentów, których organ nie udostępnił skarżącemu w piśmie skarżącego z dnia 3 stycznia 2020 r. i przyjęcie, że skarżący nie uściślił, brak jakich dokumentów zarzuca organowi, wskutek czego uzasadnienie wyroku jest niekompletne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do oddalenia skargi w całości;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że niezrealizowanie wniosku w pełnym zakresie w ustawowym terminie nie stanowi o bezczynności organu;

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku skarżącego oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie rozpoznania wniosku P.P. z dnia 4 października 2019 r. Wnioskiem tym wyżej wymieniony zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "skanów i kopii protokołów ze wszystkich Komisji Rady Miejskiej w C. (są 4 plus jedna doraźna statutowa), które miały miejsce od początku kadencji Rady Miejskiej (kadencja 2018-2023)". Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 7 października 2019 r. W odpowiedzi organ pismem z dnia 15 października 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że z powodu dużego nakładu pracy i czasu niezbędnego do przygotowania kopii i skanów wnioskowanych dokumentów, wniosek zostanie załatwiony w terminie do dnia 4 listopada 2019 r. (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Pismem z dnia 4 listopada 2019 r. organ zawiadomił stronę, że przysyła kopie protokołów z posiedzeń Komisji Rozwoju, Kultury i Sportu, Komisji Oświaty, Spraw Społecznych i Promocji, Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, Komisji Rewizyjnej oraz Komisji Statutowej. Jednocześnie poinformował, że skany protokołów zostały przesłane na adres mailowy zainteresowanego. Następnie w dniu 5 listopada 2019 r. organ przesłał wnioskodawcy brakującą trzecią stronę protokołu Nr 8/2019 Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z dnia 25 września 2019 r. oraz załącznik (zarządzenie Nr 148.2018) do protokołu Nr 2/2019 z dnia 25 stycznia 2019 r. Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. W skierowanym do organu piśmie z dnia 6 listopada 2019 r. P.P. wskazał, że "(...) jest wiele załączników do protokołów, które stanowią integralną jej część, a w dostarczonej dokumentacji papierowej jej brak, w wersji elektronicznej również. Zatem czekam na niezwłoczne uzupełnienie protokołów o załączniki i inne dok. stanowiące integralną część protokołów.". W odpowiedzi na powyższe, organ pismem z dnia 18 listopada 2019 r. zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie jakich dokumentów – jego zdaniem – brakuje w przesłanych materiałach. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi, natomiast P.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 4 października 2019 r.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Burmistrz Miasta i Gminy C. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądane przez P.P. informacje mają charakter informacji publicznej. Sporne jest natomiast, czy organ udostępnił całość żądanej przez stronę informacji i czy uczynił to w ustawowym terminie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Jako pierwszy należy poddać ocenie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarżący nie wskazał dokładnie, jakich dokumentów organ mu nie udostępnił, gdy tymczasem skarżący uczynił to w piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2020 r., w którym szczegółowo odniósł się do kwestii, których załączników wciąż brakuje w odpowiedzi organu. W konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pominął w/w okoliczność, a tym samym błędnie ustalił stan faktyczny sprawy.

Powyższy zarzut jest niezasadny. Organ twierdzi, że przesłał skarżącemu pełną informację, o którą wnosił we wniosku z dnia 4 października 2019 r. Na wezwanie organu z dnia 18 listopada 2019 r., dotyczące wskazania jakich dokumentów, zdaniem strony, brakuje w przesłanych materiałach, wnioskodawca nie odpowiedział. Powyższej kwestii nie wyjaśnił także w skardze do Sądu pierwszej instancji i szczegółowo odniósł się do niej dopiero w piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2020 r., skierowanym jednak bezpośrednio do Sądu, a nie do organu. Na dzień wniesienia skargi na bezczynność organu skarżący nie sprecyzował zatem, o jakie dokumenty mu chodzi i to pomimo wystosowania do niego przez organ wezwania w tym zakresie. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, aby mógł zrealizować żądanie strony, musi konkretnie wiedzieć, o jaką informację chodzi. Ponadto – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – w aktach niniejszej sprawy (zarówno sądowych, jak i administracyjnych) brak jest "pisma procesowego z dnia 3 stycznia 2020 r.", na które powołuje się P.P. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a zatem nie można zarzucać Sądowi pierwszej instancji, iż się do tego pisma nie odniósł. Można domniemywać, iż skarżący ma na myśli wskazane wyżej pismo procesowe z dnia 7 stycznia 2020 r., jednak do tego pisma Sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – przedstawiając stan faktyczny sprawy stwierdził, iż: "W powołanym wyżej piśmie z dnia 7 stycznia 2020 r. skarżący podtrzymał zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze, ponadto stwierdził, że w nadesłanych dokumentach brakuje szczegółowo opisanych w tym piśmie załączników (...)".

Oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z treści pisma z dnia 18 listopada 2019 r. oraz odpowiedzi nas skargę wynika, że organ uznał, iż przy pismach z dnia 4 i 5 listopada 2019 r. zrealizował w całości wniosek P.P. z dnia 4 października 2019 r., przesyłając mu żądane dokumenty zarówno w formie skanów, jak i kopii. Jak już wyżej wskazano, na wezwanie organu dotyczące określenia jakich dokumentów, zdaniem strony, brakuje w przesłanych materiałach, wnioskodawca nie odpowiedział. Jeśli natomiast chodzi o przesłanie przez organ wnioskodawcy w dniu 5 listopada 2019 r. – a więc jeden dzień po ustalonym w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminie – brakującej trzeciej strony protokołu Nr 8/2019 Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z dnia 25 września 2019 r. oraz załącznika (zarządzenie Nr 148.2018) do protokołu Nr 2/2019 z dnia 25 stycznia 2019 r. Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, zauważyć należy, iż wprawdzie – co do zasady – fakt przekroczenia terminu, powodujący stan bezczynności organu, ma charakter obiektywny, a istota bezczynności sprowadza się do niezałatwienia wniosku w ustawowo określonym terminie, to jednak w okolicznościach faktycznych tej sprawy powyższe przesłanie w/w dokumentów stanowiło jedynie uzupełnienie obszernej korespondencji przesłanej dzień wcześniej przy piśmie z dnia 4 listopada 2019 r. (której omyłkowo wtedy nie dołączono) i nie można tego uznawać za dopuszczenie się przez organ bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 października 2019 r.

Wobec przedstawionej wyżej argumentacji, za niezasadny należało w konsekwencji uznać również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).