Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 645/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 36a, art. 51, art. 57, art. 59
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 10 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązków inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Fundacji [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 14 maja 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") wstrzymał [...] (dalej: "skarżący", "inwestor") roboty budowlane związane z rozbudową boiska piłkarskiego zlokalizowanego na działkach o numerach: [...], bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych (pkt 1) i ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych wskazującej, czy wykonane roboty budowlane i obecny stan techniczny obiektu budowlanego są zgodne z obowiązującymi przepisami, nie zagrażają życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowiska i pozwalają na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zawierającej opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, z danymi techniczno-użytkowymi, w tym danymi technologicznymi (pkt 2).

W uzasadnieniu PINB podał, że decyzją z 19 września 2023 r. udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie odkrytego boiska piłkarskiego, zlokalizowanego na terenie działki [...], przed wykonaniem wszystkich robót. Wyznaczył też termin zakończenia robót budowlanych (do 31 grudnia 2024 r.). Do całkowitego zakończenia pozostało wówczas wykonanie piłkochwytu od strony wschodniej i południowej, wykonanie oświetlenia zewnętrznego i murku oporowego od strony wschodniej boiska. PINB zaznaczył, że inwestor 19 stycznia 2024 r. zgłosił organowi administracji architektoniczno-budowlanej budowę ogrodzenia pełniącego funkcję piłkochwytu na działkach o numerach: [...]. Wskazał ponadto, że w toku kontroli 30 kwietnia 2024 r. ustalił wymiary sztucznej murawy w granicach piłkochwytów: ok. 69,78 m x 109,86 m. Dodał, że przedstawiciel inwestora oświadczył, że "teren boiska został powiększony na podstawie zakupionej działki i następnie zgłoszenia na niej nowego piłkochwytu". PINB stwierdził, że zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym inwestycji zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 30 kwietnia 2018 r. wymiary boiska powinny wynosić 65,4 x 100,0 m. Zauważył, że takie wymiary podano również w projekcie zamiennym zatwierdzonym decyzją z 7 kwietnia 2022 r. W efekcie rozbudowy wymiary boiska są zatem większe o ok. 17% od projektowanych. PINB stwierdził, że rozbudowa boiska piłkarskiego, na które wydano pozwolenie na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W złożonym zażaleniu skarżący zarzucił, że błędnie PINB uznał, że zaistniały przesłanki do wstrzymania prowadzonych prac budowlanych. Stwierdził, że dla boiska piłkarskiego uzyskał ostateczne pozwolenie na użytkowanie. Piłkochwyty zostały realizowane zgodnie ze zgłoszeniem, a utwardzenie terenu i wyłożenie na nim trawy w świetle obowiązujących przepisów prawa nie może być uznane za roboty budowlane, na jakie należy uzyskać jakiekolwiek pozwolenia.

Podkreślił, że przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie PINB przeprowadził obowiązkową kontrolę boiska. Zaprzeczył, jakoby przedstawiciel inwestora potwierdzał, że powierzchnia boiska miała być powiększona. Wyjaśnił, że wymiary boiska wynikają z pomiaru geodezyjnego, który musiał być zweryfikowany przez PINB. Podkreślił też, że utwardzenie terenu innych działek, nabytych po dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie boiska, nie może prowadzić do uznania, że te prace były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej, skoro zostały wykonane już po oddaniu ukończonego obiektu budowlanego do użytkowania.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 17 lipca 2024 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części punktu 2 ppkt. 2 i w tym zakresie orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, w pozostałej części utrzymał postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu WINB przytoczył treść art. 36a ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm., dalej: "ustawa", "p.b.") oraz ustalenia faktyczne i ocenę PINB, że powierzchnia boiska została powiększona o ok. 17% w stosunku do projektowanej.

Podkreślił, że boisko znajduje się obecnie również na działkach nieobjętych pozwoleniem na budowę, co wprost narusza art. 36a ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż wymagało to wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. WINB stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Uznał, że o ile obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robot budowlanych był zasadny, to z uwagi na rodzaj robót – poszerzenie murawy – ekspertyza była zbyteczna, zatem w tym zakresie uchylił zaskarżone postanowienie.

Ponadto WINB stwierdził, że skuteczne zgłoszenie budowy ogrodzenia pełniącego funkcję piłkochwytu na terenie nowych działek w celu poszerzenia boiska stanowiło próbę ominięcia przepisów prawa. Wprawdzie zgłoszenie zostało skutecznie przyjęte, lecz nie zmienia to faktu, że wykonane roboty dotyczyły tego samego obiektu (boiska) wykonywanego w ramach jednej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę i skutkowały powiększeniem parametrów użytkowych boiska.

W złożonej skardze skarżący powtórzył zarzuty i argumentację w zakresie braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 36a ust. 1 i 5 oraz art. 50 ust. 1 p.b., zawarte w zażaleniu. Zauważył ponadto m.in., że w aktach sprawy brak jest protokołu z przesłuchania przedstawiciela inwestora lub choćby jego oświadczenia, zatem twierdzenia organu, jakoby potwierdzono, że skarżący samowolnie rozbudował istniejące boisko piłkarskie, są dowolne i nie poparte dowodami. Skarżący potwierdził, że teren zakupionych po oddaniu do użytkowania nieruchomości został "wykończony" w taki sam sposób jak boisko. Wywiódł, że nie oznacza to, że dla tego typu prac była konieczna zmiana skonsumowanego pozwolenia na budowę. Ułożenie sztucznej trawy po wyrównaniu terenu nie może być uznane za wykonanie budowli ziemnej czy sportowej, gdyż o takiej klasyfikacji nie może decydować sam fakt ułożenia sztucznej trawy w miejsce trawy naturalnej. Zaznaczył, że teren nie był równany i obłożony sztuczną trawą w celu wykonania innych prac budowlanych.

Zarzucił ponadto naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez zaniechanie odniesienia się WINB do argumentów przedstawionych w zażaleniu.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie z 29 lipca 2024 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z kopii protokołu odbioru z 10 maja 2024 r. na okoliczność wykonania piłkochwytów przed datą wydania przez PINB postanowienia o wstrzymaniu robót.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną jest ustalenie, czy skarżący samowolnie powiększył odkryte boisko piłkarskie, które wybudował na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 30 kwietnia 2018 r., zmienionej decyzją z 7 kwietnia 2022 r., a w konsekwencji zasadność zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.

Zgodnie z tym przepisem w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do ust. 3, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Podkreślenia wymaga, że ostateczną decyzją z 19 września 2023 r. PINB udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego boiska piłkarskiego przed wykonaniem wszystkich robót, zaznaczając, że do całkowitego zakończenia pozostało wykonanie, w terminie do 31 grudnia 2024 r., piłkochwytu od strony wschodniej i południowej oraz oświetlenia zewnętrznego i murku oporowego od strony wschodniej boiska. W uzasadnieniu tej decyzji PINB stwierdził, że 15 września 2023 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę ww. obiektu, która potwierdziła zgodność wykonanych robót z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę i projektem budowlanym oraz zmianą nieistotną naniesioną przez projektanta.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a p.b. kontrola taka obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji.

Przedmiotem oceny PINB była więc m.in. zgodność wymiarów wybudowanego odkrytego boiska piłkarskiego z projektowanymi wymiarami tego obiektu. Organ pierwszej instancji nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w tym zakresie, skoro wydał ww. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Zauważyć należy, że zakres sprawdzania zgodności budowy z projektem budowlanym przewidziany w art. 59 p.b. obejmuje zagadnienia, które stosownie do art. 36a ust. 5 p.b., zostały uznane za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z przepisu tego wynika, że istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest m.in. odstępstwo w zakresie obejmującym projekt zagospodarowania działki lub terenu, charakterystyczne parametry obiektu budowlanego, takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji.

Mimo różnicy w sformułowaniu obu przepisów (art. 59a ust. 2 i art. 36a ust. 5) nie ulega wątpliwości, że właściwy organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego sprawdza, czy obiekt ten został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności, czy nie wykonano go z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazuje na to zawarte w przepisach dotyczących udzielenia pozwolenia na użytkowanie odesłanie do art. 51 p.b. w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany nie został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zgodnie z art. 59 ust. 5 p.b., jeżeli właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych m.in. w art. 57 ust. 1 pkt 2 p.b., a więc wówczas, gdy obiekt budowlany nie został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, to art. 51 stosuje się odpowiednio. Odesłanie do art. 51 p.b. zawiera odesłanie także do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 tej ustawy, a więc przepisów stosowanych w razie stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Ponadto, na mocy art. 57 ust. 1 pkt 5 p.b. do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć dokumentację geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, w tym mapę, o której mowa w art. 2 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii.

Taka dokumentacja została przez skarżącego przedłożona PINB, a z kopii pomiaru powykonawczego m.in. boiska, wynika, że wymiary tego obiektu są zgodne z wymiarami określonymi w projekcie budowlanym. Zaznaczyć należy, że pomiar powykonawczy zawiera oświadczenie jego autora, że został opracowany w wyniku prac geodezyjnych, których rezultat zawiera operat techniczny pozytywnie zweryfikowany oraz że autor pomiaru jest świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego świadectwa.

Treść ww. dowodów wskazuje, że wymiary boiska zostały zweryfikowane przez PINB na etapie wydawania decyzji z 19 września 2023 r. i ich zgodność z wydanym pozwoleniem na budowę nie budziła żadnych wątpliwości.

Istotne jest również, że kwestionując w niniejszej sprawie wielkość boiska, PINB stwierdził w postanowieniu z 14 maja 2024 r., że zmierzył powierzchnię sztucznej murawy w graniach piłkochwytów. Dodać należy, że z pkt. 2 protokołu z 30 kwietnia 2024 r. wynika jedynie fakt pomiaru sztucznej nawierzchni w granicach piłkochwytów, natomiast nie podano tam żadnych wymiarów boiska (w granicach wyznaczonych białymi liniami) ani wymiarów terenu pokrytego sztuczną murawą. Wyłącznie na podstawie tego protokołu (niepodpisanego przez stronę postępowania) organy nadzoru budowlanego uznały jednak, że cały teren pokryty sztuczną nawierzchnią trawiastą stanowi przedmiotowe boisko piłkarskie. Organy obu instancji pominęły całkowicie, że z pierwotnego projektu zagospodarowania terenu i projektu zagospodarowania terenu zamiennego wynika jednoznacznie, że piłkochwyt nie wyznacza granic boiska, gdyż jest od niego oddalony.

Taki sam wniosek płynie z analizy zdjęć załączonych do protokołu kontroli z 14 marca 2024 r. i protokołu z 30 kwietnia 2024 r. Na zdjęciach tych wyraźnie widoczne są linie boiska i oddalony od nich piłkochwyt. Poza terenem boiska, wyznaczonego wyrysowanymi białymi liniami, ułożona jest sztuczna murawa. Dodać należy, że do tych protokołów nie załączono szkiców czy map, na których wskazano by ww. elementy zagospodarowania terenu, ich wymiary i umiejscowienie na działkach inwestora. Analiza zgłoszenia budowy ogrodzenia pełniącego funkcję piłkochwytu z 16 stycznia 2024 r. i załącznika do tego formularza również potwierdza wniosek, że piłkochwyt nie wyznacza granic boiska.

Dowodem na powiększenie powierzchni boiska nie jest też, wbrew twierdzeniu PINB, zawartemu w uzasadnieniu postanowienia z 14 maja 2024 r., oświadczenie, jakie miał złożyć przedstawiciel inwestora podczas kontroli boiska piłkarskiego 30 kwietnia 2024 r., jakoby "teren boiska został powiększony na podstawie zakupionej działki i następnie zgłoszenia na niej nowego piłkochwytu". Takiego stwierdzenia nie ma w protokole z tej kontroli.

W punkcie 3 tego protokołu zapisano wyłącznie, że przedstawiciel inwestora oświadczył, że "teren został powiększony na podstawie zakupionej działki i następnie zgłoszenia na niego nowego piłkochwytu". Dodać należy, że skarżący zaprzeczył w zażaleniu, aby takie oświadczenie zostało złożone. Co więcej, ww. protokołu nie podpisała osoba, która miała złożyć to oświadczenie, co podaje w wątpliwość fakt złożenia takiego oświadczenia.

Zaznaczyć jednocześnie należy, że PINB nie podał w ww. protokole przyczyn braku podpisu przedstawiciela inwestora. Zgodnie natomiast z art. 68 § 1 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. W § 2 przewidziano, że protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Dokument ten nie może stanowić więc dowodu, że pokrycie sztuczną nawierzchnią trawiastą dodatkowego terenu wokół przedmiotowego boiska piłkarskiego miało na celu powiększenie powierzchni tego boiska.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wymaga więc, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie potwierdza faktów przesądzonych w decyzjach administracyjnych przez organy nadzoru budowanego. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego nie zgromadziły materiału dowodowego, który wskazywałby bezspornie, że rzeczywiście inwestor powiększył powierzchnię przedmiotowego boiska, zatem brak było podstaw do zastosowania art. 51 w zw. z art. 36a p.b.

Należy również podzielić stanowisko inwestora, że położenie sztucznej nawierzchni trawiastej w miejsce trawy naturalnej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji wykonanej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi robót budowlanych, które byłyby objęte obowiązkiem uprzedniego dokonania zgłoszenia czy tym bardziej uzyskania decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 p.b.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające będą związane przedstawioną oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Sąd nie przeprowadził wnioskowanego przez skarżącego dowodu z dokumentu, gdyż nie stwierdził w sprawie istotnych wątpliwości, do wyjaśnienia których byłoby niezbędne przeprowadzenie tego dowodu.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.).

Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.