Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2988/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 61a  par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. L., R. D., N. A. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 listopada 2022 r. nr DAP-WN-727-91/2022/ACh w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. L., R. B. i N. K. (dalej, jako: skarżące), działając przez pełnomocnika wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 15 października 1991 r., znak: GG.II.7242/l/93/512/91/Tj (dalej, jako: decyzja komunalizacyjna), Wojewoda Krakowski działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, ze zm., dalej, jako: ustawą z dnia 10 maja 1990 r.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewid. gruntów jedn. ewid. [...], obr. [...], działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 18 listopada 1991 r.

Wnioskiem z dnia 5 października 2021 r. skarżące zwróciły się o: 1) stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] i [...] w budynku wielomieszkaniowym przy ul. [...] w [...] i związanych z nimi udziałów w nieruchomości wspólnej, którą stanowi prawo własności działki ewidencyjnej nr [...], obręb nr [...] oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, objętych księgą wieczystą nr [...] (...), 2) stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w pozostałym zakresie w części dotyczącej udziału w nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną w wysokości 217/1000 części.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 16 września 2022 r., znak: DAP-WPK-727-l-567/2021/KPu, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia Minister podniósł, że skarżące nie wykazały, iż posiadają tytuł prawny do wystąpienia z takim wnioskiem, a zatem nie legitymują się przymiotem strony w tym postępowaniu.

Skarżąca wniosły o ponowne rozpoznanie sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 listopada 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji, uznając, że zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Minister w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przedmiotem komunalizacji jest więc wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 K.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. tj. w dniu 27 maja 1990 r. lub w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej.

Dalej organ wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zatem w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niebędący stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast nie ma znaczenia dla postępowania komunalizacyjnego interes prawny osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, dzierżawcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, ponieważ komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób, a wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina.

W ocenie Ministra, tytułem prawnym nie może być samo oczekiwanie skarżących, czy też nawet okoliczność podjęcia przez skarżące czynności zmierzających do unieważnienia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 13 lutego 1978 r. stwierdzającej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcele I. kat. [...] o pow. [...] ha, obj. Lwh [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...], stanowiącej własność F. S. i B. K. Bezspornym jest bowiem, iż ww. decyzja wywłaszczeniowa pozostaje w obiegu prawnym, a podejmowane przez skarżące działania i ich efekty w postaci decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 5 października 2021 r. (umarzającej postępowanie nieważnościowe wobec ww. decyzji wywłaszczeniowej z powodu upływu 30-letniego terminu warunkującego możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego), decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 grudnia 2021 r. (uchylającej ww. decyzję Wojewody Małopolskiego i umarzającej postępowanie nieważnościowe wobec ww. decyzji wywłaszczeniowej - również z powodu upływu 30-letniego terminu warunkującego możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego), czy też nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 148/22 (oddalającego skargę na ww. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii) nie mogą być uznane jako tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną. Nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym prawo własności Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości poprzedzające dzień komunalizacji (co zostało potwierdzone wypisem z księgi wieczystej KW nr [...]) nie zostało do chwili obecnej podważone. Oznacza to, iż skarżące nie dysponują obecnie żadnym dokumentem potwierdzającym ich tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji.

Nadto Minister podniósł, że za niezrozumiałe i bezpodstawne traktować trzeba wyrażone przez pełnomocnika skarżących oczekiwanie zawieszenia przez Ministra z urzędu postępowania, skoro de facto nie zostało ono wszczęte, co wynika w sposób jednoznaczny z sentencji postanowienia z dnia 16 września 2022 r. i co też zostało wyjaśnione w uzasadnieniu tego postanowienia.

Z tym rozstrzygnięciem skarżące nie zgodziły się i wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 zdanie pierwsze K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, czego skutkiem było nieprawidłowe utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest błędne, ponieważ pomija fakt, że o istnieniu interesu prawnego skarżących w dacie komunalizacji przesądzi prawomocny wynik innego postępowania nadzorczego (uwzględnienie skargi kasacyjnej, a następnie stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej spowoduje uznanie, że nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną w dacie komunalizacji nie była własnością Skarbu Państwa, ale poprzedników prawnych skarżących). Wobec faktu, że inne postępowanie nadzorcze nie zakończyło się prawomocnie, odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej jest co najmniej przedwczesna. Skarżący wskazali na tą okoliczność już we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, wnosząc o zawieszenie postępowania nadzorczego do czasu prawomocnego zakończenia innego postępowania nadzorczego.

Niezależnie od powyższego skarżące zwróciły uwagę, że nie można od nich wymagać, jak czyni to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonym postanowieniu, aby wstrzymały się ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej do czasu zakończenia innego postępowania nadzorczego, ponieważ mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której ze względu na upływ 30 lat od dnia wydania decyzji komunalizacyjnej (nie przesądzając w tym miejscu kwestii daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji komunalizacyjnej), zgodnie z dodanym ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) § 3 art. 158 K.p.a. postępowanie nadzorcze nie zostałoby wszczęte, a skarżące zostałyby pozbawione możliwości uzyskania prejudykatu dla chronionych konstytucyjnie roszczeń odszkodowawczych (stwierdzającego niezgodność z prawem działania władzy publicznej - art. 4171 § 2 zdanie pierwsze k.c.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) na podstawie art. 157 § 2 K.p.a., który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 K.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie tej ustawy decydujące znaczenie ma stan prawny istniejący w dacie komunalizacji, a więc 27 maja 1990 r. Komunalizacja z mocy prawa oznacza bowiem przejście z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - tj. z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wskazanych w ustawie na właściwą gminę. Stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednostka samorządu terytorialnego, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Jakikolwiek podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować decyzję komunalizacyjną w toku postępowania nadzwyczajnego winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony (wyrok NSA z 15 października 2020 r. I OSK 2442/18). Dla możliwości bowiem skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek - lecz w dacie samej komunalizacji (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2045/20 i z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1633/19). Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie.

W dacie następującej z mocy samego prawa komunalizacji (1990) i w dacie orzekania deklaratoryjną decyzją wojewody (1991) – w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, którym to wpisem organ był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2023 r., poz. 146). Wszelkie spory dotyczące ochrony własności i innych praw rzeczowych, jak i ochrona posiadania zostały w istocie wyłączone z postępowania komunalizacyjnego, nie powinny być zatem przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Roszczenia takie mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.

W kontrolowanej sprawie, Sąd przyjął, że organ zasadnie zanegował interes prawny skarżących. Jakkolwiek bowiem powołują się one na pozostające w toku postępowanie administracyjne (postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1978 r.), to jednak w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej skarżące nie wskazały na jakikolwiek dokument potwierdzający ich prawo rzeczowe do ww. nieruchomości. Skarżące nie wykazały więc, że legitymowały się prawem własności w dacie komunalizacji (tj. w 1990). Przy czym bez znaczenia na obecnym etapie postępowania pozostaje okoliczność, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1978 r. nie zostało zakończone. Chcąc skutecznie wszcząć postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji komunalizacyjnej to wnioskodawca powinien wykazać swój interes prawny. Jeśli tego nie zrobi to istnieją podstawy do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Chybiony jest też zarzut skarżących naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ może bowiem zawiesić postępowanie o ile jest ono w toku, zostało wszczęte. Natomiast w tej sprawie, jak prawidłowo wskazał organ, postępowanie nie mogło być wszczęte ponieważ skarżące nie wykazały aby przysługiwał im tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną. Także argument związany ze zmianą Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzoną ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego, nie mógł odnieść zamierzonego skutku w świetle art. 61a § 1 K.p.a. Brak wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego, obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie powołanego przepisu. Stanowisko skarżących, acz racjonalne, to jednak nie może mieć w tej sprawie decydującego znaczenia.

Podsumowując - organ prawidłowo ustalił, że skarżące nie posiadają aktualnie żadnego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Nie przedłożyły żadnych dokumentów, z których wynikałyby prawa rzeczowe do nieruchomości, co predestynowałoby je do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1991 r. Skoro skarżące takiego tytułu organowi nadzoru nie przedstawiły, to nie można uznać, że mają legitymację do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. W konsekwencji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego, a zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (w szczególności tych wskazanych w skardze), albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.