Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 633/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 360/21 w sprawie ze skargi A.B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Zakłady [...] "B." A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2020 r. nr SKO.OŚ.405.112.2019 w przedmiocie wymierzenia opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 listopada 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 360/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. prowadzącej działalności gospodarczą pod firmą Zakłady [...] "B." A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 10 grudnia 2020 r. nr SKO.OŚ.405.112.2019 w przedmiocie wymierzenia opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 4675 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, wydaną na podstawie m.in. art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1 i 2, art. 281 ust. 1 , art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej jako: P.o.ś.), po rozpatrzeniu odwołania C. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Zakłady [...] "B." C.B., którego następcą prawnym jest A.B., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Zakłady [...] "B." A.B., od decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 5 marca 2019 r. w przedmiocie wymierzenia za 2016 rok opłaty w kwocie 35803 zł za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w dniu 8 lutego 2017 r. strona skarżąca przedłożyła organowi I instancji wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, dotyczący wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za 2016 rok. Następnie pismem z 23 stycznia 2017 r. przedłożyła korekty wykazów obejmujące opłaty za korzystanie ze środowiska lata 2011 – 2015 oraz wystąpiła z wnioskiem o zwrot nadpłaty za te okresy rozliczeniowe. Na skutek kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zobowiązano stronę skarżącą do przedłożenia organowi korekty wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za okres od II półrocza 2011 r. do 2016 r., z uwzględnieniem emisji czynnika chłodniczego z instalacji chłodniczej oraz z naliczeniem opłaty podwyższonej za eksploatację instalacji energetycznego spalania paliw bez wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Pismem z 4 maja 2017 r. strona skarżąca przedłożyła korekty wykazów za lata 2015 i 2016 z uwzględnieniem opłat za emisję czynnika chłodniczego, lecz bez opłaty podwyższonej za eksploatację instalacji energetycznego spalania paliw, gdyż wyjaśniono, że moc instalacji energetycznego spalania paliw została niewłaściwie oszacowana przez autora sporządzającego wniosek o wydanie pozwolenia, a w związku z tym opłata za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza została naliczona prawidłowo. Pismem z 31 maja 2017 r. organ I instancji ponownie wezwał stronę skarżącą do przedłożenia korekt wykazów za okres od II półrocza 2011 r. do 2016 r., z uwzględnieniem opłaty podwyższonej za eksploatację instalacji energetycznego spalania paliw bez wymaganego pozwolenia. Pismem z 14 czerwca 2017 r. strona skarżąca wniosła o anulowanie obowiązku przedłożenia korekt ww. wykazów oraz naliczania opłaty podwyższonej, zaś 3 lipca 2017 r. przedłożyła korekty za okres od II półrocza 2011 r. do 2014 r., w których nie naliczono opłaty podwyższonej za spalanie węgla kamiennego bez pozwolenia, zaś opłata za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza została ustalona ryczałtowo jak dla kotłów o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW, dla których nie jest wymagane pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza albo pozwolenie zintegrowane. W związku z tym pismem z 9 sierpnia 2017 r. Marszałek wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia opłaty za korzystanie ze środowiska za 2016 r.

Decyzją z 12 marca 2018 r. Marszałek wymierzył stronie skarżącej opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska, określając kwotę zaległych zobowiązań strony na kwotę 35803 zł. Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 15 października 2018 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 5 marca 2019 r. organ I instancji wymierzył opłatę za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz określił wysokość należnych opłat za 2016 rok w kwocie 35803 zł.

Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przeprowadziło dowód z uzupełniającej opinii biegłych. Przeprowadzone dowody wskazały, że organ I instancji prawidłowo ustalił opłatę, bowiem strona miała obowiązek uzyskać pozwolenie na stosowanie kotłów o mocy powyżej 5 MW, a ich moc wynika zarówno z opinii biegłych, jak i kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ, a także z tzw. paszportów tych kotłów. Ponadto we wniosku o wydanie zezwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza strona sama wskazała na moc nominalną kotłów powyżej 5 MW i uzyskała stosowną decyzję 29 maja 2015 r. Zatem stanowisko ekspertów skarżącego zostało skutecznie zakwestionowane. Ponadto podniesiono, że strona skarżąca nie podważyła skutecznie samych obliczeń opłaty dokonanej przez organ.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość albo uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wraz ze wskazaniem na konieczność pozyskania dalszej opinii uzupełniającej biegłych, a ponadto zasądzenie kosztów. W uzupełnieniu skargi wniesiono także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii ekspertów odnośnie do rzeczywistej mocy cieplnej kotłów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że strona skarżąca nie została poinformowana przez organ odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, w szczególności wobec uzupełnienia przez Kolegium materiału dowodowego o uzupełniającą opinię biegłych z 23 września 2020 r., którą to, wraz z pierwotną opinią biegłych, organ uczynił naczelnym dowodem w sprawie. Ponadto, z opinii uzupełniającej wynika, że jej autorzy nie mogli się odnieść do stanowiska ekspertów strony, gdyż nie zostało im ono przekazane wraz z dokumentacją. W opinii tej wskazano także, że niemożliwe jest określenie rzeczywistej wartości stopnia suchości pary na podstawie mierzalnych wartości, takich jak temperatura czy ciśnienie, co uniemożliwia dokładne obliczenie mocy cieplnej kotła, a przyjęcie założonych wartości może prowadzić do błędu obliczenia mocy cieplnej kotła nawet o kilkanaście procent. Zadane jest tam również pytanie skierowane do ekspertów strony, a końcowo zawarta jest rekomendacja wykonania bilansu energetycznego kotłów, co miałoby pozwolić na jednoznaczne określenie ich mocy cieplnej, sprawności urządzeń i stopnia suchości pary. Takie postępowanie organu, w ocenie WSA, nasuwa wątpliwość co do spełnienia warunku z art. 79 § 2 k.p.a., przyznającego stronie prawo brania udziału w przeprowadzeniu dowodu i zadawania pytań świadkom czy składania wyjaśnień. Podano, że kwestie te zostały zbyte milczeniem przez organ, co wskazuje na naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Podniesiono, że o naruszeniu powołanych przepisów przesądza dodatkowo okoliczność odnoszenia się przez organy do ustaleń kontroli WIOŚ, mających rzekomo wspierać tezę organu o konieczności uzyskania przez skarżącego pozwolenia dla przedmiotowych kotłów wobec przekroczenia mocy cieplnej 5 MW, z pominięciem błędu rachunkowego, który po korekcie przez organ I instancji wskazywał brak konieczności uzyskania takiego pozwolenia (moc mniejsza od 5 MW). WSA podniósł także, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie odnosi się wyczerpująco do zarzutów odwołania, a jej skrótowość uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu i analizy jego argumentacji. Ponadto uzasadnienie decyzji organu I instancji jest nieco chaotyczne, a z decyzji nie wynika, na jakiej podstawie i kiedy włączono jako dowód opinię biegłych. Podkreślono ponadto, że art. 89 § 2 k.p.a. zobowiązuje organ do przeprowadzenia rozprawy, m.in. gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. Z opinii uzupełniającej biegłych powołanych przez organ wydaje się wynikać konieczność jej przeprowadzenia. Natomiast WSA nie podzielił stanowiska skarżącej odnośnie do szczególnego traktowania ustaleń WIOŚ przez organ I instancji, gdyż z mocy z art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. ustalenia własne organu są ekwiwalentne względem wyników kontroli WIOŚ. Podniesiono, że wobec licznych naruszeń prawa proceduralnego odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Z kolei odnosząc się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej WSA wskazał, że przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy, jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sadu, a ponadto dotyczy sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną legalności zaskarżonego aktu, a nie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, którego ustalenie należy do organu administracji. W ramach wskazań dotyczących ponownego rozpoznania sprawy nakazano uzupełnienie postępowania dowodowego i rzetelne dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wydanie decyzji wyczerpująco odnoszącej się do ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium naruszyło wskazane przepisy k.p.a. i brak wykazania, że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji Kolegium.

Z uwagi na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, oświadczając że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że pismem z 3 listopada 2020 r. Kolegium przekazało pełnomocnikowi strony kopię wyjaśnień biegłych, lecz pełnomocnik strony nie podjął korespondencji, a w związku z tym nastąpił skutek doręczenia, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. Zatem brak możliwości wypowiedzenia się co do opinii biegłych był skutkiem działań profesjonalnego pełnomocnika strony, a nie naruszenia przepisów przez Kolegium, co w ocenie organu potwierdza pismo pełnomocnika strony z 3 grudnia 2020 r., w którym wskazuje na nieobecność w kancelarii z powodu choroby i wnosi o ponowne doręczenie korespondencji. W ocenie Kolegium nie było do tego podstaw, gdyż skutek doręczenia już nastąpił, a pełnomocnik strony nie wykazał, że choroba uniemożliwiła mu poinformowanie Kolegium o konieczności doręczania pism drugiemu profesjonalnemu pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Z tych samych przyczyn nie można mówić o naruszeniu art. 79 § 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.B. wniosła o oddalenie jej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oświadczając, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnym przyjęciu, że Kolegium naruszyło wskazane przepisy k.p.a. oraz niewykazaniu, że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

Podnieść należy, że art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie zaś do art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Natomiast art. 81 k.p.a. stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Należy zauważyć, że do naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym dochodzi w sytuacji, gdy na skutek naruszenia powyższych przepisów strona nie miała możliwości uczestniczenia w konkretnych czynnościach procesowych, a w następstwie tego nie mogła zrealizować przysługujących jej praw, a naruszenie to nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach postępowania. Przy czym naruszenie powołanych przepisów, uzasadniające uchylenie decyzji przez sąd administracyjny musi być na tle istotne, że ma wpływ na wynik sprawy. Chodzi zatem o sytuację, gdy z powodu naruszenia uprawnień strony wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 529/21).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że doszło do naruszenia powołanych przepisów, gdyż strona nie została poinformowana przez organ odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji pomimo tego, że w postępowaniu odwoławczym uzupełniony został materiał dowodowy o uzupełniającą opinię biegłych z 23 września 2020 r., która wraz z pierwotną opinią biegłych stanowiła podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Stanowisko Sądu I instancji jest uzasadnione. Nie można bowiem podzielić twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że do naruszenia powyższych przepisów nie doszło, gdyż pełnomocnikowi strony doręczono skutecznie kopię wyjaśnień biegłych w trybie doręczenia zastępczego. Wskazać należy, że skuteczność doręczenia pisma ma znaczenie jedynie w przypadku istnienia ustawowego lub zakreślonego przez organ terminu dla podjęcia określonej czynności przez stronę. Jednakże nie dotyczy to dostępu do akt sprawy, który strona musi mieć zapewniony na każdym etapie postępowania (art. 73 – 74a k.p.a.) i który nie jest ograniczony żadnym terminem. Ponadto doręczenie przedmiotowego pisma, jako jednego z dowodów zebranych w sprawie, nie zwalniało organu odwoławczego z obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ odwoławczy prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Skoro zaś z treści opinii uzupełniającej wynikało, że sporządzający ją biegli nie dysponowali wszystkimi dokumentami przedstawionymi przez stronę, to brak możliwości wypowiedzenia się przez stronę skarżącą co do całości zebranego materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść podjętej decyzji, tym bardziej, że brak było możliwości konwalidacji tej czynności na dalszym etapie postępowania, gdyż decyzja organu odwoławczego jest decyzja ostateczną.

Podnieść ponadto należy, że nawet gdyby przyjąć, jak podnosi skarżący kasacyjnie organ, że naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, to należy podkreślić, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji były także naruszenia innych przepisów postępowania, które nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zaś specyficznym środkiem zaskarżenia wyroków sądu administracyjnego I instancji, o czym świadczy przede wszystkim związanie sądu kasacyjnego jej podstawami. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Skoro zatem autor skargi kasacyjnej nie wskazał na inne zarzuty naruszenia prawa materialnego lub przepisów postepowania, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełnić w tym zakresie skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli kasacyjnej ma obowiązek odniesienia się tylko do tych zarzutów, które zostały przytoczone w podstawach kasacyjnych.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej, ponieważ jej odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a. z uwagi na uprzednie zastosowanie przez Sąd I instancji art. 66 § 1 p.p.s.a. Należy wskazać, że pisma niezawierające stosownego oświadczenia (o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą) podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku.