Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 816/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 80, art. 107 par. 3, art. 64 par. 2 w zw. z art. 63 par. 3 i par. 3a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4,  art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wnioskiem email z [...].10.2019 r. zwróciło się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydania kopii wszystkich decyzji o pozwoleniu na poszukiwanie zabytków oraz wszystkich decyzji odmawiających udzielenia takiego pozwolenia, wydanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w okresie od [...].01.2019 r., do dnia złożenia wniosku.

Pismem z dnia [...].10.2020 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych w/w wniosku, tj. o dokumenty określające zasady reprezentacji Stowarzyszenia [...]. Jednocześnie organ uznał żądaną informację za informację przetworzoną i wezwał do wykazania istnienia interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej przetworzonej, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy piśmie z dnia [...].11.2019 r., Stowarzyszenie przesłało do organu wypis z Krajowego Rejestru Sądowego określający sposób reprezentacji.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wydania kopii wszystkich decyzji o pozwoleniu na poszukiwanie zabytków oraz wszystkich decyzji odmawiających udzielenia takiego pozwolenia, wydanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w okresie od [...].01.2019 r., do dnia złożenia wniosku.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przywołany przepis rozróżnia tzw. informację prostą - dostępną dla każdego, niezależnie od istnienia interesu publicznego, od informacji przetworzonej wymagającej uzasadnienia żądania informacji. Z taką informacją mamy do czynienia, gdy udostępnienie wiąże się z dokonaniem analiz, obliczeń, zestawień, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności np. sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, a następnie dokonania stosownych analiz. Także informacja wytworzona w sposób składający się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie organu, żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną – jej wytworzenie wymaga dokonania określonych działań połączonych z zaangażowaniem intelektualnym pracowników urzędu. Aby udostępnić informację konieczne byłoby przeprowadzenie szerokiej kwerendy wydanych orzeczeń. Organ musiałby obok podjęcia czynności polegających na wytypowaniu orzeczeń spełniających parametry przywołane przez wnioskodawcę, poddać te dokumenty procesowi anonimizacji. Informacja, której domaga się wnioskodawca - nie istnieje w urzędzie w żądanej postaci. W celu jej udostępnienia organ musiałby podjąć działania prowadzące do wyszukania tylko interesujących wnioskodawcę aktów administracyjnych w systemie, wśród ok. [...] spraw zarejestrowanych przez Wydział [...], a następnie poddać te dokumenty procesowi anonimizacji. Spowodowałoby to konieczność dużego nakładu pracy połączonego z wysiłkiem intelektualnym, co niewątpliwie spowodowałoby dezorganizację pracy urzędu i utrudniłoby wykonywanie urzędowi przypisanych zadań. Przygotowanie żądanych orzeczeń do ich udostępnienia nie jest bowiem w omawianym przypadku wyłącznie czynnością techniczną polegającą na zaczernieniu imion i nazwisk, lecz wiąże się z czynnością analityczną polegającą na wytypowaniu danych wrażliwych. To wymaga zaangażowania intelektualnego pracowników, którzy musieliby przygotować dokumenty zgodnie ze wskazanymi zaleceniami odnoszącymi się do ochrony prywatności, a tym samym zostałby zakłócony normalny tok działania urzędu. Organ stwierdził, że u.d.i.p. przewiduje możliwość udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Nie dopatrzono się jej także z urzędu.

Stowarzyszenie [...] w ustawowym terminie złożyło odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że kopia decyzji nie jest informacją przetworzoną, nawet jeśli jej treść podlega anonimizacji. Strona podniosła, że system kancelaryjny umożliwia szybkie odnalezienie szukanych dokumentów, przy czym [...] nie podał nawet liczby wszystkich decyzji o pozwoleniu na poszukiwania zabytków albo o odmowie wydania takich decyzji, a tych wydawanych jest zapewne kilka lub kilkanaście w ciągu całego roku. Tak więc teza, jakoby sporządzenie i przekazanie kopii decyzji wymagało użycia nadzwyczajnych sił i środków nie została nawet uprawdopodobniona.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].09.2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stowarzyszenie [...] złożyło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2288/20, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby odwołanie z dnia [...] listopada 2019 r. złożone przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] opatrzone było kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Odwołanie nie jest też podpisane własnoręcznie przez osobę reprezentującą Stowarzyszenie. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby organ II instancji wzywał stronę do uzupełnienia braku formalnego odwołania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego przez osobę (stronę) je wnoszącą powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W takiej sytuacji przyjąć należy, że decyzja tego organu jest dotknięta wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Prowadzenie postępowania bez wezwania strony do usunięcia braku formalnego odwołania w postaci podpisu stanowi o wadliwości, która ma charakter kwalifikowany. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego niejako z urzędu, co nie jest dopuszczalne.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie wezwać wnoszącego odwołanie, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, do usunięcia braku formalnego poprzez jego podpisanie. Dopiero po uzupełnieniu przez stronę braku formalnego odwołania organ uprawniony będzie rozstrzygnąć sprawę w postępowaniu odwoławczym. W przypadku nieuzupełnienia przez stronę, na wezwanie organu, tego braku formalnego organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania. Ponadto sąd stwierdził, że z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji brak było podstaw do dokonania oceny zasadności zarzutów skargi.

Minister KiDN pismem z dnia [...].01.2023 r. wezwał Stowarzyszenie [...] do podpisania odwołania Przy piśmie z dnia [...].01.2023 r.. Stowarzyszenie [...] przesłało podpisane odwołanie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, jak wyżej, Minister stwierdził, że wnioskowana informacja w kontekście art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Wskazał na uprawnienie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Minister wskazał, że w ustawie brak definicji legalnej pojęcia "informacji przetworzonej". W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.06.2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.08.2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/07). Organ przywołał poglądy prezentowane w orzeczeniach sądowoadministracyjnych w przedmiocie rozumienia pojęcia informacji przetworzonej.

Minister stwierdził następnie, że opracowanie zbioru decyzji w sprawach pozwoleń na poszukiwanie zabytków wydanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ze wskazanego przez Stowarzyszenie okresu, bez wątpienia stanowi przetworzenie informacji publicznej. Wymaga ono znacznego zaangażowania sił i środków organu, od którego żąda się informacji. Skoro Stowarzyszenie żądało informacji przetworzonej, to było obowiązane wykazać się szczególnie ważnym interesem publicznym uzasadniającym żądanie. Brak wykonania powyższego obowiązku uzasadnia odmowę udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło o uchylenie decyzji Ministra kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...].

Stowarzyszenie w uzasadnieniu wskazało, że jest organizacją społeczną, której jednym z celów działalności statutowej jest prowadzenie badań i poszukiwań historycznych. W ocenie Stowarzyszenia stanowisko obu organów jest sprzeczne z art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) tiret pierwsze u.d.i.p. Wnioskowane decyzje są aktami administracyjnymi, zatem zgodnie z ww. przepisem powinny zostać udostępnione na zasadach ogólnych, bez wykazywania szczególnego interesu publicznego.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Z kolei z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W sprawie niniejszej jest bezsporne, że zarówno zakres podmiotowy, jak

i przedmiotowy ustawy zostały spełnione. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków jest podmiotem zobowiązanym (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Żądanie wnioskodawcy, o którym rozstrzygnął organ władzy publicznej (kopie wszystkich decyzji o pozwoleniu na poszukiwanie zabytków oraz wszystkich decyzji odmawiających udzielenia takiego pozwolenia wydanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w okresie od [...].01.2019 r., do dnia złożenia wniosku), a zatem kopie aktów administracyjnych, bezsprzecznie dotyczy sfery faktów i danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest jednolite stanowisko, że decyzje oraz postanowienia wydane przez organy administracji w indywidualnych sprawach stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (v. wyrok NSA z 6 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1396/12, wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 2 dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W świetle powyższego, decyzja jest aktem administracyjnym i jednocześnie dokumentem urzędowym, zawiera bowiem treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego, stanowi zatem informację publiczną.

W literaturze i orzecznictwie odróżnia się informację publiczną od nośnika, na którym informacja ta została utrwalona. Nośnikiem treści zawierającej informację publiczną może być karta papieru, na której został sporządzony dokument urzędowy lub taśma zawierająca multimedialny zapis obrad sesji rady gminy. Wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p., informacją publiczną jest nie tylko treść decyzji wydanej przez organ ale również jej postać, a więc sam nośnik informacji jakim jest karta papieru, na której ten dokument urzędowy został sporządzony. W przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii decyzji wnioskodawca domaga się informacji o treści i postaci dokumentu urzędowego (v. wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2799/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., uznał, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w sprawie nie zaistniała przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego warunkująca udostępnienie takiej informacji.

Spór w sprawie sprowadza się zatem do kwestii charakteru żądanej informacji publicznej, tj. do oceny, czy ma ona charakter informacji publicznej prostej, czy przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (v. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982).

Podkreślenia wymaga, że o informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (v. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557 z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający sprawę, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych jest znaczna i angażuje po stronie organu znaczne środki i zasoby. Przetworzenie informacji nie zawsze należy utożsamiać zatem z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji (v. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1398/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjąć należy wobec tego, że informacja publiczna przetworzona to m.in. taka informacja, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (v. wyroki NSA z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

W świetle powyższego, jeżeli utworzenie zbioru (zestawienia) informacji prostych wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, w celu wybrania czy wytworzenia tych, których oczekuje wnioskodawca, to wówczas mogą zachodzić podstawy do zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej (v. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12, wyrok NSA z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2349/17 orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu w sprawie niniejszej organy nie wykazały jednakże w decyzjach w sposób bezsporny, że żądana we wniosku informacja publiczna w postaci kopii wszystkich decyzji o pozwoleniu na poszukiwanie zabytków oraz wszystkich decyzji odmawiających udzielenia takiego pozwolenia wydanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w okresie od [...].01.2019 r., do dnia złożenia wniosku stanowi informację przetworzoną. Ocenę organu I i II instancji we wskazanym zakresie uznać należało za dowolną, a zatem naruszającą art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z uwagi na to, że uchybienie powołanemu przepisowi prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Co do zasady informacja w postaci żądanych kopii wszystkich decyzji o pozwoleniu na poszukiwanie zabytków oraz wszystkich decyzji odmawiających udzielenia takiego pozwolenia stanowi informację prostą. Żądanie dotyczy wprost treści aktów administracyjnych.

Jak wskazano już wyżej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z którym, jeżeli udzielenie informacji prostej wymaga w istocie takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań podmiotu zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, w celu udzielenia żądanej informacji, której oczekuje wnioskodawca, to wówczas można taką informację uznać za przetworzoną (v. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie jednakże organy powyższego nie wykazały. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ogóle nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji dlaczego uważa, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony i nie wykazał powyższego. Stwierdził jedynie, że "opracowanie zbioru decyzji (...) bez wątpienia stanowi przetworzenie informacji publicznej. Wymaga ono znacznego zaangażowania sił i środków organu, od którego żąda się informacji". Na czym jednak organ opiera twierdzenie o tym, że żądane kopie decyzji mają charakter informacji przetworzonej nie wyjaśnił, nie wynika to z decyzji. Podkreślenia wymaga również, że Minister przypisując żądanej informacji charakter przetworzony w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania, w którym strona wprost wskazywała, że system kancelaryjny umożliwia szybkie odnalezienie szukanych dokumentów, a organ I instancji nie podał liczby wszystkich decyzji o pozwoleniu na poszukiwanie zabytków oraz wszystkich decyzji odmawiających udzielenia takiego pozwolenia, których jest, jak wskazał, zapewne kilka lub kilkanaście w ciągu całego roku. Uzasadnienie decyzji nie odnosi się do tej argumentacji i nie wyjaśnia podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ I instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. nie zawarł natomiast takiej argumentacji, która pozwalałaby na bezsporne stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.

W sprawie chodzi o udostępnienie kopii decyzji o pozwoleniu na poszukiwanie zabytków oraz wszystkich decyzji odmawiających udzielenia takiego pozwolenia z okresu około 10 miesięcy 2019 r.

Organ wskazuje w decyzji na potrzebę szerokiej kwerendy wydanych "orzeczeń", na czynności wytypowania takich decyzji a potem anonimizacji. Jednocześnie organ wskazuje, że musiałby wyszukać decyzje w systemie wśród około [...] spraw zarejestrowanych przez Wydział [...], a następnie poddać te dokumenty procesowi anonimizacji. Nie jest jednakże zrozumiałe i nie zostało wyjaśnione w decyzji dlaczego organ miałby przeszukiwać "sprawy zarejestrowane". Wniosek dotyczy wydanych decyzji. Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu, czy posiada jedynie "system spraw zarejestrowanych", czy nie odnotowuje w żadnym systemie faktu wydania decyzji administracyjnej, czy w systemie funkcjonującym w organie nie odnotowuje się choćby przybliżonego przedmiotu wydanej decyzji, daty wydania decyzji. W świetle powyższego argumentacja organu o potrzebie przeprowadzenia szerokiej kwerendy wydanych decyzji nie jest jasna i nie przekonuje na tym etapie sprawy o konieczności nakładu takich środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpłynie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany. Organ nie stwierdził jednoznacznie w decyzji, że nie jest możliwe ustalenie na podstawie dostępnego w organie systemu informatycznego ile takich decyzji, których udostępnienia żąda wnioskodawca, wydano. Z decyzji nie wynika na czym ten "duży nakład pracy" połączony z wysiłkiem intelektualnym miałby polegać i organ nie wykazał dlaczego miałoby to doprowadzić do "dezintegracji pracy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków".

Jeśli w ocenie organu system informatyczny uniemożliwia ustalenie ilu decyzji dotyczy wniosek, należy to stwierdzić i wykazać, szczegółowo przedstawić informacje na czym miałaby polegać "szeroka kwerenda", ilu spraw miałaby dotyczyć, jakie zbiory miałyby być przeszukiwane, aby wytypować decyzje, których kopii żąda wnioskodawca.

Na tym etapie sprawy nie można mówić o szerokim zakresie wniosku, albowiem powyższego nie wykazano.

Biorąc pod uwagę, że z obu decyzji nie wynika ani jakie dokładnie czynności miałyby zostać podjęte, ani jak wielu pracowników organu musiałoby zostać do ich wykonania zaangażowanych, ani przez jaki czas, nie wskazano też choćby w przybliżeniu liczby decyzji, których dotyczy wniosek, czy ich objętości, przede wszystkim zaś organ nie wykazał, że przygotowanie żądanej informacji faktycznie zakłóciłoby normalne funkcjonowanie organu, zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Organ I i II instancji – na tym etapie postępowania – nie wykazały, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Powyższe stanowi uchybienie przepisowi art. 80 k.p.a., jak również przepisowi art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając wniosek organ obowiązany będzie dokonać wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego co do rzeczywistych możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę i wskazania. W przypadku ewentualnego podtrzymania stwierdzenia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i organ będzie zmierzał do wydania decyzji administracyjnej, konieczne będzie też w pierwszej kolejności wezwanie wnioskodawcy do podpisania wniosku e-mail z dnia [...] października 2019 r. Wskazać należy, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej, może to być wniosek w formie emaila. Jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie (np. email). Sytuacja wygląda jednak inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przyjęto w orzecznictwie sądowym, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (v. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). K.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Zatem, w sytuacji gdy organ po dokonaniu ustaleń w zakresie realnych możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji, obowiązany będzie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 k.p.a. wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie wniosku złożonego w postaci elektronicznej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Twierdzenie, że żądana we wniosku informacja publiczna stanowi informację przetworzoną wymaga dokonania przez organ pełnej (wyczerpującej) oceny, która to ocena nie może być dowolna. Ewentualne ustalenie organu, że wykonanie zadania w postaci udostępnienia kopii żądanych decyzji administracyjnych za wskazany okres zakłóci funkcjonowanie organu wymagać będzie wyczerpującego uzasadnienia z wykazaniem, jaka liczba pracowników zostałaby przez organ skierowana do wykonania tego zadania i przez jaki czas. Pamiętać należy bowiem, że w przypadku gdy organ powołuje się na konieczność zaangażowania określonych środków osobowych czy finansowych w celu realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej i z tego powodu kwalifikuje żądaną informację jako przetworzoną, winien przedstawić konkretne, weryfikowalne argumenty wskazujące na zakres czynności z tym związanych, które to czynności będą w jego ocenie zakłócać czy wręcz uniemożliwiać normalne funkcjonowanie organu. Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni ocenę i wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w wyroku.