Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2525/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA (del.) Anna Żak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. spółka komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1684/19 w sprawie ze skargi T. spółka komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2019 r. nr DOA.7110.34.2019.RTU w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1684/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2018 r., znak: IGR-II.7840.4.113.2015, o stwierdzeniu nieważność decyzji Starosty Gołdapskiego z 30 maja 2008 r., nr gG-82/08, w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane na działkach: [...] obręb [...], [...] obręb [...] i [...] obręb [...], a w pozostałej części o umorzeniu postępowania.

Wymienioną powyżej decyzją Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na roboty budowlane, obejmujące wykonanie fundamentów i montaż wież 23 (dwudziestu trzech) elektrowni wiatrowych typu [...] o mocy 3 MW każda i wysokości 149 m, w tym wysokość wieży 105 m, w obrębach geodezyjnych: [...] na działkach o nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; [...] na działkach nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...]; [...] na działkach nr geod. [...], [...], [...], [...], [...]; [...] na działkach nr geod. [...], [...] i [...] na działce nr geod [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że Starosta, wydając ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, związany był ostateczną decyzją Burmistrza Gołdapi z dnia 25 kwietnia 2008 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia na terenie nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb geodezyjny [...], [...], [...] - obręb geodezyjny [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb geodezyjny [...], [...] - obręb geodezyjny [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb geodezyjny [...], gmina Gołdap, polegającego na budowie zespołu 23 elektrowni wiatrowych o mocy 3 MW każda.

W decyzji Burmistrza Gołdapi z dnia 25 kwietnia 2008 r., w rozdziale "Wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym" zawarty został wymóg zachowania minimalnej odległości elektrowni od zabudowań mieszkalnych nie mniejszej niż 400 m.

Analiza projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część składową projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty Gołdapskiego z dnia 30 maja 2008 r., wykazała, że projekt nie zawiera wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości projektowanych obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich oraz wskazania rodzaju i zasięgu uciążliwości.

Zakres przestrzenny zatwierdzonego projektu zagospodarowania, nie obejmował terenów w sąsiedztwie projektowanych elektrowni wiatrowych, co pozwalałoby na sprawdzenie zachowania wymogu decyzji Burmistrza Gołdapi z dnia 25 kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, to jest minimalnej odległości projektowanych turbin od zabudowań mieszkalnych, wynoszącej 400 m.

Zatem wydając kontrowaną decyzję o pozwoleniu na budowę Starosta Gołdapski pominął obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, zwanej dalej "P.b.".

Kwestionowana decyzja Starosty Gołdapskiego z 30 maja 2008 r. zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na wykonanie fundamentów i montaż wież elektrowni wiatrowych typu [...] o mocy 3 MW każda i wysokości 149 m, między innymi na działkach nr: [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...].

Organ ustalił, że na wymienionych działkach zlokalizowane zostały wieże elektrowni wiatrowych oznaczone odpowiednio symbolami; W-11, W-10 i W-5.

W promieniu 400 m od miejsca lokalizacji wieży elektrowni wiatrowej o symbolu W-11 (działka [...] obręb [...]) znajduje się działka o nr [...] obręb [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym, której współwłaścicielem jest Z. D..

Z wypisu z rejestru budynków, wynikało, że przedmiotowy budynek mieszkalny wybudowany został w 1950 r. Zabudowana nieruchomość o nr geod. [...] obręb [...] znajduje się również w promieniu 400 m od miejsca lokalizacji wieży elektrowni wiatrowej W-10 (na działce nr [...] obręb [...]).

W promieniu 400 m od miejsca lokalizacji wieży elektrowni wiatrowej o symbolu W-5 (na działce nr [...] obręb [...]) znajduje się działka o nr [...] obręb [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Właścicielem tej nieruchomości jest S. O..

Z wypisu z rejestru budynków, wynikało, że przedmiotowy budynek mieszkalny wybudowany został w 1981 r.

Ponadto w promieniu 400 m od miejsca lokalizacji wieży elektrowni wiatrowej o symbolu W-5 znajdują się: budynek mieszkalny na działce nr geod. [...] obręb [...] - wybudowany w 1936 r., budynek mieszkalny na działce nr [...] obręb [...] - wybudowany w 1920 r. oraz budynek mieszkalny na działce nr [...] obręb [...] - wybudowany w 1923 r. Zatem taka lokalizacja wież elektrowni wiatrowych na działkach nr: [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], nie spełniała warunku decyzji Burmistrza Gołdapi z 25 kwietnia 2008 r. - minimalnej odległości elektrowni od zabudowań mieszkalnych, wynoszącej 400 m.

W tych warunkach, zdaniem Sądu, pozwolenie na budowę w sposób oczywisty i rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 56 ust. 9 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Za stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przemawiały również skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołuje decyzja. Elektrownie wiatrowe oddziałują w znaczny sposób na najbliższe otoczenie, zwłaszcza o charakterze mieszkalnym. Ponadto wirnik EW-11 będzie znajdował się również nad działką nr ew. [...] stanowiącej współwłasność Z. D.. W związku z powyższym posiadał on interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, że Z. D. nie jest zameldowany na nieruchomości nr ew. [...] oraz zły stan techniczny tam zlokalizowanego budynku mieszkalnego, nie oznaczają, że zabudowa na tej działce straciła charakter mieszkalny.

Sąd podzielił ocenę GINB, co do wiążącego charakteru wymogu zachowania odległości turbin od zabudowy mieszkaniowej, określanego w decyzji środowiskowej oraz uznania go za wymaganie ochrony środowiska. Dlatego brak sprawdzenia tej odległości przez Starostę, a w konsekwencji brak jej zachowania, musiał skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę.

Nie zachodziła też sprzeczność pomiędzy decyzjami Burmistrza Gołdapi z 10 czerwca 2005 r. i z 25 kwietnia 2008 r., gdyż pierwsza wskazywał na możliwość lokalizacji inwestycji na określonych działkach, a druga nakazywała zachowanie minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej było sprawdzenie zgodności projektu z warunkami określonymi w obu tych decyzjach. Toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w sprawie o sygn. II OSK 2093/18, nie stanowiło przeszkody w możliwości oceny kwestionowanej decyzji w trybie nieważności. Oczekiwanie przez organ nadzorczy, na rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjnego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1382/17, byłoby bezczynnością organu administracji, czyli stanem prawnie nagannym.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art 156 § 2 K.p.a., art. 16 § 1 K.p.a. - w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazać należy, iż dla oceny przesłanki "znacznego upływ czasu" nie jest bez znaczenia to, że postępowanie wszczęto i wydano decyzję o stwierdzeniu nieważności (20 lipca 2016 r.) przed upływem 10 lat od wydania kwestionowanej decyzji. Nadto w orzecznictwie wskazuje się na różne sposoby rozwiązania kwestii wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 744/17 wskazał, że "do czasu zmiany art. 156 § 2 K.p.a. przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni."

W ocenie Sadu, w analizowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka – T. spółka komandytowa z siedziba w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi "zwykłej"; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że Z. D. przysługiwał interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu ponieważ wirnik turbiny znajduje się nad jego nieruchomością, pomimo tego, że nie ustalono, by nieruchomość wnioskodawcy znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji w części obejmującej działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...], obręb [...], [...], obręb [...] oraz [...], obręb [...], i której ewentualnego sposobu zagospodarowania inwestycja ta nie ogranicza w żaden sposób, w szczególności, że nieruchomość ta nie jest i nie była zamieszkała, zaś powołanie się na prawo własności nieruchomości innych podmiotów niż wnioskodawca nie może dotyczyć jego interesu prawnego, co doprowadziło do oddalenia skargi od zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2018 r., znak; IGR-II.7840.4.113.2015, stwierdzającej na wniosek nieważność w części decyzji Starosty Gołdapskiego z dnia 30 maja 2008 r., nr gG-82/08, znak: BIOŚ.7351-GG-87/08 oraz nieumorzenie postępowania także w części dotyczącej działek, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 34 ust. 4 P.b. w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", przez ich niewłaściwe zastosowanie; przejawiające się w błędnej subsumcji stanu faktycznego niniejszej sprawy do tych przepisów i uznanie przez Sąd I instancji, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem tych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 16 K.p.a., przejawiającego się utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody zamiast ich uchylenia w części dotyczącej działek oraz umorzenia postępowania w części dotyczącej działek, mimo, że pozwolenie na budowę nie mogło być obarczone wadą rażącego naruszenia prawa w stanie prawnym, w którym zostało wydane:

w zakresie braku możliwości ustalenia, że wystąpiły naruszenia przepisów prawa budowlanego, w szczególności mogące mieć charakter rażącego naruszenia prawa:

a) pozwolenie na budowę nie mogło naruszać przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w sposób rażący (mający polegać na jego niezgodności z decyzją Burmistrza Gołdapi z dnia 25 kwietnia 2008 r., znak: GPO.7624.W.5/49/2007, ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia) brak jest bowiem podstaw prawnych do określenia w decyzji środowiskowej wymogu zachowania określonej odległości turbin od zabudowy mieszkaniowej oraz brak jest podstaw do uznania tego wymogu za wymaganie ochrony środowiska w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., a zatem brak zbadania (sprawdzenia) kwestii zachowania tej odległości przez Starostę nie mógł skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę w ogóle,

b) pozwolenie na budowę nie zostało wydane z naruszeniem art. 34 ust. 4 P.b. bowiem przepis ten wskazuje na obowiązek zatwierdzenia projektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę, co zostało wykonane przez Starostę i co uwzględniało wymogi decyzji lokalizacyjnej oraz określone przepisami prawa wymogi decyzji środowiskowej, zaś projekt budowlany nie był niekompletny wskazując lokalizację turbin, na której to lokalizacji musiał zresztą oprzeć się Sad I instancji, wydając zaskarżony wyrok w oparciu o rzekome naruszenie warunku odległości turbin od zabudowy mieszkalnej;

w zakresie braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w stanie prawnym sprzecznym i budzącym wątpliwości, wywołanym sprzeczną treścią decyzji służących za podstawę wydania pozwolenia na budowę:

c) pozwolenie na budowę nie zostało wydane w bezsprzecznym i bezspornym stanie prawnym, gdyż rozstrzygnięcie decyzji środowiskowej pozostawało w oczywistej sprzeczności z treścią decyzji Burmistrza Gołdapi z dnia 10 czerwca 2005 r., znak: GPO.7331.cp-8/04 o lokalizacji celu publicznego, która nie zawierając wymogu zachowania konkretnej odległości od zabudowy mieszkaniowej ustalała w efekcie, że turbiny mogą być zlokalizowane w dowolnej odległości od tej zabudowy, co w sytuacji gdy obie te decyzje miały dla Starosty wydającego pozwolenie na budowę charakter wiążący, powoduje niemożność stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, bowiem decyzja administracyjna może naruszać prawo w sposób rażący jedynie, gdy jest w sposób oczywisty niezgodna z niebudzącym wątpliwości stanem prawnym;

d) oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniu, że naruszenie rzekomo zaistniałe w pozwoleniu na budowę było rażące, a więc stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności, bowiem powodowało skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do przyjęcia;

e) przyjęcie, że nie istnieje sprzeczność między decyzją środowiskową, a decyzją lokalizacyjną, w sytuacji kiedy jedna zezwalała na posadowienie turbin, jakie zostało zrealizowane, a druga wskazywała, że turbiny nie mogą znajdować się w odległości 400 m od zabudowy mieszkalnej, a więc zakazywała takiej lokalizacji;

f) nieuprawnione pominięcie tego, że skoro w decyzji lokalizacyjnej, której celem jest ustalenie lokalizacji inwestycji, nie występowało ograniczenie odległości turbin od zabudowy mieszkaniowej, to znaczy właśnie, że decyzja lokalizacyjna zezwalała na lokalizowanie tych turbin także w odległości mniejszej, a także pominięcie, że projekt budowlany był zgodny z decyzją lokalizacyjną, co wskazał organ, a skarżąca nie naruszyła jakichkolwiek przepisów prawa dotyczących warunków środowiskowych lokalizacji inwestycji i mogących znaleźć odzwierciedlenie w wymogach decyzji środowiskowych;

w zakresie braku możliwości uznania za niezachowany wymóg odległości w przypadku nieruchomości Wnioskodawcy, która nie była zabudowana zabudową o charakterze mieszkalnym: nawet gdyby przyjąć, że w niejasnym stanie prawnym naruszenie decyzji środowiskowej mogłoby być istotne z punktu widzenia oceny naruszenia jako rażącego i kwalifikującego do stwierdzenia nieważności, to budynek należący do wnioskodawcy nie miał i nie ma charakteru zabudowania mieszkalnego, w związku z czym wskazany w decyzji środowiskowej wymóg nie mógł w odniesieniu do niego znaleźć zastosowania i nie mógł zostać naruszony przez pozwolenie na budowę, zaś Sąd I instancji oparł się wyłącznie na wskazaniu jakie informacje znajdują się aktualnie w ewidencji gruntów, uznając to za wystarczający dowód istnienia i stanu zabudowy w chwili wydania decyzji, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się zdjęcia wskazujące, że zabudowa ta jest opuszczona, podupadła i nie ma charakteru mieszkalnego;

- art. 2 w związku z art. 7 i art. 8 w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 16 § 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku zignorowania przez Sąd I instancji wymogu prokonstytucyjnej wykładni prawa, uwzględniającego hierarchię źródeł prawa (a zatem Konstytucji jako prawa wyższego szczebla, z którą niezgodny jest art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie braku wprowadzenia ograniczenia czasowego) i wadliwego oraz naruszającego Konstytucję stwierdzenia nieważności Pozwolenia na budowę mimo, że od momentu doręczenia Pozwolenia na budowę do momentu orzekania o jego rzekomej nieważności upłynęło ponad dziesięć lat (co niewątpliwie stanowi "znaczny upływ czasu"), a ponadto stanowiło ono podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, a zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, art. 156 § 2 K.p.a. "w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", wskutek którego wspomniana norma art. 156 § 2 K.p.a. utraciła w tym zakresie moc.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 153 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez:

a) wydanie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte w wyniku skargi kasacyjnej Spółki na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1382/17, zarejestrowane przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygnaturą akt II OSK 2093/18 pozostaje obecnie w toku, tym samym podejmowanie jakichkolwiek działań do czasu prawomocnego jego rozstrzygnięcia jest działaniem nieuprawnionym i bezprzedmiotowym, bowiem wydając rozstrzygnięcie organ administracji publicznej zobowiązany jest stosować ocenę prawną i wytyczne określone w wyroku sądu administracyjnego wydanego w sprawie, który jeszcze nie zapadł, a który w niniejszym postępowaniu stanowić będzie wyrok mający zapaść w postępowaniu przed NSA, a ponadto uznanie, że niewydanie decyzji przez organ stanowiłoby przejaw bezczynności, pomimo tego, że organ będzie związany mającym dopiero zapaść wyrokiem NSA;

b) wskazanie, że bezczynnością organów byłoby oczekiwanie na wydanie rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, którego stanowisko ma kształtować postępowanie tych organów i określać ocenę prawną i wytyczne, którymi organy te są związane

– co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do sytuacji, której Zaskarżony Wyrok utrzymuje w mocy decyzje administracyjne, które mogą okazać się sprzeczne z mającym dopiero zapaść wyrokiem NSA, który wiążąco określi ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, znajdujące zastosowanie w sprawie;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a., w związku z art. 16 K.p.a., poprzez oddalenie skargi skarżącej pomimo tego, że zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym działek z uwagi na jego zainicjowanie przez podmiot niebędący stroną postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do utrzymania w mocy rozstrzygnięć stwierdzających nieważność pozwolenia na budowę w części dotyczącej działek;

- naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 w związku z art. 145 § 3 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów Spółki zawartych w skardze, a w konsekwencji sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a także poprzez dowolne stwierdzenie, niepoparte analizą Sądu, która znalazłaby się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczącą podniesionego przez skarżącą braku ustalenia przez organy rozstrzygające w sprawie przeznaczenia wskazanych przez Sąd budynków, których odległość od turbin miałaby naruszać warunki określone w decyzji środowiskowej, w momencie wydania pozwolenia na budowę oraz oparcie się wyłącznie na stwierdzeniu, że budynki te były wzmiankowane w rejestrze, a nie że istniały i miały charakter budynków mieszkalnych w rzeczywistości w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności poprzez błędne i nieuprawnione uznanie, w ślad za organem, że:

a) zabudowa nieruchomości położonych w promieniu 400 metrów od działek, tj. nieruchomości składającej się z działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...], obręb [...], oraz [...], [...], [...] i [...], jest zabudową o charakterze mieszkaniowym, zgodnie z aktualnymi mapami i wyrysami z ewidencji, podczas gdy charakter zabudowy na cele niniejszego postępowania należy oceniać według daty wydania pozwolenia na budowę, tj. 30 maja 2008 r., czego zarówno Sąd I instancji, jak i organ nie ustalił, wskazując jedynie, że zabudowa istniejąca na ww. odpowiednio w 1950 r., 1936 r., 1980 r., 1920 r. i 1923 r.;

b) zabudowa na działce [...] ma charakter mieszkalny pomimo tego, że jej stan nie pozwala na zamieszkanie w niej, nie jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe, a przy tym została nabyta przez wnioskodawcę po wydaniu pozwolenia na budowę i przed wniesieniem przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności

– co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania za prawidłowe stwierdzenia nieważności w części pozwolenia na budowę, na wniosek Z.D. pomimo, że podmiot ten nie miał legitymacji strony w tym postępowaniu.

W piśmie procesowym z dnia 26 września 2022 r. skarżąca Spółka przedstawiła nowe (uzupełniające) uzasadnienie podstaw kasacyjnych wraz z wnioskiem o skierowanie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. czy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, sądy administracyjne są zobowiązane na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP do zrekonstruowania – w procesie sądowego stosowania prawa, w realiach konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy – normy prawnej wynikającej z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także z art. 2 i art. 7 Konstytucji, która uwzględniać będzie wynikające z ww. wyroku Trybunału aspekty systemowe i funkcjonalne wykładni prawa, a nadto będzie przeciwdziałać utrzymującemu się stanowi niezgodności art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z art. 2 Konstytucji RP.

Obecna na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz przedstawiła pisemne stanowisko z dnia 6 lipca 2023 r. w formie załącznika do protokołu rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom.

Jak wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co też trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalności zaskarżonej decyzji GINB, w której uznano, iż ww. decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo. Przede wszystkim taka ocena została dokonana w postępowaniu nieważnościowym na wniosek podmiotu, który nie tyle posiadał interes prawny, co jego interes został naruszony przez wydanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie te powody, dla których naruszono interes prawny strony postępowania – Z. D., determinują ocenę, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Chodzi tu o kwestią niezwykle istotną jeśli chodzi o budowę elektrowni wiatrowych, a mianowicie dotrzymanie wymogów środowiskowych związanych z zachowaniem stosownej odległości elektrowni wiatrowej od zabudowy mieszkalnej. W okolicznościach niniejszej sprawy projekt budowlany nie określał takiej odległości, która zgodnie z ww. decyzją środowiskową została ustalona na 400 m od zabudowy mieszkalnej, co w efekcie spowodowało faktyczne zbliżenie zrealizowanych elektorowi wiatrowych do zabudowy mieszkalnej, w tym nieruchomości Z. D., doprowadzając do sytuacji, w której nawet wirnik turbiny znajduje się nad jego nieruchomością. Takie okoliczności faktyczne, które w istocie są wynikiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa, w sposób niepodważalny wskazują, że wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od podmiotu, który legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Przedstawione okoliczności wprost wskazują, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia, że nieruchomość wnioskodawcy nie była faktycznie zamieszkała. Przy tego rodzaju ocenie znaczenie odgrywają kwestie prawne, tj. czy w sposób prawny znajdująca się tam zabudowa miała przeznaczenia jako zabudowa mieszkalna. Tak też ustalono w niniejszej sprawie, czego skutecznie nie podważono najpóźniej w skardze kasacyjnej. Tym samym nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania nieważnościowego z tej przyczyny jakoby postępowanie administracyjne zostało zainicjowanie przez podmiot niebędący stroną postępowania.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 16 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Ujawnione okoliczności wykluczają, że doszło do błędnego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 34 ust. 4 P.b. w związku z art. 55 u.p.z.p., czyli subsumcji stanu faktycznego niniejszej sprawy do ww. przepisów. Brak wskazania w projekcie budowlanym odległości elektrowni wiatrowej od zabudowy mieszkalnej uniemożliwia stwierdzenie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. To, że projekt budowlany na podstawie art. 34 ust. 4 P.b. podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę w żadnym wypadku nie sanuje stwierdzonej wady projektu budowlanego, a co więcej, wręcz odwrotnie, oznacza, że także decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, tj. wadą "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że na podstawie art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie chodzi tu bowiem o uchybienie prawa związane z niezgodności z decyzją lokalizacyjną, lecz o niezgodności projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją środowiskową, tym bardziej w odniesieniu do inwestycji, dla której decyzja lokalizacyjna wskazywała nieruchomości, na których może być zlokalizowana elektrownia wiatrowa; zaś w decyzji środowiskowej dla tej inwestycji był skonkretyzowany wymóg zachowania 400 m od zabudowy mieszkalnej. Wynika z tego, że skarżąca Spółka nie może skutecznie argumentować, że zaistniała sytuacja była efektem sprzeczności pomiędzy decyzją środowiskową i decyzją lokalizacyjną, ponieważ taka sprzeczność nie wynika z treści tych decyzji. Należy uwzględnić, że decyzja lokalizacyjna dla przedmiotowej inwestycji została wydana w 2005 r., natomiast następczo wydano dla tej inwestycji decyzję środowiskową w 2008 r., która doprecyzowała kwestię możliwej lokalizacji elektrowni wiatrowej od zabudowy mieszkalnej z punktu widzenia wymogów środowiskowych. Decyzja środowiskowa została zaś wydana na podstawie "starej procedury środowiskowej", którą regulowała ustawa – Prawo ochrony środowiska, a wtedy zgodnie z art. 56 ust. 9 Prawa ochrony środowiska decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiązała organ wydający decyzję, o której mowa w art. 46 ust. 4, oraz organ przyjmujący zgłoszenie, o którym mowa w art. 46 ust. 4a. Był to zatem wymóg związania decyzją środowiskową organu wydającego pozwolenie na budowę, który to wymóg nie został dochowany przy wydaniu ww. pozwolenia na budowę w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane na działkach: [...] obręb [...], [...] obręb [...] i [...] obręb [...]. Niedochowanie wymogów środowiskowych oznacza, że mamy także do czynienia z niemożliwymi do zaakceptowania skutkami społeczno-gospodarczymi, mając także na względzie to, że w późniejszym czasie prawodawca zaostrzył wymogi odległościowe dla elektrowni wiatrowych względem zabudowy mieszkalnej. Właśnie postępowanie środowiskowe ma na celu niwelowanie negatywnych skutków inwestycji na środowisko, tak aby można było pogodzić ze sobą sprzeczne grupy interesów (np. prawo do zabudowy z ochroną środowiska). Ponadto należy zwrócić uwagę na charakter przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 56 ust. 9 Prawa ochrony środowiska (w brzmieniu z daty wydania decyzji środowiskowej i pozwolenia na budowę), które w tym zakresie nie pozwalały organowi administracyjnemu na żadne uznanie administracyjne, czy też swobodną ocenę. Wprost z tych przepisów wynikał obowiązek uwzględnienia decyzji środowiskowej przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że pozwolenie na budowę w sposób oczywisty i rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 56 ust. 9 Prawa ochrony środowiska, w zakresie o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z powyższego wywodu wynika, że w niniejszej sprawie zaistniały wskazywane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ww. trzy elementy do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 34 ust. 4 P.b. w związku z art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 16 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do stwierdzenia, że tego rodzaju ocena narusza w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej art. 2 w związku z art. 7 i art. 8 w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 16 § 1 K.p.a. Mowa tu o zagadnieniu prawnym jakie wynikło na tle oceny konstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, tj. oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w razie znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanej decyzji. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W rezultacie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (por. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., I OSK 3379/18).

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego zapadłego w sprawie P 46/13 i w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można określać jednego, wiążącego we wszystkich stanach faktycznych terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, np. tak jak w niniejszej sprawie, w której od wydania pozwolenia na budowę upłynęło aktualnie już kilkanaście lat, jednak stan niezgodności z prawem nie był akceptowany od samego początku, ponieważ wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nie była zgodna z decyzją środowiskową, jak i jej treść uniemożliwiła właściwym organom nadzoru budowlanego na stwierdzenie, czy w istocie zrealizowana inwestycja jest zgodna z prawem. W tych warunkach przesłanki "znacznego upływu czasu" nie można postrzegać jako instytucji prawnej stanowiącej przeszkodę do stwierdzenia zaistniałego rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji, a więc niejako instytucji prawnej działającej na korzyść inwestora. Ponadto należy wskazać, że, zgodnie z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, znaczny upływ czasu od chwili wydania decyzji może stanowić przesłankę zastosowania art. 156 § 2 K.p.a., natomiast nie przesądza automatycznie o tym, że naruszenie prawa nie było rażące. W konsekwencji powyższego obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji stan prawny dotyczący zakresu obowiązywania art. 156 § 2 K.p.a. nie pozwalał na stwierdzenie, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, jeżeli tak jak w tej sprawie niewadliwie oceniono, że pozwolenie na budowę zapadło z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w świetle ewentualnego zastosowania art. 156 § 2 K.p.a. nie mają znaczenia "negatywne skutki decyzji", lecz to czy decyzja wywołała "nieodwracalne skutki prawne". Są to dwa odrębne zagadnienia prawne w odniesieniu do art. 156 § 2 K.p.a. W świetle dotychczasowego orzecznictwa o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji – nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 marca 2018 r., I OSK 978/16). W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, pub. OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211, wywiedziono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie (patrz: J. Borkowski: Nieważność decyzji administracyjnych, Łódź-Zielona Góra 1997 r., str. 68 i nast., oraz wyroki NSA z 3 marca 1998 r., IV SA 1902/97, pub. Lex 45672; z 6 kwietnia 2001 r., IV SA 914/99, pub. Lex 55762 oraz z 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12, z 21 marca 2013 r., I OSK 1480/12, z 9 lipca 2015 r., I OSK 2318/14, z 13 sierpnia 2015 r., I OSK 2687/13). Jak już wielokrotnie podnosił Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zrealizowanie obiektu budowlanego nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeszkody wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji – pozwolenia na budowę, nie wynikają z przepisów Prawa budowlanego, a wyłącznie z art. 156 § 2 K.p.a. Są nimi: upływ czasu w odniesieniu do enumeratywnie wskazanych w cytowanym przepisie przesłanek z § 1 art. 156 oraz wywołanie "nieodwracalnych skutków prawnych" (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2017 r., II OSK 2770/15; z 8 lutego 2017 r., II OSK 1324/15; z 14 września 2016 r., II OSK 3032/14). Wynika to z tego, w zależności od oceny legalności wykonanych robót z naruszeniem prawa, że istotą zastosowania przepisów Prawa budowlanego jest dążenie do uzyskania stanu zgodnego z prawem bądź przez przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego (art. 48) bądź postępowania naprawczego (art. 50-51) – por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1256/19.

Dlatego Sąd I instancji, odnosząc się do kwestii naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 16 § 1 K.p.a. – w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, trafnie wskazał, iż dla oceny przesłanki "znacznego upływ czasu" nie jest bez znaczenia to, że postępowanie wszczęto i wydano decyzję o stwierdzeniu nieważności (20 lipca 2016 r.) przed upływem 10 lat od wydania kwestionowanej decyzji. Przeciągające się postępowanie nieważnościowe i upływ w związku z tym okresu 10 lat od wydania kwestionowanej decyzji nie może prowadzić do niejako "nagradzania" nielegalnych działań, które wynikły z przedstawienia organowi przez inwestora projektu budowlanego, który nie spełniał wymogów prawnych.

Z przestawionego wywodu wynika nadto, że nie było podstaw do skierowania na skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego jako istotnego zagadnienia prawego, polegającego na tym jak należało wykładać art. 156 § 2 K.p.a. w świetle ww. wyroku Trybunału. W tym bowiem względzie stosowne wskazania wynikają z ww. wyroku Trybunału. A mianowicie, każdorazowo w każdej indywidualnej sprawie trzeba było ocenić przesłankę czasowości, o czym wyżej była mowa. Taka też ocena została dokonana w niniejszej sprawie, czego skutecznie nie podważono w skardze kasacyjnej. Dlatego także argumentacja skarżącej Spółki przywołana uzupełniająco w piśmie procesowym z dnia 26 września 2022 r. nie uprawniała do sformułowania odmiennej oceny, czy to w odniesieniu do nowelizacji przepisów K.p.a. (ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. 2021 r. poz. 1491), czy też Prawa budowlanego (ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r. poz. 471), które to nowelizacje, dotyczące przesłanki czasowości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji GINB z 22 maja 2019 r. Sąd Administracyjny ocenia zaś legalność decyzji administracyjnej na datę jej wydania. Późniejsza zmiana stanu prawnego nie ma wpływu na zakres sądowej kontroli działalności organów administracyjnych.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 w związku z art. 7 i art. 8 w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 16 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w sprawie o sygn. II OSK 2093/18, nie stanowiło przeszkody dla możliwości oceny decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nieważności. W pełni należy zgodzić się z Sądem I instancji, że oczekiwanie przez organ nadzorczy, na rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjnego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1382/17, byłoby bezczynnością organu administracji, czyli stanem prawnie nagannym. Poza tym następczo z wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2093/18 wynika, że nie podważono skutecznie legalności decyzji kasatoryjnej. A tym samym istniały podstawy do ponownego prowadzenia przez organ administracyjny postępowania nieważnościowego i wydania zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Trudno też polemizować z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 w związku z art. 145 § 3 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ustalenia organu dotyczące zachowania odległości elektrowni wiatrowej od zabudowy mieszkalnej były wystarczające do stwierdzenia, że nie dochowano wymogów odległościowych z decyzji środowiskowej. Poza tym w niniejszej sprawie nie tyle ocenie podlegają okoliczności faktyczne wynikłe z budowy przedmiotowej inwestycji lub tego co się np. działo z nieruchomością podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia na budowę, lecz to w jakim kształcie z uwagi na wymagania prawne została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Okoliczności faktyczne na gruncie jedynie dopełniają tą ocenę, co do braku legalności decyzji i jej nieakceptowalnych skutków. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano aby nieruchomość wnioskującego prawnie nie miała charakteru zabudowy mieszkalnej. Dlatego i ten zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zawiera wszystkie wymagane elementy jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ocena kwestii merytorycznych takich jak to: czy mamy do czynienia z zabudową mieszkalną, jak faktycznie przedstawia się sytuacja na gruncie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje funkcjonowanie elektrowni wiatrowej, czy wnioskodawca posiada interes prawny do kwestionowania legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też kwestia wyjaśnienia "niespójności" decyzji lokalizacyjnej z decyzją środowiskową – nie mieści się w zakresie oceny czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne. Poza tym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stosowną ocenę prawną powyższych kwestii. Jeżeli skarżąca Spółka uważa, że ocena ta jest wadliwa, to powinna najpóźniej w skardze kasacyjnej swoje stanowisko wykazać. Tego jednak skutecznie nie uczyniła, co chociażby wynika z tego, że wszystkie ze sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.