Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 980/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-3, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78, art. 79, art. 80, art. 81
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151, art. 250 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska – Grzymkowska Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2024 roku sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 października 2023 r. znak: KO.440.77.2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adw. M.K., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu Z.S. z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia 8 sierpnia 2023 r. Nr PS.4102.1209.2023 odmawiającą Z. S. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów prywatnej wizyty u okulisty.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że skarżący jest co do zasady osobą uprawnioną do przyznania wsparcia w formie zasiłku, gdyż spełnia tzw. kryterium dochodowe.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż w związku z wnioskiem złożonym przez Z. S. w dniu 4 lipca 2023 r. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na wskazane potrzeby, w dniu 18 lipca 2023 r. pracownicy socjalni MOPS wizytowali środowisko klienta celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podczas wywiadu ustalono m.in., że zainteresowany prowadzi [...]. Dzierżawi gospodarstwo rolne o pow. 0,7742 ha przeliczeniowego, które jak twierdzi, nie przynosi dochodu. Z. S. legitymuje się [...] z tego tytułu pobiera zasiłek stały w wysokości 719 zł. Skarżący jest [...]. Z. S. wskazał, że leczy się [...]. Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego pracownik socjalny zapytał skarżącego, dlaczego nie chce korzystać z usług lekarzy specjalistów w ramach NFZ. Wnioskodawca odpowiedział, że "nikt nie będzie mu mówił gdzie i do kogo będzie chodził na wizyty lekarskie. To on jak powiedział decyduje czy będzie korzystał z wizyt w ramach NFZ czy też z wizyt prywatnych". W trakcie wywiadu został poinformowany o konieczności dostarczenia między innymi zaświadczeń od lekarzy: okulisty, neurologa, kardiologa, ortopedy, że korzysta z usług ww. specjalistów oraz że wizyty u ww. lekarzy nie mogą odbyć się w ramach NFZ, dokumentu, który potwierdzałby wizyty u lekarzy w ramach NFZ, ich lokalizację oraz częstotliwość. Wnioskodawca nie chciał podpisać wywiadu środowiskowego, oświadczenia majątkowego oraz oświadczenia dotyczącego uzyskania jednorazowego dochodu w okresie ostatnich 12 miesięcy (odprawy pieniężnej, odszkodowania, sprzedaży nieruchomości itd.).

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że skarżący pismem z dnia 31 lipca 2023 r. znak: PS.4102.1206.2023 PS.4102.1207.2023 PS.4102.1208.2023 PS.4102.1209.2023 PS.4102.1210.2023 PS.4102.1211.2023 PS.4102.1212.2023 PS.4102.1213.2023 PS.4102.1214.2023 (doręczonym w dniu 1 sierpnia 2023 r.), został przez organ I instancji - działający na podstawie art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. - poinformowany o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Ponadto organ wskazał, iż nie zostały wykazane wymienione w piśmie przesłanki zależne od strony, tj. m.in. zaświadczenie od lekarza ortopedy, okulisty, neurologa, kardiologa, że usługi nie mogą odbyć się w ramach NFZ. Jak również zainteresowany został poinformowany o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek, w wyżej wskazanym terminie oraz, że niewykazanie ww. przesłanek zależnych od strony może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem. Skarżący z ww. możliwości nie skorzystał.

W ocenie Kolegium, postawa skarżącego, który nie wyraził zgody na podpisanie wywiadu środowiskowego, podpisanie oświadczenia o dochodach, przedstawienia żądanych dokumentów, świadczy o tym, że nie współpracuje on z pracownikiem socjalnym. Odmowa udzielenia wskazanych przez pracownika socjalnego informacji, uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, co może stanowić o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy w świetle art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.

Organ II instancji wskazał, że z art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s. wynika, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, którą wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. O rodzinnym wywiadzie środowiskowym stanowi art. 107 u.p.s. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. W myśl art. 107 ust. 3, 3a i 3b u.p.s. rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny, przy czym przy przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego może uczestniczyć drugi pracownik socjalny, a nadto rodzinny wywiad środowiskowy może się odbywać w asyście funkcjonariusza Policji, o co może wystąpić do właściwego miejscowo komendanta Policji kierownik ośrodka pomocy społecznej, na wniosek pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub z własnej inicjatywy. Według ust. 4 art. 107 u.p.s., w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s., niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się oświadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W odniesieniu do powyższego Kolegium dodało, że szczegółowe kwestie dotyczące sposobu i terminów przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu i wzoru oświadczenia o stanie majątkowym określa rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 893). Z rozporządzenia tego wynika m.in., że: pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy, w ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy.

Odwołując się do powyższego Kolegium podniosło, że na osobie ubiegającej się o przyznanie pomocy spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby otrzymać pomoc społeczną, osoba zainteresowana zobowiązana jest do udzielenia organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej. Niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a za takie wypada uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Skoro strona swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu, a żadne okoliczności nie uzasadniają jej zachowania, to stan taki jest wyrazem braku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, albowiem brak możliwości przeprowadzenia wywiadu ze względu na postawę strony uniemożliwia organowi dokonanie koniecznych ustaleń do załatwienia sprawy. Ponieważ zgoda na przeprowadzenie wyraża się w sposób konkludentny, przez przystąpienie do przeprowadzania wywiadu, zatem także brak zgody może zostać wyrażony w sposób dorozumiany, przez unikanie kontaktu, odmowę wpuszczenia do mieszkania, odmowę udzielania odpowiedzi, odmowę przedstawienia dokumentów. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu nie musi być zwerbalizowane i wprost zakomunikowane, ważne jest, aby postawa ubiegającego się o świadczenie skutecznie uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu. Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym u.p.s. i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Organ udzielający pomocy społecznej rozdysponowuje środki publiczne. Celem prawidłowego zrealizowania tego zadania organ pomocy społecznej nie tylko może, ale i zobligowany jest oprzeć swoje decyzje o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy społecznej na obiektywnych przesłankach. Specyfika analizowanej materii została dostrzeżona przez ustawodawcę, w związku z czym wyposażył organ w możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednakże brak współpracy w powyższej kwestii przez ubiegającego się o jakąkolwiek formę pomocy społecznej implikuje uniemożliwienie weryfikacji sytuacji życiowej wnioskodawcy. W orzecznictwie sądy administracyjne jednoznacznie wskazują, iż utrudnianie lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia.

Kolegium zwróciło także uwagę, że w art. 119 ust. 1 u.p.s. określone zostały zadania pracownika socjalnego, do których należy w szczególności m.in.: praca socjalna; przeprowadzanie rodzinnych wywiadów środowiskowych; dokonywanie analizy, diagnozy i oceny zjawisk indywidualnych i społecznych, a także formułowanie opinii w zakresie zapotrzebowania na świadczenia z pomocy społecznej oraz kwalifikowanie do uzyskania tych świadczeń; udzielanie informacji, wskazówek, porad i pomocy w zakresie rozwiązywania spraw życiowych osobom, rodzinom, grupom i społecznościom, które dzięki tej pomocy będą zdolne samodzielnie rozwiązywać problemy będące przyczyną ich trudnej sytuacji lub zaspokajać niezbędne potrzeby życiowe; pobudzanie społecznej aktywności i inspirowanie działań samopomocowych w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych osób, rodzin, grup i środowisk społecznych. Stosownie do ust. 2 art. 119 u.p.s., przy wykonywaniu zadań pracownik socjalny jest obowiązany m.in. kierować się zasadami etyki zawodowej, kierować się zasadą dobra osób i rodzin, którym służy, poszanowania ich godności i prawa tych osób do samostanowienia. Zgodnie z art. 121 ust. 2 u.p.s., pracownikowi socjalnemu przysługuje ochrona prawna przewidziana dla funkcjonariuszy publicznych.

Mając na uwadze powyższe organ II instancji podkreślił, że zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy sytuacji bytowej określonej osoby. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s., spełnia taką właśnie funkcję. Przepis art. 3 u.p.s. nie dopuszcza zaś możliwości uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów, ani nie pozwala na udzielenie tej pomocy osobom, które dysponują możliwościami samodzielnego przezwyciężenia trudności na jakie napotkały, lub też realizowania tylko takiej formy pomocy jakiej strona subiektywnie oczekuje.

Kolegium podniosło, że rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, jej zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej jej ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. Poza obowiązkiem zbadania sytuacji materialnej skarżącego (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), organ pomocy społecznej każdorazowo zobowiązany jest również do dokonania oceny własnych uprawnień, zasobów i możliwości wnioskodawcy (art. 2 ust. 1 u.p.s.), a także 1 zweryfikowania, czy samodzielnie podejmuje on działania w celu przezwyciężania trudnej sytuacji życiowej, w której się znajduje (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Organ w każdym konkretnym przypadku zobowiązany jest ponadto rozważyć, czy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz ocenić, czy potrzeby osób korzystających z pomocy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. - zob. wyrok WSA w Lublinie z 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 136/22, LEX nr 3360003).

W okolicznościach tej sprawy, w ocenie Kolegium, odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na pokrycie kosztów prywatnej wizyty u okulisty, nie narusza granic uznania administracyjnego ani obowiązującego prawa. Istotnym jest przy tym, na co zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, że skarżący, jako będący ubezpieczony w KRUS, ma możliwość korzystania z publicznej służby zdrowia, gwarantującej dostęp do opieki oraz świadczeń zdrowotnych. Może korzystać z niezbędnej bezpłatnej opieki zdrowotnej na zasadach ogólnych dotyczących osób objętych powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym. Okoliczność, że skarżący nie zamierza korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych w całości ze środków publicznych, lecz chciałby korzystać z prywatnej opieki specjalistycznej nie uzasadnia przy tym w żadnym razie sfinansowania tego rodzaju oczekiwań strony ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną, a więc na zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych.

Zdaniem organu odwoławczego, ustalenie, że strona domaga się przyznania środków na cele, inne niż zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, zwalnia tym samym organ od badania innych przesłanek, od wystąpienia których uzależnione jest udzielenie tego świadczenia. W wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że po stronie obywateli brak jest roszczenia prawnego do świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być traktowana też jako stałe źródło dochodu służące zaspakajaniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb (OTK ZU nr 8, poz. 252).

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Z. S. . Skarżący podniósł kwestię złego stanu zdrowia.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując przy tym stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 21 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.)- zwanej dalej jako: "u.p.s.".

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3).

Z powyższych przepisów wynika, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, nie zaś ich trwałe wyręczanie w zaspokajaniu potrzeb bytowych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, od osób znajdujących się w niepomyślnym położeniu i ubiegających się o świadczenia oczekuje się aktywności w pokonywaniu trudności. Wsparcie udzielane przez organy ma na celu niesienie tym osobom pomocy w przezwyciężeniu trudności życiowych, a nie uzależnienie ich od takiej pomocy (por. m.in. wyroki NSA: z 23 września 2008 r., I OSK 1511/07; z 5 września 2017 r., I OSK 2031/16; wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2022 r., I SA/Wa 2647/21; wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2022 r., II SA/Gl 571/22 – orzezcenia.nsa.gov.pl).

Zasiłek celowy, stosownie do art. 39 ust. 1-3 u.p.s., może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opalu, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne.

Treść powyższej regulacji nakłada na organ powinność ustalenia w konkretnych uwarunkowaniach danej sprawy, czy wskazywany przez wnioskującego cel świadczenia mieści się w zakresie pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej". Należy przy tym podkreślić, że decyzja podejmowana w trybie art. 39 u.p.s. jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy i ustalenie, że wnioskowana pomoc dotyczy niezbędnej potrzeby bytowej, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana. Po stronie wnioskodawcy nie istnieje zatem roszczenie o przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Konsekwencją uznaniowego charakteru decyzji jest także zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Rolą sądu jest zbadanie, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w tym postępowaniem wyjaśniającym.

Należy w tym miejscu wskazać, że szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy, który organ przeprowadza w ramach postępowania wyjaśniającego przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej zasiłku celowego. Zdaniem NSA rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego (wyrok NSA z 7 maja 2002 r., I SA 3337/01, CBOSA). W myśl art. 107 ust. 5 u.p.s., pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Wskazana forma postępowania wyjaśniającego wymaga od osoby zainteresowanej uzyskaniem świadczeń z pomocy społecznej czynnego udziału w postępowaniu o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Wobec tego osoba zainteresowana musi się liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego. O tym, że ustawodawca zwraca uwagę na konieczność współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej świadczy także treść art. 4 u.p.s., zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei przepis art. 11 ust. 2 wymienia szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. W świetle tych unormowań nie budzi wątpliwości, że brak aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Odmowa udzielenia pomocy społecznej może być następstwem negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. (por. przykładowo wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 maja 2022 r., II SA/Rz 84/22).

Uwzględniając powyższe rozważania, w okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że orzeczona przez organ pierwszej instancji i utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją odmowa przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów wizyty u okulisty znajduje uzasadnione podstawy i tym samym mieści się w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie to zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji przepisami postępowania.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący jest [...]. Utrzymuje się z zasiłku stałego, w kwocie 719 zł oraz z gospodarstwa rolnego o pow. 2,265 ha fiz. w tym 0,7742 ha przeliczeniowego. W świetle powyższych okoliczności nie budzi wątpliwości, że sytuacja życiowa skarżącego jest obiektywnie trudna. Z tego też względu skarżący został objęty wskazanym wsparciem organu pomocy społecznej. Po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie przedmiotowego zasiłku celowego przeprowadzony został wywiad środowiskowy, który nie został przez skarżącego podpisany. Powodem odmowy podpisania wywiadu była według [...]. Jednocześnie nie można pominąć okoliczności, że wskazywana przez skarżącego [...] nie uniemożliwia mu składania kolejnych wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, jak i udziału w postępowaniach administracyjnych prowadzonych z jego udziałem, w tym składania i podpisywania pism procesowych. Skarżący nie odpowiedział także na wystosowane doń wezwanie o konieczności przedstawienia zaświadczenia od lekarza specjalisty, że wizyta [...] nie może odbyć się w ramach NFZ. Skarżący nie zareagował także na pismo, którym organ, działając na podstawie art. 79a 1 i 2, w zw. z art. 10 k.p.a., poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego konieczność korzystania przez niego z odpłatnych świadczeń zdrowotnych, nie wskazał z jakich przyczyn wizyta [...] nie może się odbyć w ramach NFZ. Nie wykazał też faktu korzystania z takich świadczeń oraz ponoszenia kosztów z tego tytułu.

W konsekwencji Sąd stwierdził słuszność stanowiska Kolegium, że postawa skarżącego świadczy o tym, iż nie współpracuje on z pracownikiem socjalnym. Niezłożenie przez skarżącego dowodów na powyższe okoliczności musiało skutkować brakiem podstaw do ustalenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy wnioskowana pomoc dotyczy niezbędnej potrzeby bytowej. Wobec braku dowodów wskazujących na konieczność korzystania przez skarżącego z odpłatnej [...], organ trafnie wskazał, iż ma on możliwość korzystania z publicznej służby zdrowia i ustalił, że skarżący domaga się przyznania środków na cel inny niż zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej. Pomimo prawidłowo podejmowanych przez organ czynności w postaci przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wezwania skarżącego do przedstawienia dowodów oraz umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, skarżący nie podjął współpracy celem wykazania, że konieczne dla niego świadczenia zdrowotne ([...]) nie są dostępne na zasadach ogólnych dotyczących osób objętych powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym. Trafnie wskazuje organ w zaskarżonej decyzji, że okoliczność, iż skarżący chciałby korzystać z prywatnej opieki zdrowotnej nie uzasadnia finansowania tego rodzaju oczekiwań ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną, a więc na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Powyższe uzasadnia, w ocenie Sądu, wydanie przez organ decyzji o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 u.p.s.

Podkreślić także należy, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, czy to poprzez odmowę jego przeprowadzenia, czy odmowę odpowiedzi na poszczególne pytania pracownika socjalnego, względnie niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów, może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej (por. wyroki: WSA w Łodzi z 7 marca 2019 r., II SA/Łd 111/18, WSA we Wrocławiu z 21 maja 2019r., IV SA/Wr 53/19 oraz z 17 listopada 2022 r., IV SA/Wr 124/22; WSA w Gliwicach z 21 sierpnia 2023 r., II SA/Gl 1184/22). W tym kontekście zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie mają okoliczności związane z brakiem reakcji skarżącego na podejmowane przez organ pomocy społecznej próby uzyskania od skarżącego dokumentów świadczących o tym, że odpłatna wizyta [...], niedostępna w ramach NFZ, jest konieczna dla zdrowia skarżącego. Podkreślić należy, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie pomocy spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W cenie sądu rozstrzygnięcia organów administracji odpowiadają wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne czynności w zakresie zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania zostało zrealizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Skarżącemu zapewniono możliwość udziału w postępowaniu, wobec czego nie sposób stwierdzić, że prowadząc postępowanie organy rozpoznające sprawę uchybiły przepisom art. 7 i art. 77 § 1, art. 78, czy art. 80 k.p.a. W ocenie sądu przeprowadzone w sprawie niniejszej postępowanie nie naruszyło przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy dokonały prawidłowej interpretacji i prawidłowo zastosowały odpowiednie normy prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a,. orzekł w zakresie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Mając na uwadze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że w ramach wykładni prokonstytucyjnej należy pominąć regulację rozporządzenia z 2016 r. (do którego odsyła ustawa) tylko w tej części, która odnosi się do ustalenia stawek wynagrodzenia adwokata za świadczoną pomoc prawną z urzędu i zastąpić te stawki - stosownie do wartości przedmiotu zaskarżenia oraz rodzaju postępowania - stawkami wynagrodzenia (opłat), jakie prawodawca przewidział za takiego samego rodzaju prace (pomoc prawną) wyświadczone przez adwokata ustanowionego z wyboru, co oznacza przyznanie adwokatowi wyznaczonemu pełnomocnikiem skarżącego w niniejszej sprawie kwoty 480 zł, bo na taką właśnie kwotę prawodawca wycenił pomoc prawną pełnomocnika z wyboru według § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).

dj