Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 372/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 189f par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 280 pkt 1 lit. a, art. 281 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 roku sprawy ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 31 stycznia 2023 r. nr WA.ZUO.3.471.65.OP.2022.MA w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód powierzchniowych z rzeki bez wymaganego pozwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 4427 (cztery tysiące czterysta dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 372/23

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga T. [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej także: skarżąca, spółka) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. (dalej także: organ) z dnia 31 stycznia 2023 r., znak: WA.ZUO.3.471.65.OP.2022.MA, określającą dla skarżącej za okres II kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości 26 980,00 zł (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt) za pobór wód powierzchniowych z rzeki [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 273 ust. 6 w związku z art. 281 ust. 1 pkt 1, ust. 8, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: Prawo wodne).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w P. na podstawie art. 281 ust. 5 Prawa wodnego ustaliło, w formie informacji z [...] grudnia 2022 r. Nr [...], OP/II kwartał/2022 dla T. [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością opłatę podwyższoną w wysokości 26 980,00 zł za pobór wód powierzchniowych z rzeki [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Skarżąca złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z naliczoną opłatą podwyższoną za usługę wodną za pobór wód powierzchniowych z rzeki [...] za II kwartał 2022 r. podnosząc, że ustalenie opłaty podwyższonej nastąpiło w oparciu o błędną podstawę prawną oraz pomimo posiadania pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z [...] czerwca 2014 r. (znak [...]), które organ wygasił na wniosek skarżącej decyzją z [...] maja 2022 r. (WA.ZUZ.3.4210.2500.2021.AD). W ocenie skarżącej wygaszenie nastąpiło ze skutkiem na dzień wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego, którego udzielono również decyzją z [...] maja 2022 r. ([...]). Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął jakoby oświadczenie skarżącej o zrzeczeniu się praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego było skuteczne na dzień otrzymania tego oświadczenia przez organ tj. 7 października 2021 r. Skarżąca spółka podniosła, że zgodnie z jej wnioskiem i oświadczeniem, złożonymi w postępowaniu o wygaszenie dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego pozwolenie to miało wygasnąć z dniem udzielenia nowego pozwolenia.

Ponadto skarżąca spółka zarzuciła, że organ wadliwie ustalił jednocześnie opłatę podstawową jak i podwyższoną.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła również organowi opóźnienie w wydaniu pozwolenia wodnoprawnego: od złożenia wniosku do wydania decyzji upłynęło niemalże 10 miesięcy, a od uzupełnieniu braków wniosku 7 miesięcy. W ocenie skarżącej, w takich sytuacjach organ nie jest uprawniony do tego, aby wyciągać jakiekolwiek konsekwencje z tytułu nieposiadania przez skarżącą wymaganego pozwolenia, gdyż uczyniła ona wszystko, czego można było od niej rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.

Wspomnianą na wstępie decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. nie uwzględniono reklamacji i ustalono opłatę podwyższoną jak w informacji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podniósł, że oświadczenie skarżącej za II kwartał 2022 r. wpłynęło do organu 26 lipca 2022 r. Po analizie stwierdzono, że spółka powołuje się, że korzystała w II kwartale 2022 r. z usługi wodnej polegającej na poborze wody z rzeki [...] na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa Łódzkiego z [...] czerwca 2014. (znak: [...]), którego to spółka się zrzekła i co do którego wydano decyzję stwierdzającą wygaśnięcie. Spółka w trakcie trwania II kwartału uzyskała nowe pozwolenie wodnoprawne, które stało się ostateczne z dniem 22 czerwca 2022 r. Organ wyjaśnił, że 9 listopada 2022 r. spółkę wezwano do skorygowania przesłanych oświadczeń. Skarżąca pismem z 13 grudnia 2022 r. przesłała do organu korekty oświadczeń za II kwartał 2022 r., w których uwzględniono zarówno okres legalnego oraz nielegalnego korzystania z wód, na podstawie których wystawiono informacje ustalające opłaty zmienne za II kwartał 2022 r. za pobór wód powierzchniowych z rzeki [...], znak: WA.ZUO.3.4701.3461.OZ.2022.MA (za okres korzystania bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego tj. 1 kwietnia 2022 r. - 21 czerwca 2022 r.) oraz znak: WA.ZUO.3.4701.3462.OZ.2022.MA (za okres korzystania zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym tj. 22 czerwca 2022r. do [...] czerwca 2022r.).

Zdaniem organu w reklamacji podniesiono zarzuty, które dotyczą trybu wydawania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia oraz nowego pozwolenia wodnoprawnego. Jednak organ ustalił, że decyzje z [...] maja 2022.r znak: WA.ZUZ.3.4210.2500.2021.AD (wygaśnięcie) oraz znak: [...] (nowe pozwolenia) na skutek braku zaskarżenia przez spółkę stały się prawomocne i ostateczne, gdyż 22 czerwca 2022r. doszło do ich uprawomocnienia. W ocenie organu oznacza to, iż spółka z dniem doręczenia ww. decyzji miała pełną świadomość o rozstrzygnięciach organu, a także następstwach prawnych wynikających z zakresu wydanych decyzji. Organ zaakcentował, że opłata podwyższona naliczana jest za okres w którym, spółka korzysta z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego. W rezultacie organ uznał, że na moment ustalenia opłaty podwyższonej ww. decyzje są prawomocne i funkcjonują w obrocie prawnym, a zatem brak jest podstaw prawnych uzasadniających odstąpienie od naliczenia opłaty w związku z art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) (dalej: k.p.a.).

Odnosząc się do daty wygaśnięcia pierwszego pozwolenia wodnoprawnego organ wskazał, że z akt postępowania dotyczącego wygaśnięcia pozwolenia wynika, iż 7 października 2021 r. spółka złożyła wniosek w przedmiocie zrzeczenia się praw i obowiązków wynikających z pierwszego pozwolenia wodnoprawnego, gdzie w treści złożonego oświadczenia podmiot nie wskazał, iż jego wolą jest zrzeczenie się praw w innej dacie. Zdaniem organu decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na skutek zrzeczenia się pozwolenia wodnoprawnego miała charakter jedynie deklaratoryjny, zaś datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data w której oświadczenie o zrzeczeniu się pozwolenia wodnoprawnego dotarło do organu lub data wskazana w oświadczeniu jeśli jest datą późniejszą. W ocenie organu bezspornym jest, iż w złożonym 7 października 2022 r. oświadczeniu o zrzeczeniu się praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego Marszałka Województwa Łódzkiego z [...] czerwca 2014 r. nie oznaczono innej daty, a zatem jedyną datą wiążącą jest data wpływu do organu.

Odnosząc się do zarzutów związanych z czasookresem prowadzenia postępowań w zakresie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego oraz stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na skutek złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się praw i obowiązków, organ stwierdził, iż przywołany czasokres jest bezprzedmiotowy z punktu widzenia treści złożonego oświadczenia. Jak wynika z dokumentów bezspornie, prawidłowe, kompletne, podpisane przez osoby uprawnione w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego oświadczenie o zrzeczeniu się praw i obowiązków pozwolenia wodnoprawnego wpłynęło do organu 7 października 2021 r. Zatem wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie jako deklaratoryjnej nie odnosi skutku z punktu widzenia zrzeczenia się praw, które nastąpiło z dniem 7 października 2021 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 280 pkt 1 lit. a w zw. z art. 281 ust. 5 Prawa wodnego poprzez uznanie, że w II kwartale 2022 r. skarżąca korzystała z usług wodnych polegających na poborze wód z rzeki [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i w konsekwencji ustalenie wobec skarżącej opłaty podwyższonej, podczas gdy skarżąca przez cały przedmiotowy okres dysponowała ważnym pozwoleniem wodnoprawnym;

2) art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez obciążenie skarżącej obowiązkiem ponoszenia opłaty podwyższonej:

a) w oparciu o wybiórczą, wyrwaną z kontekstu, sprzeczną z rzeczywistą intencją i bezpodstawnie zakładającą nieracjonalność działań, wykładnię składanych przez skarżącą oświadczeń o zrzeczeniu się pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy skarżąca nigdy nie domagała się wygaszenia udzielonego jej pozwolenia przed wydaniem nowego;

ewentualnie - w sytuacji braku uwzględnienia powyższego zarzutu;

b) w sytuacji, w której brak uzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie, którego dotyczy niniejsza sprawa, wynika z przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a zatem okoliczności, za które skarżąca nie ponosi odpowiedzialności;

3) art. 7 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. przyjęcie, że decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego z [...] czerwca 2014 r. (znak [...]) udzielająca skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód wygasła z dniem wpływu do organu oświadczenia w sprawie zrzeczenia się tego pozwolenia wodnoprawnego, a nie w dacie wskazanej we wniosku skarżącej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia wysokości opłaty podwyższonej za usługi wodne - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 p.p.s.a.; a ponadto zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację.

W ocenie skarżącej spółki stanowisko organu jest obarczone błędem, gdyż nie uwzględnia kontekstu i okoliczności, w których zostało złożone oświadczenie o zrzeczeniu się pierwotnego pozwolenia. Wprawdzie w prawie administracyjnym materialnym i procesowym nie ma przepisów o wykładni oświadczeń składanych przez strony postępowania, to jednak uwzględniając całokształt zasad i aksjologii procedury administracyjnej można posiłkowo posługiwać się zasadami wyrażonymi w art. 65 § 1 kodeksu cywilnego. Oświadczenia należy zatem tłumaczyć tak, jak tego wymagają okoliczności, w których zostały złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.

Zdaniem skarżącej organ winien zatem uwzględnić następujące okoliczności:

Po pierwsze, oświadczenie o zrzeczeniu się pierwotnego pozwolenia zostało złożone w toku postępowania w sprawie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego, po tym, jak organ poinformował skarżącą, że wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego nie może nastąpić tak długo, jak dotychczasowe pozwolenie pozostaje w obrocie prawnym. Organ powinien zatem uwzględnić kontekst i postępowanie, w którym zostało złożone.

Po drugie, oświadczenie skarżącej było sformułowane i uzupełniane w odpowiedzi na kierowane do skarżącej wezwania do uzupełnienia. Ustalenie treści złożonych oświadczeń i w konsekwencji wniosku strony powinno zatem nastąpić w oparciu o pisma skarżącej z 7 września i 4 października 2021 r. Dopiero łączna wykładnia oświadczeń skarżącej zawartych w ww. pismach pozwalała prawidłowo zrekonstruować jej wolę.

Po trzecie, organ nie dostrzegł, że skarżąca przy piśmie z 7 września 2021 r. wniosła expressis verbis o wygaszenie pierwotnego pozwolenia w momencie wydania nowego. Skarżąca powołała się przy tym na art. 414 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, który dotyczy wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na skutek zrzeczenia się. Nie sposób zatem uznać, że skarżąca zamierzała pozbawić się uprawnień i obowiązków z dotychczasowego pozwolenia przed datą uzyskaniem nowego.

Po czwarte, w żadnym momencie postępowania skarżąca nie wyrażała, ani bezpośrednio, ani pośrednio jakiejkolwiek woli niezwłocznego pozbawienia jej pozwolenia wodnoprawnego. Wręcz przeciwnie - z treści operatu wodnoprawnego wynikało, że skarżąca rozszerza swoją działalność gospodarczą i w tym celu potrzebuje pozwolenia wodnoprawnego uwzględniającego pobór wód w większej ilości.

Po piąte, wykładnia prezentowana przez organ wskazywałaby na nieracjonalność działania skarżącej. Jeżeli organ powziął wątpliwość co do treści oświadczeń skarżącej, winien wezwać ją do sprecyzowania jej żądania. Takie działanie było wręcz obowiązkiem organu w świetle art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.

Po szóste, zaakceptowanie wykładni zaprezentowanej przez organ skutkowałoby nie tylko założeniem nieracjonalności działania skarżącej na swoją szkodę, lecz również oznaczałoby, że wcześniejsze czynności organu charakteryzowała wewnętrzna sprzeczność. Z jednej bowiem strony organ utrzymuje wbrew stanowisku skarżącej, że zrzeczenie się pozwolenia było skuteczne z dniem 7 października 2021 r. Z drugiej strony decyzję stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia organ wydał zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, tj. dopiero [...] maja 2022 r., a zatem po upływie ponad 8 miesięcy. W świetle zaskarżonej decyzji działanie organu było wewnętrznie sprzeczne. Niezrozumiałe jest, dlaczego organ wstrzymywał się z wydaniem tej decyzji przez tak długi czas, skoro podstawa jej wydania w ocenie organu zaktualizowała się już w październiku 2021 r.

Skarżąca spółka wyjaśniła, iż uczyniła wszystko, czego można było od niej rozsądnie wymagać jako podmiotu należycie dbającego o swoje interesy i ciągłość dysponowania pozwoleniami umożliwiającymi należyte prowadzenie działalności gospodarczej. Skoro zaś, ani z oświadczeń skarżącej nie wynikało zrzeczenie się pierwotnego pozwolenia z dniem 7 października 2021 r., ani też nie wynika to z decyzji wygaszającej, to przyjęcie przez organ w niniejszym postępowaniu odmiennego stanowiska nie znajduje uzasadnionych podstaw. W konsekwencji skarżąca podniosła, że w okresie, którego dotyczy niniejsze postępowanie, skarżąca dysponowała wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód z rzeki [...], a więc nie została spełniona przesłanka uprawniająca organ do ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1 lit. a w zw. z art. 281 ust. 5 Prawa wodnego.

Ponadto spółka zauważyła, że dokonywanie wybiórczej wykładni oświadczeń skarżącej, pomijającej kontekst ich złożenia i zakładającej nieracjonalność podejmowanych działań pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i prawa stanowionego przez organy państwa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.). Organy administracji publicznej są wreszcie zobowiązane do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a. in fine).

Skarżąca zaakcentowała również, że jej wniosek o wygaszenie posiadanego pozwolenia był zresztą podyktowany wskazówkami organu prowadzącego postępowanie, co było słuszne, a co również powinno stanowić sygnał dla organu, że skarżąca, nie reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego, może nie być zaznajomiona z regułami tego rodzaju postępowań i może podejmować działania w sposób nieporadny, wymagający korekty organu. Gdyby zatem organ miał wątpliwości co do momentu, z jakim skarżąca wiąże utratę uprawnień z pierwotnego pozwolenia, to przy jednoczesnej świadomości, że ta oczekuje wydania nowego pozwolenia, poinformowałby ją o destrukcyjnych skutkach jej działań w związku z szeregiem gwarancji procesowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Skarżąca podkreśliła, że w złożonej reklamacji w żaden sposób

nie podważała ustaleń poczynionych w ramach postępowania zmierzającego

do wygaszenia pozwolenia. Z niebudzących wątpliwości okoliczności sprawy wynika bowiem, że skarżąca wniosła o wygaszenie dotychczasowego pozwolenia

(aby uniknąć wydania kolejnej decyzji w tym samym przedmiocie) i jednocześnie wskazała, żeby dotychczasowe pozwolenie zostało wygaszone z dniem wydania nowej decyzji (w celu zapewnienia ciągłości przysługiwania skarżącej praw do poboru wód). Organ postąpił zgodnie z wnioskiem skarżącej i z treści decyzji wygaszającej nie wynika, jakoby zrzeczenie się praw i obowiązków z pierwotnego pozwolenia było skuteczne w jakiejś wcześniejszej dacie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. z 31 stycznia 2023 r., znak: WA.ZUO.3.471.65.OP.2022.MA, określającą dla skarżącej za okres II kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości 26 980,00 zł (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt) za pobór wód powierzchniowych z rzeki [...], Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa.

Podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625

ze zm.) (dalej: Prawo wodne).

Zdaniem Sądu podkreślić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niezależnymi od siebie postępowaniami administracyjnymi zakończonymi wydaniem decyzji podlegających odrębnym zaskarżeniom. Część zarzutów skargi skierowana jest do postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, a także do postępowania dotyczącego wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego i stąd zarzuty te są niezasadne. Spółka mogła okoliczności te i zarzuty podnosić w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, a także w postępowaniu dotyczącym wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego. Niemniej wydane w powyższych postępowaniach decyzje mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Jak stanowi art. 280 pkt 1 Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się między innymi w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

W niniejszej sprawie spór prawny sprowadza się w związku z powyższym do ustalenia daty wygaśnięcia pierwszego pozwolenia wodnoprawnego i w związku z tym do rozstrzygnięcia czy i od kiedy zaistniała podstawa do ustalenia opłaty podwyższonej za korzystanie z wód, zanim weszło do obrotu nowe pozwolenie wodnoprawne.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że określona w zaskarżonej decyzji opłata podwyższona dotyczyła okresu od dnia 1 kwietnia 2022 r. do dnia 21 czerwca 2022 r., to jest okresu, gdy zdaniem organu skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego.

Bezsporne jest, że skarżąca spółka od 2014 roku legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] czerwca 2014 r. (pierwsze pozwolenie wodnoprawne), następnie podjęła decyzję o intensyfikacji swej działalności i złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego (nowe pozwolenie wodnoprawne), jednocześnie wnosząc o wygaszenie pierwszego pozwolenia wodnoprawnego od daty wydania nowego pozwolenia, co wynika z pisma z dnia 7 września 2021 r. Chociaż w powyższym wniosku skarżąca wskazała błędnie datę wydania pierwszego pozwolenia wodnoprawnego to jest [...] czerwca 2016 r. zamiast [...] czerwca 2014 r. to na podstawie znaku decyzji nie budzi wątpliwości, że skarżąca wskazała na decyzję z 20 czerwca 2014 r.

Bezsporne jest także, że 7 października 2021 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z dnia 4 października 2021 r. w ramach uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia – przekazujące wniosek o wygaszenie decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz oświadczenie o zrzeczeniu się praw i obowiązków wynikających z decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2014 r. Zarówno wniosek, jak i oświadczenie nie wskazywały daty od kiedy miało nastąpić wygaszenie decyzji oraz zrzeczenie się praw i obowiązków wynikających z tejże decyzji.

Decyzję o wygaśnięciu pierwszego pozwolenia wodnoprawnego wydano dnia [...] maja 2022 r. (znak: WA.ZUZ.3.4210.2500.2021.AD), zaś doręczono dnia 6 czerwca 2022 r. Z tą samą datą to jest [...] maja 2022 r. wydano nowe pozwolenie wodnoprawne, które zostało doręczone również w dniu 6 czerwca 2022 r. Sąd stwierdza, że błędnie organ ocenił datę uostatecznienia się tych decyzji, ostatnim dniem na złożenia odwołań był dzień 20 czerwca 2022 r. (poniedziałek), zatem decyzje te stały się ostateczne od dnia 21 czerwca 2022 r., a nie od dnia 22 czerwca 2022 r.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że decyzja o wygaszeniu pozwolenia wodnoprawnego wydana w oparciu art. 414 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego ma charakter deklaratoryjny ze skutkiem prawnym ex tunc, a data wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest datą, od której przestaje ono obowiązywać (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5378/21, LEX nr 3418924, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W judykaturze również znajduje potwierdzenie pogląd, że dzień złożenia oświadczenia jest datą prawnie relewantną, ponieważ z uwagi na to, że decyzja o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie fakt, iż wygaśnięcie takie nastąpiło konstytutywnie w dniu złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się tego pozwolenia wodnoprawnego (art. 414 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego), to znaczenie ma jedynie data złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się tego pozwolenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2020 r., II SA/Po 447/20, LEX nr 3152366, CBOSA). Jednak zdaniem Sądu, w sytuacji gdy w oświadczeniu o zrzeczeniu się pozwolenia wodnoprawnego wskazano termin, w jakim zrzeczenie się pozwolenia wodnoprawnego ma nastąpić i jest ona późniejsza od złożenia takiego oświadczenia, to należy uznać, że zrzeczenie się pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło w tym terminie.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzja z dnia [...] maja 2022 r., znak: WA.ZUZ.3.4210.2500.2021.AD, o wygaśnięciu pierwszego pozwolenia wodnoprawnego nie wskazuje daty wygaśnięcia pierwszego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał jedynie datę pisma skarżącej w ramach uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia – przekazujące wniosek o wygaszenie decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz oświadczenie o zrzeczeniu się praw i obowiązków wynikających z decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2014 r. to jest 4 października 2021 r. Sąd zauważa, że nie jest to data wpływu pisma do organu, bowiem jak wynika z akt administracyjnych sprawy nastąpiło to w dniu 7 października 2021 r. Sąd zwraca także uwagę, że w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. z 31 stycznia 2023 r., znak: WA.ZUO.3.471.65.OP.2022.MA, określającej dla skarżącej za okres II kwartału

2022 r. opłatę podwyższoną organ wskazuje jako datę wygaśnięciu pierwszego pozwolenia wodnoprawnego dzień 7 października 2021 r.

Ustając datę wygaśnięciu pierwszego pozwolenia wodnoprawnego należy zważyć na okoliczność złożenia przez skarżącą przy piśmie z dnia 4 października

2021 r. wniosku o wygaszenie decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz oświadczenie o zrzeczeniu się praw i obowiązków wynikających z decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz wniosek skarżącej z dnia 7 września 2021 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca wniosła

we wniosku z dnia 7 września 2021 r. o wygaszenie pierwszego pozwolenia w momencie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego, o czym organ posiadał wiedzę od początku prowadzonego postępowania, bowiem wniosek z dnia 7 września 2021 r. wpłynął do organu w dniu 8 września 2021 r. Zdaniem Sądu intencją skarżącej było płynne przejście z pierwszego pozwolenia wodnoprawnego na nowe pozwolenie wodnoprawne. Nie zostało to jednak prawidłowo wyartykułowane we wniosku z dnia 7 września 2021 r. Jednakże ocena decyzji o wygaszeniu pozwolenia wodnoprawnego, jak i postępowania prowadzonego w tej sprawie nie jest przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu wygaśnięcie pierwszego pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło w dniu [...] maja 2022 r. Świadczy o tym to, że decyzja znak: WA.ZUZ.3.4210.2500.2021.AD, o wygaśnięciu pierwszego pozwolenia wodnoprawnego, tak jak wnosiła o to skarżąca we wniosku z dnia 7 września 2021 r., została wydana w dniu [...] maja 2022 r. to jest w tym samym dniu, w którym wydane zostało nowe pozwolenie wodnoprawne. Zdaniem Sądu, gdyby zamiarem organu było wygaszenie pierwszego pozwolenia wodnoprawnego z dniem 4 października 2021 r. lub też 7 października 2021 r. organ miał możliwość wydania tej decyzji w terminie wcześniejszym niż [...] maja 2022 r.

Powyższe prowadzi do wniosku, że brak było podstawy prawnej do ustalenia przez organ opłaty podwyższonej za II kwartał 2022 roku w okresie od dnia 1 kwietnia 2022 r. do dnia [...] maja 2022 r., bowiem w okresie tym [...] Kopalnie Surowców Mineralnych [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. posiadała wymagane pozwolenie wodnoprawne to jest pierwsze pozwolenie wodnoprawne - pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] czerwca 2014 r. Tak więc organ ustalając skarżącej, w zaskarżonej decyzji, opłatę podwyższoną na podstawie art. 280 pkt 1 lit. a w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego uczynił to z naruszeniem prawa.

Odnosząc się natomiast do okresu od dnia 31 maja 2022 r. do dnia 20 czerwca 2022 r. Sąd stwierdza, że w okresie tym skarżąca posiadała już pozwolenie wodnoprawne, stało się ono jednak ostateczne w dniu 21 czerwca 2022 r. Biorąc jednak pod uwagę okoliczności sprawy, a w szczególności fakt wcześniejszego posiadania przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego organ powinien był z urzędu rozważyć możliwość zastosowania przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2).

Sąd stwierdza, że analizując możliwość zastosowania przesłanek

z art. 189f § 1 k.p.a. organ zupełnie nie odniósł się do okoliczności, że skarżąca legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym i zostało ono wygaszone w związku z wydaniem nowego pozwolenia, zatem skarżąca nie unikała stosowania się

do przepisów prawa, zaś kilka miesięcy oczekiwania na wydanie nowego pozwolenia nie było zależne od skarżącej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2023 r., II SA/Sz 959/22, LEX nr 3555598, CBOSA). Wzmianka w uzasadnieniu decyzji organu o treści: "na moment ustalenia opłaty podwyższonej ww. decyzje są prawomocne i funkcjonują w obrocie prawnym, a zatem brak jest podstaw prawnych uzasadniających odstąpienie od naliczenia opłaty w związku z art. 189f Kpa." nie świadczy o dogłębnym zbadaniu tej kwestii. Skoro organ zaniechał tych rozważań, to naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.

Sąd przypomina, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie można również zapominać o przepisie art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dodatkowo organ jest zobowiązany na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. sporządzić uzasadnienie faktyczne decyzji, tak aby w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tylko więc kompleksowe, rzetelne zebranie materiału dowodowego, jego należyte udokumentowanie i wszechstronna ocena - mogą świadczyć o poprawnym ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Wobec tego, skoro organ nie wyjaśnił powyższych okoliczności to jego decyzja o ustaleniu opłaty podwyższonej, została wydana przedwcześnie. Dokładne wyjaśnienie wskazanych wyżej kwestii pozwoliłoby rozstrzygnąć o możliwości ustalenia przedmiotowej opłaty, a rozważenie tych okoliczności winno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym nie zaś sądowoadministracyjnym i znaleźć pełen wyraz w uzasadnieniu decyzji organu. W konsekwencji naruszona została zasada zaufania wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a., zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. Nie wyjaśniono w pełni stanu faktycznego sprawy co naruszyło art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, art. 77 § 1 k.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy jak i art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tym samym naruszony został przepis art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ przedwcześnie przyjął, że w sprawie nie ziściły się przesłanki do odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej, a tym samym, że naruszył art. 189f § 1 k.p.a., w zw. z powołanymi wyżej przepisami postępowania, a naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast zdaniem Sądu organ prawidłowo wymierzył jednocześnie opłaty podwyższoną i zmienną. Zgodnie bowiem z art. 281 ust. 2 Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne.

Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając przede wszystkim, że organ naruszył art. 280 pkt 1 lit. a w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Organ naruszył także powołane wyżej przepisy prawa procesowego, a naruszenie te co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wszechstronnego rozpoznania reklamacji skarżącej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.