Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 344/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 49
journal: Dz.U. 2020 poz 295
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 808/20 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 czerwca 2020 r. nr PNK.I.4130.34.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 808/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Wójta Gminy Ł. (dalej: Wójt, Skarżący) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego (dalej: Wojewoda) w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej gminnego ośrodka zdrowia.

Wójt wystąpił ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, orzeczenia o kosztach według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020r., poz. 713 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) poprzez błędną wykładnie polegającą na dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej rekonstrukcji przedmiotowej normy prawnej, która przejawiła się niewłaściwym odczytaniem znaczenia brzmienia tegoż przepisu użytego przez ustawodawcę, a następnie nieprawidłowym zastosowaniem go w procesie subsumcji. Przyjęta przez Sąd wykładnia w ustalonym i niekwestionowanym przez strony stanie, faktycznym sprowadziła się do przyjęcia, iż zarządzenie Wójta Gminy Ł. Nr 4/2020 z dnia 30 stycznia 2020r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w Ł. nie posiada podstawy prawnej, a zatem w sposób rażący (istotny) narusza prawo, zaś bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają przyczyny podjęcia przedmiotowego zarządzenia. W następstwie tak zrozumianego przez Sąd przedmiotowego zapisu normatywnego nastąpiło wadliwe jego zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przejawiające się przyjęciem, iż w związku z powierzeniem pełnienia obowiązków Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w Ł., naruszony został art. 91 ust. 1 u.s.g. w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy Ł. Nr 4/2020 z dnia 30 stycznia 2020r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w Ł.;

- art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zarządzenie Wójta Gminy Ł. Nr 4/2020 z dnia 30 stycznia 2020r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w Ł. narusza prawo w sposób nieistotny, wadliwie stosując art. 91 ust. 1 u.s.g.;

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2018 r., poz. 393; dalej: rozporządzenie w sprawie konkursu) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu {a contrario), że przepis ten nakłada na Wójta Gminy obowiązek uruchomienia procedury konkursowej już w chwili złożenia wypowiedzenia przez dotychczasowego kierownika;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż okoliczności faktyczne sprawy, w tym motywy podjęcia zaskarżonego zarządzenia uzasadniają przyjęcie naruszenia prawa nie skutkującego stwierdzeniem nieważności.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Wójta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Kierując się powyższymi zasadami kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

W niniejszej sporne było, czy Wojewoda zasadnie w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność Zarządzenia Wójta Gminy Ł. Nr 4/2020 z 30 stycznia 2020 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w Ł., uznając że obowiązujące przepisy (art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5 u.s.g.; art. 49 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej; opubl. Dz. U. z 2020 r., poz. 295 z późn. zm., dalej: u.d.l.) nie przewidują możliwości powierzenia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego, a nakazują przeprowadzenie konkursu na to stanowisko i powołanie na nie wybranej osoby, chyba że w dwóch kolejnych konkursach nie zostałby wybrany kandydat, to wówczas podmiot tworzący nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej.

Należy stwierdzić, że okoliczności faktyczne w sprawie były bezsporne i nie wystąpił przypadek niewybrania w dwóch kolejnych konkursach kandydata na kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w Ł., bo przed wydaniem zakwestionowanego zarządzenia Wójta nie zostały przeprowadzone konkursy ani nawet nie wybrano komisji konkursowej.

Nie było też sporne, że Zarządzenie Wójta nr 4/2020 podlegało kontroli nadzorczej Wojewody Świętokrzyskiego.

Wójt, dostrzegając naruszenie prawa wskutek wydania zarządzenia nr 4/2020 i podnosząc, że działał niejako w stanie wyższej konieczności: "Przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie nie dawały Wójtowi Gminy możliwości podjęcia działań, które byłyby z nimi zgodne. W niniejszym przypadku zaistniała sytuacja, że osoba pełniąca funkcję kierownika zrezygnowała z niej, a placówka lecznicza nie mogła pozostać bez osoby, która w sposób kompetentny mogłaby nią kierować. Wójt Gminy zdecydował się mocą ułomnego zarządzenia na przyjęcie rozwiązania polegającego na powierzeniu określonej osobie obowiązków kierownika, a zarazem podjął działania zmierzające do sanacji tej sytuacji. Skoro w tej konkretnej sytuacji Wójt Gminy nie dysponował możliwością podjęcia działań, które zgodne byłyby z obowiązującymi ówcześnie przepisami, to będąc odpowiedzialnym za prawidłowe funkcjonowanie tej placówki leczniczej zdecydował się na przyjęcie kwestionowanego zarządzenia. Mając świadomość ułomności przyjętego rozwiązania podjął działania zmierzające do unormowania sytuacji prawnej w omawianym zakresie, co znalazło odzwierciedlenie w działaniach zmierzających do przeprowadzenia konkursu."(s. 4 skargi kasacyjnej), dążył do wykazania, że jego Zarządzenie nr 4/2020 nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, a co najwyżej nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g., skutkujące tym, że organ nadzoru nie powinien stwierdzić nieważności ww. Zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż Zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zdaniem składu orzekającego nie można podzielić stanowiska Skarżącego.

Jako podstawę wydania Zarządzenia nr 4/2020 Wójt wskazał art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., mówiący, że do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz art. 33 ust. 5 u.s.g. stanowiący z kolei, że kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Wójt, jak i organ nadzoru – Wojewoda Świętokrzyski, aby wykazać zasadność swego stanowiska, odwoływali się także do treści art. 49 u.d.l., który w ust. 1 stanowi, że w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko, m.in. kierownika (pkt 1); w ust. 4: "Jeżeli w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany z przyczyn określonych w ust. 3, odpowiednio podmiot tworzący albo kierownik nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej."

Z powołanych uregulowań, jak słusznie wywodził Wojewoda i akceptował to Sąd I instancji, a Wójt w zasadzie nie oponował, nie wynikała możliwość powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego, zwłaszcza że osoba, której powierzono wspomniane obowiązki, nie była pracownikiem Urzędu Gminy w Ł.

W wyroku z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1272/16, opubl.: Lex nr 2083393 wydanym w oparciu o okoliczności analogiczne, jak w kontrolowanej sprawie, NSA stwierdził, że regulacje art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5 u.s.g. stanowią jedynie o generalnej kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz o przysługujących wójtowi uprawnieniach zwierzchnika służbowego w stosunku m.in. do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a brak zastrzeżenia przez ustawodawcę możliwości zastosowania w u.d.l. instytucji "powierzenia pełnienia obowiązków" kierownika należy interpretować kategorycznie (por. też wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1200/17; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast w wyroku z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3273/18, opubl. Lex nr 2771395, NSA odwołując się dodatkowo do art. 21 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292): "Jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, pracownikowi można powierzyć, na okres do 3 miesięcy w roku kalendarzowym, wykonywanie innej pracy niż określonej w umowie o pracę. W okresie tym przysługuje pracownikowi wynagrodzenie stosownie do wykonywanej pracy, lecz nie niższe od dotychczasowego", stanął na stanowisku, że "brak regulacji prawnej expressis verbis normującej skutki prawne następstw przed przeprowadzeniem konkursu nie podważa wyprowadzenia kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do powierzenia stanowiska kierowniczego w samorządowej jednostce organizacyjnej, jeżeli wymagają tego potrzeby tej jednostki" pracownikowi samorządowemu. Z regulacji art. 49 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.d.l. nie można wyprowadzić niedopuszczalności powierzenia stanowiska, skoro przedmiotem tej regulacji jest zastosowanie podstawowego trybu powołania na stanowisko dyrektora, a nie trybu wyjątkowego, jakim jest tryb powierzenia pełnienia obowiązków na czas określony, do czasu obsady stanowiska w wyniku konkursu. Zatem NSA uznał, że w obowiązujących rozwiązaniach prawnych jest dopuszczalne powierzenia obowiązków (także kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą), ale jedynie pracownikowi samorządowemu. Zaznaczyć trzeba, że w kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż osoba, której powierzono obowiązki kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w Ł. nie był pracownikiem Urzędu Gminy w Ł.

Wobec powyższego, należało przyjąć za Wojewodą i WSA, że sporne Zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, którą to kwalifikację tej czynności zresztą dopuszczał Skarżący (por. s 4 - 5 skargi kasacyjnej). Zatem zasadny okazał się zarzut z pkt. 1. tiret pierwsze w części dotyczącej wydania Zarządzenia nr 4/2020 bez podstawy prawnej.

Jednakże pozostawała kwestia, czy wydając Zarządzenie nr 4/2020 Wójt dopuścił się nieistotnego naruszenia prawa, przewidzianego przez art. 91 ust. 4 u.s.g. (jak podnosił Skarżący kasacyjnie), czy też było to działanie sprzeczne z prawem skutkujące nieważnością ww. Zarządzenia w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jak z kolei przyjął Wojewoda, a za nim Sąd I instancji.

W ocenie NSA należało zaakceptować ocenę Wojewody i Sądu I instancji, że Zarządzenie to było sprzeczne z prawem i tym samym nieważne, a WSA prawidłowo wykluczył możliwość zastosowania art. 91 ust. 4 u.s.g., przy czym błędnie, bo na podstawie okoliczności, których zastosowanie w realiach sprawy było przedwczesne. Zarządzenie nr 4/2020 Wójt wydał 30 stycznia 2020 r., mimo że do 31 stycznia 2020r. był zatrudniony kierownik w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w Ł. i wykonywał swoje obowiązki.

Natomiast na mocy § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie konkursu powołuje się w terminie 2 miesięcy od dnia zwolnienia stanowiska objętego konkursem i jej powołanie wszczyna postępowanie konkursowe (ust. 3).

Zatem powierzenie obowiązków kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą nastąpiło także przed wszczęciem procedury konkursowej.

Jednakże to uchybienie WSA nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy czyli na ocenę wagi naruszenia prawa wobec wydania omawianego Zarządzenia, a tym samym zarzut zgłoszony w pkt 1.tiret trzecie skargi kasacyjnej okazał się nieskuteczny.

Wymaga podkreślenia, że niezależnie od możliwości wskazanej przez NSA w wyroku w sprawie II OSK 3273/18, w oparciu o Statut Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w Ł. stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały nr XIII/104/2019 Rady Gminy w Ł. z dnia 29 października 2019 r. – jego § 9 ust. 3: "Oświadczenia woli w imieniu SP ZOZ GOZ w Ł. składa jednoosobowo Dyrektor lub osoba go zastępująca bądź to na podstawie postanowień regulaminu organizacyjnego, bądź to na podstawie upoważnienia.", czy ust. 8: "Dyrektora w czasie jego nieobecności zastępuje osoba wskazana w regulaminie organizacyjnym, której zakres obowiązków określa Dyrektor." istniała możliwość wskazania do 31 stycznia 2020 r. osoby/osób (pracowników SP ZOZ GOZ w Ł.) zastępujących Dyrektora, co umożliwiłoby dalsze zarządzanie tą jednostką do chwili zakończenia procedury konkursowej.

W świetle przedstawionych wariantów nie można podzielić opinii Skarżącego, że działał w warunkach "niejako wyższej konieczności", skoro nie podjął w odpowiednim czasie działań mających na celu zarządzanie SP ZOZ GOZ w Ł. po rozwiązaniu stosunku pracy z dotychczasowym Dyrektorem, a podjął działania sprzeczne z prawem, co dalsze zachowanie Wójta tylko potwierdzało, skoro sporne Zarządzenie przekazał Wojewodzie dopiero 25 maja 2020 r. czyli po zakończeniu procedury konkursowej i wskazaniu Zarządzeniem nr 27/2020 z 21 kwietnia 2020 r. Kierownika SP ZOZ GOZ w Ł.- tej samej osoby, co w spornym Zarządzeniu.

Dlatego niezasadny okazał się zarzut ujęty w pkt 1 tiret pierwsze i drugie petitum skargi kasacyjnej.

Niezasadny okazał się także zarzut zgłoszony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej, wiążący naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z naruszeniem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., a uchybienia których Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się, co zostało wyżej wyjaśnione.

Co do naruszenia art. 141 4 p.p.s.a., przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie pisemne wyroku: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Sądu odwoławczego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). W okolicznościach sprawy wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby doszło do naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może skutecznie Skarżący kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd, co próbował uczynić w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego skargę kasacyjną Strony należało na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalić.

-----------------------

12

6