Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1625/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1, art. 134 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 504
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
article: art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 174 pkt 1, art. 182 § 2, art. 184 i art. 193 in fine
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 359/22 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 1 marca 2022 r., nr SKO 4316/73/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 359/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi W.R. (dalej również: "wnioskująca", "odwołująca się", "skarżąca", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej również: "skarżący kasacyjnie", "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 1 marca 2022 r., nr SKO 4316/73/22, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z 11 stycznia 2022 r., nr ŚR.81272.1473.1a.2022, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ odwoławczy, kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji, w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa"), naruszenie – odpowiednio:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

(Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "uśr", "ustawa"), poprzez błędną jego wykładnię - tj. błąd interpretacji (błąd rozumowania) wynikający z wadliwego zrekonstruowania wynikającej z tego przepisu normy prawnej polegający na przyjęciu, że:

a) przepis ten nie wyklucza przyznania wnioskującej świadczenia pielęgnacyjnego, choć jest to osoba, która ma ustalone prawo do emerytury, podczas gdy - w ocenie Kolegium - z brzmienia tej regulacji wprost wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury;

b) przepis ten, interpretowany przy zastosowaniu wykładni – także dyrektyw celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, również nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury;

c) zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę określoną w tym unormowaniu wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć zawieszenie prawa do emerytury na wniosek emeryta nie powoduje uzyskania przez niego statusu osoby bez ustalonego prawa do emerytury, a w konsekwencji - pominięcie jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, wedle którego przysługiwanie uprawnienia do emerytury osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę uzyskania tego świadczenia rodzinnego;

nota bene - powyższy wynik wykładni potwierdzają także rezultaty interpretacji prawa wykraczające poza kontekst stricte literalny;

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - tj. błąd interpretacji (błąd rozumowania) wynikający z błędu subsumpcji polegającego na błędnej ocenie, że:

a) organy obu instancji wadliwie zinterpretowały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, prowadząc do uznania, że przepis ten nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;

b) prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, że ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia decyzji organów obu instancji.

W środku zaskarżenia wskazano również na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez skarżącą decyzji, przez wadliwe zastosowanie przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego innej niż literalna, bazujące na błędnie wyprowadzonych rezultatach wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, skutkujące nieznajdującym umocowania prawnego zrównaniem sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, które mają ustalone prawo do emerytury z opiekunami, którzy takiego prawa nie mają, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji organów obu instancji, choć organy te dokonały zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), gdyż w okolicznościach tej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując - w zakresie prawnie relewantnych dla sprawy okoliczności - zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, nie naruszając tym samym przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a brak przesłania wnioskującej informacji wskazującej na możliwość zawieszenia emerytury i wyboru świadczenia, czy też niezweryfikowanie spełnienia pozostałych warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – nie mają wpływu na wynik sprawy przyznania jej tego prawa;

3) art. 151 ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr oraz art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79a

kpa, gdyż skarga strony - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściły się podstawy do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

Podnosząc jak wyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości rozpoznanie skargi i jej oddalenie na podstawie art. 188 ppsa. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych powyżej zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa, gdyż w środku zaskarżenia wyroku – na podstawie art. 176 § 2 ppsa – zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istotą sporu w analizowanej sprawie jest dopuszczalność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie posiada jednocześnie ustalone prawo do świadczenia emerytalnego. Okoliczność ta stała się bowiem podstawą odmowy przyznania przez organy obu instancji wnioskowanej formy pomocy, wobec przyjęcia, że wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony przy zaktualizowania się przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (posiadanie przez wnioskodawczynię ustalonego prawa do emerytury).

Stanowiska tego nie podzielił Sąd Wojewódzki uznając, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i przedwcześnie odmówiły przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Uczyniły to bowiem bez uprzedniego poinformowania jej o tym, czy poza samym faktem pobierania świadczeń emerytalnych spełnia ona wszystkie inne wymagane przesłanki normatywne do ustalenia jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Zdaniem WSA, informacja taka powinna być stronie udzielona wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym na stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że osoba spełniająca warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego o którego ustalenie wnioskuje, a jednocześnie pobiera emeryturę, winna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z ww. konkurencyjnych świadczeń poprzez rezygnację z jednego z nich (niższego). Wybór taki może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego stosownego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. WSA wskazał również, że nie znajduje argumentów, by świadczenie pielęgnacyjne – jako swoista rekompensata dochodu z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, miałoby nie przysługiwać osobie z uprawnieniami emerytalnymi (w sytuacji ich zawieszenia).

Z powyższym nie zgodził się organ odwoławczy, który konsekwentnie stoi na stanowisku, że brak jest możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji zaistnienia jego zbiegu ze świadczeniem konkurencyjnym, którym w analizowanej sprawie jest emerytura. Podkreśla przy tym, że nie można zaakceptować rezultatów wykładni przeprowadzonej przez Sąd I instancji w ramach interpretacji norm prawa, wykraczających poza ramy stricte językowe. Zdaniem SKO, dopiero w razie braku uprawnienia z systemu ubezpieczenia społecznego (nie zaś jedynie jego zawieszenia), można ubiegać się o świadczenia zaopatrzenia społecznego, np. o świadczenie pielęgnacyjne.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadzi do wniosku, że osobom z ustalonym prawem do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśla, że w jego ocenie, "dopiero w razie braku uprawnienia z systemu ubezpieczenia społecznego, można ubiegać się o świadczenia z zaopatrzenia społecznego, np. o świadczenie pielęgnacyjne." Nie odnosi się przy tym w żaden sposób do spełnienia przez wnioskodawczynię pozostałych przesłanek, od których przepisy uzależniają ustalenie tego prawa. Argumentuje, że sam fakt przyznania skarżącej decyzją ZUS emerytury wyczerpuje nieusuwalną przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Zdaniem SKO, nawet gdyby strona złożyła wniosek o zawieszenie emerytury, nadal (po jej zawieszeniu) dysponowałaby ustalonym prawem do tego świadczenia - konsekwencją czego byłoby wypełnienie ww. przesłanki, wyłączającej ją z grona osób, które mogą być beneficjentami świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący kasacyjnie podkreśla również, że ewentualne wystosowanie do strony pouczenia o możliwości zawieszenia emerytury wynikałoby w tej sytuacji z błędnej interpretacji prawa i skutkowałoby wprowadzeniem wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne emerytki w błąd.

Skład orzekający w sprawie poglądu tego nie podziela. Za słuszną uznaje zaś linię orzeczniczą, która nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i nauce dominujące jest aktualnie stanowisko, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wyniku wykładni językowej, w sytuacji gdy jej rezultat niweczy podstawowe założenia racjonalności ustawodawcy.

Odnosząc powyższe do występującego w analizowanej sprawie zagadnienia, zauważyć należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej, wobec sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie zaś prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej niż ww. świadczenie wysokości powoduje, że opisany wyżej cel – wbrew stanowisku Kolegium – nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany. Zauważenia bowiem wymaga, że sprawując opiekę, po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun pozbawiony jest możliwości podjęcia pracy zarobkowej.

Na gruncie analizowanej sprawy Skład orzekający za celowe uznał odstąpienie od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr, na rzecz takiego sposobu rozumienia tej normy, który koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Sytuacja taka wynika m. in. ze zmiany relacji pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń konkurencyjnych, których pobieranie wyłączałoby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca, uchwalając w 2003 r. uśr, wyeliminował możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, jednocześnie wskazując wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 420 zł miesięcznie. Wówczas była to suma niższa od wysokości najniższej emerytury i innych świadczeń, wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z 1 maja 2014 r., wysokość opisywanego świadczenia wzrosła do kwoty 800 zł (wyższej od najniższej emerytury), następnie wynosiło ono 1583 zł – podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie na datę procedowania przez organy – stosownie obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 (M. P. z 2021 r., poz. 1021) – świadczenie to wynosiło 2119 zł, gdy w roku 2023, jego wysokość ponownie wzrosła do 2458 zł. Można więc uznać, że intencją prawodawcy, wprowadzającego wyłączenia w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadziłoby zaś do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty tej wykładni na datę uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, w związku z koniecznością zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Przedstawione powyżej stanowisko, uwzględnia prokonstytucyjną wykładnię omawianej normy i jest aktualnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd ten podziela również Skład orzekający w sprawie.

Nie można bowiem pomijać, że sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr, umożliwiono wybór świadczenia wyższego. Uprawnionym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w dwóch ww. przepisach przyznano zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń z ustawy. Odnośnie zróżnicowania wysokości świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13. Wskazał mianowicie, że ustawodawca jest zobowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów.

Z tych przyczyn w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że brak jest argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającej na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec tych z nich, którzy mają ustalone prawo nie tylko do renty, ale do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, gdy aktualnie pobierane świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Ugruntowane już orzecznictwo Sądu kasacyjnego wyraża stanowisko, że wymaganie przez organ, aby strona wnioskująca w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska ona wybrane świadczenie w miejsce już ustalonego i aktualnie otrzymywanego. Skoro zaś normy prawa umożliwiają wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 uśr), to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (vide: wyroki NSA z: 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21).

W skardze kasacyjnej Kolegium odwołało się do wykładni przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, argumentując, że brak jest możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek strony, która ma ustalone prawo do emerytury.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko takie jest nieuprawnione. Biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej argumentację należało uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w tej sprawie emerytury). Przy czym, źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 uśr regulacja - umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną, dotyczy jedynie zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych).

Wybór świadczenia może polegać na złożeniu do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury - na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (na datę zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2022 r., poz. 504, dalej: "uerfus"). Stosownie do tej normy, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W konsekwencji, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus, nastąpi skutek wstrzymania wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że emerytura jest prawem niezbywalnym, uznać należy, że jej zawieszenie eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Wynikająca z ww. normy istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawa do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zaś zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem takiej wypłaty jasnym jest, że w ten sposób dochodzi do wyłączenia negatywnej przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Trzeba przy tym mieć na względzie, że zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu jej wypłaty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 kpa.

Tym samym, wbrew twierdzeniom Kolegium, uzasadnione jest stanowisko WSA we Wrocławiu, że na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, ustalone skarżącej prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przeszkody w przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe jest bowiem wynikiem wartościowania systemowych i funkcjonalnych rezultatów wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w szczególności zaś uwzględnienia jej kontekstu konstytucyjnego.

Zgodzić się również należy z WSA, że organ odwoławczy nie uczynił zadość obowiązkowi informacyjnemu, określonemu w art. 9 kpa. W aktach administracyjnych sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek pisma zawierającego stosowne pouczenie w tym zakresie. Burmistrz w zawiadomieniu z 7 grudnia 2021 r. poinformował stronę, że art. 17 ust. 5 lit. a uśr wprost wyklucza ustalenie jej prawa do wnioskowanej formy pomocy, pomijając jednocześnie istnienie możliwości zawieszenia emerytury i wyboru pomiędzy świadczeniami.

Zgodnie z art. 79a kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tej normy jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Powyższe oznacza, że wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać i które jest dla niej bardziej korzystne, nie została wyrażona. Na gruncie analizowanej sprawy istotną jest sama różnica w wysokości konkurencyjnych świadczeń – emerytalne: 975,77 zł (decyzja ZUS z 1 marca 2019 r. o waloryzacji emerytury), gdy świadczenie pielęgnacyjne w trakcie procedowania przez organ odwoławczy wynosiło 2119 zł. Uzasadnionym wydaje się być w tej sytuacji stwierdzenie, że skarżąca po umożliwieniu jej dokonania świadomego wyboru, będzie zainteresowana świadczeniem dla niej względniejszym.

W związku z powyższym, za prawidłowe uznać należy wydanie przez Sąd Wojewódzki wyroku eliminującego z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji oraz związane z nim wytyczne, co do ich dalszego postępowania w sprawie.

W odniesieniu do wskazanych w środku zaskarżenia zarzutów o charakterze procesowym (opisanych w pkt II. 2 do 3 skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, a zatem uznaje argumentację skarżącego kasacyjnie za bezzasadną.

Na wstępie zauważyć należy, że zarzut z pkt II. 1 środka zaskarżenia, oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 ppsa i ma charakter materialnoprawny, do którego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już wyżej. Przechodząc do oceny zarzutu z pkt II. 2 skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że słusznie WSA wskazał na wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organy. Wobec braku poinformowania strony o możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego organy naruszyły bowiem art. 9 i art. 79a kpa. W konsekwencji zebranego materiału dowodowego nie można było uznać za kompletny i umożliwiający prawidłową walidację przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca została bowiem pozbawiona przysługującego jej uprawnienia do złożenia stosownego, opisanego powyżej, oświadczenia, którego treść miałaby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79 a kpa pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Podobnie, bezzasadny jest zarzut zawarty w pkt II. 3 środka zaskarżenia, którego konstrukcja również nie jest prawidłowa – po pierwsze: art. 151 ppsa jest normą o charakterze wynikowym, regulującym jedynie wynik rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie tego przepisu jest konsekwencją wcześniejszego etapu postępowania, czyli fazy kontroli zaskarżonego aktu organu. Prawidłową podstawą skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 2 ppsa, mogą zaś być jedynie normy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, nie przepisy je określające (z wyjątkiem sytuacji, gdy sąd administracyjny wyda rozstrzygnięcie w formie innej, niż przewidziana w ppsa). Sąd I instancji art. 151 ppsa nie zastosował, nie mogło więc dojść do jego naruszenia.

Po drugie – jak wskazano już wyżej – art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a uśr jest przepisem materialnoprawnym i nawet jego powiązanie z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79a kpa (dotyczącymi postępowania przed organami administracji), nie uzasadnia umiejscowienia tej normy, jako podstawy zarzutu procesowego. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, gdy jako jedyną argumentację na potwierdzenie zasadności wskazanego naruszenia, podnosi się wydanie przez Sąd Wojewódzki wyroku niezgodnego z intencją skarżącego kasacyjnie (uchylenie decyzji organów obu instancji zamiast oddalenia skargi) – co miało miejsce w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 ppsa.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.