Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 117/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 1 ust. 3, art. 8 , art. 15 ust. 1 i 2, art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 stycznia 2022 r., nr XLVIII/435/2022 w sprawie wysokości ekwiwalentu wypłacanego członkom ochotniczych straży pożarnych uczestniczącym w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 26 stycznia 2022 r. Rada Miejska podjęła na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490 ze zm., dalej jako u.o.s.p.) uchwałę Nr XLVIII/435/2022 w sprawie wysokości ekwiwalentu wypłacanego członkom ochotniczych straży pożarnych uczestniczącym w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W § 1 uchwały ustalono ekwiwalent pieniężny dla członków ochotniczych straży pożarnych uczestniczącym w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości: 1) za 1 godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu – 15 zł, 2) za 1 godzinę udziału w szkoleniu – 10 zł. Według § 2 uchwały postanowienia uchwały mają zastosowanie do ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych uczestniczących w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu należnego od dnia 1 stycznia 2022r. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 31 stycznia 2022r. pod poz.223. Powyższa uchwała została następnie zmieniona uchwałą Nr LXII/555/2022 z dnia 15 grudnia 2022r. w zakresie § 1 pkt 1 – podwyższono stawkę za 1 godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu do 18 zł.

W piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. Prokurator Regionalny zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając jej istotne naruszenie:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust.1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie w §1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, ćwiczeniu oraz szkoleniu dla "członków ochotniczych straży pożarnych", podczas gdy przepisy art. 15 ust.1 w zw. z ust. 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy (miasta) do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo we wskazanych wyżej działaniach "strażakowi ratownikowi OSP", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej,

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust.1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu pożarniczym: "za 1 godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu " i " za 1 godzinę udziału w szkoleniu", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 2 u.o.s.p., uprawniają radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy, odmiennie od poprzedniej regulacji zawartej w art. 28 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, określają krąg osób uprawnionych do ekwiwalentu. W tym zakresie ustawa o ochotniczych strażach pożarnych posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które nie jest tożsame z pojęciem "członka ochotniczych straży pożarnych", użytym w tytule zaskarżonej uchwały i w jej § 1. Zgodnie z art. 1 ust. 3 cytowanej ustawy, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP". Natomiast w art. 8 u.o.s.p. określone zostały wymagania dotyczące strażaka ratownika OSP. Tym samym, pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. na gruncie tej ustawy jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczych straży pożarnych", czy "strażaka OSP". Zaskarżona uchwała wychodzi więc poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie obecnie obowiązującej ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków ochotniczej straży pożarnej, której uprawnień de facto nie przyznaje u.o.s.p. Ponadto w § 1 pkt 1 i 2 uchwały ustalono ekwiwalent pieniężny za "1 godzinę udziału" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu i w szkoleniu pożarniczym, podczas gdy art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. uprawnia organ uchwałodawczy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie u.o.s.p., zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę.

W odpowiedzi na skargę organ pozostawił przekazaną do Sądu skargę do rozstrzygnięcia WSA. Jednocześnie organ poinformował, że Rada Miejska podjęła w dniu 25 stycznia 2023 r. uchwałę Nr LXIII/560/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (Dz. Urz. Woj. z 2023 r. poz. 306), którą uchyliła uchwałę Nr XLVIII/435/2022 Rady Miejskiej z dnia 26 stycznia 2022 r. W uchwale z 25 stycznia 2023 r. ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratunkowej, szkoleniu lub ćwiczeniu: 1) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu – 18 zł, 2) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu – 10 zł.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie

art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2022r., poz. 1247 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Do wniesienia skargi prokurator jest uprawniony w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.

W myśl z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiła uchwała Rady Miejskiej z dnia 26 stycznia 2022 r. Nr XLVIII/453/2022 w sprawie wysokości ekwiwalentu wypłacanego członkom ochotniczych straży pożarnych uczestniczącym w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, zmieniona uchwałą Rady Miejskiej z dnia 15 grudnia 2022 r. Nr LXII/555/2022.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności poddania kontroli sądowadministracyjnej uchwały, która została uchylona tj. utraciła moc obowiązująca, do daty wydania wyroku. Jak wynika bowiem z odpowiedzi na skargę zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała została uchylona na podstawie § 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 stycznia 2023 r., Nr LXIII/560/2023 i nie obowiązuje od 15 lutego 2023 r. Należy wyjaśnić, iż mimo takiego uchylenia uchwały i faktu, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje w dniu wydania wyroku, pozostaje to bez wpływu na poddanie przez Sąd zaskarżonej uchwały kontroli sądowoadministracyjnej według opisanych powyżej kryteriów. Powyższe wynika z tego, że odmienne są skutki uchylenia obowiązującej uchwały i utraty przez nią w ten sposób mocy obowiązującej, a odmienne są skutki stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca z jego uchylenia oznacza wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Natomiast sąd administracyjny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego władny jest stwierdzić nieważność tego aktu co powoduje, że od samego początku (ex tunc) akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W pierwszym z podanych przypadków przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej utraty mocy obowiązującej traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny przesądza o jej wadliwości od chwili podjęcia. Wówczas uchwałę taką należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. przykładowo postanowienia NSA z 11 kwietnia 2014 r., II OSK 869/14, z 27 września 2013 r., II OSK 2231/13). Jeżeli uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego utratę mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13). W konsekwencji wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Nie było kwestionowane na gruncie przedmiotowej sprawy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera normy generalne i abstrakcyjne, ponieważ nie jest adresowana do imiennie określonych osób, zaś jej abstrakcyjność wyraża się w możliwości wielokrotnego stosowania.

Należy wyjaśnić, iż w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania, zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy cytowanej ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Stosownie do art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. W myśl ust. 2 cyt. art. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Zgodnie z art. 48 u.o.s.p. uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r.

Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Art. 28 ust. 1 wskazywał, że członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. W myśl ust. 2 art. 28 tej ustawy wysokość ekwiwalentu nie mogła przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym.

Analizując treść zaskarżonej uchwały na tle cytowanych przepisów stanowiących podstawę prawną do ich uchwalenia Sąd uznał stanowisko strony skarżącej za w pełni uzasadnione.

W istocie w § 1 uchwały Rada Miejska nieprawidłowo określiła podmiot, któremu przysługuje ekwiwalent. W przepisie tym uchwałodawca określił, że jest nim "członkowie ochotniczych straży pożarnych". Jednakże pojęcie to nie jest tożsame z pojęciem użytym przez ustawodawcę w art. 15 u.o.s.p. tj. "strażakiem ratownikiem ochotniczej straży pożarnej". W tym zakresie zaś konieczne jest zachowanie w akcie podustawowym spójności z nazewnictwem użytym w ustawie, która stanowi podstawę prawną podjęcia uchwały. Brak tożsamości wskazanych pojęć potwierdza przede wszystkim art. 8 u.o.s.p. określający pojęcie strażaka ratownika OSP. W myśl tego przepisu do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych jest uprawniony strażak OSP, który:

1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1,

2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2,

3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych,

4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy,

5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych

- zwany dalej "strażakiem ratownikiem OSP".

Natomiast w myśl art. 1 ust. 3 u.o.s.p. ochotnicze staże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej ,,strażakami OSP". Powyższe wskazuje, że każdy strażak ratownik OSP jest członkiem ochotniczej straży pożarnej, ale nie każdy członek ochotniczej straży pożarnej jest strażakiem ratownikiem OSP, a jest nim tylko taki, który spełnia określone w cyt. art. 8 u.o.s.p. wymogi.

W zaskarżonej uchwale – jak słusznie podniósł Prokurator - także sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu oraz w szkoleniu, określony został w zaskarżonej uchwale w sposób istotnie naruszający przepis prawa tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Z treści cyt. art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien ustalony zostać w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada Miejska w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewnienia zachowanie spójności przepisów. Tymczasem w zaskarżonej uchwale organ przyjął, że stawka ekwiwalentu przysługuje za 1 godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu, co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego, mogąc prowadzić do niedopuszczalnych wątpliwości interpretacyjnych i sporów jak liczyć należy ekwiwalent.

Wprowadzenie przez Radę Miejską modyfikacji regulacji ustawowych jest niedopuszczalne i niezgodne z zasadami legislacji. Przepisy zaskarżonej uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, z tego powodu nie jest dopuszczalne stosowanie innego nazewnictwa tych podmiotów niż zawarte w ustawie. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy jest zobowiązany do tworzenia aktów prawa miejscowego, które są zgodne z przepisami upoważniającymi do ich podejmowania i mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego.

Zakwestionowany przez Prokuratora przepis uchwały jest zatem niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów w zakresie wskazania jakiemu podmiotowi przysługuje ekwiwalent, jak i co do obliczenia czasu, za jaki ekwiwalent przysługuje. Tymczasem oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady, jak już wskazano, narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Podobne stanowisko w opisanym zakresie wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 44/23, WSA w Gdańsku w wyroku z 9 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 689/22, WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 597/22.

Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ bez § 1 nie spełniałaby ona żadnej funkcji.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak sentencji wyroku na podstawie

art. 147 p.p.s.a.