Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2644/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, art. 133 § 1,  art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 154 § 7, art. 141 § 4, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 735
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 87/23 w sprawie ze skargi J. F. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 87/23 zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku J. F. z 14 listopada 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 25 lutego 1978 r. w części ustalającej odszkodowanie - w terminie 2 tygodni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku (pkt II); stwierdził, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); przyznał od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego J. F. sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych (pkt IV); oddalił skargę w pozostałej części (pkt V); zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego J. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt VI).

Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii, który wyrok ten zaskarżył w części, tj. w zakresie pkt II. III i IV.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") poprzez uznanie, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku J. F. z dnia 14 listopada 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 lutego 1978 r. w części ustalającej odszkodowanie, która to ocena dokonana została z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy;

b) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 1 i 3 k.p.a., poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, która to ocena dokonana została z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy;

c) art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, pomimo braku istnienia okoliczności wskazujących, że skarżący na skutek oczekiwania na rozpoznanie wniosku doznał dolegliwości lub niedogodności oraz w sytuacji, gdy organowi nie można zarzuć rażącego naruszenia przepisów dotyczących terminowości rozpoznania wniosku;

d) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego sąd uznał, że przyznana na rzecz skarżącego suma pieniężna będzie adekwatna do mającej miejsce bezczynności.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie pkt II, III i IV zaskarżonego wyroku i w zakresie pkt II i III stwierdzenie niezasadności skargi, a w zakresie pkt IV oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie pkt II, III i IV zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (w razie nieuwzględnienia żądania określonego w pkt 1). Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

W sporządzonej samodzielnie odpowiedzi na skargę kasacyjną J. F. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Wojewódzkiego w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zasadności wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. naruszenia: art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 1 i 3 k.p.a.; art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 1 i 3 k.p.a.; art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.; art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. upatruje się de facto w odmiennej od przyjętej przez Sąd Wojewódzki ocenie stanu faktycznego sprawy. Podniesione zarzuty nie są jednak zasadne.

Na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to obowiązek orzekania na podstawie akt administracyjnych i sądowych (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r., II GSK 1828/12). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi m.in. gdy sąd wyrokując nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego lub podjął je na podstawie akt administracyjnych innej sprawy (por. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., III OSK 786/21). Taka sytuacja nie miała miejsca w badanej sprawie, a odmienna od dokonanej przez Sąd Wojewódzki ocena materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie przesądza o zasadności zarzutu naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a.

Niesłusznie Minister usprawiedliwienia własnej bezczynności upatruje w fakcie prowadzenia wspólnych akt dla kilku zainicjowanych przez skarżącego spraw i okoliczności przekazania całości akt administracyjnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

To organ jest gospodarzem postępowania i to na organie spoczywa obowiązek dołożenia starań o zapewnienie należytej dynamiki postępowania. Brak akt administracyjnych przekazanych sądowi lub innemu organowi, nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności, bądź przewlekłości postępowania. Akcentowana w skardze kasacyjnej okoliczność prowadzenia akt wspólnych i spowodowana tym konieczność skoordynowania działań w obrębie kilku postępowań administracyjnych prowadzonych z udziałem tej samej strony nie jest problemem nowym, ani nieznanym judykaturze. Sądy administracyjne konsekwentnie przyjmują, że brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu, bądź organu wyższej instancji, czy też innemu organowi w związku z prowadzoną inną sprawą z udziałem tej samej strony, nie może usprawiedliwiać braku podejmowania przez ten okres czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji do jej załatwienia. Rzeczą organu jest tak zorganizować tok prowadzonej sprawy, aby tego rodzaju sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Organ winien jest albo prowadzić odrębne akta np. w formie odpisów, albo poczynić wszystkie ustalenia faktyczne i prawne umożliwiające mu załatwienie sprawy bez oczekiwania na zwrot akt (por. wyrok NSA z dnia 05 grudnia 2023 r. sygn. III OSK 1115/23). Niesłusznie zatem Minister w tej okoliczności upatruje okoliczności usprawiedliwiających. Dlatego też nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Minister nie dopuścił się bezczynności w badanej sprawie, a jeśli nawet to jego zwłoka nie miała charakteru rażącego.

Okres oczekiwania na załatwienie przez organ sprawy zainicjowanej złożonym w 2018 r. wnioskiem J. F. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r. zbiegł się z nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego, co w sposób realny wpłynęło na bieg tej sprawy. Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 - dalej jako: "nowelizacja k.p.a."), postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jak konsekwentnie już aktualnie się przyjmuje, przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26; por. również postanowienia NSA: z dnia 10 sierpnia 2022 r. I OSK 716/22, z dnia 11 października 2022 r. I OSK 1602/22, z dnia 19 października 2022 r. I OSK 1546/22, z dnia 12 kwietnia 2023 r. I OSK 1933/22, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja administracyjna musi zawierać zdefiniowane prawem cechy konstytutywne, których nie posiada pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 czerwca 2022 r. informujące o "zakończeniu postępowania". Opisywane w skardze kasacyjnej stanowisko, organu co do braku podstaw do wydania decyzji deklaratoryjnej, stanowi element, który dodatkowo spotęgował wywołany przyjętą organizacją postępowania stan bezczynności. Dlatego też dokonując oceny charakteru stwierdzonego naruszenia prawa Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że miało ono charakter rażący. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił czas trwania postępowania i zaangażowanie organu w załatwienie sprawy, dochodząc do trafnego wniosku, że stanu zwłoki z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie nie można ocenić jako dający się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.

Konsekwencją prawidłowej, przeprowadzonej przez Sąd Wojewódzki oceny, w kontekście zaistnienia stanu bezczynności i charakteru stwierdzonej bezczynności było przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a.).Podzielić należy stanowisko, że choć ustawodawca nie określił przesłanek, którymi powinien kierować się sąd przy przyznawaniu sumy pieniężnej, pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu ("sąd może przyznać"), to jednak nie jest to uznanie dowolne, ale uprawnienie orzecznicze sądu administracyjnego, który powinien z niego skorzystać stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. A zatem, sąd administracyjny który stwierdzi, że konkretne w danej sprawie uchybienie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania sumy pieniężnej skarżącemu tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach (por. J. P. Tarno: Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym. "Kwartalnik Prawa Podatkowego" 2017, nr 2, str. 47-48).

Jakkolwiek, trafnie wskazuje Minister w skardze kasacyjnej, że w zakresie dotyczącym przyznania sumy pieniężnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., to zważywszy na okoliczności tej sprawy uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek zatem, podkreślić trzeba, że Sąd sprawę niniejszą rozpatrujący kwestii tej nie przesądza, i poza granicami niniejszej sprawy pozostaje sprawa zaistnienia przesłanek umorzenia z mocy prawa postępowania nieważnościowego zainicjowanego przez skarżącego, to nie sposób nie dostrzec, że sytuacja procesowa skarżącego uległa zmianie. Z przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. wynika brak możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego we wskazanych sprawach. A zatem, w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych tym przepisem postępowanie zakończy decyzja potwierdzająca jedynie skutki prawne wynikające z ustawy. Umorzenie postępowania administracyjnego jest bowiem zakończeniem postępowania bez rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Z tym też skarżący musi się liczyć. Zważywszy zatem na okoliczności badanej sprawy oraz fakt, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi swoiste zadośćuczynienie za krzywdę jaką strona poniosła w związku z wadliwym działaniem administracji publicznej, zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie [...] zł nie może budzić uzasadnionych wątpliwości.

Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.