Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 801/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1, 5a, art. 59 ust.1, art. 56, art. 64 ust.1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 63 ust.2, art. 53 ust.5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. znak [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2023r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2022r., nr [...] ustalającą na wniosek M. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ozn. nr [...] położonych miejscowości W. [...]

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że sprawa była już rozpatrywana przez organy obu instancji.

Decyzją z [...] czerwca 2022r. Kolegium uchyliło poprzednią decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi z zaleceniem przeprowadzenia prawidłowej analizy i cech zabudowy terenu.

Organ I instancji przeprowadził więc ponowną analizę terenu.

Ustalił, że teren objęty (zmodyfikowanym) wnioskiem, obejmuje działki o nr ewid.[...] i [...], jest położony w południowo-wschodniej części wsi, po południowej stronie drogi gminnej, na obszarze zwartej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej; zajmuje powierzchnię 0,15 ha o szer. ok. 35 m, od strony północno-zachodniej sąsiaduje z drogą gminną nr [...], na jego południowej części znajduje się staw wodny. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne o pow. zabudowy od 86 m2 do 190 m2, o szerokości elewacji frontowej od 9 do 21 m, przykryte dachami dwu - i wielospadowymi oraz budynki gospodarcze o pow. zabudowy od 20m2 do 273m2. Wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym waha się od 12,5% do 30,6%; ogólna powierzchnia zabudowy na działkach objętych analizą wynosi od 134m2 do 428 m2 (średnia 325 m2).

Mając na uwadze wyniki analizy, organ ustalił m.in. następujące warunki zabudowy (zgodnie z wnioskiem): powierzchnia zabudowy do 165 m2, budynek do dwóch kondygnacji naziemnych, możliwy wybudowany lub dobudowany garaż, szerokość elewacji frontowej do 18,5 m (elewacja od strony drogi gminnej), dach wielospadowy, ewentualnie dwuspadowy, wysokość krawędzi elewacji frontowej do 6,5 m, kąt nachylenia połaci dachowych w granicach od 20o do 30o, wysokość głównej kalenicy do 9 m, usytuowana wzdłużnie do frontu działki.

Gdy chodzi o dopuszczalną powierzchnię zabudowy (do 165 m2), organ podniósł, że wprawdzie dla istniejących w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych średnia wynosi 116 m2, to jednak ze względu na planowaną bryłę budynku, będzie ona nawiązywać do istniejącej zabudowy. Poza tym maksymalna powierzchnia zabudowy projektowanego budynku (czyli 165 m2) będzie stanowić zaledwie około połowę średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, wynoszącej 20%, gdyż dla spornego budynku wyniesie ona 11%.

Z kolei uzasadniając odstępstwo od średniego parametru szerokości elewacji frontowej (wynoszącej 11,4 m), dopuszczalne zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie", organ podniósł, że działka objęta inwestycją położona jest w obszarze luźnej wiejskiej zabudowy, a więc zabudowa odbiegająca nieco od średnich parametrów znacznie łatwiej wpisuje się w taką zabudowę, niż w zabudowę zwartą; poza tym na działce nr ewid. [...] znajduje się budynek o szerokości elewacji frontowej 21 m.

W odwołaniu A. K. zarzucał wydanie decyzji z naruszeniem art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022r., poz. 503 z późn. zm.), dalej jako "u.p.z.p." w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jego zdaniem, organ wadliwie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tabeli zawarto jedynie te zabudowania, które są podobne do planowanej inwestycji, natomiast pominięto budynki o odmiennych parametrach; nie zauważono, że nowe zabudowania są znacznie mniejsze, nie posiadają tak szerokiej elewacji frontowej i tak dużej powierzchni zabudowy. Organ nie uzasadnił dostatecznie, dlaczego wyznaczył szerokość elewacji frontowej większą, niż średnia (18,5 m); to samo dotyczy powierzchni zabudowy, która jest rażąco zawyżona w stosunku do sąsiedniej zabudowy. Skarżący podniósł, że tylko na dwóch działkach tj. nr ewid. [...] i nr ewid.[...] odmiennie kształtują się parametry budynków, jednak organ uwzględniając w analizie zabudowę tych działek pominął, że działka nr ewid. [...] jest położona w innej miejscowości, z kolei część budynku na działce nr ewid.[...] została zrealizowana samowolnie i objęta jest nakazem rozbiórki, a więc organ nie powinien uwzględniać tego obiektu w analizie. Ponadto podniósł, że pomiędzy jego nieruchomością a nieruchomością inwestora istnieje spór graniczny oraz toczy się postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Zarzucił też, że organ dokonał uzgodnień z wymaganymi organami w formie pisma, a nie w formie postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania.

W pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazało na rozporządzenie określające zasady ustalania warunków zabudowy.

Kolegium uznało, że przeprowadzona analiza terenu jest pełna i wyczerpująca, a ustalone warunki zabudowy znajdują w niej odzwierciedlenie. Odstępstwa od średnich wskaźników wynikają z analizy i zostały należycie uzasadnione. Podkreśliło, że podstawową zasadą przy ustalaniu warunków zabudowy jest kontynuacja tzw. ładu przestrzennego na danym obszarze. Skoro więc organ stwierdza, że planowana inwestycja, jeżeli nawet odbiega nieco od niektórych parametrów istniejącej zabudowy, nie zakłóca ładu przestrzennego na analizowanym obszarze, to - zdaniem Kolegium - nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium przedstawiło następującą argumentację:

Obszar analizowany ustala się na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Szerokość frontu terenu zabudowy w niniejszej sprawie wynosi 36 m, w związku z tym trzykrotna szerokość to 108 m i taka szerokość została objęta analizą. Skoro w wyznaczonym obszarze istnieje co najmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, nie było podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego tylko po to, aby wykazać, że w dalszej części istnieją dużo mniejsze budynki. Na obszarze analizowanym również znajdują się budynki o mniejszych gabarytach, niemniej jednak organ uznał, że z uwagi na to, że teren inwestycji położony jest peryferyjnie w stosunku do głównego trzonu wsi W. [...], a nawet ul. [...], wybudowanie budynku o takich parametrach w żaden sposób nie zakłóci ładu przestrzennego, tym bardziej, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego terenu będzie mniejsza niż powierzchnia zabudowy pozostałych działek. Bez znaczenia pozostaje to, że na powierzchnię zabudowy pozostałych działek składają się również budynki gospodarcze.

Rzeczywiście szerokość elewacji frontowej planowanego budynku została określona z odstępstwem od średniej szerokości takich elewacji w obszarze analizowanym, ale pozostanie to w harmonii z istniejącym ładem przestrzennym. Objęcie analizą działki nr ewid. [...] znajdującej się w innej miejscowości nie oznacza, że działka ta nie tworzy z pozostałym obszarem ładu przestrzennego. Odnośnie zaś działki nr ewid.[...] to rzeczywiście podano powierzchnię zlokalizowanego na niej budynku z uwzględnieniem jego samowolnej rozbudowy. Ma to wpływ na ustalenie średniej powierzchni zabudowy budynkami mieszkalnymi, co do której i tak zastosowano odstępstwo.

Natomiast gdy chodzi o nielegalnie wybudowany staw wodny na terenie objętym planowanym przedsięwzięciem, Kolegium wyjaśniło, że kwestia ta nie ma wpływu na ustalenie warunków zabudowy. Konkretne usytuowanie planowanej inwestycji na działce, w szczególności odległość od zbiornika wodnego, nie podlega określaniu w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Dla rozstrzygnięcia nie ma także znaczenia sprawa spornych granic pomiędzy nieruchomością inwestora i skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że każdy może zwrócić się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na danym terenie, bez względu na to, czy jest jego właścicielem. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie informację, czy i co na danym terenie można budować.

Kolegium wyjaśniło też, że pismami z [...] sierpnia 2022r. organ I instancji zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. Wydział Spraw Terenowych w J. L., Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Zarząd Zlewni Wód [...] w S. W. oraz do Starosty [...] o uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska odpowiedziała, że planowana inwestycja nie znajduje się na terenach objętych ochroną, natomiast dwa pozostałe organy uzgadniające nie odpowiedziały w terminie 2 tygodni, co w świetle art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oznacza uzgodnienie za dokonane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. K. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy: niedokonanie uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w R. w sytuacji, gdy na działce objętej inwestycją znajduje się staw, w stosunku do którego została wydana decyzja nakazująca jego zasypanie i toczy się postępowanie egzekucyjne (a "warunki hydrologiczne w tym terenie są skomplikowane"); organ błędnie wyliczył powierzchnię zabudowy spornej działki nie uwzględniając stawu, a zatem części, która nie może być zabudowana; pominął, że sporna działka graniczy z działką nr ewid.[...], która jest "formalnie drogą publiczną", a więc organ powinien określić odległość minimalnej linii zabudowy od tej działki; to samo dotyczy rowu melioracyjnego na działce nr [...];

2. art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 6 i 7 Konstytucji RP poprzez uwzględnienie w analizie budynków, które są samowolami budowlanymi (chodzi o rozbudowany budynek mieszkalny i budynek gospodarczy na działce nr ewid.[...], co do budynku gospodarczego została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę); naruszono w ten sposób zasadę praworządności;

3. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia, dlaczego uwzględniono w analizie budynki zrealizowane samowolnie oraz dlaczego przyjęto dla spornej inwestycji szerokość elewacji frontowej i powierzchnię zabudowy znacznie wyższe, niż występujące w analizowanym obszarze;

4. art. 28 k.p.a. poprzez próbę odmówienia skarżącemu przymiotu strony pomimo tego, że organ dysponował aktem notarialnym potwierdzającym, że skarżący jest właścicielem sąsiedniej działki;

5. art. 53 ust.3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust.2 rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego: z załączonej do analizy tabeli wynika, że organ uwzględnił jedynie część zabudowań, pomijając te najnowsze, które odbiegają parametrami od planowanego budynku, znajdujące się w kierunku zachodnim od spornej inwestycji (są one dużo mniejsze i nie posiadają tak szerokiej elewacji frontowej i dużej powierzchni zabudowy); organ powinien "odpowiednio rozszerzyć obszar analizowany"; analiza nie odnosi się ponadto do kontynuacji ciągłości funkcji, gdyż w całym obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa, zdominowana budynkami gospodarczymi - wydanie warunków zabudowy jedynie dla budynku mieszkalnego nie spełnia więc zasady dobrego sąsiedztwa i może powodować w przyszłości sprzeczności i konflikty;

6. § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej zbyt ogólnie oraz brak uzasadnienia do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji na 18,5m i powierzchni zabudowy na 165m2, gdyż na sąsiednich działkach powierzchnia zabudowy kształtuje się do maksymalnie 114 m, a wyjątek to działka nr ewid. [...], która jednak formalnie znajduje się w innej miejscowości i obrębie geodezyjnym, w związku z czym nie powinna być brana pod uwagę oraz działka nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny samowolnie rozbudowany i budynek gospodarczy objęty nakazem rozbiórki, które - jak wyżej skarżący wskazał – również nie powinny być uwzględnione;

7. art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust.4 i 5 u.p.z.p., gdyż nie dokonano w trybie postanowień uzgodnień ze Starostą Powiatu J. , Dyrektorem Zarządu Zlewni PGW WP i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w L..

Dodatkowo skarżący podniósł, podobnie jak w odwołaniu, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe między jego działkami a działką objętą sporną inwestycją, a więc nie jest możliwe prawidłowe określenie usytuowania planowanego budynku na załączniku do zaskarżonej decyzji.

Podkreślił, że teren inwestycji jest terenem podmokłym i bezpośrednio sąsiaduje ze stawem wodnym, co może powodować ryzyko podtopień. Wskazał, że rów melioracyjny ma istotne znaczenie dla środowiska przyrodniczego, które powinno pozostać niezakłócone.

Wskazał na wieloletni konflikt rodzinny pomiędzy nim a inwestorem, powstały m.in. w związku z różnymi (sprzecznymi) inwestycjami realizowanymi przez nich w tym terenie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji nie naruszają obowiązujących przepisów.

Organy powołały zastosowane przepisy i obszernie je omówiły, jednak Sąd dla porządku jeszcze raz je przytacza. Tak więc zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W świetle natomiast art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przepis ten określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa.

Celem tej zasady jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Z kolei określenie tej charakterystyki następuje zgodnie z regułami przewidzianymi w przepisach powoływanego już wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenia").

W niniejszej sprawie organ stwierdził, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego spełnia powyższe wymagania, dlatego zasadnie ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Zarzuty skargi dotyczą naruszenia wyrażonej w powyższym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego oraz następnie określenie niektórych warunków zabudowy dla spornej inwestycji w sposób nieuzasadniony wynikami analizy.

Sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a także poszczególnych parametrów zabudowy tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa szczegółowo rozporządzenie.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. (...) – art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W świetle tego przepisu, wyznaczenie obszaru analizowanego powinno więc nastąpić wokół działki inwestora. Wynika to także wprost z § 3 ust. 1 rozporządzenia ("właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej").

Rzeczywiście, w pewnych przypadkach, z uwagi na charakterystykę danego terenu, konieczne może być wyznaczenie terenu objętego analizą w sposób nieodpowiadający kształtem figurze okręgu, gdy zachodzi potrzeba rozszerzenia granic terenu analizowanego. Takie działania organu powinny jednak zostać dokładnie uzasadnione w analizie, a podstawą takiego nietypowego ukształtowania granic obszaru analizowanego musi być potrzeba zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 237/20). Wbrew przekonaniu skarżącego, powodem rozszerzenia granic obszaru analizowanego nie może być tylko to, że w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Tego rodzaju okoliczność nie ma związku z realizacją wartości wskazanych w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 375/20; wyrok NSA z 22 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 777/20; wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1167/20; wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1296/20 oraz wyrok NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1330/20).

W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono, by zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające rozszerzenie obszaru analizowanego, również skarżący nie wykazał takich okoliczności.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy należy wskazać, że kwestie te zostały uregulowane w przepisach rozporządzenia, które przewidują, że – co do zasady - parametry nowej zabudowy powinny być ustalane w odniesieniu do średnich arytmetycznych. Dopuszczalne jest jednak odstąpienie od średnich i organ w niniejszej sprawie zasadnie z tej możliwości skorzystał w odniesieniu do dwóch spornych parametrów tj. szerokości elewacji frontowej i powierzchni zabudowy.

Otóż zgodnie z § 6 – ust. 1 - szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zdaniem Sądu, organ dostatecznie uzasadnił odstępstwo od średniej szerokości elewacji frontowej (11,4m), dopuszczając szerokość projektowanego budynku maksymalnie 18,5 m. Argumentując odstępstwo organ trafnie zauważył, że działka objęta inwestycją położona jest w obszarze luźnej wiejskiej zabudowy. Planowany budynek wkomponuje się w nią i nie będzie zaburzał poczucia estetyki i harmonii, pomimo większej szerokości frontu, niż inne budynki w tym obszarze. Organ trafnie też zauważył, że na sąsiedniej działce nr [...] w odległości ok. 110m, również znajduje się budynek o większej szerokości frontowej tj. 21 m. To, że budynek ten leży na działce usytuowanej w granicach administracyjnych innej miejscowości (wsi), nie ma znaczenia z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. Z akt wynika, że są to tereny wiejskie, z charakterystycznym mieszanym zagospodarowaniem: zagrodowym, mieszkaniowym, rolnym i leśnym. Nie są to tereny zurbanizowane w tak dużym stopniu, jak tereny miejskie, z wyraźnie wydzielonymi ulicami, ciągami pieszymi, w których co do zasady sposób zagospodarowania wyznaczany jest w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym kwestie granic administracyjnych miejscowości nie mają w zasadzie znaczenia przy ustalaniu warunków zabudowy w terenach wiejskich. W tym przypadku najistotniejsze jest zachowanie ładu, rozumianego jako harmonia zagospodarowania przestrzeni oraz zgodności (niesprzeczności) funkcji zabudowy. Naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa (na skutek planowanego zagospodarowania) w terenach wiejskich należy wiązać raczej z istotną zmianą przeznaczenia terenu, niedającą się pogodzić bądź nadmiernie ograniczającą dalsze rolnicze wykorzystywanie tych terenów. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie natomiast nie zachodzi. Należy też wyjaśnić skarżącemu, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza, że wszystkie budynki w okolicy mają być podobne (a tym bardziej takie same). Występowanie ścisłego podobieństwa istniejących budynków i budynku planowanego może mieć znaczenie dla zachowania ładu, harmonii w zabudowie zwartej, intensywnej, w terenach miejskich, zurbanizowanych. Natomiast w terenach wiejskich, o zabudowie mieszanej, luźnej czy rozproszonej, nawet istotne różnice w poszczególnych parametrach budynków nie muszą wykluczać zachowania ładu przestrzennego. Określając dopuszczalną szerokość elewacji frontowej dla planowanego budynku z odstępstwem od średniej arytmetycznej, organ trafnie i w pełni zasadnie wskazał przede wszystkim na wiejski charakter istniejącej zabudowy oraz na to, że w bliskim sąsiedztwie, na działce nr ewid. [...] znajduje się już budynek o podobnej szerokości. Z tego względu to, że w analizie uwzględniono także budynek na działce nr ewid.[...], który został samowolnie rozbudowany (i co do tej części toczy postępowanie przed organami nadzoru budowlanego), nie miało istotnego znaczenia przy ocenie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego.

Z kolei gdy chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, to zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia - wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Określony w zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy jest niższy (11%), niż średni wskaźnik w analizowanym obszarze (20%), a więc w przypadku tego parametru nowej zabudowy organ nie dokonał odstępstwa od reguły uwzględniania średniej arytmetycznej. Zarzut skarżącego, że powierzchnia zabudowy projektowanego budynku jest większa, niż średnie powierzchnie budynków istniejących w obszarze analizowanym, nie jest uzasadniony. Prawodawca postanowił, że o ładzie przestrzennym decyduje nie tyle powierzchnia budynków, lecz stosunek powierzchni zabudowy do całej zabudowywanej działki. Ład przestrzenny prawodawca wiąże więc z zachowaniem proporcji terenu wykorzystywanego pod obiekty budowlane do terenów niezabudowanych, otwartych. Dopuszczając w zaskarżonej decyzji możliwość budowy budynku o powierzchni do 165 m2 organ jednoznacznie odniósł tę powierzchnię do pozostałego niezabudowanego terenu objętego inwestycją, a zatem do wskaźnika zabudowy, o którym mowa w przytoczonym § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Z przedstawionych względów bezpodstawny jest zarzut skarżącego, że organ wyliczając wskaźnik powierzchni zabudowy, nie uwzględnił istniejącego na działce inwestora stawu. Staw nie jest tego typu urządzeniem (obiektem budowlanym), który załamuje przestrzeń, zmieniając ją istotnie, nie wpływa na tak rozumiany ład przestrzenny.

W konsekwencji organ miał uzasadnione podstawy do ustalenia warunków zabudowy zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem. Należy podkreślić, że w świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia powyższe przesłanki oraz jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tylko brak przesłanek wymienionych w przepisie art. 61 u.p.z.p. może uzasadniać taką odmowę. Zgodnie bowiem z podstawową zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ograniczenie tego prawa jest możliwe tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. oraz w przepisach odrębnych, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Do przepisów odrębnych nie należy natomiast art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazujący uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, dlatego przepis ten nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy mają obowiązek uwzględniać wymagania ładu przestrzennego tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych ustawach (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 93/13).

Wbrew przekonaniu skarżącego, kwestia naruszenia stosunków wodnych (związanych z budową stawu, nawożeniem ziemi i powstałego na tym tle konfliktu sąsiedzkiego), nie miała znaczenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. To, czy planowany budynek będzie mógł zostać wybudowany ze względu na warunki hydrologiczne będzie badane dopiero w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę; to samo dotyczy zachowania odległości od rowu melioracyjnego, która będzie brana pod uwagę na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

Znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy nie ma też wynik postępowania rozgraniczeniowego toczącego się między skarżącym a inwestorem. Trafnie wyjaśniło skarżącemu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (prawa własności, a więc i granic nieruchomości) jest kluczowa dopiero przy udzielaniu pozwolenia na budowę. O ustalenie warunków zabudowy może się natomiast ubiegać każdy, niezależnie od tego, czy przysługuje mu do danej nieruchomości jakiekolwiek prawo. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. – "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji".

W zaskarżonej decyzji ustalono linię zabudowy w odległości nie mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej nr ewid.[...] Skarżący podnosi, że linia zabudowy powinna być ustalona także w stosunku do drogi gminnej tj. działki nr ewid.[...] Stanowisko skarżącego jest błędne. Przede wszystkim należy zauważyć, że działka ta, oznaczona na mapie ewidencyjnej jako droga (działka nr [...]), nie jest faktycznie urządzoną drogą; poza tym na wysokości działki objętej inwestycją przebiega przez teren oznaczony na mapie symbolem Wśr czyli wody śródlądowe. Ponadto, stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia – "obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Chodzi tu przede wszystkim o zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków, zwłaszcza z perspektywy drogi publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 października 2014 r., II SA/Gl 718/14). W rozporządzeniu mowa jest o jednej linii zabudowy i wymóg ten powinien zostać spełniony. Nie można więc wyznaczać linii zabudowy zarówno w głębi działki (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 16 grudnia 2015 r., II SA/Op 517/15) ani z każdej innej niż od drogi publicznej strony tejże działki (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lutego 2015 r., II SA/Ol 1295/14). W związku z tym, że w niniejszej sprawie zabudowa koncentruje się przy drodze gminnej (działka nr ewid.[...]), organ ustalił prawidłowo linię zabudowy wobec tej drogi. Natomiast kwestia usytuowania planowanego budynku względem granicy z tą działką (nr ewid. 1545) może ewentualnie podlegać badaniu przy udzielaniu pozwolenia na budowę.

Wbrew zarzutom, organ uzyskał wymagane uzgodnienia i opinie. W aktach znajdują się pisma organu z [...] sierpnia 2022r., którymi zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. Wydział Spraw Terenowych w J. L., Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Zarząd Zlewni Wód [...] w S. W. oraz do Starosty [...] (k.22-26 akt admin.). RDOŚ w piśmie z 5 września 2022r. (k.24) wyjaśnił, że planowana inwestycja nie znajduje się na terenach objętych ochroną, a więc nie jest właściwy do dokonania uzgodnienia. Taka forma odpowiedzi była- wbrew stanowisku skarżącego – dopuszczalna. Formę postanowienia powinno przybrać wyłącznie uzgodnienie, a więc orzeczenie właściwego organu, który określa w nim warunki, pod jakimi wyraża zgodę na realizację inwestycji. W przypadku odpowiedzi udzielonej organowi I instancji przez RDOŚ, należy stwierdzić, że organ ten nie dokonywał uzgodnienia, ponieważ uznał, że ze względu na lokalizację planowanego budynku, nie jest ono w tej sprawie wymagane.

Natomiast dwa pozostałe organy, do których zwrócił się organ I instancji w ogóle nie udzieliły odpowiedzi w terminie 2 tygodni, co w świetle art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oznacza uzgodnienie za dokonane. Przepis ten wprost stanowi, że "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane".

Z przedstawionych powodów nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy obu instancji wskazanych w skardze przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego tj. u.p.z.p. i rozporządzenia.

Postępowanie przeprowadzono wnikliwie, obszar analizowany został ponownie wyznaczony przez organ I instancji, z uwzględnieniem wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji. Analiza została przeprowadzona szczegółowo – urbanistka wymieniła wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym i opisała cechy ich zabudowy kolejno, zgodnie z ruchem wskazówek zegara. Organ uzasadnił ustalone warunki zabudowy, w tym odstępstwo od średniej szerokości elewacji frontowej. Dokonano wymaganych uzgodnień.

Z tych względów zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.1634).