Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2583/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] w Krakowie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 września 2022 r. nr DO-II.7610.532.2019.KC w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej również jako "Minister/organ"), decyzją z [...] września 2022 r., nr [...], z wniosku [...] Okręgowy Zarząd [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kombinat Metalurgiczny "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...] oraz [...], w części dotyczącej działki nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W zaskarżonej decyzji Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, dalej jako "ustawa z dnia 29 września 1990 r."), decyzją z [...] lipca 1993 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kombinat Metalurgiczny "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] ha, wraz z prawem własności ambulatorium i świetlicy posadowionymi na działce nr [...].

Pismem z 11 stycznia 2002 r. [...] Okręgowy Zarząd w [...] wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], zarzucając kontrolowanej decyzji naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

Zawiadomieniem z 15 lutego 2002 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r.

Postanowieniem z [...] września 2002 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie. Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...].

Pismem z 24 kwietnia 2012 r., [...] Okręgowy Zarząd [...] w [...] wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] kwietnia 2012 r.

Postanowieniem z [...] marca 2013 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił postępowanie administracje w sprawie. Następnie postanowieniem z [...] maja 2015 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z [...] września 2022 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawy do uznania podmiotu za stronę postępowania nadzorczego należy upatrywać w przepisie art. 2 ust. 1 z dnia 29 września 1990 r., w myśl którego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, o ile nie naruszało to praw osób trzecich. Wobec powyższego organ stanął na stanowisku, że stroną postępowania uwłaszczeniowego, jak też postępowania w trybie nadzoru, jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane. Osoba trzecia w takim postępowaniu może uczestniczyć tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć.

Jak podniósł następnie organ, z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby [...] Okręgowy Zarząd [...] w [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. dysponował jakimkolwiek tytułem prawno-rzeczowym do nieruchomości objętej uwłaszczeniem, oznaczonej jako działka nr [...].

Z kolei, ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy Potwierdzenia wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady [...] z [...] maja 1996 r. L.dz. [...], wynika jak wskazał organ, że Pracowniczy Ogród Działkowy o nazwie "[...]", położony w [...], istnieje od 1951 r. i został oznaczony numerem [...]. Dlatego też, zdaniem organu, [...] Okręgowy Zarząd [...] w [...] błędnie wywodzi swój interes prawny z faktu, że na przedmiotowych działkach w 1930 r. założony został Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" w [...] oraz że ogród ten istniał jako tzw. przyzakładowy pracowniczy ogród działkowy "[...]" przy [...] Zakładach Materiałów Ogniotrwałych, który stał się następnie pracowniczym ogrodem działkowym zarejestrowanym w Wojewódzkim Zarządzie Pracowniczych Ogrodów Działkowych. Organ wyjaśnił bowiem, że do ww. Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] nie ma zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), zgodnie z którym ogrody działkowe, istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. z dniem 4 kwietnia 1949 r.), przechodzą w zarząd i bezpłatne użytkowanie Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych (Komisji Centralnej Związków Zawodowych). Organ wskazał na okoliczność, że Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" w [...] został zarejestrowany dopiero w 1951 r., co wynika z dokumentu urzędowego.

Minister podniósł także, że prawo użytkowania działki nr [...] mogło zostać ustanowione na rzecz [...] wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji państwowej w trybie art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, bądź art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a także art. 39 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby taka decyzja na rzecz [...] Okręgowego Zarządu [...] została wydana, co oznacza brak interesu prawnego po stronie [...] w niniejszej sprawie.

Minister powołał się również na poglądy judykatury, w tym na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1050/05, gdzie wskazano, iż: "To, że istniejące dotychczas pracownicze ogrody działkowe stały się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu nie stanowi o tym, że z mocy prawa [...] uzyskał w każdym przypadku automatycznie tytuł prawny do gruntu zajętego pod te ogrody.", oraz że "[...] na podstawie art. 32 powołanej ustawy mógł nabyć tylko to co posiadał jego poprzednik. Jeżeli dotychczasowa jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy, to również i [...] z dniem wejścia w życie ustawy tytułu tego automatycznie nie uzyskał i winien był kwestię tę regulować zgodnie z zasadami określonymi w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa".

Powyższe oznacza zdaniem organu, że zarówno w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r., nr [...], jak również w dniu 5 grudnia 1990 r., [...] Okręgowy Zarząd [...] w [...] nie posiadał i nie nadal nie posiada żadnych praw rzeczowych do przedmiotowego gruntu, który został objęty ww. decyzją uwłaszczeniową, i dlatego niniejszej postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra z [...] września 2022 r., wniósł [...] Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...] reprezentowany przez Okręgowy Zarząd [...] (dalej jako "Skarżący"), zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:

1) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności z uwagi na praktyczny brak odniesienia się w postanowieniu wydanym w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy do zarzutów Skarżącego, przy ograniczeniu się do powtórzenia argumentacji zastosowanej przez organ I instancji;

2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1993 roku, nr [...], w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez Kombinat Metalurgiczny "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] ha, w części dotyczącej działki nr [...], podczas gdy Skarżący posiadał interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych przyzakładowy ogród działkowy "[...]" w [...] stał się stałym pracowniczym ogrodem działkowym w rozumieniu tej ustawy;

3) art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1993 roku, nr [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez Kombinat Metalurgiczny "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] ha, w części dotyczącej działki nr [...], jest wyłącznie adresat tej decyzji, podczas gdy treść decyzji rzutowała, już w chwili jej wydania, na prawa innego podmiotu - [...] i samych działkowców. Ponadto organ błędnie przyjął że Skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji błędne uznał, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania, w sytuacji, gdy w toku postępowania Skarżący wykazał swój interes prawny;

4) art. 7 k.p.a. w związku art. 77 § 1 k.p.a. w związku art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zebranie, rozpatrzenie i ocenienie zebranego w sprawie materiału dowodowego;

5) art. 7 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania przesłanek wszczęcia postępowania z urzędu, podczas gdy w sprawie wykazano rażące naruszenie przepisów prawa występujące przy wydawaniu kontrolowanej decyzji z [...] lipca 1993 r.;

6) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia prawidłowego uzasadnienia decyzji, a w szczególności pominięcie uzasadnienia prawnego dla, ustalenia, że stroną przedmiotowego postępowania może być wyłącznie adresat unieważnianej decyzji, a także brak rozpatrzenia i odniesienia się do zarzutów wskazanych przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy w sprawie powinno zostać wszczęte postępowanie.

Z uwagi na sformułowane powyżej zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Skarżący wniósł również o zasądzenie na swoją kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem obie zaskarżone decyzje, nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu, stanowisko organu w tej sprawie jest prawidłowe.

Podkreślić należy przede wszystkim, iż zaskarżone decyzje organu zostały wydane w trybie nadzwyczajnym - w trybie stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, dlatego też przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675).

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostały konkretnie decyzje w sprawie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kombinat Metalurgiczny "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] ha, w części dotyczącej działki nr [...].

Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego, który wskazał na istniejące w sprawie – jego zdaniem – podstawy stwierdzenia nieważności ww. decyzji wynikające z przepisu k.p.a., tj. art. 156 § 1 pkt 2 (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa).

W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, iż Skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r.

Wyjaśnić należy, że stanowiący podstawę prawną kontrolowanej decyzji przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., stanowi o tzw. "uwłaszczeniu", polegającym na przekształceniu z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przysługującego w tym dniu państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności położonych na gruncie budynków i innych urządzeń stwierdza deklaratoryjną decyzją właściwy wojewoda. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji potwierdzającej fakt uwłaszczenia jest uwarunkowane stwierdzeniem, że państwowej lub komunalnej osobie prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości stanowiącej w dacie 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa. A zatem obie przesłanki uwłaszczenia muszą być w tym przypadku spełnione łącznie. Brak chociażby jednej z nich uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Natomiast uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, co zostało wprost wskazane w tym przepisie.

Mając zatem powyższe na uwadze, organ prawidłowo przyjął, że stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez państwową i komunalną osobę prawną własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa (ergo postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym trybie) jest, poza danym przedsiębiorstwem i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy. Samo natomiast posiadanie gruntu świadczy o interesie faktycznym posiadacza.

W konsekwencji, podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować taką decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. - winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym (tytułem prawnym do nieruchomości), który nie został przez organ (wojewodę) uwzględniony.

W sprawie nie jest kwestionowane, że według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. sporne działki stanowiły własność państwową, będąc jednocześnie w użytkowaniu Kombinatu Metalurgicznego "[...]" w [...], a następnie [...] Zakładów Materiałów Ogniotrwałych w [...] (vide: decyzja Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z [...] czerwca 1982 r., nr [...], oraz zarządzenie nr [...] Ministra Przemysłu z [...] sierpnia 1989 r.).

Sporne natomiast jest to czy w realiach niniejszej sprawy za stronę postępowania nadzorczego może być uznany Skarżący jako podmiot, który co prawda nie był stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną w tym trybie decyzją, ale który wywodzi, że decyzja ta narusza jego sferę prawną.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał, aby decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r. naruszała jego prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Zważyć należy, że organ prawidłowo uznał, że Skarżący nie dysponowały jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości w dacie uwłaszczenia (5 grudnia 1990 r.), jaki i później, co wywieść należy z analizy całości znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, w tym co istotne – z zachowanych akt archiwalnych.

Przy tym legitymacji do bycia stroną niniejszego postępowania nie można, jak słusznie wskazał organ, wywodzić z aktów prawnych regulujących sytuację pracowniczych ogrodów działkowych.

Za trafne uznać należy stanowisko organu, który ustalił, że Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" w [...] zaczął funkcjonować na spornym gruncie najwcześniej od 1951 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), co potwierdza wpis z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady [...] z [...] maja 1996 r. L.dz. [...].

Zgodnie bowiem z art. 4 tej ustawy pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel odpowiednie obszary. Natomiast stosownie do art. 7 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy w braku prawomocnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszary pod ogrody działkowe wyznacza zarząd miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej, a zarząd gminny - na podstawie uchwały powiatowej rady narodowej. Ustawa ta obowiązkiem zakładania ogrodów działkowych obciążyła gminy (art. 5 ust. 1), jak również zakłady pracy zatrudniające więcej niż 200 osób (art. 5 ust. 2). Ogrody działkowe mogły być zatem tworzone na gruntach państwowych, a zakłady pracy je tworzące miały jedynie możliwość ich użytkowania. Powyższe potwierdza również przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 1949 r., zgodnie z którym w razie braku odpowiednich terenów państwowych gminie służyło prawo nabywania takich terenów w drodze wywłaszczenia.

W dacie obowiązywania tej ustawy obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), które to akty określały procedurę przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wykonawcom narodowych planów gospodarczych - na własność, w zarząd lub użytkowanie. Z § 9 ww. rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. wynikało natomiast, że przekazanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie następowało, w zależności od sytuacji, w formie protokołu zdawczo-odbiorczego albo w drodze umowy prawem przewidzianej.

Również ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332) przewidywały przekazanie nieruchomości w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej (§ 7 w zw. z § 2 rozporządzenia z dnia 4 października 1958 r.).

Także kolejna ustawa regulująca gospodarkę terenami państwowymi, a mianowicie ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w art. 8 ust. 1 wskazywała, że przekazywanie terenów państwowych organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego organu administracyjnego.

Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że stosując powołane przepisy właściwy organ dokonywał lokalizacji pracowniczego ogrodu działkowego, która polegała na wskazaniu miejsca, w którym miał on powstać. Z uwagi więc na tak doniosłe skutki w zakresie dysponowania gruntem publicznym, zasadne było precyzyjne określenie, jakiego gruntu dotyczy utworzenie ogrodu. Ogród taki mógł więc być utworzony i obejmować swoim zakresem wyłącznie teren określony w akcie administracyjnym (decyzji lokalizacyjnej).

Natomiast jak wynika z akt sprawy, jedynym dokumentem w tym przedmiocie na jaki wskazuje Skarżący jest zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1951 r. wydane przez WKPG [...], zaktualizowane następnie decyzją lokalizacyjną nr [...] wydaną [...] listopada 1963 r. przez Prezydium WRN w [...] (vide: załączniki do wniosku Skarżącego z [...] stycznia 2002 r.). Za błędne uznać należy zatem stanowisko Skarżącego, że ogród działkowy na spornych gruntach powstał wcześniej, jeszcze przed wojną, w latach 30-tych XX w. Lokalizacja ogrodu działkowego powinna być bowiem rozumiana jako wyznaczenie konkretnej powierzchni, w ramach której nastąpić może utworzenie i funkcjonowanie ogrodu. Przeciwne stanowisko, wiążące lokalizację jedynie z fizycznym umiejscowieniem i funkcjonowaniem ogrodu prowadziłoby bowiem to tego, że utworzony ogród mógłby z upływem czasu w sposób ekspansywny zajmować kolejne działki sąsiadujące z terenem wprost określonym w decyzji, funkcjonować na nich, a następnie wnosić o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania także tego dodatkowego, samodzielnie zajętego teren, co należy uznać za sprzeczne z celem zacytowanych powyżej przepisów prawa. Słusznie zatem organ uznał, że do Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] nie ma zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którym ogrody działkowe, istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. z dniem 4 kwietnia 1949 r.), przechodzą w zarząd i bezpłatne użytkowanie Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych (Komisji Centralnej Związków Zawodowych).

W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy również przepis art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie mógł stanowić podstawy do nabycia przez Skarżącego prawa użytkowania do spornego terenu (działki nr [...]). Zgodnie bowiem z ww. przepisem, miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stały się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu (ust. 1), natomiast majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych przejął nieodpłatnie [...] (ust. 2). Z powołanego przepisu w żadnym razie nie można wnioskować o automatycznym powstaniu na rzecz Skarżącego prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntów. [...] wprawdzie przejął nieodpłatnie majątek dotychczasowych jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, a więc ogół praw majątkowych (aktywa i pasywa) przysługujących określonym podmiotom, jednak mógł nabyć tylko to co posiadał jego poprzednik. Jeżeli zatem dotychczasowa jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy, to również i [...] nie mógł na podstawie art. 32 ust. 2 tytułu tego automatycznie uzyskać i winien był kwestię tę uregulować zgodnie z zasadami określonymi w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Jak już natomiast wskazano powyżej, zgodnie z ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przekazanie w użytkowanie gruntu państwowego wymagało decyzji administracyjnej (art. 8 ust. 1). Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, istniejące użytkowanie przekształciło się w zarząd, który również mógł powstać w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem organu administracji między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości (art. 33 ust. 2) (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2337/12; z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 450/07; z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1050/05; oraz WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 245/05).

Jeżeli zatem, jak twierdzi Skarżący, w skład majątku, który [...] przejął w trybie art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. wchodziło również prawo użytkowania do działki nr [...], to winien przedstawić na tę okoliczność dowód w postaci decyzji administracyjnej o ustanowieniu tego prawa. Skarżący nie zaoferował jednak w tym zakresie żadnego dowodu. Tym samym organ prawidłowo uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r. powinno zostać umorzone z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Skarżącego, co obligowało organ do wydania decyzji umorzeniu tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ nie naruszył również przepisu art. 15, 28 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd stwierdził zatem, że w rozpatrywanej sprawie organ nie dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana przez organ ocena materiału dowodowego w niniejszej sprawie była prawidłowa, co nie potwierdza zarzutu naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. Brak jest również podstaw do uznania za trafiony zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra odpowiada wymogom określonym w powyższym przepisie k.p.a.

Końcowo odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji przez organ z urzędu wyjaśnić należy, że przedmiotowe żądanie Skarżącego nie jest wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do podjęcia czynności z urzędu. Jeżeli bowiem organ administracji nie widzi podstaw do takiego działania, to wstrzymanie się przez organ od wszczęcia (prowadzenia) postępowania z urzędu w tym przedmiocie nie jest naruszeniem art. 157 § 2 k.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).