Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1862/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i  art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. G.(G.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 listopada 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3106/2023/22191 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 10 października 2023 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 13 września 2023 r. B. G. (strona, skarżąca) zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem – A. G. Do wniosku załączono kopię orzeczenia o jego niepełnosprawności, z którego wynika, że został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Decyzją z dnia 10 października 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej w skrócie u.ś.r.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego. Jednak jako powód odmowy wskazał, iż w świetle dokumentacji przedstawionej przez stronę niepełnosprawność męża skarżącego powstała w 2010 r. Jednocześnie strona nie jest w stanie udokumentować, że niepełnosprawność męża powstała od ukończenia 18 roku życia ani do ukończenia 25 roku życia tj. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

Strona nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia wniosła odwołanie. Przyznając, że niepełnosprawność jej męża powstała wieku dorosłym, co jednak w jej ocenie nie umniejsza potrzeby stałej opieki nad nim. Wskazała, że poważna nadwaga oraz schorzenia takie jak duszności, cukrzyca, nadciśnienie, ataki padaczkowe następujące niespodziewanie z częstotliwością nie do przewidzenia powodują konieczność jej obecności przy mężu. Podała, że przy mężu wykonuje wszystkie zabiegi pielęgnacyjne, dawkuje leki, wykonuje zastrzyki. Zdarza się, że karmi męża gdyż napady padaczkowe niestety mają negatywny wpływ na motorykę ruchową kończyn dolnych i górnych. Mąż pozostawiony sam sobie doglądany popołudniami byłby zaniedbany higienicznie, leki nie byłby zażywane o czasie, a dieta tak ważna przy nadwadze i cukrzycy byłaby zachwiana. Jednocześnie skarżąca wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz odwołujące się do niego orzecznictwo NSA, wedle których doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 3 listopada 2023 r. utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium co prawda zgodziło się z zarzutem odwołania i wykluczyło dopuszczalność oparcia odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Jednak samą odmowę przyznania świadczenia uznało za prawidłową ze względu na zakres opieki sprawowanej przez skarżącą na mężem. Zaakcentowało przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki, ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej. Tymczasem, zdaniem Kolegium, zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią, nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia, w dogodnej dobowe porze. Z akt sprawy wnika, że czynności strony związane z opieką nad mężem ograniczają się bowiem do pomocy przy kąpaniu, ubieraniu, podawaniu leków, przygotowywaniu posiłków, czynności dnia codziennego. Strona nie musi całodobowo wykonywać względem męża takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą one być realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej, choćby na część etatu. Kolegium podniosło przy tym, że w toku postępowania strona nie kwestionowała ani nie przedkładała żadnych dowodów, ani oświadczeń, z których wynikałby odmienny niż ustalony, zakres opieki nad mężem.

Strona wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium. Zarzuciła w niej błędną ocenę materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jak i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Naruszenie to polega przede wszystkim na błędnej ocenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem pracy zawodowej a sprawowaną przez nią opiekę nad mężem. W ocenie skarżącej taki związek istnieje. Do tego wniosku prowadzi prawidłowa i kompleksowa ocena materiału dowodowego prawidłowo zinterpretowanej nomy art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ponadto strona powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r.").

Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą na ojcem. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wymieniając wśród nich konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (tak np. wyroki WSA: w Gliwicach z 23 listopada 2023 r., sygn. II SA/Gl 1497/23, w Gdańsku z 20 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Gd 360/23, w Białymstoku z 12 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Bk 706/23, we Wrocławiu z 9 listopada 2023 r., sygn. IV SA/Wr 209/23).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Wyjaśniając przyczynę odmowy organ pierwszej instancji wskazał na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Organ odwoławczy zasadnie nie podzielił tego stanowiska. Organ ten stwierdził zarazem, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad jej niepełnosprawnym mężem nie wyklucza podjęcia przez nią jakiegokolwiek zajęcia zarobkowego, w dogodnej dobowo porze.

Jednak w ocenie Sądu odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia, w realiach niniejszej sprawy, pozostaje co najmniej przedwczesna.

Analiza przedłożonych do sprawy akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż nie została wyjaśniona zasadnicza kwestia czy opieka sprawowana przez skarżącą nad mężem jest tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla osoby wymagającej tej opieki. Mianowicie, w sprawie nie dokonano przede wszystkim ustaleń w zakresie częstotliwości wykonywanych przez skarżącą poszczególnych czynności w ramach sprawowanej opieki, dobowego wymiaru zaangażowanego czasu skarżącej dla ich wykonania, pór dnia, w których są podejmowane. Powyższe wymagało szczegółowych ustaleń zakresu sprawowanej opieki, a także oddziaływania schorzeń osoby niepełnosprawnej na jej codzienne funkcjonowanie oraz potrzebę wsparcia opiekuna. Konieczne pozostawało również ustalenie jakie konkretne czynności osoba wymagająca opieki jest w stanie wykonywać samodzielnie, czego w ustaleniach zabrakło.

Należy zaakcentować, że prawidłowe rozumienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest rekompensata za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Ol 1038/21). Organ odwoławczy odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia zastosował, w oparciu o niepełne ustalenia faktyczne, surowe kryteria przyjmując, że wykonywane przez stronę czynności świadczą o braku związku pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia. Nie sposób pogodzić tego z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż sprawowanie opieki nie oznacza, aby była ona sprawowana przez siedem dni w tygodniu i przez 24 godziny na dobę. Konieczne jest w tym zakresie uwzględnienie chociażby odpoczynku dobowego.

Co prawda zgodzić należy się, że niektóre z wymienionych w wynikach wywiadu, a także wskazanych przez skarżącą, czynności wykonywanych w ramach opieki, takich jak przykładowo robienie zakupów, pranie, gotowanie, porządki domowe, zasadniczo nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mogą być one jednak odmiennie ocenienie, jeżeli pozostają w kumulacji z innymi czynnościami wykonywanymi w ramach sprawowanej opieki. Wskazane przez skarżącą napady padaczkowe u męża, jego omdlenia, a także podane w jej oświadczeniu z dnia 13 września 2023 r. (karta nr 4 akt administracyjnych organu I instancji) codzienne: prowadzenie do toalety, podmywanie, mierzenie poziomu cukru, podawanie insuliny, podawanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, czuwanie podczas snu, tym bardziej w sygnalizowanej trudności w poruszaniu się osoby wymagającej opieki, mogłyby skutkować koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania tej opieki.

W związku z tym koniecznie pozostaje ustalenie wskazanych wyżej okoliczności faktycznych oraz dokonanie oceny, czy rzeczywiście uprawnione są twierdzenia o możliwości podjęcia przez skarżącą pracy zarobkowej, w dogodnej dobowo porze. (przy czym wymagać będzie sprecyzowania o jaką "dogodną" porę chodzi, gdyż posłużenie się przez Kolegium tym bardzo ogólnikowym wskazaniem nie może być uznane za wystarczające).

W realiach rozpoznawanej sprawy sformułowana przez organ odwoławczy przyczyna odmowy wymagała przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania dowodowego. Tymczasem takiego postępowania zabrakło. W konsekwencji w ocenie Sądu organy naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w aspekcie podstawy materialnoprawnej określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przeprowadzone w sprawie postępowanie obarczone jest wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania, w szczególności postępowania dowodowego, którego zakres wynika z przywołanego przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Uznanie decyzji organu za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa wymaga bowiem zbadania kolejnych etapów działania organu, w ramach których następuje zgromadzenie materiału dowodowego, uwzględnienie w toku postępowania treści art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy, a następnie wszechstronne i wnikliwe rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ podejmując rozstrzygnięcie ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by dalej w ramach swobodnej oceny dowodów ocenić czy dana okoliczność została udowodniona.

Nie można także nie dostrzec tego, że wypełniając obowiązek poinformowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ I instancji wskazał, że przyczyna odmowy oparta jest o art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. moment powstania niepełnosprawności. Z pozostałej zaś treści pisma informacyjnego organu I instancji, zdaniem Sądu, nie wynika dostatecznie wyraźnie, że zakres opieki ustalony przez organ nie jest wystarczający do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia. W toku postępowania odwoławczego strona nie została natomiast poinformowana, że przyczyna odmowy zostanie oparta o zupełnie inną przesłankę warunkującą przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wnosząc odwołanie strona mogła zatem zakładać, że zakres sprawowanej przez nią opieki zasadniczo nie budzi zastrzeżeń i że w związku z tym nie ma potrzeby przedstawiania żadnych dodatkowych dowodów w tym zakresie. Tymczasem Kolegium jako argument za zasadnością swojego rozstrzygnięcia wskazało, że w toku postępowania "strona nie kwestionowała jego treści, ani nie przedkładała żadnych dowodów, ani oświadczeń, z których wynikałby odmienny niż ustalony, zakres opieki nad mężem". Kolegium nie odniosło się przy tym wprost do twierdzeń dotyczących zakresu sprawowanej opieki, które strona skarżąca podniosła przy okazji kwestionowania oparcia odmowy o datę powstania niepełnosprawności. Nie wiadomo więc, czy Kolegium uznało je za nieprzekonujące lub niewystarczające, czy też po prostu tych twierdzeń nie zauważyło.

Należy pamiętać, że zawarta w art. 10 § 1 k.p.a. zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem I instancji, lecz obowiązuje w każdym stadium postępowania, a więc również w postępowaniu odwoławczym (zob. m.in. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2023). Przepis art. 79a k.p.a. stanowi natomiast konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. I GSK 572/22, z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. I GSK 1344/22; por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Sz 1178/18).

Mając na względzie dotychczasowe rozważania w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. czynią koniecznym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Prowadząc ponowne postępowanie organy na zasadzie art. 153 p.p.s.a. związane będą oceną prawną przedstawioną w powyższych rozważaniach Sądu, a także przedstawionymi powyżej wskazaniami. W szczególności w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji dokona nie budzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego związanych z zakresem sprawowanej przez skarżącą opieki, uwzględniając schorzenia jej męża. Uzupełnienia wymagają wskazane powyżej braki postępowania dowodowego. Organ ustali zwłaszcza dobowy wymiar czasu sprawowanej opieki, porę dnia i częstotliwość działań podejmowanych przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki z zaznaczeniem tych czynności, których niepełnosprawny nie byłby w stanie dokonać samodzielnie bez pomocy skarżącej lub których dokonanie byłoby znacznie dla niego utrudnione. Stronie należy przy tym dać możliwość złożenia ewentualnych wniosków dowodowych oraz przedstawienia dowodów dotyczących zakresu sprawowanej przez nią opieki nad mężem, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów dowodowych, zgodnie z wymaganiami statuowanymi w art. 10 § 1 k.p.a. Następnie organ dokona ponownej oceny wniosku skarżącej i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozstrzygając przede wszystkim, czy ustalony po uzupełnieniu materiału dowodowego stan faktyczny sprawy, ze względu na istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, pozwala na przyznanie skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia. Wykluczone jest przy tym, aby przy ocenie zasadności wniosku opierać się o kryterium daty powstania niepełnosprawności.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.