Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1569/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 217/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 217/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę M. P. (dalej również: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium) z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 września 2020 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej również: Wójt/organ I instancji) o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym babką – E. P.

Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Wójt odmówił przyznani skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji podał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 26 października 2017 r. nr [...] E. P. została na stałe zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej jak wynika ze wskazanego orzeczenia, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność u babki Skarżącej, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 3 października 2017 r., tj. od 85 roku życia. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) - dalej: "u.ś.r.". Niezależnie od powyższego Wójt wskazał, że E. P. posiada dwoje dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak zatem okoliczności, które pozwalałyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny Skarżącej względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci. Krąg osób zobowiązanych do alimentacji określa art. 129 § 1 i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 z późn. zm.) - dalej: "K.r.o.". W ocenie organu I instancji, w pierwszej kolejności do alimentacji zobowiązane są dzieci niepełnosprawnej i dopiero w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności, uniemożliwiających sprawowanie opieki, obowiązek ten mógłby objąć wnuczkę, a tego rodzaju sytuacja nie zachodzi w opisywanej sprawie. Wynika to bowiem wprost z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Zdaniem odwołującej się, zaniechanie legislacyjne ustawodawcy w uchwaleniu przepisów zgodnych ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić okoliczności obciążającej stronę i przesądzającej o decyzji odmownej. Niezależnie od powyższego Skarżąca zarzuciła brak faktycznego ustalenia czy osoby zobowiązane w myśl art. 128 i art. 129 K.r.o. obiektywnie mogą sprawować osobistą opiekę nad E. P.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], Kolegium utrzymało opisaną wyżej decyzję Wójta. Kolegium podało, że w świetle wskazanego przez Skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego, niespełnienie przesłanki daty powstania niepełnosprawności, wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może być wyłączną podstawą do odmowy przyznania skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego. Niemniej skoro dwie córki E. P. żyją i nie posiadają statusu osoby niepełnosprawnej, decyzję o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uznać należało za odpowiadającą prawu. W sprawie nie zachodzą bowiem okoliczności prawne, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babki przez obowiązkiem alimentacyjnym jej córek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 - 3 u.ś.r. w zw. z art. 132 K.r.o. poprzez przyjęcie, że skarżąca będąca wnuczką osoby niepełnosprawnej, rezygnując z zatrudnia celem sprawowania opieki, nie jest osobą uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy z konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej oraz nakazu ochrony i opieki nad rodziną należy wywieść uprawienie skarżącej do otrzymania wnioskowanego świadczenia;

II. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735) - dalej: "k.p.a." poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 217/21 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

W ocenie Sądu I instancji ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji administracyjnej, w tym zastosowanych przepisów prawa. Słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, że wydanie decyzji odmownej w związku z datą, w której ustalono stopień niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, stanowi naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Należy mieć bowiem na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że podziela również stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku prawnej możliwości przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia, z uwagi na brak zaistnienia okoliczności, które pozwalałyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babki przed obowiązkiem alimentacyjnym dzieci osoby wymagającej opieki. Zdaniem Sądu I instancji zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu;

2) opiekunowi faktycznemu dziecka;

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Sąd I instancji wskazał, że osobami, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. są osoby, na których, zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 128-133), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei krewnymi w linii prostej, zgodnie z art. 617 § 1 K.r.o., są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Natomiast z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka (art. 618 § 1 K.r.o.). Przepis art. 128 K.r.o. jednoznacznie wskazuje więc, że obowiązek alimentacyjny ciąży jedynie na osobach spokrewnionych w linii prostej oraz na rodzeństwie. Zgodnie zaś z art. 129 § 1 K.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.

W ocenie Sądu I instancji, wymaga podkreślenia, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązał wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 126/20, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skoro córki E. P. żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Skarżącej, będącej wnuczką osoby wymagającej opieki. Nie negując, że dzieci niepełnosprawnej mogą obiektywnie - chociażby z uwagi na stan zdrowia - nie dawać gwarancji należytego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to jednocześnie nie są to okoliczności prawne, które mogły podważyć zasadność stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy. Ani organy administracji, ani Sąd nie są powołane do określenia okoliczności faktycznych związanych z możliwością bądź nie sprawowania opieki. Przesłanki prawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. określa bowiem art. 17a ust. 1 tej ustawy, w myśl którego osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na fakt, że E. P. posiada dwie córki – M. P. i G. W., z których żadna nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to, w ocenie Sądu I instancji, nie został spełniony warunek określony art. 17a ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności do alimentacji E. P. zobowiązane są jej dzieci i dopiero w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności, uniemożliwiających sprawowanie opieki, obowiązek ten mógłby objąć wnuczkę. Tego rodzaju okolicznościami przenoszącymi legitymację do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego byłby brak osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osoba wymagającą opieki lub legitymowanie się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a wynika to wprost z art. 17a ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Czym innym jest bowiem spełnienie ustawowych przesłanek do przyznania świadczeń rodzinnych, a czym innym obiektywna możliwość wywiązania się z ciążącego obowiązku alimentacyjnego. Pominięcie osób zobowiązanych do alimentacji z powodów niewskazanych wprost w ustawie nie jest w ocenie Sądu I instancji działaniem właściwym i nie stanowi o dokonaniu wykładni celowościowej lub funkcjonalnej przepisów u.ś.r. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, organy nie są także władne do oceny stanu zdrowia stron i dokonywania własnej oceny w przedmiocie tego, czy stan zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji wypełnia hipotezę do uznania ich za osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podobne rozwiązanie ustawodawca przyjął w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., określającym negatywne przesłanki do przyznania świadczenia We wskazanej regulacji przyjęto, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji wskazał przy tym, że jest to rozwiązane całościowo spójne, gdyż w obrębie jednej jednostki redakcyjnej (art. 17 u.ś.r.) określa osoby wyłączone z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 132 k.r.o. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że Skarżąca, będąc wnuczką osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która zrezygnowała z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad babką nie jest podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, iż opieka ta winna być sprawowana przez matkę Skarżącej, podczas gdy z zasad równości i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie skarżącej wnuczki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art., 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo tego że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do realnych możliwości sprawowania opieki przez M. P. nad niepełnosprawną matką E. P., a poprzez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Postanowieniem z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1569/21 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w sprawie I OPS 2/22.

Postanowieniem z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1569/21 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. (pkt 1 skargi kasacyjnej), należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22 o następującej treści:

"Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)".

W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Podano, że jedno stanowisko wyraża pogląd, iż warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Natomiast drugie stanowisko uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1 a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Wobec tego, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Zatem, ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyjściowo, działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Wskazano przy tym, że kryterium wprowadzone do art. 17 ust. 1a i art. 15 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie było przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego po zmianie brzmienia przepisów.

Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale zaakceptował tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym. Jednak NSA podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem Naczelny Sąd Administracyjny, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Podano, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Wskazano, że orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. NSA uznał zatem, że pod względem językowym przepis nie budzi wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, jak należy rozumieć, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej. Zdaniem NSA, regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

Dalej, w uzasadnieniu do omawianej uchwały NSA wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Zatem, przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza - w ocenie Naczelny Sąd Administracyjny - wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem Naczelny Sąd Administracyjny - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Podano, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie NSA – w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Należy w tym miejscu wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Tym samym alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający powtórną skargę kasacyjną skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 p.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za nie zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej określony w jej pkt 1 tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 132 k.r.o. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że Skarżąca, będąc wnuczką osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która zrezygnowała z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad babką nie jest podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, iż opieka ta winna być sprawowana przez matkę Skarżącej, podczas gdy z zasad równości i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie skarżącej wnuczki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nie można uznać, że skoro córki E. P. żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ten fakt nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności - w niniejszym przypadku wnuczce.

W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, w sytuacji istnienia osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Jak zaś wynika z akt niniejszej sprawy, córki E. P. żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązanego - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej.

Wobec powyższego należy uznać, że zarzut materialnoprawny oparty na art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r. nie był trafny. Jak bowiem wyżej wywiedziono nielegitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu wobec osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne. Jak zaś wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babką M. P. złożyła w dniu 18 września 2020 r. W tym czasie córki E. P. żyły i nie legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art., 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 2 skargi kasacyjnej). Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.