Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 83/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 23 listopada 2023 r. znak: SKO.41/5908/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adwokatowi [...] od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych i czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy) z tytułu podatku od towarów i usług


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 23 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Lubartów odmawiającą J. B. (skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W. J..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 5 września 2023 r. skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką W. J.. Matka skarżącej, urodzona 1 listopada 1937 r., legitymuje się orzeczeniem z 26 lipca 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, ważnym do 31 lipca 2024 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 7 czerwca 2023 r. Zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 28 kwietnia 2021 r., matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji.

W toku wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego 18 września 2023 r., ustalono, że matka skarżącej jest osobą schorowaną, głuchą, porozumiewanie z nią odbywa się pisemnie. Jest jednak osobą świadomą, pozostaje w logicznym kontakcie. Wymaga pomocy ze strony osób drugich w czynnościach dnia codziennego. W. J. jest wdową, jej dwaj synowie nie żyją. Pozostałe dzieci – córka E. przebywa w zakładzie karnym, zaś syn A. jest osobą aktywną zawodowo, odwiedza matkę i pomaga w cięższych pracach domowych, nie jest jednak w stanie zaopiekować się nią w wystarczającym zakresie. Opiekę nad matką sprawuje zatem skarżąca. Codziennie od godzin rannych do wieczornych, a niekiedy także w nocy przebywa u matki. Skarżąca pomaga matce w budzeniu, ubieraniu, robieniu zakupów, przygotowaniu i podawaniu posiłków, w razie konieczności kontaktuje się z lekarzem, kupuje i podaje leki. Ponadto, skarżąca robi pranie, sprząta, prasuje, pomaga w trzymaniu higieny osobistej. W okresie grzewczym dba o zapewnienie opału i pali w piecu. Czynności te mają charakter systematyczny, powtarzalny. W wywiadzie stwierdzono również, że skarżąca nie zamieszkuje z matką, dzieli mieszkanie komunalne z byłym mężem. Jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy. Uprzednio podejmowała prace dorywcze, jednak od momentu rozpoczęcia sprawowania opieki nad matką nie ma takiej możliwości i pozostaje na utrzymaniu matki.

Decyzją z 4 października 2023 r. Burmistrz Miasta Lubartów (organ I instancji), na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako: u.ś.r.), odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek powstania niepełnosprawności matki skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skorygowało jednak stanowisko tego organu w zakresie zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznano za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną względu na moment powstania niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego, kluczową kwestię sporną w sprawie stanowiło niezamieszkanie skarżącej z matką i zarazem brak całodobowej opieki nad nią. Na podstawie ustaleń wywiadu środowiskowego organ przyjął, że skarżąca przychodzi do swojej matki codziennie, od godziny rannych do wieczornych, ale nie mieszka z nią na stałe. Skarżąca mieszka w mieszkaniu komunalnym, które dzieli ze swoim byłym mężem, a matką opiekuje się "na odległość". W tych okolicznościach organ orzekł, że w sprawie wystąpiły negatywne przesłanki wykluczające możliwość przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o zmianę podjętych "wyroków". Podkreśliła, że orzeczenia organów pierwszej i drugiej instancji są dla niej niejasne. Wyjaśniła, że nie jest zameldowana z matką, ale przebywa u niej prawie cały czas i nierzadko musi zostawać na noc. Skarżąca mieszka w odległości około 150 m od domu matki. Pokonanie tej odległości zajmuje jej "chwilę". Podniosła, że organy w ogóle nie zbadały tej okoliczności. Z obawy przed utratą mieszkania komunalnego, skarżąca nie może zameldować się u matki. Oświadczyła, że opieka nad matką ma charakter stały i uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy.

W uzupełnieniu skargi z 30 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił:

1. dokonanie błędnej wykładni:

- art. 17 ust. 1-5 u.ś.r., a w rezultacie uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, w szczególności w sytuacji faktycznego oparcia decyzji na art. 17 ust. 1b u.ś.r.;

- art. 17 ust. 1. u.ś.r. poprzez uznanie, że fakt niezamieszkiwania skarżącej z matką oraz brak całodobowej opieki nad nią przemawia za zasadnością wydania decyzji odmownej;

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy mniej korzystnych ustaleń faktycznych oraz ich oceny, aniżeli wynikające z decyzji organu I instancji;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że skarżąca opiekuje się matką na odległość, w sytuacji rażącej abstrakcyjności i dowolności takiego twierdzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie artykułu 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji co do spełnienia negatywnej przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego zgodność z Konstytucją została zakwestionowana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Wobec rozstrzygnięcia Trybunału zawartego w tym wyroku, nie jest dopuszczalne, aby podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiła przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Pogląd ten został już utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie budzi także żadnych wątpliwości sądu w niniejszej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie sporną kwestię stanowi natomiast ocena stanu faktycznego, a w istocie zagadnienie, czy opieka sprawowana przez skarżącą nad matką ma charakter opieki stałej i czy warunkiem przyznania spornego świadczenia jest wspólne zamieszkiwanie skarżącej z matką. W tym zakresie nie można podzielić stanowiska organu, który z faktu, że skarżąca nie zamieszkuje na stałe z matką i - co do zasady - nie sprawuje nad nią opieki ciągle i całodobowo, wywodzi wniosek, że sprawowana przez nią opieka nie ma charakteru stałego.

W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było istnienie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, rolą organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób (w tej kwestii wiążąco wypowiada się właściwy organ w orzeczeniu), ale – co istotne i decydujące – weryfikacja zakresu tej pomocy pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Warunkiem przyznania przez organ prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest więc wykazanie, że wnioskodawca jest osobą zobowiązaną do opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, sprawuje ją stale i osobiście, zaś zakres opieki stanowi przeszkodę w wykonywaniu przez nią pracy zarobkowej. Podkreślić należy, że nie każda rezygnacja z zarobkowania stanowi podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie to może bowiem przysługiwać jedynie wtedy, gdy pomiędzy rezygnacją, bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką zachodzi ścisły i bezpośredni związek przyczynowy.

Ustalenia poczynione w toku wywiadu środowiskowego w niniejszej sprawie wskazują, że matka skarżącej uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jest osobą w podeszłym wieku i z licznymi schorzeniami, w tym niesłyszącą - porozumiewającą się jedynie pisemnie. W wywiadzie stwierdzono, że skarżąca codziennie, od godzin porannych do wieczornych, a w razie potrzeby także w nocy, przebywa u matki. Jednakże skarżąca nie mieszka z matką, lecz dzieli mieszkanie komunalne z byłym mężem. Skarżąca pomaga matce w codziennych czynnościach higienicznych, robi zakupy, przygotowuje i podaje posiłki oraz leki, wykonuje czynności porządkowe w domu. Czynności te mają charakter systematyczny i powtarzalny. Skarżąca jest osobą bezrobotną. Jakkolwiek podejmowała w przeszłości prace dorywcze, to aktualnie z nich zrezygnowała z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że ustalenie u danej osoby znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona - w celu dalszego pełnienia roli społecznej - stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r., sygn. I OSK 1854/19). Nie chodzi przy tym o świadczenie doraźnej pomocy, lecz o działania stałe, obejmujące umożliwienia osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji spełniania większości czynności dnia codziennego, których z powodu niepełnosprawności nie jest ona w stanie sama wykonać. Co do samej więc zasady chodzi o działania, które są konieczne w konkretnym przypadku i niewątpliwie są one wykonywane w takim zakresie i natężeniu, że wymaga ze strony osoby sprawującej opiekę rezygnację z zatrudnienia, bądź jego niepodejmowanie.

Jest przy tym jednak oczywiste, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o oświadczeniach rodzinnych nie wymaga od opiekuna jakiegoś szczególnego zachowania, w tym - co ma znaczenie w analizowanym przypadku - zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, w której w danym przypadku – z uwagi na stan zdrowia osoby pozostającej pod opieką – sprawowanie opieki wymagałoby stałego przebywania z osobą podopieczną, co w praktyce wiązałoby się ze wspólnym zamieszkiwaniem, bądź sprawowaniem tej opieki z pomocy innych osób. Nie można zatem ani wymagać wspólnego zamieszkiwania, ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień - w tym sensie "całodobowo". SKO nietrafnie więc interpretuje art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznając, że wymaga on takiej "stałości" wykonywanej opieki, która rozumiana jest jako jej sprawowanie "w zasadzie przez całą dobę", co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej. Przepis ten na zasadzie alternatywy rozłącznej wskazuje na dwa odrębne stany odnoszące się do osoby niepełnosprawnej - jeden, gdy osoba taka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i drugi, gdy osoba taka legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". W art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca ustanowił jedynie wymóg stałego lub długotrwałego charakteru sprawowanej opieki. Nie wskazał, aby opieka musiała być wykonywana bez przerwy, całodobowo. Podobnie, nie wspomniał o obowiązku wspólnego zamieszkiwania opiekuna z osobą wymagającą opieki. Zasadnym jest natomiast przyjęcie, że aby spełnić wymóg "stałości", opieka nad trwale niepełnosprawnym powinna być sprawowana codziennie. Opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając mu pomocy w zakresie adekwatnym do bieżąco stwierdzonej potrzeby oraz wykazując ciągłą gotowość do niesienia pomocy. Nie ma zatem uzasadnienia pogląd, że brak wspólnego miejsca zamieszkania przesądza o braku sprawowania opieki stałej, w szczególności, gdy inne okoliczności sprawy wskazują, że nawet bez tego czynnika, opiekun jest w stanie i świadczy potrzebną pomoc w każdym momencie, gdy jest ona wymagana.

Ustalenia co do stanu faktycznego sprawy wskazują, że skarżąca wykonuje czynności opiekuńcze względem matki każdego dnia, w stałym wymiarze czasowym (od rana do wieczora) oraz w zakresie stałych, powtarzających się czynności. W razie potrzeby zostaje z matką także w nocy. Twierdzenia tej treści potwierdzono w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym i są one spójne. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi natomiast do wniosku, że organ zupełnie pominął ten aspekt sprawy. W swoich rozważaniach jedynie lakonicznie stwierdził, że fakt niezamieszkiwania skarżącej z matką i zarazem brak całodobowej opieki, wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu decyzji organ sformułował wnioski w oderwaniu od konkretnych okoliczności sprawy, które powinien był wziąć pod uwagę i do nich się odnieść, czego organ nie wykonał. Trafnie na to wskazała skarżąca. Z tego względu uznać należało, że organ nie sprostał wymogom prowadzenia postępowania administracyjnego, jakie zostały na niego nałożone na mocy art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a.

Organ również nieprawidłowo przyjął, że brak zamieszkiwania skarżącej z matką oraz brak całodobowej opieki nad nią przesądza o wystąpieniu negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak dowiedziono wyżej, wniosek tego rodzaju stoi w sprzeczności z prawidłową wykładnią przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ponadto, wnioski organu nie jest stanowią rezultatu oceny konkretnych ustaleń faktycznych i ich pogłębionej analizy. W ocenie Sądu, są to dowolnie sformułowane tezy, nieznajdujące adekwatnego uzasadnienia ani w materiale dowodowym sprawy, a przede wszystkim w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazane uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę Kolegium ponownie oceni żądanie skarżącej, biorąc pod uwagę wszystkie istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy. Dopiero na tak ustalonej podstawie faktycznej organ rozstrzygnie sprawę z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., biorąc pod uwagę prawidłową wykładnię tego przepisu - zgodną z wyżej poczynionymi uwagami.

O wynagrodzeniu adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 18 ze zm.) przyznając pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie w kwocie 590,40 zł, w tym 110,40 zł z tytułu podatku od towarów i usług, wobec złożonego oświadczenia, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.