Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2298/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 19 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2720/22 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r. I SA/Wa 2720/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.L. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce (Kolegium) z 28 września 2022 r. nr SKO/4111/496/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm., (dalej: "p.p.s.a"), naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z dnia 7 września 2007 r. ( tj. z dnia 9 lutego 2023 r. Dz.U z 2023r., poz. 581), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, podczas gdy istniały podstawy dla wydania decyzji umarzającej należność w związku ze stanem zdrowia skarżącego i na granicy ubóstwa jego sytuację bytową jak i polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy zakończonej ostateczną decyzją organu, ta ostatnia wydana w warunkach uznania administracyjnego jest prawidłowo umotywowana, podczas gdy stosując ten przepis prawidłowo należałoby dojść do wniosku, że organy administracji obu instancji nie przedstawiły przekonujących argumentów przemawiających za odmową umorzenia zaległości alimentacyjnej, a w konsekwencji decyzja wydana w tym przedmiocie - z racji na jej uznaniowy charakter - jest przedwczesna,

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli decyzji Kolegium z 28 września 2022 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu, poprzez dowolne przyjęcie, że sytuacja majątkowa i osobista, w tym zdrowotna, Skarżącego, choć bardzo trudna, pozostaje wynikiem wyłącznie jego wcześniejszych zaniedbań, podczas gdy z materiału dowodowego pozostającego w aktach sprawy nie można tego wywieść a wynika, że pomimo wcześniejszych prób poprawy własnej sytuacji majątkowej, Skarżącemu jedynie przemijające udawało się pozyskać dodatkowe środki na spłatę świadczeń alimentacyjnych, a na skutek okoliczności od niego niezależnych, takich jak pogarszający się stan zdrowia powodowany upływem czasu i wiekiem Skarżącego, stało się trudne,

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 139 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę i nie uchylił decyzji organu |l instancji, ewentualnie także decyzji organu i instancji, podczas gdy nie rozważono wszechstronnie całego materiału dowodowego, poczyniono nieprawidłowe ustalenia faktyczne i błędnie rozważono podstawy prawne, jak i zignorowaną zasadę działania w celu pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych wydanych i zasadę przekonywania;

3. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art, 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, podczas gdy powinien był to uczynić w omawianej sprawie, w szczególności wobec nieprawidłowości w czynieniu ustaleń faktycznych oraz wobec naruszenia przez organy I i II Instancji zasady zaufania I przekonywania.

Powołując się na przepis art. 176 oraz art. 185 albo art. 188 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej: kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podkreślił, że z akt wynika, iż z racji stanu zdrowia praktycznie nie może podjąć jakiejkolwiek pracy. Jego jedynym dochodem jest emerytura. W sposób oczywisty Skarżący znajduje się więc w sytuacji, dochodowej i rodzinnej umożliwiającej, co do zasady, staranie się o umorzenie zaległości.

Nawet gdyby przyjąć, iż w jakiejś części sytuacja Skarżącego jest skutkiem jego postępowania (czemu jednakże należy zaprzeczyć)

to odmowa umorzenia zaległości nie może być traktowana przez organy jako "kara" dla wnioskującego o umorzenie. Aktualnie w sytuacji cząstkowych spłat na poczet zadłużenia ściąganych przez organ egzekucyjny istnieje sytuacja, która w zasadzie powoduje wciągnięcie Skarżącego w spiralę zadłużenia, które nie zmniejsza się, a wręcz odwrotnie. Skarżący podkreślił, że organ, czego nie dostrzega Sąd I instancji, opierał swoje motywy na przypuszczeniach, nie mających odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy i zebranych dowodach. Zwrócił uwagę, że przyjęcie, iż stan zdrowia Skarżącego może ulec w przyszłości poprawie wyłącznie na orzeczeniu o niepełnosprawności jest nieuprawnione i bezpodstawne bez głębszej analizy tego stanu. Lekarz orzecznik ZUS ustalił przecież, że Skarżący nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji - stan ten pogłębiają liczne schorzenia: [...], [...], [...], [...] (zdjęcie w aktach sprawy). Skarżący w zasadzie żyje w ubóstwie bez możliwości zmiany tego stanu i to bez swojej winy. Tymczasem organy jak i sąd I instancji ignorują tę okoliczność, a co najmniej ją pomniejszają.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie.

Organy obu instancji odmówiły Skarżącemu umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz D.L. oraz M.L. (obecnie P.) w wysokości 20.668,47 zł jako należności głównej i kwoty 5.015,93 zł odsetek naliczonych na dzień wydania decyzji.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1205, dalej, jako: ustawa), zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.

Stanowisko organów podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wniesioną przez Skarżącego.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Jednak ustosunkowanie się do nich wymaga w pierwszej kolejności przedstawienia wykładni art. 30 ust. 2 ustawy, zakreśla ona bowiem ramy postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 sierpnia 2024 r. I OSK 2432/23, a skład obecnie rozpoznający sprawę stanowisko to w pełni podziela, przepis art. 30 ust. 2 ustawy wskazuje kryteria brane pod uwagę przez organ pryz rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności (sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy), jednakże uwzględnienie wniosku pozostawia do uznania organu, który przy wydawaniu decyzji zobowiązany jest do uwzględnienia zarówno słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego. Z treści ww. przepisu wynika również, że dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. A to oznacza, co do zasady, że każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego okazała się bezskuteczna egzekucja, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów.

Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że samo uzyskiwanie niskich dochodów, bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Zła sytuacja jest bowiem cechą większości zobowiązanych, za których Fundusz Alimentacyjny wypłacał należności i umarzanie należności z tej tylko przyczyny czyniłoby praktycznie martwą normę prawną statuującą obowiązek zwrotu organowi równowartości wypłaconych z funduszu świadczeń. Wobec tego, sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń powinna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Może mieć to miejsce wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Przy czym taki stan powinien być efektem wpływu czynników obiektywnych.

Sąd kasacyjny podkreśla, że przy rozpoznawaniu tego typu spraw trzeba również mieć na względzie, że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rodzice są obowiązani do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest się w stanie utrzymać samodzielnie. Trudna sytuacja materialna i życiowa rodziców nie zwalnia ich od obowiązku świadczenia na potrzeby dzieci. Rodzice są obowiązani dzielić się z dziećmi nawet bardzo niskimi dochodami. Zobowiązania o charakterze alimentacyjnym mają zatem charakter obligatoryjny. Wobec tego art. 30 ust. 2 ustawy powinien być interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Należy bowiem podkreślić, że zobowiązany ponosi pełną odpowiedzialność za zaistniałe zaległości powstałe z tytułu wypłaconych przez Państwo zastępczo na rzecz jego dziecka alimentów i spoczywa na nim obowiązek pełnego zaangażowania i podjęcia starań w kierunku spłaty tych zaległości wraz z odsetkami. Zwrot należności jest zasadą, a instytucja umorzenia, rozłożenia na raty albo odroczenia terminu płatności odstępstwem, wyjątkiem od ogólnej zasady obowiązku zwrotu należności i może mieć miejsce w sytuacjach szczególnych, nadzwyczajnych. Za taką wyjątkową, nadzwyczajną sytuację nie może być natomiast uznana sytuacja, będąca efektem działań podmiotu zobowiązanego do alimentacji.

Istotnym jest również, że wszelkiego rodzaju zwolnienia z obowiązku świadczeń alimentacyjnych względem dziecka powinny uwzględniać, że obowiązek alimentacyjny ciąży na każdym z rodziców, a alimenty służą realizacji ochrony dobra dziecka przez zapewnienie środków na jego utrzymanie, wychowywanie i kształcenie. Dobro dziecka jest wartością najwyższą i podlega konstytucyjnej ochronie ze strony państwa (art. 72 Konstytucji RP). Fakt wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby małoletniej nie zwalnia zobowiązanego z obowiązku alimentacji własnego dziecka. Każde natomiast umorzenie zadłużenia alimentacyjnego powoduje przerzucenie na wszystkich członków społeczeństwa kosztów utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych.

Sąd pierwszej instancji słusznie również zwrócił uwagę, że decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy ma charakter uznaniowy. Zatem ocena, czy przy podejmowaniu decyzji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem jednostki.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w ocenie Skarżącego naruszenie przepisów postępowania polega na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji że organy należycie zebrały, rozpatrzyły i prawidłowo oceniły materiał dowodowy sprawy.

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji uznał, że brak możliwości wywiązania się z obowiązków alimentacyjnych nie jest w przypadku Skarżącego efektem wpływu czynników obiektywnych. Podzielił również stanowisko organów, że trudna sytuacja materialna Skarżącego wynika głównie z jego wieloletnich zaniedbań w regulowaniu swych zobowiązań w latach ubiegłych, a nie z jakiś obiektywnych okoliczności, na które Skarżący nie miał wpływu. Podkreślił, że aktualnie Skarżący i jego żona nie korzystają z pomocy społecznej, utrzymują się ze swoich emerytur przy wsparciu swoich dzieci.

Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że stan zdrowia Skarżącego, acz ciężki, nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania żądania o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ewentualny brak rokowań na przyszłość co do poprawy stanu zdrowia Skarżącego (jak podaje Skarżący), co może przekładać się na brak możliwości podjęcia zatrudnienia, nie jest czynnikiem mającym znaczenie prawne w tej sprawie albowiem Skarżący od maja 2021 r. ma już stałe źródło dochodu (emeryturę).

Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że w toku postępowania organy ustaliły zarówno sytuację dochodową jak i rodzinną Skarżącego. Ustaliły, że Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną, jest właścicielem gruntów o powierzchni fizycznej 0,53 ha oraz współwłaścicielem (w części 1/8) gruntów o powierzchni fizycznej 1,02 ha, pobiera emeryturę w wysokości 1 869,38 zł (od tej kwoty potrącane są należności alimentacyjne w wysokości 1 107,09 zł), na dochód rodziny składa się również emerytura żony Skarżącego w wysokości 1.218,44 zł. Skarżący posiada także prawo do dodatku pielęgnacyjnego w wysokości 256,44 zł oraz świadczenia uzupełniającego w wysokości 26,75 zł. Otrzymuje sporadyczną pomoc od rodziny w wysokości 300,00 zł, zaś miesięczne wydatki oszacował na ok. 3 330,00 zł. Organy ustalając sytuację Skarżącego przywołały również orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z [...] 2021 r. zgodnie z którym Skarżący jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31 października 2022 r. Wzięły również pod uwagę fakt, że u Skarżącego rozpoznano, m.in. [...], [...], stan po [...], nieokreślone choroby [...], cierpi również na [...].

Oznacza to, że organy uwzględniły okoliczności faktyczne dotyczące zarówno sytuacji osobistej jak i dochodowej Skarżącego. Nie naruszyły zatem przywołanych przez Skarżącego przepisów postępowania to jest art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co oznacza, że nie można postawić Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu niedostrzeżenia ich naruszenia.

Organy wyjaśniając odmowę umorzenia należności w tak ustalonym stanie faktycznym wskazały, że nie jest uzasadnionym, aby pochopnie przerzucać obowiązek alimentacyjny na ogół podatników, tym bardziej, że celem zabezpieczenia społecznego jest zapewnienie bytu dzieciom rodziców, którzy nie są w stanie samodzielnie regulować należności na ich rzecz. Nie jest to także pomoc bezzwrotna, a w sytuacji świadczeń nienależnie pobranych obowiązkiem organu jest dochodzenie ich zwrotu. Wyjątkowość instytucji umorzenia oznacza całkowitą rezygnację z prawa do dochodzenia w przyszłości ich zwrotu. Oznacza to, że organy uwzględniły wynikający z art. 7 k.p.a. nakaz uwzględnienia przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym interesu społecznego rozumianego jako z jednej strony konieczność zapewnienia dzieciom utrzymania ale również zadbania o interesy ogółu społeczeństwa, z którego środków wypłacane były świadczenia.

Organy uwzględniły również słuszny interes obywateli, podkreślając, że umorzenie powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny jest ciężka, niejako nierokująca poprawy. W rozpoznawanej sprawie organy zwróciły uwagę, że Skarżący ma stałe źródło utrzymania, to jest emeryturę, prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną i korzysta z pomocy dzieci.

Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania uznając, że organy nie naruszyły przepisów postępowania a w konsekwencji oddalając skargę.

Niezasadny był również zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 30 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżący formułując zarzut wskazywał, że istniały podstawy do wydania decyzji umarzającej należności z uwagi na jego sytuację bytową i zdrowotną. Wskazywał również że organy nie przedstawiły przekonujących argumentów przemawiających za odmową umorzenia należności.

Jak już wyżej wskazano, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego okazały się niezasadne. Decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy ma – jak już również wskazano – charakter uznaniowy, nie można zatem wskazać, że skoro zachodzą wskazane w ustawie przesłanki to obligatoryjne jest wydanie decyzji przyznającej wnioskowaną ulgę. Zarzuty dotyczące wadliwego uzasadnienia decyzji winny być przedstawiane w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 p.p.s.a. powiązanego z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. nie zaś w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie Skarżący – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.