Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 82/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 87 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: SWSA Piotr Fronc AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na postanowienie nr 919/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 listopada 2023 r., znak: WOB.7722.172.2023.EKAS w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 5 czerwca 2023r. znak: ROIK I.5160.263.2022.AST na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił postępowanie administracyjne znak: ROiK 1.5160.263.2022.AST (poprzedni znak sprawy: ROiK III.5160.33.2012.AST) wszczęte z urzędu w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K., wykonanej bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w K. - Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 16 listopada 2023 r., znak: WOB.7722.172.2023.EKAS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie MWINB wskazał, że PINB prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie legalności nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazanego w sentencji. Postanowieniem z 7 grudnia 2012 r. znak: ROiK III.AST-7355-268/12, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał inwestorowi przedłożenie stosownej dokumentacji, w tym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego, sporządzonego zgodnie z warunkami określonymi w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2018r., znak: SKO.ZP/415/890/2017, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Następnie PINB postanowieniem nr 485/2020 z dnia 21 kwietnia 2020r., znak: ROIK 111.5160.33.2012.AST, ustalił opłatę legalizacyjną dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem MWINB nr 328/2021 z dnia 08 kwietnia 2021r., znak: WOB.7722.101.2020.MCZA.

Wyrokiem z dnia 18.08.2021r. sygn. akt II SA/Kr 684/21 WSA w Krakowie oddalił skargę na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22.05.2023r. sygn. akt II OSK 325/22, uchylił w/w wyrok WSA z dnia 18.08.2021r., postanowienie MWINB z dnia 8 kwietnia 2021r. oraz postanowienie PINB nr 485/2020 z dnia 21 kwietnia 2020r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Organ II instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie dotyczącej legalności nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na przestrzeni lat z obrotu prawnego zostały prawomocnie wyeliminowane: postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej oraz decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Wyeliminowanie tych orzeczeń spowodowało, że postępowanie wróciło do etapu po wydaniu postanowienia z dnia 7 grudnia 2012r. znak: ROiK III.5160.30.2012.AST, tj. do oczekiwania na przedłożenie przez inwestora stosownej dokumentacji.

Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi: Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazane w tym przepisie, tzw. zagadnienie wstępne (prejudycjalne), to jeden z warunków wydania rozstrzygnięcia bądź okoliczność warunkująca wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie lub do kompetencji sądu.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w cytowanym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym istnieje związek przyczynowy, tj. bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Prezydenta Miasta Krakowa, załatwienie sprawy legalizacji nadbudowy i rozbudowy obiektu jest niemożliwe ze względu na obowiązujące przepisy prawa materialnego. Bowiem warunkiem wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, jest uznanie, że obiekt nadaje się do legalizacji i inwestor wykonał obowiązek nałożony postanowieniem wydanym z art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (sprzed w/w nowelizacji - Dz.U.2000.1333): Organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Zasadność zawieszenia postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zaistnienie przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do zawieszenia postępowania z urzędu, niezależnie od stanowiska procesowego stron postępowania i niezależnie od ich woli.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że postępowanie trwa długo i fakt, że wróciło do etapu sprzed wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, może zaskakiwać. Taki stan prawny powstał w znacznej mierze - można rzec - z winy organów administracji publicznej i sądów, których orzeczenia zostały uznane przez NSA za nieprawidłowe. Tutejszy organ zgadza się z NSA, który w wyroku z dnia 17.10.2019r. sygn. akt I GSK 1406/18 (LEX nr 2744614) podkreślił: Zgodnie z zasadą zaufania obywateli do organów państwa nie można na stronę przerzucać błędów lub uchybień popełnionych przez organ prowadzący postępowanie. Jednakże dla ustalenia odpowiedzialności organu za naruszenie omawianej zasady konieczne jest wykazanie, że fakt dezinformacji rzeczywiście wystąpił.

Odnosząc się do treści zażalenia MWINB dodał, że wynik postępowania nie jest obecnie przesądzony i sprawa cały czas może zakończyć się rozbiórką części obiektu.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. zarzucając mu naruszenie

1. art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 97 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "k.p.a.’') w związku z art. 48 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: p.b.") poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego z naruszeniem prawa, polegającym na błędnym przyjęciu przez organ, iż rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim rzekomo jest wydanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy jej rozstrzygnięciem, a zagadnieniem wstępnym bowiem w ramach niniejszej sprawy administracyjnej nie jest dopuszczalne wydanie innej decyzji niż decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego (nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o legalizacji) z uwagi na fakt, iż termin określony w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 7 grudnia 2012 roku, jako termin procesowy upłynął (przy czym nie jest dopuszczalne jego obecne przywrócenie, bądź przedłużenie), w konsekwencji czego inwestor został pozbawiony możliwości skutecznego przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (w tym decyzji o warunkach zabudowy, rzekomo stanowiącej zagadnienie wstępne);

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 4 p.b. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego z naruszeniem prawa, polegającym błędnym przyjęciu przez Organ, iż rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim rzekomo jest wydanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dła przedmiotowej inwestycji, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy jej rozstrzygnięciem, a zagadnieniem wstępnym bowiem w ramach niniejszej sprawy administracyjnej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego (nie dysponuje swobodą decyzyjną, która dopuszczałaby wydanie innej decyzji niż decyzja o nakazie rozbiórki - nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o legalizacji);

3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1-3 p.b. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego z naruszeniem prawa, polegającym na błędnym przyjęciu przez organ, iż rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim rzekomo jest wydanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy jej rozstrzygnięciem, a zagadnieniem wstępnym bowiem w ramach niniejszej sprawy administracyjnej nie jest dopuszczalne wydanie innej decyzji niż decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego łub jego części (nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o legalizacji) z uwagi na fakt, iż skutkiem upływu terminu określonego w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 7 grudnia 2012 roku Inwestor utracił prawo do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co prowadzi do wniosku, iż wykonanie obowiązku określonego w tym postanowieniu nie jest możliwe (w konsekwencji powyższego, przyjmując tok rozumowania organu rzekome zagadnienie wstępne byłoby rozpoznawane w postępowaniu, które z uwagi na brak legitymacji inwestora jest bezprzedmiotowe).

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uczestnik postępowania H. G. w piśmie z dnia 14 lutego 2024 r. (k. 68) wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że dla legalizacji przedmiotowych robót budowlanych została wydana ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy, a WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1479/23 oddalił skargę na tę decyzję. Uczestnik zakwestionował również prawidłowość dołączonego do skargi pełnomocnictwa, udzielonego przez skarżącą wspólnotę radcy prawnemu.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wskazuje, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów uczestnika postępowania w kwestii prawidłowości reprezentacji strony skarżącej. W ocenie Sądu prawidłowość dołączonych do skargi uchwały skarżącej wspólnoty oraz pełnomocnictwa nie budzi wątpliwości. Brak daty na pełnomocnictwie podpisanym przez T. Ś. nie dyskwalifikuje mocy prawnej tego dokumentu, a samo pełnomocnictwo, jak i uchwała są potwierdzone za zgodność z oryginałem. Ponadto te same dokumenty zostały uznane za wystarczające do reprezentacji tej wspólnoty mieszkaniowej w sprawach sygn. II SA/Kr 1479/23, II SA/Kr 1412/18, II SA/Kr 684/21. Przede wszystkim zaś w aktach administracyjnych na k. 327 znajduje się pełnomocnictwo udzielone w imieniu skarżącej wspólnoty r. pr. K. P.. Jest to pełnomocnictwo z dnia 26 czerwca 2013 r. podpisane przez dwóch członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej (B. S. i T. Ś.). Z kolei to samo pełnomocnictwo, którego odpis znajduje się na k. 9 akt sądowych niniejszej sprawy, w aktach sprawy o sygn. II SA/Kr 1412/18 na k. 6 znajduje się w kserokopii z ujawnioną w prawym górnym rogu datą 11 maja 2015 r., zaś dodatkowo w aktach tych znajduje się uchwała wspólnoty z 3 marca 2006 r. o powołaniu T. Ś. na członka zarządu wspólnoty oraz rezygnację B. S. z funkcji członka zarządu datowaną na 9 lutego 2015 r. Wynika z tego, że podpisany pod pełnomocnictwem T. Ś. był jednym z członków zarządu wspólnoty od 2006 roku, natomiast z dniem 9 lutego 2015 r. przejął funkcję jednoosobowego zarządu wspólnoty. Udzielone przez niego radcy prawnemu pełnomocnictwo, choć w kopii znajdującej się na k. 9 nie nosi daty, zostało udzielone 11 maja 2015 r. – a więc już w okresie, gdy zarząd wspólnoty był jednoosobowy i funkcję zarządu pełnił T. Ś..

W świetle powyższego Sąd nie znalazł podstaw do wzywania strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych skargi w zakresie jej reprezentacji.

Przedmiotem skargi jest postanowienie o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego do czasu zakończenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Kontrolowane postępowanie toczy się już od kilkunastu lat. W mocy pozostaje postanowienie z dnia 7 grudnia 2012 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nakazaniu inwestorowi przedłożenie wymaganej przepisem art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dokumentacji, w tym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W postanowieniu tym termin dostarczenia wskazanych dokumentów określono na 31 marca 2013 r.

Nie ulega wątpliwości, że termin ten upłynął bezskutecznie, skoro wymagane dokumenty nie zostały przedłożone do dnia dzisiejszego. Jednak wbrew zarzutom skargi nie daje to podstaw do odmowy legalizacji i wydania nakazu rozbiórki w odniesieniu do objętych postępowaniem robót budowlanych.

W trakcie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki postanowieniem nr 485/2020 z dnia 21.04.2020 r., znak: ROIK III.5160.33.2012.AST, na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ustalił inwestorowi, a zarazem właścicielowi przedmiotowego budynku H. G. , w związku z realizowaniem nadbudowy i rozbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, opłatę legalizacyjną w wysokości: [...] zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2021 r., znak: WOB.7722.101.2020.MCZA, a WSA w Krakowie wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Kr 684/21 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na postanowienie MWINB.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że "Podnoszone w zażaleniu okoliczności zmierzające do wykazania wadliwości przedłożonego projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowalnymi nie mogły być przedmiotem rozważań przy wydaniu przedmiotowego postanowienia, które ma charakter incydentalny (uboczny) względem postępowania głównego. Nie może również stanowić podstawy zakwestionowania zaskarżonego postanowienia zarzut skargi oparcia projektu budowlanego na decyzji ustalającej pierwotnie warunki zabudowy dla innego inwestora tj. G. sp. j. w K. i przeniesienia ich decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19.10.2020 r., Nr AU-2/6730.5.145.2020 na rzecz H. G.. Na etapie wydawania postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej wystarczające bowiem było ustalenie, że inwestor taką decyzją się legitymuje. Opisana okoliczność nie stanowiła oczywistej przeszkody w kontynuowaniu postępowania legalizacyjnego. Przesądzanie tej kwestii w postępowaniu wpadkowym, dotyczącym ustalenia opłaty legalizacyjnej, było niedopuszczalne. Będzie ona natomiast wymagała zbadania przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego".

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2023 r., sygn. II OSK 325/22, uchylając wyrok Sądu I instancji oraz postanowienia organów II i I instancji, zaprezentował stanowisko odmienne. Mianowicie wskazał: "(...) tak wyznaczone ramy dokonywanego przez organ nadzoru budowlanego sprawdzenia stanowią o obowiązku zweryfikowania przez organ przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej tej podstawowej dla podejmowanego rozstrzygnięcia kwestii, jaką jest to, czy przedłożona przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi akt, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., i na zamieszczone w niej postanowienia inwestor może się powołać w celu zalegalizowania samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. (...) Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że ustalenie warunków zabudowy jest, co do zasady, etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma pozwolić na ustalenie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może więc, co do zasady, dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wyjątek od tej zasady dotyczy sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 pkt 3 p.b.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku jest zatem dopuszczalne wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Podmiot, na który został nałożony w postępowaniu legalizacyjnym w sprawie samowoli budowlanej obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, nie może stąd w wykonaniu tego obowiązku skutecznie posłużyć się decyzją o warunkach zabudowy wydaną na rzecz innego podmiotu".

Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym uznał, że wobec braku uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestora na potrzeby postępowania legalizacyjnego, postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej zostało wydane przedwcześnie. Nie stwierdził jednak, że prowadzone postępowanie legalizacyjne winno zostać – wobec upływu terminu przedstawienia dokumentów - zakończone nakazem rozbiórki. Przeciwnie, z przytoczonych wyżej fragmentów uzasadnienia wyroku NSA wynika w sposób pośredni, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest zagadnieniem prejudycjalnym dla postępowania legalizacyjnego.

Stanowisko to jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak na przykład w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 2341/20 (LEX nr 3151624) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Warunkiem koniecznym i niezbędnym wydania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jest przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy inwestor nie może przedstawić takiej decyzji z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie jej wydania nie zostało zakończone, to zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za w pełni uzasadnione".

Podobne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 17 marca 2020 r., sygn. II OSK 304/19 (LEX nr 3186169), w którym dodatkowo Sąd wypowiedział się również co do charakteru terminu określonego w postanowieniu nakładającym obowiązki przedłożenia określonych dokumentów w procedurze legalizacyjnej, zaznaczając: "Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b., nie jest terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli, bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności".

Stanowisko przeciwne, zaprezentowane w skardze, jakoby termin do przedłożenia dokumentów w celu legalizacji samowolnych robót budowlanych miał charakter materialnoprawny – jest błędne. Z kolei powołany w skardze wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1252/97 dotyczy rozróżnienia pomiędzy terminami procesowymi i terminami prawa materialnego, jednakże został wydany na tle ustawy o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i nie ma żadnego przełożenia na kwestie legalizacji samowoli budowlanej.

Dalej skarżący zarzuca, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Jego zdaniem w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji stanowi rażące naruszenie prawa - art. 59 u.p.z.p. (p. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r. II OSK 3585/19). Powyższe prowadzi do wniosku, iż do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie nie może upłynąć termin wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. Upływ tego terminu prowadzi do wygaśnięcia prawa podmiotowego inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie.

W tym miejscu trzeba wskazać, że w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej nielegalnie inwestycji toczy się od ponad 10 lat – pierwsza decyzja WZ została przez Prezydenta Miasta Krakowa wydana w tej sprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. W trakcie postępowania zapadły liczne wyroki sądów administracyjnych obu instancji:

- wyrok WSA w Krakowie z 11 września 2014 r., II SA/Kr 852/14,

- wyrok NSA z 10 marca 2016 r., II OSK 77/15,

- wyrok WSA w Krakowie z 18 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1303/17,

- wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2019 r., II SA/Kr 1412/18,

- wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 194/20.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14 września 2023 r. znak SKO.ZP/415/228/2023, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Kr 1479/23 oddalił skargę na tę decyzję. Wyrok jest nieprawomocny.

W niniejszym postępowaniu Sąd nie ma oczywiście kompetencji do badania prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy dla legalizowanej inwestycji. Oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi tej samej wspólnoty mieszkaniowej na decyzję WZ jednoznacznie wskazuje, że Sąd nie podzielił poglądu o niedopuszczalności wydania decyzji WZ po upływie terminu określonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Brak wydania przez organy nadzoru budowlanego postanowienia o przedłużeniu pierwotnego terminu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych nie ma w tym zakresie istotnego znaczenia.

W dalszej części skargi zarzuca się, że postępowanie legalizacyjne było wielokrotnie zawieszane, a inwestor nie był w stanie przedłożyć dokumentów legalizacyjnych od 2012 roku. Jego brak działania w tym zakresie przez 11 lat doprowadził de facto do tymczasowej legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W tym zakresie trzeba zaznaczyć, że wszystkie wyliczone wcześniej postępowania przed sądami administracyjnymi kwestionujące wydawane kolejno decyzje o ustalenie warunków zabudowy były inicjowane skargami Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. Oczywiście jako strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy skarżąca wspólnota miała również prawo do poddania wydawanych w tym trybie decyzji kontroli sądowej, niemniej jednak w tych okolicznościach nie sposób winić inwestora o "brak działania" w zakresie legalizacji samowoli budowlanej.

Podsumowując powyższe rozważania należało dojść do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Wbrew zarzutom skargi postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla prowadzonej samowolnie inwestycji stanowi zagadnienie prejudycjalne dla postępowania legalizacyjnego prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, a upływ terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek przedłożenia dokumentów, wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie prowadzi automatycznie do konieczności wydania nakazu rozbiórki. Sąd nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.