Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1423/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 145 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 583/22 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu części dotacji celowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 583/22 oddalił skargę A.i S. (dalej określanej jako Skarżąca) na decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca. Zaskarżając wyrok w całości Sądowi pierwszej instancji zarzuciła:

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, tj.:

1. przepisów art. 2 Konstytucji RP stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem w/w Sąd wbrew sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku w sposób stronniczy chroni interesy Ministra Finansów nie zważając na prawa podmiotowe Skarżącej, która zaskarżyła orzeczenie, rażąco naruszył jej interesy, mianowicie Sąd posługiwał się przy wydaniu w/w wyroku w sprawie nieuczciwymi, nierzetelnymi i dyskryminującymi Skarżącą, jako obywatela, procedurami sądowymi, tj. popełnił rażące zaniedbania w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności w lakoniczny sposób odniósł się do postawionych zarzutów oraz niejako skopiował treść uprzednio wydanego orzeczenia przede wszystkim w skrótowy sposób odniósł się do jednego z najważniejszych zarzutów;

2. przepisów art. 87 Konstytucji RP stanowiących, iż źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia; oraz przepisów art. 8 Konstytucji RP stanowiących, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej; przepisów art. 45 Konstytucji RP stanowiących, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd oraz przepisów art. 77 Konstytucji RP stanowiących, iż żadna ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, tj. przepisów ustanawiających zasady sprawiedliwości proceduralnej, tj. prawo obywatela do uczciwego postępowania sądowego (ang. fair trial), gdyż w/w Sąd naruszył w/w zasady bezstronności i niezawisłości Sądu, zasady równości Stron oraz zasady prawa obywatela do obrony, albowiem nie przeprowadził wnikliwie postępowania dowodowego, w szczególności nie dokonał sprawdzenia kto wprowadził Skarżącą w błąd co do sposobu wprowadzania danych do rejestru, nie sprawdził, że Skarżąca nie mogła utworzyć nowych miejsc i powiększyć już istniejących do większej wartości albowiem lokal nie spełniał wymogów, a wpis danych w rejestrze odzwierciedlał wartości jakie powstaną po uzyskaniu dofinansowania, tym bardziej, że środki zostały przeznaczone na wskazany cel , a skarżąca legitymowała się odpowiednią w tym zakresie dokumentacją;

3. konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji) poprzez literalną wykładnię obowiązujących przepisów podczas gdy wykładnia prokonstytucyjna doprowadziłaby do wniosku, że dowołująca stworzyła dodatkowe miejsca zakupiła wyposażenie zgodnie z założeniem , nie sprzeniewierzyła środków, a wsparcie nie powinno być zwracane albowiem odwołująca się stworzyła miejsca w sposób fizyczny co było celem wsparcia , nie zaś w sposób sztuczny jak to wynika z wpisów do rejestrów .

4. art. 145 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 145 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, dalej określanej skrótem u.f.p.) poprzez:

a. ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przyjmując, że wykorzystanie środków z dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma miejsce również w przypadku naruszenia procedur obowiązujących na podstawie umowy o udzielenie dotacji, a w konsekwencji błędne ustalenie, że strona postępowania dopuściła się wykorzystania środków z dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz błędne określenie daty początkowej naliczania odsetek od należności podlegających zwrotowi;

b. błędną wykładnię sformułowania wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy wykładnia doprowadza do wniosków iż polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 1017/18; z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 455/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 717/14 i inne). Jednocześnie podkreśla się, iż w ww. pojęciu nie mieści się naruszenie procedur obowiązujących na podstawie umowy o udzielenie dotacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 711/12). Jednocześnie podkreśliła, że naruszenie warunków zawartej umowy przy zachowaniu wydatkowania środków z dotacji na zadania objęte umową o jej udzielenie nie stanowi zatem o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem;

5. art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz pominięcie treści art. 16 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1491, dalej określanej skrótem u.d.p.p.w.) i przyjęty przez organ sposób określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jako przejaw zbyt radykalnej wykładni przepisu, co w konsekwencji zaś doprowadziło do naruszenia dyrektywy proporcjonalności wynikającej z art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej określanej skrótem K.p.a.), nakazującej organom administracji publicznej działania z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do tych organów, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

6. art. 252 ust. 4 u.f.p. w związku z tym, że organ nałożył obowiązek zwrotu dotacji jako pobranej nienależnie, podczas gdy nie zaistniała taka sytuacja, a środki zostały przekazane na ściśle określony cel, zaś Skarżąca legitymowała się dokumentacją .

7. naruszenie przepisów dot. zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez uznane, że odwołująca się może przyjąć 55 dzieci podczas gdy warunki lokalowe nie są do tego odpowiednie, podczas gdy odwołująca mając wiedzę nie dążyła do stworzenia 55 miejsc a 24 zgodnie z umową niejako na wyrost wnioskując o ich utworzenie.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § pkt 1 lit.c) P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a., w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu obarczone było wadą;

2. art. 134 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego czy strona mogła stworzyć 24 miejsca tym samym przyjąć 55 dzieci , a także niewyjaśnienie czy strona miała wiedzę w zakresie uprzednio umieszczone wpisu w rejestrze żłobków oraz kto pomagał i w jakim zakresie , przesłuchania świadków, wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy;

3. naruszenie art. 7, 8, 10 i 11 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegających na wydaniu decyzji bez uprzednio zbadania sprawy oraz wydaniu decyzji mimo że skarżąca w sposób precyzyjny wyjaśniła sprawę oraz przedłożyła dowody na ten cel;

4. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 75 , oraz art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez:

- niezastosowanie, i zaniechanie ustalenia dokładnego przeznaczenia środków pochodzących z dotacji, co doprowadziło do wniosku , że środki zostały przeznaczone niezgodnie z celem podczas gdy odwołująca stworzyła nowe miejsca zgodnie z założeniami;

- błędnemu ustaleniu, że nie doszło do podniesienia standardu i doposażeniu, podczas gdy wyniki przeprowadzonej kontroli doprowadziły do odmiennych wniosków;

- przez skorzystanie tylko i wyłącznie z rejestrów bez przeprowadzenia kontroli i bez przeprowadzenia innych dowodów, wskutek czego organ błędnie przyjął, że dotacja winna zostać zwrócona albowiem nie stworzono dodatkowych miejsc albowiem one były już uprzednio stworzone, podczas gdy odwołująca nie mogła oświadczyć, że stworzy kolejne miejsca albowiem nie mogłaby takiej ilości dzieci przyjąć, gdyż nie dysponowała odpowiednia ilością miejsc;

- poprzez przyjęcie, że liczba stworzonych miejsc nie dotyczy miejsc obsadzonych , podczas gdy odwołująca się nie mogła ani stworzyć ani obsadzić miejsc powyżej 50 albowiem nie dysponowała takimi możliwościami lokalowymi w tym warunkami technicznymi, ani osobowymi;

- poprzez niepodjęcie działań zmierzających do ustaleniach w organach jednostek samorządu terytorialnego jakie informacje były przekazywane odwołującej się i w jaki sposób wyjaśniano czym jest tworzenie miejsce i czym charakteryzuje się korzystanie z dotacji;

- uznanie, że odwołująca nie przeznaczyła środków na stworzenie 24 miejsc, gdyż na dzień składania wniosku posiadała już 31 miejsc, a nie stworzyła docelowo 55 miejsc, podczas gdy odwołująca docelowo chciała stworzyć 31 miejsc, a na dzień zawierania umowy lokal nie był przygotowany na przyjęcie dzieci, a środki z datacji zostały przeznaczone na zakup elementów wyposażenia w ilości 24 tj. czyli na stworzenie 24 miejsc dla dzieci;

- poprzez uznanie, że nie doszło do stworzenia nowych 24 miejsc wobec istniejącego wpisu w rejestrze w ilości 31 miejsc, podczas gdy odwołująca się nie mogłaby stworzyć 55 miejsc albowiem warunki sanitarno-epidemiologiczne;

- poprzez nie wzięcie pod uwagę, że przedłożono faktury dzięki czemu wypełniło i zrealizowano zasadę jawności i przejrzystości finansów publicznych oraz umożliwiono szczegółową kontrolę wykonania umowy dotacyjnej;

- poprzez nieuwzględnienie, że doszło do oznaczanie dokumentów księgowych, dzięki czemu uniknięto posługiwania się przez beneficjenta dotacji jedną fakturą na udokumentowanie realizacji różnych zadań publicznych, tym samym pominięciu, że oznaczanie rachunków i faktur ma zatem istotne znaczenie dowodowe i wskazuje, że pieniądze zostały wykorzystane na zakup różnych 24 elementów oraz przystosowanie lokalu pod przyjęcie 24 dzieci tj. stworzeniu nowych 24 miejsc;

5. art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, bowiem dowody przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zostały ocenione dowolnie, a w treści uzasadnienia decyzji brakuje rozważań dlaczego takie, a nie inne dowody, doprowadziły do uznania że dotacja została przeznaczona niezgodnie z celem , podczas gdy dowołująca się wykorzystała środki na zakup takiej ilości niezbędnych materiałów które doprowadziły do stworzenia dodatkowych miejsc dla dzieci.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Jednocześnie zrzekła się przeprowadzania rozprawy.

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona – ZUS w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zajął stanowiska w tej kwestii.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.

Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia i uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko, że według art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Odnosząc się do wniesionej w rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjnej oraz stawianych w niej zarzutów, w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że podstawowy charakter skargi kasacyjnej, jako środka zaskarżenia wynika przede wszystkim z faktu, że umożliwia ona z inicjatywy stron oraz niektórych organów państwowych dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroków wydawanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz postanowień tych sądów kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 173 P.p.s.a.), a istotą wywołanego nią postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest weryfikacja, w granicach wyznaczonych stawianymi zarzutami kasacyjnymi, zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), nie zaś ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.

Uwzględniając istotę oraz funkcje skargi kasacyjnej zarzuty skargi kasacyjnej oraz podejmowana na ich gruncie polemika winny odnosić się do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i zawartego w nim rozstrzygnięcia, co stanowi konieczny warunek oceny ich zasadności, a co za tym idzie skuteczności, co nie jest jednak możliwe w sytuacji przeciwnej. Zatem ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 P.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu, o którym mowa była powyżej - co ponownie należy zaakcentować - powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Wobec powyższego określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.

Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, które uniemożliwiają rozpoznanie zarzutów, że postępowanie Sadu pierwszej instancji oraz postępowania administracyjne poprzedzające wydanie decyzji nie były prowadzone w sposób rzetelny i prawidłowy, na podstawie przepisów umożliwiających dokonanie ich jednolitej wykładni i stosowania, jak również z uwzględnieniem zasad demokratycznego państwa prawnego.

W rozpatrywanej sprawie Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty związane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP poprzez posługiwał się przy wydaniu w/w wyroku w sprawie nieuczciwymi, nierzetelnymi i dyskryminującymi Skarżącego jako obywatela procedurami sądowymi, tj. popełnił rażące zaniedbania w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności w lakoniczny sposób odniósł się do postawionych zarzutów oraz niejako skopiował treść uprzednio wydanego orzeczenia przede wszystkim w skrótowy sposób odniósł się do jednego z najważniejszych zarzutów.

Ze sposobu sformułowania zarzutu wynika, że Skarżąca w istocie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów proceduralnych. Zaznaczyć także należy, że w istocie zarzut ten nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej

Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11).

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne zostały powołane do kontroli działalności administracji publicznej. Sprawowanej, w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w oparciu o kryterium legalności, a wiec zgodności zaskarżonego aktu z prawem. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając wspomniane kryterium legalności, ustanowiono procedurę regulującą postępowanie przed sądami administracyjnymi, w tym, w ograniczonym zakresie, postępowanie dowodowe. Rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji zastosował tą ustawę, której zgodność z Konstytucją RP nie została podważona. Fakt, że Skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wcześniej skargę do Sądu pierwszej instancji dowodzi, że nie została pozbawiona prawa do sądu i prawa do przedstawienia swoich racji. To, że jej stanowisko nie uzyskało aprobaty Sądu nie świadczy o jego wadliwości, czy tendencyjności. Podobnie jak nie świadczy samo w sobie o naruszeniu procedury sadowej.

Co czyni niezasadnym także zarzut naruszenia art. 77 Konstytucji RP tj. pozbawienia Skarżącej prawa do sądu.

Ponadto zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 i art. 77 Konstytucji RP w sposób opisany w zarzutach nie powiązano z naruszeniem przez ten Sąd procedury sadowoadministracyjnej. Zarzucając Sądowi lakoniczność uzasadnienia nie zgłoszono zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z kolei argument o braku postępowania dowodowego świadczy o braku znajomości procedury sądowoadministracyjnej. Z uwagi na wyżej opisany model sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej z zastosowaniem kryterium legalności, w ustawie procesowej co do zasady nie przewidziano rozbudowanego postępowania dowodowego. Ograniczono je jedynie do dowodu z dokumentu i to tylko w celu wyjaśnienia wątpliwości. Nie podniesiono zresztą zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a.

Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 2 i art. 77 Konstytucji RP należało uznać za wadliwie skonstruowany i niezasadne.

W pkt II.ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a w sytuacji, gdy dokonał ustaleń, że zaskarżone postanowienie obarczone było wadą. Z tym zarzutem koresponduje zarzut naruszenia art. 134 K.p.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazany przepis ustrojowy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Z kolei przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest podstawą uchylenia decyzji w razie stwierdzenia, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, tylko w sytuacji stwierdzenia, że jest to naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zarzucie mowa jest o postanowieniu dotkniętym wadą. Skoro Sąd pierwszej instancji nie orzekła o legalności postanowienia i nie stwierdził naruszenia prawa procesowego, to nie mógł tego przepisu naruszyć.

Wreszcie zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego. Art. 134 K.p.a. nie miał zastosowania w sprawie. Zatem nie mógł być naruszony tak przez Sąd pierwszej instancji jak i organ odwoławczy.

Formułując zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 i 11 K.p.a. czy art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Skarżąca w istocie skopiowała zarzuty odwołania. Odniosła je do działań organu a nie Sądu pierwszej instancji.

Wskazać zatem należy, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75-81 K.p.a.) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Tyle tylko, że sądy administracyjne nie stosują tych przepisów a jedynie oceniają poprawność ich zastosowania przez organy administracji.

Skarżąca powyższych zarzutów nie powiązała z przepisami regulującymi procedowanie sprawy przed sądem administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczyła się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył zgłaszanych przez nią uwag do decyzji organu, że ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń nie odnoszących się do zarzutów skargi. Z kolei przyjęty przez organ sposób określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem stanowił przejaw zbyt radykalnej wykładni przepisu art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Jednocześnie nie zgłosiła zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. który mógłby być podstawą zarzutu kasacyjnego.

Skarżąca kasacyjnie wskazując na naruszenie zasad postępowania czy nierozpatrzenie sprawy, w istocie polemizuje ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zarzuca dowolną jego ocenę. Przy czym, co kluczowe, nie wskazuje ani jaki konkretnie dowód pominięto rozpatrując sprawę, ani nie opisuje istotnych sprzeczności w ustalonym stanie faktycznym. Poszukiwanie osoby, która, jak twierdzi, wprowadziła ją w błąd przy dokonywani w wpisy żłobka do rejestru nie było obowiązkiem organu.

Zatem zarzuty z pkt II ppkt 3-5 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

Wobec powyższego, skoro Skarżąca skutecznie nie podważyła przyjętego przez Sad pierwszej instancji stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął go za podstawę orzekania w sprawie uznając, ze jest wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego na wstępie należy wyjaśnić, że Minister właściwy do spraw pracy mógł, w latach 2018-2022, przekazać, corocznie, na zadania realizowane przez ministra właściwego do spraw rodziny, środki Funduszu Pracy na realizację zadań, o których mowa w art. 62 ust. 1 w kwocie nie większej niż 250 mln zł. W myśl natomiast art. 62 ust. 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 338), Minister właściwy do spraw rodziny opracowuje resortowe oraz rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz finansowo wspiera te programy. Opracowanie i realizacja programów odbywa się we współpracy z wojewodą. Na podstawie art. 62 ust. 2 tej ustawy, programy, o których mowa w ust. 1, określają tryb i kryteria wyboru podmiotów korzystających z nich.

Zgodnie z art. 62 ust. 2a ww. ustawy, w przypadku gdy na realizację programów, o których mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw pracy przekazał środki z Funduszu Pracy, poza kryteriami, o których mowa w ust. 2, jako kryterium wyboru podmiotów korzystających z programów, o których mowa w ust. 1, uwzględnia się sytuację na lokalnym rynku pracy. W myśl art. 62 ust. 4 ustawy podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, korzystające z programów, o których mowa w ust. 1, mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa oraz środki z Funduszu Pracy na dofinansowanie utworzenia lub funkcjonowania żłobków, klubów dziecięcych lub dziennych opiekunów, przy czym wysokość dotacji oraz środków Funduszu Pracy nie może łącznie przekroczyć 80% kosztów realizacji zadania. Dotację oraz środki z Funduszu Pracy, o których mowa w ust. 4, przyznaje wojewoda po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw rodziny (ust. 5 art. 62). Na podstawie art. 62 ust. 6 tej ustawy Wojewoda, przyznając podmiotowi dotację lub środki z Funduszu Pracy, o których mowa w ust. 4, zawiera z nim umowę (...). Do środków z Funduszu Pracy stosuje się odpowiednio art. 57 i art. 169 ustawy o finansach publicznych, z tym że organem właściwym do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłat należności Funduszu Pracy, a także wydania decyzji o zwrocie w związku z wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości, jest wojewoda (art. 62 ust. 7).

Z cytowanego przepisu art. 62 ust. 6 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 wynika bowiem, że udzielenie dotacji celowej w zakresie dofinansowania na utworzenie lub funkcjonowanie żłobków następuje na podstawie umowy zawartej przez wojewodę z podmiotem dotowanym.

Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna polegająca na upoważnieniu organu administracji do określenia w drodze aktu wewnętrznego trybu działania organów stanowi powszechnie przyjęty sposób w sprawach z zakresu rozdziału środków publicznych. Postępowanie w tych sprawach nie nosi znamion jurysdykcyjnego, lecz zaliczane jest do tzw. procedur trzeciej generacji, w ramach których nie dochodzi do stosowania prawa, lecz wyłącznie do oceny złożonych ofert na pozyskanie dofinansowania (zob. J. Barnes, Towards a Third Generation of Administrative Procedure (w:) S. Rose-Ackerman, P. L. Linseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham-Northampton 2010, s. 342 i n.).

W 2019 roku obowiązywał Resortowy program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi do lat 3 MALUCH+ 2019. W ramach Modułu 3 (dla podmiotów innych niż j.s.t.) dofinansowywane były zadania utworzenia nowych miejsc opieki oraz ich funkcjonowania, jak też samego utworzenia miejsc. Zgodnie z pkt 4.1.3. dotacje przeznaczone mogły być na utworzenie w 2019 r nowych miejsc w żłobkach i klubach dziecięcych oraz u dziennego opiekuna oraz zapewnienie ich funkcjonowania, przy czym dofinansowaniu mogło podlegać utworzenie i funkcjonowanie jak i samo utworzenie miejsc. Za zakończenie modułu 3 przyjęto dzień dokonania wpisu instytucji do rejestru najpóźniej do 31 stycznia 2020 r. ( pkt 5.4.2. Programu). Wreszcie, zgodnie z pkt 10.2. w trakcie realizacji zadania możliwa jest zmiana zakresu rzeczowego zadania, w tym zmiana liczby miejsc opieki pod warunkiem uzyskania zgody wojewody. W powyższym trybie Skarżąca złożyła ofertę a następnie zawarła z Wojewodą Wielkopolskim umowę na utworzenie w 2019 r. nowych 24 miejsc w żłobku.

Z ustaleń faktycznych wynika także, że 15 listopada 2018 r. Burmistrz Miasta Turek dokonał wpisu Niepublicznego Żłobka D. do rejestru żłobków i klubów dziecięcych wraz ze wskazaniem, że posiada on 31 miejsc. Fakt ten potwierdzało zaświadczenie wystawione na wniosek Skarżącej przez Burmistrza z 19 listopada 2019 r.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 1 i 2 a także art. 146. Wskazać zatem należy, ze art. 145 u.f.p. dotyczy gospodarki finansowej na podstawie projektu ustawy budżetowej lub prowizorium budżetowego nieogłoszonego przed 1 stycznia roku budżetowego. Nie miał w ogóle zastosowania w sprawie. Ponadto nie ma w nim jednostek redakcyjnych oznaczonych ust. 5 pkt 1 i 2. Z kolei art. 146 u.f.p. dotyczy planów finansowych jednostek podległych dysponentom części budżetowych i także nie maił zastosowania w sprawie. Skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła odwołania się do tych przepisów. Jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że chodzi o ustawę z 2005 r., która nie miała zastosowania w sprawie.

Zatem zarzut z pkt I ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Podobnie za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 252 ust. 4 u.f.p., zgodnie z którym dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Przytoczony przepis odnosi się do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie dotacja nie została udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wskazany przepis nie był i nie mógł być podstawą orzeczenia zwrotu dotacji udzielonej Skarżącej. Nie miał zastosowania w sprawie.

Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz pominiecie art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie Skarżąca uznała sposób określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jako przejaw zbyt radykalnej wykładni przepisu, co w konsekwencji, w jej ocenie, doprowadziło do naruszenia dyrektywy proporcjonalności wynikającej z art. 8 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej działania z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do tych organów, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zgodnie z 169 ust. 1 pkt u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Skarżąca nie wykazała w sposób jednoznaczny błędnej wykładni i wadliwego zastosowania powyższych regulacji. Nie wyjaśniła pojęcia "zbyt radykalnej wykładni przepisu prawa".

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że niezasadność zarzutów proceduralnych oznacza, że skarga kasacyjna nie podważa ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym ustalenia faktyczne co do wykorzystania dotacji celowej są wiążące w procesie subsumpcji normy materialnoprawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie ma możliwości kwestionowania zasad przyjętych do ustalenia wysokości dotacji celowej na ten cel, a więc zasad przyjętych w Programie MALUCH+ 2019 i znajdujących odzwierciedlenie w umowie podpisanej przez Skarżącą z właściwym wojewodą. Umowie w której jasno wskazano, na jaki cel została przyznana dotacja. Było to utworzenie w 2019 r. nowych miejsc w żłobku istniejącym, z zarejestrowana określoną ilością miejsc.

Konsekwencją powołanej regulacji materialnoprawnej art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., jak i niezakwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych jest niezasadność zarzutów wadliwego zastosowania w sprawie prawa materialnego poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji i organy obu instancji, że Skarżąca wykorzystała przyznaną jej dotację celową na realizację zadania niezgodnie z warunkami programu i umowy zawartej z Wojewodą Małopolskim.

W świetle warunków programu MALUCH+ 2019, oferty i umowy Skarżąca zobowiązała się do realizacji zadania w postaci utworzenia w 2019 r. nowych 24 miejsc w istniejącym Niepublicznym Żłobku D., w którym, zgodnie z wpisem placówki do rejestru żłobków z 15 listopada 2019 r., było już 31 miejsc.

W myśl art. 26 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221, 641, 803, 1414 i 2029) i wymaga wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, zwanego dalej "rejestrem". Zgodnie zaś z art. 27 ust. 4 pkt 7 ustawy cytowanej ustawy rejestr zawiera informację o liczbie miejsc w żłobku lub klubie dziecięcym. Zatem zawiera informacje o faktycznej liczbie miejsc a nie liczbie planowanych miejsc.

Argument Skarżącej, że nawet naruszenie procedur obowiązujących na podstawie umowy nie mieści się w pojęciu wykorzystania dotacji nie zgodnie z przeznaczeniem nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji nie zarzuciły Skarżącej naruszenie procedury wynikającej z umowy, do której np. można zaliczyć terminy składania rozliczeń lecz zarzuciły niezrealizowanie celu umowy. A to nie mieści się w pojęciu procedury wynikającej z umowy.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut pominięcia w sprawie art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. Zarzut ten nie został uzasadniony. Poza tym powołany przepis dotyczy organizacji pozarządowych zdefiniowanych w art. 3 ust. 2 u.d.p.p.w. oraz innych podmiotów wskazanych w art. 3 ust. 3 powołanej ustawy. Skarżąca za swoja działalnością nie miesi się we wskazanych w nich grupach.

W konsekwencji skargę kasacyjną należało uznać za pozbawioną podstaw. Dlatego na podstawie art. 184 Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy wskazać, ze reprezentujący organ pełnomocnika działał na podstawie upoważnienia wystawionego na podstawie art. 268a K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Osoba umocowana na podstawie tej normy do podpisania odpowiedzi na skargę kasacyjną nie jest jednak profesjonalnym pełnomocnikiem – umocowanym w sprawie adwokatem lub radcą prawnym. Dlatego nie przysługuje jej wynagrodzenie z tytułu zastępstwa procesowego w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.