Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2428/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 512/20 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 21 kwietnia 2020 r. nr 116/2020 znak:GPB-III.7721.81.2020 AN w przedmiocie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 lipca 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 512/20, oddalił skargę C. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 21 kwietnia 2020 r., nr 116/2020, znak: GPB-III.7721.81.2020 AN, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Ł. z 14 lutego 2020 r., nr AB.6743.691.2019, wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjno-biurowy, zlokalizowany na działce nr [...], w J., na terenie gminy Z..

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonana z uwzględnieniem art. 71 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, analiza akt sprawy, a przede wszystkim przedłożonego projektu zmiany sposobu użytkowania obiektu, załączonego do wniosku wszczynającego postępowanie, dowodzi prawidłowości stanowiska Wojewody Łódzkiego, że zakres prac przewidzianych przez inwestora wykracza poza granice uprawnienia inwestora do objęcia ich zgłoszeniem. Zmiana sposobu użytkowania ma bowiem wiązać się z robotami budowlanymi polegającymi nie tylko, jak twierdzi strona skarżąca, na wykonaniu pilastrów z materiałów niepalnych przy ścianach zewnętrznych, ale także zamurowaniu otworów okiennych, czy montażu drzwi ewakuacyjnych. Lista robót budowlanych potwierdza ustalenia Wojewody Łódzkiego, wedle których w sprawie ziściła się przesłanka z art. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd Wojewódzki nie uwzględnił zgłoszonych w skardze wniosków wyjaśniając, że dokumenty objęte wnioskami znajdują się w aktach administracyjnych nadesłanych przez organ, z którymi Sąd zapoznał się szczegółowo w toku badania zasadności skargi.

W skardze kasacyjnej C. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniem:

- art. 3 ust. 7a w zw. z art. 3 ust. 7 i art. 28 Prawa budowlanego przez błędną kwalifikację planowanych robót jako przebudowę, skutkującą uznaniem, że skarżący dokonując zgłoszenia zakresu i sposobu wykonania prac, jakim miało być wykonanie pilastrów na elewacji, winien uzyskać decyzję zezwalającą na wykonanie tych prac, podczas gdy wykonanie pilastrów nie polega na dokonaniu przebudowy obiektów, ani na ingerencji w substancje budynku i tym samym nie wymaga uzyskania pozwolenia; co skutkowało oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy sprzeciwu organu wobec planowanych przez skarżącą prac;

- art. 3 ust. 7a w zw. z art. 3 ust. 7 i art. 28 Prawa budowlanego przez błędną kwalifikację planowanych robót jako przebudowę, skutkujących uznaniem, że skarżący dokonując zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjno-biurowy zamierza dokonać prac, do wykonania których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, co skutkowało oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy sprzeciwu organu wobec planowanych przez skarżącą prac;

- art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymagała pozwolenia na budowę, podczas gdy planowane prace wymagały jedynie dokonania zgłoszenia, co skutkowało uznaniem, że skarżący nie dopełnił wymogów przewidzianych przepisami prawa budowlanego i skutkowało oddaleniem skargi oraz utrzymaniem w mocy sprzeciwu organu wobec planowanych przez skarżącą prac.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku, w sposób jednoznaczny, ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz własnej oceny i stanowiska wobec stanu faktycznego ustalonego przez organy, bezrefleksyjne przyjęcie ustaleń organów obu instancji za własne oraz brak skonfrontowania twierdzeń organów obu instancji z materiałem dowodowym w sprawie, co doprowadziło do wewnętrznych sprzeczności w uzasadnieniu nie dających się usunąć w drodze dostępnych narzędzi interpretacyjnych, a w konsekwencji uniemożliwiło zidentyfikowanie jaki stan faktyczny został przez Sąd pierwszej instancji przyjęty za miarodajny do wyrokowania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej nie zaś swobodnej oceny złożonych na piśmie wyjaśnień strony z dnia 7 lutego 2020 r., które w sposób jednoznaczny wskazują na planowany zakres zmiany sposobu użytkowania z nieruchomości przemysłowej na magazynowo-produkcyjno-biurową oraz na zakres i sposób wykonania robót nie wymagających pozwolenia na budowę, bowiem dotyczą robót wymagających dokonania zgłoszenia zamiaru wykonywania robót, jak również wykonanie tych robót nie narusza decyzji środowiskowych oraz żadnych innych; a które to naruszenie nastąpiło poprzez stwierdzenie, że zamiar przeprowadzenia robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia innych decyzji, w tym decyzji środowiskowej, co skutkowało wydaniem wyroku oddalającego skargę na decyzję utrzymującą w mocy sprzeciw wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej wyrażającej się zaniechaniem wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy skutkującej oddaleniem skargi na decyzję sprzeciwiającej się zamierzonemu sposobowi zmiany użytkowania nieruchomości, w sytuacji w której organ powinien był dokonać dokładnej i wszechstronnej analizy złożonych wyjaśnień przez stronę postępowania; oraz oddaleniu skargi bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przyczyn uznania, iż planowane przedsięwzięcie będzie niezgodne z wydaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, co skutkowało oddaleniem skargi;

- art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie załączenie do akt sprawy i nie wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o informacje co do przeprowadzonych kontroli i legalizacji dokonanych robót przez stronę, co wypacza rzeczywistą treść zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz wykonywanego przez stronę zakresu i sposobu wykonywania robót, co skutkowało uznaniem, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej i oddaleniem skargi przez WSA;

- art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej zasadę zaufania do organów państwa, wobec podania przez organ pierwszej instancji błędnej podstawy prawnej wydanej decyzji; co skutkuje utrzymaniem w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu i tym samym oddaleniem skargi;

- art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu, w której organ wskazał, że strona dokonała niezgodnej z prawem zmiany przeznaczenia budynków, podczas gdy organ pierwszej i drugiej instancji nie dokonał ustalenia właściwego przeznaczenia budynków w oparciu o pierwszy dokument będący w posiadaniu strony, a więc akt sprzedaży nieruchomości od Gminy Z., w którym to Wójt Gminy Z. oświadczył, że zbywa budynki produkcyjno-magazynowe, co skutkowało uznaniem, że skarżący posługuje się błędnym oznaczeniem obiektów położonych na działce ewidencyjnej nr [...] w J. i wydaniem sprzeciwu wobec zgłoszenia z dnia 6 grudnia 2019 r. i utrzymaniem go w mocy przez WSA oddalając złożoną skargę.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów sądowych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Skarżąca kasacyjnie Spółka oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Z uwagi na to, że kontrola stosowania prawa materialnego wykonywana przez sądy administracyjne wymaga dokonywania uprzedniej oceny prawidłowości samej procedury sądowoadministracyjnej oraz kontroli legalności stosowania przez organy administracyjne przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty sformułowane w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przywołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Należy przy tym podkreślić, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania. Także okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił w sposób szczegółowy przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił przyczyny, dla których oddalił skargę, odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów i wyjaśniając szczegółowo wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o oceniony pod kątem wiarygodności i normatywnej zgodności materiał aktowy skontrolował prawidłowość ustaleń poczynionych przez organy administracji i sformułowanych na ich podstawie wniosków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., co przesądza o bezzasadności zarzutu.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz jego ocenie. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki w rozpoznawanej sprawie organy zgromadziły kompletny materiał dowodowy oraz dokonały jego wszechstronnego rozpatrzenia. W swoich ustaleniach i rozważaniach organy administracji architektoniczno-budowlanej zasadnie skupiły się na tych okolicznościach, które były istotne prawnie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjno-biurowy. Sąd pierwszej instancji trafnie przy tym stwierdził, że przedłożone wraz ze skargą dokumenty powielały się z tymi, które zgromadzono w aktach administracyjnych sprawy. Sąd zapoznał się z nimi w takim zakresie, jaki był niezbędny do weryfikacji legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku. Dokumenty te dotyczą przede wszystkim przyjętych bez sprzeciwu zgłoszeń zamiaru wykonania przez Spółkę różnego rodzaju robót budowlanych w przedmiotowym budynku (remontu dachu, instalacji i ścianek działowych w części biurowej) dokonanych przed zgłoszeniem objętym przedmiotowym postępowaniem. Pozostała dokumentacja, w tym ocena warunków ochrony przeciwpożarowej, ocena stanu technicznego i sprawozdania, również dotyczy okresu sprzed daty dokonania zgłoszenia – 9 grudnia 2019 r. W związku z tym dokumentacja ta była istotna w niniejszej sprawie o tyle, że przysłużyła się do prawidłowej weryfikacji zakresu zmian objętych kontrolowanym zgłoszeniem. Dla oceny prawidłowości zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części relewantne są okoliczności związane z planowaną zmianą, gdyż zgodnego z prawem zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego).

Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, a co potwierdza także prawidłowo zebrany materiał dowodowy, organy uwzględniły wszystkie istotne w tym zakresie kwestie. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki, organy obu instancji nie pominęły przy tym złożonych w toku postępowania przez inwestora wyjaśnień. Wskazanie przez organ pierwszej instancji błędnej podstawy prawnej w wydanej decyzji pozostaje zaś bez wpływu na wynik sprawy, bowiem uchybienie to zostało usunięte przez organ odwoławczy, który w administracyjnym toku instancji nie tylko kontroluje, ale przede wszystkim po raz drugi orzeka merytorycznie o prawach i obowiązkach strony.

Żaden z łącznie przywołanych w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zwanej dalej p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., nie potwierdziły się. Część z tych przepisów z powodu tego, że nie były stosowane przez Sąd a quo nie mogła być przedmiotem skutecznych zarzutów (art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 2 p.p.s.a.), gdyż w przypadku oddalenia skargi należy zwalczać to, jak Sąd orzekł, a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia), mimo, że powinien był to uczynić w opinii skarżącej. Przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. jako ustrojowe nie mogą stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniami skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. O naruszeniu art. 1 p.u.s.a. można by mówić natomiast w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że okazały się one bezzasadne. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie jednak do art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia – do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. Z powyższego wynika, że przepis ten znajduje zasadniczo zastosowanie do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem jednak takiej sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Wówczas bowiem rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1).

Dokonanie w takiej sytuacji zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego aktualizuje potrzebę zastosowania art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego i wniesienia sprzeciwu względem objętej zgłoszeniem inwestycji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy i Sąd a quo trafnie w niniejszej sprawie ustaliły, że doszło do takiej właśnie sytuacji. Tym samym wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjno-biurowy, zlokalizowany na działce nr [...], w J., na terenie gminy Z., stanowiło adekwatną reakcję organów na ujawnione w sprawie okoliczności faktyczne i prawne.

Z prawidłowo zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego wynika, że zakres robót budowlanych składających się na całość zgłoszonej inwestycji po pierwsze, wykracza poza wyraźną treść samego zgłoszenia, w którym ujawniono wyłącznie wykonanie pilastrów na elewacji w miejscu połącznia stref, po drugie, obejmuje roboty wymagające pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pierwszej kwestii, uwadze organów nie umknęła rozbieżność pomiędzy wskazaną wyżej treścią samego formularza zgłoszenia a załączonego do niego projektu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z magazynowego na magazynowo – produkcyjno – biurowy. Stan ten dał organom asumpt do weryfikacji rzeczywistego kształtu inwestycji podlegającej zgłoszeniu w aspekcie możliwości skorzystania przy jej realizacji z uproszczonej instytucji zgłoszenia.

Z projektu zmiany sposobu użytkowania, uzupełnionego przez Spółkę na wezwanie organu, w tym ze stanowiącej jego element składowy ekspertyzy technicznej wynika, że w ramach inwestycji zaplanowano roboty obejmujące nie tylko wykonanie pilastrów z materiałów niepalnych, ale również demontaż okien, powiększenie otworów okiennych do ziemi i montaż drzwi, demontaż okien i drzwi i zamurowanie otworów po nich (str. 38 projektu). W części projektu terenu w opisie stanu projektowanego wskazano na potrzebę wykonania także innych prac, oprócz pilastrów, tj. dostosowanie w części biurowej konstrukcji dachu do klasy odporności R30, stropów do REI30, a ścian zewnętrznych EI30 (str. 37 projektu). Z uwagi na stan techniczny obiektu oraz planowany sposób użytkowania zalecono także zabezpieczenie fragmentu konstrukcji betonowej zbrojnej prętami na wysokości dźwigarów dachowych rozdzielającego konstrukcję budynku przed dalszą korozją przez zastosowanie odpowiednich do tego wypraw systemowych z jednoczesnym usunięciem możliwości namakania (str. 34 projektu). Wbrew twierdzeniom inwestora, wskazane w projekcie roboty nie pokrywają się z robotami wykonanymi na podstawie zgłoszeń z 2016 r. i 2017 r. oraz z robotami, które wykonano samowolnie, które są na rysunkach projektu oznaczone w sposób umożliwiający niewątpliwe ich odróżnienie od robót planowanych (zbiorniki bezodpływowe, okna). Stanowiące element dokumentacji projektowej rysunki opatrzone stosowną legendą (str. 67 projektu) w sposób wyraźny obrazują elementy podlegające wykonaniu w ramach projektowanej zmiany (pilastry, otwory okienne do zamurowania, drzwi ewakuacyjne do zamontowania) oraz elementy już zrealizowane w ramach samowoli budowlanej. Nie nastręczało zatem organom żadnej trudności skonfrontowanie treści samego zgłoszenia z zakresem robót rzeczywiście składających się na przedmiotową inwestycję wynikających z projektu, który samodzielnie przedłożył inwestor. Podkreślić przy tym należy, że na wezwanie organu w toku procedury zgłoszeniowej, inwestor miał możliwość wykazania, że na zakres inwestycji nie składają się takie roboty, które wymagają pozwolenia na budowę. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor usunął zaistniałe wątpliwości, co nie pozostawiało organom żadnych możliwości co do treści rozstrzygnięcia, które - według trafnej oceny Sądu a quo -odpowiada prawu.

Należy zgodzić się zatem ze stanowiskiem organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz Sądu pierwszej instancji, iż z analizy przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, że oprócz wykonania pilastrów projekt przewiduje roboty ingerujące w ściany zewnętrzne, co kwalifikuje je jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, niezwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego – w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie). Przepis ten dopuszcza bowiem zasadniczo zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, ale za wyjątkiem robót odnoszących się do przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. W niniejszej sprawie natomiast z przedłożonego przez samego inwestora projektu, zarówno z części opisowej, jak i załączonych rysunków wynika, że zakresem planowanych robót objęto oprócz demontażu okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, zarówno powiększenie otworów okiennych, jak i ich zamurowanie. Tego rodzaju roboty stanowią ingerencję wypełniającą wyjątek z art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego wykluczającą zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem dotyczą przegród zewnętrznych budynku. Nie ma przy tym wątpliwości, że tego rodzaju roboty stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, co potwierdza orzecznictwo, w którym utrwalony jest pogląd, że zarówno wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, jak i likwidacja poprzez zamurowanie takiego otworu kwalifikowane są jako przebudowa obiektu budowlanego, albowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego (wielkości fizyczne, np. przepuszczalność, ogniotrwałość).

Tym samym nietrafne okazały zarzuty kasacyjne wskazujące na błędną kwalifikację planowanych robót budowlanych i w konsekwencji niewłaściwe zastosowania przepisów Prawa budowlanego stanowiących podstawę podjętych rozstrzygnięć.

Powyższe okoliczności potwierdzają, że w rozpoznawanej sprawie zaktualizowała się przesłanka z art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego, w kształcie objętym projektem zmiany dołączonym przez skarżącą do zgłoszenia, wymaga bowiem wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, co trafnie ustaliły i oceniły organy oraz Sąd pierwszej instancji.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.