Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5698/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.165 ust.7 i art.170 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 615
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/WA 1837/20 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 15 lipca 2020 r. nr DOS1.1125.103.2020.UOC w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1837/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi M.P. (skarżący) na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego uchylił zaskarżoną decyzję. W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z 2 kwietnia 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach (dalej: "DIAS w Kielcach") stwierdził wygaśnięcie - z dniem 31 sierpnia 2017 r. - stosunku służbowego skarżącego. Decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. nr DOS1.1125.103.2020.UOC Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS") utrzymał w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", decyzję DIAS w Kielcach z 2 kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wyrokiem z 18 grudnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1137/18) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 21 listopada 2017 r. o sygn. akt II SAB/Ke 65/17 i zobowiązał organ I instancji do wydania - w terminie 14 dni - decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej "p.w.KAS", przewidziano skutek wygaśnięcia – z dniem 31 sierpnia 2017 r. - stosunku służbowego funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest konsekwencją selekcji prowadzonej przez organ w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W myśl art. 170 ust. 3 p.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się równoznacznie ze zwolnieniem ze służby, dlatego w takiej sytuacji należy wydać decyzję administracyjną.

Decyzją z 20 lutego 2019 r. organ I instancji stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z upływem 31 sierpnia 2017 r., wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki pracy lub służby w KAS. Następnie skarżący wniósł odwołanie. Decyzją z 8 kwietnia 2019 r. uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z 20 grudnia 2019 r. organ I instancji ponownie stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r., w związku z nieotrzymaniem do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach.

W związku z wniesionym odwołaniem przez skarżącego decyzją z dnia 5 lutego 2020 r. Szef KAS uchylił decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że organ I instancji - ponownie rozpatrując sprawę - nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), nie powołano bowiem nadal konkretnych przyczyn nieprzedłożenia skarżącemu propozycji zatrudnienia. Organ wyjaśnił, że uzasadnienie decyzji powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyjaśniać przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem wytycznych Sądu, czego zabrakło w uchylonej decyzji.

Następnie decyzją z 2 kwietnia 2020 r. organ I instancji po raz kolejny stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r., wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Uzasadniając decyzję, organ wskazał, że przebieg dotychczasowej służby skarżącego nie umożliwił złożenie mu propozycji służby, bowiem prowadziłoby to do przekroczenia ustalonego przez organ limitu funkcjonariuszy. Organ podał, że częste i długie absencje chorobowe skarżącego w latach 2010-2017 powodowały dezorganizację służby. Ponadto organ stwierdził u skarżącego niższy od wymaganych poziom kompetencji zawodowych. Skarżący ponownie wniósł odwołanie od wyżej opisanej decyzji.

Szef KAS rozpoznając odwołanie, wskazał, że nieprzedstawienie funkcjonariuszowi do 31 maja 2017 r. propozycji zatrudnienia znajduje oparcie w przepisach ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, bowiem ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych KAS prawo decydowania, komu przedstawią propozycję, a w przypadku złożenia propozycji, w której określono nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zaproponowanego poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki zatrudnienia. W ustawie nie zawarto nakazu złożenia pracownikom propozycji pracy, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby, ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb poszczególnych jednostek organizacyjnych i realizowanych przez nie zadań. Organ wyjaśnił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach nie był zobowiązany do przedłożenia skarżącemu propozycji zatrudnienia.

Dalej organ II instancji wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1137/18, analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącemu propozycji zatrudnienia. Ponadto Szef KAS zwrócił uwagę, że organ I instancji, oceniając potrzeby kadrowe pod kątem wyboru osób, którym należy złożyć propozycję zatrudnienia, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki, przeanalizowało również dotychczasowy przebieg służby skarżącego i w rezultacie podjął decyzję o nieprzedstawieniu mu propozycji zatrudnienia, bowiem prowadziłoby to do przekroczenia ustalonego dla Izby Administracji Skarbowej w Kielcach limitu funkcjonariuszy. Nie bez znaczenia były tu również częste i długie absencje chorobowe skarżącego w latach 2010-2017, które powodowały dezorganizację służby. Dodatkowo stwierdzono również, że poziom kompetencji skarżącego jest niższy niż wymagany na zajmowanym przezeń stanowisku.

Szef KAS zwrócił również uwagę, iż realizując politykę kadrową w podległej mu jednostce, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Wyjaśnił, iż z treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie wynika obowiązek organu złożenia propozycji zatrudnienia każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Kwestia ta podlega uznaniu przełożonego, który - biorąc pod uwagę całokształt okoliczności - podejmuje decyzję, czy skorzystać z prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi danej propozycji lub, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć mu jej po uwzględnieniu ustawowych kryteriów. Zdaniem Szefa KAS, organ I instancji był uprawniony do nieprzedłożenia skarżącemu propozycji zatrudnienia z uwagi na konieczność dostosowania stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS. Organ wskazał, że zatrudnieni w służbie publicznej powinni liczyć się z tym, że ochrona trwałości ich stosunku zatrudnienia będzie dostosowana do zmieniających się warunków społecznych.

Szef KAS stanął nadto na stanowisku, że decyzję organu I instancji wydano zgodnie z prawem i zawiera ona wyjaśnienie przesłanek, którymi kierowano się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji zatrudnienia. Decyzja ta została podjęta z uwzględnieniem przebiegu służby skarżącego, obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa oraz wytycznych zawartych w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1137/18.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie uwzględnił uwarunkowań wynikających z treści powołanych regulacji normatywnych, z uwzględnieniem wiążących w niniejszej sprawie ocen prawnych i nie dokonał szczegółowych ustaleń faktycznych, istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji kluczowe jest przede wszystkim precyzyjne ustalenie przesłanek i kryteriów orzekania w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 270 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 1 – 3 ustawy o KAS. Sąd wskazał, że przede wszystkim konieczne jest rozstrzygnięcie, co jest przesłanką wydania decyzji, a mianowicie czy jest to samo ustalenie faktu nieprzedstawienia określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby lub pracy, w określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS terminie, czy też ocena zasadności zaniechania przedstawienia takiej propozycji przy określonych zmianach, wynikających z przekształcenia struktur administracji celnej i skarbowej w związku z utworzeniem KAS, wobec kwalifikacji i cech funkcjonariusza, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

Jednocześnie WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy trzeba mieć na względzie związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1137/18. Zdaniem Sądu I instancji, organ trafnie odnotował wynikający z uzasadnienia tego wyroku obowiązek rozważenia sprawy w kontekście przesłanek normatywnych określonych art. 165 ust. 7 p.w.KAS, jak i potrzeby poznania przesłanek zaniechania przedstawienia skarżącemu propozycji, w kontekście posiadanych przezeń kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby. WSA W Warszawie zauważył, że wykładając przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w powiązaniu z przypisami ustawy o KAS, sądy administracyjne opowiadają się generalnie za potrzebą rozstrzygania danej sprawy w drodze decyzji, z uwagi na regułę szerszej ochrony trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy publicznych. W takiej sytuacji ewentualne przyjęcie, jakoby granice danej sprawy wyznaczało ustalenie, czy danej osobie w określonym terminie przedstawiono propozycję zatrudnienia, wypaczałoby cel rozstrzygania sprawy w drodze orzeczenia administracyjnego, podlegającego kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. W sprawach byłych funkcjonariuszy KAS nie jest bowiem sporna okoliczność samego przedstawienia propozycji, lecz zasadność zaniechania takiej czynności.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wobec wskazanych uwarunkowań wypada uznać, że przedmiotem danej sprawy - zakończonej wydaniem decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia - jest ustalenie zasadności działania osoby pełniącej funkcje kierowniczą w danym organie administracji, w postaci zaniechania, w ramach kryteriów normatywnych doboru kadr w związku z reformą administracji celnej i skarbowej. Tym samym nie byłoby wystarczające samo ogólne wykazanie, że do nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia doszło w powiązaniu z samą reformą, bowiem konieczne jest ustalenie czy, pomijając określoną osobę w doborze kadr, działano racjonalnie.

Zdaniem Sądu I instancji, niezbędną przesłanką nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia jest rzeczywista redukcja stanowisk, które mógłby on objąć, z uwagi na posiadane kwalifikacje. Ograniczenie takie wywodzić trzeba ze szczególnego statusu osób pełniących służbę w formacjach mundurowych oraz szerszej ochrony stabilności ich zatrudnienia. Kluczowe więc dla ustalenia, że w sprawie zachodziły przesłanki zwolnienia jest stwierdzenie redukcji etatów bądź stanowisk, jakie może objąć dany funkcjonariusz wobec posiadanych kwalifikacji oraz obiektywnych przesłanek dotyczących cech indywidualnych funkcjonariusza, które przemawiały za nieprzedstawieniem mu propozycji dalszego zatrudnienia.

WSA w Warszawie odnosząc się do drugiej przesłanki, zaznaczył, że ponieważ na etapie reformy administracji skarbowej nie było wolą prawodawcy obsadzenie wszelkich stanowisk na zasadzie konkursów, nie sposób oczekiwać przedstawienia czy przywołania w uzasadnieniu decyzji konkretnych zestawień lub porównań, z których wynikałoby, jak dana osoba winna być oceniana wobec innych osób, którym stosowne propozycje zatrudnienia przedstawiono. Niezbędne jest za to przywołanie okoliczności dotyczących dotychczasowego przebiegu służby danego, zwalnianego funkcjonariusza, które uprawdopodobnić mogą zasadność wyboru innych osób, bądź wykazanie, że osoba o określonych kwalifikacjach w ogóle okazała się zbędna w danej strukturze. Chybione są wywody skargi jakoby wyznacznikiem oceny osób, którym nie przedstawiono propozycji dalszego zatrudnienia, nie mogły być częste absencje chorobowe, czy negatywna ocena okresowa. Przeciwnie, może to stanowić ważne kryterium selekcji personelu wobec oceny jego przydatności do dalszego pełnienia służby. Obowiązkiem osoby organizującej pracę określonej jednostki organizacyjnej jest taki dobór personelu, który gwarantuje jej efektywne funkcjonowanie. Jednak mogłoby mieć to znaczenie wyłącznie w sytuacji szczególnej, do jakiej należy zaliczyć faktyczną konieczność dokonania redukcji etatów. Zdaniem Sądu I instancji w tym zakresie organ nie wyjaśnił wystarczająco sprawy.

W odwołaniu skarżący wskazywał na brak limitów zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach, także w skardze powołano się na istotne wątpliwości co do faktycznej konieczności ograniczenia etatów w tej Izbie. Na konieczność redukcji etatów powoływały się z kolei organy, wskazując na przyczynę zwolnienia funkcjonariusza. Tym samym okoliczność ta ma istotne znaczenie w realiach niniejszej sprawy. Organ II instancji ograniczył się natomiast jedynie do wskazania, że przedstawienie skarżącemu propozycji służby prowadziłoby do przekroczenia "limitu funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS". Nie przywołano przy tym żadnych szerszych okoliczności czy dokumentów dotyczących poczynionych w tym zakresie ustaleń. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, przesądza o tym, że nie sposób uznać, aby sprawę w danym zakresie wnikliwie wyjaśniono.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, iż organ nie wyjaśnił znaczenia negatywnej oceny okresowej skarżącego z 2015 r. wobec ocen pozytywnych z lat późniejszych.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się organ i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS, albowiem Szef KAS jako organ II Instancji po analizie niespójnego wewnętrznie (sprzecznego) pisemnego uzasadnienia Sądu I instancji - co ma istotne znaczenie przez pryzmat unormowania z art. 153 p.p.s.a. i związania organów administracji dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów na dalszym etapie postępowania administracyjnego - nie ma jasnych wytycznych i granic w zakresie ustalenia związania orzeczeniem Sądu I instancji, jak też poznania pełnych merytorycznych motywów przyjętego stanowiska;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS (strony 13 i 19 - 20 pisemnego uzasadnienia) poprzez błędne uznanie przez WSA w Warszawie na tle stanu faktycznego sprawy oraz przy prawidłowej wykładni ww. przepisów, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy - Szef KAS nie wyjaśnił w swoim rozstrzygnięciu sprawy w jej istotnych aspektach:

- poprzez brak zbadania, czy w ramach IAS w Kielcach doszło do faktycznej redukcji etatów w ramach reformy KAS z 2017 r. (strony 16-18 pisemnego uzasadnienia) i ograniczenie się przez organ II instancji jedynie do wskazania za organem I instancji, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji służby prowadziłoby do przekroczenia "limitu funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS". Zdaniem Sądu nie przywołano przy tym żadnych szerszych okoliczności, czy dokumentów dotyczących poczynionych w tym zakresie ustaleń, co do danego faktu, mimo że jest to okoliczność sporna - kwestionowana w skardze (strona 18 pisemnego uzasadnienia),

- nieodniesienie się przez organ odwoławczy do podnoszonej przez skarżącego kwestii prowadzenia dalszych naborów do KAS w ramach IAS w Kielcach, w sytuacji gdy równocześnie uznano za zasadne zwolnienie skarżącego,

- poprzez zaakcentowanie, iż przywoływana ocena okresowa skarżącego (z 2015 r.) pochodziła sprzed kilku lat przed prowadzona selekcją;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS poprzez brak wskazania jako podstawy rozstrzygnięcia przedmiotowych przepisów, w sytuacji ewentualnego stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji ww. przepisów prawa materialnego.

W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono zarówno naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół kwestii prawidłowego odczytania przez WSA w Warszawie treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS, poprzez badanie przesłanki faktycznej redukcji etatów w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach, a co za tym idzie weryfikacji struktury personalnej danej jednostki organizacyjnej KAS, w której wydano decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza.

Skarga kasacyjna jest pod tym względem zasadna.

Na wstępie należy przypomnieć istotę zmian w strukturach administracji celno-skarbowej, które były konsekwencją przeprowadzonej reformy. Z dniem 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Art. 160 ust. 2 i ust. 4 p.w.KAS określił, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej. W odniesieniu do dotychczasowej kadry zatrudnionej w Służbie Celnej, art. 165 ust. 3 i 4 p.w.KAS, określił zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 p.w.KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasły: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 1 p.w. KAS.).

Podnieść również należy, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepisy ustawy p.w.KAS, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.

W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariusz nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 p.w.KAS jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS w Kielcach decyzją z dnia 2 kwietnia 2020 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego M.P. z dniem 31 sierpnia 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 15 lipca 2020 r.. Podstawą wydania decyzji były art. 165 ust. 7 p.w. KAS.

Art. 165 ust. 7 p.w.KAS statuuje trzy przesłanki, które powinien uwzględnić organ, składając funkcjonariuszom lub pracownikom do dnia 31 marca 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby: 1) posiadane kwalifikacje; 2) przebieg dotychczasowej pracy lub służby, 3) dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przesłanki, które był zobowiązany uwzględnić organ przestawiając funkcjonariuszom lub pracownikom nowe warunki służby lub zatrudnienia bądź decydując o wygaśnięciu ich stosunku służbowego lub stosunku pracy, dotyczą predyspozycji danej osoby do dalszego zatrudnienia w KAS (przesłanki 1 i 2) oraz jego dyspozycyjności (przesłanka 3). Natomiast ani p.w.KAS, ani ustawa o KAS nie wskazuje, że organ powinien uwzględniać kwestie zwiane z faktyczną redukcją etatów, ponieważ już z samego założenia ustawy wynikało, że "konsekwencją wprowadzanych regulacji w ustawie o KAS, w tym zastąpienia dotychczasowych norm dotyczących zasad działania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej, przepisami regulującymi działalność jednej administracji - Krajowej Administracji Skarbowej - jest potrzeba uregulowania w odrębnej ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - kwestii mających na celu skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej" (Uzasadnienie do projektu ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk Sejmowy nr 827, Sejm VII. Kadencji, tekst za LEX). Nowa administracja skarbowa powstała z trzech dotychczasowych odrębnych jednostek, których zadania częściowo się pokrywały, a obecnie miały być wykonywane przez jedną organizację, co oznaczało, że zostanie zmniejszona liczba zatrudnionych w nowej KAS funkcjonariuszy i pracowników. Taka sytuacja spowodowała, że ustawodawca pozwolił na wygaśnięcie stosunku służbowego części osób zatrudnionych lub pełniących służbę w podmiotach, które zostały połączone w KAS. W tym zakresie jednak ocena przydatności do pełnienia służby w nowej strukturze organizacyjnej należała do przełożonego służbowego, który na podstawie przesłanek statuowanych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przeprowadzając analizę przebiegu dotychczasowej służby danej osoby, decydował, czy zaistniały przyczyny umożliwiające albo uniemożliwiające przedstawienie funkcjonariuszowi lub pracownikowi propozycji kontynuowania zatrudnienia zarówno w ramach stosunku służbowego, jak i w ramach stosunku pracy.

Przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie statuuje jako przesłanki warunkującej przestawienie danej osobie zatrudnionej w podmiotach, z których została utworzona KAS, konieczności wykazania, że istotnie doszło do zmniejszenia liczby funkcjonariuszy lub pracowników w nowo powstałych jednostkach KAS. Tak więc WSA w Warszawie nakazując organom orzekającym w sprawie wykazanie, że istotnie miała miejsce redukcja etatów, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, wyszedł poza grancie badania legalności działania organów administracji publicznej, ponieważ nakaz taki nie wynika z treści ww. przepisu. Podobnie brak jest podstaw, aby organ wydając decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, brał pod uwagę okoliczności dotyczące zdarzeń już występujących w danej jednostce organizacyjnej KAS, czyli kwestie związane z ruchem kadrowym i ewentualnie występującymi wakatami na istniejących już stanowiskach. W tym bowiem zakresie ocena przydatności do służby powinna odbywać się tylko w zakresie określonym przez przesłanki wymienione w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

Uznać zatem należy, że w sprawie Sąd I instancji nie ocenił występowania przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dotyczących funkcjonariusza, koncentrując się jedynie na kwestii dotyczącej braku wykazania przez DIAS w Kielcach faktycznej redukcji etatów oraz możliwości zatrudnienia funkcjonariusza już po utworzeniu nowej struktury administracji skarbowej - co nie ma związku z warunkami przestawienia funkcjonariuszowi propozycji pracy lub służby na podstawie ww. przepisu.

Rozpoznając ponownie sprawę, WSA w Warszawie powinien zatem określić, czy istotnie organ miał postawy, aby negatywnie, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ocenić przydatność skarżącego do służby w KAS.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz organu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.