Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 98/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 listopada 2021 r., nr NSP-VIII.7581.1.84.2021.IK w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 23 marca 2015 r. Wójt Gminy Chmielno (dalej: "Wójt") zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 1,4264 ha, położonej w obrębie C., gmina C., stanowiącej współwłasność I. i J. W. oraz H. K. (dalej: "Strona", "Wnioskodawca", "Skarżący"), na działki nr [...]-[...].

W uzasadnieniu Wójt wskazał m.in., że zgodnie z ostateczną decyzją z 18 września 2014 r. o warunkach zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkaniowo-usługowych oraz zgodnie z obowiązującym na części działki nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") obejmującym fragmenty wsi [...]" przyjętym uchwałą Nr XII/119/2008 Rady Gminy Chmielno z dnia

26 lutego 2008 r. działki nr [...] i [...] przeznaczone są na zabudowę mieszkaniowo-usługową i teren rolny, natomiast działka nr [....] na poszerzenie drogi gminnej nr [...] (ulica W.). Decyzja stała się ostateczna 7 maja 2015 r.

W dniu 14 marca 2019 r. pomiędzy I. i J. małżonkami W.

a M. i H. małżonkami K. została zawarta umowa sprzedaży

i umowa darowizny. W § 11 dokumentującego te czynności prawne aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) I. i J. małżonkowie W. zrzekli się na rzecz H. K. wszelkich praw do odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności działki gruntu nr [...] obszaru 0.05.23 ha na własność Gminy C.

Wnioskiem z 11 marca 2020 r. H. K. wystąpił do Starosty Kartuskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o ustalenie odszkodowania za działkę

nr [...], położoną w obrębie C., gmina C.

Pismem z 21 maja 2020 r. Wójt przekazał Staroście dokumenty z negocjacji przeprowadzonych pomiędzy Gminą C. a Wnioskodawcą w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności działki nr [...], z których wynika, że zakończyły się one wynikiem negatywnym.

Decyzją z 31 marca 2021 r. Starosta, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 98

ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", orzekł o ustaleniu odszkodowania za prawo własności działki nr [...] o powierzchni 0,0523 ha położonej w obrębie C., gmina C., która na podstawie ostatecznej decyzji Wójta z 23 marca 2015 r. przeszła ma własność gminy C. jako grunt wydzielony pod drogę gminną, na rzecz Wnioskodawcy, zgodnie z udziałem wskazanym w księdze wieczystej oraz zapisami aktu notarialnego

z 14 marca 2019 r., w wysokości 17.799 zł (pkt 1). Do wypłaty odszkodowania Starosta zobowiązał Wójta wskazując, że nastąpi to jednorazowo w terminie 14 dnia od dnia,

w którym decyzja stanie się ostateczna, a do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) - dalej: "k.c." (pkt 2).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że postanowieniem z 18 sierpnia 2020 r. powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu określenia wartości rynkowej prawa własności działki nr [...]. W sporządzonym 7 grudnia 2020 r. operacie szacunkowym biegła przyjęła wartość rynkową nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, tj. pod drogę publiczną gminną. Dokonując wyceny prawa własności ww. działki dla potrzeb niniejszego postępowania biegła zastosowała podejście kosztowe. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości gruntowych biegła określiła wartość rynkową prawa własności 1 m2 działki nr [...] na kwotę 30,33 zł, co daje łączną wartość w zaokrągleniu 15.863 zł. Ostateczną wartość nakładów w postaci utwardzenia asfaltem określono w wysokości 1.936 zł. W ocenie Starosty oszacowana wartość rynkowa ww. działki drogowej jest najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku, ustaloną

z uwzględnieniem cen transakcyjnych, w jej stanie na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Dokonując analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej sporządzonego operatu szacunkowego organ pierwszej instancji stwierdził, że jest on zgodny z przepisami prawa, a jego treść jest zupełna, spójna i logiczna. Tym samym daje on podstawę do uznania,

że określona w nim wartość stanowi wartość rynkową prawa własności działki nr [...], czyli najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku. Operat szacunkowy z 7 grudnia 2020 r. został zatem przyjęty jako dowód w sprawie i stanowił dla Starosty podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za ww. działkę.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawcę Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 25 listopada

2021 r. uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Wnioskodawcy w wysokości 7.081,42 zł za udział w wysokości 5675/14264 w prawie własności działki nr [...], która na podstawie ostatecznej decyzji Wójta z 23 marca 2015 r. przeszła na własność Gminy C. jako grunt wydzielony pod drogę gminną, zaś w zakresie punktu 2 utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] było prowadzone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 1

i art. 98 ust. 3 u.g.n. Analizując te regulacje Wojewoda podniósł, że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi następuje gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: 1) wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie), 2) podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego), 3) decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne. Zdaniem organu odwoławczego przesłanki te zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione.

Odnosząc się do kwestii ustalenia, czy działka nr [...] jest przeznaczona pod drogę publiczną Wojewoda odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych,

w którym przyjmuje się, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 u.g.n. rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w m.p.z.p. lub -

w przypadku braku takiego planu - w decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z zaświadczenia Wójta z 24 czerwca 2021 r. wynika,

iż w dacie wydania decyzji podziałowej (23 marca 2015 r.) dla działki nr [...] nie obowiązywał m.p.z.p., natomiast wg studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/241/2013 Rady Gminy Chmielno z dnia 30 grudnia 2013 r. ww. działka stanowi w części grunty rolne, zaś w części teren zabudowy mieszkaniowej jednostek osadniczych z drobnymi usługami towarzyszącymi.

Wojewoda wskazał, że dla działki nr [...] (z której powstała działka nr [...]) Wójt wydał 18 września 2014 r. decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkaniowo-usługowych. Określając warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego Wójt nakazał "zachować rezerwę terenu na poszerzenie drogi publicznej - działka nr [...] o szerokości 3 m oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od tej rezerwy (...)". Organ odwoławczy wskazał również, że na podstawie mapy https://chmielno.e-mapa.net/ ustalił, iż działka nr [...] ma szerokość 3 m, zatem stanowi uzupełnienie (poszerzenie) drogi publicznej. Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] w dniu 23 marca 2015 r. miała przeznaczenie drogowe.

Organ odwoławczy podał następnie, że 30 października 2014 r. Wnioskodawca nabył udział w wysokości 5675/14264 m.in. w działce nr [...] o powierzchni 1,6000 ha, zaś pozostały udział w wysokości 8589/14264 nabyli J. i I. małżonkowie W. W związku z tym Wnioskodawca nie był w całości właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, dokonanego na mocy decyzji z 23 marca 2015 r., ponieważ z jej treści wynika, że działka nr [...] stanowiła współwłasność J.

i I. W. w udziale 8589/14264 oraz Wnioskodawcy w udziale 5675/14264.

Zdaniem Wojewody uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje tylko i wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło jej wywłaszczenie. Roszczenie z tego tytułu przysługuje również spadkobiercy oraz nabywcy spadku (w rozumieniu umów, o których mowa w art. 1052 § 1 k.c.) po osobie, której prawo własności zostało wywłaszczone, czyli nabycia mieszczącego się w ramach pojęcia sukcesji uniwersalnej. Tym samym, na gruncie obowiązującej u.g.n. nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło posiada w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym. Mając to na uwadze Wojewoda uchylił pkt 1 decyzji Starosty o ustaleniu na rzecz Strony odszkodowania

w wysokości 17.799 zł za całość prawa własności działki nr [...] i w tym zakresie orzekł

o ustaleniu odszkodowania na rzecz Strony w wysokości 7.081,42 zł za udział w wysokości 5675/14264 w prawie własności tej działki.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., co potwierdzają dokumenty dotyczące prowadzonych negocjacji przesłane przez Wójta przy piśmie z 21 maja 2020 r.

Przechodząc do kwestii związanej z ustaleniem wysokości odszkodowania Wojewoda przytoczył treść przepisów art. 130 i art. 134 u.g.n. wskazując, że w sprawie został sporządzony operat szacunkowy, w którym wartość rynkową prawa własności działki nr [...] oszacowano na łączną kwotę 17.799 zł (wartość rynkową bez uwzględnienia nakładów w postaci utwardzenia terenu określono na kwotę 15,863 zł, a wartość nakładów w postaci utwardzenia części tej działki asfaltem określono na kwotę 1.936 zł). Organ odwoławczy wskazał, że dokonał analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej operatu szacunkowego z 7 grudnia 2020 r., a także zbadał jego wartość dowodową. Wojewoda zaznaczył, że dla oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego podstawowe znaczenie mają regulacje zawarte w u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555) - dalej: "rozporządzenie z 21 września 2004 r.".

Organ odwoławczy wskazał, że w sporządzonym operacie szacunkowym badaniem objęto rynek lokalny w okresie od stycznia 2019 r. do 7 grudnia 2020 r., składający się

z gminy Chmielno oraz gmin powiatu kartuskiego, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie gminy Chmielno, za wyjątkiem miasta Kartuzy. Początkowo obszarem badania objęto jedynie gminę Chmielno, jednak ze względu na niezidentyfikowanie nieruchomości podobnych, które uznano za rynkowe i reprezentatywne, obszar monitorowania rozszerzono. Dla potrzeb wyceny (aktualizacji cen) przyjęto, że w analizowanym okresie ceny nie uległy zmianom (ewentualne wzrosty i spadki zrównoważyły się) i roczny trend czasowy przyjęto na poziomie 0%. Ze względu na niezidentyfikowanie nieruchomości porównawczych na lokalnym oraz regionalnym rynku (nieruchomości drogowe, na których znajdują się nakłady zbliżone do tych, które znajdują się na przedmiotowej działce), do określenia wartości nieruchomości zastosowano podejście kosztowe. Koszt nabycia gruntu określono jako wartość rynkową gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami (ze względu na ilość transakcji). Koszt odtworzenia części składowych gruntu w postaci utwardzenia terenu określono metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych.

Wojewoda podał, że w przyjętym przez rzeczoznawcę majątkowego okresie badania rynku lokalnego zanotowano 25 transakcji nieruchomościami drogowymi, gdzie cena minimalna wyniosła 1,77 zł/m2, maksymalna 120 zł/m2, a średnia 15,69 zł/m2. Ostatecznie dla zobrazowania rynku przyjęto 6 transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości drogowych, w okresie od lutego 2019 r. do lutego 2020 r. Najmniejsza z nich miała powierzchnię 26 m2, a największa 1.373 m2. Minimalna cena transakcyjna, jaką odnotowano w przedmiotowym okresie to 14,79 zł/m2, a maksymalna to 30 zł/m2, natomiast cena średnia to 23,61 zł/m2. Biegła przyjęła, że cechami rynkowymi, które najbardziej wpływają na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonymi pod tereny dróg były przede wszystkim: lokalizacja ogólna - 30%, sąsiedztwo, cenność gruntów otaczających - 35% oraz lokalizacja szczegółowa - 35%.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że określona w operacie szacunkowym wartość rynkowa prawa własności działki nr [...], przy uwzględnieniu cech szczególnych nieruchomości, została ustalona na poziomie 30,33 zł/m2 i mieści się w granicach cen uzyskiwanych na analizowanym rynku nieruchomości podobnych. Z tego względu wartość nieruchomości bez nakładów oszacowano odpowiednio na kwotę 15.863 zł, co uznano za prawidłową wartość rynkową. Wartość nakładów w postaci utwardzenia terenu asfaltem na powierzchni około 38 m2 określono na podstawie kosztorysu opracowanego 5 listopada 2020 r. w oparciu o Katalogi Nakładów Rzeczowych z wykorzystaniem cen materiałów

z rynku lokalnego dla miejsca inwestycji, korygując otrzymaną wartość o stopień zużycia (przyjęto procentowe zużycie na poziomie 65%). Ostateczną wartość nakładów w postaci utwardzenia części działki nr [...] asfaltem określono na kwotę 1.936 zł.

W ocenie Wojewody operat szacunkowy z 7 grudnia 2020 r. został wykonany

i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek, braków, czy niejasności. Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości prawa własności działki nr [...] wraz z nakładami. Zdaniem organu odwoławczego wszystkie wymagane prawem elementy, wynikające z operatu ustalenia są logiczne, jasno uzasadnione i nie budzą wątpliwości merytorycznych. Opinia została sporządzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest przejrzysta

i wyczerpująca. Wojewoda podkreślił przy tym, że biegła posiada wiedzę specjalistyczną, tj. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, dlatego subiektywne zdanie Strony o błędnie przeprowadzonej wycenie nie świadczy o tym, iż operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Odwołując się do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. organ odwoławczy wskazał, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wojewoda wskazał, że nie ma wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości z 7 grudnia 2020 r. przez biegłą M. W. W związku z tym nie zlecił oceny prawidłowości tego operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Również Strona nie skorzystała

z możliwości oceny ww. operatu szacunkowego przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc się do przedłożonej kserokopii operatu szacunkowego sporządzonego 4 października 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustala on wartość innej nieruchomości niż działka nr [...], został sporządzony w celu zabezpieczenia wierzytelności banku za udzielony kredyt, a ponadto utracił ważność.

Końcowo Wojewoda wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej wypłaty odszkodowania na rzecz osoby uprawnionej do jego uzyskania za udział w wysokości 5675/14264 w prawie własności działki nr [...] w sposób rażący narusza prawo, bowiem na jej podstawie miałoby zostać wypłacone odszkodowanie niezgodnie z przepisami prawa. W związku z tym uchylenie tej decyzji i orzeczenie

o odszkodowaniu należnym Wnioskodawcy w wysokości odpowiadającej przysługującemu mu udziałowi w prawie własności działki nr [...] nie narusza sformułowanej w art. 139

in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zasady reformationis in peius.

W skardze na decyzję organu odwoławczego H. K. zarzucił jej naruszenie:

1. art. 130 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, na skutek którego przyjęto,

że na dzień wyceny działka nr [...] była przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej, w sytuacji gdy działka ta była działką budowlaną z funkcją usługową,

a zmiana przeznaczenia nastąpiła na podstawie decyzji z 23 marca 2015 r. o podziale nieruchomości, co skutkowało ustaleniem zaniżonego odszkodowania;

2. art. 136 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie

i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów

i materiałów, w tym w szczególności braku ponownego powołania biegłego w celu prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, w sytuacji gdy w sprawie występują duże wątpliwości co do prawidłowego ustalenia wysokości przysługującego Skarżącemu odszkodowania;

3. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 509 k.c. przez błędną ich wykładnię, tj. nieuznanie prawa do odszkodowania z art. 98 ust. 3 u.g.n. jako wierzytelności w rozumieniu

art. 509 k.c., co skutkowało błędnym ustaleniem, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do odszkodowania za całość działki;

4. art. 139 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji na niekorzyść Skarżącego, w sytuacji gdy

w decyzji organu pierwszej instancji nie nastąpiło rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego, co skutkowało nieprawidłowym wydaniem decyzji przez organ odwoławczy na niekorzyść Skarżącego.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów poniesionych przez Skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w sprawie doszło do nieprawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, przede wszystkim z uwagi na nieprawidłowe zakwalifikowanie charakteru działki nr [...]. Skarżący wskazał, że na podstawie decyzji

o warunkach zabudowy z 18 września 2014 r. dla całej działki [...] (w skład której wchodziła obecna działka nr [...]) ustalono następujący rodzaj zabudowy: "zabudowa mieszkaniowo-usługowa". Natomiast w operacie szacunkowym z 7 grudnia 2020 r. błędnie wskazano, że całość obecnej działki nr [...] była na podstawie tej decyzji przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej, w związku z czym błędnie przyjęto, że całość tej działki była przeznaczona pod komunikację, co skutkowało zaniżeniem jej wartości.

Zdaniem Skarżącego Wojewoda błędnie ustalił, że ww. decyzja o warunkach zabudowy zmieniła charakter przedmiotowej działki (tj. części, która została wydzielona) jako działki mającej przeznaczenie drogowe. Wskazano, że decyzja ta zawierała jedynie zalecenia dotyczące pozostawienia rezerwy części działki na poszerzenie drogi publicznej, a dopiero decyzja o wydzieleniu części działki na drogę publiczną z 23 marca 2015 r. zmieniła jej przeznaczenie.

Niezależnie od powyższego Skarżący zwrócił uwagę na różnice w wycenie wartości ww. działki pomiędzy wyceną z 4 października 2014 r. oraz ceną jej zakupu przez Skarżącego w 2014 r. a wyceną sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania (operat szacunkowy z 7 grudnia 2020 r.). W pierwszym wypadku działkę nr [...], w skład której wchodziła wtedy obecna działka nr [...], wyceniono na ponad 100 zł/m2, a cena zakupowa w 2014 r. wyniosła 130 zł/m2. Natomiast w operacie przeprowadzonym na potrzeby niniejszego postępowania wydzielona działka została wyceniona na 47,86 zł/m2 (wycena na dzień 23 marca 2015 r.). W ocenie Skarżącego różnica ta budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wyceny, w szczególności mając na uwadze turystyczny charakter terenów położonych w gminie Chmielno. Za niezrozumiałe Skarżący uznał porównywanie cen nieruchomości w Chmielnie z nieruchomością w Gowidlinie, w sytuacji gdy Chmielno jest popularniejszym miejscem i ceny nieruchomości są tam wyższe.

Zdaniem Skarżącego wycena z 2014 r. może stanowić podstawę do kwestionowania prawidłowości wyceny dokonanej w ramach niniejszego postępowania. Tym samym organ odwoławczy, na podstawie przedstawionych dowodów oraz stanu faktycznego sprawy, powinien był z urzędu dokonać uzupełnienia dowodów i materiałów poprzez powołanie biegłego w celu dokonania ponownej wyceny wydzielonej działki.

W ocenie Skarżącego odszkodowanie z art. 98 ust. 3 u.g.n. należy uznać za wierzytelność w rozumieniu art. 509 k.c. W tym zakresie wskazano, że u.g.n. nie wprowadza ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę, które jest prawem majątkowym. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 14 listopada 2007 r.

sygn. akt I OSK 1485/06 (wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Skarżący podniósł, że przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny, zwłaszcza że nie stoi mu na przeszkodzie właściwość zobowiązania.

Końcowo Skarżący zarzucił, że decyzja Wojewody narusza sformułowany w art. 139 k.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Zdaniem Strony decyzji organu pierwszej instancji nie sposób uznać za rażąco naruszającą prawo, gdyż już sama rozbieżność w doktrynie co do charakteru odszkodowań uregulowanych w przepisach administracyjnych wskazuje, iż ewentualne naruszenie nie byłoby oczywiste lub jednoznaczne. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu interesu społecznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał stanowisko zaprezentowane

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 98/22 Sąd zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: czy stronie umowy przelewu wierzytelności, zawartej na podstawie art. 509 k.c., której przedmiotem jest roszczenie odszkodowawcze za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n.?

Postanowieniem z 11 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 98/22 Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 25 listopada 2021 r., którą organ odwoławczy uchylił pkt 1 decyzji Starosty Kartuskiego z 31 marca 2021 r. i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarżącego w wysokości 7.081,42 zł za udział w wysokości 5675/14264 w prawie własności działki nr [...], która na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Chmielno

z 23 marca 2015 r. przeszła na własność Gminy Chmielno jako grunt wydzielony pod drogę gminną, zaś w zakresie pkt 2 utrzymał ją w mocy.

Zarzuty złożonej w niniejszej sprawie przez H. K. skargi koncentrują się w zasadzie na trzech kwestiach: błędnego przyjęcia przez organy, że działka nr [...] miała przeznaczenie drogowe, nieuznanie prawa do odszkodowania z art. 98 ust. 3 u.g.n. jako wierzytelności w rozumieniu art. 509 k.c. oraz nieuprawnionego zastosowania przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. Skarżący kwestionuje również prawidłowość operatu szacunkowego z 7 grudnia 2020 r.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego nieuznanie prawa do odszkodowania z art. 98 ust. 3 u.g.n. jako wierzytelności w rozumieniu art. 509 k.c., co zdaniem Skarżącego skutkowało błędnym ustaleniem, że nie przysługuje mu prawo do odszkodowania za całość działki nr [...], należy wskazać, że istotnie zagadnienie przysługiwania interesu prawnego stronom umowy określonej w art. 509 k.c.

w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wywoływało wątpliwości w sądowej praktyce orzeczniczej. Rozbieżność poglądów związana była z oceną charakteru prawnego roszczenia odszkodowawczego przysługującego za wywłaszczenie prawa własności.

W judykaturze prezentowano stanowisko, zgodnie z którym charakter roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie prawa własności jest administracyjnoprawny (publicznoprawny), co w konsekwencji wyklucza przysługiwanie przymiotu strony do ubiegania się o jego ustalenie na podstawie przepisów prawa administracyjnego stronie umowy zawartej na podstawie art. 509 k.c. Argumentując za publicznoprawnym charakterem odszkodowania wskazywano, że przejście własności następuje na skutek decyzji, a więc działania o charakterze publicznoprawnym, pomijającego wolę dotychczasowych właścicieli, natomiast odszkodowanie ma w tym przypadku charakter akcesoryjny, niesamodzielny, pozostający w relacji zależności o charakterze wynikowym wobec administracyjnoprawnego odebrania własności działek. Poza tym strony stosunku odszkodowawczego nie pozostają ze sobą w pozycji równorzędnej, nie mają bowiem wpływu na powstanie zdarzenia publicznoprawnego, którego skutkiem jest odjęcie prawa własności nieruchomości, ani tym bardziej na stosunek odszkodowawczy będący jego konsekwencją (tak NSA w wyrokach: z 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 335/08, z 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 461/08, z 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 874/08, z 10 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1310/09, z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2306/14, z 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 740/19, z 14 października 2020 r. sygn. akt I OSK 886/20).

Jednocześnie jednak prezentowano stanowisko wskazujące, że cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Podkreślano, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za odjęcie prawa własności czy przejęcie nieruchomości z mocy prawa ma cywilistyczny charakter, mimo że jest konsekwencją władczego (z mocy decyzji, bądź

z mocy prawa) pozbawienia prawa własności. Zdaniem tych przedstawicieli judykatury powierzenie organowi administracji prowadzenia postępowania w sprawie wynikającej ze stosunku cywilnoprawnego ani nie zmienia cywilnoprawnego charakteru sprawy, która ten stosunek kreuje, ani też temu powierzeniu nie stoją na przeszkodzie przepisy określające zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego (o cywilnoprawnym charakterze roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie prawa własności NSA wypowiedział się m.in. w wyrokach: z 14 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1485/06, z 2 września 2015 r. sygn. akt I OSK 690/15, z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1083/14, z 12 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 274/17, czy z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1387/19).

Prezentowany był również pogląd, w myśl którego roszczenie odszkodowawcze określone w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest roszczeniem cywilnoprawnym, ale przysługującym jedynie właścicielom nieruchomości i ich spadkobiercom, nie nabywcom

w ramach sukcesji syngularnej (tak NSA w wyrokach: z 3 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1235/15, z 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2781/15, z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2899/16, z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1627/17, czy z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3110/18).

Będąca przedmiotem ww. rozbieżności kwestia została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22 (ONSAiWSA 2022/5/64), w której wskazano, że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 k.c., której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie

o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n., nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. NSA zaznaczył, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.

Powyższa uchwała została podjęta w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a., który stanowi,

że jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy

i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Niezależnie od tego, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest w danej sprawie wiążąca (art. 187 § 2 P.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą

z art. 269 § 1 P.p.s.a. Ostatni wymieniony przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (tak: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,

M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 441).

W rozpatrywanej sprawie normatywnym źródłem roszczenia odszkodowawczego jest art. 98 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zasady i tryb ustalania oraz wypłaty odszkodowania obowiązujące przy wywłaszczaniu nieruchomości uregulowane zostały w Rozdziale 5 "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" Działu III u.g.n. Z przepisów art. 128 ust. 1-3 tej ustawy wynika, że odszkodowanie za wywłaszczenie należne jest właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu oraz podmiotom innych praw rzeczowych. Z regulacji tych nie wynika natomiast, aby odszkodowanie mogło przysługiwać także nabywcy wierzytelności obejmującej to odszkodowanie.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby Skarżący był podmiotem jakichkolwiek praw rzeczowych, wymienionych w art. 128 ust. 1-3 u.g.n., uprawniających do uzyskania odszkodowania za całość działki nr [...]. Swoje prawo wywodzi on natomiast z § 11 aktu notarialnego Rep. A nr [...] z 14 marca 2019 r., w którym I. i J. W. zrzekli się na rzecz Skarżącego wszelkich praw do odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności działki gruntu nr [...] obszaru 0.05.23 ha na własność Gminy Chmielno.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. uznając Skarżącego za nieuprawnionego do otrzymania odszkodowania za całość działki nr [...], skoro był on nabywcą wierzytelności na podstawie umowy ujętej w art. 509 k.c. (cesji wierzytelności). Nie ulega bowiem wątpliwości, że stronami postępowania administracyjnego powinni być wywłaszczeni właściciele nieruchomości, a nie cesjonariusze wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Z tego względu za niezasadny należy uznać sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 509 k.c. Wiążący charakter powołanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22 wyklucza dopuszczalność uznania stanowiska i argumentacji Skarżącego prezentowanego zarówno w skardze, jak

i w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego.

W konsekwencji również sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. nie mógł zasługiwać na uwzględnienie. Zgodnie z tą regulacją organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W piśmiennictwie wskazuje się, że zakres powyższego zakazu wyraża się w tym,

iż organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022).

Z końcowej części art. 139 k.p.a. wynika, że zakaz reformationis in peius nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) lub interesu społecznego.

Jako rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się, uznać należy nie tylko przekroczenie przez organ pierwszej instancji prawa w sposób jasny i oczywisty, ale także sytuację, gdy skutki decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności.

W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zob. wyroki NSA:

z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11 i z 7 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1521/10). W judykaturze wskazuje się również, że rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się organ odwoławczy zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a.

Zdaniem Sądu taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej wypłaty odszkodowania na rzecz osoby uprawnionej do jego uzyskania, tj. Skarżącego, ponad przysługujący mu udział

w wysokości 5675/14264 w prawie własności działki nr [...], w sposób rażący narusza prawo, bowiem na jej podstawie miałoby zostać wypłacone odszkodowanie niezgodnie

z przepisami prawa, tj. z art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 u.g.n.

Skoro we wcześniejszej części rozważań zostało przesądzone, że Skarżący nie jest uprawniony do otrzymania odszkodowania za całość działki nr [...], gdyż na mocy aktu notarialnego z 14 marca 2019 r. I. i J. W. scedowali na Skarżącego wierzytelność do odszkodowania z tytułu przejścia własności tej działki na rzecz Gminy Chmielno (art. 509 k.c.), to Wojewoda nie mógł zaakceptować sytuacji, w której decyzją Starosty Skarżącemu zostałoby przyznane odszkodowanie za całość tej działki. Zaistniały stan faktyczny i prawny uprawniał zatem organ odwoławczy do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

W odniesieniu do zarzutów polegających na kwestionowaniu przez Skarżącego dowodu, w oparciu o który wydano w sprawie decyzje, tj. operatu szacunkowego

z 7 grudnia 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. W., w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty te i twierdzenia skargi

w tym zakresie w istocie zostały powtórzone, gdyż wcześniej podniesiono je zarówno

w pismach z 4 stycznia 2021 r. (k. 141 akt administracyjnych) i 1 marca 2021 r. (k. 169-170 akt administracyjnych), jak i w odwołaniu od decyzji Starosty z 31 marca 2021 r.

(k. 181-183 akt administracyjnych).

Z akt sprawy wynika, że po otrzymaniu uwag Skarżącego do operatu szacunkowego zawartych w piśmie z 4 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji przekazał je rzeczoznawcy majątkowemu, który ustosunkował się do nich w piśmie z 22 stycznia

2021 r. (k. 150-157 akt administracyjnych). W złożonych wyjaśnieniach biegła wyjaśniła m.in., że stan nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami, uwzględniono na datę wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. 23 marca 2015 r. W decyzji podziałowej wskazano, że działka nr [...], z której podziału powstała działka nr [...], według stanu na dzień 23 marca 2015 r. położona jest na terenie, dla którego częściowo obowiązuje m.p.z.p. oraz wydana została decyzja o warunkach zabudowy z 18 września 2014 r. dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkaniowo-usługowych. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że należy zachować rezerwę terenu na poszerzenie drogi publicznej - działki nr [...] o szerokości 3 m. Obszar ten został oznaczony również na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do tej decyzji. Tak więc działka

nr [...] przeznaczona była pod komunikację (poszerzenie drogi publicznej). Biegła wskazała, że z uwagi na to, iż zgodnie z ww. decyzją działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi publicznej, przedmiotem badania objęła ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych (zajętych, nabywanych) pod drogę gminną położonych w sąsiedztwie gruntów przeznaczonych pod zabudowę. Analizę cen transakcyjnych nieruchomości drogowych przedstawiono w pkt 4 operatu szacunkowego. W tabeli 1 na s. 15 operatu zestawiono transakcje nieruchomościami podobnymi. Jednostkowa cena minimalna wyniosła 14,79 zł/m2, jednostkowa cena maksymalna 30 zł/m2. Biegła wyjaśniła, że ceny niższe uzyskiwały działki drogowe zlokalizowane w sąsiedztwie gruntów mniej cennych, w dalszej odległości od zwartej zabudowy wsi, w mniejszych miejscowościach. Natomiast ceny wyższe uzyskiwały działki drogowe zlokalizowane w centrach dużych miejscowości, w sąsiedztwie zwartej zabudowy. Biorąc pod uwagę cechy rynkowe wpływające na poziom cen transakcyjnych jednostkową wartość rynkową działki nr [...] (bez uwzględnienia częściowego utwardzenia terenu) określono na 30,33 zł/m2 (na poziomie ceny maksymalnej). Jako że na działce nr [...] na dzień 23 marca 2015 r. znajdowały się nakłady w postaci częściowego utwardzenia terenu asfaltem biegła dodatkowo określiła ich wartość.

W ocenie Sądu nie bez znaczenia pozostaje fakt, że po sporządzeniu operatu szacunkowego jego autorka ustosunkowała się do zarzutów podnoszonych przez Skarżącego. Wyjaśnienia biegłej zostały poddane analizie organów obu instancji. Pomimo tego Skarżący konsekwentnie wskazuje na "duże wątpliwości co do prawidłowego ustalenia wysokości przysługującego mu odszkodowania".

Zdaniem Sądu sformułowane przez Skarżącego wobec operatu szacunkowego

z 7 grudnia 2020 r. zarzuty i argumentacja na ich poparcie nie zasługują na uwzględnienie.

Kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana za wywłaszczoną nieruchomość reguluje u.g.n. oraz rozporządzenie z 21 września 2004 r., które szczegółowo określają tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania.

Z regulacji zawartych w art. 134 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości

(ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne

z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

W myśl § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (ust. 4). Przepis ten stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości (ust. 6 pkt 2).

Z powyższych regulacji wynika, że przedmiotem wyceny są konkretne działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości. Odszkodowanie przysługuje bowiem za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną (art. 98 ust. 3 u.g.n., § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r.). Oznacza to, że organ zobowiązany jest uwzględnić cechy działki powstałej po podziale, według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział. Niezasadne jest zatem domaganie się od organu, aby ustalając wartość rynkową działki wydzielonej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. brał pod uwagę cechy działki, z której została wydzielona, np. jej powierzchnię czy kształt (zob. wyrok WSA w Kielcach z 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 238/13).

W niniejszej sprawie ustalenie drogowego przeznaczenia nieruchomości (działki

nr [...]) nie budzi wątpliwości Sądu.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Wójta z 24 czerwca 2021 r., w dacie wydania decyzji podziałowej (23 marca 2015 r.) dla działki nr [...] nie obowiązywał m.p.z.p. Gminy Chmielno. Dla działki nr [...] (z której wydzielono działkę

nr [...]) Wójt 18 września 2014 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkaniowo-usługowych. W punkcie trzecim tej decyzji, dotyczącym warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, Wójt nakazał zachować rezerwę terenu na poszerzenie drogi publicznej (działka nr [...])

o szerokości 3 m oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od tej rezerwy. Na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda, na podstawie Systemu Informacji Przestrzennej Gminy Chmielno (https://chmielno.e-mapa.net/), ustalił, że działka nr [...] ma szerokość 3 metrów, zatem stanowi uzupełnienie (poszerzenie) drogi publicznej.

W związku z tym Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że w dniu

23 marca 2015 r. działka nr [...] miała przeznaczenie drogowe.

W związku z powyższym biegła przedmiotem badania uczyniła ceny transakcyjne prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych (zajętych, nabywanych) pod drogę gminną położone w sąsiedztwie gruntów przeznaczonych pod zabudowę. Badaniem objęto rynek lokalny w okresie od stycznia 2019 r. do 7 grudnia

2020 r., składający się z gminy Chmielno oraz gmin powiatu kartuskiego, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie gminy Chmielno, za wyjątkiem miasta Kartuzy. Początkowo obszarem badania objęto jedynie gminę Chmielno, jednak ze względu na niezidentyfikowanie nieruchomości podobnych, które można uznać za reprezentatywne

i rynkowe, obszar monitorowania rozszerzono. Z uwagi na niezidentyfikowanie nieruchomości porównawczych na lokalnym oraz regionalnym rynku (nieruchomości drogowe, na których znajdują się nakłady zbliżone do tych, które znajdują się na działce

nr [...]), do określenia wartości tej nieruchomości zastosowano podejście kosztowe. Koszt nabycia gruntu określono jako wartość rynkową gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami (ze względu na ilość transakcji). Koszt odtworzenia części składowych gruntu w postaci utwardzenia terenu określono zaś metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych.

Ze sporządzonego 7 grudnia 2020 r. operatu szacunkowego wynika, że w przyjętym okresie badania rynku lokalnego zanotowano 25 transakcji nieruchomościami drogowymi, gdzie cena minimalna wyniosła 1,77 zł/m2, cena maksymalna 120 zł/m2, cena średnia 15,69 zł/m2. Ostatecznie dla zobrazowania rynku przyjęto 6 transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości drogowych, w okresie od lutego 2019 r. do lutego 2020 r. Najmniejsza

z nich miała powierzchnię 26 m2, a największa powierzchnię 1.373 m2. Minimalna cena transakcyjna, jaką odnotowano w przedmiotowym okresie to 14,79 zł/m2, maksymalna to 30 zł/m2, natomiast cena średnia to 23,61 zł/m2. Biegła przyjęła, że cechami rynkowymi, które najbardziej wpływają na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonymi pod tereny dróg, były przede wszystkim: lokalizacja ogólna (30%), sąsiedztwo, cenność gruntów otaczających (35%) oraz lokalizacja szczegółowa (35%). Określona w operacie szacunkowym wartość rynkowa prawa własności działki nr [...], przy uwzględnieniu cech szczególnych nieruchomości, wynosi 30,33 zł/m2 i mieści się

w granicach cen uzyskiwanych na analizowanym rynku nieruchomości podobnych. Wartość nieruchomości bez nakładów oszacowano na kwotę 15.863 zł, zaś wartość nakładów w postaci utwardzenia terenu asfaltem na powierzchni około 38 m2 oszacowano na kwotę 1.936 zł (określoną na podstawie kosztorysu z 5 listopada 2020 r. w oparciu

o Katalogi Nakładów Rzeczowych z wykorzystaniem cen materiałów z rynku lokalnego dla miejsca inwestycji, korygując otrzymaną wartość o stopień zużycia określony na 65%).

W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zatem organ administracji publicznej i sąd administracyjny powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony

i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem NSA operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z 21 września 2004 r. oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt

I OSK 1215/18, z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1126/14, z 13 marca 2008 r.

sygn. akt I OSK 374/07, czy z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06).

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w judykaturze (prezentowane również w zaskarżonej decyzji), że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (zob. wyrok WSA w Poznaniu

z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Po 853/21). Do zakresu wiadomości specjalnych należy dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, w tym jego obszaru, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym

(zob. wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 3/18). W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny

i wkraczanie w wiadomości specjalne przez podmiot, który nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Skarżący konsekwentnie kwestionuje operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy, wkraczając w jego merytoryczną treść. Natomiast, co raz jeszcze należy podkreślić, sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji publicznej, ani sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 154

ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Należy również wskazać, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu

o przepisy u.g.n. zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Wobec tego, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny

w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 511/19).

Weryfikacja prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została powierzona stowarzyszeniom lokalnym rzeczoznawców majątkowych, na co wskazuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające stanowisko przyjęte pierwotnie.

Na odmienną ocenę Sądu nie mogło wpłynąć również przedłożenie przez Skarżącego w toku postępowania odwoławczego operatu szacunkowego z 4 października 2014 r., albowiem - jak słusznie zauważył Wojewoda - dotyczy on innej nieruchomości (działki nr [...]), został sporządzony w innym celu (zabezpieczenia wierzytelności banku za udzielony kredyt) oraz utracił walor aktualności (zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, zaś po tym okresie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego).

Jeszcze raz należy powtórzyć, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie

w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa

w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje zatem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo zaś żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości jego sporządzenia.

Jeżeli strona kwestionuje ustalenia operatu, zastosowaną metodologię, dobór nieruchomości podobnych, przyjęte wskaźniki korygujące, wkraczając tym samym

w wiedzę fachową, powinna przedstawić stosowne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu. Natomiast wyłącznie subiektywne przekonanie Strony o nieprawidłowym ustaleniu wysokości odszkodowania, nie poparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że operat szacunkowy z 7 grudnia 2020 r. został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa.

W ocenie Sądu sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom formalnym określonym w przepisach u.g.n. i rozporządzenia z 21 września

2004 r., jest kompletny i logiczny. W konsekwencji mógł on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

Podsumowując należy stwierdzić, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w zgodzie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sprawie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy, który następnie został prawidłowo oceniony. Zdaniem Sądu Wojewoda dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, do których zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 11 akt sądowych), a Skarżący

w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]