Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 840/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 107 par. 1 pkt 6, art. 107 par. 3, art. 6, art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1 i par. 2, art. 80, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 199, art. 151, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 92c ust. 1 pkt 3, art. 92a, art. 4 pkt 15, art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 4, art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1539
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w Ś. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 11 lipca 2024 r., nr 1601-IOA.4802.5.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu [dalej: Dyrektor, organ odwoławczy] z 11 lipca 2024 r., nr 1601-IOA.4802.5.2024, wydana po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o. w Ś. [dalej: Spółka, skarżący, strona], utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu [dalej: Naczelnik, organ I instancji] z 5 kwietnia 2024 r., nr 388000-COC.4802.36.2024, nakładającą karę pieniężną w kwocie 10.000 zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej, pełniący służbę w Opolskim Urzędzie Celno-Skarbowym w Opolu, przeprowadzili 22 września 2023 r., na drodze krajowej [...] w W. ([...]), kontrolę drogową zespołu pojazdów o numerach rejestracyjnych [...] [dalej: pojazd], którym kierował K. S. [dalej: kierowca]. Podczas kontroli kierowca okazał funkcjonariuszom między innymi: wypis nr [...] z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, potwierdzenie wystawienia karty przekazania odpadów w systemie BDO nr [...] oraz dokument WZ (wydanie materiałów na zewnątrz) nr [...]. Przedmiotem wykonywanego przez Spółkę krajowego transportu drogowego były odpady tworzyw sztucznych (kod 07 02 13). Pojazd nie posiadał jednak widocznego oznakowania na jego zewnętrznej powierzchni z przodu, tj. tablicy z napisem "ODPADY". Kontrolę udokumentowano w protokole nr [...].

W toku kontroli kierowca złożył pisemne oświadczenie, że przez zapomnienie nie odsłonił tablicy z napisem "ODPADY". Zaznaczył, że nigdy nie zapomina odsłonić tablicy, jednak w tym dniu miał stłuczkę z dzikiem i myślał o naprawie auta osobowego. Ponadto wskazał, że tablica była sprawna i została odsłonięta podczas kontroli.

Pismem z 26 lutego 2024 r. Naczelnik zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W toku postępowania Spółka, w piśmie z 12 marca 2024 r., wyjaśniła, że dołożyła wszelkich możliwych starań, aby sytuacja, o której mowa w protokole kontroli, nie miała miejsca. Wszystkie pojazdy wyposażone są w kieszenie mające za zadanie łatwe osadzenie tablic informujących o rodzaju przewożonego ładunku zarówno w Polsce "ODPADY", jak i w ruchu transgranicznym "A". Wszystkie pojazdy są również wyposażone w komplet tablic, a w przypadku ich zagubienia w siedzibie firmy znajdują się tablice zapasowe. Każdy z kierowców jest również instruowany, w jaki sposób należy posługiwać się tablicami zarówno w ruchu krajowym, jak i transgranicznym. Po wystąpieniu zdarzenia z kierowcą przeprowadzono rozmowę uczulającą go na tego typu czynności. Strona zaznaczyła, że równolegle z powyższą kontrolą drogową przeprowadzona została kontrola przez policjantów Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w K. Kontrola ta została udokumentowana protokołem kontroli o nr [...], którym nie wykazano żadnych naruszeń. W związku z powyższym strona wniosła o wymierzenie kary na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm.) [dalej: utd] w wysokości 50 zł.

Z przedłożonej przez Spółkę notatki z 25 września 2023 r. z rozmowy przeprowadzonej z kierowcą wynika, że kierowca tłumaczył, że nie umieścił tabliczki w miejscu do tego przeznaczonym, ponieważ o tym zapomniał. Przyczyną roztargnienia był wypadek, w którym brał udział. Tego typu naruszenie zdarzyło się kierowcy pierwszy raz, a w dotychczasowej pracy wykazywał się zarówno dbałością o powierzony sprzęt, starannością w wykonywaniu zleconych zadań, jak również przestrzeganiem przepisów wynikających z ustawy o czasie pracy kierowców oraz innych przepisów związanych z wykonywaniem transportu ciężkiego. Kierowca został ponownie pouczony o konieczności właściwego oznaczania pojazdu przewożącego odpady zarówno w ruchu krajowym, jak i transgranicznym. W związku z powyższym pracownik otrzymał upomnienie ustne.

W piśmie z 25 marca 2024 r. Spółka podniosła, że dołożyła wszelkich starań, aby uniknąć niedopełnienia przez kierowcę obowiązku właściwego oznakowania pojazdu, którym przewoził odpady. Kierowca został wyposażony w odpowiednie narzędzia oraz był przeszkolony, jak ma z nich korzystać. Jednak na skutek nieprzewidywalnych okoliczności, które nastąpiły tego dnia (wypadek, w którym kierowca brał udział), przez roztargnienie zapomniał odsłonić tablicę "ODPADY", do czego przyznał się przed kontrolującymi go funkcjonariuszami. Zdarzyło mu się to po raz pierwszy i było związane z wcześniejszym wypadkiem drogowym. Kierowca ewidentnie przyznał się do popełnionego błędu, a Naczelnik, z racji braku możliwości ukarania kierowcy, deleguje winę na pracodawcę, który w odczuciu strony, zrobił wszystko, co było możliwe, aby takiej sytuacji uniknąć. Jednocześnie strona ponownie podniosła kwestię kontroli przeprowadzonej w tym samym czasie przez funkcjonariuszy Policji, których kontrola nie wykazała żadnych naruszeń, a do której Naczelnik w żaden sposób się nie odniósł. W związku z powyższym Spółka zwróciła się o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

Postępowanie administracyjne zostało zakończone 5 kwietnia 2024 r. decyzją Naczelnika, którą nałożono na Spółkę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu organ I instancji powołał stan faktyczny ustalony w toku kontroli, wskazał też podstawę prawną wynikającą z: 1) lp. 4.8 załącznika nr 3 do utd, 2) art. 24 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) [dalej: uoo], 3) § 9 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. poz. 1742) [dalej: rozporządzenie]. Naczelnik stwierdził przy tym, że w trakcie postępowania nie ujawniono okoliczności mogących uwolnić stronę od odpowiedzialności administracyjnej za stwierdzone naruszenie przepisów o przewozie odpadów (art. 92c utd).

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, strona wniosła odwołanie. Dyrektor wydał 11 lipca 2024 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jeśli chodzi o podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa, zastosowanie znajdują przepisy m.in. art. 92a ust. 1 utd. Poszczególne naruszenia zostały wymienione w załączniku nr 3 do utd. Wyjaśniając znaczenie przepisów art. 24 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 uoo, organ odwoławczy wskazał, że wprowadzenie upoważnienia do wydania przez ministra właściwego do spraw środowiska rozporządzenia, określającego szczegółowe wymagania dla transportu odpadów, w tym dla środków transportu i sposobu transportowania, wynika z rezygnacji w przepisach z obowiązku uzyskania zezwolenia na transport odpadów. Wprowadzenie obowiązku w zakresie oznakowania środków transportu miało natomiast poprawić możliwości kontroli obrotu odpadami w Polsce. Odpowiednie oznaczenie pojazdu ma na celu ujawnienie pojazdu objętego kontrolą na podstawie przepisów o transporcie drogowym jako przewożącego odpady. Istotą obowiązku przewoźnika jest zatem sam fakt oznaczenia pojazdu – z uwagi na właściwości odpadów i ich wpływ na środowisko oraz bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi. Przepisy nakładają obowiązek umieszczenia z przodu pojazdu, na jego zewnętrznej powierzchni, odpowiadającej określonym wymogom, tablicy z napisem "ODPADY". Z akt sprawy wynika natomiast, że strona wykonywała krajowy transport odpadów (odpadów tworzyw sztucznych) bez prawidłowego oznakowania, zgodnego z wymogami określonymi w rozporządzeniu. Odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, na gruncie art. 92a utd, ma charakter administracyjny, jest ona bezwzględna i obiektywna, co oznacza, że powstaje przez sam fakt zaistnienia naruszenia zakazu lub nakazu określonego w przepisie prawa administracyjnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że do powstania odpowiedzialności wystarczające, co do zasady, jest stwierdzenie zaistnienia naruszenia, nawet jeśli powstało ono w sposób niezawiniony. Istotą kar pieniężnych przewidzianych przepisami utd jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów określonych w tej ustawie, a ich zastosowanie znajduje miejsce w stosunku do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd. Naruszenie przepisów, poprzez niezamieszczenie (czy nieodsłonięcie) tablicy z napisem "ODPADY", należy, zdaniem Dyrektora, uznać za stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego na drogach, a więc zagrożenie interesów Państwa, a nałożenie kary pieniężnej za to naruszenie za realizujące cele utd. W tej sytuacji Dyrektor uznał, że Spółka popełniła delikt administracyjny opisany w lp. 4.8 załącznika nr 3 do utd, skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł. Z treści odwołania nie wynika, aby strona kwestionowała ustalenia w zakresie nieprawidłowego oznakowania pojazdu, którym przewożone były odpady. Spór dotyczy wyłącznie kwestii braku wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia, wagi zaistniałego naruszenia oraz możliwości przewidzenia okoliczności skutkujących naruszeniem prawa. Dyrektor podkreślił, że to na przewoźniku spoczywa ciężar odpowiedzialności za odpowiednie wyposażenie i oznakowanie pojazdu, zgodne z wymogami prawnymi. Odpowiedzialność przedsiębiorcy za powstanie naruszenia przepisów o transporcie drogowym ma rozszerzony zakres, a wobec tego ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje, w tym kierowcami, a także prawidłowej oceny ich stanu psychicznego i emocjonalnego w czasie, kiedy mają wykonywać przewóz drogowy na jego rzecz. Jest to bowiem odpowiedzialność o charakterze administracyjnym, która nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest – co do zasady – ujawnienie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Za działalność przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy odpowiedzialność zawsze ponosi ten przedsiębiorca i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje, niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. W przypadku utd o ograniczeniu winy obiektywnej stanowi art. 92c ust. 1 utd. Prawidłowe oznaczenie pojazdu ma na celu ujawnienie pojazdu objętego kontrolą na podstawie przepisów o transporcie drogowym, jako przewożącego odpady, a tym samym pozwala na dokonanie kontroli w dowolnym miejscu i czasie. Istotą obowiązku przewoźnika jest zatem odpowiednie oznaczenie pojazdu – z uwagi na właściwości odpadów i ich wpływ na środowisko oraz bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi. Tymczasem nieodsłonięcie tablicy z napisem "ODPADY" może mieć na celu uniknięcie kontroli na drodze, co stwarza w konsekwencji hipotetyczne zagrożenie chronionego dobra prawnego. W odniesieniu do stwierdzonej nieprawidłowości ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania kary pieniężnej przez właściwy organ administracyjny. Wysokość sankcji określona została w sposób "sztywny", a więc niepoddający się, unormowanym w art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], czynnościom wymiaru kary. Brak było także podstaw do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f kpa (odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej), ponieważ kwestia ta została uregulowana w art. 92c ust. 1 utd. Przesłanki określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd należą do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu należytej staranności i przezorności, nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, np. będących rezultatem działania siły wyższej (klęski żywiołowe, katastrofy), bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać (czyli nie swoich pracowników, w tym kierowców). Powyższy przepis nie dotyczy więc przypadków, gdy naruszenie przepisów jest wynikiem działania lub zaniedbania samego przedsiębiorcy, albo zachowania pracownika przedsiębiorcy, który realizuje dane zadanie przewozowe. Tablica z napisem "ODPADY" była zamontowana na zewnątrz, z przodu pojazdu, lecz nie została przez kierowcę odsłonięta, w czym – zdaniem Spółki – nie było jej winy. Jednak, jak stwierdził organ odwoławczy, kierowca miał możliwość odkrycia tablicy i wykonywania przewozu w sposób określony w przepisach prawa. W ocenie organu odwoławczego strona nie wykazała, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia prawa oraz że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Jeżeli rzeczywiście powodem roztargnienia kierowcy był wcześniejszy wypadek drogowy, to oznacza to, że Spółka dopuściła do kierowania pojazdem osobę, która mogła znajdować się w złym stanie psychicznym (emocjonalnym), w sposób negatywny wpływającym na jej procesy poznawcze (planowanie, pamięć, podejmowanie decyzji), a więc nie zapobiegła wystąpieniu deliktu administracyjnego. Strona jest profesjonalistą świadczącym usługi przewozu rzeczy, powinna zatem przed rozpoczęciem przewozu odpadów dokonać właściwej oceny stanu emocjonalnego kierowcy, aby upewnić się, czy kierowca jest w stanie zadbać o prawidłowe wykonanie przewozu odpadów, w tym jego właściwe oznakowanie. Zatem organ odwoławczy stwierdził, że ujawnione naruszenie nie było wynikiem okoliczności, na którą strona nie miała wpływu i której nie mogła przewidzieć, a więc nie wypełnia omawianej przesłanki egzoneracyjnej.

Nie zgadzając się z decyzją Dyrektora, Spółka złożyła skargę do Sądu, zaskarżając tę decyzję w całości i zarzucając:

I) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 84 § 1 kpa, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zwłaszcza pominięcie faktu, że skarżący zaopatrzył pojazd w wymaganą tablicę z nazwą "ODPADY", pominięcie faktu, że tablica ta była umieszczona w miejscu przewidzianym przez przepisy, a jedynie wskutek uprzedniego traumatycznego zdarzenia z udziałem kierowcy pojazdu nie została ona odsłonięta, pominięcie okoliczności, iż nie było po stronie skarżącego żadnego stopnia zawinienia, wyposażył bowiem pojazd w prawidłowe oznakowanie, co doprowadziło Dyrektora do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, że trauma spowodowana wypadkiem nie stanowi okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd;

2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 kpa, poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że skarżący mógł przewidzieć, że kierowca w dniu zdarzenia będzie miał kolizję drogową i wskutek przeżytej traumy zapomni odsłonić tablicę z napisem "ODPADY" na omawianym zespole pojazdów, podczas gdy z doświadczenia życiowego przeciętnego człowieka wynika, że takich zdarzeń i ich skutków nie można przewidzieć, a zatem brak było podstaw do wszczęcia postępowania i nałożenia kary na skarżącego, albowiem skarżący wyżej opisanego zdarzenia i jego skutku nie był w stanie przewidzieć, ani mu zapobiec;

2) art. 92a ust. 1 utd, poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że nałożona kara jest adekwatna do stopnia naruszenia przepisów, do stopnia zawinienia skarżącego, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący udowodnił, że do naruszenia przepisów dotyczących oznakowania zespołu pojazdów przewożących odpady doszło wskutek okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć i im zapobiec, a pojazd był zaopatrzony w wymagane oznaczenia;

3) art. 189k kpa, poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieumorzenie administracyjnej kary pieniężnej części do kwoty 50 zł.

Spółka wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz aktu organu I instancji i umorzenie sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania,

- ewentualnie o obniżenie zastosowanej kary do kwoty 50 zł,

- ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu odwoławczego do umorzenia administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części do kwoty 50 zł.

W uzasadnieniu strona argumentowała, że w bezspornym stanie faktycznym nieodsłonięcie tablicy nastąpiło z przyczyn niezawinionych ani przez skarżącego, ani przez pracownika. Nastąpiło wskutek siły wyższej, tj. wskutek wpływu stresu, jakim był stres związany z wypadkiem, w którym uczestniczył kierowca. Skarżący nie mógł przewidzieć, że osoba kierująca pojazdem w dniu zdarzenia będzie miała kolizję drogową i wskutek przeżytej traumy zapomni odsłonić tablicę z napisem "ODPADY". Z doświadczenia życiowego przeciętnego człowieka wynika, że takich zdarzeń i ich skutków nie można przewidzieć, ani im zapobiec. Zatem w sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania i nałożenia kary na skarżącego, albowiem skarżący wyżej opisanego zdarzenia i jego skutku nie był w stanie przewidzieć, ani mu zapobiec. Skarżący, wbrew stanowisku organów pierwszej i drugiej instancji, zorganizował pracę kierowców w prawidłowy sposób. Po pierwsze na każdym pojeździe, w tym na zatrzymanym dniu kontroli są specjalne ramki umożliwiające włożenie tablicy z napisem "ODPADY", po drugie każdy kierowca na wyposażeniu samochodu posiada odpowiednie tablice. W dniu zdarzenia kierowca także posiadał tę tablicę, była ona umieszczona w ramkach, ale kierowca jej nie odwrócił napisem "do przodu" wskutek ww. zdarzenia i jego skutków (silny stres i zdenerwowanie), na które ani on, ani skarżący, nie mieli wpływu i nie mogli im zapobiec, ani przewidzieć. Zatem, skarżący w sposób prawidłowy zorganizował pracę kierowcy w dniu zdarzenia. W zaistniałym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do niewymierzania kary za naruszenie przepisów ustawy (cyt.) "prawo drogowe", albowiem nie ma po stronie Spółki żadnego stopnia zawinienia lub jakiejkolwiek niedbałości, do zdarzenia doszło wskutek okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć i nie mógł im zapobiec, stąd brak było podstaw do nałożenia kary. Jeżeli natomiast uznać, że skarżący mógł i powinien był przewidzieć zaistniałą sytuację, a więc przewidzieć, że kierowca będzie miał w dniu zdarzenia wypadek i ten wypadek rozstroi go nerwowo na tyle, że zapomni odwrócić tablicę z napisem "ODPADY", to stopień zawinienia i naruszenia przepisów, na podstawie których nałożono rzeczoną karę, jest tak niski, że kara ta nie powinna być wyższa niż 50 zł. Strona podkreśliła, że w interesie publicznym jest odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli jest ona niewspółmierna i zbyt dolegliwa. Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można pominąć też okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących, postawy przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli, tego, czy naruszenie wiązało się z realnym zagrożeniem interesów Państwa, a także czy nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawy o transporcie drogowym. Chodzi również o ustalenie, czy wymierzona kara pieniężna nie narusza zasady proporcjonalności. W niniejszej sprawie zastosowana sankcja, o ile uzna się, że nie zachodzą przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, jest nadmierna (dolegliwa w większym stopniu niż to jest niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), w stosunku do niewielkiego uchybienia technicznoformalnego zaistniałego w niniejszej sprawie, które powstało wskutek niezamierzonej omyłki wywołanej silnym stresem, a nie wskutek niedbalstwa lub celowego działania, zatem przesłanka interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Sądem stawił się pełnomocnik organu odwoławczego, który podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) [dalej: pusa], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, a więc weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.

Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie znalazł w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 kpa), ani podstaw uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145-145b kpa). Nie wnosiła też o to strona.

Sąd wyjaśnia, że umorzenie kary pieniężnej na podstawie art. 189k § 1 kpa, na które wskazywał skarżący, może być dokonane na wniosek strony przez organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną. Wniosek w tym zakresie inicjuje odrębne postępowanie administracyjne. Biorąc pod uwagę granice obecnie rozpoznanej sprawy sądowoadministracyjnej (art. 134 § 1 ppsa), Sąd ustalił, że żądanie skarżącego nie należy do przedmiotu niniejszej sprawy wyznaczonego treścią zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz treścią zaskarżonej decyzji Dyrektora. Z tego powodu wniosek strony o zobowiązanie organu odwoławczego do umorzenia kary pieniężnej w całości lub w części do kwoty 50 zł, nie podlegał ocenie Sądu w sprawie ze skargi na decyzję nakładającą tę administracyjną karę pieniężną. Ewentualne działanie Sądu w tym zakresie skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia z naruszeniem granic sprawy sądowoadministracyjnej.

Ponadto, zdaniem Sądu, również samo postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie podlegało umorzeniu na podstawie art. 145 § 3 ppsa, ponieważ nie jest ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Naruszenie przepisów o przewozie odpadów rzeczywiście bowiem zaistniało i nie jest to fakt kwestionowany przez stronę. Obowiązują też przepisy regulujące zasady postępowania w takiej sprawie oraz przepisy przewidujące karę administracyjną za zaistniały delikt. Istnieje strona tego postępowania, a w sprawie – licząc od dnia zdarzenia (22 września 2023 r.) do dnia doręczenia zaskarżonej decyzji (23 lipca 2024 r.) – nie upłynął dwuletni termin przedawnienia z art. 92c ust. 1 pkt 3 utd. Dopiero zakończenie biegu tego terminu obligowałoby organ do umorzenia wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego. Zatem sprawa wymagała merytorycznego rozpatrzenia przez właściwy organ administracji publicznej, a zaskarżona decyzja podlega następczo kontroli Sądu odnoszącej się do istoty załatwionej sprawy administracyjnej.

Dalej Sąd wyjaśnia, że prawodawca wyposażył sądy administracyjne w kompetencje stricte kontrolne (art. 1 ust. 1-2 pusa). W przypadku kontroli działalności administracji przez sąd istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega zaś na dokonaniu oceny (kontroli) tej działalności. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przejmuje sprawy administracyjnej (jako takiej) do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Z natury rzeczy więc orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy przez ten organ. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Poddanie działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego oznacza, że w sprawach objętych tą kontrolą mamy nadal do czynienia ze sprawami administracyjnymi, a organ administracji jako podmiot administrujący nie przestaje być odpowiedzialnym za administrowanie (R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 22-23). Z tych powodów Sąd, który nie został przez prawodawcę wyposażony w kompetencje do orzekania o nałożeniu pieniężnej karze administracyjnej, nie jest też uprawniony do obniżenia takiej kary nawet wtedy, gdy w ustawie jest ona określona zakresowo "od ... do ...", a organ był zobowiązany do jej miarkowania przy zastosowaniu określonych ustawą kryteriów, w szczególności wynikających z art. 189d kpa. Sąd podkreśla w tym miejscu, że kara przewidziana w lp. 4.8 załącznika nr 3 do utd jest wyznaczona zapisaną w ustawie konkretną kwotą, a organ nakładający karę nie był uprawniony do stosowania dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast treść art. 92a utd ma istotne znaczenie w sprawie, ale w tym sensie, że prawodawca zastrzegł, że poszczególne kary przewidziane w załączniku nr 3 do utd i w innych załącznikach do tej ustawy oraz ich sumy, nie mogą wykraczać poza granice wyznaczone przepisami art. 92a utd. Nie oznacza to jednak, że kara oznaczona "sztywno" w ustawie (a precyzyjnie – w załączniku do niej, który zawiera przepisy w randze ustawy) mimo wszystko podlega jakiegoś rodzaju "wymiarowi". Organ jest władny w takim stanie prawnym jedynie do nałożenia pieniężnej kary administracyjnej, a sąd administracyjny rozpoznający skargę jest uprawniony do badania czy nałożenie kary znajduje podstawę faktyczną i prawną. Konsekwencją powyższego jest konstatacja, że ani organy, ani Sąd, nie posiadają kompetencji do badania współmierności kary do stopnia naruszenia przepisów i okoliczności faktycznych zaistniałego deliktu administracyjnego. Oceny tej dokonał a priori prawodawca i nie pozostawił organom stosującym prawo żadnego luzu decyzyjnego dotyczącego ustalenia wysokości kary pieniężnej. W takim stanie prawnym zarzut naruszenia zasady proporcjonalności przez organy administracyjne nie znajduje umocowania w przepisach utd i kpa, lecz mógłby być kierowany ewentualnie wprost do ustawodawcy, czemu jednak służą inne środki prawne niż skarga do sądu administracyjnego. Sąd podkreśla też, że przepisy art. 189k kpa, powołane przez Spółkę we wnioskach skargi dotyczących obniżenia kary pieniężnej, wyznaczają przesłanki udzielenia ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Ocena stanu faktycznego może być dokonana w takim kontekście prawnym dopiero przez organ administracyjny rozpatrujący wniosek strony o ulgę płatniczą, a tym samym – w podanym zakresie nie może obecnie wypowiedzieć się Sąd, który jest związany granicami niniejszej sprawy administracyjnej, o czym była mowa wyżej.

Dalej Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy wynika wprost z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i nie był kwestionowany przez Spółkę. Sprowadza się on do tego, że kierowca pojazdu przewożącego odpady prowadził pojazd wyposażony przez stronę w tablicę "ODPADY", jednak nie była ona umieszczona na pojeździe w taki sposób, by napis był widoczny. Przyczyną tego zaniechania był fakt, że kierowca (rozpoczynając przewóz odpadów) działał w stresie spowodowanym zaistniałym wcześniej zdarzeniem drogowym (kolizją) i zapomniał ją odsłonić.

Jak wynika z art. 24 ust. 6 uoo, środki transportu odpadów są oznakowane w sposób zgodny z przepisami wydanymi na podstawie art. 26 ust. 7 uoo. Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie przewiduje w § 9, że (ust. 1) środki transportu odpadów stanowiące pojazd albo zespół pojazdów w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oznacza się tablicą: 1) koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości i 300 mm wysokości; 2) na której umieszcza się napis "ODPADY" naniesiony wielkimi literami koloru czarnego o wysokości minimum 100 mm i szerokości linii minimum 15 mm; (ust. 3) oznakowanie umieszcza się w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni; (ust. 4) oznakowanie powinno być czytelne i trwałe, w tym odporne na warunki atmosferyczne; (ust. 5) wzór oznakowania środków transportu odpadów określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że umieszczona na pojeździe tablica z napisem "ODPADY" musi być widoczna i czytelna. Stąd umieszczenie na pojeździe tablicy, ale w taki sposób, że napis "ODPADY" nie jest widoczny – stanowi, w ocenie Sądu, bezpośrednie naruszenie zasad przewozu odpadów. Nie ma przy tym znaczenia to, czy pojazd nie był w ogóle wyposażony w odpowiednią tablicę, czy też nie była ona odsłonięta. Również skarżący nie kwestionował tego, że tablica nie była odpowiednio umieszczona na pojeździe, a napis "ODPADY" nie był widoczny. Nie twierdził też, że nie był zobowiązany do odpowiedniego oznakowania pojazdu. Zdaniem Sądu, dokumenty zebrane przez organ I instancji wystarczająco potwierdzają wykonywanie przewozu odpadów bez odpowiedniego oznakowania. Postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 667/20). Wobec ustalenia przez organ, na podstawie treści protokołu kontroli, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mając na uwadze charakter odpowiedzialności administracyjnej, organ nie miał podstaw ani potrzeby do dalszego prowadzenia czynności dowodowych (wyrok NSA z 3 września 2024 r., sygn. akt II GSK 709/24). W sprawie administracyjnej nie doszło więc do naruszenia przepisów proceduralnych regulujących zasady gromadzenia dowodów, a sprawa została wyjaśniona w stopniu koniecznym do jej rozpatrzenia. Sporna jest natomiast w sprawie ocena zebranych dowodów i wynikających z niej skutków prawnych obciążających Spółkę.

Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie wyznaczają przepisy utd w brzmieniu z 22 września 2023 r., czyli dnia wykonania przewozu odpadów. W rozpoznanej sprawie nie jest wątpliwe ani sporne, że Spółka jest przewoźnikiem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 15 utd, to jest – przedsiębiorcą uprawnionym do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, i znajdują do niej zastosowanie przepisy utd. Nie zachodzą też przesłanki z art. 3 ust. 1 utd wyłączające stosowanie ustawy o transporcie drogowym. Kontrolowanym pojazdem wykonywano przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne (art. 4 pkt 4 utd). Okoliczności te nie były kwestionowane w skardze.

Jak stanowi art. 92a ust. 1 utd podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a ust. 1 utd, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 zł (art. 92a ust. 3 utd). Załącznik nr 3 do utd pod lp. 4.8 zawiera szczegółową podstawę prawną nałożonej w sprawie kary. Zgodnie z tym przepisem wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 uoo, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Ponadto na mocy art. 24 ust. 6 uoo, środki transportu odpadów są oznakowane w sposób zgodny z przepisami wydanymi na podstawie art. 24 ust. 7 uoo, czyli w sposób zgodny z przepisami ww. rozporządzenia. W sprawie spełnione zostały zatem przedmiotowe i podmiotowe przesłanki nałożenia kary pieniężnej. Okoliczności te nie były kwestionowane w skardze.

Celem ustawodawcy regulującego sankcje nakładane na przewoźników jest zmniejszenie ogólnej liczby naruszeń obowiązków lub warunków wykonywania przewozów drogowych oraz zwiększenie funkcji prewencyjnej i restytucyjnej nakładanych na przewoźników sankcji. Podmiot wykonujący przewóz drogowy odpowiada zarówno za własne naruszenia, jak i naruszenia przepisów prawnych, których dopuszczają się kierowcy. Przedsiębiorca jest odpowiedzialny za działania kierowców i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Poza granice tego ryzyka wykracza jedynie świadome, umyślne działanie pracownika. Podmiot wykonujący transport drogowy jako pracodawca jest więc, co do zasady, obciążony skutkami niewłaściwego doboru pracowników do danego zadania i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich działań. Na przedsiębiorcy spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje, dlatego też bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Przepis art. 92a ust. 1 stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy, a obalenie tego domniemania jest możliwe, gdy spełnione są przesłanki z art. 92b ust. 1 utd (który nie znajduje w sprawie zastosowania ze względu na przedmiot regulacji) lub art. 92c ust. 1 utd. Na organach administracji prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek wykazania, że na podmiot wykonujący czynności związane z przewozem może zostać nałożona kara pieniężna, zatem prowadzone postępowanie administracyjne musi zmierzać do ustalenia, czy podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstałe naruszenia. Niezbędne jest wykazanie związku między stwierdzonym naruszeniem a zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, ale nie jego winy. Poczynione ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (M. Etel, A. Piszcz (red.), Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Warszawa 2020, art. 92a, wraz z powołanym tam orzecznictwem i piśmiennictwem).

Odpowiedzialność wynikająca z art. 92a utd ma charakter wyłącznie administracyjny, nie karnoadministracyjny. Tezę tę potwierdził NSA w Warszawie, wskazując w uzasadnieniu do wyroku z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1257/06, że kary pieniężne wymierzane w postępowaniu administracyjnym na podstawie utd nie uzależniają nałożenia kary od winy, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Za działalność przedsiębiorstwa, wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne, odpowiedzialność administracyjną ponosi przedsiębiorca. Odpowiedzialność tę ponosi także za skutki działań osób, którymi przy wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Przyjęcie stanowiska o administracyjnym charakterze odpowiedzialności określonej w art. 92a ust. 1 utd prowadzi zatem do konstatacji, że do stwierdzenia zaistnienia tejże odpowiedzialności wystarczające jest co do zasady stwierdzenie naruszenia, nawet jeżeli powstało ono w sposób niezawiniony. Należy jednak podkreślić, że kwestia odpowiedzialności za naruszenia w zakresie przewozów drogowych nie może być rozpatrywana z pominięciem regulacji zawartych w art. 92b oraz art. 92c utd (R. Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2012, art. 92a).

W wyrokach NSA zostało wyjaśnione, że przepis art. 92a ust. 1 utd ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (wyroki NSA z: 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 667/20; 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 70/23). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, co oznacza, że określona w art. 92a utd kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Organ musi więc prowadzić postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mając na uwadze charakter odpowiedzialności administracyjnej (wyrok NSA z 3 września 2024 r., sygn. akt II GSK 709/24).

W sprawie zaistniała sytuacja, w której Spółka jako podmiot zatrudniający kierowcę oraz właściciel pojazdu (co wynika z dowodu rejestracyjnego) ponosi odpowiedzialność za nieprawidłowe zachowanie osoby kierującej pojazdem przewożącym odpady. Odpowiedzialność ta nie jest oparta na zasadzie zawinienia, lecz ryzyka. Należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy w kontekście art. 92c ust. 1 utd możliwe jest powiązanie stwierdzonego naruszenia prawa z zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego. Surowość przepisów o karach została bowiem złagodzona przez przepisy art. 92c ust. 1 utd, zgodnie z którymi nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 utd, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Punkty 2 i 3 art. 92c ust. 1 utd nie znajdują w sprawie zastosowania, przesłanek tych nie obrazuje bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również strona nie powoływała się na nie. Konieczne jest więc dokonanie wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 utd.

W orzecznictwie przyjmuje się, że to na podmiocie wykonującym przewóz drogowy spoczywa, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że rzeczywiście nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a więc ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, natomiast to, co zrobił, pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa. Dlatego to na Spółce ciążył obowiązek wykazania, że wystąpiły okoliczności objęte hipotezą normy z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Z treści, logiki oraz funkcji rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie przywołanego przepisu prawa wynika, że przesłanki jego stosowania aktualizują się w sytuacji, gdy "okoliczności i dowody wskazują na braku wpływu na powstanie naruszenia", które nastąpiło "wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć". W świetle przywołanego przepisu chodzi więc nie tylko o brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń i okoliczności, w odniesieniu do których przyjmuje się w orzecznictwie, że są to wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, ale również o brak wpływu na powstanie naruszenia. Innymi słowy, wobec operowania przez ustawodawcę funktorem koniunkcji "a", stosowanie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 utd wymaga łącznego zaktualizowania się tak określonych nim przesłanek. W związku z tym, że podjęcie oraz wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj reglamentowanej działalności gospodarczej (art. 5 utd), co wobec wysokich wymagań stawianych jej prowadzeniu nie pozostaje bez wpływu miarę oceny staranności jej wykonywania, za uzasadniony należy uznać wniosek, że podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym – w zakresie odnoszącym się do doboru kierowców oraz określenia zasad i planu ich pracy. Dla uwolnienia się od odpowiedzialności nie jest więc wystarczające wykazanie braku winy, w tym – poprzez eksponowanie okoliczności mających przekonywać o nieprawidłowościach, czy też błędach w działaniu zatrudnianego kierowcy, czy też nawet intencjonalnie samowolnym jego działaniu, czy też wykazywanie zastosowania środków zabezpieczających, które mają charakter standardowy i rutynowy, podczas gdy sytuacja, wobec braku skuteczności tych środków, wymaga podjęcia dodatkowych środków, w tym również o charakterze nadzorczym i dyscyplinującym, a których niepodjęcie świadczy o braku właściwej organizacji pracy przedsiębiorstwa transportowego (wyrok NSA z 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 647/20 i powołane tam orzeczenia).

Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że w istocie to zaniechanie przeszkolonego kierowcy doprowadziło do zaistnienia deliktu administracyjnego. Zachowanie kierowcy nie było intencjonalne i wynikało z faktu, że został wcześniej tego dnia poddany stresowi w związku z zaistniałą kolizją. Jednak zdaniem Sądu, to na skarżącym (podmiocie profesjonalnie zajmującym się transportem drogowym) spoczywał obowiązek zachowania bezpieczeństwa na drodze i przestrzegania reguł wykonywania przewozu odpadów. Słusznie zatem Dyrektor w zaskarżonej decyzji wskazał, że przedsiębiorca ponosi konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje, w tym kierowcami, a także prawidłowej oceny ich stanu psychicznego i emocjonalnego w czasie, kiedy mają wykonywać przewóz drogowy na jego rzecz. Spółka dopuściła do kierowania pojazdem osobę, która mogła znajdować się w złym stanie emocjonalnym, negatywnie wpływającym na jej procesy myślowe (pamięć, podejmowanie decyzji), a więc nie wszczęła skutecznych działań prewencyjnych zapobiegających wystąpieniu deliktu administracyjnego. Co więcej, w ocenie Sądu, skoro kierowca powoływał się w swych wyjaśnieniach na traumatyczne zdarzenie, to nie powinien być dopuszczony do wykonywania przewozu, przynajmniej do czasu, kiedy działanie silnego stresu osłabnie. Przedstawione przez stronę okoliczności nie spełniają więc przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Podkreślić przy tym należy, że skarżący błędnie identyfikuje kolizję drogową, w której uczestniczył kierowca ze zdarzeniem, na które strona nie miała wpływu i nie mogła go przewidzieć z art. 92c ust. 1 utd. W ocenie Sądu przesłanka egzoneracyjna nie została spełniona, ponieważ Spółka dopuściła do wykonywania przewozu osobę poddaną działaniu silnego stresu i okoliczność ta miała wpływ na powstanie naruszenia prawa, ponieważ taki stan psychiczny kierowcy, w świetle doświadczenia życiowego, mógł skutkować tym (i było to przewidywalne), że w czasie pracy popełni błąd lub zaniedba wykonania znanego mu obowiązku. Skarżący mógłby się uwolnić od odpowiedzialności, gdyby wykazał, że tablica "ODPADY" została celowo zasłonięta przez kierowcę lub osoby trzecie, tak się jednak w sprawie nie stało.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 kpa decyzja, z wyjątkami przewidzianymi w kpa, musi posiadać uzasadnienie, a w tym uzasadnienie faktyczne, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W dziedzinie faktów uzasadnienie musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni; uzasadnienie ma przedstawić fazy rozumowania, tzn. wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej. Cechy dobrego uzasadnienia są następujące: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów. Najistotniejsze wadliwości uzasadnienia to: 1) niepełność uzasadnienia, 2) pozorność uzasadnienia, także sprzeczność uzasadnienia z obiektywnymi motywami, 3) brak uzasadnienia obligatoryjnego, 4) niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji, 5) wady formalne, takie jak błędy logiczne, stylistyczne, wady budowy wewnętrznej, wady metodologiczne itp. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 19, Warszawa 2024, art. 107).

Sąd zapoznał się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji i nie znalazł w nim wad, które by mogły je zdyskwalifikować. Uzasadnienie decyzji Dyrektora jest kompletne i wyczerpujące. Przedstawia wszystkie istotne aspekty sprawy administracyjnej, nie jest wewnętrznie sprzeczne, odnosi się do podjętego rozstrzygnięcia, opisuje stan faktyczny sprawy, cytuje kompleks znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, jak również zawiera ich egzegezę oraz subsumpcję okoliczności faktycznych pod hipotezę normy prawnej i płynące z niej wnioski. W naturalny dla sprawy administracyjnej sposób Dyrektor przywołuje orzeczenia sądów administracyjnych w celu poparcia wyrażonej oceny prawnej. Ze względu na rozproszenie przepisów regulujących sytuację prawną strony w kilku aktach stanowienia prawa oraz konieczność przeprowadzenia wieloaspektowej analizy stanu sprawy w oczywisty sposób stało się ono obszerne, a może nawet – jak chce skarżący – eklektyczne, ale był to konieczne dla wykonania całościowego opisu rozstrzygniętej sprawy. W innym przypadku organ odwoławczy mógłby się bowiem narazić na zarzut niewyjaśnienia wszystkich doniosłych prawnie okoliczności. Uzasadnienie zostało zapisane "prostym językiem" i jest zrozumiałe nawet dla osoby bez prawniczego wykształcenia i doświadczenia. Z tego powodu zrzut skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Organ odwoławczy nie uchybił też przepisom art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 84 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja znajduje bowiem umocowanie w obowiązujących normach prawnych, zebrany materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do wydania orzeczenia merytorycznego, a organ nie pominął żadnego z zebranych w sprawie dowodów i prawidłowo je ocenił. Dyrektor odniósł się również do zarzutów i argumentów Spółki wyjaśniając, dlaczego nie mogą być one w sprawie uwzględnione. Organy nie oddaliły wniosków dowodowych strony, a kluczowy w sprawie dowód, w postaci protokołu kontroli, nie był kwestionowany przez skarżącego. W stanie faktycznym sprawy nie było też wymagane ustanowienie biegłego. Z tego powodu, w ocenie Sądu, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kpa nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na marginesie powyższego Sąd wskazuje, że podnoszony w toku postępowania administracyjnego fakt przeprowadzenia kontroli pojazdu przez funkcjonariuszy Policji pozostaje w niniejszej sprawie obojętny. Inny, niż kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, był bowiem cel i podstawa prawna tamtych czynności, jak również inne byłyby skutki ujawnienia naruszeń prawa. Czynności kontroli policyjnej nie mogły podlegać ocenie w toku postępowania administracyjnego i w żaden sposób nie wpływały na wynik postępowania administracyjnego. Słusznie zatem Dyrektor nie wywodził żadnych skutków prawnych z tego zdarzenia.

Zdaniem Sądu wszystkie zarzuty skargi okazały się nietrafne. Również z urzędu Sąd nie dostrzegł w sprawie nieprawidłowości w działaniach organów, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (art. 134 § 1 ppsa). Z tych przyczyn skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.

Wobec oddalenia skargi, strony ponoszą we własnym zakresie koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie (art. 199 ppsa).