Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2399/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1895/19 w sprawie ze skargi E. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2019 r., znak: DOA.7111.5.2019.SPA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 lutego 2020 r., VII SA/Wa 1895/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E. sp. z o. o. z/s w W. (Spółka) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 28 czerwca 2019 r., znak DOA.7111.5.2019.SPA, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 20 sierpnia 2018 r. J.L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Zduńskowolskiego nr 650/09 z 29 grudnia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (stacją kontenerową pomiarową), drogą dojazdową z placem manewrowym i zjazdu z drogi gminnej na działkach o nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w S., przeniesionej decyzją Starosty Zduńskowolskiego nr 656/10 z 16 listopada 2010 r., na rzecz E.1. Sp. z o.o., a następnie decyzją Starosty Zduńskowolskiego nr 754.2011 z 22 listopada 2011 r., na rzecz E. Sp. z o.o. W powyższym wniosku wskazano, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowych, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, na obecnym etapie postępowania konieczne jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu powyższego wniosku Wojewoda Łódzki postanowieniem z 14 listopada 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Starosty Zduńskowolskiego, na które J.L. wniósł zażalenie, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego, pominięcie istotnych okoliczności w sprawie, a także naruszenie przepisów materialnych oraz procesowych. Po jego rozpatrzeniu GINB wskazanym na wstępie postanowieniem z 28 czerwca 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm., "K.p.a."), uchylił w/w postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewodzie Łódzkiemu.

Sąd wojewódzki przywołał argumentację organu centralnego, który zwrócił uwagę, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty Zduńskowolskiego z 29 grudnia 2009 r. W celu ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy, GINB wezwał go do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu źródłowej decyzji Starosty Zduńskowolskiego z 29 grudnia 2009 r. poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz do przedłożenia opracowania graficznego przedstawiającego położenie należących do niego nieruchomości względem spornej inwestycji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca w piśmie z 18 czerwca 2019 r., wyjaśnił, że swój interes prawny wywodzi z tytułu posiadania prawa własności działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], na dowód przedkładając kopie aktów notarialnych oraz decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z 16 grudnia 1999 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wnioskodawca dołączył również kopię mapy ewidencji gruntów i budynków wykonaną 10 czerwca 2019 r., na której zostały zaznaczone jego działki. W związku z nadesłaniem żądanych dokumentów organ II instancji stwierdził, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb) będzie, co do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. 2019, poz. 654, Uiew). Organ centralny wskazał, że całkowita wysokość projektowanej elektrowni wiatrowej wynosi 150 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 45 m. W związku z tym działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1500 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 Uiew, mogą podlegać ograniczeniom w ich zagospodarowaniu. W niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu z działek należących do wnioskodawcy, obejmuje jedynie działkę nr ew. [...]. Jednakże z posiadanych dokumentów, w tym z projektu zagospodarowania terenu, wydruku z portalu www.geoportal.gov.pl oraz kopii mapy ewidencji gruntów i budynków z 10 czerwca 2019 r. wynika, że w odległości mniejszej niż 1500 m od projektowanej elektrowni wiatrowej znajdują się działki wnioskodawcy nr ew. [...] (około 110 m od elektrowni wiatrowej), działka nr ew. [...] (około 180 m od elektrowni wiatrowej) oraz działka nr ew. [...] (około 560 m od elektrowni wiatrowej). Tym samym, w ocenie GINB, J.L. ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem organu centralnego, przepisy Uiew będą miały zastosowanie przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej wydanej przed wejściem w życie cyt. ustawy, lecz decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być weryfikowana pod kątem zgodności z przepisami tej ustawy. Z tego więc względu organ II instancji uwzględnił przepisy Uiew przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych, nawet jeśli dane postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy, skoro już z tym dniem mogą zaktualizować się wynikające z tej ustawy ograniczenia w zagospodarowaniu działek wnioskodawcy postępowania nieważnościowego.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 1895/19 przywołano, że skargę na w/w postanowienie GINB wniosła Spółka domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając naruszenie:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 Uiew w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że interes prawny do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wydanego przed wejściem w życie Uiew mają "podmioty ustalone poprzez zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 tej ustawy" w sytuacji, gdy określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę, a zatem bez zastosowania przepisów Uiew, gdyż prowadzi to do naruszenia zakazu retroakcji;

- art. 170 i art. 171 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że wnioskodawca ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty Zduńskowolskiego z 29 grudnia 2009 r. w drodze postępowania o stwierdzenie jego nieważności, podczas gdy w obrocie prawnym znajduje się prawomocny wyrok przesądzający, że wnioskodawcy nie przysługuje "interes prawny w byciu stroną niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności" i który to wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej;

- art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 2, art. 15 ust. 4, art. 15 ust. 7 pkt 1 i art. 15 ust. 8 Uiew w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 Uiew poprzez przyjęcie, że wnioskodawca ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty Zduńskowolskiego wywodzący się z przepisów omawianej ustawy w sytuacji, gdy zarówno na dzień złożenia przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i na dzień orzekania zarówno przez organ I, jak i II instancji, przepisy Uiew nie wprowadzały ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w zasięgu 10H z uwagi na przepisy przejściowe zawarte w art. 14 ust. 1 i art. 14 ust. 2 tej ustawy przewidujące stosowanie przepisów dotychczasowych dla podmiotów znajdujących się w zasięgu 10H przez okres 36/72 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie;

- art. 138 § 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Łódzkiemu, podczas gdy GINB nie miał podstaw do uznania, że wnioskodawcy przysługuje interes prawny w żądaniu wszczęcia tego postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1895/19 kolejno wskazano, że w odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Równocześnie organ ten podniósł, że po wydaniu postanowienia GINB z 25 lutego 2012 r. doszło do zmiany stanu prawnego, gdyż weszła w życie ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

Rekapitulując podstawy orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji sąd pierwszej instancji podkreślił, że o ile w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa służących wyznaczeniu przymiotu strony. W wyroku uwypuklono dalej, że w każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Sąd wojewódzki przytoczył zawarte w Uiew regulacje intertemporalne, zawarte w art. 13 i 14 cyt. ustawy, uznając że nie uniemożliwiają wzięcia pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. Przywołano także regulacje zawarte w art. 157 § 2 i art. 28 K.p.a., uwypuklając iż w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 uPb. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 tej ustawy, stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W tym aspekcie przywołano pogląd wyrażony w wyroku z 26 września 2018 r., II OSK 106/18, w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów Uiew, nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy. Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom uPb, np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji tego typu inwestycji w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. O ile zatem inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawy nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 Uiew, a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to – zdaniem sądu pierwszej instancji – już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości.

W ocenie sądu pierwszej instancji w odniesieniu do obiektów stanowiących elektrownie wiatrowe "przepisami odrębnymi" w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb są – począwszy od 16 lipca 2016 r. – przepisy Uiew. Zasady tej nie uchyla, ani nie zmienia art. 13 ust. 3 cyt. ustawy, gdyż przepis ten w ogóle nie dotyczy kwestii ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Zdaniem sądu wojewódzkiego taka wykładnia art. 13 ust. 3 Uiew jest niezbędna dla zapewnienia należnych procesowych gwarancji ochrony słusznych interesów właścicieli nieruchomości położonych w otoczeniu planowanej inwestycji z zakresu elektrowni wiatrowych, przepisy cyt. ustawy powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania. W zaskarżonym wyroku wskazano, że analogiczny pogląd na tle rozważanych przepisów wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w innych judykatach, które w wyroku wskazano.

Odnosząc się do zarzutów skargi Spółki w wyroku wyjaśniono, że kwestia przymiotu strony J.L. w postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do decyzji Starosty Zduńskowolskiego Nr 650/09 z 29 grudnia 2009 r. była już przedmiotem oceny organów oraz WSA w Warszawie i NSA. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2014 r., II OSK 294/13, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 30 listopada 2012 r., VII SA/Wa 966/12, akceptując stanowisko organów o braku przymiotu strony u J.L. w tym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem uprzedniego postępowania sądowoadministracyjnego było postanowienie formalne o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Starosty, a co uznano w wyroku za najistotniejsze – ponowny wniosek z 20 sierpnia 2018 r. został złożony w sytuacji zmienionego na skutek wejścia w życie Uiew, stanu prawnego. Przywołano treść art. 170 Ppsa i w tym aspekcie wywodzono, że odstąpienie od związania prawomocnym orzeczeniem jest sytuacją wyjątkową i dotyczyć może przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny, sąd pierwszej instancji przyjął, że taka właśnie sytuacja zachodziła w sprawie niniejszej. Za nieuzasadniony uznano zarzut orzekania przez organ odwoławczy w warunkach res iudicata, przyjmując iż dopuszczalne jest złożenie ponownego wniosku o stwierdzenie nieważności przez ten sam podmiot. Podkreślono, że ocena istnienia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, na skutek wydania zaskarżonego postanowienia kasacyjnego zostanie przeprowadzona przez organ I instancji, a można jej dokonać jedynie w toczącym się postępowaniu, stąd konieczność uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku VII SA/Wa 1895/19 wywiodła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) zarzuca się w niej naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1-3, art. 15 ust. 2, ust. 4, ust. 7 pkt 1 i ust. 8 Uiew, w zw. z art. 28 K.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia, w którym GINB przyjął, że J.L. ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności Starosty Zduńskowolskiego z 29 grudnia 2009 r. wywodzący się z przepisów Uiew wobec tego, że należące do niego nieruchomości znajdują się w zasięgu tzw. 10H (tj. odległości równej lub większej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik z łopatami), ustalonego w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 Uiew, w sytuacji, gdy GINB nie zbadał, jaki jest obowiązujący sposób zagospodarowania nieruchomości należących do J.L., znajdujących się w zasięgu 10H, a w konsekwencji czy na dzień złożenia przez J.L. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr 650/09, jak i na dzień orzekania przez Wojewodę i GINB, przepisy Uiew wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości znajdujących się w zasięgu 10H, biorąc pod uwagę przepisy przejściowe Uiew, na mocy których przez okres 36/72 miesięcy od dnia wejścia w życie cyt. ustawy żadne ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości znajdujących się w zasięgu 10H nie powstały.

Na podstawie art. 179a PPSA, skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ponowne rozpoznanie sprawy oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Spółka wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej rozwinięto jej podstawy.

Zdaniem Spółki w zaskarżonym wyroku praktycznie nie odniesiono się do zarzutów skargi, w szczególności do podniesionych w niej przepisów intertemporalnych Uiew. Wojewoda przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie musiał potraktować uczestnika jako stronę postępowania, przyznając taki status J.L. Teoretyczna możliwość ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 uPb. GINB nie poczynił żadnych ustaleń, czy elektrownie wiatrowe ograniczają J.L. w zagospodarowaniu jego działek. Nie jest wystarczające – zdaniem Spółki – ustalenie, że działki uczestnika znajdują się w zasięgu 10H od elektrowni wiatrowej, kluczowe jest ustalenie obowiązującego sposobu zagospodarowania danej nieruchomości. Wejście w życie Uiew nie przesądza, że z tą chwilą doszło do powstania ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w zasięgu 10H od elektrowni wiatrowej.

Uczestnik postępowania – J.L. – wniósł – działając przez swego fachowego pełnomocnika – o oddalenie skargi kasacyjnej i jej rozpoznanie na rozprawie.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie popierał skargę kasacyjną, wnioski i wywody w niej zawarte. Na pytanie Sądu oświadczył, że na obszarze na którym jest położona przedmiotowa elektrownia wiatrowa brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczył również, że w pisemnym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołanie w punkcie 4 art. 138 § 2b K.p.a. jest omyłką, chodziło o art. 138 § 2a K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

A. Istota sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem sprowadzała się do oceny trafności wydania przez GINB postanowienia kasacyjnego, podjętego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., gdy uprzednio Wojewoda Łódzki odmówił J.L. wszczęcia postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem miałaby być źródłowa decyzja Starosty Zduńskowolskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Wojewoda odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek uczestnika, powoływał się na brak przekazania na jego żądanie map określających położenie niektórych działek należących do niego, pozwalających uwidocznić ich położenie względem przedmiotowej inwestycji, a co miałoby umożliwić zbadanie jego przymiotu strony. Organ I instancji ponadto powoływał się na uprzednie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek J.L. i oddalenie jego skargi wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 294/13. GINB uchylając postanowienie odmowne i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia uznał, że wobec wejścia w życie przepisów Uiew, stanowisko organu I instancji nie jest zasadne. Ten pogląd zasadniczo podzielił sąd pierwszej instancji, uznając iż postanowienie GINB odpowiada prawu.

Zdaniem Sądu Naczelnego stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe. Sąd wojewódzki uznał zarzuty skargi podnoszące zarzuty naruszenia przepisów art. 170 i 171 Ppsa za nieuzasadnione, a to w kontekście wywodów Spółki eksponujących prawomocny wyrok II OSK 294/13 dla niedopuszczalności ponownego prowadzenia postępowania nieważnościowego względem źródłowej decyzji Starosty z wniosku J.L., czego już w skardze kasacyjnej Spółka nie podważa.

B. Nie jest usprawiedliwione zarzucanie sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1-3, art. 15 ust. 2, ust. 4, ust. 7 pkt 1 i ust. 8 Uiew, w zw. z art. 28 K.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 15 ust. 2, ust. 4, ust. 7 pkt 1 i ust. 8 Uiew mają charakter regulacji intertemporalnych wobec wejścia w życie cyt. ustawy i odnoszą się do planu miejscowego, projektów planów miejscowych albo ich zmian oraz inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń tych planów, jak również przewidują w oznaczonym terminie dopuszczalność uchwalenie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki w trakcie rozprawy przyznał, że na obszarze, na którym jest położona przedmiotowa elektrownia wiatrowa brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów chybione jest przywoływanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 15 ust. 2, ust. 4, ust. 7 pkt 1 i ust. 8 Uiew, w zw. z art. 28 K.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb, jako mających mieć znaczenie dla oceny interesu prawnego skarżącego.

Co się tyczy wskazania na przepisy art. 14 ust. 1-3 Uiew, jako wymagających uwzględnienia przy ocenie, czy w okresie do 3 lat od wejścia w życie Uiew doszło do ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego znajdujących się w zasięgu 10H od elektrowni wiatrowej, to wobec wydania przez GINB postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zarzut naruszenia cyt. przepisów w sytuacji, gdy to – w ocenie Spółki – organ centralny nie zbadać miał w ich kontekście interesu prawnego uczestnika do domagania się wszczęcia postepowania nieważnościowego, także nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Słusznie sąd pierwszej instancji – przywołując na wsparcie swych wywodów stosowne judykaty – wskazał, że ponieważ organ I instancji analizy interesu prawnego uczestnika w kontekście przepisów Uiew nie przeprowadził, to mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania, uzasadnionym było uchylenie postanowienia Wojewody i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko to dobitnie w końcowej części uzasadnienia wyroku sąd pierwszej instancji wyraził, że ocena interesu prawnego "skarżącego" (przyjąć wypadnie, że to oczywista omyłka sądu pierwszej instancji, oczywiście chodzi o uczestnika – uwaga Sądu) zostanie przeprowadzona przez organ I instancji, "a można jej dokonać jedynie w toczącym się postępowaniu". Prawidłowo ocenił sąd wojewódzki nieskuteczność zarzutów Spółki, która tak w skardze, jak i skardze kasacyjnej wywodzi, że GINB nie zbadał, jaki jest obowiązujący sposób zagospodarowania nieruchomości należących do uczestnika, znajdujących się w zasięgu 10H, a w konsekwencji czy na dzień złożenia przez J.L. wniosku o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji, jak i na dzień orzekania przez Wojewodę i GINB, przepisy Uiew wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości znajdujących się w zasięgu 10H, biorąc pod uwagę przepisy przejściowe Uiew. Takich ustaleń organ II instancji z naruszeniem art. 15 K.p.a. po raz pierwszy ze skutkiem dla kierunku rozstrzygnięcia wniosku uczestnika uczynić nie mógł, bez obawy narażenia się na naruszenie zasady dwuinstancyjności. Spółka pomija, że takich ustaleń w ogóle nie poczynił organ I instancji, z góry przyjmując – jak to powyżej wskazano nietrafnie – brak przymiotu strony u J.L., nadto z uwagi na konsekwencje wcześniejszego postępowania i wyroku II OSK 294/13. Z tych względów nie sposób sądowi pierwszej instancji przypisać również przesądzającego wywodu o uznaniu a priori interesu prawnego uczestnika w tym, aby domagać się stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji.

C. W tych okolicznościach chybione jest zarzucanie sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 151 Ppsa, skoro sąd ten uznał zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu, to skargę oddalił.

D. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, z tego względu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.