Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1666/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 pkt 3 i 4, art. 49e pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Paweł Konicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr 462/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2023 r. Nr [...], II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. Z. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. Z. jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 kwietnia 2023 r. (Nr 462/2023), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2023 r. (Nr [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

Na skutek kontroli przeprowadzonej 17 stycznia 2022 r. na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w M. organ nadzoru budowlanego ustalił, że na działce tej został wybudowany obiekt budowlany – drewniany labirynt o powierzchni ok. 1340 m2, wysokości nieprzekraczającej 2,2 m, z paneli drewnianych, zamocowanych na drewnianych słupach zakończonych metalowymi kotwami wbitymi w ziemię. Obok labiryntu istnieje obiekt (zadaszenie oparte na słupach) o wymiarach ok. 7,82 m x 10 m z przedzieloną konstrukcją. Zadaszenie (altana) związane jest z labiryntem i służy celom gastronomiczno – wypoczynkowym. Obiekt stanowi całość techniczno – użytkową służącą celom rekreacyjnym i z takim przeznaczeniem nieruchomość zyskuje miano miejsca publicznego. Ponieważ przed przystąpieniem do realizacji ww. obiektu usługowego inwestor M. Z. nie uzyskała pozwolenia na budowę postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego ze wskazaniem sposobu obliczenia tej opłaty. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ II instancji decyzją z 15 marca 2022 r.

Decyzją z [...] lipca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał skarżącej rozbiórkę przedmiotowych robót budowalnych z uwagi na brak złożenia wniosku o legalizację. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez organ odwoławczy decyzją z 7 października 2022 r. z uwagi na fakt, że skarżąca przed wydaniem decyzji organu I instancji nie otrzymała postanowienia z [...] marca 2022 r.

Pismem z 17 października 2022r. organ odwoławczy poinformował organ I instancji, że ww. postanowienie zostało doręczone skarżącej 15 października 2022 r.

Pismem z 7 grudnia 2022 r. organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego.

Decyzją z [...] stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego na podstawie art. 49e pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. w sprawie dotyczącej legalności budowy obiektu sportowo-rekreacyjnego (labiryntu) z infrastrukturą towarzyszącą, stanowiących całość techniczno - użytkową, na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w M. nakazał inwestorowi M. Z. rozbiórkę przedmiotowych robót budowlanych. Jak wskazał organ, inwestor nie złożył w wymaganym terminie wniosku o legalizację obiektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. Z.

Decyzją z 21 kwietnia 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiot niniejszego postępowania stanowił obiekt budowlany, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną, postanowieniem z [...] stycznia 2022 r., a wobec upływu wyznaczonego terminu i nieprzedłożenie przez inwestora wniosku o legalizację organ powiatowy wydał decyzję nakazującą rozbiórkę ww. obiektu, zgodnie z art. 49e Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył także, że legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora. Skoro skarżąca nie skorzystała z możliwości legalizacji samowoli budowlanej, to organ I instancji zasadnie nakazał jej rozbiórkę obiektu sportowo-rekreacyjnego (labiryntu) z infrastrukturą towarzyszącą, stanowiących całość techniczno-użytkową, znajdującą się na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji odwołania w zakresie kwalifikacji obiektu budowlanego. W ocenie organu w sprawie miała miejsce budowa obiektu sportowo – rekreacyjnego (labiryntu) z infrastrukturą towarzyszącą o powierzchni ok. 1340 m2. Obiekt ten służy wykonywaniu działalności gospodarczej pod nazwą "[...]". Fakt, że obiekt sportowo – rekreacyjny (labirynt) z infrastrukturą towarzyszącą nie został wprost wskazany w treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby uznać go za budowlę. W ocenie tut. organu sporna inwestycja nie może zostać uznana za obiekt małej architektury. Kwalifikację taką wyklucza funkcja obiektu - jest on wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej, ma charakter komercyjny, a nie tylko rekreacyjny.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. Z., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione zakwalifikowanie, że labirynt oraz dwie altany o powierzchni odpowiednio 32 m2 i 27 m2 zlokalizowane na działce ewidencyjnej numer [...], przy ul. [...] w miejscowości M., stanowią obiekt budowlany stanowiący całość techniczno – użytkową, tj. budowlę o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy budowa tych obiektów nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co skutkowało nieuzasadnionym wszczęciem i prowadzeniem postępowania w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia i w konsekwencji bezzasadnym wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy, a następnie bezzasadnym wydaniem zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę,

2. art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji administracyjnej utrzymującej w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego bez dostatecznego skonkretyzowania, o jaki obiekt budowalny chodzi.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w drugiej instancji oraz o zasądzenie od organu II instancji na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania przed tym organem.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano kwalifikację wszystkich obiektów jako jednego obiektu budowlanego, stwierdzając, że każdy z nich musi być oceniany odrębnie na gruncie Prawa budowlanego. Każda z dwóch altan stanowi odrębną konstrukcję opartą na słupach, posiadających odrębny dach z orynnowaniem, który stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2d Prawa budowalnego nie wymagał ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Z kolei labirynt stanowi obiekt małej architektury, o którym mowa w art. 3pkt 4 lit. b Prawa budowlanego i również jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia.

Odpowiedź na skargę złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę okazała się ona być zasadna.

I tak, stwierdzić trzeba, że wśród elementów formalnych, jakie winna zawierać decyzja administracyjna art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. wymienia jej "rozstrzygnięcie", które stanowi władczą wypowiedź organu o prawach i obowiązkach strony lub stron, sformułowanej po rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem lub nałożonym na nią obowiązkiem albo też stanowi wypowiedź o odmowie przyznania jej żądanego uprawnienia, cofnięciu uprawnienia, z którego korzystała, względnie o umorzeniu postępowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Stądteż prawidłowe rozstrzygnięcie jako element decyzji administracyjnej musi być zredagowane w sposób jasny i zrozumiały dla adresata decyzji i niewymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu. Jeśli istotą decyzji jest nałożenie obowiązków, to powinny być to obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe (por. wyroki NSA z 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 491/16, 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 913/14, 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 18/10 i 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 449/10 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia.

Z kolei konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. Cechy dobrego uzasadnienia to logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski. Wyd. 8, C.H. Beck, str. 520). Wadliwe sformułowanie sentencji i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przeczy takim zasadom działania organów administracji publicznej jak zasadzie pogłębiania zaufania obywatela do państwa (art. 8 K.p.a.) czy też zasadzie przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.).

Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało ograniczone do stwierdzenia "nakazuję inwestorowi (...) rozbiórkę przedmiotowych robót budowlanych". I chociaż nakaz ten nawiązuje do wcześniej wymienionego w sentencji decyzji przedmiotu sprawy, to jednak nie można go uznać, za na tyle precyzyjny, aby spełniał warunki prawidłowo sformułowanego obowiązku rozbiórki i tym samym nadawał się do wykonania dobrowolnego lub w drodze egzekucji. Nie został w nim bowiem określony ani wymiar obiektu budowlanego lub jego przebieg, ani tak sformułowana decyzja nie pozwala na odkodowanie, czym jest "infrastruktura towarzyszą, stanowiąca całość techniczno – użytkową". Nie można przy tym uznać za wystarczające odwołanie się do uzasadnienia decyzji, bowiem taki zabiegł prowadziłby do wykładni treści rozstrzygnięcia, co należy uznać za niedopuszczalne. Organ odwoławczy nie odniósł się do powyżej stwierdzonej istotnej wadliwości decyzji organu I instancji, zaś utrzymując ją w mocy jedynie powielił ww. błąd.

Z uwagi na powyżej stwierdzone uchybienie art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. obie decyzje podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Nie można z kolei podzielić twierdzeń strony skarżącej odnośnie kwalifikacji prawej wykonanego obiektu budowlanego.

Po pierwsze, organ odwoławczy słusznie uznał, że zarówno labirynt jak i wiata (altana lub zadaszenie) stanowią całość techniczno – użytkową, bowiem służą razem z jednej strony do organizacji wypoczynku (rekreacji) na terenie tej samej nieruchomości, z drugiej strony służą stronie skarżącej do wykonywania na niej działalności gospodarczej. Jak wynika z wniosku inicjującego wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie całość ta stanowi innowacyjną atrakcję turystyczną pod nazwą "[...]". Po drugie, nie można uznać, aby labirynt stanowił obiekt małej architektury zdefiniowany w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego jako "niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki". Zauważyć należy, że chociaż definicja ta nie ma pełnego wymiaru, gdyż nie wymienia wszystkich elementów składających się na jej desygnaty, to cechą wspólną dla wszystkich tych obiektów są niewielkie rozmiary oraz przeznaczenie, które powinno korespondować z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w tym przepisie (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 19/15). Przedmiotowy labirynt, jak ustalił organ w toku przeprowadzonej kontroli o powierzchni ok. 1340 m2, stanowiący atrakcję turystyczną i rozrywkową, nie ma żadnych z tych cech. Po trzecie, całość obiektu sportowo – rekreacyjnego labiryntu oraz altan, organy prawidłowo zakwalifikowały do budowli, zdefiniowanej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Pojęcie to zostało odniesione do pojęcia obiektu budowlanego przy jednoczesnym wyłączeniu z jego zakresu pojęć "budynku" oraz "obiektu małej architektury" oraz przykładowym wyliczeniu budowli. Katalog ten wskazuje na wysoko zróżnicowaną kategorią obiektów budowlanych. Jak przyjmuje się w orzecznictwie określony rezultat działalności człowieka uznaje się za budowlę, o ile stanowi całość techniczno – użytkową o określonej konstrukcji i funkcji, przy czym nie jest konieczne, aby budowa była wyposażona w dodatkowe urządzenia czy instalacje (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 95/13 oraz wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2320/12). Zauważyć należy, że w katalogu tym wymieniono również "budowle sportowe" co ewidentnie nawiązuje do przedmiotowego obiektu.

Z tych też przyczyn, jako niezasadny należało ocenić podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Kwalifikacja prawna przedmiotowego obiektu determinowała obowiązek uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę takiej budowli oraz możliwość przeprowadzenia w sprawie postępowania legalizacyjnego, którego przeprowadzeniem – jak wynika z akt sprawy – skarżąca nie była zainteresowana.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. wobec wniosku organu z 27 lipca 2023 r. i strony skarżącej z 7 sierpnia 2023 r.