Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 365/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 apr. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 roku sprawy ze sprzeciwu [...] Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania [...] A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. uchyliło decyzję Starosty [...] z [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu marki BMW 320D (nr rej. [...], nr VIN [...]).

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że organ I instancji umarzając z urzędu decyzją z [...] postępowanie w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu marki BMW 320D, powołał się na fakt wypłaty [...] r. [...] A kwoty wskazanej w fakturze z [...] r. nr [...], wystawionej przez ten podmiot zgodnie z umową nr [...] z [...] r. za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Organ I instancji uznał, że okoliczność ta przesądza o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na podstawie zawiadomienia z [...] r..

W odwołaniu od tej decyzji spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty na jej rzecz należności w oparciu o umowę cywilnoprawną nr [...], obowiązującą pomiędzy nią a Powiatem [...] w okresie od [...] do [...] "z uwagi na niedopuszczalność postępowania administracyjnego w stosunku do pojazdu marki BMW nr rej. [...] w zakresie ustalania należności na rzecz spółki w postępowaniu administracyjnym".

Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

- art. 105 § 1 w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do wszczęcia postępowania w przedmiocie należności dotyczących pojazdu, bez dopuszczalności drogi administracyjnej w tym przedmiocie i bez posiadania kompetencji organu administracji w tym zakresie z uwagi na uregulowanie problematyki dotyczącej należności wypłacanych na rzecz spółki z tytułu wykonywanego i powierzonego jej zadania na podstawie stosunku cywilnoprawnego (tj. w okresie od daty usunięcia pojazdu [...] r. do [...] na podstawie umowy nr [...], zaś od [...] do daty odebrania pojazdu z parkingu [...] na podstawie przystąpienia przez Powiat [...] do umowy adhezyjnej odpłatnego przechowywania pojazdu według stawek obowiązujących na parkingu spółki);

- art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w trakcie postępowania, a konkretnie brak umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca spółka stwierdziła, że wprawdzie postępowanie dotyczące pojazdu marki BMW 320D powinno być umorzone, ale nie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji, lecz z powodów wyartykułowanych w odwołaniu.

Organ II instancji stwierdził następnie, że wady postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy są tak istotne, iż niezbędne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu II instancji, niemożliwa do wyjaśnienia na podstawie akt sprawy jest wątpliwość co do tego, w ramach jakiego postępowania została wydana decyzja organu I instancji. W podstawie prawnej został powołany wyłącznie art. 105 § 1 k.p.a. bez równoczesnego wskazania przepisu prawa materialnego w oparciu, o który wszczęto i prowadzono to postępowanie (pomimo że wszczęcie każdego postępowania administracyjnego musi mieć podstawę prawną w konkretnej regulacji prawa administracyjnego materialnego, a stosowny przepis należy powołać w decyzji kończącej to postępowanie w danej instancji). Treść rozstrzygnięcia odnosząca się do postępowania "w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu" sugeruje, że chodzi w tym przypadku o umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. w powiązaniu z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 265 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Przeciwko takiej konstatacji przemawia jednak fakt, że organ I instancji umorzył postępowanie w formie decyzji, podczas gdy umorzenie postępowania wszczętego i prowadzonego na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. następuje w drodze postanowienia, co wynika z wyrażonej w art. 17 § 1 u.p.e.a. reguły wydawania postanowień w sprawach uregulowanych w tej ustawie. W przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór prawidłowe byłoby umorzenie tego postępowania postanowieniem wydanym w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 § 1, art. 18 i art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia, na które przysługiwałoby stronie zażalenie będące odpowiednikiem odwołania od decyzji przy uwzględnieniu, że w świetle art. 18 u.p.e.a. przepisy k.p.a. mają jedynie odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, a w myśl art. 17 § 1 u.p.e.a. na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym służy zażalenie, jeżeli tak stanowi u.p.e.a. lub k.p.a. Starosta [...] dwukrotnie powołał się na wszczęcie umorzonego postępowania zawiadomieniem z 21 lutego 2017 r. Według organu II instancji, informacja ta również wzbudza poważne wątpliwości, gdyż treść tego pisma wskazuje na wszczęcie postępowania z urzędu, co stałoby w sprzeczności z art. 102 § 2 u.p.e.a. W piśmie z 9 października 2015 r. skarżąca spółka sformułowała żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego "celem przyznania spółce oraz zapłaty należności z tytułu wykonywanego zadania z zakresu administracji publicznej w tym zakresie", tj. w zakresie przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie określonym w art. 130a ust. 1-4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, odnoszące się m.in. do pojazdu marki BMW 320D. W zawiadomieniu z 21 lutego 2017 r. mowa jest o wszczęciu z tą datą postępowania w sprawie "zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór" w odniesieniu do 141 pojazdów. Zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie w sprawie "zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór" tylko w odniesieniu do jednego pojazdu bez wskazania, że jest to umorzenie postępowania w części. Według organu II instancji, wątpliwość co do rzeczywistego przedmiotu i daty wszczęcia umorzonego postępowania, a także co do zakresu umorzenia dokonanego zaskarżoną decyzją jest niezaprzeczalna i w pełni uzasadniona oraz ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie da się bowiem ocenić istnienia podstaw do umorzenia postępowania, jeżeli nie można zidentyfikować tegoż postępowania w zakresie jego konstytutywnych elementów, do których trzeba zaliczyć przedmiot, podmiot i podstawę prawną. Wskazane uchybienia świadczą o istotnym naruszeniu przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a. Organ I instancji powinien wnikliwie rozważyć zasadniczą kwestię, a mianowicie czy stanowi ona samoistny przedmiot postępowania, czy jest elementem postępowania o szerszym zakresie przedmiotowym. Wiąże się to z precyzyjnym ustaleniem granic przedmiotowych i czasowych postępowania, jak również jego podstawy prawnej. Jeżeli uchylona decyzja dotyczyła umorzenia postępowania w części i została wydana w toku postępowania, o którym mowa w zawiadomieniu z 21 lutego 2017 r., a podstawę prawną jego wszczęcia i prowadzenia stanowił art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia, to wadliwe było wszczęcie jednego postępowania w sprawie przyznania zwrotu kosztów związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór w odniesieniu do 141 pojazdów. Zamiast tego powinny być wszczęte, jednakże tylko w razie złożenia stosownych wniosków przez stronę i spełnienia innych przesłanek dopuszczalności, odrębne postępowania co do poszczególnych pojazdów. Wykładnia językowa art. 102 § 2 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz przyznanie wynagrodzenia za dozór odnosi się do wydatków i wynagrodzenia konkretnego dozorcy w stosunku do określonego pojazdu, co implikuje twierdzenie o zindywidualizowaniu stanu faktycznego spraw i przedmiotów postępowań prowadzonych w oparciu o ten przepis. Ewentualna konieczność wykazania przez skarżącą spółkę w ramach jednego postępowania wysokości poniesionych wydatków i wynagrodzenia w odniesieniu do każdego ze 141 objętych nim pojazdów w istocie uczyniłaby niewykonalnym stojące przed organem I instancji zadanie zakończenia postępowania w wymaganym terminie i wydania w nim prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ I instancji powinien umorzyć wadliwie wszczęte postępowanie, a w dalszej kolejności prowadzić odrębne postępowania w stosunku do tych pojazdów, co do których orzeczono przepadek na rzecz Powiatu [...] albo co do których istnieją przesłanki do wydania takiego orzeczenia, zaś strona skutecznie złożyła i podtrzymuje żądanie przyznania jej zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, równoznaczne z żądaniem wszczęcia stosownych postępowań. Punktem wyjścia dla organu powinna być analiza treści pisma strony z 9 października 2015 r. i załączonego do niego wykazu pojazdów, ewentualnie także innych wniesionych przez nią podań, zawierających analogiczne żądania bądź inne oświadczenia. Przeprowadzenie merytorycznej oceny konkretnych stanów faktycznych będzie możliwe dopiero po uporządkowaniu określonych wyżej kwestii proceduralnych. Odnośnie pojazdu marki BMW 320D w piśmie złożonym do organu I instancji 12 października 2015 r. skarżąca spółka wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania jej zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór tego pojazdu, tj. "z tytułu wykonywanego zadania z zakresu administracji publicznej w tym zakresie". Wniosek ten nie został dotychczas wyraźnie cofnięty przez stronę, choć – mając na względzie treść art. 102 § 2 u.p.e.a. – w istocie tylko od jej woli zależy, w jakim zakresie i czy w ogóle będzie prowadzone postępowanie w oparciu o ten przepis prawa. Ponadto, w dacie usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia go na parkingu prowadzonym przez stronę ([...] r.), parking ten miał status "wyznaczonego przez starostę parkingu strzeżonego" w rozumieniu art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym, a skarżąca spółka była podmiotem, któremu Starosta [...] powierzył wykonywanie zadań własnych w zakresie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 ustawy Prawo o ruchu drogowym zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, a więc w trybie określonym w art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym (źródłem powierzenia zadań była umowa nr 73/12 zawarta 25 września 2012 r.). Według organu II instancji, nie można uznać, że organ I instancji powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w odniesieniu do pojazdu marki BMW 320D bądź umorzyć już wszczęte postępowanie z uwagi na niedopuszczalność drogi administracyjnej. W następstwie uchylenia decyzji z [...] organ I instancji powinien przede wszystkim umorzyć nieprawidłowo wszczęte postępowanie w stosunku do 141 pojazdów, a dopiero po tym analizować przypadki dotyczące konkretnych pojazdów. Jeżeli skarżąca spółka uważa, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania przed organami administracji publicznej w odniesieniu do pojazdu marki BMW 320D, może wycofać uprzednio złożone żądanie wszczęcia postępowania w tym zakresie i w ten sposób osiągnąć zamierzony skutek prawny.

W sprzeciwie od powyższej decyzji spółka [...] A wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości jako wydanej w postępowaniu administracyjnym bez podstawy prawnej.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 1 pkt 1) k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na rozstrzyganiu przez organ administracji publicznej w sprawie, która nie należy do właściwości organów administracji publicznych załatwianych w drodze decyzji indywidualnej.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że bezspornym jest usunięcie pojazdu BMW 320D z drogi publicznej [...] r., a więc w okresie kiedy obowiązywała (od [...] do [...]) spółkę i Powiat [...] umowa cywilnoprawna nr [...]. Od [...] r. strony przestała obowiązywać umowa nr [...]. W wyniku przystąpienia przez Powiat [...] do dalszego odpłatnego przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym spółki w oparciu o ustaloną taryfę (art. 836 k.c.) między stronami zawarta została umowa adhezyjna odpłatnego przechowywania pojazdu, a więc także umowa cywilnoprawna. O stosunku administracyjnoprawnym w okolicznościach tej sprawy można było mówić jedynie do czasu wejścia w życie 21 sierpnia 2011 r. nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym wprowadzonej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. Skoro ustawodawca przewidział od 21 sierpnia 2011 r. w art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym powierzanie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, to uznać należy, iż w sytuacji, gdy doszło do powierzenia wykonywania tych czynności w tym trybie, to jest do wyłonienia przez starostę oferty na wykonywanie tych czynności i zawarcia umowy z oferentem, to podmiotem właściwym do rozpoznawania sporów wynikłych pomiędzy reprezentowanym przez starostę powiatem, a podmiotem, któremu powierzono wykonywanie tych zadań w trybie przepisów o zamówieniach publicznych jest sąd powszechny. Tym samym organy administracji publicznej w tej sprawie wydawały decyzje bez podstawy prawnej w odniesieniu do pojazdu, co do którego dopuszczalna jest jedynie drogą sądowocywilna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 29 sierpnia 2018 r. pełnomocnik spółki oświadczył, że popiera skargę. W stosunku do pojazdu BMW po 19 października 2015 r. jest to sprawa cywilnoprawna. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zawarty w piśmie z 9 października 2015 r. nie dotyczył pojazdu BMW będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Dotyczył tych pojazdów, do których można było wszcząć postępowanie.

W piśmie z 30 sierpnia 2018 r. skarżąca spółka stwierdziła, że podtrzymuje zarzuty, argumentację i wnioski podniesione w sprzeciwie. Pismo z 9 października 2015 r. skierowane było do Starosty jako organu administracji publicznej oraz do Powiatu jako osoby prawnej z uwagi na zbliżający się termin końcowy trwania umowy cywilnoprawnej zawartej w przetargu nr [...]. Pismo to stanowiło o wezwaniu do odbioru pojazdów dotychczas nieodebranych i nadal przechowywanych na parkingu strzeżonym spółki, które były usunięte z drogi publicznej w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, a co do których powiat jako jednostka samorządu terytorialnego wykonuje zadanie własne (po nowelizacji ustawy Prawo o ruchu drogowym od 2011 r.). W piśmie jednoznacznie wskazano i podkreślono, że załącznik nr 1 do tego pisma dotyczy wymienionych pojazdów które nadal są nieodebrane i nadal są przechowywane na parkingu strzeżonym, a uprzednio były usunięte z drogi publicznej w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wśród pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 znajdują się pojazdy usunięte z drogi publicznej umieszczone na parkingu strzeżonym spółki w ramach stosunku administracyjnego, jak i pojazdy usunięte i przechowywane już w ramach obowiązującej strony umowy cywilnoprawnej nr [...]. W piśmie było zastrzeżenie na wypadek nie odebrania przez organ pojazdów z parkingu spółki przed końcem obowiązywania umowy nr [...], tj. przed godziną 24:00 18 października 2015 r., że od 19 października 2015 r. wobec braku umowy z powiatem oraz wyborem w przetargu innego podmiotu do wykonywania zadania własnego powiatu w tym względzie spółka będzie świadczyła odpłatnie usługi przechowania w stosunku do nieodebranych pojazdów na zasadzie stosunku cywilnoprawnego przechowania. Od 19 października 2015 r. zadanie własne powiatu w tym zakresie wykonuje wybrana w trybie przetargu firma B M.P.. W piśmie z 9 października 2015 r. skarżąca spółka przedstawiła również ofertę, na wypadek gdyby powiat zdecydował się na pozostawienie do odpłatnego przechowania pojazdów na parkingu spółki w zakresie zawarcia na piśmie umowy cywilnoprawnej regulującej obowiązki stron. Spółka z uwagi na ilość pojazdów, których dotyczyć miał taki stosunek odpłatnego przechowania, złożyła Powiatowi [...] ofertę cywilnoprawną, w której zaproponowała w przypadku zawierania umowy na piśmie możliwość skorzystania z tzw. programu lojalnościowego, karty stałego klienta, rabatów i indywidualnej możliwości negocjowania warunków odpłatności w przypadku z góry określonych warunków umowy odpłatnego przechowania, w szczególności co do ilości pojazdów przechowywanych jednorazowo i ilości dni przechowywania. Pismo z 9 października 2015 r. zawierało ponowne wezwanie do odbioru pojazdów nieodebranych z parkingu, jak i wezwanie do wszczęcia postępowania administracyjnego celem przyznania spółce oraz zapłaty należności z tytułu wykonywanego zadania z zakresu administracji publicznej w tym zakresie. Pojazd został usunięty z drogi publicznej [...] r., a więc w czasie kiedy między stronami obowiązywała umowa nr [...] zawarta po przeprowadzeniu przetargu publicznego, a zatem mamy do czynienia ze stosunkiem cywilnoprawnym. W umowie tej określono szczegółowo wysokość wynagrodzenia spółki przysługującej z tytuły wykonywanych odpłatnie usług w zakresie zadania własnego powiatu. Stąd też po odbiorze pojazdu, który nastąpił [...]., należności z tytułu przechowywania pojazdu w oparciu o umowę nr [...] obowiązującą do 18 października 2015 r. jako należne po zakończeniu usługi przechowania/odbioru zostały ujęte w wystawionej na rzecz powiatu fakturze VAT. Zdaniem spółki, bezsporne jest, że faktura VAT dokładnie określa za jaki okres (od dnia zatrzymania pojazdu do dnia ostatniego obowiązywania umowy nr [...]) spółka otrzymać ma wynagrodzenie od powiatu. Choć faktura ta w tym zakresie została zapłacona przez powiat w całości, to jednak nie obejmuje ona, bo nie mogła obejmować okresu od [...] r. do dnia odbioru, czyli do [...] r. Od 19 października 2015 r. obowiązywał bowiem powiat w stosunku do spółki z tytułu odpłatnego przechowania powszechnie obowiązujący cennik/taryfa w rozumieniu art. 836 k.c., wobec przystąpienia przez powiat do dalszego przechowywania pojazdów na warunkach określonych w piśmie z 9 października 2015 r., a więc na podstawie umowy adhezyjnej. W czasie kiedy pojazd BMW był usunięty z drogi publicznej i umieszczony na parkingu spółki obowiązywała umowa cywilnoprawna z powiatem nr [...]. Wobec nieodebrania pojazdu przed końcem 18 października 2015 r. i przewiezienia go na parking innego – nowego podmiotu wykonującego zadania powiatu w tym zakresie od 19 października 2015 r., po 19 października 2015 r. między powiatem a spółką w zakresie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, doszło do zawarcia (art. 60 k.c. i 65 k.c. w z art. 835 i n. k.c.) odpłatnej umowy cywilnej przechowania (umowy adhezyjnej). Między powiatem a spółką prowadzona była korespondencja, co do pisma z 9 października 2015 r. w zakresie charakteru przechowania, co ostatecznie znalazło wyraz w powództwach skierowanych przeciwko powiatowi przez spółkę o zapłatę należności z tytułu przechowania pojazdów po 19 października 2015 r. na podstawie stosunku cywilnoprawnego. W konsekwencji wezwanie do wszczęcia postępowania administracyjnego zawarte w piśmie z 9 października 2015 r. dotyczyć może jedynie pojazdów usuniętych z drogi publicznej i umieszczonych do przechowywania na parkingu strzeżonym spółki przed dniem zawarcia umowy cywilnoprawnej nr [...], które 9 października 2015 r. nadal nie zostały odebrane i nadal przechowywane były na parkingu strzeżonym spółki. W innym zakresie dopuszczalność drogi administracyjnej jest wyłączona, a to dlatego że w grę wchodzi stosunek cywilnoprawny zarówno co do okresu kiedy obowiązywała umowa nr [...] (a pojazd był przechowywany), jak i co do okresu po 19 października 2015 r. Zdaniem spółki, organy administracji publicznej w tej sprawie nie mogą wszczynać ani prowadzić postępowań administracyjnych, gdyż nie ma stosunku administracyjnoprawnego, który łączyłby spółkę z organem, lecz jest stosunek cywilnoprawny łączący spółkę z powiatem jako jednostką samorządu terytorialnego, czyli osobą prawną. Spółka podniosła nadto, że w odniesieniu do tzw. zbiorczego wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ zawiadomieniem z 21 lutego 2017 r. oraz zakresu przedmiotowego i czasowego dopuszczalności postępowania administracyjnego w piśmie z 4 kwietnia 2017 r. wskazała, iż w stosunku do pojazdu marki BMW 320 nr rej [...] w ogóle nie może być wszczęte i prowadzone postępowanie administracyjne. We wszystkich sprawach dotyczących pojazdu nieodebranego do 18 października 2015 r., a usuniętego z drogi publicznej i umieszczonego na parkingu spółki przed dniem obowiązywania umowy nr [...], za okres końcowy jakiegokolwiek postępowania administracyjnego może być przyjęta jedynie data końcowa 18 października 2015 r. W rezultacie, w okolicznościach tej sprawy, skarżąca spółka stwierdziła, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji jako wydanych bez podstawy prawnej do prowadzenia postępowań administracyjnych oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Strona skarżąca [...] A Spółka z o.o. z siedzibą w Z. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki BMW 320D o nr rejestracyjnym [...]. Od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła sprzeciw.

Wyjaśnić przy tym należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Wzorcem kontroli w sprawie administracyjnej jest zatem dla sądu administracyjnego przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, że decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia [...], nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu powołane przez organ odwoławczy okoliczności wypełniają przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy wykazał, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Zasadniczo sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio wykładni i kontroli zastosowania innych niż art. 138 § 2 k.p.a. przepisów materialnoprawnych przez organ, albowiem fakt wydania decyzji kasatoryjnej oznacza, że nie doszło jeszcze do zastosowania tego rodzaju przepisów przez organ odwoławczy w celu określenia uprawnień lub obowiązków adresata decyzji. Niemniej, zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). Tym samym przepisy materialnoprawne mają w sprawie sądowoadministracyjnej ze sprzeciwu wyłącznie znaczenie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To bowiem, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia). Tylko bowiem okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w Ł. szczegółowo odniosło się do okoliczności istotnych dla prawidłowego (jego zdaniem) rozpoznania sprawy, a także omówiło motywy, zawarte w uzasadnieniu organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, postawione przez organ odwoławczy zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji wystarczają dla oceny, że istotnie sprawa winna być ponownie rozpatrywana przez pierwszą instancję. Wbrew odmiennym zarzutom sprzeciwu uzasadnienie skarżonej decyzji szeroko wyjaśnia, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, jakie elementy faktyczne i prawne winien brać pod uwagę kompetentny organ, przyznając zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki BMW 320D nr rej. [...].

Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] wynika, że Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór w odniesieniu do 141 pojazdów, co sugeruje, że organ przyjął, iż w sprawie ma zastosowanie art. 102 § 2 u.p.e.a. Tymczasem zgodnie z tym przepisem postępowanie wszczyna się wyłącznie na wniosek dozorcy. Brak takiego wniosku nie daje podstaw do prowadzenia postępowania. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo strony skarżącej z dnia 9 października 2015 r., z którego wynika, że Zarząd Spółki wzywa organ administracji publicznej do niezwłocznego odbioru wszystkich, przedstawionych pojazdów oraz wszczęcia postępowania administracyjnego celem przyznania spółce oraz zapłaty należności z tytułu wykonywania zadania z zakresu administracji publicznej, w tym pojazdu, w stosunku do którego umorzono postępowanie, jednakże już w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. skarżąca spółka podniosła, że umowa przestała obowiązywać z dniem 18 października 2015 r., oraz że dalsze przechowywanie na parkingu strzeżonym spółki odbywać się będzie na zasadach cywilnoprawnych. Organ I instancji powinien zatem przede wszystkim wyjaśnić wątpliwości dotyczące żądania strony wynikające z treści ww. pisma z dnia 9 października 2015 r. (data wpływu do organu 12 października 2015 r.).

Jednocześnie za uzasadnione należy uznać stanowisko organu II instancji dotyczące niemożności prowadzenia jednego postępowania w odniesieniu do każdego ze 141 pojazdów. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie procesowym strony skarżącej z dnia 30 sierpnia 2018 r., w którym spółka wskazała, że wezwanie do wszczęcia postępowania administracyjnego zawarte w piśmie z dnia 9 października 2015 r. dotyczyć może jedynie pojazdów usuniętych z drogi publicznej i umieszczonych do przechowywania na parkingu strzeżonym przed dniem zawarcia umowy cywilnoprawnej nr [...], a które do 9 października 2015 r. nie zostały odebrane. Z listy załączonej przez stronę do pisma z dnia 9 października 2015 r. wynika, że pojazd BMW nr rej. [...] został zatrzymany [...] r., zaś z faktury nr [...] dotyczącej ww. pojazdu wynika, że obejmuje ona okres od [...] do [...].

W ocenie sądu, organ odwoławczy w argumentach do rozstrzygnięcia wyczerpał przesłankę normatywną do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, czy i w jakim zakresie niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego, jaki dowód winien koniecznie być przeprowadzony przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji (która została przytoczona w stanie faktycznym uzasadnienia Sądu) wskazuje, że organ ten wykazał, że art. 138 § 2 k.p.a. mógł zastosować w rozpoznawanej sprawie.

Wobec powyższego, można skonstatować naruszenie przepisów postępowania (w szczególności art. 7 i 77 § 1, 105 § 1 k.p.a.) i niewyjaśnienie zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a właściwie niewyjaśnienie i nierozstrzygnięcie sprawy jako całości. To zaś implikuje konieczność oddalenia sprzeciwu.

Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 k.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga zatem oceny, czy w tej konkretnej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty.

Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest wyartykułowane w motywach decyzji przekonanie, iż organ I instancji naruszył przepisy postępowania, w tym art.. 105 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności.

Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał czy i w jakim zakresie niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego, jaki dowód winien koniecznie być przeprowadzony przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu.

Jak podkreśla SKO, w jego ocenie, poważna wadliwość postępowania przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji wyklucza możliwość jej konwalidacji w ramach postępowania odwoławczego. Inaczej mówiąc organ II instancji wskazał, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem nie da się ocenić istnienia podstaw do umorzenia postępowania, jeżeli nie można zidentyfikować tegoż postępowania w zakresie jego konstytutywnych elementów, do których trzeba zaliczyć przedmiot, podmiot i podstawę prawną.

Granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e P.p.s.a. spowodowały brak konieczności odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie.

Sąd podziela stanowisko organu, iż celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej, co jest możliwe wtedy, gdy organ administracji państwowej - zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) - podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym dla wyjaśnienia sprawy.

Zatem sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co uzasadniało podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego. Reasumując stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie wada postępowania, polegająca na przeprowadzeniu postępowania przez organ I instancji bez należytego ustalenia stanu faktycznego dawało podstawę do zastosowania 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć powyższych kwestii we własnym zakresie, ponieważ naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. W żadnym bowiem wypadku kwestie ekonomii procesowej i przyspieszenia, w myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej nie powinny wpływać na prawo strony do dwukrotnego stosowania przez organy administracyjne prawa w jego sprawie. To dwukrotne stosowanie prawa powinno się odbyć w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Dopiero po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego w oparciu o przedstawione powyżej kryteria, organ l instancji powinien wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało warunkom określonym w art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Przyczyny, dla których organ odwoławczy przyjął za konieczne skorzystanie z możliwości art. 138 § 2 K.p.a., znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji i trafne jest ustalenie, że dostrzeżone błędy proceduralne nakazywały przeprowadzenie wyjaśniającego postępowania uzupełniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zaskarżona decyzja nie narusza zatem art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oznacza, że postępowanie administracyjne będzie toczyło się od nowa, z tym że organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę dyspozycje wydane przez organ drugiej instancji. Zaskarżona decyzja, jako decyzja kasacyjna, nie przesądzała o ostatecznym wyniku postępowania.

Odnosząc się do powołanego przez stronę w sprzeciwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 814/16 wskazać należy, że wyrok ten dotyczy innego stanu faktycznego, tj. dotyczy postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu. Ponadto zaskarżone w tej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd oddalił skargę.

P.K.