Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 122/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 191 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 447
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta K. - miasto na prawach powiatu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem K. - miasto na prawach powiatu a Powiatem Ż. w sprawie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Powiat Ż. jako właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta K. – miasto na prawach powiatu, wniosło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 191 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2022.447 ze zm.), dalej jako "u.w.r.", powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie O. K., umieszczonej w zawodowej rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego B. i R.D. zamieszkałych w K.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletnia O. K. pochodzi ze związku A. S. oraz D.K. Małoletnia urodziła się w dniu [...] września 2021 r. w szpitalu w B. Rodzice dziecka przed jego urodzeniem przebywali na terenie tego miasta, gdzie wynajmowali pokój w hostelu. Ojciec dziecka jest zameldowany pod adresem: [...] Z.[...], gmina U., powiat ż., zaś matka dziecka jest zameldowana pod adresem: [...] P. [...], gmina M., powiat t. W dniu [...] września 2021 r., w wyniku interwencji policji, N. S. – małoletni syn A. S. oraz brat przyrodni małoletniej O. K. – został umieszczony w pogotowiu rodzinnym w K. Interwencja miała miejsce w hostelu, w którym A. S. i D. K. wynajmowali pokój, niezdatny do stałego zamieszkania dla rodziny. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. o powyższej interwencji powiadomił Sąd Rejonowy w B., gdzie toczyła się już sprawa opiekuńcza małoletniego N. S. W piśmie z dnia [...] września 2021 r. Sąd Rejonowy w B. poinformował, że dnia [...] września 2021 r. udzielono zabezpieczenia przez umieszczenie O. K. w rodzinnej pieczy zastępczej. Postanowienie to nie zostało jednak wykonane gdyż pogotowie rodzinne, przeznaczone do wykonywania takich postanowień, przebywało na urlopie. O fakcie urodzenia O. K. Sąd Rejonowy w B. został powiadomiony przez szpital, w którym miał miejsce poród. W dniu [...] października 2021 r. Sąd Rejonowy w B. wydał kolejne postanowienie o zabezpieczeniu wobec małoletniej O. K. i jej małoletniego brata N. S., przez umieszczenie w zawodowej rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego u B. i R.D., przy ul. J. [...] w K. Od dnia [...] października 2021 r. małoletni przebywają w pogotowiu rodzinnym. Wnioskodawca dalej wskazał, że w dniu [...] października 2021 r., a więc jeszcze przed wydaniem drugiego postanowienia, które zostało wykonane, nastąpiło zameldowanie małoletniej O. K. w miejscu zameldowania ojca, tj. pod adresem [...] Z. [...], gmina U., powiat ż. W dniu faktycznego umieszczenia małoletniej w pieczy zastępczej dziecko posiadało zameldowanie na pobyt stały. Podkreślono następnie, że A. S. oraz D. K. prowadzą wędrowny tryb życia, nigdzie nie zatrzymują się na stałe, co kilka tygodni zmieniają lokum oraz miejscowość pobytu. Przebywają w miejscach, które nie są lokalami mieszkalnymi i nie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (np. pokoje w hostelach). Nie mają zatem miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Dalej wskazano, że dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy sam fizyczny pobyt pod jakimś adresem lub w jakiejś miejscowości, nawet przez dłuższy czas (corpus), ale pobyt ten musi łączyć się dodatkowo z zamiarem pobytu stałego w danym miejscu (animus). O miejscu zamieszkiwania świadczy zachowanie danej osoby, które daje podstawę do zrekonstruowania jej woli w zakresie skoncentrowania centrum interesów życiowych w danej miejscowości. Taki przypadek nie występuje w przedmiotowej sprawie. Tryb życia rodziców dziecka oraz ich zachowanie zostało szczegółowo opisane w pismach Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] września 2021 r. do Sądu Rejonowego w B. oraz z dnia [...] września 2022 r. do Sądu Rejonowego K. - Zachód w K., które następnie zostało przekazane do Sądu Rejonowego w B., z uwagi na toczące się postępowanie opiekuńcze wobec rodziny małoletniej O. K. Z uwagi na powyższe, ustalenie właściwości miejscowej powiatu do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej nie może nastąpić w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. Wnioskodawca wskazał, iż w takiej sytuacji należy kierować się kryterium miejsca zameldowania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej. Jak zostało to powyżej wskazane, zameldowanie dziecka na pobyt stały nastąpiło w dniu [...] października 2021 r., a następnie Sąd Rejonowy w B. wydał postanowienie o zabezpieczeniu. W jego wykonaniu nastąpiło faktyczne umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej. Wobec tego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. pismami z dnia [...] marca 2022 r. oraz [...] kwietnia 2022 r. zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. w sprawie zwrotu wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej. Adresat, pismem z dnia [...] maja 2022 r. nie uznał się za właściwy do ponoszenia tych wydatków powołując się na fakt wydania pierwszego postanowienia przez Sąd Rejonowy w B.

W odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta Powiatu Ż. wniósł o uznanie, że organem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej O. K. umieszczonej w rodzinie zastępczej jest Prezydent Miasta K., ewentualnie o uznanie, że organem właściwym jest powiat właściwy ze względu na miejsce siedziby Sądu Rejonowego w B. oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tegoż stanowiska wskazano, iż przepis art. 191 ust. 2 u.w.r. stanowi, że jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Nadto wskazano, że zgodnie z art. 191 ust. 3 u.w.r., jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Z powyższego wynika, że w zakresie ustalania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków w stosunku do dziecka, które pierwszy raz zostaje umieszczone w pieczy zastępczej obowiązują trzy reguły, przy czym przejście do kolejnej reguły uzależnione jest od wykazania, że nie da się ustalić właściwości w oparciu o regułę poprzednią. W związku z tym dalej wskazano, że brak jest możliwości ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia przedmiotowych wydatków ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1 u.w.r.), ponieważ rodzice dziecka – A. S. i D. K. prowadzą wędrowny tryb życia i tym samym brak jest możliwości ustalenia miejsca zamieszkania rodziców, a tym samym małoletniej O. K. Brak jest także możliwości ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie ze względu na ostatnie miejsce zameldowania dziecka na pobyt stały (art. 191 ust. 2 u.w.r.), ponieważ postanowienie o umieszczeniu małoletniej O. K. w rodzinnej pieczy zastępczej zostało wydane w dniu [...] września 2021 r., tj. w momencie kiedy małoletnia nie posiadała miejsca zameldowania na pobyt stały. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt niewykonania postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] września 2021r., sygn. akt: [...] przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K., czy też wydanie przez Sąd Rejonowy w B. w dniu [...] października 2021 r. kolejnego postanowienia o zabezpieczeniu wobec małoletniej O. K. Podsumowując Starosta stwierdził, iż ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie w niniejszej sprawie może nastąpić wyłącznie w oparciu o art. 191 ust. 3 u.w.r., zgodnie z którym właściwym jest powiat miejsca siedziby sądu orzekającego o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W przedmiotowej sprawie sądem orzekającym o umieszczeniu O. K. w pieczy zastępczej był Sąd Rejonowy w B., a tym samym powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej O. K. jest powiat właściwy ze względu na miejsce siedziby Sądu Rejonowego w B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Miastem K. – miasto na prawach powiatu a Powiatem Ż. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów na opiekę i wychowanie małoletniej O. K. umieszczonej w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 1 u.w.r., powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli natomiast nie można również ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

Jak wynika z treści powyższego przepisu ustawodawca obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka nałożył na powiat, nie zaś na reprezentującego powiat starostę, czy prezydenta miasta (w przypadku miasta na prawach powiatu). Należało zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie powstał spór o właściwość między Miastem K. a Powiatem Ż.

Odnosząc się do samego sporu wypada zauważyć trafność stanowiska wnioskodawcy i uczestnika postępowania w kwestii tego, iż w okolicznościach niniejszej sprawy właściwości organu do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej nie można określić na podstawie kryterium "miejsca zamieszkania dziecka". Nie ulega przy tym wątpliwości, iż przepisy u.w.r. nie definiują tegoż pojęcia, a to oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z art. 26 § 1 k.c. Przepis ten wskazuje, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z kolei o miejscu zamieszkania osoby dorosłej, w świetle art. 25 k.c., decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334, a także W.Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III CZP 76/93; PS 1995, nr 3, s. 86 – 87). Skoro z okoliczności sprawy wynika prowadzenie przez rodziców dziecka sposobu życia wiążącego się z częstą zmianą miejsc pobytu, to tym samym nie można uznać, że w ich wypadku nastąpiło zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem ich przebywania w określonym miejscu. Takim miejscem nie jest w szczególności B., w którym małoletnia O. K. urodziła się w dniu [...] września 2021 r., bowiem jej rodzice w tym czasie przebywali na terenie tegoż miasta w hostelu.

Jeśli zatem niemożliwe jest rozstrzygnięcie niemniejszego sporu o właściwość na podstawie art. 191 ust. 1 u.w.r., w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania, to kolejnym kryterium, na podstawie którego winien zostać rozstrzygnięty ww. spór, jest miejsce ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały (art. 191 ust. 2 u.w.r.). Z okoliczności sprawy jasno wynika, iż w dniu [...] października 2021 r. nastąpiło zameldowanie małoletniej O. K. w miejscu zameldowania jej ojca, pod adresem: Z. [...], [...] U., a zatem na terenie Powiatu Ż. Z okoliczności sprawy wynika także, iż faktyczne umieszczenie O. K. w pieczy zastępczej nastąpiło w dniu [...] października 2021 r., a zatem fakt zameldowania dziecka miał miejsce przed umieszczeniem dziecka w pieczy. Wypełnia to dyspozycję art. 191 ust. 1 i 2 u.w.r., bowiem wyznaczone powyższą regulacją prawną obowiązki powiatu wiązać należy z datą faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy, tj. z dniem przyjęcia dziecka fizycznie do form pieczy instytucjonalnej (vide: K.Tryniszewska, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, wyd. II, Lex 2015, uwagi do art. 191). Powyższe determinuje rozstrzygnięcie istniejącego sporu o właściwość, czyniąc z przepisu art. 191 ust. 2 u.w.r. podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powiat Ż. należało zatem wskazać jako właściwy do ponoszenia wydatków związanych z pobytem małoletniej w pieczy zastępczej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 191 ust. 2 u.w.r., orzeczono jak w sentencji postanowienia.