Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 667/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1, lp. 6.1.2 załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2423/19 w sprawie ze skargi H.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 września 2019 r. nr BP.501.1180.2019.1278.LD5.7706 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H.P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2423/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 23 września 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W wyniku kontroli drogowej ciągnika siodłowego marki Scania o nr. rej. [...] przeprowadzonej 17 stycznia 2019 r. stwierdzono, że zainstalowany w tym pojeździe tachograf w dniu kontroli od godz. 00:00 do godz. 09:47 (zatrzymanie do kontroli) rejestrował odpoczynek zamiast jazdy. W trakcie dalszych czynności kontrolnych ujawniono, że czujnik ruchu podłączony do ww. tachografu został przerobiony – dodatkowy układ scalony. Ponadto kierowca okazał dodatkowe urządzenie – "pendrive" – mające na celu zakłócanie sygnału. W czasie przesłuchania kierowca zeznał, że jego szef nie wiedział, że czujnik ruchu został zmanipulowany, a w pojeździe nie było systemu GPS.

Decyzją z 23 września 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H.P. (dalej "skarżący"), uchylił w całości decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 14 czerwca 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.

Zdaniem organu, ujawniona przeróbka czujnika ruchu była tak zaawansowana i złożona, że nie było możliwe jej przeprowadzenie wyłącznie przez jedną osobę – kierowcę. Podłączenie dodatkowego układu do czujnika ruchu oraz skonfigurowanie dodatkowego urządzenia musiało zostać przeprowadzone przez specjalistyczny warsztat. Niemożliwe było zatem, aby kierowca dokonał sam z siebie przeróbki przy granicy. Powyższe dowodziło faktu zorganizowanego działania mającego na celu przerabianie zapisów na tachografie i karcie kierowcy, w pojeździe należącym do skarżącego, za którego stan techniczny odpowiadał. Ponadto, skarżący powinien prowadzić przedsiębiorstwo w sposób wykluczający dokonywanie takich działań.

GITD uznał, że w sprawie nie pozostały żadne niewyjaśnione okoliczności, z powodu których należałoby przesłuchać ponownie kierowcę. Bezzasadne byłoby również przesłuchiwanie spedytora czy samego przedsiębiorcy, który w sprawie wielokrotnie składał wyjaśnienia. W związku z powyższym organ uznał, że nie było podstawy prawnej do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.; dalej "u.t.d.").

Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie GITD, zasadne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł z tytułu naruszenia sankcjonowanego przez lp. 6.1.2 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.; dalej "u.t.d.").

Organ uznał, że nie można było nałożyć kary pieniężnej za naruszenie lp. 6.2.1 w przypadku, gdy została ona nałożona za naruszenie lp. 6.1.2. W takim bowiem przypadku doszłoby do ukarania przedsiębiorcy dwa razy za to samo naruszenie. Przypadek przejazdu bez rejestrowania aktywności bez wątpliwości wynikał z używania niedozwolonego urządzenia, nie był zaś wynikiem odłączenia tachografu. Używanie niedozwolonego urządzenia w konsekwencji przerobienia czujnika ruchu powoduje nierejestrowanie żadnych aktywności, jest to więc pierwotny skutek naruszenia lp. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d., a nie działania sankcjonowanego przez lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie GITD niezasadne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za stwierdzone naruszenie sankcjonowane przez lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Łączna kara pieniężna za wszystkie stwierdzone w sprawie naruszenia wyniosła 10 000 zł.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu, organy dokonały prawidłowej oceny prawnej dotyczącej odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone nieprawidłowości. Działanie osób przy pomocy których podmiot prowadzący działalność gospodarczą, w tym wypadku kierowców, należało traktować jako działanie tego podmiotu. Przedsiębiorca transportowy ponosił zatem odpowiedzialność za działania kierowcy, który w ramach swoich obowiązków pracowniczych lub umownych dopuścił się naruszeń przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a.") poprzez przeprowadzenie postępowania nierzetelnie, z niezachowaniem słusznego interesu strony poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z przesłuchania jego samego, kierowcy, spedytorów mającego zasadnicze znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia i nierozpoznanie podniesionych przez skarżącego argumentów mających zasadniczy wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie.

W ocenie WSA, ustalenia dokonane przez organy odpowiadały wymogom postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym normom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy, na którym organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie, był wyczerpujący, pozwalał na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy. Odpowiedzialność skarżącego, jako profesjonalisty prowadzącego działalność gospodarczą w dziedzinie transportu, za działania pracowników, w tym przypadku kierowcy, dokonywane w ramach obowiązków pracowniczych, skutkowała tym, że zbędne było przeprowadzanie dodatkowego postępowania dowodowego i przeprowadzanie przez organy wnioskowanych przez skarżącego dowodów z przesłuchania spedytora, strony, czy też z kolejnego przesłuchania kierowcy, który już zeznał, że sporne przeróbki w tachografie dokonał bez wiedzy pracodawcy. Skarżący odpowiedzialny był za zorganizowanie pracy zatrudnionych kierowców oraz nadzór nad wykonywaną przez nich pracą, co pozwoliłoby na wykrycie tego rodzaju nieprawidłowości. Dlatego dokonane przez organy ustalenia faktyczne pozwalały na przyjęcie odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone nieprawidłowości, w związku z czym organy dokonały prawidłowej subsumpcji prawnej stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego. W konsekwencji Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego.

Sąd stwierdził, że niezasadny był również zarzut dotyczący naruszenia przez organy art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się nieuprawnionym i błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji podniesionych w toku postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą istotnych faktów, dotyczących uchybień dokonanych przez organy w przedmiocie odrzucenia wniosków strony skarżącej w przedmiocie ponownego przesłuchania kierowcy, spedytora, strony na okoliczność stwierdzonych naruszeń, w konsekwencji podniesionych w toku postępowania przez skarżącą nowych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla sprawy, wyjaśnienie wątpliwości związanych z przebiegiem kontroli, przyczyn działań kontrolowanego kierowcy, co w sposób oczywisty potwierdziłoby bezsporny brak wpływu strony skarżącej na powstanie naruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została oddalona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Według Sądu pierwszej instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny przypisanych stronie skarżącej deliktu, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu wniosków dowodowych o ponowne przesłuchanie kierowcy, spedytora i strony na nowe okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla sprawy, które "potwierdziłyby bezsporny brak wpływu strony skarżącej na powstanie naruszenia". Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie jest obszerne i sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że kierowca pojazdu poddanego kontroli drogowej wbrew woli skarżącego zainstalował urządzenia ingerujące w prawidłową pracę tachografu, a skarżący nie miał możliwości wpływu w czasie rzeczywistym w działanie kierowcy.

Przystępując do oceny zasadności tego zarzutu, NSA stwierdził, że w skardze kasacyjnej nie podważono żadnych elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez WSA. Nie zakwestionowano bowiem, że kierowca wykonujący transport na rzecz skarżącego w dniu kontroli podłączył do impulsatora skrzyni biegów niedozwolone urządzenie zakłócające pracę tachografu w celu zafałszowania jego wskazań w zakresie rejestracji m.in. czasu pracy kierowcy i prędkości pojazdu. Poza ogólnie sformułowanym zarzutem kasacyjnym, skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych okoliczności i dowodów wykazujących, że ustalenia organów były w tym zakresie nieprawidłowe.

Skarżący kasacyjnie nie podważył zatem, że doszło do opisanego w zaskarżonej decyzji naruszenia lp. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Podnoszony zarzut procesowy sprowadzał się zaś w istocie rzeczy do podważenia słuszności nałożenia na skarżącego kary z tytułu wskazanego wyżej naruszenia. Skarżący kasacyjny nie zgadza się z uznaniem, że to jego – jako przedsiębiorcę – obciąża odpowiedzialność za naganne zachowanie kierowcy.

Organy w toku postępowania ustaliły, że kierowca bez wiedzy skarżącego za pomocą połączonego do czujnika ruchu dodatkowego układu scalonego w chwili kontroli zakłócał prawidłową pracę tachografu. Okoliczność ta była bezsporna, gdyż potwierdził ją sam kierujący pojazdem. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, że w sprawie konieczne było jeszcze raz przesłuchanie kierowcy oraz skarżącego i spedytora na okoliczności związane z "przebiegiem kontroli, przyczyn działania kontrolowanego kierowcy, co w oczywisty sposób potwierdziłoby bezsporny brak wpływu strony skarżącej na powstanie naruszenia". Ustalone w sprawie okoliczności faktyczne nie uzasadniały potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego na okoliczności wskazane w skardze kasacyjnej. Zdaniem NSA zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i pozwalał na przyjęcie przez organy, że skarżący dopuścił się naruszenia lp. 6.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d. Wskazane przez skarżącego wnioski dowodowe nie były niezbędne do wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Zauważyć należy, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec zatem ustalenia przez organ, na podstawie treści protokołu kontroli, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mając na uwadze charakter odpowiedzialności administracyjnej, organ nie miał podstaw do dalszego prowadzenia czynności dowodowych.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. – stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej – ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika.

Ustawodawca umożliwił wprawdzie przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz, jednakże w skardze kasacyjnej nie podniesiono w tym zakresie żadnego zarzutu.

Dodać też należy, że formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, dokładnie który przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut wskazuje jedynie na istniejące – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uchybienia, ale nie spełnia wymogu niezbędnego dla jego uwzględnienia, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których była mowa powyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z tych powodów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, wziął udział w rozprawie.