Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 322/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: par. 3 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 523
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów
Teza: Skoro prawodawca nie wskazał innych wymagań, których zastosowanie ma być wyłączne (bowiem literalnie ograniczył się do wymagań określonych § 2, z §. 4, z§5 ust. 2), to wszystkie inne wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów znajdą zastosowanie do wszelkich składowisk, niezależnie od daty ich posadowienia (rozpoczęcia procedur inwestycyjnych)

TEZY

Skoro prawodawca nie wskazał innych wymagań, których zastosowanie ma być wyłączne (bowiem literalnie ograniczył się do wymagań określonych § 2, z §. 4, z§5 ust. 2), to wszystkie inne wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów znajdą zastosowanie do wszelkich składowisk, niezależnie od daty ich posadowienia (rozpoczęcia procedur inwestycyjnych)


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg Z. sp. z o.o. z siedzibą w Lubaniu i Prezesa Z. sp. z o.o. z siedzibą w L. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr DJ 13/2023 w przedmiocie nakazu podjęcia działań służących wyeliminowaniu stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Na mocy zarządzenia pokontrolnego Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 kwietnia 2023 r. (nr DJ 13/2023) wydanego w następstwie kontroli przeprowadzonej w dniach od 16 grudnia 2022 r. do 20 stycznia 2023 r. w Z. Sp. z o. o. w L. - w C. przy ul. [...] w L., udokumentowanej protokołem kontroli nr DJ 113/2022 zarządzono: 1) prowadzić ewidencję posiadanych odpadów w sposób rzetelny oraz zgodny z obowiązującymi przepisami, 2) prowadzić gospodarkę ściekami przemysłowymi z C. zgodnie z obowiązującymi przepisami i posiadanymi decyzjami, 3) recyrkulować wody odciekowe ze składowiska odpadów w sposób zgodny z "Instrukcją prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w L." zatwierdzoną decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego oraz z obowiązującymi przepisami prawa. Wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań oznaczając datę 12 maja 2023 r.

Wyjaśniając poszczególne elementy zarządzenia organ wskazał ustalenia kontroli które wykazały, że spółka nie prowadziła kart ewidencji odpadów dla odpadów o kodzie 19 08 14 za 2021 r. oraz 2022 r. Wytworzenie tych odpadów w 2021 r. nie zostało także wykazane w sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest zobowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji, którą, w myśl art. 67 ust. 1 ustawy prowadzi się między innymi z zastosowaniem kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów.

Ponadto ustalono, że spółka w okresie od stycznia do maja 2022. przekazała do oczyszczalni ścieków w N. ścieki w ilości 2235 m3, przy czym spółka nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych do przedmiotowych urządzeń kanalizacyjnych eksploatowanych przez podmiot H. sp. z o.o. Podmiot ten odbierał z C. odcieki ze zbiornika retencyjnego. Zdaniem spółki wynikało to z nadmiarowej ilości odcieków i braku możliwości przepompowania ich wyłącznie do zbiornika retencyjnego. W wyjaśnieniach do protokołu kontroli przesłanych przy piśmie z dnia 16 lutego 2023 r. spółka podniosła, że wprowadzanie ścieków do urządzeń objętych posiadanym przez nią pozwoleniem wodnoprawnym należących do L. skutkowałoby przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie ilości odprowadzanych ścieków, co również stanowiłoby naruszenie. Tymczasem, zgodnie z art. 34 pkt 3 w związku z art. 391 Prawa wodnego, szczególnym korzystaniem z wód, wymagającym pozwolenia wodnoprawnego, jest wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego.

Wreszcie ustalenia kontroli pokazały, że w 2022 r. na kwaterę składowiska odpadów w L. zawrócono odcieki w ilości 1020 m3, były one recyrkulowane za pomocą przenośnej pompy i węża strażackiego. Jako przyczynę recyrkulacji wskazano długookresową przerwę w pompowaniu odcieków, co było związane z pracami nad uszczelnieniem studni i koniecznością czyszczenia zbiornika retencyjnego. Składowisko w L., jak wyjaśniła spółka, wybudowano w latach 1996-2000, a w tym czasie nie obowiązywały przepisy zbliżone do obecnych w sprawie składowisk odpadów. Z aktualnych przepisów wynika, że co do zasady odcieki ze składowiska odpadów winny zostać skierowane do oczyszczalni cieków, a recyrkulacja odcieków może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w §14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów, co oznacza, że ilość wykorzystanych odcieków musi wynikać z bilansu hydrologicznego, co znajduje też potwierdzenie w pkt 8.2 Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów.

Końcowo organ wskazał, że spółka pismami z dnia 16 lutego 2023 r. i z dnia 23 marca 2023 r. wniosła wyjaśnienia do protokołu kontroli, względem których odniesiono się pismami z dnia 14 marca 2023 r. oraz 28 marca 2023 r., i podtrzymano stanowisko w zakresie wskazanych naruszeń.

Skargą z dnia 12 maja 2023 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika spółka (dalej jako skarżąca) zakwestionowała w całości zarządzenie pokontrolne zarzucając: 1. naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy materiał dowodowy dotyczący spółki w badanym okresie nie pozwalał na wydanie takiego zarządzenia w świetle okoliczności, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, pominął wyjaśnienia spółki, a w treści zarządzenia nie odniósł się do stanowiska spółki z dnia 15 lutego 2023 r. i 23 marca 2023 r., 2. naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska wyrażające się nałożeniem obowiązków ogólnikowych, niejasnych, stanowiących jedynie wyliczenie pewnych zasad, wytycznych, podczas gdy ustawa nakazuje w sposób jasny i konkretny formułować zarządzenie pokontrolne, 3. naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska w związku z art. 66, art. 67, art. 70, art. 75 ustawy o odpadach wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia nakazującym rzetelnie i zgodnie z przepisami prowadzić ewidencję odpadów, podczas gdy spółka tak czyni, a rzekome uchybienia stanowiły jednorazową omyłkę i przeoczenie, która została niezwłocznie zweryfikowana i nie miała wpływu na środowisko czy też na życie lub zdrowie, 4. naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska w związku z art. 34 pkt 3 i 9 Prawa wodnego poprzez bezzasadne wydanie zarządzenia nakazującego prowadzić gospodarkę ściekami zgodnie z wydanymi decyzjami, podczas gdy spółka nie dopuszczała się uchybień, zaś stwierdzone w czasie kontroli przekazanie ścieków do H. było dopuszczalne na podstawie art. 395 pkt 4 Prawa wodnego, 5. naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska w związku z § 23 i § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów i pkt 8.2 Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów wyrażające się w wydaniu zarządzenia co do nakazu recyrkulacji wód ściekowych, podczas gdy takiego naruszenia zarzucić nie można, ponieważ nie miała spółka takiego obowiązku prawnego, a ponadto ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych pozwalających postąpić inaczej niż uczyniła to spółka.

Skarżąca zwróciła się o uchylenie zarządzenia w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W rozwinięciu zarzutów skarżąca zarzuciła, że jej pisma przekazane organowi nie zostały wzięte pod uwagę, i nie spowodowały modyfikacji zajętego stanowiska, zwłaszcza biorąc pod uwagę wyjaśnienia z czego wynikają mylące informacje w systemie BDO, oraz to, że organ nie uwzględnił uwarunkowań epidemicznych oraz historycznej sytuacji spółki. Ponadto trzeba uwzględnić władczy charakter zarządzenia pokontrolnego, ewentualne konsekwencje karne, i w tym świetle sformułowania zarządzenia są ogólnikowe, i jedynie powtarzają ustalenie zawarte w protokole kontroli. Dalej skarżąca szeroko wywodzi obowiązek oparcia zarządzenia pokontrolnego na przepisach prawa, w tym obowiązek zgodności z ustalonym stanem faktycznym, zbadania czy ustalenia organu są poprawne i staranne. Skarżąca akcentuje, że brak karty ewidencji był efektem omyłki, nieumyślnego przeoczenia, a po zakończeniu kontroli, wobec braku możliwości odtworzenia karty w systemie BDO, spółka sporządziła papierową kartę ewidencji dla adekwatnych odpadów za 2021 r. W konsekwencji, zważywszy organizacyjno - rachunkowy charakter naruszenia, miało ono znikomą wagę.

Wprowadzenie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych H. w okresie styczeń - maj 2022 r. było spowodowane stanem wyższej konieczności ponieważ niepodjęcie działań skutkowałoby przelaniem się wód ze zbiornika retencyjnego (art. 395 pkt 4 Prawa wodnego - wykonanie pilnych prac zabezpieczających w okresie powodzi, innych stanów zagrożenia). Spółka informowała organ drogą mailową (26 stycznia, 2 i 18 lutego 2022 r.) o kolejnych etapach wykonywania uszczelniania studni na kwaterze składowiska.

W obszernej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wyjaśnienia wnoszone przez spółkę wymienionymi wyżej pismami zostały rozważone, organ pisemnie na nie odpowiedział, jednak nie miały one wpływu na ustalenia kontroli, i nie zawierały nowych faktów ani dokumentów mogących zmienić dokonane ustalenia kontrolne.

Organ zanegował zarzut, jakoby zarządzenie pokontrolne było nieprecyzyjne wskazując profesjonalny charakter działalności i osób zatrudnianych przez spółkę. Nie zgodził się także jakoby był zobowiązany wskazywać konkretne działania prowadzące do usunięcia nieprawidłowości, skoro mogą być one zlikwidowane różnymi sposobami. Podkreślił, że dla wydania zarządzenia pokontrolnego znaczenie ma samo wystąpienie nieprawidłowości, a nie to, że owe nieprawidłowości nie stwarzają zagrożenia dla środowiska. Organ zaprzeczył, jakoby zarządzenie pokontrolne opierało się na arbitralnej ocenie i dowolnym doborze dokumentów. Następnie organ wyjaśnił znaczenie karty ewidencji odpadów dla nadzoru postępowania z odpadami. W ocenie organu powołany w skardze przepis art. 395 pkt 4 Prawa wodnego nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ spółka nie prowadziła pilnych prac zabezpieczających w rozumieniu tego przepisu. Inspektor uznał także, na podstawie danych liczbowych, że materiały sprawy nie wykazują, aby zakładowa podczyszczalnia ścieków w okresie styczeń - maj 2022 była przeciążona, i nie było możliwe przekazywanie ścieków do L., zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym. Organ nie podzielił także zarzutu, że spółka nie miała prawnego obowiązku wykonania bilansu hydrologicznego składowiska, ponieważ ten obowiązek wynika z aktu zatwierdzonego decyzją, stanowi uszczegółowienie dostosowane do konkretnej działalności i instalacji, i nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa.

W piśmie procesowym skarżącego datowanym na 18 września 2023 r. stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę podtrzymane zostały zarzuty skargi i argumenty odnośnie braku wykazania przez organ wystąpienia naruszeń. Skarżąca polemizuje z wykładnią prawa i ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ. Zaprzecza, że nie przedłożyła na żadnym etapie dowodów i informacji mogących mieć wpływ na ustalenia kontroli. Podkreśla, że odpowiedź na skargę stanowi próbę sanowania błędów popełnionych przez organ na etapie wydawania zarządzenia pokontrolnego. Treść zarządzenia pokontrolnego jest przekopiowaniem stwierdzeń organu poczynionych na etapie kontroli, a organ w żaden sposób nie modyfikował stanowiska wskutek informacji uzyskanych od kontrolowanego podmiotu. Zarządzenie pokontrolne, jak wskazuje skarżąca, będąc aktem władczym powinno mieć treść pozwalająca jego adresatowi jasno odczytać jakie naruszenie jest mu zarzucane, i jakie działania podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia. Organ natomiast poprzestał na ogólnych stwierdzeniach co do konieczności przestrzegania ogólnych zasad ustawowych i nie doprecyzował czynności, jakiem ma wykonać skarżąca.

W dalszej części wskazuje skarżąca, że brak karty ewidencji odpadów był efektem pomyłki, nieumyślnego przeoczenia, przy braku negatywnych skutków dla życia, zdrowia czy środowiska. Uchybienie nie miało istotnego charakteru, i dla jego naprawy spółka sporządziła papierową kartę ewidencji odpadów. Spółka pozostaje przy wcześniejszym stanowisku, że przekazanie ścieków podmiotowi H. spowodowane było stanem wyższej konieczności, a niepodjęcie działań skutkowałoby przelaniem się wód ze zbiornika retencyjnego, a więc spółka postępowała zgodnie z art. 395 pkt 4 Prawa wodnego. Organ – jak wskazuje skarżąca – pominął wyjaśnienia spółki w tym zakresie.

Skarżąca argumentuje także, że nie miała obowiązku sporządzania bilansu hydrologicznego zważywszy, że że składowisko budowano w latach 1996-2000, a w tym czasie nie obowiązywały regulacje prawne zbliżone do §3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, nakazująca sporządzenie rocznego bilansu hydrologicznego. Tym samym organ nie powinien stwierdzać naruszenia decyzji zatwierdzającej "instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w L.", gdy obowiązek nałożony decyzją pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi przepisami rozporządzenia. Jednak w maju 2023 spółka, wykazując dobrą wolę, zleciła sporządzenia takiego bilansu.

W kolejnym piśmie procesowym datowanym na 8 grudnia 2023 r. skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone wcześniej w skargach oraz w piśmie z dnia 18 września 2023 r. Ponadto skarżąca powtórzyła, że brak karty ewidencji odpadów o kodzie 19 08 04 był efektem pomyłki i miał charakter nieumyślny, a uchybienia nie można uznać za doniosłe. Po zakończeniu kontroli, wobec braku możliwości odtworzenia karty ewidencji w systemie BDO, spółka sporządziła papierową kartę ewidencji odpadów za rok 2021.

Następnie ponownie podkreślono, że wprowadzanie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych eksploatowanych przez H. w okresie styczeń – maj 2022 było spowodowane stanem wyższej konieczności, ponieważ niepodjęcie takiego działania skutkowałoby przelaniem się wód ze zbiornika retencyjnego i przedostaniem się niebezpiecznych substancji do środowiska. Skarżąca podniosła, że wprowadzanie ścieków do urządzeń H. bez pozwolenia wodnoprawnego miało miejsce w okresie epidemii, i było dopuszczalne na podstawie art. 395 pkt 4 Prawa wodnego stanowiącego o pilnych pracach zabezpieczających w okresie powodzi, klęski żywiołowej, ogłoszonych stanów zagrożenia epidemicznego, epidemii albo w razie szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego. Ponieważ składowisko odpadów w L. jest składowiskiem, na którym deponuje się odpady komunalne, a więc także źródło związków m. in. ze środków higieny osobistej, to przedostanie się takich ścieków ze składowiska do środowiska stanowiłoby niebezpieczeństwo szerzenia się zakażenia, które mogło stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego, o którym mowa w art. 395 pkt 4 Prawa wodnego. Organ nie podjął merytorycznej dyskusji z wyjaśnieniami spółki, i pominął fakt, że został poinformowany drogą mailową (w styczniu i lutym 2022 r.) o kolejnych etapach wykonywania uszczelnienia studni na kwaterze składowiska. Prace te miały charakter zabezpieczający, jak i musiały być przeprowadzone w okresie epidemii, a więc spełnione zostały przesłanki z art. 395 pkt 4 Prawa wodnego.

Dalej skarżąca informuje, że składowisko w L. budowano w latach 1996 – 2000, a w tym czasie nie obowiązywała regulacja prawna zbliżona lub tożsama z §3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, nakazująca sporządzenie rocznego bilansu hydrologicznego. W obecnym stanie prawnym ta regulacja odnosi się do obszaru planowanego składowiska odpadów i jego otoczenia, a przedmiotowe składowisko takim składowiskiem nie jest. Spółka pomimo podjętych działań nie odnalazła wcześniejszego bilansu hydrologicznego, jednak sporządził bilans hydrologiczny za 2022. Nie można zgodzić się z organem, że sporządzenie bilansu już po recyrkulacji mija się z celem, dla którego jest on wymagany; przepisy nie wskazują, czy dla składowiska takiego jak w L. bilans hydrologiczny należy wykonać, ani też czy należy to zrobić "z dołu" czy "z góry". Z kolei wykonanie bilansu hydrologicznego potwierdziło, że recyrkulacja odcieków w ujęciu ilościowym została wykonana w sposób prawidłowy. Bilans ten został przez organ uznany za sporządzony prawidłowo, co potwierdzono droga mailową 2 stycznia 2023 r.

Postanowieniem z 12 grudnia 2023 r. ogłoszonym na rozprawie Sąd połączył sprawę niniejszą i sprawę o sygn. akt II SA/Wr 337/23, której przedmiotem jest nakaz podjęcia działań służących wyeliminowaniu stwierdzonych nieprawidłowości do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieusprawiedliwiona i Sąd orzekł o jej oddaleniu.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a.. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Kontroli sądowej poddano w niniejszej sprawie wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o inspekcji ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm.) zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Judykatura i literatura prawnicza są aktualnie zgodne co do kwalifikowania zarządzenia pokontrolnego jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a., i na tej podstawie zarządzenie pokontrolne poddane jest kontroli sądu administracyjnego.

Według art. 146§1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skarge na akt lub czynność, o których mowa w art. 3§2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145§1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Jak już wskazano, przedmiotem kontroli sądowej jest zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 kwietnia 2023 r. (nr DJ 13/2023) skierowane do J. B., Prezesa Zarządu Z. Sp. z o. o. w L. Wydanie zaskarżonego zarządzenia jest rezultatem kontroli wykonanej w dniach 16 grudnia 2022 r. - 20 stycznia 2023 r. w Z. przy ul. [...] w L. w celu sprawdzenia wykonania zarządzenia pokontrolnego Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 2 czerwca 2021 r. (nr DJ 9/2021) nakazującego usunięcie naruszeń prawa stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej w okresie 12 marca - 30 kwietnia 2021 r. Z kontroli przeprowadzonej w okresie 16 grudnia 2022 r. - 20 stycznia 2023 r. sporządzono protokół nr DJ 113/2022 dokumentujący jej ustalenia.

Podstawę prawną dla wydania zarządzenia pokontrolnego organu inspekcji ochrony środowiska tworzy art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska stanowiąc: na podstawie kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z kolei kontroli dokonano na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska udzielającego organowi inspekcji ochrony środowiska kompetencji do prowadzenia kontroli planowych i pozaplanowych. Przedmiotowa kontrola została zakwalifikowana jako planowa; art. 9 ust. 1a ustawy stanowi, że kontrole planowe planuje się, uwzględniając potrzebę zapewnienia systematycznej oceny zagrożeń życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności wynikających z działalności podmiotów korzystających ze środowiska, i ustala w planach kontroli.

Kontrolę wieńczy protokół z czynności kontrolnych uregulowany w art. 11 ustawy. Przepis stanowi: z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1); protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2); w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi inspekcji ochrony środowiska (ust. 3). Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Z przywołanych przepisów wynika, że podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego są ustalenia kontroli odzwierciedlone w protokole z czynności kontrolnych. Jednocześnie zarządzenie pokontrolne może być wydane, gdy protokół czynności kontrolnych wykazuje zaistnienie naruszeń, uwidocznionych w protokole.

Przepisy ustawy nie określają wyczerpująco treści zarządzenia pokontrolnego, poza dwoma elementami. Po pierwsze, z nazwy tego aktu - jako dokonanego po przeprowadzeniu kontroli, i z istoty kontroli - polegającej na zestawieniu stanu faktycznego (rzeczywistego) z pewnym wzorcem (stanem idealnym, postulowanym, odzwierciedlonym w przepisach prawnych) wypływa wniosek, ze zarządzenie pokontrolne ma być zestawieniem rozbieżności (naruszeń) dostrzeżonych w trakcie kontroli, różnic pomiędzy stanem ujawnionym w wyniku kontroli, a stanem idealnym. Owe rozbieżności ustawodawca nazywa naruszeniami (art. 12 ust. 2 ustawy). Zarządzenie pokontrolne musi wymieniać dostrzeżone w trakcie kontroli naruszenia, ponieważ w przypadku braku naruszeń nie zaktualizuje się możliwość wydania zarządzenia pokontrolnego, to znaczy nie będzie ono mogło być wypełnione treścią. Po drugie, zarządzenie pokontrolne musi precyzować termin, w którym kierownik kontrolowanej jednostki lub kontrolowana osoba fizyczna ma obowiązek poinformować wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących eliminacji wskazanych naruszeń.

Skarżąca ogniskuje zarzuty zasadniczo wokół dwóch kwestii.

Pierwszą kwestię stanowią, jak określa to skarżąca w skardze, i rozwija w kolejnych pismach procesowych, formalne aspekty zarządzenia pokontrolnego, i dotyczą one braku należytego odzwierciedlenia w zarządzeniu pokontrolnym argumentów, wyjaśnień otrzymanych przez organ od spółki. Przekłada się to na niejednoznaczność ustaleń i nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak korelacji pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym, a zawartością akt sprawy. Ponadto, w ocenie skarżącej, sformułowania zarządzenia są niejasne, nieprecyzyjne i ogólnikowe.

Druga kwestia, podniesiona w skardze i rozbudowana w kolejnych pismach procesowych, opiera się na zgodności "zarzutów" wyartykułowanych w zarządzeniu pokontrolnym z przepisami prawa, w szczególności z ustawą o odpadach. W tym zakresie skarżąca: 1) neguje, że brak karty ewidencji odpadów miał charakter doniosłego uchybienia, i wywodzi, że był to efekt przeoczenia, omyłki, bez negatywnych skutków naruszenia dla środowiska, życia, zdrowia; zresztą następnie uchybienie zostało naprawione – tym samym nie doszło do naruszenia art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach; 2) twierdzi, że wprowadzenie ścieków do urządzeń H. bez pozwolenia wodnoprawnego odbyło się na zasadzie stanu wyższej konieczności (niebezpieczeństwo przelania się zbiornika retencyjnego, okoliczności epidemiczne), i było dopuszczalne na zasadzie art. 395 pkt 4 Prawa wodnego. Prace przy uszczelnianiu studni na kwaterze składowiska miały charakter zabezpieczający, i musiały być prowadzone w okresie epidemii, bez możliwości oczekiwania na uzyskanie stosownego pozwolenia wodnoprawnego, co organ pominął w zarządzeniu; 3) uważa, że nie miała prawnego obowiązku wykonania bilansu hydrologicznego składowiska, bowiem składowisko wzniesiono końcem lat 90-tych XX w. a w tym czasie nie obowiązywały przepisy rozporządzenia z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, i nie istnieje także przepis przejściowy nakazujący spółce dostosowanie się do obowiązujących przepisów. W konsekwencji organ nie powinien stwierdzać naruszenia decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, gdyż obowiązek nałożony decyzją pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia.

Analizując kwestię niedostatecznego uwzględnienia w zaskarżonym akcie argumentów spółki, należy zauważyć, że w zarządzeniu pokontrolnym (s. 4) organ wskazał na pisma skarżącej zawierające wyjaśnienia do protokołu kontroli, i powołał pisma, którymi odniesiono się do zgłoszonych uwag. Uwagi te nie spowodowały zmiany stanowiska organu. Również na s. 2 kwestionowanego zarządzenia organ przywołuje wyjaśnienia do protokołu kontroli podniesione w piśmie z dnia 16 lutego 2023 r. W aktach administracyjnych widnieją pisma organu datowane na 14 marca 2023 r. i na 28 marca 2023 r., w których organ ustosunkowuje się do stanowiska spółki i uzasadnia swoją ocenę. Wystosowane przez spółkę pisma stanowią polemikę z interpretacją prawa przyjętą przez organ, zwracają uwagę na odmienną ocenę stanu faktycznego (znikomy – w ocenie skarżącego – charakter uchybienia). Znajdują się również w aktach przedłożone przez skarżącą dokumenty dotyczące prac, badań wykonywanych przy składowisku, jak i oferty na wykonanie bilansu hydrologicznego dla składowiska odpadów w L. W ocenie Sądu całokształt tych materiałów, korespondencja prowadzona ze skarżącą, a wreszcie wydane zarządzenie pokontrolne nie pozwalają podzielić zarzutu, jakoby stanowisko spółki było ignorowane, a organ wydał zarządzenie na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego. Organ przyjął odmienną od skarżącej interpretację przepisów prawnych, inaczej niż spółka ocenił doniosłość naruszenia, a niepodzielenie argumentów skarżącej nie oznacza, że zostały one zignorowane, a jedynie oznacza to, że organ nie uznał ich trafności. Zarzut ogólnikowości w sformułowaniu zarządzenia (poszczególnych "zarządzeń" wymienionych na wstępie) również nie jest zasadny, ponieważ należy je widzieć w związku z treścią uzasadnienia, i na tej podstawie profesjonalny podmiot będący adresatem zarządzenia odczyta kierunki postępowania wskazane w zarządzeniu pokontrolnym. Trzeba też podnieść odmienny charakter zarządzenia pokontrolnego względem "typowych" aktów administracyjnych, i okoliczność, że nie stosuje się wobec zarządzeń pokontrolnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji wymogi kodeksowej procedury administracyjnej w zakresie uzasadniania decyzji nie powinny być automatycznie przenoszone na zarządzenie pokontrolne, tym bardziej, że przepisy ustawy o inspekcji ochrony środowiska nie zawierają regulacji w zakresie uzasadniania zarządzenia pokontrolnego. Sąd ocenił, że sposób sformułowania i pokazania motywów kierujących organem jest wystarczający, nie jest arbitralny, nie wykracza poza granice prawa, i nie narusza powołanych przez skarżącą zasad działania dobrej administracji.

Drugą grupę zarzutów otwiera argument skarżącej o nikłej wadze uchybienia w postaci braku kart ewidencji odpadów o kodzie 19 08 14. Badając jego zasadność należy wyjść od przepisu art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach , który kreuje dla posiadacza odpadów obowiązek prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji. Art. 67 ust. 1 ustawy o odpadach podaje dokumenty, z zastosowaniem których prowadzi się ewidencję odpadów. W pkt 1 pod lit. b przywołanego przepisu - w przypadku posiadaczy odpadów - wyszczególniona jest karta ewidencji odpadów. W ust. 3 i 3a następuje sprecyzowanie treści tego dokumentu, zaś ust. 6 określa sposób sporządzenia tego dokumentu (za pośrednictwem indywidualnego konta w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami). Z kolei ust. 7 w art. 67 wskazuje sposób sporządzania dokumentów ewidencyjnych (w tym karty ewidencji odpadów) w przypadku awarii systemu teleinformatycznego, w którym baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami jest prowadzona.

Z przywołanych przepisów wynikają jasno ewidencyjne obowiązki związane z gospodarką odpadami. Nie dysponując kartą ewidencji odpadów skarżąca niewątpliwie im uchybiła. W istocie rzeczy spółka przyznaje się do popełnienia naruszenia, ale jej zdaniem jego waga jest znikoma. Ustawodawca wprawdzie dopuszcza sporządzenie dokumentów ewidencyjnych w formie papierowej, ale łączy taką możliwość z awarią systemu teleinformatycznego. Na taką awarię materiały sprawy nie wskazują. Sąd zważył, że regulacje prawne dotyczące zarządzenia pokontrolnego nie uzależniają wskazania uchybień od ich umyślności/nieumyślności, czy też wagi naruszenia. Zarządzenie ma jedynie odzwierciedlać dostrzeżone przez organ naruszenia. Z tej przyczyny Sąd ocenił, że organ miał kompetencję do wykazania dostrzeżonego naruszenia w zarządzeniu pokontrolnym, i nie przekroczył granic uznania i oceny faktów nie podzielając argumentacji o znikomej wadze tego naruszenia.

Analogicznie - jako nieuzasadniony - należy potraktować zarzut naruszenia art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach dotyczącego rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami - co do którego skarżąca podnosi, że się nim nie zgadza. Skarżąca tłumaczy naruszenie zwykłą omyłką, jednak nie neguje, że naruszenie nastąpiło.

Odnosząc się do wprowadzenia ścieków do urządzeń podmiotu H. bez stosownego pozwolenia wodnoprawnego, co miało nastąpić w stanie wyższej konieczności i zmieścić się w zakresie zastosowania przepisu art. 395 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, trzeba ponownie podkreślić, że skarżąca nie podważa uchybienia w zakresie dysponowania stosownym pozwoleniem wodnoprawnym. Uchybienie ma zostać usprawiedliwione poprzez konieczność wykonania pilnych prac zabezpieczających. Zgodnie z art. 395 pkt 4 Prawa wodnego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia wodnoprawnego nie wymaga wykonanie pilnych prac zabezpieczających w okresie powodzi, klęski żywiołowej, ogłoszonych stanów zagrożenia epidemicznego, epidemii albo w razie niebezpieczeństwa szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego. Ustawodawca w Prawie wodnym nie definiuje pojęcia "pilnych prac zabezpieczających". W języku polskim "pilne" to wymagające natychmiastowego wykonania, niezwłoczne, nieodzowne, konieczne (zob. słowniki języka polskiego). Z kolei "zabezpieczające" to chroniące przed czymś, osłaniające przez oddziaływaniem (negatywnym). Biorąc pod uwagę, że ścieki przekazywano bez pozwolenia wodnoprawnego przez okres kilku miesięcy (styczeń - maj 2022 r.), uwzględniwszy, że mamy do czynienia z profesjonalnym podmiotem, od którego należy wymagać racjonalnego planowania swoich działań, a także to, że uwarunkowania epidemiczne trwały już wcześniej, Sąd nie znajduje przesłanek dla przyjęcia, że można było odstąpić od pozwolenia wodnoprawnego wskutek okoliczności, które pojawiły się nagle, były nieprzewidywalne, i należało zareagować niezwłocznie. Z materiałów sprawy, w tym z protokołu kontroli i wskazanym w nim wielkości w zakresie ilości przekazywanych ścieków, nie wynika, aby wyłączone były możliwości pozbywania się ścieków zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym. W tym zakresie Sąd uznał argumentację organu za wiarygodną, i nie odnalazł argumentów, aby wskazane przez skarżącą czynności wykonane bez pozwolenia wodnoprawnego pomieścić w zakresie pilnych prac zabezpieczających, o których mowa w art. 395 pkt 4 Prawa wodnego.

Skarżąca podnosi wreszcie, że nie obciążał jej obowiązek wykonania bilansu hydrologicznego, ze względu na chronologię inwestycji, i fakt wybudowania składowiska końcem lat 90-tych XX w. Okoliczność wynika z faktu zawrócenia ścieków na kwaterę składowiska, za pomocą węża strażackiego i przenośnej pompy, w 2022 r., w ilości 1020 m3, wskutek przerw w pompowaniu związanych z uszczelnianiem studni. Tym samym, zdaniem spółki, organ nie powinien stwierdzać naruszenia decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, gdyż obowiązek nałożony decyzją pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów. Sąd zauważa jednak, że przedmiotowe rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, w odniesieniu do wód odciekowych pochodzących ze składowisk odpadów, nakazuje gromadzić je w specjalnych zbiornikach lub bezpośrednio odprowadzać do kanalizacji (§ 14 ust. 1). Pojemność tych zbiorników, jak też dopuszczalność wykorzystania wód odciekowych na składowiskach odpadów biodegradowalnych do celów technologicznych, zdeterminowana jest parametrami wynikającymi z bilansu hydrologicznego, o którym mowa w §3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Przepis § 3 ust. 2 pkt 2 precyzuje elementy wchodzące w skład bilansu technologicznego. Trzeba też podkreślić, że przedmiotem regulacji rozporządzenia (§1) są szczegółowe wymagania dotyczące lokalizacji, budowy i prowadzenia składowisk odpadów. W przepisie przejściowym (§30) prawodawca określił, że określonych wymagań (wymienionych w §2) nie stosuje się do składowisk odpadów, dla których warunki zabudowy ustalono przed 25 kwietnia 2003 r. I budowę rozpoczęto przed 12 marca 2010 r. Z kolei wymagań określonych w §4 nie stosuje się do składowiska, dla którego pozwolenia na budowę wydano przed 25 kwietnia 2003 r. o ile zarządzający składowiskiem prowadząc jego monitoring przez okres nie krótszy niż 2 lata od 25 kwietnia 2003 r. wykazał brak negatywnego oddziaływania składowiska na wody powierzchniowe i podziemne.

Na tle przywołanego przepisu przejściowego pojawia się wniosek, że skoro prawodawca nie wskazał innych wymagań, których zastosowanie ma być wyłączone (bowiem literalnie ograniczył się do wymagań określonych w § 2, z §4, z §5 ust. 2), to wszystkie inne wymagania określone w rozporządzeniu znajdą zastosowanie do wszelkich składowisk, niezależnie od daty ich posadowienia (rozpoczęcia procedur inwestycyjnych). Gdyby bowiem prawodawca chciał określone wymagania wyłączyć, to by na to wskazał, analogicznie jak w podanych wyżej sytuacjach. Oprócz tego, skoro przedmiotem rozporządzenia jest określenie wymagań dotyczących prowadzenia składowisk, i prawodawca nie eliminuje z zakresu rozporządzenia składowisk wybudowanych przed jego wejściem w życie, to w ocenie Sądu nietrafna jest argumentacja, jakoby składowisko takie jak w realiach sprawy, wybudowane w pod koniec l. 90-tych XX w. było zwolnione z wymogów rozporządzenia, w zakresie badań hydrologicznych uwzględniających wykonanie bilansu hydrologicznego. Jeżeli zamiarem prowadzącego składowisko odpadów jest wykorzystanie wód odciekowych do celów technologicznych (§14 ust. 3 rozporządzenia), to stosowne ilości wód odciekowych wynikają z bilansu technologicznego. Tym samym podmiot zamierzający takie wykorzystanie wód odciekowych realizować powinien przedłożyć stosowny bilans hydrologiczny. Z tych przyczyn Sąd nie zgodził się z zarzutem, że spółka nie była zobowiązana do przedłożenia bilansu hydrologicznego, uwzględniając także to, że jej działanie nakierowane było na odstąpienie od ogólnej zasady gromadzenia wód odciekowych w specjalnych zbiornikach lub bezpośredniego odprowadzania do kanalizacji. Tylko na marginesie trzeba zauważyć, że decyzja zatwierdzająca Instrukcję, z której wypływają określone obowiązki, jest decyzją ostateczną, pozostająca w obrocie prawnym.

Z podanych powyżej powodów, wskutek niezaistnienia przesłanek wskazanych w art. 145§1 pkt 1 w związku z art. 146 §1 p.p.s.a. Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.