Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 490/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 20
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. N. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga A. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lutego 2021 r. o nałożeniu na zarządcę drogi powiatowej nr [..] - Zarząd Powiatu obowiązek dostarczenia, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia, odpowiedniej ekspertyzy technicznej zawierające opis stanu faktycznego wykonanych robót budowlanych ze szczególnym uwzględnieniem wbudowanych wyrobów budowlanych i prefabrykowanych elementów konstrukcyjnych z dokładnym wskazaniem ewentualnych koniecznych robót budowlanych zapewniających bezpieczeństwo użytkowania i określającej możliwości techniczno-użytkowe, będącego w przebudowie mostu "[..]", w ciągu drogi powiatowej nr [..], na działce nr [..] w m. Z., w odniesieniu do obowiązujących norm i przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowania, wykonanej przez osobę posiadając uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 18 grudnia 2019 r. A. N. i M. N. zgłosili Staroście zamiar wykonania robót polegających na remoncie mostu drogowego wraz z budowlą piętrzącą przy jazie roboczym Elektrowni Wodnej obejmujących wykonane remontu poszycia mostu drogowego wraz z niezbędnymi remontami budowli piętrzącej wodę poprzez uzupełnienie ubytków w konstrukcji betonowej, malowanie konstrukcji stalowej mostu i poręczy oraz wykonanie nowej nawierzchni mostu, na terenie działek nr [..]-[..] w miejscowości Z.

Pismem z 3 stycznia 2020 r. Starosta przekazał zgłoszenie Wojewodzie zgodnie z właściwością, tj. na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem uznał, że zgłoszenie obejmujące roboty dotyczące mostu wraz z jazem dotyczą budowli piętrzącej. Z treści pisma Wojewody z 2 grudnia 2020 r. wynika, że organ, po uzupełnieniu zgłoszenia, nie wniósł sprzeciwu.

Do zgłoszenia inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które zostało oparte na decyzji Wojewody z dnia 3 kwietnia 1997 r. udzielającej H. S., ówczesnej właścicielce młyna wodnego w m. Z., pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki N. dla potrzeb małej elektrowni wodnej do napędu młyna wodnego i potrzeb własnych. Pozwolenie zostało udzielone na czas oznaczony, tj. do 31 grudnia 2020 r., pod warunkiem utrzymania, przez uprawnionego, we właściwym stanie techniczno-eksploatacyjnym mostu drogowego wraz z budowlą piętrzącą przy jazie roboczym. W decyzji tej wskazano, że ze względu na powiązanie funkcjonalne, obsługę i konserwację zamknięć jazu ulgowego zobowiązany jest wykonywać uprawniony z jednoczesnym zastrzeżeniem, że nie będzie on czynić przeszkód w razie koniecznego remontu lub odbudowy mostu z budowlą piętrzącą, należącą do zarządcy drogi publicznej.

Inwestor legitymował się również zgodą Gminy z dnia 6 lutego 2020 r. na udostępnienie gruntu w celu wykonania remontu mostu na jazie roboczym w Z. na działce nr [..], a także zgodą Powiatu z 11 lutego 2020 r. na prowadzenie robót i udostępnianie gruntu na cele wykonania remontu mostu na kanale roboczym, położonego na działce nr [..]. Wyżej wymienione zgody zawierały zastrzeżenie, że inwestor powinien wystąpić do zarządcy drogi w celu uzgodnienia terminu wykonania prac oraz zatwierdzenia czasowego Projektu Organizacji Ruchu. Jak wynika z akt sprawy, inwestor nie uzgodnił terminu wykonania robót, jak również nie przedstawił zarządcy drogi projektu organizacji ruchu do zatwierdzenia. W złożonym zgłoszeniu inwestor ustalił termin rozpoczęcia robót jako 1 czerwca 2020 r. Z dokumentów jednoznacznie wynika, że inwestor rozpoczął roboty budowlane po 13 lipca 2020 r.

W dniu 11 września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał od Starosty informacje o demontażu mostu "[..]" w ciągu drogi powiatowej nr [..] relacji [..]) polegającego na całkowitym demontażu podkładu drewnianego z konstrukcją dźwigarów głównych stalowych oraz zniszczonej konstrukcji nawierzchni. Według przekazanych ówcześnie informacji, prace prowadzi M. N.

W dniu 17 września 2020 r. została przeprowadzona w trybie nadzoru budowlanego, na podstawie art. 81 ust. 4 i art. 81 a ustawy Prawo budowlane, kontrola ww. robót. W protokole kontroli odnotowano fakt wydania zakazu prowadzenia robót budowlanych.

W wyniku dokonanych ustaleń PINB postanowieniem z 28 września 2020 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane: wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych, nałożył na inwestorów- M. N. i A. N. obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną, jak również ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy w trybie zażaleniowym uchylił w całości postanowienie zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uzupełnieniu materiału dowodowego PINB postanowieniem z 18 grudnia 2020 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, ponownie wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych, nałożył na inwestora – M. N. obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną, jak również ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

Organ odwoławczy ponownie uchylił rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy postanowieniem z 12 lutego 2021 r., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, PINB nałożył na zarządcę drogi powiatowej nr [..] - Zarząd Powiatu obowiązek dostarczenia, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia, odpowiedniej ekspertyzy technicznej zawierające opis stanu faktycznego wykonanych robót budowlanych ze szczególnym uwzględnieniem wbudowanych wyrobów budowlanych i prefabrykowanych elementów konstrukcyjnych z dokładnym wskazaniem ewentualnych koniecznych robót budowlanych zapewniających bezpieczeństwo użytkowania i określającej możliwości techniczno-użytkowe, będącego w przebudowie mostu "[..]", w ciągu drogi powiatowej nr [..], na działce nr [..] w m. Z., w odniesieniu do obowiązujących norm i przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowania, wykonanej przez osobę posiadając uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

A. N., która m.in. otrzymała postanowienie z 12 lutego 2021 r. wniosła na nie zażalenie.

PINB pismem z 17 marca 2021 r. poinformował A. N., że nie jest ona stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a kwestia otrzymania ww. postanowienia "do wiadomości" podyktowana została wyłącznie okolicznością jaką jest współwłasność działki nr [..] przylegającej do działki nr [..].

Organ odwoławczy rozpoznając wniesione zażalenie w pierwszej kolejności uznał, że A. N. przysługuje status strony w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowienia PINB 12 lutego 2021 r. Dodano, że w uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego z 3 lutego 2021 r. organ odwoławczy wskazywał na konieczność uwzględnienia (w ramach ustaleń odnośnie kręgu stron postępowania) faktu, że A. i M. N. są właścicielami działki nr [..], która znajduje się w sąsiedztwie działki nr [..] (droga powiatowa), jak również faktu, że przy przedmiotowym moście drogowym znajduje się budowla piętrząca (przy jazie roboczym) Elektrowni Wodnej (a zatem stan własności tej elektrowni powinien zostać wzięty pod uwagę w dalszym postępowaniu). Natomiast na etapie wydania postanowienia z 18 grudnia 2020 r. A. N. została pominięta przez organ I instancji jako strona postępowania.

W obliczu powyższego skoro A. N. otrzymała postanowienie z 12 lutego 2021 r. i następnie wniosła na nie zażalenie w wymaganym terminie organ odwoławczy przyjął zażalenie do rozpatrzenia.

Przechodząc do kwestii merytorycznych zauważył organ odwoławczy, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów, a (zgodnie z przepisem art. 81c ust. 2 ww. ustawy) w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na te osoby, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia).

PINB uzasadnił nałożenie obowiązku w trybie ww. przepisu faktem, że zakres robót wykonanych przez M. N. budzi uzasadnione wątpliwości co do jakości użytych wyrobów budowlanych, robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego z 3 lutego 2021 r. organ odwoławczy wskazywał, że wobec rozbieżności stanowisk przedstawionych w załączonych do akt sprawy opracowaniach technicznych organ I instancji powinien był podjąć stosowne działania w celu dokonania, z udziałem autorów opracowań (z uwzględnieniem praw stron postępowania zgodnie z art. 79 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), ustaleń dotyczących stanu faktycznego i wyjaśnienia wątpliwości w kwestii możliwości bezpiecznego użytkowania przebudowanego mostu drogowego. Działania w trybie nadzoru budowlanego powinny dążyć do ustalenia, w jaki sposób najszybciej i najskuteczniej zostaną usunięte stwierdzone nieprawidłowości w związku z realizacją ww. robót budowlanych oraz zostanie przywrócony ruch drogowy na przedmiotowym moście, w ciągu drogi powiatowej.

W przypadku, gdy działania te nie przyniosą oczekiwanych rezultatów (w perspektywie koniecznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane), PINB powinien rozważyć możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 i następne ustawy Kodeks postępowania administracyjnego).

Natomiast w przypadku ustalenia w trybie nadzoru budowlanego, że w przedmiotowej sprawie występują "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych i/lub stanu technicznego obiektu budowlanego, PINB powinien rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia).

Po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz z wniesionym zażaleniem organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zasadne.

Postanowienie wydane na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (z ewentualnym dodatkowym odniesieniem do innych przepisów) ma charakter stricte dowodowy. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego).

Każda ze spraw o charakterze indywidualnym (dotycząca konkretnych robót budowlanych), wymaga wzięcia pod uwagę, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, całokształtu okoliczności faktycznych, jak również materiału dowodowego (w postaci protokołów, ekspertyz, innych dokumentów) zgromadzonego w aktach organu prowadzącego postępowanie.

Zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 4 ustawy Prawo budowlane, protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych organów nadzoru budowlanego stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego z 3 lutego 2021 r. organ odwoławczy wskazał, że inwestor – M. N. faktycznie nie realizował "remontu"', którego dotyczyło zgłoszenie z dnia 18 grudnia 2019 r. wraz z uzupełnieniem z dnia 14 lutego 2020 r. W wyniku wykonania (innych niż zgłoszone) robót budowlanych - obejmujących swym zakresem m.in. demontaż konstrukcji, wykonanie płyty dennej wraz z ławą fundamentową oraz montaż prefabrykowanych żelbetowych elementów - nastąpiła zmiana parametrów technicznych i (w związku z zastosowaniem innych materiałów) użytkowych dotychczasowego mostu drogowego znajdującego się w ciągu drogi powiatowej nr [..] (km [..]). Przyczyną zmiany zakresu robót miał być zły stan techniczny istniejącego mostu i "awaria" (po rozpoczęciu "remontu"), w wyniku której nastąpiło "samoistne zniszczenie obu przyczółków mostowych). Zmiana ww. parametrów mostu - jako faktyczna przebudowa a niejako remont lub bieżąca konserwacja - wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor – M. N. nie uzyskał pozwolenia na realizację ww. robót budowlanych (według ich rzeczywistego zakresu).

Powyższe pozwala na stwierdzenie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy PINB był uprawniony do nałożenia na zarządcę drogi powiatowej nr [..] - Zarząd Powiatu obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej mostu "[..]", w ciągu drogi powiatowej nr [..], na działce nr [..] w m. Z.

Fakt, że w postanowieniu kasacyjnym z 3 lutego 2021 r. organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji wątpliwości w kwestii możliwości bezpiecznego użytkowania przebudowanego mostu drogowego i rozbieżności stanowisk przedstawionych w załączonych do akt sprawy opracowaniach technicznych z udziałem autorów tych opracowań (z uwzględnieniem art. 79 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), jak również na konieczność - w przypadku braku oczekiwanych rezultatów w wyniku ww. działań -rozważenia przez organ I instancji możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nie pozbawiał PINB uprawnień przysługującym mu jako organowi prowadzącemu postępowanie w I instancji, w myśl przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Dwuinstancyjny charakter postępowania administracyjnego (art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego) uprawnia organ I instancji do dokonania swobodnej oceny materiału dowodowego i do decydowania o tym, kiedy i jakie czynności czy środki dowodowe należy podjąć, aby sprawa została wyjaśniona zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Samo zobowiązanie do przedłożenia kolejnej ekspertyzy technicznej nie stoi w sprzeczności ze wskazaniami co do dalszego postępowania w postanowieniu odwoławczym z 3 lutego 2021 r., skoro, jak już zostało wskazane powyżej, postanowienie wydane na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 ustaw Prawo budowlane ma charakter stricte dowodowy i nie rozstrzyga jeszcze o istocie sprawy.

Nie można było wszakże wykluczyć - na etapie wydania zaskarżonego postanowienia - że kolejna ekspertyza techniczna i wskazania jej autora/autorów w przedmiocie sprawy wyznaczą nowy kierunek postępowania wyjaśniającego i ujawnią nowe aspekty sprawy, które podlegałyby ocenie organu I instancji z uwzględnieniem wskazań co do dalszego postępowania w postanowieniu odwoławczym z 3 lutego 2021 r.

Wobec powyższego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, WINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Dodatkowo organ odwoławczy podał, że jak wynika z akt sprawy, zobowiązany przedłożył ww. dokumentację i w oparciu o nią PINB wydał decyzję w dniu 16 marca 2021 r. nakładającą na zarządcę drogi powiatowej nr [..] - Zarząd Powiatu obowiązek wykonania, w będącym w przebudowie moście drogowym "[..]", na działce nr [..] w m. Z., robót budowlanych wymienionych w sentencji tej decyzji, w terminie 6 miesięcy od jej otrzymania.

W związku z wniesionymi odwołaniami zasadność powyższej decyzji z 16 marca 2021 r. zostanie oceniona przez tutejszy organ w odrębnym postępowaniu.

We wniesionej skardze A. N. zarzuciła naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i podjęcie swobodnej decyzji,

art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności postępowania,

art. 8 k.p.a. poprzez działanie nie budujące zaufania do organów państwa, mając na względzie uzasadnienie zawarte w postanowieniu organu I i II instancji,

art. 7 i art 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia czy zachodzą przesłanki z art. 81c Prawa budowlanego do wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzez brak wykorzystania wszystkich możliwych w postępowaniu dostępnych środków dowodowych,

- art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie i nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia kolejnej ekspertyzy technicznej zawierającej opis stanu faktycznego wykonanych robót budowlanych ze szczególnym uwzględnieniem zbadania stanu technicznego obiektu budowlanego.

W pierwszej kolejności wskazała skarżąca, że wyrokiem z 7 lipca 2021 r. WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 201/21 uchylono postanowienie WINB z 3 lutego 2021 r., jak również poprzedzające je postanowienie PINB z 18 grudnia 2020 r.

Dalej zarzuciła skarżąca, że orzekające w sprawie organy nie wykazały, żeby w przedmiotowej sprawie zaistniała ustawowa przesłanka w postaci uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego mostu (jazomostu), które uprawniałby do nałożenia na stronę obowiązku przedstawienia kolejnej ekspertyzy technicznej. Rozważania swe organy w znacznej części skupiły na wyjaśnieniu podstawy, dla której zobowiązał do przedstawienia stosownej ekspertyzy stronę postępowania, pomijając jednocześnie kwestię wyjaśnienia, czy w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budowli. Nie sposób doszukać się w uzasadnieniu rozstrzygnięć organów obu instancji uzasadnienia celu jakiemu służyć miałoby przedłożenie takiej ekspertyzy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lutego 2021 r. o nałożeniu na zarządcę drogi powiatowej nr [..] - Zarząd Powiatu określonych obowiązków w trybie określonym art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zaskarżone postanowienie poprzedzone zostało postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2020 r. o wstrzymaniu robót budowlanych obejmujących przebudowę mostu i nałożeniu na skarżącego obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej wraz z opisem stanu faktycznego wykonanych robót z uwzględnieniem wyrobów budowlanych i prefabrykowanych elementów konstrukcyjnych z dokładnym wskazaniem ewentualnych koniecznych robót budowlanych, uwzględniającej zamierzony sposób użytkowania i określającej możliwości techniczno-użytkowe będącego w przebudowie mostu, w odniesieniu do obowiązujących norm i przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji. W tej sprawie na skutek skargi wniesionej przez M. N., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 201/21 uchylił postanowienia obu instancji.

Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela ocenę przyjętą w przywołanym wyżej wyroku dotyczącą właściwości organów orzekających w sprawie.

Przepis art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu. Organy muszą zatem kontrolować swoją właściwość od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą postępowanie. Podkreślił to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, stwierdzając, że "z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu (art. 19 k.p.a.) wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania".

W konsekwencji, przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. W sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swojej właściwości, organ wszczął postępowanie, obowiązany jest wówczas umorzyć postępowanie, a podanie przekazać do organu właściwego (art. 105 § 1 k.p.a.). Zmiana w toku postępowania, jak i przy podjęciu decyzji, zarówno przepisów prawnych, jak i okoliczności faktycznych istotnych dla właściwości, może prowadzić do pozbawienia organu zdolności do prowadzenia postępowania. Przestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej przez organy administracji odnosi się do wszystkich stadiów postępowania (zob. postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2007 r., I OW 10/07, Legalis).

Przepisy k.p.a. ustanawiają sankcję nieważności decyzji za naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej, czyli zdolność prawną organu do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw, np. z zakresu nadzoru budowlanego, ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Jedną z metod określenia właściwości jest uzależnienie jej od rodzaju sprawy. Takie rozwiązanie przyjmuje Prawo budowalne stanowiąc w art. 82 ust. 3 pkt 2, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, z wyłączeniem urządzeń melioracji wodnych. W tej samej kategorii spraw ustawodawca w art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego uprawnił do orzekania w I instancji wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego.

W tych wypadkach, przy ustaleniu właściwości rzeczowej wojewody (czy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego) konieczne jest uwzględnienie rodzaju obiektu budowlanego i robót budowlanych, który jest podstawą rozdzielenia właściwości starosty i wojewody (czy powiatowego i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego). W niniejszej sprawie wskazanym obowiązkom uchybiono.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji pominęły bowiem całkowicie weryfikację ustaleń faktycznych dotyczących funkcjonalnego powiązania mostu z budowlą piętrzącą w postaci jazu, podczas gdy okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie dla ustalenia właściwości organu nadzoru budowalnego uprawnionego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w sprawie robót budowlanych wykonanych na moście i jazie w miejscowości Z. Pomimo tego, że, jak wynika z akt sprawy, impulsem do podjęcia czynności kontrolnych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego była informacja od zarządcy drogi powiatowej, w ciągu której usytuowany jest most na rzece N., o całkowitym demontażu mostu i wyłączeniu tej części drogi powiatowej z użytkowania, to z orbity zainteresowań organu nie powinna była zniknąć kwestia legalności robót budowlanych odnoszących się do budowli pierzącej w postaci jazu roboczego, o którym mowa w zgłoszeniu robót budowlanych z dnia 18 grudnia 2019 r. oraz w załączonej do niego decyzji – pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 3 kwietnia 1997 r. Roboty związane z jazem winny były zostać przez powiatowy organ nadzoru co najmniej zweryfikowane pod kątem ich związku z mostem i jego wpływu na właściwość rzeczową organów, czego nie uczyniono prawidłowo.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Niewątpliwie jaz stanowi budowlę piętrzącą będącą urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 624), zwanej dalej Prawem wodnym. Co więcej, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa wodnego do obiektów mostowych stosuje się odpowiednio przepisy tej ustawy dotyczące urządzeń wodnych.

W orzecznictwie przyjęto, że przepisów art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wyznaczających wzajemne relacje między tą ustawą a Prawem wodnym, nie można tak rozumieć, że powstają pewne obszary w zakresie regulacji Prawa budowlanego, które przestają podlegać organom nadzoru budowlanego i nie należą też do organów właściwych do wydania pozwolenia wodnoprawnego z racji ograniczeń wynikających z Prawa wodnego. Powyższe oznacza, że wykonanie urządzenia wodnego będzie podlegało zarówno reżimowi Prawa budowlanego, jak i Prawa wodnego (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., II OSK 1654/09, LEX nr 746714). Przez fakt bowiem, że jaz zaliczany jest do urządzeń wodnych, nie przestaje być też budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i wszystkie kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego wynikające z Prawa budowlanego powinny być realizowane niezależnie od kompetencji organów właściwych do wydawania pozwoleń wodnoprawnych.

Zwrócić należy uwagę, że już w toku postępowania nadzorczego przedłożono dokumentację w postaci inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonanego mostu – przepustu roboczego Elektrowni Wodnej (MEW), sporządzonej na zlecenie inwestora, oraz opinii technicznej, sporządzonej na zlecenie Starostwa Powiatowego, których treść sugeruje, że związek pomiędzy jazem piętrzącym oraz mostem nie jest wykluczony. W inwentaryzacji odnoszącej się jednolicie do "mostu – przepustu roboczego MEW " przytoczono cały rys historyczny mostu i jazu, z którego wynika, że przeprowadzone roboty dotyczyły mostu – przepustu roboczego wody do turbiny MEW, który związany jest z dawnym młynem wodnym wraz z przepustem roboczym, który mógł istnieć już w XVII wieku. Wskazano, że świadczą o tym przyczółki mostu nad przepustem roboczym, których dziś już nie ma, albowiem zostały całkowicie rozebrane podczas remontu – budowy nowego mostu o całkowicie zmienionej konstrukcji. Wskazano również, że droga powiatowa nr [..] biegnie groblą, którą przedzielono dolinę rzeki N. tworząc w ten sposób spiętrzenie wody niezbędnej do pracy młyna. Dla odpływu wody zbudowano dwa jazy – roboczy do poruszania koła wodnego młyna i jaz ulgowy na dzisiejszym głównym nurcie rzeki. Wyjaśniono, że przyczółki mostowe przepustu z jazem roboczy wykonano z kamieni polnych ciosanych, które uległy zniszczeniu, co wymagało przeprowadzenia niezbędnych robót budowlanych. Co istotne, ten rys historyczny i opis mostu powielono w ekspertyzie technicznej przedłożonej już na dalszym etapie postępowania, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego po wydaniu zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych. Z powyższych ustaleń wynika, że historycznie pierwotnym zamierzeniem było wykonanie przepiętrzenia wody na rzece – jazu dla potrzeb młyna, a potem elektrowni wodnej, a powstała wskutek spiętrzenia budowla ziemna została wykorzystana w celach stworzenia połączenia komunikacyjnego przez rzekę - mostu.

Z kolei w opinii technicznej M. D. opisując przedmiot opinii autor wskazał, że jest to "obiekt mostowy nad rzeką N., w miejscowości Z., usytuowany w ciągu drogi powiatowej [.]. w km [..], połączony z jazem piętrzącym wodę dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej".

W świetle przytoczonych informacji ujawnionych w toku postępowania stanowisko organu odwoławczego co do tego, że legalizacja mostu i budowli piętrzącej może odbywać się oddzielnie bez szkody dla każdej z tych budowli, jest przedwczesne, albowiem wyniki przeprowadzonego postępowania tego w żadnym razie nie potwierdzają. Nie zaprzeczając współistnieniu tych dwóch budowli, organy nie zweryfikowały bowiem związku konstrukcyjnego, technicznego i funkcjonalnego pomiędzy mostem a jazem piętrzącym i nie udowodniły, w oparciu o zgromadzone dowody, że nie zachodzi taki związek, który wymagałby łącznego prowadzenia postępowania naprawczego odnośnie mostu i jazu. Nie zaprzeczono bowiem istnieniu takich wzajemnych zależności pomiędzy mostem i jazem, które powodowałby, że wykonanie robót przy jazie nie mogłoby odbyć się bez ingerencji w most i odwrotnie. Organy nie uwzględniły i nie wyciągnęły przy tym wniosków z motywacji inwestora, który przystąpił do robót budowlanych przy moście w związku z koniecznością poprawy funkcjonowania budowli piętrzącej niezbędnej dla funkcjonowania elektrowni wodnej, do czego był zobligowany pozwoleniem wodnoprawnym.

Wojewódzki organ nadzoru budowlanego zaprzeczył swojej właściwości jako organu I instancji w przedmiotowym postępowaniu naprawczym powołując się na zakres dokonanego przez inwestora zgłoszenia remontu mostu i jazu piętrzącego, z którego wynikało, że przedmiotem inwestycji miały być wyłącznie roboty budowlane dotyczące mostu, które były niezależne od budowli piętrzącej na jazie roboczym. Uwadze organu umknęło natomiast, że przyczyną i istotą prowadzonego postępowania naprawczego było wykonanie przez inwestora robót budowlanych wykraczających poza zakres dokonanego zgłoszenia. Same organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały faktycznie wykonane roboty budowlane jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a nie jako zgłoszony przez inwestora remont. Potwierdziły zatem różnicę zakresu robót zgłoszonych a wykonanych. Interwencja nadzorcza organów powinna była odnosić się zatem do zakresu robót budowlanych wykonanych.

Tymczasem, organy nadzoru budowlanego swoją właściwość oceniły odwołując się wyłącznie do treści zgłoszenia i to rozumianego fragmentarycznie, a nie w jego całokształcie. Nawet bowiem pobieżna lektura zgłoszenia wskazuje, że elementem planowanych robót miał być nie tylko most, ale również budowla piętrząca w postaci jazu roboczego, do którego utrzymania zobowiązany był, w dacie zgłoszenia, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 3 kwietnia 1997 r., uprawniony do szczególnego korzystania z wód rzeki N., czyli w tym wypadku skarżący jako inwestor.

Tym niemniej to nie treść zgłoszenia jest w niniejszej sprawie decydująca o zakresie przedmiotowym sprawy i właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego, a tylko faktyczny zakres przeprowadzonych nielegalnie robót budowlanych.

Ujawnione w toku postępowania okoliczności nie pozwalały na dokonanie oceny właściwości organów nadzoru budowlanego z pominięciem dyspozycji art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowalnego. Zgodnie z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu I instancji, należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4, oraz zadania i kompetencje określone w art. 7b ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Z kolei, w myśl art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, z wyłączeniem urządzeń melioracji wodnych.

Wykładnia przytoczonych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem I instancji m.in. w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących wraz z obiektami towarzyszącymi. W okolicznościach niniejszej sprawy, ażeby móc wykluczyć właściwość Wojewódzkiego Inspektora Budowalnego jako organu I instancji należało w sposób niewątpliwy, poparty stosowaną analizą techniczną, zaprzeczyć związkowi funkcjonalnemu mostu z jazem piętrzącym oraz robót wykonanych w związku z ich przebudową, czego nie uczyniono, pozostawiając poza zakresem działań nadzorczych organów roboty wykonane w związku z przebudową jazu. Z przedłożonych w toku postępowania ocen technicznych, zarówno sporządzonych na zlecenie inwestora, jak i na zlecenie Starosty, wynika, że historycznie, most powstał w związku z wykonaniem budowli piętrzącej na potrzeby funkcjonowania najpierw młyna wodnego, a następnie elektrowni wodnej. Historycznie pierwsza była zatem budowla piętrząca wodę, a powstałą w jej wyniku budowlę ziemną wykorzystano na drogę. Dokumenty te nie zaprzeczają związkowi konstrukcyjnemu ani funkcjonalnemu mostu i jazu, ale też nie analizują go w sposób wymagany do przesądzenia możliwości odrębnej legalizacji obu tych budowli i rozstrzygnięcia kwestii właściwości rzeczowej organów nadzoru w niniejszej sprawie.

W tym kontekście należało zweryfikować okoliczności faktyczne sprawy pod kątem ustalenia, czy przedmiotem postępowania jest obiekt i roboty budowlane hydrotechniczne piętrzące wraz z obiektami towarzyszącymi, które wypełniają hipotezę przepisu art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wobec tego postępowanie administracyjne organów nadzoru budowlanego przeprowadzone w niniejszej sprawie bez ustalenia wszystkich wyżej wskazanych okoliczności faktycznych nie dawało podstaw do jego prowadzenia ani merytorycznego rozstrzygania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ I instancji, a w konsekwencji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ II instancji. Przed kompleksową weryfikacją przedmiotu postępowania i w konsekwencji właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego nie było możliwe prawidłowe prowadzenie i sfinalizowanie postępowania naprawczego.

W tej sytuacji przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające jako naruszające przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 19 i art. 20 k.p.a., nie dostarczyło materiału dowodowego, ażeby podjąć jakiekolwiek rozstrzygnięcie w sprawie, co czyni zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji przedwczesnymi i naruszającymi przepisy Prawa budowlanego stanowiące ich podstawę.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.