Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1811/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 , art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 38
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) NSA Jan Zimmermann Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skarg A.K. , H.K. , W.K. i K.K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 10 sierpnia 2006 r. nr [....] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżących A.K. i H.K. , kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz skarżących W.K. i K.K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Starosta B. decyzją nr [...], z dnia [...] października 2001r. zatwierdził projekt budowlany i wydał A. i H. K pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych z zapleczem, myjni samochodowej, stanowiska tankowania LPG i wewnętrznego układu komunikacyjnego na nieruchomości przy ul. [...] w B.

Wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] października 2001r. złożyli: Prokurator Okręgowy w K. (10 marca 2005r.) oraz W. i K.K. , wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2005r. nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2000r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Po wznowieniu postępowania z urzędu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005r., Starosta B. decyzją z dnia [...] maja 2006r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] października 2001r., stwierdzając, iż zastosowanie ma art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), tj. w danym stanie faktycznym mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej, a zatem brak podstaw do uchylenia decyzji już istniejącej. Organ administracyjny wskazał, że fakt stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2000r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej podstawą wydanego dnia 4 października 2001r. pozwolenia na budowę, nie może uzasadniać uchylenia tej ostatniej decyzji, z uwagi na fakt, że zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę jest zgodne z ustaleniami uchwalonego w dniu 12 sierpnia 2005r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. (uchwała nr [...] ), zaś dokumentacja projektowa jest prawidłowa. Starosta uznał ponadto, że inwestycja A. i H.K. nie narusza interesu prawnego W. i K.K. , bowiem ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Decyzją z dnia [...].08.2006r., znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania W. i K. K. , od powyższej decyzji Starosty oraz po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Okręgowego w K. o stwierdzenie nieważności tej decyzji: uchylił decyzję Starosty z dnia [...] maja 2006r., w całości oraz uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2001r. o zatwierdzeniu projektu budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji paliw w całości i umorzył postępowanie l instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że nieprawidłowe było uznanie przez Starostę B. , jakoby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Organ I instancji nie uwzględnił w swoich rozważaniach faktu, iż objęta pozwoleniem na budowę inwestycja została zakończona w 2003r. Ponieważ wznowienie postępowania cofa je do stadium sprzed wydania rozstrzygnięcia, organ wydający nową decyzję powinien zastosować przepisy obowiązujące w dniu orzekania i wziąć pod uwagę istniejący wówczas stan faktyczny. W związku z tym Starosta winien był wziąć pod uwagę fakt, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja została zrealizowana przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem postępowanie w zakresie wydania pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, co w konsekwencji prowadzi do konieczności jego umorzenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że z uwagi na wystąpienie podstawy z art.145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2000r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej podstawą wydania decyzji z dnia [...] października 2001r., Starosta B. zobowiązany był do uchylenia tej ostatniej decyzji.

Wojewoda nie podzielił również stanowiska organu I instancji, iż W. i K.K. nie mogą być stroną wznowionego postępowania. Co więcej wskazał, iż przepisy k.p.a. w ogóle nie dają organowi administracji podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o posiadaniu lub braku przymiotu strony w postępowaniu, ani też o dopuszczeniu lub nie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W niniejszej sprawie należało ustalić krąg osób, których interes prawny mógł ulec naruszeniu, badając wpływ inwestycji na okoliczne nieruchomości nie tylko w aspekcie jej oddziaływania pod względem urbanistyczno-architektonicznym, warunków sanitarnych, bezpieczeństwa p.poż. i ochrony środowiska, ale i dokonując oceny jej wpływu na sposób zagospodarowania m.in. działki W. i H.K. . Biorąc pod uwagę, że W. i K. K. wnieśli odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2006r. a Prokurator Okręgowy w K. wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, Wojewoda przyjął pogląd, że w takiej sytuacji należy dać pierwszeństwo trybowi zwykłemu - odwoławczemu. Zakres rozpatrywania sprawy w trybie odwoławczym jest szerszy, tryb stwierdzenia nieważności w zasadzie powinien być stosowany do decyzji ostatecznych, chociaż nie wynika to wprost z przepisów. Organ odwoławczy uznał za zasadne również zarzuty podnoszone przez Prokuratora Okręgowego w K. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Za zasadne uznano również zarzuty podnoszone przez Prokuratora Okręgowego w K. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która w jego ocenie narusza w sposób istotny art. 107 § 1 kpa. Organ II instancji zwrócił się w tej sprawie o wyjaśnienie do Starosty, skąd uzyskał odpowiedź, iż decyzja została podpisana przez Wicestarostę na podstawie generalnego upoważnienia wynikającego z Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w B. , w którym w §10 ust. 2 postanowiono iż "W czasie nieobecności Starosty lub niemożności sprawowania funkcji, wszystkie zadania i kompetencje w zakresie kierowania Starostwem wykonuje Wicestarosta". W ocenie organu II instancji wyjaśnienia powyższe nie są wystarczające do uznania, że decyzja wypełnia wymagania prawa, a w szczególności wymagania art. 107 kpa. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać "podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji". Zaskarżona decyzja opatrzona została odciskiem pieczęci imiennej Starosty L.W. z podpisem nieczytelnym osoby o nieustalonym nazwisku ze znaczkiem "WZ" /działającej w zastępstwie/. Okoliczność powyższa powoduje, iż decyzja nie zawiera elementu wymaganego przez art. 107 § 1 kpa, a więc jest obarczona wadą.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożyli A. i H.K. oraz W. i K.K.

A. i H.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., iż termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowanie upłynął, zarówno dla W. I K.K. , jak i dla Prokuratora Okręgowego w K. , najpóźniej dnia 14 stycznia 2005r.

W.K. i K.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...] maja 2006r. z jednoczesnym uchyleniem decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2001r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz umorzeniem postępowania pierwszej instancji w tej sprawie. Wskazali m.in., iż decyzja Starosty została wydana w wyniku przestępstwa, zaś dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. Wskazali również, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w sposób mający na celu przedawnienie się tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt II SA/Kr 1027/06, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...] i zasądził od Wojewody na rzecz skarżących zwrot poniesionych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, iż organ odwoławczy niezasadnie uznał, że zarówno odwołanie, jak i wniosek o stwierdzenie nieważności mogą zostać rozpatrzone łącznie w trybie zwykłym odwoławczym, bowiem, jak wynika z art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie posiada kompetencji do stwierdzania nieważności decyzji. Wobec zbiegu odwołania i wniosku o stwierdzenie nieważności pierwszeństwo powinien mieć tryb nadzwyczajny, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji w wyniku wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. powoduje bezwzględna eliminację decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W.K. i K.K. , wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej P.p.s.a.) w związku z art. 138 i 156 k.p.a - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ odwoławczy błędnie rozpoznał sprawę w trybie odwoławczym, podczas gdy pierwszeństwo winien mieć tryb nadzwyczajny.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1735/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie wniosek Prokuratora Okręgowego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji, powinien być rozpatrzony jako odwołanie łącznie z odwołaniem wniesionym przez W. i K.K. , tak jak to zrobił Wojewoda w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r.

Wskazano, iż w sytuacji kiedy rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania, należy w pierwszej kolejności brać pod uwagę rozpatrzenie środka odwoławczego - zwykłego, a dopiero w drugiej kolejności ewentualne rozpatrzenie sprawy w trybie nadzwyczajnym. Zakres rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, jest szerszy niż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., co nie jest bez znaczenia dla strony, gdyż ma to swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu. Poza tym dając pierwszeństwo trybowi nadzwyczajnemu, kiedy rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania, można mieć uzasadnione wątpliwości, czy nie narusza to zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji (nieostatecznej), nie może być środkiem konkurencyjnym względem odwołania, które przysługuje stronie (art. 127 § 3 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Ponownie rozpoznając sprawę wojewódzki sąd administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art.145 § 1 p.p.s.a.

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2006r. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skargi zasługują na uwzględnienie również z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skarg.

Na wstępie rozważań należy podnieść, iż postępowanie administracyjne w doktrynalnym ujęciu traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, realizowany przez organy administracji publicznej o określonej właściwości. Działania procesowe tych organów podporządkowane są przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, których integralną część stanowią zasady ogólne sformułowane w art. 6-16 tej regulacji.

Mają one charakter przepisów komplementarnych, wspólnych dla wszystkich stadiów postępowania i w sposób nadrzędny i zasadniczy warunkują prawidłowości poszczególnych czynności procesowych, w tym czynności orzeczniczych.

Do tej grupy przepisów należy zasada prawdy obiektywnej, wynikająca z treści art. 7 kpa oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa zawarta w przepisie art. 8 tej ustawy. Jednym z aspektów zasady prawdy obiektywnej, podkreślonym w sposób szczególny w art. 8 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji jest bezstronność i niezależność pracownika organu administracji publicznej uczestniczącego w postępowaniu prowadzonym w indywidualnej sprawie administracyjnej.

W kodeksie postępowania administracyjnego zapewnione zostały przez ustawodawcę instrumenty prawne i instytucje, poprzez które obie wskazane powyżej zasady są realizowane.

Instytucją o zasadniczym w tym zakresie znaczeniu jest instytucja wyłączenia pracownika uregulowana w przepisie art. 24 kpa (np. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006).

Należy też zwrócić uwagę, że kategoryczny i szczegółowy sposób uregulowania tej instytucji ma na celu zrównoważenie - poprzez zapewnienie bezstronności administracji publicznej - władczej pozycji organu i niejako słabszej pozycji stron oraz uczestników postępowania (por. E. Iserzon, Postępowanie administracyjne, Komentarz, Kraków 1937).

W rozważanych kwestiach powinno się również uwzględnić to, że prawo do rzetelnej i bezstronnej procedury jest formą realizowania konstytucyjnej zasady państwa prawa i takiej jego formuły (np. wyrok NSA z dnia 19 października 1993r.; sygn. akt V SA 250/93, ONSA 1994/2/84).

Skarżący A. i H.K. zarzucili w skardze naruszenie art. 24 § 1 pkt 4 kpa w związku z niewyłączeniem od udziału w postępowaniu E.M. - pracownika organu II instancji, gdyż była ona trzykrotnie przesłuchiwana jako świadek w postępowaniu karnym dotyczącym nieprawidłowości występujących w przedmiotowej sprawie.

Świadkiem nazywamy osobę fizyczną, która w postępowaniu dotyczącym praw lub obowiązków innego podmiotu składa zeznania o faktach spostrzeżonych lub o których otrzymała wiadomość od innych osób. Podkreślić więc należy, iż art. 24 § 1 pkt 4 kpa ma zastosowanie przede wszystkim do osób, które były świadkami, złożyły zeznania, w postępowaniu administracyjnym. W przepisie tym chodzi bowiem o bycie świadkiem w sprawie administracyjnej – o udział pracownika jako świadka w postępowaniu administracyjnym (por. G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan: Kodeks postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s.279). Rozszerzenie skutku wyłączenia pracownika na sytuacje, gdy pracownik pełnił funkcję świadka w innych postępowaniach np. sądowym, prokuratorskim może mieć miejsce tylko wtedy, gdy przedmiot tego postępowania był powiązany ze sprawą administracyjną (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, s.220). W przedmiotowej sprawie takie powiązanie jest bardzo dalekie, aczkolwiek ze względu na specyfikę wznowienia postępowania nie da się go całkowicie wykluczyć.

Przepis art.24 k.p.a. ma charakter gwarancyjny i służy zapewnieniu, aby postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób zgodny z prawem, rzetelny i bezstronny. Należy zatem, na tle niniejszej sprawy podzielić pogląd, że pracownik może podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie na podstawie art.24 § 3 kpa. Jak wynika z akt sprawy E.M. , jako Zastępca Kierownika Oddziału Zamiejscowego w T. , Wydział Rozwoju Regionalnego, działając z upoważnienia Wojewody wydawała w tej sprawie rozstrzygnięcia, m.in. zaskarżoną decyzję dnia [...].08.2006r.

Z kserokopii dokumentu – wyroku Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] lutego 2009r. wynika, iż E.M. została oskarżona o to, że w okresie od 11 grudnia 2002r. do 31 grudnia 2002r. pełniąc funkcję Zastępcy Kierownika (...), będąc funkcjonariuszem publicznym uprawnionym do prowadzenia postępowań i podpisywania z upoważnienia Wojewody decyzji administracyjnych w toku prowadzenia postępowania z wniosku A. i H.K. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu (...) gdzie zlokalizowano stację paliw płynnych nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku w zakresie poczynienia ustaleń co do kręgu osób posiadających status strony postępowania, przez dowolne uznanie, że W. i K.K. nie są stroną postępowania, pomimo, iż wiedziała, że w/w zostali uznani za stronę w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w związku z wymienioną inwestycją (...), w dniu 24 stycznia 2003r. odmówiła K.K,. wglądu do akt postępowania, informacji o wydanej decyzji oraz udzieliła błędnego pouczenia o 30 dniowym a nie 14 dniowym terminie do zaskarżenia decyzji (...) działając w ten sposób na szkodę interesu prywatnego W. i K. K. oraz interesu publicznego polegającego na zaufaniu do organów administracji publicznej i zachowaniu autorytetu tych organów, tj. o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. Sąd Rejonowy w T. nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] lutego 2009r., sygn. akt [...] uznał oskarżoną E.M. za winną popełnienia czynu zarzucanego jej w akcie oskarżenia, stanowiącego występek z art. 231 § 1 k.k.

Z materiału zebranego w sprawie wynika w sposób jednoznaczny, iż w czasie trwania postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, przeciwko E.M. - zastępcy kierownika organu administracji publicznej, toczyło się przygotowawcze postępowanie karne, powiązane z tą sprawą przede wszystkim osobami stron postępowania. Zarzucono jej popełnienie czynu z art. 231 § 1 kodeksu karnego, stanowiącego że "funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawienia lub nie dopełniając obowiązków działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3".

Na podstawie akt sprawy można również stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że E.M. była osobą uprawnioną do wydawania decyzji i jej podpis wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego widnieje na podjętej w tej sprawie w dniu 10.08.2006 r. zaskarżonej decyzji.

Ustawodawca zdecydował się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy art.24 § 3 k.p.a., poprzez użycie sformułowania "bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany (...) z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu podlega wyłączeniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika." W konkluzji należy stwierdzić, że bezpośredni przełożony powinien z urzędu wyłączyć E.M. od udziału w rozpoznawanej sprawie. Zważyć przy tym należy, że ranga instytucji wyłączenia i jej znaczenie w postępowaniu administracyjnym podkreślone zostały przez ustawodawcę w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w którym jako jedna z przesłanek uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. trybu wznowienia postępowania wskazana została sytuacja, polegająca na tym, że decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27.

Odnosząc się do zarzutu skarżących A. i H.K. , iż sprzeciw Prokuratora Okręgowego w K. , znak [...] z dnia 25.02.2005r. (10 marca 2005r. - data wpływu do Starostwa Powiatowego w B. został złożony po terminie i nie mógł skutecznie uruchomić procedury w przedmiocie wznowienia postępowania z jego wniosku należy wskazać, iż postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji Starosty B. dnia [...].10.2001r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zostało wznowione z urzędu przez Starostę postanowieniem z dnia [...].04.2005r. nr [...] – co w sposób jednoznaczny wynika z treści tego postanowienia.

"Impuls do rozpoczęcia działań jurysdykcyjnych może mieć różne źródła. W szczególności może on wynikać z realizacji kompetencji przez organ administracyjny (działanie "z urzędu") lub z wniosku złożonego przez adresata przyszłego aktu jurysdykcji (działanie "na wniosek"). Ten oczywisty i właściwie uniwersalny, przydający się w różnych kontekstach, podział okazuje się jednak zbyt powierzchowny dla pokazania różnych możliwych źródeł impulsu, o którym mowa, czyli źródeł "inicjatywy jurysdykcyjnej". Organ działający "z urzędu" podejmuje bowiem decyzję o wszczęciu postępowania jurysdykcyjnego na podstawie kilku możliwych zdarzeń. (...) Może to być również wiadomość o jakiejś konkretnej sytuacji faktycznej, wymagającej przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego i wydania decyzji." – J.Zimmermann: "Polska jurysdykcja administracyjna", Warszawa 1996r., s.85-86 "Wiadomość ta może pochodzić z wniosku innego podmiotu, który nie jest związany ze sprawą. Wtedy z formalnego punktu widzenia inicjatywa wydania aktu powinna być uznana jako inicjatywa z urzędu." – J.Zimmermann: Prawo administracyjne, Warszawa 2008r., s.297

Przykładem takiej sytuacji może być wniosek prokuratora o wszczęcie postępowania. W związku z powyższym sprzeciw Prokuratora w przedmiotowej sprawie został potraktowany jako "impuls" do wszczęcia postępowania z urzędu. Zarzut, iż Prokurator wnosząc sprzeciw uchybił jednomiesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 kpa nie ma znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia, bowiem organ wznawiając postępowanie z urzędu nie jest ograniczony terminem miesięcznym, a jedynie terminem określonym w art. 146 § 1 kpa, który w momencie wznowienia postępowania jeszcze nie upłynął.

Orzeczenie Wojewody należy więc wyeliminować z obrotu, zważywszy na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 k.p.a. Jednakże, należy podkreślić, iż poza wskazanym naruszeniem przepisów proceduralnych, organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę poprawnie merytorycznie.

W szczególności zgodzić się należy, iż organ I instancji nie uwzględnił faktu, iż inwestycja została w znacznej części zrealizowana i brak było podstaw do przyjęcia ustalenia, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie taka sama decyzja, co stanowiło naruszenie art. 149 § 2 kpa. Zgodnie bowiem z ustaleniami faktycznymi, organ I instancji nie mógłby we wznowionym postępowaniu orzec o udzieleniu pozwolenia na budowę stacji paliw (...), bowiem obiekt ten już został zrealizowany i funkcjonuje.

Podzielić również należy ustalenia organu odwoławczego odnośnie ustalenia stron wznowionego postępowania.

Zgodzić się również należy z Prokuratorem, który we wniosku z dnia 31.05.2006r. zarzucił, iż w/w rozstrzygnięcie Starosty z dnia 12.05.2006r. nie zostało podpisane przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, a zatem wydane zostało naruszeniem art. 107 kpa, który w § 1 stanowi, iż decyzja winna zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zaskarżone rozstrzygniecie opatrzone zostało odciskiem pieczęci imiennej starosty L.W., z podpisem nieczytelnym osoby o nieustalonym nazwisku ze znaczkiem "wz" (domyślnie: działający w zastępstwie). Z wyjaśnień Starosty wynika, iż decyzja ta została podpisana przez wicestarostę, działającego na podstawie generalnego upoważnienia wynikającego z uchwalonego przez Radę Powiatu Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w B. , w którym w § 10 ust. 2 postanowiono, iż "w czasie nieobecności Starosty lub niemożności sprawowania funkcji, wszystkie zadania i kompetencje w zakresie kierowania starostwem wykonuje wicestarosta."

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ocena dopuszczalności takiego upoważnienia do wydawania decyzji przez wicestarostę.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5.06.1998r. (Dz.U. j.t. z 2001, nr 142, poz.1592) o samorządzie powiatowym oraz art. 268a k.p.a. starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania takich decyzji w jego imieniu.

Zgodnie doktryną oraz aktualną linią orzeczniczą upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu starosty winno być udzielone imiennie na piśmie, z podaniem daty, od której obowiązuje, lub okresu, na jaki jest udzielane, a także winno wskazywać co najmniej przedmiotowy zakres przekazywanych uprawnień. Upoważnienie takie może być załącznikiem do zakresu czynności danego pracownika, może też być udzielane jednorazowo do wydania tylko ściśle określonych decyzji administracyjnych. Warunku tego nie spełnia udzielenie ogólnego upoważnienia do wydawania decyzji obejmującego np. kierowników wydziałów w starostwie i zamieszczenie go w regulaminie organizacyjnym starostwa, choćby z tego względu, że regulamin taki uchwala rada powiatu na wniosek zarządu. Stanowiłoby to także naruszenie zasady rozłączności kompetencji poszczególnych organów powiatu, rada powiatu nie może bowiem decydować w sprawach, w których właściwy ustawowo jest starosta. Z treści art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika także, że rada powiatu może uchwalić regulamin organizacyjny starostwa jedynie na wniosek zarządu powiatu, a nie na wniosek starosty, ani nawet z własnej inicjatywy. Wynika to z roli zarządu w ustalaniu treści regulaminu. Zarząd nie jest jednak uprawniony do udzielania upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Zresztą, gdyby nawet dopuścić możliwość udzielania omawianych upoważnień w regulaminie, wiązałoby się to ze znacznym ograniczeniem swobody działania starosty w tym zakresie i uzależniałoby udzielenie takiego upoważnienia od woli rady powiatu, czego nie przewiduje komentowana ustawa. Wiązałoby się to także z koniecznością nieraz częstych zmian regulaminu. W regulaminie organizacyjnym można jednak zamieścić (np. w formie załącznika) wykaz pracowników posiadających takie upoważnienia, podając jednocześnie zakres przedmiotowy tych upoważnień. Wykaz ten miałby jednak znaczenie wyłącznie informacyjne, nie mógłby być traktowany jako upoważnienie do wydawania decyzji za starostę w jego imieniu, gdyż upoważnienie takie powinno mieć charakter imienny i skierowane konkretnego pracownika starostwa.

Decyzja podpisane przez inną osobę niż ta, która jest piastunem funkcji organu może jednak być zweryfikowana w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji, w przypadku uzupełnienia akt sprawy o dokument potwierdzający istnienie takiego upoważnienia co najmniej od dnia, w którym wydano zaskarżoną decyzję, jak również w nadzwyczajnych trybach postępowania. Dokumentem potwierdzającym istnienie upoważnienia może być np. uwierzytelniony odpis takiego upoważnienia lub odpis ustalonego przez starostę zakresu czynności danego pracownika.

Z całą mocą podkreślić należy, iż z Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w B. nie wynika upoważnienie do wydawania i podpisywania w imieniu lub w zastępstwie Starosty B. decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Z treści cyt. wyżej w § 10 ust. 2 Regulaminu jasno wynika, iż wicestarosta wykonuje wszystkie zadania i kompetencje w zakresie kierowania starostwem i tylko kierowania, a nie wydawania decyzji administracyjnych, do czego może być umocowany, jednak na podstawie odrębnego, imiennego upoważnienia wydanego przez starostę. Wobec niewykazania przez Starostę , na wezwanie Wojewody z dnia 12.07.2006r., iż umocował on swojego wicestarostę do wydawania decyzji administracyjnych z jego upoważnienia, to uznać należy że podejmowane w tym zakresie przez wicestarostę czynności polegające na podpisywaniu decyzji administracyjnych wydawanych przez organ – Starostę – następowały bez stosownego upoważnienia i z rażącym przekroczeniem posiadanych przez niego uprawnień, a tym samym z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art.6, 7, 8 k.p.a.

Podsumowując stwierdzić należy, iż decyzja Starosty z [...].05.2006r. podpisana przez wicestarostę bez wymaganego prawem upoważnienia wydana została z istotnym naruszeniem art.107 § 1 i 268 a kpa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a.

Brak jest natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...].10.2001r. zgodnie z żądaniem skarżących W. i K.K. , gdyż przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie wznowienia postępowania zakończonego powołaną wyżej decyzją, a nie z trybie stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących W. i K.K. , m.in. odnośnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wskazać, iż WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 4.06.2007r. prawomocnie rozstrzygnął o oddalenie skargi W. i K.K. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 12 sierpnia 2005r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w B .

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji , za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. " b" w zw. z art. 135 p.p.s.a., a także orzekł o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.