Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 34/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 ,art. 80, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 28 października 2022 r. nr 249/2022 znak: WOP.7721.611.2022.DA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi z dnia 8 czerwca 2022 r. nr 39/2022 znak: PINB.5160.02.2014.AS; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej A. R. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

Tutejszy sąd prawomocnym wyrokiem z 18 grudnia 2017 r. II SA/Łd 841/17, wskutek skargi A. R. uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 21 sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego-Wschodniego nr 8/2017 z 29 marca 2017 r., którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach 4,12 m x 8,30 m, wybudowanego obok istniejącego budynku gospodarczego o wymiarach 4,12 m x 8,60 m na nieruchomości położonej we wsi [...], gm. R.

W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku sprzed nowelizacji, dokonanej w trybie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców z dnia 16 grudnia 2016 roku (Dz.U.2016.2255). Za bezsporną sąd uznał okoliczność, ze inwestor dwukrotnie dokonał zgłoszeń, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b., jednak nie przesądza to o niemożności działań sprawdzających organu nadzoru budowalnego w sytuacji wątpliwości, czy nie doszło do obejścia prawa i zrealizowania inwestycji wbrew zgłoszeniu. Sąd podkreślił, że fundamentalne znaczenie dla oceny legalności wykonanych robót budowalnych jest wyjaśnienie przede wszystkim, czy właściciel nieruchomości wybudował budynki w zabudowie zagrodowej, a ponadto czy można je uznać za dwie odrębne budowle. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie ponad wszelką wątpliwość, czy budynek/budynki związane są z produkcją rolną, czy uzupełniają zabudowę zagrodową na działce siedliskowej, zaś żadna z tych trzech przesłanek nie została wyjaśniona w sposób usuwający wszelkie wątpliwości. Organ nie wyjaśnił, czy inwestycję zrealizowano na działce siedliskowej. Przy czym za siedlisko sąd uznał miejsce (nieruchomość zabudowana), na której koncentrują się i realizowane są potrzeby życiowe rolnika i jego rodziny, siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi, służącymi produkcji rolnej co stanowi zabudowę zagrodową. Sąd zauważył także, że zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 ze zm.) zabudowa zagrodowa to budynki mieszkalne, gospodarcze, inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Zdaniem sądu organy nie ustaliły związku funkcjonalnego zrealizowanych inwestycji z działalnością rolną inwestora, ponieważ nie jest wystarczające dla ustalenia tego faktu powołanie się na klasyfikację nieruchomości, jako gruntu rolnego, gdyż taka interpretacja art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. jest, w ocenie sądu naruszeniem prawa materialnego. Ponadto przeprowadzone postepowanie wyjaśniające pomija milczeniem podstawową kwestię, czy działka, na której budynki postawiono, ma związek, czy też nie ma związku funkcjonalnego z działalnością rolniczą właściciela, i czy właściciel działalność tą w tym miejscu prowadzi. Niewyjaśnienie powyższej okoliczności jest istotnym uchybieniem, w kontekście treści art. 29 p.b. Sąd dodał, że nie sposób przyjąć, że możliwe jest zrealizowanie budynku gospodarczego o określonych w art. 29 p.b. gabarytach bez pozwolenia na budowę, jedynie na podstawie zgłoszenia, jeżeli nie zostały spełnione pozostałe warunki w tym przepisie wskazane. Przy tym zarzut ten dotyczy każdego z dwóch budynków gospodarczych, opisywanych przez organy. Sąd wskazał także, że mając na względzie także treść art. 29 ust.1 pkt 2 p.b. rozważenia wymaga, czy zrealizowane etapami budynki są budynkami wolno stojącymi, gdyż z tą przesłanką związana jest kolejna wątpliwość sądu. Zastrzeżenia sąd wzbudziła ocena organów, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami, bowiem załączone do akt postępowania zdjęcia obydwu budynków wskazują na ich ścisłe powiązanie. Sąd dodał, że już w toku pierwszej kontroli nieruchomości opisano inwestycję jako budynek stanowiący jedną całość, podczas gdy organ wywodzi, że budynki połączone są jedynie dachem, nie mają wspólnej jednej ściany, zaś istniejące w fundamentach dylatacje świadczą o ich odrębności. Zdaniem sądu dylatacje nie są jednak wskaźnikiem odrębności budowli, gdyż tworzy się je w ramach tego samego budynku, czy jego części. Sąd zaznaczył, że poza wspólnym dachem budynki mają też wspólną tylną ścianę w tym sensie, że tworzy ona wizualnie jedną całość. W ocenie sądu tak posadowione budowle z pewnością nie spełniają warunku budynków wolno stojących. Takimi są bez wątpienia budynki nie stykające się ze sobą żadną powierzchnią, nie mające wspólnych elementów, nie tworzące jednej bryły w krajobrazie. Wymóg budynków wolnostojących służy zaś m.in. zapewnieniu określonej wizji ładu przestrzennego.

Końcowo sąd stwierdził, że bez wyjaśnienia powyższych wątpliwości, co do uznania inwestycji za odrębne budynki nie sposób wykluczyć, że realizacja inwestycji w efekcie doprowadziła do obejścia prawa w zakresie ustawowego odstępstwa od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Zrealizowanie budynków w ramach zgłoszenia na budowę w sytuacji, gdy inwestycja wymaga pozwolenia na budowę oznacza konieczność wdrożenia procedury legalizacyjnej, w przyjętym przez organ trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W efekcie powyższego wyroku organ pierwszej instancji wydał szereg decyzji, kolejno uchylanych przez organ stopnia wojewódzkiego.

Ostatecznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łodzkiego-Wschodniego, decyzją z 8 czerwca 2022 r. nr 39/2022, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), w związku z art. 24 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) nakazał K. S. likwidację otworu o wymiarach 2,56 m x 2,25 m znajdującego się w ścianie wschodniej budynku gospodarczego "B" o wymiarach 4,12 m x 8,25 m wybudowanego obok istniejącego budynku gospodarczego "A" o wymiarach 4,12 m x 8,60 m, zlokalizowanego w miejscowości [...], na działce nr [...], w obrębie [...], w gminie R., poprzez jego wypełnienie materiałem o odporności ogniowej REI 60 w terminie do dnia 31 sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu PINB przypomniał, że sprawa legalności budowy budynku gospodarczego o wymiarach 4,12 m x 8,30 m wybudowanego obok istniejącego budynku gospodarczego o wymiarach 4,12 m x 8,60 m, zlokalizowanego na działce [...] była przedmiotem rozstrzygnięcia organów obu instancji oraz podlegała ocenie WSA w Łodzi. Decyzją z 14 marca 2022 r. ŁWINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z 14 grudnia 2021 r. umarzającą postępowanie w sprawie legalności budynku gospodarczego "B" o wymiarach 4,12 m x 8,25 m wybudowanego obok istniejącego budynku gospodarczego "A" o wymiarach 4,12 m x 8,60 m, zlokalizowanego w miejscowości [...], na działce nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jak wskazał organ w uzasadnieniu w/w decyzji ŁWINB potwierdził ustalenia organu stopnia podstawowego, że przedmiotowy budynek został wybudowany legalnie oraz w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami gospodarczymi, połączonymi jedynie wspólnym pokryciem dachowym z blachy trapezowej. ŁWINB wskazał ponadto, że miedzy obiektami nie istnieje powiązanie konstrukcyjne, które miałoby podstawę do uznania, iż mamy do czynienia z jednym budynkiem, budynki wprawdzie stoją w bezpośrednim sąsiedztwie oraz wizualnie stanowią jedną całość. W ocenie organu inwestor wybudował dwa budynki gospodarcze w różnych okresach czasowych, które graniczą ze sobą.

Dalej organ pierwszej instancji wskazał, że ŁWINB uznał jedynie, że należy sprawdzić czy otwór okienny znajdujący się w ścianie od strony wschodniej w przedmiotowym budynku o wymiarach 2,56 m x 2,25 m jest zgodny ze zgłoszeniem budowlanym inwestora z 10 stycznia 2013 r., czy nie jest to odstępstwo od w/w zgłoszenia budowlanego, naruszające przepisy prawa.

W związku z powyższym organ stopnia podstawowego, ponownie analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że przedmiotowy otwór został wykonany przez inwestora niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Z uwagi na fakt, że budynek gospodarczy "B" usytuowany jest w odległości 3 m od granicy działki nr [...], wykonanie otworu w ścianie wschodniej tego budynku tj. od strony granicy działki jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jedynym możliwym rozstrzygnięciem w sprawie jest wydanie decyzji nakazującej likwidację otworu na podstawi art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Organ pierwszej instancji dodał, że ŁWINB wskazał ponadto, że organ zaniechał prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie odprowadzania wód opadowych z przedmiotowego budynku "B". W ocenie ŁWINB konieczne jest sprawdzenie prawidłowości odprowadzania wody opadowej z dachu budynku, będącego przedmiotem postępowania.

Wobec tego PINB stwierdził, że wody opadowe z dachu przedmiotowego budynku odprowadzane są na działkę inwestora. Jednospadowy dach budynku nachylony jest w kierunku zachodnim a zatem nie w stronę granicy działki nr [...]. Powyższe potwierdza protokół z oględzin z 30 września 2020 r., szkic obiektu oraz załączona do protokołu dokumentacja zdjęciowa. Organ dodał, że zostały także spełnione warunki, wynikające z treści § 319 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków

Technicznych. Inwestor nie miał zatem obowiązku wykonywania rynien i rur spustowych.

Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia czy wybudowany w 2007 roku budynek mieszkalny został wybudowany w ramach siedliska organ wskazał, że K. S. prowadzi gospodarstwo rolne od roku 2000 i od tego czasu jest rolnikiem, a od 2002 r. podlega też ubezpieczeniu społecznemu rolników. Zrealizował przedmiotowy budynek mieszkalny na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z 17 lipca 2007 r. na działce, której zgodnie z wypisem z planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje się w jednostce planistycznej "EMR" z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną. Z powyższego, zdaniem organu jednoznacznie wynika, że K. S. jako rolnik wybudował budynek mieszkalny w ramach siedliska. Siedlisko jest to bowiem miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika.

W odwołaniu A. R. zarzuciła naruszenie: - art. 153 p.p.s.a., przez niezastosowanie się do wskazań i oceny zaprezentowanych przez WSA w Łodzi w wyroku z 19 grudnia 2017 r., II SA/Łd 841/17, które to wskazania i oceny są dla organu wiążące;

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że organ dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i nie uzasadnił dlaczego uznał inwestora za prowadzącego działalność rolniczą, skoro nawet sam Inwestor nie powiedział, na czym ta działalność rolnicza miałaby polegać, a posiadanie ziemi zakwalifikowanej jako grunty rolne nie jest równoznaczne z prowadzeniem działalności rolniczej. Organ pominął przebieg wcześniejszych czynności w sprawie, w tym wcześniejszych oględzin, w toku których m.in. uwidoczniono na zdjęciach, że druga ściana wewnętrzna pomiędzy budynkami była budowana dopiero w toku kontroli organu, czyli w toku zainicjowanego wnioskiem A. R. o stwierdzenie samowoli budowlanej i nakazanie inwestorowi podjęcia czynności zmierzających do doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Organ pominął, że wybudowane budynki gospodarcze (a de facto jeden budynek) naruszają przepisy techniczne dotyczące usytuowania budynków i znajdują się zbyt blisko granicy z nieruchomością A. R., budynki mają większe wymiary, niż wskazane na zgłoszeniu (w zgłoszeniu budynek ma wymiary 4,10 m x 7 m, w rzeczywistości 4,12 m x 8,60 m), wolnostojące budynki powinny mieć przerwę, którą widać na tzw. przestrzał, pomiędzy budynkami nie ma żadnej przerwy, ponieważ ściana jest jednolita, jedyna przerwa to przerwa między prawdziwą ścianą a "ścianą-atrapą", która konstrukcyjnie nie ma żadnego znaczenia dla drugiego budynku. Sam organ zauważa wspólne dachy obu budynków i wyciąga z tego faktu nielogiczne wnioski, wody opadowe z budynku są odprowadzane na sąsiednia działkę należącą do A. R.;

- art. 29 ust. 2 pkt 1 lit.a p.b. (wcześniej art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.a p.b.), poprzez jego zastosowanie, w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy budynek będący przedmiotem postępowania nie jest związany z produkcją rolną i nie uzupełnia zabudowy zagrodowej.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z 28 października 2022 r. stwierdził, że w toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany przez K. S. na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Łodzi, Referatu Budownictwa w Wydziale Budownictwa Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w R. Zgłoszenie z 10 stycznia 2013 r. dotyczy budowy budynku gospodarczego w ramach istniejącej zabudowy siedliskowej o wymiarach 4,10m x 7,00m, powyższe zgłoszenie przyjęto w organie administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu.

Organ wskazał, iż w dacie dokonywania zgłoszenia przez inwestora z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., w ówczesnym brzmieniu wynikało, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Powyższa budowa wymagała zgłoszenia, co niniejszym inwestor robót budowlanych uczynił. W aktualnym stanie prawnym, stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 1a p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Tak więc aktualnie legalność takich obiektów nie podlega reglamentacji ustawy Prawi budowlane.

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 29 września 2022 r. organ pierwszej instancji ustalił, iż ostatnie oględziny przedmiotowego budynku gospodarczego oznaczonego litera "B" przeprowadzone były 30 września 2020 r. Od czasu ostatnich oględzin zostały wykonane następujące roboty budowalne: zamurowano otwór o wymiarach 2,56m x 2,25m znajdujący się w ścianie wschodniej budynku "B", otwór zamurowano pustakiem ceramicznym grubości 12 cm. Wypełnienie otworu zlicowano z zewnętrzną powierzchnią ściany zewnętrznej o grubości 25 cm. Zgodnie z oświadczeniem inwestora otwór powstał podczas budowy budynku. Informację tę potwierdza wykonanie żelbetonowych elementów wokół otworu (słupy i nadproże). Inwestor oświadczył również, że zamurował otwór na wiosnę 2021 r. ŁWINB dodał, że budynek posiada wymiary 4,12m x 8,25m, a zatem wymiary budynku odbiegają od podanych w zgłoszeniu, lecz jego powierzchnia zabudowy wynosi 33,99 m2, spełnia warunki wymagane przepisem art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., obowiązującym w dacie budowy jak i w aktualnym brzmieniu, pomimo iż jego wymiary zostały zwiększone. Dodano, że z przepisów prawa nie wynikało i nie wynika, iż budowa budynków gospodarczych uzupełniających zabudowę zagrodową wymagała aby był wolnostojący, ponadto inwestor dokonując zgłoszenia wskazał, że sporny budynek gospodarczy będzie posadowiony obok istniejącego już budynku gospodarczego "A". Organ nie wniósł sprzeciwu, więc inwestor działając w zaufaniu do organów państwowych wzniósł sporny budynek na podstawie zgłoszenia. Zdaniem ŁWINB cel wskazany w decyzji PINB z 8 czerwca 2022 r. wydanej w postępowaniu naprawczym został osiągnięty. Otwór o wymiarach 2,56 m x 2,25 m znajdujący się w ścianie wschodniej budynku gospodarczego "B" został zamurowany jeszcze przed wydaniem decyzji, co potwierdziła przeprowadzona kontrola, tak więc wydanie decyzji nr 39/2022 z 8 czerwca 2022 r., zdaniem ŁWINB było bezprzedmiotowe. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, iż wody opadowe ze spornego budynku gospodarczego oznaczony literą "B" odprowadzane są na teren własnej działki inwestora poprzez rynny od strony zachodniej, natomiast z budynku gospodarczego odznaczonego literą "A" odprowadzenie wody opadowej odbywa się poprzez rynny i rurę spustową na teren własnej działki inwestora od strony zachodniej. Rynny obu budynków są rozdzielone (odrębne). Natomiast z dokonanych pomiarów kontrolnych podczas protokołu z oględzin przeprowadzonych 29 września 2022 r. wynika, iż pomiędzy działkami o nr [...] i [...] znajduje się rów odwadniający (betonowy). Każde z działek posiada własne ogrodzenie. Odległość budynku "B" od odrodzenia z siatki działki [...] wynosi od 2,85m do 2,88m, odległość od ogrodzenia betonowego działki [...] wynosi od 3,71m do 3,73m, natomiast brak jest możliwości dokonania pomiaru odległości od granicy działki, gdyż w terenie brak jest punktów/znaków geodezyjnych. Organ odwoławczy, analizując powyższe przepisy oraz akta spawy zauważa, iż ze zgłoszenia wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy miał być usytuowany w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią, tymczasem z akt wynika, iż jest wybudowany od odrodzenia działki

nr [...] wykonanego z siatki w odległości od 2,85m do 2,88m, natomiast od ogrodzenia betonowego działki [...] w odległości od 3,71m do 3,73m. Między ogrodzeniem z siatki, a ogrodzeniem betonowym znajduje się rów odwadniający (betonowy). Granica między nieruchomościami jest sporna, a w sądzie obecnie trwa postępowanie o rozgraniczenie.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu mamy do czynienia z sytuacją usytuowania budynku gospodarczego w odległości ok. 2,85-2,88 cm (przyjmując najmniej korzystną odległość od granicy działki dla inwestora), co oznacza że jest on usytuowany niezgodne z obowiązującymi obecnie przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 12 ust. 1-3 rozporządzenia, jednak biorąc pod uwagę treść § 16 pkt 1 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz fakt, iż wykonane pomiary są pomiarami orientacyjnymi, to brakujące 12 cm do 3m minimalnej odległości od granicy z działką sąsiednią określone w § 12 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zdaniem tutejszego organu mieszczą się w granicy błędu określonego w w/w § 16 pkt 1 r.s.t.g.

Organ dodał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż inwestor prowadzi gospodarstwo rolne o pow. 8 ha, które obejmuje użytki zielone, łąki. Od roku 2000 r. prowadzi działalność rolniczą i jest objęty programem rolno-środowiskowym, w gospodarstwie wykorzystuje sprzęt rolniczy m.in. kosiarkę rotacyjną do koszenia łąk, przegrabiarki, przyczepę rolniczą, podkaszarki, brony, walec do równania łąk. W ocenie tut. organu zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż K. S. posiada status rolnika i mógł wybudować budynek związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Ponadto parametry wybudowanego obiektu odpowiadają dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., budynek jest parterowy, posiada powierzchnię zabudowy poniżej 35 m2, a rozpiętość konstrukcji nie przekracza 4,80 m. Podczas przeprowadzonej 29 września 2022 r. kontroli inwestor oświadczył, że zamurował otwór na wiosnę 2021 r. Powyższy fakt został potwierdzony przez organ stopnia powiatowego w toku czynności kontrolnych. Okoliczność ta jednoznacznie wynika z załączonego do protokołu kontroli materiału zdjęciowego. Aktualnie zatem brak jest czynności mających na celu doprowadzenie wybudowanego obiektu budowlanego z przekroczeniem zakresu zgłoszenia do stanu zgodnego z prawem. Powyższe oznacza tym samym, że ustała materialnoprawna przesłanka do kontynuowania postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał z kompetencji przyznanych mocą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekł o uchyleniu w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego-Wschodniego z 8 czerwca 2022 r. i umorzeniu w całości postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie legalności budowy spornego budynku gospodarczego.

W skardze A. R. zarzuciła naruszenie:

- art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., przez prowadzenie postępowania z uporczywym pomijaniem pełnomocnika ustanowionego dla strony - adw. M. M., przez co nie uczestniczył on w czynnościach postępowania, a tym samym całe postępowanie dotknięte jest wadą, która daje podstawę do jego wznowienia, decyzja powinna zostać uchylona w całości, a wszystkie czynności postępowania dokonane z tym naruszeniem powtórzone;

- art. 153 p.p.s.a., przez całkowite pominięcie wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z 19 grudnia 2017 r., II SA/Łd 841/17, jak również niewykonanie wytycznych zawartych w tym zakresie w decyzji z 17 stycznia 2020 r. wydanej przez organ drugiej instancji.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że organ uniemożliwił pełnomocnikowi wzięcie udziału w sprawie i w czynnościach postępowania, co stanowi brak równy brakowi udziału strony w postępowaniu, stąd wszelkie wykonane czynności podlegać powinny powtórzeniu. Pełnomocnictwo dla adwokata do prowadzenia niniejszej sprawy zostało przedłożone w toku postępowania odwoławczego przed Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego 30 maja 2017 r. Pełnomocnik uczestniczył wówczas w czynnościach tego organu, w tym w postępowaniu dowodowym, m.in. w oględzinach nieruchomości należącej do K. S. Pełnomocnictwo do prowadzenia całej sprawy administracyjnej we wszystkich instancjach nie zostało następnie na żadnym etapie postępowania cofnięte. Co więcej, organ drugiej instancji w decyzji z 17 stycznia 2020 r. uznał, że pełnomocnictwo to istnieje, zostało złożone w postępowaniu administracyjnym na piśmie. Zdaniem skarżącej organy administracyjne naruszyły również art. 153 p.p.s.a., pomijając wytyczne znajdujące się na s. 8-10 uzasadnienia ww. wyroku. Organ pierwszej instancji nie wykonał z tych wytycznych wskazując jedynie na zarejestrowanie K. S. w KRUS, co jest niewystarczające w niniejszej sprawie. Nie jest również wystarczające powołanie się na fakt otrzymywania dotacji, ponieważ każda osoba posiadająca grunt rolny, nawet jeżeli nie prowadzi działalności rolniczej, otrzymuje dotacje obszarowe na takie grunty, Organ nie uwzględnił podstawowych okoliczności wymaganych przedmiotem sprawy, to jest faktu, że drugi budynek nie stanowi odrębnego, wolnostojącego budynku, a jedynie jest rozbudową istniejącego budynku, pomiędzy budynkami nie ma prześwitu. Budynek został wybudowany na zgłoszenie, a w takiej sytuacji wymagał uzyskania pozwolenia na rozbudowę i powinien być projekt budowy, zaś w postępowaniu budowlanym, ze względu na wymogi techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz odległość tego budynku od nieruchomości A. R., jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania budynku i powinna być stroną takiego postępowania. Organ pominął bowiem fakt, że budynek został posadowiony zbyt blisko granicy z nieruchomością należącą do A. R., w sposób sprzeczny właśnie z owymi wymogami technicznymi. Budynki mają wspólny, jeden, połączony ze sobą dach. Pominięto kwestię rur opływowych wychodzących z tego budynku do rowu melioracyjnego, który mieści się na nieruchomości A. R.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

W piśmie procesowym z 10 maja 2023 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wskazał między innymi, że oględziny budynków wykonane w 2020 r., potwierdziły, że sporne budynki są dwoma konstrukcyjnie odrębnymi budynkami wolnostojącymi, wybudowanymi na odrębnych fundamentach, posiadającymi odrębne ściany. Sporna zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej i jest częścią owej zabudowy. Nadto strona ustanowiła dwóch pełnomocników w sprawie zatem była reprezentowana przez pełnomocnika na każdym etapie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Z-cy Przewodniczącego Wydziału II z 5 kwietnia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19)

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 6 marca 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim, przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnik postępowania nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione drodze zarządzenia z 5 kwietnia 2023 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Mając powyższe na uwadze sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Podkreślić należy, że myśl art. 153, p.p.s.a. ocena prawna zawarta w wyroku tutejszego sądu z wyrokiem z wyrokiem z 18 grudnia 2017 r. II SA/Łd 841/17 wiąże w tej sprawie sąd oraz organy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998r. sygn. II SA 1560/97). Ocena prawna, o której stanowi wymieniony przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12), że: "przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania".

Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 63/21). Przepis art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Związanie oceną prawną oznacza więc, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Nieprzestrzeganie przepisu art. 153 p.p.s.a. podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Dlatego też w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.

Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie organy nie uwzględniły oceny zaprezentowanej w ww. wyroku tutejszego sądu z 18 grudnia 2017 r. II SA/Łd 841/17, a tym samym nie wykonały zaleceń sądu zawartych w uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia, a w konsekwencji naruszyły art. 153 p.p.s.a.

Jak już wskazano, w części historycznej niniejszego uzasadnienia, w uzasadnieniu ww. wyroku tutejszy sąd wskazał, że fundamentalne znaczenie dla oceny legalności wykonanych robót budowalnych jest wyjaśnienie przede wszystkim, czy właściciel nieruchomości wybudował budynki w zabudowie zagrodowej, a ponadto czy można je uznać za dwie odrębne budowle. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie ponad wszelką wątpliwość, czy budynek/budynki związane są z produkcją rolną, czy uzupełniają zabudowę zagrodową na działce siedliskowej. Organy nie ustaliły bowiem związku funkcjonalnego zrealizowanych inwestycji z działalnością rolną inwestora. Nie wyjaśniono też czy działka, na której budynki postawiono, nie ma związku funkcjonalnego z działalnością rolniczą właściciela, której on w tym miejscu nie prowadzi, czy zrealizowane etapami budynki są budynkami wolno stojącymi, czy mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami, bowiem załączone do akt postępowania zdjęcia obydwu budynków wskazują na ich ścisłe powiązanie. Sąd dodał, że sam organ opisał inwestycję jako budynek stanowiący jedną całość, dodając, że dylatacje nie są wskaźnikiem odrębności budowli, a poza wspólnym dachem budynki mają też wspólną tylną ścianę w tym sensie, że tworzy ona wizualnie jedną całość. W ocenie sądu tak posadowione budowle z pewnością nie spełniają warunku budynków wolno stojących. Takimi są bez wątpienia budynki nie stykające się ze sobą żadną powierzchnią, nie mające wspólnych elementów, nie tworzące jednej bryły w krajobrazie.

Sąd podkreślił, że bez wyjaśnienia powyższych wątpliwości, co do uznania inwestycji za odrębne budynki nie sposób wykluczyć, że realizacja inwestycji w efekcie doprowadziła do obejścia prawa w zakresie ustawowego odstępstwa od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Zrealizowanie budynków w ramach zgłoszenia na budowę w sytuacji, gdy inwestycja wymaga pozwolenia na budowę oznacza konieczność wdrożenia procedury legalizacyjnej, w przyjętym przez organ trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W ocenie sądu mimo prowadzonego przez kilka lat postępowania powyższe okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione.

Wskazać należy, że powyższy wyrok został wydany zarówno po kontroli z 28 lutego 2014 r., jak i po oględzinach z 2 i 4 listopada 2016 r. Zatem ustalenia dokonane podczas wskazanych czynności nie mogły stanowić podstawy umorzenia postępowania, o czym świadczy treść uzasadnienia wskazanego wyroku tutejszego sądu.

Organ ustalił również, że w rejestrach Gminy R. figuruje gospodarstwo rolne o pow. 1,90 ha na K. S., inwestor jest płatnikiem podatku rolnego, pozyskał wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że na działkę 189 składają się grunty rolne i pastwiska oraz, że inwestor podlega ubezpieczeniu rolników KRUS.

Następnie, po uchyleniu przez ŁWINB, decyzją z 17 stycznia 2020 r. decyzji PINB z 13 sierpnia 2019 r., umarzającej postepowanie - m.in. ze względu na naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie czy sporny budynek jest związany z produkcją rolną, czy uzupełnia zabudowę zagrodową, czy na działce 189 są inne budynki związane z działalnością rolniczą, ani czy występuje związek funkcjonalny inwestycji z ową działalnością, czy budynki stanowią dwie odrębne budowle czy jeden obiekt budowlany - organ pierwszej instancji dokonał 30 września 2020 r. ponownych oględzin, wskazując w protokole, że "budynek B jest odsunięty o 5 – 6 cm. Przerwa dylatacyjna pokazana jest na dokumentacji fotograficznej. Budynki A i B pokryte są wspólnym, jednolitym pokryciem dachowym z blachy trapezowej. W budynku B znajduje się skład opału, drewno, węgiel, drobne narzędzia rolniczo-ogrodnicze, m.in. taczka, drabina oraz kosiarka rotacyjna. W budynku A zlokalizowano warsztat podręczny oraz pomieszczenie garażowe.

Organ pozyskał także z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaświadczenie, wskazujące na to, że inwestor w latach 2004 – 2020 korzystał z pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz pomocy finansowej dotyczącej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Ustalono także, iż inwestor prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług budowlanych, z siedzibą w miejscowości [...].

Ustalenia te stały się podstawą decyzji PINB z 2 grudnia 2020 r., kolejny raz umarzającej, na podstawie art. 105 k.p.a postępowanie w sprawie legalności spornego budynku. W uzasadnieniu owej decyzji organ (powołując się na oględziny z 4 listopada 2016 r. a więc na oględziny, które zdaniem sądu, rozpoznającego poprzednio niniejszą sprawę, nie stanowiły wystarczającej podstawy do umorzenia postępowania) wskazał, ze pomiędzy ścianami i fundamentami spornych budynków widoczna jest szczelina o nieregularnym kształcie, a ze względu na sposób wykonania fundamentów organ potwierdził, że budynki gospodarcze A i B mają oddzielne fundamenty. Dalej organ na podstawie tych samych oględzin ustalił, że pomiędzy budynkami nie istnieją żadne powiązania konstrukcyjne, które dawałyby podstawy do uznania, że mamy do czynienia z jednym budynkiem, wskazując że wprawdzie budynku stanowią wizualnie jedną całość, ale nie ma między nimi takich powiązań, które wykluczałyby uznanie ich za obiekty samodzielne, że budynek B jest odsunięty o 5–6 cm. Przerwa dylatacyjna pokazana jest na dokumentacji fotograficznej. Organ wprawdzie w dalszej części uzasadnienia powołuje się na oględziny z 30 września 2020 r., ale na ich podstawie wykluczył jedynie wykorzystywanie budynku B na prowadzenie działalności gospodarczej, wskazując na przechowywanie w nim sprzętu wykorzystywanego w gospodarstwie rolnym. Ponadto wypada dodać, że wyniki oględzin z 30 września 2020 r. są w istocie powieleniem wyników oględzin kontrolowanych wcześniej przez sąd, bowiem w ich wyniku stwierdzono jedynie, że "budynek B jest odsunięty o 5–6 cm. Przerwa dylatacyjna pokazana jest na dokumentacji fotograficznej".

Następnie decyzją z 9 lutego 2021 r. ŁWINB uchylił decyzję z 2 grudnia 2020 r., stwierdzając, że także ta decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 153 p.p.s.a., bowiem nadal nie wyjaśniono czy inwestycję zrealizowano na działce siedliskowej, czy sporny budynek związany jest z działalnością rolną, czy budynki są wolnostojące, skoro budynki stykają się ścianami szczytowymi, które są oddalone od siebie o 5 cm.

W konsekwencji organ stopnia podstawowego przesłuchał inwestora, który oświadczył, że jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne, a jego działalność obejmuje użytki zielone, łąki, jest objęty programem rolno-środowiskowym i prowadzi działalność rolniczą. W gospodarstwie wykorzystuje sprzęt rolniczy, miedzy innymi kosiarkę rotacyjną do koszenia łąk, przegrabiarki, przyczepę rolniczą, podkaszarki, brony, walec do równania łąk. Ponadto opisał rozwój swojego siedliska, wskazując że budynki gospodarcze są mu niezbędne do prowadzenia działalności rolniczej. Pierwszy jest budynkiem warsztatowym a drugi, będący przedmiotem postępowania służy do przechowywania maszyn, m.in. kosiarki, podkaszarek i przegrabiarek w okresie jesienno-zimowym. Przesłuchanie inwestora odbyło się bez udziału ustanowionego 30 maja 2017 r. pełnomocnika w osobie adwokata, mimo wyraźnego żądania skarżącej w tym zakresie, a zawiadomienie o przesłuchaniu przesłano na adres drugiego pełnomocnika, niebędącego profesjonalistą.

Po czym kolejną decyzją z 14 grudnia 2021 r. organ stopnia podstawowego ponownie umorzył postępowanie w sprawie spornego budynku, wskazując w uzasadnieniu, że ww. zeznania inwestora potwierdzają istnienie związku funkcjonalnego z działalnością rolniczą inwestora. Ponadto organ ponownie uznał, że sporne budynki gospodarcze stoją wprawdzie w bezpośrednim sąsiedztwie i wizualnie stanowią jedną całość, jednakże nie ma między nimi takich powiązań funkcjonalnych i konstrukcyjnych, które wykluczałyby uznanie ich za obiekty samodzielne. Tym samym uznał, że inwestor wybudował w różnym czasie tj. w roku 2007 i roku 2013 dwa budynki gospodarcze, które jedynie graniczą ze sobą.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 14 marca 2022 r. uchylił ww. z 14 grudnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ, powołując się na ww. wyrok tutejszego sądu stwierdził, że aby ustalić czy wybudowany w 2017 r. budynek mieszkalny został wybudowany w ramach siedliska o czy stanowi zabudowę zagrodową niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie bez szerszej argumentacji, a także wbrew stanowisku prezentowanemu we wcześniej wydawanych decyzjach kasatoryjnych zaakceptował stanowisko organu instancji, iż inwestor wybudował dwa budynki gospodarcze w różnych okresach czasowych, które graniczą ze sobą. W dalszej części wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ stopnia powiatowego powinien zweryfikować czy wskazany wcześnie otwór w ścianie od strony zachodniej jest zgodny z przepisami prawa budowlanego oraz odnieść się do prawidłowości odprowadzania wód opadowych z dachu przedmiotowego budynku.

Efektem powyższego była opisana w części historycznej decyzja Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego z 8 czerwca 2022 r., poprzedzona oględzinami z 29 września 2022 r. odnoszącymi się do wskazanego otworu w ścianie od strony zachodniej, sposobu odprowadzania wód opadowych i odległości od granicy, a następnie zaskarżona decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z akt sprawy nie wynika przy tym, by organ pierwszej instancji uzyskał wspomniane przez ŁWINB decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego.

Tak przeprowadzone postępowanie, w ocenie sądu narusza art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym w sprawie wyroku.

Organy w istocie nie poczyniły żadnych nowych ustaleń odnośnie tego, czy budynki są budynkami wolno stojącymi, czy mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami. W tym zakresie ustalenia organów opierają się w zasadzie na protokole z oględzin z 4 listopada 2016 r., które to ustalenia sąd uznał za niewystarczające do umorzenia postępowania. Nie zmieniają tego ustalenia zawarte w protokole z 30 września 2020 r., z którego wynika, że budynek B jest odsunięty o 5–6 cm, a przerwa dylatacyjna pokazana jest na dokumentacji fotograficznej oraz że oba budynki pokryte są wspólnym, jednolitym pokryciem dachowym z blachy trapezowej, a część nowego dachu została połączona ze starym.

Odnośnie znaczenia w niniejszej sprawie przerwy dylatacyjnej jasno wypowiedział się sąd we wskazanym wyroku, że istniejące w fundamentach dylatacje nie świadczą o odrębności budowli. Sąd zaznaczył, także że poza wspólnym dachem budynki mają też wspólną tylną ścianę w tym sensie, że tworzy ona wizualnie jedną całość. W ocenie sądu tak posadowione budowle z pewnością nie spełniają warunku budynków wolno stojących. Takimi są bez wątpienia budynki nie stykające się ze sobą żadną powierzchnią, nie mające wspólnych elementów, nie tworzące jednej bryły w krajobrazie. Tymczasem nawet we wskazanym protokole z 30 września 2020 r. stwierdzono, że budynki A i B pokryte są wspólnym, jednolitym pokryciem dachowym z blachy trapezowej.

Wobec powyższego w ocenie sądu organy, mimo kilkuletniego postępowania, prowadzonego po wyroku tutejszego sądu nadal nie poczyniły żadnych konkretnych ustaleń, czy sporne budynki są wolno stojące, a wręcz dokonały odmiennej oceny spornych budynków, niż ta dokonana przez sąd w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 841/17. Tym samym, stwierdzając w decyzjach z 14 grudnia 2022 r. i w konsekwencji z 14 marca 2022 r., że między budynkami nie istnieje powiązanie konstrukcyjne, które dawałoby podstawę do uznania, iż mamy do czynienia z jednym budynkiem, w sposób nieuprawniony zakwestionowały wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 841/17, którymi były związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Podobnie należy ocenić ustalenia organu odnoszące się do istnienia związku funkcjonalnego spornego budynku z działalnością rolniczą inwestora. Dotychczasowe ustalenia organów potwierdzają w istocie jedynie fakt, że inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Organy nie wyjaśniły na czym polega działalność rolnicza inwestora, na jaką skalę ją prowadzi. Jak słusznie podnosi pełnomocnik skarżącej nie zmienia tego enigmatyczna argumentacja inwestora zawarta w protokole z przesłuchania, nie znajdująca odzwierciedlenia w dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym. Nie potwierdza tego także protokół oględzin z 30 września 2020r. zgodnie z którym w budynku B znajduje się skład opału, drewno, węgiel, drobne narzędzia rolniczo-ogrodnicze, m.in. taczka, drabina oraz kosiarka rotacyjna, a więc przedmioty, które nie przesądzają o prowadzeniu działalności rolnej. Dodać, że owo przesłuchanie odbyło się bez udziału profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, mimo prawidłowego umocowania do reprezentacji skarżącej, wynikającego z pełnomocnictwa z 30 maja 2017 r. (k - 306 akt administracyjnych), co stanowiło naruszenie art. 79 k.p.a., w zw. z art., 32 k.p.a. Nie zmienia tego okoliczność zawiadomienia o przesłuchaniu doręczone drugiemu pełnomocnikowi będącemu osoba fizyczną. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji z nieuzasadnionych przyczyn pomijał ustanowionego w sprawie adwokata, nie uwzględniając faktu złożonego 30 września 2017 r. pełnomocnictwa. Takie działanie organu nie zasługuje na aprobatę. Z akt sprawy wynika, że skarżąca domagała się prowadzenia postępowania z udziałem profesjonalisty, a organ stopnia podstawowego zignorował jej żądanie. W tej sytuacji trudno uznać protokół z przesłuchania inwestora za kluczowy dowód w sprawie przesądzający, o tym że sporny budynek związany jest funkcjonalnie z działalnością rolniczą inwestora. W aktach sprawy próżno szukać innych dowodów takie stanowisko potwierdzających. Zgromadzona w sprawie dotychczas dokumentacja w postaci stosownych zaświadczeń potwierdza jedynie, że inwestor jest właścicielem gruntów, pobiera stosowne dopłaty i jest ubezpieczonym w KRUS. Owe ustalenia nie potwierdzają jednak jednoznacznie, że budynek związany jest z działalnością rolniczą, czemu wyraz dawał także organ odwoławczy w kolejnych decyzjach kasatoryjnych. Organy nie ustaliły zatem ponad wszelką wątpilwość czy budynek/budynki związane są z produkcją rolną oraz czy uzupełniają zabudowę zagrodową na działce siedliskowej.

Wobec powyższego sąd stwierdza, że ocena prawna i wskazania zawarte wyroku z 18 grudnia 2017 r. II SA/Łd 841/17 pozostają nadal aktualne, i na mocy art. 153 p.p.s.a. są wiążące dla organów orzekających w sprawie. Postepowanie przeprowadzone przez organy narusza zatem wskazany przepis art. 153 p.p.s.a., a jednocześnie nie spełnia wymogów z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 79 k.p.a., w zw. z art., 32 k.p.a.

Prowadząc dalej postepowanie w niniejszej sprawie organy będą zobligowane do wykonania w pełnym zakresie wytycznych sądu zawartych w wyroku z 18 grudnia 2017r. II SA/Łd 841/17 oraz respektowania udzielonego adw. M. M. pełnomocnictwa.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art., 135, w zw. z art. 153 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji

O kosztach postępowania sąd orzekł zaś, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

ABO