Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 431/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77, art. 80, art. 127 par. 1, art. 138 par.1 pkt 2 in fine, art. 139
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: par. 3 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 50 poz 449
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postepownaiu egzekucyjnym  w administracji
article: art. 119 pkt 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 3 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. Ć. i L. Ć. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 maja 2023 roku nr SKO.4141.516-517.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w zakresie zwrotu wydatków za dozór pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu 1. uchyla zaskarżone postanowienie. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących Z. Ć. i L. Ć. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 16 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu zażalenia L. Ć. i Z. Ć. wspólników spółki cywilnej "Ć." s.c. na punkt 2 postanowienia Starosty Zgierskiego z 12 kwietnia 2023 r. dotyczącego zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775) – dalej: "k.p.a.", w związku z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) – dalej: "u.p.e.a.", uchyliło pkt 2 zaskarżonego postanowienia i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Starosta Zgierski postanowieniem z 12 kwietnia 2023 r. wydanym w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu Jawa o numerze rejestracyjnym [...] usuniętego z drogi w dniu 19 września 1999 r. - orzekł o:

1. przyznaniu na rzecz "Ć." spółka cywilna z siedzibą w Z. kwoty 121 847,03 zł tytułem zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór i usunięcie ww. pojazdu;

2. odmowie przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór i usunięcie ww. pojazdu w pozostałym zakresie.

Od powyższego rozstrzygnięcia L. Ć. i Z. Ć., wspólnicy spółki cywilnej "Ć." s.c. wnieśli zażalenie wskazując, że jego przedmiotem jest postanowienie Starosty Zgierskiego z 12 kwietnia 2023 r. w części – co do pkt 2 postanowienia, tj. w zakresie odmawiającym przyznania stronie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu Jawa o numerze rejestracyjnym [...] ponad kwotę przyznaną przez organ stronie zgodnie z pkt 1 postanowienia, tj. ponad kwotę 121 847,03 zł.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny materiału dowodowego, polegającej na uznaniu, że po dacie 18 czerwca 2020 r. nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności skutkujące zwiększeniem kosztów dozoru ani wynagrodzeniem za dozór oraz usunięcie pojazdu, podczas gdy okoliczności te w sposób wiarygodny i jasny zostały wskazane w treści pism strony z 28 lutego 2023 r. oraz 6 marca 2023 r.;

2. art. 7 i 15 w zw. art. 77 k.p.a. poprzez błędne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący nie na dzień orzekania, lecz na dzień odebrania pojazdu z parkingu, co doprowadziło organ do błędnego nieuwzględnienia aktualnych kosztów i świadczeń mających wpływ na ustalenie wysokości należnego stronie wynagrodzenia za dozór i wysokości kosztów dozoru pojazdu;

3. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej w miejsce wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na pominięciu dowodów z pism strony datowanych na 28 lutego 2023 r. oraz 6 marca 2023 r. i dołączonych do tych pism dokumentów, co z kolei doprowadziło organ do błędnego uznania, iż brak jest podstaw do uwzględnienia tzw. "współczynnika zyskowności", o którym mowa we wskazanych powyżej pismach strony;

4. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronie kontrolę zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, tj. w zakresie pkt 2 postanowienia oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie na rzecz strony dalszej kwoty 9 762,10 zł tytułem zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór i usunięcie pojazdu Jawa o numerze rejestracyjnym [...] i odmowę przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór i usunięcie pojazdu w pozostałym zakresie.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z 16 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło pkt 2 ww. postanowienia Starosty Zgierskiego i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest z kolei wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 872/13 - System Informacji Prawnej LEX nr 1636871; z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2492/12; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Opolu z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 174/18 - System Informacji Prawnej LEX Nr 2563697; w Łodzi z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 233/17 - System Informacji Prawnej LEX nr 2296959; w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/G1 463/16; w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1525/16 - System Informacji Prawnej LEX nr 2189619). Dalej kolegium wyjaśniło, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący zakwestionowali bowiem jedynie punkt 2 ww. postanowienia Starosty Zgierskiego, w którym to organ orzekł o odmowie przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór i usunięcie ww. pojazdu w pozostałym zakresie. Podkreślono przy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi jest zobowiązane do rozpoznania zażalenia we wskazanym w zażaleniu zakresie, bo w pozostałej części postanowienie stało się ostateczne z upływem terminu do wniesienia zażalenia. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że na dzień dzisiejszy w obrocie prawnym występuje prawomocne i ostateczne rozstrzygnięcie Starosty Zgierskiego określające wysokość zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu Jawa o numerze rejestracyjnym [...]

Dalej kolegium wyjaśniło, że przedmiot prowadzonego postępowania, tj. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór w całości normowany jest przez wyżej już wskazany - art. 102 § 2 u.p.e.a., który przewiduje w tym zakresie wydanie wyłącznie jednego rozstrzygnięcia, co wpisuje się w zasadę jedna sprawa - jedno rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego chybionym i nie znajdującym poparcia w treści obowiązujących przepisów jest wydanie przez organ, który prowadził postępowanie w zakresie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór - rozstrzygnięcia, które nie tylko dubluje przedmiot prowadzonego postępowania, ale i ponadto wprowadza wątpliwość, co do jego spójności. Organ odwoławczy podkreślił, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie powinno być:

• sformułowane precyzyjnie, w sposób niebudzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2023 r.; sygn. akt I SA/Wa 3015/22; System Informacji Prawnej LEX nr 3527725);

• spójne i spełniać wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem kolegium skoro organ wydał już prawomocne rozstrzygnięcie, co do całego przedmiotu prowadzonego postępowania, tj. dotyczące zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór - to bezprzedmiotowym jest prowadzenie dalszego postępowania w tym samym zakresie, co w konsekwencji stanowi o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu.

Odnosząc się do podnoszonych przez strony zarzutów - które de facto nie odnoszą się do przedmiotu prowadzonego postępowania – to w ocenie kolegium, są one chybione i w konsekwencji pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

W skardze do sądu administracyjnego L. Ć. i Z. Ć., reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili:

a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. przez jego błędną zbyt zawężającą wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten przewiduje możliwość wydania tylko jednego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku o możliwości wydania więcej niż jednego rozstrzygnięcia;

b. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania:

i. art. 16 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że ostateczność i prawomocność części decyzji administracyjnej jest równoważna z ostatecznym i prawomocnym rozstrzygnięciem całej sprawy administracyjnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania, co z kolei miałoby przemawiać za bezprzedmiotowością postępowania przed organem l instancji, podczas gdy brak jest podstaw do uznania, że cała sprawa administracyjna, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta;

ii. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, polegające na zaniechaniu powtórnego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w objętym odwołaniem zakresie, z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia w zakresie całej sprawy administracyjnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania, podczas gdy organ II instancji powinien dokonać merytorycznej oceny i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w zakresie wskazanym w odwołaniu, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy:

iii. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez całkowite pomięcie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a tym samym niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie sprawy w objętym odwołaniem zakresie, podczas gdy organ lI instancji zobligowany był do wszechstronnej analizy i oceny całego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie i wydania rozstrzygnięcia na tej podstawie;

iv. art. 8 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych;

v. art. 138 § 1 ust. 2. k.p.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w tym zakresie, podczas gdy w niniejszej sprawie organ II instancji powinien uchylić przedmiotową decyzję w zaskarżonym zakresie oraz w tej części orzec co do istoty sprawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżących organ II instancji, dokonując rozpoznania odwołania w niniejszej sprawie, powinien ocenić, czy na rzecz strony należało przyznać zwrot kosztów dozoru i wynagrodzenie za dozór w pozostałym zakresie, tj. ponad określoną w tym postanowieniu kwotę. Zaznaczono przy tym, że merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ II instancji w tym zakresie nie prowadziłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych, ani nie prowadziłoby do naruszenia spójności orzeczenia organu I instancji. Okoliczność, że stronie na podstawie orzeczenia organu II instancji przysługiwałaby także dalsza kwota wynagrodzenia za dozór oraz zwrot wynagrodzenia za dozór, nie prowadziłoby bowiem do naruszenia lub wyeliminowania rozstrzygnięcia organu I instancji w niezaskarżonym zakresie. Nie doprowadziłoby to również do stwierdzenia, jakoby orzeczenie w niezaskarżonym zakresie było nieprawidłowe.

Skarżący stanęli na stanowisku, że przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego jest podzielny, a tym samym możliwe jest wydanie względem niego odrębnych, samodzielnych rozstrzygnięć. Organ musi bowiem rozstrzygnąć, czy zasadnym jest przyznanie zwrotu kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór, a jeśli tak, to w jakiej części. Tym samym, organ II instancji w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia art. 16 § 1 i 3 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że ostateczność i prawomocność rozstrzygnięcia w zakresie części kwoty należnego zwrotu kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór skutkuje niemożliwością rozpoznania sprawy w zakresie pozostałej, dalszej części należności przysługujących stronie, tj. zwrotu dalszych kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór.

Nadto zaznaczono, że strona została pozbawiona przysługującego jej prawa dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Organ II instancji nie ustosunkował się także w sposób merytoryczny do zgłoszonych w treści odwołania od postanowienia organu I instancji zarzutów, które także, w przeważającej mierze, dotyczyły kwestii gromadzenia, analizy i oceny materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 maja 2023 r., którym kolegium uchyliło punkt 2 postanowienia organu I instancji dotyczącego zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji. W ocenie sądu organ odwoławczy dopuścił się w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało sąd do wyeliminowania postanowienia kolegium z obrotu prawnego.

Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W myśl natomiast art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Zaskarżone do sądu postanowienie kolegium zostało wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wobec tego w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję (w niniejszym przypadku postanowienie), o której mowa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a więc uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Zasadniczo bowiem zgodnie przyjmuje się (vide: m. in. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., s. 167; podobnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r.), że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe; została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą; dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną; a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". W literaturze zwraca się również uwagę na to, iż "przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji" (vide: B. Adamiak, Komentarz do art. 138 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 727). Jednym słowem zarówno w doktrynie jak i w judykaturze przyjmuje się zgodnie, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przy czym przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała takiego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (por. np. A. Wróbel, Komentarz do art. 138 k.p.a. w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2023 r., i cytowana tam literatura). Bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest zatem jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić również należy, że umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy administracyjnej oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (por. m.in. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13).

W rozpoznawanej sprawie kolegium rozpoznawało zażalenie na postanowienie Starosty Zgierskiego z 12 kwietnia 2023 r., który w punkcie 1 tegoż postanowienia przyznał na rzecz "Ć." spółka cywilna z siedzibą w Z. kwotę 121 847,03 zł tytułem zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór i usunięcie pojazdu natomiast w punkcie 2 wskazanego postanowienia odmówił przyznania zwrotu wydatków związanych z: wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór i usunięcie pojazdu w pozostałym zakresie. Odnotować przy tym należy, że strona skarżąca wniosła do kolegium zażalenie wskazując, iż skarży jedynie punkt 2 ww. postanowienia Starosty Zgierskiego. Z kolei organ odwoławczy - uznając, że jest związany granicami zaskarżenia - uchylił punkt 2 wskazanego powyżej postanowienia Starosty Zgierskiego i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Powyższe stanowisko kolegium nie zasługuje na aprobatę.

Przede wszystkim należy wskazać, że strona skarżąca domagała się przyznania jej od organu kwoty 139 253,75 zł stanowiącej wynagrodzenie dozorcy pojazdu. Jak bowiem wynika z akt sprawy w toku postępowania strona złożyła wniosek o ustalenie jej stosownego wynagrodzenia z tego tytułu. Przy czym odnotować w tym miejscu należy, że w myśl art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) – dalej: "u.p.e.a." – który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, na kwotę wynagrodzenia dozorcy składają się dwa elementy: po pierwsze, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz po drugie, wynagrodzenie za dozór. Jak wynika z akt sprawy strona zgodziła się w istocie z treścią punktu 1 wskazanego powyżej postanowienia Starosty Zgierskiego o przyznaniu na jej rzecz kwoty 121 847,03 zł, czego wyrazem jest to, że w tym zakresie – jak wynika z treści skierowanego do kolegium zażalenia - rozstrzygnięcie organu I instancji nie zostało zaskarżone. Strona skarżąca w treści zażalenia wyraźnie wskazała, iż nie zgadza się z punktem 2 wskazanego powyżej postanowienia Starosty Zgierskiego, z którego wynika, iż odmówiono jej przyznania kwoty 9 762,10 zł wynagrodzenia za dozór, a więc zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu. Jak bowiem wynika z akt sprawy strona skarżąca wnioskowała o przyznanie jej - jako dozorcy pojazdu – z tego tytułu łącznej kwoty 139 253,75 zł, na którą to kwotę składa się, w myśl art. 102 § 2 u.p.e.a., zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Tym samym więc organ I instancji, Starosta Zgierski, nie uczynił w pełni zadość wnioskowi strony skarżącej – pomniejszył bowiem w istocie żądane przez nią, a przysługujące jej jako dozorcy pojazdu, wynagrodzenie o sporną kwotę w wysokości 9 762,10 zł. W świetle powyższego sąd stoi na stanowisku, iż zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie kolegium, którym organ ten uchylił punkt 2 wskazanego powyżej postanowienia Starosty Zgierskiego i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, niewątpliwie zamknęło stronie możliwości zakwestionowania wysokości przyznanej jej – jako dozorcy – kwoty wynagrodzenia z tego tytułu (która jak już wskazywano obejmuje zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, a także za usunięcie pojazdu) – stronie skarżącej w istocie nie została bowiem przyznana w pełnej wysokości kwota, o którą wnioskowała.

W świetle powyższego sąd pragnie zauważyć i podkreślić, że wniesienie środka zaskarżenia – w niniejszym przypadku zażalenia – nie może prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej. Tym bardziej, że w części wnioskowana przez stronę skarżącą kwota (stanowiąca wynagrodzenie dozorcy), tj. do wysokości 121 847,03 zł , jest niesporna. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zakaz reformationis in peius, zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wyjaśnić należy, iż instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony – stanowi ona przy tym "szczególnego rodzaju zabezpieczenie, że sytuacja prawna strony ukształtowana rozstrzygnięciem nieostatecznym co do zasady nie ulegnie pogorszeniu w następstwie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jest to konsekwencja funkcji, jaką w postępowaniu administracyjnym spełniają środki prawne, w tym odwołanie. Skoro mają one służyć ochronie interesu prawnego strony, muszą uwzględniać elementy gwarantujące możliwość skorzystania z nich przez stronę bez obawy pogorszenia sytuacji prawnej" (K. Kaszubowski, Zakaz reformationis in peius w: Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2019 r., oraz podana tam literatura przedmiotu, LEX/el https://sip.lex.pl/#/monograph/369456560/447656?pit=2023-10-15 w szczególności zob. B. Adamiak, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, AUW.Prawo 1992/1183, s. 208). Zakaz ten tworzy więc swobodę realizowania przyznanego stronie prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji. Zatem istotą zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji, że w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją niemniej jednak jedynie na decyzję bardziej korzystną dla strony skarżącej. Tym samym więc organ II instancji nie może wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa – tj. niż zaskarżona decyzja organu I instancji.

Wobec powyższego uznać należało, że zaskarżone postanowienie, pomimo jego procesowego charakteru, pogorszyło w istocie sytuację prawną strony skarżącej. Trzeba bowiem podkreślić, że zakaz reformationis in peius wiąże organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno merytorycznie, jak i kasacyjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżone do sądu rozstrzygniecie organu II instancji niewątpliwie pogarsza sytuację prawną strony skarżącej, bowiem traci ona możliwość zaskarżenia odmowy przyznania jej, jako dozorcy, wynagrodzenia (obejmującego - jak już wskazywano: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór) w pełnej kwocie, o którą wnioskowała, którym to prawem dysponowała do czasu wydania zaskarżonego do sądu postanowienia organu odwoławczego. Sąd podziela przy tym stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 19 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3993/21, w którym stwierdzono, że przez "niekorzyść" w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć niekorzyść lub uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony. Dla oceny, czy doszło do naruszenia tak określonego zakazu reformationis in peius niezbędne jest porównanie osnowy decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie takie porównane prowadzi – zdaniem sądu - do jednoznacznego wniosku, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego stanowi w istocie zmianę na niekorzyść strony skarżącej. Nie może przy tym ujść uwadze fakt, iż wynikająca z art. 139 k.p.a. zasada reformationis in peius stanowi podstawową gwarancję procesową dla stron, a co za tym idzie strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesiony przez nią środek zaskarżenia (czy to w postaci odwołania, czy to zażalenia), jeżeli nie okaże się skuteczny, to spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej, która została ustalona zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przepis art. 139 k.p.a. in fine dopuszcza wprawdzie odstępstwa od zakazu reformationis in peius - gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Odstępstwa te mają charakter wyjątków od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się i jako takie nie podlegają wykładni rozszerzającej. Powinny zatem mieć zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych. A co za tym idzie rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się – a więc uznając, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny - organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że w sprawie wystąpił taki właśnie stan (o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a.).

Wobec powyższego sąd stoi na stanowisku, iż - jak już powyżej wskazano - zaskarżone postanowienie organu odwoławczego pogorszyło w istocie sytuację prawną strony skarżącej, bowiem uniemożliwiło jej zakwestionowanie w toku postępowania administracyjnego wysokości przyznanego jej – jako dozorcy pojazdu – wynagrodzenia (obejmującego zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór), mimo iż jego wysokość odbiega od kwoty wskazanej we wniosku. W istocie bowiem, w ocenie sądu, organ II instancji nie rozpoznał zawisłej przed nim sprawy administracyjnej w pełnym zakresie, do czego był zobowiązany.

W świetle powyższego w tym miejscu należy odnieść się do kwestii związanej z możliwością zaskarżenia "części" postanowienia. Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu I instancji. Nie można jednak zapominać o tym, że w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Tym samym więc zaskarżenie jedynie części decyzji jest możliwe wówczas, gdy zaskarżona część decyzji ma samodzielny byt prawny i może odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. np. P. M. Przybysz, Komentarz do art. 127 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el 2023 r., pkt 7 oraz wskazane tam poglądy judykatury). Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części, a co za tym idzie jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Równocześnie nie można pominąć i tego, że wydanie decyzji przez organ II instancji, pomimo niewniesienia odwołania powoduje, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np.: wyroki NSA: z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1357/18; z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 872/13 - LEX nr 1636871; z 9 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2492/12; wyroki WSA: w Opolu z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 174/18 - LEX nr 2563697; w Łodzi z 11 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 233/17 - LEX nr 2296959; w Gliwicach z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 463/16 - LEX nr 2201090; w Warszawie z 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1525/16 - LEX nr 2189619). Zatem jedynie w sytuacji, gdy z jednej decyzji da się wyodrębnić poszczególne, samodzielne rozstrzygnięcia, które mogłyby stanowić w rzeczywistości niejako odrębne decyzje - możliwym będzie złożenie odwołania zarówno od całej decyzji wydanej w I instancji, jak również tylko od jej części, jeśli część ta odznacza się samodzielnością i nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszym przypadku – kwestia ustalenia kwoty wynagrodzenia dla dozorcy pojazdu - na którą to kwotę składają się dwa elementy, tj.: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, stanowi jedną sprawę administracyjną opartą na jednej podstawie prawnej.

Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w uchwale z 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10, w której uznano, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.) – dalej, jak już wskazywano: "u.p.e.a." - w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449). Zatem, stosownie do treści art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyznaje, na wniosek dozorcy, złożony w terminie miesiąca od dnia ustania dozoru, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. przewiduje więc, iż na kwotę należną dozorcy składają się dwa elementy, jakich może żądać dozorca w związku z wykonywaniem dozoru, tj.: po pierwsze, wynagrodzenie za dozór oraz po drugie, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. W treści tego przepisu ustawodawca posłużył się spójnikiem "oraz" co oznacza, że wynagrodzenie należne dozorcy składa się ze wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. dwóch elementów. Bezsporny jest przy tym zróżnicowany cel i charakter wskazanych elementów wynagrodzenia należnego dozorcy. Co więcej należy zwrócić uwagę, że należności te mogą być przyznane wyłącznie na żądanie dozorcy, stąd też możliwa jest sytuacja, w której dozorca wystąpi z żądaniem przyznania obu wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. elementów wynagrodzenia, bądź też jednego z nich. W przypadku zaś, gdy żądanie dotyczy obu należności, to niewątpliwie najbardziej optymalnym rozwiązaniem, gdyż powoduje ono największą przejrzystość, jest sytuacja, w której oddzielnie zostaje ustalona należność z tytułu wynagrodzenia za dozór oraz należność z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, niemniej jednak wskazane elementy stanowią łącznie ustaloną przez organ i należną dozorcy kwotę. Dopuszczalne wydaje się również łączne ustalenie kwoty należnej dozorcy, bez rozbicia jej na wskazane powyżej elementy, niemniej jednak powinny one wynikać z uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji kwestią decydującą jest jednoznaczne rozstrzygnięcie przez organ zarówno w samej treści postanowienia jak i w uzasadnieniu tego postanowienia, czy ustalona kwota obejmuje oba rodzaje należności, czy też jedną z nich (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 262/17, opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego odnotować należy, iż w literaturze podkreśla się, iż "wydatki poniesione przez dozorcę muszą być konieczne. Dozorca ma nie tylko przedstawić ich wysokość, ale także określić sposób jej obliczenia. Wydatki te nie mają zatem charakteru przeciętnych wydatków, związanych z przechowywaniem rzeczy danego rodzaju, ale mają charakter konkretny – dotyczą danego dozorcy oraz konkretnych przedmiotów przechowywanych przez niego". Z kolei "wysokość wynagrodzenia dozorcy powinna być ustalona przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak: zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowywaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnia niezbędna do jego składowania w sposób zapewniający zachowanie jego właściwości" (por. P.M. Przybysz, Komentarz do art. 102 u.p.e.a. w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el 2023 r., pkt 7; a także wskazane tam poglądy judykatury; zob. również W. Grześkiewicz, Komentarz do art. 102 u.p.e.a. w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D. R. Kijowskiego, LEX/el 2015 r.). W judykaturze podnosi się nadto, iż to, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. wskazuje na konieczne wydatki poniesione przez danego (konkretnego) dozorcę powoduje obowiązek wykazania przez dozorcę nie tylko kwoty poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, ale i wskazania w jaki sposób kwoty te zostały obliczone (vide: wyroki NSA: z 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1108/08, LEX/el nr 549012; a także z 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1214/08, LEX/el nr 513111). Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. To bowiem na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów. Organ orzekający o ich przyznaniu jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę. A co za tym idzie, jeżeli w przekonaniu organu dozorca nie wskazał, jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem samochodu, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie określił sposobu ich wyliczenia, to wówczas stosownych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego powinien dokonać organ (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 969/12, LEX/el nr 1305648). Nie oznacza to jednak, że organ ma w tym zakresie pełną swobodę i może dowolnie wyliczać należności należne dozorcy. Wręcz przeciwnie, metody zastosowane przez organ powinny być dobrane w sposób racjonalny, a prawidłowość ich doboru i poprawność zastosowania muszą zostać uzasadnione w sposób nie budzący wątpliwości (vide np.: wyroki WSA w Łodzi: z 5 września 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 785/13, LEX/el nr 1371676 oraz sygn. akt III SA/Łd 786/13, LEX/el nr 1371677). Nie można przy tym zapominać, że na organie – jako jednostce publicznej – ciąży obowiązek zachowania najwyższej staranności w gospodarowaniu środkami publicznymi. W świetle powyższego nie może być więc wątpliwości co do tego, że rolą organu powinno być co najmniej zweryfikowanie wyliczeń przedstawionych przez dozorcę.

W świetle powyższego sąd wyjaśnia, że co do zasady kwota której przyznania domagała się strona skarżąca powinna zostać określona przez organ w postanowieniu kwotowo i obejmować: zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór i usunięcie pojazdu. W takiej sytuacji strona ma możliwość wniesienia zażalenia w zakresie wysokości przyznanej kwoty. Jednak w rozpoznawanej sprawie sytuacja jest szczególna, bowiem organ I instancji sformułował swoje rozstrzygnięcie w 2 punktach, co jednak nie oznacza, że rozpoznawał on dwie odrębne sprawy administracyjne – wręcz przeciwnie przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna, która sprowadza się do ustalenia kwoty należnej dozorcy. Bez wątpienia wniesienie przez stronę skarżącą zażalenia jedynie co do punktu 2 postanowienia Starosty Zgierskiego wskazywało na intencję strony skarżącej, tj. w istocie na to, że nie aprobuje ona w pełni rozstrzygnięcia, które zapadło w jej sprawie. Podkreślić przy tym należy, że wnioskowana przez stronę skarżącą kwota w części jest niesporna – jak bowiem wynika z akt sprawy zarówno organ, jak i strona skarżąca zgadzają się bowiem co do tego, że żądanie dozorcy co do kwoty 121 847,03 zł jest uzasadnione. Tym samym przyjąć należy, że w tym zakresie organ zaaprobował przedstawione przez stronę skarżącą wyliczenie. Przy czym zdaniem strony skarżącej kwota ta nie odpowiada w pełni przysługującej jej należności, ta bowiem powinna być powiększona o 9 762,10 zł, co nie spotkało się z aprobatą organu I instancji, który – ustalając wysokość należności przysługującej dozorcy w kwocie 121 847,03 zł – odmówił uczynienia w pełni zadość żądaniu strony (gdyż pomniejszył żądaną przez nią kwotę o sumę 9 762,10 zł). Nie oznacza to jednak, że w sprawie zapadły dwa odrębne rozstrzygnięcia – wręcz przeciwnie organ rozstrzygnął jedną sprawę administracyjną. A co za tym idzie nie można podzielić stanowiska Kolegium, iż treść zażalenia zakreśliła granice postępowania odwoławczego w ten sposób, że zostało ono ograniczone jedynie do punktu 2 postanowienia Starosty Zgierskiego, co z kolei – zdaniem kolegium - zwalniało je z obowiązku rozpoznania sprawy w pełnym zakresie. Jak już bowiem wskazywano treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza uchylenie decyzji w części, jest to jednak możliwe m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12; z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 415/15; czy też z 11 października 2015 r., sygn. akt I OSK 298/14). Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszym przypadku - rozstrzygana przez organ sprawa administracyjna dotyczyła bowiem należnej dozorcy kwoty. Wprawdzie w niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi jedynie kwestii odmowy przyznania należności w pozostałej wnioskowanej przez nią kwocie, tj. 9 762,10 zł, niemniej jednak zawisła przed organem II instancji sprawa dotyczyła prawidłowości ustalenia należnej dozorcy kwoty za dozór pojazdu, a nie jej części. Kolegium jednak tego faktu nie dostrzegło, a uchylając punkt 2 postanowienia organu I instancji (który dotyczył zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu) i umarzając w tym zakresie postępowanie organu I instancji uchyliło się w istocie od rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy, a więc od jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Z tego też względu sąd uznał, iż organ II instancji uchylił się od rozpoznania zawisłej przed nim sprawy - w istocie bowiem nie przeprowadził on ponownie postępowania i nie rozpoznał sprawy w całości, tj. nie ustalił jaka kwota jest należna dozorcy (stronie skarżącej) zgodnie z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a. Nie przedstawił on też szczegółowego wyliczenia, które pozwoliłoby na dokonanie przez sąd kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia jakie zapadło w tej sprawie. Co więcej zaskarżone do sądu postanowienie kolegium z 16 maja 2023 r. doprowadziło do sytuacji, w której strona skarżąca nie ma możliwości zakwestionowania wysokości przyznanej z tytułu sprawowania dozoru nad pojazdem należności i dlatego podlegało ono uchyleniu.

W świetle powyższego podkreślić trzeba, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także – jak już wskazywano - w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". W doktrynie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Równocześnie sąd zwraca uwagę, iż obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy - przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania (zażalenia) ma zatem ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Istotę zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (która ma również przymiot zasady konstytucyjnej), sprowadza się w judykaturze do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania (zażalenia) przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Owo wynikające z zasady dwuinstancyjności dwukrotne rozpatrywanie sprawy rozumiane jest jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego – najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy (vide np. P. M. Przybysz, Komentarz do art. 15 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2023 r.). W niniejszym jednak przypadku kolegium uchylając punkt 2 zaskarżonego doń postanowienia Starosty Zgierskiego dotyczącego zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu i umarzając w tym zakresie postępowanie organu I instancji uchyliło się w istocie od rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy. W ocenie sądu organ II instancji powinien rozważyć jaka konkretnie kwota należy się w niniejszej sprawie stronie skarżącej z tytułu sprawowanego przez nią dozoru, pamiętając przy tym o zakazie reformationis in peius oraz mając na uwadze to, że w części kwota ta jest niesporna – została bowiem zaakceptowana zarówno przez stronę skarżącą jak i organ I instancji (a co za tym idzie należało przyjąć, że w tej części jako niesporne zostały też zaakceptowane przestawione przez stronę skarżącą wyliczenie). Należy też zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego do sądu postanowienia brak wyliczeń organu, które wskazywałyby na to jaka konkretnie kwota wyczerpuje w całości dyspozycję art. 102 § 2 u.p.e.a. Okoliczności te, mimo ciążącego na organie II instancji obowiązku, nie zostały rozważone. W świetle powyższego sąd stoi na stanowisku, iż organ II instancji uchylając punkt 2 postanowienia Starosty Zgierskiego i umarzając w tym zakresie postępowanie organu I instancji uchylił się w istocie od rozważenia sprawy w całości – nie ustalił on bowiem jaka kwota powinna zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. zostać przyznana stronie skarżącej. Co więcej organ ten nie przedstawił również szczegółowego wyliczenia, które pozwalałoby na dokonanie przez sąd kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ tej sprawy. Z przyczyn, które wskazano powyżej, zdaniem sądu, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, dlatego organ błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz pozbawił stronę możliwości dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, o którym stanowi art. 15 k.p.a.

Reasumując sąd uznał zatem, że kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Ze względu na charakter rozstrzygnięcia kolegium na obecnym etapie postępowania sąd nie stwierdził jednak wskazywanych w skardze naruszeń przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i po rozpoznaniu zażalenia strony skarżącej ustalić jaka kwota przysługuje jej z tytułu sprawowanego dozoru nad pojazdem, pamiętając jednak o chroniącym stronę zakazie reformationis in peius oraz formułując stosowne uzasadnienie swojego stanowiska.

Z powyższych przyczyn sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego doń postanowienia kolegium.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt pkt 3 p.p.s.a., który to przepis pozwala na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 1964 ze zm.).

a.l.