Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 517/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37a i 37b
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 23 lutego 2023 r. nr LV/661/2023 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 maja 2023 r. Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej jako "u.s.g.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 23 lutego 2023 r. nr LV/661/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Starego Miasta w Tczewie (zwanej dalej "uchwałą" lub "planem").

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 37a i 37b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez uregulowanie w §14 ust. 2 pkt 13, § 15 ust. 5 pkt 10, § 16 ust. 3 pkt 15, § 17 ust. 3 pkt 17, § 18 ust. 3 pkt 14, § 19 ust. 3 pkt 9, § 20 ust. 3 pkt 12, § 24 ust. 3 uchwały zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

W związku z powyższym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie §14 ust. 2 pkt 13, § 15 ust. 5 pkt 10, § 16 ust. 3 pkt 15, § 17 ust. 3 pkt 17, § 18 ust. 3 pkt 14, § 19 ust. 3 pkt 9, § 20 ust. 3 pkt 12, § 24 ust. 3. Alternatywnie, w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności w całości lub w części innej niż wskazał skarżący o stwierdzenie nieważności uchwały w całości albo w części, w jakiej jest ona sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę Wojewoda wyjaśnił, że kwestionowana uchwała wpłynęła do organu w dniu 3 marca 2023 r. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie organu zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła art. 37a i 37b u.p.z.p. poprzez ustalenie w § 24 ust. 3 uchwały bardzo szczegółowych zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ponadto w §14 ust. 2 pkt 13 uchwały ustalono indywidualne zasady i warunki sytuowania ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla ogrodzeń ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków, zaś w § 15 ust. 5 pkt 10, § 16 ust. 3 pkt 15, § 17 ust. 3 pkt 17, § 18 ust. 3 pkt 14, § 19 ust. 3 pkt 9, § 20 ust. 3 pkt 12 uchwały wprowadzono dla poszczególnych stref ochrony konserwatorskiej zakaz stosowania ogrodzeń z siatki i prefabrykowanych elementów betonowych, tj. ustalono rodzaje materiałów budowlanych z jakich nie mogą być wykonane ogrodzenia.

Zdaniem organu z powyższego wynika, że uchwała Rady Miejskiej w Tczewie zawiera zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Wojewoda zauważył, że w dniu 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774 poz. 1688), która wprowadziła szereg zmian do u.p.z.p. W ustawie tej, między innymi uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., który stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Regulacje w zakresie stanowienia zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane zawarte zostały natomiast w art. 37a - 37e u.p.z.p. Stosownie do treści art. 37a u.p.z.p. rada gminy może je ustalić w formie uchwały podejmowanej w trybie określonym w art. 37b u.p.z.p. Powyższe oznacza, że przepisy upoważniające do określania zasad sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane stanowią lex specialis, co wyklucza możliwość ich określenia w innym akcie prawa miejscowego.

Wojewoda wskazał, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tczewie uznając skargę za uzasadnioną, wniosła o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W odniesieniu do skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; zwanej dalej u.s.g.), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, takie jak m.in. działanie bez podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie, z inicjatywy Wojewody, której podstawę stanowił art. 93 ust. 1 u.s.g., kontroli sądowej poddano uchwałę Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 23 lutego 2023 r. nr LV/661/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Starego Miasta w Tczewie. Zaznaczyć należy, że Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (aktem prawa miejscowego) i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów, mimo że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Z tego zaś wynika praktyczny aspekt sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, która w ramach oceny legalności danego aktu, w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą.

Przepis art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p. lub ustawa) stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie zasad sporządzania, jak i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.

Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28).

Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części powołując się na istotne naruszenie art. 37a i 37b u.p.z.p. poprzez uregulowanie w §14 ust. 2 pkt 13, § 15 ust. 5 pkt 10, § 16 ust. 3 pkt 15, § 17 ust. 3 pkt 17, § 18 ust. 3 pkt 14, § 19 ust. 3 pkt 9, § 20 ust. 3 pkt 12, § 24 ust. 3 uchwały zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Alternatywnie, w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności w całości lub w części innej niż wskazał skarżący o stwierdzenie nieważności uchwały w całości albo w części, w jakiej jest ona sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Kontrolując w zakreślonych prawem granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w całości ani w części, bowiem nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jak i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Zdaniem Skarżącego uregulowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p. lub plan miejscowy) kwestii dotyczących sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, stanowi istotne naruszenie art. 37a i 37b u.p.z.p., bowiem rada gminy winna uregulować je w odrębnej niż plan miejscowy uchwale.

Sąd w składzie orzekającym zarzutu tego nie podziela.

Należy mieć na uwadze, że art. 37a ust. 1 u.p.z.p. przewiduje fakultatywną kompetencję ("rada gminy może") do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (art. 37a ust. 2 u.p.z.p.); w uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3 u.p.z.p.). Uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.) i dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 u.p.z.p.). Uchwała, o której mowa w ust. 1, również określa (a więc musi zawierać) warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 7). W art. 37b ustawy uregulowano tryb i etapy uchwalania tej uchwały. W myśl art. 37d ustawy podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej (ust. 1).

Wskazane przepisy zostały dodane do u.p.z.p. na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 – zob. art. 7 pkt 5 tej ustawy). Na mocy art. 5 pkt 3 lit. b ustawy krajobrazowej uchylono także przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Wprowadzenie nowych przepisów i uchylenie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. wywołało wątpliwości czy kwestie ujęte w art. 37a u.p.z.p. mogą być wyłącznie przedmiotem odrębnej uchwały czy też dopuszczalne jest ich uregulowanie w treści planu miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano (i ten kierunek wykładni uznać należy za przeważający), że zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń dotyczących obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego (tak m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r. II SA/Gd 212/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 maja 2020 r. II SA/Go 84/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 21 maja 2019 r. II SA/Bd 1447/18).

Stanowisko takie prezentuje także Wojewoda Pomorski.

W ocenie składu orzekającego w sprawie nie można jednak podzielić poglądu, zgodnie z którym rada gminy nie ma już podstaw do uchwalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tych zagadnień, albowiem zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mogą być ustalane wyłącznie w drodze uchwały podjętej w oparciu o przepisy wprowadzone do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy art. 7 pkt 5 ustawy nowelizującej.

W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że analizując charakter prawny uchwały podejmowanej na podstawie art. 37a i art. 37b u.p.z.p. (dalej jako: uchwała krajobrazowa) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2021 r., II OSK 158/21 stwierdził, że z treści art. 37a – 37e wynika, iż "uchwała krajobrazowa jest aktem o odmiennym charakterze i - przede wszystkim - innych, dalej idących skutkach aniżeli uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podczas gdy miejscowy plan wywołuje jedynie skutki na przyszłość i nie może ingerować w już istniejące, legalnie zrealizowane obiekty, uchwała krajobrazowa działa również ex tunc, w odniesieniu do obiektów małej architektury, ogrodzeń, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu jej wejścia w życie (legalnie w tamtym czasie posadowionych). Co więcej, za niewykonanie postanowień uchwały krajobrazowej i niedostosowanie tych obiektów do zasad i warunków określonych w uchwale w wyznaczonym w niej okresie, ustawa umożliwia wymierzenie kary pieniężnej". Zwrócono także uwagę, że zwrot "rada gminy może ustalić w formie uchwały" (art. 37a ust. 1 ustawy) wskazuje na dobrowolny charakter podjęcia takiej uchwały i zależność od uznania gminy. Prowadzi to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do wniosku, że uchwały krajobrazowe zostały przewidziane dla gmin, które nie tylko widzą potrzebę ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic i urządzeń reklamowych na przyszłość, ale przede wszystkim chcą dostosowania istniejących już tego typu obiektów do nowych zasad i warunków ich sytuowania oraz kar za niedostosowanie istniejących obiektów do nowych ustaleń i zasad sytuowania.

Oceniając dopuszczalność uregulowania w planie miejscowym materii dotyczącej sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane należy mieć na uwadze cel jakim służyć miały zmiany w u.p.z.p. Celem tym było, co wynika z samego tytułu ustawy krajobrazowej, wzmocnienie narzędzi ochrony krajobrazu. Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powoływanym wyroku, że przepisy ustawy nie powinny być wykładane w sposób, który może doprowadzić do destrukcji krajobrazu i estetycznego chaosu. Taki zaś skutek nieuchronnie by nastąpił w sytuacji, gdy gmina nie ureguluje przedmiotowej kwestii w uchwale krajobrazowej (której uchwalenie nie jest obligatoryjne), a jednocześnie nie będzie miała możliwości określenia jej w planie miejscowym. Wtedy na terenie takiej gminy rzeczona kwestia nie będzie uregulowana w ogóle (z uzasadnienia powołanego wyroku).

Zagadnienie dopuszczalności regulacji w planie miejscowym kwestii przeniesionych z usuniętego art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. do art. 37a tej ustawy było także przedmiotem rozważań w nauce prawa. Zwrócono uwagę, że przeniesienie to nie może być równoznaczne z przyjęciem dopuszczalności regulacji tych zagadnień wyłącznie w uchwale krajobrazowej. Przeczą takiemu założeniu wyniki wykładni celowościowej (A. Fogel, Komentarz do art. 37a [w:] H. Izdebski (red.), I. Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2023, s. 376).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać wskazane w tym przepisie wartości m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Uwzględnienie ich stanowi warunek uznania aktu planistycznego za zgodny z przepisami u.p.z.p. (Z. Niewiadomski, Wartości w planowaniu przestrzennym w świetle orzecznictwa NSA [w:] A. Fogel (red.), Z. Cieślak (red.), Wartości w planowaniu przestrzennym, Warszawa 2010, s. 20). Tym samym, wykładnia u.p.z.p. powinna być dokonywana w taki sposób by instrumenty w niej przewidziane zapewniały ochronę wskazanych wartości w tym wymagań ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Stąd też za bardziej zasadne uznać należy szerokie rozumienie określania zasad ochrony w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy) oraz zasad kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6)oraz zasad zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 1 pkt 9) gdyż elementy te, również bardzo szczegółowe, jak kolorystyka, detale architektoniczne czy zastosowane materiały przesądzają o utrzymaniu lub utracie zabytkowych wartości (A. Fogel, op. cit., s. 377).

Sąd orzekający w sprawie podziela także stanowisko wyrażone w przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nowelizacja u.p.z.p. miała na celu danie gminom narzędzi legislacyjnych umożliwiających określenia warunków oraz terminu dostosowania istniejących już obiektów małej architektury, ogrodzeń praz tablic i urządzeń reklamowych do ustanowionych nowych zakazów, zasad i warunków w uchwale krajobrazowej. Nie ulega wątpliwości, że uchwała krajobrazowa została przewidziana przez ustawodawcę jako dodatkowe narzędzie służące ochronie krajobrazu, wprowadzone do systemu prawnego oprócz, a nie – jak twierdzi skarżący - zamiast istniejących rozwiązań prawnych. Nowe narzędzie ma na celu zwiększyć (dotychczas ograniczone) możliwości gminy wpływania na ład reklamowy na swoim terenie, a nie stać się jedyną możliwością regulacji tej materii. Nie jest zatem tak, że rada gminy nie ma podstaw do uchwalenia w m.p.z.p. żadnych zagadnień uregulowanych poprzednio w art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy, gdyż kwestie te mogą być już ustalane wyłącznie w drodze uchwały podjętej na podstawie nowych przepisów wprowadzonych ustawą krajobrazową (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2023 r. II SA/Kr 998/23). Nie można także przyjąć, że istotą zmian legislacyjnych wprowadzonych ustawą krajobrazową jest całkowite "wyjęcie" zagadnień dotychczas uregulowanych w art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z zakresu materii planistycznej.

Sąd podziela pogląd, że pomimo uzyskania przez gminy na mocy art. 37a u.p.z.p. kompetencji do podjęcia uchwały krajobrazowej określającej m.in. zasady i warunki sytuowania ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (fakultatywnie), nie przestał na niej ciążyć obowiązek określenia w planie miejscowym zasad zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasad kształtowania krajobrazu; wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2023 r. II SA/Kr 998/23).

Z tego też względu, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2021 r., II OSK 158/21, jeżeli gmina nie widzi potrzeby zmian w istniejących już obiektach małej architektury, ogrodzeniach oraz tablicach i urządzeniach reklamowych, a jedynie chce ustalić zasady i warunki sytuowania i realizacji dla nowych tego typu obiektów na przyszłość to może to uczynić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Na regulację tego rodzaju kwestii pozwala art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o "ładzie przestrzennym" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz - co istotne w rozpoznawanej sprawie - kompozycyjno-estetyczne. Stosownie z kolei do § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), obowiązującego w momencie przystąpienia przez Radę Miejską w Tczewie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie ulega wątpliwości, że mieszczą się w tym pojęciu zasady posadowienia obiektów małej architektury, reklam czy chociażby wysokość i kształt ogrodzeń, dopuszczalne jest zatem uregulowanie w planie miejscowym zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w tym zakresie (por. np. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2935/18).

Uprawnienia rady gminy do uregulowania przedmiotowej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego upatrywać można również w treści art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. przewidującego obowiązkowe określenie w planie miejscowym wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Odnoszący się do tego przepisu § 4 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia wprost statuuje, że ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Ponadto zwrócić należy uwagę na treść art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący uregulowania między innymi zasad kształtowania zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów (wszystkich, zatem również małej architektury), jak również na dodany ustawą nowelizującą z dnia 24 kwietnia 2015 r. art. 15 ust. 2 pkt 3a dotyczący zasad kształtowania krajobrazu. Przez krajobraz zgodnie z art. 2 pkt 16e powołanej ustawy należy rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, w co bez wątpienia wchodzą również obiekty małej architektury, reklamy czy ogrodzenia.

Rekapitulując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zawarcie w treści uchwały szczegółowych zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane nie może zostać uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym przepisy §14 ust. 2 pkt 13, § 15 ust. 5 pkt 10, § 16 ust. 3 pkt 15, § 17 ust. 3 pkt 17, § 18 ust. 3 pkt 14, § 19 ust. 3 pkt 9, § 20 ust. 3 pkt 12, § 24 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 23 lutego 2023 r. nr LV/661/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Starego Miasta w Tczewie nie naruszają art. 37a i art. 37b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie dopatrzył się także żadnych naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego powodujących nieważność przywołanej uchwały Rady Miejskiej w Tczewie.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.