Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 761/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Słupcy z dnia 23 maja 2024 r. nr II/5/24 w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta Słupcy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie jej § 23 pkt 2 lit. b i c oraz § 25 pkt 4 lit. b; 2. zasądza od Gminy Słupca na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18.09.2024 r. Wojewoda Wielkopolski wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr II/5/2024 Rady Miasta Słupcy z dnia 23 maja 2024 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta Słupcy (dalej jako plan lub uchwała), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 23 pkt 2 lit. b) i c) oraz § 25 pkt 4 lit. b). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że w § 23 pkt 2 lit. b) i c) uchwały ustalono dla terenów usług lub produkcji, oznaczonych na rysunku zmiany planu symbolami: 1.1U-P, 2.1U-P, 3.1U-P, 4.1U-P, 5.1U-P: zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej terenów 1.1U-P, 2.1U-P, 3.1U-P z drogi krajowej nr 92, znajdującej się poza granicami obszaru objętego zmianą planu z uwzględnieniem lit. c) (lit. b)); na terenie 3.1U-P wyłącznie do istniejącej stacji paliw, dopuszcza się bezpośredni dostęp do drogi krajowej nr 92, znajdującej spoza granicami obszaru objętego zmianą planu (lit. c)). Następnie w § 25 pkt 4 lit. b) uchwały ustalono dla terenów usług lub produkcji, oznaczonych na rysunku zmiany planu symbolami: 1.10U-P, 2.10U-P, zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej terenu 1.10U-P z drogi krajowej nr 92, znajdującej spoza granicami obszaru objętego zmianą planu.

W ocenie skarżącego wprowadzenie do planu miejscowego ww. regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm., zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404, dalej jako rozporządzenie).

Skarżący podkreślił, że kwestie związane z budową i przebudową zjazdów ustawodawca uregulował w art. 29 pkt 1-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320, dalej jako u.d.p.). Decyzja administracyjna (zezwolenie na lokalizację zjazdu) jest zatem jedynym aktem, w którym może zostać wskazana lokalizacja zjazdu i wymagania względem niego. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu, w świetle art. 29 ust. 3 u.d.p., określa się m.in. lokalizację zjazdu i jego parametry techniczne. W konsekwencji skarżący stwierdził, że zapisy planu miejscowego, które zakazują realizacji nowych zjazdów czy bezpośrednich zjazdów stoją w sprzeczności z brzmieniem przepisów ustawy o drogach publicznych.

Dalej skarżący podkreślił, że związanie zarządcy drogi treścią planu w zakresie możliwości lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych.

Zdaniem skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a zatem pozostawać powinien w zgodzie z Konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są bowiem zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Zdaniem skarżącego regulowanie przez gminę w inny sposób tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa w istotnym stopniu narusza porządek prawny.

W konsekwencji skarżący uznał, że organ wprowadzając do treści planu ww. regulacje wykroczył poza przyznany mu zakres delegacji ustawowej, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów dotyczących sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Miasta Słupcy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że na etapie składania wniosków do opracowania projektu planu, pismem z dnia 29.06.2023 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA) zawnioskowała o zapis: "obsługę komunikacyjną terenów położonych przy drodze krajowej nr 92 należy przewidzieć poprzez układ dróg dojazdowych i lokalnych z włączeniem do drogi krajowej na istniejących skrzyżowaniach. Wyklucza się możliwość tworzenia nowych, bezpośrednich włączeń do drogi krajowej oraz wykorzystywania istniejących zjazdów do obsługi terenów, dla których planuje się zmianę sposobu zagospodarowania". Wychodząc z założenia, że kwestie związane z budową i przebudową zjazdów reguluje ustawa o drogach publicznych i aby zlokalizować zjazd należy uzyskać zezwolenie od zarządcy drogi, organ gminy opracował projekt w przedmiotowym zakresie, jego zdaniem w sposób prawidłowy, lecz odbiegający od zapisu sugerowanego przez GDDKiA. Następnie projekt został przesłany do opiniowania i uzgodnienia.

Postanowieniem z dnia 11.10.2023r. GDDKiA odmówiła uzgodnienia przedłożonego projektu zmiany planu nie wyrażając zgody na taki zapis, gdyż w ocenie GDDKiA nie zapobiegłby tworzeniu nowych, bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej nr 92 do terenów usługowych lub produkcyjnych.

Wobec tego organ stwierdził, że mając na uwadze fakt, że to GDDKiA jest zarządcą przedmiotowej drogi, w którego kompetencji leży wskazywanie zjazdów z dróg publicznych i to ona ostatecznie wyrażałaby zgodę na urządzenie zjazdu, oraz fakt, że zmiany dotyczyły również innych terenów, a mieszkańcom zależało na sprawnym przeprowadzeniu procedury i szybkim podjęciu uchwały, postanowiono aby - mimo wątpliwości - w zakresie obsługi komunikacji drogowej wprowadzić proponowany przez GDDKiA zapis zakazujący bezpośredniej obsługi komunikacyjnej dla terenów produkcyjno-usługowych z drogi krajowej nr 92, znajdującej się poza granicami obszaru objętego zmianą planu, a projekt planu ponownie przesłano celem jego uzgodnienia.

Postanowieniem z dnia 17.12.2023 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uzgodniła projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów położonych przy drodze krajowej nr 92. Podsumowując organ wyjaśnił, że przyjęte w planie zapisy miały odpowiadać temu w jaki sposób zarządca drogi przewiduje obsługę przedmiotowego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę nr II/5/2024 Rady Miasta Słupcy z dnia 23 maja 2024 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta Słupcy. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 25.06.2024 r. pod pozycją 5761.

Rozpoznawana skarga została wywiedziona przez Wojewodę Wielkopolskiego, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Wojewoda zaskarżył przedmiotową uchwałę w części, tj. w zakresie: § 23 pkt 2 lit. b) i c) oraz § 25 pkt 4 lit. b).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, CBOSA).

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320).

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na kanwę niniejszej sprawy, wskazać należy, że Sąd dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie to miało charakter istotny. Tym samym zarzuty wywiedzione przez skarżącego okazały się zasadne.

W odniesieniu do zaskarżonych postanowień planu ustalających zasady obsługi w zakresie komunikacji drogowej poprzez ustanowienie dla terenów usług lub produkcji, oznaczonych na rysunku zmiany planu symbolami: 1.1U-P, 2.1U-P, 3.1U-P, 4.1U-P, 5.1U-P: zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej terenów 1.1U-P, 2.1U-P, 3.1U-P z drogi krajowej nr 92, znajdującej się poza granicami obszaru objętego zmianą planu z uwzględnieniem lit. c) (§ 23 pkt 2 lit. b)); na terenie 3.1U-P dopuszczenie wyłącznie do istniejącej stacji paliw bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr 92, znajdującej spoza granicami obszaru objętego zmianą planu (§ 23 pkt 2 lit. c), a także ustanowienie dla terenów usług lub produkcji, oznaczonych na rysunku zmiany planu symbolami: 1.10U-P, 2.10U-P zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej terenu 1.10U-P z drogi krajowej nr 92, znajdującej spoza granicami obszaru objętego zmianą planu, Sąd wskazuje, że z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w tym przepisie, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym. Niemniej jednak przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Artykuł 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie może być bowiem interpretowany w taki sposób, iżby upoważniał radę gminy do normowania, w uchwalanym na jego podstawie m.p.z.p., wskazanych w tym przepisie kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tu: zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nie przewidujący potrzeby dalszej regulacji, w innych ustawach, w tym przypadku w u.d.p. (por. wyrok WSA z 11.7.2019 r., IV SA/Po 242/19; por. też wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14).

Sąd podzielił argumentację Wojewody, że kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z lub na drogę publiczną rozstrzygane są w trybie postępowania administracyjnego – w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego.

Jak stanowi bowiem art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który zaś stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w ramach udzielonej radzie gminy kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu. Powyższe leży w kompetencji innego organu, a mianowicie zarządcy drogi, który zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. uprawniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, byłoby sprzeczne z uregulowaniem zawartym w ww. przepisie. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów (por. wyroki NSA: z 01.4.2011 r., II OSK 109/11; z 12.4.2017 r., II OSK 2097/15; z 05.12.2018 r., II OSK 108/17; z 29.3.2022 r., II OSK 981/21; z 13.6.2023 r., II OSK 459/22; a także wyroki WSA: z 20.2.2013 r., II SA/Wr 859/12 i II SA/Wr 14/13; z 25.6.2015 r., II SA/Go 218/15; z 10.4.2019 r., II SA/Bd 1298/18; z 7.4.2021 r., III SA/Po 630/20; z 14.2.2024 r., IV SA/Po 787/23; z 21.5.2024 r., II SA/Ol 184/24; z 23.5.2024 r., IV SA/Po 252/24; z 2.10.2024 r., IV SA/Po 644/24).

Podkreślić należy, że ustawowo uregulowano, iż kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 981/21).

Trafnie wskazano w wyroku WSA w Bydgoszczy z 03.08.2016 r. o sygn. akt: II SA/Bd 473/16, iż stanowiąc o zakazie lokalizacji zjazdów z drogi publicznej organ przekroczył zakres upoważnienia do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), a także naruszył uprawnienia zarządcy drogi określone w ustawie o drogach publicznych, które również zostały szczegółowo określone w cyt. ustawie (art. 29). W sytuacji, gdy kompetencje związane z administrowaniem drogami są określone na płaszczyźnie ustawowej, nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. W konsekwencji należy stwierdzić, że brak jest przepisu, który w ogóle pozwalałby radzie gminy na dokonywanie regulacji powyższych kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd w tym składzie powyższe stanowisko w pełni podziela.

Jak już wspomniano zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono również przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W konsekwencji, w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21, CBOSA). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14, CBOSA). Narusza to bowiem kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, CBOSA).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, zawarcie w zaskarżonych postanowieniach uchwały zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej oraz decydowanie o lokalizacji bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie stanowi realizacji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który nakazuje określić w zapisach planu zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, lecz niczym nieuzasadnioną modyfikację przepisów ustawowych, co stanowi wyjście poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności wprowadzenia zaskarżonych postanowień w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518). Oceny takiej nie zmienia powoływany w przedmiotowej sprawie argument, że powyższy zapis został niejako narzucony przez GDDKiA.

Odnosząc się do argumentu organu, że zaskarżone postanowienia planu są wynikiem uwzględnienia stanowiska GDDKiA, którego nieuwzględnienie skutkowałoby odmową uzgodnienia projektu tego planu, należy zauważyć, że – po pierwsze – zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień projektu m.p.z.p. z właściwymi podmiotami, w tym z zarządcą drogi (art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p.), dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.). Oznacza to, że na ewentualną odmowę uzgodnienia przysługuje organowi planistycznemu zażalenie, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p.). Po drugie, okoliczność, że sporne ustalenie planistyczne jest w istocie wyrazem woli zarządcy drogi, nie świadczy o jego niewadliwości, gdyż – jak to już wyżej wyjaśniono – wola zarządcy drogi w kwestii (nie)dopuszczalności lokalizacji zjazdu z drogi publicznej powinna się manifestować w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego, jakim jest m.p.z.p. (wyrok WSA w Poznaniu z 21.11.2024 r., sygn. akt: IV SA/Po 764/24, CBOSA).

Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi też do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 24 maja 2022 r., w sprawie II OSK 1210/19, 3 kwietnia 2019 r., w sprawie II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r., w sprawie II OSK 75/17; 7 grudnia 2021 r., w sprawie II OSK 451/21).

Nie ulega zatem wątpliwości, że na kanwie niniejszej sprawy doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta – w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Jednocześnie Sąd stwierdził, że unieważnienie uchwały w części, nie spowoduje dezintegracji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pozostałym zakresie. Z tego też względu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.