Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 661/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 53 par. 2, art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 6, art. 31 ust. 2, art. 17 ust. 3a pkt 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
article: par. 3 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 228 poz 1490
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki  dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych lub  integracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018r. sprawy ze skargi K. K. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do szkoły I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego G. P. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

K. K. zwróciła się z wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. do Wójta Gminy R. o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego A. S. ur. 28 sierpnia 2011 r. i opiekuna prywatnym samochodem do Szkoły Podstawowej w D, filia S. (klasa “0") w okresie od dnia 1 września 2017 r. do zakończenia roku szkolnego.

W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 12 września 2017 r. Wójt Gminy R. stwierdził, że Gmina R. zapewni dowóz córki wnioskodawczyni albo dokona, na podstawie zawartej umowy, zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna własnym środkiem transportu do przedszkola najbliższego względem jej miejsca zamieszkania, tj. do Samorządowego Przedszkola w R. z siedzibą w G., które zapewni dziecku opiekę na najwyższym poziomie przez wykwalifikowaną, specjalistyczną kadrę pedagogiczną.

K. K. ponowiła w dniu 6 listopada 2017 r. (dala wpływu do organu 7 listopada 2017 r.) wniosek o zwrot kosztów przejazdu niepełnosprawnej córki A. S. i opiekuna prywatnym samochodem do Szkoły Podstawowej w D., filia S., wzywając nadto organ do usunięcia naruszenia prawa. Wnioskodawczyni podniosła, że jako rodzic z mocy Konstytucji RP i prawa oświatowego ma prawo wyboru szkoły, do której ma uczęszczać jej dziecko, co ma gwarantować równość podmiotów wobec prawa. Za najbliższą placówkę, zdaniem strony, rozumie się taką, która realizuje zalecenia z orzeczenia o potrzebie specjalnego kształcenia. Rodzic decyduje zaś, która szkoła będzie najlepiej realizować ww. zalecenia i kształcić jego dziecko. Obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów dowozu ucznia do takiej szkoły. Wnioskująca o zwrot powołała się na regulacje art. 17 ust. 3a pkt 1 i 3 oraz art. 71b ustawy z dnia 7 września 1997 r. o systemie oświaty i podniosła, że odległość pomiędzy domem dziecka a placówką, w której kontynuuje przygotowanie przedszkolne, nie powinna być dłuższa niż 3 km. Jeżeli jest ona dłuższa, gmina musi zapewnić bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka lub zwrócić koszty przejazdu dziecka i opiekuna. Strona podniosła, że gdy jej córka była w placówce, nikt nie zadbał o dobro dziecka i nie stworzył warunków jak przystało na XXI wiek. Nie zadbano o warunki dla dzieci niepełnosprawnych. Dziecko wnioskodawczyni jako jedyne było na wózku. Córka musiała mieć sterylne warunki (osobne pomieszczenie), ponieważ jest cewnikowana. Nie miała nauczyciela wspomagającego, który powinien być zapewniony. Wnioskodawczyni siedziała więc w placówce jako opiekun, co było, jej zdaniem, niezgodne z prawem. Podniosła, że ponosi ponadto spore koszty w związku z leczeniem, rehabilitacją i dodatkowo z dowozem do szkoły. Dziennie pokonuje wiele kilometrów, ponieważ zawozi córkę, później dojeżdża do wykonania cewnikowana. Zwrot kosztów, o jaki zawnioskowała to: szkoła – dom – szkoła, czyli 23 km, sprawdzone z licznikiem samochodu. W placówce wskazanej przez organ nie było odpowiednich warunków dla córki wnioskodawczyni.

Pismem z dnia 6 grudnia 2017 r., w odpowiedzi na powyższe, Burmistrz Miasta i Gminy R. stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku K. K.. Dotychczasowe działania organu prowadzącego, jak również Samorządowego Przedszkola w R. mieszczą się w granicach prawa, zarzut naruszenia prawa nie został wykazany. Zdaniem organu, ubieganie się przez K. K. o zwrot kosztów przejazdu niepełnosprawnego dziecka i opiekuna do szkoły własnym środkiem transportu do Szkoły Podstawowej w D., filia w S. jest nieuzasadnione. W ocenie organu oraz dyrekcji przedszkola w R., było i jest przygotowane przyjąć dziecko oraz w pełni realizować wsparcie zapisane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Przedszkole posiada warunki do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami oraz umożliwia ich kształcenie na wymaganym poziomie. Przedszkole to zatrudnia odpowiednią, specjalistyczną kadrę pedagogiczną, posiadającą specjalistyczne kwalifikacje w nauczaniu dzieci objętych potrzebą kształcenia specjalnego, która jest w stanie w pełni zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu wydanym przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną.

Ponadto, organ wskazał za Dyrektor Przedszkola Samorządowego w R., że w okresie kiedy A. S. uczęszczała do tego przedszkola, nie było żadnych problemów z dzieckiem, integrowała się z rówieśnikami, uczestniczyła we wspólnych zabawach, była radosna. Dlatego jako niezrozumiałe oceniono fakt przepisania przez wnioskodawczynię córki do oddziału zerowego w Szkole Podstawowej w D., filia w S., oddalonej od miejsca zamieszkania o ok. 11 km.

Zdaniem organu, K. K. nie umotywowała swojego wniosku, nie przedstawiła konkretnych faktów. Dobro dziecka jest w obecnej sytuacji priorytetem, a obowiązkiem organu jest zapewnienie możliwości nauki dziecka w warunkach jak najbardziej odpowiednich i dostosowanych do indywidualnych potrzeb. Stąd, w ocenie organu, wydłużanie czasu dojazdu córki wnioskodawczyni jest nieuzasadnione oraz niepoparte racjonalnymi argumentami. Istnieje możliwość zapewnienia bowiem A. S. opieki oraz odpowiednich warunków w przedszkolu w R. z siedzibą w G., oddalonego od jej miejsca zamieszkania o ok. 4 km.

Z tych przyczyn jako możliwy organ ocenił zwrot kosztów dowozu dziecka własnym środkiem transportu do Samorządowego Przedszkola w R. z siedzibą w G..

Pismem, które wpłynęło dnia 7 grudnia 2017 r., K. K., działając na podstawie art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku — Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 roku, poz. 59 ze zm.), podtrzymała wniosek o zapewnienie niepełnosprawnej córce bezpłatnego dojazdu do oddziału przedszkolnego Szkoły Podstawowej w D., filia S., jako najbliższego oddziału przedszkolnego, gdzie dziecku zapewniona jest możliwość korzystania z pomocy wykwalifikowanej w sprawowaniu opieki nad dzieckiem z niepełnosprawnością, taką jak niepełnosprawność jej córki. W filii tej, jak podniosła, istnieją warunki dla zapewnienia córce bezpiecznego cewnikowania, jak również poruszania się na wózku inwalidzkim. Podniosła, że Samorządowe Przedszkole w R. z siedzibą w G. nie dysponuje kadrą pedagogiczną posiadającą kwalifikacje do sprawowania opieki nad dziećmi niepełnosprawnymi. Brak jest tam odrębnego pomieszczenia zapewniającego możliwość sterylnego cewnikowania i poruszania się dziecka na wózku inwalidzkim.

Zaskarżoną czynnością z dnia 3 stycznia 2018 r. wyrażoną pismem znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy R. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w dotychczasowej korespondencji dotyczące ww. wniosku i odmówił K. K. zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego dziecka A. S. i opiekuna własnym środkiem transportu do Szkoły Podstawowej w D., filia w S. w Gminie Łopuszno.

Organ stwierdził, że zarzut, iż Samorządowe Przedszkole w R. nie dysponuje wykwalifikowaną kadrą pedagogiczną, jest bezzasadny, a ocena kwalifikacji pedagogicznych należy do kompetencji właściwego organu nadzoru pedagogicznego. Ubieganie się przez wnioskodawczynię o bezpłatny dojazd do oddziału przedszkolnego Szkoły Podstawowej w D. - filia S. jest nieuzasadnione. Gmina R. zapewni, w świetle art. 32 ust. 6 ustawy - Prawo oświatowe, dowóz córki wnioskującej albo dokona na podstawie zawartej umowy zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna własnym środkiem transportu do przedszkola najbliższego względem jej zamieszkania, tj. do Samorządowego Przedszkola w R. z siedzibą w G.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. K. zaskarżyła czynność Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 3 stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego dojazdu do oddziału przedszkolnego Szkoły Podstawowej w D. - filia S.. Wniosła o stwierdzenie bezskuteczności powyższej czynności, zarzucając naruszenie art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 roku, poz. 59 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zaskarżoną czynnością Burmistrz Miasta i Gminy R. odmówił zapewnienia bezpłatnego dojazdu jej niepełnosprawnej córce A. S. do oddziału przedszkolnego Szkoły Podstawowej w D. - filia S., jako najbliższego oddziału przedszkolnego, gdzie dziecko ma możliwość korzystania z pomocy wykwalifikowanej w sprawowaniu opieki nad dzieckiem z niepełnosprawnością, taką jak niepełnosprawność córki strony. W filii tej istnieją warunki dla zapewnienia dziecku bezpiecznego cewnikowania, jak również poruszania się na wózku inwalidzkim. Wniosek o zapewnienie takiego dojazdu złożyła zaś do organu w dniu 7 grudnia 2017 roku.

Skarżąca podniosła, że Samorządowe Przedszkole w R. z siedzibą w G. nie dysponuje kadrą pedagogiczną posiadającą kwalifikacje do sprawowania opieki nad dziećmi niepełnosprawnymi. Brak jest tam odrębnego pomieszczenia zapewniającego możliwość sterylnego cewnikowania i poruszania się dziecka na wózku inwalidzkim

Strona wskazała, że najbliższym oddziałem przedszkolnym, gdzie córka skarżącej może liczyć na właściwą i dostosowaną do jej szczególnych potrzeb wynikających z niepełnosprawności opiekę jest oddział działający przy Szkole Podstawowej w D. - filia S.. Obowiązkiem gminy jest natomiast zapewnienie bezpłatnego dojazdu nie do najbliższej placówki oświatowej, a do najbliższej placówki oświatowej w ogóle, która jest w stanie zapewnić dziecku stosowną opiekę. Najbliższym przedszkolem, gdzie A. S. może uzyskać opiekę właściwą ze względu na jej niepełnosprawność jest oddział przedszkolny Szkoły Podstawowej w D. - filia S.. Wójt nie dopełnił zatem, jak zarzuciła skarżąca, swojego ustawowego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy R. podniósł, że nie znajduje podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska i wniósł o oddalenie skargi na koszt skarżącej.

Uzasadniając zajęte stanowisko, organ wskazał, że jego dotychczasowe działania mieszczą się w granicach prawa, a ubieganie się przez skarżącą o zwrot kosztów przejazdu niepełnosprawnego dziecka i opiekuna do szkoły własnym środkiem transportu do Szkoły Podstawowej w D. - filia w S. jest nieuzasadnione. Gmina R. pisemnie wskazała skarżącej, że w świetle art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, zapewni dowóz córki skarżącej albo dokona na podstawie zawartej umowy zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna własnym środkiem transportu do przedszkola najbliższego względem miejsca zamieszkania, tj. do Samorządowego Przedszkola w R. z siedzibą w G.. Po analizie zaleceń znajdujących się w orzeczeniu o kształceniu specjalnym, jakie posiada A. S., stwierdzono zgodnie z Dyrektorem Samorządowego Przedszkola w R., że placówka posiada warunki do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami oraz umożliwia ich kształcenie na wymaganym poziomie. Przedszkole Samorządowe w R. zatrudnia odpowiednią, specjalistyczną kadrę pedagogiczną posiadającą specjalistyczne kwalifikacje w nauczaniu dzieci objętych potrzebą kształcenia specjalnego, która jest w stanie w pełni zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu wydanym przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną. Ponadto Dyrektor Przedszkola Samorządowego w R. stwierdziła, że w okresie, kiedy córka skarżącej uczęszczała do tegoż przedszkola, nie było żadnych problemów z A., właściwie integrowała się z rówieśnikami, uczestnicząc we wspólnych zabawach, była radosna.

W ocenie organu, dobro dziecka jest w obecnej sytuacji priorytetem, a obowiązkiem Gminy jest zapewnienie możliwości nauki dziecka w warunkach jak najbardziej odpowiednich i dostosowanych do indywidualnych potrzeb.

Organ, jak wyjaśnił, podjął próbę polubownego załatwienia sprawy, dlatego też w dniu 31 stycznia 2018 r. w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy w R. odbyło się spotkanie ze skarżącą celem wypracowania kompromisowego rozwiązania mającego zapewnić córce skarżącej opiekę na optymalnym poziomie realizowaną przez wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną z uwzględnieniem dostosowania konkretnego pomieszczenia szkolnego do wymogów zdrowotnych, ale skarżąca nie zaakceptowała zaproponowanych warunków.

W piśmie procesowym organu z dnia 15 listopada 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. podtrzymał stanowisko merytoryczne dotąd prezentowane w sprawie i przedstawił umowę zawartą ze skarżącą na sfinansowanie przez Gminę dowozu A. S. do Szkoły Podstawowej w G., a więc tej, do której była propozycja zwrotu kosztów w roku szkolnym 2017/2018, z której K. K. nie skorzystała.

W piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2018 r. z kolei pełnomocnik skarżącej, uzupełniając argumentację skargi, podniósł, powołując się na art. 32 ust. 6 ustawy – Prawo światowe, że córka skarżącej spełnia przesłanki podmiotowe i zdrowotne umożliwiające uzyskanie zwrotu kosztów przejazdu. Jest dzieckiem zaliczonym orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 21 stycznia 2015 r. do niepełnosprawności datowanej od urodzenia, wymagającym usług opiekuńczych terapeutycznych i rehabilitacyjnych. Wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Konieczny jest też stały współudział na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z orzeczenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Końskich z dnia 22 listopada 2016 r. wynika, że z uwagi na niepełnosprawność ruchową zaleca się kształcenie specjalne córki skarżącej w szkole ogólnodostępnej lub w szkole integracyjnej z zaznaczeniem, że proces nauczania należy dostosować do aktualnych możliwości psychofizycznych i specjalnych potrzeb wynikających z niepełnosprawności ruchowej. Konieczne jest także objęcie jej pomocą psychologiczno-pedagogiczną w formie zajęć logopedycznych oraz zajęć korekcyjno-kompensacyjnych. Ze względu na niepełnosprawność ruchową i konieczność poruszania się na wózku inwalidzkim należy też dostosować stanowisko pracy i otoczenie do potrzeb dziecka oraz wskazane byłoby zapewnienie A. pomocy dodatkowego nauczyciela.

Córka skarżącej wymaga cewnikowania co 3-4 godziny. Przedszkole lub oddział przedszkolny szkoły podstawowej powinien zapewnić odpowiednie warunki do wykonywania zabiegu w postaci cewnikowania. W związku z tym, należy zadbać o warunki do intymności i do swobodnego bezpiecznego - sterylnego - wykonania zabiegu. Środowisko pomieszczenia nie może powodować ryzyka wprowadzenia zakażenia do dróg moczowych.

Przedszkole w G., jak wyjaśnił pełnomocnik skarżącej, nie było w stanie zrealizować zaleceń wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. Nie było przystosowane do poruszania się po nim wózkiem inwalidzkim (schody, brak odpowiednich wind lub podnośników, brak toalety dla osoby niepełnosprawnej). Przedszkole nie posiadało też pomieszczenia spełniającego warunki do wykonywania zabiegu cewnikowania. Ponadto ww. Przedszkole nie zapewniło pomocy nauczyciela zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015r. W związku z tym skarżąca była zmuszona do obecności w przedszkolu przez cały czas, kiedy jej dziecko tam przebywało. Najbliższym oddziałem przedszkolnym, który mógł zapewnić córce skarżącej właściwą i dostosowaną do jej szczególnych potrzeb wynikających z niepełnosprawności opiekę, był oddział działający przy Szkole Podstawowej w D. - filia S.. Oddział ten spełniał wszystkie wymogi stawiane prawidłowej, efektywnej terapii i edukacji dziecka.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych autor pisma wskazał, że jeżeli najbliższa szkoła podstawowa (przedszkole) nie może zapewnić dziecku odpowiednich metod pracy i nauki, dostosowanych do stopnia jego niepełnosprawności, to uczeń oraz jego rodzice (opiekunowie prawni) mogą mieć interes nie tylko faktyczny, ale i prawny w tym, aby dziecko uczęszczało do innej szkoły (przedszkola). Niestety najbliższe geograficznie przedszkole nie realizowało wobec córki skarżącej zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego oraz nie zapewniło warunków do wykonywania zabiegów cewnikowania.

Strona skarżąca zarzuciła, że organ ograniczył się do lakonicznego i arbitralnego twierdzenia, iż ubieganie się przez skarżącą o zapewnienie bezpłatnego dojazdu do oddziału przedszkolnego jest nieuzasadnione ze względu na to, że przedszkole w G. posiada warunki do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami. Jedynym podniesionym argumentem na poparcie tego twierdzenia było wskazanie, że przedszkole zatrudnia odpowiednią, specjalistyczną kadrę pedagogiczną posiadającą specjalistyczne kwalifikacje w nauczaniu dzieci objętych potrzebą kształcenia specjalnego. Organ zaniechał poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie wynikającym z przepisów art. 32 ust. 6 ustawy i nie zdołał wykazać, że przedszkole w G. umożliwiało realizację zaleceń orzeczenia wydanego dla córki skarżącej, a w konsekwencji zaniechał również przedstawienia należytego uzasadnienia zaskarżonej czynności. Akta administracyjne nie zawierają żadnego materiału – dokumentów - dotyczącego warunków realizacji przez wskazane przez organ przedszkole zaleceń zawartych w orzeczeniu. Jeżeli bowiem organ stwierdził, że wskazane przez rodziców przedszkole nie jest najbliższym przedszkolem w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka, mogącym zapewnić realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego - to powinien to bezspornie wykazać. W aktach brak jakiegokolwiek dokumentu, czy placówka ta była gotowa do przyjęcia A. S. i zapewnienia jej wystarczającej opieki i edukacji - odpowiedniej do zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie wykazano zatem w sposób nie budzący wątpliwości uprawnień tej placówki, a nadto gotowości do przyjęcia dziecka. Organ naruszył więc przepisy prawa materialnego tj. 32 ust. 6 ustawy - Prawo oświatowe.

Nadto, odnosząc się do pisma Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 21 listopada 2018r. i umowy, jaką zawarł organ ze skarżącą w dniu 11 października 2018 r., autor pisma wyjaśnił, że faktycznie od września 2018 r. A. S. uczęszcza do klasy pierwszej Szkoły Podstawowej w G.. Jednak sytuacja w tej szkole, o czym organ nie wspomniał, uległa diametralnej zmianie. Po pierwsze, od września 2018 r. w gminie R. zostało otwarte nowowybudowane przedszkole, do którego zostały przeniesione dzieci z oddziału przedszkolnego ze szkoły w G.. Tym samym warunki lokalowe w tej szkole uległy znacznej poprawie. Zostało przygotowane specjalne pomieszczenie dla córki skarżącej pozwalające na bezpieczne cewnikowanie oraz toaleta dla osób niepełnosprawnych. Do oddziału, w którym uczy się córka skarżącej, uczęszcza tylko kilku uczniów, co w znacznym stopniu ułatwia opiekę nad dzieckiem. Zapewniona jest też pomoc dodatkowego nauczyciela. W związku z diametralną poprawą sytuacji w tej szkole, skarżąca uznała, że jej córka będzie miała zapewnione odpowiednie warunki i opiekę w tej szkole. Nie zmienia to faktu, że oddział przedszkolny Szkoły Podstawowej w G. w roku szkolnym 2017/2018 nie umożliwiał realizacji zaleceń orzeczenia wydanego dla małoletniej A. S..

Pełnomocnik skarżącej, ustanowiony z urzędu, oświadczył nadto, że opłaty za pomoc prawną udzieloną z urzędu nie zostały pokryte przez skarżącą w całości, co uzasadnia wniosek o przyznanie kosztów zastępstwa prawnego od Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 146 § 1 p.p.s.a.).

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażoną w postanowieniu z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2861/18. W związku z tym nie może być w sprawie wątpliwości, że będąca przedmiotem skargi kwestia zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnej A. S. do oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w D. z filią w S., należy do drogi sądowej ze skargi do sądu administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponieważ równocześnie skarga spełnia warunki formalne stosownie do wymogów wynikających z art. 53 § 2 p.p.s.a., wniesiona skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Dokonując zatem oceny zgodności z prawem kwestionowanej czynności Burmistrza Miasta i Gminy R. Sąd stwierdził, że skarga K. K. zasługuje na uwzględnienie.

Punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej czynności winno w pierwszej kolejności być wskazanie na przepis stanowiący materialnoprawną podstawę dokonanej czynności, tj. art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.), dalej jako "Prawo oświatowe". Zgodnie z tym przepisem, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia wykładni tego przepisu prawa jest sposób interpretowania przesłanki bliskości przedszkola/szkoły/ośrodka względem miejsca zamieszkania ucznia.

Sąd orzekający w tej sprawie podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (choć wyrażony na gruncie uprzednio obowiązującego art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale aktualny z uwagi na analogiczny zapis na gruncie obecnie obowiązującego art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego), zgodnie z którym na "bliskość" (szkoły, przedszkola, ośrodka) składa się zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Przy czym ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka. Najbliższym przedszkolem (oddziałem przedszkolnym w szkole podstawowej) będzie zatem tylko przedszkole (oddział przedszkolny) pozwalający realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka (orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego), a zatem dostosowanym do zdolności psychofizycznych ucznia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014r., I OSK 1961/14, lex nr 1636862).

Obowiązkiem gminy w zakresie dowozu dziecka niepełnosprawnego jest zapewnienie bezpłatnego dowozu do placówki najbliższej jego miejscu zamieszkania, bądź zwrotu kosztów dowozu dziecka przez rodziców do takiej placówki, w której uczeń niepełnosprawny ma faktyczną możliwość uczęszczania i realizacji obowiązku szkolnego, czyli tej, która najpełniej pozwoli realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Rodzicom niepełnosprawnego dziecka przysługuje zaś prawo wyboru szkoły (przedszkola), gwarantowane przez art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji. Skoro więc rodzice dziecka niepełnosprawnego dokonali wskazanego wyboru, to samo twierdzenie organu, że inna placówka zapewnia kadrę i warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie dziecka z konkretnym rodzajem niepełnosprawności, nie jest wystarczające, ale wymaga wykazania w oparciu o zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności (orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego), że wskazywana przez organ placówka oświatowa będzie zapewniać prawidłowy przebieg nauczania i wychowania dziecka, dostosowany do jego zdolności psychofizycznych. W niniejszej sprawie takiej konkretnej argumentacji po stronie organu zabrakło, zwłaszcza, że skarżąca sformułowała konkretne zarzuty pod adresem kadry i warunków edukacji jej córki w Przedszkolu Samorządowym w R. z siedzibą w G..

Nie sposób tracić z pola widzenia w tej sprawie dwóch okoliczności. Otóż przed rozpoczęciem nauki A. S. w Szkole Podstawowej w D. z filią w S. w roku szkolnym 2017/2018, córka skarżącej uczęszczała do Przedszkola Samorządowego w R. (przy Szkole Podstawowej w G.) w poprzednim roku szkolnym. Po drugie, w roku szkolnym 2018/2019 dziecko ponownie rozpoczęło naukę w Szkole Podstawowej w G. na skutek, jak twierdzi skarżąca i czemu nie zaprzecza organ, zapewnienia odpowiednich warunków w tej placówce tj. dostosowanych do indywidualnych potrzeb kształcenia specjalnego niepełnosprawnej A. S.. Zatem skarżąca przed przeniesieniem dziecka do innej placówki (oddziału przedszkolnego w S. przy Szkole Podstawowej w D.) mogła ocenić organizację i warunki nauczania jej dziecka w Przedszkolu Samorządowym w R., poznać kadrę pedagogiczną odpowiedzialną za kształcenie i opiekę nad córką. Organ z kolei zapoznany z zaleceniami wynikającymi z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego A. S. miał czas i sposobność, by rozpoznać indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne dziecka, jego indywidualne możliwości psychofizyczne i stworzyć warunki dostosowane do tych potrzeb w przedszkolu.

Matka dziecka wyraźnie zarzucała placówce wskazanej przez organ jako najbliższej w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego, że w Przedszkolu Samorządowym w R. z siedzibą w G. nie stworzono jej córce odpowiednich warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie, dostosowane do indywidualnych potrzeb dziecka związanych z jej niepełnosprawnością, a to: nie zapewniono odrębnego sterylnego pomieszczenia do cewnikowania, nie dostosowano budynku, w którym mieści się placówka do poruszania się po nim na wózku inwalidzkim, nie zapewniono dziecku pomocy dodatkowego nauczyciela, stosownie do § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1113 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), jak również że kadra pedagogiczna placówki nie posiada wymaganych kwalifikacji do kształcenia jej córki.

W odpowiedzi na te zarzuty organ wyłącznie ogólnie skonstatował, że zatrudnia odpowiednią, specjalistyczną kadrę pedagogiczną posiadającą specjalistyczne kwalifikacje w nauczaniu dzieci objętych potrzebą kształcenia specjalnego, która jest w stanie w pełni zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu wydanym przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną, że placówka posiada warunki do kształcenia dzieci obciążanych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami oraz umożliwia ich kształcenie na wymaganym poziomie. Powyższe, wyłącznie ogólnie przytoczone argumenty, mające uzasadniać odmowę zwrotu kosztów dowozu A. S. do Szkoły Podstawowej w D., filia w S. nie są jednak wystarczające - w obliczu skonkretyzowanych przez wnioskodawczynię ułomności w zakresie organizacji procesu kształcenia jej dziecka w Przedszkolu Samorządowym w R., a także zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego A. S..

W ww. orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (nr 43/16/17) zalecono, aby proces nauczania A. S. dostosowany był do aktualnych możliwości psychofizycznych i specjalnych potrzeb wynikających z niepełnosprawności ruchowej. Sformułowano szczegółowe zalecenia dla dziecka przy prowadzeniu zajęć rewalidacyjnych i logopedycznych oraz korekcyjno-kompensacyjnych, jak również dodatkowe indywidualne zalecenia związane ze sposobem jej edukowania. Nadto wskazano, że ze względu na niepełnosprawność ruchową należy dostosować stanowisko pracy i otoczenie do potrzeb dziecka. Dodatkowo ze względu na rodzaj tej niepełnosprawności A. S. analizowane orzeczenie stanowi, że wskazane byłoby zapewnienie dziecku pomocy nauczyciela zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wyjaśniono w szczególności, że dziewczynka wymaga objęcia kształceniem specjalnym ze względu na stwierdzoną niepełnosprawność ruchową. Umożliwi to stosowanie specjalnych metod i form pracy dostosowanych do specyfiki zaburzenia oraz do możliwości rozwojowych dziecka. Zalecone formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej umożliwią rozwój sfery językowej oraz wyrównanie deficytów percepcyjno-motorycznych, co z kolei wpłynie pozytywnie na osiągnięcie gotowości do podjęcia obowiązku szkolnego. Orzeczenie to wydano do ukończenia etapu przedszkolnego.

Z punktu widzenia powyższych zaleceń - jeśli organ twierdzi, że ich realizację zapewni placówka oświatowa wskazywana przez organ, a położona bliżej miejsca zamieszkania niepełnosprawnej i jej opiekunów - niezwykle istotne było w sprawie wykazanie, nie zaś wyłącznie stwierdzenie, przez organ, że placówka ta posiada specjalistyczną kadrę pedagogiczną, z powołaniem się na konkretne kwalifikacje zatrudnianych pedagogów, w szczególności w jaki sposób zabezpieczona jest pomoc logopedy, czy placówka zatrudnia nauczycieli posiadających specjalistyczne przygotowanie do prowadzenia zajęć rewalidacyjnych i zajęć korekcyjno-kompensacyjnych. Organ powinien wyjaśnić i wprost wskazać, czy placówka zapewniała warunki dla sterylnego cewnikowania niepełnosprawnej A. S., tj. w jakim konkretnie pomieszczeniu i jak wyposażonym dziecko mogło mieć zagwarantowaną intymność i sterylne warunki do wykonywania takich zabiegów, czy w placówce była toaleta dostosowana dla osób niepełnosprawnych, czy wewnątrz budynku, w którym ma swoją siedzibę przedszkole, możliwe było poruszanie się na wózku inwalidzkim. Organ nie odniósł się wystarczająco wnikliwie do tego zalecenia z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, że córka skarżącej powinna otrzymać pomoc dodatkowego nauczyciela, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Nie wyjaśniono, czy, od kiedy i w jakim wymiarze córka skarżącej mogła otrzymać pomoc takiego nauczyciela.

Podsumowując, organ winien więc poczynić w powyższych kwestiach konkretne ustalenia i je przedstawić w swoim stanowisku, skoro wymagania te realizuje placówka wybrana przez rodziców. Same zapewnienia o gotowości zaspokojenia indywidualnych potrzeb edukacyjnych i psychofizycznych dziecka bez skonfrontowania się z zarzutami skarżącej pod adresem Przedszkola Samorządowego w R., a przede wszystkim z zaleceniami orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, nie mogą uzasadniać odmowy zwrotu kosztów dowozu córki przez skarżącą do Szkoły Podstawowej w D. z filią w S.. W każdym razie bez poczynienia szczegółowych ustaleń i przedstawienia argumentacji w wyżej przedstawionym zakresie stwierdzić należy, że zaskarżona czynność została dokonana z naruszeniem art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego.

W niniejszej sprawie wnikliwe wyjaśnienie okoliczności, czy Przedszkole Samorządowe w R. spełniało wymagania określone w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego jest niezbędne. Kwestii tych nie sposób pozostawić uznaniu administracyjnemu organu, skoro spoczywa na organie obowiązek, o jakim mowa w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka dla rozstrzygnięcia o zasadności wniosku o zwrot kosztów dowozu dziecka do szkoły/przedszkola powinna być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej wyrażonej w formie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W tej sprawie takiej oceny organ nie poczynił, zwłaszcza że opiekunowie małoletniej A. postanowili o zmianie placówki w roku szkolnym 2017/2018 i zdecydowali się pokonywać codziennie drogę kilkanaście kilometrów dłuższą niż uprzednio, mimo konieczności cewnikowania córki co 3-4 godziny. Powyższe poddaje w wątpliwość twierdzenia organu o zapewnieniu dziecku właściwych warunków do nauki w tym okresie w Przedszkolu Samorządowym w R., skoro w obecnie trwającym roku szkolnym dziecko ponownie pobiera naukę w placówce oświatowej z siedzibą G., na skutek, jak twierdzi skarżąca, dokonanych tam zmian warunków kształcenia i pobytu córki.

Dodatkowo należy wyjaśnić - wobec wniosku K. K. o zwrot kosztów dowozu dziecka i opiekuna do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej - że wybór podmiotu realizującego transport ucznia pozostawiony został uznaniu rodziców w tym znaczeniu, że jeśli podejmą się dowozić ucznia we własnym zakresie, to gmina nie może przeciwstawić się temu rozwiązaniu, nawet gdyby miała zorganizowany transport i opiekę dla innych uczniów w takim samym stanie zdrowia i do tego samego lub bliższego ośrodka. Taki pogląd wyrażany jest w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07; WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 1000/07; WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 211/08), a także w uchwale Sądu Najwyższego z 17 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 133/10).

Z powyższych przyczyn, na zasadzie art. 146 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł (pkt II wyroku) na podstawie § 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 poz. 1715), w związku z art. 250 § 1 p.p.s.a.