Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 271/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 15gga ust. 1, 2 i 9
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
article: art.7, art. 9, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Inga Gołowska Sędziowie: WSA Michał Niedźwiedź (spr.) WSA Urszula Zięba Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Ł.S. na czynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2021 r., nr 12000/CV-19/22622799 w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy I. uchyla zaskarżoną czynność; II. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1.1. Pismem z 19 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Krakowie negatywnie ocenił wniosek Ł.S. – nazywanego dalej "Skarżącym". Wniosek ten dotyczył przyznania świadczeń na podstawie art. 15gga ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 568; dalej jako "ustawa o Covid").

W motywach pisma organ wyjaśnił, że w świetle art. 15gga ust. 1 ustawy o Covid-19 przedsiębiorca uprawniony był do otrzymania pomocy, o ile na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą o określonym przeważającym kodzie PKD 2007. Weryfikując wniosek Skarżącego organ ustalił, że został on złożony przez przedsiębiorcę, którego działalność była zawieszona od 30 września 2017 r., a w dniu 31 marca 2020 r. nadal pozostawała zawieszona.

1.2. W piśmie z 20 kwietnia 2021 r., złożonym za pośrednictwem platformy praca.gov.pl, Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku. W piśmie tym wskazał, że działał jako wspólnik spółki cywilnej "N. spóła cywilna [...]". Przy czym konto na profilu praca.gov.pl założone jest na niego, jako wspólnika, stąd też był przekonany, że składa go za spółkę.

1.3. W piśmie z 27 kwietnia 2021 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie stwierdził, że wniosek Skarżącego nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. Wniosek ten został złożony przez Skarżącego, który działał jako indywidualny przedsiębiorca, na co wskazują podane przez niego numery NIP i REGON. Ponadto w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej w ramach spółki cywilnej pracodawcą dla pracowników, a więc podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia są wspólnicy spółki cywilnej, a nie tylko jeden z nich. Tym samym podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia na podstawie art. 15gga ustawy o Covid są wspólnicy spółki cywilnej, a nie tylko jeden z nich. Wobec powyższego w przypadku braku odrębnej firmy dla spółki cywilnej, wniosek o udzielenie wsparcia winien zostać złożony pod numerami NIP i REGON właściwymi dla spółki cywilnej. Ponadto, w ocenie organu, zawarcie umowy o dofinansowanie przekracza zakres czynności zwykłego zarządu, a co za tym idzie do wniosku należało załączyć dokumenty potwierdzające uprawnienie Skarżącego do działania w imieniu spółki cywilnej.

2.1. W skardze na powyższy akt Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 15gga ustawy o Covid-19 poprzez odmówienie zawarcia umowy o wypłatę wnioskowanych świadczeń, w sytuacji, gdy był on uprawniony i spełniał wszelkie przesłanki do otrzymania pomocy;

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, pomijając przy tym interes społeczny i słuszny interes obywatela;

- art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nieudzielenie stronie niezbędnych wyjaśnień, wskazówek i pouczeń.

2.2. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł między innymi o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał między innymi na art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako "P.p.s.a."). Zdaniem organu, skoro Skarżący składa skargę jako wspólnik spółki cywilnej, a skarga związana jest z czynnością dotyczącą tej spółki – skarga ta mogła zostać wniesiona tylko przez wszystkich wspólników, bądź jeden z nich o ile wykaże, że jest umocowany do działania w imieniu spółki cywilnej. Zdaniem organu, Skarżący nie był uprawniony do działania w imieniu spółki cywilnej. Przy czym Skarżący występuje jako wspólnik spółki cywilnej, chociaż podmiot ten nie był adresatem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponadto, jak dalej wywodził organ, pomoc, o której jest mowa w art. 15gg ustawy o Covid, kierowana była do przedsiębiorców w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Tymczasem w sprawie wniosek został złożony przez Skarżącego prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą, o czym świadczyły numery REGON oraz NIP. Z ustaleń organu wynikało zaś, że przedsiębiorca ten nie prowadził działalności, ponieważ była ona zawieszona.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

3.1. Skarga jest zasadna, dlatego została uwzględniona.

3.2. Materialnoprawną podstawę wniosku złożonego przez Skarżącego był art. 15gga ust. 1 ustawy o Covid. Wniosek ten podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a stwierdzenie przez dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15gga ust. 9 ustawy o Covid stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumieniem wspomnianego przepisu, skoro ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia, nie następuje to w drodze decyzji administracyjnej. Tym niemniej z uwagi na to, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy dysponuje środkami z funduszu pracy rozstrzygnięcie nie następuje w ramach relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawnej konstrukcji związanej z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z: 29 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 1675/22; 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1414/21 i I GSK 1413/21; 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1415/21; 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21).

Powyższe uwagi są o tyle istotne, że ich oczywistą implikacją powinno być stwierdzenie, iż wniosek Skarżącego rozpoznawany był w toku postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem stosownego aktu. Stąd też w kontekście rozpoznawanej sprawy szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji, czy też tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie aktu administracyjnego.

Skoro zatem w następstwie złożenia przez stronę skarżącą wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie – organ powinien był udzielić stronie należytego i wyczerpującego wyjaśnienia o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, drugim przepisem, który w kontekście rozpoznawanej sprawy ma istotne znaczenie jest art. 7 k.p.a. Stanowi on, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisu tego – odczytywanego wraz z art. 9 k.p.a. – można wywieść obowiązek organu wnikliwej analizy wniosków inicjujących postępowania, a w przypadku powzięcia wątpliwości co do ich treści, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie i wyjaśnienie faktycznej intencji.

3.3. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy dostrzec, że we wniosku z 15 marca 2021 r., w rubryce "dane identyfikacyjne podmiotu", Skarżący, jako nazwę podmiotu wpisał "N. spółka cywilna [...]". Bezspornym jest przy tym, że w dalszej części tej rubryki podał numery NIP oraz REGON, które jak się okazuje przypisane są do działalności gospodarczej, którą Skarżący wykonywał, jako indywidualny przedsiębiorca pod firmą U. Przy czym działalność ta pozostawała zawieszona od 30 września 2017 r.

Rozbieżność powyższych danych – w ocenie Sądu – powinna była wzbudzić wątpliwości organu, co do tego, jaki podmiot złożył rozpoznawany przezeń organ. W konsekwencji, mając na względzie art. 7 k.p.a., organ powinien był zwrócić się do Skarżącego o sprecyzowanie, kto jest wnioskodawcą. Zamiast tego organ przyjął za jedyny punkt odniesienia numery NIP oraz REGON, pomijając zupełnie pozostałą część rubryki, która wszak ostatecznie służy zidentyfikowaniu strony postępowania administracyjnego.

Podobny błąd Sąd dostrzega w odniesieniu do aktu organu wydanego 27 kwietnia 2021 r. na skutek pisma Skarżącego z 20 kwietnia 2021 r., w którym domagał się ponownego rozpatrzenia wniosku. Ponownie w rubryce tego pisma zatytułowanej "dane identyfikacyjne podmiotu" wpisano dane tożsame z tymi, które znalazły się we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne. Stosownie do informacji skarżącego i pełnomocnika organu w ten sposób było możliwe odniesienie się do uprzednio złożonych pism. W piśmie tym znalazły się jednak dodatkowe wyjaśnienia, w świetle których pierwszy z wniosków miał zostać złożony w imieniu spółki cywilnej, a nie indywidualnego przedsiębiorcy. Skarżący wskazał przy tym pełną firmę spółki cywilnej (tj. N. spółka cywilna [...]) oraz jej NIP i REGON.

W aktach administracyjnych sprawy znalazł się również wniosek strony z 21 kwietnia 2021 r., w którym podano takie same dane indentyfikacyjne, jak w powyższych pismach. Co istotne, w polu "dodatkowe informacje" Skarżący wyjaśnił, że składał wniosek "za Spółkę". Wskazał przy tym, że konto na profilu praca.gov.pl – na pośrednictwem której należało złożył wniosek o przyznanie świadczeń – było zarejestrowane na Skarżącego, jako wspólnika spółki cywilnej. Ponadto Skarżący po raz kolejny podał dane spółki cywilnej, tj. jej firmę oraz numery NIP i REGON.

Trudno jest zatem usprawiedliwić na tle art. 7 i art. 9 k.p.a. stanowisko organu zajęte w akcie z 27 kwietnia 2021 r. Organ bowiem ponownie przyjął, że zważywszy na podane przez stronę numery NIP oraz REGON należało uznać, iż wniosek został złożony przez Skarżącego jako przedsiębiorcę, a nie przez wskazaną przez niego spółkę cywilną. Jeżeli zaś chodzi o identyfikację spółki cywilnej, organ poprzestał na stwierdzeniu, że posługuje się ona określonymi numerami, ale nie można jej zidentyfikować w oparciu od CEiDG.

Powyższe oznacza, że ponownie organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przede wszystkim z treści pism z 20 oraz 21 kwietnia 2021 r. wyraźnie wynika, że Skarżący nie składał wniosków, jako indywidualny przedsiębiorca, ale czynił to w imieniu spółki cywilnej. Stąd też nawet jeżeli w pismach tych widnieją przypisane do jego indywidualnej działalności numery NIP i REGON, a w dalszej części formularzy składanych za pośrednictwem platformy praca.gov.pl wskazuje zarówno firmę spółki cywilnej, jak i jej numery identyfikacyjne, organ powinien był przyjąć, że Skarżący działa w jej imieniu, a nie w imieniu własnym. Samo zaś stwierdzenie, że w bazie CEiDG organ nie znalazł żadnego podmiotu, który posługiwałby się wskazanymi numerami NIP i REGON, obowiązkiem organu było przede wszystkim sprawdzenie danych zawartych w rejestrze REGON – tak jak wynika to chociażby z art. 15gga ust. 2 ustawy o Covid. Po sprawdzeniu tej bazy, jeżeli zachodziłyby dalsze wątpliwości, organ powinien był zwrócić się do Skarżącego o przedstawienie odpowiednich wyjaśnień. Wymaga tego chociażby art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą skoro wniosek został złożony na formularzu w formie elektronicznej, organ "nie miał technicznej możliwości ingerowania w treść formularza wypełnionego przez wnioskodawcę tak więc nie mógł dokonać zmiany w zakresie NIP i REGON wnioskodawcy" – należy ocenić ją krytycznie (s. 8 odpowiedzi). Bez względu na formę, w której został złożony przedmiotowy wniosek należy pamiętać, że ostatecznie było to pismo, które w swojej istocie zawierało wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, tak jak przewiduje to art. 61 § 1 k.p.a. Stąd też zadaniem organu jest rozpoznanie sprawy co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Obowiązku tego nie wyklucza fakt złożenia takiego pisma w formie elektronicznej. Przeciwnie, skoro organy realizując swoje ustawowe obowiązku przyjęły, że właściwym sposobem składania wniosków, jest skorzystanie z formularza umieszczonego na platformie internetowej, brak elastyczności w ich wypełnianiu – czy też techniczna niemożliwość ich modyfikacji – w jeszcze większym stopniu nakłada na organy obowiązek takiego działania, które będzie spełniało standardy wynikające z art. 7 i art. 9 k.p.a. W przeciwnym razie nie może być mowy o prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Zainteresowani mogą bowiem oczekiwać od organów, że wprowadzając rozwiązania informatyczne przygotują je tak, aby zapewnić właściwą możliwość ich formułowania składanych za ich pośrednictwem wniosków.

3.4. O tym, że organ nie dochował wymogów wynikających z art. 7-9 k.p.a. świadczy również zawarte w motywach kontrolowanego aktu stwierdzenie, że skoro

według Skarżącego działał on w imieniu wspólników spółki cywilnej, na przeszkodzie do właściwego rozpoznania wniosku stał brak pełnomocnictwa. Rzecz w tym, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., brak pełnomocnictwa stanowi brak formalny, który podlega uzupełnieniu po uprzednim wezwaniu wnoszącego.

3.5. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną, a w szczególności podejmie właściwe czynności w celu ustalenia, kto jest wnioskodawcą i jaka jest treść żądania zawartego we wniosku.

3.6. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 146 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 P.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy.