Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1916/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 188 i art. 184 w zw. z art. 149 par. 1a oraz par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.L. , A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 56/21 w sprawie ze skargi G.L., A.L. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie nierozpoznania zażalenia 1. uchyla pkt III zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących G.L. i A.L. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 kwietna 2021 r., sygn. II SAB/Kr 56/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi G.L. i A.L. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie nierozpoznania zażalenia: I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności, II. stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dopuścił się bezczynności, III. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie, V. zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz G.L. i A.L. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 16 grudnia 2020 r. G.L. i A.L. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie nierozpoznania zażalenia skarżących z dnia 31 sierpnia 2020 r. W jej uzasadnieniu wskazali, że pismem z 31 sierpnia 2020 r. wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N.S. z [...] r. nr [...] (znak [...]) w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia dokumentów. Przedmiotowe zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał w dniu 7 września 2020 r., zatem zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., termin do rozpoznania odwołania upłynął organowi 7 października 2020 r. Zważywszy, iż organ nie informował skarżących w żaden sposób o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, pismem z 9 listopada 2020 r. skarżący wnieśli ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w następstwie którego postanowieniem tego z dnia 2 grudnia 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego został zobligowany do rozpoznania sprawy w terminie do 15 stycznia 2021 r. Zarazem zawiadomieniem z 19 listopada 2020 r. Małopolski WINB poinformował skarżących o wyznaczaniu na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. nowego terminu załatwienia sprawy (tj. do dnia 31 stycznia 2021 r). Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została rozstrzygnięta. W ocenie skarżących, bezczynność organu wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Usprawiedliwieniem dla opóźnienia w rozpoznaniu sprawy mogą być wyłącznie okoliczności niezależne od organu. Sprawy kadrowe, pracownicze oraz dostosowanie liczby pracowników do zakresu oraz ilości spraw leży wyłącznie w gestii organu, zatem nie stanowi przyczyny od tego organu niezależnej. Rażące naruszenie prawa w bezczynności organu przejawia się również w fakcie braku informowania stron co do przyczyn opóźnienia w rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zawiadomienie WINBu z dnia 19 listopada 2020 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (31 stycznia 2021 r.) zostało implikowane wyłącznie tym, iż skarżący wnieśli ponaglenie. Zawiadomienie to było pierwszą a zarazem jedyną czynnością zrealizowaną przez organ w sprawie administracyjnej. W związku z powyższym skarżący domagali się zobowiązania organu do rozpoznania ich zażalenia i stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej po 10.000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania, podnosząc, że sposób prowadzenia postępowania zażaleniowego wywołał wymierną oraz wyliczalną szkodę w ich majątku, gdyż zatamowany został planowany proces inwestycyjny. Wskazana w skardze wysokość kwoty, której domagają się skarżący, ich zdaniem, powinna odpowiadać stopniowi naruszenia prawa, a nadto spełniać rolę prewencyjną mobilizując organ do podjęcia realnych działań celem zapobieżenia powstaniu tego rodzaju bezczynności w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie bądź też umorzenie postępowania i stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że w dniu 12 lutego 2021 r. zakończył postępowanie zażaleniowe poprzez wydanie postanowienia nr [...], którym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ wyjaśnił, że opóźnienie w rozpatrzeniu zażalenia wynikało ze znacznej liczby postępowań administracyjnych będących aktualnie w trakcie rozpatrywania przed tym organem. W związku z tym, organ w pierwszej kolejności rozpatrywał sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia. W niniejszym postępowaniu zażaleniowym stan taki nie występował. Ponadto organ podniósł, że od kilku lat jego sytuacja kadrowa jest bardzo trudna, bowiem istnieje duża rotacja pracowników, wobec czego nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są w większości skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nabycie wymaga co najmniej kilkunastu miesięcy pracy w WINB. Powyższe uwarunkowania powodują spiętrzenie dużej liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie. Dodatkowo opóźnienie w rozpatrzeniu powyższej sprawy wynika z konieczności wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy przy uwzględnieniu zaistniałych w toku postępowania zażaleniowego ograniczeń w działaniu organu związanych z COVID-19 (konieczność zmiany organizacji pracy jednostki w związku z wdrożeniem pracy zdalnej oraz przypadkami nieobecności pracowników w pracy z powodu izolacji domowej, kwarantanny lub konieczności sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji zamknięcia szkół, przedszkoli lub żłobków). W niniejszym przypadku opóźnienie w załatwieniu sprawy nie wynikało ze złej woli organu, lecz ze wskazanych wyżej problemów związanych z funkcjonowaniem organu, które powodują wydłużenie czasu rozpatrywania wszystkich spraw. Organ wniósł o uwzględnienie powyższych okoliczności przy ocenie, czy opóźnienie w załatwieniu sprawy stanowiło bezczynność mającą charakter rażący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że ustalił, iż zażalenie skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N.S. z [...] r. wpłynęło do organu w dniu 1 września 2020 r., zaś do MWINB zostało przekazane pismem z 2 września 2020 r. i doręczone temu organowi 7 września 2020 r. W dniu 9 listopada 2020 r. skarżący złożyli ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego. GINB postanowieniem z dnia 2 grudnia 2020 r. uznał, że: MWINB dopuścił się bezczynności, natomiast nie dopuścił się przewlekłości; bezczynność nie miała charakteru rażącego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 stycznia 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r. rozpoznał zażalenie skarżących i uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że skoro akt ten został wydany po wniesieniu skargi do Sądu (datą tą jest data wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu – 1 lutego 2021 r.), ale przed rozpoznaniem skargi, należało uznać, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie – pkt I sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednakże, że MWINB w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy postanowienie kończące postępowanie wydał dopiero po upływie pięciu miesięcy od przekazania zażalenia. Tak długi okres zwlekania z załatwieniem sprawy był nieuzasadniony, zwłaszcza mając na uwadze, że zasadą powinno być rozpatrzenie zażalenia w terminie miesiąca od dnia jego otrzymania. Tym samym, uwzględniając charakter podejmowanych czynności, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. i naruszył art. 35 k.p.a. Sąd podkreślił, że przekroczenia terminów określonych w k.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw (wyrok NSA z 19 maja 2016 r., II OSK 48/15). Zdaniem Sądu, ocena sposobu prowadzenia postępowania przez organ nie może być oderwana od obowiązku rozpatrywania wszystkich spraw wniesionych do organu bez zbędnej zwłoki i w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Sąd wskazał, że miał na uwadze, iż przyczyną przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. był znaczny wzrost wpływu spraw do organu, a ponadto problemy kadrowe. Sąd wziął również pod uwagę ograniczenia w działalności organu stanowiące konsekwencje obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. W tym okresie działania organów administracji miały charakter ograniczony.

Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że choć organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności, to nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia.

Z tych samych powodów, mając na uwadze czas trwania postępowania przed MWINB, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania żądanej przez każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwotach po 10.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie oddalił skargę (pkt IV sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli G.L. i A.L., zaskarżając go w części, tj. pkt III zaskarżonego wyroku – w całości oraz pkt IV zaskarżonego wyroku w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków skarżących o przyznanie im od organu sumy pieniężnej,

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie okoliczności niemających potwierdzenia w aktach sprawy, w szczególności okoliczności powołanych przez organ związanych z następstwami epidemii COVID-19 dla toczącego się w sprawie postępowania;

4) art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną kwalifikację tzw. "utrudnień" związanych ze znacznym wzrostem zakażeń w zakresie w jakim tego rodzaju utrudnienia wpływają na bieg postępowania administracyjnego będącego przedmiotem bezczynności za fakt powszechnie znany, w sytuacji, w której organ na potwierdzenie swoich twierdzeń w tym zakresie nie zawnioskował oraz nie zaoferował sądowi żadnego dowodu.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej zakresem zaskarżenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoznaniu podlegała sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna, kwestionująca tylko rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku zawarte jego w pkt III oraz IV, obejmuje częściowo usprawiedliwione podstawy.

Usprawiedliwioną podstawą kasacyjną okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaistniała w rozstrzyganej przez ten Sąd bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, wynikająca z nierozpoznania zażalenia skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N.S. z [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia dokumentów, nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może budzić wątpliwości, iż stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2021 r. Il OSK 151/21; 27 maja 2021 r., I FSK 644/21; z 23 marca 2021 r., II OSK 2439/20). Słusznie przyjmuje się, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność organu (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 3661/19). Takie sytuacje oczywiście mogą się wyjątkowo zdarzyć, ale to organ, wobec którego skierowano zarzut bezczynności powinien w tym zakresie przedstawić konkretne wyjaśnienia ze wskazaniem dowodów, iż w okresie objętym bezczynnością jego niedziałanie miało charakter usprawiedliwiony obiektywnymi okolicznościami.

W rozpoznanej sprawie wyjaśniając powody, jakie stały za orzeczeniem o braku rażącego naruszenia prawa stwierdzoną bezczynnością Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd I instancji wyjaśnił, że uwzględnił w tym zakresie wszystkie okoliczności sprawy, wśród których zasadnicze znaczenie miały informacje organu o brakach kadrowych oraz ograniczeniach w jego działalności związanych ze stanem epidemii. W odniesieniu do tego stanowiska skarżący kasacyjnie zasadnie podnieśli jednak, że powyższe okoliczności nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, co każe przyjąć je za ustalenia dowolne, a w konsekwencji powzięte przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 133 § 1 oraz art. 106 § 4 p.p.s.a. Niezależnie bowiem od stwierdzenia, że akcentowana przez Sąd I instancji oraz Małopolski WINB konieczność zmiany organizacji pracy polegająca na wdrożeniu pracy zdalnej nie powinna być uznana za czynnik w sposób istotny determinujący spowolnienie rozpatrzenia zażalenia skarżących na postanowienie organu I instancji, zgodzić się też trzeba ze skarżącymi, że nie można podzielić zapatrywania Sądu I instancji, iż nieobecność pracowników w pracy z powodu kwarantanny czy izolacji, bądź konieczności opieki na dziećmi jest faktem powszechnie znanym i niewymagającym udowodnienia dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Powyższe zjawiska związane z epidemią COVID19, o ile mogą być uznane za powszechnie znane w skali krajowej, w szczególnym postępowaniu jakim jest postępowanie w sprawie bezczynności organu - mając na względzie wymagania zasady praworządności oraz założenie ustawodawcy, że miesięczny termin wyznaczony organom odwoławczym jest terminem odpowiednim do załatwienia sprawy - powinny być każdorazowo dodatkowo przez sąd administracyjny weryfikowane. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że mogą one z różnym natężeniem w konkretnym okresie dotknąć poszczególnych organów. Jak słusznie zauważają skarżący, przyjęcie tego rodzaju ustaleń w oparciu o nieznajdujące pokrycia w materiałach źródłowych twierdzenia organu prowadziłoby do uniknięcia przez organ sankcji związanych z pozostawaniem w bezczynności w zakresie rozpoznania spraw administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt sprawy wynika, iż wyjaśnienia organu dotyczące przyczyn niedziałania w sprawie opierały się w pierwszym rzędzie na wskazaniu, że organ ten prowadzi znaczną liczbę postępowań, a ponadto że w związku z tym, że od kilku lat boryka się z trudną sytuacją kadrową, priorytetowo traktuje sprawy, w których "występuje udokumentowany stan zagrożenia". Mając na uwadze te wyjaśnienia, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zatem, że wyjaśniając swoją bezczynność organ powołał się zasadniczo na systemowe, wieloletnie problemy kadrowo-organizacyjne. Tymczasem trudności organizacyjne, jeżeli ich przyczyną nie jest nadzwyczajne wydarzenie, nie mogą być uznane za przyczyny niezależne od organu administracji, gdyż w przeciwnym razie środek prawny w postaci skargi na bezczynność wraz z obowiązkiem rozstrzygania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie byłby efektywny w przypadkach, gdy właśnie z uwagi na zwiększony wpływ spraw konieczne jest podejmowanie szczególnych rozwiązań organizacyjnych mających na celu zapewnienie terminowego załatwiania spraw. Uznanie, że zwiększenie liczby spraw do załatwienia w każdym przypadku uzasadnia przyjęcie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa mogłoby demobilizować organy administracji w działaniach organizacyjnych mających na celu stworzenie rozwiązań organizacyjnych adekwatnych do zwiększonego wpływu spraw (wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2591/20).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że za uznaniem, iż w tej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa przemawiają następujące jej okoliczności: 1) nieskomplikowany przedmiot postępowania w sprawie, której rozpoznanie nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego wykraczającego poza zakres akt sprawy (analiza uzasadnienia postanowienia WINB z 12 lutego 2021 r., wydanego na skutek rozpoznania zażalenia dowodzi, że organ odwoławczy dokonał oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanego postanowienia w oparciu o akta sprawy PINB przesłane do organu WINB w dniu 7 września 2021r.); 2) bierność organu przejawiająca się brakiem podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie przed upływem terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., w szczególności wynikających z art. 36 § 1 k.p.a., 3) nierozpoznanie zażalenia w terminie wyznaczonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu wydanym przez ten organ na skutek rozpoznania ponaglenia skarżących oraz 4) nierozpoznanie zażalenia również w terminie wskazanym przez WINB w zawiadomieniu z 19 listopada 2020 r. (tj. do 31 stycznia 2021 r.). Na gruncie tej sprawy wystąpiło zatem kilka czynników, które stwierdzoną bezczynność organu nakazywały ocenić jako rażąco naruszającą prawo. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaczne przekroczenie terminu rozpatrzenia zażalenia w okolicznościach tej sprawy było wyrazem niedającego się usprawiedliwić zlekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania.

Jako nieusprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jednak podstawę kasacyjną obejmującą zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków skarżących o przyznanie im od organu sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że brzmienie tego przepisu wskazuje, iż zasądzenie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, i to nawet w przypadku, gdy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyroki NSA z: 14 października 2020 r. II OSK 3661/19; 28 kwietnia 2020 r., II OSK 304/2; z 3 lutego 2017 r. II GSK 1695/16).

Odmowę zastosowania przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącym żądanej sumy pieniężnej Sąd I instancji uzasadnił opierając się na powyższej argumentacji dotyczącej braku rażącego naruszenia prawa stwierdzoną bezczynnością oraz wskazując dodatkowo, że miał na uwadze czas trwania postępowania przed MWINB.

W odniesieniu do tego stanowiska oraz argumentacji skarżących kasacyjnie, uzasadniających konieczność zasądzenia na ich rzecz sumy pieniężnej w celu rekompensaty szkody w ich majątku wywoływanej stwierdzoną bezczynnością organu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż przyjmuje on, że przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (wyroki NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2972/20; z 26 stycznia 2021.r, II OSK 2259/20; z 27 maja 2020r. II OSK 2324/19). W orzecznictwie tego Sądu trafnie zauważa się, że ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby sprawa była tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Co do zasady należy przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też ze wspomnianego braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2591/20).

Na gruncie tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał w związku z tym, że zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w pkt IV sentencji zaskarżonego wyroku nie jest wadliwe. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednakże nie zachodzi, gdyż stan bezczynności w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji ustał. Zważywszy dodatkowo, że przyznanie sumy pieniężnej powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, to na gruncie tej sprawy, w której postępowanie zażaleniowe trwało 5 miesięcy , Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł postaw do stwierdzenia, że przy ocenie zasadności zastosowania w tej sprawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji przekroczył margines przysługującego mu uznania.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił pkt III zaskarżonego wyroku i uznając, że istota sprawy została należycie wyjaśniona w tym zakresie stwierdził że bezczynność Małopolskiego WINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Uznając ponadto, że skarga kasacyjna w pozostałym zakresie nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. w pozostałej części ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).