Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 517/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 323
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2024 r. nr SKO.4111/107/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. D. (dalej: Skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 12 lutego 2024 r., znak SKO.4111/107/2024 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 8 grudnia 2023 r., nr GOPS.5212.2639.60.2023 (dalej: organ I instancji) w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ I instancji odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką, legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności wskazując, że z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki Skarżącego, co powoduje, że nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 323 dalej: u.ś.r.). Ponadto w ocenie organu I instancji świadczenie pielęgnacyjne nie może być Skarżącemu przyznane, gdyż mąż matki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wynika to wprost z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie :

- art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie stanu zdrowia ojca Skarżącego,

- art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 . Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, SKO uznało że negatywna przesłanka w postaci kryterium wieku, w którym osoba pod opieką stała się niepełnosprawna, mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K38/13, nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia. W przedmiocie kolejnej przesłanki SKO przychyliło się jednak do stanowiska organu I instancji, wskazując że w aktach sprawy zalega orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności małżonka matki Skarżącego. Zgodnie zaś z art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wobec powyższego, zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo odmówił Skarżącemu wnioskowanego świadczenia, ze względu na fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Organ odwoławczy, przywołując obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że w celu ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia muszą być spełnione wszystkie przesłanki pozytywne uprawniające do świadczenia pielęgnacyjnego oraz jednocześnie nie mogą występować żadne przesłanki negatywne, wykluczające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku występowania przesłanek negatywnych odmawia się wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż literalne brzmienie przepisów ustawy, nie dopuszcza możliwości podejmowania rozstrzygnięć w granicach uznania administracyjnego. SKO zauważyło również, że nie jest uprawnione do oceny załączonej przez Skarżącego dokumentacji medycznej jego ojca, ze względu na brak specjalistycznej wiedzy w tym przedmiocie.

W skardze na powyższą decyzję, Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. - w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. - poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu przez organy obu instancji, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim, w którym współmałżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji gdy:

- współmałżonek ten faktycznie nie sprawuje opieki nad osobą niepełnosprawną,

- stan zdrowia współmałżonka uniemożliwiają mu sprawowanie opieki nad małżonkiem,

- współmałżonek wymaga odrębnej opieki i pomocy,

a w konsekwencji błędne uznanie, iż w każdym przypadku dla oceny ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne jest uzyskanie przez współmałżonka formalnej decyzji orzekającej znaczny stopnień niepełnosprawności na skutek czego niezasadnie odmówiono Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo iż faktycznie sprawuje on opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem.

2. Naruszenie przepisów postępowania tj.

a) art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 t.j., dalej: K.p.a.) - z uwagi na ich niezastosowanie, poprzez nie podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie strony postępowania do organów państwowych;

b) art. 77 ust. § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ zasady oficjalności i prawdy obiektywnej postępowania dowodowego.;

c) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał uchylenie tego rozstrzygnięcia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jednakże z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, bez znaczenia pozostaje wiek, w którym powstała niepełnosprawność, a istotne jest, że występuje ona w stopniu znacznym. W przedmiotowej sprawie kwestia ta nie była sporna – matka Skarżącego legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wykładni tego przepisu.

W ocenie organu, sam fakt nielegitymowania się przez męża osoby wymagającej opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżący natomiast, powołując się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, argumentuje o konieczności uwzględnienia - jako przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia - braku realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką Skarżącej przez jej męża, mimo że nie legitymuje się on orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Spór ten - pierwotnie rozstrzygany niejednorodnie w orzecznictwie sądów administracyjnych - definitywnie rozstrzygnęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r. - I OPS 2/22. W treści uchwały NSA podkreślił, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

W tej sytuacji, nie ma wątpliwości, że w przypadku, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom. Organ nie może już więc badać innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie możliwości sprawowania opieki przez małżonka, gdyż sam brak możliwości sprawowania opieki przez małżonka, nie legitymującego się orzeczeniem o znacznej niepełnosprawności, nie jest przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro bowiem osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to mimo że istnieją przesłanki świadczące o tym, że sprawowanie faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną napotyka obiektywne trudności – mąż osoby niepełnosprawnej cierpi na szereg schorzeń uniemożliwiających mu sprawowanie opieki nad inną osobą - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie kolejnej w grupie osób zobowiązanych do alimentacji - tj. Skarżącemu będącemu synem osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki.

Ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego, z uwagi na stan zdrowia, powinna być rozstrzygana orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zasadnie zatem organ administracji publicznej przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ww. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wobec niespornych ustaleń, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

Odnotowania wymaga, iż organy orzekające w sprawie w żaden sposób nie zanegowały stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej, konieczności udzielania jej pomocy i opieki, faktycznie sprawowanej opieki przez Skarżącego, jego zaangażowania oraz wykonywanych czynności opiekuńczych, a także aktualnego stanu zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki - a ojca Skarżącego. Powyższe okoliczności nie pozostawały w sprawie sporne, jednakże wobec związania Sądu stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Z przyczyn szczegółowo wskazanych powyżej, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Mając więc na względzie obowiązujący stan prawny oraz ww. uchwałę NSA, należało odmówić Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką.

Z art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego, rozpoznający sprawę, nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Owa ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których zastosowanie ma przepis interpretowany w uchwale (por. wyrok NSA z 15 października 2020 r., sygn. II FSK 1579/18). Dopóki więc nie nastąpi zmiana zaprezentowanego w uchwale stanowiska, sądy administracyjne winny je respektować. Innymi słowy, ogólna moc wiążąca uchwał powoduje, że z chwilą ich podjęcia wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z 14 listopada 2022 r. i nie widzi podstaw do inicjowania procedury o której mowa w art. 269 § 1 P.p.s.a.

Na marginesie sprawy, aby uwypuklić wagę uchwały 7 sędziów NSA warto odnieść się do kwestii wpływu przedmiotowej uchwały na ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w uprzednio wydanym orzeczeniu sądu administracyjnego. Problem taki nie występuje w przedmiotowej sprawie, jednak dla wykazania wagi przedmiotowej uchwały, warto przytoczyć rozważania w tej kwestii.

Co do zasady, stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą – przy ponownym rozpoznaniu sprawy - w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, traci swoją moc wiążącą, także w sytuacji późniejszego podjęcia przez NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 a także wyroki NSA: z 28 marca 2012 r. sygn. I OSK 670/11, z 12 października 2012 r., sygn. II OSK 1023/11, z 4 listopada 2011 r. sygn. I FSK 1691/10, z 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10). Takie też stanowisko prezentowane jest w literaturze (B. Gruszczyński, B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 636; H. Filipczyk, Granice związania sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny - uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2012, nr 2, s. 40-41, A. Skoczylas, Glosa do uchwały NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, Orzecznictwo Sądów Polskich 2009, Nr 1, poz. 4, s. 24).

Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowoadministracyjna prowadzi do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na dokonanie oceny przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia oraz nie wymagał w ocenie Sądu uzupełnienia. Motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały uzasadnione stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 77 ust. § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.