Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1584/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi EK jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] z dnia [.] września 2015 r. nr [.] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, którą wydano w następującym stanie sprawy;

EK i PW zwrócili się do Starosty Powiatu [.] o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr ewid. 1232/2 w [.]w zakresie powierzchni poprzez przywrócenie jej stanu sprzed modernizacji przeprowadzonej w 2004 r. Jak podali, na skutek modernizacji pozbawiono ich 49 m2 powierzchni działki nr 1232/2 i części domu na niej posadowionego oraz wejścia do tego domu od strony południowej, przez co stan ewidencyjny nie odpowiada stanowi posiadania. Budynek, podzielony na mocy orzeczenia Sądu na dwa odrębne lokale wzdłuż przebiegającego przez niego korytarza, wpisany jest ponadto do ewidencji zabytków. Oznaczenie przebiegu podziału budynku niezgodnie z jego konstrukcją przez środek należących do nich pomieszczeń południowej części budynku linią skośną nie jest możliwe. Tak natomiast zaznaczono przebieg granicy zabudowanych tym budynkiem działek nr 1232/2 i 1232/1 na mapie.

Decyzją z dnia [.] kwietnia 2015 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów dotyczących działek nr eiwd. 1232/1 i 1232/2 w ten sposób, że:

1) w jednostce rejestrowej nr [.] utworzonej na rzecz AK wykreślono działkę ewidencyjną nr 1232/1 o pow. 0,0745 ha i wpisano działkę nr 1232/1 o pow. 0,0740 ha (B-0,0740 ha) oraz zmieniono powierzchnię zabudowy drewnianego budynku mieszkalnego o identyfikatorze nr [.] ze 140 m2 na 124 m2 (rodzaj budynku wg KŚT: 110 - budynki mieszkalne, klasa budynku wg PKOB: 1110 - budynki mieszkalne jednorodzinne),

2) w jednostce rejestrowej nr [.] utworzonej na rzecz EK, PW, MW i PW wykreślono działkę ewidencyjną nr 1232/2 o pow. 0,0735 ha i wpisano działkę nr 1232/2 o pow. 0,0748 ha (B-0,0748 ha) oraz drewniany jednokondygnacyjny budynek mieszkalny o identyfikatorze nr [.] o pow. zabudowy 16 m2 (rodzaj budynku wg KŚT: 110 - budynki mieszkalne, klasa budynku wg PKOB: 1110 - budynki mieszkalne jednorodzinne).

Postanowiono też o naniesieniu zmian dotyczących konfiguracji granic działek i budynku mieszkalnego na mapę ewidencyjną.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w toku postępowania przeprowadzono oględziny ww. nieruchomości. Ustalono, że na działkach posadowiony jest parterowy drewniany budynek mieszkalny podzielony fizycznie na dwa lokale mieszkalne, z dwoma osobnymi wejściami od strony wschodniej i zachodniej budynku. Pomieszczenia w części północnej budynku położone są w całości na działce nr 1232/1, natomiast w części południowej w odniesieniu do obowiązującej mapy ewidencyjnej w przestrzeni obu działek. Obecne na rozprawie strony zgodnie wskazały przebieg granicy między nieruchomościami, za wyjątkiem AK, która to jednak nie wskazała zasięgu własności swojej nieruchomości. Na podstawie materiałów zgromadzonych w ośrodku geodezyjnym ustalono zaś, że działki nr 1232/1 i 1232/2 odpowiadają dawnym parcelom budowlanym nr 150 i 151 oraz parcelom gruntowym nr 523 i 524. Materiały kartograficzne nie posiadają śladów nanoszenia na nich zmian. Podczas prac związanych z założeniem ewidencji gruntów w latach siedemdziesiątych XX wieku dokonano ustalenia stanu władania ww. gruntami i na mapie ewidencyjnej przedmiotowe nieruchomości oznaczone były nr 523 i 524. W latach 1975-1979 dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów na bazie mapy zasadniczej w skali 1:2000, w miejsce poprzednio istniejącej mapy ewidencyjnej opracowanej w systemie parcelowym w skali 1:2880. Dla działek nr 1232/1 i 1232/2 dokonano w dniu 24 stycznia 1978 r. ustalenia przebiegu granic na gruncie (wg stanu na dzień 4 listopada 1971 r.), ich pomiaru i określenia powierzchni. Parcela nr 523 zmieniła oznaczenie na działkę ewidencyjną nr 1232/1 o pow. 0,0745 ha, a parcela nr 524 na działkę ewidencyjną nr 1232/2 o pow. 0,0784 ha. Rozbieżność w ich powierzchni oraz nieznaczna zmiana konfiguracji granic pomiędzy mapą w skali 1:2000 i wcześniejszą mapą stanowiły normalne następstwo wykonanego opracowania geodezyjnego. W późniejszych latach dochodziło do zmiany własnościowej ww. nieruchomości. W roku 2004 przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków. Działka nr 1232/1 utrzymała dotychczasową powierzchnię 0,0745 ha, natomiast na skutek obliczenia powierzchni działki nr 1232/2 ujawniono w projekcie operatu technicznego nową jej powierzchnię wynoszącą 0,0735 ha. Budynek mieszkalny położony w [.] przy ul. [.] o pow. zabudowy 140 m2 w całości przypisano do działki 1232/1. Tymczasem zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego budynek posadowiony na nieruchomości gruntowej jest jego częścią składową. Wobec zaś niewątpliwego stanu własnościowego konieczne stało się zaktualizowanie stanu ewidencji w oparciu o posiadane w zasobie dokumenty oraz dokumentację techniczną opracowaną przez geodetę uprawnionego SK, ponieważ podczas prac modernizacyjnych część danych objętych ewidencją została w operacie ujawniona błędnie.

W odwołaniu współwłaściciele działki nr ewid. 1232/2 zarzucili, że kwestionowany przez nich stan ewidencji jest wynikiem przeprowadzonej w 2004 r. modernizacji, w wyniku której pozbawiono ich własności lokalu mieszkalnego, gdyż cały budynek wykazano jako posadowiony na działce nr ewid. 1232/1. Nie mogli jednak wnieść wówczas uwag ani zarzutów, ponieważ o jej prowadzeniu nie wiedzieli, jako że nie mieszkają w rzeczonym budynku. W dalszym ciągu nie zgadzają się z wyliczeniami powierzchni ich działki, które uznali za "kosmetyczne i nie likwidujące problemu".

Opisaną na wstępie decyzją [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji podano, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem udokumentowanych informacji o gruntach, budynkach i lokalach powstającym na podstawie danych wytwarzanych w odrębnych postępowaniach. Mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy uznano, że o ile osnowa decyzji w zakresie zmiany konfiguracji i powierzchni działek znajduje w nim odzwierciedlenie, o tyle wykazanie na nich dwóch różnych budynków, czyli jego podział, uzasadnienia takiego nie znajduje. Dokonanie podziału budynku jest możliwe tylko na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i wymaga opracowania stosownej dokumentacji podlegającej zatwierdzeniu decyzją o podziale. Podstawy takiej nie mogła stanowić ugoda zawarta przed Sądem Powiatowym w [.] w dniu 20 lipca 1961 r. Zwrócono ponadto uwagę na konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania oraz ponownej oceny operatu technicznego przyjętego do zasobu w dniu 27 lutego 2015 r. pod kątem jego przydatności do aktualizacji danych ewidencyjnych. Zakres ponownego postępowania uzasadniał w ocenie organu odwoławczego podjęcie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze na tę decyzję, uzupełnionej w piśmie z dnia 5 lutego 2016 r. i kolejnych, EK zarzuciła organom dokonanie błędnych ustaleń faktycznych m.in. poprzez brak oceny ważności i mocy prawnej decyzji (aktu własności ziemi) Naczelnika Miasta i Gminy [.] z dnia [.] czerwca 1978 r., jak również błędną wykładnię przepisów prawa materialnego. W jej ocenie niesłusznie zastosowano do regulacji dokonanych w 1978 r. wymogi aktualnie przewidziane w przepisach regulujących prowadzenie ewidencji gruntów i budynków w zakresie odnoszącym się do ugody sądowej z dnia 20 lipca 1961 r. Podziału budynku mieszkalnego dokonano bowiem na podstawie tej ugody i aktu własności ziemi z 1978 r. Nie dokonano też w toku postępowania odwoławczego oceny "zniknięcia" z ewidencji na skutek modernizacji powierzchni 49 m2 należącej do niej działki, która zarazem pozbawiła ją i pozostałych współwłaścicieli przynależnej im części domu oraz wejścia do niego od strony południowej. Ustalona zaś w 1978 r. granica oddzielająca oba lokale mieszkalne w tym budynku przebiegała wzdłuż rozdzielającego go korytarza. Granica nieruchomości "wykreślona" w 2004 r. "przecięła" pomieszczenia w południowej części domu i spowodowała przyłączenie jej do działki nr 1232/1, choć w ewidencji nie odnotowano zwiększenia powierzchni tej działki. Zaproponowane w decyzji Starosty rozwiązanie w dalszym ciągu nie uwzględniło postanowień testamentu i postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po MP oraz ugody sądowej zawartej w 1961 r. w trakcie postępowania o dział spadku dotyczącej szczegółowego podziału domu. Niemniej, także podczas tego postępowania podziałowego popełniono błąd przy wyznaczaniu granicy nieruchomości, ponieważ zgodnie z ówczesną decyzją zatwierdzającą podział parceli spadkodawczyni wyznaczona granica przecinała południowe pomieszczenie budynku przez środek. Błędu tego nie dostrzegł nie tylko Sąd, ale też jej poprzednik prawny - ojciec JP, ponieważ nie uczestniczył on w czynnościach podziału nieruchomości przez geodetę, a zamieszkał w przynależnej mu części domu dopiero w 1967 r. w przekonaniu, że należy ona do niego stosownie do postanowienia o dziale spadku. Błąd ten naprawiono dopiero w akcie własności ziemi z 1978 r. i konieczne jest zobowiązanie Starosty do odszukania dokumentacji geodezyjnej z tamtego okresu. Decyzja Starosty nie uwzględnia też faktycznego stanu posiadania, który do 2004 r. przez okres 26 lat nie był przedmiotem sporu. Jest on w jej ocenie możliwy do ustalenia poprzez ponowienie oględzin i dokonanie pomiarów przy udziale wszystkich stron.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 16 sierpnia 2016 r. AK podniosła, że ugoda sądowa, na którą powołuje się skarżąca, nie może być podstawą zgłaszanych przez nią roszczeń, ponieważ nie ma ona mocy prawnie wiążącej. Na skutek modernizacji z 2004 r. zmianie uległa powierzchnia także jej działki o 32 m2 i nie odpowiada ona treści aktu własności ziemi. Dokonane w toku obecnego postępowania obmiary wykonano na miejscu w domu i nie wniosła do nich zastrzeżeń pomimo, że nie odpowiadają dawnej powierzchni działki. Obecnie skarżąca stara się zwiększyć powierzchnię swojej nieruchomości jej kosztem, czego dowodem jest m.in. zainicjowane przez nią postępowanie o zasiedzenie służebności przechodu chodnikiem znajdującym się na jej działce. Ponadto dowodem przebiegu granicy na nieruchomości jest także istniejące ogrodzenie na betonowej podmurówce wybudowane jeszcze za życia SP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Do powyższego dodać jeszcze należy, że opisana wyżej kontrola odbywa się w określonej kolejności, przy czym nie w każdym wypadku możliwe jest przeprowadzenie wszystkich trzech jej etapów do końca. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. I tak; w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Ustalenie bowiem którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale wręcz niedopuszczalną. Dopiero po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością sąd może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia; w następnej kolejności sąd przeprowadza kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzana dopiero w ostatniej kolejności, jeśli nie stwierdzono uchybień wcześniej opisanych (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz – Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 – teza 14 do art. 145).

W niniejszej sprawie Sąd nie mógł przeprowadzić opisanej kontroli w pełnym zakresie (do końca opisanych etapów), w tym zbadać zasadności wszystkich zarzutów skarżącej, jako że stwierdził takie wady proceduralne decyzji organu II instancji, które obligowały go do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż niewątpliwie mogły one mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny już w uchwale z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, Nr 3, poz. 79, zauważył, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Również w obecnym stanie prawnym, przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., a więc od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), rozstrzygnięcie kasacyjne jest możliwe, gdy zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego wymienionych w art. 138 § 1 K.p.a., który nie ustanawia przesłanek wydania tych decyzji, decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., a więc jej wydanie jest wyraźnie ograniczone przesłankami ustawowymi. Również w doktrynie podkreśla się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być wydana w innych sytuacjach niż określone w art. 138 § 2 K.p.a. Stąd, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z daleko idącym naruszeniem prawa, a więc: 1) gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w znaczący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu), 3) w procesie stosowania prawa pominięto ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519).

W każdym innym przypadku, brak jest podstaw do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie jednego z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 K.p.a.

Podstawę prawną kontrolowanej przez tut. Sąd decyzji stanowił właśnie art. 138 § 2 K.p.a.

Po stwierdzeniu braku wad powodujących jej nieważność, w rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. i to niezależnie od zarzutów samej skargi.

Jak wyżej wskazano zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., po jego zmianie z dniem 11 kwietnia 2011 r. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Taka decyzja nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest więc wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a.

W kontrolowanej sprawie w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez współwłaścicieli działki nr 1232/2 organ II instancji ocenił, iż zgromadzony w aktach na etapie postępowania przed organem I instancji materiał dowodowy nie był wystarczający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wymagał uzupełnienia. W związku z tym na podstawie art. 136 K.p.a. pismem z dnia 24 lipca 2015 r. [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] zwrócił się do Starosty [.] o wyjaśnienie, na podstawie jakich dokumentów dokonano podziału budynku na odrębne części.

W odpowiedzi Starosta przedłożył kopię operatu technicznego włączonego w dniu 2 marca 2015 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez ten organ – za nr [.]. Wyjaśnił, że podczas prac związanych z uregulowaniem własności gospodarstw rolnych przeprowadzonych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. dokonano ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1232/1 i nr 1232/2 (w oparciu o pomiar bezpośredni w terenie przedstawiony na szkicu polowym nr 316 sporządzonym w dniu 24 stycznia 1978 r.) oraz uregulowania stanu prawnego działki nr 1232/2 – a więc także zasięgu własności przedmiotowej nieruchomości. Podał, że w wyniku analizy danych ewidencyjnych dotyczących działek ewidencyjnych nr 1232/1 i nr 1232/2 oraz położonych na nich zabudowań ujawnionych aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków [.] dokonanych w ramach prowadzonego postępowania ustalono, że podczas prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i założeniem ewidencji budynków w 2004 r. błędnie ujawniono przebieg części granicy między tymi nieruchomościami oraz pominięto rozliczenie powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego na działce nr 1232/2, włączając całą powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego do działki nr 1232/1. Starosta wyjaśnił, że opracowana na zlecenie Urzędu dokumentacja geodezyjno – prawna, nie ma charakteru projektu podziału nieruchomości budynkowej (budynek znajdujący się na działkach nr 1232/1 i nr 1232/2 nie stanowi odrębnej od gruntu nieruchomości) dokonanej w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według Starosty istota sporządzonego przez geodetę uprawnionego SK opracowania technicznego sprowadza się do przygotowania zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi danych do aktualizacji (w tym także do usuwania i prostowania błędnych wpisów) w operacie ewidencyjnym zbioru danych przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych wcześniej, poza przedmiotowym postępowaniem administracyjnym (tj. w oparciu o akta uwłaszczeniowe i dane z pomiarów bezpośrednich wykonanych w 1970 r. i 1978 r.).

Do powyższego pisma załączona została kopia operatu technicznego wykonanego w 2015 r. przez w/w geodetę za numerem l.ks.rob. 3/[.] włączonego do zasobu.

W aktach organu I instancji znajdowały się już materiały źródłowe przywołane jako podstawa opracowania w/w operatu.

Organ II instancji w swej decyzji po scharakteryzowaniu zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków i przywołaniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm. – zwanej dalej P.g.ik.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 542 – dalej Rozporządzenie) odwołał się do dokonanych na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i ustaleń dotyczących przebiegu granicy między działkami aktualnie oznaczonymi nr ewid. 1232/1 i nr 1232/2 położonymi w [.]. Przywołał dokumentację sporządzoną w związku z założeniem ewidencji gruntów (mapa ewidencyjna w systemie parcelowym w skali 2880), odnowieniem operatu ewidencji gruntów na bazie mapy zasadniczej w skali 1:2000 prowadzonym równolegle z kompleksowymi uwłaszczeniami, a także dokumentację stworzoną na potrzeby uwłaszczeń, w tym protokół z dnia 24 stycznia 1978 r. z ustaleniem przebiegu granic na gruncie pomiędzy działkami nr 1232/1 i nr 1232/2, ich pomiarem i określeniem powierzchni na podstawie tych danych. [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] wskazał w swej decyzji, że zgodnie z protokołem ustalenia potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych działka ewidencyjna nr 1232/1 posiadała uregulowany stan prawny w księdze wieczystej KW [.], natomiast dla działki nr 1232/2 został wydany akt własności ziemi z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [.], sprostowany decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [.] z dnia 13 czerwca 1978 r., nr UMG[.].

Organ przytoczył okoliczności związane z przeprowadzeniem w 2004 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [.], wskazując iż informacja Starosty [.] o tym, że projekt operatu opisowo – kartograficznego miasta [.] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [.] z dnia [.] grudnia 2004 r. nr [.], poz. [.].

[.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] podał w uzasadnieniu swej decyzji, że z dokumentacji geodezyjnej opracowanej na potrzeby postępowania wynika, iż w trakcie prac modernizacyjnych przebieg granicy pomiędzy działkami nr 1232/2 i nr 1232/1 oraz rozliczenie powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego na tych działkach zostały przyjęte błędnie. Wykonawca tej dokumentacji wskazał, że w zasobie geodezyjnym i kartograficznym istnieją materiały, na podstawie których można jednoznacznie określić przebieg tej granicy – a to: operat 240/86/II/132/89, szkic nr 687 oraz operat nr II/23/80 i szkic nr 316. W oparciu o zamierzone w terenie czołówki budynku prawidłowo rozliczono powierzchnię zabudowy opracowując zmiany danych ewidencyjnych budynku. Z mapy uzupełniającej wynika, że po zmianach powierzchnia działki nr 1232/1 wynosi 0,0740 ha, a działki nr 1232/2 – 0,0748 ha. Z kartotek budynkowych wynikać ma, iż na działce nr 1232/1 znajduje się budynek mieszkalny nr [.] o powierzchni zabudowy nr 124 m2, zaś na działce nr 1232/2 znajduje się m.in. budynek mieszkalny nr [.] o powierzchni zabudowy 16 m2.

Według organu II instancji o ile osnowa decyzji Starosty w zakresie zmiany konfiguracji i powierzchni przedmiotowych działek znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, o tyle wykazanie dwóch różnych budynków mieszkalnych na tych działkach, czyli podział istniejącego budynku mieszkalnego tego uzasadnienia nie znajduje. Budynek ten nie stanowi odrębnej od gruntu nieruchomości, a wcześniej obydwie w/w działki stanowiły jedną nieruchomość. W aktach nie ma też dokumentacji świadczącej o jego podziale prawnym. Stąd brak podstaw do ujawnienia w ewidencji dwóch odrębnych budynków.

[.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] wyraźnie przy tym zaznaczył, że ugoda zawarta w dniu 20 lipca 1961 r. przed Sądem Powiatowym w [.] nie może stanowić podstawy do ujawnienia podziału budynku w operacie ewidencyjnym. Dokonanie zaś żądanych przez zainteresowanych zmian w zakresie podziału budynku będzie możliwe dopiero po przedłożeniu stosownej dokumentacji podziałowej wraz z decyzją zatwierdzającą taki podział bądź prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego w tym zakresie.

Zdaniem Sądu takie stanowisko organu odwoławczego świadczy o tym, że organ ten dokonał oceny materiału dowodowego (nie podając przy tym czym się kierował przy tej ocenie) i dokonał ustalenia stanu faktycznego, który powinien być ujawniony w ewidencji co do przebiegu granicy według przywołanych znajdujących się w zasobie dokumentów źródłowych. Stwierdził przy tym, że brak dokumentów, które dawałyby podstawy do ujawnienia w ewidencji dwóch odrębnych budynków. Nie ma bowiem decyzji podziałowej właściwego zgodnie z art. 96 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.) organu. Z akt wynika z kolei, że sprawa o stwierdzenie zasiedzenia, która dotyczy m.in. prawa własności części działki nr 1232/1, na której znajdują się posiadane przez skarżącą oraz PW, PW i MW – współwłaścicieli działki nr 1232/2 pomieszczenia w budynku nie zakończyła się prawomocnie do chwili orzekania przez organy. [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] wbrew zasadzie z art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie wytłumaczył jednak stronom dlaczego wspomniana wyżej ugoda nie może stanowić podstawy do ujawnienia podziału. Nie wiadomo też czego konkretnie dotyczył sformułowany przez WINGiK zarzut naruszenia przez Starostę przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. – bo z rozważań w uzasadnieniu nie wynika jakie w takim razie są luki w tym materiale dowodowym, który dla organu odwoławczego stanowił przecież podstawę do dokonania ustaleń we własnym zakresie. We wskazaniach WINGiK nakazuje tylko ponowną ocenę, czy operat techniczny przyjęty do zasobu w dniu 27 lutego 2015 r. może stanowić podstawę dokonania aktualizacji operatu, w szczególności w zakresie ujawnienia podziału budynku (a w tym przedmiocie organ II instancji wypowiedział się przecież stanowczo)..

Organ odwoławczy zarzucił też, że dopuszczono do udziału w postępowaniu WB, której działka nr 1231 nie sąsiaduje z działką nr 1232/2. Wskazując najpierw, że stronami postępowania są współwłaściciele działki nr 1232/2 oraz wszyscy właściciel/ współwłaściciele działek sąsiednich, odwołując się do art. 28 K.p.a. nakazał prawidłowo ustalić strony postępowania.

Sąd zauważa jednak, że w aktach znajdują się mapy i przede wszystkim wypisy z rejestrów gruntów dotyczące wszystkich działek sąsiadujących z działką nr 1232/2 i w oparciu o ich treść można stwierdzić, że strony w znaczeniu materialnoprawnym brały udział w postępowaniu. Sam udział – zresztą zupełnie bierny – WB nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Trzeba bowiem odróżnić sytuację, w której osobie nie będącej stroną w znaczeniu materialnoprawnym doręczono decyzję, od skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną, a w kontrolowanej sprawie mieliśmy do czynienia z tą pierwszą.

W świetle powyższego w ocenie Sądu organ odwoławczy ewidentnie i to w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a., który może być zastosowany w wyjątkowych wypadkach. Uchylił się przy tym od rozważenia zasadności większości zarzutów odwołania i obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając to na uwadze Sąd był zobligowany zakończyć kontrolę na drugim z przedstawionych na wstępie jej etapów i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd nie mógł więc odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi powtórzonych w znacznej mierze za odwołaniem, bo najpierw w przewidzianej prawem formie musi to uczynić organ administracji, a dopiero później Sąd może powyższe skontrolować. Wydanie decyzji kasacyjnej uniemożliwiło też w powołanych okolicznościach ewentualną kontrolę przez Sąd legalności decyzji Starosty.

W postępowaniu odwoławczym organ oceni ponownie czy i w jakim zakresie zebrany materiał dowodowy daje podstawy do wprowadzenia w ramach aktualizacji rozumianej jako naprawienie popełnionych błędów zmian w ewidencji i to na złożony wniosek - wyda decyzję adekwatną do ustaleń i swej oceny wskazując przy tym na czym się oparł i dlaczego niektóre materiały były a inne nie mogły być podstawą rozstrzygnięcia.