Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2475/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 75/22 w sprawie ze skargi I.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2022 r., II SAB/Wr 75/22, w wyniku rozpoznania skargi I.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności (pkt I), stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał PINB do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III), oddalił skargę w pozostałej części (pkt IV), zasądzając od PINB na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca pismem z 14 grudnia 2021 r., poprzedzonym ponagleniem, wniosła skargę na bezczynność PINB dotyczącą nierozpoznania przez wskazany organ jej wniosku z 23 września 2021 r., w którym zwróciła się o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie niedostatecznej izolacyjności akustycznej przegród budowlanych w budynku usytuowanym przy ul. [...] we W. W piśmie tym wnioskodawczyni zażądała sprawdzenia, czy przegrody dzielące jej lokal z lokalami nr 2 i 4 spełniają warunki izolacyjności akustycznej przewidzianej w Polskich Normach. Skarżąca podniosła, że PINB nie wydał postanowienia o umorzeniu postępowania ani decyzji rozstrzygającej tę sprawę co do istoty.

W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z 27 kwietnia 2022 r. PINB wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że w odniesieniu do kwestii stanowiącej przedmiot pisma skarżącej z 23 września 2021 r. nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania, podkreślając równocześnie, iż zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., postępowanie naprawcze może być prowadzone wyłącznie z urzędu. PINB zauważył, że wszystkie czynności podejmowane były niezwłocznie, w sposób skoncentrowany, zaś wnioskodawczyni została poinformowana o ich wynikach pismem z 28 października 2021 r.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołał treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2008 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., jak również art. 35 § 2-3, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., wyjaśniając, że w kontrolowanej sprawie nastąpiła bezczynność PINB, albowiem organ nie rozpatrzył wniosku skarżącej z 23 września 2021 r. w terminie ustawowym, ani wyznaczonym na podstawie art. 36 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, o ile żądania skarżącej wnoszone do PINB w okresie wcześniejszym (marzec-sierpień 2021 r.) prawidłowo były kwalifikowane jako skarga powszechna i w ten sposób także załatwiane, tym niemniej inny charakter miało pismo skarżącej z 23 września 2021 r. W piśmie tym skarżąca jednoznacznie wyartykułowała żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. To zaś oznaczało procesową konieczność rozpatrzenia tego rodzaju żądania w ramach postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej. Sąd I instancji podkreślił, że każdy ma prawo do procesu, w tym procesu administracyjnego. Jeśli więc osoba posiadająca zdolność prawną żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, to rozpatrzenie tego żądania nastąpić powinno w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego (działu I i II k.p.a.) a nie postępowania ze skargi powszechnej (Dział VIII k.p.a.). Rozpatrzenie takiego żądania zasadniczo następuje w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 k.p.a.). W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (np. brak interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak podstawy materialnoprawnej, dopuszczalność wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu) organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), zaś postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.). Tylko takie postępowanie umożliwi wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Takiej możliwości nie daje zaś przesyłanie wnioskodawcy nieformalnych pism (nawet jeśli wyjaśniają one stanowisko organu w sprawie i zawierają uzasadnienie). Takiej możliwości nie daje również zawiadomienie z art. 238 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi. Sąd I instancji zauważył, że w okolicznościach sprawy jakkolwiek PINB przesłał skarżącej odpowiedź na jej wniosek z 23 września 2021 r., wyjaśniając brak przesłanek do podjęcia postulowanych działań, to jednak z całą pewnością nie jest to żadne z rozstrzygnięć przewidzianych przepisami k.p.a. dotyczącymi postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Nie sposób w takich uwarunkowaniach uznać, że żądanie skarżącej zostało formalnie rozpatrzone. Bezczynność, jakiej dopuścił się PINB, nie polegała na pozostawieniu wniosku skarżącej bez jakiejkolwiek reakcji, stąd, zdaniem Sądu I instancji, nie można było przypisać tejże bezczynności charakteru rażącego. Niekwalifikowany charakter stwierdzonej bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania od PINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

PINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem sądy administracyjne nie posiadają kognicji do oceny sposobu załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak też bezczynności w tym zakresie - co uzasadniało odrzucenie skargi;

2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 237 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi na bezczynność, podczas gdy sprawa wniosku i żądań skarżącej została prawidłowo zakwalifikowana jako skarga powszechna (stanowiąca sygnał/impuls do działania organu z urzędu) i rozpoznana w trybie skargowym przewidzianym w k.p.a., a co za tym idzie sprawa ta nie mieści się we właściwości sądu administracyjnego i nie stanowi podstawy do orzekania o bezczynności;

3) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, ponieważ nie rozpatrzył wniosku skarżącej z 23 września 2021 r. w terminie ustawowym, ani też w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., podczas gdy wniosek ten został rozpatrzony w ciągu miesiąca od jego wpływu, co nastąpiło zawiadomieniem z 28 października 2021 r. o sposobie załatwienia skargi, wskutek czego nie doszło w sprawie do bezczynności, lecz do prawidłowego zastosowania art. 237 § 1 k.p.a.;

4) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 w zw. z art. 237 § 1 i 3 oraz art. 238 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że: (i) organ był zobowiązany do wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (kontrolnego) i adekwatnie do jego ustaleń zawiadomienia o zasadności skargi i wszczęciu postępowania z urzędu lub o bezzasadności skargi i braku podstaw do kolejnej interwencji; (ii) stanowisko organu zostało wyrażone w niewłaściwym trybie skargowym z Działu VIII k.p.a. zamiast w ramach postępowania w sprawie indywidualnej z Działu II k.p.a., podczas gdy organ właściwie zastosował tryb skargowy w sprawie, zawiadamiając skarżącą pismem z 28 października 2021 r. o sposobie załatwienia skargi; (iii) tylko stanowisko organu o odmowie wszczęcia postępowania zajęte w trybie art. 61a § 1 k.p.a. umożliwi wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji jego prawidłowości, podczas gdy ochrona ta jest przewidziana w trybie skargowym poprzez możliwość złożenia skargi na działanie organu do organu wyższego stopnia; (iv) stanowisko organu wyrażone w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi właściwą formę do rozpatrzenia żądania skarżącej i zagwarantowania jej praw, podczas gdy ma ono charakter proceduralny, co oznacza, że w postanowieniu tym organ nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku;

5) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i art. 233 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do: (i) błędnej analizy treści żądań skarżącej i uznania, że zakwalifikowanie ich jako skargi powszechnej i działanie w tego rodzaju sprawie wyłącznie z urzędu było prawidłowe jedynie w stosunku do pism składanych od marca do sierpnia 2021 r., natomiast wadliwe było potraktowanie w takt sam sposób podobnego żądania z 23 września 2021 r., (ii) uznania, że pismo skarżącej z 23 września 2021 r. miało inny charakter niż jej poprzednie pisma i wymaga traktowania w odmienny sposób - co skutkowało niezasadnym stwierdzeniem bezczynności; tymczasem wszechstronna analiza wszystkich pism skarżącej prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia cały czas z tym samym zagadnieniem (tj. zarzutami samowoli budowlanej, która zdaniem skarżącej jest przyczyną niedostatecznej izolacji akustycznej przegród budowlanych) i nie ma powodu do ich odmiennego traktowania;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i art. 238 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, co Sąd I instancji miał na myśli, wskazując, że z jednej strony postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, z drugiej zaś strony wniosek o jego wszczęcie obliguje organ do wszczęcia postępowania, z trzeciej zaś strony organ powinien odmówić wszczęcia postępowania w przypadku dopuszczalności wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, co powoduje wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia i brak możliwości ustosunkowania się do motywów rozstrzygnięcia;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b. w zw. z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 w zw. z art. 237 § 1 i 3 oraz art. 238 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mimo iż organ działa w tego rodzaju sprawach wyłącznie z urzędu, to jednoznacznie wyartykułowane żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego skutkować powinno jego rozpatrzeniem w ramach postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej i niedopuszczalne jest jego rozpatrywanie w trybie skargowym. Tymczasem prawidłowa interpretacja tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że z uwagi na prowadzenie tego rodzaju postępowań administracyjnych z urzędu, pismo skarżącej ma charakter interwencyjny i nie generuje uprawnień do domagania się wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, a jej żądania stanowią podstawę do prowadzenia z urzędu czynności wyjaśniających w trybie skargowym, które w przypadku zasadności skargi skutkują wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu;

2) art. 61a § 1 oraz art. 238 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w przeciwieństwie do zawiadomienia o niezasadności skargi powszechnej, stanowi właściwą formę do rozpatrzenia żądania skarżącej i zagwarantowania jej praw, podczas gdy to właśnie zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi z art. 238 § 1 k.p.a., które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, zapewnia merytoryczne odniesienie się do żądań skarżącej, czego nie umożliwia postanowienie z art. 61a § 1 k.p.a., w którym organ nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku, gdyż ma ono charakter proceduralny.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej PINB wniósł na podstawie art. 189 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie wyroku i przekazanie jej do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 2 grudnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty postawione Sądowi I instancji pozostają trafne, a przez to zasługują na uwzględnienie.

Mając na uwadze najdalej idący zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, wskazującego na niedopuszczalność wniesionej przez skarżącą skargi, która powinna była zostać przez Sąd I instancji odrzucona. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. PINB wiąże z pominięciem przez Sąd, że nie posiadał on kognicji do oceny sposobu załatwienia pisma skarżącej z 23 września 2021 r., albowiem pismu temu przypisać należało charakter skargi powszechnej w rozumieniu art. 227 k.p.a., wobec czego ewentualna bezczynność w działaniu organu wynikająca z niezachowania wymagań przewidzianych w art. 237 § 1 i 3 w zw. z art. 238 § 1 k.p.a. nie mogła stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego z racji nieobjęcia jej zakresem art. 3 § 2 p.p.s.a. O ile, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne pozostaje zastrzeżenie, że postępowanie skargowe ma charakter odrębny od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. w przewidzianym w art. 237 § 1 k.p.a. terminie (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca) podmiotowi wnoszącemu skargę nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z 22 stycznia 2020 r., I OSK 3300/19; postanowienie NSA z 10 października 2017 r., II OSK 2078/17; postanowienie NSA z 17 marca 2017 r., II OSK 529/16), o tyle reguła ta nie mogła podlegać zastosowaniu w kontrolowanej sprawie, albowiem pismo skarżącej z 23 września 2021 r. nie stanowiło skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. Sąd I instancji dokonał trafnego rozróżnienia żądań wnoszonych przez skarżącą do PINB, przyjmując, że wcześniejsze pisma skarżącej z uwagi na ich treść mogły podlegać rozpatrzeniu w trybie przewidzianym w Dziale VIII k.p.a., niemniej oceny tej nie można było przenieść na pismo z 23 września 2021 r. (k. 46 akt adm.), w którym skarżąca wystąpiła o wszczęcie przez PINB postępowania administracyjnego dotyczącego niedostatecznej izolacji akustycznej przegród budowlanych w budynku przy ul. [...] we W., co miało związek z zakwestionowaniem przez skarżącą przedstawionej jej oceny wynikającej z przeprowadzonej przez PINB kontroli robót dotyczących wymiany okładzin podłogowych i ściennych wykonanych w lokalach nr 2 i 4 ww. budynku.

Dokonana przez Sąd I instancji prawidłowa kwalifikacja żądania zamieszczonego w złożonym przez skarżącą podaniu oraz wniesionym pismem z 4 listopada 2021 r. ponagleniu ma ten skutek, że akcentowana w skardze kasacyjnej kwestia związana z niemożnością wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skargowego przez organ nie może być traktowana jako ważąca na kierunku podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew odmiennemu stanowisku PINB, zaskarżone orzeczenie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co nie oznacza jednakże, że Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje ustalenia Sądu I instancji dotyczące pozostawania przez PINB w rozpatrywanej sprawie w stanie bezczynności. Zgodzić się należy bowiem z zarzutem skarżącego kasacyjnie organu, że sformułowanie przez Sąd I instancji tego rodzaju wniosku uchybia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b.

Artykuł 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Powyższy przepis powinien być interpretowany w związku z przepisami administracyjnego prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę odnośnie do powstania treści stosunku materialnoprawnego, co powoduje, że jeżeli przepis szczególny ukształtowuje dane postępowanie jako wszczynane wyłącznie na wniosek, albo jedynie z urzędu, organ jest związany tego rodzaju postanowieniem. Niesporny charakter ma ustalenie, że na podstawie art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do p.b. został dodany przepis art. 53a. Przepis ten wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., przesądzając, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b., a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem tejże ustawy, wszczyna się z urzędu. Wykładnia językowa art. 53a ust. 1 p.b., jak i materiały legislacyjne (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 50) wskazujące na funkcję, jaką w założeniu ma tenże przepis spełniać, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b. mogą być inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności.

Taka decyzja ustawodawcy oznacza, że organowi nadzoru budowlanego nie można skutecznie zarzucić bezczynności w związku z tym, iż analizując okoliczności uzasadniające zainicjowanie postępowania w sprawie objętej zgłoszonym wnioskiem, organ nie zawiadamia strony niezwłocznie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie. Wbrew stanowisku zajętemu w zaskarżonym wyroku, nie stanowi o bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. także przypadek, gdy organ, nie stwierdzając podstaw do uruchomienia takiego postępowania, nie wydaje postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, jak w przypadku spornego postępowania, którego wszczęcia domagała się w kontrolowanej sprawie skarżąca, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, a w konsekwencji z brakiem wydania tego rodzaju aktu administracyjnego możliwe było wiązanie pozostawania przez organ w stanie bezczynności. Postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., pozostaje aktem przesądzającym o procesowej nieskuteczności zgłoszonego przez określony podmiot żądania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Z wydaniem ww. postanowienia należy wiązać "nienastąpienie" wszczęcia postępowania, do którego dochodzi z mocy prawa w dacie doręczenia organowi żądania strony, o czym stanowi dyspozycja art. 61 § 1 i 3 k.p.a. Stan ten jest albo wywołany stwierdzonym brakiem legitymacji (interesu prawnego) podmiotu żądającego wszczęcia postępowania do występowania w nim jako jego strona, albo sytuacją pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania łączoną ze stwierdzeniem przez organ okoliczności, których istnienie uniemożliwia zakończenie postępowania decyzją merytoryczną. Reguła wynikająca z art. 53a ust. 1 p.b. wyłącza w sprawach regulowanych w rozdziale 5a p.b. stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a w następstwie tego ma również wpływ na zakres zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i wiązane z tym przepisem obowiązki spoczywające na organie nadzoru budowlanego, których niedopełnienie może być postrzegane jako stan odpowiadający sytuacji wymienionej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony należy uznać pogląd, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem a nie obowiązkiem organu. Takie stanowisko było formułowane przed reformą Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzającą dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne (por. wyrok NSA z 27 marca 2002 r., II SA 2791/00) i zostało ono w pełni podtrzymane w aktualnym orzecznictwie tego Sądu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., II OSK 2216/21; wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r., II OSK 2697/20; wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 2129/18; wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2162/17; wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., II OSK 804/16). To prawo organu przekształca się w obowiązek prawny wyłącznie wówczas, gdy ustalenia, którymi dysponuje organ, dają podstawę do przyjęcia, że stwierdzony stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego. Do wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50-51 p.b.) z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie strony, że organ tak właśnie powinien postąpić. Żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, co przekłada się na stanowisko, że powstrzymanie się od wszczęcia postępowania z urzędu przez organ wobec odmiennej oceny zgromadzonych dowodów nie może być podstawą czynienia mu zarzutu pozostawania w bezczynności. W wyroku z 3 marca 2023 r., II OSK 378/22 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, następstwem stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.b., powinno być zawiadomienie osoby interweniującej o powyższych ustaleniach pismem informacyjnym. Podobne zapatrywanie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również w wyroku z 7 marca 2023 r., II OSK 2286/22. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną tenże pogląd w całości podziela.

Z akt sprawy wynika, że wniesione przez skarżącą pismo z 23 września 2021 r. nie pozostało bez odpowiedzi, albowiem PINB poinformował skarżącą o merytorycznych powodach nieuwzględnienia jej żądania w przekazanym jej wystąpieniu z 28 października 2021 r. znak PINB.WIK.5142.74.2021.GX. W tym kontekście zauważenia wymaga, że stan niezrealizowania żądania podmiotu domagającego się wszczęcia i prowadzenia postępowania, jeżeli towarzyszą mu zastrzeżenia co do trafności oceny, którą kieruje się powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, może stanowić podstawę wniesienia do organu wyższego stopnia, tj. wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (art. 229 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 p.b.) skargi na przypisywane powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego "zaniechanie". Jej podzielenie w związku z uznaniem, że stwierdzony stan rzeczy uzasadnia przypisanie organowi zaniedbania (nienależytego wykonywania zadań z zakresu nadzoru nad przestrzeganiem przepisów p.b.) powinien doprowadzić do wszczęcia z urzędu wnioskowanego postępowania. Podmiot domagający się wszczęcia i prowadzenia postępowania może również wystąpić ze swoimi zastrzeżeniami do prokuratora, któremu służy prawo zwrócenia się do organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.). Na gruncie przepisów Działu IV k.p.a. przyjmuje się, że organ administracji jest związany wnioskiem prokuratora złożonym na podstawie ww. przepisu i nie może odmówić wszczęcia postępowania. Prokurator jest przy tym zobowiązany do przeciwdziałania wszelkim naruszeniom prawa, co oznacza, że podejmowane przez niego działania powinny mieć na uwadze nie tylko fakt naruszenia interesu społecznego, ale także interesu indywidualnego wynikającego z rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów p.b.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem w zakresie, w jakim Sąd wyjaśnił znaczenie prawne art. 53a ust. 1 p.b. oraz art. 61a § 1 k.p.a., jak też powody przyjęcia, że skarżący kasacyjnie organ pozostaje w bezczynności stanowiącej konsekwencję błędnego rozważenia charakteru wniosku skarżącej, ocena prawna Sądu I instancji nie cechuje się wewnętrzną sprzecznością uniemożliwiającą merytoryczne ustosunkowanie się do niej w toku przeprowadzenia kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia, od którego została wniesiona skarga kasacyjna.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę i z przedstawionych wyżej powodów orzekł o jej oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że taka decyzja procesowa pozostaje uzasadniona szczególnymi okolicznościami rozpatrywanej sprawy.