Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2496/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1a
journal: Dz.U. 2021 poz 869
law: Ustawa  z dnia 24 sierpnia 1991 r. - o ochronie przeciwpożarowej (t. j.)
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 465/22 w sprawie ze skargi S. w C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia 31 stycznia 2022 r. nr 19.2022 w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt ll SA/GL 465/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej A na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. [...] stycznia 2022 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sadu I instancji Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1940; zwanej dalej: u.p.s.p.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.) decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej A usunięcie z dróg komunikacji ogólnej służących celom ewakuacji materiałów palnych oraz przedmiotów zawężających szerokość dróg ewakuacyjnych poniżej wartości określonych w przepisach techniczno-budowlanych, w terminie do [...] marca 2022 r.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa A zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art.4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 869; u.o.p.), art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że skarżąca zarządzając nieruchomością przy ul. ul. B. [...] w S na podstawie umowy cywilnoprawnej z dnia [...] lutego 2005 r. ustanawiającej zarząd, jest adresatem normy z art. 4 ust. 1a u.o.p. tj. ponosi odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania,.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia mieszkaniowa wskazała, że stosownie do treści przepisu art. 4 ust. 1a u.o.p., odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Kwestia zarządu wykonywanego przez skarżącą, będącą spółdzielnią mieszkaniową, regulowana jest przepisami ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. W zgodzie z art. 27 ust. 2 tej ustawy, zarząd nad nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W okolicznościach niniejszej sprawy, budynek mieszkalny przy ul. ul. B. [...] w S, nie należy do zasobów skarżącej, co znaczy, że nie jest ona ani właścicielem, ani też współwłaścicielem tej nieruchomości. A skoro tak, to nieruchomość ta nie może być objęta zarządem powierzonym - a contrario przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Nieruchomość ta stanowi bowiem przedmiot współwłasności ogółu właścicieli lokali mieszkalnych tworzących z mocy prawa Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. ul. B. [...] w S. W tym stanie rzeczy umowa cywilnoprawna zawarta w zwykłej formie pisemnej w dniu [...] lutego 2005r. pomiędzy skarżącą a zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. ul. B. [...] w S o zarządzanie nieruchomością wspólną, nie kreuje instytucji zarządu powierzonego, w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, lecz jedynie stosunek zobowiązaniowy o charakterze odpłatnego zlecenia usług. Zatem umowa ta nie jest umową, o której mowa w art.4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 199lr. o ochronie przeciwpożarowej. Zgodnie bowiem z cytowanym wyżej przepisem art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Zarówno wykładnia gramatyczna, jak funkcjonalna owego przepisu prowadzi wprost do wniosku, że ustanowienie umownego zarządu nieruchomością wspólną, w przeciwieństwie do zarządu ustawowego w każdym przypadku wymaga zachowania formy aktu notarialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 4 ust. 1a u.o.p. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 903 ze zm.; zwanej dalej: u.w.l.) w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Najpierw należy zauważyć, że z opisu naruszenia przytoczonego zarzutu nie wynika na czym skarżąca oparła tezę o błędnej wykładni art. 4 ust. 1a u.o.p., art. 18 ust. 1 u.w.l. w związku z art. 28 k.p.a. W opisie tym wskazano natomiast, że dnia 1 lutego 2005 r. zawarto umowę cywilnoprawną ustanawiającą zarząd.

Od razu zatem przytoczyć można przepis art. 4 ust. 1a zdanie pierwsze u.o.p., zgodnie z którym, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w dalszym ciągu nie kwestionując zawarcia umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd, wnosząca kasację Spółdzielnia podniosła, że o zarządzie powierzonym, w myśl art. 18 ust. 1 u.w.l., można mówić tylko wówczas, gdy umowa ustanawiająca zarząd została zawarta w formie aktu notarialnego.

Jest to pogląd błędny.

Jak wyjaśnił to już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 5 lutego 2024 r. II OSK 2746/22, również w sprawie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej nałożonych na Spółdzielnię Mieszkaniową A, w świetle art. 18 ust. 1 u.w.l., umowny sposób zarządu nieruchomością wspólną może polegać na powierzeniu go osobie fizycznej albo osobie prawnej (tzw. zarządcy). Przyjęcie umownego sposobu zarządzania nieruchomością wspólną wymaga zawarcia przez wszystkich właścicieli lokali umowy w formie aktu notarialnego bądź też podjęcia stosownej uchwały (patrz: Kamil Buliński [w:] "Własność lokali. Komentarz", pod red. H. Izdebskiego, WKP 2023, art. 18, I. Zasady dotyczące wspólnot mieszkaniowych, uwaga 1).

Od wskazanej wyżej umowy należy odróżnić umowę o zarządzanie nieruchomością wspólną zawartą między wspólnotą mieszkaniową a zarządcą. Umowa o zarządzanie nieruchomością wspólną jest to umowa zbliżona do umowy zlecenia, co do której odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy o zleceniu.

Wymóg formy aktu notarialnego odnosi się do umowy współwłaścicieli o powierzeniu zarządu osobie fizycznej lub prawnej, a nie do umowy o zarządzanie nieruchomością (patrz: Iwona Szymczak "Własność lokali. Komentarz", LEX/el 2023, art. 18 uwaga 3; Małgorzata Balwicka-Szczyrba "Komentarz do niektórych przepisów ustawy o własności lokali" [w:] "Zarząd majątkiem wspólnym", WK 2016, art. 18, Uwaga VI. Zarządca, pkt 2).

Jak zauważono w orzecznictwie i piśmiennictwie, nawet nie każdy przypadek umowy współwłaścicieli lub uchwały w przedmiocie zarządu wymaga formy aktu notarialnego. Ustawa zastrzega formę notarialną do zmiany sposobu zarządu nieruchomości, zmiana zaś osoby zarządcy nie jest zmianą sposobu zarządu (patrz: postanowienie SN z 27 lutego 2009 r., sygn. akt II CZ 4/09; Kamil Buliński [w:] "Własność lokali. Komentarz", pod red. H. Izdebskiego, WKP 2023, art. 18, I. Zasady dotyczące wspólnot mieszkaniowych, uwaga 6).

Niezależnie od tego, że argumentacja przedstawiona przez skarżącą nie potwierdza zarzutu naruszenia 4 ust. 1a u.o.p., art. 18 ust. 1 u.w.l. w związku z art. 28 k.p.a., stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, dokonał prawidłowej wykładni wskazanych norm prawa materialnego, a także słusznie ocenił, że przepisy te zostały prawidłowo zastosowane w odniesieniu do skarżącej sprawującej zarząd nad nieruchomością przy ul. ul. B. [...] w S.

Z § 3 ust. 1 umowy o powierzenie zarządu i o zarządzanie nieruchomością wspólną, zawartej między Wspólnotą Mieszkaniową, a Spółdzielnią Mieszkaniową A w dniu [...] lutego 2005 r. wynika, że Spółdzielnia Wspólnota powierzyła Zarządcy wykonanie w sposób samodzielny czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a Zarządca ten obowiązek przyjął. Według § 3 ust. 2 umowy, czynności zwykłego zarządu to w szczególności: a) zawieranie umów na dostawę energii elektrycznej, energii cieplnej, wody, gazu, odprowadzania ścieków, wywozu nieczystości, świadczenia usług kominiarskich oraz innych specjalistycznych usług związanych z funkcjonowaniem urządzeń technicznych nieruchomości wspólnej, b) dochodzenie na drodze postępowania sądowego należnych kwot z tytułu ponoszonych kosztów zarządu nieruchomością wspólną, pożytków oraz innych przychodów od członków Wspólnoty Mieszkaniowej, a także podejmowania innych czynności, c) zawieranie umów o wykonywanie w nieruchomości wspólnej robót konserwatorskich i remontowych oraz usuwanie awarii i skutków awarii. Wskazany katalog czynności zwykłego zarządu ma charakter otwarty. Analiza zapisów umowy nakazuje przyjąć, że usunięcie materiałów palnych z dróg komunikacji ogólnej w piwnicach odpowiada czynnościom zwykłego zarządu, które Spółdzielnia może podejmować samodzielnie. Wskazane czynności pozostają objęte charakterem bieżących spraw związanych z eksploatacją budynku. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa wykonująca zarząd przedmiotową nieruchomością wspólną, zgodnie z art. 4 ust. 1 a u.o.p. ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.o.p., w tym obowiązków zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (pkt 4), oraz przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej (pkt 5), w odniesieniu do dróg komunikacji ogólnej w częściach wspólnych budynku. Na skarżącej kasacyjnie spoczywa zatem obowiązek usunięcia z dróg komunikacji ogólnej służących celom ewakuacji materiałów palnych oraz przedmiotów zawężających szerokość dróg ewakuacyjnych w częściach wspólnych przedmiotowego budynku w ramach czynności zwykłego zarządu - samodzielnie, tj. bez potrzeby uzyskania zgody współwłaścicieli.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.