Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 709/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi I. K. i P. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 2 października 2023 r. nr 911/2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych dotyczących budowy muru oporowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 października 2023 r. nr 911/2023 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej w skrócie jako "DWINB"), po rozpoznaniu zażalenia I. i P. K. (dalej jako "skarżący", "inwestorzy"), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Kłodzku (dalej jako "PINB) z dnia 27 kwietnia 2023 r., którym wstrzymano roboty budowlane dotyczące budowy muru oporowego na działce nr [...] i [...] w K., obręb J., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Orzeczenia te wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 2 grudnia 2019 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie inwestorów o rozpoczęciu budowy domu jednorodzinnego, zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 27 listopada 2019 r., nr 230/I/B/2019. W dniu 22 kwietnia 2020 r. do PINB złożono anonimową informację o nieprawidłowościach w inwestycji, polegających m.in. na podniesieniu terenu działek. Po wezwaniu inwestorów o złożenie dokumentacji realizowanej budowy, PINB wyznaczył na dzień 4 sierpnia 2020 r. termin oględzin inwestycji. W protokole kontroli wskazano odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym nawiezienie dodatkowych mas ziemi, bez ustalenia rzędnych terenu.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, wraz z infrastrukturą, niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę.

W dniu 8 kwietnia 2021 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie inwestorów o zakończeniu budowy.

W dniu 18 maja 2021 r. PINB wydał decyzję nr 83/2021 stwierdzającą brak podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na skutek anonimowej informacji o nawiezieniu mas ziemnych na teren budowy i wykonaniem skarpy, wszczęto zostało w sprawie postępowanie. Przedłożone przez inwestorów wyniki badań geochemicznych nie potwierdziły jednak nawiezienia szkodliwych lub niebezpiecznych materiałów.

Decyzja ta została uchylona rozstrzygnięciem DWINB z dnia 12 lipca 2021 r. nr 748/2021. DWINB uchylając zaskarżoną decyzję wskazał na braki w materiale dowodowym, niepozwalające na podjęcie merytorycznej decyzji w sprawie, a nadto na niedostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił przy tym, że brak jest w uzasadnieniu decyzji w ogóle rozważań w zakresie zrealizowania inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, co stanowiło wszak przedmiot prowadzonego postępowania. Natomiast w odniesieniu do twierdzeń PINB o braku odpadów niebezpiecznych w powstałej skarpie podniósł, że ocena w tym przedmiocie nie leży w zakresie kompetencji organów nadzoru budowalnego.

Prowadząc ponownie postępowanie PINB w dniu 31 sierpnia 2021 r. przeprowadził ponownie dowód z oględzin miejsca realizacji inwestycji. Podczas kontroli stwierdzono, że od strony ulicy [...] został wymurowany mur z bloczków betonowych o wysokości 2,10 m. Grunt nie dochodzi do ogrodzenia. W pozostałym zakresie, parametry opisane w protokole kontroli z dnia 4 sierpnia 2020 r., nie zmieniły się.

W dniu 15 marca 2023 r. do PINB wpłynęła informacja od właścicielki jednej z sąsiednich działek o tym, ze mur oporowy wybudowany na działkach inwestorów powstał w czerwcu 2021 r., co autorka pisma może udokumentować.

PINB przeprowadził w dniu 17 kwietnia 2023 r. kolejne oględziny, bez wchodzenia na teren inwestycji i bez obecności stron, podczas których stwierdził istnienie muru oporowego o wysokości od 1,6 m do 2,65 m. Pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu bez pozwolenia wybudowanego muru oporowego. W tym samym dniu, tj. 27 kwietnia 2023 r. PINB wydał na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczących budowy muru oporowego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K., obręb J. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w toku budowy domu jednorodzinnego, na działkach uch wykonano mur oporowy, bez uzyskania pozwolenia na budowę, po dokonaniu zgłoszenia przystąpienia do użytkowania ww budynku mieszkalnego. W postanowieniu zawarto informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację i wysokości opłaty legalizacyjnej.

Decyzją z dnia 16 maja 2023 r. PINB umorzył postępowanie wszczęte w sprawie realizacji inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wskazując w uzasadnieniu, że przyczyną wszczęcia postępowania było usypanie skarpy, która już nie istnieje. Natomiast w odrębnym postępowaniu rozpatrywana będzie sprawa samowolnie wybudowanego muru oporowego na działce skarżących.

W dniu 8 maja 2023 r. do PINB wpłynęło pismo Starosty Powiatu Kłodzkiego, zawierające informację, że w dniu 27 sierpnia 2020 r., inwestorzy złożyli w organie administracji architektoniczno – budowlanej wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego, w związku z czym, organ ten prosi o pilne wskazanie, jakie roboty budowane zostały do tej daty wykonane w ramach realizacji inwestycji.

W zażaleniu na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych skarżący podnieśli, że organ nadzoru budowlanego nie ustalił, kiedy doszło do budowy muru oporowego, co ma rozstrzygające znaczenie w postępowaniu. Wskazano, że przedmiotowy obiekt powstał bowiem przed zgłoszeniem zakończenia budowy, a zatem, postępowanie w tym przedmiocie powinno toczyć się na podstawie przepisów 50-51 Prawa budowalnego, a nie w zastosowanym przez organy trybie z art. 48 p.b. Podkreślono przy tym wewnętrzną sprzeczność treści zaskarżonego postanowienia, w którym wskazano, że do budowy muru doszło w trakcie robót budowlanych, po dokonaniu zgłoszenia przystąpienia do użytkowania. Dodatkowo zakwestionowano właściwości muru podnosząc, że stanowi on ogrodzenie związane z wybudowanym domem mieszkalnym, a nie mur oporowy.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 2 października 2023 r. DWINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy, że w toku postępowania ustalono, że skarżący wybudowali mur oporowy, czyli konstrukcję umacniającą uskok terenu, przenoszącą parcie ziemi lub obiektów. Budowa muru oporowego wymaga pozwolenia na budowę. W ocenie DWINB, oględziny dokonane w sprawie przez PINB pozwoliły na ustalenie, że wybudowana konstrukcja pełni funkcję oporową, nie tylko rozgraniczającą tereny działek, z uwagi na różnice w poziomie terenów nad którym znajduje się sporne ogrodzenie. W ocenie organu wskazuje to na fakt, że mur pełni funkcję zabezpieczenia przed osuwaniem się gruntu. Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniesiono, że wobec niebudzącej wątpliwości funkcji oporowej ogrodzenia, należało je zakwalifikować jako mur oporowy, zatem obiekt, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę. Skoro zaś inwestorzy pozwolenia takiego nie uzyskali, prawidłowo postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego, a postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych i informacja o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu są prawidłowe.

Nie godząc się z takim postanowieniem DWINB inwestorzy wnieśli na nie skargę do tutejszego sądu. W skardze zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2023 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a.", poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia etapu procesu budowalnego, w czasie którego doszło do wybudowania przez skarżących muru oporowego na należących do nich nieruchomościach;

2. art. 3 pkt 1 i 6 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej jako: "p.b.", poprzez błędne uznanie, że wykonany przez skarżących mur oporowy stanowi obiekt budowalny, na którego budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę;

3. art. 3 pkt 9 p.b. poprzez błędną odmowę uznania zrealizowanego przez skarżących muru oporowego za urządzenie budowalne związane ze zrealizowanym przez nich budynkiem mieszkalnym, zapewniającym możliwość użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem;

4. art. 48 ust. 1 i ust. 5 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wynikające z zastosowania błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i przyjęcie, że mur oporowy wykonany został bez uzyskania pozwolenia na budowę, co pociągnęło za sobą wstrzymanie budowy muru oporowego w trybie art. 48 p.b. w sytuacji gdy prace związane z budowa muru oporowego wykonane zostały w toku realizacji przez skarżących inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą, a mur ten jest urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 p.b.

5. art. 6 i art.7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w oparciu o błędną podstawę prawną , co spowodowało prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę praworządności, zasadę zaufania do organów administracji i zasadę prawdy obiektywnej;

6. art., 107 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, odniesienia się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, a w szczególności niewyjaśnienie dlaczego i na podstawie jakich dowodów organ uznał, że do wybudowania muru doszło już po zakończeniu budowy domu jednorodzinnego, skoro skarżący konsekwentnie przez całe postępowanie wskazywali, że do realizacji muru doszło w trakcie procesu budowlanego i przed zgłoszeniem zakończenia budowy.

W skardze dodatkowo zawarto wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów dołączonych do skargi. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że podczas oględzin dokonanych przez PINB w dniu 4 sierpnia 2019 r. muru oporowego nie było. W dniu 27 listopada 2019 r. skarżący uzyskali zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, w którym przewidziano budowę murków oporowych z bloczków M6 wzdłuż granicy działki. Zakończenie budowy zgłoszono w dniu 10 listopada 2020 r.

PINB stwierdził budowę muru oporowego podczas oględzin przeprowadzonych dopiero w dniu 31 sierpnia 2020 r., zatem na długu po zgłoszeniu zakończenia budowy. Skarżący konsekwentnie podnoszą, że do wybudowania muru doszło w trakcie procesu budowlanego, przed dniem 10 listopada 2020 r., zatem wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 p.b. obarczone jest wadą powodującą konieczność jego uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie DWINB wydane na skutek rozpoznania zażalenia, przywołany przepis znajdował zastosowanie.

Zaskarżone postanowienie DWINB jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oznacza konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W realiach rozpatrywanego przypadku organy stwierdziły, że skarżący jako inwestorzy, zrealizowali roboty budowlane, polegające na wybudowaniu muru oporowego, niezależnie od inwestycji polegającej na wybudowaniu domu jednorodzinnego mieszkalnego wraz z garażem i infrastrukturą i już po jej zakończeniu.

Wobec posiadanego przez skarżących pozwolenia na wybudowanie murków oporowych z bloczków M6 (decyzja Starosty Kłodzkiego zatwierdzająca projekt budowalny zamienny), okolicznością kluczową dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest ustalenie momentu zrealizowania spornej inwestycji. Tymczasem nie tylko w aktach administracyjnych sprawy, ale przede wszystkim w postanowieniach organów obu instancji, brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że w dniu pierwszej kontroli PINB, czyli 4 sierpnia 2020 r. muru oporowego nie było. Był on na pewno zrealizowany w dniu kolejnej kontroli, tj. 31 sierpnia 2021 r. Pewne jest zatem, że powstał on pomiędzy sierpniem 2020 a sierpniem 2021 r, jednakże dla możliwości zastosowania trybu naprawczego z art. 48 p.b., niezbędne jest wykazanie, że miało to miejsce po dacie 10 listopada 2020 r., tj. po zgłoszeniu zakończenia budowy. W przeciwnym bowiem razie, postępowanie mogło być prowadzone jedynie w trybie art. 50-51 p.b., pod warunkiem uznania, że jego realizacja nastąpiła z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego. Tymczasem w zaskarżonych postanowieniach brak jest ustalenia odnośnie do daty zrealizowania muru, co nie tylko uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a, ale także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wobec zarzutu w tym zakresie w złożonym zażaleniu, organ odwoławczy nie podołał obowiązkowi odniesienia się w sposób wyczerpujący do treści wniesionego zażalenia.

Stwierdzić trzeba bowiem, że w aktach administracyjnych brak jest materiału dowodowego, który w dostatecznym stopniu potwierdzałby datę wykonania robót budowlanych w zakresie postawienia muru oporowego, a tym samym taką kwalifikację tych robót budowlanych, w konsekwencji czego wydane rozstrzygnięcie uznać trzeba co najmniej za przedwczesne.

Co istotne, skarżący konsekwentnie podają, że mur powstał przed listopadem 2020 r. To twierdzenie nie zostało poddane przez organy nadzoru budowlanego jakiejkolwiek weryfikacji. Z pewnością tezie tej nie przeczy fakt, że podczas kontroli w dniu 31 sierpnia 2021 r. mur był już zrealizowany.

W aktach sprawy znajduje się pismo J. P. (k.56 akt administracyjnych), która podnosi, że posiada dokumentację robót z zakresu budowy muru, z czerwca 2021 r. Co prawda do pisma tego dołączono jedynie zdjęcia istniejącego już muru, wykonane w październiku 2021 r., jednakże organ w żaden sposób nie podjął próby zweryfikowania twierdzeń co do prac realizowanych w czerwcu 2021 r. Nie wiadomo z jakiej przyczyny i na podstawie jakich dowodów organy uznały, że całość prac związanych z budową muru miała miejsce już po dacie zgłoszenia zakończenia budowy. Okoliczność taka w żaden sposób nie wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego.

Wątpliwości tych nie usunął także organ II instancji przyjmując bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że wykonanie muru oporowego miało miejsce po zakończeniu realizacji inwestycji mieszkaniowej, co uzasadnia kwalifikację w oparciu o przepisy art. 48 p.b.

Rację wobec powyższego trzeba przyznać skarżącym w tym, że w sprawie dopuszczono się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przy czym jako przedwczesną uznać należy przedstawioną w skardze kwalifikację zrealizowanych robót budowlanych na podstawie art. 51 p.b. To ostatnie wymaga bowiem dokonania przez organ nadzoru budowlanego wyczerpującego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, przede wszystkim w zakresie ustalenia czasu realizacji muru oporowego, czego w sprawie zabrakło.

Przy ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego uzupełnią materiał dowodowy sprawy poprzez podjęcie czynności mających na celu ustalenie rzeczywistej daty zrealizowania muru oporowego. Wykorzystają do tego dostępne środki dowodowe, jak np. zeznania świadków, dokumentacja zdjęciowa map lotniczych, dokumentacja fotograficzna pozyskana od innych stron postepowania. Organy zweryfikują również zgodność realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowalnym zamiennym i dopiero po przeprowadzonym uzupełniającym postępowaniu dowodowym, podejmą stosowne rozstrzygnięcie.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że wniosek dowodowy strony obejmował wyłącznie dokumenty znajdujące się już w aktach postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.