Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 955/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77, art. 81
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 971/18 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (dalej: Skarżąca), na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] czerwca 2018r., wydanej w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu 15 czerwca 2016 r. Skarżąca wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. (dalej: Kierownik ARiMR), z wnioskiem o przyznanie płatności za 2016r. w ramach płatności rolnośrodowiskowej, w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne – wariantu 2.1 uprawy rolnicze – na powierzchni 35,57 ha, pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedliskich przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w ramach wariantu 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – na powierzchni 8,7 ha, a także pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarze Natura 2000 – wariantu 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 30,85 ha.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Kierownik ARiMR odmówił przyznania Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej, wskazując, że Skarżąca znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z uregulowaniami prawnymi UE, które to działania traktowane są jako obejście prawa.

Kierownik ARiMR wskazał, że w okresie od 2004 do 2011 r. T. K. i M. H., posiadając odrębne numery identyfikacji producenta rolnego i nie będący wówczas w związku małżeńskim, zarejestrowali w ewidencji producentów 39 spółek z o.o. (32 spółki z o.o. – T. K.., 7 spółek z o.o. – M. H.), w których pełnili funkcje członków zarządu.

Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego udziałowcami tych spółek byli i są tylko i wyłączenie T. K. i M. H. oraz utworzone przez nich spółki. Wszystkie spółki prowadzą identyczną lub niewiele się różniącą działalność gospodarczą. Siedzibą wszystkich spółek do grudnia 2015 r. był R. W okresie od 9 grudnia 2015 do 29 maja 2017r., dokonano zmian danych w ewidencji producentów polegających między innymi na zmianie siedzib części spółek (w 3 spółkach zmieniona została siedziba). Spółki i T. K. (występujący jako odrębny producent) deklarowali do płatności grunty rolne położone nawet w kilku różnych województwach, a w obrębie jednego województwa w ramach jednego lub kilku powiatów (brak tworzenia spółek z uwagi na geograficzne położenie gruntów rolnych, z uwagi na siedzibę spółek). Grunty rolne zlokalizowane na tej samej działce ewidencyjnej zgłaszane były do płatności przez więcej niż jeden podmiot (rozproszenie gruntów, wspólna deklaracja działek ewidencyjnych). Tworzenie spółek następowało nie tylko w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych niewystępujących w dotychczas istniejących spółkach (np. od Agencji Nieruchomości Rolnych), ale również z wyodrębnienia gruntów istniejących już spółek, bądź też gruntów T. K. i M. H. Pomiędzy podmiotami dochodziło do przekazywania gruntów w wyniku zawierania umów dzierżawy. Te same działki były deklarowane przez różne podmioty na przestrzeni kolejnych lat. Poszczególne podmioty ponosiły ciężary związane z prowadzeniem działalności rolniczej (w tym koszty wykonania zabiegów agrotechnicznych, koszty zakupu materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin, oleju napędowego, czy też dokonywały opłat podatku rolnego) oraz koszty wynajmu biura, obsługi rachunkowej oraz prawnej, niemniej występowały pomiędzy nimi powiązania ekonomiczne, na co wskazują faktury VAT na zakup usług agrotechnicznych przez spółki od dwóch, zawiązanych przez T. K., grup producentów: Grupy Producentów P. R. sp. z o.o. i Grupy Producentów P. Z. sp. z o.o., w skład których wchodzą spółki powołane przez T. K. i M. H. oraz obie te osoby oddzielnie. Wszystkie spółki nie wykonywały samodzielnie prac polowych - wykonywały je dwie ww. grupy producenckie. Jedynie T. K. dysponował pełnym zapleczem technicznym, umożliwiającym prowadzenie produkcji rolnej i tylko jego gospodarstwo nie korzysta z usług grup producentów. Wszystkie pozostałe podmioty dysponują bazą maszynową w ograniczonym zakresie, a czasami w ogóle nie posiadają sprzętu rolniczego. Wyłączając R. Sp. z o.o. i gospodarstwo rolne T. K., miejscem przechowywania plonów przez spółki były magazyny należące do ww. grup producenckich. Analizy zatrudnienia w 2016 r. części pracowników w spółkach wykazała, że pracownicy ci w tym samym czasie świadczyli pracę na rzecz co najmniej trzech powiązanych ze sobą spółek. Spółki nabywały na własność grunty rolne, finansując ich zakup w dużej mierze z udziałem środków pieniężnych pozyskanych w drodze kredytowania, zaś formy zabezpieczenia zobowiązań finansowych (hipoteki lub weksle in blanco) były ustanawiane zarówno na nabywanych nieruchomościach, jak i na nieruchomościach należących do innej spółki bądź będących własnością T. K. i M. H..

Spośród 39 utworzonych spółek, wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 złożyło 30 spółek, w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 pięć spółek. Oprócz utworzonych spółek, z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 wystąpił także oddzielnie, jako producent rolny T. K.

Skarżąca została zarejestrowana w KRS w dniu 21 grudnia 2010 r. Jej wspólnikami są: K. sp. z o.o. (której wspólnikiem jest T. K.) oraz T. K. – posiadający udziały większościowe.

W wyniku przeprowadzonej analizy powierzchni zgłoszonej do płatności rolnośrodowiskowej organ ustalił, że kwota wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowych do powierzchni gruntów ornych zadeklarowanych osobno przez 6 gospodarstw rolnych w ramach wariantów 1.1. i 2.1. wyniosła odpowiednio 95.709,60 zł (po uwzględnieniu degresywności płatności) i 177.844,80 zł, co daje łączną kwotę 273.554,40zł w obu wariantach. Łączna powierzchnia zadeklarowanych gruntów ornych w wariantach 1.1. i 2.1. w kampanii 2016 wyniosła 540,98 ha. Gdyby cała ta powierzchnia zadeklarowana była w jednym wniosku o przyznanie płatności w ramach wariantu 1.1. lub w ramach wariantu 2.1 to uwzględniając degresywność płatności przyznana zostałaby płatność odpowiednio w wysokości: 66.275,28 zł (wariant 1.1) lub 145.437,42 zł (wariant 2.1). Wskazując zaś, że w 2016 r. o płatności rolnośrodowiskowe wnioskowało 5 spółek oraz osobno T. K. – to zakładając, że każde z tych podmiotów z osobna zadeklarowałoby grunty orne w ramach wariantu 1.1 to łączną suma płatności w tym wariancie wyniosłaby 176.752,80 zł; analogicznie w przypadku osobnej deklaracji na rok 2016 wszystkich gruntów ornych w ramach wariantu 2.1 – kwota ta osiągnęłaby wartość 305.497,74 zł.

W tych okolicznościach organ I instancji stwierdził, że zgłoszenie do płatności rolnośrodowiskowej gruntów przez 6 pozornie odrębnych od siebie gospodarstw rolnych:

- stworzyło możliwość uzyskania płatności z tytułu dwóch wzajemnie wykluczających się pakietów rolnośrodowiskowych, tj. pakietu 1 i pakietu 2,

- pozwoliło ominąć wyrażoną w § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), zasadę degresywności płatności,

- pozwoliło na uzyskanie co najmniej 2-krotnie wyższej płatności rolnośrodowiskowej do gruntów deklarowanych, niż przysługiwałaby, gdyby został złożony wniosek o przyznanie płatności tylko na jedno gospodarstwo rolne.

Na podstawie wskazanych okoliczności, organ I instancji, posiłkując się definicją rolnika i gospodarstwa rolnego określoną w art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), uznał T. K. i współdziałającą z nim małżonkę M. H. za jednego rolnika, a w wszystkie utworzone spółki z o.o. oraz wyodrębnione gospodarstwo rolne T. K. (z uwagi na stwierdzone powiązania osobowe, organizacyjne, ekonomiczne, i własnościowe) - za jedno gospodarstwo, jeden organizm gospodarczy, prowadzony przez T. K., wraz z członkami rodziny i najbliższymi współpracownikami.

Zdaniem organu, stwierdzone w sprawie, powiązania pomiędzy poszczególnymi podmiotami o charakterze osobowym (członkowie zarządu, zmienieni w części spółek reprezentanci będący dotychczas pracownikami spółek), majątkowym (ci sami udziałowcy), ekonomicznym (wzajemna wymiana dóbr i usług, przekazywanie gruntów rolnych pomiędzy spółkami) i organizacyjnym (co do zasady ta sama siedziba, korzystanie w przeważającej mierze z tych samych dostawców i pracowników, niewystarczające zaplecze maszynowe), wskazują że celem utworzenia kilkudziesięciu spółek prawa handlowego było uzyskanie przez Skarżącą korzyści sprzecznych z celem wsparcia, wynikających ze zgłoszenia do płatności mniejszych gospodarstw rolnych i uzyskania w związku z tym wyższych dopłat. Jednocześnie stworzenie wielu spółek, które wnioskowały o płatności do gruntów rolnych o mniejszej powierzchni, umożliwiło obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietów, a w konsekwencji spowodowało, że cel wsparcia nie został osiągnięty.

W tych warunkach, organ stwierdził, że w sprawie należało, na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, odmówić przyznania Skarżącej wnioskowanych płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania wsparcia rolnośrodowiskowego.

W następstwie rozpatrzenia odwołania Dyrektor ARiMR zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powtórzył w całości wraz z argumentacją stanowisko i ustalenia organu I instancji. Przytaczając okoliczności faktyczne oraz powołując przepisy dotyczące warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej i przesłanek zastosowania sankcji w postaci odmowy przyznania płatności, w związku ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania wsparcia rolnośrodowiskowego, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji odpowiada prawu, gdyż poczynione w niej ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy potwierdzają stworzenie w sprawie sztucznych warunków do uzyskania wnioskowanych płatności, co uzasadniało odmowę ich przyznania Skarżącej. Jednocześnie organ odwoławczy nie podzielił zarzutów Skarżącej o naruszeniu w sprawie wskazanych w odwołaniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

We wniesionej skardze na powyższy wyrok Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 17 października 2018r. skargę oddalił.

W uzasadnieniu wskazał, że przy wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania korzyści" odwołać należy się do regulacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności, w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25/8 z 28 stycznia 2011 r., dalej: rozporządzenie nr 65/2011) i wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa, gdyż idea tego przepisu odpowiada regulacji wyrażonej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Pozwala to na przyjęcie, że wykładnia ta stanowi punkt odniesienia do innych przepisów stanowiących o tworzeniu przez podmioty wnioskujące o pomoc finansową sztucznych warunków.

W wyroku tym, Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a nadto, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Stwierdził także, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Sąd I instancji uznał, iż dla dokonania oceny, czy w sprawie zostały stworzone we wskazanym rozumieniu sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, konieczne jest ocenienie działań i zależności oraz powiązań Skarżącej, jak również utworzonych przez T. K. i jego małżonkę M. H. pozostałych 38 spółek kapitałowych oraz samego T. K..

Okoliczności faktyczne sprawy, związane z mechanizmem stworzenia całego skoordynowanego przedsięwzięcia i charakterem prowadzonej przez T. K. oraz przez Skarżącą działalności, są tożsame z okolicznościami dotyczącymi przyznania płatności na rok 2015, z uwzględnieniem tego, że w okresie od 9 grudnia 2015r. do 29 maja 2017r., dokonano zmian części danych w ewidencji producentów. Jednak wskazane różnice nie miały znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Zdaniem Sądu I instancji, stworzenie sztucznych warunków, w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, polegało na utworzeniu przez T. K. i M. H. 39 spółek powiązanych ze sobą oraz z gospodarstwem T. K., celem podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa lub uniknięcia zwiększenia areału ziemi już posiadanego i w efekcie uzyskania płatności większych aniżeli te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu, na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności.

Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności (multiplikowaniu spółek celem utworzenia wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności), uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników. Stworzenie wielu spółek przez te same podmioty (T. K. i M. H.) wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności umożliwiało obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2

Płatność rolnośrodowiskowa do każdego hektara jest bowiem uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem (zasada degresywności). Zgodnie zaś z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie można jednocześnie realizować pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne i pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone. Jak wynika z przeprowadzonej przez organu I instancji analizy powierzchni zgłoszonej do płatności rolnośrodowiskowej, gdyby w 2016 r. został złożony jeden wniosek rolnośrodowiskowy do łącznej powierzchni zadeklarowanych do tej płatności przez 6 gospodarstw rolnych gruntów – 540,98 ha, w ramach wariantu 1.1 lub 2.1, to uwzględniając degresywność płatności przyznana byłaby płatność odpowiednio w wysokości 66.275,28 zł lub 45.437,42 zł. W sprawie kwota wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowych do powierzchni gruntów zadeklarowanych osobno przez 6 gospodarstw rolnych w ramach wariantów 1.1. i 2.1. wyniosła odpowiednio 97.709,40 zł (po uwzględnieniu degresywności płatności) i 177.844,80 zł, co daje łączną kwotę 273.54,40 zł w obu wariantach. Tym samym nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie do płatności rolnośrodowiskowej gruntów przez 6 pozornie odrębnych od siebie gospodarstw rolnych stworzyłoby możliwość uzyskania płatności z tytułu dwóch wzajemnie wykluczających się pakietów rolnośrodowiskowych, tj. pakietu 1 i pakietu 2, ale też pozwoliłoby ominąć wyrażoną w § 20 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zasadę degresywności płatności, która ma zastosowanie dla powierzchni powyżej 100,00 ha. W efekcie umożliwiłoby otrzymanie środków finansowych z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości większej, niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek, w którym zgłoszono by do płatności powierzchnię 540,98ha w pakiecie 1 lub pakiecie 2, a więc została spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej.

Poprzez obejście ograniczeń kwotowych i powierzchniowych nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia, które realizują przepisy wprowadzające te ograniczenia, w tym m.in. wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, zwiększenie dochodowości małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach.

Odczytanie tych celów powinno uwzględniać nie tylko przepisy prawa unijnego, ale również przepisy prawa krajowego. W przypadku płatności rolnośrodowiskowych przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustalają zasadę: większa powierzchnia działek deklarowanych do płatności - niższa stawka płatności (§ 20 ust. 1). Wprowadzenie tej zasady przez prawodawcę krajowego ma się w założeniach przyczyniać do zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, poprawy na nich jakości życia, wspierania konkurencyjności rolnictwa, dochodowości małych gospodarstw i przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach. Cele te określone zostały również w art. 3 i art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.487 ze zm.).

Wskazał również, iż cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, jak też przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia, czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Nadto, konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku.

Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez wprowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Skarżąca stworzona została natomiast wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i to nie tylko przysługujących w ramach płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz również płatności z innych tytułów (o które wnioskowały spółki zarządzane przez T. K. również za rok 2016). W sytuacji bowiem gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do wszystkich spółek, które złożyły wnioski o płatności na 2016r., kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty, jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki, gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Działanie spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym. Takie działanie niweczy cel, jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego.

Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji wykazały także wystąpienie przesłanki subiektywnej, poprzez zobrazowanie zarówno w sposób tabelaryczny, jak i opisowy, całej siatki powiązań osobowych, majątkowych, ekonomicznych i organizacyjnych pomiędzy Skarżącą i pozostałymi spółkami utworzonymi przez T. K. i M. H., co pozwoliło na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, mającej na celu pozyskanie znacznie wyższego wsparcia niż te, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków.

Ustalone na podstawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne, które w rzeczywistości nie zostały de facto zakwestionowane przez Skarżącą, zdaniem Sądu ewidentnie wskazują, że mamy do czynienia nie z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym rolnikiem - jednym gospodarstwem rolnym złożonym z gospodarstw T. K., M. H. i 39 utworzonych spółek.

Analiza wszystkich zależności doprowadziła organy do prawidłowego wniosku, że T. K. i M. H. wykorzystując utworzone spółki (w tym Skarżącą ) prowadzili przy pomocy najbliższych współpracowników sprawnie działający jeden organizm gospodarczy, stanowiący de facto jedno gospodarstwo rolne.

Uprawniony jest też wniosek organów obu instancji, że struktura własnościowa spółek, skład ich zarządu, sposób ich reprezentacji, przedmiot działalności i sposób organizacji - ewidentnie obrazuje powiązania osobowe, majątkowe i organizacyjne pomiędzy pomiotami, umożliwiające decydowanie i sprawne zarządzanie wszystkimi powiązanymi podmiotami przez T. K. i jego małżonkę przy pomocy najbliższych współpracowników. Niewątpliwie więc stworzony układ własnościowy i zarządzający pozwalał na koordynację działań między spółkami.

Podkreślił przy tym, że nie było żadnych okoliczności wskazujących na uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie czy zawodowo z T. K. kilkudziesięciu spółek. Niewykazane zostały jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilkudziesięciu podmiotów. Skarżąca nie wykazała również sposobu ewidencjonowania i wykorzystania środków pochodzących z dotychczas otrzymywanych dopłat. Nie wykazała również, aby prowadziła działalność nacelowaną na osiąganie zysków innych, niż związane z uzyskaniem wsparcia w ramach dystrybucji środków unijnych.

Mając na względzie wykazane powiązania majątkowe, osobowe, ekonomiczne, organizacyjne i infrastrukturalne pomiędzy utworzonymi spółkami, T. K. i M. H., pozwalające na poczynienie oczywistego ustalenia o istnieniu w sprawie zamierzonej koordynacji działań, które ukierunkowane były wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia poprzez obejście zasady degresywności, uniemożliwiające osiągnięcie celu wsparcia, Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż w sprawie wystąpił zarówno element subiektywny, jak i obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w ww. wyroku TSUE z 12.09.2013r., sygn. akt C-434/12. W sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, z tego też względu uznał za zgodne z prawem rozstrzygnięcia organów o odmowie przyznania Skarżącej wnioskowanej płatności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca zaskarżając wyrok w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez nie uwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający decyzję , przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności rolnośrodowiskowych na rok 2016, z powodu nie uwzględnienia przez Sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania Skarżącej w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo.

II. norm postępowania tj. art. 77 i 81 k.p.a., poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym , że przyjął m.in. jako dowody, wnioski o płatności Skarżącej oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi - T. K. oraz jego żoną M. H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków , a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym , podmiotom powiązanym począwszy od roku 2004 , stronie od 2008 roku do 2014 roku, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu , że strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń.

Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji, że bez zastrzeżeń przyznał rację organowi, iż rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości, a tymczasem organ przyjął jako dowody tylko te decyzje , które były odmowne dla Strony oraz podmiotów powiązanych ze Skarżącą, tj. od roku 2015 , kiedy to właściwy organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne sankcje z tytułu sztucznych warunków.

Jak wskazała, zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez Sąd uzasadnień decyzji, w których organy obu instancji orzekły , że strona, a także podmioty powiązane, jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji . Sąd nie odniósł się do poczynienia jakichkolwiek odniesień do wskazań w protokole kontroli EFPROW ,iż podstawą "błędu " tj. przyznawania płatności wielu podmiotom powiązanym był błąd w nadzorze , czyli nie prowadzenie faktyczne tego nadzoru we wcześniejszych latach przez organy wydające decyzje o przyznaniu dopłat z systemu wsparcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała również na naruszenie art. 82 k.p.a.

Wobec powyższych zarzutów, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie był skuteczna.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na stronie ciąży więc obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie).

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga więc nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 27.11.2014 r., I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; 10.10.2014 r., II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20.08.2014 r., I OSK 2575/13, LEX nr 1583297).

W skardze kasacyjnej, Skarżąca formułując zarzuty, w istocie zarzuca, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji dotyczących płatności od roku 2004 w przypadku T. K. i od 2008r. w przypadku Skarżącej, przyznające płatności podmiotom powiązanym, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania. Jak wskazała bowiem decyzje te zapadły w tym samych warunkach stanu faktycznego i prawnego, które obowiązywały przed 2016r.

Nadto, zarzuciła, iż Sąd nie odniósł się do wskazań zawartych w protokole kontroli EFPROW, wskazujących na błąd w nadzorze organów w latach wcześniejszych, przy przyznawania płatności we wcześniejszych latach.

Podkreślić w związku z tym należy, ze Skarżąca nie wskazała i nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.

Nie można bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez Skarżącą, iż winny jej być przyznane płatności na 2016r., bowiem takie płatności otrzymywała już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania, zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 106/2013. Skarżąca przy tym akceptowała fakt, iż przyznanie płatności za lata poprzednie było wynikiem błędu w nadzorze, co zostało ujawnione w toku kontroli EFPROF, a która była przyczynkiem odmowy płatności na 2015r.

W tym stanie rzeczy nie uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., wskazujący na nie zebranie i nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc naruszenie § 1 tego przepisu ( brak wskazania w tej mierze w skardze kasacyjnej ).

Natomiast odnosząc się do naruszenia art. 81 k.p.a., który stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., wskazać należy, iż zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony i w związku z tym nie może być merytorycznie rozpoznany.

Podkreślić bowiem należy, że Skarżąca winna wskazać na czym to naruszenie polegało, w przeciwnym razie ocena zasadności tego zarzutu nie jest w ogóle możliwa. Natomiast warunek przytoczenia uzasadnienia na poparcie wskazanego zarzutu nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie zawiera wywodów w tym względzie, bądź zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się intencji strony, czy formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu.

Niezrozumiały, a tym samym nie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 82 k.p.a., wskazujący na to, kto może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak jest bowiem odniesienia do tego zarzutu w tekście skargi kasacyjnej.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. Skarżąca bowiem upatrywała naruszenia tych zasad na skutek nie przyznania płatności na 2016r., w sytuacji gdy takie płatności otrzymywała w latach poprzednich.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach powyższej sprawy rozważenia wymagało, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i stwierdzonego naruszenia zasad przyznawania płatności, uwzględniając zasadę legalizmu i praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji, brak przyznania płatności naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 7 k.p.a. nie uwzględniając słusznego interesu Skarżącej.

Zważyć należy, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnie z prawem. Beneficjent bowiem składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Tak więc, beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionych okolicznościach tej sprawy zarzut określony w punkcie II należy uznać za nie zasadny i przyznać prymat zasadzie określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasadzie legalizmu i praworządności.

Wynika to z faktu, że Skarżąca poprzez swoje działanie, znając zasady przyznawania płatności, uzyskała nienależne jej kwoty dopłat. Uznanie racji Skarżącej prowadziłoby do nie uzasadnionego uzyskania przez nią korzyści jej nienależnych, a nie było żadnych obiektywnych okoliczności na uzasadnienie działań podejmowanych przez Skarżącą celem uzyskania wyższych dopłat.

Natomiast, przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącej na rzecz Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 360,0 zł.

.