Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2534/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi D B i P B na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D B i P B solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy",) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań K S, A Z oraz J J, od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...]lutego 2019 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę - uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] kwietnia 1997 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda ww. decyzją z [...] lutego 2019 r. stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z [...]kwietnia 1997 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A Z i J J pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody z [...] lutego 2019 r. wnieśli, w ustawowym terminie, K S, A Z oraz J J

Po rozpatrzeniu odwołania, w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2019 r., organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

GINB podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. - Dz. U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei, stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor powinien był dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż inwestorzy - A Z oraz J J do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z 26 marca 1997 r., dołączyli wypis aktu notarialnego z [...] czerwca 1996 r., Rep. [...] Nr [...], sporządzonego przed notariuszem - M N, z którego wynika, że K S, A Z oraz J J są współwłaścicielami działki inwestycyjnej nr ewid. [...]. GINB stwierdził, że wprawdzie w aktach sprawy brak jest dokumentu z którego wynikałoby, iż współwłaścicielka działki nr ewid. [...]- K S wyraziła zgodę inwestorom na realizację spornej inwestycji, to jednak powyższe nie pozwala na uznanie, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że inwestor - A Z był współwłaścicielem działki inwestycyjnej nr ewid. [...] na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej (z K S). Zdaniem GINB, rozporządzenie przez inwestora - A Z nieruchomością inwestycyjną (działka nr ewid. [...] ) na cele budowlane nie przekroczyło czynności zwykłego zarządu, bowiem nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego. W związku z tym, w analizowanej sprawie, nie było wymagane uzyskanie zgody współmałżonka na rozporządzanie nieruchomością wspólną. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że K S, nie kwestionowała i nie kwestionuje spornej inwestycji, a co więcej wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody z [...] lutego 2019 r., brak jej zgody dla drugiego inwestora - J J, na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego również nie może być traktowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Następnie GINB wskazał, że analiza projektu budowlanego wykazała, iż okapy rozbudowywanego budynku od strony północnej, południowej i zachodniej są wysunięte poza granice działki inwestycyjnej nr ewid. [...] i przewieszone nad sąsiednimi działkami nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]),[...] (obecnie działka nr ewid. [...]) oraz [...] (zob. proj. zagospodarowania terenu str. 28 w zw. z rys. elewacja południowa str.49, elewacja północna str. 50, elewacja zachodnia str. 51).

Wyjaśnił również, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie K P oraz P L ówczesnych właścicieli działki nr ewid. [...] o wyrażeniu zgody na "rozbudowę tegoż budynku mieszkalnego tj. budowę piętra z poddaszem mieszkalnym oraz zmianę elewacji" oraz oświadczenie J G - ówczesnego właściciela działki nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...] ) - o wyrażeniu zgody na "rozbudowę tegoż budynku mieszkalnego tj. budowę piętra z poddaszem oraz zmianę elewacji." W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu potwierdzającego wyrażenie zgody przez właściciela działki nr ewid. [...] na usytuowanie okapu projektowanego budynku nad działką nr ewid. [...].

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta z [...] kwietnia 1997 r., została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie GINB powyższego uchybienia nie można jednak traktować w kategoriach rażącego naruszenia prawa ponieważ nie wywołuje ono negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Jednocześnie GINB podniósł, że przepis art. 151 Kodeksu cywilnego regulujący kwestię przekroczenia granic sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynków jest bardziej odpowiedni do rozstrzygnięcia sporu, który wyłonił się w związku z zaprojektowaniem okapu spornej inwestycji na sąsiedniej działce aniżeli instytucja stwierdzenia nieważności decyzji.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę.

Analiza akt sprawy wykazała, że inwestorzy - A Z oraz J J uzyskali decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1996 r., znak: [...], ustalającą na ich wniosek warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, budowie piętra z poddaszem mieszkalnym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] . Powyższa decyzja została dołączona do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, w niniejszym przypadku, nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy podkreślił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). W tym kontekście wskazał, że z treści ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1996 r. wynika, iż działka inwestycyjna nr ewid. [...] , na której usytuowany jest rozbudowywany budynek mieszkalny, znajdowała się na obszarze oznaczonym w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Puławy uchwalonego przez Radę Miasta [...] uchwalą nr [...]z [...]listopada 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] . Nr 1 poz. 3 z [...] stycznia 1993 r.) symbolem N 5 UO MNb - teren usług oświaty i teren istniejącej zabudowy jednorodzinnej i usług rzemiosła.

GINB wyjaśnił również, że zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 1997 r., w ramach spornej inwestycji przewidziano budowę piętra oraz poddasza użytkowego. Z analizy projektu technicznego branża sanitarna, wynika, że na budowanym piętrze zaplanowano następujące pomieszczenia: poczekalnię, 3 Pokoje Lekarzy, "Pokój Socjalny", oraz "Sanitariat" (zob. proj. bud. proj. instalacji wodno-kanalizacyjnej, rys. rzut piętra rys. nr 4/4 str. 87). Wobec tego GINB stwierdził, że po rozbudowie sporny budynek miał pełnić funkcję usługowo-mieszkalną (usługi medyczne o czym świadczą projektowane na piętrze pokoje lekarskie), a nie jak dotychczas funkcję mieszkalną, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1996 r. o ustaleniu warunków zabudowy, wydaną w oparciu o ww. uchwałę z [...]listopada 1992 r. Ta bowiem, na terenie inwestycyjnym dopuszczała usługi oświaty, zabudowę jednorodzinną i usługi rzemiosła. Planowane na budowanym piętrze usługi medyczne nie mieszczą się w kategorii usług przewidzianych na terenie objętym inwestycją.

W konsekwencji, jak stwierdził organ odwoławczy, kontrolowana decyzja Prezydenta z [...] kwietnia 1997 r., została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, które to naruszenie jest bezsprzeczne. Zdaniem GINB, skutki stwierdzonego uchybienia nie mogą być jednak uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Podniósł, że brak jest podstaw, aby stwierdzić, iż w analizowanym przypadku ww. uchybienie wywołuje szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Zauważył, że aktualnie na terenie, na którym zaplanowano sporną inwestycję obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto [...] jednostki bilansowej B i C uchwalony uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...]z [...] listopada 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 28 poz. [...] z [...] lutego 2008 r.). Działka inwestycyjna nr ewid. [...], na której zaplanowano przedmiotowe przedsięwzięcie, położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, symbolem B3.U/MN. Zgodnie z treścią § 59 ust. 1 ww. miejscowego planu, na terenie oznaczonym symbolem B3.U/MN przeznaczeniem podstawowym są usługi nieuciążliwe oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zabudowy wolnostojącej i szeregowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania.

W świetle powyższej argumentacji GINB stwierdził, że chociaż kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, z uwagi na niezgodność w zakresie funkcji rozbudowywanego budynku, to jednak aktualnie na terenie, na którym zaplanowano sporną inwestycję obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto [...] jednostki bilansowej B i C, a sporna inwestycja nie narusza jego ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

Zgodnie z § 7 ust. 1 lit a ww. miejscowego planu usługi nieuciążliwe to usługi, których uciążliwość nie wykracza poza granice własnej działki i nie są to przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w obowiązujących przepisach prawa, tj. inwestycje dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest ani nie musi być wymagany, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. W ocenie GINB usługi medyczne z całą pewnością nie stanowią usług uciążliwych, w rozumieniu cytowanego powyżej § 7 ust 1 lit a ww. planu miejscowego.

Dalej, organ odwoławczy przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, zgodnie z którym - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Stosownie do § 12 ust. 4 rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz § 271 i 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granic działki co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m; dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m.

GINB zaznaczył, że zgodnie z § 12 ust 6 ww. rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela (przy czym wymóg dotyczący uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej został uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 marca 2001 r., sygn. akt P.11/2000). Wyjaśnił jednocześnie, że przytoczony powyżej przepis § 12 ust 6 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczy sytuowania budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów i nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy podkreślił, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, iż rozbudowywany budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] usytuowany jest bezpośrednio przy granicach z działkami nr ewid. [...] oraz [...]; na długości ok. 7 m (elewacja ukośna względem granicy) w granicy z działką nr ewid. [...]oraz w odległości od ok. 12 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] (zob. proj. bud. projekt zagospodarowania terenu str. 15). Podniósł, że z analizy projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, iż w elewacji zachodniej (usytuowanej w granicy z działką nr ewid. [...] ) na piętrze oraz na poddaszu zaprojektowano po jednym otworze okiennym natomiast w elewacji północnej (usytuowanej w granicy z działką nr ewid. [...]) na piętrze zaprojektowano otwór okienny (zob. proj. bud. projekt zagospodarowania terenu str. 28; proj. bud. rzut piętra str. nr 44, rzut poddasza str. nr 45).

W związku z powyższym GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta z [...] kwietnia 1997 r., z uwagi na zaprojektowanie w rozbudowywanym budynku otworów okiennych w elewacji zachodniej oraz północnej, została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wskazane wyżej naruszenie należy poddać jednak ocenie od strony skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołała decyzja. Organ odwoławczy podkreślił, że nie można pominąć kwestii, że od dnia wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 1997 r., upłynęło ponad 22 lata. W ocenie GINB stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie tylu lat od jego funkcjonowania w obrocie prawnym i w sytuacji gdy nie jest ono kwestionowane i przez okres ponad 22 lat nie było ono kwestionowane przez właścicieli sąsiednich działek w granicy z którymi usytuowany jest sporny budynek, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PRN 34/91; wyrok SN z 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92). Wskazał również, że powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

GINB zaznaczył, że ówcześni właściciele działek nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) w granicy z którą zaprojektowano elewację budynku z otworem okiennym wyrazili zgodę na realizację spornej inwestycji, a obecni właściciele działki nr ewid. [...]nie kwestionują przedmiotowej inwestycji.

Zwrócił również uwagę, że działka nr ewid. [...], w granicy z którą zaprojektowano otwory okienne zabudowana jest budynkami garażowymi, a pas gruntu na tej działce przylegający do elewacji spornego budynku służy jako dojazd do budynków garażowych. Uwzględniając powyższe oraz mając na uwadze, że celem § 12 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest m in. poszanowanie intymności i prywatności osób dysponujących tytułem prawnym do sąsiedniej działki budowlanej, w ocenie GINB, ww. naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa.

Tym samym GINB stwierdził, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa, a wobec tego nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujący uznanie ww. naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że kontrolowana decyzja Prezydenta z [...] kwietnia 1997 r., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] lutego 2019 r., w całości i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta z [...]kwietnia 1997 r.

Skargę na decyzję GINB z [...]października 2019 r. złożyli D B i P B (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od GINB na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący wnieśli, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenie dowodu z dokumentu:

– trzech zdjęć przedstawiających okna w ścianie usytuowanej bezpośrednio na granicy tj. okno na parterze i okno na pierwszym piętrze;

– zdjęcie przedstawiające okno na ścianie zachodniej do tego samego pomieszczenia, które posiada również okno w ścianie położonej na granicy działki od strony północnej (od strony Nieruchomości [...]);

– pismo skarżących z 27 lutego 2006 r. do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o udostępnienie wglądu do akt dotyczących nieruchomości [...];

– odpowiedz Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] z [...] maja 2015 r. informujące o przekazaniu akt do Starostwa;

– pismo skarżących z 16 czerwca 2015 r. do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o udostępnienie wglądu do akt dotyczących Nieruchomości [...];

– pismo skarżących z 28 grudnia 2017 r. do Wojewody [...] z wnioskiem o wystąpienie do PINB w [...]w celu przekazania brakujących fragmentów akt dotyczących [...].

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 2 w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej okna w granicy, która to decyzja do dnia dzisiejszego wywołuje negatywne skutki społeczno-gospodarcze nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i w sposób oczywisty narusza przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji zatwierdzającej okna w granicy, jak również obowiązujące obecnie;

2) § 12 ust. 4, 5 i 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 10 poz. 46), (dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") przez zezwolenie na wykonanie otworów okiennych w ścianie usytuowanej w granicy działki budowlanej oraz okapu wykraczającego poza teren inwestycji tj. wskazaną we wniosku o wydanie pozwolenia na rozbudowę Nieruchomości Zielona 10;

3) § 270 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez zatwierdzenie projektu sprzecznego z warunkami technicznymi nakładającymi obowiązek zapewniania, aby budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki posiadał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej odporności ogniowej wznoszoną na własnym fundamencie, którego odporność ogniowa nie jest niższa od odporności ogniowej tej ściany - podczas, gdy w szczególności projekt przewidywał stolarkę okienną drewnianą;

4) art. 154 § 1 i § 2 w związku z art. 7 i 77 oraz art. 110 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej okna w granicy sprzecznej z decyzją Prezydenta z [...] stycznia 1994 r., znak [...] (decyzja nakazująca likwidacje okien);

5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę stwierdzenia nieważności oraz naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tj. nieutrzymanie w mocy prawidłowej decyzji organu I instancji.

Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

Przede wszystkim skarżący podnieśli, że usytuowanie okien w granicy w sposób oczywisty narusza przepisy prawa budowlanego, w tym techniczne. Zarówno pod rządami przepisów obowiązujących w dniu wydania kontrolowanej decyzji, jak również w przepisach obecnie obowiązujących, zakazane jest umieszczanie okien w ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy - w tym zakresie ocena wszystkich trzech organów, tj. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]jest zgodna i podzielają tę ocenę również skarżący.

Wskazali, że jak słusznie dostrzegł Wojewoda, kontrolowana decyzja zatwierdzając usytuowanie okien w granicy jest sprzeczna z pozostającą wciąż w obrocie prawnym, wcześniejszą decyzją administracyjną tego samego organu nakazującą zamurowanie przedmiotowych okien w granicy.

Ponadto podkreślili, że w ich ocenie po dzień dzisiejszy decyzja wywołuje negatywne skutki społeczno-gospodarcze nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Uniemożliwia bowiem ona właścicielom działki sąsiedniej sytuowanie własnych inwestycji bezpośrednio w granicy działki. Na skutek przedmiotowej decyzji - skarżący muszą odsunąć się od granicy działki aż o 8 metrów. Podkreślili, że decyzja zatwierdzająca okna w granicy skutkuje "wprowadzeniem utrudnień ponad przeciętną miarę, bez uzasadnienia technicznego co do niezbędności takiego rozwiązania". Obie wskazane nieruchomości przy ul. [...] i [...]znajdują się w centrum [...]. Skarżący mają prawa do zabudowy szeregowej co wynika z paragrafu 59 planu zagospodarowania przestrzennego Miasto [...]jednostki bilansowej B i C z 16 kwietnia 2013 r. Gdyby nie fakt istnienia okien w ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki, skarżący mogliby skorzystać z prawa zabudowy w granicy swojej nieruchomości [...] zgodnie z planem miejscowym jako prawem powszechnie obowiązującym.

Dalej podnieśli, że przywoływany przez GINB wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie stanowi novum. Podzielić więc należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. I OSK 2489/17, gdzie Sąd stwierdził, że "brakującej części normy w art.156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. (..) Z powyższych względów, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art.156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu."

Ponadto podnieśli, że w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. stan faktyczny dotyczył upływu 63 lat. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z upływem około 22 lat.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutów skargi.

Pismem procesowym z 21 stycznia 2020 r. skarżący wnieśli replikę na odpowiedź na skargę GINB. Dodatkowo m.in. wskazali, że niezależnie od naruszenia przepisów dotyczących zasad usytuowania budynku poprzez jego umieszczenie bezpośrednio na granicy Prezydent naruszył podstawowe wymogi bezpieczeństwa pożarowego zawarte w § 270 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czego nie dostrzega organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja GINB z [...] września 2019 r., którą uchylono decyzję Wojewody [...] z [...]lutego 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] kwietnia 1997 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A Z i J J pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09; z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10; z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa).

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z [...] kwietnia 1998 r. Prezydent Miasta [...] naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4, § 270 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b. Prawa budowlanego. Powyższe naruszenie Wojewoda ocenił jako rażące wskazując jednocześnie, że powstałe skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołała ta decyzja są nie do zaakceptowania w państwie prawa.

GINB, o ile zgodził się z organem I instancji co do tego, że w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów, jednakże w jego ocenie naruszenie to nie miało charakteru rażącego, decyzja ta nie wywołała skutków gospodarczych lub społecznych niemożliwych do zaakceptowania.

Nie ulega wątpliwości, że istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia w sposób czy decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...] kwietnia 1998 r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, który stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Należy wskazać, że z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że jeżeli z warunków, o których mowa w ust.1 i 2 oraz § 271 i 272 ust. 4 rozporządzenia, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granic działki co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4 m, 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3 m.

Jak wynika z ustaleń (analiza projektu zagospodarowania terenu) rozbudowywany budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] usytuowano bezpośrednio przy granicach z działkami nr ewid. [...] oraz [...]; na długości ok. 7 m w granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości od ok. 12 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] (proj. bud. projekt zagospodarowania terenu str. 15). W elewacji zachodniej (usytuowanej w granicy z działką nr ewid. [...]) na piętrze oraz na poddaszu zaprojektowano po jednym otworze okiennym natomiast w elewacji północnej (usytuowanej w granicy z działką nr ewid. [...]) na piętrze zaprojektowano otwór okienny (proj. bud. projekt zagospodarowania terenu str. 28; proj. bud. rzut piętra str. nr 44, rzut poddasza str. nr 45).

Zdaniem organu odwoławczego, powyższe świadczy o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jednakże jak stwierdził skoro od dnia wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 1997 r. upłynęło ponad 22 lata, rozstrzygnięcie nie było kwestionowane przez właścicieli sąsiednich działek w granicy z którymi usytuowany jest sporny budynek – to brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Stanowiska GINB w tej kwestii Sąd nie podziela. Bez wątpienia dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badane w omawianym trybie rozstrzygnięcie. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję (postanowienie) w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba, że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Zauważyć jednak należy, że orzekając o sprzeczności art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin - pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał podkreślił przy tym, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji ww. wartości konstytucyjnych.

Nie kwestionując zatem co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zatem, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a., tym bardziej przez organy.

Zdaniem Sądu istotne w sprawie jest to, że GINB (przy skutków społeczno-gospodarczych) pominął, że w dniu [...]stycznia 1994 r. Prezydent Miasta [...]wydał decyzję znak: [...], która udzielono poprzednim inwestorom pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego w [...]przy ul. [...], z uwzględnieniem projektowanych elementów opisanych na rysunkach inwentaryzacyjno – projektowych. Na rysunkach inwentaryzacyjnych wyraźnie przewidziano likwidację spornych okien w granicy poprzez ich zamurowanie. Powyższa decyzja jest ostateczna, funkcjonuje w obrocie prawnym. Wnioskiem z 27 marca 1997 r. właściciele nieruchomości przy ul. [...] wystąpili o wydanie pozwolenia na adaptację i rozbudowę budynku położnego przy ul. [...], dołączając projekt architektoniczny (str. 34 akt administracyjnych Tom I), zawierający w swych rozwiązaniach okna przewidziane wcześniej do likwidacji - na mocy wyżej wskazanej ostatecznej z [...]stycznia 1994 r. W konsekwencji Sąd podziela stanowisko skarżących, że zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta [...]decyzją z [...] kwietnia 1997 r. takich rozwiązań technicznych naruszało art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych.

Zdaniem Sądu nie ma znaczenia dla sprawy twierdzenie organu odwoławczego, "że działka nr ewid. [...], w granicy z którą zaprojektowano otwory okienne zabudowana jest budynkami garażowymi, a pas gruntu na tej działce przylegający do elewacji spornego budynku służy jako dojazd do budynków garażowych. Tym samym, mając na uwadze cel § 12 ww. rozporządzenia, którym jest m.in. poszanowanie intymności i prywatności osób dysponujących tytułem prawnym do sąsiedniej działki budowlanej, naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa." Podkreślić bowiem należy, co akcentowano w skardze, że skarżący mają prawo do zabudowy szeregowej jak wynika z paragrafu 59 planu zagospodarowania przestrzennego Miasto [...]jednostki bilansowej B i C z [...]kwietnia 2013 r. W takim zaś stanie faktycznym zostali pozbawieni korzystania z prawa zabudowy w granicy swojej nieruchomości - zgodnie z planem miejscowym jako prawem powszechnie obowiązującym.

Natomiast Sąd podzielił stanowisko GINB (odmienne od organu I instancji), że kontrolowana decyzja o ile została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego poprzez jej sprzeczność z decyzją Prezydenta Miasta [...]z [...] grudnia 1996 r. o ustaleniu warunków zabudowy (wydaną w oparciu o uchwałę Rady Miasta [...]z [...] listopada 1992 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego), to naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych. Nie jest to także przedmiotem sporu.

W konsekwencji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przeanalizują decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1997 r., znak: [...] w świetle skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołała, z uwzględnieniem powyższej oceny Sądu.

Ponadto, rolą organów administracji będzie także ocena decyzji z 1997 r. pod kątem naruszenia § 270 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Wprawdzie oceny tej dokonał Wojewoda, jednakże nie odniósł się do niej organ odwoławczy. W tym miejscu należy podkreślić, że w postępowaniu nadzorczym kontroli podlega decyzja o pozwoleniu na budowę z 1997 r. wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania.

Z tych wszystkich względów należało uchylić decyzje organów obu instancji. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1pkt c Prawa budowlanego w związku z art. 7 i 77 k.p.a., a naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.