Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1307/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 33 § 2 pkt 1, 2, 4, 5 i 6
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 441/22 w sprawie ze skargi M. E. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 2 marca 2022 r. nr OPE.906.2.6.2022.JK.1 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 30 grudnia 2021 r. nr SE.EP-20/028/7/JM/19; 3. zasądza od Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku na rzecz M. E. 1.157 (tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

W związku z uchylaniem się M. E. (skarżąca) od poddania małoletniego syna M. obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego istnienie przeciwwskazań do wykonania szczepień, pismem z [...] marca 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wezwał skarżącą do dobrowolnego wykonania obowiązku szczepień ochronnych dziecka w terminie 21 dni od daty otrzymania wezwania.

W związku jednak z dalszym uchylaniem się rodzica od poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym PPIS w [...] przesłał skarżącej upomnienie z [...] listopada 2019 r., wzywając do wykonania szczepienia synka.

Wobec bezskuteczności wcześniej podjętych czynności, PPIS wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego przeciwko M. E. celem zaszczepienia M. E. przeciwko gruźlicy, WZW typu B (I, II, III dawka), poliomyelitis (I, II dawka), błonicy, tężcowi, krztuścowi (I, II, III dawka), odrze, śwince, różyczce (I dawka). Do wniosku organ załączył tytuł wykonawczy nr [...] z [...] października 2021 r.

Postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia, wezwał do dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku oraz ustalił opłatę za czynności egzekucyjne.

Pismem z [...] listopada 2021 r., powołując się na art. 33 § 2 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualny t.j. Dz.U.2023 r. poz. 2505 - dalej jako upea) skarżąca wniosła zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego domagając się umorzenia postępowania egzekucyjnego, ewentualnie jego zawieszenia.

Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. nr [...] PPIS w [...] oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej powołując jako podstawę prawną art. 17 § 1, art. 34 § 2 ust. 1 i art. 18 upea ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.).

II.

Po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] marca 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie PPIS.

Organ odniósł się do zrzutów sformułowanych w zażaleniu wskazując, że tytuł wykonawczy został przygotowany w sposób prawidłowy. Obowiązek poddania dziecka zobowiązanej szczepieniom ochronnym wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm. - dalej jako ustawa o zwalczaniu zakażeń u ludzi).

Z kolei procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem, na które składają się dwie czynności: badanie lekarskie kwalifikacyjne, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego oraz podanie szczepionki. Badanie kwalifikacyjne musi być aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem. W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego. na konsultację specjalistyczną.

Skarżąca pomimo poddania dziecka wstępnemu badaniu dopuszczającemu do szczepienia uważa, że istnieją przeciwskazania i w związku z tym nie poddaje dziecka szczepieniom. Takie działanie jest zdaniem organu nieprawidłowe.

Pozostałe wniesione przez stronę zarzuty nie wypełniają dyspozycji z art. 33 § 1 u.p.e.a., w związku z czym organ uznał, że nie jest zobligowany do ustosunkowania się do nich.

III.

Wyrokiem z 9 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 441/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. E. na ww. postanowienie.

WSA obszernie przedstawił istotę postępowania egzekucyjnego oraz przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie zwracając uwagę, że skarżąca powołała jako podstawy zarzutów art. 33 § 2 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 u.p.e.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 17 ust. 1, 2 i 10 pkt 1 i 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń u ludzi wynika obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, które jest poprzedzane lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Obowiązek ten wynika przy tym z ustawy i jest bezpośrednio wykonalny oraz podlega egzekucji w razie uchylania się zobowiązanego.

WSA wskazał także na rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2172 ze zm.), w którym określono choroby zakaźne objęte obowiązkiem szczepień oraz okres życia dziecka i młodzież jest adekwatny do wykonania szczepienia.

Zbiór tych przepisów ustanawia zdaniem WSA prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma więc racji skarżąca, że przedmiotowy obowiązek został określony niezgodnie z treścią wynikającą z przepisów prawa (art. 33 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a.), z uwagi na to, iż w tytule wykonawczym powołano Program Szczepień Ochronnych, który nie należy do źródeł prawa. Odnośnie do charakteru Programu oraz źródła samego obowiązku powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że ów obowiązek wynika z ustawowych regulacji, a więc z powszechnie obowiązujących przepisów, natomiast jedynie jego realizacja odbywa się według Programu Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy. W komunikacie tym dookreśla się jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby.

Z tytułu wykonawczego wyraźnie wynika, że przedmiotowy obowiązek ma swoje źródło w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i ust. 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń u ludzi, natomiast przywołane w rubryce opisującej treść obowiązku zapisy Programu Szczepień Ochronnych wskazują m.in. terminy szczepień.

WSA nie uwzględniła zarzutu wadliwości wystosowanego względem strony upomnienia (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.). Wystosowane do strony upomnienie z [...] listopada 2019 r. (vide: - k. 30 akt administracyjnych) zawiera jednakże wszystkie wymienione w art. 15 § 1, § 1a i § 1b u.p.e.a. elementy. Wyraźnie wskazuje bowiem wezwanie do szczepienia syna skarżącej przeciwko wyszczególnionym w jego treści chorobom z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to niezaprzeczalnie zawiera też wymagane przepisami prawa dane osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela oraz jej podpis, a ponadto pouczenie o obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu jego miejsca zamieszkania. Okolicznością niesporną stanowi też, że upomnienie zostało skarżącej doręczone do rąk własnych [...] grudnia 2019 r.

Sąd pierwszej instancji przybliżył również procedurę wykonywania szczepień ochronnych, zwracając szczególną uwagę na doniosłość uprzedniego wykonania badania kwalifikacyjnego dziecka, potwierdzającego możliwość zaszczepienia go w danym dniu. Skoro zaś obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z przepisów ustawowych, to nadawał się do wykonania.

W realiach sprawy przyjąć należało, że obowiązek zaszczepienia dziecka nie został wykonany, a więc wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego było uzasadnione. Samo bowiem poddanie dziecka kwalifikacyjnemu badaniu lekarskiemu, bez wyrażenia zgody, a następnie wykonania szczepienia, nie stanowi o prawidłowym i pełnym wykonaniu obowiązku ustawowego.

Skarżąca kwestionuje prawidłowość przeprowadzonego przez lekarza badania twierdząc, że jest ono niewystarczające, ponieważ nie wyklucza istnienia wszystkich przeciwwskazań do wykonania szczepień ochronnych, co w istocie nie gwarantuje, że u dziecka nie wystąpią powikłania poszczepienne. Z tej przyczyny skarżąca odmówiła wykonania szczepienia próbując wykazać, że z uwagi na wymienione wady badania lekarskiego swój obowiązek wykonała. WSA uznał to za działanie niezgodne z prawem.

W ocenie lekarza badającego dziecko skarżącej, kwalifikowało się ono do szczepienia. Oznacza to, że strona jako rodzic nie wywiązała się z ustawowego obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, co stanowiło podstawę do wszczęcia egzekucji administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się podnoszonych przez skarżącą uchybień. Wbrew stawianym zarzutom, w sprawie został zgromadzony wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia materiał dowodowy, a organy oceniły zebrane dowody w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie. Dokonana przez organy ocena dowodów nie wykracza poza granice swobodnej oceny. W sprawie jednocześnie nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do treści norm prawnych lub co do stanu faktycznego. Nie występują bowiem wątpliwości odnośnie do prawidłowości przeprowadzonego badania kwalifikacyjnego, natomiast wypowiadane w tym kontekście argumenty stanowią proste zaprzeczenie wynikającym z materiału dowodowego ustaleniom. Skarżąca nie przedstawiła przekonywującej argumentacji na poparcie przeciwnych twierdzeń. Organy wydały rozstrzygnięcia odpowiadające przepisom prawa i swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. E. zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny,

2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.:

a) art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez rozpoznanie zarzutów, których skarżąca nie podnosiła, oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organ I i II instancji, podczas gdy skarżąca nie sprecyzowała jakie podnosi zarzuty,

b) art. 33 § 2 pkt 1 c) u.p.e.a. poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa i oparcie wymagalności obowiązku na § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który to przepis w dniu 9 maja 2023 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt 81/19, został uznany za niezgodny z Konstytucją,

c) art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., tj. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu,

d) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, skutkujące brakiem rozpoznania przez organ II instancji zarzutów podniesionych przez skarżącą pismem z 10 listopada 2021 r.

Strona wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty można uznać za trafne.

W pierwszej kolejności przypomnieć jednak należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

Chybione są przede wszystkim zarzuty nr 2 lit. c) i d) skargi kasacyjnej.

W pierwszym z nich strona podnosi naruszenie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., tj. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu (Dz.U. z 2020 r. poz. 2194). Strona nie precyzuje jednak, czy zarzut ten jest zarzutem procesowym, czy też materialnoprawnym, co samo w sobie jest wadą sporządzonej skargi kasacyjnej. Przyjmując jednak, na podstawie całokształtu wypowiedzi strony, że jest to uchybienie procesowe, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zwrócić należy uwagę na to, że nie wskazano w środku odwoławczym, na czym miałby polegać istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca zdaje się twierdzić, że sam brak wskazania w upomnieniu numeru PESEL jej dziecka, w całości dyskwalifikuje ów akt, nakazując przyjęcie fikcji jego braku.

Stanowiska w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Jakkolwiek na podstawie art. 15 § 3e u.p.e.a. wydano rozporządzenie ws. danych zawartych w upomnieniu, które w § 2 pkt 3 wskazuje, że upomnienie zawiera m.in. znany wierzycielowi numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) zobowiązanego, to jednak brak w upomnieniu doręczonym skarżącej numeru PESEL jej dziecka, nie przekreśla skuteczności tego aktu, tym bardziej, że osobą zobowiązaną jest skarżąca, a nie jej syn, który winien zostać zaszczepiony. Prowadzenie egzekucji było zatem możliwe, gdyż nie ma jakichkolwiek wątpliwości, zarówno co do osoby zobowiązanej do wykonania nakazu ustawowego (skarżąca) jak i osoby, która ma zostać poddana temu nakazowi (szczepieniom).

Błędny jest także zarzut procesowy wskazujący na naruszenie przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady dwuinstancyjności postępowania, skutkujące zdaniem strony brakiem rozpoznania zarzutów podniesionych przez nią w piśmie z [...] listopada 2021 r.

Jakkolwiek organ odwoławczy w rozważaniach skupił się głównie na kwestiach podniesionych przez stronę w zażaleniu na postanowienie PPIS z [...] grudnia 2021 r., to jednak nie można powiedzieć, że nie ocenił całości zarzutów wyrażonych w piśmie skarżącej z [...] listopada 2021 r. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia, organ uznał pozostałe wniesione przez stronę zarzuty za nie wypełniające dyspozycji art. 33 § 1 u.p.e.a., przez co uznał, że nie jest zobligowany do ustosunkowania się do nich.

Skarga kasacyjna tego stanowiska w ogóle nie kwestionuje, zwłaszcza co do podstawy prawnej, jaka obecnie reguluje prawo wniesienia zarzutów (poprzednio, tj. do 30 lipca 2020 r. był to art. 33 § 1 u.p.e.a., zaś po tej dacie podstawę taką zawiera art. 33 § 2 u.p.e.a.). Co istotne, strona w sformułowanych zarzutach, poza powołaniem się na art. 33 § 2 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 u.p.e.a. rzeczywiście nie odnosi się wprost do zagadnień w tych przepisach uregulowanych, np. wygaśnięcia obowiązku, prezentując obszerny opis swoich odczuć związanych z procesem uodparniania dziecka w drodze szczepień obowiązkowych, w tym ocenę przepisów statuujących taki obowiązek.

Za chybiony uznać także należało zarzut nr 2 lit. a) skargi kasacyjnej. Strona w istocie potwierdza w nim, że złożone przez nią zarzuty nie spełniały wymagań prawa, co do konkretności i precyzji, gdyż poza wyliczeniem podstawy z art. 33 § 2 pkt 1, 2, 4, 5, 6 u.p.e.a. oraz opisem rzekomo wadliwego badania kwalifikacyjnego i jego subiektywną oceną dokonaną przez stronę, nie zawierały żadnych konkretnych argumentów, nawiązujących do podanych podstaw prawnych. Czynienie zatem organom wyrzutu, że wobec - jak wynika z wypowiedzi skarżącej zawartej w skardze kasacyjnej - wręcz celowej niejasności stanowiska, co do uchybień objętych zarzutami, odpowiednio je zinterpretowały, jest działaniem nieuzasadnionym.

VIII.

Uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu postanowień organów inspekcji sanitarnej umożliwiały natomiast zarzuty nr 1 i 2 lit. b) skargi kasacyjnej, rozpatrywane łącznie.

Po pierwsze, organy I i II instancji rozstrzygając zarzuty strony przyjęły błędną podstawę prawną, czego nie dostrzegł WSA, ani także skarżąca kasacyjnie. Nawiązywały bowiem do art. 33 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r., podczas gdy podstawę zarzutów stanowił art. 33 § 2 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 u.p.e.a., obowiązujący w dacie ich składania.

Po drugie, strona wskazuje, że w sprawie należało uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. sygn. akt 81/19, orzekający o zakresowej niezgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów ustawy o zwalczaniu zakażeń u ludzi. I choć czyni to wyjątkowo nieporadnie, gdyż bez prostego wyjaśnienia istoty rzeczy, a miejscami wręcz błędnie sugerując, że wskazane orzeczenie wyeliminowało możliwość prowadzenia szczepień ochronnych, to jednak ostatecznie należało uwzględnić stanowisko odnośnie do kwestii konstytucyjności rozwiązań z zakresu szczepień ochronnych, a w związku z tym wymagalności tego obowiązku w tej konkretnie sprawie. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, zwracając na to uwagę strony, że zarówno oba postanowienia, jak i wyrok WSA w Gdańsku, zapadły zanim zostało wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, na które powołuje się obecnie skarżąca, zatem ani Sąd pierwszej instancji, ani też organy nie mogły ocenić tej kwestii w sposób, jaki może dokonać obecnie Naczelny Sąd Administracyjny.

Z zarzutów zgłoszonych przez stronę względem prowadzonej egzekucji wynika, że uznaje ona, że w sprawie zachodzi m.in. brak wymagalności obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych u jej małoletniego syna. Jakkolwiek więc motywy takiego twierdzenia strony mają swoje źródło głównie z jej błędnym przekonaniu o tym, że wadliwie przeprowadzono badanie kwalifikacyjne dziecka, zaś przepisy prawa powołane przez organ nie mogły stanowić podstawy do wywodzenia na ich podstawie obowiązku, to jednak zwrócić należy uwagę, że pomimo uznania przez organy i WSA za bezzasadny zarzutu braku wymagalności obowiązku, strona nadal podnosi naruszenie Konstytucji, poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia określoną ilością dawek szczepionek, w ustalonych okresach, co jest sprzeczne z art. 87 ustawy zasadniczej.

W konsekwencji naruszono art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ww. ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2172) poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego syna strony, w zakresie zwłaszcza podania poszczególnych dawek szczepionek na podstawie komunikatu GIS jest wymagalny.

Normy prawne objęte omawianymi zarzutami skargi kasacyjnej były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wskazanym wyrokiem z 9 maja 2023 r. sygn. akt 81/19, stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W wyroku tym (patrz uzasadnienie) wyraźnie wskazano, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, w związku z czym konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku i z tych przyczyn określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz.U. 2023 r. poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego, upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.

Z wyroku wynika również, że Program Szczepień Ochronnych, wydawany przez GIS w formie komunikatu, wskazuje wiek dziecka, kiedy należy poddać je obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko konkretnej chorobie. Osiągniecie przez dziecko określonego wieku aktualizuje obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym. Wynika to z obowiązywania § 5 rozporządzenia MZ (obecnie zastąpionego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - Dz. U. z 2023 r. poz. 2077), który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są przeprowadzane zgodnie z PSO na dany rok. Komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu nie można uznać, że PSO na dany rok nie wprowadza nowości normatywnej. Ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani w rozporządzeniu nie sprecyzowano tych kwestii. W uzasadnieniu orzeczenia TK zwrócono również uwagę, że w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Przechodząc zaś do istoty oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją wskazano, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji. W realiach sprawy dochodzi jednak do pewnego paradoksu: w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wskazuje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia. Konkludując: w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być wyłącznie unormowane rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera równocześnie skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka dwutorowość nie jest (...) dopuszczalna na poziomie komunikatu. Powinna wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce. Zestawienie związkowe przepisów będących przedmiotem kontroli pozwalało zatem na taką rekonstrukcję normy, aby wydać przez TK wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyjność uwidacznia się dopiero przy łącznym ujęciu tych przepisów.

Ponadto TK, odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.

Wskazano także, że stwierdzenie przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia MZ z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej.

Mając przy tym świadomość, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej, TK zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności czy takie rozwiązanie mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy, tj. określenia wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Powinno to umożliwić osiągnięcie efektu dwutorowej spójności normatywnej. Po pierwsze, w sposób konstytucyjnie dopuszczalny, w drodze rozporządzenia, w pełni sprecyzowany zostałby ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ciążący na jednostce, która mogłaby ponosić odpowiedzialność w wypadku braku jego realizacji. Po drugie, PSO na dany rok, wydawany przez GIS w formie komunikatu, miałby wtedy czysto techniczny charakter. Minister Zdrowia może rozważyć ponadto sugestię, aby określić termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia.

Omawiany wyrok TK został wykonany wspomnianym wyżej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ma obowiązek uwzględnienia z urzędu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet wówczas gdy niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09). Stwierdzić zatem należy, że wyrok TK z 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19 ma znaczenie w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem tego, że w dacie orzekania WSA i organów stosowne przepisy pozostawały w obrocie prawnym, to jednak na etapie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w obrocie pozostaje wskazany wyrok TK, eliminujący je zakresowo. Wobec więc tego, że przepisy będące podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć uznane zostały za niezgodne z Konstytucją, trafne jest twierdzenie o braku wymagalności obowiązku.

W ponownym postępowaniu organy zobowiązane będą uwzględnić zmiany prawne do jakich doszło, bowiem jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy dotyczące Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w formie komunikatu GIS, to zarazem potwierdził istniejący z mocy prawa obowiązek tych szczepień.

Mając na uwadze, że wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z uwzględnieniem niekonstytucyjnego brzmienia przepisów, podlegał uchyleniu jako naruszający przepisy prawa materialnego, tak samo jak poddane kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia, dlatego na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).