Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 133/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Prezesa [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z [...] września 2023r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] września 2022 r. K. G. (Skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie świadczenia wychowawczego w okresie świadczeniowym 2022/2023 na W. W.. Wraz z tym wnioskiem przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego w G. z [...] 2022r., sygn. akt [...] rozstrzygające o odmowie umieszczenia małoletniej w rodzinie zastępczej i jednocześnie powierzające pieczę nad W. W. K. G. i M. G. oraz upoważniające Skarżącą do reprezentowania dziecka przed urzędami administracji państwowej i samorządowej, placówkami zdrowia, oświaty oraz pobierania należnych dziecku zasiłków oraz alimentów.

Informacją z [...] września 2023 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych powiadomił Skarżącą o przyznaniu jej świadczenia wychowawczego na W. W. w okresie od [...] września 2022 r. do [...] maja 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie.

Następnie, mocą decyzji z [...] września 2023 r., nr [...] (postępowanie [...]) wspomniany organ uchylił jej prawo do niniejszego świadczenia. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że strona nie zalicza się do grona osób uprawnionych, wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy z [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (aktualnie Dz. U. z 2023, poz. 810 – dalej powoływanej jako "ustawa o pomocy państwa" lub "ustawa"), zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli wystąpił do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka, dyrektorowi domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego. Równocześnie wskazano, że świadczenie wychowawcze wypłacone stronie za okres od [...] września 2022 r. do [...] maja 2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu art. 25 powołanej ustawy, które podlega zwrotowi na rachunek bankowy organu dokonującego wypłaty.

Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS, kwestionując prawidłowość nałożenia na nią obowiązku zwrotu świadczenia wypłaconego na dziecko i przyznanego w oparciu o dokumenty przedstawione wraz z wnioskiem.

Decyzją z [...] grudnia 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W motywach tego aktu wskazano, że w świetle art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, osobie sprawującej opiekę nad dziećmi w zastępstwie rodziców, u której jednak dzieci te nie zostały umieszczone w pieczy zastępczej, nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego. W tym kontekście organ odwoławczy podniósł, iż choć Sąd Rejonowy w G. stosownym postanowieniem powierzył odwołującej się opiekę nad dzieckiem, to jednak we wspomnianym orzeczeniu nie wskazano, aby przedmiotowa opieka była sprawowana w systemie pieczy zastępczej.

K. G. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W jej uzasadnieniu powtórzyła argumenty zaprezentowane w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniem z 19 marca 2024r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego.

Stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

W tym kontekście uznano, że skargę w niniejszej sprawie należało uwzględnić. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja uchylająca Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko w okresie zasiłkowym 2022/2023, o którego przyznaniu powiadomiono ją uprzednio stosowną informacją z [...] września 2022 r. W pierwszej kolejności przyjdzie więc zaznaczyć, że w sprawach o świadczenie wychowawcze organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działają jako organy administracji publicznej w sposób władczy rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywatela. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do tego świadczenia wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej, zaś z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy państwa, w przypadku, gdy przepisy tego aktu nie regulują danej kwestii związanej z postępowaniem w sprawach o świadczenie wychowawcze stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W postępowaniu administracyjnym podstawowym zadaniem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania. Przy czym przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu rozstrzygana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Z tego też względu w pierwszej kolejności omówione zostaną uchybienia organów obu instancji dotyczące błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 i art. 27 ustawy.

Regulacja art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa wskazuje na możliwość zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, zaś art. 25 ust. 6 tej ustawy na możliwość wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Są to zasadniczo różne instytucje, oparte na odmiennych przesłankach, wobec czego w zasadzie powinny być rozstrzygane w odrębnych decyzjach. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2390/19 i 14 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2157/21, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia,nsa.gov.pl – baza CBOSA). Analiza art. 27 ust. 1 tej ustawy w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną, w szczególności za okres, za jaki świadczenie zostało już wypłacone (patrz: wyroki NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17 i 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1465/21, dostępne jw.).

Dlatego też należy w pełni zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który wyrokach z dnia z dnia 28 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1014/21 i 30 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 172/22 (dostępnych jw.) stwierdził, że z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 lipca 2019 r. nie wynika, by przepis ten miał zastosowanie wyłącznie do decyzji, którymi przyznano prawo do świadczeń wychowawczych, a przepis ten ma zastosowanie również do świadczeń wychowawczych przyznanych na podstawie informacji, o których mowa w art. 13a ust. 1 zd. 1 przywołanej ustawy. Odrębną kwestią od rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 27 ustawy, jest zaś możliwość domagania się przez organ zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w trybie art. 25 tej ustawy, co może mieć miejsce niezależnie od uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 ustawy. NSA wyjaśnił w przywołanym orzeczeniu, że jakkolwiek w trybie art. 27 ustawy o pomocy państwa nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stoi na przeszkodzie, aby organ administracji wdrożył, na podstawie art. 25 ust. 1 tej ustawy, postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną. Powyższe rozumienie relacji przywołanych przepisów istotnie ogranicza prawną doniosłość rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 27 ustawy przewidując możliwość jego wydania jedynie w okresie, gdy "jeszcze nie ekspirowało rozstrzygnięcie przyznające prawo do świadczenia wychowawczego, a tym samym prawo to nie zostało całkowicie skonsumowane, a ujawnione zostały okoliczności wskazujące na odpadnięcie materialnych podstaw przyznania tegoż prawa wskazanych w treści tegoż przepisu".

Dlatego też, jakkolwiek nie można wykluczyć, że w zależności od okoliczności faktycznych konkretnego przypadku, można uznać za dopuszczalne ujęcie tych rodzajowo odmiennych rozstrzygnięć w jednej decyzji, to jednak taka ewentualność zachodziłaby wyłącznie wtedy, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane (por. wyrok NSA z dnia z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2390/19, dostępne jw.). Obydwa te rozstrzygnięcia w takiej sytuacji obejmować muszą różne okresy, tj. w odniesieniu do nienależnie pobranych świadczeń okres, w którym świadczenie to zostało pobrane (wypłacone), a zmiana lub uchylenie prawa do świadczenia - okres wyłącznie na przyszłość. Jak już jednak to zostało wyjaśnione, w trybie art. 27 ustawy nie podlega jednak uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane (patrz: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 173/22 - dostępny jw.). W tej ostatniej sytuacji, jeżeli wyjdą na jaw okoliczności wskazujące na to, że przyznane świadczenie jest nienależne, stanowi to podstawę do rozstrzygnięcia w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia za okres, w jakim zostało ono wypłacone.

W rozpoznawanej sprawie – jak to wynika z decyzji Zakładu (organu I instancji) – nie zawiadomiono Skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania zgodnie z wymogami art. 61 § 4 k.p.a., a tym samym nie określono, w jakiej sprawie, tj. w jakim przedmiocie organ prowadzi postępowanie. Z decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotem postępowania uczyniono przede wszystkim sprawę uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, mimo że nie powołano w tej decyzji przepisu art. 27 ustawy o pomocy państwa.

Decyzja ta zawiera bowiem wyraźne rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast w dalszej części decyzji Zakład umieścił informację, że wypłacone świadczenie wychowawcze za okres od [...] września 2022 r. do [...] maja 2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy i wskazał na obowiązek wpłacenia go na rachunek bankowy ZUS, z którego świadczenie zostało wypłacone. Organ nie wskazał przy tym żadnej kwoty świadczeń, które miałyby podlegać zwrotowi (wpłaceniu na rachunek ZUS). Z kolei Prezes ZUS rozpatrzył sprawę, wskazując, że dotyczy ona uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego i powołując w podstawie prawnej przepis art. 28 ust. 1 ustawy - który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS. Organ odwoławczy rozpoznał sprawę na gruncie przepisów art. 27 ust. 1 i art. 4 ust. 2 ustawy, stwierdzając, że brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji wydanej w sprawie "o uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego".

Sąd podkreśla, że w sprawie dotyczącej uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego powinny być zbadane przesłanki wynikające z art. 27 ust. 1 ustawy, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może być wydane wyłącznie na przyszłość. Natomiast sprawa nienależnie pobranego, czyli skonsumowanego prawa do świadczenia wychowawczego, powinna być procedowana na podstawie art. 25 ustawy. Stanowisko organów było w tej kwestii niejednoznaczne.

Sąd podkreśla, że uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego, biorąc pod uwagę datę wydania decyzji organu I instancji, zostało dokonane z mocą wsteczną, tj. od [...] września 2022 r. i ze względów już wyżej opisanych takie rozstrzygnięcie było niedopuszczalne. Nie było również podstaw do połączenia takiego rozstrzygnięcia z orzekaniem o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia.

Organy obu instancji naruszyły zatem w istotnym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że sposób prowadzenia postępowania uchybia zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, wyrażonym zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a. Zasady te są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 54, dostępny jw.).

Naruszone zostały również przepisy postępowania art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy, dysponując już stanowiskiem Skarżącej przedstawionym w odwołaniu, poprzestał na przywołaniu art. 4 ust. 2 ustawy i stwierdzeniu, że z przedłożonego przez stronę postanowienia Sądu Rejonowego w G. wynika, że Skarżącej powierzono jedyne sprawowanie pieczy bieżącej nad dzieckiem, wobec czego stronie nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego, gdyż dziecko nie zostało umieszczone u niej w rodzinie zastępczej i w takiej sytuacji Zakład nie miał możliwości przyznana prawa do świadczenia. Organ odwoławczy nie wskazał ani nie omówił podstaw do zastosowania art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w tej sprawie. Nie odniósł się też do całokształtu stanowiska wyrażonego przez Zakład w zaskarżonej decyzji z [...] września 2023 r. Wobec tego stwierdzić należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście zasad z art. 8 i art. 11 k.p.a. W decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. ZUS jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołał ogólnikowo jedynie przepis art. 4 ust. 2 ustawy, jak i wskazał na przepis art. 25 ustawy bez jakiegokolwiek przytoczenia i wyjaśnienia jego treści. Z kolei Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 28 ust. 1 ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., odnosząc się w uzasadnieniu wyłącznie do treści art. 4 ust. 2 ustawy. W żadnej z kontrolowanych decyzji nie został powołany zaś przepis art. 27 ustawy.

Wszystkie przedstawione przez Sąd okoliczności wskazywały na istotne uchybienia w zakresie prawa materialnego i przepisów postępowania, które nie tylko mogło mieć, ale w gruncie rzeczy miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Organy powinny były w pierwszej kolejności uwzględnić, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 27 ustawy w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast przeprowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wymagałoby bezwzględnego ustalenia, czy zachodzą przesłanki do uznania wypłaconych Skarżącej świadczeń za świadczenia nienależnie pobrane na gruncie art. 25 ustawy – tj. ustalenia, czy świadczenie wychowawcze zostało wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (ust. 2 pkt 6).

W świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa określenie braku prawa do świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie może być rozumiane wyłącznie literalnie. Dokonanie prawidłowej wykładni przesłanki "braku prawa do świadczenia" z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy wiąże się z koniecznością wzięcia pod uwagę dodatkowo dwóch aspektów (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 21 listopada 2023 r. II SA/Op 282/23, dostępny jw.). Po pierwsze, że sprawa o nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze nie jest stricte sprawą o przyznanie świadczenia wychowawczego i po drugie - celu regulacji ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jakim jest udzielenie przez Państwo pomocy rodzicom (opiekunom) w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze).

W świetle art. 25 ust. 1 ustawy tylko osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Nie wystarcza zatem proste stwierdzenie, że świadczenie zostało wypłacone pomimo braku prawa do tego świadczenia. Z konstrukcji art. 25 ust. 2 pkt 6 i ust. 6 ustawy wynika, że decyzja orzekająca o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i obowiązku jego zwrotu jest aktem administracyjnym związanym z konkretnym stanem faktycznym i prawnym. Składają się na niego: fakt przyznania stronie na dany okres przez właściwy organ świadczenia wychowawczego na zindywidualizowane dziecko, zaistnienie następnie sytuacji, która spowodowała, że pobieranie pierwotnie przyznanego świadczenia nie jest prawnie dozwolone (tak NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2342/22 - dostępnym jw.).

W tym miejscu należy odnieść się do istoty sporu – a mianowicie, czy wypłacone na rzecz małoletniej W. W. świadczenia były prawnie niedozwolone, czy uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka za okres od [...] września 2022 r. do [...] maja 2023 r. na skutek uznania, że jego babcia (Skarżąca) nie jest wymieniona w katalogu podmiotów uprawnionych do przyznania przedmiotowego świadczenia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy było zasadne. W myśl cyt. przepisu, świadczenie wychowawcze przysługuje:

1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo

2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo

3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo

4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo

5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Zgodnie z ustawową definicją wskazaną w art. 2 pkt 10 ustawy, opiekun faktyczny to osoba rzeczywiście opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.

W sprawie jest poza sporem, że Skarżącej oraz jej mężowi powierzono pieczę nad wnuczką mocą postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] 2022 r., sygn. akt [...] Bezspornym jest również to, że w wykonaniu wspomnianego orzeczenia strona wraz z małżonkiem sprawowali nad tym dzieckiem faktyczną opiekę począwszy od pierwszego miesiąca okresu, na który sporne świadczenie zostało przyznane (wrzesień 2022 r.) aż do końca tego okresu (31 maja 2023 r.). Fakt ten nie był bowiem w żaden sposób kwestionowany przez orzekające w sprawie organy.

Zdaniem organów obydwu instancji Skarżąca nie jest żadną z tych osób albowiem powyższy przepis nie przewiduje prawa do świadczenia wychowawczego na wnuka, strona w okresie pobierania świadczenia nie była wobec niego rodziną zastępczą, ani też nie była dlań opiekunem faktycznym, jako że w świetle art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, pod pojęciem opiekuna faktycznego należy rozumieć osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jednak tylko wówczas, gdy wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka - co nie miało w sprawie miejsca.

Pozostaje poza sporem, że w okresie pobierania świadczenia Skarżąca nie była dla wnuczki rodziną zastępczą. Kluczowe znaczenie ma natomiast zagadnienie, czy była dla tego dziecka opiekunem faktycznym w rozumieniu w art. 4 ust. 2 pkt 2 tej powołanej ustawy. Orzekające w sprawie organy udzieliły na to pytanie odpowiedzi przeczącej, dokonując literalnej wykładni powyższej normy w powiązaniu z art. 2 pkt 10 cytowanej ustawy.

W ocenie Sądu stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę. Przyjdzie odnotować, że powyższa kwestia była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i chociaż w niektórych orzeczeniach akceptowały one rozwiązanie, jakie zastosowały w niniejszej sprawie organy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 566/23 – dostępne w bazie Lex nr 3644997), to jednak w zdecydowanej większości przypadków opowiadały się za potrzebą takiej wykładni przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która uwzględnia konstytucyjnie zagwarantowane prawa jednostki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2140/18 - Lex nr 3022467, z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2707/17 - Lex nr 2740596 oraz z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 203/19 - Lex nr 2778919, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 984/23, w Łodzi z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 867/23 oraz w Krakowie z 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1140/17, czy w Warszawie z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 833/16 – dostępne w bazie CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychyla się do wyrażonego w tych orzeczeniach stanowiska, gdzie położono akcent na to, że świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego podstawowych potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Służy ono bowiem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę, a co za tym idzie skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. W tym kontekście, wykładnia językowa art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji nie da się pogodzić z celem świadczenia wychowawczego sformułowanym w treści ust. 1 tego przepisu. Do konkluzji takiej prowadzi także zakres obowiązków państwa wobec dzieci wyznaczony w art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdzie wskazano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, a każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. W ustawie zasadniczej nie ograniczono się więc jedynie do zapewnienia dziecku ochrony, ale przewidziano nadto prawo żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd powołany art. 72 ust. 2 Konstytucji nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Lex 2013 wyd. VII, uwagi do art. 72). Oznacza to, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tego państwa pomocy w sprawowaniu opieki, w tym również pomocy materialnej zmierzającej do przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy wobec dziecka, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a państwo powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Wszystko to prowadzi do wniosku, że niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego wyłącznie do tych spośród faktycznie opiekujących się dzieckiem, które wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, przy pominięciu tych, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Rozwiązanie takie koliduje również z postanowieniami Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. nr 120, poz. 526). Akt ten w art. 20 określa mianowicie, że dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Z kolei w art. 3 ust. 1 ustalono, że we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. W myśl art. 27 ust. 3 powyższej Konwencji, państwa, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (Konwencji). Przepisy te, jako pochodzące z ratyfikowanej i należycie ogłoszonej umowy międzynarodowej, stanowią z mocy art. 91 ust. 1 Konstytucji RP część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane.

Zważywszy treść wszystkich powołanych wyżej unormowań należy stwierdzić, że literalna wykładnia art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa, w zakresie, w jakim wyznacza kryteria podmiotowe prawa do świadczenia wychowawczego, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie gwarantują realizacji celów sformułowanych w tych regulacjach konstytucyjnych i konwencyjnych, nie daje zadowalających wyników. Interpretacja taka koliduje nadto z art. 2 oraz art. 32 ust. 2 ustawy zasadniczej określającymi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne a nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Chociaż przy tym nie budzi zastrzeżeń możliwość wprowadzenia odstępstwa od zasady równości podmiotów, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to owo zróżnicowanie, aby było dopuszczalne, powinno opierać się o jasno sformułowane kryterium, które stanowi jego podstawę, przy czym kryterium takie musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest owa wartościująca norma. Tymczasem w ocenie Sądu wymogu tego nie spełnia norma prawna wyprowadzona w drodze wykładni językowej z przepisów art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy, gdyż wykluczenie z grona uprawnionych do świadczenia wychowawczego tych osób, które sprawują faktyczną pieczę nad dzieckiem na mocy stosownego orzeczenia sądu, pozostaje w sprzeczności z celem świadczenia wychowawczego sprowadzającym się do częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Wypada dodać, że w judykaturze akcentuje się również, iż zakres działań podejmowanych względem dziecka w rodzinie biologicznej nie różni się od tego, który występuje w ramach pieczy ustanowionej przez sąd powszechny, a skoro tak, również uprawnienia osób sprawujących tę opiekę powinny być analogiczne.

Podzielając to stanowisko, Sąd uwzględnił skargę i przyjął jako wzorzec kontroli legalności kwestionowanego przez stronę aktu przepisy art. 72 ust. 1 zdanie 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji o prawach dziecka, uznając za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji także z uwagi na błędną wykładnię przepisów ustawy zaprezentowaną w zaskarżonych rozstrzygnięciach organów obu instancji. W konsekwencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Dodatkowo przyjdzie dostrzec, że stwierdzone powyżej naruszenie prawa posiada jeszcze inny skutek, a mianowicie powoduje bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie uchylenia Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego. Jak bowiem wskazano powyżej, okoliczność sprawowania przez nią faktycznej opieki nad dzieckiem w okresie pobierania tego świadczenia nie była w żaden sposób kwestionowana przez orzekające w sprawie organy. W tych zaś warunkach, w świetle przyjętej przez Sąd wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, brak jest podstaw faktycznych jak i prawnych pozwalających na kwestionowania jej uprawnień do spornego świadczenia, a tym samym do prowadzenia w niniejszych ramach postępowania administracyjnego. Taki zaś stan rzeczy wyczerpuje przesłankę umorzenia tego postępowania przewidzianą w art. 145 § 3 p.p.s.a. – o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku.