Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 251/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2015 r. sprawy ze skargi W. S. i L.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez W. S. i L. L. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...].

Mocą tej ostatniej, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazano W. S. i L.L. jako inwestorom rozbiórkę części nadbudowanej i rozbudowanej budynku usytuowanego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazaną na wstępie decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji przedstawiając przebieg postępowania wskazał, iż sprawa prowadzona jest od 2000 r. Dotyczy prac mających miejsce w budynku usytuowanym przy ul. [...] w [...]. Pierwsze rozstrzygnięcia w tej sprawie zapadały w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a następnie (po umorzeniu postępowania w tym trybie) – w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. W sprawie tej orzekał już także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa [...] uchylił decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] o nakazie rozbiórki części nadbudowanej budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], wykonanej bez pozwolenia na budowę. Po wskazanym wyroku postępowanie kontynuowane było w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Dalej, organ podał również, że jak wynika z akt, W. S. pismem z dnia 25 czerwca 1999 r. zgłosił zamiar wykonania remontu domu przy ul. [...] z zachowaniem instalacji oraz wszystkich ścian, jako elementów konstrukcyjnych, z wymianą elementów dachu oraz zastosowaniem kolektorów solarnych, jak i malowania elewacji, wymiany okien, wykonania izolacji fundamentów. Urząd Dzielnicy [...] Gminy [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] lipca 1999 r. poinformował zgłaszającego, że inwestycja objęta zgłoszeniem wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie, L. i W. S. pismem z dnia [...] października 1999 r. wnieśli o wydanie pozwolenia na budowę. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany remontu z modernizacją budynku przy ul. [...] w [...] oraz udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem i modernizacją ww. budynku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] i utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2000 r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2000 r., znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2000 r. (sygn. akt IV SA 1775/00) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], w wyniku czego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. i umorzył postępowanie I instancji.

Z ustaleń własnych organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane polegały na: zdjęciu dachówki ceramicznej z całego dachu, wycięciu i zdjęciu krokwi w obrębie murłat i kalenic, rozebraniu gzymsu w obrębie murłat, zdemontowaniu wbudowanych mebli, wykonaniu dwóch nowych stropów typu ackermana (nad parterem i nad piętrem), zamontowaniu belek stalowych, wybudowaniu ścianki wc na parterze, wykonaniu konstrukcji dachu z nowych elementów, pokryciu dachu dachówką, nałożeniu siatki i atlasu na styropian na ścianach zewnętrznych budynku. Ponadto organ powiatowy ustalił, że nadbudowa jest częścią dwupoziomową, budynek jest trzykondygnacyjny - parter, piętro i poddasze.

I dalej, organ wojewódzki wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z tym przepisem istnieje swoiste domniemanie, iż rozpoczęcie robót budowlanych wymaga - co do zasady - legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych nie wymagających takiego pozwolenia, który nie obejmuje swym zakresem nadbudowy obiektu. W oparciu o przywołane przepisy prawa stwierdzić należy, iż inwestorzy przed rozpoczęciem ww. robót zobowiązani byli uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, iż inwestorzy nigdy nie legitymowali się ostateczną decyzją zezwalającą na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, co uzasadniało podjęcie przez organ I instancji działań umożliwiających przeprowadzenie legalizacji wykonanej samowoli budowlanej. W tym celu organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w ww. budynku oraz nałożył na inwestorów – W. S. i L. L. obowiązek przedłożenie dokumentów wymaganych na podstawie art. 48 ust. 3 ww. ustawy. W takich okolicznościach wydana została decyzja organu powiatowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...].

Przy czym, organ wojewódzki stwierdził, że ze względu na naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, koniecznym jest uchylenie skarżonej decyzji.

Organ wskazał, że w aktach sprawy, przy piśmie z dnia 20 lutego 2014 r. zostały złożone pełnomocnictwa, z treści których wynika umocowanie dla R. G. do reprezentowania inwestorów – W.S. i L. L.W aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na odwołanie ww. pełnomocnictw. Niezrozumiałym jest więc zdaniem organu odwoławczego kierowanie korespondencji, w tym zawiadomienia z dnia [...] października 2014 r. poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz skarżonej decyzji bezpośrednio do stron, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika. Strona, zgodnie z art. 32 k.p.a. może działać przez pełnomocnika, o ile charakter czynności prawnej nie wymaga jej osobistego udziału, o ustanowieniu którego organ administracyjny powinien być powiadomiony. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, co stanowi również o doręczaniu wszystkich pism temu pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie przewiduje żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Doręczenie pisma tylko stronie, jeśli działa ona ustanowionego pełnomocnika, jest bezskuteczne.

Nieprawidłowość doręczeń pism w przedmiotowej sprawie dotyczy również innych stron – M. K. oraz H. i J. K.. W dniu [...] października 2014 r. M. K. poinformował organ I instancji o nowym adresie do doręczeń dla ww. osób, pomimo tego korespondencja kierowana była na dotychczasowe adresy. Jeżeli organ powiatowy stwierdził, że wnoszący nie posiada stosownego pełnomocnictwa do złożenia oświadczenia w zakresie adresów korespondencyjnych H. i J. K., powinien podjąć działania mające na celu potwierdzenie złożonego oświadczenia. Ogólna zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wymaga kierowania do niej wszelkiej korespondencji (wezwań, zawiadomień zapewniających udział w czynnościach postępowania oraz powiadamiania jej o treści dokumentów lub o fakcie ich złożenia w toku postępowania). Pisma kierowane do strony powinny być imienne, tzn. wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata.

Organ odwoławczy zważył także, iż ze względu na dość długi czas trwania postępowania w przedmiotowej sprawie organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę powinien zweryfikować dane stron i ustalenia poprzeć stosownym materiałem dowodowym.

Ponadto wskazał na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zauważył, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1913/06) wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić dowód z oględzin obiektu i dokonać opisu tych elementów, które wykonane zostały bez pozwolenia na budowę. Jeśli zdaniem organu nadal istnieć będą przesłanki do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, to w treści takiej decyzji określić należy, które konkretnie (z podaniem wymiarów) elementy domu mają zostać rozebrane. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ powiatowy całkowicie pominął wytyczne Sądu, co ze względu na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego uniemożliwia na etapie II instancji zajęcie merytorycznego stanowiska we wskazanym zakresie. Podkreślił też, iż nieokreślenie lub nieprecyzyjne określenie zakresu rozbiórki może prowadzić (na co również zwrócił uwagę Sąd w ww. wyroku) do niewykonalności decyzji.

W konsekwencji organ II instancji przyjął, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to zaś uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze do Sądu na wskazane orzeczenie organu wojewódzkiego, skarżący – W. S. i L.L. wnieśli o jej uchylenie.

Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z niewydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania wobec występowania w niej przesłanki do jego obligatoryjnego zawieszenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podali, iż postępowanie w sprawie trwa od 1999 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. zostali zobowiązani do przedłożenia stosownych dokumentów. Stąd też wystąpili do Zarządu Dzielnicy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, który to organ decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej w sprawie inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia z [...] września 2013 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Do dnia dzisiejszego organ I instancji nie wydał ponownie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a to oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone. Dla niniejszej sprawy oznacza zaś konieczność jej zawieszenia na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym co najmniej jej uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Decyzja ta została wydana w postępowaniu prowadzonym przez organ z urzędu, dotyczącym samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Postępowanie w tej sprawie prowadzone jest w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. i w pierwszej kolejności (po zmianie przepisów art. 48 Prawa budowlanego), jak wynika z akt, zmierzało do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej.

Organ wojewódzki orzekając w sprawie nie zakwestionował ustaleń organu powiatowego przesądzających o konieczności prowadzenia postępowania w trybie właściwym dla realizacji inwestycji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wskazał jedynie na błędy o charakterze procesowym, które musiały skutkować wydaniem przez ten organ decyzji kasatoryjnej, tj. uchylającej decyzję organu I instancji (nakazującą rozbiórkę części nadbudowanej i rozbudowanej budynku) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Sądu, decyzja ta jest prawidłowa. Błędy organu I instancji w niej podniesione znajdują bowiem odzwierciedlenie w aktach sprawy, a z uwagi na ich charakter, nie mogły być one konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Stąd też za w pełni uzasadnione Sąd uznał zastosowanie w sprawie na etapie II instancji, art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Kierując się powyższym Sąd uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył ww. art. 138 § 2 Kodeksu.

Organ ten zasadnie przede wszystkim stwierdził, że z uwagi na okoliczności, w jakich doszło do rozbudowy i nadbudowy budynku, prawidłowym było wszczęcie postępowania i jego kontynuowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że wskazane prace, dotyczące budynku przy ul. [...] w [...] wymagały pozwolenia na budowę. Tymczasem inwestorzy, pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoczęli prace polegające na nadbudowie i rozbudowie tego obiektu. Dostrzec bowiem należy, na co prawidłowo także wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, iż uzyskana przez nich decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę nie ostała się w obrocie prawnym, nadto - w dacie przystąpienia do robót, nie była ostateczna. Ostatecznie, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] (wydaną na skutek wyroku NSA z dnia 15 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 1775/00), została uchylona a postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę umorzone.

Organ odwoławczy zasadnie przy tym wskazał, że choć postępowanie prowadzono w oparciu o prawidłowe przepisy prawa materialnego, to jednak z uchybieniem przepisów procesowych. W tym też kontekście organ wskazał na naruszenie art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a., w efekcie art. 10 § 1 tej ustawy poprzez pominięcie w postępowaniu organu I instancji pełnomocnika inwestorów. Z akt wynika, iż w dniu 21 lutego 2014 r. wpłynął wniosek skarżących o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek ten został wniesiony przez R. G., który to do wskazanego wystąpienia załączył udzielone mu pełnomocnictwa do występowania w imieniu W. S. i L. L. m. in. przed organami nadzoru w postępowaniach dotyczących zabudowy nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Pełnomocnictwa udzielone tej osobie nie zostały cofnięte, tj. akta sprawy na zaistnienie takiej okoliczności nie wskazują. Obowiązkiem organu powiatowego było zatem uwzględnienie ww. osoby jako pełnomocnika inwestorów i od momentu jej ustanowienia w sprawie, kierowanie wszelkiej korespondencji do inwestorów za jej pośrednictwem, o czym stanowi wyraźnie art. 40 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie przewiduje żadnych wyjątków od tej zasady. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż organ powiatowy prowadząc postępowanie pomijał ww. osobę, działającą w imieniu skarżących, albowiem korespondencję kierował bezpośrednio do skarżących. Dotyczy to tak zawiadomienia o zakończeniu postępowania z dnia [...] października 2014 r., jak również decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę części budynku. Należy przy tym wskazać, iż pominięcie pełnomocnika strony przy doręczaniu korespondencji, traktowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jako pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (co również słusznie dostrzegł organ odwoławczy). Trzeba też dodać, iż stosownie do art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Przy czym, o doręczeniu decyzji i tym samym wprowadzeniu jej do obrotu prawnego można mówić jedynie wówczas, gdy doręczenie to było prawidłowe, a więc odbyło się w sposób przewidziany w rozdziale 8 Kodeksu. W postanowieniu z dnia 8 lipca 2008 r. (sygn. akt II OSK 944/08, Lex nr 506007), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że można mówić o wydaniu decyzji w postępowaniu, w którym strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, dopiero po doręczeniu tej decyzji pełnomocnikowi strony. Takiego skutku nie wywoła doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika. Zatem, doręczenie decyzji stronie w sytuacji, gdy w postępowaniu uczestniczy pełnomocnik nie ma żadnego znaczenia procesowego, ma jedynie charakter informacyjny. Od zgłoszenia się pełnomocnika procesowego w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie i wzywać do udziału w nich - nie na równi ze stroną, ale w pierwszej kolejności przed stroną, a dokładnie – za stronę. Pisma powinny być doręczane pełnomocnikowi, a nie kierowane bezpośrednio do strony. W konsekwencji Sąd za prawidłowe uznał ustalenia organu w tym zakresie i podzielił stanowisko tego organu co do naruszenia przez organ powiatowy art. 40 § 2 w zw. z art. 32 k.p.a.

Organ II instancji prawidłowo nadto podniósł, iż w sprawie doszło do nieprawidłowości przy doręczaniu korespondencji także w stosunku do innych stron postępowania. Z akt wynika, iż uczestnik postępowania – M. K. będąc w siedzibie organu w dniu [...] października 2014 r. złożył wniosek (v. protokół z przyjęcia interesanta) o kierowanie korespondencji do niego oraz H. i J. K. na nowe adresy. Pomimo tego korespondencja do wskazanych osób nadal kierowana była na adresy dotychczasowe, choć organ obowiązany był wskazany wniosek uwzględnić, przy czym - w zakresie w jakim dotyczy H. i J. K., powinien podjąć działania mające na celu jego potwierdzenie (albowiem w aktach brak jest pełnomocnictwa dla M. K. do występowania w imieniu tych osób). Skierowanie korespondencji na nieaktualny adres, w sytuacji gdy strona powiadomiła organ o jego zmianie (stosując się do treści art. 41 § 1 k.p.a.), daje podstawę do zarzucenia temu organowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie strony w postępowaniu. Jednocześnie Sąd dostrzega, iż organ odwoławczy podnosząc powyższe nie ustrzegł się również błędów, albowiem korespondencję dla M. Ki. skierował pod dotychczasowy adres tej osoby, a dla H. i J. K. – pod nowy, w sytuacji gdy osoby te nie potwierdziły oświadczenia M. K. w tym zakresie. Niemniej uchybienie to popełnione przez organ odwoławczy nie wpłynęło na prawidłowość kontrolowanego przez Sąd orzeczenia, nadto - mogłoby być uwzględnione tylko ze skargi osób, których ono dotyczy, jako wypełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2276/11 (Lex nr 1331889), przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Organ odwoławczy prawidłowo także dostrzegł, że skoro postępowanie w sprawie trwa od wielu lat, to konieczne jest zweryfikowanie stron tego postępowania. Zauważyć w tym też kontekście trzeba, iż w piśmie z dnia [...] października 2014 r. uczestnik postępowania – M. K. wskazał na to, iż obecnym właścicielem nieruchomości [...] nie jest już A. M., lecz G. M. K.. Powyższe nie zostało w żaden sposób przez organ powiatowy zweryfikowane, a korespondencja w sprawie nadal kierowana była do A. M.. To też tylko wzmacnia stanowisko organu odwoławczego co do konieczności ponownego ustalenia kręgu stron postępowania, które to winny być poparte stosownym materiałem dowodowym w tym zakresie.

Organ odwoławczy prawidłowo w końcu wskazał także na to, iż orzekając w przedmiocie nakazu rozbiórki organ powiatowy winien wziąć pod uwagę, wiążące w sprawie wytyczne wynikające z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1913/06. W przywołanym wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, Sąd kwestionując kontrolowane wówczas decyzje obu instancji -o nakazie rozbiórki- podniósł, iż całkowicie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 r. (sygn. akt IV SA 1418/97), iż "rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym". W konsekwencji Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego przeprowadził dowód z oględzin obiektu i dokonał opisu tych elementów, które wykonane zostały bez pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że "Jeśli zdaniem organu nadal istnieć będą przesłanki do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę to w treści takiej decyzji określić należy, które konkretnie (z podaniem wymiarów) elementy domu mają zostać rozebrane." Sentencja decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r. wskazuje na to, iż organ ten nie wziął pod uwagę przywołanych zaleceń Sądu. Nakazem rozbiórki organ objął bowiem "część nadbudowaną i rozbudową budynku", bez wskazania konkretnych elementów zabudowy podlegającej rozbiórce i jej wymiarów. Świadczy to o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. (poprzez niewykonanie wytycznych wynikających z ww. wyroku), a nadto – prowadzić może do niewykonalności decyzji.

Sąd, dostrzegając powyższe uchybienia organu powiatowego, podniesione w zaskarżonej decyzji przez organ wojewódzki, podzielił także ocenę jaką dokonał organ II instancji w świetle dostrzeżonych nieprawidłowości i zgadza się z tym organem co do tego, że nie mogły być one konwalidowane w postępowaniu odwoławczym i wymagały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd zauważa przy tym, iż pominięcie strony postępowania, czy wadliwe ustalenia w tym zakresie, jak również pominięcie pełnomocnika strony, w tym przy doręczaniu decyzji, nie może być w żaden sposób naprawione na etapie postępowania odwoławczego. Inna ocena sprawy prowadziłaby do naruszenia zasady dwuinstancyjności uregulowanej w art. 15 k.p.a. W takim więc przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. W wyroku z dnia 24 października 2008 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1138/08, Lex 519791), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa. Sąd orzekając w niniejszej sprawy powyższy pogląd w pełni podziela.

Nadto, Sąd zauważa także, iż rozstrzygnięcie w innym zakresie niż to uczynił wcześniej organ I instancji stanowiłoby również naruszenie wskazanej powyżej zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Stąd też organ odwoławczy orzekając w sprawie nie miał możliwości, aby w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. doprecyzować orzeczony w I instancji nakaz rozbiórki, dotyczący jak wskazał organ powiatowy "nadbudowanej i rozbudowanej części obiektu".

Dodać przy tym należy, iż istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granie narusza wskazaną zasadę.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczącego naruszenia w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym zagadnieniem wstępnym w analizowanym przypadku, jak wywodzą skarżący, ma być postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z akt wynika, iż skarżący jako inwestorzy postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] zostali zobowiązani do złożenia szeregu dokumentów, m. in. zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący reprezentowani przez pełnomocnika wystąpili o zawieszenie postępowania w sprawie, do czasu zakończenia postępowania o wydanie warunków zabudowy dla zrealizowanej a legalizowanej obecnie inwestycji. Wskazali w tymże piśmie na decyzję SKO w [...] z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...] uchylającą decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wraz z rozbudową budynku dawnej stróżówki z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze podniesiono, że postępowanie to nadal nie zostało zakończone, stąd też postępowanie co do legalizacji wykonanych robót winno być zawieszone. Co do zasady Sąd podziela stanowisko skarżących, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji, może stanowić zagadnienie wstępne w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego prowadzonym w trybie art. 48 Prawa budowlanego i zmierzającym do jej legalizacji. Sąd dostrzega jednak, iż akta sprawy nie wskazują na to, aby taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce. Owszem toczyło się postępowanie z wniosku skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, niemniej akta sprawy nie wskazują na to, aby nadal postępowanie to było w toku. Okoliczności te zostały szczegółowo przedstawione przez organ powiatowy w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania, i nie zostały przez skarżących na żadnym etapie, w tym w skardze, skutecznie podważone. Organ powiatowy wskazał zaś, iż po uchyleniu decyzji I instancji przez SKO w [...], wezwano wnioskodawców do usunięcia braków wniosku, a wezwanie to nie zostało wykonane, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W konsekwencji Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia wskazanego zarzutu. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż ewentualne wadliwe rozpatrzenie przez organ powiatowy wniosku skarżących o zawieszenie postępowania, stanowiłoby dodatkową okoliczność dla organu odwoławczego w sprawie do wydania decyzji kasatoryjnej.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.