Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2642/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 28,  par. 29, par. 39
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 85/21 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 30 października 2020 r. znak ZOA-VIII.7721.50.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 85/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sprostowanym postanowieniem z 9 czerwca 2021 r.) oddalił skargę A. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Lublinie z dnia 30 października 2020 r., znak: ZOA-VIII.7721.50.2020, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", miasta Lublin z dnia 23 lipca 2020 r., znak: PNB.IO.VI.5.603/15/176557/14/18/19/20, o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych związanych z podniesieniem i utwardzeniem terenu działki nr [...] przy ul. [...] w L..

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja PINB zapadły w administracyjnym toku instancji oraz w związku z zapadłymi w niniejszej sprawie wyrokami WSA w Lublinie: z 10 maja 2016 r. o sygn. akt II SA/Lu 43/16 oraz z 18 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Lu 143/19. W ocenie Sądu, organy zastosowały się do oceny prawnej zawartej w ww. wiążących wyrokach. A mianowicie, w sprawie ustalono, że, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło do powstania obiektu budowlanego w postaci nasypu; lecz dokonano niwelacji poziomu działki nr [...]; a teren utwardzony został wyniesiony na wysokość 0,11-0,20 m w stosunku do przyległego terenu, do wysokości przylegającej do budynku mieszkalnego opaski odwadniającej. Ponadto w sprawie ustalono, że wykonane prace nie miały wpływu na zmianę kierunku spływu wód opadowych, ponieważ z materiału dowodowego wynika, iż w kierunku działki skarżącej nr [...] istnieje naturalny spadek terenu; zaś wody opadowe z poszczególnych elementów zagospodarowania działki nr [...] odprowadzane są na teren tej nieruchomości. W tych okolicznościach istniały podstawy do stwierdzenia, że w sprawie doszło do utwardzenia nieruchomości, co wymagało od inwestora dokonania uprzednio zgłoszenia; a brak takiego zgłoszenia na tego rodzaju roboty uprawniał organy nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanego dalej "P.b.". W ramach tego trybu ocenie podlegały kwestie zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami planu miejscowego oraz z warunkami technicznymi. Organy zasadnie nie doszukały się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Potwierdziły zgodność inwestycji z uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z 29 sierpnia 2002 r., nr 1641/LIII/2002, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część I, zwaną dalej "MPZP" (co do powierzchni biologicznie czynnej), jak i stwierdziły brak naruszenia § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) jeśli chodzi o kwestię odprowadzania i kierunku spływu wód opadowych. Sąd wskazał, że niewątpliwie istnieje różnica poziomów gruntu na działkach nr [...] i [...] na fragmencie utwardzonym oraz bezpośrednio przy ogrodzeniach. Samo podwyższenie fragmentu obszaru działki nr [...] w wyniku utwardzenia nie oznacza jednak wykonania robót z naruszeniem § 29 ww. rozporządzenia.

W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do nakładania na inwestorów żadnych obowiązków w trybie postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.).

Ponadto Sąd wyjaśnił, że, w związku z licznymi wątkami podnoszonymi przez skarżącą, a dotyczącymi działki nr [...], rolą sądu administracyjnego nie jest próba rozwiązania tego złożonego konfliktu sąsiedzkiego, lecz kontrola zgodności z prawem konkretnej, zaskarżonej decyzji. Natomiast jeżeli w związku z tymi wątkami organy nadzoru budowlanego prowadzą kilka spraw, to takie niejako "rozczłonkowanie" postępowania nie stanowi wady. Nie jest błędem wpływającym na treść rozstrzygnięcia sprawy wyodrębnienie poszczególnych wątków do oddzielnych postępowań (tj. utwardzenia gruntu na drugim wjeździe na działkę nr [...], budowy drugiego wjazdu, budowy wiaty oraz budowy ogrodzenia betonowego od strony działki nr [...]). Tym samym jako niezasadny Sąd uznał zarzut braku zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowań prowadzonych w innych wątkach sporu między właścicielami działek nr [...] i [...].

Zdaniem Sądu, niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego, które to naruszenia miały prowadzić do błędnej (wybiórczej) oceny materiału dowodowego zebranego sprawie, pominięcia dowodów przedstawianych przez skarżącą i w konsekwencji do wadliwego ustalenia faktycznego sprawy.

Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby pomiary poczynione przez pracowników organu I instancji, udokumentowane w protokole kontroli uznać za dowolne i oderwane od stanu rzeczywistego. Skarżąca nie przedstawiła przeciwdowodu w postaci własnych pomiarów, które wskazywałyby na wadliwość pomiarów poczynionych przez urzędników. Co więcej, pomiary pracowników organu mają potwierdzenie w analizie map, wskazujących kierunki kształtowania się spadków terenu w stanie sprzed (1977 r. i 1984 r.), jak i po wykonaniu spornych robót budowlanych (2015 r.). Kwestia budowy wiaty garażowej z drugiej strony działki (po likwidacji pierwszego wjazdu) nie była przedmiotem rozstrzygnięcia i nie może być też przedmiotem kontroli Sądu.

Sąd stwierdził, że ustalenia organów bazują na wiarygodnym, weryfikowalnym materiale dowodowym (mapach, pomiarach udokumentowanych w protokołach). Wbrew argumentom skarżącej przedkładane przez nią wielokrotnie zdjęcia nie stanowią dowodu pozwalającego na poczynienie odpowiednio jednoznacznych ustaleń faktycznych. Nieuwzględnienie argumentów skarżącej, jak również przedkładanych przez nią dowodów w postaci wydruków zdjęć, nie było efektem braku obiektywizmu po stronie pracowników organów, ale wynikało z faktu, że twierdzeniom tym przeczyły ustalenia oparte na bardziej wiarygodnych i lepiej weryfikowalnych źródłach dowodowych (mapach, pomiarach udokumentowanych protokołami oględzin). Jeżeli strona sporu przedstawia dowody na poparcie swoich racji, organ ma obowiązek zweryfikować te dowody. Takiej obiektywnej weryfikacji organy dokonały. Nie doszło do arbitralnego pominięcia stanowiska skarżącej. Nie jest błędem organów to, że ujmowały w uzasadnieniach podstawowe problemy, a nie prowadziły drobiazgowej polemiki z nader obszerną argumentacją skarżącej. Taki sposób uzasadnienia decyzji nie był błędny, bo argumenty organów odnoszą się do istoty żądań i argumentów skarżącej. Nie doszło do naruszenia zasady informowania (art. 9 K.p.a.), ani wymogów prawidłowego sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.).

Wbrew argumentom podniesionym w skardze, że "stwierdzenie, iż na skutek zdemontowania płyt ażurowych oraz rzekomego wykonania przez [właścicieli działki nr [...]] cieków wodnych odprowadzających wodę [...] doszło do wygaśnięcia przedmiotu postępowania", żadne takie stwierdzenia nie pojawiają się ani w decyzji organu I instancji, ani w decyzji WINB. Pełnomocnik skarżącej opatrznie ujmuje argumenty organu podane w decyzji. W kwestii usunięcia płyt ażurowych – organ po prostu stwierdził ten fakt, ale nic w decyzji nie wskazuje na to, aby na tej podstawie stawiał tezę, że usunięcie płyt doprowadziło do bezprzedmiotowości postępowania. Kwestia wykonania cieku wodnego w aktualnie zaskarżonej decyzji w ogóle się nie pojawia. Organ umorzył postępowanie, gdyż nie znalazł podstaw do nakładania w drodze decyzji nakazów z art. 51 P.b., skoro z prawidłowych ustaleń faktycznych wynikało, że utwardzenie gruntu na działce nr [...] nie doprowadziło do zmiany naturalnego kierunku spływu wody w sposób sprzeczny z § 29 ww. rozporządzenia.

Odnośnie podnoszonej przez skarżącą kwestii pominięcia zasypania muru oporowego na działce nr [...], Sąd wskazał, iż z ustaleń organu wynika, że właściciele działki nr [...] dokonywali niwelacji terenu również na innych obszarach działki, w tym i od strony granicy z działką nr [...]. Nie ma żadnych podstaw do tego, aby twierdzić, że powstała budowla w postaci nasypu, a analiza map z 1984 r. i z 2015 r. przeczy twierdzeniom skarżącej o znacznym podwyższeniu terenu całej działki. Twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w analizie (porównaniu) warstw znajdujących się na mapie z 1984 r. i punktów (rzędnych) wysokościowych na mapie z 2015 r. Organ słusznie zwrócił uwagę na zmianę punktów odniesienia. Dowodem na to jest zmiana wskazań rzędnych wysokościowych na innych działkach. Zmianę dobrze ilustruje analiza rzędnych wysokościowych przy studzience kanalizacyjnej zlokalizowanej na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...]. Różnica rzędnych w tym miejscu na mapach z 1984 r. i z 2015 r. wynosi około 0,4 m i jest zgodna z różnicami rzędnych w pozostałych miejscach pozwalających na porównania, również na innych działkach. Twierdzenia skarżącej o podniesieniu studzienki nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, argumenty PINB, bazujące na materiale fotograficznym, przekonująco dowodzą braku jakichkolwiek śladów podnoszenia studzienki związanego z nawożeniem ziemi na tym fragmencie działki nr [...].

Jako nietrafne Sąd uznał również argumenty skarżącej kwestionujące wartość dowodową mapy z 2015 r. Mapa z 2015 r. została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie ma żadnych podstaw do kwestionowania jej wartości dowodowej. Twierdzenia skarżącej w tym zakresie w istocie są gołosłowne, mapa została sporządzona przez uprawnionego geodetę, podważenie jej ustaleń nie może opierać się na twierdzeniach skarżącej i przedkładanych przez nią wydrukach zdjęć niepozwalających na poczynienie żadnych konkretnych, precyzyjnych i obiektywnie weryfikowalnych ustaleń. Nie sposób uznać, że niezbyt wyraźne wydruki zdjęć stanowią przeciwdowód podważający wiarygodność dokumentów urzędowych, sporządzonych przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami. Mapa z 2015 r. nie zawiera warstwic, gdyż do ich stworzenia konieczne byłoby prowadzenie prac geodezyjnych na znacznie szerszą skalę, obejmującą znacznie większy obszar. Tym niemniej jednak mapa zawiera punkty (rzędne) wysokościowe i są one cennym elementem pozwalającym na dokonanie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń w kwestii ukształtowania terenu działek nr [...] i [...] w pobliżu ich granicy w 2015 r.

Wbrew zarzutom skarżącej nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., gdyż WINB nie miał podstaw, aby uchylić prawidłową decyzję PINB. Skoro z prawidłowych ustaleń wynikało, że wprawdzie roboty budowlane związane z utwardzeniem działki nr [...] przeprowadzono bez wymaganego zgłoszenia, jednakże nie naruszały one ani przepisów prawa miejscowego, ani przepisów określających warunki techniczne, organ I instancji nie miał podstaw do nakładania obowiązków określonych w art. 51 P.b. Lubelski WINB słusznie zauważył, że ani przepisy, ani orzecznictwo nie dają jednoznacznej odpowiedzi w kwestii prawidłowego zakończenia postępowania naprawczego w takiej sytuacji. Sąd podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w tej sytuacji nie można uznać, aby umorzenie postępowania naprawczego było naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z punktu widzenia stron postępowania nie ma w istocie żadnej różnicy pomiędzy umorzeniem postępowania naprawczego, a decyzją merytoryczną, odmawiającą nałożenia na inwestora określonych obowiązków, z braku podstaw prawnych do nakładania tych obowiązków. Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy umorzenie postępowania ma charakter rozstrzygnięcia merytorycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów i bezpodstawnym uznaniu, że organy właściwie zastosowały się do wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego wyrażonych w ww. wyrokach WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 43/16 i II SA/Lu 143/19, co doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji gdy prawidłowa ocena podjętych czynności przez organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji wskazuje na to, że nie zastosowały się one do oceny prawnej i wskazań co do dalszego procedowania zawartych w powyższych wyrokach, a tym samym nie było podstaw do oddalenia skargi;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. polegające na:

a) uznaniu, że organy mogły dokonać "fragmentacji" postępowania administracyjnego poprzez odrębne rozpatrywanie sprawy budowy wjazdu z drogi publicznej; nasypu i utwardzenia gruntu, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie w wyroku o sygn. akt II SA/Lu 43/16 Sąd wskazywał na fakt, że budowa muru na nasypie wjazdu pozostaje w związku z niniejszym postępowaniem, zaś odrębne rozpoznawanie spraw może prowadzić do obejścia prawa;

b) wskazaniu, że organy należycie dokonały pomiarów podwyższenia gruntu, w sytuacji gdy pomiary zostały dokonane już za nasypem wjazdu (za jego spadkiem), co spowodowało błędne przyjęcie, że uczestnicy – Państwo N.(właściciele działki nr [...]) nie podnieśli gruntu i skutkowało uznaniem przez WSA w Lublinie decyzji organów o umorzeniu postępowania administracyjnego za zgodną z prawem i w konsekwencji oddaleniem skargi, podczas gdy ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności inwentaryzacji robót budowlanych i ich oceny technicznej wykonanej na podstawie postanowienia PINB z 6 lutego 2015 r. wynika, iż podniesienie gruntu mogło być skutkiem prowadzonych prac związanych z powstaniem wiat garażowych;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, tj. przez nieodniesienie się merytorycznie w uzasadnieniu wyroku do argumentacji zawartej w pkt 5a skargi "zwykłej", w szczególności do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., a także z art. 80 K.p.a. przez pominięcie oceny dowodów przemawiających za słusznością stanowiska skarżącej, tj. opinii Wydziału Ochrony Środowiska w L. Urzędu Miasta w L., pomiaru dokonanego przez pracowników PINB, mapy inwentaryzacji studzienek kanalizacyjnych z 1984 r., mapy projektu budowy ulicy [...] z 1984 r., mapy zasadniczej z 2009 r., co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia w tym zakresie sformułowanie merytorycznych zarzutów kasacyjnych;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę całokształtu zebranego materiału dowodowego w sprawie i bezkrytyczną akceptację ustalonego przez organ stanu faktycznego, w szczególności przez:

a) odmowę dania wiarygodności zdjęciom przedstawionym przez skarżącą, które to zdjęcia wskazują jednoznacznie na charakter robót budowlanych przeprowadzonych na działce nr [...], z których jednoznacznie wynika, że inwestorzy dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego i zmiany zagospodarowania działki, co miało wpływ na błędne ustalenie, iż inwestorzy po 2000 r. niwelowali teren działki pod utwardzenie;

b) błędną ocenę materiału dowodowego mimo wskazań zawartych w wyroku WSA o sygn. akt II SA/Lu 43/16, że mur betonowy mierzony od poziomu gruntu do wierzchołka muru ma wysokość 1,8 m na działce [...], a na działce nr [...] wysokość 2,4 m, co prowadzi do wniosku, iż grunt został podniesiony o 0,6 m, zaś wierzchołek nasypu 0,7 m, co potwierdza opinia Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L., z której wynika, iż nasyp jest od 0,4 do 0,5 m powyżej cokołu ogrodzenia działki nr [...], co wskazuje jednoznacznie, na podniesienie gruntu i zbudowania nasypu;

c) błędne uznanie opinii biegłych za wiarygodne i kompletne, gdy tymczasem opinie te nie zawierają inwentaryzacji prac wykonanych przez inwestorów robót budowlanych, ich oceny technicznej wraz z ustaleniem podniesionego gruntu na działce nr [...], w szczególności przez brak naniesienia rzędnych wysokościowych, a tym samym nie odpowiadają na zasadnicze pytanie, czy doszło w istocie do podniesienia gruntu;

d) błędne uznanie, że organy należycie udokumentowały utwardzenie gruntu w obszarze rozbudowy domu mieszkalnego (całej działki), gdy tymczasem z ogółu dokumentów wynika jedynie fakt udokumentowania prac na działce prowadzonych od strony północnej (granica pomiędzy działkami uczestników oraz skarżącej), co doprowadziło do błędnych wniosków, iż w sprawie niniejszej mamy do czynienia z niwelowaniem gruntu, a nie wytworzeniem nasypu ziemnego;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 K.p.a. przez uznanie, że istniały podstawy do nieuwzględnienia przez organ I instancji wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania administracyjnego, podczas gdy ziściły się wszystkie przesłanki do jego zawieszenia na wniosek strony, tj. wniosek skarżącej, brak sprzeciwu pozostałych stron oraz zawieszenie postępowania administracyjnego nie zagrażało interesowi społecznemu, co doprowadziło do nieuwzględnienia zarzutu zawartego w skardze i w konsekwencji do oddalenia skargi.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

6) art. 3 pkt 3 i 7 P.b. w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 P.b. w brzmieniu sprzed 20 lutego 2015 r. polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu i uznaniu, że dokonany wjazd usadowiony na nasypie nie stanowił obiektu budowlanego, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności zdjęć zrobionych przez skarżącą, opinii Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w L., pomiaru dokonanego przez PINB, mapy inwentaryzacji studzienek kanalizacyjnych z 1984 r., mapy projektu ul. [...], mapy zasadniczej z 2009 r., wskazuje na to, iż przedmiotowy wjazd stanowił obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę;

7) § 29 w zw. z § 28 ust. 1 ww. rozporządzenia przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że nie dokonano zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren działki skarżącej, podczas gdy uczestnicy – Państwo N. nie wykonali cieków wodnych na swojej działce, a na skutek wybudowania budowli w postaci nasypu i podwyższenia terenu doprowadzili do zmiany spływu wód opadowych w kierunku działki należącej do skarżącej;

8) § 39 w zw. z § 3 pkt 22 ww. rozporządzenia oraz § 82 ust. 1 pkt 8 MPZP przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że organy właściwie uznały, że dokonane roboty budowlane na powierzchni 297 m2 w obszarze granicy działek nr [...] i nr [...] nie doprowadziły do przekroczenia wymogu zachowania 50% powierzchni terenu na zieleń i tereny biologicznie czynne, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że działka nr [...] w wyniku robót budowlanych i zmiany sposobu zagospodarowania nie posiada wymaganego powyższego współczynnika terenów zieleni i terenów biologicznie czynnych, a tym samym dokonane roboty są niezgodne z MPZP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy nadzoru budowlanego zastosowały się do wskazań zawartych w wyrokach WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 43/16 oraz II SA/Lu 43/19, których ocena prawna jest wiążąca w okolicznościach niniejszej sprawy. Jeśli chodzi o wskazania zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Lu 43/16, to w wyroku tym Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie wymaga odniesienia się przez organy administracyjne do argumentacji skarżącej odnośnie tzw. "fragmentaryzacji" przedmiotu postępowania, co miało uniemożliwić całościową ocenę wykonanych robót budowlanych, tj. czy powstał nasyp, jako budowla (art. 3 pkt 3 P.b.) wraz z utwardzeniem terenu. W wyroku tym Sąd wyraźnie zaznaczył, że roboty budowlane, obejmujące zarówno wykonanie nasypu, jak i utwardzenie powierzchni terenu, muszą być oceniane łącznie. Należy wyraźnie podkreślić, że w wyroku tym Sąd nie przesądził jednoznacznie, że wszystkie poszczególne wątki dotyczące sposobu zabudowy na działce nr [...] (tj. utwardzenia gruntu na drugim wjeździe na działkę nr [...], budowy drugiego wjazdu, budowy wiaty oraz budowy ogrodzenia betonowego od strony działki nr [...]) powinny być przedmiotem jednej sprawy administracyjnej. Poza tym w aktualnie kontrolowanej zaskarżonej decyzji WINB wypowiedział się co do kwestii tzw. "fragmentaryzacji" postępowań, jednak stwierdził, że takie działanie PINB nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, co należy uznać za niewadliwą ocenę jeśli zważy się, że dokonane w sprawie ustalenia nie potwierdziły aby w związku z utwardzenie terenu ww. nieruchomości nie wykonano budowli w postaci nasypu, lecz dokonano niwelacji terenu ww. działki (ocena zaś co do braku wykonania nasypu, jako budowli ziemnej, odpowiada także wiążącej ocenie prawnej zawartej w wyroku o sygn. akt II SA/Lu 143/19, w którym zwrócono uwagę na konieczność wyjaśnienia, czy na działce nr [...] powstał nasyp). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Należy wyjaśnić, że nasypanie mas gruntu w określone miejsce lub niwelacja terenu nie w każdym przypadku będzie oznaczało, że w ten sposób zrealizowano obiekt budowlany w postaci "nasypu", czy innej budowli ziemnej. W orzecznictwie wypracowano stanowisko uznające za budowlę ziemną takie wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały z ziemi lub podobnego materiału jako podstawowego lub wyłącznego tworzywa, o charakterze kubaturowym, widoczne i obiektywnie istniejące, spełniające określoną rolę i stanowiące całość techniczno-użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (por. wyroki NSA: z 20 listopada 2003 r., II OSK 1828/00; z 22 marca 2022 r., II OSK 942/21). Jako przykład budowli ziemnych w powyższym rozumieniu w orzecznictwie podano: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 3344/20). W okolicznościach niniejszej sprawy oceniono, że w wyniku działalności inwestycyjnej na działce nr [...] i w związku z dokonaniem utwardzenia terenu nieruchomości nie doszło do powstania nasypu, tj. wyodrębnionego przestrzennie kubaturowego obiektu budowlanego, czego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie. O budowie nasypu nie świadczą bowiem wskazywane przez skarżącą wartości poziomu terenu (zwymiarowanie) przy granicy z jej nieruchomością, ponieważ, jak okazało się, tego rodzaju okoliczności są wynikiem niwelacji terenu działki nr [...]. Niwelacja terenu wiąże się zaś z możliwością wyrównania powierzchni terenu przez umieszczenie mas ziemi w niższych punktach nieruchomości, czego potwierdzeniem są ustalenia organów, że w kierunku nieruchomości skarżącej istniał naturalny spadek terenu. To zaś ustalenie jest kluczowe dla oceny zgodności z prawem wykonanej niwelacji terenu, ponieważ w wyniku tych działań inwestycyjnych nie doszło do zmiany kierunku naturalnego spływu wód opadowych. Należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego tylko w zakresie wyznaczonym § 28 i § 29 ww. rozporządzenia są uprawnione do badania legalności wykonanych robót budowlanych, czyli odprowadzania wód opadowych na własny teren nieutwardzony lub zakazu zmiany naturalnego spływu wód. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w niniejszej sprawie nie można doszukać się nieprawidłowości, zaś skarżąca nie podważyła skutecznie tej oceny, także w kontekście wykonanego utwardzenia terenu, które, jak okazało się, nie narusza § 28 i § 29 ww. rozporządzenia. W tych warunkach skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że wykonane utwardzenie terenu wraz z niwelacją terenu nie powoduje naruszenia prawa, to istniały podstawy do "merytorycznego" umorzenia postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że brak konieczności nałożenia obowiązków w trybie art. 50-51 P.b. powoduje, że nie stanowi istotnej wady postępowania wydanie przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie nie wypływa bowiem z bezprzedmiotowości postępowania jako takiego, lecz – z merytorycznej oceny, że nie ma podstaw do nakładania na inwestora określonych obowiązków. Taką możliwość zakończenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. zaaprobowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co też trafnie wyjaśnił Sąd I instancji.

W tych warunkach strona skarżąca, formułując zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie kwestii dowodowych, tj. dokonanych w sprawie pomiarów podwyższenia gruntu, istniejących map z 1984 r. i 2009 r., opinii Wydziału Ochrony Środowiska w L. Urzędu Miasta w L., materiału zdjęciowego – nie wykazała aby podnoszone okoliczności miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności pod kątem wykazania istnienia naruszeń prawa, które uprawniałyby organy nadzoru budowlanego do wydania innego rozstrzygnięcia niż umorzenie postepowania administracyjnego, tj. nałożenia określonych obowiązków. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a.; i w części art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 K.p.a. Niezależnie od złożonego przez skarżącą wniosku o zawieszenie postepowania oraz braku sprzeciwu pozostałych stron oraz, że ewentualnie zawieszenie postępowania administracyjnego nie zagrażało interesowi społecznemu – organ ma pewną swobodę i działa na zasadzie uznania, co wprost wynika z art. 98 § 1 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wobec tego nawet w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie pozytywne przesłanki określone w tym przepisie organ nie musi uwzględniać wniosku strony. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może zawiesić", co wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania. Poza tym w tym zakresie Sąd I instancji zasadnie ocenił, że ani w interesie publicznym, ani w interesie żadnej ze stron sporu, nie leżało odwleczenie rozstrzygnięcia w sprawie stanowiącej jeden z wątków szerokiego sporu sąsiedzkiego do czasu rozstrzygnięcia sprawy, która nie miała znaczenia prawnego dla wydania prawidłowej decyzji w sprawie utwardzenia działki nr [...]. Dlatego należało w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że w okolicznościach tej sprawy zarzut naruszenia art. 98 K.p.a. jest chybiony.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że nie można doszukać się wskazywanego przez stronę skarżącą naruszenia art. 3 pkt 3 i 7 P.b. w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 P.b. w brzmieniu sprzed 20 lutego 2015 r. Zarzut ten bowiem odnosi się budowy wjazdu, a tego rodzaju inwestycja nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, która dotyczy podniesienia i utwardzenia terenu. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt 3 i 7 P.b. w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 P.b. w brzmieniu sprzed 20 lutego 2015 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle przedstawionych powyżej wywodów nie znajduje także potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 29 w zw. z § 28 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej wykonana niwelacja terenu i jego utwardzenie nie ujawniło pojawienia się nowych okoliczności związanych z odprowadzeniem wód opadowych na nieruchomość skarżącej, jak i nie spowodowało zmiany kierunku naturalnego spływu wód opadowych. Kluczowe dla tej oceny jest ustalenie, że nieruchomość skarżącej znajdowała się poniżej terenu inwestycji – czego nie zmienia fakt dokonania na działce nr [...] niwelacji terenu m.in. przez podwyższenie poziomu gruntu od strony działki skarżącej nr [...].

Odnośnie do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodność wykonania robót budowlanych w postaci utwardzenia terenu z ustaleniami planu miejscowego (§ 82 ust. 1 pkt 8 MPZP) była przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego, które uwzględniły wymóg z planu miejscowego zachowania co najmniej 50% powierzchni terenu na zieleń i terenu biologicznie czynnego. Na co wskazał Sąd I instancji, z ustaleń organów wynika, że aktualna powierzchnia biologicznie czynna działki nr [...] wynosi 53%, spełnia zatem powyższy wymóg. Na uwagę zasługuje, że ocena w tym zakresie została oparta na przedstawionej organom nadzoru budowlanego ekspertyzie; zaś wskazywana w skardze kasacyjnej argumentacja jakoby działka nr [...] była zabudowana w 90% opiera się wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach niepopartych żadnymi miarodajnymi dowodami. Dlatego należało stwierdzić, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że argumenty skarżącej w ww. zakresie nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności w protokole oględzin nieruchomości z 9 stycznia 2020 r.; jak i że samo zadaszenie terenu na gruncie porośniętym trawą (taki stan zagospodarowania przejściowo występował na fragmentach działki nr [...]) nie powoduje, że teren ten traci charakter biologicznie czynnego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 39 w zw. z § 3 pkt 22 ww. rozporządzenia oraz § 82 ust. 1 pkt 8 MPZP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.