Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 467/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Straż pożarna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Świątki z dnia 24 lutego 2022 r., nr XL/330/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego z budżetu Gminy Świątki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zakresie słowa "udziału" oraz § 2; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 24 lutego 2022 r. Rada Gminy Świątki podjęła uchwałę Nr XL/330/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego z budżetu Gminy Świątki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył działaniu ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach (dalej jako: "uchwała o ekwiwalencie").

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372, 1834), dalej jako: "u.s.g." w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490), dalej jako: "u.o.s.p." W § 1 ust. 1 ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Światki, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 1/200 przeciętnego wynagrodzenia brutto (...), naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę udziału od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (pkt 1) oraz szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 15% kwoty określonej w § 1 ust. 1 pkt 1 za każdą rozpoczętą godzinę udziału (pkt 2), w § 2 orzeczono o utracie mocy przez uchwałę nr XIX/118/2008 Rady Gminy Świątki z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego członkom ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, w § 3 powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Świątki, zaś w § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.

Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 08.04.2022 r. pod poz. 1713.

W skardze z 24 kwietnia 2023 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Olsztyn-Północ w Olsztynie (dalej jako: "prokurator", "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Świątki z 24 lutego 2022 r. nr XL/330/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego z budżetu Gminy Świątki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył działaniu ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach w całości. Zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. 2021.2490), poprzez:

1/ wskazanie w § 1 ust. 1 pkt 2, że ekwiwalent za udział w szkoleniu lub w ćwiczeniu jest w wysokości 15% kwoty określonej w § 1 ust. 1 pkt 1 za każdą rozpoczęta godzinę udziału, co stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormować ustawowych zawartych w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej,

2/ wskazanie w § 2 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała nr XIX/118/2008 Rady Gminy Świątki z dnia 20 listopada 2008 r. w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 38 pkt 12 i art. 57 u.o.s.p. poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem w którym została wyeliminowana podstawa prawna ich podjęcia.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, że w skarżonym akcie prawa miejscowego błędnie zapisano, że ekwiwalent przysługuje za udział w wymienionych w uchwale działaniach, podczas gdy ustawodawca posługuje się innym określeniem "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", co skutkuje naruszeniem normy kompetencyjnej i może przyczynić się do ograniczenia należnego ekwiwalentu. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Prokurator stwierdził też, że § 2 ww. uchwały należy wyeliminować z obrotu prawnego ponieważ zgodnie z art. 48 u.o.s.p. uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do utrzymania w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP, podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, czyli art. 28 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, który został uchylony na mocy art. 38 pkt 12 u.o.s.p. z dniem 1 stycznia 2022 r. Prokurator wywiódł, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, gdy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. W konsekwencji nie ma potrzeby i podstaw prawnych, aby podejmować odrębne uchwały uchylające dotychczasowe regulacje.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Świątki (dalej: "organ") wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że wobec podniesionego zarzutu, co do konstrukcji przepisu § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały o ekwiwalencie Rada Gminy Świątki w dniu 27 kwietnia 2023 r. uchwałą nr LIV/446/2023 w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego z budżetu Gminy Świątki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej szkoleniu lub ćwiczeniach uchyliła zaskarżoną uchwałę, jednocześnie uchwalając ekwiwalent wypłacany z budżetu Gminy Świątki zgodnie z ustawą o ochotniczych strażach pożarnych.

Pismem procesowym z dn. 22 czerwca 2023 r. organ ponowił stanowisko co do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na uchylenie skarżonej uchwały uchwałą z dn. 27 kwietnia 2023 r. nr LIV/446/2023 w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego z budżetu Gminy Świątki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej szkoleniu lub ćwiczeniach, która to uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowych Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 21 czerwca 2023 r. pod poz. 3416 i zacznie obowiązywać po upływie 14 dni od ogłoszenia, czyli od 6 lipca 2023 r.

Na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Olsztyn-Południe delegowana do Prokuratury Okręgowej w Olsztynie podtrzymała wniesioną skargę oraz zarzuty w niej zgłoszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne oraz nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle treści art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą

i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie

z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja RP, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane

w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane kryteria sąd doszedł do przekonania, że skarga prokuratora zasługuje na uwzględnienie w części, bowiem wbrew stanowisku skarżącego możliwe jest wyeliminowanie z porządku prawnego zapisu niezgodnego z prawem bez pozbawienia sensu całości aktu prawa miejscowego. Z tego też względu sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zakresie słowa "udziału" oraz § 2, natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił.

W tym miejscu pozostaje nadto wyjaśnić, że nie mógł znaleźć wpływu na ocenę legalności kwestionowanej w skardze uchwały fakt, że Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na okoliczność podjęcia uchwały z dn. 27 kwietnia 2023 r. nr LIV/446/2023 w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego z budżetu Gminy Świątki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej szkoleniu lub ćwiczeniach, która to uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowych Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 21 czerwca 2023 r. pod poz. 3416, w zakresie zakwestionowanych przez prokuratora zapisów. Wskazać bowiem należy, że okoliczność podjęcia późniejszej uchwały pozostaje bez wpływu na możliwość merytorycznej kontroli przez sąd zaskarżonej uchwały. Skuteczna zmiana lub uchylenie inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej czy uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne nie można mówić o bezzasadności skargi. Nadal zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu, bowiem dopiero wyeliminowanie takich zapisów wyrokiem sądu wywołuje skutek (ex tunc), czyli od daty podjęcia zaskarżonej uchwały.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rada Gminy Świątki z dnia 24 lutego 2022 r. nr XL/330/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego z budżetu Gminy Świątki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył działaniu ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach, a jej podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2490).

Stosownie do art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Przed wejściem w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych podstawę do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu stanowił art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 869). Art. 28 ust. 1 wskazywał, że członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. W myśl ust. 2 art. 28 tej ustawy wysokość ekwiwalentu nie mogła przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym.

Porównanie przywołanych regulacji, prowadzi do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest ekwiwalent pieniężny. Z brzmienia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien ustalony zostać w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada Gminy w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewnienia zachowanie spójności przepisów.

Skoro w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. ustawodawca posługuje się pojęciem "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", to wprowadzenie do § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały o wysokości ekwiwalentu słowa "udziału", tj. "za każdą rozpoczętą godzinę udziału od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", oraz "za każdą rozpoczęta godzinę udziału" pozostaje w sprzeczności z jednoznacznie określonym momentem w którym przysługuje ekwiwalent pieniężny. Z tego też względu zapis ze słowem "udziału" w skarżonej uchwale pozostaje w sposób oczywisty niezgodny z zapisem ustawowym, taki dualizm nie może pozostać w porządku prawnym.

Zakwestionowany przez prokuratora przepis uchwały jest zatem niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów w zakresie wskazania co do obliczenia czasu, za jaki ekwiwalent przysługuje. Tymczasem uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady, jak już wskazano, narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym - a taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie - to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiego zapisu. Jednolicie wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III FSK 4957/21, wyrok WSA we Wrocławie z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 484/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA).

Oceniając zgodność z prawem § 2 uchwały o ekwiwalencie pozostaje wskazać, że przepis ten również należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 48 u.o.s.p., uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do utrzymania w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP, podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, to jest art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, który został uchylony na mocy art. 38 pkt 12 u.o.s.p z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57 u.o.s.p.). Wobec braku w ustawie przepisów przejściowych w omawianym zakresie, należało uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy u.o.s.p. Skoro w dniu podjęcia kontrolowanej uchwały, uprzednia uchwała nie obowiązywała, to regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały, dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały jest nieprawidłowa, gdyż uchyla akt już nieobowiązujący, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2022 r.

W doktrynie i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że utrata mocy aktu prawa miejscowego następuje na skutek uchylenia ustawy, na podstawie której został wydany lub uchylenia w tej ustawie przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe do jego wydania (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 326). Wskazana zasada wynika bezpośrednio z podustawowego charakteru aktów prawa miejscowego. Skoro zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, to pozostawanie takiego aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu ustawowego zawierającego upoważnienie ustawowe stałoby w opozycji do kluczowej zasady wynikającej z powołanej regulacji konstytucyjnej oraz z art. 40 ust. 1 u.s.g. Z tego powodu naruszałoby również uregulowaną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, gdyż w obrocie prawnym pozostawałyby regulacje podustawowe, które funkcjonowałyby pomimo braku przepisów ustawowych regulujących upoważnienie do stanowienia prawa na szczeblu lokalnym, w tym w szczególności regulujących materię przekazaną samorządowi terytorialnemu do realizacji w ramach jego działalności prawotwórczej. Prowadziłoby to w istocie do autonomii prawotwórczej samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 20.09.2017 r., sygn. akt II GSK 2861/15, CBOSA).

Reasumując, w rzeczonej sprawie sąd doszedł do przekonania, że należy stwierdzić nieważność uchwały we wskazanym powyżej zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dlatego też w pozostałym zakresie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a oddalono skargę prokuratora.