Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3123/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant referent Patrycja Młynarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...]września 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za stosowanie zawyżonych cen i stawek opłat zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. z siedzibą w [...]kwotę 4 406 (cztery tysiące czterysta sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, złożonej przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Strona, Przedsiębiorstwo, Spółka, Skarżący, Wnioskodawca) jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Organ), z dnia [...]września 2022 r., znak [...], wydana w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ regulacyjny, organ I instancji, Dyrektor RZGW) z dnia [...]lipca 2022 r., sygn. [...], orzekającej o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 26.276 zł za zastosowanie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] zawyżając ceny lub stawki opłat.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...]listopada 2021 r., znak [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zawiadomił Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 z późn. zm., dalej jako: uzzwoś), tj. za stosowanie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zawyżając ceny lub stawki opłat.

Organ wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentów dotyczących stosowania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Odpowiadając na wezwanie pismem z dnia [...]grudnia 2021 r. Spółka poinformowała, że nie udzieli żądanych przez organ informacji. W jej opinii podstawa prawna wezwania z dnia [...]grudnia 2021 r., tj. art. 27b, może być wykorzystywany jedynie pozaprocesowo. Co więcej, organ zażądał przedłożenia przez Spółkę dowodu, który może ją samą obciążać. Jednocześnie za równie nieuprawnioną podstawę wzywania Spółka uznała art. 50 Kpa.

Organ wezwał Miasto i Gminę [...]do przedłożenia dokumentów dotyczących stosowanej na terenie gminy taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Odpowiadając na wezwanie gmina [...]poinformowała, że w pełni podziela stanowisko procesowe Spółki. Uznała również, że - skoro gmina jest jedynym wspólnikiem Spółki - organ żąda przedłożenia dokumentów, które mogą być wykorzystane przeciwko spółce komunalnej, a zatem przeciwko niej samej.

Ostatecznie organ regulacyjny decyzją z dnia [...]lipca 2022 r., [...], orzekł o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 26.276 zł za stosowanie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] zawyżając ceny lub stawki opłat.

Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że Spółka w dniu [...]lutego 2021 r. przedłożyła wniosek o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...]na okres 3 lat. Po przeprowadzeniu postępowania dyrektor RZGW decyzją z dnia [...]czerwca 2021 r., znak [...], odmówił zatwierdzenia przedłożonej taryfy. Od tej decyzji Spółka odwołała się do Prezesa PGW WP, podnosząc m.in. zarzut naruszenia przez organ regulacyjny 45-dniowego terminu rozpatrzenia sprawy, skutkującego - w opinii Spółki - wejściem w życie taryfy na mocy art. 24f ust. 2 uzzwoś. Decyzją z dnia [...]października 2021 r., znak [...], Prezes PGW WP orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy czym w swojej decyzji organ odwoławczy uznał, że termin do wydania niedecyzji nie został przekroczony, a zarzut jego naruszenia jest niezasadny. Wykonując tę decyzję i ponownie rozpatrując sprawę organ regulacyjny decyzją z dnia [...]czerwca 2022 r., znak [...] kolejny raz odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...].

Organ I instancji wskazał zatem, że wydając decyzję z dnia [...]lipca 2022 r., [...], utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Prezesa PGW WP z dnia [...]września 2022 r., znak [...], organ regulacyjny potwierdził, że na terenie gminy [...] aktualnie obowiązuje taryfa zatwierdzona jego decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak [...]. Zgodnie z tą zatwierdzoną decyzją cena wody dla odbiorców z gminy [...]winna wynosić 2,98 zł/m3, zaś ścieków 4,14 zł/m3. Tymczasem, zgodnie z zamieszczonym na stronie internetowej przedsiębiorstwa ogłoszeniem od dnia [...] czerwca 2021 r. stosowane są odpowiednio ceny 3,26 zł/m3 i 4,44 zł/m3. Świadczy to o zawyżeniu ceny wody o 9,4% i ścieków o 7,77%. Dyrektor RZGW podkreślił, że przedstawione w ogłoszeniu Spółki ceny są cenami zaproponowanymi w przedłożonym wniosku taryfowym, który nie otrzymał akceptacji organu regulacyjnego. Organ oszacował, że sumaryczna miesięczna różnica w osiągniętych przychodach Spółki w związku ze stosowaniem zawyżonych cen sięgnęła niemal 22 tys. zł.

Skarżąca spółka złożyła odwołanie, w wyniku którego - po przeanalizowaniu akt sprawy i zbadaniu treści odwołania - Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...]września 2022 r., znak [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...]lipca 2022 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności, na które Przedsiębiorstwo się powołuje nie mogą być wzięte pod uwagę w sposób prowadzący do uchylenia zaskarżonej decyzji lub jej zmiany, i wskazał, że jego rozstrzygnięcie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji.

Na powyższą decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. z siedzibą w [...]skierowało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne skonstruowanie uzasadniania decyzji i pominięcia szczegółowego odniesienia się do zarzutu, dotyczącego wejścia w życie taryfy z mocy prawa.

2. Naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wydanie decyzji kasatoryjnej powoduje powstanie stanu rzeczy osądzonej i w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, że doszło do prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii kluczowej w niniejszej sprawie, a mianowicie, czy taryfa zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków weszła w życie z mocy prawa, czy też nie.

3. naruszenie art. 24c ust. 1 w związku z art. 24f ust. 2 i art. 29 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez błędne przyjęcie, iż nie doszło do wejścia w życie taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z mocy prawa

4. Naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne przyjęcie, że doszło do spełnienia przesłanek zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy taryfa objęta wnioskiem weszła w życie na podstawie art. 24f ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej.

5. Naruszenie art. 24 f ust. 2 poprzez błędne przyjęcie, iż taryfa objęta wnioskiem Skarżącego Przedsiębiorstwa Wodociągowo Kanalizacyjnego nie weszła w życie z mocy prawa, pomimo, iż upłynął 45- dniowy okres liczony od dnia złożenia wniosku spełniającego wszystkie elementy formalne.

6. Naruszenie art. 27b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten może być podstawą wzywania Przedsiębiorstwa Wodociągowo Kanalizacyjnego do przedkładania określonych informacji w toku postępowania o zatwierdzenie taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i w konsekwencji nieuprawniony wliczanie okresów oczekiwania na udzielenie odpowiedzi na wezwania kierowane w tym trybie do okresów pozwalających organowi uznać, że wydał decyzję w ciągu 45 dni, o których mowa w art. 24c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

7. Naruszenie art. 27b ust. 1 poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten może być również przepisem prawa procesowego i w konsekwencji może stanowić wyjątek od art. 64 § 1 k.p.a. i art. 50 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie. W ocenie organu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 z p. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 537; dalej: ustawa, uzzwzoś.), jak również ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z p. zm.; obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.) w myśl art. 27 c ust. 1 ustawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, że zgodnie z art. 27c ust. 1 uzzwzoś. do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że organ taki ma prawo do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., oraz jest zobowiązany w oparciu o art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 27b ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że w celu wykonywania zadań określonych w ustawie organ regulacyjny może wzywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazywania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań.

Zgodnie z przepisem art. 24b ust. 1 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2 uzzwoś (dodany ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie uzzwzoś (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180). Jako regulatora wskazano właściwego miejscowo dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Na mocy art. 29 ust. 1 pkt 1 uzzwzoś, karze pieniężnej podlega, kto stosuje taryfy nie przestrzegając obowiązku ich przedstawienia do zatwierdzenia przez organ regulacyjny, przy czym karze może podlegać także osoba sprawująca funkcję kierownika przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 29 ust. 8 uzzwzoś).

Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w rozumieniu przepisów ustawy, może być przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, jak również samorządowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej prowadząca taką działalność (art. 2 pkt 4 u uzzwzoś).

Zgodnie z przepisem art. 24b ust. 1 u.z.z.w.o.ś., taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2 uzzwzoś.

W przedmiotowej sprawie Strona skarżąca wniosła w dniu [...]lutego 2021 r. o zatwierdzenie nowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...]na okres trzech lat.

W myśl art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków taryfa jest zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Taryfa ustalana jest na okres 3 lat (art. 20 ust. 1 uzzwzoś), a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług (ust. 2).

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 3 uzzwzoś ceny i stawki określone w taryfie są zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z kolei przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, uwzględniając w szczególności:

1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy;

2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia;

3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne przedkłada projekt taryfy do zatwierdzenia, w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy; do wniosku dołącza się projekt taryfy oraz jego uzasadnienia (art. 24 b ust. 1-4 uzzwzoś). Wedle art. 24c ust. 1 uzzwzoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku:

1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie, pod względem zgodności z:

a) przepisami uzzwzoś,

b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz

2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwzoś, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Po dokonaniu oceny projektu taryfy (oraz jej uzasadnienia) organ regulacyjny wydaje jedną z decyzji określonych w art. 24c ust. 2 lub 3 uzzwzoś, tj.:

• zatwierdza taryfę - w przypadku pozytywnego wyniku przeprowadzonej przez organ oceny,

• odmawia zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnianie wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawny - w przypadku negatywnego wyniku przeprowadzonej analizy.

Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że celem uregulowanej w nich instytucji zatwierdzania przez organ regulacyjny taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (jak i skrócenia i zatwierdzenia nowej taryfy) jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców tych usług przed nieuzasadnionym podnoszeniem cen przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny dokonuje kontroli przestawionego mu do zatwierdzenia projektu taryfy oraz jego uzasadnienia w dwóch aspektach: 1) spełnienia przez te dokumenty formalnych wymogów ustawowych, 2) istnienia uzasadnienia ekonomicznego dla wysokości cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy. Rolą organu regulacyjnego w świetle brzmienia art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś jest weryfikacja wykazanych przez wnioskodawcę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w zakresie ich wpływu na ceny i stawki opłat zawarte w projekcie taryfy. Organ regulacyjny nie ma też kompetencji do samodzielnej zmiany projektu taryfy przedstawionej przez stronę – jeżeli wynik badania wniosku o zatwierdzenie taryfy, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 uzzwoś), natomiast jeżeli wynik ten jest negatywny organ wydaje decyzję odmowną, w której nakłada obowiązek przedłożenia w określonym terminie poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia (art. 24c ust. 3 ustawy uzzwoś). Przepisy uzzwoś przewidują obowiązek brania przez organ pod uwagę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz zapewnienia pokrycia uzasadnionych kosztów przedsiębiorstwa, tylko w przypadku określenia przez organ regulacyjny tymczasowej taryfy, uregulowanej w art. 24c ust. 4 i 5 uzzwoś, kiedy organ ustala taką taryfę działając z urzędu.

Istotnym w rozpatrywaniu niniejszej sprawy jest kwestia związana z terminem zakreślonym w art. 24c ust. 1 uzzwoś.

Trzeba wspomnieć, że w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie jednak z art. 34 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone m.in. w § 3. Takim przepisem szczególnym (lex specialis) jest art. 24c ust. 1 uzzwoś stanowiący o powinności załatwienia sprawy w terminie 45 dni od otrzymania wniosku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, a skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje go za swój, iż istotna jest w tej kwestii jednak treść przepisu art. 35 § 5 k.p.a. zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających (a więc w m.in. w § 4 art. 35 k.p.a. odsyłającym do przepisów szczególnych - w realiach sprawy do 45 dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Art. 24b ust. 4-7 uzzwoś wymienia obligatoryjnie wymagane informacje, jakie powinny zawierać projekt taryfy i jej uzasadnienie. W sytuacji, w której ich brak, organ regulacyjny na podstawie przywołanego już art. 27b ust. 1 ustawy ma powinność wezwać stronę do ich uzupełnienia.

Tym samym wniosek - jako inicjujący postępowanie administracyjne - nie powinien też zawierać braków formalnych. W sytuacji, w której tak się dzieje, organ regulacyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 27c ust. 1 uzzwoś ma powinność wezwania strony do ich uzupełnienia.

Trzeba zatem stwierdzić, że przedstawione regulacje sprawiają, że 45 - dniowy termin liczony jest od dnia złożenia wniosku: po pierwsze pozbawionego braków formalnych, po wtóre kompletnego, zawierającego informacje wymagane uzzwoś, w szczególności jej art. 24b ust. 4-7. Termin ten - z uwagi na art. 24f ust. 2 uzzwoś - nie ma jednak charakteru procesowego (w szczególności instrukcyjnego), nie jest też terminem zawitym. W ocenie Sądu jest to termin prawa materialnego, którego przekroczenie (po uwzględnieniu opisanych wcześniej okoliczności skutkujących jego ewentualnym przedłużeniem) rodzi skutek wskazany w art. 24f ust. 2 uzzwoś (patrz: m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1265/19, LEX nr 2740572; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).

Sąd w cyt. wyroku zauważył jednak, że kluczowe znaczenie ma sposób jego liczenia - od chwili otrzymania przez organ regulacyjny kompletnego wniosku, zawierającego wszystkie informacje, o których mowa w art. 24 ust. 6-7 uzzwoś. Adresatem przepisu wskazującego 45 - dniowy termin na załatwienie sprawy od otrzymania wniosku jest przy tym każdorazowo organ regulacyjny rozstrzygający wniosek, a więc organ I instancji (a nie wszystkie organy - traktowane łącznie - wypowiadające się w toku administracyjnego postępowania odwoławczego, aż do wydania ostatecznej decyzji). Wynika to wprost z wykładni literalnej brzmienia art. 24c ust. 1 uzzwoś, a także wykładni systemowej, mającej na uwadze treść art. 24b ust. 2 ustawy, który stanowi: "Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy."

Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a. Jak już wskazano, art. 24c ust. 1 uzzwoś stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy, określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 uzzwoś, organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45 - dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, LEX nr 3009380; dostępny tamże).

Odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 uzzwoś 45 - dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badać każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie - datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07; dostępne tamże).

Mając na względzie wskazane okoliczności, NSA stanął na stanowisku, że w praktyce ów 45 - dniowy termin (z uwagi na niewliczanie do jego biegu np. przerw wynikających z okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a.) może upłynąć później (i to znacznie). Ponieważ jednak ma charakter materialny (na co wskazują skutki jego przekroczenia wskazane w art. 24f ust. 2 uzzwoś) nie ma do niego zastosowania możliwość przedłużenia w trybie art. 36 § 1 k.p.a. (patrz: cyt. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20).

Rozważania te w realiach rozpoznawanej sprawy przekładają się na stwierdzenie przez Sąd, iż z braku zarówno materiału dowodowego, jak też i odniesienia się Prezesa PGWWP do kwestii podnoszonej przez Stronę skarżącą w odwołaniu odnośnie wejścia w życie taryfy po upływie 120 dni (a zatem [...]marca 2021 r.), brak jest możliwości dokonania całościowej oceny sprawy.

Strona skarżąca w toku postępowania twierdziła, że taryfa weszła w życie na mocy art. 24 f ust. 2 ustawy, który stanowi, iż jeżeli organ regulacyjny nie wyda decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1, taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.

W sprawie zatem należy przede wszystkim ustalić, czy w myśl art. 24f ust. 2 ustawy - z mocy prawa, zgodnie z przepisami uzzwoś - weszła w życie nowa taryfa regulacyjna przewidziana w przedstawionym organowi projekcie, czy też nie.

Organ odwoławczy stwierdził natomiast w zaskarżonej decyzji, że nie dopatrzył się uchybień zarzucanych przez Stronę skarżącą i uznał za właściwą ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego przeprowadzoną przez organ I instancji, nie odnosząc się w ogóle do zarzutów Strony skarżącej odnośnie wskazanej powyżej kwestii.

Brak merytorycznego odniesienia się do wskazanych wyżej kwestii powoduje, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. W uzasadnieniu decyzji brak jest wskazania przyczyn, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione przez Skarżącą argumenty. Nie uwzględniając odwołania Strony Organ odwoławczy był zobowiązany do odniesienia się do argumentów podnoszonych przez Skarżącą, czego jednakże nie uczynił.

Sąd stwierdza tym samym, że Organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich kwestii istotnych w kontekście oceny i weryfikacji sprawy, jakie zostały podniesione w odwołaniu.

Brak merytorycznego odniesienia się do wskazanych wyżej kwestii powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. W uzasadnieniu decyzji brak jest bowiem wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione przez Stronę skarżącą w odwołaniu argumenty.

W ocenie Sądu Prezes PGWWP pominął szereg wyżej wskazanych okoliczności, istotnych dla sprawy. Prowadzone postepowanie nie zostało ukierunkowane na kluczowe okoliczności wymagające wyjaśnienia, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominiętych milczeniem argumentów odwołania, na co wskazuje ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym Sąd nie mógł prawidłowo ocenić całokształtu sprawy i poddać jej ocenie zgodności z prawem. Tymczasem wskazane okoliczności mogą mieć zasadniczy wpływ na orzeczenie wymierzenia kary.

Z dyspozycji art. 15 k.p.a. wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Tego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uczynił.

Wyrażona przez Prezesa PGWWP w odpowiedzi na skargę próba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może zastępować zaskarżonej decyzji i wskazanych w niej braków. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy winien w wydanej decyzji odnieść się zarówno co do podjętego rozstrzygnięcia przez organ regulacyjny, jak również co do podnoszonych przez Stronę skarżącą argumentów przeciwnych temu rozstrzygnięciu, a ujętych w odwołaniu.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, których odzwierciedleniem winna być treść uzasadnienia decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów odwołania dotyczących kwestii terminu wejścia w życie taryfy wnioskowanej przez Stronę.

Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1 sentencji).

Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w pkt 2 wyroku w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 4.406 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (789 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego (3.600 zł), jak również zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).