Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 496/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie zdalnej w dniu 12 grudnia 2023r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2021 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w A. K., za pośrednictwem aplikacji elektronicznej eWniosekPlus, wpłynął wniosek K. K. (dalej także: Skarżący, Strona) o przyznanie płatności na rok 2021. Na podstawie tego wniosku K. K. ubiegał się m.in. o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Powierzchnia zgłoszona do płatności wynosiła łącznie 220,44 ha, z czego:

. 0,31 ha gruntów rolnych zostało zgłoszonych w ramach płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych),

. 217,52 ha gruntów rolnych zostało zgłoszonych w ramach płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I,

. 2,61 ha gruntów rolnych zostało zgłoszonych w ramach płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II.

W ramach oceny wniosku o przyznanie płatności na rok 2021 została przeprowadzona kontrola administracyjna, w wyniku której ustalono istnienie powiązań osobowych pomiędzy K. K. a szeregiem innych podmiotów, które ubiegały się samodzielnie o przyznanie płatności ONW. W dniu [...] listopada 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wpłynęło pismo K. K., w którym zwrócił się z prośbą do organu o udzielenie informacji dotyczących stanu i przebiegu postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2021. W odpowiedzi Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. pismem z dnia [...] listopada 2021 r. wyjaśnił stronie zasady wypłaty zaliczek na poczet płatności ONW w kontekście postępowania w sprawie złożonego wniosku na rok 2021, jak również poinformował ją o tym, że wniosek podlega weryfikacji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W dniu [...] listopada 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wpłynęło pismo ustanowionego pełnomocnika strony, R. G., stanowiące odpowiedź na wezwanie. Pełnomocnik przedłożył dokumenty wymienione szczegółowo w wezwaniu, w tym faktury, dokumenty potwierdzające zapłatę podatku rolnego i podatku od nieruchomości. W piśmie wskazano również numery ksiąg wieczystych dotyczących działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku, których Strona jest właścicielem, jak również wyjaśniono, że inne dokumenty (w tym dotyczące posiadanego sprzętu rolniczego) były przedkładane w postępowaniu dotyczącym wniosku strony na rok 2020. Ponadto pełnomocnik strony wyjaśnił, że miejsce przechowywania/magazynowania plonów i innych zasobów gospodarstwa, a także prowadzenia produkcji zwierzęcej jest znane organowi, który dokonywał wizji lokalnej miejsca zasobów gospodarstwa i siedziby stada w [...] przy ul. [...]. Podniósł przy tym, że pomimo tego, iż wizja lokalna dotyczyła sprawy przyznania płatności na rok 2020, to jednak została ona przeprowadzona w roku 2021, a wszelkie zaobserwowane w jej trakcie zasoby gospodarstwa były wykorzystywane także w roku 2021. Zgodnie ze złożonym wyjaśnieniem część maszyn rolniczych jest przechowywana również w miejscowości P. 10 i maszyny właśnie z tej lokalizacji były wykorzystywane do prowadzenia prac także w roku 2021 (wizja lokalna została przeprowadzona również w tym miejscu). Skarżący nie posiada rachunków/faktur za użyty do produkcji rolnej materiał siewny, pasze, nawozy i środki ochrony roślin za rok 2021. Materiał paszowy pozyskiwany jest z własnych gruntów – także słoma ze zbóż i kukurydza. Niezbędne surowce pozyskiwane są z własnych upraw. Nasiona zbóż pozyskiwane są z własnego materiału. Nasiona kupowane są ze sklepów i centrali nasiennych oraz firm handlowych zajmujących się sprzedażą towarów do produkcji rolnej. Nawozy zakupywane są w okolicznych sklepach i hurtowniach. Skarżący jest rolnikiem ryczałtowym i nie prowadzi ewidencji VAT, Prace rolne były wykonywane maszynami rolniczymi stanowiącymi własność strony, a także częściowo maszynami użyczonymi od rodziców. Prace agrotechniczne są wykonywane w określonym zakresie osobiście przez stronę, a w pozostałym zakresie przez firmy w ramach świadczenia usług obsługi maszyn i pojazdów rolniczych. Skarżący nie zatrudnia pracowników, a część prac przy zwierzętach wykonują pracownicy zatrudniani przez [...] Sp. z o.o. Prace przy zwierzętach producent wykonuje również osobiście przy sporadycznym wsparciu rodziny.

Po analizie wyjaśnień pełnomocnika strony oraz złożonych i wskazanych dokumentów, organ I instancji, uznając, że nie są one wyczerpujące, podjął decyzję o przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Termin rozprawy został wyznaczony na dzień [...] marca 2022 r. Skarżący został zawiadomiony o terminie rozprawy za pośrednictwem pełnomocnika. Do osobistego stawienia się na rozprawie w charakterze świadków zostali w dniu [...] lutego 2022 r. wezwani: A. K., S. K. i K. K.. Wszystkie wezwania, skierowane na adresy świadków, zostały odebrane przez S. K.. Pomimo prawidłowych doręczeń wezwań i zawiadomienia, w dniu wyznaczonym na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w Biurze Powiatowym ARiMR w A. K. nie stawiła się ani Strona, ani żaden z wezwanych świadków. Fakt ten został udokumentowany w sporządzonym na tę okoliczność protokole z rozprawy administracyjnej.

W dniu [...] marca 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wpłynęły trzy oświadczenia: A. K., K. K. i S. K., w których zgodnie powołali się oni na prawo do odmowy zeznań w charakterze świadka na podstawie art. 83 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a." – (więzi rodzinne ze stroną). W dniu [...] maja 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wydał postanowienie o dopuszczeniu dowodu w sprawie – dokumentów pochodzących z postępowań prowadzonych na podstawie wniosków składanych zarówno przez stronę, jak i podmioty, co do których stwierdzono istnienie powiązań ze stroną.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wydał w dniu [...] września 2022 r. decyzję o odmowie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Na mocy tej decyzji organ odmówił przyznania u Skarżącemu wnioskowanych przez niego płatności ONW na rok 2021. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono istnienie powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym i ekonomicznym pomiędzy Skarżącym a innymi podmiotami, występującymi formalnie jako niezależni i samodzielni producenci rolni. Charakter i stopień tych powiązań, w ocenie organu, uzasadniał sformułowanie wniosku o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek pozwalających na uznanie, że gospodarstwo rolne Skarżącego znalazło się w łańcuchu wzajemnych powiązań świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. W ocenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu 4 gospodarstw indywidualnych oraz 5 spółek powiązanych, co miało pozwolić na uzyskanie płatności w wysokości większej niż te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Konsekwencją utworzenia wielu podmiotów było przyznanie wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów dotyczących jednego gospodarstwa. Jakkolwiek powiązane podmioty formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny czy rachunek bankowy, to jednak istniały między nimi ścisłe powiązania o opisanym w decyzji charakterze. Opierając się na definicjach rolnika i gospodarstwa rolnego, wynikających z przywołanych w decyzji przepisów wspólnotowych i krajowych, organ uznał K. K., S. K., A. K. i K. K. w istocie za jednego rolnika, a wszystkie powiązane osobowo i zarządzane przez te osoby jednostki produkcyjne za jedno gospodarstwo prowadzone przez wnioskodawcę wraz z członkami jego rodziny.

Równolegle ze sprawą dotyczącą przyznania płatności na rok 2021 prowadzona była sprawa dotycząca wniosku Skarżącego o przyznanie płatności na rok 2020. Ze względu na to, że czynności dowodowe dla sprawy z roku 2020 prowadzone były w przeważającej części w roku 2021, pozostają one w dużym stopniu adekwatne również dla sprawy dotyczącej roku 2021. T. się to zarówno np. przeprowadzanych w roku 2021 oględzin, jak i wyjaśnień składanych przez stronę oraz inne wzywane do tego osoby. Wydaje się, że z takim stanowiskiem zgadza się sam Skarżący, na co wskazuje treść wyjaśnień jego pełnomocnika z dnia [...] listopada 2021 r. W wyjaśnieniach tych pełnomocnik Skarżącego wprost wskazał, że "mimo iż wizja lokalna dotyczyła sprawy przyznania płatności na rok 2020 to jednakże odbyła się w roku 2021, a wszelkie zaobserwowane zasoby gospodarstwa były wykorzystywane także w roku 2021". W powyższym kontekście organ powołał treść wyjaśnień złożonych przez Skarżącego w ramach oceny wniosku o przyznanie płatności na rok 2020, a także uwzględnił wyniki wizji lokalnych, które zostały przeprowadzone w miejscach będących formalnie siedzibami gospodarstw poszczególnych wnioskodawców lub siedzibami należących do nich stad zwierząt.

W dniu [...] października 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wpłynęło odwołanie Skarżącego. Ze względu na skomplikowany charakter sprawy oraz obszerność zebranego materiału dowodowego postępowanie odwoławcze podlegało kilkukrotnemu przedłużeniu. W związku z tym pełnomocnik strony złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na bezczynność organu, wnosząc o zobowiązanie organu odwoławczego do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia ponaglenia Prezes ARiMR uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w T. termin załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2023 r. W dniu [...] czerwca 2023 r. do Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wpłynęły dodatkowe dokumenty, złożone za pośrednictwem poczty przez pełnomocnika strony. Dokumentami tymi były faktury VAT dotyczące sprzedaży plonów i zwierząt, imienne raporty miesięczne ZUS P RCA dotyczące osób zatrudnianych przez [...], dokumenty dotyczące [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. oraz P.W. [...] Sp. z o.o. (w tym potwierdzenia spłaty kredytów, faktury, bilanse za 2021 r.). W wyniku rozpatrzenia sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało poparte prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Organ II instancji nie stwierdził żadnych uchybień formalnych ani merytorycznych, które mogłyby prowadzić do podważenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Wobec powyższego organ II instancji wydał decyzję ostateczną z dnia [...] czerwca 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. z dnia [...] września 2022 r. o odmowie przyznania Skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).

W uzasadnieniu organ podał, że reguły ustalające przyznawanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w ramach PROW 2014-2020 zostały określone zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i unijnego. Spośród przepisów krajowych podstawowe znaczenie ma rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 364 ze zm.).

W ocenie organu I instancji stwierdzone w wyniku postępowania okoliczności faktyczne uzasadniały sformułowanie tezy o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek do uznania, że stworzone zostały sztuczne warunki do uzyskania zawyżonych korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, o których mowa w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego Rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549 ze zm.) oraz w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23 12.1995 r. ze zm.).

Najistotniejsza dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest treść i znaczenie wskazanych powyżej przepisów art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadza do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Wobec powyższego, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 niezbędne było w przedmiotowej sprawie stwierdzenie istnienia dwóch przesłanek – obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś – że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem. Należało zatem ustalić, czy po pierwsze w sprawie doszło do wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności (przesłanka obiektywna). Po drugie - czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkoma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni (przesłanka subiektywna).

W ocenie organu samo prowadzenie działalności rolnej nie ma na celu ubiegania się wyłącznie o ww. dopłaty, gdyż istotą prowadzenia każdej działalności gospodarczej, w tym rolnej, jest zyskanie jak największego dochodu. Natomiast wykreowanie sztucznych warunków ma prowadzić wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. De facto w omawianym przypadku sztucznie wykreowano łącznie 9 gospodarstw rolnych, z zastrzeżeniem, że część z nich, tj. gospodarstwa deklarowane przez [...] istniały już wcześniej (daty wpisów do ewidencji producentów odpowiednio: 2004 r., 2005 r., 2004 r. i 2006 r.), a część, tj. gospodarstwa deklarowane przez [...], powstała wyłącznie w celu uniknięcia, przez już wcześniej istniejące podmioty, skutków wynikających z § 3 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 364 ze zm.).

Płatność ONW do każdego hektara jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem (zasada degresywności). Zasadę degresywności stosuje się dla powierzchni powyżej 25 ha (płatność ONW bez zobowiązania 5-letniego) lub 50 ha (płatność ONW wraz ze zobowiązaniem 5-letnim), przy czym maksymalna powierzchnia, do której może zostać przyznana pomoc finansowa z tytułu ONW wynosi 75 ha (w przypadku płatności ONW bez zobowiązania 5-letniego) oraz 300 ha (dla płatności ONW ze zobowiązaniem 5-letnim). To z kolei pozostaje w ścisłym powiązaniu z art. 31 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K., ustalił, iż w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny, jak i subiektywny, W co stanowi podstawę do stwierdzenia, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ustalił, iż element obiektywny polegał na wykreowaniu wielu (9) podmiotów wnioskujących w roku 2021 o przyznanie płatności, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej, niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik.

Natomiast w ramach elementu subiektywnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. przeprowadził wielowątkową analizę istniejących pomiędzy: [...] powiązań o charakterze osobowym, funkcjonalnym (organizacyjnym), biznesowym i własnościowym. W ramach tej analizy poddano ocenie historię rejestracji w ewidencji producentów poszczególnych podmiotów uznanych za powiązane, ich siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, stan zaplecza gospodarczego (maszyny, budynki gospodarcze), siedzib stad i przemieszczenia zwierząt.

W ramach badania powiązań osobowych ustalono, że S. K. i A. K. są małżeństwem od 1992 r. Pomiędzy małżonkami od dnia [...] grudnia 2010 r. istnieje rozdzielność majątkowa, ustanowiona na podstawie umowy majątkowej małżeńskiej. S. K. uzyskał wpis do ewidencji producentów w dniu [...] maja 2004 r., zaś A. K. została zarejestrowana w ewidencji producentów, na jej własny wniosek, w dniu [...] maja 2005 r., a zatem w czasie, kiedy pomiędzy małżonkami nie istniała jeszcze rozdzielność majątkowa. K. K. i K. K. są synami S. K. i A. K.. K. K. uzyskał wpis do ewidencji producentów w dniu [...] kwietnia 2013 r., natomiast K. K. w dniu [...] listopada 2015 r. Pełnomocnikiem obu synów jest S. K. (na podstawie pełnomocnictw sporządzonych w formie aktów notarialnych). Oba pełnomocnictwa obejmują m.in. dokonywanie czynności prawnych związanych z obrotem nieruchomościami, obciążania ich, reprezentowanie mocodawcy przed wszelkimi podmiotami, zarząd i administrowanie majątkiem mocodawcy, podpisywanie w jego imieniu weksli in blanco i deklaracji wekslowych, odbioru wszelkiej korespondencji kierowanej do mocodawcy, zaciąganie zobowiązań kredytowych i wiele innych, określonych w dokumentach pełnomocnictw. Podkreślenia wymaga, że większość czynności objętych zakresem pełnomocnictwa może być dokonywana na warunkach według uznania pełnomocnika. Okoliczność ta, a także bardzo szerokie zakresy obu pełnomocnictw, uzasadniają przyjęcie tezy, że S. K. ma w istocie prawo do samodzielnego zarządu majątkami obu synów. Organ I instancji odzwierciedlił dane dotyczące historii rejestracji w ewidencji producentów strony, jej rodziców, brata oraz 6 spółek kapitałowych (dodatkowo z uwzględnieniem zarejestrowanego w roku 2022 [...] Sp. z o.o.). Dokonał też opisu procesu dokonywania wpisów do ewidencji producentów poszczególnych podmiotów. S. K. jest głównym udziałowcem i osobą uprawnioną do samodzielnej reprezentacji [...]. S. K. jest także jedynym wspólnikiem P.W. [...] Sp. z o.o. Wynika z tego, że ma on w tej spółce wyłączne kompetencje we wszystkich sprawach, w których zgodnie z Kodeksem spółek handlowych wymagana jest uchwała wspólników, w tym w sprawie powoływania zarządu i odwoływania zarządu. Struktura [...] [...] (oraz jej komplementariusza – [...]) ukształtowana jest natomiast w taki sposób, że przez pełnione funkcje i wynikające z nich uprawnienia S. K. ma decydujący wpływ na bieżącą działalność tych podmiotów, w tym na ubieganie się przez te podmioty o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. S. K. jest także pełnomocnikiem K. K. i K. K., przy czym udzielone pełnomocnictwa są na tyle szerokie, że w praktyce stwarzają mu możliwość samodzielnego działania we wszystkich aspektach działalności rolniczej synów, w tym także w zakresie składania wniosków o przyznanie płatności.

Bezsprzecznie od strony formalnej, w świetle przepisów prawa polskiego, wszystkie wymienione podmioty, tj. [...] są samodzielne i niezależne w obrocie gospodarczym, jednak równie bezsprzeczne pozostaje to, że struktura wymienionych spółek prawa handlowego lub zakres pełnomocnictw udzielonych przez osoby fizyczne (synów) w istocie pozwalają u S. K. na samodzielne podejmowanie wszystkich istotnych decyzji związanych z prowadzeniem działalności rolniczej (w tym decydowania o strukturze zasiewów, rodzaju upraw, terminach i rodzaju wykonywania prac, składania wniosku o płatności i ich treści).

Kolejnym elementem, który został poddany ocenie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K., były siedziby gospodarstw S. K., A. K., K. K. i K. K. oraz gospodarstw zgłaszanych jako należące do 5 spółek kapitałowych, wraz z zarejestrowanymi siedzibami stad. W tym zakresie organ I instancji przywołał wyniki szeregu wizji lokalnych wykonanych w miejscach zamieszkania osób fizycznych oraz w zarejestrowanych siedzibach spółek kapitałowych. Na podstawie umiejscowienia siedzib spółek kapitałowych, adresów gospodarstw osób fizycznych (będących w istocie jedynie adresami zamieszkania tych osób) i umiejscowienia siedzib stad, organ I instancji doszedł do wniosku, że opisane okoliczności wskazują na zorganizowaną i przemyślaną koordynację działań pomiędzy ww. podmiotami. Sposób rozmieszczenia siedzib stad i siedzib spółek kapitałowych, sposób sprawowania opieki nad zwierzętami (zbiorczo przez pracowników [...] Sp. z o.o.), sam sposób przetrzymywania zwierząt (we wspólnych boksach), w połączeniu z przeprowadzoną powyżej analizą struktury własnościowej spółek i ich strukturą organizacyjną wskazują na istniejące powiązania osobowe (wskazywane jak powyżej), a także powiązania organizacyjne i gospodarcze, z wiodącą rolą S. K. i A. K. jako osób posiadających określone kompetencje decyzyjne w ramach powiązanych podmiotów. Kompetencje te wynikają przy tym bądź z tytułu posiadanych udziałów w spółkach kapitałowych, bądź z tytułu prawa reprezentacji, bądź też z zakresu udzielonych pełnomocnictw.

Innymi okolicznościami, świadczącymi o istnieniu powiązań osobowych, organizacyjnych i gospodarczych pomiędzy analizowanymi podmiotami są przykładowo przemieszczenia poszczególnych sztuk zwierząt pomiędzy różnymi siedzibami stad, pozostającymi jednak przez cały czas w ramach wskazywanego kręgu powiązanych podmiotów. Organ I instancji wykazał również, że wiele sztuk zwierząt było przemieszczanych wielokrotnie pomiędzy różnymi powiązanymi podmiotami, przy czym niejednokrotnie to samo zwierzę przechodziło kilkukrotnie przez te same siedziby stad. Na skutek przemieszczeń dokonanych między powiązanymi podmiotami pomiędzy dniem [...] czerwca 2020 r. a dniem [...] czerwca 2020 r., we wszystkich 9 podmiotach osiągnięto jednak stany pozwalające na ubieganie się o obie wskazane płatności w maksymalnej wysokości. Należy przy tym podkreślić, że część przemieszczonych zwierząt tuż po wymaganym okresie przetrzymywania, wynoszącym 30 dni, została przemieszczona powrotnie. W roku 2021 przemieszczenia bydła pomiędzy powiązanymi podmiotami odbywały się na znacznie mniejszą skalę. Jednak wszystkie powiązane podmioty miały już pełną wiedzę w przedmiocie tego, że prowadzona jest w stosunku do nich szczegółowa weryfikacja pod kątem zaistnienia sztucznych warunków.

Ponadto, organ I instancji słusznie zauważył, że część z powiązanych podmiotów, pomimo wieloletniego ubiegania się o przyznanie płatności, rozpoczęła działalność w zakresie hodowli dopiero po uruchomieniu odrębnej płatności do zwierząt ([...] czy też P.W. [...] Sp. z o.o.), o czym świadczy brak wcześniejszej rejestracji siedzib stad i zwierząt przez te podmioty. Organ I instancji, na podstawie bazy danych identyfikacji i rejestracji zwierząt stwierdził także, że w okresie od 2015 do 2021 r. wszystkie "nowe" sztuki w poszczególnych siedzibach stad pochodziły z któregoś z podmiotów powiązanych. Nie dokonywano zakupu nowych zwierząt od podmiotów spoza kręgu podmiotów powiązanych.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że żaden z 9 podmiotów ubiegających się o płatność ONW w roku 2021 nie realizował 5-letniego zobowiązania, o którym mowa w § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW. Tym samym limit powierzchni, do której możliwe było uzyskanie płatności ONW przez każdy z podmiotów, wynosił 75 ha.

Przeprowadzona przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. analiza powierzchni zadeklarowanych przez poszczególne podmioty tylko do płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy II wykazała, że gdyby w 2021 r. został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności to szacunkowa przyznana płatność na podstawie deklarowanych wartości wyniosłaby [...] zł. Natomiast, jeżeli kwota płatności zostałaby określona dla każdego z podmiotów z osobna, to wielkość płatności ONW szacowana łącznie dla wszystkich podmiotów wyniosłaby [...] zł.

Z uwagi na obowiązujące zasady przyznawania płatności ONW – limit powierzchniowy, a przede wszystkim degresywność – w oczywisty sposób złożenie 9 odrębnych wniosków zamiast jednego, obejmującego wszystkie grunty znajdujące się pod faktycznym zarządem S. K. i członków jego najbliższej rodziny, zwielokrotniłoby możliwą do uzyskania płatność ONW.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wskazał również na fakt wydzierżawiania gruntów pomiędzy podmiotami powiązanymi. Omówiony także został wpływ tych działań na możliwości ubiegania się o płatności ONW przez osoby fizyczne: K. K., K. K. i A. K.. Z analiz przeprowadzonych przez organ I instancji wynika, że na skutek dzierżaw gruntów należących do podmiotów powiązanych część podmiotów zwiększyła swoje możliwości w zakresie ubiegania się o płatności ONW. W szczególności dotyczyło to K. K. i K. K..

Organ I instancji, na podstawie zebranych informacji, dokonał zestawienia maszyn i urządzeń rolniczych posiadanych przez ww. osoby fizyczne, a także przez [...]. Analiza tych zestawień oraz wyjaśnień uzyskanych od poszczególnych osób wskazuje, że żadne z gospodarstw deklarowanych przez osoby fizyczne nie posiada kompletnego parku maszynowego. W ocenie organu odwoławczego stan parków maszynowych wskazuje, że poszczególne podmioty były uzależnione od siebie wzajemnie przy produkcji rolnej i hodowlanej, gdyż żaden z nich nie ma możliwości technicznych pozwalających na wykonywanie wszystkich niezbędnych prac polowych, w szczególności w powiązaniu z tak znacznym rozproszeniem gruntów.

Uwzględniając rozproszenie gruntów rolnych zgłaszanych nawet w ramach tych samych wniosków, ich powierzchnię (tylko 4 osoby fizyczne zadeklarowały do jednolitej płatności obszarowej łączną powierzchnię wynoszącą ponad 1.273 ha), prowadzony chów zwierząt, a także rozproszenie maszyn rolniczych i niekompletność posiadanych przez te osoby parków maszynowych, organ odwoławczy stoi na stanowisku, że prowadzenie działalności rolniczej w takich okolicznościach wymuszało wręcz konieczność koordynacji działań przez osobę lub osoby posiadające niezbędną wiedzę, środki techniczne i zasoby ludzkie (lub dostęp do nich) oraz stosowne uprawnienia decyzyjne. Takimi osobami pozostawali w ocenie organu S. K. i A. K., którzy z pomocą swoich synów zarządzali w istocie jednym dużym gospodarstwem, jedynie podzielonym na mniejsze jednostki organizacyjne, zachowujące pozory odrębności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. w pełni podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K., że działanie odwołującego wyczerpało przesłankę zapisaną w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Dlatego też podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie co do odmowy przyznania Skarżącemu płatności z tytułu ONW na 2021 r. uznał za zgodne z przepisami prawa.

W skardze do tut. Sądu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią decyzji z dnia [...] września 2022 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. zarzucając naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez niewykazanie rzeczywistego prowadzenia, kierowania, sprawowania zwierzchnictwa i podejmowania wszelkich czynności faktycznych i prawnych dotyczących wszystkich gospodarstw rolnych (osób fizycznych i spółek) wyłącznie przez A. i S. małżonków [...], podczas gdy organ wskazuje tylko na potencjalną możliwość sprawowania w/w czynności, a ponadto organ pominął dokumenty i wyjaśnienia strony potwierdzające wyodrębnienie poszczególnych gospodarstw rolnych kierowanych przez indywidualnych producentów rolnych;

2) art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego przez: wybiórcze, przykładowe – jak sam przyznał organ, prezentowanie rzekomo swobodnego przenoszenia gruntów pomiędzy producentami rolnymi; stwierdzenie braku posiadania kompletnego parku maszynowego i zaplecza technicznego oraz osobowego przez poszczególnych producentów rolnych, bezzasadne uznanie, że przedłożone przez Skarżącego dowody na etapie postępowania przed organem I i II instancji nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż zdaniem organu, Skarżący tylko formalnie jest niezależnym podmiotem i tylko formalnie pozostaje stroną transakcji;

3) art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, przez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów, zgłoszonych żądań oraz uniemożliwienie przedłożenia dowodów w sprawie przez niepoinformowanie strony o zamiarze wydania decyzji administracyjnej, zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie;

4) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:

a) braku wyjaśnienia dlaczego w ocenie organu otrzymane przez Skarżącego korzyści były sprzeczne z celami wsparcia wymienionymi w art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005;

b) występowaniu istotnych sprzeczności w rozumieniu pojęcia stwarzania sztucznych warunków, gdzie z jednej strony organ upatruje jej w "sztucznym wykreowaniu 9 gospodarstw", a z drugiej w "zamierzonym kształtowaniu struktur podmiotów i powiązań między nimi w określony sposób", co nie pozwala przesądzić czy odmowa przyznania płatności wynika z samego faktu powstania gospodarstw rolnych – a jeżeli tak, to dlaczego zdaniem organu gospodarstwa utworzono sztucznie (w szczególności spółki handlowe funkcjonujące na rynku od kilkunastu lub kilkudziesięciu lat), czy też z faktu postępującej koordynacji działań – a jeżeli tak, to na czym polegała owa koordynacja działań w roku 2021, jakie podmioty brały w niej udział i dlaczego koordynacja ta nie mogła powstać na skutek naturalnego ukształtowania się stosunków gospodarczych;

c) a ponadto na braku wykazania przez organ, że działania podejmowane na przestrzeni kilkudziesięciu lat przez A. i S. małżonków [...] polegały na sztucznym wykreowaniu 9 gospodarstw oraz że wyłącznym celem owych działań było uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia, w sytuacji gdy ustalenia w powyższym zakresie organ poczynił wyłącznie na podstawie własnych przypuszczeń i domniemań, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wzmianki na czym polegać miało sztuczne stworzenie warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia;

d) braku uzasadnienia, dlaczego poszczególne podmioty należy uznać za podmioty niesamodzielne skoro w roku 2021 nie podejmowały żadnych działań obliczonych na sztuczne tworzenie warunków, a zwłaszcza dlaczego Spółkę pod firmą [...] Sp. z o.o. należy uznać za podmiot niesamodzielny, wchodzący w skład jednego wieloczłonowego gospodarstwa rolnego i braku wskazania jakie działania w roku 2021 podejmowała w/w spółka w zamiarze stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności;

co w wyniku w/w naruszeń skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, tj. że działania A. i S. małżonków [...] były podyktowane chęcią zwiększenia rozmiaru płatności i obejściem przepisów ograniczających płatności; uznaniem 9 gospodarstw kierowanych przez odrębnych producentów rolnych za jedno gospodarstwo rolne zarządzane przez jednego zarządcę; uznaniem, że wszystkie gospodarstwa rolne powstały w sposób sztuczny;

5) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej jako: Rozporządzenie nr 1306/2013) w zw. z art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przez błędne uznanie, że Strona stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności oraz że celem nabycia udziałów w spółkach i utworzenia własnego gospodarstwa rolnego było wyłącznie osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE, co w konsekwencji doprowadziło do nieprzyznania płatności;

6) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) przez niewłaściwe uznanie, że S. K. wraz z podmiotami powiązanymi, w ocenie organu, jest jednym rolnikiem, który prowadzi jedno gospodarstwo, podczas gdy każdy z odrębnych producentów rolnych prowadzi zindywidualizowane i samodzielne gospodarstwo rolne;

7) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz art. 13, 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie w jakim ustalono, iż czynności podejmowane przez S. K. i powiązane z nim spółki i osoby fizyczne zmierzały do obejścia przepisów prawa w celu uzyskania nienależnych płatności;

8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez bezpodstawne i sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym utożsamianie istnienia powiązań pomiędzy producentami rolnymi ze stwarzaniem sztucznych warunków do otrzymania płatności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na zdalnej rozprawie. Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.

Wskazać należy, że podstawie złożonego wniosku i zmian do niego Skarżący ubiegał się w 2021 r. o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) do łącznej powierzchni 220,44 ha.

Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie odmówił Skarżącemu przyznania powyższych płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez Stronę sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji płatności. Kwestionując to stanowisko Skarżący zarzuca organowi brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonaniu jego dowolnej oceny, a także naruszenie przepisów prawa materialnego (przepisów unijnych).

Trzeba zauważyć, że reguły ustalające przyznawanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w ramach PROW 2014-2020 zostały określone w przepisach prawa krajowego, jak i unijnego. Zagadnienie to reguluje m.in. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Na podstawie § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013,

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Definicja rolnika zawarta jest w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Zgodnie z tym przepisem rolnikiem jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Prawodawstwo unijne zawiera też normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznanej płatności oraz odmowy przyznania płatności. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W myśl natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Wykładni pojęcia "sztucznych warunków" dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Co prawda wyrok ten odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale poddawana wykładni norma prawna jest zbliżona z zastosowanym przez organy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W świetle powyższego, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 (czy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95), niezbędne jest stwierdzenie istnienia dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać korzyść sprzeczną z tym celem. Podkreślenia przy tym wymaga, że w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20 (S.C. Avio Lucos SRL) TSUE wyjaśnił, iż ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Zatem w najnowszym orzecznictwie TSUE wykazanie sprzecznego z - jak stanowi wspomniany przepis - celami prawodawstwa unijnego działania wnioskodawcy nie wymaga udowodnienia jego wyłącznego zamiaru uzyskania nienależnej pomocy. Tym samym obciążający organy administracji ciężar dowodu ogranicza się do okoliczności świadczących za sztucznym stworzeniem warunków uzyskania pomocy, sprzecznie z celami prawa unijnego oraz występowania zamiaru wnioskodawcy osiągnięcia takiego skutku. Takie rozumienie wyróżnionego we wskazanym orzecznictwie TSUE elementu subiektywnego działania beneficjenta pozwala na racjonalne i zgodne z interesem publicznym eliminowanie tych nieprawidłowości, które polegają na niezgodnym z prawem uzyskiwaniu pomocy (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 2709/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych powołane w dalszej części uzasadnienia).

W judykaturze podkreśla się, że to na organie, który wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków ciąży obowiązek wykazania tych warunków. Tym samym podstawą odmowy przyznania płatności jest wykazanie rolnikowi stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania. Nie zwalnia to jednak strony z obowiązku współpracy z organem w celu zgromadzenia w sposób kompletny i wszechstronny materiału dowodowego oraz z udzielania wyjaśnień (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 520/18).

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu, element obiektywny polegał na wykreowaniu 9 gospodarstw (4 prowadzonych przez osoby fizyczne oraz 5 prowadzonych przez spółki kapitałowe), wnioskujących o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej, niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik, co jest sprzeczne z celami tego wsparcia. Natomiast w ramach elementu subiektywnego organ przeprowadził wielowątkową analizę istniejących powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym, biznesowym i własnościowym pomiędzy: Skarżącym, K. K. (bratem Skarżącego), A. K. (matką Skarżącego), S. K. (ojcem Skarżącego), [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., P.W. [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. sp.k. i [...] Sp. z o.o. W ramach tej analizy poddano ocenie: historię rejestracji w ewidencji producentów, ich siedzib, położenie użytkowanych nieruchomości rolnych, wymianę działek ewidencyjnych, stan zaplecza gospodarczego (maszyny, budynki gospodarcze), siedziby stad i przemieszczenie zwierząt.

Sąd podziela stanowisko organu o wystąpieniu w przedmiotowej sprawie przesłanki obiektywnej oraz subiektywnej i w konsekwencji o stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s. 25-26). Ustalenie przy tym, że nastąpiło stworzenie sztucznych warunków wymaga oceny działań nie tylko samego beneficjenta, ale również działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2579/14). Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również gdy występują więzi o charakterze rodzinnym.

W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że S. K. jest pełnomocnikiem Skarżącego. Pełnomocnictwo udzielone przez stronę ojcu obejmuje m.in. dokonywanie czynności prawnych związanych z obrotem nieruchomościami, obciążania ich, reprezentowanie mocodawcy przed wszelkimi podmiotami, zarząd i administrowanie majątkiem mocodawcy, podpisywanie w jego imieniu weksli in blanco i deklaracji wekslowych, odbioru wszelkiej korespondencji kierowanej do mocodawcy, zaciąganie zobowiązań kredytowych. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z organem, że tak szeroki zakres pełnomocnictwa uzasadnia przyjęcie tezy, że S. K. ma w istocie prawo do samodzielnego zarządu majątkiem strony, posiadając wszelkie uprawnienia decyzyjne w tym zakresie. Podobne pełnomocnictwo zostało też udzielone S. K. również przez brata Skarżącego - K. K..

Z dowodów zebranych w sprawie wynika też, że w okresie składania wniosków o przyznanie płatności na 2021 r. S. K. był prezesem zarządu i właścicielem 92,31% udziałów w [...] Sp. z o.o., właścicielem 100% udziałów w P.W. [...] Sp. z o.o., prezesem zarządu i właścicielem 100% udziałów w [...] Sp. z o.o. oraz prezesem zarządu i osobą uprawnioną do reprezentacji [...] Sp. z o.o. Organ ustalił także, że głównym udziałowcem [...] Sp. z o.o. jest A. K. (99% udziałów). W przypadku [...] Sp. z o.o. sp.k., która również odrębnie ubiegała się o przyznawanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, powiązania osobowe pomiędzy tą spółką a S. K. i innymi podmiotami polegają na tym, że S. K. jest prezesem zarządu [...] Sp. z o.o., która jest komplementariuszem [...] Sp. z o.o. sp.k. Wskazać należy, że 99% udziałów w [...] Sp. z o.o. należy do A. K., która ponadto jest komandytariuszem w [...] Sp. z o.o. sp.k. Wspólnikiem uprawnionym samodzielnie do reprezentacji i prowadzenia spraw [...] Sp. z o.o. sp.k. jest komplementariusz, czyli [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez S. K..

W rezultacie należy stwierdzić, że S. K. jest głównym udziałowcem i osobą uprawnioną do samodzielnej reprezentacji [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. Jest także jedynym wspólnikiem P.W. [...] Sp. z o.o. oraz prezesem zarządu w [...] Sp. z o.o. S. K. jest również uprawniony do reprezentowania [...] Sp. z o.o. sp.k., gdyż spółka [...] Sp. z o.o., której jest prezesem jest komplementariuszem w [...] Sp. z o.o. sp.k. S. K. jest także pełnomocnikiem Skarżącego i K. K., przy czym udzielone pełnomocnictwa są na tyle szerokie, że w praktyce stwarzają stronie możliwość samodzielnego działania we wszystkich aspektach działalności rolniczej synów, w tym także w zakresie składania wniosków o przyznanie płatności. Organ ustalił, że S. K. był bezpośrednio zaangażowany w dokonanie wpisu do ewidencji producentów: [...] Sp. z o.o., P.W. [...] Sp. z o.o. oraz K. K. i K. K.. S. K. podpisywał także wnioski o zmianę danych w ewidencji dotyczących [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o.

Podkreślenia wymaga, że od strony formalnej wszystkie wymienione podmioty, tj. [...] są samodzielne i niezależne w obrocie gospodarczym, jednak bezsprzeczne struktura własnościowa i sposób reprezentacji wymienionych spółek oraz zakres udzielonych pełnomocnictw pozwalają S. K. na samodzielne podejmowanie wszystkich istotnych decyzji, związanych z prowadzeniem działalności rolniczej (w tym decydowania o strukturze zasiewów, rodzaju upraw, terminach i rodzaju wykonywania prac, składania wniosku o płatności i ich treści) tych podmiotów, które są ze sobą związane już to poprzez pokrewieństwo (w przypadku osób fizycznych), już to poprzez osobę S. K. (w przypadku spółek).

Organ poddał także analizie miejsca, gdzie znajdowały się siedziby wymienionych podmiotów. W wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej organ nie stwierdził prowadzenia działalności rolniczej (w znaczeniu prowadzenia upraw, chowu zwierząt, umiejscowienia zaplecza technicznego w postaci magazynów i maszyn rolniczych) w miejscach wskazywanych jako adresy zamieszkania osób fizycznych, w tym pod adresem zamieszkania Skarżącego - w C. przy ul. [...]. Pod tym adresem znajduje się jedynie dom mieszkalny z budynkiem garażowym. Z zebranego materiału wynika, że poszczególne elementy, składające się na gospodarstwa rolne (w znaczeniu zorganizowanej całości wykorzystywanej do działalności rolniczej) deklarowane przez Skarżącego, takie jak maszyny, budynki, zwierzęta czy dokumenty, są rozproszone i zlokalizowane w różnych miejscach. Należy przy tym podkreślić, że jakkolwiek Skarżący posiada na własność część deklarowanych przez siebie gruntów, zwierzęta oraz część maszyn rolniczych niezbędnych do prowadzenia działalności, rolniczej, to jednak nie jest właścicielem budynków inwentarzowych, magazynowych czy garażowych. W tym zakresie Skarżący korzysta z budynków należących do S. K., znajdujących się na posesji w [...] przy ul. [...], będącej własnością S. K.. W tym samym miejscu jest zarejestrowana siedziba stada K. K., znajduje się tam również część należących do niego maszyn. Miejscem, w którym znajdują się pozostałe maszyny Strony jest miejscowość P.. Z wyjaśnień Skarżącego, wynika, że korzysta on z zasobów S. K. na podstawie nieodpłatnej ustnej umowy użyczenia. Biorąc pod uwagę powyższe, organ zasadnie stwierdził, że K. K. nie dysponuje samodzielnie jednym, skoncentrowanym ośrodkiem prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie środkami produkcji (zwierzęta, grunty, część maszyn). Nie można więc przyjąć, że K. K. jest samowystarczalny i niezależny w prowadzeniu produkcji rolnej, gdyż uzależniony jest od innych podmiotów, w szczególności od S. K..

Ustalono także, że w tym samym miejscu - w [...] przy ul. [...], zarejestrowana jest także siedziba trzech spośród powiązanych z S. K. spółek (P.W. [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. sp.k. i [...] Sp. z o.o.). Dwie pozostałe spółki, tj. [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. mają zarejestrowane siedziby odpowiednio pod adresem [...] oraz [...].

W [...] przy ul. [...] zarejestrowane są także siedziby stad zgłaszanych przez wszystkie wymienione osoby fizyczne, a także siedziba stada P.W. [...] Sp. z o.o. Wszystkie zwierzęta przetrzymywane są wspólnie w jednym budynku inwentarskim, należącym do S. K.. Budynek podzielony jest na boksy, w których umieszczane są zwierzęta, podzielone jedynie ze względu na grupy wiekowe, a nie na przynależność do poszczególnych osób. Wszystkimi zwierzętami, w tym zwierzętami należącymi do Skarżącego, zajmują się stale pracownicy zatrudnieni w P.W. [...] Sp. z o.o., której jedynym udziałowcem jest S. K.. Natomiast siedziby stad [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. sp.k. zarejestrowane zostały w miejscu siedziby (oraz siedziby stada) [...] Sp. z o.o., tj. w [...]. Jak wykazano głównym udziałowcem i prezesem spółki [...] jest S. K.. Jedynie siedziba [...] Sp. z o.o. oraz siedziby stad zgłaszane przez ten podmiot nie wykazują związku geograficznego z pozostałymi, opisanymi powyżej. Należy jednak w tym miejscu zauważyć, że związek pomiędzy tymi podmiotami istnieje przede wszystkim poprzez osobę S. K., będącego jedynym udziałowcem w [...] Sp. z o.o.

Sposób rozmieszczenia siedzib stad i siedzib spółek kapitałowych, sposób sprawowania opieki nad zwierzętami (zbiorczo przez pracowników P.W. [...] Sp. z o.o.), sam sposób przetrzymywania zwierząt (we wspólnych boksach), w połączeniu z przeprowadzoną powyżej analizą struktury własnościowej spółek i sposobem ich reprezentacji wskazują na istniejące powiązania osobowe, organizacyjne i gospodarcze, właściwe dla jednego wieloczłonowego gospodarstwa rolnego, z wiodącą rolą S. K. jako osoby mogącej podejmować decyzje w ramach powiązanych podmiotów.

Organ wskazał także na fakt przemieszczenia poszczególnych sztuk zwierząt pomiędzy różnymi siedzibami stad, pozostającymi jednak przez cały czas w ramach wskazywanego kręgu powiązanych podmiotów. Przemieszczenia przy tym pomiędzy siedzibami stad zarejestrowanymi w [...] przy ul. [...] miały miejsce bez fizycznej migracji zwierząt i odbywały się jedynie w dokumentacji papierowej i elektronicznej. Organy przeprowadziły zestawienie i analizę stanów siedzib stada Strony i innych podmiotów powiązanych na dzień [...] czerwca 2020 r. oraz stanów siedzib tych samych stad na dzień [...] czerwca 2021 r. a także na dzień w którym wszystkie powiązane podmioty złożyły wnioski o przyznanie płatności na rok 2021. W 2021 r. przemieszczenia bydła pomiędzy powiązanymi podmiotami odbywały się na znacznie mniejszą skalę. Jak jednak podkreślił organ, w 2021 r. wszystkie podmioty powiązane miały już pełną wiedzę co do tego, że prowadzona jest w stosunku do nich szczegółowa weryfikacja pod kątem zaistnienia sztucznych warunków.

Rację ma organ, że powyższe świadczy o przemyślanym działaniu, nakierowanym wyłącznie na zmaksymalizowanie możliwych do uzyskania płatności do zwierząt. Dokonywanie przemieszczeń w opisany sposób, tzn. bez zmiany miejsca pobytu zwierząt (w przypadkach siedzib stad zarejestrowanych w [...], pomiędzy wyłącznie podmiotami powiązanymi, jedynie w okresie tuż przed złożeniem wniosku i doprowadzenie w każdym z podmiotów do stanu pozwalającego na ubieganie się o przyznanie płatności do zwierząt w maksymalnym wymiarze, dowodzi koordynacji działań i współpracy pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami. Taka koordynacja nie byłaby możliwa, gdyby pomiędzy omawianymi podmiotami nie istniały ścisłe związki o charakterze osobowym, gospodarczym i organizacyjnym.

Organ ustalił także, że te same działki deklarowane były do płatności przez różne podmioty, należące jednak do kręgu podmiotów powiązanych wzajemnie ze Skarżącym. Użytkownicy poszczególnych gruntów zmieniali się wielokrotnie pomiędzy sobą w ciągu kilku kolejnych lat. Niektóre działki użytkowane były kolejno przez trzy lub cztery podmioty. Na podstawie dokonanych analiz i zestawień organ stwierdził, że grunty rolne deklarowane przez powiązane podmioty do płatności w poszczególnych latach były wymieniane pomiędzy tymi podmiotami w sposób niczym nieograniczony. Brak jest jednocześnie podstaw do przyjęcia obiektywnie uzasadnionego celu takich zmian w posiadaniu gruntów. Podkreślenia wymaga, że wszelkie decyzje w zakresie zmian w posiadaniu pomiędzy powiązanymi podmiotami pozostawione były w gruncie rzeczy decyzji jedynie dwóch osób A. K. i S. K., pozostających w związku małżeńskim, którzy mieli możliwość podejmowania wszelkich czynności prawnych w imieniu pozostałych podmiotów, bądź to z tytułu przysługujących im uprawnień zarządczych, bądź właścicielskich, bądź na podstawie udzielonych pełnomocnictw. Trafnie organ zauważył, że takie ukształtowanie stanu posiadania gruntów rolnych miało na celu przede wszystkim wykazanie prowadzenia przez poszczególne podmioty działalności rolniczej, które następnie miało uzasadniać prowadzenie odrębnych gospodarstw przez poszczególne podmioty. Przekazywanie posiadanych i zgłaszanych do płatności gruntów poszczególnych podmiotów, na podstawie np. umów dzierżawy innym podmiotom powiązanym, miało na celu formalne dysponowanie przez każdy z podmiotów powiązanych powierzchnią, zapewniającą otrzymanie maksymalnych płatności. Wskazane przekazywanie gruntów rolnych w obrębie powiązanych ze sobą podmiotów świadczy o świadomym i skoordynowanym działaniu, mającym na celu ominięcie przepisów definiujących rolnika oraz gospodarstwo rolne w celu uzyskania wyższych płatności.

W trakcie wizytacji terenowych dokonano również oglądu posiadanego przez wskazane podmioty zaplecza technicznego (w postaci budynków gospodarczych, magazynowych, maszyn i urządzeń rolniczych). Jedynie część wizytowanych gospodarstw posiadała własne zaplecza produkcyjne i techniczne, pozwalające na samodzielną i niezależną uprawę roślin i hodowlę zwierząt w pełnym, wynikającym z deklaracji, wymiarze. Ustalono, że maszyny i urządzenia rolnicze należące do osób fizycznych były przechowywane na stałe w [...] przy ul. [...] oraz w [...]. W związku z dużym rozproszeniem gruntów rolnych deklarowanych przez te osoby, maszyny rolnicze były także, w zależności od potrzeb, przechowywane w innych miejscach, u rolników indywidualnych na terenach różnych gmin. Wszystkie osoby w swoich pisemnych wyjaśnieniach, składanych na wezwanie organu wskazywały, że korzystają również ze sprzętu należącego do S. K., na podstawie nieodpłatnych, ustnych umów użyczenia.

Organ dokonał zestawienia maszyn i urządzeń rolniczych posiadanych przez osoby fizyczne, a także przez [...] Sp. z o.o., P.W. [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. sp.k. i [...] Sp. z o.o. Analiza tych zestawień oraz wyjaśnień uzyskanych od poszczególnych osób wskazuje, że żadne z gospodarstw deklarowanych przez osoby fizyczne nie posiada kompletnego parku maszynowego. Również stan posiadania w tym zakresie części spółek (np. P.W. [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. sp.k.) był na tyle ograniczony, że uniemożliwiał prowadzenia produkcji rolniczej na skalę wynikającą z wniosków tych podmiotów o płatności. Stan parków maszynowych wskazuje, że poszczególne podmioty były uzależnione od siebie wzajemnie przy produkcji rolnej i hodowlanej, gdyż żaden z nich nie miał możliwości pozwalających na wykonywanie wszystkich niezbędnych prac polowych, w szczególności w powiązaniu z rozproszeniem gruntów. Duże rozproszenie gruntów deklarowanych przez poszczególne podmioty skorelowane jest z podobnym rozproszeniem miejsc stacjonowania maszyn, które wykorzystywane są, w zależności od potrzeb, na gruntach deklarowanych przez różne osoby.

Podobny sposób współpracy pomiędzy różnymi podmiotami jest widoczny w zakresie użytkowania budynków i zabudowań gospodarczych. Organ ustalił, że K. K., A. K., i K. K. użytkowali te same budynki, które wchodzą w skład gospodarstwa deklarowanego przez S. K., w [...] przy ul. [...]. Ponadto osoby te korzystają z bazy garażowej dla maszyn rolniczych, mieszczącej się w [...]. Część budynków, znajdujących się w [...], na podstawie umowy zawartej z S. K., użytkowana jest przez P.W. [...] Sp. z o.o. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w [...] stwierdzono, że wszystkie zwierzęta przetrzymywane są w jednym wspólnym budynku gospodarczym. Ponadto stwierdzono również istnienie 2 magazynów płaskich i 14 silosów. Rzekome zatem odrębne gospodarstwa K. K., jego brata i matki nie posiadały własnego zaplecza gospodarczego w postaci budynków inwentarskich i magazynowych, a także wystarczających zasobów sprzętu rolniczego. W tym zakresie ich działalność była uzależniona całkowicie bądź częściowo od zasobów S. K..

Ponadto organ ustalił, że tylko w [...] Sp. z o.o. i P.W. [...] Sp. z o.o. byli zatrudnieni pracownicy. Pracownicy ci wykonywali prace polowe nie tylko na rzecz spółek je zatrudniających, ale także na rzecz innych podmiotów z kręgu podmiotów powiązanych. Z materiału dowodowego wynika też, że płody rolne w postaci zbóż oraz rzepaku dostarczane były przez wszystkie osoby fizyczne najczęściej do tych samych odbiorców, a olej napędowy kupowany był najczęściej u tego samego dostawcy. Odbiorcy zbóż i rzepaku, którym sprzedawały swoje plony wszystkie osoby fizyczne mają przy tym swoje siedziby w województwie wielkopolskim. Świadczy to o koncentracja miejsc zbytu płodów rolnych dla wszystkich osób fizycznych oraz wspólnych miejscach zakupu paliwa do maszyn rolniczych, co jest kolejnym dowodem koordynacji działań w ramach jednego dużego gospodarstwa rolnego.

Dokonana przez organ analiza powiązań między wymienionymi podmiotami, ich siedzib oraz siedzib stad, przemieszczania sztuk zwierząt pomiędzy stadami, wymieniania działek rolnych, użytkowania maszyn rolniczych oraz zabudowań gospodarczych, zatrudniania pracowników, zbytu płodów rolnych i miejsc zakupu paliwa, wskazuje, że Skarżący działał w ramach jednego dużego gospodarstwa rolnego zarządzanego przez S. K. i A. K., choć w ujęciu formalnym prowadził odrębne gospodarstwo rolne (miała prawo podejmować decyzje, podpisywała umowy i inne dokumenty). Podkreślenia wymaga, że rolnikiem zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr [...] może być również - tak jak w rozpatrywanej sprawie - grupa osób fizycznych lub prawnych. Organ wykazał, że pomiędzy [...] występowały powiązania o charakterze osobowym, organizacyjnym i gospodarczym. Wszystkie 9 jednostek produkcyjnych koordynowało swoje działania w celu uzyskania korzyści wynikających z systemu wsparcia bezpośredniego, co jest szczególnie widoczne w przypadku przemieszczania sztuk zwierząt pomiędzy stadami oraz wymieniania działek rolnych. Stworzenie wielu gospodarstw wskazuje na świadome dążenie do uzyskania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z celami wspólnej polityki rolnej.

Trafnie także organ wskazał na istnienie limitów i ograniczeń obowiązujących w systemie płatności ONW. Należy wskazać, że zgodnie z zasadą degresywności płatność ONW do każdego hektara jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem. Zasadę degresywności stosuje się w odniesieniu do powierzchni powyżej 25 ha (płatność ONW bez zobowiązania 5-letniego) lub 50 ha (płatność ONW wraz ze zobowiązaniem 5-letnim), przy czym maksymalna powierzchnia, do której może zostać przyznana pomoc finansowa z tytułu ONW wynosi 75 ha (w przypadku płatności ONW bez zobowiązania 5-letniego) oraz 300 ha (dla płatności ONW ze zobowiązaniem 5-letnim). Na gruncie przepisów prawa krajowego zasadę degresywności wyraża przepis § 3 rozporządzenia ONW, natomiast na gruncie przepisów unijnych - art. 31 ust. 4 rozporządzenia nr 1305/2013. Ustalenie górnych limitów płatności przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

W zaskarżonej decyzji wskazano, że gdyby w 2021 r. został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności z tytułu ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy II to szacunkowa kwota płatności wyniosłaby [...] zł. Natomiast, jeżeli kwota płatności zostałaby określona dla każdego z podmiotów z osobna, to szacunkowa wielkość płatności (łącznie) wyniosłaby [...] zł. W rezultacie multiplikacja wniosków pochodzących od formalnie niezależnych podmiotów, stanowiących w istocie jednego rolnika (będącego grupą osób) w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr [...], ukierunkowana była na uzyskanie płatności z pominięciem ustanowionych prawem wspólnotowym ograniczeń.

Wskazać także należy na sprzeczność uzyskanych korzyści z celami systemu wsparcia. Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu nr [...]. Zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspierania konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienia zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcia zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej, np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia, czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym, konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym, a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (por. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1518/15; z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2852/18). Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest oczywiste, że wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w punkcie 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.

Stworzenie wielu gospodarstw służyło wyłącznie uniknięciu skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów. Jak bowiem trafnie wskazał organ, w sytuacji gdyby płatności przyznawano w ramach jednego wniosku, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty możliwych do uzyskania przez poszczególne podmioty. Formalnie odrębne podmioty, stanowiły w istocie jedną powiązaną osobowo, gospodarczo i organizacyjnie jednostkę, prowadzącą wieloczłonowe, acz zunifikowane gospodarstwo rolne.

W konsekwencji stwierdzić należy, że organ zasadnie uznał, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki (subiektywna i obiektywna) warunkujące zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i zasadnie odmówił Skarżącemu przyznania płatności. Należy zauważyć, że także WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt: III SA/Po 258/23, III SA/Po 259/23 i III SA/Po 260/23 w przedmiocie przyznania płatności [...] Sp. z o.o. za 2021 r. uznał, że [...] tworzą jedno gospodarstwo rolne, którego faktycznym zarządcą był S. K..

Skarżący podnosi w skardze, że gospodarstwa rolne osób prawnych istniały i otrzymywały płatności w ramach systemu wsparcia na długo zanim udziały w tych podmiotach zostały nabyte przez A. i S. K.. Zdaniem Sądu przyznawanie płatności za poprzednie lata nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Dopiero bowiem ponadstandardowa weryfikacja wszystkich powiązanych podmiotów ze Skarżącym za poszczególne lata i zbadanie występujących między nimi relacji pozwoliła odkryć sposób ich funkcjonowania i koordynowania wszystkich działań w celu uzyskania płatności większych aniżeli te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu. Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym okoliczności spraw dotyczących wniosków o przyznanie płatności są badane w każdym roku odrębnie. Zatem fakt przyznania płatności w poprzednich latach nie ma znaczenia dla oceny przesłanek przyznania płatności w kolejnych latach. Nie można też abstrahować od tego, że okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagają zazwyczaj porównania sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków nie w obrębie jednego roku, lecz kilku lat. Ustalenia zatem mechanizmów działania może nastąpić dopiero po pewnym czasie, po analizie wniosków składanych także przez inne osoby na przestrzeni kilku lat, gdy pewien schemat działania nabrał cech powtarzalności (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2768/18). W ocenie Sądu, dla ustalenia sztucznych warunków nie ma także znaczenia kiedy powstawały poszczególne spółki, oraz że funkcjonują one od wielu lat. Organ nie kwestionuje przy tym formalnej odrębności poszczególnych podmiotów. Okoliczność zatem zawierania przez nich odrębnych umów z kontrahentami, samodzielnego opłacania podatków, prowadzenia księgowości, osiągania dochodu - nie stoi w sprzeczności z ustaleniem organu, że w istocie prowadzili ono jedno gospodarstwo. W takiej bowiem sytuacji mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i powinno być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1565/18).

Skarżący twierdzi także, że organ wskazał jedynie na potencjalną, a nie rzeczywistą możliwość podejmowania decyzji i kierowania gospodarstwami rolnymi przez S. K.. Należy jednak zauważyć, że siedziba większości spółek znajduje się w [...] przy ul. [...]. W tym miejscu zarejestrowane są także siedziby stad zgłaszanych przez wszystkie osoby fizyczne, a także siedziba stada P.W. [...] Sp. z o.o. Maszyny i urządzenia rolnicze należące do osób fizycznych były przechowywane na stałe w [...] przy ul. [...]. Osoby te użytkowały także znajdujące się tam budynki gospodarcze. Podkreślenia wymaga, że właścicielem nieruchomości w [...] jest S. K.. Jest on także prezesem lub większościowym udziałowcem w wymienionych spółkach, a także pełnomocnikiem swoich synów. Bezsprzecznie zatem w relacji do pozostałych podmiotów zajmuje on pozycję dominującą, koncentrując w "swoich rękach" kompetencje decyzyjne. Trudno przypuszczać, aby taką pozycję miał on jedynie po to, by mieć potencjalny, a nie rzeczywisty wpływ na działalność pozostałych podmiotów. Nie wyklucza to, że decyzje o mniejszym znaczeniu były podejmowane przez inne osoby, czy też, że istotne decyzje S. K. podejmował po konsultacji z innymi osobami.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty strony co do bezpodstawności zastrzeżeń organu odnośnie pracowników, wykonujących prace przy obsłudze zwierząt. Jak to już wskazano tylko w [...] Sp. z o.o. i P.W. [...] Sp. z o.o. byli zatrudnieni pracownicy. Osoby te wykonywały prace polowe nie tylko na rzecz spółek je zatrudniających, ale także na rzecz innych podmiotów z kręgu podmiotów powiązanych. W wyjaśnieniach złożonych w dniu [...] maja 2021 r. S. K. oświadczył, że korzysta także z usług zatrudnianych przez siebie pracowników. Jednakże odmówił podania danych o zatrudnianych przez siebie osobach, powołując się na przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2016/678 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE. Dopiero do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji dołączone zostały raporty miesięczne, potwierdzające zatrudnianie pracowników przez S. K., działającego pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowe [...]. Trafnie jednak organ zauważył, że wobec sposobu przetrzymywania zwierząt i odległości pomiędzy lokalizacją stad a miejscowościami, które firma [...] wskazała jako miejsca wykonywania działalności gospodarczej, nie sposób przyjąć, aby częścią zwierząt zajmowali się pracownicy zatrudnieni przez P.W. [...] Sp. z o.o., a częścią pracownicy zatrudnieni przez S. K. w firmie [...]. Szczegółowo kwestie te zostały omówione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie można zgodzić się z stanowiskiem Strony, że chybione są zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenia co do przekazywania gruntów. Organ wykazał, że przekazywanie posiadanych i zgłaszanych do płatności gruntów poszczególnych podmiotów, na podstawie np. umów dzierżawy, innym podmiotom powiązanym, miało na celu formalne dysponowanie przez każdy z podmiotów powiązanych powierzchnią, zapewniającą otrzymanie maksymalnych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W skardze Skarżący nie wskazał jakim innym celem służyło wzajemne przekazywanie sobie gruntów. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące przemieszczania zwierząt, parku maszynowego, sprzedaży płodów rolnych, zakupu paliwa są w istocie polemiką z ustaleniami poczynionymi przez organ. Skarżący nie przedstawił w tym zakresie argumentów i kontrdowodów podważających ustalenia organu. Należy też zauważyć, że końcowa ocena nie może opierać się jedynie na wybiórczym potraktowaniu poszczególnych elementów prowadzenia działalności, ale musi uwzględniać całokształt stwierdzonych zależności i powiązań.

W ocenie Sądu, Skarżący nie zaprezentował logicznej, spójnej i przekonywającej argumentacji ani obiektywnych dowodów na poparcie tezy, iż przekazywanie gruntów, zwierząt, maszyn i urządzeń rolniczych, koncentracja miejsc zbytu płodów rolnych i miejsc zakupu paliwa, korzystanie przez podmioty powiązane z tych samych budynków i magazynów oraz z prac tych samych pracowników służyło innym celom, niż uniknięcie skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Działań tych nie można wytłumaczyć – jak to czyni się w skardze – jedynie jako wyniku pomocy udzielanej sobie przez członków najbliższej rodziny. Nie ma również znaczenia, że spółki osiągały zysk, oraz że dochody nie były czerpane wyłącznie z uzyskiwanych płatności. Powtórzyć trzeba, że wykazanie sprzecznego z celami prawodawstwa wspólnotowego działania wnioskodawcy nie wymaga udowodnienia jego wyłącznego zamiaru uzyskania pomocy unijnej. Forsowanie przez Skarżącego własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów oraz okoliczności, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń, nie mogło odnieść skutku. Dowody powinny być analizowane w sposób kompleksowy (całościowy). Nieuprawnione jest twierdzenie o manipulowaniu przez organ faktami. Przyjęcie stanowiska Skarżącego i przyznanie mu płatności pomijałoby kluczową w niniejszej sprawie okoliczność utworzenia pozornie odrębnych gospodarstw, co umożliwiło uzyskanie większych płatności niż te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu. Innymi słowy, uznanie racji Skarżącego prowadziłoby do uzyskania przez niego korzyści niezgodnych z prawem unijnym.

Nie jest uprawniony również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpatrywanej sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji Skarżący nie zgłosił takiego żądania.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza też innych wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zgromadził w sprawie obszerny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który poddał wyczerpującej ocenie. Prezentując logiczną, wspartą okolicznościami sprawy argumentację, organ wykazał w decyzji bezpodstawność twierdzeń strony. Okoliczność, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego jest dla Skarżącego niekorzystna, nie oznacza, że decyzja będąca przedmiotem skargi jest nieprawidłowa. Podniesiony przez Skarżącego zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów byłby uzasadniony, gdyby organ rzeczywiście pominął istotne dowody dla rozstrzygnięcia sprawy, włączył do podstawy ustaleń dowody nieujawnione, naruszył reguły prawidłowego logicznego rozumowania, uchybił wskazaniom wiedzy lub życiowego doświadczenia. W ocenie Sądu, żadnym regułom czy wskazaniom w tym względzie organ nie uchybił. Dokonana w zaskarżonej decyzji ocena dowodów nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów. Organ wskazał przy tym na przyczynę odmiennej od strony oceny zgromadzonych dowodów. Nadto, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniu decyzji przytoczył zarówno zastosowane przepisy prawne, jak i wskazując na ich treść odwołał się do konkretnych elementów stanu faktycznego sprawy. Brak jest także podstaw do uznania za zasadne naruszenie wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego.

Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

L. Kleczkowski T. Wójcik J. Ziołek