Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1630/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2229/21 w sprawie ze skargi M.L., J.W. i B.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 26 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz: M.L., J.W. i B.O. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2229/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.L., J.W. i B.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 lipca 2021 r. nr KOC/3603/Go/21 w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 28 maja 2021 r. nr 137/SD/2021; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M.L., J.W. i B.O. solidarnie kwotę 731 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 40, 42-44v akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium lub skarżący kasacyjnie), reprezentowane przez r. pr. T.P., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2229/21 w całości, zarzucając wyrokowi mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, 7, 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez błędne przyjęcie, że organy błędnie zaniechały wezwania strony do doprecyzowania wniosku z 31.7.1985 r. w sytuacji, gdy treść złożonego wniosku była jednoznaczna i w stanie prawnym obowiązującym w dniu jego złożenia nie budziła wątpliwości interpretacyjnych oraz przez pominięcie tego wniosku przy rozpatrywaniu wniosków zwrotowych, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji Kolegium wniosek ten został wskazany, a zatem organ znał jego treść i dokonał oceny jego wpływu na ustalenia faktyczne w sprawie;

2. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez dokonanie przez Sąd oceny postępowania zakończonego pismem Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Śródmieście z 30 grudnia 1985 r., które nie było objęte skargą do Sądu, a którego dokonana przez Sąd ocena miała wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie przez Sąd, że przedmiotowe pismo nie stanowi istocie decyzji administracyjnej, a zatem sprawa zainicjowana wnioskiem F.W. z 31 lipca 1985 r. nie została zakończona.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uwzględnienie skargi kasacyjnej i na podstawie art. 188 ppsa uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi na decyzję z 26 lipca 2021 r. nr KOC/3603/Go/21 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie; ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i na podstawie art. 185 § 1 ppsa uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy (k. 60-62 akt sądowych).

M.L., J.W. i B.O. (dalej skarżący), reprezentowani przez r. pr. M.M., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przypisanych prawem; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 78-84, 87-88 akt sądowych).

Na rozprawie dnia 20 września 2024 r. pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej; pozostali nie stawili się - prawidłowo zawiadomieni (k. 109-109v akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19).

Skarżący kasacyjnie nie postawił zarzutu pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, 7, 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd I instancji trafnie wskazał, że uprawnienie o odszkodowanie wygasło z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. nr 22 poz. 99, dalej ugg). Art. 89 w brzmieniu pierwotnym, w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowił: "Z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279)." (art. 89 ust. 1). "Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. O przyznaniu prawa użytkowania wieczystego wymienionych gruntów i o zwrocie budynków orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego." (ust. 2). Art. 101 ugg w brzmieniu pierwotnym stanowił: "Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r., z tym że przepisy dotyczące opłat za istniejące w dniu wejścia w życie ustawy użytkowanie i użytkowanie wieczyste - z dniem 1 stycznia 1986 r.". Sąd I instancji przywołał art. 82 ust. 1 i art. 82 ust. 2 ugg w brzmieniu j.t. Dz.U. z 1991 r. poz. 127 ze zm. (s. 2 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2229/21), których treść normatywna odpowiada treści art. 89 ust. 1 i 2 ugg w brzmieniu pierwotnym.

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że pismem z 31 lipca 1985 r. F.W. (dalej wnioskodawczyni) wniosła do Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście "Podanie [...] Dotyczy: odszkodowania za dom w W. przy ul. [...] w [...]. Wracam się z uprzejmą prośbą o przyznanie mi odszkodowania za dom w W. przy ul. [...], który został nam odebrany w latach pięćdziesiątych na podstawie dekretu z 26.10.1945 roku. Dom był własnością mojego zmarłego męża F.W." (k. 38 akt archiwalnych - 2 teczka [...] Akta własnościowe).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że pismem z 31 lipca 1985 r. wnioskodawczyni wiosła o odszkodowanie za dom. Obowiązkiem organu było rozstrzygnięcie o żądaniu decyzją (art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - Dz.U. z 1980 r. nr 9 poz. 26; zm. z 1980 r. nr 4 poz. 8, nr 27 poz. 111; z 1982 r. nr 7 poz. 55 i nr 45 poz. 289; z 1983 r. nr 41 poz. 185; z 1984 r. nr 34 poz. 183), czemu ówcześnie działający organ administracji państwowej nie sprostał. Kierownik Wydziału Geodeta Dzielnicowy Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście pismem z 30 grudnia 1985 r. nr WG III-8220/52/85, dzielił wnioskodawczyni informacji na standardowym druku powielaczowym wydanym w nakładzie 300 egzemplarzy, o treści: "[...] Warszawa, dn. 30.XII.85 WG III-8220/52/85 Rej. 44 Ob. F.W. W. ul. [...] Odpowiadając na pismo Obywatela/ki z dnia 31.07.85 w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] uprzejmie zawiadamiam, że uprawnienia odszkodowawcze wynikające z dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z mocy samego prawa wygasły z dniem 1.08.1985 r. Jednocześnie informuję, że wniosek Obywatela/ki zgłoszony przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 28.04.1985 o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości nie może być pozytywnie rozpatrzony wobec faktu, że zapowiedziane w dekrecie przepisy wykonawcze, które miały dotyczyć zasad ustalenia odszkodowań a także emisji "miejsca" [winno być "miejskich" - verba legis - art. 9 ust. 1 in fine dekretu warszawskiego - uw. NSA] papierów wartościowych stanowiących rekompensatę za przejęte nieruchomości nie zostały wydane. W tej sytuacji tak przed wejściem w życie ustawy z dnia 28.04.85 r. jak po jej wejściu nie ma możliwości wypłacenia odszkodowania." Na końcu druku, tym samym charakterem pisma co dane adresatki dopisano odręcznie "Odwołanie nie przysługuje". Pod pismem pieczęć płaska o treści: "KIEROWNIK WYDZIAŁU Geodeta Dzielnicowy mgr inż. R.N." (k. 39 akt archiwalnych - 2 teczka [...] Akta własnościowe).

Mimo, że skarżący kasacyjnie trafnie podnosi, że "W orzecznictwie przyjmuje się, że o tym, czy mamy do czynienia decyzją decyduje nie forma pisma, ale jego treść.", to brak jest podstaw, by pismo z 30 grudnia 1985 r. "spełniało elementy pozwalające uznać je za decyzję administracyjną o odmowie przyznania odszkodowania." (s. 3 akapit 5 skargi kasacyjnej). Pismo z 30 grudnia 1985 r., mimo że jest podpisane przez Kierownika Wydziału Geodetę Dzielnicowego mgr inż. R.N., nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 grudnia 1985 r.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ewoluowało w ciągu blisko 40 lat odbudowy kontroli sądowoadministracyjnej nad działalnością administracji publicznej. W początkowym okresie orzecznictwo NSA skłaniało się do możliwie szerokiego postrzegania różnych oświadczeń woli organów administracji publicznej jako decyzji (bez względu na ułomności tychże oświadczeń woli; wyrok NSA z 20.7.1981 r. SA 1163/81, OSPiKA 1982/9-10/169). Stanowisko zaprezentowane w wyroku SA 1163/81 miało na celu ochronę strony wnoszącej wniosek, nie zaś ochronę organu administracji publicznej. Należy zauważyć, że zakres kontroli sądowej do roku 1990, ograniczony był w zasadzie do rozpatrywania skarg na decyzje administracyjne i to nie wszystkie (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Pr. PWN 1996 s. 34-37; J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, W.Pr.iPG 2001 s. 85 uw. 1). Konstruowano nawet koncepcję domniemania decyzji administracyjnej jako właściwej dla załatwienia sprawy. Obecnie, wobec treści art. 3 § 2, 2a i 3 ppsa, owo rozróżnienie straciło na znaczeniu i dominuje pogląd, że zwykłe pismo, nawet podpisane przez piastuna organu, nie jest decyzją administracyjną. Decyzją nie jest czynność materialno-techniczna.

W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji (B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 687-688, nb 5).

Pismo z 30 grudnia 1985 r. nie jest decyzją, nie zawiera tenoru, nie rozstrzyga o wniosku z 31 lipca 1985 r., nie zawiera jakichkolwiek ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem z 31 lipca 1985 r., nie przywołuje żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego ani procesowego, który miałby zostać przez Autora pisma zastosowany i w stanie prawnym obowiązującym w 1985 r. nie przysługiwało odeń odwołanie; nie zawiera też koniecznego dla decyzji pouczenia o odwołaniu bowiem jest czynnością materialno-techniczną (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski - op. cit. 2024, s. 873 nb 3; odpowiednio - wyrok NSA z 7.7.1992 r. SA/Gd 746/92 z glosą B. Adamiak OSP 1993/9/178, akceptowany przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego orzecznictwo piśmiennictwo Zakamycze 2002, dalej Kpa orzecznictwo piśmiennictwo Zakamycze 2002, s. 674 uw. 11).

Pismo z 30 grudnia 1985 r. jest przejawem naruszającej prawo, rozpowszechnionej wówczas praktyki, przejawiającej się w unikaniu wydawania decyzji (za tym, by uznać tę praktykę jako powszechną w sprawach dekretowych, przemawia wydrukowanie techniką powielaczową druku pisma w 300 egzemplarzach). Skarżący kasacyjnie sam nietrafnie podaje: "[...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Śródmieście odpowiadając na wniosek pismem z 30 grudnia 1985 r. zakończył postępowanie zainicjowane tym wystąpieniem F.W." (s. 3 akapit 4 skargi kasacyjnej). Pod rządem ówcześnie obowiązujących przepisów kpa (tak jak obecnie) tylko decyzja, nie zaś pismo zawierające informację, mogło zakończyć postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem strony.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że "[...] F.W. 31 lipca 1985 r. złożyła wniosek o odszkodowanie za dom a organ nie rozstrzygnął tego wniosku w przewidzianej prawem formie tj. decyzji, do czego zobowiązywały organ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - tj. art. 104 § 1 kpa. Mało tego na piśmie, które stanowiło odpowiedź na wniosek istnieje informacja o braku możliwości złożenia odwołania. Takie zachowanie organu stanowi przejaw rażącego lekceważenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady legalności (art. 6 kpa), zasady uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8), zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 kpa). Nie bez znaczenia jest i to, że wnioskująca w postępowaniu administracyjnym występowała bez profesjonalnego pełnomocnika co nakładało na organ obowiązek pouczania.". Postępowanie administracyjne, nawet w przypadku wygaśnięcia z mocy prawa uprawnień przysługujących obywatelowi, każdocześnie wymaga wydania decyzji deklaratoryjnej, a nie pisma informującego o wygaśnięciu uprawnień.

Charakterystyczne jest to, że skarżący kasacyjnie nie wskazuje jako wzorca kontroli art. 9 kpa, mimo że Sąd I instancji wprost ów przepis powołał (s. 5 akapit 1 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1630/22). W kontrolowanej sprawie naruszenie art. 8 i 9 kpa miało decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W dorobku doktryny - w tym w okresie w którym F.W. wystąpiła z wnioskiem z 31 lipca 1985 r. i w którym organ - miast rozstrzygnąć o tym wniosku decyzją, udzielił jej informacji, która nie była należyta i wyczerpująca, pismem z 30 grudnia 1985 r. - utrwalony jest pogląd, że art. 9 [kpa] ustanawia ogólną zasadę udzielania informacji faktycznej i prawnej. Zgodnie z treścią zdania pierwszego art. 9 na organie ciąży obowiązek udzielania dwóch rodzajów informacji stronom: o okolicznościach faktycznych oraz o treści przepisów prawnych. Okoliczności te muszą odnosić się do praw i obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji. Odpowiednie do tego strony, tzn. podmioty odpowiadające wymaganiom art. 28, mają prawo domagać się od organu takich wiadomości o stanie faktycznym sprawy i prawnych przesłankach jej załatwienia, które mają wpływ na zakres praw nabytych z decyzji i ich charakter oraz mających wpływ na rodzaj i rozmiar obowiązku, jaki będzie je obarczał. Obowiązek dotyczy wobec tego sfery prawa materialnego oraz przesłanek faktycznych, branych pod rozwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Zgodnie z treścią zdania drugiego art. 9 organ winien udzielać informacji prawnej wszystkim uczestnikom postępowania, ażeby uchronić ich od szkody wynikającej z nieznajomości przepisów prawnych. [...] Będzie jednak - z innego punktu widzenia - szerszy, albowiem musi być realizowany wobec stron [...] Będzie on również szerszy dlatego, że organ nie może ograniczać się li tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz również musi podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielić wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, ażeby uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania. Gdy spojrzeć na treść całego art. 9, wyróżnić można jako odpowiednik obowiązków organu administracyjnego następujące prawa uczestników postępowania: a. strona ma prawo do domagania się informacji o prawnych i faktycznych okolicznościach sprawy (art. 9 zd. 1), ma również prawo domagać się od organu takich wyjaśnień i wskazówek w toku postępowania, ażeby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (materialnego i procesowego [...] (J. Borkowski w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1985, s. 72-73, uw. 1 do art. 9; W. Pr. 1989, s. 67-68, uw. 1-2 do art. 9).

Z. Janowicz wskazywał: "Obecnie art. 9 kpa nakazuje także "należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania". Chodzi więc nie tylko o zapobieżenie możliwej, wskutek nieznajomości prawa, szkodzie, lecz również o udzielenie stronom wszechstronnej pomocy co do okoliczności tak faktycznych jak i prawnych - w tym zakresie, w jakim właśnie mogą one mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron. Artykuł ten uchyla zatem w ogóle w stosunku do stron - co stanowi ogromny postęp - zasadę ignorantia iuris nocet w zakresie rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym uregulowanym kodeksem. [...] Zasada udzielania pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania obowiązuje, rzecz jasna, także wówczas, gdy brak jest w kpa odpowiednich przepisów szczegółowych. Organy mają wtedy obowiązek udzielania tym podmiotom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek dla zapobieżenia szkodzie, o której mówi art. 9, i to pod tą samą sankcją, jaką przewiduje kpa w przypadku błędnego pouczenia co do prawa odwołania, zażalenia, a także wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skarg do sądu administracyjnego [...] Taka wykładnia komentowanego artykułu nie ulegała wątpliwości już w jego pierwotnym brzmieniu z 1960 r., dotyczącym tylko udzielania stronom "niezbędnych wyjaśnień i wskazówek" S. Rozmaryn (O zasadach ogólnych [kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961/12 - uw. NSA], s. 895), zastanawiając się, jaki konsekwencje pociąga za sobą naruszenie tej zasady, pisze m. in., że "również tam, gdzie kpa nie zawiera specjalnych postanowień, niewykonanie przez organ administracyjny ogólnego obowiązku wynikającego z art. 7 [obecnie 9] nie może przynosić szkody stronie [...] trzeba tę szkodę naprawić z urzędu, np. przywracając terminy, dopuszczając dodatkowe spóźnione dowody i wnioski, umożliwiając dodatkowe wypowiedzenie się itp.". "Organom administracyjnym - jak podkreślał tuż po wydaniu kpa S. Rozmaryn (O zasadach ogólnych, s. 894) - nie wolno, dla rzekomych korzyści państwa, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stoją oni - jak gdyby bezbronni - twarzą w twarz z administracją. Obowiązek ten jest zresztą szerszy, gdyż dotyczy on nie tylko stosunku "państwo a strona", ale również wypadków, gdy wskutek nieznajomości prawa jedna ze stron postępowania mogłaby ponieść szkodę z korzyścią dla innej strony. I w tym ostatnim wypadku organ administracyjny powinien przyjść z pomocą". W podobnym duchu wypowiada się obecnie W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne 1983, s. 91 i n.), zwracając uwagę, iż określony w zd. 1 obowiązek organu "wyklucza zajmowanie przez organ prowadzący postępowanie pozycji "przeciwnika" strony, który wyczekuje na popełnienie przez stronę błędu w ocenie wpływu pewnych okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy i wykorzystuje ten błąd jako uzasadnienie wydania niekorzystnej dla strony decyzji. Przeciwnie - organ prowadzący postępowanie winien zajmować wobec strony postawę otwartą, nacechowaną zrozumieniem jej interesu. Warto też podkreślić, że ustawodawca wskazuje na jakość informacji , która ma być przekazana stronie, mianowicie winna być to informacja >>należyta i wyczerpująca<<. Słusznie podkreśla, że "Korelatem tego obowiązku [...] jest [...] procesowe uprawnienie strony do żądania od organu udzielenia wyjaśnienia...". (Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, PWN 1982, s. 90-93; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, PWN 1987, s. 61-64, uw. 1, 2.c, 5-7).

W dzisiejszej doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 9 kpa ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przyjęte w art. 9 kpa rozwiązanie "nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Nacisk leży tu natomiast na obowiązkach organów administracyjnych" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 894; W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Ossolineum 1992, s. 74 i n., akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 103 nb 1).

Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP)] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 119-123 nb 2 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kpa orzecznictwo piśmiennictwo Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8).

W orzecznictwie podkreśla się obowiązek udzielenia informacji o całokształcie regulacji materialnoprawnej uprawnień lub obowiązków wynikających z normy prawnej będącej przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji w danej sprawie. Art. 9 kpa nakładał na organ I instancji obowiązek pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Mogło to nastąpić w zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, lub w innej formie. Jeżeli strona ma uprawnienie do złożenia wniosku na podstawie art. 147 ust. 1 ugn, a obowiązkiem organu jest pouczenie strony o przysługujących jej prawach (art. 9 kpa), to organ I instancji miał obowiązek poinformowania strony przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę o możliwości rozłożenia opłaty na raty, czego nie uczynił i którego to uchybienia po stronie organu I instancji nie dopatrzyło się Kolegium (wyrok NSA z 5.3.2015 r. I OSK 1622/13, akceptowany przez B. Adamiak - op. cit. z 2021 r., s. 106-107 nb 2). Istota obowiązku z art. 9 kpa, zaprezentowana w wyroku I OSK 1622/13 na tle art. 147 ust. 1 ugn, znajduje analogiczne zastosowanie na tle art. 89 ust. 2 ugg w brzmieniu pierwotnym. Zasada ogólna z art. 9 kpa, jak trafnie wskazuje to orzecznictwo i piśmiennictwo, nie ogranicza się do rozwiązań szczegółowych (np. art. 112 kpa, jak to podnosi skarżący kasacyjnie - s. 3 akapit 6 skargi kasacyjnej). Obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron (verba legis - art. 9 kpa), nie wymaga "podejmowania za strony działań", ani nie wymaga "modyfikowania przez organ wniosków stron" (jak to podnosi skarżący kasacyjnie - s. 3 akapit 7 skargi kasacyjnej). Prawidłowa realizacja przez organ obowiązku z art. 9 kpa (co Sąd I instancji trafnie wytknął), było warunkiem, by F.W., działająca bez wsparcia profesjonalnego pełnomocnika, prawidłowo wskazała, że pragnie skorzystać z uprawnienia z art. 89 ust. 2 ugg w brzmieniu pierwotnym.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi okazał się niezasadny. Skarżący kasacyjnie upatrywał naruszenia tego wzorca kontroli przez dokonanie przez Sąd oceny postępowania zakończonego pismem Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Śródmieście z 30 grudnia 1985 r., które nie było objęte skargą do Sądu, a którego dokonana przez Sąd ocena miała wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie przez Sąd, że przedmiotowe pismo nie stanowi istocie decyzji administracyjnej, a zatem sprawa zainicjowana wnioskiem F.W. z 31 lipca 1985 r. nie została zakończona.

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do wyżej przedstawionych analiz dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przy analizie zarzutu z punktu 1 (pierwszego) petitum skargi kasacyjnej, z których jednoznacznie wynika, że pismo Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Śródmieście z 30 grudnia 1985 r. nie było decyzją i nie mogło zakończyć sprawy zainicjowanej wnioskiem z 31 lipca 1985 r. F.W., M.L. i M.O. były spadkobierczyniami dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości J.W. i mogła dochodzić swych praw uprawnienia z art. 89 ust. 2 ugg w brzmieniu pierwotnym (przywołanego przez Sąd I instancji jako uprawnienie z art. 82 ust. 2 ugg - w brzmieniu j.t. Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127). Na aktualność tej regulacji wprost wskazują Komentatorzy (G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Komentarz, ZCO 1995, s. 280-281, uw. 1-3). Sąd I instancji trafnie wskazał, że powtórzenie tej regulacji w art. 214 ust. 1 ugn oznacza wolę ustawodawcy zaspokojenia roszczeń m. in. byłych właścicieli nieruchomości warszawskich przez przyznanie im prawa użytkowania wieczystego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie (s. 5 akapit przedostatni skargi kasacyjnej), wniosek F.W. z 31 lipca 1985 r. nie został przez organy rozpoznany.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).