Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 240/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Anetta Chołuj po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że zjazd z drogi publicznej został legalnie zbudowany, a działki posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej I. stwierdza, że Prezydent Wrocławia dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Wrocławia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 4 maja 2023 r., D. D. (dalej: wnioskodawca lub strona skarżąca) złożył skargę na bezczynność Prezydenta Wrocławia (dalej: organ lub Prezydent) w przedmiocie wydania zaświadczenia.

Jak wynika z przekazanych akt sprawy, wnioskodawca pismem z 10 marca 2023 r. zwrócił się do organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego: "że istniejący zjazd z drogi publicznej - ul. Ślężnej (dokładniej: przez działki nr [...], [...], obręb Gaj oraz dz. nr [...], [...], obręb Gaj) na nieruchomość znajdującą się pod adresem ul. [...] oznaczone geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb Borek oraz działka nr [...] [...], obręb Gaj

1. został legalnie zbudowany (zgodnie z obowiązującymi przepisami),

2. tym samym wskazane działki (nr [...], [...], ob. Borek i nr [...], [...], ob. Gaj) posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. Ślężnej, przez istniejący zjazd."

Prezydent wydał zaświadczenie z 28 marca 2023 r., w którym zaświadczył iż "nieruchomości, oznaczone geodezyjnie jako działki nr [...],[...], obręb Borek, nr [...], [...], obręb Gaj posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. Ślężnej (dz. nr [...], [...], obręb Gaj) - droga gminna G105813D poprzez zjazd istniejący - przebudowany na podstawie projektu, ramach remontu ul. Ślężnej."

Jednocześnie organ w treści tego zaświadczenia poinformował wnioskodawcę, że zapewnienie o dostępie do drogi publicznej, w związku z nową inwestycją, która wiąże się ze zmianą zagospodarowania terenu, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, organ gdzie mógł wydać na wniosek inwestora po przedłożeniu kompletu dokumentów, w tym m.in. tytułu prawnego do działek objętych planowaną inwestycją kubaturową, jak również zapoznaniu się programem inwestycji planowanej na przedmiotowej działce oraz analizą wpływu inwestycji na przyległy układ drogowy. Organ wskazał także, że zaświadczenie nie zastępuje konieczności uzyskania odpowiednich opinii, zezwoleń, uzgodnień w przypadku każdej zmiany zagospodarowania planowanej na w/w działce, jak również nie stanowi zezwolenia (decyzji, uzgodnienia) zarządcy drogi o połączeniu działki z drogą publiczną i potwierdza stan faktyczny na dzień jego sporządzenia.

Pismem z 6 kwietnia 2023 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie.

Następnie została wniesiona powołana na wstępie skarga na bezczynność Prezydenta w przedmiocie wydania zaświadczenia, w której strona skarżąca wniosła o: I. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. II. zobowiązanie Prezydenta do niezwłocznego wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem; III. wymierzenie grzywny Prezydentowi lub o przyznanie od Prezydenta sumy pieniężnej.

Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. Argumentowała min., że do chwili złożenia skargi nie otrzymała zaświadczenia potwierdzającego fakty i stan prawny wskazany we wniosku, ani też nie otrzymała rozstrzygnięcia odmownego. Wskazała przy tym, że zaświadczenie organu z 28 marca 2023 r. nie odpowiada treści żądania złożonego we wniosku.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści wynikającej z powołanego na wstępie pisma strony skarżącej z 10 marca 2023 r.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji.

W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się więc przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Niewykluczone przy tym, że stan sprawy będzie uprawniał do załatwienia wniosku – częściowo – poprzez wydanie zaświadczenia oraz wydanie postanowienia (o ile wniosek tylko w określonym zakresie uprawnia do wydania zaświadczenia, zaś w pozostałym zakresie już nie).

Przy tym Sąd stoi na stanowisku, że czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że bezczynność postępowania w przedmiocie wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 891/19; wyrok WSA z 10 maja 2018 r., III SAB/Łd 81/17; wyrok NSA z 5 lutego 1999 r., I SAB 90/98, wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2022 r., I SAB/Wa 453/21; wyrok WSA w Olsztynie z 4 stycznia 2022 r., II SAB/Ol 165/21).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Pojęcie bezczynności organu administracji publicznej zawarta jest w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, bezczynność występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w przepisach k.p.a. Z kolei termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w przepisach dotyczących postępowania jurysdykcyjnego, co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., I OSK 2/14). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki.

Przenosząc powyższą analizę prawną na grunt rozpatrywanej sprawy można wysnuć zatem generalne założenie, że bezczynność w wydaniu zaświadczenia występuje wówczas, gdy po upływie kwalifikowanego 7 dniowego terminu właściwy organ nie wyda zaświadczenia o żądanej treści, albo postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Przy tym – co ma znaczenie dla rozpoznawanej sprawy - wspomniane czynności procesowe muszą konsumować cały zakres złożonego wniosku.

Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z rozumianą w przedstawiony wyżej sposób bezczynnością organu.

Bezspornie bowiem Prezydent wydał zaświadczenie o treści odmiennej od wniosku sformułowanego przez stronę skarżącą w piśmie z 10 marca 2023 r. Rozstrzygnął bowiem jedynie o tym, że opisane we wniosku działki gruntu posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Nie wypowiedział się jednak w zakresie, w jakim wnioskodawca żądał zaświadczenia, że "istniejący zjazd z drogi publicznej (...) został legalnie zbudowany". Nie wydano w tym zakresie zaświadczenia ani też postanowienia, o którym mowa w art. 219 k.p.a.

Tymczasem należy podkreślić, że organ do którego wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia nie może – działając z urzędu – samodzielnie dokonywać jego jakichkolwiek modyfikacji zarówno co do treści jak i jego zakresu (por. postanowienie NSA z 12 września 2023 r., II GSK 1104/23).

W przedstawionych okolicznościach uznać zatem należało, że Prezydent nie zakończył postępowania wszczętego wnioskiem z 10 marca 2023 r. Zaświadczenie z 28 marca 2023 r. nie załatwiło wniosku skarżącego w pełnym zakresie, skoro nie odpowiadało ono w pełni treści wniesionego żądania, a przy tym także nie wydano rozstrzygnięcia odpowiadającego art. 219 k.p.a. (o ile organ uznałby, że wniosek w nierozpoznanym zakresie nie może być przedmiotem zaświadczenia).

W tym stanie rzeczy skarga na bezczynność Prezydenta była przede wszystkim dopuszczalna (nie podlegała odrzuceniu z uwagi na uprzednie zakończenie sprawy). Poza tym okazała się ona merytorycznie zasadna. Należało zatem orzec jak w pkt I sentencji wyroku. Skoro bowiem sprawa wszczęta opisanym wyżej wnioskiem strony skarżącej nie została zakończona (z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich żądań wniosku), to stwierdzić trzeba, że organ pozostawał w bezczynności, w rozumieniu zaprezentowanym na wstępie.

W ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Za "rażące naruszenie prawa" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie uznać należy więc stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako "rażące" musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla uznania "rażącego naruszenia prawa" nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2557/21).

Mając na uwadze przedstawione rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" należy wskazać, że przy ocenie tego, czy bezczynność Prezydenta w badanej sprawie mogła mieć taki kwalifikowany charakter, uwzględnić należy wszelkie okoliczności i uwarunkowania stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganego przypadku. Podkreślić trzeba, że organ, dążąc do załatwienia wniosku wydał zaświadczenie z 28 marca 2023 r., które – częściowo – zadośćuczyniło żądaniu wnioskodawcy. Nie można w tym przypadku doszukać się znamion oczywistego zlekceważenia wniosku strony, czy jawnego braku woli do załatwienia tego wniosku. Niepoprawny sposób uwzględnienia zgłoszonego żądania był wynikiem jedynie określonej oceny (odczytania) intencji strony skarżącego, nie zaś przejawem działania o akcentowanym wyżej charakterze. Z uwagi na powyższe, Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., uznał że stwierdzona bezczynność, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku).

W świetle zaistniałej bezczynności, należało zobowiązać organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia grzywny oraz zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., z uwagi na brak przypisania organowi rażącego naruszenia prawa w zakresie stwierdzonej bezczynności (pkt IV sentencji wyroku). Należy podkreślić, że ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Kwestie te pozostawił uznaniu sądu. Sąd wziął nadto pod uwagę to, że skarga na bezczynność organu dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca. Z tego względu Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.