Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2476/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 215/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 31 stycznia 2022 r., nr. SKO/RŚ-423/534/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 215/22 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 31 stycznia 2022 r. nr. SKO/RŚ-423/534/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy X. z 22 grudnia 2021 r. nr GOPS.SR.4703.280.2021MM.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A. wnioskiem z 11 listopada 2021 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej matką, B. B.

Wójt Gminy X. decyzją z 22 grudnia 2021 r. nr GOPS.SR.4703.280.2021MM orzekł o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 31 stycznia 2022 r. nr. SKO/RŚ-423/534/2021 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Jak wskazało SKO, z oceny ustaleń faktycznych oraz przedłożonych dokumentów jednoznacznie nie wynika, że strona zrezygnowała z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wskazane przez stronę okoliczności, związane z zakresem opieki, nie zostały wystarczająco poparte dokumentacją medyczną, która potwierdziłaby przedstawiony w złożonych oświadczeniach zakres sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawną matką. Organ zaznaczył, że skoro matka strony przebywała na leczeniu szpitalnym od 2 do 10 sierpnia 2021 r., a następnie na oddziale rehabilitacyjnym od 10 sierpnia do 13 listopada 2021 r., to strona mogła rozpocząć sprawowanie osobistej opieki nad matką dopiero po jej powrocie z pobytu na oddziale rehabilitacyjnym.

Organ wyjaśnił, że stan zdrowia matki w dniu opuszczenia oddziału, tj. 13 listopada 2021 r., wynika z epikryzy karty informacyjnej Oddziału Rehabilitacji Neurologicznej. Matka strony przebywała na Oddziale Rehabilitacji Neurologicznej przeszło 3 miesiące, zatem dokonana w Karcie Informacyjnej Oddziału Rehabilitacji Neurologicznej ocena stanu zdrowia matki strony została dokonana po długotrwałej obserwacji i nie budzi wątpliwości. Natomiast, złożone przez stronę 2 i 7 grudnia 2021 r. oświadczenia, dotyczące zakresu koniecznych czynności opiekuńczych wynikających ze stanu zdrowia matki, znacznie odbiegają od oceny dokonanej przez specjalistę neurologa ordynatora Oddziału.

Według Kolegium, strona nie wyjaśniła ani nie udokumentowała, że po powrocie matki z leczenia, tj. po 13 listopada 2021 r., nastąpiło drastyczne pogorszenie stanu jej zdrowia, w związku z czym faktyczne czynności opiekuńcze wykonywane przez stronę konieczne są w takim zakresie, jak to wynika z oświadczeń złożonych w pismach z 2 grudnia 2021 r. oraz w toku wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego 7 grudnia 2021 r.

Odnosząc się do przedstawionej przez stronę opinii wystawionej 9 grudnia 2021 r. przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych, organ II instancji stwierdził, że wobec nieprzedstawienia przez stronę dokumentów medycznych potwierdzających taki stan faktyczny, nie można dać wiary aby 9 grudnia 2021 r., tj. po 27 dniach od zakończenia rehabilitacji, nastąpiło tak drastyczne pogorszenie stanu zdrowia matki strony, aby z osoby sprawnej ruchowo, zdolnej do samodzielnego wykonywania wszystkich czynności, stała się osobą leżącą, która nie porusza się samodzielnie, że wymagała pomocy przy jedzeniu, ubieraniu się i innych czynnościach. Z tego samego powodu organ nie dał wiary stronie, że jej matka jest osobą pampersowaną, niekontrolującą wypróżniania się, wymagającą pomocy przy chodzeniu, czesaniu, podnoszeniu szklanki, piciu, jedzeniu, ubieraniu, rozbieraniu i innych czynnościach wymienionych przez stronę.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że nie kwestionuje niepełnosprawności matki strony i tego, że nie jest możliwa jej samodzielna egzystencja, bowiem z racji posiadanych schorzeń (nadciśnienie tętnicze, przewlekła niewydolność krążenia, przewlekła niewydolność nerek, miażdżyca) oraz podeszłego wieku, niewątpliwie nie jest ona w stanie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego. Jednakże, w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie strona nie udowodniła, że jej matka wymaga opieki w zakresie uniemożliwiającym stronie podjęcie zatrudnienia. W rezultacie nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę A. A., wniesioną na decyzję organu II instancji.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 20 kwietnia 2017 r. wynika, że matka skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, począwszy od 20 lutego 2017 r. Z uzasadnienia powyższego orzeczenia wynika, że przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono stopień naruszenia sprawności organizmu, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, możliwość odzyskania niezbędnej sprawności, stopień zaawansowania schorzeń, wiek i przedstawioną dokumentację medyczną.

Z kolei, z przedłożonej przez skarżącą opinii wystawionej przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych (lekarza prowadzącego) 9 grudnia 2021 r. wynika, że jej matka wymaga pomocy w formie usług opiekuńczych w zakresie pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opieki higienicznej, pielęgnacji. Wskazano, że pacjentka jest "leżąca", porusza się z pomocą innej osoby, wymaga pomocy przy jedzeniu, ubieraniu i innych czynnościach.

Dalej, Sąd I instancji zaznaczył, że stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z powodu niewykazania przez nią, aby jej matka wymagała opieki w zakresie uniemożliwiającym podjęcie przez skarżącą zatrudnienia jest co najmniej przedwczesne.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, praca zarobkowa skarżącej (umowy zlecenia) ustała po wydaniu orzeczenia o zaliczeniu matki do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie istotne jest ustalenie, czy skarżąca, wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, obecnie nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ aktywność taką wyklucza sprawowanie opieki nad osobą z niepełnosprawnością.

Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji stwierdzono wprawdzie ogólnie, że strona sprawuje opiekę nad matką, ale zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że jest to opieka wykluczająca podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę. Do powyższego wniosku organ II instancji doszedł po uprzedniej analizie kart leczenia szpitalnego w okresie od 2 do 10 sierpnia 2021 r., a następnie pobytu na oddziale rehabilitacyjnym w okresie od 10 sierpnia do 13 listopada 2021 r. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca złożyła przedmiotowy wniosek po powrocie matki z pobytu na oddziale rehabilitacyjnym. Kolegium, na podstawie oceny dokonanej przez specjalistę neurologa po zakończonej rehabilitacji, stwierdziło, że według skali "Barthel ADL", która umożliwia dokładne określenie sprawności ruchowej chorego, matka strony uzyskała 20 punktów na 20 możliwych. Wobec tego Kolegium uznało, że nie jest wiarygodne twierdzenie, że od zakończenia rehabilitacji nastąpiło tak drastyczne pogorszenie stanu zdrowia matki skarżącej, iż z osoby sprawnej ruchowo, zdolnej do samodzielnego wykonywania wszystkich czynności, stała się osobą leżącą, nieporuszającą się samodzielnie, a jedynie przy pomocy innej osoby, wymaga pomocy przy jedzeniu, ubieraniu się i innych czynnościach.

Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i jego ocena, dokonana przez SKO, nie pozwalała na poczynienie tak jednoznacznej konstatacji co do tego, jaki jest zakres czynności związanych z opieką nad matką wykonywany przez skarżącą. W opinii Sądu I instancji, odwołanie się tylko do kryterium punktów według skali Barthel, pozwalało na wyciągnięcie przeciwnych wniosków co do oceny stopnia samodzielności (niesamodzielności) matki skarżącej, niż te, które wyprowadził organ II instancji. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w skali Barthela można uzyskać 100 punktów. Według tej skali, uzyskanie punktów od 0 do 20 oznacza całkowitą niesamodzielność. Uzyskanie od 20 do 80 punktów oznacza, że chory w jakimś stopniu potrzebuje pomocy osoby z zewnątrz, natomiast ocena w granicy 80 do 100 punktów oznacza, że chory może funkcjonować samodzielnie przy niewielkiej pomocy opiekuna/pielęgniarki z zewnątrz.

Jak zauważył Sąd I instancji, do oceny pacjenta według skali Barthel odwołuje się również rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 965). Załączniki nr 2 i 3 do tego rozporządzenia zawierają ocenę ze względu na stan zdrowia i poziomu samodzielności człowieka według skali Barthel. Uzyskanie punktów od 0 do 40 w skali Barthel kwalifikuje chorego do opieki długoterminowej w ramach refundacji Narodowego Funduszu Zdrowia, co wynika z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał, że przyjęcie przez SKO, wyłącznie na podstawie karty pobytu matki skarżącej na oddziale rehabilitacyjnym w okresie od 10 sierpnia do 13 listopada 2021 r., że stan jej zdrowia, o którym ma świadczyć uzyskanie przez nią 20 punktów w skali Barthel, wskazuje na to, że nie jest wykluczona możliwość podjęcia przez skarżącą pracy zarobkowej, jest co najmniej przedwczesne, w świetle przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia i akt sprawy.

Jak wskazał Sąd I instancji, w sprawie brak jest szczegółowych ustaleń (w formie wywiadu środowiskowego), które czynności matka skarżącej jest w stanie wykonać samodzielnie, czy też potrzebuje pomocy i jest zależna od innej osoby. W kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 7 grudnia 2021 r. zaznaczono, że stan zdrowia matki skarżącej "wymaga obecności i pomocy osoby drugiej w każdej czynności życia codziennego". Jak wskazał pracownik socjalny, skarżąca "nie może podjąć pracy zawodowej w związku z tym, iż jej obecność jest niezbędna w życiu codziennym matki. Musi wykonać wszystkie czynności związane z utrzymaniem domu, higieną matki, jej karmieniem.".

Zdaniem Sądu I instancji, w tej sytuacji jednoznacznego wyjaśnienia wymaga, jaki jest zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, jakie konkretnie czynności podejmuje, w jakim wymiarze czasowym, a także o jakich porach dnia i nocy. Zbadania wymaga zwłaszcza, czy skarżąca zapewnia matce możliwości leczenia zarówno w aspekcie wizyt lekarskich, jak i farmakoterapii oraz właściwej diety. Organ pomocowy powinien określić, czy podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez skarżącą musiałoby się odbyć ze szkodą dla jej matki, bowiem, ta nie miałaby wówczas zapewnionej odpowiedniej dla niej opieki.

Niezależnie od tego, w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej tego świadczenia, znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad daną osobą niepełnosprawną, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, wynikające z błędnego uznania przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (przez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego przez SKO), w związku z mylnym przyjęciem przez Sąd, że w sprawie podstawą oceny samodzielności matki skarżącej była skala "Barthel", podczas gdy podstawę oceny organu odwoławczego stanowiła zupełnie inna skala - "Barthel ADL", wynikająca z załącznika 4a do zarządzenia nr 195/2020/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 11 grudnia 2020 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzajach rehabilitacja lecznicza oraz programy zdrowotne w zakresie świadczeń – leczenie dzieci i dorosłych ze śpiączką;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, wynikające z błędnego uznania przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (przez brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego), polegające na pominięciu przez Sąd I instancji istotnej części akt sprawy w związku ze stwierdzeniem, że brak jest szczegółowych ustaleń w drodze wywiadu środowiskowego, które czynności matka skarżącej jest w stanie wykonywać, czy też potrzebuje pomocy i jest zależna od innej osoby, podczas gdy z akt sprawy wynika (co zostało opisane w zaskarżonej decyzji), że ze skarżącą został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy 7 grudnia 2021 r., podczas którego szczegółowo wyjaśniła, na czym polega opieka sprawowana nad matką, a ponadto skarżąca złożyła 2 grudnia 2021 r. oświadczenia, w których szczegółowo wymieniła czynności, przy których udziela pomocy swojej matce i z jakich powodów;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką a rezygnacją z zatrudnienia, podczas gdy zdaniem organu, ustalenia faktyczne były wyczerpujące, zaś dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena materiału – całościowa, wszechstronna i uzasadniająca wydanie decyzji w przedmiocie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Z uwagi na powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto, SKO złożyło oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że Sąd I instancji oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy i przyjął, że podstawą oceny samodzielności matki skarżącej była skala "Barthel". Tymczasem, oceny możliwości wykonania przez matkę skarżącej typowych czynności dnia codziennego dokonano według skali "Barthel ADL", zawartej w załączniku nr 4a do zarządzenia nr 195/2020/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 grudnia 2020 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzajach rehabilitacja lecznicza oraz programy zdrowotne w zakresie świadczeń – leczenie dzieci i dorosłych ze śpiączką. Zakres sprawowanej opieki jest zależny od samodzielności osoby z niepełnosprawnością w wykonywaniu typowych czynności dnia codziennego. Uzyskanie przez matkę skarżącej oceny według skali "Barthel ADL" wynoszącej 20 punktów na 20 możliwych, zostało uznane przez SKO za okoliczność w pełni wiarygodną i istotną w sprawie z uwagi na fakt, że ocena ta została dokonana przez specjalistów w zakresie medycyny, na podstawie badań i obserwacji po zakończeniu rehabilitacji (tj. 13 listopada 2021 r.) przez matkę skarżącej, a ponadto bezpośrednio przed złożeniem przez stronę wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (23 listopada 2021 r.) i przedłożeniem wyjaśnienia w formie oświadczeń (2 grudnia 2021 r.). Ze złożonych przez skarżącą oświadczeń wynikało, że jej matka jest niesamodzielna we wszystkich czynnościach życiowych, jest osobą "leżącą" i niekontrolującą potrzeb fizjologicznych. Tymczasem, z karty informacyjnej pobytu matki skarżącej na Oddziale Rehabilitacji Neurologicznej w okresie od 10 sierpnia do 13 listopada 2021 r. wynika, że nie stwierdzono wystąpienia tych problemów zarówno bezpośrednio po udarze, jak też po zakończeniu rehabilitacji, która doprowadziła do poprawy, a nie do pogorszenia samodzielności matki.

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną organ, skorzystanie przez Sąd I instancji ze skali "Barthel" (od 0 do 100 punktów) zamiast skali "Barthel ADL" (od 0 do 20 punktów), miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd sformułował nieprawidłowe wnioski co do stopnia samodzielności matki skarżącej, pominął argumentację SKO dotyczącą twierdzeń skarżącej o całkowitej niesamodzielności jej matki i w efekcie za błędną uznał ocenę organu, że skarżąca nie spełnia przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., dotyczących związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją przez skarżącą z pracy zawodowej a sprawowaną przez nią opieką nad matką.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że 7 grudnia 2021 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy i opisało, jakie ustalenia zostały w ten sposób poczynione. Pominięcie przez Sąd I instancji rodzinnego wywiadu środowiskowego z 7 grudnia 2021 r. oraz oświadczeń skarżącej z 2 grudnia 2021 r. i wymienionych w nich okoliczności, miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do nieuwzględnienia argumentacji SKO dotyczącej sprzeczności między wyjaśnieniami skarżącej o całkowitej niesamodzielności matki, a oceną wynikającą ze skali "Barthel ADL", wskazującą na możliwość wykonywania przez matkę skarżącej wszystkich typowych czynności dnia codziennego.

Następnie, wnoszący skargę kasacyjną organ wskazał, że w sprawie nie został naruszony art. 7 K.p.a., ponieważ przeprowadzono wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia – przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy (na okoliczność sprawowanej opieki nad matką) oraz odebrano oświadczenia (wyjaśniające na czym polega sprawowana opieka), uzyskano dokumentację medyczną dotyczącą stanu zdrowia matki, zawierającą również informacje o przebiegu i efektach leczenia po przebytym udarze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z art. 77 K.p.a., rozpatrzyło cały zgromadzony materiał dowodowy i kierując się treścią art. 80 K.p.a., oceniło na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy została udowodniona przez skarżącą okoliczność sprawowania opieki nad matką, która to opieka wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym oceniło, czy skarżąca udowodniła, że spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wszystkie ustalenia organu zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną organ zaznaczył, że ustalenia stanu faktycznego nie mogą opierać się wyłącznie na wyjaśnieniach udzielonych przez stronę postępowania podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego. Dowód z przesłuchania strony ma w postępowaniu administracyjnym jedynie charakter uzupełniający, a oceniając jego wartość dowodową należy pamiętać, że zeznanie zostało złożone przez osobę zainteresowaną treścią decyzji. W związku z powyższym, organ nie mógł pominąć dowodów w postaci dokumentacji medycznej. Organ administracji nie posiada wiadomości specjalnych, pozwalających na ocenę stanu zdrowia, ale służą temu ogólnie stosowane w medycynie skale, w tym skala "Barthel ADL". Organ uwzględnia więc jedynie ocenę dokonaną przez specjalistów, do czego obligują go przepisy postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśniono powody, dla których odmówiono wiarygodności wyjaśnieniom skarżącej i przyjęto za wiarygodne informacje zawarte w dokumentacji medycznej, z której wynika inny stan faktyczny niż opisywany przez skarżącą. Zaskarżona decyzja znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w toku postępowania, który pozwala na wykazanie, że skarżąca nie spełnia określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanek, warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zarówno naruszeń prawa procesowego, jak i prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. W pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego, a ponadto błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. skupiają się na kwestionowaniu stanowiska Sądu I instancji o niewłaściwej ocenie materiału dowodowego dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz o braku zgromadzenia przez Kolegium pełnego materiału dowodowego. Błąd Sądu I instancji – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – polega, po pierwsze na przyjęciu, że w sprawie podstawą oceny samodzielności niepełnosprawnej matki skarżącej była skala "Barthel", podczas gdy podstawę oceny organu stanowiła inna skala, a mianowicie skala "Barthel ADL", wynikająca z załącznika nr 4a do zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia11 grudnia 2020 r. nr 195/2020/DSOZ, a po drugie na pominięciu części akt, które wykazują jakie czynności jest w stanie wykonać matka skarżącej, czy potrzebuje ona pomocy i jest zależna od innej osoby.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Nie jest sporne przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Jednocześnie nie można nie zauważyć, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, w tym ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Przy czym związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W każdej sprawie właściwy organ musi więc dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia

Odnośnie do pierwszej kwestii podniesionej w zarzutach skargi kasacyjnej, trzeba przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że Sąd I instancji niewłaściwie zaaprobował, że podstawę ustaleń w niniejszej sprawie może stanowić skala Barthel ADL określona w załączniku nr 6a do zarządzenia nr 80/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzajach rehabilitacja lecznicza oraz programy zdrowotne w zakresie świadczeń - leczenie dzieci i dorosłych ze śpiączką (NFZ z 2019 r. poz. 183 ze zm.; https://sip.lex.pl/#/act/35715215/2779930/okreslenie-warunkow-zawierania-i-realizacji-umow-w-rodzajach-rehabilitacja-lecznicza-oraz...?cm=RELATIONS (dostęp: 2024-01-26). Zarządzenie to bowiem nie obwiązywało na dzień orzekania przez organy administracyjne i zostało zastąpione zarządzeniem Nr 195/2020/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 grudnia 2020 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzajach rehabilitacja lecznicza oraz programy zdrowotne w zakresie świadczeń - leczenie dzieci i dorosłych ze śpiączką (NFZ z 2020 r. poz. 195 ze. zm.; https://sip.lex.pl/#/act/35835059 (dostęp: 2024-01-26). Tym niemniej nie można zarzucić Sądowi I instancji – jak chce tego skarżący kasacyjnie organ - że w tym zakresie Sąd oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Po pierwsze, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ również za podstawę ustaleń przyjął nieobowiązujące zarządzenie z 2013 r. (s. 10 decyzji), a zatem to błąd organu został powielony przez Sąd I instancji. Organ dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, że skala "Barthel ADL" została określona w załączniku nr 6a do zarządzenia nr 80/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 grudnia 2013 r., podczas gdy aktualnie skala ta jest zawarta w załączniku nr 4a do zarządzenia Nr 195/2020/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 grudnia 2020 r. Jednakże, jak organ dalej wyjaśnił, wskazana nieprawidłowość, nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż skala "Barthel ADL" nie uległa zmianie. Z tym stanowiskiem organu należało zgodzić się, tym samym uchybienie Sądu I instancji w tym zakresie również nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Po drugie, wprawdzie zasadnie zarzucił skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji, pomimo tego, że powołał się na zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w istocie odwołał się – w ślad za Wikipedią – do innej skali, a mianowicie międzynarodowej skali Barthel, to jednak i w tym przypadku uchybienie Sądu I instancji nie mogło mieć decydującego wpływu na wynik sprawy. Sala Barthel, przywołana przez Sąd I instancji, jest stosowana w ocenie sprawności i samodzielności chorego i jego zapotrzebowania na opiekę i przewiduje w ramach trzech przedziałów oceny (odnoszącej się do stopnia samodzielności osoby chorej) uzyskanie 100 maksymalnych punktów. Tymczasem organ oparł swoje ustalenia na skali "Barthel ADL", wynikającej z załącznika nr 4a do zarządzenia nr 195/2020/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 11 grudnia 2020 r., która przewiduje dla typowych czynności dnia codziennego – Barthel ADL skalę maksymalnie 20 punktową. W tej sytuacji stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że odwołanie się do powołanego przez Kolegium kryterium punktów według skali Barthel, pozwalało na wyciągnięcie dokładnie przeciwnych wniosków co do oceny stopnia samodzielności (niesamodzielności) matki skarżącej, niż te, które wyprowadził organ II instancji, rzeczywiście nie jest prawidłowe.

Tym niemniej, nie można nie wziąć pod uwagę tego, że w niniejszej sprawie organ uczynił zasadniczym dowodem na okoliczność stanu zdrowia matki skarżącej, w tym stopnia jej samodzielności w czynnościach codziennych, dokument będący epikryzą karty informacyjnej Oddziału Rehabilitacji Neurologicznej z 13 listopada 2021 r. Dokument ten został sporządzony zgodnie z § 15 ust. 2 zarządzenia nr 195/2020/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 11 grudnia 2020 r. i służy do oceny ciężkości stanu klinicznego świadczeniobiorcy na potrzeby zawarcia i realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i finansowania świadczeń w rehabilitacji neurologicznej w ramach JGP. W myśl bowiem § 15 ust. 1 tego zarządzenia rehabilitacja neurologiczna, rehabilitacja kardiologiczna lub kardiologiczna telerehabilitacja hybrydowa i rehabilitacja ogólnoustrojowa, w warunkach stacjonarnych, rozliczana jest w ramach wyodrębnionych grup świadczeń określonych w Katalogu Jednorodnych Grup Pacjentów w stacjonarnej rehabilitacji leczniczej. Skala Brthel ADL, na którą powołuje się organ, została więc ustanowiona w konkretnym celu, to jest związanym z realizacją świadczeń udzielanych świadczeniobiorcom przez świadczeniodawcę w zakresie zabiegów fizjoterapeutycznych. Nie jest to oczywiście argument mający świadczyć o nieprzydatności tego dokumentu w celu ustalenia, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania a opieką nad osobą niepełnosprawną. Jednak ocena tego dokumentu musi uwzględniać cel, dla którego został sporządzony i musi być skonfrontowana z całym materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego dotyczącym stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej w kontekście zakresu opieki nad nią.

W odniesieniu do powyższego Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 7 grudnia 2021 r., w tej kwestii wskazano, że stan zdrowia matki skarżącej "wymaga obecności i pomocy osoby drugiej w każdej czynności życia codziennego [...]". Jak skonstatował dalej pracownik socjalny: skarżąca "nie może podjąć pracy zawodowej w związku z tym, iż jej obecność jest niezbędna w życiu codziennym matki. Musi wykonać wszystkie czynności związane z utrzymaniem domu, higieną matki, jej karmieniem." Zgodzić się więc trzeba z Sądem Wojewódzkim, że poczynienie przez organ II instancji ustaleń co do stanu zdrowia matki skarżącej nie może opierać się wyłącznie na karcie pobytu matki skarżącej na Oddziale Rehabilitacyjnym w okresie od 10 sierpnia do 13 listopada 2021 r. i uzyskaniu przez nią 20 punktów w skali Barthel – w kontekście zbadania możliwości podjęcia przez skarżącą pracy zarobkowej. Przeczą temu choćby inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w tym nie tylko ustalenia pracownika socjalnego prowadzącego wywiad środowiskowy, ale także oświadczenie skarżącej z 2 grudnia 2021 r., czy orzeczenie lekarza prowadzącego z grudnia 2021 r.

W świetle powyższego zasadnie uznał Sąd I instancji, że ustalenia organu o braku związku przyczynowo-skutkowego są co najmniej przedwczesne, a dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena materiału dowodowego nie może być uznana za całościową i wszechstronną. Wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku obligujące organ administracyjny do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, konkretnych czynności podejmowanych w zakresie pielęgnacji, higieny osobistej, karmienia, wykonywania czynności samoobsługowych, prowadzenia gospodarstwa domowego i ułatwiania kontaktów ze środowiskiem oraz dokładnego wymiaru czasowego tych czynności z uwzględnieniem pór dnia i nocy, mają na celu uzupełnienie postępowania dowodowego i usunięcie sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgromadzony materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką a rezygnacją z zatrudnienia. Oznacza to, że nie można było skutecznie zarzucić Sądowi I instancji pominięcia części akt, które wykazują jakie czynności jest w stanie wykonać matka skarżącej, czy potrzebuje ona pomocy i czy jest zależna od innej osoby.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazać należy, że w sytuacji, w której nie zakwestionowano poprawności wykładni prawa materialnego, a ich niewłaściwego zastosowania skarżący kasacyjnie organ upatruje jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego, rozstrzygająca jest kwestia oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy trafność tego zarzutu oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia zastosowania (niewłaściwego zastosowania) prawa materialnego to problem kwalifikacji prawnej stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny. Ocena ta zaś przekłada się w sposób oczywisty na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.