Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 186/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 128, art. 210 par. 1 pkt 8, art. 212, art. 220 par. 1, art. 228 par. 1 pkt 1, art. 223, art. 233 par. 1 pkt 2 lit b, art. 247 par. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Gurba (sprawozdawca), sędzia WSA Monika Świercz, Protokolant referent stażysta Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia[...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne okresy rozliczeniowe 2007 r. i 2008 r. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji


UZASADNIENIE

Pismem z 15 grudnia 2017 r. M. W. (zwany dalej: "Skarżącym" lub "Stroną") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") za poszczególne okresy rozliczeniowe 2007 r. i 2008 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

1.1. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON") decyzją z [...] grudnia 2016 r., określił wysokość zobowiązań Skarżącego z tytułu wpłat na PFRON za okres od grudnia 2007 r. do marca 2008 r. oraz sierpień 2008 r. w łącznej kwocie 9 526,00 zł oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON wobec Strony za okres od kwietnia 2008 r. do lipca 2008 r.

1.2. Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania.

Ww. decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 210 § 1 pkt 8 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej: "O.p.") poprzez brak podpisu osoby upoważnionej z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Ponadto z ostrożności procesowej Strona podniosła, iż zobowiązanie z tytułu wpłat na PFRON zostało określone na podstawie "przetworzonych" i "zestawionych" przez ZUS danych, a nie dowodów źródłowych, którymi dysponował ZUS tj. deklaracji ZUS P DRA, które to deklaracje organy obu instancji mogły wyegzekwować od Inspektoratu ZUS.

1.3. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] listopada 2017 r. uchylił decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 210 § 1 O.p. decyzja zawiera: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym - jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, a jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny albo podpis potwierdzony profilem zaufanym ePUAP.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego pismem z 22 marca 2017 r. wezwał Stronę do nadesłania urzędowo poświadczonej kopii zaskarżonej decyzji. Przy piśmie z 14 kwietnia 2017 r. Skarżący nadesłał kopię decyzji z [...] grudnia 2016 r., wraz z notarialnym potwierdzeniem. Organ odwoławczy stwierdził, że z przesłanych dokumentów wynika, iż decyzja nie zawiera podpisu oraz pieczątki Prezesa Zarządu PFRON.

Zdaniem organu odwoławczego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia, czy decyzja, która została w aktach sprawy jest podpisana, jak wyjaśnia Prezes Zarządu PFRON w piśmie z 17 lutego 2017 r. przekazującym odwołanie strony. Brak podpisu na decyzji przesłanej stronie oznacza, że orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Takiego braku decyzji nie można uzupełnić po doręczeniu jej stronie.

W związku z powyższym Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien wydać prawidłową decyzję z uwzględnieniem art. 210 § 1 pkt 8 O.p..

Organ odwoławczy nadmienił również, iż przepisy Ordynacji podatkowej nie dopuszczają konkurencji pomiędzy poszczególnymi trybami weryfikacji decyzji, a pierwszeństwo weryfikacji ma tryb odwoławczy przed trybami nadzwyczajnymi, a to z uwagi na szerszy zakres postępowania odwoławczego (obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w całokształcie jej wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych).

2.1. W przywołanej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu PFRON i umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 70 § 1 O.p., art. 124 O.p., art. 125 § 1 i § 2 O.p., art. 210 § 4 O.p., art. 233 § 2 O.p., art. 247 § 1 pkt 3 i pkt 7 w związku z art. 210 § 1 pkt 8 O.p.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że organ odwoławczy błędnie uchylił decyzję Prezesa Zarządu PFRON zamiast stwierdzić jej nieważność z uwagi na brak podpisu. Zarzucono też brak oceny w kwestii biegu terminu przedawnienia oraz brak zaleceń kierowanych do organu pierwszej instancji.

2.2. Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

3. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest przez sąd administracyjny pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej zwanej "P.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

4. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest sposób rozstrzygnięcia organu odwoławczego, gdy organ pierwszej instancji skierował do strony pismo (zatytułowane decyzją) nie zawierające podpisu.

5. Zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, ale z innych przyczyn niż wywiedzione w skardze. Decyzja organu pierwszej instancji nie istnieje jako byt prawny. Organ odwoławczy nie miał więc kompetencji do rozpatrzenia odwołania od nieistniejącej decyzji. Odwołanie od prawnie nieistniejącej decyzji było niedopuszczalne.

6. 1. Pod pojęciem "wydanie decyzji" należy rozumieć sporządzenie decyzji (czyli jej napisanie, podpisanie i oznaczenie daty jej wydania) oraz skuteczne jej doręczenie, a zatem prawidłowe wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego. Jednym z elementów konstytutywnych decyzji jest jej podpisanie przez osobę upoważnioną do działania w imieniu organu, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 210 § 1 pkt 8 O.p.). Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie chodzi o osobę, która pełni funkcję organu lub działa na podstawie upoważnienia tego organu. Podpis jest gwarancją tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego i właściwego organu, jak również że pismo jest wyrazem woli tego organu, a nie projektem decyzji. Do momentu podpisania przez osobę reprezentującą organ, akt administracyjny jest projektem decyzji i nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego (zob. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 50). Istota podpisu wyraża się w utożsamieniu organu administracji z treścią decyzji. Opatrzenie decyzji podpisem upoważnionego pracownika oznacza powiązanie decyzji z organem z upoważnienia, którego działał pracownik. Podpis umożliwiający zidentyfikowanie osoby, która działa w imieniu organu umożliwia weryfikację uprawnień danej osoby do wydawania decyzji.

6.2. Skutki braku podpisu pod decyzjami również były wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych i rozważań doktryny. Utrwaliło się, że doręczenie stronie pisma, które nie jest opatrzone żadnym podpisem jest niczym innym jak doręczeniem projektu decyzji i nie rodzi żadnych skutków prawnych. Nie sposób bowiem kwalifikować takiego pisma jako oświadczenia woli złożonego na piśmie. I tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2008 r., II GSK 508/07 (wyroki sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej zwanej też CBOSA, pod adresem "orzeczenia.nsa.gov.pl") stwierdził, że: "Brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. Konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo to zostało stronie doręczone". Takie stanowisko jest utrwalone i było wielokrotnie potwierdzane przez sądy administracyjne np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2013 r., I OSK 2932/12; z 27 lipca 1999 r., I SA 1509/98, w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Rzeszowie z 12 września 2012 r., II SA/Rz 559/12, w Gdańsku z 8 maja 2013 r., II SA/Gd 659/12, w Warszawie z 23 września 2010 r., I SA/Wa 597/10, w Gliwicach z 15 maja 2014 r., II SA/Gl 1629/13, w Gliwicach z 4 grudnia 2007 r., II SA/G11634/06.

W ocenie Sądu, podzielającego stanowisko prezentowane w orzecznictwie, brak podpisu pozbawia pismo charakteru decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji nie można w ogóle mówić o akcie stosowania prawa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, str. 747).

6.3. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie jest też wyrażany pogląd, że decyzja niepodpisana istnieje tylko jest wadliwa i wymaga stwierdzenia nieważności (tak np. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 września 2010 r., IV SA/Po 304/10 i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 1 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Gl 52/17.

Jednak, zdaniem Sądu, koncepcja jakoby niepodpisane pismo zatytułowane jako "decyzja" mogło być kwalifikowane jako decyzja w prawnym rozumieniu tylko, że obarczona wadą (nieważności), jest nie do obrony. Koncepcja uchylania lub stwierdzenia nieważności decyzji, która w ogóle nie istnieje, jest sprzeczna z logiką. Piotr Brzozowski w glosie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 września 2010 r., IV SA/Po 304/10 stwierdza, że: "Brak podpisu oznacza, że nie nastąpiło oświadczenie woli organu administracji publicznej, a tym samym nie może być też mowy o istnieniu decyzji w sensie prawnym. Ten brak dyskwalifikuje bowiem decyzję jako akt prawnie wiążący - nie może on wywierać żadnych skutków prawnych. Brak podpisu pod decyzją jest w swych skutkach związany z brakiem istnienia decyzji w ogóle. Taki akt administracyjny nie istnieje (non exist), choćby spełniał wszelkie inne wymagania określone w art. 107 § 1 K.p.a. Skoro zaś "decyzja" taka jest aktem nieistniejącym (mogącym być uznanym jedynie za projekt decyzji), to wykluczona jest możność stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Niewątpliwie też nie jest możliwe przyjęcie, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności tego typu "decyzji" z uznaniem, że zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa fart. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.), gdyż żaden przepis nie wskazuje, aby brak podpisu pod decyzją powodował jej nieważność z mocy prawa. Nieistnienie decyzji nie jest tożsame z jej nieważnością. Są to dwie odrębne sytuacje prawne. W pierwszej w ogóle nie mamy do czynienia z aktem administracyjnym i nikogo on nie wiąże. Brak formy uniemożliwia mu przypisanie cechy decyzji. Z kolei decyzja nieważna jest decyzją istniejącą, a jej obowiązywanie w obrocie prawnym trwa tak długo, dopóty w przewidziany prawem sposób decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Skutek tego typu eliminacji decyzji nieważnej jest zaś taki, że decyzja uznawana jest za nieważną od samego początku (ex tunc), ale dopiero z chwilą stwierdzenia jej nieważności. Decyzja taka jest więc decyzją wykonalną i wiążącą wszystkie podmioty do czasu jej usunięcia z obrotu prawnego. (...) Orzeczenie co do aktu nieistniejącego stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, gdyż w tym zakresie brak było przedmiotu zaskarżenia".

1 Ten pogląd został zaakceptowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2015 r., VI SA/Wa 914/15, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2011 r., II SA/Wa 1071/11 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 września 2017 r., II SA/Kr 721/17 (CBOSA).

Jakkolwiek powyższe poglądy są wyrażone na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to jednak, w ocenie Sądu, zachowują pełną aktualność także na gruncie przepisów O.p.

7. W sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest sporne, że decyzja organu pierwszej instancji nie została podpisana.

Przenosząc na grunt niniejszej sprawy powyższe poglądy, które Sąd podziela i przyjmuje za własne zauważyć należy, że Skarżący i organ zasadniczo nie różnią się co do tego, że brak podpisu na decyzji organu pierwszej instancji pozbawia ją skuteczności prawnej. Strony toczą spór co do tego w jaki sposób "decyzja" organu pierwszej instancji winna być usunięta. Obie strony postępowania przed Sądem twierdzą, że decyzja nie ma bytu prawnego, ale poszukują formalnej drogi eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Tym samym zarówno organ jak i Skarżąca zadają się twierdzić, że bez jej uchylenia (tak chce organ) lub stwierdzenia nieważności (tego żąda Skarżący) decyzja pozostałaby w obrocie prawnym.

8.1. W piśmiennictwie i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym naruszenie art. 210 § 1 pkt 8 O.p. poprzez podpisanie decyzji przez osobę do tego nieuprawnioną powoduje jej nieważność z uwagi to, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 247 § 1 pkt 1 O.p.). Zwykle do naruszenia przepisów o właściwości dojdzie wówczas, gdy przepisy te zostaną błędnie zastosowane i decyzja będzie wydana przez inny organ, niż organ właściwy. W orzecznictwie wskazano na szczególne sytuacje, w których decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Do naruszenia przepisów o właściwości dochodzi również wówczas, gdy decyzja zostanie podpisana przez osobę niemającą upoważnienia do załatwiania spraw. Także powołanie się na upoważnienie do załatwiania spraw w sytuacji, gdy decyzja jest podpisywana w ramach własnych, przyznanych przez ustawę kompetencji, stanowi naruszenie przepisów o właściwości, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok NSA z 12 listopada 1998 r., II SA 1341/98 - Pr. Pracy 1999, nr 4, poz. 43) – por. Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie VI) ss. 504.

8.2. W ocenie Sądu, czym innym jest jednak brak jakiegokolwiek podpisu na decyzji, a czym innym jest podpisanie decyzji przez osobę nieuprawnioną. W tej drugiej sytuacji można bowiem mówić o istnieniu wady decyzji określonej w art. 247 § 1 pkt 1 O.p. Braku podpisu nie można jednak kwalifikować jako naruszenia przepisów o właściwości. Aby naruszyć przepisy o właściwości należy je zastosować, a zastosowanie przepisów przez organ uzewnętrznia właśnie decyzja. Skoro nie ma w obrocie prawnym decyzji to nie można mówić, że nieistniejąca decyzja narusza jakiekolwiek przepisy.

Przenosząc to na treść art. 233 O.p., w razie podpisania decyzji przez osobę nieupoważnioną organ odwoławczy, na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. b O.p., obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do rozpatrzenia właściwemu organowi, bo decyzję tę wydano z naruszeniem przepisów o właściwości. Jeżeli jednak decyzji w sensie prawnym nie ma, to organ odwoławczy nie ma podstawy do zastosowania art. 233 § 1 pkt 2 lit. b O.p.

8.3. Przepisy prawa nie przewidują procedury eliminacji z obrotu prawnego "decyzji niepodpisanej", bo takiej kategorii prawnej "decyzji" nie ma. Pismo staje się decyzją wtedy, gdy jest podpisane. Ustawodawca nie stworzył podstaw prawnych do eliminacji z obrotu prawnego projektów decyzji, ani innych pism podszywających się lub imitujących decyzje, bo nie są to akty administracyjne.

Podstawą prawną do eliminacji "decyzji niepodpisanej" nie jest też zastosowany przez organ przepis art. 233 § 2 O.p. Przepis ten wskazuje, że organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. A więc, po pierwsze, z treści tego przepisu wprost wynika, że przedmiotem uchylenia może być decyzja organu, a więc decyzja spełniająca wymogi formalne wyrażone w art. 210 § 1 O.p., w tym podpisana przez osobę upoważnioną. Po drugie, przepis dwukrotnie nawiązuje do "ponownego rozpatrzenia sprawy", a więc chodzi o sytuację, aby sprawa wcześniej już co najmniej raz była rozpatrzona.

8.4. W badanej sprawie, postępowanie organu pierwszej instancji było w toku, bo nie została wydana decyzja kończąca postępowanie w tej instancji.

Sentencja decyzji organu odwoławczego orzekająca o uchyleniu "decyzji" organu pierwszej instancji stanowi jednocześnie jej legitymizację. Z decyzji organu odwoławczego można bowiem wyprowadzić wniosek, że jakaś decyzja organu pierwszej instancji została jednak wydana. Organ zdaje się więc twierdzić, że pomimo tego, iż decyzja okazała się formalnie wadliwa to jednak sprawa została za pierwszym razem załatwiona, skoro organ będzie ją rozpatrywał ponownie.

Co więcej, nawet sentencja decyzji oczekiwana przez Skarżącego, a więc stwierdzająca nieważność "decyzji" organu pierwszej instancji miałaby taki sam walor legitymujący, bo pośrednio przyznawałaby że decyzja istniała.

8.5. Nawet gdyby uznać istnienie "niepodpisanej decyzji" i dopuszczać możliwość stwierdzenia jej nieważności to ta koncepcja, niezależnie od tego, że jest błędna - jak wyżej wykazano – i tak nie mogłaby znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 128 O.p., decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach podatkowych. Jednocześnie art. 247 § 1 O.p. stanowi, że organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej. Oznacza to niedopuszczalność stosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji do decyzji, która nie jest decyzją ostateczną. Bez względu na wady tkwiące w decyzji nieostatecznej organ odwoławczy nie może więc stwierdzić nieważności takiej decyzji.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, tryb odwoławczy ma w przepisach o administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności aktu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 lutego 2002 r., I SA/Ka 2171/00 oraz z 29 marca 2012 r., II GSK 1990/11; ponadto wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., II SA/Wa 1425-1428/05; w Krakowie z 5 czerwca 2006 r., II SA/Kr 2223/02; w Łodzi z 3 czerwca 2015 r., III SA/Łd 335/15 - CBOSA). Stąd jeśli strona korzysta z toku instancji, to aż do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane żadne działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w zaskarżonym akcie środkami pozainstancyjnymi.

8.6. Wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia wynikająca z niewłaściwej podstawy prawnej znajduje też potwierdzenie w powierzchowności jego uzasadnienia, co zresztą wytyka Skarżący. W zaskarżonej decyzji organ nie potrafi sformułować zaleceń wymaganych przepisem art. 233 § 2 O.p. Sformułowanie zgodnych z art. 233 § 2 O.p. zaleceń adresowanych do "ponownego" rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji jest w istocie niemożliwe, bo postępowanie organu pierwszej instancji w sensie prawnym nie zostało zakończone.

9. 1. Zasada dwuinstancyjności (art. 127 O.p.) wymaga, aby organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Dopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przeprowadzone w pierwszej instancji wymaga znacznego poszerzenia materiału dowodowego w sprawie. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ odwoławczy w przypadku wniesienia odwołania czy zażalenia rozpoznaje sprawę w całości od początku, przy czym obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny zaistniały również w trakcie postępowania odwoławczego.

9.2. Przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie ma kompetencji do orzekania w sprawie, jeżeli nie zrobił tego wcześniej organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może więc wydać decyzji, jeżeli nie ma w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygając sprawę, tak jak oczekuje Skarżący, organ odwoławczy uzurpowałby sobie kompetencje organu pierwszej instancji, pomijając niejako fakt, że organ pierwszej instancji decyzji w istocie nie wydał; to co do Strony trafiło można traktować jedynie jako projekt decyzji. Zatem rozpatrując sprawę merytorycznie organ odwoławczy "wyręczyłby" organ pierwszej instancji z jej rozpatrywania, także w kontekście prawa materialnego (art. 70 § 1 O.p.), a postępowanie faktycznie toczyłoby się w dwóch instancjach jednocześnie.

10. Stosownie do art. 212 O.p. organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia (ogłoszenia). Zatem organ do chwili doręczenia nie będąc związany decyzją ma możliwość dokonania w niej zmian. Niewydana decyzja nie może zostać skutecznie doręczona. Zauważyć także należy, że przestrzeganie niedopuszczalności zmiany "nieistniejącej" decyzji nie mogłoby być w żaden sposób kontrolowane, ani też egzekwowane. Z tego właśnie względu, zgodnie z art. 212 O.p., dopiero decyzja wprowadzona do obrotu (podpisana i doręczona) wiąże organ, który ją wydał (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 kwietnia 2017 r., I SA/Sz 754/16, CBOSA). Wtedy decyzja stwarza określone w niej uprawnienia i obowiązki o charakterze procesowym i materialnym.

11. Na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 O.p. organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania. I takie rozstrzygnięcie należało wydać w niniejszej sprawie. Pismo organu pierwszej instancji doręczone Stronie nie jest decyzją, a więc nie wiąże organu, ani też nie kreuje dla Strony praw i obowiązków. Prawo do wniesienia odwołania służy zaś od decyzji organu pierwszej instancji (art. 220 § 1 oraz art. 223 O.p.) Skoro organ nie wydał decyzji w pierwszej instancji to nie rozpoczął biegu termin na wniesienie odwołania. W realiach niniejszej sprawy odwołanie o nieistniejącej "decyzji" było więc niedopuszczalne i organ winien wydać postanowienie w tej kwestii.

12. Skarżący podnosi w skardze zarzuty naruszenia zasady szybkości postępowania wynikającej art. 125 O.p. W granicach niniejszej sprawy mieści się jedynie badanie skargi na zaskarżoną decyzję. Treść skargi nie wskazuje, że Skarżący objął jej zakresem także przewlekłość lub bezczynności organu administracji. Sprawa przewlekłości postępowania administracyjnego może być objęta odrębną skargą niezależnie od zaskarżenia decyzji.

13. Podsumowując, należy uznać, że organ odwoławczy prowadził postępowanie odwoławcze i wydał decyzję administracyjną w stosunku do pisma, któremu nie przynależy cecha decyzji administracyjnej (jest tzw. nieaktem). Powoduje to, że kontrolowana decyzja została dotknięta kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 247 § 1 pkt 3 O.p. poprzez rażące naruszenie art. 233 § 2 O.p w związku z art. 212, art. 220 § 1 oraz art. 223 O.p, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. należało stwierdzić jej nieważność.