Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 252/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu R. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia praw użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r. K. Spółka z o.o. w B. (dalej "K. ") wystąpiło do Prezydenta M. B. z wnioskiem o stwierdzenie na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, że z dniem [...] grudnia 1990 r. W. w B. (dalej "W. ") nabyło z mocy prawa - prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Gminy B., położonej przy ul. [...] w B., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] - w zakresie działki nr [...], obręb [...].

Decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] Prezydent M. B., na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344, dalej "ugn") i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej "rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r."), odmówiło stwierdzenia nabycia z dniem [...] grudnia 1990r. przez W. prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat gruntu położonego w B. przy ul. [...], stanowiącego działkę nr [...] o pow. 0,0571 ha obręb [...] zapisaną w księdze wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że przedmiotowa działka nr [...] stanowi własność Gminy B. i pozostaje w użytkowaniu wieczystym R. (dalej "RSM") od 1967 r. Mając powyższe na uwadze, jak wyjaśnił organ, wezwano bezskutecznie K. o przedłożenie dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., na podstawie których dokonuje się stwierdzenia prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami. K. pismem z dnia [...] lipca 2023 r. złożyło natomiast wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka mgr inż. M. B. na okoliczność oddania w zarząd W. nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, w tym wskazania podstawy prawnej tego oddania. Podczas przeprowadzonej dnia [...] sierpnia 2023 r. rozprawy, jak wskazał organ, ww. świadek zeznał, że pracował w [...], że nie był nigdy pracownikiem M. ("M. "), W. ani K. i, że pompownia, która zlokalizowana była w budynku przy ul. [...] wybudowana została przez M. . Świadek zeznał ponadto, że nie posiada żadnych dokumentów oraz informacji w sprawie istnienia dokumentu dotyczących przekazania gruntu M. , według wiedzy świadka informacje o takich dokumentach mogą znajdować się w księgach inwentarzowych. Następnie, jak wyjaśnił organ, K. przekazał pismem z dnia [...] września 2023 r. m.in. wyciągi z księgi inwentarzowej W. , gdzie wpisany był pod nr [...] "budynek administracyjno warsztatowy - pompownia pow. 151 m2, [...]. [...]; dokument nr [...] z dnia [...] września 1986 r. dot. zwiększenia wartości inw. 1024; dokument Zmiana Miejsca Użytkowania MT Nr [...] z dnia [...] lutego 1987 r.; wyciąg z protokołu inwentaryzacyjnego W. - wykaz środków trwałych do przejęcia od W. wg stanu na dzień [...] grudnia 1991 r. Jednocześnie pismem z dnia [...] września 2023 r. RSM przekazała odpisy umów dzierżawy zawieranych od 1994 r. do 2019 pomiędzy RSM - jako wydzierżawiającą a K. - jako dzierżawcą. Zgodnie z ww. umowami dzierżawa dotyczyła terenu o pow. 646,20 m2 położonego przy ul. [...] ozn. jako działka nr [...] obręb [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...]. W umowie dzierżawy z dnia [...] stycznia 1994 r. widnieje zapis, że wydzierżawiająca jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowego terenu. W piśmie z dnia [...] września 2023 r. RSM wskazała, że okres dzierżawy trwał nieprzerwanie od dnia [...] stycznia 1994 r. do [...] lipca 2019 r. Ponadto organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] września 2023 r. K. przekazało do organu m.in. dokumenty projektowe, opisy techniczne instalacji, projekty techniczne przepompowni. Zdaniem organu I instancji przekazane dokumenty świadczą jedynie o tym, że W. był zamawiającym i inwestorem, a więc określają tylko kto ponosił nakłady dotyczące budynku, natomiast dokumenty te nie stanowią dowodu na to, że W. posiadał w zarządzie przedmiotową nieruchomość. Organ I instancji wyjaśnił również, że w ww. piśmie z dnia [...] września 2023 r. K. wniósł o udzielenie terminu 21 dni w celu przedłożenia dodatkowej dokumentacji dotyczącej procesu przekształceń poprzedników wnioskodawcy oraz danych osób, które odpowiadały w M. i W. za prowadzenie ksiąg inwentarzowych w latach 60, 70 i 80-tych ubiegłego wieku. Organ pismem z dnia [...] września 2023 r. wezwał K. do przedłożenia ww. dokumentów w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Pismo to zostało odebrane dnia [...] września 2023 r., w związku z czym termin ten minął [...] września 2023r.

Na tle powyższych ustaleń organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ugn koniecznym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych jest legitymowanie się przez te osoby w dniu [...] grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Podstawą do wydania decyzji potwierdzającej fakt nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w stosunku do tego gruntu. W dalszej kolejności organ I instancji podkreślił, że istnienia zarządu nie można domniemywać, a można go wykazać środkami dowodowymi określonymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami. W § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. uregulowano procedurę dotyczącą stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych, wymieniając w ust. 1 pkt 1-10 tego przepisu zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu. Natomiast w § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. wskazano, że w przypadku, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa"), potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. W tym kontekście organ I instancji zaznaczył, że § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. odnosi się do "dotychczasowego prawa zarządu", a zatem prawo to musiało być ustanowione w przeszłości, skoro "dotychczas" istnieje. Tym samym więc zeznania świadków czy oświadczenia stron muszą określać w jaki sposób prawo zarządu zostało ustanowione w przeszłości, a dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Wobec tego, jak podkreślił organ, wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd użytkowanie), które później zaginęły czy uległy zniszczeniu - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zeznania i oświadczenia złożone w niniejszej sprawie – jak wskazał organ - nie dały bowiem odpowiedzi w tym zakresie, a przypuszczenia albo domniemania, że W. miała prawo zarządu, bez podania niezachowanego dokumentu ustanawiającego to prawo, nie mogą stanowić podstawy do potwierdzenia tego prawa zarządu.

Ponadto organ I instancji podkreślając, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy B. w użytkowaniu wieczystym RSP, wskazał że wnioskowane stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego naruszałoby przepisy art. 200 ust. 4 ugn.

Reasumując organ I instancji wskazał na brak spełnienia przesłanek z art. 200 ugn i rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. i stwierdził, że w sprawie nie zaistniały warunki do stwierdzenia nabycia przez W. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło K. . Zaskarżonej decyzji K. zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 79a § 1 kpa poprzez brak wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a także brak wyznaczenia stronie terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2) art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak rozpoznania wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków oraz z dokumentów sformułowanych w piśmie w toku postępowania z dnia [...] września 2023 r. i brak wskazania przyczyn nieprzeprowadzenia tych dowodów, a wreszcie brak przeprowadzenia tych dowodów, podczas gdy dotyczyły one istotnych dla sprawy okoliczności takich jak: "okoliczność oddania w zarząd W. nieruchomości wraz z budynkiem będącej przedmiotem sprawy, podstawy prawnej tego oddania, w tym zwłaszcza w postaci decyzji o oddaniu w zarząd, przekazania posiadania nieruchomości, celu przekazania nieruchomości, wzniesienia budynku na nieruchomości oraz infrastruktury technicznej (urządzeń przesyłowych), w szczególności w postaci przepompowni, a następnie, że wskazany wcześniej stan zarządu i posiadania ismiał również w dniu [...] grudnia 1990 r." oraz "okoliczność procesu przekształcenia M. w W.";

3) art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez dowolne poczynienie ustalenia, że W. był jedynie zamawiającym i inwestorem nadkładów dotyczących budynku na nieruchomości położonej przy ul. [...] i W. B. w B., obejmującej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], [...], podczas gdy pozostaje to w sprzeczności z treścią wpisów w księdze inwentarzowej W., z której wynika jednoznacznie, że nieruchomość budynkowa została przekazana W. na własność, skoro została ujawniona jako środek trwały przekazany rzez RSM.

W oparciu o powyższe zarzuty K. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") w B. decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na wymogi przeprowadzenia zgodnego z prawem postępowania administracyjnego i prawidłowego uzasadnienia decyzji, powołując się na treść przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 8, at. 11 i art. 107 § 3 kpa. Następnie SKO stwierdziło, że dopatrzyło się w działania organu I instancji naruszeń przepisy postępowania tj. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podniosło przy tym, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona zrozumiała i w miarę możliwości zaakceptowała zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Powołało się też na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 16 marca 1998 r., sygn. akt II SA 96/98, iż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Jednocześnie SKO wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zobowiązany będzie dokonać analizy sprawy w kontekście zgłoszonych w niej zarzutów tj. dokładnego zbadania sprawy oraz wyjaśnienia i uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia. Wskazało także na obowiązek organu I instancji szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania.

Od powyższej decyzji R. B. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzą podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

W uzasadnieniu sprzeciwu RSM podkreśliła, że SKO nie wykazało, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a także nie wykazało istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniosła, że przywołane przez SKO zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 kpa, mają wyłącznie charakter subiektywnej oceny treści uzasadnienia decyzji organu I instancji. Stwierdziła, że SKO nie wskazało żadnego naruszenia przepisów postępowania, którego konsekwencją byłoby istnienie niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem RSM decyzja organu I instancji została rzeczowo, logicznie i zgodnego z art. 107 § 3 kpa uzasadniona, a organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny i wyczerpujący oraz prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności sprawy. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 KPA w ocenie RSM nie wystąpiła. RSM zarzuciła, że SKO nie wyjaśniło w jaki sposób organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, że nie wskazało na czym polegało uchybienie organu I instancji ww. przepisom postępowania, że decyzja SKO zawiera jedynie ogólne rozważania, jednocześnie nie formułując merytorycznych zarzutów wobec ustaleń faktycznych i prawnych organu I instancji. RSM podkreśliła również, że z treści akt sprawy i uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że organ prowadząc postępowanie, umożliwił wnioskodawcy przedłożenie wniosków dowodowych, wymaczając odpowiedni termin, z czego strona nie skorzystała, uchybiając wyznaczonemu terminowi, a w odwołaniu bezpodstawnie został postawiony zarzut naruszenie art. 77 kpa poprzez nierozpoznanie przez organ I instancji wniosków dowodowych. Podsumowując RSM stwierdziła, że SKO nie wykazało, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a tylko tego rodzaju uchybienia mogłyby stanowić przesłankę wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 kpa.

W piśmie z dnia [...] marca 2024 r. SKO wniosło o oddalenie przedmiotowego sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiony w sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

W związku z tym, iż w następstwie wniesionego sprzeciwu kontroli Sądu poddana została decyzja SKO wydana na postawie art. 138 § 2 kpa wskazać należy, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "ppsa"). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, stanowiąc typowe rozstrzygnięcie procesowe, nieprzesądzające o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa również Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Ocena zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się zatem do kontroli, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w sposób zgodny z prawem i uzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, przy czym dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosując art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie przepisu art. 136 § 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z powyższego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia – w następstwie naruszenia przepisów postępowania - niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Naruszenie zatem przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zawarty w art. 138 § 2 kpa zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy - z wykorzystaniem instrumentów przewidzianych w art. 136 § 1 kpa - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powinien więc być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 kpa mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 kpa.

Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa jest natomiast niedopuszczalne, gdy organ odwoławczy może uzupełnić braki postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Wynikające z art. 136 § 1 kpa i art. 15 kpa ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Istotnym jest, aby ich zakres nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania. Natomiast jak podkreślono tylko przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Z konstrukcji art. 138 kpa wynika jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, jako że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 kpa kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 kpa, powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 kpa.

W przypadku zatem, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasacyjną, stanowiącą wyjątek od merytorycznego rozstrzygania sprawy w drugiej instancji, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób przekonujący i niebudzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły przesłanki wydania decyzji kasacyjnej wymienione w art. 138 § 2 kpa i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących ustaleń, a więc wskazać z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 § 1 kpa tj. dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Zobligowany jest on jednocześnie konkretnie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tylko bowiem to stanowi wypełnienie dyspozycji art. 107 § 3 kpa i w konsekwencji pozwoli na realizację zasady szybkości postępowania i uniknięcie błędów poczynionych w postępowaniu przed organem I instancji, a tym samym umożliwi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do objętej sprzeciwem decyzji wskazać należy, że SKO w wydanej w sprawie decyzji nie wskazało na żadne konkretne braki bądź uchybienia dotyczące postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji. Decyzja SKO nie zawiera też żadnych konkretnych wskazań co do postępowania wyjaśniającego, jakie powinien przeprowadzić organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają ponadto żadne okoliczności wskazujące na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 136 § 1 kpa. Uzasadnienie decyzji SKO ogranicza się wyłącznie do wskazania na ogólne wymogi jakim powinno odpowiadać przeprowadzone zgodnie z prawem postępowanie administracyjne i prawidłowe uzasadnienie decyzji oraz do stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy postępowania tj. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W żaden jednak sposób SKO nie wskazało na czym naruszenie wymienionych przepisów w istocie polegało. SKO w ogóle nie odniosło się do przedmiotu sprawy, który wyznaczył wniosek K. o stwierdzenie, że z dniem [...] grudnia 1990 r. W. nabyło z mocy prawa - prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącą własność Gminy B. w zakresie działki nr [...]. Prezydent M. B. w uzasadnieniu pojętej decyzji wskazał na okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę do odmowy stwierdzenia nabycia z dniem [...] grudnia 1990 r. przez W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...]. Do żadnej z tych okoliczności SKO nie odniosło się w uzasadnieniu podjętej decyzji. Tym samym zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa przez organ I instancji nie został przez SKO wykazany w objętej sprzeciwem decyzji. SKO nie wskazało również na istnienie niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wraz z wyjaśnieniem zakresu niewyjaśnionego postępowania wyjaśniającego, jako podstawy wydania decyzji kasacyjnej. SKO nie odniosło się także w żaden sposób do zarzutów odwołania, uchylając się od jego rozpatrzenia poprzez scedowanie własnego obowiązku w tym zakresie na organ I instancji. SKO nie wypowiedziało się czy zarzucone w odwołaniu naruszenia przepisów postępowania miały miejsce, czy i jaki miały one wpływ na rozstrzygnięcie i, czy możliwym było ich wyeliminowanie na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zawarte natomiast w decyzji SKO wskazania co do dalszego postępowania są na tyle ogólnikowe, że w istocie nie wyznaczają one organowi I instancji żadnych konkretnych wymogów pozwalających na uniknięcie zarzuconych w sposób ogólny i niejasny błędów w postępowaniu przed organem I instancji. Wskazane okoliczności stanowią podstawę do stwierdzenia, że SKO w jakimkolwiek stopniu nie wykazało zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Podkreślić należy, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola organów administracji publicznej, a nie rozpoznawanie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej. Sąd nie mógł zatem w niniejszej sprawie zastąpić organu odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji, a także w dokonaniu analizy przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 kpa oraz analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Wskazać należy, że uzasadnienie decyzji administracyjnej musi spełniać wymogi określone w przepisach kodeksu administracyjnego. Nie może być ono sformułowane ogólnikowo i lakonicznie, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. SKO zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 107 § 3 kpa, samo w sposób istotny, ewidentny i niewątpliwy naruszyło wskazany przepis, nie wykazując w uzasadnieniu decyzji zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Tymczasem jak wskazano, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia istotnych z punktu widzenia art. 138 § 2 kpa okoliczności. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, Sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie wykazania podstawowych przesłanek zastosowania art. 138 § 2 kpa uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Rację ma RSM, że decyzja SKO zawiera jedynie ogólne rozważania, nie formułując merytorycznych i konkretnych zarzutów wobec ustaleń faktycznych i prawnych decyzji organu I instancji. Ponadto co istotne nie odnosi się ona do zarzutów odwołania. To rolą SKO była ocena podniesionego w odwołaniu zarzutów naruszenia art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 79a § 1 kpa oraz nierozpoznania wniosków dowodowych zawartych w piśmie K. z dnia [...] września 2023 r., a także ocena wpływu tych zarzuconych naruszeń na wynik sprawy i możliwości ich ewentualnego sanowania na etapie postępowania odwoławczego z wykorzystaniem instrumentów przewidzianych w art. 136 § 1 kpa. Tego jednak zaniechano w sprawie.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że SKO w objętej sprzeciwem decyzji istotnie naruszyło art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa z uwagi na brak wykazania przesłanek uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej, brak odniesienia się do zarzutów odwołania oraz całkowicie ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie decyzji, niepoddające się kontroli Sądu, Sąd na podstawie art. 151a § 1 ppsa orzekł o uchyleniu decyzji SKO. Wskazania co do dalszego postepowania wynikają wprost z motywów wyroku. Obowiązkiem SKO będzie sporządzenie uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, odniesienie się do zarzutów odwołania oraz uwzględnienie wskazań Sądu co do wymogów jakie musi spełniać decyzja wydania na podstawie art. 138 § 2 kpa w sytuacji stwierdzenia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.