Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 850/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 328/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 328/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S. A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 17 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] - z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. - mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości, położnej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, skargę Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, poprzez:

1) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 91 – "ustawa komunalizacyjna"):

a) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ("u.g.g".) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji,

b) polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia,

c) polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

2) błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa »należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

3) błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego,

4) błędne zastosowanie, polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (określana dalej jako: "ustawa o komercjalizacji PKP"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować,

5) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (dalej: "ustawa o PKP"), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

II. przepisów postępowania, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego", co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi - z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu - dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określonego faktu można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego,

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. – (cyt.): "poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość <> terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,"

3) art. 151 p.p.s.a. - przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez brak zapewnienia Wojewodzie [...] reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowo-administracyjnym przed Sądem I instancji, pomimo że jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest miasto na prawach powiatu - Gmina Miejska [...].

Przytoczone naruszenia postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: błędnej wykładni: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, błędnym zastosowaniu art. 5 ust. 3 i 4 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" a także na istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a (cyt.): "względnie " art. 141 § 4 p.p.s.a.", art. 151, (cyt.): "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a." i art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie składu orzekającego, zarzuty te nie były uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 2019 r., na podstawie której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 17 października 2017 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] nieodpłatnie - z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. – własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa ([...]).

W toku postępowania administracyjnego organy wskazały, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a tym samym, obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji było ustalenie, czy - według stanu na dzień 27 maja 1990 r. – przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Z niespornych ustaleń organów obu instancji wynikało natomiast, że przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa oraz jedynie pozostawała w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły bowiem, że w dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze ewidencji gruntów figurowała działka nr [...] o powierzchni [...] ha, gdzie jako władającego gruntem wpisano Polskie Koleje Państwowe. Wskutek kolejnych podziałów i zmian oznaczeń wydzielano zaś kolejno działki nr [...] (21.12.1990 r.), nr [...] (31.07.1997 r.) oraz nr [...] (21.08.2007 r.), tj. sporną nieruchomość, a która - zgodnie z wykazem synchronizacyjnym sporządzonym w ramach operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 sierpnia 2007 r. za numerem [...] - powstała z pgr. 1. Kat. [...] i pgr.1. kat. [...] gm. kat. [...] – objętych księgą wieczystą nr [...]. W dziale drugim tej księgi wpisano zaś prawo własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Kolei Państwowych w [...], a podstawą wpisu było orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 30 kwietnia 1969 r. nr [...]. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Zdaniem organów, wywłaszczenie konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, dokonywane na wniosek państwowych osób prawnych, jak wynikało to z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 z późn. zm.), nie stanowiło jednak automatycznego nabycia przez te osoby prawa zarządu wywłaszczonej nieruchomości. Prawo zarządu przedsiębiorstwo państwowe uzyskiwało dopiero na podstawie odrębnej decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu danej nieruchomości w użytkowanie - w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159). W późniejszym zaś terminie oddanie nieruchomości w zarząd następowało w drodze decyzji wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) lub na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W niniejszej natomiast sprawie PKP na potwierdzenie przysługującego jej poprzednikowi prawnemu prawa zarządu przedmiotową nieruchomością przedłożyła tylko decyzje o ustaleniu dla Południowej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] opłaty rocznej za użytkowanie gruntem o łącznej powierzchni [...] ha, oznaczonym m.in. jako działka nr [...] (z której w wyniku kolejnych podziałów powstała sporna nieruchomość). W tej sytuacji więc Komisja zauważyła, że skoro brak było przepisu, który nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (na potrzeby określonego przedsiębiorstwa państwowego) łączył ex lege z powstaniem uprawnienia dla tego przedsiębiorstwa, to w takiej sytuacji należało uznać, iż przedmiotowa nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i - jako taka - podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki, stwierdzając przy tym, że nie ulegało wątpliwości (i czego strona skarżąca nie kwestionowała), że PKP S.A nie dysponowała żadnym aktem, dotyczącym przedmiotowej nieruchomości (tj. decyzją, umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), a z którego wynikałoby, że na rzecz skarżącej został ustanowiony zarząd lub użytkowanie. Tym samym, odnosząc powyższy fakt do ówczesnych unormowań materialnoprawnych, Sąd I instancji przyjął, że uprawniony był wniosek, iż PKP władało przedmiotową nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny.

W skardze kasacyjnej skarżąca twierdziła, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 151 p.p.s.a. - przez oddalenie skargi, a co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w/w przepisy mają jedynie charakter blankietowy (są jedynie procesowymi podstawami dla wydania wyroków określonej treści). Innym słowy, wydanie wyroku na podstawie któregokolwiek z tych przepisów jest jedynie następstwem takiej a nie innej oceny prawnej wyrażonej przez sąd wojewódzki.

Zarzut zaś oparty na "art. 134 § 1 lub art. 141 § 4 p.p.s.a." nie był zrozumiały a przede wszystkim nie był poprawny pod względem formalnym. W tym miejscu bowiem wyjaśnić należy, że zarzuty kasacyjne winny być sformułowane w sposób konkretny i zdecydowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem uprawnień ani do poprawiania skargi kasacyjnej, ani dokonywania wyboru, który zarzut kasacyjny, zasugerowany w skardze kasacyjnej przez podmiot skarżący, mógłby być w danym przypadku uznany za zasadnie podniesiony.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej twierdził w tym przypadku jedynie, że zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie (cyt.): "art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego." Jak z powyższego zatem wynika nie sposób ustalić, jakie było uzasadnienie dla tej podstawy kasacyjnej.

Można tylko jedynie w sposób ogólny zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wymogi przewidziane procedurą sądowoadministarcyjną, zwłaszcza, że Sąd Wojewódzki omówił w sposób dostateczny zarówno kwestie prawne w ujęciu historycznym, jak wskazał na obszerne w tym zakresie orzecznictwo.

Niezasadny okazał się również zarzut oparty na art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 23 ust. 1e u.g.n., w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestnikiem postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Zdaniem skarżącej, Sąd Wojewódzki nie zapewnił Wojewodzie [...] reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowo-administracyjnym, pomimo że jedną ze stron postępowania był Skarb Państwa, a drugą stroną - miasto na prawach powiatu czyli Gmina Miejska [...].

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że – jak podnosi się w uzasadnieniu projektu ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Sejmu RP VIII kadencji, druk nr 1054), celem rozwiązania przyjętego w art. 23 ust. 1e u.g.n., było wyłączenie konfliktu interesów występującego w sytuacji, gdy dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa) byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot tj. starostę, bądź prezydenta miasta na prawach powiatu. Na tle jednak stosowania tego unormowania w praktyce powstały wątpliwości, szczególnie w takich przypadkach, gdy właściwym organem w sprawie byłby starosta lub wojewoda, a równocześnie stronami tego postępowania byłby Skarb Państwa czy powiat albo miasto na prawach powiatu. Taka sytuacja zachodziła właśnie w rozpoznawanej sprawie. W przypadku bowiem postępowania komunalizacyjnego, organem, który wydawał decyzję w pierwszej instancji, był Wojewoda [...]. Decyzja tego organu została zatem doręczona: Prezydentowi Miasta [...], Prezydentowi Miasta [...] reprezentującemu Skarb Państwa i Polskim Kolejom Państwowym SA w Warszawie. Orzekając natomiast w instancji odwoławczej, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa doręczyła zaskarżoną decyzję: pełnomocnikowi PKP SA w Warszawie, Prezydentowi Miasta [...] oraz Wojewodzie [...] i Wojewodzie [...] jako reprezentantowi Skarbu Państwa. Niewątpliwie zatem organ odwoławczy przyjął, że za takim rozwiązaniem przemawiała treść art. 23 ust. 1e u.g.n..

W ocenie składu orzekającego – w realiach rozpoznawanej sprawy – pogląd ten nie był jednak uprawniony. Niedopuszczalne bowiem było łączenie w tym samym postępowaniu roli organu administracji publicznej i strony postępowania. Skład orzekający podziela w tym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 8 listopada 2023 r. (sygn. akt I OSK 1316/22), a sprowadzający się do stanowiska, iż albo ustawodawca wyznacza w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi rolę organu administracji publicznej (imperium), albo też nadaje mu status przedstawiciela (organu) strony postępowania (dominium). W rezultacie więc skoro – jaki wyżej wspomniano - w analizowanej sprawie Wojewoda [...] występował w postępowaniu jako organ administracji publicznej (wydający decyzję z dnia 17 października 2017 r.), a zatem działał jako podmiot uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków stron postępowania, to tym samym nie mógł w tym postępowaniu w wyższej instancji oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym skargą na decyzję organu odwoławczego (utrzymującą w mocy decyzję Wojewody) być traktowany jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, czyli równocześnie występować w charakterze strony. Co do bowiem praw i obowiązków tej strony, czyli Skarbu Państwa - Wojewoda [...] wypowiadał się podejmując decyzję administracyjną, jako organ. W związku z tym, brak zastosowania w analizowanej sprawie art. 23 ust. 1e u.g.n. był uzasadniony – jak zasadnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku – brakiem możliwości jednoczesnego wyznaczenia przez ustawodawcę w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi roli organu administracji publicznej jak i statusu przedstawiciela strony postępowania.

Nietrafnie także skarżąca zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja towarzysząca tym zarzutom sprowadzała się bowiem nie tyle do braku stwierdzenia przez Sąd I instancji uchybień proceduralnych, jakie rzekomo wystąpiły w postępowaniu administracyjnym, a do zaaprobowania przez Sąd I instancji, iż przedmiotowa nieruchomość "należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego" – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, choć w niniejszej sprawie skarżąca legitymowała się decyzjami o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania spornego gruntu. W istocie rzeczy więc zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów procesowych autor skargi kasacyjnej w znacznym stopniu uzasadniał przy pomocy argumentacji właściwej zagadnieniom prawa materialnego. Pojęcie "należenia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego" – w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej należało bowiem traktować jako pojęcie z zakresu materialnoprawnego.

Z kolei zaś, fakt posiadania przez skarżącą wspomnianych wyżej decyzji o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania spornego gruntu nie mógł mieć w postępowaniu komunalizacyjnym żadnego znaczenia. Decyzje o ustaleniu wysokości opłat – wbrew stanowisku skarżącej - nie przesądzały bowiem o istnieniu samego tytułu prawnego. Z ustaleń faktycznych organu, zaakceptowanych następnie przez Sąd Wojewódzki bezspornie zaś wynikało, że skarżąca nie posiadała żadnego dokumentu którego treść wskazywałaby, iż przysługiwało jej do spornego gruntu prawo zarządu czy użytkowania, a co w dalszej kolejności prowadziłoby do wniosku, że w tym przypadku mienie, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, nie podlegało komunalizacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca odwoływała się także do argumentacji historycznej twierdząc, że tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał jej z mocy dawnych aktów prawnych o charakterze ustrojowym, dotyczących dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego PKP. Powoływała się również na treść art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych, akcentując, że jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania o charakterze ogólnokrajowym. Powyższa tematyka stanowiła jednak już polemikę z merytorycznym stanowiskiem organów i Sądu Wojewódzkiego a nie dowodziła istnienia naruszeń procedury administracyjnej.

Z tych powodów nie było zasadne zarzucanie Sądowi I instancji, iż nie dopatrzył się istotnego naruszenia przez Komisję przepisów proceduralnych bo w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba ani uzupełniania materiału dowodowego, ani też nie można było mówić o konieczności dokonania innej oceny zgromadzonych dowodów, aniżeli ta, która została dokonana w postępowaniu odwoławczym. Kwestią sporną była w tym przypadku jedynie wykładnia prawa materialnego.

Odnosząc się zatem do powyższego wskazać należy, iż problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W celu zaś ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 59) w składzie 7 sędziów uchwałę, w której stwierdził, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Pogląd ten podziela zaś skład orzekający a ponieważ taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, prowadziło to do wniosku, że przytoczone na wstępie materialnoprawne zarzuty kasacyjne nie mogły być uznane za usprawiedliwione.

W szczególności zwrócić należy uwagę, że w motywach powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż choć w niektórych orzeczeniach składy orzekające, odwołując się do regulacji prawnych o wymiarze już historycznym, wywodziły, że na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to jednak wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 5, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.

W powyższej uchwale podkreślone również zostało, że analiza przepisów, regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała bowiem żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP.

Z kolei ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa zaś z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 tej ostatniej ustawy, przewidziano prawo PKP do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Jednocześnie przy tym w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., jak również w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17) przesądzone przy tym zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

Ponadto w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., iż powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Tego rodzaju nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). Wprawdzie w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP, przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ale ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego do takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Zatem skoro data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego, określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) – oznaczało to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 lutego 2018 r. ( sygn. akt I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym.

W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, ponieważ przyznane początkowo (na podstawie w/w rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" prawo zarządu do zarządzanego przez to Przedsiębiorstwo majątku, z dniem uchylenia, ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, przepisów w/w tego rozporządzenia, wygasło, to zarzuty kasacyjne oparte na: art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. Nr 24, poz.122), art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości a także na art. 6 ust. 1 w/w ustawy w zw. z art. 200 oraz art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., nie zasługiwały na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a ponadto - jako szczególna forma władania nieruchomością - może on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Tak ustanowione prawo, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa.

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Skoro zaś w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny, przyjął, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości, to nielegitymowanie się przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musiało prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Odnosząc się zaś do zarzutu opartego na art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wyjaśnić należy, iż zgodnie z ich treścią, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Jak przesądził przy tym Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Fakt zaś wydania decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdzała jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie.

Z tych powodów także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" należało ocenić jako nieuzasadnione. W rezultacie więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co – z mocy art. 184 p.p.s.a. – prowadziło do jej oddalenia.