Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 331/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1449/22 w sprawie ze sprzeciwu S.L. od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 27 maja 2022 r. nr ES.224.66.2016.MK/AP w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S.L. na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu S.L. od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 27 maja 2022 r., nr ES.224.66.2016.MK/AP, w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych, wyrokiem z 21 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1449/22, oddalił sprzeciw. Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył S.L., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do oddalenia sprzeciwu od decyzji wydanej przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych oraz stwierdzenia, że w realiach niniejszej sprawy właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. stwierdzającej dokonanie przez S.L. wyłączenia gruntów leśnych z produkcji z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustalającej z tego tytułu opłatę w wysokości dwukrotnej należności oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji, gdy analiza całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż postępowanie wobec S.L. winno zostać umorzone z uwagi na przedawnienie obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty, w związku z czym organ odwoławczy, mając również na względzie przewlekłość przedmiotowego postępowania, był władny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie i orzec o umorzeniu postępowania.

W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie, w trybie art. 188 p.p.s.a., sprzeciwu Skarżącego poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 27 maja 2022 r.;

ewentualnie:

2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Zatem podstawowym obowiązkiem organu II instancji działającego na skutek złożenia przez stronę odwołania, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Organ II instancji powinien dokonać całościowej analizy przedmiotowej sprawy i wziąć pod uwagę również kwestię możliwości przedawnienia wydania decyzji nakładającej opłatę. W ocenie Skarżącego zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na dokonanie przez organ odwoławczy oceny, czy istnieją w sprawie przesłanki dające podstawę do umorzenia przedmiotowego postępowania. Jak słusznie ustalił organ I instancji, do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej doszło w 2012 r. Decyzja organu I instancji stwierdzająca wyłączenie i nakładająca przedmiotową opłatę została wydana i doręczona w 2016 r. Od momentu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej do czasu wydania ww. decyzji organu I instancji, upłynęły 3 lata, a zatem obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty uległ przedawnieniu. W związku z powyższym, z uwagi na zaistniałą bezprzedmiotowość postępowania spowodowaną przedawnieniem zobowiązania, organ II instancji winien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie.

Skarżący nadto wskazał na błędne stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie "jak wynika ze skargi pan L. kwestionuje zasadność nałożenia kary, bez uwzględnienia kwestii przedawnienia". Skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ nie miał możliwości nałożyć na niego opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ze względu na przedawnienie, które nastąpiło na mocy odpowiednio stosowanych przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. W sprzeciwie zaś przedstawiono szeroką argumentację dotyczącą przedawnienia obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty. Jak podnosił Skarżący, podstawą zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej w stosunku do gruntów leśnych jest art. 60 w zw. z 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z przepisu art. 60 wynika, że do katalogu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym należą przychody państwowych funduszy celowych. Z kolei konstrukcję państwowych funduszy celowych regulują przepisy art. 29 ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze powyższe należy - zdaniem Skarżącego kasacyjnie - przyjąć, że Fundusz Leśny jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.

Strona przeciwna złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której podniosła, że jednym z powodów wydania przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych decyzji uchylającej decyzję organu I instancji były braki w zakresie ustalenia dat wyłączenia z produkcji gruntów leśnych będących przedmiotem sprawy. Powyższe – zdaniem strony przeciwnej - przekłada się bezpośrednio na kwestie ewentualnego przedawnienia. Dopiero ustalenie dat faktycznego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji będzie stanowiło podstawę do odniesienia się do przedmiotowego zarzutu. Przesądzenie na tym etapie kwestii tego, czy doszło do przedawnienia czy też nie, bez ustalenia dat dokonywanych wyłączeń, jest przedwczesne. Zagadnienie to pozostaje poza regulacją dotyczącą sprzeciwu od decyzji. Wobec braku określenia dat wyłączenia gruntu leśnego z produkcji nie można nawet rozważać kwestii przedawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej jako "p.p.s.a.", skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przy tym trzeba, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" (art. 64e p.p.s.a.). W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 509/19, 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19).

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność uchylenia - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzji ustalającej opłatę z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu I instancji co do oceny zaskarżonej decyzji. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Bez wątpienia w okolicznościach niniejszej sprawy stan faktyczny nie został ustalony w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości.

Powyższe okoliczności stały na przeszkodzie merytorycznemu orzeczeniu przez organ odwoławczy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Niemożliwym było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że w realiach rozpoznawanej sprawy, dla ustalenia, że doszło do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej, konieczne jest ustalenie daty tego wyłączenia, powierzchni gruntu, a w dalszej konsekwencji również rodzaju lasu, jaki znajdował się na gruncie wyłączonym z produkcji leśnej.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że wszystkie te okoliczności organ II instancji zalecił ustalić, wskazując okoliczności, które budzą jego uzasadnione wątpliwości. Nadto, jak wynika ze skargi kasacyjnej, Skarżący kwestionuje przede wszystkim zasadność nałożenia kary, bez uwzględnienia kwestii przedawnienia. Wobec wyżej wyjaśnionej specyfiki postępowania dotyczącego rozpatrywania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, Sąd I instancji nie był władny dokonać oceny tej okoliczności. Natomiast organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, winien kwestię tę wyjaśnić i omówić w wydanej decyzji. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko, że charakter i zakres zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji (wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2790/21). Ten środek zaskarżenia jest kierowany przeciwko rozstrzygnięciu o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w założeniach ustawodawcy odnoszących się do instytucji sprzeciwu. Założeniem ustawodawcy było bowiem, by rozpoznając sprzeciw od aktu administracyjnego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie rozstrzygał o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonał oceny spełnienia procesowych przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw, jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy, służy bowiem wyłącznie zbadaniu tego, czy prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. W związku z powyższym powołane przez Stronę zarzuty dotyczące nałożenia kary pomimo upływu terminu przedawnienia nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie jest bowiem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania Strony przez organ II instancji.

Należy podkreślić za Sądem I instancji, że charakter postępowania odwoławczego determinuje w sposób wyraźny i bezpośredni zasada dwuinstancyjności. Zasada ta przyjmuje, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Przedmiot tego postępowania jest wyznaczony tożsamością pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, a więc dopóki organ odwoławczy orzeka w tożsamej sprawie co organ pierwszej instancji, to nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2861/13, z 19 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1495/14). Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, niejako "od nowa", a zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy, niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji.

Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do rozpatrzenia sprawy w zakresie wskazanym przez stronę w odwołaniu i wynikającym z treści zarzutów. Nie ma również podstaw do twierdzenia, że jest związany żądaniami strony zawartymi w odwołaniu.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.