Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 226/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Elbląski (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z 28 listopada 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku z 21 lipca 2022 r. E. M. pełnomocnik [...] sp. z o.o. działającego w imieniu [...] S.A., Oddział w [...] (dalej jako: "inwestor"), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr [...] o pow. 0,0282 ha, obręb [...], miasto [...], stanowiącej własność P. B. - poprzez zezwolenie spółce na wykonanie prac polegających na założeniu i przeprowadzeniu kablowej linii elektroenergetycznej [...] dla rozwiązania kolizji z linią elektroenergetyczną [...] (przęsło [...]) ułożenie w ziemi kabli o długości 20,45 m wraz z posadowieniem jednego słupa kablowego krańcowego w istniejącej lokalizacji (lokalizacji stanowiska słupowego napowietrznego podlegającego demontażowi). Powierzchnia pasa służebności (pasa technologicznego) na dz. [...] wynosi 10,37 m², podwieszenie (wymiana) napowietrznych przewodów linii o dł. 20,45 m.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że inwestycja planowana przez spółkę jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W powołanym przepisie, jako cel publiczny wskazana jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zdaniem organu spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami zmierzającymi do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonanie ww. inwestycji. Analiza akt sprawy wykazała, że Spółka reprezentowana przez pełnomocnika prowadziła negocjacje mające na celu ustalenie warunków korzystania z nieruchomości. Dowodem rokowań są m.in. pisma z 13.04.2022 r. 12.05.2022 r., 27.06.2022 r. przedstawiające propozycje ustanowienia służebności przesyłu w postaci jednorazowego wynagrodzenia w kwocie 22 zł. W niniejszej sprawie między stronami ostatecznie nie doszło do porozumienia. Tym samym należy uznać, że rokowania zostały przeprowadzone, jednakże nie doprowadziły do uzyskania zgody. Wskazano, że przebieg planowanej inwestycji mieści się w przywołanych ustaleniach planu miejscowego oraz jest z nim zgodny.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył P. B. (dalej jako: "strona", "skarżący"), podnosząc, że powodem odwołania jest nieaktualna mapa, ponieważ część, której dotyczy ograniczenie jest zagospodarowana, co wiąże się z poniesieniem strat.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 16 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podtrzymał stanowisko organu I instancji co do spełnienia w sprawie przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzutu wskazanego w odwołaniu dotyczącego braku aktualnych map, z uwagi na częściowe zagospodarowanie części działki objętej ograniczeniem, stwierdzono, że ta kwestia nie może być brana pod uwagę. Ograniczenie własności nastąpiło w trybie art. 124 ust 1 u.g.n., które nie przewiduje badania tej kwestii. Wojewoda stwierdził, że decyzja wydana przez Starostę w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. zapewne w pewnym stopniu narusza interes własny właściciela nieruchomości ograniczając sposób korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia realizacji celu publicznego, jednak należy pamiętać, że jest ona realizowana w interesie społecznym i ma służyć ogółowi. Ponadto inwestor uwzględnił optymalną trasę tej inwestycji, by była jak najmniej uciążliwa dla właściciela nieruchomości i optymalna dla inwestora. Wskazano przy tym, że inwestor ma obowiązek przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego po wybudowaniu linii kablowej, co wynika wprost z przepisu art. 124 ust. 4 u.g.n. W przypadku zaś, kiedy niemożliwe będzie przywrócenie nieruchomości do poprzedniego stanu bądź spowoduje to nadmierne trudności, właścicielowi będzie przysługiwało roszczenie o odszkodowanie za szkody oraz straty w jej wartości. Ustalenie odszkodowania stanowić będzie odrębne postępowanie administracyjne przed Starostą wszczęte na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny bądź właściciela nieruchomości.

Wojewoda skonkludował, że organ I instancji słusznie wydał decyzję, stosując tryb przewidziany w art. 124 u.g.n., na podstawie której ograniczył sposób korzystania z prawa własności opisanej w sentencji nieruchomości. Uwzględnił przy tym zarówno ochronę właściciela gruntu jak i interes publiczny.

Skargę na decyzję Wojewody wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia czy planowana inwestycja, na rzecz której ma nastąpić ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego, nie naruszy przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, w szczególności czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez planowane założenie i przeprowadzenie kablowej linii energetycznej nie zostanie umiejscowione w odległości od domu skarżącego niższej niż wymagana przepisami prawa odległość,

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego w celu ustalenia czy planowania inwestycja ma służyć celom publicznym, a jedynie ograniczenie się do automatycznego uznania, że zamiar założenia i przeprowadzenia kabli linii elektroenergetycznej jest celem publicznym umożliwiającym ograniczenie korzystania z nieruchomości skarżącego, bez zbadania rzeczywistych celów inwestycji,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor nie wykazał, że planowania inwestycja jest celem publicznym, zaś nie każda inwestycja stanowiąca realizację celu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego i niemożliwe jest automatyczne kwalifikowanie przez organ takiej inwestycji jako mającej znaczenie lokalne lub ponadlokalne,

2) art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez niezałączenie do decyzji aktualnej mapy jednoznacznie określającej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, bowiem załączona do decyzji Starosty [...] mapa jest nieaktualna i nie został na niej naniesiony budynek mieszkalny usadowiony na nieruchomości skarżącego, nadto zaznaczona lokalizacja planowanego przebiegu odcinka sieci elektroenergetycznej jest nieprecyzyjna i nie pozwala ustalić dokładnego zakresu ograniczenia z korzystania z nieruchomości, w tym odległości planowanych kabli elektroenergetycznych od budynku skarżącego,

3) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie zbadał czy zachodzą przesłanki umożliwiające ograniczenie z nieruchomości skarżącego, w szczególności czy planowana inwestycja służy celom publicznym, a także nie ustalił w decyzji w sposób precyzyjny zakresu tego ograniczenia, w szczególności nie wskazał odległości kabli elektroenergetycznych od budynku skarżącego, a jedynie ograniczył się do wskazania powierzchni dotkniętej ograniczeniem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia czy planowania inwestycja, na rzecz której ma nastąpić ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego, nie naruszy przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Podkreślono, że "mapa w postępowaniu administracyjnym, która stanowić ma załącznik do rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., musi jednoznacznie określać ograniczenie sposobu korzystania (zajęcia) nieruchomości z bardziej szczegółowym niż w wypadku wywłaszczenia całkowitego określeniem sfery uprawnień podlegających ograniczeniu"

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 19 kwietnia 2023 r. opatrzonym nazwą "odpowiedź na skargę" inwestor działający przez pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi. W piśmie tym uznano zarzuty skargi za niezasadne. Podkreślono, że nieruchomość objęta postępowaniem została nabyta przez skarżących w 2018 r. od Miasta i Gminy [...]. Nie można zatem przejść do porządku dziennego nad faktem, że skarżący mieli świadomość i wiedzę o przebiegającej przez nieruchomość, zarówno przez działkę [...] jak również działkę [...], infrastrukturę w postaci napowietrznej linii – 15kV. Obecnie linia ta na działce [...] podlega przebudowie na linię kablową umieszczoną w ziemi, celem usunięcia kolizji z przebudowywaną linią [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n. udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie zaś do 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16; wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17, dostępne w CBOSA). Jednocześnie należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA).

W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępne w CBOSA).

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja - polegająca na założeniu i przeprowadzeniu kablowej linii elektroenergetycznej SN [...] dla rozwiązania kolizji z linią elektroenergetyczną 110 kV [...] (przęsło [...]) poprzez ułożenie w ziemi kabli o długości 20,45 m wraz z posadowieniem jednego słupa kablowego krańcowego w istniejącej lokalizacji (lokalizacji stanowiska słupowego napowietrznego podlegającego demontażowi) - stanowi inwestycję celu publicznego.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Ze wskazanego przepisu wynika, że kluczową przesłanką do zastosowanie tej regulacji jest bezsporne ustalenie, że w danej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Definicję tego pojęcia zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym "inwestycją celu publicznego" są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W orzecznictwie przyjmuje się, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r.: I OSK 1648/15, I OSK 1650/15, I OSK 1719/15, I OSK 1988/14, I OSK 2251/15, I OSK 2480/15, I OSK 2432/15, I OSK 2875/15, I OSK 3013/14; wyrok NSA z 25 października 2013 r., I OSK 2967/12). Realizowanie sieci energetycznej, jako inwestycji liniowej, jest realizacją celu publicznego. Stosownie bowiem do art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym, dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Podobnie nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., I OSK 697/15 i I OSK 796/16). Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., I OSK 1244/15). Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., I OSK 3417/15). Przedstawione stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie. Niewątpliwie budowa linii elektroenergetycznej służy do przesyłu (przenoszenia, transportu) energii elektrycznej z jej źródła do odpowiedniego punktu poboru, co pozwala na zakwalifikowanie jej do katalogu celu publicznego. Istotna jest tu bowiem funkcja tego rodzaju inwestycji, w tym wypadku przesył energii. (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398).

Niewątpliwie planowana inwestycja stanowić będzie inwestycję celu publicznego, ponieważ jej realizacja służyć będzie zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego regionu oraz zapewnieniu jakości dostaw energii elektrycznej na odpowiednim poziomie. Niezasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 2011 r. Działka skarżącego, której dotyczy wniosek, położona jest na terenach oznaczonych symbolem "II. 14.MN", dla której określona jest funkcja "tereny zabudowy mieszkaniowej". Regulacje § 17 planu ustalają zasady modernizacji i rozbudowy, lokalizacji infrastruktury technicznej oraz dopuszczają na całym terenie objętym planem lokalizację infrastruktury technicznej, a także przebudowy, rozbudowy sieci i urządzeń infrastruktury istniejących w wyznaczonych pasach technicznych. Trzeba mieć również na uwadze, że na spornej nieruchomości znajduje się już infrastruktura przesyłowa.

Biorąc pod uwagę wskazane zapisy planu stwierdzić należy, że organy prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie przebieg planowanej inwestycji jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Plan miejscowy dopuszcza bowiem na wskazanym terenie lokalizację przedmiotowej inwestycji.

Natomiast odnośnie do rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., wskazać należy, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Uwzględniając poglądy orzecznictwa sądowego przyjąć należy, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa bowiem ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję.

Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia" (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17; wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15, dostępne w CBOSA).

Brak porozumienia stron w tym zakresie jest wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, zostało poprzedzone etapem negocjacji. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczyło zatem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17, dostępne w CBOSA).

Organ prowadzący postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest zatem jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega natomiast kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Podobnie kwestie takie jak ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (taki pogląd zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. I OSK 2190/21, dostępny w CBOSA).

W ocenie sądu należy uznać, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania bez osiągnięcia porozumienia. Pismem z 13 kwietnia 2022 r. (akta adm., k. – 43) pełnomocnik inwestora zwrócił się do skarżącego z zaproszeniem do rokowań w sprawie założenia i przeprowadzenia nowych przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w związku z realizacją przebudowy linii WN 110 kV relacji [...]. Pismem z 12 maja 2022 r. (akta adm., k. – 29) ponowił zaproszenie do rokowań, po raz kolejny przedstawiając swoją ofertę jednorazowego wynagrodzenia za udostępnienie przedmiotowej nieruchomości i ustanowienie służebności przesyłu. Natomiast w piśmie z 27 czerwca 2022 r. (akta adm., k. – 17) pełnomocnik inwestora uznał rokowania za zakończone. Bez wątpienia zatem w świetle obowiązujących przepisów rokowania się odbyły, strona skarżąca nie przyjęła zaproponowanej oferty inwestora, a negocjacje nie zakończyły się porozumieniem.

Nie można zgodzić się również z zarzutem naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez niezałączenie do decyzji aktualnej mapy jednoznacznie określającej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, bowiem załączona do decyzji Starosty mapa jest nieaktualna i nie został na niej naniesiony budynek mieszkalny usadowiony na nieruchomości skarżącego, nadto zaznaczona lokalizacja planowanego przebiegu odcinka siedzi elektroenergetycznej jest nieprecyzyjna i nie pozwala ustalić dokładnego zakresu ograniczenia z korzystania z nieruchomości, w tym odległości planowanych kabli elektroenergetycznych od budynku skarżącego.

Przede wszystkim należy wskazać, że zakwestionowane decyzje dotyczą działki nr [...], która jest nieruchomością niezabudowaną stanowiącą grunty orne, co potwierdza znajdujący się w aktach adm. sprawy uproszczony wypis z rejestru gruntów (k. – 54) oraz treść odpisu księgi wieczystej (k. – 50). Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że sam fakt sąsiadowania wskazanej działki z nieruchomością skarżącego o numerze [...], na której posadowiony jest dom, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Linia energetyczna na działce nr [...] nie podlega bowiem przebudowie i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie dotyczy tej działki. Ponadto niezasadne są zarzuty jakoby załączona do decyzji Starosty mapa była nieaktualna a zaznaczona lokalizacja planowanego przebiegu odcinka sieci elektroenergetycznej nieprecyzyjna. Z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji jasno wynika przebieg linii [...], zakres przebudowy linii, granice nieruchomości oraz budynki znajdujące się na nieruchomościach sąsiednich. Wskazano również przebieg linii [...] relacji [...], dla przebudowy której usunięcie kolizji z linia [...] jest niezbędne. Niewątpliwie na mapie zaznaczono obszar zajęcia nieruchomości oraz zakreślono powierzchnie pasa technologicznego niezbędnego dla przyszłej eksploatacji linii. Inwestycja zaprojektowana jest tylko w ramach niezabudowanej działki nr [...], przebiega przy samej granicy działki, generalnie w miejscu dotychczasowej linii napowietrznej (słup pozostaje w tym samym miejscu), a więc w sposób możliwie najmniej uciążliwy dla skarżącego.

Dodatkowo wskazać należy, że na obecnym etapie postępowania nie są badane kwestie związane z parametrami urządzeń infrastruktury przesyłowej, czy też zgodność projektu tych urządzeń z normami Prawa budowlanego, w tym też przepisów techniczno-budowlanych. Kwestie te mogą być bowiem ewentualnie brane pod uwagę w momencie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę.

Nadmienić należy również, że jak wskazał pełnomocnik inwestora w swojej "odpowiedzi na skargę" nieruchomość objęta postępowaniem została nabyta przez skarżących w 2018 r. od Miasta i Gminy [...]. Skarżący miał zatem świadomość i wiedzę o przebiegającej przez nieruchomość, zarówno przez działkę [...] jak również działkę [...], infrastruktury w postaci napowietrznej linii - 15kV.

W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej.

Należy uznać, że zakwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę dokumenty wskazane przez skarżącego. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.