Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 599/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1 i par. 2, art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 107
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Ś. na uchwałę Rady Powiatu Krapkowickiego z dnia 2 maja 2024 r., Nr I/1/2024 w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady powiatu postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem procesowym z 17 czerwca 2024 r., M. Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na uchwałę Rady Powiatu Krapkowickiego z 2 maja 2024 r., Nr I/1/2024 w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu Krapkowickiego. Rozstrzygnięciem tym, wydanym na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107) - dalej zwanej u.p.s., w § 1 uchwały, w wyniku przeprowadzonego głosowania tajnego, stwierdzono wybór H. B. na Przewodniczącego Rady Powiatu Krapkowickiego. W § 2 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Swoją skargę M. Ś. (dalej zwany skarżącym) oparł na podstawie art. 87 u.p.s. w zw. z art. 50 § 1, art. 54 § 1 i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej zwanej P.p.s.a. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności tej uchwały, zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, a także przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze na okoliczności tam podane. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 21 ust. 7 w zw. z art. 14 ust. 1 u.s.p. poprzez niezasadne potwierdzenie poprawności wyboru H. B. na Przewodniczącego Powiatu Krapkowickiego w głosowaniu tajnym, albowiem w głosowaniu tym brała udział zainteresowana, a zatem uchwała dotyczyła jej interesu prawnego. Powołał w tym zakresie orzeczenia sądów administracyjnych. Wyjaśnił, że na sesji Rady Powiatu Krapkowickiego 2 maja 2024 r. zostało podjętych szereg uchwał, w tym przedmiotowa uchwała o wyborze Przewodniczącego Rady Powiatu. Jak podniósł skarżący, zgodnie z przepisami prawa, głosowanie w przedmiocie wyboru radnego na te funkcję odbyło się w głosowaniu tajnym. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.ps.p. wybór na tę funkcję odbywa się bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Rada Powiatu Krapkowickiego liczy 17 osób. Wybór Przewodniczącego nastąpił większością 9 głosów "za", czyli o wyborze zdecydował 1 głos, tj. głos osoby, która - w ocenie skarżącego - powinna wstrzymać się od głosowania. Istotą kwestionowania przez skarżącego tej procedury, jest więc zatem to, że osoba (kandydatka na Przewodniczącego) w ogóle w tym głosowaniu brała udział (co potwierdza protokół głosowania), a nie to, w jaki sposób głosowała.

Odnosząc się natomiast do zagadnienia interesu prawnego, jako niezbędnej przesłanki wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego w trybie art. 87 u.p.s., skarżący podniósł, że jest radnym powiatowym. Ponadto, gdyby procedura głosowania przebiegała poprawnie, to osoba wybrana na przewodniczącego nie objęłaby funkcji z uwagi na brak większości. A poza tym, możliwość objęcia tej funkcji zyskałby właśnie skarżący. Kwestionowana uchwała narusza zatem prawo skarżącego jako radnego w zakresie możliwości wyboru pełnienia funkcji przewodniczącego rady powiatu. Skarżący odniósł się także do pojęcia interesu prawnego wskazując, że należy je interpretować szeroko i rozumieć jako interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. W ocenie skarżącego, interes prawny to również interes chroniony przez przepisy prawa ustrojowego.

Odpowiadając na skargę Powiat Krapkowicki wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej przez osobę nie posiadającą interesu prawnego w jej złożeniu. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia żądania odrzucenia skargi, wniesiono o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej.

Na zarządzenie z 29 sierpnia 2024 r., Sąd wezwał skarżącego do ustosunkowania się - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania - do odpowiedzi na skargę z 16 lipca 2024 r. udzielonej przez Starostę Krapkowickiego w imieniu Powiatu Krapkowickiego, w szczególności w zakresie dotyczącym twierdzenia, że podczas podejmowania zaskarżonej uchwały Nr I/1/2024 Rady Powiatu Krapkowickiego - do pełnienia funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu nie została zgłoszona kandydatura skarżącego M. Ś. (akapit pierwszy strona 2). Wskazano, że skarżący powinien w tym zakresie oświadczyć Sądowi, czy w ramach procedury wyboru na Przewodniczącego Rady Powiatu brał w niej udział jako kandydat na tego przewodniczącego. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że z wyciągu protokołu z I sesji Rady Powiatu Krapkowickiego z 2 maja 2024 r. (załączonego do akt sprawy sądowej) wynika, że jedyną zgłoszoną kandydaturą na Przewodniczącego Rady Powiatu Krapkowickiego była kandydatura H. B.

Sąd pouczył skarżącego, że nieudzielenie odpowiedzi w wyznaczonym terminie będzie skutkować uznaniem, że skarżący nie kandydował na Przewodniczącego Rady Powiatu Krapkowickiego, wybranego zaskarżoną uchwałą nr I/1/2024 Rady Powiatu Krapkowickiego.

Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu 3 września 2024 r. (por. pocztowe potwierdzenie odbioru, karta nr 26 akt sądowych), a odpowiedzi na nie skarżący udzielił pismem z 6 września 2024 r. stwierdzając, że w załączeniu przedkłada opinię prawną do pierwszej, jak i kolejnych uchwał Rady Powiatu Krapkowickiego kadencji 2024-2029 r. Opinia ta, została sporządzona 23 lipca 2024 r. dla skarżącego przez radcę prawnego A. W. i adwokat A. F., jako dotyczącą wybranych uchwał podejmowanych przez Radę Powiatu Krapkowickiego kadencji 2024-2029.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 P.p.s.a.), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego działalności lub bezczynności organów administracji publicznej oparte jest zasadniczo na kryterium interesu prawnego.

Odmiennie została skonstruowana skarga na uchwałę lub zarządzenie organu powiatu wnoszona na podstawie 87 ust. 1 u.s.p., której podstawę stanowi naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. W tym przypadku, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu prawa skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany art. 87 ust. 1 u.s.p., jest zatem wystąpienie naruszenia prawa lub uprawnienia skarżącego. Skuteczne wniesienie skargi wymaga zatem spełnienia przesłanek podmiotowych. Stosownie bowiem do obowiązującego od 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone zgodnie z wymaganiami przepisu szczególnego. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że powyższa zmiana ma na celu dostosowanie przepisów P.p.s.a. do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Zatem, w odniesieniu do uchwał organów powiatów przesłanki podmiotowe wniesienia skargi określa przywołany wyżej art. 87 ust. 1 u.s.p. (analogicznie jak do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2024 r. poz. 1465).Zestawienie tej regulacji z treścią art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Z kolei, niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia.

W kwestii "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 87 ust. 1 u.s.p., wskazuje się, że legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego; naruszenie musi dotyczyć własnego interesu prawnego skarżącego; interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym.

Ponadto przepis ten, na co także należy zwrócić uwagę, jako przepis szczególny ma pierwszeństwo w stosowaniu zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Przepis powyższy wprowadza istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji art. 50 P.p.s.a.

Podsumowując uznać należy, że legitymacja procesowa wynikająca z art. 87 ust. 1 u.s.p. ma charakter szczególny. Wymaga bowiem nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), kształtującego jego sytuację prawną, ale ponadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że nawet szczytne powody zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego, w tym troska o zgodność z przepisami prawa podejmowanych uchwał, nie mogą być uznane jako spełnienie przesłanki z art. 87 ust. 1 u.s.g. w zakresie legitymacji procesowej. Skargi wnoszone z takich powodów nie noszą bowiem cechy "actio popularis".

Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest zatem – jak wskazano powyżej – skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). W przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie podejmowane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Dopiero to naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Powtórzyć można za jednolitą i ugruntowaną linią orzeczniczą, że skarga wnoszona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1380/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Go 54/12, wyrok WSA w lublinie z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 410/12, wszystkie orzeczenia przywołane w postanowieniu dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Treść przywołanych unormowań pozwala twierdzić, że w zbiorze podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 87 ust. 1 u.s.p. nie mieści się radny. Legitymacji skargowej w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p. nie można bowiem wywodzić z samego faktu bycia radnym. Radny nie ma prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy. Musi wykazać bowiem dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień (por. wyrok NSA z 20 marca 1997 r., sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26). Pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego, czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 87 ust. 1 u.s.p. (por. wyrok NSA z 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 1436/01, LEX nr 53379). Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały rady gminy przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 87 ust. 1 u.s.p. (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2534/10, LEX nr 992527).

Skarżący nie może opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym rady powiatu, jeżeli nie wykazuje, że skarżona uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Określone ustawowo kompetencje przysługują organowi - a więc radzie powiatu, a nie jej poszczególnym członkom - radnym. Nawet potencjalne naruszenie kompetencji organu nie narusza żadnych interesów prawnych radnego, nie ma on bowiem jakiejś cząstki kompetencji przysługujących organowi jako całości (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 690/13).

Powyższe rozważania skutkują wnioskiem, że gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 87 ust. 1 u.s.p. (analogicznie jak z art. 101 ust. 1 u.s.g.), to odwołać się należy do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazać należy na następujące wyznaczniki prawne tego pojęcia:

po pierwsze – legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego (pob. wyroki: WSA w Lublinie z 6 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 690/13, WSA w Białymstoku z 22 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 629/10);

po drugie – interes prawny skarżącego musi wynikać z naruszenia konkretnej normy prawa kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Jak zasadnie wyjaśnił NSA w wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1446/12, interes prawny może mieć podstawy zarówno w przepisach prawa materialnego, przepisach prawa procesowego oraz przepisach prawa ustrojowego. Podkreślenia wymaga, że należy wykazać istniejące (nie przyszłe) naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, które to wykazanie wiąże się ze wskazaniem przepisu, którego naruszenie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego (tak NSA w wyrokach z 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2439/13, z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09);

po trzecie – legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, co wyżej wyjaśniono. Stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi na uchwałę samorządową może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone już obecnie, a nie w przyszłości, co spowodowało następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

W kontekście poczynionych uwag uprawniony jest wniosek, że radny, działający jako w strukturze organu Powiatu, nie jest uprawniony do wniesienia w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady tego samego organu, gdyż występując w charakterze organu, nie należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 87 ust. 1 u.s.p.

Skarżący nie wykazał ponadto, aby jego indywidualny interes prawny jako osoby fizycznej, został zaskarżoną uchwałą naruszony. Skarżący wskazuje na sprzeczność uchwały z prawem, ale nie wykazuje naruszenia konkretnego uprawnienia jego dotyczącego, wynikającego z przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że to po stronie skarżącego leżało wykazanie związku tego naruszenia z jego indywidualną sytuacją prawną, przez wskazanie związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego uprawnieniem normowanym tą uchwałą. W tym zakresie skarżący został wezwany przez Sąd do wykazania przesłanki naruszenia jego interesu prawnego. Dla przypomnienia w skardze podniesiono, że zaskarżona uchwała - na skutek błędnej procedury - pozbawiła skarżącego możliwości wyboru na funkcję Przewodniczącego Rady Powiatu, bowiem gdyby zastosowano prawidłową procedurę - wybrana osoba nie objęłaby tej funkcji, a możliwość taką miałby skarżący. Wobec tego, Sąd wzywając skarżącego o wykazanie interesu prawnego, w szczególności zwrócił się o wyjaśnienie czy skarżący w ogóle zgłosił swoją kandydaturę na tę funkcję, warunkując, że brak odpowiedzi w tym temacie spowoduje przyjęcie, że kandydatura skarżącego nie została zgłoszona. Zatem, skoro na wezwanie skarżący przedłożył Sądowi opinię prawną, w której wątpliwa okoliczność nie została wyjaśniona, to uznać należało, że skarżący nie brał udziału jako kandydat w wyborze na Przewodniczącego Rady Powiatu. Wynika to także z akt sprawy, w szczególność z protokołu sesji. Tym samym - zdaniem Sądu - podnoszona przez skarżącego okoliczność nie stanowiła naruszenia jego interesu prawnego. Nie istnieje bowiem żaden związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy podjęciem uchwały, a indywidualną sytuacją skarżącego, w sytuacji gdy skarżący nie zgłosił swojej kandydatury i nie brał udziału jako przyszły, potencjalny Przewodniczący. Dopiero w przypadku kandydowania można by było mówić o "możliwości" objęcia funkcji przez skarżącego i to pod warunkiem spełnienia kryteriów głosowania. Notabene, pogląd o braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, został zaprezentowany także w przedłożonej do sprawy opinii prawnej. Na stronie 11 stwierdzono: "Opiniujący jako wadliwe ocenia posiadanie przez Zlecającego interesu prawnego, mogącego stanowić podstawę do przypisania mu legitymacji skargowej. Na gruncie analizowanych przepisów prawa samo dostrzeżenie podstaw do wzruszenia uchwały (jako wadliwej) nie uzasadnia podjęcia działań skargowych (por. odnośnik nr 40).

Zaznaczyć przy tym należy, że przedłożona opinia prawna nie jest wiążąca dla Sądu. W świetle art. 6 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 499), świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego polega w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy. Przez opinię prawną, w myśl powyższego przepisu, należy rozumieć rozwinięte stanowisko radcy prawnego (lub innej osoby upoważnionej do wydawania opinii prawnej), wyrażone na piśmie, zawierające ocenę prawną danego stanu faktycznego, wydane na żądanie osoby uprawnionej (tak: W. Sarnowski, artykuł pn. "Opinie prawne", "Radca Prawny" z 1998 r., nr 5, poz. 37, teza zamieszczona w systemie komputerowym LEX pod nr 40567/3).

Z uwagi na to, że przedłożona opinia nie zawiera elementów pisma procesowego, Sąd nie odniósł się do jej wywodów, w tym dotyczących wadliwości podjętej uchwały. Ocena merytoryczna uchwały w warunkach niniejszej sprawy nie jest możliwa. Z uwagi bowiem na brak legitymacji procesowej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd zobligowany jest do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, już na wstępnym etapie postępowania sądowego, bez dalszego badania sedna sprawy.

Reasumując, w skardze nie wywiedziono w żaden sposób, że zaskarżona uchwała, nawet w sytuacji potencjalnego naruszenia prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego jako osoby fizycznej – M. Ś., nie działającego jako radny Powiatu Krapkowickiego. Skarżący swoją legitymację skargową w sprawie upatruje przede wszystkim w wadliwej procedurze podjęcia uchwały. Nie sposób jednak uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała nań nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Nie istnieje związek między uchwałą a prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego, którą by ona naruszała. Wobec tego Sąd uznał, że skoro skarżący nie posiada legitymacji skargowej, to zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonej uchwały nie mogły być badane, a Sąd, który mając na uwadze powoływany już wyżej art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., zobligowany jest tę skargę odrzucić.

Tym samym wobec bezzasadności skargi bezprzedmiotowe stało się także orzekanie odnośnie wniosków skarżącego zgłoszonych w skardze. Złożenie takich wniosków odnosi skutek prawny w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie wówczas, gdy postępowanie to zostało skutecznie wszczęte, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.