Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 558/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 1 - 10
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 2 i 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 19 grudnia 2016 r. nr XXIX/485/16 w przedmiocie zatwierdzenia statutu Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych Zakład Budżetowy w Tychach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Tychy (dalej: Rada Miasta) uchwałą z 19 grudnia 2016 r. nr XXIX/485/16 (dalej: uchwała) zatwierdziła Statut Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych Zakład Budżetowy w Tychach (dalej: MZBM) w brzmieniu podanym w załączniku do uchwały. W § 3 i 4 uchwały postanowiono, że za wykonanie uchwały odpowiedzialny jest Prezydent Miasta Tychy, a uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 15 ust. 4a, art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870).

Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) w skardze do sądu administracyjnego wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 1 - 10 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych), art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że statut MZBM jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy, uchwalanym przez radę gminy, na podstawie umocowania ustawowego (art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 i art 41 u.s.g.), znajdującego zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Jak wynika z treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Wojewoda wskazał, że w § 4 uchwały Rada przyjęła, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, co zdaje się sugerować, że jako akt prawa miejscowego powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, przy czym z nieznanych powodów pominięto okres vacatio legis. Takiej interpretacji przeczy jednak fakt, że nigdy nie został złożony wniosek o jej publikację i nie została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Zatem, pomimo sformułowania "z dniem ogłoszenia" należy uznać, że Rada Miasta zaliczyła zaskarżoną uchwałę, do uchwał zwykłych nie podlegających publikacji w dzienniku urzędowym. To oznacza, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, gdyż winna być traktowana jako akt prawa miejscowego i w związku z tym podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Ponadto organ nadzoru stwierdził jeszcze inne istotne naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale.

Zdaniem organu nadzoru, § 2 ust. 1 pkt d Statutu MZBM (stanowiącego załącznik do uchwały) wskazujący, że jednym z zadań MZBM jest prowadzenie administracji zleconej, w szczególności kompleksowej obsługi wspólnot mieszkaniowych, jest niezgodny z art. 9 ust. 1 u.s.g. Ponadto, z art. 7 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.), wynika, że zakład budżetowy może wykonywać tylko zadania o charakterze użyteczności publicznej, gdyż działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego.

MZBM, będący samorządowym zakładem budżetowym, nie może zatem - stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 u.g.k. - prowadzić działalności wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, a w szczególności kompleksowej obsługi wspólnot mieszkaniowych.

Kompleksowa obsługa wspólnot mieszkaniowych, w czym mieści się niewątpliwie zarządzanie, administrowanie i gospodarowanie zasobami obcymi nie jest zadaniem własnym gminy. Wprawdzie zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy w zakresie gospodarki nieruchomościami oraz gminnego budownictwa mieszkaniowego, jednak zarządzanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych nie może być uznane za realizację zadań o charakterze użyteczności publicznej. Jest to zadanie polegające głównie na świadczeniu usług komercyjnych na rzecz podmiotów zewnętrznych.

Ponadto Wojewoda podkreślił, że określenie przedmiotu działania zakładu budżetowego jest jednym z najistotniejszych postanowień Statutu. Dlatego też powinien być on określony w sposób precyzyjny, aby nie zachodziły wątpliwości co do tego, jakie zadania zakład ten będzie wykonywał.

Tymczasem, Rada Miasta określając w § 2 ust. 3 Statutu przedmiot działania Zakładu postanowiła, że Zakład może, oprócz zadań wskazanych wyżej również podejmować i prowadzić każdą inną działalność gospodarczą na zasadach pełnej rentowności i pod warunkiem, że nie spowoduje ona zakłóceń w realizacji zadań określonych w ust. 1 i 2 oraz nie stoi w sprzeczności z innymi obowiązującymi przepisami prawa. Zawarte w tym przepisie sformułowanie, z którego wynika, że określenie zadań wykonywanych przez Zakład ma charakter jedynie przykładowy (każdą inną działalność gospodarczą) wprowadza dowolność co do zakresu działalności, jaka została przewidziana w statucie do wykonywania przez Zakład. To powoduje, że Statut Zakładu w tej części jest nieprecyzyjny. Wojewoda uznał, że wszelkie postanowienia statutu nadające otwarty charakter zadaniom wykonywanym przez Zakład są niedopuszczalne. Pozostawienie powyższego przepisu może doprowadzić do sytuacji, w której Zakład będzie wykonywał zadania, których z mocy ustaw wykonywać nie może. Ponadto, dopuszczenie możliwości wykonywania przez zakład budżetowy innych zadań, nie wymienionych w statucie i przewidzianych w innym trybie niż zmiana statutu tego zakładu, musi zostać uznane za działanie naruszające prawo, a zwłaszcza art. 2 Konstytucji RP w sposób istotny.

Za istotnie naruszający prawo Wojewoda uznał § 1 uchwały, którym Rada Miasta wymieniła ustawy i rozporządzenia, na podstawie których działa MZBM. Wojewoda wskazał, że art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP wskazuje na obowiązującą hierarchię aktów prawnych. Wobec zaś faktu, że ustawa nie przewiduje dla Rady Miasta uprawnienia do rozstrzygania o obowiązywaniu aktów ustawowych jak i rozporządzeń, należy uznać, że Rada normując materię określoną w § 1 uchwały istotnie naruszyła prawo, to jest art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP.

Zdaniem Wojewody, te rozważania odnoszą się w równym stopniu do treści § 8 i § 9 Statutu, w których Rada określiła (w § 8 - w sposób wysoce abstrakcyjny) jakie przepisy będą miały zastosowanie w zakresie planowania i sprawozdawczości statystycznej, finansowania i rozliczania z budżetem, tworzenia i dysponowania funduszami oraz ustalania cen jak i to (w § 9), jakie przepisy określają prawa i obowiązki pracowników.

Wojewoda stwierdził również, że uzasadnione wątpliwości budzi § 5 Statutu, stwierdzający, że: "Szczegółową strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres kompetencji Dyrektora Zakładu, Głównego Księgowego, poszczególnych działów, komórek i stanowisk samodzielnych określa Regulamin Organizacyjny zatwierdzany na wniosek Dyrektora Zakładu przez Prezydenta Miasta". Tymczasem brak jest przepisu, który wyłączałby samodzielność kierownika zakładu budżetowego w tym zakresie.

Podsumowując, Wojewoda podkreślił, że wskazane uchybienia stanowią istotne naruszenia prawa i jako takie winny skutkować wyeliminowaniem uchwały z obrotu prawnego w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina Tychy (dalej: Gmina) wniosła o jej oddalenie.

Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych, Gmina stwierdziła, że uchwały w przedmiocie statutów jednostek budżetowych nie są, co do zasady, aktami prawa miejscowego i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych o charakterze wewnętrznym. Zatem zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów, które pozwoliłyby na zakwalifikowanie jej jako aktu prawa miejscowego. Zakład budżetowy jako jednostka budżetowa nie jest samodzielna i jest podporządkowana organizacyjnie i służbowo organom ją tworzącym. Samorządowy zakład budżetowy funkcjonuje w obrębie wewnętrznego systemu organizacyjnego gminy a współdziałanie nie jest oparte na formach właściwych dla samodzielnych stron stosunków prawnych. Statut jednostki budżetowej jest kierowany do podmiotu organizacyjnie podporządkowanemu organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują w sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki. Na potwierdzenie swojego stanowiska Gmina przywołała wyrok WSA w Opolu z 19 grudnia 2006 r. sygn. II SA/Op 518/06, LEX nr 935261.

Zdaniem Gminy, podane w uchwale podstawny prawne są właściwe i stanowią źródło do przyjęcia Statutu. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie spełnia cech wymaganych do zakwalifikowania jej jako aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Żaden przepis szczególny nie wprowadza obowiązku ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym statutu jednostki budżetowej gminy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych jedynie w uzasadnieniu skargi tj. że niektóre postanowienia przyjętego zaskarżoną uchwałą statutu MZBM stanowią istotne naruszenie prawa, Gmina uznała, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Zdaniem Gminy, całkowicie bezpodstawny jest zarzut skarżącego, że nie może ona przez swój zakład budżetowy prowadzić administracji zleconej wspólnot mieszkaniowych, których jest członkiem. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zadania własne gminy obejmują między innymi gospodarowanie nieruchomościami, utrzymanie czystości, przy czym katalog zadań własnych wymienionych w powołanym przepisie ma charakter otwarty. Z kolei w myśl art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania tych zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zadania własne gminy są zadaniami użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 u.s.g.).

Także u.g.k. określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. U.g.k. nie zawiera katalogu zamkniętego zadań w zakresie gospodarki komunalnej. Zadania własne gmina może wykonywać m.in. przy pomocy samorządowych zakładów budżetowych, które tworzone są przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (art. 9 ust. 1 u.g.k.).

Dalej przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej: ustawa o ochronie lokatorów) wskazują, że do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Dodatkowo gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Powyższe zadania są wykonywane przy wykorzystaniu mieszkaniowego zasobu gminy lub w inny sposób (art. 4 ustawy o ochronie lokatorów).

MZBM działając w imieniu i na rzecz Gminy początkowo administrował nieruchomościami stanowiącymi jej własność, jednakże w wyniku procesu sukcesywnego wyodrębniania własności lokali, Gmina stała się jednym ze współwłaścicieli nieruchomości wspólnych i jednocześnie jednym z członków wspólnot mieszkaniowych - a to na mocy ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (obowiązującej od 1 stycznia 1995 r.; dalej jako u.w.l.). W myśl art. 18 ust. 2 u.w.l. - co potwierdza także uchwała Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2009 r. sygn. akt III CZP 129/08 - komunalna jednostka organizacyjna, sprawująca zarząd nieruchomością wspólną w dniu wejścia w życic ustawy o własności lokali, może po tym dniu nadal zarządzać nieruchomością, a tym bardziej nią administrować, gdyż pojęcie administrowania, jako mające charakter węższy od zarządzania, mieści się w pojęciu zarządzania. W zasadzie obejmuje ono czynności faktyczne, do których należy: utrzymanie porządku i czystości w obrębie nieruchomości, ściąganie czynszów, rejestrowanie awarii i ich usuwanie oraz prowadzenie korespondencji (tak wyrok SN z 19.01.2006 r. sygn. akt IV CK 343/05). Powyższe stanowisko potwierdza również wyrok NSA z 11 września 2003 r. sygn. akt II SA/WR1234/03. Skoro zatem Gmina ma swój majątek w postaci lokali mieszkalnych i niemieszkalnych oraz jest jednym z właścicieli w wyodrębnionych wspólnotach mieszkaniowych, a co za tym idzie ma również swoje udziały w częściach wspólnych nieruchomości, których nie może znieść dopóki trwa odrębna własność lokali - przeto w oparciu o powołane powyżej przepisy, ma nie tylko prawo, ale i obowiązek gospodarowania tymi nieruchomościami, co niewątpliwie mieści się w zakresie pojęcia gospodarki komunalnej, a także pojęcia użyteczności publicznej. Dodatkowo podniesiono, że nałożenie na Gminę - jako współwłaściciela części wspólnych nieruchomości - bardziej rygorystycznych wymogów niż na pozostałych współwłaścicieli, stanowiłoby naruszenie zasady równego traktowania wszystkich właścicieli nieruchomości, niezależnie od ich statusu prawnego. Tym bardziej, że efektem tego może być nie tylko naruszenie gwarantowanych konstytucją i innymi ustawami praw gmin, jako właściciela (np. prawa do gospodarowania swoim majątkiem - udziałami w nieruchomości wspólnej, prawa do równego traktowania gmin z innymi właścicielami lokali wyodrębnionych, którzy przecież mogą administrować wspólnotami mieszkaniowymi), ale także pozbawienie gmin istotnego wpływu na ich majątek, na wykonywanie ciążących na gminach zadaniach własnych i realizacji przyjętej polityki zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Nie można bowiem zapominać, że gmina jest "szczególnym" właścicielem, na którym ciążą dodatkowe powinności, chociażby w zakresie obowiązku wykonywania zadań własnych. Akceptacja stanowiska skarżącego wbrew przywołanym wyżej orzeczeniom i przepisom stanowiłoby także ewentualne naruszenie prawa nabytych, a na to nie może być zgody.

W ocenie Gminy nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego, że przepis § 1 i § 9 statutu MZBM, w którym wymieniono akty normatywne, na podstawie których działa MZBM, istotnie naruszają prawo, To samo dotyczy § 8 statutu, w którym jest odwołanie do obowiązujących przepisów w zakresie nim wskazanych. Rada Miasta nie przesądziła w drodze zaskarżonej uchwały o stosowaniu przepisów prawa przytoczonych w tych paragrafach, czy też o ich hierarchii. Powszechną praktyką jest wskazywanie w statutach jednostek gminy podstaw prawnych funkcjonowania danej jednostki - co ma służyć przybliżeniu (promocji) obowiązującego prawa mieszkańcom i innym zainteresowanym osobom, by łatwiej mogli z niego korzystać.

Gmina uznała za bezpodstawny zarzut w zakresie naruszenia § 5 statutu MZBM, podnosząc, że powszechnie obowiązujące przepisy nie zabraniają przyjęcia, że regulamin organizacyjny jednostki budżetowej wymaga zatwierdzenia przez organ, w tym przypadku przez Prezydenta Miasta, który zgodnie z § 3 statutu sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością MZBM.

Gmina wskazała również, że zaskarżona uchwała wraz ze statutem MZBM została przekazana do skarżącego w 2016 r. - w ramach sprawowanego nadzoru wojewody nad działalnością gminy i w tamtym czasie Wojewoda nie miał żadnych uwag, czy też wątpliwości co do tego, że uchwała wraz ze statutem są zgodne z prawem. Tym samym zdziwienie budzi okoliczność, iż niemal przeszło po 7 latach Wojewoda kwestionuje jej zgodność z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Tychy z 19 grudnia 2016 r. nr XXIX/485/16 zatwierdzająca Statut Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych Zakład Budżetowy w Tychach w brzmieniu podanym w załączniku do uchwały.

Przystępując do rozważań dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej podnieść należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia.

W tym miejscu wskazać też przyjdzie, że stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g.: "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie wprowadza jednak dla organu nadzoru żadnych formalnych ograniczeń dotyczących wniesienia skargi do sądu administracyjnego, z wyjątkiem warunku upływu trzydziestodniowego terminu, w którym organ może samodzielnie wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego. Dorozumianym elementem wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. jest bowiem pozostawanie uchwały organu gminy w obrocie oraz trwająca stale, w przekonaniu organu nadzoru, jej sprzeczność z prawem.

W skardze organ nadzoru podnosi, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj.: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 1 - 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), gdyż winna być traktowana jako akt prawa miejscowego i w związku z tym podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że ustawodawca nie wyjaśnił co należy rozumieć przez "istotne naruszenie prawa". W judykaturze wypracowano stanowisko, że do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (por. np. wyrok WSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1068/18, Lex nr 2645475). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu (zob. A. Matan. Art. 91. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018). Ponadto zwraca się uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane z powodu, których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego (zob. np. wyrok WSA z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 691/19, Lex nr 2742566).

Na wstępie zauważyć należy, że u.s.g. jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika stąd, iż ta ustawa ustrojowa wskazuje (wiąże się z jej oczywistym, niebudzącym żadnych wątpliwości brzmieniem), które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają rangę prawa miejscowego. Zatem uchwała rady gminy regulująca organizację takiej instytucji w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści ma normatywny charakter jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w takim statucie nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z tego aktu akt o charakterze prawa miejscowego a nie akt wewnętrzny. Tym samym wskazać należy, że statut MZBM jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy, uchwalanym przez radę gminy, na podstawie umocowania ustawowego (art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 41 u.s.g.), znajdującego zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji. I jako taki podlega nadzorowi wojewody nad działalnością danej gminy, a w konsekwencji kognicji sądu w zakresie zgodności z prawem.

Skoro zaś Statut MZBM jest aktem prawa miejscowego, to § 4 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych jak również wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego (a takim jest przedmiotowa uchwała) jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Przepis § 4 zaskarżonej uchwały przewiduje, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia".

Trafnie argumentuje organ nadzoru, że Rada Miasta zaliczyła zaskarżoną uchwałę do uchwał zwykłych nie podlegających publikacji w dzienniku urzędowym. To zaś oznacza, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, gdyż winna być traktowana jako akt prawa miejscowego i w związku z tym podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Niespełnienie wymagań formalnych w akcie normatywnym stanowiącym akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji, jest istotnym naruszeniem prawa.

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, stanowi bowiem warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Brak określenia lub określenie w sposób sprzeczny z prawem wejścia w życie uchwały zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące, przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego. Por. wyroki NSA z: 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 7598/21; 20 stycznia 2023 r. sygn.. akt III OSK 360/22, publ.: CBOSA)

Sąd w składzie orzekającym pogląd ten podtrzymuje. Dlatego konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi są one częściowo zasadne.

Niewątpliwie rację ma organ nadzoru, że § 2 ust. 1 pkt d Statutu MZBM stanowiący, że jednym z zadań MZBM jest prowadzenie administracji zleconej, w szczególności kompleksowej obsługi wspólnot mieszkaniowych, jest niezgodny z art. 9 ust. 1 u.s.g.

Kwestia obsługi wspólnot mieszkaniowych przez MZBM była już przedmiotem rozważań NSA, który w uzasadnieniu wyroku z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4400/21 (publ.: CBOSA) wskazał, że: "Z art. 14 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) wynika, że przez samorządowe zakłady budżetowe mogą być wykonywane jedynie zadania własne jednostki samorządu terytorialnego, w tym w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi (pkt 1). Także art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej wyraźnie stanowi, że "Działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego." Z doktryny wynika, że "Biorąc pod uwagę pierwszeństwo przepisów ustawy o finansach publicznych, do której odsyła art. 6 u.g.k. w zakresie tworzenia samorządowych zakładów budżetowych, należy uznać, że z art. 14 u.f.p. wynika samoistnie zakres ich działania. (...) Omawianą regulację można też potraktować jako uściślenie, że wykonanie zadań ujętych we wspomnianym katalogu nie może się wiązać z innym typem działalności niż użyteczność publiczna, w szczególności nie może stanowić pretekstu do podjęcia działalności komercyjnej." (C. Banasiński, K. M. Jaroszyński (w:) C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, art. 7).

Nie ulega wątpliwości, że "zarządzanie i administrowanie nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości" nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, gdyż celem jego nie jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.), ani nie jest to zadanie własne gminy, wymienione w art. 14 u.f.p. (...) Należy więc dokonać wykładni systemowej art. 9 ust. 2a u.s.g. Użyty w tym przepisie zwrot "w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej" należy zatem odnieść do takich form, które nie pozostają w sprzeczności z art. 14 u.f.p. i art. 7 u.g.k. Jeśli "zarządzanie i administrowanie nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości" nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, to nie może być wykonywane przez samorządowy zakład budżetowy".

Sąd w składzie orzekającym podziela ten pogląd. Zatem stwierdzenie przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa w § 2 ust. 1 pkt d Statutu MZBM, jako sprzecznego z art. 9 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały jest zasadny.

Rację ma również organ, że § 2 ust. 3 Statutu MZBM, poprzez przykładowe określenie działalności narusza art. 2 Konstytucji RP w sposób istotny.

Nie sposób zgodzić się z argumentacją prezentowaną w odpowiedzi na skargę, że samo deklarowanie w § 2 ust. 3 Statutu przepisów, na podstawie których działa ZMBM stanowi gwarancję legalności zapisów Statutu ze względu na wymóg interpretowania jego postanowień w świetle tej deklaracji.

Zatem istotnie naruszające prawo, a to art. 7 u.g.k. i art. 9 u.s.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym), uznać trzeba także postanowienia zawarte w § 2 ust. 3, który stanowi, że MZBM: "oprócz zadań wskazanych wyżej również podejmować i prowadzić każdą inną działalność gospodarczą na zasadach pełnej rentowności i pod warunkiem, że nie spowoduje ona zakłóceń w realizacji zadań określonych w ust. 1 i 2 oraz nie stoi w sprzeczności z innymi obowiązującymi przepisami prawa."

Brak zawężenia daje podstawę do objęcia zakresem przepisu czynności, które nie mogą być kwalifikowane jako wykonywanie zadań o charakterze użyteczności publicznej ze względu na ich skierowanie w stosunku do zasobów innych niż zasób mieszkaniowy Gminy. Brak zawężenia powoduje, że usługi mogą być wykonywane w stosunku do lokali użytkowych innych podmiotów, z ich kwalifikacją jako usług komercyjnych; co nie stanowi wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej.

Za niezasadny Sąd z kolei uznał zarzut skargi w zakresie naruszenia § 1 Statutu MZBM. Otwarty katalog aktów prawnych, w oparciu o które działa MZBM wymieniony w § 1 Statutu, ma jedynie przykładowy charakter i z wyliczenia tam zawartego nie wynikają żadne szczegółowe zadania zakładu budżetowego, ani przedmiot jego działania. Zarzut naruszenia przez § 1 Statutu zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP jest więc nieuzasadniony, bowiem otwarty katalog aktów prawnych, w oparciu o które może działać zakład budżetowy, nie stwarza zagrożenia dowolnego poszerzania zakresu jego działalności.

To samo dotyczy regulacji zawartych w § 8 i 9 Statutu. Zauważyć wypada, że w doktrynie i orzecznictwie nie ma jednolitości poglądów co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową". Przede wszystkim nie do końca jest jasne, czy w statucie gminy mogą znaleźć się wyłącznie te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie, czy też organ stanowiący może zawierać w tym akcie prawa miejscowego wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem danej gminy, o ile nie naruszają one przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W aktualnym orzecznictwie sądowym przeważa stanowisko, że pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innymi słowy: samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi (zob. A. Wierzbica (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 3.; wyrok NSA z 14.10.2021 r. III OSK 3979/21, publ. CBOSA).

Sąd nie podziela również zarzutu skargi, w zakresie istotnego naruszenia prawa w § 5 Statutu, stwierdzającego, że: "Szczegółową strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres kompetencji Dyrektora Zakładu, Głównego Księgowego, poszczególnych działów, komórek i stanowisk samodzielnych określa Regulamin Organizacyjny zatwierdzany na wniosek Dyrektora Zakładu przez Prezydenta Miasta". O istotnym naruszeniu prawa nie świadczy brak przepisu, który wyłączałby samodzielność kierownika zakładu budżetowego w tym zakresie. Słusznie wskazała Gmina w odpowiedzi na skargę, że powszechnie obowiązujące przepisy nie zabraniają przyjęcia, że regulamin organizacyjny jednostki budżetowej wymaga zatwierdzenia przez organ, w tym przypadku przez Prezydenta Miasta, który zgodnie z § 3 statutu sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością MZBM.

Reasumując, z uwagi na określenie w sposób sprzeczny z prawem wejścia w życie uchwały zawierającej przepisy prawa miejscowego, co przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego, Sąd w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.