Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 811/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15, art. 17, art. 19
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 10
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 148/21 w sprawie ze skargi małoletniego M. R. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. R. na bezczynność Prokuratora Rejonowego Warszawa - Mokotów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 148/21 oddalił skargę małoletniego M. R. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową M. R. na bezczynność Prokuratura Rejonowego Warszawa-Mokotów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. R. pismem z dnia 22 stycznia 2021 r. (data wpływu 27 stycznia 2021 r.) wystąpił do Prokuratury Rejonowej Warszawa-Mokotów w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej - ile spraw w referacie mieli prokuratorzy i asesorzy prokuratorscy Prokuratury Rejonowej Warszawa-Mokotów w Warszawie według stanu na koniec marca, czerwca, września i grudnia 2020 roku. Jako podstawę prawną żądania wnioskodawca wskazał art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zastępca Prokuratora Rejonowego Warszawa-Mokotów w Warszawie, w odpowiedzi na złożone zapytanie w piśmie z dnia 3 lutego 2021 r. nr PR Ip 1.2021, odmówił udzielenia wnioskowanych informacji. Organ stwierdził, iż podstawą odmowy jest treść art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl której prawo do informacji publicznej obejmuje uprawienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Prokurator stwierdził ponadto, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 954/2020, prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostępnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych. Z uwagi na fakt, iż nie zostały spełnione powyższe przesłanki, organ stwierdził, iż brak jest podstaw do udzielenia odpowiedzi w przedmiotowym zakresie.

M. R. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego - Magdalenę R. - wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie, że Prokurator Rejonowy Warszawa-Mokotów jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Regulacja ta stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Sąd I instancji stwierdził, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast art. 6 ust. 1 ustawy w formie przykładowego katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podkreślić należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów.

W ocenie Sądu w świetle art. 6 u.d.i.p. uprawnione jest zatem twierdzenie, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 22 stycznia 2021 r. mają charakter informacji publicznej, dotyczą one bowiem funkcjonowania Prokuratury Rejonowej Warszawa-Mokotów.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie można uznać, że po stronie Prokuratora Rejonowego Warszawa-Mokotów powstał obowiązek rozpoznania wniosku skarżącego na zasadach określonych w ustawie.

Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5, przysługuje każdemu, a więc każdej osobie fizycznej. Sąd podzielił jednak pogląd wyrażony na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest regulacją, która przewiduje samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych. Jak podnosi się w doktrynie, dostępu do informacji publicznej może domagać się każda osoba fizyczna bez względu na przynależność państwową, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych, tzn. jest pełnoletnia i nie została ubezwłasnowolniona. Pomimo bowiem bardzo szerokiego, uregulowanego przez ustawodawcę katalogu pomiotów posiadających prawo do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie należy zapominać, że kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji publicznej. Nie ma zatem powodów, żeby stosować tu inne reguły, niż w pozostałych dziedzinach prawa administracyjnego. Wyjątek taki, gdyby przewidział go ustawodawca, byłby zapisany w ustawie (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 488/19 i powołane tam: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Warszawa 2016 r., s. 66), a także wyrok WSA w Opolu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 16/21, dostępny w CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., zwana dalej: "k.c."), z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Brak prawnej skuteczności wniosku złożonego samodzielnie przez małoletniego wynika natomiast z art. 19 k.c., który stanowi, że jeżeli osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych dokonała sama jednostronnej czynności prawnej, do której ustawa wymaga zgody przedstawiciela ustawowego, czynność jest nieważna.

Uwzględniając wskazane regulacje, zdaniem Sądu I instancji zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, że ujęte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych, jednakże osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. W postanowieniu tym słusznie dostrzeżono, że samodzielność działania małoletnich jest wyjątkiem, który nie ma tu oparcia prawnego. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej nie jest równoznaczne z uprawnieniem do samodzielnego złożenia żądania do organu i uczestniczenia w postępowaniu, a z uwagi na niekwestionowany wąski zakres stosowania w tych sprawach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma potrzeby odwołania się do regulacji tej ustawy. Podzielić więc należy pogląd o braku uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych w sprawach z zakresu informacji publicznej. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez osobę małoletnią wymaga działania przedstawiciela ustawowego, co stanowi dostateczną gwarancję realnej realizacji jego prawa w tym zakresie. Nie sposób dopatrzyć się tu naruszenia zarówno przepisów Konstytucji RP, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1 i ust. 3. Prawo do uzyskania informacji nie jest prawem nieograniczonym i nie jest negowane poprzez wymóg dokonania konkretnych czynności przez inne osoby (por. postanowienia NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2500/16 i z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 123/17).

Sąd I instancji podzielił w całości również pogląd, że w sprawach dostępu do informacji publicznej ograniczenie osobistej realizacji uprawnień przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych wynika przede wszystkim z faktu, że korzystanie z dostępu do informacji publicznej wiąże się z powstaniem obowiązku po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, przy czym obowiązek ten musi zostać zrealizowany w dość krótkim czasie i niejednokrotnie jego realizacja wiąże się z koniecznością przeorganizowania czasowego pracy pracowników, czy też dużym nakładem pracy i czasu. Co więcej, uzyskania wiedzy o sprawach publicznych, w ramach wniosku o informację publiczną, nie sposób zakwalifikować do kategorii drobnych, bieżących spraw życia codziennego.

Zważywszy zatem na skutki, jakie wywołuje złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla podmiotu zobowiązanego, ale również w sferze obowiązków wnioskodawcy, związanych z uczestnictwem w tym postępowaniu, w ocenie Sądu I instancji nie jest to czynność, którą można zakwalifikować do tej kategorii czynności, których osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie, co jak wyżej wspomniano nie wyklucza złożenia wniosku przez jej przedstawiciela ustawowego. Taki sposób realizacji prawa osoby niepełnoletniej do uzyskania informacji publicznej nie stanowi ograniczenia jej konstytucyjnych i wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnień, ale jest naturalną konsekwencją podlegania władzy rodzicielskiej (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych) i wykonywania władzy rodzicielskiej, która swoim zasięgiem obejmuje również tego rodzaju aktywność małoletniego (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 147/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący M. R. nie jest osobą pełnoletnią i z uwagi na swój wiek posiada ograniczoną zdolność do czynności prawnych. W świetle przedstawionej powyżej wykładni oznacza to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w imieniu skarżącego mógł wnieść, a następnie popierać jedynie jego przedstawiciel ustawowy. W niniejszej sprawie wniosek z dnia 22 stycznia 2021 r. został jednak złożony i podpisany osobiście przez skarżącego.

W ocenie Sądu I instancji, skoro skarżący nie mógł samodzielnie złożyć skutecznego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to po stronie organu nie powstał obowiązek jego rozpoznania w trybie przepisów u.d.i.p. W konsekwencji nie można organowi postawić zarzutu bezczynności.

Podkreślić wyraźnie przy tym trzeba, że Sąd I instancji nie kwestionował samego prawa osoby małoletniej jako ograniczonej w zdolności do czynności prawnych, do uzyskania informacji publicznej, lecz jedynie jej samodzielne, bez udziału przedstawiciela ustawowego, korzystanie z tego prawa. Zdaniem Sądu I instancji w zakresie stosunków prawnych samodzielne działanie małoletniego jest wyjątkiem, który nie znajduje umocowania w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i dla ważności czynności rozporządzania przez osobę małoletnią swoim prawem do uzyskania informacji publicznej niezbędna jest zgoda i działanie jej przedstawiciela ustawowego.

Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł małoletni M. R., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego M. R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 p.p.s.a. - przez oddalenie skargi pomimo nieudostępnienia informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego;

2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 30 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w związku z art. 15 k.c., art. 17 k.c. i art. 19 k.c. - przez zastosowanie i to błędnie przepisów dotyczących zdolności do czynności prawnych w sytuacji, gdy organ nie zmierzał do wydania decyzji administracyjnej;

3) prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. i art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - przez błędną wykładnię pojęcia "każdy".

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze jako rażącego naruszenia prawa i nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego oraz rozstrzygnięcie o kosztach. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2022 r. Fundacja "Indicium" z siedzibą w Warszawie wniosła o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu, a także doręczanie pism wyłącznie za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres elektroniczny wnioskodawcy, a w formie tradycyjnej na podany adres skrytki pocztowej wyłącznie z braku możliwości dokonania doręczenia za pośrednictwem tychże środków.

Postanowieniem z dnia 20 września 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił dopuścić Fundację "Indicium" z siedzibą w Warszawie do udziału w postępowaniu.

Pismem procesowym z dnia 27 maja 2023 r. uczestnik postępowania Fundacja "Indicium" z siedzibą w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z dnia 19 maja 2024 r. M. R. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie przedstawił poszerzone uzasadnienie trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej, który dotyczy naruszenia prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. i art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - przez błędną wykładnię pojęcia "każdy". Nadto wniósł o dopuszczenie następujących dowodów i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a.:

1) wydruk artykułu prasowego z dnia 19 listopada 2020 r.;

2) wydruk strony RPO z notatką z dnia 20 listopada 2020 r.;

3) wydruk strony RPO z notatką z dnia 10 marca 2021 r.;

4) wydruk posła Skarżącego na portalu facebook.com z dnia 20 stycznia 2021 r.;

- dla wykazania faktu prowadzenia przez Skarżącego działalności strażniczej i jej charakteru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Podniesiono w niej zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych dopuszczonych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż zostały skierowane przeciwko przyjętym przez WSA ustaleniom faktycznym stanowiącym podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowość poczynionych ustaleń co do faktów, w sensie operatywnym, pozwala na wskazanie właściwej dla nich podstawy materialnoprawnej, określającej skutki, jakie należy wiązać z ich wystąpieniem.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, co do zasady nie później niż w terminie czternastu dni od dnia złożenia wniosku. Naruszenie powyższego przepisu w zw. z art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce, gdyby po stronie podmiotu zobowiązanego istniał obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Powyższy zarzut musi zatem zostać rozpatrzony łącznie z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej.

Samo udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej, a także umorzenie przez organ postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy, organ jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę.

Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie informacji publicznej oznacza tym samym sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów zobowiązany organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia albo umorzenia postępowania lub gdy nie informuje wnioskodawcy o braku podstaw do rozpoznania wniosku w tym trybie.

W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że po stronie Prokuratora Rejonowego Warszawa-Mokotów powstał obowiązek rozpoznania wniosku skarżącego na zasadach określonych w ustawie.

W oparciu o art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5, przysługuje każdemu, a więc każdej osobie fizycznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak pogląd wyrażony na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest regulacją, która przewiduje samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych. Jak podnosi się w doktrynie, dostępu do informacji publicznej może domagać się każda osoba fizyczna bez względu na przynależność państwową, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych, tzn. jest pełnoletnia i nie została ubezwłasnowolniona. Pomimo bowiem bardzo szerokiego określenia przez ustawodawcę katalogu pomiotów posiadających prawo do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie należy zapominać, że kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji publicznej. Nie ma zatem powodów, żeby stosować tu inne reguły, niż w pozostałych dziedzinach prawa administracyjnego. Wyjątek taki, gdyby przewidział go ustawodawca, byłby wskazany (zapisany) w ustawie (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 488/19 i powołane tam: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 66).

Trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 17 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Brak prawnej skuteczności wniosku złożonego samodzielnie przez małoletniego wynika natomiast z art. 19 k.c., który stanowi, że jeżeli osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych dokonała sama jednostronnej czynności prawnej, do której ustawa wymaga zgody przedstawiciela ustawowego, czynność jest nieważna.

Uwzględniając wskazane regulacje należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że ujęte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych; jednakże osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. Samodzielność działania małoletnich jest wyjątkiem, który nie ma tu oparcia prawnego. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej nie jest równoznaczne z uprawnieniem do samodzielnego złożenia żądania do organu i uczestniczenia w postępowaniu, a z uwagi na niekwestionowany wąski zakres stosowania w tych sprawach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma potrzeby odwołania się do regulacji tej ustawy. Podzielić więc należy pogląd o braku uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych w sprawach z zakresu informacji publicznej. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez osobę małoletnią wymaga działania przedstawiciela ustawowego, co stanowi dostateczną gwarancję realnej realizacji jego prawa w tym zakresie. Nie sposób dopatrzyć się tu naruszenia zarówno przepisów Konstytucji RP, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1 i ust. 3, jak i przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w tym art. 10. Prawo do uzyskania informacji nie jest prawem nieograniczonym i nie jest negowane poprzez wymóg dokonania konkretnych czynności przez inne osoby (por. postanowienia NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2500/16 i z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 123/17).

Sąd podziela w całości również pogląd, że w sprawach dostępu do informacji publicznej ograniczenie osobistej realizacji uprawnień przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych wynika przede wszystkim z faktu, że korzystanie z dostępu do informacji publicznej wiąże się z powstaniem obowiązku po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, przy czym obowiązek ten musi zostać zrealizowany w dość krótkim czasie i niejednokrotnie jego realizacja wiąże się z koniecznością przeorganizowania czasowego pracy pracowników, czy też dużym nakładem pracy i czasu. Co więcej uzyskanie wiedzy o sprawach publicznych, w ramach wniosku o informację publiczną nie sposób zakwalifikować do kategorii drobnych, bieżących spraw życia codziennego.

Zważywszy zatem na skutki, jakie wywołuje złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla podmiotu zobowiązanego, ale również w sferze obowiązków wnioskodawcy, związanych z uczestnictwem w tym postępowaniu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to czynność, którą można zakwalifikować do tej kategorii czynności, których osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie, co jak wyżej wspomniano nie wyklucza złożenia wniosku przez jej przedstawiciela ustawowego. Taki sposób realizacji prawa osoby niepełnoletniej do uzyskania informacji publicznej, zdaniem Sądu, nie stanowi ograniczenia jej konstytucyjnych i wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnień, ale jest naturalną konsekwencją podlegania władzy rodzicielskiej (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych) i wykonywania władzy rodzicielskiej, która swoim zasięgiem obejmuje również tego rodzaju aktywność małoletniego.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie był w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej osobą pełnoletnią i z uwagi na swój wiek posiadał ograniczoną zdolność do czynności prawnych. W świetle przedstawionej powyżej wykładni oznacza to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w imieniu skarżącego mógł wnieść, a następnie popierać, jedynie jego przedstawiciel ustawowy.

Skoro skarżący nie mógł samodzielnie złożyć skutecznego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to po stronie organu nie powstał obowiązek jego rozpoznania w trybie przepisów u.d.i.p. W konsekwencji nie można organowi postawić zarzutu bezczynności.

Podkreślić wyraźnie przy tym trzeba, że Sąd nie kwestionuje samego prawa osoby małoletniej, jako ograniczonej w zdolności do czynności prawnych, do uzyskania informacji publicznej, lecz jedynie jej samodzielne, bez udziału przedstawiciela ustawowego, korzystanie z tego prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie stosunków prawnych samodzielne działanie małoletniego jest wyjątkiem, który nie znajduje umocowania w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i dla ważności czynności rozporządzania przez osobę małoletnią swoim prawem do uzyskania informacji publicznej niezbędna jest zgoda i działanie jej przedstawiciela ustawowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.