Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 522/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 151 a  par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 1 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. i J. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 124/2023 z dnia 28 marca 2023 roku w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu architektoniczno – budowlanego zamiennego, sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja nr 124/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) w Krakowie z 28 marca 2023 r., znak: WOB.7721. 137.2022.NOGI, którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego (organ I instancji) nr 77/2022, z 10 lutego 2022 r., znak: OAE-530-153/21, którą nakazano inwestorowi sporządzić i przestawić projekt zagospodarowania terenu, i projekt architektoniczno-budowlany zamienny, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem nr 571/2021, z 10 grudnia 2021 r., znak: OAE-530-153/21 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego, w związku z prowadzonym z urzędu postępowaniem administracyjnym w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości K., gm. Ł., w sposób istotnie odbiegający od projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Nowosądeckiego nr 2168/2019, z 28 października 2019 r., znak: BUD.6740.1929.2019 i przepisów nakazał inwestorowi N. G. :

1) wstrzymać roboty budowlane prowadzone na terenie ww. działek nr [...] i [...] związane z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej,

2) teren prowadzonych robót budowalnych wygrodzić i zabezpieczyć zgodnie z zasadami BHP,

3) przedłożyć w terminie 30 dni ekspertyzę techniczną wraz z inwentaryzacją wykonywanych robót budowalnych. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, należy określić propozycję projektową wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do prowadzenia obiektu zgodnego z przepisami.

Następnie decyzją nr 77/2022 wydaną 10 grudnia 2022 r., znak: OAE-530-153/21 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nakazał inwestorowi sporządzić i przestawić w terminie dwunastu miesięcy od daty ustatecznienia się niniejszej decyzji, projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na terenie działek nr [...] i [...].

Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor zarzucając organowi I instancji, że ten całkowicie pominął w toku postępowania fakt skutecznego zakończenia budowy budynku na podstawie pozwolenia z 2021 r. Zdaniem inwestora organ nie wyjaśnił w wydanym rozstrzygnięciu dlaczego prowadzenie robót remontowych oraz przebudowa tak części budynku, jak i jego otoczenia – zgodnie z art. 29-30 PrBud jest samowolą. Organ nie wyjaśnił też dlaczego prowadzone prace zostały zakwalifikowane jako istotne odstępstwo. W ocenie inwestora błędne było również przyjęcie, że prace rozpoczęte po oddaniu budynku do użytkowania, a zamierzające do zmiany sposobu użytkowania części budynku stanowią istotne odstępstwo od zrealizowanego pozlewania na budowę czy też projektu.

Decyzją z 28 marca 2023 r., znak: WOB.7721. 137.2022.NOGI Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nr 77/2022, z 10 lutego 2022 r., znak: OAE-530-153/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego zostało ustalone, że inwestor obiektu zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] i [...] w miejscowości K. gm. Ł., legitymował się decyzją Starosty Nowosądeckiego z 28 października 2019 r., nr 2168/2019, znak: BUD.6740.1929. 2019, na podstawie której "zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pokolenia na budowę dla Pani N. G. (...) obejmujące: rozbiórkę istniejących fundamentów oraz budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej do istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w obr. ewid. K., gm. Ł.".

Nadto z akt sprawy wynika, że inwestor skutecznie zawiadomił organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji (zaświadczenie PINB nr 287/2021 z 19 kwietnia 2021 r., znak: IK-5120-Łab-23/21).

Przechodząc do merytorycznej oceny skarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie.

Asumptem do wszczęcia niniejszego postępowania organ I instancji uczynił fakt, że inwestor podczas realizacji robót budowlanych odstąpił od warunków zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego w sposób istotny przez:

zmianę wysokości budynku w zakresie przekraczającym dopuszczalne 2 % w związku z wykonaniem garażu w poziomie piwnicy wraz z wjazdem,

wykonanie w ścianie oddzielenia pożarowego otworu drzwiowego na poziomie parteru i piętra oraz

wykonanie czterech okien zamiast luksferów w ścianie budynku od strony dz. nr [...] w m. M. W. , zabudowanej budynkiem mieszkalnym.

Organ I instancji wskazał również w uzasadnieniu decyzji, że z uwagi na wydzielenie w budynku dodatkowych pokoi i łazienek w ocenie organu inwestor prowadzi roboty, zmierzające do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania" co zarazem stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego.

Organ odwoławczy uznał, że na gruncie ustawy Prawo budowlane wyróżnia się nieistotne i istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym konsekwencje materialno i formalnoprawne związane są wyłącznie z odstąpieniem istotnym, które jest dopuszczalne po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a dokonane bez wymaganego pozwolenia - skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Organ podał, że przepis art. 36 ust. 5 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wskazuje, które odstępstwa należy uznać za istotne. Ponadto, jak wskazuje orzecznictwo " kwestia istotności odstąpienia postawiona została uznaniu adiustacyjnemu (...), wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organy, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych". W konsekwencji dokonanie przez inwestora istotnych odstępstw co do zasady obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawa budowlane (nałożenie projektu budowlanego zamiennego). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd prawny, że w sytuacji stwierdzenia przez organ istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, z uwagi na okoliczności sprawy, nie ma każdorazowo potrzeby nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i można poprzestać na nałożeniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie piwnic całkowicie zasypanych w gruncie. Inwestor natomiast wykonał garaż z wjazdem w miejscu projektowanej piwnicy, a także zmienił wysokość piwnicy z projektowanej 2,50 m na 2,67 m. W konsekwencji, organ I instancji uznał takie działanie za zmianę wysokości budynku z 11,50 m na 12,50 m, co z kolei przekracza dopuszczalne 2%, a zarazem stanowi istotne odstępstwo od projektu architektoniczno-budowlanego. Brak jest udokumentowania powyższej okoliczności poprzez dokonanie stosownych pomiarów wysokości budynku. Wątpliwy pozostaje ponadto argument, że wykonanie wjazdu do garażu znajdującego się w zaprojektowanej piwnicy stanowi zmianę wysokości budynku, bowiem przedmiotowy wjazd nie stanowi głównego wejścia do budynku. Jak z kolei wskazał mgr inż. J. Z. w zaleceniach ekspertyzy technicznej włączonej do akt niniejszej sprawy: "odsłonięte ściany piwnic od strony płn-wsch., w celu poprawienia izolacji p. wodnej, zostaną przywrócone do zgodności z projektem przez ich obsypanie". Powyższe stanowisko powiela również inwestor przedmiotowej inwestycji w odwołaniu od skarżonej decyzji deklarując jednocześnie chęć doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem - tj. stanu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w projekcie budowlanym.

Dalej, inwestor wykonując okna w miejsce luksferów w ścianie południowo-wschodniej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z dz. nr [...] w m. M. W. w istocie naruszył § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Wobec powyższego, wykonanie przedmiotowych robót budowlanych co do zasady uznać za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu w myśl art. 36a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Jednakże w ocenie organu odwoławczego również i w tym przypadku nakazanie wykonania projektu budowlanego zamiennego jest nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy. W istocie brak jest możliwości doprowadzenia obecnie istniejących otworów okiennych - przewidzianych w projekcie budowlanym jako otwory zabudowane luksferami, do stanu zgodnego z prawem, bowiem brak jest możliwości lokalizowania otworu okiennego w ścianie znajdującej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką budowlaną. Stąd, zdaniem organu odwoławczego, nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zdaje się być niecelowe, gdyż projekt budowlany zamienny musiałby w istocie odpowiadać dotychczasowemu projektowi budowlanemu zatwierdzonemu decyzją Starosty Nowosądeckiego z 28 października 2019 r., nr 2168/2019, znak: BUD.6740.1929.2019. Zdaniem organu odwoławczego, nie pozostaje również obojętne dla niniejszej sprawy zalecenie projektanta zawarte w ekspertyzie technicznej, że ,,zamontowane przez inwestora okna od strony południowo-wschodniej (oznaczone w części rysunkowej), zamiast projektowanych luksferów, należy przywrócić do doświetlenia z luksferów, lub wymienić okna o odporności ppoż EI60 ", co podziela inwestor w odwołaniu.

Odnosząc się natomiast do kwestii uznania przez organ I instancji realizacji otworów drzwiowych w ścianie oddzielenia pożarowego w poziomie parteru oraz piętra jako istotne odstępstwo od projektu architektoniczno-budowlanego, organ odwoławczy wskazał, że co do zasady istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę nie stanowią zmiany w zakresie przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych, czy technologicznych, jednak w ocenie organu odwoławczego zmiany takie uznać należy za istotne w sytuacji, gdy wpływają na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego - a taka sytuacja ma miejsce w analizowanym przypadku. Podczas realizacji przedmiotowej inwestycji inwestor wykonał bowiem zmiany konstrukcyjne obejmujące wykonanie otworów drzwiowych w ścianie oddzielenia pożarowego tworząc tym samym nowe połączenia komunikacyjne pomiędzy przedmiotowym budynkiem mieszkalnym, a istniejącym budynkiem mieszkalnych znajdującym się w zabudowie bliźniaczej, tym samym naruszając § 232 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego należy rzeczone odstępstwo uznać za istotne w myśl art. 36a ust. 5 pkt 6 lit. b ustawy Prawo budowlane, jednak również i w tym przypadku istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przez zamurowanie otworu drzwiowego. Powyższe rozwiązanie zostało również zaproponowane w zaleceniach ekspertyzy technicznej.

Organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji zwrócił również uwagę na fakt wydzielenia w przedmiotowym budynku dodatkowych pokoi i łazienek. Jak wynika z protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych 30 września 2021 r.: "W poziomie parteru w pom. nr 1.11 (gabinet) wydzielono łazienkę i pokój, również w pom. 1.12 (salon) wydzielono łazienkę. Na piętrze wydzielono ścianami działowymi 5 nieujętych w projekcie łazienek i pokoi. Na poddaszu natomiast wykonano 6 wydzielonych ścianami działowymi pokoi i łazienek". W dniu 22 października 2021 r. inwestor złożył osobiście w siedzibie Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny z samodzielnym mieszkaniem oraz wydzieloną usługą (30%) zakwaterowania i rekreacji - pokoje gościnne krótkotrwałego zakwaterowania. Z kolei decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r., znak: BUD.6743.2724.2021 Starosta Nowosądecki umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie ww. zgłoszenia w związku z wycofaniem przez inwestora zgłoszenia w dniu 10 stycznia 2022 r.

Zdaniem organu odwoławczego, pomimo wskazanych okoliczności, kwalifikacja prawna robót budowlanych polegających na wydzieleniu ściankami działowymi dodatkowych pomieszczeń jako działanie zmierzające do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest na obecnym etapie przedwczesna, a zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do formułowania wiarygodnych ocen w ww. zakresie. Jak bowiem ustalił organ I instancji, pomimo przyjęcia przedmiotowego budynku mieszkalnego do użytkowania, nadal trwają w nim roboty budowlane, co wskazano m.in. w protokole z kontroli z 25 stycznia 2022 r. Należy więc stwierdzić, że nie nastąpiła w niniejszym przypadku faktyczna zmiana sposobu użytkowania, która stanowiłaby bezpośrednią przesłankę zastosowania art. 36a ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie podjęto bądź zaniechano w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a także działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co jest wymagane w myśl konstrukcji przepisu art. 71 ust. 1 Pr. bud. Powyższe z kolei pozwala na stwierdzenie, że inwestor zachował dotychczasową funkcję mieszkalną budynku jednorodzinnego, wobec czego wydzielenie w budynku dodatkowych pomieszczeń stanowiło odstępstwo nieistotne. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wobec stwierdzenia istotnych odstępstw przy realizacji spornego budynku co do zasady zasadnie wdrożył tzw. "postępowanie naprawcze", uregulowane w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, zastosowanie w realiach niniejszej sprawy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wiązałoby się z koniecznością nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który to obowiązek może okazać się nieadekwatny do okoliczności nin. sprawy, co z kolei skutkowałoby poniesieniem przez inwestora dodatkowych nieuzasadnionych kosztów sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien w pierwszej kolejności przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, które w sposób bezsporny pozwoli na dokonanie kwalifikacji wszystkich odstępstw, a w dalszej kolejności przyjęcie adekwatnego do okoliczności sprawy trybu postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Rozważy przy tym także należy zastosowanie trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane. To rozwiązanie charakteryzuje się bowiem mniejszą szkodliwością w stosunku do zobowiązanych niż zastosowanie przedłożenia projektu zamiennego, który i tak musiałby uwzględnić konieczność wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Samo bowiem przedłożenie projektu zamiennego nie zalegalizuje wykonanych odstępstw. Dodatkowo zastosowane rozwiązanie powoduje, że inwestorzy legitymują się pozostającą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projektem budowlanym, tj. bez konieczności uchylania decyzji przez organ architektoniczno - budowlany. Zgodnie zaś z zawartą w art. 7 K.p.a. ogólną zasadą postępowania administracyjnego, organ, w ramach uznania administracyjnego, zobligowany jest każdorazowo do podejmowania takich działań, które w najszerszym stopniu uwzględniają zarówno interes społeczny jak słuszny interes strony. Zadaniem organu jest więc ocena, weryfikacja oraz wyważenie zastanej sytuacji, a w konsekwencji zastosowanie najbardziej optymalnego rozwiązania.

Biorąc pod uwagę wszystko powyższe, organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga ponownego przeanalizowania w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym. Na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe uzupełnienie wskazanych braków w trybie art. 136 K.p.a., z uwagi na fakt, że naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zachodzi bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania w odrębnym trybie wynikającym z przepisów Prawa budowlanego. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania, jak już wcześniej wskazano organ I instancji winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w tym również oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego, a następnie rozważyć możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się natomiast do zarzutów inwestora organ odwoławczy należy przywołując treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego podał:

"Nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane" (wyrok z 2 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 201/15)

"Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa" (wyrok z 20 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 734/10).

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli M. M. i J. M..

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. przez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

- art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane przez niezasadne w okolicznościach sprawy przejęcie, że z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy nie ma potrzeby nakładania na inwestora obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego, gdyż można poprzestać na nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, w sytuacji gdy wykonanie przez inwestora otworów okiennych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działka nr [...] w M. W. i 4,10 m od obiektu na niej zlokalizowanego stanowi istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terem, w myśl art. 36 a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz narusza jednoznacznie postanowienie § 12 i § 232 w zw. z § 20 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- art. 36a ust. 5 pkt 6 lit b ustawy Prawo Budowlane przez niezasadne przyjęcie, że pomimo, iż inwestor podczas realizacji inwestycji dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu budowlanego oraz innych warunków pozwolenia na budowę, istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo Budowalne przez niezasadne przyjęcie, że nakazanie wykonania projektu budowlanego zamiennego jest nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy gdyż projekt budowlany zamienny musiałby w istocie odpowiadać dotychczasowemu projektowi budowlanemu, w sytuacji gdy inwestor wykonując okna w miejsce luksferów w ścianie południowo-wschodniej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z dz. nr [...] w M. W. w istocie naruszył § 12 rozporządzenia sprawie warunków technicznych oraz art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Wskazując powyższe, wnoszący sprzeciw domagali się uchylenia decyzjo organom odwoławczego. Wnieśli też o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych). Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18).

Sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Należy zauważyć, że to skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Co do zasady sąd rozpoznając sprzeciw nie dokonuje wykładni prawa materialnego.

Wymaga podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w sposób istotny zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej, sprowadzając ją jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a. (por. wyrok z 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, tj. jest prawidłowa w świetle art. 138 § 2 k.p.a.

Trafnie wskazał organ odwoławczy, że na gruncie przedmiotowej w pierwszej kolejności przeprowadzić należy dodatkowe postępowanie dowodowe, które w sposób bezsporny pozwoli na dokonanie kwalifikacji wszystkich odstępstw, a w dalszej kolejności przyjęcie adekwatnego do okoliczności sprawy trybu postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Istotna jest tutaj kwestia zmiany wysokości budynku z 11,50 m na 12,50 m. Jednakże zmiana tej wysokości nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Słusznie podkreśla organ odwoławczy, że nie udokumentowano powyższych okoliczności przez dokonanie stosownych pomiarów budynku.

Istotna jest również konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego, obejmującego oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego, a następnie dopiero w oparcie o powyższe ustalenia, rozważenia możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 2351 ze zm.). W tym kontekście organ I instancji powinien ocenić i uzasadni, czy istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przez zamurowanie otworu drzwiowego, co zostało zaproponowane w zaleceniach ekspertyzy technicznej. Wskazane okoliczności faktyczne mają zasadnicze znaczenie dla załatwienia sprawy i nie mogą być uzupełnione przez organ II instancji na zasadzie art. 136 § 2 K.p.a.

Organ odwoławczy wskazał zatem precyzyjnie zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy także podzielić stanowisko organu odwoławczego, co do ostatniej z przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, a mianowicie, że niezbędne do przeprowadzenia postępowanie, wykracza poza zakres art. 136 § 2 k.p.a. i dotyczy istotnych dla sprawy okoliczności (zastosowanie właściwych przepisów prawa), zaś przeprowadzenie w tym zakresie postępowania za organ I instancji, pozbawiłoby strony dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. – oddalił sprzeciw.