Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3517/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 183 § 2 pkt 4, art. 185 § 2, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1083/16 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 10 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1083/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 19 maja 2009 r. A. spółka cywilna złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r.

Decyzją z [...] grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności z uwagi na fakt, iż z wnioskiem o jej przyznanie wystąpiła spółka cywilna, która w ocenie organu nie posiadała zdolności prawnej do wystąpienia z takim wnioskiem. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego z [...] maja 2010 r. Na skutek złożonej skargi WSA w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2010 r., sygn. VIII SA/Wa 618/10 uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. Następnie wyrokiem z 1 sierpnia 2012 r., sygn. II GSK 640/11 NSA oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego. Organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2013 r. odmówił przyznania wnioskowanej płatności z uwagi na brak wykazania posiadania przez spółkę odrębnego gospodarstwa rolnego oraz sztuczny podział większego gospodarstwa. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. organ odwoławczy uchylił ww. decyzję do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, nakazując mu prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego.

W dniu 17 maja 2010 r. do organu I instancji wpłynął wniosek P. M. (dalej: skarżący) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r., tzw. wniosek transferowy o przejęcie płatności za 2009 r. wraz z oświadczeniem o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach rolnych na lata 2007-2013.

Kierownik ARiMR decyzją z [...] stycznia 2011 r. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej płatności. Wskazał, iż wniosek transferowy został złożony po wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r. wobec przekazującego posiadanie działek rolnych. Organ odwoławczy decyzją z [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. WSA w Warszawie wyrokiem z 27 grudnia 2012 r., sygn. VIII SA/Wa 725/12, uchylił decyzje obu instancji uznając, że w dacie wydania przez organy decyzji toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące wniosku spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. Dopiero od wyniku tego postępowania zależało postępowanie w sprawie przyznania płatności dla skarżącego, która jest kontynuacją sprawy zainicjowanej wnioskiem spółki.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej, gdyż składając wniosek o wpis do ewidencji producentów spółka A. nie była producentem rolnym, gdyż nie posiadała gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo to posiadał skarżący, który w celu otrzymania większych płatności sztucznie podzielił swoje gospodarstwo rolne, przenosząc posiadanie na swoje spółki, unikając tym samym modulacji zmniejszających płatności rolnośrodowiskowe.

Dyrektor ARiMR decyzją z [...] grudnia 2013 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: RPŚ) w zw. z art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1968/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006 r., str. 74; dalej: rozporządzenie 1975/2006) – orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wniosek transferowy złożony przez skarżącego należy rozpatrywać w korelacji z ustaleniem uprawnień do przyznania płatności na rzecz spółki. Jak wynika z umowy spółki, jej wspólnikami są: P. M. i R. M. Skarżący został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów, w tym spółek z o.o. i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Analiza tych podmiotów wskazała, że podział gospodarstwa na poszczególne spółki zarządzane przez tę samą osobę skutkuje ominięciem przepisów dotyczących modulacji płatności. Skarżący w 2009 r. występował jako wspólnik bądź prezes zarządu w 60 spółkach, przy czym spółki te w 2009 r. ubiegały się o płatność rolnośrodowiskową w pakietach 2 (lub S02) - rolnictwo ekologiczne, dla którego łączna powierzchnia deklarowana przez wszystkie spółki w 2009 r. wyniosła 4944,45 ha i 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone, dla którego łączna powierzchnia deklarowana przez wszystkie spółki w 2009 r. wyniosła 546,41 ha. Organ zauważył, że gdyby skarżący złożył jeden wniosek o przyznanie płatności do powyższych pakietów i deklarowanych do nich powierzchni, to przy konieczności stosowania modulacji w danych pakietach otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości. W tym stanie rzeczy organ uznał, że tworzenie przez skarżącego wielu spółek, które następnie odrębnie zgłaszały działki rolne, jest działaniem obchodzącym prawo. Wymienione podmioty nie wykazywały bowiem organizacyjnie odrębności i samodzielności. Poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania, podpisywanymi na ogół przez skarżącego. Spółki tworzone przez skarżącego nie dysponowały własnością gruntów, nie posiadały wystarczających środków produkcji (maszyn i urządzeń) umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej. W konsekwencji organ uznał skarżącego oraz współdziałającą z nim grupę osób (R. i D. M.) jako jednego rolnika, a wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób wraz z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą pod nazwą B., jako jedno gospodarstwo prowadzone przez skarżącego wraz z członkami jego rodziny.

W ocenie Dyrektora ARiMR podział jednego, większego gospodarstwa miał doprowadzić do zwiększenia ogólnych przychodów prowadzonej przez skarżącego działalności, głównie dzięki ominięciu przepisów dotyczących modulacji płatności i znacznemu zwiększeniu przychodów z tego tytułu.

WSA w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2014 r. sygn. VIII SA/Wa 197/14 uchylił decyzje obu instancji. WSA wskazał, iż organy ARiMR dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, bowiem ustaliły stan faktyczny przede wszystkim w oparciu o dane zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), a więc znane im z urzędu. Zdaniem WSA organy mogły powoływać się na dane z ZSZiK, tylko gdyby znalazły one stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej sprawy administracyjnej, w których brakowało takich dokumentów. Dlatego ustalenia organów uznał za dowolne i arbitralne. Zdaniem WSA organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącego w toku postępowania, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko.

Wyrokiem z 11 października 2016 r. sygn. akt II GSK 687/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze ZSZiK, niebudzące wątpliwości co do ich treści, niekwestionowane przez skarżącą i przez Sąd, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. NSA nie podzielił także stanowiska Sądu co do tego, że zarzut uczestniczenia przez spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi. NSA wskazał, iż WSA powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie ustalone powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. WSA powinien odnieść się do problemu, czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych przewidujących te płatności. Nadto powinien ustalić, czy istniejące więzi pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów.

Skarżący w trakcie ponownego postępowania przez Sądem I instancji wniósł o zwrócenie się przez Sąd do TSUE z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści:

1) czy art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (Rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że zawarte prawodawstwie krajowym ograniczenia "modulacyjne" wysokości płatności ze wzrostem gospodarstwa określają cel systemu wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji E) nr 65/2011?

2) czy art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (Rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że korzyść beneficjenta w przypadku ewentualnego obejścia zapisów modulacyjnych prawa krajowego jest sprzeczna z celami systemu wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011 i stanowi bezwzględna przesłankę odmowy przyznania płatności?

3) czy art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (Rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wsparcia rolnośrodowiskowego zasady zakreślone przez wyrok TSUE C-434/12 należy stosować odpowiednio - to jest w przypadku zarzucania woli obejścia przepisów ograniczających wielkość pomocy ze wzrostem gospodarstwa należy ustalić, czy wola ta skutkuje tym, że nie mogą zostać kreślone cele o których mowa w art. 36 lit. a ppkt (iv) rozporządzenia nr 1698/2005, w szczególności wziąć pod uwagę art. 39 rozporządzenie nr 1968/2005?

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że na podstawie art. 190 p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Następnie Sąd przypomniał, że istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, skutkujące odmową przyznania przedmiotowej płatności. Zgodnie z art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Sąd wskazał, że wyrok TSUE C-434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań UE poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Sąd wyjaśnił, że § 2 ust. 1 RPŚ wskazuje producentowi rolnemu, jakie warunki musi spełnić do uzyskania tej płatności. Istotne jest, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (§ 14 ust. 1 RPŚ). Pomoc finansowa z tytułu płatności rolnośrodowiskowej zależna jest więc od wielkości gospodarstwa, a mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc.

Sąd podkreślił, że wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowej z samej istoty skierowane jest przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Każde państwo członkowskie określa stawki płatności. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniejsze powierzchniowo gospodarstwa. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia o jakim mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 m.in. poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej (lit. c).

Sąd powołał się na uzasadnienie wyroku NSA z 11 października 2016 r., wskazując, że wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności w oparciu o dane ze ZSZiK Sąd stwierdził, że organy zasadnie wywiodły, iż deklarowane do płatności działki rolne nie tworzyły odrębnego gospodarstwa rolnego, tylko skarżący jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki. Jednocześnie skarżący nie wykazał, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie, tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Uzasadnienie zaś skarżącego prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec faktu posadowienia siedziby spółek w miejscu zamieszkania skarżącego, położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski), obrabiania działek maszynami rolniczymi, które dojeżdżają niekiedy kilkaset kilometrów z siedziby firmy B. w B. W tej sytuacji mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami pozwalały uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa w wyroku TSUE z 12 września 2013 r. C-434/12, zostały szczegółowo przeanalizowane i stwierdzone przez organy administracji w przedmiotowej sprawie.

Sąd nie podzielił wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, który został uzasadniony tym, że decyzje zostały wydane wobec podmiotu niebędącego stroną, gdyż wniosek transferowy został złożony przez skarżącego po upływie roku kalendarzowego którego płatność dotyczyła.

Sąd wskazał na art. 25 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. 64 poz. 427) i § 22-25 RPŚ, że kryterium możliwości wstąpienia w charakterze następcy prawnego pierwotnego wnioskodawcy do postępowania, jest określone w płatnościach rolnośrodowiskowych terminem 3 miesięcy od daty przejęcia posiadania gospodarstwa rolnego, a nie terminem roku kalendarzowego płatności. Konstrukcja przyjęta w przepisie § 23 umożliwia w konsekwencji dokonanie zmiany podmiotowej już toczącego się, lecz jeszcze niezakończonego postępowania, prowadzonego w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Wyraźnie też wskazuje, że w odniesieniu do tych samych gruntów przysługuje tylko jedna płatność, o którą może się skutecznie ubiegać tylko jeden podmiot. Warunki te w rozpoznawanej sprawie zostały zachowane.

W odniesieniu do zgłoszonego wniosku skarżącego o wystąpienie z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Skarżący złożył od wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie spraw do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia;

2. art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku, gdyby skarżący starali się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia;

3. art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, a spółka A. nie prowadziła w istocie działalności rolniczej, a jej działalność w istocie była prowadzona na rachunek skarżącego, choć – zdaniem Sądu – ryzyko prowadzenia działalności pod względem formalnym obciążało spółkę (jej wspólników);

4. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

5. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 312 z 23.12.1995 r.) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie;

6. art. 2 lit. 2a i 2b Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L. nr 30), poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

7. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia 73/2009;

8. § 14 ust. 1 i 2 RPŚ, poprzez jego nieuprawnione zastosowania;

9. art. 153 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków;

10. art. 190 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków;

11. § 23 RPŚ, poprzez jego błędną wykładnię a następnie niewłaściwe zastosowanie.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. s naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a.;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącego ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu: art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a.;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj.: art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a.;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji, gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie (współposiadanie wspólników) z niepodzielnej ręki i użytkowanie rolnicze;

8. art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, że spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko, tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

9. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

10. art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznania płatności, pomimo iż to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu;

11. art. 190 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie wbrew literalnej treści uzasadnienia wyroku;

12. art. 133 i art. 134 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem części zarzutów skargi i pism procesowych w tym załącznika do protokołu rozprawy;

13. art. 267 TFUE poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, w sytuacji, gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy, było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12;

14. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, art. 78 i 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, wbrew treści materiałów zebranych w aktach sprawy, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a także niezasadnym przyjęciem przez Sąd, że zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania płatności z tytułu wsparcia;

15. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, art. 78 i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego p.p.s.a.;

16. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, że skarżąca spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa na własny rachunek, rzecz i ryzyko (łączne wspólników). Tym samym chybiona była teza o sztucznych działaniach celem zwiększenia płatności;

17. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 30 rozporządzenia 73/2009 poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd nie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do sprzeczności korzyści skarżącego z celami danego systemu wsparcia, szczególnie poprzez pominięcie argumentów wskazanych przez skarżącego w załączniku do protokołu z rozprawy p.p.s.a.;

18. art. 102 w zw. z art. 97 k.p.a. oraz § 23 RPŚ, poprzez jego niezastosowanie i wadliwe wydanie decyzji w czasie zawieszenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z 27 listopada 2017 r. skarżący wskazał, powołując się na art. 185 § 2 p.p.s.a., że w skład orzekający w zaskarżonym wyroku weszli sędziowie, którzy już orzekali przed przekazaniem jej do ponownego rozpoznania przez NSA. W sprawie niniejszej uprzednio wydawane były wyroki w sprawach: VIII SA/Wa 725/15 z 27 grudnia 2012 r., w którym w składzie byli sędziowie Justyna Mazur i Leszek Kabylski), a także VIII SA/Wa 618/10 z 24 listopada 2010 r., w który, w składzie był sędzia Cezary Kosterna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej zatem kolejności konieczne jest dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pod kątem przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., bowiem są to tego rodzaju naruszenia, które uzasadniają uchylenie wyroku niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W piśmie procesowym z 27 listopada 2017 r. skarżący kasacyjnie podniósł – powołując się na art. 185 § 2 p.p.s.a. – że w niniejszej sprawie postępowanie zostało dotknięte wadą nieważności, ponieważ w skład orzekający zaskarżonego wyroku weszli sędziowie, którzy już orzekali przed przekazaniem jej do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi. W myśl pkt 2 – w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją w innym składzie.

Z przytoczonych regulacji wynika, że uchylenie zaskarżonego orzeczenia powoduje konieczność rozpoznania sprawy przez WSA w innym składzie, a naruszenie tej normy pociągnęłoby za sobą nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 618/10 zakończonej wyrokiem z 24 listopada 2010 r. orzekał m.in. sędzia Cezary Kosterna. W sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 725/12 zakończonej wyrokiem z 27 grudnia 2012 r. orzekali m.in. Leszek Kobylski i Justyna Mazur, którzy znaleźli się w składzie sędziowskim zaskarżonego wyroku z 10 lutego 2017 r. sygn. akt VIII 1083/2016 r. Skarżący kasacyjnie uważa zatem, że skład sędziowski skarżonego wyroku – Leszek Kobylski, Justyna Mazur i Cezary Kosterna – wprost naruszał nakaz z art. 185 § 2 p.p.s.a. i tym samym wystąpiła przesłanka nieważności postępowania.

Nie jest to wniosek prawidłowy.

Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach: w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wymieniona przesłanka z art. 18 p.p.s.a. mogąca dać podstawę do zastosowania art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Okoliczności wyłączenia sędziów byłby bowiem zasadne, gdyby sędziowie orzekający w wyroku z 10 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1083/16, tj. Leszek Kobylski, Cezary Kosterna, Justyna Mazur wzięli udział w wydawaniu wyroku z 9 grudnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 197/14 (skład sędziowski: Artur Kot, Iwona Owsińska – Gwiazda, Iwona Szymanowicz-Gwiazda) uchylonego wyrokiem NSA z 11 października 2016 r. sygn. akt II GSK 687/15. Bez znaczenia zaś pozostaje to, że sędziowie Leszek Kobylski, Justyna Mazur i Cezary Kosterna byli w składach sędziowskich WSA w Warszawie wydających wyroki z 24 listopada 2010 r. sygn. akt 618/10 oraz z 27 grudnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 725/12, ponieważ wyroki te uchylały poprzednie decyzje organów administracji i stały się prawomocne. W ich wyniku zostały wydane nowe decyzje przez organy administracji, które stały się przedmiotem nowych skarg skarżącego. W takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że doszło w sprawie do naruszenia art. 185 § 2 p.p.s.a. i tym samym, że wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że w rozbudowanych zarzutach skargi kasacyjnej skarżący zmierza przede wszystkim do zakwestionowania zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowiska organów administracji, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony przez Sąd I instancji pogląd w tym zakresie jest prawidłowy.

Należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 687/15 uchylił wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA, odnosząc się do kwestii stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności, stwierdził m.in., że podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące z ZSZiK, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez spółkę i przyjęte przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. NSA uznał, że zarzut uczestniczenia przez spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia może być oceniony na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z okoliczności sprawy nie wynikają żadne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie, podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. W związku z tym WSA ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489). Na marginesie jeszcze należy zwrócić uwagę, że z treści art. 190 p.p.s.a. (a także odpowiednio z treści art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a) wynika niezwykle silne związanie wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, też z tego powodu, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, o jakiej mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a., gdy "sąd administracyjny nie podziela stanowiska zajętego" przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że Sąd I instancji w pierwszej kolejności był zatem zobowiązany do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Ponadto powinien wziąć pod uwagę, że brak było innego racjonalnego uzasadnienia dla powstania licznych spółek związanych pośrednio lub bezpośrednio z P. M., jak stworzenie tego rodzaju sztucznych warunków.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że fakt uczestniczenia przez skarżącego w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Tak samo stanowi obowiązujące od 29 stycznia 2011 r. rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. 2011.25.80), zgodnie bowiem z art. 4 ust. 8 – nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Biorąc pod uwagę dokonaną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r., C-434/12 wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, należy stwierdzić, że do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 14 ust. 1 RPŚ, określił, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, wraz z określeniem przedziałów dotyczących powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności. Zgodnie z wolą prawodawcy wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowych jest zatem skierowane przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, uwzględniając warunki krajowe, dotyczy w zasadniczej mierze gospodarstw o areale nie przekraczającym 100 ha ze względu na zaszłości historyczne oraz ich dochodowość i ponoszone koszty prowadzonej działalności.

Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla danego systemu.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje bowiem przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia.

Ponadto prowadzenie przez osoby powiązane ze sobą, tego samego rodzaju działalności, korzystanie z tego samego wsparcia agrotechnicznego, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, jak również inne okoliczności przedstawione w decyzji organu, świadczą – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – o skoordynowanych i zamierzonych działaniach zmierzających do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania wyższych płatności, sprzecznych z celami wsparcia. Skarżący nie wykazał natomiast, w toku postępowania administracyjnego, istnienia racjonalnych powodów przemawiających za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą, tak dużej liczby podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności, co podkreślił już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r.

Tym samym nieuzasadnione okazały się zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 (punkt I.1 do I.4 skargi kasacyjnej). Zauważyć przy tym należy, że skarżący kasacyjnie, formułują powyższe zarzuty, usiłował w istocie podważyć ustalenia stanu faktycznego, co jest zabiegiem nieskutecznym, wobec braku możliwości podważenia ustaleń stanu faktycznego zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Za pozbawione podstaw należało uznać również zarzuty określone: w punkcie I.5, polegające na naruszeniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie, w punkcie I.6, tj. art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia nr 73/2009, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, w punkcie I.7, tj. art. 2 rozporządzenia nr 1166/2008, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia nr 73/2009, oraz w punkcie I.9 i I.10, tj. art. 153 i art. 190 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie ich materialnoprawnych skutków. Zarzuty te bowiem nie zostały uzasadnione, co uniemożliwia ich ocenę.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia, określonego w punkcie I.8 skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262), poprzez jego nieuprawnione zastosowanie. Po pierwsze dlatego, że § 14 tego rozporządzenia nie posiada jednostki redakcyjnej w postaci ust. 11, a po drugie – samo zastosowanie w sprawie § 14 RPŚ było konsekwencją uznania przez organy i Sąd I instancji, że doszło do stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków, co uniemożliwia przyznanie płatności w wysokości określonej w omawianym przepisie. Z kolei zarzucając § 2 ust. 1 RPŚ, skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia na czym polegało jego nieuprawnione zastosowanie.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut sformułowany w punkcie I.11 dotyczący naruszenia § 23 RPŚ, poprzez jego błędną wykładnię a następnie niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił bowiem, w jaki sposób jego twierdzenie, iż Sąd I instancji zapomniał, że "płatności mają charakter roczny" przekłada się na dokonaną w zaskarżonym wyroku wykładnię § 22-25 RPŚ. Z której wynika, że kryterium możliwości wstąpienia w charakterze następcy prawnego pierwotnego wnioskodawcy do postępowania, jest określone w płatnościach rolnośrodowiskowych terminem 3 miesięcy od daty przejęcia posiadania gospodarstwa rolnego, a nie terminem roku kalendarzowego płatności. Konstrukcja przyjęta w przepisie § 23 umożliwia w konsekwencji dokonanie zmiany podmiotowej już toczącego się, lecz jeszcze niezakończonego postępowania, prowadzonego w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Wyraźnie też wskazuje, że w odniesieniu do tych samych gruntów przysługuje tylko jedna płatność, o którą może się skutecznie ubiegać tylko jeden podmiot.

Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r. przesądził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności. Dlatego za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące zebrania materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, należało również stwierdzić, że dokonana przez organ ocena dowodów nie przekroczyła granic swobody przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Nie można się też zgodzić z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jedynie, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Podkreślić należy, że poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący nie może zmierzać do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy, co w istocie czyni, wskazując na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, bowiem twierdzenie skarżącego, co do tego, że został on obciążony ciężarem wykazania negatywnych przesłanek przyznania płatności, nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku. Sąd stwierdził jedynie, wobec uznania, iż zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, że skarżący nie wykazał racjonalnych powodów, dla których tworzono tak dużą liczbę podmiotów powiązanych ze sobą, prowadzących tego samego rodzaju działalność i ubiegających się o takie same płatności.

W związku z niebudzącym wątpliwości brzmieniem przepisów prawa wspólnotowego dotyczących skutków stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków dla uzyskania płatności, tj. zarówno art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, jak i art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, zasadnie Sąd I instancji nie wystąpił z wnioskowanym przez skarżącego pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE. Za niezasadny należało zatem uznać również zarzut naruszenia art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 102 w zw. z art. 97 k.p.a. oraz § 23 RPŚ, poprzez jego niezastosowanie i wadliwe wydanie decyzji w czasie zawieszenia postępowania. Skarżący kasacyjnie przede wszystkim nie wskazuje, dlaczego uważa, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach zawieszenia postępowania administracyjnego. Przy czym nie precyzuje z jakiego to punktu art. 97 § 1 k.p.a. miało dojść do zawieszenia postępowania. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika zaś, aby w stosunku do skarżącego w niniejszej sprawie zostało wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania. Znamienne jest także to, że skarżący takiego zarzutu nie podnosił w skardze do Sądu I instancji, a przypomnieć należy, że rozpoznanie niniejszej sprawy następuje w warunkach związania wynikającego z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1840 ze zm.).