Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 310/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 217 par. 1 i par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2023 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia dotyczącego odmowy wydania zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 5 sierpnia 2022 r. [...] sp. z o. o. w P. zwróciła się do Burmistrza Gminy [...] o wydanie zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej dla działki ew. nr [...] z obrębu S. w gminie S..

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że strona ma interes prawny w wydaniu przedmiotowego zaświadczenia, gdyż jest ono niezbędne do skutecznego przeniesienia prawa własności działki ew. nr [...], zaś jego brak będzie skutkował powstaniem szkody dla strony. Strona posiada zaświadczenie potwierdzające dostęp do drogi publicznej działki ew. nr [...] z obrębu S. w gminie S. przed podziałem tej działki, w wyniku którego powstała działka ew. nr [...]. Działka ew. nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną.

Postanowieniem z 21 października 2022 r. Burmistrz Gminy [...] odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z posiadanych przez organ dokumentów nie wynika, aby dla działki ew. nr [...] było wydane zezwolenie na budowę zjazdu na drogę publiczną, a zaświadczenie o dostępie działki do drogi publicznej nie może zastępować decyzji o wyrażeniu zgody na budowę zjazdu na drogę publiczną.

Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że budowa zjazdu nie ma wpływu na wydanie zaświadczenia o dostępie działki do drogi publicznej, zaś dostęp ten jest możliwy przez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę ew. nr [...] (ul. [...]) do drogi powiatowej [...] R. - S., co wynika z dowodów będących w posiadaniu organu. Organ decyzją z 9 lipca 2021 r. udzielił zezwolenia na 4 zjazdy z działki ew. nr [...], która to działka decyzją z 9 września 2021 r. została podzielona na poszczególne działki (m. in. na drogową działkę ew. nr [...]).

W piśmie z 9 listopada 2022 r. skierowanym do organu drugiej instancji załączonym do zażalenia organ pierwszej instancji podniósł, że działka ew. nr [...] (ul. [...]) jest nieprzejezdna z uwagi na to, że jest zbyt wąska (nie odpowiada normom określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), zaś decyzją z 9 lipca 2021 r. zezwolono na lokalizację zjazdów z działki ew. nr [...] pod warunkiem, że działka ta zostanie podzielona na 4 działki. W związku z jej podziałem na 21 działek zezwolenie na lokalizację zjazdów utraciło ważność.

W skierowanym do organu odwoławczego piśmie z 28 listopada 2022 r. spółka odnosząc się do pisma organu pierwszej instancji z 9 listopada 2022 r. zakwestionowała okoliczność, że wniosła o lokalizację zjazdu, podczas gdy wnosiła o wydanie zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej dla działki ew. nr [...]. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie odniósł się w piśmie z 9 listopada 2022 r. do zaświadczenia z 13 sierpnia 2021 r. o dostępie do drogi publicznej dla działki ew. nr [...] i że zaświadczenie, o wydanie którego wniosła, ma jedynie potwierdzić spełnienie wymagań określonych w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.".

Postanowieniem z 8 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 217 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "K.p.a.", uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 217 i art. 219 K.p.a. podniósł, co następuje.

Zaświadczenie ma charakter materialno-technicznej czynności urzędowej i sprowadza się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji organu. Podstawą do wydania zaświadczenia przez organ są wyłącznie prowadzone przez niego ewidencje, rejestry lub inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, zaś wynikające z tych rejestrów informacje determinują możliwość wydania zaświadczenia określonej treści. Zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawnie posiadanych danych. W postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia nie można dokonywać ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ pierwszej instancji odmawiając wydania zaświadczenia nie wskazał, która z przesłanek art. 217 § 2 K.p.a. nie została spełniona. Nie odniósł się konkretnie do tego, czy nie może wydać zaświadczenia, gdyż nie posiada w swoich zasobach dokumentów, na podstawie których mógłby potwierdzić określone fakty lub stan prawny czy też jaki przepis prawa wymaga ich potwierdzenia. Nadto nie wyjaśnił, czy wnioskodawca posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, podczas gdy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania swego interesu prawnego, zaś organ weryfikuje podane przez niego informacje.

[...] sp. z o. o. w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzuciła:

1.naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. przez naruszenie obowiązku praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób dowolny oraz na podstawie niekompletnego materiału dowodowego przez pominięcie dokumentów załączonych przez skarżącego, co skutkowało nierozpoznaniem merytorycznym sprawy w jej całokształcie i nierozpatrzenia zarzutów skarżącego;

- art. 7, art. 8 § 1, art. 15 i art. 127 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu przez organ odwoławczy do orzeczenia organu pierwszej instancji i niewskazanie czy zasadne było stanowisko organu pierwszej instancji uzależniające wydanie zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej od zezwolenia na urządzenie zjazdu na drogę publiczną i jednocześnie bezzasadne ograniczenie ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji do badania interesu prawnego skarżącego, co skutkowało brakiem w uzasadnieniu wszystkich okoliczności, które organ ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku oraz naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania;

- art. 217 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ pierwszej instancji nie wskazał, która z przesłanek tego przepisu nie została spełniona, podczas gdy organ ten nie kwestionował istnienia interesu prawnego strony i wprost wskazał w uzasadnieniu postanowienia na zastosowanie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. i jednocześnie wnioskodawca wywodząc swój interes z prawa własności wykazał go we wniosku o wydanie zaświadczenia;

- art. 7, art. 8 § 1, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie pisemnego stanowiska skarżącego do przekazania zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji doręczonego organowi odwoławczemu osobiście 29 listopada 2022 r., co miało istotny wpływ na uzasadnienie zaskarżonego postanowienia;

- art. 7 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie w ustalaniu stanu faktycznego wydanego przez organ zaświadczenia z 13 sierpnia 2021 r. o dostępie do drogi dla działki ew. nr [...] (przed podziałem) potwierdzającym, że organ pierwszej instancji jest w posiadaniu rejestrów, ewidencji bądź innych danych potwierdzających istnienie określonego stanu związanego z dostępem działki do drogi publicznej;

oraz rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 ust. 14 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy działka ew. nr [...] posiada pośredni dostęp do drogi publicznej przez wewnętrzną drogę gminną, co skutkowało brakiem zobowiązania organu pierwszej instancji do wydania zaświadczenia taki dostęp drogowy potwierdzającego.

Strona skarżąca wniosła o:

1.uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia,

2. zobowiązanie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", do wydania zaświadczenia żądanej treści potwierdzającego dostęp do drogi publicznej dla działki ew. nr [...],

3.zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca zgadza się z zaskarżoną decyzją w części obejmującej jej rozstrzygnięcie, natomiast kwestionuje jedynie treść jej uzasadnienia. Organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę zgodnie z wnioskiem strony o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu swej decyzji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia, do czego był obowiązany. Nie odniósł się do kwestii, czy organ pierwszej instancji miał prawo odnosić się do zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ani czy prawdą jest, że ul. [...] jest drogą wewnętrzną bez przejazdu.

Ponadto organ odwoławczy nie zobowiązał organu pierwszej instancji do wydania żądanego zaświadczenia o dostępie działki ew. nr [...] do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę ew. nr [...] - ul. [...], natomiast bezzasadnie zobowiązał organ pierwszej instancji do badania interesu prawnego skarżącego w potwierdzeniu tego stanu rzeczy. Interes ten zaś nie budzi wątpliwości, wywodząc się z art. 155 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 2237 ze zm.) wobec przysługującego skarżącemu prawa własności działki ew. nr [...] i skorelowanej z tym prawem konieczności posiadania wnioskowanego zaświadczenia do zbycia udziałów w przedmiotowej działce.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 marca 2023 r. o uchyleniu postanowienia Burmistrza Gminy [...] z 21 października 2022 r. o odmowie wydania zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej dla działki ew. nr [...] z obrębu S. w gminie S. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. stanowiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji prawidłowo ocenił, że organ pierwszej instancji nie wskazał dlaczego odmówił wydania zaświadczenia. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Jeżeli zatem organ odmawia wydania zaświadczenia powinien wskazać, dlaczego jego zdaniem nie została spełniona żadna z wyżej powołanych przesłanek wydania zaświadczenia. Tymczasem, organ pierwszej instancji nie wskazał tych okoliczności, koncentrując się na tym, że z posiadanych przez organ dokumentów nie wynika, aby dla działki ew. nr [...] było wydane zezwolenie na budowę zjazdu na drogę publiczną, a zaświadczenie o dostępie działki do drogi publicznej nie może zastępować decyzji o wyrażeniu zgody na budowę zjazdu na drogę publiczną. Choć organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wprost nie wskazał, że błędne jest uzależnienie wydania żądanego zaświadczenia o dostępie działki ew. nr [...] do drogi publicznej od wydania zezwolenia na budowę zjazdu z tej działki na drogę publiczną, to jednak warunek dostępu działki do drogi publicznej jest spełniony, gdy można na nią zgodnie z prawem dostać się z drogi publicznej, niezależnie od wydania decyzji o lokalizacji zjazdu. Ustawodawca nie wymaga przy tym, aby dostęp ten odbywał się określonego rodzaju drogą spełniającą jakieś parametry czy standardy, a istotna w tym kontekście (istnienia dostępu do drogi publicznej danej działki) jedynie możliwość przejazdu po tej drodze z danej działki do drogi publicznej. W tym kontekście zasadnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że organ pierwszej instancji nie wskazał, czy w swoich zasobach posiada dokumenty, na podstawie których może potwierdzić, że przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej.

Organ drugiej instancji podniósł również, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy wnioskodawca posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu, że przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z powołanego wyżej przepisu art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. jedną z przesłanek umożliwiających ubieganie się o wydanie zaświadczenia jest wykazanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, a co za tym idzie, ocena w tym zakresie powinna znaleźć się w wydanym przez organ rozstrzygnięciu. W kontrolowanej sprawie, na co słusznie wskazał organ odwoławczy, z uwagi na to, że organ I instancji, co wynika z treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, nie odniósł się do żadnej ze wskazanych w ww. przepisie przesłanek, w tym obowiązku wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego, rozstrzygniecie organu odwoławczego w tym zakresie, w ocenie Sądu jest również prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.