Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2454/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.17 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 106 § 3 art 135 art 145 § pkt 1 lit a i c art 151 art 174 pkt 1 i 2 art 182 § 2 art 183 § 1 i 2 art 188 art 193 art 200 art 203 pkt 1 art 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1749/22 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 września 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 czerwca 2022 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. W. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1749/22, oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 9 września 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 14 kwietnia 2022 r. M. W. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adwokata, wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. H.

Wójt Gminy [...] decyzją z 15 czerwca 2022 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, pismem z 22 czerwca 2022 r. złożyła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 9 września 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że nie budzi wątpliwości, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki.

Kolegium - nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji, iż brak jest możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na brzmienie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej - u.ś.r.) - wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Nie można odmówić skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że niepełnosprawność matki powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Zatem oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ dokonuje z pominięciem tego kryterium.

Kolegium zauważyło, że na podstawie orzeczenia z 15 lutego 2022 r., nr [...], wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] matka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności o symbolu 02-P. Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 15 lutego 2022 r., a orzeczenie wydane jest na czas określony do 28 lutego 2023. Powyższe, w ocenie Kolegium, oznacza, że spełniona została przesłanka niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Kolegium wskazało także, że matka skarżącej posiada oprócz skarżącej dwie córki – M. L. i K. F. Z oświadczenia skarżącej wynika, że jej siostry nie są w stanie sprawować opieki nad matką – jedynie pomagają doraźnie. Jedna z nich pracuje i musi się skupić na utrzymaniu własnej rodziny, a druga zajmuje się czwórką dzieci.

W ocenie Kolegium, brak jest obiektywnych przeszkód po stronie rodzeństwa skarżącej w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych, choćby poprzez zapłatę stosownych kwot pieniężnych, które bądź umożliwią wynajęcie opiekuna, bądź będą wynagrodzeniem dla skarżącej z tytułu faktycznego wykonywania przez nią czynności opiekuńczych wobec matki (tak wyrok WSA w Krakowie w sprawie sygn. akt III SA/Kr 24/22). Zdaniem Kolegium, nie jest zasadne obciążanie Skarbu Państwa (a więc w gruncie rzeczy wszystkich podatników) koniecznością wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, skoro wymagająca opieki ma troje dzieci, które w równym stopniu obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym.

Kolegium mając powyższe na uwadze uznało, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, gdyż osoba wymagająca opieki ma troje dzieci, które w równym stopniu obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Okolicznością zwalniającą z opieki nad matką nie może być fakt, że z racji obowiązków zawodowych i rodzinnych pozostałe dzieci nie są w stanie partycypować w opiece nad matką.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie skarżąca, zastępowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 14 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1749/22, oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad matką, legitymującą się orzeczeniem z 15 lutego 2022 r., nr [...], wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], zaliczającym matkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności o symbolu 01-P (powinno być 02-P), ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 15 lutego 2022 r., a orzeczenie wydane zostało na czas określony do 28 lutego 2023 r.

Sąd I instancji zauważył, że wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. powinna prowadzić do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W ocenie Sądu, zgodzić się należało z Kolegium, że ten błąd organu I instancji, który w szczególności na tej tylko podstawie odmówił przyznania żądanego przez skarżącą świadczenia, nie mógł przekreślić trafności i zasadności podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy podjął, pomimo powyższego uchybienia organu I instancji, prawidłowe rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Zasadnie uznało, podobnie jak zresztą organ I instancji, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z pracy lub innego rodzaju zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką.

W ocenie Sądu I instancji, Kolegium zajęło prawidłowe stanowisko, że skoro matka skarżącej ma oprócz niej jeszcze dwoje dzieci – M. L. i K. F. - na których również ciąży wobec matki obowiązek alimentacyjny, to nie można było uznać, iż okoliczności te są bez znaczenia dla prawidłowości decyzji co do istoty sprawy. Co prawda, obie siostry skarżącej, jak wynika z oświadczenia skarżącej złożonego w dniu 19 maja 2022 r., nie są w stanie sprawować opieki nad matką, gdyż jedna z nich pracuje i musi się skupić na utrzymaniu własnej rodziny, druga zaś zajmuje się czwórką swoich dzieci, to, zdaniem Sądu, okoliczność pozostawania w zatrudnieniu nie oznacza, iż pozostałe rodzeństwo jest zwolnione z obowiązku alimentacyjnego wobec matki, o którym mowa w art. 128 k.r.o.

Sąd wskazał, przywołując szereg wyroków WSA w Krakowie, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, również realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób, tj. finansując pomoc w opiece nad nią.

W ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie wykazała, aby jej siostry nie były w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec matki poprzez sprawowanie osobistej opieki lub choćby finansowanie pomocy w opiece nad matką, zwłaszcza, iż jak sama wskazała skarżąca w treści oświadczenia z 19 maja 2022 r. - siostry pomagają jej w opiece doraźnie. Brak jest w aktach takich dokumentów, z których wynikałyby okoliczności wskazujące, na niemożność udzielenia przez siostry pomocy finansowej skarżącej bez uszczerbku koniecznego dla utrzymania siebie i rodziny, ani że skarżąca nie jest w stanie od nich takich środków finansowych uzyskać pomimo podjętych stosownych działań. Same twierdzenia nie wystarczą. Praca co do zasady nie jest obiektywną przeszkodą w sprawowaniu opieki, gdyż pomoc pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji może przybrać formę współfinansowania koniecznej opieki. Sąd zwrócił uwagę, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki, zwłaszcza nad niepełnosprawnym jej członkiem. Pomoc państwa jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ewentualne zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie.

Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób tego aspektu pominąć w kontroli legalności podjętych w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rozstrzygnięć organów administracji publicznej w stanie faktycznym tej sprawy tym bardziej, że skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania opieki nad matką. Zasadne jest bowiem stanowisko, podnoszone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że praca w gospodarstwie rolnym charakteryzuje się elastycznością czasu pracy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12, przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu I instancji, w zestawieniu ze stwierdzonym stanem zdrowia matki skarżącej, wynikającym także z przedłożonej do akt administracyjnych dokumentacji lekarskiej, w tym kart informacyjnych z leczenia szpitalnego i zaświadczeń lekarskich, zakresem sprawowanej przez nią opieki – aktywność zawodowa skarżącej w ramach gospodarstwa rolnego, jest wbrew twierdzeniom skarżącej, do pogodzenia z opieką nad matką. Mimo więc, że z dokumentacji medycznej wynika, iż matka skarżącej od 2 lat leczy się psychiatrycznie z rozpoznaniem zaburzeń otępiennych oraz depresyjnych, a po śmierci męża jej stan zdrowia znacznie się pogorszył, iż jak podniosła skarżąca, zaprzestała ona przyjmowania leków i zaczęła przejawiać impulsywne agresywne zachowania, odmawiać przyjmowania pokarmów i płynów, porozumiewa się jedynie pojedynczymi słowami, nie odpowiada na większość pytań i zdarzają się sytuacje gdy ucieka z domu, to nie mogło to zaważyć na nietrafności i prawidłowości podjętego przez organy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Zasadne jest, w ocenie Sądu I instancji, stanowisko, że w przypadku kilku osób zobowiązanych do alimentacji, a tak jest w tej sprawie, możliwe jest takie podzielenie się obowiązkami, żeby każda z osób zobowiązanych do alimentacji wobec niepełnosprawnej matki mogła po pierwsze, odpowiednio do sytuacji podjąć, czy też utrzymać zatrudnienie. Co do zasady praca zawodowa nie jest obiektywną przeszkodą w wywiązaniu się z tego obowiązku alimentacyjnego wobec matki, gdyż jego realizacja nie musi polegać na osobistych staraniach. Może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych dla matki, stosownie do indywidualnych możliwości. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Po drugie, skoro sama skarżąca podnosiła, że siostry pomagają w miarę ciążących na nich obowiązkach rodzinnych, jedynie doraźnie w sprawowaniu opieki nad matką, to świadczy to o tym, iż jest możliwe takie logistyczne zorganizowanie podziału czynności opiekuńczych, czy choćby związanych z dozorem nad matką biorąc pod uwagę jej stan psychofizyczny, by każde z zobowiązanych do alimentacji nie musiało rezygnować z zatrudnienia o ile pracuje. Okoliczności te nie są więc bez znaczenia dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz, że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy,

2) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć, iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego;

II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:

1) art. 135 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, i rozstrzygnięcie sprawy wprost sprzecznie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa,

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody,

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentów; tj.:

a) opinii sądowo-psychiatrycznej wydanej przez biegłego specjalistę psychiatrę M. K.;

b) opinii sądowo-psychiatrycznej (powinno być sądowo-psychologicznej) wydanej przez biegłego specjalistę psychiatrę (powinno być psychologa) T. K.;

c) zaświadczenia Sądu Rejonowego w M. z 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt [...] o ustanowieniu skarżącej opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionej całkowicie A. H.

- na okoliczność stanu zdrowia, zakresu niepełnosprawności, niesamodzielności i niezdolności do samodzielnej egzystencji M. H. oraz na potwierdzenie szerokiego zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą wobec jej niepełnosprawnej matki, który uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Skarżąca kasacyjnie, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.

Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zachodzi związek przyczynowo – skutkowy między sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz, czy posiadanie przez skarżącą dwójki rodzeństwa zobowiązanych do alimentacji względem matki stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych sprawy wynika, iż matka skarżącej (rocznik 1962 r.) jest wdową od grudnia 2021 r. i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 15 lutego 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, które wydane zostało czasowo do 28 lutego 2023 r. Z orzeczenia wynika, że symbol przyczyny niepełnosprawności to – 02-P (choroby psychiczne), ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 lutego 2022 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z orzeczenia wynika także, że matka skarżącej jest niezdolna do pracy, wymaga zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie, wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że stan matki skarżącej (lat 60) po śmierci męża w grudniu 2021 r. znacznie się pogorszył. Jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, cierpi na otępienie w stopniu znacznym, organiczne zaburzenia afektywne nastroju, znaczne zmiany zachowania powodujące konieczność opieki lub leczenia. Reaguje impulsywanie i agresywnie, kiedy córka próbuje podawać leki. Występują duże problemy przy czynnościach higienicznych, na które nie chce się zgadzać. Okresowo odmawia spożywania posiłków. Jest osobą o bardzo ograniczonym kontakcie. Trudno czasem wywnioskować, czy rozumie co się do niej mówi, często kiwa po prostu głową, albo nic się nie odzywa. Brak kontaktu skutkuje tym, że nie wyraża swoich potrzeb. Skarżąca jest w trakcie kompletowania dokumentacji potrzebnej do złożenia wniosku o ubezwłasnowolnienie matki, gdyż często nie wyraża ona zgody na wykonywanie podstawowych czynności koniecznych do ochrony zdrowia i życia. Skarżąca wskazała także, że matka nie kontroluje potrzeb fizjologicznych, stąd częste próby zaprowadzania do toalety (ewentualne mycie i przebranie). Matka jest całkowicie zależna w czynnościach związanych z higieną – zaprowadzanie, rozebranie, posadzenie na ubikacji, ewentualne mycie, w razie braku współpracy w toalecie konieczne jest mycie i wymiana pieluchomajtek. Matka jest chodząca, nie ma odleżyn, nie ma cukrzycy, nie ma problemów z ciśnieniem.

Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego z 12 maja 2022 r. wystawionego w Oddziale Psychiatrycznym [...] Szpitala Klinicznego im. [...] SPZOZ w [...] celem dołączenia do wniosku o ubezwłasnowolnienie wynika, że matka skarżącej jest hospitalizowana psychiatrycznie po raz drugi, przebywa w Szpitalu od 9 maja 2022 r., przyjęta z powodu nawrotu objawów mimo zażywania zaleconych leków. Poprzednio hospitalizowana od 2 lutego 2022 r. do 1 marca 2022 r. Leczy się psychiatrycznie od 2 lat z rozpoznaniem zaburzeń otępiennych oraz depresyjnych. Znaczne pogorszenie stanu psychicznego nastąpiło po śmierci męża w grudniu 2021 r. Przestała wtedy zażywać przepisane leki, przejawiała impulsywne agresywne zachowania, zwłaszcza w czasie wykonywania przez rodzinę czynności pielęgnacyjnych. Zaczęła odmawiać przyjmowania pokarmów i płynów. Od grudnia 2021 r. porozumiewa się jedynie pojedynczymi słowami, nie odpowiada na większość pytań. Od kilku lat ma nasilające się zaburzenia pamięci oraz orientacji czasowo-przestrzennej. Gubi się w otoczeniu, przejawia zaburzenia funkcji wykonawczych, zapomina słów. Wymaga stałej opieki (karmienie, pojenie, podawanie leków, nadzór nad działaniami), jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i niezdolna do prowadzenia własnych spraw.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika także, że skarżąca mieszka z mężem i trójką dzieci na I piętrze domu, w którym na parterze mieszka jej niepełnosprawna matka. Od grudnia 2021 r. kiedy pogorszył się stan matki, zajmuje się nią całodobowo. W ciągu dnia cały czas czuwa nad zachowaniami matki. Poświęca praktycznie cały dzień na pielęgnację matki i zapewnienie jej bezpieczeństwa. Przygotowuje i podaje posiłki, karmi matkę lub pilnuje żeby zjadła, podaje leki w odpowiednich porach (dwa razy dziennie, czasem pomimo niechęci i agresji ze strony matki), ubiera rano matkę, pomaga jej się umyć, założyć pieluchomajtki, wyprowadza kilkukrotnie do WC, w którym musi zdjąć odzież matki, pomóc usiąć, ubrać, jednocześnie przy dużej dezaprobacie ze strony matki. Dba o higienę matki – podmywa każdego dnia, kąpie raz w tygodniu z siostrą. Pilnuje, żeby matka zjadła, nie uciekła z domu, sprawdza, czy matka nie robi nic zagrażającemu życiu. Musi całodobowo monitorować zachowania matki, które odbiegają od normy. W nocy matka chodzi po domu, często przychodzi do skarżącej nie podając powodu. W trakcie karmienia matki skarżąca jest czasem opluwana, matka zaciska zęby, odzywa się wulgarnie. Bywa, że skarżąca wychodząc z domu, gdy nikt nie może jej zastąpić, musi zamykać matkę w domu, aby nie uciekła z domu.

Przed 12 kwietnia 2022 r., tj. dniem, w którym zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego, skarżąca w latach 2006 – 2015 pracowała w firmie [...], następnie zarejestrowała się w urzędzie pracy, a od 12 października 2016 r. rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej na gospodarstwie. Praca w gospodarstwie polegała na – hodowali, karmieniu, dojeniu, obrządku bydła, hodowli kur, uprawianiu zbóż, ziemniaków, jarzyn i owoców, wykonywaniu prac polowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, iż brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką posiadającą czasowe orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że niezdolna do samodzielnej egzystencji matka skarżącej ze względu na stan zdrowia psychicznego z rozpoznanymi zaburzeniami otępiennymi oraz depresyjnymi, zaburzeniami pamięci oraz orientacji czasowo-przestrzennej, brakiem kontaktu, koniecznością przyjmowania leków o odpowiednich porach dnia, całkowitą zależnością przy czynnościach higienicznych oraz przygotowywaniu i podawaniu posiłków i pojeniu - wymaga stałej i całodobowej opieki, pomocy i obecności przy niej skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tych okolicznościach nie jest możliwe podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Matka skarżącej wymaga bowiem bez wątpienia stałej przy niej obecności i czuwania nad jej zachowaniem, doglądania i pilnowania. Brak należytego nadzoru nad matką skarżącej, w szczególności nad przyjmowaniem leków, może doprowadzić do pogorszenia jej stanu psychicznego, pogłębienia jej problemów psychicznych, a nawet do niebezpiecznych zachowań wobec niej samej, najbliższych czy otoczenia. Niewątpliwie w tej sytuacji opieka nad matką jest sprawowana przez cały dzień, przez wszystkie dni w roku, a także w święta i dni wolne od pracy. Skarżąca wykonuje przy matce wszystkie czynności opiekuńcze, w tym pielęgnacyjne, zapewniając i gwarantując jej poczucie bezpieczeństwa. Skarżąca przez cały czas czuwa przy matce i pozostaje w gotowości do jej udzielenia wymaganej i niezbędnej pomocy. Bez jej pomocy nie mogłaby w ogóle funkcjonować, a nawet mogłaby trafić na stałe do szpitala psychiatrycznego lub domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. Zatem mając na względzie zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką uznać należy, że brak jest możliwości pogodzenia tej opieki z podjęciem przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymierza czasu pracy.

Podkreślić trzeba, że organ I instancji, stwierdził, że skarżąca spełnia warunki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie związku przyczynowo-skutkowego oraz charakteru sprawowanej opieki, które uniemożliwiają podjęcie skarżącej jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Zaś pracownik socjalny we wnioskach wywiadu środowiskowego stwierdził, że matka skarżącej jest osobą wymagającą całodobowo opieki ze strony najbliższych, jej schorzenia nie rokują poprawy stanu zdrowia, skarżąca sprawuje rzeczywistą ciągłą, stałą opiekę nad matką, przy czym opieka ta jest mocno absorbująca czas, głównie w ciągu dnia oraz bardzo trudna ze względu na brak współpracy ze strony matki oraz jej agresję.

Zatem, w realiach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż w oczywisty sposób występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Brak podejmowania przez skarżącą zatrudnienia spowodowany jest bez żadnych wątpliwości koniecznością sprawowania opieki nad matką, a zakres i charakter tej opieki uniemożliwia podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Zatem całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o niewystępowaniu w tej sprawie związku przyczynowo – skutkowego miedzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką.

Ponadto, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że da się pogodzić aktywność zawodową skarżącej w ramach gospodarstwa rolnego z opieką nad matką. Wskazać bowiem należy, że skarżąca w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenia fałszywego oświadczenia, że jest rolnikiem i od dnia 12 kwietnia 2022 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Oświadczenie to podlega ocenie organu administracji na zasadach ogólnych. Z analizy akt sprawy nie wynika, aby przeprowadzono jakikolwiek przeciwdowód w tym zakresie. Trudno zatem w tej sytuacji oceniać sytuację skarżącej w kontekście prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ponadto, nawet gdyby przyjąć elastyczność czasu pracy w gospodarstwie rolnym, to jednak z uwagi na charakter niepełnosprawności matki skarżącej oraz fakt, że jej stan zdrowia psychicznego jest na tyle poważny, absorbujący czasowo i wymagający stałej przy niej obecności - nie jest możliwe pogodzenie opieki nad nią z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w którym praca polega na wykonywaniu wszystkich czynności związanych z hodowlą bydła i drobiu, uprawie zbóż, ziemniaków, jarzyn i owoców oraz wykonywaniu prac polowych.

Sąd I instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, akceptując stanowisko organu odwoławczego o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, które uznały, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne ze względu na istnienie jeszcze dwójki rodzeństwa, którzy są zobowiązani, w równym stopniu co skarżąca, do alimentacji względem matki.

Bezspornie zarówno skarżąca, jak i jej rodzeństwo, należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, iż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (np. por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).

Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek jego przyznania.

Sąd I instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, akceptując stanowisko organu odwoławczego o możności odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na możliwość brania udziału w sprawowaniu opieki nad matką przez rodzeństwo skarżącej.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., albowiem słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana wbrew przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy wydano wadliwe rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 135 p.p.s.a., wskazać należy, że nie został prawidłowo sformułowany, albowiem w myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie, ugruntowany jest bowiem pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, jednakże przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu uwzględniającego skargę. W konsekwencji przepis ten nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA 11 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1331/14 i powołane tam w tym zakresie orzecznictwo i podglądy doktryny).

Wskazać także należy, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto, zasadniczo rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola postępowania przed Sądem Wojewódzkim, a nie zastępowanie tego Sądu. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez Sąd Wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu Sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/23). Jedynie zaznaczyć należy, że zgłoszone dowody potwierdzają ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym co do stanu zdrowia psychicznego matki skarżącej, w konsekwencji skutkującego jej całkowitym ubezwłasnowolnieniem.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz okoliczność, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pominie przy tym art. 17 ust. 1b u.ś.r., po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.