Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 783/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1,  art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 134 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. P. i M. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia części budynku do stanu poprzedniego z przywróceniem jego poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako PINB) nr 1339/2022 z dnia 1 lipca 2022 r. nakazującą E. P. i M. G. - współwłaścicielkom budynku, którym przysługuje prawo do wyłącznego korzystania ze strychu w budynku przy ul. [...] we W. użytkowanego na cele mieszkalne, doprowadzenie tej części budynku do stanu poprzedniego z przywróceniem jego poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji strychu, poprzez: 1/ demontaż wewnętrznej ściany działowej, wydzielającej pomieszczenie łazienki oraz ściany działowej oddzielającej klatkę schodową od części strychowej wraz z ościeżnicami i skrzydłami drzwiowymi; 2/ demontaż podejść instalacji wody i instalacji sanitarnej od pionów do urządzeń kuchennych i sanitarnych, wraz z demontażem ww. urządzeń i armatury pomieszczeń kuchennych i higieniczno- sanitarnych na strychu; 3/ demontaż kuchenki gazowej czteropalnikowej na strychu.

Opisana decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu 11 sierpnia 2021 r. PINB ustalił, że na poddaszu przedmiotowego budynku znajdują się: dwa pokoje, pomieszczenie pełniące funkcję trzeciego pokoju (połączone z przedpokojem z którego istnieje wejście po schodach do niewielkiego pomieszczenia pełniącego funkcję składziku znajdującego się tuż pod dachem oraz wyjście na taras) a także pomieszczenie o funkcji kuchni z którego przechodzi się do pomieszczenia o funkcji łazienki. Pomieszczenie pełniące funkcję łazienki posiada skosy, a jego wysokość mierzona w najwyższym punkcie wynosi około 2 m. We wszystkich pomieszczeniach poza łazienką widoczne są okna połaciowe. Poddasze wyposażone jest w instalację wodno-kanalizacyjną, elektryczną i gazową (gaz miejski z sieci), ogrzewanie elektryczne. W toku kontroli udostępniono do wglądu: inwentaryzację budynku z 1960r. i książkę meldunkową prowadzoną od 1960 roku. E. P. oświadczyła do protokołu, że lokal usytuowany na poddaszu przedmiotowego budynku wynajmowany był od 1960 roku do około 1975 roku. Obecnie poddasze zamieszkuje M. G., która jest współwłaścicielem budynku. Wskazała, że nie dokonywano w obrębie poddasza i strychu zmian w układzie pomieszczeń, zmian konstrukcyjnych, dokonywano jedynie bieżącej konserwacji. Jej zdaniem wszelkiego rodzaju instalacje znajdujące się na poddaszu budynku zostały wykonane czasie budowy budynku tj. w okresie przedwojennym (prawdopodobny rok budowy to 1921 rok).

Na podstawie inwentaryzacji budynku z 1960 r. przedłożonej do wglądu w toku kontroli ustalono, że na poddaszu znajdowały się dwa pokoje oraz strych, który składał się z dwóch pomieszczeń znajdujących się po prawej i lewej stronie od wejścia oraz pomieszczenia nad strychem tuż pod dachem. Według aktu notarialnego z 11 lipca 2014 r. zawierającego umowę o podział do korzystania z nieruchomości - "każdoczesny właściciel lokalu nr [...] ([...]), położonego na piętrze (...) ma prawo do wyłącznego korzystania ze strychu / poddasza Budynku oraz klatki schodowej w Budynku. W księdze wieczystej ujawniony jest ten podział do korzystania. Ponadto wynika z niej, że budynek składa się z dwóch wyodrębnionych lokali (nr [...] i [...]), dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste. Lokal nr [...] (KW nr [...]) posiada trzy pokoje, kuchnię i łazienkę na piętrze oraz dwa pokoje na poddaszu. Nie ma jakichkolwiek zapisów w księdze wieczystej, by na ostatniej kondygnacji (strychu i poddaszu) znajdowała się kuchnia, łazienka czy trzeci pokój.

W tych okolicznościach PINB wszczął postępowanie w sprawie przebudowy części strychu na dodatkowy lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] we W.. Następnie postanowieniem z dnia 3 marca 2022 r. organ I instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - tj. zajęcia stanowiska w sprawie zgodności (lub braku zgodności) ww. inwestycji z przepisami planistycznymi przez właściwy organ lokalizacyjny. W wyniku zażalenia M. G., DWINB postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2022 r. uchylił ww. postanowienie organu stopnia powiatowego w całości.

Decyzją z dnia z dnia 1 lipca 2022 r PINB nakazał E. P. i M. G. - współwłaścicielkom budynku, którym przysługuje prawo do wyłącznego korzystania ze strychu w budynku przy ul. [...] we W., użytkowanego na cele mieszkalne, doprowadzenie tej części budynku do stanu poprzedniego z przywróceniem jego poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji strychu, poprzez:

1. demontaż wewnętrznej ściany działowej, wydzielającej pomieszczenie łazienki oraz ściany działowej oddzielającej klatkę schodową od części strychowej wraz z ościeżnicami i skrzydłami drzwiowymi,

2. demontaż podejść instalacji wody i instalacji sanitarnej od pionów do urządzeń kuchennych i sanitarnych, wraz z demontażem ww. urządzeń i armatury pomieszczeń kuchennych i higieniczno- sanitarnych na strychu,

3. demontaż kuchenki gazowej czteropalnikowej na strychu.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że strych został przebudowany przez wykonanie w nim okien połaciowych, wydzielenie z pomieszczenia znajdującego się po lewej stronie od wejścia pomieszczeń kuchni i łazienki wyposażonych w instalacje i armaturę. W ten sposób po wyodrębnieniu na strychu dodatkowego pokoju, kuchni i łazienki na ostatniej kondygnacji powstał trzeci lokal mieszkalny oddzielony od klatki schodowej ścianą i drzwiami. Zgodnie z ujawnionym stanem prawnym wcześniej kondygnacja ta była otwarta i składała się z dwóch pokoi na poddaszu (wchodzących w skład lokalu nr [...] znajdującego się poniżej) oraz strychu. Obecnie, nie można już mówić o strychu (części niemieszkalnej) oraz o poddaszu składającym się z dwóch pokoi przynależnych do lokalu nr [...]. Na całej ostatniej kondygnacji powstało bowiem mieszkanie na skutek wykonania tam kuchni, łazienki i dodatkowego - trzeciego już pokoju. W związku z wykonanymi robotami zmieniony też został sposób użytkowania strychu na cele mieszkaniowe. Na skutek przeznaczenia strychu na cele mieszkalne i wykonania tam kuchni i łazienki zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego jak też higieniczno-sanitarne. Zmiana sposób użytkowania strychu na cele mieszkalne wymagała zgody właściwego organu, nawet jeżeli nastąpiła w latach 60 –tych.

Ustalono nadto, że pomieszczenie łazienki zostało wykonane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych w zakresie § 77 ust. 2 i § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wysokość pomieszczenia łazienki wynosi 2,00 m, stwierdzono brak wentylacji nawiewnej w drzwiach do łazienki. Organ stwierdził, że w zakresie wysokości pomieszczenia łazienki nie jest możliwe doprowadzenie do zgodności z przepisami, natomiast pomimo wezwania nie przedłożono zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (uzgodnienie w trybie § 2 ust. 2 warunków technicznych).

W tym stanie faktycznym PINB uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego który dla doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania wymaga między innymi tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pomimo wezwania, skarżące nie przedłożyły zgody współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Z tego względu organ uznał, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót i zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem i wydał decyzję nakazującą skarżącym jako współwłaścicielkom budynku, którym przysługuje prawo do wyłącznego korzystania ze strychu doprowadzenie tej części budynku do stanu poprzedniego z przywróceniem jego poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji strychu, poprzez: 1/ demontaż wewnętrznej ściany działowej, wydzielającej pomieszczenie łazienki oraz ściany działowej oddzielającej klatkę schodową od części strychowej wraz z ościeżnicami i skrzydłami drzwiowymi; 2/ demontaż podejść instalacji wody i instalacji sanitarnej od pionów do urządzeń kuchennych i sanitarnych, wraz z demontażem ww. urządzeń i armatury pomieszczeń kuchennych i higieniczno- sanitarnych na strychu; 3/.demontaż kuchenki gazowej czteropalnikowej na strychu.

Od tej decyzji odwołanie wniosły strony skarżące nie godząc się z oceną organu, że dokonały zmiany funkcji użytkowej pomieszczeń na poddaszu, gdyż funkcja tych pomieszczeń nigdy nie była zmieniana. Zdaniem odwołujących się organ oparł się tylko na inwentaryzacji z 1960 r. która zawiera wiele oczywistych błędów. Konsekwencją tej inwentaryzacji jest też błędny wpis w księdze wieczystej. Dowodami na istnienie nie ujętych w inwentaryzacji pomieszczeń sanitarnych i kuchennych na poddaszu są istniejące nadal poniemieckie instalacje wodno – kanalizacyjne i gazowe, które zostały wyremontowane i spełniają obecne normy. Nie wykonano prac polegających na przebudowie a jedynie prace remontowe na wykonanie których skarżące nie potrzebowały zgody współwłaścicieli. W odwołaniu nie zgodzono się także z opinią, że na ostatniej kondygnacji wydzielony został osobny lokal mieszkalny. Poddasze związane jest bowiem z lokalem nr [...] - posiada między innymi wspólną instalację wodną (w tym licznik wody). Ponadto istniejące pomieszczenie higieniczno-sanitarne, ze względu na wysokość, nie spełnia wymogów dla łazienki. Brak łazienki przesądza, że nie mamy do czynienia z osobnym lokalem. Poddasze nie jest też wydzielone trwałymi ścianami – jedynie rozbieralną ścianką działową. Klatka schodowa stanowi wewnętrzną komunikację w obrębie lokalu. Poddasze zawsze było zamieszkiwane i posiadało osobne pomieszczenia sanitarne i kuchenne.

DWINB nie uwzględnił odwołania. Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji w całości zaakceptował i podzielił ustalenia dotyczące stanu faktycznego poczynione przez PINB stwierdzając, że prawidłowo zastosowany został art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przepis ten obliguje właściwy organ do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części, przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja taka kończy postępowanie, tylko w razie stwierdzenia braku możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Organ zaznaczył, że w związku z wykonanymi robotami budowlanymi w wyniku których wyodrębniono na poddaszu pomieszczenia kuchni i łazienki oraz wstawiono okna połaciowe zmieniony został sposób użytkowania strychu na cele mieszkalne. Dwa pokoje znajdujące się w części poddasza przynależne do lokalu nr [...] stanowią obecnie wraz z częścią strychową dodatkowy trzeci lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym, który ma status jednorodzinnego. Fakt użytkowania tych pomieszczeń na cele mieszkalne potwierdza oświadczenie E. P., że M. G. zamieszkuje poddasze oraz urządzenie tego lokalu.

DWINB podkreślił także, że istotą postępowania, o którym mowa wart. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r.t II OSK 239/17, CBOSA). Jednym zaś z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego). Pomimo wezwania, skarżących do przedłożenia zgody współwłaścicieli budynku do dysponowania nieruchomością (częścią strychu) na cele budowlane i zmiany funkcji strychu na trzeci lokal mieszkalny, nie przedłożono dokumentu, z którego wynikałoby posiadanie przez ww. osoby prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tym zakresie. S. i D. B. (współwłaściciele budynku od 2014 roku), poinformowali natomiast, że nie wyrażali takiej zgody. Nabyli lokal w budynku jednorodzinnym dwulokalowym. Użytkowanie natomiast poddasza i strychu (przeznaczonego do wyłącznego korzystania przez każdoczesnego właściciela lokalu nr [...]) jako wydzielonego trzeciego lokalu ma wpływ nie tylko na korzystanie z budynku, ale także na korzystanie z nieruchomości gruntowej i udziały w nieruchomości wspólnej.

Zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji legalizacyjnej, jak i pozwalającej na budowę (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r., II OSK 179/2005, LexPolonica nr 409740, ONSAiWSA 2006/3 poz. 88).

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że zasadnym było nałożenie obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego przez wykonanie robót określonych w sentencji decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do argumentów odwołania DWINB stwierdził, że informacje, o tym że "wszystkie istniejące instalacje powstały w czasie budowy budynku", nie mają poparcia w materiale dowodowym. Ze wszystkich zgromadzonych dokumentów urzędowych wynika, że pierwotnie na ostatniej kondygnacji było poddasze składające się z dwóch pokoi, które wchodziły w skład lokalu nr [...] - w pozostałej części był to strych. W dokumentach tych nie ma mowy o dodatkowej łazience czy kuchni na ostatniej kondygnacji, które podobnie jak pokoje wchodziłyby w skład lokalu nr [...]. Potwierdza to stan ujawniony w Księdze wieczystej oparty na aktach notarialnych. To, że w pewnym momencie (przyjmując za Skarżącymi nawet, że w latach 60- tych) w miejscu strychu powstał kolejny pokój, kuchnia i łazienka nie oznacza także samo przez się legalności tego stanu.

Także okoliczność, że jak twierdzą skarżące "lokal" był wynajmowany od 1960 r. nie oznacza, że taki sposób użytkowania tej części budynku jest zgodny z prawem. Same skarżące wskazują na "wynajmowanie lokalu", co potwierdza, że strych (część niemieszkalna budynku, odróżniana we wszystkich dokumentach od użytkowego poddasza) był i nadal jest wykorzystywany jako mieszkanie. Organ uznał, że zamiast legalnego stanu tej części budynku, wynikającego ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, czyli strychu (części niemieszkalnej) i poddasza (2 pokoi wchodzących w skład lokalu nr [...]) mamy do czynienia z dodatkowym trzecim mieszkaniem w budynku, który powinien być budynkiem dwulokalowym. Zamiast przestrzeni otwartej, dostępnej z klatki schodowej na potrzeby lokalu nr [...], istnieje wydzielony ścianą i drzwiami lokal mieszkalny. Zespół wykonanych pomieszczeń i ich układ - kuchnia, łazienka i pokój w miejscu strychu plus istniejące dwa pokoje na poddaszu - odpowiadają definicji mieszkania, wynikającej z § 3 pkt 9 warunków technicznych.

Zdaniem DWINB twierdzenia skarżących są niespójne, z jednej strony wskazują bowiem, że poddasze od zawsze było zamieszkiwane - m.in. wynajmowane w latach 60-tych w oparciu o funkcjonujące na poddaszu osobne pomieszczenie sanitarne i kuchnię, jednocześnie jednak wskazują, że wykonana łazienka skoro nie spełniała warunków technicznych nie jest łazienką czyli brak jest podstaw do uznania poddasza za samodzielny lokal. To, że pomieszczenie jest nienormatywne nie oznacza, że nie istnieje lub że nie pełni przeznaczonej funkcji. Zdaniem organu wskazanie przez skarżące, że sposób użytkowania strychu, jako mieszkania posiadającego łazienkę, kuchnię i dodatkowy pokój trwa już od lat 60

tych ubiegłego wieku oznacza tylko tyle, że już wtedy doszło do naruszenia przepisów - co nie zostało w żaden sposób zalegalizowane. Ówcześnie, zgodnie z Prawem budowlanym z 1961 r. przez zmianę sposobu użytkowania rozumiano stworzenie tego rodzaju sytuacji w obiekcie budowlanym, przy której następuje przeróbka na pomieszczenie na pobyt ludzi takich lokali, które uprzednio miały inne przeznaczenie. W sprawie brak jest wymaganego pozwolenia na roboty budowlane prowadzące do zmiany sposobu użytkowania strychu na funkcję mieszkalną. Stan prawny nieruchomości ujawniony we wszystkich dokumentach jest spójny i potwierdza, że budynek przy ul. [...] we W. to budynek dwulokalowy ze strychem na ostatniej kondygnacji. Wskazywanie przez skarżące, że w przypadku tego budynku nie ma ograniczenia liczby lokali, by móc traktować go jako budynek jednorodzinny nie zmienia faktu, że trzeci lokal został wykonany bez wymaganego pozwolenia.

Organ zaznaczył także, że dowodem na istnienie na strychu instalacji gazowej nie może być dołączone do odwołania pismo z P. sp. z o.o. z 11 czerwca 2021 r. Wynika z niego jedynie kiedy zostało wybudowane przyłącze gazu w punkcie poboru zlokalizowanym przy ul. [...] we W. W żadnym razie nie można wyciągać z tego wniosku, że wykonanie przyłącza do budynku oznaczało jednocześnie wykonanie instalacji na strychu. To, że przyłącze gazu do budynku powstało w 1937 r. nie oznacza, że strych był mieszkaniem i że posiadał wszelkie instalacje. Ze wszystkich dokumentów (inwentaryzacji z 1960 r. księgi wieczystej, rejestru budynków, aktu notarialnego dot. podziału do korzystania) wynika jednoznacznie, że strych był strychem, a nie mieszkaniem - czyli nie kuchnią, łazienką i dodatkowym trzecim pokojem.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosły E. P. i M. G. Skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa poprzez:

a) błędne ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia wywodzące się z nieprawidłowo przeprowadzonej inwentaryzacji niezgodnej ze stanem faktycznym istniejącym w dniu jej przeprowadzenia, tj. w 1960 r. a co za tym idzie, w oparciu o tą nieprawidłową inwentaryzację - nieprawidłowy wpis w księdze wieczystej dotyczący przedmiotowej nieruchomości i dalej uwidoczniane niezgodności, powielane w następnych zaistniałych dokumentach,

b) błędne ustalenie jakoby miało miejsce dokonanie przebudowy strychu,

c) zobowiązanie skarżących do przywrócenia do stanu poprzedniego co jest nie wykonalne, gdyż poprzedni stan to również taki sam stan użytkowania (z lat powojennych) tych pomieszczeń przez osoby tam przebywające jak obecnie,

d) uznanie, że nastąpiła zmiana użytkowania pomieszczeń na poddaszu, gdy tymczasem pomieszczenia na poddaszu wchodziły i wchodzą w skład lokalu mieszkalnego nr. [...] i stanowią jego integralną część,

e) naruszenie zasady współżycia społecznego,

Zarzucając powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie zawieszenie wykonana decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Motywując podniesione zarzuty strony wskazały, że całość prowadzonego procesu przygotowawczego jak i wydane decyzje organów nadzoru budowlanego oparte zostały na dokumencie z dnia 23 listopada 1960 r. zatytułowanym "Inwentaryzacja budynku mieszkalnego dwurodzinnego", na akcie notarialnym nr [...] sporządzonym w dniu 20 grudnia 1960r. w oparciu inwentaryzację a następnie na wpisach w księdze wieczystej, których podstawą był ww. akt notarialny. Skarżące twierdzą natomiast, że ww. dokument z dnia 23 listopada 1960r. stanowiący inwentaryzację budynku posiada szereg błędów i niezgodności ze stanem faktycznym ponieważ nikt go nie weryfikował. Podano przykłady tych niezgodności np. dotyczące elewacji, rzutów poszczególnych kondygnacji. W przypadku rzutu poddasza strony wskazały na brak zwymiarowania pokoi i innych pomieszczeń na poddaszu, co powoduje, że nie wiadomo skąd podano na arkuszu zestawienia ich powierzchni. Zdaniem skarżących nikt nie może gwarantować, że wykazane ewidentne błędy w pozycjach rzutów piwnicy parteru i piętra nie zostały przeniesione także na strych. Skoro są błędy w innych pozycjach, to błędy mogą dotyczyć także strychu. Ze względu na te błędy skarżące uważają, że dokument ten nie powinien być jedynym dowodem w sprawie. Tymczasem PINB w oparciu o ten dokument kwestionuje istnienie jakichkolwiek instalacji na poddaszu pomimo, że instalacje te istnieją od czasów przedwojennych – mianowicie: a/ instalacja sanitarna, b/pion kanalizacyjny o przekroju 110 mm od piwnicy na poddasze z czarnego żeliwa roztrójnikowany na każdej kondygnacji – także na poddaszu - do budowy instalacji etażowej, c/ instalacja wodna wykonana z rur ołowianych części w której do dziś istnieją w ścianach budynku, a biorąc pod uwagę stan dzisiejszej techniki można bardzo szybko ustalić stan faktyczny. Dodatkowo skarżące wskazały, że w pokojach na poddaszu od lipca 1960 r. (a więc przed sporządzeniem inwentaryzacji) zamieszkiwała matka z małymi dziećmi. Trudno sobie wyobrazić aby była tam w stanie funkcjonować bez żadnych mediów. Zdaniem skarżących, nie nastąpiła żadna przebudowa strychu na dodatkowy lokal mieszkalny, ponieważ nie nastąpiła żadna ingerencja w konstrukcje budynku czy więźby dachowe. Nie zostały także podłączone po 1960 roku żadne nowe instalacje, a wszelkie istniejące, funkcjonują od przejęcia budynku w 1946 roku. Strony zarzuciły, że organ zignorował wszystkie składane przez nie wyjaśnienia opierając się jedynie na inwentaryzacji.

Skarżące nie zgodziły się także z kwalifikacją robót jako przebudową na dodatkowy lokal mieszkalny wskazując, że taki lokal nie spełniałby żadnych norm Prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy o własności lokali. Wszelkie pomieszczenia na poddaszu wchodziły i wchodzą w skład lokalu mieszkalnego nr [...] i stanowią jego integralną część.

Skarżące uważają, że postępowanie przed PINB nie wyjaśniło wszystkich wątpliwości i organ powinien je ponownie przeprowadzić dokonując szczegółowych kontroli, które wyjaśnią wszystkie podnoszone przez nie zastrzeżenia. Organ nie powinien opierać się tylko na jednym dowodzie. Jeżeli jakiekolwiek wątpliwości istnieją to powinny być całkowicie usunięte i rozwiane bez możliwości zakwestionowania jakichkolwiek części składowych podstawowego dowodu którym posłużył się organ. Do skargi dołączony został załącznik sporządzony przez skarżące opisany jako "Historia użytkowania budynku" obrazujący między innymi sposób użytkowania i zmiany własnościowe budynku.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając rozpoznawaną sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa które zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2021r. poz. 2351 dalej jako P.b) w szczególności przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ww. ustawy. Zgodnie z jego treścią, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7 ww. przepisu).

Przywołane przepisy stanowią część regulacji odnoszącej się do tzw. procedury naprawczej wdrażanej w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie, organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Ustalenia powyższych okoliczności muszą odpowiadać warunkom procesowej poprawności wyznaczonym mocą art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 k.p.a - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że ustalenia stanowiące podstawę faktyczną kontrolowanego rozstrzygnięcia zostały przyjęte bez naruszenia przywołanych wyżej przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, zgromadziły bowiem wystarczający materiał dowodowy dla poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla załatwienia przedmiotowej sprawy oraz dokonały właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał ten pozwala na określenie zakresu wykonanych robót budowlanych i dokonanie ich klasyfikacji.

Włączone do akt sprawy dowody w postaci protokołu z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji, dokumentacji fotograficznej, wydruków wpisów w księdze wieczystej, inwentaryzacji sporządzonej 23 listopada 1960 r., umowy sprzedaży sporządzonej w dniu 20 grudnia 1960r. w formie aktu notarialnego (rep [...].), umowy o podział do korzystania sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 11 lipca 2014r.(rep. [...] nr [...]) wskazują jednoznacznie, że za ostatni legalny stan zabudowy i użytkowania należy przyjąć stan odpowiadający temu ujawnionemu w księdze wieczystej dotyczącej nieruchomości wspólnej i nieruchomości lokalowych (KW nr [...], KW nr [...], KW nr [...]). Z przedmiotowych dokumentów wynika, że budynek mieszkalny przy ul. [...] we W. składa się ze strychu, piwnicy, lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na parterze budynku i lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na piętrze budynku. Dla każdego z lokali mieszkalnych prowadzona jest księga wieczysta. Zgodnie z treścią KW nr [...] na lokal mieszkalny nr [...] składają się trzy pokoje, kuchnia i łazienka [na piętrze] oraz dwa pokoje na poddaszu. Stan ten odpowiada wynikającemu z ww. dokumentów źródłowych. Według umowy z dnia 20 grudnia 1960r. przedmiotowy budynek mieszkalny mieścił bowiem dwa lokale mieszkalne mogące stanowić przedmiot odrębnej własności. Lokal nr [...] opisano jako składający się z 6 izb (przy czym jak izbę potraktowano także kuchnię). Podobny stan wynika z przedłożonej przez skarżących podczas rozprawy uchwały Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. [...] z 23 listopada 1960r. – będącej podstawą dla zawarcia ww. umowy z dnia 20 grudnia 1960 r. Zgodnie z § 3 tej uchwały, lokal nr [...] składał się bowiem z trzech pokoi, kuchni, łazienki oraz dwóch pokoi na poddaszu. Jednocześnie w § 6 uchwały wskazano, że pozostałe elementy domu jak: fundamenty, mury zewnętrzne, wszystkie pomieszczenia służące dla wszystkich właścicieli jak strych, piwnica, klatka schodowa, instalacje sprzedawane są na wspólną własność nabywców lokali. Ze stanem wynikającym z przedstawionych dokumentów koresponduje stan wynikający z inwentaryzacji sporządzonej w dniu 23 listopada 1960r. Kolorem niebieskim zaznaczono bowiem części użytkowane wspólnie – w tym na poddaszu część opisaną jako strych. Także w zestawieniu powierzchni użytkowych budynku do lokalu na piętrze (obecnie nr [...]) przypisano dwa pokoje na poddaszu. Natomiast część poddasza oznaczoną jako strych przeznaczono do użytku wspólnego. Także z umowy z dnia 11 lipca 2014 r. wynika, że w dacie dokonywania podziału do korzystania nadal funkcjonowało rozróżnienie na strych i poddasze. Strony wyraźnie zaznaczyły w niej bowiem, że prawo do wyłącznego korzystania ze strychu, poddasza i klatki schodowej należy do właścicieli lokalu nr [...].

Tak ukształtowany stan faktyczny został zmieniony na skutek wykonania robót budowlanych w obrębie poddasza i strychu opisanych przez PINB w protokole z kontroli przeprowadzonej 11 sierpnia 2021 r. Potwierdza on fakt wykonania robót budowalnych w ramach adaptacji części pomieszczenia strychowego na cele mieszkaniowe. Między innymi, wstawiono okna połaciowe, wydzielono za pomocą przegród budowlanych (ścian działowych) dodatkowy pokój, kuchnię i łazienkę, które wyposażone zostały w odpowiednie urządzenia grzewcze i sanitarne do których przyłączono instalację gazową, wodno-kanalizacyjną, oddzielono także klatkę schodową od części strychowej. Tego rodzaju roboty budowlane stanowią niewątpliwie "przebudowę" budynku, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane).

Kierując się powyższą definicją Sąd uznał, że gruntowna analiza akt administracyjnych nie pozwala na przyznanie słuszności twierdzeniom stron skarżących które dowodzą, że nie wykonano robót budowlanych polegających na przebudowie oraz zarzucają błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez oparcie się tylko na jednym dowodzie, który ich zdaniem zawiera liczne błędy. Przede wszystkim inwentaryzacja z 1960 r. nie była jedynym dowodem na którym oparł się organ ustalając stan faktyczny. Materiał dowodowy obejmuje w tym względzie ustalenia poczynione w trakcie kontroli, (szczegółowe zapisy w protokole kontroli, dokumentacja fotograficzna), wpisy w księgach wieczystych oraz dokumenty źródłowe poprzedzające ten wpis (opisane wyżej umowy zawarte w formie aktów notarialnych). Dodatkowo wskazać też można uchwałę Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. [...] z 23 listopada 1960r. Skarżące kwestionując prawidłowość inwentaryzacji nie podważyły wynikających z pozostałych dokumentów okoliczności wskazujących na ostatni legalny stan użytkowania i zabudowy. Ze względu na charakter tych dokumentów nie byłoby to zresztą możliwe w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu, zgromadzone w sprawie dowody wykazują więc prawidłowość ustalenia stanu faktycznego – w tym zakresu wykonanych robót.

W takim stanie rzeczy nie było możliwe, jak domagają się skarżące, zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako jedynie modernizujące i poprawiające dotychczasową substancję i nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że nie doszło do przebudowy a skarżące wykonały tylko prace, które nie ingerują w części konstrukcyjne. Taką ingerencję stanowi choćby montaż okien połaciowych. Nadto definicja "robót budowlanych" nie ogranicza się tylko do takich, których wykonanie jest reglamentowane uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Zwolnienie robót budowlanych ze wskazanej reglamentacji nie oznacza, że ich wykonanie pozostaje poza zainteresowaniem prawa budowlanego. Definicję robót budowlanych odnosić należy do prac, czyli czynności faktycznych, które ocenia się na podstawie ich rezultatu, tj. materialnego ich efektu. Nie można zatem zdefiniowanych ustawowo pojęć budowy, rozbudowy, nadbudowy czy też przebudowy obiektu budowlanego sprowadzać do "pojedynczych robót budowlanych". Organy prawidłowo uznały, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest końcowy rezultat robót budowlanych wykonanych na części stychu. O efekcie tych prac świadczy stan (substancja) strychu po zakończeniu prac budowlanych, czyli jego parametry techniczne, rozkład pomieszczeń oraz wyposażenie/wykończenie.

Ewentualna zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa. Przebudowę stanowią roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego. Różnicę pomiędzy pojęciami remontu i przebudowy stanowi natomiast zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co wyklucza remont, a stanowi o istocie przebudowy. Rolą skarżonych organów było ustalenie, czy zakres i efekt robót budowlanych doprowadził do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie taka zmiana została wykazana.

Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostają także eksponowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestie dotyczące niezgodności parametrów łazienki z wymaganiami techniczno-budowlanymi pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w zakresie wysokości pomieszczeń, co miałby powodować, że nie powstał kolejny lokal mieszkalny. Organy nie objęły bowiem tych kwestii zakresem rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowe było więc dokonywanie ich oceny. Sąd zwraca nadto uwagę, że przedmiotem przeprowadzonej przez organy nadzoru budowalnego weryfikacji w ramach postępowania naprawczego z art. 50 -51 Prawo budowlane są roboty budowlane wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy, nie zaś ogólna zdatność pomieszczenia strychowego do wykorzystania go na cele mieszkaniowe w świetle norm techniczno-budowalnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do zakwestionowania ustalenia, że wykonane roboty budowlane polegały na przebudowie i doprowadziły do zaadaptowania części strychu na cele mieszkalne.

W związku z powyższym podkreślić należy, że w postępowaniu naprawczym istotne znaczenie ma wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością w procesie budowlanym. Jest to warunek zalegalizowania robót budowlanych w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowe w którym utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu naprawczym organy powinny m.in. weryfikować prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 520/19 - CBOSA). Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., II OSK 2079/13). Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014r., II OSK 1900/12). Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Niedopuszczalna w państwie prawnym jest zaś sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa, to jest jak w niniejszej sytuacji – przebudowa części obiektu budowalnego powoduje po stronie łamiącego prawo inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał w sprawie legalnie (zob. np. motywy wyroku NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17 i powołane tam orzecznictwo – CBOSA).

Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych (tak wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14; zob. też uzasadnienie wyroku NSA z 28 października 2015 r., II OSK 435/14).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżące są jedynie współwłaścicielkami nieruchomości zabudowanej przedmiotowym budynkiem mieszkalnym W pozostałym zakresie nieruchomość stanowi współwłasność uczestników postępowania – S. i D. B. W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia ustalenia, czy skarżące posiadały i posiadają prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaga uwzględnienia przepisów dotyczących zarządu przedmiotem współwłasności. Zgodnie z art. 200 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Współdziałanie to obejmuje podejmowanie decyzji o dokonywanych czynnościach dotyczących rzeczy wspólnej. Czynności te ustawodawca dzieli na: czynności zwykłego zarządu i przekraczające zwykły zarząd. Czynnością zwykłego zarządu będzie czynność polegająca na załatwianiu bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Natomiast za czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu należy uznać czynności rozporządzenia (zbycia i obciążenia) rzeczą wspólną, zmiany przeznaczenia rzeczy, sposobu gospodarowania rzeczą, inwestycji współwłaścicieli na tą rzecz itp. Do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 kc) zaś do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 kc).

Jak zasadnie stwierdziły organy obu instancji, przebudowa budynku obejmująca ingerencje w dach budynku poprzez wykonanie okien połaciowych oraz wykonanie innych robót w wyniku których doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych części strychu (wydzielenie za pomocą ścian działowych dodatkowego pokoju, kuchni i łazienki, wyposażenie ich w odpowiednie urządzenia sanitarne i przyłączenie instalacji gazowej i wodno-kanalizacyjnej oraz oddzielenie części strychu od klatki schodowej) stanowiły czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu. W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko w myśl którego "przebudowa" obiektu budowlanego przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Jedynie bowiem załatwianie bieżących spraw związanych z normalną eksploatacją rzeczy i utrzymywaniem jej w stanie niepogorszonym stanowi czynności zwykłego zarządu, pozostałe zaś należy uznać za czynności przekraczające ten zakres. "Przebudowa" odmiennie niż "remont" nie jest elementem normalnej eksploatacji budynku i nie służy utrzymaniu go w stanie niepogorszonym, lecz zmianie jego parametrów użytkowych (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2018r., II OSK 243/17, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd zaakceptował wynikające z zaskarżonej decyzji stanowisko, że opisane wyżej roboty budowlane wykonane w części strychu, nie stanowiły robót związanych z utrzymaniem budynku w stanie niepogorszonym ani też robót związanych z jego bieżącą, zwykłą eksploatacją.

W konsekwencji nie można podzielić zarzutów skargi podnoszących, że skarżące nie musiały legitymować się zgodą współwłaścicieli na wykonanie opisanych robót budowlanych i że stanowiły one czynność zwykłego zarządu mieszczącą się w ramach podziału do korzystania (quoad usum). Charakter wykonanych przez skarżące robót budowlanych wymagał zgody wszystkich współwłaścicieli na zasadzie art. 199 kc i trafnie PINB wzywał do przedłożenia takiej zgody. Zgoda taka musi być przy tym wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 190/19 – publ. CBOSA). Należy także zaznaczyć, że organy nie kwestionowały faktu wyłącznego korzystania przez skarżące ze strychu i klatki schodowej. Fakt ten jednak nie przesądza o przysługującym im prawie do podejmowania względem części budynku powierzonej do wyłącznego korzystania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, do której należy zaliczyć przebudowę budynku. Sąd podkreśla, że podział quoad usum, z natury swej rodzi jedynie skutki w sferze obligacyjnej i nie zmienia stosunków własnościowych – w tym przypadku nie powoduje więc, że część strychowa przyznana do wyłączonego korzystania właścicielom lokalu nr [...] przestaje być częścią wspólną. W konsekwencji umowa między współwłaścicielami o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum) jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 1869/06, LEX nr 338967), chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny, przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do wydzielonej części nieruchomości. Brak tego rodzaju postanowień w umowie o podział quoad usum, skutkuje niemożnością uznania tej umowy za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania. Ponieważ – jak wcześniej wywiedziono - dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (także w zakresie jej fizycznie wydzielonej części w ramach umowy o podział quoad usum) stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, dlatego stosownie do treści art. 199 k.c. do podjęcia tego rodzaju czynności koniczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku tej zgody, współwłaściciele których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać upoważnienia do jej dokonania przez sąd powszechny.

Z materiału dowodowego wynika niedwuznacznie, że skarżące nie dysponowały i nie dysponują zgodą współwłaścicieli na wykonanie w budynku robót przekraczających zakres zwykłego zarządu w zakresie przebudowy, tak więc organy miały podstawy przyjąć, że nie została spełniona zasadnicza przesłanka umożliwiająca legalizację samowolnych robót w prowadzonym postępowaniu naprawczym.

W tych okolicznościach, wobec braku zgody współwłaścicieli na przeprowadzone roboty budowalne jedyną możliwą decyzją było wydanie przez organ rozstrzygnięcia restytucyjnego z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc nakazującego doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Uzupełniająco Sąd zauważa, że z materiału dowodowego wynika wprawdzie, że roboty budowlane przeprowadzone przez skarżące w obszarze strychu i poddasza miały szerszy zakres niż wynikałoby to z treści rozstrzygnięcia, jednak uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu na etapie sądowoadministracyjnym naruszałoby zakaz reformationis in peius określony w art. 134 § 2 p.p.s.a. Tym samym pozostaje ono bez wpływu na wynik kontroli.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.