Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1071/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 887/21 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 887/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi D. P. (dalej również: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej również: Kolegium) z 19 lipca 2021 r. nr SKO.658/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K. (dalej również: Wójt) z 17 lutego 2021 r. nr SR.4042.1607.02.2021. Natomiast w punkcie drugim zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 22 stycznia 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – J. P.. Decyzją z 17 lutego 2021 r. organ ten działając na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r.") odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Jako powód wskazał datę powstania niepełnosprawności J. P. oraz posiadanie przez stronę prawa do emerytury, co stanowi negatywne przesłanki do przyznania świadczenia zawarte w art. art. 17 ust. 1 b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

W odwołaniu od decyzji Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie wnioskowanego świadczenia, zarzucając naruszenie:

- art. 17 ust 1b u.ś.r. poprzez pominięcie przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznającego za niekonstytucyjny wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności;

- art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim;

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegające na pominięciu celów tej ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 19 lipca 2021 r. - Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w stosunku do osób niepełnosprawnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy

dokonywać z pominięciem tego kryterium. Niezasadne zatem było powoływanie się przez organ pierwszej instancji na przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednocześnie Kolegium podniosło, że Skarżąca jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jej obowiązek alimentacyjny wobec męża wyprzedza obowiązek alimentacyjny pozostałych członków rodziny. Wskazało jednak, że słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji co do braku możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia z uwagi na okoliczność pobierania przez stronę emerytury. Z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wprost bowiem wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W ocenie Kolegium, przepis ten jest jasny i nie wymaga interpretacji. Ustawodawca określił w nim przesłanki negatywne dotyczące prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i jedną z tych przesłanek jest właśnie prawo osoby sprawującej opiekę do emerytury. Zdaniem Kolegium, nie można zatem pobierać jednocześnie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Stąd też

ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci emerytury powinna być wyłączona z zakresu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 887/21 Sąd I instancji w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta z 17 lutego 2021 r. Natomiast w punkcie drugim zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji wskazał, że okolicznością bezsporną jest to, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem – J. P., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Skarżąca jako małżonka J. P., należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Nie ulega też wątpliwości, że Skarżąca posiada ustalone prawo do emerytury. W ocenie organów, ta ostatnia okoliczność powoduje, że zaistniała w tym wypadku podstawa do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd nie podziela zatem powyższego stanowiska organów, które opowiedziały się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury. Nie można bowiem znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Jednocześnie, Sąd I instancji, podzielił przywołane przez Kolegium stanowisko linii orzeczniczej sądów, która przyjmuje brak możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2511/20, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, źródło CBOSA). W ocenie Sądu I instancji, nie oznacza to jednak brak możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia w ogóle. Mianowicie w tej sytuacji właściwym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem emerytalno - rentowym przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, czyli w realiach niniejszej sprawy emerytury. Mianowicie w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie była podkreślana potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Akcentowano, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, źródło CBOSA). Jednocześnie podniesiono, że sytuacja emeryta nie różni się od sytuacji rencisty, którego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (publ. OTK-A 2019/36). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle przedstawionych powyżej argumentów, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291, dalej w skrócie "u.e.r.f.u.s."). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Co prawda, emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 725 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."). W niniejszej sprawie organy nie tylko nie poinformowały Skarżącej o takiej możliwości lecz kategorycznie ją wykluczyły, czym naruszyły art. 8, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Skarżąca natomiast już we wniosku wskazywała na wolę pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanej emerytury. Wspomniane oświadczenie w sposób niewątpliwy wykazało jej wolę, co do rezygnacji z przysługującej jej emerytury. Z treści tego oświadczenia jednoznacznie wynika, że strona chce uzyskać korzystniejsze dla niej świadczenie pielęgnacyjne. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak słusznie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, źródło CBOSA). Sąd wskazał przy tym, że w realiach kontrolowanej sprawy, mimo złożenia wniosku w dniu 22 stycznia 2021 r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej będzie możliwe od miesiąca, w którym przedstawi ona organowi decyzję o zawieszeniu emerytury. Obowiązkiem organu będzie natomiast natychmiastowe poinformowanie Skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.

Podsumowując Sąd I instancji wskazał, że uniemożliwienie Skarżącej złożenia wniosku o zawieszenie emerytury skutkowało przedwczesnym zastosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przedwczesną odmową przyznania jej świadczenia. Powyższe uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wykładnię literalną ww. przepisu należy uzupełnić wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że posiadanie przez Skarżącą prawa do emerytury nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posiadanie przez Skarżącą prawa do emerytury nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy żaden z przepisów prawa nie przewiduje możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, a także nie przewiduje możliwości jednoczesnego pobierania obydwu ww. świadczeń oraz nie przewiduje możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia i pobieranym świadczeniem emerytalno-rentowym;

- art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz w zw. z art. 95 ust. 1 i 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawieszenie prawa do emerytury stanowiłoby podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy zawieszenie prawa do emerytury prowadziłoby tylko do zaprzestania jej pobierania (wypłaty), natomiast art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jasno precyzuje, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, co prowadzi do konkluzji, że zawieszenie prawa do emerytury, a w konsekwencji wstrzymanie jej wypłaty, nie powoduje, iż przestaje istnieć negatywna przesłanka w postaci ustalonego prawa do emerytury;

- art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 95 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ww. przepisy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy żaden z nich nie przewiduje możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku jego zbiegu z emeryturą, bowiem tylko w przypadku zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisu prawa materialnego.

Ponadto zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") w związku z art. 151 p.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona w całości, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego, a także nie przewidują możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ II instancji dokonał właściwej subsumcji przepisów, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny, a następnie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 8, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organy nie były zobowiązane do poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wpłaty, gdyż przepisy prawa nie przewidują możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą.

Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie w sytuacji skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z możliwości wskazanej w art. 188 p.p.s.a. na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto Kolegium wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty Skarżącego kasacyjnie Kolegium, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Nie doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że niewątpliwie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten do niedawna interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreślić bowiem wypada, że w orzecznictwie i nauce dominujący jest pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni gramatycznej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, a co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. W literaturze prawniczej wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

Odnosząc powyższe do zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie należy zatem zauważyć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest - w stosunku do tej grupy opiekunów - realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).

Rozpoznając zatem niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka - jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki - wynika bowiem m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do kwoty 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 listopada 2022 (M. P. z 2022 r. poz. 1070), świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2.458 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy, wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ww. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej z daty uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Należy podkreślić, iż tego rodzaju stanowisko, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu, jest aktualnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia: 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 702/21; 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 335/21; 24 marca 2021, sygn. akt I OSK 263/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 281/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 15 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1280/22) i pogląd ten podziela również skład orzekający. Wyjaśnić bowiem trzeba, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, iż zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym - na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń, wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał zaś, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK/17, Dz. U. z 2019 r. poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał bowiem orzekł, że: (w pkt I) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; (w pkt II): Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął zaś, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest więc sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Z tej przyczyny w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się zatem, że brak jest argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej wywody należało uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie przy tym z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty - jak słusznie wskazywał Sąd Wojewódzki - organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 2 skargi kasacyjnej). Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Powyższe rozważania należy do naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 79a § 1 k.p.a. (pkt 2 skargi kasacyjnej). Również ten zarzut jest także w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.

Niezasadny zatem okazał się także zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. z uwagi na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona w całości, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego, a także nie przewidują możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych.

Naruszenie przywołanego art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów.

W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.