Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1042/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 16/19 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w O. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia

6 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 16/19, oddalił skargę A Sp. z o.o. w O. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Dolnośląskiej Instytucji Zarządzającej z [...] lutego 2017 r. i umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania w zakresie możliwości istotnego wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy, gdyż pomiędzy poniższymi uchybieniami procesowymi a zaskarżonym wyrokiem zachodzi związek przyczynowy wykazujący realnie istniejącą możliwością innego rozstrzygnięcia, gdyby nie naruszenie przepisów co do:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r. poz. 1307 z poźn. zm.. dalej uzppr z przyjęciem zakresu obowiązywania na okres procedowania Projektu i zawarcia umowy - tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r, Nr 84, poz. 712 z poźn. zm.) poprzez ich bezzasadne zastawanie i art. 25 pkt 1 uzppr w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2, art. 28 ust. 6 uzppr oraz art. 6, 7, 8. 11. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r.. poz. 2096 z poźn. zm., dalej kpa) w związku z Uszczegółowieniem RPO WD w zakresie Działania 5.4 RPO WD 2007-2013 przez ich bezzasadne niezastosowanie i nie uznanie, iż skarżąca w pełni kwalifikowała się do dofinansowania, spełnił warunki programu oraz Projekt wypełniał wymagania co do kwalifikowalności wraz z kwalifikowalnością wydatków, a organ nie przeprowadził poprawnie postępowania kontrolnego, dowodowego w zaufaniu do skarżącego z przeprowadzeniem i wszechstronną oceną wszystkich dowodów – dokonując wykładni i interpretacji przepisów oraz dowodów osobowych i z dokumentów w sposób dowolny, a nie swobodny, nadto dokonując zmiany w warunkach programu poprzez wprowadzenie nowych, nieznanych wczesnej kryteriów i ocen Projektu, co było niedopuszczalne, a nadto prezentując w decyzji stanowisko całkowicie sprzeczne z własnym stanowiskiem zajętym wobec UKS jako instytucji audytowej (dalej lA) co do rozumienia warunków kwalifikowalności Projektu oraz wydatków, oceny pojęcia zakładu lecznictwa uzdrowiskowego oraz zmiany kryterium przedmiotowego na podmiotowe w ocenie skarżącej.

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7a kpa w zw. z art. 81a § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie co do zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącej w zakresie nałożenia na stronę obowiązku w zakresie zwrotu dofinansowania w przypadku wątpliwości co do treści normy prawnej - Zaproszenia i Uszczegółowienia w związku z zapisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 czerwca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r, poz. 651 z poźn. zm., dalej ulu) i ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2013 r. do dnia 21 stycznia 2014 r. tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r.. poz. 217 z poźn. zm. dalej udl) w związku ze stanowiskiem Organu wobec lAz dnia 05.10.2015 r. i z dnia 08.10.2015 r. jego notatki wewnętrznej z dnia [...].12.2015 r, pisma z dnia [...].12.2015 r. (dalej łącznie Komunikaty lub pojedynczo Komunikat) co do tego, iż na etapie Zaproszenia, oceny wniosku z Projektem, podpisania umowy o dofinansowanie i wykonywania umowy nie było najmniejszych wątpliwości co do jasności i niesporności dokumentacji konkursowej co do użytych pojęć i podejścia przedmiotowego w miejsce podejścia podmłotowego dla kwalifikowalności skarżącej, a wykreowanie potrzeb wykładni i wskazanie na wątpliwości co do dokumentacji konkursowej i przepisów nastąpiło dopiero po ostatecznym uwzględnieniu przez Organ stanowiska lAw Decyzji 1,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 kpa i art. 75 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa i 86 kpa, poprzez ich niezastosowanie w zakresie zasad pogłębiania zaufania obywateli z pominięciem zasady bezstronności i równego traktowania stron, przejawiające się w wybiorczej ocenie dowodów osobowych i ich interpretowania z pominięciem innych dowodów osobowych, a zatem obowiązku dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym co do rozumienia dokumentacji konkursowej i zakresu wykładni przepisów prawa z użytymi w ustawach czy dokumentacji pojęciami, a nie jest sprzeczne z prawem i przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, zwłaszcza w sytuacji nie wyjaśnienia przez Organ istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, co Sąd I instancji kontynuował w taki samym zakresie w Wyroku,

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nie wykonanie przez Organ, a następnie przez Sąd I instancji (z braku poprawnego zebrania materiału dowodowego) obowiązku wszechstronnej oceny dowodów w sprawie prowadzące do błędną wykładni podmiotów wykluczonych z naboru, jak i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego (z pominięciem dowodów osobowych, treści wyjaśnień objętych stanowiskiem Organu z Komunikatów), dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i nie wskazaniu w Decyzji, a następnie w Wyroku, jakie to fakty Organ i Sąd I instancji uznał za udowodnione, na których to dowodach się oparł, oraz nie wskazaniu przyczyn, z powodu których dokonał contra legem wykładni w Decyzji najistotniejszej kwestii niniejszej sprawy (ocena prawna), tj. całkowitej zmiany stanowiska Organu co do tego, iż dokonując oceny formalnej i merytorycznej Projektu oraz podpisując Umowę przyjmował zgodnie z treścią Uszczegółowienia (przez siebie opracowanego) i jednoznacznie interpretowanych to, że Projekt skarżącej spełniał wymogi formalne w zakresie kwalifikowalności podmiotowej z uwagi na przedmiotową ocenę wykluczenia przedsiębiorstwa jako zakładu, a nie całego podmiotu,

e. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie oceny twierdzeń oraz zarzutów przedstawionych przez skarżącą w skardze do Sądu I instancji oraz piśmie procesowym poprzez przedstawienie i wyjaśnienie podstaw prawnych będących podstawą rozstrzygnięcia, ograniczając się wyłącznie do powtórzenia argumentacji Organu w zakresie nieprawidłowości z pominięciem pozostałych zarzutów skarżącej w sytuacji, gdy Sąd I instancji był zobligowany do szczegółowej weryfikacji i oceny wszystkich zarzutów poniesionych przez skarżącą oraz do należytego wyjaśnienia podstaw prawnych będących podstawą rozstrzygnięcia, jak i niewłaściwe zastosowanie poprzez wprowadzenie do Wyroku uzasadnienia prawnego ewentualnego, nie przewidzianego przedmiotową normą, nadto samodzielnie przez Sąd I instancji przyjmowanego jako niepodzielane przez Sąd I instancji, co dyskredytuje pewność i jednoznaczność rozstrzygnięcia w sprawie, oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez niesamodzielność uzasadnienia wyroku, skoro treść wyroku opiera się, z nieznanych powodów, na tej samej konstrukcji i tych samych wywodach co wyrok Sądu I instancji w innej sprawie z udziałem skarżącej z dnia [...].11.2019 r, sygn. akt III SA/Wr 17/19;

f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 3 kpa poprzez jego nie zastosowanie i brak oceny nie wyłącznie pracownika Organu prowadzącego postępowanie z uwagi na jawne naruszenie zasady bezstronności i naruszenia wielokrotne podstawowych zasad prawa administracyjnego, zasad postępowania dowodowego, uniemożliwienie w sposób świadomy i celowy dowodzenia stanowiska skarżącej, jak i ochronę Organu.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie co do:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 12 pkt 1 i 2 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm., dalej ufp) w zw. z § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 pkt 6 umowy o dofinansowanie poprzez bezzasadne ich zastosowane i uznanie, iż środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały w ramach Projektu wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub wykorzystane z naruszeniem procedur lub pobrane nienależnie, o których mowa w art. 184 ufp, w szczególności poprzez wewnętrzne wykluczenie się podstawy z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp i art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp, gdyż środki na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich nie mogły być równocześnie wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub wykorzystane z naruszeniem procedur i równocześnie pobrane nienależnie,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 7, art. 60 zdanie wstępne i lit. b, art. 70 ust. 1 lit. b oraz art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 31.07.2006 r.. Nr 210, poz. 25 z późn. zm., dalej Rozporządzenie) w zw. z art. 152 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/206 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 20.12.2013 r. Nr 347 z późn. zm., dalej Rozporządzenie 1) poprzez bezzasadne zastosowanie i uznanie, iż skarżąca naruszyła zasady programu dla dofinansowania Projektu, w tym wypełniła definicję nieprawidłowości przy realizacji Projektu jako wynikającej z działania lub zaniechania skarżącej w następstwie naruszenia przez nią prawa, powodującego szkodę, i ponosi odpowiedzialność za ewentualną nieprawidłowość przy zastosowaniu zasady pewności prawa oraz zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 1, 3 i 10, art. 4 i art. 6 w zw. z art. 15 oraz art. 27 ust. 1 i 3 ulu poprzez niezastosowanie lub błędną wykładnię pojęcia lecznictwa uzdrowiskowego, uzdrowiska i zakład lecznictwa uzdrowiskowego, art. 2 ust. 1 pkt 5 i 8 oraz ust. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1. 3 i 4 udl poprzez niezastosowanie lub błędną wykładnię pojęcia podmiot wykonujący działalność leczniczą i przedsiębiorstwa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 udl oraz częścią II rozdziałem 2.5 Uszczegółowienia w zakresie Działania 5.4 RPO WD 2007-2013 poprzez nie uwzględnienie wyłączenia przedmiotowego a nie podmiotowego w kwalifikacji wnioskodawców, w tym skarżącej, jako beneficjentów programu.

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 100, 103 i 106 udl i art. 27 ust. 1 i 3 ulu oraz art. 8 i 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (teks jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 168, poz. 1186 z późn. zm. w brzmieniu na dzień zawarcia umowy i przystąpienia do konkursu, dalej ukrs) poprzez ich nie uwzględnienie I nie przyjęcie, iż każdy podmiot, w tym Organ, jest związany treścią jawnego i publicznie dostępnego Rejestru Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą (dalej Rejestr) oraz rejestru przedsiębiorców KRS (dalej Rejestr 1), podobnie jak Ewidencja Zakładów i Urządzeń Lecznictwa Uzdrowiskowego (dalej Ewidencja) jest publicznie dostępna, a wpisy w niej nie mają charakteru konstytutywnego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa procesowego, skarżąca kasacyjnie podkreśla, że przedmiotowe zarzuty sprowadzają się do tego, iż Sąd pierwszej instancji skoncentrował się w motywach wyroku na kwestiach związanych z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ignorując całkowicie pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącą spółkę, w tym proceduralne - pomijając je stwierdzeniem, że nie podziela argumentacji skarżącej i przytacza jedynie argumenty organu, jako własne dla rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie ta okoliczność świadczy, iż Sąd pierwszej instancji nie dochował wymogu skonstruowania uzasadnienia zgodnie z wymogiem art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodatkowo strona zarzuca, że Sąd sporządził niemal identyczne uzasadnienie, co do argumentacji prawnej, przytoczenia twierdzeń i zarzutów, budowy toku rozumowania i używania tych samych pojęć jak w wyroku w innej sprawie z udziałem skarżącej, co może świadczyć, że sędziowie sprawozdawcy pracowali nad takim samym rozstrzygnięciem w obu sprawach, które są przecież różne a to – w ocenie strony – łamie standardy sporządzania wyroku, wyrokowania i uzasadnienia (v. str.19-21 skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, iż nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. I OSK 487/08). Co więcej, Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Podkreślić również należy, iż obowiązkiem sądu administracyjnego jest rozpoznanie istoty sprawy i z tej perspektywy należy oceniać zarówno wyczerpujący charakter argumentacji przedstawionej przez sąd pierwszej instancji, jak też jej merytoryczną poprawność (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., II GSK 735/19; wyrok NSA z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 118/19 ). Skoro więc w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji ustalił podstawę faktyczną rozstrzygania oraz rozważył poprawność zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu wyroku, to w pełni zrealizował obowiązek wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z całokształtu rozważań Sądu meriti jasno wynika, z jakich przyczyn nie dopatrzył się nieprawidłowości w postępowaniu przed organem oraz jakimi kryteriami kierował się, uznając, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony. Wskazanie podstawy prawnej podjętego przezeń rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, w świetle formalnych wymogów dotyczących uzasadnienia wyroku oraz okoliczności niniejszej sprawy należało uznać za wystarczające. Warto również dodać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie jest przydatnym instrumentem do kwestionowania stanowiska Sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych ani do podważania poglądów dotyczących innych kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej oraz przedstawioną wykładnią prawa materialnego. Ponadto nie odniesienie się do każdego z argumentów skargi może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy takie mankamenty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wówczas gdy ewentualne uwzględnienie pominiętych kwestii mogłoby doprowadzić do innej treści orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich zaś skutków przypisać nie można. Treść uzasadnienia wyroku jest wykluczona z ochrony własności intelektualnej a zatem nie może być poczytywane, jako uchybienie przepisom ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skorzystanie przez Sąd meriti z argumentacji zawartej w wyrokach innych składów orzekających.

Podniesione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego również nie podważają oceny, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Analiza argumentacji wskazanej na ich poparcie prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwość stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym, że Sąd ten niedostatecznie (a przez to wadliwie) ocenił możliwość odstąpienia od dochodzenia zwrotu należności z uwagi na zasadę pewności prawa i zasadę uzasadnionych oczekiwań w świetle prawa unijnego w związku z orzecznictwem TSUE. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że dokonując wykładni art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w zw. z art. 207 ust.1 pkt 3 ufp WSA pominął jedną z trzech kumulatywnych przesłanek wystąpienia nieprawidłowości mianowicie, że nieprawidłowość wystąpi wówczas, gdy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynika z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, czyli w tym przypadku skarżącej. Według Spółki Sąd pierwszej instancji w ogóle nie przedstawił oceny prawnej i nie dokonał subsumpcji w zakresie wykazania, by uzyskanie finansowania było działaniem lub zaniechaniem skarżącej, skoro cały spór wyniknął wyłącznie ze zmiany stanowiska organu ( zmiana kryteriów konkursowych) i odstąpienia od dokumentacji konkursowej w rozumieniu choćby Komunikatów.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zapisy dotyczące przedmiotowego konkursu były jasne i oczywiste oraz wbrew twierdzeniom skarżącej nie zostały zmienione. Zapisy wyłączeń od udziału w konkursie należało rozumieć w ten sposób, iż wykluczały one wnioskodawców, którzy byli przedsiębiorcami, o których mowa art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej mianowicie prowadzących zakład lecznictwa uzdrowiskowego (sanatorium). Tymczasem skarżąca kasacyjnie taki zakład prowadziła o czym nie poinformowała organu przed podpisaniem w dniu [...] grudnia 2013 r umowy o dofinansowanie projektu. Nie polegało bowiem na prawdzie wystosowane na wezwanie organu oświadczenie Beneficjenta z [...] listopada 2013 r., w którym skarżąca Spółka wskazała, że informacje zawarte w odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego nie uległy zmianie w stosunku do tego, który został złożony na etapie aplikowania to jest według stanu na dzień 1 lipca 2013 r. (oświadczenie zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy) .Tymczasem, na co wskazuje Sąd pierwszej instancji, tego samego dnia tj. 1 lipca 2013 r. uchwałą nr [...] Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników S Spółka z o.o. uchyliło dotychczasową umowę spółki i nadało jej nowe brzmienie. W nowej umowie wskazano na nowe obszary działalności spółki, w tym - działalność szpitali (PKD 86.10.Z.), która – zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności - obejmuje między innymi: działalność prewentoriów, sanatoriów, centrów rehabilitacyjnych i pozostałych placówek medycznych zapewniających pacjentom zakwaterowanie i wyżywienie. Z kolei w dniu 3 lipca 2013 r. zarządzeniem Sądu Rejestrowego dokonano zmian w KRS zgodnie z nową umową spółki. Następnie w dniu 12 sierpnia 2013 r. Beneficjent złożył w siedzibie IZ poprawiony wniosek o dofinansowanie projektu, jednakże do wniosku tego przedstawił odpis z KRS odzwierciedlający stan na dzień 1 lipca 2013 r., a więc zawierający dane, które nie były aktualne. Nota bene Spółka prowadziła już wówczas faktycznie działalność uzdrowiskową w S. Z.. Przedstawione powyżej kalendarium zdarzeń nie było w żaden sposób podważane przez stronę, ma oparcie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy i jednoznacznie wskazuje, że to działania Spółki spowodowały, iż została zawarta z tym podmiotem umowa o dofinansowanie. Złożenie bowiem przez Wnioskodawcę oświadczenia nie odpowiadającego rzeczywistemu stanowi rzeczy odnośnie do charakteru prowadzonej przezeń działalności finalnie doprowadziło do podpisania umowy o dofinansowanie. Konsekwencją powyższego, nierzetelnego i wprowadzającego w błąd działania Beneficjenta jest konieczność uznania za prawidłową ocenę organu, a w ślad za nim Sądu pierwszej instancji, że środki pobrane przez Beneficjenta należy zakwalifikować, jako pobrane nienależnie, z naruszeniem procedur i zasad Programu. Wbrew zarzutowi skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i słusznie uznał, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu. Zgodnie bowiem z mającym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności m.in. za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Na podstawie art. 70 ust. 1 Rozporządzenia 1083/2006, na państwa członkowskie nałożona została z kolei odpowiedzialność za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań: a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 tego rozporządzenia i że funkcjonują skutecznie; b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach (...).

Powołane Rozporządzenie reguluje również procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonują wymaganych korekt finansowych. Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006).

Użyte we wskazanej regulacji pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zaznaczyć przyjdzie, że tak Komisja Europejska, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. W związku z czym za nieprawidłowość uznaje się zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Przepisy unijne regulacjom krajowym pozostawiły natomiast kwestię określenia trybu postępowania w sprawie ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

W krajowym porządku prawnym realizacja programów operacyjnych uregulowana została w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 383, z późn. zm.) zwanej u.z.p.p.r.

Zgodnie z art. 30 tej ustawy warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane określa umowa o dofinansowanie. Wymagania co do zakresu treści takiej umowy ustalone zostały w art. 206 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz.2077.), zgodnie z którym, powinna ona w szczególności określać także warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny (pkt 8). Do zwrotu dofinansowania znajdują też zastosowanie regulacje art. 207 ustawy o finansach publicznych. I tak, przepis art. 207 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 3) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stosownie do art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca lub pośrednicząca wzywa beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Następnie też, po bezskutecznym upływie tego terminu, w myśl art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2.

W zakresie stosowanego w niniejszej sprawie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zauważyć z kolei należy, że choć nie odwołuje się on w sposób wyraźny do pojęcia nieprawidłowości, to nie można go interpretować w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz ustalających zasady zwrotu środków przyznanych z budżetu Unii Europejskiej, w tym w oderwaniu od jednego z podstawowych przepisów w tym zakresie, którym jest art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Dlatego zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych jest uzależnione od wystąpienia zdefiniowanej w prawie unijnym nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Uznać przy tym trzeba, że w ramach takiej nieprawidłowości mieści się między innymi naruszenie procedur obowiązujących w zakresie realizacji projektów finansowanych ze środków europejskich. Zwrotowi podlegać może zatem taki wydatek podjęty z naruszeniem procedury związanej z wykorzystywaniem środków budżetowych, w którego następstwie doszło do nieuzasadnionego finansowania wydatku z budżetu ogólnego w rozumieniu cytowanego przepisu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, a więc gdy naruszenie wynikało z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować chociażby potencjalną szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.

W myśl art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych pod pojęciem procedur, których naruszenie, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2, stanowi podstawę zwrotu dofinansowania, należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Za równoznaczne z naruszeniem tych innych procedur uznać z kolei trzeba także naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi bowiem uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia określonej sprawy. Wobec tego "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Zaznaczyć przy tym należy, że w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r., a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. Umowa o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje natomiast również procedurę realizacji projektu. Procedura ta mieści się w pojęciu z art. 184 ustawy o finansach publicznych, gdyż nadanie mu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych byłoby wyłączone w przypadku naruszenia procedury realizacji projektu, w tym braku jego zrealizowania zgodnie z założeniami umowy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. W tej sprawie słusznie uznano, że Beneficjent naruszył § 10 ust.1 pkt 6 umowy o dofinansowanie; pobrał środki nienależnie oraz, że wystąpiła szkoda dla budżetu Unii. W tej sytuacji trafnie na gruncie tej sprawy uznano, że wystąpiły trzy przesłanki umożliwiające stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art.2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006, co w efekcie spowodowało konieczność ustalenia korekty finansowej i odzyskania pobranych nienależnie kwot. Za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącej kasacyjnie, że niedostatecznie a przez to wadliwie rozważono w tej sprawie kwestię zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku z tym uzupełnieniem, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo formułują trzy przesłanki, które muszą zostać kumulatywnie spełnione, aby można było uznać, że oczekiwania jednostki są uzasadnione i tym samym podlegają ochronie prawnej. Po pierwsze, działanie administracji wywołującej poczucie zaufania u jednostki jest jasne i jednoznaczne. Po drugie, aby oczekiwanie jednostki było wywołane tym działaniem administracji. Po trzecie, aby jednostka postępowała uczciwie i rzetelnie, kierując się aktami administracji lub utrwaloną praktyką. Jak natomiast wykazano na gruncie tej sprawy ostatnia z wymienionych przesłanek nie została spełniona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.