Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2928/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2355/19 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 lipca 2019 r., nr XV/349/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla pkt 5 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2355/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 lipca 2019 r., nr XV/349/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność w części tekstowej zaskarżonej uchwały w: – § 3 pkt 2 uchwały; – § 3 pkt 18 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i utwardzonych dróg rowerowych (...)"; – § 34 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w liniach rozgraniczających (...)"; – § 35 ust. 3 uchwały i odpowiednio w części graficznej uchwały; – § 35 ust. 5 uchwały; – § 38 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi oraz (...)"; – § 58 ust. 2 pkt 3 uchwały; – § 58 ust. 3 uchwały i odpowiednio w części graficznej uchwały (pkt 1), stwierdził nieważność w części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C18.1IG (pkt 2), stwierdził nieważność w części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B19.1I-Kp (pkt 3), zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4) i w pozostałej części skargę oddalił (pkt 5).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Mazowiecki złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie:

– art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 4 pkt 3, § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie MI"), art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. f tiret pierwsze zarządzenia nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012 r. poz. 4195, dalej: "zarządzenie nr 9") przez brak zachowania minimum 60 % powierzchni biologicznie czynnej, bilansowanej w skali strefy F otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie";

– art. 4 ust. 1, art. 15 ust, 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia MI, w zw. z uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r., (z późn. zm.) w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (dalej: "Studium") przez brak zachowania zgodności w zakresie przeznaczenia terenów oraz poprzez brak zachowania minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenów znajdujących się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym w Studium symbolem ZP1;

– art. 4 ust. 1, art. 15 ust 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia MI, w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 1, art. 2, art. 4 pkt 11a, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez brak jednoznacznych ustaleń w zakresie określenia komunikacji rowerowej, w odniesieniu do dróg rowerowych oraz poprzez brak powiązania w tym zakresie części tekstowej z częścią graficzną uchwały;

– art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9, § 7 pkt 7, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia MI przez brak jednoznacznych ustaleń w zakresie określenia układu komunikacyjnego, w odniesieniu do dróg wewnętrznych oraz przez brak powiązania w tym zakresie części tekstowej z częścią graficzną uchwały;

– art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 i pkt 11 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 i pkt 10 rozporządzenia MI przez wykroczenie poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

– art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia MI przez wykroczenie poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, w zw. z art. 7 i art. 7a ustawy o drogach publicznych;

– art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia MI w zakresie braku jednoznacznego określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami C18.1IG i B19.1I-Kp.

Wobec powyższego Wojewoda Mazowiecki wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zakresie ustaleń:

– § 3 pkt 2 uchwały;

– § 3 pkt 18 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i utwardzonych dróg rowerowych (...)";

– § 34 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w liniach rozgraniczających (...)";

– § 35 ust. 3 uchwały;

– § 35 ust. 5 uchwały;

– § 38 ust. 2 pkt 3 .uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) W uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi oraz (...)";

– § 58 ust. 2 pkt 3 uchwały;

– § 58 ust. 3 uchwały;

– części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem C18.1IG;

– części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B19.1I-Kp;

– części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie F otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie";

a także o zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu Wojewoda przedstawił szczegółową argumentację odnoszącą się do poszczególnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej w części wskazanej przez skarżącego, dotyczącej:

– § 3 pkt 2 uchwały;

– § 3 pkt 18 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) i utwardzonych dróg rowerowych (...)";

– § 35 ust. 3 uchwały;

– § 35 ust. 5 uchwały;

– § 58 ust. 3 uchwały;

– § 58 ust. 3 uchwały;

– części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie F otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie".

Natomiast Rada podniosła (Ad.4 odpowiedzi na skargę), że Wojewoda słusznie:

– kwestionuje § 34 pkt 3 uchwały w zakresie sformułowania "(...) w liniach rozgraniczających (...)";

– wskazuje, że na terenach Cl8.1IG i BI9.1I-Kp omyłkowo nie wskazano wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnego procentu zabudowy;

– wskazuje, że w ustaleniach dot. sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania urządzania i użytkowania terenu w § 38 ust. 2 pkt 3 uchwały zawarto omyłkowo sformułowanie: " (...) W uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi (...)";

– wskazuje, że w § 58 ust. 2 pkt 3 zawarto omyłkowo sformułowanie: "dopuszcza się przekształcenie dróg wewnętrznych w drogi publiczne za zgodą właścicieli" gdyż zaliczenie do kategorii dróg gminnych, w istocie, następuje w drodze odrębnej uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę w części za zasadną, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady m.st. Warszawy, w zakresie wskazanym w zaskarżonym wyroku.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że uchwała Nr LXXXIV/2860/2006 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Czerniakowa Południowego, Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła w dniu 26 października 2006 r., zatem zasady i tryb sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, na co zwrócił uwagę Wojewoda, zostały oparte o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące przed nowelizacją ustawy z dnia 21 października 2010 r. Zgodnie z treścią ówcześnie obowiązującego przepisu art. 28 u.p.z.p.: "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Oznacza to, że do stwierdzenia nieważności ww. uchwały wystarczy samo naruszenie przewidzianych powołaną ustawą zasad ich podejmowania.

Dokonując oceny podniesionych w skardze zarzutów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie za wyjątkiem zarzutu odnoszącego się do nieważności postanowień planu zarówno w części tekstowej jak i graficznej dotyczących obszarów objętych strefą F otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie".

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów skutkujących wyeliminowaniem tej części planu. Z zarządzenia nr 9 wynika, że w strefie otuliny "F", powierzchnia biologicznie czynna określona została na poziomie 60 % i zdefiniowana została jako powierzchnia terenu "wolna od jakichkolwiek sztucznych nawierzchni utrudniających wsiąkanie wody w grunt", a zatem także dróg, które stanowią sztuczną nawierzchnię, są utwardzone, utrudniają wsiąkanie wody w grunt. Celem zgodności z obowiązującym dla tego obszaru Studium, każda jednostka urbanistyczna poza terenami komunikacyjnymi, wchodząca w skład strefy "F" miała wyznaczony wskaźnik PBC na poziomie 60%. W podnoszonych przez stronę skarżącą okolicznościach a dotyczących wyliczenia kwestionowanego (zbilansowanego) wskaźnika na poziomie 57,85%, w sytuacji koniecznego zachowania poziomu co najmniej 60% PBC, zdaniem Sądu, nie można mówić o naruszeniu prawa. Trzeba bowiem obowiązujące przepisy i w ich oparciu, wprowadzane do obrotu prawnego analizowane ustalenia, traktować systemowo, a nie odnosić się do nich wyłącznie literalnie. Sąd podniósł, że zarówno Studium, jak i zarządzenie nr 9, wskazują konkretną dla tego terenu wartość wskaźnika PBC w wysokości 60%. Jednak należy mieć na uwadze, że granice stref ochronnych wokół Jeziorka Czerniakowskiego zarówno w Studium jak i w zarządzeniu nr 9, co ma wpływ na dokonanie dokładnych pomiarów, naniesione są orientacyjnie, gdyż nie są wyznaczone geodezyjnie, jak również nie mają dokładnego opisu ich przebiegu. Według Sądu skala sporządzania części graficznej ww. zarządzenia oraz Studium uniemożliwia dokonanie stuprocentowo dokładnych wyliczeń arytmetycznych. Stąd też rozbieżność w dokonanych przez skarżącego Wojewodę i organ planistyczny wyliczeniach arytmetycznych, odnoszących się do powierzchni biologicznie czynnej, w zakresie wyłącznie 2,15%, zawiera się w "marginesie błędu" i nie może stanowić, jak wyżej Sąd przyjął, o naruszeniu ww. przepisów prawa. Sąd wziął też pod uwagę wyjaśnienia organu, że celem weryfikacji pracownicy Biura Architektury i Planowania Przestrzennego dokonali ponownie sprawdzenia i wyliczeń, na podstawie jedynego materiału źródłowego jakim dysponowali tj. rysunku uchwalonego planu miejscowego, naniesionego na podkład geodezyjny w skali 1:1000, za pomocą nie warstw rastrowych jak dotychczas, które, jak wskazał organ, obarczone są dużym błędem z uwagi na nieprecyzyjną skalę, ale na podstawie map wektorowych, których pomiar jest bardziej precyzyjny, i zgodnie z którymi wyliczone wartości przekraczały 60% kwestionowanej PBC.

Powyższe, jak podkreślił Sąd, odnosi się także do terenu ZP1, znajdującego się w strefie otuliny "F". Obszar ten, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie został pomniejszony, a jedynie zostały dookreślone jego granice przez nieznaczne przesunięcia (w obie strony) z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań. W centralnej części planu miejscowego (dla którego w Studium wyznaczono pas zieleni oznaczonego symbolem ZP1) wyznaczono teren A14.9IH/ZP, dla którego ustalono jako przeznaczenie podstawowe – zieleń urządzoną – zieleń parkową oraz zbiorniki retencyjne.

Granice obszaru ZP1 ze Studium zostały uszczegółowione w planie miejscowym poprzez zwiększenie powierzchni terenów zieleni w jego północnej i południowej części, co pozwoliło zachować kształt istniejącej tam zabudowy wielorodzinnej. Uwzględniono bowiem uprzednio zrealizowanie już osiedla zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi o pozwoleniu na budowę. Sąd zwrócił również uwagę, że ze Studium (rozdz. XII Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów, pkt. 2 str. 110 tekstu Studium) wynika, iż zasięgi poszczególnych wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je w nich uszczegóławiać. W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu planem postanowień Studium w zakresie przeznaczenia terenów objętych symbolem w Studium ZP1. Z rysunku planu wynika, że jednostka terenowa oznaczona w Studium symbolem ZP1 stanowi w planie miejscowym tereny oznaczone symbolami:

– A13.5ZP – teren przeznaczony pod zieleń parkową;

– A14.9IH/ZP – teren przeznaczony pod zieleń parkową i urządzenia wodne;

– A15.3ZPW – teren przeznaczony pod wewnętrzną zieleń parkową; co do których zachowano wskaźnik PBC na poziomie 90 % (odpowiednio: § 51 ust.3 pkt 2 lit. a, § 52 ust 1 pkt 2 lit. a i § 53 ust.3 pkt 2 lit. a) oraz

– A1.1MW, A1.2MW, A1.3MW, A1.4MW i A1.5MW – tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ze wskaźnikiem PBC 60 % (§ 40 ust.1 pkt 2 lit. a).

W tym ostatnim obszarze była już wcześniej realizowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem wprowadzenie planem kontynuacji tego rodzaju zagospodarowania przestrzennego nie burzy harmonii obszaru jak również stan ten nie powoduje, że przy przewidzianych planem dla tego obszaru parametrach zabudowy, w tym wskaźnika PBC na poziomie 60%, aby taka zabudowa, przy takim aktualnie już występującym zainwestowaniu tego obszaru, mogła być tam kontynuowana.

Z powyższego Sąd wywiódł, że zarzut kwestionujący ww. ustalenia miejscowego planu Czerniakowa Południowego nie jest zasadny, gdyż są one zgodne z zarządzeniem nr 9 w zakresie utrzymania odpowiednich wskaźników powierzchni biologicznie czynnej jak i odpowiednich ustaleń Studium.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w zakresie pkt. 5 sentencji wyroku, tj. w części dotyczącej tiret 11 skargi zwykłej Wojewody Mazowieckiego, w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie F otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie".

Wyrokowi zarzucono:

1. zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia:

a. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm., dalej: "p.u.s.a."), art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm., dalej: "ustawa o z.p.") przez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi oraz przyjęcia za podstawę do orzekania dwóch różnych reżimów prawnych tj. zarówno przepisów ustawy o z.p., jak i przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 i 1378, w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz.U. Nr 130, poz. 871, dalej: "u.p.z.p."), w tym jej art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 28 ust. 1;

b. art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. f tiret pierwsze, § 9 ust. 2 oraz załącznika nr 11 zarządzenia nr 9 przez orzekanie, a w jego następstwie sformułowanie uzasadnienia wyroku Sądu, na podstawie twierdzeń tylko jednej ze stron, wraz z ich bezpośrednim przytaczaniem w uzasadnieniu wyroku, bez ich jakiejkolwiek weryfikacji z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, a także bez jakiegokolwiek ustosunkowania się, bądź też nawet próby rozważenia zarzutów zawartych w skardze, pismach procesowych a także załącznikach do protokołu z rozprawy złożonych przez organ nadzoru; powyższe prowadziło do błędnego uznania, iż granice poszczególnych stref otuliny, w tym strefy F, zostały wyznaczone jedynie w sposób orientacyjny co uniemożliwia ich przeniesienie do inkryminowanego planu miejscowego, a także jednoznaczne zbilansowanie wymaganej na 60% powierzchni biologicznie czynnej w ramach całej strefy "F"; powyższe prowadziło także do równoczesnego uznania, że brak zachowania 2,15% powierzchni biologicznie czynnej (PBC) liczonego z terenami dróg, mieści się w "marginesie błędu", a także, iż dochowano wymogom 60% PBC liczonymi w ramach całej strefy "F";

c. art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. f tiret pierwsze, § 9 ust. 2 oraz załącznika nr 11 zarządzenia nr 9 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez sporządzenie wyroku z którego nie wynika, jakie są powody oddalenia skargi, tj. z uzasadnienia wyroku wynika, że z jednej strony Sąd przyjął konieczność bilansowania wszystkich terenów wchodzących w skład strefy F, w tym także dróg, a pomimo tego, że przy takim bilansowaniu nie zachowano wymaganego wskaźnika PBC oddalił skargę, czy też uznał, że dróg nie wlicza się do takiego bilansowania, a tym samym uznał, że można wyłączyć część terenów z ostatecznych wyników bilansu;

d. art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. f tiret pierwsze, § 9 ust. 2 oraz załącznika nr 11 zarządzenia nr 9 przez brak przeprowadzenia własnej kontroli przedmiotowej uchwały, pod kątem zgodności z przepisami prawa w zakresie konieczności zastosowania przepisów ww. zarządzenia i uznania, iż możliwe jest własne definiowanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a także zastosowanie odstępstw od sposobu liczenia, a także minimalnego wskaźnika określonego w ww. zarządzeniu;

e. art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. f tiret pierwsze, § 9 ust. 2 oraz załącznika nr 11 zarządzenia nr 9 przez brak przeprowadzenia własnej kontroli przedmiotowej uchwały, pod kątem zgodności z przepisami prawa i uznanie, iż wykładnia systemowa ww. przepisów prowadzi do uznania, że można w planie miejscowym dokonać własnej interpretacji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, przez dokonanie modyfikacji tegoż pojęcia, a także zastosować odstępstwa od sposobu liczenia minimalnego wskaźnika PBC, w sytuacji braku jakiegokolwiek uzasadnienia, a także wyjaśnienia na czym według Sądu polegać ma zastosowanie przedmiotowej wykładni w tym przypadku; zastosowanie wykładani systemowej winno zostać wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku, czego nie uczyniono; ponadto stosując wykładnię systemową i funkcjonalną Sąd I instancji winien dojść do wniosku, że konieczne jest zbilansowanie wszystkich terenów wchodzących w skład strefy F Jeziorka Czerniakowskiego, zaś z punktu widzenia jego ochrony bez znaczenia jest czy powierzchnia ta jest na terenach o takim czy innym przeznaczeniu; ważne jest by była zachowana odpowiednia powierzchnia, która odpowiadać będzie za odpowiedni stopień zasilenia wód opadowych;

f. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia MI, w związku z orzekaniem na podstawie kryteriów pozaprawnych; Sąd I instancji zamiast ocenić czy ustalenia planu miejscowego są zgodne z ustaleniami obowiązującego Studium dokonywał oceny na podstawie takich kryteriów jak: "harmonia zabudowy", czy też "kontynuacja zabudowy", a więc na podstawie kryteriów o czysto subiektywnym charakterze,

przy czym wszystkie ww. zarzuty miały istotny wpływ na wynik postępowania bowiem doprowadziły do oddalenia skargi zamiast do stwierdzenia nieważności ww. uchwały we wnioskowanej części.

2. Zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a. art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p. przez ich błędne zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosowania winny znaleźć przepisy u.p.z.p.;

b. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 3, § 4 pkt 6 rozporządzenia MI w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. f tiret pierwsze zarządzenia nr 9 przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że w skarżonym planie miejscowym, dla terenów znajdujących się w strefie F otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" zachowano minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej, bilansowanej w skali tej strefy;

c. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 3, § 4 pkt 6 rozporządzenia MI w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. f tiret pierwsze zarządzenia nr 9 przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że istnieje możliwość określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie mniejszym niż minimalny określony na poziomie 60 % powierzchni biologicznie czynnej, bilansowanej w skali tej strefy, określony w uzasadnieniu wyroku mianem "marginesu błędu";

d. art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 19 ust. 6 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm.) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. f tiret pierwsze zarządzenia nr 9 przez ich niezastosowanie, co prowadziło do uznania, że istnieje możliwość określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie mniejszym niż minimalny określony na poziomie 60% powierzchni biologicznie czynnej, bilansowanej w skali tej strefy, określony w uzasadnieniu wyroku mianem "marginesu błędu";

e. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 3, § 4 pkt 6 rozporządzenia MI w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. f tiret pierwsze zarządzenia nr 9 przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że bilansowanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej może odbywać się z pominięciem terenów dróg;

f. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 3, § 4 pkt 6 rozporządzenia MI w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. f tiret pierwsze oraz § 9 ust. 2 zarządzenia nr 9 przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że granice strefy F otuliny rezerwatu zostały wyznaczone jedynie orientacyjne i tym samym brak jest możliwości jednoznacznego wyliczenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej bilansowanego w ramach całej strefy "F";

g. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia MI w zw. z uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r., (z późn. zm.) w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zwanego dalej "Studium", przez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że dla terenów znajdujących się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym w Studium symbolem ZP1, zachowano zgodność w zakresie przeznaczenia terenów oraz zachowano minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej.

Na podstawie powyższych zarzutów, na zasadzie art. 181 § 1, art. 188, art. 185 § 1 i art. 203 p.p.s.a., wniesiono o:

1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

2. Uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2355/19, w części dotyczącej pkt 5 sentencji wyroku, tj. w zakresie, w jakim Sąd I instancji oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego wnosząc o jednoczesne stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie F otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie".

3. Opcjonalnie, w przypadku oddalenia wniosku, o którym mowa w pkt 2, uchylenie pkt 5 zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2355/19 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie.

4. Zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła, na podstawie art. 179 p.p.s.a. o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o przeprowadzenie rozprawy, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu Rada odniosła się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, nadto wskazując, że wypracowanie rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne w obrębie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Czerniakowa Południowego wiązało się nie tylko z obszarem położonym w strefie "F", ale także z pozostałą częścią tego obszaru. Pozostawienie tych terenów bez obowiązującego planu miejscowego skutkowałoby wzmożonym procesem inwestycyjnym rozwijanym się w oparciu o jednostkowo i niezależnie od siebie wydawane decyzje o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż (z przyczyn wskazanych poniżej) nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły zostać uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna, a co za tym idzie sformułowane w niej zarzuty, dotyczą części wyroku Sądu I instancji, a mianowicie pkt 5, w którym Sąd oddala skargę, nie stwierdzając tym samym nieważności części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie F otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie".

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że bezspornie błędne przywołanie w zaskarżonym wyroku art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (s. 15 uzasadnienia) dotyczyło uwzględnienia przepisów zarządzenia nr 9 przy sporządzaniu i uchwalaniu planu obejmującego obszar rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie". Zatem podzielając stanowisko skarżącego kasacyjnie, że przyjęcie za podstawę do orzekania wymienionych powyżej przepisów stanowi naruszenie prawa, to jednak należało uznać, że naruszenie to samo w sobie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Trzeba bowiem mieć na względzie to, że również z przepisów u.p.z.p., które mają zastosowanie w niniejszej sprawie, wynika obowiązek uwzględniania przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego przepisów szczególnych obowiązujących na obszarze, który ma być objęty ustaleniami tego planu, a także obowiązek uzgadniania projektu planu z organami wymienionymi w u.p.z.p. oraz organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych.

Dalece poważniejsza wadliwość zaskarżonego wyroku wynika z semantycznej niespójności tej części uzasadnienia, która odnosi się do oceny ustaleń zaskarżonego planu w zakresie terenów znajdujących się w strefie F otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" (s. 21-23). Dodatkowo inne wskazane w skardze kasacyjnej niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku, których istnienie dostrzega też Naczelny Sąd Administracyjny, uniemożliwiają pełną weryfikację trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej, poza kwestią wskazanego powyżej błędnego odwoływania się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pozostają ze sobą w integralnym związku, albowiem koncentrują się wokół zachowania dla terenów znajdujących się w strefie F zaskarżonego planu minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej, bilansowanej w skali całe strefy. W konsekwencji od zachowania bądź niezachowania w tej części planu wymienionego wyżej wymogu zależy ocena prawidłowości zaskarżonego wyroku i tym samym słuszności bądź niesłuszności zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej. Ocenę tę w znacznym stopniu ogranicza niejasna i niepełna argumentacja rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji. Z jednej bowiem strony Sąd przyjmuje, że w zaskarżonej uchwale zachowano minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej dla terenów znajdujących się w strefie F, z drugiej zaś wskazuje na okoliczności usprawiedliwiające niezachowanie tego minimum.

Odnosząc się do wyliczeń skarżącego kasacyjnie, z których wynika, że powierzchnia biologicznie czynna dla terenów znajdujących się w strefie F wynosi 57,85%, Sąd wskazuje że powyższy wniosek jest rezultatem literalnego traktowania zarządzenia nr 9 oraz ustaleń Studium. Przepisy zarządzenia nr 9 oraz ustalenia Studium powinny być – zdaniem Sądu – traktowane systemowo, przy czym Sąd nie wyjaśnia, w jaki sposób za sprawą systemowego traktowania powyższych aktów można uznać, że zachowana w strefie F powierzchnia biologicznie czynna wynosi minimum 60% tego terenu.

Wątpliwości w odniesieniu do podstaw twierdzenia Sądu co do zachowania minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej dla terenów znajdujących się w strefie F, pogłębia uznanie granic stref ochronnych wokół Jeziorka Czerniakowskiego wytyczonych w zarządzeniu nr 9 oraz w Studium za naniesione orientacyjnie oraz przyjęcie, że nieprecyzyjne zapisy części graficznych wymienionych aktów nie dają możliwości dokonania 100 procentowo dokładnych wyliczeń arytmetycznych. Ponadto przyjęcie, że rozbieżność we wskazaniach skarżącego kasacyjnie i Rady m.st. Warszawy co do zachowanej powierzchni biologicznie czynnej w zakresie 2,15% zawiera się w "marginesie błędu", zdaje się świadczyć o uznaniu wyliczeń skarżącego kasacyjnie za poprawne. To zaś rodzi kolejne wątpliwości, których treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie rozwiewa. Mianowicie, czy w związku z powyższym Sąd dopuszcza, że wyliczenie, z którego wynika że w strefie F zachowano 57,85% powierzchni biologicznie czynnej daje podstawy do uznania wypełnienia wymogu zachowania minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej na tym terenie. Jeżeli tak, to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje wskazania podstawy prawnej uznania, że zachowanie 57,85% powierzchni biologicznie czynnej zawiera się w "marginesie błędu" i może być traktowane jako zachowanie minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej.

W pozostałym zakresie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji, przyjmując stanowisko prezentowane przez Radę za własne, o czym świadczy ich bezpośrednie przytaczanie, konfrontował je z pismami i towarzyszącą im dokumentacją, przedstawianymi przez skarżącego kasacyjnie, których treść prowadzi do przeciwnych wniosków wobec tez formułowanych przez Radę. To z kolei nie pozwala na weryfikację poprawności przyjętego przez Sąd stanowiska.

Wobec powyższego zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak bowiem wynika z wielokrotnie przywoływanego w orzecznictwie stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (II OSK 1485/11, LEX nr 1367293), które podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie: "Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli." Brak możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia może wynikać m.in. z tego, że zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna, lakoniczna, czy też nielogiczna (por. wyrok NSA z 12.04.2022 r., II OSK 1197/21, LEX nr 3341249).

Lakoniczność i niespójność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w części w której Sąd I instancji dokonuje weryfikacji ustaleń planu miejscowego w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie F otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" nie daje wystarczających podstaw do oceny trafności rozstrzygnięcia w tym zakresie, a co za tym idzie również i zasadności zarzutów ujętych w skardze kasacyjnej, czyniąc tę ocenę przedwczesną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni uwagi zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. zważywszy, że głównym powodem uchylenia zaskarżonego wyroku okazało się naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., uniemożliwiające pełną ocenę zasadności zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej.