Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 674/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi L. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo-Akcyjna w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2023 r., o numerze [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej L. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo-Akcyjna w [...] kwotę 4.793 (cztery tysiące siedemset dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] kwietnia 2023 r. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) oraz art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.)- dalej: "u.p.d.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] lutego 2023 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na spółkę L. Sp. z o.o. S.K.A. (dalej jako: Skarżąca) za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. W., działka geodezyjna nr [...], obręb ewidencyjny nr [...]). Powyższe decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy:

W związku z decyzją SKO w T. z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...] Prezydent Miasta T., po ponownym rozpatrzeniu sprawy działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 22 ust. 1, art. 40 ust. 1, ust. 11 i ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 4 oraz 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1264), § 1 pkt 1 uchwały 720 Rady Miasta T. z dnia [...] października 2020 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych wysokości stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego w T. wraz z załącznikiem nr 1 do ww. uchwały (Dz. Urz. Woj. [...] z 2020 r. poz. 5135) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz upoważnienia Prezydenta Miasta T. z dnia 1 sierpnia 2022 r. [...] w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. do załatwienia spraw z zakresu zadań zarządcy drogi, wskazanych w ustawie o drogach publicznych, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, decyzją Nr [...], wydaną z upoważnienia przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...] nałożył administracyjną karę pieniężną na spółkę L. Sp. z o.o. S.K.A. za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. W. działka geod. nr [...] obręb ewid. nr [...] ) w wysokości: [...] zł. Organ I instancji karę wyliczył w następujący sposób: 112 m2 x 7,00 zł x 5 dni x 10 = [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] .10.2022 r. przedstawiciele Miejskiego Zarządu Dróg w T. dokonali wizji w terenie i ustalili, że Skarżąca zajęła pas drogowy ulicy W. w T. położonej w ciągu drogi krajowej nr [...] (działka geod. nr [...], obręb ewid. nr [...]) o łącznej pow. 112 m2 bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Kontrolujący czynności udokumentowali dokumentacją fotograficzną. Sporządzili notatkę służbową, w której wskazali zajęte części pasa drogowego oraz powierzchnię terenu zajmowanego bez wymaganego zezwolenia.

Organ I instancji również w dniu [...] .10.2022 r. wszczął postępowanie, a następnie zawiadomił stronę o braku wymaganego zezwolenia na zajecie pasa drogowego w trakcie prowadzonych robót.

W dniu [...] .10.2022 r. Skarżąca wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym w przedmiotowej lokalizacji z terminem od [...] .10.2022 r. do [...] .11.2022 r. Organ wskazał, że na tej podstawie wyliczono, że zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia dokonano od [...].10. do [...].10.2022 r. (5 dni). Zarządca drogi, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wymierzył Skarżącej w drodze decyzji administracyjną karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy.

Organ podkreślił, że [...] sierpnia 2021 r. Spółka (działająca za pośrednictwem pełnomocnika) wystąpiła o wyrażenie zgody na lokalizację kanalizacji sanitarnej dla potrzeb rozbudowy C. na obszarze działek o nr [...] i [...] obręb [...]. Miejski Zarząd Dróg w T. [...] sierpnia 2021 r. wydał decyzję zezwalającą na lokalizację przyłączy ([...]) na zasadach w niej określonych. Zdaniem organu I instancji, strona była świadoma co do obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ponieważ w ust. 14 ww. decyzji organ pouczył Spółkę o konieczności uzyskania w Miejskim Zarządzie Dróg zgody na zajęcie pasa drogowego, dotyczące prowadzenia robót w pasie drogowym i na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia na zasadach w niej określonych. Ponadto organ I instancji odniósł się do umowy nr [...] o szczegółowych warunkach przebudowy ul. W. w związku z realizacją inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego zawartej w T. dnia [...].09.2020 r. pomiędzy Gminą Miasta - Miejskim Zarządem Dróg (dalej MZD, Organ) a spółką L. Sp. z o.o. (dalej: Inwestor, Spółka). Organ wskazał, że dotyczyła ona przebudowy układu komunikacyjnego związanego z funkcjonowaniem ww. inwestycji. Regulacja zawarta w § 2 ust. 2 powyższej umowy wskazuje: "MZD zobowiązuje się udostępnić Inwestorowi nieodpłatnie nieruchomości (lub ich części) niezbędne do zrealizowania inwestycji drogowej, tj. części działki nr [...], obr. [...] w T., wyznaczoną zgodnie z § 1 ust. 4 (tj. zgodnie z zakresem obszarowym inwestycji określonym na planie sytuacyjnym, stanowiącym integralną część ww. umowy jako Załącznik nr 1).

Zdaniem organu, nieodpłatne udostępnienie Inwestorowi części działki nr [...] obr. [...] w T., o czym stanowi § 2 ust. 2 powyższej umowy, było ściśle związane ze zrealizowaniem inwestycji drogowej, a ponadto ograniczone obszarowo do zakresu ujętego na planie sytuacyjnym wskazanym w załączniku graficznym nr 1 do umowy. Szczegółowy zakres inwestycji drogowych został również określony w projekcie budowlanym uzgodnionym z MZD - co wynikało wprost z zapisu § 1 ust. 2 ww. umowy. Organ wyjaśnił, że umowa nr [...] zawarta w dniu [...] .09.2020 r. pomiędzy Gminą Miasta T. – MZD w T. a Spółką nie została zaś zawarta w oparciu o art. 22, lecz w oparciu o art. 16 ust. 2 (co wskazano już wprost w preambule umowy) i była ściśle związana z koniecznością przebudowy układu komunikacyjnego, określając szczegółowe warunki inwestycji drogowych. Organ stwierdził, że nie zachodziła okoliczność wyłączająca uzyskanie zezwolenia, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Organ I instancji po przeprowadzeniu analizy ustalonego stanu faktycznego sprawy pod kątem ewentualnego zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 kpa uznał, że w sprawie brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej ze względu na znikomość wagi naruszenia prawa. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony.

W ocenie organu I instancji nie doszło także do spełnienia warunku odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na sytuację, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 2 kpa (nie doszło bowiem do uprzedniego prawomocnego ukarania Strony w odrębnym postępowaniu), czy też ze względu na działanie siły wyższej (art. 189e k.p.a.). Zdaniem organu, w sprawie nie mógł zostać zastosowany § 2 art. 189f k.p.a.

Od powyższej decyzji organu I instancji Skarżąca, działając przez poprzez pełnomocnika, złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz prawa materialnego. W szczególności Skarżąca wskazała na zawartą z Miejskim Zarządem Dróg umowę użyczenia, pozwalającą na zajęcie pasa drogowego. Odwołująca uważa, że była uprawniona do tego zajęcia, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W odwołaniu Strona zakwestionowała w ogóle okoliczność, że dokonała zajęcia pasa. Podniosła brak ustalenia, na czym miało polegać to zajęcie oraz, że zaniechano ustalenia faktycznej powierzchni tego zajęcia. W razie zaś nieuwzględnienia powyższej argumentacji pełnomocnik Strony podniósł, że Organ I instancji niezasadnie zaniechał zastosowania art. 189 f § 1 pkt 1 Kpa tj. zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary, pomimo, że waga (ewentualnego) naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała (ewentualnego) naruszenia prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie uwzględniło odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu odwoławczego, ustalenia poczynione przez organ I instancji, co do zajęcia fragmentu pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. B. działka geod. nr [...] obręb ewid. nr [...]) nie budzą wątpliwości, ponieważ w aktach sprawy znajduje się na tę okoliczność notatka służbowa oraz dokumentacja fotograficzna. Celem prowadzonych robót była budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Po wszczęciu postępowania w sprawie Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów ani argumentacji świadczącej o tym, że we wskazanym okresie to inny podmiot dokonał zajęcia przedmiotowego odcinka pasa drogowego. Co więcej, ze znajdujących się w aktach sprawy wydruków korespondencji prowadzonej w formie elektronicznej pomiędzy MZD a przedstawicielem Spółki wynika, że co najwyżej Spółka podejmowała próbę przekonania organu I instancji, że uprawnienie do zajęcia pasa drogowego wynikało z umowy nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że Prezydent decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] wyraził Spółce zgodę na lokalizację projektowanych przyłączy kanalizacji sanitarnej i deszczowej na wskazanym obszarze. W decyzji tej (pkt 14) zaznaczono przy tym, że "przed przystąpieniem do robót należy uzyskać (...) zgodę na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót, w pasie drogowym i na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia". W ustalonym okresie Spółka nie legitymowała się stosownym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego wydanym w formie decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu odwoławczego, brak także podstaw do uznania, że to inny podmiot dokonał faktycznie zajęcia wskazanego odcinka pasa drogowego. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującej się, że uprawnienie do prowadzenia prac na wskazanym obszarze wynikało już z wcześniej zawartej z MZD w T. umowy nr [...] z dnia [...] września 2020 r.

Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zastosować trybu z art. 189 f Kpa, ponieważ w niniejszym przypadku charakter naruszenia prawa przez Spółkę nie miał związku z ochroną wyższych lub równorzędnych wartości niż wartości chronione przez naruszone przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym czy ważnym interesie strony. Kolegium przyznało rację organowi I instancji, że Strona jest dużym przedsiębiorcą, od wielu lat działającym na rynku i taki podmiot musi orientować się w obowiązujących przepisach prawa i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami.

Kolegium wskazało, że ustalona powierzchnia zajęcia tj. [...] m2, była na tyle duża, że nie pozostawała bez wpływu na ruch pieszych oraz rowerzystów, który w tym miejscu jest duży. Samowolne zajęcie tego odcinka stwarzało zatem realne niebezpieczeństwo zagrożenia w ruchu drogowym. Zdaniem organu odwoławczego, nie można w ustalonych okolicznościach sprawy (obszar zajęcia, miejsce zajęcia, czas zajęcia) mówić o znikomości naruszenia prawa, nie można zatem zastosować instytucji zapisanej w art. 189 f § 1 pkt. 1 Kpa tj. odstąpić od nałożenia kary, ze względu na brak ziszczenia się przesłanki znikomej wagi stwierdzonego naruszenia prawa.

Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak sprawy [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...].02.2023 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, tj. naruszenie art. 28 Kpa, co spowodowało wystąpienie przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, a to sytuacji, w której została ona skierowana do Skarżącej, która nie dokonała faktycznego zajęcia pasa drogowego (o ile takie zajęcie miało w rzeczywistości miejsce), czyli skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania administracyjnego;

2) stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której nie podjął on wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpująco zebrał on i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co przejawiało się:

- brakiem ustalenia, jaki podmiot faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego;

- brakiem ustalenia, na czym konkretnie zajęcie pasa drogowego polegało;

- niepodjęciem czynności zmierzających do wyjaśnienia, jaka była faktycznie powierzchnia zajęcia pasa drogowego, co także doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której organ ten przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów i bezpodstawnie nałożył administracyjną karę pieniężną na Skarżącą;

3) stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 Kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której organ pierwszej instancji niewłaściwe powołał podstawę prawną swojej decyzji, tj. powołał jedynie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 4 ustawy z o drogach publicznych, podczas gdy art. 40 ust. 4 tej ustawy odsyła do jej art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4, zaś organ pierwszej instancji nie powołał się na żaden ze wskazanych punktów przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przez co nie wskazał podstawy nałożenia i obliczenia kary, co mogło sprawić, że nałożenie kary na Skarżącą było niezasadne, ewentualnie kara mogłaby być nałożona w niższej wysokości;

4) stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której organ ten uzasadnił swoją decyzję - w zakresie zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 4u.d.p. - w sposób powierzchowny, bez odwołania do przesłanek wskazanych w art. 40 ust. 2 pkt 1 lub 4 ww. ustawy oraz bez wytłumaczenia, z jakiego powodu organ uznał, że zajęcie pasa nastąpiło w celu prowadzenia robót oraz w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której organ ten uzasadnił swoją decyzję - w zakresie podstawy faktycznej - w sposób zbyt ogólnikowy, bez bliższego wykazania, dlaczego organ uznał, że to Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego, w jaki sposób ustalona została przyjęta przez organ zajęta powierzchnia pasa drogowego stanowiąca podstawę do wyliczenia kary pieniężnej i na czym zajęcie miało polegać, co w konsekwencji oznacza, iż postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz nie zrealizowano założeń wynikających z zasady przekonywania, jako że Skarżącej nie wyjaśniono podstawy rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary, co spowodowało, iż przesłanki nałożenia kary pieniężnej nie zostały wyjaśnione i w stanie faktycznym nie jest wiadomym, z jakiego powodu nałożono na Skarżącą karę i czy w ogóle były do tego podstawy;

5) stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. - poprzez wskazanie w decyzji organu drugiej instancji jako podstawy prawnej tylko art. 40 ust. 12 u.d.p. i brak uzasadnienia w tym zakresie - w sytuacji, w której sam ten przepis ma trzy punkty i odwołuje się do innych przepisów, co w konsekwencji czyni niemożliwym ustalenie, za co Skarżąca została obciążona karą pieniężną i czy istniały podstawy do obciążenia jej tą karą, a to godzi w zasadę praworządności;

6) stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. - poprzez zdawkowe odniesienie się do zarzutów poczynionych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, co w konsekwencji mogłoby spowodować, że organ drugiej instancji uznałby, iż nie istnieją przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ewentualne do nałożenia jej w innej wysokości, w przypadku dokładnego rozważenia wszelkich zarzutów, czym naruszono zasady przekonywania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; a z ostrożności procesowej:

7) stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez powielenie (za organem pierwszej instancji) niewłaściwego zastosowania tych przepisów i obciążenie Skarżącej administracyjną karą pieniężną w sytuacji, w której nie ustalono podmiotu, który faktycznie dokonał zajęcia, nie ustalono na czym zajęcie pasa drogowego polegało i nie dokonano czynności zmierzających do ustalenia faktycznie zajętej powierzchni pasa drogowego, co skutkowało niezasadnym nałożeniem na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej;

- ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów:

8) stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 Kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której organ ten w sposób niewłaściwy ocenił dowody w postaci Umowy Nr [...] z dnia [...] .09.2020 r. i przyjęcie za organem pierwszej instancji, że Miejski Zarząd Dróg w T. i Skarżąca nie zawarli umowy użyczenia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż Skarżąca i Miejski Zarząd Dróg w T. zawarli umowę użyczenia pozwalającą na zajęcie pasa drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że skutkowało niezasadnym nałożeniem na Skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji, w której Skarżąca (przy założeniu, że to Skarżąca zajęła pas drogowy) była do tego zajęcia uprawniona;

9) stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 Kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której istniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, tj. w sytuacji, w której waga (ewentualnego) naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała (ewentualnego) naruszania prawa, jako że Skarżąca (to tylko przy założeniu, sprzecznym ze stanowiskiem Skarżącej, iż to faktycznie Skarżąca zajęła pas drogowy) działała w oparciu o umowę zawartą z Miejskim Zarządem Dróg w T., a podjęte w ramach zajęcia pasa drogowego czynności związane były z inwestycją drogową, co do której Miejski Zarząd Dróg w T. i Skarżąca wykazali wolę współpracy (co świadczy o znikomej wadze naruszenia), a przy tym naruszenie trwało przez krótki okres (nawet przy założeniu, że organ prawidłowo ustalił, że było to 5 dni, czemu Skarżąca zaprzecza i o czym niżej, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zrealizowano ustawowych powinności i Skarżąca obarczona została karą pieniężną;

ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia również zarzutu 9):

10) stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której organ ten przyjął, iż droga krajowa nr [...] (ul. W., działka geod. nr [...] obręb ewid. nr [...]) była zajęta przez okres 5 dni, podczas gdy z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że jedyna kontrola została przeprowadzona przez organ w dniu [...].10.2022 r., a przyjęty pięciodniowy okres zajęcia wynika, w ocenie organu, z faktu wystąpienia przez Skarżącą o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniu [...].10.2022 r. i wydaniem decyzji zezwalającej tego samego dnia, przy czym brak jest innych dowodów wskazujących na zajmowanie pasa drogowego w dniach [...] roku 2022, co spowodowało niezasadnym obciążeniem Skarżącej karą za te dni.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o:

1) stosownie do art. 145 § 1 pkt 2, § 3 i 135 P.p.s.a. - o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w przypadku uwzględnienia tylko zarzutu nr 1, ewentualnie;

2) stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i 135 P.p.s.a. - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji;

3) oraz w każdym przypadku, stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. - o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych;

- dodatkowo:

4) stosownie do art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. - o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez organ,

5) stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia wniosku nr 4 - o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez Sąd.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła stanowisko zaprezentowane w zarzutach skargi przedstawionych w formie opisowej oraz wskazała na okoliczności przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dniu 6 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem umorzył postępowanie z wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.); powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] kwietnia 2023 r. [...], utrzymująca mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podmiot: L. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo-Akcyjna w W. (dalej jako: Skarżąca) za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. W. działka geodezyjna nr [...] obręb ewidencyjny nr [...]).

Podstawę materialno-prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.). Stosownie do art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1,dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;

3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Z kolei, stosownie do art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

–zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Należy mieć na uwadze, że według art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Jest to więc obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Obowiązek ponoszenia kosztów lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą i konsekwencje ich lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodne z warunkami podanymi w zezwoleniu, muszą być zawsze poprzedzone ustaleniami co do tak rozumianego przebiegu granic pasa drogowego, dokonanymi z urzędu. Powyższe było akcentowane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 477/07 oraz w wyrokach NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08 i z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 171/08).

Na wstępie należy podkreślić, że Skarżąca zarzuciła organowi zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów procesowych. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym Sąd bierze pod uwagę w pierwszej kolejności, jeszcze przed zbadaniem zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

-zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały wynikami kontroli pasa drogowego (w tym wykonaną dokumentacją zdjęciową), zajecie pasa drogowego, przy czym przyjęły, że podmiotem, który dokonał zajęcia była strona skarżąca. Dalej przyjęły, że strona nie posiadała wymaganego przez przepisy prawa zezwolenia oraz, że zajęcie powierzchni pasa objęło obszar ulicy W. w T. położonej w ciągu drogi krajowej nr [...] (działka geodezyjna nr [...], obręb ewidencyjny nr [...]) o łącznej pow. [...]m2. Zdaniem organów czas zajęcia pasa drogowego wyniósł 5 dni, licząc od dnia kontroli przeprowadzonej [...] października 2022 r. do [...] października 2022 r.

W ocenie Sądu, ustalenia stanu faktycznego budzą wątpliwości w szczególności ustalenie tożsamości podmiotu, który dokonał zajęcia oraz przyjętej powierzchni zajęcia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie jednolicie uznaje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia lub bez zawarcia stosownej umowy, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2008 r., sygn. III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z 19 maja 2010 r., sygn. II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lipca 2011 r., sygn. III SA/Wr 227/11, wyrok WSA w Olsztynie z 8 marca 2012 r., sygn. II SA/Ol 1049/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz R. Strachowska, Komentarz, Warszawa 2012, teza do art. 40).

Wprawdzie w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. II GSK 560/08, dostępny w CBOSA), to jednak nie jest wykluczone, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby.

Załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna przestawia jedynie urządzenia pozostawione w pasie drogowym. Kontrolujący nie przeprowadzili pomiarów powierzchni pasa zajętego przez urządzenia. Nie przeprowadzili żadnych czynności w celu ustalenia, kto pozostawił urządzenia udokumentowane na fotografiach. To, że obiekty pozostawione w pasie drogowym są własnością skarżącej nie zostało w żaden sposób udokumentowane i wyjaśnione. Sama skarżąca z powyższego braku ustaleń czyni główny zarzut skargi, który w ocenie Sądu jest uzasadniony.

Okoliczność ustalenia tożsamości podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego powinna być udokumentowana dowodami z zeznań świadków lub z dokumentów. Zabrakło w sprawie przesłuchania stron postępowania, czy też pisemnych wyjaśnień udzielonych przez skarżącą na wezwanie organu co do potwierdzenia twierdzeń organów, że urządzenia pozostawiane w pasie drogowym stanowią własność skarżącej.

W przedmiotowej sprawie dokumentacja fotograficzna oraz sporządzona notatka służbowa (dowody z [...] października 2022 r.) nie pozostawiają wątpliwości, że faktyczne doszło do zajęcia pasa drogowego. Nie ustalono natomiast nie tylko ponad wszelką wątpliwość podmiotu, który dokonał zajęcia, ale nie dokonano dokładnego pomiaru zajęcia pasa drogowego. Nie udokumentowano faktycznych pomiarów obszaru zajętego pasa drogowego przez urządzenia widoczne na fotografiach. Nie zebrano w tym zakresie żadnego materiału dowodowego. Dowodem mogłyby być np. pomiary wykonane GPS specjalistycznym urządzeniem pomiarowym, czy też wydruk z mapy geodezyjnej, z zaznaczoną granicą pasa drogowego i naniesioną na jego terenie lokalizacją urządzeń. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził luki w materiale dowodowym -brak dokumentu pozwalającego na weryfikację pomiaru zajętego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na odcinku przyjętym przez organy o łącznej powierzchni [...]m2.

Decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jego zajęcia zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest bowiem – co słusznie zaakcentował organ II instancji – decyzją o charakterze związanym. Oznacza to, że stwierdzony fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji nakładającej karę pieniężną (wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. o sygn. akt II GSK 705/22). Sam fakt zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, nie zwalnia organu z poszukiwania prawdy obiektywnej i ustalenia faktycznego podmiotu, który dokonał zajęcia bez stosownego zezwolenia. Ponadto przy wymierzeniu kary zachodzi konieczność dokładnego ustalenia powierzchni zajętego pasa, która ma pierwszorzędne znaczenie w przedmiotowej sprawie. Od niej bowiem zależy ocena prawidłowości ustalenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w prawidłowej wysokości.

Ponadto, rozpoznawana sprawa dotyczy kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, która aby mogła zostać uznana za prawidłowo nałożoną, to przesłanki jej wymierzenia muszą być w sprawie ustalone w sposób jednoznaczny. Jest to elementarna reguła prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, organy administracji w toku postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy nie sprostały wskazanym w art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkom. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło przy niedokładnym wyjaśnieniu sprawy.

Należy mieć na uwadze, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa.). Zgodnie z art. 8 § 1 Kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa dochodzi, gdy organ administracji publicznej pomija milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odnosi się do faktów istotnych dla sprawy. "Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności, czy dowodów istotnych dla danej sprawy. Okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Nie jest wystarczające poprzestanie na przywołaniu treści przepisów, bez szczegółowego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy i ograniczenie się do lakonicznej konkluzji. Rzetelne, pełne i przekonujące uzasadnienie decyzji powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn, które legły u podstaw stwierdzenia, że skarżącemu omawiane świadczenie nie przysługuje, co z kolei umożliwiałoby skontrolowanie legalności decyzji." (patrz: wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.11.2023 r., I SA/Bd 532/23, LEX nr 3635905).

Z kolei z art. 107 § 3 Kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie nie mogło spełnić wymogów ustawowych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Brak pełnego, rzetelnego materiału dowodowego uniemożliwił przeprowadzenie oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że naruszenie przez organy zawłaszcza art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art.107 § 3 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niewykazania w sprawie podstawowej dla rozstrzygnięcia okoliczności, tj. sposobu obliczenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz nie ustalenie ponad wszelką wątpliwość podmiotu, który dokonał zajęcia, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne.

Ustalenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie może mieć wpływ na wynik sprawy, zwalnia Sąd z obowiązku badania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy są obowiązane uwzględnić powyższe wskazania, celem zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego ocenę czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez skarżącą a następnie weryfikację, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.