Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 334/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 84 ust. 3, art. 83 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. Oddział [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 458/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. Oddział [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej terminu usunięcia drzew z terenu działki 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] 2011 r. nr [...], 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w punkcie 2 (drugim) w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] 2007 r. nr [...] co do punktu 1 (pierwszego) i 5 (piątego) tej decyzji w części dotyczącej terminu usunięcia drzew oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] 2007 r. nr [...]w punkcie 1 (pierwszym) i 5 (piątym) w zakresie ustalającym termin usunięcia drzew, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz [...] S.A. Oddział [...] kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 458/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] S.A. Oddział [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew w części określającej termin na dokonanie tej czynności.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] 2007 r. zezwolił [...] S.A. na usunięcie w terminie do dnia 31 lipca 2008 r. 458 drzew wymienionych w załączniku nr 1 do decyzji z terenu działek nr [...] i nr [...] oraz na usunięcie 4 drzew z gatunku topola, rosnących na działce nr [...]. W decyzji tej ustalono jednocześnie opłatę za wycięcie 458 drzew.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2007 r. zmieniło w/w decyzję w odniesieniu do wysokości naliczonej opłaty za usunięcie drzew, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzja powyższa, w części ustalającej opłatę za usunięcie drzew była przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie II SA/Wr 30/08 orzekł o jej oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2009 r. uchylił orzeczenie Sądu I instancji i jednocześnie uchylił wyżej wskazane decyzje organów obu instancji w częściach odnoszących się do opłaty za usunięcie drzew uznając, że nie było podstaw prawnych do ich naliczenia (sygn. akt II OSK 1860/08).

Przed ostatecznym rozstrzygnięciem w/w sprawy sądowoadministracyjnej, [...] SA w Bogatyni (następca prawny [...] SA) wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji – obu w częściach ustalających termin usunięcia drzew.

Kolegium ostateczną decyzją z dnia [...] 2010 r. – po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymało w mocy decyzję własną z [...] 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w części. W ocenie Kolegium, prowadzone przed sądem administracyjnym postępowanie stanowiło przeszkodą do prowadzenia sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 183/10 uchylił decyzję z [...] 2010 r. uznając, że nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do tej części decyzji, która nie pozostaje przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

Po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego w sprawie częściowego stwierdzenia nieważności opisanych na wstępie decyzji administracyjnych zezwalających na usunięcie drzew, Kolegium decyzją z dnia [...] 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2007 r. nie określając, że odmowa dotyczy jedynie tej części rozstrzygnięcia w odniesieniu do której prowadzone było postępowanie nieważnościowe. Natomiast w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ ten rozstrzygnięciem z dnia [...] 2011 r. uchylił swoją wcześniejszą decyzję z [...] 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2007r. odnoszącej się do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia terminu na usunięcie drzew.

W skardze na powyższą decyzję [...] S.A. Oddział [...] (następca prawny [...] SA w [...]) dalej jako "skarżący" zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 107 § 1 i § 2 kpa i art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2007 r.) oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa, wniósł o uchylenie decyzji Kolegium podjętych w postępowaniu nadzwyczajnym, a także o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji kwestionowanych w tym postępowaniu w częściach odnoszących się do wyznaczonego terminu na usunięcie drzew.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej decyzji zezwalającej na usunięcie drzew nie było podstawy prawnej do ustalenia w niej terminu ograniczającego w czasie przyznane uprawnienie. Artykuł 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody do dnia 15 listopada 2008 r. stanowił bowiem, że w wydanym zezwoleniu ustala się opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Dopiero z dniem 15 listopada 2008r. przepis ten uległ zmianie i otrzymał następujące brzmienie: Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu. O terminie stanowił wówczas jedynie art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody. Jednakże z przepisu tego jednoznacznie wynika, że określał on wyłącznie wymagania dotyczące treści wniosku o wydanie zezwolenia. Tym samym przepis ten - wbrew stanowisku przyjętemu przez Kolegium w zaskarżonej decyzji - nie mógł stanowić podstawy prawnej dla wprowadzenia do decyzji administracyjnej dodatkowego jej składnika w postaci terminu. Wskazanie w treści wniosku terminu zamierzonego usunięcia i drzew służyło niewątpliwie celom informacyjnym, w szczególności było potrzebne organowi wydającemu zezwolenie dla ustalenia początku 3-letniego okresu – o którym mówi art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody - zachowania żywotności przez drzewa przesadzone lub posadzone w zamian za drzewa usuwane z terenu nieruchomości. Wskazanie terminu usunięcia drzew we wniosku mogło też służyć dokonywanej przez organ ocenie zasadności wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew w sytuacji, gdyby wnioskodawca powoływał się na stwarzane przez dane drzewo (lub drzewa) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a zamierzał usunąć drzewo (drzewa) w dość odległym czasie np. dopiero za rok. Jednakże w żadnym wypadku przepis art. 83 ust 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody nie stanowił i nadal nie stanowi podstawy prawnej dla ustalenia terminu usunięcia drzew z terenu nieruchomości.

W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, iż zarówno w dacie wydania przez Burmistrza decyzji z dnia [...] 2007r., jak również w dacie wydania ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] 2007r., nie było przepisu prawa materialnego, który uprawniałby organ administracji do ustalenia w treści wydanego zezwolenia terminu usunięcia drzew z nieruchomości. Termin ten został zatem ustalony z naruszeniem art. 107 § 2 kpa i bez podstawy prawnej, co stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa kwalifikowaną wadę prawną decyzji - uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w tej części. Działania organów pozostają zatem w sprzeczności z zasadą legalizmu wynikającą z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP, według której organy administracji mogą władczo kształtować sytuację stron postępowania administracyjnego tylko na podstawie przepisów prawa.

Dla wzmocnienia przedstawionej argumentacji skarżąca powołała orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wyrażono stanowisko o braku podstaw prawnych do określania w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego podjętej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego terminu do wykonania tego obowiązku.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że Kolegium nie miało podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podjętych w postępowaniu zwykłym w kwestionowanej przez skarżącą części.

Sąd I instancji stwierdził, że dla oceny czy zachodzą przesłanki nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa rozstrzygający jest stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wskazał, że na taką ocenę nie może mieć wpływu – wbrew zarzutom skarżącej – późniejsza zmiana prawa. Wyjaśnił, że materialno-prawną podstawę wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] udzielającej zezwolenia na usunięcie w terminie do dnia 31 lipca 2008r. określonej liczby drzew /gatunku/, stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz.U. Nr 92, poz.880 ze zm.), w brzmieniu wówczas obowiązującym.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie wydawania zezwolenia na usunięcie drzew charakteryzuje się pewną autonomią, ustaloną w w/w ustawie. I tak po pierwsze wszczęcie tegoż postępowania następuje jedynie na wniosek i to tylko na wniosek określonej osoby. Po drugie wniosek ten spełniać musi ściśle wymogi określone w art. 83 ust. 4 ustawy, w tym zgodnie z pkt 6 – wniosek powinien zawierać przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa. Oznacza to, że o zakresie postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew decyduje treść wniosku posiadacza nieruchomości. Istotne jest przy tym, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew jest decyzją uznaniową. Postępowanie to kończy się zatem wydaniem decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew albo wydaniem decyzji odmawiającej zezwolenia na usunięcie drzew. Istotną okolicznością jest także i to, jak podkreślił Sąd, że w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, przepisy w/w ustawy nie określały co powinna zawierać decyzja kończąca postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, za wyjątkiem art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, gdzie ustawodawca postanowił, że opłaty za usunięcie drzew ustala się w wydanym zezwoleniu.

Sąd stwierdził, że w świetle powyższego, skoro postępowanie w sprawie wydawania zezwolenia na usunięcie drzew wszczyna się jedynie na wniosek, spełniający określone wymogi, to wydana decyzja – zezwolenie winna korespondować, innymi słowy – być odzwierciedleniem tegoż wniosku. W tej sytuacji nie można przyjąć, by zamieszczenie przez organ pierwszej instancji w wydanym zezwoleniu na usunięcie drzew terminu usunięcia drzew, terminu wcześniej wskazanego przez stronę skarżącą we wniosku, stanowić mogło podstawę do przyjęcia, że w tej części decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

Za nietrafne uznał Sąd odwołanie się strony skarżącej do orzecznictwa dotyczącego art. 48 Prawa budowlanego, albowiem wydawane w oparciu o ten przepis decyzje organów nadzoru budowlanego są decyzjami związanymi nie zaś decyzjami uznaniowymi, a nadto w sprawach tych organ działa z urzędu.

W skardze kasacyjnej wniesionej na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...] S.A. Oddział [...] zarzuciło naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 2 kpa i art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Kolegium z dnia [...] 2007r.), oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa, poprzez ich niezastosowanie;

2/ art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak również poprzedzającej ją decyzji tego organu podjętej w postępowaniu nadzwyczajnym, a także decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym tj. decyzji Kolegium z dnia [...] 2007r. i decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2007 r. - obu w części dotyczącej określenia terminu usunięcia drzew.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zasadniczo powtórzył argumentację zawartą w skardze, co do braku podstawy prawnej do ustalenia terminu w kwestionowanych w postępowaniu administracyjnym (nadzwyczajnym) decyzjach organów obu instancji zezwalających na usunięcie drzew. Podkreślił, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie ich podjęcia art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie umożliwiał organom zawarcia w decyzji dodatkowego elementu w postaci terminu. Przepis art. 107 kpa, który określa składniki decyzji administracyjnej w paragrafie 2 odsyła w tym zakresie do przepisów szczególnych. Takim przepisem jest właśnie art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, który dopiero po zmianie jego treści od 15 listopada 2008 r. daje organom podstawę prawną do umieszczenia w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew również terminu dla wykonania tego uprawnienia. Sprostowano, że wbrew sugestiom Sądu w skardze nie twierdzono, jakoby późniejsza zmiana prawa mogła mieć wpływ na ocenę kwestionowanej decyzji, a jedynie że wskazywano, iż dopiero po zmianie treści art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody organ ma możliwość wyznaczenia terminu. Zarzucono, że argumentacja Sądu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest prawidłowa. Okoliczność, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew jest decyzją uznaniową nie ma znaczenia dla możliwości zamieszczenia w decyzji dodatkowego jej składnika (terminu). Uprawnienie do tego nie wynika również z treści art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, który określa wymogi wniosku w sprawie. Uzasadniając naruszenie przepisów Konstytucji wskazano, że działania organów w kwestii ustalenia terminu nieprzewidzianego prawem pozostają w oczywistej sprzeczności z zasadą legalizmu wynikającą z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, wg której organy administracji mogą władczo kształtować sytuację stron postępowania administracyjnego tylko na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty są zasadne.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia jednego zagadnienia prawnego, a mianowicie czy w stanie prawnym obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. istniała podstawa prawna do zamieszczenia w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew terminu ograniczającego w czasie możliwość skorzystania z tego uprawnienia. Zagadnienie to było przedmiotem oceny organu i Sądu I instancji. Oddalając skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia ustalającego termin Sąd potwierdził, że taka podstawa prawna istniała. Argumentem przemawiającym za jej istnieniem jest – jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku – po pierwsze treść przepisu określającego wymogi wniosku, po drugie fakt, że postępowanie o zezwolenie na wycięcie drzew może być prowadzone wyłącznie na wniosek i po trzecie, że decyzja w sprawie zezwolenia ma charakter uznaniowy. W swoich wywodach prawnych Sąd I instancji pominął jednak treść art. 107 kpa, a zwłaszcza § 2 tego artykułu. Tymczasem to ten przepis powinien stanowić punkt wyjścia do analizy występującego w sprawie zagadnienia. Dla porządku należy przypomnieć, że § 1 tego artykułu określa składniki każdej decyzji administracyjnej, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego. Decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie (...), podpis (...). W § 2 wskazano, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Takimi dodatkowymi składnikami według utrwalonego w doktrynie i piśmiennictwie prawniczym poglądu są: termin, warunek, zlecenie, a także klauzula o natychmiastowej wykonalności decyzji z mocy ustawy (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2005 , s. 513-514; Komentarz do art. 107 kpa Czesława Martysza dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, a także T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PIP 1994, Nr 6, s. 24-31). Z powyższego wynika, że dodatkowe składniki decyzji, takie jak termin, warunek i inne mogą być w niej zawarte tylko wtedy, jeżeli przewidują to przepisy szczególne.

Wyjaśnić należy, że określenie w decyzji administracyjnej dodatkowego jej składnika w postaci terminu jest istotne z punktu widzenia sytuacji prawnej adresata decyzji. Dlatego też art. 107 § 2 kpa wymaga, aby dla jego zastrzeżenia istniało upoważnienie w przepisie szczególnym. W wyżej przywołanym artykule T. Woś wskazuje: "Dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy). Okres ten może być określony przez wskazanie bądź określonej daty kalendarzowej (np. od dnia... lub do dnia...), bądź wskazanie okresu (w dniach, miesiącach lub latach)". Autor ten także podkreśla, że dodanie terminu do decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa powoduje nieważność decyzji w odpowiedniej części. Powyższy wniosek zresztą należy wyprowadzić bezpośrednio z treści art. 107 § 2 kpa bez potrzeby szerszego przywoływania piśmiennictwa i doktryny.

Jak wynika z okoliczności sprawy w dacie wydania kwestionowanych decyzji (Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] 2007 r. i decyzji SKO w [...] z [...] 2007 r.) w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) w jej Rozdziale 4 zatytułowanym "Ochrona terenów zieleni i zadrzewień" jedynym przepisem, który wspominał o terminie usunięcia drzew był wyłącznie art. 83. Przepis ten również obecnie ma taką samą treść: "1. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ustępu 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. (...) 4. Wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać:

1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości;

2) tytuł prawny władania nieruchomością;

3) nazwę gatunku drzewa lub krzewu;

4) obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm;

5) przeznaczenia terenu, na którym rośnie drzewo lub krzew;

6) przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu;

70 wielkość powierzchni, z której zostaną usunięte krzewy.

Artykuł 84 przed 15 listopada 2008 r. stanowił:

Posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów.

2. Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów.

3. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu.

4. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje posadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. (...)

Ustawą z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 201, poz. 12370) zmieniono treść art. 84 tak że ustęp 3 otrzymał następujące brzmienie: Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu. Zmiana ta weszła w życie od15 listopada 2008 r.

W powyższych uwarunkowaniach prawnych organ i Sąd I instancji przyjęły, że w stanie prawnym przed 15 listopada 2008 r. istniała podstawa prawna do wyznaczenia w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew terminu ograniczającego możliwość skorzystania z przyznanego decyzją uprawnienia. Stanowisko to, wprawdzie nie wyrażone wprost, jest jednak logiczną konsekwencją odmowy stwierdzenia nieważności przez organ i oddalenia skargi przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja Sądu I instancji nie jest prawidłowa i przekonywująca. Wyjaśnić należy, że ustawodawca w projekcie zmiany nie wyjaśnił, jaki cel przyświecał "wprowadzeniu" do decyzji zezwalającej na usunięcie drzew terminu dla wykonania tego uprawnienia. Analiza przepisów zawartych w Rozdziale 4 ustawy o ochronie przyrody nie wskazuje jednoznacznie na konieczność ograniczenia w czasie możliwości skorzystania z tego uprawnienia. Wprawdzie stan przyrody, w tym i jej tworów – drzew ulega stałym zmianom i ta okoliczność mogła przemawiać za wprowadzeniem instrumentu mającego na celu skorzystanie z uprawnienia przyznanego decyzją, niemniej jednak należy zauważyć, że czynnikiem dostatecznie "przymuszającym" adresata decyzji do zrealizowania przyznanego uprawnienia jest związana z tym konieczność uiszczenia stosownej opłaty. Jej uiszczenie nie jest bowiem zależne od wycięcia drzewa. Opłata za usunięcie drzew, stosownie do art. 87 ust. 3, jest wymagalna po upływie 14 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. Dodatkowo naliczane są odsetki z tytułu opóźnienia, a obowiązek zapłaty przedawnia się z upływem dopiero 5 lat. Zatem czynnik związany z koniecznością uiszczenia opłaty zapobiega ubieganiu się o zgodę na wycięcie drzew z zamiarem ich usunięcia w nieokreślonej przyszłości. W sytuacji natomiast gdy za usunięcie drzewa przepisy prawa nie przewidują opłaty, takim czynnikiem wymuszającym niezwłoczną realizację uprawnienia są sytuacje określone w przepisach wymagające działania ze strony wnioskodawcy (por. art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody np. drzewo zagraża bezpieczeństwu, przebudowa drogi...itd.). Z przepisów prawa trudno zatem wysnuć bezwzględną konieczność i potrzebę istnienia w decyzji postanowienia określającego termin usunięcia drzewa.

Powyższe uwagi nie mają jednak rozstrzygającego znaczenia. Dotyczą wyłącznie celowości działania ustawodawcy. Istotne jest natomiast to, że ustawodawca zmienił treść art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nakazując organom w decyzjach zezwalających na wycięcie drzew wydanych po 15 listopada 2008 r. określanie terminu po upływie którego skorzystanie z tego uprawnienia nie będzie już możliwe. Fakt ten ma pewne znaczenie. Zasady logiki wskazują, że skoro ustawodawca dopiero wskutek wprowadzonej zmiany umożliwił organom zawarcie w decyzji dodatkowego jej elementu, to oznacza, że w poprzednim stanie prawnym takiej możliwości nie było. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że sama zmiana miała na celu jedynie wyraźne wskazanie bądź doprecyzowanie tego, co wynikało już z poprzedniej regulacji prawnej. Taki wniosek nie jest jednak uprawniony.

W stanie prawnym do 15 listopada 2008 r. nie istniała możliwość zamieszczenia w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew takiego dodatkowego elementu decyzji, jakim jest termin ograniczający w czasie możliwość skorzystania z przyznanego decyzją uprawnienia. Wbrew stanowisku Sądu I instancji takiego uprawnienia nie można wysnuć z uznaniowego charakteru decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie oznacza bowiem dowolności ani arbitralności działania organu administracji. W istocie uprawnienie organu do wydania decyzji w sferze uznania administracyjnego sprowadza się do pozostawienia temu organowi prawa wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Kompetencje organu, w tym uprawnienie do władczego kształtowania sytuacji prawnej strony postępowania i jego zakres, zawsze muszą wprost wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Z przepisów art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa wynika bowiem, że organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta nabiera szczególnego wymiaru właśnie w sytuacjach orzekania w ramach uznania administracyjnego. Wówczas bowiem naczelnym imperatywem winno być dla organu postępowanie w ramach wyznaczonych ściśle przez przepisy prawa. Tym samym stwierdzić należało, że jeśli nawet uznaniu organu pozostawiono istotę rozstrzygnięcia w postaci przyznania uprawnienia do usunięcia drzew, to i tak umieszczenie dodatkowych elementów decyzji mogło nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przewidywały je obowiązujące przepisy prawa. W dacie orzekanie o uprawnieniu do usunięcia drzew przepis art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przewidywał wyłącznie uprawnienie do ustalenia w decyzji opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Natomiast po dniu 15 listopada 2008 r. dodano uprawnienie do ustalenia w wydanym zezwoleniu terminu usunięcia drzew lub krzewów. Ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu kształtowanie treści podstawowego rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Natomiast zakres swobody w kształtowaniu dodatkowych postanowień zezwolenia ograniczył normą prawną wynikającą z art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Zmiana przepisu art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody polegająca na uzupełnieniu hipotezy tej normy prawnej dodatkowym elementem decyzji w postaci terminu potwierdza tezę, że dopiero z datą wejścia w życie nowelizacji pojawiła się podstawa prawna do określania w zezwoleniu terminu do wykonania uprawnienia. Zakładając racjonalność ustawodawcy dojść należy do wniosku, że zmiana przepisu w tym kierunku byłaby zbędna, gdyby możliwość określenia w decyzji terminu istniała wcześniej. Przed nowelizacją wprowadzoną w życie w dniu 15 listopada 2008 r. art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przywidywał jedyny dodatkowy element decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów w postaci opłaty z tego tytułu. Dopiero po nowelizacji uzupełniono dyspozycję wskazanego przepisu o termin usunięcia drzew lub krzewów. Wytłumaczeniu tej zmiany nie pomaga lektura uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, w którym nie ujęto przyczyn zmiany art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Gdyby jednak zmiana ta podyktowana była potrzebą usankcjonowania funkcjonującej praktyki organów w tym zakresie to tym bardziej świadczy to o braku uprawnienia do określania terminu przed zmianami. Analizując zmienione przepisy pod kątem celowości wprowadzenia uprawnienia do określania terminu wykonania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów, o czym była już mowa wcześniej, można dojść do wniosku, że przyświecała tym zabiegom legislacyjnym dbałość o ochronę przyrodę i jej zachowanie w stanie niepogorszonym. Nie trudno sobie bowiem wyobrazić, że dynamika zmian w przyrodzie może prowadzić do sytuacji, gdzie wydane zezwolenie w określonych okolicznościach faktycznych po kilku latach odnosić się będzie do zupełnie innych okoliczności, zwłaszcza w odniesieniu do drzew i krzewów podlegających usunięciu, które w miarę upływu czasu rosną i starzeją się. Z tego punktu widzenia istnienie podstaw prawnych do czasowego ograniczenia uprawnienia do usunięcia drzew lub krzewów mogło być w pewnym sensie pożądane. Bez tego rodzaju dodatkowego postanowienia decyzja stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań jej adresatów.

Nie oznacza to jednak, że wówczas, gdy przepisy prawa nie przewidywały uprawnienia do określania terminu w zezwoleniu termin ten można było per analogiam wyprowadzić z normy prawnej określającej elementy, jakie powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na usunięcie. Nie można bowiem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew powinna być odzwierciedleniem złożonego wniosku. W sposób oczywisty przeczy temu chociażby fakt, że w decyzji nie wskazuje się przyczyny usunięcia drzew pomimo tego, że we wniosku przyczynę taką należy wskazać zgodnie z wymogiem stawianym przez przepis art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody. Przyznać należy, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów może zainicjować wyłącznie strona zainteresowana przyznaniem zezwolenia, a wniosek wszczynający postępowanie ma ściśle określone wymogi formalne przewidziane przez art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Nadużyciem byłoby jednak twierdzić, że wymogi formalne wniosku winny przekładać się na kształt ostateczny rozstrzygnięcia o uprawnieniach i obowiązkach strony. Norma prawna statuująca wymogi formalne wniosku skierowana jest do wnioskodawcy, nie do organu orzekającego w sprawie zezwolenia. Informacje wymagane we wniosku mają stanowić wskazówkę dla organu, który w ramach dużej swobody ma ukształtować sytuację prawną wnioskodawcy. Ukształtować ją może jednak w granicach wyznaczonych przez obowiązujące prawo zgodnie z naczelną zasadą praworządności, a zatem nie jest dopuszczalne umieszczenie w zezwoleniu jakichkolwiek postanowień nieznanych ustawie w dacie rozstrzygania o uprawnieniach.

Wobec tego nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że skoro w dacie podejmowania kwestionowanych decyzji ustawodawca nie sprecyzował elementów decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, przewidując wyłącznie ustalenie w zezwoleniu opłaty, to nie ma przeszkód na ustalenie w zezwoleniu również terminu, tym bardziej, że termin ten wnioskodawca winien wskazać we wniosku. Rozumowanie takie sprzeciwia się zasadzie praworządności, według której rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach stron stosunku prawnego determinują normy prawa administracyjnego, stanowiące podstawy materialnoprawne, upoważniające do wydania decyzji. Władcze kształtowanie sytuacji prawnej obywatela musi odbywać się w oparciu o przepisy obowiązującego prawa interpretowane ściśle. Nie można z faktu braku określenia w ustawie innych niż opłata elementów zezwolenia na wycinkę wyprowadzać wniosku, że dopuszczalne jest również ustalenie w zezwoleniu terminu wycinki.

W świetle zasady konstytucyjnej praworządności powtórzonej w art. 6 kpa jako zasada ogólna prawa administracyjnego, każda decyzja administracyjna również w odniesieniu do takiego postanowienia dodatkowego decyzji jak termin musi mieć upoważnienie w przepisie rangi ustawowej. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy wydanie decyzji określonej treści przepisy pozostawiają uznaniu organu administracyjnego, ewentualne ograniczenie mocy wiążącej takiej decyzji terminem nie może wynikać z ogólnego uznania organu do wydania decyzji, lecz powinno opierać się na szczególnym upoważnieniu ustawowym do umieszczania w decyzji terminu. Jeśli zaś dodanie terminu do decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej stanowi to podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przy czym należy opowiedzieć się za stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i doktrynie, że jeśli dodanie terminu do decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, to stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa powinno nastąpić tylko w tym zakresie, i rozstrzygnięcie takie nie ma wpływu na obowiązywanie decyzji w pozostałej części. Decyzja bowiem w pozostałym zakresie jest zdolna do samodzielnego bytu prawnego i odpowiada prawu.

Według Sądu argumentacja skarżącego, na potwierdzenie skądinąd prawidłowej tezy o braku podstaw do umieszczenia w zezwoleniu terminu jego realizacji, posługująca się tezami z orzecznictwa w sprawach rozbiórkowych jest o tyle nietrafna, że zupełnie odmienny jest charakter zezwolenia na usunięcie drzew a inny decyzji orzekającej rozbiórkę. Decyzja o rozbiórce kształtuje obowiązek wykonania rozbiórki, który staje się wykonalny z chwilą, kiedy decyzja staje się ostateczna. Wówczas, gdy zobowiązany nie realizuje we własnym zakresie tego obowiązku wykonanie rozbiórki podlega trybowi przymusowemu egzekucji administracyjnej. Natomiast w przypadku zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów decyzja w tym przedmiocie generuje uprawnienie, które zainteresowany może zrealizować, ale nie ma prawnej potrzeby ani możliwości, ażeby go do tego przymusić.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga kasacyjna zawiera zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Wobec tego na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i rozpoznano skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono zatem o uchyleniu decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 tej ustawy stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2007 r. w częściach odnoszących się do ustalenia terminu usunięcia drzew.

Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się dyspozycją art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika nakaz podejmowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, uznał, że w rozpoznawanej sprawie jej załatwienie wymaga wyeliminowania z obrotu rozstrzygnięć wydanych w jej granicach a nieważnych z powodu podjęcia ich bez podstawy prawnej.

Orzecznictwo zgodne jest co do tego, że zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga", użyty w powyższym przepisie, oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jak też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia (wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1937/12, LEX nr 1234184). Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś - przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, a także rozpoznania skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania za obie instancje zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 800 zł, na którą złożyły się wpis od skargi oraz skargi kasacyjnej (200 zł i 100 zł), opłata kancelaryjna za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w granicach określonych w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. a w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).