Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 875/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 i 1 a
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: aart. 4, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R. A. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] SS (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej "RDOŚ", "organ pierwszej instancji") z dnia [...] września 2013 r. znak; [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej z przyłączami oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr [...], obręb B. w gminie P.

II. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:

1. Wójt Gminy P. zwrócił się do RDOŚ z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

2. RDOŚ postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Organ stwierdził bowiem, że zabudowa nieruchomości skarżącego, w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy naruszałaby zakazy, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...] " (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r., Nr 122, poz. 1700 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie Nr [...]").

3. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł inwestor- R. A.. W jego ocenie postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 43 ustawy o ochronie przyrody i § 1 ust. 1 uchwały Nr [...]Rady Gminy S. w sprawie zmiany rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...] " oraz przepisów procesowych, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 124 K.p.a.

III. Zaskarżonym postanowieniem - wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. - GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, RDOŚ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Na tej podstawie prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości skarżącego.

W uzasadnieniu postanowienia organ administracji publicznej wskazał, między innymi, co następuje:

1. Organ wyjaśnił, że z uwagi na położenie przedmiotowej inwestycji w dwóch obszarach chronionych tj. na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...] " i obszaru Natura 2000 "[...] " (kod obszaru [...]), w trakcie postępowania uzgadniającego organ ochrony w pierwszej kolejności dokonuje analizy, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów wprowadzonych rozporządzeniem Nr [...] , a następnie, gdy okaże się, że planowana inwestycja jest zgodna z ww. rozporządzeniem należy rozważyć wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w sytuacji, kiedy planowana inwestycja i tak nie mogłaby zostać zrealizowana (niezależnie od wyników oceny) z uwagi na naruszenie zakazów dotyczących zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Dla zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...] " zakazy te zostały określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Nr [...] , od zastosowania których przewidziano odstępstwa (w ust. 2 w § 3), jednakże w ściśle określonych sytuacjach.

2. GDOŚ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym przedmiotowa inwestycja będzie się wiązała z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr [...] , stanowiącego, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. W ocenie GDOŚ wyżej wymieniony zakaz powinno się interpretować enumeratywnie, tzn. występują w nim dwie oddzielne przesłanki, będące podstawą jego zastosowania. Zdaniem organu zarówno samo uszkodzenie gleby, jak również samo zanieczyszczenie gleby będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy.

W opinii organu odwoławczego realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a wiec realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na terenie działki nr 3[...]. Bez względu zatem na nieścisłości co do charakteru gruntu, czy przedmiotowy grunt stanowi grunt rolny i pastwisko, czy też łąkę, oczywiste jest, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji zostanie uszkodzona gleba, miejscowo wręcz dojdzie do jej zniszczenia.

3. GDOŚ podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne naruszy zakaz wymieniony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] , zgodnie z którym na ternie obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zabroniona jest zmiana sposobu użytkowania ziemi. W ocenie organu odwoławczego, przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Zmianę sposobu użytkowania ziemi zdaniem GDOŚ stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Podkreślono, że zarówno z załącznika graficznego do przedmiotowego projektu decyzji, ortofotomapy dostępnej pod adresem www.qeoportal.aov.pl, jak również danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko wynika, że teren przedmiotowej działki nie jest zabudowany, działka porośnięta jest trawą. Zatem grunty nieużytkowane rolniczo stanowiące użytki rolne zostaną przekształcone i zastąpione zabudową mieszkaniową. Uwzględniając powyższe organ uznał, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje zmianę użytkowania ziemi.

4. GDOŚ stwierdził jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować wyjątku od omawianego zakazu, wyartykułowanego w § 3 ust. 3 rozporządzenia Nr [...] , zgodnie z którym zakaz przewidziany w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Wskazano, że omawiany wyjątek od zakazu zmiany użytkowania ziemi został wprowadzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...] " (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r., Nr [...], poz. [...]). W ocenie GDOŚ wobec ograniczonego do terenu gminy S. oddziaływania powyższej uchwały nie można przyjąć, że omawiany wyjątek od zakazu obowiązuje również na terenie gminy P. . Niemniej jednak dokonując analizy studium Gminy P. , przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] września 2000 r. stwierdzono, że przedmiotowa działka nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy wsi. Uznano, że również uwarunkowania przestrzenne nie wskazują, że działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się w zwartej zabudowie wsi. Wiele przyległych działek, w tym również działka bezpośrednio przyległa w stosunku do działki inwestycyjnej, nie jest zabudowanych. Organ odwoławczy ponadto zauważył, że dopuszczenie na przedmiotowy terenie (gruncie rolnym) projektowanej zabudowy - nie stanowiącej siedliska (zabudowy zagrodowej) - stanowić będzie zmianę przeznaczenia gruntu z rolniczego na zabudowę mieszkaniową, co bez odpowiedniej zgody nie jest dopuszczalne.

5. GDOŚ nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem RDOŚ, zgodnie z którym w omawianej sprawie zostanie naruszony zakaz, o którym mowa w art. § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] , tj. zakaz niszczenia, uszkadzania, lub przekształcania obiektu lub obszaru. W tym zakresie uznał za nieprecyzyjne ustalenia stanu faktycznego. Wskazał jednocześnie, że po stronie południowej drogi oznaczonej nr ew. [...] znajdują się obiekty budowlane, co potwierdza, że usytuowanie przedmiotowego obiektu nie spowoduje zmiany charakteru tego terenu.

6. Odnosząc się do stanowiska skarżącego odnośnie kwalifikowanej wady uzasadniającej wyeliminowanie wadliwego postanowienia ze względu na brak daty wydania postanowienia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uznał, że jest ono niezasadne. Podkreślono, że znajdujące się w aktach sprawy postanowienie organu pierwszej instancji opatrzone zostało datą [...].09.2013 r.

IV. R. A. wniósł skargę do Sądu na postanowienie GDOŚ Ministra z dnia [...] marca 2014 r., zarzucając mu naruszenie:

a) art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] , poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja związana z realizacją budowy budynku mieszalnego spowoduje uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby;

b) § 1 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...] " (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r., Nr [...], poz. [...]), poprzez jego niezastosowanie, podczas, gdy działkę nr [...] obręb B. należy uznać za położoną w obszarze zwartej zabudowy wsi, bowiem przebiega tam droga wschód- zachód oraz zabudowana z obydwu stron droga w kierunku południowym. Z tego względu zdaniem skarżącego planowana inwestycja jest dopuszczalna z uwagi na wyjątek, o którym mowa w ww. uchwale.

c) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i dowolne uznanie GDOŚ, iż "uwarunkowania przestrzenne nie wskazują, że działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się w zwartej zabudowie wsi i planowana inwestycja nie stanowi także uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, gdyż na omawianym terenie nie występuje zespół urbanistyczny, który mógłby zostać uzupełniony", podczas gdy na sąsiadujących działkach wzniesiono budynki mieszkalne, które uzyskały warunki zabudowy.

V. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania

administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć

istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania go z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań:

1. Art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 60 ust. 1 i 1a) stanowi, że projekty decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

2. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w art. 6 ust. 1 pkt 9) przewiduje formę ochrony przyrody w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 169/09). Jeśli zakazy takie znalazły się w akcie wyznaczającym ten obszar stają się prawem obowiązującym, które musi być respektowane, w szczególności przez organ mający na celu ochronę walorów przyrodniczych naszego kraju. Stąd dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na działce w tym obszarze konieczne jest wyrażenie zgody przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony przyrody.

3. Organ odmawiając uzgodnienia trafnie powołał się na zapisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Rozporządzeniem tym bowiem został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...] ", który swym zasięgiem obejmuje m.in. gminę P. , w której położona jest nieruchomość skarżącego. Akt ten zatem, jako zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym tą formą ochrony przyrody.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2007r. (sygn. akt II OSK 943/06, Lex 3401250) wypowiedział się, że rozporządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

IX. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do następujących wniosków.

1. Nie jest sporne, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...] " będącego, jak już powiedziano, jedną z form ochrony przyrody. Oznacza to uznanie, że nieruchomość jest położona w otoczeniu krajobrazu naturalnego i kulturowego posiadającego znaczące walory krajobrazowe (widokowe i estetyczne), które w myśl ustawy o ochronie przyrody podlegają szczególnej ochronie (art. 43 ustawy o ochronie przyrody).

Szczegółowe zasady tej ochrony reguluje rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] (zmienione w dniu [...] października 2008r.) w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...] ", wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 44 ust. 1 i ust 2 ustawy o ochronie przyrody. Rozporządzenie stanowi, że szczególnym celem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...] " jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. W związku z tym omawiane rozporządzenie zabrania m.in. uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3) oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia).

2. Należy przyjąć, że wymienione zakazy zostały określone w rozporządzeniu w sposób rozłączny, co oznacza, że naruszenie któregokolwiek z nich stanowi dostateczną podstawę do wydania negatywnego rozstrzygnięcia.

3. Trzeba przypomnieć, że organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie zawierające odmowę uzgodnienia planowanej inwestycji na dwóch podstawach - zakazach określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 rozporządzenia. GDOŚ stwierdził jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie można zastosować odstępstwa, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia Nr [...] .

4. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr [...] , stanowiącego, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby Sąd podziela w tym względzie stanowisko organu, że w niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzenia planowanej przez inwestora inwestycji doszłoby do naruszenia przedmiotowego zakazu.

Jak słusznie przyjął organ realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego, stanowić będzie ingerencję w wierzchnią warstwę gleby na terenie działki objętej inwestycją. Działania polegające chociażby na wykopaniu fundamentów doprowadzą do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia. Realizacja planowanego zamierzenia wiązałaby się zatem z daleko idącą ingerencją w strukturę gleby.

5. Sąd podziela również stanowisko organu co do istnienia podstawy do odmowy uzgodnienia projektu dectyzji o warunkach zabudowy określonej w przepisie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi.

W analizowanym rozporządzeniu nie został zawarty zakaz budowy lub rozbudowy budynków mieszkalnych, co oznacza, że tego rodzaju działalność inwestycyjna nie jest z góry wykluczona na omawianym terenie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2012r., sygn. akt II OSK 815/10). Jak natomiast wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu wśród zakazów, które wprowadza rozporządzenie jest zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ administracji musi zatem wykazać, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Nie jest dopuszczalne powołanie się na zakaz, wynikający wyłącznie z wykładni użytych w przepisach słów, bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu.

Odnosząc się do argumentacji organu trzeba odwołać się do podanych w aktach sprawy okoliczności faktycznych. Z okoliczności tych wynika, że inwestycja jest planowana na gruntach sklasyfikowanych jako użytek rolny (RIV). Grunty te jak ustalił organ są niezabudowane, porośnięte trawą. W następstwie realizacji wnioskowanej inwestycji znaczna część działki zostanie przekształcona na potrzeby budowy budynku mieszkalnego. Z przekształceniem tym, polegającym na wykonaniu robót budowlanych, których efektem końcowym jest obiekt budowalny niewątpliwie będzie się zatem wiązać zmiana sposobu użytkowania ziemi.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu, że zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. W tym miejscu należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 815/10 stwierdził, że zakres zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, określony w rozporządzeniu Wojewody [...] Nr [...] winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto NSA w wyroku tym podkreślił, że brak jest podstaw do tworzenia autonomicznej definicji pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" tylko i wyłącznie na potrzeby wymienionego wyżej rozporządzenia. W kontekście powyżej przytoczonego stanowiska NSA zaakcentować należy, że dokonując rozważań w zakresie naruszenia zakazu zmiany użytkowania ziemi należy odwołać się do zakresu treściowy tego pojęcia wynikającego z przepisów ustawy z dnia 13 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 6 cyt. ustawy przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy wynika, iż gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.

Należy zatem stwierdzić, że realizacja na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej, nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 powoływanego rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] . Organy uzgodnieniowe zasadnie zatem uznały, iż dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie (użytek rolny) spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudową mieszkaniową.

W ocenie Sądu nie ma w świetle zakazu ustanowionego w § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia znaczenia okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie z przedmiotową działką znajdują się zabudowania. Organ rozpoznając daną sprawę nie jest związany ustaleniami jakie poczynił w odniesieniu do innych nieruchomości nie należących do strony skarżącej, tym samym okoliczność istnienia zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego " [...] " nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Aby prawidłowo zastosować kryterium zmiany sposobu użytkowania ziemi organ winien ustalić stan obecny i sposób użytkowania, który będzie wynikiem zrealizowania inwestycji. Natomiast nie dokonuje się porównania stanu użytkowania gruntów sąsiadujących i gruntu, który stanowi przedmiot inwestycji. Tego rodzaju ustalenia mogłyby mieć znaczenia przy ocenie zakazu ustanowionego w pkt 1) omawianego rozporządzenia. W tym natomiast zakresie organ słusznie przyjął, że zabudowa działki skarżącego budynkiem mieszkalnym nie spowoduje przekształcenie obszaru.

6. Sąd stwierdza, że słuszne jest stanowisko GDOŚ, że w niniejszej sprawie nie można zastosować odstępstwa przewidzianego w § 3 ust. 3 rozporządzenia jednak nie ze wszystkich powodów jakie przyjął organ.

Nie można uznać, że odstępstwo od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] nie może znaleźć zastosowanie z tego powodu, że zostało wprowadzone na mocy uchwały Rady Gminy S. nr [...], a uchwała ta, jako akt prawa miejscowego ma ograniczony zakres i obowiązuje jedynie na terenie gminy S., a nie gminy P. Podkreślenia wymaga, że odstępstwo od zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7, zostało wprowadzone na mocy zmiany legislacyjnej do treści rozporządzenia Nr [...] , które w § 3 ust. 3 stanowi, iż "zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej". Zmiana legislacyjna wprowadzona do rozporządzenia w § 3 ust. 3 obowiązuje od dnia 20 sierpnia 2011 r. i ma zastosowanie do niniejszej sprawy, bowiem jak wskazano powyżej, rozporządzenie to swym zasięgiem obejmuje m.in. gminę P. , w której położona jest działka inwestycyjna.

Jednakże w niniejszej sprawie słusznie GDOS przyjął, że powyższe odstępstwa nie można zastosować z tego względu, iż nie można uznać, że działka przeznaczona pod zabudowę znajduje się w granicach zwartej zabudowy wsi.

Zdaniem Sądu, ocenianie wymogu dotyczącego zwartości zabudowy powinno obejmować celowość ukształtowania takiej zabudowy oraz logiczne dostosowanie jej do istniejących warunków przestrzennych, technicznych oraz środowiskowych występujących na danym terenie. Zabudowa tego rodzaju powinna dążyć do zwartych form zagospodarowania przestrzeni o odpowiedniej wielkości, które przeciwdziałają rozproszeniu siedlisk. Zwarta zabudowa jest ważnym elementem koncentracji osadnictwa na danym terenie. Jedną z cech procesu koncentracji zagospodarowania terenu jest zwartość zabudowy, która na nim występuje. Ocena zastosowania kryterium uzupełnienia zabudowy powinna uwzględniać zatem dotychczasowe użytkowanie terenów i istniejący charakter zabudowy. Jedną z cech procesu kształtowania się zwartej zabudowy jest także koncentracja ludzi i ich działalności na pewnym, stosunkowo niewielkim obszarze z uwzględnieniem funkcji jego zagospodarowania. Sposób zagospodarowania terenu powinien natomiast odpowiadać potrzebom tych funkcji. Zwartość zabudowy należy więc rozpatrywać jako system funkcji umiejscowionych, charakteryzujących ich rodzaj, wielkość i inne cechy zabudowy. Relacje pomiędzy tymi elementami określają ww. cechy zwartej zabudowy.

Działka o nr ew. [...], obręb B., w gminie P., zgodnie z treścią postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. , przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [....] września 2000 r. (dalej jako: Studium) nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy. Stan ten nie daje zatem możliwości zastosowania ww. odstępstwa. Ponadto, jak wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy wiele okolicznych działek nie jest w ogóle zabudowana, w tym m.in. działka przyległa w stosunku do działki inwestycyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w podobnej sprawie przyjął, iż "zwarta zabudowa występuje wówczas, gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania - gospodarstwa ścieśnione. (...) wyłącznie istnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zapisu o przeznaczeniu danego terenu pod funkcje zwartej zabudowy pozwoliłoby organowi na zastosowanie § 4 ust. 5 i uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy" (por. wyrok WSA w Warszawie

z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1530/11). Podobne stanowisko przedstawił Sąd w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 484/11), gdzie uznał, iż: "(...) ustalenia zawarte w studium nabierają znaczenia w pewnym sensie normatywnego. Od zapisów bowiem tamże zawartych zależy uznanie, czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy".

Jak wskazano powyżej, studium gminy P. zarówno w części tekstowej jak i graficznej nie zawiera zapisu o przeznaczeniu terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego pod funkcję zwartej zabudowy wsi, co potwierdza, że w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne zastosowanie odstępstwa, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia Nr [...] .

Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia Nr [...] polegający, według skarżącego na jego niezastosowaniu oraz wadliwej jego subsumpcji do stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia okoliczności faktycznych dotyczących położenia nieruchomości skarżącego.

X. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.