Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 11/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 59 ust. 1, ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Starszy asystent sędziego Karolina Orłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Związku Komunalnego Gmin [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 3 listopada 2023 r. nr PN-II.4131.400.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin [...] z 21 września 2023 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 listopada 2023 r. Wojewoda, dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru", stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIV/132/2023 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Z. L. z dnia 21 września 2023 r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Związkowi Komunalnemu Gmin Z. L. lub jego jednostkom organizacyjnym oraz wskazania organu i osób do tego uprawnionych, w części obejmującej jej § 5 ust. 1 w brzmieniu: "w szczególności jeżeli:" oraz pkt 1 i pkt 2, § 6 ust. 2 w brzmieniu: "a jeżeli wniosek składa osoba fizyczna - oświadczenie majątkowe, którego wzór stanowi załącznik nr 1 do uchwały" i § 11, a także załącznik Nr 1 do uchwały.

Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wskazał, że regulacja uchwały w zakresie, w jakim precyzuje pojęcie "ważnego interesu dłużnika" lub interesu publicznego", od słów: "w szczególności jeżeli" ad finem, wykracza poza granice upoważnienia określonego w art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych i w sposób istotny narusza art. 59 ust. 1 tej ustawy. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym. Użyte w przywołanym przepisie wyrażenia "ważny interes dłużnika", czy "interes publiczny" są pojęciami nieostrymi, co powoduje, jak zaznaczył Wojewoda, że ich treść powinna być oceniana w kontekście konkretnej, indywidualnej sprawy. Ocena, czy taki interes zachodzi, dokonywana jest przez organ do tego uprawniony w oparciu o zgromadzany materiał dowodowy. Przesłanki te mają bowiem charakter klauzul generalnych. Ich zastosowanie zostało pozostawione uznaniu organu rozstrzygającego, opartemu na rozważeniu okoliczności stanu faktycznego w każdym indywidualnym przypadku.

Ponadto organ nadzoru dodatkowo uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym organ stanowiący na podstawie upoważnienia określonego w art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych nie jest uprawniony do formułowania innych przesłanek albo uszczegóławiania ustawowych przesłanek będących podstawą do stosowania ulg.

Jako wykraczającą poza zakres upoważnienia zawartego w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, z tych samych co wyżej przedstawionych powodów, należy zdaniem organu nadzoru ocenić również regulację zawartą w § 6 ust. 2 uchwały w brzmieniu: "a jeżeli wniosek składa osoba fizyczna - oświadczenie majątkowe, którego wzór stanowi załącznik nr 1 do uchwały" oraz załącznik nr 1 do uchwały. Ze wskazanych regulacji uchwały wynika bowiem, że wniosek osoby fizycznej o udzielenie ulgi w spłacie należności winien zawierać oświadczenie o stanie majątkowym sporządzone według wzoru określonego w załączniku nr 1 do uchwały, w zakresie okoliczności enumeratywnie wymienionych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w tym oświadczeniu i odnoszących się do sytuacji finansowej i ekonomicznej dłużnika.

Jak następnie zauważył Wojewoda, zgodnie z § 11 uchwały objętej nadzorem, Zarząd Związku Komunalnego Gmin w corocznym sprawozdaniu z wykonania planu finansowego Związku przedstawia Zgromadzeniu Związku informację o łącznej liczbie i kwocie dokonanych umorzeń. Zdaniem organu nadzoru powyższa regulacja także wykracza poza upoważnienie określone w art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych. Powołane przepisy ustawy nie stanowią podstawy do regulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jakichkolwiek kwestii związanych z nakładaniem obowiązków w zakresie składania informacji związanych z realizacją uchwały. Organ nadzoru zaznaczył przy tym, że nie neguje uprawnień kontrolnych Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin, w ramach których mogłoby ono zobowiązać Zarząd Związku do przedstawienia informacji, o których mowa w kwestionowanym zapisie. Uprawnienia te jednak wynikają z innych przepisów, a nie z art. 59 ustawy o finansach publicznych.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Zarząd Związku Komunalnego Gmin zarzucił naruszenie art. 91 ust. 1 i 3 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270, ze zm.) poprzez niesłuszne uznanie, iż regulacja zawarta w uchwale wykracza poza granice upoważnienia określonego w art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych i narusza art. 59 ust. 1 tej ustawy.

Formułując powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę Zarząd Komunalny Gmin wyraził stanowisko, że regulacja zawarta § 5 ust. 1 uchwały (zwrot "w szczególności jeżeli") oraz pkt 1 i pkt 2 nie wykraczają poza granice upoważnienia określonego w art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych i nie narusza art. 59 ust. 1 tej ustawy. Klauzule generalne "ważnego interesu dłużnika", czy "interesu publicznego" były wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych oraz doktryny. Każdy z przejawów "ważnego interesu dłużnika", przykładowo podanych w uchwale, wynika z tego właśnie, bogatego dorobku orzecznictwa. Praktyka dookreśla te pojęcia nieostre w sposób, w jaki zaproponowano w uchwale. Z tych względów uchwała w tym zakresie, jako że nie wprowadza żadnej definicji lecz podaje przykłady funkcjonujących w przestrzeni prawnej przejawów klauzuli generalnej, nie narusza prawa. Egzemplifikacja ta ma ułatwić zrozumienie przepisów przez obywateli.

W ocenie skarżącego wydaje się niesłusznym i niepraktycznym przyjęcie, jak czyni to organ nadzoru, że organ stanowiący nie może wprowadzić, dla ułatwienia wnioskujących o udzielenie ulg, formularza, który może pomóc uzyskać wnioskowaną ulgę. Formularz ten ma charakter wyłącznie fakultatywny i pomocniczy i stanowi wyjście naprzeciw oczekiwaniem społecznym i specyfiką postępowania w tego typu sprawach.

Niesłuszne jest także w ocenie skarżącego, zanegowanie przez organ nadzoru § 11 uchwały. Kwestionując ten przepis, organ nadzoru bowiem jednocześnie słusznie dostrzegł uprawnienia kontrolne Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin, w ramach których może ono zobowiązać Zarząd Związku do przedstawienia informacji, o których mowa w kwestionowanym przepisie. Skoro tak, to zakwestionowany § 11 uchwały odpowiada prawu, jedynie kwestionowana jest podstawa prawna takiej regulacji i jest to błąd, który nie może powodować nieważności uchwały w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, skarga jest zaś niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie zaś z treścią § 2. tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak z kolei wynika z treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz.1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30. dni od dnia ich doręczenia gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest zaś uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. ustawy, sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, co może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa przez organ nadzoru. Badaniu podlega wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa. Wskazują na to zarzuty zawarte w skardze, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu, które nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Należy bowiem zauważyć, że tworzonym na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym związkom międzygminnym, wykonującym zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 tej ustawy zadania publiczne, na podstawie art. 40 ust. 1 przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, na podstawie upoważnień ustawowych. Ostatni z powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym stanowi odzwierciedlenie normy wynikającej z przepisu art. 94 ustawy zasadniczej państwa, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego formułuje m.in. art. 59 ustawy o finansach publicznych Zgodnie z treścią ustępu 1. tego artykułu, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. Ustęp 2. stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Na podstawie ustępu 3., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1. Ustęp 4. przewiduje natomiast, że do należności cywilnoprawnych powstałych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami stosuje się przepisy art. 55-58, z tym że uprawnienia kierownika państwowej jednostki budżetowej przysługują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego.

Art. 56 powołanej ustawy określa przypadki uzasadniające umorzenie wskazanych należności z urzędu. Natomiast art. 57 przewiduje, że na wniosek dłużnika: (1) należności mogą być umarzane w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym; (2) należności mogą być umarzane w części, terminy spłaty całości albo części należności mogą zostać odroczone lub płatność całości albo części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika.

Analiza powołanych przepisów wskazuje zdaniem Sądu, że ma rację Wojewoda twierdząc, iż treść upoważnienia zawartego w art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych nie przewiduje kompetencji dla organu stanowiącego, by aktem prawa miejscowego w jakikolwiek sposób uściślać albo rozwijać przesłanki przyznawania ulg. Trafnie zwraca uwagę organ nadzorczy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym ustawowe uregulowanie przesłanek stosowania ulg powoduje, że organ uchwałodawczy nie ma możliwości ich zmiany, pominięcia lub dodania nowych. Stosownie do art. 59 ust. 1 przesłankami tymi są: "ważny interes dłużnika" lub "interes publiczny". Doprecyzowanie w uchwale przesłanek będących klauzulami generalnymi, np. poprzez przykładową ich egzemplifikację, jak sytuacja majątkowa wnioskodawcy, czy nadzwyczajne zdarzenia skutkujące utratą dochodu (jak wskazane w uchwale zagrożenie dla egzystencji dłużnika i osób będących na jego utrzymaniu wywołane: ubóstwem, bezrobociem, niepełnosprawnością, długotrwałą chorobą dłużnika lub członka jego rodziny, sieroctwem, potrzebą ochrony macierzyństwa lub wielodzietnością, gdy w rodzinie są małoletnie dzieci, klęską żywiołową lub ekologiczną, zdarzeniem losowym lub sytuacją kryzysową, trudna sytuacja ekonomiczna) może w praktyce prowadzić do zawężenia zakresu zastosowania ulg w stosunku do zakresu wynikającego z ustawy. Stanowi to przekroczenie zakresu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego i jest istotnym naruszeniem prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 235/21). Niedopuszczalne jest również, jako istotnie naruszające prawo, powtarzanie w aktach prawa miejscowego regulacji prawnych zawartych w ustawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1943/18).

Ma rację organ nadzoru twierdząc, że normy o charakterze kompetencyjnym (upoważniającym), a taki charakter mają normy wynikające z treści art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, powinny być interpretowane w sposób ścisły. Wszystkie organy władzy publicznej powinny bowiem zawsze działać, jak tego wymaga art. 7 Konstytucji, na podstawie i w granicach prawa. Zauważyć zaś trzeba, że powołany wyżej art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych przewiduje wydanie aktu prawa miejscowego w zakresie szczegółowych zasad, sposobu i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskazanie organu lub osoby uprawnionej do udzielania tych ulg. Nie obejmuje natomiast upoważnienia do określania zakresu stosowania ulg (do czego prowadziłoby egzemplifikowanie przesłanej ustawowych zastosowania ulg), wydawania formularzy oświadczeń majątkowych i nakładania na organ wykonawczy obowiązków sprawozdawczych na organ wykonawczy Związku Komunalnego Gmin. Uregulowanie wskazanej materii w formie aktu prawa miejscowego podjętego na podstawie art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych dokonane zostało z przekroczeniem zakresu materii przekazanej do uregulowania jednostce samorządu terytorialnego (odpowiednio organowi stanowiącemu związku komunalnego). Stanowi zatem przejaw istotnego naruszenia prawa.

Dodać można, że jak też trafnie wskazał organ nadzoru, takiej oceny nie podważa konstatacja, iż obowiązki sprawozdawcze organu wykonawczego w stosunku do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio związku komunalnego, wynikają z odrębnych regulacji prawnych. Na marginesie można również zauważyć, że z treści § 6. uchwały, wbrew temu co twierdzi skarżąca, nie wynika zaś aby złożenie przez osobę fizyczną oświadczenia majątkowego na formularzu zgodnie z załącznikiem nr 1 było fakultatywne.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.