Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 874/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 2; art. 32 ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na czynność Prezydenta Miasta C. z dnia 6 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Prezydenta Miasta C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zastępca Prezydenta Miast Częstochowy w piśmie z 6 września 2022 r. odmówił skarżącej M. W. zwrotu kosztów dowozu małoletniego M. W. (dalej określanego jako przedszkolak) w okresie od 1 lipca 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. do Niepublicznego Przedszkola "O" w W., gmina K..

Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku odwołał się do normy art. 32 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz.U.2021 poz. 1082). Podkreślił, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego.

Najbliższym przedszkolem dla syna skarżącej, który zapewni mu realizację wszystkich potrzeb związanych z jego niepełnosprawnością jest Miejskie Przedszkole nr [...] w C., posiadające w swojej strukturze oddziały integracyjne. Natomiast przedszkole w W., jak wynika z Rejestru szkół i placówek oświatowych jest przedszkolem ogólnodostępnym bez oddziałów integracyjnych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą czynność Skarżąca podniosła, że z orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego jej syna jasno wynika (pkt 3.2), że kształcenie jej syna może być również realizowane w przedszkolach ogólnodostępnych. Zaś z pkt. 3.1 wynika, że najkorzystniejszym miejscem realizacji kształcenia specjalnego będzie przedszkole integracyjne lub oddział integracyjny w przedszkolu ogólnodostępny.

Miejskie Przedszkole nr [...] przy ulicy [...] w C. nie posiada w pełni wyposażonej sali do ćwiczeń z zakresu Integracji Sensorycznej, nie prowadzi terapii Biofeedback, nie posiada w placówce dostępu do psychologa, nie prowadzi zajęć sensoplastyki. Natomiast placówki które spełniają wymagania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego to: P. Punkt Przedszkolny na [...], Przedszkole Nr [...], ul. [...], Niepubliczne Przedszkole P, [...], - Przedszkole S. w C. prowadzone przez Fundację M., [...]. Lecz te placówki nie prowadzą nowych naborów.

Z kolei przedszkole "O" w gminie K., to przedszkole oferujące zajęcia :

- psychologiczno-pedagogiczne z inteligencji emocjonalnej -zajęcia logopedii

- zajęcia ortofoniczno-artykulacyjne z elementami logopedii

- trening metoda Biofeedback

- zajęcia z terapii Integracji Sensorycznej

- sensoplastykę - elektrostymulację

- opiekę psychologa

- kadrę z przeszkoleniem (SAZ) niezbędną do sprawowania opieki oraz prowadzenia terapii dzieci autystycznych

Wyżej wymienione zajęcia i terapie, w ocenie skarżącej, kompleksowo wypełniają założenia dokumentu "Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego", a co najważniejsze w przypadku mojego syna M. wszystkie zajęcia i terapie prowadzone są na terenie placówki " O".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 6 września 2022 r. dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do zarzutów skargi – pisma z 23 września 2022 r. wskazał, że w odpowiedzi na nie 19 października 2022 r. Prezydent Miasta Częstochowy wystoso0wał odpowiedź, w której podtrzymał wszystkie argumenty stanowiące podstawę do nie uwzględnienia wniosku złożonego w dniu 9 sierpnia 2022 r.

Podkreślił, że z wskazanych w "Orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego" wynika, iż najkorzystniejszym miejscem realizacji kształcenia specjalnego syna Skarżącej będzie przedszkole integracyjne lub oddział integracyjny w przedszkolu ogólnodostępnym (...)". W uzasadnieniu powyższego orzeczenia zespół orzekający Zespołu Poradni Psychologiczno — Pedagogicznych wskazał także, że (...) wychowanie przedszkolne realizowane w tak stymulującym środowisku wpłynie pozytywnie na budowanie poczucia własnego bezpieczeństwa przez dziecko i większą gotowość na modelowanie pozytywnych zachowań"'.

Uwzględniając sugestie odnośnie przedszkoli na terenie C. spełniających zdaniem Skarżącej wymogi odnośnie realizacji zaleceń orzeczenia, a zawarte w piśmie z 26 września 2022 r. Organ dokonał rozpoznania w tym zakresie i ustalił, że przedszkola: Niepubliczne T. Przedszkole "P", Przedszkole S. nr [...] w Zespole Szkół S. nr [...] im. [...], Niepubliczne Przedszkole S. [...] mają możliwość przyjęcia jej dziecka . W dniu 8 listopada 2022 r. do Urzędu Miasta C. wpłynęła skarga na stanowisko Prezydenta Miasta Częstochowy wyrażone w piśmie z dnia 6 września 2022 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego M. W. do przedszkola wybranego przez Skarżącą w Gminie K.. W przedmiotowej skardze nie ma odniesienia do kolejnej korespondencji Prezydenta Miasta Częstochowy skierowanej do Skarżącej 19 października 2022 r. Zdaniem Organu zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wskazać jednak należały, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2992), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 259, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej czynności wykazała, że została ona dokonana bez dogłębnego rozważenia sprawy. W konsekwencji wystąpiły podstawy do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.

W piśmie z 6 września 2018 r. Zastępca Prezydenta Miasta Częstochowy odmówił Skarżącej zwrotu kosztów dowozu syna przedszkola "O" w W.

Kwestie finansowania dowozu dzieci niepełnosprawnych do przedszkoli reguluje art. 32 ust. 6 ustawy z 24 maja 2018 r. Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 900.), zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Wskazany obowiązek gminy może być również spełniany poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci - art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego.

Niewątpliwie syn Skarżącej spełnia podmiotową przesłankę wymienioną w zacytowanym przepisie. Jest, w związku z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z 25 stycznia 2019 r., dzieckiem niepełnosprawnym, mającym w dacie złożenia wniosku ukończone 6 lat.

Obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom, młodzieży i uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże - co wymaga szczególnego podkreślenia - wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać.

Zatem powyższy obowiązek ziszcza się, jeżeli niepełnosprawne dziecko faktycznie uczęszcza do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego oraz jeżeli jest to placówka "najbliższa". Gmina nie musi więc zapewnić niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwracać rodzicom kosztów przewozu dziecka do takiej placówki, jeżeli nie jest ona najbliższa.

Zgodnie z utrwalona linią orzecznictwa, ukształtowaną już na gruncie ustawy o systemie oświaty ( tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), "najbliższe" przedszkole, oddział przedszkolny w szkole podstawowej, inna forma wychowania przedszkolnego lub ośrodek rewalidacyjno-wychowawczego nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości (w ujęciu geograficznym) od miejsca zamieszkania dziecka. Na gruncie przepisu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego dopuszcza się także dojazd dziecka nie do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania danej osoby, ale do takiego najbliższego przedszkola, które umożliwiają tym dzieciom realizację obowiązku przedszkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 lutego 2021 r., II SA/Sz 314/20, LEX nr 3195702; wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 833/19, LEX nr 3026431).

Warunkiem takiego zastosowania przepisu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego jest to, aby w bliższej odległości nie byłoby placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności. W tym kontekście wybór właściwej dla dziecka placówki nie stanowi uprawnienia gminy, lecz uprawnienie rodziców. Rodzice mogą zapisać dziecko do placówki, która - jak uważają - jest najlepsza dla ich dziecka i jego rozwoju.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 847/22 zgodnie z którym dowolność wyboru placówki oświatowej dla niepełnosprawnego dziecka przez jego rodziców nie oznacza jednak automatycznego obowiązku po stronie gminy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, czy też zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, ponieważ gmina jest objęta takim obowiązkiem tylko w stosunku do najbliższej placówki oświatowej. W konsekwencji organ wykonawczy gminy może odmówić zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, czy też zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, jeżeli wykaże, że jest inne przedszkole "najbliższe" w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy, które realizuje w pełni przewidziane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zalecenia.

W zaskarżonej czynności organ podniósł, że najbliższym przedszkolem w odniesieniu do miejsca zamieszkania syna Skarżącej, w którym istnieje możliwość realizacji zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie jej kształcenia specjalnego jest Miejskie Przedszkole nr [...] w C.. Jednakże organ nie wskazał jednoznacznie, z jakich ustaleń faktycznych wywodzi zasadność swoich twierdzeń, iż wskazana placówka zapewnia realizację kształcenia specjalnego syna Skarżącej. To zaś uniemożliwia sądowi jakąkolwiek kontrolę, czy to stwierdzenie w ogóle może być odnoszone do aktualnego stanu sprawy. Natomiast istotnym dla organu argumentem – jak zdaje się wynikać z zaskarżonej czynności – pisma z 6 września 2022 jest to, że wskazana przez organ szkoła, do końca roku szkolnego 2015/2016 realizowała zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego uczennicy. Za istotny organ uznał jedynie fakt istnienia w przedszkolu oddziałów integracyjnych.

Akta administracyjne co prawda zawierają Orzeczenie o niepełnosprawności dziecka, Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z wyszczególnionymi zaleceniami jakie wobec uczennicy należy stosować, to jednak nie zawierają żadnego materiału dokumentacyjnego pozwalającego Sądowi na realną ocenę warunków i możliwości realizacji zaleceń wynikających z Orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego przez wskazaną przez Gminę placówkę.

Działania Organu podjęte po doręczeniu Skarżącej pisma z 6 września 2022 r. a zmierzające do znalezienia na terenie gminy innego przedszkola były spóźnione, a ich ustalenia nie mogły być wzięte pod uwagę przez Sąd. Bowiem nie stanowiły podstawy faktycznej dokonanie 6 września 2022 r. czynności materialno-technicznej.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się (vide wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 209/20, dostępny w CBOSA), że prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (dalej w skrócie: "EKDPA"), przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W akcie tym eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Z art. 18 ust. 1 EKDPA wynika, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDPA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji (tekst EKDPA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa, marzec 2007 r., s. 34). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie przywołane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDPA), to w istocie wyznaczają pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego (tak: wskazany wyżej wyrok WSA w Poznaniu oraz powołane tam wyroki NSA: z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3264/18, z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2430/17, z 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1816/17 - dostępne CBOSA).

Zasadnym jest zatem stwierdzenie, że brak prawidłowego uzasadnienia aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, stanowiącego jego integralną część, nie pozwala zarówno adresatowi tej czynności jak i Sądowi na poznanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Do czynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów przejazdu przedszkolaka do przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkole w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy stosować te same zasady (per analogiam), jakie stosuje organ załatwiając sprawę w formach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tych wymogów nie spełnia zaskarżona czynność. .

Z uwagi na całkowite pominięcie przez organ zebrania materiału dokumentacyjnego w sprawie, a w konsekwencji brak ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku i przeprowadzenia oceny prawnej w zakresie tych okoliczności - na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Przede wszystkim zaś niezbędne jest przeprowadzenie przez Organ oceny, czy wymieniona przez niego placówka zapewnia – określone w przepisie art. 32 ust. 6 - warunki do wychowania przedszkolnego, przy uwzględnieniu zaleceń zwartych w Orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, na które składał się wpis w kwocie 200 zł.