Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 126/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32  ust. 4, art. 35 ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę hali magazynowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda D. wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zmianami - dalej - k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. S.A., od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę hali magazynowej przy ul. R.[...] we W. (działki nr 4/77, 4/100, 4/101, 7, 4/154 [...], obręb [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zapadły w toku postępowania administracyjne o następującym przebiegu.

B. sp. z o.o. z siedzibą przy ul. R.[...] we W. wnioskiem z dnia 23 grudnia 2013 r. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących rozbudowę istniejącej hali magazynowej przy ul. R.[...] we W., oznaczenie geodezyjne jako działki nr 4/77, 4/100, 4/101, 7, 4/154, AM-[...], obręb: [...]. Z wniosku wynika, że zamierzenie budowlane miało polegać na rozbudowie istniejącego budynku magazynowego poprzez budowę budynku dwukondygnacyjnego z wydzieloną kondygnacją magazynową na I piętrze budynku oraz otwartym garażem w części parteru. Ponadto przewidywano rozbiórkę nawierzchni placu I wykonanie nowej nawierzchni z uwzględnieniem projektowanego odwodnienia terenu oraz lokalizację miejsc postojowych, przełożenie istniejącego odcinka wodociągu, który kolidował z projektowanym fundamentem rozbudowywanej hali, odprowadzenie wód deszczowych z połaci dachu projektowanej rozbudowy i odwodnień liniowych wjazdów do parkingu - do istniejącej kanalizacji deszczowej na działce. Zamiar inwestora obejmował także rozbiórkę przeszklonej kopuły przed wejściem do istniejącego budynku hali magazynowej o funkcji wiatrołapu oraz zadaszenia wzdłuż elewacji hali, zaś wewnątrz hali planowano przebudowę pomieszczeń znajdujących się na parterze z przeznaczeniem ich na komunikację i pomieszczenia gospodarcze, zaś na poziomie I piętra zaprojektowano dojście do pomieszczenia magazynowego obudowaną klatką schodową oraz przejście do pomieszczeń biurowych.

Po wezwaniu wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku (pismo z dnia 14 stycznia 2014 r.) oraz zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie (zawiadomienie z dnia 17 lutego 2014 r.) Prezydent W. w dniu [...] r., postanowieniem nr [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w wyznaczonym terminie. Pismem opatrzonym datą 4 marca 2014 r. inwestor wystąpił o zawieszenie postępowania motywując swój wniosek wystąpieniem do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. Wniosek inwestora spotkał się z akceptacją organu, gdyż w dniu [...] r. wydano postanowienie nr [...], którym zawieszono postępowanie. Dnia 14 kwietnia 2014 r. do organu administracyjnego wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, który został pozytywnie rozpatrzony postanowieniem z dnia [...] r., nr [...].

Pierwsze merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przybrało formę decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem. Wojewoda D. prowadząc postępowanie drugoinstancyjne zainicjowane odwołaniem A. S.A. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako przyczynę eliminacji z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano uchybienia natury procesowej objawiające się brakiem zapewnienia możliwości stronom czynnego udziału w postępowaniu.

Ponownie przystępując do rozpoznania wniosku organ I instancji podjął działania ukierunkowane na eliminację wad proceduralnych i pismem z dnia 7 października 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zaś w dniu [...] r. wydano postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o wskazane dokumenty w wyznaczonym terminie. W reakcji na żądnie organu inwestor pismem z dnia 7 listopada 2014 r. wniósł o zawieszenie postępowania.

Odnosząc się do wniosku B. sp. z o.o. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] odmówił zawieszenia postępowania opierając swoje rozstrzygnięcie o normę prawną wynikającą z art. 98 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż wnioskodawca względem zawieszenia postępowania nie przedłożył zgody strony postępowania w tym zakresie. W dniu [...] r. Prezydent W. wydał decyzję nr 6166/2014, którą odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji i pozwoleniu na budowę. Z treści decyzji wynika, że przyczyną negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia było nieuzupełnienie braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie. B. sp. z o.o. złożyła odwołanie od wskazanej decyzji, zaś Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił ją z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z motywów decyzji drugoinstancyjnej wynika, że w toku postępowania przed organem I instancji miało miejsce naruszenie przepisów procesowych, co objawiało się żądaniem od wnioskodawcy zgody strony postępowania na zawieszenie postępowania. Mankament ów skutkował wadliwością decyzji wydanej w toku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania.

Powrót sprawy do organu I instancji spowodował wydanie postanowienia z dnia [...] r., nr [...]. Wskazanym postanowieniem Prezydent W. przyjmując w podstawie prawnej art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wezwał B. sp. z o.o. do uzupełnienia projektu budowlanego w terminie do dnia 13 lipca 2015 r. poprzez przedłożenie następujących dokumentów:

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr 7, 4/77, 4/100, 4/101, 4/154, 4/140 AM-[...] obręb: [...], w związku ze zmianą właścicieli i faktem, że wymieniona we wniosku działka nr 4/152 nie figuruje w wykazie właścicieli i władających katastru miejskiego,

- zgody właściciela działki nr 4/157, AM-[...] obręb: [...], na zjazd z działki objętej inwestycją - na drogę wewnętrzną,

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego zawierającego:

- na stronie tytułowej i w części opisowej projektu budowlanego, w metrykach na rysunkach oraz dokumentach dołączonych do projektu,

- wymienione wszystkie działki objęte opracowaniem, oznaczone zgodnie z wykazem właścicieli i władających katastru miejskiego,

- oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej z datą określającą termin dokonanej korekty projektu - art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W dniu 30 czerwca 2015 r. do organu wpłynęło uzupełnienie wniosku. Po skierowaniu do stron postępowania zawiadomienia z dnia 15 lipca 2015 r. o tzw. gotowości decyzyjnej Prezydent W. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził B. sp. z o.o. z siedzibą we W. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę/rozbudowę istniejącej hali magazynowej przy ul. R.[...] we W., (oznaczenie geodezyjne działi nr 4/77, 4/100, 4/101, 7, 4/154, AM-[...], obręb: [...], kategoria - XVIII).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymagane dokumenty i pełnomocnictwa oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego. Podano, że załączony projekt budowlany jest kompletny, wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i aktualne na dzień opracowania projektu zaświadczenia o przynależności do izby samorządu zawodowego oraz zawiera wymaganą przepisami prawa opinię rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie zgodności projektu z wymogami ochrony przeciwpożarowej, zgodności pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych - bez zastrzeżeń, zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii. Zakres inwestycji nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic R.i G. we W., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., nr [...]. Projekt budowlany zawiera warunki przyłączenia obiektu do sieci rozdzielczej [...] z dnia 8 grudnia 2005 r., decyzję D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia [...] pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, postanowienie D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we [...] wyrażające zgodę na spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie minimalnej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami drzwiowymi w stronę tej działki. Wobec czego organ uznał, że wniosek inwestora wraz z projektem budowlanym spełnia warunki określone w art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane niezbędne do wydania wnioskowanej decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji jakie złożyła działająca przez pełnomocnika A. S.A. wniesiono o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem odwołującej się spółki Prezydent W. naruszył art. 3 pkt 11 w związku z 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. W treści odwołania podniesiono, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nie można przyjąć, że przedłożone przez inwestora postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...], udzielające zabezpieczenia roszczenia o ustanowieniu służebności drogi koniecznej w zakresie działek nr 4/410 i 4/157 poprzez nakazanie stronie skarżącej umożliwienia inwestorowi oraz osobom, które od niego wywodzą swoje prawa, przejazdu i przechodu przez ww. działki, stanowi tytuł prawny przewidujący uprawnienie inwestora do dysponowania w/w nieruchomościami na cele budowlane. Zdaniem autora odwołania ze wskazanego postanowienia nie wynika uprawnienie do dysponowania nieruchomością dla inwestora B. sp. z o.o. z siedzibą we W. lecz dla wnioskodawcy w postępowaniu sądowym Z. W.. Brak możliwości uznania postanowienia sądu w wykazania tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poparto orzeczeniami sadów administracyjnych. Ponadto w motywach odwołania powołując się na art. 75 § 2 k.p.a. zwrócono uwagę na konieczność zweryfikowania tego dowodu, ponieważ postanowienie o zabezpieczeniu nie kreuje trwałego tytułu prawny, a tym samym nie mogło zostać uznane za wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przywołał treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz istotę twierdzeń zamieszczonych w odwołaniu, by następnie odwołać się do przepisów prawa materialnego związanych z pozwoleniem na budowę. W szczególności przywołano warunki konieczne do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Analizując wynikające z przepisów wymogi ciążące na wnioskodawcy w kontekście stanu faktycznego sprawy, zdaniem organu II instancji inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane w odniesieniu do działek nr 4/77, 4/100, 4/101, 7, 4/154 [...], obręb [...], czyli terenu inwestycji. Teren przeznaczony pod inwestycję objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic R.i G. we W., uchwalonym przez Radę Miejską W. [...] r., (uchwała nr [...]). W planie tym teren inwestycji położony jest na obszarze oznaczonym symbolem 2AG-U/1. Inwestycja obejmuje rozbudowę kompleksu budynków magazynowo-biurowych poprzez dobudowę dwukondygnacyjnego budynku z wydzieloną kondygnacją magazynową na pierwszym piętrze oraz otwartym garażem w parterze budynku (co jest zgodne z § 18 ust. 1 pkt 3 i pkt 26 tekstu planu). W projekcie zagospodarowania terenu przewidziano na całym terenie, którego dysponentem jest inwestor, 108 miejsc parkingowych, co spełnia wymagania obowiązującego planu miejscowego. Dla powierzchni biologicznie czynnej zarezerwowano 21,72% terenu inwestycji (w myśl § 18 ust. 2 pkt 9 tekstu planu wymagane jest minimum 7% powierzchni biologicznie czynnej). Wartość wskaźnika zabudowy mieści się w wyznaczonych planem granicach, ponieważ plan dopuszcza wskaźnik ten równy lub większy od 0, przy czym nie przekraczający wartości 5 (§ 18 ust. 2 pkt 8 tekstu planu). Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że projektowany budynek wraz z attyką będzie miał wysokość 11 m (spełnia wymagania § 18 ust. 2 pkt 5 tekstu planu). Budynek będzie nakryty dachem płaskim o nachyleniu 3% w kierunku wschodnim. Zgodne z § 18 ust. 2 pkt 11 tekstu planu: kąt nachylenia połaci dachowej może być równy lub większy od 0°. Usytuowanie budynku honoruje obowiązującą linię zabudowy od strony zachodniej (ulicy 2KDD) oraz nieprzekraczalną linię zabudowy od strony północnej (ulicy 3KDW/1). Wobec dokonanej analizy Wojewoda D. przyjął, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Oceniając spełnienie przez projekt budowlany wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, że planowana rozbudowa południową i wschodnią ścianą przylega do istniejącej zabudowy. Ściana zachodnia usytuowana jest w odległości 7,2 m od granicy z sąsiednią działką drogową nr 4/139, należącą do Gminy W. i pozostającą w zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta. Ściana północna usytuowana jest w odległości zmiennej: od 6 do 1,6 m od granicy z działką drogową nr 4/140, należącą do skarżącej spółki. Nie stwierdzono konieczności zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczący sąsiedztwa z działką budowlaną i uznano, że nie zachodzi niebezpieczeństwo wzajemnego zacieniania lub przesłaniania nowoprojektowanego budynku oraz budynków okolicznych, znajdujących się w odległościach przekraczających wysokość nowoprojektowanego budynku. Stwierdzono uzgodnienie projektu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych dnia [...] i w zakresie zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych dnia [...]. Ponadto inwestor uzyskał od D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie badań archeologicznych w formie decyzji z dnia z [...], a sam projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez projektantów o odpowiednich kwalifikacjach oraz należących do właściwych izb samorządu zawodowego, co zostało poświadczone stosownymi decyzjami i zaświadczeniami.

Odnosząc się do twierdzeń odwołania dotyczących niewykazania prawa do dysponowania działkami nr 4/140 i 4/157 na cele budowlane organ II instancji uznał, że działki te nie są objęte obszarem inwestycji, zatem nie było podstaw do wymagania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tymi działkami na cele budowlane. Wyjaśniając tę kwestię zwrócono uwagę, że w projekcie budowlanym określono, że działki gruntu będące przedmiotem zainwestowania posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z ulicy R.oraz dojazd poprzez istniejące drogi wewnętrzne. Z kolei kwestia tytułu prawnego do dróg wewnętrznych nie może być przedmiotem analizowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, ponieważ teren działek gruntu zajętych pod drogę wewnętrzną nie został przewidziany pod inwestycję, a spór dotyczący dojazdu poprzez wskazane działki ma charakter cywilny i nie może być rozpatrywany w postępowaniu administracyjnym. Nadto zagadnienie to nie ma wpływu na wydanie pozwolenia na budowę dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej przez A. S.A. zastępowaną przez profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wnioski skargi oparto na zarzutach naruszenia:

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo nienależytego wykazania przez inwestora, [...] sp. z o.o. dostępu inwestycji do drogi publicznej,

- art. 16 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę zasady związania organu ostateczną decyzją nr 369/2006 z dnia 18 kwietnia 2006 r. o podziale nieruchomości, stanowiących działki gruntu nr: 4/38, 4/60, 4/106, 4/107 [...], będące w użytkowaniu wieczystym "B." sp. z o.o., w wyniku którego powstały działki gruntu nr 4/150, 4/151, 4/152, 4/153, 4/154, 4/155, 4/156 [...], określającej dostęp do działek nr 4/140, 4/153, 4/155, 4/154 z ulicy R.poprzez działki nr 4/139 i 4/151 oraz 4/152, [...].

- art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie wniosku skarżącego o wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania działką na cele budowlane, w związku z podniesionymi w piśmie z dnia 3 marca 2014 r. zarzutami odnośnie braku przysługiwania tego prawa.

W szczegółowych motywach skargi wskazując na wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego konieczność określenia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżąca spółka podała, że działka nr 4/157 nie stanowi drogi wewnętrznej wnioskodawcy, H. sp. z o.o., lecz jest własnością prywatną - prawo użytkowania wieczystego tej działki służy skarżącej A. S.A.. Inwestor, B. sp. z o.o. nie posiada żadnej służebności drogowej przedmiotowej działki, ani innego uprawnienia prawnorzeczowego lub nawet prawa przyznanego w drodze umowy cywilnoprawnej, zezwalającej na korzystanie z przedmiotowej działki. Odwołując się do orzeczenia sądu, skarżąca podniosła, że w sytuacji zakwestionowania braku dostępu inwestora do drogi publicznej, pozwolenie na budowę nie powinno zostać wydane.

Zdaniem skarżącej spółki organy obu instancji pominęły treść ostatecznej decyzji z dnia [...] o podziale nieruchomości, stanowiących działki gruntu nr: 4/38, 4/60, 4/106, 4/107 [...] będącej w użytkowaniu wieczystym "B." sp. z o.o. w wyniku którego powstały działki gruntu nr 4/150, 4/151, 4/152, 4/153, 4/154, 4/155, 4/156 [...]. W decyzji tej określono dostęp do działek nr 4/150, 4/153, 4/155 [...] z drogi publicznej ulicy R.poprzez działki nr 4/139, 4/151, 4/152 [...], do działki nr 4/154 [...] z ulicy R.poprzez działki nr 4/139, 4/152, [...], pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych przy zbywaniu wydzielonych działek. B. sp. z o.o. nie wykonała wskazanej wyżej decyzji, regulującej prawo dostępu do drogi publicznej m.in. działek na których miałaby być realizowana inwestycja. Obecnie inwestor bezzasadnie domaga się dostępu do drogi publicznej przez nieruchomości będące w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki, zamiast przez swoje własne działki lub podmiotów z nim powiązanych. Z zaistniałego zdaniem skarżącego zignorowania decyzji podziałowej wywiedziono zarzut naruszenia art. 16 k.p.a.

Na koniec ponowiono za odwołaniem zarzut nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie dysponowania przez inwestora wskazanymi nieruchomościami na cele budowlane. Na kanwie przywołanego w skardze orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzono, że organ winien wyjaśnić przedmiotową sprawę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, iż po zapoznaniu się z jej treścią nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka została oddalona.

Wyjaśnienie motywów wyroku wypada rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W postępowaniu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Uwzględniając zakres kognicji sądu administracyjnego należy podkreślić, że kluczowym zagadnieniem, które jest przedmiotem postępowania sądowego jest ustalenie, czy wynik postępowania administracyjnego w danej sprawie odpowiada prawu. Sąd może uchylić zaskarżoną decyzję dopiero w razie stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zatem powiedzieć, że nie każde naruszenie prawa materialnego czy procesowego, którego dopuściłyby się organy administracji publicznej musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Takie rozstrzygnięcie sądu jest dopuszczalne wyłącznie, jeśli sąd stwierdzi kwalifikowane naruszenia prawa materialnego lub procesowego, to jest takie, które miały wpływ na wynik sprawy lub mogły były mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego trzeba wskazać, że materialnoprawną podstawę działań organów administracji publicznej w omawianym postępowaniu stanowiły przepisy cytowanej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Sąd rozpoznający skargę doszedł do przekonania, że nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nadto, zdaniem Sądu organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły i wykazały zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W tych warunkach – w przekonaniu Sądu – nie można było podjąć decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie wynik postępowania, jakim było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zasługuje na aprobatę.

Odnosząc się do zarzutów wyrażonych w skardze, które w części podniesiono już w odwołaniu od decyzji I instancji, trzeba wskazać, że Sąd w składzie orzekającym w sprawie ich nie podzielił.

Porządkując argumentację i zarzuty skargi należy przyjąć, iż w istocie sprowadzają się one do dwóch kluczowych zagadnień, a mianowicie dostępu zainwestowanej nieruchomości do drogi publicznej oraz prawidłowości oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zasadzie na twierdzeniach dotyczących tych okoliczności podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej.

Odnośnie dostępu nieruchomości do drogi publicznej w sposób wystarczający dla uznania zweryfikowania tej kwestii wypowiedział się Wojewoda D. w treści kwestionowanej decyzji uznając, iż w projekcie taki dostęp wskazano przez zjazd do ul. R.oraz dojazd przez istniejące drogi wewnętrzne. Jednocześnie organ zastrzegł, że względem własności dróg wewnętrznych nie posiada kompetencji do istniejącego sporu - co zresztą nie może budzić wątpliwości gdy uwzględni się przedmiot prowadzonego postępowania i prawem przypisane organowi kompetencje.

Skarżąca spółka czyni zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy decyzji podziałowej z [...], która jej zdaniem odmiennie niż przyjęły to organy kształtuje dostęp nieruchomości do drogi publicznej. W aktach administracyjnych znajduje się z kolei postanowienia sądu powszechnego z 2013 r. dotyczące zabezpieczenia roszczenia o ustanowienie służebności drogi koniecznej z którego wynika nakazanie A. S.A. umożliwienie wnioskodawcy i osobom, które od niego wywodzą swe prawa przejazdu i przechodu przez działki nr 4/140 i 4/157 do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. W sytuacji gdy jedna ze stron opiera się na decyzji administracyjnej z 2006 r. dotyczącej podziału nieruchomości, zaś inwestor uzasadnia dostęp do drogi publicznej postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. [...], a wskazane dokumenty do kwestii drogi wewnętrznej wcale nie odnoszą się w sposób jednorodny, trudno uznać za zasadny zarzutu nieuwzględnienia przez organy faktu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji administracyjnej. Rolą organu jest bowiem sprawdzenie posiadania dostępu zainwestowanej nieruchomości do drogi publicznej, a organ takiej czynności dokonał i dostęp do drogi publicznej faktycznie w projekcie budowlanym wskazano. Innym zagadnieniem jest tytuł prawny do drogi wewnętrznej lecz należy zauważyć, że słusznie Wojewoda D. uznał, że teren tej drogi nie został uwzględniony pod inwestycję.

Kluczowym problemem w sprawie jest dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, a w zasadzie oświadczenie jakie w tym zakresie złożył wnioskodawca. Zauważyć należy, że we wcześniej wydanej decyzji Wojewoda D. uchylając decyzję pierwszoinstancyjną zalecił organowi I instancji wyjaśnienie tej kwestii, jako że strona postępowania kwestionowała ten fakt wskazując na załączone do pisma złożonego w toku postępowania umowy. Prezydent W. nakazał postanowieniem inwestorowi uzupełnienie wniosku o oświadczenie o posiadaniu prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji mamy do czynienia z oświadczeniem z dnia 23 grudnia 2013 r., gdzie wnioskodawca wywiódł swoje prawo z użytkowania wieczystego oraz oświadczenia dołączonego do pisma z dnia 30 czerwca 2015 r., gdzie tytuł ten wywodzony jest z umowy najmu.

Skoro strona postępowania kwestionuje prawidłowość oświadczenia ze względu na zawarte umowy cywilne, zaś uzupełniając w żądanym zakresie wniosek inwestor składa oświadczenie i podaje inny tytuł prawny, który nie koliduje z załączonymi do akt administracyjnych umowami, nie wydaje się aby istniała sprzeczność czy wątpliwość tego rodzaju aby organ musiał prowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w tym względzie. Co prawda w przypadku wątpliwości organ zobowiązany jest do przeprowadzenia takiego postępowania, lecz w realiach niniejszej sprawy wobec zasady domniemania prawidłowości oświadczenia i charakteru tytułu prawnego na jaki wskazuje wnioskodawca nie ma podstaw aby jego prawidłowość negować. Organ zatem nie miał wątpliwości co do wzajemnych relacji między oświadczeniem inwestora a ukształtowanym w drodze cywilnej stanem prawnym.

Wskazane w tym względzie w samej skardze orzeczenia sądów administracyjnych wskazują wprost, że organy nie są całkowicie zwolnione z obowiązku badania oświadczenia inwestora lecz równocześnie odwołują się do zaistniałych wątpliwości. W badanej sprawie nawet zawarcie umów o jakich mówi skarżąca spółka nie powoduje powstania uzasadnionych wątpliwości skoro tytułem prawnym do nieruchomości jest umowa najmu.

Nie znajduje zatem potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym przez organy zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku ze wskazanymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt budowlany ponad wszelką wątpliwość potwierdza dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej. Inną rzeczą jest, że ów dostęp stanowi tło sporu prowadzonego między stronami w innym niezwiązanym z niniejszą sprawą postępowaniu. Sam fakt rozbieżności stanowisk stron w tym zakresie nie podważa zasadności stanowiska organów administracji architektoniczno-budowlanej opierających się na postanowieniu sądu powszechnego i wskazanego z jego uwzględnieniem dostępu do drogi publicznej w projekcie budowlanym. Nie ma także racji skarżąca spółka czyniąc zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Faktycznie wskazanym w skardze pismem z dnia 3 marca 2014 r. A. S.A. kwestionowała dysponowanie przez inwestora nieruchomościami na cele budowlane. Nie jest jednak słuszny zarzut pominięcia przez organy wniosku skarżącego o wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania działką na cele budowlane. Jak już sygnalizowano i wynika to także z części historycznej uzasadnienia wyroku, po wpływie do organu powyższego pisma wydawane były rozstrzygnięcia w postaci postanowień wzywających do uzupełnienia wniosku oraz decyzje kasacyjne organu II instancji. Kwestia prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomościami na cele budowlane była w toku dalej prowadzonego postępowania zagadnieniem wiodącym. Należy w tym miejscu wyjaśnić skarżącej, że czym innym jest weryfikowanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w oparciu o złożone do akt administracyjnych oświadczenia, a czym innym jest ,,informacja o braku tytułu prawnego do nieruchomości" zawarta w treści wskazanego wyżej pisma. Poprzez wydanie postanowienia zawierającego żądnie uzupełnienia wniosku organ przeciwnie do twierdzeń skarżącej sprawę wyjaśnił w tym zakresie, a nie jak ona sama twierdzi pominął wniosek dowodowy. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego względem konieczności weryfikacji treści oświadczeń nie można żadną miarą wyprowadzić obligatoryjnego obowiązku jego weryfikowania w sytuacji gdy organ co do oświadczenia nie ma uzasadnionych wątpliwości. W realiach niniejszej sprawy skarżąca zdaje się nie zauważać, że po jej piśmie z marca 2014 r. inwestor złożył oświadczenie, że dysponuje nieruchomością na podstawie umowy najmu (karta 36/2 akt administracyjnych). Skoro więc inwestor dostatecznie w ocenie organu wywiódł swoje prawo do dysponowania nieruchomością w oświadczeniu, późniejszym od pisma strony, nie istniała konieczność dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Nadto nie można pominąć zasady, że to organ działając w ramach swobody oceny dowodów ustala czy określone fakty zostały w sposób właściwy wywiedzione i udokumentowane. W ocenie Sądu odniesienie się przez organ do oświadczenia inwestora nie naruszało zasady swobodnej oceny dowodów, zaś sama skarżącą spółka w treści skargi nie podważała zawarcia przez inwestora z osobą trzecią umowy najmu.

Zdaniem Sądu, uwzględniając powyższe, trzeba powiedzieć, że nie doszło w kontrolowanym postępowaniu do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W przekonaniu Sądu organy obu instancji należycie wykazały spełnienie przesłanek z art. 35 ustawy Prawo budowlane, co z kolei umożliwiło Sądowi dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Reasumując, Sąd stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto nie zachodzą przesłanki, które dawałyby Sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z tych powodów - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.