Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 853/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-12-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200;
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 61 par. 1, art. 104,  art. 107 par. 3, par. 4,  art. 11,  art. 6, art. 8,  art. 7,  art. 139;
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 40 ust. 1-6, ust. 12
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi V. Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 13 sierpnia 2024 r. nr SKO.WD/472/2790/2024 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 6 listopada 2023r, nr II.PN.7024.B.6217.2023.KK, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej V. Spółki z o.o. w S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 6 listopada 2023 r., nr II.PN.7024.B.6217.2023.KK, po rozpatrzeniu wniosku V. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na zajęcia paca drogowego drogi powiatowej ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]), drogi powiatowej ul. [...] (dz. dr. nr [...] obręb [...]) w S., w granicach chodnika o łącznej powierzchni 133,65 m2, w terminie od 3 listopada 2023 r. do 4 grudnia 2023 r., orzekł o udzieleniu zezwolenia na zajęcie objętego wnioskiem pasa drogowego w terminie od dnia 6 listopada 2023 r. do dnia 4 grudnia 2023 r.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części określającej początkowy termin zajęcia pasa drogowego, tj. 6 listopada 2023 r. i zmiany decyzji w tej części poprzez wskazanie, zgodnie z wnioskiem Skarżącej, że organ zezwala na zajęcie pasa drogowego w terminie od dnia 3 listopada 2023 roku do dnia 4 grudnia 2023 roku.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2024 r. Nr SKO.WD.472/2790/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że Prezydent Miasta S. orzekł o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi, przy czym na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji, gdyż uwzględnia ona w całości żądania strony.

Po przywołaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o drogach publicznych Kolegium wyjaśniło, że podanie o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej dotyczyło terminu od 3 listopada 2023 r. do dnia 4 grudnia 2023 r. Wniosek był datowany na 3 listopada 2023 r., lecz został złożony w dniu 6 listopada 2023 r. co wynika z prezentaty z datą wpływu wniosku do organu I instancji.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z datą wpływu wniosku do organu zaczynają materializować się konkretne uprawnienia dla wnioskodawcy wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż od tej daty organ jest związany treścią wniosku co do przedmiotu i zakresu rozpoznawanej sprawy.

Zajęcie pasa drogowego jest czynnością faktyczną wymagającą zezwolenia zarządcy drogi, z istoty swej podlegającą weryfikacji przed dokonaniem aktu zajęcia, a nie już po zajęciu. W ramach tej weryfikacji właściwy organ bada, czy zajęcie pasa drogowego jest dopuszczalne - w rozpatrywanej sprawie czy dalsze zajmowanie pasa drogowego jest dopuszczalne - w kontekście ustawowego celu ochrony dróg sformułowanego w przepisie art. 39 ustawy o drogach publicznych. Co do zasady, w sprzeczności z tą powinnością stoi samowolne zajęcie pasa drogowego i domaganie się jego sformalizowania w drodze decyzji, jako godzące w istotę reglamentowania dysponowania i zarządzania pasem drogowym. Bez znaczenia pozostaje fakt kontynuacji zajmowania pasa drogowego, bowiem stan rzeczy w chwili zaistnienia potrzeby dalszego zajmowania pasa drogowego może ulec zmianie w odniesieniu do objętego zezwoleniem, którego okres upłynął, a ocenie tego stanu służy każdorazowo postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem podmiotu zajmującego pas drogowy. W dniu złożenia wniosku zarządca drogi zyskuje wiedzę o potrzebie oceny podstaw dalszego zajmowania pasa drogowego i jednocześnie możliwość weryfikacji warunków ewentualnego udzielenia zezwolenia.

W ocenie Kolegium, wbrew twierdzeniu Skarżącej, zaoferowane dowody (decyzje w sprawie udzielenia zezwolenia na zajecie pasa drogowego na okresy poprzedzające) wskazują na zachowanie dotychczasowej praktyki organu I instancji w tego rodzaju sprawach. Wszystkie dotychczasowe decyzje odnoszące się do zajęcia pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji i w tym samym celu za początek terminu udzielonego zezwoleń przejmowały, jako najwcześniejszą datę złożenia wniosku przez Skarżącą.

Pismem z 16 września 2024 r. pełnomocnik Spółki wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3, w zw. z art. 63 § 2, w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że data wszczęcia postępowania na żądanie strony, tj. data doręczenia Organowi I instancji wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w dniu 6 listopada 2023 roku, przesądza jednoznacznie o ustaleniu początkowej daty zajęcia pasa drogowego przez Skarżącą na dzień 6 listopada 2023 r., w sytuacji, w której:

a) Skarżąca wskazała we wniosku początkową datę zajęcia pasa drogowego na dzień 3 listopada 2023 r. z orzecznictwa sądów administracyjnych jasno wynika, że organ administracji związany jest treścią żądania zawartą we wniosku,

b) zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych stoją na stanowisku, że od dnia wszczęcia postępowania rozpoczynają bieg terminy załatwiania spraw, a data wszczęcia postępowania nie jest miarodajna dla podstawy faktycznej i podstawy prawnej decyzji,

c) Skarżąca zajmowała pas drogowy nieprzerwanie od dnia 7 listopada 2023 r., co przy uwzględnieniu cyklicznej współpracy pomiędzy organem, a Skarżącą Organy powinny były prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie Skarżącej do organu i uwzględnić datę początkową zajęcia pasa drogowego na dzień 3 listopada 2023 roku, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sposób naruszający zaufanie Skarżącej do Organów, które wydały zaskarżone decyzje, jak również poprzez odstąpienie przy wydaniu tej decyzji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w analogicznych przypadkach, tj. wydania decyzji wskazującej początkowy termin zajęcia pasa drogowego z datą uwzględniającą żądanie Skarżącej zawarte we wniosku z dnia 3 listopada 2023 r.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz decyzji organu I instancji w części określającej początkowy termin zajęcia pasa drogowego na dzień 6 listopada 2023 roku.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, iż wnioskująca Spółka w dniu 6 listopada 2023 r. wniosła podanie o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w okresie do 3 listopada 2023 r. do 4 grudnia 2023 r. Natomiast z zaskarżonej ostatecznej decyzji wynika, iż organy zezwoliły Skarżącej na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia złożenia wniosku do wskazanej we wniosku daty końcowej.

Strona skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze podnosi, iż jej wniosek dotyczył innego okresu niż wskazany w decyzji oraz podkreślała, że organ administracji był związany treścią żądania zawartego we wniosku. Natomiast organy administracji wyjaśniały, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z datą wpływu wniosku do organu zaczynają materializować się konkretne uprawnienia dla wnioskodawcy wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż od tej daty organ jest związany treścią wniosku co do przedmiotu i zakresu rozpoznawanej sprawy. Kolegium wskazywało też, że zajęcie pasa drogowego jest czynnością faktyczną wymagającą zezwolenia zarządcy drogi, z istoty swej podlegającą weryfikacji przed dokonaniem aktu zajęcia, a nie już po zajęciu.

Kluczowe z perspektywy występującego w tej rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego a rzutujące na ocenę legalności wydanych przez organy rozstrzygnięć jest to, czy w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ogólnych zasad prawa administracyjnego, dopuszczalne jest orzekanie o okresie innym niż objęty żądaniem a w szczególności pomięcie części okresu objętego żądaniem podmiotu wnioskującego o zajęcie pasa drogowego z tej przyczyny, iż dotyczy on daty sprzed wniesienia wniosku o wydanie decyzji.

Ocenę wskazanego zagadnienia rozpocząć należy od przywołania materialnoprawnej podstawy dla oczekiwanego przez Skarżącą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Ustęp 2 przywołanej regulacji stanowi, że zezwolenie to dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych (pkt 2), umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione oraz reklam (pkt 3) oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wyżej wymienione. Jak stanowi, zaś ustęp 3 cytowanego przepisu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Sposób wyliczenia opłaty zawarty został w ustępach 4-6.

Natomiast w myśl art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34, bądź z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie.

Z powyższych regulacji wynika, że decyzja wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter związany, zaś stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym, dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznym.

Wobec powyższego należało uznać, że Skarżąca miała interes prawny i faktyczny w rozstrzygnięciu swojego wniosku o zezwolenie w całości. Wynikał on choćby z możliwości nałożenia stosownej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, względnie z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu.

Jakkolwiek organy trafnie wskazują, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego zostało wszczęte w dacie wniesienia przez stronę stosownego wniosku, to jednak data ma o tyle istotne znacznie w realiach badanej sprawy, że od dnia wszczęcia postępowania rozpoczął bieg termin załatwiania spraw oraz obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Natomiast data wszczęcia postępowania nie jest miarodajna dla podstawy faktycznej i podstawy prawnej decyzji. Decyduje o tym stan faktyczny i stan prawny sprawy, istniejące w dacie wydania decyzji. W szczególności z żadnego przepisu nie wynika, aby organ administracji mógł samodzielnie modyfikować wniosek strony, względnie traktować jako nieistniejącą jego część dotyczącą okresu sprzed wniesienia podania i uchylać się od merytorycznej oceny istnienia podstaw wydania zezwolenia w okresie poprzedzającym wystąpienie z wnioskiem. Zatem w rozpatrywanej sprawie organy winny były w sentencji decyzji wskazać, jak rozpatrzyły wniosek Spółki o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego także w zakresie okresu od 3 do 5 listopada 2023 r. Obowiązek rozpatrzenia wniosku w takim zakresie nie oznacza oczywiście, że organ był zobowiązany uwzględnić całość żądania Strony i udzielić zezwolenia także dla okresu poprzedzającego wystąpienie z wnioskiem o wydanie zezowania. Jednak, jeżeli brak jest podstaw do udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w konkretnych okresach, organ winien powyższe wyraźnie wyartykułować w treści rozstrzygnięcia a swoją decyzję w tym zakresie należycie uzasadnić.

Skoro organ I instancji w ogóle nie rozstrzygnął merytorycznie tej części wniosku która dotyczyła okresu pomiędzy 3 a 5 listopada 2023 r., a organ odwoławczy również tego braku nie skorygował, mimo wyraźnego żądania zawartego w odwołaniu, należało uznać, iż organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego w tym w szczególności art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, iż chybione jest stanowisko Kolegium jakoby na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. organ I instancji odstąpił od uzasadnienia decyzji, jako uwzględniającej w całości żądania strony. Po pierwsze nie sposób uznać, aby decyzja pomijająca w rozstrzygnięciu część okresu objętego wnioskiem mogła zostać uznana za uwzględniającą w całości żądanie strony. Po wtóre, na str. 3 decyzji organ I instancji przedstawił swoje stanowisko w zakresie dat wszczęcia postępowania administracyjnego i choć rozważania te trudno uznać za adekwatne do istoty sprawy, którą było udzielanie zezwolenia lub jego odmowa nie zaś określenia daty wszczęcia postępowania, to jednak nie sposób uznać, aby organ faktycznie miał zamiar odstąpić od sporządzenia uzasadnienia na wskazanej przez Kolegium podstawie. Odnosząc się zaś do stanowiska organu I instancji warto dostrzec, iż powołał się on między innymi na wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1598/06 (dotyczący zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę) oraz wyrok WSA w Łodzi z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 87/18 (dotyczący odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego). Na podstawie powyższych orzeczeń organ I instancji wywiódł, iż inne niż wydane rozstrzygnięcie byłoby "naruszeniem zasady praworządności art. 6 k.p.a. i zaufania obywatela do organów Państwa art. 8 k.p.a., a także 7 k.p.a. zobowiązujący organ administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Narażałoby bowiem stronę na karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w terminie, w którym mogła posiadać wymagane zezwolenie".

Powyższe stanowisko organu jest całkowicie niezrozumiałe w sytuacji, gdy to właśnie brak wydania zezwolenia sprawia, iż organ ma obowiązek za okres 3-5 listopada 2023 r. nałożyć na stronę karę. Zatem w realiach badanej sprawy to brak jakiekolwiek - nawet negatywnego - rozstrzygnięcia co do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, we wskazanym wyżej okresie utrudniał stronie obronę swoich racji oraz naraża na karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną, jak też poprzedzającą ją decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W zakresie wniosku Skarżącej dotyczącego uchylenia decyzji organu I instancji jedynie w zakresie daty początkowej Sąd uznał, iż w sytuacji, gdy decyzja określa datę początkową i końcową zezwolenia na zajęcie pasa drogowego takie działanie nie jest celowe z uwagi na konieczność wydania nowej decyzji, jednoznacznie rozstrzygającej całość wniosku strony o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien wydać decyzję odnoszącą się do całości okresu objętego wnioskiem strony. Przy czym winien mieć na względzie, iż dla okresu od 6 listopada 2023 r. do 4 grudnia 2023 r. wydał zezwolenie, a Spółka zajmowała pas drogowy w powyższym okresie w przekonaniu, iż posiada stosowne zezwolenie. Należy podkreślić, iż stosownie do art. 139 k.p.a. skorzystanie ze środków odwoławczych nie może skutkować rozstrzyganiem na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Brak rozpatrzenia przez Kolegium wniosku odwołania, w którym strona domagała się zmiany decyzji w zakresie określenia początkowego terminu zajęcia pasa drogowego, nie powinien prowadzić do pogorszenia sytuacji strony także z uwagi na zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a.

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołanych w uzasadnieniu pochodzą z Centralnej Basy Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl