Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 550/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 51, 4, 35, 36
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 64 a-64 r, 151 a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 77, 107, 138, 136, 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. G. od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] decyzją z 24 kwietnia 2017r., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie planu zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "budynek mieszkalny jednorodzinny z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wody, kanalizacji, gazu, c.o., utwardzeniem dojść i dojazdów, wykonaniem elementów oporowych oraz odwodnieniem liniowym do dołów chłonnych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości B., gmina Z." dla inwestora A. G. oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości B., gmina Z..

W uzasadnieniu organ podał, że prowadził postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę przy realizacji inwestycji jw., prowadzonej na podstawie decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Starostę [...] nr [...] z 2 kwietnia 2014 r. znak: [...] Istotne odstępstwa polegały na zmianie planu zagospodarowania działki. Od strony południowej projektowany teren został podwyższony o ok. 5,5 m tworząc dwie skarpy o wysokości ok. 2,5 m każda, co ustalono na podstawie oględzin przeprowadzonych [...] listopada 2015 r. Postanowieniem nr [...] r. znak: [...] z 17 października 2016 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji do czasu zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wznowienia robót przez organ nadzoru budowlanego. Ostateczną decyzją PINB 17 października 2016 r. nakazano sporządzenie, a następnie dostarczenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Organ uznał, że przedłożony projekt jest kompletny i stosownie do oświadczeń projektantów został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Ponadto organ wskazał, że decyzją z 10 marca 2017 r. Starosta [...] uchylił decyzję Starosty [...] z 2 kwietnia 2014 r. w zakresie projektu zagospodarowania terenu.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. wniosła odwołanie od ww. decyzji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z 17 kwietnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji na wstępie wskazał, że zgodnie z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) w sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Następnie wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W trakcie oględzin przeprowadzonych [...] listopada 2015 r. stwierdzono, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego polega na wykonaniu dwóch skarp o wysokości ok. 2,5m każda od strony południowej działki. Przedłożony projekt budowlany zamienny w zakresie zagospodarowania działki przewiduje realizację muru oporowego na całej długości granicy działki [...] obr. [...] z działką nr [...], na odcinku ok. 1,4 m w granicy z działką nr [...] oraz na długości 2.35m w granicy z działką nr [...]. Materiał dowodowy w toku postępowania odwoławczego został uzupełniony o projekt budowlany zatwierdzony decyzją pozwolenia na budowę Starosty [...] nr [...] z 2 kwietnia 2014 r. Analiza projektu zagospodarowania działki wskazuje, że nie przewidywano w nim realizacji muru oporowego na działce nr [...] w B. od strony sąsiednich działek nr [...], [...] i [...]. Z przedłożonej mapy do celów projektowych wynika, że projektowany mur oporowy ma znajdować się w odległości 14.61m od ściany południowej budynku. Z kolei z opinii geotechnicznej wynika, że cyt.: "w uzgodnieniu z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych, budynek mieszkalny, jednorodzinny projektowany na dz. nr [...], [...] w B. , gm. Z. został zaliczony do pierwszej kategorii geotechnicznej, posadawiany w prostych warunkach gruntowych (...)". Organ I instancji pominął powyższe okoliczności i nie dokonał oceny czy realizacja w/w muru oporowego jest niezbędna w związku z przedmiotową inwestycją.

W ocenie organu doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa i art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez brak ustalenia kręgu stron postępowania. Organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego za jako stronę postępowania uznani zostali wyłącznie inwestor: A. G. oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. będący współwłaścicielem działki drogowej nr [...] w B. . Organ I instancji nie dokonał oceny czy pozostali właściciele działki drogowej nr [...] w B. oraz właściciele działek graniczących z działką nr [...] t.j. działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] mają przymiot strony, gdyż wykonanie nasypów na działkach nr [...] i [...] w B. może powodować wystąpienie oddziaływania na działki sąsiednie. Krąg stron powinien zostać ponownie ustalony przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że strona odwołująca ma interes prawny w niniejszym postępowaniu gdyż jest współwłaścicielem działki drogowej nr [...] w B. . Działka ta oprócz możliwości zaistnienia oddziaływania związanego ze zmianą stosunków wodnych, stanowi dojazd do nieruchomości nr [...] i [...] w miejscowości B., a więc realizacja przedmiotowej inwestycji, z której właściciele będą korzystać działki drogowej nr [...] w B. ma wpływ na interes prawny strony odwołującej.

[...]WINB w [...] podzielił zarzut nieprzedłożenia kompletnego projektu budowlanego, gdyż inwestor przedłożył jedynie projekt zamienny w zakresie projektu zagospodarowania działki. Rzuty elewacji znajdujące się w pierwotnym projekcie architektoniczno-budowlanym z 2013 r. zawierają nieaktualne informacje w zakresie poziomu niwelacji terenu, czy też usytuowania tarasu przed budynkiem. Obowiązkiem inwestora wynikającym z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z decyzją PINB z 17 stycznia 2016 r. było przedłożenie całego projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 10 marca 2017 r. Starosta [...] uchylił w całości decyzję o pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nr [...] z 2 kwietnia 2014 r., znak [...] wydanej przez Starostę [...] w zakresie planu zagospodarowania terenu. Powyższa decyzja pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego dla całego zamierzenia inwestycyjnego.

Organ II instancji uznał również za zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez brak dokonania analizy czy rozwiązania dotyczące wykonanych nasypów zawarte w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym są zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi że projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych odstępstw w zakresie zagospodarowania działki nie został przedłożony w całości oraz z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 Kpa organ odwoławczy odstąpił od wypowiedzenia się co do pozostałych zarzutów.

W związku z naruszeniem art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 107 §3 Kpa i art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz z uwagi na konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym na jej rozstrzygnięcie, [...]WINB w [...] zobligowany był do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji podczas weryfikacji przez organ odwoławczy nie nadawała się do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego; decyzja nie została wydana z istotnymi naruszeniem przepisów postępowania, a w realiach sprawy nie jest możliwe wskazanie zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, który by rzekomo nie został wyjaśniony przez organ pierwszej instancji lub nie mógłby ewentualnie stanowić przedmiotu postępowania dowodowego przed organem odwoławczym;

art. 136 § 1 kpa poprzez odstąpienie od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji i jednoczesne niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonej decyzji na czym miałyby polegać trudności dla przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że organ pierwszej instancji nie dokonał weryfikacji pozostałych zmian w przedmiotowym zamierzeniu budowlanym. Przeczy temu m. in. treść decyzji PINB z 17 października 2016 r., nr [...]. Skarżący zwrócił uwagę, że została ona wydana po przeprowadzeniu oględzin [...] listopada 2015 r. w czasie których dokonano pomiarów zewnętrznych budynku oraz porównano elewacje budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym i nie stwierdzono w tym zakresie istotnych odstępstw.

Zbędnym byłoby nakładanie na inwestora obowiązku przedstawienia zamiennego projektu budowlanego obejmującego wszelkie elementy a nie tylko z zakres w jakim dokonano istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę i projektu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z 2 kwietnia 2014 r. Skoro bowiem zgodnie z art. 36a ust 5 ustawy Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne a więc nie mogłoby stanowić podstawy dla żądania od inwestora sporządzenia projektu zamiennego, to nie znajduje uzasadnienia w przypadku, gdy istotna zmiana dotyczyła wyłącznie zagospodarowania terenu działki. Takie żądanie naraziłoby inwestora wyłącznie na dodatkowe koszty, a nie wniosłoby w przedmiotowej sprawie żadnych istotnych nowych informacji.

Skarżący nie zgodził się wytyczną dotyczącą weryfikacji stron postępowania, wskazując, że nie stwierdzono żadnych odstępstw w zakresie realizacji samego budynku. Zwrócił uwagę na treść art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także wskazał, że rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) w § 8 określa zakres projektu zagospodarowania działki lub terenu. Natomiast § 7 i § 13a rozporządzenia wraz z art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane wskazują wprost, że to projektant określa zakres i obszar oddziaływania zamierzenia budowlanego. Żaden dowody nie przemawiały za słusznością tezy o pominięciu stron postępowania.

Odnosząc się do kwestii badania zgodności zmienionej części zamierzenia do obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący zauważył, że organ pierwszej instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygniecie na przedstawionym projekcie zamiennym zawierającym wskazania projektanta co do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko [...]WINB nie koresponduje również z oświadczeniami projektantów złożonymi tj. osób wykonujących samodzielne funkcje w budownictwie. Zdaniem skarżącego w przypadku sporządzenia projektu przez osoby posiadające odpowiedni kwalifikacje potwierdzone uprawnieniami nadawanymi w toku procedur regulowanych ustawowo, które to osoby podlegają daleko idącej odpowiedzialności zawodowej a w niektórych przypadkach również karnej to zastrzeżenia organu odwoławczego są niczym innym tylko polemiką co do sposobu oceny materiału dowodowego zgromadzonego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. Wątpliwościom tym nie można nadać waloru istotnych kwestii wymagających wyjaśnienia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wątpliwości [...]WINB mogły zostać rozwiane w toku ponownej weryfikacji przedłożonego w toku pierwszej instancji projektu zamiennego na przykład poprzez wezwanie strony do złożenia stosownych wyjaśnień, które to wyjaśnienia pozwoliłyby z pewnością na dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Na koniec skarżący wskazał, że fakt podkreślenia w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że zasadnicza nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 poz. 935) nie miała zastosowania w sprawie wydaje się wskazywać na błędny sposób interpretacji nowelizacji. Nie jest bowiem tak, że przed jej wprowadzeniem zasady wyrażane m. in. w art. 7a k.p.a. nie miały zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wniesiony sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie."

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 kpa. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując, że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa)."

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na szereg uchybień organu pierwszej instancji, które w jego ocenie, uzasadniały zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Zastrzeżenia podniesione przez organ drugiej instancji dotyczyły takich kwestii jak: zasadności realizacji muru oporowego na działce nr [...] w B. od strony sąsiednich działek nr [...], [...] i [...], braku ustaleń czy pozostali właściciele działki drogowej nr [...] w B. oraz właściciele działek graniczących z działką nr [...] tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] mają przymiot strony, innymi słowy czy wykonanie nasypów na działkach nr [...] i [...] w B. może powodować wystąpienie oddziaływania na działki sąsiednie, poprzestanie na przedłożeniu jedynie projektu zamiennego w zakresie projektu zagospodarowania działki (bez uwzględnienia faktu, że rzuty elewacji znajdujące się w pierwotnym projekcie architektoniczno-budowlanym z 2013 r. zawierają nieaktualne informacje w zakresie poziomu niwelacji terenu, czy też usytuowania tarasu przed budynkiem), czy wreszcie braku dokonania analizy czy rozwiązania dotyczące wykonanych nasypów zawarte w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym są zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, oceniana przez pryzmat zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 kpa. Skala stwierdzonych uchybień niewątpliwie uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej, próba ich usunięcia wprost uderzałaby w zasadę dwuinstancyjności.

Decyzją z 17 października 2016 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W decyzji wyraźnie wskazano, że projekt zamienny winien zawierać wszystkie elementy wymagane rozporządzeniem Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego. W ocenie Sądu zacytowane brzmienie nałożonego obowiązku obligowało inwestora do złożenia projektu zamiennego całej inwestycji. Pomimo to, w decyzji z 24 kwietnia 2017 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny jedynie w zakresie planu zagospodarowania terenu. Zawężenie zakresu prowadzonego postępowania naprawczego nie zostało dostatecznie wyjaśnione. Co najmniej niewystarczające dla poczynienia ustaleń, że istotne odstępstwa dotyczyły wyłącznie projektu zagospodarowania terenu były ustalenia zamieszczone w protokole oględzin przeprowadzonych [...] listopada 2015 r. Słusznie organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że w efekcie znacznego podwyższenia terenu rzuty elewacji znajdujące się w pierwotnym projekcie budowlanym z 2013 r. zawierają nieaktualne informacje w zakresie poziomu niwelacji terenu, czy też usytuowania tarasu przed budynkiem. Sąd nie neguje przy tym, że co do zasady weryfikacja przedłożonej dokumentacji zamiennej może dotyczyć tylko tej części, która odnosi się do istotnych odstępstw – postępowanie naprawcze w takim przypadku ma bowiem doprowadzić do ustalenia, czy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą być zaakceptowane, a więc: czy są zgodne z prawem, czy też - wymagają dla stwierdzenia ich zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania dodatkowy robót, ewentualnie – podjęcia innych czynności. Zakres postępowania naprawczego wywołany istotnymi odstępstwami, ograniczać się winien do legalizacji istotnych odstępstw. W niniejszej sprawie nie można jednak tracić z pola widzenia, że charakter odstępstw związanych z podwyższeniem terenu bezpośrednio wpływa na prawidłowość posadowienia samego obiektu budowlanego.

Dla uznania, że doszło do wykonania obowiązku przewidzianego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nie jest też wystarczające stwierdzenie, że dokumentacja budowlana zamienna w wyznaczonym terminie została złożona; konieczne jest bowiem jeszcze zbadanie, czy jest ona zgodna z przepisami prawa, o czym stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, odsyłający do przepisów dotyczących projektu budowlanego.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że stwierdzenie, czy możliwe jest przeprowadzenie skutecznego postępowania naprawczego polegającego na zalegalizowaniu robót, zależy od oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Projekt ten podlega sprawdzeniu przez organ w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc w zakresie m.in. jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w zakresie kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2019 r. II OSK 399/17). Wbrew tym wymogom organ pierwszej instancji ograniczył się do opisu przebiegu postępowania oraz wskazania, że projekt budowlany zamienny został dostarczony w terminie. W decyzji nie została zawarta ocena przedłożonej dokumentacji. W szczególności organ pominął zupełnie, sygnalizowany przez stronę odwołującą, aspekt zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i to pomimo jednoznacznie sprecyzowanych zarzutów co do wprowadzonych do planu miejscowego postanowień zmierzających do utrzymania naturalnego ukształtowania terenu na terenie objętym planem. Zabrakło również analizy, czy zastosowane rozwiązanie techniczne w postaci tak wysokich skarp, czy też muru oporowego nie powoduje spływu wody na działki sąsiednie. W tym kontekście, prawidłowo organ odwoławczy wskazał na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania. Nie ma racji skarżący twierdząc, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu leży w wyłącznej gestii projektanta. Projekt budowlany podlega bowiem sprawdzeniu w zakresie wynikającym z regulacji art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sprawdzenie dotyczyć musi również obszaru oddziaływania, albowiem to organ ostatecznie decyduje – na podstawie przedstawionych rozwiązań projektowych – komu w danej sprawie przysługuje status strony postępowania. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę są oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może więc być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ ma więc obowiązek sprawdzenia, czy projekt zagospodarowania terenu uwzględnia istniejące lub projektowane zagospodarowanie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, tak aby spełniony został wymóg wyważenia interesów wszystkich uprawnionych stron.

Wobec zaniechania przez organ I instancji dokonania krytycznej oceny rozwiązań zaproponowanych w projekcie zamiennym, jak również zważywszy na ograniczony charakter projektu zamiennego, organ drugiej instancji prawidłowo uchylił decyzję wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stanowi to, w ocenie Sądu, o prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 kpa. Podkreślić przy tym wypada, że podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby być tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 kpa, gdyż tylko w tym zdaniu pierwszym sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e ppsa (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

Konkludując, sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.