Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1233/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2023 roku nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 lipca 2023 r. nr ŚP.5231.41.2023, Burmistrz Kcyni odmówił K. B. (skarżącej) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem – K. B..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że o ile niesporne pozostaje, że skarżąca sprawuje opiekę stałą i długotrwałą nad bratem, to jednak zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 – dalej "u.ś.r.") osobą uprawnioną do świadczenia jest osoba, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego, a w niniejszej sprawie żyje matka niepełnosprawnego, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, i to na niej w pierwszej kolejności spoczywa ww. obowiązek. Organ wskazał nadto, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w żadnym z okresów wymienionych w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., co stanowi kolejną przeszkodę dla przyznania świadczenia. Nadmienił, że skarżąca była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 30 kwietnia 2023 r. oraz od 1 maja 2023 r. do 30 czerwca 2023 r.

Na skutek odwołania strony decyzją z dnia 14 sierpnia 2023 r., nr SKO-4111/11/1145/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 1a u.ś.r. i stwierdził, że skarżąca nie jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, zatem świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. Organ wyjaśnił, że rozbieżności interpretacyjne art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. zostały rozwiane mocą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22, w której przesądzono, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, jest warunkowane legitymowaniem się przez rodziców niepełnosprawnego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ stwierdził, że o ile rozpoznając sprawy z wcześniejszych wniosków kierował się wykładnią względniejszą dla skarżącej, to obecnie, z uwagi na ww. uchwałę, nie jest możliwe przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero uzyskanie przez jej matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności otworzy ku temu możliwość. Organ odwoławczy, na marginesie, zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. B. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i 84 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, brak wszechstronnej oceny materiału już zgromadzonego oraz naruszenie zasad współżycia społecznego. W uzasadnieniu podniosła, że sporna kwestia była wcześniej rozstrzygana na jej korzyść, a obecnie ponosi negatywne skutki niestabilności w przepisach prawnych. Wskazała, że wykonuje stałą i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawnym bratem, a jej matka, z uwagi na podeszły wiek i stan zdrowia, nie jest w stanie wykonywać obowiązków alimentacyjnych względem syna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżąca rozwinęła argumentacje skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zważyć, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska co do zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki wywodzonej z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Organ I instancji stanął na stanowisku, że w sytuacji gdy stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki skarżącej, ur. [...] grudnia 1981 r., datuje się od [...] stycznia 2015 r. (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności - k. 43 akt adm.), a więc powstał po okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. – świadczenie to nie przysługuje. Organ odwoławczy natomiast uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na moment powstania niepełnosprawności brata skarżącej, który to pogląd Sąd podziela. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa).

Zasadniczą kwestia sporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje jednak to czy z uwagi na fakt, że żyje matka skarżącej i osoby wymagającej opieki (brata skarżącej), która nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zachodzi bezwzględna przeszkoda w przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bratem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca kwestionując obecną odmowę przyznania jej przedmiotowego świadczenia podnosi, że matka niepełnosprawnego nie jest w stanie sprawować opieki nad swoim synem, a to z uwagi na jej wiek i zły stan zdrowia. Na tę okoliczność skarżąca przedłożyła do akt sprawy zaświadczenie lekarskie z dnia 18 lipca 2023 r. wskazujące, że D. B. (matka skarżącej i jej podopiecznego) leczona jest z powodu nadciśnienia tętniczego oraz nawracających bóli krzyża w przebiegu choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa, nie jest w stanie sprawować opieki wiążącej się z całodobowym dźwiganiem i pielęgnacją (k. 11 akt adm.).

W myśl art.17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (...).

Jednocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Okoliczności rozpoznawanej sprawy nie budzą wątpliwości ani sporu co do tego, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem (paraliż czterokończynowy). Organu nie kwestionują zakresu ani sprawowania stałej długotrwałej opieki nad osoba niepełnosprawna przez skarżącą. Skarżąca zamieszkuje wspólnie z bratem i matką, która jak twierdzi nie jest w stanie sprawować koniecznej opieki z uwagi na zły stan zdrowia zakres koniecznej opieki nad bratem wynikający z jego niepełnosprawności, postury i ciężaru (190 cm wzrostu, 90 kg). Ojciec niepełnosprawnego zmarł w 2021 r.

Matka niepełnosprawnego jest jego krewną w linii prostej pierwszego stopnia, siostra – krewną drugiego stopnia w linii bocznej (art. 617 ustawy z dnia z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2809 – dalej "k.r.o."). Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W niniejszej sprawie obowiązek alimentacyjny matki skarżącej względem syna wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącej względem brata.

Na tle wykładni ww. przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób określały uprawienia osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pierwsze z nich skupiało się literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r. kategorycznie stwierdzając, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osoby innej niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. aktualizuje się dopiero w sytuacji, gdy osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (vide: wyroki NSA z 12 lipca 2022 r. sygn. I OSK 1766/21, z 16 stycznia 2015 r. sygn.

I OSK 1437/13, z 20 lutego 2014 r. sygn. I OSK 2999/13, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugie ze stanowisk wskazywało, że rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno uwzględniać, iż formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje siostra osoby niepełnosprawnej (por. wyroki NSA z: 14 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1939/18,z 21 czerwca 2017 r. I OSK 829/16).

Drugie z zaprezentowanych stanowisk przyjęło SKO w Bydgoszczy podczas rozstrzygania poprzednich spraw z wniosków skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W okresach od 1 sierpnia 2019 r. do 30 kwietnia 2023 r. (na podstawie decyzji z dnia 9 grudnia 2019 r. nr SKO-4111/969/2019) oraz od 1 maja 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. (na podstawie decyzji z 5 maja 2023 r. nr COVID-SKO-4111/969/2019-4) skarżącej przysługiwało zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od

1 sierpnia 2019 r. do 30 czerwca 2023 r.

Na skutek powyżej opisanej rozbieżności orzeczniczej Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, w dniu 14 listopada 2022 r. podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 2/22, w której przesądził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).

Uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (vide: wyroki NSA z 27 listopada 2020 r. sygn. II GSK 3773/17; z 12 lutego 2019 r. sygn. I FSK 116/17; z 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 378/16 - dostępne jw.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości stanowisko wyrażone w ww. uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22. Nie kwestionując zasadniczych tez tej uchwały Sąd stwierdził jednak, że całokształt okoliczności postępowania poddanego kontroli sądowej w tej sprawie uzasadniał co najmniej rozważenie kontynuacji dotychczasowej liberalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., tak jak był on wykładany przez SKO w sprawach skarżącej o analogicznym stanie faktycznym i prawnym przed podjęciem ww. uchwały NSA. Podkreślić również należy, że żaden z organów nie wskazał na istotna zmianę stanu faktycznego lub prawnego pomiędzy wydaniem przez Kolegium decyzji 9 grudnia 2019 r. (przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 sierpnia 2019 r. do 30 kwietnia 2023 r.), jak również decyzji z 5 maja 2023 r. (świadczenie przyznano od 1 maja 2023 r. do 30 czerwca 2023 r.) a sytuacją istniejącą przy obecnym orzekaniu w przedmiocie nowego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z upływem ważności uprzedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Zasadnie w tej sytuacji skarżąca zarzuca, że nie rozumie dlaczego mimo tego, że sytuacja w zakresie konieczności sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawnym bratem nie zmieniła się, odmówiono jej obecnie przyznania świadczenia, chociaż stan zdrowia matki uniemożliwiający opiekę się jeszcze pogorszył.

Wskazać przyjdzie, że druga z powyższych decyzji SKO została wydana już po podjęciu ww. uchwały poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. Uchwała taka nie stanowi nadto źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, ponieważ nie jest aktem jego tworzenia (vide: postanowienie NSA z 1 kwietnia 2019 r., sygn. I OPS 4/17, dostępne jw.), ale aktem jego interpretacji.

Uwzględniając przedmiot niniejszego postępowania wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei w myśl § 2, organy bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W orzecznictwie wskazuje się, że nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. O ile w niniejszej sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, że odmienne od poprzednich rozstrzygnięcie analogicznej sprawy skarżącej podyktowane jest ujednoliceniem wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. w drodze uchwały NSA, to w tym przypadku w ocenie Sądu orzekającego dostrzec należy, że skutkiem takiego stanowiska jest obarczenie skarżącej dotkliwymi, negatywnymi konsekwencjami rozbieżności interpretacji prawa, co jest sferą całkowicie niezależną od woli obywatela. Obywatel ma prawo oczekiwać, że jego sprawa zostanie rozstrzygnięta zgodnie z obowiązującym prawem, w myśl zasady pewności tego prawa. Zasada pewności prawa zakłada zaś, że raz nabyte prawo powinno być stabilne, a możliwości jego odjęcia, powinny być ściśle określone przez ustawę.

Oznacza to, że w sytuacji gdy nie zmienił się stan prawny, a organ nie wskazał również na nowe okoliczności faktyczne, to zmiana dotychczas stosowanej w tożsamej sprawie praktyki korzystnej dla skarżącej wymagała szczegółowego wyjaśnienia.

Nie da się w demokratycznym państwie prawa zaakceptować, by strona postępowania administracyjnego, a zwłaszcza postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania jej, z uwagi na trudną sytuację rodzinną, świadczeń pomocowych z publicznych środków finansowych, ponosiła negatywne konsekwencje braku konsensusu orzeczniczego co do danej normy prawnej. Nie da się też w tej sytuacji nie dostrzec analogii wobec art. 7a § 1 k.p.a. in principio, zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem. W związku z upływem okresu na jaki uprzednie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności sparaliżowanego brata zostało wydane, właściwy organ zaliczył K. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności – na stałe (orzeczenie z [...] maja 2023 r.). Wobec tego obecne rozstrzygnięcie negatywne w zakresie wniosku "kontynuacyjnego" skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rozpatrywać należy jako pozbawienie jej ustalonego wcześniej prawa (brak jego przedłużenia). W tych samych bowiem okolicznościach faktycznych i prawnych, przy kontynuacji odmówiono skarżącej przyznania świadczenia na kolejny okres jedynie z uwagi na to, że ujednolicono rozbieżną wykładnię normy prawnej w sposób dla skarżącej niekorzystny.

W ocenie Sądu, choć stanowisko organu odwoławczego jest zrozumiałe jako uwzględniające obowiązującą w dacie orzeczenia wykładnię art. 17 ust. 1a u.ś.r., to w sytuacji skarżącej, będącej wcześniej beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego przy braku zweryfikowania przez organ czy spełnia ona pozostałe przesłanki w tym samym stanie prawnym, odmowa prawa do przedmiotowego świadczenia z uwagi wyłącznie na treść uchwały I OPS 2/22 nie odpowiada konstytucyjnej zasadzie wspierającej roli państwa wobec rodziny (art. 71 Konstytucji RP) oraz osób niepełnosprawnych (art. 69 Konstytucji RP).

Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. I OSK 1016/23, dostępny jw.). W sytuacji rozbieżnej interpretacji danej normy prawnej, jak miało to miejsce w przypadku art. 17 ust. 1a u.ś.r. (oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.), orzecznictwo akceptowało dwie przeciwstawne interpretacje tych przepisów, a dopiero uchwała, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. te rozbieżności rozwiała. Nie da się w ocenie Sądu orzekającego zaakceptować tezy, by wyłącznie następcze opowiedzenie się NSA za poglądem przeciwstawnym względem aprobowanej dotychczas przez część orzecznictwa, korzystnej dla strony wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., uzasadniało odejście od utrwalonej praktyki rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy .

Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że sprawa skarżącej winna zostać rozpoznana z uwzględnieniem dotychczasowo stosowanej wobec niej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. Kwestia, że matka skarżącej, jako osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem syna w pierwszej kolejności, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie powinna być zatem w okolicznościach faktycznych tej sprawy samodzielnie rozstrzygająca, jak przyjęły to organy obu instancji.

Organy administracji tymczasem z uwagi na odmienną wykładnię art. 17 ust. 1a u.ś.r. w istocie zaniechały zgromadzenia materiału dowodowego i oceny aktualnych na datę orzekania okoliczności sprawy w kontekście spełnienia pozostałych wymogów z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W szczególności rodzinny wywiad środowiskowy jest zdawkowy i ogólnikowy, nie wynika z niego chociażby ile osób zamieszkuje wspólnie i prowadzi gospodarstwo domowe wraz z osoba wymagającą opieki, kto w jakim zakresie uczestniczy w sprawowaniu opieki, jakie czynności wykonuje matka osoby niepełnosprawnej, jakie skarżąca, a jakie chociażby jej drugi brat, który według oświadczenia na rozprawie również tam zamieszkuje. Przy takich brakach w materiale dowodowym nie ma jakiejkolwiek możliwości ustalenia czy w sytuacji skarżącej zachodziła w dacie wniosku z 7 lipca 2023 r. oraz orzekania przesłanka polegająca na rezygnacji/ niepodejmowaniu zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bratem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Żaden z organów nie ustalił czy i w jaki sposób zmieniła się sytuacja w zakresie opieki nad osoba niepełnosprawną kto i w jakim zakresie ją wykonuje poza skarżącą, ile i jakie osoby zamieszkują wspólnie a zatem mogą partycypować w sprawowaniu opieki.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, czy z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20).

Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22).

Dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zatem ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki NSA z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W ocenie Sądu opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego świadczenia czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, z 23 stycznia 2024 r. sygn. I OSK 50/23). Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob.m.in. wyroki NSA z 9 sierpnia 20223 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W okolicznościach niniejszej sprawy istniała zatem konieczność zweryfikowania, uwzględniając obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności matki osoby wymagającej opieki i wykonywane przez nią i innych domowników czynności, czy w istocie stan osoby niepełnosprawnej uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze godzin, zdalnej częściowo itp.).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd dokonywał tego uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania skarżonej decyzji, w tym kontekście Sąd wyraził ocenę prawną i wskazania dotyczące pominiętych przez organy orzekające okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Organy obu instancji rozpoznały bowiem sprawę w oparciu o nieprawidłowo zinterpretowany, w kontekście okoliczności faktycznych sprawy, art. 17 ust. 1a u.ś.r. nadto z istotnym naruszeniem wskazanych przepisów postępowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane będą jednak wziąć pod uwagę istotną zmianę stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu skarżonej decyzji – z dniem 1 stycznia 2024 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429). Zmiana to dotyczy między innymi zmiany zakresu podmiotowego świadczeń pielęgnacyjnych i wprowadzenia nowych świadczeń dla pełnoletnich osób niepełnosprawnych. Organ zwrócić winien uwagę jednak na przepis intertemporalny art. 63 ww. ustawy, zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (ustawy o świadczeniach rodzinnych – przyp. Sądu) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.