Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 260/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 403 ust. 4, art. 403 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2556
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Cezary Koziński Asesor WSA Grzegorz Potiopa Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Ł. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 22 grudnia 2022 r. nr 37/90/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie określania zasad udzielania dotacji celowych w ramach programu Ciepłe Mieszkanie – Miasto Ł. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 22 grudnia 2022 r., nr 37/90/2022, Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi stwierdziła nieważność uchwały nr LXVIII/2006/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowych w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto Ł. z powodu naruszenia prawa, tj. art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.), zwanej pr.o.ś., polegającego na: 1) zmodyfikowaniu kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, poprzez ograniczenie podmiotów mogących ubiegać się o udzielenie dotacji do osób fizycznych posiadających tytuł prawny wynikający z prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (§ 1 uchwały oraz w § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto Ł., stanowiącego załącznik do uchwały) oraz dochód roczny nieprzekraczający kwoty 120.000 zł (§ 3 ust. 1 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto Ł.); 2) przekazaniu Prezydentowi Miasta kompetencji do określenia terminu do złożenia wniosku o udzielenie dotacji, stanowiącego element konstrukcyjny trybu postępowania o udzielenie dotacji (§ 8 ust. 3 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto Ł.); 3) wprowadzeniu wymogu dostarczenia do wniosku o udzielnie dofinansowania oświadczenia, że beneficjent nie otrzymał na przedsięwzięcie dofinansowania w ramach programów Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej: poprawa jakości powietrza w najbardziej zanieczyszczonych gminach - pilotaż, poprawa jakości powietrza poprzez wymianę źródeł ciepła w budynkach wielorodzinnych - pilotaż na terenie województwa zachodniopomorskiego, poprawa jakości powietrza poprzez wymianę źródeł ciepła w budynkach wielorodzinnych - pilotaż na terenie województwa dolnośląskiego (§ 9 ust. 2 pkt 4 lit. a) - c) Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie wykluczającego możliwość otrzymania dotacji na przedsięwzięcie w przypadku jego dofinansowania z innych źródeł, co oznacza, że wymóg ten jest zbędny dla przeprowadzenia postępowania; 4) wprowadzeniu możliwości przeprowadzenia kontroli przed zakończeniem przedsięwzięcia, tj. kontroli wstępnej i kontroli w trakcie realizacji przedsięwzięcia (§ 13 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto Ł.) oraz braku określenia kryteriów (zakresu) kontroli końcowej.

W uzasadnieniu tej uchwały organ wyjaśnił, że uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) oraz art. 403 ust. 5 w zw. z art. 400a ust. 1 pkt 21 pr.o.ś. W toku badania tej uchwały Kolegium stwierdziło, że Rada Miejska w Łodzi, stosownie do § 1 uchwały, określiła zasady udzielania dotacji celowych w ramach programu "Ciepłe mieszkanie" realizowanego ze środków otrzymanych z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł., ograniczając prawo do uzyskania dotacji do osób fizycznych posiadających tytuł prawny wynikający z prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Ograniczenie to zostało wyrażone w postanowieniach Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto Ł., stanowiącego załącznik do uchwały, zamieszczonych w jednostkach redakcyjnych: § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 pkt 1. W konsekwencji na mocy § 9 ust. 2 pkt 1 Regulaminu na podmiot ubiegający się o dofinansowanie nałożono obowiązek dostarczenia oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego wynikającego z prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Ponadto w § 3 ust. 1 Regulaminu zostało zamieszczone kryterium dochodowe, ograniczające krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania podstawowego poziomu dofinansowania do osób fizycznych o dochodzie rocznym nieprzekraczającym kwoty 120.000 zł. Kolegium stwierdziło również, że w uchwale nie zostały określone terminy na złożenie wniosków o udzielenie dotacji. Natomiast w § 8 ust. 1 Regulaminu zostało zamieszczone postanowienie, zgodnie z którym Prezydent Miasta Ł. ogłasza nabór wniosków na udzielenie dotacji, w którym to ogłoszeniu, stosownie do § 8 ust. 3, zamieszcza się m.in. informację o terminie składania wniosków o przyznanie dotacji. Uprawnienie do określenia terminów na złożenie wniosków o udzielenie dotacji, które to terminy stanowią element trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji, Rada Miasta scedowała zatem na organ wykonawczy, co dokonane zostało z przekroczeniem zakresu delegacji wynikającej z art. 403 ust. 5 pr.o.śr. Kolegium stwierdziło również, że stosownie do § 9 ust. 2 pkt 4 lit. a) - c) Regulaminu podmiot, ubiegający się o dofinansowanie został zobowiązany do dostarczenia oświadczenia, że nie otrzymał na przedsięwzięcie dofinansowania w ramach programów Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej: a) poprawa jakości powietrza w najbardziej zanieczyszczonych gminach - pilotaż, b) poprawa jakości powietrza poprzez wymianę źródeł ciepła w budynkach wielorodzinnych - pilotaż na terenie województwa zachodniopomorskiego, c) poprawa jakości powietrza poprzez wymianę źródeł ciepła w budynkach wielorodzinnych - pilotaż na terenie województwa dolnośląskiego. W ocenie Kolegium żądanie takiego oświadczenia pozostaje nieuprawnione, gdyż w Regulaminie nie został zamieszczony warunek wykluczający możliwość otrzymania dotacji na przedsięwzięcie w przypadku dofinansowania tego przedsięwzięcia z innych źródeł. Przeciwnie w § 6 ust. 1 Regulaminu zamieszczono postanowienie dopuszczające dofinansowanie przedsięwzięcia z innych środków publicznych, pod warunkiem, że łączna kwota dofinansowania nie przekracza 100% kosztów kwalifikowanych przedsięwzięcia. Ponadto oświadczenie dotyczyć miało ewentualnego dofinansowania przedsięwzięcia m.in. z programów, z których przedsięwzięcie realizowane na terenie Miasta Ł. nie mogło otrzymać dofinansowania, gdyż programy te realizowane były na terenie innych województw. W konsekwencji wprowadzenie do Regulaminu wymogu dostarczenia do wniosku o udzielnie dofinansowania tego oświadczenia było nieuprawnione i jako takie stanowiło naruszenie art. 403 ust. 5 pr.o.śr. Obwiązek przedłożenia tego oświadczenia wynikał – jak argumentowała gmina - z programu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Brak przedłożenia oświadczenia oznaczałby, że wniosek jest niekompletny, co prowadziłoby do pozostawienia go bez rozpatrzenia. W ocenie Kolegium jednostka podejmując przedmiotową uchwałę zdecydowała o realizacji programu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej "Ciepłe mieszkanie", a tym samym o sposobie realizacji zadania własnego wynikającego z ustawy pr.o.śr., co powoduje, że powinna przestrzegać przepisów tej ustawy określających kompetencje organu stanowiącego do podjęcia uchwały dotyczącej dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska. Kolegium stwierdziło również, że § 13 Regulaminu zawiera postanowienie, zgodnie z którym organ udzielający dotacji może dokonać kontroli przedsięwzięć u beneficjenta w miejscu realizacji przedsięwzięcia, samodzielnie lub poprzez podmioty zewnętrzne od daty złożenia wniosku o dofinansowanie przez beneficjenta, w trakcie realizacji oraz w okresie 5 lat od daty zakończenia przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium postanowienie uchwały w części dotyczącej możliwości przeprowadzenia kontroli przed zakończeniem przedsięwzięcia, a więc kontroli wstępnej oraz kontroli w trakcie realizacji przedsięwzięcia, narusza art. 403 ust. 5 pr.o.śr., gdyż nie jest związane z rozliczeniem dotacji i w konsekwencji wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Ponadto wynikająca z uchwały regulacja dotycząca kontroli jest wadliwa, ponieważ organ stanowiący w sposób niepełny zrealizował upoważnienie wynikające z art. 403 ust. 5 pr.o.śr, gdyż nie uregulował kryteriów (zakresu) kontroli stanowiącej instrument prawidłowości wykorzystania i ostatecznego rozliczenia dotacji, które to kryteria powinny być z góry znane beneficjentowi dotacji.

W skardze na tą uchwałę Miasto Ł. zarzuciło naruszenie:

1. art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały nr LXVIII/2006/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowych w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto Ł.;

2. art. 403 ust. 4 w zw. z ust. 5 pr.o.śr. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia nadzorczego, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

1) w stosunku do podmiotów wymienionych w art. 403 ust. 4 pr.o.śr. niedopuszczalne jest zmodyfikowaniu kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, poprzez ograniczenie podmiotów mogących ubiegać się o udzielenie dotacji do osób fizycznych posiadających tytuł prawny wynikający z prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (§ 1 uchwały oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto Ł., stanowiącego załącznik do uchwały) oraz dochód roczny nieprzekraczający kwoty 120.000 zł (§ 3 ust. 1 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto Ł.),

2) uznaniu za niedopuszczalne zapisu o wskazaniu terminu składania wniosków w ogłoszeniu publikowanym przez Prezydenta (§ 8 ust. 3 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Cieple Mieszkanie - Miasto Ł.);

3) uznaniu, iż wprowadzeniu wymogu dostarczenia do wniosku o udzielnie dofinansowania oświadczenia, że beneficjent nie otrzymał na przedsięwzięcie dofinansowania w ramach programów Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej: poprawa jakości powietrza w najbardziej zanieczyszczonych gminach - pilotaż, poprawa jakości powietrza poprzez wymianę źródeł ciepła w budynkach wielorodzinnych - pilotaż na terenie województwa zachodniopomorskiego, poprawa jakości powietrza poprzez wymianę źródeł ciepła w budynkach wielorodzinnych - pilotaż na terenie województwa dolnośląskiego ust. 2 pkt 4 lit. a) - c) Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto Ł.), powinno zostać ujęte jako warunek wykluczający możliwość otrzymania dotacji na przedsięwzięcie w przypadku jego dofinansowania z innych źródeł, oraz przyjęcia, że w tej sytuacji wymóg ten jest zbędny dla przeprowadzenia postępowania;

4) uznania za niedopuszczalne wprowadzenia zapisu o możliwości przeprowadzenia kontroli przed zakończeniem przedsięwzięcia, tj. kontroli wstępnej i kontroli w trakcie realizacji przedsięwzięcia (§13 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach programu Ciepłe Mieszkanie - Miasto Ł.) oraz konieczności określenia kryteriów (zakresu) kontroli końcowej.

Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie w całości uchwały Nr 37/90/2022 i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura wskazuje, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym [w tej sprawie ustawy o samorządzie wojewódzkim – dopisek WSA], w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12).

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę - Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż nie są pozbawione racji argumenty Gminy w zakresie określenia w uchwale warunków materialnych udzielenia dotacji celowej, zwłaszcza zaś argument dotyczący zakresu podmiotowego dotacji celowej. Ponieważ jednak pozostałe zarzucane uchwale naruszenia - z uwagi na ich charakter – dyskwalifikują uchwałę w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej w ramach programu "Ciepłe Mieszkanie" w całości, uniemożliwiają bowiem jej wykonywanie, zasadnym było stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

Zważywszy na wady istotne uchwały Sąd zauważa w pierwszej kolejności, że stosownie do art. 403 ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze pr.o.śr. "zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały"; oraz "udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4". Na gruncie tego przepisu nie budzi wątpliwości, że zawarta w tym przepisie delegacja ustawowa dla rady gminy obejmuje przykładowo wskazane trzy elementy: kryteria wyboru inwestycji do dofinansowania lub finansowania, tryb udzielania dotacji oraz sposób jej rozliczania. Zawarty w przepisie zwrot "w szczególności", odnoszący się do poprzedzającego go zwrotu "zasady udzielania dotacji celowej", odzwierciedla intencję prawodawcy, który z jednej strony pozostawił uchwałodawczym organom jednostek samorządu terytorialnego pewną dozę swobody w określeniu zasad udzielania dotacji celowej, z drugiej strony zaś dość jednoznacznie wskazał, że pojęcie zasady udzielania dotacji celowej jest znacznie szersze niż – jak przyjmuje w tej sprawie Kolegium RIO - kryteria przedmiotowe udzielenia dotacji (kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania). Wreszcie zaś – wbrew mylnemu przekonaniu Kolegium RIO – zwrot "zasady udzielania dotacji celowej", odwołujący się do ust. 4, odnosi się do udzielania dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu przeznaczonej na określony cel – dofinansowanie lub finansowanie kosztów inwestycji w obszarze ochrony środowiska, a nie przedmiotu dotacji, czym prawodawca zasygnalizował dokonaną w 2010 r. reformę finansów publicznych. W efekcie dotacja celowa ma charakter podmiotowo-przedmiotowy. Może być udzielona określonemu katalogowi podmiotów i na określony cel. Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej zostało przy tym pozostawione – na co wskazuje zwrot "może polegać na udzieleniu dotacji celowej" - decyzji właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 403 ust. 4 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pr.o.śr.). W konsekwencji bez wątpienia jednostka ta ma uprawnienie do określenia katalogu podmiotów, którym dotacja może być udzielona, a mianowicie, czy wszystkim kategoriom podmiotów wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 pr.o.śr., czy tylko niektórym z nich i którym.

Przyjmując te ogólne ustalenia jako punkt wyjścia dla szczegółowej analizy spornych w tej sprawie kwestii - Sąd zauważa, że tryb udzielania dotacji celowej obejmuje swoim zakresem przedmiotowym określenie w uchwale rady gminy zarówno procedury (reguł postępowania), w tym wymogów formalnych wniosków, jak i terminu składania przez beneficjentów wniosków o przyznanie dotacji celowej, gdyż są one niezbędne (konieczne) do tego, aby w ogóle organ wykonawczy gminy mógł rozpoznawać ten wniosek. Zresztą termin składania wniosków przez uprawione podmioty jest klasycznym elementem każdej procedury. Także sama Rada Gminy Miasta Łodzi zdaje sobie chyba z tego sprawę, skoro termin ten określić ma organ wykonawczy Gminy. W ocenie Sądu nie ma najmniejszej wątpliwości co do tego, że termin składania wniosków stanowi element zawartego w delegacji ustawowej pojęcia tryb udzielania dotacji, jak i że wyłączną kompetencję w tym zakresie posiada rada gminy i że tej kompetencji nie może ona scedować na organ wykonawczy gminy (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r., III SA/Po 343/19). Konsekwencją regulacji prawnej art. 403 ust. 5 pr.o.śr. jest to, że brak wskazania w zaskarżonej uchwale tegoż terminu stanowi okoliczność dyskwalifikującą uchwałę w całości, gdyż de facto uniemożliwia to wykonanie uchwały. To, że jak argumentuje Miasto Ł. określenie terminu stanowi czynność materialno-techniczną mieszczącą się w zakresie wykonania uchwały, nie oznacza, iż jego określenie Rada Miasta Łodzi mogła wbrew delegacji ustawowej scedować na organ wykonawczy gminy – Prezydenta Miasta Ł.. Ustawodawcy w delegacji ustawowej nie chodziło przy tym o określenie konkretnej (zindywidualizowanej) daty składania wniosków przez beneficjentów końcowych, lecz o określenie ogólne czasookresu składania tych wniosków, przykładowo poprzez sformułowanie tego rodzaju jak "w terminie 30 dni od dnia zamieszczenia ogłoszenia o naborze wniosków", w tym przypadku z programu "Ciepłe mieszkanie". Rada obowiązana była zatem określić sporny termin, zamiast tego w sposób nieuprawniony kompetencje do jego określenia przekazała Prezydentowi Miasta Ł. i to w sytuacji, gdy z delegacji ustawowej art. 403 ust. 5 pr.o.śr. nie wynika uprawnienie do takiego przekazania. Powyższe potwierdza zasadność stanowiska Kolegium RIO w Łodzi, która - uznając, że zaskarżona uchwała jest niekompletne (zawiera istotne braki) – stwierdziła jej nieważność w całości. Rację ma również Kolegium RIO, że żądanie od beneficjenta końcowego oświadczenia, że nie otrzymał on dofinasowania na inwestycję w ramach innych programów, zwłaszcza zaś spoza terenu województwa łódzkiego, stanowi istotną wadliwość zaskarżonej uchwały. W tym zakresie Miasto Ł. błędnie przyjmuje, że w intencji Kolegium RIO wprowadzenie wymogu złożenia tegoż oświadczenia powinno zostać ujęte jako warunek wykluczający możliwość otrzymania dotacji na przedsięwzięcie w przypadku jego dofinansowania z innych źródeł. Nie w tym tkwi jednak istota zarzutu Kolegium w tym zakresie. Kolegium nie wypowiadało się w ogóle w tym aspekcie trybu udzielania dotacji celowej, a stwierdziło jedynie, że aby żądać od beneficjenta końcowego takiego dokumentu wśród warunków udzielenia dotacji powinien zostać zamieszczony warunek wyłączający udzielenie dotacji celowej w postaci jakiegokolwiek dofinansowania inwestycji ze środków publicznych, bez względu na ich źródło. Kolegium wprost i dosadnie stwierdziło, że oświadczenie to pozostaje bez związku z warunkami udzielania dotacji celowej, jest oderwane od określonych w uchwale zasad udzielania dotacji celowej. Skoro zatem Rada Miasta Łodzi nie wprowadziła warunku wyłączającego beneficjenta z możliwości udzielania mu dotacji, to tym samym nie mogła wymagać załączenia do wniosku o udzielenie dotacji celowej z programu "Cieple mieszkanie" spornego oświadczenia, które przecież miałoby potwierdzać wymóg, że objęta wnioskiem inwestycja nie została już ze środków publicznych sfinansowana. Zupełnie absurdalne jest żądanie od beneficjenta końcowego oświadczenia o braku sfinansowania inwestycji na terenie Miasta Ł. z programów realizowanych na terenie innych województw, skoro programy mają charakter lokalny. Podzielić należy także stanowisko Kolegium RIO, że w zakresie pojęcia "sposób rozliczenia dotacji" nie mieści się kontrola wstępna i w trakcie realizacji inwestycji. Pojęcie to obejmuje wyłącznie upoważnienie rady gminy do określenia kontroli wykorzystania i rozliczenia dotacji oraz kontroli w okresie trwałości inwestycji. Słowo rozliczyć w potocznym rozumieniu oznacza wszak "dokonać obrachunku z wydatkowanych sum, uregulować z kimś sprawy finansowe, porachować się z kimś", "dokonać rozrachunku, rozliczyć koszty, należności, zarobki, rozliczyć kogoś z powierzonych mu pieniędzy" (M. Szymczak, Słownik języka polskiego, tom III, Warszawa 1981, s. 97). Nie powinno więc być wątpliwości, że sposób rozliczenia dotacji odnosi się do etapu po zakończeniu realizacji inwestycji i wydatkowania środków publicznych. A instrumentem, za pomocą którego można sprawdzić prawidłowość wydatkowania dotacji, jest właśnie kontrola – powszechnie przyjmowany środek prawny dysponowania środków publicznych. Jej wynik negatywny dla beneficjenta końcowego rodzi po jego stronie obowiązek zwrotu całości lub części udzielonej dotacji. Nie jest dopuszczane, co jak zdaje się uczyniła Gmina Łódź, przenoszenie przewidzianych w pr.o.ś. mechanizmów kontroli przestrzegania przepisów pr.o.śr., a więc przewidzianych dla "wykonawczego" etapu wdrażania tych przepisów i organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, na kompetencje prawotwórcze rad tych jednostek. Odróżniać należy etap stanowienia prawa przez jednostki samorządu terytorialnego od etapu stosowania prawa. W tym aspekcie podnieść również trzeba, że zaakceptowanie kontroli post factum - kontroli wykorzystania dotacji, jako koniecznego elementu prawidłowego dysponowania środkami publicznymi przez beneficjenta końcowego, nie jest wystarczające do uznania uchwały Rady Miasta Łodzi za prawidłową, bowiem poza wprowadzeniem kontroli niezbędne jest określenie kryteriów i zakresu tej kontroli, czego zabrakło w tej uchwale.

Trudno natomiast całkowicie bezkrytycznie i bezrefleksyjnie, w dodatku bez uwzględnienia przyjętego przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska programu "Ciepłe mieszkanie" i kontekstu jego wprowadzenia, a zwłaszcza unijnej regulacji "środowiskowej", przyjąć – jak to czyni w skarżonej uchwale Kolegium RIO – pogląd o niedopuszczalności modyfikacji w uchwale jednostki samorządu terytorialnego zakresu podmiotowego uchwały do określnej kategorii podmiotów – osób fizycznych (o określonych dodatkowych cechach). To zagadnienie jest o wiele bardziej złożone niż to przedstawiono w poddanej kontroli sądowoadministracyjnej uchwale Kolegium RIO. Jest ono bowiem wielopłaszczyznowe, wymagające respektowania przez państwo członkowskie zobowiązań unijnych, w tym wynikających z pochodnych aktów i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, oraz uwzględnienia szeregu aspektów środowiskowych. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie w punkcie wyjścia stwierdzić więc trzeba, że problematyce ochrony środowiska, w tym istotnego dla rozpoznania tej sprawy, jakości powietrza, poświęconych jest wiele norm unijnych, a ochrona środowiska stanowi dziś wszechobecny, a nawet niezbędny aspekt systemu prawa unijnego, chociaż zagadnienie, czy prawo do czystego środowiska stanowi unijną zasadę ogólną oraz prawo podmiotowe człowieka jest na razie przedmiotem szerokich dyskusji tak w doktrynie, jak i judykaturze (tak A. Sikora, Konstytucjonalizacja ochrony środowiska w prawie Unii Europejskiej, EPS 2021/2/4-17). Koncepcja wysokiego poziomu ochrony środowiska i poprawy jego jakości stanowi w świetle art. 3 TUE podstawę działań Unii, bowiem Unia działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska. W brzmieniu art. 37 Karty Praw Podstawowych wysoki poziom ochrony środowiska naturalnego musi być zintegrowany z politykami Unii i zapewniony zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Koncepcja wysokiego poziomu ochrony środowiska łączy się ściśle z zasadą integracji w rozumieniu art. 11 TFUE, a także wybrzmiewa w art. 114 TFUE w kontekście harmonizacji oraz w art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi podstawę prawną unijnej polityki ochrony środowiska. Konkretyzację wynikających z tych przepisów obowiązków Unii w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego i zdrowia publicznego stanowi zaś dyrektywa 2008/50 zasady dotycząca jakości powietrza wokół. Obecnie – co podkreśla doktryna - chociaż koncepcja wysokiego poziomu środowiska naturalnego w prawie unijnym uznawana była przez lata za cel, a nie zasadę unijnego prawa ochrony środowiska, TSUE nie proklamował bowiem istnienia nowej zasady ogólnej, to obowiązki Unii w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego i zdrowia publicznego wynikają w szczególności z art. 3 ust. 3 TUE i z art. 191 ust. 1 i 2 TFUE, a doktryna postuluje bez wahania status prawny wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego jako zasady, a wręcz "podstawowej zasady unijnego prawa ochrony środowiska (tak A. Sikora, op. cit.). Z perspektywy systemowej art. 3 ust. 3 TUE w zw. z art. 11 TFUE, czyli zasadą integracji środowiskowej, dają systemowy wyraz gwarancji poszanowania wysokiego poziom ochrony środowiska naturalnego w rozumieniu art. 37 KPP, który odnosi się zarówno do Unii, jak i do państw członkowskich, kiedy implementują prawo Unii. Ponadto zarówno art. 3 TUE, art. 11 TFUE, jak i art. 37 KPP odnoszą się do przenikającej całość unijnego porządku prawnego koncepcji zrównoważonego rozwoju, która z kolei łączy się z koncepcją solidarności wyrażoną w art. 2 TUE. Samo pojęcie solidarności zakłada zaś istnienie dobra wspólnego i interesu wspólnego, a środowisko jako przedmiot ochrony uznawane jest za dobro, rzecz wspólną. Preambuła Karty Praw Podstawowych sytuuje pojęcie solidarności w trójwymiarowym kontekście: korzystanie z praw rodzi odpowiedzialność i nakłada obowiązki wobec innych osób, wspólnoty ludzkiej i przyszłych pokoleń. Solidarność rozumianą jako wspólne zobowiązanie państw członkowskich do ochrony zasobów naturalnych można odnaleźć w unijnym prawie pochodnym: taką optykę widzimy w preambule dyrektywy o ochronie dzikiego ptactwa. Z kolei z perspektywy wyzwań związanych ze zmianami klimatu solidarność oznacza też wspólne ponoszenie przez państwa członkowskie obciążeń finansowych. Ten aspekt odzwierciedla chociażby unijny system redukcji emisji. W kontekście Europejskiego Zielonego Ładu koszty dekarbonizacji i przejścia do etapu neutralności klimatycznej mają być dofinansowane z nowego Funduszu Sprawiedliwej Transformacji. W doktrynie operuje się z kolei pojęciem solidarności prawno-środowiskowej, koncepcją ekologicznego obywatelstwa unijnego (ang. ecological EU citizenship) czy środowiskowej solidarności obywatelskiej (A. Sikora, op. cit.). W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera nałożone na państwa członkowskie przykładowo w art. 3, art. 4 czy art. 23 i n. dyrektywą 2008/50/WE obowiązki, w tym ocenę jakości powietrza i zarządzanie jakością powietrza oraz planami ochrony powietrza. W motywach do tej dyrektywy normodawca unijny stwierdza m.in., że szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego, przyjęty na mocy decyzji nr 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2002 r., stwierdza konieczność redukcji zanieczyszczeń do poziomów, które minimalizują skutki ich szkodliwego działania na zdrowie ludzkie, ze szczególnym uwzględnieniem populacji wrażliwych oraz środowiska jako całości, potrzebę poprawy monitorowania i oceny jakości powietrza, w tym również depozycji zanieczyszczeń, a także potrzebę informowania społeczeństwa (1). Mając na względzie ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska jako całości, szczególnie ważna jest walka z emisjami zanieczyszczeń u źródła oraz identyfikacja i wdrażanie na szczeblu lokalnym, krajowym i wspólnotowym najskuteczniejszych środków mających na celu redukcję emisji. Z tego względu powinno się zapobiegać lub ograniczać emisję szkodliwych zanieczyszczeń powietrza oraz ustanowić właściwe cele dotyczące jakości powietrza, z uwzględnieniem odpowiednich norm, wytycznych i programów Światowej Organizacji Zdrowia (2). Należy utrzymać jakość powietrza tam, gdzie już jest ona dobra, lub ją poprawić. W przypadku gdy cele dotyczące jakości powietrza ustalone w niniejszej dyrektywie nie są osiągane, państwa członkowskie powinny podjąć działania w celu dotrzymania wartości dopuszczalnych i poziomów krytycznych oraz, w miarę możliwości, dotrzymania wartości docelowych i osiągnięcia celów długoterminowych (9). Drobny pył zawieszony (PM2,5) odpowiada w znacznym stopniu za negatywny wpływ na zdrowie ludzkie. Ponadto do tej pory nie określono progu, poniżej którego PM2,5 nie stanowiłby zagrożenia. Z tego powodu zanieczyszczenie to należy potraktować odmiennie niż pozostałe zanieczyszczenia powietrza. Celem takiego podejścia jest ogólna redukcja stężenia tego zanieczyszczenia na poziomie tła miejskiego i zapewnienie dużej części populacji korzyści wynikających z poprawy jakości powietrza. Jednak dla zapewnienia minimalnego stopnia ochrony zdrowia podejście to należy połączyć z wyznaczeniem wartości dopuszczalnej, którą w pierwszej fazie poprzedzi wartość docelowa (11). Strefy i aglomeracje o szczególnie trudnych warunkach powinny mieć możliwość przedłużenia terminu, w jakim należy zapewnić zgodność z wartościami dopuszczalnymi dotyczącymi jakości powietrza w przypadkach, gdy pomimo zastosowania odpowiednich środków mających na celu redukcję zanieczyszczenia, w określonych strefach lub aglomeracjach istnieją poważne problemy z dotrzymaniem wartości dopuszczalnych. Każdemu przesunięciu terminu dotyczącemu danej strefy lub aglomeracji powinien towarzyszyć szczegółowy plan - podlegający ocenie przez Komisję - zapewnienia zgodności przed upływem zmienionego terminu. Dostępność niezbędnych środków wspólnotowych, odzwierciedlających cele wybrane w ramach strategii tematycznej dotyczącej zanieczyszczenia powietrza i odnoszące się do zmniejszenia emisji u źródła, będzie istotna dla skutecznego ograniczenia emisji w terminie określonym w niniejszej dyrektywie dla zapewnienia zgodności z wartościami dopuszczalnymi i powinna zostać uwzględniona przy ocenie wniosków o przedłużenie terminu, w jakim należy zapewnić zgodność z wartościami dopuszczalnymi (16). Na gruncie tej regulacji unijnej nie ma najmniejszych wątpliwości, że czyste powietrze stanowi wspólne dobro wszystkich państw, a zapewnienie powietrza o określonej – dobrej jakości leży nie tylko w interesie poszczególnych jednostek i jest ważne dla ich zdrowia, ale także stanowi troskę wszystkich państw członkowskich UE. Na tych ostatnich, które na poziomie prawa unijnego postrzegane są jako jeden podmiot obrotu prawnego, ciąży przede wszystkim obowiązek ochrony powietrza i wdrożenia regulacji unijnej. Nie ma zatem znaczenia, który z organów danego państwa członkowskiego dopuszcza się uchybienia tym obowiązkom i w jakim zakresie. Odpowiedzialność ponosi bowiem państwo członkowskie jako całość. Rolą sądów krajowych, a zwłaszcza sądów administracyjnych jako właściwych w sprawach ochrony środowiska, jest zaś korygowanie działań rodzimych organów władzy wykonawczej, które uchybiają prawu unijnemu, i uniemożliwiają zapewnienie efektywności prawa unijnego. Konstatacja ta ma istotną konsekwencję dla rozpoznania niniejszej sprawy, bowiem różne rodzime organy wykonawcze: Ministerstwo Klimatu i Środowiska, a w ślad za nim Miasto Ł., z jednej strony, oraz Kolegium RIO w Łodzi, z drugiej strony, prezentują zupełnie odmienne stanowisko w kwestii zapewnienia skuteczności prawu unijnemu w obszarze czystego powietrza. Te dwa pierwsze, choć w odmienny nieco sposób, w wykonaniu zobowiązań unijnych podejmują środki prawne w celu ograniczenia emisji zanieczyszczeń do powietrza poprzez wyeliminowanie źródeł ciepła wysoko emitujących zanieczyszczenia do powietrza. Ten ostatni, i to w drodze wykładni bez uwzględnienia regulacji unijnej i metod jej wykładni, specyfiki programu "Ciepłe mieszkanie", a nawet konsekwencji płynących z reformy finansów publicznych, wręcz torpedują wykonanie tego unijnego zobowiązania przez Polskę jako państwo członkowskie. Co więcej działania te, czego wyrazem jest zaskarżona uchwala Kolegium RIO, całkowicie ignoruję cele unijne w tym obszarze oraz dorobek unijny, w tym formułowany przez Trybunał, jak wymóg stosowania prawa krajowego w sposób nienaruszający prawa unijnego. Jednym z tych wymogów jest prounijna wykładnia prawa krajowego, zasada efektywności i skuteczności prawa unijnego. Pomijając, że czyste powietrze i prawo do zdrowia oraz życia w czystym środowisku jest dobrem "globalnym" (całej ludzkości), to wyeksponowania wymaga jeszcze jedna kwestia, marginalizowana przez Kolegium RIO. Powszechną wiedzą, po niespełna 20 latach członkostwa Polski w UE, a tym bardziej dla organu powołanego do kontroli prawidłowości dysponowania finansami publicznymi (organu wysoko wyspecjalizowanego), winno przecież być, że normy krajowe nie mogą niweczyć skutków prawa unijnego, czyniąc go nieefektywnym, nieskutecznym. Normy te – o ile mieści się to w ramach przyjętych metod wykładni prawa, tak jak w tej sprawie – należy interpretować w sposób zapewniający efektywność i skuteczność prawu unijnemu. Co więcej odczytywanie treści norm prawnych nie może prowadzić do sytuacji, że odpowiadający na założenia unijne i stanowiący realizację zobowiązań unijnych przez państwo członkowskie ministerialny program "Ciepłe mieszkanie" (realizowany za pośrednictwem funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej) będzie "martwy", a to za sprawą li tyko wykładni prawa krajowego przez organ kontrolny – Regionalną Izbę Obrachunkową w Łodzi. Wszędzie tam, a tak jest bez wątpienia w tej sprawie normowanej na poziomie unijnym, gdzie pojawia się element wspólnotowy konieczne jest zastosowanie reguł wykładni prawa unijnego, w tym pierwszoplanowej w prawie unijnym wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Nie dochodzi w tym przypadku, wbrew przekonaniu Kolegium RIO, do przekroczenia kompetencji prawodawczej rady gminy, a zwłaszcza do ich rozszerzenia. Jednostka samorządu terytorialnego cały czas operuje w ramach tej samej kompetencji, a wręcz korzysta z pewnej swobody wyrażonej zwrotem "w szczególności" oraz "może polegać na". Skoro zatem sam ustawodawca pozostawił jednostce samorządu terytorialnego pewien margines swobody, to nie sposób przyjąć, że skorzystanie z tej swobody w zakreślonych granicach (choć wymagających wykładni z uwagi na dotychczasową praktykę krajową) wykracza poza przypisane tej jednostce kompetencje. Rada Miasta Łodzi nie wykroczyła poza objęty katalogiem określonym w art. 403 ust. 4 pr.o.śr. krąg potencjalnych beneficjentów końcowych spornej dotacji, a sama dotacja jest dedykowana realizacją ściśle określonego celu, "sformalizowanego" w ministerialnym programie "Ciepłe mieszkanie", który jednocześnie określa kryteria merytoryczne udzielania dotacji z tego programu, w tym krąg podmiotowy i kryterium dochodowe. Rada gminy nie ma żadnego marginesu swobody korygowania tych elementów programu. Natomiast – wbrew temu co Kolegium RIO wskazuje w skarżonej uchwale - treść normy art. 403 ust. 5 w zw. z ust. 4 pkt 1 lit. a) pr.o.ś. nie jest tak oczywista, o czym świadczy aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. Na tle tego przepisu w judykaturze – rozpoznającej dofinansowania celowe w ramach różnych programów "celowych" – zauważalna jest, wbrew przekonaniu RIO w Łodzi, rozbieżność stanowisk co do jego interpretacji. Choć trzeba przyznać, że judykaty te nie przedstawiają prawnej argumentacji za przyjętymi poglądami, a granica między tymi poglądami często jest bardzo cienka. Niemniej prowadzić to może do wniosku, że judykatura zaczyna dostrzegać problem, jaki pojawił się w tej sprawie w związku z zakresem pojęcia "delegacji ustawowej" zawartej w art. 403 ust. 5 pr.o.śr. Wedle pierwszego podejścia, "rada gminy ma swobodę w tym sensie, że może określić, że udziela dotacji jedynie jednej z wyraźnie wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś. kategorii podmiotów np. tylko osobom fizycznym. (...) Rada gminy nie może natomiast modyfikować (ograniczać) kategorii podmiotów wyraźnie wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś. jako potencjalnych beneficjentów dotacji, np. przez zastrzeżenie, że nie wszystkie osoby fizyczne są uprawnione do jej uzyskania, ale jedynie te, które posiadają jakąś dodatkową cechę, np. posiadają tytuł prawny do nieruchomości mieszkalnych (por.: wyroki o sygn. akt I SA/Łd 636/15 i III SA/Po 513/17 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Określone w art. 403 ust. 5 P.o.ś. upoważnienie nie uprawnia do tego rodzaju modyfikacji i to mimo użytego w tym przepisie zwrotu w szczególności, gdyż rada gminy może stanowić prawo miejscowe jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji i art. 40 ust. 1 u.s.g.), ale jednocześnie nie może modyfikować tego, co już uregulowano w przepisie ustawy (tu: art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś.). Rada gminy niezasadnie zatem wykluczyła z możliwości uzyskania dotacji osoby fizyczne nieposiadające tytułu prawnego do nieruchomości mieszkalnych położonych na terenie" gminy (tak prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2021 r., III SA/Po 747/20, czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2022 r., III SA/Po 46/22). Wedle nieco innego poglądu "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając uchwałę na zasadzie art. 403 ust. 4 P.o.ś. nie może modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów. (...) Użyte w przepisie art. 403 ust. 4 wyrażenie "w szczególności" należy interpretować w ten sposób, że krąg osób wskazany w tym przepisie może zostać co najwyżej poszerzony nie zaś zawężony. (...) organ stanowiący podejmujący akty prawa miejscowego obowiązany jest działać ściśle w granicach upoważnienia ustawowego. Nie jest upoważniony do regulowania tego, co już zostało uregulowane w trybie ustawy, ani też do wykraczania poza zakres upoważnienia ustawowego. A zatem (...) Rada Miejska określając krąg podmiotów, którym przysługuje uprawnienie do przedmiotowej dotacji dokonała jego nieuprawnionego zawężenie, przekraczając ustawowe upoważnienia" (tak nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., VIII SA/Wa 897/19). Wreszcie judykatura przyjmuje, że "rada gminy może (...) ustanawiać dotację celową z art. 403 ust. 4 p.o.ś. nie tylko dla wszystkich podmiotów wskazanych w tym przepisie, ale również dla poszczególnych kategorii tych podmiotów. Nie ma zatem problemu, by regulowana dotacja obejmowała inwestycje realizowane wyłącznie przez osoby fizyczne albo wyłącznie przez wspólnoty mieszkaniowe lub wyłącznie przez jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi, czy też przez przedsiębiorców. Z art. 403 ust. 5 p.o.ś. wynika kompetencja organu stanowiącego do określenia zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. (...) to uchwała rady gminy (powiatu) określa zasady udzielania dotacji. Ustawodawca wskazał jednocześnie, że mają one obejmować w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania, czyli przedmiot dotacji oraz tryb ich udzielania. Oznacza to, że elementy te muszą znaleźć się w uchwale" (tak prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2014 r., I SA/Kr 1656/14). Odzwierciedleniem rozbieżności interpretacyjnych art. 403 ust. 5 pr.o.śr. są również odmiennie rozstrzygnięcia Regionalnych Izb Obrachunkowych na terenie Polski, co Sąd uwzględnia z urzędu. To zaś dowodzi, iż przepis ten może budzić rozbieżności interpretacyjne. Przy jego interpretacji nie można – w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę – pominąć art. 400a ust. 2 pr.o.śr. Chodzi wszak o dotacje celowe przyznawane na określony cel związany z ochroną środowiska z określonych programów "kierowanych" (celowych), a więc dedykowanych ściśle określonym, choć nieoznaczonym, podmiotom. Na mocy art. 400a ust. 2 pr.o.śr. wszak "minister właściwy do spraw klimatu może określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki udzielania pomocy publicznej na cele z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej ze środków pozostających w dyspozycji Narodowego Funduszu oraz wojewódzkich funduszy, uwzględniając konieczność zapewnienia przejrzystości udzielania tej pomocy oraz zapewnienia zgodności udzielanej pomocy z warunkami jej dopuszczalności". Takim celem niewątpliwie jest wymienione w art. 403 ust. 1 pkt 21 pr.o.śr. "przedsięwzięcie związane z ochroną powietrza". Jego realizacji służy właśnie przyjęty przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska program "Ciepłe mieszkanie". Celem tego programu jest – jak wskazuje samo Ministerstwo w dokumencie zamieszczonym na oficjalnej stronie jego urzędu - "poprawa jakości powietrza oraz zmniejszenie emisji pyłów oraz gazów cieplarnianych poprzez wymianę nieefektywnych źródeł ciepła (tzw. "kopciuchów") i poprawę efektywności energetycznej w co najmniej 80 tys. lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach wielorodzinnych. Program "Ciepłe mieszkanie" będzie wspierać zastosowanie: kotła gazowego kondensacyjnego, kotła na pellet drzewny o podwyższonym standardzie, ogrzewania elektrycznego, pompy ciepła powietrze/woda lub pompy ciepła powietrze/powietrze albo podłączenie lokalu do wspólnego efektywnego źródła ciepła. Dodatkowo możliwe będzie wykonanie instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej, wymiana okien i drzwi, wykonanie wentylacji mechanicznej z odzyskiem ciepła. Kosztem kwalifikowanym w programie będzie także przygotowanie dokumentacji projektowej przedsięwzięcia". Zatem przy ocenie, czy konkretna gmina, w tej sprawie Gmina Miasto Ł., nie naruszyła zawartej w art. 403 ust. 5 pr.o.śr. delegacji ustawowej w zakresie określenia kręgu podmiotowego dotacji celowej z tego programu niezbędne jest odwołanie się do celów, założeń i warunków programu, które wskazało Ministerstwo. Niewątpliwym – i niespornym między stronami postępowania - faktem w tej sprawie jest zaś, że program "Ciepłe mieszkanie" po pierwsze, jest dedykowany gminom, w których występuje zjawisko zanieczyszczania powietrza z uwagi na stosowanie wysokoemisyjnych źródeł ciepła zanieczyszczających powietrze, po drugie, adresowany jest do ściśle wskazanego przez Ministerstwo kręgu podmiotów, oraz po trzecie, że program ten ma charakter dotacji celowej a jej przyznanie oparte jest na uznaniu administracyjnym. Nie bez znaczenia jest i to, że dotacja ta - przyznawana określonym kategoriom gmin i przez nie rozdystrybuowana - stanowi wsparcie finansowe dla gmin na poprawę jakości powietrza oraz zmniejszenie emisji pyłów oraz gazów cieplarnianych poprzez wymianę źródła ciepła i poprawę efektywności energetycznej w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych. Ministerstwo jako dysponent środków publicznych na ten cel określiło warunki materialne (kryteria) przyznawania dotacji celowej końcowym beneficjentom, które są wiążące dla gmin, czego dowodem jest treść przygotowanej umowy o dofinansowanie w ramach programu "Ciepłe mieszkanie" oraz załącznik do tej umowy w postaci Wytyczne dla gmin dotyczące przygotowania naboru wniosków oraz rozliczania umów o dofinansowanie dla Beneficjentów końcowych programu priorytetowego "Ciepłe mieszkanie". Określone przez Ministerstwo kryteria przyznawania dotacji celowej dla beneficjentów końcowych zostały zawarte w zakwestionowanej przez RIO w Łodzi uchwale. W tym stanie rzeczy można zatem – abstrahując od treści art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. a) pr.o.śr. - stwierdzić, że warunki materialne przyznania dotacji końcowym beneficjentom określiło Ministerstwo Klimatu i Środowiska w programie; Gmina Miasto Ł. nie mogła w inny sposób określić kręgu podmiotowego tej konkretnej dotacji niż wynika to z programu "Ciepłe mieszkanie", gdyż w przeciwnym razie finalnie w procesie kontroli wydatkowania środków z programu naraziłaby się na odpowiedzialność z tytułu wadliwie wydatkowanych środków. Nie korzystając zaś z tego programu musiałaby we własnym zakresie i własnymi środkami budżetowymi przeciwdziałać wskazanym szkodliwym odziaływaniom, co wielokrotnie przekracza budżety gmin w Polsce. To zaś skłania do wniosku, aby jednak przyznać gminom przy podejmowaniu uchwał gminy uprawnienie do korzystania z delegacji ustawowej w sposób uwzględniający warunki określonych programów "środowiskowych". Te szczególne okoliczności tego konkretnego programu i konieczność wypełnienia wymagań "ministerialnych" uzasadniają bowiem przyznanie uprawnienia gminy w ramach wykładni pojęcia "w szczególności" do określenia kręgu podmiotowego w sposób zgodny z warunkami programu, co jest dopuszczalne zważywszy na konstrukcje prawną analizowanej regulacji prawnej. Rozważenia wymaga natomiast "odpowiedni" sposób zredagowania przepisu uchwały w tym aspekcie, co jednakże pozostaje do wyłącznej kompetencji rady konkretnej gminy. Nie może też być tak, że na terenie różnych województw gminy zamierzające skorzystać z tego programu będą znajdowały się w różnej sytuacji, z uwagi na rozbieżności interpretacyjne spornego przepisu przez lokalne RIO i to w sytuacji gdy poprawa jakości powietrza – z uwagi na szczególny walor tego dobra dla całej społeczności międzynarodowej i jego cechy dla zdrowia człowieka - leży w interesie ogólnospołecznym, ale wręcz globalnym. I troską wszystkich państw i społeczeństw, także lokalnych, winna być walka z emisją szkodliwych substancji do powietrza. Kolegium RIO - pozbawiając gminę możliwości określenia wymogów uzyskania dotacji zgodnie z warunkami materialnymi programu "Ciepłe mieszkanie" – błędnie przyjęło w oparciu o zwrot "kryteria wyboru inwestycji", że dotacja ta ma charakter przedmiotowy. Zwrot ten istotnie odnosi się do przedmiotu dotacji, rzecz jednak w tym, iż stanowi on – jak na wstępnie wskazano – jeden z przykładowo wskazanych w delegacji ustawowej elementów pojęcia "zasady udzielania dotacji", a Kolegium zamiennie w sposób nieuprawniony i to nie dość konsekwentnie posługuje się pojęciem "kryteria wyboru inwestycji" i "zasady udzielania dotacji". Tymczasem w tym ostatnim mieści się sporne zagadnienie zakresu podmiotowego dotacji i uprawnienie rady do określenia spośród kategorii beneficjentów ich kręgu. Zresztą stanowisko Kolegium nie jest spójne w tym zakresie, skoro twierdzi ono, że w pojęciu zasad udzielania dotacji nie mieści się określenie kryteriów podmiotowych, ale jednocześnie podnosi, że rada nie może modyfikować ustawowego kręgu beneficjentów, a jedynie dokonywać wyboru kategorii tych beneficjentów. Ostatecznie Sąd stwierdza, że takiemu zawężeniu kręgu podmiotowego dotacji celowej do podmiotów wskazanych w programie "Ciepłe mieszkanie" nie stoi na przeszkodzie zasada równości wobec prawa podmiotów znajdujących się podobnej sytuacji. Zasada ta nie ma bowiem bezwzględnego charakteru, może ona doznawać ograniczeń, o ile organ przedstawi ważkie powody takiego rozróżnienia. Takie zaś różnicowanie w odniesieniu do programu "Ciepłe mieszkanie" ma swoje uzasadnienie. Po pierwsze, nie wszystkie osoby fizyczne znajdują się w tożsamej sytuacji dochodowej, a program ten jest adresowany do osób znajdującej się w nienajlepszej kondycji finansowej i materialnej, a więc do osób o niskich dochodach, które z własnych środków nie są w stanie sfinansować wymiany źródeł ciepła na bardziej przyjazne dla środowiska i powietrza. Po drugie, środki budżetowe przeznaczone na ograniczenie emisji szkodliwych substancji do środowiska ze źródeł ciepła są ograniczone w stosunku do potrzeb, państwo nie jest w stanie sfinansować z tych środków wszystkich inwestycji w tym zakresie. To siłą rzeczy uzasadnia selektywną dystrybucję funduszy na ten cel, a to uzasadnia różnicowanie określonej kategorii beneficjentów – w tej sprawie osób fizycznych poprzez wprowadzenie kryteriów zawężających tę grupę beneficjentów. Po trzecie, zaś kwestionowanie przez RIO zawężenia kręgu beneficjentów wyłącznie w oparciu o językową wykładnię przepisu "delegacyjnego", która jak wykazano może budzić zastrzeżenia, jest niedopuszczalne i z tej racji wymaga weryfikacji w oparciu o pozostałe metody wykładni prawa. Ponadto proces wykładni prawa nie miesi się w pojęciu ważkich powodów uzasadniających różnicowanie podmiotów i nie może stanowić argument przeciwko ograniczeniu kręgu podmiotowego spornej dotacji.

Ten podmiotowy aspekt sprawy, zawężony tytułem do nieruchomości i dochodem, nie miał jednak najmniejszego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy z uwagi na stwierdzoną niewątpliwą wadę uchwały w zakresie braku terminu naboru wniosków, wymogów formalnych wniosku oraz sposobu rozliczania dotacji. Z uwagi na te wady uchwała ta nie mogłaby ostać się w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dch