Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2505/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 198/20 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., nr XII/441/19 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie nadania statutu Miejskiemu Centrum Terapii i Profilaktyki Zdrowotnej im. bł. Rafała Chylińskiego w Łodzi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Łódź na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 198/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., nr XII/441/19 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie nadania statutu Miejskiemu Centrum Terapii i Profilaktyki Zdrowotnej im. bł. Rafała Chylińskiego w Łodzi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1) i zasądził od Miasta Łódź na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w Łodzi wskazaną wyżej uchwałą zmieniła statut Miejskiego Centrum Terapii i Profilaktyki Zdrowotnej im. bł. Rafała Chylińskiego w Łodzi. Zmiana polegała na dodaniu w § 15 statutu ustępu 3 w brzmieniu: "3. Ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej, o której mowa wart. 53a ust, 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, jest dokonywana przez Prezydenta Miasta Łodzi."

W skardze na tę uchwałę Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2190 ze zm., dalej: "u.o.d.l.") przez wprowadzenie do obowiązującego statutu Miejskiego Centrum Terapii i Profilaktyki Zdrowotnej im. bł. Rafała Chylińskiego w Łodzi przepisu przyznającego Prezydentowi Miasta Łodzi uprawnienie do oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej Miejskiego Centrum Terapii i Profilaktyki Zdrowotnej im. bł. Rafała Chylińskiego w Łodzi, o której mowa w art. 53a ust. 4 u.o.d.l., pomimo braku ku temu podstawy prawnej.

W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki stwierdził, że Rada Miejska nie mogła wskazać, że organem właściwym do dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej, o której mowa w art. 53a ust. 4 u.o.d.l., jest Prezydent Miasta Łodzi. Organem właściwym do dokonania wskazanej oceny jest bowiem Rada Miejska w Łodzi, a żaden przepis rangi ustawowej nie upoważnia do delegowania tej kompetencji na inny organ jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności przepisem upoważniającym nie jest wskazany w uchwale art. 42 ust. 1 u.o.d.l., zgodnie z którym ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. Sama ustawa o działalności leczniczej nie daje podstaw do określenia, który z organów gminy jest właściwy do oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 53a ust. 4 u.o.d.l. W takim stanie, do ustalenia właściwości we wskazanym zakresie konieczne jest zastosowanie wykładni systemowej, w tym przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g.").

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W uzasadnieniu stwierdziła, że w niniejszej sprawie występuje sytuacja, o której mowa w art. 42 ust. 1 u.o.d.l., a która nie jest uregulowana w ustawie. Jest to zatem sytuacja prawna wymagająca doprecyzowania, która daje pole do przyjęcia rozwiązań dogodnych dla danej jednostki samorządu terytorialnego w statucie danego podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, jako "inna sprawa dotycząca funkcjonowania". Żaden z przepisów ustrojowych nie stoi na przeszkodzie, aby w przypadku gdy ustawa o działalności leczniczej nie wskazuje organu podmiotu tworzącego, któremu przysługują uprawnienia, określić podział kompetencji między organami podmiotu tworzącego w statucie podmiotu leczniczego. Podmiotem tworzącym podmiot leczniczy jest bowiem jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej rada. Rada wykonuje w tym przypadku jedynie przyznane prawem kompetencje organu stanowiącego i kontrolnego jednostki samorządu terytorialnego. Rada będąca organem stanowiącym i kontrolnym nie realizuje własnych zadań publicznych, w tym w zakresie usług leczniczych. Zadania publiczne, w tym przypadku ochrony zdrowia (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g.), są realizowane przez gminę, zaś rada wykonuje przyznane prawem kompetencje organu stanowiącego i kontrolnego jednostki samorządowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd odwołał się do treści przepisów regulujących właściwość organów gminy, którymi co wynika z treści art. 11a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.s.g. są odpowiednio rada gminy (jako organ stanowiący) oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) – jako organ wykonawczy. Wskazał, że w art. 18 ust. 1 u.s.g. ustawodawca ustanowił domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

W ocenie Sądu brak przepisu ustrojowego, z którego wynikałaby właściwość organu wykonawczego do podjęcia, przypisanych mu z mocy prawa określonych zadań oznacza, że organem właściwym gminy jest rada gminy.

Mając powyższe na uwadze, jak również zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.o.d.l. definicję ustawową, zgodnie z którą, podmiot tworzący to podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej, Sąd za uzasadnione uznał stanowisko Wojewody Łódzkiego, że organem właściwym do dokonania oceny ekonomiczno-finansowej Miejskiego Centrum Terapii i Profilaktyki Zdrowotnej im. bł. Rafała Chylińskiego jest Rada Miejska w Łodzi. Powyższe potwierdza treść art. 53a ust. 4 u.o.d.l., zgodnie z którym podmiot tworzący dokonuje oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie raportu, o którym mowa w ust. 1. Zdaniem Sądu, skoro podmiotem tworzącym Miejskie Centrum Terapii i Profilaktyki Zdrowotnej im. bł. Rafała Chylińskiego w Łodzi jest Rada Miejska w Łodzi, a obowiązujące przepisy u.s.g. oraz ustawy o działalności leczniczej nie przyznają wprost organowi wykonawczemu uprawnienia do podejmowania, czy też wykonywania zadań związanych z oceną sytuacji ekonomiczno-finansowej SPZOZ, organem uprawnionym jest podmiot tworzący – Rada Miejska w Łodzi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto Łódź, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, jako podstawę skargi kasacyjnej stosowanie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), tj.:

1. art. 53a ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 i art. 42 ust. 1 i 4 oraz art. 74 ust. 1 u.o.d.l. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że podmiotem tworzącym uprawnionym do dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie raportu o sytuacji ekonomiczno-finansowej jest wyłącznie rada gminy, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów pozwala na przyjęcie, że podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, która uprawniona jest do uregulowania sprawy oceny raportu w statucie danego podmiotu leczniczego jako kwestii ustrojowej i "innej sprawy dotyczącej funkcjonowania" i w tym zakresie wskazania, że podmiotem dokonującym oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej SPZOZ jest wójt (prezydent miasta) wykonujący zadania gminy określone przepisami, w tym również w zakresie ochrony zdrowia, która realizowana jest przez działalność leczniczą prowadzoną przez samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, w przypadku zaś, gdy ustawa o działalności leczniczej przyznaje kompetencje radzie gminy, wprost daje temu wyraz;

2. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 18 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 u.s.g. i art. 53a ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 42 ust. 1 i 4 u.o.d.l. przez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że brak przepisu ustrojowego, z którego wynikałaby właściwość organu wykonawczego do podjęcia, przypisanych mu z mocy prawa określonych zadań, oznacza że organem właściwym gminy jest rada gminy, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów pozwala na przejęcia, że ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej stanowi sprawę ustrojową i może zostać ukształtowana w statucie samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej i przekazana organowi wykonawczemu.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 5-6 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1 i 4 i art. 53a ust. 4 u.o.d.l. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r. nr XIl/441/19 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego, w sytuacji gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie skargi,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, w zakresie, w jakim Sąd odmówił zakwalifikowania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jako sprawy ustrojowej i "innej z zakresu funkcjonowania" tego podmiotu, której uregulowanie dopuszczalne jest w jego statucie i w tym zakresie wskazanie jako wójta (prezydenta miasta) jako organu właściwego do przeprowadzenie oceny.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz zanegował zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zarzut naruszenia art. 53a ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 i art. 42 ust. 1 i 4 oraz art. 74 ust. 1 u.o.d.l. przez ich błędną wykładnię nie mógł doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że podmiotem tworzącym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 6 u.o.d.l. jest jednostka samorządu terytorialnego – osoba publicznoprawna, która działa poprzez swoje organy (tak m.in.: J. Ciechorski [w:] Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2023, art. 2. Zob. też: M. Dercz [w:] T. Rek, M. Dercz, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2019, art. 2).

Błędne stanowisko w tym względzie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie miało jednak wpływu na kierunek rozstrzygnięcia. Potwierdza to sama skarżąca kasacyjnie w odpowiedzi na skargę przyjmując, że: "Rozstrzygnięcie, że Rada Miejska w Łodzi nie jest podmiotem tworzącym nie przesądza jednak, który organ gminy ma kompetencję do oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie raportu." (s. 3-4).

Natomiast słusznie przyjął Sąd I instancji, że właściwym organem do dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, o której mowa art. 53a ust. 4 u.o.d.l. jest rada, a nie organ wykonawczy. Trzeba bowiem zauważyć, że ani art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l., który definiuje podmiot tworzący jako "podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej", ani żaden inny przepis tej ustawy nie wskazuje wprost organu właściwego do dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

W takiej sytuacji należało, co też Sąd I instancji uczynił, odwołać się do systemowej metody wykładni prawa i w tym zakresie uwzględnić treść art. 18 ust. 1 u.s.g. Według art. 18 ust. 1 u.s.g.: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej." Z tak sformułowanego domniemania właściwości na rzecz rady gminy należy wyprowadzić następstwa dla ustalenia organu właściwego w przypadkach, gdy nie określają tego expressis verbis przepisy powierzające gminie do wykonania określone zadanie. Takim właśnie przepisem jest art. 53a ust. 4 u.o.d.l., zgodnie z którym: "Podmiot tworzący dokonuje oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie raportu, o którym mowa w ust. 1.", w przeciwieństwie do np. art. 75 pkt 2 u.o.d.l., który stanowi, że organem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. Tam więc gdzie przepis prawa nie reguluje właściwości organów samorządu gminnego nie można przyjąć wykładni przeciwnej od tej wynikającej art. 18 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 9.11.2022 r., II OSK 3544/19, LEX nr 3447617).

Ze wskazanych powyżej względów nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut błędnej wykładni art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 18 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 u.s.g. i art. 53a ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 42 ust. 1 i 4 u.o.d.l. Wypada przy tym jedynie dodać, że w art. 18 ust. 1 u.s.g. jest mowa o "wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". Zatem, w myśl reguły lege non distinguente nec nostrum est distinguere, zasada zrekonstruowana na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. obejmuje swoim zasięgiem wszelkie sprawy należące do zakresu działania gminy, w tym również tą określoną przez skarżącą kasacyjnie mianem "sprawy ustrojowej".

Konsekwencją negatywnej oceny powyższych zarzutów jest nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 5-6 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1 i 4 i art. 53a ust. 4 u.o.d.l.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych, które nie normują postępowania przed sądami administracyjnymi, lecz regulują jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Dlatego też zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., może być skuteczny w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały w wyniku niezasadnego uwzględnienia skargi (wyrok NSA z 20.08.2020 r., II OSK 3590/19, LEX nr 3099854). Skoro więc, jak wynika z wcześniej poczynionych uwag, skarżąca kasacyjnie nie wykazała podstaw do zakwestionowania zaskarżonego wyroku, tym samym nie było też zasadne uwzględnienie powyższego zarzutu.

Dodatkowo należy wskazać, że wymieniony w tym zarzucie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (przywołany w treści art. 147 § 1 p.p.s.a.) określa jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli jest regulowany dalszych przepisach p.p.s.a.

Za nieuzasadniony należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne do oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do skutecznego zwalczania merytorycznego stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji, w tym stanu faktycznego sprawy, czy też dokonanej wykładni prawa (por. wyrok NSA z 13.10.2021 r., II OSK 311/21, LEX nr 3331946).

W tym stanie rzeczy, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.