Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 822/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 44 par 2, 3  4, art. 61a par 1, art. 77 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 37gf ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2483
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Anna Dębowska, Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2024 roku sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 29 września 2023 r. nr 1001-IUCKOD-3.4812.138.2023.2 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniesionego sprzeciwu uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2023 roku, nr 1001-IUCKOD-2.4811.2370.2023.2.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 września 2023 r. nr 1001-IUCKOD-3.4812.138.2023.2 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi po rozpatrzeniu zażalenia G. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2023 r. nr 1001-IUCKOD-2.4811.2370.2023.2 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z 19 kwietnia 2023 nr 1001-IUCKOD-1.4810.52866.2023.2 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wezwał skarżącego do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł na podstawie art. 37ge ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2023 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2483 ze zm., dalej ustawa o autostradach).

Wezwanie wystawione zostało w związku z naruszeniem obowiązku wniesienia opłaty za przejazd na płatnym odcinku autostrady A4 miejsce: węzeł Wrocław Wschód pojazdu o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej (DMC) poniżej 3,5 tony, o nr rejestracyjnym [...], którego był właścicielem w dniu odnotowania naruszenia. Przejazd tym pojazdem zarejestrowany został przez urządzenie kontrolne Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej Krajowej Administracji Skarbowej (SPOE KAS) w dniu 7 marca 2023 o godz. 7:59, jako przejazd bez uiszczonej opłaty za przejazd autostradą.

Wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej zostało uznane za doręczone w trybie zastępczym z upływem 11 maja 2023 r.

Strona wniosła pismo zatytułowane "Odwołanie", które organ potraktował jako sprzeciw od ww. wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej. Strona przesłała dowód opłaty za ten przejazd, który został uiszczony dnia 6 marca 2023 r., a termin ważności biletu był do 8 marca 2023. Sprzeciw został złożony osobiście 14 lipca 2023 r. do Urzędu Skarbowego w Jeleniej Górze.

Organ wyjaśnił, że sprzeciw nie został rozpatrzony merytorycznie, ponieważ złożony został z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego na jego złożenie. Uchybienie terminu do złożenia sprzeciwu stanowiło podstawę wydania postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 14 sierpnia 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu. Postanowienie doręczone zostało stronie 23 sierpnia 2023 r., jak wynika z potwierdzenia odbioru przesyłki nr [...] UP J. 14. Odbiór przesyłki pod adresem [...] P., ul. L. 9/12 potwierdziła strona własnoręcznym podpisem z datą 23 sierpnia 2023 r.

W zażaleniu G. M. powtórzył argumenty, które podniósł w sprzeciwie. Wskazał, że pomimo wykupionego biletu przez aplikację e-Toll dnia 6 marca 2023 r. nałożona została bezpodstawnie na niego opłata dodatkowa. Wskazał, że wysłano mu pismo z dnia 11 maja 2023 r. na adres zamieszkania, pod którym nie mieszka. Podał, że gdyby otrzymał pierwsze awizo lub list od razu odpowiedziałby na to pismo. Na pismo, które udało mu się otrzymać dnia 13 lipca 2023 r. od razu odpowiedział. Ponadto w piśmie skierowanym do organu był podany adres kontaktowy i do korespondencji ul. P2 16/2. Niestety pismo, od którego odwołuje się zostało zaadresowane na adres, na który przychodziły poprzednie awiza, a pod którym nie mieszka.

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy ustawy o autostradach, które regulowały tryb poboru opłaty za przejazd autostradą płatną w okresie od 1 grudnia 2021 r. do 30 czerwca 2023 r., stanowiły, że za przejazd autostradą są pobierane opłaty (...) - art. 37a ust. 1.

Do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany:

1) właściciel pojazdu albo

2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, albo

3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym,

- zwany dalej "wnoszącym opłatę" (art. 37a ust. 7).

Zgodnie z art. 37gf ust. 1 ustawy wnoszący opłatę może wnieść sprzeciw do Szefa KAS, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 /.../. W myśl art. 37gf ust. 5 ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Organ wyjaśnił, że ww. przepisy ustawy o autostradach mają zastosowanie do przejazdów autostradą rozpoczętych przed dniem 1 lipca 2023 r., na mocy art. 9 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1193, dalej ustawa zmieniająca) w brzmieniu: W przypadku przejazdu autostradą na zasadach określonych w ustawie zmienianej w art. 1 rozpoczętego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ponadto organ odwołał się do treści art. 39 § 3, art. 42, art. 43 i art. 44 k.p.a.

DIAS wyjaśnił, że wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej z 19 kwietnia 2023 r. wysłane zostało na aktualny adres do doręczeń (rejestracyjny) ważny od 1 stycznia 2022, tj. [...] P., ul. L. 9 m. 12, zgłoszony w urzędzie skarbowym, widniejący w Centralnym Rejestrze Podmiotów - Krajowej Ewidencji Podatników (CRP KEP).

Z uwagi na brak możliwości doręczenia przesyłki (wezwania) bezpośrednio stronie jako adresatowi lub innej uprawnionej osobie, w dniu 27 kwietnia 2023 r. pozostawiono zawiadomienie (awizo) w oddawczej skrzynce pocztowej adresata z informacją o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej P.. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu 5 maja 2023 r. Przesyłki nie doręczono, gdyż adresat nie podjął przesyłki w terminie. Powyższe potwierdza opis pracownika poczty na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Wezwanie zostało uznane za doręczone 11 maja 2023 r.

W związku ze skutecznie doręczonym wezwaniem od tej daty rozpoczął bieg ustawowy 14-dniowy termin na złożenie sprzeciwu i termin ten upłynął w dniu 25 maja 2023 r.

Organ wskazał, że dopiero po otrzymaniu od Naczelnika Urzędu Skarbowego w Jeleniej Górze tytułu wykonawczego z dnia 4 lipca 2023 r. nr [...], zobowiązany do wniesienia opłaty złożył sprzeciw osobiście w dniu 14 lipca 2023 r. do Urzędu Skarbowego w Jeleniej Górze. tj. 50 dni po obowiązującym terminie. A zatem sprzeciw złożony został z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego do jego wniesienia. Uchybienie terminu na złożenie sprzeciwu wywołało skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym z uwagi na to, że termin na złożenie sprzeciwu jest terminem prawa materialnego i stosunek materialnoprawny w celu ponownego ukształtowania w tym zakresie praw lub obowiązków nie mógł być nawiązany. Postępowanie w tej sprawie nie mogło zatem zostać wszczęte z uwagi na faktyczny brak przedmiotu postępowania.

Organ wyjaśnił, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa w wyniku nieopłacenia przejazdu autostradą płatną. Z obowiązkiem tym związana jest czynność polegająca na złożeniu sprzeciwu wobec nałożonej opłaty dodatkowej i czynność ta wywołuje bezpośrednio skutki materialnoprawne dla wnoszącego opłatę. Czynność złożenia sprzeciwu nie jest jednak związana z toczącym się postępowaniem w sprawie, bowiem to dopiero jego złożenie wszczyna postępowanie. Uchybienie terminu do wykonania ww. czynności powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a mianowicie w przypadku, gdy opłata dodatkowa nie zostanie uiszczona w terminie, to pobierane są odsetki za zwłokę, a w przypadku, gdy sprzeciw nie zostanie złożony w terminie, to postępowanie nie może być wszczęte, a jeżeli jest w toku, to powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy postępowanie nie może być wszczęte i sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie, to organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego błędnego skierowania przez organ wezwania na adres: [...] P., ul. L. 9 m. 12 podkreślono, że adres ten został przez skarżącego zgłoszony w urzędzie skarbowym i jest on wskazany jako aktualny adres do doręczeń (rejestracyjny) ważny od 1 stycznia 2022 r., widniejący w Centralnym Rejestrze Podmiotów - Krajowej Ewidencji Podatników (CRP KEP).

Zdaniem DIAS wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej z dnia 19 kwietnia 2023 r. zostało właściwie zaadresowane i doręczone na wskazany przez stronę adres do doręczeń wynikający z ww. CRP KEP.

W skardze G. M. wskazał, że bilet został wykupiony, a mandat niesłusznie wystawiony. Skarżący załączył dokumenty, z których wynika, że uiszczono opłatę za bilet.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 29 września 2023 r. utrzymująca w mocy własne postanowienie z dnia 14 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.)

Strona skarżąca stoi na stanowisku, że nie otrzymała wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej z dnia 19 kwietnia 2023 r., oraz że opłata za przejazd została uiszczony, co potwierdza dowodem zapłaty.

Organ natomiast twierdzi, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej zostało doręczone skarżącemu prawidłowo, a sprzeciw został złożony po terminie do jego wniesienia.

Wobec tak zarysowanego sporu należy przypomnieć, że stosownie do art. 37a ust. 1 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2483 ze zm.), dalej u.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie przejazdu) za przejazd autostradą, po dostosowaniu jej do poboru opłat, pobierane są opłaty za przejazd.

W myśl art. 37a ust. 7 u.a. do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany: 1) właściciel pojazdu albo 2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 988, 1002, 1768 i 1783), albo 3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - zwany dalej "wnoszącym opłatę".

Zgodnie z art. 37a ust. 9 ustawy o autostradach, przejazd autostradą, na której jest pobierana opłata, o której mowa w ust. 7, może być wykonywany na podstawie biletu na jeden przejazd autostradą lub jej odcinkiem, zwanego dalej "biletem autostradowym", wydanego przed rozpoczęciem tego przejazdu. Opłata za przejazd autostradą, o której mowa w ust. 7, jest pobierana w momencie wydania biletu autostradowego.

Należy także wskazać, że zgodnie z art. 37ge ust. 1 u.a. za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł.

Zgodnie z art. 37ge ust. 5 u.a. opłaty dodatkowej nie pobiera się, jeżeli w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu autostradą lub jej odcinkiem zostanie wniesiona opłata za ten przejazd, w sposób określony w art. 37a ust. 9. Przepis art. 37a ust. 12 stosuje się, przy czym na bilecie autostradowym wskazuje się datę i godzinę przejazdu oraz autostradę lub jej odcinek, za który nie została wniesiona opłata za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7. Przepis art. 37ge ust. 6 u.a. stanowi, że opłaty dodatkowej nie pobiera się od wnoszącego opłatę, jeżeli na kierującego pojazdem została nałożona kara grzywny, o której mowa w art. 37gi, w drodze mandatu karnego.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 37gf u.a. Zgodnie z ust. 1

wnoszący opłatę może wnieść sprzeciw do Szefa KAS, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7. Wniesienie sprzeciwu nie zwalnia z obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej.

Sprzeciw zawiera:

1) imię i nazwisko albo nazwę wnoszącego opłatę oraz jego adres;

2) numer PESEL albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) wnoszącego opłatę, o ile został nadany;

3) uzasadnienie wniesienia sprzeciwu;

4) numer rachunku bankowego albo rachunku w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, na który ma zostać dokonany zwrot wpłaconej opłaty dodatkowej, w przypadku uwzględnienia sprzeciwu (art. 37gf ust. 2 u.a.).

O uwzględnieniu sprzeciwu zawiadamia się wnoszącego opłatę. Wniesiona opłata dodatkowa podlega zwrotowi. Kwota zwrotu opłaty dodatkowej pomniejsza przychód Funduszu (art. 37gf ust. 3 u.a.).

Odmowa uwzględnienia sprzeciwu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wnoszący opłatę niezadowolony z decyzji administracyjnej może, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, zwrócić się do Szefa KAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 37gf ust. 4 u.a.).

W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37gf ust. 5 u.a.).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwestia dotycząca czy wskazany termin dla dokonania czynności jaką jest sprzeciw należy zaliczyć do kategorii terminów prawa materialnego, czy terminów procesowych.

W polskim systemie prawa wyróżnia się terminy prawa materialnego oraz terminy procesowe. Do pierwszej grupy należą takie terminy, w których następuje ukształtowanie praw lub obowiązków obywatela, w tym np. praw i obowiązków w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych. Z kolei terminy procesowe oznaczają okresy przewidziane do dokonania określonych czynności procesowych przez podmioty postępowania (np. termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji). O charakterze terminu decyduje treść przepisu i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota. Upływ terminu materialnego wywołuje co do zasady skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym przy czym skutek prawny musi bezpośrednio wynikać z treści przepisu. W przypadku terminów procesowych ich przekroczenie wywołuje skutki w zakresie prawa procesowego (np. brak możliwości wniesienia odwołania od decyzji) a nie w zakresie prawa materialnego. Terminy materialnoprawne są nieprzywracane podczas gdy do terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art.58-59 k.p.a).

Powszechnie przyjmuje się, że o uznaniu charakteru terminu nie powinno przesądzać wyłącznie kryterium miejsca regulacji, tj. okoliczność zamieszczenia normy prawnej wyznaczającej termin w ustawie materialnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r. sygn. akt SA/Kr 1230/94). Podkreślić należy, że w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że terminy procesowe to terminy przewidziane dla dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego. Są to terminy przewidziane dla realizacji przez stronę czynności w postępowaniu zmierzającym do ukształtowania jej materialnoprawnych uprawnień lub obowiązków. Natomiast terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Te pierwsze co do zasady są przywracane, natomiast uchybienie terminowi prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym i uniemożliwia wzruszenie aktów, które takich praw i obowiązków dotyczą.

W ocenie Sądu, termin o jakim mowa w art. 37gf ust.1 u.a ma charakter procesowy albowiem określa granice czasowe dla dokonania danej czynności procesowej - sprzeciw jest czynnością procesową, i nie powoduje wygaśnięcia praw i obowiązków strony o charakterze materialnoprawnym.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze kontekst postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Na gruncie tej ustawy nie mamy do czynienia z sensu stricte postępowaniem administracyjnym. Nie oznacza to z kolei, że termin do wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa w art. 37gf ust. 1 ustawy, jest terminem prawa materialnego.

Organ powinien mieć na względzie, że dokonanie wykładni językowej omawianego przepisu daje jednoznaczną odpowiedź z jakim terminem (materialnym czy procesowym) mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie ze znaczeniem językowym sprzeciwu oznacza: 1. niezgadzanie się, protest; 2. żądanie ponownego rozpoznania sprawy przez stronę, w której sprawie zapadło orzeczenie podczas jej nieobecności (por. Słownik języka polskiego PWN). Z wykładni językowej wynika zatem, że sprzeciw to uprawnienie procesowe mające na celu wyrażenie protestu w stosunku do jakichś działań. To oznacza, że termin do wniesienia sprzeciwu ma charakter terminu procesowego.

W doktrynie wskazuje się, że w znaczeniu systemowym instytucja sprzeciwu jest na gruncie ustawodawstwa polskiego, instytucją prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym w znaczeniu materialnym na gruncie prawa administracyjnego związana jest z podjęciem działania przez organy administracyjne, a nie uprawnieniami procesowymi określonego podmiotu. To zawsze organ ma termin na wniesie sprzeciwu w reakcji na konkretne żądanie strony zmierzające do wywołania skutków w sferze praw i obowiązków. Z takim właśnie sprzeciwem rodzącym określone skutki materialnoprawne mamy do czynienia np. w Prawie budowlanym (brak sprzeciwu uprawnia do przystąpienia do wykonania określonych robót budowlanych). Upływ terminu do wniesienia sprzeciwu oznacza "milczącą zgodę" organu na nadanie podmiotowi wnioskującemu konkretnych praw i obowiązków wynikający z norm materialnoprawnych.

W sensie materialnym sprzeciw jest zatem związany ze sferą konkretnych praw i obowiązków, których uzyskania domaga się wnioskodawca. Stanowi reakcję organu administracyjnego na żądanie podmiotu.

W niniejszej sprawie, na podstawie omawianego przepisu uprawnionym do wniesienia sprzeciwu nie jest organ, lecz wnoszący opłatę za przejazd autostradą. Sprzeciw na gruncie art. 37gf ust. 1 ustawy nie służy zakwestionowaniu konkretnych uprawnień wynikających z norm prawa materialnego, lecz stanowi formę protestu wnoszącego opłatę za przejazd autostradą w związku z nałożeniem na niego opłaty dodatkowej.

Ponadto dokonanie wykładni celowościowej, tj. na podstawie celu, jaki ma realizować omawiany przepis, sprzeciw o jakim mowa w tym przepisie to uprawnienie procesowe mające na celu wyrażenie protestu w stosunku do jakichś działań organu. Niewątpliwie zatem ustawodawca w omawianym przepisie pojęcie sprzeciwu wiąże z instytucją prawa procesowego, jako "środka prawnego", które to pojęcie jest zastrzeżone dla postępowania służącego do uchylenia się w trakcie procedury odwoławczej od skutków wadliwych działań.

Funkcja omawianego przepisu nie ma za zadanie przyznać jakichś konkretnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego, lecz ma stanowić formę środka prawnego jako przeciwstawienie się nielegalnym działaniom organu związanym z działaniem organu wobec podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty za przejazd autostradą. Co więcej z przepisów ustawy nie wynika by brak sprzeciwu miał za zadanie sanować nielegalne działania organu, czy też wywoływać skutek w postaci domniemania legalności nałożonej opłaty dodatkowej.

W ustawie o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, o procesowym charakterze tego terminu rozstrzyga również brzmienie art. 37 gf ust. 5, odwołujące się w zakresie nieuregulowanym tym aktem prawnym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 58 k.p.a. mówiącego o przywróceniu terminu. Zgodnie z jego treścią w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zdaniem Sądu, brak możliwości przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu stanowiłoby nieuzasadnione wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do kontrolowanego przedsiębiorcy. Gdyby podzielić pogląd organu to każdy termin w istocie rzeczy można byłoby uznać za termin materialnoprawny.

Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1818/23, w którym Sąd stwierdził, że podmioty "wnoszące opłatę" są również – co jest nie mniej istotne oraz oczywiste z punktu widzenia potrzeby zapewnienia koniecznych gwarancji – legitymowane do wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dniu od dnia doręczenia wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej, zaś w sytuacji nieuwzględnienia sprzeciwu przez Szefa KAS do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 37gf ust. 1 – 2 oraz ust. 4). Ponadto NSA wskazał, że nie można bowiem pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach. Z zawartego w tym przepisie prawa odesłania wynika, że w postępowaniu o którym w nim mowa – a mianowicie w sprawie sprzeciwu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – przepisy k.p.a. mają zastosowanie – co trzeba podkreślić – w zakresie nieuregulowanym w ustawie ustawy o autostradach oraz odpowiednio. Wobec tak określonego zakresu odesłania do stosowania przepisów k.p.a., a ponadto wobec określonego ustawą o autostradach przedmiotu oraz trybu postępowania, które w związku z niewniesieniem opłaty za przejazd autostradą, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, jest inicjowane wezwaniem do wniesienia opłaty dodatkowej, od którego to wezwania przysługuje sprzeciw, a następnie – w razie jego nieuwzględnienia – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że postępowanie to jest nie dość, że swoistą hybrydą – wyłącznie bowiem do etapu w sprawie sprzeciwu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mają zastosowanie przepisy k.p.a. w zakresie określonym w 37gf ust. 5 przywołanej ustawy.

Wobec powyższego, wbrew stanowisku organ zaprezentowanego w zaskarżonych postanowieniach termin na wniesienie sprzeciwu ma charakter procesowy, bowiem określa granice czasowe dla dokonania konkretnej czynności procesowej. Za nieprawidłowe zatem należy uznać stanowisko organu, że termin do złożenia sprzeciwu określony w art. 37gf ust.1 u.a jest terminem prawa materialnego i stosunek materialnoprawny w celu ponownego ukształtowania w tym zakresie praw i obowiązków nie mógł być nawiązany.

Ponadto organ błędnie uznał, że w przypadku, gdy sprzeciw nie zostanie złożony w terminie, to postępowanie nie może być wszczęte, a jeżeli jest w toku, to powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu w przypadku, gdy postępowanie nie może być wszczęte i sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie, to organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a k.p.a. przewiduje dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Przyczyny, o których mowa w tym przepisie nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a ma zastosowanie w postępowaniach wszczynanych na wniosek. Co do zasady nie sposób wyobrazić sobie jego stosowania w postępowaniach wszczynanych z urzędu.

Skoro zatem termin określony w art. 37 gf ust. 1 ustawy o autostradach płatnych jest terminem procesowym, a postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, to nie może mieć zastosowania w sprawie uchybienia terminu do jego wniesienia instytucja przewidziana w art. 61a k.p.a. Upływ bowiem materialnego terminu do zgłoszenia żądania przyznania uprawnienia stanowi okoliczność uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego i wypowiadanie się przez organ o prawach wnioskodawcy. Złożenie wniosku o przyznanie uprawnienia po upływie terminu do złożenia wniosku oznacza zatem, że została spełniona przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny", określona w art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 3384/21).

Natomiast organ w formie postanowienia orzeka o uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia na podstawie art. 134 k.p.a. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania.

Dodać należy, że w ocenie Sądu, w tym wypadku nie powstaje problem z uwagi na treść art. 37 gf ust. 5 ustawy o autostradach dotyczący "odpowiedniego" zastosowania normy zawartej w art. 134 k.p.a. Artykuł 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Rozważając powyższe w pierwszej kolejności wskazać należy, że sprzeciw w przewidziany w art. 37 gf ust. 1 ustawy o autostradach pełni podobną funkcję jak odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w postępowaniu administracyjnym. Sprzeciw przysługuje od wezwania o nałożeniu opłaty dodatkowej. Wezwanie to wydawane jest na podstawie art. 37 ge ustawy o autostradach. Jest to rozstrzygnięcie wydawane na podstawie ustaleń zweryfikowanych pod względem merytorycznym na podstawie danych systemowych SPOE KAS, zawiera zatem rozstrzygnięcie i uzasadnienie oraz pouczenie o środku zaskarżenia, podobnie jak decyzja administracyjna. Można zatem stosować odpowiednio przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji, a zatem stosując te przepisy się ich nie modyfikuje. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż można zastosować normę art. 134 k.p.a. do instytucji sprzeciwu, o którym mowa w ww. przepisie, gdyż uchybienia proceduralne powstałe przy jego wniesieniu rozstrzygane są przez organ odwoławczy (Dyrektora Izby Administracji Skarbowej). A zatem zastosowanie przepisu art. 134 k.p.a., który ze swojej istoty dotyczy postępowania odwoławczego powoduje, iż są podstawy do odpowiedniego stosowania tego przepisu do spóźnionego sprzeciwu, o którym mowa w ustawie o autostradach.

Co ważne, postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. jest ostateczne. Na postanowienie to zatem nie służy zażalenie, jednak można je zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Postanowienie o uchybieniu terminowi do wniesienia środka zaskarżenia organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby o przywrócenie terminu, oczywiście o ile taka prośba została złożona przed wydaniem takiego postanowienia.

Odnosząc przytoczone powyżej przepisy prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wątpliwości budzi, czy skarżącemu prawidłowo doręczono przesyłkę zawierającą wezwanie z dnia 19 kwietnia 2023 r. do uiszczenia opłaty dodatkowej i czy w konsekwencji, jak przyjął organ, uchybił 14-dniowemu terminowi do wniesienia sprzeciwu. Wątpliwości Sądu wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, z którego niejednoznacznie wynika, że wezwanie z dnia 19 kwietnia 2023 r. zostało prawidłowo doręczono skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. Rozważając powyższe zauważyć należy, że DIAS stwierdził, iż sprzeciw od wezwania do nałożenia opłaty dodatkowej został złożony przez stronę 14 lipca 2023 r., tj. 50 dni po obowiązującym terminie. Organ uznał też, że wezwanie z dnia 19 kwietnia 2023 r. do wniesienia opłaty dodatkowej za przejazd w dniu 7 marca 2023 r. po płatnym odcinku autostrady A4, węzeł Wrocław - Wschód, zostało doręczone stronie w dniu 11 maja 2023 r. w trybie art. 44 k.p.a. Ponadto organ wskazał, że powyższe wezwanie wysłane zostało na aktualny adres do doręczeń (rejestracyjny) ważny od 1 stycznia 2022, tj. [...] P., ul. L.9 m. 12, zgłoszony w urzędzie skarbowym, widniejący w Centralnym Rejestrze Podmiotów - Krajowej Ewidencji Podatników (CRP KEP).

Skarżący natomiast podnosił, że nie otrzymał korespondencji z organu i nie miał świadomości, że nałożona została na niego opłata dodatkowa, załączając dowód uiszczenia opłaty za przedmiotowy przejazd. Z treści zażalenia skarżącego z dnia 28 sierpnia 2023 r. na postanowienie z dnia 14 sierpnia 2023 r. wynika, że skarżący skuteczność doręczenia mu wezwania z dnia 19 kwietnia 2023 r. kwestionuje, powołując się na zmianę miejsca zamieszkania. Skarżący w toku postępowania wskazał, że wysłane mu pismo z dnia 11 maja 2023 r. (prawidłowo powinno być z 19 kwietnia 2023 r. uznane przez organ za doręczone w dniu 11 maja 2023 r.) na adres zamieszkania, pod którym nie mieszka. Podał, że gdyby otrzymał pierwsze awizo lub list od razu odpowiedziałby na to pismo. Na pismo, które udało mu się otrzymać dnia 13 lipca 2023 r. od razu odpowiedział, oraz że w piśmie skierowanym do organu z dnia 13 lipca 2023 r. był podany adres do korespondencji ul. P2 16/2, [...] P.. Pismo, od którego odwołuje się zostało jednak zaadresowane na adres: ul. L. 9/12, [...] P,, na który przychodziły poprzednie awiza, a pod którym nie mieszka.

Przechodząc zatem do tej części rozważań, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przepisy ustawy o autostradach nie regulują kwestii doręczeń w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tej ustawy. Zastosowanie w tym zakresie będą zatem miały przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - z mocy art. 37 gf ust. 5 ustawy o autostradach brzmieniu z dnia przejazdu, stosownie do którego, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Sąd zauważa, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że w wezwaniu z dnia 19 kwietnia 2023 r. organ I instancji poinformował skarżącego o konieczności wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł za przejazd autostradą (k. 8 akt admin.). Przesyłka listowa została wysłana na adres: ul. L. 9/12, [...] P. i nie została przez skarżącego odebrana. Na kopercie znajduje się pieczątka, z której wynika, że przesyłkę awizowano 27 kwietnia 2023 r., a następnie 5 maja 2023 r. oraz zwrot do nadawcy w dniu 12 maja 2023 r. Na kopercie znajdują się dwa nieczytelne podpisy doręczyciela oraz jeden czytelny. Natomiast na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma podpisu doręczyciela.

Wobec powyższego przypomnieć trzeba, że stosownie do przepisu art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

W myśl § 2, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Natomiast zgodnie z § 3, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).

Analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że skuteczność zastępczego sposobu doręczenia pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych art. 40-44 k.p.a. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.), zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2339/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze skutecznym doręczeniem zastępczym można mieć do czynienia tylko wówczas, gdy korespondencja została skierowana do właściwego adresata. Zdaniem Sądu adnotacje doręczyciela o czynnościach składających się na doręczenie przesyłki powinny być na bieżąco, w trakcie ich podejmowania, nanoszone na odpowiednie dokumenty, czyli kopertę i potwierdzenie odbioru - na którym widnieją stosowne rubryki, dostosowane treścią do formalnoprawnych regulacji procesu doręczenia przesyłki. Skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w art. 44 k.p.a.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, w świetle treści art. 44 § 2, § 3 i § 4 k.p.a., nie można uznać, że skarżącemu skutecznie doręczono w trybie zastępczym wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej z dnia 19 kwietnia 2023 r. Na zwrotnym potwierdzeniu w miejscu opisanym jako "data i podpis doręczającego/wydającego" nie ma żadnej daty oraz brak jest podpisu doręczyciela.

Wobec powyższego organ nie miał podstaw do uznania skuteczności doręczenia skarżącemu wezwania z 19 kwietnia 2023 r. Tylko bowiem prawidłowe doręczenie przesyłki listowej uprawniałoby organ do uznania, że skarżący nie uczestniczy w postępowaniu wszczętym z urzędu i nie uiścił opłaty dodatkowej. Brak doręczenia wezwania spowodował, że skarżący nie był również pouczony o możliwości wniesienia sprzeciwu oraz o obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej w razie wniesienia sprzeciwu.

Podkreślić zatem należy, że domniemanie doręczenia przewidzianego w art. 44 § 1-4 k.p.a. pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1758/11). W orzecznictwie podkreśla się, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi (i nie powinna stanowić) przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku. Przepis art. 44 k.p.a. bezwzględnie wymaga dla przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego zamieszczenia wszystkich informacji o awizowanej przesyłce wraz z podpisem doręczyciela. Zdaniem Sądu, skoro nie wszystkie informacje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. przesyłki zostały umieszczone, ma to wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i oznacza, że procedura doręczenia zastępczego nie została zachowana.

Ponadto, wbrew stanowisku organu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy były podstawy do zakwestionowania trybu doręczenia z art. 44 k.p.a. ze względu na adres doręczenia wezwania z dnia 19 kwietnia 2023 r.: ul. L. 9/12, [...] P.. Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych (art. 42 § 1 k.p.a.). Organ administracyjny był zatem uprawniony do wyboru jednego ze wskazanych w tym przepisie miejsc doręczeń, znanych organowi dla dokonania doręczenia wezwania z dnia 19 kwietnia 2024 r. o nałożeniu opłaty dodatkowej.

Odnosząc się do zarzutu skierowania korespondencji na niewłaściwy adres należy zauważyć, że wszczynając postępowanie organ administracji publicznej obowiązany jest m.in. pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy to uczynił może zastosować skutki prawne z powołanego przepisu, czego w niniejszej sprawie nie uczynił, bowiem wezwanie z dnia 14 sierpnia 2023 r. takiego pouczenia nie zawiera.

Jednocześnie analiza akt sprawy nie potwierdza twierdzeń organu, że adres, na który wysłano wezwanie, tj. [...] P., ul. L. 9/12 jest prawidłowy. Informacja o incydencie (zasilenie [...], data utworzenia incydentu 13 marca 2023 r.) - będąca podstawą do wydania wezwania z dnia 19 kwietnia 2023 r. o nałożeniu na skarżącego opłaty dodatkowej - wskazuje inne dane adresowe skarżącego, tj. [...] J2 ul. S. 3 (k. 4-6 akt administracyjnych). Załączony przez skarżącego tytuł wykonawczy z dnia 3 lipca 2023 r., wystawiony przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Jeleniej Górze, również zawiera ww. adres (k.11), podczas gdy DIAS powołuje się w zaskarżonym postanowieniu na adres zgłoszony w urzędzie skarbowym: [...] P., ul. L. 9 m. 12. Postanowienie z dnia 14 sierpnia 2023 r. zostało skierowane na adres: [...] P., ul. L. 9/12, pomimo informacji skarżącego, że zamieszkuje pod adresem: [...] P., ul. L. 16/2.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro skarżący nie odbierał korespondencji kierowanej przez organ na adres zameldowania [...] P., ul. L. 9/12, informacja o incydencie wskazywała inny adres, urząd skarbowy również posługiwał się innym adresem, a ponadto skarżący nie został pouczony o obowiązku powiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania, to powyższe okoliczności miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. A zatem w zaistniałej sytuacji organ miał podstawę do przyjęcia, że jest to adres niewłaściwy do doręczeń i podjęcia czynności zmierzających do ustalenia innego miejsca pobytu skarżącego.

A zatem z powyższego nie ma również podstaw do przyjęcia domniemania skuteczności doręczenia przesyłek w trybie art. 44 k.p.a. Powyższe rozważania podważają prawidłowość działania organu. Nie można było zatem uznać, że przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana i prawidłowo doręczona.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak jest możliwości stwierdzenia rozpoczęcia biegu terminu dla strony do złożenia sprzeciwu, o którym mowa w wezwaniu z 19 kwietnia 2023 r. Podkreślić należy, że wnikliwa ocena prawidłowości wypełnienia dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru jest konieczna, gdyż na skutek doręczenia w świetle art. 44 k.p.a. przesyłkę uznaje się za doręczoną, pomimo że faktycznie takie doręczenie nie nastąpiło. W takiej sytuacji prawidłowe spełnienie wszystkich ustawowych zasad wymaganych dla skuteczności doręczenia w tej formie nie może budzić najmniejszych wątpliwości. W przeciwnym wypadku bowiem mogłoby dojść do niedopuszczalnego naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu (art. 145 k.p.a.). Adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść (por. postanowienie NSA w postanowieniu z 15 września 2011 r., II GSK 1761/110).

Reasumując należy stwierdzić, że bieg terminu do złożenia sprzeciwu nie rozpoczął się, a to oznacza, że wadliwie organ uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia.

Mając na uwadze powyższe należało uznać, że organy naruszyły art. 7 k.p.a. (zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 77 § 1 (według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) i art. 80 k.p.a. (który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona). Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, że proces doręczenia przesyłki z 19 kwietnia 2023 r. przebiegał prawidłowo.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz z naruszeniem interesu strony wydał niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 37 gf ust. 1 i ust. 5 ustawy o autostradach art. 44 § 2, § 3 i § 4, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz 61a § 1 k.p.a., w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien uwzględnić rozważania Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 14 sierpnia 2023 r.

eg