Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 200/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 16 pkt 73, art. 280,  art. 281 ust. 1 pkt 1, art. 411 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: Art. 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: Art. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
article: Art. 12 ut. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: Art. 189f
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Par. 2 ust. 1 pkt 13, par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 22 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 grudnia 2022 r. nr WA.ZUO.3.471.93.OP.2019.MA w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza na rzecz Gminy N. od Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 grudnia 2022 r. znak: WA.ZUO.3.471.93.OP.2019.MA Dyrektor Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polski, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 281 ust. 1 pkt 1, ust. 8, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm. – powoływanej dalej również jako: "Prawo wodne"), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej w skrócie jako: "k.p.a."), określił Gminie N. opłatę podwyższoną za I kwartał 2019 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A. w wysokości 200 zł.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r. nr OŚR 62231/33/08 Starosta [...] wygasił w trybie art. 135 pkt 2 Prawa wodnego punkt 1 i 2 decyzji Wojewody [...] z dnia 6 kwietnia 1998 r. znak [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w m. A. w ilości: 5 m3/h i 100 m3/dobę oraz udzielił Gminnemu Zakładowi Komunalnemu w N. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych w m. A. z utworów jury górnej (malm) w ilościach wskazanych w decyzji, na czas określony, tj. do dnia 15 grudnia 2028 r.

Rada Gminy N. w dniu 30 października 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji jednostki budżetowej o nazwie Gminny Zakład Komunalny w N. W § 4 tejże uchwały wskazano, iż z dniem 1 stycznia 2017 roku mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego w N. według stanu na dzień likwidacji przejmuje Urząd Gminy N.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w P. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w P.") informacją z 8 lipca 2019 r., na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę [...] decyzją z [...] grudnia 2008 r. znak: [...], ustaliło Gminie N. za okres I kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 40 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości A..

Następnie informacją z 7 listopada 2022 r. PGWWP Zarząd Zlewni w P., na podstawie art. 281 ust. 5 Prawa wodnego, ustaliło Gminie N. za okres I kwartału 2019 r. opłatę podwyższoną w wysokości 200 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A..

Gmina N. złożyła reklamację na powyższą informację, wskazując, iż organ mylnie nie uwzględnił faktu następstwa prawnego Gminy N. w stosunku do zlikwidowanej jednostki budżetowej – Gminnego Zakładu Komunalnego w N., jak również treści złożonych uprzednio wniosków inicjujących postępowania w sprawie wydania pozwoleń wodnoprawnych.

Zaskarżoną decyzją organ uznał reklamację za niezasadną i ustalił Gminie N. opłatę podwyższoną za I kwartał 2019 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A. w wysokości 200 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z § 1 pkt 1 uchwały nr [...] w sprawie likwidacji jednostki budżetowej z dniem 31 grudnia 2017 r. likwiduje się jednostkę budżetową o nazwie Gminny Zakład Komunalny w N. Jednocześnie zgodnie z § 4 uchwały z dniem 1 stycznia 2017 r. mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego w N. według stanu na dzień likwidacji przyjmuje Urząd Gminy N. Ponadto w myśl § 2 pkt 4 na likwidatora Gminnego Zakładu Komunalnego w N. wyznacza się Dyrektora Gminnego Zakładu Komunalnego w N..

Zakład ten, zgodnie ze Statutem Gminy N., był jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, realizował zadania ze środków finansowych zatwierdzonych uchwałą budżetową i przekazanych z budżetu gminy. Ponadto nie posiadał osobowości prawnej. Zakładem tym kierował Dyrektor, zatrudniany i zwalniany przez Wójta. Gmina z kolei posiada osobowość prawną, otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadania, zasady i termin przekazywania środków określają ustawy nakładające na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych lub zawarte porozumienia. W Gminie władzę sprawuje Wójt, który kieruje bieżącymi sprawami oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Gminy.

Jak podkreślił organ, Gmina nie przedstawiła dowodów potwierdzających następstwo prawne po zlikwidowanym Gminnym Zakładzie Komunalnym w złożonej reklamacji. Również uchwała Rady Gminy N. nie potwierdza takiego następstwa. Natomiast w związku z tym, że decyzja wodnoprawna, na którą powołuje się Gmina N., została wystawiona dla Gminnego Zakładu Komunalnego w N., nie można uznać, iż prawa i obowiązki wynikające z decyzji zostały przejęte przez Gminę N.

Organ przywołał stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym Zakłady Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej są podmiotami korzystającymi ze środowiska, wprawdzie na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, jednakże zakłady budżetowe, chociaż nie posiadają osobowości prawnej, mają przymiot strony w zakresie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy prawa materialnego pozwalają na uznanie samorządowego zakładu budżetowego za adresata decyzji, wymierzającej administracyjną karę pieniężną za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, a przepis art. 29 k.p.a. za stronę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Adresatem pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] z 16 grudnia 2008 r. znak: [...] był zaś zakład budżetowy a nie gmina.

Odnosząc się do zawartego w reklamacji stanowiska, jakoby Gmina N. była następcą prawnym zlikwidowanej jednostki budżetowej, co miało wynikać także z treści złożonych uprzednio wniosków inicjujących postępowanie w sprawie wydania pozwoleń wodnoprawnych, organ dokonał weryfikacji wpływających do niego wniosków i stwierdził, że brak jest w tym zakresie jakichkolwiek wniosków inicjujących wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Nadto z treści przedłożonej uchwały wynika, że likwidatorem Gminnego Zakładu Komunalnego został Dyrektor. W ramach niniejszego postępowania nie przedstawiono dokumentów świadczących o tym, iż likwidator dokonał jakichkolwiek czynności faktycznego lub formalnego przeniesienia praw z wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Brzmienie § 4 uchwały Nr [...] wskazuje jedynie na fakt, iż na rzecz Urzędu Gminy N. przeniesiono wyłącznie mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z art. 33 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Może on powierzyć prowadzanie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Do określenia organizacji i zasad funkcjonowania urzędu gminy służy regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia.

Na odrębność regulacji prawnej w zakresie pozwolenia wodnoprawnego, a także możliwości przenoszenia praw z tejże decyzji na następców prawnych, wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2007 r. sygnatura II OSK 674/06, który zapadł na gruncie starego Prawa wodnego, jednakże zachował pełną aktualność na gruncie aktualnego Prawa wodnego. Z art. 190 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 134 ust. 2 ustawy - Prawo wodne wynika, że aby podmiot zainteresowany nabyciem tytułu prawnego całej instalacji, w tym spółka przejmująca inna spółkę, nabyła prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących instalacji związanych z ochroną środowiska, a także pozwoleń wodnoprawnych dotyczących eksploatacji instalacji, powinna wcześniej wnieść o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń o których mowa. Jeżeli spółka przejmująca tego nie zrobi przed przejęciem łączącej się spółki, to z mocy art. 193 ust. 1 pkt 2 pozwolenia, o których mowa, udzielone spółce przejmowanej wygasającą i jako takie nie mogą już stanowić przedmiotu sukcesji. To zaś oznacza, że ustanowiona w art. 494 § 1 KSH sukcesja praw i obowiązków nie ma charakteru bezwzględnego, doznając ograniczeń na gruncie prawa publicznego.

Niezależnie od powyższego organ rozważył kwestie dotyczące zaistnienia podstaw odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej, o których mowa w art. 189f k.p.a. i stwierdził, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej wskazane art. 189f k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała zatem przesłanka obligująca Dyrektora PGWWP Zarządu Zlewni w P. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej za okres I kwartału 2019 r. w wysokości 200 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A., bowiem reklamacja Gminy N. nie została uznana przez organ.

Według informacji z 8 lipca 2019 r. opłata zmienna za I kwartał 2019 r. została ustalona w wysokości 40 zł z czego 500 % stanowi 200 zł.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 411 Prawa wodnego, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie ku temu przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 280 pkt 1) a) w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1) wskazanej ustawy, poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie i wydanie decyzji określającej opłatę podwyższoną przy braku jakichkolwiek podstaw uprawniających organ do takiego działania;

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z instytucją sukcesji generalnej polegającą na przejęciu ogółu praw i obowiązków samorządowej jednostki budżetowej jaką jest Gminny Zakład Komunalny przez jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę N., podczas gdy status ustawowy jednostek branych pod uwagę w niniejszej sprawie oraz ich wzajemne relacje prowadzą do odmiennego wniosku.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że po zlikwidowaniu jednostki budżetowej - Gminnego Zakładu Komunalnego - wszelkie ciążące na niej prawa i obowiązki zostały przejęte przez jednostkę samorządu terytorialnego, a więc Gminę N. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim status, jaki został nadany jednostkom budżetowym na gruncie przepisów prawa. Zakład budżetowy tak naprawdę jest jedynie formą, pod którą gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 679 ze zm.). Zatem to Gmina, jedynie przy użyciu określonej prawem jednostki, wykonuje ciążące na niej z mocy prawa zadania. Bezsporne powinno być zatem przyjęcie koncepcji sukcesji generalnej na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego w przypadkach jak wskazany powyżej i uznanie, że wchodzi ona w ogół praw i obowiązków poprzednika prawnego z mocy prawa. Zakład budżetowy był adresatem pozwolenia tylko i wyłącznie po to, by realizować zadania własne gminy. Wbrew twierdzeniom organu nie było zatem konieczne przedstawienie dokumentów świadczących o tym, że likwidator dokonał jakichkolwiek czynności faktycznego lub formalnego przeniesienia praw.

Skarżąca podkreśliła, wskazując na treść art. 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), iż jednostki budżetowe stanowią jedynie formę wykonywania gospodarki komunalnej, sprawując zarząd nad powierzonym jej mieniem. Właśnie w ramach mienia jednostki budżetowej wyróżnić należy urządzenia wodne, które służyły dotychczas realizacji przez tę jednostkę usług wodnych w odniesieniu do których była adresatem pozwolenia wodnoprawnego. W efekcie braku decyzji organu stanowiącego gminy w sprawie powołania w miejsce likwidowanej jednostki budżetowej innej jednostki organizacyjnej, mienie powierzone w zarząd wróci do majątku gminy, a co za tym idzie - dojdzie do całościowego przejścia składników majątku relewantnych w kontekście realizacji usług wodnych w ramach udzielonego uprzednio pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie skarżącej przedstawionej powyżej argumentacji nie stoi na przeszkodzie fakt, że zgodnie z uchwałą nr [...] w sprawie likwidacji jednostki budżetowej z dniem 31 grudnia 2017 r., mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego w N. według stanu na dzień likwidacji przyjmuje Urząd Gminy N. Wynika to z art. 16 ustawy o finansach publicznych, który stanowi lex specialis dla ogólnej zasady sukcesji generalnej i nie podważa jej w jakimkolwiek stopniu. Ponadto urząd gminy jest obligatoryjną jednostką organizacyjną gminy, zapewniającą prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji. Zapewnia obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy, a w praktyce często także rady gminy oraz jej organów wewnętrznych. Urząd gminy nie jest organem. Urząd gminy (miasta) to aparat pomocniczy, przy pomocy którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje swoje zadania. Należy zatem uznać, że poprzez określenie w uchwale likwidującej Gminny Zakład Komunalny, że należący do tej jednostki majątek przejmuje Urząd Gminy N., doszło de facto do przeniesienia tego majątku na samą Gminę N., a to z racji ustawowego statusu oraz wzajemnych relacji wskazanych powyżej jednostek.

Z uwagi na powyższą argumentację, w ocenie strony skarżącej, w stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie powinien znaleźć art. 411 Prawa wodnego, spełnione zostały bowiem oba warunki jego zastosowania, a więc uprzednie uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego przez zakład oraz następstwo prawne sukcesora względem tego zakładu. W efekcie podjęcia uchwały Nr [...] w sprawie likwidacji jednostki budżetowej o nazwie Gminny Zakład Komunalny w N., Gmina N. stała się następcą prawnym przedmiotowej jednostki. Zakres korzystania z usług wodnych nie uległ zmianie w zakresie objętym pozwoleniem wodnym, a pozostał tożsamy w odniesieniu do urządzeń wodnych zarządzany do momentu likwidacji przez jednostkę budżetową. Jednocześnie nie ma znaczenia brak wydania decyzji przez właściwy dla pozwoleń wodnoprawnych organ, gdyż w sytuacjach opisanych w art. 411 Prawo wodne, decyzja ma charakter jedynie deklaratoryjny, to jest potwierdzający zmianę mającą miejsce z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a.") - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polski z 14 grudnia 2022 r. znak: WA.ZUO.3.471.93.OP.2019.MA, określająca Gminie N. opłatę podwyższoną za I kwartał 2019 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości A. w wysokości 200 zł. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę nałożenia opłaty podwyższonej stanowi przepis art. 280 pkt 1 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego stanowi zaś, że wysokość opłaty podwyższonej w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż Starosta [...] decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r. nr [...] udzielił Gminnemu Zakładowi Komunalnemu w N. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych w m. A. na czas określony, tj. do dnia 15 grudnia 2028 r. Bezspornie również powyższa jednostka budżetowa została zlikwidowana z dniem 31 grudnia 2017 roku na mocy uchwały Rady Gminy N. Nr [...] z 30 października 2017 r. Jednocześnie zgodnie z § 4 tej uchwały z dniem 1 stycznia 2017 r. mienie likwidowanego Gminnego Zakładu Komunalnego w N. według stanu na dzień likwidacji przyjmuje Urząd Gminy N.

Sporna pomiędzy stronami w niniejszej sprawie jest jednak kwestia następstwa prawnego skarżącej gminy po Gminnym Zakładzie Komunalnym, która to jednostka była adresatem pozwolenia wodnoprawnego. Od rozstrzygnięcia kwestii tegoż następstwa prawnego zależy bowiem zasadność nałożenia na gminę opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych. Przepisy ustawy - Prawo wodne przewidują możliwość przejścia praw i obowiązków, wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na następcę prawnego zakładu, który to pozwolenie wodnoprawne uzyskał. Powyższa instytucja prawna została uregulowana w szczególności w art. 411 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia (art. 411 ust. 1). Ponadto organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych potwierdza, w drodze decyzji, przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia (art. 411 ust. 2). Pojęcie "potwierdzenie" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, w szczególności nie uczyniono tego w art. 16 powołanej ustawy. W języku polskim zwrot ten oznacza "stwierdzenie lub poświadczenie prawdziwości, wiarygodności albo istnienia czegoś".

Z całą mocą należy zatem podkreślić, iż bezzasadna jest argumentacja organu wskazująca na konieczność złożenia przez podmiot zainteresowany nabyciem tytułu prawnego całej instalacji wniosku o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych. Zaakcentowania bowiem wymaga, że przepis art. 411 ust. 1 Prawa wodnego wskazuje wyraźnie, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Jest to więc przejęcie praw i obowiązków z mocy samego prawa, co oznacza, że w momencie zdarzenia prawnego, którego skutkiem jest następstwo prawne, następuje przejście praw i obowiązków związanych z pozwoleniem wodnoprawnym na nabywcę, bez względu na to czy następca wystąpił z wnioskiem o przeniesienie decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na jego rzecz. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko potwierdza przejęcie prawa i obowiązków na następcę prawnego, co oznacza deklaratywne, formalne potwierdzenie zaistniałych już z mocy prawa faktów (por. wyrok NSA z 19 października 2021 r., III OSK 4100/21, wyrok WSA w Białymstoku z 20 września 2018 r., II SA/Bk 390/18, dostępne, podobnie jak inne powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Następnie należy zauważyć, że ustawodawca posłużył się w art. 411 ust. 1 Prawa wodnego pojęciem "zakład", które zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 73 tej ustawy, zgodnie z którym przez zakład należy rozumieć podmioty korzystające z wód w ramach usług wodnych, wykonujące urządzenia wodne lub wykonujące inne działania wymagające zgody wodnoprawnej. Definicji tej odpowiada zarówno pierwotny adresat pozwolenia wodnoprawnego – Gminny Zakład Komunalny w N., jak i obecna strona skarżąca – Gmina N. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w postaci zaopatrzenia w wodę (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). W tym kontekście zasługuje na aprobatę argumentacja strony skarżącej, iż Gminny Zakład Komunalny w N. (adresat pozwolenia wodnoprawnego) był jedynie formą, pod którą gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Pamiętać bowiem trzeba, że komunalne zakłady budżetowe, nie posiadają odrębnej podmiotowości prawnej, wobec czego występują w obrocie prawnym w imieniu i na rzecz macierzystej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem, to tak naprawdę Gmina N., posługując się formą określoną prawem - samorządowym zakładem budżetowym, wykonywała ciążące na niej z mocy prawa zadania. Obecnie – po likwidacji tego zakładu – wspomniane zadanie własne nadal skarżącą gminę obciąża, lecz wykonuje je już bezpośrednio przy użyciu aparatu pomocniczego w postaci Urzędu Gminy N. Taka konkluzja płynie z treści uchwały nr [...] z 30 października 2017 r. o likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego w N. Dodatkowo, Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż jeżeli nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 12 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1 pkt 2) nie ma obowiązku określania skonkretyzowanego przeznaczenia mienia likwidowanej jednostki budżetowej, znajdującego się dotychczas w jej zarządzie. Wystarczy, że określi, czy mienie likwidowanej jednostki budżetowej pozostanie dalej mieniem samorządu terytorialnego, czy też samorząd zbywa to mienie jako zbędne, w sposób prawem dopuszczalny (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r., I OSK 767/14, publ. CBOSA). Zatem, sporne sformułowanie o przejęciu mienia likwidowanej jednostki przez urząd gminy należy zrozumieć w ten sposób, że mienie likwidowanej jednostki budżetowej jest potrzebne do dalszych zadań gminnych i nie podlega zbyciu. Skoro urząd gminy jest aparatem pomocniczym organu wykonawczego, to wypada uznać, że rada gminy zleciła dalsze zarządzenie mieniem po zlikwidowanym Gminnym Zakładzie Komunalnym przez własny organ wykonawczy przy pomocy aparatu pomocniczego. Powyższe związane jest z tym, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych obowiązkiem rady gminy było – przy likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego w N. – zadysponowanie mieniem likwidowanej jednostki. Jeżeli mienie nie podlega zbyciu, to nadal pozostaje mieniem gminy, powracając do macierzy, a zatem to właśnie skarżąca gmina nadal dysponuje instalacją do poboru wody i faktycznie tego poboru dokonuje.

Ponadto warto dostrzec, że argumentacja organu zmierzająca do wykazania, że mienie likwidowanego zakładu komunalnego przejął urząd gminy prowadzi do wniosków co do zasady niepoddających się zasadom racjonalnego rozumowania, albowiem urząd gminy nie jest wyodrębnioną jednostką, która może być podmiotem praw i obowiązków. Słusznie w tym zakresie podnosi skarżąca, że urząd gminy – jako aparat pomocniczy organu wykonawczego - jest tylko jednostką organizacyjną gminy zapewniającą prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji.

Reasumując tę część rozważań, Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska strony skarżącej, iż Gmina N. na podstawie art. 411 Prawa wodnego jest następcą prawnym z mocy samego prawa po zlikwidowanym Gminnym Zakładzie Komunalnym w N.. W rezultacie należało przyjąć, że skoro skarżąca jest następcą prawnym zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, to nie mogło być mowy o korzystaniu z usług bez pozwolenia wodnoprawnego i nałożenia z tego tytułu opłaty podwyższonej, gdyż korzystała z pozwolenia swego poprzednika.

Abstrahując od powyższego, należy dostrzec również inne uchybienie organu, który miał obowiązek rozważyć zaistnienie przesłanek z art. 189f k.p.a., a tymczasem organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, bez rozwinięcia motywów, że te przesłanki nie wystąpiły. O prawidłowym sposobie prowadzenia rozważań na gruncie art. 189f k.p.a. wypowiedział się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z 8 listopada 2022 r., II SA/Wr 436/22 (publ. CBOSA), który zwrócił uwagę, że organ powinien zbadać i wyjaśnić stronie wagę naruszenia prawa oraz wytłumaczyć dlaczego nie mógł odstąpić od nałożenia kary, w razie wyboru takiego rozstrzygnięcia. Ponadto wskazać należy, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Jak prawidłowo wskazał organ, przyjmuje się, że ocena wagi naruszenia prawa powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022).

Niemniej jednak ta ostatnia uwaga ma tylko walor edukacyjny, skoro w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany uwzględnić, iż Gmina N. na podstawie art. 411 Prawa wodnego jest następcą prawnym z mocy samego prawa po zlikwidowanym Gminnym Zakładzie Komunalnym w N..

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Naruszenie prawa materialnego ujawniło się w błędnej interpretacji art. 411 ustawy - Prawo wodne, a w konsekwencji błędnym jego niezastosowaniu przez organ i nieustaleniu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z instytucją sukcesji generalnej polegającą na przejęciu ogółu praw i obowiązków samorządowej jednostki budżetowej jaką jest Gminny Zakład Komunalny przez jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę N. Powyższe rozważania prowadzą także do stwierdzenia, że organ naruszył art. 280 ustawy - Prawo wodne bezpodstawnie nakładając na skarżącą podwyższoną opłatę za pobór wód bez pozwolenia.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku uwzględniając regulacje art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Zasądzona kwota 190 złotych obejmuje równowartość wpisu od skargi – 100 zł i wynagrodzenia adwokata – 90 zł.