Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1422/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2963/21 w sprawie ze skargi F. K. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz F. K. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2963/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. K. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Komendant Stołeczny Policji (dalej: KSP) decyzją z [...] lipca 2021 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2021 r. (nr [...]), którą Komendant Rejonowy Policji [...], na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 roku, poz. 360 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1610), odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., podał że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 orzekł, że powołany przepis ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza, że z tym dniem wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu.

Ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw dokonano nowelizacji przepisu art. 115a ustawy o Policji. W przepisie art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej postanowiono, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Jednocześnie, organ odwoławczy stwierdził, iż w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej przyjęto, że przepis art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W ocenie KSP z powyższego jednoznacznie wynika, że policjantowi zwolnionemu ze służby do dnia 6 listopada 2018 r. przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata poprzedzające wskazaną datę na dotychczasowych zasadach, a zatem w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień, natomiast za urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata po wskazanej dacie przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1 /21 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień.

Przenosząc te przepisy prawa do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy podał, że F. K. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wypłacono w listopadzie 2020 r. ekwiwalent pieniężny za 126 dni niewykorzystanego urlopu przed 6 listopada 2018 r. (w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień) oraz ekwiwalent za 75 dni niewykorzystanego urlopu, należnego za okres od 6 listopada 2018 r. do dnia zwolnienia ze służby (w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień). Z tego wynika, zdaniem organu odwoławczego, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że F. K. wypłacono ekwiwalent pieniężny za 201 dni niewykorzystanego urlopu, w związku ze zwolnieniem ze służby. W konsekwencji nie ma podstaw do uwzględnienia jego wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu do wysokości, której obowiązujące przepisy nie przewidują.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie. Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona przez F. K. decyzja Komendanta Stołecznego Policji o odmowie wyrównania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby, nie naruszyła prawa i dlatego jego skarga była nieuzasadniona. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie była wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za 126 dni urlopu należnego skarżącemu za okres przez 6 listopada 2018 r. i niewykorzystanego w związku ze zwolnieniem ze służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił argumentację organu, że w myśl art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W ocenie sądu I instancji, w przedstawionym stanie prawnym nie był uzasadniony zarzut skarżącego, że organy w odniesieniu do części jego "starego" ekwiwalentu powinny stosować art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu sprzed nowelizacji, a więc z uwzględnieniem wskazań TK zawartych w wyroku z 30 listopada 2018 r. Przepisy przejściowe, zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, określają zasady stosowania, zmienionego wskutek wyroku TK, art. 115a ustawy o Policji do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tej zmiany (1 października 2020 r.). Przewidują one zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu (1/21 uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego) do ekwiwalentów za urlopy niewykorzystane, przypadające po 6 listopada 2018 r., czyli po wejściu w życie wyroku Trybunału. Natomiast do ekwiwalentów za urlopy niewykorzystane, przypadające przed tą datą, nakazują stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. W tych przepisach przejściowych przyjęto więc rozwiązanie w postaci czasowego ograniczenia działania z mocą wsteczną art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej ten przepis, według kryterium okresu, za który przysługiwał niewykorzystany urlop (przed lub po 6 listopada 2018 r.). Regułą jest jednak stosowanie nowych zasad ustalania wysokości ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy lub dodatkowy do urlopów przypadających w okresie przed wejściem w życie tych zmian (zdanie pierwsze art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej). Niestosowanie zmienionego art. 115a ustawy o Policji do ekwiwalentu za urlop przypadający przed 6 listopada 2018 r., przewidziane w zdaniu drugim i trzecim art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, stanowi jedynie częściowe odstępstwo od reguły określonej w zdaniu pierwszym. Relacje treściowe zachodzące między normą zawartą w zdaniu pierwszym oraz normami określonymi w zdaniu drugim i trzecim są relacjami typu: zasada - wyjątek od zasady. Zdanie drugie i zdanie trzecie nie przewidują odstępstwa od normy określonej w zdaniu pierwszym, które czyniłoby tę normę całkowicie bezprzedmiotową. Dlatego nie ma podstaw do dopatrywania się wewnętrznej sprzeczności w treści art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, upoważniającej do pominięcia stosowania norm zawartych w zdaniach drugim i trzecim tego przepisu. Nie można zatem zaniechać stosowania zdania drugiego i zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, przyjmując, że ekwiwalent za urlop przypadający za okres przed 6 listopada 2018 r. należy się na mocy art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze, czyli w takiej samej wysokości jak ekwiwalent za urlop należny za okres od 6 listopada 2018 r. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu przejściowego - art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, zawierającego regulacje, których domniemanie zgodności z Konstytucją nie zostało dotychczas podważone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż brak jest dostatecznych podstaw, aby do tego przepisu odnosić wprost i niejako mechanicznie wyrok Trybunału dotyczący przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed uznaniem go przez TK za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że sam art. 66 ust. 2 Konstytucji i zawarte w nim gwarancje praw podmiotowych do urlopu nie są absolutne i podlegają ustawowemu miarkowaniu. Ustrojodawca, formułując w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawo podmiotowe, pozostawił jednocześnie ustawodawcy dużą swobodę regulacyjną, o czym świadczy art. 81 Konstytucji, według którego "praw określonych w (...) art. 66 (...) można dochodzić w granicach określonych w ustawie". Oznacza to, że ustawodawca, wykonując wyrok Trybunału, nie był ściśle związany dyrektywami TK co do ustalenia wysokości ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a więc mógł określić wysokość tego świadczenia w sposób mniej korzystny niż wynikałoby to z tego wyroku, jednakże w granicach określonych przywołanymi przez TK przepisami art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał nie stanowi prawa swoimi orzeczeniami, nie wkracza w sferę konstytucyjnych uprawnień organów władzy ustawodawczej, wyznaczoną art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Pełni funkcję prawodawcy pozytywnego jedynie w takim pomocniczym zakresie, w jakim wpływa swoimi orzeczeniami, korygującymi treść ustawy z punktu widzenia zgodności z Konstytucją, na treść prawa stanowionego przez konstytucyjnego prawodawcę.

W ocenie WSA w Warszawie należy stwierdzić, że ocena roszczenia o ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., na podstawie art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy zmieniającej oznaczałoby odmowę zastosowania do stanu faktycznego sprawy tego przepisu w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę, a także odmowę zastosowania w całości jego zdania drugiego i trzeciego. Sąd zajmując takie stanowisko dokonałby w ten sposób tzw. rozproszonej kontroli badania zgodności ustawy z Konstytucją. Takie działania sądów (zwłaszcza sądów pierwszej instancji) budzą poważne wątpliwości zarówno w orzecznictwie samych sądów i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w piśmiennictwie prawniczym. Co prawda skutki takiej rozproszonej sądowej kontroli konstytucyjności ustawy są ograniczone do konkretnej, indywidualnej sprawy rozstrzyganej przez sąd, niemniej jednak podkreśla się, że kontrola zgodności ustaw z Konstytucją należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono jednak wyjątek od tej zasady, polegający na możliwości pominięcia przez sąd niekonstytucyjnej normy ustawowej w razie tzw. oczywistej niekonstytucyjności tej normy. Taka oczywista niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy TK uznał za niekonstytucyjną normę identyczną z tą, która ma być zastosowana przez sąd albo w przypadku powtórzenia przez ustawodawcę normy, która została wcześniej uznana przez TK za niezgodną z Konstytucją.

Zdaniem Sądu I instancji w podstawowym, szerszym zakresie norma uznana za niekonstytucyjną została zmodyfikowana z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Pojawia się zatem wątpliwość czy przepis art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej może być uznany za oczywiście niekonstytucyjny ze względu na odesłanie do normy uznanej wcześniej przez TK za niekonstytucyjną na zasadzie wyjątku, jedynie do stanów faktycznych sprzed 6 listopada 2018 r. Wyrazem tych wątpliwości, przemawiających przeciwko odmowie zastosowania przez sąd art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej ze względu na oczywistą jego niekonstytucyjność było postanowienie WSA w Białymstoku z 21 stycznia 2021 r., II SA/Bk 866/20 o przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. W tym postanowieniu WSA uznał, że nie można mówić o identyczności (tożsamości) regulacji art. 9 ust. 1 specustawy i regulacji zakwestionowanej przez Trybunał. Mamy w tej sytuacji do czynienia z innymi przepisami (normą materialnoprawną i normą intertemporalną), a więc w konsekwencji z odrębnymi normami prawnymi. W stosunku zaś do normy intertemporalnej z art. 9 ust. 1 specustawy Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 7/15 się nie wypowiadał.

Sąd I instancji podzielił to stanowisko w rozpatrywanej sprawie i dlatego uznał, że organy Policji nie naruszyły prawa. Właściwy organ Policji prawidłowo wypłacił skarżącemu należności z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Z uwagi na treść art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 115a ustawy o Policji żądanie skarżącego nie było zasadne.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Zdanie odrębne do powyższego wyroku złożyła Sędzia Ewa Kwiecińska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł F. K., zaskarżając ten wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r., o Policji (Dz. U. z 2020r., poz. 360, ze zmianami), w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020r., o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), w związku z art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP, polegające na stwierdzeniu przez Sąd, że w przedmiotowym stanie faktycznym, w zakresie, w jakim ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, organ wyliczył i wypłacił w sposób właściwy, ekwiwalent za niewykorzystane dni urlopu, stosując wskaźnik 1/30 do liczenia wartości ekwiwalentu do dni urlopu (przed dniem 06 listopada 2018r.), i wskaźnik 1/21 do obliczania wartości ekwiwalentu za niewykorzystane dni urlopu wypoczynkowego, po dniu 6 listopada 2018r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o uchylenie utrzymanej nim w mocy decyzji Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. Skarżący wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Dokonując analizy treści i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możliwość wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariusza Policji na podstawie przepisów art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: ustawa nowelizująca) w zw. z art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: ustawa o Policji) w kontekście skutków prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Należy podkreślić, że wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21, i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Artykuł 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

Wykładnia powyższego przepisu nie powinna ograniczać się wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu, w którym odwołano się do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wcześniej orzeczenia, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty. Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

I tak, z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym, gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej (tj. ekwiwalentnej) należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r., zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, stwierdzając, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji wskazuje na konieczność uwzględnienia wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku celem wyliczenia kwoty należnej skarżącemu, z tym zastrzeżeniem, że wyliczenie to musi opierać się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Uznając skargę za zasadną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2963/21, zaskarżoną decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] oraz decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...].

Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili odejścia ze służby skarżącego, ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być mu wypłacona w ramach wyrównania uprzednio wypłaconego świadczenia.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.