Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 266/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 48a, art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi S. Z. i J. Z. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 2 lutego 2024 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – k.p.a.) oraz art. 48, 48a, art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 – Pb.), po rozpoznaniu zażalenia S. Z. i J. Z. (skarżący, strony) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB, organ I instancji) z dnia 27 listopada 2023 r. wstrzymujące roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego w miejscowości J. na działce nr [...] gmina S. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 11 września 2023 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku gospodarczego w miejscowości J. na dz. nr [...] gmina S. bez wymaganej zgody organu architektoniczno-budowlanego.

W trakcie przeprowadzonych czynności (kontrola budowy) ustalono, że budynek gospodarczy znajdujący się na działce nr [...] został wybudowany przez poprzednich właścicieli na podstawie zgłoszenia z dnia 9 lipca 2010 r. ze Starostwa Powiatowego. W 2021 r. obecni właściciele, tj. S. i J. Z. kupili powyższą nieruchomość wraz z budynkiem wg ich oświadczenia w takim stanie jaki był na dzień kontroli. Podczas kontroli stwierdzono, że budynek gospodarczy jest wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną oraz elektryczną, budynek podłączony jest do sieci gminnej wod-kan. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek jest dwukondygnacyjny, wysokość parteru 2,35m wysokość drugiej kondygnacji 2,11m. Budynek został wykonany z tarasem jako jedna związana ze sobą całość. Budynek z częścią tarasową o wymiarach 8.10m x 7.06m. Wg. uzyskanego zgłoszenia ze Starostwa Powiatowego budynek miał być parterowy o wym. 5m x 5m nie wyposażony w żadne instalacje. W ocenie organu od początku został wykonany inny budynek o większych wymiarach.

W trakcie trwającego przedmiotowego postępowania, pełnomocnik stron przedstawił zgodę ze Starostwa Powiatowego na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek rekreacji indywidualnej. Powyższa zmiana sposobu użytkowania została dokonana w trakcie prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego. Organ I instancji wskazał, że załączone do zgłoszenia rzuty kondygnacji parteru i strychu potwierdzają tylko tezę organu, że jest to budynek dwukondygnacyjny, ponadto z załączonych rysunków elewacji oraz wykonanych zdjęć podczas kontroli jednoznacznie wynika, że budynek z tarasem stanowi jedną całość.

W związku z powyższymi ustaleniami PINB postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego w miejscowości J. na działce nr [...] gmina S.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik skarżących wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że budynek został wykonany zgodnie ze zgłoszeniem z roku 2010 r. Kwestionuje wymiary budynku dokonane przez PINB oraz twierdzenie organu I instancji, że budynek jest dwukondygnacyjny.

W uzasadnieniu postanowienia z 2 lutego 2024 r. WINB, przytaczając treść art. 3 pkt 6 i art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Pb., podniósł, że budowa budynku gospodarczego o wymiarach 8,10m x 7,06m i powierzchni zabudowy ok. 57,18 m2 nie mieści się w katalogu zamkniętym obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 w/w ustawy, zatem bezsprzecznie jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał przy tym, że inwestor w dniu 6 lipca 2010 r. dokonał skutecznego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym (pismo Starosty z dnia 9 lipca 2010 r.) budynku gospodarczego o wymiarach 5m x 5m i powierzchni zabudowy do 25m2 (zgłoszenie z dnia 6 lipca 2010 r.). Mając na uwadze parametry przedmiotowego budynku bezsprzecznie należy stwierdzić, że powstał inny obiekt niż wskazany w w/w zgłoszeniu. PINB w sposób prawidłowy wskazał wymiary budynku i obliczył jego powierzchnię zabudowy. Z akt sprawy wprost wynika, że wymiary budynku wraz z tarasem w rzucie głównym wynoszą około 8,10m x 7,06m. Taras przykryty jest w całości dachem stanowiącym przedłużenie dachu budynku, tworząc wraz z nim całość wyznaczającą zewnętrzne krawędzie obiektu w rzucie pionowym. Dlatego też wbrew twierdzeniom skarżących sporny taras, należy uwzględnić przy obliczaniu powierzchni zabudowy budynku. Dodał, że na tym etapie postępowania bez znaczenia pozostaje okoliczność sporna dotycząca poddasza w zakresie czy stanowi kondygnację w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż sam parametr powierzchni zabudowy wskazuje po pierwsze, że inwestor wykonał zupełnie inny obiekt niż w skutecznym zgłoszeniu z dnia 6 lipca 2010 r., po drugie wskazuje na konieczność wdrożenia trybu legalizacji z art. 48 Pb. Gdyby nawet przyjąć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem parterowym, to jego wymiary, powierzchnia zabudowy przeczy parametrom wskazanym w zgłoszeniu.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie WINB skarżący zarzucili mu naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a poprzez nie zebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uznaniem przez organ, że przedmiotowy budynek był realizowany z naruszeniem prawa budowlanego bez pozwolenia na budowę,

- art. 48, art. 48a, art.82. ust. 2 Pb. przez bezpodstawne utrzymanie postanowienia PINB w sprawie wstrzymania rzekomego prowadzenia robót budowlanych przy budynku gospodarczym

Wskazując na powyższe wnieśli o uwzględnienie skargi oraz uchylenie postanowienia WINB oraz postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi zakwestionowali ustalenia organów, że budynek został wybudowany jako dwukondygnacyjny wraz z przyłączami bez pozwolenia na budowę wymaganego prawem budowlanym. Fakt dwuspadowości dachu nie powoduje, że budynek można traktować jako dwukondygnacyjny przez fakt, że dwuspadowość dachu z powodu takiej konstrukcji wytwarza przestrzeń nad stropem I-ej kondygnacji. W wyniku dwuspadowości dachu faktycznie powstaje powierzchnia wynikająca z tego typu konstrukcji, że na dach można wejść, lecz wysokość między stropem a dachem ukośnym to ok. 2 m . Zatem nie posiada wysokości 2,50 m, która mogłaby być traktowana jako wysokość obiektu budowlanego nadającego się do użytku. Stwierdzili, że PINB nie wyjaśnił kiedy zrealizowano instalacje, kiedy zrealizowano tarasy, których przecież nie ma na mapie geodezyjnej z roku zgłoszenia budowy budynku (2010r.), co świadczy, że budynek gospodarczy został zrealizowany zgodnie z przepisami i wymiarami 5m x 5m z dachem dwuspadowym zgodnie ze zgłoszeniem. Zaś poprzednicy prawni skarżących tarasy przy budynku do niego jedynie przylegające i wykonane jako dwa odrębne obiekty wykonali po 2010 r. Tarasy te jedynie przylegają do budynku gospodarczego, a ich budowa nie wymagała ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, podobnie jak wyposażenie budynku w instalacje. Jako dowolne i nieweryfikowalne uznali twierdzenia organów, że budynek ma wymiary 8,10m x 7,06m. bowiem tarasy wykonano odrębnie i tylko przylegają do budynku. Zatem ich powierzchnie nie mogą być zsumowane z powierzchnią budynku. Natomiast WINB stwierdził autorytatywnie, że skoro dach dwuspadowy jest wyciągnięty nad tarasami to ten fakt stanowi przedłużenie budynku i z tego powodu tarasy należy uwzględnić przy obliczaniu powierzchni budynku. Jednak podstawy prawnej na to nie wskazał, a sam podkreśla, że przepisy nie definiują powierzchni zabudowy. Nie odniósł się również do faktu realizacji dwóch tarasów, ich liczebności i odrębności czasowej realizacji.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W świetle natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, a także postanowienie je poprzedzające nie naruszają przepisów prawa.

Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi przypomnienie, że zaskarżone postanowienia zostały wydane w procedurze legalizacyjnej, która umożliwia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego. Przepisy art. 48 i art. 48a Pb. dotyczą wstrzymania budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia oraz możliwości złożenia wniosku o legalizację.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez organy nadzoru postępowania spełnia kryteria z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Pb. Przepis ten stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Organy nadzoru budowanego orzekające w przedmiotowej sprawie, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dokumentacji fotograficznej, ustaliły, że na działce nr [...] w miejscowości J. gmina S. zrealizowano budynek wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną oraz elektryczną, budynek podłączony jest do sieci gminnej wod-kan. Ustalono, że przedmiotowy budynek jest dwukondygnacyjny, wysokość parteru 2,35m wysokość drugiej kondygnacji 2.11m. Budynek z częścią tarasową, jak wynika z protokołu z kontroli z 5 września 2023 r. (protokół podpisany przez skarżących) posiada wymiary 8,10m x 7,06m.

Analiza treści rozstrzygnięć organów obu instancji, jak i akt sprawy dają podstawy do stwierdzenia, że organy mając na uwadze art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Pb. prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy obiekt, uwzględniając jego uwarunkowania konstrukcyjne i funkcjonalne jako budynek rekreacji indywidualnej. Za tezą taką przemawia znajdująca się w aktach administracyjnych m.in. dokumentacja fotograficzna i graficzna.

Skarżący kwestionują przyjętą przez organy kwalifikację prawną przedmiotowego obiektu. Podnoszą w powyższym zakresie m.in., że bezpodstawnie organy przyjęły obliczając powierzchnię zabudowy, że powierzchnie tarasów mogą być zsumowane z powierzchnią budynku jedynie ze względu na okoliczność, że dach dwuspadowy jest wyciągnięty nad tarasami i z tego powodu tarasy należy uwzględnić przy obliczaniu powierzchni zabudowy.

Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "powierzchnia zabudowy". Należało zatem sięgnąć do definicji pozaustawowej, a więc definicji "powierzchni zabudowy" sformułowanej w Polskiej Normie PN-ISO 9836, która w punkcie 5.1.2.2. stanowi, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Powierzchnia zabudowy powstaje, jako powierzchnia otrzymana przez zrzutowanie bryły budynku (zewnętrznych krawędzi/ścian) w stanie wykończonym. Polskie Normy nie są co prawda przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji wynika, że pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (por. wyrok NSA z 6 maja 2008 r., I OSK 785/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Zatem pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie.

Z akt sprawy wynika, że wymiary budynku wraz z tarasem w rzucie głównym wynoszą około 8,10 m x 7,06 m. Taras przykryty jest w całości dachem stanowiącym przedłużenie dachu budynku, tworząc wraz z nim całość wyznaczającą zewnętrzne krawędzie obiektu w rzucie pionowym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r. (sygn. II OSK 1445/19, CBOSA) "powierzchnia zabudowy wyznaczana jest zgodnie, z powszechnie przyjętą metodą – wynikającą z Polskiej Normy, przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, a takie zewnętrze krawędzie wyznacza także zadaszona weranda i inne zadaszone powierzchnie". W sprawie prawidłowo ustalono, że mamy do czynienia z budynkiem, którego powierzchnia zabudowy wynosi 57,18m2, a co istotne, skarżący sposobu wyliczenia owej powierzchni skutecznie nie zakwestionowali. Sąd w pełni podziela pogląd organów nadzoru, że powierzchnię zabudowy należy wyznaczyć po obrysie ścian zewnętrznych tego budynku oraz słupów i innych elementów konstrukcyjnych zamykających przedmiotowy budynek, w tym zamykających taras, który jest integralnie i funkcjonalnie z budynkiem powiązany, co oznacza, że nie może być traktowany jako element drugorzędny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że część przedmiotowego budynku w postaci zadaszonego tarasu jest konstrukcyjnie ściśle powiązana z pozostałą częścią budynku, na którym wsparta jest konstrukcja dachu, tworząc jednolitą, konstrukcyjną i funkcjonalną całość. Dodatkowo należy wskazać, że nad częścią tarasową zlokalizowaną od frontu przedmiotowego budynku (która wg skarżących nie powinna być wliczana do powierzchni zabudowy) znajduje się pomieszczenie zlokalizowane na poddaszu.

Powyższe prowadzi do konstatacji, że na działce nr [...] znajduje się budynek rekreacji indywidualnej definiowany przez § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Niewątpliwie wybudowany budynek nie jest budynkiem gospodarczym, który przywołane powyżej rozporządzenie definiuje jako budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 ust. 8 w/w rozporządzenia). Jest to w ocenie Sądu okoliczność bezsporna i jako taka nie wymagająca jakiejkolwiek dalszej argumentacji.

W rezultacie powyższego nie ma jakiegokolwiek znaczenia w sprawie fakt dokonania skutecznego zgłoszenia w dniu 6 lipca 2010 r. budowy budynku gospodarczego na działce nr [...], gdyż w istocie rzeczy - z uwagi na powierzchnię zabudowy - na przedmiotowej działce wybudowany został budynek rekreacji indywidualnej. Gdyby wybudowano budynek gospodarczy zgodnie z wymogami zgłoszenia, to kwestia jego powierzchni zabudowy (uwzględniającej taras, względnie nie) miałaby znacznie w ewentualnym postępowaniu naprawczym, a nie w postępowaniu legalizacyjnym, gdyż tego rodzaju "eksces"" budowalny można by było co najwyżej porozpatrywać w kontekście (nie)istotnego dostąpienia od warunków zgłoszenia. Natomiast w przypadku wybudowania budynku rekreacji indywidualnej fakt dysponowania przez skarżących "bezsprzeciwowym"" zgłoszeniem nie ma w sprawie jakiegokolwiek znaczenia, skoro na przedmiotowej działce wybudowany został budynek o odmiennym przeznaczeniu, niż objęty zgłoszeniem. W takiej sytuacji budynek gospodarczy ujęty w zgłoszeniu, w istocie rzeczy, faktycznie nie został wybudowany, czyli rzeczone zgłoszenie nie zostało inwestycyjnie "skonsumowane".

W ocenie sądu, również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżone postanowienie zostało wydane po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału. W ocenie sądu materiał dowodowy został zebrany prawidłowo, z zachowaniem zasady prawdy materialnej i w wystarczającym zakresie do orzekania w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.