Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1991/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1 pkt 1i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Zambrów od pkt 1, 2, 3 i 5 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Bk 35/22 w sprawie ze skargi A. w Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Zambrów w przedmiocie wniosku o uznanie za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. uchyla pkt 1, 2, 3 i 5 zaskarżonego wyroku i oddala skargę na bezczynność, 2. zasądza od A. w Z. na rzecz Burmistrza Miasta Zambrów kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi A. w Z. (dalej: skarżący):

1. zobowiązał Burmistrza Miasta Zambrów (dalej: organ) do wydania aktu w przedmiocie wniosku o uznanie za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi,

2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności,

3. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

4. nie stwierdził przewlekłości postępowania,

5. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego między stronami.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 3 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta Zambrów o uznanie za stronę postępowania na podstawie art. 28 i art. 29 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Skarżący wyjaśnił, że wniosek dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg gminnych 01KD-L, 02KD-D, 03 KD-D (prawdopodobnie na działce nr [...]/43) wraz z budową nowej budowli drogowej, tj. skrzyżowania projektowanej drogi gminnej 01 KD-L z droga krajową nr 63 w miejscu dotychczasowego zjazdu z drogi wewnętrznej z ogrodu. Skarżący wyjaśnił, że jest jedynym faktycznym użytkownikiem działki nr [...]/43, na której znajdują się dwieście osiemdziesiąt cztery działki ogrodowe wraz z wewnętrzną drogą dojazdową. Skarżący reprezentuje trzystu osiemdziesięciu działkowców, a w interesie społecznym tych działkowców i mieszkańców Zambrowa jest, żeby skarżący był stroną postępowania.

W odpowiedzi Burmistrz Miasta Zambrów pismem z 2 marca 2022 r. poinformował skarżącego, że B. w W., jako posiadający tytuł prawny do działki nr ewid. [...]/43 jest stroną postępowania w tej sprawie. Przedsięwzięcie ma być realizowane na działkach nr ewid. [...]. Strony są zawiadamianie o przebiegu postępowania w drodze obwieszczenia, zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) w związku z art. 49 k.p.a.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że 8 marca 2022 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży "skargę na bezczynność" Burmistrza Miasta Zambrów w przedmiocie wydania postanowienia lub decyzji z wniosku z 3 lutego 2022 r.

Postanowieniem z 23 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży stwierdziło, że Burmistrz Miasta Zambrów pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 3 lutego 2022 r. Ponadto uznało, że "skarga na bezczynność" jest zasadna i zobowiązało Burmistrza Miasta Zambrów do rozpatrzenia wniosku z 3 lutego 2022 r., w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, a także zarządziło wyjaśnienie przyczyn oraz ustalenie osób odpowiedzialnych za stwierdzoną bezczynność, a także zobowiązało Burmistrza Miasta Zambrów do podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości.

Pismem z 31 marca 2022 r. Burmistrz Miasta Zambrów poinformował skarżącego, że jako użytkownik wieczysty działki nr ewid. [...]/43 jest stroną tego postępowania, natomiast przepisy k.p.a. nie dają podstaw do wydania aktu stwierdzającego, że dany podmiot jest stroną postępowania.

Skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Zambrów.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności. Burmistrz Miasta Zambrów, pomimo wniesienia ponaglenia (omyłkowo nazwanego "skargą na bezczynność) i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z 23 marca 2022 r. nie wywiązał się z obowiązku rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia organu wyższego stopnia. Organ przesłał jedynie kolejne pismo informujące wskazując, że brak jest podstaw do wydania postanowienia lub decyzji w przedmiocie wniosku o uznanie za stronę postępowania. Organ zaznaczył też, że brak jest podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu I instancji, podstawa wniosku skarżącego mogła budzić wątpliwości. Skarżący powołał się wprawdzie na art. 28 i art. 29 k.p.a., ale wniosek mógł też zostać złożony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., na co wskazywały dalsze działania skarżącego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży wniosek został złożony na drugiej z tych podstaw, jednak Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska i w tym zakresie uznał postanowienie z 23 marca 2022 r. za nieprawidłowe. Sąd I instancji zaznaczył jednak, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z 23 marca 2022 r. jest ostateczne, więc Burmistrz Miasta Zambrów miał obowiązek się do niego zastosować i wydać postanowienie o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu. Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko organu, że skarżący nie może być jednocześnie stroną postępowania z art. 28 k.p.a. i uczestnikiem postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta Zambrów. Organ zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie pkt 1, 2, 3 i 5.

Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. "art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a w zw. z art. 37 § 6 k.p.a." oraz w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przez uznanie, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność jest związany postanowieniem organu rozpoznającego ponaglenie.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1, 3 i 5 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zostały prawidłowo sformułowane. Nieprawidłowo został sformułowany zarzut naruszenia "art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a w zw. z art. 37 § 6 k.p.a.". Wynika to z jednej strony z braku wskazania prawidłowego publikatora k.p.a., który pozwoliłby ocenić stan prawny, który przyjął organ formułując powyższy zarzut. Z drugiej strony, brak jest takiego przepisu jak art. 149 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a., a przepis art. 149 § 1 k.p.a. dotyczy formy wszczęcia oraz odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Przepis ten nie znajdował w tej sprawie zastosowania. Zarzut ten dotyczy zapewne art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., ale należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co wiążę się z obowiązkiem jednoznacznego i precyzyjnego sformułowania zarzutów kasacyjnych, w granicach których orzeka Naczelny Sąd Administracyjny.

Niezależnie od powyższego uchybienia formalnego, pozostałe zarzuty kasacyjne pozwalały na rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz jej uwzględnienie.

Organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

W tej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność odnośnie rozpatrzenia wniosku z 3 lutego 2022 r. i przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., zmieniono przepisy k.p.a. m.in. w ten sposób, że zdefiniowano pojęcia bezczynności i przewlekłości. Definicje te zostały zamieszczone w art. 37 § 1 k.p.a., który stanowi, że "stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Oznacza to, że bezczynność zachodzi, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, natomiast przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Taką wykładnię art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji). Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. W tej sprawie Sąd I instancji w pkt 4 wyroku nie stwierdził przewlekłości postępowania, a wobec zaskarżenia wyroku jedynie w części obejmującej pkt 1, 2, 3 i 5 wyroku, oznacza to, że wyrok w przedmiocie przewlekłości postępowania jest prawomocny.

W tej sprawie organ prawidłowo podniósł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że stanowisko Sądu I instancji prowadzi w istocie do nieuzasadnionego ograniczenia kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzonej na skutek wniesienia skargi na bezczynność. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wcześniejsze złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast warunkiem wniesienia skargi na bezczynność nie jest nawet rozpoznanie tego ponaglenia, a tym bardziej jego uwzględnienie. Dlatego też, że po wyczerpaniu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a., strona może wnieść skargę na bezczynność, a wojewódzki sąd administracyjny ocenia stan bezczynności we własnym zakresie, niezależnie od stanowiska jakie zaprezentował w tym zakresie organ wyższego stopnia po rozpoznaniu ponaglenia. Oznacza to, że przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność jest sam stan bezczynności, a nie zastosowanie się przez dany organ do wytycznych organu wyższego stopnia wynikających z postanowienia wydanego na skutek rozpoznania ponaglenia. Natomiast stanowisko Sądu I instancji w tej sprawie sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że organ wyższego stopnia rozpoznając ponaglenie nałożył na organ obowiązek rozpoznania wniosku skarżącego w trybie art. 31 § 2 k.p.a. i było to dla organu wiążące, co uzasadniało stwierdzenie, że organ pozostawał w bezczynności. Jednocześnie niekonsekwentnie Sąd I instancji zaznaczył, że nie podziela stanowiska organu wyższego stopnia w zakresie kwalifikacji pisma z 3 lutego 2022 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek skarżącego z 3 lutego 2022 r. nie budził wątpliwości i dotyczył dopuszczenia do udziału w charakterze strony postępowania, na co jednoznacznie wskazuje powołanie się na art. 28 i art. 29 k.p.a. Przepisy k.p.a. nie przewidują jednak procesowej formy dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony. Status strony dany podmiot posiada z mocy prawa. Jeżeli organ pomija daną stronę w postępowaniu, to stronie tej przysługują stosowne środki procesowe takie jak wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Natomiast jeżeli strona zgłosi się do udziału w postępowaniu w jego trakcie, a organ uzna, że zgłoszenie to jest uzasadnione, to prowadzi dalsze czynności z udziałem strony nie wydając w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. W tej sprawie natomiast skarżący już w dacie wszczęcia postępowania został uznany za stronę, o czym został poinformowany przez organ w odpowiedzi na wniosek z 3 lutego 2022 r., a następnie w kolejnym piśmie przesłanym skarżącemu po rozpoznaniu ponaglenia. Z niezrozumiałych przyczyn, pomimo jednoznacznego wskazania przez organ, że skarżący jest stroną postępowania, skarżący nadal kwestionował bezczynność organu w tym zakresie. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju bezczynność nie miała miejsca.

Nie ulega również wątpliwości, że skarżący nie mógł zostać dopuszczony do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Skarżący nie jest organizacją społeczną, a ponadto jest stroną przedmiotowego postępowania. Dany podmiot nie może występować w postępowaniu administracyjnym w "podwójnej" roli – strony postępowania i organizacji społecznej. Ewentualne rozważania organu odwoławczego w tym zakresie, sformułowane na skutek rozpoznania ponaglenia, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe oznacza, że wobec braku procesowej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym podmiotu, który jest stroną tego postępowania i był nią od daty jego wszczęcia, brak jest również podstaw do stwierdzenia, że organ w tej sprawie pozostawał w bezczynności, szczególnie uwzględniając, że pismo skarżącego z 3 lutego 2022 r. nie pozostało bez odpowiedzi. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.