Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1041/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.61 ut.1 pkt 2, art.61 ust.2 pkt 2 i ust 3, art.104 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.141 § 4, art.145 § 1 ust.1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7, 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska(spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 291/12 w sprawie ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz L. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 291/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Ł. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegających zwrotowi z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] ustalającą należność podlegającą zwrotowi przez Ł. D. z tytułu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę K. w związku opłatą za pobyt A. D. w domu pomocy społecznej w okresie od 14 lutego 2011 r. do 30 września 2011 r. w wysokości 14.916,30 zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w okresie od 14 lutego 2011 r. do 30 września 2011 r. Gmina K. wniosła zastępczo wydatki z tytułu opłaty za pobyt A. D. w Domu Pomocy Społecznej w B. w łącznej wysokości 14 916,30 zł. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, że Ł. D., który jest wnukiem A. D., nabył w formie aktu notarialnego nieruchomość obciążoną prawem dożywocia na rzecz swojej babki, umową darowizny z dnia [...] grudnia 2003 r. Repertorium A Nr [...]. Ł. D. został pouczony przez organ I instancji o możliwości zamiany prawa dożywocia na dożywotnią rentę na rzecz swojej babki, odwołania darowizny i zwrotu wartości wzbogacenia, a także o możliwości dzierżawy nieruchomości i wynajmu mieszkania. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i akt sprawy ustalono, że dochód w 4 - osobowej rodzinie Ł. D. wynosi 7 954,13 zł miesięcznie, co daje kwotę 1 988,53 zł miesięcznie na osobę. Ustalony w ten sposób dochód przekracza znacznie 300% ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (tj. kwotę 1053,00 zł).

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ pierwszej instancji stwierdził, że Ł. D. jest w stanie finansowo sprostać swojemu obowiązkowi opieki nad babką i równocześnie zwrócić wydatki poniesione zastępczo przez Gminę K. w związku z pobytem A. D. w domu pomocy społecznej. Z tego względu, Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] ustalił należność podlegającą zwrotowi przez Ł. D. z tytułu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę K. w związku opłatą za pobyt A. D. w domu pomocy społecznej w okresie od 14 lutego 2011 r. do 30 września 2011 r. w wysokości 14.916,30 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Ł. D..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. wskazało, że z Aktu Własności Ziemi z dnia [...] października 1975 r. Nr [...] wynika, iż A. D. ma na działce nr [...], nr [...] i [...] (obecnie nr [...]) ustanowione z mocy prawa prawo dożywocia. W aktach sprawy znajduje się także kserokopia wypisu umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2003 r., z którego wynika, że Ł. D. nabył w drodze darowizny od swojego ojca – S. D. własność niezabudowanej działki rolnej nr [...] wraz z ujawnionym w Akcie Własności Ziemi prawem dożywocia na rzecz A. D.. Przyjmując przedmiotową darowiznę Ł. D. oświadczył, że jest mu znany stan faktyczny i prawny (obciążenia) nieruchomości. Następnie organ wskazał, że A. D. z dniem [...] lipca 2010 r. pisemnie zrezygnowała (zrzekła się) z przysługującego jej prawa dożywocia. Na powyższą okoliczność Ł. D. przedstawił pisemne oświadczenie A. D. z dnia [...] lipca 2010 r. wraz z notarialnym poświadczeniem za zgodność tego odpisu z okazanym oryginałem, sporządzonym w dniu [...] grudnia 2011 r. Kolegium wskazało, że aby zrzeczenie się prawa dożywocia było skuteczne powinno zostać dokonane w odpowiedniej formie, tj. w formie aktu notarialnego. Stąd też, zwykłe pisemne zrzeczenie się dożywocia, nawet jeżeli jego zgodność z oryginałem jest poświadczona notarialnie, jest nieskuteczne. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że gdyby nawet doszło do notarialnego zrzeczenia się przez A. D. prawa dożywocia, to Burmistrz Gminy K., jako organ mający interes prawny w sprawie (zachowania tego prawa dożywocia przez osobę uprawnioną), mógłby przed sądem powszechnym wytoczyć powództwo o bezskuteczność zrzeczenia się tego prawa. Mając na uwadze powyższe, Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że obowiązek przyjęty przez Ł. D. w umowie o dożywocie wyprzedza obowiązki innych osób w rodzinie (zstępnych) i nie pozwala na proponowane przez ww. obciążenie wszystkich innych zstępnych proporcjonalnie opłatą za pobyt A. D.. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że skoro obowiązki typowe dla umowy dożywocia wobec dożywotnika (A. D.) wypełnia dom pomocy społecznej, a finansuje je (obok częściowej partycypacji samej A. D.) w przeważającym stopniu Gmina K., to zgodnie z przepisem art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, podmiot ten władny jest na zasadzie regresu żądać ich spełnienia od osoby zobowiązanej z tytułu dożywocia, tj. Ł. D. i to w pełnej wysokości.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stała się przedmiotem skargi Ł. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej. W ocenie strony brak jest przepisu prawa, który upoważniałby organ do dochodzenia na drodze administracyjnej roszczeń z tytułu umowy dożywocia od dożywotnika. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten jest jedyną normą, która upoważnia organ do nałożenia w drodze decyzji na krewnych i powinowatych w nim wymienionych obowiązku pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 158 K.c oraz art. 245 § 1 i 2 K.c. w zw. z art. 910 § 1 K.c. poprzez przyjęcie, że dla skutecznego zrzeczenia się przez dożywotnika prawa dożywocia konieczna jest forma aktu notarialnego. Do obciążenia nieruchomości prawem dożywocia stosuje się przepisy o ograniczonych prawach rzeczowych. Kwestię formy ustanawiania praw rzeczowych reguluje art. 245 § 2 K.c., z którego wynika, że forma aktu notarialnego potrzebna jest tylko dla oświadczenia właściciela, który prawo to ustanawia. A zatem oświadczenie o zrzeczeniu się dożywocia może być złożonej w zwykłej formie pisemnej, tym bardziej, że prawo dożywocia nie zostało ustanowione w formie aktu notarialnego, lecz powstało z mocy prawa w 1971 r. Zdaniem skarżącego, naruszony został także art. 908 K.c. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dożywotnik ma obowiązek, a nie uprawnienie korzystania ze świadczeń objętych prawem dożywocia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie wskazał, iż art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyraża ogólną zasadę, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). W art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca określił osoby, które są zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu, kolejność przyjęta we wskazanym przepisie oznacza, że w sytuacji gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić opłat związanych ze swoim pobytem, obowiązek ich ponoszenia spoczywa na małżonku, w dalszej kolejności na zstępnych, potem na wstępnych, a jeszcze w dalszej kolejności na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Z powyższych regulacji wynika, że gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący wydania decyzji bez podstawy prawnej. WSA wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego osób zobowiązanych, gmina, która zastępczo wniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot w drodze decyzji administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę jest więc wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd uznał, że w sytuacji, gdy skarżący nabył w drodze umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2003 r. od swojego ojca – S. D. - własność niezabudowanej działki rolnej nr [...] wraz z ujawnionym w Akcie Własności Ziemi z dnia [...] października 1975 r. prawem dożywocia na rzecz A. D., zobowiązany był do zapewnienia dożywotnikowi utrzymania. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 908 K.c., w braku odmiennej umowy, nabywca powinien przyjąć domownika, dostarczać mu wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła, opału, zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie. Tak ustawowo określony zakres świadczeń wyraźnie wskazuje na dążenie do zapewnienia dożywotnikowi środków utrzymania i przesądza o konieczności pozostawania stron w styczności. Nabywca ma zatem obowiązek osobistego spełniania świadczeń na rzecz dożywotnika. Umowa dożywocia stanowi źródło powstania typowych między stronami więzi o charakterze alimentacyjnym. WSA zaznaczył, że dożywocie i obowiązek alimentacyjny nie mogą być jednakże ze sobą utożsamiane.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że w tej sprawie wskutek złożonego oświadczenia doszło do zrzeczenia się dożywocia. WSA podkreślił, iż do rozwiązania umowy dożywocia może dojść w wyjątkowych sytuacjach i gdy wystąpią okoliczności wskazane w art. 913 § 1 K.c. Rozwiązanie umowy następuje przez sąd w drodze wyroku o konstytucyjnym charakterze. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanym przypadku nie można też uznać, że nastąpiło skuteczne zrzeczenie się przez dożywotnika świadczeń wynikających z umowy dożywocia, gdyż zrzeczenie takie musi nastąpić w formie aktu notarialnego (art. 77 K.c.).

W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro na skarżącym ciążył obowiązek wynikający z umowy dożywocia, który wyprzedza niejako zobowiązania ciążące na podmiotach wskazanych w art. 61 ustawy o pomocy społecznej, to w przypadku wniesienia przez gminę zastępczo wydatków z tytułu przebywania osoby w domu pomocy społecznej, gmina władna była domagać się najpierw od skarżącego zwrotu poniesionych zastępczo wydatków. WSA dodał przy tym, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący uchylił się też do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Ł. D. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec zaskarżonego wyroku sformułował następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, powodujące sprzeczność zaskarżonego wyroku z prawem wobec braku dostrzeżenia przez Sąd błędów proceduralnych organu administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności gdy organ nie ustalił stanu faktycznego zgodnego z zasadą prawdy materialnej, który to nieprawidłowy stan faktyczny stał się podstawą orzeczenia sądowego, oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt "b" i "c" oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, skutkujące oddaleniem skargi pomimo naruszenia prawa przez organy administracyjne, stanowiąc nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej wskutek zaakceptowania błędnych ustaleń faktycznych i prawnych organu, powstałych wskutek naruszenia przez organy art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, których to Sąd nie zauważył, akceptując:

- zaniechanie ustalenia przez organ pełnego kręgu zstępnych, jak i kręgu osób zobowiązanych z umowy dożywocia wobec A. D., z jednoczesnym poprzestaniem organu na ustaleniu jednego ze zstępnych i zobowiązanych z tytułu umowy dożywocia - skarżącego Ł. D. oraz obciążeniem go całością opłat za pobyt A. D. w domu pomocy społecznej, które to niepełne, a w efekcie błędne ustalenia, sąd zaakceptował w toku kontroli decyzji administracyjnej, podczas gdy wprost z zalegającego w aktach sprawy Aktu Własności Ziemi z dnia [...] października 1975 roku wynika, że nieruchomość obejmuje parcele nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,5892 ha, a z Umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2003 roku z pkt. I wynika, że darczyńca jest właścicielem nieruchomości, którą uzyskał na podstawie ww. Aktu Własności Ziemi i że w skład tej nieruchomości wchodzi między innymi parcela ł.kat. [...] oraz z pkt. II b, że parcela l.kat. [...] odpowiada działce nr [...] o po w. 96 arów, która jest przedmiotem darowizny na rzecz skarżącego Ł. D., a zatem oczywistym jest że prawo dożywocia obciąża również parcele nr [...], [...] o powierzchni 0,6292, które nie były przedmiotem darowizny na rzecz skarżącego Ł. D. i muszą istnieć inne osoby zobowiązane z tytułu dożywocia wobec A. D., od których Gmina winna dochodzić zapłaty obok skarżącego,

- ustalenie organu, że umowa dożywocia nadal istnieje, pomimo, że skarżący zanegował ten fakt i wskazał na zrzeczenie się prawa przez A. D., co spowodowało wątpliwości co do istnienia stosunku cywilnoprawnego, które winny być rozstrzygnięte przez sąd powszechny, a nie organ,

uniemożliwienie skarżącemu aktywnego udziału w postępowaniu poprzez brak poinformowania o zgromadzeniu materiału w sprawie i braku poinformowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w szczególności, że skarżący informował organ, że A. D. ma 4 dzieci i 16 wnucząt,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu dowodu z Umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2003 roku w sposób wybiórczy i niepełny, wskutek czego została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów, skutkująca samodzielnym ustaleniem przez Sąd i uzupełnieniem ustalonego przez organ stanu faktycznego, że skarżący Ł. D. jest jedyną osobą zobowiązaną z tytułu dożywocia wobec A. D., a to w wyniku oparcia się jedynie o zapis pkt II b Umowy, że parcela l.kat. [...] odpowiada działce nr [...] o powierzchni 96 arów, z jednoczesnym pominięciem zapisu pkt I Umowy i Aktu Własności Ziemi, że nieruchomość darczyńcy składa się między innymi z darowanej skarżącemu parceli, w wyniku czego Sąd dokonał oceny legalności decyzji organów w oparciu o własne, błędne ustalenia, że brak jest innych osób zobowiązanych z tytułu dożywocia, skutkujące zaakceptowaniem decyzji, w której nałożono obowiązek zwrotu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej wyłącznie od jednej osoby z pominięciem ustalenia pozostałych zobowiązanych oraz zakresu ich odpowiedzialności,

3. art. 1 pkt 1 oraz 156 § 1 kpa w zw. z art. 1 § 1 i 2 usa, art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 1 i 2 § 1 ustawy - kodeks postępowania cywilnego (zwany dalej "kpc"), polegające na oddaleniu skargi na decyzję, w sytuacji gdy decyzje organów administracyjnych winny być uchylone wskutek ich nieważności, a to wydania z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż organ rozpoznał sprawę cywilną w zakresie obowiązywania umowy dożywocia oraz zamiany świadczeń niepieniężnych z niej wynikających na świadczenia pieniężne, wbrew wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, które to uchybienie uszło uwadze Sądu w toku kontroli legalności wydanych przez organy obu instancji decyzji, pomimo że skarżący zaprzeczył, że umowa takowa obowiązuje i że jest z niej zobowiązany, co wzbudziło wątpliwości co do skutków cywilnoprawnych z niej wynikających;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez:

- błędną wykładnię polegającą na mylnym zrozumieniu normy, że obowiązek zstępnego - obowiązanego z tytułu umowy dożywocia wyprzedza obowiązek pozostałych zstępnych tego samego stopnia, co doprowadziło w efekcie do niewłaściwego zastosowania normy, skutkując nieprawidłową kontrolą przez Sąd działalności administracji publicznej i ustaleniem, że decyzja jest zgodna z prawem, w sytuacji gdy decyzja istotnie narusza prawo materialne poprzez ustalenie przez organ kolejności osób zobowiązanych, która nie wynika z przepisów prawa administracyjnego, a jedynie z przekonania organu o działaniu zgodnie z zasadami słuszności, na podstawie których sprawę mógłby rozsądzić jedynie sąd powszechny,

- niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu przez Sąd legalności decyzji, która nakłada jedynie na skarżącego całość należności za pobyt A. D. w domu pomocy społecznej przy jednoczesnym pominięciu odpowiedzialności innych zstępnych, w tym również zobowiązanych z tytułu umowy dożywocia, jak i pominięciu określenia odpowiedzialności osób, które są zobowiązane z tytułu dożywocia, a nie są małżonkiem, ani zstępnym, czy wstępnym osoby przebywającej w domu opieki społecznej,

2. art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię, że obowiązek pokrycia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie rozkłada się wobec zstępnych w stopniu odpowiadającym wysokości ich dochodów i możliwości, przy czym organ nie może zwiększać obowiązku jednych osób w miejsce innych osób zwolnionych z odpłatności, wobec brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który zakazuje organowi rozciągnięcia w umowie odpowiedzialności jednych zobowiązanych na pozostałych zobowiązanych, jak i daje prymat umowom przed decyzjom, w wyniku czego nie można zaakceptować wykładni rozszerzającej, że organ może w decyzji rozszerzyć zakres odpowiedzialności, po przeczyłoby zasadzie racjonalności ustawodawcy, zatem prawidłowe rozumienie art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej winno prowadzić do wniosku, że zakresu poszczególnych zobowiązanych nie można zwiększać wobec niemożności świadczeń przez innych zobowiązanych, podczas gdy Sąd w wyniku zaaprobowania błędnej wykładni dokonał niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, których prawidłowe zastosowanie winno określać należność od Ł. D. w części nań przypadającej w związku z obowiązkiem pozostałych zstępnych, tj. 4 dzieci i 16 wnucząt A. D.,

3. art. 908 § 1 K.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu decyzji organu przez Sąd w wyniku kontroli jej legalności, że świadczenia z umowy dożywocia są świadczeniami pieniężnymi, względnie że dopuszczalna jest dowolna przez organ w sposób władczy zamiana świadczeń niepieniężnych na świadczenia pieniężne, z jednoczesnym ustaleniem wysokości tych świadczeń bez porównania do zakresu świadczeń niepieniężnych, z pominięciem wyłącznej właściwości sądów powszechnych oraz błędne zaakceptowanie, że uprawnienia wynikające z umowy dożywocia stanowią jednocześnie obowiązek ich przyjęcia przez osobę uprawnioną, co doprowadziło do sytuacji, że skarżący zobowiązany został przez organ do świadczeń pieniężnych wobec Gminy, gdy A. D. nie chciała dobrowolnie skorzystać z uprawnień jej przysługujących od skarżącego, pomimo jego woli zapewnienia Pani D. godnych warunków życia, które to uchybienie jest tym bardziej rażące, że organ administracyjny oraz w toku kontroli sąd administracyjny rozpoznały i dokonały zmiany czynności cywilnoprawnej w oparciu o prawo materialne cywilne (w szczególności w zakresie istnienia i obowiązywania czynności prawnej, którą strona kwestionowała), gdy brak jest normy prawa administracyjnego lub sądowo-administracyjnego, która by je do tego upoważniała,

4. art. 158 K.c. oraz art. 245 § 1 i 2 K.c. w zw. z art. 910 § 1 K.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu, że umowa o dożywocie nadal obowiązuje, w sytuacji gdy A. D. skutecznie zrzekła się uprawnień z tym związanych, a to wskutek pisemnego oświadczenia, oraz w sytuacji, gdy do ustanawiania prawa dożywocia nie ma zastosowania art. 158 K.c., lecz art. 245 § 1 i 2 K.c. w zw. z art. 910 K.c., w wyniku których jedynie dla oświadczenia właściciela, który prawo ustanawia wymagana jest forma aktu notarialnego, a dla jego zrzeczenia się brak jest wymogu odnośnie formy, oraz art. 77 K.c. poprzez błędną wykładnię z jednoczesnym brakiem dookreśłenia przez Sąd zastosowanego paragrafu, który uniemożliwia prawidłową ocenę toku rozumowania Sądu, skutkujące następnie niewłaściwym jej zastosowaniem, że umowa dożywocia nadal obowiązuje, gdyż powstała w wyniku aktu notarialnego, a zatem jej zrzeczenie się musi też nastąpić w tej formie, skoro ustalonym w sprawie było, że prawo dożywocia powstało w wyniku nieformalnej umowy, następnie spisanej w Akcie Własności Ziemi, a zatem w zwykłej formie pisemnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła poszerzoną argumentację na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Przedstawione we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuty są częściowo zasadne, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, iż jest on zasadny. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt.1 lit. b i c ustawy P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. oraz powiązanych z tymi normami przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tym zakresie strona słusznie zauważyła, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych.

Przypomnieć należy, że w sprawie poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spór dotyczył nałożenia na skarżącego kasacyjnie obowiązku zwrotu należności z tytułu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę K. na opłatę za pobyt A. D. w domu pomocy społecznej w okresie od 14 lutego 2011 r. do 30 września 2011. Zasadniczym powodem oddalenia skargi na decyzję w tym przedmiocie było ustalenie, że Ł. D. łączy z A. D. cywilnoprawny stosunek dożywocia i jego zobowiązania z tego tytułu wyprzedzają "niejako" (takiego określenia użył WSA) zobowiązania ciążące na pozostałych osobach wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

Zajmując takie stanowisko Sąd pierwszej instancji pominął, że zaskarżona decyzja stanowi akt stosowania art. 61 ust. 3 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej, który daje gminie prawo dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych z tytułu opłat wnoszonych za pobyt w domu pomocy społecznej, które według art. 61 ust. 2 pkt 2 powinni ponosić w kolejności – małżonek, zstępni, wstępni. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest w tym przypadku ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi oraz osób zobowiązanych. W tym zakresie organ administracji zobowiązany jest rozstrzygnąć o przedmiocie sprawy w całości, po wyjaśnieniu stanu faktycznego zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. – zatem nie jest dopuszczalne arbitralne wybranie adresata decyzji przez organ z kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ ten ma bowiem obowiązek zbadania przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji co do całości opłat podlegających zwrotowi i co do wszystkich osób zobowiązanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 666/11).

W świetle powyższego należy uznać, że ustalenie istnienia cywilnoprawnego stosunku dożywocia pomiędzy mieszkańcem domu pomocy społecznej a jednym ze zstępnych, nie zwalniało organu z obowiązku zbadania sytuacji dochodowej pozostałych zobowiązanych z kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Istnienie cywilnoprawnego stosunku dożywocia pomiędzy mieszkańcem domu pomocy społecznej a jednym ze zstępnych, nie ma bowiem wpływu na zobowiązania pozostałych osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i nie może uzasadniać nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wyłącznie na Ł. D.. Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie nie jest jedynym zstępnym A. D.. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że organ prowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia dochodu dzieci A. D., tj. C. Z., K. A., I. Ł. oraz Z. D., jednak nie zostali oni obciążeni przedmiotową opłatą. W stosunku do pozostałych zstępnych – 15 wnuków A. D., organ w ogóle nie prowadził postępowania wyjaśniającego ich możliwości płatnicze.

Zaniechanie poczynienia ustaleń w tym zakresie stanowiło naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zatem Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla wyniku postępowania. Powyższe, jak słusznie podniosła strona, było wynikiem dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, polegającej na uznaniu, że ciążące na jednym ze zstępnych obowiązki wynikające ze stosunku dożywocia, wyprzedzają zobowiązania pozostałych podmiotów wskazanych w tym przepisie. Zamierzonego skutku nie mogły natomiast odnieść pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia ustaleń Sądu odnośnie istnienia przedmiotowego stosunku dożywocia, gdyż na gruncie ustawy o pomocy społecznej, okoliczność ta nie ma znaczenia prawnego dla ustalenia osób zobowiązanych do zwrotu wydatków za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490).