Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 476/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2024 r., nr SKO Gd/6358/22 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. G. kwotę 4145 (cztery tysiące sto czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga Pani A. G. (dalej: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium) z 26 lutego 2024 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wójt Gminy Puck decyzją z 24 października 2022 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 109.804,60 zł z tytułu wzrostu wartości działki numer [...], obręb S. oraz wskazał, że 2/3 jej części, czyli 73.203,06 zł obciąża Panią J. M., po 1/6 jej części, czyli 18.300,77 zł obciąża Panią A. G. Pana K. M.

Organ wyjaśnił, że wzrost wartości nieruchomości jest następstwem jej podziału dokonanego na wniosek wyżej wymienionych współwłaścicieli, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Puck z 27 listopada 2019 r. W konsekwencji z działki numer [...] o powierzchni 11.465 m2 powstało siedem działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w tym dwie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a także jedna działka przewidziana pod drogę wewnętrzną. Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna dnia 11 grudnia 2022 r. Na skutek podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o 549.023 zł, co wynika z operatu szacunkowego z 4 marca 2022 r. Organ powołał się na uchwałę Rady Gminy Puck z dnia 27 listopada 2007 r., nr XII/114/07 w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, zgodnie z którą wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela wynosi 20% wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Wójta właściwe jest założenie rzeczoznawcy, że nieruchomościami reprezentatywnymi dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości według jej stanu sprzed podziału są wyłącznie niezabudowane działki o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha, położone na terenie gminy P. i przeznaczone pod zabudowę. Biegła wybrała do porównań dwanaście takich transakcji przeprowadzonych w latach 2018 – 2019 i uznała, że przedmiot wyceny charakteryzują następujące atuty: położenie w miejscowości o dobrej dostępności komunikacyjnej, zlokalizowanej na wybrzeżu Zatoki P., w sąsiedztwie miasta W., w której rozwija się zabudowa mieszkaniowa, bezpośrednie sąsiedztwo z drogą publiczną, otoczenie terenami mieszkaniowymi i zielenią. Z kolei mankamentami tej nieruchomości są: sąsiedztwo z drogą wojewódzką [...], na której okresowo występuje znaczne natężenie ruchu samochodowego, a także brak uzbrojenia. Ceny uzyskane za nieruchomości porównawcze wynosiła od 14 do 50 zł/1m2, cena średnia wynosiła 26 zł/1m2. Korygując cenę średnią współczynnikami uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych w stosunku do nieruchomości wycenianej, biegła ustaliła wartość rynkową 1m2 gruntu wycenianej działki według jej stanu sprzed podziału na 37 zł. Łączna wartość nieruchomości przed podziałem obliczona jako iloczyn oszacowanej wartości i ogólnej powierzchni działki nr [...], wyniosła 424 205 zł.

Określając wartość nieruchomości po podziale rzeczoznawca odrębnie oszacował wartość gruntu w kompleksie działek budowlanych oraz odrębnie gruntu wydzielonego pod urządzenie drogi wewnętrznej. Podstawę określenia wartości działek przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową stanowił zbiór jedenastu transakcji nieruchomościami podobnymi przeprowadzonych od czerwca 2017 r. do listopada 2019 r., których przedmiotem były nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym, położone w miejscowości S. Najmniejsza działka miała powierzchnię 564 m2, największa - 1325 rn2. Cena minimalna wynosiła 100 zł/1m2, cena maksymalna: 155 zł/1m2, średnia cena z wszystkich transakcji 119 zł/1m2. W wyniku dokonania korekty ceny średniej wynikającej z transakcji porównawczych, współczynnikami uwzględniającymi różnice cech poszczególnych nieruchomości biegła ustaliła wartość rynkową 1m2 wycenianych działek o numerach [...] i [...] na 111 zł, natomiast działek o numerach od [...] do [...] na 100 zł. Zróżnicowanie tych wartości wynika jedynie z uwzględnienia większych możliwości inwestycyjnych na terenie działek nr [...]-[...], gdzie oprócz funkcji mieszkalnej dopuszcza się również usługi nieuciążliwe. Pozostałe wartości cech przyjmują najniższy poziom, na co wpływ miało położenie nieruchomości z dala od centrum wsi, uciążliwe sąsiedztwo drogi wojewódzkiej, brak uzbrojenia oraz dostęp do działek z drogi wewnętrznej.

Szacując wartość gruntu przewidzianego pod drogę wewnętrzną rzeczoznawca poddała analizie 15 transakcji działkami przeznaczonymi pod drogi, które miały miejsce na terenie powiatu p. od marca 2018 r. do grudnia 2019 r. Ceny takich nieruchomości wahały się między 12 zł/1m2 a 77 zł/1m2, cena średnia wynosiła 44 zł/1m2. Rzeczoznawca uznała, że wyceniana nieruchomość - działka [...], cechuje się w stosunku do nieruchomości porównawczych korzystnym położeniem, średnim otoczeniem, znacznie większym obszarem, brakiem uzbrojenia oraz statusem drogi wewnętrznej. Uwzględniając te różnice rzeczoznawca skorygowała cenę średnią, w wyniku czego wartość metra kwadratowego działki nr [...] ustalona została na 34 zł.

Łączna wartość nieruchomości po podziale stanowi sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Obliczono ją więc jako sumę iloczynów wartości metra kwadratowego powstałych działek i ich powierzchni, co dało kwotę 973.228 zł. Zgodnie z powyższym wzrost wartości działki nr [...] położonej w S., wywołany podziałem, stanowiący różnice pomiędzy jej wartością przed i po podziale wyniósł 549.023 zł. Wysokość opłaty ustalono stosując stawkę w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

SKO rozpoznając odwołanie Skarżącej, decyzją z 26 lutego 2024 r.: 1) uchyliło decyzję Wójta w całości; 2) ustaliło opłatę adiacencką należną od Pani J. M. w wysokości 72.649,86 zł; 3) ustaliło opłatę adiacencką należną od Pani A. G. w wysokości 18.162,46 zł; 4) ustaliło opłatę adiacencką należną od Pana K. M. w wysokości 18.162,46 zł.

W ocenie Kolegium, sporządzony w sprawie operat szacunkowy został prawidłowo uznany przez organ pierwszej instancji za dowód na wzrost wartości nieruchomości spowodowanej podziałem i za podstawę do obliczenia opłaty adiacenckiej. spełnia on bowiem wymogi formalne nałożone właściwymi przepisami, a po przeanalizowaniu jego części merytorycznej i wyjaśnień uzyskanych od rzeczoznawcy majątkowego po sporządzeniu operatu, Kolegium doszło do wniosku, że nie wzbudza on wątpliwości powodujących konieczność zakwestionowania wyceny. Oszacowany wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału jest znaczący, jednak jest to typowe w sytuacji, gdy z dużej nieruchomości (w niniejszej sprawie powyżej 11.000 m2) dochodzi do wydzielenia małych działek przeznaczonych pod zabudowę.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wskazało:

odnośnie zarzutu niezapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniono, że strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami, składania wniosków i żądania wyjaśnień. Co do niezawiadomienia strony o terminie oględzin nieruchomości przeprowadzanych przez rzeczoznawcę majątkowego, Kolegium wyjaśniło, że rzeczoznawca majątkowy nie jest związany rygorami postępowania dowodowego regulowanego przepisami k.p.a., nie jest on bowiem organem administracji. Stąd też oględziny nieruchomości, jakie przeprowadza rzeczoznawca, nie są oględzinami w rozumieniu przepisów k.p.a. i nie ma obowiązku przeprowadzania ich w obecności strony;

odnośnie zarzutu, że organ nieprawidłowo ustalił datę, w której decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna Kolegium wskazało, że w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej znalazł się błędny zapis, że decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 11 grudnia 2022 r. Błąd ten nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bo w sporządzonej w sprawie wycenie przyjęto prawidłową datę 11 grudnia 2019 r. jako dzień, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Data 11 grudnia 2019 r. wynika natomiast z faktu, że 11 grudnia 2019 r. strona, działając również w imieniu pozostałych współwłaścicieli, złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania;

odnośnie zarzutu nieuzasadnienia przez rzeczoznawcę wyboru metody korygowania ceny średniej i posłużenia się transakcjami nieruchomościami porównawczymi zawartymi dawniej niż 2 lata przed datą, na którą określono wartość nieruchomości Kolegium wyjaśniło, że dobór metody wyceny nieruchomości należy do rzeczoznawcy majątkowego. Odnośnie dat transakcji nieruchomościami porównawczymi Kolegium wyjaśniło, że dwuletni okres, z którego powinny pochodzić transakcje nieruchomościami porównawczymi, nie wynika z żadnego przepisu prawa, tylko ze standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych;

odnośnie zarzutu, że w operacie szacunkowym nie wyjaśniono, czy poza podziałem nieruchomości miały miejsce jeszcze jakieś okoliczności powodujące wzrost wartości nieruchomości Kolegium wskazało, że w odwołaniu nie powołano się na okoliczności, które mogłyby obok podziału nieruchomości skutkować wzrostem wartości nieruchomości, które winny zostać uwzględnione w wycenie;

odnośnie nieuzasadnienia w operacie szacunkowym doboru nieruchomości podobnych Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej najważniejszą kwestią, która powinna zostać zbadana, jest ustalenie wpływu, jaki wywarł podział nieruchomości na jej wartość. Powierzchnia nieruchomości przyjętych do porównania jest zatem jednym z najważniejszych kryteriów doboru tych nieruchomości. W niniejszej sprawie nieruchomość przed podziałem miała powierzchnię 11.465 m2. Nieruchomości przyjęte do porównania miały powierzchnię od 3039 m2 do 22.600 m2. Pomimo tego, że nieruchomość porównawcza o powierzchni 3000 m2 jest prawie 4 razy mniejsza od nieruchomości wycenianej przed podziałem, przyjęcie do porównania tych mniejszych nieruchomości uznać należy za działanie korzystne dla strony, ponieważ mniejsze nieruchomości zwykle osiągają wyższe ceny. W analizie rynku na str. 8 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że inwestorzy zwykle poszukują działek o powierzchni poniżej 2000 m2. Nieruchomości porównawcze wykorzystane w procesie wyceny nieruchomości przed podziałem zlokalizowane są na terenie gminy P. Na str. 8 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że obszar rynku lokalnego wynika z charakteru wycenianej nieruchomości i nieruchomości porównawczych, koniunktury na rynku oraz dostępności i wiarygodności danych o transakcjach. Skarżąca nie wykazała, że na terenie wsi S. znajdują się nieruchomości, które mogłyby posłużyć do wyceny działki przed podziałem. W operacie zaprezentowanym przez Skarżącą wycena działki przed podziałem także została przeprowadzona z wykorzystaniem transakcji nieruchomościami zlokalizowanymi poza S. Co do wykorzystania w wycenie przed podziałem działki położonej w R. wskazano, że działka ta została sprzedana za 54,08 zł/m2 (cena maksymalna w przyjętym zbiorze), co jest korzystne dla strony. Co do zbioru nieruchomości wykorzystanych w wycenie po podziale, to wszystkie zlokalizowane zostały w S., zatem w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Powierzchnia nieruchomości porównawczych jest podobna do powierzchni powstałych po podziale działek nr [...]-[...];

co do zarzutu, że w podsumowaniu wyceny znalazła się uwaga, że nieruchomość ma dostęp do części uzbrojenia, Kolegium wskazało, że pismem z 11 grudnia 2023 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że zapis ten jest pomyłką, a pełnomocnik strony otrzymał kopię tego pisma;

co do zarzutu, że w przypadku jednej z nieruchomości porównawczych służących przeprowadzeniu wyceny nieruchomości po podziale (transakcja z 14 kwietnia 2018 r.) brak informacji o ulicy, przy której jest położona, Kolegium wyjaśniło, że niepodanie nazwy ulicy nie stanowi wady, która dyskwalifikowałaby wycenę, tym bardziej, że nie ma podstaw do kwestionowania podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej;

odnośnie zarzutu, że w wycenie nieruchomości przed podziałem za jedną z cech wpływających na wartość uznano wielkość działki, a przy wycenie nieruchomości po podziale zastąpiono ją cechą funkcjonalność Kolegium wyjaśniło, że cechy wpływające na wartość nieruchomości określa rzeczoznawca na podstawie danych rynkowych. Zależność cen od wielkości działki w przypadku dużych nieruchomości wykorzystanych w wycenie nieruchomości przed podziałem jest zrozumiałe, gdyż nieruchomości porównawcze mają powierzchnię od 3.039 m2 do 22.600 m2. Oczywiste jest, że przy tak zróżnicowanej powierzchni wielkość działki wpływa na cenę, jaką uda się uzyskać przy sprzedaży. Natomiast działki porównawcze służące wycenie po podziale mają zbliżoną powierzchnię - około 1000 m2. W rezultacie zrozumiałe jest, że powierzchnia nieruchomości nie wpływa w znaczący sposób na jej cenę, natomiast istotne są inne cechy, przykładowo funkcjonalność;

odnośnie zarzutu, że w operacie nie ma uzasadnienia wyceny nieruchomości przed podziałem za pomocą 13 nieruchomości podobnych, a po podziale za pomocą 11 nieruchomości podobnych, Kolegium wyjaśniło, że żadne przepisy nie wymagają, by wycena przed podziałem i po podziale została przeprowadzona za pomocą takiej samej liczby transakcji;

odnośnie zarzutu, że w operacie nie wyjaśniono, czy wycenie podlegało tylko prawo własności, czy też inne prawa, Kolegium wyjaśniło, że na str. 3 operatu wskazano, że zakres wyceny obejmował prawo własności nieruchomości przed podziałem i po podziale. Natomiast w dziale III księgi wieczystej nieruchomości ujawniona jest służebność, w związku z czym Kolegium zwróciło się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie, czy obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym wpływa na jej wartość. Pismem z 11 grudnia 2023 r. rzeczoznawca majątkowy skorygowała wycenę, w związku z uwzględnieniem obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. Pełnomocnik strony został zaznajomiony z tym pismem;

odnośnie zarzutu przedawnienia roszczenia gminy Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej do przedawnienia roszczenia gminy dochodzi wówczas, gdy w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne) organ administracji nie zawiadomi strony o wszczęciu postępowania, co wynika z art. 98a ust. 1 in fine u.g.n. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony, a zatem wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na przedawnienie roszczenia jest niezasadny;

odnośnie wniosku pełnomocnika o powołanie przez organ odwoławczy zespołu złożonego z dwóch rzeczoznawców majątkowych, którzy mieliby przeprowadzić ocenę operatu szacunkowego, Kolegium wyjaśniło, że nie jest organem powołanym do przeprowadzania merytorycznej oceny operatów szacunkowych, jak również do powoływania zespołów, które miałyby taką ocenę przeprowadzać. Organ administracji publicznej, który zlecił sporządzenie wyceny nieruchomości, może zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przeprowadzenie oceny operatu, jednak nie ma takiego obowiązku. Ze stosownym wnioskiem do wspomnianej organizacji może zwrócić się także strona postępowania, jeżeli uważa, że operat został sporządzony nieprawidłowo. Kolegium wyjaśniło również, że to, że operat sporządzony na zlecenie organu był korygowany przez rzeczoznawcę w toku postępowania nie oznacza, że jest on wadliwy i nie może stanowić dowodu.

Kolegium zwróciło uwagę na to, że dla nieruchomości uzyskano decyzję o warunkach zabudowy, która została uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz z Dyrektorem Urzędu Morskiego, co rozumieć należy w ten sposób, że wskazane przez pełnomocnika okoliczności dotyczące ochrony środowiska i ochrony brzegu morskiego nie stanowią żadnej przeszkody w realizacji inwestycji.

Ponieważ w toku postępowania pełnomocnik Skarżącej przedłożył kontroperat oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z tego kontroperatu, Kolegium wyjaśniło, że wycena nieruchomości sporządzana na zlecenie organu administracji prowadzącego postępowanie stanowi dowód z opinii biegłego, o jakim mowa w art. 84 § 1 k.p.a., a operat sporządzany zlecenie strony postępowania nie stanowi takiej opinii, gdyż jest opinią prywatną. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że opłata adiacencką nie może zostać ustalona w oparciu o kontroperat. Niemniej Kolegium przeanalizowało przedłożony przez pełnomocnika kontroperat i w wyniku tej analizy stwierdziło, że nie może stanowić on asumptu do podważenia wyceny sporządzonej na zlecenie gminy. Jak wynika z treści wyceny przedłożonej przez stronę, wartość nieruchomości została oszacowana za pomocą podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na to, że metoda porównywania parami nie wymaga takiej ilości nieruchomości porównawczych, jak metoda korygowania ceny średniej, nieruchomości porównawcze wykorzystane w procedurze porównywania parami powinny być możliwie najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. W wycenie sporządzonej na zlecenie strony wartość nieruchomości przed podziałem została oszacowana przy pomocy 3 transakcji nieruchomościami, których powierzchnia jest jednak zdecydowanie mniejsza od powierzchni działki przed podziałem, co w konsekwencji doprowadziło do oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem na poziomie wyższym, niż w wycenie sporządzonej na zlecenie organu. Zdaniem Kolegium wątpliwe jest, czy 3 transakcje nieruchomościami o powierzchni 2 razy mniejszej od powierzchni działki wycenianej są miarodajne i czy pozwalają na oszacowanie wartości tej działki w sposób właściwy. Z kolei wartość działek powstałych w wyniku podziału została oszacowana na podobnym poziomie, jak w operacie sporządzonym na zlecenie gminy. Różnica w wielkości wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem w obu wycenach spowodowana jest zatem tym, że w operacie sporządzonym na zlecenie strony rzeczoznawca doszedł do wniosku, że wartość nieruchomości przed podziałem była wyższa, niż w operacie sporządzonym na zlecenie organu. W ocenie Kolegium istnieją jednak wątpliwości, czy wycena nieruchomości przed podziałem została w operacie szacunkowym strony przeprowadzona właściwie.

Skarżąca w skardze na decyzję SKO wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Puck oraz umorzenie postępowania, względnie o uchylenie obu tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

art. 2 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 10 pkt 1 oraz art. 4 ust. 3 w zw. z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i ustalenie opłaty adiacenckiej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno skłonić organ do uznania, że nowelizowany przepis art. 98a u.g.n. (w brzmieniu nadanym przez UGNzm) narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę proporcjonalności, równości wobec prawa, a wobec tego przepis art. 98a u.g.n. w brzmieniu nadanym przez UGNzm narusza standardy konstytucyjne;

art. 98a ust. 1a u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty adiacenckiej, podczas gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu 11 grudnia 2022 r., a zatem wydanie decyzji organu pierwszej instancji co do opłaty adiacenckiej było przedwczesne, co doprowadziło do niezasadnego orzeczenia o opłacie adiacenckiej, gdyż przepisy prawa wymagają przed ustaleniem opłaty adiacenckiej uprzedniego ostatecznego lub prawomocnego orzeczenia o podziale nieruchomości, podczas gdy w takiej sytuacji postępowanie powinno zostać umorzone;

art. 15 k.p.a. przez ich niewłaściwe niezastosowanie i merytoryczną zmianę decyzji połączoną z przeprowadzeniem dodatkowego i kluczowego dla postępowania dowodu z uzupełniającej opinii biegłego przez organ drugiej Instancji;

art. 113 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ drugiej instancji, że informacja zawarta w decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia, że decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna dnia 11 grudnia 2022r. jest nieznacząca i stanowi oczywistą omyłkę pisarską, a nadto w wycenie rzeczoznawcy przyjęto prawidłową datę 11 grudnia 2019 r., podczas gdy w niniejszej sprawie ustalenie ostatecznej daty podziału nieruchomości ma merytoryczne znaczenie dla sprawy i warunkuje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, a prawidłowe ustalenia co do ustalenia daty podziału nieruchomości powinny znaleźć się w decyzji organu, a nie tylko w wycenie rzeczoznawcy, co doprowadziło do ustalenia opłaty adiacenckiej podczas gdy postępowanie powinno zostać umorzone;

art. 156 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 7 u.g.n. w zw. z przepisem art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w poczet materiału dowodowego operatu szacunkowego sporządzonego dnia 4 marca 2022 r. i wydanie na tej podstawie decyzji, podczas gdy operat ten w dniu wydawania decyzji (26 lutego 2024r.) nie mógł już posłużyć do celów określenia opłaty adiacenckiej i nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Od sporządzenia operatu szacunkowego do dnia wydania zaskarżonej decyzji zmieniły się przepisy techniczne dotyczące sporządzania wyceny nieruchomości i w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, na podstawie którego biegła rzeczoznawca sporządziła operat szacunkowy (por. pkt 1.7.2, str. 4 operatu szacunkowego z dnia 4 marca 2022r.), co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia operatu w poczet materiału dowodowego i ustalenia opłaty adiacenckiej na jego podstawie;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, składającej się z operatu szacunkowego z dnia 4 marca 2022 r. oraz pisemnych wyjaśnień;

art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a.. w związku z art. 157 ust 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych, polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z oceny prawidłowości przedłożonych operatów szacunkowych z 4 marca 2022r. oraz prywatnego operatu szacunkowego z 24 listopada 2022 r. na okoliczność wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej;

art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ukierunkowanie toku postępowania na poszukiwanie okoliczności i dowodów wskazujących jedynie na wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału, a w konsekwencji wydanie decyzji z pominięciem słusznego interesu strony oraz braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej;

art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 kp.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia przyczyn, z jakich organ drugiej Instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, jednak nie wszystkie jej zarzuty uznać można za uzasadnione.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 - 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. – dalej jako u.g.n.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).

W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy Puck decyzją z 27 listopada 2019 r. dokonał na wniosek między innymi Skarżącej, zatwierdzenia podziału działki numer [...], obręb S., na 8 działek ewidencyjnych o numerach od [...] do [...]. Siedem wydzielonych działek przeznaczono pod zabudowę, natomiast działkę numer [...] przeznaczono pod drogę wewnętrzną. Wobec zrzeczenia się prawa do odwołania, decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 11 grudnia 2019 r. W tym miejscu stwierdzić należy, że fakt ten nie budzi wątpliwości. Sąd podziela ocenę SKO, że błędne wskazanie przez Wójta w uzasadnieniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką daty ostateczności decyzji podziałowej, należy potraktować jako błąd opisu stanu faktycznego, niemający wpływu na wynik postępowania, w szczególności, że uchybienie to zostało sanowane w postępowaniu drugoinstancyjnym (SKO rozpoznając sprawę przyjęło właściwą datę ostateczności decyzji). Dokumentacja zgormadzona w aktach organu pierwszej instancji nie pozostawia wątpliwości, co do daty ostateczności decyzji Wójta Gminy Puck z 27 listopada 2019 r. Sporządzony na potrzeby określenia wysokości opłaty adiacenckiej operat szacunkowy, także odnosi się do prawidłowej daty ostateczności decyzji podziałowej. Bezzasadnym jest przy tym zarzut naruszenia art. 113 § 1 k.p.a., ponieważ norma ta, nie miała w sprawie zastosowania. Wójt nie dokonywał sprostowania wydanej przez siebie decyzji.

Niewątpliwe jest także, że w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, na terenie gminy Puck obowiązywała uchwała Rady Gminy Puck z dnia 27 listopada 2007 r., nr XII/114/07, w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 167, poz. 3505).

Z akt sprawy wynika również, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej doręczono Skarżącej w dniu 11 lipca 2022 r., czyli przed upływem 3 lat od dnia kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna.

W tym miejscu uznać należy za chybione, w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, zarzuty skargi dotyczące niekonstytucyjności art. 98a u.g.n., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509). Wprowadzona w dniu 23 sierpnia 2017 r. zmiana treści wskazanego przepisu, polegała na wprowadzeniu możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, pod warunkiem wszczęcia postępowania w tym zakresie przed upływem 3 lat od dnia gdy decyzja podziałowa stała się prawomocna, w miejsce dotychczasowego 3 letniego terminu na ustalenie wysokości opłaty. Pomijając rozważania na temat charakteru prawnego opłaty adiacenckiej, nie sposób podzielić argumentów skargi odnoszących się do braku górnej granicy czasowej postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacecnckiej. Postępowanie to podlega rygorom prowadzenia postępowania administracyjnego określonym w k.p.a., w tym rygorom dotyczącym czasu jego trwania. Terminy załatwiania spraw administracyjnych określono w art. 35 k.p.a., natomiast w art. 37 tej ustawy przewidziano środek prawny w postaci ponaglenia, służący przeciwdziałaniu przewlekłości lub bezczynności w działaniu organów administracji. Dodatkowo, strona takiego postępowania może uzyskać ochronę sądową na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako "p.p.s.a.") w postaci skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenia postępowania. Nie można zatem uznać, aby postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej prowadzone na podstawie art. 98a u.g.n. nie było limitowane czasowo. Natomiast sama czasowa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej została przez ustawodawcę określona precyzyjnie i wynosi 3 lata od dnia w którym decyzja oddziałowa stała się ostateczna. W tym czasie osoba dokonująca podziału nieruchomości powinna spodziewać się wszczęcia postępowania administracyjnego, prowadzącego do powstania obowiązku zapłaty określonej sumy pieniężnej, w związku wzrostem wartości nieruchomości na skutek dokonania podziału.

Kontynuując, za niezrozumiały uznać należy argument Skarżącej dotyczący braku możliwości przewidzenia konsekwencji finansowych przedsiębranych czynności (w tym przypadku podziału nieruchomości) z powodu treści przepisów przejściowych zamieszonych w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Brzmienie mającego w sprawie zastosowanie art. 98a u.g.n., obowiązuje, jak już wcześniej wyjaśniono, od 23 sierpnia 2017 r. Ponadto, uchwała Rady Gminy Puck z dnia 27 listopada 2007 r., nr XII/114/07, w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej obowiązuje od 1 stycznia 2008 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wniosek Skarżącej o warunki zabudowy dla działki [...] datuje się na 22 grudnia 2017 r., wniosek o zatwierdzenie wstępnego podziału nieruchomości pochodzi z 28 grudnia 2018 r., natomiast wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest z 13 listopada 2019 r. Oznacza to, że Skarżąca podejmując działania zamierzające finalnie do podziału działki [...], robiła to już w czasie obowiązywania art. 98a u.g.n., w brzmieniu nadanym nowelizacją z 20 lipca 2017 r., co nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Skarżąca miała zatem świadomość ewentualnych konsekwencji finansowych dokonanego podziału nieruchomości, w sytuacji gdy doprowadzi on do wzrostu jej wartości. W dacie składania wniosku o podział nieruchomości, uchwała Rady Gminy Puck z dnia 27 listopada 2007 r., nr XII/114/07, w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej obowiązywała już niemalże od 10 lat, nie sposób uznać zatem aby Skarżąca nie była w stanie przewidzieć konsekwencji finansowych sowich działań.

Niezrozumiały jest zatem o cenie Sądu zarzut nieumorzenia postępowania w sprawie, ze względu na upływ trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Podnoszone przez Skarżącą argumenty poparte wskazanymi orzeczeniami Sądów administracyjnych są nieadekwatne do obowiązującego stanu prawego, ponieważ odnoszą się do treści art. 98a u.g.n. sprzed jego nowelizacji z 2017 r.

Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia przez SKO art. 15 k.p.a., polegającego na uwzględnieniu dokonanej przez biegłą korekty wyceny nieruchomości, uwzględniającą istniejącą służebność. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek i prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji publicznej. Ustawodawca mając na względzie możliwości realizacji tego zadania, przewidział w art. 136 § 1 k.p.a. kompetencje dla organu drugiej instancji, do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie., ewentualne zlecenie tego organowi pierwszej instancji. Pismo biegłej B. M. z 11 grudnia 2023 r. jest odpowiedzią na zobowiązanie do wyjaśnienia wpływu służebności przejazdu i przechodu na wartość nieruchomości przed i po podziale, a także do wyjaśnienia treści operatu szacunkowego, w którym wskazano, że działka posiada dostęp do części uzbrojenia pomimo ustaleń rzeczoznawcy, że według stanu na dzień podziału, nie była uzbrojona. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie tych okoliczności należało do obowiązku i uprawnienia SKO przed dokonaniem całościowej oceny operatu szacunkowego, jako dowodu na wzrost wartości nieruchomości, w wyniku jej podziału.

W kwestii naruszenia artykułu 156 ust. 3 u.g.n., Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uważa, że określony w tym przepisie termin ważności operatu szacunkowego, nie znajduje zastosowania do operatów sporządzanych na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Wynika to z celu przywołanej regulacji, a mianowicie realizacji obowiązku orzekania przez organy administracji lub sądy w takich sprawach gdzie wartość lub stan nieruchomości są istotne na dzień wydawania orzeczenia (rozstrzygnięcia). Sprawa ustalenia opłaty adiacencnckiej do takich spraw nie należy. Ustawodawca w art. 98a ust. 1b wskazał, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Oznacza to, że wyceniając nieruchomość bierze się pod uwagę ceny z daty ostateczności decyzji podziałowej, natomiast stan nieruchomości odpowiednio z daty wydania decyzji podziałowej i z daty jej ostateczności. Oznacza to, że ewentualna zmiana wskazanych w parametrów w funkcji czasu nie ma znaczenia dla ustalenia wartości nieruchomości i nie podlega uwzględnieniu ani przez rzeczoznawcę, ani przez orzekający w sprawie organ administracji. Prawidłowo sporządzony operat szacunkowy na potrzeby określenia opłaty adiacenckiej nie podlega wobec tego dezaktualizacji i niecelowym byłoby jego ponowne sporządzanie ze względu na upływ czasu. Zaznaczyć należy, że wyceny nieruchomości na zasadach określonych w u.g.n. dokonuje się nie tylko na potrzeby postępowań wskazanych w tej ustawie, ale także na potrzeby szerokiego wachlarza spraw odnoszących się do wartości nieruchomości, a podlegających kognicji sądów powszechnych, w których stan i wartość nieruchomości określa się wedle innych reguł niż wskazane w art. 98a u.g.n.

Dla rozstrzygnięcia w sprawie nie ma również znaczenia fakt, że z dniem 8 września 2023 r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832). Zgodnie z § 85 rozporządzenia, do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem jego wejścia w życie, które w dniu wejścia w życie są nadal wykorzystywane do celu dla którego został sporządzone stosuje się przepisy dotychczasowe. Sporządzony na potrzeby postępowania operat pochodzi z 4 marca 2022 r. Zmiana przepisów dotyczących jego sporządzania nie odnosi się zatem do okoliczności niniejszej sprawy, a wzorcem prawnym kontroli operatu są przepisy obowiązujące do 8 września 2023 r.

Przechodząc do powodów uchylenia zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności wskazać należy na charakter prawny operatu szacunkowego. Wartość nieruchomości określa rzeczoznawca majątkowy, w opinii w formie operatu szacunkowego (art 156 ust. 1 u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejścia: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.), przy czym przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (art 152 ust. 3 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada ceną, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu prawnego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniący nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen w skutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art 153 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o ocenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: 1) księgach wieczystych; 2) katastrze nieruchomości; 3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu; 3a) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; 3b) rejestrach zabytków; 4) tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169; 5) planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; 6) wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; 6a) dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz; 6b) w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali; 7) umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych oraz do rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego; 8) świadectwie charakterystyki energetycznej. Wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów, o których mowa w ust. 1 (art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Z kolei oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Sporządzenia przez innego rzeczoznawcę majątkowego wycenę tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n.). Przy czym Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, wedle którego należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie między innymi prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu pierwszej instancji, skoro w ich ocenie zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12).

W niniejszej sprawie, w dacie sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłą B. M. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555). W § 56 tego rozporządzenia wskazano, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Kwotę wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych. Kwotę wartości nieruchomości można wyrazić w zaokrągleniu do tysięcy złotych, jeżeli nie zniekształca to wyniku wyceny. W operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości. Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu.

Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że ani sąd administracyjny, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z art. 157 u.g.n. sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Nie oznacza to wyłączenia kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z 1 marca 2022 r., sygn. akt. I OSK 996/21).

W niniejszej sprawie biegła sporządzając operat szacunkowy na zlecenie organu pierwszej instancji, posłużyła się podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wskazując że "uwzględniła uwarunkowania i cel wyceny". Nie kwestionując wynikającej z wskazanych powyżej norm prawnych wyłącznej kompetencji biegłego rzeczoznawcy od wybory podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, wskazać jednakże należy, że uprawnieniem strony (podmiotu) wobec którego ustala się opłatę adiacencką, jest uzyskanie od organu administracji publicznej wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Wynika to z norm art. 8, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu w zakresie niezbędnych wyjaśnień leży także uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, przy czym wyjaśnienie tej kwestii leży w gestii organu administracji. Oczywiście organ ten nie ma kompetencji merytorycznych do wyjaśnienia stronie takiego a nie innego podejścia do wyceny, jednakże w sytuacji gdy w toku postępowania strona konsekwentnie domaga się informacji na ten temat oraz przedstawia kontroperat szacunkowy sporządzony przy pomocy innego podejścia do wyceny (korzystny dla Niej), organ ma obowiązek zwrócić się o stosowne wyjaśnienia do biegłego rzeczoznawcy. Czynność ta leży w zakresie obowiązku oceny sporządzonego operatu w trybie art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, strona ma prawo poznać motywy, którymi kierował się rzeczoznawca przy wyborze metody i sposobu podejścia jaki i doborze transakcji na potrzeby określenia wartości działki (por. Wyrok NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 479/21). Fakt, że wybór metody i techniki szacowania zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, ze może on działać w sposób dowolny. Operat stanowi opinie biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, gdyż sam nie może usuwać tych wątpliwości co do treści, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, ani samodzielnie ustalać wartość nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1022/12). W ocenie Sądu, powyższe tyczy się także uzasadnienia przyjętych współczynników korygujących. Jednocześnie za prawidłowe uznać należy stanowisko SKO, że standardy zawodowe rzeczoznawców nie są normami powszechnie obowiązującymi. Zdaniem Sądu, ewentualna weryfikacja ich uwzględnienia należy wyłącznie do organizacji zawodowej rzeczoznawców, do której skarżąca się nie zwróciła. Powtórzyć należy, że do sporządzonego w sprawie operatu nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, w tym wskazywany w skardze § 5 ust. 1. Zarzut skargi w tym zakresie jest bezzasadny.

W niniejszej sprawie Skarżąca konsekwentnie domagała się wyjaśnienia motywów przyjęcia przez biegłą metody i sposobu podejścia do wyceny, a także sposobu doboru nieruchomości podobnych – przedstawiając także operat szacunkowy przez Nią zlecony, wskazujący na inną wartość nieruchomości zarówno przed jak i po podziale. Nie doczekała się jednak od SKO wyjaśnienia wskazywanych okoliczności. Organ odniósł się jedynie do treści przepisów u.g.n. i zaniechał ustaleń w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie kwestia motywów rzeczoznawcy majątkowego i w konsekwencji zaniechanie wszechstronnej oceny dowodu z opinii biegłego nabiera szczególnego znaczenia w świetle pisma Skarżącej z 17 stycznia 2024 r. Skarżąca w jego pkt 7. a - c wskazała okoliczności dotyczące cech wycenianej nieruchomości, które nie zostały wskazane w operacie szacunkowym. Dotyczą one zbiornika retencyjnego, przebiegu kabli telekomunikacyjnych oraz zlokalizowania nieruchomości na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, w granicach pasa ochronnego brzegu morskiego. W dalszej części pisma podniesiono bezpośrednie sąsiedztwo oczyszczalni ścieków oraz znaczną odległość od mediów. Operat szacunkowy będący podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej nie wskazuje na podnoszenie przez Skarżącą cechy nieruchomości podzielonej. Nie wiadomo zatem, ponieważ SKO tego nie ustaliło, czy cechy te faktycznie istnieją i czy powinny być wzięte pod uwagę przy wycenie. W tym zakresie, wyjaśnień powinna na żądanie SKO udzielić biegła sporządzająca operat. Pamiętać należy, że cechy nieruchomości wycenianej determinują dobór nieruchomości podobnych oraz współczynników korygujących, zatem niezbędnym jest weryfikacja wskazywanych przez Skarżącą w piśmie z 17 stycznia 2024 r. okoliczności. Ponieważ kwestia ta została pominięta przez SKO w zaskarżonej decyzji, przed wydaniem kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie musi ona zostać wyjaśniona przez SKO. Co prawda na str. 9 uzasadnienia wydanej decyzji, Kolegium wskazuje, że dla nieruchomości uzyskano decyzję o warunkach zabudowy, która została uzgodniona z RDOŚ oraz Dyrektorem Urzędu Morskiego, co w ocenie organu świadczy o tym, że nie stanowi to przeszkody w realizacji inwestycji, niemniej w ocenie Sądu Kolegium nie merytorycznych kompetencji do oceny wpływu wskazywanych okoliczności na wartość nieruchomości, a podnoszony w odwołaniu zarzut powinien być rozpoznany na tle wyjaśnień biegłej.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wbrew pojawiającemu się w toku postępowania stanowisku Skarżącej, dotyczącego obowiązku ujawnienia szczegółowych danych dotyczących transakcji nieruchomości przyjętych do porównania, z treści art. 155 u.g.n. nie można wysnuć wniosku, że do operatu szacunkowego winny być dołączone umowy sprzedaży nieruchomości podobnych, tj. przyjętych do wyceny. Rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest zawrzeć w operacie dane pozwalające ocenić cechy podobne i wyróżniające nieruchomość szacowaną i nieruchomości przyjęte do porównania oraz wskazać źródło informacji uzyskanych na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Przypomnieć należy, iż przepis art. 155 ust. 1 u.g.n. ma osiem jednostek redakcyjnych. A mianowicie, w punktach od 1 do 8 jest mowa m.in. o księgach wieczystych (pkt 1), katastrze nieruchomości (pkt 2), planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (pkt 5). Z tego też ustawodawca dopuścił możliwość, aby dane, o których mowa w ust. 1, mogły mieć formę wypisów i wyrysów. Nie oznacza to jednak, że wszystkie dane, jakie rzeczoznawca podaje w operacie szacunkowym muszą być wykazane przez dołączenie do operatu wypisów i wyrysów wszystkich dokumentów, na których opierał się rzeczoznawca (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt. I OSK 373/09).

Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że kwestionowanie wartości merytorycznej operatu szacunkowego możliwe jest wyłącznie w trybie określonym w art. 157 u.g.n. W sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji, gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Ponieważ organ takich wątpliwości nie miał, nie sposób zarzucać mu niewystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie takiej weryfikacji. O taką weryfikację powinna natomiast wystąpić strona, skoro jej zdaniem istnieją wątpliwości co do rzetelności operatu szacunkowego. Odnosząc się natomiast do operatu szacunkowego przestawionego przez Skarżącą na etapie postępowania odwoławczego, to nie mógł on mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Operat ten nie stanowił operatu, o jakim mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie stron stanowią wyłącznie przeciwdowody dla operatu sporządzonego przez powołanego w sprawie biegłego, który z racji sporządzenia go przez osobę powołaną do tej roli przez organ, ma większe znaczenie dowodowe w sprawie. Przedstawienie kontroperatu, a więc operatu sporządzonego przez inną osobę uprawnioną, który zawierałby istotnie odmienne ustalenia w kwestii wyceny nieruchomości, może jedynie uprawdopodobnić wadliwość operatu zleconego przez organ, jednakże zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na zlecenie organu.

Jednocześnie trafny jest zarzut skargi dotyczący braku uzasadnienia przez SKO powodu uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Stanowi to oczywiste naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak wyjaśnienia powodu uchylenia decyzjo organu pierwszej instancji powoduje, że sporządzone uzasadnienie jest niepełne, co w konsekwencji uniemożliwia pełną weryfikację podstaw wydanego rozstrzygnięcia.

Podsumowując, w ocenie Sądu treść zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO jest co najmniej przedwczesna. Kolegium powinno w pierwszej kolejności uzyskać od biegłego rzeczoznawcy wyjaśnienia dotyczące ewentualnego wpływu podnoszonych przez Skarżącą w piśmie z 17 stycznia 2024 r. okoliczności, na treść operatu szacunkowego i w konsekwencji na ustalenie wartości nieruchomości. SKO powinno również zwrócić się do biegłej o wyjaśnienie motywów przyjęcia wskazanej w operacie metody i sposobu podejścia do wyceny, a także motywów doboru nieruchomości podobnych oraz o wyjaśnienie zasadności zastosowania wskazywanych w operacie współczynników korygujących, zwłaszcza w kontekście podnoszonych w toku postępowania przez Skarżącą zastrzeżeń. Taki bowiem stan sprawy pozwoli dopiero organowi na ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie wskazać należy, że w zależności o przebiegu postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium ma możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o której mowa w art. 89 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1. wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi (545 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (3.600 zł).

SKO rozpoznając sprawę ponownie związane jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu sądu, przy czym w pierwszej kolejności Kolegium powinno zrealizować wskazania zawarte w pkt. 4.19 uzasadnienia. Kolegium zobowiązane jest również do wyczerpującego uzasadnienia wydanego w następstwie ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygnięcia.