Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1183/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1892/20 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2021 r. uwzględnił skargę J. K. (dalej skarżący) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2019 r. nr [...] oraz zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powołany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z [...] października 2019 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej posadowionej na płytach na terenie działki nr ewid. [...], położonej w T. przy ul. [...], gmina T.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że "Zarówno rodzaj obiektu budowlanego - hala namiotowa - niemający analogii w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, jak i brak określenia geometrii dachu, uniemożliwiają uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji. Organ podniósł także, że przedmiotowa inwestycja ze względu na przewidziane materiały budowlane (blacha trapezowa i plandeka PCV na poszyciu dachu) przyczyniłaby się do dewaloryzacji zabytkowej przestrzeni, wprowadzając nieład architektoniczny w tej części miasta".

1.3. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżonym postanowieniem utrzymał ww. rozstrzygnięcie w mocy. Zdaniem ministra, organ I instancji słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, kierując się zasadą określoną w art. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej uozoz), zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie), minister wskazał, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien składać się z tekstu decyzji określającej m. in. geometrię dachu (kąty nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Natomiast – jak stwierdził dalej minister – z przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że Burmistrz T. nie ustalił kąta nachylenia połaci dachu dla projektowanego budynku hali namiotowej, dlatego też organy ochrony zabytków obu instancji nie mogą dokonać pełnej oceny wpływu planowanej inwestycji na chroniony pod względem konserwatorskim obszar miasta T.

1.4. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: art. 4 pkt 1 i 2 uozoz, art. 7, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa). Skarżący stwierdził, że w stosunku do pozostałych działek skarżącego, bezpośrednio sąsiadujących z w/w nieruchomością, tj. o nr [...] i [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że nie ma obowiązku ochrony przez organ konserwatorski, co oznacza, iż realizacja jakichkolwiek robót nie wymaga pozwolenia konserwatorskiego. Ponadto zarzucił brak rozszerzenia postępowania dowodowego o ustalenia parametru nachylenia dachu, brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz niepełnego uzasadnienia.

1.5. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

1.6. Sąd Wojewódzki zaskarżonym wyrokiem z 15 stycznia 2021 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Zdaniem Sądu organy orzekające naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Minister dokonując wyboru rozstrzygnięcia przekroczył granice uznania administracyjnego. Nie podzielono stanowiska Ministra, że z uwagi na brak określenia przez Burmistrza T. kąta nachylenia połaci dachu dla projektowanej hali namiotowej brak jest możliwości dokonania pełnej oceny wpływu inwestycji na chroniony pod względem konserwatorskim obszar miasta T. W ocenie Sądu Wojewódzkiego brak ww. parametru nie uniemożliwił organom uzgodnieniowym dokonanie powyższej oceny, zwłaszcza że, jak wynika z akt sprawy, inne istotne parametry planowanej zabudowy były wskazane. A zatem organ mógł bez przeszkód – bazując na dostępnym materiale dowodowym i wykorzystując własną wiedzę specjalistyczną – dokonać analizy w zakresie, czy planowana inwestycja (hala namiotowa) może być realizowana na obszarze objętym ochroną konserwatorską, a więc czy nie spowoduje zakłócenia relacji przestrzennych, czy nie zakłóci zabytkowego układu ulic i placów miasta T., czy będzie harmonizowała z zabudową gospodarczą w tej części miasta, a wreszcie czy nie spowoduje uszczerbku dla wartości zabytku – układu urbanistycznego.

2. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 Kpa poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny postępowania prowadzonego w sprawie przez organy, poprzez uznanie, że postępowanie nie zostało przeprowadzone z poszanowaniem ww. norm prawa, ponieważ organy nie przeprowadziły uzupełniającego postępowania dowodowego, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia, kiedy to postępowanie przeprowadzone przed organami administracji było rzetelne i pełne, odpowiadało dyspozycjom ww. norm procedury administracyjnej i gdyby zostało prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 oraz art. 135 Ppsa. w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez dokonanie błędnej oceny działania organów w sprawie i uznanie, że uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego nie zawierały podstawowych elementów wymaganych prawem, kiedy to organy w pełni wypełniły wszystkie przesłanki podyktowane przepisem art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 Kpa, wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły i w sposób wystarczający wyjaśniły podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 53 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp) poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu i pominięcie że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji w ostatecznym kształcie, kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji w ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku jako wiążące rozstrzygnięcie;

b) art. 53 ust. 4 upzp poprzez błędne uznanie, że Minister dokonując wyboru rozstrzygnięcia przekroczył granice uznania administracyjnego, podczas gdy postanowienie wydane zostało przez specjalistyczny organ dysponujący wykwalifikowaną kadrą pracowników;

c) art. 61 ust. 6 i 7 upzp poprzez pominięcie tego, że geometria dachu (w tym kąta nachylenia) jest elementem decyzji dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o umorzenie postępowania w związku ze sprzedażą nieruchomości objętej wnioskiem o decyzję o warunkach zabudowy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

4.2. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 53 ust. 4 upzp mającym zastosowanie w kontrolowanej spawie z uwagi na odesłanie zawarte w art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu tej decyzji z organami wymienionymi we wskazanym przepisie. W odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 uozoz oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje m.in. po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, którego zgoda jest wymagana. W związku z powyższą regulacją należy podkreślić, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta przy tym odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Powyższe oznacza więc powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. W ocenianym przypadku, w rachubę wchodziło ustalenie zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakres kompetencji organu uzgadniającego jest ograniczony. Organ współdziałający nie może doprowadzić do nieuzasadnionego wkroczenia w kompetencje innych organów administracji orzekających w ramach sprawy ustalenia warunków zabudowy. Organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością (wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1867/20).

4.3. W świetle powyższego zasadne są wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że organ nie mógł uzgodnić przedstawionego projektu decyzji, gdyż projekt ten nie spełniał wymaganych prawem warunków. Projekt decyzji nie określał obligatoryjnego elementu tj. kąta nachylenia połaci dachu dla projektowanej hali namiotowej, przez co organ nie mógł uzgodnić decyzji. Ten element jest bowiem niezbędny zgodnie z art. 61 ust. 6 i 7upzp. Należy również wskazać, że przedmiotowe postanowienie jest postanowieniem o charakterze uznaniowym, a nie postanowieniem o charakterze związanym. Minister wydał postanowienie w ramach przysługującego mu uznania, nie zrobił tego natomiast w sposób dowolny, co zostało wykazane powyżej.

4.4. Mając powyższe na względzie i wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na ww. postanowienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. Na mocy art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.