Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 343/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 15 , art 136 par 1 , art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 r. sprzeciwu E. W. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 6 lutego 2023 r., znak WI-I.7840.5.196.2021.MO w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu E. W. (dalej: skarżąca) jest decyzja Wojewody Małopolskiego z 6 lutego 2023 r. znak WI-I.7840.5.196.2021.MO. Decyzją tą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 1097/6740.1/2021 z 23 sierpnia 2021 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W stanie faktycznym sprawy pismem z 11 października 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi i utwardzenie terenu na działce nr [...] obr. [...] w K.. Decyzją z 31 grudnia 2018 r. organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując na brak zgodności projektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z 25 kwietnia 2019 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 października 2019 r. sygn. II SA/Kr 751/19. Sąd wskazał, że przyjęty przez organy sposób liczenia wskaźnik powierzchni zabudowy i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ocenić należy jako wadliwy. Treść przepisów planu nie stoi bowiem na przeszkodzie, aby powierzchnię zabudowy odnosić do powierzchni całej działki objętej projektem zagospodarowania terenu, a nie tylko do tej jej części, która pod zabudowę jest przeznaczona. Jedynym warunkiem jest tylko to, aby projektowana zabudowa w takiej części się mieściła. We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd zaznaczył, że organy uwzględnią wyżej przedstawiony pogląd prawny i w sposób miarodajny i niewątpliwy ocenią, czy w pozostałym zakresie projekt budowlany wymaga poprawek czy uzupełnień. W szczególności zaś chodzi tu o usytuowanie schodów i tarasu, co do których organ pierwszej instancji powziął "wątpliwości". Powyższy wyrok stał się prawomocny wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 września 2020 r. sygn. II OSK 1059/20.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji decyzją z 23 sierpnia 2021 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że zaprojektowany taras w części zlokalizowany został na terenie [...], gdzie obowiązuje zakaz zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji organ II instancji decyzją z 6 lutego 2023 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zaznaczył, że stroną postępowania powinien być również właściciel działki nr [...] (działki sąsiedniej). Organ zwrócił uwagę, że w projekcie budowlanym wskazano, że inwestycja będzie powodować okresowe zacienianie fragmentu zabudowanej działki sąsiedniej. Odległość pomiędzy projektowanym budynkiem i istniejącą zabudową na działce sąsiedniej wynosi 9 m. Zatem ta sąsiednia działka znajduje się w obszarze oddziaływania, co może spowodować ograniczenia w jej zagospodarowaniu i zabudowie. Skoro projektant wskazał, że działka będzie zacieniana, to ewidentnie występuje potencjalna możliwość ograniczenia zagospodarowania i zabudowy sąsiedniej nieruchomości. W dokumentacji brak jest analizy zacieniania, która wykazałaby spełnienie norm dotyczących nasłonecznienia w lokalach sąsiedniego budynku, czy tez pokazała w jaki sposób zaplanowana inwestycja wpłynie na ograniczenie nasłonecznienia w lokalach tego budynku. W oparciu o określony przez projektanta obszar oddziaływania inwestycji, organ wyznacza krąg stron postępowania. W ocenie organu odwoławczego w obszarze oddziaływania inwestycji powinna znaleźć się działka sąsiednia, a jej właściciele powinni być stroną postępowania. Aby nie pozbawiać tego podmiotu prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach (art. 15 K.p.a.) organ odwoławczy stwierdził konieczność przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który wyjaśni niejasności w zakresie oddziaływania zaprojektowanej inwestycji. Kolejno organ wskazał, że nie podziela stanowiska organu I instancji w zakresie niezgodności zaprojektowanego tarasu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie wojewody balkony nie stanowią zabudowy niedozwolonej w części [...]. Słupy wspierające balkon zlokalizowane są w terenie przeznaczonym pod zabudowę, a balkon z uwagi na wysokość na jakiej się znajduje, nie będzie ograniczał naturalnej wegetacji roślin lub retencji wód opadowych. Dalej organ wskazał, że schody zewnętrzne przed wejściem do budynku należy traktować jako odrębny konstrukcyjnie element, który nie jest budynkiem, zatem przepisy miejscowego plano o nieprzekraczalnej linii zabudowy dla budynków nie mają zastosowania do schodów. Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób w zakresie spornego usytuowania schodów, co wskazano do wyjaśnienia w wyrokach sądów. Końcowo organ zaznaczył, że w toku ponownego postępowania organ I instancji zweryfikuje krąg stron postępowania i umożliwi zapoznanie się z przedmiotem sprawy i wypowiedzenie się wszystkim stronom oraz odniesie się do ich uwag. Organ zbada również niejasności w kwestii usytuowania schodów, co zostało wskazane przez sądy.

Od decyzji kasacyjnej organu II instancji skarżąca wywiodła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: K.p.a.). Skarżąca podkreśliła, że sprawa trwa już pięć lat, a wojewoda podniósł nowy w sprawie wątek błędnego określenia stron postępowania. W ocenie skarżącej wytknięte przez wojewodę nieprawidłowości nie dają jeszcze podstaw do twierdzeń, że na skutek ich usunięcia zmieni się zakres, charakter czy rodzaj planowanej inwestycji, a tylko wtedy zasadne byłoby wydanie decyzji kasacyjnej. Zdaniem skarżącej zebrany w sprawie materiał dawał podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy winien umożliwić inwestorowi wyjaśnienie wątpliwości lub korektę stwierdzonych wad projektu budowlanego poprzez wezwanie do ich wyjaśnienia lub poprawienia. Tymczasem organ odwoławczy nie poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego. Skarżąca zarzuciła, że organ wskazuje na problem usytuowania schodów i rzekomego niewyjaśnienia tej kwestii przez organ I instancji, po czym sam rozstrzyga ten wątek na korzyść skarżącej. Zdaniem skarżącej ten wątek nie mógł stać się przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji.

W odniesieniu do obszaru oddziaływania inwestycji skarżąca wskazała, że na żadnym z etapów postępowania, czy to przed organami czy przed sądami, nie zakwestionowano obszaru oddziaływania inwestycji i związanego z tym kręgu stron postępowania. Kwestionowanie go na tym etapie, po pięciu latach postępowania, świadczyć może jedynie o złej woli i działaniu wbrew zasadnie zaufania do władzy publicznej. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja zapadła po półtorarocznym prowadzeniu sprawy i może być traktowana tylko jako niekorzystna dla strony.

W piśmie z 20 marca 2023 r. organ wskazał, że wnosi o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Jak stanowi art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W świetle powyższego, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy.

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uzasadnionego zarzucenia organowi II instancji naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że głównym motywem rozstrzygnięcia kasacyjnego był brak prawidłowego ustalenia kręgu stron przez organ I instancji wobec pominięcia właścicieli działki sąsiedniej. Organ odwoławczy trafnie wskazał na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dalej organ II instancji skoncentrował się na określeniu obszaru oddziaływania obiektu w niniejszej sprawie. Warto zauważyć, że w projekcie budowlanym (k. 7) sam inwestor przyznał, że projektowana inwestycja będzie powodować okresowe zacienianie konkretnie wskazanej działki sąsiedniej (nr [...]). W ocenie inwestora nie spowoduje to ograniczeń na działce sąsiedniej, lecz okolicznością bezsporną pozostaje fakt, że projektowana inwestycja ogólnie może oddziaływać na działkę sąsiednią. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, właściciel nieruchomości sąsiadującej z budynkiem, który przez swe gabaryty może oddziaływać na nią przez ich zacienianie, ma prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy i ewentualnie wnosić swoje uwagi czy zastrzeżenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 10 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Op 201/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 listopada 2012 r. sygn. II SA/Bk 497/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2016 r., sygn. II OSK 1811/14). Organ II instancji – w zgodzie z art. 138 § 2 K.p.a. – wyjaśnił, że przez naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania naruszona została przewidziana w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Tym samym, z charakteru tego naruszenia wynika, że nie było możliwe uzupełnienie braków postępowania przed organem I instancji za pomocą instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 § 1 K.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do pozbawienia praw strony (właścicieli działki sąsiedniej) do dwuinstancyjności postępowania. Zasadnie zatem organ II instancji przyjął, że w postępowaniu odwoławczym wskazana wada nie może być konwalidowana (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 września 2014 r. sygn. II SA/Gd 462/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 321/19). Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy – zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. – zawarł wskazania dla organu I instancji, aby ten zweryfikował krąg stron postępowania i zapewnił wszystkim stronom możliwość czynnego udziału. Przyjmując za prawidłowe stanowisko, że wystąpienie powyżej opisanego uchybienia musiało prowadzić do wydania decyzji kasacyjnej, nie można było podzielić argumentacji skarżącej, iż w zakresie pozostałych podniesionych w sprzeciwie wątków stan sprawy nie uzasadniał wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do twierdzeń skarżącej, że na obecnym etapie postępowania przedmiotem rozstrzygnięcia organów miała stać się wyłącznie kwestia związana z usytuowaniem tarasu i schodów, należy zauważyć, że w zapadłych w sprawie wyrokach sądy nie przesądziły kwestii kręgu stron postępowania. Obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie ciąży zaś na organach administracji na każdym stadium postępowania. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie zakwestionował w sposób arbitralny przyjętych dotąd rozważań, bowiem we wszystkich wydanych dotąd decyzjach organów w ogóle brak było analizy kręgu stron postępowania. Sąd dostrzega, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało zainicjowane w 2018 r., ale trzeba mieć na względzie, że brak udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowanym naruszeniem prawa i jako przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., może doprowadzić do późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego nawet decyzji ostatecznej, w tym także korzystnej dla skarżącej. Ewentualną przewlekłość lub bezczynność organów skarżąca może natomiast zwalczać na gruncie przewidzianych w tym zakresie trybów.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd oddalił sprzeciw, jako niezasadny, o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.