Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1711/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2, art. 9, art. 136 ust. 3, art. 145 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 11d ust. 5, ust. 9 i ust. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 2a
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 24 ust. 1, art. 35 ust. 1, ust. 2, art. 36 ust. 1, 3, 4, art. 65 ust. 1, art. 67
journal: Dz.U. 2019 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 września 2021 r. nr N-I.7581.2.38.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] w kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata M. M. wynagrodzenie w kwocie 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów kuratora nieznanej z miejsca pobytu B. M.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] (dalej: "Strona skarżąca") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 września 2021 r. nr N-I.7581.2.38.2021 wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W podstawie prawnej organ wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – zwana dalej "u.g.n.").

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 19 marca 2008 r. Z.T. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o zwrot działki nr [...] obr. [...], oznaczonej obecnie jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...] – [...].

Postanowieniem z dnia 1 lipca 2008 r. nr G.III-7724-146/08 Wojewoda Podkarpacki wyłączył Prezydenta Miasta [...] i wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy.

Decyzją z dnia 23 listopada 2009 r. nr GN.7221/5/2009 Starosta [...] orzekł o zwrocie objętej wnioskiem nieruchomości. Decyzja ta, w administracyjnym toku instancji, została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania na mocy decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 18 marca 2009 r. nr N.I-7724-40/10.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] stwierdzając, że objęta wnioskiem nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia – decyzją z dnia 22 listopada 2010 r. nr GN- 7221/5/2008, orzekł w punkcie 1 o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w obr. [...] - [...] oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,2444 ha, wpisanej w KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...] na rzecz Z.T. w ½ części i J.W. w ½ części, w punkcie 2 ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 260 652 zł i zobowiązał wnioskodawczynie do jej zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, zaś w punkcie 3 rozłożył spłatę ww. należności na okres 10 lat i 5 miesięcy.

Wskutek złożonych odwołań Wojewoda Podkarpacki decyzją z 31 stycznia 2011 r. nr N.I-7724-211/10 uchylił decyzję Starosty w części dotyczącej pkt 2 i w tym zakresie orzekł o ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 260 652 zł.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 865/12 uchylił ją wraz z poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], z uwagi na pominięcie wszystkich stron postępowania, co było wynikiem niewłaściwego działania wnioskodawczyni.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] decyzją z 23 marca 2015 r. nr GN.7221/5/2008 orzekł m.in. o zwrocie na rzecz osób uprawnionych nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,2444 ha, położonej w obr. [...] - [...], obj. Kw nr [...], o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 284 465 zł oraz o częściowym rozłożeniu ww. należności na raty.

Wojewoda Podkarpacki, po rozpoznaniu odwołań, decyzją z 31 lipca 2015 r. nr N-I.7581.2.30.2015 uchylił ww. decyzję organu I instancji. Podał, że zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. w razie zmniejszenia się lub zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Istotne jest ustalenie, czy mimo braku realizacji na nieruchomości celu wywłaszczenia poczynione na niej nakłady związane są z realizacją tego celu. Za taki nakład może zostać uznana istniejąca na nieruchomości droga asfaltowa (jeśli pozostaje w związku z realizacją celu wywłaszczenia i wykonana już po wywłaszczeniu nieruchomości). Zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości drogi asfaltowej nie może przesądzać o niezasadności roszczenia zwrotowego, to jednak nakłady poczynione na jej budowę, jeśli są związane z realizacją celu wywłaszczenia, powinny być uwzględnione w wysokości zwracanego odszkodowania.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. II SA/Rz 1324/15 WSA w Rzeszowie oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody Podkarpackiego. Sąd wskazał, że organowi I instancji uszło uwadze to czy istnienie drogi asfaltowej na działce nr [...] związane jest z realizacją celu wywłaszczenia, w szczególności kiedy została wybudowana i czy nakłady poniesione na jej budowę związane były z realizacją tego celu. Jeśli tak to stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n. winny zostać uwzględnione w wysokości ustalonego odszkodowania.

Starosta [...] dnia 10 maja 2021 r. wydał decyzję nr GN.7221/5/2008, w której orzekł:

w pkt 1) o zwrocie na rzecz J.T. w 30/224 cz., W.T. w 30/224 cz., S.T. w 30/224 cz., A.T. w 30/224 cz., D.C. w 30/224 cz., Z.T. w 30/224 cz., R.T. w 5/224 cz., B.T. w 5/224 cz., P.T. w 5/224 cz., R.T.1 w 5/224 cz., B.M. w 5/224 cz., E.T. w 5/224 cz., B.S. w 14/224 cz., nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,2081 ha, położonej w obr. [...] - [...], obj. Kw nr [...],

w pkt 2) o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...] - [...] stanowiącej własność Gminy Miasto [...] oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. 0,0363 ha, objętej decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia 14.07.2017 r. znak I-VI.7820.1.1.2017 zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi łączącej tereny inwestycyjne [....] z ul. [...] w wariancie II (P)" - etap I, obejmujący zadanie pn.: "Budowa drogi od ul. [...] do ul. [...] w [...]", polegające na budowie drogi wojewódzkiej od km 0+038,49 do km 1+417,40 (w tym łącznika od km 1+179,74 do km 1+417,40) wraz z przebudową drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) od km 4+225,54 do km 4+548,19 (km lokalny od 0+015,77 do 0+338,42) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi";

w pkt 3) o zobowiązaniu wymienionych w pkt 1 osób do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 415 391 zł oraz o częściowym rozłożeniu ww. należności na raty;

w pkt 4) o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasto [...] wraz z odsetkami poprzez ustanowienie na nieruchomości opisanej w pkt 1 hipoteki na rzecz Gminy;

w pkt 5) orzeczono, że w przypadku niezapłacenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w wyznaczonym terminie, stosownie do art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. zostanie stwierdzone wygaśnięcie decyzji, zaś w przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego wynikające z zapisu art. 141 ust. 4 u.g.n.

w pkt 5) wskazano, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu zwrotu (art. 139 u.g.n.);

w pkt 6) wskazano, że ostateczna decyzja o zwrocie stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej.

Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miasto [...] zaskarżając ja w części dotyczącej pkt 1, 3, 4, 5 i 6. Zdaniem strony wydana decyzja jest bezzasadna a organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania całości materiału dowodowego. Gmina wskazała, że nieruchomość nie podlega zwrotowi, gdyż nie była nabyta pod cel uzasadniający wywłaszczenie. Organ nie ustalił na co według planu zagospodarowania przestrzennego lub jakiejkolwiek decyzji lokalizacyjnej był przeznaczony nabywany teren.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 30 września 2021 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie wskazał, że w całości podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji i jako zasadną ocenił argumentację prawna wyrażoną w uzasadnieniu decyzji.

Podkreślił, że Gmina kwestionuje rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,2081 ha, położonej w obr. [...] - [...], obj. Kw nr [...]. Starosta uznał, że na ww. działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia dlatego orzeczono o ich zwrocie.

Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia [...] maja 1988 r., M.T. zbył na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] położoną w obr. [...] - [...]. Z treści tego aktu notarialnego wynika, że ww. działka niezbędna była pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Również z pisma Urzędu Miejskiego w [...] - Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 14 kwietnia 1988 r. wynika, że zgodnie z decyzją z dnia 30 kwietnia 1987 r. znak UAN.III.8332/46- 8/87 działka nr [...] przeznaczona jest pod osiedle mieszkaniowe [...]. W piśmie tym wskazano także, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości urząd oczekiwał w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma oświadczenia w przedmiocie dobrowolnego zbycia nieruchomości. Jak wskazano, brak odpowiedzi w oznaczonym terminie uzasadniać będzie wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Wojewoda zaznaczył, że działka nr [...] odpowiada obecnie istniejącym działkom nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,2444 ha, położonym w obr. [...] - [...]. Wnioskodawcy udokumentowali, że są osobami uprawnionymi do występowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Organ odwoławczy podzielił zawarte w decyzji Starosty wnioski, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wywłaszczona nieruchomość, co wynika z przeprowadzonych oględzin, pozostaje niezagospodarowana, jest porośnięta wysoką suchą trawą i drzewami samosiejkami (działki nr [...], [...], [...], [...]). Urządzona na niej została droga asfaltowa (działka nr [...]), która pozostaje nieużytkowana. Aktualny stan zagospodarowania ww. działek nie pozostawia wątpliwości, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Takie stanowisko zawarł Wojewoda w decyzji z 31 lipca 2015 r. oraz WSA w Rzeszowie w wyroku z 8 marca 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 1324/15.

W postępowaniu organ I instancji został poinformowany przez Miejski Zarząd Dróg w [....], że działka nr [...] w obr. [...] nie jest częścią żadnej drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.). Przedmiotowa droga stanowi część niedokończonej inwestycji pn. "Uzbrojenie terenu osiedla [...] - ulica [...]" której inwestorem była Gmina [...]. Jak wynika z ww. pisma od uzyskania w 1996 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, poprzez uzyskanie w 1998 r. decyzji o pozwoleniu na budowę, a także poprzez zawarcie umowy z wykonawcą na realizację przedmiotowej inwestycji, aż do dnia dzisiejszego budowa ulicy [...] nie została ukończona a tym samym nie została przekazana do zarządu dróg.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w toku prowadzonego postępowania Starosta [...] ustalił, że na podstawie decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 lipca 2017 r. nr I-IV.7820.1.1.2017 działka nr [...] poł. w obr. [...] uległa podziałowi na działki nr [...], [...], [...] oraz na działce nr [...] zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa drogi łączącej tereny inwestycyjne [...] z ul. [...] w wariancie II (P)" - etap I, w związku z czym działka nr [...] nie podlega zwrotowi.

Nadto Starosta zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Wojewody z dnia 31 lipca 2015 r., dokonał ustaleń w zakresie kwestii budowy na wywłaszczonej nieruchomości drogi asfaltowej wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu oraz jej związku z realizacją celu wywłaszczenia i uwzględnił wartość nakładów w wysokości zwracanego odszkodowania. Rozpatrzył również wnioski o rozłożenie na raty kwoty zwracanego odszkodowania, uwzględnił nowe postanowienie spadkowe, akt poświadczenia dziedziczenia oraz przeznaczenie części wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną.

Skargę do WSA w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję złożyła Gmina Miasto [...] domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania całości materiału dowodowego; art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości; art. 141 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia o słuszności rozłożenia wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania na raty; art. 65 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (dalej ukwh) poprzez ustanowienie hipoteki na części nieruchomości.

W uzasadnieniu Strona skarżąca wskazała na brak w aktach sprawy decyzji lokalizacyjnej z dnia 30.04.1987 r. znak: UAN.III.8332/46-8/87. Nadto organ nie uzasadnił rozstrzygnięcia o rozłożeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania na raty. Zdaniem Gminy słusznie zabezpieczono wierzytelność, jednak uczyniono to w taki sposób, że realizacja tego zabezpieczenia tj. wpis hipoteki do księgi wieczystej budzi wątpliwości. Jak wynika z KW nr [...] oprócz działek zwracanych objętymi nią są także inne działki ewidencyjne. Nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, bez względu na to ile działek ewidencyjnych się na tę nieruchomość składa. Jednocześnie zgodnie z zasadą niepodzielności hipoteki wynikającą z art. 65 ust. 1 ukwh, hipoteka może obciążać tylko całą nieruchomość a nie np. poszczególne działki stanowiące jej część. Aby pozostać w zgodzie z powyższymi zasadami rządzącymi hipoteką konieczne jest więc wprowadzenie w decyzji o zwrocie takiego mechanizmu, który uchroni wierzyciela od utraty nawet ustanowionego w decyzji zabezpieczenia. Strona powołała się na wyrok NSA z dnia 13.06.2018 r. sygn. akt I OSK 1779/16, w której to sprawie organ I instancji udzielił dodatkowego zabezpieczenia Gminie w celu umożliwienia wpisu hipoteki przymusowej poprzez zezwolenie na założenie nowej księgi wieczystej dla nieruchomości zwracanej tylko z jednoczesnym wpisem hipoteki przymusowej. W niniejszej sprawie decyzja o zwrocie nieruchomości takiego rozstrzygnięcia nie zawiera przez co, w ocenie Gminy, czyni ochronę wierzytelności iluzoryczną (zwłaszcza, że wierzytelność jest wysoka). Gmina zarzuciła także, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 5 - "w przypadku niezapłacenia..." - jest niezrozumiałe. Niezapłacenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania jest jednocześnie zwłoką albo opóźnienie w zapłacie więc nie wiadomo jakie według organu powinny być tego konsekwencje.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że zgodnie z art. 141 u.g.n. zwaloryzowane odszkodowanie może być rozłożone na raty. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie może uwzględnić wniosek o rozłożenie należności na raty, ale nie musi tego robić. Decyzja w tym zakresie pozostawiona została uznaniu organu. Zdaniem Wojewody brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu o naruszenie art. 65 ust. 1 ukwh poprzez ustanowienie hipoteki na części nieruchomości. Użyty w art. 141 ust. 2 u.g.n. zwrot, jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości" należy odnosić do woli wierzyciela ujawnionej już po postępowaniu i poza postępowaniem zwrotowym. Po wydaniu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego podejmuje decyzję o zabezpieczeniu tak powstałej wierzytelności. Jeżeli zdecyduje się na zabezpieczenie jej w formie hipoteki przymusowej, która jest jednym z wielu sposobów zabezpieczenia wierzytelności, wówczas decyzja zwrotowa - stosownie do art. 110 pkt 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 140 ust. 2 u.g.n. będzie podstawą jej ustanowienia.

W piśmie procesowym z 15 grudnia 2021 r. Gmina, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., zawnioskowała o dopuszczenie dowodu z zawiadomienia z dnia 20.10.2021 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa publicznej drogi gminnej ul. [...] w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą" wraz z dowodem doręczenia tego zawiadomienia dla Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] oraz Miejskiego Zarządu Dróg w [...] na okoliczność, że działka nr [...] obr. [...] nie może być przedmiotem zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela ze względu na treść art. 11d ust. 9 i 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 9 u.g.n.

Wnioskiem z dnia 19 maja 2022 r. Gmina Miasto [...] zwróciła się o ustanowienie kuratora w trybie art. 78-79 P.p.s.a.

Wobec braku informacji o adresie zamieszkania nieznanej z miejsca pobytu B.M., WSA w Rzeszowie postanowieniem z dnia 21 listopada 2022 r., sygn. II SA/Rz 1711/21 ustanowił dla nieznanej z miejsca pobytu B.M. kuratora w osobie adwokata wyznaczonego przez Okręgowa Radę Adwokacką w [...] (ORA).

ORA w piśmie z 20 grudnia 2022 r. wskazała, że adw. M.M. został wyznaczony kuratorem dla nieznanej z miejsca pobytu B.M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Przede wszystkim rację ma skarżąca podnosząc w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2021 r. (k. 29), że objęta skarżoną decyzją działka nr [...] obr. [...] nie może być przedmiotem zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela ze względu na treść art. 11d ust. 9 i 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.).

Należy w tym miejscu przypomnieć, że z art. 9 u.g.n. wynika, że z urzędu wstrzymuje się wykonanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

W sprawach zatem, których przepis ten dotyczy, w tym w odniesieniu do decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (art. 149 ust. 1 u.g.n.) decyzja administracyjna organu drugiej instancji, mimo że jest ostateczna, mogłaby być wykonana najwcześniej po upływie 44 dni od dnia doręczenia jej stronie. Z kolei, w myśl zdania drugiego powołanego przepisu, złożenie skargi do sądu administracyjnego w terminie 30. dni od dnia doręczenia decyzji stronie powoduje kolejny skutek w postaci wstrzymania z urzędu wykonania decyzji przez organ, który ją wydał. Wstrzymanie wykonania decyzji następuje w tym przypadku w drodze postanowienia. Jest to zatem niejako automatyczny skutek złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Niewątpliwie wyjaśnienia wymaga rozumienie pojęcia "wykonanie decyzji". W literaturze można spotkać stanowisko, że w odniesieniu do decyzji o zwrocie nieruchomości, obejmującej również rozstrzygnięcie o obowiązku zwrotu odszkodowania, wykonanie dotyczy tylko obowiązku świadczenia odszkodowawczego, ponieważ w pozostałym zakresie, tj. zwrotu nieruchomości, decyzja taka nie wymaga wykonania. Istotnie przyjmuje się, że decyzja o zwrocie nieruchomości wywołuje skutek prawnorzeczowy, jednak wynikające z ustawy odroczenie w czasie wykonania takiej decyzji ma treść normatywną, którą należy odczytać jako odroczenie w czasie wywołania skutków prawnych, jakie wynikają z jej rozstrzygnięcia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r., II GZ 480/11, niepubl. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591 /04, ONSAWSA 2004, Nr 2, poz. 32). Jeżeli więc decyzja o zwrocie nieruchomości, zgodnie z art. 9 zdanie drugie u.g.n., nie podlega wykonaniu przez czas określony w tym przepisie, to rozumieć przez to należy, że przez czas wskazany w ustawie jest pozbawiona skuteczności prawnej; jej skutki prawne uległy zawieszeniu. Po wniesieniu natomiast skargi do sądu administracyjnego wstrzymanie wykonania takiej decyzji, a zatem zawieszenie skutku prawnego, następuje już na mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji (w niniejszej sprawie z dnia 29 marca 2022r. nr N-I.7581.2.3.2022). Ta szczególna regulacja ma służyć ochronie własności i umożliwiać dokonanie przez sąd administracyjny oceny legalności decyzji administracyjnych, zanim ukształtują one na trwałe stan prawny nieruchomości lub staną się źródłem świadczeń finansowych. Artykuł 9 u.g.n. stanowi zatem gwarancję nienaruszalności prawa własności do czasu dokonania przez sąd oceny legalności decyzji (tak SN w postanowieniu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II CSK 298/12).

W realiach niniejszej sprawy decyzja Wojewody z dnia 30 września 2021 r. "nie była skuteczna", nie wywołała – z datą jej wydania – skutku prawnego w postaci przejścia własności Gminy Miasta [...] w szczególności co do dz. nr [...] na poprzednich jej właścicieli i ich następców prawnych.

Została ona zaskarżona do WSA w Rzeszowie przez Gminę Miasto [...], co spowodowało konieczność wydania przez Wojewodę postanowienia z dnia 9 listopada 2021 r. o wstrzymaniu z urzędu wykonania jego ostatecznej decyzji z dnia 30 września 2021 r. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, do czasu zakończenia przedmiotowej sprawy przez WSA w Rzeszowie.

W dniu 22 października 2021 r. Gmina Miasto [...] i Miejski Zarząd Dróg w [....] otrzymali zawiadomienie Prezydenta Miasta [...] – Zarządcy Dróg na terenie Miasta [...] z dnia 20 października 2021 r., nr AR.6740.51.38.2021.MW51 o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa publicznej drogi gminnej ul. [...] w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą" w ramach zadania inwestycyjnego pn." "Budowa drogi [....] na osiedlu [...] od drogi [....] (ul. [...]) do drogi [....]". Działki, które inwestor zamierza zająć pod pas drogowy objęty liniami rozgraniczającymi teren inwestycji: województwo [...], powiat [....], jednostka ewidencyjna [...], obr. [...] – [...]: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Zawiadomienie to obejmowało więc dz. [...] i zostało doręczone jej właścicielowi Gminie Miasto [...] w dniu 22 października 2021 r. na podstawie art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W tej dacie działka nr [...] nie wyszła bowiem z majątku Gminy Miasta [...], stanowiła jej własność. W efekcie, co do działki nr [...] z dniem 22 października 2021 r. wypełniła się hipoteza art. 11d ust. 9 specustawy drogowej. Zgodnie z jego treścią z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Z przepisu art. 2 u.g.n. wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i tam niewymienionych np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu.

Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08). Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy przywołać stanowisko Sądu Najwyższego zbieżne z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie takich nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego na osobę prywatną wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot. Innymi słowy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot ( postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. IV CSK 40/10 pub. OSNC 2011/2/17, uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, pub. OSNC 2007/6/85).

Nawet w przypadku zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującego działkę będącą przedmiotem postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwrot ten nie jest możliwy. Trzeba zwrócić uwagę, że przepis art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter bezwzględny i nie przewiduje żadnych wyjątków. W przypadku kolizji tej regulacji z zakazem przeznaczania nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 u.g.n.) pierwszeństwo zastosowania musi mieć przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na co jednoznacznie wskazuje art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1627/13 wskazał, że inny jest moment wyłączenia dróg publicznych z obrotu w trybie lex generalis i lex specialis. Na podstawie przepisów u.g.n. granicą orzekania o zwrocie nieruchomości jest data wybudowania drogi, co wynika z bezpośredniej korelacji z przepisem art. 2a u.d.p. W trybie szczególnym jest to z kolei moment zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Nieruchomość wywłaszczona na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie może być przedmiotem obrotu, a za obrót należy uznać także czynność zwrotu nieruchomości, dokonanie takiej czynności obarczone jest więc wadą nieważności.

Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane przez NSA, który oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie II SA/Kr 1627/13, wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 1888/14 stwierdził, że zakaz obrotu nieruchomościami, o których mowa w art. 11d ust. 9 i 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem.

Zakaz obrotu, o którym mowa w art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem.

Identyczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 29 września 2021 r., I OSK 4444/18 stwierdzając, że "na podstawie art. 11d ust. 9 i 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyłączona została możliwość obrotu nieruchomościami w sytuacji planowania inwestycji drogowej na terenie będącym własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego".

W kontrolowanej sprawie Sad nie ma informacji czy decyzja o ZRID w postępowaniu wszczętym przez Prezydenta Miasta [...] zawiadomieniem z dnia 20 października 2021 r. została wydana i czy jest ostateczna.

Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla konieczności uchylenia zaskarżonej do Sądu decyzji. Objęta nią dz. [...] jest aktualnie res extra commercium.

Skarżąca zarzuca ponadto naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości. Wyjaśniła, że zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] o zwrocie sześciu działek objętych księga wieczystą nr [...]. Organ wskazał, iż działka nr [...] przeznaczona była pod osiedle mieszkaniowe [...]. W aktach brak jednakże decyzji lokalizacyjnej z dnia 30 kwietnia 1987 r., znak: UAN.III.8332/46-8/87, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1324/15 oddalił zaś skargę Z.T. na decyzję kasatoryjną organu II instancji uznając, iż "dopiero zebranie całego materiału dowodowego, zgodnie z regułami postępowania dowodowego określonymi przepisami k.p.a. pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy (co jest warunkiem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego)".

Sąd nie podziela tego stanowiska.

Na podstawie aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia 20 maja 1988 r., M.T. zbył na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] położoną w ówczesnym obr. [...] - [...]. Z treści tego aktu notarialnego wynika, iż ww. działka niezbędna była Skarbowi Państwa w związku z budową osiedla mieszkaniowego [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Miejskiego w [...] - Wydziału Geodezji i Gospodarki Grantami z dnia 14 kwietnia 1988 r. wskazujące, iż zgodnie z decyzją z dnia 30 kwietnia 1987 r. znak UAN.III.8332/46- 8/87 działka nr [...] przeznaczona jest pod osiedle mieszkaniowe [...]. Jak wskazano w ww. piśmie, działając zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości urząd oczekiwał w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma oświadczenia w przedmiocie dobrowolnego zbycia nieruchomości. Jak wskazano, brak odpowiedzi w oznaczonym terminie uzasadniać będzie wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Działka nr [...] odpowiada obecnie istniejącym działkom nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,2444 ha, położonym w obr. [...].

Należy tutaj wskazać, iż wnioskodawcy udokumentowali, iż są osobami uprawnionymi do występowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1998 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M.T. spadek po nim nabyli: J.T., W.T., H.T., S.T., A.T., D.C., Z.T., J.W. po 1/8 cz. każde. Zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po H.T. spadek po nim nabyli: J.T.1 w 6/24 cz. oraz P.T., R.T., R.T.1, B.T.1 oraz B.T. po 3/24 cz. każde. Zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J.W. spadek po niej nabyli: A.W. w 42/84 cz. oraz Z.T., D.C., W.T., J.T., A.T., S.T. po 6/84 cz. każde oraz P.T., R.T., R.T.1, B.T.1, E.T. i B.T. po 1/84 cz. każde. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., o sygn. akt [...] stwierdzono, że spadek po J.T.1 c. W. i K. na podstawie ustawy nabyli: B.T., P.T., R.T., R.T.1, B.M., E.T. po 1/6 cz. każde. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] marca 2021 r. Rep. [...] spadek po A.W. w całości nabyła B.S.

Kwestią istotną dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości zachodzą przesłanki określone w treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem wywłaszczenia jak już wskazano powyżej była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Organ odwoławczy podzielił wnioski organu I instancji sprowadzające się do stwierdzenia, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wywłaszczona nieruchomość, jak ukazały przeprowadzone oględziny, pozostaje niezagospodarowana, jest porośnięta wysoką suchą trawą i drzewami samosiejkami (działki nr nr: [...], [...], [...], [...]), poza urządzeniem na niej drogi asfaltowej (działka nr [...]), która jednak pozostaje nieużytkowana. Dlatego też należy stwierdzić, iż aktualny stan zagospodarowania ww. działki nie pozostawia wątpliwości, iż cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym nr Rep. [...] z dnia [...] maja 1988 r. tj. budowa osiedla mieszkaniowego [...] nie został zrealizowany. Takie było stanowisko Wojewody Podkarpackiego zawarte w decyzji z dnia 31 lipca 2015 r. nr N-I.7581.2.30.2015. Rozpatrując skargę od ww. decyzji Wojewody Podkarpackiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. o sygn. akt. II SA/Rz 1324/15 stwierdził iż "w świetle zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego nie jest kwestyjne, że cel wywłaszczenia na nieruchomości aktualnie oznaczonej jako działki ewid. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...], tj. budowa osiedla mieszkaniowego nie został zrealizowany." Taki stan rzeczy wskazuje na konieczność dokonania zwrotu objętej postępowaniem nieruchomości.

Jak wskazał Wojewoda Podkarpacki w decyzji z dnia 31 lipca 2015 r. nr N-I.7581.2.30.2015 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. o sygn. akt. II SA/Rz 1324/15, pomimo tego, iż zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości drogi asfaltowej nie może przesądzać o niezasadności roszczenia zwrotowego, to jednak nakłady poczynione na jej budowę, jeśli są związane z realizacją celu wywłaszczenia, powinny być uwzględnione, stosownie do ww przepisu, w wysokości zwracanego odszkodowania.

Przytoczone wyżej stanowisko Wojewody jest jak najbardziej zasadne.

Zdaniem Sądu wiążąca jest w sprawie ocena prawna WSA w Rzeszowie wynikająca z uzasadnienia wyroku z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Rz 1324/15 co do tego, że umowa, akt notarialny z dnia [...] maja 1988 r., Rep. [...], została zawarta w ramach wywłaszczenia, którego celem była budowa osiedla mieszkaniowego [...], który to cel nie został zrealizowany.

Uważna lektura tegoż uzasadnienia, jak i wytyczne dla dalszego prowadzenia postępowania przez Starostę wskazują, że Sąd te okoliczności przesądził. Z samego faktu zaakceptowania przez Sąd kasacyjnego rozstrzygnięcia organu nie można, jak chce skarżąca, wnosić, że wszelkie oceny prawne tego Sądu nie są wiążące. Wręcz przeciwnie, Sąd może, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, uznać, że pewne okoliczności są już w sposób prawidłowy ustalone i je ocenić, a jednocześnie zakwestionować część ustaleń i ocen prawnych organu, nakazując mu w tym zakresie przeprowadzenie dodatkowego postępowania.

Tak stało się w niniejszej sprawie.

Jak słusznie wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21 związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporzadkowania się mi w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę.

W sprawie tej nie zaistniały żadne wymienione okoliczności, które spowodowałyby utratę mocy wiążącej stanowiska WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Rz 1324/1 (także w podobnych okolicznościach sprawy wyrok NSA z dnia 7 października 2016 r., I OSK 3073/15).

Co do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasta [...] z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania Sąd uznaje go za niezasadny.

Nie został bowiem naruszony w żadnym aspekcie mogącym mieć wpływ na wynik sądowej kontroli powołany w skardze art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204; zwana dalej u.k.w.h.). Przepis ten stanowi : W celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności wynikającej z określonego stosunku prawnego można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości (hipoteka). Zastosowana przez Organ I instancji formuła zabezpieczenia wierzytelności nie narusza zasady niepodzielności hipoteki, bowiem nie oznacza, że wpis hipoteki zostanie dokonany w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...].

Przede wszystkim, rozstrzygnięcie Organu o formie zabezpieczenia wierzytelności Gminy będzie mogło stanowić podstawę do dokonania wpisu hipoteki do księgi wieczystej założonej dla nieruchomości zwracanej, pod warunkiem że decyzja o zwrocie stanie się prawomocna i podlegająca tym samym wykonaniu (zob. art. 9 u.g.n.). Wykonalność decyzji zwrotowej determinowana treścią art. 9 u.g.n. spowoduje powstanie skutku prawno – rzeczowego w postaci nabycia prawa własności do działki zwracanej stanowiącej aktualnie część nieruchomości należącej do Gminy [...]. Wywołanie tego skutku w obszarze stosunków cywilnoprawnych otworzy zaś nowym właścicielom drogę do złożenia wniosku o ujawnienie nabytego prawa w księgach wieczystych.

Kluczowe dla zrozumienia integralności hipotecznej formy zabezpieczenia wierzytelności z obowiązującymi regulacjami jest dostrzeżenie, że jeżeli decyzja o zwrocie stanie się prawomocna, to nabywcy nieruchomości będą prawnie zobligowani aby niezwłocznie podjąć działania prowadzące do założenia księgi wieczystej, gdyż tylko w taki sposób doprowadzą do ujawnienia swego prawa własności (art. 24 ust. 1 u.k.w.h.), a to z kolei umożliwi Gminie realizację przysługującego jej zabezpieczenia hipotecznego.

Przepisy zobowiązujące nowych właścicieli do ujawnienia nabytego prawa w systemie wieczysto – księgowym zawarte są w u.k.w.h. W myśl art. 35 ust. 1 u.k.w.h. osoba, która nabyła na podstawie decyzji zwrotowej prawo własności nieruchomości zobligowana jest do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. Natomiast osoba trzecia, która doznała szkody na skutek nieujawnienia prawa własności w księdze wieczystej będzie mieć z tego tytuł roszczenie odszkodowawcze, bowiem nowy właściciel nieruchomości ponosi odpowiedzialność za szkodę powstałą na skutek niewykonania tego obowiązku, bądź na skutek opieszałości w jego wykonaniu, co wynika z art. 35 ust. 2 u.k.w.h. Z kolei według art. 36 ust. 4 u.k.w.h. sąd może wymierzyć opieszałemu właścicielowi grzywnę w wysokości od 500 do 10 000 zł w celu spowodowania ujawnienia prawa własności. Informację o zmianie stanu prawnego części nieruchomości należącej do Gminy w wyniku wydania decyzji o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej, Sąd powinien zaś uzyskać od Organu, który wydał decyzję zwrotową, bowiem w myśl art. 36 ust. 1 u.k.w.h. organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego zawiadamiają sąd właściwy do prowadzenia księgi wieczystej o każdej zmianie właściciela nieruchomości, dla której założona jest księga wieczysta.

W razie otrzymania takiego zawiadomienia sąd z urzędu dokonuje wpisu ostrzeżenia, że stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej stał się niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Zawiadomienie o wpisie ostrzeżenia zawiera pouczenie o obowiązku złożenia wniosku o ujawnienie prawa własności w terminie miesiąca od daty doręczenia zawiadomienia (zob. art. 36 ust. 3 u.k.w.h.). Ujawnienie nabycia prawa do nieruchomości, w tym wydzielonej na podstawie decyzji zwrotowej działki, będzie z kolei następować poprzez złożenie wniosku skutkującego w myśl art. 6268 § 10 K.p.c. w zw. z art. 24 ust. 1 u.k.w.h. założeniem księgi wieczystej dla nowopowstałej nieruchomości.

W odniesieniu do realizacji zabezpieczenia wierzytelności związanej ze zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania, podmiotem uprawnionym do wykonania orzeczonego w decyzji zabezpieczenia poprzez wpis hipoteki jest Skarżąca strona. Dokonanie wpisu hipoteki w księdze wieczystej, w odróżnieniu od prawnorzeczowego skutku decyzji zwrotowej, należy rozpatrywać na płaszczyźnie wykonywania ostatecznej i prawomocnej decyzji. Decyzja zwrotowa w celu zabezpieczenia wierzytelności będzie stanowić podstawę działań podmiotu uprawnionego treścią decyzji zwrotowej, wyznaczonych przepisami k.p.c. oraz u.k.w.h. W myśl art. 67 u.k.w.h. do powstania hipoteki niezbędny jest bowiem wpis w księdze wieczystej. Regulacja ta współgra z treścią art. 141 ust. 2 u.g.n, która stanowi : Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

Reasumując, przepisy u.k.w.h. zobowiązujące nabywców do ujawnienia przysługującego im prawa własności do nieruchomości, gwarantują podmiotowi publicznoprawnemu możliwość realizacji przysługującej mu formy zabezpieczenia wierzytelności w postaci hipoteki. Nie istnieje niebezpieczeństwo naruszenia powołanego w skardze art. 65 ust. 1 u.k.w.h., poprzez utratę ustanowionego na rzecz Gminy zabezpieczenia wierzytelności. Hipoteka zgodnie z zasadą niepodzielności nie może zostać wpisana do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości należącej do Gminy, tylko na nieruchomości zwracanej, co wyraźnie wynika też z pkt 6 decyzji Starosty i art. 141 ust. 2 u.g.n. (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 93/22).

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 141 ust. 1 u.g.n. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji o rozłożeniu na raty, Sąd uznał go za zasadny.

Należność z tytułu zwrotu odszkodowania może zostać, zgodnie z art. 141 ust. 1 u.g.n., rozłożona na raty na wniosek osoby zainteresowanej. Wykluczone jest zatem rozłożenie jej na raty z urzędu. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organ orzekający obowiązany jest przede wydaniem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zawiadomić uprawnioną osobę o planowanych rozstrzygnięciach, jakie mają zostać zawarte w decyzji, w tym o wysokości odszkodowania jakie należy zwrócić lub o wysokości podlegającej zwrotowi dopłaty i obowiązku zwrócenia nieruchomości zamiennej. Powinien też powiadomić osobę uprawioną o możliwości rozłożenia zapłaty należności na raty, skoro ustawodawca przyznał taką możliwość. W wyniku takiego powiadomienia poprzedni właściciel lub użytkownik wieczysty albo ich spadkobierca może złożyć wniosek o rozłożenie zapłaty na raty. Orzeczenie o rozłożeniu spłaty należności na raty następuje w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, co może rodzić konieczność rozważenia kwestii zabezpieczenia.

Zabezpieczenie wierzytelności jest wyłącznie środkiem służącym zapewnieniu skutecznego wykonana rozstrzygnięcia w przyszłości. W takim kontekście nie sposób nie dostrzec systematyki u.g.n. Regulacja prawna odnosząca się do zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zawarta jest w art. 141 ust. 2 u.g.n. Natomiast ust. 1 i 3 tej jednostki redakcyjnej odnoszą się do kwestii rozłożenia na raty należności z tytułu zwracanego odszkodowania. Szczególnie istotna jest treść ust. 1 statuująca podstawę prawną odsunięcia w czasie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Skoro przepis ten - który można uznać za wyjątek od wyprowadzonej z art. 136 ust. 3 zdanie 3 u.g.n. zasady jednoczesności zwrotu nieruchomości i odszkodowania - pozwala na to, aby skutek rzeczowy w postaci zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyprzedzał w czasie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, to jednocześnie otwiera on przestrzeń dla rozstrzygnięcia pozwalającego zapewnić skuteczne wykonane decyzji w przyszłości, a więc dla zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi w takiej sytuacji dopełnienie poprzedzającej regulacji (tak NSA w wyroku z 7 października 2016 r. I OSK 3029/15).

Zdaniem Sądu, zabezpieczenie wierzytelności o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, jego rodzaj i zakres są elementem, który może przesądzić o rozłożeniu na raty bądź ustaleniu zwłaszcza dłuższego terminu płatności. Brak ustawowych kryteriów dla rozłożenia na raty czy ustalenia późniejszego terminu płatności tej wierzytelności oznacza, że organ musi ważyć interesy wnioskodawcy i podmiotu publicznego. Przy rozłożeniu na raty i odsunięciu terminu płatności pojawia się kwestia wcześniejszej utraty własności przez podmiot publiczny i często w zasadzie kredytowania wnioskodawcy (utrata odsetek). Ewentualne zabezpieczenie wierzytelności podmiotu publicznego, zaplanowane w toku postępowania i zawarte potem w treści decyzji czy odsunięciu terminu płatności, może wręcz je warunkować.

W kontrolowanej sprawie decyzję o rozłożeniu na raty organ podjął w rozpoznaniu wniosku uprawnionych stron, a wierzytelność Gminy została zabezpieczona hipoteką. Należy podkreślić, że kwoty podlegające zwrotowi na rzecz Gminy są w większości znaczne, ponad 50 000 zł. Zdaniem Sądu braki uzasadnienia decyzji organów obu instancji w przedmiocie rozłożenia na raty nie pozwalają na poznanie jakichkolwiek motywów podjętej przez organy decyzji, co skutkuje uznaniem naruszenia art. 141 ust. 1 u.g.n. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

W pkt 5 decyzji Starosty znajduje się zapis, że niezapłacenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w wyznaczonym terminie, stosownie do art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. zostanie stwierdzone wygaśniecie niniejszej decyzji, w przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy k.c., stosownie do art. 141 ust. 4 u.g.n.

Skarżąca zakwestionowała to rozstrzygniecie wskazując, że jest ono niezrozumiałe. Niezapłacenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania jest jednocześnie zwłoką albo opóźnieniem w zapłacie, więc, wg skarżącej, nie wiadomo jakie zdaniem organu powinny być tego konsekwencje.

Oceniając omawiane rozstrzygnięcie Sąd stwierdza, ze jest ono wadliwe.

Według art. 142 ust. 1 u.g.n. "O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji". Biorąc pod uwagę zakres i treść regulacji przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości, uznać należy, że nie wszystkie określone w art. 142 ust. 1 u.g.n. elementy muszą wystąpić łącznie w każdej sprawie. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia "autonomiczność" wynikająca z tego że "przesądzenie" w drodze decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości nie musi prowadzić do jednoczesnego określenia kwoty zwrotu odszkodowania, którego na przykład fizycznie nie wypłacono albo gdy z przepisów prawa nie wynikał obowiązek wypłaty odszkodowania. Podkreślić należy, że wprawdzie decyzja "zwrotowa" niewątpliwie wywołuje skutki w sferze prawa cywilnego, to jednak rozstrzygnięcie o zwrocie następuje w formie aktu władczego organu administracji publicznej. Nie można do instytucji prawa administracyjnego na zasadzie swoistej kalki stosować aparatury pojęciowej przyjętej w prawie cywilnym. Nie jest trafny zatem pogląd, że uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości jest ściśle związane z orzeczeniem o zwrocie należności. Nie jest to świadczenie wzajemne i ekwiwalentne, w rozumieniu prawa cywilnego.

Nie można też uznać, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości następuje pod warunkiem jednoczesnego orzeczenia o zwrocie odszkodowania. Wprawdzie w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się dopuszczalność wydawania decyzji pod warunkiem (por.: D Kijowski, postanowienia dodatkowe i dopuszczalność opatrywania nimi decyzji administracyjnych (w) Prawo-administracja – obywatele, Białystok 1997, s. 143-167; T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, z. 6 ) jednakże jest on definiowany jako zdarzenie przyszłe i niepewne. Użycie w art. 136 ust. 3 u.g.n. określenia według którego warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot odszkodowania lub nieruchomości zamiennej nie może być interpretowany jako uzależnienie zwrotu nieruchomości od jednoczesnego zwrotu odszkodowania (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 1619/20).

Oznacza to w konsekwencji, że rozstrzygnięcie dotyczące rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa czy jednostką samorządem nie jest zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a elementem decyzji, tu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, a co za tym idzie nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kwestionowany przez Gminę zapis drugiej części pkt 5 decyzji Starosty jest zacytowaniem treści art. 141 ust. 4 u.g.n. i nie budzi wątpliwości, ze do skutków opóźnienia lub zwłoki w zapłacie należności odpowiednio stosuje się przepisy k.c.

Końcowo Sąd stwierdza, że uwzględnił wniosek skarżącej o ustanowienie kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu B.M.

Wniosek co do E.T. był bezprzedmiotowy, gdyż udało się doręczyć mu korespondencję (k. 76).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu prawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.