Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 742/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Dyrektora [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2024 r., na podstawie art. 104, w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 t.j.), zwanej dalej: "k.p.a.", odmówił zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2018 r., znak: [...], zobowiązującej Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy do wykonania dodatkowych zabezpieczeń akustycznych w postaci ekranów akustycznych.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Decyzją z dnia [...] 2018 r., znak: [...], Starosta [...] zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy, zwaną dalej: "wnioskodawczynią" lub "GDDKiA" do wykonania dodatkowych zabezpieczeń akustycznych w postaci ekranów akustycznych, w terminie 4 lat od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie o sygn.. akt: II SA/Bd 17/19 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. nr [...] (utrzymującą w mocy ww. decyzję) w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania zabezpieczeń akustycznych. Powyższy wyrok stał się prawomocny dnia [...].03.2020 r.

W związku z powyższym termin wykonania dodatkowych zabezpieczeń akustycznych przy drodze ekspresowej S5 i S10 (obecnie SlOe) określony został na [...].03.2024 r.

We wniosku GDDKiA z [...].12.2023 r., wniesiono o zmianę terminu wykonania ww. zadania. Według wyjaśnień wnioskodawczyni przedłużenie terminu, o który zawnioskowano uwzględnia czas niezbędny na przeprowadzenie postępowania przetargowego na wyłonienie wykonawcy ekranów oraz przerwę w robotach budowlanych w okresie zimowym, która trwa od 16 grudnia do 15 marca.

Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r., na skutek wezwania tut. organu, GDDKiA doprecyzowała swoje żądanie i wskazała art. 155 kpa, jako podstawę wniosku.

Zgodnie z zapisem art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może wyłącznie za zgodą stron zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W związku z przywołanym powyżej przepisem prawa, pismem z dnia [...].01.2024 r. zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie, oraz poproszono o przesłanie do tut. urzędu pisemnej informacji, czy jako strony postępowania, wyrażają zgodę na dokonanie wnioskowanej przez zmiany warunków decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...].2018 r.

Do tut. organu wpłynęły pisma od kilkunastu stron postępowania, w których nie wyrażono zgody na wnioskowaną zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...].2018 r. Ponadto wpłynęło kilka pism, w których wyrażono zgodę na wnioskowana zmianę.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2019 r. II OSK 1220/17, przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, nie można rozumieć wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu.

W dniu [...] maja 2024 r. wpłynęło pismo GDDKiA, w którym wniosła o ponowną analizę wniosku z dnia [...].12.2023 r. W piśmie tym podniesiono argument, iż strony postępowania oraz Gmina B. w zajętych stanowiskach nie wzięły pod uwagę faktu, iż w omawianym okresie miały miejsce: - epidemia COVID 19, oraz - wojna na Ukrainie. Ponadto większa część stron przedmiotowego postępowania nie zajęła stanowiska w sprawie, a zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, zgoda na zmianę decyzji ostatecznej musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana (wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r. (sygn.. akt. I OSK 3036/15).

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni wniosła o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia [...].12.2022 r. lub zmianę powyższej decyzji poprzez uwzględnienie ww. wniosku w całości z uwagi na zmiany stanu faktycznego, co polega na tym, że GDDKiA jest w trakcie ogłaszania przetargu na wykonawcę zadania "Budowa dodatkowych ekranów akustycznych przy drodze ekspresowej S-10 na odcinku węzeł B. - węzeł B. od km 0+467 do km 6+500" , co będzie korespondowało i wypełniało zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony in dubio pro libertate, ale także zasadę polubownego załatwiania spraw oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i interesu obywateli.

W uzasadnieniu podniesiono, że szczegółową historię postępowań przetargowych, przekazano do organu w piśmie z [...].12.2023 r. oraz z dnia [...].05.2024 r., znak: [...]. Z wyżej wymienionych informacji wynika, że GDDKiA wykorzystała wszystkie dostępne i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa możliwości oraz dołożyła wszelkich starań aby wywiązać się z obowiązku nałożonego w decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2018 r. i doprowadzić do oczekiwanego społecznie rezultatu tj. budowy ekranów akustycznych przy drodze ekspresowej S-10 na odcinku węzeł B. - węzeł B. od km 0+521 do km 6+552 oraz ograniczenia w ten sposób oddziaływania na środowisko hałasu komunikacyjnego na terenach podległych ochronie w miejscach stwierdzonych przekroczeń.

W ocenie odwołującego organ w sposób nieodpowiedni zinterpretował art. 155 kpa a także art. 155a kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma zgodności co to tego, czy dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej konieczna jest zgoda wszystkich stron postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną, czy tylko tej strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo. Potwierdza to wyrok NSA z 28.08.2021 r., II SA 1904/00, "Wymóg zgody, o jakim mowa w art. 155 KPA, nie dotyczy zgody każdej strony w rozumieniu art. 28 KPA, lecz tylko strony, która nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej."

Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2009-08-05 II SA/Rz 596/08 ustala co następuje: "W sytuacji, gdy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną brała udział więcej niż jedna strona, wówczas nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. Wystarcza stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 KPA nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Skoro zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione np. od zgody właściciela działki sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem o wydane warunków zabudowy, to i zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której ustalono warunki, nie nadając właścicielowi sąsiedniej działki żadnych praw, nie może być uzależniona od jego zgody."

Wywodzono, że w przedmiotowej sprawie, zachodzi wskazana wyżej sytuacja: w zakończonym już postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] uczestniczyło wiele podmiotów, jednakże w ocenie GDDKiA stroną postępowania jest wyłącznie Starosta [...] czyli organ, który w wyniku wydanej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] nabył prawo.

Ponadto zarzucono, że w przedmiotowej sprawie Starosta [...] nie powinien zastosować do informowania stron postępowania trybu publicznego obwieszczenia udostępnionego w BIP, co kłóci się z art. 155a kpa w myśl którego do postępowania z art. 155 i 154 nie stosuje się przepisów o milczącym załatwieniu sprawy.

Odwołujący zwraca uwagę, że Organ w zaskarżanej decyzji nie poruszył kwestii interesu społecznego w tym słusznego, również w ocenie GDDKiA, interesu obywateli, tj. mieszkańców miejscowości Gminy B. .

Wyjaśniono, że utrzymująca się na etapie postępowań zamówieniowych epidemia COVID 19 spowodowała znaczne trudności i ograniczenia w pracy organów administracji publicznej w tym także pracy odwołującego się, a także w skutecznym procedowaniu zamówień publicznych oraz ograniczyło pulę potencjalnych wykonawców mogących przystąpić do postępowania. Trzeba zauważyć, że od 13 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemiologicznego a w dniu 20 marca 2020 ogłoszono stan epidemii, który zniesiono dopiero 16 maja 2022 r. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii SARS-CoV-2, w szczególności z § 10 ust. 1 "W okresie, o którym mowa w § 1 (stanu epidemii), wykonywanie zadań przez urząd administracji publicznej lub jednostkę organizacyjną wykonującą zadania o charakterze publicznym, może podlegać ograniczeniu polegającym na wykonywaniu: 1) wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom; 2) określonych zadań przez ten urząd lub jednostkę w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów."

Dodano, że przez dwa-trzy miesiące w Polsce był restrykcyjny lockdown , nie pracowały urzędy sądy, zakłady pracy a większość Polaków pracowała zdalnie.

Argumentowano, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 , innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 2 marca 2020 r. wprowadziła dodatkowe ograniczenia dotyczące postępowań w ramach zamówień publicznych, ich procedowania i zatwierdzania.

Wskazano, że wojna w Ukrainie wywołała niestabilną sytuację rynkową a także konieczność zweryfikowania przez potencjalnych wykonawców faktycznie dostępnych zasobów kadrowych i personelu wykonawczego i w sposób istotny wpłynęła i wpływa nadal na realizacje zobowiązania odwołującego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2024 r., na podstawie art. 174, art. 178, art. 237, art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 54) oraz art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 155 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy – po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego - oparl o następujące ustalenia i rozważania:

Z art. 155 K.p.a., wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony wynika, że przesłankami jego stosowania jest: po pierwsze, ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; po drugie, wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; po trzecie, brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; i w końcu po czwarte, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem lub uchyleniem takiej decyzji.

Istotą postępowania toczącego się na mocy art. 155 K.p.a. jest wyłącznie sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego przepisu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym. Przepisu art. 155 K.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 558/17).

Zmiana stanu faktycznego sprawy, na który powołuje się sam odwołujący, wiąże się właśnie z ponownym merytorycznym rozstrzyganiem sprawy, co z ww. względów jest niedopuszczalne.

Rozważając zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. organ musi rozstrzygnąć czy w ustalonym i niezmienionym w stosunku do pierwotnego stanie faktycznym i prawnym istnieją określone tym przepisem i dopuszczające zmianę przesłanki. Elementami stanu faktycznego istotnymi dla oceny istnienia tożsamości stanu faktycznego są niewątpliwie strona decyzji i przedmiot rozstrzygnięcia, natomiast zasadniczym elementem stanu prawnego jest przepis, który daje podstawę do przyznania prawa lub/i nałożenia obowiązku.

W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej zmiany decyzji ostatecznej, stan faktyczny, jak powołuje strona, uległ zmianie, co uniemożliwia zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a.

Niezależnie od powyższego planowana zmiana decyzji Starosty [...] nie uzyskała zgody wszystkich stron postępowania.

Należy zauważyć, że choć w art. 155 K.p.a. mowa jest literalnie tylko o zgodzie "strony" postępowania (w liczbie pojedynczej), to jednak w przypadku, gdy w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu. Powyższe wynika jednoznacznie z konstrukcji pojęcia prawnego "strony" w postępowaniu administracyjnym. Tym samym ustalenie, iż przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 K.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że decyzja zmieniająca warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 K.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; Baza NSA).

Z tego powodu niemożliwym było pozytywne rozpatrzenie wniosku GDDKiA o zmianę treści decyzji z dnia [...] 2018 r. znak: [...], zgodnie z art. 155 K.p.a., wobec czego argumenty podniesione w odwołaniu są niezasadne.

W skardze złożonej do Sądu, wnioskodawczyni zaskarżyła ww. decyzję w całości i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Strona zarzuciła organowi:

1/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, w szczególności poprzez zaniechanie analizy i oceny wszystkich przyczyn opóźnienia przez skarżącego realizacji obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko hałasu komunikacyjnego tj. budowy ekranów akustycznych przy ww. drodze ekspresowej S10;

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu art. 155 kpa i niewłaściwą interpretację art. 155 kpa czyli:

a/ pomimo spełnienia wszystkich przesłanek zastosowania przedmiotowego przepisu niedokonanie zmiany nakazowej decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2018 r., znak: [...],

b/ pomimo braku podstaw wskazanie, że art. 155 kpa nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie ze względu na zmianę sytuacji faktycznej sprawy, która według organu prowadzi do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,

W uzasadnieniu skargi wskazano, że doszło do zmiany stanu faktycznego, albowiem GDDKiA jest w trakcie rozstrzygania przetargu na wykonawcę zadania budowy dodatkowych ekranów akustycznych w związku z czym w pełni zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, co będzie korespondowało i wypełniało zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony in dubio pro libertate, ale także zasadę polubownego załatwiania spraw oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i interesu obywateli.

Podniesiono, że strona dołożyła wszelkich starań aby wywiązać się z obowiązku nałożonego w decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2018 r.

Wskazano, że na dzień składania niniejszej skargi w postępowaniu prowadzonym w trybie podstawowym bez negocjacji pn. Budowa dodatkowych ww. ekranów akustycznych złożono 5 ofert, które bada komisja przetargowa, a termin realizacji przedmiotowego zadania ustalono na 4 miesiące od dnia podpisania umowy.

Wywodzono, że skarżąca zaakcentowała jedynie w swoim odwołaniu i w niniejszej skardze, iż podjęła działania mające na celu realizację decyzji nakazowej Starosty [...]. Nie zmienił się ani zakres podmiotowy ani zakres przedmiotowy decyzji, a wniosek dotyczył wyłącznie zmiany terminu realizacji decyzji nakazowej.

Powtórzono argumentację odwołania co do nieodpowiedniej interpretacji art. 155 kpa a także art. 155a kpa.

Wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma zgodności co to tego, czy dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej konieczna jest zgoda wszystkich stron postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną, co potwierdza wyrok NSA z 2001-08-28 II SA 1904/00: "Wymóg zgody, o jakim mowa w art. 155 KPA, nie dotyczy zgody każdej strony w rozumieniu art. 28 KPA, lecz tylko strony, która nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej."

Przytoczono też stanowisko zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z 2009-08-05, II SA/Rz 596/08, w którym stwierdzono, że: "W sytuacji, gdy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną brała udział więcej niż jedna strona, wówczas nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. Wystarcza stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 KPA nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Skoro zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione np. od zgody właściciela działki sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem o wydane warunków zabudowy, to i zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której ustalono warunki, nie nadając właścicielowi sąsiedniej działki żadnych praw, nie może być uzależniona od jego zgody."

Powtórzono również zarzut odwołania w zakresie zakwestionowania informowania stron postępowania w trybie publicznego obwieszczenia.

Zarzucono, że organ w zaskarżanej decyzji nie poruszył kwestii interesu społecznego w tym słusznego, również w ocenie GDDKiA, interesu obywateli, tj. mieszkańców miejscowości Gminy B. .

Podobnie też powtórzono zarzuty odwołania co do: - braku zbadania interesu społecznego i słusznego interesu strony, - braku odniesienia się do skutków epidemii COVID 19 oraz wojny w Ukrainie.

Podniesiono też, że organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia samodzielnej oceny zasadności zastosowania art. 155 kpa i nie uwzględniły wszystkich argumentów i dowodów wskazanych przez wnioskodawczynię.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270); dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów stanowi art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej: "kpa" (W orzecznictwie i doktrynie przepis art. 155 k.p.a. jest zgodnie kwalifikowany jako przepis o charakterze materialnoprawnym /por. wyrok NSA z 21 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 1795/12, W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1983, str. 239, J. Zimmermann, Jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, str. 164/). Artykuł ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (obowiązek), niezbędne jest zatem spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych, 3) istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiającymi za jej uchyleniem lub zmianą , 4) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji.

Poza sporem jest, że w przedmiotowej sprawie spełnione są warunki do zmiany decyzji z ww. pkt 1 oraz 2.

Spór dotyczy natomiast istnienia pozostałych ww. przesłanek z art. 155 kpa, tj. zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiającymi za jej zmianą.

Ponadto zasadniczą przeszkodą w uwzględnieniu wniosku o zmianę decyzji w ocenie organu odwoławczego było zaistnienie zmiany stanu faktycznego sprawy, na który powołuje się skarżąca, co wiąże się z ponownym merytorycznym rozstrzyganiem sprawy, co jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu wskazane stanowisko organu odwoławczego nie jest zasadne, albowiem bez zmiany okoliczności faktycznych, które nastąpiły już po wydaniu decyzji ostatecznej trudno byłoby znaleźć argument przemawiający za zmianą tej decyzji. W istocie musiałoby dojść do ponownego rozpatrzenia sprawy w identycznym stanie faktycznym, co w praktyce uniemożliwiałoby powołanie argumentacji za zmianą decyzji. Należało więc wziąć pod uwagę stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały NSA w składzie siedmiu sędziów z 3.11.2009 r., w sprawie o sygn. II GPS 2/09, w którym wskazano, że w wypadku stosowania art. 155 kpa regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona".

W niektórych sytuacjach rzeczywiście zmiana stanu faktycznego byłaby przeszkodą do zastosowania art. 155 kpa, lecz dotyczyć musiałaby sytuacji, kiedy stan faktyczny (wyjściowy) sprawy uległ takiej zmianie, która uniemożliwia organowi rozstrzygnięcie sprawy (np. wycięcie drzew po uzyskaniu decyzji odmownej na tę czynność – vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22.012013 r., sygn. akt: II SA/Wr 792/12).

Drugim zasadniczym argumentem organu odwoławczego (na który powołał się też organ I instancji) był fakt nieuzyskania zgody wszystkich stron postępowania na postulowaną zmianę decyzji. Organy stanęły na stanowisku, że w sprawie o zmianę decyzji na podstawie art. 155 kpa, wymagana jest zgoda nie tylko strony inicjującej postępowanie, lecz zgoda wszystkich pozostałych stron. Ze stanowiskiem tym należało się zgodzić. Potwierdza je orzecznictwo, w którym podkreśla się, że przez zgodę, o której mowa w art. 155 kpa, należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu (vide: wyrok NSA z 29.11.2023 r., sygn. akt: II OSK 612/21 - wyrok NSA z 17.04.2024 r., sygn. akt: I OSK 1706/21, - wyrok NSA z 29 marca 2019 r., sygn. akt: II OSK 1220/17 i orzeczenia tam powołane).

Należy również przytoczyć akceptowane przez skład Sądu w niniejszej sprawie stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7.07.2021 r., sygn. akt: IV SA/Po 143/21, stwierdzające, że z treści powyższego unormowania (art. 55 kpa) jednoznacznie wynika, że zmiana na jego podstawie decyzji ostatecznej uzależniona jest od zgody strony. Użycie przez ustawodawcę liczby pojedynczej "strona" nie może być jednak rozumiane w ten sposób, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. Akt II OSK 1465/05, Lex nr 337475 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/09, LEX nr 553594). Powyższy pogląd, stabilny w orzecznictwie administracyjnym.

Biorąc więc pod uwagę powyższe należało zgodzić się z organami, że wszystkie strony postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] 2018 r., znak: [...], winny były wyrazić zgodę na postulowane przesunięcie terminu wykonania ekranów akustycznych. Nie jest zasadne stanowisko skarżącej kwestionujące ten pogląd i wskazujące za wyrokiem NSA w Warszawie (przed reformą) z dnia 28.08.2021 r., sygn. akt: I SA 1904/00, że "Wymóg zgody, o jakim mowa w art. 155 KPA, nie dotyczy zgody każdej strony w rozumieniu art. 28 KPA, lecz tylko strony, która nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej." Wyrok ten jest odosobniony. Wyjaśniając pojęcie strony, biorącej udział w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty [...] z [...] 2018 r., nie można ograniczyć się do stwierdzenia, że jest to podmiot mający status strony w ww. postępowaniu. Należy bowiem mieć na względzie okoliczność, że skoro właściciele działek sąsiednich w stosunku do których oddziaływuje inwestycja drogowa posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, to znaczy, że przyjmuje się, iż decyzja nakazująca budowę ekranów akustycznych dotyka ich interesów prawnych. Odosobnionym jest również zaprezentowany też przez skarżącą pogląd zawarty w wyroku WSA w Rzeszowie z 5.08.2009 r., sygn. akt: II SA/Rz 596/08, w którym przyjęto, że w sprawie o zmianę na podst. art. 155 kpa, decyzji ostatecznej w przedmiocie warunków zabudowy nie jest konieczna zgoda każdej ze stron biorących udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, na mocy której ustalono warunki zabudowy. Orzecznictwo stanęło na stanowisku przeciwnym, że decyzja zmieniająca warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15.11.2021 r., sygn. akt: II SA/Gl 342/21; - wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; - wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; - wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13).

Jak wskazały organy w toku postępowania wpłynęły pisma od kilkunastu stron postępowania, w których nie wyrażono zgody na wnioskowaną zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...].2018 r. Okoliczność ta ma potwierdzenie w aktach sprawy (vide: k. 40 – 45, 48 – 49, 52 – 54, 57, 58 akt administracyjnych). Co istotne brak zgody został wyrażony przez strony, które były również stronami w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty [...] z [...] 2018 r.

W tych warunkach należało zaakceptować stanowisko organów w zakresie zbędności analizy spełnienia pozostałych przesłanek zastosowania art. 155 kpa, a mianowicie istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiającymi za zmianą ww. decyzji. Z przepisu art. 155 kpa, wynika bowiem, że do zmiany decyzji wymagana jest konieczność kumulatywnego spełnienia wszystkich przesłanek celem zastosowania tej regulacji.

W świetle powyższego należało stwierdzić prawidłowość rozstrzygnięcia organów i odmówić zasadności zarzutom skargi. Nie był więc zasadny zarzut naruszenia art. 155 kpa, ani też zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez zaniechanie analizy i oceny wszystkich przyczyn opóźnienia przez skarżącą realizacji obowiązku budowy ekranów akustycznych, jak też ustosunkowania się do argumentacji skarżącej w zakresie oceny jej uzasadnionego interesu w powiązaniu z interesem społecznym.

Nie był również zasadny zarzut odnoszący się do informowania stron postępowania w trybie obwieszczenia, co kłóci się z art. 155a kpa, w myśl którego do postępowania z art. 155 i 154 nie stosuje się przepisów o milczącym załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie nie był stosowany tryb milczącego załatwienia sprawy. Wniosek skarżącej został rozstrzygnięty przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 155 kpa w zw. z art. 154 § 2 kpa).

Biorąc pod uwagę powyższe zaszły przesłanki z art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi.