Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7178/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 115a
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1591/20 w sprawie ze skargi H.O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 23 czerwca 2020 r. nr 48 w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1591/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.O. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 23 czerwca 2020 r. nr 48 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 31 marca 2020 r. nr 6/F/2020.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca wnioskiem z dnia 14 listopada 2018 r. wystąpiła do Komendanta Stołecznego Policji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 15 lutego 2006 r. W złożonym wniosku skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15).

Decyzją z dnia 31 marca 2020 r. nr 6/F/2020 Komendant Stołeczny Policji odmówił skarżącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy wskazując, że przepis art. 115a ustawy o Policji w aktualnym stanie prawnym nie normuje wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop osobom, które odeszły na zaopatrzenie emerytalne przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. Organ pierwszej podniósł, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji tego powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Sytuacja taka, to jest brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie jak należy obliczać wysokość tego ekwiwalentu. Koniecznym będzie zatem przyjęcie nowego wskaźnika tych przeliczeń. Ponadto istotne znaczenie będzie miało wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych rozstrzygających do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Komendant Główny Policji decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r. nr 48 utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji.

Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącej ze służby), policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (pod. poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Organ odwoławczy podobnie jak organ pierwszej instancji podniósł, że w konsekwencji wydania wyroku z dnia 30 października 2018 r. powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Organ odwoławczy podniósł, że sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń).

Wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia go w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H.O. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonym decyzjom skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 66 ust. 2), przepisów ustawy o Policji (art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a) oraz przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji jako niezgodne z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji wskazał, że brak w porządku prawnym na dzień wydania decyzji określenia mechanizmu naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie oznacza braku podstawy prawnej do rozstrzygania w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Podstawę taką stanowi art. 115a ustawy o Policji, który w dniu rozstrzygania przez organ zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15) zrodziło po stronie skarżącej uprawnienie do tego, aby wystąpić z żądaniem uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał bowiem, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Sąd pierwszej instancji w wytycznych dla organu wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę powinien mieć na uwadze, że ustawodawca mocą art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) nadał art. 115a ustawy o Policji nowe brzmienie. Kwestia wysokości współczynnika ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy została zatem uregulowana.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a.:

a) poprzez uchylenie prawidłowych decyzji Komendanta Głównego Policji i Komendanta Stołecznego Policji pomimo, iż nie naruszały prawa materialnego, to jest art. 115a ustawy o Policji i art. 190 ust. 1 i art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez rzekomo ich błędną wykładnię, gdyż organy dokładnie zastosowały się do treści art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i wypłaciły ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w "części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym";

b) poprzez niedostrzeżenie istnienia interesu społecznego określonego w art. 7 k.p.a. a polegającego na ochronie pracowników organów orzekających w sprawie przed odpowiedzialnością karną, dyscyplinarną i finansową za zastosowanie jednego z możliwych sposobów obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wbrew woli władzy ustawodawczej;

c) sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania w sposób naruszający art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) poprzez całkowite jego pominięcie, pomimo iż to on właśnie reguluje sytuację prawną skarżącej, co narusza art. 153 P.p.s.a.;

d) uchylenie obydwu decyzji organów Policji, o których mowa w pkt a) skargi kasacyjnej pomimo, iż stwierdzone przez sąd w wyroku z dnia 29 lipca 2021 r. uchybienia nie mogły zostać ocenione jako mające wpływ na wynik sprawy, gdyż w dacie orzekania istotnej zmianie uległ stan prawny sprawy poprzez wejście w dniu 1 października 2020 r. do obrotu prawnego art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., a tym samym udzielenie organowi błędnych i niezgodnych z ww. przepisem wskazań co do dalszego postępowania.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Nadto skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 866/20.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącego kasacyjnie organu o zawieszenie z urzędu niniejszego postępowania wskazać należy, że sprawa zawisła w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. akt P 7/21, zainicjowana została pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wskazana regulacja nie stanowiła podstawy prawnej decyzji wydanych w sprawie jak i wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji, a zatem brak było podstaw do zawieszenia postępowania kasacyjnego z odwołaniem się do regulacji art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Odnosząc się zatem do zarzutu opisanego w petitum skargi kasacyjnej pod lit. a) i d) wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał zarówno prawidłowej oceny skutków wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) jak i prawidłowej wykładni art. 115a oraz art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a także art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Co istotne w sprawie, Sąd pierwszej instancji dokonywał oceny decyzji administracyjnej wydanej w dniu 23 czerwca 2020 r., a zatem aktu, którego podstawy prawnej próżno doszukiwać się w obowiązującej od dnia 1 października 2020 r. ustawie o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610). Ustawa ta nie obowiązywała w dacie orzekania przez organy Policji (odpowiednio 31 marca 2020 r. – data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji oraz 23 czerwca 2020 r. – data wydania decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie). Stosownie do wynikającej z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji publicznej w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła sam ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów administracji publicznej, w swoich orzeczeniach winny koncentrować się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organy.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że podstawę żądania skarżącej stanowił wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) - z dniem 19 października 2001 r.

Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), która - jak wskazano wcześniej - weszła w życie 1 października 2020 r.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, należnego policjantowi na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w sytuacji, gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, organy orzekające w sprawie zastosowały się do treści art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, gdyż wypłaciły ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w "części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał m.in., że nie widzi możliwości dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP bowiem przepis ten z uwagi na swój ogólny charakter nie może stanowić podstawy do prawidłowego wyliczenia kwoty ekwiwalentu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie powyższego stanowiska organu nie podziela.

Wskazać w tym miejscu należy, że art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (zob. m.in. orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.; sygn. akt K 38/13; publ. OTK-A 2014/9/104) dotyczącego art. 16a ust. 2 i art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP - prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie (por. M. Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s. 116).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r.; sygn. akt SK 41/09; publ. OTK-A 2011/5/40 dot. art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.; sygn. akt P 46/13; publ. OTK-A 2015/5/62 dot. niezgodności z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organy i przy uwzględnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego taka sytuacja nie występuje, gdyż nie był on jeszcze przez ustawodawcę zrealizowany. Zauważyć bowiem należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, to jest prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W związku z powyższym nie można podzielić zapatrywania, że na dzień orzekania przez organy w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu - wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym" za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką - jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Zauważyć należy, iż pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie, a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien okres. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Aprobując pogląd co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw.

Co nadto istotne, zawarty w art. 81 Konstytucji RP nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji oznacza m.in., że stosownie do jego literalnego brzmienia nie można by dochodzić zastrzeżonych w nim praw, gdyby nie było odpowiednich ustaw - w takiej sytuacji mielibyśmy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym (L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX). Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oznacza, że przepis. art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika - jak podniesiono powyżej - z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

W sprawie nie został zatem naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, a Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko, zachodziły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego w oparciu o powyższy przepis.

W sprawie nie doszło nadto do naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd pierwszej instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18 oraz z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1961/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że sądy administracyjne realizują swoją ustrojową funkcję dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Formułowane przez nie zwroty stosunkowe (oceny) co do zgodności z prawem wydanych rozstrzygnięć z istoty więc odnoszą się do przeszłości. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania (w oparciu o art. 153 P.p.s.a.) kierowane są na przyszłość. W związku z tym uznać należy, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - mające za przedmiot konieczność uwzględnienia przez organy Policji zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw nie mogą być poczytane jako niezgodne z art. 153 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine P.p.s.a.